1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 27-9-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 59 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 agosto 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 agosto 2017 (della Regione Veneto). Bilancio e contabilita' pubblica - Opere pubbliche - Fondo per la progettazione definitiva ed esecutiva nelle zone a rischio sismico - Assegnazione ai Comuni compresi nelle zone a rischio sismico 1 di contributi soggetti a rendicontazione a copertura delle spese di progettazione definitiva ed esecutiva relativa ad interventi di opere pubbliche, con prioritario riferimento ad interventi di miglioramento e di adeguamento antisismico. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Trasferimenti regionali a Province e Citta' metropolitane per funzioni conferite - Riconoscimento di una quota del 20 per cento del fondo nazionale per il concorso dello Stato agli oneri per il trasporto pubblico locale, a condizione dell'avvenuta erogazione certificata da parte della Regione entro il 30 giugno di ciascun anno a ciascuna Provincia e Citta' metropolitana del rispettivo territorio delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite - Formalizzazione della certificazione tramite intesa in Conferenza unificata - Deliberazione del Consiglio dei ministri del riconoscimento della quota del 20 per cento del fondo suddetto, in caso di mancata intesa. - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, artt. 39 e 41-bis. (17C00207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 27-9-2017)

Ricorso proposto dalla Regione Veneto (c.f. 80007580279 - P.IVA
02392630279), in persona del presidente della giunta regionale dott.
Luca Zaia (c.f. ZAILCU68C27C957O), autorizzato con deliberazione
della giunta regionale del Veneto n. 1286 del 16 agosto 2017 (doc.
1), rappresentato e difeso, per mandato a margine del presente atto,
tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (c.f.
ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura regionale e Luigi
Manzi (c.f. MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con domicilio eletto
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Confalonieri, n. 5 (per
eventuali comunicazioni: fax 06/3211370, posta elettronica
certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 39 e 41-bis del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, recante
«Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, 24 aprile 2017, n. 95, S.O., convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 21 giugno 2017, n. 96,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 23 giugno 2017, n. 144, S.O. per
violazione degli articoli 3, 97, 114, 117, commi III e IV, 118 e 119,
oltrechè del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 41-bis del decreto-legge
24 aprile 2017, n. 50 per violazione degli articoli 117, commi III e
IV, 118 e 119, comma V, oltrechè del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
a) L'art. 41-bis, del decreto-legge 24 aprile 2017, rubricato,
«Fondo per la progettazione definitiva ed esecutiva nelle zone a
rischio sismico», dispone che: «l . Al fine di favorire gli
investimenti, per il triennio 2017-2019, sono assegnati ai comuni,
compresi, alla data di presentazione della richiesta di cui al comma
2, nelle zone a rischio sismico 1 ai sensi dell'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri n. 3519 del 28 aprile 2006,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 108 dell'11 maggio 2006,
contributi soggetti a rendicontazione a copertura delle spese di
progettazione definitiva ed esecutiva, relativa ad interventi di
opere pubbliche, nel limite di 5 milioni di euro per l'anno 2017, di
15 milioni di euro per l'anno 2018 e di 20 milioni di euro per l'anno
2019.
2. I comuni comunicano le richieste di contributo al Ministero
dell'interno, entro il termine perentorio del 15 settembre per l'anno
2017 e del 15 giugno per ciascuno degli anni 2018 e 2019. La
richiesta deve contenere le informazioni riferite alla tipologia
dell'opera e al codice unico di progetto (CUP).
3. L'ammontare del contributo attribuito a ciascun comune è
determinato, entro il 15 novembre per l'anno 2017 e il 30 settembre
per ciascuno degli anni 2018 e 2019, con decreto del Ministero
dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, tenendo conto del seguente ordine prioritario:
a) progettazione esecutiva dei comuni con popolazione inferiore a
3.000 abitanti;
b) progettazione definitiva dei comuni con popolazione inferiore
a 3.000 abitanti;
c) progettazione per investimenti riferiti ad interventi di
miglioramento e di adeguamento antisismico degli immobili pubblici a
seguito di verifica di vulnerabilità;
d) progettazione esecutiva per investimenti riferiti ad
interventi di miglioramento e di adeguamento antisismico degli
immobili pubblici;
e) progettazione definitiva per investimenti riferiti ad
interventi, di miglioramento e di adeguamento antisismico degli
immobili pubblici.
4. Ferme restando le priorità di cui alle lettere a), b), c), d)
ed e) del comma 3, qualora l'entità delle richieste pervenute superi
l'ammontare delle risorse disponibili, l'attribuzione e effettuata a
favore dei comuni che presentano la maggiore incidenza del fondo di
cassa al 31 dicembre dell'esercizio precedente rispetto al risultato
di amministrazione risultante dal rendiconto della gestione del
medesimo esercizio.
5. Le informazioni sul fondo di cassa e sul risultato di
amministrazione sono desunte dal prospetto dimostrativo del risultato
di amministrazione allegato al rendiconto della gestione trasmesso ai
sensi dell'art. 18, comma 2, del decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118, alla banca dati delle amministrazioni pubbliche. Non sono
considerate le richieste di contributo pervenute dai comuni che, alla
data di presentazione della richiesta medesima, non hanno ancora
trasmesso alla citata banca dati l'ultimo rendiconto della gestione
approvato. Nel caso di comuni per i quali sono sospesi i termini ai
sensi dell'art. 44, comma 3, del decreto-legge 17 ottobre 2016, n.
189, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2016, n.
229, le informazioni di cui al primo periodo sono desunte dall'ultimo
certificato di conto consuntivo trasmesso al Ministero dell'interno.
6. Il comune beneficiario del contributo di cui al comma 1 è
tenuto ad affidare la progettazione, anche con le modalità di cui al
comma 8, entro tre mesi decorrenti dalla data di emanazione del
decreto di cui al comma 3. In caso contrario, il contributo è
recuperato dal Ministero dell'interno secondo le modalità di cui ai
commi 128 e 129 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228.
7. Il monitoraggio delle attività di progettazione di cui al
presente articolo e dei relativi adempimenti è effettuato attraverso
il sistema di monitoraggio delle opere pubbliche della banca dati
delle pubbliche amministrazioni ai sensi del decreto legislativo 29
dicembre 2011, n. 229, classificato come «Sviluppo capacità
progettuale dei comuni». L'affidamento della progettazione ai sensi
del comma 6 del presente articolo è verificato tramite il predetto
sistema attraverso le informazioni correlate al relativo codice
identificativo di gara (CIG).
8. Al fine di sostenere le attività di progettazione da parte
dei comuni di cui al comma 1, gli stessi possono avvalersi,
nell'ambito di una specifica convenzione, con oneri a carico del
contributo concesso ai sensi del presente articolo, del supporto
della società Invitalia Spa o della società Cassa depositi e
prestiti Spa o di società da essa controllate.
9. Il Ministero dell'interno, in collaborazione con il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti, effettua un controllo a
campione sulle attività di progettazione oggetto del contributo di
cui al comma 1.
10. Gli interventi la cui progettazione risulta finanziata ai
sensi del presente articolo sono prioritariamente considerati ai fini
di eventuali finanziamenti statali nell'ambito delle risorse allo
scopo finalizzate.
11. Agli oneri derivanti dal presente articolo, pari a 5 milioni
di curo per l'anno 2017, a 15 milioni di euro per l'anno 2018 e a 20
milioni di curo per l'anno 2019, si provvede mediante corrispondente
riduzione, per i medesimi anni, delle risorse del Fondo di cui
all'art. 41, comma 2, per l'accelerazione delle attività di
ricostruzione a seguito di eventi sismici.».
b) La disposizione in parola istituisce un fondo a favore dei
comuni situati in zone a rischio sismico 1, a copertura delle spese
di progettazione definitiva ed esecutiva, relative ad interventi dì
opere pubbliche, con prioritario riferimento a interventi di
miglioramento e di adeguamento antisismico.
Il riferimento a opere e immobili pubblici contenuto nella
disposizione di legge impugnata, in uno con la peculiare
localizzazione dei comuni interessati e con la preminente finalità
di miglioramento e adeguamento sismico, fanno ritenere che l'ambito
materiale cui afferisce l'art. 41-bis del decreto-legge 24 aprile
2017 sia sussumibile nella materia «governo del territorio» e, al
contempo, nella distinta materia «protezione civile», per i profili
concernenti la tutela dell'incolumità pubblica.
A tale riguardo, come recentemente rilevato da codesta ecc.ma
Corte, entrambe le materie sono ricomprese nell'ambito della potestà
legislativa concorrente e spetta dunque allo Stato unicamente di
fissarne i principi fondamentali. (decisione n. 272/2016)
c) Circoscritto, in via prodromica, l'ambito materiale cui
afferisce la disposizione sospettata di illegittimità costituzionale
ed escluso che si sia nell'ambito della competenza legislativa
esclusiva dello Stato, si può passare ad esaminare la giurisprudenza
costituzionale in materia di fondi statali incidenti in materie di
competenza regionale, nel cui novero è ricompreso il Fondo istituito
dall'art. 41-bis.
A tale riguardo è stato affermato che: «Non possono trovare oggi
spazio interventi finanziari diretti dello Stato a favore dei comuni,
vincolati nella destinazione, per normali attività e compiti di
competenza di questi ultimi, fuori dall'ambito dell'attuazione di
discipline dettate dalla legge statale nelle materie di propria
competenza, o della disciplina degli speciali interventi finanziari
in favore di determinati comuni, ai sensi del nuovo art. 119, quinto
comma. Soprattutto non sono ammissibili siffatte forme di intervento
nell'ambito di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece
alla legge regionale, pur eventualmente nel rispetto (quanto alle
competenze concorrenti) dei principi fondamentali della legge dello
Stato. Gli interventi speciali previsti dall'art. 119, quinto comma,
a loro volta, non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al
finanziamento integrale (art. 119, quarto comma) delle funzioni
spettanti ai comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di
perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o
comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma
debbono essere indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni
(o province, città metropolitane, regioni). L'esigenza di rispettare
il riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e
regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardino
ambiti di competenza delle regioni, queste siano chiamate ad
esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi
all'interno del proprio territorio.
Ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a
finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto
ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni
degli enti locali, e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni
negli ambiti materiali di propria competenza.» (sentenza n. 16/2004;
v., anche, da ultimo, decisione n. 189/2015).
d) Nel caso di specie il Fondo per la progettazione definitiva ed
esecutiva nelle zone a rischio sismico di cui all'art. 41-bis risulta
privo dei presupposti giustificati richiesti da codesta ecc.ma Corte
a suffragio della legittimità costituzionale di disposizioni di
legge di siffatta natura.
In primo luogo la finalità dello stesso è espressamente
individuata nel fine di favorire gli investimenti, il che testimonia
e comprova che ì contributi in parola sono del tutto estranei alle
finalità di perequazione e di garanzia richieste dall'art. 119, V
comma, Cost., finalità che esigono l'esistenza del «fine di
correggere o attenuare squilibri e garantire un livello uniforme di
servizi alla persona». (decisione n. 176/2012).
e) In seconda istanza, tali contributi sono diretti
esclusivamente a finanziare un segmento della complessiva
realizzazione di interventi e opere pubbliche già programmati
nell'esercizio delle ordinarie competenze degli enti locali. Ossia si
ricade nell'ambito delle normali attività e compiti di competenza di
questi ultimi, il che esclude la legittimità della disposizione di
legge. Peraltro, anche ove si ritenesse di trovarsi in presenza di
«interventi speciali», estranei all'ordinario agere comunale, in ogni
caso la disposizione in parola non supera il test di
costituzionalità, elidendo alla radice la competenza regionale in
ordine all'esercizio dei «compiti di programmazione e di riparto dei
fondi all'interno del proprio territorio» e in tal modo introducendo
uno strumento indiretto ma pervasivo di ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni degli enti locali, e di sovrapposizione
di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli
legittimamente decisi dalle regioni negli ambiti materiali di propria
competenza.
Non è infatti prevista nella disposizione di legge statale
alcuna forma di intervento, nè istruttorio nè decisorio nè
programmatorio, da parte delle regioni e da parte degli stessi
comuni, rispetto ai quali la prevista contribuzione diviene una sorta
di elargizione, che svilisce e lede l'autonomia e la dignità
politica, prima ancora che legislativa, amministrativa e finanziaria
delle regioni.
Risultano, dunque, violati non solo l'art. 119, comma V, Cost.,
ma pur anche gli articoli 117, commi III e IV, e 118 Cost., ponendosi
le concrete modalità di funzionamento del Fondo in parola e la sua
teleologia in aperto contrasto con l'autonomia amministrativa e
legislativa delle regioni in materia di governo del territorio e di
protezione civile.
f) La mancata previsione di ogni apporto partecipativo da parte
delle regioni determina peraltro una grave e deleteria lesione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., in tal
modo accrescendo il grado di illegittimità costituzionale dell'art.
41-bis del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, che pare possa essere
ricondotto a legittimità unicamente prevedendo l'intervento diretto
delle regioni in sede di determinazione dei criteri di ripartizione
del Fondo sui rispettivi territori e di distribuzione delle relative
risorse.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 39 del decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50 per violazione degli articoli 3, 97, 114, 117,
commi III e IV, 118 e 119 Cost., oltrechè del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
a) L'art. 39 del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, rubricato
«Trasferimenti regionali a province e città metropolitane per
funzioni conferite» dispone che: «l. Ai fini del coordinamento della
finanza pubblica, per il quadriennio 2017-2020, una quota del 20 per
cento del fondo di cui all'art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, è riconosciuta a condizione che la regione
entro il 30 giugno di ciascun anno abbia certificato, in conformità
alla legge regionale di attuazione dell'Accordo sancito tra Stato e
regioni in sede di Conferenza unificata dell'11 settembre 2014,
l'avvenuta erogazione a ciascuna provincia e città metropolitana del
rispettivo territorio delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad
esse conferite. La predetta certificazione e formalizzata tramite
Intesa in Conferenza unificata da raggiungere entro il 10 luglio di
ciascun anno.
2. In caso di mancata Intesa, il riconoscimento in favore della
regione interessata del 20 per cento del fondo per il trasporto
pubblico locale di cui al comma 1 è deliberato dal Consiglio dei
ministri su proposta del Dipartimento per gli Affari regionali.».
b) Tale disposizione prevede una sorta di astreinte, la quale
presenta molteplici profili di irragionevolezza.
In primo luogo essa fa conseguire a un fatto di inadempimento
relativo al finanziamento delle funzioni provinciali, (rispetto a cui
peraltro non viene dato alcun rilievo ai profili di colpevolezza) una
sanzione pecuniaria sotto forma di decurtazione di quota parte del
Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri
del trasporto pubblico locale. Ossia la disposizione di legge in
parola mette in correlazione due «poste» funzionali del tutto
incommensurabili, senza compiere la necessaria opera di
contemperamento tra gli interessi sottesi alle diverse situazioni
coinvolte. Il trasporto, pubblico locale rappresenta, infatti, un
servizio pubblico fondamentale, in quanto afferente al godimento di
diritti tutelati dalla Costituzione, il quale dunque non può essere
compresso o menomato in ragione di un fatto di inadempimento del
tutto estraneo allo stesso, quale è nel caso di specie il
finanziamento delle funzioni non fondamentali delle province.
Non si nega che anche tali funzioni abbiano un rilievo non
secondario nel quadro di soddisfacimento degli interessi pubblici
affidati alle cure degli enti locali, ma a garanzia del loro
finanziamento devono essere posti dei meccanismi idonei ad
assicurarne il sovvenzionamento senza pregiudizio diretto di altri
interessi pubblici di primaria importanza.
La distrazione o, rectius, sottrazione di risorse statali ad
altre funzioni fondamentali rappresenta perciò un sistema coercitivo
insoddisfacente e incongruo che, peraltro, opera in danno degli
interessi della collettività, i quali possono risultare doppiamente
compromessi da una disposizione sanzionatoria come quella impugnata.
c) A tali considerazioni si ricollega il secondo profilo di
irragionevolezza della disposizione in parola, consistente nella
assenza di proporzionalità, atta a ingenerare deleterie
ripercussioni in ordine allo svolgimento di un servizio pubblico
fondamentale. Ove, infatti, operasse la prevista decurtazione del
20%, preso come valore di riferimento l'ammontare complessivo
assegnato alla Regione del Veneto nel 2017 a valere sul Fondo TPL,
pari a 395.993.123,16 euro, si avrebbe una riduzione di 79.198.624,63
euro, idonea a comportare, in termini di servizi ai cittadini,
l'impossibilità di svolgere un intero trimestre di servizi
ferroviari e due mesi tra servizi automobilistici e di navigazione
lagunare.
Attesa, peraltro, la necessità di garantire comunque i contratti
con i gestori dei servizi ferroviari, l'intera riduzione andrebbe a
gravare di necessità sulle sole risorse spettanti ai servizi
automobilistici e di navigazione lagunare, il che si tradurrebbe
nell'impossibilità di finanziarie quattro mesi di servizi a favore
dei cittadini.
Appare, ictu oculi, la mancanza di proporzionalità della
«sanzione», che produce rilevantissimi effetti in danno dei
cittadini, negando ad essi la possibilità di usufruire del regolare
svolgimento di un servizio pubblico essenziale.
Conferma di ciò si rinviene nell'art. 27 del medesimo
decreto-legge, il quale nel ristrutturare il Fondo in parola,
espressamente prevede che: «in ogni caso, al fine di garantire una
ragionevole certezza delle risorse finanziarie disponibili, il
riparto derivante dall'attuazione delle lettere da a) a d) non può
determinare per ciascuna regione una riduzione annua maggiore del
cinque per cento rispetto alla quota attribuita nell'anno precedente;
ove l'importo complessivo del Fondo nell'anno di riferimento sia
inferiore a quello dell'anno precedente, tale limite è rideterminato
in misura proporzionale alla riduzione del Fondo medesimo, Nel primo
quinquennio di applicazione il riparto non può determinare per
ciascuna regione, una riduzione annua maggiore del 10 per cento
rispetto alle risorse trasferite nel 2015; ove l'importo complessivo
del Fondo nell'anno di riferimento sia inferiore a quello del 2015,
tale limite è rideterminato in misura proporzionale alla riduzione
del Fondo medesimo.».
d) La previsione, dunque, di una possibile decurtazione del 20%
della quota parte di fondo, pari al doppio della riduzione massima
consentita dalla legge statale, impedisce di garantire la ragionevole
certezza delle risorse finanziarie disponibili e in tal modo si pone
in contraddizione con la Costituzione della Repubblica italiana. A
tale riguardo, in una recente decisione, afferente a un altro
servizio pubblico fondamentale quale quello sanitario, codesta ecc.ma
Corte ha avuto modo di affermare la incostituzionalità, ove provato
in concreto il pregiudizio, di norme «sproporzionatamente riduttive
di risorse destinate all'erogazione di prestazioni sociali di
carattere primario». (decisione n. 169/2017)
Nonchè ha rilevato che in tale ambito «la fisiologica dialettica
tra questi soggetti (Stato e regioni) deve essere improntata alla
leale collaborazione che si colora della doverosa cooperazione per
assicurare il miglior servizio alla collettivita'». (ut supra).
La previsione di un regime sanzionatorio come quello delineato
dalla disposizione impugnata, invece, tradisce apertamente tale
doverosa cooperazione nell'interesse superiore del cittadino,
prevedendo peraltro un meccanismo in cui le regioni sembrano
considerate alla stregua di soggetti sottoposti a capitis deminutio
minor. Il che contraddice, sotto l'apparente vessillo del
coordinamento della finanza pubblica, il disegno ordinamentale della
Costituzione che attribuisce pari dignità a tutte le strutturazioni
territoriali della Repubblica, in un quadro di autonomia e gestione
condivisa, al fine di garantire il soddisfacimento degli interessi
della collettività.
e) Occorre, inoltre, rilevare che la disposizione appare
irragionevole pur anche nel concreto meccanismo di
accertamento/verificazione dell'inadempimento «sanzionato».
È infatti previsto che la certificazione dell'avvenuto
trasferimento di risorse finanziarie a favore delle province e città
metropolitane sia formalizzata tramite Intesa in sede di Conferenza
unificata. In tale contesto lo strumento dell'intesa appare inutile e
defatigante, in quanto il fatto di adempimento riguarda
esclusivamente ogni singola regione e non si capisce quale ruolo
possano avere le altre regioni in sede di conferenza
intergovernativa. Si tratta, dunque, in tutta evidenza, di un
meccanismo che aggrava senza ragione l'iter procedimentale, e in modo
del tutto irragionevole.
f) L'irragionevolezza della disposizione impugnata appare perciò
lesiva dell'art. 3 Cost. oltrechè dell'art. 97 Cost., in quanto
idonea a pregiudicare in concreto il buon andamento dell'agire
amministrativo e il soddisfacimento degli interessi pubblici sottesi
ad esso. Lesioni queste che ridondano in una lesione (la cui gravità
è stata già dettagliata) delle competenze regionali in materia di
trasporto pubblico locale, ascrivibile alla potestà legislativa
regionale residuale ai sensi dell'art. 117, comma IV, Cost. (v., ex
multis, sentenze nn. 273/2013, 42/2008, 452/2007).
g) Peraltro la disposizione impugnata determina ex se una lesione
dell'autonomia legislativa e amministrativa in materia di trasporto
pubblico locale (art. 118 Cost.) e dell'autonomia finanziaria (art.
119 Cost.), compresse da un regime sanzionatorio vessatorio e
irragionevole, in grado di alterare la libertà di scelta politica
che afferiscono naturalmente alle varie forme di autonomia
riconosciute agli enti territoriali dalla Costituzione. Nè pare
possibile sanare l'irragionevolezza dell'art. 39 del decreto-legge n.
50/2017, adducendo la competenza statale in ordine al coordinamento
della finanza pubblica, materia che peraltro nel caso di specie
assume una veste «sanzionatoria» che sembra trasmodare dai limiti
costituzionalmente riconosciuti a tale potestà legislativa statale
(decisioni n. 64/2016; 22, 44 e 79/2014; 205 e 236/2013)
h) Illuminanti in ordine alla concreta e attuale lesività della
disposizione impugnata sono le seguenti considerazioni in fatto. Si
considera, a tale riguardo, che, nel complesso e strutturato processo
di riordino istituzionale del sistema delle province, assume un ruolo
cruciale, come rilevato da codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 10 del
2016) il meccanismo di finanziamento delle funzioni allocate.
In particolare, il previsto versamento delle risorse da parte
delle province e città metropolitane ad apposito capitolo del
bilancio statale (così come l'eventuale recupero delle somme a
valere sui tributi provinciali) deve (rectius, avrebbe dovuto) essere
specificamente destinato al finanziamento delle funzioni provinciali
(fondamentali e non), in modo tale da garantire l'effettività e
praticabilità del processo di riordino di tali funzioni e del
passaggio delle relative risorse agli enti subentranti.
Sennonchè, come si può riscontrare dalla della Conferenza delle
regioni e delle province autonome n. 17/89/CU04/C2 (doc. 2) ciò non
è avvenuto e le regioni sono state quindi «costrette» a garantire,
con strumenti emergenziali e contingenti, l'insufficiente
finanziamento delle funzioni fondamentali. E questo oltre al
finanziamento in proprio delle funzioni non fondamentali, che sono
state riallocate senza il finanziamento delle risorse del Fondo per
l'esercizio delle funzioni da assegnare ai soggetti subentranti così
come indicato da codesta ecc.ma Corte.
L'onere finanziario derivante da tale claudicante riforma delle
province, come emergente dalla citata nota della Conferenza delle
regioni, per quanto riguarda la Regione del Veneto è pari a
257.008.749,00 di euro.
In un tale contesto economico finanziario, prevedere un sistema
sanzionatorio gravoso e sproporzionato in relazione a un fatto di
inadempimento, il cui verificarsi dipende in radice dall'omesso
trasferimento di risorse da parte dello Stato alle regioni, appare,
prima ancora che irragionevole, ingiusto, in quanto sarebbe
sanzionato un comportamento incolpevole, nonchè gravemente deleterio
per gli interessi della collettività.
i) Sotto diverso profilo appare, poi, costituzionalmente
illegittimo, per violazione del principio di leale collaborazione di
cui all'art. 120 Cost., il secondo comma dell'art. 39 del
decreto-legge n. 50/2017, laddove non prevede che, in caso di mancata
«ratifica» della certificazione da parte della Conferenza unificata,
il Consiglio dei ministri provveda in contraddittorio con il
presidente della regione interessata e sulla base di criteri
predeterminati in sede di conferenza intergovernativa.
Sembra, infatti, necessario che, al fine di assumere tale
decisione, il Consiglio dei ministri debba basarsi su criteri
omogenei, predeterminati in contraddittorio con gli enti territoriali
e locali. In mancanza dei quali si potrebbero determinare
ingiustificate disparità di trattamento trasmodanti in arbitrio, con
ulteriore lesione degli articoli 3 e 97 Cost. in uno con gli articoli
117, commi III e IV, 118 e 119 Cost., venendo l'autonomia regionale
ingiustificatamente compressa e menomata.
1) La disposizione in parola appare inoltre ledere, in via
diretta, l'autonomia finanziaria regionale (art. 119 Cost.) e, di
conseguenza, l'autonomia amministrativa (art. 118 Cost.) e in
generale la autonomia politica delle regioni (art. 114 Cost.), le
quali, per effetto del regime sanzionatorio in parola, si vedono
deprivate della possibilità di perseguire i fini di interesse
pubblico affidati alle loro cure e di orientare liberamente le
proprie scelte politiche.
Con specifico riguardo alla Regione del Veneto, infatti, come
sopra evidenziato, l'effetto economico finanziario di una sanzione,
quasi inevitabile quanto all'an, sarebbe dell'ammontare di circa 80
milioni di euro. Al fine di recuperare tale somma, necessaria per
garantire l'erogazione di un servizio pubblico essenziale,
l'amministrazione regionale per effetto del disposto dell'art. 119,
comma VI Costituzione, non potrebbe ricorrere all'accensione di
mutui, trattandosi di una spesa corrente e non di una spesa
d'investimento. Parimenti, per effetto del divieto legislativo (legge
n. 232/2016 art. 1, comma 42), non potrebbe incrementare l'aliquota
dell'addizionale regionale all'Irpef con riguardo all'anno d'imposta
corrente. E peraltro occorre rilevare che una politica di aggravio
della pressione fiscale per fatti eteroimposti si porrebbe in aperta
contraddizione rispetto alla potestà di politica tributaria
riconosciuta in capo alla Regione del Veneto.
Non residuerebbe altra via percorribile che utilizzare voci di
spesa già autorizzate per un ammontare corrispondente. A tale
riguardo però occorre rilevare che dedotte le spese rigide (organi
istituzionali, personale, spese di funzionamento, oneri per mutui,
fondi obbligatori di riserva, trasferimenti per il funzionamento enti
strumentali, altri servizi essenziali et cetera), il margine
quantitativo di manovra politico-allocativa che residua in sede di
formazione del bilancio di previsione è pari a 80 milioni.
Tale margine è stato destinato dalla legge regionale di bilancio
2017 ad importanti interventi di spesa. In particolare, di questi
fondi, stanziati e previsti in bilancio, sono stati già impegnati ad
oggi 34 milioni, con sussistenza di obbligazioni perfezionate ai
sensi dei principi contabili del decreto legislativo n. 118/2011 e
conseguentemente indisponibilità ad un loro utilizzo compensativo in
corso d'anno. Il margine residuale di risorse, quindi è addirittura
inferiore rispetto all'ammontare della sanzione prevista dalla
disposizione di legge impugnata e comunque compone l'ormai
risicatissima autonomia di spesa regionale conseguente ai rilevanti
tagli di risorse che le manovre statali di finanza pubblica hanno
prodotto sulla Regione con particolare riferimento al periodo che va
dal 2010 ad oggi.
In ogni caso le voci di spesa autorizzate dalla legge di bilancio
e ad oggi non ancora impegnate, ma in corso di impegno, fanno
riferimento ad azioni di grande valenza socio-economica. Per citarne
solo alcune: interventi regionali di prevenzione, soccorso e pronto
intervento per calamità naturali (13 milioni); misure per la
prevenzione e la riduzione del rischio idraulico e idrogeologico (2,3
milioni); attività connesse alla pianificazione degli interventi in
materia ambientale (2,3 milioni); azioni regionali a favore delle
forme di esercizio associato di funzioni e servizi comunali e alle
fusioni di comuni (3,5 milioni); interventi per garantire la parità
scolastica a favore delle famiglie degli alunni frequentanti il
sistema scolastico di istruzione (2,5 milioni).
Si prospettano, dunque, due forme di danno, gravi e irreparabili:
la prima consistente nella impossibilità di finanziare in toto il
servizio pubblico fondamentale del trasporto pubblico locale, che
vedrebbe una contrazione nella sua erogazione a detrimento dei
cittadini.
Il secondo consistente nella necessaria distrazione di denaro dal
perseguimento di altre finalità di interesse pubblico perseguite
dalla Regione nell'esercizio della sua autonomia politica, le quali
si vedrebbero deprivate di ogni forma di finanziamento, in tal modo
ponendo nel nulla o, rectius, sterilizzando completamente la
capacità dell'amministrazione regionale di perseguire una politica
di cura dei molteplici e variegati interessi affidati alla propria
cura. Anzi incidendo sull'erogazione di altri servizi pubblici a cui
dovrebbero essere sottratte risorse per sostenere gli esiti
finanziari della sanzione.

P. Q. M.

La Regione del Veneto chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimità costituzionale degli articoli 39 e 41-bis
del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, recante «Disposizioni
urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti
territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi
sismici e misure per lo sviluppo», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale, 24 aprile 2017, n. 95, S.O., convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 21 giugno 2017, n. 96,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 23 giugno 2017, n. 144, S.O. per
violazione degli articoli 3, 97, 114, 117, commi III e IV, 118 e 119
Cost. oltrechè del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost.
Si depositano:
1) deliberazione della giunta regionale del Veneto n. 1286
del 16 agosto 2017, di autorizzazione a proporre ricorso e
affidamento dell'incarico di patrocinio per la difesa regionale;
2) nota della Conferenza delle regioni e delle province
autonome n. 17/89/CU04/C2;
Venezia-Roma, 21 agosto 2017

Avv. Zanon - avv. Manzi