1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 2-7-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 112 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 marzo 2014
Ordinanza del 24 marzo 2014 emessa dal Tribunale di Torino nel procedimento penale a carico di M. G.. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciata insussistenza di presupposti di necessita' e urgenza riferibili al riordino della "geografia giudiziaria" - Eterogeneita' della delega rispetto all'oggetto e alle finalita' del predetto decreto-legge - Inosservanza della procedura normale di esame in Commissione referente e successiva approvazione in Aula, prevista per i disegni di legge di delegazione legislativa - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa - Illegittimita' derivata del decreto legislativo n. 155 del 2012. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2; decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, in particolare, artt. 1, 2, 9 e 11; decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148). - Costituzione, artt. 70, 72, commi primo e quarto, 76 e 77. (14C00154) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 2-7-2014)

TRIBUNALE DI TORINO


in composizione monocratica


III sezione penale

Il Tribunale di Pinerolo in composizione monocratica nella
persona del giudice del dibattimento Alberto Giannone, letti gli atti
del processo nei confronti di M. G., nato a Pinerolo (Torino), libero
contumace, difensore di fiducia: avv. Monica Bernardoni, del Foro di
Pinerolo, con ivi studio in via Des Geneys n. 10, imputato del reato
di cui all'art. 612 cpv. c.p., perchè, estraendo un coltello dalla
tasca con una lama, fissava A. V. e diceva testualmente alla stessa
«Prima o poi te la faccio pagare».
Con l'aggravante di aver commesso il fatto a mezzo di un'arma
impropria alla pubblica udienza del 24 marzo 2014, ore 11, pronuncia
(dandone lettura alle parti presenti ai sensi dell'art. 23 ult. comma
legge n. 87/1953) la seguente ordinanza di rimessione degli atti alla
Corte costituzionale (art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87).
1. Fatto e svolgimento del processo.
L'imputato veniva tratto a giudizio a seguito di esercizio
dell'azione penale da parte del sostituto procuratore della
Repubblica presso il Tribunale di Pinerolo (a seguito di c.d.
«imputazione coatta» del g.i.p. del Tribunale di Pinerolo), mediante
citazione diretta a giudizio depositata dal p.m. in data 26 febbraio
2013.
Il giudice monocratico del dibattimento di Pinerolo (dott. Del
Colle) fissava l'udienza di prima comparizione al 13 gennaio 2014,
ore 14,30, avanti al Tribunale di Torino - Palazzo di giustizia di
Pinerolo, via Convento di San Francesco (sede provvisoria, stante
l'attivazione della procedura di utilizzo dei locali ex art. 8 d.lgs.
n. 155/2012, poi definita con l'ottenimento dell'autorizzazione
richiesta con d.m. Ministro della giustizia 8 agosto 2013).
Il P.M., pertanto, disponeva la citazione dell'imputato per la
data del 13 gennaio 2014, ore 14,30 con provvedimento del 15 maggio
2013. Il tutto veniva regolarmente notificato il 20 maggio 2013 dalla
Procura della Repubblica di Pinerolo.
Successivamente, stante i decreti del Presidente del Tribunale di
Torino con i quali si imprimeva un'accelerazione all'accorpamento del
Tribunale di Pinerolo a quello di Torino (nonostante il contenuto del
d.m. Ministro della giustizia 8 agosto 2013 avesse previsto un
utilizzo dei locali dell'ufficio accorpato, per svolgimento di
processi penali, per ulteriori dieci mesi), veniva ordinato e fatto
eseguire dall'ufficio accorpante il trasferimento totale del
personale amministrativo e dei magistrati entro il 31 dicembre 2013,
sicchè le udienze da celebrarsi da gennaio in poi avanti al
Tribunale di Torino - Ufficio provvisorio del già soppresso
Tribunale di Pinerolo dovevano essere rinviate e rifissate (in
spregio tra l'altro a qualunque esigenza di economia processuale - e
anzi con aggravio delle spese di «rinotifica» - e non considerando il
decorrere dei termini di prescrizione).
L'udienza relativa al presente processo veniva quindi rifissata,
ai sensi dell'art. 9 d.lgs. n. 155/2012, con provvedimento del
Presidente della III sezione penale del Tribunale di Torino del 18
dicembre 2013, notificato alle parti il 28 dicembre 2013.
Con tale provvedimento (intitolato «Decreto di prosecuzione
dell'udienza»), l'udienza dibattimentale veniva fissata pertanto
avanti al Tribunale ordinario di Torino per il 5 marzo 2014, ore 9
presso l'aula 43, e assegnata allo scrivente giudice del dibattimento
Alberto Giannone (stante anche l'intervenuto trasferimento del
giudice originariamente assegnatario - dott. Del Colle - all'ufficio
g.i.p.).
All'udienza del 5 marzo 2014, il difensore dell'imputato chiedeva
al giudice scrivente di sollevare questione di legittimità
costituzionale della legge-delega n. 148/2011 e del d.lgs. n.
155/2012, come da memoria scritta che il difensore contestualmente
depositava.
In estrema sintesi, il difensore si duole del fatto che il
processo - per fatto di reato già ricadente nella competenza
territoriale del Tribunale di Pinerolo - venga illegittimamente
celebrato avanti al Tribunale di Torino. La soppressione del
Tribunale di Pinerolo, la nuova competenza territoriale del Tribunale
di Torino e lo spostamento del presente procedimento avanti al
Tribunale di Torino derivano dall'applicazione del d.lgs. n.
155/2012, in particolare degli artt. 2, 9 e 11, normativa a sua volta
discendente dalla legge-delega n. 148/2011 che ne costituisce atto
presupposto: normativa, quella della legge-delega e (per conseguenza)
quella del decreto legislativo delegato che (secondo il difensore
dell'imputato) sarebbero in contrasto con la Costituzione [e ciò
alla luce anche di recenti pronunce della Corte costituzionale, ossia
la sent. n. 237 del 2013, l'ordinanza n. 15 del 2014 (che alla prima
si richiama) e la sent. n. 32 del 2014].
Stante la complessità della questione (sulla quale il p.m. di
udienza si «rimetteva») - complessità resa evidente dal deposito di
una corposa memoria scritta e dalla necessità di studiare gli
specifici «precedenti» della Consulta - il giudice si riservava di
decidere e rinviava il processo all'odierna udienza del 24 marzo
2014, ove pronuncia la seguente ordinanza accogliendo parzialmente la
eccezione proposta.
2. Le disposizioni impugnate.
Il giudice scrivente, in parziale accoglimento delle eccezioni
proposte ma in ogni caso anche d'ufficio (stante la manifesta
fondatezza ictu oculi, per come si dira'), ritiene che siano
rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale delle disposizioni della legge-delega n. 148/2011 e
del decreto legislativo n. 155/2012 che hanno comportato la
soppressione - dal 13 settembre 2013 - degli uffici giudiziari
(Tribunale e Procura) di Pinerolo, e il loro accorpamento agli
omologhi uffici giudiziari di Torino (e che impongono altresì la
celebrazione dei processi, dopo il 13 settembre 2013, avanti al
Tribunale di Torino).
In particolare, ad avviso dello scrivente, emerge una
illegittimità costituzionale «diretta» dell'art. 1, comma 2 della
legge 14 settembre 2011, n. 148, di conversione, con modificazioni
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, per essere stata emanata la
legge-delega in violazione degli artt. 70, 72, 76 e 77 della
Costituzione; ed una illegittimità costituzionale derivata
dell'intero d.lgs. n. 155/2012, per violazione delle medesime
disposizioni costituzionali; illegittimità che riguarda
specificamente gli artt. 1, 2, 9 e 11 del decreto legislativo 7
settembre 2012, n. 155, relativamente all'inclusione del Tribunale di
Pinerolo e della Procura della Repubblica di Pinerolo nell'elenco di
cui alla tabella A) allegata, con conseguente soppressione di tali
uffici e loro accorpamento al Tribunale e alla Procura della
Repubblica di Torino a far data dal 13 settembre 2013, e
relativamente all'obbligo di fissare e celebrare le udienze
successive al 13 settembre 2013 avanti al Tribunale di Torino.
3. La non manifesta infondatezza delle questioni.
II decreto-legge n. 138 del 2011, la legge di conversione n. 148
del 2011 e il decreto legislativo n. 155 del 2012.
Con legge 14 settembre 2011, n. 148 (in Gazzetta Ufficiale, 16
settembre 2011, n. 216), è stato convertito in legge, con
modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante
ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo ed è stata conferita la «delega al Governo per la
riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici
giudiziari».
In particolare, l'art. 1 della citata legge ha previsto:
1) al primo comma, la conversione in legge del d.-l. n.
138/2011;
2) al secondo comma, che «il Governo, anche ai fini del
perseguimento delle finalità di cui all'art. 9 del decreto-legge 6
luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15
luglio 2011, n. 111, è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla
data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti
legislativi per riorganizzare la distribuzione sul territorio degli
uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e
incremento di efficienza, con l'osservanza di taluni "principi e
criteri direttivi''», che sono dettagliatamente indicati nelle
lettere da a) a q) del medesimo comma secondo della legge n.
148/2011.
I commi successivi prevedono che:
3) la riforma realizza il necessario coordinamento con le
altre disposizioni vigenti;
4) gli schemi dei decreti legislativi previsti dal comma 2
sono adottati su proposta del Ministro della giustizia e
successivamente trasmessi al Consiglio Superiore della Magistratura e
al Parlamento ai fini dell'espressione dei pareri da parte del
Consiglio e delle Commissioni competenti per materia. I pareri, non
vincolanti, sono resi entro il termine di trenta giorni dalla data di
trasmissione, decorso il quale i decreti sono emanati anche in
mancanza dei pareri stessi. Qualora detto termine venga a scadere nei
trenta giorni antecedenti allo spirare del termine previsto dal comma
2, o successivamente, la scadenza di quest'ultimo è prorogata di
sessanta giorni;
5) il Governo, con la procedura indicata nel comma 4, entro
due anni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti
legislativi emanati nell'esercizio della delega di cui al comma 2 e
nel rispetto dei principi e criteri direttivi fissati, può adottare
disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi
medesimi.
Il comma 6 dispone, infine, che la legge di conversione entri in
vigore dal giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta
Ufficiale.
Successivamente, in attuazione della delega, e nel termine
fissato di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge n.
148 del 2011, sono stati emanati il decreto legislativo 7 settembre
2012, n. 155 (in suppl. ordinario n. 185 alla Gazzetta Ufficiale, 12
settembre 2012, n. 213), recante la «nuova organizzazione dei
Tribunali ordinari e degli uffici del Pubblico Ministero, a norma
dell'art. 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n. 148» e
decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 156 (in suppl. ordinario n.
185 alla Gazzetta Ufficiale, 12 settembre 2012, n. 213), recante la
«revisione delle circoscrizioni giudiziarie - Uffici dei Giudici di
Pace, a norma dell'art. 1, comma 2, della legge 14 settembre 2011, n.
148».
A) La legge di conversione n. 148 del 2011 e in particolare l'art. 1,
comma 2 «legge-delega»: violazione artt. 70 e 72, primo comma e
quarto comma Cost. La consegue illegittimità della legge delegata
ossia del d.lgs. n. 155/2012 (ed in particolare gli artt. 1, 2, 9,
11).
L'art. 72, comma 4 della Costituzione dispone testualmente: «La
procedura normale di esame e di approvazione diretta della Camera è
sempre adottata per i disegni di legge (...) di delegazione
legislativa». La disposizione postula quella dell'art. 72, comma 1
Cost. che prevede: «Ogni disegno di legge (...) è esaminato da una
commissione e poi dalla Camera che lo approva articolo per articolo e
con votazione finale».
In altre parole - questo giudice è costretto a richiamare
principi scontati - le norme della Costituzione impongono, per le
leggi di legazione legislativa, l'obbligo di rispetto del
procedimento ordinario di formazione della legge, con esame in
commissione (c.d. sede «referente») e approvazione in aula «articolo
per articolo e con votazione finale» (in generale v. R. Dickmann, Il
Parlamento italiano, Napoli, Jovene, 2011, 129).
Sul punto appare di pregnante rilievo la Circolare del Presidente
del Senato in data 10 gennaio 1997, ove in tema di istruttoria
legislativa nelle commissioni ha affermato che «l'art. 72 della
Costituzione prevede che ogni disegno di legge sia esaminato da una
Commissione prima di esser sottoposto al vaglio dell'Assemblea. La
procedura in sede referente insieme con l'attività consultiva ad
essa collegata costituisce perciò la fase istruttoria obbligatoria
del procedimento legislativo. I principi che regolano tale fase sono
differenziati da quelli propri delle procedure deliberanti, le quali
sono dirette alla definitiva approvazione del testo legislativo. La
fase istruttoria è, invece, finalizzata alla acquisizione degli
elementi utili alla decisione e alla conseguente elaborazione del
testo per consentire la deliberazione dell'Assemblea. In vista
dell'adempimento di tale compito, l'esame in sede referente è
caratterizzato dalla flessibilità e dalla informalità della
procedura in contrapposizione con la rigidità propria delle fasi
deliberanti».
Sul punto autorevole dottrina ha insegnato che «rimane fermo,
comunque, che sarebbe violata una norma costituzionale sul
procedimento legislativo se venisse omessa l'attività preparatoria
sul procedimento legislativo» (così L. Elia, Commissioni
parlamentari, in Enc. Del dir. VII, Milano Giuffrè, 1960 pag. 899).
Allo scrivente, pare evidente che l'art. 1, comma 2 della legge
n. 148/2011, laddove è stata conferita la delega al Governo per la
riforma della «geografia giudiziaria», ha clamorosamente disatteso
tali obblighi costituzionali.
Infatti, la delega al Governo per la riorganizzazione della
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari è stata
approvata in prima lettura al Senato della Repubblica il 7 settembre
2011, durante l'iter del procedimento di conversione in legge del
decreto-legge n. 138/2011; il procedimento legislativo si è poi
concluso con la successiva deliberazione della Camera dei Deputati ed
entrambi i passaggi parlamentari sono stati caratterizzati dal fatto
che il Governo ha posto la questione di fiducia.
In particolare, al Senato, il Governo ha presentato l'emendamento
1.900 interamente sostitutivo dell'articolo unico del disegno di
legge n. 2887 ponendovi la questione di fiducia; nel detto
emendamento è stato stravolto il testo del decreto-legge originario,
è stato modificato il titolo dell'originario disegno di legge e -
per quel che qui soprattutto rileva - è stata introdotta la delega
al Governo in tema di geografia giudiziaria.
Orbene, una semplice lettura del resoconto stenografico della
seduta d'aula del Senato del 7 settembre 2011 consente di censurare
come non conforme al disposto dell'art. 72, primo e quarto comma
Cost. l'iter legislativo seguito dalla Camera de qua (v. doc. 6
produzione difesa).
In particolare, dal resoconto della seduta della commissione
Bilancio del 7 settembre 2011, emerge inconfutabilmente come
l'emendamento in questione sia stato presentato in Aula per la
discussione senza previo passaggio nella competente Commissione
referente (Giustizia), ivi sia stato votato unitamente alla fiducia e
sia stato successivamente trasmesso alla sola Commissione Bilancio
per il parere circa i profili di copertura finanziaria. Si legge
infatti nel predetto resoconto come il Presidente della Commissione
abbia informato che «durante la discussione in Assemblea del disegno
di legge n. 2887, recante ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo, il Governo ha
presentato l'emendamento n. 1.900 sul quale ha posto la questione di
fiducia. L'emendamento stesso è stato trasmesso dal Presidente del
Senato affinchè, in relazione all'art. 81 della Costituzione e nel
rispetto delle prerogative costituzionali del Governo la commissione
bilancio possa informare l'assemblea circa i profili di copertura
finanziaria».
Il procedimento così adottato - senza esame dell'emendamento
introduttivo della legge-delega in Commissione Giustizia - viola
dunque le previsioni dell'art. 72, primo comma Cost. in tema di legge
ordinaria e si risolve altresì in una violazione dell'art. 72,
quarto comma Cost., che impone, come si detto, l'iter ordinario per i
disegni di legge contenenti deleghe al Governo.
Una diversa conclusione finirebbe svuotare di contenuto lo stesso
art. 72, quarto comma Cost. consentendo di aggirare ad libitum la
riserva di legge formale e di fatto consentendo un'indebita
sovrapposizione tra delegante e delegato (in dottrina v. A. Manzella,
Il Parlamento, Bologna, il Mulino, 2003, 353, G. Piccirilli,
L'emendamento nel processo di decisione parlamentare, Padova, Cedam
2008, 292).
Orbene, non si ignora come tale questione (unitamente a molte
altre: in primis il mancato decongestionamento del Tribunale di
Torino, in violazione di criterio «prioritario» di legge delega; con
la conseguenza che il Tribunale di Torino è stato addirittura
ingolfato di affari, con aumento di inefficienza) sia stata già
posta all'attenzione della Corte costituzionale, che, apparentemente
superandola, l'ha dichiarata non fondata con sentenza n. 237 del
2013.
Va peraltro osservato che, dopo quella pronuncia, ne è
intervenuta un'altra (sentenza n. 32/2014 della Corte costituzionale)
che dovrebbe imporre una riconsiderazione di tale censura (invece non
accolta dalla sent. n. 237/2013).
In tale recentissima ultima pronuncia, infatti, la stessa Corte
costituzionale ha infatti censurato (non smentita da altre pronunce)
anche proprio la medesima fattispecie procedimentale ora considerata,
e cioè quella relativa alla presentazione in aula di un
maxiemendamento al disegno di legge di conversione di decreto-legge
che non consenta alle commissioni di svolgere in Senato l'esame
referente richiesto dal primo comma dell'art. 72 Cost.: testualmente
«la presentazione in aula da parte del Governo di un maxi-emendamento
al disegno di legge di conversione non ha consentito alle commissioni
di svolgere in Senato l'esame referente richiesto dall'art. 72 Cost.»
(cfr. doc. 5 produzioni difesa).
Sembrerebbe di capire che nella sent. n. 237/2013 del Giudice
delle leggi, la Corte abbia affermato in motivazione che
nell'approvazione della delega in materia di geografia giudiziaria
sarebbe stato rispettato il procedimento costituzionale ordinario
imposto per l'approvazione delle leggi-delega.
Ma, se così fosse, il passaggio della motivazione della sent. n.
237/2013 conterrebbe un evidente errore.
La lettura del resoconto stenografico della seduta n. 600 del 7
settembre 2011 da conto dell'omissione che si censura (v. doc. 6
produzione difesa), senza ombra di dubbio.
La sentenza n. 237/2013 da conto della necessità del passaggio
in commissione referente (e non potrebbe essere diversamente stante
il testo chiarissimo dell'art. 72, commi 1 e 4 Cost. e dei
regolamenti propri di ciascuna camera), affermando, in esordio della
pag. 15 della motivazione (nel testo prodotto dalla difesa e allegato
alla sua memoria: doc. 3), la salvaguardia del requisito.
Va subito detto che stupisce il richiamo ai regolamenti
parlamentari, sia perchè non confliggono con il disposto dell'art.
72 Cost. sia perchè non provano la salvaguardia del requisito.
Tuttavia, l'esame della norma del regolamento del Senato (che nel
caso di specie è il ramo del Parlamento che ci interessa) richiamata
dalla Corte costituzionale nella sent. n. 237/2013 per i disegni di
legge di delegazione legislativa e per quelli di conversione dei
decreti-legge (art. 35) semplicemente esclude l'assegnazione alla
sede redigente alle commissioni permanenti: rendendo chiaro il
divieto analogamente a ciò che accade per la sede deliberante,
ovvero imponendo come previsto dalla nostra Carta fondamentale l'iter
c.d. ordinario ossia quello implicante in passaggio in sede referente
(v. doc. 7 difesa).
La Corte costituzionale nel passaggio richiamato rammenta (non si
comprende bene a che titolo) che alla stregua di quanto innanzi
ricordato, anche il regolamento della Camera dei deputati (art.
96-bis) analogamente assegna l'iniziativa legislativa alle
commissioni permanenti competenti in sede referente (v. doc. 8
difesa).
Ma in ogni caso, resta fermo che nella delega legislativa di cui
si tratta l'assegnazione alla commissione permanente in sede
referente e il conseguente esame del disegno di legge da parte di
questa sono del tutto mancati.
La Corte nelle ultime tre righe di pag. 14 e prime due righe di
pag. 15 della sent. n. 237/2013 (nel testo prodotto dalla difesa,
doc. 3) afferma «Nel caso in esame, pertanto il rispetto da parte
delle Camere della procedura desumibile dalla disciplina
regolamentare relativa all'approvazione dei disegni di legge di
conversione, conduce ad escludere che si sia configurata una lesione
delle norme fissate dall'art. 72 Cost., perchè risultano
salvaguardati sia l'esame in sede referente sia l'approvazione in
aula, come richiesto per i disegni di legge di delegazione
legislativa».
Ma - va sottolineato con ulteriore stupore - si tratta di
affermazione erronea. La Corte, infatti, non indica il passo del
resoconto dei lavori parlamentari in cui si dia atto del passaggio
nella commissione referente competente (commissione giustizia). E non
lo indica perchè non può indicarlo: semplicemente, il passaggio in
commissione referente (giustizia) non c'è mai stato.
L'ordinanza della Corte costituzionale n. 15 del 2014, provocata
da successive ordinanze di rimessione (sempre in tema di revisione
della geografia giudiziaria), tra i quali s'annovera il Tribunale di
Bassano del Grappa, afferma l'avvenuto rispetto della procedura
ordinaria richiamando ad relationem la sent. n. 237 del 2013 senza
nulla aggiungere.
Insomma. Il già richiamato resoconto della seduta n. 600 del 7
settembre 2011 Senato della Repubblica (doc. 6 difesa), mostra (p.
2/19) come l'emendamento del Governo n. 1.900 interamente sostitutivo
dell'articolo unico del disegno di legge di conversione del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 fosse stato appena depositato e
- verificato (su sollecitazione di Morendo - PD) il deposito della
relazione tecnica - subito dopo trasmesso alla 5ª Commissione
permanente (bilancio) per la verifica dei profili di copertura
finanziaria, con conseguente sospensione di 20 minuti (!) della
seduta. Dopo di che, ripresi i lavori e preso atto della fiducia
posta, il Presidente del Senato organizzava i lavori per la
discussione e le dichiarazioni di voto.
La Corte afferma che il passaggio in commissione referente è
stato rispettato, ma, viceversa, il resoconto dei lavori prova il
contrario.
Dove e quando sarebbe stato salvaguardato l'esame in commissione
referente?
Ricapitolando: nel caso dell'art. 1, comma 2 legge n. 148/2011,
è mancata del tutto la fase istruttoria prevista dalla Costituzione
e riservata al Parlamento attraverso l'esame in sede referente; con
ciò attentando alle tutele imposte dalla nostra Carta fondamentale
nel momento in cui, attraverso la delega legislativa, il Parlamento
si spoglia della sua prerogativa per eccellenza a vantaggio
dell'esecutivo, sia pur dettando i principi che debbono informare la
legge delegata, frutto dell'operare del Governo.
Tra l'altro, si tratta, all'evidenza, di un vizio procedurale che
si riverbera in gravissimi aspetti sostanziali: diversamente
opinando, si legittimerebbe l'arbitrio totale del Governo
nell'espletamento della funzione legislativa (ad esso solo
eccezionalmente riservata), il quale Governo si farebbe attribuire un
potere assoluto con legge delega frutto di un emendamento apportato
all'ultimo momento dallo stesso governo, fatto approvare con
questione di fiducia in pochi minuti e sottratto a qualsiasi
discussione parlamentare (che dovrebbe essere necessariamente
anteriore al conferimento della delega).
Questo giudice non può prescindere dai dati di fatto e dai
documenti ufficiali del Parlamento. Il passaggio in commissione
referente del disegno di legge-delega in materia di revisione delle
circoscrizioni giudiziarie è stato completamente omesso; sono stati
palesemente violati i commi 1 e 4 dell'art. 72 Cost.; ciò comporta
la illegittimità costituzionale della intera normativa
successivamente approvata in maniera costituzionalmente patologica:
dell'art. 1, comma 2 della legge delegante (legge n. 148/2011) e, in
via consequenziale, dell'intera legge delegata (d.lgs. n. 155/2012).
La non manifesta infondatezza di questo profilo è francamente
solare.
B) Il decreto-legge n. 138 del 2011 e la legge di conversione n. 148
del 2011 art. 1, comma 2 (legge delega): violazione artt. 70, 76 e
77, secondo comma Cost. La illegittimità costituzionale
consequenziale del d.lgs. n. 155/2012 (n particolare artt. 1, 2, 9 e
11).
Ritiene il giudicante che i principi costituzionali relativi
all'esercizio della funzione legislativa parlamentare, alla
eccezionale attribuzione della funzione legislativa al Governo e ai
presupposti degli atti aventi forza di legge del Governo, evidenzino
che il decreto-legge n. 138 del 2011 e l'art. 1, comma 2 della legge
di conversione n. 148 del 2011 si pongano in verosimile contrasto con
gli artt. 70, 76 e 77, secondo comma Cost.
Il giudice premette che tale questione viene proposta soprattutto
alla luce di quanto recentemente affermato dalla Corte costituzionale
nella già citata sentenza n. 32 del 12 febbraio 2014 successiva alla
sent. n. 237/2013.
Le motivazioni fondanti la declaratoria di legittimità
costituzionale per violazione dell'art. 77, comma 2 Cost. paiono qui
esportabili in toto al fine di evidenziare il fondatissimo dubbio di
illegittimità costituzionale della legge delega (n. 148/2011) che ha
attribuito il potere di ridisegnare la geografia giudiziaria del
Paese.
Vanno prima sintetizzati alcuni principi codificati dalla
giurisprudenza costituzionale.
Con la sentenza n. 29 del 1995 è stata riconosciuta la
possibilità per la Corte costituzionale di giudicare sui vizi dei
presupposti del decreto-legge, almeno nei casi di «evidente
mancanza», anche dopo l'intervento della legge di conversione.
Secondo tale orientamento, la legge di conversione non ha «efficacia
sanante» e il difetto dei presupposti della straordinaria necessità
ed urgenza (vera e propria carenza di potere) concreta un vizio
formale del procedimento normativo, trasmissibile dal decreto-legge
alla legge di conversione.
Il predetto orientamento è stato confermato in numerose sentenze
(v. Corte cost. numeri 341 del 2003; 6, 178, 196, 285, 299 del 2004;
2, 62 e 272 del 2005): si è andato dunque consolidando l'indirizzo
favorevole alla possibilità del sindacato della Corte costituzionale
nei casi di «evidente mancanza» dei presupposti di necessità ed
urgenza del decreto-legge, anche dopo l'intervento della legge di
conversione.
Sul punto è poi intervenuta la sentenza n. 171/2007 ove la Corte
statuisce che «il difetto dei requisiti del "caso straordinario di
necessità e d'urgenza'' che legittimano l'emanazione del
decreto-legge, una volta intervenuta la conversione, si traduce in un
vizio in procedendo della relativa legge. Il suddetto principio è
funzionale alla tutela dei diritti e caratterizza la configurazione
del sistema costituzionale nel suo complesso. Infatti, l'opposto
orientamento, secondo cui la legge di conversione sana in ogni caso i
vizi del decreto, comporta l'attribuzione in concreto al legislatore
ordinario del potere di alterare il riparto costituzionale delle
competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle
fonti primarie. Inoltre, in considerazione del fatto che in una
Repubblica parlamentare, quale quella italiana, il Governo deve
godere della fiducia delle Camere e che il decreto-legge comporta una
sua particolare assunzione di responsabilità, si deve concludere che
le disposizioni della legge di conversione in quanto tali - nei
limiti, cioè, in cui non incidano in modo sostanziale sul contenuto
normativo delle disposizioni del decreto - non possono essere
valutate, sotto il profilo della legittimità costituzionale,
autonomamente da quelle del decreto stesso. Infatti, l'immediata
efficacia del decreto-legge condiziona l'attività del Parlamento,
che si trova a compiere le proprie valutazioni e deliberare con
riguardo ad una situazione modificata da norme poste da un organo cui
di regola, quale titolare del potere esecutivo, non spetta emanare
disposizioni aventi efficacia di legge». Orientamento confermato,
sempre dal Giudice delle leggi, con la pronuncia n. 128/2008 di
conforme contenuto, ed esteso con la sentenza n. 355/2010 anche agli
emendamenti «aggiunti» in sede di conversione dal Parlamento.
La giurisprudenza costituzionale è quindi assai rigorosa
nell'accertare l'avvenuto rispetto dell'art. 77, comma 2, della
Costituzione con particolare riguardo ai presupposti che nel nostro
sistema costituzionale legittimano la decretazione d'urgenza del
Governo. È significativo che la legge n. 400 del 1988 all'art. 15,
comma 1, richieda all'esecutivo di indicare nel preambolo le
«circostanze straordinarie di necessità ed urgenza che ne
giustificano l'adozione».
Orbene: la lettura della clausola che accompagna l'adozione del
decreto-legge n. 138 del 2011 (che testualmente recita: «ritenuta la
straordinaria necessità ed urgenza di emanare disposizioni per la
stabilizzazione finanziaria e per il contenimento della spesa
pubblica al fine di garantire la stabilità del Paese con riferimento
all'eccezionale situazione di crisi internazionale e di instabilità
dei mercati e per rispettare gli impegni assunti in sede di Unione
europea, nonchè di adottare misure dirette a favorire lo sviluppo e
la competitività del Paese e il sostegno dell'occupazione») fa
emergere ictu oculi che non si è dato per nulla conto dell'esistenza
dei presupposti di cui all'art. 77, comma 2 Cost. rispetto al tema
della riforma della geografia giudiziaria, originariamente del tutto
estraneo nella genesi del provvedimento di urgenza [e che è stato
introdotto solo successivamente all'approvazione parlamentare di un
emendamento governativo proposto in sede di conversione del
decreto-legge n. 138 del 2011].
È pertanto, evidente il mancato rispetto sostanziale della
disciplina costituzionale della decretazione d'urgenza. Infatti non
è sufficiente un'indicazione generica di un qualsiasi presupposto,
ma vi deve essere un nesso, un collegamento fra presupposti e
disciplina del decreto-legge. Diversamente opinando, il Governo
potrebbe giustificare il ricorso al decreto-legge su presupposti
generici e quindi non idonei a giustificare la legittimità
costituzionale della disciplina d'urgenza. È di tutta evidenza che
nel momento dell'adozione del decreto-legge n. 138 del 2011 il
preambolo implicitamente rinvia alle competenze legislative statali
indicate nell'art. 117 della Costituzione. Gli ambiti materiali in
cui il decreto-legge opera sono coordinamento della finanza pubblica
(art. 117, comma 3), o quelli indicati alla lettere a) ed e)
dell'art. 117, comma 2; non vi è alcun cenno alla materia indicata
alla lettera l) del suddetto comma («giurisdizione e norme
processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa»).
In altre parole: la c.d. «geografia giudiziaria» oggetto
dell'emendamento aggiuntivo non è minimamente connessa con i
presupposti di necessità ed urgenza del decreto-legge n. 138 del
2011, salvo a voler ammettere che quei presupposti possano
legittimare l'approvazione in sede di conversione di una qualsiasi
disposizione solo perchè esiste una grave crisi finanziaria che
affligge il nostro Paese. Con riferimento, infatti, ad altro
decreto-legge, la Corte costituzionale ha avuto modo di affermare che
«il principio salus rei pubblicae suprema lex esto non può essere
invocato al fine di sospendere le garanzie costituzionali di
autonomia degli enti territoriali stabilite dalla Costituzione. Lo
Stato, pertanto, deve affrontare l'emergenza finanziaria
predisponendo rimedi che siano consentiti dall'ordinamento
costituzionale» (Corte costituzionale sentenza n. 151 del 2012).
In ogni caso la disciplina della «geografia giudiziaria» non
riguarda una manovra che si prefigge la stabilizzazione finanziaria
ed il contenimento della spesa pubblica, che paradossalmente non
ottiene alcun risparmio dalla paventata soppressione di sedi
giudiziarie e che, al contrario assume nuovi costi per traslochi e
nuova edilizia giudiziaria, oltre ad incrementare disagi e costi per
i cittadini (non a caso l'allora Ministro della giustizia prof. avv.
Paola Severino in più occasioni ha ribadito che falsamente si
ascrive il tema della revisione delle circoscrizioni alla spending
review, perchè in realtà si tratta soprattutto di guadagno
d'efficienza, a cui si accompagnerà un risparmio). Ne consegue che
l'omessa indicazione dei presupposti di necessità ed urgenza
determina un vizio in procedendo della legge di conversione e
conferma l'assunto dell'illegittimità delle disposizioni aggiunte in
sede di conversione che sono estranee alla struttura originaria del
decreto-legge ed approvate in dispregio di quanto disposto dagli
articoli 70, 72 e 77 della Costituzione.
Appare, così, palese, il vulnus inflitto alla norma
procedimentale prevista dalla Costituzione che limita l'adozione del
decreto-legge ai soli casi di straordinaria necessità ed urgenza (si
badi la delega concerne una riforma di sistema tanto da indurre il
Governo a definirla «riforma strutturale» e a prevedere un tempo di
un anno per l'emanazione del decreto legislativo - tempo che,
ovviamente, è stato completamente utilizzato dall'Esecutivo e che
peraltro pare difficilmente compatibile con la natura di
provvedimento emergenziale straordinario e urgente) e sancisce la
perdita di efficacia dello stesso decreto in caso di mancata
conversione parlamentare entro i 60 giorni successivi alla
pubblicazione.
Dire poi che sia straordinaria e urgente una riforma che ha
acquistato efficacia due anni dopo appare clamorosa contraddizione in
termini.
Ma vi è di più.
La legge-delega al riordino della geografia giudiziaria è stata
introdotta ex novo con un emendamento in sede di conversione
dell'originario decreto-legge, e appare ictu oculi del tutto
eterogenea rispetto al corpo del decreto-legge convertito, tale da
potersi definire una «norma intrusa», ovvero che introduce una nuova
disciplina (e, propriamente, una delega al Governo a legiferare con
successivi decreti legislativi in materia di riorganizzazione della
distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio), evidentemente
estranea all'insieme delle altre disposizioni del decreto-legge che
il primo comma dell'art. 1, legge n. 148/2011 provvede a convertire.
Sul punto specifico si è recentemente espressa la Corte
costituzionale con la sentenza n. 22 del 16 febbraio 2012. Il giudice
delle leggi ha testualmente affermato: «La semplice immissione di una
disposizione nel corpo di un d.-l. oggettivamente o teleologicamente
unitario non vale a trasmettere, per ciò solo, alla stessa il
carattere di urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra
loro dalla comunanza di oggetto o di finalità. Ai sensi del II comma
dell'art. 77 Cost., i presupposti per l'esercizio senza delega della
potestà legislativa da parte del Governo riguardano il d.-l. nella
sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per la
materia o per lo scopo. L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto
o alla finalità del decreto, spezza il legame logico-giuridico tra
la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed i
«provvedimenti provvisori con forza di legge», di cui alla norma
costituzionale citata. Il presupposto del «caso» straordinario di
necessità e urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento
inteso come un tutto unitario, atto normativa fornito di intrinseca
coerenza, anche se articolato e differenziato al suo interno. La
scomposizione atomistica della condizione di validità prescritta
dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra
il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso
necessario, trasformando il d.-l. in una congerie di norme assemblate
soltanto da mera casualità temporale ... I cosiddetti decreti «mille
proroghe», che vengono convertiti in legge dalle Camere, sebbene
attengano ad ambiti materiali diversi ed eterogenei, devono obbedire
alla ratio unitaria di intervenire con urgenza sulla scadenza di
termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti
rilevanti dal Governo e dal Parlamento, o di incidere su situazioni
esistenti - pur attinenti ad oggetti e materie diversi - che
richiedono interventi regolatori di natura temporale. Del tutto
estranea a tali interventi è la disciplina «a regime» di materie o
settori di materie, rispetto alle quali non può valere il medesimo
presupposto della necessità temporale e che possono quindi essere
oggetto del normale esercizio del potere di iniziativa legislativa,
di cui all'art. 71 Cost. Ove le discipline estranee alla ratio
unitaria del decreto presentassero, secondo il giudizio politico del
Governo, profili autonomi di necessità e urgenza, le stesse ben
potrebbero essere contenute in atti normativi urgenti del potere
esecutivo distinti e separati. Risulta invece in contrasto con l'art.
77 Cost. la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto
normativo, di oggetti e finalità eterogenei, in ragione di
presupposti, a loro volta, eterogenei. La necessaria omogeneità del
d.-l., la cui interna coerenza va valutata in relazione
all'apprezzamento politico operato dal Governo e controllato dal
Parlamento, del singolo caso straordinario di necessità e urgenza,
deve essere osservata dalla legge di conversione di un d.-l. è
pienamente recepito dall'art. 96-bis, comma 7 del regolamento della
Camera dei Deputati, che dispone: «Il Presidente dichiara
inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che non siano
strettamente attinenti alla materia del decreto-legge». Pertanto, è
costituzionalmente illegittimo l'art. 2, comma 2-quater, del d.-l. 29
dicembre 2010, n. 225 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di
sostegno alle imprese e alle famiglie), convertito in legge, con
modifiche, dall'art. 1, comma 1 della legge 26 febbraio 2011, n. 10,
nella parte in cui introduce i commi 5-quater e 5-quinquies, primo
periodo, nell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225
(Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile), in
quanto le norme impugnate, inserite nel corso del procedimento di
conversione del d.-l. n. 225/2010, sono del tutto estranee alla
materia e alle finalità del medesimo».
In definitiva i giudici costituzionali escludono che il
Parlamento possa utilizzare un procedimento legislativo di
conversione in legge di un decreto-legge per inserire contenuti
normativi non aventi gli stessi presupposti di necessità ed urgenza
dell'originario provvedimento.
Dell'illegittimità del procedimento de quo si sono resi conto
anche i tecnici della stessa Assemblea legislativa al punto che, nel
dossier della Camera dei Deputati n. 317 dell'8 settembre 2011
(Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità
costituzionale), è stato precisato come il Comitato per la
legislazione abbia costantemente ritenuto che «l'inserimento in un
disegno di legge di conversione di disposizioni di carattere
sostanziale, soprattutto se recanti disposizioni di delega, non
appare corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico
strumento normativo rappresentato da tale tipologia di legge»; e, nel
Parere reso dallo stesso Comitato per la legislazione nella seduta
dell'8 settembre 2011, proprio con riferimento al testo della legge
n. 148/2011, era stata avanzata la condizione che «siano soppresse le
disposizioni di cui ai commi da 2 a 5 - volte a conferire una delega
al Governo in materia di riorganizzazione della distribuzione sul
territorio degli uffici giudiziari - in quanto non appare
corrispondente ad un corretto utilizzo dello specifico strumento
normativo rappresentato dal disegno di legge di conversione di un
decreto-legge, l'inserimento al suo interno di una disposizione di
carattere sostanziale, in particolare se recante disposizioni di
delega, integrandosi in tal caso, come precisato in premessa, una
violazione del limite di contenuto posto dal già citato art. 15,
comma 2, lettera a) della legge n. 400 del 1988».
In conclusione, nella fattispecie appare evidente come sia stato
compiuto un vero e proprio «stravolgimento» dei procedimenti di
produzione di atti aventi forza di legge, indicati nella
Costituzione, che qui sono «invertiti» e «piegati» per giustificare
esigenze certamente diverse da quelle di straordinaria necessità ed
urgenza che invece sono le sole che legittimano il ricorso al
decreto-legge.
Appare così palese la violazione, da parte del decreto-legge n.
138/2011 e della legge di conversione n. 148/2011, degli artt. 70, 76
e 77 Cost. attraverso l'utilizzo di un procedimento parlamentare
particolare (la conversione in legge del decreto-legge) per
raggiungere finalità prive di qualsiasi riferimento all'urgenza del
provvedere che avrebbe dovuto realizzarsi attraverso il procedimento
legislativo ordinario ponderato, visto anche il carattere di riforma
di sistema che connota il provvedimento de quo, inerente la
riorganizzazione degli uffici giudiziari del Paese.
Tra l'altro, l'illegittimità della procedura adottata nel caso
di specie è stata più volte censurata dai Presidenti della
Repubblica. Ultima in ordine cronologico la lettera inviata nel
febbraio 2011 dal Presidente Napolitano ai Presidenti delle Camere e
al Presidente del Consiglio, nella quale il «Garante della
Costituzione» ha assunto una posizione netta circa l'approvazione di
leggi di conversione che riscrivono i decreti-legge: «molte di queste
disposizioni aggiunte in sede di conversione sono estranee
all'oggetto quando non alla stessa materia del decreto, eterogenee e
di assai dubbia coerenza con i principi e le norme della
Costituzione. È appena il caso di ricordare che questo modo di
procedere, come ho avuto modo in diverse occasioni di far presente
fin dall'inizio del settennato ai Presidenti delle Camere e ai
Governi che si sono succeduti a partire dal 2006, si pone in
contrasto con i principi sanciti dall'art. 77 della Costituzione e
dall'art. 15, comma 3 della legge di attuazione costituzionale n. 400
del 1988 recepiti dalle stesse norme dei regolamenti parlamentari.
L'inserimento nei decreti di disposizioni non strettamente attinenti
ai loro contenuti, eterogenee e spesso prive dei requisiti di
straordinarietà necessità e urgenza, elude il vaglio preventivo
spettante al Presidente della Repubblica in sede di emanazione dei
decreti-legge. Inoltre l'eterogeneità e l'ampiezza delle materie non
consentono a tutte le commissioni competenti di svolgere l'esame
referente richiesto dal primo comma dell'art. 72 della costituzione e
costringono la discussione da parte di entrambe le camere nel termine
tassativo di 60 giorni. Si aggiunga che il frequente ricorso alla
posizione della questione di fiducia realizza una ulteriore pesante
compressione del ruolo del Parlamento».
Da ultimo, il divieto di emendamenti eterogenei rispetto al
contenuto proprio ed originario di un decreto-legge (e il carattere
supremo di tale principio) sono stati ribaditi dalla sent. n. 32/2014
della Corte costituzionale: «Ben si comprende come il rispetto del
requisito della omogeneità e della interrelazione funzionale tra
disposizione del decreto-legge e quello della legge di conversione ex
art. 77, secondo comma Cost. sia di fondamentale importanza per
mantenere entro la cornice costituzionale i rapporti istituzionali
tra Governo, Parlamento, e Presidente della Repubblica nello
svolgimento della funzione legislativa».
La legge-delega non poteva pertanto essere approvata con un
emendamento non connotato dai requisiti di straordinarietà e urgenza
e in ogni caso del tutto eterogeneo rispetto al contenuto del
decreto-legge.
Alla luce di quanto sopra esposto, appare evidente a questo
giudice il contrasto della legge delega n. 148/2011 e,
conseguentemente, del decreto legislativo n. 155/2012 con le
richiamate norme della Carta Costituzionale, che prevedono i limiti
della eccezionale potestà legislativa del governo rispetto a quella
ordinaria del Parlamento (artt. 70, 76 e 77).
4) Rilevanza delle questioni.
Le questioni sollevate appaiono rilevanti nel giudizio a quo, dal
momento che le stesse investono la normativa dalla quale dipende
l'individuazione del giudice (Tribunale di Torino ovvero Tribunale di
Pinerolo) avanti al quale deve essere celebrato il processo penale
nei confronti dell'imputato.
In particolare lo scrivente - come risulta anche dal «decreto di
prosecuzione dell'udienza presso il Tribunale di Torino» del
Presidente di Sezione del Tribunale di Torino in data 18 dicembre
2013 - deve fare applicazione dell'art. 9 del d.lgs. n. 155/2012 in
combinato disposto con l'art. 1 in relazione alla tabella A) per
celebrare avanti al Tribunale di Torino un processo per fatto di
reato già di competenza territoriale del (soppresso) Tribunale di
Pinerolo; secondo l'art. 9, infatti, le udienze successive al 13
settembre 2013 devono tenersi avanti al nuovo giudice competente,
nello specifico, il Tribunale di Torino, risultando il Tribunale di
Pinerolo, a tale data, soppresso in base all'art. 1; se, invece,
qualora le disposizioni del decreto legislativo n. 155/2012 e della
legge delega n. 148/2011 (sulla base della quale è stato adottato il
decreto legislativo n. 155/2012) non fossero riconosciute conformi
alla Costituzione, l'udienza dovrebbe essere celebrata avanti
all'illegittimamente soppresso (per effetto delle disposizioni
impugnate) Tribunale di Pinerolo.
Le questioni di costituzionalità sollevate, pertanto, si pongono
in rapporto di pregiudizialità rispetto all'individuazione del
giudice chiamato a definire l'attuale processo penale e davanti al
quale il processo deve essere celebrato e proseguito.

P. Q. M.

Letto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale del d.-l. n. 138/2011 e dell'art. 1,
comma 2 della legge n. 148/2011 recanti la conversione, con
modifiche, del decreto-legge n. 138/2011, nonchè del d.lgs. n.
155/2012 (in specie artt. 1, 2, 9 e 11), per contrasto con gli artt.
70, 72, comma 1 e 4, 76 e 77 della Costituzione, nei termini di cui
in motivazione;
Sospende il procedimento in corso;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza e degli atti del
processo alla Corte costituzionale;
Manda alla Cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti e alla Presidenza del Consiglio dei ministri e per la
comunicazione ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato
della Repubblica.

Torino, 24 marzo 2014

Il giudice: Alberto Giannone