1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 22-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 92 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 novembre 1989
N. 92 Ricorso depositato in cancelleria il 6 novembre 1989 (della regione Veneto) Previdenza - Contributi assicurativi per gli apprendisti artigiani - Imposizione per le regioni a statuto ordinario (nella specie: Veneto) di stipulare convenzioni ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978 con istituti previdenziali - Accantonamento da parte del Ministero del tesoro, in assenza di tali convenzioni, di somme, pari all'importo dovuto per gli anni precedenti dalle singole regioni, da prelevarsi a favore degli istituti previdenziali dal fondo di cui all'art. 8 della legge n. 291/1970 - Surrettizia modifica del sistema normativo in materia di formazione professionale (legge n. 845/1978 e d.P.R. n. 616/1977 Concreta imposizione per la regione di un sistema di assicurazione obbligatoria del rapporto di lavoro degli apprendisti artigiani Declassamento della regione ad ente di mera esecuzione e di erogazione sotto il controllo di un organo centrale dello Stato Lesione della competenza legislativa e amministrativa della regione - Conseguente lesione dell'autonomia regionale, in particolare di quella finanziaria dello Stato. (D.-L. 9 ottobre 1989, n. 338, art. 8). (Cost., artt. 117, 118, 119 e 77 in relazione all'art. 15, terzo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400; Cost., artt. 81, 117, 118 e 119 in relazione agli artt. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281 e 21 della legge 19 maggio 1976, n. 335; Cost., artt. 117, 118, 119 e 125 anche in relazione all'art. 5; legge 19 gennaio 1955, n. 25, art. 21; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 36; legge 21 dicembre 1978, n. 845, artt. 3, 4, 5, 16 e 22). (089C1123) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 22-11-1989)

Ricorso in via principale della regione del Veneto, in persona del
presidente pro-tempore della giunta regionale, autorizzato con
deliberazione rappresentato e difeso dagli avvocati prof. Giorgio
Berti e Guido Viola, domiciliato elettivamente presso il secondo, via
N. Piccolomini, 34, Roma, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente pro-tempore, nel domicilio eletto
presso l'Avvocatura generale dello Stato, Roma, per la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale della disposizione normativa dettata
con l'art. 8 del d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale del 10 ottobre 1989, n. 237 "Disposizioni urgenti
in materia di evasione contributiva, di fiscalizzazione degli oneri
sociali, di sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento
dei patronati", disposizione normativa avente ad oggetto
"assicurazione per gli apprendisti artigiani".
F A T T O
L'impugnata disposizione dell'art. 8 del d.-l. 9 ottobre 1989, n.
338, dettata per le sole regioni a statuto ordinario, prevede che le
regioni comunichino, entro il 20 ottobre 1989, ai Ministri del lavoro
e della previdenza sociale e del tesoro "la stipula delle convenzioni
di cui all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n.
845".
Il secondo comma del citato art. 8 predetermina in parte il
contenuto delle convenzioni, le quali dovrebbero stabilire anche "il
pagamento in dieci annualità contanti dei contributi per gli anni
1988 e precedenti"; dette annualità non dovrebbero superare il
limite, "per ogni regione e per ciascuno degli anni interessati alla
rateizzazione" del 2 per cento della quota del fondo comune di cui
all'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281, fondo determinato, per
l'anno 1989, con l'art. 1 della legge 1º febbraio 1989, n. 40; ove la
rateizzazione fosse insufficiente rispetto ai contributi dovuti,
dovrebbe automaticamente aumentarsi il numero delle annualità di
contribuzione a carico della regione. Quanto poi al terzo comma
dell'art. 8, in esso si prevede che, in caso di mancata stipulazione
delle convenzioni da parte delle regioni, il Ministero del tesoro
provveda ad accantonare importi annuali corrispondenti a quelli cui
le regioni sarebbero tenute sulla base delle stipulande convenzioni;
tali importi dovrebbero essere scomputati dalle erogazioni spettanti
alle regioni, per gli anni 1990 e successivi, come quota risultante,
dalla ripartizione del fondo comune ex art. 8 della legge n.
281/1970, e quindi direttamente corrisposti agli istituti
assicuratori entro il termine di ogni esercizio. Infine, il quarto
comma dell'art. 8, sempre per gli anni 1989 e successivi, dispone che
comunque, sino alla stipula delle suddette convenzioni, i contributi
che si affermano dovuti da ogni regione siano trattenuti sulle quote
del fondo comune afferenti all'anno successivo a quello di competenza
dei contributi sulla base dei crediti annualmente comunicati dal
Ministero del lavoro e della previdenza sociale ai fini della
successiva erogazione a favore degli istituti assicuratori.
L'applicazione delle illustrate disposizioni determinerebbe per la
regione Veneto le seguenti conseguenze:
a) stipulazione delle convenzioni con l'I.N.A.I.L. e con
l'I.N.P.S. entro il 20 ottobre 1989 (pena la riduzione della quota
del fondo comune operata d'ufficio dal Ministro del tesoro ai sensi
del terzo comma dell'art. 8);
b) pagamento, rateizzato in dieci annualità, delle quote
arretrate sino al 1988: da notare che il corrispondente costo
presuntivo ammonterebbe per la regione Veneto a circa L.
90.000.000.000, a fronte del quale vanno defondate le annualità di
rateizzazione e la percentuale della quota del fondo comune che si
prevede venga impiegata a tale scopo 2% (per tale via verrebbe invero
in pratica assorbito buona parte dell'incremento annuo del fondo
medesimo);
c) iscrizione, già in sede di assestamento del bilancio
preventivo per il 1989, di una spesa di circa L. 9.000.000.000 (prima
annualita').
Come emerge esplicitamente dall'art. 8 del d.-l. impugnato, le
disposizioni in cui esso si articola vorrebbero essere misure in
parte applicative e in parte e soprattutto di rivitalizzazione, però
con significati e conseguenze di indubbia novità di quanto già
previsto nell'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n.
845, legge-quadro in materia di formazione professionale. Questo
terzo comma non aveva, nel testo dell'art. 16 della legge n.
845/1978, una propria ragion d'essere e autonomia, ma si collegava
con le altre disposizioni dello stesso art. 16, assumendo, rispetto a
queste, un significato preciso: le convenzioni che le regioni
avrebbero stipulato con gli istituti assicuratori a favore degli
apprendisti si presentavano in stretta correlazione all'esercizio
regionale dei compiti di formazione, ovviamente in quanto questi
fossero esplicati e lo fossero con modalità e strumenti giuridici e
pratici che determinassero di per se stessi il ricorso a forme
assicurative (previdenza e assistenza obbligatoria). Tali convenzioni
non avrebbero avuto ragione d'essere infatti al di fuori dei casi in
cui la formazione professionale impartita dalla regione si fosse
esplicata in via diretta, mediante corsi organizzati dalla regione, o
anche in via indiretta ma non presso enti o imprese produttive. La
l.r. del Veneto, 13 settembre 1978, n. 59, aveva disciplinato le
modalità di prestazione delle attività di formazione professionale,
disciplinando appunto corsi di formazione, ordinamenti didattici e
infine assicurazioni antinfortunistiche per tutti gli allievi,
considerandosi a questo fine datori di lavoro obbligati "i centri o
gli enti cui i corsi o le iniziative formative fanno capo".
L'art. 16 delle legge n. 845/1978, a sua volta, ha circoscritto
gli impegni delle regioni alla organizzazione delle attività di
formazione, diretta o indiretta, mediante convenzioni con gli enti o
imprese, preoccupandosi che, nelle attività formative finalizzate
all'apprendimento e non a scopi di produzione aziendale, fosse
assicurata "la completa copertura degli allievi dai rischi di
infortunio" (art. 15). Anche la legge statale dunque (art. 16) aveva
collegato i compiti e gli oneri della regione alla specifica
competenza nella formazione professionale. Difatti, il richiamo,
contenuto nell'art. 16 della legge n. 845/1978, alla legge 19 gennaio
1955, n. 25 (disciplina all'apprendistato), è espressamente
limitato a quella parte di quest'ultima legge relativa alla
formazione professionale dell'apprendista, escludendo tutto ciò che
potesse avere attinenza o con la disciplina dell'apprendistato in via
generale, oppure con i rapporti di lavoro tra apprendisti e imprese.
Nessun compito dunque avrebbe messo capo alle regioni, oltre il campo
della formazione professionale: e anche il terzo comma dell'art. 16,
relativo appunto alle convenzioni da stipulare con enti assicuratori,
trovava posto nella disciplina complessiva solo in quanto queste
convenzioni fossero state rese necessarie da particolari modalità di
esplicazione della formazione professionale e comunque per la
completa copertura degli allievi dai rischi di infortunio, come
previsto nell'art. 15, secondo comma, della legge n. 845/1978 e
dall'art. 23 della l.r. Veneto (il quale peraltro ha investito di
questi oneri gli enti organizzatori dei corsi).
Era pertanto evidente che qualsiasi onere assicurativo avrebbe
fatto carico alla regione solo nei limiti in cui questa avesse
esercitato direttamente o anche indirettamente compiti di formazione
professionale in senso stretto. Se il terzo comma dell'art. 16 fosse
stato interpretabile diversamente, e cioè come trasferimento a
carico della finanza regionale di tutti gli oneri assicurativi
derivanti da rapporti di lavoro di apprendistato artigiano, sarebbe
stato costituzionalmente illegittimo: per vero tale disposizione non
è mai stata intesa a questo modo, e in più di un decennio nessuna
convenzione è stata stipulata al di fuori appunto dell'assicurazione
contro gli infortuni in relazione ai corsi di formazione attivati.
Di conseguenza l'art. 8 del d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338, contiene
in realtà disposizioni del tutto nuove, che solo con scoperto
artificio vengono ricollegate all'art. 16, terzo comma, della legge
n. 845/1978. Si tratta in realtà di un onere molto prossimo
all'imposta, che si vorrebbe far gravare sulle regioni: il che è
particolarmente evidente in quanto viene disposto dal terzo comma,
col quale si configura una vera e propria penalità per le regioni
che non stipulino convenzioni con gli enti assicuratori. Infatti, è
proprio così che queste "convenzioni" vengono distaccate sia dalla
competenza regionale, sia dalla effettività dei compiti di
formazione professionale e tradotte quindi in un puro e semplice, e
tuttavia gravissimo peso finanziario a tutto discapito di quel fondo
comune che, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 845/1978, può
essere intaccato solo per finanziare le "attività di formazione
professionale promosse dalle regioni".
D I R I T T O
1. - Violazione artt. 117, 118, 119, nonchè 77 della Costituzione
in relazione all'art. 15, terzo comma, della legge 23 agosto 1988, n.
400.
Le disposizioni impugnate nè sono omogene al contenuto del
decreto-legge, quale risulta dagli altri articoli del decreto stesso
e dal titolo, ne rispondono all'esigenza di immediata applicazione.
Questi requisiti sono stati appunto definiti nel terzo comma
dell'art. 15 della legge n. 400/1988, ovviamente a specificazione,
dal punto di vista del rapporto tra forma e contenuto, dei
presupposti costituzionali del decreto-legge.
Ora, non pare dubbio che l'inosservanza di questi requisiti si
configuri anche come violazione della sfera costituzionale della
regione e soprattutto della disciplina finanziaria dell'autonomia
regionale. E per vero, lo Stato non potrebbe, rimanendo nei limiti
della sua potestà in confronto alla regione, coinvolgere la regione
stessa in una operazione di fiscalizzazione degli oneri sociali
gravanti sugli imprenditori: perciò esso ha utilizzato il
decreto-legge, che si intitola appunto all'evasione e alla
fiscalizzazione degli oneri sociali, per imporre alla regione la
diversione di una percentuale del fondo comune ad adempimento di
oneri che potrebbero semmai gravare solo sullo Stato. Il
decreto-legge è stato insomma utilizzato al di fuori dell'area
normativa definita dal titolo del decreto stesso per imporre alla
regione un utilizzo del fondo comune per finalità non rientranti
nella formazione professionale secondo quanto previsto dall'art. 22
della legge n. 845/1978.
