1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 37 SENTENZA 7 dicembre 2016- 15 febbraio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Professioni - Albo regionale del personale docente dei corsi di formazione professionale - Requisito dell'assenza di condanne penale. - Legge della Regione siciliana 6 marzo 1976, n. 24 (Addestramento professionale dei lavoratori), art. 14. - (T-170037) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Giancarlo
CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14 della
legge della Regione siciliana 6 marzo 1976, n. 24 (Addestramento
professionale dei lavoratori), promosso dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana, sezioni riunite, nel
procedimento vertente tra G. A. e Dipartimento regionale
dell'istruzione e formazione professionale, con ordinanza del 12
aprile 2016, iscritta al n. 111 del registro ordinanze 2016 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima
serie speciale, dell'anno 2016.
Udito nella camera di consiglio del 7 dicembre 2016 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 12 aprile 2016 il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana, sezioni riunite, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 14 della
legge della Regione siciliana 6 marzo 1976, n. 24 (Addestramento
professionale dei lavoratori), in riferimento agli artt. 3, 4, 27, 35
e 97 della Costituzione e all'art. 17 del regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione
siciliana), nella parte in cui prevede quale requisito per
l'iscrizione all'albo regionale del personale docente dei corsi di
formazione professionale l'assenza di qualsivoglia condanna penale e,
quale presupposto automatico per la cancellazione dal detto albo,
l'esistenza di qualsivoglia condanna penale, anzichè prevedere un
procedimento in contraddittorio con l'interessato volto a valutare
l'effettiva incidenza della condanna sull'attività lavorativa e/o
individuare puntuali tipologie di reati.
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, sezioni riunite, riferisce che è stato proposto ricorso
straordinario al Presidente della Regione siciliana per
l'annullamento, previa sospensione, del decreto direttoriale con cui,
in esito all'aggiornamento dell'albo regionale del personale docente
e non docente nel settore dei corsi di formazione professionale, il
ricorrente è stato escluso per mancanza dei requisiti di ordine
generale di cui all'art. 14 della legge della Regione siciliana n. 24
del 1976, avendo riportato una condanna penale a seguito di
patteggiamento, per il reato di truffa, a mesi sei di reclusione ed
euro 400 di multa, con sospensione condizionale della pena.
In punto di fatto, il giudice a quo riferisce che il ricorrente
ha precisato di essere dipendente, con contratto a tempo
indeterminato, fin dal 1997, dell'ente di formazione professionale
C.R.Unci FP e di essere iscritto all'albo regionale, di cui all'art.
14 della legge reg. Sicilia n. 24 del 1976.
Il ricorso, prosegue il rimettente, si fonda sulla ritenuta
illegittimità dell'applicazione automatica dell'art. 14, poichè
l'esclusione dall'albo per effetto della sola condanna penale, senza
lo svolgimento di un procedimento disciplinare che commisuri la
reazione alla effettiva gravità del fatto commesso, si porrebbe in
contrasto con la giurisprudenza della Corte Costituzionale, e
segnatamente con la sentenza n. 971 del 1988, con cui è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 85, lettera a),
del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni
concernenti lo Statuto degli impiegati civili dello Stato), nonchè
con la legge 7 febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di
circostanze, sospensione condizionale della pena e destituzione di
diritto dei pubblici dipendenti), con cui è stata abrogata ogni
disposizione attinente alla destituzione di diritto dei pubblici
impiegati, senza la preventiva valutazione e ponderazione dei fatti
illeciti accertati in sede penale.
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana
precisa che i principi dell'illegittimità della destituzione di
diritto e della commisurazione della reazione dell'ordinamento
all'effettiva gravità del reato commesso dovrebbero essere applicati
con maggior rigore ai casi, quali quello sottoposto alla sua
attenzione, in cui l'attività lavorativa è irrimediabilmente
preclusa dalla mancanza di iscrizione all'albo previsto dall'art. 14
della legge regionale siciliana n. 24 del 1976.
2.- Il collegio rimettente, in via preliminare, precisa di essere
consapevole che l'iscrizione all'albo regionale di cui trattasi non
è finalizzata all'esercizio di una professione, ma
all'individuazione di soggetti da utilizzare per lo svolgimento di
attività formativa finanziata dalla Regione siciliana, e che la
giurisprudenza costituzionale e la disciplina legislativa, richiamate
dal ricorrente, riguardano la destituzione automatica del pubblico
impiegato e non il rapporto di lavoro privato, quale quello di
specie.
Tuttavia, il Consiglio di giustizia amministrativa sostiene che
l'effetto preclusivo ed espulsivo automatico, previsto dall'art. 14
della legge reg. Sicilia n. 24 del 1976, sarebbe incompatibile con i
parametri costituzionali di proporzionalità e ragionevolezza, che
impongono un bilanciamento tra il diritto del singolo a svolgere
un'attività lavorativa e l'interesse generale dell'ordinamento a
consentire l'accesso (o la permanenza, come nella specie) al lavoro a
soggetti immuni da condanne penali ostative.
A conferma di ciò, il rimettente sottolinea come
l'interpretazione, offerta dalla Corte costituzionale, delle norme in
tema di accesso al lavoro, sia pubblico che privato, e di quelle
sull'iscrizione agli albi professionali è nel senso di vietare gli
automatismi espulsivi, salvo che per determinate categorie di
impiegati pubblici, in considerazione della peculiarità dei compiti
ad essi affidati e sempre sulla base di un giudizio di pericolosità
sociale insito nell'applicazione di una misura di sicurezza
personale, ovvero quando l'automatismo espulsivo sia un ragionevole
effetto indiretto della pena accessoria di carattere interdittivo.
Quanto agli automatismi legislativi ex ante, essi sarebbero
sempre parametrati, per l'iscrizione agli albi professionali, alla
peculiarità della professione di cui trattasi, riguarderebbero solo
puntuali tipologie di reati ostativi e, in ogni caso, la loro
applicazione sarebbe sempre subordinata al contraddittorio con
l'interessato.
L'irragionevolezza della normativa censurata, prosegue il
collegio, sarebbe confermata dalla considerazione della disciplina
del personale docente nelle scuole non statali, a cui, per effetto
del rinvio dinamico contenuto nei contratti collettivi nazionali, si
applica la disciplina del licenziamento disciplinare prevista per il
pubblico impiego.
D'altronde, anche le norme che disciplinano l'esercizio di alcune
libere professioni prevedono che la condanna penale sia causa di
diniego di iscrizione all'albo, o di cancellazione da esso, solo in
caso di particolare gravità, con riguardo alla natura della
professione e previa selezione legale di fattispecie rilevanti.
Tale selezione verrebbe in rilievo anche in altri settori
dell'ordinamento e, per esempio, in quello dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, la cui disciplina prevede che
sia di ostacolo alla partecipazione alla gara l'aver riportato
condanne specifiche, incidenti sulla moralità professionale
dell'esecutore.
3.- Il rimettente dà conto di non poter superare la rigidità
della norma censurata mediante l'interpretazione fornita dall'ufficio
legislativo regionale, che suggerisce di applicare, in luogo della
generica previsione dell'art. 14 della legge reg. Sicilia n. 24 del
1976, l'art. 99 del d.P.R. 31 maggio 1974, n. 417 (Norme sullo stato
giuridico del personale docente, direttivo ed ispettivo della scuola
materna, elementare, secondaria ed artistica dello Stato). Tale
ultima norma, per il personale docente delle scuole statali, prevede
la destituzione automatica nei soli casi indicati dall'art. 85,
lettere a) e b), del d.P.R. n. 3 del 1957, ovvero in caso di condanna
per alcune tipologie di reato.
Adottando tale soluzione ermeneutica si consentirebbe
all'amministrazione regionale di disapplicare la legge e di
individuare, sostituendosi al legislatore, i reati ostativi;
peraltro, l'automatismo ostativo o espulsivo non deriverebbe dalla
pena irrogata in concreto e, quindi, non sarebbe proporzionata alla
gravità del fatto commesso, ma discenderebbe dal ricorrere dei
titoli astratti di reato.
Una tale interpretazione, infine, comporterebbe l'estensione
analogica di norme punitive, peraltro attuata mediante il rinvio a
due previsioni non più in vigore, poichè l'una, il d.P.R. n. 417
del 1974, è stata sostituita dagli artt. 496 e 498 del decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297 (Approvazione del testo unico
delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione,
relative alle scuole di ogni ordine e grado) e l'altra, l'art. 85,
lettera a), del d.P.R. n. 3 del 1957, è stata dichiarata
incostituzionale.
4.- Sulla scorta di tali considerazioni, il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana conclude nel senso
di ritenere non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14 della legge reg. Sicilia n. 24 del 1976,
in riferimento a plurimi parametri costituzionali.
In primo luogo, sarebbe violato l'art. 3 Cost. perchè il diniego
di iscrizione ovvero la cancellazione automatica dall'albo del
personale docente della formazione professionale, a seguito di
qualsivoglia condanna penale, non rispetterebbe i principi di
proporzionalità e ragionevolezza, che sono alla base del principio
di uguaglianza e determinerebbe un'ingiustificata disparità di
trattamento rispetto al personale docente della scuola pubblica,
nella identità delle funzioni esercitate.
La previsione censurata, inoltre, sarebbe incompatibile con la
tutela del lavoro, garantita dagli artt. 4 e 35 Cost., per la
possibile sproporzione tra la gravità del fatto commesso e la
conseguenza sanzionatoria automatica, che si concretizzerebbe, di
fatto, nella perdita del posto di lavoro.
Essa, infine, contrasterebbe: 1) con l'art. 97 Cost., impedendo,
nella specie, la migliore utilizzazione delle risorse professionali a
disposizione dell'ente di formazione che utilizza i fondi regionali;
2) con l'art. 27 Cost., poichè la funzione rieducativa della pena
implica la proporzionalità della punizione rispetto all'offesa e si
realizza anche attraverso la valorizzazione dello svolgimento di
attività lavorativa da parte dei detenuti e, a maggior ragione, di
soggetti che non hanno scontato la pena a seguito della sua
sospensione condizionale; 3) con l'art. 17, lettera f), dello statuto
della Regione siciliana, che impone alla Regione di legiferare nel
rispetto dei principi generali dell'ordinamento statuale, di cui
costituirebbe espressione il divieto di meccanismi automatici in
ordine agli effetti delle condanne penali sui rapporti di lavoro,
pubblici e privati, e sull'iscrizione agli albi professionali.
5.- Il collegio rimettente sottolinea che non sarebbe ostativa
all'accoglimento della questione di legittimità costituzionale la
richiesta di una pronuncia additiva non costituzionalmente imposta,
poichè in altri casi la Corte costituzionale avrebbe comunque
stigmatizzato l'automatismo espulsivo, pur in relazione alla
commissione di alcuni specifici reati.
Nel caso di specie, l'irragionevolezza sarebbe ancor più
evidente, poichè all'effetto preclusivo automatico si affianca una
previsione che non discrimina tra tipologie di reato, ma considera
titolo ostativo all'iscrizione qualsivoglia condanna penale.
Tale indistinta rigidità, a parere del collegio, non
rientrerebbe nella discrezionalità riservata al legislatore, dovendo
essa cedere al rispetto di valori costituzionali quali il diritto
all'eguaglianza, il diritto al lavoro ed i principi di ragionevolezza
e proporzionalità.
In ogni caso, l'adozione di una pronuncia additiva andrebbe
considerata obbligata, quantomeno in relazione all'automatismo
espulsivo in assenza di un procedimento in contraddittorio con
l'interessato, potendo esso essere affidato alla Commissione
regionale per la formazione professionale dei lavoratori, di cui
all'art. 15 della medesima legge reg. Sicilia n. 24 del 1976,
competente per l'iscrizione, cancellazione e tenuta dell'albo.
6.- In punto di rilevanza, il collegio rappresenta che, poichè
l'atto impugnato si fonda sulla norma censurata, il ricorso potrebbe
essere accolto solo a seguito della declaratoria di
incostituzionalità di essa.
7.- La Regione non è intervenuta nel giudizio di legittimità
costituzionale.

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, sezioni riunite, solleva questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 4, 27, 35 e 97 della
Costituzione e all'art. 17 del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana),
dell'art. 14 della legge della Regione siciliana 6 marzo 1976, n. 24
(Addestramento professionale dei lavoratori), nella parte in cui
prevede quale requisito per l'iscrizione all'albo regionale del
personale docente dei corsi di formazione professionale l'assenza di
qualsivoglia condanna penale e quale presupposto automatico per la
cancellazione dal detto albo l'esistenza di qualsivoglia condanna
penale, anzichè prevedere un procedimento in contraddittorio con
l'interessato volto a valutare l'effettiva incidenza della condanna
sull'attività lavorativa e/o individuare puntuali tipologie di
reati.
Ad avviso del rimettente, l'automatismo preclusivo, non correlato
a specifiche tipologie di reato, e l'assenza di un contraddittorio
con l'interessato, per valutare la gravità della condotta in
relazione alla attività lavorativa prestata, contrasterebbero con i
principi di proporzionalità e ragionevolezza, che dovrebbero
ispirare il bilanciamento tra il diritto del singolo a svolgere
un'attività lavorativa e l'interesse generale dell'ordinamento a
consentire l'accesso al lavoro a soggetti immuni da condanne penali
ostative.
2.- In via preliminare, va rilevato che la legittimazione del
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana di
sollevare questione di legittimità costituzionale, in sede di parere
su un ricorso straordinario al Presidente della Regione siciliana per
l'annullamento di un decreto direttoriale regionale, deriva dal
disposto dell'art. 69, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività nonchè in materia di processo civile), che stabilisce
che il Consiglio di Stato «se ritiene che il ricorso non possa essere
deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di
legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata,
sospende l'espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi
della questione, ordina alla segreteria l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale», nonchè dagli artt. 9 e 12 del
decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale della Regione siciliana concernenti
l'esercizio nella regione delle funzioni spettanti al Consiglio di
Stato), che prevedono, rispettivamente, che l'adunanza delle sezioni
riunite del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana rende il parere obbligatorio, per la decisione dei ricorsi
amministrativi straordinari contro gli atti della Regione siciliana,
e che a tale organo si estende, in quanto applicabile, la disciplina
vigente per il Consiglio di Stato.
3.- La questione è inammissibile.
L'art. 14 della legge reg. Sicilia n. 24 del 1976 istituisce,
presso l'Assessorato regionale del lavoro e della cooperazione,
l'albo regionale del personale docente dei corsi di formazione
professionale e contempla tra i requisiti soggettivi di ammissione,
ovvero di esclusione, il fatto che l'aspirante sia immune da condanne
penali.
La censura del giudice a quo si appunta sull'ampiezza di tale
requisito. Per restringerne la portata, si chiede una pronuncia
additiva che preveda il contraddittorio con l'interessato, per
valutare l'effettiva incidenza della condanna sull'attività
lavorativa, e che individui puntuali tipologie di reati ostativi
all'iscrizione e, conseguentemente, alla permanenza nell'albo.
L'ordinanza di rimessione costruisce le sue censure sul
presupposto del possesso di uno status e confonde la situazione
giuridica in cui versano il pubblico dipendente ovvero l'appartenente
ad un ordine professionale e colui che è inserito nell'albo di cui
all'art. 14 della legge reg. Sicilia n. 24 del 1976, pretendendo di
estendere a quest'ultimo la disciplina dettata per i primi e, in
particolare, quella prevista per i docenti della scuola pubblica, sul
presupposto dell'identità delle funzioni esercitate.
Orbene, in disparte ogni considerazione in ordine alle
prospettazioni del giudice rimettente, questa Corte rileva che ai
fini del decidere assume prevalente rilevanza la considerazione che
le condotte delittuose che costituiscono indici rilevatori di non
meritevolezza sono molteplici. Ciò comporta una variegata gamma di
soluzioni possibili, pertanto la selezione delle condotte non può
che essere riservata alla discrezionalità del legislatore, a cui
questa Corte non può sostituirsi.
Analoghe considerazioni valgono con riferimento alla richiesta di
integrare il precetto prevedendo un procedimento, in contraddittorio
con l'interessato, per valutare l'effettiva incidenza della condanna
sull'attività lavorativa del formatore.
Il riconoscimento alla pubblica amministrazione di un potere di
accertare se la condanna riportata possa interferire con le funzioni
di formatore, rientra pur sempre nella discrezionalità del
legislatore, trattandosi di uno strumento, alternativo alla selezione
di specifiche fattispecie di reato, per mitigare l'assolutezza della
presunzione normativa che viene in discussione.
Pertanto, la prospettazione su cui si basa l'ordinanza di
rimessione non è ammissibile, consistendo nella richiesta alla Corte
dell'impossibile istituzione di una procedura valutativa e di un
correlato potere discrezionale, in ordine alla compatibilità della
condanna penale con l'iscrizione all'albo dei formatori
professionali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14 della legge della Regione siciliana 6
marzo 1976, n. 24 (Addestramento professionale dei lavoratori),
sollevata in riferimento agli artt. 3, 4, 27, 35 e 97 della
Costituzione e all'art. 17 del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana),
dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 dicembre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 febbraio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA