1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 5-7-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 388 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 gennaio 2000
Ordinanza emessa il 28 gennaio 2000 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da Ando' Emanuela contro Ministero delle finanze Imposta di registro - Trasferimenti a titolo oneroso di immobili destinati ad uso di abitazione non di lusso - Cumulo delle agevolazioni fiscali previste dalla legge n. 118/1985 e dalla legge n. 168/1982 - Applicabilita' ai rapporti tributari non ancora definiti al 1o gennaio 1999 - Limite - Esclusione della possibilita' di rimborso - Irragionevolezza intrinseca - Disparita' di trattamento in danno dei contribuenti che hanno adempiuto la (insussistente) pretesa tributaria - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio di capacita' contributiva. - Legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 7, comma 10. - Costituzione, artt. 3 e 53. (000C0615) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 5-7-2000)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al
n. 10060 R.G. 1998, proposto da Andò Emanuela, elettivamente
domiciliata in Roma al viale Mazzini, 11, presso l'avv. prof. Livia
Salvini, che la rappresenta e difende giusta procura a margine del
ricorso, ricorrente;
Contro Ministero delle finanze, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, domiciliataria in Roma alla via dei Portoghesi, 12;
controricorrente per la cassazione della sentenza della Commissione
tributaria centrale del 30 gennaio 1997, depositata col n. 1630 il
14 aprile 1997.
Uditi, nella pubblica udienza del 28 gennaio 2000:
il cons. Papa, che ha svolto la relazione della causa;
l'avv. Polizzi per il controricorrente;
il p.m., in persona del sostituto procuratore generale dott.
Vincenzo Maccarone, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.
I. - Premesso, in fatto, quanto segue:
Con atto registrato a Frascati il 19 giugno 1986 al n. 740,
Emanuela Andò acquistò un appartamento in Roma, fruendo dei
benefici della legge n. 118/1985 per la "prima casa"; ma il
competente ufficio di registro, avendo riscontrato che la
contribuente aveva già goduto degli analoghi benefici, ai sensi
della precedente legge n. 168/1982 (atto registrato, pure a
Frascati, il 1o febbraio 1983, al n. 261), ritenendo l'iterazione
in contrasto con l'art. 2 della stessa legge n. 118/1985, revocò
le agevolazioni, recuperò l'imposta ed irrogò le relative
sanzioni.
La Andò corrispose la somma ma, ritenendola non dovuta, ne
chiese il rimborso davanti alla commissione tributaria di primo
grado di Roma, che accolse la domanda; il gravame dell'ufficio
venne respinto dalla commissione tributaria di secondo grado;
l'impugnazione ulteriore della amministrazione finanziaria stata
infine accolta dalla commissione tributaria centrale, che, con
decisione del 30 gennaio 1997, depositata col n. 1630 il 14 aprile
1997, ha affermato l'incompatibilità della ripetizione del
beneficio, attesa l'identità di ratio delle discipline
agevolative.
Per la cassazione della sentenza ricorre la Andò, con unico
motivo, illustrato da memoria.
L'amministrazione resiste con controricorso.
II. - Considerate le contrapposte posizioni difensive:
A) denunziando violazione e falsa applicazione dell'art. 2
della legge n. 118/1985, la ricorrente contrasta - sulla scorta,
altresì, di richiami giurisprudenziali - la identità di ratio fra
le leggi del 1982 e del 1985, sopra riportate, comunque negando il
divieto di cumulo dei benefici in esse rispettivamente previsti,
alla stregua della lettera dell'art. 2 comma 1 della legge più
recente, che prevede la dichiarazione dell'acquirente - fra l'altro
"di non aver gia usufruito delle agevolazioni previste dal presente
comma", e non giustifica quindi l'affermata ulteriore
incompatibilità.
B) l'amministrazione controricorrente oppone l'esattezza
della più restrittiva interpretazione, seguita nella decisione
impugnata, per riferirsi, in definitiva, il beneficio più di una
volta invocato ad "una sorta di opportunità concessa una tantum
per ragioni di giustizia sociale".
C) nella memoria, la contribuente ribadisce la sua posizione,
richiamando la disciplina (definita di "interpretazione autentica"
del cit. art. 2) introdotta dall'art. 7 comma 9 della legge
n. 448/1998, ed insiste per la cassazione della decisione
impugnata, con pronunzia nel merito ai sensi dell'art. 384 comma 1
c.p.c., e condanna della resistente amministrazione a restituirle
quanto pagato in dipendenza dell'avviso di liquidazione.
III. - Tanto premesso e considerato, osserva il collegio che:
1) l'art. 1 comma 6 della legge 22 aprile 1982, n. 168
accordò, ai trasferimenti (attuati con atti pubblici formati, atti
giudiziari pubblicati o emanati, scritture private autenticate o
scritture non autenticate ma presentate per la registrazione dopo
il 23 aprile 1983, data di entrata in vigore della legge) di
fabbricati o porzioni di fabbricato destinati ad abitazioni non di
lusso, agevolazioni ai fini delle imposte di registro, ipotecarie e
catastali, ad alcune condizioni, fra cui la dichiarazione del
compratore, a pena di decadenza, "di non aver usufruito delle
agevolazioni previste dal presente comma": il beneficio, stabilito
fino al 31 dicembre 1983, fu poi prorogato fino al 30 giugno 1984
(art. 4 d.l. n. 747/1983, convertito con modifiche nella legge
n. 18/1984);
2) l'art. 2 comma 1 del d.l. 7 febbraio 1985, n. 12,
convertito con modifiche nella legge 5 aprile 1985, n. 118, ha
reintrodotto analogo beneficio, a partire dall'8 febbraio 1985,
ripetendo, fra le condizioni per il riconoscimento, quella "di non
aver già usufruito delle agevolazioni previste dal presente
comma": queste stesse, in origine fissate con durata limitata (fino
al 31 dicembre 1985), sono state poi protratte (art. 5-bis d.l.
n. 708/1986, introdotto dalla legge di conversione n. 899/1986;
art. 2 comma 3 della legge n. 541/1988) fino al 31 dicembre 1991,
con aggiustamenti successivi;
3) quindi, per efferto dell'art. 3 comma 2 della legge 31
dicembre 1991, n. 415, il beneficio diviene permanente ed è
espressamente unificato, sotto il profilo del diniego di cumulo,
essendosi richiesta la dichiarazione del compratore "di non aver
già usufruito delle agevolazioni previste dall'art. 1 della legge
22 aprile 1982, n. 168, e dall'art. 2 del predetto decreto-legge
n. 12 del 1985, nonchè di quelle previste dal presente comma";
4) ancora in prosieguo di tempo, il divieto - anche se
assoggettato, ratione temporis, alla disciplina della successione
di leggi - viene a cadere, in maniera tanto più significativa, ove
si consideri che, mentre l'art. 1 comma 2 del d.l. 23 gennaio 1993,
n. 16 ripete la condizione suddetta (dichiarazione di non aver
usufruito di precedente analogo beneficio), la legge di conversione
(n. 75/1993) la riduce a quella "di non possedere altro fabbricato
o porzioni di fabbricato idoneo ad abitazione e di volerlo adibire
ad abitazione principale, anche avendo usufruito, quale acquirente,
delle agevolazioni" previste dalle precedenti leggi (cfr. altresì,
per l'adeguamento della tariffa del t.u. imp. reg. n. 131/1986,
l'art. 16 del d.l. n. 155/1993, convertito con modifiche nella
legge n. 243/1993);
5) successivamente, peraltro, l'art. 3 comma 131 lett. c)
della legge 28 dicembre 1995, n. 549 nuovamente esclude la
possibilità di cumulo, con puntuale indicazione dei vari
provvedimenti normativi (compresi i decreti-legge non convertiti)
di agevolazione, dal 1982 al 1993;
6) in questo contesto si innesta la disciplina - cui la
ricorrente si richiama - introdotta con la legge 23 dicembre 1998,
n. 448, che, all'art. 7, commi 9 e 10, regola i rapporti pregressi.
IV. - In particolare, il comma 9 art. ult. cit. espressamente
riconosce competere il beneficio, riportato sub III/2 che precede,
"anche qualora l'acquirente abbia già usufruito delle agevolazioni
previste dall'art. 1 della legge 22 aprile 1982, n. 168"; il comma
10, dopo aver dichiarato tali disposizioni applicabili "ai rapporti
tributari non ancora definiti alla data di entrata in vigore della
presente legge" (1o gennaio 1999: art. 38), conclusivamente
puntualizza - introducendola peraltro con la congiunzione
coordinante è in luogo della avversativa ma - che le disposizioni
stesse "non danno luogo a rimborso".
Ed è con riguardo a quest'ultimo inciso che il collegio ritiene
di sollevare d'ufficio incidente di legittimità costituzionale.
A) Sotto il profilo della rilevanza, la questione appare
giustificata dalla considerazione per cui la ricorrente odierna,
nel prendere atto dell'esattezza della tesi difensiva prospettata
ancora in sede di legittimità, non potrebbe comunque conseguire il
rimborso, costituente petitum della proposta domanda, proprio per
effetto dell'inciso finale del citato comma 10.
V.-B). - Ciò posto, non manifestamente infondata appare la
questione che si vuole proporre, per ritenuta violazione degli
artt. 3 e 53 Cost.
Si reputa opportuno precisare che, questa Corte, nell'occuparsi
dei benefici del 1982 e del 1985, ha posto ripetutamente l'accento
sulla diversità delle discipline corrispondenti - desumibile dai
requisiti rispettivamente previsti -, con espressa limitazione di
quella più recente alla ubicazione dell'immobile nel comune di
residenza dell'acquirente, laddove per quella anteriore era
sufficiente l'impossidenza purchessia di altro immobile,
accompagnata dall'intenzione di destinare quello acquistato ad uso
abitativo (Cass. 9506/1997, 2027 e 1966/1996).
Il cumulo è stato in realtà escluso da Cass. 9093/1998, la
quale, facendo leva unicamente sulla vicenda legislativa del 1993 -
riportata sub III/4 -, ha ritenuto che "proprio dal tenore della
norma (scil.: dell'art. 1 comma 2 d.l. n. 16/1993) emerga come il
principio secondo cui nessuno poteva godere due volte del beneficio
... fosse proprio della legislazione previgente, e coinvolgesse
anche i benefici conseguiti attraverso la legge n. 168/1982". Ma
significativo rilievo acquistano, nell'opposta direzione, Cass.
4309 e 5488/1999 e Cass. 4840/1999, rese in prossimità della legge
n. 448/1998, qui considerata.
Le prime due, deliberate anteriormente alla pubblicazione della
legge (rispettivamente, il 6 ottobre ed il 22 dicembre 1998, senza
successiva riconvocazione), ribadiscono la diversità di ratio di
ognuno dei benefici in discussione, l'autonomia - interna a
ciascuna normativa - del divieto di cumulo, la necessità di
riguardare la "coerente tecnica di elaborazione del dettato
normativo in tema di successione nel tempo di analoghi benefici
fiscali, dovendo constatarsi che il legislatore è attento a
regolare la concorrenza delle diverse agevolazioni, pur
diversamente - a volta a volta - disciplinandola" (Cass. 4309/1999
cit.). Ancor più significativa si rivela la terza, perchè
(seguita da riconvocazione per effetto del richiamato ius
superveniens e recante la doppia data di decisione del 26 giugno
1998 e 15 gennaio 1999, che denota la conferma della prima
deliberazione, già risultante dall'andamento della motivazione),
pur dando atto che la soluzione è divenuta obbligata a partire dal
1o gennaio 1999, dichiara frutto di esemplificazione eccessiva il
rilievo di finalità unica nelle varie discipline agevolative, a
sua volta sottolineando le caratteristiche dei precedenti divieti
di cumulo come sopra definiti interni, ed espressamente negando -
in contrasto con la tesi dell'amministrazione - valenza di
principio generale al divieto complessivo ed unitario fissato, per
la prima volta, dalla legge n. 415/1991, il tutto con esplicita
puntualizzazione che, "come può ricavarsi dalle leggi
successivamente emanate, il legislatore non ha seguito un
orientamento costante, ora ammettendo e ora escludendo dalla
fruizione delle agevolazioni previste dalle singole leggi coloro
che avessero già goduto di benefici analoghi concessi da altre
leggi promulgate in materia".
VI. - Alla conclusione, favorevole per il contribuente (già
seguita, del resto, dalla giurisprudenza tributaria: v., per tutte,
Comm. Trib. Centrale 4122, 4030 e 724/1997), ritiene arduo, il
collegio, non prestare adesione, persino indipendentemente dalla
disciplina - da cui tuttavia non è dato ormai prescindere -
sopravvenuta con la citata legge n. 448/1998, che ha affermato la
cumulabilità dei benefici, con norma interpretativa dichiarata
applicabile ai rapporti non definiti, tuttavia escludendo il
diritto al rimborso.
Quest'ultima disposizione mostra invero elementi di intima
contraddizione, non essendo dato attingere ragioni di
conciliabilità fra l'ammissione al duplice beneficio e
l'esclusione del diritto a ripetere quanto si sia pagato per
effetto della revoca dell'agevolazione successiva. Come già emerge
dalla impostazione fin quì seguita, la materia delle esenzioni e
delle agevolazioni fiscali, che è rimessa alle scelte politiche
contingenti del legislatore ed è per definizione di stretta
interpretazione, consente (e, di fatto, ha registrato) l'attuazione
di misure diverse - e persino contrastanti - nel tempo, restando
assoggettata alle regole generali sull'efficacia della legge ed,
all'interno del periodo considerato, da quelle sull'interpretazione
della stessa. In questa ottica, mentre i diversi orientamenti del
legislatore (ricordati da Cass. 4840/1999 cit.) risultano in
precedenza affidati ad una coerente tecnica di elaborazione del
dettato normativo in tema di successione nel tempo di analoghi
benefici (come argomenta Cass. 4309/1999 cit.), ogni criterio di
ragionevolezza appare infranto dall'ultimo intervento, col quale,
seguendosi la tecnica tipica della materia del condono, si è
espressamente escluso il diritto del contribuente al rimborso.
Tanto è avvenuto, infatti, senza considerare che, nel caso in
esame, non si tratta di intervenire con un beneficio - dettato
dalle particolari esigenze della finanza pubblica - incidente su
una fattispecie imoositiva ormai verificatasi, occorrendo invece
stabilire se quella fattispecie ricomprendesse ab initio il
trattamento favorevole invocato dal contribuente.
L'incoerenza riscontrata si traduce, sotto il profilo dell'art. 3
Cost., in un possibile vulnus al principio di uguaglianza in senso
stretto, dato che il diverso trattamento previsto per i
contribuenti - i quali facciano valere il doppio beneficio, abbiano
o meno medio tempore assolto la pretesa tributaria - non trae
origine da una posizione sostanziale differenziata, anche soltanto
nel tempo. Essa appare riconnettersi, per contro, ad una evenienza
estrinseca, puramente accidentale, denotando per giunta una
considerazione deteriore proprio nei confronti di quei contribuenti
i quali abbiano anticipatamente adempiuto una pretesa tributaria
pur riconosciuta (dallo stesso legislatore) insussistente.
Se i rilievi esposti colgono nel segno, necesariamente concorre
la violazione dell'art. 53 Cost., poichè, pure risultando per
definizione pari la capacità contributiva delle due classi di
soggetti passivi (che abbiano corrisposto, o meno, la maggiore
imposta con le relative sanzioni), i rispettivi trattamenti
tributari risultano differenziati.
Ritiene pertanto il collegio, sul premesso accertamento di
rilevanza, non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7 comma 10 della legge
n. 448/1998,1 per violazione degli artt. 3 e 53 Cost., là dove
prevede che le disposizioni di cui al comma 9 si applicano ai
rapporti tributari non ancora definiti alla data di entrata in
vigore della stessa legge (1o gennaio 1999), "e non danno luogo a
rimborso".

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 3 e 53 Cost., la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7 comma 10 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448, nella parte in cui stabilisce che le disposizioni del
precedente comma 9, pure applicandosi ai rapporti tributari non
ancora definiti al 1o gennaio 1999, non danno luogo a rimborso;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il giudizio;
Ordina che, a norma dell'art. 23 comma 4 della legge 11 marzo
1953, n. 87, la presente ordinanza sia, a cura della Cancelleria,
notificata alle parti in causa ed al pubblico ministero, nonchè al
Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 28 gennaio 2000.
Il presidente: Carnevale
00C0615