1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 299 ORDINANZA 5 - 20 luglio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza sociale - Legge della Regione Siciliana - Dipendenti regionali e loro aventi diritto - Ricongiunzione di periodi assicurativi a fini pensionistici - Asserita irragionevole automatica applicazione di aliquote annue piu' onerose rispetto a quelle previste dalla normativa statale - Ritenuta violazione dei principi di copertura finanziaria e di tutela dell'equilibrio finanziario del sistema pensionistico regionale - Prospettazione di una varieta' di ipotesi di soluzione con conseguente impossibilita' di adottare una pronuncia additiva - Questioni finalizzate ad ottenere l'avallo interpretativo della Corte - Manifesta inammissibilita'. - Legge Regione Siciliana 5 maggio 1979, n. 73, art. 18, comma 1; legge Regione Siciliana 28 maggio 1979, n. 114, art. 2, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 81. (006C0682) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 18, primo comma,
della legge della Regione Siciliana 3 maggio 1979, n. 73
(Soppressione del fondo di quiescenza, previdenza ed assistenza per
il personale della Regione Siciliana e trasferimento delle competenze
alla Presidenza della Regione) e dell'art. 2, secondo comma, della
legge della Regione Siciliana 28 maggio 1979, n. 114 (Riconoscimento
di servizi al personale dell'Amministrazione regionale), promossi con
ordinanze del 10 (n. 1 ordinanza), 22 (n. 10 ordinanze), 23 (n. 5
ordinanze), 24 (n. 3 ordinanze), 26 (n. 1 ordinanza) e 29 (n. 9
ordinanze) novembre 2004; del 1° (n. 4 ordinanze), 9 (n. 3
ordinanze), 13 (n. 2 ordinanze), 14 (n. 2 ordinanze) e 20 (n. 3
ordinanze) dicembre 2004; del 5 (n. 5 ordinanze), 10 (n. 1 ordinanza)
e 11 (n. 8 ordinanze) gennaio 2005, emesse dal giudice unico delle
pensioni della Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la
Regione Siciliana, iscritte ai numeri da 364 a 410, da 413 a 421 e
435 del registro ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 34, 35, 36, 37 e 38, 1ª serie speciale,
dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2006 e nella camera di
consiglio del 21 giugno 2006 il giudice relatore Paolo Maddalena;
Udito l'avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione Siciliana;
Ritenuto che, con 57 distinte ordinanze motivate in modo identico
in punto di diritto (iscritte nel registro ordinanze dell'anno 2005
ai numeri da 364 a 410, da 413 a 421 e al numero 435), il giudice
unico delle pensioni della Corte dei conti - sezione giurisdizionale
per la Regione Siciliana ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e
81 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18, primo comma, della legge della Regione
Siciliana 3 maggio 1979, n. 73 (Soppressione del fondo di quiescenza,
previdenza ed assistenza per il personale della Regione Siciliana e
trasferimento delle competenze alla Presidenza della Regione) e
dell'art. 2, secondo comma, della legge della Regione
Siciliana 28 maggio 1979, n. 114 (Riconoscimento di servizi al
personale dell'Amministrazione regionale), «nella parte in cui nel
determinare l'applicazione ai dipendenti regionali ed ai loro aventi
diritto delle disposizioni sulla ricongiunzione di periodi
assicurativi ai fini pensionistici», previste dalla legge 7 febbraio
1979, n. 29 (Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori
ai fini previdenziali), «impongono l'applicazione dell'aliquota,
nella misura del 2 per cento, per la determinazione della riserva
matematica prevista dall'art. 2, terzo comma, della legge 7 febbraio
1979, n. 29 e della quota di pensione relativa ai periodi da
ricongiungere», così come previsto dall'art. 4, primo comma, della
legge 7 luglio 1980, n. 299 (Conversione in legge, con modificazioni,
del d.l. 7 maggio 1980, n. 153, concernente norme per l'attività
gestionale e finanziaria degli enti locali per l'anno 1980);
che tutti i giudizi a quibus riguardano controversie promosse
da dipendenti della Regione Siciliana, i quali, avendo richiesto ed
ottenuto in via amministrativa l'ammissione a ricongiunzione, presso
la Regione medesima, dei periodi assicurativi di contribuzione
precedenti all'assunzione, lamentano però «l'errata individuazione
della quota pensione», contestando l'applicazione, da parte della
Amministrazione regionale, delle «aliquote annue del 3,33% fino a 15
anni di servizio e del 2,5% per ogni anno successivo, fino ad un
massimo di 35 anni e non quella unica del 2% per anno come stabilito
per gli impiegati dello Stato»;
che, nel sollevare la questione, il giudice a quo osserva,
anzitutto, che nei confronti dei dipendenti regionali devono essere
estese, in base all'art. 18 della legge della Regione Siciliana n. 73
del 1979, «tutte le disposizioni relative al conseguimento del
diritto alla pensione concernenti i dipendenti civili dello Stato in
quanto più favorevoli», e, in forza dell'art. 2 della legge della
Regione Siciliana n. 114 del 1979, «le disposizioni sulla
ricongiunzione di periodi assicurativi ai fini pensionistici previste
dalla legge 7 febbraio 1979, n. 29», così da riconoscersi «il
diritto alla quota pensione conseguibile con la ricongiunzione
richiesta mediante determinazione della riserva matematica con
l'applicazione delle tabelle di cui al decreto del Ministro del
lavoro del 27 gennaio 1964»;
che il rimettente sostiene altresì che «alla suddetta
estensione» non possa sottrarsi «neppure la quantificazione
dell'aliquota, nella misura del 2 per cento, per la determinazione
della riserva matematica prevista dall'art. 2, terzo comma, della
legge 7 febbraio 1979, n. 29 e della quota di pensione relativa ai
periodi da ricongiungere», come stabilito dall'art. 4, primo comma,
della legge 7 luglio 1980, n. 299 (Conversione in legge con
modificazioni del d.l. 7 maggio 1980, n. 153, concernente norme per
l'attività gestionale e finanziaria degli enti locali per
l'anno 1980), applicabile ai dipendenti regionali in virtù del
rinvio operato dalle sopra indicate leggi regionali; pertanto, non
potrebbero trovare applicazione le aliquote «più onerose invece
invocate dall'Amministrazione regionale», giacchè il legislatore
regionale ha rinviato alle disposizioni di legge statale non già in
quanto compatibili con il sistema pensionistico della Regione
Siciliana, «ma in modo pieno ed assoluto, con effetto, quindi,
derogatorio di ogni principio o norma regionale con esse
incompatibili»;
che, proprio in siffatta prospettiva, il giudice a quo
afferma di non poter condividere l'orientamento giurisprudenziale
formatosi in sede di appello (Sezione giurisdizionale d'appello per
la Regione Siciliana, sentenza n. 63/A/03 del 22 aprile 2003), che
avrebbe «"creato" in via pretoria parametri diversi» da quello del 2%
di cui all'art. 4, primo comma, della legge n. 299 del 1980;
che il rimettente, nell'illustrare l'interpretazione del
giudice del gravame, evidenzia che essa:
ha ritenuto, anzitutto, che gli artt. 2 della legge n. 29
del 1979 e 4 della legge n. 299 del 1980 sarebbero norme «modulate
tendenzialmente verso i pubblici dipendenti che fruiscono di un
trattamento pensionistico assimilabile al combinato disposto» degli
artt. 42 e 44 del d. P. R. 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione
del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei
dipendenti civili e militari dello Stato), «in base al quale,
partendo da una pensione del 35% della base pensionabile con 15 anni
di anzianità, si perviene alla percentuale dell'80% con 40 anni di
servizio (aggiungendo, cioè, l'1,80% per ogni anno successivo ai 15
anni)», secondo un meccanismo sostanzialmente coerente con la
percentuale del 2% indicata nel primo comma dell'art. 4 della legge
n. 299 del 1980;
ha addotto, poi, che tale impostazione non sarebbe coerente
con il sistema pensionistico del personale dipendente dalla Regione
Siciliana, per il quale - in base all'art. 4 della legge regionale
23 febbraio 1962, n. 2 (Norme per il trattamento di quiescenza,
previdenza ed assistenza del personale della Regione) - «la pensione
è commisurata al 50% dell'ultima retribuzione annua qualora il
dipendente sia collocato a riposo dopo 15 anni di servizio effettivo,
con un aumento del 2,50% per ogni anno di servizio effettivamente
prestato o riconosciuto utile e riscattato..., fino ad un massimo di
35 anni di servizio utile»;
ha valorizzato, quindi, la ratio del criterio di calcolo
della riserva matematica e della quota di pensione, la quale andrebbe
individuata «nel creare un sistema di equilibrio
contributivo-finanziario nell'ordinamento che dovrà poi erogare la
pensione complessiva e definitiva», con la conseguenza che «tale
equilibrio, pensato ed ipotizzato con un sistema pensionistico,
potrebbe non funzionare con un sistema diverso come quello della
Regione Siciliana in quanto, ove si dovesse ritenere
indiscriminatamente applicabile l'aliquota del due per cento [...],
studiata per un sistema diverso e meno favorevole, tale criterio
potrebbe non consentire di raggiungere l'equilibrio normativamente
perseguito, necessitando di alcuni adattamenti nel momento in cui
viene applicato nella Regione Siciliana»;
ha pertanto concluso che «l'equilibrio
finanziario-contributivo nella Regione Siciliana non si può
perseguire mutuando per intero un meccanismo calibrato per un sistema
diverso (e meno favorevole)», bensì applicando le «percentuali di
progressione della pensione regionale in relazione all'anzianità di
servizio» (e cioè l'aliquota del 3,33% sino a 15 anni di servizio e
l'aliquota del 2,50% per ogni anno successivo al quindicesimo);
che, ad avviso del giudice a quo, tale soluzione
giurisprudenziale sarebbe però «in palese e testuale quanto
inconciliabile contrasto» con il disposto di cui agli artt. 18, primo
comma, della legge regionale n. 73 del 1979 e 2, secondo comma, della
legge regionale n. 114 del 1979, in quanto dette norme deporrebbero
«per l'automatica ed integrale applicazione ai dipendenti della
Regione Siciliana di tutte le disposizioni statali dettate nella
materia»;
che il rimettente, nonostante ribadisca di non «potere
prestare acquiescenza» alla predetta giurisprudenza, sostiene,
tuttavia, che «proprio l'iter interpretativo seguito dai giudici
d'appello [...] per le norme in questione appare conducente per
evidenziare fondati dubbi di legittimità costituzionale delle
medesime, nella lettura che questo, ritiene, invece, che ne debba
essere fatta» e cioè quella per cui dovrebbe trovare applicazione la
percentuale indicata nell'art. 4, primo comma, della legge 7 luglio
1980, n. 299 (2 per cento) e non le percentuali, «frutto di autonoma
elaborazione, del 3,33 e 2,50 per cento decise dall'Amministrazione e
condivise dal giudice d'appello»;
che in definitiva, secondo il giudice a quo, le disposizioni
denunciate, che «prevedono l'automatico ed integrale recepimento
della normativa statale», sarebbero censurabili «sotto il profilo
della ragionevolezza (art. 3 Cost.) e della copertura della spesa e
della tutela dell'equilibrio finanziario del sistema pensionistico
regionale (art. 81 Cost.)»; e ciò in quanto «l'equilibrio
finanziario-contributivo nella Regione Siciliana non si può
perseguire mutuando per intero un meccanismo calibrato per un sistema
diverso (e meno favorevole)», bensì applicando «le percentuali di
progressione della pensione regionale in relazione all'anzianità di
servizio o, comunque, attraverso l'elaborazione di meccanismi
alternativi, la cui determinazione rientra nell'ambito della
discrezionalità del legislatore, però idonei a garantire
l'equilibrio finanziario del sistema pensionistico della Regione
Siciliana»;
che nei giudizi iscritti nel registro ordinanze
dell'anno 2005 ai numeri 364, 376, 389, 408 e 435 si è costituita la
Regione Siciliana, concludendo per l'inammissibilità ovvero
l'infondatezza della questione;
che, quanto all'inammissibilità, essa andrebbe ravvisata,
secondo la Regione, oltre che nella carente specificazione dei
termini della prospettata questione di costituzionalità ed in un
difetto di motivazione sulla rilevanza, nel fatto che il giudice a
quo «chiede un avallo a una sua interpretazione delle disposizioni
impugnate al fine di preservare la stessa da un futuro giudizio di
appello, posto che la Corte dei conti - sezione giurisdizionale
d'appello per la Regione Siciliana ha fornito un'interpretazione
idonea ad attribuire alle norme regionali censurate il significato
che essa ritiene conforme a Costituzione»;
che, nel merito, la difesa regionale argomenta sulla non
fondatezza della questione mutuando le proprie ragioni
dall'orientamento giurisprudenziale, richiamato anche dal giudice a
quo, espresso dalla sezione giurisdizionale d'appello per la Regione
Siciliana della Corte dei conti, da intendersi quale interpretazione
conforme a Costituzione.
Considerato che, con 57 distinte ordinanze dalla identica
motivazione in punto di diritto, il giudice unico delle pensioni
della Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione
Siciliana ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 18, primo comma, della legge della Regione
Siciliana 3 maggio 1979, n. 73 (Soppressione del fondo di quiescenza,
previdenza ed assistenza per il personale della Regione Siciliana e
trasferimento delle competenze alla Presidenza della Regione) e
dell'art. 2, secondo comma, della legge della Regione
Siciliana 28 maggio 1979, n. 114 (Riconoscimento di servizi al
personale dell'Amministrazione regionale), «nella parte in cui nel
determinare l'applicazione ai dipendenti regionali ed ai loro aventi
diritto delle disposizioni sulla ricongiunzione di periodi
assicurativi ai fini pensionistici», previste dalla legge 7 febbraio
1979, n. 29 (Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori
ai fini previdenziali), «impongono l'applicazione dell'aliquota,
nella misura del 2 per cento, per la determinazione della riserva
matematica prevista dall'art. 2, terzo comma, della legge 7 febbraio
1979, n. 29 e della quota di pensione relativa ai periodi da
ricongiungere», così come previsto dall'art. 4, primo comma, della
legge 7 luglio 1980, n. 299 (Conversione in legge, con modificazioni,
del d.l. 7 maggio 1980, n. 153, concernente norme per l'attività
gestionale e finanziaria degli enti locali per l'anno 1980);
che, ad avviso del giudice a quo, le disposizione denunciate
violerebbero gli artt. 3 e 81 della Costituzione, «sotto il profilo
della ragionevolezza e della copertura della spesa e della tutela
dell'equilibrio finanziario del sistema pensionistico regionale»;
che, in ragione dell'identità delle questioni sollevate dal
medesimo rimettente, i giudizi vanno riuniti per essere decisi con
unica pronuncia;
che la premessa da cui muove il giudice a quo è che le norme
oggetto di censura non possano, in ragione del loro tenore letterale,
essere applicate, per determinare la quota di pensione a carico del
dipendente regionale ai fini della ricongiunzione dei periodi
assicurativi presso l'Amministrazione della Regione Siciliana, in
base all'orientamento seguito dalla sezione giurisdizionale d'appello
per la Regione Siciliana della Corte dei conti, così da rendere
operanti, in luogo dell'aliquota del 2% di cui all'art. 4, primo
comma, della legge n. 299 del 1980, le aliquote annue del 3,33% sino
al 15° anno di servizio e del 2,5% per ogni anno successivo;
che, tuttavia, secondo il rimettente, le ragioni addotte dal
giudice del gravame a fondamento della predetta soluzione
interpretativa sarebbero, comunque, tali da concretare i motivi del
dubbio di costituzionalità sulla normativa denunciata, posto che
l'aliquota del 2% fissata dalla legge statale non sarebbe coerente
con il sistema pensionistico del personale dipendente dalla Regione
Siciliana e che, dunque, «l'equilibrio finanziario-contributivo nella
Regione Siciliana non si può perseguire mutuando per intero un
meccanismo calibrato per un sistema diverso (e meno favorevole)»,
come quello statale, bensì applicando le predette «percentuali di
progressione della pensione regionale in relazione all'anzianità di
servizio», ricavabili dall'art. 4 della legge regionale 23 febbraio
1962, n. 2 (Norme per il trattamento di quiescenza, previdenza ed
assistenza del personale della Regione), o, comunque, attraverso
«l'elaborazione di meccanismi alternativi, la cui determinazione
rientra nell'ambito della discrezionalità del legislatore, però
idonei a garantire l'equilibrio finanziario del sistema pensionistico
della Regione Siciliana»;
che proprio siffatta indicazione di plurimi rimedi per
ricondurre a legittimità costituzionale la normativa censurata -
rimedi che, peraltro, si assumono nella piena discrezionalità del
legislatore regionale - rendono anzitutto evidente che il giudice a
quo non chiede a questa Corte una pronuncia additiva a contenuto
costituzionalmente obbligato, con conseguente manifesta
inammissibilità del proposto incidente di costituzionalità (si
vedano, da ultimo, ordinanze n. 210 e n. 185 del 2006);
che, sotto altro profilo, la complessiva prospettazione della
questione, a fronte di un indirizzo giurisprudenziale che interpreta
le denunciate disposizioni nel medesimo senso auspicato dal
rimettente con la invocata declaratoria di incostituzionalità, non
risulta in ogni caso diretta a risolvere un dubbio di legittimità
costituzionale, ma appare piuttosto un improprio tentativo di
ottenere un avallo a favore di una determinata interpretazione della
normativa censurata (tra le altre, ordinanze n. 155 del 2003 e n. 367
del 2001);
che, del resto, l'attività interpretativa rimessa al giudice
di merito deve svolgersi, come in più occasioni affermato da questa
Corte, tenendo presente che «in linea di principio, le leggi non si
dichiarano costituzionalmente illegittime perchè è possibile darne
interpretazioni incostituzionali (e qualche giudice ritenga di
darne), ma perchè è impossibile darne interpretazioni
costituzionali» (così sentenze n. 65 del 1999 e n. 356 del 1996);
che, dunque, la questione, così come proposta, deve essere
comunque dichiarata manifestamente inammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 18, primo comma, della legge
della Regione Siciliana 3 maggio 1979, n. 73 (Soppressione del fondo
di quiescenza, previdenza ed assistenza per il personale della
Regione Siciliana e trasferimento delle competenze alla Presidenza
della Regione) e dell'art. 2, secondo comma, della legge della
Regione Siciliana 28 maggio 1979, n. 114 (Riconoscimento di servizi
al personale dell'Amministrazione regionale), sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 81 della Costituzione, dal giudice unico
delle pensioni della Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la
Regione Siciliana con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 luglio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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