1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 35 del 12-9-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 640 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 maggio 2001
Ordinanza emessa il 18 maggio 2001 dal tribunale di Milano nel procedimento penale a carico di Rizzotti Silvio Prevenzione infortuni e sicurezza sul lavoro - Servizi ed impianti gestiti dalle Ferrovie dello Stato S.p.a. - Attivita' di vigilanza - Attribuzione congiunta alle Ferrovie dello Stato S.p.a. ed agli ispettori del lavoro - Disparita' ditrattamento rispetto alle altre societa' che esercitano identica attivita' in ambito ferroviario - Incidenza sulla tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori - Lesione dei principi di obbligatorieta' dell'azione penale,di sottoposizione del giudice soltanto alla legge e di dipendenza diretta della polizia giudiziaria dall'autorita' giudiziaria - Violazione del principio di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione. - Legge 26 aprile 1974, n. 191, artt. 35 e 36. - Costituzione, artt. 3, 32, 41, 97, 102, 109 e 112. (001C0857) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.35 del 12-9-2001)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti del procedimento penale sopra indicato nei
confronti di Rizzotti Silvio, difeso di fiducia dall'avv. Biffa del
foro di Roma, in ordine al reato ex art. 374 del d.P.R. n. 547/1955
così come contestato nel decreto di citazione in atti

Rileva

In via preliminare al dibattimento nei confronti di Rizzotti
Silvio per rispondere nella qualità di direttore pro tempore
dell'ASA rete delle Ferrovie dello Stato S.p.a. del reato di lesioni
personali cagionate al lavoratore Pavone Marco dipendente delle
Ferrovie dello Stato (per il quale si è proceduto separatamente) e
per la contravvenzione ex art. 374 d.P.R. n. 547/1955, la difesa
riteneva ai fini della procedibilità che l'atto di prescrizione
emanato dall'USL 38 di Milano, quale organo di vigilanza, su delega
del p.m. ai sensi degli (artt. 19 ss. d.lgs. n. 758/1994 sarebbe
stato gravemente viziato perchè emesso dall'organo di vigilanza
dell'USL e non dall'Ispettorato del lavoro unitamente ai funzionari
delle stesse Ferrovie dello Stato, come invece richiesto dall'art. 35
della legge n. 191/1974.
A sostegno della richiesta di proscioglimento dalla
contravvenzione ex art. 374 d.P.R. n. 547/1955 per mancanza di una
condizione di procedibilità (cioè della prescrizione emessa da un
organo legittimamente titolato) la difesa evidenziava che la citata
prescrizione era stata impugnata davanti al Tribunale amministrativo
regionale Lombardia che aveva accolto la domanda incidentale di
sospensione dell'atto, evidentemente ritenendo la giurisdizione
amministrativa.
Atteso tale incidente questo giudice rimetteva gli atti alla
Corte di cassazione sollevando conflitto di giurisdizione ex artt. 28
ss. c.p.p. perchè si contestava la natura di atto amministrativo
della prescrizione (quindi la possibilità di impugnarla davanti al
giudice amministrativo) avente invece natura di atto di polizia
giudiziaria (tant'è che nel caso concreto la prescrizione era stata
emanata a seguito di delega di indagini alla polizia giudiziaria da
parte del p.m.); contestualmente si evidenziavano gli effetti abnormi
verificatisi nel corso del procedimento penale a seguito della
sospensione da parte del Tribunale amministrativo regionale di un
atto processuale penale.
Tale conflitto di giurisdizione era risolto dalla Corte di
cassazione con sentenza n. 1037/2000 depositata il 2 marzo 2000,
ritenendo la natura processuale penale dell'atto di prescrizione e
affermando la giurisdizione del tribunale ordinario di Milano.
La natura giuridica della prescrizione in materia di sicurezza del
lavoro
Quindi, in forza degli artt. 19 ss. d.lgs n. 758/1994, come
interpretato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale (sent.
12 febbraio 1998 n. 19, ordd. nn. 121, 415, 416/1998) e dalla Corte
di cassazione anche con la citata sentenza n. 1037/2000 (avente
valore specificamente vincolante per questo dibattimento) la
prescrizione costituisce un atto di polizia giudiziaria compiuto
dall'organo di vigilanza nell'esercizio delle funzioni di polizia
giudiziaria e quindi sottoposto al p.m. ex art. 109 Cost.
Alla luce di tale interpretazione assume una particolare valenza
la questione di procedibilità sollevata dalla difesa e fondata tra
gli altri argomenti sull'affermazione (corrispondente al vero) per
cui nel caso concreto la prescrizione rivolta all'imputato è stata
emessa dalla USL in violazione dell'art. 35 della legge n. 191/1974
che invece attribuisce la vigilanza in materia antinfortunistica
"congiuntamente all'azienda autonoma Ferrovie dello Stato (ora
S.p.a.) e agli ispettori del lavoro" escludendo l'intervento di
qualsiasi altro organo.
Quadro normativo dei poteri di vigilanza sulle Ferrovie dello Stato
L'applicabilità al caso concreto dell'art. 35 della legge
n. 191/1974 richiede precipuamente un breve inquadramento sistematico
della sicurezza del lavoro e dei poteri di vigilanza sulle Ferrovie
dello Stato S.p.a.
L'art. 2 lettera b) d.P.R. n. 547/1955 esclude dal campo di
applicazione del decreto in materia antinfortunistica "i servizi e
impianti gestiti dalle ferrovie dello Stato" "in quanto la materia è
regolata o sarà regolata da appositi provvedimenti".
In effetti la normativa specifica viene dettata dal legislatore
con la legge n. 191/1974 che si occupa della prevenzione infortuni
sul lavoro nei servizi e negli impianti gestiti dalle Ferrovie dello
Stato.
Nella definizione del campo di applicazione l'art. 1.1 della
legge n. 191/1974 richiama il d.P.R. n. 547/1955 e altri sei decreti
in materia antinfortunistica escludendone però alcune disposizioni
espressamente indicate e facendo "salve le speciali disposizioni di
cui ai successivi capi". La normativa specifica è dettata per le
"attività tipicamente industriali, per quelle proprie dell'esercizio
ferroviario e per quelle ad esso strettamente connesse" purchè
svolte dall'allora azienda autonoma (ora S.p.a.) Ferrovie dello
Stato. E l'art. 1.2 della legge citata estende l'applicazione della
legge alle imprese appaltatrici di opere o servizi ferroviari, alle
amministrazioni statali, alla compagnia internazionale carrozze letti
e a "qualunque altro ente, quando il lavoro venga svolto in ambito
ferroviario".
Quindi "in ambito ferroviario" (non soltanto nell'esercizio
ferroviario) qualsiasi soggetto pubblico o privato deve prestare
osservanza alle disposizioni della legge n. 191/1974 che prevede al
capo V una serie di disposizioni speciali sulla vigilanza e i
controlli.
Tra tali disposizioni speciali spiccano:
l'art. 32 che autorizza i dirigenti delle squadre di soccorso
a derogare alla stessa legge, in caso di sinistri o circostanze
eccezionali;
l'art. 33 che affida il controllo sull'osservanza della
normativa antincendio alle stesse Ferrovie dello Stato previo mero
parere del corpo dei vigili del fuoco;
l'art. 35 che attribuisce il potere di vigilanza
sull'applicazione delle norme antinfortunistiche "congiuntamente
all'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato e agli ispettorati
del lavoro". Quest'ultima norma riserva a un decreto del Ministro dei
trasporti le norme necessarie per coordinare l'azione degli ispettori
delle ferrovie con gli ispettori del lavoro;
l'art. 36 che riserva in modo ancora più esclusivo, soltanto
alle Ferrovie dello Stato, il potere di verifica e controllo sulla
sicurezza tecnica e personale (si fa riferimento generico ai
"dispositivi" e quindi si devono comprendere anche i dispositivi
individuali di protezione) affidando al direttore generale il potere
di determinare le modalità per esercitare tale potere.
Da tale quadro normativo speciale emerge che gli organi ispettivi
delle Ferrovie dello Stato S.p.a. esercitano autonomamente le
verifiche e i controlli in materia antinfortunistica "in ambito
ferroviario" così svolgendo contemporaneamente il ruolo di
verificatori e verificati, di controllori e controllati, nel caso in
cui si occupano di attività svolte dalle stesse Ferrovie dello Stato
(artt. 1.1. e 36 della legge n. 191/1974). Ma tale potere addirittura
si deve rivolgere nei confronti di "qualunque altro ente, quando il
lavoro venga svolto in ambito ferroviario" e finanche sulle
amministrazioni statali (art. 1.2 della legge n. 191/1974). In breve
le Ferrovie dello Stato nella materia de qua verificano e controllano
se stesse, gli altri enti e persino lo Stato.
Inoltre le Ferrovie dello Stato esercitano congiuntamente agli
ispettori del lavoro il potere di vigilanza concorrendo con un ruolo
indefettibile con un organo pubblico. Infatti gli ispettori del
lavoro, ora funzionari del servizio ispettivo delle direzioni
provinciali del lavoro, in forza dell'art. 35 della legge n. 191/1974
autonomamente non possono svolgere alcuna vigilanza dovendo agire con
gli ispettori interni delle Ferrovie.
Questi ultimi - oggi dipendenti di una S.p.a. - hanno
sostanzialmente un potere di veto sul piano organizzativo, operativo
e decisionale rispetto agli interventi di vigilanza della direzione
provinciale del lavoro i cui ispettori, prima di agire, devono
coordinarsi, accordarsi, intendersi con i funzionari delle Ferrovie
dello Stato.
Tenuto conto che la vigilanza rientra nell'attività di polizia
giudiziaria è evidente che il dovere di operare "congiuntamente"
alle Ferrovie dello Stato limita i poteri degli ispettori del lavoro
quali ufficiali di polizia giudiziaria (i cui atti sono frutto di una
necessaria cooperazione) se non addirittura li annienta come nel caso
per esempio di interventi a sorpresa (ovviamente vanificati da una
previa intesa con il soggetto su cui si esercita la vigilanza).
La legge n. 191/1974 è stata seguita dal regolamento di
esecuzione d.P.R. 1o giugno 1979, n. 469 che specifica, integra e
soprattutto rafforza l'autonomia delle Ferrovie dello Stato con varie
disposizioni sul piano tecnico: ad esempio l'art. 20 per quanto non
previsto dallo stesso regolamento attribuisce cogenza alle norme e
istruzioni già in vigore nelle ferrovie e a quelle emanate ex
art. 31 della legge n. 191/1974 ai fini della sicurezza individuale e
collettiva.
Attuale vigore della legge n. 191/1974 dopo la privatizzazione delle
Ferrovie dello Stato
In ordine al sistema normativo delineato occorre chiedersi se
esso sia ancora in vigore a seguito dell'avvenuta trasformazione
dell'azienda delle Ferrovie dello Stato in ente e successivamente in
società per azioni concludendo un iter di privatizzazione.
Al riguardo si rileva che non è stata dettata alcuna
disposizione abrogativa della legge n. 191/1974; peraltro nulla
induce a ritenere un'abrogazione implicita che si dovrebbe fondare su
una normativa successiva incompatibile con quella precedente
riguardante una medesima materia. Infatti nessuna disposizione delle
leggi emanate per completare il processo di privatizzazione delle
Ferrovie presenta una disciplina della sicurezza del lavoro
nell'ambito ferroviario tale da sostituire la legge n. 191/1974.
Piuttosto si noti che la legge 17 maggio 1985, n. 210
trasformando l'azienda delle FF.SS. in Ente Ferrovie dello Stato ha
stabilito espressamente che "tutte le disposizioni di legge e di
regolamento vigenti ... ed applicabili all'organizzazione,
all'esercizio ferroviario ... ed ai servizi di igiene e di sanità
dell'Azienda autonoma ... restano in vigore fino all'adozione dei
regolamenti" aggiungendo che "rientrano nella esclusiva sfera
regolamentare ... le norme di sicurezza e di garanzia dell'esercizio
ferroviario e delle altre attività tecniche".
Ciò nonostante il dubbio su un'abrogazione implicita è stato
sottoposto dal Ministro del lavoro al Consiglio di Stato che in data
18 ottobre 1995 ha espresso un parere nel senso del pieno attuale
vigore dell'art. 35 della legge n. 191/1974.
Al riguardo pare opportuno rilevare che, pur convenendo con
siffatta autorevole interpretazione, il Consiglio di Stato ha posto
in evidenza che la qualifica di pubblico ufficiale (in capo ai
dipendenti delle Ferrovie dello Stato S.p.a.) è compatibile con la
natura privatistica del rapporto di lavoro. Ma a parere di questo
giudice, nei profili di legittimità che si sottopongono all'ecc.ma
Corte costituzionale, non rileva tanto la qualifica di pubblico
ufficiale quanto quella di ufficiale di polizia giudiziaria che non
è mai implicita nella prima e che non è attribuita ai dipendenti
delle Ferrovie dello Stato S.p.a. Invece in forza dell'art. 35 della
legge n. 191/1974 si verifica un'ipotesi molto diversa: gli ispettori
del lavoro che hanno la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria
non possono operare autonomamente (con i limiti e i poteri di tutti
gli altri agenti o ufficiali di p.g., secondo il codice di rito
penale, alle dirette dipendenze dell'autorità giudiziaria ex
art. 109 Cost.) ma hanno l'obbligo di operare "congiuntamente" con
chi tale qualifica non ha.
In sintesi si deve ritenere che il processo di privatizzazione
completatosi con la costituzione delle Ferrovie dello Stato S.p.a.
non soltanto non abbia avuto alcun effetto abrogativo implicito sulla
legge n. 191/1974 e in particolare sugli artt. 35 e 36 ma piuttosto
abbia evidenziato maggiormente in materia di sicurezza del lavoro il
privilegium riservato ad una società per azioni di verificare e
controllare se stessa (escludendo anche gli organi pubblici) e di
esercitare la vigilanza, sub specie dei poteri di polizia giudiziaria
(unitamente agli ispettori del lavoro), sull'attività propria e di
qualsiasi altro ente, compreso lo Stato, che operi in ambito
ferroviario.
... e dopo le leggi nn. 833/1978 e 835/1978
Sempre sull'attuale vigore della legge n. 191/1974 non si può
ritenere che una correzione o addirittura abrogazione sia intervenuta
con la legge n. 833/1978 di riforma del sistema sanitario nazionale
laddove riserva allo Stato "le funzioni amministrative concernenti
... i servizi dell'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato
relativi all'accertamento tecnico-sanitario delle condizioni del
personale dipendente" (art. 6 z della legge n. 833/1978).
Infatti tale riserva si riferisce soltanto alle funzioni
amministrative (e non può estendersi quindi alle funzioni di polizia
giudiziaria svolte da un organo di vigilanza) e relativamente ad un
solo profilo delle verifiche di idoneità del personale non a tutti i
profili tecnici, organizzativi, strutturali, decisionali, valutativi
della sicurezza del lavoro.
Inoltre con la legge n. 835/1978, non a caso coeva della riforma
del servizio sanitario nazionale, il parlamento delegava il Governo
ad emanare nuove norme in materia di sicurezza dell'esercizio
ferroviario effettivamente dettate con il d.P.R. n. 753/1980.
L'art. 104 u.c. di tale decreto contiene la solita clausola di
abrogazione delle disposizioni contrarie o incompatibili con le norme
del decreto il cui ambito di applicazione non sembra però
sovrapporsi alle norme della legge n. 191/1974. Questa si applica non
soltanto alle attività proprie dell'esercizio ferroviario ma anche a
quelle connesse e a quelle tipicamente industriali e quindi ad un
ambito ben più vasto del mero esercizio ferroviario di cui si occupa
il d.P.R. n. 753/1980.
In secondo luogo la legge n. 191/1974 si applica alle Ferrovie
dello Stato e alle ditte appaltatrici, agli enti e amministrazioni
che operano nell'ambito ferroviario (art. 1 u.c.); invece il d.P.R.
n. 753/1980 si applica alle Ferrovie dello Stato ma anche a quasi
tutti gli esercenti attività ferroviaria.
In terzo luogo gli artt. 35 e 36 della legge n. 191/1974 si
occupano di uno speciale sistema di vigilanza,verifica e controllo
per tutta la sicurezza all'interno dell'azienda delle Ferrovie dello
Stato; mentre ild.P.R. n. 753/1980 prevede una serie di obblighi e
sanzioni per la sicurezza dell'esercizio ferroviario stabilendo un
particolare iter di accertamento soltanto per le norme del decreto
(art. 71.1) escluse quelle che riguardano il direttore di esercizio
(v. art. 92).
Non v'è quindi alcuna sovrapposizione o incompatibilità con le
norme degli artt. 35 e 36 della leggen. 191/1974.
L'operatività degli artt. 35-36 della legge n. 191/1974
In definitiva, atteso che la legge n. 191/1974 è pienamente in
vigore, si deve ritenere che per la materia antinfortunistica la
Società per azioni Ferrovie dello Stato ancora oggi mediante propri
dipendenti, inseriti nella struttura gerarchica dell'ente, esercita
l'attività di verifica e controllo dell'osservanza delle
disposizioni legislative da parte della stessa società e di
qualsiasi ente pubblico o privato che operi nell'ambito ferroviario.
Ex art. 36 della legge n. 191/1974 quindi un soggetto privato
controlla se stesso e gli altri enti però escludendo ipso iure tutti
i controlli pubblici esterni.
In secondo luogo in base all'art. 35 della legge n. 191/1974 una
società, rectius i dipendenti di una società coesercitano
unitamente agli ispettori del lavoro l'attività di vigilanza, anche
questa svolta nell'ambito ferroviario all'interno della medesima
società e degli altri enti che operano in ambito ferroviario.
La necessità ex art. 35 della legge n. 191/1974 che l'operato
degli ispettori (della direzione provinciale) del lavoro sia
congiunto con gli ispettori interni della Società Ferrovie dello
Stato comporta un limite rilevante all'attività di istituto dei
primi i quali nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria
(che spesso richiede atti a sorpresa) non possono autodeterminarsi ma
devono coordinarsi, intendersi, accordarsi sugli atti, sugli accessi,
sui tempi nonchè soprattutto sulle prescrizioni da emanare ex
artt. 19 ss. d.lgs. n. 758/1994, e nell'ambito di tali atti devono
sostanzialmente subire l'eventuale veto da parte dei dipendenti delle
Ferrovie S.p.a.
A ciò si aggiunga che l'attribuzione espressa, in via speciale,
del potere di vigilanza per le attività delle Ferrovie dello Stato
S.p.a. agli ispettori del lavoro sebbene in misura congiunta ai
dipendenti delle Ferrovie, a fortiori esclude tassativamente che lo
stesso potere sia autonomamente esercitabile dall'organo di vigilanza
dell'A.S.L.
Peraltro all'interno della vasta disciplina antinfortunistica
esistono contravvenzioni realizzabili dal datore di lavoro, dal
dirigente, dal preposto, dal lavoratore; quindi gli ispettori interni
delle Ferrovie S.p.a. hanno il potere di intervenire direttamente
sulla vigilanza che gli ispettori del lavoro intendono esercitare,
contribuendo ad emanare (o ad impedire di emanare) le prescrizioni
rivolte ai loro stessi datori di lavoro, dirigenti, medici
competenti, etc. e paradossalmente finanche nei confronti di se
stessi essendo anch'essi lavoratori, qualche volta dirigenti o
preposti e quindi destinatari della normativa antinfortunistica.
Pare a questo giudice che le norme citate attribuiscano un
privilegio pari e forse superiore a quello riconosciuto dall'art. 3
del decreto Ministero della difesa 14 giugno 2000, n. 284 per la
vigilanza delle aree di carattere riservato o operativo in cui sono
trattate materie di carattere militare per la sicurezza dello Stato.
I dubbi di legittimità costituzionale non manifestamente infondati
In ordine al quadro normativo emergente dagli artt. 35 e 36 della
legge n. 191/1974 non appare manifestamente infondato dubitare della
legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3, 32, 41, 97,
102, 109 e 112 Cost.
1. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
del principio di uguaglianza e del principio di ragionevolezza.
La considerazione che la normativa de qua sia speciale rispetto
ai principi in materia di vigilanza sui luoghi di lavoro non riesce a
superare i dubbi che sorgono circa la ragionevolezza di tale
specialità e la disparità di trattamento rispetto a situazioni
identiche.
La previsione speciale, infatti, può fondarsi sulla specificità
dei problemi della sicurezza in ambito ferroviario soltanto se v'è
un rapporto di congruenza e coerenza tra la situazione disciplinata e
la fattispecie legislativa. Nel caso del lavoro in ambito ferroviario
le tante peculiarità possono giustificare una normativa tecnica,
un'organizzazione del lavoro, processi decisionali e strumenti di
intervento appropriati ma non dei limiti sostanziali ai poteri
pubblici di prevenzione e di repressione delle contravvenzioni
impedendo all'unico organo di polizia giudiziaria titolato ope legis
di poter intervenire autonomamente e costringendolo ad operare
"congiuntamente" ai dipendenti dell'ente controllato. Tant'è che se
si omettesse la necessità di tale intervento congiunto, gli
ispettori della direzione provinciale del lavoro e/o gli ispettori
dell'A.S.L. potrebbero intervenire autonomamente (così come
intervengono quotidianamente presso gli enti che operano nell'ambito
ferroviario, diversi dalle Ferrovie dello Stato S.p.a.) senza per
questo trascurare opportunamente la specificità del servizio
ferroviario.
La specialità degli artt. 35 e 36 della legge n. 191/1974 non si
giustifica nemmeno tenendo conto della complessità del servizio
ferroviario: in primo luogo perchè lo speciale potere di vigilanza
in parola comprende tutte le attività industriali e connesse in
ambito ferroviario (v. art. 1 della legge n. 191/1974), quindi anche
operazioni semplici del tutto identiche a quelle che si svolgono in
un qualsiasi altro ambiente di lavoro, che non presentano alcun
legame con la specificità dell'esercizio ferroviario (si pensi alla
vigilanza sulle ditte appaltatrici dei servizi di ristorazione o di
pulizia). In campi simili, dove la specificità dell'attività può
essere anche più accentuata rispetto all'esercizio ferroviario, si
pensi per esempio al trasporto aereo o a quello marittimo, si
registra l'istituzione di speciali organi di polizia giudiziaria, con
competenze mirate, ma non si verificano certo limiti ai normali
poteri di intervento da parte della polizia giudiziaria.
Ma anche a voler ammettere che la specificità dei lavori in
ambito ferroviario fondi la specialità della normativa de qua, non
si giustificherebbe comunque la disparità di trattamento rispetto ad
altre società che (come la S.p.a. Ferrovie dello Stato) esercitano
un'attività identica in ambito ferroviario e che non godono del
privilegium della legge n. 191/1974 (ad es. Ferrovie della Sardegna,
Ferrovie Nord, Circumetnea etc.). Infatti questa legge - e qui
preoccupa la normativa degli artt. 35 e 36 - in forza dell'art. 1 si
applica soltanto alle Ferrovie dello Stato (e agli enti che cooperano
con esse) ma non alle altre società che esercitano la stessa
attività e svolgono lo stesso servizio.
Non può che dubitarsi della disparità di trattamento portata
dalla normativa de qua se soltanto si considera che nell'ambito della
stessa città di Milano (e delle stesse stazioni) operano le Ferrovie
dello Stato S.p.a. (alle quali si applica la legge n. 191/1974), le
Ferrovie Nord S.p.a. e l'Azienda che gestisce le linee metropolitane
che invece sono sottoposte a tutti i normali poteri di verifica,
controllo, vigilanza dagli organi di p.g. specificamente competenti.
A quest'ultimo riguardo la delineata disparità di trattamento
non appare nemmeno giustificabile con la considerazione che le
Ferrovie dello Stato vedono la loro attività distribuita su tutto il
territorio nazionale, a differenza degli altri enti che operano in
ambiti più ristretti, per due ordini di motivi: in primo luogo
perchè la specificità del servizio ferroviario non muta in base
all'estensione geografica dello stesso. In secondo luogo perchè
proprio la distribuzione su tutto il territorio dell'attività delle
Ferrovie dello Stato sconsiglierebbe sul piano operativo
l'attribuzione del servizio di vigilanza ad un organo pubblico
collocato soltanto nei capoluoghi di provincia che deve operare
congiuntamente agli ispettori ferroviari che hanno sede soltanto in
alcune città. Invece la distribuzione su tutto il territorio
nazionale della rete ferroviaria indurrebbe ad attribuire i poteri di
vigilanza all'apposito organo dell'A.S.L. che ha una presenza più
diffusa e capillare su tutto il territorio.
2. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione in combinato
disposto con gli artt. 32 e 41 della Costituzione.
Il particolare regime ex artt. 35 e 36 della legge n. 191/1974
riservato alle Ferrovie dello Stato S.p.a. in quanto condiziona
l'intervento pubblico al necessario, determinante e vincolante
contributo dello stesso soggetto sottoposto a vigilanza, comporta una
vigilanza sulle condizioni di sicurezza differenziata rispetto ad
altre identiche attività che non godono della medesima prerogativa;
in particolare tale differenza comporta una tutela più ridotta e
limitata rispetto a quella che si può assicurare in un altro
ambiente di lavoro in cui la vigilanza si esplica senza il veto dello
stesso soggetto sottoposto a vigilanza.
È evidente che l'anomala vigilanza mista (soggetto pubblico-ente
privato; vigilante e vigilato) frena, limita e riduce i poteri
amministrativi e giudiziari conseguendo quindi una più ridotta
effettiva prevenzione in quell'ambiente di lavoro con una inferiore
tutela della salute di lavoratori (e della collettivita).
Tale vigilanza ridotta sembra stridere con il principio
costituzionale che impone una eguale tutela della salute e della
sicurezza dei lavoratori in misura prevalente su una valutazione in
termini di costi e benefici ex artt. 3.2, 32 e 41 della Costituzione.
Quest'ultimo dubbio è acuito dall'avvenuta privatizzazione dell'Ente
Ferrovie, trasformato in S.p.a., che impone una logica tipicamente
imprenditoriale nelle scelte aziendali e quindi può comportare
(proprio nell'esercizio del potere di agire congiuntamente ex art. 35
cit.) un freno all'attività di vigilanza degli ispettori del lavoro
sulla base di scelte non propriamente pubblicistiche.
Le predette considerazioni trovano conforto in alcuni importanti
passi della sentenza n. 176/1996 della Corte costituzionale laddove
analizzando gli effetti della privatizzazione delle Ferrovie ha
precisato che - proprio in relazione ai parametri degli artt. 3 e 32
della Costituzione - alcune particolarità del servizio sanitario
delle Ferrovie che "può permanere in via transitoria ... in un
organismo societario privatistico" tollerando ciò "in attesa della
riforma del Ministero dei trasporti, nel cui quadro il servizio
stesso dovrà trovare adeguata sistemazione come funzione statuale".
Tale periodo transitorio perdurante per alcuni lustri dal d.P.R.
n. 753/1980 e dalla legge n. 210/1985 sembra terminato con la riforma
dell'organizzazione del Governo con il d.lgs n. 300/1999 che però
non ha recepito le indicazioni della sentenza n. 176/1996. Sicchè
non sembra rinviabile un esame delle questioni legate alla
privatizzazione delle Ferrovie dello Stato.
3. - Violazione del principio di obbligatorietà dell'azione
penale, di sottoposizione del giudice soltanto alla legge e di
dipendenza diretta della polizia giudiziaria dall'autorità
giudiziaria ex artt. 101, 109 e 112 della Costituzione.
In forza dell'art. 35 della legge n. 191/1974 l'unico organo di
vigilanza sulle Ferrovie dello Stato S.p.a., per via della
composizione mista, può concretamente impedire che il p.m. esplichi
pienamente ed autonomamente i propri poteri-doveri inerenti
l'esercizio dell'azione penale.
Infatti l'obbligo dell'azione penale implica la possibilità di
esercitare i poteri processuali penali, come ad es. il potere di
delegare le indagini e di ordinare alla polizia giudiziaria di
emettere la prescrizione ex artt. 19 ss. d.lgs. n. 758/1994.
Ma nel caso delle Ferrovie dello Stato il p.m. può delegare
anche per la prescrizione solo la polizia giudiziaria cioè gli
ispettori del lavoro che nell'esercizio effettivo della delega si
trovano il limite dell'azione congiunta (e quindi coordinata,
concordata, concertata) con i dipendenti delle Ferrovie (che in
ipotesi potrebbero essere gli stessi indagati). D'altro canto il p.m.
non può nemmeno delegare ad emettere la prescrizione un altro organo
di vigilanza (come ad es. l'A.S.L.) perchè tale funzione
dall'art. 35 cit. è riservata esclusivamente all'organo misto in
parola.
Attraverso tale meccanismo il personale interno delle ferrovie
limita, condiziona e vincola direttamente l'operato della polizia
giudiziaria le cui attività quindi non sono riconducibili
direttamente e soltanto all'autorità giudiziaria (come vuole
l'art. 109 Cost.) ma sono frutto di una codecisione con soggetti di
cui l'autorità giudiziaria non dispone.
Tale limite all'autonomia della polizia giudiziaria - soprattutto
nella possibilità di emanare la prescrizione - si ripercuote anche
sulle scelte tipiche dell'azione penale da parte del p.m.
impedendogli di adempiere pienamente all'obbligo ex art. 112 della
Costituzione (com'è avvenuto nel caso concreto in cui a fronte di
una prescrizione impropria dell'A.S.L. di Milano, sospesa altrettanto
impropriamente dal Tribunale amministrativo regionale, il p.m. non ha
potuto richiedere l'archiviazione ma ha dovuto rinviare a giudizio
l'imputato).
I citati vincoli, quindi, si ripercuotono anche sui poteri del
g.i.p. in sede di archiviazione e del giudice del dibattimento in
caso di verifica della procedibilità (come il caso concreto sub
iudice), con conseguente lesione del principio dell'art. 101.2 della
Costituzione che non consente di certo che il giudice rimanga
condizionato nella verifica delle cause estintive del reato (tale
viene ritenuta la prescrizione dalla giurisprudenza della Corte di
cassazione) dall'intervento delle Ferrovie dello Stato anzichè dalla
verifica delle condizioni previste dalla legge.
4. - Violazione del principio di buon andamento e imparzialità
della pubblica amministrazione ex art. 97 della Costituzione.
L'attività dell'organo di vigilanza si esplica in operazioni,
ispezioni, accessi, sopralluoghi etc. che possono accertare la
presenza di contravvenzioni (e dar corso quindi alla procedura penale
di prescrizione ex artt. 19 ss. d.lgs. n. 758/1994), di illeciti
amministrativi o l'assenza di qualsiasi illecito. In queste ultime
due ipotesi l'attività deve ricondursi all'azione amministrativa e
quindi rispondere anche ai principi di legalità, buon andamento e
imparzialità dell'azione amministrativa ex art. 97.1 Cost.
Pare seriamente fondato il dubbio che un'azione di vigilanza
condizionata e vincolata dall'intervento operativo e decisionale
dello stesso soggetto sottoposto all'ispezione ragionevolmente possa
non presentare un esempio di corretto svolgimento dell'azione
amministrativa, sol che si pensi alla rinuncia di tutti gli atti a
sorpresa, la cui efficacia viene snaturata dall'operazione congiunta
con il soggetto controllato. Così come la possibilità che le
Ferrovie dello Stato S.p.a. vigilino (o contribuiscano a vigilare)
sulle loro stesse attività semina non pochi dubbi che l'azione
amministrativa congiunta con gli ispettori del lavoro sia
effettivamente imparziale.
Del resto trattandosi di un soggetto privato i principi
dell'art. 97 della costituzione non possono essere applicati alle
Ferrovie S.p.a. che infatti sono state escluse dalle previsioni del
d.P.C.m. 5 dicembre 1997 in materia di indirizzo e coordinamento
degli interventi della pubblica amministrazione in materia di
sicurezza del lavoro.
Rilevanza concreta nel dibattimento
L'applicazione degli artt. 35-36 della legge n. 191/1974 appare
concretamente rilevante per decidere la procedibilità nei confronti
dell'imputato e quindi eventualmente per proseguire nel dibattimento
e decidere la regiudicanda.
In effetti, attesa la chiara disposizione legislativa degli
artt. 35-36 della legge n. 191/1974 non v'è dubbio che il potere di
vigilanza in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro
(compresa la competenza ad emanare la prescrizione ex d.lgs.
n. 758/1994) nelle attività svolte dalle Ferrovie dello Stato S.p.a.
spetti agli ispettori del lavoro congiuntamente al personale delle
Ferrovie e non all'organo di vigilanza della A.S.L. Di conseguenza la
prescrizione emanata dall'A.S.L. di Milano nei confronti
dell'imputato potrebbe non essere una valida, legittima, rituale
prescrizione; e ne deriverebbe un esame sulla legittimità della
condizione di procedibilità verso la quale l'imputato vanta un vero
e proprio diritto di rilevanza costituzionale, secondo il dictum
della Corte di cassazione n. 1037/2000, emessa incidentalmente in
questo stesso procedimento.
Invece ritenendo l'illegittimità costituzionale degli
artt. 35-36 della legge n. 191/1974 la prescrizione dell'A.S.L. di
Milano sarebbe stata emanata da un organo di vigilanza con competenza
generale, ai sensi dell'art. 23 d.lgs. n. 626/1994, e costituirebbe
quindi una valida condizione di procedibilità, atteso che l'imputato
non vi ha prestato osservanza.
Da qui la rilevanza concreta della questione di legittimità
costituzionale che si intende proporre al vaglio della Corte
costituzionale, non apparendo manifestamente infondato ravvisare una
violazione ai principi dettati dagli artt. 3, 32, 41, 97, 102, 109,
112 della Costituzione negli artt. 35-36 della legge n. 191/1974.

P. Q. M.
Visti gli artt. 23 ss. della legge n. 87/1953;
Dispone trasmettersi immediatamente gli atti alla Corte
costituzionale affinchè si valuti la legittimità costituzionale
degli artt. 35-36 della legge n. 191/1974. Con riferimento agli
artt. 3, 32, 41, 97, 102, 109, 112 Cost.;
Dispone che ai sensi degli artt. 23 u.c. della legge n. 87/1953 e
148.5 c.p.p. sia data lettura della presente ordinanza nel pubblico
dibattimento;
Ordina che la cancelleria provveda alle notifiche e alle
comunicazioni di rito.
Così deciso in Milano, addì 18 maggio 2001
Il giudice: Giordano
01C0857