1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 72 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 ottobre 2009 (della Regione Puglia). Energia - Delega al Governo in materia nucleare - Principi e criteri direttivi per l'esercizio della delega da parte del Governo - Previsione che la costruzione e l'esercizio di impianti per la produzione di energia elettrica nucleare e di impianti per la messa in sicurezza dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleari a fine vita e tutte le opere connesse siano soggetti ad autorizzazione unica rilasciata dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'ambiente e con il Ministro delle infrastrutture e trasporti, d'intesa con la Conferenza unificata - Ritenuta inadeguatezza del livello di coinvolgimento delle Regioni e omesso coinvolgimento della Regione interessata in relazione alla localizzazione degli impianti - Lamentato esautoramento della Regione, titolare di poteri legislativi concorrenti nelle materie di ambiente e governo del territorio, dalle correlate funzioni amministrative - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata violazione delle attribuzioni regionali concorrenti nelle materie di ambiente e governo del territorio, lesione del principio di leale collaborazione e sussidiarieta'. - Legge 23 luglio 2009, n. 99, art. 25, comma 2, lett. g). - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118, primo comma, e 120. (009C0614) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2009)

Ricorso della Regione Puglia (P.IVA:80017210727), in persona del
suo presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Maria
Liberti, in virtù di deliberazione di Giunta regionale n. 1754 del
23 settembre 2009 nonchè di procura speciale a margine del presente
atto, elettivamente domiciliata in Roma presso la Delegazione Regione
Puglia, via Barberini, 36;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, elettivamente domiciliato in
Roma, in via dei Portoghesi, 12, per l'impugnazione della legge n. 99
del 23 luglio 2009, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 176 del 31
luglio 2009, supplemento ordinario n. 136, recante «Disposizioni per
lo sviluppo e l'internalizzazione delle imprese, nonchè in materia
di energia» con particolare riferimento all'art. 25, comma 2, lett.
g), per violazione del Titolo V della Costituzione e dei principi di
leale cooperazione e sussidiarietà.
L'art. 25 della legge n. 99 del 23 luglio 2009, rubricato «Delega
al Governo in materia nucleare», al primo comma enuncia che, con tale
legge, il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti
legislativi di riassetto normativo, recanti la disciplina della
localizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di
energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del
combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile
irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonchè dei sistemi per il
deposito definitivo dei materiali e rifiuti radioattivi e per la
definizione delle misure compensative da corrispondere e realizzare
in favore delle popolazioni interessate.
Al secondo comma enuncia i principi e i criteri direttivi da
rispettarsi nell'esercizio della delega di cui al primo comma,
compresi dalle lettere da a) a q). La lett. g) prevede il seguente
principio e criterio direttivo: «previsione che la costruzione e
l'esercizio di impianti e l'esercizio di impianti per la produzione
di energia elettrica nucleare e di impianti per la messa in sicurezza
dei rifiuti radioattivi o per lo smantellamento di impianti nucleare
a fine vita e tutte le opere connesse siano considerati attività di
preminente interesse statale e, come tali, soggette ad autorizzazione
unica rilasciata su istanza del soggetto richiedente e previa intesa
con la Conferenza unificata di cui all'art.8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, con decreto del
Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti;».
La Regione Puglia dubita della legittimità costituzionale di
tale norma per il seguente
M o t i v o
In relazione agli artt. 117, 118 e 120 del Titolo V della
Costituzione (novellato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3), in ordine ai poteri concorrenti delle regioni in materia di
ambiente e governo del territorio nonchè al rispetto del principio
di leale collaborazione e di sussidiarietà. La delega al Governo in
materia nucleare, prevista dalla legge n. 99/2009, contrasta con
quanto stabilito dal Titolo V della Costituzione in ordine ai poteri
concorrenti delle regioni in materia di ambiente e governo del
territorio nonchè al rispetto dei principi di leale collaborazione e
sussidiarietà in quanto consente al Governo di poter procedere alla
costruzione e all'esercizio degli impianti previa sola intesa con la
Conferenza unificata, a cui partecipano bensì le regioni e gli enti
locali ma con un parere non vincolante. Per la localizzazione degli
impianti, poi, è escluso ogni tipo di coinvolgimento della regione,
la cui competenza rimarrebbe esclusivamente in capo al Governo.
La difesa della Regione Puglia intende dimostrare la fondatezza
dell'odierno ricorso in considerazione del fatto che nelle materie
nelle quali le regioni esercitano il potere legislativo concorrente,
le regioni stesse non possono essere esautorate dalla correlata
funzione amministrativa.
In ragione di quanto affermato, corre l'obbligo di puntualizzare
che la legge costituzionale n. 3 del 2001, nel riformare il Titolo V
della Parte II della Costituzione, ha apportato una profonda modifica
dell'assetto dei rapporti tra Stato, regioni ed autonomie locali,
anche con specifico riferimento alla tutela dell'ambiente, la quale
per la prima volta compare in termini espliciti nel testo
costituzionale (art.117, secondo comma, lett. s).
Con il d.lgs. n. 152/2006 è stato introdotto il codice
dell'ambiente, modificato dai decreti legislativi n. 284/2006, n.
152/2006 e, da ultimo, dal n. 4/2008. Quest'ultimo ha introdotto
principi di grande rilevo, tra cui i «Principi di sussidiarietà e di
leale collaborazione», codificati nell'art. 3-quinques, già
applicati dal legislatore costituente nell'art. 120, comma 2, ultima
parte, allo scopo di delimitare e prefissare i criteri regolativi
delle competenze legislative ed amministrative dei singoli soggetti
legittimati ad intervenire, con proprie norme o provvedimenti, nella
disciplina giuridica dell'ambiente al fine di rendere la loro
produzione sinergica, sistematica e non confliggente.
Secondo la nozione tradizionale, il principio di sussidiarietà
postulava la prossimità tra il bene amministrato e l'ente
amministratore che giustificava l'intervento di quest'ultimo. La
differente considerazione dell'ambiente e dell'ecosistema, quali beni
sistemici, non scomponibili, multidimensionali, spazialmente e
strutturalmente «diffusi» ha portato ad una nuova chiave di lettura
del principio di sussidiarietà di cui all'art. 3-quinques del nuovo
codice dell'ambiente a cui deve ispirarsi la normativa sia statale
che regionale in materia ambientale. Tale rivisitazione consente alle
regioni di esercitare le proprie funzioni normative ed amministrative
non già solo in ragione della massima vicinitas tra bene protetto e
livello territoriale ma in vista del perseguimento del maggiore grado
di protezione della salute e quindi dell'ambiente e del territorio.
Al principio di sussidiarietà si ricollega il principio di
adeguatezza teso a sua volta a garantire l'applicazione congiunta dei
criteri di prossimità del bene e dell'efficacia ed efficienza di
un'adeguata tutela.
Il principio di leale collaborazione, nella moderna accezione,
cioè dell'atteggiamento permanente da doversi tenere da parte di
tutti i livelli territoriali coinvolti, fa sì che la scelta di
governo presso il quale allocare la funzione decisoria, sia normativa
che amministrativa, non possa essere in alcun modo disancorata
dall'esistenza di competenze necessariamente intersecate trai
differenti livelli territoriali di governo nonchè dallo sviluppo di
un iter procedimentale diretto a raggiungere appositi accordi ed
intese tra le parti coinvolte nell'esercizio di tali competenze
composte. È in ragione dell'operatività del principio di leale
collaborazione che il legislatore ha inteso prevenire i potenziali
conflitti di attribuzione, garantendo il contemperamento degli
interessi a livello statale e territoriale in vista di una garanzia
equilibrata delle ragioni dell'autonomia locale e di quelle
dell'unità nazionale. Codesta Corte, infatti, nella sentenza n.
308/2003, aveva riconosciuto che: «nei casi in cui, per la loro
connessione funzionale, non sia possibile una netta separazione
nell'esercizio delle competenze, vale il principio detto della «leale
cooperazione», suscettibile di essere organizzato in modi diversi,
per forme e intensità della pur necessaria collaborazione». In
maniera più esplicita, il principio è stato ribadito anche nella
sentenza n. 248/2004, dove si legge che l'esercizio del potere da
parte dello Stato e delle regioni «dovrà improntarsi al principio di
leale collaborazione tra enti parimenti costituiti della Repubblica».

Le norme nazionali in tema di realizzazione di impianti per la
produzione di energia nucleare non sembrano tenere nel dovuto conto
il ruolo delle regioni, limitandosi a prevedere da parte di queste la
possibilità di espressione di un semplice parere in sede di
Conferenza unificata e non una precisa intesa con la regione
interessata per la «costruzione» e «l'esercizio» di impianti per la
produzione di energia nucleare. Qualsiasi funzione delle regioni,
poi, è esautorata in ordine alla «localizzazione» degli impianti di
che trattasi. Ne deriva che, in applicazione della normativa che la
regione Puglia sottopone al vaglio di codesta suprema Corte,
l'eventuale parere contrario delle regioni ad accogliere un impianto
per la produzione di energia nucleare si appaleserebbe come un
semplice parere non vincolante.
Al contrario, il rispetto del ruolo e delle competenze definite
dal nuovo titolo V della Costituzione, a sommesso parere di questa
difesa, dovrebbe comportare che l'autorizzazione alla realizzazione
di impianti per la produzione di energia nucleare debba avere come
presupposto imprescindibile una «intesa forte» con le regioni
interessate.
Appare evidente che le modalità dei programmi di cui alla legge
n. 99/2009 consentano il superamento delle scelte delle regioni e
degli enti locali, ripristinando l'eccessivo irrigidimento degli
assetti delle competenze, novellato con la legge costituzionale n.
3/2001, in evidente contrasto con le esigenze di flessibilità
ispirate al principio di sussidiarietà e imposte dalla variegata e
complessa tipologia degli obiettivi di tutela.
I principi delimitativi delle rispettive sfere di intervento
statale, regionale e locale nella materia della tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema, in realtà sono stati oggetto di ripetuta costante
affermazione in numerose pronunce di codesta ecc.ma Corte. Già nella
sentenza n. 407/2002, si esclude che possa identificarsi una
«materia» in senso tecnico, qualificabile come «tutela
dell'ambiente», giacchè «non sembra configurabile come sfera di
competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata» ma al
contrario, «essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri
interessi e competenze». La sentenza in argomento, richiamando la
precedente giurisprudenza, ha configurato l'ambiente come un valore
costituzionalmente protetto e «...in quanto tale, deve essere
considerato come una sorta di materia trasversale, in ordine alla
quale si manifestano competenze diverse che ben possono essere
regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad
esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio
nazionale», senza che ne resti esclusa «la competenza regionale alla
cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente
ambientali».
Anche dalla lettura dei lavori preparatori relativi alla lettera
s) dell'art. 117, secondo comma della Cost., emerge l'intento del
legislatore costituzionale «di riservare comunque allo Stato il
potere di fissare standards di tutela uniformi sull'intero territorio
nazionale», senza che «si sia sostanzialmente inteso eliminare la
preesistente pluralità di titoli di legittimazione per interventi
regionali diretti a soddisfare contestualmente, nell'ambito delle
proprie competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle di carattere
unitario definite dallo Stato». Per completezza, si richiama la
recentissima pronuncia n. 248/2009, depositata il 24 luglio 2009
nella quale codesta ecc.ma Corte ha confermato che «...dalle norme
comunitarie che disciplinano il settore, emerge che esse ineriscono
del pari alla tutela della salute umana, al governo del territorio,
nonchè alla sfera alla materia della protezione civile,
riconducibili a sfere di competenza regionale concorrente comprese
tra quelle elencate nell'art. 117, terzo comma, Cost., come novellato
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione)».
Alla luce di tutto quanto sopra esposto, la legge n. 99/2009 lede
il ruolo della regione e le competenze in materia di tutela del
territorio, dell'ambiente e dell'autonomia degli enti locali nella
parte in cui: a) disciplina la costruzione di impianti per la
produzione di energia nucleare, senza prevedere una intesa specifica
e vincolante fra Stato e la regione interessata ma semplicemente un
parere in sede di Conferenza unificata sulla base di
un'autorizzazione unica rilasciata dal Ministero dello sviluppo
economico, di concerto con quelli dell'ambiente e infrastrutture; b)
non prevede alcuna partecipazione delle regioni in ordine alla
localizzazione di detti impianti.
A tal proposito, si richiamano anche le sentenze rese da codesta
ecc.ma Corte nell'anno 2005: nn. 242, 285 e 383 nonchè la sentenza
n. 247/2006 in cui si ribadisce l'ineludibilità delle intese tra
Governo e regioni quale pieno riconoscimento della funzione
amministrativa delle regioni su materie in cui queste esercitano il
loro potere legislativo concorrente.
Si vede, quindi, come la norma denunciata ecceda la competenza
statale e, conseguentemente, violi gli arti. 117, 118 e 120 compresi
nel Titolo V della Costituzione, novellato dalla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3, in ordine ai poteri concorrenti delle regioni
in materia di ambiente e governo del territorio nonchè in ordine al
rispetto dei principi di leale collaborazione e sussidiarietà.

P. Q. M.
Alla stregua di quanto precede, si confida che codesta ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità dell'art. 25, comma 2, lett.
g) della legge n. 99 del 23 luglio 2009.
Bari-Roma, addì 23 settembre 2009
Avv. Maria Liberti