1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 99 SENTENZA 25 febbraio - 2 marzo 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Ambiente - Regione Lombardia - Rifiuti solidi urbani Costruzione di una discarica - Comune di Carimate - Istanza di sospensiva al pretore - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (sentenze nn. 66/1964, 81/1975, 75/1977 e sentenza n. 285/1990) - Impossibilita' della regione di far valere gli errori del giudice o comportamenti invasivi della competenza o della giurisdizione di altro giudice - Inammissibilita'. (091C0295) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI,
dott. Renato GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 16 ottobre 1990, depositato in Cancelleria il 25 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito:
a) del decreto del Pretore di Cantù n. 33234 dell'11 agosto
1990 recante il divieto di procedere alla costruzione della discarica
per rifiuti solidi urbani autorizzata dalla Giunta regionale con
delibera n. 54490 del 18 maggio 1990;
b) dell'ordinanza del Vice Pretore di Cantù del 31 agosto 1990
confermativa della precedente, ed iscritto al n. 34 del registro
conflitti 1990.
Udito nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1991 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Udito l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione Lombardia;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 16 ottobre 1990, la Regione
Lombardia ha proposto conflitto di attribuzione, nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, avverso il provvedimento
d'urgenza ex art. 700 c.p.c. emesso dal Pretore di Cantù con decreto
11 agosto 1990, confermato con ordinanza 31 agosto 1990, con il quale
si vieta alla Gesam S.p.a. di dare inizio ai lavori per la
costruzione di una discarica di rifiuti solidi urbani, approvata ed
autorizzata dalla Giunta regionale con deliberazione 3 agosto 1990,
fino alla pronuncia del T.a.r. sull'istanza di sospensiva.
Premette la ricorrente che, con deliberazione 18 maggio 1990, la
Giunta regionale della Lombardia aveva approvato il progetto per la
costruzione di una discarica per rifiuti solidi urbani presentato
dalla società Gesam s.p.a., da realizzarsi in Comune di Carimate.
Successivamente, con deliberazione 3 agosto 1990, la Giunta
regionale aveva definitivamente approvato il progetto, unitamente
allo schema di convenzione da stipulare con la società interessata
per l'esecuzione dei lavori di costruzione.
Avverso i provvedimenti deliberativi il Comune di Carimate aveva
proposto separati ricorsi al T.a.r. Lombardia, chiedendo la
sospensione cautelare degli atti impugnati. In relazione alla
deliberazione del 18 maggio 1990 l'istanza di sospensione veniva
respinta.
Nelle more della decisione del secondo ricorso, il Comune di
Carimate proponeva ricorso ex art. 700 al Pretore di Cantù, con il
quale si chiedeva di inibire alla Gesam l'inizio dei lavori con la
finalità "di evitare, in attesa della decisione del T.a.r., che
l'immediato inizio dei lavori possa determinare una situazione di
pericolo per la popolazione".
Il Pretore di Cantù, con decreto 11 agosto 1990, accoglieva il
ricorso.
Una volta appresa l'emanazione di tale provvedimento, la Regione
Lombardia interveniva nel procedimento d'urgenza pendente avanti al
Pretore di Cantù, chiedendo la revoca dell'ordinanza stessa.
Con ordinanza 31.8.1990, il Pretore respingeva le richieste
regionali e confermava il provvedimento inibitorio sino al 5
settembre 1990, data della discussione avanti al T.a.r. Lombardia
dell'istanza cautelare formulata nel secondo ricorso proposto dal
comune.
Anche tale istanza veniva respinta dal giudice amministrativo
adito.
Osserva la ricorrente che con i provvedimenti impugnati il Pretore
di Cantù ha vietato l'esecuzione di un atto amministrativo
pienamente legittimo ed ha impedito l'attuazione del progetto
approvato dalla giunta regionale, in tal modo esorbitando dalle le
proprie attribuzioni giurisdizionali e ingerendosi indebitamente
nella sfera di competenza costituzionalmente riservata alla autorità
amministrativa.
In particolare, la regione denuncia violazione degli artt. 97,
primo e secondo comma, 102, primo comma, 104, primo comma, e 113,
ultimo comma, della Costituzione. Il Pretore avrebbe infatti impedito
l'esecuzione di un atto dell'amministrazione, in sè immediatamente
efficace e vincolante, ingerendosi nella scelta delle modalità e dei
tempi di intervento operata dalla amministrazione.Ma tale
provvedimento sembra in contrasto con le disposizioni costituzionali
che disciplinano la ripartizione delle competenze fra funzione
amministrativa e giurisdizionale. Esso si concreta, infatti, in
un'indebita sovrapposizione della valutazione di un organo
giudiziario a quella già operata dall'Amministrazione nell'esercizio
di proprie potestà discrezionali, risultando invasivo della sfera di
attribuzioni costituzionalmente riservata alla P.A.
Nel sistema costituzionale vigente - sostiene la ricorrente - la
funzione amministrativa e quella giurisdizionale sono invero
concepite e devono svolgersi in posizione di reciproca separazione,
come emerge con chiarezza dall'art. 97, commi primo e secondo, della
Costituzione, là dove si evidenzia la rilevanza delle attribuzioni
riservate alla P.A., e dagli artt. 102, comma primo, e 104, comma
primo, della Costituzione, che sottolineano l'autonomia della
funzione giurisdizionale rispetto agli ambiti riservati
all'esecutivo. Correlata a tale separazione fra gli ambiti di
operatività della P.A. e del potere giurisdizionale è, del resto,
la previsione di cui all'art. 113, ultimo comma, della Costituzione.
2. - Non vi è stata costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione
Lombardia nei confronti dello Stato ora all'esame concerne il
provvedimento con il quale il Pretore di Cantù, nella forma di
decreto successivamente confermato con ordinanza, ha, in riferimento
all'art. 700 c.p.c., su istanza del Comune di Carimate, inibito alla
S.p.a. GESAM l'inizio dei lavori di costruzione di una discarica di
rifiuti nel territorio del detto Comune, lavori da eseguire in
attuazione di due deliberazioni della Giunta regionale - di
approvazione del progetto dell'opera e dello schema di convenzione
con la GESAM per la realizzazione di essa - fino alla pronuncia del
Tribunale amministrativo regionale sull'istanza di sospensiva
avanzata dal detto Comune contro le deliberazioni stesse.
Con il provvedimento impugnato il Pretore, premesso che la
costruzione dell'opera presentava pericolo di inquinamento di una
falda idrica, ha ritenuto di avere giurisdizione in ordine alla
chiesta misura cautelare sia in relazione alla configurabilità della
situazione giuridica fatta valere quale diritto soggettivo (diritto
alla salute) - e quindi in relazione alla propria giurisdizione anche
sul merito - sia, in ogni caso, in relazione alla configurabilità di
un autonomo diritto della parte alla tutela cautelare interinale.
Secondo la Regione ricorrente il Pretore avrebbe provveduto in
contrasto con le disposizioni che disciplinano la ripartizione delle
competenze tra funzione giurisdizionale e funzione amministrativa e
sanciscono la reciproca separazione fra tali funzioni - artt. 97,
primo e secondo comma, 102, primo comma, 104, primo comma, e 113,
ultimo comma, della Costituzione - per avere sospeso un atto
amministrativo al di fuori di una specifica previsione che ne
attribuisse il potere al giudice ordinario, e così sovrapposto
indebitamente la valutazione di un organo giudiziario a quella già
operata dalla Pubblica Amministrazione.
2. - La giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 66 del 1964,
81 del 1975, 75 del 1977) ha da tempo ammesso il conflitto di
attribuzione fra Regione e Stato (ai sensi degli artt. 134 della
Costituzione e 39, primo comma, seconda parte, della l. 11 marzo
1953, n. 87, in relazione all'art. 134 della Costituzione) per la
tutela dell'autonomia regionale nei confronti dello Stato, oltre che
in relazione ad atti o a comportamenti delle autorità del potere
esecutivo (o dell'amministrazione statale), in relazione ad atti
delle autorità del potere giurisdizionale, addebitati in tal modo
allo Stato stesso.
L'indirizzo presuppone l'inadeguatezza del conflitto fra poteri
dello Stato alla tutela delle attribuzioni costituzionalmente
garantite della Regione. E ciò sia in relazione alla tradizionale
concezione di tale conflitto come intercorrente, almeno di regola,
fra poteri riferiti allo Stato-persona, sia, posta quella concezione,
per la ravvisata incompatibilità con l'autonomia decisionale della
Regione e con le molteplicità dei suoi poteri (amministrativi, di
governo o indirizzo e di legislazione) di una surrogazione rispetto
ad essa, nei conflitti contro il potere giurisdizionale, di un potere
statale, neppur se individuato in quel più ampio potere di indirizzo
politico e amministrativo, che nel nostro sistema s'incentra nel
Governo (e, per esso, nel Presidente del Consiglio dei ministri).
L'impiego del conflitto di attribuzione fra Stato e Regione in
relazione ad atti del potere giurisdizionale risponde a esigenze di
integrazione della tutela dell'autonomia regionale contro tutte le
invasività statali. Finisce col rispondere a tale esigenza, con
riguardo alle invasività della legislazione statale, anche il
rimedio dell'impugnazione in via principale ex art. 2, primo comma,
della Legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, rimedio la cui
funzione risente peraltro della sua strutturazione come giudizio di
legittimità costituzionale della legge; mentre a esigenze di
integrazione della tutela stessa per la protezione contro le
invasività della giurisdizione di tutte le attribuzioni regionali
risponde l'impiego dello strumento del conflitto a difesa della
legislazione regionale (cfr. specificamente sentenza n. 285 del
1990).
Ad analoghi fini di integrazione della tutela dell'autonomia
regionale, stavolta contro tutte le invasività del potere
giurisdizionale, in considerazione del carattere diffuso di questo,
il conflitto di attribuzione fra Stato e Regione è dato, al pari del
conflitto fra poteri dello Stato, contro gli atti di qualsiasi
giudice indipendentemente dalla definitività di essi. Ma in tal caso
la Regione, quando agisce a protezione della propria competenza
amministrativa, stanti i precetti espressi dagli artt. 24, primo
comma, e 113, primo comma, della Costituzione, sulla tutela
giurisdizionale (anche) contro gli atti della Pubblica
amministrazione, può, al pari del potere esecutivo statale, far
valere le sole esorbitanze degli organi del potere giurisdizionale
che siano obbiettivamente e sostanzialmente non riconducibili
all'esercizio delle attribuzioni di esso. In ogni caso la Regione, al
pari del potere esecutivo statale, non può far valere gli errori di
giudizio commessi dal giudice, nè le invasioni da parte del giudice
stesso della competenza o della giurisdizione di altro giudice.
È significativa in tal senso, per i conflitti di attribuzione fra
poteri, la disciplina che ne detta l'art. 37 della legge 11 marzo
1953, n. 87, nel punto (secondo comma) in cui dispone che "restano
ferme le norme vigenti per le questioni di giurisdizione". Ma non lo
è meno, per entrambi i tipi di conflitto, la giurisprudenza di
questa Corte, la quale, decidendo su conflitti sollevati contro
provvedimenti del giudice ordinario sia dal Presidente del Consiglio
dei ministri (nn. 150 del 1981 e 283 del 1986) che dalle Regioni (n.
70 del 1985), ha avuto cura di sottolineare come con i conflitti si
assumesse, e fondatamente, che il giudice aveva preteso, di volta in
volta, esercitare un potere regolamentare del Governo o di un
Ministro (n. 150 del 1981), o una funzione di indirizzo della
legislazione o dell'amministrazione regionale (n. 70 del 1985), o un
potere di ordinanza di necessità (n. 283 del 1986), vale a dire un
potere o una funzione non riconducibile all'esercizio della
giurisdizione come funzione di tutela giurisdizionale.
Ma allo stesso principio si inspira la recisa affermazione,
contenuta nella sentenza di questa Corte n. 289 del 1974 e nelle
recenti ordinanze (nn. 244, 245, 246 del 1988), tutte pronunciate su
conflitti di attribuzione sollevati contro lo Stato in relazione a
provvedimenti del giudice amministrativo, che il conflitto è
ammissibile solo quando la Regione contesti radicalmente il potere
giurisdizionale che si pretende esercitato.
Tutto ciò, a ben vedere, mostra che l'atto o il comportamento
invasivo denunciabile con l'uno o l'altro tipo di conflitto non può
consistere nella mera sospensione o nel mero annullamento di un atto
amministrativo (si tratta di misure che, se non rientrano, salva
specifica attribuzione da parte della legge, nei poteri del giudice
ordinario, rientrano in quelli del giudice amministrativo, e quindi
sono riconducibili all'esercizio delle attribuzioni del potere
giurisdizionale unitariamente considerato); ma deve concretare
mediante atti non consentiti ad alcun giudice una interferenza
nell'azione amministrativa idonea a condizionare l'attribuzione che
in quell'azione si esprime e si svolge.
Orbene, nel caso la ricorrente lamenta che il Pretore abbia
sospeso l'esecuzione di un atto amministrativo. Lamenta, cioè,
l'esercizio da parte del giudice ordinario di un potere spettante - e
la Regione non lo disconosce - al giudice amministrativo: esercizio
che era stato separatamente postulato davanti al TAR e che il Pretore
si è limitato a porre in essere in via interinale, e cioè fino alla
decisione da parte del TAR sulla istanza di sospensione.
In tal modo non è prospettato il compimento da parte del giudice
di un atto assolutamente non riconducibile all'esercizio di
attribuzioni proprie del potere giurisdizionale. È prospettato,
invece, con riferimento al contenuto dell'atto impugnato, un mero
errore di giudizio, per avere il giudice ritenuto configurabile un
autonomo diritto alla tutela cautelare interinale non riconosciuto
come tale dalla legge, o una carenza di giurisdizione del giudice
ordinario nei confronti del giudice amministrativo, per avere il
primo somministrato una tutela cautelare rientrante nei poteri del
secondo, da ritenere investito di giurisdizione sul merito in
relazione alla non configurabilità della situazione dedotta come
diritto soggettivo.
In relazione a tale (alternativa) prospettazione il conflitto di
attribuzione sollevato è inammissibile.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato
dalla Regione Lombardia con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 marzo 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0295