1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 4-8-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 1 aprile 1999
N. 13 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 1 aprile 1999 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Strutture dedicate all'assistenza palliativa e di supporto per pazienti affetti da patologia neoplastica terminale - Norme per la realizzazione e il funzionamento - Adozione di un programma nazionale con decreto del Ministro della sanita', d'intesa con la Conferenza permanente Stato-regioni - Fissazione, nel medesimo decreto, di criteri e contenuti cui devono attenersi i progetti delle regioni e delle province relativi alle strutture - Valutazione ministeriale di congruita', per l'ammissione dei progetti al finanziamento statale - Ricorso della provincia di Bolzano - Denunciata lesione delle competenze provinciali attinenti alle strutture sanitarie - Interferenza di fonte governativa secondaria in materia di spettanza provinciale - Violazione, sotto piu' profili, della speciale disciplina degli atti di indirizzo e coordinamento contenuta nelle norme di attuazione statutaria. Sanita' pubblica - Strutture dedicate all'assistenza palliativa e di supporto per pazienti affetti da patologia neoplastica terminale - Requisiti minimi per l'esercizio delle attivita' sanitarie e modalita' di verifica dei risultati - Prevista determinazione con atto di indirizzo e coordinamento adottato ai sensi dell'art. 8, legge n. 59/1997 - Ricorso della provincia di Bolzano - Denunciata violazione della speciale disciplina degli atti di indirizzo e coordinamento contenuta nelle norme di attuazione statutaria - Lesione delle competenze provinciali. (D.-L. 28 dicembre 1998, n. 450, art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, convertito, con modificazioni, in legge 26 febbraio 1999, n. 39). (Statuto regione Trentino-Alto Adige, art. 9, comma 1, nn. 10 e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 3). (099C0364) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 4-8-1999)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta provinciale n. 800 del
22 marzo 1999, rappresentata e difesa - in virtù di procura speciale
del 22 marzo 1999, rogata dal segretario generale della Giunta avv.
Adolf Auckenthaler (rep. n. 18987) - dagli avvocati professori Sergio
Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente
domiciliato in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 284;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione
d'incostituzionalità dell'art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, del d.-l. 28
dicembre 1998, n. 450, convertito con modificazioni in legge 26
febbraio 1999, n. 39.
F a t t o
1. - Lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, (d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670), dopo avere attribuito alla regione - con l'art.
4, primo comma, n. 7 - competenza esclusiva in materia di ordinamento
degli enti sanitari ed ospedalieri, con l'art. 9, primo comma, n.
10, affida invece alle province autonome competenza legislativa
concorrente in materia di igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza
sanitaria ed ospedaliera. Come già rilevato anche da codesta ecc.ma
Corte (sentenza n. 182 del 1997), nelle norme d'attuazione dello
statuto "le due diverse sfere di competenza sono state puntualizzate
nel senso che alla regione spetta la ''disciplina del modello di
organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari'', mentre alle
provincie autonome è attribuita potestà legislativa ed
amministrativa attinente al funzionamento ed alla gestione degli enti
sanitari (art. 2, primo e secondo comma, del decreto legislativo
emanato con d.P.R. n. 474 del 1975, come sostituito dall'art. 1 del
decreto legislativo n. 267 del 1992)".
Ciò premesso, con la legge n. 39 del 26 febbraio 1999 il
Parlamento ha recentemente convertito, con modificazioni, il d.-l. 28
dicembre 1998, n. 450, recante "Disposizioni per assicurare
interventi urgenti di attuazione del Piano sanitario nazionale
1998-2000". Viene in evidenza, ai fini del presente ricorso, la
disciplina contenuta nei primi quattro commi dell'art. 1 del suddetto
decreto-legge n. 450/1998.
Il primo comma dell'art. 1 del decreto-legge n. 450/1998 stabilisce
che il Ministro della sanità - d'intesa con la Conferenza permanente
per i rapporti tra, lo Stato, le regioni e le provincie autonome di
Trento e Bolzano - dovrà provvedere all'adozione di un programma
nazionale che preveda la realizzazione, in tutte le regioni e
provincie autonome, "di una o più strutture, ubicate nel territorio
in modo da consentire un'agevole accessibilità da parte dei pazienti
e delle loro famiglie, dedicate all'assistenza palliativa e di
supporto prioritariamente per i pazienti affetti da patologia
neoplastica terminale che necessitano di cure finalizzate ad
assicurare una migliore qualità della loro vita e di quella dei loro
familiari". Aggiunge sempre il primo comma che "Le suddette strutture
dovranno essere realizzate prioritariamente attraverso l'adeguamento
e la riconversione di strutture di proprietà di aziende sanitarie
locali o di aziende ospedaliere, inutilizzate anche parzialmente,
ovvero di strutture che si siano rese disponibili in conseguenza
della ristrutturazione della rete ospedaliera di cui all'art. 2,
comma 5, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, e successive
modificazioni".
Il secondo comma dell'art. 1 prevede, a sua volta, l'adozione di un
atto d'indirizzo e coordinamento adottato ai sensi dell'art. 8, comma
4, della legge n. 59 del 1997 (ed integrativo di quello già
approvato con d.P.R. 14 gennaio 1997) con il quale dovranno essere
stabiliti "i requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi
minimi per l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle
strutture di cui al comma 1 nonchè le modalità di verifica dei
risultati".
Il terzo comma dell'art. 1 stabilisce poi che le regioni e le
province autonome debbono presentare al Ministero della sanità "nei
termini e con le modalità previste nel decreto ministeriale di
adozione del programma di cui al comma 1, i progetti per
l'attivazione o la realizzazione delle strutture, conformi alle
indicazioni del programma medesimo e tali da assicurare
l'integrazione delle nuove strutture e dell'assistenza domiciliare
con le altre attività di assistenza sanitaria erogate nell'ambito
della regione o della provincia. A tali progetti deve essere allegato
un piano della regione o della provincia autonoma che assicuri
l'integrazione dell'attività delle strutture con le altre attività
di assistenza ai pazienti indicati nel comma 1, erogate nell'ambito
della regione o della provincia autonoma. Il contributo finanziario a
carico dello bilancio dello Stato per la realizzazione del programma
di cui al comma 1 non può superare l'importo di L. 155.895 milioni
per l'anno 1998, di L. 100.616 milioni per l'anno 1999 e di L. 53.532
milioni per l'anno 2000".
Infine, il quarto comma dell'art. 1 stabilisce che il Ministero
della sanità "valuta i progetti di cui al comma 3 ed i piani ad essi
allegati secondo i criteri stabiliti nel decreto di adozione del
programma. La congruità dei progetti e dei piani ai criteri
stabiliti consente alla regione di accedere al finanziamento del
Ministero della sanità per il raggiungimento dell'obiettivo di cui
al comma 1".
In relazione a quest'ultima disposizione giova peraltro precisare
sin d'ora che, in realtà, la provincia autonoma di Bolzano (così
come quella di Trento e la regione autonoma Valle d'Aosta) non
partecipano ai finanziamenti di cui sopra: ciò in base a quanto
stabilito in via generale dall'art. 34, comma 3, della legge 23
dicembre 1994, n. 724, e come è infatti confermato dalla tabella A
allegata allo stesso decreto-legge n. 450/1998.
La disciplina del decreto n. 450 del 1998, dianzi riportata, è
lesiva delle competenze costituzionalmente spettanti alla provincia
autonoma di Bolzano che, pertanto, con il presente atto la impugna
per i seguenti motivi;
D i r i t t o
1. - Violazione, da parte delle diverse disposizioni legislative
impugnate, delle competenze provinciali di cui agli artt. 9, comma 1,
n. 10), e 16), dello statuto speciale d'autonomia della regione
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme
d'attuazione (spec. art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, ed art. 3,
d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266).
1.1. - La disciplina legislativa in questione regola un aspetto
della materia "igiene e sanita'" che, come ritenuto anche dalla
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte già richiamata - rientra ad
ogni effetto nelle competenze che lo statuto speciale Trentino-Alto
Adige e le relative norme d'attuazione attribuiscono alla provincia
autonoma di Bolzano: per l'appunto il funzionamento e la gestione
delle strutture sanitarie.
Sotto un primo profilo tale disciplina risulta essere
incostituzionale per il fatto che con essa si pretende di regolare in
modo assai analitico una materia nella quale invece, essendo essa di
competenza provinciale, la legge dello Stato deve limitarsi a porre
principi, lasciando invece alla provincia ricorrente il potere di
stabilire autonomamente la normativa di dettaglio (con particolare
riguardo alla materia in questione v. infatti sentt. n. 373/1995 e n.
61/1997). Infatti la disciplina legislativa impugnata (direttamente,
o rinviando a successivi atti normativi statali) regola sin nel
dettaglio caratteristiche e modi di istituzione di specifiche
strutture sanitarie, dedicate alla cura di particolari patologie,
sino al punto - per esempio - di imporre alla provincia ricorrente di
utilizzare (riconvertendole) strutture già esistenti, anzichè
realizzare strutture nuove ove invece la provincia lo ritenesse più
opportuno (art. 1, comma 1, secondo periodo); come pure di realizzare
strutture autonome, anzichè integrate in strutture più ampie (art.
1, comma 1, primo periodo). Non solo, tale disciplina vincola essa
stessa direttamente i contenuti dei progetti provinciali per la
realizzazione delle nuove strutture in questione (cfr., in
particolare, il terzo comma dell'art. 1, primo periodo), e
predetermina i contenuti anche della attività di programmazione
provinciale in materia (cfr. in particolare il terzo comma dell'art.
1, secondo periodo, relativamente al "piano" provinciale allegato al
"progetto" di cui al periodo precedente).
Si tratta di vincoli puntuali che appaiono inammissibili, specie
ove si consideri che - come già ricordato - le spese relative alle
suddette strutture sono a totale carico della provincia ricorrente,
senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato; e che quei
particolari vincoli sono estranei alla garanzia di erogazione di
quelle "prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera
non inferiori agli standards minimi previsti dalle normative
nazionali e comunitaria" (che in base all'art. 2, comma 2, del citato
d.P.R. n. 474/1995 costituisce un limite per l'esercizio delle
potestà provinciali in materia), trattandosi appunto di vincoli
relativi a profili organizzativi delle strutture anzichè ai livelli
delle prestazioni da esse erogate.
1.2.1. - Più specificamente, va sottolineato il fatto che il primo
comma dell'art. 1 del d.-l. impugnato attribuisce al Ministro della
sanità il potere di adottare un programma nazionale, da emanare con
apposito decreto ministeriale (cfr. commi 3 e 4 dello stesso comma
1), con il quale saranno ulteriormente (ed ancora più
analiticamente) disciplinate le modalità di istituzione,
organizzazione e gestione delle particolari strutture sanitarie in
questione, sia sotto i profili già richiamati in precedenza, sia
sotto profili ulteriori. Infatti, secondo le suddette disposizioni
legislative impugnate, il decreto ministeriale conterrà prescrizioni
vincolanti in ordine al contenuto dei progetti provinciali volti alla
realizzazione delle strutture in questione (cfr. il terzo comma
dell'art. 1, primo periodo); nonchè criteri vincolanti per i
suddetti progetti provinciali relativi alla realizzazione delle
particolari strutture sanitarie in questione (cfr. il quarto comma
dell'art. 1), criteri il cui rispetto è condizione per accedere ai
finanziamenti statali (ai quali peraltro - come si è già detto - la
provincia ricorrente in realtà non ha titolo|).
Orbene, la stessa previsione legislativa di un decreto ministeriale
avente il suddetto contenuto è di per sè incostituzionale perchè -
come più volte affermato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma
Corte (fra le tante, sentenza n. 61 del 1997 ed ivi ulteriori
riferimenti) - un regolamento ministeriale, quale sarebbe il decreto
previsto dalle disposizioni legislative impugnate, o comunque un atto
di normazione statale di livello secondario, non può intervenire,
pena appunto la sua invalidità, a porre una disciplina volta a
limitare la sfera delle competenze delle regioni e delle provincie
autonome in materie loro costituzionalmente attribuite.
1.2.2. - D'altronde, se il programma ministeriale previsto dal
primo comma dell'art. 1 del d.-l. impugnato si dovesse configurare
non già come un atto normativo, ma piuttosto come un atto di
indirizzo e coordinamento di natura amministrativa, egualmente quella
previsione legislativa sarebbe incostituzionale e lesiva delle
competenze della provincia autonoma ricorrente.
In tal caso, infatti, risulterebbe violata, sotto molteplici e
concorrenti profili, la speciale disciplina degli atti amministrativi
statali di indirizzo e coordinamento che, a specifica garanzia della
speciale autonomia della provincia ricorrente, è stabilita nelle
norme d'attuazione dello statuto Trentino-Alto Adige (art. 3, d.lgs.
n. 266/1966).
Ciò, innanzi tutto, perchè si tratterebbe di un atto di indirizzo
emanato senza la previa e diretta consultazione della provincia
autonoma ricorrente in ordine alla compatibilità dell'atto stesso
con lo statuto speciale, prescritta dal terzo comma del citato art. 3
del decreto legislativo n. 266/1992. Previo parere della provincia
che certamente non è surrogabile dalla previa intesa del Ministro
con la "Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e Bolzano" prevista dal primo comma
dell'art. 1 del d.-l. impugnato. Ciò per i motivi già
perspicuamente illustrati da codesta ecc.ma Corte (sentenza n.
121/1977): quali il diverso rango delle fonti che prevedono,
rispettivamente, il parere della provincia (norme d'attuazione dello
statuto) ed invece l'intesa con la conferenza (legge ordinaria); il
fatto che l'intesa verrebbe fatta con "un organo in cui sono
presenti, e non da sole, tutte le regioni, mentre il (parere) è
espresso dalla sola regione Trentino-Alto Adige o dalle sole province
di Trento e di Bolzano, a seconda delle rispettive competenze"; il
fatto che mentre l'intesa con la conferenza avrebbe un contenuto
"generico" invece il parere della provincia verte specificamente
sulla compatibilità dell'atto di indirizzo con lo statuto speciale e
le relative norme d'attuazione.
In secondo luogo la speciale (e non derogabile dalla legge)
disciplina delle norme d'attuazione dello statuto sarebbe violata
perchè in base ad essa (art. 3, comma 2, d.lgs. n. 266/1992) gli
atti d'indirizzo del Governo possono vincolare la provincia "solo al
conseguimento degli obiettivi e risultati in essi stabiliti", non
già contenere - come previsto per il decreto ministeriale in
questione - norme di dettaglio, recanti prescrizioni analitiche e
vincoli puntuali (sentenze n. 69/1995, n. 381/1996 e n. 263/1997).
Ciò anche perchè - come è espressamente stabilito dalla suddetta
norma d'attuazione - "L'emanazione delle norme occorrenti per
l'attuazione degli atti predetti è riservata, per quanto di
rispettiva competenza, alla regione o alle province autonome".
In terzo luogo perchè solo il parere della provincia prescritto
dalle norme d'attuazione, ma non l'intesa con la Conferenza
Stato-regioni, è in grado (se negativo) di sospendere
temporaneamente l'efficacia dell'atto d'indirizzo nel territorio
provinciale (art. 3, comma 4, d.lgs. n. 266/1992).
Infine, se il decreto ministeriale in questione dovesse essere
configurato come atto di indirizzo e coordinamento la relativa
previsione legislativa sarebbe incostituzionale anche perchè - come
più volte affermato da codesta ecc.ma Corte (per tutte, sentenze n.
250 e n. 381/1996) - la funzione governativa d'indirizzo e
coordinamento deve essere svolta a livello collegiale, cioè con una
formale delibera del Consiglio dei Ministri e non con un semplice
decreto ministeriale.
1.3. - Comunque, anche a prescindere da questi ultimi e più
specifici - ma assai gravi ed evidenti - profili di
incostituzionalità (sopra illustrati sub 1.2.1 e 1.2.2.), dal
complesso della disciplina indicata - quella già oggi contenuta
nelle disposizioni legislative impugnate, ed ancor più una volta che
sarà integrata da quella stabilita dal decreto ministeriale, di cui
al primo comma, e dall'atto di indirizzo e coordinamento, di cui al
secondo comma - esce fuori una regolamentazione oltremodo analitica e
dettagliata delle modalità di istituzione, funzionamento e gestione
di particolari strutture sanitarie provinciali: una disciplina
vincolante che va, come si è visto, dalla individuazione delle
strutture edilizie da utilizzare prioritariamente; al collegamento
delle medesime rispetto ad altre strutture sanitarie provinciali; al
contenuto necessario dei progetti provinciali per l'attivazione delle
strutture e dello specifico servizio di assistenza di loro
competenza; agli stessi piani provinciali delle attività
d'assistenza sanitaria. Il tutto, fra l'altro, senza che a fronte di
tali inammissibili vincoli vi sia neppure, per i motivi già detti,
un contributo finanziario dello Stato per l'attivazione e gestione
del servizio sanitario in questione.
In conclusione, la provincia ricorrente non intende ovviamente
contestare la necessità che anche nel suo territorio funzionino
strutture sanitarie dedicate alla particolare assistenza "palliativa
e di supporto" prevista dal primo comma dell'art. 1 del d.-l.
impugnato; nè che tali strutture debbano garantire prestazioni di
assistenza non inferiori a quelle stabilite dalla normativa nazionale
o comunitaria. Ciò che invece essa fermamente contesta è la
pretesa dello Stato, di impedirle, con la disciplina legislativa
impugnata, di esercitare in modo autonomo le potestà legislative ed
amministrative ad essa spettanti in ordine alla istituzione,
funzionamento e gestione delle suddette strutture sanitarie
provinciali.
2. - Violazione delle competenze provinciali di cui alle norme
statutarie e d'attuazione già citate (specialmente art. 3, d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266), con particolare riguardo al secondo comma
dell'art. 1 del decreto-legge n. 450/1998.
Palesemente incostituzionale e lesiva delle competenze provinciali
è poi, in particolare, la disciplina contenuta nel secondo comma
dell'art. 1 dell'impugnato decreto-legge n. 450 del 1998.
La suddetta disciplina, infatti, stabilisce che un atto di
indirizzo e coordinamento "adottato ai sensi dell'art. 8 della legge
15 marzo 1997, n. 59" dovrà stabilire "i requisiti strutturali,
tecnologici ed organizzativi minimi per l'esercizio delle attività
sanitarie da parte delle strutture di cui al comma 1, nonchè le
modalità di verifica dei risultati". Ma così disponendo essa ha
violato la speciale disciplina degli atti di indirizzo e
coordinamento governativi che, a garanzia della speciale autonomia
della provincia ricorrente, è stabilita dalla già citata norma
statutaria.
Invero, il richiamato art. 8 della legge n. 59 del 1997 si limita a
richiedere che l'adozione degli atti di indirizzo e coordinamento nei
confronti delle regioni siano preceduti da una intesa con la
"Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, o con la singola regione
interessata". Nel caso in questione, dunque, si avrebbe che l'atto di
indirizzo e coordinamento di cui all'impugnato secondo comma
dell'art. 1 (in ciò analogamente al decreto ministeriale di cui al
primo comma), essendo rivolto indifferentemente a tutte le regioni e
province autonome, sarebbe preceduto solo dall'intesa con la
Conferenza Stato-regioni. Valgono pertanto nei confronti della
disposizione del secondo comma dell'art. 1 tutte le censure rivolte
nei confronti della disciplina relativa al decreto ministeriale
contenente il programma nazionale, di cui al primo comma
dell'impugnato art. 1, che sono già state formulate in precedenza
nel motivo n. 1.2.2. del presente ricorso e che, per semplicità,
vengono qui integralmente richiamate.
Un ultimo rilievo è opportuno aggiungere a questo riguardo. Cioè
che la disciplina del secondo comma risulta ulteriormente e
specificamente incostituzionale e lesiva delle competenze provinciali
là dove essa demanda all'atto di indirizzo governativo perfino la
disciplina delle "modalità di verifica dei risultati". Ma la
disciplina di tali modalità (come in genere la verifica del
conseguimento degli obiettivi e dei risultati stabiliti negli atti di
indirizzo e di coordinamento) rientra integralmente nelle competenze
provinciali, come infatti risulta confermato dal precedente atto di
indirizzo in materia di requisiti strutturali tecnologici ed
organizzativi minimi per l'esercizio delle attività sanitarie
emanato con il d.P.R. 14 gennaio 1997 (del quale il previsto nuovo
atto d'indirizzo - secondo quanto affermato dalla stessa disciplina
legislativa impugnata - dovrebbe costituire integrazione), che al
secondo comma dell'art. 2 stabilisce infatti che "Le regioni
disciplinano le modalità per l'accertamento e la verifica del
rispetto dei requisiti minimi".

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare incostituzionale in parte qua le disposizioni
legislative impugnate e meglio indicate in epigrafe.
Roma-Bolzano, addì 25 marzo 1999.
Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz
99C0364