1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 19-10-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 89 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 - 14 settembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria 14 settembre 2011 (della Regione Toscana) . Regioni (in genere) - Amministrazione pubblica - Conferma del meccanismo semplificato per superare il dissenso tra Amministrazioni diverse in Conferenza di servizi, gia' introdotto dal d.l. n. 78/2010 - Dissenso fra Amministrazioni diverse, Stato ed Enti Locali e Regione ed Enti Locali, preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, alla tutela della salute e della pubblica incolumita' - Previsione di determinazione unilaterale governativa in caso di mancato raggiungimento di un'intesa nel termine di trenta giorni dalla rimessione della questione al Consiglio dei ministri - Lamentata espropriazione del potere decisionale della Regione, interferenza del governo centrale nei rapporti tra Regioni ed enti locali, introduzione di una nuova ipotesi di potere sostitutivo straordinario del Governo - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata lesione dell'autonomia regionale, esorbitanza dai limiti costituzionali imposti allo Stato in tema di potere sostitutivo straordinario, lesione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106, art. 5, comma 2, lett. b), n. 1, nella parte in cui modifica l'art. 14-quater, comma 3, secondo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241. - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118 e 120; d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 49, comma 3, che sostituisce i commi 3, 3-bis, 3-ter e 3-quater dell'art. 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241. (011C0596) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 19-10-2011)

Ricorso della regione Toscana, in persona del Presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 765
del 5 settembre 2011, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente atto, dall' Avv. Lucia Bora, domiciliato presso lo studio
dell'Avv. Marcello Cecchetti, in Roma, Via A. Mordini n. 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma
2, lett. b) n. 1, del decreto-legge n. 70 del 2011 convertito con
modificazioni nella legge 12 luglio 2010 n. 106, per violazione degli
artt. 117, 118 e 120 Cost. anche sotto il profilo di violazione del
principio della leale cooperazione.
Nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale - n. 160 del 12 luglio
2011 è stata pubblicata la legge 12 luglio 2010 n. 106 di
conversione, con modificazioni, del decreto-legge 13 maggio 2011 n.
70 recante Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per
l'economia.
In particolare, l'art. 5, comma 2, lett. b) n. 1, per quanto qui
rileva, conferma il meccanismo semplificato per superare il dissenso
tra Amministrazioni diverse in Conferenza di servizi già introdotto
dal decreto-legge 78/2010 (ed impugnato dalla Regione Toscana, reg.
ric. N. 97/2010; l'udienza pubblica è fissata per il giorno 23
novembre p.v.). Prima del decreto-legge 78/2010, le norme prevedevano
procedimenti complessi che tutelavano i livelli di competenza della
Regione e degli enti locali, mentre con l'art. 49, terzo comma, del
citato decreto-legge 78/2010 il procedimento è stato semplificato:
in base alla disciplina introdotta dal predetto art. 49, comma 3, ed
oggi confermata con il decreto-legge 70/2011 all'odierno esame,
quando il dissenso è espresso da un'amministrazione preposta alla
tutela ambientale, paesaggistico territoriale, del patrimonio storico
artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, la
questione è sempre risolta con deliberazione del Consiglio dei
ministri che si pronuncia in 60 giorni, previa intesa con la regione
(se il dissenso è tra amministrazione statale e regionale) o previa
intesa con la regione e gli enti locali interessati, se il dissenso
è tra mì amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra
più enti locali.
In ogni caso, se l'intesa non è raggiunta entro 30 giorni, il
Consiglio dei Ministri può decidere comunque, essendo il Presidente
della Regione, in tale ipotesi, chiamato solo a partecipare al
Consiglio dei Ministri. Specificatamente, il decreto-legge 70/2010 ò
intervenuto in merito a tale ultimo periodo che nella versione
originaria prevedeva testualmente "Se l'intesa non è raggiunta nei
successivi trenta giorni, la deliberazione del Consiglio dei Ministri
può essere comunque adottata"; il decreto-legge 70 in parola ha
sostituito le parole "nei successivi trenta giorni" con le parole
"entro trenta giorni", lasciando tuttavia evidentemente inalterata la
disciplina da un punto di vista sostanziale.
Appare quindi necessario ribadire di fronte alla Corte
costituzionale le questioni già espresse con il ricorso avverso
l'art. 49, comma 3, del decreto-legge n. 78/2010.
L'impugnata disposizione è infatti lesiva delle competenze
regionali per i seguenti motivi di

Diritto

Illegittimità costituzionale dell'articolo 5, comma 2, lett. b)
n. 1 nella parte in cui conferma la disposizione di cui all'art. 49,
comma 3, D.L. 78/2010 (sostitutivo dei commi 3, 3-bis, 3-ter e
3-quater dell'art. 14-quater della legge n. 241/1990), per violazione
dell'articolo 117, 3° e 4° comma, e art. 118 Cost. anche sotto il
profilo della violazione del principio della leale cooperazione e per
violazione dell'art. 120 Cost.
I) La disposizione impugnata interviene a modificare solo
formalmente il comma 3 dell'art. 14-quater, introdotto con l'art. 49
del DL 78/2010. La norma, nella nuova versione a seguito dell'art. 5
in esame, riconferma la disciplina per il superamento del dissenso
espresso da Amministrazioni preposte alla tutela ambientale,
paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla
tutela della salute e della pubblica incolumità in sede di
Conferenza di servizi, già prevista dal DL 78/2010, stabilendo che a
fronte di tale dissenso, "la questione, in attuazione e nel rispetto
del principio di leale collaborazione e dell'art. 120 della
Costituzione, è rimessa dall'amministrazione procedente alla
deliberazione del Consiglio dei Ministri, che si pronuncia entro
sessanta giorni, previa intesa con la regione... in caso di dissenso
tra un amministrazione statale ed una regionale o tra più
amministrazioni regionali ovvero previa intesa con la Regione e gli
enti locali interessati, in caso di dissenso tra
un'amministrazione...regionale e un ente locale o tra più enti
locali. Se l'intesa non è raggiunta entro (mentre la versione del
decreto-legge n. 78/2010 diceva nei successivi) trenta giorni, la
deliberazione del Consiglio dei Ministri può essere comunque
adottata. Se il motivato dissenso è espresso da una regione ...in
una delle materia di propria competenza, il Consiglio dei Ministri
delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la
partecipazione dei Presidenti delle regioni".
È evidente quindi che con l'intrevento normativo all'odierno
esame è stato modificato solo formalmente il dato testuale rimanendo
la disposizione, nella sostanza, lesiva delle prerogative regionali
costituzionalmente garantite in quanto atta ad incidere su molteplici
competenze regionali, quali il governo del territorio, la
valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e la tutela della
salute, il turismo, il commercio.
Proprio in considerazione di una siffatta (e fortemente)
possibile interferenza fra competenze e funzioni statali e regionali,
allorquando si debbano individuare meccanismi volti a superare il
suddetto dissenso, la scelta non può mai essere quella di
"espropriare" della propria potestà decisionale un soggetto
istituzionale, rimettendo la decisione ad un unico Ente.
Si deve, in altri termini, raggiungere un'intesa, che, alla
stregua della giurisprudenza formatasi con riguardo alle fattispecie
di "chiamata in sussidiarieta'", deve avere natura "forte", nel senso
che il suo mancato raggiungimento impedisce la decisione finale.
Ed infatti, la disciplina previgente rispetto a quella introdotta
dal DL 78/2010 e confermata dal DL 70/2011, impugnato con il presente
ricorso, dettava procedimenti complessi di superamento del dissenso
fra Amministrazioni diverse in sede di Conferenza, a tutela dei
livelli di competenza delle Regioni e degli Enti Locali coinvolti.
Per contro, il nuovo terzo comma dell'art. 14-quater della legge
n. 241/1990, anche a seguito della modifica operata dall'art. 5,
comma 2, lett. b) n. l in esame, consente infine la decisione
unilaterale governativa, decorso un certo periodo, in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa, sviliendo il carattere "forte"
dell'intesa stessa fra Governo, Regione ed Enti Locali, che risulta
meramente eventuale e, comunque, sminuendo il potere decisionale
della Regione, in violazione del dettato costituzionale.
Nella sentenza n. 6/2004, la Corte costituzionale (con
riferimento alla materia dell'energia) ha chiarito che l'intesa con
le Regioni deve essere considerata di natura "forte", "nel senso che
il suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla
conclusione del procedimento", stante l'impatto indubbio che
determinate opere (nella fatti-specie esaminata nella citata sentenza
si trattava di impianti energetici) provocano su molteplici materie
rimesse alla competenza, concorrente o residuale, delle Regioni, fra
le quali la tutela della salute, il governo del territorio, il
turismo e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali.
Ancora, nella successiva sentenza n. 383/2005, la Corte
Costituzionale ha rilevato che «Nell'attuale situazione [...] come
questa Corte ha più volte ribadito a partire dalla sentenza n. 303
del 2003 (cfr., da ultimo, le sentenze n. 242 e n. 285 del 2005),
tali intese costituiscono condizione minima e imprescindibile per la
legittimità costituzionale della disciplina legislativa statale che
effettui la "chiamata in sussidiarieta'" di una funzione
amministrativa in materie affidate alla legislazione regionale, con
la conseguenza che deve trattarsi di vere e proprie intese "in senso
forte", ossia di atti a struttura necessariamente bilaterale, come
tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti. In
questi casi, pertanto, deve escludersi che, ai fini del
perfezionamento dell'intesa, la volontà della Regione interessata
possa essere sostituita da una determinazione dello Stato, il quale
diverrebbe in tal modo l'unico attore di una fattispecie che,
viceversa, non può strutturalmente ridursi all'esercizio di un
potere unilaterale.
L'esigenza che il conseguimento di queste intese sia non solo
ricercato in termini effettivamente ispirati alla reciproca leale
collaborazione, ma anche agevolato per evitare situazioni di stallo,
potrà certamente ispirare l'opportuna individuazione, sul piano
legislativo, di procedure parzialmente innovative volte a favorire
l'adozione dell'atto finale nei casi in cui siano insorte difficoltà
a conseguire l'intesa, ma tali procedure non potranno in ogni caso
prescindere dalla permanente garanzia della posizione paritaria delle
parti coinvolte. E nei casi limite di mancato raggiungimento
dell'intesa, potrebbe essere utilizzato, in ipotesi, lo strumento del
ricorso a questa Corte in sede di conflitto di attribuzione fra Stato
e Regioni».
Sul punto, anche la sentenza n. 303/2003 aveva riconosciuto una
ben precisa valenza procedimentale ai principi di sussidiarietà ed
adeguatezza, con conseguente necessità che l'ampliamento delle
funzioni dello Stato costituisca "oggetto di accordo con la Regione
interessata". La disposizione censurata, invece, consentendo, come
visto, la determinazione unilaterale governativa in caso di mancato
raggiungimento di un'intesa nel termine di trenta giorni (termine
confermato dall'art. 5, comma 2, lett. b) n. 1 in esame),
sostanzialmente pone la Regione medesima in una posizione subordinata
rispetto a quella statale.
In altri termini, le Regioni, in tutti i casi in cui vi sia un
motivato dissenso fra Amministrazioni diverse preposte alla tutela
ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità, perdono sostanzialmente ogni capacità deliberativa,
essendo la questione rimessa al Consiglio dei Ministri (alle riunioni
del quale è semplicemente convocato il Presidente della Regione
interessata).
Com'è intuitivo, però, l'autonomia regionale e la posizione
paritaria fra il livello centrale e quello regionale di governo
possono essere garantite soltanto se l'intesa viene interpretata come
vero e proprio strumento destinato a recepire la codeterminazione
(appunto, paritaria) dell'an e del quomodo degli interventi da
realizzare.
Emerge, pertanto, l'illegittimità costituzionale della
disposizione censurata, per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche sotto il profilo della violazione del principio
di leale collaborazione.
H) Lo stesso comma 3 dell'art. 14-quater della legge n. 241/1990,
anche a seguito della novella di cui all'art. 5 in esame, si rivela
in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost, anche sotto il profilo
della violazione del principio di leale collaborazione, per un
aspetto ulteriore.
Come si evince dal dato letterale della disposizione censurata,
infatti, questa equipara il caso di contrasto fra un'Amministrazione
statale e gli Enti Locali a quello di constrato fra questi ultimi ed
un'Amministrazione regionale.
In tale seconda ipotesi, però, davvero non si comprende quali
esigenze di esercizio unitario possano giustificare la remissione
della decisione al Consiglio dei Ministri, atteso che, così facendo,
in sostanza la Regione interessata viene ad essere "espropriata" di
proprie competenze, in palese violazione dei parametri di
legittimità costituzionale affinchè ciò possa avvenire.
Manca, infatti, ogni elemento utile a predeterminare l'ambito di
operatività di una siffatta avocazione di compiti, al di fuori della
mera circostanza dell'intervenuto dissenso, nonchè qualsiasi
indicazione utile a giustificare la stessa necessità di tale
avocazione decisionale.
Da ciò deriva un ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale della disposizione censurata, per violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, anche sotto il profilo della
violazione del principio di leale collaborazione.
Tutti gli eccepiti profili di illegittimità sono confermati dal
fatto che la norma impugnata vanifica l'articolata e diversa
procedura di supera-mento del dissenso che la Regione Toscana,
nell'ambito dell'esercizio della propria potestà legislativa volta a
disciplinare i procedimenti amministrativi di sua competenza, ha
introdotto nell'art. 29 della legge regionale 23 luglio 2009 n. 40
(Legge di semplificazione e riordino normativo 2009).
III) Come appena illustrato, il nuovo terzo comma dell'art.
14-quater L. 241/1990, anche a seguito delle modifiche introdotte
dall'art. 5 in esame, rimette al Governo la decisione finale - in
caso di motivato dissenso da parte di un'Amministrazione preposta
alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio
storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica
incolumità - in tutti i casi in cui, decorsi trenta giorni, l'intesa
con la Regione interessata non sia raggiunta.
Così facendo, però, la medesima disposizione prevede un'ipotesi
di potere sostitutivo straordinario del Governo al fuori dei limiti
costituzionali indicati dall'art. 120 Cost., per il quale è
necessario il previo verificarsi di un inadempimento dell'Ente
sostituito rispetto ad un'attività ad esso imposta come
obbligatoria.
Tale, però, non può essere considerato il raggiungimento
dell'intesa prevista per l'esercizio di una funzione amministrativa
da parte dello Stato, a seguito di "chiamata in sussidiarieta'".
Ciò è stato riconosciuto dalla Corte costituzionale anche nella
recente sentenza n. 278/2010, nella quale la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 25, 2° comma, lett. della legge
n. 99/2009, è stata ritenuta non fondata "poichè si basa
sull'erroneo presupposto interpretativo, per il quale la disposizione
impugnata si applicherebbe alle intese con le Regioni: infatti, nel
vigente assetto istituzionale della Repubblica, la Regione gode di
una particolare posizione di autonomia, costituzionalmente protetta,
che la distingue dagli enti locali (art. 114 Cost.), sicchè si deve
escludere che il legislatore delegato abbia potuto includere le
Regioni nella espressione censurata (sentenza n. 20 del 2010)" (punto
14 del considerato in diritto).
Il nuovo comma 3 dell'art. 14-quater della legge n. 241/1990
(confermato dall'art. 5, comma 2 lett. b) n. 1, del decreto-legge
70/2011, convertito con L. 106/2011, in questa sede impugnato),
invece, introduce proprio una siffatta applicazione, in violazione
palese del dettato costituzionale e della giurisprudenza della Corte
costituzionale.

P.Q.M.

Si conclude affinchè piaccia all'Ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2,
lett. b) n. 1, del decreto legge n. 70 del 2011 convertito con
modificazioni nella legge 12 luglio 2010 n. 106, per violazione degli
artt. 117 terzo e quarto comma, 118 e 120 Cost. anche sotto il
profilo di violazione del principio della leale cooperazione.
Firenze - Roma, addì 7 settembre 2011

Avv. Bora