1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 dicembre 2005
Ordinanza emessa il 14 dicembre 2005 dal tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra Cuozzo Gaetano contro Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca Amministrazione pubblica - Incarichi dirigenziali di livello generale e di direttore generale - Prevista cessazione entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge (c.d. «spoil system»), con efficacia retroattiva e prevalenza su diverse disposizioni pattizie e di contrattazione collettiva - Incidenza sul diritto fondamentale di liberta' ed autonomia negoziale - Violazione del diritto al lavoro - Lesione del principio di tutela del lavoro nonche' del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Indebito uso dello strumento legislativo per conseguire finalita' proprie di provvedimento amministrativo (revoca) - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio del servizio esclusivo alla Nazione dei pubblici impiegati - Riproposizione di questione gia' oggetto dell'ordinanza n. 398/2005 di restituzione atti per ius superveniens. - Legge 15 luglio 2002, n. 145, art. 3, commi 1, lett. b), e 7. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 4, 35, 97 e 98. (006C0128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-2006)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti ed i documenti di causa; a scioglimento della
riserva di cui all'udienza del 13 dicembre 2005; nella causa vertente
tra Cuozzo Gaetano, selettivamente domiciliato in Roma, via Bergamo
n. 3 presso lo studio dell'avv. A. Andreoni che lo rappresenta, anche
disgiuntamente, con gli avv. L. Torchia, V. Angiolini e T. Di Nitto
per procura in atti; e Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca, i persona del Ministro pro tempore, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in
Roma, via dei Poroghesi n. 12 è per legge domiciliato;

O s s e r v a

Con ricorso ex artt. 669-bis e 700 c.p.c. il dott. Gaetano Cuozzo
proponeva domanda cautelare avverso: a) la nota prot. n. 11278/MR del
24 settembre 2002, nella parte in cui il M.I.U.R. disponeva la non
conferma di esso istante nell'incarico dirigenziale precedentemente
coperto e nella parte in cui disponeva la non attribuzione al
medesimo di un incarico di funzione e di livello retributivo
equivalente; b) il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
dell'8 ottobre 2002 con il quale al dott. Massara era stato conferito
l'incarico di funzione dirigenziale generale di direttore
dell'Ufficio sco1astico regionale della Liguria, in precedenza
espletato dal ricorrente; c) i decreti del Presidente del Consiglio
dei ministri tutti datati 8 ottobre 2002, con i quali venivano
conferiti a dirigenti di prima e seconda fascia del M.I.U.R. nonchè
a soggetti esterni già titolari di altri incarichi conferiti a
seguito di stipula di apposito contratto, incarichi dirigenziali di
livello funzionale e retributivo equivalente a quello precedentemente
svolto da esso ricorrente; d) la circolare del Dipartimento della
funzione pubblica del 31 luglio 2002 nella parte in cui prevedeva, in
merito all'attribuzione al dirigente generale di un incarico diverso
da quello in corso, che disponibilità va verificata all'esito delle
altre assegnazioni agli uffici di livello dirigenziale generale, non
essendo configurabile una sorta di prelazione del dirigente cessato
dall'incarico sui posti vacanti alla data di entrata in vigore della
legge.
Rivolgeva, in sostanza, il gravame avverso tutti gli atti posti
in essere dal M.I.U.R. in attuazione dell'art. 3, comma 7,
n. 145/2002 per la mancata riattribuzione dell'incarico
precedentemente svolto e per la mancata attribuzione di un incarico
di livello retributivo equivalente; chiedeva, pertanto, in via
d'urgenza la reintegra ne1l'incarico precedentemente ricoperto
prospettando l'incostituzionalità dell'art. 3, comma settimo, legge
n. 145/2002 nella parte in cui dispone la cessazione di tutti gli
incarichi dirigenziali a decorrere dal sessantesimo giorno dalla
entrata in vigore della legge e configurando l'attribuzione della
direzione di uffici di livello dirigenziale generale come atto
conclusivo di una selezione di natura sostanzialmente concorsuale.
A sostegno della domanda deduceva che l'operato delle
amministrazioni resistenti era viziato per invalidità derivata
dall'incostituzionalità dell'art. 3, comma settimo, legge
n. 145/2002 ravvisata: a) nell'asserita irragionevolezza della
previsione, per una sola volta, all'atto dell'entrata in vigore della
n. 145/2002 della cessazione ope legis di tutti gli incarichi di
livello dirigenziale generale e non solo, secondo il regime
ordinario, di quelli di segretario generale e capo dipartimento, con
discriminazione dei dirigenti generali di secondo livello in servizio
alla data dell'8 agosto 2002; 2) nell'asserita violazione del
principio di stabilità dei contratti individuali di lavoro; 3) nella
violazione del diritto alla personalità professionale (artt. 1, 2,
3, 4 della Costituzione) in quanto il dirigente pubblico avrebbe
diritto a non essere declassato come il dirigente privato; 4) nella
violazione del diritto all'affidamento del cittadino avendo la norma
censurata inciso su rapporti contrattuali liberamente stretti tra le
parti; 5) l'asserita violazione degli artt. 97 e 98 della
Costituzione (principio di bun andamento e imparzialità
dell'Amministrazione); 6) nell'eccesso di potere legislativo in
relazione agli artt. 70 e 97 della Costituzione in quanto il
Parlamento avrebbe adottato una legge con effetti che sono quelli
propri di un atto amministrativo (revoca dell'incarico e/o
licenziamento).
Sotto altro e distinto profilo, poi, veniva dedotta la violazione
dell'art. 3, comma settimo, legge n. 145/2002 e dell'art. 19 d.lgs.
n. 165/2001 nonchè eccesso di potere per assoluta carenza di
istruttoria e difetto di motivazione e violazione della circolare
della PCM 31 luglio 2002 in quanto i provvedimenti adottati sarebbero
stati assunti senza l'espletamento di alcun tipo di istruttoria e
insufficientemente motivati.
In subordine, affermava l'illegittimità del diniego di incarico
equivalente per carenza di istruttoria, difetto di motivazione e
violazione di legge e, per converso, l'illegittimità
dell'attribuzione di incarichi equivalenti ai controinteressati per
carenza di istruttoria e difetto di motivazione, nonchè
illegittimità della circolare 31 luglio 2002 per violazione di
legge; sosteneva, poi, l'illegittimità della mancata conferma
dell'incarico ricoperto per mancata comunicazione dell'avvio del
procedimento, illegittimità del diniego di incarico equivalente per
violazione degli artt. 7 e ss. n. 241/1990 e violazione del principio
del giusto procedimento ed, infine, l'illgittimità dei provvedimenti
di in conferimento di incarico dirigenziale per violazione
dell'art. 3, legge n. 241/1990 per assoluta carenza di motivazione e
difetto dei presupposti.
Le amministrazioni resistenti si costituivano resistendo alla
domanda cautelare con articolata memoria.
Si costituiva, altresì, il controinteressato chiedendo la
reiezione del ricorso.
La domanda cautelare di parte attrice, sia in prima istanza che
in sede di reclamo (ordinanza del 18 giugno 2003), veniva respinta.
In data 30 giugno 2003 il ricorrente presentava domanda di
dimissioni dal servizio ritenendosi gravemente declassato e leso
nella propria immagine professionale.
Con ricorso depositato in data 23 ottobre 2003, ritualmente
notificato, il ricorrente conveniva in giudizio il M.I.U.R. in via
ordinaria dinanzi al Tribunale di Roma, in funzione di giudice del
lavoro, rassegnando le seguenti conclusioni: ritenute non
manifestamente infondate le questioni di costituzionalità
dell'art. 3 comma settimo secondo periodo legge n. 145/2002, nella
parte in cui ha disposto la decadenza ope legis dagli incarichi
dirigenziali, nonchè dell'art. 3 comma primo lett. B), legge
n. 145/2002 nella parte in cui ha abrogato la durata minima garantita
degli incarichi dirigenziali, sospendere il presente giudizio ed
all'esito positivo del procedimento avanti la Corte costituzionale:
a) accertare e condannare il Ministro dell'istruzione,
dell'umversità e della ricerca a corrispondere al dott. Cuozzo il
risarcimento del danno da dimissioni per giusta causa per differenze
retributive, commisurato alla retribuzione convenuta nel contratto
stipulato tra le parti il 1° febbraio 2001, come integrato dall'atto
del 1° giugno 2001 ovvero commisurato al diverso importo ritenuto di
giustizia, dal 1° ottobre 2003, giorno successivo alle dimissioni del
ricorrente, al 31 gennaio 2006 ovvero alla diversa data ritenuta di
giustizia, dedotto quanto percepito medio tempore;
b) accertare e condannare il Ministro medesimo a
corrispondere al dott. Cuozzo il risarcimento del danno subito per
effetto del demansionamento inflittogli a decorrere dall'8 ottobre
2002, in misura pari ad una mensilità per ogni mese di
demansionamento ovvero nella diversa misura ritenuta di giustizia;
c) accertare e condannare il Ministro medesimo a
corrispondere al dott. Cuozzo il risarcimento del danno da perdita di
chance nell'accesso ad incarichi dirigenziali subito dall'8 ottobre
2002 al compimento del 67° anno di età, nella misura pari al 90%
della retribuzione convenuta nel 2001 ovvero in quella ritenuta di
giustizia;
d) accertare e condannare il Ministro medesimo a
corrispondere al dott. Cuozzo il risarcimento del danno subito alla
propria reputazione personale, al prestigio ed alla dignità
professionale, a seguito del mancato ed immotivato reincarico, in
misura pari ad Euro 120.000,00 o nella diversa misura secondo
giustizia;
e) accertare e condannare il Ministero medesimo a
corrispondere il danno da dimissioni per giusta causa per differenze
pensionistiche derivanti dalla minore retribuzione pensionabile;
f) accertare e condannare il Ministero medesimo a
corrispondere al dott. Cuozzo il risarcimento del danno biologico
subito a seguito del demansionamento, nella misura di giustizia.
Si costituiva il Ministero convenuto resistendo - con articolate
argomentazioni - al ricorso di cui chiedeva il rigetto.
Il procedimento subiva alcuni rinvii in attesa della pronuncia
della Corte costituziona1e su identiche questioni di legittimità
preventivamente proposte in analoghi giudizio.
Con ordinanza n. 398/2005 la Corte costituzionale ordinava la
restituzione degli atti ai giudici a quo affinchè venir valutata la
rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni riguardanti
l'art. 3,comm 7, legge n. 145/2002 alla luce dell'entrata in vigore
dell'art. 14-sexies d.l. n. 115/2005 conv. in legge n. 168/2005.
Ritiene questo giudicante che la questione di costituzionalità -
proposta dal ricorrente sin dall'atto introduttivo del giudizio e
sostanzialmente reiterata dopo l'ordinanza del Giudice delle leggi -
appare rilevante nel presente giudizio, sebbene peculiare rispetto a
quelli vertenti su questioni analoghe in quanto avente ad oggetto
esclusivamente rivendicazioni economiche e risarcitorie anche con
riferimento alla asserita «giusta causa» delle dimissioni.
Giova, a questo punto, una separata disamina delle singole norme
oggetto di dubbio di costituzionalità.
1. - Art. 3, comma 7, legge n. 145/2002.
La norma indicata recita «Fermo restando il numero complessivo
degli incarichi attribuibili, le disposizioni di cui al presente
articolo trovano immediata applicazione relativamente agli incarichi
di funzione dirigenziale generale e a quelli di direttore generale
degli enti pubblici vigilati dallo Stato ove è prevista tale figura.
I predetti incarichi cessano il sessantesimo giorno dalla data di
entrata in vigore della presente legge, esercitando i titolari degli
stessi in tale periodo esclusivamente le attività di ordinaria
amministrazione».
Ai fini della deliberazione della domanda risarcitoria proposta
dal ricorrente non può prescindersi dalla applicazione di tali norme
che precludono l'accoglimento della domanda stessa: di contro,
l'eventuale dichiarazione di incostituzionalità di detta norma -
nella parte in cui dispone per legge la cessazione anticipata
dell'incarico - renderebbe illegittimo il provvedimento di revoca
dell'incarico stesso, fatto storico dal quale è derivata tutta la
vicenda lavorativa del ricorrente, ivi comprese le dimissioni «per
giusta causa» rectius imputabili al comportamento datoriale, con
tutte le conseguenze economiche prospettate nelle conclusioni del
ricorso.
2. - Art. 3, comma1, lett. b) legge n. 145/2002.
Detta norma risulta rilevante lì ove impone la durata massima
triennale per gli incarichi in essere: anche nel caso in cui fosse
dichiarata incostituzionale l'art. 3, comma 7, già citato, comunque
limiterebbe la «quantificazione» del danno risarcibile proprio a
causa della maggiore durata degli incarichi stabilita
convenzionalmente (alla quale il ricorrente ha pure fatto riferimento
nella detta quantificazione dei danni).
3. - Art. 14-sexies d.l. n. 115/2005 conv. in legge n. 168/2005:
ininfluenza sulla rilevanza dell'art. 3, comma 1, lett. b) e comma 7
legge n. 145/2002.
La normativa sopravvenuta ha modificato la disciplina a regime
della durata degli incarichi dirigenziali, reintroducendo per tali
incarichi la durata minima - fissata in tre anni - e portando la
durata massima a cinque anni (v. art. 14-sexies, comma 1).
Va evidenziato, però, che il comma 2 del citato art. 14 ha
precisato che «La disposizione non si applica agli incarichi di
direzione di uffici dirigenziali resi vacanti prima della scadenza
dei contratti dei relativi dirigenti per effetto dell'art. 3, comma
7, legge n. 145/2002».
Ebbene, la nuova disciplina sulla durata temporale degli
incarichi dirigenziali in esame non può trovare applicazione nel
caso in esame, non essendo operante nei confronti dei incarichi di
direzione di uffici dirigenzialì generali resi vacanti prima della
scadenza dei contratti dei relativi dirigenti a causa della
cessazione ex lege dell'incarico.
Dunque, permane allo stato la rilevanza delle dette questioni nei
termini già sopra espressi, considerando peraltro che nella
fattispecie trattasi di «vecchio incarico» al quale non è garantita
alcuna durata minima contrariamente a quanto ora previsto
dall'art. 14-sexies citato, circostanza rilevante ai fini della già
indicata misura risarcitoria richiesta dal ricorrente.
Non manifesta infondatezza delle questioni sollevate
Questo giudicante ritiene di dover riproporre all'attenzione
della Corte costituzionale il contrasto tra il sistema normativa
sopra delineato ed alcuni principi di rango costituzionale,
condividendo le valutazioni dei altri giudici di questo Tribunale.
a) Artt. 97 e 98 della Costituzione.
La legge n. 145/2002 ha introdotto il principio della «cessazione
automatica» per i dirigenti generali allo scadere del sessantesimo
giorno dalla data di entrata in vigore della legge in esame:
trattasi, dunque, di risoluzione automatica anticipata di diritto,
prevista una tantum che consente di fatto solo al Governo attualmente
in carica di provvedere alla nomina di personale di propria fiducia
da collocare al vertice di tutti gli uffici.
Tale cessazione per legge sembra ledere i principi di
imparzialità e di servizio esclusivo dei pubblici impiegati a favore
della Nazione: come già evidenziato da altri giudici remittenti, la
scelta legislativa tradisce l'intento di affidare la gestione
amministrativa a persone scelte per affinità ideologica, incidendo
sugli equilibri tra potere politico ed amministrazione.
Inoltre non è ragionevole ritenere che i dirigenti generali in
servizio alla data di entrata in vigore della legge n. 145/2002
avendo ricevuto l'incarico sotto la vigenza del precedente Governo,
non avrebbero con professionalità e competenza perseguito gli
obiettivi posti dalla nuova autorità politica.
In ogni caso, se così non fosse stato, l'organo di indirizzo
avrebbe comunque potuto revocare l'incarico per mancato
raggiungimento degli obiettivi ovvero per inosservanza (anche non
grave) delle direttive impartite (v. art. 21, d.lgs. n. 165/2001).
In ogni caso, qualora la cessazione ante tempus degli incarichi
sia incostituzionale e il consequenziale diritto alla prosecuzione
del rapporto fino alla naturale scadenza dei contratti originari sia
contra legem perchè di durata superiore a quella legale massima
applicabile alla fattispecie, la questione di costituzionalità
assume rilevanza anche con riferimento all'art. 3, comma 1, lett. b)
legge n. 145/2002.
b) Art. 3 della Costituzione.
La cessazione una tantum degli incarichi è disposta soltanto per
i dirigenti generali: questi, dunque, subiscono un trattamento
deteriore rispetto a quello di regola riservato a tutti gli altri
lavoratori, siano essi pubblici o privati, per i quali sono previsti
meccanismi di tutela a garanzia dell'immotivato ed ingiustificato
recesso dal contratto.
Peraltro, se la ratio della deroga alle garanzie dirigenziali
risiede nell'esigenza di continuità dei livelli decisionali non si
giustifica l'uniformità di regimi tra dirigenti generali e capi
dipartimento, segretari generali e figure equivalenti, rappresentanti
queste ultime categorie il vero anello di congiunzione tra la sfera
politica e quella amministrativa (v. Corte cost. n. 313/1996).
c) Artt. 1, 2, 4 e 35 della Costituzione.
La deroga ingiustiflcata al principio di stabilità dei contratti
di lavoro - pubblici o privati - viola i principi della libera
esplicazione della personalità professionale sul luogo di lavoro,
della libertà negoziale, che possono essere sacrificati solo in
presenza di doverose e ragionevoli motivazioni.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1, lett. b) e comma 7,
legge n. 145/2002 in riferimento agli artt. 1, 2, 3, 4, 35, 97 e 98
della Costituzione;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 13 dicembre 2005
Il giudice: Delle Donne
06C0128