1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 11-5-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 32 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 aprile 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 aprile 2011 (del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana). Amministrazione pubblica - Norme della Regione Siciliana - Consorzio per le autostrade siciliane (C.A.S.) - Trasformazione in ente pubblico economico e adozione di misure in materia di personale - Lamentata adozione della censurata delibera legislativa successivamente alla revoca della concessione per l'esercizio della rete autostradale a suo tempo rilasciata dall'ANAS al Consorzio - Ritenuta finalita' di mera sanatoria di atti illegittimamente adottati dal consorzio e conseguenti responsabilita' patrimoniali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi di eguaglianza, pubblico concorso, buon andamento dell'amministrazione. - Delibera legislativa della Regione Siciliana 23 marzo 2011, n. 520, art. 23. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97. (011C0250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 11-5-2011)

L'Assemblea Regionale Siciliana, nella seduta del 23 marzo 2011,
ha approvato il disegno di legge n. 520 - 144-bis/A dal titolo
«Disposizioni per la trasparenza, la semplificazione, l'efficienza,
l'informatizzazione della pubblica amministrazione e l'agevolazione
delle iniziative economiche. Disposizioni per il contrasto alla
corruzione ed alla criminalità organizzata di stampo mafioso.
Disposizioni per il riordino e la semplificazione della legislazione
regionale», pervenuto a questo Commissariato dello Stato, ai sensi e
per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto speciale, il successivo 25
marzo 2011.
L'articolo 23, che di seguito si trascrive, introdotto nel corso
del dibattito parlamentare con un emendamento aggiuntivo, avulso
"ratione materiae" dall'originario contesto normativo, dà adito a
censura per violazione degli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione.
Art. 23. Norme relative al Consorzio per le autostrade siciliane.
1. Il Consorzio per le Autostrade siciliane assume natura di
"ente pubblico economico" mantenendo le proprie finalità
istituzionali.
2. Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, il consorzio provvede alle conseguenti modifiche
dello Statuto e del regolamento di organizzazione.
3. Il trattamento giuridico ed economico del personale dipendente
del Consorzio continua ad essere disciplinato dai contratti
collettivi nazionali di lavoro (CCNL) applicati alla data di
costituzione dei singoli rapporti di lavoro e dalle successive
modifiche ed integrazioni degli predetti contratti, nel rispetto
dell'articolo 2103 del codice civile. Analogo trattamento si applica
al personale dipendente dal Consorzio all'esito di procedure di
mobilità concluse alla data del 31 dicembre 2010.
4. È autorizzata, senza alcun onere aggiuntivo per la Regione,
la trasformazione dei contratti a tempo parziale in contratti a tempo
pieno, se relativi a rapporti di lavoro costituiti alla data del 31
dicembre 2010.
5. Ove il Consorzio proceda alla copertura dei posti della
dotazione organica che risultino vacanti dopo la definizione dei
provvedimenti di cui al comma 4, il 50 per cento dei posti
disponibili è coperto da personale che sia stato assunto dal
Consorzio mediante contratto di lavoro a tempo determinato, cumulando
un periodo di lavoro non inferiore a quattro anni, anche per periodi
non consecutivi.
Oggetto dell'intervento legislativo è il Consorzio Autostrade
Siciliane (C.A.S.) ente pubblico non economico, sottoposto al
controllo della Regione che ha come scopo sociale l'esercizio della
rete autostradale assentita in concessione dall'ANAS. Concessione
questa in atto revocata a seguito del decreto del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro della
economia e delle finanze del 5 luglio 2010, protocollo 457, che ha
dichiarato la decadenza del Consorzio Autostrade Siciliane.
Tale decreto e il suo contenuto in quanto riferiti da tutti gli
organi di stampa ed ampiamente conosciuti, soprattutto in Sicilia,
possono considerarsi fatti notori e, come tali, essere utilizzati a
sostegno della censura prospettata sulla norma de qua.
Si è dell'avviso, infatti, che l'intervenuta decadenza dalla
concessione, a suo tempo rilasciata dall'ANAS, renda la norma
contenuta nel 1° comma affetta da intrinseca irragionevolezza in
quanto dispone la trasformazione in ente pubblico economico di un
consorzio ormai sostanzialmente privo di scopo sociale, essendo le
sue attività ridotte in atto, e comunque solo interinalmente,
all'amministrazione ordinaria dell'esercizio delle autostrade e delle
relative pertinenze.
Codesta Corte ha affermato nella sentenza n. 123 del 1968 che il
controllo sulla conformità all'articolo 97 della Costituzione di
singole norme è ammissibile quando il legislatore non prende in
esame le necessità concrete dell'amministrazione ma intende
piuttosto porre rimedio ad una situazione creata da irregolarità
amministrative quale appare essere quella attuale del Consorzio
Autostrade Siciliane.
Costituisce fatto notorio, per l'ampio risalto dato sulla stampa
locale, che la gestione del personale del consorzio sia stato oggetto
di ispezioni amministrative, indagini ed esposti, alcuni dei quali
anche indirizzati a questo Commissariato, e che siano state rilevate
numerose irregolarità sull'applicazione dei trattamenti economici al
personale in servizio, anche a seguito di procedure di mobilità, non
conformi al contratto collettivo di lavoro di pertinenza, tali da
indurre l'amministrazione regionale a chiedere parere prima
all'Ufficio legislativo e legale della Presidenza e successivamente
al Consiglio di Giustizia Amministrativa.
Sia l'Ufficio legislativo e legale della Presidenza della
Regione, con parere protocollo n. 11986 del 23 aprile 2010, sia il
Consiglio di Giustizia Amministrativa con il parere n. 841/10 del 1°
settembre 2010 (All. 1) hanno ritenuto che al personale del Consorzio
Autostrade Siciliane avrebbero dovuto applicarsi gli articoli 13 e 24
della L.R. n. 10/2000 e che avrebbe dovuto cessare dalla data di
entrata in vigore della cennata legge (ovverossia il 17 maggio 2000),
ogni ultrattività della «singolare più favorevole (per il
personale, non invece per la finanza regionale) disciplina
autorizzata» da una delibera di Giunta del 1984.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa inoltre, considerando
illegittima la perdurata applicazione al personale dirigente del
C.A.S. del contratto collettivo di diritto comune relativo ai
dirigenti di azienda privata, nonchè al residuo personale di una
contrattazione diversa da quella prescritta per tutti i dipendenti
della Regione dall'articolo 24 L.R. n. 10/2000, ha trasmesso gli atti
alla Procura regionale della Corte dei conti.
Da quanto premesso appare evidente che il fine perseguito dal
legislatore con il combinato disposto dei commi 1 e 3 della norma
censurata è quello di sanare l'illegittimità degli atti adottati
dal consorzio e, soprattutto, di prevenire e/o paralizzare il
giudizio di responsabilità a carico degli amministratori,
eventualmente già avviato dalla Corte dei conti.
È pur vero che non sono rari i casi in cui il legislatore, per
ragioni socialmente, necessitate, procede a sanatorie e condoni con
norme di carattere generale ed astratto ma non, in ogni caso, per far
venire meno l'illegittimità di ben individuabili atti e/o
comportamenti come nella fattispecie in esame.
Dettare una disposizione come quella censurata significa, invero,
promuovere la sanatoria di singole fattispecie di illegittimità e
conseguenti responsabilità patrimoniali.
Inoltre, come codesta eccellentissima Corte ha chiarito con
costante giurisprudenza, le leggi di sanatoria non sono
costituzionalmente precluse in via di principio ma, trattandosi di
ipotesi eccezionali, la loro giustificazione deve essere sottoposta
ad uno scrutinio di costituzionalità estremamente rigoroso.
L'intervento legislativo in sanatoria, infatti, può essere
ragionevolmente giustificato soltanto dallo stretto collegamento con
le specifiche peculiarità del caso «tali da escludere che possa
risultare arbitraria la sostituzione della disciplina generale con
quella eccezionale» (sentenze n. 100/1987; 402/1993 e 474/1988).
Più in particolare, siffatto scrutinio deve essere svolto sotto
il profilo del rispetto del principio costituzionale di parità di
trattamento nonchè della salvaguardia da indebite interferenze nei
confronti dell'esercizio della funzione giurisdizionale (sentenza
C.c. n. 346/1991).
Orbene, non solo sotto entrambi i profili la disposizione
censurata si rileva manchevole, ma la stessa non è sostenuta da
interessi pubblici, legislativamente rilevanti di preminente
importanza generale, rinvenibili nei lavori parlamentari e nei
chiarimenti forniti ai sensi dell'art. 3 del D.P.R. n. 488/1969, che
giustifichino il perdurare di trattamenti economici non conformi a
quelli previsti per la generalità dei dipendenti regionali.
La norma risulta, invero, volta a fornire una copertura legale
successiva alle decisioni degli organi del consorzio difformi dalla
previa disciplina legislativa e, come tale, sembra essere diretta
unicamente ad esonerare questi ultimi da eventuali responsabilità di
ordine giuridico.
Il comma 4, inoltre, nell'autorizzare ope legis la trasformazione
dei contratti a tempo parziale, costituiti alla data del 31 dicembre
2010, in contratti a tempo pieno appare lesiva del principio di cui
all'articolo 97 della Costituzione in quanto non tiene nel debito
conto le ormai ridotte attività del consorzio e della necessaria
conseguente rideterminazione della dotazione organica privilegiando
piuttosto le aspettative dei lavoratori.
Del pari censurabile per violazione degli articoli 3, 51 e 97
della Costituzione è infine la disposizione del 5° comma che
costituisce una ingiustificata deroga al principio del pubblico
concorso e di uguaglianza dei cittadini nell'accesso al pubblico
impiego laddove prevede l'automatica copertura del 50% dei posti
disponibili nella dotazione organica con personale precario che abbia
maturato almeno 4 anni di servizio senza il ricorso ad alcuna
procedura selettiva.
Al riguardo codesta Corte ha più volte affermato che la facoltà
del legislatore di introdurre deroghe al principio del concorso
pubblico deve essere delimitata in modo rigoroso (fra le più
recenti, sentenza n. 9 e n. 100 del 2010) e che simili deroghe
possono considerarsi legittime solo quando funzionali esse stesse
alle esigenze di buon andamento dell'amministrazione e ove ricorrono
straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle,
che nel caso in questione non sono invero rinvenibili.
Codesta eccellentissima Corte ha, infine, escluso (sentenza n.
195/2010) che ragioni giustificative della deroga al concorso
pubblico possano essere ricollegate ad un particolare interesse degli
stessi dipendenti beneficiari della norma o ad esigenze strumentali
dell'amministrazione connesse alla gestione del personale come quelle
eventualmente rinvenibili nella fattispecie in questione.

P.Q.M.

e con riserva di presentazione di memorie illustrative nei
termini di legge, il sottoscritto prefetto Carmelo Aronica,
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana, ai sensi dell'art.
28 dello Statuto Speciale, con il presente atto impugna l'articolo 23
del disegno di legge n. 520 - 144-bis/A dal titolo «Disposizioni per
la trasparenza, la semplificazione, l'efficienza, l'informatizzazione
della pubblica amministrazione e l'agevolazione delle iniziative
economiche. Disposizioni per il contrasto alla corruzione ed alla
criminalità organizzata di stampo mafioso. Disposizioni per il
riordino e la semplificazione della legislazione regionale» approvato
dall'Assemblea regionale siciliana per violazione degli articoli 3,
51 e 97 della Costituzione.
Palermo, addì 28 marzo 2011

Il Commissario dello Stato
per la Regione Siciliana
Aronica