1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 382 ORDINANZA 28 settembre - 7 ottobre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Azione del pubblico dipendente nei confronti della pubblica amministrazione a tutela di diritti soggettivi - Termine di decadenza del 15 settembre 2000 per deposito del ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale cui e' riservata la giurisdizione (poi attribuita al giudice ordinario) per i diritti sorti anteriormente alla data del 30 giugno 1998 - Conseguente riduzione dei termini prescrizionali ordinari - Incidenza sul diritto di azione non esercitabile davanti al giudice amministrativo per effetto del termine decadenziale e neppure dinanzi al giudice ordinario, privo di giurisdizione per le fattispecie formatesi in data anteriore al 30 giugno 1998 - Eccesso di delega - Violazione del principio di tutela giurisdizionale - Ricorso notificato prima del 15 settembre 2000 - Irrilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 113. Giustizia amministrativa - Azione del pubblico dipendente nei confronti della pubblica amministrazione a tutela di diritti soggettivi - Termine di decadenza del 15 settembre 2000 per deposito del ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale cui e' riservata la giurisdizione (poi attribuita al giudice ordinario) per i diritti sorti anteriormente alla data del 30 giugno 1998 - Conseguente riduzione dei termini prescrizionali ordinari - Incidenza sul diritto di azione non esercitabile davanti al giudice amministrativo per effetto del termine decadenziale e neppure dinanzi al giudice ordinario, privo di giurisdizione per le fattispecie formatesi in data anteriore al 30 giugno 1998 - Violazione del principio di tutela giurisdizionale - Questione analoga ad altre gia' dichiarate manifestamente infondate - Manifesta infondatezza. - D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 69, comma 7. - Costituzione, artt. 3, 24 e 113. (005C1047) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 7, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), promossi con ordinanze del 27 gennaio 2004 dal Tribunale
amministrativo regionale della Calabria, sezione staccata di Reggio
Calabria, sul ricorso proposto da Rosalba La Marca contro ASL n. 10
di Palmi, e del 17 settembre 2004 dal Tribunale amministrativo
regionale della Campania, sul ricorso proposto da Ernesto Cece contro
ASL n. 1 di Napoli ed altra, iscritte ai numeri 812 e 1041 del
registro ordinanze 2004 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 43, 1ª serie speciale, dell'anno 2004 e n. 3, 1ª serie
speciale, dell'anno 2005.
Visti l'atto di costituzione di Ernesto Cece nonchè gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'8 giugno 2005 il giudice
relatore Romano Vaccarella.
Ritenuto che, nel corso di un giudizio amministrativo, promosso
da Rosalba La Marca, dipendente dell'Azienda sanitaria locale n. 10
di Palmi, nei confronti dell'amministrazione datrice di lavoro, per
ottenere l'accertamento di crediti retributivi maturati in periodi
anteriori al 30 giugno 1998, il Tribunale amministrativo regionale
della Calabria - sezione staccata di Reggio Calabria, con ordinanza
del 27 gennaio 2004 (r.o. n. 812 del 2004), ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 24, 113
e 76 della Costituzione, dell'art. 69, comma 7, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
limitatamente all'inciso «solo qualora siano state proposte, a pena
di decadenza, entro il 15 settembre 2000»;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, che la
controversia è stata proposta dopo la scadenza del termine di
decadenza del 15 settembre 2000, in quanto il ricorso introduttivo è
stato depositato nella segreteria dell'ufficio giudiziario dopo tale
data, pur essendo stato notificato anteriormente;
che il Tribunale rimettente afferma la propria giurisdizione,
aderendo all'orientamento delle sezioni unite della Corte di
cassazione, secondo cui la data 15 settembre 2000 è fissata
dall'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001 non quale mero
limite alla persistenza della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, ma quale termine di decadenza per la proponibilità
della domanda giudiziale;
che, quanto alla rilevanza della questione, il Tribunale
osserva che la controversia al suo esame deve ritenersi proposta dopo
la scadenza del termine del 15 settembre 2000, in quanto, secondo
consolidata giurisprudenza amministrativa, il giudizio amministrativo
si instaura non già con la notificazione del ricorso, bensì solo
con il deposito (nella specie, avvenuto il 25 settembre 2000) nella
segreteria del ricorso notificato, sicchè, in applicazione della
norma denunciata, dovrebbe dichiararsi l'estinzione per decadenza
delle pretese azionate;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
il giudice a quo sospetta di incostituzionalità la norma denunciata
per violazione, in primo luogo, dell'art. 3 Cost., poichè introduce
una ingiustificata disparità di trattamento fra i dipendenti
pubblici, cui è imposto il termine di decadenza del 15 settembre
2000 per la proposizione delle domande relative a diritti maturati
entro il 30 giugno 1998, e i dipendenti privati, per i quali valgono
gli ordinari termini di prescrizione;
che la norma denunciata - ad avviso del giudice rimettente -
si pone, inoltre, in contrasto con gli artt. 24 e 113 Cost., in
quanto l'imposizione di un termine di decadenza così ristretto, da
un lato, rende oltremodo difficoltosa la tutela giurisdizionale del
pubblico dipendente, specie con riferimento a situazioni in cui i
presupposti necessari per una tutela giurisdizionale si completino e
si consolidino in epoca successiva al 30 giugno 1998, e, dall'altro e
in generale, non trova giustificazione in alcun generale interesse
dell'ordinamento;
che, ancora, la norma denunciata contrasterebbe con l'art. 76
Cost., in quanto la legge di delega 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed
enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), «ai cui contenuti deve riportarsi
anche il d.lgs. n. 165 del 2001», demandava al Governo, all'art. 11,
comma 4, lettera g), di adottare «misure organizzative e processuali
anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni dovute al
sovraccarico del contenzioso», ma l'imposizione di un termine di
decadenza per agire dinanzi al giudice amministrativo non costituisce
misura processuale e, comunque, avrebbe potuto riferirsi solo alle
controversie trasferite al giudice ordinario, non anche a quelle
rimaste al giudice amministrativo;
che, intervenuto nel giudizio a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile, in quanto
l'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, che ha riprodotto,
senza alcuna modifica sostanziale, il disposto dell'art. 45,
comma 17, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove
disposizioni in materia di organizzazione dei rapporti di lavoro
nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie
di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), sarebbe
suscettibile di un'interpretazione costituzionalmente orientata, nel
senso che il termine del 15 settembre 2000 non costituisce un termine
di decadenza sostanziale, ma il limite temporale della giurisdizione
del giudice amministrativo, oltre il quale le controversie relative a
questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al 30
giugno 1998 sono devolute al giudice ordinario;
che, quanto al denunciato vizio di eccesso di delega,
l'Avvocatura sostiene che - poichè la ratio della norma denunciata
sta nel contemperamento di due contrapposte esigenze: da un lato, di
subordinare il «passaggio» delle controversie di pubblico impiego dal
giudice amministrativo al giudice ordinario alla decorrenza di un
periodo transitorio, al fine di evitare un immediato e generalizzato
sovraccarico del contenzioso davanti al giudice ordinario e,
dall'altro, di delimitare il periodo transitorio, al fine di evitare
che le controversie rimaste attribuite al giudice amministrativo
«potessero rimanere devolute ad infinitum (in forza, ad esempio, di
una pluralità indefinita di atti interruttivi della prescrizione) al
giudice ormai non più munito, in linea generale, di competenza
giurisdizionale» in materia - il previsto termine di decadenza per la
proposizione delle controversie davanti al giudice amministrativo
costituisce soluzione ottimale e perfettamente ragionevole per
contemperare le opposte esigenze in armonia con il dettato della
legge di delega;
che, quanto alla sospettata violazione degli artt. 3 e 24
Cost., la difesa erariale osserva che un termine decadenziale di
oltre due anni non confligge con la giurisprudenza della Corte
costituzionale, secondo la quale l'art. 24 Cost. non esige che la
tutela dei diritti e interessi sia regolata dal legislatore ordinario
con uniformità di requisiti ed effetti, nè vieta che l'esercizio di
tale tutela sia sottoposto a termini di decadenza o di prescrizione,
nei limiti in cui tale regolamentazione non risulti manifestamente
irragionevole o non imponga oneri tali da compromettere
irreparabilmente la tutela stessa (sentenze n. 210 del 1998, n. 461
del 1997, n. 406 del 1993, n. 77 del 1974, n. 85 del 1968, n. 100 del
1964, n. 47 del 1964, n. 113 del 1963, n. 87 del 1962);
che, quanto alla censura di irragionevolezza, la difesa
erariale ne eccepisce la manifesta infondatezza, in quanto,
rientrando nella discrezionalità del legislatore modificare i
criteri di riparto di giurisdizione fra giudice ordinario e giudice
amministrativo, non può considerarsi irragionevole una disciplina
transitoria, con la quale sia fissato un termine oltre il quale una
certa controversia non possa più essere portata davanti all'un
giudice, ma debba essere conosciuta dall'altro;
che, nel corso di un giudizio amministrativo, promosso da
Ernesto Cece, dipendente dell'Azienda sanitaria locale n. 1 di
Napoli, nei confronti dell'amministrazione datrice di lavoro e
dell'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP), per ottenere l'accertamento
del diritto alla reintegrazione, sul piano giuridico ed economico,
del proprio stato di servizio nel periodo dal 1 luglio 1991 al
16 luglio 1996, il Tribunale amministrativo regionale della Campania,
con ordinanza del 17 settembre 2004 (r.o. n. 1041 del 2004), ha
sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 24, 113 e 3 Cost., dell'art. 69, comma 7, del d.lgs.
n. 165 del 2001, limitatamente all'inciso «solo qualora siano state
proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000»;
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, che il Cece
aveva adito il giudice ordinario, con ricorso depositato il
27 novembre 2000 e notificato il 1° dicembre 2000, e, in corso di
causa, aveva chiesto il regolamento di giurisdizione ai sensi
dell'art. 41 del codice di procedura civile; che la Corte di
cassazione, con ordinanza n. 14766 del 17 ottobre 2002, avendo
rilevato che i fatti costitutivi delle pretese azionate erano
anteriori al 30 giugno 1998, aveva dichiarato, a norma dell'art. 69,
comma 7, del d.lgs. n. 165 del 2001, la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo; che il Cece, quindi, con ricorso notificato
il 14 febbraio 2003 e depositato il 3 marzo 2003, aveva introdotto il
giudizio dinanzi al Tribunale amministrativo regionale, intendendo
con ciò riassumere la causa già proposta davanti al giudice
ordinario, ovvero, in subordine, instaurare un nuovo giudizio;
che, quanto alla rilevanza della questione, il giudice
rimettente rileva che la controversia al suo esame riguarda pretese
creditorie attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore al
30 giugno 1998, ma essa è stata proposta dopo la scadenza del
termine del 15 settembre 2000, sicchè, essendo il ricorrente incorso
nella decadenza comminata dall'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165
del 2001, la domanda giudiziale dovrebbe essere dichiarata
inammissibile, ove la norma medesima non venisse dichiarata
costituzionalmente illegittima;
che, quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
il giudice a quo osserva che la norma denunciata viola gli artt. 24 e
113 Cost., in quanto, sottraendo i diritti scaturenti dal rapporto di
impiego pubblico agli ordinari termini di prescrizione e
sottoponendoli ad un unico indifferenziato termine di decadenza,
priva tali diritti di qualunque possibilità di tutela
giurisdizionale;
che lo stesso giudice osserva ancora che l'art. 69, comma 7,
del d.lgs. n. 165 del 2001 viola, altresì, il principio di
uguaglianza, in quanto, mentre i dipendenti privati e i dipendenti
pubblici delle categorie «eccettuate» (i cui rapporti non sono
«contrattualizzati», ma rimangono sottoposti a regime di diritto
pubblico) possono agire a tutela dei propri diritti nell'ordinario
termine prescrizionale, gli altri dipendenti pubblici hanno l'onere
di far valere i loro diritti entro il termine di decadenza del
15 settembre 2000, a pena di improponibilità della domanda, e che
tale trattamento differenziato sembra irragionevole, poichè non
risponde ad alcuna apprezzabile esigenza connessa alla devoluzione
della materia del pubblico impiego dal giudice amministrativo al
giudice ordinario;
che, intervenuto nel giudizio a mezzo dell'Avvocatura
generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata, sulla base di argomentazioni del tutto analoghe a quelle
svolte nell'atto di intervento nel giudizio promosso dal Tribunale
amministrativo regionale della Calabria (r.o. n. 812 del 2004);
che si è ritualmente costituito nel giudizio il ricorrente
Ernesto Cece, il quale ha concluso per la fondatezza della questione,
riprendendo i motivi esposti nell'ordinanza di rimessione, e ha,
successivamente, depositato memoria, illustrando ulteriormente le sue
conclusioni.
Considerato che sia il Tribunale amministrativo regionale della
Calabria - sezione staccata di Reggio Calabria (ordinanza r.o. n. 812
del 2004) sia il Tribunale amministrativo regionale della Campania
(ordinanza r.o. n. 1041 del 2004) dubitano della legittimità
costituzionale dell'art. 69, comma 7, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui
- riproducendo sostanzialmente l'art. 45, comma 17, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) - stabilisce il termine di
decadenza del 15 settembre 2000 per la proposizione, davanti al
giudice amministrativo, delle controversie riguardanti rapporti di
lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni (con
esclusione dei rapporti non «privatizzati»), purchè relative a
questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore alla
data del 30 giugno 1998, in riferimento: a) agli artt. 24 e 113 della
Costituzione, in quanto rende più gravoso, per meri motivi
organizzativi, al pubblico dipendente far valere i propri diritti
patrimoniali, se sorti prima del 30 giugno 1998; b) all'art. 3 Cost.,
in quanto detta una disciplina irragionevolmente differenziata e
vessatoria per i pubblici dipendenti i cui diritti sono sorti prima
del 30 giugno 1998 rispetto ai dipendenti privati (ad avviso di
entrambi i Tribunali) ed agli altri pubblici dipendenti (ad avviso
del Tribunale amministrativo regionale della Campania); nonchè
(secondo il solo Tribunale amministrativo regionale della Calabria)
c) all'art. 76 Cost., per avere travalicato i limiti della delega,
conferita con la legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali, per
la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), la quale non consentiva l'introduzione di un termine
decadenziale;
che le questioni sollevate dai due Tribunali sono
sostanzialmente identiche, quanto alle censure sub a) (benchè la
prima ordinanza individui un più ampio tertium comparationis) e b),
e, pertanto, devono essere riuniti i relativi giudizi, nonostante che
la prima ordinanza proponga una ulteriore censura in riferimento
all'art. 76 Cost., sub c);
che questa Corte ha già esaminato analoghe questioni
nell'ordinanza n. 213 del 2005, nella quale ha ribadito (cfr.
ordinanza n. 214 del 2004), in via preliminare, «l'inaccettabilità
della tesi secondo la quale il termine del 15 settembre 2000 si
configurerebbe come di confine tra la giurisdizione del giudice
amministrativo e quella del giudice ordinario, essendo viceversa
evidente per la formulazione della norma ed assolutamente dominante
nella giurisprudenza sia delle Sezioni unite della Corte di
cassazione sia del Consiglio di Stato l'interpretazione secondo la
quale tale termine - come previsto sia dall'abrogato art. 45,
comma 17, del d.lgs. n. 80 del 1998, sia dall'art. 69, comma 7, del
d.lgs. n. 165 del 2001 - deve ritenersi di decadenza per l'esercizio
del diritto di azione»;
che la questione sollevata dal Tribunale amministrativo
regionale della Calabria (ordinanza r.o. n. 812 del 2004) è
manifestamente inammissibile, essendo irrilevante nel giudizio a quo
la previsione di un termine di decadenza, fissato nel 15 settembre
2000, per la proposizione di una controversia introdotta con ricorso
notificato anteriormente a detto termine, pur se depositato in data
ad esso successiva;
che, infatti, come questa Corte ha già osservato, «per
principio generale del processo, ribadito dalla legge disciplinatrice
del processo amministrativo - art. 36 del regio decreto 26
giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul
Consiglio di Stato), richiamato dall'art. 19 della legge 6 dicembre
1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali amministrativi regionali);
artt. 21 e 23-bis, comma 7, della legge n. 1034 del 1971 -, la
controversia deve ritenersi «proposta» e, conseguentemente, impedita
ogni decadenza, con la notifica del ricorso, assumendo il deposito
del ricorso rilevanza esclusivamente al fine della sua procedibilità
(ovvero, in via transitoria ed eccezionale, per radicare l'originaria
- ed eccezionale, dopo l'introduzione del doppio grado nel giudizio
amministrativo - competenza del Consiglio di Stato rispetto a quella,
sopravvenuta ed ordinaria, dei tribunali amministrativi regionali,
come previsto dall'art. 38 della legge n. 1034 del 1971: cfr.
Consiglio di Stato - adunanza plenaria 28 luglio 1980, n. 35)»
(ordinanza n. 213 del 2005);
che l'ordinanza del Tribunale amministrativo regionale della
Campania (r.o. n. 1041 del 2004) non contiene nuove argomentazioni
rispetto a quelle già valutate da questa Corte nell'ordinanza n. 213
del 2005;
che la questione sollevata da detto Tribunale - rilevante per
essere stato il ricorso notificato in data successiva al 15 settembre
2000 - è manifestamente infondata sotto tutti i profili dedotti;
che non sussiste alcuna violazione dell'art. 3 Cost., in
quanto, come già affermato da questa Corte, «la disparità di
trattamento tra i dipendenti privati e quelli pubblici, soggetti -
relativamente ai diritti sorti anteriormente alla data del 30
giugno 1998 - ad un termine di decadenza, è ragionevolmente
giustificata dall'esigenza di contenere gli effetti, temuti dal
legislatore come pregiudizievoli per il regolare svolgimento
dell'attività giurisdizionale, prodotti dal trasferimento della
competenza giurisdizionale al giudice ordinario e dal temporaneo
mantenimento di tale competenza in capo ai tribunali amministrativi,
ed in quanto è ampia la discrezionalità del legislatore
nell'operare le scelte più opportune - purchè non manifestamente
irragionevoli e arbitrarie - per disciplinare la successione di leggi
processuali nel tempo (sentenza n. 400 del 1996; ordinanze n. 294 del
1998 e n. 490 del 2000)» (ordinanza n. 213 del 2005);
che non sussiste nemmeno violazione degli artt. 24 e 113
Cost., «dal momento che, da un lato, non è certamente ingiustificata
- per quanto si è appena detto - la previsione di un termine di
decadenza e, dall'altro lato, tale termine (di oltre ventisei mesi)
non è certamente tale da rendere «oltremodo difficoltosa» la tutela
giurisdizionale» (ancora ordinanza n. 213 del 2005).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 7, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche),
sollevata, in riferimento agli articoli 3, 24, 113 e 76 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Calabria -
sezione staccata di Reggio Calabria, con l'ordinanza r.o. n. 812 del
2004;
Dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 69, comma 7, del d.lgs. n. 165
del 2001, sollevata, in riferimento agli articoli 3, 24 e 113 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale della Campania,
con l'ordinanza r.o. n. 1041 del 2004.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 settembre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 ottobre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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