1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 15-7-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 496 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 dicembre 1997- 22 giugno 1998
N. 496 Ordinanza emessa il 18 dicembre 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 22 giugno 1998) dal tribunale amministrativo della Liguria sul ricorso proposto da Bruzzone Stefano ed altra contro il Ministero dell'universita' e della ricerca scientifica ed altra. Istruzione pubblica - Istruzione universitaria - Attribuzione al Ministro della pubblica istruzione del potere di definizione, su conforme parere del C.U.N., dei criteri generali per la regolamentazione dell'accesso ai corsi universitari compresi quelli a "numero chiuso" - Violazione del principio della riserva di legge relativa in materia di accesso all'istruzione universitaria nonche' dei principi di uguaglianza e del libero accesso alle scuole. (Legge 19 novembre 1990, n. 341, art. 9, comma 4, modificato dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 116). (Cost., artt. 33, e 34). (098C0773) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 15-7-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1491/1997
r.g.r. proposto da Bruzzone Stefano e Gordiano Daria, rappresentati
e difesi dagli avv.ti Giorgio Giorgi e Andrea Bava, presso gli stessi
elettivamente domiciliati in Genova, via alla Porta degli Archi,
10/27-28, ricorrenti;
Contro il Ministero dell'università e della ricerca scientifica,
in persona del Ministro in carica; Università degli studi di Genova,
in persona del rettore in carica, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria in Genova, resistente;
Per l'annullamento della deliberazione del consiglio di corso di
laurea in odontoiatria e protesi dentaria dell'Università di Genova
in data 21 luglio 1997 con l'approvato manifesto degli studi per
l'anno accademico 1997-1998, con cui è stata disposta la non
effettuazione per l'anno accademico 1997-1998 della prova di
ammissione al corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, e
di tutti gli atti connessi, con particolare riguardo alla circolare
del Ministero dell'Università e della ricerca scientifica e
tecnologica dell'11 luglio 1997 n. 4001, al regolamento del suddetto
Ministero n. 245 del 21 luglio 1997 in materia di accessi
all'istruzione universitaria; al decreto del medesimo Ministero in
data 31 luglio 1997 dal quale risulta che, per l'anno accademico
1997-1998, il primo anno di odontoiatria presso l'Università di
Genova è attivato solo per gli studenti ammessi con riserva dal
t.a.r. nell'anno accademico 1996-1997.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 18 dicembre 1997 la relazione del
consigliere Roberta Vigotti e uditi, altresì, i difensori delle
parti costituite;
Ritenuto e considerato quanto segue:
Esposizione del fatto
Con ricorso notificato il 18 e il 19 settembre 1997 Bruzzone
Stefano e Gordiano Daria impugnavano, chiedendone l'annullamento, i
provvedimenti in epigrafe indicati, esponendo di aver conseguito il
diploma di maturità e di volersi iscrivere alla facoltà di
medicina, corso di laurea in odontoiatria, presso l'Università di
Genova, sede di residenza, ma di aver constatato che i provvedimenti
impugnati non consentono loro l'iscrizione, per l'anno accademico
1997-1998.
ll Ministero competente, infatti, con regolamento in data 21 luglio
1997, ha limitato l'accesso a tale corso ed ha disposto, con decreti
del 31 luglio 1997, che la prova di ammissione ad odontoiatria presso
l'Università di Genova per l'anno accademico suddetto non debba
neanche avere svolgimento.
Il contenuto dei decreti del 31 luglio 1997 era stato già recepito
dal consiglio del corso di laurea, che il 21 luglio 1997 aveva
deliberato la non effettuazione della prova di ammissione.
Questi motivi del ricorso:
1. - Violazione artt. 3, 33 e 34 della Costituzione.
La Costituzione sancisce il principio di parità dei diritti di
tutti i cittadini e il diritto di accedere ad ogni tipo di scuola;
prevede inoltre che l'autonomia delle Università possa esplicarsi
nei limiti stabiliti dalle leggi e che sia la repubblica a dettare le
norme generali sull'istruzione: pone quindi una riserva di legge, che
sola può introdurre limitazioni al diritto allo studio e
all'istruzione, mentre con atti amministrativi possono disporsi solo
norme di completamento dei principi gia posti dalla legge. Non
esiste peraltro alcuna legge che, in via di principio, permetta di
escludere totalmente l'accesso a determinate facoltà universitarie
per determinate sedi, in particolare alla facoltà di odontoiatria
nella sede di Genova: non hanno valore di legge, infatti nè il
regolamento ministeriale del 21 luglio 1997, nè i successivi decreti
ministeriali del 31 luglio, nè la deliberazione del consiglio di
laurea del 21 luglio che di tali disposizioni ministeriali ricalcava
il contenuto. L'esclusione della ricorrente dall'iscrizione al
suddetto corso di laurea si basa dunque solo su provvedimenti
amministrativi emessi in contrasto con i richiamati principi
costituzionali ed in aperta violazione della riserva di legge in
materia.
2. - Violazione di legge ed eccesso di potere ex artt. 33 e 34
Costituzione e art. 6 legge n. 168 del 1989.
Ove la legittimità dei provvedimenti volesse farsi derivare dalla
nuova formulazione dell'art. 9, comma 4, legge n. 341 del 1990, come
modificato dall'art. 17, comma 116, legge n. 127 del 1997, ci si
troverebbe di fronte ad una delega in bianco del legislatore al
ministro, delega che non è idonea a preservare la riserva di legge
prevista dagli artt. 33 e 34 Cost., poichè occorrerebbe almeno che
la legge ponesse criteri generali e/o norme di principio atti a
giustificare un'esclusione totale del diritto allo studio, che nella
specie si verifica invece in forza di semplici atti di normazione
secondaria. In realtà l'art. 6 legge n. 168/1989 prevede
espressamente che le Università siano disciplinate, oltre che dai
rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme di legge
che vi operino espresso riferimento, con esclusione di disposizioni
emanate con circolari.
3. - Eccesso di potere per difetto di motivazione e per contrasto
con il d.P.R. n. 680 del 1980 istitutivo del corso di laurea in
odontoiatria presso Università di Genova.
I provvedimenti impugnati, ed in special modo la deliberazione del
consiglio di facoltà del corso di laurea, risultano carenti nella
motivazione. Nella suddetta deliberazione, infatti, il consiglio si
limita a sottolineare come gli ammessi con riserva nell'anno
accademico 1996-1997 fossero percentualmente più numerosi che in
tutte le altre sedi e come le strutture a disposizione fossero a
stento sufficienti per il numero di trenta studenti programmato negli
anni precedenti. Tali affermazioni sono infondate, perchè quasi
tutti gli studenti ammessi con riserva lo scorso anno accademico
hanno già frequentato i corsi e superato alcuni esami del primo anno
sicchè non si andrebbero a sommare agli iscritti del prossimo anno
accademico. Sarebbe invece stato necessario, come del resto richiesto
dal regolamento ministeriale del 21 luglio 1997, documentare le
eccezionali carenze di strutture, attrezzature e docenti e
conseguentemente accertare il numero delle attrezzature tecniche a
disposizione per l'insegnamento alle matricole ed indicare le
modalità in atto per il loro miglior utilzzo. Nulla di tutto questo
è stato fatto, e ciò è tanto più grave se si considera che la
decisione assunta ha comportato l'azzeramento totale dei posti per il
prossimo anno accademico. Gli atti impugnati contrastano inoltre, e
senza motivazione, con il d.P.R. n. 680 del 1980, che ha istituito il
corso di laurea presso l'Università di Genova senza porre alcuna
previsione di soppressione del primo anno a causa di situazioni
contingenti. I ricorrenti concludevano per l'annullamento, previa
sospensione, dei provvedimenti impugnati, contrastati dalle
amministrazioni intimate, costituitesi in giudizio. Con ordinanza n.
569, del 30 settembre 1997, l'istanza cautelare veniva accolta.
Chiamato all'udienza odierna, il ricorso passava in decisione.
Motivi della decisione
I. - I ricorrenti, che hanno conseguito il diploma di maturità e
che intendono iscriversi alla facoltà di odontoiatria
dell'Università di Genova, impugnano i provvedimenti che per l'anno
accademico 1997-1998 hanno escluso nuove iscrizioni al predetto corso
di laurea.
Tali provvedimenti sono il regolamento ministeriale 21 luglio 1997,
n. 245, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 29 luglio 1997,
recante norme in materia di accessi alla istruzione universitaria,
che prevede - tra l'altro - la possibilità di limitare, con atti
ministeriali e per determinati corsi, i posti disponibili per nuove
iscrizioni; il decreto del Ministro dell'università 31 luglio 1997,
che fissa a zero il numero dei posti per le nuove immatricolazioni
nell'anno accademico 1997-1998 nel corso di laurea in odontoiatria
nell'Università di Genova; la deliberazione del consiglio di corso
di laurea in odontoiatria e protesi dentaria dell'Università di
Genova, che, in data 21 luglio 1997 stabilisce la non effettuazione
della prova di ammissione per l'anno accademico suddetto.
Il collegio ha annullato, con sentenza in pari data, quest'ultimo
provvedimento, per violazione del principio costituzionale della
riserva di legge, in relazione agli artt. 33 e 34 Cost., accogliendo
il ricorso per la parte corrispondente.
II. - L'annullamento del provvedimento di cui sopra non esaurisce
peraltro l'ambito della decisione chiesta dai ricorrenti. Essi
infatti impugnano anche il regolamento ministeriale 21 luglio 1997 e
il d.m. 31 luglio 1997, come atti direttamente lesivi, e non è
dubbio che l'annullamento dell'atto del consiglio del corso di laurea
non arrecherebbe alcun vantaggio ai ricorrenti, ove rimanessero
validi i provvedimenti suddetti, con i quali, in sede centrale, si è
comunque stabilito l'azzeramento dei posti disponibili.
Il collegio deve dunque indagare la legittimità anche di tali
atti.
Essi trovano il proprio presupposto normativo nell'art. 9, comma 4,
della legge n. 341 del 1990, come modificato dall'art. 17, comma 116,
della legge n. 127 del 1997, che attribuisce al Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica il potere
di definire i criteri generali per la regolamentazione dell'accesso
ai corsi universitari, "anche a quelli per i quali l'atto emanato dal
Ministro preveda una limitazione nelle iscrizioni". In concreto il
Ministro ha esercitato il potere così conferitogli stabilendo la
limitabilità delle iscrizioni annuali per il corso di laurea in
discorso (con il regolamento del 21 luglio), e determinando a zero il
numero dei posti disponibili per l'anno accademico 1997-1998, nella
Università di Genova (con il d.m. del 31 luglio). In tal modo,
secondo l'amministrazione, rimarrebbe soddisfatta la riserva di
legge, che gli artt. 33 e 34 della Costituzione pongono per la
limitazione del diritto allo studio. Il collegio, peraltro, dubita
della legittimità costituzionale dello stesso art. 9, comma 4, legge
n. 341, come modificato dall'art. 17, comma 116, legge n. 127 del
1997, per contrasto con il principio della riserva di legge posto dai
suddetti parametri costituzionali, e la questione si presenta come
rilevante e non manifestamente infondata. Quanto al primo profilo,
non è dubbio che, anche nella prospettazione dei ricorrenti,
l'interesse dedotto in giudizio, che è quello ad ottenere senza
limitazioni l'accesso al corso universitario, troverebbe piena ed
integrale soddisfazione solo dalla caducazione delle norme che
consentono all'amministrazione di porre tali limitazioni: Rispetto a
tale interesse, l'annullamento già deciso della deliberazione del
corso di laurea non è sufficiente ad una integrale tutela, mentre
ulteriori censure svolte in ricorso contro i decreti ora in esame si
presentano come necessariamente subordinate a³i'esito eventualmente
negativo dell'incidente di costituzionalità ed assicurerebbero, ove
accolte, un grado minore di soddisfazione.
La non manifesta infondatezza della questione emerge dalle
considerazioni sopra svolte, in base alle quali il diritto allo
studio, garantito dagli artt. 33 e 34 Cost., può soffrire
limitazioni solo per effetto di norme rango di legge.
Ed in effetti, laddove il legislatore ha ritenuto di introdurre
limitazioni all'accesso, vi ha provveduto direttamente (e così per
quanto riguarda l'iscrizione agli istituti superiori di Magistero:
art. 224 r.d. n. 1592 del 1933; per l'iscrizione al primo anno degli
istituti superiori di educazione fisica: art. 24, secondo comma,
legge n. 88 del 1958; per l'accesso dei diplomati degli istituti
tecnici a determinate facoltà per gli anni accademici dal 1961-1962
al 1964-1965: art. 3 legge n. 685 del 1961), ovvero mediante
attribuzione del relativo potere alla p.a. nell'ambito fissato dalla
legge stessa (si veda, ad es., l'art. 38, legge n. 590 del 1982).
La modificazione apportata dall'art. 17, comma 116, legge 127 del
1997, all'art. 9, comma 4, legge n. 341 del 1990, delega il Ministro
a limitare l'accesso all'Università, ma non pone essa stessa
limitazioni: non è quindi dalla stessa nuova formulazione della
norma che può ritenersi soddisfatto il principio della riserva -
relativa - di legge.
Ma tale principio non sembra al collegio che possa ritenersi
soddisfatto neppure mediante l'operata attribuzione di potere al
Ministro. È bensì vero che la previsione costituzionale di riserva
relativa di legge non preclude al legislatore di demandare ad altre
fonti sottordinate la disciplina della materia, ma ciò è possibile
solo previa determinazione di una serie di precetti idonei a
indirizzare e vincolare la normazione secondaria entro confini ben
delineati o, quantomeno, previa determinazione delle linee essenziali
della disciplina stessa, in modo che non "residui la possibilità di
scelte del tutto libere e perciò eventualmente arbitrarie della
stessa pubblica amministrazione", occorrendo, all'uopo, che
sussistano nella previsione legislativa - considerata nella
complessiva disciplina della materia - razionali ed adeguati criteri
(Corte cost. 5 febbraio 1986 n. 34 e giurisprudenza ivi richiamata).
La norma in discorso, peraltro, non sembra ubbidire alla condizione
di cui sopra. Essa, infatti, conferisce al Ministro il potere di
determinare la limitazione agli accessi all'istruzione universitaria
senza individuare le linee essenziali della disciplina, ma
addirittura attribuendogli, con l'ausilio di altro organo
amministrativo (il CUN), la stessa definizione dei "criteri generali
per la regolamentazione dell'accesso... ai corsi universitari".
Sembra pertanto ipotizzabile la violazione del principio della
riserva relativa di legge, ed altresì la violazione del principio
della tutela del diritto allo studio, posto dagli artt. 33 e 34 della
Costituzione, diritto che verrebbe limitato attraverso meccanismi non
conformi al dettato costituzionale (nello stesso senso t.a.r. Lazio,
III sez., ordinanza n. 2655/1997).
Va pertanto sollevata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, quarto comma, legge cit., per contrasto con il principio
costituzionale della riserva di legge nonchè con gli artt. 33 e 34
Cost.: conseguentemente va disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale, mentre il presente giudizio, per la parte
concernente l'impugnazione del regolamento ministeriale 21 luglio
1997, e il d.m. 31 luglio 1997, deve essere sospeso ai sensi
dell'art. 23 legge n. 87 del 1953, fino alla pronuncia sulla
legittimità costituzionale della norma indicata.

P. Q. M.
Pronunciando in via interlocuturia sul ricorso in oggetto, per la
parte concernente l'impugnazione del regolamento ministeriale 21
luglio 1997 e del d.m. 31 luglio 1997, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma 4, legge 19 novembre 1990 n. 341 come modificato
dall'art. 17, comma 116, legge 15 maggio 1997, n. 127, in relazione
al principio costituzionale della riserva relativa di legge e agli
artt. 33 e 34 Cost.;
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Sospende la trattazione del ricorso in oggetto ai sensi dell'art.
23 legge 11 marzo 1953, n. 87, per la parte riguardante
l'impugnazione degli atti ministeriali impugnati;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento;
Così deciso in Genova, nella camera di consiglio del 18 dicembre
1997.
Il presidente: Balba
Il consigliere rel. ed est.: Vigotti
98C0773