1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 2-8-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 12 giugno 1995
N. 20 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 12 giugno 1995 (della regione Lombardia) Agricoltura - Attuazione della legge 24 febbraio 1995, n. 46 - Piani di sviluppo - Previsione: a) che nei casi in cui i piani stessi prevedano, in luogo di un obiettivo di produzione, un numero di lattifere da utilizzare in azienda, l'obiettivo di produzione puo' essere calcolato dall'amministrazione regionale utilizzando il dato di produzione annuale di kg 4.537 per lattifera; b) che qualora, nel corso della realizzazione del piano di sviluppo o di miglioramento siano intervenute cause di forza maggiore, come def- inite dall'art. 2, secondo comma, d.P.R. n. 569/1993, e adeguatamente documentate, il termine circa l'avvenuta realizzazione venga procrastinato; c) che i piani di sviluppo o di miglioramento debbano intendersi realizzati in tutti i casi in cui sono stati effettuati gli investimenti previsti e l'obiettivo di produzione sia stato raggiunto o sia in corso di conseguimento nei tempi previsti dal piano medesimo - Violazione di norme comunitarie (Regolamenti CEE reg. 797/1985 e 2328/1991) ed indebita invasione della sfera di competenza regionale. (Circolare del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali del 31 marzo 1995, n. 4). (Cost., artt. 3, 5, 11, 41, 97, 117 e 118). (095C0780) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 2-8-1995)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, dr. Paolo Arrigoni, rappresentata e
difesa, come da mandato a margine del presente atto, ed in virtù di
deliberazione di autorizzazione a stare in giudizio n. 69012, dagli
avv.ti proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma,
lungotevere delle Navi n. 30, per conflitto di attribuzione contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del presidente pro-
tempore del Consiglio dei Ministri, in relazione alla circolare del
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali 31 marzo
1995, n. 4, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 105,
dell'8 maggio 1995, di applicazione della legge 24 febbraio 1995, n.
46, recante: "Norme per l'avvio degli interventi programmati in
agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota
comunitaria".
Con ricorso in via principale, iscritto al n. 22/1995 r.r., la
regione Lombardia ha impugnato innanzi a codesta ecc.ma Corte la
legge 24 febbraio 1995, n. 46, di conversione con modificazioni del
d.-l. 23 dicembre 1994, n. 727, in tema di rientro della produzione
lattiera nella quota comunitaria. Nel ricorso in questione sono stati
rilevati numerosi vizi di legittimità costituzionale, tutti
attinenti alla lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente
assegnata alla regione Lombardia concernenti sia profili procedurali
(quali la soppressione del coinvolgimento della conferenza Stato-
Regioni nella determinazione del programma di rientro delle eccedenze
lattiero-casearie: motivo 4), che - più ancora - aspetti sostanziali
della disciplina contestata (cfr. motivi 1, 2, 3 e 5).
La circolare impugnata con il presente ricorso si configura ora in
parte quale atto attuativo della legge n. 46/1995, in parte come
strumento di integrazione e di superamento di essa. Con il risultato
di aggravare sotto entrambi i profili la lesione delle competenze
regionali costituzionalmente garantite nel settore.
Specificamente, nella parte relativa ai Piani di sviluppo di cui
all'art. 2, comma 2-bis della legge n. 46/1995, è previsto che "solo
nei casi in cui il piano preveda, in luogo di un obiettivo di
produzione, un numero di lattifere da impiegare in azienda,
l'obiettivo di produzione può essere calcolato dall'amministrazione
regionale utilizzando il dato di produzione annuale di kg 4.537 per
lattifera, da indicare inderogabilmente a prescindere dalla razza
presente in azienda o indicata nel piano" (p. 11, seconda colonna,
prima proposizione); che "qualora, nel corso della realizzazione del
piano di sviluppo o di miglioramento siano intervenute cause di forza
maggiore così come definite dall'art. 2, secondo comma, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 569/1993, adeguatamente
documentate, il termine circa l'avvenuta realizzazione viene di
conseguenza procrastinato in ragione degli eventi che lo hanno
causato" (p. 11, seconda colonna, secondo capoverso); che "i piani di
sviluppo o di miglioramento devono intendersi realizzati in tutti i
casi in cui sono stati effettuati gli investimenti previsti dal pi-
ano, e l'obiettivo di produzione è stato raggiunto o è in corso di
conseguimento nei tempi previsti dal piano medesimo" (p. 11, seconda
colonna, penultimo capoverso).
1. - Quanto alla previsione (p. 11, Piani di sviluppo, seconda
colonna, secondo capoverso) di cause di forza maggiore nella
realizzazione dei piani di sviluppo e miglioramento, e al relativo
procrastinamento del termine di avvenuta realizzazione di essi, quale
base cronologica di riferimento per la richiesta di assegnazione di
una quota di produzione indicata nel piano medesimo in sostituzione
delle quote A e B, devono lamentarsi i seguenti vizi: violazione
degli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione sotto il profilo
della contrarietà a norme comunitarie e della invasione della sfera
di competenza legislativa e amministrativa regionale; violazione
dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 46/1995.
Si è detto al motivo 1 del ricorso n. 22/1995, e qui si
ribadisce, come la regione Lombardia non abbia approvato, dopo il
1985 (e i regolamenti CEE nn. 797/1985 e 2328/1991), programmi di
intervento strutturale e gestionale per il conseguimento di obiettivi
produttivi e di reddito nel settore caseario comportanti un
superamento dei quantitativi di riferimento, in conformità rigorosa
al divieto di cui all'art. 6, punto 3, del regolamento CEE n.
2328/1991 del Consiglio.
La stessa inclusione nella legge n. 46/1995 in sede di conversione
del comma 2-bis dell'art. 2 ha dunque comportato la violazione degli
artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione, sotto il profilo della
invasione della sfera di competenza legislativa e amministrativa
regionale, esercitate correttamente dalla ricorrente nel rispetto
delle norme comunitarie vigenti, anche in riferimento al danno
arrecato alla produzione della regione ricorrente per effetto del
riconoscimento ai produttori di altre regioni di nuove e più elevate
soglie di produzione in luogo delle quote A e B.
La circolare ora contestata attua l'art. 2, comma 2-bis, ma
insieme ne aggrava gli effetti, inserendo una prescrizione
ulteriormente lesiva della sfera di attribuzioni della regione
ricorrente, in ordine alla possibilità di tenere conto, ai fini
della valutazione di realizzazione dei piani di sviluppo e
miglioramento i cui obiettivi di produzione sono sostitutivi delle
quote A e B, anche di cause di forza maggiore. Una simile previsione,
è anch'essa viziata per violazione della disciplina comunitaria, in
quanto ribadisce e anzi accresce la entità dello sfondamento della
soglia nazionale di produzione, e dunque dell'art. 11 della
Costituzione, strumento di recepimento del diritto comunitario nel
diritto interno.
Norme interposte del pari violate sono pure la legge n. 468/1992,
che vietava qualsiasi incremento delle quote individuali e di
riflesso lo sfondamento delle quote nazionali (art. 2) e affidava
alle regioni il potere di assegnare, sulla base di propri criteri
programmatori, quote ai produttori titolari di aziende suscettibili
di sviluppo ovvero ai giovani agricoltori e alle aziende di montagna
(art. 10, decimo comma).
All'ulteriore lesione della disciplina comunitaria e dell'art. 11
della Costituzione si aggiunge così la violazione della potestà
legislativa e amministrativa della regione ricorrente, e dunque degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, che si aggrava alla luce della
violazione della stessa disposizione del comma 2-bis dell'art. 2
della legge n. 46/1995 che la circolare impugnata pretende di
attuare.
Nè varrebbe invocare, a fondamento della disposizione normativa
impugnata, l'art. 2, secondo comma, del d.P.R. n. 569/1993, che aveva
altro fondamento e evidente carattere eccezionale, essendo stato
concepito per fronteggiare eventi calamitosi che colpissero aziende
agricole menomandone la capacità produttiva, ma non certo per
supportare meccanismi sostitutivi delle quote individuali nell'ambito
di una disciplina, oltre tutto contrastante con quella comunitaria,
che era ancora ben di là da venire.
Quanto all'idoneità della circolare impugnata ad essere oggetto
di conflitto di attribuzioni, poi, non sussistono dubbi, atteso che
sin dalla sentenza n. 11/1957 codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
affermato che "ogni atto" può essere sindacato in questa sede. Detta
circolare, peraltro, si indirizza espressamente agli assessorati
all'agricoltura delle regioni e delle province autonome, pretendendo
così di avere non solo efficacia esterna (sul punto, cfr. già la
sentenza n. 17/1962), ma addirittura efficacia diretta nei confronti
dell'amministrazione regionale. La lesione delle attribuzioni
regionali che, nel menzionato ricorso n.r.g. n. 22/1/995 è stata
imputata alla legge n. 46/1995, viene qui dunque confermata, con
l'ulteriore aggravante della introduzione di ipotesi distorsive del
razionale governo del settore non previste neppure dalla legge n.
46/1995, di per sè viziata.
2. - Quanto alla previsione (p. 11, seconda colonna, Piani di
sviluppo, penultimo capoverso) della parificazione alla realizzazione
dei piani, ai fini della sostituzione degli obiettivi di produzione
di piano alle quote individuali dei produttori, della effettuazione
degli investimenti di piano e del raggiungimento degli obiettivi di
produzione o dell'essere essi in corso di raggiungimento nei tempi di
piano: violazione degli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione
sotto il profilo della contrarietà a norme comunitarie e della
invasione della sfera di competenza legislativa e amministrativa
regionale; violazione dell'art. 2, comma 2-bis, legge n. 46/1995.
Anche sotto il profilo in epigrafe, la circolare risulta
illegittimamente peggiorativa della disciplina, già di per sè
intrinsecamente illegittima, dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n.
46/1995. Anche sotto tale profilo è violata la normativa
comunitaria, e con essa l'art. 11 della Costituzione, nonchè la
disciplina statale che vieta qualunque incremento delle quote
individuali e, di riflesso, lo sfondamento della soglia nazionale di
produzione, e con essa ancora l'art. 11, e gli artt. 117 e 118 della
Costituzione. Tale ultima lesione di disposizioni costituzionali è
poi aggravata dalla violazione, da parte della circolare impugnata,
dello stesso comma 2-bis dell'art. 2 della legge n. 46/1995, che la
circolare pretende di attuare.
Come già la previsione sopra censurata sub 1), anche questa si
rivela peggiorativa della già illegittime disposizioni della legge
n. 46/1995. Qui, come nell'altro caso, siamo in presenza di un
evidente ampliamento dell'ambito di operatività dell'art. 2, comma
2-bis, della predetta legge. La previsione dell'ipotesi della forza
maggiore, infatti, consente l'assegnazione delle quote corrispondenti
agli obiettivi di produzione indicati nei piani anche se i piani non
sono stati realizzati nei tempi previsti (a causa di generiche e non
meglio specificate "cause di forza maggiore"). Parimenti,
l'equiparazione alla realizzazione dei piani del conseguimento
(addirittura solo potenziale|) degli obiettivi di produzione non fa
altro che determinare l'introduzione di una nuova ipotesi di
assegnazione di quote extra ordinem, non prevista dalla legge,
epperciò ancor più violativa del diritto comunitario e lesiva delle
attribuzioni regionali in relazione al governo del settore.
3. - Quanto alla previsione (p. 11, Piani di sviluppo, seconda
colonna, prima proposizione) relativa alla evenienza che i piani
approvati in aumento da altre regioni non recassero l'obiettivo di
produzione in chilogrammi, ma solo il numero di lattifere da
impiegare in azienda, per la quale andrebbe applicata la presunzione
di una produzione annua di 4.537 chilogrammi per lattifera:
violazione degli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione sotto il
profilo della contrarietà a norme comunitarie e della invasione
della sfera di competenza legislativa e amministrativa regionale;
violazione dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 46/1995
(ulteriori profili); violazione degli artt. 3, 41 e 97 della
Costituzione, in riferimento agli artt. 5, 117 e 118 della
Costituzione.
La previsione ora censurata ha l'effetto di rimettere, per così
dire, in gioco persino piani di sviluppo e miglioramento approvati in
assenza di concreti obiettivi di produzione, ma recanti soltanto il
numero di lattifere, e non solo li ammette all'illegittimo beneficio
di legge, ma li dota di una consistenza produttiva iuris et del iure,
in assenza di disposizioni primarie relative sia alla loro
operatività sia alla loro quantificabilità.
Anche sotto questo profilo si concretano dunque le violazioni di
norme costituzionali, comunitarie e legislative ordinarie rilevate
sub 1 e 2, atteso che la previsione censurata determina da un lato
l'aggiramento dei limiti comunitari, e dall'altro la sottrazione alla
regione ricorrente del governo del settore sotto il profilo della
determinazione, da parte della stessa, delle caratteristiche, dei
limiti e della stessa ammissibilità dei piani di sviluppo o
miglioramento.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la Corte costituzionale voglia
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro delle
risorse agricole, alimentari e forestali, dare attuazione alla legge
24 febbraio 1995, n. 46 con la circolare del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali 31 marzo 1995, n. 4, pubblicata in
Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 105 dell'8 maggio 1995, in
violazione dei precetti ivi contenuti, e degli artt. 11, 5, 117 e 118
della Costituzione, nonchè degli artt. 3, 41, 97 della Costituzione,
in riferimento agli artt. 11, 5, 117 e 118 della Costituzione, in
particolare nelle parti in cui prevede che "solo nei casi in cui il
piano preveda, in luogo di un obiettivo di produzione, un numero di
lattifere da impiegare in azienda, l'obiettivo di produzione può
essere calcolato dall'amministrazione regionale utilizzando il dato
di produzione annuale di kg 4.537 per lattifera, da indicare
inderogabilmente a prescindere dalla razza presente in azienda o
indicata nel piano"; che "qualora, nel corso della realizzazione del
piano di sviluppo o di miglioramento siano intervenute cause di forza
maggiore così come definite dall'art. 2, secondo comma, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 569/1993, adeguatamente
documentate, il termine circa l'avvenuta realizzazione viene di
conseguenza procrastinato in ragione degli eventi che lo hanno
causato"; che "i piani di sviluppo o di miglioramento devono
intendersi realizzati in tutti i casi in cui sono stati effettuati
gli investimenti previsti dal piano, e l'obiettivo di produzione è
stato raggiunto o in corso di conseguimento nei tempi previsti dal
piano medesimo" e per conseguenza annullare, per quanto di interesse,
la circolare impugnata.
Milano-Roma, addì 1 giugno 1995
Avv. prof. Giuseppe Franco FERRARI - Avv. prof. Massimo LUCIANI

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