1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 24-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 330 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 marzo 1992
N. 330 Ordinanza emessa il 3 marzo 1992 dal tribunale di Benevento sui ricorsi proposti da Zollo Giuseppe ed altra contro Altieri Antonio ed altri Elezioni - Ineleggibilita' al consiglio comunale degli amministratori e dipendenti con funzioni di rappresentanza o con poteri di organizzazione e coordinamento del personale di istituto, consorzio o azienda dipendenti dal comune - Mancanza del requisito della univocita' del concetto di "enti dipendenti" dal comune, non superabile, secondo il giudice rimettente, in via interpretativa - Incidenza sul diritto all'elettorato passivo. (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, primo comma, n. 11). (Cost., art. 51). (092C0724) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 24-6-1992)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza nella causa elettorale iscritta al
r.g. dell'anno 1990 tra Zollo Giuseppe e De Vita Giovanna,
elettivamente domiciliati in Benevento, via Torretta n. 25, presso lo
studio dell'avv. Gaetano Testa, che li rappresenta e difende insieme
agli avv.ti Ugo e Claudio Iaccarino ricorrenti e Altieri Antonio,
rappresentato e difeso dall'avv. Ernesto Procaccini, col quale
elettivamente domicilia in Benevento, via S. Rosa, presso lo studio
dell'avv. Leone controricorrente, nonchè il p.m. presso il tribunale
e Piscitelli Maria Antonia, personalmente costituita, Porcaro Ettore,
rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Altieri, presso il quale
elettivamente domicilia in Benevento, via Porta Rufina n. 34
interventori.
Oggetto: contenzioso elettorale - Dichiarazione di ineleggibilità
di consigliere comunale.
Premesso che i ricorrenti hanno agito per ottenere la declaratoria
di ineleggibilità di Antonio Altieri alla carica di consigliere
comunale, deducendo la violazione dell'art. 2 della legge 23 aprile
1981, n. 154, per non essersi l'Altieri dimesso - nel termine di cui
al comma secondo della disposizione in esame - dalla carica di
componente della commissione amministratrice dell'azienda
municipalizzata igiene urbana (A.M.I.U.) del comune di Benevento,
azienda questa ritenuta dipendente dal comune nel cui consiglio egli
è stato eletto;
Ritenuto che nel presente giudizio viene in rilievo
l'interpretazione dell'art. 2, n. 11, della legge n. 154/1981 citata,
dovendosi stabilire se l'azienda in questione sia dipendente o,
eventualmente, vigilata dal comune (vertendosi, in questa seconda
ipotesi, nel caso previsto dall'art. 3 della legge medesima);
Rilevato che da parte della difesa dell'Altieri è stata eccepita
l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, n. 11, della legge in
esame, laddove si riferisce alle aziende dipendenti, attesa la
genericità dell'espressione "dipendente", tale da rendere
impossibile la distinzione tra enti o aziende dipendenti o vigilati,
in violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione;
Ritenuto che la questione non è manifestamente infondata, atteso
che, come già rilevato dalla Corte di appello di Roma (cfr.
ordinanze emesse il 22 e il 24 maggio 1991, pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica del 22 gennaio 1992, 1a serie speciale, n.
4):
le cause di ineleggibilità sono di stretta interpretazione e
devono essere contenute nei limiti rigorosamente necessari al
soddisfacimento delle esigenze di pubblico interesse, legate alla
funzione elettorale, cui sono di volta in volta preordinate, sicchè,
se l'art. 51 della Costituzione rimette alla legge di stabilire i
requisiti di eleggibilità, che possono essere così positivi come
negativi od ostativi, è indubbio che "proprio perchè questi ultimi,
risolvendosi in cause di ineleggibilità, formano altrettante
eccezioni al generale e fondamentale principio, enunciato in apertura
dallo stesso art. 51, del libero accesso, in condizioni di
eguaglianza, di tutti i cittadini alle cariche elettive, è
necessario che siano tipizzati dalla legge con determinatezza e
precisione sufficienti ad evitare, quanto più possibile, situazioni
di persistente incertezza, troppo frequenti contestazioni, soluzioni
giurisprudenziali contraddittorie, che finirebbero per incrinare
gravemente, in fatto, la proclamata pari capacità elettorale passiva
dei cittadini" (cfr. sentenze della Corte costituzionale nn.
166/1972, 46 e 108 del 1969, 38 e 189 del 1971, 50/1972, ecc.);
nella specie, manca un'adeguata tipizzazione, con caratteri
univoci, riconoscibili e definiti, della categoria degli enti
dipendenti, da contrapporsi a quella degli enti soggetti a vigilanza,
tant'è che da parte della dottrina non sono stati offerti decisivi
criteri di distinzione, così come, in giurisprudenza, il carattere
della "dipendenza" è stato ravvisato ora nell'essere l'ente in
questione destinatario di ordini e di "disciplina" da parte dell'ente
sovraordinato (Cass. 17 marzo 1982, n. 1720), ora nell'attribuzione a
quest'ultimo di poteri nella scelta delle persone preposte alla sua
organizzazione e di possibilità di ingerenza nella gestione (Cass.
19 ottobre 1984, n. 5524), ora nell'incidenza sul processo formativo
della volontà dell'ente sottordinato (Cassazione 9 marzo 1988, n.
2356), ora, infine, nell'essere l'ente sottordinato preposto alla
realizzazione dei fini dell'ente territoriale (cfr. Consiglio di
Stato, IV, 27 ottobre 1981, n. 792);
egualmente idonei a suscitare confusione sono i dati
legislativi, in quanto, mentre l'art. 2 del r.d. 15 ottobre 1925, n.
2578 (testo unico delle leggi sull'assunzione diretta dei pubblici
servizi da parte dei comuni e delle province), dispone che le aziende
speciali sono soggette alla "vigilanza" del consiglio comunale, il
d.P.R. 4 ottobre 1986, n. 902 (peraltro successivo alla legge in
esame e quindi non tenuto presente dal legislatore nel delineare le
ipotesi di ineleggibilita') ha dettato il nuovo regolamento delle
aziende di servizi espressamente definite "dipendenti dagli enti
locali", trattandosi di normative entrambi sicuramente vigenti
all'epoca dell'elezione de qua, e mancando d'altro canto una
qualsiasi altra normativa che definisse il contenuto dei concetti di
dipendenza e vigilanza (è significativo, tra l'altro, che l'art. 35
della legge 20 marzo 1975, n. 70, identifica negli enti dipendenti
dalle regioni quelli sottoposti al loro controllo o alla loro
vigilanza, superando in tal modo la stessa contrapposizione tra enti
dipendenti ed enti vigilati e lasciando anzi intendere che il
rapporto di vigilanza connota la posizione di dipendenza di un ente
rispetto all'altro;
di conseguenza, colui che, essendo amministratore di un ente,
istituto o azienda in qualche modo legato al comune, intende
candidarsi alla carica di consigliere comunale, viene a trovarsi in
situazione di perplessità, non essendo in grado di stabilire, coi
comuni canoni ermeneutici, in quale momento deve eliminare la
posizione di incompatibilità rispetto allo status di candidato o di
consigliere comunale, essendo difficilmente capace di valutare se
l'ente da lui amministrato sia dipendente o vigilato dal comune,
stante la genericità, polivalenza e mancanza di tipizzazione della
norma di riferimento;
in tale ipotesi, può riscontrarsi una situazione lesiva del
diritto di ciascun cittadino di accedere alle cariche pubbliche, per
non essere in grado di dare ad una formulazione legislativa equivoca
"contorni ancora più netti e maggiore consistenza alla molteplice
varietà dei casi che possano presentarsi nell'esperienza" (cfr.
Corte costituzionale 28 maggio 1975, n. 129), non potendo alla
locuzione "enti dipendenti" di cui all'art. 2, primo comma, n. 11,
della legge n. 154/1981, attribuirsi alcun significato tecnico ed
essendo essa troppo generica e ambigua per poter soddisfare le
esigenze di garanzia del diritto di elettorato passivo e tale da
prestarsi ad applicazioni difformi e, nella loro difformità, tutte
plausibili o giustificabili;
la questione, sollevata dalla corte di appello di Roma in
riferimento ad enti dipendenti o vigilati dalla regione, si pone in
termini identici anche nei confronti dei comuni, giacchè il titolo
del regolamento approvato col d.P.R. n. 902/1986 non consente di
individuare i contorni della nozione di dipedenza, dovendo tale
nozione identificarsi secondo criteri generali validi per ciascun
ente territoriale, non consentendo la legislazione elettorale
distinzioni del concetto in esame in riferimento ai diversi enti
territoriali ivi indicati;
infine, anche sul piano della ratio legis, non è di agevole
comprensione la distinzione - in termini di ineleggibilità e
incompatibilità - tra amministratori di enti o aziende dipendenti o
soggette a vigilanza, poichè se per entrambi è evidente l'esigenza
di evitare la commistione di cariche amministrative (che è alla base
della previsione di incompatibilita'), non potendo essersi a un tempo
controllore e contrallato, molto meno chiara è la ragione per cui
solo gli amministratori degli enti dipendenti sarebbero in grado di
utilizzare la loro carica per influenzare la scelta dell'elettorato;
Ritenuto poi che la questione è rilevante ai fini della
decisione, poichè da un lato non è stato dedotto, in subordine,
l'incompatibilità del controricorrente, ex art. 3 della legge n.
154/1981 (e comunque non è contestato che l'eventuale motivo di
incompatibilità è stato tempestivamente rimosso), e dall'altro non
sembra potersi dubitare che l'art. 2, primo comma, n. 11, della legge
n. 154/1981 si rivolga anche agli amministratori privi di funzioni di
rappresentanza o poteri di organizzazione o coordinamento del
personale, così come ritenuto dalla s.C. (Cass. 25 giugno 1987, n.
5594) (in caso contrario, infatti, avremmo che gli amministratori di
enti vigilati, privi di funzioni di rappresentanza, sarebbero in
situazione di incompatibilità, ex art. 3 della legge citata, mentre
gli amministratori di enti dipendenti, egualmente privi di poteri
rappresentativi, non sarebbero invece nè ineleggibili nè in
possesso d'incompatibilita');

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 e 23 della legge
costituzionale 3 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1957,
n. 87;
Ordina che, sospeso il giudizio in corso, gli atti siano rimessi
alla Corte costituzionale, affinchè in riferimento all'art. 51 della
Costituzione, sia risolta la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, primo comma, n. 11, della legge 23 aprile 1981, n. 154,
che prevede l'ineleggibilità per gli amministratori e i dipendenti
con funzioni di rappresentanza o con poteri di organizzazione o
coordinamento del personale di istituto, consorzio o azienda
dipendente rispettivamente dalla regione, provincia o comune, senza
che siano ulteriormente definite o possano essere ulteriormente
definibili, con determinazione e precisione, le situazioni di
"dipendenza" causative della ineleggibilità;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati.
Così deciso e pubblicato in Benevento nella pubblica udienza del
3 marzo 1992, della sezione civile del tribunale.
Il presidente: ABBAMONTE
Il giudice estensore: SENSALE
92C0724