1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 9-9-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 199 SENTENZA 21 luglio - 2 settembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Soggetti impiegati da enti regionali in lavori socialmente utili (LSU) - Mutamento del soggetto utilizzatore - Transito negli uffici dell'assessorato regionale dei beni culturali e dell'identita' siciliana - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio del pubblico concorso nell'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Personale forestale - Mantenimento nel servizio antincendio boschivo - Violazione del principio del pubblico concorso nell'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Siciliana - Stabilizzazione e reclutamento del personale precario - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio del pubblico concorso nell'accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni - Rinuncia parziale al ricorso - Estinzione del processo. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Fondo per la retribuzione di posizione e di risultato del personale con qualifica dirigenziale - Abrogazione della riduzione precedentemente prevista - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2019, n. 1, artt. 11, 14, 22, commi 2 e 3, e 26, comma 2. - Costituzione, artt. 51, 81, 97, quarto comma, e 117, comma secondo, lettera l). (T-200199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 9-9-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 11, 14,
22, commi 2 e 3, e 26, comma 2, della legge della Regione Siciliana
22 febbraio 2019, n. 1 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2019. Legge di stabilità regionale), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 24 aprile-3
maggio 2019, depositato in cancelleria il 3 maggio 2019, iscritto al
n. 54 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 25, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nella udienza pubblica del 21 luglio 2020 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato dello Stato Ruggero Di Martino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marina Valli per la Regione
Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 21 luglio 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 24 aprile-3 maggio 2019, depositato
il 3 maggio 2019 e iscritto al n. 54 del registro ricorsi 2019, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra le altre (già
decise con sentenze n. 194 e n. 144 del 2020), questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 11, 14, 22, commi 2 e 3,
della legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2019, n. 1
(Disposizioni programmatiche correttive per l'anno 2019. Legge di
stabilità regionale), in riferimento agli artt. 51 e 97, quarto
comma, della Costituzione, nonchè dell'art. 26, comma 2, della
medesima legge regionale Siciliana, in riferimento agli artt. 81, e
117, secondo comma, lettera l), Cost.
2.- In primo luogo, il ricorrente impugna l'art. 11 della legge
reg. Siciliana n. 1 del 2019 rubricato «Personale ASU Assessorato
Beni Culturali», il quale stabilisce che: «[a]l fine di garantire la
continuità dei servizi prestati presso gli uffici dell'assessorato
regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana i soggetti di
cui all'articolo 1 della legge regionale 5 novembre 2001, n. 17 e
successive modifiche ed integrazioni, utilizzati fino alla data di
entrata in vigore della presente legge in tali uffici, transitano in
utilizzazione presso gli stessi».
3.- La difesa statale impugna, poi, l'art. 14 della legge reg.
Siciliana citata, il quale dispone «[a]l fine di garantire la
continuità del servizio antincendio boschivo regionale il personale
di cui all'articolo 12 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5,
in ragione dell'elevata esperienza professionale acquisita durante il
servizio prestato nel quinquennio 2014-2018 presso le Sale operative
provinciali, è mantenuto nelle medesime mansioni senza determinare
maggiori oneri a carico del bilancio regionale».
Secondo il ricorrente, tale disposizione consentirebbe che il
personale forestale possa essere utilizzato con un inquadramento
riservato, e ciò in mancanza di qualsiasi termine finale e senza
alcuna limitazione numerica.
4.- Inoltre, quanto all'impugnato art. 22, comma 2, il ricorrente
osserva che dal quadro normativo di riferimento emerge una
contrapposizione tra la disciplina di cui all'art. 20, comma 2, del
decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 (Modifiche e integrazioni
al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli
16, commi 1, lettera a, e 2, lettere b, c, d ed e e 17, comma 1,
lettere a, c, e, f, g, h, l, m, n, o, q, r, s e z, della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche), il quale nelle procedure di
stabilizzazione prevede la garanzia dell'adeguato accesso
dall'esterno e quella contenuta nella disposizione impugnata, là
dove si prevede che le procedure di cui all'art. 3, comma 6, della
legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2016, n. 27 (Disposizioni
in materia di autonomie locali e per la stabilizzazione del personale
precario) e di cui all'art. 26, comma 6, della legge della Regione
Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità regionale) sono da
intendere come procedure di stabilizzazione del personale precario
«interamente riservate» a detto personale.
Il ricorrente, poi, alla luce della deliberazione della Corte dei
conti, sezione di controllo per la Regione Siciliana, n. 28 del 2019
- con cui il giudice contabile si è pronunciato sulla corretta
interpretazione degli artt. 20, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017,
dell'art. 3, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 27 del 2016 e 26,
comma 6, della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, - afferma che la
disposizione censurata è incompatibile sia con la disciplina
contenuta nell'art. 20 del d.lgs. n. 75 del 2017, sia con il
principio dell'adeguato accesso dall'esterno, che costituisce un
precipitato della previsione di cui all'art. 97, quarto comma, Cost.,
secondo cui «[a]gli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si
accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge».
5.- Il ricorrente impugna, poi, l'art. 22, comma 3, della legge
regionale in oggetto il quale prevede che le procedure seguite per
l'assunzione del personale precario costituiscono requisito utile
all'applicazione del comma 1, lettera b) dell'art. 20 del d.lgs. n.
75 del 2017.
La diposizione in esame, dunque, qualificherebbe come procedure
concorsuali quelle seguite per il reclutamento del personale a tempo
determinato. Sul punto, il ricorrente ribadisce che la procedura
selettiva di tipo concorsuale rimane la regola per l'accesso al
pubblico impiego, nonostante il carattere speciale riconosciuto alle
norme in materia di stabilizzazione. Del resto, - osserva la difesa
erariale - il requisito di cui alla lettera b) dell'art. 20, comma 1,
del d.lgs. n. 75 del 2017 è predicabile esclusivamente con riguardo
ai cosiddetti precari che, in quanto già scelti all'esito di un
precedente pubblico concorso, garantiscono comunque un'elevata
professionalità all'amministrazione presso la quale prestano
servizio.
Ciò premesso, ad avviso del ricorrente, tutte le disposizioni
richiamate presentano analoghi profili di incostituzionalità.
Al riguardo, l'Avvocatura generale richiama il consolidato
orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui il
principio del pubblico concorso, per l'accesso agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni, quando l'intento è di valorizzare
esperienze professionali maturate all'interno dell'amministrazione,
può andare incontro a deroghe ed eccezioni, attraverso la previsione
di trasformazione delle posizioni di lavoro a tempo determinato, già
ricoperte da personale precario dipendente.
Affinchè, però, «sia assicurata la generalità della regola del
concorso pubblico disposta dall'art. 97 Cost.», è necessario che
«l'area delle eccezioni» alla regola sancita dal suo primo comma sia
«delimitata in modo rigoroso» (sentenze n. 9 del 2010, n. 215 del
2009 e n. 363 del 2006).
In particolare, la difesa statale ricorda come sia indispensabile
che le eccezioni al principio del pubblico concorso siano
numericamente contenute in percentuali limitate, rispetto alla
globalità delle assunzioni poste in essere dall'amministrazione; che
l'assunzione corrisponda a una specifica necessità funzionale
dell'amministrazione stessa; e, soprattutto, che siano previsti
adeguati accorgimenti per assicurare comunque che il personale
assunto abbia la professionalità necessaria allo svolgimento
dell'incarico (sentenza n. 215 del 2009).
Il ricorrente osserva, ancora, che tale principio non è
destinato a subire limitazioni neppure nel caso in cui il personale
da stabilizzare abbia fatto ingresso, in forma precaria,
nell'amministrazione con procedure di evidenza pubblica, e neppure
laddove la selezione a suo tempo svolta sia avvenuta con pubblico
concorso, dato che la necessità del concorso per le assunzioni a
tempo indeterminato discende non solo dal rispetto del principio di
buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97
Cost., ma anche dalla necessità di consentire a tutti i cittadini
l'accesso alle funzioni pubbliche, in base all'art. 51 Cost.
Aggiunge, poi, che «la natura comparativa e aperta della
procedura è [..] elemento essenziale del concorso pubblico», sicchè
deve escludersi la legittimità costituzionale di «procedure
selettive riservate, che escludano o riducano irragionevolmente la
possibilità di accesso dall'esterno» violando il carattere pubblico
del concorso (in tal senso, sono richiamate le sentenze di questa
Corte n. 100 del 2010 e n. 293 del 2009).
Ad avviso del ricorrente, poi, «il previo superamento di una
qualsiasi "selezione pubblica" presso qualsiasi "ente pubblico", è
requisito troppo generico per autorizzare una successiva
stabilizzazione senza concorso», perchè esso «non garantisce che la
previa selezione avesse natura concorsuale e fosse riferita alla
tipologia e al livello delle funzioni che il personale
successivamente stabilizzato è chiamato a svolgere» (è richiamata
la sentenza di questa Corte n. 225 del 2010).
Non sarebbe conforme al quadro normativo delineato la
possibilità, per chiunque, e anche per i precari assunti a tempo
determinato con modalità alternative al pubblico concorso, di
accedere, senza previo espletamento di una procedura concorsuale, ai
benefici della stabilizzazione ogniqualvolta per quelle specifiche
mansioni sia possibile un'assunzione nei ruoli del pubblico impiego,
non potendosi ritenere che l'attingere alle graduatorie di cui alla
legge della Regione Siciliana 21 dicembre 1995, n. 85 (Norme per
l'inserimento lavorativo dei soggetti partecipanti ai progetti di
utilità collettiva di cui all'articolo 23 della legge 11 marzo 1988,
n. 67 ed interventi per l'attuazione di politiche attive del lavoro),
e alla legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2003, n. 21
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2004), possa
essere assimilato all'espletamento di prove selettive concorsuali.
6.- Il ricorrente censura, poi, l'art. 26, comma 2, della legge
reg. Siciliana n. 1 del 2019, il quale ha abrogato l'art. 13, comma
1, della legge della Regione Siciliana 17 marzo 2016, n. 3
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2016. Legge di
stabilità regionale).
Tale ultima disposizione stabiliva che il fondo per la
retribuzione di posizione e di risultato del personale con qualifica
dirigenziale della Regione Siciliana, come determinato ai sensi
dell'art. 49, comma 27, della legge della Regione Siciliana 7 maggio
2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015.
Legge di stabilità regionale), fosse ridotto, a decorrere
dall'esercizio finanziario 2016, della somma di 1.843 migliaia di
euro e, a decorrere dall'esercizio finanziario 2017, dell'ulteriore
somma di 1.843 migliaia di euro.
Ad avviso del ricorrente l'abrogazione dell'art. 13, comma 1,
della legge reg. Siciliana n. 3 del 2016, renderebbe la materia priva
di riferimenti e di vincoli, in considerazione del mancato richiamo
all'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75 del 2017.
La disposizione statale, infatti, rappresenterebbe una cornice
cui tutte le pubbliche amministrazioni devono fare riferimento, in
quanto costituisce un limite alla contrattazione integrativa, che la
Regione non è legittimata a superare, pur nella sua autonomia.
Pertanto, la norma in esame violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato nella materia «ordinamento civile» i rapporti di diritto
privato regolabili dal codice civile e dai contratti collettivi.
La norma censurata contrasterebbe, altresì, con il principio di
cui all'art. 81 Cost.
7.- Con atto depositato in data 14 maggio 2019, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinunciato all'impugnazione proposta nei
confronti dell'art. 22, commi 2 e 3, della legge reg. Siciliana n. 1
del 2019, in quanto le citate disposizioni non sono state ricomprese
nella deliberazione di impugnativa del Consiglio dei ministri.
8.- Con atto depositato in data 10 giugno 2019, si è costituita
nel presente giudizio la Regione Siciliana, che ha accettato la
rinuncia all'impugnativa proposta nei confronti dell'art. 22, commi 2
e 3, della legge regionale citata, e ha chiesto, con riferimento alle
altre disposizioni, che le questioni siano dichiarate inammissibili
o, comunque, non fondate.
La difesa regionale, in primo luogo, eccepisce che il ricorso non
contiene alcun cenno alle competenze spettanti alla Regione in virtù
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello Statuto della Regione siciliana), convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Inoltre, per quanto attiene a ciascuna delle disposizioni di cui
agli artt. 11 e 14, rileva la genericità e indeterminatezza delle
censure sollevate, giacchè il ricorrente omette di indicare
argomenti a sostegno del preteso contrasto tra la norma impugnata e i
parametri evocati limitandosi, in riferimento all'art. 11 della reg.
Siciliana citata, a trascriverne il contenuto.
In ogni caso la resistente osserva che, qualora la Corte volesse
ritenere trasferibili agli artt. 11 e 14 della legge regionale citata
le argomentazioni svolte per i successivi artt. 22 e 23, le censure
non coglierebbero nel segno. In tal caso, infatti, si partirebbe
dall'assunto che la norma abbia configurato un «accesso agli impieghi
nelle pubbliche amministrazioni», sul presupposto di una esperienza
già maturata all'interno.
In particolare, con riferimento all'art. 11 della legge reg.
Siciliana n. 1 del 2019, ad avviso della difesa regionale non si
configura alcun rapporto di lavoro, nè con le cooperative (ove i
soggetti venivano utilizzati in attività socialmente utili), nè
tanto meno con il Dipartimento beni culturali.
Destinatari della disposizione sarebbero, infatti, soggetti
utilizzati in attività socialmente utile dalle cooperative del
cosiddetto "privato sociale" nel 2014 (di provenienza dal decreto
legislativo 28 febbraio 2000, n. 81, recante «Integrazioni e
modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma
dell'articolo 45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144») che,
attraverso procedure svolte presso i competenti Servizi centri per
l'impiego, sono stati assegnati in utilizzo indiretto a uffici della
Regione.
Non sussisterebbe, pertanto, nè un rapporto di lavoro di origine
con le cooperative, nè di conseguenza è possibile configurare
alcuna forma di accesso al pubblico impiego; la norma perseguirebbe
l'obiettivo della cessazione dell'utilizzo indiretto dei soggetti in
attività socialmente utili, senza che questo comporti alcun
insorgere di rapporti di lavoro di natura autonoma o subordinata.
Analoghe considerazioni, ad avviso della difesa regionale,
valgono per l'art. 14 della legge reg. Siciliana citata, impugnato
«nonostante il Comando del Corpo forestale abbia prontamente
controdedotto a tutte le osservazioni formulate in sede di controllo
della legge».
Inoltre, la resistente riferisce che anche l'Ufficio affari
legislativi e relazioni parlamentari del Ministero dell'Interno ha
rappresentato che «la formulazione dell'articolo 14, laddove dispone
il mantenimento in servizio, nelle medesime mansioni, di personale
addetto al servizio antincendio boschivo regionale, presso le Sale
operative provinciali, necessita dell'assicurazione che sia rivolta
al personale utilizzato già da tempo per la predetta finalita'».
Infine, la difesa regionale dà atto che l'ufficio affari legali
del Ministero della giustizia ha osservato che «la genericità del
testo normativo "mantenimento del personale forestale nelle medesime
mansioni" non consente di comprendere se il legislatore regionale
abbia inteso attivare meccanismi di proroga o di reiterazione di
contratti a termine, piuttosto che di stabilizzazione del personale».
Ma proprio per chiarire tali perplessità è stato precisato che
il personale forestale, cui la norma fa riferimento, è costituito da
lavoratori assunti con rapporto di lavoro a tempo determinato
(disciplinato dal CCNL degli addetti ai lavori di sistemazione
idraulico forestale ed idraulico agraria); la prestazione di detti
lavoratori non supera le 151 giornate lavorative e gli stessi sono
assunti ogni anno per il periodo della campagna antincendio boschivo
(in genere dal 15 giugno al 15 ottobre) in base alle disposizioni
della legge della Regione Siciliana 6 aprile 1996, n. 16 (Riordino
della legislazione in materia forestale e di tutela della
vegetazione), approvata nell'ambito della potestà legislativa
esclusiva ex art. 14, comma primo, lettera a), dello statuto.
La norma impugnata, pertanto, non mirerebbe ad attivare
meccanismi di proroga nè la reiterazione di contratti a termine, in
quanto tali lavoratori sono inclusi in appositi elenchi e rientrano
nei contingenti distrettuali previsti dalla succitata legge reg.
Siciliana n. 16 del 1996.
Conclude, pertanto, la difesa regionale che la ratio dell'art. 14
della legge reg. Siciliana citata consiste nel consentire che i
lavoratori, una volta assunti per la campagna antincendio, svolgano
le mansioni di addetti alle sale operative provinciali, qualora
abbiano maturato la relativa esperienza professionale attraverso il
servizio prestato nel quinquennio 2014-2018. Il personale interessato
rientra nei contingenti del personale a tempo determinato, ed il
numero degli stessi è individuato "in re ipsa" dalla circostanza
dell'esperienza professionale maturata nel quinquennio 2014-2018
quali addetti alle sale operative.
Infine, con riferimento all'art. 26, comma 2, della legge reg.
Siciliana n. 1 del 2019, la resistente contesta che per effetto
dell'abrogazione disposta dal comma impugnato verrebbe superato il
limite stabilito dallo Stato per le future contrattazioni.
In proposito osserva che la norma indicata nel ricorso come
parametro interposto, l'ossia l'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 75
del 2017, sarebbe stato rispettato.
E ciò poichè il valore del fondo per la dirigenza, quale
risulta a seguito dell'applicazione della norma oggi abrogata, resta
fissato per gli anni a venire in euro 28.189.241, importo minore di
quello di euro 30.940.00 stabilito per il 2016, anno al quale la
norma statale impone di rifarsi per stabilire il limite insuperabile
da parte di ciascuna amministrazione pubblica.
9.- Con memoria depositata in data 25 febbraio 2020, la Regione
Siciliana ha ribadito l'inammissibilità delle censure prospettate in
relazione all'art. 26, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 1 del
2019.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso notificato il 24 aprile-3 maggio 2019, depositato
il 3 maggio 2019 e iscritto al n. 54 del registro ricorsi 2019, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra le altre (già
decise con sentenze n. 194 e n. 144 del 2020), questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 11, 14, 22, commi 2 e 3, e 26
della legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2019, n. 1
(Disposizioni programmatiche correttive per l'anno 2019. Legge di
stabilità regionale), in riferimento agli artt. 51, 81, 97, quarto
comma, e 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Il ricorrente censura, in primo luogo, l'art. 11 della legge reg.
Siciliana n. 1 del 2019, rubricato «Personale ASU Assessorato Beni
Culturali», il quale stabilisce che: «[a]l fine di garantire la
continuità dei servizi prestati presso gli uffici dell'assessorato
regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana i soggetti di
cui all'articolo 1 della legge regionale 5 novembre 2001, n. 17 e
successive modifiche ed integrazioni, utilizzati fino alla data di
entrata in vigore della presente legge in tali uffici, transitano in
utilizzazione presso gli stessi».
Ad avviso del ricorrente la disposizione regionale si porrebbe in
contrasto con gli artt. 51 e 97, quarto comma, Cost., in quanto
consentirebbe che il personale precario ivi indicato possa essere
stabilizzato senza l'espletamento di una procedura concorsuale,
negando la possibilità agli altri cittadini di accedere alle
funzioni pubbliche.
Il ricorrente impugna, poi, l'art. 14 della legge reg. Siciliana
n. 1 del 2019, rubricato «Servizio antincendio boschivo», il quale
stabilisce che: «1. Al fine di garantire la continuità del servizio
antincendio boschivo regionale il personale di cui all'articolo 12
della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5, in ragione dell'elevata
esperienza professionale acquisita durante il servizio prestato nel
quinquennio 2014-2018 presso le Sale operative provinciali, è
mantenuto nelle medesime mansioni senza determinare maggiori oneri a
carico del bilancio regionale».
Osserva il ricorrente che tale disposizione violerebbe gli artt.
51 e 97, quarto comma, Cost. in quanto, in assenza del termine finale
e di una limitazione numerica, determinerebbe che il personale
forestale possa essere utilizzato con un inquadramento riservato.
È, inoltre, impugnato l'art. 22, comma 2, il quale prevede che
«[l]e disposizioni di cui all'articolo 3 della legge regionale n.
27/2016 e di cui all'articolo 26, comma 6, della legge regionale 8
maggio 2018, n. 8 sono da intendersi relative a procedure di
reclutamento straordinario volte al superamento del precariato
storico, che prescindono dalle procedure rivolte all'esterno e sono
interamente riservate ai soggetti richiamati nel medesimo articolo
26».
Ad avviso della difesa statale tale disposizione violerebbe gli
artt. 51 e 97, quarto comma, Cost., perchè, prevedendo che le
procedure di stabilizzazione del personale precario siano
«interamente riservate», recherebbero una disciplina in contrasto con
l'art. 20, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75
(Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a, e 2, lettere b,
c, d ed e e 17, comma 1, lettere a, c, e, f, g, h, l, m, n, o, q, r,
s e z, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), il quale invece
contempla la garanzia dell'adeguato accesso di personale
dall'esterno.
Il ricorrente impugna, altresì, l'art. 22, comma 3, della legge
reg. Siciliana n. 1 del 2019, il quale dispone che «[i]l reclutamento
con le procedure di cui alla legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85,
alla legge regionale 14 aprile 2006, n. 16, alla legge regionale 29
dicembre 2003, n. 21, alla legge regionale 31 dicembre 2007, n. 27
[...] è requisito utile ai fini dell'applicazione dell'articolo 20,
comma 1, lettera b), del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75».
Anche tale disposizione violerebbe gli art. 51 e 97, quarto
comma, Cost., in quanto qualifica le procedure ivi indicate come
concorsuali, in contrasto con l'art. 20, comma 1, lettera b), del
d.lgs. n. 75 del 2017, il quale, invece, si riferisce ai cosiddetti
precari scelti all'esito di un precedente pubblico concorso.
Infine, la difesa dello Stato censura l'art. 26, comma 2, della
legge reg. Siciliana n. 1 del 2019, rubricato «Fondo per il
trattamento accessorio dei dipendenti», il quale dispone la
soppressione dell'art. 13, comma 1, della legge della Regione
Siciliana 17 marzo 2016, n. 3 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2016. Legge di stabilità regionale).
La disposizione regionale abrogata stabiliva che il fondo per la
retribuzione di posizione e di risultato del personale con qualifica
dirigenziale della Regione Siciliana, come determinato ai sensi
dell'art. 49, comma 27, della legge della Regione Siciliana 7 maggio
2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015.
Legge di stabilità regionale), fosse ridotto, a decorrere
dall'esercizio finanziario 2016, della somma di 1.843 migliaia di
euro e, a decorrere dall'esercizio finanziario 2017, dell'ulteriore
somma di 1.843 migliaia di euro.
Secondo il ricorrente la disposizione censurata violerebbe gli
artt. 117, secondo comma, lettera l), e 81 Cost., in quanto
l'abrogazione dell'art. 13, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 3
del 2016 renderebbe la materia priva di riferimenti e di vincoli, in
considerazione del mancato richiamo all'art. 23, comma 2, del d.lgs.
n. 75 del 2017.
La norma statale rappresenterebbe, infatti, una cornice cui tutte
le pubbliche amministrazioni devono fare riferimento e definirebbe un
limite alla contrattazione integrativa che la Regione, pur nella sua
autonomia, non è legittimata a superare, così incidendo sui
rapporti di diritto privato (contratti collettivi regolabili dal
codice civile) e, dunque, nella materia «ordinamento civile».
La disposizione regionale si porrebbe, poi, in contrasto con
l'art. 81 Cost.
2.- In via preliminare, occorre evidenziare che con atto
depositato in data 14 maggio 2019, l'Avvocatura generale ha
rinunciato all'impugnazione proposta nei confronti dei commi 2 e 3
dell'art. 22 della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019, in quanto tali
disposizioni non erano state ricomprese nella deliberazione di
impugnativa del Consiglio dei ministri.
La Regione ha dichiarato di accettare tale rinuncia parziale.
Le parti, pertanto, hanno chiesto a questa Corte di dichiarare
l'estinzione del giudizio.
In vero, da un lato, non è stata depositata dalla difesa della
Regione alcuna delibera di accettazione della rinuncia ad opera della
Giunta regionale. Deve però rilevarsi che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 37 del 2016; ordinanze n.
23 del 2020 e n. 78 del 2017), la deliberazione dell'organo politico
è necessaria soltanto per la rinuncia al ricorso, non anche per
l'accettazione della rinunzia all'impugnazione.
Dall'altro, la mancata inclusione dell'art. 23, commi 2 e 3,
della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019, nella delibera di
autorizzazione al ricorso è di per sè significativa dell'assenza
dell'interesse dello Stato a ricorrere. Essendo mancata, in positivo,
la delibera di autorizzazione a impugnare tale disposizione, non
occorre il contrarius actus, in negativo, di una deliberazione di
rinuncia da parte dell'organo politico.
Pertanto, ai sensi dell'art. 23 delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, deve essere dichiarata
l'estinzione del processo in relazione alle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 22, commi 2 e 3, della legge reg. Siciliana
n. 1 del 2019.
3.- Ancora in via preliminare, occorre delimitare il thema
decidendum, con riferimento ai parametri costituzionali evocati.
Questa Corte ha costantemente affermato che la questione proposta
in via principale, rispetto alla quale difetti la necessaria piena
corrispondenza tra il ricorso e la delibera del Consiglio dei
ministri che l'ha autorizzato, è inammissibile (ex plurimis,
sentenze n. 83 del 2018, n. 152 del 2017, n. 265 e n. 239 del 2016).
In primo luogo, deve osservarsi che con riferimento all'art. 11
della legge reg. Siciliana impugnata, l'esame delle censure va
limitato alle sole questioni promosse in riferimento alla violazione
degli artt. 51 e 97, quarto comma, Cost. e non anche dell'art. 3
Cost., ancorchè indicato nella delibera di autorizzazione
all'impugnazione, in quanto tale parametro non è stato poi riportato
nel ricorso.
Con riferimento poi all'impugnato art. 14, la questione di
legittimità costituzionale deve essere limitata al solo parametro di
cui all'art. 97 Cost. (e segnatamente all'art. 97, quarto comma,
Cost.); l'art. 51 Cost., infatti, è stato indicato nel ricorso, ma
non è stato ricompreso nella delibera di autorizzazione
all'impugnazione.
È, quindi, inammissibile la questione di legittimità
costituzionale promossa nei confronti dell'art. 14 della legge reg.
Siciliana n. 1 del 2019, in riferimento alla violazione dell'art. 51
Cost.
Analogamente, con riferimento all'art. 26, comma 2, della legge
reg. Siciliana citata, la questione di legittimità costituzionale va
circoscritta al solo parametro di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost, e non può essere esaminata in riferimento all'art.
81 Cost, parametro ricompreso nel ricorso, ma non indicato nella
delibera di autorizzazione ad impugnare.
È, dunque, inammissibile anche la questione di legittimità
costituzionale promossa nei confronti dell'art. 26, comma 2, della
legge reg. Siciliana n. 1 del 2019, in riferimento all'art. 81 Cost.
4.- Proseguendo nell'esame dei profili di ammissibilità del
ricorso, deve rilevarsi che la Regione Siciliana - anche con
riferimento ad altra disposizione impugnata con lo stesso ricorso n.
54 del 2019 e già oggetto di una precedente decisione di questa
Corte (sentenza n. 144 del 2020) - ha evidenziato «in via generale
che nel ricorso non si fa mai cenno alle competenze spettanti alla
Regione in virtù dello Statuto speciale».
Tale rilievo, nel caso in esame deve essere limitato alla sola
questione di legittimità costituzionale promossa in riferimento
all'art. 26, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019,
perchè nei confronti delle altre disposizioni impugnate, il
ricorrente non ha fatto valere la lesione di una sfera di competenza
legislativa, ai sensi dell'art. 127, secondo comma, Cost.
Ciò precisato, si deve evidenziare il costante l'orientamento di
questa Corte, secondo cui nel caso in cui venga impugnata, in via
principale, la legge di una Regione ad autonomia speciale, la
compiuta definizione dell'oggetto del giudizio, onere di cui è
gravato il ricorrente, non può prescindere dalla indicazione delle
competenze legislative assegnate allo statuto (regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione dello
statuto della Regione siciliana», convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2) alle quali le disposizioni impugnate
sarebbero riferibili qualora non operasse il nuovo testo dell'art.
117 Cost. (sentenze n. 194 del 2020, n. 119 del 2019, n. 58 del 2016,
n. 151 del 2015 e n. 288 del 2013).
Deve tuttavia rilevarsi che, nel caso di specie, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha dedotto, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., il contrasto con l'art. 23, comma
2, del d.lgs. n. 75 del 2017.
Nella fattispecie, il contenuto di rilievo privatistico della
disposizione censurata, che incide sull'ammontare delle risorse
destinate alla retribuzione di risultato e di posizione del personale
anche dirigenziale, e la natura del parametro evocato, che fa
riferimento alla materia dell'ordinamento civile, escludono di per
sè l'utilità di uno scrutinio alla luce delle disposizioni
statutarie, avendo il ricorrente ben presente che lo statuto speciale
per la Regione Siciliana nulla dispone sulla competenza legislativa
regionale nella materia «ordinamento civile» (sentenze n. 194 e n. 25
del 2020, n. 103 del 2017, n. 252 e n. 58 del 2016).
5.- Parimenti infondate sono le ulteriori eccezioni di
inammissibilità espressamente formulate dalla Regione Siciliana.
5.1.- Con specifico riferimento agli artt. 11 e 14 della legge
reg. Siciliana n. 1 del 2019, la resistente ha eccepito la inadeguata
descrizione del quadro normativo.
Analoga eccezione di inammissibilità la Regione ha formulato in
riferimento alle censure sollevate nei confronti dell'art. 26, comma
2, della legge regionale citata, evidenziando, in particolare, che il
ricorrente ha omesso di dar conto della pertinenza del richiamato
parametro interposto in riferimento ai parametri costituzionali
evocati.
Tali eccezioni non possono essere accolte.
È costante l'orientamento di questa Corte secondo cui il
ricorrente ha l'onere di individuare le disposizioni impugnate e i
parametri costituzionali dei quali si lamenta la violazione e di
proporre una motivazione che non sia meramente assertiva e che
contenga una specifica e congrua indicazione delle ragioni per le
quali vi sarebbe il contrasto con i parametri evocati, dovendo
contenere una sia pure sintetica argomentazione di merito a sostegno
delle censure (ex plurimis, sentenze n. 194 e n. 25 del 2020, n. 83
del 2018 e n. 261 del 2017).
Nella fattispecie va osservato che il ricorso - nel riportare il
testo integrale dell'art. 11 della legge regionale citata,
evidenziando che la norma reca con sè la previsione della
stabilizzazione del personale ivi indicato, senza l'espletamento
della procedura concorsuale e, con riferimento all'art. 14 della
medesima legge regionale, nel sottolineare che la norma determina «un
inquadramento riservato» del personale forestale - contiene una
seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno
dell'impugnazione, per cui può ritenersi raggiunta quella «soglia
minima di chiarezza e completezza» (ex plurimis, sentenza n. 83 del
2018), «che rende ammissibile l'impugnativa proposta (sentenza n. 201
del 2018)» (sentenza n. 25 del 2020).
5.2.- Altresì infondata è l'eccezione di inammissibilità
diretta nei confronti dell'art. 26, comma 2, della legge reg.
Siciliana citata.
Il ricorrente, nel richiamare la disposizione statale in tema di
salario accessorio, che rimette alla contrattazione collettiva
nazionale la distribuzione delle risorse finanziarie destinate alla
integrazione dei fondi per la contrattazione integrativa di ciascuna
amministrazione ha, sia pure concisamente, dato conto dell'attinenza
di detto parametro interposto, rispetto alla violazione della
competenza legislativa esclusiva nella materia «ordinamento civile»
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., da parte della
disposizione regionale impugnata.
6.- Ciò precisato, si può ora passare all'esame del merito
delle censure.
7.- La questione di legittimità costituzionale promossa nei
confronti dell'art. 11 della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019, non
è fondata in riferimento ad alcuno dei parametri evocati, nei
termini di seguito indicati.
La disposizione in esame, rubricata «Personale ASU Assessorato
Beni Culturali», dispone che «[a]l fine di garantire la continuità
dei servizi prestati presso gli uffici dell'assessorato regionale dei
beni culturali e dell'identità siciliana i soggetti di cui
all'articolo 1 della legge regionale 5 novembre 2001, n. 17 e
successive modifiche ed integrazioni, utilizzati fino alla data di
entrata in vigore della presente legge in tali uffici, transitano in
utilizzazione presso gli stessi».
Ad avviso del ricorrente, la norma regionale determinerebbe una
stabilizzazione del personale ivi indicato senza procedura
concorsuale, con ciò ponendosi in contrasto con gli artt. 51 e 97,
quarto comma, Cost.
7.1.- Deve, in primo luogo, premettersi che i destinatari della
disposizione indubbiata, ai quali rinvia l'art. 1 della legge della
Regione Siciliana 5 novembre 2001, n. 17 (Interventi urgenti in
materia di lavoro), sono quelli contemplati dall'art. 70 della legge
della Regione Siciliana 7 marzo 1997, n. 6 (Programmazione delle
risorse e degli impieghi. Contenimento e razionalizzazione della
spesa e altre disposizioni aventi riflessi finanziari sul bilancio
della Regione).
Tale disposizione regionale a sua volta si riferisce a categorie
di lavoratori disciplinate da una pluralità di leggi regionali.
In particolare, vengono in rilievo i soggetti impegnati in
progetti di lavori socialmente utili, di cui all'art. 1 della legge
28 novembre 1996, n. 608 (Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510, recante disposizioni
urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a
sostegno del reddito e nel settore previdenziale), e i giovani
coinvolti in piani di inserimento professionale che prevedono lo
svolgimento di lavori socialmente utili, di cui all'art. 15 del
decreto-legge 16 maggio 1994, n. 299 (Disposizioni urgenti in materia
di occupazione e di fiscalizzazione degli oneri sociali), convertito,
con modificazioni, nella legge 19 luglio 1994, n. 451.
Inoltre, sempre per il tramite dell'art. 1 della legge reg.
Siciliana n. 17 del 2001, la disposizione regionale censurata si
rivolge anche ai lavoratori che, ai sensi dell'art. 12 della legge
della Regione Siciliana 21 dicembre 1995, n. 85 (Norme per
l'inserimento lavorativo dei soggetti partecipanti ai progetti di
utilità collettiva di cui all'articolo 23 della legge 11 marzo 1988,
n. 67 ed interventi per l'attuazione di politiche attive del lavoro),
svolgono progetti di utilità collettiva secondo quanto
specificamente previsto dall'art. 23 della legge 11 marzo 1988, n.
67, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1988)», il quale si
riferisce, in particolare, ai giovani di età compresa tra i diciotto
e i ventinove anni, privi di occupazione ed iscritti nella prima
classe delle liste di collocamento.
In sostanza, la disposizione regionale censurata è indirizzata
ad una pluralità di soggetti, tutti riconducibili, in via generale,
alla categoria dei lavoratori socialmente utili (d'ora in avanti:
LSU).
Sul piano della legislazione statale, la disciplina di tale forma
flessibile di impiego si è caratterizzata per il susseguirsi di
testi normativi costituiti, in origine, dal decreto legislativo 1°
dicembre 1997, n. 468 (Revisione della disciplina sui lavori
socialmente utili, a norma dell'articolo 22 della legge 24 giugno
1997, n. 196), poi in parte abrogato dall'art. 10, comma 3, del
decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e modifiche
della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell'articolo
45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144), e definitivamente
soppresso dall'art. 34, comma 1, lettera d), del decreto legislativo
14 settembre 2015, n. 150 (Disposizioni per il riordino della
normativa in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive,
ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 10 dicembre 2014, n.
183).
I progetti in cui tali lavoratori - cosiddetti soggetti
utilizzati - sono impiegati possono essere promossi da
amministrazioni pubbliche, da enti pubblici economici, da società a
totale o prevalente partecipazione pubblica, e dalle cooperative
sociali, i quali sono dunque denominati «enti utilizzatori».
Ai fini che qui interessano, deve in particolare rilevarsi che
l'art. 26 del d.lgs. n. 150 del 2015, allo scopo di permettere il
mantenimento e lo sviluppo delle competenze acquisite da detti
lavoratori, prevede l'impiego diretto dei medesimi, titolari di
strumenti di sostegno al reddito, che si svolge sotto la direzione e
il coordinamento di amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), attraverso apposite convenzioni tra le
Regioni e le Province autonome e le amministrazioni di cui all'art. 1
del d.lgs. n.165 del 2001.
L'utilizzo diretto da parte delle amministrazioni pubbliche di
lavoratori socialmente utili era già previsto dall'art. 7 del d.lgs.
n. 468 del 1997 come modalità alternativa alla procedura tramite i
centri per l'impiego, i quali dunque provvedevano all'assegnazione
dei LSU in base alla domanda formulata dall'ente utilizzatore.
7.2.- La peculiare natura giuridica dell'attività dei LSU
risulta, in modo espresso, dall'art. 4 del d.lgs. n. 81 del 2000 e
dall'art. 26, comma 3, del d.lgs. n. 150 del 2015, secondo cui
l'utilizzazione dei lavoratori nelle attività socialmente utili non
determina l'instaurazione di un rapporto di lavoro con l'ente
utilizzatore.
L'esclusione delle attività socialmente utili dalla sfera dei
rapporti di lavoro, e in particolare della qualità subordinata della
prestazione lavorativa, trova conferma nel consolidato orientamento
della giurisprudenza di legittimità, secondo cui per tali lavoratori
è estranea ex lege la disciplina dell'impiego subordinato, di
talchè anche in caso di prestazioni rese in difformità dal
programma originario o in contrasto con le norme poste a tutela del
lavoratore, non si costituisce un rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, trovando applicazione solo la disciplina sul diritto
alla retribuzione prevista dall'art. 2126 del codice civile (Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenze 21 ottobre 2014, n. 22287 e 15
giugno 2010, n. 14344; sezione sesta civile, ordinanza 9 novembre
2018, n. 28841).
Nello stesso senso si è, sostanzialmente, espressa la Corte di
giustizia dell'Unione europea, la quale ha affermato che «[l]a
clausola 2 dell'accordo quadro sul lavoro a tempo determinato,
concluso il 18 marzo 1999, che compare in allegato alla direttiva
1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all'accordo
quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, deve essere
interpretata nel senso che essa non osta ad una normativa nazionale,
come quella in cui al procedimento principale, che prevede che il
rapporto costituito tra i lavoratori socialmente utili e le
amministrazioni pubbliche per cui svolgono le loro attività non
rientri nell'ambito di applicazione di detto accordo quadro, qualora,
circostanza che spetta al giudice del rinvio accertare, tali
lavoratori non beneficino di un rapporto di lavoro quale definito
dalla legge, dai contratti collettivi o dalla prassi nazionale in
vigore, oppure gli Stati membri e/o le parti sociali abbiano
esercitato la facoltà loro riconosciuta al punto 2 di detta
clausola» (Corte giustizia dell'Unione europea, sezione sesta,
sentenza 15 marzo 2012, in causa C-157/11, Sibilio contro Comune di
Afragola).
7.3.- Ciò premesso, è alla luce di tale contesto normativo e
giurisprudenziale che deve essere interpretato l'art. 11 della legge
reg. Siciliana n. 1 del 2019.
La disposizione regionale in esame, allo scopo di garantire la
continuità dei servizi prestati presso gli uffici dell'assessorato
regionale dei beni culturali e dell'identità siciliana, dai
lavoratori socialmente utili specificamente indicati nella
disposizione e, per non disperderne le competenze già da questi
acquisite, prevede che essi «transitano in utilizzazione presso gli
stessi».
La norma censurata si rivolge, dunque, a quei LSU i cui enti
utilizzatori sono soggetti diversi dalla Regione e, in loro favore,
dispone il transito in utilizzazione diretta da parte della Regione,
presso gli stessi uffici.
Tali lavoratori, pertanto, continuano a espletare l'attività
socialmente utile in favore degli uffici dell'assessorato regionale,
ma per effetto della disposizione censurata, come lavoratori
utilizzati in via diretta dalla Regione, la quale quindi diventa il
nuovo ente utilizzatore.
Quale espressione della competenza legislativa esclusiva della
Regione Siciliana, nella materia «ordinamento degli uffici e degli
enti regionali» di cui all'art. 14, lettera p), dello statuto, la
norma impugnata è quindi funzionale alle esigenze organizzative
dell'amministrazione regionale.
Essa va dunque interpretata nel senso che la previsione del
«transito in utilizzazione» non comporta l'instaurarsi di alcun
rapporto di lavoro subordinato con l'amministrazione regionale; ma,
piuttosto, determina il solo mutamento del soggetto utilizzatore, che
ora va individuato nella Regione che si assume direttamente gli oneri
derivanti dall'impiego dei soggetti coinvolti in attività lato sensu
socialmente utili.
Invece, la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili
potrà avvenire nel rispetto e nell'ambito delle procedure regolate
dalla legge e con l'osservanza della regola del concorso pubblico
posta dall'art. 97, quarto comma, Cost.
In tale direzione è, infatti, intervenuto il legislatore
statale, dapprima con l'art. 4 del decreto-legge 31 agosto 2013, n.
101 (Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di
razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 30 ottobre 2013, n. 125, poi con l'art. 1,
commi 446 e 448, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021), e, in tempi più recenti, con
l'art.1, comma 495, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio
pluriennale per il triennio 2020-2022).
Si tratta di interventi normativi attraverso i quali le
amministrazioni pubbliche utilizzatrici dei lavoratori socialmente
utili possono procedere all'assunzione a tempo indeterminato dei
suddetti lavoratori, anche con contratti di lavoro a tempo parziale,
nei limiti della dotazione organica e del piano di fabbisogno del
personale, attraverso il ricorso a procedure selettive, in
conformità alle disposizioni di cui all'art. 36 del d.lgs. n. 165
del 2001, in tema di assunzione del personale con forme flessibili, e
all'art. 20 del d.lgs. n. 75 del 2017, il quale detta le condizioni
per il superamento del precariato nelle pubbliche amministrazioni.
Così interpretata la norma censurata, devono dunque essere
dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 11 della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019, promosse in
riferimento agli artt. 51 e 97, quarto comma, Cost.
8.- La questione di legittimità costituzionale promossa nei
confronti dell'art. 14 della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019, che,
come prima evidenziato, deve essere circoscritta alla sola violazione
dell'art. 97, quarto comma, Cost., è, invece, fondata.
La disposizione regionale dispone che «al fine di garantire la
continuità del servizio antincendio boschivo regionale il personale
di cui all'articolo 12 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5,
in ragione dell'elevata esperienza professionale acquisita durante il
servizio prestato nel quinquennio 2014-2018 presso le Sale operative
provinciali, è mantenuto nelle medesime mansioni senza determinare
maggiori oneri a carico del bilancio regionale».
La censura del ricorrente si fonda sull'argomentazione secondo
cui tale disposizione, in assenza di un termine finale e in mancanza
di una limitazione numerica, determinerebbe una stabilizzazione del
personale forestale mediante un inquadramento riservato nel ruolo
dell'amministrazione regionale.
8.1.- Va in primo luogo brevemente descritto il contesto
normativo al cui interno si colloca la disposizione regionale
impugnata.
Il personale considerato dalla norma regionale è quello di cui
all'art. 12 della legge della Regione Siciliana 28 gennaio 2014, n. 5
(Disposizione programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di
stabilità regionale), il quale si riferisce al personale impiegato
nel servizio di antincendio boschivo, inserito nell'elenco speciale
dei lavoratori forestali, di cui all'art. 45-ter della legge della
Regione Siciliana 6 aprile 1996, n. 16 (Riordino della legislazione
in materia forestale e di tutela della vegetazione), disposizione
introdotta dall'art. 43 della legge della Regione Siciliana 14 aprile
2006, n. 14 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 6 aprile
1996, n. 16 "Riordino della legislazione in materia forestale e di
tutela della vegetazione". Istituzione dell'Agenzia della Regione
siciliana per le erogazioni in agricoltura - A.R.S.E.A.).
L'art. 45-ter della legge reg. Siciliana n. 16 del 1996,
rubricato «Elenco speciale dei lavoratori forestali», dispone, ai
fini che qui interessano, l'istituzione dell'elenco speciale
regionale dei lavoratori forestali, articolato su base provinciale,
presso i competenti uffici periferici provinciali del dipartimento
regionale del lavoro.
In questo elenco sono iscritti, a domanda, tutti i lavoratori
già utilmente inseriti nelle graduatorie distrettuali o che abbiano
espletato compiutamente, a partire dall'anno 1996, almeno quattro
turni di lavoro di cinquantuno giornate lavorative ai fini
previdenziali, esclusi i casi di malattia, infortunio o documentate
cause di forza maggiore, alle dipendenze dell'amministrazione
forestale nel periodo di vigenza della legge, ovvero almeno due turni
nel triennio 2003-2005.
Ciò che precipuamente rileva nella fattispecie è che
l'iscrizione nell'elenco speciale è prevista quale condizione
essenziale per l'avviamento al lavoro alle dipendenze del
dipartimento regionale delle foreste e dell'Azienda regionale delle
foreste demaniali (art. 45-ter, commi 1, 2 e 3 della legge reg.
Siciliana n. 16 del 1996).
Inoltre, l'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 5 del 2014
rinvia poi all'art. 44 della legge reg. Siciliana n. 14 del 2006,
rubricato «Misure urgenti per l'occupazione forestale», il quale,
anche, si riferisce al personale operaio impiegato
dall'amministrazione forestale e, al fine di favorire il processo di
progressiva stabilizzazione di detto personale, dispone, al comma 1,
che non è consentito l'ulteriore avviamento di lavoratori non
inseriti nell'elenco speciale di cui all'art. 45-ter della legge reg.
Siciliana n. 16 del 1996, introdotto, come visto, proprio dall'art.
43 della legge reg. citata.
Più in particolare, poi, al successivo comma 2, si prevede un
incremento del personale, «[p]er le mutate esigenze connesse
all'attuazione degli interventi del programma operativo regionale
2000-2006 ed al fine di procedere all'incremento della superficie
forestale e migliorare la fruizione sociale dei boschi e delle aree
protette gestite dall'Azienda regionale delle foreste demaniali».
In tale contesto normativo si inquadra la disposizione regionale
censurata che, come suoi destinatari, individua solo i lavoratori
forestali di cui all'art. 12 della legge reg. Siciliana n. 5 del 2014
che, nel quinquennio 2014-2018, abbiano prestato servizio di
antincendio boschivo presso le sale operative provinciali. In
relazione a tale personale la disposizione prevede che esso «è
mantenuto nelle medesime mansioni».
8.2.- La Regione Siciliana, nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva, ai sensi dell'art. 14, comma primo, lettera
a), dello statuto, nella materia «agricoltura e foreste», ha
disciplinato il settore forestale con la legge reg. Siciliana n. 16
del 1996.
Tale settore, a livello statale, è stato oggetto di
riorganizzazione da parte del decreto legislativo 19 agosto 2016, n.
177 (Disposizioni in materia di razionalizzazione delle funzioni di
polizia e assorbimento del Corpo forestale dello Stato, ai sensi
dell'articolo 8, comma 1, lettera a, della legge 7 agosto 2015, n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche),
il quale però non ha ricompreso le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome nel processo di assorbimento del Corpo forestale
dello Stato, lasciando, dunque inalterate tutte le attribuzioni
spettanti ai rispettivi Corpi forestali regionali e provinciali.
Pertanto, la Regione Siciliana, con la legge regionale n. 16 del
1996, ha disciplinato una materia di competenza legislativa
esclusiva, e attraverso la disposizione censurata è intervenuta
anche sulla disciplina della gestione del personale impiegato nel
settore forestale.
La Regione Siciliana ha competenza legislativa esclusiva anche
nella materia «ordinamento degli uffici e degli enti regionali» (art.
14, primo comma, lettera p, dello statuto).
È, infatti, sulla scorta di tali competenze che è stato
adottato il decreto del Presidente della Regione Siciliana 29 maggio
2014 (Approvazione della convenzione di cui all'art. 12, comma 3,
della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5, per l'avvalimento del
personale appartenente all'elenco speciale dei lavoratori forestali
di cui all'art. 45-ter della legge regionale 6 aprile 1996, n. 16 e
di cui all'art. 44 della legge regionale 14 aprile 2006, n. 14, da
impiegare nel servizio antincendio boschivo), mediante il quale sono
state dettate le norme che regolano l'organizzazione del personale di
cui all'elenco speciale in oggetto (art. 7), prevedendo, ai fini che
qui interessano, le condizioni per il trasferimento della titolarità
dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato (art. 3) e a tempo
determinato (art. 4), da parte del Comando del Corpo forestale, al
Dipartimento regionale dello sviluppo rurale e territoriale.
Non di meno la disposizione regionale censurata, là dove
stabilisce che il descritto personale «è mantenuto nelle medesime
mansioni», ha ecceduto dalle competenze statutarie, in quanto si pone
in contrasto con l'art. 97, quarto comma, Cost.
Infatti, alla previsione regionale in esame, che non contempla
alcun termine di durata, non può essere attribuito altro significato
se non quello di determinare la trasformazione dei rapporti di lavoro
di tali lavoratori forestali, avviati attraverso l'iscrizione
nell'elenco speciale di cui all'art. 45-ter della legge reg.
Siciliana n. 16 del 1996, in rapporti di impiego a tempo
indeterminato nel ruolo dell'amministrazione regionale.
Nel prevedere il mantenimento nelle medesime mansioni senza alcun
limite temporale, l'art. 14 impugnato determina la stabilizzazione
del personale antincendio boschivo adibito alle sale operative
provinciali, già impiegato in quelle mansioni, con periodicità
stagionale, per effetto della specifica disciplina sopra riportata,
in violazione della regola del pubblico concorso, che rappresenta il
necessario sistema di reclutamento per l'accesso ai pubblici
impieghi.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, infatti, il
pubblico concorso costituisce la forma generale e ordinaria di
reclutamento per le amministrazioni pubbliche, quale strumento per
assicurare l'efficienza, il buon andamento e l'imparzialità
dell'azione amministrativa (ex plurimis, sentenze n. 36 del 2020, n.
40 del 2018 e n. 251 del 2017).
Invece, la disposizione regionale censurata, non indicando un
termine finale del "mantenimento" nelle pregresse mansioni, consente
un generalizzato e implicito meccanismo di proroga dei rapporti in
essere con l'amministrazione regionale, senza limiti temporali,
determinando la prosecuzione del rapporto di lavoro, da parte
dell'amministrazione regionale, tendenzialmente in via definitiva
senza l'indizione di una selezione pubblica (sentenza n. 36 del
2020).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 14 della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019, per violazione
dell'art. 97, quarto comma, Cost.
9.- La questione di legittimità costituzionale promossa nei
confronti dell'art. 26, comma 2, della reg. Siciliana n. 1 del 2019,
che, come sopra evidenziato, va limitata alla sola violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., non è fondata.
La disposizione regionale, rubricata «Fondo per il trattamento
accessorio dei dipendenti», dispone la soppressione dell'art. 13,
comma 1, della legge reg. Siciliana n. 3 del 2016, il quale
testualmente prevedeva: «1. Per effetto della disposizione di cui al
comma 1 dell'articolo 49 della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9,
il fondo per la retribuzione di posizione e di risultato del
personale con qualifica dirigenziale della Regione siciliana, come
determinato ai sensi dell'articolo 49, comma 27, della legge
regionale n. 9/2015, è ridotto, a decorrere dall'esercizio
finanziario 2016, della somma di 1.843 migliaia di euro e, a
decorrere dall'esercizio finanziario 2017, dell'ulteriore somma di
1.843 migliaia di euro».
La censura del ricorrente si incentra sull'argomentazione per cui
la soppressione dell'art. 13, comma 1, della legge reg. Siciliana n.
3 del 2016, rubricato «Norme di contenimento della spesa della
Pubblica Amministrazione regionale», renderebbe la materia priva di
riferimenti e di vincoli, per il mancato richiamo all'art. 23, comma
2, del d.lgs. n. 75 del 2017. Più specificamente la disposizione
regionale inciderebbe sulla materia «ordinamento civile» di
competenza esclusiva dello Stato, in quanto interviene sulla
regolamentazione dei rapporti di diritto privato, oggetto di
contrattazione collettiva integrativa regionale.
9.1.- Per meglio inquadrare la questione, si deve evidenziare che
l'art. 23 del d.lgs. n. 75 del 2017, rubricato «Salario accessorio e
sperimentazione», dispone, al comma 1, che «[a]l fine di perseguire
la progressiva armonizzazione dei trattamenti economici accessori del
personale delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, la contrattazione
collettiva nazionale, per ogni comparto o area di contrattazione
opera, tenuto conto delle risorse di cui al comma 2, la graduale
convergenza dei medesimi trattamenti anche mediante la differenziata
distribuzione, distintamente per il personale dirigenziale e non
dirigenziale, delle risorse finanziarie destinate all'incremento dei
fondi per la contrattazione integrativa di ciascuna amministrazione».
Inoltre, al comma 2, specificamente richiamato dal ricorrente
quale parametro interposto, dispone, inoltre, che: «2. [n]elle more
di quanto previsto dal comma 1, al fine di assicurare la
semplificazione amministrativa, la valorizzazione del merito, la
qualità dei servizi e garantire adeguati livelli di efficienza ed
economicità dell'azione amministrativa, assicurando al contempo
l'invarianza della spesa, a decorrere dal 1° gennaio 2017,
l'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale,
di ciascuna delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può
superare il corrispondente importo determinato per l'anno 2016».
Tali disposizioni statali stabiliscono, dunque, un tetto massimo
dell'ammontare complessivo delle risorse destinate, annualmente, al
trattamento economico accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale, rimettendone la differenziata distribuzione alla
contrattazione collettiva.
Più in particolare, il citato comma 2, disponendo che
l'ammontare complessivo delle risorse destinate al trattamento
economico accessorio non può superare il corrispondente importo
determinato per l'anno 2016, si pone come limite alla contrattazione
collettiva.
Ciò precisato, deve rilevarsi che la disposizione regionale
censurata ha «soppresso» la norma regionale (art. 13 della legge reg.
Siciliana n. 3 del 2016) che aveva previsto la riduzione delle
risorse del fondo destinato alla retribuzione di posizione e di
risultato del solo personale con qualifica dirigenziale della Regione
Siciliana, determinato in un ammontare complessivo definito secondo i
criteri indicati dall'art. 49, comma 27, della legge reg. Siciliana
n. 9 del 2015.
Tale ultimo articolo, come modificato dall'art. 26, comma 1,
della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019 dispone testualmente: «[a]
decorrere dal 1°gennaio 2016 e sino al 31 dicembre 2018, l'ammontare
complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale, incluse le retribuzioni di posizione e di
risultato del personale dirigenziale, non può superare il
corrispondente importo dell'anno 2014 ed è comunque automaticamente
ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale comunque
cessato dal servizio».
9.2.- Da tale quadro normativo risulta che la norma regionale
censurata non incide sulla competenza statale esclusiva nella materia
«ordinamento civile», in quanto essa non interviene sullo strumento
di regolamentazione del trattamento accessorio, che resta rimesso
alla contrattazione collettiva.
Essa, piuttosto, incide sulla spesa concernente l'indennità di
risultato e di posizione destinata, in particolare, al personale
dirigenziale regionale.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza di questa
Corte, infatti, a seguito della privatizzazione del pubblico impiego,
la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti
pubblici, tra i quali, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del d.lgs. n.
165 del 2001, sono ricompresi anche i dipendenti delle Regioni,
compete unicamente al legislatore statale, rientrando nella materia
«ordinamento civile» (ex multis, sentenze n. 196 del 2018, n. 175 e
n. 72 del 2017 e n. 257 del 2016); e ciò significa che detta
disciplina «è retta dalle disposizioni del codice civile e dalla
contrattazione collettiva» (sentenza n. 160 del 2017), cui la legge
dello Stato rinvia.
La disciplina impugnata, dunque, in linea con la giurisprudenza
di questa Corte non si sostituisce alla contrattazione collettiva
nella determinazione delle risorse destinate al trattamento economico
accessorio.
Deve, pertanto, essere dichiarata non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 2, della legge reg.
Siciliana n. 1 del 2019, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost.
9.3.- Non è superfluo evidenziare, infine, che dal quadro
normativo sopra riportato, non risulta che la disposizione regionale
censurata, abrogando l'art. 13, comma 1, della legge reg. Siciliana
n. 3 del 2016, abbia facoltizzato il superamento dei limiti di spesa
previsti, a decorrere dal 1° gennaio 2017, dall'art. 23, comma 2, del
d.lgs. n. 75 del 2017, in via generale, per il trattamento accessorio
dei dipendenti pubblici; limiti rimasti invariati.
D'altra parte, è rimasto in vigore anche l'art. 49, comma 27,
della legge reg. Siciliana n. 9 del 2015, il quale, come sopra già
evidenziato, per il periodo intercorrente dal 1° gennaio 2016 al 31
dicembre 2018, dispone che l'ammontare complessivo delle risorse
destinate annualmente al trattamento economico accessorio del
personale, incluse le retribuzioni di posizione e di risultato del
personale dirigenziale, non può superare il corrispondente importo
dell'anno 2014.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 14 della
legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2019, n. 1 (Disposizioni
programmatiche correttive per l'anno 2019. Legge di stabilità
regionale);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 14 della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019,
promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
all'art. 51 della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 26, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 1
del 2019, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 81 Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge
reg. Siciliana n. 1 del 2019, promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento agli artt. 51 e 97, quarto comma, Cost.,
con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 26, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 1
del 2019, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., con il
ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara estinto il processo, limitatamente alle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 22, commi 2 e 3, della legge
reg. Siciliana n. 1 del 2019, promosse, dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento agli artt. 51 e 97, quarto comma, Cost.,
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 luglio 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 2 settembre 2020.

Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA