1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 70 SENTENZA 22 febbraio - 1 marzo 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Beni culturali e ambientali - Regione Toscana - Regolamento disciplinante il procedimento di programmazione ed esecuzione di interventi di manutenzione straordinaria su edifici di interesse storico-artistico - Intangibilita' delle competenze locali in materia urbanistica - Differenziazione quanto alla cura di interessi pubblici, diversi e complementari - Spettanza allo Stato (095C0295) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott.
Riccardo CHIEPPA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
9 agosto 1994, depositato in Cancelleria il 17 agosto 1994, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito degli artt. 1 e 2 del
d.P.R. 22 aprile 1994, n. 368 avente ad oggetto: "Regolamento recante
semplificazione del procedimento di programmazione ed esecuzione di
interventi di manutenzione straordinaria su edifici di interesse
storico-artistico", ed iscritto al n. 29 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e
l'avvocato dello Stato Plinio Sacchetto per il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 9 agosto 1994 la Regione Toscana ha
proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri, denunciando come invasivo di competenze ad
essa costituzionalmente riservate il regolamento che semplifica il
procedimento di programmazione ed esecuzione di interventi di
manutenzione straordinaria su edifici di interesse storico-artistico,
adottato con d.P.R. 22 aprile 1994, n. 368 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 136, serie generale, del 13 giugno 1994. La
Regione ha chiesto di conseguenza l'annullamento degli artt. 1 e 2
del regolamento, quanto meno nella parte in cui - con gli incisi "e
beni non statali" (nell'art. 1) e "di proprietà di enti pubblici o
di privati" (art. 2) - le due disposizioni si riferiscono ad
interventi di manutenzione straordinaria su edifici non statali.
La Regione Toscana sottolinea che il d.P.R. n. 368 del 1994 è
stato adottato per attuare la regolamentazione dei procedimenti
amministrativi prevista dall'art. 2, settimo comma, della legge 24
dicembre 1993, n. 537, nel quadro della delegificazione disciplinata
dall'art. 17, secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400. Con
l'entrata in vigore del regolamento n. 368/1994 è stata difatti
abrogata la legge 14 marzo 1968, n. 292, concernente la competenza
del Ministero dei lavori pubblici per opere che interessano il
patrimonio storico e artistico, compresi la manutenzione
straordinaria ed il restauro di edifici, statali e non statali,
soggetti alla legge di tutela delle cose d'interesse artistico e
storico (legge 1 giugno 1939, n. 1089).
Il regolamento n. 368 del 1994 disciplina, nell'ambito delle
competenze proprie del Ministero per i beni culturali ed ambientali,
il procedimento relativo agli interventi di restauro e manutenzione
straordinaria di immobili appartenenti al patrimonio architettonico,
archeologico, artistico e storico. Questi interventi hanno ad oggetto
beni non solo statali ma anche non statali, soggetti alla legge n.
1089 del 1939, di proprietà sia di enti pubblici che di privati
(art. 1). Il soprintendente competente individua gli immobili non
statali che necessitano di restauro o manutenzione straordinaria,
indica gli interventi necessari a garantire la loro conservazione,
ingiunge al proprietario di redigere il progetto esecutivo degli
interventi da attuare, approva il progetto e lo notifica al sindaco,
perchè possa esprimere il suo parere, ed al proprietario
interessato, il quale deve iniziare i lavori nei tempi fissati dal
soprintendente (art. 2). Lo stesso regolamento prevede interventi
sostitutivi, che possono comprendere l'assunzione dell'onere a carico
dello Stato, cui corrisponde l'obbligo di mantenere l'edificio aperto
al pubblico, secondo modalità concordate con gli interessati.
La Regione Toscana ritiene che questa disciplina violi le
competenze ad essa attribuite dall'art. 117 della Costituzione,
confermate dall'art. 12 della legge n. 537 del 1993. Difatti gli
interventi di restauro e manutenzione straordinaria si inseriscono
nel recupero del patrimonio edilizio esistente, materia compresa in
quella urbanistica, di competenza regionale, che la Regione Toscana
ha disciplinato con la legge 21 maggio 1980, n. 59.
La ricorrente ritiene, inoltre, che l'art. 12, primo comma, della
legge n. 537 del 1993 abbia trasferito alla competenza regionale
anche gli interventi finanziati con gli stanziamenti del capitolo di
bilancio n. 8701, relativo a "spese per gli immobili che interessano
il patrimonio storico-artistico delle Regioni e di altri soggetti"
giacchè ha trasferito gli stanziamenti stessi ai fondi destinati
alle regioni di sviluppo. L'individuazione del capitolo sarebbe solo
un mezzo per il trasferimento delle competenze relative alla materia
oggetto del finanziamento.
Il regolamento, ad avviso della Regione, violerebbe anche la
legislazione statale in materia di beni culturali. Gli interventi di
restauro e di manutenzione straordinaria hanno natura conservativa.
Essi - in base all'art. 6, secondo comma, della legge n. 1089 del
1939 - sarebbero affidati allo Stato solo per gli immobili di
interesse storico e artistico di proprietà statale.
La Regione sostiene, infine, che la disciplina dettata dal d.P.R.
n. 368/1994, consentendo ad un ufficio periferico del Ministero per i
beni culturali ed ambientali di imporre lavori di restauro e di
manutenzione straordinaria, prefiguri provvedimenti che
interferiscono con l'applicazione delle norme regionali concernenti
gli interventi di manutenzione sul patrimonio edilizio esistente,
creando disordine e distonia, in contrasto con i criteri di buona
amministrazione stabiliti dall'art. 97 della Costituzione.
L'attribuzione del potere di imporre coattivamente interventi su
immobili non statali ad un soggetto estraneo al sistema regionale-
comunale, cui è rimesso il governo del territorio, altererebbe
l'ordine costituzionale delle competenze.
2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'infondatezza del ricorso.
Ad avviso dell'Avvocatura, quanto prevede l'art. 12 della legge n.
537/1993 (che ha ad oggetto "interventi correttivi di finanza
pubblica") consente solo di dedurre l'attribuzione alle regioni del
potere-dovere di realizzare le opere necessarie per il mantenimento
dei beni con gli stanziamenti trasferiti. Restano invece ferme le
altre e diverse competenze che spettano a soggetti titolari della
cura di altri interessi pubblici relativi agli stessi beni. Il
trasferimento di fondi, disposto dalla legge n. 537 del 1993, non
interferirebbe quindi con il potere di tutela statale dei beni
culturali, secondo i criteri generali stabiliti della legge n.
1089/1939.
L'Avvocatura sostiene che la disciplina dettata con il d.P.R. n.
368/1994 è coerente con il sistema normativo ed adeguata ai principi
delineati dalla giurisprudenza costituzionale, in particolare dalle
sentenze n. 921/1988 e n. 277/1993, sulla ripartizione di competenze
tra Stato e regioni in materia di beni culturali.
L'Avvocatura ritiene, infine, che il trasferimento alle regioni
dei fondi insistenti nel capitolo 8701 del bilancio dello Stato non
avrebbe alcun rilievo in ordine alle competenze. Difatti la
previsione che il Ministero dei lavori pubblici dovesse provvedere ai
lavori di manutenzione straordinaria, di natura statica e
strutturale, di edifici statali e non statali di interesse storico-
artistico(art. 1 della legge n. 292/1968) non aveva fatto venire meno
la competenza del Ministro della pubblica istruzione, ora per i beni
culturali ed ambientali, basata sulla legge n. 1089/1939.
L'abrogazione della legge n. 292/1968 riporta la competenza ad
eseguire gli interventi sugli immobili artistici dello Stato
nell'ambito del Ministero per i beni culturali ed ambientali. Per i
beni non statali l'intervento previsto dal d.P.R. n. 368/1994
presenta le caratteristiche di un intervento sostitutivo, che ha
luogo in caso di inerzia o di impossibilità del possessore del bene
di provvedere alla sua conservazione. Affidare al soprintendente il
compito di individuare, anche dietro segnalazione o richiesta degli
interessati, i beni che necessitano di restauro o manutenzione non
prefigura un conflitto, ma una forma di collaborazione.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Toscana
concerne il regolamento che disciplina il procedimento di
programmazione ed esecuzione di interventi di manutenzione
straordinaria su edifici di interesse storico-artistico, adottato con
d.P.R. 22 aprile 1994, n. 368.
Il regolamento - autorizzato dall'art. 2 della legge 24 dicembre
1993, n. 537 nel quadro della delegificazione prevista dall'art. 17,
secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400 - disciplina gli
interventi di restauro e manutenzione straordinaria di immobili
appartenenti al patrimonio architettonico, archeologico, artistico e
storico. Gli interventi possono avere ad oggetto beni non solo
statali, ma anche di proprietà di enti pubblici o di privati,
sottoposti alle disposizioni della legge di tutela delle cose
d'interesse artistico e storico (legge 1 giugno 1939, n. 1089).
La ricorrente ritiene che l'estensione dell'ambito di applicazione
del regolamento, che comprende anche gli immobili non statali (art. 1
del d.P.R. n. 368/1994), e le procedure previste per gli interventi,
incentrate sul potere di un organo periferico del Ministero per i
beni culturali ed ambientali di individuare gli immobili e
determinare gli interventi necessari per garantire la loro
conservazione, di ingiungere la redazione e di approvare il progetto
esecutivo (art. 2), invadano competenze costituzionalmente riservate
alla Regione dall'art. 117 della Costituzione e ad essa trasferite
con l'art. 12 della legge n. 537 del 1993.
Quest'ultima disposizione, attribuendo alle regioni i fondi del
Ministero dei lavori pubblici destinati alle spese per gli immobili
che interessano il patrimonio storico-artistico (capitolo 8701),
avrebbe trasferito le relative competenze. Gli interventi di
conservazione edilizia, inoltre, rientrerebbero nella materia
edilizia ed urbanistica, rimessa alla competenza regionale.
2. - Il regolamento denunciato come invasivo si inserisce nel
contesto di un assetto di competenze delle diverse amministrazioni
dello Stato in relazione ad interventi su edifici, in ordine ai quali
si manifesta la coesistenza di una molteplicità di interessi
pubblici.
Il sistema delineato dalla disciplina normativa preesistente
conferiva al Ministero dei lavori pubblici - nella prospettiva del
mantenimento funzionale degli immobili e della competenza tecnica
dell'amministrazione chiamata a provvedervi - la cura e l'onere
finanziario per lavori di natura statica e strutturale, di restauro e
di impianto delle apparecchiature tecniche, in edifici statali e non
statali di interesse storico-artistico soggetti alla legge n.
1089/1939. Rimaneva tuttavia salvaguardata la competenza dei
soprintendenti ai monumenti o alle antichità per la tutela dei
caratteri monumentali degli edifici (art. 1, secondo comma, della
legge 14 marzo 1968, n. 292).
Non mancava tuttavia una diversa e coesistente disciplina diretta
a consentire la tutela dei beni, preservandone la conservazione e
l'integrità, in ragione esclusivamente dell'interesse culturale da
essi espresso. In connessione con la facoltà attribuita al Ministero
per i beni culturali ed ambientali di provvedere direttamente alle
opere necessarie per assicurare la conservazione ed impedire il
deterioramento delle cose di interesse artistico e storico, anche di
proprietà privata (artt. 14 e 15 della legge n. 1089/1939), la legge
21 dicembre 1961, n. 1552 ha disciplinato le modalità degli
interventi, prevedendo che per opere di particolare interesse la
spesa possa essere posta definitivamente, in tutto o in parte, a
carico dello Stato. In tal caso gli immobili di proprietà privata
restano accessibili al pubblico secondo modalità fissate con
apposite convenzioni.
È chiara la diversa caratterizzazione degli interventi attribuiti
alla competenza del Ministero dei lavori pubblici rispetto a quelli
propri del Ministero per i beni culturali ed ambientali, anche se le
due distinte finalità possono parzialmente sovrapporsi e concorrere
in ragione della loro insistenza sui medesimi beni.
L'attribuzione alle regioni dei fondi in precedenza attribuiti al
Ministero dei lavori pubblici per la manutenzione straordinaria ed il
restauro di immobili non statali di interesse artistico o storico,
anche ove implichi trasferimento delle relative competenze, non vale
ad escludere o ad assorbire le diverse e distinte competenze del
Ministero per i beni culturali ed ambientali, dirette ad assicurare
la conservazione e ad impedire il deterioramento delle cose di
interesse artistico e storico, anche mediante i necessari interventi
di restauro e di manutenzione straordinaria degli immobili che
presentano tale interesse. Ed è questa la prospettiva nella quale
muove il regolamento n. 368/1994, che riguarda espressamente "la
necessità di interventi volti a garantire la conservazione" del bene
(art. 2), circoscrivendo così nell'ambito della cura di tale
interesse le opere rimesse alla residua competenza statale.
Per quanto riguarda le attribuzioni regionali nell'ampia accezione
della tutela e della valorizzazione dei beni culturali, l'ambito
delle relative competenze avrebbe dovuto essere stabilito da apposita
legge, prevista dall'art. 48 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
sicchè "in attesa della preannunciata normativa di trasferimento o
di delega, nella quale dovrebbero essere definite le diverse
competenze e il loro congiunto operare per la tutela e l'incremento
di valori culturali, la situazione normativa è caratterizzata
dall'attribuzione allo Stato dei poteri inerenti alla protezione del
patrimonio storico e artistico della Nazione" (sentenze n. 339/1994,
n. 277/1993 e n. 921/1988).
Non si può pertanto ritenere esclusa la competenza dello Stato a
prescrivere le opere di restauro o di manutenzione straordinaria o a
provvedere direttamente ad esse, quando siano necessarie per
assicurare la conservazione ed impedire il deterioramento degli
immobili di rilevante interesse artistico e storico, tanto più se
chi potrebbe provvedervi, o vi sia altrimenti tenuto, non vi adempia.
3. - La specifica finalità degli interventi di competenza del
Ministero per i beni culturali ed ambientali, così chiarita, vale a
circoscrivere il contenuto degli interventi, ristretti alla
necessità di conservare ed impedire il deterioramento delle cose di
interesse artistico e storico. Risulta quindi escluso il contrasto
con le competenze regionali, che permangono intoccate in materia
urbanistica e per gli interventi diretti al recupero funzionale del
patrimonio edilizio esistente, anche mediante opere di manutenzione
straordinaria degli immobili. Le competenze statali e regionali sono
differenziate nella cura di interessi pubblici diversi e
complementari. Quando esse incidano sugli stessi immobili, la cura
dei due interessi richiede, secondo principi generali, la
cooperazione tra amministrazioni diverse, che è sempre necessaria
quando vi sia concorso di competenze.
Il ricorso non è pertanto fondato.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato il potere di programmazione ed
esecuzione di interventi di manutenzione straordinaria su edifici di
interesse storico-artistico, esercitato con il d.P.R. 22 aprile 1994,
n. 368.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 1 marzo 1995.
Il cancelliere: FRUSCELLA
95C0295