1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 24-2-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 52 SENTENZA 10 - 18 febbraio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle Regioni Piemonte ed Emilia-Romagna - Impugnazione di numerose disposizioni del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 - Trattazione delle sole questioni riguardanti l'art. 62 - Decisione sulle altre disposizioni impugnate riservata a separate pronunce. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62. - Costituzione, artt. 5, 23, 70, 77, 97, 117, 118, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure per contenere l'indebitamento - Disciplina dei contratti di finanziamento mediante strumenti finanziari derivati stipulati da Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano ed enti locali territoriali - Ricorso della Regione Veneto - Rinuncia al ricorso non seguita da rituale accettazione della controparte - Cessazione della materia del contendere. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, commi 01, 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 120. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure per contenere l'indebitamento - Disciplina dei contratti di finanziamento mediante strumenti finanziari derivati stipulati da Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano ed enti locali territoriali - Ricorso della Regione Calabria - Asserita insussistenza delle ragioni di straordinarieta' ed urgenza idonee a giustificare il ricorso al decreto-legge - Esclusione - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, commi 01, 1 e 2. - Costituzione, artt. 70 e 77. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure per contenere l'indebitamento - Disciplina dei contratti di finanziamento mediante strumenti finanziari derivati stipulati da Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano ed enti locali territoriali - Qualificazione delle disposizioni quali principi fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica - Ricorso della Regione Calabria - Asserita violazione delle prerogative costituzionali della Regione - Clausola priva di reale forza precettiva - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, comma 01, nel testo originario; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, comma 1, come sostituito dall'art. 3 della legge 22 dicembre 2008, n. 203. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure per contenere l'indebitamento - Disciplina dei contratti di finanziamento mediante strumenti finanziari derivati stipulati da Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano ed enti locali territoriali - Ricorso della Regione Calabria - Asserita violazione degli artt. 23 e 97 Cost. - Censure non ridondanti in lesione del riparto di competenze tra Stato e Regioni - Inammissibilita' delle questioni. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, commi 1 e 2, nel testo originario; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, commi 3 e 6, come sostituito dall'art. 3 della legge 22 dicembre 2008, n. 203. - Costituzione, artt. 23 e 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure per contenere l'indebitamento - Disciplina dei contratti di finanziamento mediante strumenti finanziari derivati stipulati da Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano ed enti locali territoriali - Ricorso della Regione Calabria - Asserita violazione dell'art. 118 Cost. - Genericita' delle doglianze - Inammissibilita' della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, commi 1 e 2, nel testo originario; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, commi 3 e 6, come sostituito dall'art. 3 della legge 22 dicembre 2008, n. 203. - Costituzione, art. 118. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure per contenere l'indebitamento - Disciplina a regime dei contratti di finanziamento mediante strumenti finanziari derivati - Individuazione, con regolamento statale, della tipologia dei contratti che Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano ed enti locali territoriali possono stipulare - Ricorso della Regione Calabria - Asserita violazione della competenza concorrente regionale nella materia «coordinamento della finanza pubblica», con esorbitanza dal potere regolamentare statale, nonche' del principio di leale collaborazione - Riconducibilita' della disposizione denunciata alle materie di competenza esclusiva statale «tutela del risparmio e mercati finanziari» e «ordinamento civile» - Previsione, comunque, di adeguato meccanismo concertativo tra Stato e Regioni - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, comma 2, nel testo originario; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, comma 3, come sostituito dall'art. 3 della legge 22 dicembre 2008, n. 203. - Costituzione, art. 117, terzo e sesto comma; d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure per contenere l'indebitamento - Disciplina transitoria dei contratti di finanziamento mediante strumenti finanziari derivati - Divieto di stipulare i contratti per Regioni, Province autonome di Trento e di Bolzano ed enti locali territoriali fino all'entrata in vigore del regolamento statale - Ricorso della Regione Calabria - Asserita violazione della competenza concorrente regionale nella materia «coordinamento della finanza pubblica» - Riconducibilita' della disposizione denunciata alle materie di competenza esclusiva statale «tutela del risparmio e mercati finanziari» e «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - D.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, comma 1, nel testo originario; d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 62, comma 6, come sostituito dalla legge 22 dicembre 2008, n. 203, art. 3. - Costituzione, artt. 117, terzo e sesto comma, e 119, ultimo comma. (010C0153) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 24-2-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 62, commi 01, 1,
2 e 3 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e
dell'art. 3 della legge 22 dicembre 2008, n. 203 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2009), promossi, nel complesso, con ricorsi della Regione
Veneto e della Regione Calabria, rispettivamente notificati il 20
ottobre 2008 ed il 27 febbraio 2009, depositati in cancelleria il 22
e il 29 ottobre 2008 ed il 6 marzo 2009, iscritti ai numeri 70 e 86
del registro ricorsi 2008 ed al n. 19 del registro ricorsi 2009.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 2010 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Salvatore Di Mattia per la Regione Veneto,
Massimo Luciani per la Regione Calabria e l'avvocato dello Stato
Enrico Arena per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Veneto, con un ricorso (n. 70 del 2008), e la
Regione Calabria, con due ricorsi (n. 86 del 2008 e n. 19 del 2009),
hanno impugnato, tra l'altro, l'art. 62 del decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
Tale norma disciplina l'uso degli strumenti finanziari derivati
da parte delle Regioni e degli enti locali.
2. - In particolare, la Regione Veneto (ric. n. 70 del 2008)
censura i commi 01, 1, 2 e 3 del predetto articolo per violazione
degli artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, mentre la
Regione Calabria (ric. n. 86 del 2008) censura i commi 01, 1 e 2, per
violazione degli artt. 70, 77, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione,
nonchè per violazione del principio di leale collaborazione.
Successivamente è intervenuta la legge 22 dicembre 2008, n. 203
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2009) la quale, con l'art. 3 ha
sostituito il testo dell'art. 62 del d.l. n. 112 del 2008
apportandovi alcune modifiche.
Avverso il suddetto art. 3 e, dunque, avverso il nuovo testo del
citato art. 62, la Regione Calabria (ric. n. 19 del 2009) ha proposto
una seconda impugnazione, deducendo la violazione degli artt. 23, 97,
117, 118 e 119, Cost., nonchè la violazione del principio di leale
collaborazione.
3. - Il testo vigente del nuovo art. 62 prevede al comma 3 che
«il Ministro dell'economia e delle finanze, sentite la Banca d'Italia
e la Commissione nazionale per le società e la borsa, con uno o più
regolamenti da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, d'intesa, per i profili d'interesse
regionale, con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, individua
la tipologia dei contratti relativi agli strumenti finanziari
derivati» previsti all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52) che le Regioni, le Province autonome di
Trento e di Bolzano e gli enti locali «possono concludere, e indica
le componenti derivate, implicite o esplicite, che gli stessi enti
hanno facoltà di prevedere nei contratti di finanziamento». Lo
stesso comma stabilisce, inoltre, che «al fine di assicurare la
massima trasparenza dei contratti relativi agli strumenti finanziari
derivati nonchè delle clausole relative alle predette componenti
derivate, il medesimo regolamento individua altresì le informazioni,
rese in lingua italiana, che gli stessi devono contenere».
