Serie Generale n. 196 del 22-8-2019
SUPPLEMENTI ORDINARI
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 22 luglio 2019
Metodologie per l'attuazione dell'articolo 6, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213. (Delibera n. 20/SEZAUT/2019/INPR). (19A05090) (GU Serie Generale n.196 del 22-08-2019 - Suppl. Ordinario n. 35)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle autonomie

Nell'adunanza del 22 luglio 2019;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7 e 8;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213 e successive modificazioni, recante
«Disposizioni in materia di gestione finanziaria e di funzionamento
degli enti territoriali e locali, nonchè ulteriori disposizioni in
favore delle aree colpite dal sisma del maggio 2012»;
Visto, in particolare, l'art. 6, comma 3, del decreto-legge n.
174/2012, in forza del quale «la Sezione delle autonomie della Corte
dei conti, sentite le regioni e le province autonome, definisce le
metodologie necessarie per lo svolgimento dei controlli per la
verifica dell'attuazione delle misure dirette alla razionalizzazione
della spesa pubblica degli enti territoriali»;
Vista la deliberazione della Sezione delle autonomie n.
3/SEZAUT/2019/INPR, depositata il 4 febbraio 2019, con la quale è
stato approvato il programma delle attività di controllo per l'anno
2019;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti approvato dalle Sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni;
Vista la richiesta formulata si sensi dell'art. 30, comma 3, della
legge 30 ottobre 2014, n. 161 dal Presidente della Sezione delle
autonomie e la successiva nota in data 20 giugno 2019 con la quale il
Ministro dell'economia e delle finanze ha consentito l'accesso alla
banca dati OpenCivitas curata dalla SOSE (Soluzioni per il sistema
economico Spa);
Sentita la Conferenza delle regioni e delle province autonome che,
con nota prot n. 4417/C2-FIN in data 18 luglio 2019, ha condiviso il
contenuto delle metodologie per la revisione della spesa degli enti
territoriali elaborate da questa Sezione delle autonomie;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 472 del 16
luglio 2019 di convocazione dell'odierna adunanza della Sezione delle
autonomie;
Uditi i relatori, Consiglieri Carmela Iamele e Valeria Franchi;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che formano parte integrante della
presente deliberazione, riguardanti le «Metodologie per l'attuazione
dell'art. 6, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
convertito con modificazioni dall'art. 1, comma 1, della legge 7
dicembre 2012, n. 213» ed il relativo questionario.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.

Così deliberato in Roma nell'adunanza del 22 luglio 2019.


Il Presidente: Buscema

I relatori: Iamele - Franchi

Depositata in segreteria il 24 luglio 2019

Il dirigente: Prozzo

METODOLOGIE PER L'ATTUAZIONE DELL'ART. 6, COMMA 3, DEL DECRETO-LEGGE
10 OTTOBRE 2012, N. 174 CONVERTITO CON MODIFICAZIONI DALL'ART. 1,
COMMA 1, DELLA LEGGE 7 DICEMBRE 2012, N. 213.

Premessa.
L'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico
definisce (1) la revisione della spesa (in seguito, RS) come un vero
e proprio processo di valutazione della performance delle politiche
pubbliche, contraddistinto dalla individuazione ex ante, da parte
delle singole amministrazioni, di specifici piani di riduzione della
spesa, da perseguirsi attraverso una sua ristrutturazione ad
obiettivi immutati (revisione funzionale) ovvero mediante una
riparametrazione degli stessi (revisione strategica).
Sulla base di tali concetti, sembrano lontani da tale accezione
di RS tutti quegli interventi normativi, quelle manovre di taglio
della spesa pubblica che non comportano una riconsiderazione dei
processi e dei prodotti offerti dalla pubblica amministrazione o, in
altri termini, che prescindono da qualsiasi valutazione dei programmi
di spesa e della loro efficacia.
Anche la Sezione delle autonomie, nella deliberazione n. 20/FRG
del 2014 (2) , ha differenziato la RS «ideale» da quella «storica»:
la prima ha l'obiettivo principale di individuare misure di risparmio
selettivo e di contrasto agli sprechi, fondate su una valutazione di
sistema della spesa pubblica, che ne individui sia le priorità che i
meccanismi di controllo, mentre la seconda si è tradotta in varie
norme, quali, ad esempio, il decreto-legge 7 maggio 2012, n. 52,
convertito dalla legge 6 luglio 2012, n. 94 (c.d. Spending Review n.
1), il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7
agosto 2012, n. 135 (c.d. Spending Review n. 2) ed il decreto-legge
24 aprile 2014, n. 66, convertito dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.
In coerenza con tale quadro concettuale, anche altre
articolazioni della Corte hanno dedicato a tale ultima tipologia di
RS grande attenzione, affrontando vari suoi profili (3) .
1. L'attuale quadro normativo.
L'art. 6, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
dispone che «la Sezione delle autonomie della Corte dei conti ...
definisce le metodologie necessarie per lo svolgimento dei controlli
per la verifica dell'attuazione delle misure dirette alla
razionalizzazione della spesa pubblica degli enti territoriali. Le
Sezioni regionali effettuano i controlli in base alle metodologie
suddette e, in presenza di criticità della gestione, assegnano alle
amministrazioni interessate un termine, non superiore a trenta
giorni, per l'adozione delle necessarie misure, dirette a rimuovere
le criticità gestionali evidenziate e vigilano sull'attuazione delle
misure correttive adottate. La Sezione delle autonomie riferisce al
Parlamento in base agli esiti dei controlli effettuati».
La norma è stata scrutinata favorevolmente dalla Corte
costituzionale che, con la sentenza n. 39 del 2014, ha fornito sulle
stesse rilevanti coordinate ermeneutiche soprattutto sotto il profilo
della natura di tali verifiche.
È stato innanzitutto escluso che tali norme siano lesive delle
autonomie territoriali «in quanto non determinano misure repressive e
sanzionatorie sugli enti controllati, rimettendo alle amministrazioni
controllate l'adozione delle misure correttive in esito alle
eventuali situazioni critiche della gestione rilevate dalle sezioni
regionali della Corte dei conti.»
D'altra parte, tale disciplina, «in quanto strumentale a più
tipi di attività di controllo, rimane nell'alveo dei controlli di
natura collaborativa e di quelli di legittimità-regolarità istituiti
per assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dal diritto
dell'Unione europea, in quanto limitati all'applicazione di
metodologie di controllo della spesa pubblica degli enti territoriali
funzionali ad assicurare, in vista della tutela dell'unità economica
della Repubblica e del coordinamento della "finanza pubblica
allargata" ..., la sana gestione finanziaria del complesso degli enti
territoriali, nonchè il rispetto ... degli obiettivi di Governo dei
conti pubblici concordati in sede europea».
Ciò premesso, occorre considerare che gli interventi in tema di
risparmio di spese sono stati avviati, invero, fin dal 2011, quando
la crisi economica imponeva il ricorso a politiche di bilancio di
tipo restrittivo. Nell'attuale quadro normativo, le specifiche norme
di legge che si sono succedute - dal decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95 convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (c.d. Spending review
n. 2) fino alle più recenti disposizioni (legge 30 dicembre 2018, n.
145 - legge di bilancio 2019 sul conseguimento del risultato di
competenza non negativo, determinato ai sensi del decreto legislativo
n. 118/2018) - perseguono, da un lato, l'obiettivo del superamento
del criterio della spesa storica e, dall'altro, spingono la
discrezionalità degli enti ad indirizzarsi verso una riallocazione
selettiva delle risorse, promuovendone un impiego efficiente.
Con riferimento al primo obiettivo, un ruolo importante è svolto
dai fabbisogni standard, introdotti dall'art. 2, lettera f, della
legge n. 42/2009, che fungono da criterio di ripartizione del fondo
di solidarietà comunale, secondo una misura che, nelle leggi di
stabilità succedutesi dal 2015 al 2018, è stata fissata,
rispettivamente, nel 20%, 30%, 40% e 55% al fine di determinarne i
trasferimenti perequativi (4) . I fabbisogni standard di ciascun
ente, elaborati da un'apposita Commissione centrale incardinata
presso il Ministero dell'economia e delle finanze (art. 1, comma 29,
della legge di stabilità 2016) e annualmente rideterminati con uno
specifico decreto, sono stati trasfusi in appositi decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, che definiscono di anno in
anno l'entità di ciascuna assegnazione di risorse ai singoli comuni
(art. 1, comma 32, legge di stabilità 2016).
Sin dalla loro definizione normativa, i fabbisogni standard hanno
svolto un ruolo significativo in tema di RS, perchè declinano le
esigenze finanziarie dell'ente locale, assicurando la giusta misura
tra costi e prestazioni. Essi non rappresentano, però, solo un
criterio per l'attribuzione delle risorse, tanto è vero che il comma
2 dell'art. 2 citato definisce i costi e i fabbisogni standard come
indicatori che, «valorizzando l'efficienza e l'efficacia», consentono
di comparare e valutare l'azione pubblica.
In sintesi, a partire dal 2010, dalla fase dei tagli lineari alle
risorse ancora quantificate in base alla spesa storica, si passa,
poi, nel 2015 a prevedere l'allocazione di una quota crescente dei
trasferimenti ai comuni a copertura delle funzioni/servizi
fondamentali, enunciate in base alla differenza tra fabbisogni
standard e capacità fiscale.
Non va sottaciuta, infine, la circostanza che, dopo un periodo
che ha registrato un certo calo di attenzione nei confronti delle
problematiche connesse alla RS, entrambe le risoluzioni parlamentari
con le quali è stato approvato il Documento di economia e finanza
2019 hanno impegnato il Governo «ad adottare un piano di
razionalizzazione, riqualificazione e di revisione della spesa
pubblica ed in particolare delle amministrazioni pubbliche, di cui
all'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, degli enti
pubblici, nonchè delle società controllate direttamente o
indirettamente da amministrazioni pubbliche che non emettono
strumenti finanziari in mercati regolamentati.»
Il presente documento, pertanto, intende fornire in materia,
seppur sotto il profilo limitato agli enti territoriali, il
contributo neutrale ed indipendente di questa Corte.
2. Gli strumenti per le verifiche sulla razionalizzazione della
spesa.
Definito il quadro normativo, occorre precisare che le
linee-guida emanate da questa Sezione, sebbene siano finalizzate, in
via primaria, ad uniformare le attività di verifica svolte dalle
Sezioni regionali, hanno, altresì, lo scopo di sostenere il continuo
processo di cambiamento del management degli enti territoriali.
Per tale ragione le metodologie necessarie ad effettuare i
controlli volti alla verifica dell'attuazione delle misure dirette
alla razionalizzazione della spesa pubblica, utilizzando gli
indicatori della banca dati Opencivitas. rappresentano uno strumento
di ausilio nella gestione delle risorse pubbliche locali che deve
incidere positivamente nel sistema di governance in cui l'ente è
inserito.
In particolare, l'applicazione di tali metodologie deve condurre
gli amministratori verso una nuova cultura gestionale adattata al
relativo contesto amministrato, abbandonando definitivamente la mera
adesione ad uno schema standardizzato di formalismo comportamentale
burocratico imposto dall'esterno. In considerazione delle notizie che
forniscono sul piano sistematico ai decisori pubblici, occorre,
pertanto, utilizzare gli indicatori e i questionari, oltre che sotto
il profilo dell'osservanza formale di un obbligo, anche per
ottimizzare i risultati del processo decisionale, nella
consapevolezza che il management trasforma le informazioni nella
selezione delle politiche pubbliche locali.
Le indicazioni fornite da Opencivitas e sistematizzate nei
questionari elaborati da questa Sezione rappresentano uno schema
avanzato per comporre ad unità fattori interni ed esterni all'ente
locale e per l'implementazione dei sistemi di programmazione, di
controllo, di valutazione e di rendicontazione.
L'analisi degli indicatori Opencivitas e delle risultanze delle
verifiche eseguite dalle Sezioni regionali di controllo deve
promuovere relazioni dialogiche interne all'ente locale consentendo
il confronto tra l'Organo politico e la struttura amministrativa
sulle scelte operate, sulle attività svolte, sul livello dei servizi
resi e, alla luce delle criticità riscontrate, sulle iniziative da
intraprendere per superare anche eventuali criticità gestionali.
Questa Corte ha più volte sottolineato l'importanza della
programmazione nel suo aspetto dinamico e pluralistico in un'ottica
di maggiore efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa.
Il nuovo modo di intendere la programmazione, la gestione e la
rendicontazione delle spese pubbliche valorizza la variabile
temporale nell'impiego delle risorse acquisite (Sez. autonomie,
deliberazione n. 4/2015), ponendo l'attenzione sulla sostenibilità
della gestione necessaria ad assicurare gli equilibri finanziari del
bilancio.
Tale aspetto è stato più volte ribadito anche dalla
giurisprudenza costituzionale che ha indicato concretamente, quale
metodo di gestione volto ad assicurare il permanere degli equilibri
di bilancio, il rispetto dei principi contabili mediante un
coinvolgimento di tutti i responsabili affinchè le amministrazioni
pubbliche territoriali possano dotarsi di strumenti di programmazione
e di rendicontazione che siano fedelmente rappresentativi della loro
situazione economico-finanziaria e pienamente rispettosi dei canoni
della sana gestione finanziaria e contabile tutelati dal novellato
art. 97 della Costituzione.
L'ente locale, quale sistema organico che organizza gli apparati
amministrativi a cui sono intestate le prerogative gestionale per
attuare le attività necessarie all'erogazione dei servizi, deve
formulare le linee programmatiche tenendo conto anche delle
risultanze del controllo di gestione. Questo, infatti, comprende una
serie di operazioni attraverso le quali i responsabili dei servizi
verificano continuamente il perseguimento degli obiettivi, assegnati
preventivamente, impiegando le risorse con criteri di economicità.
Funzionalmente la RS collegata alla compilazione dei questionari
deve essenzialmente rientrare, per affinità di materia e per la
natura delle informazioni che utilizza, nella competenza del
responsabile del controllo di gestione di ciascun ente locale. In tal
senso, le note metodologiche di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 23 luglio 2014 precisano che il «... controllo
di gestione ha la finalità di assicurare il coordinamento dei
processi di pianificazione, approvvigionamento, gestione contabile e
controllo delle risorse economiche e finanziarie dell'Ente».
La valenza della funzione di coordinamento risulta ancora più
pregnante con riferimento alla particolare complessità di un ente
locale dovuta al suo spiccato polimorfismo funzionale e
organizzativo, ai frequenti mutamenti delle competenze attribuite
ovvero delle risorse assegnate dalla legislazione nazionale e alle
pressanti dinamiche dei contesti (direttamente) governati.
Il sistema informativo Opencivitas, combinato, a monte, con un
sistema di controllo e, a valle, con una sana gestione finanziaria,
può sostenere i processi di cambiamento culturale ed organizzativo
indispensabili per adottare effettive misure di RS, pur mantenendo un
adeguato livello di prestazione dei servizi resi alla comunità.
In definitiva, anche secondo i già delineati indirizzi
interpretativi della Corte costituzionale il complessivo quadro
normativo orienta la verifica dell'attuazione delle misure di
razionalizzazione della spesa degli enti locali, da una parte, verso
il riscontro dell'ottemperanza alla normativa innanzi citata sul suo
contenimento, e, dall'altra, verso la valutazione dell'adeguatezza
tra le risorse impiegate ed i risultati conseguiti, come presupposto
per la sostenibilità e gli equilibri dei bilanci.
Da ciò consegue che, al tradizionale controllo di
legittimità-regolarità contabile, occorre affiancare strumenti di
verifica che consentano di svolgere un vero e proprio «controllo
sulla gestione» dell'ente, avvalendosi di indicatori complessi in
grado di cogliere i rapporti tra input-risorse finanziarie e
output-livello dei servizi.
Con riferimento agli indicatori citati, l'apposito Gruppo di
lavoro istituito presso la Sezione delle autonomie ha ritenuto di
individuarne una utile fonte nella banca dati Opencivitas (gestita
dalla Sose s.p.a., partecipata del Ministero dell'economia e delle
finanze) che - occorre sottolineare - rende pubblici ai cittadini e
agli enti stessi, per ciascun comune delle Regioni a statuto
ordinario, i c.d. «fabbisogni standard», calcolati come le risorse
finanziare ottimali in grado di finanziarie le funzioni e i servizi
fondamentali intestati agli enti.
Tale calcolo richiede la raccolta di numerosi dati forniti dagli
Enti stessi (5) , oltre all'analisi delle caratteristiche
territoriali e socio-demografiche dei territori, consentendo, tra
l'altro, l'elaborazione di un indicatore riguardante i servizi resi,
definito «livello quantitativo delle prestazioni», che approssima, in
via conoscitiva, la funzione che sarà svolta dai livelli essenziali
delle prestazioni (cc.dd. «LEP» ex art. 117, lettera m), della
Costituzione), una volta che saranno individuati dal legislatore.
Attualmente la banca dati Opencivitas, quindi, è in grado di
fornire, con riferimento a ciascun comune e per alcuni servizi, un
confronto tra spesa storica e fabbisogno standard, da un lato, e tra
livello effettivo delle prestazioni rese (a fronte della spesa
storica sostenuta) e livello quantitativo delle prestazioni,
dall'altro. In tal senso, Opencivitas non è solo un portale
d'accesso alle informazioni degli enti locali, ma si profila anche
come un'iniziativa che promuove la trasparenza e l'accessibilità
alle informazioni sulla gestione delle risorse pubbliche. In pratica
gli enti locali che intendono utilizzare il portale, possono
analizzare i risultati gestionali conseguiti nelle funzioni
fondamentali ed effettuare confronti di benchmark, grazie ad alcuni
parametri di giudizio rappresentati dagli indicatori idonei a testare
l'efficienza e la qualità della spesa, in seno alle funzioni/servizi
fondamentali. Grazie ad indicatori come l'efficacia, l'efficienza, la
spesa pro capite e il peso del personale, gli enti locali sono messi
in grado di conoscere il rapporto tra costi e risultati, nonchè di
misurare i vantaggi che nascono dal ricorso ai fabbisogni standard
rispetto alla spesa storica.
I valori assunti da questi due indicatori collocano graficamente
ciascun comune in una matrice divisa in quattro settori che,
attribuendo sostanzialmente un rating, individuano, rispettivamente,
quattro classi di enti: quelli con spesa storica maggiore del
fabbisogno e prestazioni inferiori allo standard (inefficienti);
quelli con spesa storica inferiore al fabbisogno e prestazioni
inferiori allo standard (inefficaci); quelli con spesa storica
maggiore del fabbisogno e prestazioni superiori allo standard (che
possiamo definire efficaci in deficit); quelli con spesa storica
inferiore al fabbisogno e prestazioni superiori allo standard
(efficienti). La banca dati consente, inoltre, grazie ad una sezione
apposita, di calibrare la valutazione effettuata sul singolo comune
attraverso il confronto, anche interregionale, con altri enti aventi
caratteristiche simili.
Si tratta, in definitiva, di strumenti che, partendo dai profili
finanziari, sono in grado di connettere questi, in via sintetica, con
le capacità gestionali degli enti, prospettando all'operatore
eventuali linee istruttorie per indagare le cause all'origine della
mancata sostenibilità dei bilanci degli enti stessi.
Nella realtà odierna l'approccio metodologico consentito dai
fabbisogni standard è considerato come una buona pratica sia con
riguardo alla progettazione dei sistemi di finanziamento dei governi
locali, ma anche, come fin qui prospettato, per la definizione di un
controllo innovativo sulla gestione e sulla stabilità finanziaria
degli enti stessi.
3. Le metodologie della Sezione delle autonomie ex art. 6, comma 3,
del decreto-legge n. 174/2012: il questionario normativo e le
risultanze in termini di qualità della spesa nella banca dati
Opencivitas.
Come si è già anticipato, il contenuto della disposizione di
cui all'art. 6, comma 3, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
finisce per orientare l'elaborazione delle metodologie previste dalla
norma impostandola sulla base di verifiche aventi, da una parte, per
parametro le norme vigenti in tema di contenimento della spesa e di
perseguimento degli equilibri di bilancio, secondo il criterio della
salute finanziaria, e, sotto altro profilo, anche la valutazione
degli indicatori gestionali di efficienza e qualità della spesa.
L'ambito d'indagine, pertanto, viene articolato in due settori.
Il primo è volto alla verifica degli adempimenti normativi a
fronte delle norme di contenimento della spesa, attraverso lo
strumento consolidato del questionario normativo, nelle forme già
adottate per i controlli di cui all'art. 1, comma 166, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (6) .
Il secondo, invece, attraverso l'analisi dei dati disponibili
sulla banca dati Opencivitas, è finalizzato alla valutazione
dell'efficacia e della qualità della spesa, alla luce degli
indicatori di spesa e gestionali descritti al paragrafo precedente,
nonchè delle analisi dei trend di spesa e del benchmarking tra enti.
Più dettagliatamente, il questionario indirizza le verifiche in
tre direzioni corrispondenti alla tre sezioni nel quale è suddiviso.
Nella prima sono contenuti i quesiti relativi agli adempimenti
giuridici in tema di RS, cui gli enti sono tenuti a fornire puntuale
risposta In particolare, le prime domande (sezione I da 1.1 a 1.24)
sono state finalizzate ad evidenziare la razionalizzazione della
spesa e il conseguimento dei risparmi, in quanto imputabili al
ricorso ai soggetti aggregatori, con particolare riguardo ai casi di
utilizzo delle convenzioni Consip, ovvero al Mepa o ad altri mercati
elettronici. Le domande immediatamente successive (sezione II da 2.1
a 2.27) pongono l'attenzione sul rispetto della riduzione percentuale
di talune tipologie di spesa, con fissazioni di limiti di importo e
deroghe agli stessi che si rinvengono nelle relative norme (dal
decreto-legge n. 78/2010 al decreto-legge n. 50/2017).
La terza sezione (quesiti da 3.1 a 3.12) è, invece, volta a
riscontrare l'implementazione di eventuali misure gestionali adottate
dall'ente che può ricorrervi ogni qual volta versi in circostanze di
criticità tali da porre a repentaglio la propria sana gestione.
Fanno parte di questa sezione gli ultimi quesiti i quali afferiscono
a scelte discrezionali che attestano il libero ricorso a interventi
improntati al contenimento della spesa.
L'ambito istruttorio relativo alla valutazione dell'efficacia e
della efficienza della spesa si avvale, come riferito, delle
rilevazioni e delle elaborazioni svolte dalla Sose e pubblicate sulla
banca dati Opencivitas (accessibile a qualsiasi utente all'indirizzo
https://www.opencivitas.it) con riferimento ai comuni, alle province
e alle città metropolitane delle regioni a statuto ordinario. Gli
ultimi dati disponibili, ad oggi, sono relativi agli esercizi 2016.
Al riguardo la società Sose intende migliorare la tempestività
della pubblicazione dei risultati, i quali tuttavia, avendo come
fonte i rendiconti degli enti e richiedendo successive complesse
elaborazioni con elementi extracontabili, anche a regime
presenteranno uno scarto temporale maggiore rispetto alla
disponibilità dei dati di consuntivo.
In particolare, la banca dati offre informazioni relative alla
spesa relativa alle funzioni e ai servizi «amministrazione», «polizia
locale», «istruzione», «viabilità e territorio», «rifiuti»,
«sociale», «asili nido», nonchè alla spesa relativa al totale delle
funzioni/servizi.
Le elaborazioni consultabili su Opencivitas sono complessivamente
quattro e sono denominate sinteticamente «Cerca», «Naviga»,
«Confronta» e «Analisi della performance».
Benchè tutte le informazioni contenute nella banca dati
rivestano particolare interesse e offrano dati, notizie e spunti per
una valutazione sulla qualità della spesa e, indirettamente, sulle
capacità gestionali dell'ente, tuttavia si ritiene che, quali
strumenti istruttori, siano particolarmente idonee agli scopi
perseguiti, le consultazioni riferite alle pagine «Analisi della
performance» e «Confronta», che possono pertanto trovare ingresso,
quale parametro uniforme di controllo, all'interno delle presenti
metodologie.
L'illustrazione delle prime due pagine, sinteticamente indicate
come «Cerca» e «Naviga», è invece contenuta nell'allegata nota
metodologica che fornisce, oltre alle indicazioni per la compilazione
e l'invio del questionario, anche ogni nozione utile alla
consultazione del portale Opencivitas.
La pagina denominata «Confronta», consente di raffrontare, con
riferimento al totale e alle singole funzioni, fino a quattro enti
che possono essere scelti sulla base della dimensione demografica (il
cui dato viene visualizzato), attraverso gli indicatori della «spesa
storica», dei «fabbisogni standard», e della differenza, in valore
assoluto e in percentuale, tra queste due grandezze, nonchè del
livello della spesa e dei servizi, resi attraverso graficamente con
simboli (rispettivamente dell'euro e delle stelle) in una scala da 0
a 10. È possibile, per altro, tener conto, ai fini del confronto, di
eventuali informazioni non disponibili per l'ente prescelto, ad
esempio relative a «servizi non valutabili» o «servizi con spesa
storica non valutabile».
La scelta di consultazione denominata «Analisi della performance»
colloca l'ente (7) (o gli enti) oggetto di valutazione in un
grafico, le cui coordinate sono rappresentate dal livello della spesa
e dal livello dei servizi erogati, suddiviso in quattro quadranti che
corrispondo a quattro diverse situazioni possibili: a) i comuni
collocati nella parte del grafico in basso a destra che «sostengono
una spesa storica superiore al fabbisogno standard ed erogano servizi
in misura minore rispetto ai servizi mediamente offerti dai comuni
della stessa fascia di popolazione» (che possiamo definire
inefficienti); b) in alto a sinistra si collocano i comuni che «una
spesa storica inferiore al fabbisogno standard e un livello dei
servizi erogato superiore rispetto alla media dei comuni della stessa
fascia di popolazione» (che possiamo definire efficienti); c) in
basso a sinistra i comuni che «sostengono una spesa storica inferiore
al fabbisogno standard ed erogano servizi in misura minore rispetto
ai servizi mediamente offerti dai comuni della stessa fascia di
popolazione» (che possiamo definire inefficaci); d) in alto a destra,
i comuni che «registrano una spesa storica superiore al fabbisogno
standard e un livello dei servizi erogato superiore rispetto alla
media dei comuni della stessa fascia di popolazione.» (che possiamo
definire efficaci in deficit).
Le coppie di situazioni a) - b) e c) - d) possono, dunque,
definirsi sostanzialmente opposte.
Tale collocazione grafica, pertanto, visualizza chiaramente, come
anticipato, una sorta di valutazione di rating attribuita a ciascun
ente.
In un contesto di rinnovata programmazione del controllo, le
metodologie esaminate e preordinate all'esame di sana gestione,
valorizzano la semplificazione e l'alleggerimento delle istruttorie,
che sono poi criteri di indirizzo che la Sezione delle autonomie
assume per prassi, ottimizzando l'utilizzo delle banche dati
esistenti presso la stessa Corte o altre Amministrazioni.
4. Le verifiche delle Sezioni regionali.
Il comma 3 dell'art. 6 del decreto-legge n. 174/2012 stabilisce
che le «Sezioni regionali effettuano i controlli in base alle
metodologie suddette anche tenendo conto degli esiti dell'attività
ispettiva e, in presenza di criticità della gestione, assegnano alle
amministrazioni interessate un termine, non superiore a trenta
giorni, per l'adozione delle necessarie misure correttive dirette a
rimuovere le criticità gestionali evidenziate e vigilano
sull'attuazione delle misure correttive adottate».
In un primo approccio sperimentale qualora non sia possibile
procedere prendendo in considerazione tutti gli enti di competenza,
le Sezioni regionali dovranno preliminarmente individuare gli enti da
verificare.
A tal fine, tenuto conto che, soprattutto per la parte terza del
questionario, rappresenteranno interfaccia delle Sezioni regionali di
controllo i responsabili del controllo di gestione dei singoli enti,
si suggerisce di selezionare gli stessi tenendo conto in questa fase
iniziale di quelli con popolazione residente più numerosa nella
regione che, essendo più strutturati dal punto di vista
organizzativo, dovrebbero aver già maturato significative e
consolidate esperienze in materia di controllo di gestione.
Detto criterio di scelta potrà essere combinato con quello
basato sullo «stato di salute finanziaria» dell'ente, quale emerge
dai risultati dei riscontri di cui all'art. 1, commi 166 e seguenti,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266. In questa sede l'analisi
coincide con l'individuazione delle criticità gestionali, o, per
così dire, dei possibili «punti di pressione» economico-finanziari
che finiscono per gravare sui saldi di bilancio.
Con riferimento agli enti così individuati, la Sezione regionale
analizza, da un lato, le risultanze del questionario, e, dall'altro,
le informazioni gestionali e di benchmarking desunte,
rispettivamente, dalle pagine «Analisi della performance» e
«Confronta» relative alle caratteristiche della spesa sostenuta e ai
risultati conseguiti dall'ente, quali si desumono dalle informazioni
presenti in Opencivitas.
I dati emersi dall'analisi gestionale, congiuntamente agli esiti
della verifica sugli adempimenti normativi in tema di contenimento
della spesa e alle risultanze dei controlli sulla salute finanziaria,
consentiranno quindi di effettuare una valutazione istruttoria a
tutto tondo sia sulla sana gestione, sia sulla effettiva
sostenibilità finanziaria del bilancio e degli equilibri dell'ente
esaminato.
Ne consegue, pertanto, la natura composita delle presenti
metodologie che riflette la stessa natura differenziata dei controlli
sulla razionalizzazione della spesa. Tali controlli, infatti,
uniscono alle verifiche di legittimità e regolarità contabile
(concernenti gli adempimenti normativi indagati, in particolare, con
la prima sezione del questionario) le valutazioni più specificamente
incentrate sulla sana gestione le quali poi esitano in una vigilanza
che, anche attraverso la comparazione, ha la precipua funzione di
indurre l'ente in direzione dell'autocorrezione, sollecitando,
peraltro, la selezione e l'adozione delle scelte di spesa più idonee
ad assicurare, al contempo, l'efficacia, l'efficienza e
l'economicità delle gestioni, a garanzia degli equilibri di bilancio
e senza sacrificio delle prestazione rese.
Le Sezioni regionali, pertanto, all'esito di tale controllo (si
raccomanda l'esatto utilizzo della codificazione delle delibere alla
banca dati deliberazioni - VSGO - Verifiche e referti sulla revisione
della spesa art. 6, comma 3, decreto-legge n. 174/2012), da un lato
accertano le irregolarità contabili, dall'altro evidenziano le
criticità gestionali, e, ai sensi del comma 3 dell'art. 6 citato,
assegnando all'ente un termine non superiore a trenta giorni per
l'adozione delle necessarie misure correttive dirette a rimuovere
quanto rilevato dalla Sezione, e invitando l'ente a dar conto delle
iniziative intraprese in modo da consentire all'organo di controllo
esterno la vigilanza sull'attuazione delle stesse.
A chiusura di tale ciclo di verifiche, infine, la stessa
disposizione in commento prevede un referto «monotematico» al
Parlamento che deve essere predisposto dalla Sezione delle autonomie
sulla base degli esiti dei controlli effettuati. A tal fine va
rappresentata l'esigenza che il campione di enti da verificare da
parte delle Sezioni regionali sia determinato statisticamente in modo
significativo per consentire a questa Sezione di poter
conseguenzialmente riferire al Parlamento con base informativa di
qualità.
Da ultimo si segnala come le presenti metodologie, pur destinate
alle Sezioni regionali delle Regioni a statuto ordinario, potranno
essere di ausilio anche per le attività delle Sezioni regionali di
controllo delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
che potranno utilizzarle nel rispetto dei regimi di autonomia
differenziata ad esse applicabili.

Parte di provvedimento in formato grafico


(1) Cfr. il documento OECD, Spending Review, GOV/PGC/SBO 82013) 6, 28
maggio 2013.

(2) Relazione al Parlamento sugli andamenti della finanza
territoriale per gli anni 2011-2012-2013.

(3) Cfr., da ultimo, sul ruolo della RS nell'ambito delle politiche
di bilancio Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di
controllo, Rapporto di coordinamento della finanza pubblica 2018,
12 luglio 2018, pagg. 159 e segg. La Sezione centrale di
controllo sulla gestione, con deliberazione n. 23/G/2014, ha
approvato la relazione su «Gli interventi di riduzione degli
assetti organizzativi e delle dotazioni organiche delle
amministrazioni dello Stato» relativa a 16 ministeri. Numerose
Sezioni di controllo, pur fuori dallo schema di cui all'art. 6
decreto-legge n. 174/2012, hanno fornito il loro contributo con
approfondite indagini in materia di Rs. Cfr. Sezione di controllo
per la Regione Siciliana, deliberazioni n. 417/2013, in materia
di partecipate della Regione siciliana, e n. 402/2013, recante
una specifica indagine sulle partecipate delle province e dei
comuni capoluogo della regione; Sezione regionale di controllo
per il Lazio, in tema di sanità, Relazione di accompagnamento
alla decisione di parifica per l'esercizio finanziario 2013-vol.
II, par. 7.2.

(4) Come nella ripartizione illustrata in precedenza le risorse sono
assegnate agli enti in base a quote percentuali che
s'incrementano di anno in anno: 20% nel 2015, 30% nel 2016, 40%
nel 2017, 55% nel 2018, e così via.

(5) Attraverso un questionario predisposto dalla Sose.

(6) Al riguardo si evidenzia che precedentemente una sezione
concernente il contenimento della spesa è stata espunta dai
questionari dei controlli citati. Solo relativamente
all'esercizio 2014, le relative linee guida sul rendiconto degli
enti locali hanno previsto una sezione dedicata al contenimento
delle spese, con 13 appositi quesiti.

(7) Nel sito si specifica che i comuni «sono visualizzati solo se
valutabili in termini di spesa e di servizi erogati».