1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 18-3-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 ottobre 2008
Ordinanza del 29 ottobre 2008 emessa dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Bolzano sui ricorsi riuniti proposti da Baumgartner Elisabeth ed altri contro Provincia autonoma di Bolzano ed altri. Edilizia ed urbanistica - Norme della Provincia di Bolzano - Costruzioni in aree soggette a vincoli di inedificabilita' - Previsione con norma autoqualificata interpretativa, ma a carattere innovativo, della concessione in sanatoria - Incidenza sui principi di certezza del diritto e di affidamento - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio e del principio di tutela giurisdizionale - Interferenza sul potere giurisdizionale - Violazione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio. - Legge della Provincia di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 107-bis, commi 6 e 7, come modificati dall'art. 23, legge della Provincia di Bolzano 2 luglio 2007, n. 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 102, 113 e 117, comma terzo; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. (009C0173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 18-3-2009)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunziato la seguente ordinanza sui ricorsi iscritti al n.
210 e al n. 211 del registro ricorsi 2004 ai sensi dell'art. 27,
comma 4, legge 6 dicembre 1971, n. 1034, nonchè al n. 257 del
registro ricorsi 2005 ed al n. 79 del registro ricorsi 2008 proposti
da:
R.G. n. 210/04 e 211/04 (Istanza di esecuzione): Baumgartner
Elisabeth, Lanzinger Martina, rappresentate e difese dagli avv.
Sergio Dragogna e Federico Mazzei, con domicilio eletto presso lo
studio dei medesimi in Bolzano, corso Libertà n. 36, giusta mandato
speciale a margine del ricorso, ricorrenti;
RG. n. 210/04 e 211/04 (incidente di esecuzione): Klement
Elisabeth, rappresentata e difesa dall'avv. Arthur Frei, con
domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Bolzano, piazza
Erbe n. 3, giusta mandato speciale a margine dei ricorsi, ricorrente;
R.G. n. 257/05: Klement Elisabeth, rappresentata e difesa
dall'avv. Arthur Frei. con domicilio eletto presso lo studio del
medesimo in Bolzano, piazza Erbe n. 3, giusta mandato speciale a
margine del ricorso, ricorrente;
RG. n. 79/08: Baumgartner Elisabeth, Lanzinger Martina,
rappresentate e difese dagli avv. Sergio Dragogna e Federico Mazzei,
con domicilio eletto presso lo studio dei medesimi in Bolzano, corso
Libertà n. 36, giusta mandato speciale a margine del
ricorso, ricorrenti;
Contro:
RG. n. 210/04: Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore, che sta in giudizio
in forza della deliberazione della Giunta provinciale n. 4691 dd. 20
dicembre 2004, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabrizio Cavallar,
Alfredo Pischedda e Renate von Guggenberg, con elezione di domicilio
presso l'Avvocatura della Provincia in Bolzano, via Crispi n 3,
giusta delega a margine del nuovo atto di costituzione, resistente; e
contro: Comune di Naz Sciaves, in persona del sindaco pro tempore,
che sta in giudizio in forza della deliberazione della Giunta
municipale n. 30 dd. 17 gennaio 2008, rappresentato e difeso
dall'avv. Manfred Schullian, con elezione di domicilio presso lo
studio del medesimo in Bolzano, viale Stazione n. 5, giusta delega a
margine dell'atto di costituzione, resistente; e nei confronti di
(Istanza di esecuzione ric. n. 210/04): Klement Elisabeth,
rappresentata e difesa dall'avv. Arthur Frei, con elezione di
domicilio presso lo studio del medesimo in Bolzano, galleria Vintola
n. 17, giusta delega a margine dell'atto di
costituzione, controinteressata; (Incidente di esecuzione ric. n.
210/04): Baumgartner Elisabeth, Lanzinger Martina, rappresentate e
difese dagli avv. Sergio Dragogna e Federico Mazzei, con domicilio
eletto presso lo studio dei medesimi in Bolzano, corso Libertà n.
36, giusta mandato speciale a margine del ricorso introduttivo,
controinteressate, nonchè nei confronti del Commissario ad acta,
nella persona del Commissario del Governo per la Provincia di
Bolzano, non costituito;
R.G. n. 211/20: Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore, che sta in giudizio
in forza della deliberazione della Giunta provinciale n. 4691 dd. 20
dicembre 2004, rappresentata e difesa dagli avv. Fabrizio Cavallar,
Alfredo Pischedda e Renate von Guggenberg, con elezione di domicilio
presso l'Avvocatura della Provincia in Bolzano, via Crispi n. 3,
giusta delega a margine del nuovo atto di costituzione, resistente;
e contro Comune di Naz Sciaves, non costituito; e nei confronti di
(Istanza di esecuzione ric. n. 211/04) Klement Elisabeth,
rappresentata e difesa dall'avv. Arthur Frei, con elezione di
domicilio presso lo studio del medesimo in Bolzano, Galleria Vintola
n. 17, giusta delega a margine dell'atto di costituzione,
controinteressata; (Incidente di esecuzione ric. n. 211/04):
Baumgartner Elisabeth, Lanzinger Martina, rappresentate e difese
dagli avv. Sergio Dragogna e Federico Mazzei, con domicilio eletto
presso lo studio dei medesimi in Bolzano, corso Libertà n. 36,
giusta mandato speciale a margine del ricorso
introduttivo, controinteressate nonchè nei confronti di Plangger
Kassian, non costituito; Commissario ad acta, nella persona del
Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano, non costituito;
RG. n. 257/2005: Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente della Giunta provinciale pro tempore, non costituita, e
contro Comune di Naz Sciaves, in persona del Sindaco pro tempore, non
costituito; e nei confronti di Baumgartner Elisabeth, Lanzinger
Martina, rappresentate e difese dagli avv.ti Sergio Dragogna e
Federico Mazzei, con elezione di domicilio presso lo studio dei
medesimi in Bolzano, corso Libertà n. 36, giusta delega a margine
dell'atto di costituzione, controinteressate; Plangger Kassian, non
costituito; nonchè nei confronti del Commissario ad acta, in persona
del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano, non
costituito;
R.G. n. 79/08: Comune di Naz Sciaves, in persona del Sindaco
pro tempore, che sta in giudizio in forza della deliberazione della
Giunta Municipale n. GA/149 dd. 21 marzo 2008, rappresentato e difeso
dall'avv. Manfred Schullian, con elezione di domicilio presso lo
studio del medesimo in Bolzano, viale Stazione n. 5, giusta delega a
margine dell'atto di costituzione, resistente; e nei confronti di
Klement Elisabeth, rappresentata e difesa dall'avv. Arthur Frei. con
elezione di domicilio presso lo studio del medesimo in Bolzano,
Galleria Vintola n. 17, giusta delega a margine dell'atto di
costituzione, controinteressata;
Per l'esecuzione:
R.G. n. 210/04 della sentenza n. 366/2001, pubblicata in data
19 dicembre 2001 presso il Tribunale regionale di giustizia
amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano, appellata davanti al
Consiglio di Stato prot. Ric. n. 3358/2000 e non sospesa essendo
stata respinta l'istanza cautelare con ordinanza, iscritta nel reg.
ord. 2007/2002 del 21 maggio 2002 della Sezione quarta del Consiglio
di Stato.
Per l'esecuzione:
RG. n. 211/04 della sentenza n. 474/03, pubblicata in data 24
novembre 2003 presso il Tribunale regionale di giustizia
amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano, gravata da ricorso in
appello, (pendente davanti alla Sezione quarta del Consiglio di Stato
ed iscritta nel reg. gen. A1 n. 1861/2004) esecutiva e non sospesa
essendo stata respinta l'istanza cautelare n. 1579/2004 del 6 aprile
2004 della sezione quarta del Consiglio di Stato.
Per l'annullamento:
R.G. nn. 210/04 - 211/04 - 257/05: 1) dell'ingiunzione di
demolizione del viceprefetto vicario su delega del Commissario del
Governo, in sua veste di commissario ad acta, con provvedimento prot.
022580/Gab. dell'8 giugno 2005; 2) dell'ivi menzionata e non
conosciuta delega n. 022579 del 6 giugno 2005; 3) dell'ivi menzionato
atto dell'assessore delegato del Comune di Naz Sciaves con cui
rimanda il da farsi al Commissario ad acta.
RG. n. 79/2008: 1) della concessione edilizia in sanatoria
prot. n. 7068 dd. 17 dicembre 2007 rilasciata dall'Assessore
all'urbanistica del Comune di Naz Sciaves ad oggetto: rilevamento
dell'esistente sulla p.f. 403/13 C.C. Naz. a Fiumes ai sensi della
l.p. n. 13 dell'11 agosto 1997, art. 88, comma 1 e art. 107-bis come
novellati dalla l.p. 2 luglio 2007 n. 3 nel testo vigente; 2) del
parere della Commissione edilizia comunale in seduta 29 agosto 2007.
Viste le istanze di esecuzione notificate il 3 agosto 2004 e
depositate in segreteria il 6 agosto 2004 con i relativi allegati
(R.G. nn. 210/04 - 211/04);
Visti i ricorsi «incidente di esecuzione» notificati il 26
settembre 2005 e depositati in segreteria il 18 ottobre 2005 con i
relativi allegati (R.G. nn. 210/04 - 211/04);
Visto il ricorso notificato il 26 settembre 2005 e depositato in
segreteria il 18 ottobre 2005 con i relativi allegati (R.G. n.
257/05);
Visto il ricorso notificato il 1° marzo 2008 e depositato in
segreteria il 7 marzo 2008 con i relativi allegati (R.G. n. 79/08);
Visto il nuovo atto di costituzione in giudizio della Provincia
autonoma di Bolzano dd. 21 gennaio 2008, del Comune di Naz Sciaves
dd. 16 gennaio 2008 e di Baumgartner Elisabeth e Lanzinger Martina
dd. 4 gennaio 2008 (R.G. nn. 210/04 - 211/04);
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Lanzinger Martina e
Baumgartner Elisabeth dd. 4 novembre 2005 (R.G. n. 257/05);
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Naz
Sciaves dd. 2 aprile 2008 e di Kiement Elisabeth dd. 18 marzo 2008
(R.G. n. 79/08);
Vista l'ordinanza n. 192 dd. 8 novembre 2005 di questo Ttribunale
con la quale è stata cautelarmente sospesa l'esecuzione del
provvedimento impugnato (R.G. n. 210/04);
Vista l'ordinanza n. 193 dd. 8 novembre 2005 di questo tribunale
con la quale è stata cautelarmente sospesa l'esecuzione del
provvedimento impugnato (R.G. n. 211/04);
Vista l'ordinanza n. 194 dd. 8 novembre 2005 di questo tribunale
con la quale è stata cautelarmente sospesa l'esecuzione del
provvedimento impugnato (R.G. n. 257/05);
Viste le memorie prodotte;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore per la pubblica udienza del 25 giugno 2008 il
consigliere Hans Zelger ed ivi sentito l'avv. A. Frei per Klement
Elisabeth. l'avv. F. Cavallar ed A. Pischedda per la Provincia
autonoma di Bolzano (R.G. nn. 210/04 - 211/04), l'avv. M. Schullian
per il Comune di Naz Sciaves (R.G. nn. 210/04 e 79/08) e gli avv. S.
Dragogna e F. Mazzei (R.G. nn. 210/04 - 211/04 - 257/05 e 79/08) per
Baumgartner Elisabeth e Lanzinger Martina;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
F a t t o
È da premettere che su ricorso delle ricorrenti Baumgartner
Elisabeth e Lanzinger Martina è stata accertata da questo tribunale
amministrativo l'illegittimità di una modifica al piano urbanistico
comunale del Comune di Naz Sciaves consistente nella previsione di
una zona di completamento su un'area di proprietà della
controinteressata Kiement Elisabeth e, di conseguenza, della
concessione edilizia n. 33/2001 rilasciata per la costruzione di una
casa monofamiliare su tale area (sentenza di questo tribunale
amministrativo n. 366/2001, confermata dal Consiglio di Stato con
decisione n. 3106/2007).
È stata annullata, con sentenza di questo tribunale
amministrativo n. 474/2003, confermata dal Consiglio di Stato con
decisione n. 3302/2007, anche la concessione edilizia n. 40/2002,
rilasciata dal Comune di Naz Sciaves in forza del combinato disposto
delle norme di cui agli artt. 85 e, rispettivamente, 107, comma 23,
della legge urbanistica provinciale n. 13/1997. In sostanza, si
trattava del tentativo di legittimare la costruzione già eseguita
(divenuta illegittima in seguito alla sentenza n. 366/2001), tramite
un intervento di sanatoria consistente nel conferire un nuovo titolo
sostanziale (essendo venuta meno la zona di completamento) al
fabbricato (tramite la trasformazione, con spostamento, di cubatura
rurale).
Con sentenza di questo tribunale amministrativo n. 338/2005,
confermata dal Consiglio di Stato con decisione n. 3107/ 2007,
infine, è stata annullata pure la concessione edilizia n. 42 del 3
settembre 2004, avente ad oggetto il rilevamento dell'esistente sulla
p.f. 403/13 C.C. Naz Sciaves, e rilasciata a norma dell'art. 88,
legge urbanistica provinciale, come modificata, nel frattempo, con
legge provinciale 8 aprile 2004, n. 1.
Tale sentenza n. 338/2005 ha constatato l'illegittimità della
sanatoria per due ordini di motivi: a) in primo luogo, perchè
l'illegittimità della concessione edilizia non sarebbe derivata da
vizi di procedura, ma da vizi di sostanza, non rimovibili ossia
superabili tramite l'istituto del pagamento di sanzione pecuniaria a
norma dell'art. 88, legge urbanistica provinciale n. 13/1997; b) in
secondo luogo, in quanto comunque in contrasto con la norma di cui al
comma 1-bis dell'art. 88 che vietava (allora) l'emissione della
concessione edilizia in sanatoria sulle aree soggette al vincolo di
inedificabilità (anche relativa) di cui all'art. 27 della legge
provinciale n. 4/1987.
Tutte le sentenze sopra elencate sono passate in giudicato e le
ricorrenti Baumgartner Elisabeth e Lanzinger Martina hanno, pertanto,
avviato i giudizi pendenti avanti questo tribunale sub. n. 210/2004 e
211/2004 per ottenere la definizione dell'esecuzione e l'ottemperanza
delle sentenze stesse.
Con ricorso n. 257/2005 la sig.ra Klement Elisabeth, proprietaria
dell'immobile oggetto della vertenza, ha impugnato l'ingiunzione di
demolizione del Commissario ad acta.
Nelle more del giudizio in ottemperanza e dell'impugnazione del
provvedimento del Commissario ad acta è entrata in vigore un'altra
riforma dell'Ordinamento urbanistico provinciale (legge provinciale
n. 13/1997), varata con legge provinciale n. 3 del 2 luglio 2007. Con
tale emendamento è stata inserita nell'art. l07-bis
un'interpretazione autentica dell'art. 88 dell'Ordinamento stesso del
seguente tenore: «6. Al comma 1 dell'art. 88 la dizione: ''In caso di
annullamento della concessione edilizia e qualora non sia possibile
la rimozione dei vizi delle procedure amministrative'' si interpreta
nel senso che l'annullamento della concessione edilizia può essere
dipeso anche da vizi sostanziali che non possono essere rimossi 7. Al
comma 1-bis dell'art. 88 la dizione: ''area soggetta al vincolo di
inedificabilità e menzionata dall'art. 27 della legge provinciale 21
gennaio 1987, n. 4'' si interpreta nel senso che si tratta di un'area
gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a), b) e c), e 3
dell'art. 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 4».
A seguito di tale interpretazione autentica l'Assessore
all'urbanistica di Naz Sciaves ha quindi rilasciato in data 17
dicembre 2007 una nuova concessione edilizia in sanatoria, applicando
l'istituto della sanzione pecuniaria (sostitutiva). Tale concessione
in sanatoria forma quindi oggetto dell'impugnazione di cui al ricorso
n. 79/2008, mentre forma oggetto delle istanze di esecuzione
rispettivamente delle impugnazioni di cui ai ricorsi nn. 210/2004,
211/2004 e 257/2005 il provvedimento del Commissario ad acta, emesso
in esecuzione in ottemperanza delle sentenze di questo tribunale
amministrativo, confermate dal Consiglio di Stato e passate tutte in
giudicato.
Vengono dedotti i seguenti motivi di impugnazione.
Ric. n. 210/2004 (Istanza di esecuzione):
«Violazione e falsa applicazione dell'art. 33, legge n.
1034/1971 e dell'art. 107, comma 1, della legge provinciale n.
13/1997 basandosi la sentenza di annullamento della modifica di
destinazione urbanistica e della concessione edilizia n. 33/2001 su
vizi sostanziali e non formali e come tali insanabili mediante
l'adozione di concessioni edilizie in sanatoria».
Ric. n. 210/04 (Incidente di esecuzione):
1) Eccesso di potere in relazione al dictum e all'efficacia
esecutiva delle sentenze di primo grado n. 366/2001 e n. 474/2003
TRGA Bolzano e del provvedimento TRGA Bolzano n. 118/2005 adottato in
sede di esecuzione; violazione dell'art. 22, legge 6 dicembre 1971,
n. 1034; violazione del diritto di difesa in ogni grado del giudizio
ex art. 24 della Costituzione.
2) Violazione dell'art. 81 legge urb. prov. 11 agosto 1997 n.
13; difetto di motivazione.
3) Violazione degli artt. 21 e 33, legge 6 dicembre 1971, n.
1034; eccesso di potere per travisamento e perplessità in relazione
alla sopravvenuta concessione edilizia n. 40/2002; illegittimità
dell'ordine di demolizione per essere la costruzione coperta da
concessione edilizia sospesa ma non annullata.
4) Violazione del principio di tipicità degli atti
amministrativi; violazione degli artt. 80, 81 e 88 1. urb. prov.
5) Violazione delle norme sulla partecipazione al
procedimento amministrativo ai sensi dell'artt. 13. 14, 15, 16 della
l.r. 31 luglio 1993, n. 13, degli artt. 14 e seguenti della l.p. 22
ottobre 1993, n. 17, nonchè degli artt. 7, 8, 9 e 10 della legge 7
agosto 1990 n. 241.
Ric. n. 211/2004 (Istanza di esecuzione):
«Violazione e falsa applicazione dell'art. 33 legge n.
1034/1971 nella parte in cui consente alla parte vittoriosa in primo
grado di ottenere la esecuzione della sentenza n. 474/2003».
Ric. n. 211/04 (Incidente di esecuzione):
1) Eccesso di potere in relazione al dictum e all'efficacia
esecutiva delle sentenze di primo grado n. 366/2001 e n. 474/2003
TRGA Bolzano e del provvedimento TRGA Bolzano n. 118/2005 adottato in
sede di esecuzione; violazione dell'art. 22, legge 6 dicembre1971, n.
1034; violazione del diritto di difesa in ogni grado del giudizio ex
art. 24 della Costituzione.
2) Violazione dell'art. 81 legge urb. prov. 11 agosto 1997,
n. 13; difetto di motivazione.
3) Violazione degli artt. 21 e 33, legge 6 dicembre 1971, n.
1034; eccesso di potere per travisamento e perplessità in relazione
alla sopravvenuta concessione edilizia n. 40/2002; illegittimità
dell'ordine di demolizione per essere la costruzione coperta da
concessione edilizia sospesa ma non annullata.
4) Violazione del principio di tipicità degli atti
amministrativi; violazione degli artt. 80, 81 e 88 legge urb. prov.
5) Violazione delle norme sulla partecipazione al
procedimento amministrativo ai sensi dell'art. 13, 14, 15, 16 della
l.r. 31 luglio 1993 n. 13, degli artt. 14 e seguenti della l.p. 22
ottobre 1993, n. 17, nonchè degli artt. 7, 8, 9 e 10 della legge 7
agosto 1990, n. 241.
Ric. n 257/05:
1) Eccesso di potere in relazione al dictum e all'efficacia
esecutiva delle sentenze di primo grado n. 366/2001 e n. 474/2003
TRGA Bolzano e del provvedimento TRGA Bolzano n. 118/2005 adottato in
sede di esecuzione; violazione dell'art. 22, legge 6 dicembre 1971 n.
1034; violazione del diritto di difesa in ogni grado del giudizio ex
art. 24 della Costituzione.
2) Violazione dell'art. 81 legge urb. prov. 11 agosto 1997 n.
13; difetto di motivazione.
3) Violazione degli artt. 21 e 33 legge 6 dicembre 1971 n.
1034; eccesso di potere per travisamento e perplessità in relazione
alla sopravvenuta concessione edilizia n. 40/2002; illegittimità
dell'ordine di demolizione per essere la costruzione coperta da
concessione edilizia sospesa ma non annullata.
4) Violazione del principio di tipicità degli atti
amministrativi; violazione degli artt. 80, 81 e 88 legge urb. prov.
5) Violazione delle norme sulla partecipazione al
procedimento amministrativo ai sensi degli artt. 13, 14. 15, 16 della
l.r. 31 luglio 1993, n. 13, degli artt. 14 e seguenti della l.p. 22
ottobre 1993, n. 17, nonchè degli artt. 7, 8, 9 e 10 della legge 7
agosto 1990, n. 241.
Ric. n. 79/08:
1) Violazione dell'art. 21-septies, legge n. 241/1990 per
elusione e violazione di sentenze definitive, previamente notificate
con atto di diffida e messa in mora e passate in giudicato; eccesso
di potere per sviamento.
2) Violazione e falsa applicazione:
A) dell'art. 88, commi 1 e 2, legge provinciale 11 agosto
1997, n. 13 nonchè dell'art. 21 del d.P.G.p. 23 febbraio 1998, n. 5
(Regolamento di esecuzione L.U.P.) essendo stata richiesta e
rilasciata una concessione in sanatoria per dichiarati mc. 664,26
fuori terra ma senza contemplare parte della cubatura del piano
terreno (c.d. «offener Abstellplatz» consistente in un vano chiuso su
4 lati dotato di 2 finestre e portone pari a ca. 90 mc.), mentre dal
semplice confronto con il progetto relativo alla concessione
«originaria» (n. 33/2001) emerge che è stata eseguita una cubatura
reale fuori terra pari a mc. 756; eccesso di potere per carenza di
istruttoria;
B) degli artt. 88 e 79 L.U.P. e art. 41, legge prov. n.
13/1998, essendo stata dichiarata una superficie residenziale pari a
mq. 260 per cui l'edificio non poteva essere concessionato quale
«edificio convenzionato» (cubatura max. 110 mq.) e non poteva essere
applicata la relativa sanzione di cui all'art. 88, comma 1, ridotta
al 60% del costo di costruzione per mc.; eccesso di potere per
difetto di istruttoria; eccesso di potere per sviamento.
3) Violazione dell'art 88, comma 1-bis, della legge prov. 11
agosto 1997, n. 13 essendo stata disposta la sanatoria per un
manufatto abusivo sito nel «verde agricolo» e non rientrante tra le
categorie di cui all'art. 27, comma 2., lettere a), b), c) della
legge prov. n. 4/1987; eccesso di potere per difetto di istruttoria e
per sviamento.
Mezzo subordinato di illegittimità costituzionale.
4) Violazione dell'art. 47 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea e dell'art. 13 della CEDU, nonchè
degli artt. 3, 5, 9, 10, 24, 25, 42, 97, 113 e 117 della Costituzione
ad opera del combinato disposto di cui agli artt. 88, comma 1, e
107-bis, comma 6, della legge provinciale 11 agosto 1997 n. 13, e
ciò per contrasto:
con l'art. 3 della Costituzione per
irragionevolezza/disuguaglianza nel trattamento nei confronti dei
cittadini della Repubblica;
con l'art. 5 della Costituzione per violazione dell'unità
nazionale e dei relativi principi generali, e per l'effetto con
l'art. 4, comma 1 e l'art. 8. comma 1, dello statuto di autonomia;
con gli artt. 9 e 32 della Costituzione, per mancato
rispetto della tutela del paesaggio, in specie del verde agricolo
tutelato, ove insiste il manufatto abusivo;
con l'art. 24, commi primo e secondo, Cost. per elusione
dell'azione giurisdizionale promossa per la tutela degli interessi
legittimi;
con l'art. 25 della Costituzione per sottrazione dal
giudice predeterminato e già investito del giudizio di ottemperanza
con avvenuta nomina del Commissario ad acta che ha emesso il
provvedimento ripristinatorio;
con l'art. 42, secondo comma, della Costituzione per
violazione della «funzione sociale» assegnata alla proprietà
privata;
con l'art. 97 della Costituzione per violazione dei
principi della buona amministrazione;
con l'art. 113 Cost. essendo lo ius superveniens
preordinato alla sottrazione della tutela giurisdizionale dei diritti
e degli interessi legittimi;
con l'art. 117, terzo comma, Cost. per aver dettato una
disciplina contrastante con i principi generali in materia di
«governo del territorio»;
con l'art. 119, quarto comma, Cost. per aver
illegittimamente ridotte le entrate dell'ente locale quale sanzione
per la sanatoria dell'abuso edilizio;
con l'art. 137, terzo comma, Cost. per aver
surrettiziamente introdotto un condono atipico permanente, in
contrasto con le sentenze della Corte costituzionale nn. 196 e 198
del 2004, senza limiti di cubatura ed esteso anche al verde agricolo.
Le parti delle vertenze si sono costituite nei termini e nei modi
sopra meglio specificati, chiedendo le decisioni corrispondenti ai
rispettivi interessi. All'udienza pubblica del 25 giugno 2008 le
cause sono state trattenute in decisione.
D i r i t t o
1. - In limine litis evidenti ragioni di connessione oggettiva e
soggettiva inducono il Collegio a disporre la riunione dei ricorsi in
esame, ai fini di un'unica decisione.
2. - Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art.
107-bis, commi 6 e 7, della legge provinciale n. 13/1997, come
modificata con la legge provinciale n. 3 del 2 luglio 2007.
3 - Le ricorrenti sollevano la questione dell'illegittimità
costituzionale ad opera del combinato disposto di cui all'art. 88,
comma 1, ed all'art. 107-bis. comma 6 e 7, della legge provinciale n.
13/1997, come modificata con la legge provinciale n. 3 del 2 luglio
2007, per contrasto con gli artt. 3, 5, 9, 10, 24, 25, 42, 97, 113 e
117 della Costituzione, e precisamente:
con l'art. 3 della Costituzione per
irragionevolezza/disuguaglianza nel trattamento nei confronti dei
cittadini della Repubblica;
con l'art. 5 della Costituzione per violazione dell'unità
nazionale e dei relativi principi generali, e per l'effetto con
l'art. 4, comma 1, e l'art. 8, comma 1, dello statuto di autonomia;
con gli artt. 9 e 32 della Costituzione, per mancato rispetto
della tutela del paesaggio, in specie del verde agricolo tutelato,
ove insiste il manufatto abusivo;
con l'art. 24, commi primo e secondo, della Costituzione per
elusione dell'azione giurisdizionale promossa per la tutela degli
interessi legittimi;
con l'art. 25 della Costituzione per sottrazione dal giudice
predeterminato e già investito del giudizio di ottemperanza con
avvenuta nomina del Commissario ad acta che ha emesso provvedimento
ripristinatorio;
con l'art. 42, secondo comma, della Costituzione per
violazione della «funzione sociale» assegnata alla proprietà
privata;
con l'art. 97 della Costituzione per violazione dei principi
della buona amministrazione;
con l'art. 113 della Costituzione essendo lo ius superveniens
preordinato alla sottrazione della tutela giurisdizionale dei diritti
e degli interessi legittimi;
con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione per aver
dettato una disciplina contrastante con i principi generali in
materia di «governo del territorio»;
con l'art. 119, quarto comma, della Costituzione per aver
illegittimamente ridotte le entrate dell'ente locale quale sanzione
per la sanatoria dell'abuso edilizio;
con l'art. 137, terzo comma, della Costituzione per aver
surrettiziamente introdotto un condono atipico permanente, in
contrasto con le sentenze della Corte costituzionale nn. 196 e 198
del 2004, senza limiti di cubatura ed esteso anche al verde agricolo.
4. - Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale in relazione
all'interpretazione autentica dell'art. 88, comma 1 e comma 1-bis,
disposta con l'art. 107-bis, commi 6 e 7, della legge provinciale 11
agosto 1997, n. 13, come modificata con la legge provinciale n. 3 del
2 luglio 2007 alla stregua delle considerazioni che seguono, che
vengono sollevate anche d'ufficio, e nei limiti delle precisazioni
qui di seguito esposte.
5. - In effetti, l'art. 88. commi 1 e 1-bis della legge
provinciale n. 13/1997, come modificata ed integrata con legge
provinciale 2 luglio 2007, n. 3, così dispone:
1) In caso di annullamento della concessione edilizia e
qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure
amministrative, il sindaco applica per le costruzioni eseguite o per
parli di esse una sanzione pecuniaria pari all'80 per cento del costo
di costruzione per metro cubo di cui all'art. 73. Nel caso in cui la
costruzione costituisca abitazione per il fabbisogno abitativo
primario del richiedente e costui assuma gli obblighi relativi
all'edilizia convenzionata di cui all'art. 79, la sanzione pecuniaria
è pari al 60 per cento del costo di costruzione per metro cubo di
cui all'art. 73. 1-bis) Il pagamento della sanzione pecuniaria non è
ammesso qualora la costruzione insista su un'area soggetta al vincolo
di inedificabilità e menzionata dall'art. 27 della legge provinciale
21 gennaio 1987, n. 4. La norma di cui all'art. 88, comma 1, non
trova applicazione in caso di una condanna penale, passata in
giudicato, della persona responsabile del rilascio della concessione
edilizia L'applicazione dell'art. 88. comma 1, è sospesa per la
durata delle indagini preliminari e del procedimento penale. 2)
L'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce
i medesimi effetti della concessione di cui all'art. 85.
Tale norma, appunto, limita la produzione dei medesimi effetti
della concessione di cui all'art. 85 della stessa legge (accertamento
di conformità con concessione edilizia in sanatoria) ai casi di
annullamento della concessione edilizia e qualora non sia possibile
la rimozione dei vizi delle procedure amministrative, ma non anche
quando i vizi sono dipesi da vizi sostanziali, ovvero quando si è di
fronte ad una edificazione in zone sottoposte a vincoli di
inedificabilità assoluta o relativa.
6. - Il disposto dell'interpretazione autentica all'art. 88,
invece, ammette, la sanatoria esplicitamente quando l'annullamento di
una concessione edilizia sia dipeso anche da vizi sostanziali. In
effetti, il testo di tale interpretazione autentica, contenuta
nell'art. 107-bis, della legge provinciale n. 13/1997, come
modificata con legge provinciale n. 3/2007, dispone quanto segue:
«6. Al comma 1 dell'art. 88 la dizione: ''In caso di
annullamento della concessione edilizia e qualora non sia possibile
la rimozione dei vizi delle procedure amministrative'' si interpreta
nel senso che l'annullamento della concessione edilizia può essere
dipeso anche da vizi sostanziali che non possono essere rimossi.
7. Al comma 1-bis dell'art. 88 la dizione: ''area soggetta al
vincolo di inedificabilità e menzionata dall'art. 27 della legge
provinciale 21 gennaio 1987, n. 4'' si interpreta nel senso che si
tratta di un'area gravata dai vincoli di cui ai commi 1, lettere a),
b) e c), e 3 dell'art. 27 della legge provinciale 21 gennaio 1987, n.
4.».
7. - Questo Collegio richiama all'uopo la sentenza della Corte
costituzionale 6 dicembre 2004 n. 376, con la quale questa si esprime
in relazione al potere del legislatore regionale, nel caso di specie
del legislatore provinciale. di varare norme di interpretazione
autentica con effetti retroattivi, e precisamente: «Va premesso che
il ricorso non investe la questione del se alle regioni sia
consentito emanare leggi aventi efficacia retroattiva, anche se non
qualificabili come di interpretazione autentica: questione che,
espressamente affrontata dalla ordinanza n. 713 del 1988 e dalla
sentenza n. 19 del 1989, è stata da questa Corte risolta nel senso
che ''l'art. 11 disp. prel. cod. civ. non può assumere per il
legislatore regionale altro e diverso significato da quello che esso
assume per quello statale, con la possibilità per l'uno e per
l'altro di emanare fuori della materia penale norme legislative alle
quali possa essere attribuita efficacia retroattiva''.
In ragione di ciò non sono condivisibili le considerazioni del
ricorrente volte a sottolineare, a fronte della (pretesa) univocità
della norma oggetto di interpretazione autentica, che ''non è
consentito al legislatore distorcere la tipica funzione
dell'interpretazione autentica, con il connaturato effetto
retroattivo, attribuendo carattere interpretativo a disposizioni che
hanno, invece, portata innovativa'', chiaro essendo che ben può il
legislatore (anche regionale) conferire - con i limiti più volte
precisati da questa Corte, e di seguito ribaditi - efficacia
retroattiva ad una legge anche se essa non si autoqualifichi, nè
sia, di interpretazione autentica.
Coerentemente con questa premessa, la giurisprudenza di questa
Corte è da tempo univoca nel ritenere che quello della
ragionevolezza e del non contrasto con altri valori e interessi
costituzionalmente protetti costituisce il limite della potestà del
legislatore. di conferire efficacia retroattiva alla legge, quale che
sia lo strumento (''una apposita norma ... o l'autodefinizione di
interpretazione autentica'': (sentenze n. 36 del 1985 e n. 123 del
1988) a tal fine utilizzato; con la conseguenza che ''non è decisivo
verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente
interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia innovativa con
efficacia retroattiva. infatti, il divieto di retroattività della
legge - pur costituendo valore di civiltà giuridica e principio
generale dell'ordinamento, cui il legislatore deve in linea di
principio attenersi - non è stato tuttavia elevato a dignità
costituzionale, salva per la materia penale la previsione dell'art.
25 della Costituzione. Quindi il legislatore, nel rispetto ditale
previsione, può emanare norme con efficacia retroattiva -
interpretative o innovative che esse siano - purchè la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e
interessi costituzionalmente protetti'' (sentenza n. 374 del 2002; in
senso conforme: sentenze n. 229 del 1999 e n. 419 del 2000; ordinanza
n. 263 del 2002). Discende da ciò che l'asserita ''distorsione della
funzione della legge di interpretazione autentica ... per mascherare
norme effettivamente innovative dotate di efficacia retroattiva''
(cfr. sentenze n. 155 del 1990 e n. 397 del 1994) non determina, di
per sè, l'illegittimità costituzionale della legge (sentenza n. 23
del 1967), ma può, al più, costituirne un indice, dal momento che
occorre pur sempre verificare se siano stati valicati i limiti sopra
indicati al potere del legislatore di conferire efficacia retroattiva
alla legge; così come, per converso, anche ove la legge sia
qualificabile come di interpretazione autentica, occorre verificare
se, esercitando il potere di chiarire la portata della precedente
norma, il legislatore abbia rispettato «i principi generali di
ragionevolezza e di uguaglianza, quello della tutela dell'affidamento
legittimamente posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico e
quello del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario» (sentenze n. 525 del 2000 e n. 26 del 2003).
8. - Nel caso di specie è da evidenziare che con la norma
interpretativa è stato imposto all'art. 88 sopra citato un altro e
diverso significato da quello insito nella dizione letterale;
significato neanche rilevabile dall'interpretazione sistematica di
tutta la materia regolante «il governo del territorio (terzo comma,
art. 117 Cost.)» nella Provincia di Bolzano, sia in relazione
all'edilizia (volta ad incidere sui tempi dell'attività
edificatoria) sia in relazione all'urbanistica (finalizzata alla
salvaguardia, in definiti ambiti temporali, degli assetti urbanistici
in itinere, e medio tempore, dell'ordinato assetto del territorio).
La tipica funzione dell'interpretazione autentica, con il
connaturato effetto retroattivo, è atta ad attribuire carattere
interpretativo a disposizioni che possono avere anche portata
innovativa ad una legge, fin quando non ne siano stati valicati i
limiti «dei principi generali di ragionevolezza e di uguaglianza,
quello della tutela dell'affidamento legittimamente posto sulla
certezza dell'ordinamento giuridico e quello del rispetto delle
funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario».
9. - Con la norma interpretativa sopra citata, invece, il
legislatore ha valicato tali principi dando alla norma un significato
diverso ed addirittura opposto a quello risultante dalla norma
interpretata, assegnando, in effetti, alla norma interpretata un
significato non in essa contenuto e non riconoscibile come «una delle
possibili letture del testo originario» neppure in riferimento alla
normativa statale come può essere desunto dall'art. 38 del d.P.R. n.
380 del 6 giugno 2001 (T.U. in materia di edilizia), e incidendo
illegittimamente su un contenzioso pendente, nel caso concreto
l'annullamento di una concessione edilizia dipeso da vizi sostanziali
e non da soli vizi di procedure amministrative dichiarato con le
sentenze del Tribunale regionale di giustizia amministrativa -
Sezione autonoma di Bolzano, n. 366 del 19 dicembre 2001, n. 474 del
24 novembre 2003, 338 del 12 ottobre 2005 e n. 118 del 29 marzo 2005,
tutte confermate dal Consiglio di Stato con decisioni n. 3106 del 12
giugno 2007, n. 3107 del 12 giugno 2007 e n. 3302 del 19 giugno 2007.
10. - Il contenuto normativo delle disposizioni censurate viola,
pertanto, ad avviso del Collegio, anche le attribuzioni
costituzionali dell'autorità giudiziaria cui spetta la tutela dei
diritti (artt. 102 e 113 Cost.).
Infatti, non vi è dubbio che l'emissione di provvedimenti idonei
ad acquistare autorità di giudicato costituisca uno dei principali
strumenti per la realizzazione del suindicato compito. Nel contempo,
le disposizioni denunciate contrastano con gli artt. 3 e 24 Cost., in
quanto in parte vanificano i risultati dell'attività giudiziaria
svolta, sulla cui definitività i ricorrenti potevano fare
ragionevole affidamento.
11. - In simile ordine di idee questa Corte ha affermato, da un
lato, che l'estinzione dei giudizi pendenti può essere ritenuta
costituzionalmente legittima qualora le norme che la stabiliscono
incidano anche sulla legge regolatrice del rapporto controverso,
garantendo la sostanziale realizzazione dei diritti in oggetto
(sentenza n. 103 del 1995) dall'altro, che in materia non penale la
legittimità di leggi retroattive è condizionata dal rispetto di
altri principi costituzionali e, in particolare, di quello della
tutela del ragionevole, e quindi legittimo, affidamento (ex plurimis,
sentenze n. 446 del 2002 e n. 234 del 2007). Anche se le disposizioni
in scrutinio non possono essere definite retroattive in senso
tecnico, tuttavia esse, travolgendo provvedimenti giurisdizionali
definitivi e incidendo sui regolamenti dei rapporti in essi
consacrati, finiscono per avere la stessa efficacia di norme
retroattive e per incontrare i medesimi limiti costituzionali per
queste enunciati.
12. - All'uopo si richiama la sentenza di cod. Corte
costituzionale, 7 novembre 2007, n. 364 nella quale viene statuito
che «In simile ordine di idee questa Corte ha affermato, da un lato,
che l'estinzione dei giudizi pendenti può essere ritenuta
costituzionalmente legittima qualora le norme che la stabiliscono
incidano anche sulla legge regolatrice del rapporto controverso,
garantendo la sostanziale realizzazione dei diritti in oggetto
(sentenza n. 103 del 1995), dall'altro, che in materia non penale la
legittimità di leggi retroattive è condizionata dal rispetto di
altri principi costituzionali e, in particolare, di quello della
tutela del ragionevole, e quindi legittimo, affidamento (ex plurimis,
sentenze n. 446 del 2002 e n. 234 del 2007). Anche se le disposizioni
in scrutinio non possono essere definite retroattive in senso
tecnico, tuttavia esse, travolgendo provvedimenti giurisdizionali
definitivi e incidendo sui regolamenti dei rapporti in essi
consacrati, finiscono per avere la stessa efficacia di norme
retroattive e per incontrare i medesimi limiti costituzionali per
queste enunciati.»
13. - La violazione di tali principi consacrati nella
Costituzione non viene meno neanche a seguito della modifica dello
stesso art. 88 della legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13,
disposta con legge provinciale n. 4 del 10 giugno 2008, entrato in
vigore il giorno della trattazione nel merito della causa meglio
descritta in fatto ed avente lo stesso contenuto dell'interpretazione
autentica sopra riportata. Tale art. 88 ora dispone che:
«1) In caso di annullamento della concessione edilizia e
qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure
amministrative, il sindaco applica per le costruzioni eseguite o per
parti di esse una sanzione pecuniaria pari all'80 per cento del costo
di costruzione per metro cubo di cui all'art. 73. Nel caso in cui la
costruzione costituisca abitazione per il fabbisogno abitativo
primario del richiedente e costui assuma gli obblighi relativi
all'edilizia convenzionata di cui all'art. 79, la sanzione pecuniaria
è pari al 60 per cento del costo di costruzione per metro cubo di
cui all'art. 73;
1-bis) Il pagamento della sanzione pecuniaria è ammesso
anche quando l'annullamento della concessione edilizia sia dipeso da
vizi sostanziali. Il pagamento della sanzione pecuniaria non è
ammesso qualora la costruzione insista su un'area gravata dai vincoli
di cui ai commi 1, lettere a), b) e c) e 3 dell'art. 27 della legge
provinciale 21 gennaio 1987, n. 4. La norma di cui al comma 1 non
trova applicazione in caso di condanna penale, passata in giudicato,
della persona responsabile del rilascio della concessione edilizia.
L'applicazione del comma 1 è sospesa per la durata delle indagini
preliminari e del procedimento penale.
2) L'integrale corresponsione della sanzione pecuniaria
irrogata produce i medesimi effetti della concessione di cui all'art.
85».
Spetterà a cod. Corte costituzionale valutare se tale norma
(cioè, l'art. 88 come modificato) debba subire la stessa sorte
dell'interpretazione autentica, contenendo ambedue le norme gli
stessi disposti.
Le norme, infatti, contemplano ulteriori possibilità di sanare
costruzioni illegittime qualora l'annullamento di concessioni
edilizie sia dipeso da vizi sostanziali e non solo da vizi formali.
Nel caso di specie la norma provinciale si discosta, però,
diametralmente anche dal contenuto della norma statale, cioè,
dall'art. 38 del d.P.R. n. 380/2001 (T.U. in materia edilizia),
emanato in applicazione dei disposti di cui all'art. 117, terzo comma
della Costituzione (Corte costituzionale, 28 dicembre 2006, n. 450).

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante ai fini della decisione e non manifestamente
infondata, in riferimento agli artt. 3, 24, 102, 113 e 117, comma 3,
della Costituzione, agli artt. 4 e 8 dello Statuto di autonomia
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) in relazione all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione per il mancato rispetto dei principi
fondamentali della materia «governo del territorio», la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 107-bis, commi 6 e 7 della
legge della provincia autonoma di Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, come
modificata ed integrata dall'art. 23 della legge provinciale 2 luglio
2007, n. 3, limitatamente all'estensione della sanabilità delle
concessioni edilizie annullate per vizi sostanziali.
Ordina la sospensione del presente giudizio e la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale nonchè la notifica della presente
ordinanza alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri, al
Presidente della provincia autonoma di Bolzano e la comunicazione
della medesima ai Presidenti di Camera e Senato della Repubblica.
Così deciso in Bolzano, in Camera di consiglio nelle sedute del
25 giugno 2008 e del 29 settembre 2008.
Il Presidente: Rossi Dori
L'estensore: Zelger