1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 22-3-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 41 SENTENZA 10 gennaio - 16 marzo 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Trattamento economico - Norme della Provincia autonoma di Trento - Incentivi per funzioni tecniche - Possibile estensione ad altre funzioni, nell'ambito dei contratti pubblici, mediante la contrattazione collettiva provinciale - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Assunzioni a tempo indeterminato - Norme della Provincia autonoma di Trento - Proroga, al 31 marzo 2023, della validita' delle graduatorie, in scadenza al 31 dicembre 2021 e nel 2022, per il personale provinciale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile - Non fondatezza della questione. - Legge della Provincia autonoma di Trento 27 dicembre 2021, n. 22, artt. 16 e 17, comma 1, lettera a). - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera l); decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, artt. 4 e 8. (T-230041) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 22-3-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 17,
comma 1, lettera a), della legge della Provincia autonoma di Trento
27 dicembre 2021, n. 22 (Legge provinciale di stabilità 2022),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 25 febbraio 2022, depositato in cancelleria il 25
febbraio 2022, iscritto al n. 14 del registro ricorsi 2022 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2023 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sabrina Azzolini per la
Provincia autonoma di Trento;
deliberato nella camera di consiglio del 10 gennaio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato e depositato il 25 febbraio 2022 (reg.
ric. n. 14 del 2022) il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 16 e
17, comma 1, lettera a), della legge della Provincia autonoma di
Trento 27 dicembre 2021, n. 22 (Legge provinciale di stabilità
2022), in riferimento agli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione, e agli artt. 4 e 8 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
1.1.- Il ricorrente rappresenta che l'art. 16 della legge prov.
Trento n. 22 del 2021 dispone: «[n]el comma 1 dell'articolo 31 della
legge provinciale n. 7 del 2021 le parole: "sono prorogati al 30
giugno 2022" sono sostituite dalle seguenti: "e nel corso dell'anno
2022 sono prorogati al 31 marzo 2023"», e che, per effetto di tale
modifica, il comma 1 dell'art. 31 della legge della Provincia
autonoma di Trento 17 maggio 2021, n. 7 (Prime misure del 2021
connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 e conseguente
variazione al bilancio di previsione della Provincia autonoma di
Trento per gli esercizi finanziari 2021-2023), stabilisce: «[i]
termini di validità delle graduatorie per le assunzioni di personale
provinciale a tempo indeterminato relative al comparto autonomie
locali in scadenza entro il 31 dicembre 2021 e nel corso dell'anno
2022 sono prorogati al 31 marzo 2023».
Ad avviso della difesa statale, la disposizione impugnata viola i
«principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione», la competenza legislativa statale esclusiva nella
materia «ordinamento civile» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., nonchè gli artt. 4 e 8 dello statuto speciale,
«in relazione all'art. 35, comma 5-ter, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165,
ante novella operata dall'art. 1, comma 149, l. 27 dicembre 2019, n.
160», e all'art. 91 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
Il ricorrente ricorda la costante giurisprudenza costituzionale
secondo cui la disciplina delle graduatorie concorsuali e della loro
durata è riconducibile alla competenza legislativa residuale delle
regioni in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa di
cui all'art. 117, quarto comma, Cost., e che tale competenza deve
essere esercitata «nel rispetto dei canoni costituzionali del buon
andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione (artt. 3 e 97
Cost.), a tal fine garantendo il reclutamento imparziale degli
idonei, nonchè verificando la perdurante attitudine professionale
degli stessi».
Tuttavia, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene che la
disciplina delle graduatorie dei concorsi nella pubblica
amministrazione andrebbe valutata in una «diversa prospettiva
interpretativa, di tipo sistematico-evolutivo, che lasci cioè
emergere le diverse declinazioni che i citati canoni costituzionali
del buon andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione possono
assumere e, in conseguenza, le differenti possibili violazioni che,
dall'accogliere questa o quella prospettiva ermeneutica, possono
scaturire», tenuto altresì conto delle recenti novità in materia di
disciplina della mobilità nell'ambito del pubblico impiego.
In particolare, assume che «una disciplina delle graduatorie non
uniforme su tutto il territorio nazionale, poichè rimessa, sotto il
profilo dei termini di durata e di validità, alla regolamentazione
di ciascuna Regione, determina una frammentazione parimenti idonea a
generare una disciplina differenziata in relazione a situazioni del
tutto analoghe, senza fornire adeguata motivazione del diverso e più
favorevole trattamento».
Al riguardo, la difesa dello Stato evidenzia che il «personale
reclutato dalle regioni assume a tutti gli effetti la qualifica di
dipendente pubblico, potendo di fatto transitare anche nei ruoli di
amministrazioni centrali, per cui, anche sotto questo ulteriore
profilo, non si comprende il motivo della disparità di trattamento
che discenderebbe dal persistente orientamento che ammette criteri
non uniformi sull'intero territorio nazionale».
Il ricorrente pone l'accento sulle modifiche in materia di
mobilità del personale introdotte dall'art. 3 del decreto-legge 9
giugno 2021, n. 80, recante «Misure urgenti per il rafforzamento
della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni
funzionale all'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza
(PNRR) e per l'efficienza della giustizia», convertito, con
modificazioni, nella legge 6 agosto 2021, n. 113, che «hanno fatto
venir meno l'obbligo del previo nulla osta dell'amministrazione di
provenienza, rendendo omogenea la disciplina della mobilità per
tutti i dipendenti pubblici, compresi i dipendenti regionali e degli
enti locali».
Secondo la difesa statale, «[i]n tale contesto di riforma, le
disposizioni statali sulla durata delle graduatorie concorsuali
devono essere concepite e quindi applicate in termini uniformi
sull'intero territorio nazionale, ponendosi nella prospettiva di una
progressiva limitazione di operatività temporale delle graduatorie
stesse». In caso contrario, vi sarebbe «il rischio che il personale
di talune amministrazioni regionali possa essere surrettiziamente
ammesso, per la peculiarità della disciplina ad esso applicabile, ai
generali procedimenti, volontari o obbligatori, di mobilità verso le
altre amministrazioni regionali o statali».
Per quanto così rilevato, il ricorrente ritiene che la
fattispecie delle graduatorie concorsuali sia riconducibile alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile, «trattandosi di una fase prodromica e funzionale
all'instaurazione del rapporto di lavoro».
In ordine alle disposizioni statali relative alla efficacia
temporale delle graduatorie, la difesa statale rappresenta che essa
è sottoposta al regime di validità triennale, sia ai sensi della
formulazione dell'art. 35, comma 5-ter, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nel testo precedente la
modifica recata dall'art. 1, comma 149, della legge 27 dicembre 2019,
n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), «che
dell'art. 91 del TUEL che, nella sua formulazione vigente, ne prevede
la validità triennale per gli Enti Locali».
Da ultimo, il ricorrente afferma che la disposizione provinciale
impugnata, nel violare la competenza legislativa esclusiva dello
Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., esula
dalle attribuzioni conferite alla Provincia autonoma di Trento dagli
artt. 4 e 8 dello statuto speciale.
1.2.- Il ricorrente impugna altresì l'art. 17, comma 1, lettera
a), della legge prov. Trento n. 22 del 2021, per lesione della
competenza legislativa statale esclusiva nella materia «ordinamento
civile» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., e
degli artt. 4 e 8 dello statuto speciale, in relazione all'art. 113,
commi 2 e 3, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice
dei contratti pubblici).
La disposizione impugnata modifica il comma 1 dell'art. 5-bis
della legge della Provincia autonoma di Trento 9 marzo 2016, n. 2
(Recepimento della direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, e della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici:
disciplina delle procedure di appalto e di concessione di lavori,
servizi e forniture e modificazioni della legge provinciale sui
lavori pubblici 1993 e della legge sui contratti e sui beni
provinciali 1990. Modificazione della legge provinciale sull'energia
2012), inserendo, dopo le parole «e ai componenti della commissione
tecnica», il seguente periodo: «[l]a contrattazione collettiva
provinciale può individuare altre funzioni per il cui svolgimento
sono riconosciute retribuzioni incentivanti ai sensi di questo
comma».
Secondo il ricorrente, la disposizione scrutinata si porrebbe in
contrasto con le previsioni dei commi 2 e 3 dell'art. 113 del d.lgs.
n. 50 del 2016, che individuano tassativamente le attività svolte
delle amministrazioni aggiudicatrici di appalti pubblici per le quali
sono riconosciuti gli incentivi per funzioni tecniche (comma 2) e che
assegnano alla contrattazione decentrata integrativa del personale il
solo compito di definire le modalità e i criteri per la ripartizione
delle risorse finanziarie del fondo appositamente istituito per
corrispondere tali incentivi, sulla base di apposito regolamento
adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti
(comma 3).
La difesa statale afferma che solo il legislatore statale può
intervenire nella materia della retribuzione per gli incentivi per
funzioni tecniche corrisposte ai pubblici dipendenti per attività
nell'ambito degli appalti, atteso il richiamato carattere tassativo
dell'elenco delle predette attività.
Rappresenta che la predetta tassatività è stata ribadita dalla
giurisprudenza contabile a ragione del carattere derogatorio degli
incentivi in oggetto rispetto al «principio di onnicomprensività del
trattamento economico dei dipendenti pubblici ex art. 24, comma 3,
del d.lgs. n. 165 del 2001 e della perentoria struttura della
retribuzione per gli stessi stabilita dai contratti collettivi, ex
art. 45, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 165 del 2001 (cfr. ex multis
Corte Conti, sez. contr. Veneto, deliberazione n. 121/2020)».
Secondo il ricorrente, il carattere tassativo delle attività in
oggetto preclude non solo alla contrattazione collettiva, ma alla
stessa legge provinciale la possibilità di individuare «ulteriori
funzioni per il cui svolgimento sono riconosciute retribuzioni
incentivanti in materia di contratti pubblici», poichè «le
disposizioni della normativa statale in materia di appalto si
impongono anche alle Province autonome (art. 2, comma 3, d.lgs. 50/
2016)».
La disposizione impugnata, pertanto, nel collidere con la
disciplina statale evocata come parametro interposto, invaderebbe,
conseguentemente, la sfera dell'ordinamento civile riservato alla
legislazione esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., «discostandosi dalle norme che a tale ordinamento
si riconducono nel caso di specie ed alle quali sono tenute ad
adeguarsi anche le Province autonome in base alle specifiche
disposizioni di legge e consolidato orientamento della Corte
Costituzionale (cfr. in materia di pubblico impiego, art. 1, comma 3
del d.lgs. 165/2001 e Corte Cost. sent. n. 16/2020; in materia di
contratti pubblici, art. 2, comma 3 del d.lgs. 50/2016 e Corte Cost.
sent. n. 269/2014)».
La lesione del predetto parametro afferente alla competenza
legislativa statale determina, secondo il ricorrente, la conseguente
violazione degli artt. 4 e 8 dello statuto speciale, laddove prevede
che la legislazione regionale e delle province autonome debba
svolgersi in armonia con la Costituzione, con i principi
dell'ordinamento giuridico e con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, di cui le norme richiamate
costituiscono espressione.
2.- La Provincia autonoma di Trento si è costituita in giudizio,
con atto depositato il 30 marzo 2022, contestando le censure del
ricorrente e chiedendo di dichiarare non fondato il ricorso.
2.1.- In ordine alla questione di legittimità costituzionale
relativa all'art. 16 della legge prov. Trento n. 22 del 2021, la
difesa provinciale confuta l'assunto del ricorrente secondo cui la
disposizione sarebbe lesiva della competenza legislativa esclusiva
dello Stato nella materia «ordinamento civile».
La resistente premette di essere «titolare di una competenza
legislativa primaria in materia di "ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto" ex art. 8, num. 1, dello
Statuto speciale di autonomia della Reg. Trentino-Alto Adige» e che,
inoltre, le «spetta la più ampia competenza legislativa residuale
nella materia "ordinamento e organizzazione amministrativa regionale"
di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione, in virtù
della clausola di maggior favore contenuta nell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
La Provincia resistente afferma di aver disciplinato,
nell'esercizio di tale autonomia legislativa, «l'efficacia delle
graduatorie concorsuali nel regolamento previsto dall'art. 40 della
L.P. sul personale della Provincia 3 aprile 1997, n. 7 e, in
particolare, all'art. 26, comma 1, del D.P.P. 12/10/2007, n.
22-102/Leg. ["Regolamento per l'accesso all'impiego presso la
Provincia Autonoma di Trento e per la costituzione, il funzionamento
e la corresponsione dei compensi delle commissioni esaminatrici
(articoli 37 e 39 della legge provinciale 3 aprile 1997, n. 7)"], il
quale dispone: "La graduatoria finale di concorso conserva validità
per un periodo di tre anni dalla data di approvazione e può essere
escussa per eventuali coperture di posti che successivamente al
concorso si rendessero disponibili entro tale periodo"».
Ciò premesso, la difesa provinciale richiama la costante
giurisprudenza costituzionale che riconduce la disciplina
dell'efficacia delle graduatorie per l'assunzione del personale alla
materia dell'ordinamento e dell'organizzazione della regione, in
quanto riguarda profili pubblicistico-organizzativi dell'impiego
pubblico regionale e non quelli privatizzati del relativo rapporto di
lavoro rispetto ai quali è ravvisabile la competenza legislativa
esclusiva dello Stato (sono citate, tra le più recenti, le sentenze
n. 58 del 2021, n. 273 e n. 126 del 2020).
Rileva, inoltre, che il ricorrente non contesta questo criterio
di discrimine, ma ritiene che l'esigenza di uniformità della
disciplina dettata dagli artt. 3 e 97 Cost. possa comportare la
sottrazione di un istituto pubblicistico dalla materia
dell'organizzazione regionale e/o provinciale e la sua riconduzione
nella materia dell'ordinamento civile.
Tuttavia, secondo la resistente, tale assunto sarebbe infondato
poichè «il giudizio della riconducibilità al perimetro del diritto
civile di un istituto della disciplina del lavoro alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni si svolge in virtù della disciplina
delle fonti dettata dall'art. 5 D.Lgs. 165/2001, tenuto conto della
natura giuridica di ciascun istituto e del riparto della
giurisdizione declinato nell'art. 63 del medesimo decreto
legislativo, e non può essere condizionato dalla esigenza di
uniformità della disciplina ai sensi degli artt. 3 e 97 della
Costituzione».
In proposito, la difesa della Provincia evidenzia che lo stesso
legislatore statale ha escluso, in ragione della competenza
legislativa primaria riconosciuta dagli statuti speciali a regioni e
province autonome, quell'esigenza di uniformità della disciplina
delle procedure concorsuali asserita dal ricorrente, poichè l'art.
1, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001 stabilisce che non le singole
disposizioni ma soltanto «i principi desumibili dall'art. 2 della
legge n. 421 del 1992 [...] costituiscono [...] per le Regioni a
statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di Bolzano,
norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica».
2.1.1.- Quanto alla dedotta lesione dell'art. 3 Cost., la
resistente rileva che questa Corte, a fronte di analoga censura, ha
osservato che il riconoscimento stesso della competenza legislativa
della regione comporta l'eventualità, legittima alla stregua del
sistema costituzionale, di una disciplina divergente da regione a
regione, nei limiti dell'art. 117 Cost.
Ad avviso della difesa della Provincia, l'esigenza rappresentata
dal ricorrente di uniformità della disciplina dell'efficacia delle
graduatorie concorsuali, pertanto, «non costituisce la ragione
giustificatrice della sussunzione di un particolare istituto o
profilo nella materia dell'ordinamento civile».
2.1.2.- Relativamente alla congruità della durata complessiva di
efficacia delle graduatorie per effetto della disposizione impugnata,
la difesa provinciale, in via preliminare, sottolinea che lo stesso
legislatore statale ha consentito l'utilizzo fino al 30 settembre
2020 delle graduatorie approvate negli anni dal 2012 al 2017, senza
prevedere a tal fine l'espletamento di corsi di aggiornamento
professionale e di colloqui finalizzati ad accertare la perdurante
idoneità del personale (art. 1, comma 147, lettera b, della legge n.
160 del 2019).
Con specifico riferimento alla valutazione degli effetti recati
dalla disposizione impugnata in termini di rispetto del principio del
buon andamento, la difesa della resistente rappresenta che la norma
proroga cinque graduatorie non attualmente esaurite, approvate a
partire dal mese di giugno 2018: «1. la graduatoria per Operaio
qualificato stradale, approvata con deliberazione n. 1065 di data 22
giugno 2018 [...], modificata con deliberazione n. 1195 di data 13
luglio 2018 [...], con scadenza originaria al luglio 2021, già
prorogata al 30 giugno 2022 ex art. 30 L.P. 7/2021, nella versione
previgente rispetto alle modifiche apportate dall'art. 16 della L.P.
22/2021, impugnata in questo giudizio; 2. la graduatoria per
Assistente indirizzo socio/assistenziale approvata con deliberazione
n. 1153 di data 6 luglio 2018 [...], con scadenza originaria al
luglio 2021, già prorogata al 30 giugno 2022 ex art. 30 L.P. 7/2021,
nella versione previgente rispetto alle modifiche apportate dall'art.
16 della L.P. 22/2021, impugnata in questo giudizio; 3. la
graduatoria per Coadiutore di volo approvata con deliberazione n. 432
di data 29 marzo 2019 [...], in scadenza al 29 marzo 2022 (due
candidati idonei); 4. la graduatoria per Funzionario abilitato
geologo, approvata con delibera n. 1133, di data 1 agosto 2019 [...],
in scadenza il giorno 1 agosto 2022 (quattro candidati idonei); 5. la
graduatoria per Agente forestale approvata con delibera n. 456 di
data 29 marzo 2019 [...], già prorogata con deliberazione n. 394 di
data 19 marzo 2021 fino al 29 marzo 2022 [...]».
La difesa della Provincia evidenzia che le prime due graduatorie
vedono l'originaria efficacia triennale prorogata prima di circa
undici mesi e mezzo (fino al 30 giugno 2022) e poi di ulteriori nove
mesi (fino al marzo 2023), per una durata complessiva di efficacia
della graduatoria pari a 4 anni e 9 mesi, ma sottolinea «che trattasi
di professioni rispetto alle quali si pongono in misura meno
pressante quelle esigenze di periodico aggiornamento professionale
derivanti dalle "frequenti innovazioni normative" tenute in
considerazione nella giurisprudenza costituzionale (C. Cost. 241/2018
par. 6 del Considerato in Diritto)».
In ordine alle altre graduatorie, la difesa della resistente
rappresenta che: quella di coadiutore di volo è prorogata di un solo
anno per un'efficacia complessiva pari a 4 anni; quella per
funzionario abilitato geologo è prorogata di soli 8 mesi per
un'efficacia complessiva pari a circa 3 anni e 8 mesi; infine, quella
per agente forestale avente un'originaria efficacia biennale, già
prorogata di un anno, è prorogata di un ulteriore anno, per
un'efficacia complessiva pari a 4 anni.
Quanto alle argomentazioni svolte dal ricorrente in riferimento
alla disciplina della mobilità dei pubblici dipendenti, la difesa
provinciale afferma che «[i]n ogni caso le diverse forme di mobilità
del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni non pongono
quell'esigenza di uniformità della disciplina delle procedure
concorsuali e dell'efficacia delle graduatorie che intravede il
Ricorrente in ragione del rispetto dei principi dettati dagli artt. 3
e 97 della Costituzione».
Sono richiamate le numerose disposizioni statali che negli anni
hanno promosso fortemente la mobilità volontaria del personale nelle
sue diverse forme, «nel presupposto implicito della pari capacità
selettiva delle procedure concorsuali indette dalle regioni e dalle
province autonome, oltre che in considerazione dell'obbligo, a carico
dell'amministrazione di destinazione, di provvedere in ogni caso alla
"riqualificazione dei dipendenti la cui domanda di trasferimento è
accolta" (comma 1-bis inserito dall'art. 4, comma 1, del D.L.
90/2014)».
In tale contesto, secondo la stessa difesa provinciale, non si
comprenderebbe l'assunto del ricorrente secondo cui l'asserita
esigenza di uniformità nella disciplina della validità delle
graduatorie dei concorsi indetti dalle pubbliche amministrazioni
sarebbe stata accentuata dall'art. 3, comma 7, del d.l. n. 80 del
2021, come convertito, che ha eliminato, in via generale, la
necessità del previo assenso dell'amministrazione di appartenenza al
passaggio diretto del dipendente presso altra amministrazione. Ciò
perchè il ricorso non avrebbe spiegato come il predetto assenso
possa costituire una garanzia della conformità dell'assunzione del
dipendente ai principi dettati dagli artt. 3 e 97 Cost.
In ogni caso, poichè il citato art. 3, comma 7, non ha in alcun
modo modificato la natura giuridica pubblicistica del provvedimento
di approvazione della graduatoria conclusiva, il timore prospettato
dal ricorrente non giustificherebbe, secondo la difesa della
Provincia, il superamento della ricordata giurisprudenza
costituzionale in materia di competenza legislativa delle regioni e
delle province autonome in materia di procedure concorsuali per
l'assunzione del personale e, in particolare, in ordine allo
specifico profilo della durata dell'efficacia delle graduatorie.
Da ultimo, la difesa della resistente evidenzia che l'indicato
art. 3, comma 7, interviene su un istituto di diritto civile, quale
è quello della mobilità volontaria, «che presuppone la pari
capacità selettiva delle procedure concorsuali disciplinate e
indette dalle regioni e dalle province autonome in conformità ai
principi dettati dagli artt. 3 e 97 della Costituzione».
2.2.- La difesa della Provincia confuta, altresì, la fondatezza
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1,
lettera a), della legge prov. Trento n. 22 del 2021, promossa in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in
relazione ai commi 2 e 3 dell'art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016.
Richiamati i contenuti delle disposizioni dettate dai primi tre
commi della predetta disposizione statale, la difesa della resistente
rileva che l'avverbio «esclusivamente», impiegato dal legislatore
statale nel comma 2 per individuare le attività per funzioni
tecniche svolte dai dipendenti pubblici, retribuibili con lo
specifico incentivo previsto dalla stessa disposizione di legge e
finanziato dall'apposito fondo costituito ai sensi del comma 1,
sembrerebbe effettivamente deporre per il carattere tassativo
dell'elencazione delle predette attività, ma che lo stesso comma 2
non prevede l'istituzione del predetto fondo da parte di quelle
amministrazioni aggiudicatrici per le quali sono in essere contratti
o convenzioni che prevedono modalità diverse per la retribuzione
delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti.
Quanto alla lesione del principio di onnicomprensività della
retribuzione dei pubblici dipendenti dedotta dal ricorrente, la
difesa della Provincia rileva che esso trova applicazione per il solo
personale dirigenziale.
In ogni caso la resistente afferma che, in considerazione dei
titoli di competenza provinciale e delle previsioni dello statuto
speciale, spetta alla Provincia stessa disciplinare le modalità di
perseguimento dell'obiettivo di contenimento della spesa per
incarichi tecnici posto dall'art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016.
In proposito viene richiamata, altresì, la giurisprudenza
costituzionale in materia di coordinamento della finanza pubblica,
secondo cui il legislatore statale può stabilire per le autonomie
speciali solo un limite complessivo che lasci ad esse ampia libertà
di allocazione tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa (è citata,
in particolare, la sentenza n. 43 del 2016).
Alla luce di tali considerazioni, la difesa della Provincia
afferma che il richiamato art. 113 «non reca un elenco tassativo
delle funzioni incentivabili dettato esercitando la competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile ex art. 117,
comma II, lett. l), della Costituzione, bensì reca un vincolo di
destinazione finanziaria, da applicare in caso di mancata previsione
di retribuzioni incentivanti nell'ambito della contrattazione
collettiva, la cui diretta applicabilità alle province autonome deve
ritenersi comunque esclusa ai sensi dell'art. 2, comma 3, del D.Lgs.
50/2016, trattandosi di una disciplina di dettaglio di uno strumento
specifico di perseguimento del ridetto obiettivo».
Secondo la difesa della Provincia, la disposizione impugnata
sarebbe, comunque, «pienamente conforme al sistema delle fonti in
materia di trattamento del personale alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni», come delineato dalle disposizioni dettate dagli
artt. 2, comma 3, 40 e 45 del d.lgs. n. 165 del 2001, che demandano
alla contrattazione collettiva la definizione dei trattamenti
economici.
Pur riconoscendo che il delineato sistema si impone quale
normativa fondamentale di riforma economico-sociale anche nei
confronti delle regioni a statuto speciale, la difesa della
resistente rappresenta che la Provincia autonoma di Trento «è
abilitata alla contrattazione collettiva dall'art. 46, comma 13, del
D.Lgs. 165/2001 il quale prevede che "[l]e regioni a statuto speciale
e le province autonome possono avvalersi, per la contrattazione
collettiva di loro competenza, di agenzie tecniche istituite con
legge regionale o provinciale [...]"» e che, pertanto, nella
fattispecie, il legislatore provinciale avrebbe correttamente
«rimesso alla contrattazione collettiva la disciplina del trattamento
economico accessorio spettante al personale provinciale che assume lo
svolgimento di funzioni tecniche relative ad appalti di lavori,
servizi e forniture».
In riferimento al perimetro delle funzioni incentivabili definito
dalla disposizione impugnata, la difesa della Provincia afferma che
essa «si inserisce, in coerenza con quanto disposto dall'articolo 113
del D.Lgs. 50/2016, nell'ambito dell'articolo 5-bis della L.P.
2/2016, il cui ambito di applicazione, come emerge dalla stessa
rubrica, è limitato agli incentivi per lo svolgimento di "funzioni
tecniche" nell'ambito degli appalti di lavori, servizi e forniture».
Ciò troverebbe conferma nello stesso tenore letterale della
disposizione impugnata laddove, nel rimettere alla contrattazione
collettiva l'individuazione di ulteriori funzioni incentivabili,
limita l'ambito di intervento alla individuazione di «competenze e
responsabilità che siano legate, o comunque connesse, allo
svolgimento di funzioni tecniche nell'ambito della procedura di gara,
nel rispetto della finalità propria dell'istituto delle retribuzioni
incentivanti».
2.3.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, la
difesa della Provincia autonoma, nel ribadire e precisare quanto già
affermato nell'atto di costituzione, ha sollevato due eccezioni di
inammissibilita': in ordine alla questione promossa nei confronti
dell'art. 16 della legge prov. Trento n. 22 del 2021, ha eccepito la
mancanza di motivazione della censura riferita alla violazione degli
artt. 4 e 8 dello statuto speciale; riguardo alla questione
concernente l'art. 17, comma 1, lettera a), della medesima legge
provinciale, ha affermato che il ricorrente non avrebbe motivato le
ragioni per le quali la disposizione dovrebbe conformarsi alle
previsioni dell'art. 113, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso in epigrafe (reg. ric. n. 14 del 2022), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale di due disposizioni della legge prov.
Trento n. 22 del 2021.
1.1.- È innanzitutto impugnato l'art. 16 della predetta legge
provinciale che proroga al 31 marzo 2023 i termini di validità delle
graduatorie per l'assunzione di personale provinciale a tempo
indeterminato relative al comparto autonomie locali in scadenza entro
il 31 dicembre 2021 e nel corso dell'anno 2022.
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. - in relazione all'art.
35, comma 5-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001 (nel testo precedente
alle modifiche apportate dall'art. 1, comma 149, della legge n. 160
del 2019) e all'art. 91 del d.lgs. n. 267 del 2000 - in quanto
interviene sulla disciplina delle graduatorie concorsuali,
riconducibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato nella
materia «ordinamento civile», trattandosi di una fase prodromica e
funzionale all'instaurazione del rapporto di lavoro pubblico
contrattualizzato.
Sarebbero, altresì, violati gli artt. 3 e 97, secondo comma,
Cost., poichè la disposizione impugnata, nel prevedere una
disciplina diversa da quella statale di cui al parametro interposto,
lederebbe i principi di uguaglianza, di buon andamento e di
imparzialità della pubblica amministrazione, senza fornire adeguata
motivazione in ordine al più favorevole trattamento così disposto
relativamente alla durata della validità delle graduatorie
concorsuali e senza contemplare la verifica della perdurante
attitudine professionale degli idonei.
Infine, la disposizione impugnata, nel disciplinare una materia
di competenza legislativa esclusiva dello Stato, esulerebbe dalle
attribuzioni conferite alla Provincia autonoma di Trento dagli artt.
4 e 8 dello statuto di autonomia della Regione Trentino-Alto Adige.
1.2.- È, altresì, impugnato l'art. 17, comma 1, lettera a),
della medesima legge prov. Trento n. 22 del 2021 che, nel modificare
l'art. 5-bis, comma 1, della legge prov. Trento n. 2 del 2016,
consente alla contrattazione collettiva provinciale di individuare
altre funzioni nell'ambito dei contratti pubblici per il cui
svolgimento possono essere riconosciuti incentivi per funzioni
tecniche, oltre a quelle già individuate dalla originaria previsione
della legge provinciale novellata.
Secondo il ricorrente, sarebbe violato l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., in relazione alle disposizioni dettate dall'art.
113, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 50 del 2016, che individuano in modo
tassativo le attività che costituiscono esercizio di funzioni
tecniche relative agli appalti svolte dai dipendenti pubblici, per le
quali può essere corrisposto lo specifico incentivo previsto, e
demandano alla contrattazione collettiva la sola determinazione delle
modalità e dei criteri di riparto delle risorse disponibili e non
già l'individuazione di ulteriori attività o funzioni tecniche
retribuibili con il predetto incentivo, come invece previsto dalla
disposizione provinciale impugnata.
Contestualmente, sarebbero altresì lesi gli artt. 4 e 8 dello
statuto speciale, laddove prevedono che la legislazione regionale e
delle province autonome deve svolgersi in armonia con la
Costituzione, con i principi dell'ordinamento giuridico e con le
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica,
di cui le norme statali evocate come parametri interposti
costituiscono espressione.
1.3.- La Provincia autonoma di Trento si è costituita in
giudizio il 30 marzo 2022 e ha depositato il 20 dicembre 2022 una
memoria conclusionale nella quale ha sollevato due eccezioni di
inammissibilità delle questioni per difetto di motivazione e ha
ribadito e integrato quanto dedotto nell'atto di costituzione.
2.- La prima questione è, dunque, promossa nei confronti
dell'art. 16 della legge prov. Trento n. 22 del 2021.
2.1.- Va preliminarmente esaminata l'eccezione di
inammissibilità della censura sollevata dalla difesa della Provincia
autonoma a ragione della mancanza di motivazione della dedotta
violazione degli artt. 4 e 8 dello statuto speciale.
L'eccezione non è fondata.
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata si pone «in
contrasto con la riserva statale esclusiva in materia di ordinamento
civile nella quale rientra la disciplina del pubblico impiego [...]
esulando, pertanto dalle attribuzioni conferite alla Provincia dallo
statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (artt. 8 e 4 del
d.P.R. 670/72)».
Come affermato da questa Corte in analoghe fattispecie, la
censura, formulata in tali termini, esclude di per sè l'utilità di
uno scrutinio e di una motivazione più pregnante, avendo il
ricorrente ben presente che lo statuto speciale nulla dispone sulla
competenza legislativa regionale nella materia «ordinamento civile»
(ex plurimis, sentenze n. 11 del 2021 e n. 199 del 2020).
2.2.- La censura relativa alla lesione della competenza
legislativa statale nella materia «ordinamento civile» ha un evidente
carattere pregiudiziale rispetto a quelle riferite agli altri
parametri (in tal senso, sentenze n. 267 del 2022 e n. 153 del 2021).
Infatti, l'asserita violazione del predetto parametro assume
carattere prioritario, poichè ad essa viene ricollegata
eziologicamente non solo quella riferita al parametro statutario, ma
anche quella degli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost.
2.3.- In riferimento a tali ultimi parametri la questione va
dichiarata inammissibile per carenza di adeguata motivazione.
Questa Corte ha costantemente affermato che l'esigenza di una
adeguata motivazione a fondamento dell'impugnazione si pone in modo
ancor più rigoroso nei giudizi promossi in via principale rispetto a
quelli instaurati in via incidentale, e che il ricorrente ha pertanto
l'onere di fornire una illustrazione delle ragioni del contrasto con
i parametri evocati (ex plurimis, sentenze n. 161 del 2022, n. 219,
n. 95 e n. 2 del 2021).
Nella odierna fattispecie tale onere non è stato assolto.
Si è già rilevato che il ricorrente prospetta la lesione dei
parametri in esame come mero effetto sostanziale della violazione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
«ordinamento civile».
Il ricorrente non formula alcun rilievo sulla eventuale incidenza
negativa sul buon andamento dell'amministrazione che tali proroghe
potrebbero determinare per effetto della possibile obsolescenza della
competenza professionale acquisita dal candidato risultato idoneo,
per effetto del lasso temporale trascorso dall'approvazione della
graduatoria stessa; in particolare, omette qualsiasi riferimento alle
procedure concorsuali interessate dalla disposizione provinciale
impugnata.
2.4.- La questione riferita alla lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. non è fondata.
Questa Corte ha costantemente affermato che la disciplina delle
graduatorie, in quanto provvedimento conclusivo delle procedure
concorsuali pubblicistiche per l'accesso all'impiego regionale,
afferisce a profili pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico
regionale e non a profili privatizzati del relativo rapporto di
lavoro, che sono invece ricondotti alla materia dell'ordinamento
civile, di competenza legislativa esclusiva statale.
Pertanto, la disciplina in esame rientra nell'ambito della
competenza legislativa della Regione in materia di organizzazione
degli uffici, di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenze n.
267 del 2022, n. 58 del 2021 per la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, n. 273 del 2020 per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e n. 42 del 2021 nei confronti della stessa
Provincia autonoma di Trento; ex plurimis, anche le sentenze n. 126
del 2020 e n. 241 del 2018).
L'esercizio di tale competenza deve, comunque, ottemperare ai
principi costituzionali di buon andamento e imparzialità della
pubblica amministrazione.
È stata, pertanto, esclusa la compatibilità costituzionale con
tali principi di disposizioni regionali che hanno prorogato i termini
di validità delle graduatorie quando il tempo trascorso dalla loro
approvazione abbia determinato una perdita di professionalità degli
idonei (ex plurimis, sentenze n. 58 del 2021, n. 273 e n. 126 del
2020, e n. 241 del 2018).
È con tale quadro giurisprudenziale che si confronta l'odierna
fattispecie.
Il ricorrente ripropone la tesi secondo cui la disciplina della
proroga dei termini di validità delle graduatorie relative alle
procedure per il reclutamento di personale nelle pubbliche
amministrazioni, comprese le regioni, è riconducibile alla materia
«ordinamento civile», in quanto collegata all'instaurazione del
rapporto di lavoro di pubblico impiego.
Ma tale prospettazione è stata costantemente disattesa da questa
Corte, da ultimo con la sentenza n. 267 del 2022, avente ad oggetto
fattispecie analoga a quella oggi in esame.
Nell'odierna questione non si ravvisano elementi per discostarsi
da tale indirizzo.
Il ricorrente adduce una motivazione sintetica e assertiva che si
basa sul quid novi costituito dalle modifiche in materia di mobilità
del personale nelle pubbliche amministrazioni recate dall'art. 3 del
d.l. n. 80 del 2021, come convertito, che hanno fatto venir meno, in
via generale, l'obbligo del previo nulla-osta dell'amministrazione di
provenienza.
Secondo il ricorrente, tale novità normativa enfatizzerebbe la
necessità di una omogenea regolazione dei termini di validità della
graduatoria ai fini di garantire l'accesso alla pubblica
amministrazione in modo uniforme sotto il profilo del lasso temporale
decorso dall'approvazione della graduatoria e, dunque,
dall'accertamento dell'idoneità professionale del candidato.
Tuttavia, la novità normativa non attiene, se non in via del
tutto riflessa, alla disciplina in esame poichè opera sull'istituto
della mobilità di cui questa Corte ha ripetutamente affermato la
riconducibilità all'ordinamento civile in quanto correlato a un
rapporto di pubblico impiego già in essere (ex plurimis, sentenze n.
39 del 2022, n. 150 del 2020 e n. 17 del 2014), laddove al contrario
la norma impugnata interviene nella fase antecedente alla
costituzione del rapporto.
3.- La seconda questione investe l'art. 17, comma 1, lettera a),
della medesima legge prov. Trento n. 22 del 2021, in riferimento
all'art. 117, comma secondo, lettera l), Cost., nonchè agli artt. 4
e 8 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, in relazione
all'art. 113, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 50 del 2016.
3.1.- Va preliminarmente esaminata l'eccezione di
inammissibilità sollevata dalla difesa della Provincia autonoma che
assume che il ricorrente non avrebbe spiegato le ragioni per cui
ritiene che la disciplina dettata dalla disposizione impugnata debba
conformarsi alle previsioni dell'art. 113, comma 2, del d.lgs. n. 50
del 2016, in specie là dove prevede che siano escluse dalla
applicazione del vincolo di destinazione di risorse al fondo per
l'incentivazione le «amministrazioni aggiudicatrici per le quali sono
in essere contratti o convenzioni che prevedono modalità diverse per
la retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri
dipendenti». In proposito, la difesa rappresenta che la Provincia «si
è dotata di una disciplina del compenso incentivante per lo
svolgimento delle attività tecniche previsto dall'art. 124 del CCPL
2016/2018».
L'eccezione non è fondata.
Il ricorrente ha ampiamente argomentato il profilo di contrasto
della disposizione impugnata con quanto previsto dal comma 2
dell'art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016, nel mentre l'aspetto
specifico richiamato dalla difesa della Provincia attiene a una
previsione del medesimo comma 2, che non incide sulla questione nei
termini prospettati dal ricorrente.
3.2.- Nel merito, la questione è fondata per violazione della
competenza legislativa esclusiva statale nella materia «ordinamento
civile».
3.2.1.- Punto essenziale e decisivo ai fini del presente giudizio
è l'accertamento della materia cui ascrivere la disposizione
provinciale impugnata, a fronte delle opposte prospettazioni delle
parti: il ricorrente la riconduce all'ordinamento civile, di
competenza legislativa esclusiva dello Stato; la resistente, invece,
la attribuisce alla propria competenza in materia di ordinamento
degli uffici provinciali e, dunque, alle proprie competenze
statutarie e, comunque, a quella residuale concernente
l'organizzazione e il funzionamento dell'amministrazione.
3.2.2.- La disposizione provinciale impugnata si inserisce
nell'art. 5-bis della legge prov. Trento n. 2 del 2016, concernente
gli «incentivi per funzioni tecniche» che possono essere riconosciuti
ai dipendenti per lo svolgimento di specifiche attività inerenti ai
contratti pubblici.
Tale articolo declina, dunque, nell'ordinamento provinciale
quanto previsto a livello statale dall'art. 113 del d.lgs. n. 50 del
2016, rubricato parimenti «incentivi per funzioni tecniche», i cui
commi 2 e 3 sono evocati difatti dal ricorrente come parametri
interposti.
L'istituto degli incentivi per funzioni tecniche costituisce,
pertanto, un aspetto peculiare della disciplina dei lavori pubblici
dettata dal citato d.lgs. n. 50 del 2016, il cui art. 2, comma 1,
stabilisce che «[l]e disposizioni contenute nel presente codice sono
adottate nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva
statale in materia di tutela della concorrenza, ordinamento civile,
nonchè nelle altre materie cui è riconducibile lo specifico
contratto».
Tuttavia, tale auto-qualificazione da parte dello stesso
legislatore statale non è di per sè idonea a stabilire l'effettiva
natura delle specifiche disposizioni dettate in materia di incentivi
per funzioni tecniche.
Questa Corte ha più volte affermato che la disciplina dei lavori
pubblici non integra, in assenza di espressa indicazione nel nuovo
art. 117 Cost., una vera e propria materia, sicchè le diverse
disposizioni vanno qualificate a seconda dell'oggetto cui afferiscono
e conseguentemente possono essere ascritte, di volta in volta, a
potestà legislative statali e regionali (ex plurimis, sentenze n. 43
del 2011 e n. 45 del 2010).
A tal fine, è necessario ricorrere ai criteri stabiliti da
questa Corte in riferimento alla individuazione della ratio della
specifica disposizione scrutinata, della sua finalità e del suo
contenuto (ex plurimis, sentenza n. 193 del 2022).
Quanto al primo aspetto, la causa et ratio dell'istituto
dell'incentivo per funzioni tecniche è ravvisabile, da un lato,
nella valorizzazione delle competenze del personale impegnato nelle
specifiche fasi di attività connesse agli appalti pubblici
individuate dal legislatore, con attribuzione in funzione
corrispettiva di un peculiare elemento della retribuzione di
carattere incentivante, dall'altro, nel contenimento dei costi dei
contratti pubblici che deriva da tale affidamento agli stessi
dipendenti dell'amministrazione aggiudicatrice di attività che
dovrebbero essere altrimenti esternalizzate.
Quanto al dato testuale delle richiamate disposizioni recate
dall'art. 113, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 50 del 2016, evocate dal
ricorrente come parametri interposti, va precisato che il comma 2
prevede che le amministrazioni aggiudicatrici destinino ad un
apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al due per
cento sull'importo dell'appalto per retribuire le funzioni tecniche
svolte dai propri dipendenti «esclusivamente» per le seguenti
attivita': programmazione della spesa per investimenti; valutazione
preventiva dei progetti; predisposizione e controllo delle procedure
di gara e esecuzione dei contratti pubblici; responsabile unico del
procedimento (RUP); direzione dei lavori ovvero direzione
dell'esecuzione e collaudo tecnico-amministrativo ovvero verifica di
conformità; collaudatore statico, ove necessario per consentire
l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara,
del progetto, dei tempi e costi prestabiliti. La disposizione
stabilisce che il predetto fondo non è previsto per le
amministrazioni aggiudicatrici che stabiliscono modalità diverse per
la retribuzione delle funzioni tecniche svolte dai propri dipendenti.
Il successivo comma 3 dispone: che l'ottanta per cento delle
risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è
ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le
modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata
integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento
adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra
il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le
funzioni tecniche indicate al comma 2 nonchè tra i loro
collaboratori; che la corresponsione dell'incentivo è disposta dal
dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura
competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai
predetti dipendenti; che gli incentivi complessivamente corrisposti
nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse
amministrazioni, non possono superare l'importo del cinquanta per
cento del trattamento economico complessivo annuo lordo; e che,
infine, le disposizioni non si applicano al personale con qualifica
dirigenziale.
3.2.3.- La disciplina recata dall'art. 113 del d.lgs. n. 50 del
2016 costituisce l'approdo di una complessa evoluzione normativa, le
cui tappe salienti sono: l'art. 18 della legge 11 febbraio 1994 n.
109 (Legge quadro in materia di lavori pubblici), concernente gli
«incentivi per la progettazione»; le modifiche recate dal
decreto-legge 3 aprile 1995, n. 101 (Norme urgenti in materia di
lavori pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge n. 216
del 1995; la riformulazione dell'art. 18 della legge n. 109 del 1994
operata dall'art. 6, comma 13, della legge 15 maggio 1997, n. 127
(Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e
dei procedimenti di decisione e di controllo); le ulteriori novazioni
al medesimo art. 18 introdotte dalla legge 16 giugno 1998, n. 191
(Modifiche ed integrazioni alle leggi 15 marzo 1997, n. 59, e 15
maggio 1997, n. 127, nonchè norme in materia di formazione del
personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche
amministrazioni. Disposizioni in materia di edilizia scolastica) e
dalla legge 17 maggio 1999, n. 144 (Misure in materia di
investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi
all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL, nonchè
disposizioni per il riordino degli enti previdenziali); infine la
previsione dell'art. 92 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) che
ha sostituito la normativa nei termini poi ripresi, da ultimo,
dall'art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016, come poi integrata dall'art.
76 del decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 (Disposizioni
integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n.
50).
Di particolare rilievo ai fini in esame è l'evoluzione
dell'originario impianto dell'istituto degli incentivi in questione
per quanto riguarda la percentuale degli importi destinabili ai
predetti incentivi, le attività per le quali essi sono riconosciuti,
la dialettica fra le fonti regolatrici.
A tale ultimo proposito, occorre evidenziare che l'attuale
disciplina statale attribuisce alla fonte contrattuale - a cui in
origine era demandata la possibilità di individuare gli incentivi in
oggetto - il solo compito di disciplinare le modalità e i criteri di
ripartizione delle risorse finanziarie destinate a tale scopo,
oltretutto sulla base di un apposito regolamento adottato dalla
singola amministrazione.
3.2.4.- Sul carattere tassativo delle attività individuate dal
comma 2 dell'art. 113 del d.lgs. n. 50 del 2016 si sono ripetutamente
espresse diverse sezioni di controllo della Corte dei conti (sezione
regionale di controllo per il Veneto, deliberazione 2 marzo 2017, n.
134; sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione 13
dicembre 2016, n. 204; sezione delle autonomie, deliberazione 13
maggio 2016, n. 18). In particolare, esse hanno più volte affermato
che l'avverbio «esclusivamente» esprime l'intenzione del legislatore
di riconoscere il compenso incentivante limitatamente alle attività
espressamente previste, ove effettivamente svolte dal dipendente
pubblico.
3.3.- Deve, dunque, affermarsi che gli incentivi per funzioni
tecniche costituiscono indubbiamente un elemento specifico del
trattamento economico del pubblico dipendente in termini di
corrispettivo di determinate attività svolte nell'ambito degli
appalti pubblici.
Ne consegue che l'istituto in esame fa parte della disciplina del
trattamento retributivo dei pubblici dipendenti che, secondo il
costante indirizzo di questa Corte, va ricondotto all'ordinamento
civile, anche per i dipendenti delle regioni e delle autonomie
speciali, e pertanto appartiene alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato (ex plurimis, da ultimo, sentenze n. 253 del 2022, punto
4.1.2. del Considerato in diritto, e sentenza n. 190 del 2022, punto
4.1. del Considerato in diritto).
3.4.- La disposizione provinciale impugnata lede pertanto la
predetta competenza legislativa esclusiva dello Stato poichè
consente alla contrattazione collettiva provinciale di ampliare il
novero delle funzioni ammissibili alle retribuzioni incentivanti
rispetto a quelle previste in modo tassativo dall'art. 113 del d.lgs.
n. 50 del 2016.
Conseguentemente non rileva il richiamo da parte della difesa
provinciale alle competenze dell'ente in materia di contrattazione
collettiva territoriale, poichè tali competenze devono comunque
ottemperare all'assetto configurato dal legislatore statale in
materia di trattamento economico dei pubblici dipendenti.
Il profilo di contrasto della disposizione provinciale impugnata
con l'assetto normativo statale emerge, del resto, dagli stessi
lavori preparatori. Si può ricordare in proposito il parere negativo
reso dal Consiglio delle autonomie locali della Provincia autonoma di
Trento in data 15 novembre 2021 con la considerazione che la
«previsione risulta incoerente con la disciplina nazionale e con
l'elaborazione giurisprudenziale sul punto che mira ad individuare in
modo più preciso possibile i soggetti destinatari delle retribuzioni
incentivanti».
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 17, comma 1, lettera a), della legge prov. Trento n. 22 del
2021.
4.- Restano assorbite le censure riferite alla lesione dei
parametri statutari.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma
1, lettera a), della legge della Provincia autonoma di Trento 27
dicembre 2021, n. 22 (Legge provinciale di stabilità 2022);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 della legge prov. Trento n. 22 del 2021,
promossa, in riferimento agli artt. 3 e 97, secondo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 della legge prov. Trento n. 22 del 2021,
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., e agli artt. 4 e 8 del decreto del Presidente della Repubblica
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 gennaio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 16 marzo 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA