1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 27-6-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 405 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 1989
N. 405 Ordinanza emessa il 6 dicembre 1989 dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Palermo, sul ricorso proposto da Fallu' Angelo contro il Ministero della difesa Servizio militare - Leva militare - Chiamata alla leva di coloro che hanno fruito del rinvio, una volta cessato il titolo del rinvio stesso, con il primo scaglione o contingente dell'Esercito o dell'Aeronautica - Natura ordinatoria, secondo la giurisprudenza del consiglio di giustizia amministrativa per la regione Sicilia, di detto termine - Asserita violazione dei principi: a) di determinazione temporale delle prestazioni personali; b) di uguaglianza per la disparita' di trattamento tra gli arruolati a seconda che usufruiscano del diritto al rinvio; c) del dovere dei cittadini di concorrere alla difesa della Patria; d) dell'imparzialita' della p.a. - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 164/1985. (Legge 31 maggio 1975, n. 191, art. 21, secondo comma). (Cost., artt. 3, 23, 52 e 97). (090C0798) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 27-6-1990)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 71-37/89
registro ordinanze, proposto da Fallù Angelo, rappresentato e difeso
dall'avv. Salvatore Saetta, presso il cui studio è elettivamente
domiciliato in Palermo, via Paisiello, n. 31, contro il Ministero
della difesa - Distretto militare di Agrigento, in persona del
Ministro pro-tempore, rappresentato e difeso, come per legge,
dall'avvocatura dello Stato del distretto di Palermo, domiciliataria,
per l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento di chiamata
alle armi di cui alla cartolina di precetto n. 227 del 13 ottobre
1988 del Distretto militare di Agrigento pervenuta il 10 dicembre
1988, in forza della quale è stata disposta la presentazione del
sunnominato Fallù Angelo, presso il 60º b.t.g.f. "Col di Lana" di
Trapani per il giorno 2 febbraio 1989; nonchè di tutti gli atti
presupposti e conseguenziali;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato per l'amministrazione intimata;
Visti gli atti depositati dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 6 dicembre 1989, il
referendario dott. Cosimo Di Paola, udito l'avv. dello Stato Rosario
Di Maggio per l'amministrazione resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Con ricorso a questo tribunale, notificato il 3 gennaio 1989 e
depositato il giorno 11 successivo, il sig. Fallù Angelo, premesso
di avere conseguito il diploma di geometra nel mese di luglio del
1987 e di avere perduto da quella data il beneficio del rinvio del
servizio militare, ai sensi dell'art. 21 della legge 31 maggio 1975,
n. 151, ha impugnato il provvedimento in epigrafe specificato,
chiedendone l'annullamento, previa sospensione, per i seguenti motivi
di censura:
"Violazione di legge anche sotto il profilo dell'eccesso e dello
sviamento di potere".
Il ricorrente, avedo usufruito del rinvio del servizio di leva,
fino al mese di luglio 1987, avrebbe dovuto essere chiamato alle armi
- ai sensi dell'art. 21 della legge n. 191/1975 - dal mese di agosto
successivo o, al più, dal mese di gennaio 1988.
La chiamata alle armi è invece intervenuta "soltanto ben 19
scaglioni e ben 4 contingenti dopo".
Con successiva memoria, la difesa del ricorrente ha ulteriormente
illustrato le ragioni poste a sostegno del ricorso, insistendo per
l'accoglimento dello stesso.
L'Avvocatura dello Stato, costituitasi per l'amministrazione
intimata, ha sostenuto la legittimità del provvedimento impugnato,
concludendo per il rigetto del ricorso, vinte le spese.
Con ordinanza collegiale n. 46 del 27 gennaio 1989 è stata
accolta la domanda incidentale di sospensione del provvedimento
impugnato.
Alla pubblica udienza del 6 dicembre 1989 i procuratori delle
parti hanno chiesto porsi il ricorso in decisione.
D I R I T T O
1. - La questione su cui la sezione è oggi chiamata a
pronunziarsi è già stata dalla stessa affrontata e risolta,
conformemente alla tesi prospettata nel ricorso in esame, con
sentenza n. 413 del 31 maggio 1988 (peraltro non isolata nella
materia di che trattasi: cfr. t.a.r. Veneto, del 21 gennaio 1986),
resa in fattispecie analoga alla presente.
Va rilevato, tuttavia, che il consiglio di giustizia
amministrativa per la regione siciliana in s.g., riesaminando il
problema in sede di giudizio di appello della predetta sentenza n.
413/1988, è giunto a conclusioni difformi, accogliendo l'opposto
principio che la previsione normativa, secondo cui coloro che
fruiscono del rinvio sono tenuti a prestare il servizio militare con
il primo scaglione o contingete chiamato alle armi, configurerebbe
solamente un obbligo nei confronti degli arruolati e non anche un
obbligo perentorio dell'amministrazione (dec. n. 110 del 21 marzo
1989).
Questo decidente, nel prendere atto della interpretazione della
norma enunciata dal giudice superiore, in forza della quale l'art.
21, secondo comma, della legge n. 191/1971 (che dispone: "cessato il
titolo al ritardo, coloro che ne fruivano sono tenuti a prestare il
servizio militare con il primo scaglione contingente chiamato alle
armi se dell'esercito o dell'aeronautica, ovvero, se della marina,
con uno degli scaglioni della classe di leva chiamata alle armi
nell'anno di cessazione del titolo al ritardo, o, al massimo, col
primo scaglione della classe successiva") consete all'amministrazione
militare di chiamare l'arruolato nell'esercito o nell'aeronautica,
già ritardatario, non appena possibile, anche dopo il primo
scaglione o contingente e, dunque, senza alcun limite temporale
perentorio al potere in tal modo esercitato - interpretazione alla
cui stregua le censure prospettate nel ricorso oggi in esame
andrebbero disattese, conducendo alla reiezione del gravame - ritiene
tuttavia di doversi dar carico d'ufficio dell'esame della questione
di legittimità costituzionale della norma di che trattasi:
all'evidenza rilevante ai fini della decisione della presente
controversia in dipendenza della ricostruzione ermeneutica operata
dal c.g.a. nella cennata pronuncia n. 110/1989.
2. - Osserva a tal proposito il Collegio che l'art. 21, secondo
comma, della legge n. 191/1971, nella interpretazione enunciatane dal
giudice amministrativo di secondo grado (attraverso la pronuncia resa
dalla sua articolazione decentrata operante nella regione siciliana),
collide con fondamentali principi costituzionali desumibili degli
artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma, della Costituzione, per la parte
in cui non prevede che il termine per la chiamata alle armi degli
arruolati dell'esercito e dell'aeronautica, ivi disposto, sia
peretorio.
Occorre premettere che, in base all'attuale sistema normativo
relativo alla leva ed al reclutamento obbligatorio, ogni cittadino
italiano, di sesso maschile, per il solo fatto della nascita, è
inserito in una "classe di leva" che, per l'appunto, coincide con
l'anno di nascita (art. 5 della legge n. 237/1964).
Poichè la legge prevede la "chiamata delle classi alla leva"
(art. 2 della legge n. 191/1975 che ha sostituito l'art. 44 della
legge n. 237/1964), ogni cittadino è posto nelle condizioni di
sapere che sarà chiamato alla leva nell'anno in cui compie il
diciottesimo anno di età; tale anno, altresì, identifica la
cosiddetta "sessione di leva" (art. 13 della legge n. 191/1975), che
decorre dal 1º gennaio al 31 dicembre dell'anno preso in
considerazione.
Se le operazioni di leva danno esito positivo, il cittadino è
arruolato ed è inserito nei "ruoli militari" a sensi dell'art. 8
della legge n. 237/1964. Dopo di che, questi, è, di norma, collocato
(art. 14, secondo comma della legge n. 191/1975) in congedo
illimitato provvisorio in attesa di essere chiamato alle armi.
La "chiamata alle armi ha luogo per ordine del Ministro per la
difesa, nell'anno in cui i giovani arruolati compiono il
diciannovesimo anno di età (art. 3, comma primo, della cit. legge n.
191/1975), salva la facoltà concessa allo stesso Ministro, di
anticiparla o ritardarla di un anno per "speciali circostanze" o
"contingenze straordinarie" (si veda la diversa formulazione
dell'art. 540 del r.d. 3 aprile 1942, n. 133, che, in un diverso
contesto costituzionale, consentiva, all'allora Ministro della
Guerra, di chiamare alle armi i cittadini arruolati senza alcun
riferimento temporale preciso).
Dal quadro normativo oggi vigente si evince:
a) che le operazioni di leva e reclutamento poggiano su
procedimenti ed istituti tipizzati e che di conseguenza
l'amministrazione militare - in conformità alla riserva di legge
sancita dall'art. 23 della Costituzione in ordine all'imposizione di
prestazioni personali - non ha alcun margine di discrezionalità,
fatte salve le espresse e tassative eccezioni sancite da specifiche
disposizioni legislative;
b) che il cittadino arruolato - in conformità ai principi
desumibili dall'art. 52 della Costituzione - viene posto, attraverso
la predeterminazione dei procedimenti e la delimitazione dei poteri
della pubblica amministrazione, nelle condizioni di poter conoscere
in anticipo i tempi ed i modi entro i quali egli sarà assoggettato
alla chiamata alle armi e, dunque, di svolgere il relativo servizio
con il minor danno possibile per la propria posizione e situazione
individuale.
Dalle superiori premesse deriva, in buona sostanza che gli aspetti
temporali relativi alla chiamata alle armi, come in atto disciplinata
dalla legge n. 191/1975 e dalla legge n. 237/1964, non implicano
spazi di discrezionalità amministrativa; ciò, verosimilmente,
nell'intento, costituzionalmente rilevante, di far si che il servizio
militare di leva soggiaccia alla riserva di legge nei suoi aspetti
più rilevanti e comunque, non sia di particolare pregiudizio per gli
interessi del cittadino e, in particolare, per la sua posizione di
lavoro, attuale o potenziale. Tale regola trova, peraltro, conferma
nelle uniche due eccezioni espressamente previste dalla ripetuta
legge 191: quella che attribuisce al Ministro la facoltà di chiamare
alle armi gli arruolati per contingeti o scaglioni (art. 3, terzo
comma); ovvero quella di anticipare o posticipare - ma di un solo
anno - la chiamata stessa (art. 3, secondo e quarto comma). A tal
fine, però, occorre un apposito provvedimento di carattere generale,
che deve essere opportunamente motivato circa le "speciali
circostanze", ovvero le "contingenze straordinarie" che ne
giustifichino l'emanazione.
Non è superfluo ricordare che la stessa Corte costituzionale, con
sentenza n. 164/1985, riconoscendo la natura perentoria del termine
fissato dall'art 3, secondo comma, della legge 15 dicembre 1972, n.
772 (relativa al servizio civile sostitutivo), ha sottolineato
l'esigenza di ordine costituzionale di circoscrivere al minimo
indispensabile i disagi connessi alla prolungata attesa del cittadino
per la chiamata agli obblighi connessi col servizio militare di leva.
Senonchè la ratio legis - garantista - che pure emerge nel
contesto della legge n. 237/1964 e della legge n. 191/1975, appare
totalmente capovolta nell'art. 21, 2º comma, di quest'ultima. Qui,
infatti, il legislatore avrebbe sancito il sostanziale arbitrio della
amministrazione della difesa che, nel chiamare alle armi i soggetti
che hanno fruito del ritardo, verrebbe posta nelle condizioni di
esercitare il relativo potere qando meglio ritiene, senza alcun
limite temporale perentorio: ed è di tutta evidenza come una
siffatta scelta legislativa oltre a non presentare coerenza col resto
delle norme esistenti in materia, non trovi alcun valido supporto
negli artt. 23 e 52 della Costituzione.
3. - Quanto alla dedotta violazione dell'art. 3 della Costituzione
è palese, ad avviso del Collegio, la disparità di trattamento che
la norma denunziata determina tra gli arruolati, già ritardatari,
dell'esercito e dell'aeronautica (assoggettati, come si è detto, ad
un vero e proprio arbitrio circa il tempo della loro chiamata alle
armi dopo il ritardo) e quelli della Marina, per i quali, viceversa,
è previsto che la chiamata alle armi deve avvenire "... con uno
degli scaglioni della classe di leva chiamata alle armi nell'anno di
cessazione del titolo al ritardo o, al massimo col primo scaglione
della classe successiva" (art. 22, secondo comma).
L'espressione "al massimo" - la quale nel suo perentorio
significato letterale e logico è di assoluta evidenza - non era,
peraltro, contenuta nel previgente art. 87 della legge n. 237/1964
(questo testualmente disponeva: "cessato il titolo al ritardo, coloro
che ne fruivano sono tenuti a prestare il servizio militare con il
primo scaglione o contingente chiamato alle armi se dell'esercito o
dell'aeronautica, ovvero con il primo scaglione della classe di leva
che sia chiamata alle armi per compiere la ferma, della marina")
sicchè la stessa diversità letterale tra le disposizioni ricordate
evidenzia l'intento della disposizione successiva di collegare il
potere di chiamare il cittadino alla ferma in Marina a precisi limiti
temporali; il medesimo intento però, ingiustificatamente, non viene
applicato anche per gli arruolati dell'esercito e dell'aeronautica,
presentando la scelta relativa evidenti sintomi del c.d. "eccesso di
potere legislativo".
Nè, a tal proposito, è dato cogliere se, ed in che modo, la pur
differenziata disciplina della leva di mare (relativamente alla
durata della ferma ed al sistema di avviamento alla stessa, attuata
solamente tramite scaglioni - art. 17 della legge n. 191/1975 -)
possa giustificarne il diverso, opposto trattamento riservato, sotto
l'aspetto che qui interessa, alla leva delle altre Armi.
Un ulteriore profilo di disparità di trattamento si coglie, poi,
nel fatto che gli arruolati già ritardatari, contrariamente agli
altri arruolati (i quali debbono essere chiamati, come si è visto,
al 19º anno, salvo provvedimenti generali e motivato del Ministro di
anticipo o proroga di un anno) vengono assoggettati ad una
incontrollabile alea temporale che dipende solamente o dalla libera
determinazione dell'amministrazione della difesa, o, peggio, dalla
maggiore o minore capacità organizzativa della stessa. Non si
tratta, pertanto, di postulare una situazione di privilegio (c.g.a.,
dec. n. 110/1989, cit.) per gli arruolati già ritardatari (i quali,
ammettendo la perentorietà del termine, verrebbero di fatto
esonerati dallo svolgere il servizio militare nell'ipotesi in cui
l'amministrazione non osservasse il termine medesimo) rispetto agli
arruolati non ritardatari (i quali sarebbero assoggettati al
principio di tassatività delle cause di esonero dell'obbligo
militare), bensì di estendere allo status dei primi - di arruolati
in attesa di ferma di leva - le medesime garanzie di certezza di cui
godono i secondi; ai quali ultimi la legge medesima consente di
conoscere con certezza che saranno assoggettati alla ferma di leva
nell'anno di compimento del 19º anno di età, salvo motivato
provvedimento ministeriale di anticipo o proroga di un anno.
Non è inopportuno rilevare, inoltre, come nulla autorizzi a
ritenere, stante la formulazione dell'art. 21, secondo comma, della
legge n. 191/1971, che l'incertezza sulla chiamata dell'arruolato,
già ritardatario, debba durare un solo anno (quello successivo alla
cessazione del titolo al ritardo) e non possa invece protrarsi anche
negli anni successivi.
Invero, dato che la norma indica un termine, laddove questo debba
interpretarsi come sollecitatorio anzichè perentorio (c.g.a.,
decisione n. 110/1988 cit.), nulla impedisce che la chiamata alle
armi avvenga per gli arruolati in argomento, anche dopo più anni
dalla cessazione del ritardo.
Una tale inevitabile conseguenza, mentre da un lato finisce con
l'offrire all'amministrazione, relativamente al tempo della chiamata
alle armi, un margine di discrezionalità che non trova alcun
riscontro nel sistema della legge, dall'altro pone il cittadino (che
abbia chiesto il ritardo della ferma di leva) nelle condizioni di non
poter adeguatamente programmare la propria vita ed i propri impegni
di lavoro (questi, infatti, non solo non può stabilire con certezza
con quale scaglione o contingente sarà chiamato ai doveri militari,
ma, addirittura, nemmeno in quale anno), con gravissimo pregiudizio
dei canoni costituzionali di cui agli artt. 3, 23, 52 e 97 della
Costituzione, sia singolarmente che unitariamente considerati.
Si noti, per completezza, che anche gli artt. 650 e 655 del regio
decreto 3 aprile 1942, n. 1133, non più vigenti, sancivano che alla
cessazione del ritardo l'arruolato dovesse essere precettato a
presentarsi alle armi con la prima classe che veniva chiamata dopo il
periodo di ritardo, senza alcuna comminatoria di decadenza: una tale
disposizione, però, poteva giustificarsi nel diverso contesto
giuridico e costituzionale allora esistente, in cui - come si è
ricordato - non vi era nè una copertura costituzionale della sfera
giuridica del cittadino comparabile a quella attuale, nè una precisa
collocazione temporale della chiamata alle armi da parte del Ministro
della Guerra (cfr. art. 540 del r.d. 3 aprile 1942, n. 1133).
E d'altronde il carattere storicamente innovativo, e o, più
marcatamente garantista, della attuale disciplina giuridica della
materia, lo si coglie nel raffronto dell'art. 3 della legge n. 191/,
con il previgente art. 78 del d.P.R. n. 237/1964. L'uno, infatti,
fissa un preciso riferimento temporale per la chiamata alle armi (al
19º anno d'eta') - delineando nel contempo le due precise eccesioni
prima ricordate -, l'altro invece ignorava un tale riferimento ed,
anzi, disponeva testualmente che la chiamata alle armi aveva luogo
per ordine del Ministro della difesa "...normalmente nell'anno in cui
i giovani compiono il ventunesimo anno di età...", così
riconoscendo implicitamente all'amministrazione una discrezionalità
di scelta temporale di amplissima portata.
4. - A rafforzare, poi, il dubbio che la norma in questione non
sia in armonia con i ricordati principi costituzionali, soccorre la
ulteriore considerazione che, una volta ritenuta l'assenza di un
termine perentorio entro cui esercitare la chiamata alle armi nel
periodo post/ritardo, l'amministrazione della Difesa diventa tout
court destinataria della facoltà di esercitare il potere medesimo
anche oltre l'anno successivo a quello in cui è cessato il ritardo.
Ancorchè, nella specie, il provvedimento impugnato risulti essere
stato adottato entro l'anno successivo alla cessazione del ritardo,
tuttavia, in quanto l'art. 21, secondo comma, della legge n. 191/1975
impedisce al cittadino soggetto alla ferma di leva nell'esercito o
nell'aeronautica (non a quello della marina), di prefigurarsi quanto
potrà e dovrà assolvere al proprio dovere militare, risulta
ulteriormente avvalorata la radicale inconciliabilità della norma
denunziata con i principi costituzionali di eguaglianza e di riserva
di legge in materia, avuto riguardo anche alla esigenza,
costituzionalmente rilevante ed evidenziata dalla Corte (con la
menzionata sent. n. 164/1985), secondo cui l'assoggettamento del
cittadino alla ferma di leva deve attuarsi con il minor danno
possibile, nonchè del buon andamento della p.a.
5. - Nè può parimenti ipotizzarsi che la norma trovi
giustificazione nelle difficoltà organizzative dell'amministrazione,
connesse alla predisposizione della chiamata alle armi dei soggetti
ritardatari, giacchè tale assunto collide oggettivamente col
principio del buon andamento della amministrazione sancito dall'art.
97 della Costituzione.
La ratio del precetto costituzionale, contenuto nell'art. 97,
infatti, appare inconciliabile con qualsiasi scelta legislativa che,
come quella in argomento, risulti essere sostanzialmente ispirata al
principio secondo cui i ritardi ed i disguidi cui può andare
incontro la p.a. (nella specie quella della Difesa, nel programmare
l'avviamento alle armi dei soggetti che abbiano fruito del ritardo)
possono legittimamente ritorcersi, senza alcuna plausibile
giustificazione, in danno del cittadino. Deve altresì considerarsi
che l'art. 656 del regio decreto n. 1133/1942, mai abrogato, nè
esplicitamente, nè implicitamente, sancisce, l'obbligo
dell'Amministrazione militare di tenere aggiornato un apposito elenco
nominativo contenente le variazioni annuali dei giovani ammessi al
ritardo, di tal che è la stessa legge che toglie rilevanza alla
sopra ipotizzata difficoltà dell'amministrazione di avere una
tempestiva informazione sui soggetti che cessano dal ritardo e,
quindi, di pianificare la chiamata degli arruolati ritardatari in
tempi legislativamente pre-fissati.
6. - Tanto meno può sostenersi, infine, ove la norma disponesse
un preciso termine a carattere perentorio, che i soggetti già
ammessi al ritardo verrebbero ad avere un vantaggio rispetto agli
arruolati non ritardatari, giacchè dal sistema delle norme vigenti
non si ricava affatto che per questi ultimi la chiamata alle armi
possa, indiscriminatamente, essere disposta in base alla
incondizionata discrezionalità dell'amministrazione e dunque in ogni
tempo.
Anzi, in generale, l'istituto della chiamata alle armi, in quanto
rivolto ad imporre in conreto all'arruolato la prestazione personale
del servizio di leva, deve costituire atto dell'amministrazione della
Difesa, dovuto nei tempi e nelle forme dettate dalla legge, fatte
salve solamente le facoltà (di ritardo o di dispensa) espressamente
e tassativamente stabilite dalla stessa.
In definitiva, sembra al collegio che ogni cittadino debba sapere
con certezza almeno in quale anno sarà chiamato alle armi e ciò
impone che la legge disponga in modo tale che l'amministrazione operi
la effettuazione della ferma di leva secondo procedure e tempi
predeterminati. Ogni indeterminatezza del relativo regime giuridico,
che di fatto e di diritto faccia dipendere la chiamata alle armi da
eventi incerti ed aleatori (sia nel caso di arruolati ordinari che in
quello di arruolati ritardatari) è tanto poco consono ai richiamati
precetti costituzionali, quanto poco omogeneo rispetto al quadro
generale delle norme attualmente vigenti in materia.
7. - In conclusione, sulla scorta delle fin qui esposte
considerazioni, sembra necessario rimettere la questione al vaglio
del giudice delle leggi, al fine di pervenire ad un definitivo
autorevole chiarimento del problema.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevate e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 23, 52 e 97, primo comma, della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 21, secondo comma,
della legge 31 maggio 1975, n. 191, nella parte in cui non prevede
che il termine per la ciamata alle armi, ivi disposto, per gli
arruolati dell'esercito e dell'aeronautica, sia perentorio;
Sospende il presente giudizio.
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale a cura della segreteria della sezione, nonchè la
notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e la comunicazione della
medesima ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 6
dicembre 1989.
Il presidente: GIALLOMBARDO
Il referendario: VENEZIANO
Il referendario-estensore: DI PAOLA
90C0798