1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 21-10-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 221 ORDINANZA 23 settembre - 20 ottobre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario delle Regioni - Modifica, in sede di conversione di decreto-legge, dei criteri per la nomina - Incompatibilita' dell'incarico con l'espletamento di incarichi istituzionali presso la Regione commissariata - Applicazione anche agli incarichi in corso - Lamentata violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalita', di buon andamento della pubblica amministrazione, di leale collaborazione, di quelli fondamentali nelle materie della tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica, nonche' difetto di omogeneita' e dei presupposti per la decretazione d'urgenza - Successiva rinuncia accettata dalla controparte costituita in giudizio - Estinzione del processo. - Decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119, convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, art. 25-septies, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 77, 97, 114, 117, secondo, terzo e sesto comma, 118, primo e secondo comma, 120, secondo comma, 122 e 123. (T-200221) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 21-10-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 25-septies,
commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119
(Disposizioni urgenti in materia fiscale e finanziaria), convertito,
con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2018, n. 136, promosso con
ricorso della Regione Lazio, notificato l'8-12 febbraio 2019,
depositato in cancelleria l'11 febbraio 2019 ed iscritto al n. 20 del
registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 settembre 2020 il Giudice
relatore Franco Modugno;
deliberato nella camera di consiglio del 23 settembre 2020.
Ritenuto che, con ricorso notificato l'8-12 febbraio 2019 e
depositato l'11 febbraio 2019, la Regione Lazio ha promosso questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3,
del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 (Disposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 2018, n. 136;
che l'art. 25-septies, commi 1, 2 e 3, del d.l. n. 119 del 2018 -
il quale ha disposto, nei commi 1 e 2, la incompatibilità del
conferimento e del mantenimento dell'incarico di commissario ad acta
per l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario delle
Regioni rispetto all'espletamento di incarichi istituzionali presso
la Regione soggetta a commissariamento, e, nel comma 3,
l'applicabilità di tale incompatibilità anche agli incarichi in
corso alla data di entrata in vigore della legge di conversione, come
avviene per la Regione Lazio - si porrebbe anzitutto in contrasto con
gli artt. 114, 117, secondo, terzo e sesto comma, 118, primo e
secondo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione, per mancata
osservanza del principio di leale collaborazione;
che la disciplina dei commissariamenti in tema di risanamento del
deficit sanitario appare, infatti, inscindibilmente collegata anche a
materie di competenza concorrente, quali la tutela della salute e il
coordinamento della finanza pubblica, e ricade sulle corrispondenti
funzioni regolamentari e amministrative della Regione, a norma degli
artt. 117, sesto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost.;
che tale intreccio di competenze avrebbe dovuto impedire al
legislatore statale di introdurre unilateralmente le disposizioni
oggetto di censura, presupponendo esse, invece, una procedura
concertativa, sotto forma di intesa con le Regioni;
che le disposizioni impugnate violerebbero anche i principi
sanciti dall'art. 120, secondo comma, Cost., in tema di esercizio dei
poteri sostitutivi statali, e dall'art. 8 della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), in
quanto, nel disciplinare l'esercizio dei poteri sostitutivi da parte
dello Stato, tali disposizioni non prevederebbero meccanismi che
garantiscano, in fase di attuazione, una procedura rispettosa dei
principi di sussidiarietà e leale collaborazione;
che il mancato coinvolgimento della Regione ridonderebbe anche in
una violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., in quanto la Regione e i commissari da sostituire potrebbero
contribuire a indicare le criticità, i progressi raggiunti e il
soggetto più idoneo a succedere al Presidente della Regione;
che si deduce, poi, la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.,
attesa la irragionevolezza e il difetto di proporzionalità della
previsione di incompatibilità ex lege tra l'incarico di commissario
ad acta e qualsiasi altro incarico istituzionale presso la Regione
soggetta a commissariamento e in particolare quello di Presidente
della Regione;
che l'automatica esclusione del Presidente della Regione,
infatti, malgrado il più stretto rapporto con la realtà regionale,
sarebbe contraria agli scopi che le norme contestate si prefiggono e
comunque sia non proporzionata agli stessi;
che in termini ancor più evidenti il contrasto con gli artt. 3 e
97 Cost. riguarderebbe anche il comma 3 dell'art. 25-septies del d.l.
n. 119 del 2018, come convertito;
che anche in questo caso sarebbe introdotto un automatismo
irragionevole e contrario alle finalità dell'intervento, giacchè
ciò oblitera completamente qualsiasi considerazione del contributo
positivo al risanamento finanziario e del possesso dei requisiti
richiesti dal comma 2, fra i quali, in particolare, quello della
«specifica esperienza di gestione sanitaria»;
che altrettanto evidente sarebbe la violazione degli artt. 3 e 97
Cost., sotto il profilo della violazione del principio della
continuità amministrativa, corollario dei principi di
ragionevolezza, imparzialità e buon andamento, che scaturirebbe
dalla automatica sostituzione dei commissari Presidenti di Regione in
carica, dal momento che il subentro di un soggetto terzo, estraneo al
processo di risanamento in corso, non potrebbe non nuocere alla
continuità ed efficacia della azione amministrativa;
che la denunciata irragionevolezza e difetto di proporzionalità
rileverebbero anche come elementi perturbatori della stessa forma di
governo regionale ai sensi degli artt. 122 e 123 Cost.;
che la prevista incompatibilità della gestione commissariale con
il ruolo di Presidente della Regione, nel quadro di un regime in
essere da oltre un decennio e dell'esautoramento delle attribuzioni
consiliari che da esso conseguono, determinerebbe una distorsione
della forma di governo regionale e del suo equilibrio;
che risulterebbe violato anche l'art. 77 Cost., in quanto
l'articolo impugnato, inserito dalla legge di conversione, non
rispetterebbe i requisiti di omogeneità rispetto al decreto-legge,
tanto con riferimento alla ratio complessiva del decreto, quanto alle
singole disposizioni, fra le quali in particolare l'art. 25, su cui
è stato "innestato" l'articolo oggetto di censura;
che si sottolinea che il decreto detta «[d]isposizioni urgenti in
materia fiscale e finanziaria» e adotta la formula «[r]itenuta la
straordinaria necessità ed urgenza di prevedere misure per esigenze
fiscali e finanziarie indifferibili»;
che l'urgenza del provvedere non sarebbe ravvisabile nella
disciplina impugnata, anche a volerla considerare riferita alla
materia finanziaria;
che, inoltre, non vi sarebbe alcuna attinenza tra il contenuto
del decreto-legge e il menzionato art. 25 il quale detta
«[d]isposizioni in materia di CIGS [Cassa Integrazione Guadagni
Straordinaria] per riorganizzazione o crisi aziendale»;
che non vi sarebbe dunque alcun nesso funzionale tra la
disposizione impugnata e i contenuti e le finalità del
decreto-legge, con violazione dell'art. 77 Cost., che ridonda sulle
competenze e attribuzioni della Regione ricorrente;
che la ricorrente formula, infine, istanza di sospensione della
efficacia, in particolare, del comma 3 dell'art. 25-septies del d.l.
n. 119 del 2018, come convertito, a norma dell'art. 35 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale) e dell'art. 21 delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale. Si deduce, infatti, il
periculum in mora, in quanto il subentro di un soggetto terzo nel
commissariamento comporterebbe, secondo la ricorrente, «un gravissimo
nocumento alla continuità e all'efficacia dell'azione
amministrativa, vulnerando il coordinamento con l'assetto
istituzionale dell'ente e il necessario raccordo tra la
programmazione regionale e l'azione amministrativa commissariale,
peraltro in un momento cruciale per la Regione, che sta raccogliendo
i frutti del lungo percorso di risanamento posto in essere»;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha depositato memoria di
costituzione nella quale ha chiesto di respingere la domanda di
sospensione della efficacia della norma impugnata e di dichiarare
inammissibili o infondate tutte le questioni di legittimità
costituzionale promosse con il ricorso proposto dalla Regione Lazio;
che le censure prospettate nei primi cinque motivi di ricorso
sarebbero inammissibili, in quanto le procedure di collaborazione tra
Stato e Regioni non rilevano ai fini del sindacato di legittimità
degli atti legislativi (si citano le sentenze di questa Corte n. 278
del 2010, n. 371 del 2008 e n. 387 del 2007), dal momento che non si
può rinvenire un principio cooperativo nella procedura di formazione
legislativa;
che ciò varrebbe a maggior ragione nel caso del decreto-legge,
dal momento che la sua adozione è condizionata soltanto al
presupposto dei casi di straordinarietà della necessità e urgenza
(si citano le sentenze di questa Corte n. 298 del 2009 e n. 79 del
2011);
che anche nella sentenza n. 100 del 2010, citata dalla
ricorrente, si è ribadito l'orientamento di questa Corte, secondo il
quale l'esercizio della funzione legislativa «sfugge alle procedure
di leale collaborazione»;
che le censure sarebbero comunque infondate, perchè il titolo di
competenza non è nella specie ravvisabile nella tutela della salute,
ma in quello, di esclusiva pertinenza statale, previsto dall'art.
120, secondo comma Cost., in quanto la nomina dei commissari ad acta
per la predisposizione e l'attuazione dei piani di rientro dai
disavanzi in materia sanitaria è sviluppo dello stesso potere
statale, volto a garantire l'unità economica e il rispetto dei
livelli essenziali delle prestazioni in tema di salute;
che le censure regionali di mancata attuazione di meccanismi di
codecisione e di violazione del principio di ragionevolezza e buon
andamento dell'azione amministrativa si rivelerebbero completamente
avulse dal contesto normativo di riferimento;
che frutto di accordo tra Stato e Regioni sarebbe, infatti, il
piano di rientro dal disavanzo sanitario e le relative misure
attuative, e non la disciplina dei casi e dei modi di esercizio del
potere sostitutivo spettante in via esclusiva allo Stato;
che priva di fondamento sarebbe la denunciata violazione degli
artt. 122 e 123 Cost., poichè, contrariamente a quanto sostenuto
dalla ricorrente, le ripercussioni sugli equilibri della forma di
governo regionale si determinerebbero proprio dal cumulo
dell'incarico commissariale e di quello di Presidente della Giunta
regionale;
che non sussisterebbe neppure la dedotta violazione dell'art. 77
Cost., sotto il profilo della mancanza di correlazione tra la
disposizione introdotta in sede di conversione e l'oggetto della
decretazione d'urgenza, in quanto l'art. 25-septies del d.l. n. 119
del 2018, come convertito, sarebbe intervenuto su norme contenute in
due leggi finanziarie e l'oggetto del decreto era pacificamente
materia di finanza pubblica, essendo la sanità regionale componente
non trascurabile dell'assetto finanziario nazionale;
che ciò, in particolare con riferimento al caso dei
commissariamenti, per i quali si prospetta una situazione patologica
di squilibrio economico che postula un intervento immediato per il
contenimento delle spese, a tutela della unità economica e dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti il settore
sanitario;
che inammissibile o infondata sarebbe quindi anche la richiesta
di sospensiva, motivata sul presupposto che la norma impugnata
interromperebbe il lungo percorso di risanamento posto in essere
dalla Regione e certificato dai competenti organismi di verifica;
che, infatti, osserva l'Avvocatura, proprio dai verbali redatti
da questi organismi emergerebbero, accanto alle note positive
evidenziate dalla Regione, anche persistenti criticità e carenze che
sarebbero direttamente riconducibili all'attuale gestione
commissariale;
che il 12 giugno 2019, la Regione Lazio ha depositato memoria,
con annessa documentazione, nella quale ha insistito nelle
conclusioni già rassegnate nel ricorso;
che, con atto depositato in data 1° ottobre 2019, la Regione
Lazio ha chiesto il rinvio dell'udienza fissata per il giorno 22
ottobre 2019, al fine di attendere l'auspicata uscita dal
commissariamento della Regione, fondata sul riscontrato positivo
percorso di miglioramento dei saldi contabili del Sistema sanitario
regionale;
che, in data 2 ottobre 2019, avendo l'Avvocatura generale dello
Stato, per conto del Presidente del Consiglio dei ministri, accettato
la suddetta istanza di rinvio, questa Corte ha rinviato la causa a
nuovo ruolo;
che, il 7 agosto 2020, la Regione Lazio, su conforme
deliberazione della Giunta regionale del 4 agosto 2020, ha depositato
atto di rinuncia al ricorso, in quanto, per un verso, nelle more del
giudizio è stata dichiarata costituzionalmente illegittima la norma
impugnata con la sentenza n. 247 del 2019 e, per l'altro, in
occasione del Tavolo di verifica del 22 luglio del 2020 è stata
dichiarata l'uscita della Regione dal commissariamento e quindi il
rientro della stessa nella gestione ordinaria della sanità;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, in data 15
settembre 2020, ha depositato l'accettazione della rinuncia.
Considerato che la Regione Lazio, in data 7 agosto 2020, su
conforme deliberazione della Giunta regionale del 4 agosto 2020, ha
depositato atto di rinuncia al ricorso;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, in data 15
settembre 2020, ha depositato l'accettazione della rinuncia;
che la rinuncia al ricorso accettata dalla controparte costituita
determina, ai sensi dell'art. 23 delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, l'estinzione del processo.
Visti l'art. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
e gli artt. 9, comma 2, e 23 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara estinto il processo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 settembre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 ottobre 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE