1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 7-11-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 880 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 luglio 2001
Ordinanza emessa l'11 luglio 2001 dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto da Gatti Giovanna Maria contro Universita' degli studi di Perugia ed altro Universita' - Accesso ai corsi di formazione specialistica nelle discipline medico-chirurgiche - Divieto ai possessori di altro titolo di specializzazione ovvero del diploma di formazione in medicina generale - Irragionevolezza - Incidenza sul diritto allo studio e al lavoro nonche' sul principio di tutela del lavoro - Eccesso di delega. - D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, art. 34, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 34, 35 e 76; legge 24 aprile 1998, n. 128. (001C1064) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 7-11-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 84/2001
proposto da Giovanna Maria Gatti rappresentata e difesa dagli avv.ti
Sergio Cencetti e Fabrizio Figorilli con domicilio eletto in Perugia,
corso Vannucci n. 39;
Contro l'Università degli studi di Perugia, in persona del
rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato domiciliata per legge in Perugia, via degli
Offici n. 14; il ministero dell'università e della ricerca
scientifica e tecnologica in persona del ministro pro tempore, non
costituito, per l'annullamento del bando di concorso per l'ammissione
alla scuola di specializzazione in chirurgia generale della facoltà
di medicina e chirurgia di Perugia per l'anno accademico 2000/2001 e
del provvedimento di esclusione dal concorso del 6 febbraio 2001
nonchè di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'università
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del giorno 11 luglio 2001 la
relazione del dott. Carlo Luigi Cardoni e uditi i difensori delle
parti come da verbale;
Atteso che con sentenza parzialmente decisoria, deliberata nella
stessa camera di consiglio, il collegio si è pronunciata su alcuni
punti della controversia e si è riservato di disporre per il
prosieguo del giudizio con separata ordinanza;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto e diritto

1. - La ricorrente, medico specialista in radioterapia, ha
chiesto di essere ammessa al concorso per la specializzazione in
chirurgia generale indetto dall'Università degli studi di Perugia
con bando del 12 dicembre 2000.
L'istanza è stata rigettata in esecuzione di quanto previsto dal
bando di concorso, in attuazione dell'art. 34, comma 4, del d.lgs. 17
agosto 1999, n. 368, a norma del quale non è ammesso ai corsi di
formazione specialistica chi è già in possesso di un diploma di
specializzazione.
2- - L'interessata impugna il bando, limitatamente alla clausola
lesiva, conseguente provvedimento di esclusione.
Nel ricorso si formulano le censure di seguito riassunte.
2.1. - Violazione di legge (d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257, legge
29 dicembre 1990, n. 428, d.P.R. 10 marzo 1982, n. 182, art. 36,
comma 2, d.lgs. n. 368/1999): l'art. 34, quarto comma, d.lgs. 17
agosto 1999, n. 368, sul quale si fondano gli atti impugnati, non
avrebbe potuto trovare applicazione non essendo stato emanato il
decreto ministeriale di attuazione previsto dall'art. 36, comma 1,
del medesimo decreto legislativo.
2.2. - Violazione della direttiva comunitaria n. 93/16 in materia
di specializzazione per laureati in medicina e chirurgia: lo stesso
decreto legislativo avrebbe mal recepito la direttiva in epigrafe
giacchè questa non vieta ai medici già specialisti di acquisire
ulteriori specializzazioni.
2.3. - Violazione di legge sotto altro profilo (art. 34, comma 4,
d.lgs. n. 368/1999): il ridetto art. 34 non intende vietare il cumulo
delle specializzazioni, ma solamente quello delle borse di studio
spettanti, di norma, agli allievi delle relative scuole.
2.4. - Eccesso di potere per disparità di trattamento e
contraddittorieta': l'avversato divieto di doppia specializzazione
contrasterebbe con la possibilità di incrementare i posti a concorso
del 10% a favore dei medici di ruolo dipendenti dal servizio
sanitario nazionale, prevista dal bando (pag. 2, quarto cpv, lettera
B) in applicazione dell'art. 35, comma 4, d.lgs. n. 368/1999.
3. - Con memoria in data 30 giugno 2001 la ricorrente, chiarendo
i motivi di ricorso, ha prospettato altresì l'incostituzionalità
del ripetuto art. 34, comma 4, d.lgs. n. 368/1999, per violazione
degli articoli 3, 33, 34, 76 della Costituzione, nonchè, ribadendo i
concetti già espressi nel secondo motivo, ha insistito per la
disapplicazione del precetto contestato, ritenendolo contrastante con
la normativa comunitaria che si proponeva invece di recepire.
L'amministrazione si è costituita controdeducendo
articolatamente ed eccependo il difetto di giurisdizione del giudice
amministrativo giacchè la controversia atterrebbe, in realtà, alla
stipula di un contratto di formazione-lavoro in relazione al quale la
giurisdizione è specificamente attribuita al giudice ordinario
proprio dall'art. 37 d.lgs. n. 368/1999.
4. - Con ordinanza 21 febbraio 2001, n. 30, questo tribunale ha
accolto l'istanza cautelare avanzata con il ricorso, ma il Consiglio
di Stato ha riformato la decisione (Sez. VI, ordinanza 6 giugno 2001,
n. 3547) ritenendo che l'istanza cautelare non fosse assistita dal
requisito del fumus boni iuris proprio in virtù del citato art. 34,
comma 4.
La causa è stata trattenuta per la decisione nella pubblica
udienza del giorno 11 luglio 2001.
All'esito di detta udienza, il collegio ha ritenuto di poter
emettere una sentenza parzialmente decisoria, affermando la propria
giuridizione, rigettando vari motivi del ricorso e riservandosi,
infine, di disporre per il prosieguo del giudizio con separata
ordinanza.
Con la presente ordinanza, pertanto, il collegio scioglie la
suddetta riserva.
5. - Viene in esame la questione di costituzionalità, sotto
profili in parte dedotti dalla ricorrente e in parte ravvisabili
d'ufficio, concernente l'art. 34, comma 4, del decreto legislativo 17
agosto 1999, n. 368, a norma del quale l'accesso ai corsi di
formazione specialistica nelle discipline medico-chirurgiche è
inibito a chi sia già in possesso di un titolo di specializzazione
ovvero del diploma di formazione in medicina generale.
La questione di costituzionalità appare rilevante ed
ineludibile, dal momento che questo collegio, con la sentenza
parziale decisa in pari data, ha ritenuto che i provvedimenti
impugnati costituiscano puntuale e corretta applicazione della norma,
la quale del resto non lasciava all'autorità amministrativa margini
di discrezionalità. D'altra parte, l'esclusione della ricorrente dal
concorso non ha altra motivazione e giustificazione che il divieto
stabilito dalla norma in questione, sicchè, ove quest'ultima venisse
giudicata incostituzionale, la riammissione della ricorrente al
concorso sarebbe la logica e necessaria conseguenza.
La questione di costituzionalità, inoltre, pare al collegio non
manifestamente infondata, per le ragioni che si illustreranno
appresso.
6. - Va chiarito, innanzi tutto, che non viene in contestazione,
di per sè, il sistema degli accessi "a numero chiuso" e per
concorso.
Si discute, invece, della disposizione (art. 34, comma 4) che
esclude tassativamente dall'accesso alla formazione specialistica chi
sia già in possesso di un titolo di specializzazione o del diploma
di formazione in medicina generale.
7. - Prima di esaminare i profili più propriamente giuridici
della questione, sembra opportuno mettere meglio in luce gli effetti
lesivi che la norma in contestazione produce sulle libertà
individuali e sugli interessi legittimi dei destinatari.
Si tratta di un divieto a priori e non, ad esempio, di un
criterio di precedenza nei concorsi. Esso opera anche se, per
avventura, il soggetto già specializzato sia l'unico candidato o
l'unico idoneo.
L'effetto pratico di questa disposizione non è solo quello di
inibire, a chi ne è destinatario, l'acquisizione di nuove conoscenze
scientifiche e del relativo nuovo titolo accademico, ma è anche
quello (assai più rilevante dal punto di vista dell'individuo) di
escludere, di fatto se non di diritto, la libertà di mutare il campo
dell'esercizio professionale. Sembrano infatti poche o nulle, per un
medico pur laureato ed abilitato (ed eventualmente già in possesso
di una specializzazione) le possibilità d'inserirsi (come dipendente
o come libero professionista) in un settore professionale per il
quale non sia specializzato. Sicchè, inibire l'accesso ad un corso
di specializzazione equivale a precludere, almeno di fatto, lo
svolgimento della corrispondente attività professionale. Anzi, lo
specializzato che non possa o non voglia (per una qualsiasi ragione
più o meno seria ed apprezzabile) intraprendere o proseguire
l'attività professionale nel settore corrispondente, non può
neppure proporsi come medico "di base" nel servizio sanitario
nazionale, dal momento che tale attività è riservata a chi è in
possesso dell'apposito diploma di formazione, equiparabile, per il
profilo ora considerato (divieto di cumulo) ad una specializzazione.
Così come, del resto, il medico che ha iniziato la sua attività
come medico "di base" trova un ostacolo legale ad ogni possibile
sviluppo di carriera mediante una specializzazione.
In sostanza, dunque, l'effetto pratico dell'art. 34, comma 4, è
quello di rendere irrevocabile, a vita, la prima scelta professionale
fatta dal giovane medico.
Ma, a parte l'evenienza del mutamento (per necessità o per
scelta) del ramo di esercizio professionale, è anche concepibile che
il medico già specializzato in una disciplina ravvisi l'opportunità
di acquisire una seconda specializzazione non per abbandonare la
prima bensì per integrarla e arricchirla.
Tutte queste esigenze, che pur si direbbero non immeritevoli di
tutela, sono tassativamente sacrificate dalla norma in questione.
8. - Così descritti gli effetti lesivi della norma, restano da
prendere in esame i profili più propriamente giuridici della
questione di costituzionalità. Essi emergono sia dal punto di vista
della forma, che da quello del contenuto.
8.1. - Dal punto di vista della forma, si osserva che la
disposizione in parola è stata emanata con decreto legislativo
delegato.
La delega è contenuta nella legge 24 aprile 1998, n. 128,
recante disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee; il legislatore
delegante ha precisato l'oggetto della delega ed i relativi criteri
mediante il riferimento alla direttiva n. 93/16 e successive
modificazioni.
La direttiva in questione, però, nulla dice riguardo al problema
dell'eventuale cumulo di specializzazioni. D'altra parte neppure la
legge delega n. 128/1998 tocca questo argomento.
Non si può dire nemmeno che si tratti della semplice
esplicitazione di un principio comunque insito nel sistema delle
direttive comunitarie, o che si tratti di una norma "tecnica" di
dettaglio necessaria per assicurare l'integrità e la funzionalità
dell'ordinamento.
Si deve dunque concludere che l'art. 34, comma 4, è frutto di
una scelta pienamente autonoma del legislatore delegato.
Appare così prospettabile una violazione dell'art. 76 della
Costituzione (c.d. eccesso di delega).
Se è vero, che nel silenzio delle direttive comunitarie il
legislatore nazionale aveva, di principio, la facoltà di dettare
autonomamente ulteriori e più restrittivi criteri per l'ammissione
alle scuole di specializzazione, è anche vero che tale potere
spettava, se mai, al legislatore ordinario, e non poteva essere
esercitato dal legislatore delegato, in mancanza di una espressa
delega in tal senso. Tanto più che, come già accennato, non si
tratta di una disposizione tecnico-organizzativa (suscettibile, come
tale di essere emanata anche con norme regolamentari o con meri atti
amministrativi generali), bensì di una regola che incide
pesantemente sulle libertà individuali, e che perciò doveva essere
adottata esclusivamente dal legislatore ordinario (sia pure,
eventualmente, mediante una delega che però avrebbe dovuto essere
esplicita).
8.2. - Dal punto di vista del contenuto, si sono già ampiamente
illustrati gli effetti lesivi che la norma produce, in concreto,
sulle libertà individuali e sugli interessi legittimi dei
destinatari.
In particolare, la disposizione incide sul diritto allo studio,
inteso qui come diritto ad accedere, secondo le proprie libere
scelte, ad un determinato corso di studi, e sul diritto al lavoro,
inteso qui come diritto a svolgere, di nuovo secondo le proprie
libere scelte, una determinata attività professionale. Le norme
costituzionali di riferimento sono rispettivamente l'art. 34 e
l'art. 35.
Viene inoltre in rilievo il principio di uguaglianza (art. 3,
Cost.) in quanto la norma introduce una discriminazione fra i
laureati in medicina, a svantaggio di chi, fra loro, possiede un
diploma di specializzazione.
8.3. - Beninteso, nè il principio di uguaglianza, nè il diritto
allo studio, nè il diritto al lavoro sono garantiti in modo assoluto
ed incondizionato. Ciascuno di questi valori si realizza entro i
limiti stabiliti dall'ordinamento giuridico. Ciò è stato
riaffermato, fra l'altro, dalla sentenza costituzionale n. 383/1998
concernente la limitazione degli accessi a determinate facoltà
universitarie e scuole di specializzazione ("numero chiuso").
Le limitazioni, però, debbono essere "ragionevoli".
Viene dunque in gioco il principio della "ragionevolezza", da
intendere anche come coerenza dell'ordi-namento.
Ora, mentre appare ragionevole, nella materia qui considerata
(limitazione degli accessi a corsi di laurea e di specializzazione)
una selezione basata sull'idoneità e sul merito, non si può dire
altrettanto della disposizione in esame, che discrimina i candidati
esclusivamente a motivo del possesso di una diversa specializzazione:
titolo che, paradossalmente, dovrebbe semmai essere valutato come
merito e non come demerito.
Non si può dire che la norma trovi una sua ratio nella finalità
di prevenire fenomeni di "accaparramento" delle specializzazioni.
Sembra avere una buona efficacia dissuasiva, in tal senso,
l'ordinamento dei corsi, che prevede, com'è noto, un impegno a tempo
pieno, per la durata di diversi anni, con un trattamento economico
sicuramente deteriore rispetto a quello di cui godrebbe il medico
già specializzato, se mettesse a frutto la propria specializzazione.
In questo contesto, è verosimile che solo una ristretta minoranza di
specializzati, motivati da serie ragioni personali, scelga di
concorrere per una seconda specializzazione.
Si potrebbe forse sostenere che la norma in questione risponde
allo scopo di prevenire lo spreco di risorse pubbliche, che si
determinerebbe ogni volta che taluno, dopo aver acquisito
(sostanzialmente a spese della collettivita) un titolo di
specializzazione, lo lasci inutilizzato per dedicarsi ad un nuovo e
diverso corso di specializzazione. L'argomento può sembrare
suggestivo, ma allora, per coerenza, si dovrebbe obbligare chiunque
abbia conseguito, mediante il sistema pubblico d'istruzione, un
titolo di studio (non solo in medicina) a metterlo a frutto
esercitando la relativa attività professionale: il che è
manifestamente impossibile sul piano pratico e su quello giuridico.
9. - Conclusivamente, il giudizio va sospeso e gli atti vanno
rimessi alla Corte costituzionale per il giudizio incidentale di
costituzionalità.
Il collegio si riserva, all'esito, ogni ulteriore decisione in
rito, in merito e sulle spese.

P. Q. M.
Sospesa ogni altra decisione sul rito, sul merito e sulle spese,
visti gli articoli 134 Cost., legge costituzionale 9 febbraio 1948,
n.1, e 23 marzo 1953, n. 87;
Dispone la rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la
decisione sulla legittimità costituzionale dell'art. 34, comma 4,
del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, con riferimento:
a) all'art. 76 della Costituzione, in relazione alla legge
delega 24 aprile 1998, n. 128;
b) agli articoli 3, 34 e 35 della Costituzione.
Dispone che a cura della segreteria la presente sentenza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti in
causa e comunicata al Presidente della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del giorno 11
luglio.
Il Presidente: Lignani
Il consigliere estensore: Cardoni
01C1064