1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 4-5-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 221 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 ottobre 1993
N. 221 Ordinanza emessa il 2 giugno 1993 e 20 ottobre 1993 (pervenuta il 1 aprile 1994) dal tribunale amministrativo regionale per la Campania sui ricorsi riuniti proposti da Tufari Mario ed altro contro il comune di Napoli ed altri Edilizia e urbanistica - Vincoli di inedificabilita' - Divieto di trasformazioni urbanistiche ed edilizie, a causa di vincoli paesaggistici, fino alla effettiva adozione dei piani regionali o dell'autorita' ministeriale - Previsione della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dei provvedimenti regionali recanti l'individuazione di aree assoggettate a misure di salvaguardia fino all'adozione dei piani predetti - Mancata previsione della durata del vincolo non oltre il termine di cinque anni, stabilito per l'applicazione del divieto di inedificabilita' dall'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, ovvero non oltre il termine del 31 dicembre 1986, sancito per l'approvazione da parte delle regioni dei piani di cui all'art. 1-bis dello stesso d.l. n. 312/1985 - Mancata previsione della notificazione individuale ai proprietari, possessori o detentori, a qualsiasi titolo, degli immobili soggetti ai vincoli - Incidenza sui diritti di uguaglianza, di difesa in giudizio e di proprieta', nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.L. 27 giugno 1985, n. 312, art. 1-quinquies, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431; legge 29 giugno 1939, n. 1497, artt. 2 e 4). (Cost., artt. 3, 24, 42 e 97). (094C0458) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 4-5-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
Visti i ricorsi riuniti nn. 1589, 1590, 1591 e 1592 del 1991
proposti da Tafuri Mario, rappresentato e difeso dall'avv. Enrico
Bonelli, presso lo stesso elettivamente domiciliato in Napoli alla
via Generale Orsini n. 5, nn. 1593, 1594, 1595 e 1596 del 1991
proposti da Giugliano Antonio, rappresentato e difeso dall'avv. Lucio
Iannotta, presso lo stesso elettivamente domiciliato in Napoli alla
via Fedro n. 7, contro il comune di Napoli in persona del sindaco
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Franco De Tilla e dal
dott. proc. Anna Pulcini, elettivamente domiciliato alla piazza
Municipio, pal. San Giacomo presso l'avvocatura municipale, (ric. nn.
1591, 1592, 1593, 1594, 1595 e 1596 del 1991) Ministero per i beni
culturali e ambientali, in persona del Ministro in carica,
rappresentato e difeso dall'avvocatura distrettuale dello Stato di
Napoli, domiciliataria ope legis, (ric. nn. 1589, 1590, 1593 e 1594
del 1991) commissario ad acta presso il comune di Napoli, nominato ai
sensi della sentenza del tribunale amministrativo regionale della
Campania, sez. I, n. 76/1984, n.c., (ric. nn. 1589, 1590, 1593 e 1594
del 1991) regione Campania, in persona del presidente pro-tempore
della giunta regionale, n.c., e nei confronti di Fadim S.r.l., in
persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa
dagli avv.ti Giuseppe Guarino, Riccardo Anzisi e Giuseppe Abbamonte,
presso quest'ultimo elettivamente domiciliata in Napoli al viale
Gramsci n. 16, per l'annullamento delle concessioni edilizie nn. 242
e 243 del 14 settembre 1990 e dei relativi pareri della commissione
edilizia in data 25 giugno 1990, dei decreti sindacali nn. 118 e 117
del 25-27 giugno 1990, concernenti l'autorizzazione ex art. 7 della
legge n. 1497/1930, e dei relativi pareri in data 18 giugno 1990
della commissione edilizia integrata, degli atti adottati in merito
dall'amministrazione per i beni culturali e ambientali, della
variante al piano regolatore del comune di Napoli, adottata con
deliberazioni della giunta municipale n. 127 del 5 ottobre 1979 e del
consiglio comunale n. 152 del 1 dicembre 1979, approvata con decreto
del presidente della giunta regionale della Campania n. 11563 del 22
giugno 1985 giusta delibera della giunta regionale n. 4705 del 12
giugno 1985;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune,
dell'amministrazione dei bb.cc.aa. e della società
controinteressata;
Visti gli atti con i quali sono stati proposti motivi aggiunti;
Viste le memorie prodotte dalle parti private a sostegno delle
rispettive difese;
Vista la sentenza parziale decisa in pari data;
Visti gli atti tutti di causa;
Alla pubblica udienza del 2 giugno 1993, relatore il dott.
Donadono, uditi gli avv.ti E. Bonelli, Pulcini, G. Abbamonte, G.
Guarino, R. Anzisi.
F A T T O
I ricorsi in esame si riferiscono agli atti conclusivi di una
vicenda di origine ormai remota.
Il comune di Napoli, con le note nn. 5463 e 5464 del 9 agosto
1969, aveva respinto le domande di licenza edilizia a suo tempo
avanzate rispettivamente dai sigg. Antonio Balsamo e Silvano De
Simone per la costruzione di tre palazzine, tra la via Stazio e la
via Pacuvio, sui lotti nn. 47, 48 e 49 della cd. "lottizzazione
Speme", all'epoca disciplinata dal piano particolareggiato
riguardante la zonizzazione fabbricativa nel rione
Sannazzaro-Posillipo approvato con deliberazione commissariale n.
10628 del 30 ottobre 1960, giusta variante al vecchio piano
regolatore di Napoli del 1939, approvata con d.P.R. 22 gennaio 1960,
n. 75.
I suddetti atti di diniego, impugnati dagli interessati innanzi al
consiglio di Stato, furono annullati, con le decisioni della V
sezione nn. 11 e 9 del 19 gennaio 1971, notificate al comune
soccombente il 10 marzo 1971.
Con successive decisioni nn. 468 e 469 del 9 giugno 1972, la
medesima sezione, accolse i ricorsi proposti dagli interessati per
ottenere l'ottemperanza ai giudici amministrativi.
Senonchè, in prosieguo, le domande di licenza edilizia furono
nuovamente respinte con i provvedimenti sindacali di cui alle note
nn. 16625 e 16624 del 5 ottobre 1972.
Tali atti, impugnati dai suddetti sigg. Balsamo e De Simone
innanzi questo tribunale amministrativo, furono del pari annullati
con le sentenze nn. 1 e 4 del 12 gennaio 1977, confermate in appello
dal consiglio di Stato, con decisione della sez. V, n. 640 del 26
ottobre 1979.
L'amministrazione non diede esecuzione alle statuizioni
giurisdizionali e, pertanto, gli interessati proposero nuovamente
ricorsi per l'ottemperanza, all'esito dei quali questo tribunale
amministrativo, sez. I, con sentenza n. 76 del 21 gennaio 1984,
ordinò all'autorità comunale di riesaminare le originarie domande
di licenza edilizia avanzate dai ricorrenti, disponendo la nomina, in
caso di perdurante inerzia, di un commissario ad acta. Quest'ultimo
fu poi nominato con decreto prefettizio n. 41325 del 5 maggio 1985.
Nelle more delle sopra descritte vicende processuali, ebbe corso
il procedimento di variante, per la definizione dell'assetto
urbanistico della zona denominata "rione Sannazzaro-Posillipo", ciò
a seguito della decisione n. 827 del 30 settembre 1976 con la quale
la IV sezione del consiglio di Stato aveva annullato in parte qua il
nuovo piano regolatore di Napoli, approvato con d.m. 31 marzo 1972,
per non aver tenuto conto della cd. "lottizzazione Speme". Detta
variante, approvata con decreto del presidente della giunta regionale
della Campania n. 11563 del 22 giugno 1985, stabilì, per le aree in
questione interessate da contenzioso giudiziario definito o pendente,
l'assegnazione della "destinazione d'uso scaturente dal provvedimento
giudiziario espresso in via definitiva".
La collina di Posillipo fu, altresì, oggetto del d.m. 28 marzo
1985 (in Gazzetta Ufficiale n. 98 del 26 aprile 1985) emanato ai
sensi dell'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984 (cd. "decreto Galasso"),
cui seguì, come ben noto, il d.l. 27 giugno 1985, n. 312,
convertito con modificazioni in legge 8 agosto 1985, n. 431, recante
disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale.
Orbene, il sindaco, nell'esercizio delle competenze sub-delegate
in materia ambientale ex legge regionale 23 febbraio 1982, n. 10,
previa acquisizione dei pareri in data 18 giugno 1990, della
commissione edilizia integrata, ha autorizzato, ai sensi dell'art. 7
della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e della legge 8 agosto 1985, n.
431, la edificazione dei lotti in questione, con decreti nn. 118 e
117 del 25-27 giugno 1990, inoltrati al Ministero per i beni
culturali ed ambientali dalla soprintendenza per i beni ambientali e
architettonici di Napoli con nota n. 16348 del 17 luglio 1990.
Il commissario ad acta, in conformità dei pareri espressi in data
25 giugno 1990 della commissione edilizia comunale, ha infine
rilasciato le concessioni edilizie nn. 242 e 243 del 24 settembre
1990, in favore della Fadim S.r.l.
Avverso la realizzazione dell'intervento edificatorio sono ora
insorti l'ing. Mario Tafuri e l'arch. Antonio Giugliano -
comproprietari di una villa bifamiliare contigua ai lotti in
questione - all'uopo proponendo le impugnative in epigrafe, integrate
con successivi motivi aggiunti.
Si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate; si è
altresì costituita la controinteressata società Fadim, resistendo
alle impugnative.
Le domande incidentali di sospensione degli atti gravati sono
state respinte.
All'udienza di discussione dei ricorsi la difesa della società
controinteressata ha sollevato eccezioni di illegittimità
costituzionale con riferimento alla cd. "legge Galasso".
Con sentenza parziale, decisa contestualmente alla presente
ordinanza, previa riunione dei giudizi, sono state disattese tutte le
censure e le eccezioni, concernenti aspetti diversi dall'applicazione
del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito in legge 8 agosto 1985,
n. 431.
D I R I T T O
1. - Con i motivi sub A.1) dei ricorsi nn. 1589 e 1590 del 1991,
sub 1) dei ricorsi nn. 1591 e 1592 del 1991, sub I) e II.A) dei
ricorsi nn. 1593 e 1594 del 1991, nonchè sub I) dei ricorsi nn. 1595
e 1596 del 1991, i ricorrenti deducono essenzialmente che
l'intervento edificatorio assentito con gli atti impugnati sarebbe in
contrasto con il vincolo di immodificabilità sancito dall'art.
1-quinquies della legge n. 431/1985, fino alla prevista adozione dei
piani paesistici ex art. 1-bis.
In via subordinata, con i motivi sub A.2) dei ricorsi nn. 1589 e
1590 del 1991, sub 2) dei ricorsi nn. 1591 e 1592 del 1991, sub II.B)
dei ricorsi nn. 1593 e 1594 del 1991, nonchè sub II) dei ricorsi nn.
1595 e 1596 del 1991, i ricorrenti lamentano che, anche a voler
ammettere l'insussistenza di un divieto di inedificabilità assoluta,
le determinazioni amministrative sarebbero comunque viziate dalla
mancanza di una congrua valutazione ambientale delle opere assentite.
Al riguardo, con sentenza parziale in pari data, questo tribunale
amministrativo - nel respingere ogni altra censura ed eccezione,
concernente aspetti diversi dall'applicazione della cd. "legge
Galasso" - ha ritenuto che le aree edificande sono assoggettate al
regime di salvaguardia imposto dall'art. 1-quinquies, aggiunto al
d.l. 27 giugno 1985, n. 312, in sede di conversione in legge 8
agosto 1985, n. 431. Sono state in particolare disattese le obiezioni
della società controinteressata, tendenti a contestare
l'applicabilità del divieto con riferimento sia alla sussistenza di
precedenti giudicati amministrativi, sia alla mancata notificazione
agli interessati del "decreto Galassino" relativo alla collina di
Posillipo, sia all'esistenza di autorizzazioni anteriori all'entrata
in vigore della legge, sia all'assunzione da parte della giunta
regionale della Campania della delibera n. 200/1985 concernente la
formazione del piano ex art. 1- bis della stessa legge. Tutto ciò
premesso, occorre, pertanto affrontare le eccezioni di
incostituzionalità sollevate, in via subordinata, dalla
controinteressata resistente.
2. - Sotto un primo profilo viene prospettata la questione di
legittimità costituzionale della legge n. 431/1985, per contrasto
con gli artt. 3 e 42 della Costituzione, nella parte in cui il
divieto di immodificabilità delle aree individuate ex artt. 1- ter e
1-quinquies aggiunti al d.l. n. 312/1985 è imposto senza un
predeterminato limite temporale, laddove l'art. 2 della legge 19
novembre 1968, n. 1187, statuisce la decadenza dei vincoli di
inedificabilità dopo cinque anni. Per quanto riguarda la questione
della durata del regime di salvaguardia previsto dall'art.
1-quinquies, questa sezione ha, in passato, sostenuto che la mancata
approvazione del piano paesistico da parte della regione, nel termine
all'uopo fissato del 31 dicembre 1986, determina la decadenza del
regime di salvaguardia. Il divieto di trasformazioni urbanistiche ed
edilizie opererebbe, pertanto, nella sua assolutezza fino alla
consumazione del termine certus quando espresso nel primo comma del
citato art. 1- bis (cfr. tribunale amministrativo regionale della
Campania, sez. I, del 26 febbraio 1991, n. 23), ferma restando la
permanenza del vincolo derivante dalla dichiarazione di particolare
interesse paesaggistico e la conseguente sottoposizione delle aree in
questione, al regime previsto per i beni tutelati in base alla legge
n. 1497/1939 anche dopo la cessazione del divieto assoluto di
immodificabilità del territorio (cfr. su tale ultimo punto c.s.,
sez. VI, 14 novembre 1992, n. 873). Questa sezione ha ritenuto che
tale interpretazione fosse indenne da ogni ipotizzabile profilo di
incostituzionalità, armonizzandosi con il principio della necessaria
delimitazione temporale dei vincoli comportanti lo svuotamento dei
diritti dominicali senza indennizzo, e garantendo al tempo stesso
l'interesse primario alla tutela dell'ambiente, comunque
salvaguardato dall'assoggettamento, in via permanente, dei beni
vincolati al particolare regime autorizzativo da parte delle
autorità ministeriali e regionali, o di quelle subdelegate.
Senonchè l'orientamento ormai dominante nella giurisprudenza è nel
senso che il regime di immodificabilità assoluta dello stato dei
luoghi è destinato a permanere in vigore fino alla effettiva
adozione dei piani da parte della regione, ovvero, da parte
dell'autorità ministeriale; sarebbe, perciò, ininfluente sulla
vigenza delle misure di salvaguardia il decorso del termine del 31
dicembre 1986, indicato nel primo comma dell'art. 1- bis del d.l. n.
312/1985, come modificato dalla legge n. 431/1985. Tale scadenza
infatti, avrebbe l'unico scopo di regolamentare temporalmente
l'esercizio dei poteri della regione e dello Stato, assolvendo ad una
funzione sollecitatoria nei confronti della prima ed inibendo per
converso, fino a quel momento, l'intervento sostitutivo
dell'autorità ministeriale previsto dal secondo comma dello stesso
art. 1- bis. Tale interpretazione è seguita sia dalla maggioranza
dei tribunali amministrativi, ivi compresi alcuni che, in un primo
tempo avevano aderito all'opposta soluzione (cfr., per tutti, questo
stesso tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. II, 28
settembre 1992, n. 210, nonchè sez. V, 28 luglio 1992, n. 249;
tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sez. Brescia 27
novembre 1989, n. 1134; tribunale amministrativo regionale del Lazio,
sez. II, 17 agosto 1987, n. 1042), sia dal giudice amministrativo di
appello (cfr. C.S., sez. VI, 31 dicembre 1988, n. 1351; 17 ottobre
1986, n. 1126). Anche la giurisprudenza penale, formatasi in tema del
reato di cui all'art. 1-sexies della stessa legge, è orientata nel
medesimo senso (cfr. Cass., ss.uu., 15 marzo 1969, n. 3 e, da ultimo,
Cass. ss.uu. 23 aprile 1993, n. 4). Questo collegio ha ritenuto di
doversi uniformare alle conclusioni di una elaborazione
giurisprudenziale da considerare alla stregua di "diritto vivente".
Tuttavia la sezione è dell'avviso che il quadro normativo così
emergente non si palesa conforme ai principi ed ai precetti della
Costituzione. Invero la giurisprudenza ha costantemente disatteso le
eccezioni sulla illegittimità costituzionale in parte qua della cd.
"legge Galasso". È stato infatti rilevato che quest'ultima,
imponendo all'amministrazione regionale ovvero a quella ministeriale
l'adozione, obbligatoria e non più meramente facoltativa, di una
pianificazione a tutela dell'ambiente, comporta comunque la
previsione di un termine finale del vincolo assoluto, ancorchè
indeterminato nella sua concreta durata; peraltro, la mancata
approvazione del piano da parte dell'autorità costituisce
inosservanza di un dovere, che non sarebbe priva di tutela
giurisdizionale, in quanto i soggetti interessati sarebbero
legittimati a ricorrere dal giudice amministrativo per ottenere
l'adempimento del suddetto obbligo. Si osserva, inoltre, che non
sarebbe costituzionalmente illegittima l'imposizione alla proprietà
privata di limitazioni intrinseche alla natura dei beni dotati di
valore paesistico, costituenti una categoria originariamente di
diritto pubblico.
Una prima considerazione viene in evidenza: le suddette
argomentazioni non sembrano idonee a superare il dubbio di contrasto
della normativa in questione con l'art. 3 della Costituzione. Emerge,
infatti, una disparità di trattamento tra i soggetti proprietari di
beni ubicati in regioni nelle quali si è provveduto all'approvazione
dei piani, rispetto ai soggetti proprietari di beni ubicati in
regioni nelle quali tanto l'autorità regionale, quanto quella
statale competente in via sostitutiva, rimangono inadempienti ben
dopo la scadenza fissata dal legislatore.
Quest'ultima, peraltro, si riferisce alla sola amministrazione
regionale, laddove l'intervento ministeriale non risulta condizionato
da nessun termine, sia pure ordinatorio.
La discriminazione appare tanto più grave, in quanto la causa
della sperequazione è imputabile ad un comportamento omissivo,
palesemente illegittimo, dell'amministrazione. Il che estende il
sospetto di incostituzionalità anche alla violazione del principio
di buon andamento ed imparzialità dell'attività amministrativa
sancito nell'art. 97 della Costituzione. Relativamente ai profili di
contrasto con l'art. 42 della Costituzione, giova premettere che è
stata ritenuta la natura sostanzialmente espropriativa delle
limitazioni incidenti sulle facoltà di utilizzazione dei beni in
misura tale da determinare uno svuotamento di rilevante entità delle
attribuzioni connaturali al diritto di proprietà (cfr. Corte
costituzionale, 9-29 maggio 1968, n. 55). È stato, altresì,
precisato che le facoltà concernenti l'utilizzo a fini edificatori
dei suoli continua ad inerire al diritto di proprietà (cfr. Corte
costituzionale, 30 gennaio 1980, n. 5) che non può essere gravato
indefinitamente da vincoli che, per lo stato di incertezza
determinato, sottraggono la possibilità di una adeguata e razionale
disponibilità del bene e ne diminuiscano notevolmente il valore di
scambio (cfr. Corte costituzionale, 27 aprile-12 maggio 1982, n. 92;
n. 55/1968 cit.). In effetti la salvaguardia ex lege posta dall'art.
1-quinquies (e dall'art. 1- ter) del d.l. n. 312/1985 pone un
vincolo assoluto di portata analoga, quanto agli effetti sullo ius
aedificandi, a quello che si instaura allorchè la normativa
urbanistica condiziona l'utilizzazione edilizia dei suoli al
preventivo perfezionamento di una pianificazione attuativa. Giova
osservare, fin d'ora, che la misura interdittiva non si riferisce ad
una intera categoria di beni, e non interessa la generalità dei
soggetti, ma piuttosto incide a titolo individuale su determinate,
per quanto vaste, aree territoriali; per cui non si può affermare
che essa costituisca una limitazione tipica del regime di
appartenenza regolante tutti i beni rientranti in una speciale
categoria. Va inoltre rilevato che la salvaguardia ex lege è
finalizzata alla formazione di una strumentazione, di cui viene
riconosciuto il carattere urbanistico, nonostante la particolare
valenza ambientale e le interconnessioni che giustificano un modello
organizzativo improntato al principio di leale cooperazione tra Stato
e regioni (cfr. Corte costituzionale, 24-27 giugno 1986, n. 151).
Orbene, siffatti vincoli sono stati riconosciuti compatibili con i
precetti costituzionali, sotto il duplice profilo della tutela della
proprietà privata e del principio di uguaglianza, solo sul
presupposto necessario della prefissione di un ragionevole limite di
tempo per l'operatività del divieto, destinato a decadere qualora lo
strumento esecutivo non sia tempestivamente approvato. Ciò ha,
appunto, indotto a ritenere tuttora vigente l'art. 2 della legge 19
novembre 1968, n. 1187, nella parte in cui stabilisce un limite
quinquennale alle disposizioni degli strumenti urbanistici generali
comunque comportanti vincoli di inedificabilità (cfr. Corte
costituzionale, 27 aprile-12 maggio 1982, n. 92; c.s., ad. plen., 2
aprile 1984, n. 7; Cass., ss.uu., 10 giugno 1983, n. 3987). Non è
superfluo sottolineare che l'adunanza plenaria del consiglio di Stato
ha ritenuto, nella medesima decisione n. 7/1984 sopra citata, che i
soggetti interessati sono legittimati a promuovere gli interventi
sostitutivi ovvero ad agire in via giurisdizionale avverso il
comportamento illegittimamente omissivo dell'amministrazione, senza
che ciò eliminasse i sospetti di incostituzionalità di una
interpretazione diversa della disciplina urbanistica. Senonchè, la
dominante giurisprudenza - nel richiamarsi alle suddette
considerazioni per giustificare, ora, la manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale in materia - afferma in
sintesi che:
a) un termine certus an, sebbene incertus quando, è comunque
fissato dalla legge, con riferimento all'adozione dei piani ex art.
1-bis;
b) l'ordinamento contempla gli strumenti per ottenere
l'adempimento dell'obbligo di provvedere alla formazione della
pianificazione paesaggistica.
Al riguardo, il collegio ritiene che le argomentazioni addotte per
escludere ogni contrasto con l'art. 42 della Costituzione non siano
del tutto convincenti. Infatti, non solo è stato chiarito che,
nelle materie coperte da riserva di legge, la mancata delimitazione
temporale di un termine, riguardante l'esercizio di potestà
autoritative che incidano su posizioni soggettive riconosciute e
garantite dalla Costituzione, non è idonea a soddisfare l'obbligo
del legislatore di "determinare in modo tassativo lo spazio di tempo"
di assoggettamento del diritto; ma è stato altresì precisato che
tale diritto "non può essere degradato ad interesse occasionalmente
protetto in rapporto al dovere dell'amministrazione di esercitare
correttamente ( .. il) potere" (cfr. Corte costituzionale, 31
gennaio-2 febbraio 1990, n. 41). La fattispecie esaminata dal
giudice delle leggi nella richiamata sentenza riguardava precetti
costituzionali indubbiamente diversi, coinvolgendo, in tema di
assolvimento del servizio militare di leva, il valore della "difesa
della Patria" e quello della "libertà personale" (artt. 52 e 23
della Costituzione); e sarebbe incongruo prospettare nella specie un
parallelismo od una graduazione con valori disomogenei, come quelli
della "tutela del paesaggio" e della "proprietà privata" (artt. 9 e
42 della Costituzione). Tuttavia sembra al collegio pur sempre
valido, nel caso qui in esame, il principio di fondo che
l'indeterminatezza temporale per l'esercizio di un potere non
soddisfa, nonostante la tutela giurisdizionale, il dovere del
legislatore di prevedere comunque termini tassativi, nelle materie
coperte da riserva di legge. Inoltre, è stato ribadito da ultimo
che "l'esigenza di delimitare nel tempo l'esercizio della potestà
espropriativa si pone con particolare vigore nell'ipotesi che la
dichiarazione di pubblica utilità sia contenuta direttamente nella
legge o si riferisca a determinate categorie di opere, quando manchi,
cioè, uno specifico atto amministrativo che dichiari la pubblica
utilita'" (cfr. Corte costituzionale, 17-30 marzo 1992, n. 141).
Tale principio sembra invero applicabile non solo ai casi in cui la
proprietà privata sia assoggettata a procedure finalizzate al
trasferimento coattivo del diritto di proprietà, ma anche quando il
perseguimento dell'interesse generale è affidato all'imposizione di
vincoli che, sebbene non preordinati alla espropriazione in senso
stretto, siano di intensità tale da comportare uguale sacrificio per
le posizioni soggettive interessate.
Sotto altro profilo, la prevalente giurisprudenza assume
l'insussistenza di dubbi sulla costituzionalità della norma
impugnata, dal momento che i vincoli correlati alla protezione del
paesaggio non hanno carattere espropriativo, poichè corrispondono a
caratteristiche intrinseche dei beni tutelati.
L'affermazione di principio, pur condivisa nei suoi presupposti
(cfr. Corte costituzionale, 9-29 maggio 1968, n. 56; 23 aprile-6
maggio 1976, n. 106, nonchè da ultimo Corte costituzionale, 11-20
luglio 1990, n. 344), non appare del tutto pertinente ed applicabile
alla fattispecie in esame.
I beni dotati di particolare interesse ambientale subiscono,
invero, i limiti immanenti al regime che ne disciplina l'utilizzo e
la disponibilità, ed in tale ambito si può convenire che i vincoli
sanciti dalla legge sono immanenti alla natura del bene. In altre
parole, la fruizione del bene ambientale è condizionata ab origine
dalla concorrenza sul medesimo oggetto dell'interesse dominicale
connesso alla sua utilità individuale e dell'interesse pubblico
connesso alla concomitante utilità sociale, in armonia con il
disposto del secondo comma dell'art. 42 della Costituzione. Tali
considerazioni, tuttavia, sicuramente riferibili al regime ordinario
dei beni tutelati, non si attagliano pienamente a misure di carattere
dichiaratamente eccezionale. In sostanza il divieto assoluto di
immodificabilità, nella logica della legge, non corrisponde tanto ad
una esigenza di tutela del bene in sè, perchè tale funzione era e
continua ad essere assolta dagli accertamenti e dalle valutazioni
demandate all'amministrazione, allorchè quest'ultima è chiamata a
verificare la compatibilità di possibili modifiche dello stato dei
luoghi vincolati. Sia la disciplina della legge n. 1497/1939, ma
anche quella della legge n. 431/1985, prevedono tuttora la
possibilità per il proprietario di disporre del bene, purchè gli
interventi siano debitamente autorizzati. Il vincolo prodotto dalla
certazione e declaratoria del pregio ambientale era e resta di tipo
relativo in quanto l'inedificabilità è pur sempre la conseguenza
dell'eventuale diniego dell'autorizzazione, statuito in via
amministrativa sulla base di uno specifico accertamento istruttorio
delle qualità estetiche e ambientali e di una apposita valutazione
tecnico-discrezionale. Per contro, il divieto assoluto di
immodificabilità ha piuttosto una funzione strumentale di garanzia,
strettamente finalizzata alla definizione di un nuovo sistema di
governo globale e pianificato del territorio. L'effetto prodotto dai
decreti di cui agli artt. 1- ter e 1-quinquies della "legge Galasso"
non può essere considerato come una limitazione intrinseca alla
natura dei beni, perchè esule dal regime sostanziale di
regolamentazione degli stessi, ed al contrario configura una misura
di tipo cautelare, come tale necessariamente e tipicamente
temporanea. Del resto l'assolutezza della misura interdittiva non
deriva da un concreto e specifico apprezzamento dell'autorità
amministrativa, come per il vincolo relativo, ma assume caratteri di
generalità e di astrattezza, su vaste zone territoriali, coincidenti
in qualche caso con l'ambito di intere circoscrizioni comunali, in
funzione di una specificazione della concreta portata del vincolo,
sostanzialmente rinviata sine die al contenuto della futura
pianificazione.
Tutto ciò porterebbe ad escludere che la salvaguardia ex lege
possa essere assimilata, quanto alla possibilità di comprimere a
tempo indeterminato e senza ristoro i diritti dominicali incisi dalla
sua portata precettiva, ai vincoli relativi di edificazione che
costituiscono il regime di appartenenza tipico delle bellezze
naturali. Va inoltre considerato un ulteriore aspetto. Il vincolo
assoluto di immodificabilità corrisponde all'esigenza, fondamentale
e vivamente avvertita nel tessuto sociale, di garantire, nella
maniera più rigorosa, che il territorio non subisca alcun tipo di
modificazione durante il periodo necessario alla elaborazione di un
nuovo disegno programmatico riguardante la protezione e la
valorizzazione dell'ambiente. Non vi è dubbio che la drastica misura
di salvaguardia - nell'ottica del legislatore, rispondente peraltro
alla logica del comune buon senso - persegue concretamente un
beneficio in una materia concernente valori di primaria rilevanza
costituzionale. È però del pari riscontrabile che tale beneficio,
come spesso accade, non è privo di corrispondenti costi sotto
molteplici e non trascurabili aspetti, alcuni dei quali ugualmente di
rilevanza costituzionale. La immodificabilità del territorio
implica la paralisi generalizzata, nelle aree in questione, di ogni
iniziativa costruttiva e cioè l'inibizione, in primo luogo,
dell'edilizia privata, che non sempre e necessariamente assume
patologici caratteri speculativi, ma rappresenta anche un comparto
imprenditoriale di importanza non marginale, in alcune zone, per
investimenti e livelli occupazionali (art. 41 della Costituzione).
Non solo: il blocco non può che riflettersi anche sull'edilizia
residenziale pubblica e sulle possibilità di accesso dei cittadini
alla proprietà dell'abitazione (art. 47 della Costituzione). Nè vi
sarebbe motivo di ritenere esclusi dal divieto imposto ex lege, in
mancanza di specifiche contrarie disposizioni, gli interventi in
materia di opere pubbliche (come asserito nella circolare
ministeriale n. 8/1985): il che implica, evidentemente, riflessi su
ampi e rilevanti settori dell'operatività amministrativa e delle
attività economiche. Orbene se il periodo di salvaguardia ha una
sua delimitazione temporale nella legge, i costi sociali ed economici
contrapposti ai benefici per il patrimonio ambientale sono
riconducibili ad una precisa e trasparente scelta politica alla
discrezionalità del legislatore. Per contro, l'indeterminatezza,
coniugata con l'assolutezza, del divieto risulta in contrasto con il
principio di buon andamento dell'amministrazione, dettato nell'art.
97 della Costituzione, nella misura in cui le autorità
amministrative preposte alla tutela ambientale restano di fatto
totalmente arbitri di determinare l'indefinita compressione di ogni
altro interesse economico e sociale; e questo non già in base ad una
responsabile e ponderata composizione di tutti gli interessi, di
varia natura, interferenti nel piano, ma a causa della mera inerzia.
In tal modo, la misura di salvaguardia non può più essere
considerata come strumentale alla pianificazione, ma diviene
sostanzialmente la ingessatura, non priva di oneri per i singoli e la
collettività, delle inefficienze della pubblica amministrazione.
In conclusione non si palesa manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1-quinquies del d.l. 27
giugno 1985, n. 312, convertito con modificazioni nella legge 8
agosto 1985, n. 431, nella parte in cui non prevede che il divieto di
ogni modificazione dell'assetto del territorio e di ogni opera
comportante alterazione dello stato dei luoghi e dell'aspetto
esteriore degli edifici sia efficace non oltre il termine di cinque
anni, previsto in via generale, per l'applicazione dei vincoli di
inedificabilità, dall'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187
(così come eccepito dalla parte resistente), ovvero non oltre il
termine del 31 dicembre 1986 sancito per l'approvazione da parte
delle regioni dei piani di cui all'art. 1- bis dello stesso d.l. n.
312/1985. La prospettata questione è altresì rilevante ai fini
della decisione dei ricorsi, in quanto l'illegittimità
costituzionale delle norme in questione determinerebbe l'infondatezza
delle doglianze dedotte dai ricorrenti, concernenti la violazione
degli articoli in esame e l'inosservanza di un vincolo assoluto di
immodificabilità dei luoghi.
3. - Sotto altro profilo, la difesa della società
controinteressata prospetta la illegittimità costituzionale
dell'art. 1-quinquies del d.l. n. 431/1985, nella parte in cui non
prevede la notificazione ai proprietari interessati per i decreti
adottati ai sensi dell'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984; e ciò per
disparità di trattamento rispetto a quanto sancito nell'art. 1- ter
del medesimo testo legislativo, che invece prescriverebbe la
notificazione dei provvedimenti regionali recanti l'individuazine di
aree assoggettate a misura di salvaguardia fino all'adozione dei
piani di cui al precedente art. 1- bis.
Giova rilevare che tra l'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984 e l'art.
1- ter del d.l. n. 431/1985 vi è una sostanziale identità di
presupposti e di finalità; a ciò non corrisponde, però, identità
di procedure. Sull'argomento, entrambi i testi prevedono che "la
notificazione (del vincolo avvenga) secondo le procedure (formalita')
previste dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497 e dal relativo
regolamento di esecuzione approvato con regio decreto 3 giugno 1940,
n. 1357". Tuttavia, nonostante la formulazione sostanzialmente
identica, la portata dispositiva delle due disposizioni è solo
apparentemente analoga.
Infatti, l'art. 2, secondo comma, del "decreto Galasso" prevede
che i decreti adottati ai sensi del primo comma vengano comunque
pubblicati nella Gazzetta Ufficiale; tale disposizione ha
evidentemente carattere innovativo, in quanto la legge n. 1497/1939
prevede, all'art. 4, tale forma di pubblicità unicamente per le cd.
"bellezze d'insieme" di cui all'art. 1, nn. 3) e 4) della stessa
legge, laddove, per le cd. "bellezze individue", contemplate
nell'art. 1, nn. 1) e 2), sono invece prescritte, dall'art. 6, la
notificazione in via amministrativa agli aventi titolo e la
trascrizione nei registri immobiliari. A parte ciò, non vi sono
elementi per desumere che il terzo comma dell'art. 2 del "decreto
Galasso" abbia del pari portata innovativa, nel senso di prescrivere
sempre, unitamente alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, la
notificazione agli interessati, anche per i casi di individuazione di
"bellezze d'insieme": la disposizione, infatti, si limita a
richiamare l'osservanza, quanto alla notificazione, della legge n.
1497/1939 e del relativo r.d. n. 1357/1940, ed è logico presumere
che l'adempimento delle suddette formalità rimane circoscritto alle
ipotesi in cui la stessa legge ne contempla la necessità.
In base alle sopra esposte considerazioni, questo collegio, nella
sentenza parziale, ha ritenuto che il d.m. 28 marzo 1985 -
concernente le aree oggetto del giudizio - riguardi una fattispecie
di "bellezze d'insieme" e non sia, pertanto, assoggettato alle
formalità previste per le "bellezze indidividue" dalla legge n.
1497/1939, richiamata dall'art. 2 del d.m. 21 settembre 1984, bensì
alle forme di pubblicità sancite nell'art. 4 della stessa legge.
Nell'art. 1- ter della "legge Galasso" si prevede, invece, per i
provvedimenti regionali unicamente la notificazione: in definitiva,
mentre nel decreto ministeriale, l'innovazione consisteva nella
pubblicazione dei decreti applicativi nella Gazzetta Ufficiale, tale
adempimento non è contemplato nella legge. Ciò posto, la previsione
concernente la notificazione dei provvedimenti regionali non avrebbe
senso se non fosse riferita in via generale a tutti indistintamente
gli atti di vincolo, senza distinzione tra bellezze "individue" e
"d'insieme". La medesima espressione, quindi, nei differenti contesti
normativi, acquista significato e portata differente.
Giova rilevare che le formalità del procedimento assumono una
rilevanza non secondaria anche sul piano sostanziale, considerato sia
il valore primario dell'interesse collettivo tutelato, sia la
estensione dei vincoli imposti alla proprietà privata, sia la
gravità sul piano sanzionatorio, nonchè patrimoniale, delle
conseguenze derivanti dalla violazione. Conseguentemente sembra
innegabile che i soggetti che vantano diritti su beni assoggettati
con i decreti di cui all'art. 1-quinquies, anteriori alla legge n.
431/1985, non aventi titolo alla notificazione del vincolo vengono a
trovarsi in una posizione sostanzialmente deteriore, rispetto a
quella dei soggetti, interessati ai beni individuati ai sensi
dell'art. 1-ter, i quali, pur versando in analoghe condizioni di
fatto e subendo gli stessi effetti di diritto, si avvantaggiano di
strumenti specifici di legale conoscenza che realizzano indubbiamente
una più elevata probabilità di cognizione effettiva degli atti
costitutivi del vincolo.
Tanto considerato non si palesa manifestamente infondata la
eccezione di legittimità costituzionale in parte qua dell'art.
1-quinquies del d.l. n. 431/1985, per contrasto con l'art. 3 della
Costituzione.
Ulteriori profili di illegittimità sono, altresì, rilevabili
d'ufficio:
a) con riferimento all'art. 24 della Costituzione. Infatti è
stato di recente ribadito che "fa parte del diritto di difesa porre i
soggetti, interessati ad impugnare determinati atti, in grado di aver
tempestiva conoscenza di tali atti, in modo da poter utilizzare nella
loro interezza i temini legali di decadenza stabiliti dalla legge per
l'esperimento del gravame", sulla base di tale considerazione è
stato ritenuto che l'inserzione nella Gazzetta Ufficiale non sarebbe
adeguata a soddisfare l'esigenza di effettiva conoscibilità
dell'atto ai fini dell'esercizio di tale diritto, laddove non si
evidenziano speciali ragioni per derogare al principio della
notificazione nelle forme ordinarie (cfr. Corte costituzionale, 23
aprile-7 maggio 1993, n. 223; ed ancora Corte costituzionale, 10-14
dicembre 1990, n. 538);
b) con riferimento all'art. 97 della Costituzione. I principi di
buon andamento ed imparzialità sarebbero infatti vulnerati dalla
discriminazione esistente nelle forme di cognizione degli atti del
procedimento e dalle minori garanzie connesse all'inadeguatezza dello
strumento della pubblicazione rispetto a quello della informativa
individuale (cfr., in materia analoga, c.s., sez. IV, ord. 18 marzo
1993, n. 312).
Gli esposti profili di incostituzionalità sono pertanto
riferibili anche al citato art. 4 della legge n. 1497/1939, nella
parte in cui non dispone la notificazione degli elenchi di cui ai nn.
3 e 4 dell'art. 1, ai proprietari, possessori o detentori, a
qualsiasi titolo, degli immobili, alla stregua di quanto previsto dal
successivo art. 6 per gli elenchi delle cose di cui ai nn. 1 e 2
dell'art. 1.
L'impugnazione va estesa all'art. 2 della medesima legge n.
1497/1939, atteso che, per costante giurisprudenza, la efficacia del
vincolo è anticipata al momento della pubblicazione nell'albo dei
comuni interessati dell'elenco all'uopo predisposto (cfr. c.s., ad.
plen., 6 maggio 1976, n. 3; da ultimo, sez. VI, 25 gennaio 1990, n.
139). Le prospettate questioni di legittimità costituzionale sono
altresì rilevanti. La mancata notificazione alla società
controinteressata, ovvero ai suoi danti causa, del d.m. 28 marzo 1985
renderebbe inapplicabile nei rispettivi confronti il divieto di
inedificabilità. Pertanto le censure dedotte dai ricorrenti
dovrebbero essere disattese, posto che la insussistenza della
notifica è incontestata in punto di fatto ed emerge peraltro dallo
stesso decreto impositivo del vincolo che, all'art. 5, richiama
espressamente l'adempimento delle sole formalità previste dall'art.
4 della legge n. 1497/1939.
4. - Tutto ciò considerato, va disposta la sospensione del
giudizio in corso e la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, per la decisione sulle questioni pregiudiziali di
legittimità costituzionale, siccome rilevanti e non manifestamente
infondate, mandando la segreteria per gli adempimenti di competenza,
ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Dichiara rilevanti per la definizione del giudizio e non
manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale:
dell'art. 1-quinquies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,
convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1985, n. 431, nella
parte in cui non prevede che il divieto di ogni modificazione
dell'assetto del territorio e di ogni opera edilizia comportante
alterazione dello stato dei luoghi e dell'aspetto esteriore degli
edifici è efficace non oltre il termine di cinque anni, previsto per
l'applicazione del divieto di inedificabilità dall'art. 2 della
legge 19 novembre 1968, n. 1187, ovvero non oltre il termine del 31
dicembre 1986 sancito per l'approvazione da parte delle regioni dei
piani di cui all'art. 1- bis dello stesso d.l. n. 312/1985; ciò con
riferimento agli artt. 3, 42, secondo e terzo comma, e 97, primo
comma, della Costituzione;
dell'art. 1-quinquies del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312,
convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1985, n. 431, nella
parte in cui non prevede che il divieto ivi disposto per le aree e i
beni individuati ai sensi dell'art. 2 del decreto ministeriale 21
settembre 1984 si riferisce ai provvedimenti notificati secondo le
procedure previste dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, e dal
relativo regolamento di esecuzione approvato con regio decreto 3
giugno 1940, n. 1357; ciò con riferimento agli artt. 3, 24, secondo
comma, e 97, primo comma, della Costituzione;
degli artt. 2 e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, nella
parte in cui non dispongono la notificazione degli elenchi di cui ai
nn. 3 e 4 dell'art. 1 della stessa legge, ai proprietari, possessori
o detentori, a qualsiasi titolo, degli immobili, alla stregua di
quanto previsto dal successivo art. 6 per gli elenchi delle cose di
cui ai nn. 1 e 2 del medesimo art. 1; ciò con riferimento agli artt.
3, 24, secondo comma, e 97, primo comma, della Costituzione.
Ordina alla segreteria del tribunale amministrativo regionale di
notificare la presente ordinanza a tutte le parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri, nonchè di darne comunicazione
al Presidente del Senato della Republica ed al Presidente della
Camera dei deputati; dispone la immediata trasmissione degli atti, a
cura della medesima segreteria, alla Corte costituzionale e sospende
il giudizio in corso.
Così deciso in Napoli, addì 2 giugno e 20 ottobre 1993, in
camera di consiglio.
Il presidente: BRIGNOLA
Il consigliere: D'ALESSANDRO
Il primo referendario estensore: DONADONO
94C0458