1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 settembre 1989
N. 10 Ordinanza emessa l'11 settembre 1989 dal pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Cavazza Mario ed altri e il Ministero del tesoro ed altri Previdenza e assistenza sociale - Lavoratori dipendenti - Ritenute Gescal (0,35%) - Costituzione di un fondo per costruzioni di alloggi per i lavoratori - Ingiustificata discriminazione dei lavoratori dipendenti rispetto ai lavoratori autonomi non soggetti a tali ritenute - Violazione del principio della capacita' contributiva per l'assoggettamento a detta ritenuta solamente dei lavoratori dipendenti che non sono gli unici beneficiari della attivita' della p.a. finanziata con i fondi Gescal. (Legge 14 febbraio 1963, n. 60, art. 10, primo comma, lettere b) e c); legge 5 agosto 1978, n. 457, art. 35, primo comma, lett. a); legge 14 febbraio 1963, n. 60, art. 10, primo comma, lettere b) e c); legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 22, primo comma). (Cost., artt. 3 e 53). (090C0047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-1990)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
1699/87 r.g.l. promossa da: 1) Cavazza Mario, 2) Veronesi Agostino,
3) Bontadini Anna, 4) Spinelli Ivo, 5) Cobianchi Giulio, 6) Sabatini
Silvano, 7) Amaroli Franco, 8) Di Bartolomeo Filomena, 9) Orsi
Francesca, 10) Pesci Massimo, 11) Mezzofanti Floriana, 12) Piccinelli
Roberto, 13) Costanti Mario, 14) Canetoli Marisa, 15) Mordeca Renato,
16) Marega Anna, 17) Mei Liliana, 18) Orlandi Giovanni, 19) Savigni
Sandro, 20) Lollini Oscar, 21) Pettinato Antonio, 22) Cavalieri
Tonino, 23) Pizzirani Claudio, 24) Gavina Alessandro, 25) Muscioni
Massimo, 26) Masiero Gianfranco, 27) Grassilli Giampaolo, 28) Zanna
Roberto, 29) Bonfiglioli Ernesto, 30) Marica giovanni, 31) Baietto
Varlo, 32) Roncaglia Rolando, 33) Betti Stefano, 34) Pedretti
Maurizio, tutti elettivamente domiciliati presso il dott. proc.
Stefano Pesci e dott. proc. Franco Danieli, attori, contro 1)
Ministero del tesoro, 2) Ministero lavori pubblici, in persona del
Ministro pro-tempore rappresentati e difesi dall'avvocatura dello
Stato, 3) società SA.SIB S.p.a. BO, con la chiamata in causa:
istituto nazionale della previdenza sociale, in persona del suo
presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. R. De
Lorenzi, elettivamente domiciliato a Bologna, via Gramsci, 6, presso
la sede provinciale I.N.P.S., convenuti;
A scioglimento della riserva che precede;
O S S E R V A
I ricorrenti, tutti lavoratori subordinati, assoggettati come
tali, al prelievo del contributo ex Gescal sui salari loro
corrisposti hanno chiesto:
a) accertarsi e dichiararsi di non essere più tenuti alla
corresponsione di tale contributo;
b) conseguentemente ordinarsi all'azienda loro datrice di
lavoro di non operare più la trattenuta relativa;
c) condannarsi, in conseguenza, il Ministero del tesoro, a
restituire loro le somme prelevate mensilmente allo stesso titolo nei
cinque anni antecedenti il deposito del ricorso.
In subordine hanno chiesto sollevarsi questioni incidentale di
legittimittà costituzionale delle norme che impongono il versamento
del contributo " ex Gescal".
Preliminare ad ogni altra questione è l'esame dell'eccezione di
incompetenza giurisdizionale avanzata dall'avvocatura di Stato per
conto delle amministrazioni convenute.
A tale scopo appare necessario procedere ad una ricostruzione
sommaria della normativa attinente ai contributi per cui è causa e
che per brevità chiameremo contributi ex Gescal, per accertare se
questa configuri come obbligazione tributaria, nel qual caso ai sensi
dell'art. 9 del c.p.c., la competenza spetterebbe al tribunale, o
debba invece essere assimilata ad un contributo previdenziale.
Le considerazioni da svolgere a questo proposito appaiono
principalmente due:
a) la competenza va determinata sulla base di criteri formali,
e non di una valutazione sostanziale, della natura dell'istituto, il
quale, nel caso di specie, non è mai definito tributo dalla
disciplina a esso pertinente, nè è mai assistito da quell'apparato
di garanzie a livello di ricorsi amministrativi e giurisdizionali che
connota, anche a livello sostanziale, l'obbligazione tributaria.
Al contrario la natura previdenziale in senso lato è chiaramente
deducibile dalle disposizioni.
Nè queste caratteristiche formali dell'istituto risultano
modificate dalla legislazione successiva, che pure lo ha confermato e
prorogato con l'art. 11, secondo e terzo comma, della legge 14
febbrao 1963, n. 60, e l'art. 1 del decreto ministeriale 20 novembre
1963 (che dispone le modalità di versamento dei contributi).
Queste ultime norme infatti stabiliscono che il versamento in
questione venga effettuato dai datori di lavoro per i loro
dipendenti, insieme con uno dei contributi per previdenza sociale,
per l'assicurazione contro la malattia, o per la corresponsione degli
assegni familiari, estendendo allo stesso, inoltre, le norme
sull'accertamento ed il versamento, quelle penali e quelle relative
alla vigilanza, ai controlli, ai ricorsi ed alle controversie
previste per il cotributo unitamente al quale venga effettuata la
riscossione, oltre ai relativi privilegi;
b) la determinazione quantitativa dei contributi stessi è
sempre stata operata in misura percentuale della retribuzione,
indipendentemente da ogni valutazione della capacità contributiva
mentre come afferma la sentenza n. 240/1982 della Corte
costituzionale "l'elemento della capacità contributiva non può
essere desunto dalla base - stipendi e salari erogati - per
l'applicazione dei contributi".
Va dunque negata una presunta natura di obbligazione tributaria
del contributo ex Gescal, e pertanto va respinta l'eccezione di
incompetenza giurisdizionale;
c) passando all'esame del merito occorre innanzi tutto
verificare la rilevanza in causa dell'eccezione di illegittimità
costituzionale prospettata.
In proposito va rilevato, innanzi tutto, come non sia possibile
accogliere le domande principali dei ricorrenti, svolte ai nn. 1, 2 e
3 del ricorso introduttivo in quanto il contributo in contestazione
è imposto per legge.
Diviene così automaticamente rilevante in giudizio la domanda
subordinata, in cui si chiede sollevarsi eccezione di illegittimità
costituzionale delle norme che lo dispongono, proprio perchè tale
eccezione è funzionale alla decisione delle domande di merito.
Poichè il ricorso introduttivo è stato depositato in cancelleria
il 30 luglio 1987, ed i ricorrenti chiedono la restituzione dei
contributi versati nei cinque anni antecedenti tale deposito, il
termine di riferimento temporale decorre evidentemente dal 30 luglio
1982.
Ciò vuol dire che delle tante norme che in quasi quarant'anni
hanno disciplinato i contributi ex Gescal, istituendoli,
paragonandoli, o modificandoli, sono rilevati ai fini del presente
giudizio solo quelle che sono attualmente in vigore o che lo siano
state direttamente o indirettamente, dal 30 luglio 1982 in poi.
Si è detto che la contribuzione ex-Gescal è imposta per legge.
Per la precisione, al momento del deposito del ricorso lo era in
forza del combinato disposto dal primo comma, lettere b) e c)
dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60, che determinava (e
determina tuttora) l'entità dei contributi, nonchè del primo comma,
lett. a) dell'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457, che li ha
prorogati fino al 31 dicembre 1987.
L'art. 10 della legge n. 60/1963 istituiva un contributo dello
0,35 per cento della retribuzione mensile a carico dei lavoratori
dipendenti (lett. a) ed uno dello 0,70% a carico dei datori di lavoro
(lett. b).
Se questa era la situazione legisllativa al momento della
proposizione del ricorso, in corso di causa è sopravvenuto il d.-l.
15 gennaio 1988, n. 8, che, all'art. 1, prorogava "fino al periodo di
paga in corso al 31 dicembre 1988" i contributi per cui è causa,
vale a dire, appunto, secondo la puntuale dizione del testo
legislativo "i contributi di cui al primo comma, lett. b) e c)
dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60".
Il d.-l. n. 8/1988 peraltro non è stato convertito, ma i
contributi per cui è causa sono stati ugualmente prorogati, in forza
dell'art. 22 della legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria
1988), il cui primo comma stabilisce appunto che "i contributi di cui
al primo comma, lett. b) e c) dell'art. 10 della legge 14 febbraio
1963, n. 60, sono dovuti fino al periodo di paga in corso al 31
dicembre 1992".
Poichè i ricorrenti hanno chiesto non solo la restituzione dei
contributi arretrati, ma anche l'accertamento di non essere più
tenuti a versarli e l'ordine alla società Sasib, loro comune datrice
di lavoro, di non operare piu, la relativa trattenuta, anche la nuova
normativa introdotta con l'art. 22 della legge n. 67/1988 rileva
quele jus superveniens ai fini della decisione della causa.
Anche di essa dovrà essere tenuto conto, anche ai fini della
proposta eccezione di illegittimità costituzionale.
Non rileva invece più la normativa, che pure costituiva jus
superveniens, del d.-l. n. 8/1988, perchè una volta che tale decreto
non è stato convertito, è privo di efficacia anche agli effetti
retroattivi, non fa piu, parte del sistema normativo.
Pertanto per il periodo antecedente, e per la precisione, fino al
31 dicembre 1987, l'obbligo per cui è causa discende come già si è
detto, dal combinato disposto del primo comma, lett. b) e c),
dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60 e del primo comma,
lett. a), dell'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457.
Per il periodo successivo, invece, a partire dal 1 gennaio 1988,
lo stesso obbligo discende, invece, dal combinato disposto sempre del
primo comma lett. b) e c) dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963,
n. 60 e dell'art. 22 della legge 11 marzo 1988, n. 67;
d) occorre ora verificare se l'eccezione di illegittimità
costituzionale denunziata dai ricorrenti risulti manifestamente
infondata, oppure assuma una consistenza sufficente per sottoporla al
vaglio della Corte di costituzionalità.
La legittimità costituzionale delle norme impositive dei
contributi in esame è già stata esaminata una prima volta, dalla
Corte costituzionale, nella sentenza del 22 dicembre 1964, n. 119, la
quale, rigettando l'eccezione di costituzionalità, si innestava su
un paesaggio normativo notevolmente diverso da quello odierno, nel
quale il contributo, come da ultimo disciplinato, dalla legge n.
60/1963, poteva ben dirsi correlato ragionevolmente a una, seppur
potenziale, controprestazione, in quanto le abitazioni edificate dala
gestione Ina Casa prima, della Gescal poi, potevano essere assegnate
solo a lavoratori dipendenti, e solo a coloro, tra essi, che avessero
versato una mensilità almeno del contributo.
Questa disciplina comportava pertanto la presenza di elementi
solidaristici, che si collocavano, ragionevolmente, all'interno della
categoria dei lavoratori dipendenti (da lavoratore dipendente non
bisognoso dell'assegnazione a lavoratore assegnatario) ed a carico
dei confronti dei lavoratori dipendenti stessi.
Attualmente invece, data che la Gescal è stata liquidata con la
legge 19 gennaio 1974, n. 9, i contributi ex Gescal concorrono al
finanziamento degli Iacp e dei comuni, genericamente finalizzati
all'edilizia popolare ed al recupero del patrimonio edilizio
esistente (vedi legge 5 agosto 1978, n. 457, in particolare agli art.
1 e 35, nonchè agli artt. 18 e segg., relativi ai beneficiari dei
mutui agevolati).
Gli Iacp hanno soppiantato la soppressa gescal nei compiti di
assegnazione, e sono divenuti potenziali assegnatari delle ebitazioni
tutti coloro che possono fruire dell'edilizia popolare e quindi anche
lavoratori autonomi (cfr. d.P.R. n. 1035/1972, in particolare
all'art. 2) che peraltro non versano nulla di analogo ai contributi
ex Gescal;
e) una simile normativa sembra confliggere sia con il principio
di eguaglianza di cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione,
che con il principio della correlazione degli oneri tributari alla
capacità contributiva, di cui all'art. 53, primo comma, della
Costituzione.
Sotto il primo pprofilo va rivelato che, come ha sottolineato più
volte la giurisprudenza della Corte costituzionale, il principio di
cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione, impone discipline
uguali per situazioni uguali, e che una differenziazione di
disciplina è costituzionalmente ammissibile soltanto in quanto sia
giustificata, ragionevole e razionale, non arbitraria.
Nel caso di specie, invece, si manifesta una situazione evidente
di disparità in quanto i lavoratori dipendenti ed i lavoratori
autonomi si trovano in una posizione identica per quanto concerne la
potenziale titolarità ad un'assegnazione delle abitazioni costruite
anche con i contributi in precedenza destinati alla Gescal, a fronte
di una posizione d'obbligo gravante sui soli lavoratori dipendenti.
Nè una simile discrasia potrebbe esser giustificata appigliandosi
in qualche modo al principio di solidarietà (art. 2 della
Costituzione), più volte invocato in materia del genere.
Occorre tener fermo, infatti, che la discrezionalità del
legislatore non può, nè richiamandosi al principio di solidarietà
nè a qualsivoglia altro principio, istituire disparità di
trattamento se non entro gli ordinari limiti nel confine dei quali,
come si è visto, una differenziazione è ammissibile e non
collidente coll'art. 3, primo comma, della Costituzione; vale a dire,
per riassumere tali limiti in un'unica espressione, quelli della non
arbitrarieta'/irragionevolezza della differenzazione stessa. Anche
recentissimamente (sentenza n. 104/1985) la giurisprudenza
costituzinale è stata esplicita sul punto, ammonendo che "la
discrezinalità legislativa trova sempre un limite nella
ragionevolezza delle statuizioni che comportano disparità di
trattamento tra i soggetti". E appare quanto meno di dubbia
ragionevolezza l'imposizione di un obbligo di solidarietà ai
lavoratori dipendenti in favore di soggetti quali i lavoratori
autonomi, che l'esperienza comune non indica come collocati, in
genere, in posizioni economicamente deteriore rispetto agli
obbligati, e che invece sono esentati, nell'uguaglianza del
beneficio, da qualunque contribuzione.
Tutto ciò valutato, l'eccezione di costituzionalità avanzata in
rapporto all'art. 3, primo comma, della Costituzione, non appare
manifestamente infondata;
f) per quanto riguarda l'eccezione di illegittimità
costituzionale, rispetto all'art. 53 della Costituzione pure avanzata
dai ricorrenti, è utile richiamare la sentenza n. 119/1964 della
Corte costituzionale, sopra citata, la quale affermava nel quadro
della normativa dell'epoca, la non irragionevolezza dell'imposizione
dei contributi di cui all'art. 5 della legge 28 febbraio 1949, n. 43,
alle categorie dei lavoratori dipendenti, in quanto proprio queste
categorie "soprattutto" attingevano ai benefici conseguenti.
Con la disciplina successiva, questo, almeno per i lavoratori
dipendenti, non è più avenuto, perchè anche i lavoratori autonomi
fruiscono nello stesso modo delle abitazioni che i contributi, in
precedenza versati alla Gescal, contribuiscono a finanziare.
Sotto il profilo sostanziale si può ritenere, pertanto, essendo
così venuta meno la causalità del prelievo, che ci si trovi dinanzi
ad un'obbligazione di natura tributaria.
Se tale dunque è, peraltro, essa dovrebbe essere correlata a una
manifestazione di capacità contributiva ai sensi dell'art. 53, primo
comma, della Costituzione, come più volte evidenziato dalla Corte
costituzionale, secondo la giurisprudenza della quale "la capacità
contributiva costituisce presupposto di legittima imposizione" e
l'art. 53 "esclude che l'obbligo tributario possa sorgere ove manchi
del tutto" la capacità contributiva (sentenza n. 97/1968). Occorre
tenere presente, però, l'insegnamento della stessa giurisprudenza
che la capacità contributiva "non coincide affatto con la percezione
di un qualsiasi reddito" (cfr. sentenza n. 240/1982). Al contrario,
nel caso di specie "metro di determinazione della quantità di
imposta dovuta" quale dev'essere la capacità contributiva (cfr.
sentenza n. 97/1968) è il mero salario o stipendio da lavoro
dipendente, in percentuale del quale è calcolato il prelievo ex
Gescal. Appare quindi non manifestamente infondato il dubbio che, in
quanto sostanzialmente obbligazione tributaria, tale prelievo violi
l'art. 53, primo comma, della Costituzione, in quanto carente di
qualunque riferimento a quello, che è presupposto di legittimazione
e parametro di determinazione quantitativa dell'imposizione
tributaria, cioè alla capacità contributiva. È già sotto
quest'aspetto appare opportuno sollevare d'ufficio eccezione di
illegittimità costituzionale, con riferimento all'art. 53, primo
comma, Costituzione, nei confronti delle norme che impongono ai
lavoratori dipendenti il versamento dei contributi già destinati
alla Gescal.
Ma anche qualora la normativa vigente fosse corretta da questo
punto di vista, rimarrebbe fonte di dubbio sulla sua legittimità
costituzionale l'aspetto indicato del ricorso. È noto infatti - e la
giurisprudenza della Corte costituzionale l'ha più volte esplicitato
- che l'art. 53 rappresenta, in campo tributario, l'espressione del
principio sancito in generale dall'art. 3 (cfr. p. es. le sentenze
nn. 155/1963, 64/1965, 59/1970, 113/1970 e 120/1972).
Del resto la stessa Corte ha chiarito (sentenza n. 105/1981) che
"le questioni di eguaglianza delle leggi vanno affrontate anche in
vista di ogni altra disposizione di rango costituzionale, che nella
specie concorre a garantire l'eguaglianza stessa". È ben vero che
non spetta al giudice delle leggi vautarie ex art. 53 l'entità
dell'onere tributario, trattandosi di compito riservato al
legislatore; è fatta eccedenza, però, per "il controllo di
legittimità sotto il profilo dell'assoluta arbitrarietà o
irrazinalità delle norme" (cfr. le sentenze della Corte
costituzionale nn. 92/1972, 144/1972, 144/1972 e 262/1977), vale a
dire per quello che è il significato giuridico, enucleato dalla
giurisprudenza costituzionale, di una disuguaglianza. Pertanto,
richiamandosi alle argomentazioni sopra svolte in ordine
all'eccezione rispetto all'art. 3 della Costituzione, non si vede per
quale ragionevole motivo (cioè appare arbitrario) solo a carico dei
lavoratori dipendenti sia posto un obbligo che, essendo dal punto di
vista sostanziale di tipo tributario, non si colloca in rapporto
causale con alcun beneficio particolare della categoria dei
lavoratori dipendenti, ma concorre genericamente al finanziamento di
un'attività pubblica (cfr. l'ordinanza n. 45/1984 della Corte
costituzionale, che definisce "beni pubblici" le case popolari) di
cui anche cittadini non soggetti al prelievo ex Gescal, quali i
lavoratori autonomi, sono ammessi a fruire. Il che si può esprimere
anche con questo altro modo. L'entità dell'imposizione gravante sui
lavoratori dipendenti tenuti al versamento ex-Gescal appare
arbitraria ed irrazionale se la si confronta con l'entità (che è
un'entità nulla) dell'imposizione su soggetti, quali i lavoratori
autonomi, che possono avere uguale o superiore capacità
contributiva. Irrazionalità o arbitrarietà, questa, che come si è
visto poco sopra sono sottoposte al sindacato del giudice delle leggi
in relazione all'art. 53 della Costituzione. Appare dunque non
manifestamente infondata l'eccezione rispetto all'art. 53 anche sotto
questo secondo profilo, che è quello rilevato dal ricorso;
g) concludendo si deve ritenere rilevante in giudizio e non
manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 3, primo comma,
e 53, primo comma, della Costituzione, la eccezione di illegittimità
costituzionale:
1) per quanto attiene al periodo fino al 31 dicembre 1987, del
combinato disposto dal primo comma, lettere b) e c), dell'art. 10
della legge 14 febbraio 1963, n. 60, e dal primo comma, lett. a),
dell'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457;
2) per quanto attiene al periodo successivo, a partire dal 1
gennaio 1988, del combinato disposto del primo comma, lettere b) e c)
della legge 14 febbraio 1963, n. 60, e dell'art. 22, primo comma,
della legge 11 marzo 1988, n. 67.
Pertanto deve essere sollevata la relativa questione di
illegittimità costituzionale, nei termini sopra indicati, con
sospensione del presente giudizio e trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
A cura della cancelleria deve essere ordinata la notificazione
della presente ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei
Ministri nonchè la comunicazione di essa ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento;

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
numero 87;
Solleva questione di illegittimità costituzionale, con
riferimento agli artt. 3, primo comma, e 53, primo comma, della
Costituzione:
1) del combinato disposto dal primo comma, lett. b) e c)
dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60 e del primo comma,
lett. a) dell'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457;
2) del combinato disposto dal primo comma, lettere b) e c)
dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60, dell'art. 22, primo
comma, della legge 14 marzo 1988, n. 67;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con
sospensione del presente giudizio;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Bologna, addì 11 settembre 1989
Il pretore: MONACI

90C0047