1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 5-5-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 aprile 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 aprile 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Impiego pubblico - Nome della Regione Veneto - Modifiche alla legge regionale n. 63 del 1979 recante norme per l'istituzione e il funzionamento dell'Istituto regionale per le ville venete (I.R.V.V.) - Previsione che, a decorrere dal 1° gennaio 2018, i fondi destinati al trattamento economico accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, dell'ente possono essere incrementati in misura non superiore alla differenza tra il valore medio individuale del trattamento economico accessorio del personale dell'amministrazione regionale, calcolato con riferimento all'anno 2016, e quello corrisposto al personale in servizio alla medesima data presso l'Istituto - Previsione che, a decorrere dal 1° gennaio 2020, al personale dell'Istituto regionale ville venete si applica quanto disposto dall'ultimo periodo del comma 1 dell'art. 33 del decreto-legge n. 34 del 2019. - Legge della Regione Veneto 10 febbraio 2021, n. 3 (Modifiche alla legge regionale 24 agosto 1979, n. 63 "Norme per l'istituzione e il funzionamento dell'Istituto regionale per le ville venete "I.R.V.V."", ed ulteriori disposizioni), art. 1. (21C00092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 5-5-2021)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,
presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
contro la Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
Regionale p.t.,
per la declaratoria di incostituzionalità dell'art. 1 della
legge regionale n. 3 del 2021, pubblicata nel B.U.R. n. 22 del 12
febbraio 2021, recante «Modifiche alla legge regionale 24 agosto
1979, n. 63, Norme per l'istituzione e il funzionamento dell'Istituto
regionale per le ville venete I.R.V.V., ed ulteriori disposizioni»,
giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 31 marzo 2021.
Con la legge impugnata la Regione Veneto introduce disposizioni
finalizzate ad armonizzare il trattamento economico accessorio del
personale dell'Istituto regionale per le Ville Venete con quello
della Giunta regionale del Veneto. La legge presenta aspetti di
illegittimità costituzionale con riferimento alle disposizioni
contenute nell'art. 1, che introducono i commi 3-bis e 3-ter all'art.
25, legge regionale n. 63/1979, per violazione della competenza
statale in materia di ordinamento civile, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione, del principio di
coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 117, terzo
comma, nonchè per violazione dei principi di uguaglianza, buon
andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione, ai sensi
degli articoli 3 e 97.
a) L'Istituto regionale per le Ville Venete
Preliminarmente, si illustra che l'Istituto regionale per le
Ville Venete (I.R.V.V.), è stato istituito con la legge regionale 24
agosto 1979, n. 63 - in sostituzione del previgente Ente nazionale
per le Ville Venete con il rilevante compito di restauro e
valorizzazione delle ville del territorio veneto e friulano, in
concorso con il proprietario o sostituendosi ad esso (art. 2).
L'Istituto è dotato di personalità giuridica pubblica ed opera in
conformità alla programmazione regionale di settore e agli indirizzi
definiti dal Consiglio regionale (art. 1, comma 2). Allo scopo di
perseguire le finalità strategiche indicate dalla normativa
regionale, tra le quali vi sono quella di assicurare e sostenere la
conservazione del patrimonio culturale costituto dalle Ville Venete,
in aggiunta a quella di favorirne la pubblica fruizione e
valorizzazione, la legge individua le linee di azione sulle quali
orientare gli interventi:
1. attività istituzionali - concessione di finanziamenti
(mutui e contributi) con risorse proprie e statali (cfr. art. 17, LR
63/79 e legge n. 233/1991);
2. gestione di ville regionali (in attuazione di specifici
accordi con la Regione, proprietaria dei cespiti) (cfr. art. 26,
legge regionale n. 63/1979);
3. studi, ricerche e pubblicazioni (cfr. art. 2 legge regionale
n. 63/79);
4. attività promozionali (eventi e manifestazioni culturali)
(cfr. articoli 2 e 17, legge regionale n. 63/79).
b) La legge della Regione Veneto n. 3 del 2021
Per quanto interessa in questa sede, la normativa regionale
istitutiva dell'I.R.V.V. (legge n. 63 del 1979) detta, all'art. 25,
la disciplina relativa al personale alle dipendenze dell'Istituto.
Correttamente, i commi due e tre del precitato articolo prevedono che
il personale dello stesso sia assunto esclusivamente per pubblico
concorso, secondo quanto disposto dalla legislazione statale vigente
in materia di assunzioni (comma 2).
Lo stato giuridico e il trattamento economico del personale
dipendente dell'Istituto sono equiparati, poi, a quello del personale
di ruolo della Regione che è soggetto alla relativa normativa
regionale; pertanto, lo stesso «non può fruire del trattamento
giuridico ed economico più favorevole di quello in vigore per il
personale regionale, a parità o equivalenza di mansioni» (comma 3).
Con la nuova normativa regionale di cui alla legge 3 del 2021,
art. 1 che aggiunge i commi 3-bis e 3-ter all'illustrato art. 25,
sono state introdotte disposizioni concernenti il trattamento
economico accessorio per il personale dipendente dell'I.R.V.V., con
disciplina che, però, esorbita dalle attribuzioni legislative
regionali e invade la competenza esclusiva del legislatore statale.
E questo per i seguenti motivi.

-I-

Illegittimità del comma 3-bis dell'art. 25, legge regionale n.
63/1979, introdotto dall'art. 1 comma 1 della legge n. 3/2021, per
violazione della potestà esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. e della normativa interposta di cui al decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 che, in base all'art. 1 comma 3, detta principi
fondamentali a cui le Regioni devono adeguarsi.
L'art. 1, prima parte, della legge regionale n. 3 del 2021
inserisce il comma 3-bis, qui impugnato, all'art. 25, legge regionale
n. 63/1979.
Lo stesso recita:
«In attuazione di quanto disposto dal terzo comma, a decorrere
dal 1° gennaio 2018, al fine di consentire l'effettiva armonizzazione
del trattamento economico del personale dell'Istituto regionale ville
venete con quello della Giunta regionale del Veneto, i fondi
destinati al trattamento economico accessorio del personale, anche di
livello dirigenziale, dell'ente possono essere incrementati, con
riferimento al medesimo personale, in misura non superiore alla
differenza tra il valore medio individuale del trattamento economico
accessorio del personale dell'amministrazione regionale, calcolato
con riferimento all'anno 2016, e quello corrisposto al personale in
servizio alla medesima data presso l'Istituto».
La disposizione impugnata esorbita dall'ambito delle attribuzioni
legislative regionali invadendo illegittimamente un settore, quello
dell'ordinamento civile, riservato alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato [ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
l)], cui è riconducibile la materia relativa ai rapporti di pubblico
impiego.
Costantemente, infatti, codesta ecc.ma Corte ha ricordato che il
rapporto di lavoro alle dipendenze della p.a., specie a seguito della
privatizzazione in base alla quale la disciplina è dettata dalle
disposizioni del Codice civile e dalla contrattazione collettiva
(art. 2 decreto legislativo 165/2001), rientra nell'ambito della
materia relativa all'ordinamento civile, di competenza esclusiva
dello Stato, ivi compreso il profilo del trattamento economico, sia
fondamentale che accessorio.
È principio ampiamente consolidato nella giurisprudenza di
Codesta Corte che la disciplina del rapporto di lavoro nelle
pubbliche amministrazioni attenga all'ordinamento civile di esclusiva
competenza statale; si veda, ex plurimis, Corte costituzionale 31
gennaio 2014, n. 7, la quale ritiene che qualunque ipotesi di
regolamentazione del rapporto di lavoro dipendente pubblico sia da
ricomprendere nella «dinamica del rapporto di lavoro e del relativo
regime ed sia, quindi, riconducibile in modo piano alla materia
dell'«ordinamento civile», con la conseguenza che «l'inosservanza
della disciplina di legge statale e di derivazione contrattuale
collettiva ...rende, dunque, ancora più evidente la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cast. denunciata in capo
alla disposizione in oggetto.».
Questi principi valgono sia per la costituzione del rapporto di
lavoro sia per la sua disciplina e regolazione giuridica ed
economica; si vedano, ex plurimis, Corte costituzionale 28 marzo 2014
n. 61; Corte costituzionale 3 dicembre 2014 n. 269 e Corte
costituzionale 18 luglio 2014 n. 211: «Secondo il costante
orientamento di questa Corte, a seguito della privatizzazione del
rapporto di pubblico impiego - operata dall'art. 2 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), dall'art. 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), e dai decreti legislativi emanati in attuazione di
dette leggi delega - la disciplina del rapporto di lavoro alle
dipendenze della pubblica amministrazione è retta dalle disposizioni
del codice civile e dalla contrattazione collettiva.
[ ... ] Proprio a seguito di tale privatizzazione, questa Corte
ha affermato che «i principi fissati dalla legge statale in materia
costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati e,
come tali, si impongono anche alle Regioni a statuto speciale»
(sentenza n. 189 del 2007).
In particolare, dall'art. 2, comma 3, terzo e quarto periodo,
della legge n. 421 del 1992, emerge il principio per cui il
trattamento economico dei dipendenti pubblici è affidato ai
contratti collettivi, di tal che la disciplina di detto trattamento
e, più in generale, la disciplina del rapporto di impiego pubblico
rientra nella materia dell'«ordinamento civile» riservata alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n. 61 del 2014,
n. 286 e n. 225 del 2013, n. 290 e n. 215 del 2012, n. 339 e n. 77
del 2011, n. 332 e n. 151 del 2010)».
Di recente, negli stessi termini, Corte costituzionale n. 16 del
2020.
In relazione alla disciplina del personale dipendente dalle
Regioni ordinarie codesta ecc.ma Corte costituzionale ha, al
riguardo, distinto l'aspetto relativo alla disciplina dei rapporti,
che rientra nell'ambito dell'ordinamento civile ed è dunque di
pertinenza dello Stato, come già detto, e quello legato alle
modalità organizzative che, invece, compete unicamente alla Regione.
Tale consolidato orientamento è stato confermato, da ultimo, con
la sentenza n. 25 del 2021:
«Deve rilevarsi che questa Corte, anche recentemente, ha
ribadito che «[l]a materia dell'ordinamento civile, riservata in via
esclusiva al legislatore statale, investe la disciplina del
trattamento economico e giuridico dei dipendenti pubblici e
ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione del
rapporto di lavoro (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017, n.
257 del 2016, n. 180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014)»
(sentenza n. 257 del 2020).
In particolare, nel delineare i confini tra ciò che è
ascrivibile alla materia «ordinamento civile» e ciò che invece
ricade nella competenza regionale, questa Corte ha precisato che sono
da ricondurre alla prima «gli interventi legislativi che [ ... ]
dettano misure relative a rapporti lavorativi già in essere (ex
multis, sentenze n. 251 e 186 del 2016 e n. 180 del 2015)» (sentenza
n. 32 del 2017) e rientrano, invece, nella seconda «i profili
pubblicisticoorganizzativi dell'impiego pubblico regionale» (sentenze
n. 241 del 2018 e n. 149 del 2012; nello stesso senso, sentenze n.
191 del 2017 e n. 63 del 2012)».
La disposizione in esame, quindi, è da censurare, in primo
luogo, per la sua genericità, perchè genera incertezza sul regime
giuridico del personale genericamente equiparato a quello regionale;
in secondo luogo, perchè impedisce il corretto evolversi della
disciplina contrattuale collettiva dei vari comparti interessati,
sottraendo per legge materia alla contrattazione, in violazione del
principio generale dettato sin dalla legge 29 marzo 1983 n. 93 [Legge
quadro sul pubblico impiego], che ha riservato alla contrattazione
collettiva per comparti la competenza primaria di regolazione del
rapporto di lavoro pubblico.
La materia del trattamento economico, sia fondamentale che
accessorio, relativo anche a tale personale deve, dunque, essere
regolata dalle disposizioni del citato decreto legislativo n.
165/2001, disposizioni che, ai sensi dell'art. 1, comma 3,
costituiscono principi fondamentali, ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione.
In particolare, per quanto concerne il trattamento accessorio,
l'art. 45 del decreto legislativo 165 statuisce che lo stesso è
definito dai contratti collettivi.
L'art. 40, comma 3-bis e comma 3-quinquies poi, per quanto
concerne le regioni, stabilisce che queste possono destinare risorse
aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla
contrattazione nazionale e nei limiti dei parametri di virtuosità
fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni
caso nel rispetto degli obiettivi dì finanza pubblica e di analoghi
strumenti del contenimento della spesa.
Coerentemente codesta ecc.ma Corte, con la sentenza n. 146 del
2019, ha affermato che il legislatore statale demanda alla
contrattazione collettiva nazionale di comparto «la determinazione e
l'assegnazione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei
dipendenti pubblici, anche al fine di premiare il merito e il
miglioramento delle prestazioni dei dipendenti, come previsto in
specie dall'art. 45, commi 3 e 3-bis, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche) 1. Non è superfluo
rimarcare che lo spazio della contrattazione decentrata e
integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di
risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio
collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio
circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La
contrattazione non potrà che svolgersi sulle materie, con i vincoli
e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con
le procedure negoziali che questi ultimi prevedono».
Per tali ragioni, la normativa censurata è illegittima, poichè,
col fine di armonizzare il trattamento economico del personale
dell'I.R.V.V. con il personale della Giunta regionale del Veneto,
interviene in una materia riservata in via esclusiva alla normativa
statale, quale la disciplina dei fondi per il trattamento economico
accessorio del personale pubblico, prevedendo che l'Istituto
regionale per le Ville venete possa sostanzialmente vedere
incrementato il valore medio individuale del trattamento accessorio
erogato ai propri dipendenti.

-II-

Illegittimità del comma 3-bis dell'art. 25, legge regionale n.
63/1979, introdotto dall'art. 1 comma l della legge n. 3/2021, per
violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica
sancito al terzo comma dell'art. 117 Cost., in relazione alla
normativa interposta di cui al decreto legislativo n. 75/2017 (art.
23, comma 2), nonchè dell'art. 119 della Costituzione.
La menzionata disposizione regionale, nel prevedere l'incremento
del trattamento accessorio del personale del I.R.V.V. adeguandolo a
quello della Regione («in misura non superiore alla differenza tra il
valore medio individuale del trattamento economico accessorio del
personale dell'amministrazione regionale, calcolato con riferimento
all'anno 2016, e quello corrisposto al personale in servizio alla
medesima data presso l'Istituto»), si pone in contrasto con la
normativa interposta di cui all' art. 23, comma 2, del decreto
legislativo n. 75/2017, secondo cui «a decorrere dal 1 gennaio 2017,
l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare
il corrispondente importo determinato per l'anno 2016».
La norma impugnata consente, infatti, all'Istituto regionale per
le Ville Venete «I.R.V.V.» di superare il limite finanziario previsto
dalla normativa statale, che aveva imposto il limite all'adeguamento
con riferimento a quanto percepito dal medesimo personale nel 2016,
con ciò violando la disciplina di coordinamento della finanza
pubblica di cui alla prefata normativa.
In tal modo, infatti, il medesimo personale, contrariamente a
quanto stabilito dal decreto legislativo 75/2017, vede incrementato
il proprio trattamento accessorio, con riferimento ad altra categoria
di personale, operazione preclusa dalla norma di coordinamento della
finanza pubblica, rappresentata dall'art. 23 comma 2 del decreto
legislativo 75/2017 precitato.
Preclusione operata legittimamente dal legislatore statale,
atteso che il coordinamento della finanza pubblica è compito di
spettanza statale ai sensi dell'art. 117 comma 3 della Costituzione.