Il comma 6 dello stesso art. 62 dispone che ai predetti enti
territoriali «è fatto divieto di stipulare», fino alla data di
entrata in vigore del regolamento di cui al comma 3, e comunque per
il periodo minimo di un anno, «contratti relativi agli strumenti
finanziari derivati». Il secondo inciso del medesimo comma 6
puntualizza che «resta ferma la possibilità di ristrutturare il
contratto derivato a seguito di modifica della passività alla quale
il medesimo contratto derivato è riferito, con la finalità di
mantenere la corrispondenza tra la passività rinegoziata e la
collegata operazione di copertura».
4. - La Regione Calabria con il primo ricorso, proposto nei
confronti del testo originario dell'art. 62, ha dedotto la violazione
dell'art. 77 Cost., per palese mancanza dei requisiti di
straordinarietà e di urgenza; e, conseguentemente, dell'art. 70
Cost., che riserva la funzione legislativa alle Camere, «espropriate
delle loro prerogative, in forza dell'illegittimo esercizio della
decretazione d'urgenza» (si cita la sentenza n. 128 del 2008).
Nè, si aggiunge, la conversione in legge del decreto può sanare
il vizio, trattandosi di un «vizio in procedendo» che non viene meno
all'esito della conversione.
Per quanto attiene alle altre censure, le stesse sono state poi
riproposte nei confronti dell'art. 62, come modificato dalla legge n.
203 del 2008.
4.1. - In particolare, con riferimento al divieto temporaneo di
stipulazione dei contratti in esame, posto dal nuovo comma 3
dell'art. 62, si assume che tale norma violerebbe gli artt. 97, 117,
118 e 119 della Costituzione.
Sul punto, viene richiamata la sentenza n. 376 del 2003 di questa
Corte, la quale ha affermato che «la disciplina delle condizioni e
dei limiti di accesso degli enti territoriali al mercato dei capitali
rientra principalmente nell'ambito di quel "coordinamento della
finanza pubblica", che l'art. 117, terzo comma, della Costituzione
attribuisce alla potestà legislativa concorrente delle Regioni».
Viene riportato, inoltre, il passo della motivazione in cui si
afferma che i poteri di coordinamento «devono essere configurati in
modo consono all'esistenza di sfere di autonomia, costituzionalmente
garantite, rispetto a cui l'azione di coordinamento non può mai
eccedere i limiti, al di là dei quali si trasformerebbe in attività
di direzione o in indebito condizionamento dell'attività degli enti
autonomi».
Inoltre, si rileva come il divieto di stipulazione contrasterebbe
con l'ultimo comma dell'art. 119 Cost., che consente «il ricorso
all'indebitamento (senza limitazione alcuna, quanto agli strumenti
utilizzabili) per spese di investimento», mentre la norma in esame
preclude in radice l'accesso al credito anche per tale finalità.
Sarebbero, poi, violati gli artt. 97 e 118 della Costituzione.
Infatti, l'astratta e generale previsione legislativa statale di
divieto di determinate tipologie contrattuali impedirebbe la
valutazione «delle peculiarità delle singole Regioni», in contrasto
con il «puntuale apprezzamento delle esigenze dell'amministrazione
regionale, sottesa al principio del buon andamento della pubblica
amministrazione». Inoltre, la norma in questione determinerebbe «una
diretta invasione nel dominio dell'amministrazione regionale, che
l'art. 118 Cost. riserva alle Regioni stesse».
4.2. - Con riferimento a quanto previsto dal comma 6 dello stesso
art. 62, si ritiene che contrasti, in particolare, con il sesto comma
dell'art. 117 Cost., l'avere demandato ad un atto regolamentare la
dettagliata determinazione delle tipologie di contratti che la
Regione potrà stipulare.
In particolare, nel secondo ricorso si adduce anche la violazione
dell'art. 23 Cost., in quanto si attribuirebbe al regolamento
ministeriale il potere di definire nel dettaglio i limiti di un vero
e proprio tributo, in assenza di qualunque criterio o principio che
possa delimitare la discrezionalità del Ministro. Non sarebbe,
pertanto, stata osservata la riserva di legge stabilita nella citata
disposizione costituzionale. Si rileva, inoltre, che tale regolamento
ministeriale sarebbe ammesso soltanto nelle materie di competenza del
Ministro ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988,
n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei ministri).
Sarebbe violato, altresì, sempre nella prospettiva regionale,
l'art. 117 Cost. perchè si stabiliscono principi fondamentali,
vincolanti per le Regioni, «con una fonte diversa dalla legge».
Infatti, il decreto-legge «non indica al regolamento ministeriale
alcun criterio o limite, con la conseguenza che l'autonomia regionale
finisce per essere condizionata da una fonte di rango terziario».
Infine, sarebbe violato anche l'art. 119 Cost., in quanto si
consentirebbe al regolamento ministeriale di «dilazionare nel tempo,
senza limite alcuno (...), la possibilità per le Regioni di
stipulare contratti relativi a strumenti finanziari derivati».
Anche in questo caso, si afferma testualmente, «l'autonomia
regionale finisce per essere affidata alle mani del Ministro
dell'economia».
La ricorrente puntualizza che le violazioni prospettate in ordine
all'uso e alla tipologia dello strumento regolamentare «ledono
direttamente le competenze della Regione, quale titolare di autonomia
finanziaria e di competenza legislativa concorrente in materia».
Quale ultima censura si deduce la violazione del principio di
leale collaborazione, non essendo intervenuta alcuna consultazione,
nè direttamente con le Regioni nè per il tramite della Conferenza
unificata.
5. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato,
assumendo, in particolare con l'atto difensivo depositato con
riferimento al primo ricorso della Regione Calabria, che le censure
proposte non sarebbero fondate, in quanto le disposizioni contenute
nell'impugnato art. 62 costituirebbero principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, e 119, secondo comma, Cost. Si rileva che tali disposizioni
varrebbero per i contratti futuri e mirerebbero a tutelare l'unità
economica della Repubblica in un momento di crisi
economico-finanziaria internazionale «in gran parte causata anche
dall'uso indiscriminato degli strumenti finanziari derivati che hanno
portato ad un notevole indebitamento degli enti pubblici».
Secondo l'Avvocatura generale, si tratterebbe di una misura
necessaria per raggiungere l'obbiettivo del contenimento
dell'indebitamento delle amministrazioni pubbliche, comprese le
Regioni.
In particolare, nell'atto di costituzione depositato in relazione
al secondo ricorso, la difesa dello Stato sottolinea come la norma
impugnata disciplini aspetti afferenti anche alla materia di
competenza statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettere a) ed
e), Cost., in quanto, da un lato, il contenimento dell'indebitamento
netto delle pubbliche amministrazioni è elemento essenziale del
patto di stabilità interno all'Unione europea; dall'altro, la
crescita del prodotto interno lordo riguarda il medesimo patto, in
uno al contenuto sostanziale delle materie «moneta, tutela del
risparmio e mercati finanziari; perequazione delle risorse
finanziarie».
Si ribadisce, inoltre, che i contratti in esame si sono «rivelati
letali per la finanza pubblica». Il divieto temporaneo di
stipulazione sarebbe stato, pertanto, una scelta necessitata.
Il medesimo legislatore ha consentito la ristrutturazione dei
contratti al fine di ridurre il rischio di tassi di interesse non
sopportabili.
Sarebbe infondata anche la censura di violazione dell'art. 119
Cost., «risultando evidente che la disposizione censurata non vieta
il ricorso all'indebitamento per spese di investimento, quale che sia
lo strumento finanziario utilizzato».
L'asserita violazione degli artt. 97 e 118 Cost. riguarderebbe,
secondo la difesa dello Stato, non l'impugnato comma 6, ma il comma 2
dell'art. 62, che ha eliminato la possibilità di emissione di titoli
con rimborso unico alla scadenza, in quanto idonei a creare costi non
previsti.
Con riferimento al comma 3, si deduce che la potestà
regolamentare spetta allo Stato, venendo in rilievo una materia di
competenza legislativa esclusiva. Inoltre, tale norma ha previsto
l'intesa «per i profili di interesse regionale» con la Conferenza
Stato-Regioni.
6. - La Regione Veneto, con il ricorso n. 70 del 2008, ha
prospettato nei confronti del testo originario dell'art. 62 censure
analoghe a quelle formulate dalla Regione Calabria.
Anche la difesa dello Stato ha un contenuto sostanzialmente
analogo a quello articolato con riferimento ai ricorsi proposti dalla
Regione Calabria.
Con atto depositato il 5 ottobre 2009 presso la cancelleria di
questa Corte, la Regione Veneto ha rinunciato al ricorso proposto,
limitatamente alle disposizioni impugnate in questa sede.

Considerato in diritto

1. - Il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133, ha formato oggetto di impugnazione, in talune
sue disposizioni, da parte della Regione Veneto e della Regione
Calabria.
In questa sede viene in rilievo l'art. 62 del citato decreto, il
quale detta una disciplina volta a contenere l'uso degli strumenti
finanziari derivati da parte delle Regioni e degli enti locali, in
modo da contenere l'indebitamento.
In particolare, la Regione Veneto (ric. n. 70 del 2008) censura i
commi 01, 1, 2 e 3 del predetto articolo per violazione degli
articoli 5, 97, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, mentre la
Regione Calabria (ric. n. 86 del 2008) censura i commi 01, 1 e 2, per
violazione degli artt. 70, 77, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione,
nonchè per violazione del principio di leale collaborazione.
1.1.― Successivamente è intervenuta la legge 22 dicembre 2008,
n. 203 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2009) la quale, con
l'art. 3, ha sostituito il testo dell'impugnato art. 62 apportandovi
alcune modifiche.
Avverso il suddetto art. 3 e, dunque, avverso il nuovo testo del
citato art. 62, commi 1, 3 e 6, la Regione Calabria (ric. n. 19 del
2009) ha proposto una seconda impugnazione, deducendo la violazione
degli artt. 23, 97, 117, 118 e 119, Cost., nonchè l'inosservanza del
principio di leale collaborazione.
2. - I predetti giudizi, per omogeneità di materia, devono
essere riuniti ai fini di un'unica decisione.
3. - La Regione Veneto, con atto depositato il 5 ottobre 2009, ha
rinunciato al ricorso proposto limitatamente alle disposizioni
impugnate in questa sede. Alla predetta rinuncia non è seguita
rituale accettazione della controparte, per mancanza, secondo quanto
riferito nel corso della udienza pubblica dall'avvocato dello Stato,
della formalizzazione della accettazione mediante deliberazione del
Consiglio dei ministri.
La giurisprudenza di questa Corte ha più volte affermato che la
dichiarazione di rinuncia non accettata, pur non potendo comportare
l'estinzione del processo, può fondare, unitamente ad altri
elementi, una dichiarazione di cessazione della materia del
contendere (ex plurimis, sentenza n. 320 del 2008). Nel caso in
esame, avuto riguardo al complessivo comportamento processuale delle
parti, può, pertanto, essere dichiarata cessata la materia del
contendere, in relazione al ricorso proposto dalla Regione Veneto.
4. - L'esame in questa sede, pertanto, deve avere ad oggetto
unicamente le questioni proposte dalla Regione Calabria.
4.1. - Quanto al primo ricorso (n. 86 del 2008), tenuto conto del
fatto che le disposizioni con esso impugnate sono state
sostanzialmente reiterate con la legge n. 203 del 2008, oggetto di
gravame con il secondo ricorso (n. 19 del 2009), deve essere
scrutinata, innanzitutto, la censura di violazione degli artt. 70 e
77 Cost. Con tale censura la ricorrente deduce la illegittimità
costituzionale del d.l. n. 112 del 2008, per la parte concernente le
disposizioni dell'art. 62, in ragione della inesistenza dei motivi di
straordinarietà ed urgenza atti a giustificare il ricorso al
decreto-legge.
La questione così prospettata non è fondata.
La disciplina introdotta con le disposizioni del censurato art.
62 è diretta a contenere l'esposizione delle Regioni e degli altri
enti locali territoriali a indebitamenti che, per il rischio che
comportano, possono esporre le rispettive finanze ad accollarsi oneri
impropri e non prevedibili all'atto della stipulazione dei relativi
contratti aventi ad oggetto i cosiddetti derivati finanziari.
Sussistono, pertanto, oggettivamente quelle ragioni di
straordinarietà e urgenza che giustificano il ricorso al
decreto-legge, volto, da un lato, alla disciplina a regime del
fenomeno e, dall'altro, al divieto immediato per gli enti stessi di
ricorrere ai predetti strumenti finanziari.
4.2. - Le ulteriori censure dedotte con il primo ricorso nei
confronti del decreto-legge in esame sono state sostanzialmente
reiterate, con il secondo ricorso relativo al nuovo testo dell'art.
62, in termini pressochè identici, sicchè devono essere esaminate
congiuntamente con quelle nei confronti del predetto nuovo testo con
il secondo ricorso n. 19 del 2009.
5. - In via preliminare deve essere dichiarata la
inammissibilità della censura relativa al comma 01, il quale
stabilisce che le norme dell'articolo 62 «costituiscono principi
fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica ai sensi
degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione». L'art. 62, così come modificato dall'art. 3 della
legge n. 203 del 2008, al comma 1 prevede che le norme in esso
contenute «costituiscono principi fondamentali per il coordinamento
della finanza pubblica e hanno il fine di assicurare la tutela
dell'unità economica della Repubblica ai sensi degli articoli 117,
secondo comma, lettera e), e terzo comma, 119, secondo comma, e 120
della Costituzione».
Si tratta di clausole di mera qualificazione che - in ragione del
loro contenuto, tra l'altro, non decisivo ai fini dell'individuazione
dell'effettivo ambito materiale delle norme previste dall'articolo in
questione (ex multis, sentenza n. 169 del 2007) - sono prive di reale
forza precettiva; esse, dunque, per carenza di capacità lesiva, non
sono idonee ad arrecare alcun vulnus a prerogative regionali
costituzionalmente garantite.
6. - In relazione alle altre disposizioni impugnate, ancora in
via preliminare, deve richiamarsi il consolidato orientamento della
giurisprudenza costituzionale, secondo il quale le Regioni sono
legittimate a censurare, in via di impugnazione principale, leggi
dello Stato esclusivamente per questioni attinenti al riparto delle
rispettive competenze legislative, ammettendosi la deducibilità di
altri parametri costituzionali soltanto ove la loro violazione
comporti una compromissione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite (ex multis, sentenze n. 289 e n. 216 del
2008).
Alla luce di questo principio, devono ritenersi inammissibili le
censure con le quali la Regione Calabria lamenta, con entrambi i
ricorsi, la violazione dell'art. 97 della Costituzione, considerata
la sua estraneità al riparto delle competenze legislative tra lo
Stato e le Regioni e la inesistenza di profili di una loro possibile
ridondanza su tale riparto. Allo stesso modo inammissibile è la
censura formulata, con il secondo ricorso, con riferimento all'art.
23 della Costituzione.
7. - Infine, devono essere dichiarate inammissibili, per
genericità, le doglianze prospettate, con entrambi i ricorsi, in
riferimento all'art. 118 della Costituzione, non essendo esse
sorrette da alcun consistente elemento argomentativo.
8. - Nel merito, le rimanenti censure non sono fondate.
Al riguardo occorre, innanzitutto, richiamare il contenuto delle
norme impugnate, allo scopo di valutarle nel quadro legislativo in
cui esse si collocano e di stabilire l'ambito materiale che viene in
rilievo agli effetti del riparto costituzionale delle competenze
legislative di cui all'art. 117 della Costituzione.
9. - L'art. 62 del d.l. n. 112 del 2008, novellato dalla legge n.
203 del 2008, reca una duplice disciplina normativa: la prima a
regime e la seconda transitoria.
La prima è contenuta nel comma 3, il quale prevede che «il
Ministro dell'economia e delle finanze, sentite la Banca d'Italia e
la Commissione nazionale per le società e la borsa, con uno o più
regolamenti da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della
legge 23 agosto 1988, n. 400, d'intesa, per i profili d'interesse
regionale, con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, individua
la tipologia dei contratti relativi agli strumenti finanziari
derivati» previsti all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 24
febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52) che le Regioni, le Province autonome di
Trento e di Bolzano e gli enti locali «possono concludere, e indica
le componenti derivate, implicite o esplicite, che gli stessi enti
hanno facoltà di prevedere nei contratti di finanziamento». Il comma
in esame stabilisce, inoltre, che «al fine di assicurare la massima
trasparenza dei contratti relativi agli strumenti finanziari derivati
nonchè delle clausole relative alle predette componenti derivate, il
medesimo regolamento individua altresì le informazioni, rese in
lingua italiana, che gli stessi devono contenere».
Con la norma transitoria, contenuta nel comma 6 dello stesso art.
62, il legislatore ha disposto che ai predetti enti «è fatto divieto
di stipulare», fino alla data di entrata in vigore del regolamento di
cui al comma 3, e comunque per il periodo minimo di un anno,
«contratti relativi agli strumenti finanziari derivati». Il secondo
inciso dello stesso comma puntualizza che «resta ferma la
possibilità di ristrutturare il contratto derivato a seguito di
modifica della passività alla quale il medesimo contratto derivato
è riferito, con la finalità di mantenere la corrispondenza tra la
passività rinegoziata e la collegata operazione di copertura».
10. - Orbene, come risulta dall'analisi del contenuto delle norme
censurate, esse hanno ad oggetto la disciplina dei contratti di
finanziamento mediante strumenti finanziari derivati stipulati dalle
Regioni, dalle Province autonome di Trento e di Bolzano e dagli enti
locali territoriali.
Ciò premesso, è necessario procedere all'individuazione, per
grandezze decrescenti, degli ambiti in cui le norme si collocano.
10.1. - Al riguardo, deve rilevarsi come la contrattazione avente
ad oggetto i predetti strumenti si collochi nel mercato mobiliare, il
quale, come è noto, ha conosciuto negli ultimi decenni una complessa
evoluzione normativa caratterizzata dal susseguirsi di una serie
rilevante di interventi legislativi.
Sul punto, è sufficiente sottolineare come - a seguito
dell'emanazione del decreto legislativo 23 luglio 1996, n. 415
(Recepimento della direttiva 93/22/CEE del 10 maggio 1993 relativa ai
servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari e della
direttiva 93/6/CEE del 15 marzo 1993 relativa all'adeguatezza
patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi) -
sia stato abbandonato il modello pubblicistico di gestione del
mercato mobiliare, essendosi optato per un modello privatistico, in
conformità ai principi di liberalizzazione dei servizi di
investimento in ambito comunitario e del mutuo riconoscimento.
Le relative regole sono state recepite dal decreto legislativo n.
58 del 1998, il quale, riprendendo sostanzialmente il contenuto
dell'art. 46 del citato d.lgs. n. 415 del 1996, ha previsto, tra
l'altro, che l'attività di organizzazione e gestione di detto
mercato ha carattere di impresa ed è esercitata da una società per
azioni (cosiddetta società di gestione), anche senza scopo di lucro
(art. 61, comma 1), nel rispetto della disciplina posta dal
«regolamento del mercato», deliberato dall'assemblea ordinaria o dal
consiglio di sorveglianza della medesima società (art. 62, comma 1).
Lo stesso decreto, successivamente modificato, definisce il
«mercato regolamentato» come il «sistema multilaterale che consente o
facilita l'incontro, al suo interno, e in base a regole non
discrezionali, di interessi multipli di acquisto e di vendita di
terzi relativi a strumenti finanziari, ammessi alla negoziazione
conformemente alle regole del mercato stesso in modo da dare luogo a
contratti (...)» (art. 1, comma 1, lettera w).
Sulla base della predetta evoluzione normativa, dunque,
l'attività di organizzazione e gestione dei mercati non è più
riconducibile alla nozione di servizio pubblico, ma costituisce
un'attività economica esercitata da un soggetto di diritto privato,
che opera «anche senza scopo di lucro».
La permanenza di rilevanti interessi pubblici - connessi
soprattutto all'esigenza di tutelare il risparmio (art. 47 Cost.) e
assicurare la stabilità del mercati finanziari - giustifica,
tuttavia, pure a seguito della suindicata privatizzazione,
l'intervento dello Stato che, nella specie, si sostanzia nella
predisposizione di un penetrante sistema di vigilanza attribuito sia
alla Banca d'Italia - per quanto attiene, in particolare, al
contenimento del rischio e alla stabilità patrimoniale degli
intermediari - sia alla Commissione per la società e la borsa
(Consob), relativamente all'attività posta in essere dalla società
di gestione (art. 73) e, più in generale, all'attività che si
svolge nell'ambito dei mercati regolamentati al fine di assicurare,
tra l'altro, la trasparenza, l'ordinato svolgimento delle
negoziazioni e la tutela degli investitori (art. 74).
10.2. - Chiarito ciò, deve rilevarsi come il mercato mobiliare
si caratterizzi essenzialmente per lo svolgimento di «servizi e
attività di investimento», di rilevanza privatistica, aventi ad
oggetto, in generale, gli strumenti finanziari. Il d.lgs. n. 58 del
1998, pur non dandone una definizione di portata generale, fornisce
una elencazione delle principali tipologie di strumenti finanziari
che appartengono alla categoria in esame. In particolare, si fa
riferimento: ai valori mobiliari (azioni di società, obbligazioni e
altri titoli di debito, ecc.); agli strumenti del mercato monetario;
alle quote di un organismo di investimento collettivo di risparmio,
nonchè ad una serie di contratti qualificati quali «strumenti
finanziari derivati».
In relazione a questi ultimi, il citato testo unico non contiene
una nozione identificativa del relativo prodotto finanziario,
limitandosi ad effettuare una elencazione dei principali tipi
contrattuali.
È significativo, al riguardo, che l'art. 2 del testo unico in
questione dispone che per strumenti finanziari derivati si intendono:
1) valori mobiliari;
2) strumenti del mercato monetario;
3) quote di un organismo di investimento collettivo del
risparmio;
4) contratti di opzione, contratti finanziari a termine
standardizzati («future»), «swap», accordi per scambi futuri di tassi
di interesse e altri contratti derivati nelle varie forme in cui è
possibile la loro stipulazione;
5) gli strumenti derivati per il trasferimento del rischio di
credito;
6) i contratti finanziari differenziali.
Con riferimento alla suindicata articolata tipologia, a soli fini
descrittivi e con un ineliminabile margine di approssimazione
dipendente dalla complessità del fenomeno, può ritenersi che le
negoziazioni aventi ad oggetto gli strumenti finanziari derivati si
caratterizzano, sul piano strutturale, per essere connesse ad altre
attività finanziarie (quali, ad esempio, titoli, merci, tassi,
indici, altri derivati) dal cui «prezzo» dipende il valore
dell'operazione compiuta. Ferme ovviamente restando le diversità
legate al tipo di operazione prescelto, tali negoziazioni sono volte
a creare un differenziale tra il valore dell'entità negoziata al
momento della stipulazione del relativo contratto e quello che sarà
acquisito ad una determinata scadenza previamente individuata.
Sul piano funzionale, come è noto, le negoziazioni in esame,
oltre ad avere una finalità di copertura, possono espletare anche
una funzione speculativa, incidente sulla stessa struttura causale
del contratto, con conseguenti rischi di insolvenza legati a diversi
fattori connessi soprattutto all'andamento complessivo del mercato,
con l'aggravamento che l'inadempimento di uno o più operatori può
incidere sull'inadempimento degli altri. È frequente, pertanto, la
possibilità che il contraente, sia esso privato o pubblico, subisca
una perdita superiore al capitale investito.
A ciò va aggiunto che il testo unico n. 58 del 1998 riserva lo
svolgimento dei servizi di investimento, compresi quelli aventi ad
oggetto strumenti finanziari derivati, soltanto a determinati
«soggetti abilitati», rappresentati, in particolare, dalle banche e
dalle c.d. «imprese di investimento» (definite, per quelle che hanno
sede in Italia, «società di intermediazione mobiliare»).
10.3. - Attraverso la disciplina, sopra descritta, del mercato
mobiliare e dei contratti aventi ad oggetto gli strumenti finanziari
derivati, il legislatore ha inteso tutelare il mercato stesso, la sua
stabilità, nonchè i risparmiatori che vi operano.
Per perseguire questo scopo è stato previsto, come si è già
sottolineato, tra l'altro, un sistema articolato di vigilanza
attribuito ad autorità che operano al di fuori del circuito
governativo.
Sono state, inoltre, contemplate regole imperative che attengono
essenzialmente alle modalità di conclusione, alla forma e ai
contenuti dei singoli contratti e che sono finalizzate a proteggere
la sfera giuridica dei soggetti che accedono a tale tipologia di
finanziamento, i quali sono considerati alla stregua di contraenti
deboli, che si trovano rispetto al professionista che opera nel
mercato in una posizione di asimmetria informativa. In particolare,
in relazione al primo profilo, sono state stabilite puntuali regole
di condotta che si sostanziano nella previsione di obblighi di
informazione cui sono tenuti i «soggetti abilitati»; in relazione
alla forma, è imposto, sempre per fini di protezione e a pena di
nullità, che può essere fatta valere solo dal cliente, l'obbligo di
rispettare la forma scritta (art. 23 del d.lgs. n. 58 del 1998); in
relazione al contenuto è prevista la nullità di «ogni pattuizione
di rinvio agli usi per la determinazione del corrispettivo dovuto dal
cliente e di ogni altro onere a suo carico» (citato art. 23). In
definitiva, le indicate norme imperative mirano a tutelare la parte
che, in ragione della sua debolezza contrattuale derivante da
oggettive deficienze informative, occupa nel rapporto contrattuale
una posizione diseguale rispetto al professionista.
11. - Individuato il contesto normativo complessivo in cui si
colloca la disciplina, tanto a regime, quanto transitoria, oggetto di
impugnazione regionale, si può passare ad analizzare le singole
censure proposte dalla ricorrente.
In particolare, secondo la Regione Calabria le disposizioni a
regime contenute nell'art. 62, comma 3, nella parte in cui
disciplinano, con norme ritenute di dettaglio, le condizioni e i
limiti di accesso al mercato finanziario degli enti territoriali,
violerebbero la competenza regionale in materia di coordinamento
della finanza pubblica di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost.
Inoltre, il comma in questione sarebbe costituzionalmente illegittimo
per violazione del sesto comma del citato art. 117, non essendo
consentita l'emanazione di un regolamento statale in una materia di
competenza legislativa concorrente.
12. - La questione non è fondata.
Al fine di individuare l'ambito materiale, entro il quale
inquadrare la disciplina contestata, occorre avere riguardo
all'oggetto e alle finalità perseguite dal legislatore, alla luce
della ricostruzione del quadro normativo di riferimento di cui
innanzi.
12.1. - Applicando tali criteri, deve, in primo luogo, ritenersi
che viene in rilievo la competenza esclusiva dello Stato in materia
di «tutela del risparmio e mercati finanziari» di cui alla lettera e)
del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione.
La predetta disposizione costituzionale, nella parte in cui
assegna allo Stato la competenza in materia di mercati finanziari, si
riferisce, oltre che al mercato bancario e assicurativo, anche a
quello mobiliare, che identifica, in realtà, il mercato finanziario
in senso stretto.
Tale ambito materiale ricomprende tutte quelle misure legislative
volte ad assicurare, sul piano macroeconomico e per fini di
uniformità sull'intero territorio nazionale, la stabilità
finanziaria dei mercati in cui si svolgono le contrattazioni, nonchè
la tutela del risparmio.
Orbene, la finalità che con le disposizioni del comma 3 del
novellato art. 62 il legislatore statale ha inteso perseguire è
proprio quella di garantire la tutela del mercato mobiliare in
rapporto alle modalità di accesso delle Regioni e degli enti locali
alle suddette tipologie di contrattazione, le quali sono, per loro
stessa natura, idonee ad alterare i complessivi equilibri finanziari
del mercato di riferimento. È innegabile, infatti, che i derivati
finanziari scontino un evidente rischio di mercato, non
preventivamente calcolabile, ed espongano gli enti pubblici ad
accollarsi oneri impropri e non prevedibili all'atto della
stipulazione del contratto, utilizzando per l'operazione di
investimento un contratto con caratteristiche fortemente aleatorie
per le finanze dell'ente. Si tratta, pertanto, di una disciplina che,
tutelando il mercato e il risparmio, assicura anche la tutela del
patrimonio dei soggetti pubblici.
Sotto altro aspetto, il massiccio ingresso di soggetti, e cioè
degli enti pubblici ai quali si riferisce la contestata normativa,
nel mercato finanziario, con l'apporto di capitali di notevole
entità (se rapportati, in genere, a quelli dei comuni investitori),
è tale da comportare profonde modificazioni strutturali nel mercato
stesso, con riferimento sia alla tipologia dei contratti che gli enti
sarebbero autorizzati a stipulare, sia alle condizioni e ai limiti
che la normativa regolamentare di attuazione potrebbe porre.
Sono, in definitiva, proprio le peculiari caratteristiche di tali
strumenti ad avere indotto il legislatore statale a prevedere, con
l'impugnato comma 3, limitatamente alle contrattazioni in cui siano
parte le Regioni e gli enti locali, una specifica normativa per il
loro accesso al relativo mercato mobiliare, sia pure demandandone la
disciplina attuativa, ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge 23
agosto 1988, n. 400, ad un regolamento ministeriale, volto ad
individuare, in modo puntuale, sia la tipologia dei contratti, sia le
componenti derivate, implicite o esplicite, che gli enti in questione
hanno la facoltà di prevedere nei contratti di finanziamento. Ciò
il legislatore ha fatto, tenuto conto della spiccata aleatorietà
delle negoziazioni aventi ad oggetto gli strumenti finanziari in
esame, all'evidente scopo di evitare che possa essere messa in
pericolo la disponibilità delle risorse finanziarie pubbliche
utilizzabili dagli enti stessi per il raggiungimento di finalità di
carattere, appunto, pubblico e, dunque, di generale interesse per la
collettività.
A ciò va aggiunto che la realtà ha ampiamente dimostrato che
persino le operazioni di rinegoziazione dei contratti derivati, a
seguito di ristrutturazione del debito, nel prevedere fin dall'inizio
condizioni di sfavore degli enti, comportano l'assunzione di rischi
aggiuntivi mediante lo spostamento nel tempo degli oneri derivanti da
condizioni ancora più penalizzanti rispetto a quelle iniziali.
A ulteriore conferma della riconducibilità del contenuto delle
norme in esame alla materia dei mercati finanziari, deve essere
richiamata la parte della disposizione impugnata la quale stabilisce
che la normativa in questione deve essere emanata sentite la Banca
d'Italia e la Consob, e cioè i soggetti ai quali, come si è già
osservato, sono assegnati rilevanti funzioni di vigilanza da
esercitarsi proprio nello specifico settore del mercato mobiliare.
12.2. - In secondo luogo, deve essere sottolineato come la
disciplina normativa adottata dal legislatore statale, abbia,
altresì, una diretta incidenza sulla materia dell'ordinamento
civile, anch'essa di competenza legislativa esclusiva statale (art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.).
Infatti, sempre avendo riguardo all'oggetto e alla finalità
perseguita dalle norme impugnate, deve rilevarsi come il legislatore
abbia inteso disciplinare, per tutelare la parte «debole» del
contratto, taluni profili specificamente afferenti allo svolgimento
di rapporti negoziali che rinvengono la loro fonte in categorie
contrattuali che si collocano nell'ambito dei mercati mobiliari.
In particolare, si tratta di norme imperative che perseguono una
finalità chiaramente protettiva, come risulta dalla previsione - che
non forma oggetto di impugnazione - introdotta, nel comma 5 dell'art.
62 del d.l. n. 112 del 2008, dall'art. 3 della legge n. 203 del
2008 - secondo cui i contratti relativi a strumenti finanziari
derivati, che risultino stipulati dagli enti territoriali in
violazione delle disposizioni previste dal citato regolamento
ministeriale, sono nulli e tale nullità «può essere fatta valere
solo dall'ente».
L'attribuzione di una legittimazione speciale riservata soltanto
all'ente pubblico, cui la tutela in questione si indirizza, a fronte
della regola generale vigente per i contratti disciplinati dal codice
civile (secondo la quale, la nullità può essere fatta valere da
chiunque vi abbia interesse), giustifica la qualificazione del
rimedio previsto come «nullità di protezione»; espressione questa
utilizzata, in una fattispecie per molti aspetti analoga, dall'art.
36 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del
consumo, a norma dell'art. 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229). In
altri termini, in linea con l'esigenza di una particolare tutela
riservata alla parte debole del rapporto contrattuale, trova
giustificazione una disciplina derogatoria del principio generale
della legittimazione aperta a chiunque vi abbia interesse, e, dunque,
la previsione di un rimedio che rimette alla parte protetta la
valutazione se avvalersene o meno.
Nè va sottaciuto che il titolo di legittimazione
dell'ordinamento civile presenta, nello specifico settore in esame,
profili di stretta connessione con la materia dei mercati finanziari
e tutela del risparmio, in ragione del particolare rapporto che si
instaura tra contratto e mercato.
A tale proposito, deve rilevarsi come le regole applicabili ai
singoli contratti aventi ad oggetto gli strumenti finanziari
derivati, per gli scopi sin qui indicati, sono destinate ad
influenzare direttamente anche quelle generali del mercato, oltre che
gli equilibri economici che nella finanza regionale e locale si
intendono assicurare. In altri termini, è indubbio che il
legislatore, ponendo regole indirizzate al singolo rapporto
negoziale, ha adottato una normativa suscettibile di incidere in via
diretta anche sulla disciplina del segmento di attività economica
costituito dal mercato finanziario in cui quella contrattazione si
inserisce. E ciò particolarmente con riferimento all'aspetto
finalistico delle nuove disposizioni adottate.
La stretta connessione esistente tra contratto e mercato -
ricostruita alla luce dell'oggetto della disciplina e delle finalità
perseguite dal legislatore - determina, pertanto, come si è già
sottolineato, un rapporto di interrelazione tra la materia
dell'ordinamento civile, per gli aspetti di regolamentazione
particolare dell'atto contrattuale, e quella del mercato finanziario,
per l'oggetto di esse e, soprattutto, per l'incidenza degli strumenti
derivati sul complessivo andamento del mercato stesso.
12.3. - Infine, un terzo ambito materiale che viene in rilievo è
rappresentato dal coordinamento della finanza pubblica di cui al
terzo comma dell'art. 117 Cost.
La giurisprudenza di questa Corte è ormai costante nel ritenere
che norme statali che fissano limiti alla spese di enti pubblici
regionali sono espressione della finalità di coordinamento
finanziario (da ultimo, sentenze numeri 237 e 139 del 2009). Il
legislatore statale può, dunque, legittimamente imporre alle Regioni
vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio unitario
della finanza pubblica complessiva, in connessione con il
perseguimento di obbiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari (sentenza n. 237 del 2009). Questa Corte, inoltre, pur
affermando che le misure statali non devono prevedere in modo
esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti
obbiettivi (sentenza n. 289 del 2008), ha chiarito che possono essere
ricondotti nell'ambito dei principio di coordinamento della finanza
pubblica «norme puntuali adottate dal legislatore per realizzare in
concreto la finalità del coordinamento finanziario, che per sua
natura eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali
sub-statali» (sentenza n. 237 del 2009 e già sentenza n. 417 del
2005).
13. - Deve, pertanto, ritenersi che la disciplina dei derivati
finanziari si collochi alla confluenza di un insieme di materie, vale
a dire quelle relative «ai mercati finanziari», all'«ordinamento
civile» e al «coordinamento della finanza pubblica»: le prime due di
competenza esclusiva dello Stato e l'ultima di competenza
concorrente. In questi casi la giurisprudenza costituzionale,
mancando un meccanismo di composizione delle interferenze previsto
dalla Costituzione, utilizza normalmente il criterio della
prevalenza, il quale presuppone l'inquadramento nell'ambito materiale
cui è riconducibile il nucleo essenziale delle norme censurate (da
ultimo, sentenza n. 339 del 2009).
Applicando tale criterio per la risoluzione della presente
controversia deve rilevarsi, alla luce di quanto sin qui esposto,
come la finalità principale della normativa statale in esame sia
rappresentata dalla tutela del risparmio e dei mercati finanziari,
nonchè dalla disciplina di rapporti privatistici e dei connessi
rimedi azionabili in caso di violazione delle disposizioni
disciplinatrici del settore.
In altri termini, la peculiarità del contenuto della tipologia
contrattuale in esame impone, in questo caso, di risolvere il
concorso delle plurime competenze legislative riconducibili alle
elencazioni contenute nel secondo e terzo comma dell'art. 117 Cost.
mediante l'inquadramento della normativa censurata in via prevalente
nelle materie dei mercati finanziari e dell'ordinamento civile, di
esclusiva spettanza del potere legislativo statale.
13.1. - Nè ad una diversa conclusione si può pervenire in
ragione di quanto ritenuto da questa Corte con la sentenza n. 376 del
2003, richiamata dalla ricorrente a sostegno della illegittimità
costituzionale delle disposizioni impugnate.
Con tale sentenza si è effettivamente affermato che rientra nei
poteri concorrenti di coordinamento della finanza pubblica «la
disciplina delle condizioni e dei limiti di accesso degli enti
territoriali al mercato dei capitali» e che occorre salvaguardare le
sfere di autonomia degli enti territoriali al fine di evitare che il
potere di coordinamento si trasformi in attività di direzione o
indebito condizionamento statale dell'attività dei predetti enti.
Ma tale decisione, peraltro, richiama espressamente anche la
materia della tutela del risparmio e dei mercati finanziari, con
riferimento ai «poteri di coordinamento che possono legittimamente
essere attribuiti ad organi centrali»; materia che «riguarda in
particolare la disciplina delle forme e dei modi in cui i soggetti -
e così anche, in particolare, gli enti territoriali - possono
ottenere risorse finanziarie derivanti da emissione di titoli o
contrazione di debiti».
Orbene, proprio le suddette considerazioni consentono di ritenere
che nella controversia ora in esame si verta nella ipotesi in cui il
legislatore statale intende, con la normativa oggetto di
contestazione da parte della ricorrente Regione Calabria,
disciplinare appunto «le forme e i modi in cui i soggetti» (nella
specie, le Regioni e gli enti locali) «possono ottenere risorse
finanziarie».
In conclusione, pur non essendo dubbio, come si è già
sottolineato, che nella legislazione ora oggetto di impugnazione
regionale si rinvengano anche elementi da ascrivere alla materia del
«coordinamento della finanza pubblica», tuttavia sono da ritenere
nettamente prevalenti quelli riconducibili a competenze legislative
esclusive dello Stato.
14. - Alla luce di quanto sin qui esposto, deve essere respinta
la ulteriore censura formulata dalla ricorrente per asserita
violazione del sesto comma dell'art. 117 della Costituzione. Ciò in
quanto, sulla base delle medesime argomentazioni sopra esposte, trova
giustificazione la previsione, contenuta nello stesso comma 3 della
norma impugnata, di un regolamento statale volto ad individuare la
tipologia di contratti che gli enti territoriali possono stipulare e
le componenti derivate che gli enti stessi possono prevedere nei
relativi contratti di finanziamento.
Il sesto comma dell'art. 117 della Costituzione, infatti,
attribuisce allo Stato la potestà regolamentare - senza alcuna
limitazione connessa alla tipologia dei regolamenti (sentenza n. 200
del 2009, punto 35.2 del Considerato in diritto) - nelle materie che
la stessa Costituzione attribuisce alla esclusiva potestà
legislativa statale.
Sul piano poi della necessità di rispettare le regole
cooperative nella fase di emanazione dell'atto regolamentare, deve
rilevarsi come, pur non essendo imposta sul piano costituzionale
l'osservanza delle predette regole, in presenza di una prevalente
competenza statale, il coinvolgimento regionale, nella specie, è
stato, comunque, assicurato nel suo più alto livello dal novellato
comma 3 dell'art. 62. Tale disposizione ha previsto, infatti, che il
regolamento de quo debba essere adottato, «per i profili di interesse
regionale», d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano;
vale a dire mediante la partecipazione dello Stato e delle Regioni
nel fissare i contenuti della normativa regolamentare attuativa.
15.― Le considerazioni innanzi svolte comportano la declaratoria
di non fondatezza anche della questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla ricorrente, in relazione all'art. 117
della Costituzione, nei confronti della disciplina transitoria
contenuta nel comma 6 del novellato art. 62.
Detto comma, come si è prima precisato, dispone che «agli enti»
di cui al comma 2 (vale a dire alle Regioni, alle Province autonome e
agli enti locali) è fatto divieto di stipulare, fino alla data di
entrata in vigore del regolamento di cui al comma 3, e comunque per
il periodo minimo di un anno decorrente dalla data di entrata in
vigore del presente decreto, contratti relativi agli strumenti
finanziari derivati; ferma restando la possibilità di ristrutturare
il contratto derivato.
La suindicata norma di divieto temporaneo per gli enti in
questione trova comunque la sua giustificazione nella necessità di
impedire che, mediante la stipulazione di contratti fortemente
aleatori, le finanze degli enti stessi siano sottoposte a esposizioni
debitorie anche molto gravose. E, come si è innanzi rilevato, la
stessa possibilità di rinegoziazione dei contratti già stipulati
non è priva di rischi per la finanza regionale e locale.
Nè la disposizione in esame è in contrasto con l'ultima parte
dell'art. 119 Cost., come pure è stato dedotto dalla ricorrente
sotto il profilo che, mentre la citata disposizione stabilisce che è
possibile ricorrere all'indebitamento («senza limitazione alcuna,
quanto agli strumenti utilizzabili») solo per finanziare spese
d'investimento, nella specie le norme impugnate escluderebbero in
radice tale possibilità.
Al riguardo, deve essere osservato che l'ultimo comma dell'art.
119 Cost. pone un vincolo di equilibrio finanziario che si sostanzia
nel consentire agli enti locali di ricorrere all'indebitamento solo
per finanziare le spese di investimento.
Questa Corte ha già avuto modo di chiarire che le nozioni di
«indebitamento» e di «investimento» non possono essere determinate a
priori in modo assolutamente univoco (sentenza n. 425 del 2004).
Spetta, dunque, allo Stato, con determinazione non manifestamente
irragionevole, definire, in relazione ai diversi contesti che possono
venire in rilievo, il significato delle espressioni in esame.
Nella fattispecie ora in esame, il legislatore, con il divieto,
sia pure temporaneo, di stipulare contratti aventi ad oggetto
strumenti finanziari derivati, ha evidentemente ritenuto che tale
attività, potendo avere natura altamente rischiosa, dato il suo
carattere intrinsecamente aleatorio, non possa essere qualificata
quale attività di investimento. Non si presenta, dunque,
manifestamente irragionevole la scelta di vietare, tra l'altro in via
transitoria, il ricorso a tali tipologie di negoziazione avente
carattere di oggettiva pericolosità per l'equilibrio della finanza
regionale e locale.
16. - Per i motivi sin qui esposti, deve ritenersi che entrambe
le questioni di costituzionalità sollevate dalla ricorrente non
siano fondate.
17. - Le ragioni poste a base della dichiarazione di non
fondatezza, riferite al testo dell'art. 62 del d.l. n. 112 del 2008,
come novellato dalla legge n. 203 del 2008, valgono anche con
riguardo alle analoghe censure proposte nei confronti del testo
originario del predetto 62, commi 1 e 2, recante sostanzialmente le
stesse norme contenute nella citata legge n. 203 del 2008.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i ricorsi,
Riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità
costituzionale del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), come convertito, con modificazioni, dalla
legge 6 agosto 2008, n. 133, sollevate dalle Regioni Veneto e
Calabria con i ricorsi indicati in epigrafe;
1) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 62, commi 01, 1, 2
e 3 del predetto d.l. n. 112 del 2008, promosse, in riferimento agli
artt. 5, 97, 117, 118, 119 e 120 della Costituzione, dalla Regione
Veneto con il ricorso n. 70 del 2008;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 62, comma 01, del predetto d.l. n. 112 del
2008, promossa, in riferimento agli artt. 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Calabria con il ricorso n. 86 del 2008;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 62, comma 1, del predetto d.l. n. 112 del
2008, così come modificato dall'art. 3 della legge 22 dicembre 2008,
n. 203 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2009), promossa, in
riferimento agli artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla
Regione Calabria con il ricorso n. 19 del 2009;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 62, commi 1 e 2, del d.l. n. 112 del 2008,
nel testo anteriore alle modifiche apportate dal suddetto art. 3
della legge n. 203 del 2008, promosse, in riferimento agli artt. 97 e
118 della Costituzione, dalla Regione Calabria, con il ricorso n. 86
del 2008;
5) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 62, commi 3 e 6, del predetto d.l. n. 112
del 2008, così come modificato dall'art. 3 della legge n. 203 del
2008, promosse, in riferimento agli artt. 23, 97 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Calabria, con il ricorso n. 19 del 2009;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 62 del predetto d.l. n. 112 del 2008,
promossa, in riferimento agli artt. 70 e 77 della Costituzione, dalla
Regione Calabria con il ricorso n. 86 del 2008;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 62, commi 1 e 2, del d.l. n. 112 del 2008,
nel testo anteriore alle modifiche apportate dal suddetto art. 3
della legge n. 203 del 2008, promosse, in riferimento agli artt. 117
e 119 della Costituzione e al principio di leale collaborazione,
dalla Regione Calabria, con il ricorso n. 86 del 2008;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 62, commi 3 e 6, del predetto d.l. n. 112
del 2008, così come modificato dall'art. 3 della legge n. 203 del
2008, promosse, in riferimento agli artt. 117 e 119 della
Costituzione e al principio di leale collaborazione, dalla Regione
Calabria, con il ricorso n. 19 del 2009.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 18 febbraio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola