1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 12-5-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 228 SENTENZA 23 aprile - 7 maggio 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. " Sanita' pubblica - Provincia autonoma di Bolzano - Unita' sanitaria locale n. 2 di Merano - Verifica amministrativo-contabile - Competenza primaria in tema di ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri - Violazione - Introduzione di un controllo aggiuntivo statale - Non spettanza al Ministro del tesoro del potere ispettivo e di verifica sulla unita' sanitaria locale n. 2 di Merano - Annullamento della lettera-avviso del Ministro del tesoro del 22 agosto 1992, prot. n. S.I./5497 " (Lettera avviso del Ministero del Tesoro 22 agosto 1992, prot. n. S.I./5497) " (St. spec. T.A.A. e relative norme di attuazione - d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 e d.P.R. 16 marzo 1992, n. 267 ed art. 4, d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 4, primo comma, n. 7; 9, primo comma, n. 10 16, primo comma) (093C0501) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 12-5-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
notificato il 30 ottobre 1992, depositato in Cancelleria il 3
novembre successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito
della lettera-avviso del Ministro del Tesoro in data 22 agosto 1992,
prot. n. S.I./5497, recante "Verifica amministrativo-contabile alla
Unità sanitaria locale n. 2 di Merano", ed iscritto al n. 38 del
registro conflitti 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 marzo 1993 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia
autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per
il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 30 ottobre 1992, la Provincia
autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti della lettera-avviso del Ministro del Tesoro in data 22
agosto 1992, prot. n. S.I./5497, pervenuta il 1 settembre 1992,
recante "Verifica amministrativo-contabile alla Unità sanitaria lo-
cale n. 2 di Merano", per violazione degli artt. 4, primo comma, n.
7; 9, primo comma, n. 10, e 16, primo comma, dello Statuto speciale
della Regione Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione, di
cui al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, al d.P.R. 16 marzo 1992, n. 267,
ed all'art. 4 del d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266.
La Provincia ricorrente espone che con l'atto impugnato il
Ministro del Tesoro ha comunicato di aver disposto - ai sensi
dell'art. 29 del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440, e dell'art. 3 della
legge 26 luglio 1939, n. 1037 - l'esecuzione, da parte di un
dirigente dei servizi ispettivi di finanza, di una verifica
amministrativo-contabile presso l'Unità sanitaria locale n. 2 di
Merano. Tale atto risulterebbe lesivo delle attribuzioni
costituzionalmente garantite alla Provincia in relazione ai profili
seguenti.
In primo luogo, la Provincia deduce che l'art. 4, n. 7, dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige attribuisce alla Regione
la competenza primaria in materia di ordinamento degli enti sanitari
ed ospedalieri e che la stessa Regione ha trasferito tale competenza,
per quanto riguarda la vigilanza, alla Provincia autonoma di Bolzano,
con l'art. 15 della legge regionale 30 aprile 1980, n. 6.
Inoltre, la stessa Provincia autonoma ricorda di essere titolare
della competenza concorrente in materia di igiene e sanità, ai sensi
dell'art. 9, n. 10, dello Statuto regionale nonchè della relativa
potestà amministrativa, ai sensi dell'art. 16 dello stesso Statuto.
Infine, la ricorrente rileva che, in sede di definizione del c.d.
"pacchetto" per il Trentino-Alto Adige, l'art. 1 del d.P.R. 16 marzo
1992, n. 267, ha stabilito che alle Province autonome compete il
potere legislativo ed amministrativo in materia di funzionamento e
gestione delle istituzioni ed enti sanitari.
In attuazione delle suddette competenze, la Provincia autonoma di
Bolzano ha effettivamente provveduto in merito alla vigilanza sugli
enti sanitari ed ospedalieri istituendo, con l'art. 26 della legge
provinciale 18 agosto 1988, n. 33, l'"Ufficio di economia sanitaria"
al quale sono, tra l'altro, attribuite le funzioni di "controllo
sull'impiego dei fondi e revisione dei fattori di costo" nonchè "la
rendicontazione allo Stato".
A fronte di tali competenze provinciali non spetterebbe, pertanto,
al Ministro del Tesoro alcun potere diretto di vigilanza o di
ispezione sulle singole Unità sanitarie, ma solo la verifica
inerente alla rendicontazione complessiva effettuata da parte della
Provincia autonoma. Del resto, anche il finanziamento statale non è
erogato in via diretta alle singole Unità, ma affluisce - con i
finanziamenti di origine provinciale - al fondo sanitario
provinciale, istituito con l'art. 27 della citata legge provinciale
n. 33 del 1988, che provvede alle assegnazioni alle singole
strutture.
Inoltre, presso ogni Unità sanitaria è istituito il collegio dei
revisori dei conti, con un componente designato dal Ministro del
Tesoro. E la Provincia ricorrente ricorda che questa Corte - con la
sent. n. 107 del 1987 - ha definito tale collegio dei revisori
"mediatore" in materia finanziaria ed amministrativo-contabile tra le
Unità sanitarie locali da una parte e le Regioni e lo Stato
dall'altra.
A completamento di questo quadro normativo, la Provincia cita, in-
fine, la norma di attuazione di cui all'art. 4 del d.P.R. 16 marzo
1992, n. 266, dove si dispone che, nelle materie di competenza della
Regione o delle Province autonome, "la legge non può attribuire agli
organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza,
di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
Statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli
interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello Statuto medesimo".
In nessun caso, quindi, secondo la ricorrente, potrebbe ritenersi
sussistente un potere generale di ispezione e di vigilanza da parte
del Ministro del Tesoro in grado di prevalere sulla normativa
speciale - oltre tutto successiva alle disposizioni richiamate nella
lettera impugnata - propria dell'ordinamento del Trentino-Alto Adige
e delle Province autonome.
La ricorrente chiede, pertanto, l'annullamento dell'atto
impugnato, previa la sua eventuale sospensione.
2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato che, in
prossimità dell'udienza, ha presentato una memoria per sostenere
l'infondatezza del ricorso.
L'Avvocatura afferma che il potere ispettivo di cui alla lettera-
avviso oggetto di impugnazione avrebbe un contenuto di carattere
generale e si rivolgerebbe a qualsiasi ufficio o servizio che abbia
gestione finanziaria o attribuzioni contabili, tali da interessare in
modo diretto o indiretto la finanza dello Stato, così
differenziandosi dal potere di vigilanza e ispezione di carattere
interno proprio delle singole Amministrazioni.
Tale potere ispettivo riguarderebbe, quindi, la finanza di tutto
il settore pubblico allargato, ivi comprese le gestioni delle Unità
sanitarie locali e potrebbe essere esercitato dal Ministero del
Tesoro autonomamente ed indipendentemente dagli ulteriori
accertamenti che altri organi - statali, regionali o comunali -
possono esercitare sulle stesse gestioni. Nè ciò determinerebbe
sovrapposizioni o indebite ingerenze, stante il diverso fondamento e
la diversa finalità che caratterizzerebbero il suddetto potere
ispettivo.
Per le stesse ragioni questo potere statale, rappresentativo di un
superiore interesse nazionale al buon funzionamento ed al
coordinamento della finanza pubblica allargata, non cederebbe a
fronte della competenza primaria della Regione Trentino-Alto Adige in
materia di ordinamento degli enti sanitari ed ospedalieri, competenza
trasferita alla Provincia ricorrente per quanto riguarda la
vigilanza. Tale competenza atterrebbe, infatti, alla vigilanza di
carattere interno, volta all'accertamento della legittimità e del
merito dei singoli atti amministrativi di gestione, a fini repressivi
ovvero sostitutivi, mentre il potere ispettivo statale di cui si dis-
cute - da esercitarsi secondo modalità di attuazione determinate dal
suo stesso titolare - atterrebbe ad una funzione di riscontro
generale di corretta gestione della spesa pubblica.
Analogamente, lo stesso potere ispettivo statale non potrebbe
ritenersi assorbito dalla presenza di un revisore designato dal
Ministro del Tesoro nel collegio dei revisori dei conti delle Unità
sanitarie, che costituirebbe una forma necessaria, ma non esclusiva
del potere statale di controllo nei confronti di tali organismi.
L'Avvocatura rileva, infine, che il potere ispettivo in
contestazione è stato di fatto già esercitato, dal momento che la
visita annunciata con l'impugnata lettera-avviso (e poi sospesa con
telex del 5 settembre 1992), è stata attuata in data 17 ottobre
1992.
3. - Anche la Provincia ricorrente ha depositato una memoria nella
quale vengono ribadite e illustrate le ragioni del ricorso.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzioni, con domanda di sospensione, nei confronti della
lettera-avviso del Ministro del Tesoro del 22 agosto 1992, prot.
S.I./5497, recante "verifica amministrativo-contabile alla Unità
sanitaria locale n. 2 di Merano", in quanto ritenuta lesiva delle
competenze spettanti alla stessa Provincia ai sensi degli artt. 4,
primo comma, n. 7; 9, primo comma, n. 10, e 16, primo comma, dello
Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) nonchè delle rela-
tive norme di attuazione, con riferimento particolare all'art, 2 del
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (come modificato dall'art. 1 del d.P.R.
16 marzo 1992, n. 267) ed all'art. 4 del d.P.R. 16 marzo 1992, n.
266.
2. - Il ricorso è fondato.
Ai sensi dell'art. 4, n. 7, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
spetta alla Regione Trentino-Alto Adige la competenza primaria in
tema di "ordinamento degli enti sanitari e ospedalieri". La nuova
disciplina attuativa dello Statuto speciale, adottata con il d.P.R.
16 marzo 1992, n. 267, ha, a sua volta, all'art. 1, specificato tale
competenza, avendo conferito alla Regione Trentino-Alto Adige il
potere di disciplinare "il modello di organizzazione delle
istituzioni ed enti sanitari" ed alle Province autonome di Trento e
Bolzano "le potestà legislative ed amministrative attinenti al
funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari".
Ma già in precedenza, la Regione, con l'art. 15 della legge
regionale 30 aprile 1980, n. 6, aveva attribuito il controllo sugli
atti e sugli organi delle Unità sanitarie locali alla Giunta
provinciale, ai sensi dell'art. 54 dello Statuto speciale, mentre la
Provincia autonoma di Bolzano, con l'art. 26 della legge provinciale
18 agosto 1988, n. 33, in sede di riordinamento degli uffici
competenti in materia di assistenza, previdenza e sanità, aveva
provveduto a istituire un "ufficio economia sanitaria", investito del
compito di controllare l'impiego dei fondi e di revisionare i fattori
di costo delle Unità sanitarie locali, nonchè di provvedere alla
rendicontazione verso lo Stato.
Questo assetto normativo ha trovato, infine, la sua "chiusura"
nell'art. 4 del d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, che, in sede di
disciplina del rapporto tra leggi statali e leggi regionali e
provinciali del Trentino-Alto Adige, ha precisato che "nelle materie
di competenza proprie della Regione o delle Province autonome la
legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quella di vigilanza, .. diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e le relative norme
di attuazione ..".
Alla luce di queste premesse, anche il potere ispettivo sulle
Unità sanitarie locali, in quanto riconducibile al più ampio potere
di vigilanza, deve ritenersi riferito - nell'ambito della disciplina
vigente per il Trentino-Alto Adige - alle Province autonome, con la
conseguente esclusione, stante l'assenza di una previsione
specificamente espressa a questo fine dallo Statuto speciale e dalle
relative norme di attuazione, di un controllo aggiuntivo quale quello
che il Ministro del Tesoro ha dichiarato di voler esercitare sulla
base di norme anteriori alla definizione dello speciale ordinamento
regionale. E questo tanto più ove si consideri che, anche
nell'ordinamento del servizio sanitario nazionale di cui alla legge
23 dicembre 1978, n. 833, vengono fatte espressamente salve le
competenze spettanti alle Province autonome di Trento e Bolzano (art.
80), mentre la misura della partecipazione dello Stato al controllo
è stata specificamente regolata sia attraverso la presenza di un
collegio di revisori, composto di tre membri, uno dei quali designato
dal Ministro del Tesoro (art. 15, nel testo modificato dall'art. 13
della legge 26 aprile 1982, n. 181), sia attraverso la
rendicontazione trimestrale delle Unità sanitarie alla Regione o
alla Provincia autonoma, con il conseguente obbligo dell'ente locale
di fornire gli stessi dati ai Ministeri della sanità e del Tesoro
(art. 50, secondo e terzo comma).
Va, dunque, riconosciuta la lesione della sfera di attribuzioni
della Provincia autonoma di Bolzano operata dall'atto oggetto
dell'impugnativa.
3. - Nessuna pronuncia va adottata in ordine alla domanda di
sospensione dell'atto che ha dato luogo al conflitto, in
considerazione del fatto che la verifica amministrativa-contabile
preannunziata con tale atto è stata eseguita il 17 ottobre 1992, in
data anteriore alla stessa presentazione del ricorso.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta al Ministro del Tesoro esercitare nei
confronti dell'Unità sanitaria locale n. 2 di Merano il potere di
verifica ed ispezione di cui all'art. 29 del R.D. 18 novembre 1923,
n. 2440, ed all'art. 3 della legge 26 luglio 1939, n. 1037; di
conseguenza annulla la lettera-avviso del Ministro del Tesoro del 22
agosto 1992, prot. n. S.I./5497.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 aprile 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 7 maggio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0501