1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 80 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 dicembre 1990
N. 80 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 dicembre 1990 (del presidente della regione Sicilia) Sanita' pubblica - Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990 - Accollo alla regione dell'onere economico della relativa spesa, cui la regione e' autorizzata a provvedere mediante alienazione di beni od utilizzazione del provento di tributi - Sostanziale conferma con la legge di conversione di detto accollo di oneri alla regione anche se con riduzione dell'entita' dello stesso a causa dell'ammortamento parziale a carico dello Stato - Indebita invasione della sfera di competenza regionale e lesione dell'autonomia finanziaria della regione nonche' dei principi della copertura finanziaria e del buon andamento della p.a. (D.-L. 15 settembre 1990, n. 262, art. 3, convertito in legge 19 novembre 1990, n. 334). (Cost., artt. 32, 81, quarto comma, 97 e 119; statuto regione Sicilia, artt. 17, lettere b) e c), 19, 34, 36 e 38). (091C0019) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
Ricorso del presidente della regione siciliana pro-tempore on.le
dott. Rosario Nicolosi, giusta deliberazione della giunta regionale
del 22 novembre 1990, rappresentato e difeso sia congiuntamente che
disgiuntamente dagli avvocati prof. Silvio De Fina e prof. Giuseppe
Fazio e dall'avv. Francesco Castaldi, elettivamente domiciliato in
Roma presso l'avv. proc. Salvatore Sciacchitano nell'ufficio della
regione siciliana, via delle Coppelle n. 35, per procura in margine
al presente atto, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri
pro-tempore domiciliato per la carica in Roma, palazzo Chigi,
mediante notifica del presente atto anche presso l'Avvocatura
generale dello Stato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, a termini
degli artt. 25 e 30 dello statuto regionale siciliano in relazione
all'art. 134 della Costituzione, all'art. 2, primo comma, della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e all'art. 32 della legge 11
marzo 1953, n. 87, per la pronunzia sulla questione di legittimità
costituzionale della legge statale 19 novembre 1990, n. 334,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 270 del 19
novembre 1990 nella parte in cui modifica ed integra, in sede di
conversione in legge, il decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262,
introducendo, all'art. 3, il comma 3-bis, limitatamente a quanto
disposto con la lettera a) di quest'ultima nuova norma.
La legge che si impugna parzialmente con il presente ricorso
converte in legge il decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262, recante
"misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggiore spesa
sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il
finanziamento della maggiore spesa sanitaria relativa all'anno 1990".
Essa si collega con l'art. 4 del d.-l. 25 novembre 1989, n. 382
(convertito in legge 25 gennaio 1990, n. 8) secondo il quale:
"1) Le regioni e le province autonome determinano la maggiore
spesa sanitaria corrente per gli esercizi finanziari 1987 e 1988... e
possono autorizzare... le unità sanitarie locali, gli istituti, gli
enti e le Università interessate alle operazioni di ripiano, ad
iscrivere, tra gli impegni degli esercizi finanziari 1987 e 1988, le
obbligazioni effettivamente assunte e le sopravvenienze passive
accertate"... in eccedenza ai rispettivi stanziamenti di bilancio;
2) La maggiore spesa... è finanziata dalle regioni e dalle
province autonome mediante l'impiego di somme eventualmente non
utilizzate, a valere sulle quote degli esercizi finanziari 1987 e
1988 del Fondo sanitario nazionale di parte corrente, e mediante
operazioni di finanziamento con onere di ammortamento a carico dello
Stato".
Questo, per quanto attiene alle operazioni di ripiano della spesa
per gli esercizi finanziari 1987 e 1988, il cui impegno viene
chiaramente imputato al bilancio statale (i mutui sono infatti
assunti dalle regioni e dalle province autonome "con onere di
ammortamento a carico dello Stato").
Interviene, ora, la legge 19 novembre 1990, n. 334 che, in sede di
conversione del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262, introducendovi
l'art. 2-bis, tra l'altro, ripropone, anche per il ripiano della
spesa da imputare all'esercizio 1989, i mutui assunti dalle regioni,
ponendo ancora una volta a carico dello Stato la spesa relativa in
quanto dispone che agli oneri di ammortamento si farà fronte "con
specifiche quote del Fondo sanitario nazionale".
Segue l'art. 3 del decreto-legge convertito il quale, al primo
comma dispone che le regioni possono autorizzare le unità sanitarie
locali e gli enti sanitari finanziati dal Fondo nazionale ad assumere
impegni per l'esercizio finanziario 1990, anche in eccedenza agli
stanziamenti di bilancio di previsione per quanto attiene a "spese
improcrastinabili e di assoluta urgenza" precisando, al successivo
secondo comma, che possono anche autorizzare U.S.L. ed enti sanitari
"ad assumere con i propri tesorieri anticipazioni straordinarie di
cassa".
Quanto all'onere per i nuovi impegni, il terzo comma del predetto
articolo, ne affida la copertura (così come aveva fatto il d.-l. n.
382/1989 per gli esercizi 1987 e 1988) all'assunzione da parte delle
regioni e delle province autonome, ad appositi mutui "con oneri di
ammortamento a carico dello Stato" fino alla concorrenza di L. 90.000
a cittadino residente in ciascuna regione o provincia autonoma".
Resta, ovviamente, una differenza...
E su questa interviene il terzo comma- bis dell'art. 3 introdotto
in sede di conversione decreto-legge n. 262/1990 con la legge n.
334/1990 che per questa parte viene censurata -, disponendo che ad
essa differenza lo Stato fa fronte per il 75 per cento e che il
residuo 25 per cento rimane a carico delle regioni e province
autonome, le quali regioni e province vi provvedono o con "propri
mezzi di bilancio o mediante alienazione di beni disponibili ovvero
mediante la contrazione di mutui o prestiti... avvalendosi, per la
copertura delle rate di ammortamento, anche delle entrate tributarie
previste dall'art. 6 della legge 14 giugno 1990, n. 168 (intervenuta
allo scopo di attribuire alle regioni a statuto ordinario "una più
ampia autonomia impositiva": art. 6).
Tali disposizioni (pur accettabili per le regioni di diritto
comune atteso anche il richiamo all'art. 6 della legge n. 158/1990
che esclusivamente tali regioni riguarda) ledono l'autonomia
finanziaria della regione siciliana - con riferimento agli artt. 17,
19, 34, 36 e 38 dello statuto siciliano - e violano gli artt. 32, 81,
97 e 119 della Costituzione.
1. - Il contenuto ermeneutico delle disposizioni è chiaro.
In caso di "spese improcrastinabili e di assoluta urgenza", gli
enti sanitari finanziati dalle quote regionali del Fondo sanitario
nazionale - previa autorizzazione delle regioni - possono procurarsi
i mezzi necessari con anticipazioni straordinarie delle proprie
tesorerie superando i limiti di bilancio di previsione per l'anno
1990 e quelli delle quote regionali del Fondo nazionale.
La maggiore spesa, in capitali ed oneri di tesoreria, viene
assunta dalle regioni con mutui il cui ammortamento è a carico dello
Stato "fino alla concorrenza di L. 90.000 per cittadino" e, nel
resto, per tre quarti a carico dello Stato e per un quarto a carico
delle regioni. Queste ultime sono abilitate a provvedervi o
attingendo al proprio bilancio o vendendo beni disponibili o mediante
prestiti ovvero utilizzando le entrate tributarie di cui all'art. 6
della legge 14 giugno 1990, n. 158 (che per la regione siciliana non
possono essere altro che i tributi "deliberati dalla medesime" di cui
all'art. 36 dello statuto, dato che la legge n. 158 riguarda le
regioni a statuto ordinario).
L'onere finanziario che in termini monetari viene ad incidere
sulla regione siciliana per effetto di quanto precede e relativamente
all'anno 1990, si può calcolare, approssimativamente in lire 140
miliardi (disavanzo pro-capite per la Sicilia L. 198.683 - 90.000 a
carico dello Stato = 108.683, di cui il 25 per cento posto a carico
della regione siciliana = 27.170 per 5.164.266 popolazione residente
= 140.313.107.200).
Il predetto importo supererà certamente, vanificandolo, l'intero
contributo dovuto dallo Stato alla regione siciliana a titolo di
"solidarietà nazionale" ai sensi dell'art. 38 dello statuto
siciliano, il cui ammontare non è stato indicato nel bilancio dello
Stato per il 1990 (iscrizione "per memoria" al cap. 7751 dello stato
di previsione della spesa del Ministero del tesoro, titolo secondo,
spese in conto capitale).
In ogni caso, sia che si tratti di somme a carico del bilancio,
sia che si tratti di mutui, sia che si tratti del ricavato
dell'alienazione di beni, sia che si tratti di tributi propri, è ben
chiaro che la regione siciliana deve far fronte al ripiano del
deficit degli enti sanitari sacrificando i redditi patrimoniali o
imponendo tributi che l'art. 36 dello statuto destina al "fabbisogno
finanziario della regione"; cioè col ricorso proprio a quei cespiti
che - occupandosi del "ripiano dei disavanzi di esercizio" di altri
enti (le aziende di pubblico trasporto) - l'eccellentissima Corte
considerò indisponibili per il ripiano di spese "di interesse
nazionale", in quanto concessi alle regioni, dall'art. 119, secondo
comma, della Costituzione, "per fronteggiare autonomamente le spese
necessarie ad adempiere le loro funzioni normali" (sentenza n.
307/1983; conf. sent. n. 245/1984).
Nè possono sorgere dubbi sul consolidato indirizzo della Corte
relativo al ripiano del disavanzo della spesa sanitaria, sia per
quanto attiene alla responsabilità statale per la medesima, sia per
quanto attiene all'autonomia finanziaria delle regioni in materia.
Sul primo punto, richiamando la sentenza n. 245/1985, la Corte -
dopo aver ribadito che "la sanità non si risolve in una materia
pienamente assimilabile agli altri settori di competenza regionale"
anche "per la particolare intensità dei limiti cui sono in tal campo
sottoposte la legislazione e l'amministrazione delle regioni" - ha
escluso la possibilità di scaricare sulle medesime eventuali
disavanzi di gestione, considerando che questi ultimi "si formano
indipendentemente dalle scelte regionali... essendo prevalentemente
legati al soddisfacimento di diritti costituzionalmente garantiti e,
quindi, essenzialmente a scelte di ordine generale degli organi di
governo dettate dalla esigenza di assicurare parità di trattamento
fra i cittadini" (sentenza 19-27 luglio 1989, n. 452).
Non pare il caso di apporre chiose a sì limpidi esposti.
L'insegnamento della Corte fluisce da considerazioni
logico-sistematiche che vanno oltre il contingente di normative
parcellari.
Alla loro base c'è un orientamento di principio che aggancia
l'ordinamento dei rapporti finanziari tra Stato e regioni a tematiche
fondamentali del contenzioso costituzionale: l'autonomia finanziaria
(sia attiva che passiva) delle regioni; l'esigenza di collegare gli
oneri della finanza regionale con le determinazioni indotte dalla
politica finanziaria regionale; l'obbligo dello Stato di assicurare
in proprio la copertura di spese pervenute al bilancio regionale in
conseguenza di impegni statali.
2. - Peraltro, la fattispecie in questione è tale da escludere
qualsiasi perplessità circa l'appartenenza allo Stato della
responsabilità afferente al ripiano del disavanzo; perchè la stessa
norma impugnata lo riferisce a "spese improcrastinabili e di assoluta
urgenza" cioè a spese inevitabili per il corretto espletamento del
servizio sanitario. Spese che, anche se non autorizzate dalla
regione, ricadrebbero pur sempre sullo Stato, titolare del servizio,
come implicazioni essenziali ed irrefutabili del medesimo,
costituendo, per così dire, lo "zoccolo duro" di qualsiasi forma di
assistenza sanitaria. Del resto, la prevista "autorizzazione"
regionale deve qui intendersi (perchè diversamente si entrerebbe in
contraddizione con la predetta "improcrastinabilita'" e con il
concetto di "assoluta urgenza" di cui alla medesima norma) come mero
atto di controllo preventivo dallo Stato affidato alla regione sulla
rispondenza della spesa alle caratteristiche con le quali la norma
l'ha qualificata. Ed il verbo potere ("possono") adoperato dall'art.
3 del d.-l. n. 262/1990 convertito nella legge n. 334/1990, sta
proprio ad indicare l'unica possibilità consentita per il compimento
dell'atto di controllo preventivo nel quale si traduce
l'autorizzazione ai fini della verifica della sussistenza della
"improcrastinabilita'" ed "assoluta urgenza" della spesa.
Nè potrebbe ostare l'eventuale sfondamento del tetto delle "quote
regionali"; perchè, solo violando il dovere costituzionale (art. 32
della Costituzione) di tutelare "la salute come fondamentale diritto
dell'individuo e interesse della collettivita'" impersonata dallo
Stato, quest'ultimo potrebbe appigliarsi all'incapienza del Fondo
nazionale onde disfarsi di spese "improcrastinabili e di assoluta
urgenza", magari necessarie a preservare la vita dei cittadini|
Ciò dimostra che il tentativo della norma impugnata di stornare,
sia pure parzialmente, sul bilancio della regione siciliana spese
siffatte, è privo di qualsiasi giustificazione costituzionale o
statutaria.
"La parte essenziale della spesa sanitaria ed ospedaliera - ha
insegnato la Corte - non può non gravare sullo Stato... per
l'evidente ragione che il diritto alla salute spetta ugualmente a
tutti i cittadini e va salvaguardato sull'intero territorio
nazionale. Non è pertanto casuale che la spesa in questione sia
prevalentemente rigida e non si presti a venir manovrata, in qualche
misura, se non dagli organi centrali di Governo.
È appunto l'esigenza di pari trattamento, sottesa all'intera
riforma sanitaria, che spiega per quali motivi le singole regioni non
possano... incidere sulla spesa farmaceutica e sugli altri oneri
derivanti dalle prescrizioni mediche, sui ricoveri ospedalieri, sullo
stato giuridico ed economico del personale dell'u.s.l., sul regime
del personale a rapporto convenzionale, sugli stessi acquisti dei
beni e dei servizi indispensabili"...
Dopo la recente sentenza n. 381/1990, è certo che lo Stato può
ridimensionare il proprio apporto alla spesa sanitaria riducendo le
quote regionali del Fondo nazionale; ma, proprio perciò, non può
compensare le menomazioni derivantene al servizio locale, chiamando
le regioni (e quella siciliana in particolare) a ripianare il deficit
delle u.s.l. e degli enti sanitari; e proprio perchè le quote
riconosciute alle regioni (che non sono frutto di liberalita')
sottendono obiettive esigenze del servizio sanitario all'interno
delle medesime, non possono considerarsi barriere invalicabili del
bilancio statale.
Del resto, al di là delle verbalizzazioni normative, solo i mezzi
finanziari di cui può disporre lo Stato come persona giudica e non
quelli di altri enti pubblici, quali le regioni, che operano
all'interno della comunità statale, servono alla copertura
finanziaria (art. 81, quarto comma, della Costituzione) dei costi di
un servizio statale della cui struttura articolata nelle varie u.s.l.
e delle cui spese operative e di gestione lo stesso Stato è unico
responsabile. Conseguentemente, quando lo Stato chiama (anche) la
regione siciliana ad accollarsi un quarto dell'onere di ammortamento
di mutui assunti per il ripiano del deficit degli enti del servizio
sanitario locale, viola non soltanto la autonomia finanziaria della
medesima, ma lo stesso art. 81 della Costituzione: eludendo la
propria responsabilità per il ristoro di oneri non pertinenti alla
finanza regionale ed imponendo a queste erogazioni connesse con un
servizio statale senza fornirle i mezzi di copertura. Tanto più se
trattasi di spese afferenti ad un congiuntura straordinaria,
impellente e irrinunziabile, quale quella che determina le spese
"improcrastinabili di assoluta urgenza".
Non si comprende, quindi, perchè - mentre l'art. 4 del d.-l. n.
382/1989 e lo stesso art. 2- bis del d.-l. n. 262/1990 ratificato
dalla legge n. 334 del 1990 ripianano in toto la "maggiore spesa" dei
bilanci 1987, 1988 e 1989 accollando per intero allo Stato
l'ammortamento dei mutui relativi - l'art. 3 di cui alla legge di
ratifica n. 334/1990 ammette a mutuo con onere a carico dello Stato
non l'intero importo della "spesa effettivamente sostenuta", bensì
soltanto l'importo corrispondente "alla concorrenza di L. 90.000 a
cittadino" (che è ben esigua|) e, per di più, scarica sulla regione
un quarto della residua parte degli oneri da sostenere per coprire il
disavanzo desunto dai conti consuntivi (dell'altro 75 per cento di
tale residua parte lo Stato si accolla inspiegabilmente solo l'onere
di ammortamento del mutuo a copertura dell'intero disavanzo). Ed in
tal modo lo Stato chiama la regione, con un comportamento che viola i
principi costituzionali, ad una contribuzione che va ben oltre le
quote regionali del Fondo sanitario nazionale|
Se si considera, peraltro, che le "spese improcrastinabili e di
assoluta urgenza" sono congeniali al normale espletamento di un
servizio sanitario efficiente, si capisce bene quale insidia
finanziaria può derivarne alla regione.
3. - Argomentando dalla constatazione che il comma 3- bis
dell'art.3 - assente nel decreto-legge adottato prima della sentenza
n. 381/1990 - è stato inserito nella legge di conversione adottata
dopo, potrebbe sorgere il dubbio che il legislatore statale abbia
assunto tale sentenza come un mutamento dei principi informatori
delle sentenze nn. 307/1983, 245/1984 e 452/1989, quest'ultima
particolarmente importante, perchè campita specificamente sulla
"responsabilià dei disavanzi dello u.s.l." ed orientata dal
convincimento che la pretesa di sollevare comunque lo Stato dal
ripiano delle "spese... eccedenti il tetto" dei propri impegni "è
irragionevolmente lesiva dell'autonomia finanziaria" delle regioni,
in quanto "la garanzia di tale autonomia... comporta che non possono
essere addossati al bilancio regionale... gli oneri derivanti da
decisioni non imputabili alla regione... o che, comunque, dipendono
dall'esigenza di tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali
dei cittadini, la cui cura è affidata solo in parte - e non certo
quella essenziale - alla regione".
Se quello indicato fosse il dubbio suggerito dalla norma
impugnata, vi sarebbe soltanto da segnalare che la sentenza n.
381/1990 non compromette minimanente l'indirizzo di principio
consolidato dall'ecc.ma Corte negli ultimi anni.
Tale sentenza, infatti, verte non sul ripiano del disavanzo degli
enti sanitari, bensì sulla riduzione delle quote regionali del Fondo
nazionale, che viene considerata a discrezione del potere legislativo
dello Stato. E si è già chiarito che il discreto esercizio di tale
potere non potrebbe mai risolversi nel trasferimento al bilanco
regionale di spese definite per legge "improcrastinabili e di
assoluta urgenza".
Ma c'è da rilevare, in aggiunta, che le disposizioni allora
impugnate circa la riduzione della quota regionale siciliana del
Fondo nazionale furono legittimate dalla Corte perchè
rappresentavano, in base ai lavori preparatori "provvedimenti
provvisori contenenti una parte di una globale manovra finanziaria
che dovrà essere compiutamente realizzata - (in futuro) - con gli
appropriati strumenti legislativi": connotazione, questa, che invano
si cercherebbe nel comma 3- bis dell'art. 3 di cui alla legge
impugnata, inteso a disciplinare, con disposizioni irreversibili e
non ridimensionabili, l'eccedenza della spesa sanitaria solo per
l'anno in corso, il 1990.
Le violazioni costituzionali nelle quali incorre la norma della
legge statale impugnata con il presente ricorso si riferiscono
pertanto: all'art. 17 dello statuto siciliano lettere b) e c)
incidendo nella competenza legislativa regionale nelle materie di
igiene e sanità pubblica e di assistenza sanitaria; all'art. 19
stesso statuto interferendo nella funzione legislativa dell'assemblea
regionale siciliana in materia di deliberazione sul bilancio;
all'art. 34 del medesimo statuto regionale per la parte che potrebbe
interessare l'alternativa della alineazione dei beni patrimoniali
disponibili regionali; all'art. 36 dello statuto siciliano per
violazione dell'autonomia finanziaria garantita da tale norma
costituzionale; all'art. 38 dello statuto siciliano in quanto
l'imposizione dell'onere finanziario alla Regione assorbe per il suo
ammortamento l'entrata derivantele, per trasferimento, dal bilancio
dello Stato a titolo di contributo di solidarietà. Inoltre, la
stessa norma impugnata viola: l'art. 32 della Costituzione che
comporta l'obbligo dello Stato di sostenere l'onere finanziario per
assicurare il diritto alla salute dell'individuo garantendo a tal
fine l'interesse della collettività; l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione facendo venir meno l'obbligo dello Stato di indicare con
onere a proprio carico la fonte di copertura delle proprie leggi che
comportano spesa; l'art. 97 della Costituzione mortificando il
principio ivi sancito del "buon andamento" dell'azione
amministrativa; l'art. 119 della Costituzione per violazione dei
principi dell'autonomia finanziaria regionale e del relativo
coordinamento ivi sanciti.

Per quanto precede, con riserva di ulteriore illustrazione in
memoria dei motivi di incostituzionalità indicati si confida,
pertanto, che la ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare
costituzionalmente illegittima la norma contenuta nella lett. a) del
terzo comma- bis dell'art. 3 del d.-l. 15 settembre 1990, n. 262,
recante "Misure urgenti per il finanziamento del saldo della maggior
spesa sanitaria relativa agli anni 1987 e 1988 e disposizioni per il
finanziamento della maggiore spesa all'anno 1990" così come
modificato e convertito nella legge 19 novembre 1990, n. 334.
Palermo - Roma, addì 18 dicembre 1990
Prof. avv. Silvio DE FINA - Prof. avv. Giuseppe FAZIO - Avv.
Francesco CASTALDI
91C0019