Serie Generale n. 47 del 26-2-2001
CIRCOLARI
AUTORITA' PER L' INFORMATICA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
AUTORITA' PER L' INFORMATICA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
CIRCOLARE 16 febbraio 2001, n. 27
Art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513: utilizzo della firma digitale nelle pubbliche amministrazioni. (GU Serie Generale n.47 del 26-02-2001)

1. Premessa.
Com'è noto, l'art. 3 del decreto legislativo 12 febbraio 1993, n.
39, ha introdotto il principio secondo il quale "gli atti
amministrativi adottati da tutte le pubbliche amministrazioni sono di
norma predisposti tramite i sistemi informativi automatizzati".
L'art. 15, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha, poi,
riconosciuto validità e rilevanza, a tutti gli effetti di legge,
agli atti, dati e documenti formati dalla pubblica amministrazione e
dai privati con strumenti informatici e telematici, demandando a
"specifici regolamenti", da emanarsi ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge n. 400/1988, la definizione dei criteri e delle modalità
di applicazione della norma.
Con decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n.
513, è stato emanato il "Regolamento recante criteri e modalità per
la formazione, l'archiviazione e la trasmissione di documenti con
strumenti informatici e telematici".
I documenti informatici delle pubbliche amministrazioni debbono
essere formati e conservati secondo le regole tecniche dettate
dall'Autorità per l'informatica nella pubblica amministrazione con
deliberazione n. 51/00 del 23 novembre 2000, emanata ai sensi
dell'art. 18, comma 3, del citato decreto del Presidente della
Repubblica n. 513/1997.
L'art. 17 del richiamato decreto prevede che le pubbliche
amministrazioni provvedono autonomamente, con riferimento al proprio
ordinamento, alla generazione, alla conservazione, alla
certificazione ed all'utilizzo delle chiavi di cifratura pubbliche di
propria competenza, nel rispetto di quanto prescritto dall'art. 8, in
materia di certificazione, sia per le pubbliche amministrazioni che
per i privati, e delle regole tecniche di cui all'art. 3.
L'art. 16, comma 1, dell'allegato tecnico al decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999, recante le regole
tecniche per la formazione, la trasmissione, la conservazione, la
duplicazione, la riproduzione e la validazione, anche temporale dei
documenti informatici" ai sensi dell'art. 3, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 513/1997, ha determinato le modalità
di presentazione della domanda di iscrizione nell'elenco pubblico dei
certificatori di cui all'art. 8, comma 3, del decreto del Presidente
della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513; l'art. 62 dello stesso
allegato definisce le regole tecniche per la certificazione da parte
delle pubbliche amministrazioni.
Ciò premesso e con riferimento alle norme citate, le pubbliche
amministrazioni possono:
a) ai fini della sottoscrizione, ove prevista, di documenti
informatici di rilevanza esterna:
svolgere in proprio l'attività di certificazione di cui
all'art. 8 del decreto 10 novembre 1997, n. 513, ma limitatamente ai
propri organi ed uffici ed hanno l'obbligo di iscriversi nell'elenco
pubblico dei certificatori, predisposto, tenuto e aggiornato a cura
di questa Autorità per l'informatica, secondo le modalità indicate
al successivo punto 2, attenendosi alle regole tecniche di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999;
rilasciare certificati di firma digitale relativi ai propri
organi ed uffici, avvalendosi dei servizi offerti dal centro tecnico
o dai certificatori iscritti nell'elenco di cui sopra, acquisiti nel
rispetto della vigente normativa in materia di contratti pubblici; in
questo caso non vi è obbligo di iscrizione nel citato elenco
pubblico;
b) per la sottoscrizione di documenti informatici di rilevanza
interna:
rilasciare ai propri organi ed uffici firme elettroniche
certificate secondo regole tecniche diverse da quelle di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999;
c) per la formazione e la gestione di documenti informatici per i
quali non è prevista la sottoscrizione:
utilizzare sistemi elettronici di identificazione e
autenticazione che l'amministrazione, nell'ambito della propria
autonomia organizzativa, ha ritenuto di adottare.
2. Attività di certificazione ed iscrizione nel l'elenco pubblico
dei certificatori.
Le pubbliche amministrazioni che intendono svolgere l'attività di
certificazione di cui all'art. 8 del decreto del Presidente della
Repubblica 10 novembre 1997, n. 513, nel rispetto di quanto stabilito
dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999
devono inoltrare all'Autorità per l'informatica nella pubblica
amministrazione, domanda di iscrizione nell'elenco pubblico di cui
all'art. 8, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica
10 novembre 1997, n. 513, secondo le modalità che qui di seguito si
espongono e che sono disponibili anche sul sito Internet dell'AIPA
www.aipa.it
2.1. Formalità con le quali deve essere predisposta la domanda e
documentazione richiesta.
La domanda, sottoscritta dal rappresentante legale
dell'amministrazione, in plico chiuso con evidenza del mittente e con
l'indicazione: "domanda per l'iscrizione nell'elenco dei
certificatori", va indirizzata e fatta pervenire all'Autorità per
l'informatica nella pubblica amministrazione, via Isonzo, 21/b -
00198 Roma.
La consegna può avvenire tramite servizio pubblico o privato,
oppure a mano, nei giorni compresi tra il lunedì e il venerdì al
seguente orario: dalle ore 9 alle ore 13 e dalle ore 15 alle ore 17.
In quest'ultimo caso verrà data formale ricevuta di consegna del
plico.
La domanda e i documenti prodotti dal richiedente, vanno
predisposti utilizzando un sistema di elaborazione testi di larga
diffusione. Un supporto informatico, contenente tale testo, con
l'eccezione del piano per la sicurezza, va allegato alla domanda,
insieme alla stampa, in duplice copia, del contenuto del supporto
stesso.
La domanda deve recare:
l'indicazione e la sede dell'amministrazione;
l'organo che ne ha la rappresentanza legale;
l'elenco dei documenti allegati.
È opportuno che vengano indicati il nominativo della persona cui
far riferimento, anche per le vie brevi, e le modalità per
contattarla (numeri telefonici, telefax, telex), ai fini di una
sollecita definizione delle eventuali problematiche che richiedessero
chiarimenti di minore importanza.
Alla domanda vanno allegati:
a) copia della certificazione di qualità dei processi
informatici e dei relativi prodotti cui all'art. 8, comma 3, lettera
d), del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio
1999;
b) dichiarazione di piena disponibilità a consentire accessi
presso le strutture dedicate alle operazioni di certificazione, da
parte di incaricati dell'AIPA, per la verifica del mantenimento della
rispondenza ai requisiti tecnico-organizzativi di cui alla
documentazione allegata alla domanda;
c) copia del manuale operativo;
d) copia del piano per la sicurezza;
e) una relazione sulla struttura organizzativa;
f) dichiarazione di impegno a comunicare tempestivamente all'AIPA
ogni variazione significativa delle soluzioni tecnico-organizzative
adottate, fermo restando quanto prescritto dall'art. 18 del decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999.
2.2. Requisiti tecnico-organizzativi da documentare.
2.2.1. Manuale operativo.
Il manuale operativo va strutturato in modo tale da essere
integralmente consultabile per via telematica, come prescritto
dall'art. 45, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 8 febbraio 1999.
Il manuale deve contenere almeno le seguenti informazioni:
a) dati identificativi del certificatore;
b) dati identificativi della versione del manuale operativo;
c) responsabile del manuale operativo;
d) definizione degli obblighi del certificatore, del titolare e
di quanti accedono per la verifica delle firme;
e) definizione delle responsabilità e delle eventuali
limitazioni agli indennizzi;
f) tariffe;
g) modalità di identificazione e registrazione degli utenti;
h) modalità di generazione delle chiavi;
i) modalità di emissione dei certificati;
j) modalità di sospensione e revoca dei certificati;
k) modalità di sostituzione delle chiavi;
l) modalità di gestione del registro dei certificati;
m) modalità di accesso al registro dei certificati;
n) modalità di protezione della riservatezza.
2.2.2. Piano per la sicurezza.
Il documento contenente il piano per la sicurezza, in quanto
coperto da riservatezza, deve essere racchiuso in una busta
sigillata, all'interno del plico contenente la domanda, con evidenza
dell'amministrazione e l'indicazione "Piano per la sicurezza -
versione del.... (data)".
Il piano deve contenere almeno i seguenti elementi:
a) struttura generale, modalità operativa e struttura logistica
dell'organizzazione;
b) descrizione sommaria dell'infrastruttura di sicurezza per
ciascun immobile;
c) breve descrizione dell'allocazione degli impianti informatici,
dei servizi e degli uffici negli immobili dell'organizzazione;
d) elenco del personale addetto;
e) attribuzioni dettagliate delle responsabilità;
f) algoritmi crittografici utilizzati;
g) descrizione delle procedure utilizzate nell'attività di
certificazione, con particolare riferimento ai problemi di sicurezza,
alla gestione del log-file e alla garanzia della sua integrità;
h) descrizione dei dispositivi di sicurezza installati;
i) descrizione dei flussi di dati;
j) procedura di gestione delle copie di sicurezza dei dati
(modalità e frequenze dei salvataggi, tipo e ubicazione delle
sicurezze fisiche in conformità alle regole tecniche per l'uso di
supporti ottici - deliberazione AIPA n. 24/98);
k) procedure di gestione dei disastri (precisare i tipi di
disastri per i quali sono state previste delle soluzioni: per
calamità naturali, per dolo, per indisponibilità prolungata del
sistema, per altre ragioni; descrivere le soluzioni con dettagli sui
tempi e le modalità previste per il ripristino del servizio);
l) analisi dei rischi (precisare i tipi di rischi: per dolo, per
infedeltà del personale, per inefficienza operativa, per
inadeguatezza tecnologica, per altre ragioni);
m) descrizione delle contromisure (precisare i tempi di reazioni
previsti e i nomi dei responsabili);
n) specificazione dei controlli (precisare se è previsto il
ricorso periodico a ispezioni esterne).
2.2.3. Organizzazione del personale.
Deve essere predisposto un apposito documento contenente la
descrizione dell'organizzazione del personale, limitatamente alle
funzioni elencate nell'art. 49 del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri dell'8 febbraio 1999; tale atto deve essere
corredato da un'adeguata documentazione, a norma dell'art. 51 del
medesimo decreto, dell'esperienza maturata dal personale stesso.
A norma dell'art. 16, comma 2, del citato decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri, deve essere precisato, in particolare, il
profilo del personale responsabile delle generazioni delle chiavi,
della emissione dei certificati e della gestione del registro delle
chiavi. Tale profilo dovrà essere idoneo ad attestare il possesso
della competenza e dell'esperienza richiesti dall'art. 8, comma 3,
lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre
1997, n. 513.
2.3. Requisiti tecnico-organizzativi da autocertificare.
L'amministrazione è tenuta a specificare, con apposita
dichiarazione, i punti che seguono:
a) algoritmi di generazione e verifica firme utilizzati e
supportati;
b) algoritmi di hash utilizzati e supportati;
c) lunghezza delle chiavi;
d) assicurazioni relative al sistema di generazione delle chiavi;
e) caratteristiche del sistema di generazione;
f) informazioni contenute nei certificati;
g) formato dei certificati;
h) modalità di accesso al registro dei certificati;
i) modalità con la quale viene soddisfatta la verifica
dell'unicità della chiave pubblica, in rapporto allo stato delle
conoscenze scientifiche e tecnologiche;
j) caratteristiche del sistema di generazione dei certificati;
k) modalità di attuazione della copia del registro dei
certificati;
l) modalità di tenuta del giornale di controllo;
m) descrizione del sistema di validazione temporale adottato;
n) impegno ad adottare ogni opportuna misura
tecnico-organizzativa volta a garantire il rispetto delle
disposizioni della legge 31 dicembre 1996, n. 675.
È data facoltà di limitare la documentazione alle sole
informazioni non soggette a particolari ragioni di riservatezza.
L'AIPA, dal canto suo, si riserva, a norma dell'art. 16, comma 3, del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell'8 febbraio
1999, di richiedere integrazioni alla documentazione presentata e di
effettuare le opportune verifiche su quanto dichiarato.
2.4. Modalità di esame delle domande.
L'istruttoria sulle domande e sulla relativa documentazione sarà
svolta, sotto il controllo di un membro dell'Autorità per
l'informatica all'uopo designato, a cura degli uffici, con la
concordata collaborazione specialistica del centro tecnico di cui
all'art. 17, comma 19, della legge 15 maggio 1997, n. 127. Al termine
dell'istruttoria sulla richiesta di iscrizione nell'elenco pubblico
dei certificatori, sarà adottata dall'Autorità, su proposta
formulata dal membro designato, deliberazione motivata di
accoglimento o di reiezione ovvero di integrazione dell'istruttoria,
se ritenuta necessaria.
In caso di reiezione della domanda di iscrizione, l'amministrazione
interessata non può presentare una nuova istanza, se non siano
trascorsi almeno sei mesi dalla data di comunicazione del
provvedimento stesso e, comunque, prima che siano cessate le cause
che hanno determinato il non accoglimento della domanda.
Eventuali richieste di delucidazioni e/o chiarimenti potranno
essere inoltrate al direttore generale dell'Autorità per
l'informatica.
3. Sottoscrizione del documento informatico con modalità
semplificate (sub punto b).
La sottoscrizione prevista al punto sub b) è finalizzata a
soddisfare esigenze di semplificazione del processo di formazione dei
documenti amministrativi, per quegli adempimenti di rilevanza
esclusivamente interna, ritenendosi che l'impiego della firma
digitale, come prevista dal decreto del Presidente della Repubblica
n. 513/1997 e dalle relative regole tecniche, contenute nel decreto
del Presidente del Consiglio dei Ministri dell'8 febbraio 1999,
determinerebbe un notevole appesantimento del processo documentale
stesso.
Ogni amministrazione pubblica potrà prescindere dal formale
processo di certificazione della chiave pubblica previsto dal decreto
del Presidente della Repubblica n. 513/1997 e dal decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999 e ricorrere a
regole tecniche dalla stessa autonomamente definite, sia per la
generazione e conservazione delle chiavi pubbliche che per la loro
certificazione, limitatamente alla sottoscrizione dei documenti
informatici d'uso interno e con riferimento al proprio ordinamento.
Per tali adempimenti, la deroga alle regole tecniche di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell'8 febbraio
1999 è motivata dalla circostanza che la verifica dell'autenticità
ed integrità del documento informatico può avvenire attraverso il
solo riscontro interno, grazie al processo di certificazione operato
da ogni singola amministrazione.
4. Utilizzo di sistemi di identificazione.
Gli strumenti di identificazione ed autenticazione, intesi come
meccanismi di verifica della reale identità dell'utente, possono
essere implementati e gestiti per garantire l'accesso a sistemi o per
la produzione di documentazione che non necessiti della
sottoscrizione. Le amministrazioni, per la definizione delle
specifiche di progetto, di implementazione di tali strumenti e di
sicurezza si avvalgono di quanto prescritto dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 428/1998 e dalle relative regole
tecniche nonchè dalle "Linee guida per la definizione di un piano
per la sicurezza" emesse dall'AIPA e pubblicate nei quaderni AIPA n.
2 dell'ottobre 1999 e consultabili sul sito www.aipa.it
In particolare, è opportuno che tali strumenti costituiscano parte
integrante di un insieme di misure finalizzate al raggiungimento
degli obiettivi di sicurezza.
Tra le misure adottabili, al fine di cui sopra, sono da ritenere
indispensabili:
la definizione di profili di accesso associati alle utenze
definite;
la verifica dell'integrità dei dati;
la registrazione, in appositi file di log, delle attività
svolte;
la periodica analisi delle suddette registrazioni.
È inoltre necessario integrare nel sistema di sicurezza le misure
previste dal decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 1999,
n. 318, recante norme per l'individuazione delle misure minime di
sicurezza per il trattamento dei dati personali a norma dell'art. 15,
comma 2, della legge 31 dicembre 1996, n. 675.
Si segnala, infine, che le pubbliche amministrazioni:
a) definiscono e gestiscono, in modo autonomo, tutti i processi
di identificazione o autenticazione interni alle pubbliche
amministrazioni stesse e, comunque, relativi ai propri organi ed
uffici;
b) devono accettare tutti i documenti informatici formati e
sottoscritti secondo quanto stabilito dal decreto del Presidente
della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513, dalle regole tecniche di
cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
dell'8 febbraio 1999 e dalle regole di interoperabilità definite
dalla circolare AIPA/CR/24 del 19 giugno 2000, in quanto validi e
rilevanti ad ogni effetto di legge;
c) devono adottare i principi di interoperabilità definiti dalla
citata circolare AIPA/CR/24.
Roma, 16 febbraio 2001
Il presidente: Rey