1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 9-7-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 188 SENTENZA 23 giugno - 2 luglio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Possibilita' per l'assessore provinciale alle finanze di avvalersi, oltre che del Tesoriere, di altri istituti di credito per l'assunzione di anticipazioni di cassa, in misura illimitata e da allocarsi in partite di giro. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per l'esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni), art. 10, comma 2. - (T-140188) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 9-7-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Sabino CASSESE;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma
3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012,
n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per
l'esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 15-19
dicembre 2012, depositato in cancelleria il 21 dicembre 2012 ed
iscritto al n. 192 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2014 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Renate Von Guggenberg e
Michele Costa per la Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato con ricorso notificato il
15-19 dicembre 2012 e depositato il 21 dicembre 2012, ha impugnato
l'art. 10, comma 3, della legge della Provincia autonoma di Bolzano
11 ottobre 2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della
Provincia per l'esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni), per
violazione dell'art. 119, sesto comma, della Costituzione.
1.1.- Espone il ricorrente che l'art. 10, comma 3, della legge
prov. Bolzano n. 18 del 2012 aggiunge alla legge della Provincia
autonoma di Bolzano 29 gennaio 2002, n. 1 (Norme in materia di
bilancio e di contabilità della Provincia autonoma di Bolzano),
l'art. 44-bis, rubricato «Alto Adige riscossioni spa», che autorizza
la Provincia autonoma di Bolzano a costituire od a partecipare ad una
società per azioni con le caratteristiche previste dagli artt. 2 e 3
della legge provinciale 16 novembre 2007, n. 12 (Servizi pubblici
locali), denominata "Südtiroler Einzugsdienste AG - Alto Adige
riscossioni spa", alla quale potranno essere affidati l'accertamento,
la liquidazione e la riscossione spontanea delle entrate, la
riscossione coattiva delle entrate; le attività connesse e
complementari, compresa la gestione delle violazioni amministrative.
1.2.- Secondo la ricorrente tale art. 10, comma 3, prevedendo la
possibilità per la Provincia autonoma di avvalersi del tesoriere o
di altri istituti di credito per l'assunzione di anticipazioni di
cassa si porrebbe in contrasto con l'art. 3, comma 16, della legge 24
dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), il quale
prevede che «Ai sensi dell'articolo 119, sesto comma, della
Costituzione, le regioni a statuto ordinario, gli enti locali, le
aziende e gli organismi di cui agli articoli 2, 29 e 172, comma 1,
lettera b), del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, ad eccezione delle società di capitali costituite per
l'esercizio di servizi pubblici, possono ricorrere all'indebitamento
solo per finanziare spese di investimento. Le regioni a statuto
ordinario possono, con propria legge, disciplinare l'indebitamento
delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere e degli enti e
organismi di cui all'articolo 12 del decreto legislativo 28 marzo
2000, n. 76, solo per finanziare spese di investimento».
Il predetto art. 3, comma 16, - prosegue il Presidente del
Consiglio dei ministri - si applicherebbe, in base al successivo
comma 21, «ai fini della tutela dell'unità economica della
Repubblica e nel quadro del coordinamento della finanza pubblica di
cui agli articoli 119 e 120 della Costituzione», anche alle Regioni a
statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
1.3- Secondo il ricorrente, quindi, la suddetta disposizione
sancirebbe l'esclusivo ricorso al tesoriere unico per il reperimento
dei necessari mezzi finanziari (quali contrazioni di mutui,
emissioni, obbligazioni ed altre operazioni di cassa). L'art. 10,
comma 3, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012 altererebbe,
pertanto, l'attuale assetto contabile del bilancio di previsione per
l'anno in corso della Provincia, ponendosi in contrasto con gli artt.
3, comma 16, della legge n. 350 del 2003 e con l'art. 119, sesto
comma, Cost., il quale prevede che «I Comuni, le Province, le città
metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito
secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato.
Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli
stessi contratti».
Il Presidente del Consiglio dei ministri rammenta che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 425 del 2004, ha affermato che il
nuovo sesto comma dell'art. 119 della Costituzione trova applicazione
nei confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali, anche in
considerazione della rilevanza di un aspetto, quello della soggezione
a vincoli generali di equilibrio finanziario e dei bilanci, che non
può non accomunare tutti gli enti operanti nell'ambito della finanza
pubblica allargata, della quale sono parte anche le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome e che si tratta di un vincolo a
carattere generale, che deve valere in modo uniforme per tutti gli
enti e che scaturisce da una nozione di "spese di investimento" e di
"indebitamento" ispirata ai criteri adottati in sede europea ai fini
del controllo dei disavanzi pubblici.
2.- Si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano
in persona del suo Presidente pro tempore, deducendo la manifesta
inammissibilità del ricorso e comunque la sua infondatezza.
Evidenzia innanzi tutto la resistente che l'art. 44-bis della
legge prov. Bolzano n. 1 del 2002, introdotto dall'art. 10, comma 3,
della legge prov. n. 18 del 2012, non contiene una disposizione che
permetta alla Provincia autonoma di Bolzano di avvalersi di istituti
di credito diversi dal tesoriere per l'assunzione di anticipazioni di
cassa. Nemmeno, prosegue la Provincia autonoma, tale disposizione
potrebbe comunque ritenersi confliggere con l'art. 3, comma 16, della
legge n. 350 del 2003, il quale sancirebbe l'esclusivo ricorso al
tesoriere unico per il reperimento dei necessari mezzi finanziari e,
di conseguenza, nemmeno con l'art. 119, sesto comma, Cost., in quanto
dalla mera lettura del comma 16 dell'art. 3 della legge n. 350 del
2003 emergerebbe che la stessa prevede unicamente che le Regioni a
statuto ordinario, gli enti locali, le aziende e gli organismi di cui
agli artt. 2, 29 e 172, comma 1, lettera b), del decreto legislativo
18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali), ad eccezione delle società di capitali
costituite per l'esercizio di servizi pubblici, possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento, e che le
Regioni a statuto ordinario possono, con propria legge, disciplinare
l'indebitamento delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere degli
enti e organismi di cui all'art. 12 del decreto legislativo 28 marzo
2000, n. 76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in
materia di bilancio e di contabilità delle regioni, in attuazione
dell'articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208), solo
per finanziare spese di investimento, mentre non prevederebbe in
alcun modo l'esclusivo ricorso al tesoriere unico per il reperimento
dei mezzi finanziari.
3.- Con memoria depositata in data 24 aprile 2014 la Provincia
autonoma di Bolzano ha ulteriormente insistito per l'eccezione di
inammissibilità del ricorso, poichè la norma impugnata non
conterrebbe alcun riferimento alla possibilità di ricorrere ad
anticipazioni di cassa, e comunque l'art. 3, comma 16, della legge n.
350 del 2003, invocata dallo Stato, conterrebbe una definizione di
"spese di investimento" che esclude espressamente le operazioni che
non comportano risorse aggiuntive, ma che, nell'ambito del limite
massimo previsto dalla legislazione vigente, siano dirette a superare
momentanee carenze di liquidità e ad effettuare spese per le quali
siano già previste in bilancio idonee coperture. Tali sarebbero,
secondo la Provincia autonoma, le assunzioni di anticipazioni di
cassa.
In realtà, sostiene la medesima, non esisterebbe alcuna norma
che preveda per le Regioni e per le Provincie autonome l'obbligo di
rivolgersi al solo tesoriere per conseguire le anticipazioni di
cassa, in quanto l'unica previsione in tal senso è costituita
dall'art. 222 del d.lgs. n. 267 del 2000, che però non troverebbe
applicazione nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano.
In ogni caso, prosegue la resistente, in ragione del particolare
statuto di autonomia spetterebbe alla Provincia autonoma disciplinare
un proprio sistema contabile, concretamente attuato anche con la
legge prov. Bolzano n. 1 del 2002, sicchè non sarebbe precluso alla
medesima di incrementare le proprie disponibilità di cassa facendo
ricorso ad istituti di credito diversi dal tesoriere.
4.- Con memoria depositata in data 29 aprile 2014 l'Avvocatura
generale dello Stato ha inteso confutare l'eccezione di
inammissibilità della Provincia autonoma.
La difesa dello Stato riconosce che effettivamente, nel caso di
specie, la relazione allegata alla deliberazione del Consiglio dei
ministri dell'11 dicembre 2012 fa espressamente riferimento all'art.
10, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012, ma nondimeno
evidenzia che nel testo della suddetta relazione è articolata una
censura che atterrebbe esplicitamente ed unicamente alla possibilità
per la Provincia autonoma di avvalersi del tesoriere o di altri
istituti di credito per l'assunzione di anticipazioni di cassa,
tramite la contrazione di nuovi mutui.
Il Presidente del Consiglio dei ministri riconosce che tale
previsione è effettivamente contenuta nel precedente comma 2 del
medesimo art. 10, che prevede appunto che «l'assunzione di
anticipazioni di cassa è disposta dall'assessore provinciale alle
finanze avvalendosi del tesoriere, ai sensi delle norme sul servizio
di tesoreria, o di altri istituti di credito e il relativo ammontare
costituisce il limite entro il quale possono essere disposti
pagamenti nei casi di temporanee deficienze di cassa. L'assessore
provinciale alle finanze dispone le conseguenti variazioni nelle
partite di giro. Tali operazioni non costituiscono indebitamento, in
quanto sono finalizzate al superamento di momentanee carenze di
liquidità e sono destinate a spese per le quali è già prevista
idonea copertura di bilancio».
Per tali motivi, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la
volontà dello Stato di impugnare questa particolare disciplina
risulterebbe evidente dal contenuto della relazione allegata e dalle
censure articolate anche nel ricorso. Nel caso in esame, pertanto, si
tratterebbe di un mero errore materiale nell'indicazione del comma
del medesimo art. 10 citato, risultando chiaro comunque dalla lettura
della delibera del Consiglio dei ministri il contenuto delle censure
dirette a contestare in realtà la possibilità per la Provincia
autonoma di avvalersi, oltre che del tesoriere, anche di altri
istituti di credito per l'assunzione di anticipazioni di cassa
tramite la contrazione di nuovi mutui (pag. 4 del ricorso); tanto
sarebbe ulteriormente chiarito anche dalla precisa individuazione del
parametro normativo interposto della legislazione statale,
rappresentato dall'art. 3, comma 16, della legge n. 350 del 2003.
In definitiva, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri,
non potrebbe sussistere alcun dubbio in merito al contenuto della
disposizione effettivamente censurata e quindi l'errore materiale,
consistito nell'indicazione del comma 3 del medesimo art. 10, in
luogo del comma 2, non precluderebbe l'ammissibilità del ricorso.
Non sussisterebbe, poi, neanche l'incertezza del petitum, come
eccepita dalla controparte, perchè nel ricorso sarebbero enunciati
con sufficiente chiarezza i motivi di censura nonchè il riferimento
al parametro costituzionale violato ed alla norma interposta
invocata. Prosegue la difesa dello Stato rammentando che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 425 del 2004, avrebbe attribuito
un peso decisivo alla circostanza che la "regola aurea" contenuta
nell'art. 119, sesto comma, Cost. (il principio del rispetto del
pareggio del bilancio corrente), costituisce uno strumento di
conformazione dell'ordinamento nazionale alle regole europee di
governance economica e, in particolare, al Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea e al cosiddetto Patto europeo di stabilità e
crescita (PSC). Per questi motivi, si conclude, tale principio
potrebbe quindi essere ricondotto a quel generale ed ampio potere di
coordinamento finanziario che in un ordinamento a struttura
decentrata, come quello italiano attuale, potrebbe spettare
unicamente al livello centrale di governo, quale necessario pendant
della responsabilità in cui lo Stato potrebbe incorrere in sede
comunitaria per il mantenimento della stabilità dei conti
dell'intero settore pubblico.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 3
[rectius: comma 2], della legge della Provincia autonoma di Bolzano
11 ottobre 2012, n. 18 (Approvazione del rendiconto generale della
Provincia per l'esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni), in
riferimento all'art. 119, sesto comma, della Costituzione, anche in
relazione all'art. 3, comma 16, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004).
1.1.- Nella memoria successivamente depositata l'Avvocatura
generale dello Stato precisa che l'indicazione, quale norma
impugnata, del comma 3 dell'art. 10 della citata legge provinciale
sarebbe un mero errore materiale, in quanto dal contesto del ricorso
ben si comprenderebbe che oggetto del medesimo non sia il comma 3
bensì il precedente comma 2, il quale stabilirebbe, appunto, una
disciplina delle anticipazioni di cassa in contrasto con il parametro
costituzionale invocato. Secondo il ricorrente, tale disposizione
consentirebbe alla Provincia autonoma di avvalersi di anticipazioni
di cassa oltre i limiti consentiti alle Regioni e, per di più,
ricorrendo anche ad istituti di credito diversi da quello che svolge
le funzioni di tesoriere, sulla base di una semplice indicazione
dell'assessore alle finanze.
Peraltro, le somme così anticipate, per effetto
dell'autoqualificazione normativa secondo cui esse non costituiscono
indebitamento, sarebbero escluse dal doveroso inserimento nel calcolo
di quest'ultimo.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, il precetto
costituzionale evocato come parametro troverebbe applicazione nei
confronti di tutte le autonomie, ordinarie e speciali, trattandosi di
un vincolo con valenza generale, in quanto scaturente da una nozione
di spese di investimento e di indebitamento ispirata ai criteri
adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi
pubblici.
1.2.- La Provincia autonoma di Bolzano deduce la manifesta
inammissibilità del ricorso e, comunque, la sua infondatezza,
evidenziando come l'art. 10, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 18
del 2012 disciplini solo la possibilità di costituire una società
pubblica per la riscossione delle imposte, ipotesi normativa
assolutamente inconferente con i motivi del ricorso ed il parametro
costituzionale evocato.
Nel merito, la resistente sottolinea che, laddove le censure
fossero rivolte al comma 2 del medesimo art. 10, non sarebbe
possibile fondarle sull'art. 3, comma 16, della legge n. 350 del
2003, il quale riguarderebbe le sole Regioni a statuto ordinario, non
le autonomie speciali come la Provincia autonoma di Bolzano. In ogni
caso, la norma impugnata non conterrebbe alcun riferimento alla
possibilità di ricorrere ad anticipazioni di cassa, limitandosi a
precisare che detti approvvigionamenti finanziari sarebbero diretti a
superare momentanee carenze di liquidità per spese già previste in
bilancio con idonea copertura. In ogni caso, spetterebbe alla
Provincia autonoma disciplinare il proprio sistema contabile e quindi
non sarebbe precluso alla medesima incrementare le proprie
disponibilità di cassa facendo ricorso ad istituti bancari diversi
dal tesoriere.
2.- In via preliminare deve essere disattesa l'eccezione
d'inammissibilità della resistente per inconferenza della
disposizione impugnata rispetto all'oggetto delle censure formulate.
Pur essendo fuor di dubbio che il ricorrente non abbia indicato
correttamente la norma censurata - peraltro, replicando l'errore
contenuto nella deliberazione del Consiglio dei ministri -
l'incongruenza non si configura come errore concettuale bensì quale
mero lapsus calami, che non preclude l'identificazione della
questione e non pregiudica il diritto di difesa della parte
resistente (sentenze n. 67 del 2011, n. 447 del 2006 e n. 224 del
2004).
Il ricorrente, infatti, dopo avere indicato in modo erroneo gli
estremi della disposizione impugnata, svolge inequivocabili censure
nei confronti del comma 2 dell'art. 10, il quale determina la
competenza amministrativa a deliberare le anticipazioni, la
possibilità di ricorrere agli istituti di credito, la misura
illimitata delle anticipazioni e la loro allocazione nelle partite di
giro. A quest'ultima norma sono riconducibili con sufficiente
chiarezza le argomentazioni svolte nel contesto dell'intero ricorso,
tanto che la stessa Provincia autonoma - dopo averne eccepito
l'inammissibilità - ha svolto puntuali difese proprio in relazione
al citato comma 2 ed alle relative considerazioni formulate nel
ricorso.
L'erronea indicazione non si risolve, dunque, in un vizio
rilevante ai fini dell'ammissibilità, essendo individuabili in modo
inequivoco sia la disposizione impugnata - ovvero, l'art. 10, comma
2, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012 - sia il petitum,
consistente nella richiesta di annullamento di una norma che,
attraverso l'acquisizione di fondi dal sistema creditizio e la sua
contabilizzazione nelle partite di giro, eluderebbe il precetto di
cui all'art. 119, sesto comma, Cost.
3.- Ai fini della decisione del merito occorre premettere che il
parametro costituzionale invocato, l'art. 119, sesto comma, Cost.,
enuncia la cosiddetta "regola aurea" del divieto di indebitamento per
spese diverse dagli investimenti. Questa Corte ha avuto modo di
precisare che i concetti di indebitamento e di investimento,
necessari per scrutinare la legittimità di norme denunciate in
riferimento a tale regola, devono essere univoci sull'intero
territorio nazionale. Per questo motivo la loro emanazione è di
competenza dello Stato dal momento che non si può «ammettere che
ogni ente, e così ogni Regione, faccia in proprio le scelte di
concretizzazione delle nozioni di indebitamento e di investimento ai
fini predetti. Trattandosi di far valere un vincolo di carattere
generale, che deve valere in modo uniforme per tutti gli enti, solo
lo Stato può legittimamente provvedere a tali scelte» (sentenza n.
425 del 2004). È stato in detta sede chiarito che «L'articolo 119,
sesto comma, della Costituzione, nel testo novellato dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, non introduce nuove restrizioni
all'autonomia regionale, ma enuncia espressamente un vincolo - quello
a ricorrere all'indebitamento solo per spese di investimento - che
già nel previgente regime costituzionale e statutario il legislatore
statale ben poteva imporre anche alle Regioni a statuto speciale, in
attuazione del principio unitario (art. 5 della Costituzione) e dei
poteri di coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n. 425 del
2004).
È opportuno in proposito sottolineare come il precetto contenuto
nell'art. 119, sesto comma, Cost. sia inscindibilmente collegato ed
integrato con altri principi costituzionali quali il coordinamento
della finanza pubblica (come già affermato nella richiamata sentenza
n. 425 del 2004), di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., la tutela
degli equilibri di bilancio (art. 81 Cost., sia nella precedente
formulazione che in quella introdotta dalla legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1, recante «Introduzione del principio del pareggio
di bilancio nella Carta costituzionale») e l'ordinamento civile, di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Quanto al coordinamento della finanza pubblica, è evidente che,
essendo strutturalmente collegata la disciplina dell'indebitamento al
rispetto dei vincoli comunitari afferenti alla convergenza
economico-finanziaria tra gli Stati membri, la determinazione dei
criteri generali appartiene alla competenza del legislatore
nazionale.
Per quel che concerne la tutela degli equilibri di bilancio, la
ratio del divieto di indebitamento per finalità diverse dagli
investimenti trova fondamento in una nozione economica di relativa
semplicità. Infatti, risulta di chiara evidenza che destinazioni
diverse dall'investimento finiscono inevitabilmente per depauperare
il patrimonio dell'ente pubblico che ricorre al credito.
Infine, anche la materia dell'ordinamento civile incrocia la
disciplina dei vincoli dell'indebitamento pubblico, dal momento che
sono la struttura ed i contenuti dei contratti di finanziamento a
discriminare i negozi compatibili con la "regola aurea" da quelli
vietati.
In definitiva, il valore costituzionalmente protetto del divieto
di indebitamento per spese diverse dagli investimenti trova espressa
enunciazione nel predetto art. 119, sesto comma, Cost., ma viene
declinato - in modo assolutamente coerente ed integrato, secondo
esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio
nazionale - attraverso altri parametri costituzionali, quali i citati
artt. 81, 117, secondo comma, lettera l), e 117, terzo comma, Cost.,
venendo ad assumere consistenza di vera e propria clausola generale
in grado di colpire direttamente - indipendentemente dall'esistenza
di norme applicative nella pertinente legislazione di settore - tutti
gli enunciati normativi che vi si pongono in contrasto (sulla
immediata precettività dei parametri costituzionali inerenti agli
equilibri di bilancio ed alla sana gestione finanziaria, sentenza n.
70 del 2012).
Fermo restando che è di palmare evidenza - e non è neppure
contestato dalla parte resistente - che le anticipazioni in
discussione non risultano finalizzate a finanziare investimenti,
rimane da verificare se esse costituiscano o meno forme di
indebitamento. Sotto tale profilo occorre scrutinare sia i contratti
di anticipazione in quanto tali, sia la fattispecie concreta
pervenuta all'esame in questa sede.
3.1.- In generale può dirsi che l'anticipazione di cassa è
negozio caratterizzato da una causa giuridica nella quale si
combinano la funzione di finanziamento con quella di
razionalizzazione dello sfasamento temporale tra flussi di spesa e di
entrata, attraverso un rapporto di finanziamento a breve termine tra
ente pubblico e tesoriere.
Se il carattere di finanziamento a breve termine sembra ascrivere
l'anticipazione di cassa alla categoria dell'indebitamento e, in
quanto tale, determina il problema della sua compatibilità con
l'art. 119, sesto comma, Cost., non si può disconoscere, in punto di
fatto, l'esistenza nella legislazione statale di norme che
autorizzano, entro specifici limiti, gli enti territoriali a
ricorrere all'anticipazione (art. 222 del decreto legislativo 18
agosto 2000 n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull'ordinamento
degli enti locali» ed art. 10, comma 4, della legge 16 maggio 1970 n.
281, recante «Provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni
a statuto ordinario»).
Ciò deriva dal fatto che il legislatore statale - ancorchè nel
definire i confini della nozione di indebitamento sia vincolato ai
«criteri adottati in sede europea ai fini del controllo dei disavanzi
pubblici» (sentenze n. 425 del 2004) - ha cercato di conciliare,
attraverso l'enunciazione di disposizioni specifiche, che in questa
sede non vengono in esame, la gestione di particolari contingenze del
servizio di tesoreria con il rispetto dei vincoli concordati in sede
europea.
Sulla base di tale bilanciamento, che non può prescindere dalle
indicazioni elaborate in sede comunitaria, la causa di finanziamento
dell'anticipazione è stata ritenuta compatibile col divieto di cui
all'art. 119, sesto comma, Cost. nei casi in cui l'anticipazione sia
di breve durata, sia rapportata a limiti ben precisi e non
costituisca surrettiziamente un mezzo di copertura alternativo della
spesa (principi trasposti, tra l'altro, nell'art. 3, comma 17, della
richiamata legge n. 350 del 2003). In pratica, sono questi i
caratteri che ne fanno «un finanziamento non comportante
indebitamento».
In sostanza nei modelli di anticipazione di cassa consentiti
dallo Stato sono incorporati i confini soggettivi (limitazione al
solo tesoriere della possibilità di concederla) ed oggettivi
(fissazione della misura e della durata in termini ridotti affinchè
non si risolva in un'anomala forma di copertura della spesa) delle
prerogative dell'ente territoriale attinenti al rispetto del vincolo
in questione.
4.- Alla luce delle espresse considerazioni, la questione è
fondata con riferimento diretto all'art. 119, sesto comma, Cost.
sotto il duplice profilo dell'autonoma determinazione da parte della
Provincia resistente del regime di anticipazione di cassa e della non
corrispondenza dello stesso alle regole della breve durata, della
limitazione quantitativa e dell'inutilizzabilità ai fini della
copertura della spesa.
Nella fattispecie in esame, la Provincia autonoma di Bolzano non
solo ha omesso ogni riferimento alla disciplina nazionale di settore
attinente alle anticipazioni di cassa, ma ha adottato una normativa
che collide direttamente con l'art. 119, sesto comma, Cost. sotto gli
evocati profili della misura, della durata e dei soggetti abilitati a
concederla.
Come già precisato, è fuor di dubbio che l'assunzione delle
anticipazioni di cassa da parte della Provincia autonoma di Bolzano
abbia destinazione distinta e diversa da quella dell'investimento.
Per questo motivo, con riguardo al tema del presente giudizio, la
norma interposta invocata dal ricorrente - l'art. 3, comma 16, della
legge n. 350 del 2003 - nel prescrivere che gli enti territoriali
«possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento» non fa altro che replicare il principio costituzionale
di riferimento. In ogni caso essa, pur essendo espressamente rivolta
alle Regioni a statuto ordinario, è applicabile anche a quelle a
statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, per
effetto del comma 21 del medesimo art. 3, il quale prevede che «ai
fini della tutela dell'unità economica della Repubblica e nel quadro
del coordinamento della finanza pubblica [...] le disposizioni dei
commi da 16 a 20 si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, nonchè agli enti e agli
organismi [...] siti nei loro territori».
È invece evidente che la Provincia autonoma di Bolzano, dettando
una disciplina distinta e senza nessun riferimento a quella stabilita
dallo Stato per gli enti territoriali della stessa natura, ha violato
quel principio di uniformità riconosciuto in modo assoluto ed
indefettibile da questa Corte (sentenza n. 425 del 2004). Da quanto
considerato deriva che la disciplina dell'anticipazione di cassa non
può essere determinata unilateralmente dall'ente territoriale,
ancorchè ad autonomia speciale.
Infatti, lo stretto collegamento funzionale tra il parametro
invocato, i vincoli comunitari e gli altri precetti costituzionali
precedentemente richiamati comporta che sia riservata al legislatore
statale - entro il perimetro costituzionalmente delimitato - la
determinazione dei requisiti soggettivi ed oggettivi delle
anticipazioni.
Anche nel contenuto specifico, comunque, la norma in questione si
discosta da quei caratteri peculiari dell'anticipazione che possono
renderne compatibile la causa di finanziamento con il precetto
contenuto nell'art. 119, sesto comma, Cost. Non v'è alcun dubbio che
la norma impugnata, laddove prevede che «l'assunzione di
anticipazioni di cassa è disposta [senza limiti] dall'assessore
provinciale alle finanze avvalendosi [...] di altri istituti di
credito [...] [e disponendo] le conseguenti variazioni nelle partite
di giro» assuma un significato assolutamente univoco e si ponga in
contrasto con la disposizione costituzionale invocata. Ciò sotto i
profili appresso meglio specificati che si possono, comunque, così
sintetizzare: a) avere previsto una competenza a determinare e
quantificare l'anticipazione secondo la mera discrezione
dell'assessore alle finanze con assenza di qualsiasi limite; b) avere
esteso la possibilità di approvvigionamento finanziario ad altri
istituti di credito; c) avere previsto l'allocazione delle
anticipazioni di cassa in partite di giro, sottraendone la corretta
rappresentazione economica e contabile ai fini della verifica del
rispetto dei limiti consentiti per tali categorie di operazioni.
4.1.- Quanto al profilo sub a), è opportuno ricordare che la
finalità dell'anticipazione, consistente nel porre rimedio ad
eccessi diacronici tra i flussi di entrata e quelli di spesa, trova
appunto il proprio limite nel preciso riferimento a tali situazioni,
che devono essere puntualmente individuate e circoscritte nel tempo e
nella misura, al fine di evitare che la funzione razionalizzante
sconfini nell'arbitraria utilizzazione di un mezzo di copertura della
spesa alternativo e non consentito dall'ordinamento. Pertanto,
l'attivazione di tale facoltà deve trovare un parametro percentuale
obiettivo nella dimensione delle entrate e uno specifico ancoraggio
ad una situazione di sofferenza di cassa, elementi che non possono
essere surrogati dall'apodittica determinazione dell'assessore
provinciale alle finanze.
4.2.- Quanto all'estensione della facoltà di approvvigionamento
finanziario presso altri istituti di credito, è di tutta evidenza
come tale prerogativa urti direttamente, sotto il profilo concettuale
e semantico, con il concetto di anticipazione di cassa. Infatti,
l'anticipazione di cassa è collegata in modo inscindibile con il
servizio di tesoreria, alla cui razionalizzazione è geneticamente
associata, in quanto strumentale a mitigare lo sfasamento temporale
tra flussi di spesa e di entrata. Al di fuori del rapporto col
tesoriere ogni operazione di tal genere non può che essere
ricondotta all'esercizio del credito e quindi alla categoria
dell'indebitamento. Nè vale, in proposito, l'autoqualificazione
legislativa, che non ha carattere precettivo e vincolante (ex
plurimis, sentenza n. 164 del 2012), a superare la patente e non
consentita natura creditoria del ricorso ad altri istituti
finanziari.
4.3.- Infine, l'allocazione delle anticipazioni in partite di
giro collide con il principio di neutralità finanziaria che
caratterizza detti titoli di bilancio. Le partite di giro sono poste
di entrata e di spesa per definizione in equilibrio, gestite
dall'ente in nome e per conto di altri soggetti ma, in ogni caso,
estranee all'amministrazione del suo patrimonio. Esse si articolano
in voci di entrata e di spesa analiticamente correlate che
presuppongono un equilibrio assoluto, il quale si sostanzia in
un'ontologica invarianza dei saldi contabili. L'allocazione nelle
partite di giro delle anticipazioni di cassa risulta strumentale
all'oscuramento del costo dell'operazione di credito, che viene
fronteggiato in diversa posta di spesa. Ciò comporta una grave
scissione tra il fenomeno economico-finanziario di riferimento e la
sua rappresentazione contabile.
Peraltro, l'allocazione in partite di giro consente di oscurare
anche l'assenza dei caratteri di marginalità e temporaneità delle
operazioni poste in essere. Come emerge dalla relazione della Corte
dei conti sul rendiconto generale dell'esercizio finanziario 2012
della Provincia autonoma di Bolzano, allegata alla parificazione
dello stesso (delibera della Corte dei conti - sezioni riunite per la
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol 3/2013/PARI), sussiste
un'arbitraria scissione tra «l'andamento del conto principale di
tesoreria [...] e del conto anticipazioni di cassa [...] dall'1.1 al
30.12 2012. Manca, pertanto, il giorno di valuta del 31.12.2012 che
viene, invece, esposto nell'estratto conto scalare del primo
trimestre dell'anno successivo». Viene ricordato in quella sede che
«il tesoriere provinciale (Cassa di Risparmio S.p.A.) ha comunicato
nel corso dell'attività istruttoria che "[...] il saldo negativo a
fine esercizio 2012 del conto principale della Provincia Autonoma di
Bolzano [...] ammontava a € 179.621.919,05 usufruendo quindi
dell'anticipazione di cassa messa a disposizione del Tesoriere. Alla
sera del 31.12.2012 [...] il deficit di cassa è stato estinto
emettendo il provvisorio di entrata n. 94008, di pari importo e con
valuta 31.12.2012. Il 2 gennaio 2013 con provvisorio di uscita n. 1,
con valuta 31.12.2012 l'operazione è stata ripristinata"».
In sostanza, l'anticipazione prevista dalla norma provinciale non
ha carattere di rimedio alle temporanee difficoltà di cassa in cui
possa versare il servizio di tesoreria, bensì di stabile operazione
di prestito. L'assenza di qualsiasi limite temporale e finanziario
alla restituzione delle anticipazioni assume anche una funzione non
consentita di copertura della spesa, permettendo di disporre di
risorse finanziarie di natura creditizia indipendentemente da ogni
riscontro circa la correlazione delle stesse all'esistenza di entrate
non ancora riscosse. È evidente come tale operazione, ampliando di
fatto le possibilità di spesa consentite dalle risorse a
disposizione, costituisce anche una lesione del principio
dell'equilibrio del bilancio strettamente correlato alla "regola
aurea" contenuta nell'art. 119, sesto comma, Cost.
5.- In definitiva, la disciplina delle anticipazioni di
tesoreria, in quanto collegata alla perimetrazione della regola di
cui all'art. 119, sesto comma, Cost., che a sua volta opera in
funzione sinergica con i richiamati precetti contenuti negli artt.
81, 117, secondo comma, lettera l), e 117, terzo comma, Cost., non
poteva essere determinata autonomamente dalla Provincia autonoma di
Bolzano per i motivi precedentemente specificati. Inoltre, l'art. 10,
comma 2, della legge prov. Bolzano n. 18 del 2012, prevedendo - in
assenza di qualsiasi riferimento conforme alla disciplina statale di
settore - la possibilità di attivare anticipazioni di cassa senza
limiti quantitativi, consentendo di ricorrere ad altri istituti di
credito diversi dal tesoriere e stabilendo di allocare tali
anticipazioni nelle partite di giro, risulta in contrasto con l'art.
119, sesto comma, Cost. e deve essere pertanto dichiarato
costituzionalmente illegittimo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 2,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 2012, n.
18 (Approvazione del rendiconto generale della Provincia per
l'esercizio finanziario 2011 e altre disposizioni).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2014.

F.to:
Sabino CASSESE, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 luglio 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI