1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 4-5-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 163 SENTENZA 14 - 28 aprile 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblico interesse - Occupazione d'urgenza - Proroga dei termini di scadenza per le occupazioni autorizzate ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 - Difetto di rilevanza - Richiamo dalle sentenze nn. 244/1993 e 365/1992 della Corte - Congruenza e non arbitrarieta' della disciplina in relazione al fine perseguito - Insussistenza di compromissione dei diritti del proprietario anche in riferimento all'indennita' di espropriazione o al risarcimento del danno - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Legge 29 luglio 1980, n. 385, art. 5;d.-l. 22 dicembre 1984, n. 901, art. 1, comma 5-bis, convertito in legge 1 marzo 1985, n. 42; d.-l. 29 dicembre 1987, n. 534, art. 14, secondo comma, convertito in legge 28 febbraio 1988, n. 47; legge 20 maggio 1991, n. 158, art. 22). (Cost., artt. 3, 24, 42, secondo e terzo comma, e 97). (094C0495) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 4-5-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, prof. Antonio BALDASSARRE, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 5 della legge
29 luglio 1980, n. 385 (Norme provvisorie sulla indennità di
espropriazione di aree edificabili nonchè modificazioni di termini
previsti dalle leggi 28 gennaio 1977, n. 10, 5 agosto 1978, n. 457 e
15 febbraio 1980, n. 25); 1, comma quinto- bis, del decreto-legge 22
dicembre 1984, n. 901 (Proroga della vigenza di alcuni termini in
materia di lavori pubblici), convertito nella legge 1 marzo 1985, n.
42; 14, secondo comma, del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534
(Proroga dei termini previsti da disposizioni legislative ed
interventi di carattere assistenziale ed economico), convertito nella
legge 28 febbraio 1988, n. 47; e 22 della legge 20 maggio 1991, n.
158 (Differimento dei termini previsti da disposizioni legislative),
promosso con ordinanza emessa il 22 aprile 1993 dal Tribunale di
Agrigento nel procedimento civile vertente tra Sgarito Giuseppe ed
altri, iscritta al n. 556 del registro ordinanze 1993 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie
speciale, dell'anno 1993;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 26 gennaio 1994 il Giudice
relatore Massimo Vari;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento civile - promosso nei confronti
del Comune di Favara dai proprietari di alcuni terreni occupati
d'urgenza, avente ad oggetto il risarcimento dei danni per la
sopravvenuta illegittimità dell'occupazione stessa, a causa del
decorso dei termini entro i quali la procedura espropriativa avrebbe
dovuto essere completata, e per l'ormai irreversibile destinazione
dei terreni occupati alla realizzazione dell'opera pubblica - il
Tribunale di Agrigento ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24,
42, secondo e terzo comma, e 97 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale degli artt. 5 della legge 29 luglio 1980,
n. 385; 5- bis, del decreto-legge 22 dicembre 1984, n. 901,
convertito nella legge 1 marzo 1985, n. 42; 14, secondo comma, del
decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito nella legge 28
febbraio 1988, n. 47; e 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158.
2. - Premette il Tribunale che il periodo massimo di durata
dell'occupazione d'urgenza, originariamente previsto in due anni, è
stato portato a ben cinque anni dall'art. 20 della legge n. 865 del
1971. Tale termine massimo è stato prorogato dalle leggi speciali
della cui legittimità costituzionale si dubita, per le occupazioni
in corso alla data della loro rispettiva entrata in vigore, sicchè,
nel caso oggetto del giudizio a quo, l'occupazionestessa,
originariamente fissata in cinque anni, a decorrere dal 15 dicembre
1983, per effetto delle suddette proroghe, tutte applicabili alla
fattispecie salvo la prima, ed operanti automaticamente per legge,
sarebbe venuta a scadere in data 15 dicembre 1993, con una durata
pari ad un decennio.
3. - Secondo il giudice remittente, le disposizioni di proroga si
pongono, innanzitutto, in contrasto con l'art. 24 della Costituzione,
in relazione all'art. 42, terzo comma, lasciando il proprietario del
bene occupato privo, per un lungo e non definito tempo, del giusto
ristoro e paralizzato nella difesa, senza poter ottenere nè la
determinazione dell'indennizzo, attesa la mancanza del provvedimento
ablatorio, nè il risarcimento del danno, in quanto l'occupazione,
benchè ormai irreversibile, è da ritenere ancora legittima.
Le disposizioni impugnate contrasterebbero, inoltre, con l'art.
42, secondo comma, della Costituzione, per la operata compressione
della posizione del proprietario, che non presenta i caratteri della
straordinarietà e della temporaneità, nonchè con il successivo
terzo comma del medesimo articolo, non essendo prevista la
corresponsione di un indennizzo per il periodo successivo agli
originari termini di durata dell'occupazione.
Si deduce, poi, violazione del principio del buon andamento di cui
all'art. 97 della Costituzione, in quanto il processo di graduale
deformazione legislativa dell'istituto dell'occupazione d'urgenza
finirebbe col favorire il rallentamento del procedimento ablativo,
togliendo ogni incentivo a concluderlo e innescando forti diseconomie
e maggiori oneri a carico dell'ente pubblico espropriante. Anche
sotto un altro aspetto la normativa di proroga, nella sua
irrazionalità ed arbitrarietà, si porrebbe in contrasto con l'art.
97 della Costituzione, visto in relazione all'art. 3 della
Costituzione, essendo coinvolti solo i procedimenti di occupazione
per i quali, al momento dell'entrata in vigore delle proroghe, non
sono ancora scaduti i termini di durata, con violazione dei principi
di uguaglianza e di imparzialità della pubblica amministrazione.
4. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente
infondata.
Rammentato il contenuto della sentenza di questa Corte n. 244 del
1993, a confutazione, tra l'altro, dei dedotti profili di
illegittimità concernenti l'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione, l'Avvocatura nega che il sistema non assicuri la
pienezza del ristoro per tutto l'arco della perdita della
disponibilità del bene fino all'indennizzo (o al risarcimento)
definitivo.
Quanto alla lamentata violazione del principio del buon andamento,
si osserva che il meccanismo legislativo denunciato è giustificato
da riconosciute esigenze obiettive, preordinate alla introduzione
della nuova disciplina dell'indennità di espropriazione.
In ordine alla disparità di trattamento tra i proprietari dei
fondi, si richiamano la complessità della materia e le
particolarità delle singole fattispecie che rendevano inevitabili
percorsi differenziati, ma non per questo arbitrari.
Rilevato, poi, che la legittimità delle proroghe esclude che
siano ingiustamente impedite forme di tutela altrimenti azionabili,
si osserva che comunque l'art. 24 della Costituzione esige non
l'immediatezza bensì l'effettività della tutela.
Considerato in diritto
1. - La Corte è chiamata a decidere sulla legittimità
costituzionale degli artt. 5 della legge 29 luglio 1980, n. 385; 5-
bis (rectius: 1, comma 5- bis) del decreto-legge 22 dicembre 1984, n.
901, convertito nella legge 1 marzo 1985, n. 42; 14, secondo comma,
del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito nella legge 28
febbraio 1988, n. 47; 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158; i quali
hanno prorogato i termini di scadenza delle occupazioni d'urgenza
autorizzate ai sensi dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n.
865.
2. - Per un più chiaro inquadramento delle questioni portate
all'esame della Corte, va rammentato che l'art. 20, secondo comma,
della legge 22 ottobre 1971, n. 865, dispone che l'occupazione
d'urgenza "può essere protratta fino a cinque anni dalla data di
immissione nel possesso".
I termini di cui sopra sono stati prorogati dalle norme
denunciate, per le occupazioni in corso alla data della loro
rispettiva entrata in vigore. Più precisamente: l'art. 5 della legge
29 luglio 1980, n. 385, ha prorogato di un anno il detto termine di
cinque anni; l'art. 1, comma 5- bis, aggiunto dalla legge di
conversione 1 marzo 1985, n. 42, al decreto-legge 22 dicembre 1984,
n. 901, lo ha prorogato di un altro anno; l'art. 14, secondo comma,
del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito nella legge 28
febbraio 1988, n. 47, ha disposto una ulteriore proroga di due anni;
quindi l'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n. 158, ha prorogato il
termine stesso di altri due anni.
3. - Secondo il giudice a quo, le proroghe in questione
contrasterebbero:
a) con l'art. 24, in relazione all'art. 42, terzo comma, della
Costituzione, in quanto, per effetto di esse, il proprietario del
bene occupato ed irreversibilmente trasformato per l'esecuzione
dell'opera pubblica, resta per un lungo e non definito tempo privo
del giusto ristoro, non potendo agire per ottenere la determinazione
dell'indennizzo, in quanto, in mancanza del provvedimento ablatorio,
è ancora formalmente titolare del bene, e nemmeno può chiedere il
risarcimento del danno, nonostante la perdita del bene stesso,
poichè l'occupazione deve considerarsi ancora legittima;
b) con l'art. 42, secondo comma, della Costituzione, a causa
della compressione della posizione giuridica del proprietario, priva
di quei caratteri di straordinarietà e temporaneità, che i limiti
legali al diritto di proprietà devono presentare, per non violare la
posizione soggettiva del titolare del bene, costituzionalmente
garantita;
c) con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione, in quanto
alla compressione delle facoltà dominicali, posta in essere dal
provvedimento di occupazione in modo pressochè totale, e con durata
assolutamente incerta ed indeterminata, non corrisponde la
previsione, nelle medesime leggi di proroga, della corresponsione di
un indennizzo per il periodo di occupazione prorogato, successivo
alla scadenza degli originari termini di occupazione, nè la
previsione che l'indennità spettante al privato sia liquidata in
relazione alla maggior durata dell'occupazione;
d) con il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione, in quanto la
costante tendenza legislativa alla deformazione dell'istituto
dell'occupazione d'urgenza finisce col favorire il rallentamento del
procedimento ablatorio e toglie ogni incentivo a concluderlo, con
l'emanazione del decreto definitivo di espropriazione; donde
diseconomie e più gravi oneri a carico dell'ente pubblico, che sarà
tenuto a corrispondere, invece dell'indennità di espropriazione, una
maggior somma a titolo di risarcimento del danno;
e) con l'art. 97, in collegamento con l'art. 3, della
Costituzione, sotto il profilo della irrazionalità ed arbitrarietà
della normativa di proroga, essendo violati i principi costituzionali
di uguaglianza dei cittadini e di imparzialità della pubblica
amministrazione, in quanto non vengono coinvolti tutti i procedimenti
di occupazione in corso, ma solo quelli per i quali, al momento
dell'entrata in vigore delle proroghe, non sono ancora scaduti i
termini di durata dell'occupazione stessa.
4. - La questione, in quanto riferita all'art. 5 della legge 29
luglio 1980, n. 385, va dichiarata inammissibile per irrilevanza,
giacchè l'occupazione d'urgenza di cui si discute nel giudizio a quo
si è realizzata in epoca successiva all'emanazione della legge in
parola, sicchè non ha formato oggetto della proroga da quest'ultima
disposta, così come del resto riconosce lo stesso remittente.
5. - Quanto alle altre disposizioni impugnate, la questione è da
reputare non fondata, per le stesse ragioni che la Corte ha posto a
base della precedente sentenza n. 244 del 1993, con la quale ha già
ritenuto di non accogliere la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14, secondo comma, del decreto-legge 29
dicembre 1987, n. 534, e dell'art. 22 della legge 20 maggio 1991, n.
158, in relazione agli artt. 24 e 42 della Costituzione.
Tale giudizio va riconfermato anche in questa sede, estendendolo
alle ulteriori disposizioni oggetto di impugnativa, giacchè le
prospettazioni addotte dal giudice remittente, benchè fondate in
parte su nuovi parametri, non sono tali da indurre la Corte a
rivedere il proprio precedente avviso.
6. - Come già rilevato nella predetta sentenza n. 244 del 1993,
le norme impugnate sono state emanate (secondo quanto si evince anche
dai lavori parlamentari) al fine di protrarre la validità delle
occupazioni dei suoli connesse ai procedimenti espropriativi, in
attesa che il Parlamento procedesse all'approvazione della nuova
disciplina delle indennità di esproprio, dopo la declaratoria di
illegittimità costituzionale - da parte della sentenza n. 5 del 1980
- dei criteri di determinazione delle stesse.
La nuova normativa in materia, nonostante la sua urgenza, ha
avuto, però, una elaborazione particolarmente faticosa e complessa,
anche perchè la prima disciplina dettata dalla legge n. 385 del
1980, dopo la declaratoria di incostituzionalità di cui alla
menzionata sentenza n. 5 del 1980, fu, a sua volta, dichiarata
incostituzionale con sentenza n. 223 del 1983, per violazione degli
artt. 42 e 136 della Costituzione. Il lungo e laborioso iter si è
finalmente concluso con la legge 8 agosto 1992, n. 359 (art. 5- bis
aggiunto, in sede di conversione, al decreto-legge 11 luglio 1992, n.
333).
Dai riferimenti di cui sopra si deduce, conclusivamente, che, come
già la Corte ha avuto occasione di osservare nella più volte
richiamata sentenza n. 244 del 1993, le leggi di proroga hanno
investito un periodo di tempo sicuramente lungo, che non ha
consentito la tempestiva liquidazione ed il pagamento delle
indennità di espropriazione, nonchè l'esperibilità delle azioni
per il risarcimento dei danni da occupazione illegittima. Ma tali
ritardi, determinati da riconosciute esigenze obiettive, sorrette da
motivi di pubblico interesse, non possono essere considerati tali da
compromettere i diritti del proprietario garantiti dall'art. 42,
secondo comma, della Costituzione.
D'altro canto, le norme impugnate, pur protraendo la legittimità
delle occupazioni e determinando alcune remore temporali nell'ambito
del procedimento espropriativo, non producono, per la giustificazione
che esse trovano nella peculiarità della situazione alla quale hanno
inteso provvedere, nemmeno lesione dell'art. 42, terzo comma, in
relazione all'art. 24 della Costituzione, sotto il profilo della
compressione della tutela spettante al proprietario del bene.
Infatti, una volta verificata la legittimità delle proroghe, in
ragione delle esigenze che le giustificano, è fuor di luogo dolersi
per le remore che esse possono determinare per le azioni volte a
conseguire, a seconda dei casi, l'indennità di espropriazione ovvero
il risarcimento del danno.
Sempre con riguardo all'art. 42, terzo comma, è da osservare,
poi, che le norme sospettate di incostituzionalità si limitano a
prorogare i termini dell'occupazione, ma non escludono, solo per
questo, che il periodo di proroga dia titolo ad indennizzo. Vanno, in
proposito, ancora richiamate le considerazioni della sentenza n. 365
del 1992, secondo la quale il predetto articolo della Costituzione,
nello statuire che la proprietà privata può essere, nei casi
previsti dalla legge, espropriata per motivi d'interesse generale,
"dà fondamento e disciplina, con le relative implicazioni
costituzionali, non soltanto agli atti espropriativi in senso
proprio, ma pure a quelli inerenti all'occupazione del bene,
imponendo un giusto indennizzo anche per la durata di tale
occupazione, che impedisce al proprietario la disponibilità e il
godimento del bene".
Restano da esaminare i prospettati profili di ipotizzato contrasto
delle norme impugnate con l'art. 97, in sè considerato, e con l'art.
97, in relazione all'art. 3, della Costituzione.
Quanto al primo profilo, occorre osservare che l'art. 97 della
Costituzione va interpretato come criterio di congruenza e di non
arbitrarietà della disciplina posta in essere in relazione al fine
che si vuole perseguire, secondo quanto è dato, invero, riscontrare,
nella specie, ove si consideri che le leggi denunciate trovano la
loro giustificazione in situazioni del tutto peculiari.
Quanto, poi, alla dedotta violazione dell'art. 97, in relazione
all'art. 3, della Costituzione, è sufficiente rilevare come la
lamentata differenza di regime giuridico, alla quale può dar luogo
la denunciata normativa - a seconda che si tratti o meno di
occupazioni in corso al momento della legge di proroga - si traduce
in disparità di fatto che, potendo insorgere in sede applicativa di
norme di per sè non discriminatorie nè irragionevoli, non rilevano
ai fini del giudizio di costituzionalità.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5 della legge 29 luglio 1980, n. 385, sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 24, 42, secondo e terzo comma, e 97 della
Costituzione, dal Tribunale di Agrigento, con l'ordinanza di cui in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli articoli 1, comma 5- bis, del decreto-legge 22 dicembre 1984,
n. 901, convertito nella legge 1 marzo 1985, n. 42; 14, secondo
comma, del decreto-legge 29 dicembre 1987, n. 534, convertito in
legge 28 febbraio 1988, n. 47 e 22 della legge 20 maggio 1991, n.
158, sollevata dallo stesso Tribunale, in riferimento ai medesimi
articoli della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 aprile 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: VARI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 28 aprile 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0495