Codesta Corte sin dalla decisione n. 36 del 2004, aveva rilevato
che: «Non è contestabile il potere del legislatore statale di
imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario
connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi
comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si
traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di
spesa degli enti. La natura stessa e la finalità di tali vincoli
escludono che si possano considerare le disposizioni impugnate come
esorbitanti dall'ambito di una disciplina di principio spettante alla
competenza dello Stato. ...il contenimento del tasso di crescita
della spesa corrente rispetto agli anni precedenti costituisce pur
sempre uno degli strumenti principali per la realizzazione degli
obiettivi di riequilibrio finanziario, ed infatti esso è indicato
fin dall'inizio fra le azioni attraverso le quali deve perseguirsi la
riduzione del disavanzo annuo (...)».
Gli esposti principi hanno trovato applicazione in plurime
decisioni della Corte in relazione ai giudizi di legittimità di
norme statali che fissavano un tetto di spesa per il personale alle
dipendenze della pubblica amministrazione con l'obiettivo di
contenere entro limiti prefissa ti una delle più frequenti e
rilevanti cause del disavanzo pubblico, costituita dalla spesa
complessiva per il personale, in quanto esso ha rilevanza strategica
ai fini dell'attuazione del patto di stabilità interno.
«Le stesse essendo ispirate alla finalità di contenimento della
spesa pubblica, costituiscono principi fondamentali nella materia di
coordinamento della finanza pubblica, in quanto pongono obbiettivi di
riequilibrio senza, peraltro, prevedere strumenti e modalità per il
perseguimento dei medesimi»; ed invero «la spesa per il personale,
per la sua importanza strategica ai fini dell'attuazione del patto di
stabilità interna (data la sua rilevante entita'), costituisce non
già una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della
spesa corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al
suo contenimento assurgono a principio fondamentale della
legislazione statale» (sentenza Corte costituzionale 289 del 2013).
Di talchè, sono state considerate, in più occasioni, legittime
le norme statali che prevedevano un limite massimo al trattamento
economico di tutti i dipendenti delle Regioni e delle Province
autonome in quanto emanate dallo Stato «nell'esercizio della sua
potestà legislativa concorrente in materia di coordinamento della
finanza pubblica» (Corte Cost. sentenza 61/2014).
Anche la normativa statale che fissa il limite massimo del
trattamento economico dei singoli dipendenti delle Regioni,
ancorandolo al trattamento di una precedente annualità, è stata
ritenuta da codesta ecc.ma Corte legittima espressione del principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica:
«In proposito, la giurisprudenza costituzionale ha già avuto
modo di qualificare l'art. 9, comma 1, del decreto-legge n. 78 del
2010, conv., con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, come
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica,
vincolante anche per le Regioni a statuto speciale (sentenze n. 221
del 2013, n. 217 e n. 215 del 2012). Dal momento che tale
disposizione fissa il livello massimo del trattamento economico
complessivo dei singoli dipendenti delle Regioni e degli enti
regionali, ancorandolo a quanto percepito nel 2010, essa produce
l'effetto di prede terminare "l'entità complessiva degli esborsi a
carico delle Regioni a titolo di trattamento economico del personale
... così da imporre un limite generale ad una rilevante voce del
bilancio regionale" (così la sentenza n. 217 del 2012, che applica
tale limite ad una Regione a statuto speciale). Un simile vincolo
generale di spesa può essere legittimamente imposto con legge dello
Stato a tutte le Regioni, comprese quelle ad autonomia differenziata,
per ragioni di coordinamento finanziario, connesse ad obiettivi
nazionali, a loro volta condizionati anche dagli obblighi
comunitari.» (Corte Cost. 269 del 2014).
Dai principi sopra esposti, risulta con chiarezza che l'art. 23,
comma 2, del decreto legislativo n. 75/2017 che limita a decorrere
dal 2017 per tutte le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ivi comprese
dunque le Regioni, «l'ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui»
all'importo corrisposto per l'anno 2016, rappresenta espressione del
principio di coordinamento della finanza pubblica, e norma interposta
in relazione all'art. 117 comma 3 della Costituzione.
Ma, come già espresso, la nuova normativa, consentendo di
incrementare i fondi per il trattamento economico accessorio del
personale dell'Istituto Ville Venete, si pone In contrasto con la
normativa statale.
Tale scelta, infatti, non può non determinare un'arbitraria
estensione delle prerogative regionali con rilevanti ripercussioni in
materia di spesa e di ampliamento della stessa a favore delle
categorie individuate dal legislatore regionale, con effetti
distorsivi sia sulla entità complessiva del debito pubblico sia
sulla disparità di trattamento con le altre Regioni e categorie.
Peraltro, nella specie non ricorrono neppure le ipotesi di eccezione
a quel limite, previste da successivi interventi normativi (quali, ad
es., gli articoli 11, comma 1, e 11-bis, comma 2, decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 11
febbraio 2019, n. 12, e l'art. 12, comma 3-quater, decreto-legge 28
gennaio 2019, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
marzo 2019, n. 26).

-III-

Illegittimità dell'art. 25, comma 3-ter, legge regionale n.
63/1979 introdotto dall'art. 1, legge regionale n. 3/2021, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in tema
di esercizio della potestà legislativa esclusiva in materia di
ordinamento civile e del principio di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Il nuovo comma 3-ter dell'art. 25, legge regionale n. 63/1979,
introdotto dall'art. 1 della legge regionale n. 3/2021, statuisce:
«In attuazione di quanto disposto dal terzo comma in tema di
assoggettamento, anche con riferimento al trattamento economico, alla
normativa regionale del personale dell'Istituto regionale ville
venete, a decorrere dal 1° gennaio 2020 si applica al medesimo
personale quanto disposto dall'ultimo periodo del comma 1 dell'art.
33 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 34 "Misure urgenti di
crescita economica e per la risoluzione di specifiche situazioni di
crisi" convertito, con modificazioni, dalla legge 28 giugno 2019, n.
58».
Al riguardo, la disposizione richiamata del citato decreto-legge
34/2019 così prevede: «Il limite al trattamento accessorio del
personale di cui all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25
maggio 2017, n. 75, è adeguato, in aumento o in diminuzione, per
garantire l'invarianza del valore medio procapite, riferito all'anno
2018, del fondo per la contrattazione integrativa nonchè delle
risorse per remunerare gli incarichi di posizione organizzati va,
prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio
al 31 dicembre 2018.»
L'automatica ed unilaterale ‑ per effetto del rinvio contenuto
nella censurata legge regionale ‑ estensione al personale
dell'Istituto regionale per le Ville Venete delle norme in materia di
adeguamento in aumento del richiamato limite finanziario del
trattamento accessorio, si pone in contrasto con la normativa di
esclusiva competenza statale. Infatti, le menzionate disposizioni
trovano applicazione per le sole regioni a statuto ordinario e non
anche per gli enti alle medesime collegati o dipendenti, in base a
quanto previsto dall'ultimo periodo dell'art. 33, primo comma, del
decreto-legge n. 34/2019.
Come già esposto nel precedente motivo n. 1) anche nella
formulazione del comma 3-ter, è stata violata l'attribuzione
esclusiva del legislatore statale, e, in particolare della
legislazione interposta di riferimento, rappresentata dal decreto
legislativo 165/2001 e dalla dinamica legge-contrattazione collettiva
delineata dalla disciplina statale.
«Pertanto, una disposizione di fonte regionale che, come quella
ora in esame, disciplini un aspetto del trattamento economico "dei
dipendenti della Regione [...] invade la competenza esclusiva statale
in materia di ordinamento civile e deve conseguentemente essere
dichiarata illegittima" (ex plurimis sentenza n. 77 del 2011)» (Corte
costituzionale, sentenza n. 218 del 2013).
Più recentemente, codesta ecc.ma Corte, nel dichiarare fondata
la questione di legittimità costituzionale concernente la normativa
regionale del Friuli-Venezia Giulia con la quale era stata
disciplinata l'indennità mensile di alcuni dipendenti regionali e
dunque un profilo del trattamento economico accessorio, perciò di
pertinenza della contrattazione collettiva nazionale di comparto - ha
avuto modo di ribadire che «questa Corte ha già avuto occasione di
dichiarare l'illegittimità costituzionale di norme regionali volte a
disciplinare, fra l'altro, anche il trattamento economico
(accessorio) del personale addetto alle segreterie, ravvisando la
violazione della riserva di competenza esclusiva assegnata al
legislatore statale in materia di ordinamento civile (sentenza n. 146
del 2019; nello stesso senso sentenza n. 213 del 2012).
La norma regionale impugnata, pertanto, nel disciplinare
l'indennità mensile degli autisti di rappresentanza, finisce per
regolare uno degli «istituti tipici del rapporto di lavoro pubblico
privatizzato [...] con conseguente lesione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile
(sentenze nn. 339, 77 e 7 del 2011, nn. 332 e 151 del 2010 e n. 189
del 2007)» (sentenza n. 213 del 2012)» (sentenza n. 273 del 2020).
Ne risulta pregiudicato anche il rapporto dialettico esistente
tra legislazione statale e contrattazione collettiva, dalla cui
correlazione discende un sistema di organizzazione del lavoro,
pubblico e privato, espressione e sintesi dei fondamentali valori
costituzionali di eguaglianza, efficienza, e solidarietà sociale,
come riconosciuto da codesta ecc.ma Corte (v., in particolare, la
sentenza n. 178 del 2015):
«Nei limiti tracciati dalle disposizioni imperative della legge
(art. 2, commi 2, secondo periodo, e 3-bis del decreto legislativo n.
165 del 2001), il contratto collettivo si atteggia come
imprescindibile fonte, che disciplina anche il trattamento economico
(art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001), nelle sue
componenti fondamentali ed accessorie (art. 45, comma 1, del decreto
legislativo n. 165 del 2001), e "i diritti e gli obblighi
direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, nonchè le materie
relative alle relazioni sindacali" (art. 40, comma 1, primo periodo,
del decreto legislativo n. 165 del 2001).
In una costante dialettica con la legge, chiamata nel volgere
degli anni a disciplinare aspetti sempre più puntuali (art. 40,
comma 1, secondo e terzo periodo, del decreto legislativo n. 165 del
2001), il contratto collettivo contempera in maniera efficace e
trasparente gli interessi contrapposti delle parti e concorre a dare
concreta attuazione al principio di proporzionalità della
retribuzione, ponendosi, per un verso, come strumento di garanzia
della parità di trattamento dei lavoratori (art. 45, comma 2, del
decreto legislativo n. 165 del 2001) e, per altro verso, come fattore
propulsivo della produttività e del merito (art. 45, comma 3, del
decreto legislativo n. 165 del 2001).
Il contratto collettivo che disciplina il lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni si ispira, proprio per
queste peculiari caratteristiche che ne garantiscono l'efficacia
soggettiva generalizzata, ai doveri di solidarietà fondati sull'art.
2 Cost.».
Egualmente, come già diffusamente esposto nel precedente motivo
II) a cui integralmente si rinvia, anche nella formulazione del comma
3-ter il legislatore regionale ha ecceduto dai suoi poteri per
violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica
sancito al terzo comma dell'art. 117 Cost.

-IV-

Illegittimità dell'art. 25, commi 3-bis e 3-ter, legge regionale
n. 63/1979 introdotti dall'art. 1, legge regionale n. 3/2021, per
violazione degli art. 3 e 97 Cost.
Sotto un profilo ulteriore, che riguarda il grado di uniformità
nella applicazione delle norme statali di riferimento sulle quali è
intervenuta la disciplina contenuta nella impugnata legge regionale,
la menzionata normativa, da un punto di vista applicativo, è idonea
a dar luogo a trattamenti difformi e sperequazioni economiche nei
confronti tanto del personale dipendente degli altri enti ed istituti
della Regione Veneto, quanto del personale alle dipendenze di enti ed
istituti appartenenti alle altre regioni a statuto ordinario non
assoggettati alla normativa in esame, in quanto non destinatari di
analoghi interventi di armonizzazione in aumento del proprio
trattamento accessorio, con ciò ponendosi in palese violazione dei
principi di uguaglianza e parità di trattamento sanciti dall'art. 3
della Costituzione, nonchè del principio di buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Costituzione.
L'individuazione, all'interno del sistema delineato dalla Carta
costituzionale, della potestà legislativa esclusiva in materia di
rapporto di lavoro pubblico, risponde, infatti, all'esigenza di
destinare le risorse economiche disponibili in modo razionale ed
equilibrato, affinchè siano rispettati anche nell'ambito lavorativo
i valori costituzionali primari, come ricorda codesta ecc.ma Corte:
«Il limite delle risorse disponibili, immanente al settore
pubblico, vincola il legislatore a scelte coerenti, preordinate a
bilanciare molteplici valori di rango costituzionale, come la parità
di trattamento (art. 3 Cost.), il diritto a una retribuzione
proporzionata alla quantità e alla qualità del lavoro svolto e
comunque idonea a garantire un'esistenza libera e dignitosa (art. 36,
primo comma, Cost.), il diritto a un'adeguata tutela previdenziale
(art. 38, secondo comma, Cost.), il buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.)» (Corte cost., 26 maggio 2017, n.
124), sicchè spetta al Legislatore statale disciplinare gli aspetti
giuridico-economici fondamentali del rapporto di lavoro subordinato,
prevendendo eventuali limitazioni e tetti massimi, purchè non
risultino irragionevoli e sproporzionati.
A questo si aggiunga che, secondo il costante insegnamento di
codesta ecc.ma Corte, recepito e condiviso dalla giurisprudenza
amministrativa, «in tema di rapporto di pubblico impiego, eventuali
trattamenti differenziali devono essere giustificati anche nel
rapporto alle dipendenze della pubblica amministrazione, in ossequio
ai principi desumibili dagli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione,
a fronte del generale principio di eguaglianza» (Cons. Stato Sez. IV,
30 agosto 2018, n. 5093).
È agevole concludere, sulla scorta degli insegnamenti testè
ricordati, che la violazione del principio di uguaglianza nel
trattamento economico dei dipendenti della regione e degli enti a
questa collegati, finisce per compromettere la piena attuazione dei
principi di efficienza dettati dall'art. 97 Cost., incidendo
negativamente sulla imparzialità e buon andamento dell'azione
dell'amministrazione regionale.
Tanto premesso e considerato, giusta delibera del Consiglio dei
ministri adottata in data 31 marzo 2021.

P.Q.M.

Si chiede che la Corte costituzionale voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 legge regionale del
Veneto n. 3 del 2021 ‑ nella parte in cui introduce i commi 3-bis e
3-ter all'art. 25 della legge regionale n. 63/1979 ‑ avente ad
oggetto «Modifiche alla legge regionale 24 agosto 1979, n. 63, Norme
per l'istituzione e il funzionamento dell'Istituto regionale per le
ville venete I.R.V.V., ed ulteriori disposizioni», per violazione
della potestà legislativa esclusiva in materia di ordinamento
civile, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, in relazione alle norme interposte degli articoli 1, 2,
40, e 45 del decreto legislativo n. 165/2001 (T.U. Pubblico impiego);
per violazione del principio di coordinamento della finanza pubblica
sancito al terzo comma dell'art. 117 Cost., in relazione alla
normativa interposta di cui al decreto legislativo n. 75/2017 (art.
23, comma 2), nonchè in relazione all'art. 119 della Costituzione;
per violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Si produce copia della delibera del Consiglio dei Ministri.
Roma, 12 aprile 2021

L'Avvocato dello Stato: Albenzio

L'Avvocato dello Stato: Zerman