1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 23-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 196 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 settembre 1996- 3 aprile 1997
N. 196 Ordinanza emessa il 25 settembre 1996 dal pretore di Firenze (pervenuta alla Corte costituzionale il 3 aprile 1997) nel procedimento civile vertente tra Baglioni Renzo e Garuglieri Loris Locazione di immobili urbani - Immobili ad uso abitativo - Provvedimento di rilascio per finita locazione - Esecuzione - Assistenza della forza pubblica - Potere di concedere la stessa in correlazione con le situazioni emergenti, anche in deroga all'ordine di presentazione delle richieste dell'ufficiale giudiziario - Attribuzione, con norma ritenuta innovativa e non di interpretazione autentica dell'art. 3, decreto-legge n. 551 del 1988, alla competenza del prefetto - Lesione del diritto di azione - Incidenza sulla tutela del diritto di proprieta' - Violazione della tutela giurisdizionale - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 108/1986. (D.-L. 8 agosto 1996, n. 443, art. 2, comma 5). (Cost., artt. 24, primo comma, 42, primo e secondo comma, e 102, primo comma). (097C0359) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 23-4-1997)

IL PRETORE
Letti gli atti del procedimento, scioliendo la riserva formulata,
rileva:
il ricorrente Baglioni Renzo ha promosso nei confronti di
Garuglieri Loris esecuzione per rilascio relativamente
all'appartamento posto in Firenze, via Mortuli, 19; il titolo
esecutivo è costituito da convalida di licenza per finita locazione
pronunziata dal pretore di Firenze in data 30 dicembre 1986 per la
scadenza del 31 luglio 1987 con esecuzione fissata, ex art. 56, legge
n. 392/1978, per la data del 31 luglio 1988;
nonostante siano trascorsi molti anni dalla scadenza del
contratto, e nonostante il precetto sia stato notificato nell'aprile
del 1991 e siano stat effettuati numerosi accessi da parte
dell'ufficiale giudiziario, I'esecuzione non e stata ancora portata a
termine;
all'esecutante, ad oggi, a nulla è valso avere reso
dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà ex art. 3,
decreto-legge n. 551/1988 convertito con legge n. 61/1989 relativa
alla urgente necessità di adibire l'immobile occupato dal Garuglieri
a propria abitazione (dichiarazione di necessità notificata
all'esecutato in data 14 novembre 1989);
con il ricorso introduttivo del presente procedimento il Baglioni
ha chiesto a questo giudice dell'esecuzione di "disporre l'immediata
esecuzione del provvedimento di rilascio", previa rimessione alla
Corte costituzionale della questione di illegittimità costituzionale
del d.-l. 24 gennaio 1996, n. 30 in relazione ali artt. 24, 77 e 102
della Costituzione;
infatti il ricorrente lamenta che il prefetto di Firenze,
avvalendosi della norma la cui illegittimità costituzionale viene
eccepita, non ha concesso l'assistenza della forza pubblica richiesta
dall'ufficiale giudiziario, sospendendo in pratica l'esecuzione a
tempo indeterminato;
dai documenti prodotti risulta che l'intervento della forza
pubblica era stato inutilmente richiesto dall'ufficiale giudiziario
per l'accesso del 10 gennaio 1996, che in occasione di tale accesso
è stato disposto un rinvio all'8 maggio 1996 e che poi l'esecuzione
è stata ulteriormente rinviata dall'ufficiale giudziario al 16
ottobre 1996 a causa dell'indisponibilità della forza pubblica (ad
oggi è impossibile sapere se per l'accesso del 16 ottobre 1996 sarà
concessa dal prefetto la forza pubblica, o si renderanno necessari
altri rinvi);
occorre subito chiarire che in questa sede al giudice
dell'esecuzione è chiesto un provvedimento ordinatorio in ordine ai
tempi della specifica esecuzione, provvedimento che sicuramente
rientra nei poteri del giudice adito, avendo il giudice
dell'esecuzione il compito di adottare i provvedimenti finalizzati a
superare "difficolta'" che si manifestino nel corso dell'esecuzione
(art. 610 c.p.c.), ed avendo la legge (art. 2 del decreto-legge n.
551/1988 convertito nella legge n. 61/1989) demandato al pretore,
quale giudice competente ex art. 16, comma I, c.p.c., l'accertamento
della sussistenza delle ipotesi in presenza delle quali
l'assegnazione della assistenza della forza pubblica deve essere
concessa in via prioritaria (art. 3, comma II, decreto-legge n.
551/1988 cit.);
l'istanza del ricorrente deve essere interpretata come tesa ad
ottenere un provvedimento che accerti che, in virtù dei criteri di
priorità legali (art. 3, commi Il e III del decreto-legge n.
551/1988) e di quelli stabiliti in via generale dal prefetto di
Firenze con suo provvedimento di data 2 febbraio 1993 (ex art. 3,
comma I, decreto-legge n. 551/1988, l'esecuzione de qua è "matura"
per l'ottenimento della forza pubblica, con ordine all'ufficiale
giudiziario di richiederne per una data più prossima possibile
l'assistenza;
la dedotta questione di illegittimità costituzionale è
sicuramente rilevante in questo procedimento, in quanto il diniego di
concessione della forza pubblica da parte del prefetto di Firenze è
riconducibile alla norma denunciata, e se questa, per il dedotto
vizio di incostituzionalità, dovesse cessare di avere efficacia, il
ricorso dell'esecutante non potrebbe che essere accolto, posto che
egli ha reso dichiarazione di necessità nelle forme di legge e
nemmeno l'esecutato contesta che il titolo esecutivo de quo, giusta
il criterio cronologico (anzianità del titolo) recepito dal prefetto
di Firenze nel suo citato generale provvedimento, dovrebbe finalmente
essere posto in effettiva esecuzione con l'assistenza della forza
pubblica;
la norma della quale si pone il problema di illegittimità
costituzionale è l'art. 2, comma V, del d.-l. 8 agosto 1996, n. 443
(ancora non convertito in legge... ed eguali precedenti decreti sono
decaduti) che testualmente recita: "le disposizioni degli artt. 3 e 5
del d.-l. 30 dicembre 1988, n. 551, convertito, con modificazioni,
dalla legge 21 febbraio 1989, n. 61, devono intendersi nel senso che
al prefetto è attribuita la potestà, oltre che di fissare criteri
generali per l'impiego della forza pubblica nella esecuzione di tutti
i provvedimenti di rilascio degli immobili urbani ad uso di
abitazione, con esclusione soltanto di quelli non aventi origine da
rapporti di locazione, anche di determinare puntualmente i tempi e le
modalità della concessione della medesima in correlazione con le
situazioni di volta in volta emergenti, anche in deroga all'ordine di
presentazione delle richieste dell'ufficiale giudiziario";
la norma riportata si presenta come norma di interpretazione
autentica, e desta non poche perplessità in quanto il testo delle
norme oggetto di interpretazione è chiarissimo, mentre la norma di
interpretazione autentica da un lato è tutt'altro che chiara e
dall'altro è sicuramente innovativa;
gli artt. 3, comma I, e 5 del decreto-legge n. 551/1988 sono
chiarissimi nel senso di attribuire al prefetto la competenza a
dettare criteri di ordine generale circa l'assistenza della forza
pubblica dopo l'acquisizione del parere della commissione di cui
all'art. 4 del decreto-legge cit.; poichè la determinazione dei
criteri da parte del prefetto deve seguire il parere della
commissione suddetta, e poichè tale organo consultivo fornisce "il
parere relativamente ai criteri per l'impiego della forza pubblica
nella esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobli urbani
ad uso abitativo tenuto conto della generale situazione abitativa
della provincia e delle richieste di esecuzione presentate
all'ufficiale giudiziario" (art. 5 del decreto-legge n. 551/1988),
non può dubitarsi del fatto che il prefetto avesse solo una
competenza di ordine generale, poichè il parere della commissione
prima ed il provvedimento prefettizio poi non potevano che essere
influenzati da condizioni di fatto, di ordine generale,
caratterizzanti il problema casa in un determinato ambito
territoriale; quindi, ad es., il prefetto, considerate tali
condizioni, avrebbe potuto predeterminare il numero massimo delle
esecuzioni da portare ogni giorno effettivamente a termine con
l'assistenza della forza pubblica, ma certamente non avrebbe potuto
prendere in considerazione casi particolari per negare una forza
pubblica che competesse all'esecutante in virtù dei dettati criteri
di ordine generale, o per anticiparla;
ai sensi dell'art. 56 della legge n. 392/1978, compete al giudice
che adotta il provvedimento di rilascio valutare "le condizioni del
conduttore e del locatore" agli effetti della data dell'esecuzione,
ed un intervento prefettizio di diniego dell'assistenza della forza
pubblica si risolverebbe, in sostanza, in una revisione della
valutazione operata dal giudice, o comunque in una ulteriore
valutazione delle condizioni delle parti fuori della sede di
formazione del titolo esecutivo;
l'art. 2, comma V, del recente d.-l. 8 agosto 1996, n. 443
stabilendo che al prefetto è attribuita la potestà, in ordine alla
concessione della forza pubblica, anche di "determinare puntualmente
i tempi e le modalità di concessione della medesima, in correlazione
con le situazioni di volta in volta emergenti", sembra voler dire che
il prefetto può scendere all'esame dei singoli procedimenti
esecutivi, valutando caso per caso comparativamente la situazione
dell'esecutante e dell'esecutato;
tuttavia una tale interpretazione autentica dell'art. 3 del
decreto-legge n. 551/1988 viene data utilizzando espressioni vaghe,
come se il Governo nel determinare il testo del provvedimento si
rendesse conto della gravità della attribuzione all'autorità
amministrativa di compiti tipici della giurisdizione;
ad avviso di questo giudice non trattasi assolutamente di
interpretazione autentica, bensì di una modifica della precdente
normativa; del resto ben poco senso avrebbe oggi una interpretazione
autentica di una normativa in vigore dal 1989, quando il sistema di
smaltimento dei titoli esecutivi delineato dal decreto-legge n.
551/1988 è stato prorogato fino al 31 dicembre 1996 e non oltre;
sotto un altro profilo la norma della cui illegittimità
costituzionale si discute è sicuramente innovativa e non
interpretativa; infatti l'art. 2, comma V, del decreto-legge n.
443/1996, nel disciplinare i poteri del prefetto li estende a "tutti
i provvedimenti di rilascio degli immobili urbani ad uso di
abitazione, con esclusione soltanto di quelli non aventi origine da
rapporti di locazione"; quindi tali poteri sono estesi anche ai
titoli di rilascio a seguito di risoluzione del contratto per
inadempimento del conduttore, mentre dal combinato disposto degli
artt. 1, comma I, e 3, comma I, del decreto-legge n. 551/1988
emergeva in tutta chiarezza che i poteri del prefetto erano limitati
ai provvedimenti di rilascio conseguenti alla cessazione dei rapporti
locatizi per scadenza del contratto;
la questione di illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma
V, del d.-l. 8 agosto 1996, n. 443 appare non manifestamente
infondata sotto vari profili:
a) in relazione all'art. 24, comma I, della Costituzione, in
quanto il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti comprende sicuramente il diritto di agire esecutivamente al
fine di ottenere l'attuazione del provvedimento adottato dal giudice;
la facoltà concessa al prefetto di ritardare il compimento delle
singole esecuzioni, non per ragioni di ordine generale bensì in
considerazione delle esigenze dell'esecutato, e per di più dopo che
le esigenze del conduttore obbligato al rilascio sono già state
valutate dal giudice ex art. 56 della legge n. 392/1978 si risolve in
un diniego di giustizia per il soggetto che, incontrando le relative
spese, al giudice si è rivolto e dal giudice ha ottenuto un
provvedimento positivo; tanto più tale diniego di giustizia appare
grave ove - come sta accadendo - la possibilità dell'intervento
prefettizio non sia limitata ad un periodo di tempo contenuto, ed
anzi venga via via prorogata (ai sensi dell'art. 3, comma V, del
decreto-legge n. 551/1988 la forza pubblica doveva essere comunque
concessa entro un periodo non superiore a 48 mesi con decorrenza non
successiva al 1 gennaio 1990 e cioè entro il 31 dicembre 1993 ed ai
sensi dell'art. 2 del decreto-legge n. 443/1996 il termine è stato
prorogato di 36 mesi a decorrere dal 1 genaio 1994 e cioè fino al 31
dicembre 1996; il contrasto della normativa in discussione con l'art.
24, comma I, della Costituzione è ancor più evidente ove si
consideri che il sacrifico del ritardo viene imposto ad esecutanti
che versano in situazione di urgente necessità abitativa o
addirittura hanno ottenuto un titolo esecutivo di rilascio a seguito
di risoluzione del contratto per inadempmento del conduttore (ad es.
morosita');
b) in relazione all'art. 42 della Costituzione, in quanto il
blocco delle esecuzioni per un lungo periodo di tempo, ancorchè non
equparabile giuridicamente ad una proroga dei contratti, quanto agli
effetti del riottenimento da parte del locatore della disponibilità
dell'immobile, è cosa quantomeno assimilabile ad una proroga legale;
è sufficiente richiamare la sentenza della Corte costituzionale 23
aprile 1986, n. 108, ove si afferma che "non è consentito perciò al
legislatore ordinario intervenire liberamente su tale posizione
soggettiva che può essere legittimamente compressa sol quando lo
esiga il limite della funzione sociale....: funzione sociale, la
quale esprime, accanto alla somma dei poteri attribuiti al
proprietario nel suo interesse, il dovere di partecipare alla
soddisfazione di interessi generali, nel che si sostanzia la nozione
stessa del diritto di proprietà, come viene modernamente intesa e
come è stata recepita dalla nostra Costituzione"; la normativa in
discussione prevede la possibilità di sacrificare il diritto di
proprietà non per nteressi generali, già ampiamente recepiti nella
disciplina legale dei contratti di locazione, bensì nell'interesse
del singolo esecutato accollando al locatore finalità assistenziali
che competono, invece, a determinati enti pubblici;
c) in relazione all'art. 102, comma I, della Costituzione in
quanto il legislatore da un lato considera (correttamente) attività
giurisdizionale la fissazione della data dell'esecuzione imponendo al
giudice di provvedere al riguardo con il provvedimento di rilascio
(art. 56 della legge n. 392/1978), e dall'altro lato, dopo la
fissazione di tale data da parte del giudice, consente all'autorità
amministrativa di rivedere ampiamente tale provvedimento
procrastinando anche per anni le esecuzioni; nè potrebbe obiettarsi
che il prefetto non può differire l'inizio delle esecuzioni ma solo
il loro compimento negando l'assistenza della forza pubblica, in
quanto l'interesse dell'esecutante è proprio quello del compimento
dell'esecuzione.

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma V, del d.-l. 8
agosto 1996 n. 443 in relazione agli artt. 24, comma I, 42, commi I e
II, e 102, comma I, della Costituzione;
Dispone la sospensione del procedimento e la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti e al
Presdente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai Presidenti
del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Forlì, addì 25 settembre 1996
Il pretore: Mascagni
97C0359