1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 95 SENTENZA 24 febbraio - 10 marzo 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Oggetto del giudizio - Generico riferimento all'intera legge - Individuazione della norma censurata. Regione Veneto - Alimenti e bevande - Farmacia - Addetti alla produzione e vendita - Libretto di idoneita' sanitaria - Soppressione dell'obbligo - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di un principio fondamentale stabilito dalla legislazione statale a tutela della salute, lesione della competenza legislativa statale esclusiva in tema di «ordine pubblico e sicurezza» - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Veneto, 19 dicembre 2003, n. 41, art. 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo comma. Regione Basilicata - Alimenti e bevande - Farmacia - Addetti alla produzione e vendita - Libretto di idoneita' sanitaria - Soppressione dell'obbligo - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di un principio fondamentale stabilito dalla legislazione statale a tutela della salute, lesione della competenza legislativa statale esclusiva in tema di «ordine pubblico e sicurezza» - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Basilicata, 2 febbraio 2004, n. 1, art. 37. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo comma. (005C0321) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Veneto 19 dicembre 2003, n. 41, recante
«Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato
alla legge finanziaria 2003 in materia di prevenzione, sanità,
servizi sociali e sicurezza pubblica» e dell'articolo 37 della legge
della Regione Basilicata 2 febbraio 2004, n. 1, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione annuale e pluriennale
della Regione Basilicata - legge finanziaria 2004», promossi con
ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri notificati il
20 febbraio e il 1° aprile 2004, depositati in cancelleria il 1°
marzo e il 9 aprile successivi ed iscritti ai nn. 25 e 44 del
registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Bertolissi per la Regione
Veneto.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale, con distinti ricorsi, nei
confronti della legge della Regione Veneto 19 dicembre 2003, n. 41
(Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato
alla legge finanziaria 2003 in materia di prevenzione, sanità,
servizi sociali e sicurezza pubblica) e nei confonti dell'art. 37
della legge della Regione Basilicata 2 febbraio 2004, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione annuale e
pluriennale della Regione Basilicata - legge finanziaria 2004), per
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo comma,
della Costituzione. Il primo ricorso è stato notificato il
giorno 20 febbraio 2004 e depositato il 1° marzo 2004 (iscritto al
n. 25 del registro ricorsi del 2004) ed il secondo è stato
notificato il giorno 1° aprile 2004 e depositato il giorno 9 aprile
2004 (iscritto al n. 44 del registro ricorsi del 2004).
2. - Il ricorrente evidenzia che l'art. 1 della legge della
Regione Veneto, sotto la rubrica «Igiene e sanità del personale
addetto alla produzione e vendita delle sostanze alimentari»,
dispone, al comma 1, che gli accertamenti sanitari e la relativa
certificazione previsti dall'art. 14 della legge 30 aprile 1962,
n. 283 (Modifica agli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del testo unico
delle leggi sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio 1934,
n. 1265: Disciplina igienica della produzione e della vendita delle
sostanze alimentari e delle bevande) e dagli artt. 37, 39 e 40 del
d.P.R. 26 marzo 1980, n. 327 (Regolamento di esecuzione della legge
30 aprile 1962, n. 283, e successive modificazioni, in materia di
disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze
alimentari e delle bevande), siano sostituiti da misure di
autocontrollo, formazione e informazione, salvo che l'interessato ne
faccia esplicita richiesta. Aggiunge poi, al comma 2, che la Giunta
regionale, entro sessanta giorni dalla entrata in vigore della legge,
definisce i criteri per la predisposizione di misure di
autocontrollo, formazione e informazione e le modalità di
monitoraggio e sorveglianza delle misure suddette, nonchè i criteri
per la predisposizione del sistema di controllo degli episodi e dei
casi delle malattie a trasmissione alimentare.
Ciò premesso, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene
che l'art. 1 della legge regionale impugnata esorbiti dalla
competenza della Regione, in quanto, «nel prevedere che il personale
addetto all'industria alimentare non sia tenuto ad acquisire il
libretto di idoneità sanitaria», violerebbe «un principio
fondamentale stabilito dallo Stato per la tutela della salute
pubblica». Tale principio sarebbe sancito dall'art. 14 della legge
n. 283 del 1962, che costituirebbe norma imperativa attinente
all'ordine pubblico posta a tutela del diritto alla salute, così
come affermato anche da talune pronunce della Corte di cassazione.
Questo principio troverebbe la propria ragion d'essere nell'esigenza
di evitare che operatori non sani entrino a contatto con i prodotti
alimentari con possibile rischio di contaminazione degli stessi.
La disposizione impugnata, pertanto, sarebbe lesiva non solo del
terzo comma dell'art. 117 della Costituzione, ma anche della
competenza statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h),
della Costituzione, concernente la materia «ordine pubblico e
sicurezza».
3. - In relazione all'art. 37 della legge della Regione
Basilicata, il ricorrente mette in evidenza che con essa si dispone
l'esonero per i farmacisti ed i dipendenti delle farmacie
dall'obbligo del possesso del libretto di idoneità sanitaria di cui
all'art. 14 della legge n. 283 del 1962, nonchè l'esonero delle ASL
dall'obbligo del rilascio o rinnovo del medesimo libretto.
Sulla base di argomentazioni identiche a quelle espresse in
relazione al ricorso relativo alla legge della Regione Veneto, il
ricorrente ritiene che le disposizioni impugnate violino «un
principio fondamentale stabilito dallo Stato per la tutela della
salute». Circostanza, questa, che determinerebbe la violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione. Sarebbe violato
inoltre l'art. 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, in
quanto si invaderebbe anche la competenza esclusiva dello Stato in
materia di «ordine pubblico e sicurezza».
4. - Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, chiedendo il
rigetto del ricorso.
In via preliminare la difesa regionale osserva come le censure
svolte dall'Avvocatura si appuntino unicamente sull'art. 1 della
legge regionale n. 41 del 2003 e che pertanto solo tale norma sarebbe
oggetto dell'impugnazione.
Nel merito la Regione resistente contesta che la legge n. 283 del
1962 attenga alla materia «ordine pubblico e sicurezza», dovendo
piuttosto inquadrarsi nell'ambito della tutela della salute.
Inoltre, la difesa regionale precisa che il libretto di idoneità
sanitaria rappresenterebbe «non l'unica, ma una soltanto delle
modalità attraverso le quali il legislatore statale ha inteso
tutelare la salute» nell'ambito della produzione e vendita delle
sostanze alimentari; tant'è vero che il decreto legislativo
26 maggio 1997, n. 155 (Attuazione della direttiva 93/4/CEE e della
direttiva 96/3/CE concernenti l'igiene dei prodotti alimentari),
avrebbe previsto misure diverse pur nella materia omogenea
dell'«igiene dei prodotti alimentari», dettando norme aventi
carattere generale.
Osserva ancora la difesa regionale che l'art. 14 della legge
n. 283 del 1962 non detterebbe un principio fondamentale, cui la
legge regionale deve uniformarsi, ma piuttosto una disposizione di
dettaglio, in quanto espressiva di una delle tante soluzioni
tecniche, condizionate dall'esperienza e dal progresso scientifico,
che può essere data all'esigenza di controllo dell'igiene dei
prodotti alimentari. Il principio fondamentale in materia sarebbe,
infatti, non già quello del controllo esterno, bensì quello
dell'autocontrollo, posto dal richiamato d.lgs. n. 155 del 1997, in
conformità con i risultati delle ricerche svolte dagli organismi
sanitari internazionali e recepiti anche dalla normativa regionale
impugnata.
5. - La Regione Basilicata non si è costituita in giudizio.
6. - In prossimità dell'udienza, la difesa della Regione Veneto
ha depositato una memoria nella quale ribadisce la parziale
inammissibilità e comunque l'infondatezza della questione sollevata.
In particolare, la resistente ribadisce l'avvenuta adozione a
livello comunitario ed a livello nazionale di rinnovate modalità di
tutela dell'igiene alimentare e richiama la sentenza n. 162 del 2004
di questa Corte, che ha dichiarato infondati identici rilievi
sollevati dal Governo nei riguardi di analoghe disposizioni di legge
adottate da altre Regioni.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con distinti
ricorsi, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale nei
confronti dell'art. 1 della legge della Regione Veneto 19 dicembre
2003, n. 41 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa -
collegato alla legge finanziaria 2003, in materia di prevenzione,
sanità, servizi sociali e sicurezza pubblica) e nei confronti
dell'art. 37 della legge della Regione Basilicata 2 febbraio 2004,
n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
annuale e pluriennale della Regione Basilicata - legge finanziaria
2004), in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo
comma, della Costituzione.
2. - Il ricorrente sostiene che queste disposizioni, eliminando
l'obbligo del libretto di idoneità sanitaria, di cui all'art. 14
della legge 30 aprile 1962, n. 283 (Modifica agli artt. 242, 243,
247, 250 e 262 del testo unico delle leggi sanitarie approvato con
regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265: Disciplina igienica della
produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle
bevande), per il personale addetto alla produzione e vendita di
alimenti (legge della Regione Veneto n. 41 del 2003) e per il
personale delle farmacie (legge della Regione Basilicata n. 1 del
2004), violerebbero un principio fondamentale stabilito dalla
legislazione statale a tutela della salute. Al tempo stesso, i
legislatori regionali avrebbero anche violato l'esclusiva competenza
legislativa statale in tema di «ordine pubblico e sicurezza», di cui
al secondo comma, lettera h), dell'art. 117 della Costituzione, dal
momento che l'obbligo posto dall'art. 14 della legge n. 283 del 1962
sarebbe qualificabile come vincolo di ordine pubblico, anche sulla
base di alcune sentenze della Corte di cassazione.
3. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate nei
due ricorsi presentano ampi profili di analogia e quindi i relativi
giudizi possono essere riuniti per essere decisi con unica sentenza.
4. - In via preliminare occorre rilevare che, benchè
nell'epigrafe del ricorso proposto dal Presidente del Consiglio
avverso la legge della Regione Veneto n. 41 del 2003 si faccia
generico riferimento all'intera legge, dalla motivazione e dalle
conclusioni del ricorso emerge chiaramente che la questione di
legittimità costituzionale è limitata al solo art. 1, e ciò
peraltro conformemente a quanto risulta dalla relazione del Ministro
per gli affari regionali allegata alla delibera del Consiglio dei
ministri che ha deciso l'impugnativa della legge regionale in
questione.
5. - Le questioni proposte nei due ricorsi non sono fondate.
Come questa Corte ha avuto occasione di rilevare nella sentenza
n. 162 del 2004 (cfr. il punto 4.1. del Considerato in diritto), la
censura riferita alla competenza esclusiva del legislatore statale in
materia di «ordine pubblico e sicurezza», di cui alla lettera h) del
secondo comma dell'art. 117 della Costituzione, è infondata, dal
momento che, nel vigore del nuovo art. 117 della Costituzione, fin
dalla sentenza n. 407 del 2002 questa Corte ha sempre ribadito che
tale materia si riferisce «all'adozione delle misure relative alla
prevenzione dei reati ed al mantenimento dell'ordine pubblico» (da
ultimo, cfr. sentenze n. 428, n. 162 e n. 6 del 2004). Inoltre, deve
essere ribadito anche in questa sede che il termine «ordine pubblico»
utilizzato dalla Corte di cassazione in alcune pronunce concernenti
l'obbligo di dotarsi del libretto sanitario sulla base della
legislazione statale, ha il significato proprio della disciplina
codicistica, sostanzialmente diverso da quello utilizzato dal secondo
comma dell'art. 117 della Costituzione.
6. - Nella richiamata sentenza n. 162 del 2004 (cfr. il punto
4.2. del Considerato in diritto), questa Corte ha altresì
analiticamente argomentato che la legislazione in materia di tutela
della disciplina igienica degli alimenti è stata di recente
profondamente trasformata anzitutto dalla adozione in una serie di
direttive della comunità europea di modalità diverse di tutela
dell'igiene dei prodotti alimentari, fondate sull'autocontrollo da
parte degli imprenditori e dei lavoratori dei settori interessati,
seppure sotto il controllo pubblico. Queste direttive sono state
recepite dal legislatore statale mediante il decreto legislativo
3 marzo 1993, n. 123 (Attuazione della direttiva 89/39/CEE relativa
al controllo ufficiale dei prodotti alimentari), il decreto
legislativo 26 maggio 1997, n. 155 (Attuazione della direttiva
93/43/CEE e della direttiva 96/3/CE concernenti l'igiene dei prodotti
alimentari), nonchè il decreto legislativo 26 maggio 1997, n. 156
(Attuazione della direttiva 93/1999/CEE concernente misure
supplementari in merito al controllo ufficiale dei prodotti
alimentari). Tali testi normativi affiancano al preesistente sistema
delineato dall'art. 14 della legge n. 283 del 1962 un diverso sistema
di tutela igienica degli alimenti, basato per lo più su vasti poteri
di controllo e di ispezione, che si riferiscono pure al comportamento
igienico del personale che entra in contatto con le diverse sostanze
alimentari.
In tal modo sono stati individuati sistemi diversificati di
tutela dell'igiene degli alimenti, così che ben può la legislazione
regionale scegliere fra le diverse possibili specifiche modalità per
garantire l'igiene degli operatori del settore. Ciò che resta invece
vincolante è «l'autentico principio ispiratore della disciplina in
esame, ossia il precetto secondo il quale la tutela igienica degli
alimenti deve essere assicurata anche tramite la garanzia di alcuni
necessari requisiti igienico-sanitari delle persone che operano nel
settore, controllabili dagli imprenditori e dai pubblici poteri»
(sentenza n. 162 del 2004).
La scelta delle Regioni Veneto e Basilicata di sopprimere
l'obbligo del libretto di idoneità sanitaria, pertanto, non
determina di per sè la violazione di tale principio fondamentale,
dal momento che deve comunque essere considerata implicitamente fatta
salva l'applicazione del diverso sistema di tutela dell'igiene dei
prodotti alimentari disciplinata dai decreti legislativi n. 156 del
1997, n. 155 del 1997 e n. 123 del 1993.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Veneto 19 dicembre 2003, n. 41
(Disposizioni di riordino e semplificazione normativa - collegato
alla legge finanziaria 2003, in materia di prevenzione, sanità,
servizi sociali e sicurezza pubblica), sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in relazione all'art. 117, secondo comma,
lettera h), e terzo comma, della Costituzione, con il ricorso di cui
in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 37 della legge della Regione Basilicata 2 febbraio 2004,
n. 1 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione
annuale e pluriennale della Regione Basilicata - legge finanziaria
2004), sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
relazione all'art. 117, secondo comma, lettera h), e terzo comma,
della Costituzione, con il ricorso di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 10 marzo 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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