1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 5-1-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 agosto 1999
N. 29 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 agosto 1999 (della regione Lombardia) Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Pubblicazione in Gazzetta Ufficiale oltre il termine per l'emanazione previsto dalla legge delega - Ritenuta inosservanza del limite temporale per l'esercizio dei poteri delegati. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Mancata sottoposizione di alcune disposizioni e mancata conformazione di altre al parere della Conferenza unificata - Denunciata violazione delle competenze regionali e del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Previsioni relative ai contenuti del Piano sanitario nazionale, all'adeguamento dei piani sanitari regionali, all'accreditamento di nuove strutture sanitarie e al trattamento degli enti privati non profit - Denunciata inosservanza di criteri direttivi della legge delega - Ingiustificata discriminazione tra le regioni - Violazione delle competenze regionali e del principio di leale collaborazione. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Previsioni concernenti l'approvazione dei Piani sanitari regionali, i rapporti tra pianificazione regionale e infraregionale, l'esercizio di poteri sostitutivi da parte dello Stato e le attribuzioni dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali - Denunciata esorbitanza dai limiti della delega ex lege n. 419/1998 - Interferenza indebita nelle competenze regionali. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Fissazione dei requisiti per la nomina dei direttori generali delle USL e delle Aziende ospedaliere, istituzione dei collegi sindacali delle ASL e organizzazione dei distretti delle USL - Denunciata lesione dell'autonomia e delle competenze regionali, nonche' del principio di buon andamento della p.a. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Divieto di istituire Aziende ospedaliere regionali e determinazione dei requisiti necessari per la costituzione (o la conferma) delle Aziende ospedaliere nazionali ed interregionali - Denunciato eccesso di delega - Irragionevolezza - Discriminazione in danno della regione Lombardia - Contrasto con la riforma avviata da quest'ultima (basata sulla separazione tra soggetto erogatore e soggetto produttore delle prestazioni sanitarie) - Violazione delle competenze regionali - Lesione dei principi di leale collaborazione, di buon andamento della p.a. e di libera scelta della struttura erogatrice delle prestazioni sanitarie. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Previsioni in materia di patrimonio e contabilita' delle ASL e delle Aziende ospedaliere - Denunciata violazione delle competenze regionali e dei limiti della delega ex lege n. 419/1998. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Limiti finanziari alla stipulazione di accordi di programma per l'edilizia sanitaria - Lamentata penalizzazione della regione Lombardia. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Previsto avvalimento, da parte delle regioni e delle USL, delle Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente - Denunciato eccesso di delega. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Necessita' di autorizzazione per l'esercizio delle attivita' sanitarie, determinazione dei requisiti per il rilascio e classificazione degli studi medici il cui esercizio e' soggetto ad autorizzazione - Denunciato eccesso di delega - Lesione dell'autonomia regionale. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Previsioni relative alla verifica di compatibilita' dei progetti per la realizzazione di strutture sanitarie - Denunciata lesione di competenze regionali - Penalizzazione dell'iniziativa economica privata - Possibili disparita' di trattamento. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Prevista fissazione, con atto di indirizzo e coordinamento, dei requisiti ulteriori per l'accreditamento istituzionale delle strutture sanitarie - Denunciata discordanza rispetto agli indirizzi del Piano sanitario nazionale 1998/2000 - Eccesso di delega - Violazione delle competenze regionali. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Disciplina degli accordi contrattuali e individuazione dei soggetti interessati - Denunciata esorbitanza dalla delega ex lege n. 419/1998 - Violazione delle competenze regionali. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Previsioni relative alla remunerazione delle attivita' assistenziali - Denunciata lesione delle competenze regionali e del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Disposizioni sui rimborsi delle prestazioni erogate in forma indiretta - Denunciata esorbitanza dalla delega ex lege n. 419/1998. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Operativita' dei fondi integrativi del servizio sanitario nazionale per le sole prestazioni erogate da strutture e professionisti accreditati - Denunciata disparita' di trattamento in danno delle strutture autorizzate - Eccesso di delega. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Disciplina delle sperimentazioni gestionali - Denunciato eccesso di delega - Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Disciplina della dirigenza sanitaria (collocazione in unico ruolo e unico livello, soppressione dei rapporti di lavoro a tempo definito, opzione per l'attivita' libero-professionale extramuraria, esclusivita' del rapporto di lavoro, conferimento degli incarichi di direzione) - Denunciato eccesso di delega - Violazione delle competenze regionali e del principio di buon andamento della p.a. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Istituzione, disciplina e funzioni della Commissione nazionale per l'accreditamento e la qualita' dei servizi sanitari - Esorbitanza dalla delega ex lege n. 419/1998 - Lesione delle competenze regionali e del principio di leale collaborazione tra Stato e regioni. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Possibilita' che gli oneri di spesa derivanti dalla nuova disciplina ricadano sulle regioni - Violazione dei principi in materia di finanza regionale. Sanita' pubblica - Razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Normativa delegata - Dedotta illegittimita' derivata, per illegittimita' della legge delega n. 419/1998 (secondo i profili evidenziati nel ricorso proposto avverso tale legge dalla regione Lombardia). D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, intero testo, nonche' artt. 1 e 1, comma 14, 2, 3, 4, e 4, commi 2 e 3, 5, e 5, comma 1, 7, e 7, comma 1 (recte: comma 2), 8, 9, 10, 13 e 16. Costituzione, artt. 3, 5, 41, 73, 76, 97, 117, 118 e 119; in particolare legge 30 novembre 1998, n. 419, artt. 1, commi 1, 3 e 4, 2, comma 1, lett. b), h) e cc); d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, in particolare artt. 5 e 115; legge 11 marzo 1988, n. 67; legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 13. (099C0895) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 5-1-2000)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro-tempore, on. Roberto Formigoni, autorizzato
con delibere di Giunta regionale n. 44491 del 30 luglio 1999 e n.
44696 del 5 agosto 1999, rappresentato e difeso, come da mandato a
margine del presente atto, dal prof. avv. Beniamino Caravita di
Toritto e presso il suo studio elettivamente domiciliato in Roma,
via di Porta Pinciana, 6;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.lgs. 19 giugno
1999, n. 229, recante "Norme per la razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale, a norma dell'art. 1 della legge 30 novembre
1998, n. 419", in toto e in parte qua, relativamente ad alcuni
articoli, pubblicato nel Supplemento Ordinario n. 132/L alla Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 165, del 16 luglio 1999.
F a t t o
In attuazione della delega contenuta nella legge 30 novembre 1998,
n. 419, recante "Delega al Governo per la razionalizzazione del
Servizio sanitario nazionale e per l'adozione di un testo unico in
materia di organizzazione e funzionamento del Servizio sanitario
nazionale. Modifiche al d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502", pubblicata
in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 286 del 7 dicembre 1998, in
data 19 giugno 1999, il Presidente della Repubblica ha emanato il
d.lgs. n. 229/1999.
Il decreto, rappresentando un forte elemento di discontinuità
rispetto alle riforme introdotte dal d.lgs. n. 502/1992, pone
evidenti ostacoli alla riforma sanitaria in corso nella regione
Lombardia (in attuazione del d.lgs. n. 502 del 1992 e delle sue
successive modifiche), i cui primi esiti sono stati accolti in modo
favorevole dai cittadini e che sta dando i primi riscontri positivi,
sia sotto il profilo della qualità e dell'efficacia delle cure, sia
dal punto di vista di risanamento dei bilanci: sotto questo profilo
non può non essere sottolineato come la continua produzione
normativa nazionale in tema di servizio sanitario renda l'attività
regionale di attuazione legislativa e programmatoria dei principi
nazionali simile ad una fatica di Sisifo.
Tra gli effetti indotti dal decreto vi sarà quello di un ulteriore
ingiustificato aggravio di spesa: basti qui ricordare gli oneri
derivanti dalla soppressione dei rapporti di lavoro a tempo definito
o quelli conseguenti alle previsioni restrittive sui fondi
integrativi, che negano la possibilità di ricorrere a strutture
autorizzate. Il Servizio bilancio del Senato, in una nota sullo
schema di decreto delegato, segnalava l'esistenza di numerose
disposizioni tali da recare aggravio di spesa nel settore sanitario a
seguito della riforma1).
L'impostazione statalista e centralista del d.lgs. n. 229
ridimensiona drasticamente le competenze attribuite alle regioni in
materia sanitaria dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Basterebbe il semplice dato quantitativo delle 81 pagine di
Gazzetta Ufficiale a rendere evidente come si sia voluto definire
nell'estremo dettaglio moltissimi luoghi e settori di evidente
competenza regionale: ciò è avvenuto in palese spregio della
volontà parlamentare, giacchè è difficile pensare che con il
principio contenuto nell'art. 2, comma 1, lett. b), della legge n.
419 del 1998, relativo al completamento del "processo di
regionalizzazione ... del Servizio sanitario nazionale" si volesse
dar mandato al Governo di sommergere i legislatori e le
amministrazioni regionali di 80 pagine fitte di Gazzetta Ufficiale,
piene di norme di dettaglio.
Il decreto ripropone, inoltre, un Servizio sanitario incentrato
quasi esclusivamente sulle aziende U.S.L., sulla identificazione tra
il soggetto garante della salute dei propri cittadini ed acquirente
delle prestazioni ed il soggetto erogatore/produttore delle stesse.
Viene, infatti, negata, attraverso una interpretazione illegittima ed
infondata della legge delega, la possibilità delle regioni di
istituire aziende ospedaliere di rilevo regionale: sono, infatti,
contemplate dal decreto solo ed esclusivamente le aziende ospedaliere
di rilievo interregionale o nazionale, la cui costituzione viene
assoggettata alla decisione del Consiglio dei Ministri.
Il divieto di costituire aziende ospedaliere di rilievo regionale
comporta il venir meno della separazione tra il soggetto acquirente
(la A.S.L.) ed il soggetto produttore (le A.O.) delle prestazioni
sanitarie e, fatto ben più grave, impedisce una reale competizione
"regolata" (pur richiesta dalla legge delega: cfr. art. 2, comma 1,
lett. c) tra tutti i soggetti erogatori, pubblici e privati, foriera
di sicuri benefici per il cittadino, nonchè presupposto per il
concreto esercizio del principio di libera scelta della struttura
erogatrice.
L'impostazione del decreto tende, inoltre, a vanificare la parità
tra pubblico e privato.
In particolare, la nuova disciplina introdotta in materia di
accreditamento, nel subordinare l'esito positivo della relativa
procedura alla previsione di un fabbisogno regionale delle
prestazioni e alla capacità produttiva massima delle singole
strutture, di fatto, non può non condurre al riconoscimento di uno
spazio maggiore e più garantito delle strutture pubbliche, relegando
quelle private ad un ruolo meramente sussidiario e residuale. Anche
sotto questo profilo, viene posta nel nulla la volontà parlamentare,
giacchè l'art. 2, comma 1, lett. c) della delega chiede al Governo
di "regolare e distribuire i compiti tra i soggetti pubblici
interessati e i soggetti privati".
Infine non si può non rilevare l'effetto devastante di una fuga
generalizzata dalle strutture pubbliche dei migliori professionisti,
fuga che le norme sull'incompatibilità e sull'esclusività del
rapporto di lavoro sono suscettibili di produrre.
1) La nota è pubblicata in ASI - Agenzia sanitaria italiana del 20
maggio 1999, n. 20.
Il decreto legislativo appare percorso da una profonda (e assai
pericolosa) volontà di disattendere le indicazioni parlamentari:
sia sotto il profilo, come si vedrà nel prosieguo dell'atto,
dell'eccesso o violazione della delega (e ciò nonostante le
stigmatizzazioni in tal senso effettuate dalle competenti Commissioni
parlamentari in sede di parere sullo schema di decreto delegato), sia
sotto il profilo, politicamente rilevante, del mancato esercizio
della delega in alcuni significativi settori (v., in particolare, la
mancata attuazione della delega di cui all'art. 2, comma 1, lett. i),
relativa all'attribuzione - pur richiesta dalle regioni - dei
"compiti e le funzioni tecnico-scientifici e di coordinamento tecnico
all'Istituto superiore di sanità, all'agenzia per i servizi sanitari
regionali e all'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza
del lavoro": si conferma comunque la confusa gestione, da parte della
legge delega, dell'"oggetto" e dei "principi", di cui all'art. 76
Cost., su cui v. infra sub par. 16).
Il d.lgs. n. 229 del 1999 ha operato novellando il d.lgs. n. 502
del 1992, nel cui testo sono stati inseriti nuovi articoli e commi,
ovvero abrogati commi o parti di essi; nella maggior parte dei casi,
gli artt. 1, 2, 3, 4, 5, del d.lgs. n. 229 hanno modificato i
corrispondenti artt. 1, 2, 3, 4, 5, n, del d.lgs. n. 502: nel
prosieguo del ricorso si farà riferimento, nell'epigrafe del motivo
e nella descrizione iniziale della censura, all'articolo del d.lgs.
n. 229, mentre all'interno dei paragrafi i riferimenti, salva diversa
indicazione, saranno effettuati al testo del d.lgs. n. 502, così
come novellato dal d.lgs. n. 229.
Ferme rimanendo le censure già mosse avverso la legge delega con
il ricorso notificato in data 5 gennaio 1999 e che devono intendersi
qui richiamate e confermate per la parte in cui si riverberano sul
testo delegato (v. infra sub parr. 16, 17 e 18), il d.lgs. n.
229/1999 invade le competenze costituzionalmente riconosciute alle
regioni in materia sanitaria e risulta pertanto gravemente
illegittimo per i seguenti motivi;
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 76 e 73 della Costituzione, in
relazione all'art. 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419, per
mancato rispetto dei termini per l'emanazione e pubblicazione
previsti dalla legge delega. All'art. 1, comma 1, la legge n.
419/1998, stabilisce che "il Governo è delegato ad emanare, entro
centottanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, uno o
più decreti legislativi recanti disposizioni modificative e
integrative del d.lgs. 30 novembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni, sulla base dei principi e dei criteri direttivi
previsti dall'art. 2". Affinchè i termini previsti dall'art. 1,
comma 1, della legge n. 419/1998 fossero da ritenersi rispettati, il
Governo avrebbe dovuto esercitare i poteri delegati entro il 22
giugno 1999. Tuttavia, se è vero che il d.lgs. n. 229/1999 è stato
emanato dal Presidente della Repubblica in data 19 giugno 1999, è
anche vero che esso solo in data 8 luglio 1999 veniva trasmesso al
Ministro di grazia e giustizia, il quale vi apponeva il visto in data
12 luglio 1999. Quanto poi alla data della pubblicazione, il decreto
risulta ufficialmente pubblicato in data 16 luglio 1999: la Gazzetta
Ufficiale, serie generale, n. 165 del 16 luglio 1999 riportava,
infatti, avviso della pubblicazione del d.lgs. n. 229/1999 nel
Supplemento ordinario, n. 132/L. Il Supplemento ordinario n. 132/L
è stato materialmente distribuito solo in data 24 luglio 1999. Il
ritardo nella pubblicazione (e nella concreta distribuzione) del
d.lgs. n. 229/1999 costituisce una violazione delle disposizioni
dettate dagli artt. 73 e 76 della Costituzione. L'art. 76 della
Costituzione stabilisce, infatti, che "l'esercizio della funzione
legislativa non può essere delegato al Governo se non con la
determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per un
tempo limitato e per oggetti definiti". A sua volta, l'art. 73
Cost., al terzo comma, stabilisce che: "le leggi sono pubblicate
subito dopo la promulgazione". L'espressione "leggi" di cui al terzo
comma dell'art. 73 della Costituzione deve, infatti, intendersi
riferita anche agli atti aventi forza di legge, quali appunto i
decreti delegati. La ricorrente ben conosce la giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte secondo cui i termini per l'esercizio dei poteri
delegati devono intendersi rispettati, e che quindi non sussiste
violazione degli artt. 73 e 76 della Costituzione, nelle ipotesi in
cui i decreti delegati vengano "emanati" nel termine previsto dalla
legge di delega, non essendo necessario che entro tale termine essi
vengano anche "pubblicati" (cfr. per tutte la sent. n. 184 del 10
dicembre 1981). A questa interpretazione della Corte costituzionale
avrebbe dovuto corrispondere un atteggiamento responsabile
dell'Amministrazione, la quale avrebbe dovuto limitare al massimo i
tempi necessari per la pubblicazione successiva all'emanazione. E
invece si è assistito e si assiste anche in questa situazione ad un
fenomeno di grave degenerazione e lassismo per quanto attiene a(i
tempi de)lla pubblicazione dei decreti delegati (la medesima
situazione qui lamentata si ebbe, ad esempio, per il d.lgs. n. 112
del 1998, che, emanato in data 31 marzo 1998, è stato pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 21 aprile 1998). Il caso in questione
è esemplare: emanato il 19 giugno 1999 dal Presidente della
Repubblica, il decreto è stato trattenuto negli uffici del Ministero
della sanità fino all'8 luglio; ha ricevuto il visto del Ministro di
grazia e giustizia il 12; ne è stata comunicata la pubblicazione il
16 luglio. A ciò si aggiunga, a testimonianza del grave ritardo
verificatosi, che la Gazzetta Ufficiale recante il testo è stata
disponibile solo il 24 luglio a Roma e il 26 luglio nel resto del
Paese: che in questa situazione temporale, stante i lunghissimi tempi
di pubblicazione e distribuzione dell'atto, si sviluppino polemiche
politiche circa la modifica in itinere (per così dire!) del testo,
pur dopo l'emanazione da parte del Presidente della Repubblica, è
evenienza inevitabile. Ora, mentre il ritardo nella distribuzione
assume in questa sede il rilievo di un mero fatto, pur se foriero di
gravi conseguenze giuridiche (giacchè la vacatio legis si è, in tal
modo, ridotta a pochissimi giorni e ne subiscono un vulnus anche i
già ristretti - e senza sospensione feriale - termini per
l'impugnazione regionale!), il ritardo nella pubblicazione ben può
essere sanzionato in sede di legittimità costituzionale, precisando
che anche la pubblicazione deve intervenire nel termine previsto
dalle leggi di delega.
2. - Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
relazione all'art. 1, comma 3, della legge 30 novembre 1998, n. 419,
al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 e al principio di leale
collaborazione tra lo Stato e le regioni da parte di numerose
disposizioni del decreto. 2.1. - L'art. 1, comma 3, della legge
delega stabilisce che sugli schemi di decreto legislativo di cui al
comma 1, il Governo acquisisce il parere della Conferenza unificata
di cui all'art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, che esprime il
richiesto parere entro trenta giorni dalla ricezione degli schemi
stessi. Va, in primo luogo, premesso che la regione Lombardia tiene
ferme le censure mosse a tale disposizione sub par. 2 del ricorso
promosso di fronte alla Corte costituzionale in data 5 gennaio 1998
per l'impugnazione della legge delega, qui riprodotte sub par. 17,
attinenti all'acquisizione da parte del Governo del parere della
Conferenza unificata, anzichè esclusivamente di quello della
conferenza Stato-regioni. In ogni caso, pur ammesso che la
previsione dell'art. 1, comma 3, della legge n. 419/1998 debba
considerarsi legittima, e che pertanto spetti alla Conferenza
unificata esprimere parere sullo schema del
d.lgs. n. 229/1999, anche tale disposizione non è stata rispettata
dal Governo nella formazione finale del decreto. Con riferimento ad
alcune disposizioni, infatti, il parere della Conferenza unificata
non è stato acquisito dal Governo, essendo stato presentato un testo
che non le conteneva; rispetto ad altre, invece, sebbene il
Presidente del Consiglio dei Ministri, in sede di Conferenza
unificata, avesse assicurato che avrebbe recepito gli emendamenti
proposti in quella sede dalle regioni, di fatto, nella formulazione
finale del decreto, si è dovuto constatare che il Governo non ha
tenuto conto delle osservazioni regionali. 2.2. - Appartengono al
primo gruppo (disposizioni su cui non è stato acquisito il parere
della Conferenza unificata): a) l'art. 3, nella parte in cui
introduce l'art. 3-bis, comma 15, del d.lgs. n. 502/1992, dove si
stabilisce che: "in sede di prima applicazione, le regioni possono
disporre la proroga dei contratti con i direttori generali in carica
all'atto dell'entrata in vigore del presente decreto per un periodo
massimo di dodici mesi"; b) l'art. 4, comma 2, nella parte in cui
aggiunge il comma 1-ter all'art. 4 del d.lgs. n. 502/1992, ultimo
periodo, in cui si stabilisce che: "In ogni caso, non si procede alla
costituzione o alla conferma in azienda ospedaliera qualora questa
costituisca il solo presidio ospedaliero pubblico presente
nell'azienda unità sanitaria locale"; c) l'art. 4, comma 2, nella
parte in cui introduce il comma 1-octies all'art. 4 del d.lgs. n.
502, in cui si stabilisce che: "Ai progetti elaborati dalle regioni e
finanziati ai sensi dell'art. 1, comma 34-bis, della legge 23
dicembre 1996, n. 662, e successive modificazioni, hanno titolo a
partecipare anche gli enti e gli istituti di cui al
comma 12"; d) l'art. 5, comma 1, nella parte in cui introduce l'art.
5-bis del d.lgs. n. 502, comma 3, in cui si stabilisce che: "In caso
di mancata attivazione del programma oggetto dell'accordo entro i
termini previsti dal medesimo programma, la copertura finanziaria
assicurata dal Ministero della sanità viene riprogrammata e
riassegnata, sentita la conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, in
favore di altre regioni o enti pubblici interessati al programma di
investimenti, tenuto conto della capacità di spesa e di immediato
utilizzo delle risorse da parte dei medesimi"; e) l'art. 7, comma 1,
nella parte in cui introduce l'art. 7-quater del d.lgs. n. 502, comma
2, in cui si stabilisce che: "Le regioni disciplinano l'articolazione
delle aree dipartimentali di sanità pubblica, della tutela della
salute negli ambienti di lavoro e della sanità pubblica veterinaria,
prevedendo strutture organizzative specificatamente dedicate a:
igiene e sanità pubblica; igiene degli alimenti e della nutrizione;
prevenzione e sicurezza degli ambienti di lavoro; sanità animale;
igiene della produzione, trasformazione, commercializzazione;
conservazione e trasporto degli alimenti di origine animale e loro
derivati; igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche".
Tutte le disposizioni indicate non erano presenti nel testo
sottoposto alla Conferenza unificata. 2.3. - Appartengono al secondo
gruppo (disposizioni rispetto alle quali non ci si è adeguati alle
richieste regionali, nonostante le assicurazioni rese in Conferenza
unificata) le disposizioni di cui agli art. 1, comma 14; 4;
8-quinquies, comma 2 del d.lgs. n. 229, nonchè l'art. 8-sexies,
commi 3 e 4 dello schema di decreto (che corrispondono ai commi 4 e 5
del d.lgs. n. 229), l'art. 10, nella parte in cui modifica l'art.
9-bis del d.lgs. n. 502 e l'art. 16, nella parte in cui introduce
l'art. 19-bis, del d.lgs. n. 502 del 1992. Con riferimento a tali
disposizioni, nei successivi paragrafi, verranno dettagliatamente
indicati gli emendamenti proposti dalla conferenza dei Presidenti
delle regioni nel parere rilasciato in data 6 maggio 1999, al cui
accoglimento era subordinato il parere positivo della Conferenza,
accettati dal Governo stesso in sede di Conferenza e, infine,
sorprendentemente, non accolti dal Governo nella formulazione
definitiva del decreto. 2.4. - Tale comportamento tenuto dal Governo
non può che comportare l'illegittimità costituzionale sia delle
disposizioni non sottoposte al parere della conferenza, sia di quelle
confermate anche a seguito degli emendamenti proposti dalle regioni.
Se è vero, infatti, che nella seduta del 6 maggio 1999, la
Conferenza unificata ha espresso parere favorevole sullo schema di
decreto approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri in
data 14 aprile 1999, è anche vero che, nella medesima sede, la
conferenza dei Presidenti delle regioni aveva subordinato
l'espressione del proprio parere favorevole al recepimento da parte
del Governo delle richieste formulate nel documento del 6 maggio
1999, (allegato al verbale della Conferenza unificata del 6 maggio
1999), e che il Ministro della sanità si era dichiarato disponibile
ad accoglierle. A conferma della situazione verificatasi si
riportano alcuni stralci del verbale della seduta del 6 maggio 1999
della Conferenza unificata, nel quale, in particolare, si legge:
"visto lo schema del decreto legislativo in oggetto, approvato in via
preliminare dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 14 aprile
1999 e trasmesso il successivo 16 aprile dal Dipartimento per gli
affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei
Ministri alle Segreterie della conferenza Stato-regioni e della
conferenza Stato-città e autonomie locali; Considerato che in sede
tecnica, il 5 maggio 1999, i rappresentanti delle regioni, hanno
consegnato un documento di osservazioni relative ad eventuali
emendamenti allo schema di decreto, precisando che alcune di esse
erano da considerarsi essenziali e condizionanti il parere da
esprimere; che i rappresentanti dell'ANCI, pur esprimendo una
valutazione complessivamente positiva sullo schema di decreto, hanno
consegnato un documento, ancora in fase di elaborazione, di
osservazioni allo stesso; che il rappresentante dell'UNCEM, che ha
consegnato un documento, e il rappresentante dell'UPI si sono
associati sostanzialmente ai rilievi sollevati dal rappresentante
dell'ANCI, rivendicando, rispettivamente, spazi per le province
soprattutto in materia di pianificazione territoriale, attraverso la
partecipazione dei Presidenti delle province alla conferenza dei
sindaci e una maggiore attenzione per la situazione della montagna,
evidenziando il ruolo svolto dalle comunità montane, in particolare
nel settore dei servizi sociali ed assistenziali; Considerato che,
nel corso dell'odierna seduta di questa conferenza, i Presidenti
delle regioni hanno consegnato un documento, che si allega, di
osservazioni e proposte di modifica allo schema di decreto in esame,
alcune delle quali ritenute essenziali per l'espressione di un parere
positivo, avanzando quindi una riserva da sciogliere al termine del
dibattito e sulla scorta delle risposte di merito da parte del
Governo; Considerato che, nel corso dell'odierna seduta di questa
conferenza, il Ministro della sanità si è dichiarato disponibile ad
esaminare le richieste avanzate se coerenti con i principi della
legge delega e che, sulla scorta dell'esame compiuto in corso di
seduta delle stesse, ha dichiarato di accoglierle, ritenendo soltanto
quella avanzata dal Presidente della regione Lombardia non coerente
con i criteri direttivi recati dalla legge n. 419 del 1998;
Considerato che le regioni, valutate positivamente le assicurazioni
del Ministro della sanità, hanno sciolto in senso positivo la
riserva posta all'inizio della seduta, augurandosi che quanto
concordato venga mantenuto in sede di approvazione definitiva del
provvedimento in esame; che lo stesso avviso è stato espresso
dall'ANCI, UPI e UNICEM; Considerato che il Presidente del Consiglio
dei Ministri, nell'affermare la rilevanza dello schema di decreto in
esame, ha dichiarato la volontà del Governo di mantenere gli impegni
assunti per il rafforzamento del sistema sanitario e ha chiesto la
partecipazione attiva del sistema delle autonomie nei successivi
incontri con le organizzazioni sindacali previsti dalla legge
delega". A ribadire la posizione regionale, il Presidente della
conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome
Vannino Chiti inviava al Presidente del Consiglio dei Ministri, in
data 17 giugno 1999, una nota dal seguente tenore: "nella fase finale
di approvazione del decreto legislativo previsto dagli artt. 1 e 2
della legge 30 novembre 1998, n. 419, per il riordino del Servizio
sanitario nazionale, ritengo doveroso rappresentarLe nuovamente la
posizione della conferenza dei Presidenti delle regioni e delle
province autonome, attesa la speciale rilevanza che le questioni
sanitarie acquistano sempre di più per i governi regionali; Devo
preliminarmente ribadire che le regioni e le province autonome
chiedono, per poter confermare il parere favorevole espresso, alla
Sua presenza, in sede di Conferenza unificata il 6 maggio u.s., che
siano integralmente recepite nel testo finale le osservazioni
definite essenziali nel documento che contiene tale parere, che ad
ogni buon conto si riporta in allegato 1; Rispetto al testo che ci
risulta essere all'esame del Consiglio dei Ministri, le regioni e le
province autonome chiedono, in particolare, che sia meglio precisato
che la ''coerenza'' degli schemi o progetti di piani sanitari
regionali rispetto al PSN sia verificata rispetto agli ''indirizzi
generali'' dello stesso art. 1, comma 12; Analoga richiesta di
precisazione si chiede venga fatta a proposito delle sperimentazioni
gestionali (art. 10) le quali si ritiene debbano essere autorizzate
dalle regioni sulla base di indirizzi e criteri della conferenza
Stato-regioni, della quale andrebbe enfatizzata la funzione di
coordinamento, verifica ed eventuale intervento correttivo; Anche
per quanto riguarda alcune attività centrali, si chiede un più
forte recepimento di quanto già richiesto dalle regioni, con
particolare riferimento ai compiti dell'Agenzia nazionale per
l'accreditamento (art. 19-bis), che vanno effettivamente demandati
all'Agenzia per i servizi sanitari, la quale si avvale di un
organismo tecnico-scientifico dedicato, ed ai compiti e funzioni
dell'I.S.S., dell'l.S.P.E.S.L. e della stessa A.S.S.R. (art.
19-sexies, ex 19-quater); Relativamente alle osservazioni definite
rilevanti nello stesso documento di parere sopra richiamato, ritengo
di dover ancora una volta, richiamare l'esigenza posta dalle regioni
e province autonome di introdurre maggiore flessibilità, rispetto
all'attuale testo (addirittura peggiorativo), a proposito della
costituzione o conferma delle Aziende ospedaliere, rilanciando anche
una ipotesi già a suo tempo avanzata di Aziende di rilievo regionale
che le regioni e province autonome dovrebbero poter costituire o
confermare in base a criteri analoghi a quelle di rilievo nazionale,
tranne il criterio relativo alla mobilità interregionale e
introducendo comunque un tetto massimo di posti letto aziendalizzati
(apparirebbe congruo il 30%) in ogni regione, salvo deroga
concedibile dalla conferenza Stato-regioni; Per quanto attiene ad una
serie di disposizioni normative, presenti nel testo attuale ma mai
sottoposte al parere delle regioni e province autonome se ne chiede
la soppressione e l'eventuale rinvio ad altro provvedimento, salvo
quanto eventualmente recuperabile in un rapido confronto con il
Coordinamento interregionale dell'area sanitaria, con particolare
riferimento a quelle già segnalato al Ministro della sanità (che,
per snellezza, vengono ricapitolate a parte in apposito allegato 2).
(Omissis)". Ma anche questa autorevole presa di posizione
istituzionale è stata tenuta dal Governo in assoluto non cale. 2.5.
- Le disposizioni indicate al par. 2 e al par. 3 risultano, pertanto,
poste in violazione degli art. 117 e 118 della Costituzione e, in
quanto tali, violano anche il principio di leale collaborazione tra
lo Stato e le regioni. Va, infatti, sottolineato, in primo luogo,
come la mancata consultazione delle regioni o la mancata
conformazione alle osservazioni dalle stesse presentate ai fini della
disciplina di materie, quale quelle dell'assistenza sanitaria e
ospedaliera, che gli artt. 117 e 118 della Costituzione attribuiscono
alla competenze legislativa e amministrativa regionali, ridonda
inevitabilmente in violazione degli stessi artt. 117 e 118 della
Costituzione. D'altra parte, sussiste nel caso di specie anche la
violazione da parte del Governo del principio di leale collaborazione
tra lo Stato e le regioni: di fatto il Governo, omettendo, rispetto
ad alcune disposizioni del decreto, di acquisire il parere delle
regioni e non tenendo conto, rispetto ad altre, degli emendamenti
proposti dalle regioni, concretamente rispettato le norme di
comportamento che dovrebbero regolare, in attuazione del principio di
leale collaborazione, i rapporti tra lo Stato e le regioni. Nella
vicenda sottoposta alla valutazione di codesta ecc.ma Corte, la
violazione del principio di leale collaborazione appare ancora più
odiosa, giacchè il parere positivo è stato ottenuto grazie ad una
dichiarazione, resa in conferenza, dal Ministro, alla quale non è
poi stato dato seguito: il rango costituzionale dei soggetti
coinvolti spingeva a ritenere che una dichiarazione di un Ministro,
resa in conferenza Stato-regioni-autonomie, avrebbe trovato sicura
attuazione. Non vi è certo bisogno di ricordare che quello della
leale collaborazione tra Stato e regioni è un principio
costantemente affermato nella giurisprudenza costituzionale, il cui
presupposto è stato rinvenuto da codesta ecc.ma Corte nella
coesistenza, l'interferenza, la reciproca indissolubile connessione
di poteri statali e regionali, riconosciuti ed esercitati a diverso
titolo e con differenti finalità, ma vertenti su ambiti e aree
oggettivamente sovrapposte o coincidenti ovvero preordinati al
raggiungimento di compiti comuni, e il cui "fondamento diretto" è
stato rinvenuto nell'art. 5 della Costituzione (cfr., in particolare,
sent. n. 19 del 1997). Una sintesi della interpretazione, fornita da
codesta ecc.ma Corte in ordine a tale principio, si trova nella
recente sentenza n. 242 del 1997, nella quale si afferma che il
principio di leale cooperazione "deve governare i rapporti fra lo
Stato e le regioni nelle materie e in relazione alle attività in cui
le rispettive competenze concorrano o s'intersechino, imponendo un
contemperamento dei rispettivi interessi regola, espressione del
principio costituzionale fondamentale per cui la Repubblica nella
salvaguardia della sua unità, ''riconosce e promuove le autonomie
locali'', alle cui esigenze ''adegua i principi e i metodi della sua
legislazione'' (art. 5 Cost.) va al di là del mero riparto
costituzionale delle competenze per materia ed opera dunque su tutto
l'arco delle relazioni istituzionali fra Stato-regioni, senza che a
tal proposito assuma rilievo diretto la distinzione fra competenze
esclusive, ripartite o integrative, o fra competenze amministrative
proprie e delegate". 2.6. - Le disposizioni indicate, per il modo
con cui si è giunti alla loro formulazione, si pongono, inoltre, in
contrasto con la giurisprudenza costituzionale in materia di intese e
di pareri con gli organismi rappresentativi delle regioni e degli
enti locali. In particolare, recentemente codesta ecc.ma Corte,
chiamata a pronunciarsi in ordine alla legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 4, d.lgs. 281/1997 - che prevede, per le ipotesi
di urgenza, la possibilità di non ricorrere all'intesa con la
conferenza Stato-regioni, ha specificato che l'omissione della
partecipazione previa in caso d'urgenza, così come posta dalla norma
impugnata, deve ritenersi "non illegittima" soltanto se "la
previsione del parere o dell'intesa, pur giustificata dagli interessi
costituzionali in gioco, discende da una scelta del legislatore
statale non direttamente imposta da norme costituzionali o comunque
sovraordinate ... Nei casi, invece, in cui il parere della conferenza
o l'intesa con la medesima si configuri, in concreto, come
espressione di un vincolo costituzionale discendente dalla
particolarità dell'oggetto, o di obblighi comunque non derogabili
dal legislatore ordinario, non potrebbe lasciarsi alla determinazione
del Governo, nemmeno in nome di ragioni di urgenza, la scelta fra la
sottoposizione dell'atto alla conferenza in via preventiva, ai fini
del parere o dell'intesa, e sottoposizione ad essa, in via successiva
dell'atto adottato senza previo parere o previa intesa". La
statuizione della Corte, sebbene intervenuta in ordine ad una
fattispecie diversa da quella in questione - derogabilità del
parere/intesa con la conferenza Stato-regioni per motivi di urgenza
-, può tuttavia ritenersi ad essa applicabile. Nel caso di specie,
infatti, la "particolarità dell'oggetto" - materia espressamente
attribuita dall'art. 117 della Costituzione alla competenza delle
regioni - imponeva, senza possibilità di deroghe, che il parere
delle regioni, nel caso di specie della conferenza Stato-regioni -
quale organismo facente parte, ai sensi dell'art. 8, comma 1, del
d.lgs. 281/1997, con la conferenza Stato-città, della Conferenza
unificata - fosse acquisito obbligatoriamente, su tutte le
disposizioni e nel rispetto delle volontà e delle dichiarazioni rese
in conferenza.
3. - Violazione degli artt. 117, 118 e 3 della Costituzione, anche
in relazione al d.lgs. n. 112/1998, al d.lgs. n. 281/1997, alla
giurisprudenza costituzionale in materia di leale collaborazione tra
lo Stato e le regioni, nonchè dell'art. 76 Cost., in relazione
all'art. 2, comma 1, lett. b) e lett. h) della legge n. 419 del 1998,
da parte dell'art. 1, recante "modificazioni all'art. 1 del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502". L'art. 1 del d.lgs. n. 229/1999
sostituisce l'art. 1 del d.lgs. n. 502/1992. 3.1. - Nell'introdurre
il comma 10 del nuovo art. 1, l'art. 1 del d.lgs. n. 502/1992,
indica, alle lettere da a) ad i), i contenuti del Piano sanitario
nazionale. Alle lett. b) ed h) del comma 10, si prevede,
rispettivamente che il Piano sanitario nazionale indichi i "livelli
essenziali di assistenza sanitaria da assicurare per il triennio di
validità del Piano" e le "linee guida e i percorsi diagnostico
terapeutici allo scopo di favorire, all'interno di ciascuna struttura
sanitaria, lo sviluppo di modalità sistematiche di revisione e
valutazione della pratica clinica e assistenziale e di assicurare
l'applicazione dei livelli essenziali di assistenza". Tali
disposizioni disciplinano con estremo dettaglio materie di sicura
competenza regionale violando, conseguentemente, gli artt. 117 e 118
della Costituzione, anche in relazione a quanto stabilito dalla
giurisprudenza costituzionale in materia (cfr. per tutte la sentenza
n. 355/1995). La lett. h) del comma 10, oltre a contenere una
previsione (come dire?) presuntuosa (come può mai un Piano di
livello nazionale indicare i "percorsi diagnostico-terapeutici"
applicabili o comunque validi "all'interno di ciascuna struttura
sanitaria"?), viola gravemente la lett. h) del comma 1 dell'art. 2
della legge delega, che, più saggiamente, aveva dato mandato al
Governo di "definire linee guida al fine di individuare le modalità
di controllo e verifica, da attuare secondo il principio di
sussidiaretà istituzionale e sulla base anche di appositi
indicatori, dell'appropriatezza delle prescrizioni e delle
prestazioni di prevenzione, di diagnosi, di cura e di
riabilitazione...". 3.2. - Nell'introdurre il comma 14 del nuovo
art. 1 del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 1 del d.lgs. n. 229 prevede
l'obbligo per le regioni di trasmettere al Ministro della sanità gli
schemi dei piani sanitari regionali allo scopo di acquisire il parere
dello stesso per quanto attiene alla coerenza dei medesimi con gli
indirizzi del Piano sanitario nazionale. Tale disposizione,
imponendo alle regioni di adeguare i loro piani sanitari agli
indirizzi fissati dal Piano unitario nazionale e prevedendo, per di
più, che la conformità dei suddetti piani al Piano sanitario
nazionale venga verificata dal Ministro della sanità, risulta
fortemente invasiva delle competenze costituzionalmente riconosciute
in materia alle regioni e recentemente confermate dal d.lgs. n.
112/1998 che, all'art. 115, comma 2, lett. a) ha trasferito alle
regioni le funzioni e i compiti relativi "all'approvazione dei piani
e dei programmi di settore non aventi rilievo e applicazione
nazionale". Tale disposizione, inoltre, disattende il parere
espresso dalla conferenza dei Presidenti in data 6 maggio 1999. Tra
le osservazioni relative ad emendamenti da apportare ritenuti
essenziali vi era infatti la seguente: "Le regioni ritengono che il
parere del Governo sul Piano sanitario regionale non debba estendersi
oltre la valutazione della corrispondenza generale dei contenuti dei
piani sanitari regionali ai principi ed agli indirizzi del P.S.N.".
Vanno, inoltre, mosse rispetto a tale disposizione le censure già
rivolte al par. 2 a tutte quelle disposizioni del decreto nella cui
formulazione non si è tenuto conto delle osservazioni regionali.
3.3. - Al comma 17 dell'art. 1 del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 1 del
d.lgs. n. 229 stabilisce che "trascorso un anno dall'entrata in
vigore del Piano sanitario nazionale senza che la regione abbia
adottato il piano sanitario regionale, alla regione stessa non è
consentito l'accreditamento di nuove strutture". Tale disposizione
va censurata sotto molteplici profili. In primo luogo risulta lesiva
delle competenze riconosciute alle regioni in materia di assistenza
sanitaria e ospedaliera dagli artt. 117 e 118 della Costituzione e
confermate dalla giurisprudenza costituzionale in materia di
accreditamento. A tal proposito, codesta ecc.ma Corte,
pronunciandosi in ordine alla legittimità costituzionale
dell'accreditamento transitorio disposto dalla legge n. 724/1994, con
sentenza n. 416/1995, aveva statuito che: "premesso che
l'accreditamento delle strutture sanitarie consiste nel
riconoscimento, ad opera delle regioni del possesso, in capo ad
organismi sanitari di cura, di specifici requisiti - c.d.
''standard'' di qualificazione - e si risolve nell'iscrizione in un
elenco al quale gli utenti delle prestazioni sanitarie possono
attingere l'art. 6, comma 6, legge 23 dicembre 1994, n. 724, che
prevede un diritto di accreditamento - automatico per il biennio
1995-1996 - delle strutture in possesso dei requisiti di cui all'art.
8, comma 4, d.-l. 30 dicembre 1992, n. 502, come stabiliti con atto
di indirizzo e coordinamento governativo emanato d'intesa con la
conferenza permanente Stato-regioni non contrasta con gli artt. 117,
118 e 119 Cost.; tale sistema non altera, infatti gli equillbri
attualmente esistenti nel settore, nè incide, scavalcandoli sui
poteri amministrativi regionali in quanto il diritto è pur sempre
subordinato all'accettazione del nuovo meccanismo della remunerazione
delle prestazioni su base di tariffe ed all'espletamento dei poteri
di autotutela e di verifica regionale sul rispetto della predetta
condizione e sul permanere dei requisiti salva inoltre la facoltà
delle regioni di aumentare, con nuovi accertamenti il numero degli
accreditamenti in atto". D'altra parte lo stesso d.lgs. n. 112/1998
appare rispettoso delle competenze regionali in materia di
accreditamento: l'art. 115, comma 1, lett. g), ha, infatti, riservato
allo Stato esclusivamente "la definizione di un modello di
accreditamento delle strutture sanitarie pubbliche e private". In
secondo luogo viola l'art. 3 della Costituzione, creando
ingiustificate situazioni di disparità di trattamento tra le diverse
regioni in ordine all'accreditamento delle strutture sanitarie. In
terzo luogo si pone in palese contrasto con gli obiettivi fissati dal
decreto stesso all'art. 8, nella parte in cui introduce l'art.
8-ter, commi 3 e 4. Tale disposizione, infatti, nel subordinare i
progetti per la realizzazione di strutture sanitarie alla verifica di
compatibilità da parte delle regioni, stabilisce che tale verifica
deve essere effettuata in rapporto al fabbisogno complessivo e alla
localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito
regionale "anche al fine di meglio garantire l'accessibilità ai
servizi e valorizzare le aree di insediamento prioritario di nuove
strutture". Evidente è poi ancora una volta la violazione del
criterio direttivo (art. 2, comma 1, lett. b), della legge delega) di
"completare la regionalizzazione ... del Servizio sanitario
nazionale". Dunque, da un lato, decreto impone, nel processo di
autorizzazione alla realizzazione di nuove strutture sanitarie, il
perseguimento di obiettivi chiaramente condivisibili e concretamente
perseguiti dalla regione Lombardia, quali quello di migliorare
l'accessibilità ai servizi e quello di valorizzare le aree di
prioritario insediamento di nuove strutture; dall'altro, con
l'intento di penalizzare le regioni che non abbiano adottato i piani
sanitari regionali, impedisce l'accreditamento di nuove strutture,
non solo contravvenendo agli obiettivi prefissatisi ma, per di più,
penalizzando, di fatto, i cittadini a tutela degli interessi dei
quali aveva, in definitiva, imposto il perseguimento di quegli
obiettivi. 3.4. - L'art. 1, comma 18, del d.lgs. n. 502, così come
altri luoghi del nuovo decreto (v. ad esempio il nuovo art. 9-bis,
sulle sperimentazioni gestionali) introduce una discriminatoria
differenziazione a favore degli enti privati non profit. Nel
rispetto profondo che la regione Lombardia ha nei confronti di tali
soggetti, non può non essere notato che questa posizione di
privilegio appare ingiustificata: il principio che deve ispirare
l'intervento programmatorio in materia sanitaria è la parità di
posizioni, nel contribuire al raggiungimento degli obiettivi del
Servizio sanitario, tra operatori pubblici, operatori privati e
operatori non profit, non essendo accettabili differenziazioni - che
assumerebbero un aspetto discriminatorio - basate non già
sull'oggetto della prestazione, bensì sulla natura del soggetto che
la svolge.
4. - Violazione degli artt. 5, 76, 117 e 118 della Costituzione, in
relazione all'art. 2, comma 1, lett. b, della legge n. 419 del 1998 e
agli artt. 115 e 5 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, da parte
dell'art. 2, recante "Modificazioni all'art. 2 del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502". 4.1. - L'art. 2, nell'introdurre dopo il comma 2
dell'art. 2 del d.lgs. n. 502/1992 ulteriori commi, detta una serie
di disposizioni in ordine ai Piani sanitari regionali. In
particolare, al comma 2-ter, l'art. 2 stabilisce che il Piano
sanitario regionale è sottoposto alla conferenza permanente per la
programmazione sanitaria e socio-sanitaria regionale, ed è approvato
previo esame delle osservazioni eventualmente formulate dalla
conferenza. Tale disposizione prevede, inoltre, che la conferenza
partecipa alla verifica della realizzazione del Piano attuativo
locale da parte delle Aziende ospedaliere e dei piani attuativi
locali. Il comma 2-quinquies prevede, inoltre, che "la legge
regionale disciplina il rapporto tra programmazione regionale e
programmazione attuativa locale, definendo in particolare la
procedura di proposta, adozione e approvazione del piano attuativo
locale e le modalità di partecipazione ad esse degli enti locali
interessati. Nelle aree metropolitane il piano attuativo
metropolitano è elaborato dall'organismo di cui al comma 2-quater,
ove costituito". Tali disposizioni eccedono, in maniera evidente, la
delega contenuta nell'art. 2, comma 17 lett. aa) della legge n.
419/1998. L'art. 2, comma 1, lett. aa, della legge n. 419/1998,
delega infatti, il Governo a "ridefinire il ruolo del Piano sanitario
nazionale, nel quale sono individuati gli obiettivi di salute, i
livelli uniformi ed essenziali di assistenza e le prestazioni
efficaci ed appropriate da garantire a tutti i cittadini a carico del
Fondo sanitario nazionale; demandare ad appositi organismi
scientifici del Servizio sanitario nazionale l'individuazione dei
criteri di valutazione qualitativa e quantitativa delle prestazioni
sanitarie, disciplinando la partecipazione a tali organismi delle
società scientifiche accreditate, anche prevedendo sistemi di
certificazione della qualita'". Nel dettare la disciplina relativa
alla programmazione sanitaria regionale e alle forme di coordinamento
di questa con quella regionale, le norme indicate eccedono i limiti
della delega posti dall'art. 2, comma 1, lett. aa) della legge n.
419/1998, ed interferiscono indebitamente sul le competenze
costituzionalmente riconosciute alle regioni, ponendosi in aperta
violazione con gli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione. Nulla si
dispone, infatti, nella legge delega in ordine ad un ripensamento e
ad una riorganizzazione dei piani sanitari regionali; nulla ancora si
dice in ordine alle modalità di approvazione del piano regionale;
nulla infine si prevede in ordine alla strutturazione della
pianificazione sanitaria infraregionale. È peraltro giurisprudenza
consolidata quella secondo cui nelle materie regionali le forme di
coinvolgimento degli enti locali e le forme di pianificazione
infraregionale sono di spettanza della potestà legislativa regionale
(v. da ultimo sent. n. 408 del 1998). Così, anche a voler
concedere che i commi 2-ter e 2-quinquies non esorbitino dalla
delega, rimane comunque incontestabile la violazione dell'autonomia
regionale nella parte in cui si pretende di disegnare procedure e
strumenti per la pianificazione sanitaria regionale e infraregionale.
D'altra parte lo stesso d.lgs. n. 112/1998, recante "Conferimento di
funzioni e Compiti amministrativi dallo Stato alle regioni e agli
enti locali in attuazione del Capo I della legge n. 59/1997",
all'art. 115, comma 2, lett. a) ha conferito alle regioni le
funzioni concernenti "l'approvazione dei piani e dei programmi di
settore non aventi rilievo e applicazione nazionale", riservando allo
Stato, al comma 1, lett. a), l'adozione del Piano sanitario
nazionale d'intesa con la conferenza unificata. 4.2. - L'art. 2,
nella parte in cui aggiunge il comma 2-octies all'art. 2 del d.lgs.
n. 502/1992, stabilisce che "salvo quanto diversamente disposto,
quando la regione non adotta i provvedimenti previsti dai commi 2-bis
e 2-quinquies, il Ministro della sanità, sentite la regione
interessata e l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, fissa un
congruo termine per provvedere; decorso tale termine, il Ministro
della sanità, sentito il parere della medesima Agenzia e previa
consultazione della conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, propone
al Consiglio dei Ministri l'intervento sostitutivo, anche sotto forma
di nomina di un Commissario ad acta. L'intervento adottato dal
Governo non preclude l'esercizio delle funzioni regionali per le
quali si è provveduto in via sostitutiva ed è efficace fino a
quando i competenti organi regionali abbiano provveduto". Tale
disposizione non rispetta le norme procedurali - espressione di
principi consolidati nella giurisprudenza della Corte costituzionale
- dettate dal d.lgs. n. 112/1998 in materia di poteri sostitutivi
statali nei confronti delle regioni, violando conseguentemente gli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione. A tal proposito il d.lgs. n.
112/1998, che ha conferito alle regioni, ad eccezione di quelle
riservate allo Stato dall'art. 115, comma 1, le funzioni e i compiti
amministrativi in materia di "salute umana" all'art. 5, commi 1 e 2,
nel disciplinare l'esercizio dei poteri sostitutivi statali nei
confronti delle regioni, prevede che "con riferimento alle funzioni e
ai compiti spettanti alle regioni e agli enti locali, in caso di
accertata inattività che comporti inadempimenti agli obblighi
derivanti dall'appartenenza all'Unione europea o pericolo di grave
pregiudizio agli interessi nazionali, il Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro competente per materia, assegna
all'ente inadempiente un congruo termine per provvedere. Decorso
inutilmente tale termine, sentito il soggetto inadempiente, nomina un
Commissario che provvede in via sostitutiva". Dal confronto delle due
norme risulta evidente che l'art. 2 del d.lgs. n. 229, nella parte in
cui aggiunge il comma 2-octies all'art. 2 del d.lgs. n. 502/1992,
nel prevedere che sia il Ministero della sanità a fissare un termine
affinchè la regione provveda ai sensi dei commi 2-bis e 2-quinquies,
non rispetta l'art. 5 del d.lgs. n. 112/1998 che, al contrario,
attribuisce tale potere al Presidente del Consiglio dei Ministri. La
giurisprudenza della Corte costituzionale è comunque consolidata nel
senso che i poteri sostitutivi devono essere esercitati da
un'autorità di Governo (v. sent. n. 386 del 1991). D'altra parte, un
vizio non dissimile era stato censurato già dalla sentenza n. 335
del 1993, che aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 502, nella parte in cui
attribuiva il potere sostitutivo al Ministro della sanita': in quel
caso, il vizio fatto valere era l'eccesso di delega, giacchè la
legge delega stessa attribuiva potere sostitutivo e diffida al
Consiglio dei Ministri; in questo caso, nulla dicendo la delega in
proposito, non possono non rimanere fermi i principi consolidati
della giurisprudenza della Corte, così come recepiti dal d.lgs. n.
112, secondo cui l'intervento sostitutivo è di spettanza del
Consiglio dei Ministri. La diffida è evidentemente strumentale
all'esercizio del - potere sostitutivo e non può non soggiacere alla
stesse regole procedimentali e sostanziali dell'intervento
sostitutivo: per queste ragioni, l'attribuzione del potere di diffida
al Ministro della sanità appare in palese violazione dei consolidati
principi in materia. 4.3. - Devono, inoltre, ritenersi insussistenti
nel caso di specie le condizioni alla presenza delle quali l'art. 5
del d.lgs. n. 112/1998 subordina l'esercizio dei poteri sostitutivi
statali: va assolutamente escluso, infatti, che dalla mancata
attuazione da parte delle regioni delle disposizioni di cui ai commi
2-bis e 2-quinquies possano derivare forme di inadempimento agli
obblighi derivanti dall'appartenenza alla Unione europea o pericolo
di grave pregiudizio agli interessi nazionali. A tal proposito il
comma 2-bis prevede la costituzione, da parte delle regioni della
conferenza permanente per la programmazione sanitaria e
socio-sanitaria regionale, individuandone quali componenti il sindaco
del comune, nel caso in cui l'ambito territoriale dell'ASL coincida
con quello del comune; il presidente della conferenza dei sindaci,
ovvero il sindaco o i presidenti di circoscrizione, nei casi in cui
l'ambito territoriale dell'ASL sia, rispettivamente, superiore o
inferiore al territorio del comune, nonchè rappresentanti regionali
delle autonomie locali. Il successivo comma 2-quinquies attribuisce,
rispettivamente, alle regioni il compito di disciplinare il rapporto
tra programmazione regionale e programmazione attuativa locale,
nonchè quello di definire la procedura di proposta, adozione e
approvazione del piano attuativo locale e le modalità di
partecipazione ad esse degli enti locali interessati, e ad un
apposito organismo, da costituire ai sensi del comma 2-quater,
l'elaborazione del piano attuativo metropolitano. Si tratta di
procedure e strumenti che attengono, per definizione, all'interesse
regionale e infraregionale, e, come tali, non possono coinvolgere
l'appartenenza all'Unione europea, nè mettere in pericolo gli
interessi nazionali (cfr. sentenza n. 126 del 1996). 4.4. - La
disposizione dell'art. 2, nella parte in cui aggiunge il comma
2-octies all'art. 2 del d.lgs. n. 502/1992, risulta, inoltre, lesiva
dell'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle regioni, nella
parte in cui chiama l'Agenzia per servizi sanitari regionali ad
esprimere parere al Ministro della sanità in ordine all'inerzia o al
ritardo delle regioni nell'attuazione delle disposizioni di cui ai
commi 2-bis, 2-quinquies. A tal proposito va sottolineato che
l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, secondo quanto stabilito
dall'art. 5 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, con il quale essa è
stata istituita, è nata come struttura di supporto delle attività
regionali in materia sanitaria. Tale natura dell'Agenzia è stata
ribadita anche dal d.m. 22 febbraio 1994, n. 233, con il quale, in
attuazione dì quanto stabilito dall'art. 5 del d.lgs. n. 266/1993,
ne sono stati meglio specificati compiti e attribuzioni, e dal d.lgs.
31 marzo 1995, n. 115, recante "Completamento del riordino
dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali, a norma degli artt. 1
e 3, comma 1, lett. c) della legge n. 59/1997". In piena
contraddizione con lo scopo per cui è stata istituita, essa ora
viene chiamata dalla norma impugnata ad esprimere parere in ordine
all'adozione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri dei
poteri sostitutivi previsti per l'ipotesi di inerzia delle regioni.
Dunque, pur continuando a fornire supporto all'attività delle
regioni, essa viene contemporaneamente deputata a svolgere funzioni
di controllo delle attività regionali, essendo investita della
valutazione, ai fini dell'applicazione dei poteri sostitutivi nei
confronti delle regioni di quella stessa attività cui fornisce
supporto. A tal proposito codesta ecc.ma Corte, pronunciandosi in
ordine alla legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 1 del
d.lgs. n. 266/1993, ha escluso che le attribuzioni riconosciute da
tale norma all'Agenzia per i servizi sanitari regionali siano tali da
configurare forme di controllo lesive dell'autonomia regionale e ciò
in quanto esse "anche quando presentano un contenuto di valutazione
dell'attività regionale, non comportano - a differenza di quanto
accade nell'attività di controllo in senso tecnico - un riesame di
tali attività in vista dell'adozione di specifiche misure destinate
ad incidere (anche con effetti paralizzanti) nella sfera del soggetto
controllato, quanto a raccogliere elementi informativi e di
comparazione in grado di orientare lo Stato (e, in particolare, il
Ministero della sanita') ai fini della determinazione delle scelte di
politica sanitaria nazionale funzionali al miglioramento della
qualità dell'assistenza" (sent. n. 128/1994). Nel caso di specie,
invece, la valutazione dell'Agenzia per i servizi sanitari regionali
ha tutte le caratteristiche di un controllo in senso tecnico, in
quanto evidentemente finalizzato all'adozione da parte del Presidente
del Consiglio dei Ministri dei poteri sostitutivi destinati ad
incidere nella sfera del soggetto controllato.
5. - Violazione degli artt. 117, 118, 76 e 97 della Costituzione,
da parte dell'art. 3 recante "Modificazioni all'art. 3 del d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502" L'art. 3 sostituisce il comma 1 dell'art. 3
d.lgs. n. 502/1992, abroga alcuni commi di tale articolo e aggiunge
ad esso gli artt. da 3-bis a 3-octies. 5.1. - Al comma 2, l'art. 3
prevede abrogazioni di periodi all'interno di singoli commi, con
possibili rischi di incomprensione del testo effettivamente in vigore
(cfr. in particolare le abrogazioni concernenti il comma 6 dell'art.
3 d.lgs. n. 502/1992). 5.2. - Nella parte in cui introduce l'art.
3-bis, comma 1, del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 3 stabilisce che "i
provvedimenti di nomina dei direttori generali delle unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere sono adottati esclusivamente con
riferimento ai requisiti di cui al comma 3". Il successivo comma 3
richiede il possesso dei i seguenti requisiti: a) diploma di laurea;
b) esperienza almeno quinquennale di direzione tecnica o
amministrativa in enti aziende, strutture pubbliche o private, in
posizione dirigenziale con autonomia gestionale e diretta
responsabilità delle risorse umane, tecniche o finanziarie, svolta
nei dieci anni precedenti la pubblicazione dell'avviso. L'art. 3,
nella parte in cui aggiunge l'articolo 3-bis commi 1 e 3, all'art. 3
del d.lgs. n. 502/1992, risulta lesivo delle competenze
costituzionalmente riconosciute alle regioni in materia di assistenza
sanitaria ed ospedaliera, in quanto sembra non lasciare alcuno spazio
alle regioni per l'individuazione di ulteriori requisiti per la
nomina dei direttori generali. La stessa legge n. 419/1998 aveva
già aggiunto all'art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 502/1992 la seguente
disposizione: "i provvedimenti di nomina dei direttori generali delle
aziende unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere sono
adottati esclusivamente con riferimento ai requisiti di cui all'art.
1 del d.lgs. 27 agosto 1994, n. 512, convertito dalla legge 17
ottobre 1994, n. 590, senza necessità di valutazioni comparative". A
dire il vero, l'accento nella modifica introdotta dalla legge n. 419
sembrava essere posto sull'inciso "senza necessità di valutazioni
comparative", con cui venivano recepite le indicazioni della
giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia (che aveva corretto
la giurisprudenza di alcuni t.a.r.). A seguito degli interventi
modificativi, rispettivamente della legge 419/1998 e del d.lgs. n.
229, il nuovo art. 3 del d.lgs. n. 502, al comma 6 rinvia ai
requisiti disciplinati dal d.-l. n. 512/1994 e, all'art. 3-bis,
indica quelli introdotti dal d.lgs. n. 229. Pur nel carattere
sostanzialmente analogo, dovrebbero ritenersi prevalenti i requisiti
posti dal nuovo art. 3-bis. Il punto dolente è, tuttavia, quello
dello spazio regionale nella individuazione e determinazione dei
requisiti. Se con il termine "esclusivamente" si volesse indicare
che le regioni non possono porre ulteriori requisiti per la nomina
dei direttori (naturalmente, deve trattarsi di requisiti razionali
rispetto allo scopo), si sarebbe di fronte ad una totale
estromissione delle regioni, che appare idonea a falsare gravemente
la collocazione dei direttori generali, impedendo alla regione una
seria programmazione sanitaria. Tale previsione risulta, pertanto,
idonea a ledere, oltre le competenze costituzionalmente riconosciute
alle regioni in materia sanitaria dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione sancito dall'art. 97 Cost. 5.3. - L'art. 3, inoltre,
aggiunge all'art. 3 del d.lgs. n. 502/1992 l'art. 3-ter. Ai primi
tre commi dei nuovo art. 3-ter del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 3
istituisce il collegio sindacale, disciplinandone funzioni, durata in
carica e composizione. Al comma 4 del l'art. 3-ter, l'art. 3
stabilisce che "i riferimenti contenuti nella normativa vigente al
collegio dei revisori delle aziende unità sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere si intendono applicabili al collegio sindacale di
cui al presente articolo". Con tali disposizioni, sostanzialmente,
l'art. 3 sostituisce il collegio dei revisori, organo delle ASL, con
il collegio sindacale eccedendo in maniera evidente i limiti posti
dalla legge delega. L'art. 2, comma 1, lett. ii), della legge n.
419/1998, delega, infatti, il Governo esclusivamente a "precisare i
criteri distintivi e gli elementi caratterizzanti per
l'individuazione delle aziende unità sanitarie locali e delle
aziende ospedaliere, con particolare riguardo alle caratteristiche
organizzative minime delle stesse e al rilievo nazionale o
interregionale delle aziende ospedaliere". Ebbene "precisare" i
criteri distintivi e gli elementi caratterizzanti delle ASL e delle
AO non equivale a "stravolgere" completamente quelli preesistenti.
Il tenore della disposizione di cui all'art. 2, comma.1, lett. ii)
esclude in maniera evidente una delega alla sostituzione degli organi
delle ASL. L'art. 3, nella parte in cui introduce l'art. 3-ter del
d.lgs. n. 502/1992 si pone in contrasto, pertanto, con l'art. 76
della Costituzione, violando contestualmente le competenze
organizzative riconosciute alle regioni in materia sanitaria. A tal
proposito, con una recente sentenza, codesta ecc.ma Corte ha
affermato che: "la potestà di emanare norme per l'organizzazione, la
gestione e il funzionamento delle U.S.L. e dei loro servizi, come
anche il generale potere di vigilanza sulle stesse strutture,
rientrano nella materia dell'"assistenza sanitaria e ospedaliera" di
competenza regionale ex art. 117 Cost." (sentenza n. 156/1996).
Anche l'individuazione dei criteri per la scelta dei componenti del
collegio sindacale denota la mancanza di garanzie di oggettività in
ordine alla designazione dei membri di provenienza statale. Il comma
3 stabilisce, infatti, che i componenti del collegio sindacale sono
scelti tra gli iscritti nel registro dei revisori contabili istituito
presso il Ministero di grazia e giustizia, "ovvero tra funzionari del
Ministero del tesoro, bilancio e programmazione economica che abbiano
esercitato per almeno tre anni le funzioni di revisori dei conti o di
componenti dei collegi sindacali". Alle stesse censure si espone
l'art. 17, recante "Norme transitorie", al comma 1, dove si
stabilisce che "I collegi sindacali di cui all'art. 3-ter del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502, introdotto dall'art 3, comma 3, del
presente decreto, sono costituiti entro sessanta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, che modifica il d.lgs. 30
dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni". 5.4. - L'art. 3,
nella parte in cui aggiunge all'art. 3 del d.lgs. n. 502/1992 gli
artt. 3-quater, 3-quinquies, e 3-sexies, detta disposizioni
dettagliate in ordine ai distretti, disciplinandone funzioni, risorse
ed organi. Tale disciplina dei distretti eccede ampiamente la delega
di cui all'art. 2, comma 1, lett. bb) della legge n. 419/1998. Va a
tal proposito premesso che la regione Lombardia conferma le censure
di incostituzionalità mosse, con ricorso notificato in data 5
gennaio 1999, alla disposizione dell'art. 2, comma 1, lett. bb) della
legge n. 419/1998, per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, comunque richiamate infra sub par. 18. Tuttavia,
ammesso che tale disposizione della legge di delega fosse da
ritenersi legittima, deve rilevarsi che il Governo nel dettare la
disciplina contenuta nell'art. 3, nella parte in cui aggiunge
all'art. 3 del d.lgs. n. 502/1992, gli artt. 3-quater, 3-quinquies e
3-sexies, non ha rispettato nemmeno i limiti posti da tale
disposizione. L'art. 2, comma 1, lett. bb), delega infatti al
Governo il compito "di individuare tempi e modalità per
l'attivazione dei distretti, per l'attribuzione agli stessi delle
risorse, per l'integrazione nell'organizzazione distrettuale dei
medici di medicina generale e dei pediatra di libera scelta". In
violazione di tale disposizione l'art. 3, detta una disciplina
estremamente dettagliata in ordine ai distretti, al punto di
prevederne la popolazione minima, gli strumenti operativi e gli
organismi di direzione. Nella parte in aggiunge all'art. 3 del
d.lgs. n. 502/1992, gli artt. 3-bis, 3-quater e 3-quinquies, l'art. 3
risulta pertanto viziato di illegittimità costituzionale per
violazione dell'art. 76 della Costituzione. Tale disposizione,
inoltre, nel dettare una disciplina eccessivamente dettagliata dei
distretti, finisce per violare le competenze riconosciute alle
regioni in materia sanitaria dagli artt. 117 e 118 della Costituzione
e confermate dalla stessa giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte.
Alle regioni, infatti, spetta il potere non solo stabilire i tempi e
le modalità di attivazione dei distretti, ma anche, e, soprattutto
quello di individuarne la popolazione minima, gli strumenti operativi
e gli organismi di direzione. Il testo della disposizione impugnata
risulta, pertanto, in palese, eclatante contrasto con il principio di
autonomia regionale. Il legislatore statale potrà prevedere
strutture di base diverse; potrà sbizzarrirsi a cambiare nome o
altro; ma non può certo sostituirsi alla regione nel dettare la
disciplina organizzativa dei distretti. Si aggiunga che la regione
Lombardia, in attuazione del d.lgs. n. 502/1992, ha provveduto non
solo a disciplinare, con la l.r. n. 31/1997, l'organizzazione delle
Aziende sanitarie e l'articolazione delle stesse in distretti,
presidi, dipartimenti, servizi, unità operative ed uffici, ma anche
ad attivare le strutture organizzative in essa contemplate. Codesta
ecc.ma Corte ha più volte ribadito il principio in base al quale le
disposizioni dirette a porre principi concernenti l'organizzazione
delle unità sanitarie locali vanno considerate come norme
fondamentali di riforma economico sociale (sentenze nn. 274 e
107/1988). Ma, nell'ambito di questo orientamento, ha precisato che
neppure una riforma economico-sociale può integralmente estromettere
le regioni dalle materie di loro competenza (sentenza n. 219/1984) e
che le eventuali disposizioni di dettaglio che accompagnino le
predette norme fondamentali sono tali da vincolare l'esercizio delle
competenze regionali soltanto ove siano legate con i principi della
riforma da un rapporto di coessenzialità e di necessaria
integrazione (sentenza n. 99/1987). Nella sentenza n. 355/1993,
inoltre, questa ecc.ma Corte chiamata a decidere la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 3 (Organizzazione delle Unità
sanitarie locali) del d.lgs. n. 502/1992, sollevata da una regione
sul presupposto che tale disposizione fosse da ritenersi lesiva della
potestà organizzativa regionale, in quanto contenente norme di
estremo dettaglio, ha individuato diverse categorie di norme di
dettaglio, distinguendo "quelle organicamente legate ai principi
affermati al fine di definirne più precisamente il contenuto" e
quelle che "stabiliscono requisiti minimi, rispondenti ad un
interesse nazionale, che le regioni debbono rispettare" da quelle che
"sono poste dal legislatore statale al fine di soddisfare l'esigenza
di una più sollecita operatività delle norme organizzative". E,
nell'affermare la legittimità costituzionale di tutti e tre gruppi
di norme, con riferimento al terzo gruppo, ha stabilito che "tali
norme, a causa della ratio che le ispira, hanno un carattere
dispositivo verso le regioni, nel senso che queste ultime
nell'esercizio delle loro competenze possono derogare ad esse, fermo
restando il vincolo della congruità delle disposizioni regionali
rispetto al principio sotteso alle disposizioni di dettaglio adottate
in via dispositiva dallo Stato". Con riferimento al caso di specie,
va escluso che le norme dettate dall'art. 3 del d.lgs. n. 229 e
inserite nelle disposizioni degli artt. 3-quater, 3-quinquies e
3-sexies, possano rientrare in alcuna delle categorie individuate
nella sentenza n. 355/1993. Se, infatti, è più che evidente
l'impossibilità di far rientrare tali norme nei primi due gruppi
individuati da tale sentenza, appare molto improbabile che esse
possano ritenersi ricomprese nel terzo gruppo. Tali norme, infatti,
più che "sollecitare l'operatività delle norme organizzative",
sostituiscono le norme organizzative già dettate dalla regione. A
tal proposito, con la sentenza n. 156/1996 codesta ecc.ma Corte ha
precisato che "la struttura organizzativa, intesa come articolazione
degli uffici e dei compiti delle citate unità sanitarie, deve
ritenersi ricompresa tra quelle competenze che fanno capo alla
regione (sentenza n. 174/1991), come anche il generale potere di
vigilanza sulle stesse strutture".
6. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118, 3 e 97 della
Costituzione, del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281 e del principio
costituzionale di leale collaborazione tra Stato e regioni, da parte
dell'art. 4, recante "Modifica dell'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502". 6.1. - L'art. 4, al comma 3, del d.lgs. n. 229 abroga
il comma 4 dell'art. 4 del d.lgs. n. 502/1992. Il comma 4 dell'art.
4 del d.lgs. n. 502/1992 prevedeva la facoltà delle regioni di
"costituire in azienda i presidi ospedalieri in cui insiste la
prevalenza del percorso formativo del triennio clinico della facoltà
di medicina e chirurgia, i presidi ospedalieri che operano in
strutture di pertinenza dell'università, nonchè gli ospedali
destinati a centro di riferimento della rete di servizi di emergenza,
dotati del dipartimento di emergenza come individuato ai sensi
dell'art. 9 del d.P.R. 27 marzo 1992, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 76 del 31 marzo 1992 e successive modificazioni e
integrazioni, e che siano, di norma, anche dotati di elisoccorso".
L'abrogazione di tale disposizione sembrerebbe comportare il venir
meno della possibilità da parte delle regioni di costituire Aziende
ospedaliere di rilievo regionale, il tenore delle altre disposizioni
dell'art. 4 del d.lgs. n. 229, che dettano essenzialmente la
disciplina delle Aziende ospedaliere di rilievo nazionale o
interregionale, comporterebbe secondo una interpretazione
filogovernativa, l'intenzione del legislatore delegato di vietare la
costituzione di Aziende ospedaliere regionali. Tale divieto, posto
dal Governo, non trova peraltro alcun fondamento nelle indicazioni
fornite dal Parlamento nella legge delega. L'art. 2, comma 1, lett.
ii), della legge n. 419/1998, delega, infatti, il Governo
esclusivamente a "precisare i criteri distintivi e gli elementi
caratterizzanti per l'individuazione delle aziende unità sanitarie
locali e delle aziende ospedaliere, con particolare riguardo alle
caratteristiche organizzative minime delle stesse e a rilievo
nazionale o interregionale delle aziende ospedaliere". Ora, se si
tiene a mente che l'art. 4 del d.lgs. n. 502/1992 disciplinava
l'istituzione delle Aziende ospedaliere sulla base della
individuazione degli ospedali di rilievo nazionale e di alta
specializzazione, fissandone i requisiti, e prevedeva altresì la
costituzione in aziende da parte delle regioni di alcuni presidi
ospedalieri, appare evidente che l'interpretazione che il legislatore
delegato ha dato della delega è del tutto fuorviante (oltre ad
essere, come si vedrà più avanti, totalmente infondata nel merito e
lesiva dell'autonomia regionale). E, infatti, il legislatore
delegato, con riferimento alle aziende ospedaliere deve: precisarne
i criteri distintivi e gli elementi caratterizzanti; individuare le
caratteristiche organizzative minime; individuare infine, i casi e le
tipologie in cui si ha rilievo nazionale o interregionale delle
aziende ospedaliere. L'interpretazione letterale permette (anzi,
impone) di ritenere che l'individuazione delle "caratteristiche
organizzative minime" si riferisca anche alle aziende ospedaliere,
cosicchè esistono presidi ospedalieri che hanno "caratteristiche
organizzative minime", tali da permetterne l'istituzione in azienda
ospedaliera, diversi da quelli che possono, con procedura
particolare, essere riconosciuti come aziende di rilievo nazionale o
interregionale. Il testo della legge delega permette (anzi, impone),
dunque, di ritenere che tra le aziende ospedaliere di rilievo
nazionale o interregionale e quelle non aventi le caratteristiche
organizzative minime (fissate a livello centrale) vi sia uno spazio
che ben può (continuare ad) essere disciplinato dalle regioni, nella
loro autonomia. Nulla autorizza ad interpretare la legge delega come
fonte di un divieto di istituzione di aziende ospedaliere regionali;
nulla permette di dedurre una riduzione dei poteri regionali; in ogni
caso, trattandosi di una facoltà regionale, ricadente in materia
tipicamente regionale quale quella della sanità, un siffatto divieto
avrebbe dovuto essere posto esplicitamente. Un evidente sintomo
della forzatura compiuta dal Governo è dato dal fatto che il decreto
ha dovuto provvedere ad abrogare esplicitamente il comma 4 dell'art.
4 del d.lgs. n. 502: se l'esclusione delle aziende ospedaliere
regionali fosse discesa direttamente dalla legge di delega,
l'abrogazione del comma 4 da parte del testo governativo non sarebbe
stata necessaria. Nè valga dire che la previsione abrogatrice serve
a rendere più chiara la voluntas legis: il legislatore delegato non
può effettuare operazioni abrogatrici che non siano già ricomprese
nella delega; e, come si è visto, nulla autorizza ad interpretare la
legge n. 419 del 1998 siccome fonte di un divieto di istituire
aziende ospedaliere regionali. Non diversamente ha argomentato la
sentenza n. 355 del 1993, dichiarando l'incostituzionalità dell'art
4, comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, nella parte in cui prevedeva
la costituzione in aziende ospedaliere di ospedali diversi da quelli
previsti dalla legge delega. Il principio, in quello, come in questo
caso, è quello dell'interpretazione stretta della legge delega: se,
in quel caso, la ratio era quella della creazione di "un sistema
chiuso per gli ospedali di rilievo nazionale"; in questo caso, non
esiste nella legge delega una ratio tendente a limitare i poteri
regionali. L'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 229/1999, risulta,
pertanto viziato di eccesso di delega e, come tale, si pone in aperta
violazione dell'art. 76 della Costituzione. Non può peraltro non
essere rimarcata l'irragionevolezza ed incongruenza di una
disposizione che vorrebbe vietare (tornando indietro da una
precedente esperienza positiva, senza minimamente dar conto del
perchè di questo re'virement!) ad una regione come la Lombardia, con
più di nove milioni di abitanti, la possibilità di decidere
autonomamente quando si ha azienda ospedaliera di rilievo regionale.
6.2. - Il comma 2 dell'art. 4, nell'introdurre dopo il comma 1
dell'art. 4 del d.lgs. n. 502/1992, il comma 1-bis, definisce il
procedimento di costituzione o di conferma dei presidi ospedalieri in
Aziende ospedaliere (esclusivamente di natura interregionale o
nazionale stabilendo che "nell'ambito della riorganizzazione della
rete dei servizi conseguente al riordino del sistema delle aziende
previsto dal presente decreto, le regioni possono proporre la
costituzione o la conferma in aziende ospedaliere dei presidi
ospedalieri in possesso dei seguenti requisiti". Al comma 1-quater,
il d.lgs. n. 229 prosegue dettando la disciplina relativa alla
costituzione e alla conferma delle Aziende ospedaliere. Tale
disposizione impone, rispettivamente, alle regioni, il compito di
trasmettere, entro sessanta giorni dall'entrata in vigore del
decreto, al Ministro della sanità le proprie indicazioni ai fini
dell'individuazione degli ospedali di rilievo nazionale o
interregionale da costituire in azienda ospedaliera avuto riguardo ai
requisiti di cui al comma 1-bis; e al Ministro della sanità, di
formulare - sulla base delle indicazioni pervenute dalle regioni,
previa verifica dei requisiti e, in mancanza, sulla base di proprie
valutazioni - le proprie proposte al Consiglio dei Ministri. Sempre
ai sensi del comma 1-quater, il Consiglio dei Ministri individua gli
ospedali da costituire in azienda ospedaliera, attività alla quale
provvederanno le regioni entro i successivi sessanta giorni. I
requisiti necessari ai fini della costituzione o della conferma dei
presidi in Azienda ospedaliera - di natura esclusivamente nazionale o
interregionale - sono individuati dal comma 2 dell'art. 4, nella
parte in cui introduce il comma 1-bis, alle lettere da a) ad h). In
particolare, alla lett. f), l'art. 4, prevede, quale requisito
necessario ai fini della costituzione o della conferma dei presidi in
Azienda ospedaliera, lo svolgimento da parte del presidio di
"attività di ricovero in degenza ordinaria, nel corso dell'ultimo
triennio, per pazienti residenti in regioni diverse, superiore di
almeno il dieci per cento al valore regionale, salvo che per le
aziende ubicate in Sicilia e in Sardegna". Alla successiva lett. g),
si richiede la sussistenza di un "indice di complessità della
casistica dei pazienti trattati in ricovero ordinario, nel corso
dell'ultimo triennio, superiore ad almeno il venti per cento del
valore medio regionale". Tali disposizioni risultano fortemente
lesive delle competenze regionali in materia di assistenza
ospedaliera, in quanto non tengono conto della specificità della
natura e dei caratteri delle aziende ospedaliere lombarde.
L'applicazione concreta alle aziende sanitarie lombarde dei requisiti
di cui alla lett. f) - attività di ricovero ordinario, nel corso
dell'ultimo triennio, per pazienti residenti in regioni diverse,
superiore ad almeno il 10% rispetto al valore medio regionale e g) -
indice di complessità della casistica trattata in ricovero
ordinario, nel corso dell'ultimo triennio, superiore ad almeno il 20%
del valore medio regionale - è, infatti, suscettibile di dar luogo
ad una evidente disparità di trattamento rispetto alle aziende
sanitarie di molte altre regioni d'Italia. Infatti, la media
regionale della Lombarda, che storicamente registra un elevato indice
di attrazione verso le proprie strutture dei residenti di altre
regioni, risulta di gran lunga superiore a quella delle altre regioni
e ciò sia per motivi di oggettiva disponibilità delle prestazioni
ed esclusività delle procedure, sia per motivi legati a condizioni
socio-familiari. A seguito dell'applicazione dei requisiti di cui
alle lett. f) e g) si rischia, pertanto, di creare, in alcune
regioni, aziende ospedaliere regolarmente costituite con casistica ed
indice di attrazione di gran lunga inferiore rispetto ai presidi
lombardi che, a causa della situazione regionale, non potranno essere
costituiti in aziende pur avendo un indice di attrazione e
complessità della casistica significativo. Anche all'interno della
stessa regione potranno verificarsi, a seguito di tali disposizioni,
situazioni paradossali: basti pensare ad alcuni presidi ospedalieri
di confine rispetto a quelli situati nella cintura milanese.
Inoltre, per la realtà della regione Lombardia, dove i soggetti
erogatori sono stati, per la quasi totalità, inglobati nelle Aziende
ospedaliere, la rilevazione della media risulta non attendibile
proprio in ragione della circostanza che tutta l'attività
specialistica risulta concentrata nelle aziende ospedaliere. La
circostanza che la regione Lombardia disponga di numerose strutture
ad elevata complessità, dunque, anzichè costituire un elemento di
vantaggio rispetto alle altre regioni, si traduce in un ostacolo alla
costituzione di tali strutture in aziende ospedaliere o al
mantenimento del relativo carattere da parte di quelle già
costituite. L'art. 4, comma 2, nella parte in cui introduce, dopo il
comma 1, il comma 1-bis, lett. f) e g), all'art. 4 del d.lgs. n.
502/1992 risulta, pertanto, fortemente lesivo delle competenze
regionali in materia di assistenza ospedaliera di cui agli artt. 117
e 118 Costituzione: il decreto, infatti, oltre ad imporre alle
regioni il divieto di costituire aziende ospedaliere di rilievo
regionale (cfr. art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 229/1999), dettando
requisiti quali quelli di cui alle lett. f) e g), impedisce
concretamente alla regione Lombardia di confermare le aziende
ospedaliere o di costituirne nuove di rilievo nazionale o
interregionale. Tali disposizioni, inoltre, richiedendo, come
requisito necessario per la costituzione o la conferma in aziende
ospedaliera, il superamento di una percentuale prefissata rispetto
alla media regionale, sono suscettibili di creare disparità di
trattamento tra le regioni, negando la possibilità di confermare o
di costituire aziende ospedaliere di rilievo nazionale o
interregionale a quelle regioni, come la Lombardia, nelle quali la
media regionale non risulta paragonabile, perchè di gran lunga
superiore, alla media presente in altre regioni. 6.3. - Una volta
indicati i requisiti necessari ai fini della costituzione dei presidi
ospedalieri in azienda ospedaliera o della conferma delle Aziende
ospedaliere già costituite (i requisiti previsti dal d.lgs. n. 229
devono essere presenti anche per le Aziende ospedaliere già
costituite, le quali, secondo determinate modalità sono sottoposte a
conferma), l'art. 4, nella parte in cui introduce il comma 1-ter
dell'art. 4 del d.lgs. n. 502/1992, stabilisce che "in ogni caso non
si procede alla costituzione o alla conferma in azienda ospedaliera
qualora questa costituisca il solo presidio ospedaliero pubblico
presente nell'azienda unità sanitaria locale". Si tratta di una
disposizione dal significato poco chiaro, della quale potrebbe però
essere possibile una interpretazione, quasi ad personam, rivolta
cioè contro la regione Lombardia, dalle conseguenze gravissime per
la pianificazione sanitaria lombarda. Affianco ad una
interpretazione valida solo pro futuro secondo cui, nel caso di un
unico presidio ospedaliero esistente nell'ambito territoriale della
ASL, esso non potrà essere costituito in Azienda ospedaliera anche
qualora ricorrano tutti gli altri presupposti, si potrebbe,
malevolmente, tentare di sostenere una interpretazione che stravolga
anche le situazioni preesistenti. Sposando una tesi antiregionale,
si potrebbe così ritenere che, anche nel caso di aziende già
costituite, se nell'ambito territoriale di un ASL non esistono altri
presidi ospedalieri oltre quelli costituiti in azienda ospedaliera,
tale azienda ospedaliera non potrà essere confermata (ovvero, a tale
sorte di decapitazione andrà incontro l'ultima delle aziende
ospedaliere esistenti nel territorio di una ASL altrimenti priva di
presidi). Se mai dovesse essere così interpretata, la disposizione
appare fortemente penalizzante nei confronti della regione Lombardia,
che, in linea con l'orientamento che sta prevalendo nelle
organizzazioni sanitarie dei paesi appartenenti all'Unione europea,
ha avviato una riforma del sistema sanitario regionale basata sulla
separazione tra produttore e acquirente, ossia tra l'Azienda
ospedaliera che produce prestazioni specialistiche e l'ASL che le
acquista e le controlla. E, invero, di nuovo del tutto fuori delega,
si colpirebbero situazioni pregresse già costruite e consolidate,
mettendo nel nulla l'attività che la regione Lombardia ha del tutto
legittimamente svolto, alla luce della legislazione sin ad oggi
vigente, che non poneva limiti alla possibilità di costituire
aziende ospedaliere, scorporandole
dalle ASL. Nel commentare l'art. 4 del d.lgs. n. 502, si
sottolineava (Lamberti-Maggi-Rossetti, Il riordino del servizio
sanitario nazionale, Milano, Pirola, 1994, p. 36) che "la norma, di
cui all'art. 4 del decreto legislativo, intende corrispondere
all'osservazione critica per la quale la legge di riforma avrebbe
affossato l'ospedale nella USL, privando dell'autonomia necessaria la
gestione di una struttura di per sè così complessa". Nel d.lgs. n.
502, la logica di fondo era dunque quella dell'autonomizzazione dei
presidi ospedalieri, dotati di un sufficiente rilievo organizzativo,
dalle ASL, e ciò al fine di attribuire maggiore autonomia
gestionale; e ciò è talmente vero che, dichiarato illegittimo per
eccesso di delega il precedente comma 4, si provvedeva, con il d.lgs.
n. 517 del 1993, all'introduzione del comma vigente fino alla
illegittima abrogazione operata dal decreto n. 229. Oggi, non solo si
vuole invertire - sbagliando, come si vedrà! - la tendenza, ma
soprattutto si vuole addirittura mettere nel nulla le attività
legittimamente svolte sino ad oggi, ponendo illegittime condizioni
capestro alla conferma delle aziende ospedaliere esistenti,
obliterando il vecchio, consolidato principio del rispetto delle
situazioni acquisite! 6.4. - L'art. 4 del d.lgs. n. 229/1999 viola,
inoltre, gli artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione al
d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, e alla giurisprudenza costituzionale
in ordine al principio di leale collaborazione tra lo Stato e le
regioni, in quanto, nella sua formulazione, il Governo non ha preso
in considerazione il parere espresso dalle regioni in data 6 maggio
1999. Al par. 2, tra le "Osservazioni relative ad emendamenti da
apportare ritenuti rilevanti", del parere espresso in tale data dalla
conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome con
riguardo all'art. 4 dello schema di decreto, infatti, si legge: "va
salvaguardata la facoltà delle regioni di confermare o meno le
aziende ospedaliere già costituite o, in subordine, il raccordo di
tali esperienze con le sperimentazioni gestionali di cui all'art.
9-bis del d.lgs. n. 502/1992 e 517/1993 come modificato dall'art. 10
dello schema di decreto in esame". Nè può dirsi che la facoltà
delle regioni di confermare o meno le aziende ospedaliere già
costituite possa ritenersi salvaguardata dalla disposizione dell'art.
4, comma 2, nella parte in cui aggiunge al comma 1 dell'art. 4 del
d.lgs. n. 502/1992, il comma 1-sexies, in base al quale "i presidi
attualmente costituiti in aziende ospedaliere, con esclusione dei
presidi di cui al comma 6, per i quali viene richiesta la conferma e
che non soddisfano i requisiti di cui al comma 1-bis, possono essere
confermati per un periodo massimo di tre anni dall'entrata in vigore
del presente decreto, che modifica il d.lgs. 30 novembre 1992, n.
502, sulla base di un progetto di adeguamento presentato dalla
regione, con la procedura di cui al comma 1-quater. Alla scadenza del
termine previsto nel provvedimento di conferma, ove permanga la
carenza dei requisiti, le regioni e il ministero della sanità
attivano la procedura di cui al comma 1-quinquies (revoca
dell'azienda), ove i requisiti sussistano, si procede ai sensi del
comma 1-quater". La conferma per un periodo di tre anni delle
aziende ospedaliere già costituite, che non posseggono i requisiti
di cui al comma 1-ter, infatti, soddisfa solo per un periodo di tempo
limitato (tre anni) la richiesta avanzata dalle regioni per il
tramite della conferenza dei Presidenti in data 6 maggio 1999: al
termine dei tre anni, infatti, le aziende confermate transitoriamente
dovranno adeguarsi ai requisiti richiesti dal decreto per le aziende
ospedaliere di rilievo nazionale o interregionale, in caso contrario
tali aziende saranno revocate secondo la procedura individuata dal
comma 1-quinquies. Vanno, pertanto, mosse all'art. 4 le censure già
rivolte al par. 2 in generale rispetto a tutte quelle disposizioni
del d.lgs. n. 229/1999, nella cui formulazione definitiva non si è
tenuto conto delle osservazioni regionali. 6.5. - Le disposizioni
dell'art. 4 rendono più difficile e macchinosa l'istituzione di
aziende ospedaliere, vietano le aziende ospedaliere regionali,
impongono la presenza, nell'ambito della ASL, di almeno un presidio
ospedaliero: in tal modo, limitano fortemente e, di fatto,
impediscono la separazione, a livello regionale, tra il soggetto
erogatore delle prestazioni sanitarie (ASL) e il soggetto produttore
delle stesse. Così operando, esse sono gravemente lesive
dell'autonomia regionale ex artt. 117 e 118 Cost.: la regione
Lombardia, infatti, in attuazione di quanto stabilito dal d.lgs. n.
502/1992, ha avviato la riforma del sistema sanitario regionale
basandosi proprio sulla separazione tra produttore e acquirente;
violano, altresì, il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione, sancito dall'art. 97 della Costituzione,
precludendo, di fatto, gli effetti benefici in termini di incremento
della produttività, innovazione e qualità derivanti dalla suddetta
separazione; limitano il principio della libera scelta da parte del
cittadino utente della struttura erogatrice delle prestazioni
sanitarie, giacchè la ASL, possedendo propri presidi ospedalieri,
non potrà che favorirli nella stesura degli accordi contrattuali
previsti dal decreto. Invero, tra le idee forti alle quali si
ispirano i progetti di riforma sanitaria dei paesi dell'Oecd, come
risulta da una sintesi delle stesse redatta dall'Oecd2), vi è
proprio quella dello "sviluppo della contrattazione tra acquirenti e
produttori di prestazioni sanitarie": indubbiamente non in linea con
tale principio appare la riduzione della possibilità di istituzione
di aziende ospedaliere autonome e la conseguente configurazione di
una ASL erogatore e produttore delle prestazioni sanitarie (dovendo
essere necessariamente presente, nell'ambito della ASL, almeno un
presidio ospedaliero). Lo stesso parere del Senato della Repubblica
sullo schema di decreto legislativo aveva sottolineato che "occorre
inoltre evitare che le pur condivisibili esigenze di
razionalizzazione del sistema sia ospedaliero che della medicina
territoriale ambulatoriale siano perseguite con criteri tali da
ridurre la possibilità di concorrenza virtuosa tra soggetti
erogatori di prestazioni sanitarie" (parere della Commissione igiene
e sanità del Senato del 26 maggio 1999)3). E, ancora, in un
articolo apparso nell'"Economist" del 19 marzo 1999, che riporta un
intervento di Josef Figueras, Regional Adviser dell'organizzazione
Mondiale della Sanità (WHO), dal titolo "Chi decide e chi paga nel
sistema sanitario europeo: verso un bilanciamento tra Stato e
mercato", si sottolinea che la separazione delle funzioni di
produzione e di acquisto dei servizi in sistemi sanitari con modello
S.S.N. sembra poter dare risultati in termini di incremento della
produttività, innovazione e qualita'". A favore della separazione
tra ASL e AO si è recentemente espressa anche l'Autorità garante
per la concorrenza ed il mercato. Nella comunicazione del 26 giugno
1998, prot. 22579, infatti, l'Autorità garante, nel rispondere a
numerose segnalazioni da parte di case di cura, laboratori di
diagnostica, studi medici, singoli assistiti, che lamentavano la
violazione da parte delle regioni, nell'attuazione della riforma
sanitaria introdotta dal d.lgs. n. 502/1992, dei principi ispiratori
della riforma e delle regole della libera concorrenza, indicava tra i
possibili rimedi normativi ed attuativi ai profili distorsivi della
concorrenza, la separazione strutturale tra la figura della ASL,
nella sua qualità di soggetto erogatore delle prestazioni sanitarie,
e la figura della ASL, nella sua qualità di soggetto
acquirente-pagatore delle medesime prestazioni. L'Autorità motivava
l'utilità del rimedio suggerito osservando che "l'attuazione del
principio di libera scelta del paziente, in coerenza con il rispetto
delle regole di funzionamento del mercato, richiede che si operi la
separazione tra soggetto erogatore e soggetto pagatore, al fine di
introdurre elementi di reale indipendenza nei rapporti che
intercorrono tra chi fornisce e chi rimborsa le prestazioni
sanitarie". Secondo l'Autorità garante "tale rapporto consentirebbe
di attuare un meccanismo, in virtù del quale le prestazioni
sanitarie vengono erogate dalle strutture, pubbliche o private, in
grado di offrirle garantendo il migliore rapporto tra costo della
prestazione e qualità della stessa".
7. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione,
nonchè dei principi fissati dall'art. 13 della legge 15 maggio 1997,
n. 127 da parte dell'art. 5, nella parte in cui sostituisce l'art. 5
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502. L'art. 5, nella prima parte,
sostituisce l'art. 5 del d.lgs. n. 502/1992, dettando disposizioni
in ordine a patrimonio e contabilità della ASL e AO. A conferma di
un atteggiamento complessivo poco rispettoso della volontà espressa
in sede parlamentare, anche la disciplina dettata dall'art. 5 non
pare trovare un sicuro fondamento nell'art. 2, comma 1, lett. ii),
della legge n. 419/1998. Tale disposizione, infatti, delega il
Governo esclusivamente a "precisare i criteri distintivi e gli
elementi caratterizzanti per l'individuazione delle aziende unità
sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, con particolare
riguardo alle caratteristiche organizzative minime delle stesse e a
rilievo nazionale o interregionale delle aziende ospedaliere".
L'art. 5 detta, invece, in materia di patrimonio e contabilità delle
ASL e delle AO, una disciplina estremamente dettagliata, superando,
in tal modo, il limite delle "caratteristiche organizzative minime",
posto dalla legge delega, violando profondamente le competenze
costituzionalmente riconosciute in materia alle regioni dagli artt.
117 e 118 della Costituzione. La disposizione in esame risulta
pertanto costituzionalmente illegittima per violazione degli artt.
76, 117 e 118 della Costituzione. 2) Oecd 1996, Health care Reform
in Light of Changing Funding Incentives and Production Potterns,
Parigi, Workings Papers, 18. 3) V. anche la nota del Servizio
Bilancio del Senato, pubblicata in ASI n. 20 del 20 maggio 1999, in
cui si ricorda che "come si sostiene nella letteratura economica
sull'argomento e come suggerito dall'evidenza empirica a parità di
altre condizioni, un'azienda ospedaliera autonoma, in media, appare
suscettibile di realizzare più elevati livelli di efficienza
rispetto ad un presidio ospedaliero...". Inoltre, l'art. 5, nella
parte in cui stabilisce che "gli atti di trasferimento a terzi di
diritti reali su immobili sono assoggettati a previa autorizzazione
della regione", viola uno dei principi fondamentali dell'attività
amministrativa, fissati dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, recante
"Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e
dei procedimenti di decisione e controllo". L'art. 13 della legge n.
127/1997, infatti, al primo comma, abroga le disposizioni che
prescrivono autorizzazioni per l'acquisto e l'alienazione di immobili
o per l'accettazione di donazioni, eredità e legati da parte di
persone giuridiche, associazioni e fondazioni. Tale disposizione,
inoltre, contraddice in maniera evidente il principio di
aziendalizzazione fissato dall'art. 2, comma 1, lettera b), della
legge delega.
8. - Violazione dell'art. 119 della Costituzione, in relazione alla
legge n. 67/1988, da parte dell'art. 5, nella parte in cui introduce,
dopo l'art. 5, l'art. 5-bis, primo comma, del d.lgs. n. 502/1992.
L'art. 5, aggiunge, all'art. 5 del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 5-bis,
recante "Ristrutturazione edilizia ed ammodernamento tecnologico".
Al comma 1 dell'art. 5-bis, il d.lgs. n. 229 stabilisce che
"nell'ambito dei programmi regionali per la realizzazione degli
interventi previsti dall'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, il
Ministero della sanità può stipulare, di concerto con il Ministro
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e d'intesa
con la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e Bolzano e nei limiti delle
disponibilità finanziarie, iscritte nel bilancio dello Stato,
accordi di programma con le regioni e con gli altri soggetti pubblici
interessati aventi ad oggetto la relativa copertura finanziaria
nell'arco pluriennale degli interventi, l'accelerazione di procedure
e la realizzazione di opere, con particolare riguardo alla
qualificazione e alla messa a norma delle strutture". La disciplina
sugli accordi di programma dettata da tale disposizione risulta
penalizzante per la regione Lombardia nella parte in cui si
circoscrive la stipulazione di accordi di programma con le regioni
"nei limiti delle disponibilità finanziarie iscritte nel bilancio
dello Stato". Vengono stabilite, in tal modo, condizioni
peggiorative rispetto a quelle definite nell'Accordo di Programmi
quadro per l'edilizia sanitaria, stipulato, in data 3 marzo 1999,
dalla regione Lombardia i Ministri della sanità, del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica, sulla base dell'intesa
istituzionale di programma tra il Governo e la regione Lombardia,
approvata con deliberazione del CIPE del 19 febbraio 1999. Tale
Accordo, stipulato, in attuazione dell'art. 20 della legge n.
67/1988, ai fini della realizzazione di una parte degli interventi
previsti dalla seconda fase del programma pluriennale degli
investimenti per l'edilizia sanitaria e le R.S.A., all'art. 3, che
disciplina la copertura finanziaria, stabilisce, infatti, che "tenuto
conto che l'intesa (istituzionale di programma) prevede un impegno
programmatico nel triennio, per la prima parte del programma, pari a
una somma di L. 1.180,651 miliardi, qualora le previsioni di accesso
allo stanziamento di competenza siano comunque maggiori delle
possibilità di incremento del capitolo, la regione potrà accendere
mutui con oneri di ammortamento a carico delle somme stanziate nel
bilancio dello Stato, a concorrenza della quota regionale, o rinviare
la spesa all'anno successivo".
9. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione da parte dell'art.
7, nella parte in cui aggiunge, dopo l'art. 7 del d.lgs. n. 502/1992,
l'art. 7-quinquies, comma 3. L'art. 7, nella parte in cui introduce,
dopo l'art. 7 del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 7-quinquies recante
"Coordinamento con le agenzie regionali per l'ambiente", prevede la
stipulazione da parte del Ministro della sanità d'intesa con
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano, di un accordo quadro per il
coordinamento e l'integrazione degli interventi per la tutela della
salute e dell'ambiente, nel quale dovranno essere individuati i
settori di azione congiunta ed i relativi programmi operativi. Al
comma 2, l'art. 7-quinquies affida alle regioni il compito di
individuare le modalità e i livelli di integrazione fra politiche
sanitarie e politiche ambientali, prevedendo la stipulazione di
appositi accordi di programma e convenzioni tra le ASL e le AO e le
Agenzie regionali per la protezione dell'ambiente. Al comma terzo,
tale disposizione prevede che: "le regioni e le unità sanitarie
locali, per le attività di laboratorio già svolte dai presidi
multizonali di prevenzione come compito di istituto, in base a norme
vigenti, nei confronti delle unità sanitarie locali, si avvalgono
delle agenzie regionali per la protezione dell'ambiente". La
disposizione del terzo comma, imponendo alle regioni un'opzione
specifica, risulta viziata da eccesso di delega. L'art. 2, comma 1,
lett. rr), della legge n. 419/1998, infatti, assegnava al Governo
esclusivamente il compito di "definire le modalità di coordinamento
tra i dipartimenti di prevenzione e le agenzie regionali per la
protezione dell'ambiente".
10. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118, nonchè degli artt. 3
e 41 della Costituzione; ancora violazione degli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione, in relazione al d.lgs. n. 281/1997 ed al
principio di leale collaborazione tra lo Stato e le regioni, da parte
dell'art. 8, recante "Modificazioni all'art. 8 del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502". 10.1. - L'art. 8 del decreto, nell'introdurre l'art.
8-bis, comma terzo, del d.lgs. n. 502/1992, subordina la
realizzazione delle strutture sanitarie e l'esercizio delle attività
sanitarie all'autorizzazione di cui all'art. 8-ter. L'art. 8-ter, a
sua volta, dopo aver disciplinato, nei commi 1 e 3, l'autorizzazione
alla realizzazione delle strutture sanitarie, ai commi 2, 4 e 5,
disciplina l'autorizzazione all'esercizio delle attività sanitarie
da parte delle strutture pubbliche e private. In particolare, al
comma 4 dell'art. 8-ter si stabilisce che "l'esercizio delle
attività sanitarie e socio-sanitarie da parte di strutture pubbliche
e private presuppone il possesso dei requisiti minimi, strutturali,
tecnologici e organizzativi stabiliti con atto di indirizzo e
coordinamento ai sensi dell'art. 8 della legge n. 59/1997, sulla base
di principi e criteri direttivi previsti dall'art. 8, comma 4, del
presente decreto. In sede di modificazione del medesimo atto di
indirizzo e coordinamento si individuano gli studi odontoiatrici, e
di altre professioni sanitarie di cui al comma 2 nonchè i relativi
requisiti minimi. Al successivo comma 5, il decreto attribuisce alle
regioni il compito di definire, entro sessanta giorni dalla sua
entrata in vigore, modalità e termini per la richiesta e l'eventuale
rilascio dell'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio delle
attività sanitarie, nonchè quello di individuare "gli ambiti
territoriali in cui si riscontrano carenze di strutture o di
capacità produttiva, definendo idonee procedure per selezionare i
nuovi soggetti eventualmente interessati". Nel dettare le
disposizioni relative al rilascio dell'autorizzazione per l'esercizio
delle attività sanitarie, l'art. 8 del decreto legislativo eccede in
maniera evidente la delega: l'art. 2, comma 1, lett. dd), della legge
n. 419/1998 ha, infatti, circoscritto l'ambito dei poteri delegati
alla definizione, "fermi restando i requisiti strutturali,
tecnologici e organizzativi minimi di cui all'art. 8, comma 4, del
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni", delle
"modalità e dei criteri per il rilascio dell'autorizzazione a
realizzare strutture sanitarie". È assente, dunque, ogni delega
relativa alla possibilità di subordinare ad autorizzazioni
ammistrative l'esercizio dell'attività sanitaria. 10.2. - Va a tal
proposito ricordato che l'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 502/1992
stabiliva che "ferma restando la competenza delle regioni in materia
di autorizzazione e vigilanza sulle istituzioni sanitarie private, a
norma dell'art. 43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, con atto di
indirizzo e coordinamento, emanato d'intesa con la conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome, sentito il Consiglio superiore di sanità, sono definiti i
requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi minimi richiesti
per l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture
pubbliche e private e la periodicità dei controlli sulla permanenza
dei requisiti stessi". Lo stesso comma 4 fissava al 31 dicembre 1993
il termine entro il quale tale atto avrebbe dovuto essere emanato,
individuando alle successive lettere da a) ad h), i criteri e
principi direttivi cui tale atto avrebbe dovuto ispirarsi. In
attuazione di tale disposizione, con d.P.R. 14 gennaio 1997, recante
"Approvazione dell'atto di indirizzo e coordinamento alle regioni e
alle province autonome di Trento e di Bolzano, in materia di
requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per
l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture
pubbliche e private" il Governo ha già provveduto in tal senso. Sia
il d.lgs. n. 502, sia l'atto di indirizzo del 14 gennaio 1997,
richiamati e "tenuti fermi" dalla nuova delega, fanno esclusivo
riferimento a requisiti minimi per l'esercizio dell'attività
sanitaria, affidando alle regioni le modalità per il controllo
dell'esistenza dei requisiti. Dunque, i requisiti per l'esercizio
delle attività sanitarie sono stati già fissati con il d.P.R 14
gennaio 1997; il rinvio effettuato dalla legge n. 419/1998 all'art.
8, comma 4 - che a sua volta rinvia ad un atto di indirizzo e
coordinamento per la definizione dei requisiti per il rilascio delle
autorizzazioni all'esercizio delle attività sanitarie - deve
pertanto intendersi riferito a tale atto. Per preciso disposto della
legge delega, dunque, il d.P.R. 14 gennaio 1997, in quanto atto che
si fonda sull'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 502, è l'atto cui fare
riferimento in ordine alla individuazione dei requisiti per il
rilascio dell'autorizzazione all'esercizio delle attività sanitarie.
La legge delega, con assoluta chiarezza, prevede che rimangano fermi
i requisiti già presenti nell'ordinamento per l'esercizio delle
attività sanitarie e delega il Governo esclusivamente a definire i
criteri e modalità per la realizzazione delle strutture sanitarie.
Non pare possano nutrirsi dubbi circa il diverso ambito logico e
concettuale di "realizzazione" ed "esercizio", tale per cui la delega
a fare l'una cosa non può riguardare anche l'altra. Le disposizioni
indicate vengono così a sovrapporsi ingiustificatamente non solo
alla disciplina posta dal d.P.R. 14 gennaio 1997, che aveva già
provveduto a definire i requisiti minimi per l'autorizzazione
all'esercizio delle attività sanitarie, ma anche alla disciplina
già legittimamente dettata dalla regione Lombardia in materia di
autorizzazione all'esercizio delle attività sanitarie. Tali norme
generano, dunque, due ordini di problemi di costituzionalita': da un
lato, eccedono la delega contenuta all'art. 2, comma 1, lett. dd),
della legge n. 419/1998, che ha circoscritto l'esercizio dei poteri
delegati alla definizione dei criteri per il rilascio
dell'autorizzazione alla "realizzazione" delle strutture sanitarie e
fa salvi quelli già stabiliti in ordine all'"esercizio" delle stesse
ai sensi dell'art. 8, comma 4, del d.lgs. n. 502/1992; dall'altro,
in violazione degli artt. 117 e 118 Cost., vengono a ledere
l'autonomia regionale in materia e, in particolare, pongono nel nulla
quanto dalle regioni già disposto in forza delle disposizioni
precedenti, in ordine alla riorganizzazione del settore sanitario.
L'art. 8, nella parte in cui aggiunge dopo l'art. 8 del d.lgs. n.
502/1992, l'art. 8-bis, comma 3, e l'art. 8-ter, commi 4 e 5,
risulta, pertanto, costituzionalmente illegittimo per violazione
degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione. 10.3. - L'art. 8
eccede la delega contenuta nell'art. 2, comma 1, lett. dd), della
legge n. 419/1998, violando ulteriormente l'art. 76 della
Costituzione, anche nella parte in cui introduce il secondo e il
quarto comma dell'art. 8-ter. Il comma 2 prevede, infatti, la
necessità di autorizzazione per l'esercizio di attività sanitarie
anche per "gli studi odontoiatrici, medici e di altre professioni
sanitarie, ove attrezzati per erogare prestazioni di chirurgia
ambulatoriale, ovvero procedure diagnostiche e terapeutiche di
particolare complessità o che comportino un rischio per la sicurezza
del paziente, individuati ai sensi del comma 4, nonchè per le
strutture esclusivamente dedicate ad attività diagnostiche, svolte
anche a favore di soggetti terzi". Il comma 4, a sua volta,
stabilisce che "In sede di modificazione del medesimo atto di
indirizzo e coordinamento si individuano gli studi odontoiatrici, e
di altre professioni sanitarie di cui al comma 2, nonchè i relativi
requisiti minimi". A tal proposito l'art. 2, comma 1, lett. dd),
della legge n. 419/1998 delega il Governo a definire modalità e
criteri per il rilascio dell'autorizzazione alla "realizzazione", e
non anche all'"esercizio", delle "strutture sanitarie", e non anche
degli "studi professionali". Non è rinvenibile, inoltre, nè
nell'art. 2, comma 1, lett. dd), nè in altre disposizioni della
legge n. 419/1998, una delega che attribuisca al Governo il compito
di classificare gli studi medici in diverse tipologie, a seconda
dell'attività esercitata, assoggettandone altresì l'esercizio ad
autorizzazione. 10.4. - Sempre in ordine alla realizzazione delle
strutture sanitarie, al comma 3 dell'art. 8-ter, l'art. 8 del d.lgs.
n. 229, stabilisce l'obbligo per i comuni di acquisire,
nell'esercizio delle loro competenze in materia di autorizzazioni e
concessioni di cui alla legge n. 493/1993, la verifica di
compatibilità del progetto da parte della regione, individuando
contestualmente i criteri in base ai quali le regioni dovranno
procedere a tale verifica. Stabilisce, infatti, il secondo periodo
del comma 3 che "tale verifica regionale è effettuata in rapporto al
fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle
strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di meglio
garantire l'accessibilità ai servizi e valorizzare le aree di
insediamento prioritario di nuove strutture". I suindicati criteri
cui la regione dovrà tener conto a fini della verifica della
compatibilità dei progetti appaiono, con evidenza, dettati in
violazione degli artt. 41 e 3 della Costituzione, oltre che degli
artt. 117 e 118, impingendo illegittimamente in competenze regionali:
l'applicazione concreta degli stessi, infatti, è suscettibile di
penalizzare l'iniziativa economica privata, nonchè di creare forti
disparità di trattamento, ad esempio, tra i soggetti operanti in
zone diverse. D'altra parte, i due criteri del "fabbisogno
complessivo" e della "localizzazione territoriale delle strutture"
appaiono tra loro contraddittori: per fare un esempio, la
realizzazione di una struttura sanitaria in una zona ad alta
cancentrazione di strutture della medesima specie potrebbe rivelarsi
contemporaneamente non conforme al primo criterio e conforme al
secondo. La norma risulta, per tali motivi, penalizzante per le
regioni, esponendole al rischio di possibili ricorsi da parte dei
soggetti che vedessero le proprie richieste respinte a seguito delle
suddette verifiche. 10.5. - L'art. 8, inoltre, nell'introdurre
l'art. 8-quater, recante "Accreditamento istituzionale", ai commi
terzo e quarto, eccede la delega di cui all'art. 2, comma 1, lett.
gg), della legge n. 419. A tal proposito il comma 3 stabilisce che,
entro centottanta giorni dall'entrata in vigore del decreto, con atto
di indirizzo e coordinamento da emanarsi ai sensi dell'art. 8 della
legge n. 59/1997, sentita l'Agenzia per i servizi sanitari regionali,
il Consiglio superiore della sanità e, limitatamente
all'accreditamento dei professionisti, la Federazione nazionale dei
medici chirurghi e odontoiatri, sono definiti i criteri generali
uniformi: a) per la definizione dei requisiti ulteriori per
l'esercizio delle attività sanitarie per conto del Servizio
sanitario nazionale da parte delle strutture sanitarie e dei
professionisti, nonchè la verifica periodica di tali attività; b)
per la valutazione della rispondenza delle strutture al fabbisogno e
alla funzionalità della programmazione regionale, inclusa la
determinazione dei limiti entro i quali sia possibile accreditare
quantità di prestazioni in eccesso rispetto al fabbisogno
programmato, in modo da assicurare un'efficace competizione tra le
strutture accreditate; c) per le procedure ed i termini per
l'accreditamento delle strutture che ne facciano richiesta, ivi
compresa la possibilità di un riesame dell'istanza, in caso di esito
negativo e di prescrizioni contestate dal soggetto richiedente
nonchè a verifica periodica dei requisiti ulteriori e le procedure
da adottarsi in caso di verifica negativa. Il successivo comma 4,
definisce, alle lettere da a) a q), i criteri e principi direttivi
cui l'atto di indirizzo e coordinamento di cui al comma 3 dovrà
ispirarsi. Dal canto suo, l'art. 2, comma 1, lett. gg), della legge
n. 419/1998 delega il Governo a "definire un modello di
accreditamento rispondente agli indirizzi del Piano sanitario
nazionale, in applicazione dei criteri posti dall'art. 2 del d.P.R.
14 gennaio 1997, pubblicato nel Supplemento Ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 42 del 20 febbraio 1997 ...". A tal proposito il Piano
sanitario nazionale per il triennio 1998-2000, approvato con d.P.R.
23 luglio 1998, nel disciplinare l'accreditamento delle strutture
sanitarie, stabilisce chiaramente che "il compito di definire i
criteri per l'accreditamento e di conferire lo stato di struttura
sanitaria accreditata compete alle singole regioni e province
autonome". Le disposizioni dei commi 3 e 4 dell'art. 8-quater del
d.lgs. n. 502/1992, come introdotte dall'art. 8 del d.lgs. n. 229,
eccedono, pertanto, la delega nella parte in cui non si conformano,
secondo quanto stabilito art. 2, comma 1, lett. gg) della legge n.
419/1998 al Piano sanitario nazionale 1998/2000. In coerenza con il
riconoscimento della competenza regionale in ordine alla definizione
dei criteri per l'accreditamento delle strutture sanitarie, con le
sentenze nn. 2897, 2898 e 2899 del 9 ottobre 1998, il t.a.r. Lazio,
sez. 1-bis, ha disposto l'annullamento del "d.P.R. 14 gennaio 1997
nelle parti relative all'introduzione, relativi criteri, di requisiti
''ulteriori'' per l'accreditamento di strutture pubbliche e private
in possesso dei requisiti minimi per l'autorizzazione", sostenendo in
motivazione che "Il decreto impugnato, mentre ha legittimamente
disposto in ordine alla definizione dei requisiti strutturali,
tecnologici e organizzativi minimi per l'esercizio delle attività
sanitarie, in attuazione dell'art. 8, comma 4, del d.lgs. n.
502/1992, ha invece travalicato dalle attribuzioni che lo stesso
decreto legislativo conferiva all'atto di indirizzo e coordinamento,
nelle disposizioni contenute nel medesimo d.P.R., che introducono,
dettando i relativi criteri generali, requisiti per l'accreditamento
di strutture erogatrici di prestazioni delle attività sanitarie".
In sostanza, secondo il t.a.r. Lazio, non può ritenersi che l'art.
8, comma 4 del d.lgs. n. 502/1992 (non abrogato dal d.lgs. n. 229),
abbia attribuito al Governo il potere di fissare i criteri generali
per l'accreditamento cui le regioni avrebbero dovuto attenersi nella
determinazione dei suddetti requisiti ulteriori. Secondo quanto
affermato dalla giurisprudenza amministrativa, l'annullamento
giurisdizionale di un atto generale - quale risulta, senza dubbio, il
d.P.R. 14 gennaio 1997 - ha efficacia erga omnes ed ex tunc (cfr.
C.d.S., sez. VI, 9 gennaio 1997, n. 20, C.d.S., sez. VI, 7 febbraio
1978, n. 212, C.d.S., sez. VI, 21 agosto 1993, n. 586): dunque, la
parte del d.P.R. 14 gennaio 1997 che definisce i criteri generali cui
le regioni devono ispirarsi ai fini dell'accreditamento deve
ritenersi caducata; nè valga sostenere che la legge delega ha
"legificato" il d.P.R., congelandolo nella sua esistenza, al di là e
al di sopra dei suoi vizi di legittimita': una simile costruzione è
stata già in altri casi respinta dalla Corte costituzionale (v. per
tutte sentenze nn. 385 e 386 del 1985 e 151 e 153 del 1986,
relativamente alla presunta "legificazione" dei decreti di vincolo
assunti sulla base del d.m. "Galasso"). Pertanto, visto anche il
rinvio alla coerenza con il Piano sanitario nazionale, il rinvio
posto dalla legge delega ai "criteri posti dall'art. 2 del d.P.R. 14
gennaio 1997", deve intendersi circoscritto alle disposizioni di tale
articolo che attribuiscono alla competenza delle regioni la
definizione dei requisiti ulteriori e delle modalità per
l'accreditamento delle strutture sanitarie, con esclusione di quelle
norme che attribuiscono allo Stato di definire i criteri generali per
l'accreditamento. L'art. 8, dunque, nell'introdurre l'art. 8-quater,
commi 3 e 4 del d.lgs. n. 502/1992, eccede la delega di cui all'art.
2, comma 1, lett. gg), della legge n. 419/1998, anche nella parte in
cui tale norma impone che la definizione di un modello di
accreditamento deve avvenire "In applicazione dei criteri posti
dall'art. 2 del d.P.R. 14 gennaio 1997", violando contemporaneamente
le competenze costituzionalmente e legislativamente riconosciute in
materia alle regioni. Tale disposizione risulta pertanto viziata in
relazione agli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione. 10.6. - La
mancata rispondenza del modello di accreditamento introdotto dal
d.lgs. n. 229 rispetto agli indirizzi del Piano sanitario nazionale
1998-2000 si riscontra anche nella parte in cui l'art. 8 introduce
l'art. 8-quater del d.lgs. n. 502, comma 4, lett. a), laddove si
stabilisce, tra i criteri e principi direttivi cui deve attenersi
l'atto di indirizzo e coordinamento di cui al comma 3, quello di
"garantire l'eguaglianza tra tutte le strutture relativamente ai
requisiti ulteriori richiesti per il rilascio dell'accreditamento e
per la sua verifica periodica". Poichè le condizioni per ottenere
l'accreditamento sono definite su tre livelli - rispondenza ai
requisiti ulteriori, funzionalità rispetto agli indirizzi della
programmazione regionale, verifica positiva dell'attività svolta e
dei risultati raggiunti e solo i primi vengono qualificati come
"requisiti", è evidente che anche in questo caso il principio di
parità tra i soggetti risulta completamente disatteso: lo stesso
decreto, nel prevedere al comma 4, lett. a) dell'art. 8-quater che
l'eguaglianza tra le strutture deve essere garantita esclusivamente
rispetto "ai requisiti ulteriori", conferma che non sussiste una
piena eguaglianza tra le diverse strutture sanitarie ai fini
dell'accreditamento. In tal modo l'art. 8, nella parte in cui
aggiunge dopo l'art. 8 del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 8-quater, comma
4, lett. a), non rispecchia gli indirizzi del Piano sanitario
nazionale 1998-2000, nel quale si stabilisce espressamente che:
"l'accreditamento si applica, allo stesso titolo, alle strutture
sanitarie pubbliche e private". Il giudizio di funzionalità
rispetto alla programmazione nazionale e regionale introduce un
pesante elemento di discrezionalità nel rilascio dell'accreditamento
istituzionale che, come tale, non si configura più quale oggettivo
processo di selezione di soggetti in possesso di requisiti ulteriori,
intesi come livello qualitativo richiesto per l'erogazione di
prestazioni sanitarie per conto del S.S.N.. La discrezionalità che,
secondo una lettura non avvalorata dalla sentenza n. 416/1995 della
Corte costituzionale, il d.lgs. n. 502/1992 all'art. 8, comma 4,
prevede al momento della stipula degli appositi rapporti tra ASL e
soggetti accreditati, viene addirittura prevista al momento del
riconoscimento dello status di soggetto accreditato. In tal modo si
viene ad esercitare preventivamente una selezione dei soggetti che
possono accedere alla stipula degli accordi di cui all'art.
8-quinquies. Tale previsione, letta congiuntamente al comma 1
dell'art. 8-bis, laddove si prevede che i livelli uniformi di
assistenza siano garantiti da presidi direttamente gestiti dalle ASL,
Aziende ospedaliere e IRCCS e solo in forma residuale (cfr. "...
nonchè di soggetti accreditati ai sensi dell'art. 8-quater ...") da
altri soggetti accreditati, introduce una evidente disparità tra
soggetti pubblici e privati, relegando questi ultimi ad un ruolo
integrativo, contrariamente alla previsione normativa della legge n.
724/1994. Anche tale disposizione, dunque, ponendosi in
contraddizione con l'art. 8, comma 1, lett. gg), della legge n.
419/1998, viola l'art. 76 della Costituzione. 10.7. - L'art. 8,
nella parte in cui introduce l'art. 8-quinquies del d.lgs. n.
502/1992, disciplina gli Accordi contrattuali. Al comma 1, l'art.
8-quinquies, tale disposizione assegna alle regioni il compito di
definire, nel termine di sessanta giorni dall'entrata in vigore del
decreto l'ambito di applicazione degli accordi contrattuali, nonchè
quello di individuare i soggetti interessati agli stessi,
identificando, nelle successive lettere da a) a d), gli aspetti che
dovranno essere disciplinati dalle regioni. Il comma 2 dell'art.
8-quinquies stabilisce che le regioni e le Unità sanitarie locali
definiscono accordi con le strutture pubbliche ed equiparate e
stipulano contratti con quelle private e con i professionisti
accreditati, definendo, alle successive lettere da a) ad e), il
contenuto di tali accordi/contratti. Tali disposizioni non trovano
alcun fondamento nella legge delega: non si rinviene, infatti,
nessuna che attribuisca al Governo il compito di dettare la
disciplina degli accordi contrattuali. L'art. 8, nella parte in cui
introduce l'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 viola, pertanto,
l'art. 76 della Costituzione, imponendo alle regioni, in assenza di
delega, attività interferenti con le competenze ad esse riconosciute
dagli artt. 117 e 118 della Costituzione in materia di assistenza
sanitaria ed ospedaliera. 10.8. - L'art. 8, nella parte in cui
introduce l'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, detta norme in
materia di remunerazione. La disciplina dettata da tale disposizione
rivela contraddizioni evidenti fra le dichiarazioni di principio
contenute nel decreto con le quali vengono solo apparentemente
salvaguardate e garantite le competenze regionali in materia, e le
competenze che, nonostante i continui richiami alle intese con la
conferenza Stato, regioni e province autonome, di fatto, vengono
attribuite al Ministero della sanità. Tale contraddizione risulta
evidente dal confronto dell'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 502/1992,
lasciato intatto dal d.lgs. n. 229 dove si stabilisce espressamente
che "spettano alle regioni e alle province autonome, nel rispetto dei
principi stabiliti dalle leggi nazionali, le funzioni legislative
amministrative in materia di assistenza sanitaria ospedaliera" e la
traduzione di tale previsione nell'art. 8-sexies citato. Esprime in
maniera chiara tale contraddizione il combinato disposto dei commi 2
e 3 dell'art. 8-sexies. Mentre il comma 2 attribuisce alle regioni
il compito di definire le funzioni assistenziali, il successivo comma
3 attribuisce al Ministro della sanità il potere di determinare, con
proprio decreto, i criteri per la definizione delle funzioni
assistenziali e per la determinazione della loro remunerazione
massima, tracciando in dettaglio il percorso metodologico che dovrà
essere seguito dal Ministro. Stabilisce, infatti, il comma 3, che,
la definizione dei suddetti criteri generali da parte del Ministro
della sanità dovrà avvenire sulla base di "standard organizzativi e
di costi unitari predefiniti per fattori produttivi, tenendo conto,
quando appropriato, del volume dell'attività svolta". Anche tale
ultimo periodo del comma 3 esprime la citata contraddizione: se si
fosse tenuto realmente conto delle funzioni regionali salvaguardate
in via generale, infatti, il decreto avrebbe dovuto far riferimento
quantomeno a standard organizzativi "minimali"; in relazione ai
"costi unitari predefiniti per fattori produttivi", sarebbe stato
necessario fare riferimento a coefficienti correttivi che tengano
conto delle differenze regionali; con riguardo a "volume di
attivita'" il decreto non avrebbe dovuto subordinare la
considerazione dello stesso alla valutazione di appropriatezza da
parte del Ministro della sanità. Vengono in tal modo violate le
competenze costituzionalmente riconosciute in materia dalle regioni:
tali disposizioni, infatti, interferiscono in particolare modo sulla
potestà organizzativa riconosciuta costantemente alle regioni dalla
stessa giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte. Ancora, al comma 5
dell'art. 8-sexies aggiunto all'art. 8 del d.lgs. n. 502/1992,
l'art. 8 stabilisce che con decreto del Ministro della sanità,
sentita l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, d'intesa con la
conferenza Stato-regioni ai sensi dell'art. 120, comma 1, lett. g),
del d.lgs. n. 112/1998, verranno stabiliti "i criteri generali in
base ai quali le regioni adottano il proprio sistema tariffario,
articolando tali tariffe per classi di strutture secondo le loro
caratteristiche organizzative e di attività, verificati in sede di
accreditamento delle strutture stesse". La previsione della
differenziazione delle tariffe fra le diverse tipologie di strutture
sanitarie sulla base di criteri organizzativi e di attività e la
relativa attribuzione del potere di differenziare le tariffe a
Ministro della sanità ledono in maniera evidente le competenze
costituzionalmente riconosciute in materia alle regioni. A ciò si
aggiunga, che anche nella formulazione dell'art. 8, il Governo non ha
tenuto conto del parere espresso in data 6 maggio 1999 dalla
conferenza dei Presidenti delle regioni. A pagina 4 del suindicato
parere, allegato al verbale della conferenza unificata tenutasi nella
stessa data, tra le osservazioni relative ad emendamenti da apportare
ritenuti essenziali, con riferimento ai commi 2 e 3 dell'art.
8-sexies, si legge: "i criteri generali per la definizione delle
funzioni assistenziali e della loro remunerazione spettano al livello
centrale d'intesa con la conferenza Stato-regioni. La effettiva
specifica individuazione delle funzioni assistenziali e la loro
remunerazione, poichè indissolubilmente connesse alla definizione di
aspetti organizzativi e programmatici di esclusiva competenza
regionale, vanno mantenute in capo alle regioni. Solo per finalità
connesse alla compensazione della mobilità interregionale e
valutazione di congruità del FSN, può essere prevista anche in sede
nazionale una classificazione ed una remunerazione di riferimento con
particolare riferimento alle fattispecie di cui alle lettere d), e),
f) e g)". Con riguardo alle disposizioni contenute nei commi 4 e 5
dell'art. 8-sexies del d.lgs. n. 229, che nello schema di decreto
erano riportate ai commi 3 e 4 dell'art. 8-sexies si legge: "La
modulazione delle tariffe va mantenuta in capo alle regioni perchè
espressione di politiche tariffarie che ogni governo regionale deve
poter esprimere in coerenza con la propria programmazione. A livello
nazionale, va prevista una disciplina relativa a tariffari massimi,
eventualmente utilizzabili anche per finalità connesse alla
compensazione della mobilità regionale del PSN". Vanno, pertanto,
mosse all'art. 8 del d.lgs. n. 229, nella parte in cui aggiunge
all'art. 8 del d.lgs. n. 502/1992 l'art. 8-sexies, commi da 2 a 5, le
stesse censure mosse al par. 2 a tutte quelle disposizioni del
decreto nella cui formulazione finale non si è tenuto conto del
parere espresso dalle regioni in sede di conferenza unificata. 10.9.
- L'art. 8, nell'introdurre dopo l'art. 8 del d.lgs. n. 502/1992,
l'art. 8-septies detta alcune disposizioni in materia di prestazioni
erogate in forma indiretta. Stabilisce, infatti, tale disposizione
che "i rimborsi relativi alle prestazioni erogate in forma indiretta
sono definiti dalle regioni e dalle province autonome in misura non
superiore al cinquanta per cento delle corrispondenti tariffe
regionali determinate ai sensi dell'art. 8-sexies. Entro diciotto
mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, che
modifica d.lgs. del 30 dicembre 1992, n. 502 e successive
modificazioni, è abolita l'assistenza in forma indiretta per le
prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e in regime di
degenza. Resta ferma la normativa vigente in materia di assistenza
sanitaria all'estero". Non si rinviene nella legge delega alcuna
disposizione che autorizzi il Governo a disciplinare le prestazioni
indirette. A ciò si aggiunga che neppure il d.lgs. n. 502/1992, cui
il decreto impugnato è delegato ad apportare modifiche, disciplina
l'assistenza indiretta. L'art. 8, nella parte in cui introduce
l'art. 8-septies viola pertanto l'art. 76 della Costituzione.
11. - Violazione degli artt. 3 e 119 Cost., nonchè dell'art. 76
Cost., in relazione all'art. 2, comma 1, lett. cc) della legge n.
419 del 1998, da parte dell'art. 9 recante "Modificazioni all'art. 9
del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502". L'art. 9, nel sostituire
l'art. 9 del d.lgs. n. 502/1992, detta disposizioni in ordine a fondi
integrativi del Servizio sanitario nazionale. Nella parte in cui
introduce il comma 4 dell'art. 9 del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 9
stabilisce che: "L'ambito di applicazione dei fondi integrativi del
Servizio sanitario nazionale è rappresentato da: a) prestazioni
aggiuntive, non comprese nei livelli essenziali ed uniformi di
assistenza e con questi comunque integrate, erogate da professionisti
e da strutture accreditati; b) prestazioni erogate dal servizio
sanitario nazionale comprese nei livelli uniformi ed essenziali di
assistenza, per la sola quota posta a carico dell'assistito, inclusi
gli oneri per l'accesso alle prestazioni erogate in regime di libera
professione intramuraria e per la fruizione dei servizi alberghieri
su richiesta dell'assistito di cui all'art. 1, comma 15, della legge
23 dicembre 1996, n. 662; c) prestazioni socio-sanitarie erogate in
strutture accreditate residenziali e semiresidenziali o in forma
domiciliare, per la quota posta a carico dell'assistito". Dalla
lettura di tale disposizione si evince chiaramente come essa limiti
l'ambito di applicazione dei fondi integrativi alle prestazioni
erogate dai professionisti e dalle strutture accreditati, escludendo
le strutture autorizzate, con il risultato di creare, in violazione
dell'art. 3 della Costituzione, ingiustificate disparità di
trattamento tra i soggetti autorizzati e quelli accreditati. La
ratio (illegittima!) della disposizione pare quella di drenare fondi
per il SSN, distogliendoli dai soggetti autorizzati: in realtà,
oltre alla illegittima penalizzazione di questi ultimi, la
disposizione è palesemente irragionevole perchè aumenta la
pressione sulle strutture del Servizio sanitario, invece di
utilizzare le risorse aggiuntive per creare circuiti laterali a
quello del SSN, in grado di alleggerire la pressione sulle strutture
del SSN. In ogni caso, al di là della irragionevolezza della
disposizione, la stessa legge delega non autorizza il Governo ad un
siffatto intervento, giacchè gli impone solamente di riordinare le
forme integrative di assistenza sanitaria. Nè argomento a favore
dell'esclusione dei soggetti autorizzati si può trarre dalla
formulazione secondo cui le forme integrative "si riferiscono a
prestazioni aggiuntive, eccedenti i livelli uniformi ed essenziali di
assistenza definiti dal Piano sanitario nazionale, con questi
comunque integrate ...", e, infatti, a di là del fatto che anche i
soggetti autorizzati sono integrati nella pianificaziona sanitaria,
se questa viene intesa in senso non dirigistico, il termine
"integrate" si riferisce non ai soggetti, nè ai livelli uniformi di
assistenza, bensì alle prestazioni aggiuntive, le quali possono
essere "integrate" con i livelli uniformi ed essenziali di assistenza
anche se rese da soggetti autorizzati.
12. - Violazione degli artt. 76, nonchè degli artt. 117 e 118
della Costituzione, in relazione al d.lgs. n. 281/1997 e alla
giurisprudenza costituzionale sul principio di leale collaborazione
tra lo Stato e le regioni da parte dell'art. 10, recante "Modifica
dell'art. 9-bis del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502". 12.1. - L'art.
10 del d.lgs. modifica l'art. 9-bis del d.lgs. n. 502/1992, in
materia di sperimentazioni gestionali, stabilendo, al primo comma del
nuovo art. 9-bis che "la conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano
autorizza programmi di sperimentazione aventi ad oggetto nuovi
modelli gestionali, che prevedono forme di collaborazione tra
strutture del Servizio sanitario nazionale e soggetti privati, anche
attraverso la costituzione di società miste a capitale pubblico e
privato". Ai sensi del comma 2 del nuovo art. 9-bis, la regione ha
esclusivamente il potere di proporre il programma di sperimentazione,
incombendo su di essa l'obbligo di motivare "le ragioni di
convenienza economica del progetto gestionale, di miglioramento della
qualità dell'assistenza e di coerenza con le previsioni del Piano
sanitario regionale", nonchè di evidenziarne "gli elementi di
garanzia" sulla base dei criteri specificamente individuati nelle
lettere da a) a d). Il comma 3, inoltre, attribuisce alla conferenza
Stato-regioni funzioni di controllo, per il tramite dell'Agenzia per
i servizi sanitari regionali, dei risultati annualmente conseguiti
sia sul piano economico che su quello della qualità dei servizi "ivi
comprese le forme di collaborazione in atto soggetti privati per la
gestione di compiti diretti di tutela della salute". Sempre ai sensi
del comma 3 "al termine del primo triennio di sperimentazione, sulla
base dei risultati conseguiti, il Governo e le regioni adottano i
provvedimenti conseguenti". L'ultimo comma fa divieto alle ASL di
costituire società di capitali aventi per oggetto sociale lo
svolgimento di compiti diretti di tutela della salute al di fuori dei
programmi di sperimentazione individuati nei commi precedenti.
Nessuna norma della legge n. 419/1998 delega il Governo il compito di
dettare una nuova disciplina delle sperimentazioni gestionali. Anche
l'art. 10 del d.lgs. n. 229, nel sostituire l'art. 9-bis del d.lgs.
n. 502/1992, viola pertanto l'art. 76 della Costituzione. 12.2. - Su
tale disposizione la conferenza dei Presidenti delle regioni e delle
province autonome aveva, inoltre, proposto emendamenti ritenuti
essenziali. Era stata, infatti, proposta la seguente modifica: "la
conferenza Stato-regioni definisce i criteri e le regioni
autorizzano. La stessa conferenza vigila sull'andamento delle
sperimentazioni indicando eventuali modifiche, integrazioni o anche
necessità di interruzioni. Va in ogni caso previsto che la
partecipazione dei privati può coprire fino al 49% e che la
esclusione del subappalto deve riguardare solo le attività di
diretta assistenza". Vanno, pertanto, richiamate le censure di
incostituzionalità mosse a tale disposizione supra sub par. 2.
12.3. - L'art. 9-bis del d.lgs. n. 502/1992 così definiva le
sperimentazioni gestionali: "Le sperimentazioni gestionali previste
dall'art. 4, comma 6, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 sono
attuate attraverso convenzioni con organismi pubblici e privati per
lo svolgimento in forma integrata sia di opere che di servizi,
motivando le ragioni di convenienza, di miglioramento della qualità
dell'assistenza e gli elementi di garanzia che supportano le
convenzioni medesime. A tal fine la regione può dar vita a società
miste a capitale pubblico e privato". Il comma 2 dell'art. 9-bis
stabiliva, inoltre, che: "in sede di prima attuazione, la conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano individua nove aziende unità sanità
locali e/o ospedaliere, equamente ripartite nelle circoscrizioni del
Nord, Centro e Sud Italia, in cui effettuare le predette
sperimentazioni". La previsione da parte del d.lgs. n. 229 di
un'autorizzazione centrale della conferenza Stato-regioni, per
l'adozione in sede regionale di modelli sperimentali
(pubblico-privato) allo stato attuale risulta del tutto
ingiustificata, prolungando immotivatamente la "fase di prima
attuazione" prevista dal d.lgs. n. 502/1992 e non tiene, inoltre,
conto del contesto normativo generale che prevede già nella legge n.
142/1990 la possibilità per gli enti locali di costituire aziende
miste. Tale disposizione, infatti, vincola in maniera considerevole
le possibili esperienze di collaborazione tra pubblico e privato,
individuando percorsi molto rigidi nel definire l'iter procedurale e
autorizzativo dei progetti.
13. - Violazione degli artt. 76, 97, 117 e 118 della Costituzione
da parte dell'art. 13, recante "Modificazioni all'art. 15 del d.lgs.
20 dicembre 1992, n. 502". L'art. 13 sostituisce l'art. 15 del
d.lgs. n. 502/1992 e aggiunge a tale disposizione gli articoli da
15-bis a 15-undecies. L'intera materia è stata sottoposta a forti
critiche da parte del mondo medico, per svariati profili, alcuni dei
quali di grave rilievo costituzionale (basti pensare alla violazione
del tradizionale principio della salvezza dei diritti quesiti). La
materia viene qui affrontata per la sola parte di interesse
(giuridicamente rilevante) regionale, in quanto le scelte compiute
dal governo centrale si riverberano sui profili di organizzazione
sanitaria dell'ente regionale. 13.1. - Nel sostituire l'art. 15,
comma 1, del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 13 stabilisce che "Fermo
restando il principio dell'invarianza della spesa, la dirigenza
sanitaria è collocata in un unico ruolo, distinto per profili
professionali, ed in un unico livello, articolato in relazione alle
diverse responsabilità professionali e gestionali. In sede di
contrattazione collettiva nazionale sono previste, in conformità ai
principi e alle dirigenziali nonchè per l'assegnazione, valutazione
e verifica degli incarichi dirigenziali e per l'attribuzione del
relativo trattamento economico accessorio correlato alle funzioni
attribuite ed alle connesse responsabilità del risultato". A tal
proposito, l'art. 2, comma 1, lett. q), della legge n. 419 aveva
affidato al Governo il compito di "prevedere le modalità per
pervenire per aree, funzioni ed obiettivi, a regime, all'esclusività
del rapporto di lavoro, quale scelta individuale per il solo
personale della dirigenza sanitaria in ruolo al 31 dicembre 1998 da
incentivare anche con il trattamento economico aggiuntivo di cui
all'art. 1, comma 12, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, secondo
le modalità applicative definite in sede di contrattazione
collettiva nazionale di lavoro". Dal confronto delle due
disposizioni risulta evidente come l'art. 13, nella parte in cui
sostituisce l'art. 15, comma 1, del d.lgs. n. 502/1992 eccede la
delega contenuta all'art. 2, comma 1, lett. q), della legge n.
419/1998, violando, pertanto l'art. 76 della Costituzione. Si
potrebbe, a tal proposito, eccepire che il livello unico dirigenziale
è stato introdotto dal d.lgs. n. 29/1993, entrato in vigore
successivamente al d.lgs. n. 502/1992. Tuttavia, anche se si
aderisce alla tesi in base alla quale il d.lgs. n. 29/1993
costituisce una legge di principi, e che, in quanto tale, le
disposizioni in esso contenute devono ritenersi applicabili a tutta
la dirigenza, compresa la dirigenza medica, non si spiega, in primo,
luogo perchè il Governo, eccedendo la delega, abbia sentito la
necessità di confermare la disciplina già dettata dal d.lgs. n. 29
e, in secondo luogo, per quale motivo il Governo abbia disciplinato,
con il d.lgs. n. 229, anche materie, quali l'orario di lavoro, la
formazione, la mobilità del personale, che il d.lgs. n. 29/1993 ha
riservato espressamente alla contrattazione collettiva, come si
desume dal combinato disposto degli artt. 2 e 45 del d.lgs. n.
29/1993. La soppressione dei due livelli di dirigenza medica ha
comportato, inoltre, il venir meno della prerogativa regionale di
nominare un componente della Commissione selezionatrice per l'accesso
al secondo livello secondo quanto stabilito nel testo dell'art. 15
del d.lgs. n. 502/1992, prima delle modifiche apportate dal d.lgs.
n. 229. Fuori delega pare altresì la soppressione dei rapporti di
lavoro a tempo definito per la dirigenza sanitaria (nel testo del
nuovo art. 15-bis, comma 3). Infatti, concettualmente, l'esclusività
del rapporto di lavoro della dirigenza sanitaria, prevista come
principio dall'art. 2, comma 1, lett. q) della delega, è cosa
diversa dal rapporto di lavoro a tempo pieno o a tempo definito:
l'esclusività implica l'impossibilità di svolgere lavori per
soggetti concorrenti con il SSN; il carattere a tempo definito del
rapporto permette di avere altre attività (secondo la recente
normativa, un dipendente pubblico può scegliere la collocazione a
tempo definito per svolgere una attività diversa e non confliggente
con quella principale). La soppressione dei rapporti a tempo
definito è fonte di aumento di spesa e comporta comunque gravi
problemi organizzativi alle regioni. 13.2. - L'art. 13, nella parte
in cui aggiunge dopo l'art. 15 del d.lgs. n. 502/1992, l'art.
15-sexies, detta disposizioni in ordine all'attività libero
professionale extramuraria, stabilendo che: "il rapporto di lavoro
dei dirigenti sanitari in servizio al 31 dicembre 1998 i quali, ai
sensi dell'art. 1, comma 10 della legge n. 662/1996, abbiano
comunicato al direttore generale l'opzione per l'esercizio
dell'attività libero professionale extramuraria e che non intendano
revocare detta opzione, comporta la totale disponibilità nell'ambito
dell'impegno di servizio, per la realizzazione dei risultati
programmati e lo svolgimento delle attività professionali di
competenza. Le Aziende stabiliscono i volumi e le tipologie delle
attività e delle prestazioni che i singoli dirigenti sono tenuti ad
assicurare, nonchè le sedi operative in cui le stesse devono essere
effettuate". Anche tale disciplina deve ritenersi viziata per
eccesso di delega: l'art. 2, comma 1, lett. q), della legge n.
419/1998 ha, infatti, delegato il Governo esclusivamente a "prevedere
le modalità per prevenire, all'esclusività del rapporto di lavoro"
e non certo a disciplinare l'attività libero professionale
extramuraria. Anche tale disposizione viola, pertanto, l'art. 76
della Costituzione, nonchè gli artt. 117 e 118 della Costituzione
nella parte in cui, nell'attribuire alle Aziende il potere di
individuare "volumi e le tipologie delle attività e delle
prestazioni che i singoli dirigenti sono tenuti ad assicurare,
nonchè le sedi operative in cui le stesse devono essere effettuate",
non prevede alcuna forma di coinvolgimento delle regioni. 13.3. -
L'art. 13, risulta, inoltre, viziato di eccesso di delega nella parte
in cui aggiunge all'art. 15 del d.lgs. n. 502/1992 l'art. 15-quater,
comma 4. L'art. l5-quater infatti, dopo aver stabilito, al comma 3,
che entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto,
tutti i dirigenti in servizio alla data del 31 dicembre 1998, sono
tenuti a comunicare al direttore generale l'opzione in ordine al
rapporto esclusivo, al successivo comma 4 prevede che: "il dirigente
sanitario con rapporto di lavoro esclusivo non può chiedere il
passaggio al rapporto di lavoro non esclusivo". Mentre, al comma 2,
stabilisce che: "Salvo quanto previsto al comma 1, i dirigenti in
servizio alla data del 31 dicembre 1998, che hanno optato per
l'esercizio dell'attività libero professionale extramuraria passano,
a domanda, al rapporto di lavoro esclusivo". Dunque, una volta che il
dirigente abbia optato per il rapporto esclusivo, non può più
chiedere il passaggio a quello non esclusivo, mentre è possibile il
contrario. A tal proposito va ricordato che la delega aveva
incaricato il Governo di "prevedere le modalità per prevenire...
all'esclusività del rapporto di lavoro, quale scelta individuale per
il solo personale della dirigenza sanitaria in ruolo al 31 dicembre
1998". L'art. 13, nella parte in cui introduce l'art. 15-quater,
comma 4, del d.lgs. n. 502/1992, viola pertanto l'art. 76 della
Costituzione. 13.4. - L'art. 15-quinquies, comma 5, come introdotto
dall'art. 13 del d.lgs. n. 229, prevede che "gli incarichi di
direzione di struttura, semplice o complessa, implicano il rapporto
di lavoro esclusivo" così vietando che possano essere attribuiti
incarichi di direzione ai dirigenti sanitari che scelgono l'attività
extramuraria. La possibilità di ricondurre questa sanzione alla
citata lett. q) della delega appare assai dubbia; sicuri appaiono
alcuni profili di incostituzionalità, pur se qui non rilevanti, del
trattamento deteriore fatto a chi sceglie l'attività extramuraria
dall'art. 72 della legge n. 448 del 1998, e confermato dal comma 10
del medesimo art. 15-quinquies; altrettanto sicura, e di sicuro
interesse regionale, appare la violazione dell'art. 97 Cost.,
laddove, con un ukase che non ammette repliche e che richiede
immediata applicazione, si impone alle regioni ed alle ASL di
rinunziare all'esperienza di tutti i dirigenti sanitari che non
vorranno optare per il rapporto esclusivo (ai quali si continua a
dimidiare il trattamento economico e a negare la possibilità di
verifica sui risultati).
14. - Violazione degli artt. 76, 117 e 118 della Costituzione,
anche in relazione al d.lgs. 28 gennaio 1997 e alla giurisprudenza
costituzionale in materia di leale collaborazione tra Stato e
regioni, da parte dell'art. 16, recante "Commissione nazionale per
l'accreditamento e la qualità dei servizi sanitari". L'art. 16
aggiunge all'art. 19 del d.lgs. n. 502/1992 gli art. da 19-bis a
19-quinquies. 14.1. - Nella parte in cui introduce l'art. 19-bis,
comma 1, all'art. 19 del d.lgs. n. 502/1992, l'art. 16 istituisce,
presso l'Agenzia per i servizi sanitari regionali, la Commissione
nazionale per l'accreditamento e la qualità dei servizi sanitari,
composta da "dieci esperti di riconosciuta competenza a livello
nazionale in materia di organizzazione e programmazione dei servizi,
economia, edilizia e sicurezza nel settore della sanita'", stabilendo
che con successivo regolamento, da adottarsi ai sensi dell'art. 17,
comma 1, della legge n. 400/1988, dovranno esserne definiti modalità
di organizzazione e funzionamento. A tale Commissione l'art. 16
attribuisce le seguenti funzioni: a) definisce i requisiti in base ai
quali le regioni individuano i soggetti abilitati alla verifica del
possesso dei requisiti per l'accreditamento delle strutture pubbliche
e private di cui all'art. 8-quater, comma 5; b) valuta l'attuazione
del modello di accreditamento per le strutture pubbliche e per le
strutture private; c) esamina i risultati dell'attività di
monitoraggio condotta, ai sensi del comma 3, dalle regioni in ordine
allo stato di attuazione delle procedure di accreditamento.
L'istituzione, la disciplina, e le funzioni della Commissione
nazionale per l'accreditamento e la qualità dei servizi sanitari
non rientrano nell'oggetto della delega di cui all'art. 2, comma 1,
lett. gg), della legge n. 419/1998, che attribuisce al Governo
esclusivamente il compito "definire un modello di accreditamento
rispondente agli indirizzi del piano sanitario nazionale, in
applicazione dei criteri posti dall'art. 2 del decreto del Presidente
della Repubblica 14 gennaio 1997, pubblicato nel Supplemento
ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 42 del 20 febbraio 1997 ...".
Se, infatti, il Governo è stato delegato a definire un modello di
accreditamento non risulta che esso sia stato anche incaricato di
costituire un apposito organismo deputato a definire i criteri in
base ai quali le regioni individuano i soggetti abilitati alla
verifica del possesso dei requisiti per l'accreditamento delle
strutture pubbliche e private di cui all'art. 8-quater, comma 5, a
valutare la realizzazione concreta di tale modello nonchè ad
esaminare i risultati dell'attività di monitoraggio svolta dalle
regioni sullo stato di attuazione delle procedure di accreditamento.
Tanto più che la norma in questione non esprime il criterio in base
al quale tale valutazione dovrà avvenire, lasciando piena
discrezionalità alle decisioni alla Commissione. La disposizione in
oggetto risulta, pertanto, non solo posta in violazione dell'art. 76
della Costituzione, ma anche lesiva delle competenze
costituzionalmente riconosciute alle regioni in materia di assistenza
sanitaria e confermate dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
in materia di accreditamento (cfr. sentenza n. 416/1995). Non si
prevede, infatti, alcuna forma di coinvolgimento delle regioni
nell'attività della Commissione. Nè si prevede che facciano parte
della Commissione rappresentanti delle regioni. 14.2. - In ordine a
tale disposizione, inoltre, si era espressa la conferenza
Stato-regioni nel parere rilasciato in data 6 maggio 1999. Tra le
osservazioni relative ad emendamenti ritenuti essenziali si legge
"Art. 19-bis: i compiti della Commissione nazionale per
l'accreditamento e la qualità dei servizi vanno demandati
all'Agenzia per i servizi sanitari regionali, garantendo la
partecipazione delle società scientifiche accreditate, e andranno
svolti in coerenza con gli obiettivi indicati nel P.S.N.". Vanno
pertanto mosse anche nei confronti di tale disposizione le censure
già rivolte in generale supra sub par. 2, a tutte quelle
disposizioni del decreto nella cui formulazione non si è tenuto
conto delle osservazioni regionali. L'art. 19-ter viola, pertanto,
gli artt. 117 e 118 della Costituzione anche in relazione al d.lgs.
n. 281/1997 e alla giurisprudenza costituzionale in materia di leale
collaborazione tra Stato e regioni.
15. - Violazione dell'art. 119 della Costituzione da parte
dell'art. 16 del d.lgs. n. 229 del 1991 e dell'art. 1, comma 4,
della legge n. 419 del 1998. Costituisce principio generalissimo
della finanza regionale, in specie in materia sanitaria, quello
secondo cui lo Stato "non può addossare al bilancio regionale oneri
relativi alla spesa sanitaria che derivano da decisioni non
imputabili alle regioni stesse" (Corte cost., sentenze nn. 452 del
1989; 416 del 1995). Ora, nonostante le assicurazioni rese in sede
politica, è accertato (anche dal Servizio Bilancio del Senato, nella
nota citata) che il decreto avrà effetti finanziari oggi non
controllabili. La stessa legge delega (art. 1, comma 4) prevede che
"l'esercizio della delega ... non comporta complessivamente oneri
aggiuntivi per il bilancio dello Stato e degli enti di cui agli artt.
25 e 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e successive
modificazioni". Il decreto legislativo, così, non contiene alcuna
garanzia che le maggiori spese provocate dalla sua attuazione non
ricadano - per scelte organizzative impostate ed effettuate a livello
centrale - sul sistema regionale. Non è sufficiente all'uopo l'art.
1 del d.lgs. n. 229, nella parte in cui introduce un nuovo art. 1,
comma 3 nel d.lgs. n. 502, ai sensi del quale "l'individuazione dei
livelli essenziali e uniformi di assistenza assicurati dal servizio
sanitario nazionale, per il periodo di validità del piano sanitario
nazionale, è effettuata contestualmente all'individuazione delle
risorse finanziarie destinate al servizio sanitario nazionale, nel
rispetto delle compatibilità finanziarie definite per l'intero
sistema di finanza pubblica nel documento di programmazione
economico-finanziaria. Le prestazioni comprese nei livelli
essenziali di assistenza sono garantite dal servizio sanitario
nazionale a titolo gratuito o con partecipazione alle spese, nelle
forme e nelle modalità previste dalla legislazione vigente" ed
ancora meno è sufficiente l'art. 16, nella parte in cui introduce
un art. 19-quinquies nel d.lgs. n. 502 (che prevede una relazione
sugli effetti finanziari del Ministro della sanita') e un art.
19-ter, che prevede generiche misure di sostegno, ma non certo la
copertura dei disavanzi sul bilancio regionale provocati dai
contraccolpi delle scelte politico-organizzative prese a livello
centrale. Il Presidente della conferenza dei Presidenti delle
regioni e province autonome, nella citata nota del 17 giugno 1999,
sottolineava questi problemi: "Richiamo, da ultimo, l'esigenza che
l'approvazione del decreto legislativo avvenga in un quadro coerente
anche relativamente agli aspetti economico finanziari e che - oltre
ad un miglioramento della formulazione della norma inserita nell'art.
19-quinquies (finalizzata a garantire che nella Relazione ivi
prevista si tenga conto delle valutazioni delle regioni
sull'effettiva incidenza economica dell'applicazione del decreto) -
siano da subito adottati i provvedimenti e le misure utili per
recepire il lavoro svolto dall'apposito tavolo di confronto da Lei
insediato su tali aspetti. In particolare si chiede che, anche
attraverso una tempestiva assunzione al tavolo politico di quanto
elaborato in sede tecnica, venga da subito posto mano alla manovra
necessaria per trasferire alle regioni le risorse sulle quali vi e
già accordo, nella consapevolezza che la corretta quantificazione
dell'effettivo fabbisogno finanziario è necessaria non solo per
''sanare'' gli anni pregressi ma per fare del 2000 l'''anno zero''
della sanita'".
16. - L'illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale
della legge delega n. 419 del 1998 per violazione dell'art. 76, sotto
il profilo della generica individuazione dell'oggetto, nonchè della
confusa gestione di "oggetto" e "principi" della delega. Vengono qui
(sub parr. 16, 17 e 18) tuzioristicamente riprodotte le censure già
avanzate dalla regione Lombardia avverso la legge delega n. 419 del
1998, in quanto dalla illegittimità di questa consegue
l'illegittimità derivata del decreto delegato. Il d.lgs. n. 229 è
illegittimo per illegittimità derivata dalla illegittimità della
legge n. 419 del 1998, per violazione dell'art 76, sotto il profilo
della generica individuazione dell'oggetto della delega e della
confusa gestione di "oggetto" e "principi". L'art. 1, comma 1, della
legge n. 419 del 1998 attribuisce al Governo l'incarico di emanare
uno o più decreti legislativi contenenti disposizioni correttive ed
integrative del d.lgs. n. 502/1992 "sulla base dei principi e dei
criteri direttivi previsti dall'art. 2". Se si tiene a mente
l'insegnamento tradizionale secondo cui la delega legislativa non
può riguardare generiche materie o generici settori, bensì deve
fare riferimento ad oggetti definiti e precisi, leggendo le
disposizioni contenute nell'art. 2 si evince chiaramente come la
maggioranza di esse, anzichè dettare principi e criteri direttivi,
talvolta individuino, talaltra precisino l'oggetto della delega. In
sostanza, la legge n. 419/1998 definisce come "oggetto" della delega
una genericissima "modifica" ed "integrazione" del d.lgs. n.
502/1992, per poi prevedere e qualificare come criteri e principi di
tale oggetto le singole previsioni delle lettere da a) a qq)
dell'art. 2; ma queste, a ben vedere, non fanno che esplicare
l'oggetto della delega, preannunciato dall'art. 1, e solo raramente
individuano criteri e principi. Nè pochi criteri e principi
indicati in alcune delle lettere dell'art. 2, comma 1, possono
ritenersi estensibili alle altre lettere dello stesso comma, essendo
stati dettati in relazione allo specifico settore disciplinato dalla
singola lettera. Esempi più eclatanti della confusione cui è
incorso il legislatore delegante sono costituiti dal disposto delle
lettere c), i), m), n), r), s), u), z), aa), bb), dd), ff), gg), ii),
pp) e qq) dell'art. 2, comma 1. Cosa altro è se non un "oggetto"
della delega il "regolare la collaborazione tra i soggetti pubblici
interessati" (lett. c)); ovvero "attribuire...i compiti e le funzioni
tecnico scientifici e di coordinamento tecnico all'istituto superiore
di sanità, all'agenzia per i servizi sanitari regionali e
all'Istituto superiore per la prevenzione e la sicurezza del lavoro"
(lett. i))? E si potrebbe continuare: il "ridefinire il ruolo del
piano sanitario nazionale" (lett. aa)) è solo un possibile oggetto
della delega al quale mancano principi e criteri direttivi. Che,
nella maggior parte dei casi, le lettere del comma 1 dell'art. 2,
contengono "oggetti" senza "principi e criteri" è infine dimostrato
da quei rari casi in cui l'individuazione dell'oggetto è
accompagnata da qualche indicazione o direttiva d'intervento. Così,
ad esempio, nel punto cc), si attribuisce la delega al riordino delle
forme integrative di assistenza sanitaria "precisando che esse si
riferiscono a prestazioni aggiuntive, eccedenti i livelli uniformi ed
essenziali di assistenza definiti dal piano sanitario nazionale, con
questi comunque integrate, ammettendo altresì la facoltà per le
regioni, le province autonome e gli enti locali e per i loro consorzi
di partecipare alla gestione delle stesse forme integrative di
assistenza". Le norme indicate si pongono, pertanto, in chiaro
contrasto con quanto previsto dall'art. 76 della Costituzione,
richiedendo tale disposizione tra i requisiti della legge di delega
"la determinazione dei principi e dei criteri direttivi". A tal
proposito, codesta ecc.ma Corte ha più volte affermato che la legge
di delega deve contenere, oltre ai limiti di durata e alla
definizione dell'oggetto, anche l'indicazione dei principi e criteri
direttivi e che "all'uopo il precetto costituzionale è da ritenersi
soddisfatto allorchè sono date al legislatore delegato delle
direttive vincolanti ragionevolmente limitatrici della sua
discrezionalità e delle indicazioni che riguardino il contenuto
della disciplina delegata, mentre allo stesso legislatore delegato è
demandata la realizzazione, secondo modalità tecniche prestabilite,
delle esigenze, delle finalità e degli interessi considerati dal
legislatore delegante" (sent. 158/1985). È pur vero che, in alcuni
casi, codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto che "la limitatezza delle
finalità da raggiungere giustifica adeguatamente la mancata
indicazione di principi e criteri specifici" (sent. 299/1993). Non
sembra, tuttavia, che tale situazione ricorra nel caso di specie, e
ciò in quanto se dalla lettura dell'art. 1, comma 1, l'oggetto della
delega sembra essere circoscritto alla modifica e alla integrazione
di alcune disposizioni del d.lgs. n. 502/1992, esso, in realtà, si
snoda nelle numerosissime norme contenute nelle lettere del comma 1,
dell'art. 2, che, a loro volta, intervengono su quasi tutti i settori
già disciplinati dal d.lgs. n. 502/1992. L'oggetto della delega
contenuta nella legge n. 419/1998, dunque, non è affatto limitato,
bensì è molto ampio: la mancata indicazione dei principi non può,
pertanto, ritenersi giustificata neppure alla luce di quanto statuito
dalla giurisprudenza costituzionale. Nè si può ritenere che nel
caso di specie la determinazione dei principi e dei criteri direttivi
sia avvenuta per relationem con riferimento al d.lgs. n. 502/1992.
Questa ecc.ma Corte ha, infatti, affermato che "la determinazione dei
principi e dei criteri direttivi di cui all'art. 76 della
Costituzione ben può avvenire per relationem, con riferimento ad
altri atti normativi, purchè sufficientemente specifici" (sent.
157/1985). Nel testo degli artt. 1 e 2 non è, invece, rinvenibile
alcuna norma che disponga il rinvio ai principi desumibili dal d.lgs.
n. 502/1992. Sebbene, infatti, alcune delle lettere contenute nel
comma 2 dell'art. 1, contengano disposizioni di completamento della
disciplina introdotta dal d.lgs. n. 502/1992, e, come tali,
potrebbero ritenersi ispirate ai principi desumibili da tale decreto
legislativo, la maggioranza di esse detta disposizioni di modifica
spesso contrastanti con tali principi. Negli artt. 1 e 2, è, dunque,
ravvisabile una sostanziale carenza o, quantomeno insufficienza dei
principi e criteri direttivi richiesti dall'art. 76 Cost., quali
requisiti necessari della legge di delega. Incongrua, incoerente e
in contrasto con l'art. 76 della Costituzione è poi la struttura di
tutte le disposizioni di delega. La formula secondo cui oggetto
della delega sono "disposizioni modificative e integrative del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502" è contraddetta dal lunghissimo elenco
dell'art. 2. Sembra quasi che non si sia voluto definire la delega
come delega alla riorganizzazione del sistema sanitario e si sia
invece voluto simulare il reale intento del legislatore sotto la
formula anodina e riduttiva dell'art. 1, comma 1. In realtà,
delegare il Governo ad emanare "disposizioni integrative e
modificative" di un altro atto dovrebbe sottintendere la volontà di
muoversi all'interno della logica e dei principi di quell'atto.
Ciò, d'altra parte, sembrerebbe confermato dal comma 2 dell'art. 1
secondo cui "L'esercizio della delega di cui al comma 1 deve avvenire
nel rispetto delle competenze trasferite alle regioni con il decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59". Tutto ciò è invece contraddetto, come
si vedrà anche in dettaglio più avanti, dai singoli punti dell'art.
2, che si pongono talvolta in netta contraddizione con le scelte del
d.lgs. n. 502/1992, confermate, peraltro, dal d.lgs. n. 112/1998.
17. - L'illegittimità derivata dalla illegittimità dell'art. 1,
commi 2 e 3, della legge n. 419 del 1998 per violazione dell'art.
117 della Costituzione in relazione al Titolo V del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 112, al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, e al principio di
leale collaborazione tra Stato e regioni. Il d.lgs. è illegittimo
per illegittimità derivata della legge delega, nella parte in cui
essa prevede il parere della conferenza-unificata, di cui all'art. 8
del d.lgs. n. 281/1997, e non già della conferenza Stato-regioni.
Si ribadiscono anche in questa sede i motivi di ricorso avverso la
legge delega. Il d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, nel disciplinare le
funzioni della conferenza Stato-regioni, all'art. 2, comma 3,
stabilisce espressamente che la conferenza Stato-regioni è
obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di disegno di legge e
di decreto legislativo o di regolamento del Governo nelle materie di
competenza delle regioni. Nella sentenza n. 408/1998, la Corte così
commenta tale disposizione "L'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281
stabilisce che essa (la conferenza Stato-regioni) è
obbligatoriamente sentita in ordine agli schemi di legge e di decreto
legislativo o di regolamento del Governo nelle materie di competenza
delle regioni, generalizzando la partecipazione consultiva
obbligatoria sull'attività e sull'iniziativa normativa del Governo
nelle materie regionali". Quanto alle competenze della conferenza
unificata l'art. 9, comma 2 del d.lgs. n. 281/1997 stabilisce che
essa "è comunque competente in tutti i casi in cui regioni, comuni e
comunità montane ovvero la conferenza Stato-regioni e la conferenza
Stato-città debbano esprimersi sul medesimo oggetto". L'art. 2,
inoltre, alla lett. a), nello specificare le competenze della
conferenza unificata, stabilisce che essa esprime parere sul disegno
di legge finanziaria e sui disegni di legge collegati; sul disegno di
programmazione economica e finanziaria; sugli schemi di decreto
legislativo adottati in base all'art. 1 della legge n. 59/1997.
Anche alla luce di quanto stabilito dall'art. 2 del d.lgs. n.
281/1997, dunque, la competenza della conferenza unificata ad
esprimere parere in ordine agli schemi di decreto legislativo
contemplati dall'art. 1 della legge n. 419/1998 deve ritenersi
esclusa. Nè, d'altra parte, è possibile ritenere una competenza
della conferenza unificata in materia sulla base di quanto previsto
dalla prima parte del comma 2 dell'art. 9, del d.lgs. n. 281/1997,
dove si stabilisce che la conferenza unificata è competente quando
la conferenza Stato-regioni e la conferenza Stato-città "debbano
esprimersi sul medesimo oggetto". Dalla lettura del comma 5
dell'art. 9, che disciplina le funzioni della conferenza Stato-città
non è possibile desumere competenze della stessa in materia di
assistenza sanitaria: tale norma, infatti, riconduce le competenze
della conferenza Stato-città essenzialmente alla sfera degli
interessi che fanno capo alle autonomie locali. D'altra parte, se è
vero che questa ecc.ma Corte, nel pronunciarsi in ordine alla
questione di legittimità costituzionale sollevata dalla regione
Puglia in ordine alla unificazione della conferenza Stato-regioni con
la conferenza Stato-città, attuata con il d.lgs. n. 281/1997, ha
riconosciuto che la previsione della conferenza unificata costituisce
"una scelta discrezionale del legislatore non in contrasto con la
Costituzione", è anche vero che questa ecc.ma Corte ha ritenuto la
legittimità costituzionale della conferenza unificata "quale
strumento di raccordo fra Governo e autonomie, allorchè siano in
discussione argomenti di interesse comune vuoi delle regioni vuoi
degli enti locali" (sent. n. 408/1998). E la materia dell'assistenza
sanitaria in quanto rientrante nella competenza delle regioni, non
sembra possa ritenersi, se non in maniera molto limitata, e comunque
generica, di interesse comune delle regioni e degli enti locali.
18. - L'illegittimità derivata dalla illegittimità della legge
delega n. 419 del 1998 sotto tutti i profili già evidenziati nel
ricorso avverso la legge n. 419 del 1998. Oltre a due motivi di cui
sub parr. 16 e 17, relativi all'illegittimità derivata del d.lgs. n.
229, per illegittimità della delega, sotto i due profili generali
ivi evidenziati, si intendono in ogni caso richiamati e riprodotti
tutti gli altri motivi di ricorso avverso la legge delega n. 419,
già avanzati dalla regione Lombardia nel ricorso notificato in data
5 gennaio 1999, per la parte e nella misura in cui le disposizioni
impugnate hanno trovato attuazione in disposizioni del decreto
delegato. Ciò vale per la lamentata violazione del principio di
parità tra soggetti pubblici e soggetti privati (motivo 4); per
l'ingerenza comunale nei procedimenti decisionali in materia
sanitaria (motivo 5); per la mancata o ridotta partecipazione
regionale al processo di formazione del Piano sanitario nazionale
(motivo 6); per l'eccesso di dettaglio in materia di attivazione dei
distretti (motivo 7); per la delega alla definizione
dell'accreditamento (motivo 8); per l'ingerenza nella definizione
delle ASL e delle Aziende ospedaliere (motivo 9); per la disciplina
della remunerazione (motivi 10 e 11); per il ruolo dell'Agenzia per i
servizi sanitari regionali (motivo 12).

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
ricorso, voglia dichiarare:
l'illegittimità costituzionale del d.lgs. n. 229 del 1999, in
toto, per violazione degli artt. 73 e 76 Cost., in relazione all'art.
1, comma 1, della legge n. 419 del 1998; sempre per violazione
dell'art. 76 Cost., in relazione agli artt. 117 e 118 Cost.,
all'art. 1, comma 3, della legge n. 419 del 1998, al d.lgs. n. 281
del 1997 e al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
e, ancora, per illegittimità derivata dalla illegittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 76 Cost., nonchè degli
artt. 117, 118, 119, 3 e 97 Cost., della legge di delega n. 419 del
1998;
ovvero l'illegittimità costituzionale degli artt. 3, nella parte
in cui introduce l'art. 3-bis, comma 15, del d.lgs. n. 502/1992; 4,
comma 2 nella parte in cui aggiunge il comma 1-ter all'art. 4 del
d.lgs. n. 502/1992; 4, comma 2, nella parte in cui introduce il comma
1-octies all'art. 4 del d.lgs. n. 502; 5, comma 1, nella parte in cui
introduce l'art. 5-bis del d.lgs. n. 502, comma 3; 7, comma 1, nella
parte in cui introduce l'art. 7-quater del d.lgs. n. 502, comma 2;
1, comma 14; 4; 8-quinquies, comma 2; 8-sexies, commi 4 e 5; 10,
nella parte in cui modifica l'art. 9-bis del d.lgs. n. 502 del 1992;
16, nella parte in cui introduce l'art. 19-bis, del d.lgs. n. 502 del
1992; per violazione dell'art. 76 Cost., in relazione agli artt. 117
e 118 Cost., all'art. 1, comma 3, della legge n. 419 del 1998, al
d.lgs. n. 281 del 1997 e al principio di leale collaborazione tra
Stato e regioni;
nonchè l'illegittimità costituzionale degli articoli:
1, nella parte in cui introduce un nuovo testo dell'art. 1,
commi 10, 14, 17 e 18, del d.lgs. n. 502 del 1992, per violazione
degli artt. 117, 118 e 3 della Costituzione, anche in relazione al
d.lgs. n. 112 del 1998 e al d.lgs. n. 281 del 1997, nonchè per
violazione dell'art. 76 Cost., in relazione all'art. 2, comma 1,
lett. b) e h) della legge n. 419 del 1998;
2, nella parte in cui introduce i commi 2-ter, 2-quinquies e
2-octies dell'art. 2 del d.lgs. n. 502 del 1992, per violazione degli
artt. 5, 76, 117 e 118 Cost., in relazione all'art. 2, comma 1, lett.
b) della legge n. 419 del 1998 e agli artt. 115 e 5 del d.lgs. 31
marzo 1998, n. 112;
3, nella parte in cui introduce gli artt. 3-bis commi 1 e 3,
3-ter, 3-quater, 3-quinquies, 3-sexies del d.lgs. n. 502 del 1992 e
sostituisce il comma 1 del medesimo art. 3, per violazione degli
artt. 117, 118, 97 e 76 Cost.;
4, in toto nella parte in cui modifica l'art. 4 del d.lgs. n.
502 del 1992, nonchè al comma 3, nella parte in cui abroga l'art.
4, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992, per violazione degli artt.
76, 97, 117, 118, 3 e 97 Cost., anche in relazione al d.lgs. n. 281
del 1997 e al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
5, nella parte in cui sostituisce l'art. 5 del d.lgs. n. 502 del
1992, per violazione degli artt. 76, 117 e 118 Cost., anche in
relazione all'art. 13 della legge n. 127 del 1997;
5, nella parte in cui introduce l'art. 5-bis, comma 1, nel
d.lgs. n. 502 del 1992, per violazione dell'art. 119 Cost.;
7, nella parte in cui introduce l'art. 7-quinquies, comma 3, nel
d.lgs. n. 502 del 1992, per violazione dell'art. 76 Cost.;
8, nella parte in cui introduce gli artt. 8-bis, comma 3, 8-ter,
commi 2, 3, 4 e 5, 8-quater, 8-quinquies, 8-sexies 8-septies, nel
d.lgs. n. 502 del 1992, per violazione degli artt. 3, 41, 76, 117,
118 e 119 Cost., anche in relazione al d.lgs. n. 281 del 1997 ed al
principio di leale collaborazione tra Stato e regioni;
9, nella parte in cui sostituisce l'art. 9 del d.lgs. n. 502 del
1992, per violazione degli artt. 3 e 119 Cost., nonchè dell'art.
76, anche in relazione all'art. 2, comma 1, lett. cc), della legge n.
419 del 1998;
10, nella parte in cui modifica l'art. 9-bis, del d.lgs. n. 502
del 1992, per violazione degli artt. 76, 117 e 118 Cost., anche in
relazione al d.lgs. n. 281 del 1997 ed al principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni;
13, nella parte in cui sostituisce l'art. 15 del d.lgs. n. 502
del 1992 e introduce ivi gli artt. 15-bis, comma 3, 15-quater,
15-quinquies, commi 5 e 10, 15-sexies, per violazione degli artt. 76,
97, 117 e 118 Cost.;
16, nella parte in cui introduce l'art. 19-bis, nel d.lgs. n.
502 del 1992, per violazione degli artt. 76, 117 e 118 Cost., anche
in relazione al d.lgs. n. 281 del 1997 ed al principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni;
16, nella parte in cui introduce l'art. 19-ter e l'art.
19-quinquies nel d.lgs. n. 502 del 1992, per violazione dell'art. 119
Cost.
Roma-Milano, addì 6 agosto 1999.
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto
99C0895