1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 173 SENTENZA 6 giugno - 13 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti - Istituzione sul territorio della provincia di Savona di un terzo ATO sub-provinciale. - Legge della Regione Liguria 23 settembre 2015, n. 17, recante «Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti)», artt. 1, commi 1 e 2, e 2. - (T-170173) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi
1 e 2, e 2, della legge della Regione Liguria 23 settembre 2015, n.
17, recante «Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1
(Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per
l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e
alla gestione integrata dei rifiuti)», promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 24-26 novembre
2015, depositato in cancelleria il 26 novembre 2015 e iscritto al n.
101 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione, fuori termine, della Regione
Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2017 il Giudice relatore
Augusto Antonio Barbera;
udito l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24-26 novembre 2015 e depositato il
26 novembre 2015, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1,
commi 1 e 2, e 2 della legge della Regione Liguria 23 settembre 2015,
n. 17, recante «Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1
(Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per
l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e
alla gestione integrata dei rifiuti)», in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettere e) e s), della Costituzione.
L'impugnato art. 1, commi 1 e 2, che modifica l'art. 6 della
legge regionale n. 1 del 2014, introduce nel territorio della
provincia di Savona un terzo ambito territoriale ottimale (ATO) di
dimensione sub-provinciale.
Il censurato art. 2 sostituisce l'allegato A della legge
regionale n. 1 del 2014, che reca la tabella con l'indicazione degli
ATO, e inserisce nell'allegato B di tale legge l'elenco dei Comuni
facenti parte del nuovo «ATO Centro-Ovest 3: Provincia di Savona».
Secondo il ricorrente, tali disposizioni eccederebbero le
competenze regionali in materia, violando le norme costituzionali che
stabiliscono il riparto di competenze legislative tra Stato e
Regioni. La disciplina della gestione delle risorse idriche, nella
parte in cui demanda ad un'unica autorità l'affidamento e il
controllo del servizio idrico integrato al fine di superare la
frammentazione verticale del territorio e del servizio stesso,
apparterrebbe infatti alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, in materia di «tutela della concorrenza» e «tutela
dell'ambiente».
La tutela della concorrenza verrebbe in rilievo poichè il
conferimento della gestione e la previsione dei requisiti soggettivi
del gestore mirano a garantire la corretta competizione finalizzata
all'efficacia, efficienza ed economicità del servizio.
La tutela ambientale verrebbe invece in considerazione, poichè
l'attribuzione all'Autorità d'ambito territoriale delle competenze
sulla gestione è strumentale alla razionalizzazione dell'uso delle
risorse idriche.
La riconduzione di detti profili a materie di competenza
legislativa esclusiva dello Stato sarebbe palese sin dalla legge 5
gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse idriche) e
attualmente nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), che articola in ambiti territoriali ottimali
definiti dalle Regioni l'assetto regolatorio, organizzativo e
gestionale del servizio idrico integrato.
Secondo il ricorrente, il potere di definizione degli ambiti
spettante alle Regioni ne consentirebbe la modulazione, purchè nel
rispetto di precise condizioni. L'art. 147 del d.lgs. n. 152 del
2006, disporrebbe, infatti, che le Regioni possono modificare la
delimitazione degli ATO per migliorare la gestione del servizio
idrico integrato, sulla base di alcuni criteri, quali: l'unicità del
bacino idrografico o dei bacini contigui; l'unicità della gestione;
l'adeguatezza delle dimensioni gestionali in forza di parametri
fisici, demografici e tecnici.
L'art. 3-bis, comma 1, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre
2011, n. 148, ha confermato il principio secondo cui il
dimensionamento degli ambiti o bacini territoriali ottimali «di norma
deve essere non inferiore almeno a quello del territorio
provinciale». Una diversa dimensione territoriale potrebbe essere
definita dalle Regioni solo motivando detta scelta con riferimento a
ragioni di diversità territoriale e socio-economica e comunque
salvaguardando i principi di proporzionalità, adeguatezza ed
efficienza del servizio.
Ad avviso della difesa dello Stato, per identificare le ragioni
della scelta regionale, oltre che per verificare il rispetto dei
principi enunciati dalla legge statale, «nel silenzio della norma»,
sarebbe necessario avere riguardo ad un atto amministrativo che
indichi i motivi (di ordine fisico, demografico e tecnico)
giustificativi di un dimensionamento territoriale degli ambiti
diverso da quello che la legge statale considera ottimale, in modo da
dimostrare che le esigenze di adeguatezza e di efficienza ed
economicità sono state congruamente valutate. Nella specie, tale
motivazione mancherebbe e dovrebbe essere desunta da una «fonte
amministrativa» costituita dalla relazione di accompagnamento della
proposta di legge al Consiglio regionale, pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Liguria. Dalla disamina di questo atto,
tuttavia, non emergerebbe alcuna motivazione circa la nuova
distribuzione regionale.
Inoltre, mancherebbe la motivazione in ordine al miglioramento
nella gestione del servizio, emergendo anzi un accrescimento della
frammentarietà rispetto alla precedente configurazione, già
modellata su una dimensione sub-provinciale.
Infine, mancherebbero elementi che consentano di accertare che la
deroga della dimensione prevista dalla legge statale sia stata
imposta da esigenze di natura territoriale e socio-economica,
valutate e apprezzate alla stregua dei canoni di proporzionalità ed
efficienza, tenuto conto dell'assenza di riferimenti ai principi di
unicità della gestione e adeguatezza delle dimensioni territoriali.
2.- La Regione Liguria si è costituita tardivamente in giudizio
chiedendo il rigetto del ricorso e ha insistito in tale conclusione
nella memoria depositata in prossimità dell'udienza pubblica.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 2 della
legge della Regione Liguria 23 settembre 2015, n. 17, recante
«Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 (Norme in
materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle
funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione
integrata dei rifiuti)», in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettere e) e s), della Costituzione.
L'impugnato art. 1, commi 1 e 2, ha modificato l'art. 6 della
legge regionale n. 1 del 2014, introducendo nel territorio della
provincia di Savona un terzo ambito territoriale ottimale (ATO), di
dimensione sub-provinciale.
Il censurato art. 2 sostituisce la tabella con l'indicazione
degli ATO contenuta nell'allegato A della legge regionale n. 1 del
2014 e modifica l'allegato B di tale legge, sostituendo l'elenco dei
Comuni facenti parte dell'«ATO Centro-Ovest 1» e inserendo l'elenco
del Comuni facenti parte del nuovo «ATO Centro-Ovest 3: Provincia di
Savona».
2.- Preliminarmente, va dichiarata inammissibile la costituzione
della Regione Liguria, avvenuta tardivamente, oltre il termine di cui
all'art. 19, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.
3.- Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate eccedono le
competenze regionali e violano la competenza legislativa esclusiva
dello Stato nelle materie «tutela dell'ambiente» e «tutela della
concorrenza», cui sarebbero riconducibili l'art. 147 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e
l'art. 3-bis del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148.
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri non
contesta il potere della Regione di definire gli ambiti territoriali
ottimali, ma censura la fonte e le modalità con cui esso è stato
esercitato. A suo avviso, non sarebbe, infatti, legittimo modificare
con legge regionale la dimensione degli ATO, che l'art. 147 del
d.lgs. n. 152 del 2006, e l'art. 3-bis del d.l. n. 138 del 2011,
riserverebbero alla sfera amministrativa.
4.- La questione è fondata.
4.1.- Questa Corte, in diverse occasioni, ha avuto modo di
scrutinare norme di leggi regionali aventi ad oggetto la disciplina
degli ambiti territoriali ottimali attraverso i quali viene gestito
il servizio idrico integrato. Per costante giurisprudenza
costituzionale, si tratta di interventi riconducibili alla competenza
statale in materia sia di «tutela dell'ambiente» sia di «tutela della
concorrenza» (sentenze n. 32 del 2015, n. 62 del 2012). Allo Stato,
infatti, spetta la disciplina del regime dei servizi pubblici locali,
vuoi per i profili che incidono in maniera diretta sul mercato, vuoi
per quelli connessi alla gestione unitaria del servizio (da ultimo,
sentenza n. 160 del 2016).
Con particolare riferimento al Servizio idrico integrato, poi, la
competenza in materia di tutela della concorrenza consente allo Stato
di intervenire per «superare situazioni di frammentazione e [...]
garantire la competitività e l'efficienza» del settore (sentenze n.
32 del 2015 e n. 325 del 2010).
Questa Corte ha affermato che la ricerca della dimensione
ottimale dell'ATO, all'interno del quale viene erogato il servizio,
consente di identificare «l'estensione geografica che meglio permette
di contenere i costi della gestione», favorendo l'apertura del
mercato in una prospettiva competitiva (sentenza n. 160 del 2016 e,
in senso conforme, sentenza n. 134 del 2013).
La normativa statale stabilisce che «i servizi idrici sono
organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti
dalle regioni» le quali, «con delibera», provvedono ad individuare
gli enti di governo d'ambito (art. 147, comma 1, del d.lgs. n. 152
del 2006). Alle Regioni è attribuita la facoltà di modificare la
dimensione degli ATO, che tuttavia deve essere «di norma non
inferiore almeno a quella del territorio provinciale» (art. 3-bis del
d.l. n. 138 del 2011, come convertito in legge). La deroga delle
dimensioni definite dalla legislazione statale è possibile, ma deve
rispettare i criteri stabiliti dalla stessa, costituiti dall'unità
del bacino idrografico, dall'unicità e dall'adeguatezza della
gestione (comma 2 del citato art. 147). La deroga, inoltre, è
consentita purchè la Regione motivi la scelta «in base a criteri di
differenziazione territoriale e socio-economica e in base a principi
di proporzionalità, adeguatezza ed efficienza rispetto alle
caratteristiche del servizio, anche su proposta dei comuni [...]»
(comma 1 del citato art. 3-bis).
Dal dato normativo si evince che la facoltà della Regione di
intervenire in materie ascrivibili alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato, quali la «tutela della concorrenza» e la
«tutela dell'ambiente», implica la possibilità di derogare alla
disciplina definita dalla legge statale sulle dimensioni ottimali
degli ambiti territoriali, nel rispetto del modulo procedimentale e
dei criteri fissati dalla legislazione stessa, motivando la scelta
compiuta in modo da garantire la controllabilità della
discrezionalità esercitata nelle competenti sedi giurisdizionali.
Le disposizioni impugnate, omettendo ogni riferimento ai criteri
necessari per discostarsi dalla norma statale, sono lesive della
normativa interposta, arrecando un vulnus alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato nelle materie di cui all'art. 117, secondo
comma, lettere e) e s), Cost.
Inoltre, esse definiscono la dimensione degli ambiti territoriali
in deroga alla disciplina statale, nella forma della
legge-provvedimento. Con una previsione di carattere particolare e
concreto, infatti, la Regione ha attratto alla sfera legislativa
quanto affidato dalla disciplina statale all'autorità amministrativa
(sentenze n. 114 del 2017 e n. 214 del 2016).
Questa Corte ha più volte ribadito la compatibilità delle
leggi-provvedimento con l'assetto dei poteri riconosciuto dalla
Costituzione (ex multis sentenze n. 114 del 2017, n. 275 del 2013 e
n. 270 del 2010), anche se adottate dalle Regioni (sentenze n. 289
del 2010, n. 94 del 2009 e n. 241 del 2008); ma ha anche evidenziato
che allo Stato, nelle materie rientranti nella propria competenza
legislativa esclusiva, spetta il potere di stabilire la forma e il
contenuto della funzione attribuita alla Regione e, in particolare,
di vietare che «la funzione amministrativa regionale venga esercitata
in via legislativa» (ex multis sentenza n. 20 del 2012; nello stesso
senso, sentenza n. 44 del 2010).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la costituzione in giudizio della
Regione Liguria;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 1, commi
1 e 2, e 2 della legge della Regione Liguria 23 settembre 2015, n.
17, recante «Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1
(Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per
l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e
alla gestione integrata dei rifiuti)».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 giugno 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 luglio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA