1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 20-12-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 411 SENTENZA 4 - 14 dicembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Intervento di soggetto privo di interesse qualificato ad intervenire - Inammissibilita'. Lavoro (rapporto di) - Legge della Regione Lombardia - Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) - Personale assunto successivamente alla trasformazione in persone giuridiche di diritto privato - Prevista applicazione, in sede di contrattazione decentrata, dei contratti in essere o di contratti compatibili ed omogenei con quelli applicati al personale gia' in servizio - Difetto di motivazione in ordine alla rilevanza della questione - Inammissibilita'. - Legge della Regione Lombardia 13 febbraio 2003, n. 1, art. 18, comma 13, secondo periodo. - Costituzione, artt. 18, 39 e 117, secondo comma, lettera l). Lavoro (rapporto di) - Legge della Regione Lombardia - Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) - Personale assunto successivamente alla trasformazione in persone giuridiche di diritto privato - Prevista applicazione, in sede di contrattazione decentrata, dei contratti in essere o di contratti compatibili ed omogenei con quelli applicati al personale gia' in servizio - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - Legge della Regione Lombardia 13 febbraio 2003, n. 1, art. 18, comma 13, secondo periodo. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l), (artt. 3, 18, 39 e 41). (006C1138) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 20-12-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 18, comma 13,
della legge Regione Lombardia 13 febbraio 2003, n. 1 (Riordino della
disciplina delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza
operanti in Lombardia), promossi con ordinanze del 27 luglio 2004 dal
Tribunale di Lecco nel procedimento civile vertente tra la F.P. Cgil
Funzione Pubblica della Provincia di Lecco ed altra e la Casa di
riposo dott. Luigi e Regina Sironi Onlus, iscritta al n. 978 del
registro ordinanze 2004, e del 3 giugno 2005 dal Tribunale di Mantova
nel procedimento civile vertente tra la Fondazione Isabella Gonzaga
Onlus e la Funzione Pubblica Cgil di Mantova, iscritta al n. 434 del
registro ordinanze 2005, e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 49, 1ª serie speciale, dell'anno 2004 e 38, 1ª serie
speciale, dell'anno 2005;
Visti gli atti di costituzione della F.P.S. CISL-Federazione
Pubblici Servizi della Provincia di Lecco, della Casa di riposo dott.
Luigi e Regina Sironi Onlus, della Fondazione Isabella Gonzaga Onlus
nonchè gli atti di intervento della F.P.S. CISL, Federazione
Pubblici Servizi della Regione Lombardia, e della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2006 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Bassano Baroni e Lidia Ciabattini per la Casa
di riposo dott. Luigi e Regina Sironi Onlus e per la Fondazione
Isabella Gonzaga Onlus, Nico Cerana per la F.P.S. CISL, Federazione
Pubblici Servizi della Provincia di Lecco, e gli avvocati Nicolò
Zanon e Andrea Manzi per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza depositata il 27 luglio 2004 il Tribunale di
Lecco ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18, comma 13, della legge Regione Lombardia 13 febbraio
2003, n. 1 (Riordino della disciplina delle Istituzioni Pubbliche di
Assistenza e Beneficenza operanti in Lombardia), in riferimento agli
artt. 18, 39 e 117 della Costituzione.
1.1.1. - L'incidente è stato sollevato nel corso di un giudizio
promosso dalle organizzazioni sindacali provinciali CGIL Funzione
Pubblica e F.P.S. CISL della Provincia di Lecco, ai sensi
dell'art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (Norme sulla tutela
della libertà e dignità dei lavoratori, della libertà sindacale e
dell'attività sindacale nei luoghi di lavoro e norme sul
collocamento), al fine di denunciare il comportamento, asseritamente
antisindacale, tenuto dalla Casa di Riposo dott. Luigi e Regina
Sironi - ONLUS (già IPAB), consistito nell'applicazione unilaterale,
ad un dipendente assunto dopo la privatizzazione della Fondazione
convenuta, del CCNL «UNEBA» (Unione nazionale enti di beneficenza e
assistenza), in luogo di quello «Regioni ed Autonomie locali», e
segnatamente nella mancata concertazione del contratto collettivo da
applicare, in violazione del disposto dell'art. 18, comma 13, della
legge Regione Lombardia n. 1 del 2003.
Nel resistere alla domanda attrice, la parte convenuta aveva
dedotto che, nella fase immediatamente precedente alla sua
trasformazione in ente di diritto privato, essa aveva comunicato alle
organizzazioni ricorrenti quale contratto collettivo avrebbe
applicato; che la disposizione addotta a fondamento del ricorso non
imponeva affatto l'obbligo di raggiungere un accordo con le
associazioni sindacali circa la disciplina contrattuale da osservare;
e infine che la norma invocata era costituzionalmente illegittima.
1.1.2. - Il giudice a quo osserva, in punto di non manifesta
infondatezza, che la lesione degli artt. 18 e 39 della Costituzione
deriverebbe dalla violazione, da parte della norma censurata, del
principio della libertà ordinamentale riconosciuta alle
organizzazioni sindacali. La contrattazione collettiva, invero,
sfuggirebbe a qualsivoglia intervento «eteronomo», segnatamente nel
senso che non potrebbe, con legge - e tanto meno con legge regionale
- stabilirsi da quale contratto e di quale livello debba essere
disciplinato un certo rapporto, essendo la relativa scelta rimessa
esclusivamente alle parti contraenti. Peraltro, la norma censurata
porterebbe all'applicazione, a rapporti di lavoro di diritto privato,
di un contratto collettivo - quello delle «Regioni ed autonomie
locali» - previsto per la disciplina di rapporti del «comparto
pubblico» e stipulato, ex parte datoris, dall'ARAN, e cioè da un
soggetto che, in quanto rappresentativo delle sole amministrazioni
pubbliche, giammai potrebbe rappresentare un datore di lavoro
privato.
Ad avviso del rimettente, inoltre, la norma censurata violerebbe
altresì l'art. 117 della Costituzione, in quanto interverrebbe a
regolamentare rapporti di natura privatistica, come tali sottratti
alla potestà legislativa delle regioni.
1.1.3. - Quanto alla rilevanza del prospettato dubbio, la
questione sarebbe «determinante per la decisione della controversia
in atti».
1.2. - Si è costituita la F.P.S. CISL - (Federazione Pubblici
Servizi) della Provincia di Lecco - che ha chiesto dichiararsi
inammissibile, ovvero infondata, la questione sollevata.
1.2.1. - Ricapitolata l'evoluzione normativa delle IPAB - a
partire dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972 (Norme sulle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza), cosiddetta legge Crispi, e
dal trasferimento alle Regioni delle funzioni relative alle IPAB, ad
opera del d.P.R. n. 616 del 1977 (Attuazione della delega di cui
all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382) - la deducente ricorda
come la Corte costituzionale (sentenza n. 173 del 1981) abbia
dichiarato incostituzionale la norma (art. 25, comma quinto, del
d.P.R. n. 616 del 1977) che, trasferendo ai comuni personale, beni e
funzioni delle IPAB, aveva sovvertito il principio - posto a
fondamento della legge n. 6972 del 1890 - del rispetto della volontà
dei fondatori, pur dovendosi prevedere un sistema di controlli, in
ragione del fine pubblico dell'attività svolta, in regime di
autonomia, da tali enti.
Segnala inoltre la deducente Federazione come la peculiarità
della natura giuridica delle IPAB - caratterizzata dall'intrecciarsi
di una disciplina pubblicistica, in funzione di controllo, con una
notevole permanenza di elementi privatistici, ulteriormente ribadita
nella sentenza n. 195 del 1987 - portò questa Corte (sentenza n. 396
del 1988) a dichiarare l'illegittimità dell'art. 1 della legge
17 luglio 1890, n. 6972, nella parte in cui non prevedeva che le IPAB
regionali e infraregionali continuassero a sussistere come soggetti
di diritto privato, qualora possedessero i requisiti di
un'istituzione privata.
Fissati dalle leggi regionali lombarde 27 marzo 1990, n. 21, e 27
marzo 1990, n. 22, la procedura e i requisiti perchè le IPAB
interessate ottenessero il riconoscimento della personalità
giuridica di diritto privato, il decreto legislativo 4 maggio 2001,
n. 207 (Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza, a norma dell'art. 10 della legge 8 novembre
2000, n. 328), ha, tra l'altro, disposto che le istituzioni
inquadrate come aziende di servizi o persone giuridiche di diritto
privato conservano i diritti e gli obblighi anteriori a tale
inquadramento, tra i quali quelli inerenti al mantenimento, da parte
del personale dipendente, dell'anzianità pregressa (art. 4).
1.2.2. - Ciò posto, evidenzia la deducente come, in piena
aderenza ai principi di cui agli artt. 18, 38 e 118 della
Costituzione, nonchè alle linee guida della legge 8 novembre 2000,
n. 328, e del d.lgs. n. 207 del 2001, la legge della Regione
Lombardia n. 1 del 2003 abbia provveduto al riordino delle IPAB
operanti sul suo territorio, mediante la loro trasformazione in
Aziende di servizi alla persona (ASP) o in persone giuridiche di
diritto privato, senza scopo di lucro, prevedendo - ad integrazione
del disposto dell'art. 4 del predetto decreto legislativo e in
conformità alle previsioni dell'accordo 18 novembre 2002, nel
frattempo intervenuto tra le organizzazioni sindacali di categoria e
il competente Assessorato regionale - che qualsivoglia trasformazione
delle IPAB in persone giuridiche di diritto privato o in ASP non
costituisca causa di risoluzione del rapporto con il personale, nè
altrimenti incida sui trattamenti in godimento o sull'anzianità
maturata (art. 3, comma 6).
Inequivocabile, pertanto, sarebbe la volontà del legislatore
regionale di fare in modo che la trasformazione dell'ente non incida
sul rapporto di lavoro del personale dipendente e non crei - nelle
more della determinazione di apposito comparto - inaccettabili
sperequazioni relativamente a future assunzioni.
1.2.3. - La questione proposta, secondo la F.P.S. - CISL, sarebbe
inammissibile, vuoi per assoluta carenza di motivazione in ordine
alla sua rilevanza, solo apoditticamente enunciata, vuoi per mancanza
del necessario carattere «determinante».
In effetti, mentre oggetto del giudizio a quo era l'inosservanza
della procedura prescritta dagli artt. 1, comma 2, e 5 del CCNL
22 gennaio 2004 e dalla legge regionale al fine di assicurare una
scelta concordata tra le parti della disciplina contrattuale
applicabile al rapporto, la questione di costituzionalità è stata
sollevata con riguardo alla asserita limitazione della tipologia dei
contratti da prendere in considerazione.
1.2.4. - Il dubbio di costituzionalità sarebbe in ogni caso
infondato.
E invero, a prescindere dalla mancata esplicitazione delle
ragioni del contrasto della norma impugnata con l'art. 18 della
Costituzione, il preteso vulnus alla libertà sindacale di cui
all'art. 39 Cost. sarebbe insussistente, sia perchè la disposizione
censurata costituirebbe la trasposizione in legge dell'accordo
raggiunto tra le parti in vista del riordino delle IPAB, sia perchè
la previsione di una contrattazione decentrata, avente ad oggetto
l'individuazione del contratto di lavoro applicabile al personale
assunto dopo la trasformazione delle IPAB in persone giuridiche di
diritto privato, toglierebbe ogni carattere lesivo alla (eventuale)
«applicazione di un contratto collettivo previsto per il comparto
pubblico [...], in riferimento ad un datore di lavoro (le IPAB) e ad
un rapporto contrattuale definitivamente accertato come privato».
Immotivato e infondato sarebbe altresì, ad avviso della
Federazione deducente, il denunciato contrasto della norma censurata
con l'art. 117 della Costituzione, in quanto, a prescindere dalla
generale assimilazione del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici
a quello privatistico, la norma impugnata, demandando all'autonoma
contrattazione delle parti l'individuazione del contratto collettivo
per i neo assunti, si correlerebbe alla ricordata necessità
perequativa, senza in alcun modo condizionare i contenuti del
rapporto, al quale non imporrebbe affatto l'applicazione di una
disciplina pubblicistica, e senza pertanto violare la potestà
legislativa dello Stato.
1.3. - Nel giudizio si è altresì tempestivamente costituita la
Fondazione Casa di Riposo Dr. Luigi e Regina Sironi - ONLUS.
1.3.1. - Nella sua memoria l'ente sottolinea come - a fronte
della denuncia ex art. 28 della legge n. 300 del 1970, proposta per
essere stato unilateralmente applicato, a una dipendente assunta dopo
la privatizzazione, il C.C.N.L. «UNEBA», piuttosto che quello
«Regioni e Autonomie locali», in assenza di qualsivoglia procedura di
concertazione con le organizzazioni sindacali - esso avesse replicato
che, costituendo «l'avvenuta depubblicizzazione» della ex IPAB «un
atto di accertamento meramente ricognitivo dell'originaria natura
privatistica della Casa di Riposo», doveva escludersi
l'applicabilità di una norma destinata ad operare nei confronti di
soggetti la cui trasformazione fosse ancora in itinere; che
l'art. 18, comma 13, della legge Regione Lombardia n. 1 del 2003,
pretesamente violato dal datore di lavoro, non imponeva affatto un
obbligo di risultato, ma soltanto un obbligo di trattare, impegno
nella fattispecie sicuramente assolto; che, non sussistendo tra il
CCNL Regioni - Enti locali del 22 gennaio 2004 e il CCNL UNEBA del
27 maggio 2004 problemi di raccordo e costituendo il secondo lo
svolgimento e l'attuazione del disegno delineato nel primo, il
preteso obbligo di trattare poteva considerarsi assolto con la sua
stipulazione; che, in ogni caso, la disposizione della quale i
ricorrenti chiedevano al giudice l'applicazione, ove interpretata
come volta a porre un limite inderogabile alla libera e piena
esplicazione della libertà di contrattazione collettiva, era
costituzionalmente illegittima, per violazione degli artt. 4, 18, 39
e 117 della Costituzione.
1.3.2. - Nel domandare, quindi, alla Corte di ritenere fondata la
prospettata questione, la deducente sottolinea, in ordine alla sua
rilevanza, che il ricorso contro di essa proposto, una volta espunta
dall'ordinamento la norma regionale, dovrebbe essere rigettato per
mancanza di qualsivoglia base normativa.
1.4. - La Regione Lombardia è intervenuta nel giudizio ed ha
successivamente depositato memoria, eccependo preliminarmente la
manifesta inammissibilità, per difetto di rilevanza, del sollevato
dubbio di costituzionalità e, in subordine, la sua infondatezza nel
merito.
1.4.1. - Ripercorsi i tratti salienti dell'evoluzione della
disciplina degli enti operanti nel campo della beneficenza e
dell'assistenza, ricorda l'esponente che il d.lgs. n. 207 del 2001,
dopo avere espressamente affermato la natura privatistica del
rapporto di lavoro dei dipendenti delle ASP (art. 11), nulla prevede
circa la natura e il contenuto di quello del personale delle seconde.
La legge della Regione Lombardia n. 1 del 2003, si sarebbe
adeguata alle grandi linee di tale riforma e, oltre a disciplinare
compiutamente le modalità di trasformazione delle IPAB in ASP o in
persone giuridiche di diritto privato, avrebbe dettato regole
relative al rapporto di lavoro e allo status del personale sia delle
une che delle altre, così ovviando al silenzio serbato sul punto dal
legislatore statale. Si tratterebbe, peraltro, di norme - compresa
quella censurata - che, inserite quali emendamenti al progetto di
legge (a seguito di un accordo intercorso tra l'assessore regionale
alla Famiglia e Solidarietà sociale e le federazioni regionali di
categoria), si preoccuperebbero del destino del personale degli enti
che subiscono la trasformazione, in un'ottica volta a salvaguardare
la continuità del rapporto di lavoro e l'intangibilità delle
posizioni acquisite.
La norma denunciata, infatti, sarebbe volta ad introdurre
specifiche garanzie a favore dei lavoratori assunti successivamente
alla trasformazione, sia garantendo alle organizzazioni sindacali un
ruolo attivo in parte qua, sia evitando disparità di trattamento tra
neo-assunti e lavoratori già occupati.
1.4.2. - Sulla base di tali premesse, sostiene la deducente la
manifesta inammissibilità della proposta questione, e per omessa
motivazione sulla rilevanza, solo apoditticamente affermata, e,
comunque, per evidente difetto di rilevanza, dal momento che il
denunciato carattere antisindacale della condotta tenuta dal datore
di lavoro consisteva nel non aver provveduto ad instaurare
l'attività di contrattazione decentrata prescritta dalla legge
regionale e pertanto - escluso ogni profilo sostanziale -
nell'inosservanza della procedura prevista dalla norma regionale.
1.4.3. - La sollevata questione sarebbe, in ogni caso, infondata
nel merito.
Quanto alla prospettata lesione dell'art. 39 Cost., osserva
l'interveniente che, a prescindere dagli aspetti paradossali della
censura - volta a denunciare per violazione della libertà sindacale
una disposizione voluta dagli stessi sindacati -, costituirebbe ormai
ius receptum l'inesistenza di un'assoluta riserva, in favore
dell'autonomia collettiva, della competenza a disciplinare i rapporti
di lavoro, essendo del tutto pacifico che questi ben possono essere
regolamentati, in via confermativa o concorrente, da norme primarie,
cui spetta anzi il compito di assicurare la tutela minima del
lavoratore. Del resto, posto che il Giudice delle leggi ha
ripetutamente riconosciuto la costituzionalità di interventi
normativi volti a integrare o modificare i contratti collettivi, con
interventi su specifici aspetti della disciplina concordata dalle
parti (sentenze n. 419 del 2000, n. 697 del 1988 e n. 141 del 1980),
dovrebbe, a maggior ragione, essere sostenuta la legittimità di una
disposizione che, come quella censurata, si limiti a circoscrivere
l'area dei contratti collettivi tra i quali, in sede di
contrattazione decentrata, va individuato quello da applicare ai
rapporti presi in considerazione.
Nè potrebbe ignorarsi, nello scrutinio di costituzionalità, da
un lato, la valenza delle finalità perequatrici perseguite dalla
norma, e, dall'altro, il suo carattere transitorio, e cioè
applicabile «fino alla determinazione di un autonomo comparto di
contrattazione».
Quanto al presunto contrasto con l'art. 117 Cost., osserva la
deducente che «una legislazione regionale di contorno, che non viola
l'autonomia collettiva, ma anzi ne incorpora la volonta», come quella
censurata, dovrebbe considerarsi inerente alla competenza regionale
in materia di «tutela e (sicurezza) del lavoro».
In ogni caso, sarebbe del tutto irragionevole e irrealistico
ritenere che le Regioni - alle quali la riforma del titolo V della
Costituzione ha attribuito competenza legislativa esclusiva in
materia di servizi e assistenza sociale - debbano limitarsi a
regolamentare esclusivamente le attività socio-assistenziali,
astenendosi da qualunque riferimento alla disciplina del rapporto di
lavoro del personale dipendente degli enti cui ne è demandato lo
svolgimento.
Sottolineato che la disposizione impugnata non incide su rapporti
di natura privatistica e, in particolare, sui contenuti del rapporto
di lavoro, la Regione conclude osservando che, esclusa la violazione
dell'art. 39 Cost., sarebbe da negare anche quella dell'art. 117,
secondo comma, Cost., in quanto, se il contenuto dei contratti non è
intaccato dalla legge regionale, neppure sarebbe violata la
competenza esclusiva statale in punto di disciplina del rapporto di
lavoro.
1.5. - Nel giudizio di costituzionalità è altresì intervenuta
la F.P.S. CISL - Federazione Pubblici Servizi della Regione
Lombardia, che, affermata la propria legittimazione a intervenire in
quanto firmataria dell'accordo stipulato in data 18 novembre 2002 con
l'Assessore regionale alla Famiglia e alla Solidarietà sociale -
accordo che ha portato alla formulazione della disposizione poi
trasfusa nel comma 13 dell'art. 18 della legge della Regione
Lombardia n. 1 del 2003 - ha insistito per la declaratoria di
inammissibilità, o in subordine di infondatezza, della proposta
questione, esponendo argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle
svolte dalla F.P.S. CISL - Federazione Pubblici Servizi della
Provincia di Lecco.
2. - Con ordinanza del 3 giugno 2005 anche il Tribunale di
Mantova ha sollevato, in riferimento agli artt. 18, 39, 41 e 117
Cost., nonchè «al principio di razionalità desumibile dall'art. 3
Cost.», questione di legittimità costituzionale dell'art. 18,
comma 13, secondo periodo, della medesima legge Regione Lombardia
13 febbraio 2003, n. 1.
2.1.1. - Espone il rimettente che, con ricorso del 17 dicembre
2004, la Fondazione Isabella di Gonzaga aveva proposto opposizione
avverso il decreto, reso ex art. 28 della legge 20 maggio 1970,
n. 300, contenente la sua condanna a contrattare con il sindacato
ricorrente la scelta del contratto collettivo da applicare ai
rapporti di lavoro del personale assunto successivamente al
1° gennaio 2004, data della sua trasformazione da IPAB a fondazione
di diritto privato.
Nel contestare la pronuncia del giudice del lavoro, l'opponente
aveva affermato che essa era fondata sull'erroneo presupposto che
tale contrattazione fosse imposta dal contratto collettivo nazionale
UNEBA (art. 5), associazione di categoria cui essa aderiva, e
comunque dall'art. 18, comma 13, della legge regionale n. 1 del 2003
da ritenersi, in parte qua, costituzionalmente illegittimo, per
violazione degli artt. 117, 39, 18 e 41 Cost.
Dal canto suo l'opposto sindacato - ribadita l'antisindacalità
della condotta dell'opponente, per avere la stessa applicato, ai
dipendenti assunti successivamente alla trasformazione, in modo
unilaterale, il contratto collettivo nazionale UNEBA - aveva
affermato la piena conformità alla Costituzione della norma che tale
contrattazione imponeva, insistendo per il rigetto della opposizione.
2.1.2. - Tanto premesso, osserva il rimettente, in punto di
rilevanza della proposta questione, che non è condivisibile
l'argomentazione difensiva della Fondazione, secondo cui la
contrattazione prevista dalla disposizione censurata sarebbe
avvenuta, a livello nazionale, con la conclusione del contratto UNEBA
(alla cui stipulazione aveva partecipato la stessa CGIL), e che,
attraverso la ricezione dello stesso, essa avrebbe in sostanza
adempiuto agli obblighi imposti dal menzionato art. 18, comma 13,
della legge regionale n. 1 del 2003: in realtà, oggetto della
predetta norma è la previsione di una contrattazione a livello
decentrato, volta a individuare, fra diversi contratti collettivi
già stipulati a livello nazionale, tutti astrattamente applicabili
al rapporto, quello da osservare in concreto.
Neppure sarebbe fondato il rilievo secondo cui il contratto UNEBA
si porrebbe quale unica regolamentazione pattizia applicabile ai
rapporti di lavoro oggetto di controversia, e cioè ai rapporti di
lavoro di diritto privato nel settore assistenziale, sociale e
socio-sanitario: tale previsione - anche a prescindere dall'esistenza
di una pluralità di contratti collettivi applicabili alla
fattispecie - andrebbe pur sempre intesa nei limiti dell'efficacia
soggettiva del contratto limitata ai partecipanti all'UNEBA, in
conformità al principio generale per cui i contratti collettivi
vincolano solo gli aderenti alle organizzazioni sindacali stipulanti.
Nè avrebbe peso il mancato avvio della contrattazione
integrativa decentrata a livello aziendale, prevista dal contratto
UNEBA, perchè tale doglianza presuppone l'applicabilità del
contratto prescelto, laddove ciò di cui in primis si duole il
ricorrente è, a monte, l'unilateralità della scelta compiuta dalla
Fondazione.
In tale contesto - argomenta il giudice a quo - non può negarsi
che la soluzione della controversia dipende dalla vigenza o meno
della norma nell'ordinamento: e invero, sussistendo tutti i
presupposti fattuali della sua applicazione - qualità soggettiva del
datore di lavoro; assunzione dei lavoratori dopo la sua
trasformazione; mancato avvio della contrattazione decentrata circa
il contratto collettivo applicabile a tali rapporti - l'affermazione
della conformità della disposizione censurata alla Costituzione e,
quindi, la declaratoria di infondatezza della prospettata questione,
comporterebbe quella dell'antisindacalità della condotta denunciata,
mentre, l'esito positivo dello scrutinio imporrebbe il rigetto della
domanda attrice.
2.1.3. - Quanto alla non manifesta infondatezza del dubbio di
costituzionalità, secondo il rimettente la materia regolamentata
dalla norma impugnata rientrerebbe nella competenza esclusiva dello
Stato ex art. 117, secondo comma, lett. l), Cost.
E invero, posto che le disposizioni che disciplinano il rapporto
di lavoro rientrano pur sempre nell'ambito del diritto civile,
costituendo anzi un diritto civile speciale, la norma censurata, in
quanto volta alla regolamentazione del rapporto di lavoro, e
segnatamente delle modalità di applicazione dei contratti collettivi
ai singoli rapporti, violerebbe la menzionata riserva di competenza
dell'ordinamento civile alla legge statale, secondo un ordine di idee
ripetutamente condiviso dalla Corte costituzionale (sentenze n. 50
del 2005, n. 379 del 2004, n. 359 del 2003).
Posto poi che i contratti collettivi, malgrado la loro asserita
funzione «normativa nei confronti di tutti i datori di lavoro che
sono o diventeranno parte di singoli contratti», sono pur sempre
contratti di diritto comune, la norma regionale censurata si porrebbe
altresì in contrasto con l'art. 39 Cost., sotto il profilo della
violazione della libertà sindacale.
Oggetto di garanzia costituzionale sarebbe, infatti, oltre che la
libertà di agire dei sindacati per la salvaguardia dei diritti dei
lavoratori, la tutela dell'organizzazione sindacale, ivi compresa
quella relativa alla produzione contrattuale, dalle interferenze dei
pubblici poteri: libertà della quale sarebbero titolari sia
individualmente i singoli soggetti sia l'associazione nel suo
complesso, sia i datori di lavoro, sia i lavoratori, secondo un
approccio che trova conforto in alcune convenzioni internazionali,
tra cui l'art. 28 della Carta fondamentale dei diritti dell'UE, oltre
che in pronunce del Giudice delle leggi.
La norma censurata sarebbe, pertanto, lesiva dell'evocato art. 39
Cost., sotto il profilo che essa impone alle parti l'obbligo di
negoziare la scelta del contratto collettivo applicabile a
determinati rapporti, per violazione della libertà dei singoli
datori di lavoro di aderire ad un'associazione di categoria e di fare
proprie le statuizioni del contratto collettivo nazionale dalla
stessa concluso: essa li obbligherebbe, in sostanza, ad applicare un
contratto anche diverso da quello dell'associazione di appartenenza,
o comunque ad applicare un contratto collettivo, tra quelli
esistenti, pur in mancanza di adesione a qualsivoglia organizzazione
sindacale. Invece, la libertà sui termini e sui modi della
contrattazione collettiva sfuggirebbe a ogni intervento eteronomo,
poichè l'autosufficienza dell'ordinamento sindacale imporrebbe alla
Stato di astenersi dal legiferare in parte qua, se non per garantire
la libertà di esplicazione dell'attività sindacale, dovendo
eventuali interventi nella regolazione del rapporto di lavoro
comunque svolgersi in via del tutto eccezionale, in modo da non
ledere l'autonomia delle parti nella composizione delle dinamiche
contrattuali.
Tali presupposti sarebbero insussistenti nella fattispecie, tanto
più che il preteso carattere transitorio della norma sarebbe
vanificato dalla oscurità della sua formulazione.
In ogni caso, le argomentazioni svolte con riferimento
all'art. 39 Cost., ben si presterebbero anche a sorreggere una
censura di incostituzionalità per contrasto con il principio della
libertà di associazione, in collegamento con quello di iniziativa
economica, di cui agli artt. 18 e 41 Cost., ove il fondamento dei
diritti dei datori di lavoro, nei termini innanzi precisati, venisse
in tali norme rinvenuto.
Infine, la norma censurata imponendo una scelta condivisa del
contratto collettivo da applicare a determinati rapporti di lavoro,
senza nulla prevedere in caso di mancato accordo, violerebbe altresì
il principio di razionalità di cui all'art. 3 Cost.
2.2. - Si è costituita, ed ha poi depositato memoria, la
Fondazione Isabella Gonzaga O.N.L.U.S., che ha chiesto alla Corte di
dichiarare fondata la sollevata questione di legittimità
costituzionale.
2.2.1. - Quanto alla violazione dell'art. 117 Cost., la parte
privata osserva che una legge regionale che subordina l'applicazione
di CCNL volti a disciplinare certi rapporti all'intervento di accordi
decentrati e che mira ad estendere a un'area squisitamente
privatistica le regole concorsuali sull'accesso, sulla progressione
delle carriere e sul procedimento disciplinare, tipiche dell'area del
pubblico impiego, incidendo altresì sulle regole dettate
dall'art. 2070 del codice civile, contrasta con la natura
privatistica dei contratti collettivi, con la loro pacifica
soggezione alle disposizioni codicistiche, nonchè col costante
insegnamento del Giudice delle leggi, secondo cui è interdetto al
legislatore regionale introdurre modifiche in materie e rapporti
regolati dal codice civile.
Del resto, è opinione ormai unanimamente accolta che l'art. 39
Cost. dia copertura costituzionale al principio secondo cui
l'ordinamento delle relazioni sindacali è esente da qualsiasi forma
di controllo o ingerenza estranea e che la libertà sindacale «non
investe solo le forme di aggregazione», ma si estende
all'organizzazione della «attività di produzione contrattuale», di
modo che la libertà sui termini e sui modi della contrattazione
collettiva sfuggirebbe a ogni intervento eteronomo, anche della legge
ordinaria.
La libertà di cui all'art. 39 Cost. sarebbe, altresì,
indebitamente coartata sotto il profilo del vincolo apposto dalla
legge regionale al tipo e all'identità del CCNL da applicare,
dovendosi necessariamente optare tra i «contratti in essere» e i
«contratti compatibili e omogenei con quelli applicati al personale
in servizio», e cioè, in definitiva, tra contratti parametrati sul
comparto pubblico, malgrado l'intervenuto mutamento della natura
giuridica dell'ente e senza che tale soluzione possa ritenersi
giustificata dall'esigenza di garantire ai nuovi assunti eventuali
condizioni di maggior favore previste dai contratti previgenti
all'assunzione: è, infatti, assolutamente pacifica la possibilità
di modificare in peius i trattamenti previsti in sede di
contrattazione collettiva nonchè la necessità, in caso di
trasformazione di un ente da pubblico a privato, che la disciplina
del rapporto sia desunta dai CCNL stipulati dopo la privatizzazione e
non già dal regime giuridico anteriore.
In definitiva, la Fondazione opponente, dopo la stipulazione, da
parte dell'UNEBA - cui essa aderisce -, di un CCNL per l'area degli
enti assistenziali privati, tra i quali rientrano le ex IPAB,
potrebbe trovarsi ad applicare, per effetto della norma censurata, un
contratto collettivo alla cui formazione non ha mai partecipato,
essendo la sottoscrizione di quelli dell'area pubblica per legge
riservata all'ARAN. E tanto in contrasto con gli artt. 18, 39 e 41
Cost., secondo cui i CCNL devono essere conclusi tra organi realmente
rappresentativi.

Considerato in diritto

1. - I Tribunali di Lecco e di Mantova sollevano questione di
legittimità costituzionale - in riferimento, il primo, agli
artt. 18, 39 e 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione, il
secondo anche in riferimento agli artt. 3 e 41 - dell'art. 18,
comma 13, secondo periodo, della legge Regione Lombardia 13 febbraio
2003, n. 1 (Riordino della disciplina delle Istituzioni Pubbliche di
Assistenza e Beneficenza operanti in Lombardia), nella parte in cui
dispone che al personale assunto successivamente alla trasformazione
delle IPAB in persone giuridiche di diritto privato, «in sede di
contrattazione decentrata, è stabilita l'applicazione di contratti
in essere o di contratti compatibili ed omogenei con quelli applicati
al personale già in servizio».
2. - Avendo le questioni, sollevate dalle due ordinanze, ad
oggetto la medesima norma ed essendo analoghe le argomentazioni
svolte a sostegno del dubbio di legittimità costituzionale, i due
giudizi devono essere riuniti.
3. - Preliminarmente, deve essere dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento spiegato nel giudizio n. 978 del 2004 dalla F.P.S.
CISL della Regione Lombardia, dal momento che le associazioni di
categoria «non sono titolari di un interesse giuridicamente
qualificato suscettibile di essere pregiudicato immediatamente ed
irrimediabilmente» dalla pronuncia di questa Corte (sentenze n. 279
del 2006 e n. 341 del 2003).
4. - L'eccezione di inammissibilità della questione sollevata
dal Tribunale di Lecco è fondata.
L'ordinanza de qua, infatti, non motiva in alcun modo sulla
rilevanza di una questione che - sorta in un procedimento nel quale
si denunciava come antisindacale la condotta datoriale consistita
nell'inosservanza dell'obbligo di «confrontarsi» con le
organizzazioni sindacali - viene dal rimettente posta esclusivamente
in termini di contratto collettivo da applicare ai dipendenti assunti
dopo la privatizzazione, e cioè senza alcun riferimento alla
disciplina procedimentale che costituiva l'oggetto del giudizio ex
art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300.
5. - La questione sollevata dal Tribunale di Mantova è fondata.
5.1. - Il giudice rimettente - dopo aver esposto, con motivazione
esauriente, le ragioni per le quali l'esito del giudizio di
opposizione al decreto di repressione della condotta antisindacale
dipende dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale della norma regionale censurata - osserva come, con
tale norma, la Regione abbia dettato una disciplina propria
dell'ordinamento civile, riservato alla legislazione statale
dall'art. 117, secondo comma, lett. l), della Costituzione, in quanto
l'intervento legislativo regionale sarebbe «volto alla
regolamentazione del rapporto di lavoro, e segnatamente delle
modalità di applicazione dei contratti collettivi ai singoli
rapporti».
Aggiunge che la norma regionale violerebbe anche l'art. 39 Cost.,
in quanto «impone alle parti l'obbligo di negoziare la scelta del
contratto collettivo applicabile a determinati rapporti, in
violazione della libertà dei singoli datori di lavoro di aderire ad
un'associazione di categoria e di fare proprie le statuizioni del
contratto collettivo nazionale dalle stesse concluso»; ciò che
inciderebbe anche sulla libertà di associazione (art. 18 Cost.) in
collegamento con la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.).
La disciplina, infine, sarebbe manifestamente irragionevole
(art. 3 Cost.) in quanto nulla prevede per l'ipotesi di mancata
intesa.
5.2. - Il primo periodo, non censurato, del comma 13 dell'art. 18
della legge regionale n. 1 del 2003 dispone - svolgendo i principi
fissati dall'art. 4, comma 3, del decreto legislativo 4 maggio 2001,
n. 207 (Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza, a norma dell'art. 10 della legge 8 novembre
2000, n. 328) - che «al personale delle IPAB che si trasformano in
persone giuridiche di diritto privato, in servizio alla data di
trasformazione, si applicano i contratti in essere»: in tal modo
prevedendo - «fino alla determinazione di un autonomo comparto di
contrattazione» - l'ultrattività dei contratti collettivi
«pubblicistici» vigenti al momento della trasformazione delle IPAB in
persone giuridiche di diritto privato.
Il secondo periodo del medesimo comma 13 - all'evidente scopo di
evitare che i rapporti di lavoro instaurati dopo la trasformazione
siano disciplinati sulla base di contratti collettivi profondamente
diversi da quelli «pubblicistici» applicati ai vecchi dipendenti -
impone ai datori di lavoro di negoziare «in sede di contrattazione
decentrata» la scelta del contratto collettivo da applicare ai
neo-assunti, se «contratti collettivi in essere o contratti
compatibili ed omogenei con quelli applicati al personale già in
servizio».
5.3. - Al fine di individuare la materia, tra quelle contemplate
dall'art. 117 Cost., alla quale ricondurre la disciplina in esame,
questa deve essere considerata per ciò che dispone, e non già in
base alle finalità perseguite dal legislatore: criterio che si
impone, in particolare, quando venga in rilievo una materia - quale
quella della «tutela del lavoro» - la cui stessa denominazione
include il concetto di fine, e che per ciò solo sarebbe in grado di
riferirsi a qualsiasi disciplina avente ad oggetto il lavoro.
Se, pertanto, il legislatore regionale ha perseguito una
finalità riconducibile all'intento (generico) di «tutelare il
lavoro» dei neo-assunti, lo strumento utilizzato - l'obbligo di
contrattare - attiene certamente all'ordinamento civile, in quanto si
risolve nel vincolo, imposto ad un soggetto privato, di tenere un
comportamento prescritto dalla legge e, quindi, in un vincolo
destinato ad incidere sul suo potere di autodeterminarsi.
Per pervenire alla conclusione che la norma censurata attiene
alla materia dell'ordinamento civile non occorre stabilire se la
legge regionale imponga anche un'obbligazione di risultato, e cioè
pretenda di condizionare altresì la scelta del contratto collettivo
da applicare e, sia pure indirettamente, il contenuto di esso; è qui
sufficiente rilevare che la norma censurata certamente crea un
procedimento negoziale - al quale il datore di lavoro è obbligato a
partecipare prima di poter scegliere il contratto collettivo da
applicare - le cui controparti (le organizzazioni sindacali del
pubblico impiego) sono autoritativamente individuate.
La circostanza che l'inosservanza di tale obbligo - di
contrattare con quelle controparti - sia sanzionabile come lesivo
della libertà sindacale ai sensi dell'art. 28 dello Statuto dei
lavoratori, e cioè del ruolo che l'ordinamento riconosce ai
sindacati dei lavoratori, conferma la natura dell'obbligazione in tal
modo creata in capo al datore di lavoro.
5.4. - La norma censurata deve, pertanto, essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, con assorbimento delle altre censure,
attraverso le quali si pongono tematiche che, espunta la legge
regionale, sono estranee al giudizio, in quanto investono la
possibilità che una qualsiasi legge, e quindi anche statale,
contenga analoghe disposizioni.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l'intervento spiegato, nel giudizio
r.o. n. 978 del 2004, da F.P.S. CISL - Federazione Pubblici Servizi
della Regione Lombardia;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 18,
comma 13, secondo periodo, della legge Regione Lombardia 13 febbraio
2003, n. 1 (Riordino della disciplina delle Istituzioni Pubbliche di
Assistenza e Beneficenza operanti in Lombardia);
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 18, comma 13, secondo periodo, della
medesima legge, sollevata, in riferimento agli artt. 18, 39 e 117,
comma secondo, lettera l), della Costituzione, dal Tribunale di Lecco
con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 dicembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 dicembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C1138