1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 13-4-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 122 SENTENZA 4 - 11 aprile 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Istituto Zooprofilattico Sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo - Attribuzione all'Istituto di ulteriori compiti e funzioni di interesse nazionale, comunitario; internazionale e regionale - Ricorso del Governo - Asserita violazione della normativa statale di principio nella materia concorrente della tutela della salute - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Abruzzo 5 maggio 2010, n. 13, art. 1, comma 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, art. 2, comma 2. Sanita' pubblica - Amministrazione pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Istituto Zooprofilattico Sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo - Individuazione, quale componente ministeriale del collegio dei revisori, di un rappresentante del Ministero della salute in luogo di un rappresentante del Ministero dell'economia - Violazione della normativa statale di principio nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento della ulteriore questione. - Legge della Regione Abruzzo 5 maggio 2010, n. 13, art. 3, comma 4. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 31 dicembre 2009, n. 196, art. 16; d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, art. 3, comma 4. Sanita' pubblica - Finanza regionale - Norme della Regione Abruzzo - Istituto Zooprofilattico Sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo - Previsione che il Ministero della salute individui ulteriori modalita' di finanziamento destinate a far fronte alle spese derivanti dai nuovi compiti assegnati all'Istituto, svolti per il Ministero e per le Regioni - Violazione della normativa statale di principio nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Abruzzo 5 maggio 2010, n. 13, art. 4, comma 2. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, art. 6, comma 2, lett. a) e c). Sanita' pubblica - Amministrazione pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Istituto Zooprofilattico Sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo - Attribuzione di specifiche funzioni al Consiglio di amministrazione e al direttore generale dell'ente - Ricorso del Governo - Asserito contrasto con la normativa statale di principio nella materia concorrente della tutela della salute - Ritenuta violazione del principio della separazione delle funzioni di indirizzo e di verifica rispetto a quelle di gestione e di controllo - Erroneo assunto interpretativo del ricorrente - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Abruzzo 5 maggio 2010, n. 13, art. 5, commi 1 e 4. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 30 giugno 1993, n. 270, art. 3, commi 2 e 5; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 3; d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, art. 3-ter. (011C0234) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 13-4-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4,
dell'art. 3, comma 4, dell'art. 4, comma 2, e dell'art. 5, commi 1 e
4, della legge della Regione Abruzzo 5 maggio 2010, n. 13
(Funzionamento dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale
dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-16
luglio 2010, depositato in cancelleria il 20 luglio 2010 ed iscritto
al n. 85 del registro ricorsi 2010.
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 2011 il Giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
Udito l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 16 luglio 2010 e depositato il
successivo 20 luglio, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso - in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, nonchè dei principi fondamentali espressi dall'art.
3-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge. 23 ottobre 1992, n. 421), aggiunto dall'art. 3, comma 3, del
d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del
Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30
novembre 1998, n. 419), dall'art. 2, comma 2, dall'art. 3, commi 2,
3, 4 e 5, dall'art. 6, comma 2, lettera a), del d.lgs. 30 giugno
1993, n. 270 (Riordinamento degli istituti zooprofilattici
sperimentali, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera h, della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), e dall'art. 16 della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) -
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4,
dell'art. 3, comma 4, dell'art. 4, comma 2, e dell'art. 5, commi 1 e
4, della legge della Regione Abruzzo 5 maggio 2010, n. 13
(Funzionamento dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale
dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo).
1.1. - Il ricorrente premette che la legge regionale in esame
viene a disciplinare il funzionamento dell'Istituto zooprofilattico
sperimentale dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo, ed è
stata emanata dalla Regione Abruzzo a seguito del Protocollo
d'intesa, stipulato in data 11 dicembre 2009, fra il Ministero della
salute, la Regione Abruzzo e la Regione Molise, diretto al riordino e
alla valorizzazione di detto Istituto interregionale, secondo quanto
previsto dall'art. 2, comma 5, del d.lgs, n. 270 del 1993.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, gli artt. 1,
comma 4, 3, comma 4, 4, comma 2, e 5, commi 1 e 4, della legge
regionale n. 13 del 2010 eccederebbero dalle competenze regionali,
contrastando con i principi fondamentali in materia di tutela della
salute contenuti nella normativa statale di riferimento costituita
dal d.lgs. n. 270 del 1993, e, pertanto, sarebbero costituzionalmente
illegittimi violando l'art. l17, terzo comma, Cost.
In particolare, relativamente all'art. 1, comma 4, della legge
della Regione Abruzzo n. 13 del 2010, il ricorrente ritiene che esso
violi l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto, attribuendo anche
alle Regioni Abruzzo e Molise, e non solo al Ministro della salute,
la facoltà di assegnare all'Istituto «ulteriori compiti e funzioni
di interesse nazionale e internazionale», si porrebbe in contrasto
con l'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 270 del 1993, secondo cui spetta
in via esclusiva allo Stato l'assegnazione agli Istituti
zooprofilattici sperimentali (IZS) di compiti e funzioni in tali
settori (sentenza n. 124 del 1994).
Gli istituti in questione, difatti, operano nel settore della
ricerca sperimentale scientifica e della tutela della igiene e
sanità veterinaria, nei quali convergono non solo gli interessi di
Regioni e Province autonome, ma anche - secondo quanto previsto nella
lettera l) del comma 3 del medesimo art. 2 - «compiti e funzioni di
interesse nazionale, comunitario ed internazionale», la cui
attribuzione è affidata dal legislatore nazionale al Ministro della
sanità.
1.2. - L'art. 3, comma 4, della legge regionale in questione,
poi, secondo il ricorrente, sarebbe ugualmente illegittimo in quanto
verrebbe a violare l'art. 117, terzo comma, Cost., poichè, avendo il
legislatore regionale individuato, quale terzo componente del
collegio dei revisori, un rappresentante del Ministero della salute
in luogo del rappresentante del Ministero dell'economia e delle
finanze, contrasterebbe con il principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art. 16 della legge
n. 196 del 2009, che, al contrario, prevede - allo scopo «di dare
attuazione alle prioritarie esigenze di controllo e di monitoraggio
degli andamenti della spesa pubblica» - la presenza di un
rappresentante del Ministero dell'economia e delle finanze nei
collegi di revisione delle pubbliche amministrazioni.
L'Avvocatura dello Stato ricorda, in proposito, che l'art. 3,
comma 4, del citato d.lgs. n. 270 del 1993 prevede, specificamente,
che nella composizione del Collegio dei revisori dei conti degli IZS,
deve essere assicurata la componente ministeriale, anche se questa
non può essere numericamente prevalente su quella regionale, come
rilevato dalla già ricordata sentenza n. 124 del 1994 della Corte
costituzionale.
Pertanto, secondo il ricorrente, dal combinato disposto delle
sopra ricordate disposizioni statali, la norma regionale in esame
appare essere illegittima, determinando la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost. sia sotto il profilo del coordinamento con la
finanza pubblica, sia sotto il profilo della tutela della salute.
1.3. - Ugualmente ritenuto costituzionalmente illegittimo, da
parte del Presidente del Consiglio dei ministri, è l'art. 4, comma
2, della citata legge regionale abruzzese, il quale, regolamentando
il finanziamento dell'Istituto, stabilisce che il Ministero della
salute possa individuare modalità di finanziamento ministeriale
«ulteriori» rispetto a quelle già previste dal d.lgs. 270 del 1993.
La censurata disposizione contrasterebbe, a parere del
ricorrente, con quanto stabilito dall'art. 6, comma 2, lettera a),
del d.lgs. n. 270 del 1993, a norma del quale i servizi e i compiti
aggiuntivi, rispetto a quelli menzionati dall'art. 1 del medesimo
decreto legislativo, devono essere assicurati da finanziamenti
statali o regionali a seconda che i nuovi compiti siano stati
assegnati agli IZS, rispettivamente, dallo Stato o dalle Regioni.
Pertanto, risulterebbe illegittimo prevedere forme di finanziamento
statale per eventuali nuovi compiti di matrice regionale.
1.4. - Il ricorrente ritiene anche censurabile l'art. 5, comma 1,
della legge regionale in esame, articolo che attribuisce al Consiglio
di amministrazione dell'Istituto «funzioni di controllo», in quanto
in contrasto con il dettato dell'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 270
del l993 - secondo cui tale organo ha esclusivamente «compiti di
indirizzo, coordinamento e verifica delle attività dell'Istituto» -
nonchè con quanto disposto dal successivo comma 5 dell'art. 3, il
quale - nel richiamare l'art. 3 del d.lgs. n. 502 del 1992 (ora art.
3-ter, aggiunto dal d.lgs. n. 229 del 1999) - attribuisce le funzioni
di controllo al collegio dei revisori e non al Consiglio di
amministrazione.
1.5. - Anche il comma 4 dell'art. 5 della legge regionale in
oggetto, nel prevedere che il direttore generale cura la gestione
dell'ente nell'ambito delle «direttive» impartite dal Consiglio di
amministrazione, si porrebbe, per l'Avvocatura dello Stato, in
contrasto con l'art. 3, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 270 del 1993,
secondo i quali è il «Consiglio di amministrazione l'organo con
compiti di indirizzo, coordinamento e verifica delle attività
dell'Istituto» (comma 2), mentre il direttore generale è l'organo
titolare della rappresentanza legale dell'Istituto, della
responsabilità della gestione complessiva dell'ente, nonchè della
direzione dell'attività scientifica (comma 3).
Di conseguenza, dalla normativa statale, a differenza che da
quella regionale, emerge chiaramente che le funzioni del Consiglio di
amministrazione e del direttore generale restano su piani differenti,
poichè il Consiglio di amministrazione elabora solo le linee
programmatiche del1'attività dell'ente e può fornire indirizzi di
carattere generale (non sempre e non necessariamente individuabili
come precise e specifiche direttive e/o istruzioni impartite al
direttore generale), mentre il direttore generale, nell'esercizio
delle sue funzioni, dispone di ambiti di autonomia, relativi alla
titolarità della rappresentanza legale e della responsabilità della
gestione complessiva dell'ente, che prescindono dall'osservanza e dal
rispetto di direttive.
1.6. - Infine, sempre per il ricorrente, i commi 1 e 4 del citato
art. 5 sarebbero altresì censurabili sotto un ulteriore profilo:
essi, difatti, stante il loro contenuto, verrebbero a definire «in
via generale un assetto istituzionale dell'Ente completamente
difforme da quello delineato dal d.lgs. n. 270/93». Con il decreto
legislativo n. 270 del 1993, prosegue il Presidente del Consiglio dei
ministri, il legislatore statale ha inteso realizzare quanto più
possibile il principio della separazione delle funzioni di indirizzo
e di verifica rispetto alle funzioni di gestione ed a quelle di
controllo, attribuendo, rispettivamente, le prime al Consiglio di
amministrazione, le seconde al direttore generale e le terze al
collegio dei revisori, diversamente da quanto realizzato dal
legislatore regionale con le disposizioni in esame che non
osserverebbero tale ripartizione.
1.7. - Alla luce di tali considerazioni, il Presidente del
Consiglio chiede, pertanto, che sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale dei sopra citati articoli della Regione Abruzzo n. 13
del 2010.
2. - La Regione Abruzzo non si è costituita nel giudizio.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri - premesso che la
legge della Regione Abruzzo del 5 maggio 2010, n. 13 (Funzionamento
dell'Istituto Zooprofilattico Sperimentale dell'Abruzzo e del Molise
"G. Caporale" di Teramo), è stata emanata a seguito del Protocollo
d'intesa dell'11 dicembre 2009, stipulato tra il Ministero della
salute e le Regioni Abruzzo e Molise per il riordino e la
valorizzazione dell'Istituto zooprofilattico sperimentale
dell'Abruzzo e del Molise - ha sollevato questione di legittimità
costituzionale degli artt. 1, comma 4, 3, comma 4, 4, comma 2, e 5,
commi 1 e 4, della legge della Regione Abruzzo sopra citata.
In generale, tali norme, secondo il ricorrente, sarebbero in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost. poichè esse
eccederebbero dalle competenze regionali e si porrebbero in contrasto
con i principi fondamentali in materia di tutela della salute
contenuti nel decreto legislativo del 30 giugno 1993, n. 270
(Riordinamento degli istituti zooprofilattici sperimentali, a norma
dell'articolo 1, comma 1, lettera h), della legge 23 ottobre 1992, n.
421), normativa statale di riferimento, nonchè con l'art. 3-ter del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), aggiunto dall'art. 3, comma 3, del d.lgs.
19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre
1998, n. 419). L'art. 3, comma 4, della citata legge regionale,
inoltre, secondo il ricorrente, lederebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost. non solo sotto il profilo della materia «tutela della salute»,
ma anche per contrasto con i principi di coordinamento della finanza
pubblica, dettati dall'art. 16 della legge del 31 dicembre 2009, n.
196 (Legge di contabilità e finanza pubblica).
1.1. - Secondo il Presidente del Consiglio, l'art. 1, comma 4,
della legge regionale n. 13 del 2010, il quale stabilisce che anche
le Regioni, oltre al Ministro della salute, possono attribuire
ulteriori compiti e funzioni di interesse nazionale e internazionale
all'Istituto zooprofilattico, violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., sotto il profilo della tutela della salute, in quanto si
porrebbe in contrasto con l'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 270 del
1993, secondo cui spetta in via esclusiva allo Stato l'assegnazione
agli Istituti zooprofilattici sperimentali (IZS) di compiti e
funzioni nei settori di loro competenza, secondo quanto già anche
affermato da questa Corte con la sentenza n. 124 del 1994.
1.2. - Anche l'art. 3, comma 4, della citata legge regionale
sarebbe, per il Presidente del Consiglio dei ministri,
costituzionalmente illegittimo. Infatti, avendo il legislatore
regionale individuato, quale terzo componente del collegio dei
revisori, un rappresentante del Ministero della salute in luogo del
rappresentante del Ministero dell'economia e delle finanze, la
disposizione regionale in oggetto violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., sia con riferimento alla materia della tutela della salute -
per contrasto con il comma 4 dell'art. 3 del d.lgs. n. 270 del 1993 -
sia con riferimento ai principi di coordinamento della finanza
pubblica, dettati dell'art. 16 della legge n. 196 del 2009, in tema
di «Potenziamento del monitoraggio attraverso attività di revisori e
sindaci».
1.3. - L'art. 4, comma 2, della legge regionale in esame -
stabilendo che il Ministro della salute provvede ad individuare
ulteriori modalità di finanziamento per l'Istituto, oltre a quelle
previste dall'art. 6, comma 2, lettera a), del d.lgs. n. 270 del
1993, richiamate al comma 1, «per assicurare che l'Istituto possa
assolvere ai compiti nazionali e internazionali, svolti per il
Ministero e per le Regioni» - sarebbe lesivo, secondo il ricorrente,
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto in contrasto con la
sopra citata disposizione statale, che prevede come i compiti e i
servizi aggiuntivi rispetto a quelli previsti dall'art. 1 dello
stesso decreto legislativo, debbano essere assicurati da
finanziamenti statali o regionali a seconda che tali compiti o
servizi siano stati assegnati all'Istituto zoo profilattico dallo
Stato o dalle Regioni.
1.4. - Il ricorrente censura, infine, in relazione all'art. 117,
terzo comma, Cost., i commi 1 e 4 dell'art. 5 della legge regionale
abruzzese n. 13 del 2010. Il comma 1 è ritenuto dal ricorrente
costituzionalmente illegittimo là dove lo stesso, nell'attribuire al
Consiglio di amministrazione dell'Istituto zooprofilattico "G.
Caporale" «funzioni d'indirizzo e controllo», contrasterebbe sia con
il comma 2 dell'art. 3 del d.lgs. n. 270 del 1993, che prevede per
tale organo «compiti di indirizzo, coordinamento e verifica
dell'attività dell'Istituto», sia con il comma 5 dello stesso
articolo che, richiamando quanto previsto dall'art. 3 del d.lgs. n.
502 del 1992 (ora art. 3-ter, a seguito delle modifiche apportate dal
d.lgs. n. 229 del 1999), attribuisce, invece, le funzioni di
controllo al Collegio dei revisori.
Il comma 4, invece, - prevedendo che «Il Direttore Generale,
nell'ambito delle direttive del Consiglio di Amministrazione, cura la
gestione dell'Istituto» - violerebbe, a sua volta, l'art. 117, terzo
comma, Cost., poichè si discosterebbe da quanto fissato dai commi 2
e 3 dell'art. 3 del d.lgs. n. 270 del 1993, per quanto attiene alle
funzioni dei sopra indicati organi, che debbono rimanere su piani
diversi.
1.5. - Inoltre, i commi 1 e 4 dell'art. 5 - stante quanto da essi
fissato in merito alla separazione delle funzioni di indirizzo e di
verifica, delle funzioni di gestione e delle funzioni di controllo
attribuite rispettivamente al Consiglio di amministrazione, al
direttore generale e al collegio dei revisori - si porrebbero in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., perchè, secondo il
ricorrente, delineerebbero un assetto istituzionale ed organizzativo
dell'IZS dell'Abruzzo e Molise diverso da quello previsto dal
legislatore statale in tema con il d.lgs. n. 270 del 1993, e,
pertanto, non rispettoso dei principi fondamentali da questo fissati.
2. - La questione di legittimità costituzionale relativa
all'art. 1, comma 4, della legge regionale dell'Abruzzo n. 13 del
2010 non è fondata, in quanto la doglianza si basa su una non
corretta esegesi della disposizione regionale denunciata.
Questa, stabilendo che «Il Ministro della Salute e le Regioni
possono attribuire ulteriori compiti e funzioni di interesse
nazionale, comunitario e internazionale e regionale», non altera il
riparto di competenze di cui all'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 270
del 1993, che attribuisce al Ministero della sanità il potere di
assegnare agli IZS «compiti e funzioni di interesse nazionale,
comunitario ed internazionale». Essa, infatti, nel ribadire tale
competenza statale, si limita a riconoscere anche alle Regioni la
facoltà di attribuire all'IZS dell'Abruzzo e del Molise ulteriori
compiti e funzioni di interesse regionale.
Che questa sia la corretta lettura della normativa censurata si
desume, innanzitutto, dalle argomentazioni svolte da questa Corte
nella sentenza n. 124 del 1994 che valutava la legittimità
costituzionale di alcune disposizioni del d.lgs. n. 270 del 1993. In
essa si afferma che tale decreto legislativo - volto al riordino di
detti istituti attraverso una nuova articolazione delle competenze
statali, regionali e provinciali - concretizza una «equilibrata
distribuzione di competenze tra Stato e Regioni», perchè, dopo aver
definito gli aspetti della competenza statale, prevede l'attribuzione
alle Regioni «del compito di definire, attraverso il piano sanitario
regionale, gli obiettivi e l'indirizzo per l'attività degli
istituti». Con ciò esplicitamente riconoscendo, ben prima della
modifica del riparto di competenze tra Stato e Regioni apportata dal
novellato Titolo V della parte II della Costituzione, che era nella
facoltà delle Regioni di attribuire agli IZS ulteriori compiti e
funzioni di interesse regionale, come conseguenza delle attribuzioni
ad esse affidate «di disciplinare le modalità gestionali,
organizzative e di funzionamento» degli IZS, nonchè «di esercitare
funzioni di vigilanza amministrativa, di indirizzo e di verifica».
Poichè gli IZS, come sottolineato nel ricorso anche dalla stessa
Avvocatura dello Stato, vengono ad operare non solo nel campo della
tutela dell'igiene e sanità, ma anche della ricerca sperimentale
scientifica (materia di competenza concorrente, alla quale inerisce,
secondo la sentenza di questa Corte n. 166 del 2004, la finalità
della «protezione e tutela degli animali impiegati a fini scientifici
e sperimentali», che è propria di questi istituti di ricerca, in
base a quanto si ricava dall'art. 125 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112, recante norme sul «Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59») le
conclusioni innanzi prospettate sono ribadite anche dalla
giurisprudenza costituzionale più recente, che ha esaminato la
questione con riferimento al parametro in parola. Questa Corte ha,
infatti, già avuto modo di sottolineare, riguardo al riparto di
competenze tra Stato e Regioni in tale materia, che «mentre non vi è
dubbio che spetti allo Stato la determinazione dei programmi della
ricerca scientifica a livello nazionale ed internazionale (art.
12-bis del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante "Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421")», non è da escludere che le Regioni
possano comunque svolgere autonomamente una propria attività sui
«singoli progetti dei quali ogni regione abbia assunto,
specificamente, la responsabilità della realizzazione» (sentenza n.
422 del 2006).
E, d'altro canto, che la norma censurata non debba intendersi nel
senso che essa autorizzi la Regione ad attribuire compiti e funzioni
di interesse nazionale ed internazionale lo si desume dalla stessa
lettura sistematica della legge regionale in cui la norma si colloca.
Infatti, nel comma 3 (che precede quello censurato) del medesimo art.
1, il legislatore regionale rinvia, per l'individuazione dei compiti
e delle funzioni proprie dell'istituto zooprofilattico, a quanto
previsto al riguardo dalla disciplina statale, vale a dire dal d.lgs.
n. 270 del 1993, e dal regolamento emanato in attuazione dell'art. 1,
comma 5, del citato d.lgs., approvato con decreto ministeriale del 16
febbraio 1994, n. 190 (Regolamento recante norme per il riordino
degli istituti zooprofilattici sperimentali, in attuazione dell'art.
1, comma 5, del decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 270).
3. - Fondata è, invece, la questione concernente l'art. 3, comma
4, della legge regionale in esame.
Il ricorrente ritiene che la norma regionale denunciata sia
costituzionalmente illegittima, in quanto la stessa individua, quale
componente ministeriale del collegio dei revisori, un rappresentante
del Ministero della salute in luogo di un rappresentante del
Ministero dell'economia e delle finanze, diversamente da quanto
disposto dal legislatore statale con il principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica rappresentato dall'art. 16 della
legge n. 196 del 2009, che ha, appunto, individuato come necessaria,
negli organi collegiali di revisione contabile delle amministrazioni
pubbliche, la presenza di un rappresentante del Ministero
dell'economia, al fine di dare attuazione alle prioritarie esigenze
di controllo e di monitoraggio degli andamenti della finanza
pubblica.
Invero, la problematica dell'indicazione di un solo
rappresentante ministeriale deriva dalla già ricordata sentenza
della Corte costituzionale n. 124 del 1994, che ha ritenuto fondata
la censura mossa all'art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 270 del 1993,
nella parte in cui questo attribuiva «al Ministro della sanità ed al
Ministro del Tesoro il potere di designare due dei tre componenti del
collegio dei revisori», ritenendo che «la strumentalità che lega gli
istituti (zooprofilattici) sia allo Stato che alle Regioni e alle
Province autonome» imponesse la declaratoria di incostituzionalità
della disposizione che stabiliva la prevalenza della componente
statale.
Peraltro, nessuna indicazione utile può trarsi da questo
precedente giurisprudenziale quanto all'identificazione del Ministro
competente a nominare il componente del collegio, là dove la
disciplina dichiarata illegittima costituzionalmente veniva a porre i
due Ministri su un piano equivalente.
Fermo restando che è da escludere che possa essere il
legislatore regionale ad individuare l'amministrazione statale
competente, è fondata l'evocazione, fatta dal ricorrente, dell'art.
16 della legge n. 196 del 2009 come principio fondamentale in materia
di coordinamento della finanza pubblica da prendere a riferimento.
Tale articolo stabilisce che: «Al fine di dare attuazione alle
prioritarie esigenze di controllo e di monitoraggio degli andamenti
della finanza pubblica di cui all'articolo 14, funzionali alla tutela
dell'unità economica della Repubblica, ove non già prevista dalla
normativa vigente, è assicurata la presenza di un rappresentante del
Ministero dell'economia e delle finanze nei collegi di revisione o
sindacali delle amministrazioni pubbliche, con esclusione degli enti
e organismi pubblici territoriali e, fatto salvo quanto previsto
dall'articolo 3-ter, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, degli enti ed organismi da questi ultimi vigilati,
fermo restando il numero dei revisori e dei componenti del collegio».
Invero, ancor prima dell'emanazione della norma sopra richiamata,
questa Corte aveva evidenziato che la piena attuazione del principio
di coordinamento della finanza pubblica poteva determinare che la
competenza statale non si esaurisse con l'esercizio del potere
legislativo, ma implicasse anche «l'esercizio di poteri di ordine
amministrativo, di regolazione tecnica, di rilevazione di dati e di
controllo» (sentenza n. 376 del 2003). E, del resto, la Corte aveva
messo in rilievo «il carattere "finalistico" dell'azione di
coordinamento» e, quindi, l'esigenza che «a livello centrale» si
potessero collocare anche «i poteri puntuali eventualmente necessari
perchè la finalità di coordinamento» venisse «concretamente
realizzata» (sempre sentenza n. 376 del 2003).
Nella sentenza di questa Corte n. 370 del 2010 si rileva, poi,
come l'attività svolta dai servizi ispettivi di finanza pubblica
spetti allo Stato, in quanto essa è propedeutica all'esercizio della
funzione di coordinamento della finanza pubblica, e si richiama
l'art. 28, comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato), che esplicitamente attribuisce al Ministero
dell'economia e delle finanze il compito di acquisire ogni utile
informazione «allo scopo di assicurare il perseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica».
In questa prospettiva, il già ricordato art. 16 della legge n.
196 del 2009 si pone come vera e propria norma di principio che
stabilisce una specifica modalità di concretizzazione della
finalità di coordinamento della finanza pubblica.
Pertanto, il mancato uniformarsi dell'art. 3, comma 4, della
legge regionale abruzzese n. 13 del 2010 al dettato dell'art. 16
della legge n. 196 del 2009, con l'errata individuazione quale
componente del Collegio dei revisori, in rappresentanza dello Stato,
del Ministro della salute in luogo di quello dell'economia e delle
finanze, comporta che la questione di legittimità costituzionale
della norma regionale in esame debba essere ritenuta fondata per
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. con riferimento alla
materia del coordinamento della finanza pubblica da parte dello
Stato. Resta assorbita la questione sollevata in relazione alla
materia «tutela della salute».
4. - È, altresì, da accogliere la censura relativa all'art. 4,
comma 2, nella parte in cui stabilisce che il Ministro della salute
provveda ad individuare ulteriori modalità di finanziamento, oltre a
quelle richiamate al comma 1, per assicurare che «l'Istituto possa
assolvere ai compiti nazionali e internazionali, svolti per il
Ministero e per le Regioni».
Secondo la fondata censura del ricorrente, tale disposizione
regionale - prevedendo anche per le Regioni «modalità di
finanziamento ulteriori», rispetto a quelle previste dal precedente
comma 1 (che rimanda a quanto dettato al riguardo dall'art. 6 del
d.lgs. n. 270 del 1993), attraverso mezzi finanziari facenti parte
del bilancio dello Stato - contrasta con quanto stabilito dall'art.
6, comma 2, lettera a), del d.lgs. n. 270 del 1993 e, quindi, con
l'art. 117, terzo comma, Cost.
Il legislatore nazionale, prevedendo, infatti, rispettivamente,
alla lettera a) e alla lettera c) del secondo comma dell'art. 6, che
il finanziamento degli istituti zooprofilattici sia assicurato in
parte dallo Stato, in parte «dalle regioni [...] per le prestazioni
poste a carico delle stesse», distingue chiaramente tra finanziamenti
statali e regionali secondo che compiti o servizi siano stati
assegnati all'Istituto dallo Stato o dalle Regioni. Diversamente, il
legislatore regionale, con la disposizione censurata, pone a carico
del Ministero della salute, quindi dello Stato, il compito di
provvedere ad individuare ulteriori modalità di finanziamento
affinchè l'istituto possa assolvere, indistintamente, a compiti
svolti per il Ministero e per le Regioni.
La norma oggetto di scrutinio prevedendo, quindi, forme di
finanziamento statale per compiti anche di matrice regionale è
costituzionalmente illegittima per contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost. in quanto viola un principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
5. - In ragione della omogeneità e della reciproca connessione,
è opportuno trattare congiuntamente le questioni relative ai commi 1
e 4 dell'art. 5 della legge della regione Abruzzo n. 13 del 2010, in
riferimento all'art. 117, terzo comma. Cost.
5.1. - Le questioni non sono fondate perchè si basano su un
erroneo assunto interpretativo del ricorrente.
I commi censurati riguardano compiti e funzioni degli organi
dell'Istituto zootecnico sperimentale "G. Caporale" ed il ricorrente
li impugna sul presupposto che il loro contenuto deroghi
significativamente ai principi previsti dall'art. 3 del d.lgs. n. 270
del 1993, in merito alle funzioni di indirizzo e di verifica, a
quelle di gestione ed a quelle di controllo che vengono attribuite,
rispettivamente, al Consiglio di amministrazione, al direttore
generale e al collegio dei revisori, nonchè alla necessaria
separazione tra le stesse.
La Regione, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, con
le disposizioni in esame, non avrebbe rispettato e garantito la
ripartizione dettata al riguardo dal legislatore nazionale, definendo
un assetto istituzionale dell'Istituto zooprofilattico abruzzese
diverso da quello previsto dal legislatore statale per gli IZS a
livello nazionale, e venendo, in tal modo, a violare l'art. 117,
terzo comma, Cost.
5.2. - Nello specifico, il comma 1 dell'art. 5 della legge
regionale n. 13 del 2010, stabilendo che: «Il Consiglio di
Amministrazione esercita le funzioni d'indirizzo e controllo»,
contrasterebbe, a parere dell'Avvocatura dello Stato, sia con quanto
previsto dall'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 270 del 1993, secondo
cui il consiglio di amministrazione ha solo «compiti di indirizzo,
coordinamento e verifica dell'attività dell'Istituto», sia con il
dettato del comma 5 dello stesso articolo che, richiamando l'art. 3
del d.lgs. n. 502 del 1993 (ora art. 3-ter, a seguito delle modifiche
apportate dal d.lgs. n. 229 del 1999), attribuisce le funzioni di
controllo al collegio dei revisori.
Il comma 4, poi, prevedendo che «Il Direttore Generale,
nell'ambito delle direttive del Consiglio di Amministrazione, cura la
gestione dell'Istituto», violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.,
in quanto si porrebbe in contrasto con l'art. 3, commi 2 e 3, del
d.lgs. n. 270 del 1993 - secondo cui è il «Consiglio di
amministrazione l'organo con compiti di indirizzo, coordinamento e
verifica delle attività dell'Istituto» (comma 2), mentre «il
Direttore generale è l'organo titolare della rappresentanza legale
dell'istituto, della responsabilità della gestione complessiva
dell'ente, nonchè della direzione dell'attività scientifica» (comma
3) - poichè non rispetterebbe l'assetto dettato al riguardo dal
legislatore statale con il preciso scopo di assicurare che le
funzioni del Consiglio di amministrazione e del direttore generale
restino reciprocamente indipendenti e su piani differenti.
Le censure non sono da accogliere, in quanto il ricorrente è
incorso in una erronea interpretazione circa il contenuto da
attribuire alla disposizione regionale.
Infatti, con riguardo a quanto concerne le funzioni del Consiglio
di amministrazione (art. 5, comma 1, della citata legge regionale),
la disposizione impugnata, affermando che «Il Consiglio di
Amministrazione esercita le funzioni d'indirizzo e controllo», non si
discosta da quanto previsto dal legislatore statale riguardo alle
funzioni attribuite al Consiglio di amministrazione, così come
indicate nell'ultimo periodo dell'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 270
del 1993 ove si afferma che: «Il consiglio di amministrazione ha
compiti di indirizzo, coordinamento e verifica delle attività
dell'istituto». Del resto, che verifica e controllo siano da
considerare equivalenti, si può trarre anche dall'art. 4, comma 4,
del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), ove il
legislatore statale, relativamente agli organi di vertice delle
amministrazioni pubbliche, che non siano direttamente o
indirettamente espressione di rappresentanza politica, stabilisce che
essi adeguino «i propri ordinamenti al principio della distinzione
tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione
dall'altro».
Al riguardo, è da sottolineare che il termine «verifica»,
utilizzato dal legislatore statale per indicare uno dei compiti
affidati al Consiglio di amministrazione relativamente alle attività
dell'Istituto, è lessicalmente sinonimo del termine «controllo»
utilizzato dal legislatore regionale ed è riferito al riscontro sul
buon andamento delle attività dell'Istituto, il quale, sia nella
configurazione astratta sia nella realizzazione pratica, non coincide
con il controllo contabile affidato al collegio dei revisori (art. 3,
comma 4, del d.lgs. n. 270 del 1993) ma si sostanzia in una verifica
in ordine alla circostanza che l'amministrazione - al cui vertice è
il direttore generale - si conformi nell'azione gestionale agli
indirizzi dati dal Consiglio stesso nell'ambito dei suoi
poteri-doveri.
5.3. - Analoghe osservazioni possono avanzarsi per quanto
riguarda l'interpretazione da dare al dettato del comma 4 del
medesimo art. 5 della legge regionale abruzzese, poichè anche in
questo caso il ricorrente è incorso in un'errata interpretazione
della norma censurata.
Infatti, il comma 4 della citata norma regionale, là dove
prevede che «il Direttore generale, nell'ambito delle direttive del
Consiglio di Amministrazione, cura la gestione dell'Istituto», non si
discosta da quanto sostanzialmente previsto dal legislatore statale
con l'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 270 del 1993, che assegna al
direttore generale, oltre alla rappresentanza legale dell'Istituto,
il compito di gestirlo e di dirigerne l'attività scientifica.
Risulta chiaro, come sopra si è evidenziato quando si è
richiamato il contenuto del d.lgs. n. 165 del 2001, che i due organi
operano su piani diversi , in coerenza, del resto, con il più
generale assetto organizzativo della Pubblica amministrazione. Al
riguardo, anche la giurisprudenza di questa Corte, affrontando le
problematiche relative agli incarichi dirigenziali ed alla loro
attribuzione e decadenza, si è richiamata al principio di
distinzione tra funzioni di indirizzo e controllo e funzioni di
gestione amministrativa (sentenza n. 390 del 2008).
Al Consiglio di amministrazione compete, infatti,
l'individuazione delle linee di indirizzo dell'attività
dell'Istituto ed il controllo sull'effettiva conformazione alle
stesse: mentre al direttore generale - direttamente nominato dalla
Regione - spetta il compito di gestire l'attività dell'istituto,
secondo gli indirizzi del Consiglio, nonchè di dirigere l'attività
scientifica (come sottolineato già nella sentenza n. 124 del 1994).
5.4. - Ugualmente non fondata è, infine, l'ulteriore censura,
relativa ai due citati commi, avanzata dal ricorrente, poichè, nella
sua genericità ed apoditticità, essa risulta, in sostanza,
ripetitiva delle precedenti argomentazioni avanzate in riferimento
alle medesime disposizioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 3, comma 4,
e 4, comma 2, della legge della Regione Abruzzo 5 maggio 2010, n. 13
(Funzionamento dell'Istituto Zooprofilattico sperimentale
dell'Abruzzo e del Molise "G. Caporale" di Teramo);
Dichiara non fondate le questioni di legittimità degli artt. 1,
comma 4, e 5, commi 1 e 4, della medesima legge 5 maggio 2010, n. 13,
promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Napolitano


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria l'11 aprile 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti