1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 30-3-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 330 SENTENZA 11 - 24 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Casse di risparmio - Rapporti di lavoro con i propri dipendenti - Regolamentazione collettiva - Preventivo nulla osta dell'organo di vigilanza - Illegittimita' costituzionale. (R.D.L. 12 agosto 1937, n. 1757, convertito in legge 16 giugno 1938, n. 1207 , art. 2). (Cost., art. 39) (088C0456) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 30-3-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 del R.D.L. 12
agosto 1937, n. 1757 (Revoca del divieto di inquadramento sindacale
delle Casse di risparmio e degli Enti equiparati), convertito in
legge 16 giugno 1938, n. 1207, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 29 aprile 1985 dal Pretore di Venezia nel
procedimento civile vertente tra la F.I.B. - C.I.S.L. ed altri e la
Cassa di Risparmio di Venezia, iscritta al n. 674 del registro
ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 7, prima serie speciale, dell'anno 1986;
2) ordinanza emessa l'1 luglio 1985 dalla Corte di Cassazione
sui ricorsi riuniti proposti da F.A.B.I. ed altri contro la Cassa di
Risparmio di Vigevano e dalla Cassa di Risparmio di Vigevano contro
F.A.B.I. ed altri, iscritta al
n. 432 del registro ordinanze 1986 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno
1986;
Visti gli atti di costituzione della F.I.B - C.I.S.L. ed altri e
delle Casse di Risparmio di Venezia e Vigevano;
Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi l'avv. Giuseppe Suppiej per la F.I.B.- C.I.S.L. ed altri e
l'avv. Lucio Moscarini per le Casse di Risparmio di Venezia e
Vigevano;
Ritenuto in fatto
1. - Il Pretore di Venezia, giudice del lavoro, con ordinanza del
29 aprile 1985 (r.o. 674/85), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2 R.D.L. 12 agosto 1937, n. 1757, in
riferimento agli artt. 3 e 39 Cost. Il giudizio a quo era stato
promosso su ricorso ex art. 28 l. n. 300 del 1970 dalla Federazione
Italiana Bancari (FIB-CISL), dalla Federazione Italiana Sindacati
Assicurazione e Credito (FISAC-CGIL), dall'Unione Italiana Bancari
(UIB-UIL) e dalla Federazione Autonoma Bancari Italiani (FABI), tutte
di Venezia, avverso il rifiuto della locale Cassa di Risparmio di
dare esecuzione all'accordo integrativo aziendale dell'8 gennaio 1985
fino a che non fosse intervenuto il "nulla osta" dell'autorità di
vigilanza, prescritto dall'art. 2 R.D.L. 12 agosto 1937, n. 1757.
Il Pretore ravvisava gli estremi della condotta antisindacale nel
comportamento della Cassa, perchè fondato sul richiamo ad una
disposizione legislativa la cui vigenza sarebbe contestata ed
incerta.
Nè potrebbe, secondo il Pretore, applicarsi al caso di specie il
giudicato sul punto della avvenuta abrogazione pronunciato dalla
stessa Pretura di Venezia, in data 10 gennaio 1980, tra le stesse
parti, perchè riferito ad un diverso petitum. D'altra parte, non
sussistendo specifiche norme posteriori incompatibili, nè precisi
criteri per determinarne il periodo di efficacia, l'abrogazione
implicita della norma de qua sarebbe effettivamente quanto meno
incerta ed opinabile.
La stessa norma tuttavia, pur non urtando contro specifiche norme
di leggi ordinarie successive, contrasterebbe invece, puntualmente,
ad avviso del giudice remittente, con gli artt. 3 e 39 Cost.,
perchè, assoggettando l'attività negoziale nel settore delle
imprese creditizie private al nulla-osta di un organo della pubblica
amministrazione, determinerebbe una ingiustificata disparità di
trattamento delle categorie e degli organismi sindacali operanti nel
settore del credito e del risparmio rispetto a quelli degli altri
settori produttivi.
In punto di rilevanza, osserva il Pretore essere imprescindibile
per la decisione della controversia, "la valutazione sulla efficacia"
della norma censurata.
2. - Nel giudizio non è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Si sono costituite sia la Cassa di Risparmio di Venezia, sia tutte
le organizzazioni sindacali interessate.
La Cassa di Risparmio eccepisce innanzi tutto l'irrilevanza della
questione, osservando che il Pretore, una volta acclarata la vigenza
dell'art. 2 R.D.L. n. 1757 del 1937, avrebbe potuto immediatamente e
perciò solo escludere l'asserita antisindacalità del comportamento,
perchè adottato in applicazione del diritto vigente, rigettando
così il ricorso delle organizzazioni sindacali senza necessità di
delibare e rimettere alla Corte la relativa questione di
costituzionalità.
In subordine, esprime la convinzione che tale questione sia, nel
merito, infondata. Il controllo operato dalla Banca d'Italia mediante
il rilascio del nulla-osta, infatti, sarebbe diverso da quelli tipici
del regime corporativo, non avendo lo scopo di incidere sulla
autonomia negoziale delle parti o sull'attività e libertà
sindacale, ma soltanto quello di sottoporre a verifica,
nell'interesse pubblico, l'attività di enti pubblici economici quali
appunto le Casse di Risparmio ed enti equiparati - esercenti la
delicata funzione creditizia, e ciò nel più ampio quadro dei
controlli relativi all'intera categoria degli enti pubblici, per la
contrattazione collettiva dei quali l'art. 28 l. n. 70 del 1975
prevede addirittura non un semplice nulla-osta, ma una esplicita
approvazione. Tale ultima disposizione anzi, istituirebbe un vero e
proprio controllo diretto ed immediato sull'operato delle parti
sociali, a differenza dell'ipotesi contemplata dalla norma impugnata,
in cui si tratterebbe di un controllo successivo ab externo da parte
di un organo imparziale, mentre il conseguente nulla-osta si
configurerebbe come un mero requisito di efficacia di una volontà
negoziale già liberamente formatasi. Di qui l'infondatezza della
censura ex art. 39 Cost.
Insussistente sarebbe però anche il dubbio di costituzionalità
prospettato in riferimento all'art. 3 Cost., attesa la particolare
qualità di enti pubblici economici delle Casse di Risparmio, che non
consentirebbe alcuna possibilità di confronto con la diversa
situazione dei datori di lavoro privati.
3. - Le organizzazioni sindacali, convenendo innanzi tutto sulla
rilevanza della questione, come motivata dal Pretore remittente,
lamentano l'incompatibilità della norma impugnata con l'art. 39
Cost., posto che il nulla-osta sulla contrattazione collettiva delle
aziende di credito, introdotto nel quadro della disciplina
pubblicistica di tutta la materia sindacale caratteristica
dell'ordinamento corporativo, sarebbe, come controllo di legittimità
e di merito, espressione di un potere di ingerenza della pubblica
autorità nell'autonomia sindacale oggi non più ammissibile alla
luce della normativa costituzionale.
Impossibile sarebbe poi invocare in contrario il sistema previsto
dalla legge-quadro sul pubblico impiego, data la natura privatistica
del rapporto di lavoro con gli enti pubblici economici, quale la
Cassa di Risparmio.
La norma impugnata inoltre urterebbe pure contro il secondo comma
dell'art. 39 Cost. poichè imporrebbe ai sindacati un ulteriore
obbligo (rectius onere), in spregio al divieto costituzionale di
imposizione ai sindacati di obblighi diversi dalla registrazione.
Infine, la stessa norma introdurrebbe una disparità di
trattamento non giustificata dei dipendenti delle Casse di Risparmio
sia rispetto ai dipendenti delle altre aziende di credito, ma di
diritto privato, per le quali non è previsto il nulla-osta, sia
rispetto ai lavoratori degli altri enti pubblici economici, anche
esercenti la funzione creditizia, per i quali l'originario obbligo
del nulla-osta del Ministro vigilante sarebbe venuto meno per effetto
della avvenuta abrogazione implicita dell'art. 3 l. 16 giugno 1938,
n. 1303, provocata dalla soppressione dell'ordinamento corporativo,
come riconosciuto pacificamente ed affermato dalla Corte di
Cassazione.
4. - Nel corso di un giudizio concernente, tra l'altro, la pretesa
avanzata da diverse organizzazioni sindacali (F.A.B.I., F.A.L.C.R.I.,
F.I.D.A.C.) e da numerosi lavoratori contro la Cassa di Risparmio di
Vigevano, diretta ad ottenere, una volta accertata l'avvenuta
abrogazione della previsione del nulla-osta della Banca d'Italia,
l'applicazione immediata ed ex tunc - e cioè dalla data della
stipulazione - del contratto integrativo aziendale, la Corte di
Cassazione, Sezione lavoro, con ordinanza dell'1 luglio 1985 (r.o. n.
432/1986), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 R.D.L. n. 1757 del 1937 in riferimento agli artt. 3, 36 e
39 Cost.
Il Supremo Collegio afferma innanzi tutto l'attuale vigenza della
disposizione impugnata, adducendo, in tal senso, sia alcune
affermazioni, formulate peraltro incidenter tantum, in due sue
precedenti decisioni, sia due pareri concordanti del Consiglio di
Stato, i quali ritengono sopravvissuta la norma de qua poichè,
nonostante il suo indubbio collegamento con l'ordinamento
corporativo, configurerebbe un controllo inteso essenzialmente non ad
incidere sulla disciplina dei rapporti di lavoro, ma, da un lato, ad
armonizzare i trattamenti retributivi e normativi di enti consimili;
dall'altro, ad assicurare la corretta gestione amministrativa della
funzione creditizia da parte delle Casse di Risparmio ed enti
assimilati. Nè, a parere della Corte remittente, tale conclusione,
sempre contestata da parte sindacale in occasione della conclusione
dei diversi accordi collettivi dell'ultimo ventennio, e senz'altro
negata dai giudici di merito dei precedenti gradi di giudizio,
costituirebbe problema da sottoporre alle Sezione Unite, sulla base
di propri remoti precedenti, dichiarativi dell'abrogazione implicita,
a seguito dell'abolizione del sistema corporativo e
dell'instaurazione del regime di libertà sindacale, dell'art. 3 l.
n. 1303 del 1938, istitutivo del medesimo nulla-osta, da parte del
Ministro vigilante, per i contratti collettivi degli enti pubblici
economici.
Posto dunque il suo perdurante vigore, l'art. 2 R.D.L. n. 1757 del
1937 dovrebbe essere applicato nel giudizio a quo, di qui la
rilevanza della proposta questione di costituzionalità.
Motivando la non manifesta infondatezza della medesima, la Corte
osserva come la previsione del nulla-osta - istituendo, tra l'altro,
un controllo preventivo che mal si armonizzerebbe con i compiti di
vigilanza della Banca d'Italia, solitamente successivi attribuirebbe
a quest'ultima un potere di penetrante incidenza, non delimitato nè
nei tempi, nè nei modi di esercizio, nè nei fini da perseguire e
persino neppure nei limiti di incidenza nella sua parte sostitutiva
della volontà delle parti, con ciò illegittimamente comprimendo la
libertà sindacale, nel suo duplice aspetto di autonomia contrattuale
collettiva e di libertà di organizzazione, la cui garanzia
costituzionale (art. 39) non tollererebbe limiti siffatti, neppure in
vista di altri interessi pubblici.
Inoltre, essendo il contratto collettivo riconosciuto anche quale
strumento per garantire il trattamento minimo a tutela dei lavoratori
di cui all'art. 36 Cost., la norma impugnata, facendo sì che tale
trattamento scaturisca non da un libero confronto tra le parti
sociali, ma da un atto autoritativo esterno diretto a conseguire
finalità diverse, violerebbe anche quest'ultima disposizione. Nè
potrebbe invocarsi, in contrario, il sistema vigente nel settore del
pubblico impiego, trattandosi, nella specie, di rapporto di lavoro
privato.
Infine, il censurato art. 2 R.D.L. n. 1757 del 1937 contrasterebbe
con l'art. 3 Cost., per la disparità di trattamento che ne
deriverebbe tra dipendenti e organizzazioni sindacali operanti nello
stesso settore e in condizioni del tutto similari.
5. - Nel giudizio non è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Si è costituita la sola Cassa di Risparmio di Vigevano,
sostenendo l'infondatezza, sotto tutti i profili, della sollevata
questione, sulla base di argomentazioni sostanzialmente coincidenti
con quelle svolte nell'atto di costituzione nel giudizio promosso con
ord. n. 674/1985 del Pretore di Venezia.
6. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie aggiunte
sia le organizzazioni sindacali sia le Casse di Risparmio di Venezia
e di Vigevano.
Queste ultime, sottolineando la necessità che la norma impugnata
sia interpretata nel suo significato attuale, insistono sul fatto che
il contestato nulla-osta della Banca d'Italia avrebbe oggi la
esclusiva funzione di esprimere una valutazione tecnica di
compatibilità economica fra le soluzioni prospettate dalle parti e
la capacità economica dell'azienda che eroga i trattamenti: di qui
l'insussistenza della violazione dell'art. 39 Cost. Ribadiscono poi
che la particolarità del regime della Cassa di Risparmio
escluderebbe la comparabilità della loro situazione con quella di
altre aziende di credito e giustificherebbe anche il potere
attribuito alla Banca d'Italia, il quale, in particolare - si
sottolinea - comporterebbe la sola possibilità di chiedere, e non di
disporre, l'introduzione di modifiche, modifiche che i contraenti
resterebbero liberi di rifiutare.
Quanto alla questione sollevata dal Pretore di Venezia (r.o. n.
674/85), le Casse insistono nella loro eccezione di irrilevanza.
7. - Le organizzazioni sindacali, in riferimento a tale ultima
questione, svolgono ulteriormente gli argomenti già illustrati nella
memoria di costituzione, soprattutto riguardo alla stretta
connessione della norma impugnata con la contestuale revoca del
divieto di far parte di associazioni sindacali, precedentemente
vigente anche per le Casse di Risparmio e loro dipendenti, e quindi
con l'inserimento di questi nell'ordinamento corporativo. Si
soffermano poi a contestare l'argomento addotto dalla difesa delle
Casse, essere cioè, il controllo della Banca d'Italia successivo e
diretto solo ad assicurare il retto esercizio della funzione
creditizia: i controlli sulle attività istituzionali delle aziende
di credito sarebbero infatti soltanto quelli espressamente previsti
dalla legge bancaria n. 636 del 1938, tra i quali non figura alcuna
misura attinente alla materia dei rapporti con il personale, mentre
il qualificare il controllo come successivo renderebbe ancora più
grave la lesione dell'autonomia sindacale, data la non affidabilità
degli impegni assunti dalla controparte, essendo essi condizionati al
futuro beneplacito di un soggetto estraneo alla contrattazione.
Concludono insistendo sulla rilevanza della questione, essendo a
loro avviso indispensabile verificare la costituzionalità della
norma che, una volta ritenutane la vigenza, permetterebbe di
escludere la antisindacalità della condotta della Cassa di
Risparmio, oggetto del giudizio a quo.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze del Pretore di Venezia e della Corte di
Cassazione, indicate in epigrafe, pongono questioni analoghe:
pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica
sentenza.
2. - Le autorità remittenti lamentano che la disposizione
impugnata, assoggettando la regolamentazione collettiva dei rapporti
di lavoro dei dipendenti delle Casse di Risparmio al preventivo
nulla-osta del competente organo di vigilanza, vi'oli: l'art. 39
Cost., perchè consente l'ingerenza della pubblica autorità nella
formazione della volontà contrattuale, così comprimendo
indebitamente l'autonomia sindacale; l'art. 36 Cost., perchè impone
che il trattamento minimo a tutela del lavoratore, assicurato dal
contratto collettivo, sia determinato non dal solo confronto tra le
parti sociali, ma anche dall'intervento di un atto autoritativo
esterno, volto a diversa finalità; l'art. 3 Cost., perchè introduce
una disparità di trattamento in danno dei dipendenti e delle
associazioni sindacali delle Casse di Risparmio, rispetto agli altri
dipendenti e alle altre associazioni sindacali operanti nel settore
del credito, o in diversi settori produttivi, la cui attività
contrattuale collettiva non è assoggettata al medesimo nulla-osta.
3. - L'eccezione di rilevanza della questione prospettata dalla
difesa della Cassa di Risparmio di Venezia deve essere rigettata
poichè presuppone una valutazione dell'influenza della pronuncia di
questa Corte sulle possibili modalità di risoluzione del giudizio di
merito, riservata alla esclusiva competenza del giudice a quo.
4. - La questione è fondata.
La censurata previsione del nulla-osta dell'organo di vigilanza
appare infatti intimamente connessa con l'instaurazione e con la
logica dell'ordinamento corporativo.
Introdotta - al pari di analoghe norme concernenti sia altri
istituti di credito, sia l'intera categoria degli enti pubblici
economici - contestualmente alla revoca del divieto di inquadramento
sindacale degli enti interessati, tale previsione era intesa ad
istituire una forma di ingerenza ab externo dell'autorità
amministrativa sul risultato dell'attività negoziale delle parti,
con lo scopo di garantire che i relativi contratti collettivi fossero
compatibili, oltre che con i fini dei menzionati enti, anche, e
soprattutto, con le generali direttive politiche ed economiche del
governo. La disposizione in oggetto rimaneva perciò del tutto
estranea al controllo sull'attività creditizia, assicurato, dalla
legge bancaria n. 636 del 1938, mediante diverse e specifiche misure.
A sostegno, non solo della perdurante vigenza della norma
impugnata - che, affermata, come nel caso, pur in presenza di
contrastanti indirizzi, dalle autorità rimettenti, è problema che
esula dalla competenza di questa Corte - ma della stessa legittimità
costituzionale della norma medesima, si osserva, dalla difesa delle
Casse di Risparmio, che il criticato nulla-osta - una volta soppresso
l'ordinamento corporativo ed entrata in vigore la Costituzione
repubblicana - avrebbe assunto quale compito esclusivo, quello della
verifica del regolare esercizio del credito da parte delle stesse
Casse (ed enti equiparati) che, come s'è detto, in origine non
aveva.
Tale assunto non può però essere condiviso, atteso che, anche
nel momento attuale, l'attività di controllo della raccolta del
risparmio e dell'esercizio del credito, continuando ad essere
regolata, nella sostanza e per quanto qui interessa, dalla ricordata
legislazione bancaria pre-costituzionale, si traduce in interventi
incidenti sulle attività istituzionali degli enti ed estranei alla
materia dei rapporti con il personale.
Di conseguenza, risulta evidente che la norma oggetto della
presente questione, consentendo all'autorità amministrativa (oggi,
alla Banca d'Italia) di condizionare il libero esplicarsi della
volontà negoziale delle parti sindacali, senza essere finalizzata
alla tutela di altri interessi costituzionalmente rilevanti, si pone
in stridente contrasto con la garanzia dell'autonomia contrattuale
collettiva e della più generale libertà sindacale, garantite
dall'art. 39 Cost.
L'accertata illegittimità costituzionale, sotto questo profilo,
della disposizione impugnata comporta l'assorbimento delle ulteriori
censure, formulate in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 R.D.L. 12
agosto 1937, n. 1757 (Revoca del divieto di inquadramento sindacale
delle Casse di risparmio e degli Enti equiparati) convertito nella
legge 16 giugno 1938, n.1207.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta l'11 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 24 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0456