1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 26-1-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 112 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 dicembre 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 dicembre 2004 (della Regione Marche) Lavoro e occupazione - Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 in materia di occupazione e mercato del lavoro - Previsione dell'autorizzazione all'esercizio di attivita' di intermediazione dei comuni singoli, o associati nelle unioni di comuni, delle comunita' montane, delle camere di commercio e degli istituti di secondo grado statali e paritari, a condizione che svolgono la predetta attivita' senza fini di lucro - Subordinazione del regime autorizzatorio al previo accertamento dei requisiti, di cui agli artt. 4 e 5 del d.lgs. n. 276/2003 - Ricorso della Regione Marche - Denunciata lesione della sfera di competenza regionale in materia di tutela e sicurezza del lavoro mediante disciplina analitica e di dettaglio - Violazione del principio di liberta' di impresa economica - Violazione dei principi di sussidiarieta' e di adeguatezza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251, art. 2, comma 1. - Costituzione, artt. 41, 77, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo, secondo e terzo comma. Lavoro e occupazione - Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 - Procedura di autorizzazione alle attivita' di intermediazione - Previsione di disciplina, da parte delle Regioni, nel rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni e dei principi fondamentali desumibili in materia del decreto legislativo - Previsione, in assenza di autorizzazione a livello nazionale, della possibilita' di esercizio provvisorio delle attivita' con esclusivo riferimento ad una singola Regione - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela e sicurezza del lavoro - Lesione del principio di liberta' di impresa economica - Lesione dei principi di sussidiarieta' e di adeguatezza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251, art. 2, comma 2. - Costituzione, artt. 41, 77, 117, terzo, quarto e sesto comma e 118, primo, secondo e terzo comma. Lavoro e occupazione - Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 - Soggetti autorizzati all'attivita' di intermediazione ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. n. 276 del 2003 - Divieto di svolgere attivita' di intermediazione nella forma del consorzio - Soggetti autorizzati da una singola regione - Divieto di operare a favore di imprese con sede legale in altre regioni - Ricorso della Regione Marche - Denunciata lesione della sfera di competenza regionale in materia di tutela e sicurezza del lavoro - Violazione del principio di liberta' di impresa economica - Lesione dei principi di sussidiarieta' e di adeguatezza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251, art. 2, comma 3. - Costituzione, artt. 41, 77, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo, secondo e terzo comma. Lavoro e occupazione - Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 - Inadempimento nell'erogazione delle funzioni attribuibile alla responsabilita' esclusiva del datore di lavoro e tale da impedire la realizzazione della finalita' di cui agli artt. 48, comma 2, 49, comma 1, e 50, comma 1, del d.lgs. n. 276 del 2003 - Obbligo in tale ipotesi del datore di lavoro di versare la differenza tra la contribuzione versata e quella dovuta con riferimento al livello di inquadramento contrattuale superiore che sia stato raggiunto dal lavoratore al termine del periodo di apprendistato, maggiorata del 100 per cento - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di formazione professionale e di tutela e sicurezza del lavoro - Violazione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251, art. 11. - Costituzione, artt. 77, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma. Lavoro e occupazione - Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 - Gravi inadempienze nella realizzazione del progetto individuale di inserimento di cui sia esclusivamente responsabile il datore di lavoro e tali da impedire la realizzazione delle finalita' di cui all'art. 54, comma 1 del d.lgs. n. 276 del 2003 - Obbligo, in tale ipotesi, del datore di lavoro di versare la differenza tra la contribuzione versata e quella dovuta con riferimento al livello di inquadramento contrattuale superiore che sarebbe stato raggiunto dal lavoratore al termine del periodo di inserimento, maggiorata del 100 per cento - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di formazione professionale e di tutela e sicurezza del lavoro - Violazione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251, art. 12. - Costituzione, artt. 77, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma. Lavoro e occupazione - Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 - Incentivi economici previsti dalla disciplina vigente in materia di contratto di formazione e lavoro - Applicazione ai soli lavoratori di cui all'art. 54, comma 1, lett. b), c), e) ed f), del d.lgs. n. 276 del 2003, nel rispetto del regolamento CE n. 2204/2002 della Commissione - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di formazione professionale e di tutela e sicurezza del lavoro - Violazione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251, art. 13. - Costituzione, artt. 77, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma. Lavoro e occupazione - Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 - Disciplina transitoria dei contratti di formazione e lavoro - Limiti per l'accesso ai benefici economici - Attribuzione all'INPS dello scrutinio della domanda per l'accesso ai benefici economici secondo i criteri fissati del decreto legislativo - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di formazione professionale e di tutela e sicurezza del lavoro - Lesione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251, art. 14. - Costituzione, artt. 77, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma. Lavoro e occupazione - Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 - Attivita' lavorative - Determinazione della retribuzione massima del lavoro accessorio - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela e sicurezza del lavoro - Violazione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251, art. 16. - Costituzione, artt. 77, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma. Lavoro e occupazione - Disposizioni correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 - Disciplina della modalita' di svolgimento del lavoro accessorio - Conferimento al Ministro del lavoro e delle politiche sociali del potere di individuare con proprio decreto le aree metropolitane ed il concessionario del servizio, nonche' di regolamentare criteri e modalita' per il versamento dei contributi assicurativi e previdenziali - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione della sfera di competenza regionale in materia di tutela e sicurezza del lavoro - Lesione dei principi di sussidiarieta' ed adeguatezza - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 6 ottobre 2004, n. 251, art. 17. - Costituzione, artt. 77, 117, terzo, quarto e sesto comma, e 118, primo e secondo comma. (005C1464) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 26-1-2005)

Ricorso per la Regione Marche, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 1462 del 2 dicembre 2004, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi del Foro di Firenze ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
piazza Barberini n. 12, come da procura speciale per atto del notaio
Sabatini di Ancona rep. n. 36.269 del 7 dicembre 2004;

Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli artt. 2, 11, 12, 13, 14, 16 e 17 del decreto
legislativo 6 ottobre 2004, n. 251 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 239 dell'11 ottobre 2004), che reca «Disposizioni
correttive del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, in
materia di occupazione e mercato del lavoro», per violazione degli
artt. 41, 77, 117, 118 Cost.
1. - La Regione Marche ha sollevato questione di legittimità
costituzionale di diverse norme della L. 14 febbraio 2003, n. 30
(Delega al Governo in materia di occupazione e lavoro), in
particolare degli artt. 1 (Delega al Governo per la revisione della
disciplina dei servizi pubblici e privati per l'impiego, nonchè in
materia di intermediazione e interposizione privata nella
somministrazione di lavoro), comma 1; comma 2, lettera a), lettera
b), lettera c), lettera d), lettera e), lettera f), lettera h),
lettera l), lettera m); 2 (Delega al Governo in materia di riordino
dei contratti a contenuto formativo e di tirocinio) comma 1, lettera
b), lettera c), lettera d), lettera e), lettera f), lettera h),
lettera i); 3 (Delega al Governo in materia di riforma della
disciplina del lavoro a tempo parziale) comma 1, lettera a), lettera
b), lettera c); 8 (Delega al Governo per la razionalizzazione delle
funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro), con
ricorso pendente davanti a questa Corte con n. 41/2003, discusso
all'udienza del 12 ottobre 2004.
2. - La Regione Marche ha, successivamente, sollevato questione
di legittimità costituzionale delle seguenti norme contenute nel
decreto legislativo 10 settembre 2003 n. 276, con ricorso pendente
davanti a questa Corte con n. 92/2003, discusso all'udienza del 12
ottobre 2004:
art. 3, comma 2, per la parte in cui dispone il mantenimento
da parte delle Province delle funzioni amministrative attribuite dal
decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469;
art. 4, che disciplina le «agenzie per il lavoro», in
particolare del comma 2, per la parte in cui riserva al Ministero del
lavoro e delle politiche sociali l'autorizzazione delle «agenzie per
il lavoro» con efficacia per l'intero territorio nazionale;
art. 6, che individua taluni «regimi particolari di
attuazione» per lo svolgimento dell'attività di intermediazione da
parte di soggetti pubblici e privati, in particolare del comma 6, per
la parte in cui limita l'efficacia dell'autorizzazione conferita alle
«agenzie per il lavoro» dalle Regioni con esclusivo riferimento al
proprio territorio;
art. 47, che definisce le tipologie e i limiti quantitativi
dei «rapporti di apprendistato»;
art. 48, che disciplina il contenuto del contratto di
apprendistato;
art. 49, che disciplina il rapporto di «apprendistato
professionalizzante»;
art. 50, che disciplina il rapporto di «apprendistato per
l'acquisizione di un diploma o per percorsi di alta funzione»;
art. 51, che detta norma in materia di «crediti formativi»
dell'apprendista;
art. 52, che disciplina il «repertorio delle professioni»
istituito presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali;
art. 53, che disciplina gli incentivi economici, normativi e
previdenziali del rapporto di apprendistato;
art. 54, che definisce il campo di applicazione del
«contratto di inserimento»;
art. 55, che delinea la nozione di «progetto individuale di
inserimento»;
art. 56, che disciplina la forma del «contratto di
inserimento»;
art. 57, che disciplina la durata del contratto di
inserimento;
art. 58, che detta norme sulla disciplina del contratto di
inserimento;
art. 59, che detta norme per gli incentivi economici e
normativi per quanto riguarda il contratto di inserimento;
art. 60, che disciplina i «tirocini estivi di orientamento»;
art. 70, che definisce le «prestazioni di lavoro accessorio»;
art. 71, che delinea il campo di applicazione dell'attività
di «lavoro accessorio»;
art. 72, che disciplina il «lavoro accessorio»;
art. 73, che prevede il coordinamento a livello informativo
tra INPS, INAIL e Ministero del lavoro e delle politiche sociali in
materia di «lavoro accessorio»;
art. 74, che identifica talune tipologie di prestazioni che
non integrano un rapporto di lavoro autonomo e subordinato.
3. - Il 6 ottobre 2004 è stato quindi emanato il decreto
legislativo n. 251, che prevede disposizioni correttive del decreto
legislativo 10 settembre 2003, n. 276, in materia di occupazione e
lavoro, in particolare, le seguenti:
l'art. 2 prevede che «1. All'articolo del decreto
legislativo, il comma 2 è sostituito dal seguente: "2. Sono altresì
autorizzati allo svolgimento della attività di intermediazione,
secondo le procedure di cui al comma 6, i comuni singoli o associati
nelle forme delle unioni di comuni e delle comunità montane, le
camere di commercio e gli istituti di scuola secondaria di secondo
grado, statali e paritari a condizione che svolgano la predetta
attività senza finalità di lucro e che siano rispettati i requisiti
di cui alle lettere c), f) e g), del comma 1, dell'art. 5, nonchè
l'invio di ogni informazione relativa al funzionamento del mercato
del lavoro ai sensi di quanto disposto dall'art. 17".
2. All'articolo 6 del decreto legislativo, il comma 8 è
sostituito dal seguente: "8. Le procedure di autorizzazione di cui ai
commi 6 e 7 sono disciplinate dalle regioni nel rispetto dei livelli
essenziali delle prestazioni e dei principi fondamentali desumibili
in materia dal presente decreto. In attesa delle normative regionali,
i soggetti autorizzati ai sensi della disciplina previgente allo
svolgimento della attività di intermediazione, nonchè i soggetti di
cui al comma 3, che non intendono richiedere l'autorizzazione a
livello nazionale possono continuare a svolgere, in via provvisoria e
previa comunicazione al Ministero del lavoro e delle politiche
sociali dell'ambito regionale, le attività oggetto di autorizzazione
con esclusivo riferimento ad una singola regione. Il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali provvede alla iscrizione dei
predetti soggetti, in via provvisoria e previa verifica che
l'attività si sia svolta nel rispetto della normativa all'epoca
vigente, nella sezione regionale dell'albo di cui all'art. 4, comma
1".
3. All'articolo 6 del decreto legislativo, dopo il comma 8 è
aggiunto il seguente: "8-bis. I soggetti autorizzati ai sensi del
presente articolo non possono in ogni caso svolgere l'attività di
intermediazione nella forma del consorzio, i soggetti autorizzati da
una singola regione, ai sensi dei commi 6, 7, e 8, non possono
operare a favore di imprese con sede legale in altre regioni»;
l'art. 11 prevede che: «1. All'articolo 53, comma 3, del
decreto legislativo, il secondo periodo è sostituito dai seguenti:
"In caso di inadempimento nella erogazione della formazione di cui
sia esclusivamente responsabile il datore di lavoro e che sia tale da
impedire la realizzazione delle finalità di cui agli articoli 48,
comma 2, 49, comma 1, e 50, comma 1, il datore di lavoro è tenuto a
versare la differenza tra la contribuzione versata e quella dovuta
con nferimento al livello di inquadramento contrattuale superiore che
sarebbe stato raggiunto dal lavoratore al termine del periodo di
apprendistato, maggiorata del 100 per cento. La maggiorazione così
stabilita esclude l'applicazione di qualsiasi altra sanzione prevista
in caso di omessa contribuzione"»;
l'art. 12 prevede che: «1. All'articolo 55 del decreto
legislativo, il comma 5 è sostituito dal seguente: "5. In caso di
gravi inadempienze nella realizzazione del progetto individuale di
inserimento di cui sia esclusivamente responsabile il datore di
lavoro e che siano tali da impedire la realizzazione delle finalità
di cui all'articolo 54, comma 1, il datore di lavoro è tenuto a
versare la differenza tra la contribuzione versata e quella dovuta
con riferimento al livello di inquadramento contrattuale superiore
che sarebbe stato raggiunto dal lavoratore al termine del periodo di
inserimento, maggiorata del 100 per cento. La maggiorazione così
stabilita esclude l'applicazione di qualsiasi altra sanzione prevista
in caso di omessa contribuzione"»;
l'art. 13 prevede che «1. All'articolo 59, comma 3, dopo le
parole: "lettere b), c), d), e), ed f)" sono aggiunte le seguenti:
"nel rispetto del regolamento (CE) n. 2204/2002 della Commissione,
del 5 dicembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle
comunità Europee il 13 dicembre 2002"»;
l'art. 14 prevede che «1. Dopo l'articolo 59 del decreto
legislativo è inserito il seguente: "Art. 59-bis (Disciplina
transitoria dei contratti di formazione e lavoro). 1. Ai contratti di
formazione e lavoro stipulati dal 24 ottobre 2003 e fino al 31
ottobre 2004, sulla base di progetti autorizzati entro il 23 ottobre
2003, si applica la disciplina vigente prima della data di entrata in
vigore del presente decreto legislativo, ad eccezione dei benefici
economici previsti in materia di contratti di formazione e lavoro,
per i quali si applica la disciplina di cui al comma 2.
2. Per poter accedere ai benefici economici previsti dalla
disciplina vigente prima della data del 24 ottobre 2003 in materia di
contratti di formazione e lavoro, nel limite massimo complessivo di
16.000 lavoratori, i datori di lavoro, che abbiano stipulato i
contratti di cui al comma 1, devono presentare, entro trenta giorni
dalla stipula, domanda all'INPS contenente l'indicazione del numero
dei contratti stipulati. Alla domanda va allegata copia delle
rispettive autorizzazioni.
3. L'I.N.P.S. ammette, entro il trenta novembre 2004 e nel
limite numerico di cui al comma 2, l'accesso ai benefici economici di
cui allo stesso comma 2, secondo il criterio della priorità della
data della stipula del contratto di formazione e lavoro. L'accesso ai
benefici è comunque concesso in via prioritaria ai contratti di
formazione e lavoro stipulati nell'ambito di contratti d'area o patti
territoriali".
2. Per i contratti di formazione e lavoro già stipulati, il
termine della presentazione delle domande di cui al comma 2,
dell'art. 59-bis del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276,
decorre dalla data di entrata in vigore del presente decreto
legislativo».
l'art. 16 prevede che: «1. All'articolo 70, comma 2, del
decreto legislativo, le parole: "a 3 mila euro" sono sostituite dalle
seguenti: "a 5 mila euro"»;
l'art. 17 prevede che: «1. L'articolo 72 del decreto
legislativo è sostituito dal seguente: "Art. 72 (Disciplina del
lavoro accessorio). 1. Per ricorrere a prestazioni di lavoro
accessorio, i beneficiari acquistano presso le rivendite autorizzate
uno o più carnet di buoni per prestazioni di lavoro accessorio il
cui valore nominale è fissato con decreto del Ministro del Lavoro e
delle politiche sociali, da adottarsi entro trenta giorni e
periodicamente aggiornato.
2. Tale valore nominale è stabilito tenendo conto della
media delle retribuzioni rilevate per le attività lavorative affini
a quelle di cui all'articolo 70, comma 1, nonchè del costo di
gestione del servizio.
3. Il prestatore di lavoro accessorio percepisce il proprio
compenso presso il concessionario, di cui al comma 5, all'atto della
restituzione dei buoni ricevuti dal beneficiario della prestazione di
lavoro accessorio. Tale compenso è esente da qualsiasi imposizione
fiscale e non incide sullo stato di disoccupato o inoccupato del
prestatore di lavoro accessorio.
4. Il concessionario provvede al pagamento delle spettanze
alla persona che presenta i buoni, registrandone i dati anagrafici e
il codice fiscale; effettua il versamento per suo conto dei
contributi per fini previdenziali all'INPS, alla gestione separata di
cui all'articolo 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in
misura pari al 13 per cento del valore nominale del buono, e per fini
assicurativi contro gli infortuni all'INAIL, in misura pari al 7 per
cento del valore nominale del buono, e trattiene l'importo
autorizzato dal decreto, di cui al comma 1, a titolo di rimborso
spese.
5. Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con
proprio decreto, individua le aree metropolitane e il concessionario
del servizio attraverso cui avviare una prima fase di sperimentazione
delle prestazioni di lavoro accessorio e regolamenta criteri e
modalità per il versamento dei contributi di cui al comma 4 e delle
relative coperture assicurative e previdenziali".
2. Il termine per l'adozione del decreto di cui al comma 1
dell'articolo 72 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276,
decorre dalla data di entrata in vigore del presente decreto
legislativo».
4. - Le modifiche così apportate alle norme già impugnate del
D.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, invece di rimuoverne i precetti
ritenuti illegittimi, ne confermano la portata, risultando, pertanto,
lesive delle competenze costituzionalmente garantite dalla nostra
Costituzione.
In particolare, l'emanazione del decreto correttivo 251 del 2004
non determina la cessazione della materia del contendere con
riferimento alla questione di legittimità costituzionale degli
articoli 6, 53, 55, 59, 70, 72 del d.lgs. 10 settembre 2003 n. 276,
perchè contiene norme che li modifica senza rimuoverne i profili di
illegittimità già censurati, laddove la cessazione della materia
del contendere si configura, come afferma questa Corte solo se «la
norma sopravvenuta soddisfa pienamente le pretese del ricorrente,
essendo stato rimosso il precetto normativo censurato» (Corte
costituzionale (ord.), 7 maggio 2004, n. 137, ultimo considerato).
È, infatti, evidente che la disciplina delineata dalle norme del
decreto correttivo che si impugna conferma regole in grado di
impedire il libero ed autonomo esercizio delle funzioni legislative
regionali in materia di tutela e sicurezza del lavoro, materia
attribuita alla competenza concorrente delle Regioni dal terzo comma
dell'art. 117 Cost., nonchè in materia di formazione e istruzione
professionale, di competenza legislativa regionale esclusiva, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., ponendosi così in
contrasto con il ruolo specificamente riservato allo Stato nella
legislazione concorrente; limitato dalla norma costituzionale alla
determinazione dei principi fondamentali della materia.
Principi che devono tradursi in «norme-principio chiare ed
omogenee, tenendo peraltro conto che non tutte le disposizioni che in
tal senso si autoqualificano, nè "il loro compiuto tenore letterale"
costituiscono in ogni caso «principi della legislazione dello Stato",
ma soltanto "i nuclei essenziali del contenuto normativo" che tali
disposizioni esprimono (sentenza n. 482 del 1995)» (afferma questa
Corte nella recente sentenza 28 luglio 2004, n. 280, punto 3 parte in
diritto).
Le norme impugnate con il presente ricorso fissano inoltre
principi e regole dei settori trattati, che sono in grado di
condizionare in modo assorbente il potere regolamentare e l'esercizio
delle funzioni amministrative da parte della Regione ricorrente. Ciò
in violazione della riserva alla Regione della funzione regolamentare
e della funzione amministrativa nelle materie di sua competenza
legislativa, così come stabilito dall'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, nonchè dall'art. 118 Cost.
La Regione Marche ritiene, altresì, che il d.lgs. n. 251 del
2004, invadendo le proprie attribuzioni costituzionali, si discosti
dalle stesse prescrizioni della legge di delegazione n. 30 del 2003,
violando l'art. 77 Cost.
La legge n. 30 del 2003 infatti, nel conferire la delega al
Governo, afferma, in linea di principio, che l'esercizio del potere
legislativo delegato deve avvenire «nel rispetto delle competenze
affidate alle regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro
dalla legge di revisione costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3»
(art. 1, comma 1).
Tale disciplina, lesiva delle competenze costituzionalmente
spettanti alla Regione ricorrente, è illegittima costituzionalmente
per i seguenti motivi di diritto.
5. - Illegittimità dell'art. 2 del decreto legislativo n. 251
del 6 ottobre 2004, per violazione degli artt. 41, 117, terzo, quarto
e sesto comma Cost.; nonchè con riferimento all'art. 118, primo,
secondo e terzo comma Cost., anche in relazione all'art. 77 Cost.
L'art. 2, primo comma del D.lgs. 251 del 2004 sostituisce il
comma 2 dell'art. 6 del D.lgs. 276/2003, nella parte in cui
autorizzava allo svolgimento dell'attività di intermediazione
«secondo le procedure di cui all'articolo 4 o di cui al comma 6 del
presente articolo i comuni, le camere di commercio e gli istituti di
scuola secondaria di secondo grado, statali e paritari».
In particolare il testo del comma 2 dell'art. 6 modificato non
prevede più, per il procedimento di autorizzazione relativo
all'attività di intermediazione, le procedure dell'art. 4,
riportandosi solo a quelle previste dall'art. 6, comma 6 e, inoltre,
amplia i soggetti destinatari, includendovi "i comuni singoli o
associati nelle forme delle unioni di comuni e delle comunità
montane".
Da una parte, quindi, tra i regimi particolari di autorizzazione,
non sono più compresi quelli sottoposti alle procedure di rilascio
da parte del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (art. 4),
dall'altra i regimi che residuano dalla modifica apportata ovvero
«concessi dalle regioni e dalle province autonome» (art. 6, comma 6),
sono comunque subordinati al «previo accertamento dei requisiti di
cui agli articoli 4 e 5», requisiti puntualmente definiti dalla
normativa statale, con conseguente violazione dell'art. 117, terzo
comma Cost.
La circoscritta estensione territoriale in relazione alla
validità dell'autorizzazione concessa dalla Regione si configura
inoltre quale violazione del principio di libertà di impresa
economica con riferimento all'art. 41 Cost.
Analoga censura deve essere formulata con riferimento al terzo
comma dell'art. 2 del D.lgs. 251/2004, che aggiunge all'art. 6 del
D.lgs. 276/2003, il comma 8-bis, limitando l'operatività dei
soggetti così autorizzati, in quanto «non possono in ogni caso
svolgere l'attività di intermediazione nella forma del consorzio. I
soggetti autorizzati da una singola regione, ai sensi dei commi 6, 7,
e 8, non possono operare a favore di imprese con sede legale in altre
regioni».
È evidente la lesione del principio di libertà dell'impresa
economica in relazione all'art. 41 Cost., difatti «emerge una nozione
unitaria di mercato che non consente la creazione di artificiose
barriere territoriali all'espandersi dell'impresa e al diritto di
questa di calibrare le proprie strutture organizzative sulla propria
capacità produttiva» (cfr. sent. di questa Corte, n. 362/1998).
L'art. 2, secondo comma, del D.lgs. 251/2004, che sostituisce il
comma 8 dell'art. 6 del D.lgs. 276/2003, risulta parimenti
illegittimo.
È vero che, con la modifica apportata, non è più previsto che
sia il Ministro del lavoro e delle politiche sociali a stabilire con
decreto le modalità di costituzione della apposita sezione regionale
dell'albo di cui all'articolo 4, comma 1 e delle procedure ad essa
connesse (secondo la versione precedente dell'art. 6, comma 8), ma la
norma nel testo sostituito, prevedendo che «le procedure di
autorizzazione di cui ai commi 6 e 7 sono disciplinate dalle regioni
nel rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni e dei principi
fondamentali desumibili in materia dal presente decreto», viola la
competenza garantita dall'art. 117, terzo comma Cost., dal momento
che i «principi fondamentali desumibili in materia dal presente
decreto» in realtà si traducono in norme puntualmente dettagliate.
In altri termini, i «particolari regimi di autorizzazione» di cui
all'art. 6 sono funzioni amministrative che rientrano nell'ambito
della tutela e della sicurezza del lavoro di cui all'art. 117, terzo
comma Cost., mentre il legislatore statale fissa una disciplina
puntuale di questa materia, sottraendo la possibilità di un
esercizio coerente della competenza legislativa regionale (con
violazione anche in questo caso sia della competenza legislativa
concorrente, a norma dell'art. 117, terzo comma, Cost., sia delle
competenze regolamentari ed amministrative di cui agli artt. 117,
sesto comma, e 118 Cost.).
È, inoltre, evidente che il comma 8 dell'art. 6, nel testo
sostituito, nella parte in cui prevede che «in attesa delle normative
regionali, i soggetti autorizzati ai sensi della disciplina
previgente allo svolgimento della attività di intermediazione,
nonchè i soggetti di cui al comma 3, che non intendono richiedere
l'autorizzazione a livello nazionale possono continuare a svolgere,
in via provvisoria e previa comunicazione al Ministero del lavoro e
delle politiche sociali dell'ambito regionale, le attività oggetto
di autorizzazione con esclusivo riferimento ad una singola regione.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali provvede alla
iscrizione dei predetti soggetti, in via provvisoria e previa
verifica che l'attività si sia svolta nel rispetto della normativa
all'epoca vigente, nella sezione regionale dell'albo di cui
all'art. 4, comma 1», si pone in violazione dell'art. 118 Cost.
Questa Corte ha chiarito, infatti, che «la concreta allocazione
delle funzioni amministrative ai vari livelli di governo non puo
prescindere da un intervento legislativo (statale o regionale, a
seconda della ripartizione della competenza legislativa in materia),
che deve, di volta in volta, manifestare la prevalenza del criterio
generale di allocazione al livello comunale ovvero la necessaria
preminente considerazione di esigenze unitarie che impongono una
allocazione diversa: in questo contesto, il nuovo art. 118, secondo
comma, della Costituzione, stabilisce che i comuni (oltre che le
Province e le Città metropolitane) sono titolari sia di "funzioni
amministrative proprie" sia di funzioni "conferite con legge statale
o regionale, secondo le rispettive competenze")» (Corte
Costituzionale, 11 giugno 2004, n. 172, punto 4 parte in diritto).
Di conseguenza, una deroga alla potestà regolamentare degli enti
locali in merito alla disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni conferite «si inserisce nell'ambito della
previsione del sesto comma dell'art. 117, come attuato dall'art. 4,
comma 4, della legge n. 131 del 2003, secondo cui la potestà
regolamentare dell'ente locale in materia di organizzazione e
svolgimento delle funzioni si esplica nell'ambito delle leggi statali
e regionali, che ne assicurano i requisiti minimi di uniformita»
(Corte costituzionale, 2 dicembre 2004, n. 372, punto 5 parte in
diritto).
Questo significa che i principi di sussidiarietà e adeguatezza
«convivono con il normale riparto di competenze legislative contenuto
nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la
valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di
funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non
risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio
stretto di costituzionalità, e sia oggetto di un accordo stipulato
con la Regione interessata». Pertanto, «per giudicare se una legge
statale che occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni
regionali o non costituisca invece applicazione dei principi di
sussidiarietà ed adeguatezza, diviene elemento valutativo essenziale
la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni interessate,
alla quale sia subordinata l'operatività della disciplina» (Corte
Costituzionale, 16 luglio 2004, n. 233, punto 3 parte in diritto).
6. - Illegittimità degli artt. 11, 12, 13, 14 del decreto
legislativo n. 251 del 6 ottobre 2004 con particolare riferimento
all'art. 117, terzo, quarto e sesto comma Cost., nonchè con
riferimento all'art. 118 primo e secondo comma Cost., anche in
relazione all'art. 77 Cost.
L'art. 11 del D.lg. 251/2004 prevede che: «1. All'articolo
53, comma 3, del decreto legislativo, il secondo periodo è
sostituito dai seguenti: "In caso di inadempimento nella erogazione
della formazione di cui sia esclusivamente responsabile il datore di
lavoro e che sia tale da impedire la realizzazione delle finalità di
cui agli articoli 48, comma 2, 49, comma 1, e 50, comma 1, il datore
di lavoro è tenuto a versare la differenza tra la contribuzione
versata e quella dovuta con riferimento al livello di inquadramento
contrattuale superiore che sarebbe stato raggiunto dal lavoratore al
termine del periodo di apprendistato, maggiorata del 100 per cento.
La maggiorazione così stabilita esclude l'applicazione di qualsiasi
altra sanzione prevista in caso di omessa contribuzione"».
La precedente formulazione del secondo periodo del terzo comma
dell'art. 53 prevedeva che «in caso di inadempimento nella erogazione
della formazione di cui sia esclusivamente responsabile il datore di
lavoro e che sia tale da impedire la realizzazione delle finalità di
cui agli articoli 48, comma 2, 49, comma 1, e 50, comma 1, il datore
di lavoro è tenuto a versare la quota dei contributi agevolati
maggiorati del 100 per cento».
L'art. 12 del D.lg. 251/2004 prevede che «1. All'articolo 55
del decreto legislativo, il comma 5 è sostituito dal seguente: "5.
In caso di gravi inadempienze nella realizzazione del progetto
individuale di inserimento di cui sia esclusivamente responsabile il
datore di lavoro e che siano tali da impedire la realizzazione delle
finalità di cui all'articolo 54, comma 1, il datore di lavoro è
tenuto a versare la differenza tra la contribuzione versata e quella
dovuta con riferimento al livello di inquadramento contrattuale
superiore che sarebbe stato raggiunto dal lavoratore al termine del
periodo di inserimento, maggiorata del 100 per cento. La
maggiorazione così stabilita esclude l'applicazione di qualsiasi
altra sanzione prevista in caso di omessa contribuzione"».
La precedente formulazione del quinto comma dell'art. 55
prevedeva che «in caso di gravi inadempienze nella realizzazione del
progetto individuale di inserimento il datore di lavoro è tenuto a
versare la quota dei contributi agevolati maggiorati del 100 per
cento».
L'art. 13 prevede che «1. All'articolo 59, comma 3, dopo le
parole: "lettere b), c), d), e), ed f)" sono aggiunta le seguenti:
"nel rispetto del regolamento (CE) n. 2204/2002 della Commissione,
del 5 dicembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle
comunità Europee il 13 dicembre 2002"», per cui il testo del comma 3
dell'art. 59 così modificato risulta il seguente: «In attesa della
riforma del sistema degli incentivi alla occupazione, gli incentivi
economici previsti dalla disciplina vigente in materia di contratto
di formazione e lavoro trovano applicazione con esclusivo riferimento
ai lavoratori di cui all'art. 54, comma 1, lettere b), c), d), e), ed
f), nel rispetto del regolamento (CE) n. 2204/2002 della Commissione,
del 5 dicembre 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle
comunità europee il 13 dicembre 2002"».
L'art. 14 prevede che «1. Dopo l'articolo 59 del decreto
legislativo è inserito il seguente: "Art. 59-bis (Disciplina
transitoria dei contratti di formazione e lavoro). 1. Ai contratti di
formazione e lavoro stipulati dal 24 ottobre 2003 e fino al 31
ottobre 2004, sulla base di progetti autorizzati entro il 23 ottobre
2003, si applica la disciplina vigente prima della data di entrata in
vigore del presente decreto legislativo, ad eccezione dei benefici
economici previsti in materia di contratti di formazione e lavoro,
per i quali si applica la disciplina di cui al comma 2.
2. Per poter accedere ai benefici economici previsti dalla
disciplina vigente prima della data del 24 ottobre 2003 in materia di
contratti di formazione e lavoro, nel limite massimo complessivo di
16.000 lavoratori, i datori di lavoro, che abbiano stipulato i
contratti di cui al comma 1, devono presentare, entro trenta giorni
dalla stipula, domanda all'INPS contenente l'indicazione del numero
dei contratti stipulati. Alla domanda va allegata copia delle
rispettive autorizzazioni.
3. L'I.N.P.S. ammette, entro il trenta novembre 2004 e nel
limite numerico di cui al comma 2, l'accesso ai benefici economici di
cui allo stesso comma 2, secondo il criterio della priorità della
data della stipula del contratto di formazione e lavoro. L'accesso ai
benefici è comunque concesso in via prioritaria ai contratti di
formazione e lavoro stipulati nell'ambito di contratti d'area o patti
territoriali».
2. Per i contratti di formazione e lavoro già stipulati, il
termine della presentazione delle domande di cui al comma 2,
dell'art. 59-bis del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276,
decorre dalla data di entrata in vigore del presente decreto
legislativo».
Gli articoli 11 e 12 si traducono in precetti invasivi delle
competenze regionali garantite dall'art. 117, quarto comma Cost.,
regolando in modo esauriente le inadempienze relative al contratto di
apprendistato (art. 11, primo comma, che sostituisce il secondo
periodo dell'art. 53, terzo comma del D.lgs. 276/2003) e al contratto
di inserimento (art. 12, che sostituisce il quinto comma dell'art. 55
D.lgs. 276/2003), quindi aspetti attinenti alla formazione
professionale.
Si osservi, fra l'altro, che, in data 14 ottobre 2004, il
Ministro del Lavoro e delle Politiche sociali ha emanato la circolare
n. 40/2004, che all'art. 8 (Disciplina sanzionatoria), conferma tale
ingerenza prevedendo che «l'inadempimento formativo imputabile al
datore di lavoro sarà valutato sulla base del percorso di formazione
previsto all'interno del piano formativo e di quanto regolamentato
dalla disciplina regionale».
Perciò le impugnate disposizioni si pongono in contrasto con
l'art. 117 Cost. perchè violano la competenza residuale riservata
alle Regioni in materia di formazione professionale (art. 117, quarto
comma), che esula dalla fissazione dei livelli essenziali dei diritti
civili e sociali, nonchè la competenza concorrente in materia di
tutela e sicurezza del lavoro (art. 117, terzo comma, Cost.), posto
che la disciplina del contratto di apprendistato e del progetto di
inserimento è riconducibile oltre che alla formazione professionale,
anche alle politiche attive del lavoro.
Analoga censura deve essere formulata con riferimento
all'introduzione dell'art. 59-bis operata dall'art. 14 D.lgs.
251/2004 sulla «Disciplina transitoria dei contratti di formazione e
lavoro» e all'art. 13 (che modifica l'art. 59, terzo comma del D.lgs.
276/2003) che individua e delimita i beneficiari degli incentivi
economici previsti dalla disciplina vigente in materia di contratto
di formazione e lavoro. Sulla stessa linea, fra l'altro, è
intervenuto il D.M. del Ministro del lavoro e delle politiche sociali
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, approvato
ma non ancora pubblicato, che, in senso - ulteriormente restrittivo,
prevede all'art. 3, che «gli incentivi economici di cui all'articolo
59, comma 3, del decreto legislativo n. 276 del 2003, si applicano ai
contratti stipulati ai sensi dell'articolo 54, comma 1, lettera e)
del medesimo decreto legislativo solo ove le lavoratrici siano
residenti nei territori di cui all'articolo 2 del presente decreto».
Anche in questo caso le regole fissate dal legislatore delegato
risultano lesive delle competenze legislative regionali, per la parte
in cui escludono la possibilità per le Regioni di intervenire nella
disciplina in un settore che investe non soltanto la tutela e la
sicurezza del lavoro ma anche le materie della formazione
professionale e dell'istruzione (materie quest'ultime riservate alla
potestà legislativa esclusiva della Regione, ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost. e, conseguentemente, alla potestà regolamentare,
di cui all'art. 117, sesto comma, ed amministrativa, di cui
all'art. 118 Cost.).
La competenza riconosciuta allo Stato dall'art. 117, comma 1
cost., in materia di ordinamento civile, peraltro, non può
giustificare la disciplina di principio relativa ai rapporti
interprivati che si instaurano nell'ambito della contrattazione tra
lavoratori e datori di lavoro, operando in un momento successivo e
necessariamente conforme all'assetto delle competenze legislative
fissate dalla Costituzione.
La stessa Corte, con riferimento al contratto di apprendistato,
del resto ha ammesso che la competenza legislativa regionale possa
incidere sui rapporti privati mediante la disciplina di profili
pubblicistici del contratto (Corte costituzionale, 23 giugno 1988,
n. 691, punto 2 parte in diritto).
In definitiva, gli articoli 11, 12, 13 e 14 del D.lgs. n. 251 del
2004, in quanto disciplinano non soltanto i rapporti interprivati di
lavoro ma disciplina in particolare i servizi pubblici e privati
attinenti al mercato del lavoro e alle politiche attive e passive che
vi sono connesse; nonchè, nella parte in cui tocca i temi della
istruzione e formazione professionale è viceversa da considerare
lesivo delle competenze costituzionalmente spettanti alla Regione
ricorrente e costituzionalmente illegittimo.
7. - Illegittimità degli artt. 16 e 17 del decreto legislativo
n. 251 del 6 ottobre 2004 con particolare riferimento all'art. 117,
terzo, quarto e sesto comma Cost., nonchè con riferimento
all'art. 118, primo e secondo comma Cost., anche in relazione
all'art. 77 Cost.
Gli artt. 16 e 17 del decreto legislativo n. 251 del 2004
modificano la disciplina delle prestazioni occasionali di tipo
accessorio.
L'art. 16 prevede che: «1. All'articolo 70, comma 2, del
decreto legislativo, le parole: "a 3 mila euro" sono sostituite dalle
seguenti: "a 5 mila euro"», per cui il testo del comma 2 dell'art. 70
così modificato risulta il seguente: «2. Le attività lavorative di
cui al comma 1, anche se svolte a favore di più beneficiari,
configurano rapporti di natura meramente occasionale e accessoria,
intendendosi per tali le attività che coinvolgono il lavoratore per
una durata complessiva non superiore a trenta giorni nel corso
dell'anno solare e che, in ogni caso, non danno complessivamente
luogo a compensi superiori a 5 mila euro sempre nel corso di un anno
solare"».
L'art. 17 prevede che: «1. L'articolo 72 del decreto
legislativo è sostituito dal seguente: "Art. 72 (Disciplina del
lavoro accessorio). - 1. Per ricorrere a prestazioni di lavoro
accessorio, i beneficiari acquistano presso le rivendite autorizzate
uno o più carnet di buoni per prestazioni di lavoro accessorio il
cui valore nominale è fissato con decreto del Ministro del Lavoro e
delle politiche sociali, da adottarsi entro trenta giorni e
periodicamente aggiornato.
2. Tale valore nominale è stabilito tenendo conto della
media delle retribuzioni rilevate per le attività lavorative affini
a quelle di cui all'articolo 70, comma 1, nonchè del costo di
gestione del servizio.
3. Il prestatore di lavoro accessorio percepisce il proprio
compenso presso il concessionario, di cui al comma 5, all'atto della
restituzione dei buoni ricevuti dal beneficiario della prestazione di
lavoro accessorio. Tale compenso è esente da qualsiasi imposizione
fiscale e non incide sullo stato di disoccupato o inoccupato del
prestatore di lavoro accessorio.
4. Il concessionario provvede al pagamento delle spettanze
alla persona che presenta i buoni, registrandone i dati anagrafici e
il codice fiscale; effettua il versamento per suo conto dei
contributi per fini previdenziali all'INPS, alla gestione separata di
cui all'articolo 2, comma 26, della legge 8 agosto 1995, n. 335, in
misura pari al 13 per cento del valore nominale del buono, e per fini
assicurativi contro gli infortuni all'INAIL, in misura pari al 7 per
cento del valore nominale del buono, e trattiene l'importo
autorizzato dal decreto, di cui al comma 1, a titolo di rimborso
spese.
5. Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, con
proprio decreto, individua le aree metropolitane e il concessionario
del servizio attraverso cui avviare una prima fase di sperimentazione
delle prestazioni di lavoro accessorio e regolamenta criteri e
modalità per il versamento dei contributi di cui al comma 4 e delle
relative coperture assicurative e previdenziali".
2. Il termine per l'adozione del decreto di cui al comma 1
dell'articolo 72 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276,
decorre dalla data di entrata in vigore del presente decreto
legislativo».
Anche gli articoli 16 e 17 risultano lesivi delle competenze
legislative regionali, per la parte in cui escludono la possibilità
per le Regioni di intervenire nella disciplina di questo settore, che
riguarda la promozione del lavoro e di conseguenza la materia delle
politiche attive afferente alla tutela e la sicurezza del lavoro.
L'art. 16, che modifica l'art. 70 del D.lgs. 276/2003, individua
la retribuzione massima delle prestazioni di lavoro accessorio.
L'art. 17, che sostituisce l'art. 72 del D.lgs. 276/2003, da un
lato, prevede una dettagliata disciplina delle modalità di
svolgimento del lavoro accessorio, in violazione dell'art. 117, terzo
comma Cost., dall'altro, in particolare al quinto comma, conferendo
al Ministro del lavoro e delle politiche sociali la legittimazione ad
individuare con proprio decreto, le aree metropolitane e il
concessionario del servizio attraverso cui avviare una prima fase di
sperimentazione delle prestazioni di lavoro accessorio e
regolamentare criteri e modalità per il versamento dei contributi
assicurativi e previdenziali, attribuisce potestà regolamentare al
Ministro in violazione dell'art. 117, sesto comma Cost., che esclude
la possibilità per lo Stato di intervenire» con atti normativi di
rango sublegislativo» (Corte Costituzionale, 27 ottobre 2003, n. 329,
punto 4 parte in diritto).

P. Q. M.
Si chiede che questa ecc.ma Corte dichiari l'illegittimità
costituzionale degli artt. 2, 11, 12, 13, 14, 16 e 17 del decreto
legislativo 6 ottobre 2004, n. 251 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 239 dell'11 ottobre 2004), che reca disposizioni
correttive del d.lgs. 276/2003 in materia di occupazione e mercato
del lavoro, per violazione degli artt. 41, 77, 117, 118 Cost.
Firenze - Roma, addì 7 dicembre 2004
Prof. avv. Stefano Grassi
05C1464