1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 4-12-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1297 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 febbraio - 14 novembre 1996
N. 1297 Ordinanza emessa il 15 febbraio 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 novembre 1996) dal Tribunale di S. Maria Capua Vetere nel procedimento civile vertente tra Papa Antonio ed altra e comune di Cervino Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta'. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, modificato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, comma 65). (Cost., artt. 3 e 42, terzo comma). (096C1799) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 4-12-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi degli artt. 23 e 24
della legge costituzionale n. 87/1953, nella causa civile iscritta al
n. 2242 del r.g.a.c. dell'anno 1988, riservata in decisione
all'udienza collegiale del 6 febbraio 1996, ed avente ad oggetto:
risarcimento danni a seguito di espropriazione illegittima, tra Papa
Antonio e De Rosa Maria Carmina, elettivamente domiciliati in Arienzo
(Caserta) alla via S. Andrea n. 2, presso lo studio dell'avv.
Vincenza Memola che li rappresenta e difende giusta procura a
margine dell'atto di citazione, attori e comune di Cervino, in
persona del sindaco legale rappresentante pro-tempore, elettivamente
domiciliato insieme con l'avv. Gabriele Casertano che lo rappresenta
e difende giusta procura a margine della comparsa di risposta, in S.
Maria C.V. alla via Latina n. 15, presso lo studio dell'avv. Elio
Sticco, convenuto.
Conclusioni
All'udienza del 30 novembre 1993 il procuratore dell'attore
concludeva domandando l'accoglimento della domanda introdotta, con
vittoria delle spese di giudizio. Il procuratore del convenuto si
riportava innanzitutto alle proprie precedenti difese e domandava la
rinnovazione della CTU. Concludeva, quindi, per il rigetto della
domanda così come formulata e per l'accoglimento delle proprie
eccezioni e richieste. Chiedeva, infine, il favore delle spese di
lite.
Svolgimento del processo
Con atto ritualmente notificato il 6 maggio 1988, Papa Antonio e De
Rosa Maria Carmina convenivano in giudizio il comune di Cervino.
Esponevano gli attori di avere subito ad opera del convenuto, in data
3 luglio 1984 (decreto n. 2291/1984), la parziale occupazione di un
loro fondo sito in Cervino alla via Risorgimento, riportato in
catasto alla partita 2793, foglio 6, particella 103, esteso per
complessive are 11,94.
L'occupante aveva disposto nel gennaio del 1988 il pagamento di un
indennizzo di complessive L. 2.352.000, che gli istanti qualificavano
"irrisorio". Chiedevano pertanto che il tribunale determinasse
l'esatto importo loro dovuto, comprensivo di interessi rivalutazione
e danni ulteriori, e condannasse il comune di Cervino a liquidarlo.
Si costituiva il convenuto affermando l'inammissibilità della
domanda attorea poichè gli istanti hanno ricevuto il pagamento della
(sola) indennità provvisoria dovuta, e la stessa, proprio perchè
provvisoria, è inidonea a produrre la lesione di un diritto
soggettivo. Non è sorta pertanto in favore degli attori, a seguito
delle vicende descritte, alcuna pretesa soggettiva tutelabile innanzi
al giudice ordinario. Con riguardo alla domanda di danni, si
sosteneva che essa avrebbe dovuto essere dichiarata improponibile,
poichè i termini dell'occupazione legittima (quinquennale a far data
dal 3 luglio 1984) non erano ancora scaduti, e non si era pertanto
realizzato alcun comportamento illecito della pubblica
amministrazione.
Prodotta dalle parti documentazione varia, dopo breve istruttoria,
il 5 marzo 1991 la causa era rimessa al collegio che, decidendo con
sentenza non definitiva sulle contestazioni preliminari, dichiarava
ammissibili le azioni proposte e rimetteva le parti innanzi
all'istruttore.
Completata l'esibizione documentale, espletata la consulenza
tecnica richiesta dall'attore, precisate dalle parti le conclusioni
come trascritte in epigrafe, la causa era rimessa al collegio che
all'udienza del 6 febbraio 1996 si riservava la decisione.
Motivi della decisione
Prima di esaminare il merito della presente controversia, il
tribunale reputa di dover analizzare una problematica preliminare. In
virtù della modifica apportata dall'art. 1, comma 65, della legge 28
dicembre 1995 n. 549 ("Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica"), - norma entrata in vigore dal 1 gennaio 1996 come
previsto dall'art. 244, e pertanto prima della decisione di questo
giudizio - infatti, è stata estesa l'applicazione del criterio
legale di determinazione delle indennità espropriative di cui
all'art. 5-bis del decreto-legge n. 333/1992 convertito, con
modificazioni nella legge n. 359/1992 anche alla misura dei
risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni
acquisitive.
Come è noto, l'art. 5-bis cit. nel testo previgente disponeva, tra
l'altro (comma n. 1), che fino all'approvazione di una "organica
disciplina per tutte le espropriazioni" preordinate alla
realizzazione di opere di pubblica utilità, la misura delle
indennità espropriative sarebbe stata determinata con il criterio di
cui all'art. 13, terzo comma, della legge n. 2892 del 1895,
sostituendosi in ogni caso al parametro dei fitti coacervati
dell'ultimo decennio quello del reddito dominicale rivalutato di cui
all'art. 24 e seguenti del testo unico 22 dicembre 1986, n. 917 (in
sostanza l'importo dell'indennità si calcola operando la media
aritmetica tra il valore venale del suolo e la rendita catastale
rivalutata degli ultimi dieci anni), e riducendosi poi l'importo
ottenuto del 40% (salvi i casi di cessione volontaria e quelli
equiparati a seguito della sentenza n. 283/1993 della Corte
costituzionale).
Il sesto comma dell'articolo citato escludeva dall'applicazione dei
criteri indennitari sopra indicati solo i casi in cui l'indennità
fosse stata accettata dalle parti o fosse divenuta non impugnabile
con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge n. 333/1992 (in pratica
all'8 agosto 1992).
L'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995 ha sostituito
integralmente tale ultimo comma, dettando: "Le disposizioni di cui al
presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati
ancora determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno alla data di
conversione del presente decreto".
Che il risarcimento dei danni di cui al nuovo disposto normativo
sia proprio quello relativo alla perdita della proprietà
nell'ipotesi di c.d. "occupazione acquisitiva" (o "accessione
invertita") non sembra seriamente contestabile, tenuto conto
dell'abbinamento operato nella previsione legislativa - in forma
disgiuntiva come congiuntiva (e/o) - all'indennità di
espropriazione, e considerato che, nella materia de qua, il solo
altro risarcimento ipotizzabile è quello da occupazione temporanea
illegittima, per la determinazione del quale non appare proponibile
il ricorso ai criteri determinativi sopra menzionati (in cui uno dei
valori da mediare è dato dal valore c.d. "pieno", o venale, del
suolo). Sembra evidente, dunque, l'intenzione del legislatore che,
sollecitato presumibilmente dalla necessità di rispondere alle
ricorrenti esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha ritenuto
di equiparare del tutto, sul piano patrimoniale, alle conseguenze
derivanti dalle espropriazioni legittime, quelle derivanti dalle
illegittime ablazioni di "fatto", poste in essere dalla pubblica
amministrazione o dai soggetti per conto della stessa operanti,
facendo salve solo (come già avvenuto nel 1992) le determinazioni
divenute inoppugnabili in sede amministrativa o per effetto di
giudicato.
Prescindendo da ogni considerazione, non rilevante nella
fattispecie, in ordine ai dubbi di applicabilità intertemporale (nel
periodo compreso tra l'8 agosto 1992 e il 1 gennaio 1996) dell'ultima
disposizione, è certo che essendo ancora controverso nella vertenza
in esame, tra l'altro, l'importo del risarcimento dovuto; agli attori
in conseguenza della subita "occupazione acquisitiva" (la cui
verificazione è, peraltro, pacifica, controvertendosi solo in ordine
alla risalenza della stessa, se alla scadenza del quinquennio o del
successivo biennio di una assunta proroga legale dell'occupazione di
urgenza), non si è ancora formato un "giudicato" in ordine
all'"entita'" di tale spettanza e, pertanto, occorre applicare
necessariamente il ius superveniens innanzi esaminato per calcolare
l'importo dell'indennità dovuta (che è la principale questione
sostanziale dibattuta tra le parti).
Tanto premesso, osserva il tribunale che la parificazione operata
dalla norma in esame tra le conseguenze patrimoniali delle ablazioni
lecite e di quelle illecite, si risolve in una apparentemente
irrazionale e non adeguatamente giustificata attenuazione, se non
elusione, del principio di legalità delle espropriazioni. Questo,
infatti, è stato posto dal legislatore a garanzia del diritto di
proprietà privata che, come ripetutamente affermato dalla
giurisprudenza della suprema Corte di cassazione e della Corte
costituzionale, può essere sì sacrificato (previo indennizzo) per
corrispondere alle preminenti esigenze della collettività, tenuto
anche conto della funzione sociale costituzionalmente attribuita al
diritto dominicale, ma (soltanto) nei casi previsti dalla legge e nel
rispetto delle rigorose forme dei procedimenti amministrativi
finalizzati alla espropriazione.
I seri dubbi di legittimità costituzionale, in relazione al
principio di uguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, si
pongono perciò in ordine ad un duplice profilo:
1) per l'ingiustificata discriminazione, rispetto ad altre
categorie di soggetti passivi di atti illeciti, che la norma in esame
introduce a danno dei titolari dei diritti di proprietà immobiliare
illegittimamente acquisiti dalla pubblica amministrazione (o da chi,
per essa, si sia avvalso dell'istituto dell'occupazione acquisitiva),
in quanto nei confronti ed a discapito dei predetti la norma di cui
all'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995, prevede una vistosa
deroga ad uno dei principi basilari dell'ordinamento civilistico, ai
termini del quale chi abbia, per effetto della violazione della
fondamentale regola di convivenza sociale del neminem laedere,
subi'to un danno (ossia una decurtazione del proprio patrimonio) ha
diritto all'integrale ricostituzione dello stesso a carico
dell'autore dell'illecito, soggetto pubblico o privato che sia (art.
2043 c.c.);
2) per l'irrazionale, ingiustificata e totale parificazione agli
effetti patrimoniali, delle conseguenze delle espropriazioni svoltesi
nel rispetto delle regole legali che le disciplinano e di quelle
ablazioni "di fatto", che si verificano in conseguenza di
un'attività materiale svolta dalla pubblica amministrazione non
prestando osservanza alle regole medesime.
Tale parificazione non può trovare adeguata giustificazione nelle
esigenze di contenimento della spesa pubblica, che sembrano aver
indotto il legislatore ad introdurre la censurata disposizione,
essendo altri i mezzi e le regole preordinate al corretto prelievo
finanziario (v. artt. 23 e 53 della Costituzione), che il tribunale
non reputa possa essere correttamente realizzato attraverso un
risparmio di spesa realizzato fornendo un sostanziale avallo legale
all'illecito posto in essere dalla pubblica amministrazione. Questo
infatti sembra essere l'effetto dell'operata eliminazione di ogni
conseguenza patrimoniale sfavorevole per l'espropriante in dipendenza
della mancata osservanza del corretto procedimento espropriativo, con
il conseguente venir meno della principale remora al compimento di
atti illegittimi.
Nè, considerando le due diverse situazioni di ablazioni lecite ed
illecite dal punto di vista dei soggetti passivi, può ritenersene la
sostanziale equivalenza. Se è vero, infatti, che il sacrificio in
termini di diritti dominicali può risultare materialmente identico
(risolvendosi comunque nella perdita definitiva della proprietà del
bene), deve però osservarsi che non sono affatto uguali le
situazioni giuridiche in cui vengono a trovarsi le due indicate
categorie di soggetti, in primo luogo in ordine agli strumenti di
tutela delle proprie pretese giuridiche che gli stessi possono
attivare. Solo chi rimanga vittima di un procedimento
occupativo-espropriativo che si svolga nel rispetto delle regole
legali, infatti, ha:
1) la possibilità di controllare l'iter del procedimento
ablatorio e, se del caso, di intervenire nel corso dello stesso quale
portatore (quanto meno) di interessi legittimi correlati al
compimento dei vari atti procedimentali, potendo anche domandare
tutela nelle competenti sedi amministrative e giurisdizionali;
2) il diritto a godere del più favorevole regime della
prescrizione estintiva, in quanto il suo diritto alla indennità si
estingue nel termine ordinario decennale di cui all'art. 2946 del
codice civile, mentre nel caso di c.d. "accessione invertita"
conseguente ad illecita occupazione, il termine prescrizionale
applicabile al diritto di risarcimento dei danni è quello
quinquennale di cui all'art. 2947 cit. cod. civ.
Un'ulteriore considerazione sembra al Collegio meritevole di essere
proposta.
Ora che la pubblica amministrazione - per effetto di quanto
disposto dalla norma censurata - ha la possibilità di acquisire la
proprietà dei suoli che le occorrono per la realizzazione delle
opere di interesse pubblico semplicemente agendo per le c.d. "vie di
fatto", o comunque eludendo la disciplina procedimentale predisposta
dal legislatore per il conseguimento del risultato, e quando agisca
in tal senso si vede pure riconoscere una più favorevole disciplina
delle obbligazioni contratte nei confronti del soggetto passivo
vittima del suo operare, è agevole ipotizzare che la pubblica
amministrazione preferirà da ora in poi non seguire (mai) più le
regole legali del procedimento ablatorio, realizzandosi in tal modo
la sostanziale abrogazione, anche questa "di fatto", delle stesse.
Conseguenziali alle suesposte riflessioni si pongono i forti dubbi
di legittimità della norma in esame anche in relazione all'art. 42,
terzo comma, della Costituzione, considerato che l'operata
equiparazione agli effetti patrimoniali vanifica del tutto o in gran
parte il principio di legalità delle espropriazioni, posto a
presidio della proprietà privata. Ciò perchè ora la pubblica
amministrazione può acquisire il diritto dominicale contraendo, nei
confronti degli ex titolari dello stesso, obbligazioni uguali ed
anzi, come si è visto, meno gravose di quelle che avrebbe contratto
nell'ipotesi (che dovrebbe considerarsi) "fisiologica" di osservanza
della legge, pure nel caso "patologico" in cui essa violi il disposto
normativo.
Evidente, dunque, è la conseguenza. Essendosi ormai liberata (sul
piano pratico) la pubblica amministrazione dall'obbligo di osservare
le norme del procedimento espropriativo (giacchè, la relativa
mancata osservanza viene ora a trovarsi, in subiecta materia, del
tutto improduttiva di conseguenze sfavorevoli sul piano patrimoniale
e, quindi, non efficacemente sanzionata), si è finito con il creare
una vera e propria fattispecie di "espropriazione di fatto" che si
affianca (sintomatico in tal senso è l'uso da parte del legislatore
delle congiunzioni e/o che si rinviene nel sesto comma del riscritto
art. 5-bis cit.) a quella rituale e legittima, quale via alternativa
e sommaria ai fini dell'acquisizione della proprietà dei suoli
occorrenti per la realizzazione di opere di pubblico interesse. E
poichè tale forma di ablazione, solo genericamente ed indirettamente
prevista dalla legge, può svolgersi al di fuori di ogni garanzia
formale, il suesposto principio di legalità appare del tutto eluso
dal nuovo dettato normativo.
Giova, a questo punto, precisare che il collegio non ignora che
l'istituto dell'occupazione acquisitiva ha recentemente superato
indenne il vaglio di legittimità da parte della Corte costituzionale
(v. sent. n. 188 del 17/23 maggio 1995). Ma la questione oggi si
pone in termini diversi, rispetto a quelli a suo tempo rimessi a
detta Corte (che pur ebbe a puntualizzare le più significative
differenze, caratterizzate e giustificate, sul piano della
legittimità costituzionale, anche e soprattutto dalle diverse
conseguenze patrimoniali delle due forme di ablazione), considerato
che all'epoca mancava un riconoscimento legislativo espresso, sia
pure in forma indiretta, dell'occupazione acquisitiva e che le
conseguenze patrimoniali dei due istituti erano nettamente diverse
(ristoro parziale, in considerazione della funzione sociale della
proprietà e delle garanzie di legge, nel caso dell'indennizzo
espropriativo, e reintegrazione piena della decurtazione
patrimoniale subita dal soggetto passivo, nel caso di risarcimento da
illegittima acquisizione).
L'esame che si intende sottoporre alla Corte suddetta è,
conclusivamente, duplice:
I) se sia costituzionalmente legittimo, in relazione all'art. 3
della Costituzione e sotto i due profili sopra esposti, attribuire ai
soggetti danneggiati dalle illegittime occupazioni acquisitive un
ristoro patrimoniale decurtato (analogamente a quello che, in
cospetto di diversi presupposti ed in presenza di specifiche garanzie
di legge, viene attribuito ai soggetti legittimamente espropriati);
II) se, così come riformulato a seguito della modifica disposta
con l'art. 1, comma 65, della legge n. 549/1995, l'art. 5-bis del
decreto-legge n. 333/1992 convertito, con modificazioni, nella lege
n. 359/1992, non abbia, sia pure implicitamente, introdotto, per
effetto della parificazione come sopra operata, una forma anomala di
espropriazione, del tutto svincolata dall'osservanza di garanzie
procedimentali e, quindi, in violazione dell'art. 42, terzo comma,
della Costituzione.
Alla luce delle considerazioni esposte, ritenute pienamente
soddisfatte le condizioni di cui agli artt. 23 e 24 della legge n.
87/1953, il collegio reputa necessario rimettere gli atti alla Corte
costituzionale, per il giudizio di sua competenza ai termini degli
artt. 134 e segg. della Cost.

P. Q. M.
Il tribunale di S. Maria C.V., 1 sezione civile, pronunciando sulla
domanda proposta da Papa Antonio e De Rosa Maria Carmina contro il
comune di Cervino così provvede:
1) dispone la sospensione del presente giudizio;
2) ordina la immediata rimessione, a cura della cancelleria,
degli atti di causa alla Corte costituzionale per i fini di cui in
motivazione;
3) richiede alla cancelleria di notificare la presente ordinanza
di rimessione sia alle parti costituite che al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e di comunicarla ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato.
Così deciso in S. Maria C.V. il 15 febbraio 1996
Il presidente: Di Nosse
Il giudice estensore: Di Marzio
96C1799