1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 4-5-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 43 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 2022
Ordinanza del 14 marzo 2022 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Istituto Nord Est Qualita' contro Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali. Sanzioni amministrative - Disposizioni a tutela delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari - Inadempienze della struttura di controllo alle prescrizioni o agli obblighi, impartiti dalle competenti autorita' pubbliche, comprensivi delle disposizioni del piano di controllo e del relativo tariffario concernenti una denominazione protetta - Prevista applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di euro cinquantamila. - Decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297 ("Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/92, relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari"), art. 4. (22C00079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 4-5-2022)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
seconda sezione civile

Composta dagli ill.mi sigg.ri Magistrati:
dott. Felice Manna, Presidente;
dott. Lorenzo Orilia, consigliere;
dott. Aldo Carrato, consigliere;
dott. Giuseppe Grasso, rel. consigliere;
dott. Rossana Giannaccari, consigliere;
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
n. 34997-2018 proposto da: Istituto Nord Est Qualità in persona del
presidente e legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliato in Roma, via Ventuno Aprile n. 11, presso lo studio
dell'avvocato Salvatore Alberto Romano, che lo rappresenta e difende
unitamente agli avvocati Annalisa Molinari, Carlo Nasi; ricorrente;
Contro Ministero politiche agricole alimentari e forestali in
persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma,
via dei Portoghesi n. 12, presso Avvocatura generale dello Stato, che
lo rappresenta e difende; resistente;
Avverso la sentenza n. 816/2018 della Corte d'appello di Venezia,
depositata l'11 maggio 2018;
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio
del 27 gennaio 2022 dal consigliere dott. Giuseppe Grasso;

La Corte osserva

1. All'Istituto Nord Est Qualità venne applicata, con
provvedimento del Ministero delle politiche agricole e forestali, la
sanzione amministrativa pecuniaria di euro 50.000,00, prevista
dall'art. 4 del decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, per non
avere adempiuto, quale struttura incaricata di controllare la
qualità, siccome prevede la norma richiamata, «alle prescrizioni o
agli obblighi, impartiti dalle competenti autorità pubbliche,
comprensivi delle disposizioni del piano di controllo e del relativo
tariffario concernenti una denominazione protetta». Controllo che,
nella specie, riguardava il prosciutto San Daniele d.o.c.
L'Istituto sanzionato propose opposizione davanti al competente
Tribunale, adducendo l'insussistenza delle tre violazioni contestate:
a) avere omesso di rilevare la violazione perpetrata
dall'azienda agricola Casaletto s.r.l., la quale non aveva proceduto
all'annullamento della certificazione unitaria di conformità (la
predetta azienda si era limitata a barrare il numero errato «64» dei
capi inviati al macellatore sostituendolo con il numero «65», non
attenendosi alla previsione di cui al p. 2.5. del «manuale 1», la
quale imponeva di annullare con chiarezza la certificazione, con
barratura trasversale e la dicitura «annullata»);
b) avere omesso di rilevare le violazioni perpetrate da
alcuni produttori di prosciutti, i quali non avevano proceduto a
registrare nell'apposito registro le cosce di suino fresche,
introdotte per la lavorazione, così violando la prescrizione di cui
al «manuale 2»;
c) non avere sottoscritto il registro del produttore per
presa visione, sottoscrizione contemplata espressamente dal p. 27.4
del «manuale 2».
Inoltre, l'opponente criticò l'eccessività della sanzione
fissa.
Il Tribunale rigettò l'opposizione e l'Istituto appellò la
sentenza di primo grado davanti alla Corte d'appello di Venezia, la
quale disattese l'impugnazione.
In sintesi, la Corte lagunare riassume le censure come appresso:
«L'appellante ha inteso sottolineare la circostanza che nel caso di
specie, in presenza di un numero di suini certificati (64) inferiore
a quello dei suini effettivamente consegnati (65) nell'ambito della
partita, il macello ha correttamente operato entro il limite massimo
del numero dei suini dichiarati nella C.u.c., come precisato nel
punto b) del paragrafo 4.8.2. del «manuale 1»; tuttavia il
comportamento del macellatore non comporta una deroga a quanto
previsto nel paragrafo 2.5.6 del suddetto manuale, secondo cui la
C.u.c., in caso di errore materiale di compilazione, «deve essere
annullata con chiarezza, tracciando sul documento una barra
trasversale ed apponendovi la dicitura «ANNULLATA»).». L'altra
doglianza con la quale si contestava l'addebito di non avere rilevato
la trasgressione dei produttori, i quali non avevano proceduto a
registrare le cosce di suino introdotte per la lavorazione, era priva
di fondamento davanti al fatto oggettivo della conclamata omissione
di controllo, nè meritava di essere accolta la difesa
dell'appellante, secondo la quale al momento della constatazione
della violazione da parte degli agenti accertatori, in data 3
dicembre 2010, l'Istituto avrebbe ancora potuto effettuare i
controlli sul registro tenuto dal produttore, essendo «ineludibile
[la] distinzione tra le modalità temporali previste per l'esecuzione
del controllo in capo all'Istituto (par. 19.2.6) e la verifica dei
tempi di esecuzione degli incombenti di cui al par. 19.2.5 da parte
singolo prosciuttificio››. La critica mossa al terzo addebito (non
avere l'Istituto sottoscritto il registro del produttore per presa
visione) non poteva essere condivisa, trattandosi d'incombente,
diretto al controllo di qualità e genuinità del prodotto, non
surrogabile mediante altre forme di controllo. Infine, appariva
manifestamente infondata l'eccezione d'incostituzionalità, per
violazione dell'art. 3 Cost., per avere la legge previsto una
sanzione pecuniaria fissa a differenza che per violazioni analoghe in
altri settori merceologici, trattandosi di opzione legislativa
incensurabile.
Avverso la decisione d'appello l'Istituto Nord Est Qualità
ricorre sulla base di quattro censure e il Ministero, rimasto
intimato, ha manifestato il proprio interesse alla partecipazione
all'eventuale udienza di discussione.
2. I quattro motivi esposti sono accomunati dalla denuncia di
violazione e/o falsa applicazione dell'art. 4, comma 1, decreto
legislativo n. 297/2004, in relazione ai «Manuali» 1, 2 e 3 per il
controllo della qualità di settore.
2.1. Con il primo motivo, afferente alla contestazione di cui
sopra sub. a), assume il ricorrente di avere sempre sostenuto che la
violazione si sarebbe potuta configurare nel solo caso in cui il
numero dei suini certificati fosse risultato superiore al numero di
quelli consegnati per la macellazione. Il profilo censuratorio era
«stato completamente travisato, se non proprio pretermesso, dalla
Corte d'appello - il nostro è un caso opposto a quello contemplato
nella norma del Manuale e la relativa disciplina applicabile è del
tutto differente», in quanto il numero dei maiali certificati era
inferiore e non superiore al numero di quelli consegnati per la
macellazione.
2.2. Con il secondo motivo, afferente alla contestazione di cui
sopra sub. b), assume il ricorrente che la Corte di Venezia non aveva
considerato che «l'Istituto avrebbe potuto rendersi conto della
mancata registrazione dei suini solo per effetto del confronto tra le
risultanze del registro e i D.O. Documenti di Omologazione raccolti
entro il terzo giorno del mese successivo», pertanto, l'Istituto non
era inadempiente poichè «alla data dell'accertamento del presunto
illecito ... doveva ancora (legittimamente) ultimare quell'attività
di raffronto tra registro e l'insieme dei DO raccolti per individuare
eventuali registrazioni di capi non effettuate».
2.3. Con il terzo motivo, afferente alla contestazione di cui
sopra sub c), il ricorrente afferma che il registro del produttore
costituiva «uno strumento in disuso e obsoleto», utile in un tempo in
cui «non erano ancora state approvate tutte le modalità di
rendicontazione dei controlli sistematici e dei controlli specifici
per ogni singola fase»; per contro «tale firma, che era evidentemente
richiesta per dare prova dell'avvenuto controllo, è del tutto
superflua poichè esistono (...) rapporti codificati di tutte le
operazioni di controllo».
2.4. Con il quarto motivo il ricorrente critica la sentenza
d'appello per avere svolto un ragionamento «eccessivamente
schematico», che non aveva colto che l'affermazione della
vincolatività delle disposizioni dei «Manuali» non esonera
dall'accertare quali violazioni possano «configurare un inadempimento
alle prescrizioni ed agli obblighi, in capo all'Organismo di
controllo, tale da integrare la fattispecie incriminatrice prevista
dall'art. 4 del decreto legislativo n. 297/2004».
3. Il decreto legislativo in parola costituisce lo strumento
interno emanato in esecuzione del regolamento (CEE) n. 2081/92 del
Consiglio, del 14 luglio 1992, relativo alla protezione delle
indicazioni geografiche e delle denominazioni d'origine dei prodotti
agricoli e alimentari. Come si è anticipato l'art. 4 prevede la
sanzione amministrativa pecuniaria di euro 50.000,00, nel caso in cui
risulti che la struttura incaricata del controllo di qualità non
adempia «alle prescrizioni o agli obblighi, impartiti dalle
competenti autorità pubbliche, comprensivi delle disposizioni del
piano di controllo e del relativo tariffario concernenti una
denominazione protetta». Trattasi di una previsione sanzionatoria
amministrativa in bianco diretta a reprimere ogni e qualunque
violazione di disposizioni e ordini dettati non solo attraverso norme
secondarie, ma anche mediante specifiche disposizioni amministrative
emanate «dalle competenti autorità pubbliche».
Il ricorrente, che nel corso del giudizio di merito eccepì la
non manifesta infondatezza della questione di illegittimità
costituzionale della disposizione sanzionatoria, denunciando, siccome
riporta la sentenza d'appello, «la manifesta ingiustizia e la
disproporzionalità della sanzione (...) per violazione dell'art. 3
della Costituzione», non ha davanti a questa Corte riproposto
l'eccezione.
Reputa il Collegio che la norma di cui qui si discute presenti
profili non manifestamente infondati d'incostituzionalità e che il
giudizio non possa essere definito «indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale».
La rilevanza della questione è del tutto evidente: la
controversia pendente in questa sede concerne proprio l'applicazione
della sanzione amministrativa pecuniaria fissa introdotta dai più
volte citato art. 4, che renderebbe vano anche l'accoglimento delle
censure relativamente a due degli addebiti su tre.
La questione, esaminata d'ufficio, non appare manifestamente
infondata per le ragioni che seguono.
Assai di recente la Corte costituzionale, con la sentenza n.
185/2021 ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 7, comma
6, secondo periodo, del decreto-legge 13 settembre, n. 158,
convertito, con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189,
«per violazione dell'art. 3 Cost., in combinato disposto con gli
articoli 42 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 Prot.
addiz. CEDU», il quale puniva con la sanzione amministrativa
pecuniaria di euro 50.000 la mancata osservanza delle disposizioni di
cui al comma 4 del medesimo articolo, le quali impongono a coloro che
offrono giochi o scommesse con vincite in denaro, una pluralità di
obblighi informativi, così d'avvertire il fruitore dei rischi di
ludopatia.
La Corte costituzionale, riprendendo la sua giurisprudenza,
premette che la fissità della sanzione amministrativa impone accorta
disamina al fine di superare il dubbio di illegittimità
costituzionale, da escludersi solo laddove essa, in risposta a
infrazioni di disomogenea gravità, punisca infrazioni tuttavia
connotate da un disvalore tale da non renderla manifestamente
sproporzionata. Con la conseguenza che essa Corte aveva «ritenuto
costituzionalmente illegittima la previsione di sanzioni
amministrative rigide e di rilevante incidenza sui diritti
dell'interessato per ipotesi di gravità marcatamente diversa
(sentenza n. 88 del 2019), o suscettibili, comunque sia, di condurre,
nella prassi applicativa, a risultati sanzionatori palesemente
eccedenti il limite della proporzionalità rispetto all'illecito
commesso (sentenza n. 112 del 2019».
Nell'ipotesi riportata accerta l'incostituzionalità della norma,
giudicando che la fissità del trattamento sanzionatorio non teneva
conto della gravità in concreto dei singoli illeciti,
esemplificativamente ripresi dalla sentenza ed era foriera di
manifesta sproporzionalità per eccesso della risposta sanzionatoria
rispetto al concreto disvalore «di fatti pure ricompresi nella sfera
applicativa della norma».
Reputa questa Corte che nel caso in esame il dubbio di
illegittimità costituzionale per violazione dei medesimi parametri
non appaia manifestamente infondato.
L'entità della sanzione, anche in questo caso determinata nella
misura fissa di euro 50.000, risulta di significativo rilievo, anche
a volerla rapportare a capacità economica non modesta (si pensi
all'utile mensile medio di aziende di non minime dimensioni).
Il ventaglio delle condotte sanzionate risulta assai vasto: la
previsione punisce l'inadempimento «alle prescrizioni o agli
obblighi, impartiti dalle competenti autorità pubbliche, comprensivi
delle disposizioni del piano di controllo e del relativo tariffario
concernenti una denominazione protetta».
In altri termini, qualunque scostamento a prescrizioni e obblighi
impartiti da qualsiasi autorità pubblica avente competenza viene
punita con la medesima sanzione pecuniaria fissa di euro 50.000.
Vastità che nell'ipotesi qui al vaglio risulta emblematicamente
suggellata dagli addebiti mossi, che vanno dall'omesso rilievo di una
contestata irregolarità formale che un'azienda verificata avrebbe
commesso nel procedere all'annullamento della certificazione unitaria
di conformità; all'omesso rilievo della mancata registrazione,
addebitata ad alcuni produttori di prosciutto, delle cosce di suino
fresche introdotte per la lavorazione; a non avere, infine, l'ente di
controllo proceduto a sottoscrivere per presa visione il registro del
produttore.
Come è agevole percepire, nel primo caso si contesta il mancato
rilievo di uno mero scostamento formale dal modello imposto alle
aziende per l'annullamento della c.u.c.; nel secondo, il mancato
rilievo dell'omesso rispetto, sempre da parte del produttore,
dell'obbligo di registrazione e nell'ultimo, si addebita all'Istituto
Nord Est Qualità di essere venuto meno all'obbligo di sottoscrizione
per presa visione di cui si è detto.
Ne deriva che, anche in questo caso, riprendendo le parole della
Corte costituzionale di cui alla sentenza n. 185/2021 citata, «la
fissità del trattamento sanzionatorio impedisce di tener conto della
diversa gravità concreta dei singoli illeciti» e «la reazione
sanzionatoria [puo'] risultare manifestamente sproporzionata per
eccesso rispetto al disvalore concreto di fatti pure ricompresi nella
sfera applicativa della norma».
Va, infine, soggiunto che il tenore della disposizione, che
introduce la severa sanzione fissa, senza prevedere alcuno strumento
individualizzante rispetto al concreto disvalore dell'illecito, nè
individua fattispecie capaci d'incidere sull'entità di essa, non
consente di superare il dubbio attraverso un'interpretazione
costituzionalmente orientata.
Una tale interpretazione, infatti, non può che operare
attraverso estensione, anche analogica, di modelli che debbano poter
essere rinvenuti all'interno del contesto normativo di riferimento,
che qui non lascia alternativa praticabile.
Deve, pertanto, rimettersi alla Corte costituzionale la questione
di legittimità costituzionale, che si rileva d'ufficio, dell'art. 4
del decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, per violazione
dell'art. 3 Cost., in combinato disposto con gli articoli 42 e 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU.
Il giudizio è sospeso per legge (art. 23, comma 2, legge n.
1173/1953, n. 87).

P.Q.M.

Rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 del decreto legislativo 19 novembre 2004,
n. 297, per violazione dell'art. 3 Cost., in combinato disposto con
gli articoli 42 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1
Protocollo addizionale CEDU;
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Seconda
Sezione Civile, giorno 27 gennaio 2022.

Il Presidente: Manna