1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 1-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 45 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 agosto 1997
N. 45 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 6 agosto 1997 (della regione Trentino-Alto Adige) Tribunali amministrativi - Rideterminazione, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, della dotazione organica del personale amministrativo del TAR di Trento e della sezione autonoma di Bolzano, con riduzione del totale generale, per il primo, da 24 a 14 unita' e, per la seconda, da 24 e 18 unita', e, per entrambi, con rilevanti modifiche anche nell'articolazione delle qualifiche - Rilevata violazione dei principi dello Statuto speciale, nonche' delle norme di attuazione statutaria, e delle stesse leggi sull'ordinamento della giustizia amministrativa, secondo i quali i provvedimenti relativi alla materia de qua, debbono essere adottati - come infatti era avvenuto, riguardo allo stesso personale del TAR Trento, per la tabella A, fissata in precedenza in base agli artt. 12 e 14, d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, e per la rideterminazione della dotazione organica del personale amministrativo della sezione autonoma del TAR per la provincia di Bolzano, operata con il d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291 - con le speciali forme e procedimento richiesti per le norme di attuazione dello statuto regionale, assicuranti la partecipazione della regione e delle province autonome all'elaborazione della disciplina da emanare, e non, quindi, con l'impugnato atto unilaterale - Irrilevanza, in particolare, agli effetti della lesivita' del decreto per quanto riguarda la sezione autonoma di Bolzano, della precisazione, in calce allo stesso Quadro 3, secondo la quale la prevista rideterminazione della dotazione organica del personale amministrativo avrebbe valore solo indicativo per essere riassunta nel provvedimento da emanarsi in applicazione dell'art. 2, d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291, dato che tale articolo a sua volta prevede che le modifiche delle Tabelle siano disposte con provvedimenti delle amministrazioni centrali competenti, e quindi con una procedura anch'essa diversa e assai meno garantista di quella richiesta per le Norme di attuazione dello Statuto regionale - Istanza di sospensione. (D.P.C.M. 28 aprile 1997, Tab. A, n. 3). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 90 e 107; legge 27 aprile 1982, n. 186, art. 56; d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426, artt. 12 e 14). (097C1007) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 1-10-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Trentino-Alto
Adige, in persona del presidente della Giunta regionale pro-tempore
dott. Tarcisio Grandi, autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale n. 1336 del 25 luglio 1997 (all. 1), rappresentata e difesa
- come da procura speciale del 30 luglio 1997 (rep. n. 2883) rogata
dall'ufficiale rogante avv. Franco Conci, segretario della Giunta
regionale della regione Trentino-Alto Adige (all. 2) - dagli avvocati
Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di stabilire unilateralmente,
al di fuori delle procedure statutariamente previste, le dotazioni
organiche del personale amministrativo del tribunale regionale di
giustizia amministrativa di Trento e della sezione autonoma di
Bolzano;
Nonchè per il conseguente annullamento, previa sospensione, del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997,
recante "Rideterminazione delle dotazioni organiche delle qualifiche
dirigenziali, delle qualifiche funzionali e dei profili professionali
del personale del Consiglio di Stato, dei tribunali amministrativi
regionali e degli altri organi di giustizia amministrativa",
pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 149 del 28 giugno 1997, suppl.
ord., nella parte in cui alla tabella A, quadro 3, determina tali
dotazioni organiche;
Per violazione:
degli artt. 90 e 107 dello statuto di autonomia, come nel testo
unico emanato con il decreto del Presidente della Repubblica n. 670
del 1972;
delle norme di attuazione emanate con d.P.R. 6 aprile 1984, n.
426;
della legislazione ordinaria ricognitiva del quadro statutario,
ed in particolare dell'art. 56 della legge 27 aprile 1982, n. 186;
per i profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
È pacifico, ed è ricordato nelle stesse premesse del decreto
oggetto del presente conflitto, che la dotazione organica del TRGA di
Trento e della sezione autonoma di Bolzano era fino ad oggi fissata
dalla tabella A allegata al d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426.
Non è invece ricordato nelle premesse dell'impugnato decreto - ma
è ugualmente certo - che il decreto del Presidente della Repubblica
n. 426 del 1984 aveva natura giuridica di norma di attuazione dello
statuto di autonomia della regione e delle province autonome. Esso
dunque era stata approvato con le procedure previste dall'art. 107
dello stesso statuto.
D'altronde, l'uso di tali procedure non era certo una discrezionale
concessione alle autonomie del Trentino-Alto Adige, ma era invece la
diretta conseguenza della assunzione dell'intera materia nell'ambito
statutario operata dall'art. 90 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 670 del 1972: il quale, dopo aver disposto che "nel
Trentino-Alto Adige è istituito un tribunale regionale di giustizia
amministrativa", precisa che ciò avverrà "secondo l'ordinamento che
verrà stabilito al riguardo". In attuazione di tale disposizione era
stato appunto emanato, nella veste e secondo la procedura delle norme
di attuazione, il decreto del Presidente della Repubblica n. 426 del
1984.
Così stando le cose, appare ovvio che anche le eventuali
successive modifiche delle tabelle dovessero seguire la stessa via:
come è infatti sin qui accaduto nella sola occasione in cui vi si è
addivenuti, operandosi con il d.lgs. 6 luglio 1993, n. 291, una
variazione alla tabella B allegata al predetto decreto del Presidente
della Repubblica n. 426 del 1984, relativa alla sezione autonoma per
la regione di Bolzano.
Inopinatamente dunque la regione Trentino-Alto Adige ha dovuto
constatare che con la tabella A, quadro 3, allegata al decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997 si è provveduto
ad una complessiva revisione della dotazione organica del TRGA di
Trento e della sezione autonoma di Bolzano che non solo risulta
quantitativamente restrittiva, ma inoltre anche nell'articolazione
delle qualifiche appare - come meglio si dirà - qualitativamente
inadatta alle specifiche esigenze di inquadramento del personale
attualmente operante in modo qualificato e con piena soddisfazione
dell'interesse pubblico.
Tale nuova determinazione della dotazione organica in senso
restrittivo è dunque per il suo contenuto palesemente limitativa
della efficienza e della capacità operativa del TRGA di Trento e
della sezione autonoma di Bolzano, e lesiva degli interessi
rappresentati dalla regione Trentino-Alto Adige. Essa, inoltre, in
quanto assunta al di fuori delle procedure statutariamente previste,
è illegittima per violazione delle complessive garanzie assicurate
dallo Statuto: garanzie che (giova sottolinearlo) in questo come in
altri casi non si limitano al positivo conferimento alle istituzioni
autonome di dirette competenze e risorse, ma comprendono altrettanto
essenzialmente l'assicurazione di un determinato modo di essere
anche degli apparati che rimangono statali, o che nel quadro dello
statuto vengono istituiti apparati statali, e la garanzia del
rispetto delle particolari procedure previste per le norme di
attuazione dello statuto.
La lesività dell'impugnato decreto non è diminuita, neppure
parzialmente, dalla circostanza che per la parte relativa alla
sezione autonoma di Bolzano la tabella A, quadro 3, reca la
precisazione secondo la quale la complessiva dotazione organica ivi
prevista "assume valore indicativo per essere riassunta nel
provvedimento da emanarsi in applicazione dell'art. 2 d.lgs. 6 luglio
1993, n. 291 e successive modificazioni ed integrazioni", dal momento
che anche tale rinvio non tiene affatto conto della specialità della
situazione statutaria degli organi di giustizia amministrativa,
prevedendo addirittura il ricorso ad atti delle singole
amministrazioni competenti, sia pure previa informazione della
provincia di Bolzano: una procedura, come si vede, assai meno
significativa e garantista di quella prevista per le norme di
attuazione dello statuto.
D i r i t t o
Come esposto in narrativa la dotazione organica del TRGA di Trento
e della sezione autonoma di Bolzano era fino ad oggi stabilita con
norma di attuazione dello Statuto, e precisamente con il d.P.R. 6
aprile 1984, n. 426, che con la allegata tabella A prevedeva per
entrambi gli organi giudicanti una dotazione totale di 24 unità,
distribuite nei diversi ruoli. Tale dotazione fu in seguito
modificata nella tipologia delle qualifiche, fermo il numero
complessivo, per la sezione autonoma di Bolzano con il decreto
legisaltivo n. 291 del 1993, avente anch'esso natura di norme di
attuazione.
La tabella A, quadro 3, del decreto qui impugnato prevede invece
una dotazione di soltanto 14 unità per il TRGA Trento e di 18 unità
per la sezione autonoma di Bolzano. È dunque palese che quanto
disposto dalle norme di attuazione è stato modificato in senso
restrittivo.
Constatato che le nuove disposizioni modificano quanto disposto
dalle norme di attuazione, la regione Trentino-Alto Adige ritiene che
da questa circostanza discenda inevitabilmente la violazione delle
proprie prerogative statutarie, e l'illegittimità in parte qua del
decreto impugnato.
Infatti, lo Stato non può disporre con un semplice decreto
unilateralmente concepito ed emanato della materia che ha formato
oggetto di normativa di attuazione dello Statuto, secondo quanto
previsto dall'art. 90 di questo.
Non si tratta soltanto di affermare - sul piano della competenza
delle fonti - che la materia richiede di per sè, data la
collocazione statutaria del TRGA di Trento, la procedura di
attuazione, ma anche di constatare che, una volta che le norme di
attuazione abbiano anche concretamente disciplinato la materia,
nessuna modifica di tale normazione può conseguire - sul piano dello
stesso ordinamento gerarchico delle fonti - con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Quanto ora esposto risulta non solo non contraddetto, ma al
contrario confermato dalla legislazione ordinaria statale.
Se infatti è vero che l'art. 6, comma 3, del decreto legislativo
n. 29 del 1993, dispone che, "nelle amministrazioni di cui al comma
1, la consistenza della piante organiche è determinata previa
verifica dei carichi di lavoro ed è approvata con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro
competente, formulata d'intesa con il Ministero del tesoro e con il
Dipartimento della funzione pubblica", limitandosi il ricorso alla
legge all'eventualità che "la definizione delle piante organiche
comporti maggiori oneri finanziari", è palese che tale disposizione,
proprio per il suo carattere di normazione generale, non incide per
nulla sulla specialità di quanto disposto per il Trentino-Alto
Adige.
Puntuale conferma di ciò si ottiene considerando la normativa
specifica relativa al personale delle giurisdizioni amministrative.
Infatti l'art. 18 del d.P.R. 25 novembre 1995, n. 580 (cui pure
l'impugnato decreto sotto diverso profilo si riporta) espressamente
dispone in relazione alle "piante organiche di cui alla legge 27
aprile 1982, n. 186" che le relative variazioni saranno disposte con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (su proposta del
Presidente del Consiglio di Stato, d'intesa con i ministri del tesoro
e della funzione pubblica). Ma la legge 27 aprile 1982, n. 186, cui
tale normativa espressamente si riporta, puntualmente stabilisce
all'art. 56 che "l'ordinamento e la disciplina degli organi di
giustizia amministrativa nella regione Trentino-Alto Adige sono
regolati dal titolo IX del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione".
Dunque anche nella legislazione ordinaria e regolamentare dello
Stato è codificato quel principio di specialità della condizione
giuridica del TRGA di Trento che discende dalla sua collocazione
statutaria, e dall'essere esso ricompreso nel pacchetto delle
speciali garanzie date al Trentino-Alto Adige.
D'altronde, nella logica propria del sistema statutario e delle
norme di attuazione non poteva essere diversamente. È chiaro infatti
che la fonte "norme di attuazione", benchè abbia nella gerarchia
delle fonti rango legislativo per evidenti ragioni di necessità
giuridica nel rapporto con le altre fonti dell'ordinamento, dal punto
di vista delle garanzie statutarie si caratterizza non tanto in
relazione al valore suo proprio come fonte, quanto in relazione allo
speciale procedimento previsto per la sua emanazione, procedimento
che assicura la partecipazione della regione e delle province
autonome all'elaborazione della normativa attuativa.
È chiaro dunque che non solo si tratta di fonte normativa
tutt'affatto particolare, che non essende "legge" neppure può essere
coinvolta dai processi di "delegificazione" (in un certo senso, si
tratta già di una delegificazione, essendosi generata una stabile
competenza normativa del Governo), ma che soprattutto si tratta di
una fonte specialissima in ciò, che essa è destinata ad ospitare al
proprio interno la collaborazione tra lo Stato e le autonomie
interessate nella redazione delle norme. Ed è evidente che una
siffatta funzione non può essere abbandonata in vista di una
generica "delegificazione", nè sostituita da questa.
Infine, proprio le norme di attuazione del decreto del Presidente
della Repubblica n. 426 del 1984, che pure operano all'art. 16 un
rinvio alla legislazione generale della legge n. 1034 del 1971 e n.
186 del 1982 per quanto riguarda il "funzionamento" (oltre che lo
svolgimento dei giudizi) degli organi di giustizia amministrativa
nella regione, contestualmente ed espressamente fanno salvo "quanto
disposto nei precedenti articoli", ivi ovviamente compreso l'art. 12
relativo alle dotazioni organiche dei due organi: ulteriormente
confermando nel sistema normativo l'appartenenza di tale aspetto alla
competenza della normativa di attuazione dello statuto.
Di qui la palese illegittimità del decreto impugnato, nella parte
in cui dispone in relazione alla dotazione organica del TRGA di
Trento e delle sezione autonoma di Bolzano, ed il suo contrasto con
il sistema delle garanzie statutarie.
Sull'istanza di sospensione.
Il buon andamento del ricorso emerge, ad avviso della ricorrente
regione Trentino-Alto Adige, da quanto svolto nei motivi in diritto.
Per illustrare qui in particolare i gravi motivi che giustificano
la richiesta di sospensione cautelare del provvedimento, conviene
ricordare che l'organizzazione amministrativa dei giudici
amministrativi operanti nella regione si trova attualmente in una
delicata situazione di transizione, e che il suo efficace
funzionamento è condizione essenziale per l'erogazione di un
servizio attinente ai diritti fondamentali quali il servizio della
giustizia amministrativa.
Per quanto riguarda il TRGA di Trento, in particolare, tutto il
personale di cui esso si avvale è stato ad esso destinato - in
applicazione degli artt. 12 e 15 del d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426 -
in una situazione che per 14 persone è di comando (parte dalla
regione Trentino-Alto Adige, parte dalla regione Trentino-Alto Adige,
parte dal comune di Trento), mentre per una ulteriore unità è di
distacco temporaneo dal T.A.R. della Calabria).
Tale situazione (che era prevista per un periodo di 4 anni) si è
poi consolidata di fatto, in assenza di una norma a regime che,
definendo le modalità di copertura dei posti, consentisse il
passaggio del personale nell'organico. Ciò significa che, mentre da
un lato il personale interessato ha acquistato un'alta
professionalità, dall'altro esso opera ancora in una posizione di
totale precarietà.
Per rimediare a tale situazione - alla lunga non più sopportabile
- la regione Trentino-Alto Adige ha operato in sintonia con il TRGA
per giungere a nuove norme di attuazione (attualmente in corso di
elaborazione) per la definizione della questione.
Ora, l'impugnato decreto non solo, come detto, decurta in modo
drastico ed eccessivo la dotazione organica del TRGA di Trento ma -
quel che è forse peggio - la struttura in modo tale da creare un
ostacolo pressochè insormontabile all'inquadramento del suo
qualificato personale, che per conseguire l'inquadramento dovrebbe
accettare un rilevante ridimensionamento stipendiale e la preclusione
di qualunque minima possibilità di carriera.
In altre parole, il decreto impugnato fa esattamente il contrario
di ciò che dal punto di vista locale è necessario: anzichè
modificare la dotazione esistente in meglio - che non significa
aumento numerico, ma riqualificazione delle posizioni funzionali
previste - la modifica in peggio, operando un complessivo
depauperamento delle funzioni superiori.
Tutto ciò mentre è in corso il delicato processo delle opzioni
per il futuro transito. Ora la situazione derivante dal decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri qui impugnato non solo
"tradisce" gli affidamenti anche soggettivi che nel corso del tempo
sono evidentemente andati maturando ma - ciò che conta anche di più
- oggettivamente rischia di compromettere in modo irrimediabile la
funzionalità operativa del tribunale, che è invece fino ad oggi
risulta estremamente soddisfacente.
Vi sarebbe infatti l'imminentissimo pericolo - quasi la certezza -
di un mancato esercizio delle opzioni di inquadramento, e perciò che
il tribunale regionale di giustizia amministrativa si trovi
d'impovviso senza dipendenti di segreteria, con la conseguente
immediata paralisi anche dell'attività giurisdizionale. Infatti, la
sostituzione del personale oggi operante non potrebbe essere che
difficoltosa e lentissima: sia perchè non risulta vi siano esuberi
in altro settore dell'amministrazione Consiglio di Stato-T.A.R., sia
perchè la mobilità del personale di altre amministrazioni
richiederebbe tempi non prevedibili e comunque condurrebbe a Trento
personale necessariamente privo della formazione specifica necessaria
per la speciale attività di una amministrazione della giustizia.
Nè a questa situazione, una volta che si fosse determinata,
potrebbero in alcun modo rimediare sul piano dei fatti le eventuali
ulteriori norme di attuazione che fossero emanate a seguito delle
procedure attualmente in corso presso la Commissione dei 12.

P. Q. M.
Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Trentino-Alto Adige,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale in via cautelare sospendere l'atto impugnato;
In via definitiva dichiarare che non spetta allo Stato di stabilire
unilateralmente, al di fuori delle procedure statutariamente
previste, le dotazioni organiche del personale amministrativo del
tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento e della
sezione autonoma di Bolzano;
Nonchè conseguentemente annullare il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 28 aprile 1997, nella parte in cui alla
tabella A, quadro 3, determina tali dotazioni organiche;
Per violazione delle disposizioni aventi rango costituzionale,
attuativo ed ordinario indicate in premessa.
Padova-Roma, addì 30 luglio 1997
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
97C1007