Un'operazione di questo tipo esula completamente da ogni possibile
urgenza del provvedere e proprio il meccanismo istituito dall'art. 8
del decreto-legge impugnato ne è la chiara riprova. Basterebbe del
resto constatare come, reiterando più volte il decreto-legge, il
governo ha adattato a tempi diversi le scadenze e le percentuali di
utilizzo del fondo comune imposte dall'art. 8 del decreto-legge
stesso. Ad es., il fatto di aver raddoppiato le annualità per i
pagamenti e ridotto della metà la percentuale del fondo comune da
utilizzare, rispetto alle precedenti versioni del decreto-legge,
dimostra chiaramente che la materia trattata respinge di per sè ogni
possibile ipotesi di sussistenza dei presupposti del decreto-legge e
nello stesso tempo esula dai limiti di materia che il decreto stesso
si è dato per legittimarsi. Il Governo insomma ha inserito nel testo
del decreto delle disposizioni che, solo apparentemente
ricollegandosi alla materia disciplinata, incidono invece gravemente
nella sfera di autonomia della regione, quale garantita dal punto di
vista finanziario dalla disciplina del fondo comune.
2. - Violazione degli artt. 117, 118, 119 della Costituzione, in
relazione agli artt. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281; 21 della
legge 19 maggio 1976, n. 335.
Anche tenendo conto di quanto ora detto, le disposizioni impugnate
tolgono ogni certezza alla regione in merito ad una minima
razionalità di impiego dei finanziamenti statali e di previsione di
spesa in relazione a tali finanziamenti: nell'ambito di una finanza
regolata come quella regionale, il legislatore dello Stato non ha
nessun titolo per disporre in luogo della regione circa l'utilizzo
del fondo attribuito. Secondo l'art. 119, secondo comma, e
correlativamente l'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
l'impiego dei fondi di cui le regioni dispongono come tributi propri
e fondo comune serve a "fronteggiare autonomamente le spese
necessarie ad adempiere le loro funzioni normali, in chiara
contrapposizione ai contributi speciali previsti dal terzo comma
(sempre dell'art. 119 della Costituzione), in ordine ai quali lo
Stato può invece vincolare l'esercizio della legislazione e
dell'amministrazione regionale" (Corte costituzionale 11 ottobre
1983, n. 307). In altri termini, lo Stato non può ingerirsi nella
spesa regionale, vincolando a scopi specifici una porzione del fondo
comune, incidendo così sul bilancio regionale, oltretutto in un
lungo periodo di tempo (10 anni): l'art. 21, primo comma, della legge
19 maggio 1976, n. 335, ribadisce infatti che "tutte le somme
assegnate a qualsiasi titolo dallo Stato alla regione confluiscono
nel bilancio regionale senza vincolo a specifiche destinazioni".
Il che significa che lo Stato non può incidere dall'esterno
sull'equilibrio tra entrate e spese regionali, specie se ciò serve a
distrarre una parte delle disponibilità regionali per fronteggiare
spese d'interesse statale, e fare così della finanza regionale un
serbatoio cui attingere per oneri di spesa estranei alla gestione
delle funzioni della regione. Si tratta di un modo per aggirare a
nascondere la violazione del quarto comma dell'art. 81 della
Costituzione, e tuttavia questa violazione è più che evidente.
Secondo l'art. 22 della legge-quadro in materia di formazione
professionale n. 845/1978, al fondo comune fanno carico solo le
attività di formazione professionale, e perciò le convenzioni da
stipulare con gli istituti assicuratori a favore degli apprendisti
artigiani non possono esulare, a pena di una evidente inammissibile
distrazione delle disponibilità finanziarie per finalità
extraregionali, dallo stretto ambito della formazione professionale,
anche se si tratta di apprendisti artigiani. Infatti, il terzo comma
dell'art. 16 della legge n. 845/1978 richiama l'art. 21 della legge
19 gennaio 1955, n. 25, relativo alle forme di assistenza e di
previdenza connesse all'attuazione della formazione professionale e
non invece gli artt. 25 e segg. della stessa legge, relativi alla
disciplina del rapporto di apprendistato artigiano e agli obblighi
che lo Stato si era assunto in proposito esentandone i datori di
lavoro. E infatti la regione non potrebbe mai entrare nella
disciplina del rapporto di lavoro e negli obblighi correlativi a
questa disciplina, giacchè sia la disciplina che i connessi obblighi
riguardano ancora e sempre lo Stato.
3. - Violazione dei principi contenuti nei seguenti articoli della
Costituzione: artt. 117, 118, 119, 125, anche in relazione all'art.
5, nonchè alle norme sul trasferimento delle funzioni amministrative
dettate con il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 36) e alle norme
della legge-quadro in materia di formazione professionale, legge 21
dicembre 1978, n. 845 (artt. 16 e 22, artt. 3, 4 e 5) e di disciplina
dell'apprendistato, legge 19 gennaio 1955, n. 25 (art. 21).
Le disposizioni impugnate, per espressa menzione del primo comma
dell'art. 8, si vorrebbero collegare alla legge-quadro sulla
formazione professionale n. 845/1978 (in particolare all'art. 16 di
tale legge), la quale ha ripartito nella materia, già definita con
rigore e una volta per tutte nell'art. 36 del d.P.R. n. 616/1977, i
poteri e le funzioni tra Stato e regioni. Va subito posto in luce che
la disposizione del d.-l. n. 338/1989 si guarda dall'introdurre
dichiaratamente alcuna modificazione in questo preciso assetto di
poteri, ma si limita a farne richiamo, dando a vedere di inserirsi in
esso quasi a titolo di completamento. O, almeno, ciò è quanto si
ricava dalla lettura del primo comma dell'articolo in esame, giacchè
i commi successivi, come vedremo meglio nel prosieguo, introducono
invece espresse e rilevanti modificazioni del quadro normativo, e
ciò fanno in termini surretizi e indiretti, nel tentativo evidente
di nascondere o mimetizzare i gravi aspetti di illegittimità
costituzionale di dette modificazioni.
Secondo le ricordate norme del d.P.R. n. 616/1977 e della legge n.
745/1978, spettano invero alle regioni le funzioni legislative e le
corrispondenti funzioni amministrative nella materia della formazione
professionale, da intendersi come complesso di attività volta a
favorire la crescita morale e professionale del (futuro) lavoratore;
trattasi, in termini più precisi, di una attività pubblicistica o,
meglio, come si esprime la legge (art. 2 della legge n. 845/1978), di
una serie di iniziative costituenti un servizio di interesse
pubblico, rivolte certamente ad un primo inserimento del lavoratore
nel mondo della produzione, ma completamente distinte da tutto ciò
che attiene al costituirsi del rapporto di lavoro, ivi compresi
naturalmente gli aspetti retributivi, contributivi e previdenziali.
Il che si ricava con molta chiarezza da numerose disposizioni: l'art.
36 del d.P.R. n. 616/1977, che esplicitamente ribadisce la
statualità della disciplina del rapporto di lavoro degli
apprendisti; l'art. 2 della legge n. 845/1978, secondo cui la
formazione professionale si concretizza in interventi per la
diffusione delle conoscenze tecniche e pratiche; norma specificata
dall'art. 16, secondo comma, secondo cui i progetti per la
formazione, attuativi dei programmi e dei piani regionali, si
articolano in attività teoriche, tecniche e pratiche.
È da sottolineare poi anche in questo contesto che tale disciplina
"materiale" trova piena corrispondenza nella disciplina dei profili
"finanziari" delle attività formative, quale risulta dall'art. 22
della legge n. 845/1978, ove sono con nettezza distinte "le attività
di formazione professionale promosse dalle regioni, da finanziarsi
nell'ambito del fondo di cui all'art. 8 della legge 16 maggio 1970,
n. 281", dalle "attività di formazione professionale rientranti
nelle competenze dello Stato", le quali trovano invece copertura "in
apposito capitolo dello stato di previsione della spesa del Ministero
del lavoro e della previdenza sociale"; secondo l'art. 18 della
medesima legge, spettano appunto allo Stato i profili della
formazione professionale che hanno maggiori connessioni con il
rapporto di lavoro vero e proprio (v. in particolare la lett. a)
dell'art. 18).
È in questo quadro che deve collocarsi e leggersi la disposizione
dell'art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978, richiamata dalla
norma impugnata: in base a tale diposizione, "le regioni, per i fini
di cui all'art. 21 della legge 19 gennaio 1955, n. 25, stipulano con
gli istituti assicuratori convenzioni per il pagamento a valere sui
fondi di cui all'art. 22, primo comma, della presente legge, delle
somme occorrenti per le assicurazioni in favore degli apprendisti
artigiani". Nel sistema che si è illustrato, appare chiaro insomma
che l'onere contributivo-assicurativo che legittimamente può far
carico alle regioni è soltanto quello corrispondente agli interventi
per la formazione posti in essere dalle regioni stesse: non quindi
l'obbligo a prestazioni contributive inerenti al rapporto di lavoro
dell'apprendista, ma quel più limitato, ed eventuale, obbligo
contributivo che può sorgere in occasione delle "attività teoriche,
tecniche e pratiche" (infortuni: art. 15), in cui si concretizzano
come detto gli interventi regionali nel campo della formazione
professionale.
È solo per questa via, tra l'altro, che può trovare spiegazione
la previsione, ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978,
dell'utilizzo dello strumento convenzionale per regolare il rapporto
tra regione ed istituti assicuratori: lo stesso prodursi dell'obbligo
contributivo e la sua entità saranno invero da valutarsi di volta in
volta, caso per caso, in relazione al tipo di intervento formativo
posto in essere: e la convenzione, data la sua adattabilità e
flessibilità, si rivela allora mezzo adeguato.
È ancora da dire, prima di passare ad una ulteriore puntuale
critica della norma impugnata, che il sistema, che si è brevemente
illustrato, dei poteri e delle funzioni regionali ricostruibili sulla
base delle citate disposizioni del d.P.R. n. 616/1977 e della legge
n. 845/1978, è coerente e in armonia con il quadro costituzionale
del rapporto Stato regioni, e in particolare con l'attribuzione di
materie ex art. 117 della Costituzione; con il principio della
corrispondenza tra funzioni legislative e funzioni amministrative
(art. 118 della Costituzione); con la fondamentale previsione
dell'autonomia finanziaria regionale ex art. 119 della Costituzione.
La disposizione impugnata, apparentemente collegandosi, come
accennato, a questo quadro, vuole in realtà stravolgerlo: non solo
invero si configura, con detta disposizione, un sistema contributivo
obbligatorio a carico della regione, ma si cerca altresì di
collegare detto obbligo contributivo al rapporto di lavoro
dell'apprendista, quasi che potesse ad un tratto venir meno la netta
e precisa distinzione tra servizio di interesse pubblico per la
formazione (regionale) e rapporto di lavoro dell'apprendista
(statale).
La dimostrazione più evidente di un tale inammissibile
capovolgimento la si ha considerando i termini della nuova disciplina
dettata con la norma impugnata per le convenzioni tra regione e
istituti assicurativi: tali "convenzioni" (ma è chiaro che
l'espressione non corrisponde più al significato vero) vengono fatte
corrispondere a un comportamento doveroso che le regioni sarebbero
tenute sempre e comunque a porre in essere, indipendentemente dal
tipo e dalla quantità di interventi per la formazione professionale
previsti e dal realizzarsi nell'ambito dei piani regionali. Si tenta
insomma di introdurre e di porre a carico della regione un sistema di
assicurazione obbligatoria del rapporto di lavoro degli apprendisti
artigiani. E, solo accettando questo presupposto che gli altri
profili della "convenzione", come regolati dall'art. 6, potrebbero
spiegarsi: così è a dirsi sia per la imposizione del pagamento
delle annualità pregresse (sino al 1988) e dalle modalità della
rateizzazione; sia, soprattutto, per il potere attribuito al Ministro
del tesoro di disporre d'ufficio l'accantonamento di somme
corrispondenti a dette annualità, sottraendole al fondo comune ex
art. 8 della legge n. 281/1970, nella ipotesi di mancata stipulazione
delle convenzioni (e ciò, si badi, senza distinguere se la
convenzione non sia stipulata per fatto dell'istituto assicurativo,
piuttosto che per fatto della regione); sia infine, per il potere
ministeriale di ritenere o trattenere, in relazione alle annualità
contributive successive al 1989 e fino a che le convenzioni non siano
stipulate, i corrispondenti importi sulle quote spettanti a ciascuna
regione a titolo di ripartizione del fondo comune.
È appena il caso di sottolineare come pure il risvolto
"organizzativo" di un siffatto sistema contributivo sia del tutto
illegittimo: la regione non può essere invero un ente di mera
esecuzione ed erogazione nell'ambito di una struttura che ha il
proprio vertice nelle autorità dello Stato (Ministero del tesoro;
Ministero del lavoro). Insieme all'art. 117, viene così violato
anche l'art. 118 della Costituzione, sotto il profilo della
limitazione delle funzioni amministrative spettanti alle regioni.
Alla regione possono essere caricati oneri finanziari per le
attività che comunque rientrino nella sua competenza e che essa
stessa conduca attraverso i propri atti e le proprie strutture, non
per attività rientranti in competenze altrui.
Quanto all'art. 119, è evidente come di fronte a un congegno come
quello costruito dalla disposizione impugnata, non si possa più
seriamente configurare un'autonomia finanziaria della regione.
Gravissima è comunque anche la violazione di un principio
costituzionale relativo al sistema finanziario dello Stato (art. 81,
ultimo comma, della Costituzione). La disposizione normativa
impugnata, pur introducendo un nuovo onere a carico della finanza
pubblica (da cui sarebbe troppo comodo pretendere di escludere, solo
a questi fini, la regione) non indica i mezzi per farvi fronte e
vorrebbe invece far gravare il relativo onere su di un fondo, come
quello ex art. 8 della legge n. 281/1970, predeterminato e fissato
indipendentemente dalla considerazione degli importi contributivi in
questione.
Tutto ciò vale anche a introdurre l'indicazione di ulteriori
gravissimi vizi della disposizione.
Dando per presupposta un'obbligazione che non esisteva, giacchè
nessuna convenzione era stata stipulata, la disposizione impugnata
carica la regione di un onere finanziario che non ha alcun titolo
giuridico: è il massimo della irrazionalità istituire un debito per
una obbligazione non assunta, onde si ha violazione della competenza
regionale attraverso l'alterazione di meccanismi giuridici
fondamentali. Naturalmente a ciò si accompagna anche il vizio della
retroattività dell'onere finanziario che viene fatto risalire, come
una penalità o una sanzione ad un periodo passato, neppure definito
nel tempo (contributi per gli anni 1988 e precedenti): è principio
noto che non possono imporsi sanzioni in via retroattiva (art. 25,
secondo comma, della Costituzione). Qui si finge soltanto che
l'obbligazione fosse sorta prima, ma in realtà viene imposta oggi,
tant'è vero che il primo comma dell'art. 8 riconosce implicitamente
che le convenzioni non esistevano in precedenza. L'onere finanziario
riferito al passato è pertanto una inammissibile sanzione
retroattiva.
Infine, i commi terzo e quarto, perseverando nell'illecito
costituzionale e aggravandolo, istituiscono un rapporto di supremazia
tra Ministero del tesoro e regioni abilitando il Ministero del tesoro
ad appropriarsi di una quota del fondo comune nei confronti di quelle
regioni che non stipulino le convenzioni. È appena il caso di
sottolineare che un potere di tal fatta nell'ambito di una materia
riservata dalla Costituzione alle regioni è addirittura impensabile
al di fuori di un intento di prevaricazione e di distruzione delle
autonomie regionali. È assai poco dire che in questo modo si viola
l'art. 125 che limita al controllo disciplinato in quell'articolo
ogni possibile rapporto tra Stato e regioni nelle materie di
competenza regionale.
È facile pertanto rilevare come tutto l'art. 8 del decreto-legge
impugnato è nient'altro che una catena di illegittimità perpetrate
ai danni della regione dove ogni illegittimità ne richiama un'altra
o vorrebbe addirittura giustificarsi con essa. Si avrebbe quasi
l'impressione che la ricerca di finanziamenti a tutti i costi abbia
tolto al Governo ogni consapevolezza di limiti e di obblighi di
rispetto di principi e strutture costituzionali.

Per i motivi suesposti si chiede e conclude: voglia l'ecc.ma Corte
adita dichiarare l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
normative contenute nell'art. 8 del d.-l. 9 ottobre 1989, n. 338.
Giorgio BERTI - Guido VIOLA

89C1123