1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 22-8-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 luglio 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 luglio 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Valutazione ambientale strategica (VAS) - Esenzione da VAS o da verifica di assoggettabilita' a VAS per i piani urbanistici di dettaglio - Esenzione da verifica di assoggettabilita' a VAS per le varianti non sostanziali al piano regolatore generale (PRG) - Interventi edilizi consentiti in assenza degli strumenti attuativi dei PRG. - Legge della Regione autonoma Valle d'Aosta 29 marzo 2018, n. 5 (Disposizioni in materia di urbanistica e pianificazione territoriale. Modificazioni di leggi regionali), artt. 3, 9 e 17. (18C00161) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 22-8-2018)

Ricorso ex art. 127 costituzione, del Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale
dello Stato codice fiscale n. 80224030587 - fax 06/96514000 e pec
roma@mailcert.avvocaturastato.it - presso i cui uffici ex-lege
domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, manifestando la volontà
di ricevere le comunicazioni all'indirizzo PEC
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it nei confronti della Regione
Autonoma Valle d'Aosta/Region autonome Vallee d'Aoste, in persona del
Presidente della Giunta Provinciale pro-tempore per la dichiarazione
di illegittimità costituzionale degli articoli 3, 9 e 17 della legge
della Regione Autonoma Valle d'Aosta/Region autonome Vallee d'Aoste
n. 5 del 29 marzo 2018, recante «Disposizioni in materia urbanistica
e pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali»,
pubblicata nel B.U.R. n. 21 del 2 maggio 2018, giusta delibera del
Consiglio dei Ministri in data 27 giugno 2018.
1. La legge della Regione Autonoma Valle d'Aosta/Region autonome
Vallee d'Aoste n. 5/2018, indicata in epigrafe, composta da 42
articoli, contiene le disposizioni in materia urbanistica e
pianificazione territoriale e modifica alcune leggi regionali.
È avviso del Governo che, con le disposizioni indicate in
epigrafe, la Regione Autonoma Valle d'Aosta/Region autonome Vallee
d'Aoste abbia ecceduto dalla propria competenza statutaria, in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 3 della legge Regione Autonoma Valle d'Aosta/Region
autonome Vallee d'Aoste 29 marzo 2018, n. 5 viola l'art. 117, comma
2, lett. s), della Costituzione.
La legge regionale n. 5/2018 citata, che reca disposizioni in
materia di urbanistica e pianificazione territoriale e detta
modificazioni di precedenti leggi regionali eccede dalle competenze
riconosciute alla Regione Valle d'Aosta dallo Statuto speciale di
autonomia, approvato con legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4,
in particolare, dall'art. 2, comma 1, lett. g), in quanto le norme
indicate in epigrafe violano la competenza esclusiva dello Stato in
materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio di cui all'articolo
117, comma 2, lett. s), della Costituzione.
La legge regionale n. 5/2018 reca alcune modificazioni alla legge
regionale 6 aprile 1998, n. 11, contenente la «Normativa urbanistica
e di pianificazione territoriale della Valle d'Aosta», volte, tra
l'altro, a delimitare l'ambito di applicazione della disciplina della
valutazione ambientale strategica (di seguito, VAS) in relazione agli
strumenti della pianificazione territoriale e urbanistica.
L'art. 3, introduce nella legge regionale n. 11/1998 citata
l'art. 12-bis, il quale prevede, al comma 4, che "I piani urbanistici
di dettaglio interessanti aree già sottoposte a VAS in occasione
della predisposizione di strumenti urbanistici sovraordinati, qualora
non comportino ulteriori varianti al PRG vigente, non sono sottoposti
nè a VAS nè alla verifica di assoggettabilità. Negli altri casi,
la VAS e la verifica di assoggettabilità dei piani urbanistici di
dettaglio sono comunque limitate agli aspetti che non siano già
stati oggetto di valutazione nelle procedure effettuate sulle
varianti al PRG sovraordinate».
A ciò si aggiunga che l'art. 5 della legge regionale n. 5/2018
citata sostituisce l'art. 14 della legge regionale n. 11 del 1998
citata. Tale nuova disposizione contiene, tra l'altro, una
definizione delle «modifiche non costituenti variante» e delle
«varianti non sostanziali» ai piani regolatori generali.
Al riguardo, occorre precisare che la VAS, istituto di
derivazione europea, «largamente condizionata dal diritto dell'Unione
(sentenze n. 58/2013 punto 2. del Considerato in diritto); e n.
219/2015, punto 2. del Considerato in diritto), rappresenta un
procedimento amministrativo finalizzato ad integrare considerazioni
di natura ambientale nell'ambito della elaborazione e adozione di
strumenti di pianificazione e programmazione che possono avere
effetti significativi sull'ambiente, con lo scopo di assicurare un
«elevato livello di protezione dell'ambiente e di contribuire
all'integrazione di considerazioni ambientali all'atto
dell'elaborazione e dell'adozione di piani e programmi al fine di
promuovere lo sviluppo sostenibile», secondo quanto testualmente
disposto dall'art. 1 della direttiva 27 giugno 2001 2001/42/CE,
concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e
programmi sull'ambiente. Alla predetta direttiva il legislatore
statale ha dato attuazione con gli articoli 6 e seguenti del decreto
legislativo del 3 aprile 2006, n. 152, «Norme in materia ambientale».
Va, inoltre, considerato che, secondo costante orientamento della
giurisprudenza costituzionale applicabile anche nei confronti delle
Regioni Autonome, la disciplina della VAS attiene alla materia
«tutela dell'ambiente» (sentenze n. 225/2009, punto 4. del
Considerato in diritto; n. 398/2006, punto 4.4. del Considerato in
diritto; n. 58/2013, punto 2. del Considerato in diritto), nella
quale la competenza dello Stato non è limitata alla fissazione di
standard minimi di tutela ambientale, ma deve, al contrario,
assicurare una tutela «adeguata e non riducibile» (sentenza n.
61/2009, punto 4. del Considerato in diritto).
Tanto premesso, l'art. 6, comma 2, lett. a), del decreto
legislativo n. 152 del 2006 citato impone la valutazione per tutti i
piani e i programmi che sono elaborati, tra l'altro, per i settori
della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli.
In base al successivo comma 3, «per i piani e i programmi di cui
al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e
per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2,
la valutazione ambientale è necessaria qualora l'autorità
competente valuti che producano impatti significativi sull'ambiente,
secondo le disposizioni di cui all'art. 12 e tenuto conto del diverso
livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento».
Ne deriva che, nelle fattispecie indicate (piani e programmi che
determinano l'uso di piccole aree a livello locale e modifiche minori
dei piani e dei programmi, tra le quali certamente rientrano le
varianti non sostanziali e le modifiche non costituenti variante),
debba, comunque, essere svolta verifica di assoggettabilità a VAS.
Le richiamate disposizioni della legge regionale n. 5/2018,
pertanto, nel determinare casi di esclusione dalla verifica di
assoggettabilità a VAS e a VAS non previsti dalla legislazione
statale, pur nell'esercizio della competenza legislativa primaria in
materia di urbanistica (art. 2, comma 1, lett. g), dello Statuto
della Valle d'Aosta), riducono i livelli di tutela ambientale
stabiliti dal legislatore statale, con ciò violando la competenza
esclusiva a quest'ultimo riconosciuta dall'art. 117, comma 2, lett.
s), della Costituzione.
La disciplina statale relativa alla tutela dell'ambiente,
infatti, «viene a funzionare come un limite alla disciplina che le
Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza (sentenza n. 67 del 2010[punto 4. del Considerato in
diritto]». (sentenza n. 232/2017, punto 2.2. del Considerato in
diritto).
L'art. 3 della legge regionale n. 5/2018 citato, nella parte in
cui introduce nella legge regionale n. 11 del 1998 citata, l'art.
12-bis, comma 4, citato viola il predetto art. 117 tenuto conto che
talune ipotesi di «modifiche non costituenti variante», come definite
dal legislatore regionale, sono suscettibili di produrre effetti
ambientali non considerati nei processi di valutazione aventi a
oggetto gli strumenti di pianificazione sovraordinati.
Si fa riferimento, precisamente, agli «adeguamenti di limitata
entità, imposti da esigenze tecniche, della localizzazione delle
infrastrutture, degli spazi e delle opere destinate a servizi
pubblici o di interesse generale»; nonchè alla «destinazione a
specifiche opere pubbliche o servizi pubblici di aree che il PRG
vigente destina ad altra categoria di opere o di servizi pubblici»
(art. 14, comma 7, lett. b) e h), della Legge Regionale n. 11 del
1998 citato, come sostituito dall'art. 5, comma 1, della legge
regionale n. 5 del 2018 citata).
Alla luce delle precedenti considerazioni deve ritenersi che
l'art. 3 citato ecceda dalle competenze statutarie della Regione
Autonoma Valle d'Aosta, in particolare, di cui all'art. 2, comma, 1,
lett. g) , citato, in violazione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali di cui all'art. 117, secondo comma, lett. s), della
Costituzione, e con riferimento alla citata normativa statale
interposta.
2. L'art. 9 della legge Regione Autonoma Valle d'Aosta/Region
autonome Vallee d'Aoste 29 marzo 2018, n. 5 viola l'art. 117, comma
2, lett. s), della Costituzione.
L'art. 9, comma 1, della Legge Regionale n. 5/2018, nella parte
in cui introduce l'art. 16, comma 1, nella legge regionale n. 11 del
1998 citata, eccede dalle competenze statutarie della Regione
Autonoma Valle d'Aosta di cui all'art. 2, comma, 1, lett. g), citato,
in violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione;
atteso che le varianti non sostanziali - si ribadisce - rientrano
senza dubbio tra le modifiche minori che il legislatore statale
destina a valutazione di assoggettabilità a VAS.
Come già eccepito nel precedente motivo di ricorso, al riguardo,
occorre precisare che la VAS- istituto di derivazione europea,
«largamente condizionata dal diritto dell'Unione (sentenze n.
58/2013, punto 2. del Considerato in diritto; e n. 219/2015, punto 2.
del Considerato in diritto), rappresenta un procedimento
amministrativo finalizzato ad integrare considerazioni di natura
ambientale nell'ambito della elaborazione e adozione di strumenti di
pianificazione e programmazione che possono avere effetti
significativi sull'ambiente, con lo scopo di assicurare un «elevato
livello di protezione dell'ambiente e di contribuire all'integrazione
di considerazioni ambientali all'atto dell'elaborazione e
dell'adozione di piani e programmi al fine di promuovere lo sviluppo
sostenibile», secondo quanto testualmente disposto dall'art. I della
direttiva 27 giugno 2001 2001/42/CE, concernente la valutazione degli
effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente. Alla predetta
direttiva il legislatore statale ha dato attuazione con gli articoli
6 e seguenti del decreto legislativo del 3 aprile 2006, n. 152,
«Norme in materia ambientale».
Va, inoltre, considerato che, secondo costante orientamento della
giurisprudenza costituzionale applicabile anche nei confronti delle
Regioni a statuto speciali, la disciplina della VAS attiene alla
materia «tutela dell'ambiente» (sentenze n. 225/2009 e n. 398 del
2006), nella quale la competenza dello Stato non è limitata alla
fissazione di standard minimi di tutela ambientale, ma deve, al
contrario, assicurare una tutela «adeguata e non riducibile»
(sentenza n. 61 del 2009).
Tanto premesso, l'art. 6, comma 2, lett. a), del decreto
legislativo n. 152 del 2006 citato impone la valutazione per tutti i
piani e i programmi che sono elaborati, tra l'altro, per i settori
della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli.
In base al successivo comma 3, «per i piani e i programmi di cui
al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e
per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2,
la valutazione ambientale è necessaria qualora l'autorità
competente valuti che producano impatti significativi sull'ambiente,
secondo le disposizioni di cui all'art. 12 e tenuto conto del diverso
livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento».
Ne deriva che, nella fattispecie indicata (varianti non
sostanziali), debba, comunque, essere svolta verifica di
assoggettabilità a VAS.
Il richiamato art. 9 della legge regionale n. 5/2018 citata,
pertanto, nel determinare casi di esclusione dalla verifica di
assoggettabilità a VAS e a VAS non previsti dalla legislazione
statale, pur nell'esercizio della competenza legislativa primaria in
materia di urbanistica (art. 2, comma 1, lett. g), dello statuto
della Valle d'Aosta), riducono i livelli di tutela ambientale
stabiliti dal legislatore statale, con ciò violando la competenza
esclusiva a quest'ultimo riconosciuta dall'art. 117, comma 2, lett.
s), della Costituzione.
La disciplina statale relativa alla tutela dell'ambiente,
infatti, «viene a funzionare come un limite alla disciplina che le
Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza (sentenza n. 67 del 2010 [punto 4. del Considerato in
diritto]». (sentenza n. 232/2017, punto 2.2. del Considerato in
diritto).
Alla luce delle precedenti considerazioni deve ritenersi che
l'art. 9 citato ecceda dalle competenze statutarie della Regione
Autonoma Valle d'Aosta, in particolare, di cui all'art. 2, comma, 1,
lett. g), citato, in violazione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali di cui all'art. 117, secondo comma, lett. s), della
Costituzione, e con riferimento alla citata normativa statale
interposta.
3. L'art. 17 della Legge Regione Autonoma Valle d'Aosta/Region
autonome Vallee d'Aoste 29 marzo 2018, n. 5 viola l'art. 117, comma
2, lett. s), della Costituzione.
La norma contenuta nell'art. 17 citato sostituisce l'art. 52
della legge regionale n. 11/1998 citato. Il novellato art. 52, al
comma 2, elenca interventi edilizi consentiti in mancanza di
strumenti attuativi dei PRG, che non coincidono con quelli
individuati dall'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380, «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia».
Detta norma statale stabilisce puntualmente quali interventi di
manutenzione ordinaria e straordinaria, oltre che di restauro e di
risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia, sono
consentiti nei Comuni sprovvisti di strumenti urbanistici, nonchè
nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti
urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali
come presupposto per l'edificazione.
In particolare, l'art. 17 citato consente, alle lettere a), h),
i) e j), del comma 2 del novellato art. 52 della legge regionale n.
11/1998 citato, alcuni interventi di cui non si rinviene
corrispondenza nella norma statale citata.
La norma regionale de-qua, oltre a non rispettare la sfera di
competenza esclusiva in materia urbanistica, si pone soprattutto in
contrasto con la normativa statale in materia di «tutela
dell'ambiente», di competenza esclusiva statale, che, peraltro,
rileva in quanto delimita la competenza materia urbanistica.
La disciplina statale relativa alla tutela dell'ambiente,
infatti, «viene a funzionare come un limite alla disciplina che le
Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenze (sentenza n. 67 del 2010 [punto 4. del Considerato in
diritto]». (sentenza n. 232/2017, punto 2.2. del Considerato in
diritto).
Il legislatore regionale, con la nonna in esame, ha, pertanto,
oltrepassato tale limite della propria competenza in materia
urbanistica e ha invaso la sfera di competenza esclusiva del
legislatore statale in materia di tutela dell'ambiente.
La previsione regionale appare eccedere dalle competenze
regionali, considerato che l'art. 2 dello Statuto Speciale di
Autonomia, che, pur attribuendo alla Regione, alla lettera g),
competenza legislativa di tipo primario in materia di urbanistica,
richiede comunque che questa debba svolgersi in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica. In relazione al citato articolo 9
del decreto del presidente della Repubblica n. 380/2001, infatti, la
Corte Costituzionale, dopo aver sottolineato nella sentenza n. 84 del
2017 e, poi, nella sentenza n. 68 del 2018, che le previsioni
contenute in detta norma statale esprimono principi fondamentali
nella materia «governo del territorio», non potendo essere
qualificate come norme di dettaglio, ha avuto modo di precisare che:
«...la previsione di limiti invalicabili all'edificazione nelle «zone
bianche», per la finalità ad essa sottesa, ha le caratteristiche
intrinseche del principio fondamentale della legislazione statale in
materia di governo del territorio, coinvolgendo anche valori di
rilievo costituzionale quali il paesaggio, l'ambiente e i beni
culturali. In quest'ottica, la fissazione di standard rigorosi, ma
cedevoli di fronte a qualsiasi regolamentazione regionale della
materia - sulla falsariga di quanto previsto dalla norma anteriore -
rappresenterebbe una soluzione contraddittoria. Come rilevato dal
Consiglio di Stato (...) detta soluzione lascerebbe, infatti, aperta
la possibilità che «eventuali legislatori regionali, prodighi di
facoltà edificatorie, finiscano con il frustrare la ratio della
disciplina in commento, compromettendo in modo tendenzialmente
irreversibile interessi di rango costituzionale»: ragione per la
quale «l'art. 9 individua un principio fondamentale della
legislazione statale tale da condizionare necessariamente quella
regionale a regolare solo in senso più restrittivo l'edificazione»
(Consiglio di Stato, sezione quarta, 12 marzo 2010, n. 1461).»
(sentenza n. 84 del 2017, punto 6.3. del Considerato in diritto)
A ciò si aggiunga che, ancora nella sentenza n. 84 del 2017,
richiamata nella sentenza n. 68 del 2018, è stato espressamente
chiarito che «la funzione della norma di cui al comma 1 dell'art. 9
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 è quella
«di impedire, tramite l'applicazione di standard legali, una
incontrollata espansione edilizia in caso di «vuoti urbanistici»,
suscettibile di compromettere l'ordinato (futuro) governo del
territorio e di determinare la totale consumazione del suolo
nazionale, a garanzia di valori di chiaro rilievo costituzionale.
Funzione rispetto alla quale la specifica previsione di livelli
minimi di tutela si presenta coessenziale, in quanto necessaria per
esprimere la regola (al riguardo, sentenza n. 430 del 2007)».
(sentenza n. 84 del 2017, punto 7. del Considerato in diritto e
sentenza n. 68 del 2018, punto 9.1. del Considerato in diritto); la
medesima funzione «e, quindi, la medesima natura di norma di
principio deve essere ascritta anche al comma 2 del citato art. 9 del
decreto del presidente della Repubblica n. 380 del 2001, là dove
individua e delimita la tipologia di interventi edilizi realizzabili
in assenza di piani attuativi, che siano qualificati dagli strumenti
urbanistici generali come presupposto necessario per l'edificazione.
Anche in tal caso la norma in esame mira a salvaguardare la funzione
di pianificazione urbanistica intesa nel suo complesso, evitando che,
nelle more del procedimento di approvazione del piano attuativo,
siano realizzati interventi incoerenti con gli strumenti urbanistici
generali e comunque tali da compromettere l'ordinato uso del
territorio.» (sentenza n. 68 del 2018, punto 9.1. del Considerato in
diritto).
Pertanto, alla luce della giurisprudenza costituzionale
richiamata sembra potersi affermare che sia il comma 1 che il comma 2
dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001 citato, coinvolgendo anche valori di rilievo costituzionale,
quali il paesaggio, l'ambiente e i beni culturali, siano posti a
presidio di valori di chiaro rilievo costituzionale essendo volti ad
impedire interventi suscettibili di compromettere l'ordinato uso del
territorio e determinare la consumazione del suolo nazionale: le
disposizioni statali, quindi, per tali profili, attesa la rilevanza
del bene protetto, non possono che rendersi applicabili anche nei
confronti delle Regioni ad autonomia speciale.
Diversamente opinando, si giungerebbe all'illogica e
irragionevole conclusione che, mentre nei confronti della
legislazione delle Regioni a Statuto ordinario i commi l e 2
dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001
citato costituiscono un principio fondamentale nella materia «governo
del territorio», configurando standard minimi, derogabili solo nella
direzione dell'innalzamento della tutela, rispetto alla legislazione
delle Regioni a Statuto speciale, le stesse norme possano essere
derogate nella direzione opposta o addirittura pretermesse. Con ciò
creando evidenti ingiustificate differenziazioni collegate ad ambiti
territoriali.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, non sembra
possano essere invocate, a sostegno della legittimità dell'art. 17
citato, la circostanza che la nonna regionale de qua operi un
richiamo a pareri delle strutture regionali competenti in materia di
tutela dei beni culturali e del paesaggio, nel caso in cui l'immobile
sia tutelato ai sensi del decreto legislativo il 22 gennaio 2004, n.
42,«Codice dei beni culturali e del paesaggio», dell'art. 40 delle
norme di attuazione del PTP e della L.R. n. 56/1983 e la circostanza
che, ai sensi del comma 3 del novellato art. 52 della legge regionale
n. 11/1998 citata sia riconosciuta una (mera) facoltà ai Comuni di
individuare le zone o le sottozone in cui, per particolari motivi di
ordine paesaggistico, non è ammessa (soltanto) la realizzazione
delle strutture pertinenziali di cui al medesimo comma 2, lettera i),
dovendosi, peraltro, rilevare che nello stesso comma 3, primo
periodo, si stabilisce che le disposizioni di cui al comma 2, lettera
i), prevalgono sulle norme dei PRG e le sostituiscono.
Alla luce delle precedenti considerazioni deve ritenersi che
l'art. 17 citato ecceda dalle competenze statutarie della Regione
Autonoma Valle d'Aosta, in particolare, di cui all'art. 2, comma, 1,
lett. g), citato, in violazione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni
culturali di cui all'articolo 117, secondo comma, lett. s), della
Costituzione, e con riferimento alla citata normativa statale
interposta.

P.Q.M.

Si conclude perchè gli articoli 3, 9 e 17 della Legge della
Regione Autonoma Valle d'Aosta/Region autonome Vallee d'Aoste n. 5
del 29 marzo 2018, recante «Disposizioni in materia urbanistica e
pianificazione territoriale. Modificazione di leggi regionali»,
indicati in epigrafe, siano dichiarati costituzionalmente
illegittimi.
Si produce l'attestazione della deliberazione del Consiglio dei
Ministri del 27 giugno 2018.
Roma, 28 giugno 2018

Il vice avvocato generale dello Stato: Palmieri


L'avvocato dello Stato: Morici