1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 23-3-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 57 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 novembre 2015
Ordinanza del 30 novembre 2015 del Tribunale di Bergamo nel procedimento civile promosso da S. S. contro comune di Gorle e INPS. Straniero comunitario - Diritto all'assegno di maternita' - Condizioni - Titolarita' della carta di soggiorno. - Decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternita' e della paternita', a norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), art. 74. (16C00077) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 23-3-2016)

TRIBUNALE ORDINARIO DI BERGAMO
Sezione lavoro

Ordinanza ex art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87.
Il Giudice del lavoro di Bergamo, dott.ssa Monica Bertoncini,
nella causa iscritta al n. 1710/15 R.G., sul ricorso depositato il 22
luglio 2015 nella controversia promossa da S. S. rappresentata e
difesa dagli avvocati A. Guariso e M. Lavanna, in virtù di mandato a
margine del ricorso introduttivo del giudizio, ed elettivamente
domiciliata in Bergamo presso lo studio dei suindicati avvocati,
ricorrente contro il comune di Gorle, in persona del sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dall'avv. P. Strapparava, in virtù
di mandato a margine della comparsa di costituzione e risposta, ed
elettivamente domiciliata in Bergamo presso lo studio dell'avv. M.
Buzzanca, convenuto INPS - Istituto nazionale della previdenza
sociale, in persona del direttore pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. A. Imparato, per mandato generale alle liti, ed
elettivamente domiciliato in Bergamo, presso l'Ufficio legale INPS.
Il Giudice, sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 23
settembre 2015, sul ricorso promosso ai sensi degli articoli 28,
decreto legislativo n. 150/2011 e 44, decreto legislativo n.
286/1998, osserva quanto segue: la ricorrente, premesso di essere
cittadina marocchina titolare di permesso di soggiorno per motivi
familiari, in data 11 aprile 2014 ha dato alla luce il figlio I. R.
ed ha successivamente presentato al comune di residenza domanda di
indennità di maternità ai sensi dell'art. 74, decreto legislativo
n. 151/2001 (vedi doc. 2 fasc. ricorrente).
Il comune di Gorle ha inizialmente erogato la prestazione,
essendo in corso l'iter amministrativo sulla domanda di carta di
soggiorno presentata dall'interessata, ma successivamente ha dato
disposizione all'INPS di procedere alla revoca del beneficio, stante
l'intervenuto diniego della carta di soggiorno e dunque
l'insussistenza del requisito di cui all'art. 74, decreto legislativo
n. 151/2001 (vedi doc. 4, 6, 7 fasc. ricorrente).
La S. affermava il carattere discriminatorio della condotta
tenuta dal comune di Gorle e la contrarietà dell'art. 74, decreto
legislativo n. 151/2001 a disposizioni internazionali, nella parte in
cui consente l'erogazione dell'assegno di maternità solo a favore
degli stranieri titolari di permesso di soggiorno per soggiornanti di
lungo periodo.
Il comune di Gorle, costituitosi in giudizio, evidenziava come la
scelta legislativa operata con l'art. 74, decreto legislativo n.
151/2001, secondo un'interpretazione costituzionalmente orientata,
risultasse razionale e non discriminatoria.
L'INPS, costituitosi a sua volta in giudizio, dopo aver
preliminarmente eccepito il suo difetto di legittimazione passiva,
negava la sussistenza della dedotta discriminazione, nonchè la
violazione di norme nazionali o sovranazionali.
Tutto ciò premesso, si osserva:
per la soluzione della controversia è dirimente la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 74, decreto legislativo n.
151/2001 nella parte in cui limita soggettivamente l'accesso al
beneficio dell'assegno di maternità, oltre che ai cittadini italiani
e comunitari, ai soli stranieri soggiornanti di lungo periodo,
escludendo gli stranieri in possesso di permesso di soggiorno per
motivi familiari (o per altri motivi);
non è dirimente l'eccezione di difetto di legittimazione
sollevata dall'INPS atteso che l'eventuale ordine di cessazione della
condotta antidiscriminatoria spiegherebbe i suoi effetti pure nei
confronti dell'ente, tenuto al pagamento della prestazione;
per quanto attiene, invece, alla rilevanza della questione di
costituzionalità, occorre rilevare, innanzi tutto, come non siano in
discussione tutti gli altri requisiti per l'accesso al beneficio
assistenziale, essendo controversa solo la questione relativa
all'estensione soggettiva del beneficio medesimo alla ricorrente, non
cittadina italiana, nè comunitaria e priva di permesso di soggiorno
di lunga durata;
ciò richiede pertanto la valutazione della legittimità
costituzionale dell'art. 74, decreto legislativo n. 151/2001 nella
parte in riconosce il beneficio ai soli cittadini italiani o
comunitari o agli stranieri titolari della carta di soggiorno (ora
permesso di soggiorno di lunga durata);
l'art. 74, comma 1, decreto legislativo n. 151/2001
stabilisce che «per ogni figlio nato dal 1° gennaio 2001, o per ogni
minore in affidamento preadottivo o in adozione senza affidamento
dalla stessa data, alle donne residenti, cittadine italiane o
comunitarie o in possesso di carta di soggiorno ai sensi dell'art. 9
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, che non beneficiano
dell'indennità di cui agli articoli 22, 66 e 70 del presente testo
unico è concesso un assegno di maternita'»;
secondo il quarto comma della citata disposizione, «l'assegno
di maternità di cui al comma 1, nonchè l'integrazione di cui al
comma 6, spetta qualora il nucleo familiare di appartenenza della
madre risulti in possesso di risorse economiche non superiori ai
valori dell'Indicatore della situazione economica (ISE), di cui al
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109, tabella 1, pari a lire 50
milioni annue con riferimento a nuclei familiari con tre componenti»;
la ricorrente è residente in Italia e legalmente presente
sul territorio nazionale in virtù di permesso di soggiorno per
motivi familiari valido fino al 19 gennaio 2016, mentre il marito ed
il figlio sono titolari di permesso di soggiorno per
lungosoggiornanti, ciò quindi dà conto di una presenza in Italia
non avente carattere episodico;
l'art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
(CEDU) firmata a Roma il 4 novembre 1950 sancisce che «il godimento
dei diritti e delle libertà riconosciuti nella presente Convenzione
deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in particolare
quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la
religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere, l'origine
nazionale o sociale, l'appartenenza a una minoranza nazionale,
ricchezza, la nascita od ogni altra condizione»;
la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo
ha reiteratamente affermato che tra i diritti patrimoniali tutelati
dall'art. 1 del Protocollo addizionale I alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo, si intendono anche le prestazioni
sociali, comprese quelle cui non corrisponde il versamento di
contributi, e che per tali diritti vige il divieto di discriminazione
di cui all'art. 14 della Convenzione (in tal senso, con riferimento
all'assegno di invalidità civile cfr. sentenza 26 febbraio 1993 in
causa Salesi/Italia; sentenza 30 settembre 2003 in causa Koua
Poirrez/Francia nella quale si stabilisce il principio per cui
«l'assegno per minorati adulti previsto dalla legislazione francese
è un diritto patrimoniale ai sensi dell'art. 1 del Protocollo I e di
conseguenza soggiace al divieto di discriminazione sancito dall'art.
14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo»);
deve quindi ritenersi che l'art. 14 della CEDU e l'art. 1 del
relativo Protocollo addizionale, secondo l'interpretazione della
Corte europea per la tutela dei diritti dell'uomo, obblighino lo
Stato italiano a legiferare in materia di prestazioni sociali, anche
non contributive, senza porre alcuna discriminazione in ragione della
nazionalità delle persone. Discriminazione che ricorre ogniqualvolta
un dato trattamento non trovi una giustificazione oggettiva e
ragionevole, non realizzando un rapporto di proporzionalità tra i
mezzi impiegati e l'obiettivo perseguito (cfr. Niedzwiecki contro
Germania, sentenza del 25 ottobre 2005);
l'art. 74, decreto legislativo n. 151/2001, ponendo come
requisito per la fruizione dell'assegno di maternità il possesso
della cittadinanza italiana o l'essere titolare di carta di soggiorno
(ora permesso CE per lungo soggiorno), ha portata restrittiva e non
manifestamente ragionevole, introducendo un trattamento differenziato
basato solo sul dato temporale di durata della residenza rispetto ad
alcune categorie di stranieri extracomunitari, senza prendere in
considerazione la condizione di grave bisogno della persona
soggiornante, legalmente autorizzata, che può versare in una
oggettiva situazione di debolezza economica, tale da non consentirle
di poter adeguatamente provvedere al sostentamento proprio e del
figlio;
la Corte costituzionale ha più volte evidenziato tale
esigenza di tutela (cfr. sentenza 29-30 luglio 2008, n. 306, relativa
all'indennità di accompagnamento; sentenza 14-23 gennaio 2009, n.
11, relativa alla pensione di inabilità; sentenza n. 187/2010
riguardante l'assegno mensile di invalidità; sentenza n. 329 del
2011 concernente la indennità di frequenza, sentenza n. 22 del 27
gennaio 2015 per le pensioni ai ciechi civili), ribadendola, da
ultimo, nell'affermare l'illegittimità costituzionale dell'art. 80,
comma 19 della legge n. 388/2000 nella parte in cui subordinava al
requisito della titolarità della carta di soggiorno la concessione
agli stranieri legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato
della pensione di cui all'art. 8 della legge 10 febbraio 1962, n. 66,
e dell'indennità di cui all'art. 3, comma 1, della legge 21 novembre
1988, n. 508 (cfr. sentenza n. 22 del 27 gennaio 2015);
con tale sentenza la Corte, richiamando proprie analoghe
precedenti pronunce, ha ribadito come «qualsiasi
discrimine fra cittadini e stranieri legalmente soggiornanti
nel territorio dello Stato, fondato su requisiti diversi da quelli
previsti per la generalità dei soggetti, finisce per risultare in
contrasto con il principio di non discriminazione di cui all'art. 14
della CEDU, per come interpretato dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo»;
principi che devono trovare applicazione anche con
riferimento alle misure assistenziali, ovvero «a benefici rivolti a
soggetti in gravi condizioni di salute, portatori di impedimenti
fortemente invalidanti, la cui tutela implicava il coinvolgimento di
una serie di valori di essenziale risalto e tutti di rilievo
costituzionale, a cominciare da quello della solidarietà, enunciato
all'art. 2 Cost.» (cfr. sentenza n. 22 del 27 gennaio 2015);
tali principi debbono essere riaffermati pure con riferimento
all'indennità di maternità, trattandosi di beneficio a tutela dei
bisogni di un minore, nell'ambito di un contesto familiare di
difficoltà economica, per cui non v'è dubbio che si tratti di una
prestazione diretta a soddisfare bisogni primari della persona che è
compito dello Stato tutelare e salvaguardare;
il soggetto richiedente tale beneficio, infatti, si trova
generalmente in una situazione di particolare debolezza, sia fisica,
notoriamente legata ai mesi immediatamente successivi alla nascita
del figlio, sia economica, ostativa allo svolgimento di attività
lavorativa durante il periodo di interdizione obbligatoria, per cui
la prestazione è chiaramente posta a tutela di situazioni di bisogno
rispetto a condizioni di vita minime;
per tali ragioni appaiono sussistere fondati dubbi di
irragionevole discriminazione legata solo a condizioni di
appartenenza nazionale o comunitaria o di durata temporale del
soggiorno, non ricorrendo, nella situazione in esame, neppure una
situazione di presenza sul territorio nazionale del tutto episodica o
di breve durata;
secondo l'art. 41 del decreto legislativo n. 286 del 1998
«gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso di
soggiorno di durata non inferiore ad un anno, nonchè i minori
iscritti nella loro carta di soggiorno o nel loro permesso di
soggiorno, sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di
assistenza sociale, incluse quelle previste per coloro che sono
affetti da morbo di Hansen o da tubercolosi, per i sordomuti, per i
ciechi civili, per gli invalidi civili e per gli indigenti»;
l'art. 74, decreto legislativo n. 151/2001, inibendo al
soggetto extracomunitario stabilmente e regolarmente presente nel
territorio nazionale, se privo di carta di soggiorno (ora permesso di
soggiorno CE di lungo periodo a norma del decreto legislativo n. 3
del 2007), la fruizione dell'assegno di maternità, diversifica, in
violazione dell'art. 3 della Costituzione, il trattamento di
situazioni identiche senza alcuna giustificazione razionale;
la norma dell'art. 74 cit. pare pure contraria ai valori di
solidarietà di cui all'art. 2 della Costituzione ed alle finalità
proprie dell'assistenza, quali emergono dall'art. 38 Cost.
(estensibili anche alla persona straniera extracomunitaria) volto ad
assicurare mezzi di sostentamento per la garanzia delle esigenze
minime di protezione della persona;
l'art. 10 Cost. rimette al legislatore nazionale la
disciplina applicabile allo straniero, ma secondo la giurisprudenza
costituzionale, il potere e la discrezionalità del legislatore,
nell'introdurre trattamenti differenziati tra cittadini e stranieri
(laddove non vengano in considerazione diritti inviolabili), incontra
il limite del parametro di ragionevolezza e dei principi
internazionali recepiti dall'ordinamento nazionale;
la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7
dicembre 2000, in tema di «sicurezza sociale e assistenza sociale»,
stabilisce, all'art. 34, «il diritto di accesso alle prestazioni di
sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano protezione in
casi quali la maternità, (...) secondo le modalità stabilite dal
diritto dell'Unione e le legislazioni e prassi nazionali»;
l'art. 74, decreto legislativo n. 151/2001, nel subordinare
la fruizione dell'assegno di maternità alla titolarità del permesso
di soggiorno CE di lungo periodo, risulta in contrasto pure con il
disposto dell'art. 31 della Costituzione secondo cui la Repubblica
protegge la maternità;
dall'esame complessivo del diritto dell'Unione europea non è
rinvenibile una disposizione normativa munita di completezza,
precisione, chiarezza e assenza di condizioni, tale da consentire di
riconoscere il diritto all'assegno in questione anche allo straniero
soggiornante per motivi familiari, non in possesso dei requisiti per
il conseguimento del permesso di soggiorno di lunga durata;
la formulazione della norma censurata e la tassatività del
novero dei soggetti ivi elencati osta ad una interpretazione
adeguatrice, considerato peraltro che, sino ad oggi, eventuali
estensioni dei benefici, nel settore della previdenza ed assistenza
sociale, sono avvenute per effetto di pronunce di illegittimità
costituzionale;
si rende quindi necessario investire la Corte costituzionale
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 74, decreto
legislativo n. 151/2001 che, in virtù delle considerazioni sopra
esposte, oltre che rilevante nell'ambito del giudizio instaurato
dalla ricorrente, non appare manifestamente infondata, posto che la
norma, nel subordinare il diritto al possesso di carta di soggiorno
(ora permesso di soggiorno di lungo periodo) e dunque al requisito
della presenza nel territorio dello Stato da almeno cinque anni,
introduce un requisito idoneo a generare una irragionevole
discriminazione nei confronti del cittadino, in violazione degli
articoli 14 della Convenzione ed 1 del protocollo aggiuntivo, così
come interpretati dalla Corte stessa e replicati nell'art. 21 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, a sua volta
richiamato dall'art. 6 del trattato sull'Unione europea, dagli
articoli 2, 3, 10, 31, 38, 117, primo comma Cost.

P.Q.M.

Il Tribunale di Bergamo, in funzione di giudice del lavoro,
sospende il giudizio e dispone la trasmissione degli atti alla Corte
Costituzionale, ordinando che, a cura della cancelleria, l'ordinanza
di rimessione alla Corte costituzionale sia notificata alle parti in
causa, al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Bergamo, 26 novembre 2015

Il Giudice del lavoro: Bertoncini