1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 4-11-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 222 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 aprile 2015
Ordinanza del 17 aprile 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da D'Isanto Francesco ed altri contro Corte dei conti ed altri. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014) - Interventi in materia previdenziale - Previsione che ai soggetti gia' titolari di trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici compresi nell'elenco ISTAT di cui all'art. 1, comma 2, della legge n. 196/2009 e successive modificazioni, non possono erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al trattamento pensionistico, eccedono il limite fissato ai sensi dell'art. 23-ter, comma 1, del D.L. n. 201/2011 convertito, con modificazioni, in legge n. 214/2011 - Previsione che nei trattamenti pensionistici di cui al comma censurato sono compresi i vitalizi, anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive - Previsione della salvezza dei contratti e degli incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza prevista negli stessi - Violazione del principio di uguaglianza per lesione del principio di affidamento - Violazione del diritto al lavoro - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Lesione della garanzia previdenziale - Lesione dell'autonomia ed indipendenza dei magistrati. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 489. - Costituzione, artt. 3, 4, 36, 38, 97, 100, 101, 104 e 108. (15C00325) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 4-11-2015)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 11437 del 2014, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Francesco D'Isanto, Angelo Ferraro, Corrado Borruso, Ugo
Marchetti, rappresentati e difesi dall'avv. Federico Sorrentino, con
domicilio eletto presso lo stesso avv. Federico Sorrentino in Roma,
Lungotevere delle Navi, 30;
Contro Segretariato generale della Corte dei conti, Presidenza
del Consiglio dei ministri, Ministero dell'economia e delle finanze,
rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12; Inps - Gestione
ex Inpdap, rappresentato e difeso dall'avv. Darlo Marinuzzi, con
domicilio eletto presso i propri uffici legali in Roma, Via Cesare
Beccaria, 29;
Per l'annullamento delle note del 13 giugno 2014 aventi ad
oggetto "comunicazione ai fini dell'applicazione del limite
retributivo ai sensi dell'art. 23 del d.l. del 6 dicembre 2011 n.
201. sospensione emolumenti mese di giugno 2014.»
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Segretariato
generale della Corte dei conti, della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, del Ministero dell'economia e delle finanze e dell'Inps -
Gestione ex Inpdap;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2015 il
dott. Raffaello Sestini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Considerato e ritenuto in fatto ed in diritto

1 - Che con il ricorso in epigrafe, proposto da consiglieri della
Corte dei conti nominati dal Governo ai sensi dell'art. 7 del r.d. n.
1214 del 1934, vengono impugnate le comunicazioni del Segretariato
generale della Corte dei conti n. 2739-13/06/2014-TEQMAG-C3- P; n.
2741-13/06/2014-TEQMAG-C3-P; n. 2743-13/06/2014-TEQMAG-C3-P; n.
2744-13/06/2014-TEQMAG-C3-P; n. 2740-13/06/2014-TEQMAG-C3-P; n.
2745-13/06/2014-TEQMAG-C3-P; 2746-13/06/2014-TEQMAG-C3-P;
2742-13/06/2014-TEQMAG-C3-P che hanno disposto, in dichiarata
applicazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, che
dal mese di giugno 2014 il Segretariato si asterrà dal corrispondere
gli importi relativi agli emolumenti mensili connessi al servizio
prestato in qualità di magistrato della Corte dei conti", precisando
che, poichè l'Amministrazione ha già versato - nelle more del
procedimento volto ad acquisire le informazioni necessarie - somme
eccedenti il tetto previsto dalla succitata disposizione, entrata in
vigore il 1° gennaio 2014, i ricorrenti dovranno restituire tali
somme secondo modalità da stabilirsi.
Vengono altresì impugnati tutti gli atti presupposti, connessi e
consequenziali e, in particolare, la circolare della Presidenza del
Consiglio dei Ministri n. 3 del 2014, concernente le modalità di
applicazione delle predette norme.
Con i motivi aggiunti vengono poi impugnate le note, in data 29
ottobre 2014, con le quali il Segretariato generale della Corte dei
conti, in attuazione dei provvedimenti impugnati, ha dettato
modalità e tempi per il recupero delle somme percepite a titolo di
retribuzione dai ricorrenti nel periodo 10 gennaio-31 maggio 2014,
I ricorrenti chiedono inoltre l'accertamento del diritto a
percepire, nella loro interezza, gli emolumenti connessi al servizio
prestato come magistrati della Corte dei conti, nonchè al versamento
dei relativi contributi previdenziali e degli accantonamenti per il
trattamento di fine servizio (TFS), con la conseguente condanna
dell'Amministrazione al versamento ed alla restituzione delle somme
nelle more indebitamente trattenute o recuperate;
2 - Che il contenzioso in esame concerne le vicende applicative
successive all'art. 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, in legge 22 dicembre 2011, n. 214, il
quale stabilisce, al comma 1, primo periodo, che "con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere delle competenti
Commissioni parlamentari, entro novanta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, è
definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque
riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni
nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche
amministrazioni statali, di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi
incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui
all'articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successive
modificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento il
trattamento economico del primo presidente della Corte di
cassazione";
3 - Che, in attuazione della citata disposizione, il Presidente
del Consiglio dei Ministri ha adottato il decreto 23 marzo 2012 che,
all'art. 3, stabilisce che "a decorrere dall'entrata in vigore del
presente decreto, il. trattamento retributivo percepito annualmente,
comprese le indennità e le voci accessorie nonchè le eventuali
remunerazioni per incarichi ulteriori o consulenze conferiti da
amministrazioni pubbliche diverse da quella di appartenenza [...] non
può superare il trattamento economico annuale complessivo spettante
per la carica al Primo Presidente della Corte di cassazione, pari
nell'anno 2011 a euro 293.658,95. Qualora superiore, si riduce al
predetto limite".
Successivamente, l'art. 1, comma 489, della legge 27 dicembre
2013, n.147, ha previsto che "ai soggetti già titolari di
trattamenti pensionistici erogati da gestioni previdenziali
pubbliche, le amministrazioni e gli enti pubblici (...) non possono
erogare trattamenti economici onnicomprensivi che, sommati al
trattamento pensionistico, eccedano il limite" e che "Nei trattamenti
pensionistici di cui al presente comma sono compresi i vitalizi,
anche conseguenti a funzioni pubbliche elettive, facendo peraltro
salvi "i contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale
scadenza prevista negli stessi". L'ultimo periodo della disposizione
prevede che "gli organi costituzionali applicano i principi di cui al
presente comma nel rispetto dei propri ordinamenti". Infine, l'art.
13 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, ha stabilito che "a
decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo retributivo riferito
al primo presidente della Corte di cassazione previsto dagli articoli
23-bis e 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
e successive modificazioni e integrazioni, è fissato in euro 240.000
annui al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli
oneri fiscali a carico del dipendente";
4 - Che i ricorrenti affermano l'illegittimità degli atti
impugnati deducendo i motivi di ricorso di seguito sintetizzati:
violazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013,
non avendo l'Amministrazione applicato la deroga concernente "i
contratti e gli incarichi in corso fino alla loro naturale
scadenza'', nonostante la condizione de ricorrenti di pubblici
funzionari già in carica all'entrata in vigore della previsione di
legge;
in via subordinata, illegittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 489, della legge n. 147 del 2013, se interpretato nel senso di
escludere i ricorrenti dall'ambito della descritta deroga riferita ai
"contratti e gli incarichi in corso" al servizio della P.A., per
violazione degli artt. 3 e 117, comma 1, Cost., in riferimento
all'art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, in
ragione di un trattamento irragionevolmente deteriore per i
ricorrenti rispetto a quello degli altri funzionari e dipendenti al
servizio delle pubbliche Amministrazioni, nonchè un'irragionevole
lesione del legittimo affidamento dei ricorrenti stessi (tutelato
dall'art. 6 CEDU), non giustificato nè sul piano del contenimento
della spesa pubblica, nè da altro interesse di pregio
costituzionale;
ancora in via subordinata, illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013
(nell'interpretazione datane dalla P.A. resistente), per violazione
degli artt. 3, 4, 36, 53, 97, 100, 101, 104 e 108 Cost. in quanto il
meccanismo del tetto massimo degli emolumenti comporta la forte
decurtazione o l'azzeramento della remunerazione della loro funzione
di consigliere della Corte dei conti svolta dai ricorrenti risulti
fortemente decurtata, se non addirittura azzerata, in violazione
degli artt. 4 e 36 Cost.
La medesima decurtazione della remunerazione determinerebbe
altresì un vulnus allo status di indipendenza ed autonomia dei
magistrati (anche contabili), protetto dagli artt. 100, 101, 104 e
108 Cost.
Inoltre, ciò corrisponderebbe all'imposizione di un prelievo
fiscale speciale, illegittimo perchè violativo degli artt. 3 e 53
Cost. Infine, essendo, ex art. 7 del r.d. n. 1214 del 1934, riservata
a coloro che hanno già conseguito (quantomeno) la qualifica di
direttore generale e ispettore generale nell'Amministrazione statale
(o equivalenti), la nomina a consigliere della Corte dei conti cade
naturaliter su persone che hanno già maturato il diritto al
trattamento di quiescenza. La disposizione in esame risulterebbe
pertanto irragionevolmente contraddittoria in violazione dell'art. 97
Cost., penalizzando e disincentivando l'assunzione nei ruoli della
magistratura contabile dei migliori curricula disponibili, relativi a
funzionari che, inevitabilmente, sconterebbero i più forti effetti
del limite al cumulo tra trattamento di quiescenza di cui alla
disposizione in esame;
ancora, illegittimità dell'art. 1, comma 489, della legge n.
147 del 2013 per violazione degli artt. 3, 36 e 38 Cost., dato che
alla diminuzione o alla mancata corresponsione della retribuzione
consegue la decurtazione dei contributi previdenziali e, quindi, del
trattamento pensionistico derivante dall'accumulo di tale montante
contributivo;
illegittima applicazione in senso retroattivo dell'art. 1,
comma 489, della legge n. 147 del 2013, dato che gli atti impugnati,
adottati solo nel giugno del 2014, hanno prodotto effetti a far data
dal gennaio 2014;
violazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013
per aver ritenuto rilevanti, ai fini del tetto massimo degli
emolumenti percepibili, anche le indennità integrativa speciale e
giudiziaria di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, nonostante
non abbiano natura retributiva;
violazione, sotto altro profilo, dell'art. 1, comma 489, della
legge n. 147 del 2013, per aver calcolato il trattamento di
quiescenza corrisposto dal Senato al lordo del contributo di
solidarietà imposto dall'art. 2, comma 5, del decreto del Presidente
del Senato n. 11246 del 2008;
5 - Che i ricorrenti hanno poi proposto motivi aggiunti di
ricorso intesi a censurare gli ulteriori atti applicativi del citato
art. 1, comma 489, legge n. 147/2013 adottati medio tempore ai fini
dell'applicazione del limite al cumulo tra trattamento di quiescenza
e remunerazione dell'attività lavorativa svolta al servizio della
P.A. deducendo analoghe censure;
6 - Che l'Amministrazione intimata si è costituita in giudizio
per difendere la piena legittimità e doverosità del proprio operato
a termini di legge, legge le cui disposizioni vengono altresì
argomentatamente ritenute scevre dai dedotti vizi di legittimità
costituzionale;
7 - Che alla camera di consiglio convocata per l'esame della
domanda cautelare i ricorrenti hanno chiesto il rinvio della
decisione sulle istanze cautelari alla trattazione del ricorso nel
merito, e che all'esito dell'udienza pubblica del 25 febbraio 2015 il
ricorso è stato quindi introitato dal Collegio per la decisione;
8 - Che, ai fini della decisione delle complesse e delicate
questioni evocate dai ricorrenti, il Collegio deve esaminare
partitamente le singole censure, partendo da quelle (maggiormente
satisfattive dell'interesse al bene della vita azionato con il
ricorso) volte a far valere la violazione della normativa di
riferimento (essenzialmente, art. 1, comma 489 della legge n. 147 del
2013) in quanto non applicabile al caso in esame.
9 - Che solo in caso di mancato accoglimento delle predette
censure, si potrà poi passare all'esame della non manifesta
infondatezza delle dedotte censure di illegittimità costituzionale
della medesima norma, divenute in tal modo rilevanti nel giudizio a
quo, ai fini dell'eventuale . rimessione della questione incidentale
di costituzionalità alla Corte costituzionale, dovendosi infine
valutare, solo in caso di mancato accoglimento di tutte le predette
censure della questione di legittimità costituzionale, e quindi di
legittima applicabilità della disciplina in esame, le ulteriori
censure concernenti le errate ed ingiuste modalità (riferite ad
esempio all'estensione alle indennità integrative speciali e
giudiziarie ed al computo del contributo di solidarieta') con cui la
norma sarebbe stata applicata.
10 - Che con la prima censura si afferma che la predetta norma
sarebbe stata illegittimamente applicata ai ricorrenti sotto il
profilo temporale per la mancata applicazione della prevista deroga
concernente "i contratti e gli incarichi in corso fino alla loro
naturale scadenza", nonostante la loro condizione di pubblici
funzionari già in carica all'entrata in vigore della nuova
previsione di legge.
Secondo i ricorrenti, infatti, l'ampiezza della previsione
normativa circa la deroga implica la sua applicazione sia ai
contratti e rapporti di lavoro c.d. "privatizzato", sia - come nel
caso in esame - al pubblico impiego non privatizzato, ponendosi in
evidente parallelismo con la stessa norma istitutiva del tetto
massimo di cumulo (art. 23-ter del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, che
ha espressamente esteso l'intera disciplina del tetto massimo al
"personale in regime di diritto pubblico"). Inoltre, il termine
"incarico" abbraccerebbe qualunque conferimento di compiti da parte
dell'Amministrazione, ivi compreso il conferimento di funzioni
nell'ambito di un rapporto di impiego non privatizzato.
11 - Che, ai fini della decisione circa la fondatezza della
predetta censura, il Collegio osserva preliminarmente che la
previsione normativa introdotta dall'art. 23-ter del decreto-legge n.
201/2011 e rafforzata dalla legge di stabilità per il 2014 (legge
27.12.2013, n. 147, in particolare per quanto d'interesse con l'art.
1, commi 471 e ss), così come chiarito dalla definizione degli
ambiti applicativi della norma risultanti dalla circolare n. 8/2012
del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione e
dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri n.
3/2014, è volta a limitare la soglia massima dei trattamenti
retributivi e pensionistici che fanno comunque carico a risorse
pubbliche, riguardando l'ambito soggettivo di applicazione del
decreto tutti i titolari di rapporto di lavoro subordinato o autonomo
con "le pubbliche amministrazioni ", e ciò -in un sistema
pensionistico ancora essenzialmente retributivo come quello dei
ricorrenti, e quindi non legato ad uno specifico rapporto
sinallagmatico con i contributi versati durante la vita lavorativa -
non appare nè in contrasto con alcuna disposizione dell'ordinamento
nè irragionevole, a condizione peraltro di estendere il limite a
tutti i soggetti posti nelle medesime condizioni sotto il predetto
profilo, alla stregua dell'art. 3, primo comma, della Costituzione,
12 - Che, quanto al profilo temporale, la citata circolare n.
3/2014 della Presidenza del Consiglio dei Ministri chiarisce,
viceversa, che il nuovo regime limitativo si applica a decorrere dal
1° gennaio 2014, limitandosi ad integrare il dettato normativo già
in vigore nella disciplina del contenimento dei trattamenti economici
nel settore pubblico, mentre l'art. 13, comma 1, del d.l. n. 66/2014,
convertito con modificazioni dalla legge n. 89/2014, ha ridotto ad €
240.000 annui il limite massimo retributivo lordo solo a decorrere
dal 1.05.2014. Si è quindi in presenza, osserva il Collegio, di una
questione controversa concernente non una vera e propria
retroattività della legge (con tutti i conseguenti divieti e limiti
costituzionali a tutela della certezza del diritto, dell'affidamento
e della ragionevolezza del legislatore, ampiamente affrontati anche
dalla Corte costituzionale), bensì una questione di diritto
intertemporale connessa all'entrata in vigore della nuova disciplina,
disposta dal legislatore - nell'ambito del legittimo esercizio della
proprio spazio di discrezionalità riconosciuto dalla giurisprudenza
costituzionale, senza la previsione di un periodo transitorio, fatta
eccezione per la tassativa deroga prevista per "i contratti e gli
incarichi in corso fino alla loro naturale scadenza", ovverosia per
tutti i rapporti -indifferentemente di diritto privato o pubblico,
così come affermato dai ricorrenti - che a quel momento, peraltro,
non solo erano già in corso, bensì erano anche individuati da un
naturale termine di "scadenza", e non già, quindi, per l'esercizio
in atto di una funzione giurisdizionale "togata" e non onoraria,
ovverosia svolta a seguito dell'inserimento a pieno titolo in un
plesso giurisdizionale, con la conseguente creazione di un rapporto
d'ufficio caratterizzato non già da una prefissata temporaneità
bensì - al contrario - da particolari garanzie di stabilità.
13 - Che le pregresse considerazioni valgono anche a far
escludere la fondatezza delle dedotte censure di irragionevolezza e
di lesione dei principi comunitari e nazionali di tutela della
certezza giuridica e dell'affidamento dei cittadini e di buon
andamento dell'Amministrazione, atteso che - in via generale - la e
previsione di compensi e trattamenti pensionistici massimi a carico
della finanza pubblica per i singoli soggetti titolari di pubblici
uffici non appare intrinsecamente illogica o negativa ai fini di una
razionalizzazione della c.d. "giungla retributiva" che storicamente
ha caratterizzato - secondo numerose indagini del Parlamento, del
Governo e di Organi indipendenti - un'Amministrazione non sempre
caratterizzata da massimi livelli di efficienza, mentre - dal punto
di vista dei singoli trattamenti retributivi oggetto del presente
giudizio - all'atto dell'accettazione della nomina alla Corte dei
conti gli interessati - anche in virtù delle stesse competenze ed
esperienze professionali, che ne avevano motivato la scelta - erano o
ben potevano essere a conoscenza delle recenti misure di legge volte
al contenimento della spesa pubblica ed adottate proprio su
iniziativa di esso Potere Esecutivo che li aveva proposti al nuovo
incarico, di modo che - da un lato - l'accettazione non poteva non
implicare la piena consapevolezza circa i prevedibili limiti al
proprio compenso e - dall'altro - la proposta di nomina assolutamente
fiduciaria da parte del Governo non poteva ragionevolmente suscitare
l'aspettativa di un trattamento differenziato quanto alla sorte del
proprio compenso a carico della finanza pubblica, in quanto ciò si
sarebbe tradotto in una ampissima facoltà di deroga del Governo -
rispetto dalle norme dallo stesso proposte - in favore di singoli
soggetti dallo stesso individuati, suscitando profili di problematica
coesistenza con i principi di legalità ed uguaglianza davanti alla
legge sanciti dal nostro ordinamento.
14 - Che, avendo l'Amministrazione dato legittimamente
applicazione all'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 alla
stregua delle pregresse considerazioni, il Collegio deve esaminare le
plurime questioni di possibile illegittimità costituzionale della
medesima - rilevante e delicatissima disposizione, sollevate dai
ricorrenti - ma deducibili d'ufficio ed in tal senso integrate anche
da questo Collegio - per la possibile violazione degli artt. 3, 4,
36, 38, 53, 97, 100, 101, 104, 108 e 117 della Costituzione, anche in
riferimento all'art. 6 della CEDU;
15 - Che la rilevanza delle indicate questioni di legittimità
costituzionale per la decisione del giudizio a quo non appare dubbia
alla luce dell'esposizione dei fatti di causa, atteso che i
provvedimenti impugnati trovano la loro indefettibile base normativa
nel citato art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, di modo
che il suo eventuale annullamento per illegittimità costituzionale
comporterebbe l'illegittimità derivata degli atti amministrativi
impugnati con il conseguente accoglimento del ricorso che altrimenti
- alla stregua delle pregresse considerazioni - dovrebbe essere
respinto, almeno per la parte di maggiore interesse e salvo passare
all'esame delle parimenti impugnate specifiche modalità applicative,
fermo restando -osserva altresì il Collegio - che la sopraindicata
stabilità nel tempo della nomina dei ricorrenti alla Corte dei conti
radicherebbe un loro interesse strumentale anche ai fini della
novazione della disciplina che seguirebbe ad una eventuale pronuncia
additiva o interpretativa della Corte costituzionale;
16 - Che ben più complesso è il vaglio della "non manifesta
infondatezza" dei numerosi profili di illegittimità costituzionale
sopra indicati, riservato al giudice a quo;
17 - Che non fondata appare, in primo luogo, la censura di
violazione dell'art. 3 Cost. riferita al trattamento
irragionevolmente deteriore e discriminatorio che la norma avrebbe
riservato ai ricorrenti sia quanto all'applicazione di un tetto
economico incompatibile proprio con gli stessi percorsi professionali
e di carriera che ne avevano motivato la scelta per la Corte dei
conti, sia quanto alla mancata estensione nei loro confronti della
deroga in sede di prima applicazione prevista solo per gli altri
funzionari e dipendenti al servizio delle pubbliche Amministrazioni
contrattualizzati o titolari di "incarichi" e "contratti" a tempo
determinato (ma rinnovabili senza limiti).
Al riguardo i ricorrenti deducono che ogni prestazione può
essere indifferentemente resa in regime pubblicistico o privatistico,
ovvero sulla base di un contratto individuale o della generale
disciplina delle mansioni affidate al personale appartenente ad un
determinato ruolo, senza che ciò determini una diversità ontologica
tra questa o quella prestazione o fra questa o quella categoria di
lavoratori, nè a tal fine può fungere la differente durata del
rapporto, perchè anche un contratto può ben essere (ed è
normalmente) rinnovato a tempo indeterminato.
Al contrario, considera il Collegio che la scelta fra l'uno e
l'altro regime spetta alla discrezionalità del legislatore e non è
oggetto del presente giudizio, che il tetto di legge a retribuzioni e
pensioni - come già sopra indicato - trova un'indefettibile
condizione di legittimità costituzionale proprio nella sua generale
applicabilità a tutte le analoghe fattispecie poste a carico della
finanza pubblica e che l'esistenza di una deroga per i contratti in
corso, pur ontologicamente diversi dalla fattispecie in esame in
quanto non assistiti da specifiche garanzie di stabilità, potrebbe
quindi - ove ciò fosse oggetto del giudizio - essere casomai
sottoposta a vaglio costituzionale sotto il profilo dell'indebita
posizione di vantaggio riservata ai beneficiari.
La questione in esame si rivela pertanto, a giudizio del
Collegio, non fondata;
18 - Che, quanto al possibile profilo di illegittimità dell'art.
1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 per violazione del
principio della tutela dell'affidamento, di cui agli artt. 3 e 117,
comma 1, della Costituzione e 6 della CEDU, il Collegio osserva che
la stessa giurisprudenza della Corte di giustizia ha espressamente
chiarito che questo principio è fondamentale nell'ordinamento
europeo: fra le altre, la sent. CGUE, 14 settembre 2006, cause
riunite C-181/04 e C-183/04, ha sancito che "i principi della tutela
del legittimo affidamento e della certezza del diritto fanno parte
dell'ordinamento giuridico comunitario; pertanto devono essere
rispettati dalle istituzioni comunitarie ma anche dagli Stati membri
nell'esercizio dei poteri loro conferiti dalle direttive
comunitarie"), mentre sul piano interno la migliore dottrina e
giurisprudenza gli riconosce valenza costituzionale alla stregua dei
principi di legalità (art. 1 Cost.), e di riconoscimento e garanzia
dei diritti inviolabili dell'uomo (art. 2) in condizioni di
eguaglianza davanti alla legge (artt. 3 e 97).
Al riguardo, riconosciuta la piena operatività nel nostro
ordinamento del principio di tutela della certezza giuridica e del
legittimo affidamento, il Collegio rinvia a quanto già osservato
nell'esame della medesima questione quale possibile vizio di
illegittimità nell'applicazione della stessa norma. In particolare,
il nuovo generale tetto economico in esame risponde agli obiettivi
d'interesse pubblico generale lasciati alla discrezionalità dei
singoli Stati quanto al contenimento, alla. trasparenza ed alla
congruità della spesa pubblica, nel quadro dei doveri di
solidarietà sociale di cui all'art. 2 della Costituzione e dei
principi di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97,
mentre la Corte costituzionale ha più volte chiarito che, salvi i
limiti in materia penale derivanti dall'art. 25, comma 2, Cost., non
è in linea di principio precluso al legislatore intervenite per
mutare la disciplina dei rapporti di durata in corso, anche con
disposizioni che modificano in senso sfavorevole situazioni
soggettive perfette, purchè nel limite del rispetto del principio di
eguaglianza ex art. 3 Cost. e del principio di affidamento dei
cittadini nella sicurezza giuridica, che - come sopra chiarito - non
appaiono violati nella fattispecie in esame (in senso conforme, Corte
cost., sentt. n. 92 del 2013, n. 166 del 2012, n. 525 del 2000, n.
211 del 1997, n. 409 del 1995).
Anche la questione di legittimità ora esaminata si palesa
pertanto non fondata;
19 - Che ugualmente non fondata - salvo quanto si dirà al numero
successivo - è, a giudizio del Collegio, la possibile questione di
legittimità per violazione degli artt. 3 e 53 Cost. riferita
all'effetto della disposizione in esame di trattenimento forzoso di
una parte (ampia) della remunerazione dell'attività lavorativa, che
corrisponderebbe all'imposizione di un prelievo fiscale speciale,
ovvero di un prelievo di natura tributaria perchè imposto a fini di
finanza pubblica e incidente in beni materiali dei percossi, ma
discriminatorio in quanto gravante solo sui pensionati titolari di
incarichi o rapporti di lavoro pubblici, lasciando indenne la
posizione dei pensionati che prestino servizio alle dipendenze di un
datore di lavoro privato o esercitino attività libero-professionale.
Infatti, considera il Collegio, le descritte finalità di
contenimento; trasparenza e razionalizzazione della spesa pubblica
determinano, non irragionevolmente, una progressiva decurtazione,
disciplinata ex lege, dei possibili ulteriori redditi al
raggiungimento del tetto prefissato, indifferenziatamente applicata a
tutti i compensi comunque posti a carico della finanza pubblica,
senza che ciò possa generare, proprio per la sua trasversalità,
indebite disparità di trattamento, divenendo quindi non rilevante,
ai fini del giudizio a quo, la sua invocata qualificazione quale
imposizione fiscale, che sembra comunque doversi escludere, in quanto
la legge, in estrema sintesi, pone un "tetto" a regime all'erogazione
a chiunque di somme a titolo retributivo e pensionistico poste a
carico della finanza pubblica, anzichè imporre un prelievo forzoso
sulle somme percepite dal singolo interessato oltre il tetto
prefissato.
20 - Che a conclusioni più articolate si presta la questione di
possibile illegittimità dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147
del 2013 per violazione degli artt. 3, 4, 36, 38 e 97 nonchè dagli
artt. 100, 101, 104 e 108 della Costituzione, in quanto il meccanismo
del tetto massimo degli emolumenti comporta che la remunerazione
della funzione di consigliere della Corte dei conti risulti
fortemente ridotta o del tutto azzerata, con una corrispondente
decurtazione dei contributi previdenziali e, di conseguenza, del
trattamento pensionistico derivante dall'accumulo di tale montante
contributivo, con la possibile violazione del diritto al lavoro e ad
una retribuzione "proporzionata alla quantità e qualita'" del lavoro
prestato, potendone altresì conseguire una disparità di trattamento
fra soggetti svolgenti la medesima attività, una irrazionale
organizzazione amministrativa ed un indebolimento delle necessarie
garanzie di indipendenza nell'esercizio delle funzioni affidate.
Al riguardo il Collegio ritiene che debba essere preso in
considerazione non il pur elevatissimo standard qualitativo
dell'attività svolta da funzionari pubblici in possesso di un grado
di preparazione di assoluta eccellenza per aver ricoperto in anni di
servizio alle dipendenze dello Stato cariche apicali (avendo di
conseguenza maturato l'elevato trattamento pensionistico "causa" del
taglio del compenso), in quanto ciò potrebbe giustificare anche un
incarico "onorario", in ipotesi anche gratuito, bensì la circostanza
dello svolgimento continuativo, con lo stabile ed organico
inserimento nel relativo organico e con particolari garanzie di
stabilità, della funzione di Consigliere della Corte dei conti, con
l'assunzione da parte degli interessati di tutte le connesse
prerogative e delicate e - non da oggi - rilevanti responsabilità,
di natura professionale e civile, per il proprio operato.
I tratti fondamentali dell'attività professionale stabilmente
svolta dai ricorrenti, a seguito della nomina alla Corte dei conti,
sotto la propria responsabilità e con pieno inserimento organico,
nell'ambito di una "magistratura togata" vale dunque a configurare
l'esercizio di una vera e propria e stabile attività lavorativa
professionale, differenziando la fattispecie in esame dai numerosi
casi di svolgimento (talvolta essenzialmente gratuito) di pubblici
uffici "onorari", di volta in volta motivati da alte e peculiari
competenze (come accade per i Tribunali per i minori) o da meccanismi
di sorteggio nell'ambito di platee in possesso di particolari
requisiti (come accade per le giurie popolati), anche ai fini
dell'esercizio della sovranità popolare (come accade per i seggi
elettorali);
21 - Che in tal modo la scelta dello Stato, mediante la
disposizione di legge in esame, di continuare ad avvalersi del pieno
apporto professionale dei ricorrenti (nulla la norma dicendo al
riguardo, salve le loro eventuali dimissioni per evitare, in
applicazione dell'art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013, di
prestare attività lavorativa non retribuita o retribuita in maniera
estremamente esigua), anzichè disciplinare normativamente l'ipotesi
in esame (ad esempio, prevedendo la decadenza o una opzione per
funzioni onorarie gratuite) ma al tempo stesso di "di
auto-esonerarsi" dalla loro retribuzione (non ponendo alcuna deroga
al tetto a tale riguardo), pur avendo esso Stato chiesto agli
interessati di svolgere tale prestazione lavorativa mediante la
proposta di nomina alla funzione (retribuita) di Consigliere della
Corte dei Conti -dichiaratamente motivata dalla loro eccellenza
professionale in ragione della delicatezza e quindi dell'impegno
delle funzioni da svolgere- appare costituzionalmente irragionevole,
con la conseguente possibile violazione dell'articolo 36, primo
comma, della Costituzione, quanto al diritto ad una retribuzione
proporzionata alla quantità (oltrechè alla qualita') del lavoro,
nonchè, indirettamente, dell'articolo 38 della Costituzione, in
quanto la drastica riduzione o addirittura l'azzeramento della
retribuzione - e quindi della relativa contribuzione - precludono la
conseguente implementazione della tutela assistenziale e
previdenziale garantita dall'ordinamento;
22 - Che medesime considerazioni conducono a far ritenere la
possibile violazione degli articoli 3, primo comma, e 97 della
Costituzione, sotto un duplice profilo -diverso ed ulteriore rispetto
a quelli esaminati ai punti precedenti - in quanto, premessa la
determinazione delle sfere di competenza, attribuzioni e
responsabilità in modo indifferenziato per i Consiglieri di concorso
ovvero dì nomina governativa, la disposizione di legge che pone il
tetto retributivo e pensionistico - e quindi differenzia nell'ambito
di questi ultimi fra quelli retribuiti, ovvero privi di retribuzione
a seguito del raggiungimento del tetto, senza disciplinare la loro
sorte, potrebbe essere ritenuta suscettibile di determinare, da un
lato, una ingiustificata disparità di trattamento quanto alla
retribuzione ovvero mancata retribuzione della medesima attività
professionale, e, dall'altro, una irragionevole organizzazione
contraria al buon andamento amministrativo mediante l'indifferenziato
affidamento, a titolo oneroso ovvero a titolo gratuito, di funzioni
di dichiarata rilevanza, impegno e delicatezza, atteso che anche la
retribuzione dei funzionari pubblici deve rispondere - alla stregua
del Trattato, della Convenzione europea e degli articoli 36 e 97
della Costituzione, ad un rapporto sinallagmatico ("proporzionato")
riguardo alla quantità e qualità del lavoro svolto, non potendo
quindi essere considerati fungibili il trattamento pensionistico per
un'attività precedente e il compenso per un'attività in atto, ove
consentita nell'ambito dei diritti di libertà garantiti dalla
Costituzione;
23 - Che a giudizio del collegio sembra potersi parimenti dedurre
la violazione dagli artt. 100, 101, 104 e 108 Cost., quanto al
possibile vulnus allo status di indipendenza ed autonomia dei
magistrati, protetto dalle predette disposizioni costituzionali.
Infatti, la Corte costituzionale, nel decidere questioni concernenti
norme aventi ad oggetto la retribuzione e la disciplina
dell'adeguamento retributivo dei magistrati, ha affermato che
l'indipendenza degli organi giurisdizionali si realizza anche
mediante l'apprestamento di garanzie circa lo status dei componenti
concernenti, fra l'altro, la progressione in carriera ed il
trattamento economico (così, fra le altre, sentenza n. 1 del 1978)
che, in un assetto costituzionale dei poteri dello Stato che vede la
magistratura come ordine autonomo ed indipendente, non possono
esaurirsi in un mero rapporto di lavoro, in cui il contraente-datore
di lavoro possa al contempo essere parte e regolatore di tale
rapporto (Corte cost., sent. n. 223 del 2012).
24 - Che l'accertata rilevanza e non manifesta infondatezza della
predetta questione incidentale di legittimità costituzionale del
citato art. 1, comma 489, della legge n. 147 del 2013 nei termini
sopra evidenziati determina la necessità di rimettere gli atti di
causa alla Corte costituzionale sospendendo il presente giudizio fino
alla sua decisione, ed esime il Collegio, allo stato, dal procedere
all'esame delle ulteriori censure sopra individuate, che, riguardando
le modalità applicative della norma quanto alla individuazione del
"tetto" ed alle sue conseguenze sul piano contributivo-previdenziale,
risponderanno ad un interesse attuale dei ricorrenti solo ove risulti
possibile applicare legittimamente la disposizione sopraindicata alle
fattispecie oggetto del presente giudizio.
26 - Che la complessità e parziale novità delle questioni sopra
esaminate giustifica infine la compensazione delle spese di giudizio
fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione
Prima), pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, visti
gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948 n. 1 e 23 della legge 11
marzo 1953 n. 87, riservata ogni altra pronuncia nel merito e sulle
spese, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale, meglio evidenziata ai punti da 21 a
24 della premessa, dell'art. 1, comma 489, della legge 27 dicembre
2013, n. 147 in relazione agli articoli 3, 4, 36, 38, 97, 100, 101,
104 e 108 della Costituzione.
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti costituite e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè comunicata ai Presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva al definitivo ogni statuizione in rito, nel merito e
sulle spese.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25
febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:

Giulia Ferrari, Presidente FF;
Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore;
Ivo Correale, Consigliere.

Il Presidente: Ferrari


L'estensore: Sestini