1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 19-12-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 280 SENTENZA 5 - 12 dicembre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo amministrativo - Previsione, in deroga al diritto comune, di un termine decadenziale per l'esercizio dell'azione risarcitoria - Asserita irragionevolezza - Asserita compressione del diritto di difesa del danneggiato - Asserita lesione del principio di effettivita' della tutela giurisdizionale - Implausibilita' della valutazione di rilevanza effettuata dal giudice rimettente - Censura di norma inconferente - Inammissibilita' della questione. - D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 30, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 24, 103 e 113. (T-120280) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 19-12-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 30,
comma 5, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione
dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al
Governo per il riordino del processo amministrativo), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, nel procedimento
vertente tra C.G. e il Ministero della salute, con ordinanza del 7
settembre 2011, iscritta al n. 269 del registro ordinanze 2011 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 54, prima
serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 20 novembre 2012 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di
Palermo (d'ora in avanti, TAR), con ordinanza depositata il 7
settembre 2011, ha sollevato - in riferimento agli articoli 3, 24,
103 e 113 della Costituzione - questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 30, comma 5, del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il riordino del
processo amministrativo).
2.- Il rimettente premette che, con ricorso per esecuzione di
giudicato notificato il 25 marzo 2011, depositato il successivo 31
marzo, il prof. C.G. ha chiesto l'esecuzione della sentenza
pronunciata dal medesimo TAR il 20 dicembre 2006, n. 4140, confermata
con decisione del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana del 15 dicembre 2008, n. 1042.
Come il giudice a quo riferisce, il prof. C.G. ha esposto la
seguente vicenda:
egli, in data 5 aprile 2006, era stato designato componente del
collegio sindacale dell'Azienda Ospedaliera
«Civico-Fatebenefratelli-M.Ascoli-DiCristina», quale rappresentante
del Ministero della salute;
lo stesso Ministero, con nota del 29 maggio 2006, aveva revocato
la designazione;
la revoca, impugnata dal designato, era stata annullata dalla
citata sentenza del TAR, n. 4140 del 2006, confermata dalla detta
pronuncia del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana;
il prof. C.G. era stato insediato quale componente del collegio
sindacale soltanto in data 21 luglio 2007, ma non gli erano stati
corrisposti i compensi relativi alla menzionata funzione, concernenti
il periodo dal 16 ottobre 2006 (data d'insediamento dell'organo) al
31 luglio 2007.
Su tali premesse il prof. C.G., con il ricorso indicato, ha
chiesto che, in esecuzione del giudicato formatosi sulle citate
sentenze di primo e di secondo grado, il Ministero fosse condannato
al pagamento: a) della somma di euro 11.641,05 (corrispondente ai
compensi non riscossi), oltre interessi e rivalutazione, ai sensi
dell'art. 112, comma 3, del codice del processo amministrativo; b)
delle spese del giudizio di annullamento della revoca, liquidati in
complessivi euro 1.500,00, mai corrisposti dall'amministrazione (con
interessi e rivalutazione).
3.- Il giudice a quo continua ad esporre che, nel processo così
instaurato, il Ministero della salute si è costituito, chiedendo che
il ricorso sia dichiarato inammissibile o improcedibile sulla base
delle seguenti argomentazioni: 1) l'Amministrazione ha pienamente
ottemperato alla sentenza che ha annullato la revoca della
designazione, provvedendo ad immettere il ricorrente nelle relative
funzioni; 2) per conseguenza, non vi sarebbe materia per il giudizio
di ottemperanza, in quanto il ricorrente in realtà non lamenta la
mancata esecuzione del giudicato di annullamento, ma domanda il
risarcimento per equivalente monetario del danno da illegittimo
esercizio della funzione; 3) l'art. 112, comma 3, cod. proc. amm.vo
non sarebbe invocabile, in quanto nella fattispecie non si
discuterebbe di un danno da mancata esecuzione o da violazione o
elusione del giudicato (dal momento che il ricorrente è stato
reintegrato nella funzione addirittura prima dell'intervenuta
formazione del giudicato di annullamento, conseguente alla sentenza
di secondo grado, e quindi già in sede di esecuzione della sentenza
di primo grado, gravata, ma non sospesa); 4) il quarto comma del
citato art. 112, in astratto invocabile, sarebbe però in concreto
rimedio non percorribile, stante la proposizione della domanda ben al
di là della scadenza del termine decadenziale di 120 giorni dalla
formazione del giudicato di annullamento, stabilito dall'art. 30,
comma 5, del codice del processo amministrativo, richiamato dal comma
4, dell'art. 112.
4.- La causa è stata riservata per la decisione all'udienza
camerale del 5 luglio 2011.
5.- Tanto premesso, il TAR, «in punto di qualificazione della
domanda e di conseguente individuazione del suo regime», osserva
«come la prospettazione posta a fondamento della memoria
dell'Amministrazione sia pienamente condivisibile».
Invero, se si eccettua «la parte (del tutto marginale) relativa
al mancato pagamento delle spese del processo di cognizione, che
inerisce ad un profilo di mancata esecuzione del giudicato formatosi
all'esito di tale giudizio, la domanda proposta con il ricorso in
esame non attiene propriamente nè alla esecuzione del giudicato di
annullamento, nè ad un danno da mancata esecuzione del giudicato».
Ad avviso del giudice a quo, la statuizione caducatoria contenuta
nella sentenza resa all'esito del giudizio di primo grado, confermata
in appello, risulterebbe eseguita mediante attuazione dell'effetto
ripristinatorio. Infatti, l'attuale ricorrente sarebbe stato
reintegrato nella funzione nel corso del giudizio di appello, sicchè
il detto giudicato di annullamento sarebbe stato già eseguito in
relazione a tutti i suoi effetti.
Pertanto, si sarebbe fuori dall'ambito applicativo dell'art. 112,
comma 3, cod. proc. amm.vo. In questi casi, l'effetto conformativo
del giudicato di annullamento, e quello ripristinatorio, non si
spingerebbero «al punto da imporre all'amministrazione, oltre al
reintegro, anche la corresponsione degli emolumenti economici per la
durata dell'efficacia del provvedimento annullato (nel qual caso la
pretesa sarebbe azionabile in sede esecutiva entro il termine
decennale consentito dall'actio iudicati): tale adempimento attiene
alla refusione di danno da provvedimento illegittimo e non
costituisce effetto naturale del giudicato di annullamento (anzi, è
proprio la non riparabilità di tale pregiudizio mediante la
rimozione del provvedimento lesivo a rendere necessario il ricorso
alla tecnica di tutela complementare a quella caducatoria,
consistente nel ripristino per equivalente monetario delle situazioni
lese)».
Secondo il TAR, il ricorrente chiederebbe, in realtà, proprio il
risarcimento del danno patrimoniale subito per effetto
dell'emanazione di un provvedimento amministrativo (poi dichiarato)
illegittimo, per il periodo in cui detto provvedimento ha avuto
esecuzione. Tale fattispecie, inerente ad un danno non risarcibile
nè risarcito (per ragioni diacroniche) mediante la mera esecuzione
del giudicato di annullamento, si inquadrerebbe perfettamente
nell'ambito precettivo dell'art. 112, comma 4, cod. proc. amm.vo, che
così dispone: «Nel processo di ottemperanza può essere altresì
proposta la connessa domanda risarcitoria di cui all'art. 30, comma
5, nel termine ivi stabilito. In tal caso il giudizio di ottemperanza
si svolge nelle forme, nei modi e nei termini del processo
ordinario».
In questo quadro, il rimettente osserva che andrebbe disposta, in
primo luogo, la conversione del rito, ai sensi dell'ultimo periodo
della norma ora trascritta. Tuttavia, la praticabilità di tale
soluzione (vale a dire, l'ammissibilità dell'azione risarcitoria
mediante conversione del rito) sarebbe subordinata alla verifica del
rispetto del termine decadenziale stabilito dall'art. 30, comma 5,
cod. proc. amm.vo, ai sensi del quale «Nel caso in cui sia stata
proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere
formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi
giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza».
Nel caso in esame, il ricorso risulta notificato il 25 marzo
2011: pertanto, il detto termine risulterebbe superato sia che si
assuma come dies a quo il passaggio in giudicato della sentenza
(coincidente con la pubblicazione della decisione in grado di
appello: 15 dicembre 2008), sia che si faccia decorrere il medesimo
termine dalla data di entrata in vigore del processo amministrativo
(16 settembre 2010).
Invece l'azione risarcitoria sarebbe tempestiva se, in assenza
del termine decadenziale posto dal citato art. 30, essa fosse
subordinata soltanto al rispetto del termine quinquennale di
prescrizione. Da ciò deriverebbe la rilevanza, ai fini del decidere,
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 30, comma 5,
cod. proc. amm.vo, non essendo neppure condivisibile l'opzione
ermeneutica orientata a sostenere che il termine di decadenza
previsto dalla disposizione censurata trovi applicazione soltanto per
i giudicati di annullamento formatisi dopo l'entrata in vigore del
codice del processo amministrativo.
Al fine di mitigare il rigore delle conseguenze derivanti
dall'entrata in vigore (16 settembre 2010) del nuovo codice in
materia risarcitoria nelle fattispecie di illecito provvedimentale,
che si pongono a cavallo di tale data, si potrebbe ritenere che il
dies a quo sia spostato in avanti, cioè al momento di detta entrata
in vigore, sicchè i centoventi giorni andrebbero a scadere il 14
gennaio 2011. Tuttavia, poichè nel caso in esame il ricorso è stato
notificato il 25 marzo 2011, «neppure questa possibile opzione
esegetica consente di eludere l'interrogativo di fondo connesso al
dubbio di legittimità costituzionale della disciplina del citato
termine decadenziale».
6.- La non manifesta infondatezza della questione deriverebbe, ad
avviso del giudice a quo, dalla irragionevole compressione, ad opera
della norma censurata, del diritto di difesa in giudizio della parte
che ha subito il danno, con violazione degli artt. 3, 24, 103 e 113
Cost.
Richiamato il disposto dell'art. 30, commi 3 e 5, cod. proc.
amm.vo (il comma 5 «oggetto specifico del dubbio di legittimità
costituzionale con riferimento alla fattispecie dedotta nel presente
giudizio»), il TAR si sofferma sulla ratio posta alla base dei
termini di decadenza previsti in materia di annullamento di atti
giuridici emanati da poteri pubblici e da soggetti privati: «si
tratta dell'esigenza di certezza del diritto e di stabilità dei
rapporti giuridici, connessa al rilievo che l'atto pone un assetto di
interessi rilevante sul piano superindividuale». Il bilanciamento tra
il diritto degli interessati ad un sollecito sindacato
giurisdizionale sull'atto e l'interesse a definire in modo del pari
sollecito la relativa vicenda consentirebbe d'individuare nella
previsione di un termine d'impugnazione a pena di decadenza un
soddisfacente punto di equilibrio del sistema, «purchè il relativo
termine sia ragionevole e non renda eccessivamente difficile
l'esercizio del diritto».
L'azione risarcitoria, già sul piano strutturale, si porrebbe al
di fuori di questa problematica: l'esposizione del debitore, pubblico
o privato, alla domanda di risarcimento non inciderebbe sulla
dinamica dei rapporti giuridici di cui lo stesso soggetto è
titolare, nè sulla certezza delle situazioni e posizioni giuridiche
correlate, rilevando soltanto sul piano della reintegrazione
patrimoniale dello spostamento di ricchezza conseguente all'illecito.
Se la discrezionalità legislativa avesse inteso porre un limite
temporale all'esercizio dell'azione risarcitoria, compatibile con la
natura del rimedio, avrebbe potuto ragionevolmente farlo attraverso
l'individuazione di un congruo termine prescrizionale (in tesi
diverso da quello stabilito dal diritto comune, ove sussista una
congrua e ragionevole giustificazione per tale diversita').
Infatti, un ininterrotto e coerente orientamento già sul piano
istituzionale chiarirebbe che «mentre la prescrizione ha per oggetto
un rapporto (azione o diritto sostanziale) che per effetto di essa si
estingue, la decadenza ha per oggetto un atto che per effetto di essa
non può più essere compiuto». La disciplina dell'azione di
risarcimento del danno, dunque, sarebbe «ragionevolmente compatibile
con la prima e non con la seconda»
Inoltre, ancor più rilevante sarebbe il rilievo che, sul piano
della teoria generale del diritto, «la differenza strutturale ed
effettuale fra prescrizione e decadenza denota una precisa - e
diversa - connotazione funzionale dei due istituti, così da non
consentirne (se non violando il canone di ragionevolezza)
un'applicazione indifferenziata».
Il rimettente richiama il principio secondo cui, «mentre la
prescrizione è in qualche modo legata all'inerzia del titolare del
diritto, la decadenza esprimerebbe "un'esigenza di certezza del
diritto così categorica da essere tutelata indipendentemente dalla
possibilità di agire del soggetto interessato"».
Tuttavia, in materia di risarcimento del danno una simile
esigenza di certezza non sembrerebbe affatto sussistente, tanto più
in ipotesi, come quella in esame, di azione risarcitoria non
autonoma, ma conseguente alla proposizione dell'azione di
annullamento del provvedimento lesivo.
Uno schema logico di utile riferimento si troverebbe nella
disciplina posta dall'art. 1495 del codice civile, in materia di
risarcimento dei danni per vizi della cosa venduta: là dove la
denunzia del vizio deve avvenire entro un brevissimo termine di
decadenza (correlato all'esigenza di certezza dei traffici), mentre
la successiva azione risarcitoria, subordinata alla tempestiva (e
pregiudiziale) denunzia, ma di per sè ormai estranea all'esigenza
posta alla base del termine decadenziale, soggiace coerentemente ad
un termine di prescrizione annuale.
La situazione sarebbe «strutturalmente identica a quella
dell'illecito da atto della pubblica amministrazione, nell'ipotesi -
qui ricorrente - in cui l'azione risarcitoria sia preceduta dalla
pregiudiziale impugnazione della statuizione lesiva: con la
significativa differenza, tuttavia, che il termine decadenziale per
impugnazione del provvedimento è giustificato dalla funzione cui lo
stesso provvedimento assolve, mentre, diversamente dalla sistematica
del codice civile, la successiva azione risarcitoria è nel codice
del processo amministrativo anch'essa soggetta ad un termine
decadenziale, peraltro infrannuale (con significativa compressione
del diritto di difesa del danneggiato, in assenza di un reale e
giustificato interesse antagonista)».
Nel caso di azione risarcitoria autonomamente proposta (art. 30,
comma 1, cod. proc. amm.vo) l'accertamento, sia pure incidentale e,
quindi, senza effetti sostanziali sul rapporto, dell'illegittimità
del provvedimento lesivo potrebbe, in tesi, giustificare la
previsione di tale termine, mentre la definitiva certezza giuridica
prodotta sul rapporto dal giudicato priverebbe di qualsiasi
giustificazione razionale la previsione di un brevissimo termine di
decadenza per la proposizione dell'azione risarcitoria.
Dopo aver riassunto i contributi critici mossi dalla dottrina
alla soluzione dettata dalla norma oggetto di censura, il rimettente
osserva che, a parte ogni considerazione «sulla effettiva eziologia
storico-giuridica del regime censurato», esso sarebbe compressivo, in
modo irragionevole e ingiustificato, del diritto del danneggiato a
richiedere il risarcimento del danno.
Il profilo di irragionevolezza, che vizierebbe la disposizione in
esame, sarebbe attinente, quindi, sia alla previsione di un termine
stabilito a pena di decadenza, al di fuori dei presupposti
legittimanti una così incisiva compressione dell'esercizio del
diritto, sia nella concreta fissazione di tale termine in centoventi
giorni.
Inoltre, mancherebbe un tertium comparationis, idoneo a
giustificare l'introduzione di una simile disciplina.
La relazione al codice del processo amministrativo afferma che il
detto termine si giustificherebbe «sul presupposto che la previsione
di termini decadenziali non è estranea alla tutela risarcitoria,
vieppiù a fronte di evidenti esigenze di stabilizzazione delle
vicende che coinvolgono la pubblica amministrazione». Tuttavia,
quanto alla prima parte dell'affermazione, non sarebbe dato trovare
riscontri alla stessa, se non in riferimento al diverso profilo
dell'esistenza, nell'ambito della complessa disciplina dei rimedi
contro l'illecito, di termini decadenziali relativi ad attività
propedeutiche alla proposizione dell'azione di danno, ma da questa
distinte sul piano strutturale e funzionale (ciò che, nel processo
amministrativo, sarebbe garantito dal termine per la sollecita
impugnazione del provvedimento lesivo, e, nell'esempio tratto dal
diritto civile relativo alla garanzia per vizi della cosa venduta,
dalla tempestiva denuncia della scoperta del vizio).
Quanto alla seconda parte dell'affermazione stessa, se le dette
esigenze di stabilizzazione delle vicende coinvolgenti la pubblica
amministrazione possono avere qualche rilievo oltre la prospettiva
meramente caducatoria (il che sarebbe tradizionalmente escluso),
ciò, al più, sarebbe riscontrabile nell'ipotesi di proposizione
dell'azione risarcitoria in via autonoma, con contestuale sindacato
incidentale circa la legittimità del provvedimento lesivo, ma non
nell'ipotesi (qui ricorrente) in cui detto sindacato sia stato già
compiuto con efficacia di giudicato.
7.- La violazione degli artt. 24, 103 e 113 Cost. sarebbe
configurabile anche per altra via.
Dopo la sentenza n. 204 del 2004 della Corte costituzionale,
sarebbe opinione comune che il rimedio risarcitorio sia
inscindibilmente legato a quello caducatorio: la tutela
costituzionale dell'interesse legittimo sarebbe soddisfatta soltanto
se il titolare possa chiedere, oltre all'annullamento del
provvedimento lesivo, il risarcimento per equivalente del danno.
L'azione di danno, dunque, sarebbe costituzionalmente necessaria,
come potrebbe desumersi anche dalla sentenza di questa Corte n. 191
del 2006. Tuttavia, la concentrazione dei rimedi in capo al giudice
amministrativo, funzionale alla contrazione dei tempi processuali,
non potrebbe avvenire in condizioni di accesso alla tutela
assolutamente (e senza ragione) restrittiva, perchè in tal guisa
risulterebbe contraddetta la stessa previsione dello strumento
risarcitorio accanto a quello caducatorio, nel sistema di tutela
dell'interesse legittimo. In altre parole, sarebbe contraddetta
l'esigenza di pienezza ed effettività della tutela.
Invero, la richiamata giurisprudenza costituzionale è
intervenuta in presenza di una disciplina dell'accesso al rimedio
risarcitorio nei confronti della pubblica amministrazione regolata
dal diritto comune: dal che discenderebbe il quesito circa la
perdurante attualità di quelle considerazioni «in punto di
conformità allo standard di tutela posto dall'art. 24 della
Costituzione, alla luce della disciplina introdotta dal codice del
processo amministrativo, e in particolare della disposizione
censurata».
In questo quadro, sarebbe estranea alla prospettazione del vizio
di legittimità costituzionale la qualificazione, in termini di
diritto soggettivo o di interesse legittimo, della situazione
giuridica soggettiva del danneggiato, che domanda il risarcimento dei
danno da illegittimo esercizio della funzione amministrativa.
8.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio di legittimità costituzionale con atto depositato il 17
gennaio 2012, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile
o, in subordine, manifestamente infondata.
Sotto un primo profilo, la difesa dello Stato adduce
l'inammissibilità della questione per difetto di rilevanza. A suo
avviso il rimettente avrebbe violato il principio processuale della
corrispondenza tra chiesto e pronunciato perchè, al fine di ritenere
la rilevanza della questione di legittimità costituzionale nei
confronti di norma mai invocata dalla parte ricorrente, avrebbe
dichiarato di dover procedere a nuova qualificazione della domanda da
quest'ultima parte azionata, incorrendo però in un evidente vizio di
ultrapetizione, e spingendosi a modificare il petitum, così
ipotizzando una «lite finta», ovvero una lite diversa da quella
prospettata.
In particolare, andrebbe posto in evidenza che, per poter
denunciare la norma ritenuta non conforme a Costituzione, il TAR per
la Sicilia, pur dando atto sia della non fondatezza della domanda
volta all'esecuzione del giudicato, sia dell'inapplicabilità
dell'art. 112, comma 3, cod. proc. amm.vo (invocato dal ricorrente
per richiedere il risarcimento dei danni), aveva affermato, con
improprio esercizio del potere di qualificazione, che la fattispecie
al suo esame si inquadrava perfettamente nell'ambito precettivo
dell'art. 112, comma 4, cod. proc. amm.vo.
Sulla base di tale norma avrebbe dovuto far luogo alla
conversione del rito, cui però era di ostacolo il disposto dell'art.
30, comma 5, cod. proc. amm.vo, il quale stabilisce il termine di
decadenza di centoventi giorni dal passaggio in giudicato della
sentenza di annullamento per dare ingresso alla domanda risarcitoria,
termine nella specie decorso. Così il Tribunale amministrativo era
pervenuto a sostenere la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale, relativa al citato art. 30, comma 5, del d.lgs. n.
104 del 2010.
Dopo avere ricostruito la fattispecie all'esame del collegio,
l'Avvocatura generale dello Stato rimarca che la domanda formulata
dal ricorrente davanti al TAR era diretta ad ottenere, ai sensi
dell'art. 112, comma 3, del codice, la condanna del Ministero della
salute al pagamento di una somma di denaro, a titolo di risarcimento
del danno imputabile «al ritardo nella esecuzione o/e violazione o/e
inosservanza» del giudicato formatosi sulla sentenza n. 4140 del
2006, emessa dal Tribunale amministrativo di Palermo.
Tale vizio, ad avviso dell'interveniente, si tradurrebbe in
evidente irrilevanza della questione posta in sede di giudizio di
legittimità costituzionale, in quanto la norma denunciata non
sarebbe applicabile, perchè estranea al petitum azionato dal
ricorrente medesimo.
Sotto altro profilo, la censura del giudice a quo si rivelerebbe
inammissibile, perchè il rimettente non potrebbe affidare a questa
Corte l'individuazione in concreto di un diverso termine per
l'esercizio di un diritto o un'azione, senza indicarlo. Infatti,
così facendo, solleciterebbe l'esercizio di un potere discrezionale
riservato al legislatore.
Infine, omettendo di formulare un petitum specifico, si
lascerebbe indeterminato il possibile intervento della Corte: «In
tali circostanze l'eventuale accoglimento della questione sfocerebbe
in una pronuncia additiva a contenuto non costituzionalmente
obbligato, la quale presupporrebbe l'esercizio di valutazioni
discrezionali, che esulano dalle funzioni del Giudice delle leggi»
(è richiamata l'ordinanza n. 233 del 2007).
Nel merito, la difesa dello Stato, dopo aver descritto il quadro
normativo di riferimento, ritiene che la questione sarebbe
manifestamente infondata, in quanto il termine di decadenza previsto
per l'esercizio dell'azione risarcitoria (sia autonoma, sia
conseguente alla pronuncia di annullamento) sarebbe del tutto
congruo.
In primo luogo, la previsione di tale termine non sarebbe una
novità nell'ambito della giustizia amministrativa. Infatti, si
tratterebbe del doppio di quello previsto per il ricorso
giurisdizionale amministrativo; inoltre, esso sarebbe analogo a
quello stabilito per il ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Ad avviso della difesa dello Stato, la ratio sottesa all'opzione
legislativa si fonderebbe su un comprensibile compromesso tra
superamento della cosiddetta pregiudiziale amministrativa e
necessità della finanza pubblica. Tale intenzione del legislatore
emergerebbe con evidenza dall'esame delle linee guida indicate nella
relazione di accompagnamento della bozza di decreto legislativo
inviata alle Commissioni parlamentari, la quale, ricostruendo i
tratti essenziali di tale scelta, afferma tra l'altro che la
previsione di termini di decadenza non è estranea alla tutela
risarcitoria, ancor di più a fronte di evidenti esigenze di
stabilizzazione delle vicende coinvolgenti la pubblica
amministrazione.
Infine, la difesa dello Stato richiama l'insegnamento del giudice
comunitario, che ha ritenuto ammissibile l'azione risarcitoria in via
autonoma, però ridimensionandone la portata in concreto con
l'imposizione al giudice di vagliare nel merito l'incidenza che una
corretta e tempestiva iniziativa rimediale avrebbe potuto sortire
sotto il profilo della riduzione del pregiudizio (Corte di giustizia
dell'Unione europea, sentenza del 14 febbraio 1989, in causa
C-346/87).
Pertanto, in ambito europeo sarebbe fortemente avvertita
l'esigenza di evitare che la validità degli atti amministrativi
comunitari e la certezza dei sottostanti assetti d'interessi possano
essere messe in discussione al di fuori di un termine di decadenza.
Anche la Corte di cassazione, sezioni unite civili, con sentenza
del 28 dicembre 2008, n. 30254, ha affermato che è nella
disponibilità del legislatore disciplinare la tutela delle
situazioni giuridiche soggettive, assoggettando a termini di
decadenza l'esercizio dell'azione, come accade in materia societaria
per il risarcimento del danno derivante da una delibera assembleare
che il socio non è legittimato ad impugnare.
Peraltro, sarebbe consolidato l'orientamento di questa Corte,
secondo cui l'art. 24 Cost. non esige che la tutela dei diritti e
interessi sia regolata dal legislatore ordinario con uniformità di
requisiti ed effetti, nè vieta che l'esercizio di tale tutela sia
sottoposto a termini di decadenza o di prescrizione, nei limiti in
cui tale regolamentazione non risulti manifestamente irragionevole o
non imponga oneri tali da compromettere in modo irreparabile la
tutela stessa (sono richiamate le sentenze n. 210 del 1998, n. 461
del 1997, n. 406 del 1993 e n. 77 del 1974). Inoltre, l'interveniente
osserva che il termine di quattro mesi non appare tale da rendere
oltremodo difficoltosa la tutela giurisdizionale.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (d'ora
in avanti, TAR), sede di Palermo, con l'ordinanza indicata in
epigrafe, dubita - in riferimento agli articoli 3, 24, 103 e 113
della Costituzione - della legittimità costituzionale dell'articolo
30, comma 5, del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al Governo per il riordino del processo
amministrativo).
Ad avviso del rimettente, la norma censurata violerebbe i
parametri costituzionali sopra indicati, in quanto:
a) posto che alla base dei termini di decadenza, previsti in
materia di annullamento di atti giuridici emanati da poteri pubblici
e da soggetti privati, vi è l'esigenza di certezza del diritto e di
stabilità dei rapporti giuridici (connessa al rilievo che l'atto
esprime un assetto d'interessi rilevante sul piano superindividuale),
non sarebbe ragionevole prevedere un termine a pena di decadenza,
anzichè un congruo termine di prescrizione - anche diverso da quello
stabilito dal diritto comune (ove sussista una ragionevole
giustificazione per la differenziazione) - per l'esercizio
dell'azione risarcitoria. Ciò perchè l'esposizione del debitore
alla domanda di risarcimento non inciderebbe sui rapporti giuridici
di cui lo stesso soggetto è titolare, nè sulla certezza delle
situazioni e posizioni giuridiche correlate, rilevando soltanto sul
piano della reintegrazione patrimoniale conseguente all'illecito;
b) l'ipotesi in esame, in cui l'azione risarcitoria è preceduta
dalla pregiudiziale impugnazione del provvedimento lesivo,
configurerebbe una situazione «strutturalmente identica» a quella di
cui all'art. 1495 del codice civile (in tale fattispecie la denunzia
del vizio deve avvenire entro un brevissimo termine di decadenza,
correlato all'esigenza di certezza dei traffici giuridici, mentre la
successiva azione risarcitoria, subordinata alla tempestiva e
pregiudiziale denuncia, soggiace al termine di prescrizione di un
anno), ma, diversamente da quanto previsto in tale caso, troverebbe
nella previsione del termine decadenziale per l'esercizio dell'azione
risarcitoria una ingiustificata compressione del diritto di difesa
del danneggiato;
c) mentre nell'ipotesi di azione risarcitoria proposta
autonomamente, ai sensi dell'art. 30, comma 1, cod. proc. amm.vo,
l'accertamento - meramente incidentale e, pertanto, senza effetti
sostanziali sul rapporto - della illegittimità del provvedimento
lesivo potrebbe giustificare la previsione di tale termine, la
definitiva certezza giuridica prodotta sul rapporto stesso dal
passaggio in giudicato della sentenza, che annulla il provvedimento,
priverebbe di giustificazione razionale la previsione di un
brevissimo termine di decadenza per la proposizione dell'azione
risarcitoria, incidente unicamente sul profilo della regolazione
patrimoniale delle conseguenze dell'illecito;
d) la norma impugnata sarebbe irragionevole sia perchè prevede
un termine di decadenza, sia perchè fissa tale termine in 120
giorni;
e) non esistendo un tertium comparationis idoneo a giustificare
l'introduzione di una simile disciplina, la disposizione de qua
presenterebbe un ulteriore profilo di irragionevolezza;
f) la previsione del termine decadenziale per l'esercizio
dell'azione risarcitoria presupporrebbe un'esigenza di certezza tale
da implicare una compressione significativa del diritto del
danneggiato di azionare il rimedio, compressione non giustificabile
«tanto più nell'ipotesi di azione risarcitoria non autonoma ma
conseguente alla proposizione dell'azione di annullamento del
provvedimento lesivo»;
g) l'introduzione del termine di decadenza, in deroga al diritto
comune, comprimerebbe significativamente le condizioni di accesso
alla tutela risarcitoria e si porrebbe in contraddizione con la
finalità stessa della previsione dello strumento risarcitorio
accanto a quello caducatorio nel sistema di tutela dell'interesse
legittimo, non realizzando l'esigenza di pienezza e di effettività
della tutela stessa, principi affermati dalla Corte costituzionale
con le sentenze n. 191 del 2006 e n. 204 del 2004, in presenza di una
disciplina dell'accesso al rimedio risarcitorio nei confronti della
pubblica amministrazione regolata dal diritto comune;
h) qualunque sia la situazione soggettiva (diritto soggettivo o
interesse legittimo) posta a fondamento della domanda di risarcimento
del danno da illegittimo esercizio dell'azione amministrativa, la
previsione del termine di decadenza non sarebbe ragionevole: in caso
di diritto soggettivo, non troverebbe ragionevole giustificazione una
disciplina diversa da quella stabilita, per ogni diritto, dalla
clausola generale di responsabilità civile (la pubblica
amministrazione sarebbe un debitore la cui posizione in nulla si
differenzia da quella dell'obbligato ex delicto); in caso d'interesse
legittimo, la natura complementare dei rimedi, evocata dalla
giurisprudenza costituzionale, «ha un senso se si mantiene la
diversità strutturale degli stessi e delle corrispondenti tecniche
di tutela: se invece si assimila, quanto alle condizioni di accesso,
quello risarcitorio a quello caducatorio, la complementarietà si
riduce ad una astratta petizione di principio, risolvendosi, in
concreto, la tutela dell'interesse legittimo nella sola possibilità
di contestare entro un breve termine di decadenza la legittimità del
provvedimento (a fini caducatori, ovvero a fini risarcitori)».
2.- La questione è inammissibile.
2.1.- Si deve premettere che, in linea di principio, il giudizio
sulla rilevanza di una questione di legittimità costituzionale
spetta al giudice a quo. Questa Corte deve soltanto svolgere un
controllo di plausibilità in ordine al percorso argomentativo e alla
valutazione già compiuti dal detto giudice; e, nel caso di specie,
la conclusione cui il rimettente è pervenuto sul punto si rivela non
plausibile.
Per dare conto di tale affermazione è necessario ripercorrere i
momenti salienti della vicenda, nel cui ambito la questione è stata
sollevata, sulla base delle risultanze dell'ordinanza di rimessione.
Con ricorso per esecuzione di giudicato, diretto al TAR per la
Sicilia e notificato il 25 marzo 2011, la parte ricorrente ha chiesto
che fosse eseguita la sentenza pronunciata dal medesimo TAR del 20
dicembre 2006, n. 4140, confermata con decisione del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana del 15 dicembre
2008, n. 1042.
A sostegno della domanda il ricorrente ha esposto quanto segue:
il 5 aprile 2006 era stato designato componente del collegio
sindacale di un'azienda ospedaliera come rappresentante del Ministero
della salute; quest'ultimo, con nota del 29 maggio 2006, aveva
revocato la designazione;
l'atto di revoca, impugnato dall'interessato, era stato annullato
con la citata sentenza del TAR adito n. 4140 del 2006, confermata in
sede di appello;
il ricorrente era stato insediato come componente del collegio
sindacale in data 21 luglio 2007.
Con il ricorso introduttivo del giudizio di ottemperanza la parte
privata ha lamentato di non aver riscosso i compensi relativi alla
funzione di componente del collegio sindacale dal 16 ottobre 2006
(data d'insediamento dell'organo) al 31 luglio 2007.
Pertanto, ha chiesto che, in esecuzione del giudicato formatosi
sulle richiamate sentenze di primo e di secondo grado, il Ministero
della salute sia condannato al pagamento: a) della somma di euro
11.641,05 (corrispondenti agli emolumenti non riscossi), oltre
interessi e rivalutazione, ai sensi dell'art. 112, comma 3, cod.
proc. amm.vo; b) delle spese del giudizio di annullamento, liquidate
in complessivi euro 1.500,00.
Nel giudizio così promosso si è costituito il Ministero della
salute, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
improcedibile sulla base dei seguenti argomenti (come riassunti dal
rimettente): l'amministrazione ha pienamente ottemperato alla
sentenza che ha annullato la revoca della designazione, provvedendo
ad immettere l'interessato nella funzione; pertanto, non vi era
materia di giudizio di ottemperanza, perchè il ricorrente in realtà
non lamentava la mancata esecuzione del giudicato di annullamento ma
il risarcimento per equivalente del danno; l'art. 112, comma 3, cod.
proc. amm.vo non sarebbe invocabile in quanto non si discute di un
danno da mancata esecuzione o da violazione o elusione del giudicato
(«dal momento che l'odierno ricorrente è stato integrato nella
funzione addirittura prima dell'intervenuta formazione del giudicato
di annullamento, conseguente alla sentenza di secondo grado, e quindi
già in sede di esecuzione della sentenza di primo grado gravata ma
non sospesa»); l'art. 112, comma 4, cod. proc. amm.vo, «in astratto
invocabile», è però in concreto rimedio non percorribile, attesa
l'avvenuta proposizione della domanda ben al di là del termine
decadenziale di centoventi giorni dall'avvenuta formazione del
giudicato di annullamento, stabilito dall'art. 30, comma 5, cod.
proc. amm.vo, richiamato dall'art. 112, comma 4, sopra citato.
In questo quadro, il rimettente osserva, «in punto di
qualificazione della domanda e di conseguente individuazione del suo
regime», come «la prospettazione posta a fondamento della memoria
dell'Amministrazione sia pienamente condivisibile».
A suo avviso, la domanda proposta con il ricorso in esame non
sarebbe attinente propriamente (se non per la parte, del tutto
marginale, relativa al mancato pagamento delle spese processuali) nè
alla esecuzione del giudicato di annullamento, nè ad un danno da
mancata esecuzione di giudicato. Infatti, la statuizione caducatoria
risulterebbe eseguita mediante attuazione dell'effetto
ripristinatorio, poichè l'interessato è stato reintegrato nella
funzione nel corso del giudizio di appello. Si sarebbe fuori, dunque,
dall'ambito applicativo dell'art. 112, cod. proc. amm.vo, mentre
«l'effetto conformativo del giudicato di annullamento, e quello
ripristinatorio, non si spingono in questi casi, al punto da imporre
all'amministrazione, oltre al reintegro, anche la corresponsione
degli emolumenti economici per la durata dell'efficacia del
provvedimento annullato», in quanto «tale adempimento attiene alla
refusione di danno da provvedimento illegittimo e non costituisce
effetto naturale del giudicato di annullamento».
Invece, la fattispecie in esame, inerente «ad un'area di danno
non risarcita nè risarcibile - per ragioni diacroniche - mediante la
mera esecuzione del giudicato di annullamento del provvedimento
lesivo, si inquadra perfettamente nell'ambito precettivo dell'art.
112, comma 4, cod. proc. amm., che recita "Nel processo di
ottemperanza può essere altresì proposta la connessa domanda
risarcitoria di cui all'articolo 30, comma 5, nel termine stabilito.
In tal caso il giudizio di ottemperanza si svolge nelle forme, nei
modi e nei termini del processo ordinario"».
A questo punto il rimettente incontra sul suo percorso
argomentativo il detto termine di decadenza, in relazione al quale
giudica rilevante la questione di legittimità costituzionale che
solleva.
Al riguardo si deve porre in luce che la difesa dello Stato,
nell'addurre l'inammissibilità per irrilevanza della questione,
afferma che il rimettente avrebbe errato nella lettura delle
eccezioni di parte pubblica, e per dimostrarlo allega all'atto
d'intervento copia del ricorso per ottemperanza e della memoria
depositata dall'Amministrazione nel giudizio a quo.
In realtà, l'affermazione, secondo cui il Ministero avrebbe
asserito che il ricorrente non lamentava la mancata esecuzione del
giudicato di annullamento, ma domandava il risarcimento per
equivalente monetario da illegittimo esercizio della funzione, non è
esatta; e neppure è esatto che esso abbia ritenuto l'art. 112, comma
4, cod. proc. amm.vo, «in astratto invocabile», rimedio in concreto
non percorribile per l'avvenuto decorso del termine di decadenza
stabilito dall'art. 30, comma 5, cod. proc. amm.vo.
In effetti, come si evince dalla memoria allegata in copia, il
resistente nel giudizio di primo grado, dopo aver rilevato che la
parte privata, con il ricorso, «chiede che sia data piena esecuzione
al giudicato formatosi sulla sentenza n. 4140/06 del TAR Sicilia, con
condanna del Ministero, (esclusivamente) ai sensi dell'art. 112,
comma 3, codice del processo amministrativo», al pagamento delle
somme di cui sopra, ha negato l'applicabilità della norma ora
citata, non essendo in alcun modo configurabile una mancata
esecuzione, violazione o elusione del giudicato, stante l'avvenuta
reintegrazione della parte privata in seno al collegio sindacale
dell'azienda ospedaliera prima ancora della formazione del giudicato
stesso, su tale base eccependo l'inammissibilità del ricorso. Il
medesimo resistente, poi, ha aggiunto che tale atto non «potrebbe
trovare fondamento sul successivo IV comma dell'art. 112 cit., che
richiama il V comma del precedente art. 30», perchè, «a parte il
fatto che tale domanda è esplicitamente esclusa nello stesso
ricorso», essa sarebbe comunque preclusa.
È palese, dunque, che il Ministero non ha inteso certo
introdurre o allegare nel processo una realtà fattuale diversa da
quella addotta dal ricorrente.
2.2.- Tanto chiarito, come risulta dalla sequenza dei fatti sopra
riassunta la parte privata nel processo a quo ha promosso un giudizio
di ottemperanza, chiedendo che il TAR adito ordini al Ministero della
salute «il compimento di atti necessari a dare piena esecuzione al
giudicato formatosi sulla sentenza n. 4140 del 2006 del 05.12.2006
emesso dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia di
Palermo», nonchè condanni «ex art. 112, comma 3 il Ministero della
salute al pagamento della somma di euro 11.641,05, oltre interessi e
rivalutazione, o della somma maggiore o minore che sarà stabilita
dal collegio, a titolo di risarcimento del danno imputabile al
ritardo nella esecuzione o/e violazione o/e inosservanza dello
stesso».
Tale domanda è radicata dal ricorrente nell'art. 112, comma 3,
cod. proc. amm.vo, alla stregua del quale nel giudizio di
ottemperanza «può essere proposta anche azione di condanna al
pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati
dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonchè azione di
risarcimento dei danni derivanti dalla mancata esecuzione, violazione
o elusione del giudicato» (testo vigente alla data dell'ordinanza di
rimessione, poi sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera cc, n. 1,
del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195, «Disposizioni
correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104, recante codice del processo amministrativo a norma dell'art. 44,
comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69»).
Nella prospettiva del ricorrente, dunque, il titolo giuridico
della pretesa risarcitoria da lui azionata era da ravvisare nella
ritardata esecuzione del giudicato, sul presupposto - implicito ma
necessario - che nella menzionata sentenza del TAR fosse compresa
anche la condanna al pagamento della somma a quel titolo richiesta.
Il giudice a quo non ha condiviso tale prospettiva.
Ha ritenuto che la domanda proposta col ricorso in esame non
fosse attinente nè alla esecuzione del giudicato di annullamento nè
ad un danno da mancata esecuzione di giudicato. Ha escluso che nel
giudicato di annullamento formatosi sulla citata sentenza del TAR (e
già eseguito dall'Amministrazione) fosse compresa «anche la
corresponsione degli emolumenti economici per la durata
dell'efficacia del provvedimento annullato», rimarcando che «tale
adempimento attiene alla refusione di danno da provvedimento
illegittimo e non costituisce effetto naturale del giudicato di
annullamento», ed ha ritenuto che la fattispecie «si inquadra
perfettamente nell'ambito precettivo dell'art. 112, comma 4, cod.
proc. amm.» (norma oggi abrogata dall'art. 1, comma 1, lettera cc,
n.2, del d.lgs. n. 195 del 2011, ma vigente all'epoca dell'ordinanza
di rimessione).
Tuttavia, così operando, il TAR ha trascurato di considerare che
non si limitava ad una semplice qualificazione giuridica della
domanda, rientrante senz'altro nei poteri del giudice prescindendo
dalle indicazioni di parte o dalla loro assenza, ma dava luogo ad una
modifica sostanziale della causa petendi azionata dalla parte
privata, così incorrendo nel vizio di extrapetizione e sostituendo
la domanda proposta con una diversa, in violazione dell'art. 112 del
codice di procedura civile, pacificamente applicabile anche al
processo amministrativo e comunque oggetto del rinvio di cui all'art.
39 del relativo codice (Nella giurisprudenza è, infatti, costante
l'affermazione del principio di diritto secondo cui il giudice ha il
potere-dovere di qualificare giuridicamente l'azione e di attribuire
al rapporto dedotto in giudizio un nomen juris diverso da quello
indicato dalle parti, purchè non sostituisca la domanda proposta con
una diversa, modificandone i fatti costitutivi o fondandosi su una
realtà fattuale non dedotta nè allegata in giudizio dalle parti,
(ex plurimis: Corte di cassazione, sezione terza, sentenza 3 agosto
2012, n. 13945; sezione seconda, sentenza 17 luglio 2007, n. 15925;
sezione prima, sentenza 12 aprile 2006, n. 8519 e sezione quinta,
sentenza 1° settembre 2004, n. 17610; Consiglio di stato, sezione
quinta, sentenza 27 dicembre 2011, n. 3191; sezione quinta, sentenza
17 febbraio 2010, n. 910; sezione quinta, sentenza 2 novembre 2009,
n. 6713).
Sulla base dei rilievi che precedono, la valutazione di rilevanza
effettuata dal giudice a quo non appare plausibile, perchè egli ha
denunciato una norma - l'art. 30, comma 5, del d.lgs. n. 104 del 2010
- della quale non doveva fare applicazione, in quanto estranea al
tema sottoposto al suo esame.
Ne deriva l'inammissibilità della questione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 30, comma 5, del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il riordino del
processo amministrativo), sollevata - in riferimento agli articoli 3,
24, 103 e 113 della Costituzione - dal Tribunale amministrativo
regionale per la Sicilia, sede di Palermo, con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 dicembre 2012.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 dicembre 2012.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI