1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 79 ORDINANZA 22 - 24 febbraio 2006
Giudizio sull'ammissibilita' del ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Elezioni - Liste elettorali per la Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica - Esonero dall'obbligo di raccolta delle firme per la presentazione delle liste - Mancata estensione ai partiti politici nuovi, con simbolo nuovo, nati dalla federazione di partiti gia' presenti in Parlamento, che da soli fruirebbero dell'esonero - Ricorso promosso dall'associazione politica denominata «La Rosa nel Pugno - Laici Socialisti Liberali Radicali» - Denunciata lesione del diritto di partecipare alla competizione elettorale in condizioni di parita' con gli altri partiti - Titolarita' di poteri costituzionali in capo ai partiti politici - Esclusione - Insussistenza del requisito soggettivo di un conflitto tra poteri dello Stato - Inammissibilita' del ricorso - Assorbimento degli ulteriori profili. - D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 18-bis, come sostituito dall'art. 1, comma 6, della legge 21 dicembre 2005, n. 270; d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533, art. 9, come sostituito dall'art. 4, comma 3, della legge 21 dicembre 2005, n. 270. - Costituzione, artt. 3 e 49. (006C0175) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle disposizioni di cui all'art. 18-bis del d.P.R.
30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi
recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati) e all'art. 9
del d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti
norme per l'elezione del Senato della Repubblica), come sostituiti,
rispettivamente, dall'art. 1, comma 6, e dall'art. 4, comma 3, della
legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), promosso
con ricorso dell'associazione politica «La Rosa nel Pugno - Laici
Socialisti Liberali Radicali» nei confronti della Camera dei deputati
e del Senato della Repubblica, depositato in cancelleria il
7 febbraio 2006 ed iscritto al n. 3 del registro conflitti tra poteri
dello Stato 2006, fase di ammissibilità.
Udito nella camera di consiglio del 22 febbraio 2006 il giudice
relatore Sabino Cassese.
Ritenuto che l'associazione politica denominata «La Rosa nel
Pugno - Laici Socialisti Liberali Radicali», in persona dei soci
fondatori e legali rappresentanti Giuseppe Albertini, Maurizio Turco,
Cecilia Maria Angioletti e Rapisardo Antinucci, ha sollevato - in
riferimento agli artt. 3 e 49 della Costituzione - conflitto di
attribuzione nei confronti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica in relazione all'art. 18-bis del d.P.R. 30 marzo
1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme
per l'elezione della Camera dei deputati) e all'art. 9 del d.lgs.
20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per
l'elezione del Senato della Repubblica), come sostituiti,
rispettivamente, dall'art. 1, comma 6, e dall'art. 4, comma 3, della
legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica);
che la ricorrente, premesso che l'associazione è nata -
dall'incontro tra due soggetti politici (radicali e socialisti) che
hanno avuto un ruolo di primo piano nella storia politica del Paese -
allo scopo di presentarsi, con proprio simbolo, ad ogni tipo di
elezioni a partire dalle prossime politiche, deduce che tale
obiettivo trova un ostacolo nelle regole dettate, dalla riforma
elettorale del 2005, per la raccolta delle firme necessarie alla
presentazione delle liste dei candidati;
che, ad avviso della ricorrente, sussiste il rischio della
esclusione dalla competizione elettorale in numerose circoscrizioni,
stante lo strettissimo lasso di tempo a disposizione per la raccolta
delle firme e la necessità di definire le candidature in anticipo
rispetto alle altre formazioni politiche, con conseguente lesione del
diritto di parteciparvi in condizioni di parità con gli altri
partiti, ai sensi dell'art. 49 Cost;
che, infatti, nel previgente sistema, l'onere della raccolta
delle firme sussisteva per tutti i partiti o gruppi politici, mentre,
per effetto della riforma, sono esonerati solo:
1) i partiti o i gruppi politici costituiti in gruppi
parlamentari in entrambe le Camere «all'inizio della legislatura in
corso al momento della convocazione dei comizi»;
2) i partiti o i gruppi che si presentano in coalizione
con almeno due partiti che hanno costituito gruppi parlamentari in
entrambe le Camere all'inizio della legislatura e abbiano ottenuto
almeno un seggio alle ultime elezioni per il Parlamento europeo,
purchè si presentino con l'identico contrassegno delle elezioni
europee;
3) i partiti o i gruppi politici rappresentanti minoranze
linguistiche che abbiano conseguito almeno un seggio alle ultime
elezioni politiche alla Camera o al Senato;
che, conseguentemente, «La Rosa nel Pugno - Laici Socialisti
Liberali Radicali» ha l'onere della raccolta delle firme, nonostante
i diciassette parlamentari italiani, i tre parlamentari europei e i
numerosi eletti negli enti territoriali, in contrasto con la ratio
dell'obbligo stesso, che è quella di evitare che possano prendere
parte alla competizione elettorale soggetti privi di radicamento
politico e sociale;
che, in ordine alla propria legittimazione a sollevare
conflitto, la ricorrente sostiene che i partiti politici sono
titolari di attribuzioni costituzionali nei procedimenti per
l'elezione delle assemblee, con conseguente qualificazione di poteri
dello Stato allorchè lamentino la lesione di quelle attribuzioni;
che, nel richiamare la giurisprudenza della Corte, la quale
«ha ritenuto legittimati i promotori di referendum abrogativi» -
secondo cui per configurare un potere dello Stato è sufficiente la
titolarità di attribuzioni costituzionali il cui esercizio sia
essenziale per il funzionamento degli organi costituzionali, restando
secondario se il soggetto sia o meno organo dello Stato in senso
proprio - deduce che, a maggior ragione, sono legittimati i partiti,
non dotati di vita effimera;
che, ad avviso della ricorrente, fra le diverse funzioni che
svolgono i partiti, quella relativa alle competizioni elettorali
rappresenta un'attribuzione costituzionale che l'art. 49 Cost.
assegna loro in via esclusiva, non essendo configurabile a
Costituzione vigente altra forma di rappresentanza politica;
che, sebbene il partito politico sia una associazione di
diritto comune, esso svolge il ruolo di strumento attraverso cui i
cittadini concorrono a determinare la politica nazionale, assurgendo
ad elemento essenziale del rapporto di rappresentanza politica che
caratterizza la forma di Stato disegnata dalla Costituzione; concorso
che, sempre ad avviso della ricorrente, avviene fondamentalmente con
la partecipazione alle competizioni elettorali, nel cui ambito sono
essenziali la «presentazione di alternative elettorali» e la
«selezione dei candidati alle cariche elettive pubbliche»; inoltre,
solo la natura costituzionale delle attribuzioni assegnate ai partiti
nel procedimento elettorale giustifica la legislazione relativa al
finanziamento delle campagne elettorali, con i relativi limiti di
spesa e le procedure di controllo;
che, quanto alla natura legislativa dell'atto cui è riferita
la lesione delle attribuzioni costituzionali, la ricorrente -
consapevole dell'orientamento restrittivo della giurisprudenza della
Corte - reputa soddisfatta la condizione residuale che rende
ammissibile il conflitto;
che, in particolare, ad avviso della ricorrente, nella specie
non sussiste neanche in astratto la possibilità di un giudizio
incidentale, atteso che, ai sensi degli artt. 23 e 87 del d.P.R.
n. 361 del 1957 e dell'art. 66 Cost. e secondo giurisprudenza
consolidata, la verifica degli atti preparatori del processo
elettorale - comprensiva del controllo in ordine alla esclusione di
nuove liste - è priva di tutela giurisdizionale, essendo demandata
all'Ufficio centrale nazionale, che ha natura amministrativa, e alle
Camere;
che, nel merito, «La Rosa nel Pugno - Laici Socialisti
Liberali Radicali» sostiene che la nuova legge elettorale lede il suo
diritto, garantito dall'art. 49 Cost., di partecipare in condizioni
di parità con gli altri partiti alla competizione elettorale e
deduce l'irragionevolezza della nuova disciplina rispetto a tre
profili: la ratio legis, il ruolo «identitario» del simbolo, il favor
legislativo verso la creazione di formazioni politiche più ampie;
che, secondo la ricorrente, la lesione sarebbe determinata
dalla irragionevole esclusione, dalle eccezioni che consentono
l'esonero della raccolta delle firme, dei nuovi partiti nati dalla
federazione di forze politiche presenti nel Parlamento italiano e in
quello europeo, politicamente e socialmente radicati;
che, quanto al primo profilo di irragionevolezza -
sottolineato che la raccolta delle firme trova il proprio fondamento
nell'apprezzabile esigenza di evitare che possano prendere parte alla
competizione elettorale soggetti totalmente privi di radicamento
politico e sociale -, sostiene che l'esonero, per non trasformarsi in
un'inammissibile privilegio dei partiti presenti in Parlamento contro
i nuovi competitori, dovrebbe includere tutte quelle forze politiche
che non debbono dare prova del proprio seguito elettorale; e
l'irragionevolezza sarebbe ancora più evidente in considerazione dei
requisiti meno rigidi previsti per l'elezione al Parlamento europeo
(art. 12 della legge 24 gennaio 1979, n. 18, recante «Elezione dei
membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia»);
che, con riferimento al secondo profilo, deduce che il
requisito della necessaria identità del contrassegno lederebbe il
diritto all'identità politica dei partiti, penalizzando quelle forze
politiche che, federandosi, danno vita a nuovi competitori, con
conseguente inammissibile privilegio per i partiti maggiori;
che il terzo profilo di irragionevolezza si sostanzierebbe
nel contrasto con il favore della nuova legislazione elettorale per
l'accorpamento dei partiti più piccoli in entità di maggiore
dimensione;
che, in conclusione, la ricorrente chiede che - dichiarata
l'ammissibilità del conflitto - questa Corte accordi i necessari
provvedimenti d'urgenza per consentire alla associazione «La Rosa nel
Pugno - Laici Socialisti Liberali Radicali» di partecipare con
proprie liste alla competizione elettorale per le elezioni politiche
del prossimo 9 aprile senza sottostare alla raccolta delle firme; e
che, nel merito, dichiari che spetta alla ricorrente presentare
proprie liste alle elezioni politiche alla Camera dei deputati e al
Senato della Repubblica fruendo dell'esonero dalla raccolta delle
firme, annullando, di conseguenza l'art. 18-bis del d.P.R. n. 361 del
1957 e l'art. 9 del d.lgs. n. 533 del 1993, come sostituiti,
rispettivamente, dall'art. 1, comma 6, e dall'art. 4, comma 3, della
legge n. 270 del 2005;
che, in prossimità della data di fissazione della camera di
consiglio, la ricorrente ha depositato memoria, insistendo, sulla
base di ulteriori argomentazioni, per l'accoglimento delle
conclusioni rassegnate;
che, nel ribadire la propria legittimazione soggettiva, la
ricorrente premette che è irrilevante la mancanza del nome «partito»
nel proprio statuto, atteso che tale termine non ha alcuna
definizione formale nella legislazione ordinaria;
che, in particolare, il principio, affermato dalla Corte con
riferimento ai comitati promotori di referendum - secondo cui laddove
una figura soggettiva esterna allo Stato-apparato sia titolare, in
forza di norme costituzionali, di diritti o poteri da esercitare
all'interno di un procedimento costituzionalmente rilevante, essa
può senz'altro agire per difendere l'esercizio delle proprie
attribuzioni nei confronti degli altri poteri dello Stato che
prendono parte al medesimo procedimento - sarebbe, ad avviso della
ricorrente, riferibile anche al caso di specie, atteso che, nel
contesto del procedimento elettorale, di indubbia rilevanza
costituzionale, i singoli partiti sono titolari di una posizione
costituzionale insostituibile nella fase della presentazione delle
candidature, riconosciuta letteralmente dall'art. 49 Cost., nel quale
il termine «concorrere», con il duplice significato di «contribuire»
e «gareggiare», si riferisce anche al diritto dei partiti di
partecipare alle competizioni elettorali in condizioni di parità;
che la ricorrente si sofferma ancora sulla sussistenza delle
condizioni per l'ammissibilità del conflitto avverso un atto
legislativo, non potendo essere sollevata questione di legittimità
costituzionale in via incidentale; circostanza che confermerebbe la
rilevanza costituzionale del procedimento per l'elezione della Camera
e del Senato;
che, infine, la ricorrente ribadisce la necessità di un
intervento cautelare per evitare, nelle more del giudizio, la
definitiva e irreversibile lesione dell'attribuzione fatta valere con
il ricorso, sostenendo che il potere cautelare della Corte - pur non
essendo espressamente previsto per i conflitti tra poteri - deve
ritenersi implicito nella sua funzione di garanzia costituzionale,
oltre che nel diritto di azione del ricorrente, come sarebbe
confermato dall'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
relativo al conflitto tra enti, e dal nuovo art. 35 della stessa
legge, che ha esteso la cautela al ricorso in via principale avverso
le leggi.
Considerato che, ai sensi dell'art. 37, terzo e quarto comma,
della legge n. 87 del 1953, questa Corte è chiamata in via
preliminare a decidere, con ordinanza in camera di consiglio senza
contraddittorio, se il ricorso sia ammissibile sotto il profilo
dell'esistenza della materia di un conflitto, la cui risoluzione
spetti alla sua competenza, valutando se sussistano i requisiti
soggettivi ed oggettivi di un conflitto di attribuzione tra poteri
dello Stato;
che, secondo la ricorrente, i partiti politici sono titolari
di attribuzioni costituzionali in base all'art. 49 della
Costituzione, e che, pertanto, sarebbe ad essi applicabile il
principio affermato dalla Corte rispetto ai comitati promotori di
referendum;
che il principio suddetto non può essere riferito ai partiti
politici, mancando il presupposto per la sua applicazione,
consistente nella previsione della titolarità di uno specifico
potere da parte della Costituzione, laddove l'art. 75 Cost. riconosce
espressamente ad una frazione del corpo elettorale - della quale i
promotori sono competenti a dichiarare la volontà - la titolarità
del potere di iniziativa referendaria e la Corte ha ritenuto che
poteri dello Stato, ai fini del conflitto di cui all'art. 134 Cost.,
possono anche essere figure soggettive esterne rispetto allo
Stato-apparato (sentenza n. 69 del 1978);
che l'art. 49 Cost. attribuisce ai partiti politici la
funzione di «concorrere con metodo democratico a determinare la
politica nazionale» e non specifici poteri di carattere
costituzionale;
che, al riguardo, è decisivo rilevare che i partiti politici
sono garantiti dalla Carta costituzionale - nella prospettiva del
diritto dei cittadini di associarsi - quali strumenti di
rappresentanza di interessi politicamente organizzati; diritto di
associazione al quale si ricollega la garanzia del pluralismo;
che le funzioni attribuite ai partiti politici dalla legge
ordinaria al fine di eleggere le assemblee - quali la «presentazione
di alternative elettorali» e la «selezione dei candidati alle cariche
elettive pubbliche» - non consentono di desumere l'esistenza di
attribuzioni costituzionali, ma costituiscono il modo in cui il
legislatore ordinario ha ritenuto di raccordare il diritto,
costituzionalmente riconosciuto ai cittadini, di associarsi in una
pluralità di partiti con la rappresentanza politica, necessaria per
concorrere nell'ambito del procedimento elettorale, e trovano solo un
fondamento nello stesso art. 49 Cost;
che, inoltre, conferma della suddetta interpretazione si
rinviene nelle scelte fatte dall'Assemblea costituente, che lasciò
cadere - pur dopo lunga discussione - due proposte diverse: una volta
a riconoscere ai partiti politici attribuzioni di carattere
costituzionale, comprensive della presentazione di liste elettorali e
del diritto di promuovere azioni davanti alla Corte costituzionale;
un'altra, volta a rinviare alla legge il conferimento ai partiti di
poteri propri in ordine alle elezioni e di altre funzioni di pubblico
interesse, previa individuazione - da parte della stessa legge - dei
requisiti di cui i partiti avrebbero dovuto essere in possesso,
l'accertamento dei quali veniva demandato alla Corte costituzionale;
che, quindi, i partiti politici vanno considerati come
organizzazioni proprie della società civile, alle quali sono
attribuite dalle leggi ordinarie talune funzioni pubbliche, e non
come poteri dello Stato ai fini dell'art. 134 Cost;
che, pertanto, ai partiti politici non è possibile
riconoscere la natura di organi competenti a dichiarare
definitivamente la volontà di un potere dello Stato per la
delimitazione di una sfera di attribuzioni determinata da norme
costituzionali (art. 37 della legge n. 87 del 1953);
che, ad ulteriore conferma della non accoglibilità della
tesi prospettata dalla ricorrente, si deve considerare che il
riconoscimento ai partiti politici di poteri costituzionali - posto
che la Carta fondamentale non attribuisce espressamente tali poteri
ma solo funzioni aventi rilevanza costituzionale - finirebbe con
l'introdurre un nuovo tipo di giudizio costituzionale, avente ad
oggetto la procedura di elezione delle Assemblee, e persino il
procedimento di approvazione delle leggi;
che, infine, dalla negazione per i partiti politici di una
sfera di attribuzioni determinata da norme costituzionali discende
l'assorbimento degli ulteriori profili relativi all'ammissibilità
del ricorso.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Cassese
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 24 febbraio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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