1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 14-7-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 241 ORDINANZA 5 - 7 luglio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie «comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti» - Misure cautelari precedentemente adottate da autorita' giudiziaria diversa da quella amministrativa - Cessazione di ogni effetto ove non riconfermate dal giudice competente entro trenta giorni dall'entrata in vigore del d.l. n. 90 del 2008 - Asserita violazione di numerosi parametri costituzionali - Difetto di rilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - D.l. 23 maggio 2008, n. 90 (convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123), art. 4, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 100, 101, 102, 103, 104, 111 e 113. Inquinamento - Gestione dei rifiuti - Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania - Autorizzazione della realizzazione di una discarica nel comune di Serre (SA), localita' «Valle della Masseria» - Ritenuta violazione del diritto alla salute, all'ambiente salubre, al paesaggio nonche' di specifiche norme comunitarie e dei principi di ragionevolezza, equita' ed eguaglianza sostanziale - Difettosa motivazione sulla rilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - D.l. 23 maggio 2008, n. 90 (convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123), art. 9, comma 1. - Costituzione, artt. 2, 3, 9, 32, 114, 117, primo comma, e 118. (010C0566) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 14-7-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI , Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI.
ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 2, e
9, comma 1, del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, promosso dal Tribunale di Salerno
nel giudizio vertente tra il Commissario straordinario di Governo per
l'emergenza rifiuti in Campania e la Presidenza del Consiglio dei
ministri, da un lato, ed il Comune di Serre ed altre parti,
dall'altro, con ordinanza del 13 maggio 2009, iscritta al n. 43 del
registro ordinanze 2010 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 9, prima serie speciale, dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 9 giugno 2010 il Giudice
relatore Franco Gallo.
Ritenuto che, con ordinanza del 13 maggio 2009, il Tribunale di
Salerno ha sollevato, in relazione agli artt. 2, 3, 9, 24, 32, 100,
101, 102, 103,104, 111, 113, 114, 117 e 118 della Costituzione,
questioni di legittimità degli artt. 4, comma 2, e 9 del
decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008,
n. 123;
che l'art. 4, comma 2, del d.l. n. 90 del 2008 prevede che le
misure cautelari, adottate da una autorità giudiziaria diversa da
quella di cui al comma 1 − e cioè diversa dal giudice
amministrativo, al quale è attribuita la giurisdizione esclusiva per
tutte le controversie, ivi comprese quelle relative alla fase
cautelare ed ai «diritti costituzionalmente tutelati», «comunque
attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure
posta in essere con comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei
soggetti alla stessa equiparati» - cessano di avere effetto, ove non
riconfermate, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del
decreto-legge, dalla suddetta autorità giudiziaria competente;
che l'art. 9 del medesimo d.l. n. 90 del 2008 autorizza, al
comma 1, la realizzazione di siti da destinare a discarica presso
alcuni Comuni della Regione Campania e, tra questi, presso il Comune
di Serre, località Valle della Masseria, allo scopo di consentire lo
smaltimento dei rifiuti urbani prodotti nella suddetta Regione;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, che: a) il
Comune di Serre - adducendo il pericolo imminente di un danno grave
ed irreparabile alla salubrità ambientale ed alla salute dei
cittadini - aveva sollecitato, con ricorso del 5 febbraio 2007,
proposto davanti al Tribunale di Salerno ai sensi dell'art. 700 del
codice di procedura civile, l'emissione di un provvedimento che
inibisse al Commissario straordinario di Governo per l'emergenza
rifiuti in Campania la costruzione e messa in opera di una discarica
in località "Valle della Masseria" dello stesso Comune; b) nel corso
di tale procedimento cautelare, detto Commissario aveva eccepito il
difetto di giurisdizione del giudice adito e l'infondatezza della
domanda; c) il provvedimento del Tribunale con il quale, in data 28
aprile 2007, era stato accolto il ricorso del Comune, era stato
confermato dallo stesso Tribunale in sede di reclamo ed era stato
successivamente impugnato dal suddetto Commissario straordinario
mediante ricorso straordinario per cassazione, ai sensi dell'art. 111
Cost., con contestuale richiesta di regolamento preventivo di
giurisdizione ai sensi dell'art. 41 cod. proc. civ.; d) la Corte di
cassazione, con sentenza resa a sezioni unite il 28 dicembre 2007, n.
27187, aveva dichiarato improponibile il ricorso straordinario
presentato ai sensi dell'art. 111 Cost. ed inammissibile il
regolamento preventivo di giurisdizione; e) la stessa Corte, con la
medesima sentenza, aveva enunciato d'ufficio - «nell'interesse della
legge», ai sensi dell'art. 363, terzo comma, cod. proc. civ. - il
duplice principio di diritto secondo cui: e.1.) nella specie,
l'eventuale controversia di merito, «tendendo ad inibire la
collocazione su un'area sita nel Comune di Serre dell'opera pubblica
particolare costituita dalla discarica», atteneva «all'uso o gestione
del territorio regionale» ed era, pertanto, «da qualificare
"urbanistica" o edilizia», come tale «regolata, sul piano della
tutela giurisdizionale, dal [...] d.lgs. n. 80 del 1998, art. 34,
comma 1, come successivamente modificato», attributivo al giudice
amministrativo della giurisdizione esclusiva; e.2.) «Anche in materia
di diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, quali il diritto
alla salute (art. 32 Cost.), allorchè la loro lesione sia dedotta
come effetto di un comportamento materiale, espressione di poteri
autoritativi e conseguente ad atti della P.A., di cui sia denunciata
l'illegittimità, in materie riservate alla giurisdizione esclusiva
dei giudici amministrativi, come ad esempio in quella di gestione del
territorio, compete a detti giudici la cognizione esclusiva delle
relative controversie e circa la sussistenza in concreto dei diritti
vantati e il contemperamento o la limitazione dei suddetti diritti in
rapporto all'interesse generale pubblico all'ambiente salubre e
l'emissione di ogni provvedimento cautelare, per assicurare
provvisoriamente gli effetti della futura decisione finale sulle
richieste inibitorie, demolitorie ed eventualmente risarcitorie dei
soggetti che deducono di essere danneggiati da detti comportamenti o
provvedimenti»; f) nelle more di tale giudizio presso il giudice
della legittimità, il Commissario straordinario di Governo e la
Presidenza del Consiglio dei ministri avevano instaurato il giudizio
di merito dinanzi al Tribunale di Salerno; g) nel corso di tale
giudizio di merito, era stato emanato il censurato art. 4, comma 2,
del d.l. n. 90 del 2008, in applicazione del quale il TAR del Lazio,
dapprima, ed il Consiglio di Stato, successivamente, avevano
dichiarato di non riconfermare il provvedimento adottato dal
Tribunale di Salerno;
che il giudice a quo premette altresì, in punto di diritto,
di avere giurisdizione nel giudizio di merito instaurato a seguito
della concessione del provvedimento cautelare;
che, in proposito, il Tribunale rimettente argomenta che: a)
la giurisdizione devoluta in via esclusiva al giudice amministrativo
dall'art. 4, comma 1, del d.l. n. 90 del 2008 nella materia de qua
«non può in alcun modo influire» sul giudizio in corso, trattandosi
di normativa entrata in vigore dopo l'instaurazione del giudizio
stesso e priva di efficacia retroattiva; b) non spiega efficacia
vincolante il citato principio di diritto pronunciato ai sensi
dell'art. 363 cod. proc. civ. dalla Corte di cassazione, perchè esso
«non può rivestire che il valore di precedente»; c) il Comune di
Serre ha dedotto in giudizio «una posizione giuridica avente il rango
di diritto soggettivo assoluto [...] incomprimibile», quale il
diritto alla salute, e, pertanto, la giurisdizione appartiene al
giudice ordinario, «restando del tutto privi di rilevanza, perchè
disapplicabili dal giudice ordinario, eventuali provvedimenti
illegittimi posti in essere dall'autorità amministrativa»;
che, secondo il giudice a quo, non è fondata l'eccezione di
difetto di legittimazione attiva del Comune di Serre, perchè la
pretesa azionata, avendo ad oggetto il diritto alla salute
dell'intera collettività, è deducibile anche dall'ente esponenziale
della comunità territoriale;
che, in ordine alla non manifesta infondatezza delle
questioni relative all'art. 4, comma 2, del d.l. n. 90 del 2008, come
convertito dalla legge n. 123 del 2008, il rimettente denuncia
plurime violazioni di parametri costituzionali;
che, in particolare, tale disposizione violerebbe: a) gli
artt. 101 e 104 Cost., perchè la cessazione dell'efficacia dei
provvedimenti cautelari adottati dal Tribunale di Salerno per effetto
della mancata loro riconferma da parte del giudice amministrativo -
cioè da parte di un giudice non appartenente «allo stesso plesso
giurisdizionale» - contrasta con il principio dell'indipendenza
funzionale dei giudici nei confronti sia di organi esterni, sia degli
altri giudici; b) l'art. 102 Cost., perchè - demandando «ad un
organo appartenente ad un diverso plesso giurisdizionale [...] il
riesame di un provvedimento emesso dal giudice ordinario» − si pone
in contrasto con il principio «della tendenziale unità della
giurisdizione» e con il principio secondo cui la funzione
giurisdizionale deve essere esercitata, di regola, dalla magistratura
ordinaria; c) gli artt. 100, 103 e 113 Cost., perchè realizza una
illegittima estensione dell'ambito della giurisdizione
amministrativa; d) gli artt. 111, settimo comma, e 3 Cost., perchè -
prevedendo il riesame, da parte del giudice amministrativo indicato
come competente, dei provvedimenti cautelari emessi da qualsiasi
altra autorità giudiziaria - lede la «funzione di organo di vertice
delle giurisdizioni» della Corte di cassazione, sancita
dall'ordinamento per tutelare la certezza del diritto, l'unità del
diritto oggettivo nazionale e l'eguaglianza dei cittadini di fronte
alla legge; e) gli artt. 3, 24 e 111, secondo comma, Cost., perchè −
imponendo alla parte che ha già «esperito con successo la tutela
cautelare in tutti i gradi previsti dalla legge per il giudizio
dinanzi al giudice ordinario, l'onere di richiedere, perfino dopo che
il provvedimento ha superato il vaglio della Corte suprema, la
conferma dello stesso da parte di un giudice appartenente ad un
diverso plesso giurisdizionale − contrasta con il principio della
parità delle parti del processo (art. 111, secondo comma, Cost.),
«inteso come principio della parità delle opportunità e degli oneri
difensivi (artt. 3 e 24, Cost.)»; f) l'art. 3 Cost., perchè -
imponendo, per i soli provvedimenti cautelari adottati in materia di
gestione dei rifiuti, «l'esperimento di un ulteriore, anomalo, grado
di giudizio» - lede il principio di eguaglianza dei cittadini di
fronte alla legge; g) l'art. 3 Cost., perchè, irragionevolmente:
g.1.) non si limita a prevedere una competenza speciale, ma
«introduce una nuova forma di giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo per le sole cause instaurate dopo l'entrata in vigore
di tale normativa»; g.2.) sottopone indiscriminatamente alla conferma
del TAR anche le misure cautelari già emesse e perfino quelle rese
dal giudice ordinario; g.3.) sottrae al giudice del merito − che
resta, per i giudizi in corso, quello ordinario − qualsiasi potere di
intervento (modifica o revoca) di un provvedimento cautelare da lui
emesso, demandandolo, invece, ad un giudice che appartiene ad un
diverso ordine giurisdizionale; g.4.) non limita tale impropria forma
di controllo ai soli provvedimenti cautelari emessi in prime cure e
non ancora oggetto di gravame, ma la estende anche ai provvedimenti
cautelari contro i quali sono stati esperiti tutti i rimedi
processuali previsti; g.5.) non configura tale forma di controllo
quale impugnazione, considerato che «interessato a provocarlo è la
parte vittoriosa nella fase cautelare», su cui incombe l'onere di
evitare la caducazione del provvedimento cautelare medesimo; g.6.)
prevede tale forma di controllo solo in caso di adozione del
provvedimento cautelare e non in caso di diniego della misura
cautelare, con «un'innegabile privilegio processuale per le
amministrazioni che si occupano della gestione dei rifiuti,
evidentemente controinteressate all'adozione di provvedimenti che
inibiscano la realizzazione di discariche»;
che, in ordine alla non manifesta infondatezza delle
questioni relative alla seconda delle disposizioni denunciate (cioè,
all'art. 9, comma 1, del d.l. n. 90 del 2008), il giudice a quo
deduce che detta disposizione, localizzando la discarica nella
località Valle della Masseria del Comune di Serre, viola: a) l'art.
32 Cost., perchè crea il «pericolo di una negativa incidenza [...]
sul diritto alla salute dei cittadini», consistente in un maggior
rischio «di patologie cardiovascolari, urogenitali ed al sistema
nervoso, nonchè dei tumori, derivanti dalla vicinanza a discariche»;
b) gli artt. 2 e 117, primo comma, Cost., perchè - in quanto lesiva
del diritto alla salute - si pone in contrasto con un diritto
inviolabile della persona costituzionalmente garantito e, di
conseguenza, con il principio per cui la potestà legislativa dello
Stato deve espletarsi «nel rispetto della Costituzione»; c) l'art. 9
Cost., perchè riguarda una località «di eccezionale valore
naturalistico», riconosciuto a livello comunitario ed internazionale
e, pertanto, contrasta con il principio della tutela del paesaggio;
d) gli artt. 9, 114 e 118 Cost., perchè «viene ad incidere su un
unicum che sottende un'identità storica, culturale ed economica di
eccezionale valore, costituzionalmente protetta»; e) l'art. 3 Cost.,
perchè, in contrasto con i principi della ragionevolezza e
dell'uguaglianza sostanziale dei cittadini, prevede la realizzazione
di una seconda discarica nella medesima località in cui è già
operante una discarica dei rifiuti solidi di tutta la Regione;
che il rimettente, nel corpo dell'argomentazione di una delle
suddette censure riguardanti l'art. 9, comma 1, afferma che la
realizzazione di una discarica nel Comune di Serre, località Valle
della Masseria − autorizzata dalla disposizione denunciata − integra
una «questione che può comportare una disapplicazione della norma in
questione nel presente di giudizio di merito, ma che non dà luogo a
questione di costituzionalita'», perchè «in contrasto con specifiche
norme comunitarie»;
che, a tale riguardo, il rimettente osserva che il punto 1.1.
dell'art. 1 dell'allegato 1 al decreto legislativo 13 gennaio 2003,
n. 36 (Attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche
di rifiuti), dispone che, di norma, i siti idonei alla realizzazione
di un impianto di discarica per rifiuti inerti non devono ricadere,
tra l'altro, in territori sottoposti a tutela ai sensi dell'articolo
146 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 (Testo unico
delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e
ambientali);
che quest'ultima disposizione − prosegue il giudice a quo −
fa riferimento, alla lettera i), alle zone umide incluse nell'elenco
previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976,
n. 448 (Esecuzione della convenzione relativa alle zone umide
d'importanza internazionale, soprattutto come habitat degli uccelli
acquatici, firmata a Ramsar il 2 febbraio 1971), nell'ambito delle
quali è compresa − afferma ancora il ricorrente − anche quella di
Persano «a ridosso dell'area individuata per la realizzazione della
discarica»;
che, quanto alla affermata rilevanza di tutte le sollevate
questioni di legittimità costituzionale, il giudice a quo argomenta
che: a) benchè il giudizio di merito instaurato dopo l'adozione di
un provvedimento cautelare «non si atteggi come un vero e proprio
giudizio di convalida (...) della misura cautelare, tuttavia è
innegabile che esso investa anche il provvedimento cautelare, le cui
vicende sono strettamente connesse al giudizio di merito»; b)
infatti, in caso di rigetto totale o parziale della domanda di
merito, la misura cautelare perde efficacia ed il giudice di merito
deve dare le disposizioni necessarie per il ripristino della
situazione precedente (art. 669-nonies, terzo comma, cod. proc.
civ.); c) in caso di accoglimento della domanda di merito, parimenti,
la misura cautelare in precedenza concessa «sopravvive e non viene
assorbita dalla decisione di merito favorevole»; d) nel giudizio a
quo, le parti hanno chiesto «emettersi opposte pronunce sul
provvedimento cautelare», cioè, rispettivamente, la caducazione e la
conferma;
che si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che tutte le questioni prospettate siano dichiarate
inammissibili o manifestamente infondate;
che la difesa dello Stato afferma, innanzitutto, che le
questioni prospettate sono inammissibili per difetto di rilevanza,
posto che il giudizio a quo non può che concludersi «con una
pronunzia di difetto di giurisdizione dell'AGO»;
che, in proposito, l'Avvocatura argomenta che: a) le sezioni
unite della Corte di cassazione hanno già statuito, sia pure con lo
strumento di cui all'art. 363 cod. proc. civ., che il Tribunale di
Salerno difetta di giurisdizione; b) la realizzazione di una
discarica di rifiuti rientra nell'«uso del territorio» e la gestione
dei rifiuti rientra tra i «pubblici servizi», con la conseguenza che
le controversie che ineriscono all'uno ed agli altri rientrano nella
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; c) l'art. 4 del
d.l. n. 90 del 2008, nell'attribuire la giurisdizione esclusiva della
complessiva azione di gestione dei rifiuti al giudice amministrativo,
non è norma innovativa, «bensì norma che meramente ribadisce
principi di diritto preesistenti» ed il cui contenuto è stato
ritenuto dalla Corte costituzionale conforme a Costituzione (sentenza
n. 35 del 2010); d) in ogni caso, la giurisdizione esclusiva devoluta
al giudice amministrativo nell'ambito di una materia può «avere ad
oggetto diritti fondamentali incomprimibili;
che, inoltre, la difesa del Presidente del Consiglio
evidenzia che la medesima questione di legittimità costituzionale
era stata eccepita dai medesimi soggetti privati, parti nel giudizio
a quo, dinnanzi al TAR del Lazio in sede di riconferma della misura
cautelare ed era stata disattesa dal predetto giudice amministrativo;
che, quanto ai profili di merito delle questioni aventi ad
oggetto l'art. 4, comma 2, del d.l. n. 90 del 2008, l'Avvocatura
dello Stato ne deduce la complessiva infondatezza, perchè sarebbero
erronei i presupposi interpretativi da cui muove il giudice a quo;
che, infatti, sarebbe innanzitutto erroneo ritenere che la
riconferma della misura cautelare da parte del giudice amministrativo
sia «frutto di un sindacato da parte del giudice amministrativo
svolto sul provvedimento cautelare del "giudice diverso"», laddove, a
parere dell'Avvocatura, «il giudice amministrativo decide, come di
consueto, le istanze cautelari a lui rivolte»;
che - sempre secondo l'Avvocatura dello Stato - il meccanismo
normativo censurato prevede in realtà una generale perdita di
efficacia delle misure cautelari concesse dall'autorità giudiziaria
diversa dal giudice amministrativo, in ragione della sopravvenuta
giurisdizione esclusiva di quest'ultimo, con la possibilità per i
soggetti che, in forza del d.l. n. 90 del 2008, adiscono il TAR del
Lazio, di «richiedere a questo le misure cautelari»;
che parimenti inammissibili e comunque infondate risultano,
secondo l'Avvocatura, le questioni di costituzionalità dell'art. 9
del d.l. n. 90 del 2008, considerato che il pregiudizio per il
diritto alla salute ed alla salubrità ambientale è affermato in
modo «del tutto apodittico» e, pertanto, la denuncia di
incostituzionalità «si fonda solo sul generico rischio per la salute
connesso alle discariche»;
che in conclusione, secondo la difesa dello Stato, tutte le
censure avanzate «concretano questioni relative allo stretto merito
della scelta operata dal legislatore, vaghe e del tutto dimentiche
della situazione emergenziale relativa ai rifiuti».
Considerato che, con ordinanza del 13 maggio 2009, il Tribunale
di Salerno dubita, in relazione agli artt. 2, 3, 9, 24, 32, 100, 101,
102, 103, 104, 111, 113, 114, 117 e 118 della Costituzione, della
legittimità degli artt. 4, comma 2, e 9, comma 1, del decreto-legge
23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per fronteggiare
l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione
Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile), convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, ed entrato in
vigore, per la parte che qui interessa, il 23 maggio 2008;
che il censurato art. 4, comma 2, del d.l. n. 90 del 2008
dispone che le misure cautelari adottate da una autorità giudiziaria
diversa dal giudice amministrativo - al quale il comma 1 dello stesso
articolo attribuisce la giurisdizione esclusiva per tutte le
controversie, ivi comprese quelle relative alla fase cautelare ed ai
«diritti costituzionalmente tutelati», «comunque attinenti alla
complessiva azione di gestione dei rifiuti, seppure posta in essere
con comportamenti dell'amministrazione pubblica o dei soggetti alla
stessa equiparati» - cessano di avere effetto ove non riconfermate
dal giudice amministrativo entro trenta giorni dalla data di entrata
in vigore del decreto-legge;
che il censurato art. 9 del medesimo d.l. n. 90 del 2008
autorizza, al comma 1, la realizzazione di siti da destinare a
discarica presso alcuni Comuni della Regione Campania e, tra questi,
presso il «Comune di Serre (SA), località Valle della Masseria»,
allo scopo di consentire lo smaltimento dei rifiuti urbani prodotti
nella suddetta Regione;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, che: 1) in
data 28 aprile 2007, il Tribunale di Salerno, su ricorso del Comune
di Serre, aveva emesso un provvedimento di urgenza, ai sensi
dell'art. 700 del codice di procedura civile, con il quale - in
considerazione dell'imminente pericolo di danno grave ed irreparabile
alla salubrità ambientale ed alla salute dei cittadini - erano state
inibite al Commissario straordinario di Governo per l'emergenza
rifiuti in Campania la costruzione e la messa in opera dell'impianto
di discarica dei rifiuti in località «Valle della Masseria» dello
stesso Comune; 2) il provvedimento era stato confermato dal medesimo
Tribunale, in sede di reclamo; 3) il Commissario aveva impugnato il
suddetto provvedimento mediante ricorso straordinario per cassazione
ai sensi dell'art. 111 Cost., con contestuale richiesta di
regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell'art. 41 cod.
proc. civ.; 4) la Corte di cassazione, con sentenza resa a sezioni
unite il 28 dicembre 2007, n. 27187, pur dichiarando improponibile il
ricorso ed inammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione,
aveva affermato che, nella specie, l'eventuale controversia di
merito, «tendendo ad inibire la collocazione su un'area sita nel
Comune di Serre dell'opera pubblica particolare costituita dalla
discarica», atteneva «all'uso o gestione del territorio regionale» ed
era, pertanto, «da qualificare "urbanistica" o edilizia», come tale
«regolata, sul piano della tutela giurisdizionale, dal [...] d.lgs.
n. 80 del 1998, art. 34, comma 1, come successivamente modificato»,
attributivo al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva
in materia; 5) la stessa Corte, con la medesima sentenza, aveva
enunciato d'ufficio - «nell'interesse della legge», ai sensi
dell'art. 363, terzo comma, cod. proc. civ. - il principio di diritto
secondo cui «Anche in materia di diritti fondamentali tutelati dalla
Costituzione, quali il diritto alla salute (art. 32 Cost.), allorchè
la loro lesione sia dedotta come effetto di un comportamento
materiale, espressione di poteri autoritativi e conseguente ad atti
della P.A., di cui sia denunciata l'illegittimità, in materie
riservate alla giurisdizione esclusiva dei giudici amministrativi,
come ad esempio in quella di gestione del territorio, compete a detti
giudici la cognizione esclusiva delle relative controversie e circa
la sussistenza in concreto dei diritti vantati e il contemperamento o
la limitazione dei suddetti diritti in rapporto all'interesse
generale pubblico all'ambiente salubre e l'emissione di ogni
provvedimento cautelare, per assicurare provvisoriamente gli effetti
della futura decisione finale sulle richieste inibitorie, demolitorie
ed eventualmente risarcitorie dei soggetti che deducono di essere
danneggiati da detti comportamenti o provvedimenti»; 6) nelle more
del giudizio davanti alla Corte di cassazione, il Commissario
straordinario di Governo ed il Presidente del Consiglio dei ministri
avevano instaurato il giudizio di merito presso il Tribunale di
Salerno; 7) durante lo svolgimento di tale giudizio di merito era
entrato in vigore il denunciato comma 2 dell'art. 4 del decreto-legge
n. 90 del 2008, convertito dalla legge n. 123 del 2008, ai sensi del
quale il TAR del Lazio, dapprima, ed il Consiglio di Stato,
successivamente, avevano dichiarato di non riconfermare il
provvedimento cautelare adottato dal Tribunale di Salerno;
che, il rimettente premette altresì, in punto di diritto, di
avere giurisdizione nel giudizio di merito instaurato dal Commissario
straordinario di Governo e dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri a seguito della concessione del provvedimento cautelare, sia
perchè, in base all'art. 363 cod. proc. civ., il contrario principio
di diritto espresso dalla Corte di cassazione nell'interesse della
legge non ha efficacia vincolante nel giudizio a quo; sia perchè,
comunque, diversamente da quanto affermato della Corte di cassazione,
la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva
amministrativa in materia di edilizia ed urbanistica; sia perchè il
comma 1 dall'art. 4 del decreto-legge n. 90 del 2008 - che
attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva
nelle controversie in materia di gestione dei rifiuti - non ha
efficacia retroattiva e, pertanto, non è applicabile ratione
temporis al giudizio principale, il quale era già pendente alla data
dell'entrata in vigore del decreto-legge medesimo; sia perchè,
infine, il diritto alla «salute o all'ambiente salubre», fatto valere
dall'attore nel giudizio a quo, ha «il rango di diritto soggettivo
assoluto [...] incomprimibile», con conseguente appartenenza alla
giurisdizione ordinaria della controversia nella quale è fatto
valere;
che il rimettente motiva la sussistenza della propria
giurisdizione nel giudizio principale di merito in modo non
palesemente implausibile, almeno quanto: alla non incidenza nel
giudizio a quo del principio di diritto espresso della Corte di
cassazione ai sensi dell'art. 363 cod. proc. civ.; alla non
riconducibilità della controversia alla materia dell'edilizia e
urbanistica; alla irretroattività del comma 1 dall'art. 4 del
decreto-legge n. 90 del 2008 in ordine all'attribuzione della
giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo in materia di
controversie attinenti alla «gestione dei rifiuti»;
che, anche a voler considerare non implausibile la
giurisdizione affermata dal rimettente, tutte le sollevate questioni
esposte nel Ritenuto in fatto sono comunque manifestamente
inammissibili, per difetto di rilevanza;
che, con riferimento alle questioni riguardanti l'art. 4,
comma 2, del decreto-legge n. 90 del 2008, il giudice a quo ne
afferma la rilevanza sul presupposto che le vicende del provvedimento
cautelare «sono strettamente connesse al giudizio di merito»
instaurato dopo l'adozione del provvedimento;
che, in particolare, tale connessione sussisterebbe sia
perchè, in caso di rigetto totale o parziale della domanda di
merito, la misura cautelare perde efficacia e il giudice di merito
deve dare le disposizioni necessarie per il ripristino della
situazione precedente (art. 669-nonies, terzo comma, cod. proc.
civ.); sia perchè, in caso di accoglimento della domanda di merito,
la misura cautelare in precedenza concessa «sopravvive e non viene
assorbita dalla decisione di merito favorevole»;
che l'affermata connessione tra provvedimento cautelare e
giudizio di merito non sussiste, nella specie, perche': a) il
giudizio di merito non costituisce - come pure riconosce il
rimettente - «un [...] giudizio di convalida [...] della misura
cautelare» e, pertanto non ha ad oggetto il riesame della correttezza
e dell'efficacia della misura, ma solo l'accertamento del diritto a
tutela del quale è stato richiesto il provvedimento cautelare; b) in
particolare, le vicende del giudizio di merito influenzano quelle del
provvedimento cautelare, ma non viceversa, in quanto i provvedimenti
di cui al terzo comma dell'art. 669-nonies cod. proc. civ.,
ripristinatori della situazione precedente al provvedimento cautelare
e richiamati dal ricorrente, conseguono alla pronuncia di merito che
dichiara l'inesistenza del diritto a tutela del quale è stato
concesso il provvedimento e non certo alla perdita di efficacia
verificatasi prima di tale pronuncia; c) la cessazione degli effetti
del provvedimento cautelare si è già verificata a seguito della sua
mancata riconferma da parte del giudice amministrativo e deriva
direttamente dalla denunciata disposizione; d) la sentenza di
accoglimento della domanda di merito è dotata di una propria
efficacia esecutiva, ai sensi dell'art. 282 cod. proc. civ.,
indipendente dall'efficacia o inefficacia dei provvedimenti cautelari
precedentemente emessi;
che, sempre in punto di rilevanza delle questioni riguardanti
la medesima disposizione, il rimettente evidenzia che, nel giudizio a
quo, le parti hanno chiesto «emettersi opposte pronunce sul
provvedimento cautelare», cioè, rispettivamente, la caducazione e la
conferma;
che anche tale osservazione del rimettente non appare
conferente, perchè i sottolineati profili di indipendenza del
giudizio cautelare rispetto al giudizio di merito rendono prive di
rilievo le eventuali richieste delle parti di conferma o caducazione
del provvedimento cautelare con la pronuncia di merito;
che, in conclusione, il rimettente, quale giudice del
giudizio di merito instaurato dopo il provvedimento cautelare, non
deve fare applicazione della disposizione denunciata, non essendo
egli il giudice della riconferma di detto provvedimento;
che, di conseguenza, non ponendosi l'applicazione della
disposizione censurata «come necessaria ai fini della definizione del
giudizio» principale, le sollevate questioni non sono rilevanti
(sentenza n. 241 del 2008; analogamente, ex plurimis, sentenze n. 53
e n. 50 del 2010; n. 173 del 2009);
che, con riferimento alle questioni riguardanti l'art. 9,
comma 1, del decreto-legge n. 90 del 2008, il rimettente afferma
espressamente che tale disposizione «puo'» essere disapplicata,
perchè in «contrasto con specifiche norme comunitarie» (in
particolare con la direttiva 1999/31/CE, relativa alle discariche di
rifiuti);
che dette questioni non sono rilevanti, perchè sollevate prima
della risoluzione, da parte del giudice a quo, del problema - da lui
stesso posto - della compatibilità della disposizione censurata con
l'ordinamento comunitario;
che, infatti, secondo la giurisprudenza di questa Corte, il
«dubbio manifestato dal rimettente con riguardo alla possibilità di
non applicare la norma impugnata per contrasto con il diritto
comunitario rende difettosa la motivazione sulla rilevanza della
questione di legittimità costituzionale, rispetto alla quale "la
questione di compatibilità comunitaria costituisce un prius logico e
giuridico"» (ordinanza n. 100 del 2009; nello stesso senso, sentenza
n. 284 del 2007 ed ordinanza n. 415 del 2008).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2, e dell'art. 9,
comma 1, del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile), convertito, con modificazioni,
dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, sollevate − in riferimento agli
artt. 2, 3, 9, 24, 32, 100, 101, 102, 103,104, 111, 113, 114, 117 e
118 della Costituzione − dal Tribunale di Salerno con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Gallo


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 7 luglio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola