1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 7-7-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 377 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 novembre 1998
N. 377 Ordinanza emessa l'11 novembre 1998 dal Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria sul ricorso proposto da Miecchi Stefania contro il comune di Terni ed altra Edilizia e urbanistica - Regione Umbria - Fabbricati originariamente abusivi, poi condonati - Divieto di interventi manutentivi e conservativi e di risanamento e ristrutturazione (nella specie solaio di copertura inclinato e coibentato in luogo di quello piatto esistente e ristrutturazione di portico) - Irrazionalita' per l'inesorabile conseguente progressivo degrado ed inabitabilita' nel giro di pochi lustri - Incidenza sui principi di liberta' d'iniziativa economica privata e sul diritto di proprieta' - Eccedenza dai limiti della competenza regionale. (Legge regione Umbria, 2 settembre 1974, n. 53, art. 8, comma 7, modificato dalla legge regione Umbria 21 ottobre 1997, n. 31). (Cost., artt. 3, 41, 42 e 117). (099C0658) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 7-7-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 366/1998
proposto da Stefania Miecchi, rappresentata e difesa dagli avvocati
Stefano Neri e Maria Di Paolo, con domicilio eletto in Perugia, via
Vincioli n. 3 (presso lo studio dell'avv. Coaccioli);
Contro il comune di Terni in persona del sindaco pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Alessandro Alessandro, con domicilio
eletto in Perugia, presso la segreteria del t.a.r. Umbria, via
Baglioni n. 3 e la regione Umbria non costituitasi in giudizio, per
l'annullamento del provvedimento di cui al protocollo n. 5844/1997
datato 7 aprile 1998, con cui il dirigente del settore edilizia del
comune di Terni ha espresso diniego all'istanza della ricorrente
volta ad ottenere il rilascio di concessione edilizia per la
realizzazione di lavori di ristrutturazione sull'immobile di sua
proprietà, di ogni altro atto e/o provvedimento conseguente,
presupposto, e/o comunque connesso, ivi inclusa la deliberazione di
Giunta regionale dell'Umbria n. 8330/97, limitatamente alla parte in
cui sono stati forniti chiarimenti in ordine all'applicazione delle
disposizioni contenute nell'art. 34 della legge regionale n. 31/1997,
conosciuta nei suoi estremi solo in occasione della notifica del
provvedimento di diniego;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Terni;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza dell'11 novembre 1998 la relazione del
cons. Annibale Ferrari e udite le parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto:
F a t t o
Con ricorso notificato in data 22 maggio 1998 la signora Stefania
Miecchi ha chiesto l'annullamento degli atti in epigrafe ritenuti
illegittimi per violazione di norme costituzionali e per eccesso di
potere sotto il profilo della disparità di trattamento.
La ricorrente lamenta di non avere ottenuto la concessione edilizia
per la ristrutturazione di un immobile di sua proprietà, sito in
territorio agricolo e destinato ad abitazione propria e della
famiglia.
Tale immobile, in origine abusivamente realizzato dal padre, venne
poi sanato in applicazione della normativa di cui alla legge n.
47/1985.
L'intervento di ristrutturazione denegato si riferisce ad un solaio
di copertura inclinato e coibentato (in luogo di quello piatto
esistente) nonchè ad un portico prospiciente la zona d'ingresso
della casa.
A difesa di tale diniego, il comune di Terni si è costituito e
resiste.
All'udienza dell'11 novembre 1998 la causa è stata trattenuta in
decisione.
D i r i t t o
1. - Viene prioritariamente in esame la questione di
costituzionalità, sollevata dalla ricorrente nei confronti dell'art.
8, settimo comma, della legge regionale umbra 2 settembre 1974, n.
53, come sostituito dall'art. 34 della legge regionale 21 ottobre
1997, n. 31, con riferimento agli artt. 3, 41, 42 e 117 della
Costituzione.
La norma in questione disciplina gli interventi edilizi nelle zone
agricole e più precisamente gli interventi su fabbricati ad uso di
abitazione preesistenti all'entrata in vigore della legge. Sono
consentiti gli interventi di cui all'art. 31, lettere a, b, c, e d,
della legge 5 agosto 1978, n. 457, nonchè ampliamenti per un
incremento massimo di mc 300, semprechè il volume complessivo del
fabbricato ristrutturato non superi i mc 1400. Sono però eccettuati
i fabbricati oggetto di condono edilizio. Per questi ultimi - stando
all'interpretazione letterale recepita dal comune e, a quanto pare,
non contestata dalla ricorrente - nessun intervento può essere
consentito.
2. - Nella fattispecie, si discute di due interventi: la
sostituzione della copertura a lastrico solare con un tetto in tegole
a doppio spiovente, e la realizzazione di un portico. Si può dare
per pacifico che nè l'uno nè l'altro di questi interventi comporta
un incremento di cubatura, dal punto di vista urbanistico.
Essi possono rientrare nella previsione dell'art. 31, lettera d),
della legge n. 457/1978 (ristrutturazione edilizia) o forse in quella
della lettera c), (restauro e risanamento conservativo) giacchè
quest'ultima include, fra l'altro, "l'inserimento degli elementi
accessori ... richiesti dalle esigenze dell'uso".
Il provvedimento di diniego della concessione edilizia appare
dunque, almeno in prima approssimazione, conforme alla legge
regionale, e la ricorrente non sostiene il contrario, deducendo
invece la questione di costituzionalità, la cui rilevanza pare
innegabile.
Quanto alla non manifesta infondatezza, si osserva quanto segue.
3. - La disposizione in esame istituisce un regime differenziato
per i fabbricati abitativi in zone agricole, a seconda che si tratti
di fabbricati realizzati legittimamente sin dall'origine (sia perchè
posti in essere in un momento in cui non occorrevano licenze o
concessioni, sia percbè muniti di concessione) oppure di fabbricati
originariamente abusivi e poi condonati.
Per questi ultimi non è ammesso alcun intervento, neppure - stando
alla lettera della legge - di manutenzione ordinaria e straordinaria,
tanto meno di ristrutturazione o di ampliamento.
Per gli altri sono consentiti interventi, oltre che manutentivi e
conservativi, anche di ristrutturazione e di ampliamento, sia pure
entro limiti molto ristretti.
4. - Ora sotto il profilo della costituzionalità, tale duplicità
di regime appare di per sè criticabile. Essa infatti può essere
considerata come una forma surrettizia di sanzione dell'originario
abuso. Sanzione, per vero, assai gravosa, ove si consideri che il
divieto di manutenzione ordinaria e straordinaria equivale nella
sostanza alla condanna ad un progressivo ed inarrestabile degrado del
fabbricato, destinato a diventare inabitabile nel volgere di pochi
lustri. Ma anche volendo ammettere che il divieto di manutenzione in
realtà non sussista, trattandosi di attività non soggetta ad
autorizzazione o concessione, resta il divieto del risanamento e
della ristrutturazione (che, nel periodo medio-lungo, ugualmente
provoca il degrado e l'abbandono del fabbricato) nonchè quello del
(limitatissimo) ampliamento assentibile ai fabbricati non oggetto di
condono.
Poichè tale discriminazione tra le due categorie di fabbricati
(condonati e non condonati) non risponde ad alcun'altra riconoscibile
esigenza, è giocoforza ritenere che esprima nient'altro che una
volontà punitiva.
La norma si pone così in contrasto con la legislazione statale in
materia di condono, ispirata invece al principio che, verificati i
presupposti del condono stesso, ed assolti gli inerenti oneri, il
fabbricato originariamente abusivo s'intende regolarizzato a tutti
gli effetti. Vi è quindi una (sospetta) violazione dell'art. 117
della Costituzione. Ma anche dell'art. 3, perchè introduce una
discriminazione irragionevole tra i proprietari di fabbricati
condonati e quelli di fabbricati non condonati.
Fra l'altro, tale discriminazione è irragionevole perchè non
distingue fra abuso ed abuso; e perchè non vi è alcuna ragione di
pensare che la ristrutturazione e l'ampliamento ad es., di un vetusto
fabbricato risalente ad epoca anteriore alla legislazione urbanistica
incidano sugli interessi pubblici in modo minore e diverso, comunque
più accettabile, di un analogo intervento eseguito su un fabbricato
condonato.
5. - Oltre agli artt. 3 e 117 sembrano violati anche gli artt. 41
e 42, perchè l'interdizione di ogni intervento manutentivo e
conservativo, ovvero migliorativo ed ampliativo (nei ristretti e
sorvegliati limiti in cui ciò è concesso per i restanti fabbricati
in zona agricola) comprime irragionevolmente l'esercizio tanto
dell'iniziativa economica quanto della proprietà privata. Un divieto
così rigoroso non solo impedisce al proprietario-imprenditore di
aumentare il valore del proprio patrimonio, ma persino di
conservarlo; ne limita anzi il mero godimento.
6. - Si pone dunque una questione di legittimità costituzionale
dell'art. 8 del comma 7, della legge regionale umbra 2 settembre
1974, n. 53, come modificata dalla l.r. 21 ottobre 1997, n. 31,
limitatamente all'inciso "e di quelli oggetto di condono edilizio
relativamente alla sanatoria di nuove abitazioni", con riferimento
agli artt. 3, 41, 42, e 117 della Costituzione.
È infatti necessario e sufficiente eliminare quelle parole,
perchè la norma risulti emendata dai vizi sopra indicati.
7. - In subordine, qualora si voglia ritenere ammissibile una certa
discriminazione tra il fabbricato condonato e quello originariamente
legittimo, si dovrà comunque riconoscere che la soluzione
concretamente adottata dal legislatore regionale risulta
eccessivamente restrittiva.
Dato e non concesso che sia ragionevole precludere ogni sia pur
limitato ampliamento dei fabbricati oggetto di condono, non si potrà
comunque dire altrettanto del divieto di procedere alla manutenzione
ordinaria e straordinaria, al restauro e al risanamento conservativo,
ed alla stessa ristrutturazione edilizia strettamente intesa; in
sintesi, a tutti quegli interventi che si risolvono in una semplice
conservazione dell'esistente, ovvero in migliorie estetiche e
funzionali, senza incremento di volumetria, nè modifica di
destinazione d'uso.
Tali sono, in effetti, gli interventi negati col provvedimento
impugnati. Essi migliorano la godibilità e la funzionalità dal
fabbricato (e, si direbbe, anche l'estetica, a tutto vantaggio dei
valori paesistici e ambientali) senza alcun aggravamento di carichi
urbanistici.
8. - Si pone così, a titolo subordinato, una questione di
legittimità costituzionale dell'art. 8, settimo comma, della legge
regionale umbra 2 settembre 1974, n. 53, come modificata dalla legge
regionale 21 ottobre 1997, n. 31, nella parte in cui esclude
l'ammissibilità degli interventi di cui all'art. 31, lettere a, b,
c, e d, della legge 5 agosto 1978, n. 457, sugli immobili oggetto di
condono edilizio.
9. - In conclusione, il giudizio va sospeso e gli atti vanno
rimessi alla Corte costituzionale per il giudizio di sua competenza.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità enunciata al punto 6 della
motivazione, nonchè, in subordine, di quella enunciata al punto 8;
Sospende il giudizio e dispone la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti del giudizio e al Presidente della Giunta
regionale dell'Umbria, e sia comunicata al Presidente del Consiglio
regionale dell'Umbria.
Così deciso in Perugia, nella Camera di consiglio dell'11 novembre
1998.
Il presidente: Lignani
Il consigliere relatore: Ferrari
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