1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 29-12-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 414 SENTENZA 13 - 23 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso regionale - Prospettazione di questioni di legittimita' costituzionale - Trattazione separata - Riserva di ulteriori decisioni. Finanza pubblica - Trasferimenti alle imprese per contributi alla produzione e agli investimenti - Costituzione di fondi rotativi gestiti con decreti ministeriali - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione della competenza residuale esclusiva, dell'autonomia amministrativa e finanziaria della Regione - Censura di norme non direttamente lesive delle attribuzioni regionali - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 72, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119. Finanza pubblica - Trasferimenti alle imprese per contributi alla produzione e agli investimenti - Costituzione di fondi rotativi gestiti con decreti ministeriali - Modalita' e limiti di spesa vincolanti per le Regioni - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione dell'autonomia legislativa e finanziaria della Regione - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 72, comma 4. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119. (004C1429) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 29-12-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 72, commi 1, 2,
3 e 4, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 1° marzo 2003, depositato in cancelleria il 7
successivo ed iscritto al n. 25 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2004 il giudice
relatore Annibale Marini;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per
la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mandò
per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Emilia-Romagna con ricorso, ritualmente
notificato e depositato, volto ad impugnare numerose disposizioni
della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2003), ha censurato, fra l'altro, l'art. 72, commi 1, 2, 3 e 4, della
legge, deducendone il contrasto con gli artt. 117, commi terzo e
quarto, 118 e 119 della Costituzione.
La disposizione impugnata prevede, al comma 1, che «le somme
iscritte nei capitoli del bilancio dello Stato aventi natura di
trasferimenti alle imprese per contributi alla produzione e agli
investimenti affluiscono ad appositi fondi rotativi in ciascuno stato
di previsione della spesa»; al comma 2 dispone che i contributi di
cui sopra «sono attribuiti secondo criteri e modalità stabiliti dal
Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con il Ministro
competente», indicando, altresì, i principi in base ai quali i detti
contributi sono attribuiti. Il successivo comma 3 precisa che, al
fine di assicurare la continuità delle concessioni, i «decreti
interministeriali di natura non regolamentare», dovranno essere
emanati nei sessanta giorni dalla entrata in vigore della legge e
che, in caso di loro mancata adozione, provvede il Presidente del
Consiglio dei ministri con proprio decreto; infine il comma 4 prevede
che, «ai fini del concorso delle autonomie territoriali al rispetto
degli obblighi comunitari pe r la realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica, le disposizioni di cui al presente articolo
costituiscono norme di principio e di coordinamento. Conseguentemente
gli enti interessati provvedono ad adeguare i propri interventi alle
disposizioni di cui al presente articolo».
La Regione ricorrente assume che la disciplina in questione,
riguardando la materia dei contributi alle imprese, ricade nella
competenza residuale delle regioni di cui all'art. 117, comma quarto,
della Costituzione.
I commi 1, 2 e 3 della norma impugnata sarebbero perciò lesivi
delle competenze regionali, nella parte in cui - in materia sottratta
alla competenza dello Stato - prevedono la costituzione di fondi
statali, gestiti sulla base di criteri stabiliti con decreti
interministeriali, da ritenersi di natura sostanzialmente
regolamentare nonostante l'elusiva «etichetta» apposta dal
legislatore, anzichè prevedere la ripartizione fra le regioni delle
relative somme.
Anche il comma 4, inteso a vincolare anche i contributi regionali
al rispetto delle disposizioni di cui ai commi precedenti,
qualificate come norme di principio e di coordinamento, sarebbe
lesivo dell'autonomia legislativa e finanziaria delle regioni. Ad
avviso della ricorrente, infatti, spetta allo Stato, ai sensi
dell'art. 117, comma terzo, della Costituzione, la competenza in
materia non di «finanza pubblica» ma di «coordinamento della finanza
pubblica», sicchè esso - ad avviso della Regione ricorrente -
potrebbe fissare i principi relativi alla spesa globale in un singolo
settore, «ma non decidere anche come la spesa deve essere effettuata
in quel settore dalle regioni», tanto più ove si ritenga che anche i
criteri ministeriali, di cui al comma 2, costituiscano «norme di
principio».
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
Secondo la difesa erariale, i primi tre commi, riguardando oneri
già a carico dello Stato, non sarebbero lesivi di alcuna competenza
regionale, mentre il quarto costituirebbe «legittima espressione di
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica»,
mirando, nel quadro dei vincoli comunitari di stabilità, al rispetto
anche da parte delle regioni delle esigenze di equilibrio
finanziario, altrimenti esposte al rischio di contribuzioni non
regolamentate.
Nell'imminenza della udienza pubblica sia la difesa della Regione
ricorrente che l'Avvocatura dello Stato hanno depositato memorie
illustrative, insistendo nelle conclusioni rispettivamente assunte.
In particolare, quanto ai primi tre commi, la Regione osserva che
la conservazione, a livello centrale, della potestà normativa nella
materia di cui si tratta non è consentita dall'intervenuto mutamento
del quadro costituzionale, le cui conseguenze non possono essere
eluse dalla «singolare ideazione» della figura dei «decreti
ministeriali a contenuto non regolamentare», irrilevante ai fini del
riparto delle competenze tra Stato e Regioni.
Non ignora, la medesima ricorrente, che, con la sentenza n. 14
del 2004, questa Corte ha riconosciuto - sulla base di
un'interpretazione dinamica della materia della «tutela della
concorrenza» di cui all'art. 117, comma secondo, della Costituzione -
il permanere di potestà e prerogative statali, anche regolamentari,
indirizzate ad orientare l'azione di sviluppo economico, ma con la
precisazione che si debba trattare di interventi con rilevanza
macroeconomica attinenti allo sviluppo dell'intero Paese.
Riguardo al comma 4 dell'art. 72 la difesa ricorrente ribadisce,
infine, che il coordinamento della finanza pubblica può giustificare
solo interventi statali finalizzati alla garanzia del complessivo
equilibrio finanziario e non anche l'introduzione di disposizioni
specifiche e dettagliate relative ad un determinato settore.
L'Avvocatura dello Stato, dal canto suo, rileva che la disciplina
censurata, quanto ai primi tre commi dell'art. 72, è riferibile alla
materia della tutela della concorrenza, di competenza statale. Tale
materia infatti, intesa in senso dinamico, comprende anche la
disciplina di interventi promozionali o di sostegno alle imprese,
tutte le volte in cui essi siano destinati ad incidere
sull'equilibrio economico generale dello Stato e siano perciò
qualificabili come «macroeconomici». Siffatta competenza, aggiunge la
difesa erariale, è trasversale sicchè legittimamente attraversa
anche materie di competenza regionale, rimanendo riservati alle
regioni gli interventi localistici, «sintonizzati» sulla realtà
produttiva regionale.
Gli interventi previsti dalla disposizione censurata
rientrerebbero in definitiva tra quelli conservati alla competenza
statale dall'art. 18, lettera o), del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59), trattandosi di misure finanziarie
volte ad incentivare gli investimenti e l'espansione del mercato in
ampi ed importanti settori produttivi in una prospettiva che - per
rilevanza dei settori, dimensione territoriale, generale
accessibilità e simultaneità degli interventi - si riflette
chiaramente sull'intera economia nazionale.
Per quanto concerne il comma 4, l'Avvocatura, precisato che le
sole disposizioni vincolanti per le regioni sono quelle di cui alle
lettere a), b) e c) del comma 2 della norma impugnata, ribadisce che
esse costituiscono «principi fondamentali» per il coordinamento della
finanza pubblica ai sensi del comma terzo dell'art. 117 della
Costituzione, in quanto non esprimono una specifica regolamentazione
dei provvedimenti da assumere dagli enti substatali, relativamente
agli interventi di propria competenza, ma dettano solo criteri di
principio cui si atterrà la disciplina regionale, in funzione
dell'unitario obiettivo di contenimento degli oneri finanziari
pubblici.

Considerato in diritto

1.-- La Regione Emilia-Romagna ha impugnato, con un unico
ricorso, numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003), tra l'altro censurando, in
riferimento agli artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 119 della
Costituzione, l'art. 72, commi 1, 2, 3 e 4, della legge.
Ad avviso della Regione ricorrente i primi tre commi della norma
impugnata sarebbero lesivi delle competenze regionali, in quanto,
anzichè disporre il mero riparto tra le regioni delle somme
stanziate dallo Stato quali trasferimenti alle imprese per contributi
alla produzione e agli investimenti, prevedono la costituzione di
fondi rotativi, gestiti, sulla base dei principi dettati dal comma 2,
mediante decreti interministeriali di natura sostanzialmente
regolamentare, nonostante che la materia - quella appunto dei
contributi all'imprenditoria - debba ritenersi appartenente alla
competenza residuale esclusiva delle regioni.
Il comma 4, che qualifica le precedenti disposizioni (ed in
particolare quelle di cui al comma 2) come norme di principio e
coordinamento, cui anche le regioni devono adeguare i propri
interventi, in relazione a non meglio specificati obblighi
comunitari, sarebbe a sua volta lesivo dell'autonomia legislativa e
finanziaria delle Regioni stesse, non competendo allo Stato di
stabilire le modalità di spesa regionale in un determinato settore.
2. - Per ragioni di omogeneità di materia, la trattazione della
indicata questione di legittimità costituzionale viene separata
dalle altre, sollevate con il medesimo ricorso, che formeranno (o
hanno già formato) oggetto di distinte decisioni.
3. - La questione, quanto ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 72 della
legge n. 289 del 2002, è inammissibile.
Le disposizioni in esame riguardano - come esplicitamente enuncia
il comma 1 - «le somme iscritte nei capitoli del bilancio dello Stato
aventi natura di trasferimenti alle imprese per contributi alla
produzione e agli investimenti», e prevedono che tali somme
confluiscano ad appositi fondi rotativi in ciascuno stato di
previsione della spesa e siano quindi attribuite ai destinatari dei
contributi, a decorrere dal 1° gennaio 2003, secondo criteri e
modalità stabiliti con decreti interministeriali di natura non
regolamentare, da emanarsi nel termine di cui al comma 3, sulla base
dei principi indicati al comma 2.
A prescindere da qualsiasi valutazione riguardo alla fondatezza
delle censure formulate dalla Regione ricorrente, appare evidente che
la prospettata lesione delle competenze regionali, che sarebbe in
sostanza rappresentata dall'intervento finanziario diretto dello
Stato in materia sottratta alla competenza statale, non è imputabile
alla normativa impugnata, ma dovrebbe eventualmente ricondursi alle
diverse disposizioni di legge in virtù delle quali avviene
l'iscrizione, nel bilancio dello Stato, di somme «aventi natura di
trasferimenti alle imprese per contributi alla produzione e agli
investimenti».
È infatti tale destinazione imposta alle somme di cui si tratta
che la Regione ricorrente ritiene contrastante con il riparto delle
competenze a suo avviso delineato dai parametri costituzionali
evocati, posto che le disposizioni impugnate si limitano a
disciplinare la gestione di tali somme secondo modalità che sono
coerenti con la loro (preesistente) natura di stanziamento statale
finalizzato alla erogazione di contributi alle imprese, senza che da
tale disciplina possa derivare alcuna ulteriore lesione
dell'autonomia legislativa e finanziaria regionale.
4. - La questione relativa al comma 4 dello stesso art. 72 non è
fondata.
Le disposizioni vincolanti per le regioni sono, secondo la più
corretta lettura dei commi precedenti alla quale aderisce anche
l'Avvocatura dello Stato, quelle di cui al comma 2 relative: a)
all'ammontare minimo della quota di contributo soggetta a rimborso;
b) alla decorrenza e durata massima del piano di rimborso; c) alla
misura minima del tasso d'interesse da applicare alle somme
rimborsate.
Indipendentemente dalla loro autoqualificazione come norme di
principio e di coordinamento, quel che occorre precisare, guardando
al loro contenuto diretto a fissare un limite al costo degli
interventi, anche regionali, di contribuzione alla produzione e agli
investimenti, è che si tratta di disposizioni con finalità di
contenimento della spesa pubblica regionale e dirette, dunque, ad
incidere sulla finanza regionale.
Ora, il coordinamento della finanza pubblica, cui fa riferimento
l'art. 117, comma terzo, della Costituzione, è, più che una
materia, una funzione che, a livello nazionale, e quanto alla finanza
pubblica nel suo complesso, spetta allo Stato.
Ciò non esclude, ed in tal senso va letto il richiamo alla
competenza concorrente di cui alla citata norma costituzionale, che
il coordinamento incidente sulla spesa regionale deve limitarsi a
porre i principi ai quali la Regione deve ispirare la sua condotta
finanziaria, lasciando, poi, alla Regione la statuizione delle regole
di dettaglio della condotta medesima.
La norma impugnata è sicuramente rispettosa di tale criterio di
riparto, in quanto pone esclusivamente limiti massimi all'onerosità,
sotto diversi aspetti, degli interventi regionali di sostegno
all'imprenditoria, senza invadere la sfera di competenza riservata al
legislatore regionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di
legittimità costituzionale, proposte dalla ricorrente Regione
Emilia-Romagna, di altre disposizioni della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
a) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 72, commi 1, 2 e 3, della citata legge
27 dicembre 2002, n. 289, sollevata, in riferimento agli artt. 117,
commi terzo e quarto, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione
Emilia-Romagna con il ricorso in epigrafe;
b) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 72, comma 4, della legge 27 dicembre 2002,
n. 289, sollevata, in riferimento agli artt. 117, commi terzo e
quarto, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna
con il medesimo ricorso.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redatore: Marini
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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