1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 26-9-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 661 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 aprile 2001
Ordinanza emessa il 19 aprile 2001 dal tribunale di Potenza nel procedimento civile vertente tra Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato ed altro e fallimento EDI SUD S.p.a. Industria - Contributi statali per lo sviluppo industriale nelle zone di Basilicata e Campania colpite dal terremoto del 1980 - Diritto alla restituzione - Natura privilegiata con precedenza rispetto ad ogni altro titolo di prelazione ad eccezione del privilegio per spese di giustizia e fatti salvi i diritti preesistenti di terzi - Irragionevole deroga alle regole civilistiche circa l'ordine di preferenza dei crediti privilegiati - Ingiustificata anteposizione dei crediti in questione rispetto a quelli di lavoro - Incidenza sul principio di proporzionalita' ed adeguatezza dellaretribuzione. - D.Lgs. 30 marzo 1990, n. 76, art. 39, comma 11. - Costituzione, artt. 3 e 36. (001C0881) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 26-9-2001)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento iscritto al
n. 1350/2000 R.G. per controversia in materia di oposizione allo
stato passivo proposta con ricorso depositato in data 7 giugno 2000
dal Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato e dal
Ministero delle finanze, in persona dei rispettivi Ministri in
carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Potenza presso i cui uffici ope legis domiciliano, nei
confronti del fallimento della Edi Sud S.p.a.

Premesso in fatto

Che con ricorso depositato in data 7 giugno 2000 il Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato e il Ministero delle
finanze proponevano congiuntamente opposizione avverso il decreto
reso in data 9 maggio 2000 dal giudice delegato e comunicato in data
24 maggio 2000 con il quale era stata respinta la domanda di
insinuazione nel fallimento della Edi Sud S.p.a. proposta
dall'Ufficio del Registro di Potenza per la somma di
L. 37.413.953.495, di cui L. 20.996.796.280 per il recupero dei
contributi erogati e L. 16.417.107.675 per gli interessi dal
31 dicembre 1994 oltre agli ulteriori interessi dal 1 gennaio 1995;
Che gli opponenti contestavano le ragioni dell'esclusione
(insufficiente documentazione del credito ed in particolare mancanza
di prova della rituale notifica delle ingiunzioni di pagamento)
richiamando gli atti già allegati alla domanda di insinuazione e
depositando altresì il decreto n. 114 GST del 3 maggio 1994 del
Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato e le
ingiunzioni n. 8015 notificate, e chiedevano l'ammissione al passivo
del complessivo importo di L. 37.413.953.495 (oltre agli ulteriori
interessi maturandi calcolati al tasso ufficiale di sconto vigente
nel periodo dell'erogazione alla effettiva restituzione maggiorato di
5 punti) con il privilegio di cui all'art. 39, comma 11, d.lgs.
30 marzo 1990 n. 76;
Che la curatela del fallimento Edi Sud S.p.a. non si costituiva
in giudizio per cui all'udienza del 13 dicembre 2000 ne veniva
dichiarata la contumacia;
Che nel corso della predetta udienza del 13 dicembre 2000, il
giudice delegato, rilevato che l'opponente chiedeva la collocazione
del credito in privilegio alla luce del disposto dell'art. 39, comma
11, d.lgs. 30 marzo 1990 n. 76 ("il diritto alla restituzione dei
contributi è preferito ad ogni altro titolo di prelazione da
qualsiasi causa derivante ad eccezione del privilegio per le spese di
giustizia e fatti salvi i diritti preesistenti dei terzi") e ritenuto
che la norma in oggetto sembrasse, ad un preliminare esame, non
esente da censure di incostituzionalità nella parte in cui ometteva
di considerare come prevalente il privilegio a cautela dei crediti
per retribuzioni dovute a prestatori di lavoro subordinato, invitava,
prima di riferire al collegio per le determinazioni di competenza,
l'opponente a dedurre in merito alla questione di legittimità
costituzionale e, quindi, a concludere;
Che con memoria depositata in data 16 febbraio 2001, i Ministeri
respingevano ogni ipotesi di violazione al dettato costituzionale da
parte del citato art. 39 e chiedevano l'accoglimento della domanda;
Che la questione veniva, dunque, sottoposta al collegio.

Considerato in diritto

Con il presente giudizio viene sottoposta all'esame del tribunale
la questione della collocazione del privilegio riconosciuto
dall'art. 39, comma 11, d.lgs. 30 marzo 1990 n. 76 con riferimento al
diritto alla restituzione dei contributi, in considerazione del fatto
che tale privilegio è dal legislatore considerato prevalente su ogni
altro titolo di prelazione da qualsiasi causa derivante, ad eccezione
del privilegio per spese di giustizia e fatti salvi i diritti
preesistenti dei terzi.
Nel caso in questione la pretesa erariale trae origine dal
decreto n. 114 del 3 maggio 1994 con il quale il Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato aveva dichiarato la
decadenza della Edi Sud S.p.a. dai benefici di legge previsti
dall'art. 39 testo unico n. 76/1990 (ex art. 32 legge n. 219/1981),
ai quali la società era stata ammessa con decreto reso in data
7 maggio 1985 dalla competente amministrazione ed aveva disposto a
carico della stessa la restituzione della somma di L. 20.996.796.280
erogata in conto contributo.
A seguito della notifica del decreto suddetto, la direzione
regionale delle entrate aveva provveduto, ai sensi degli artt. 27 e
39 comma 2 del testo unico n. 76/1990, al recupero delle somme
predette con le modalità prescritte dall'art. 2 del regio decreto
14 aprile 1910 n. 639 e degli interessi maturati ed in conseguenza
emesso ingiunzioni di pagamento nei confronti della Edi Sud S.p.a. e
di Indurazzo Michele (nella qualità di amministratore pro tempore
della Edi Sud S.p.a.) per l'importo complessivo di L. 37.413.903.955
(ordinanze notificate in data 30 giugno 1995 - ai sensi dell'art. 140
c.p.c. - ed in data 5 maggio 1995).
In data 30 settembre 1997 con sentenza n. 761/1997 l'Edi Sud
S.p.a. era stata dichiarata fallita dal Tribunale di Potenza.
Con istanza depositata in data 20 ottobre 1997 l'amministrazione
finanziaria aveva chiesto l'ammissione al passivo fallimentare in
privilegio dell'intero credito di L. 37.413.903.955.
Sostiene l'opponente che il riconoscimento di un privilegio da
preferirsi ad ogni altro titolo di prelazione da qualsiasi causa
derivante (ad eccezione del privilegio per spese di giustizia e fatti
salvi i diritti preesistenti dei terzi) espressamente previsto
dall'art. 39 comma 11, del decreto legislativo n. 76/1990 sarebbe
esente da censure di illegittimità costituzionale per la ragione
che, non essendo disciplinato da alcuna norma costituzionale il grado
di tutela delle garanzie patrimoniali, sarebbe rimessa alla
discrezionalità del legislatore la scelta relativa alla graduazione
delle varie categorie di crediti.
Nel caso di specie, ad avviso dell'opponente, non potrebbe porsi
alcuna questione di irragionevolezza della determinazione del
legislatore per il fatto che l'erogazione dei contributi, finalizzata
alla ricostruzione ed allo sviluppo dei territori colpiti dagli
eventi sismici ed alla rinascita della loro economia, ponendosi come
un momento propulsivo di uno sviluppo occupazionale e di
affrancamento delle aree depresse dalle ataviche piaghe della
disoccupazione e della emigrazione (sottolineandosi che l'art. 2
della legge n. 219/1981 recepito nell'art. 2 del d.lgs. n. 76/1990,
dichiara tali interventi come di "preminente interesse nazionale")
evidenzierebbe che il riconosciuto privilegio avrebbe una logica
intrinseca proprio nella circostanza che la stessa attività
lavorativa è stata consentita dall'erogazione dei contributi.
Sempre ad avviso dell'opponente il recupero ed il riutilizzo
delle somme già assegnate come contributi industriali andrebbe visto
come uno di quegli strumenti con cui superare le differenze di punti
di partenza che sono il limite allo sviluppo della persona umana e ne
impediscono la piena realizzazione (art. 3, comma 2 Cost.).
Ritiene questo tribunale che gli assunti dell'opponente non siano
condivisibili. Un imprescindibile dato di fatto è costituito dalla
circostanza che, pur in assenza del collaudo finale e del
trasferimento della proprietà del terreno su cui è stata realizzata
la costruzione di uno stabilimento con i contributi erogati ai sensi
della legge n. 291/1981, ben possono essersi verificate situazioni
costitutive di posizioni creditorie anche privilegiate nei confronti
della società poi interessata da un provvedimento di revoca del
contributo.
L'assunzione dei dipendenti e l'avvio della produzione era,
infatti, una delle condizioni, previste dai vari disciplinari, da
verificarsi in sede di collaudi parziali e, comunque, necessaria in
vista di un regolare procedere dell'iniziativa verso la completa
realizzazione delle finalità per le quali la società era stata
ammessa a contributo.
Nel caso di specie, peraltro, risulta dallo stesso decreto del
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato n. 114 del
3 maggio 1994 e dalla nota della D.G.P.I Gestione separata Terremoto
prot. n. 1.101.723 del 12 aprile 1994 che la Edi Sud S.p.a. era
entrata in produzione, che erano state assunte n. 75 unità
lavorative, che fino alla chiusura definitiva dello stabilimento si
erano alternati periodi di produzione e di fermo dell'attività.
Lo stato passivo del fallimento della Edi Sud S.p.a. ha
evidenziato l'esistenza di crediti privilegiati facenti capo agli ex
lavoratori della Edi Sud S.p.a. che, oltre ad aver visto naufragare
le prospettive lavorative, si sono ritrovati creditori, generalmente,
per mensilità non corrisposte e trattamento di fine rapporto.
La presenza, dunque, di crediti già ammessi al passivo con il
riconoscimento del privilegio di cui all'art. 2751-bis codice civile
rende rilevante la questione della legittimità costituzionale
dell'art. 39 del comma 11 del Testo unico n. 76/1990, in vista di una
corretta graduazione dei privilegi in sede di riparto.
Quello previsto dall'art. 39 del testo unico n. 76/1990 è un
privilegio generale accordato dal legislatore in considerazione della
causa del credito, ai sensi di quanto previsto dagli artt. 2745 e
2746 codice civile.
Secondo la disciplina codicistica il privilegio in questione si
esercita sull'intero patrimonio mobiliare del debitore, ivi comprese
le universalità di mobili, i crediti, le energie, i beni immateriali
e gli altri diritti aventi per oggetto beni mobili.
Il legislatore del 1990 ha, come si è accennato, previsto
espressamente che detto privilegio prevalga su ogni altro titolo di
prelazione, da qualsiasi causa derivante, e quindi prevalga anche sul
privilegio generale accordato dall'art. 2751-bis codice civile n. 1),
previsto per le retribuzioni dovute sotto qualsiasi forma ai
prestatori di lavoro subordinato e per tutte le indennità dovute per
effetto della cessazione del rapporto di lavoro.
La norma in oggetto appare chiaramente derogativa rispetto
all'ordine dei privilegi previsto dall'art. 2777 codice civile, nel
nuovo testo modificato dalla legge n. 1975/426 (che ha individuato
cinque categorie di crediti, il cui minimo comune denominatore è
dato dalla loro presumibile destinazione a costituire il
sostentamento - quantomeno - principale di soggetti che traggono
normalmente la loro fonte di reddito dall'esplicazione di personali
attività lavorative, manuali o intellettuali), che prevede, al comma
2, che immediatamente dopo le spese di giustizia, debbano essere
collocati i crediti aventi privilegio generale mobiliare di cui
all'art. 2751-bis codice civile e che, all'ultimo comma, ribadisce la
necessità che i privilegi ex art. 2751-bis codice civile debbano
essere collocati prima nelle ipotesi (diverse da quella in esame) che
la norma speciale si limiti ad introdurre un privilegio senza alcun
riferimento, diretto o indiretto, ai privilegi del codice civile.
La deroga alla disciplina generale introdotta dall'art. 39 del
testo unico n. 76/1990 è desumibile proprio dalla previsione della
posposizione del privilegio alle sole spese di giustizia, con
esclusione, quindi, degli ulteriori privilegi indicati dall'art. 2777
codice civile, come collocabili in preferenza su ogni altro credito.
Ci si chiede, dunque, se tale deroga sia giustificabile alla luce
del dettato costituzionale ed appaia ragionevole secondo i principi
elaborati dalla Corte costituzionale con riferimento ai limiti
connaturati al potere discrezionale del legislatore.
Al riguardo si osserva che, sempre nel codice civile, è previsto
che altri crediti dello Stato abbiano privilegio generale sui mobili
del debitore. L'art. 2752 comma 3 codice civile prevede, infatti, che
i crediti dello Stato per le imposte, le pene pecuniarie e le
soprattasse dovute secondo le norme relative all'imposta sul valore
aggiunto hanno privilegio generale sui mobili del debitore.
Con riguardo ai crediti suddetti, peraltro, l'art. 2776 ultimo
comma codice civile prevede che, in caso di infruttuosa esecuzione
sui mobili, gli stessi vadano collocati sussidiariamente sul prezzo
degli immobili, con preferenza rispetto ai crediti chirografari, ma
"dopo i crediti indicati dal comma precedente", e cioè dopo i
crediti di cui all'art. 2751-bis codice civile.
È stato evidentemente considerato che anche crediti dello Stato
di particolare interesse, come quelli afferenti ad imposte e relativi
accessori, debbano, in quanto privilegi generali, essere posposti ai
crediti da lavoro ai sensi dell'art. 2751-bis codice civile.
Su quest'ultima categoria di crediti, pertanto, alla luce della
disciplina codicistica i crediti assistiti dal privilegio generale di
cui all'art. 2751-bis codice civile (oltre ai crediti per le spese di
giustizia) prevalgono sui crediti dichiarati preferiti ad ogni altro
e, quindi, ad esempio, anche sul privilegio speciale mobiliare a
favore degli istituti autorizzati a concedere finanziamenti alle
imprese industriali ex art. 7 del d.l.lt. n. 367 del 1944 (così come
modificato dal decreto-legge n. 1075 del 1947), essendo solo posposti
ai crediti pignoratizi o assistiti da privilegi speciali con diritto
di ritenzione ovvero al privilegio speciale immobiliare a favore
degli istituti di credito che pure trova la sua origine nel
decreto-legge n. 1075 del 1947.
Il diverso trattamento assicurato dall'art. 2777 codice civile ai
crediti di cui all'art. 2751-bis codice civile rispetto agli altri è
da porsi in relazione alla eterogeneità ontologica delle cause di
prelazione e crediti assistiti ed alla necessità di maggiore tutela
dei diritti costituzionalmente garantiti dei lavoratori tutelati ex
art. 36 della Costituzione.
Appare, dunque, sindacabile, all'interno della norma attributiva
del privilegio sul diritto alla restituzione dei contributi, la
scelta di non includere, quale privilegio da considerarsi prevalente
rispetto a quello di nuova attribuzione, anche quello - quantomeno -
dell'art. 2751 n. 1 codice civile. La scelta del legislatore appare,
invero, contrastante con l'art. 3 della della Costituzione perchè
come detto l'art. 2776 ultimo comma codice civile pospone crediti
dello Stato di particolare interesse rispetti ai crediti di cui
all'art. 2751-bis codice civile ed è altresì contrastante con il
principio della proporzionalità (al lavoro) e sufficienza (alle
esigenze del lavoratore) della retribuzione di cui all'art. 36 Cost..
Va al riguardo ricordato che l'art. 2751-bis n. 1 codice civile,
così come l'intero contesto della norma, è frutto di una lunga
evoluzione significativa di una tendenza volta a garantire con un
privilegio di rango elevato tutti i crediti dei lavoratori
dipendenti. La riforma del 1975 ha visto, poi, continuare l'opera di
ampliamento del privilegio in esame ad opera della Corte
costituzionale, la quale ha dichiarato l'illegittimità, per
violazione dell'art. 3 Cost., dell'art. 2751-bis n. 1 codice civile
"nella parte in cui non munisce di privilegio generale istituito
dall'art. 2 legge n. 426 del 1975 il credito del lavoratore
subordinato per danni conseguenti ad infortunio sul lavoro del quale
sia responsabile il datore di lavoro, se e nei limiti in cui il
credito non sia soddisfatto dalla percezione delle indennità
previdenziali ed obbligatorie dovute al lavoratore subordinato in
dipendenza dello stesso infortunio" (Corte costituzionale 17 novembre
1983 n. 326).
L'opera di ampliamento è poi continuata con i successivi
interventi della Corte in materia di rivalutazione ed interessi
(Corte costituzionale 31 dicembre 1986, 20 aprile 1989 n. 204, 18
luglio 1989 n. 408, 22 dicembre 1989 n. 567) ritenendosi, in
particolare, che la non estensione del privilegio agli interessi sui
crediti privilegiati da lavoro subordinato costituisse una violazione
del principio di parità garantito dall'art. 3 della Costituzione e,
comunque, del principio di cui all'art. 36 della Costituzione.
Rispetto a detta evoluzione è del tutto evidente che l'art. 39
del testo unico n. 76/1990 si sostanzia in una inversione di tendenza
che non sembra giustificata.
La prospettazione dell'opponente, secondo cui la determinazione
di anteporre il credito statuale a quello di lavoro non sarebbe
irrazionale, per la considerazione che l'attività lavorativa è
stata consentita proprio dall'erogazione dei contributi ed il
recupero in via privilegiata del contributo medesimo sarebbe
funzionale al riutilizzo di tali risorse proprio per la realizzazione
massima di quelle esigenze di sviluppo occupazionale e di garanzia
dell'esistenza libera e dignitosa dei soggetti interessati, non tiene
conto della circostanza che, in un sistema nel quale le procedure per
la realizzazione degli insediamenti industriali non siano giunte a
termine, si è creata una frattura tra lo scopo di realizzazione del
programma di ricostruzione e sviluppo e gli effetti che tale mancata
realizzazione ha determinato nei confronti di soggetti (lavoratori)
che teoricamente avrebbero, con l'inserimento nell'ambito strutturale
dell'impresa e l'effettività della prestazione, dovuto contribuire
al buon esito della iniziativa industriale, e che, invece, con la
chiusura dello stabilimento ed il fermo dell'attività, sono i primi
direttamente danneggiati (sostanziandosi il momento propulsivo di
sviluppo occupazionale e di affrancamento delle aree depresse dalla
secolare piaga della disoccupazione, che è alla base dell'erogazione
dei contributi, in una concreta frustrazione delle legittime
aspettative di precisi individui).
Ma l'esclusione predetta appare contrastante con l'art. 3 della
Costituzione e irragionevole anche sotto altro profilo.
Con legge 7 agosto 1997 n. 266 art. 10 comma 5 sono state
trasferite alle Regioni Basilicata e Campania le funzioni di natura
normativa concernenti il completamento degli insediamenti produttivi
e la gestione delle aree industriali realizzate ai sensi dell'art. 32
della legge 14 maggio 1981 n. 219, da esercitare in raccordo con le
disposizioni sui Contratti d'area di cui all'art. 2, comma 203, lett.
f) della legge 23 dicembre 1996 n. 662.
Con la stessa norma sono stati trasferiti ai consorzi di sviluppo
industriale competenti per territorio, costituiti a norma
dell'art. 36, commi 4 e 5 della legge 5 ottobre 1991 n. 317 e
successive modificazioni, gli impianti e le opere infrastrutturali
realizzati nelle aree industriali di cui al citato art. 32 della
legge n. 219/1981 (e, con particolare riferimento alla Edi Sud
S.p.a., il trasferimento è in concreto avvenuto con decreto
ministeriale n. 346 del 23 dicembre 1998).
La procedura di recupero in via amministrativa dei lotti, loro
accessori e pertinenze, rimasti inutilizzati o la cui assegnazione
sia stata revocata è stata prevista dall'art. 21 comma 3, del
decreto-legge 23 giugno 1995 n. 244 come modificato dalla legge
17 maggio 1999 n. 144, che prevede l'immissione in possesso dei beni
anche nelle ipotesi di assoggettamento delle società già
beneficiarie dei contributi a procedure concorsuali.
Gli interventi legislativi sopra ricordati (tutti successivi alla
introduzione dell'art. 39 di cui al testo unico n. 76/1990) hanno
sostanzialmente comportato una sorta di retrocessione in favore dello
Stato (melius delle regioni in virtù del trasferimento delle
funzioni sopradetto), ed in vista di una futura riassegnazione ad
altro soggetto in condizione di completare l'insediamento produttivo,
di impianti industriali realizzati con i contributi di cui
all'art. 32 della 219/1981 ma anche con la contribuzione della
società ammessa ai benefici.
In questo contesto legislativo (in relazione alla quale è,
invero, solo ipotizzabile per le curatele l'apertura di contenziosi
nei confronti dei consorzi industriali e/o delle regioni per il
recupero del credito corrispondente alla quota di spettanza della
fallita sull'insediamento realizzato), la previsione di cui
all'art. 39 del testo unico n. 76/1990 (che come detto introduce un
privilegio di ordine generale) è tale da far ritenere che su
qualunque attivo conseguito in sede fallimentare (diverso, dunque, da
quello ipoteticamente proveniente dalla liquidazione dei beni
realizzati con i contributi ai sensi della legge n. 219/1981) debba
prevalere il privilegio dello Stato (il quale, comunque, si insinua
nel passivo dei fallimenti per l'intero importo del contributo
erogato oltre agli interessi maturati anche laddove, come proprio nel
caso della Edi Sud S.p.a., sia intervenuto formale decreto di
trasferimento in favore del Consorzio A.S.I. del lotto già assegnato
alla società e degli impianti ed opere strutturali sullo stesso
realizzati).
A tanto può aggiungersi l'ulteriore profilo di irragionevolezza
individuabile nella considerazione che non trova giustificazione
logica e giuridica il duplice pregiudizio derivante al beneficiario
(e, quindi, alla curatela fallimentare) dall'apprensione coattiva dei
beni e dalla restituzione dell'intero contributo utilizzato (almeno
in parte) per la realizzazione o per l'acquisto dei beni medesimi.
L'attuale assetto legislativo consente, pertanto, di pervenire ad
una considerazione di irragionevolezza sopravvenuta dell'art. 39 del
testo unico n. 76/1990, atteso che il recupero ex legis auctoritate
dei beni realizzati ovvero acquistati con i contributi erogati dallo
Stato (ed invero non solo con quelli) non sembra possa in alcun modo
giustificare la permanenza di un privilegio che, quanto alla
collocazione, si ponga come derogativo rispetto all'ordine dei
privilegi previsto dall'art. 2777 codice civile nel nuovo testo
modificato dalla legge 1975/426.

P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione e gli artt. 23 e seguenti
della legge n. 87 del 1953;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
illegittimità costituzionale dell'art. 39, comma 11, d.lgs. 30 marzo
1990 n. 76 per violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione nella
parte in cui non prevede che il diritto alla restituzione dei
contributi è preferito ad ogni altro titolo di prelazione da
qualsiasi causa derivante, ad eccezione del privilegio per le spese
di giustizia e di quello previsto dall'art. 2751-bis codice civile;
Dispone la trasmissione degli atti del procedimento n. 1350/2000
alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri e per la
comunicazione ai Presidenti delle Camere del Parlamento;
Sospende il processo fino all'esito del giudizio incidentale di
legittimità costituzionale.
Così deciso in camera di consiglio il 19 aprile 2001.
Il Presidente: Gubitosi
Il giudice estensore: Marotta
01C0881