1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 22-8-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 531 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 2007
Ordinanza emessa il 30 gennaio 2007 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto dal Comune di Fiumefreddo contro il commissario delegato per l'emergenza rifiuti e tutela delle acque ed altri. Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23. (007C0941) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 22-8-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953.
Sul ricorso n. 1514/05 R.G., proposto dal Comune di Fiumefreddo
(Catania), rappresentato e difeso da Scuderi avv. Andrea e Calanni
avv. Rosario, con domicilio eletto in Catania, via V. Giuffrida, 37,
presso Scuderi avv. Andrea;
Contro commissario delegato per emergenza rifiuti e tutela acque;
Presidenza Consiglio dei ministri - Dipartimento protezione civile;
Ministero dell'interno e per il coordinamento protezione civile;
Presidenza della Regione Siciliana; Assessorato regionale territorio
ed ambiente - Dipartimento urbanistica; Ufficio del genio civile di
Catania; Soprintendenza beni culturali ed ambientali Catania; tutti
rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio
eletto in Catania, via Vecchia Ognina, 149, presso la sua sede; la
Provincia regionale di Catania, rappresentata e difesa dall'avv.
Ferlito Alfio Maria, con domicilio eletto in Catania, via Umberto,
265, presso la sua sede; l'Azienda Unità Sanitaria Locale n. 3 -
Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore; i comuni
di Fiumefreddo di Sicilia e di Piedimonte Etneo (Catania), in persona
del sindaco, legale rappresentante pro tempore; e nei confronti di
Sicil Power S.p.a., rappresentata e difesa dall'avv. Briguglio
Carmelo ed Abbamonte Andrea, con domicilio eletto in Catania, piazza
Lanza, 18/A, presso D'Alessandro avv. Nicolò; ed inoltre:
comuni di: Catania, Messina, Paternò, Caronia, Calatabiano,
Rometta, ciascuno in persona del proprio sindaco, legale
rappresentante pro tempore; il comune di Catania è rappresentato e
difeso dall'avv. Paolo Patanè con domicilio eletto in Catania, via
Oberdan, 141 (avvocatura dell'Ente);
ATO: Catania 1, Catania 2, Catania 3, Catania 4, Messina 1,
Messina 2, Messina 3, Messina 4, ciascuno in persona del proprio
legale rappresentante pro tempore;
societa': D.G.I. - Daneco Gestione Impianti S.p.a., Waste
Italia S.p.a., Siemens S.p.a., Techinp Italy S.p.a., DB Group S.p.a.,
in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, e la
Altecoen S.p.a., quest'ultima in persona del suo legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Fulvia
Fazzi, con domicilio eletto in Catania, via Crociferi, 60, presso
l'avv. Bianca Pellegrino;
Per l'annullamento:
dell'ordinanza del Commissario delegato per l'emergenza
rifiuti e tutela delle acque in Sicilia del 1° marzo 2005 numero 183,
comunicata al comune il 9 marzo 2005, nella parte in cui è stato
approvato il progetto proposto la società concessionaria per la
realizzazione di una stazione di trasferenza nel comune di
Calatabiano;
del d.P.C.m. 23 dicembre 2004, recante la proroga della
dichiarazione di stato di emergenza nel settore dei rifiuti fino alla
data del 31 dicembre 2005, già dichiarato con il d.P.C.m. del 22
gennaio 1999;
dell'ordinanza ministeriale n. 2983 del 31 maggio 1999,
recante interventi per fronteggiare la situazione di emergenza
determinatasi nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani nella
Regione Sicilia, che ha nominato il Presidente della Regione Sicilia
Commissario delegato;
dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri
n. 333/4/2004 con cui sono stati confermati fino alla cessazione
dello stato di emergenza i poteri già conferiti i commissario
delegato residente della Regione Siciliana con l'ordinanza
ministeriale 31 maggio 1999, n. 2983;
del verbale della conferenza dei servizi del 29 luglio 2004,
tenutasi ex art. 27 del d.lgs n. 22/1997;
Visto il ricorso introduttivo del giudizio;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del
provvedimento impugnato;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Assessorato
regionale territorio ed ambiente - Dipartimento urbanistica;
Assessorato regionale lavori pubblici; Assessorato regionale beni
culturali ed ambientali; Commissario delegato per emergenza rifiuti;
Presidenza Consiglio dei ministri - Dipartimento protezione civile;
Soprintendenza beni culturali ed ambientali Catania; Ministero
territorio ed ambiente - Commissione per la valutazione dell'impatto
ambientale; Ufficio genio civile di Messina; Provincia regionale di
Catania; Sicil Power S.p.a.; Comune di Catania (ad adiuvandum);
Società Altecoen;
Udito nella Camera di consiglio del 6 aprile 2006 il relatore
ref. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi gli avvocati come da verbale;
Vista la documentazione tutta in atti;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue.

In fatto

Espone il comune ricorrente che la società Sicilpower ha chiesto
al Commissario delegato per l'emergenza rifiuti in Sicilia
l'approvazione del sistema di gestione integrato proposto, che
individua un polo impiantistico nel comune di Paternò costituito da
un impianto di selezione e biostabilizzazione, un impianto di
termovalorizzazione e una discarica per rifiuti non pericolosi,
nonchè diverse stazioni di trasferenza dei rifiuti, con particolare
riguardo alla previsione di una stazione di trasferenza da
realizzarsi nel confinante territorio del comune di Calatabiano ai
sensi dell'art. 27 del d.lgs. n. 22/1997.
Espressasi sul progetto la Commissione per la V.I.A. col parere
n. 591 del 10 giugno 1994, in senso favorevole, con richiesta di
integrazioni documentali rivolta al Commissario per l'emergenza,
quest'ultimo convocava la conferenza dei servizi ex art. 27, d.lgs.
n. 22/1997 cit., per il 29 luglio 2004, in seno alla quale, peraltro,
il sindaco del comune di Calatabiano si esprimeva in senso contrario
all'approvazione del progetto. Alla conferenza dei servizi il comune
di Fiumefreddo non era stato invitato.
Il Commissario delegato, nonostante l'opposizione del comune di
Calatabiano, con l'ordinanza n. 532 del 2 marzo 2005, ha espresso il
proprio parere favorevole al progetto.
Avverso i suddetti atti della procedura, ha quindi proposto il
comune di Fiumefreddo l'odierno ricorso, sollevando varie censure
meglio articolate in atti.
Si sono costituiti in giudizio l'Avvocatura di Stato e la
società ricorrente, difendendo la legittimità del provvedimento
impugnato e chiedendo il rigetto del ricorso avversario.
Alla camera di consiglio del 21 giugno 2005 è stata disposta dal
collegio la integrazione del contraddittorio, eseguita nei termini e
con le modalità ivi prescritte (ricorso notificato il 29 luglio 2005
e depositato con le prove di avvenuta notifica il 16 settembre 2005).
Il 26 settembre 2005 ha depositato propria memoria di
costituzione la società «Altecoen S.p.a.» che resiste al ricorso,
chiedendone il rigetto.
Il 7 ottobre 2005 si è costituito, ad adiuvandum, il comune di
Catania che, aderendo alle difese della ricorrente, chiede
l'annullamento degli atti impugnati.
Alla camera di consiglio del 6 aprile 2006, il ricorso è stato
chiamato per la trattazione del regolamento di competenza proposto
dalla controinteressata (con il ricorso notificato il 29 giugno 2005)
con la quale si eccepisce che la cognizione del gravame proposto con
ricorso di cui sopra spetta al Tribunale amministrativo regionale
Lazio ed è stato trattenuto in decisione.

D i r i t t o

Parte ricorrente impugna l'ordinanza commissariale di espressione
di parere favorevole e di approvazione del progetto relativo
all'impianto rilasciata a favore della società controinteressata.
I) Il ricorso è rivolto avverso un provvedimento adottato
all'esito di una procedura posta in essere dal presidente della
regione nell'esercizio dei poteri a questo conferiti in qualità di
Commissario delegato di protezione civile per l'emergenza rifiuti e
tutela delle acque nella Regione Sicilia (OPCM 2983 del 31 maggio
1999). Pertanto, il Collegio deve affrontare, necessariamente e
preliminarmente, la questione relativa alla competenza inderogabile
recentemente attribuita al Tribunale amministrativo regionale del
Lazio per la cognizione di vicende quale quella in esame.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone:
... omissis ... «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'art. 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
potere amministrativo posto in essere da parte del Commissario
delegato rientra nel novero delle situazioni di emergenza dichiarate
ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e
«consequenziali provvedimenti commissariali applicativi».
Il collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimità costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come
già fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione è
venuta in rilievo la medesima norma (cfr. Tribunale amministrativo
regionale Sicilia, I, ord. n. 90 del 7 marzo 2006) proprio in
relazione all'esame del regolamento di competenza in quella sede
proposto, quindi per un caso perfettamente sovrapponibile a quello
odierno.
I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della
incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse necessario
investire il giudice delle leggi della relativa questione - a
trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio, e
ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione ai procedimenti pendenti e quindi anche per
il procedimento odierno, trattenuto in decisione dopo l'entrata in
vigore della disciplina in esame (la quale è stata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 23 gennaio 2006 ed è entrata in vigore il
giorno successivo alla sua pubblicazione).
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa «Nella
Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1, lett. c) della legge n. 225/1992,
richiamato dall'art. 5, comma 1, legge cit.) essi sono adottati per
fare fronte a situazioni che «per intensità ed estensione debbono
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
III) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2, comma 1, lett. c) della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2, lett. a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2, lett. b).
Quindi, il sistema della Protezione civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Sicchè per ogni tipologia
territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza è
chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più vicino
alla concreta dimensione delle comunità colpite e della natura
dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e senza
escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate funzioni
siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006; contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna la competenza funzionale a conoscere
delle relative questioni al Tribunale amministrativo regionale Lazio
(e quindi spinge l'interprete a dover ritenere che il legislatore
abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale di
qualsiasi questione, inerente la Protezione civile, richieda
interventi extra ordinem).
Il problema acquista uno spessore considerevole se solo si
riflette il fatto che, «ordinariamente» tali provvedimenti extra
ordinem delegano quali commissari per l'emergenza il presidente della
regione o altri organi locali già titolari di poteri propri in
quella materia; in tal senso, spesso non fanno altro che «istituire»
poteri e programmi di emergenza affidandoli quindi (per nomina o
delega), a quegli stessi organismi regionali o comunque locali che
con i poteri ordinari loro conferiti dall'Ordinamento non hanno
saputo fare fronte alle cause che hanno determinato l'emergenza (come
il caso dell'emergenza rifiuti o dell'emergenza idrica, o
dell'emergenza traffico).
Pertanto, l'effetto di tale prassi è essenzialmente quello di
rendere i provvedimenti degli organi regionali «rafforzati» sotto il
profilo della capacità di derogare a norme dell'Ordinamento; a tale
già rilevante «alterazione» dell'Ordinamento medesimo, si aggiunge
quindi una ulteriore «tutela» giurisdizionale, sottraendo la
cognizione della lite ai Tribunale amministrativo regionale regionali
su provvedimenti che sono e restano a tutti gli effetti locali per
provenienza soggettiva oltre che per effetti, per affidarla ad un
unico giudice nazionale con il quale essi non hanno alcun
collegamento «naturale».
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992, è attribuito al
Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di emergenza
in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della dichiarazione di
emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri o, su sua delega, il Ministro dell'interno
possano adottare ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente,
nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale.
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già stata
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'art. 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2005).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b) e c) d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso, finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
IV) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta indubbia violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilità di
tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma;
detta tutela ne risulta minorata, per la evidente maggiore
difficoltà di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade infatti, nel caso
presente, che chi abbia già un giudizio pendente davanti al
Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia
ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove nella
propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà più
diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002). Come la Corte
ha insegnato, perchè tal principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che è proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-Tribunale
amministrativo regionale»).
Così facendo, in sostanza, il legislatore ha introdotto un
rimedio inedito, che non è di secondo grado e che finisce per
costituire un doppione del già espletato giudizio (cautelare) di
primo grado, senza alcuna possibilità di inquadramento tra i rimedi
noti e tipizzati (appello, revocazione, reclamo).
Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale risulta
vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio; e se ne trae
conferma da una recente decisione della Corte costituzionale, che,
sebbene in relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto modo
di affermare un principio generale, che è quello della appartenenza
della competenza territoriale alla nozione del giudice naturale
precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del 2006
afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea "la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio"
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
già il collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La
regola è che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte
soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti
di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito;
giammai è prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato
a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad avviso del
collegio, siffatta disciplina integra altresì violazione del
principio del «giusto processo», di cui all'art. 111, comma primo,
della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il giusto
processo regolato dalla legge»). Sempre con riferimento ai processi
pendenti, infatti, la parte soccombente nel giudizio cautelare
verrebbe ad essere fornita di uno strumento giurisdizionale anomalo e
atipico a tutela della propria (legittima, ma da esercitare in modi
conformi a principi costituzionali) aspirazione ad ottenere una
pronuncia favorevole in secondo grado (che deve tuttavia essere un
vero giudizio dì secondo grado, e non, si ribadisce, un inedito
duplicato del giudizio di primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
VI) Da ultimo, si rileva un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, e che deriva in via immediata e
diretta dall'analisi appena esposta. La norma in esame, infatti,
viola l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia (legge
costituzionale n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli
organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive
sezioni per gli affari concernenti la Regione. Le sezioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti svolgeranno altresì le
funzioni, rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della Regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal presidente della regione
sentite le sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorità amministrative aventi sede nel territorio della
regione».
Osserva il Collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975, n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971, n. 1034 alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946, n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella regione siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello Statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
Se le controversie quali quella in esame fossero sottratte alla
competenza del Tribunale amministrativo regionale Sicilia, in primo
grado e, affidate alla cognizione dal Tribunale amministrativo
regionale Lazio, fossero decise da quest'ultimo, si radicherebbe, per
tale motivo, la cognizione sulla lite in appello de Consiglio di
Stato e non della sua Sezione costituita dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Sicilia, avente competenza funzionale
sulle liti rientranti nella previsione statutaria siciliana appena
citata. Per mero scrupolo espositivo, si deve rilevare che in
proposito non potrebbe obiettarsi che la norma «sposta» solo la
cognizione della lite nel primo grado di giudizio, facendo salva
quella d'appello: se così fosse, per la Regione Sicilia, la norma
dovrebbe essere ulteriormente tacciata di irragionevolezza e
contraddittorietà perchè la medesima questione, decisa in primo
grado al Tribunale amministrativo regionale Lazio, quindi
«concentrata» in capo all'«unico giudice» per la sua (cristallizzata
dal legislatore) rilevanza nazionale, tornerebbe ad essere poi decisa
in appello da una articolazione regionale del giudice di secondo
grado, senza quindi che abbia più valenza alcuna la ritenuta
«centralita» della vicenda, con evidenti ed incomprensibili
«trasmigrazioni» giudiziarie «vettoriali» della lite dalla Sicilia a
Roma (per il primo grado) e da Roma a Palermo (per il secondo grado).
Intuitivamente, dunque questa ipotetica obiezione presterebbe il
fianco ad ulteriori argomenti di censura anche sotto il profilo della
effettività della tutela del diritto alla difesa già trattato prima
(nel senso di obbligo di non aggravamento) e, quindi, anche del
giusto processo ex art. 111 Cost. in termini di tempi decisionali ed
adempimenti del processo.
VII) Per tutte le esposte considerazioni, deve sollevarsi la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con l'art. 23
dello statuto della Regione Sicilia.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimità costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe, fino alla restituzione degli atti da parte
della medesima Corte.

P. Q. M.
Solleva, ritenutala rilevante non manifestamente infondata,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con l'art.
23 dello statuto della Regione Sicilia.
Dispone, a norma dell'art. 23/2, legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il giudizio resta sospeso sino alla restituzione degli atti da
parte della Corte costituzionale.
Manda alla segreteria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 6 aprile
2006.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Gatto Costantino
07C0941