1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 16-5-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 124 ORDINANZA 7 - 10 maggio 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Reati e pene - Reato di indebito reingresso nel territorio dello Stato dello straniero gia' destinatario di un provvedimento di espulsione - Arresto obbligatorio - Asserita irragionevolezza - Asserita violazione della liberta' personale - Direttiva europea sul rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno e' irregolare, direttamente efficace nell'ordinamento nazionale per scadenza del termine per la trasposizione in legge - Sopravvenute sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea che interpretano la direttiva - Sopravvenuto mutamento del quadro normativo nazionale di riferimento - Necessita' di nuova valutazione da parte del giudice rimettente circa la perdurante rilevanza delle questioni - Restituzione degli atti. - D.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 13, comma 13-ter. - Costituzione, artt. 3 e 13. (T-120124) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 16-5-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE


composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente


Ordinanza


nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 13, comma
13-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), promossi dal Tribunale di
Agrigento con una ordinanza del 19 marzo, due ordinanze del 22 marzo
e una ordinanza del 19 marzo 2011, rispettivamente iscritte ai numeri
182, 242, 243 e 244 del registro ordinanze 2011, pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 38 e 49, prima serie
speciale, dell'anno 2011.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 4 aprile 2012 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.
Ritenuto che il Tribunale di Agrigento in composizione
monocratica, con ordinanza del 19 marzo 2011 (r.o. n. 182 del 2011),
ha sollevato - in riferimento agli articoli 3 e 13 della Costituzione
- questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma
13-ter, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico
delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e
norme sulla condizione dello straniero), ove è prescritto l'arresto
obbligatorio per i delitti di cui ai precedenti commi 13 e 13-bis
(indebito reingresso nel territorio dello Stato dello straniero già
destinatario di un provvedimento di espulsione);
che il rimettente è chiamato a deliberare sulla richiesta di
convalida dell'arresto formulata, in data 19 marzo 2011, nei
confronti di persona cui si contesta il delitto di cui al comma 13
dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, in quanto, dopo aver dato
volontariamente esecuzione al decreto di espulsione ed all'ordine di
allontanamento notificati il 19 agosto 2010, avrebbe fatto rientro
nel territorio nazionale senza la necessaria autorizzazione del
Ministro dell'interno;
che, secondo il Tribunale, i fatti sarebbero documentati
nella misura necessaria e sufficiente, e sussisterebbero le ulteriori
condizioni per la convalida dell'arresto, ma dovrebbe dubitarsi della
legittimità costituzionale della norma in base alla quale il
provvedimento restrittivo è stato adottato;
che l'art. 13 Cost. consente il conferimento all'autorità di
polizia del potere di restrizione provvisoria della libertà
personale solo per casi eccezionali di necessità e di urgenza;
che il carattere di necessità dovrebbe connettersi, anche
secondo la prospettiva adottata dalla legge delega per il vigente
codice di rito (art. 2, numero 32, della legge 16 febbraio 1987, n.
81, recante «Delega legislativa al Governo della Repubblica per
l'emanazione del nuovo codice di procedura penale»), alla gravità
del reato ed alla ricorrenza di speciali esigenze di tutela della
collettività;
che il rimettente osserva come, pur essendo rimessa al
legislatore un'ampia discrezionalità nella disciplina delle ipotesi
di arresto, le norme che consentono od impongono la misura di polizia
debbano risultare sempre congruenti rispetto al fine di tutela
perseguito, posto che, nel caso contrario, mancherebbero di
ragionevolezza e, comunque, contrasterebbero con l'art. 13 della
Costituzione, consentendo l'arresto senza una effettiva «necessita'»;
che la verifica di corrispondenza tra ratio ed oggetto della
prescrizione concernente l'arresto dovrebbe muovere, nel caso di
specie, dalla pertinenza della sanzione penale ad un sistema di
tutela già efficacemente incentrato sul meccanismo dell'espulsione
amministrativa dello straniero in posizione di soggiorno irregolare;
che il Tribunale richiama, in particolare, gli artt. 13 e 14
del d.lgs. n. 286 del 1998, nella parte in cui prevedono l'immediata
espulsione dello straniero e, in alternativa, il suo «trattenimento»
presso i centri di identificazione ed espulsione, che può durare
fino a 180 giorni;
che, in termini di garanzia degli interessi lesi
dall'immigrazione irregolare, tale tutela sarebbe ben più efficace
di quella offerta dal «sistema (pre)cautelare penale», il quale,
anzi, ostacola di fatto l'avvio ed il perfezionamento delle procedure
di espulsione;
che la necessaria prevalenza del procedimento amministrativo
sarebbe riconosciuta dallo stesso legislatore, con le norme che
tendenzialmente antepongono l'esecuzione del provvedimento espulsivo
alle esigenze del processo penale (art. 13, commi 3 e 3-bis), e che
dispongono la chiusura di quest'ultimo una volta che detta esecuzione
sia stata attuata (art. 13, comma 3-quater);
che sarebbe evidente, dunque, l'incoerenza sistematica di una
norma che, nonostante la prevalenza da darsi all'espulsione od al
correlato trattenimento «amministrativo», impone l'arresto dello
straniero interessato, così da violare al tempo stesso il principio
di «necessita'» della misura precautelare ed il principio di
ragionevolezza;
che non varrebbe in contrario osservare - secondo il
Tribunale - come possa accadere che l'espulsione non sia
immediatamente eseguibile, e non sia neppure attuabile il ricovero
dell'interessato presso un centro di identificazione ed espulsione;
che infatti, pur volendo ammettere la legittimità di una
misura coercitiva penale indirizzata al perseguimento di fini propri
della procedura amministrativa, il carattere solo eventuale delle
circostanze indicate imporrebbe almeno una verifica nel caso concreto
delle condizioni di necessità ed urgenza della misura, che la norma
censurata preclude disponendo l'esecuzione obbligatoria dell'arresto
ad opera delle forze di polizia;
che la predetta norma sarebbe dunque irragionevole e
sproporzionata nella parte in cui «prevede obbligatoriamente una
misura precautelare che ex ante - e salve eventuali esigenze
riscontrabili a seguito di una valutazione del caso concreto - si
rivela non necessaria»;
che del resto - conclude il rimettente - il legislatore si
limita a conferire una mera facoltà di arresto anche per reati ove
la pericolosità dell'autore è "insita" nella qualità stessa della
sua condotta, come nel caso dell'evasione, pur commessa con violenza
o minaccia, cioè del fatto di chi si sottrae volontariamente ad una
restrizione della libertà già in atto;
che, in punto di rilevanza, il Tribunale osserva come la
risoluzione del dubbio di legittimità circa la norma censurata sia
pregiudiziale rispetto alla decisione da assumere sulla richiesta di
convalida dell'arresto;
che lo stesso Tribunale di Agrigento in composizione
monocratica, con tre ulteriori ordinanze - una deliberata il 19 marzo
2011 (r.o. n. 244 del 2011) e due deliberate il 22 marzo successivo
(r.o. nn. 242 e 243 del 2011) - ha sollevato, in riferimento agli
articoli 3 e 13 Cost., questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 13-ter, del d.lgs. n. 286 del 1998;
che il procedimento principale, nel giudizio r.o. n. 242 del
2011, concerne la richiesta di convalida dell'arresto formulata, in
data 22 marzo 2011, nei confronti di uno straniero al quale si
contesta il delitto di cui al comma 13 dell'art. 13 del d.lgs. n. 286
del 1998, in quanto, dopo essere stato raggiunto da un decreto di
espulsione e da un ordine di allontanamento notificatigli il 14
dicembre 2009, avrebbe fatto rientro nel territorio nazionale senza
la necessaria autorizzazione del Ministro dell'interno;
che il giudizio r.o. n. 243 del 2011 origina da una richiesta
di convalida dell'arresto formulata, in data 22 marzo 2011, nei
confronti di persona alla quale si contesta il delitto di cui al
comma 13 dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, in quanto, dopo
essere stata accompagnata alla frontiera dello Stato in esecuzione
del provvedimento di espulsione notificato il 26 aprile 2004, avrebbe
fatto indebitamente rientro nel territorio nazionale;
che il rimettente, anche riguardo al giudizio r.o. n. 244 del
2011, è chiamato a deliberare su una richiesta di convalida
dell'arresto formulata, in data 19 marzo 2011, nei confronti di uno
straniero cui si contesta il delitto di cui al comma 13 dell'art. 13
del d.lgs. n. 286 del 1998, in quanto, dopo aver dato volontariamente
esecuzione al decreto di espulsione ed all'ordine di allontanamento
notificatigli il 17 giugno 2010, avrebbe fatto indebito rientro nel
territorio dello Stato;
che nelle tre ordinanze citate il Tribunale, premesso che le
questioni sollevate sono pregiudiziali in ordine alla decisione da
assumere circa la convalida degli arresti, sviluppa, con riguardo
all'ipotizzato contrasto della norma censurata con gli artt. 3 e 13
Cost., considerazioni in tutto analoghe a quelle espresse
nell'ordinanza r.o. n. 182 del 2011, delle quali già sopra si è
detto;
che il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in tre
dei giudizi in corso con atti depositati il 27 settembre 2011 (r.o.
n. 182 del 2011) ed il 13 dicembre 2011 (r.o. nn. 242 e 244 del
2011), tutti di analogo tenore;
che, secondo la difesa dello Stato, le questioni proposte
sarebbero inammissibili, anzitutto perchè il rimettente non avrebbe
indicato i provvedimenti assunti circa la libertà personale degli
imputati, ed in particolare non avrebbe specificato se gli stessi
imputati siano stati scarcerati o se gli arresti siano stati
convalidati con un separato provvedimento (sono richiamate la
sentenza n. 236 del 2008 e l'ordinanza n. 54 del 2010 della Corte
costituzionale);
che il Presidente del Consiglio dei ministri prospetta, in
alternativa, la necessità di una restituzione degli atti al
rimettente, in ragione delle modifiche del quadro normativo
sopravvenute alle ordinanze di rimessione;
che viene ricordato, in particolare, come il Testo unico in
materia di immigrazione abbia subito profonde modifiche per effetto
del decreto-legge 23 giugno 2011, n. 89 (Disposizioni urgenti per il
completamento dell'attuazione della direttiva 2004/38/CE sulla libera
circolazione dei cittadini comunitari e per il recepimento della
direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di Paesi terzi
irregolari), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 agosto 2011, n. 129;
che, sebbene la novella non abbia inciso direttamente sulla
norma censurata, sono state recate «modifiche sostanziali alla
disciplina del divieto di reingresso contenuta nell'art. 13, commi 13
e 14, che rappresenta il presupposto della norma processuale
sull'arresto obbligatorio», avuto particolare riguardo alla riduzione
di durata del divieto, in precedenza decennale, ed ora compresa fra i
tre ed i cinque anni;
che, nel merito, la difesa dello Stato ricorda come, con la
sentenza n. 236 del 2008, la Corte costituzionale abbia stabilito la
legittimità della previsione di arresto obbligatorio per i delitti
di indebito trattenimento nel territorio dello Stato, spettando al
legislatore la valutazione delle esigenze di tutela della
collettività assicurabili mediante la misura coercitiva, in un
determinato contesto storico e secondo un criterio di non manifesta
irragionevolezza;
che analoghe considerazioni varrebbero, a maggior ragione,
per l'odierna fattispecie, che presenta una gravità più spiccata,
non discutendosi della mera inosservanza di un ordine di
allontanamento, ma di una condotta «attiva» dell'interessato, che si
organizza al fine di violare il divieto di reingresso nel territorio
nazionale;
che la differenza strutturale tra le due tipologie di
condotta, già posta in luce dalla Corte costituzionale (è citata, a
tale proposito, l'ordinanza n. 261 del 2005), avrebbe trovato
conferma, secondo la difesa dello Stato, nella sentenza deliberata il
28 aprile 2011, nel proc. El Dridi, dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea.
Considerato che il Tribunale di Agrigento in composizione
monocratica, con quattro ordinanze di analogo tenore, ha sollevato -
in riferimento agli articoli 3 e 13 della Costituzione - questione di
legittimità costituzionale dell'art. 13, comma 13-ter, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero), ove è prescritto l'arresto obbligatorio per i
delitti di cui ai precedenti commi 13 e 13-bis (indebito reingresso
nel territorio dello Stato dello straniero già destinatario di un
provvedimento di espulsione);
che la norma censurata violerebbe l'art. 3 Cost., anzitutto,
per la intrinseca irragionevolezza, in un sistema fondato sulla
prevalenza delle procedure amministrative per l'immediata espulsione
o per il trattenimento in un centro di identificazione ed espulsione
dello straniero in posizione di soggiorno irregolare, di una misura
(pre)cautelare penale meno efficace, ed anzi dannosa per il sollecito
avvio delle procedure indicate;
che l'art. 3 Cost. sarebbe violato, inoltre, per la
ingiustificata previsione dell'arresto come misura obbligatoria,
anzichè come misura fondata sulla valutazione caso per caso di
concrete esigenze di tutela della collettività, a differenza di
quanto previsto per reati pure intrinsecamente significativi del
pregiudizio di tali esigenze, come ad esempio il delitto di evasione;
che infine, secondo il rimettente, la norma censurata
contrasterebbe con l'art. 13 Cost., in quanto non corrisponde al
requisito di necessità, cui la legge deve subordinare l'assunzione
di provvedimenti coercitivi ad opera della polizia giudiziaria, la
previsione di un arresto obbligatorio reso inutile (ed anzi dannoso)
dalla concomitanza di procedure amministrative finalizzate
all'immediata espulsione od al trattenimento dell'interessato, fino
ad un limite di 180 giorni, in attesa che l'espulsione stessa possa
essere eseguita;
che i quattro giudizi promossi dal Tribunale di Agrigento,
data l'identità delle questioni sollevate, possono essere riuniti
per consentirne una definizione unitaria;
che devono essere disattese, in via preliminare, le eccezioni
di inammissibilità proposte dall'Avvocatura generale dello Stato;
che infatti, per un verso, il rimettente ha puntualmente
sospeso i giudizi di convalida in corso di celebrazione, senza
pronunciarsi neppure indirettamente sulla legittimità della misura
adottata nei casi di specie, di talchè non si è prodotta la
condizione di irrilevanza riscontrata da questa Corte, in altri
giudizi, con i provvedimenti richiamati dalla difesa statale nel
motivare le proprie eccezioni;
che non assumono rilievo, per altro verso, i provvedimenti
eventualmente adottati dal Tribunale in merito alla libertà
personale degli arrestati, dei quali non viene dato conto nelle
ordinanze di rimessione, posto che l'oggetto dei giudizi a quibus è
la legittimità della misura precautelare, e che l'esaurimento
dell'efficacia di questa, quale titolo per la detenzione, non
comporta la definizione del procedimento per la relativa convalida
(sentenza n. 54 del 1993);
che deve essere accolta, di contro, la sollecitazione
dell'Avvocatura generale dello Stato per una restituzione degli atti
al Tribunale rimettente, a fini di nuova valutazione della rilevanza
e della non manifesta infondatezza delle questioni sollevate;
che la disciplina dell'espulsione degli stranieri in
condizione di soggiorno irregolare è stata profondamente incisa, in
primo luogo, dalla direttiva n. 2008/115/CE del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 16 dicembre 2008 (recante norme e procedure comuni
applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi
terzi il cui soggiorno è irregolare), il termine per la cui
trasposizione è scaduto il 24 dicembre 2010, con assunzione
conseguente, nella ricorrenza delle ulteriori condizioni, di diretta
efficacia nell'ordinamento nazionale;
che la citata direttiva disciplina, soprattutto all'art. 11,
l'imposizione del divieto agli stranieri espulsi di fare rientro nel
territorio dello Stato procedente, stabilendo che tale divieto sia
disposto obbligatoriamente o facoltativamente, con valutazione da
adottarsi caso per caso, per una durata variabile e normalmente non
superiore ai cinque anni, mediante un provvedimento motivato in forma
scritta, tradotto in una lingua comprensibile all'interessato e
suscettibile di ricorso;
che, successivamente alle ordinanze di rimessione, la Corte
di giustizia dell'Unione europea, con la sentenza 28 aprile 2011,
C-61/11 PPU, ha stabilito che la direttiva in questione (avuto
riguardo agli artt. 15 e 16) osta ad una normativa nazionale che
preveda l'irrogazione di pene detentive nei confronti di stranieri in
condizione di soggiorno irregolare per la sola ragione che questi, in
violazione di un ordine di lasciare entro un determinato termine il
territorio dello Stato, si trattengano nel territorio stesso senza un
giustificato motivo;
che in seguito la stessa Corte di giustizia (Grande sezione),
con la sentenza 6 dicembre 2011, C-329/11, ha stabilito che la
direttiva n. 2008/115/CE osta alla previsione di sanzioni detentive
nei confronti dello straniero espulso, non disposto ad allontanarsi
volontariamente dal territorio dello Stato procedente, prima che
siano state interamente sperimentate le procedure coercitive previste
dall'art. 8 della direttiva medesima;
che, sempre nelle more dei giudizi incidentali, è
intervenuto il decreto-legge 23 giugno 2011, n. 89 (Disposizioni
urgenti per il completamento dell'attuazione della direttiva
2004/38/CE sulla libera circolazione dei cittadini comunitari e per
il recepimento della direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei
cittadini di Paesi terzi irregolari), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 2 agosto 2011, n. 129;
che è rimasto invariato, pur dopo l'intervento di riforma,
il comma 13-ter dell'art. 13 del d.lgs. n. 286 del 1998, cioè la
norma processuale in materia di arresto che costituisce l'oggetto
delle odierne censure;
che il testo della norma penale sostanziale cui si riferisce
la disposizione censurata, cioè il comma 13 del citato art. 13, è
stato modificato nella sola parte in cui, identificando il
destinatario del divieto penalmente sanzionato di rientrare in
territorio italiano, si riferiva allo «straniero espulso»,
espressione sostituita con la locuzione «straniero destinatario di un
provvedimento di espulsione»;
che, nondimeno, ha subito profonde modifiche il comma 14 del
più volte citato art. 13, in punto di durata del divieto di
reingresso, di criteri della relativa determinazione ad opera
dell'autorità procedente, di condizioni per l'eventuale revoca del
provvedimento impositivo;
che dunque è mutata, tra l'altro, la disciplina del
provvedimento amministrativo presupposto alla condotta cui si
riferiscono le norme penali sostanziali per la cui violazione è
previsto l'arresto dello straniero interessato;
che, in caso di mutamento del quadro normativo nel quale si
colloca la disposizione oggetto di censura, spetta al giudice
rimettente la valutazione degli effetti della successione di leggi
nella disciplina del caso concreto sottoposto al suo giudizio (da
ultimo, ex multis, ordinanza n. 66 del 2010);
che questa Corte, d'altra parte, ha più volte stabilito
come, nel caso di (ipotetica) irrilevanza penale sopravvenuta della
condotta contestata allo straniero nel giudizio principale, anche la
valutazione circa la perdurante rilevanza delle questioni concernenti
l'arresto debba essere rimessa al giudice del procedimento principale
(ordinanze nn. 179 e 216 del 2011).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE


riuniti i giudizi,
ordina la restituzione degli atti al Tribunale di Agrigento.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2012.


F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere


Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2012.


Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI