1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 6-2-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 37 SENTENZA 17 - 31 gennaio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Province autonome di Trento e Bolzano - Regione Lombardia - Interventi per la prevenzione e lotta contro l'AIDS - Competenze - Atti sostitutivi da parte del potere statale - Preventivo parere degli enti interessati - Mancata previsione - Illegittimita' costituzionale. (Legge 5 giugno 1990, n. 135, art. 2, secondo comma, art. 3, quarto comma, art. 9, primo comma). Sanita' pubblica - Province autonome di Trento e Bolzano Regione Lombardia - Interventi per la prevenzione e lotta contro l'AIDS - Competenze - Presidente della giunta provinciale Mancata partecipazione all'approvazione del disegno di legge Edilizia ospedaliera, organici, assunzioni e formazione professionale - Violazione delle rispettive competenze - Non fondatezza. (Legge 5 giugno 1990, n. 135; legge 5 giugno 1990, n. 135, artt. 1, primo comma, lettere b), c), d), e) ed f); 1, secondo comma; 1, terzo comma; 1, quarto e quinto comma; 2, terzo, quarto, quinto, sesto e settimo comma; 3, primo, secondo, terzo e quinto comma; 4, primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto comma; 9, secondo comma). (Statuto T.-A.A., art. 52, ultimo comma; d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49, art. 19; statuto T.-A.A., artt. 8, nn. 17 e 29, 9, nn. 10 e 16; Cost., artt. 117 e 118; statuto T.-A.A., artt. 8, n. 1, 89, 99, 100 e 101; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 80; statuto T.-A.A., artt. 8, nn. 3, 5, 6, 17, 22, 78, 79, 83, 84 e 104). (091C0122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 6-2-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giovanni CONSO;
Giudici: prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv.
Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4 e 9
della legge 5 giugno 1990, n. 135 (Programma di interventi urgenti
per la prevenzione e la lotta contro l'AIDS), promossi con ricorsi
delle Province autonome di Bolzano e Trento e della Regione
Lombardia, notificati il 7 luglio 1990, depositati in cancelleria il
13 e 16 luglio 1990 ed iscritti ai nn. 49, 50 e 51 del registro
ricorsi 1990.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 dicembre 1990 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
uditi gli avv.ti Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia
autonoma di Bolzano, Valerio Onida per la Regione Lombardia
e per la Provincia autonoma di Trento, e l'Avvocato dello Stato
Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 6 luglio 1990, notificato il successivo 7
luglio, la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato l'art. 1,
commi secondo, terzo, quarto e quinto; l'art. 2,commi secondo, terzo,
quarto, quinto, sesto e settimo; l'art. 3, commi primo, secondo,
terzo, quarto e quinto; l'art. 4, commi primo, secondo, terzo,
quarto, quinto e sesto e l'art. 9, commi primo e secondo, della
legge 5 giugno 1990, n. 135, in riferimento all'art. 8, cifre 1, 3,
5, 6, 17, 22 e 29; all'art. 9, cifra 10; all'art. 16, comma primo;
all'art. 52, ultimo comma; agli artt. 79, 83, 84, 89, 99, 100, 101,
102, 104 ed al titolo VI dello Statuto di autonomia d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, nonchè alle relative norme di attuazione ed all'art.
80 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
In particolare, per quanto concerne l'art. 1, comma secondo,
della legge, la Provincia lamenta:
a) che esso disciplini dettagliatamente il servizio per il
trattamento a domicilio dei soggetti affetti da AIDS, fissando
anche il numero massimo dei posti da ripartire tra le regioni: ciò
in violazione della competenza provinciale ed in contrasto puntuale
con la disciplina locale che ha già istituito una &lt;&gt;,
nonchè un apposito centro di raccolta e di cura presso l'ospedale di
Bolzano;
b) che esso affidi al Ministro di fissare con proprio
decreto le modalità di convenzionamento con istituzioni e personale
esterno, allo scopo di attuare il servizio in residenze collettive o
case alloggio, così sottraendo alla Provincia - e non soltanto in
via eccezionale e sostitutiva - un potere ad essa spettante; ciò
in violazione anche della competenza esclusiva di quest'ultima
in tema di ordinamento degli uffici e del personale e delle norme
statutarie sulla proporzionale etnica e il bilinguismo.
L'art. 1, comma terzo, è impugnato nella parte in cui
affida ad un atto di indirizzo e coordinamento - da adottare ai sensi
dell'art. 5 della legge n. 833 del 1978 - di stabilire criteri
uniformi per l'attivazione del servizio, sia nella sede ospedaliera,
sia nella forma domiciliare: secondo la Provincia, pur ammettendo
in via di principio che un simile atto possa essere indirizzato
anche ad essa - e ciò pur in mancanza di una compiuta definizione
della relativa funzione, da adottarsi con norme di attuazione del
&lt;&gt; favore della popolazione altoatesina - ne contesta,
nella specie, la legittimità per tre ragioni: a) perchè, in
materia sanitaria, interventi statali così limitativi sarebbero
esclusi, in via generale, dalla stessa legge n. 833 del 1978
(art. 80) ; b) perchè dovrebbe comunque negarsi che, per questa via,
la Provincia medesima possa essere spodestata del potere di
determinare quali siano le UU.SS.LL. e quali e quanti i posti
di assistenza per i malati di AIDS; c) perchè non sarebbe stato
osservato il principio di legalità (cfr. spec. sentenze nn.
150 del 1982, 242 e 338 del 1989), poichè la norma impugnata non
definirebbe nè l'organo competente, nè l'oggetto, nè gli
interessi unitari da perseguire, nè i criteri di esercizio della
funzione.
Premesso poi che, nel suo complesso, la legge impugnata
violerebbe la competenza provinciale in tema di igiene e sanità
per contenere una disciplina analitica e puntuale, quale neppure
la esigenza di indirizzo e coordinamento potrebbe giustificare,
la Provincia lamenta altresì, in particolare, la violazione
da parte dell'art. 1, comma quarto, - in tema di interventi di
costruzione e ristrutturazione dei posti letto e di adeguamento
degli organici - delle competenze esclusive provinciali sull'&lt;&gt; e &lt;&gt;, &lt;&gt;, &lt;&gt;, con relativa viabilità e
acquedotti, &lt;&gt;.
L'art. 1, comma quinto, violerebbe anche l'autonomia finanziaria
della Provincia, nel disporre che i finanziamenti per la costruzione
e ristrutturazione dei reparti di ricovero per malattie infettive
(art. 1, comma primo, lettera b)) siano iscritti in apposito capitolo
dello stato di previsione dal Ministero della sanità, anzichè
assegnarli pro quota alla Provincia (v. spec. artt. 79 St. e 5
legge n. 386 del 1989); e ciò anche in violazione della c.d. &lt;&gt; ex art. 84 St., nonchè dello speciale
procedimento previsto per modificare le norme statutarie
sull'autonomia finanziaria (art. 104 St.).
L'art. 2, comma secondo, poi, sarebbe illegittimo perchè nel
prevedere un potere sostitutivo del Ministro della sanità - in
caso di mancata determinazione nel termine, da parte della Provincia,
della distribuzione e localizzazione degli interventi di ristruttu-
razione edilizia e di edificazione di nuove strutture per malattie
infettive - non rispetterebbe i criteri più volte dettati in materia
dalla giurisprudenza di questa Corte.
L'art. 2, comma terzo, è impugnato nella parte in cui: a) affida
al C.I.P.E. di approvare il programma degli interventi e di
indicare la localizzazione e il dimensionamento delle opere da
realizzare; b) riconosce allo stesso C.I.P.E. il potere di
individuare i soggetti incaricati dell'espletamento, in concessione
di servizi, dei compiti organizzativi afferenti all'esecuzione del
programma; c) stabilisce che il decreto ministeriale che rende
esecutiva la delibera del C.I.P.E. valga come dichiarazione
implicita di pubblica utilità,indifferibilità e urgenza delle
opere; d) attribuisce al Ministro della sanità di stipulare la
convenzione con i soggetti concessionari: tutto ciò in violazione
della competenza provinciale concorrente in materia sanitaria e
delle competenze esclusive in tema di ordinamento degli uffici
e del personale, tutela del patrimonio storico-artistico e popolare,
urbanistica e piani regolatori, tutela del paesaggio, viabilità,
acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale, espropriazione
per pubblica utilità, addestramento e formazione professionale.
L'art. 2, commi quarto, quinto, sesto e settimo, sarebbe
illegittimo in quanto estrometterebbe del tutto la Provincia dal
procedimento di realizzazione delle opere.
L'art. 3, commi primo, secondo, terzo, quarto e quinto,
violerebbe la competenza esclusiva provinciale in tema di urbanistica
tutela ambientale e del paesaggio e di conservazione del
patrimonio storico-artistico e popolare, perchè attribuisce alla
Conferenza regionale il giudizio di compatibilità dei progetti,
prevedendo, in assenza di unanimità, l'intervento sostitutivo
del Presidente del Consiglio dei ministri: la semplice partecipazione
alla Conferenza di un rappresentante della Provincia, per di più
un semplice funzionario, non potrebbe costituire infatti valido
surrogato delle attribuzioni esclusive della Provincia medesima.
L'art. 4, commi primo, secondo, terzo, quarto, quinto e sesto,
è impugnato perche': a) prevede, nelle strutture ospedaliere,
l'assunzione di personale in deroga alle disposizioni vigenti
e fissa la composizione delle commissioni e le procedure di
concorso; b) affida alle UU.SS.LL. il compito di organizzare corsi
di addestramento e formazione professionale; c) autorizza le
UU.SS.LL. all'assunzione di infermieri professionali, in deroga alle
leggi in vigore: tutto ciò in violazione delle norme sulla
proporzionale etnica e sul bilinguismo, perchè, in particolare,
non si sarebbero istituiti, per il personale dipendente dallo Stato,
i ruoli distinti per gruppi linguistici e non si sarebbe fatto
luogo alla conseguente assegnazione dei posti, nè si sarebbe
imposto il possesso dell'attestato della conoscenza delle lingue
italiana e tedesca, previsto come obbligatorio per il personale
sanitario dalla legge provinciale n. 5 del 1975 (e successive
modificazioni), e comunque necessario in ogni servizio pubblico,
anche secondo la giurisprudenza costituzionale.
L'art. 9, comma primo, violerebbe le norme sui poteri
statali di sostituzione, perchè prevede che il Ministro della
sanità possa nominare commissari ad acta nel caso in cui la
Provincia non predisponga nel termine i programmi per le attività
di cui all'art. 1, commi primo (lettere c), d), e), f)) e secondo.
L'art. 9, comma secondo, sarebbe incostituzionale perchè nel
prevedere l'istituzione di centri di riferimento per i servizi e le
strutture anti-AIDS, inciderebbe su materia riservata alla Provincia
e le imporrebbe dicreare uffici da essa già autonomamente istituiti.
Infine, l'intera legge n. 135 del 1990 sarebbe viziata sotto il
profilo formale perchè alla approvazione del relativo disegno
di legge non avrebbe partecipato il Presidente della Giunta
provinciale di Bolzano, non invitato nell'apposita seduta del
Consiglio dei ministri: ciò in violazione dell'art. 52 St., e
delle norme di attuazione (art. 19 d.P.R. n. 49 del 1973),
non essendo dubbio che la legge medesima riguardi &lt;&gt; della Provincia.
2. - Con ricorso del 7 luglio 1990, notificato nella stessa data,
la Regione Lombardia ha impugnato gli artt. 1, 2, 3, 4 e 9 della
legge 5 giugno 1990, n. 135, per contrasto con gli artt. 117, 118 e
119 Cost., nonchè con la legge 23 dicembre 1978, n. 833 e l'art.
20 della legge 11 marzo 1988, n. 67.
Con ricorso promosso e notificato in pari data, la Provincia
autonoma di Trento ha impugnato gli artt. 1, commi primo, secondo,
terzo e quinto; 2, 3, 4, commi primo e terzo, 9 della stessa legge
n. 135 del 1990, in riferimento all'art. 8, nn. 1), 3), 5), 6), 17),
22), 29); all'art. 9, n. 10) e all'art. 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e
relative norme di attuazione, nonchè alle norme del titolo
VI del medesimo d.P.R. n. 670 del 1972, così come modificato con
la legge 30 novembre 1989, n. 386.
I due ricorsi, con deduzioni presso che identiche, innanzi tutto
lamentano, in generale, che il legislatore nazionale abbia assunto
a pretesto il problema dell'AIDS per disporre un intervento straordi-
nario e derogatorio, con l'accentramento delle funzioni in capo
ad organi ministeriali, a scapito delle autorità regionali e locali
costituzionalmente competenti.
In particolare poi, i ricorsi attaccano la previsione del piano
ministeriale di interventi (art. 1 della legge), nella parte
concernente la costruzione e ristrutturazione dei reparti di
ricovero per malattie infettive (comma primo, lettera b)), l'assu-
nzione di personale (lettere c), e), f)), lo svolgimento di corsi di
formazione professionale (lettera d)): sarebbe palese l'illegittima
compressione delle competenze regionali e provinciali, che non
potrebbe trovare sufficiente bilanciamento nella previsione, nella
materia, di programmi o proposte regionali o provinciali poichè non
vi sarebbe alcuna garanzia neppure procedurale che tali programmi
o proposte siano rispettati.
Oggetto di specifica censura è poi il comma quinto dello
stesso art. 1, nella parte in cui prevede che i finanziamenti,
mediante mutui, degli interventi del comma primo, lettera b)
siano iscritti nello stato di previsione del Ministero della sanità
sanità e che gli oneri di ammortamento dei mutui medesimi siano
fronteggiati mediante le somme non utilizzate autorizzate per il 1988
dall'art. 20, legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria
1988): tale ultima disposizione (commi quinto e sesto) prevede
il finanziamento, per l'anno di riferimento, di programmi
regionali di investimento nel settore dell'edilizia ospedaliera;
di conseguenza, la nuova legge in pratica opererebbe una sottrazione,
a danno delle comunità locali, del finanziamento per il 1988, per
destinarlo ad una spesa, nello stesso settore, effettuata e
gestita da organi statali: da ciò la violazione dell'autonomia
finanziaria e programmatoria delle Regioni e Province autonome.
In particolare, per quanto concerne la Provincia di Trento, detta
previsione di spesa violerebbe altresì le disposizioni
statutarie (art. 78) e di attuazione (artt. 4 e 5 legge n. 386
del 1989), per le quali le somme relative dovrebbero essere assegnate
alla Provincia senza vincolo di destinazione, o con vincolo solo di
settore.
L'art. 1, comma secondo, poi, sarebbe illegittimo nella parte
in cui affida al Ministro, senza prefissione di criteri e
dunque in violazione dei principi di legalità e di riserva di
legge, il potere di disciplinare le convenzioni per il
trattamento domiciliare dei soggetti affetti da AIDS.
Per la violazione dei medesimi principi sarebbe illegittimo anche
il successivo comma terzo, che assoggetta i servizi, e i relativi
organici, per il trattamento a domicilio dei malati di AIDS, nonchè
l'attivazione di posti di assistenza a ciclo diurno negli ospedali,
ad un atto statale di indirizzo e coordinamento, privo di
contenuto predeterminato.
È ancora oggetto di censura l'art. 2, comma secondo, nella parte
in cui, imponendo alle Regioni un termine eccessivamente
breve per determinare il programma di distribuzione e localizzazio-
ne degli interventi in materia di costruzioni e ristrutturazioni,
e prevedendo, in caso di mancata osservanza di tale termine,
un intervento sostitutivo del Ministro, si tradurrebbe in realtà
in un sostanziale esproprio delle competenze locali in tema di
edilizia ospedaliera, a vantaggio degli organi centrali; d'altra
parte, il previsto potere sostitutivo ministeriale non rispetterebbe
i criteri indicati dalla giurisprudenza costituzionale (ad es.,
sentenza n. 177 del 1988), sia perchè non presupporrebbe una previa
diffida, nè alcuna concertazione con organi locali, sia perchè
non verterebbe su adempimenti regionali vincolati nel quomodo,
nè concernerebbe interessi non localizzati e non frazionabili.
Sarebbero invasivi della competenza legislativa regionale e
provinciale in materia di lavori pubblici, e in particolare, di
edilizia ospedaliera, nonchè della loro autonomia programmatoria
e di spesa anche: a) i commi terzo e quarto dell'art. 2, perchè,
lungi dal limitarsi a prescrivere procedure di urgenza o
semplificate, sostituirebbero agli organi ordinariamente competenti
delle Regioni, delle Province e delle UU.SS.LL., i soggetti
concessionari dell'espletamento degli interventi di costruzione
e ristrutturazione, operanti, per di più, in base ad una
convenzione stipulata in sede ministeriale; b) il comma quinto,
per affidare la valutazione dei progetti ad un organismo centrale
(nucleo di valutazione ex art. 20, comma secondo, legge n. 67 del
1988); c) il comma sesto, per determinare i contraenti e il
contenuto dei contratti di appalto per l'esecuzione delle opere;
d) il comma settimo, perchè inserisce rappresentanti dei Ministri
della sanità e lavori pubblici nelle commissioni giudicatrici
delle relative gare ed attribuisce al secondo il compito di
nominare le commissioni di collaudo e di assicurare l'esercizio
dell'alta sorveglianza.
In particolare, per quanto concerne la Provincia di Trento, la
violazione della sua competenza sarebbe aggravata dall'esistenza
di apposita disciplina provinciale sulla costruzione e ristruttu-
razione dei beni da destinare al servizio ospedaliero (art. 33,
commi decimo e undicesimo, legge provinciale n. 33 del 1980).
È censurato inoltre l 'art. 3, per invasione delle competenze
regionali e provinciali in materia di tutela paesistica,
urbanistica, ambiente e lavori pubblici, perche': a) prevede
che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, con
cui si provvede in caso di assenza di unanimità nella
Conferenza regionale, possa sostituire anche l'autorizzazione
paesistica (ex art. 7 legge n. 1497 del 1939) rimessa alla
competenza regionale e provinciale; b) attribuisce a tale
decreto efficacia derogatoria del piano regolatore, così
sovrapponendo, per opere di competenza regionale, l'intervento
statale all'esercizio dei poteri spettanti alle Regioni e Province
in tema di strumenti urbanistici.
Illegittimo sarebbe poi l'art. 4, comma primo, ultima parte,
perchè, in materia di assunzione del personale, fissa alle Regioni
termini di adempimento incredibilmente ristretti, introducendo, in
mancanza, un potere sostitutivo statale privo dei necessari
presupposti di legittimità (sentenze nn. 177 del 1988 e 294 del
1986), trattandosi, nel caso, di attività ordinaria di copertura
di organici e non di adempimenti vincolati, necessari per il
perseguimento di scopi essenziali della programmazione nazionale.
Per analoghe ragioni, illegittima sarebbe anche la
previsione, nell'art. 9, comma primo, seconda parte, del potere
del Ministro della sanità di nominare commissari per il compimento
degli atti necessari ove le Regioni e Province autonome non approvino
nei termini i programmi relativi, tra l'altro, all'assunzione del
personale e all'organizzazione di corsi di formazione e addestramento
professionale: non si tratterebbe infatti, neanche qui, di
adempimenti vincolati, necessari per la soddisfazione di interessi
unitari; inoltre l'esercizio del potere sostitutivo sarebbe rimesso
ad organi estranei al Governo e mancherebbero modalità procedurali
di tipo collaborativo.
È infine impugnato l'art. 9, comma secondo, per violazione
dell'autonomia organizzativa e normativa delle Regioni e Province,
perchè nell'istituire i centri di riferimento, ne disciplina
minuziosamente l'attività, i compiti e i requisiti dei relativi
responsabili.
3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, in
relazione a tutti i ricorsi, chiedendo che essi siano respinti.
L'Avvocatura, qualificata la legge n. 135 del 1990 come
provvedimento di estrema urgenza atto a fronteggiare una situazione
di emergenza determinatasi a livello non solo nazionale, ma
mondiale, afferma in primo luogo che, dovendo l'infezione da HIV
ritenersi una patologia epidemica, la legge stessa si configurerebbe
come corretto esercizio della competenza, conservata in capo allo
Stato (arg. ex art. 6, comma primo, lettera b) e art. 7, legge
n. 833 del 1978), in tema di interventi contro le epidemie.
In secondo luogo, la particolarità e specificità della
materia - già a base della precedente attribuzione al Ministro
della sanità (art. 5, legge 8 aprile 1988, n. 109) del potere di
adottare provvedimenti urgenti anche in deroga alle leggi vigenti
- giustificherebbe ampiamente, in fattispecie in via ordinaria
rimesse alle Regioni e Province autonome, una ingerenza dello
Stato che peraltro non escluderebbe in assoluto la loro
partecipazione.
Per quanto in particolare concerne gli interventi previsti
dall'art. 1 della legge, l'Avvocatura sottolinea come la predispo-
sizione del piano ministeriale da parte della Commissione
nazionale per la lotta contro l'AIDS costituisca la migliore garanzia
di organicità degli interventi stessi e di adeguatezza ed
uniformità di trattamento per tutti i soggetti colpiti dalla
malattia.
Quanto alla censura relativa all'atto di indirizzo e coordina-
mento di cui all'art. 1, comma terzo, l'Avvocatura osserva che la
sua previsione non è generica, essendo viceversa il suo oggetto
sufficientemente determinato nella disposizione stessa.
L'art. 2, poi, non violerebbe le competenze regionali e
provinciali, poichè attribuirebbe in prima battuta proprio alle
stesse Regioni e Province il potere di determinare la distribuzione
e localizzazione degli interventi, mentre la ristrettezza e perento-
rietà del termine per provvedere, nonchè l'eventuale intervento
sostitutivo del Ministro, sarebbero giustificati dalla &lt;&gt; (art. 1, comma primo).
Neppure l'art. 3 configurerebbe un'invasione delle competenze
locali, proprio perchè affiderebbe in via prioritaria il
potere di deliberare sugli interventi alla Conferenza regionale,
promossa d'intesa con ciascuna regione e composta anche da
rappresentanti di questa. In particolare, non ci sarebbe alcuna
lesione della competenza in tema di urbanistica, atteso che la
Conferenza dovrebbe compiere la sua valutazione di compatibilità
anche rispetto alle norme regionali vigenti nella materia.
Le procedure per le assunzioni di personale ex art. 4 non
sarebbero illegittime sia perchè limitate agli specifici bisogni
determinati dagli interventi previsti, sia perchè necessarie a
superare i tempi lunghi delle procedure ordinarie, incompatibili
con le finalità della legge.
Infine, il termine di sessanta giorni fissato dall'art. 9, commi
primo e secondo, pur comportando un particolare impegno operativo,
non sarebbe comunque tale da non poter essere concretamente
rispettato.
4. - In prossimità dell'udienza, la difesa della Provincia
autonoma di Bolzano ha depositato una memoria illustrativa, corredata
da un'ampia documentazione.
Nella memoria si contesta innanzi tutto l'assunto dell'Avvocatura
dello Stato per il quale sarebbe applicabile anche alla Provincia di
Bolzano la riserva disposta dall'art. 6, comma primo, lettera b)
della legge n. 833 del 1978 a favore dello Stato in tema di &lt;&gt; : ad avviso della Provincia infatti tale disposizione
si riferirebbe soltanto alle Regioni ordinarie, mentre alla
Provincia stessa si applicherebbero soltanto le apposite norme di
attuazione (d.P.R. n. 474 del 1975, artt. 3 e 8) che mantengono
allo Stato la sola competenza sulle malattie infettive per cui è
prevista la vaccinazione obbligatoria, tra le quali non rientra
l'AIDS. Inoltre, tale competenza statale - osserva - sarebbe (art. 8)
soltanto sussidiaria rispetto ad interventi legislativi ad hoc della
Provincia.
Ribadisce poi come la Provincia medesima abbia ampiamente
esercitato la propria competenza, realizzando numerosi interventi
in tema di prevenzione e cura dell'AIDS e nel settore educativo-info-
rmativo; allega in proposito copie di numerosi documenti: delibere
e direttive della Giunta, materiale informativo, resoconti
dell'attività della Commissione provinciale per la lotta
all'AIDS, etc.
Nega ancora che il Ministro della sanità possa adottare nei
confronti della Provincia di Bolzano un atto di indirizzo e
coordinamento, come quello previsto dalla legge impugnata, ai sensi
dell'art. 5 legge n. 833 del 1978; contesta anche, in proposito il
mancato rispetto del principio di legalita': ciò sulla base,
sostanzialmente, delle medesime argomentazioni già esposte nel
ricorso. Sottolinea poi come l'atto in questione sarebbe illegittimo,
anche perchè tale da contenere una disciplina eccessivamente
analitica e puntuale, in contrasto con le sentenze di questa Corte
nn. 177 e 1145 del 1988.
Infine, ribadisce le censure in tema di costruzioni e
ristrutturazioni, di assunzioni del personale, di mancata partecipa-
zione del Presidente della Giunta al Consiglio dei ministri, anche
qui motivando con i medesimi argomenti già enunziati nel ricorso.
Considerato in diritto
1. - I tre ricorsi investono alcune norme della medesima
legge statale, prospettando censure identiche, analoghe o connesse:
essi pertanto possono essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - La legge 5 giugno 1990, n. 135, autorizza l'attuazione di
una vasta gamma di interventi &lt;&gt; (art. 1, comma primo).
Come risulta dalla Relazione governativa al disegno di legge,
la Commissione nazionale per la lotta contro l'AIDS, istituita
presso il Ministero della sanita, ha predisposto un programma
organico di interventi destinato ad essere recepito nel futuro piano
sanitario nazionale; in attesa dell'approvazione di quest'ultimo,
ritenuta la straordinaria gravità ed urgenza della situazione, con
la legge impugnata si è provveduto ad adottare le misure reputate
indispensabili ed indilazionabili dalla stessa Commissione.
In precedenza, nella materia oggetto della legge attuale,
esisteva soltanto la previsione di un finanziamento straordinario
a carico del Ministero della sanità con indicazione solo sommaria
della relativa destinazione.
L'art. 5 del decreto-legge 8 febbraio 1988, n. 27, convertito
nella legge 8 aprile 1988, n. 109, infatti, tra le misure urgenti per
gli organici ospedalieri e per la razionalizzazione della spesa
sanitaria, ha previsto, nei limiti degli stanziamenti disposti a
vantaggio del suddetto Ministero per programmi di lotta e prevenzione
dell'AIDS, l'erogazione di somme, anche in deroga alle leggi vigenti,
per la costruzione o per la ristrutturazione di appositi reparti
o sezioni ospedaliere&gt;&gt;, nonche per programmi di informazione e
prevenzione a carattere nazionale o concernenti strutture di grandi
comunità.
La legge in esame e dunque la prima a disporre un piano
dettagliato, analitico e organico di misure per contrastare la
patologia in questione.
Tali misure consistono essenzialmente - oltre che in interventi
poliennali di prevenzione, informazione, ricerca e sorveglianza
epidemiologica e sostegno al volontariato (art. 1, comma primo,
lettera a) - nella costruzione e ristrutturazione dei reparti di
ricovero per malattie infettive e nel potenziamento dei laboratori
di analisi (lettera b); nell'assunzione di nuovo personale (lettera
c); nello svolgimento di corsi di addestramento professionale
(lettera 1/2; nel potenziamento dei servizi di assistenza ai tossi-
codipendenti e di quelli per le malattie a trasmissione sessuale
(lettere e), J); nel rafforzamento dell'organico dell'Istituto
superiore di sanita (lettera g). 1 poi prescritta l'attuazione di
servizi di assistenza domiciliare e di ospedale diurno dei
soggetti affetti da AIDS e patologie correlate (art. 1, commi
secondo e terzo). Per tutti gli interventi sono previsti
finanziamenti a carico dello Stato (commi quinto, sesto, settimo).
Una disciplina particolareggiata concerne le attivita di costruzione
e ristrutturazione (art. 2); l'intervento di conferenze regionali nel
procedimento di realizzazione degli interventi (art. 3); le modalita
di assunzione del personale (art. 4); le garanzie di riservatezza e
non discriminazione dei soggetti colpiti dall'infezione da HIV (artt.
5, 6, 7);
l'istituzione di un comitato interministeriale per la lotta all'AIDS
(art. 8); l'affidamento alle Regioni e Province autonome del potere
di predisporre i programmi per l'assunzione del nuovo personale, per
lo svolgimento dei corsi di addestramento e per i servizi di
assistenza domiciliare e in ospedale diurno (art. 9, comma primo);
l'attribuzione alle medesime del potere di istituire i centri di
riferimento per il coordinamento della lotta contro l'AIDS, per la
sorveglianza epidemiologica e attivita informativa e formativa (comma
secondo).
3. - Le Province di Bolzano e Trento e la Regione Lombardia
hanno investito la legge con numerose censure, lamentando, in
sostanza, che alcuni degli interventi previsti, e specialmente le
modalita prescritte per la loro attuazione, si risolvono in una
ingiustificata espropriazione o comunque in una illegittima
compressione di competenze ad esse medesime riservate in via
esclusiva e/o concorrente dalle norme costituzionali.
Prima di prendere in esame le specifiche questioni proposte, occorre,
in una prospettiva di carattere generale e complessiva, osservare che
la legge impugnata si presenta effettivamente, come risulta anche dai
lavori preparatori, come intesa a dare una prima risposta seria e non
frammentaria all'eccezionale situazione di emergenza sociale
determinata dalla allarmante diffusione dell'infezione da HIV,
patologia nuova e gravissima in espansione a livello non solo
nazionale, ma mondiale, e cio tenendo conto anche delle numerose
iniziative esistenti in campo internazionale: si puo ben dire dunque
che tale legge vuole perseguire un interesse non frazionabile, ma
concernente l'intera collettivita nazionale e che richiede, per
essere soddisfatto, misure e interventi di dimensioni corrispondenti.
Inoltre, si tratta di un interesse che si presenta come
particolarmente stringente e imperativo, essendo connesso alla
indilazionabile necessita di contrastare, con mezzi adeguati, gli
effetti eccezionali di un fenomeno morboso devastante, nell'intento
di fornire uno standard minimo irrinunciabile di garanzia, in
condizioni di eguaglianza in tutto il territorio della Repubblica, ad
un valore, la salute, che, protetto dalla Costituzione come
fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita
(art. 32), e stato costantemente riconosciuto come primario da questa
Corte sia per la sua inerenza alla persona umana sia per la sua
valenza di diritto sociale, caratterizzante la forma di stato sociale
disegnata dalla Costituzione (v. spec., tra le tante, le sentenze nn.
455 del 1990, 324 del 1989, 1011 del 1988, 294 e 177 del 1986).
Il perseguimento di un interesse siffatto, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, giustifica in principio la compressione da parte del
legislatore statale di ogni tipo di competenza regionale o
provinciale, e cio anche con interventi di dettaglio, purche si
tratti di misure necessarie e proporzionate rispetto alla
realizzazione dell'interesse medesimo (v. spec., sentenze nn. 177 e
217 del 1988, 399 e 459 del 1989, 21 del 1991). Naturalmente, cio non
implica necessariamente che le provvidenze regionali o provinciali
debbano essere comunque escluse, ma, al contrario, consente che esse
siano fatte salve ove siano compatibili con le modalita e gli scopi
dell'intervento nazionale e possano essere adeguatamente coordinate e
utilizzate al medesimo fine.
Tutto ciò premesso, si deve riconoscere che la legge impugnata
effettivamente incide nei diversi settori che le Province autonome e
la Regione Lombardia rispettivamente rivendicano come attribuiti a
vario titolo alla propria competenza, non potendo accedersi- dati i
molteplici aspetti della normativa in esame - alla tesi
dell'Avvocatura dello Stato che vorrebbe ricomprenderne l'oggetto
nell'angusto e inappropriato ambito delle &lt;&gt;, peraltro
sottratto alle sole Regioni ordinarie (art. 6, comma primo, lettera
b), legge n. 833 del 1978), ma non, come risulta dalle relative norme
di attuazione statutaria, alle Province autonome. Tuttavia, tale
riconoscimento non puo per se solo indurre a concludere per
l'illegittimita delle norme impugnate, dovendo ancora verificarsi,
secondo i ricordati criteri di giudizio, se le singole misure
adottate siano tali, nel loro contenuto e modalita di realizzazione,
da collegarsi o meno effettivamente e ragionevolmente con le esigenze
unitarie sopra descritte.
4. - Passando ora alla valutazione delle diverse censure, si
può innanzi tutto notare che i tre ricorsi, nella maggioranza
dei casi, concernono le medesime disposizioni (artt. da 1 a 4 e 9
della legge).
La sola Provincia di Bolzano impugna l'intera legge per contrasto con
l'art. 52, ultimo comma, Statuto Trentino-Alto Adige e l'art. 19
d.P.R. n. 49 del 1973, in quanto all'approvazione del disegno di
legge relativo non avrebbe partecipato il Presidente della Giunta
provinciale, perche non invitato all'apposita seduta del Consiglio
dei ministri.
Tale questione non è fondata.
Questa Corte ha infatti costantemente ed anche di recente ribadito
che l'intervento del Presidente della Giunta provinciale in Consiglio
dei ministri &lt;&gt; (art. 52, ultimo comma, Statuto) in tanto e da ritenere
necessario in quanto l'interesse su cui incide la disciplina
legislativa contestata sia un interesse differenziato, e cioe proprio
e peculiare della Provincia medesima (v. da ultime, sentenze nn. 85,
224 e 381 del 1990).
Nella specie l'esigenza che la legge in esame vuole soddisfare non
può dirsi cosi qualificata, concernendo invece essa, per le
caratteristiche del fenomeno che intende combattere, l'intera
collettivita nazionale in modo indifferenziato.
Di conseguenza, non possono dirsi violate le norme invocate a
parametro dalla Provincia di Bolzano.
5. - Non fondata è pure la questione proposta dalla Provincia di
Trento e dalla Regione Lombardia nei confronti dell'art. 1, comma
primo, lettere b), c), d), e), f), per violazione delle rispettive
competenze in tema di edilizia ospedaliera, organici e assunzioni del
personale e formazione professionale, in quanto tale normativa
prevederebbe un programma di interventi da realizzare mediante un
piano ministeriale ad hoc, aggiuntivo rispetto al piano sanitario
nazionale, per di più senza alcuna partecipazione effettiva delle
Regioni e Province.
In contrario si può osservare - anche a non voler considerare
che, dato l'interesse perseguito, è del tutto coerente che
l'individuazione e la pianificazione degli interventi avvenga in sede
nazionale - che in ogni caso nella disposizione in esame il "piano
ministeriale" non è un vero e proprio strumento programmatorio
operativo ma una mera indicazione di massima di obbiettivi e
finalità da raggiungere, mentre la determinazione concreta dei
singoli programmi è poi rimessa, in successive disposizioni, a
specifici atti di soggetti diversi, (rispettivamente: art. 2, comma
secondo e terzo, art. 9, comma primo), tra l'altro con la
partecipazione, in modi e gradi diversi, delle stesse Regioni e
Province.
Di conseguenza tale disposizione, non stabilendo di per sè una
ripartizione di competenze tra Stato e Regioni, non può considerarsi
invasiva delle attribuzioni delle ricorrenti (v. in tal senso anche
la sentenza n. 85 del 1990).
6. - Sia le Province autonome sia la Regione Lombardia impugnano
il comma secondo del medesimo articolo 1.
La Provincia di Bolzano lamenta che tale disposizione disciplini
in modo dettagliato il servizio di trattamento domiciliare dei malati
di AIDS, con indicazione anche del tetto massimo dei posti da
ripartire tra le Regioni, così invadendo la sua competenza in
materia, tra l'altro già esercitata con l'individuazione di una
struttura centralizzata facente capo all'ospedale di Bolzano.
La questione non è fondata.
La norma censurata infatti contiene solo criteri di larga massima
cui deve ispirarsi il servizio, la cui concreta e graduale
attivazione peraltro è assoggettata ad "indirizzi regionali" e deve
avvenire comunque secondo programmi formulati dalle stesse Regioni e
Province autonome (art. 9, comma primo); d'altra parte, l'indicazione
del numero massimo dei posti da realizzare in tutto il territorio
nazionale e da ripartire tra le Regioni e Province "secondo le
rispettive esigenze" discende da valutazioni tecniche formulate dalla
Commissione ministeriale in relazione al fabbisogno complessivo ed al
minimum di prestazioni ritenuto indispensabile nella stessa sede,
compatibilmente con le risorse finanziarie disponibili allo scopo.
Infine, secondo quanto si è detto più sopra, la norma impugnata non
esclude che possano essere utilizzate misure provinciali già
esistenti, se adeguate.
Sempre in relazione allo stesso art. 1, comma secondo, la
Provincia di Bolzano da un lato, quella di Trento e la Regione
Lombardia dall'altro, contestano la legittimità dell'attribuzione al
Ministero del potere di definire le modalità per il convenzionamento
degli enti ed il personale autorizzati a svolgere il servizio di
trattamento a domicilio dei soggetti affetti da AIDS.
Secondo la prima, tale previsione sarebbe illegittima per
invasione delle proprie competenze anche esclusive in materia (art.
8, n. 1), Statuto) e per violazione dei principi della proporzionale
etnica e del bilinguismo. Ad avviso delle seconde, invece, la
medesima previsione sarebbe in contrasto con il principio di
legalità e della riserva di legge, poichè non vi sarebbero
predeterminati i criteri di svolgimento del potere ministeriale.
Le censure non sono fondate.
L'attribuzione al Ministro del potere in discussione è infatti
resa necessaria dall'esigenza di assicurare con la dovuta
tempestività l'uniformità del servizio per l'intera collettività
nazionale secondo precisi requisiti d'idoneità e standards tecnici,
peraltro strettamente commisurati alle finalità e caratteristiche
del servizio medesimo indicate nella prima parte della disposizione
impugnata.
L'atto del Ministro non è dunque privo di fondamento
giustificativo nè di linee-guida per la sua adozione.
La sua previsione infine non viola i principi della proporzionale
etnica e del bilinguismo poichè, come questa Corte ha già più
volte osservato, le norme statutarie in proposito sono sempre
immediatamente operative senza necessità di espresso richiamo da
parte delle singole leggi (v. da ultime le sentenze 85 e 224 del
1990) e quindi costituiscono anche nella specie un limite naturale
inderogabile del potere ministeriale.
7. - Tutte e tre le ricorrenti impugnano poi il comma terzo dello
stesso art. 1 perchè demanda al Ministro il potere di disciplinare
l'attività di trattamento a domicilio e quella di assistenza a ciclo
diurno negli ospedali mediante atti di indirizzo e coordinamento
asseritamente privi di contenuto predeterminato.
La Provincia di Bolzano inoltre prospetta la tesi che la stessa
funzione di indirizzo e coordinamento in materia sanitaria, di cui
all'art. 5 della legge n. 833 del 1978, non possa essere validamente
esercitata nei suoi confronti poichè la medesima legge, nel
successivo art. 80 farebbe salva la sua autonomia anche rispetto alla
detta funzione.
Tale ultima tesi è inaccettabile, soprattutto perchè non tiene
conto del principio consolidato della giurisprudenza costituzionale
per cui, in via generale, la funzione di indirizzo e coordinamento,
dato il suo fondamento costituzionale, concerne anche la Provincia di
Bolzano, sia pure con i limiti peculiari derivanti dai valori propri
della autonomia di questa (cfr. spec. sentenza n. 242 del 1989), e
non potrebbe pertanto essere esclusa da una semplice legge ordinaria
quale è la n. 833 del 1978 (ammessa e non concessa la correttezza
della prospettata interpretazione del suddetto art. 80).
Per quanto concerne il preteso contrasto della norma impugnata
con il principio di legalità, si può osservare che la legge indica
il soggetto competente (mediante il riferimento all'art. 5 della
legge n. 833 del 1978), e circoscrive adeguatamente il contenuto
degli atti, descrivendo sia le attività da coordinare sia i
rispettivi fini e criteri, e precisamente, nel comma secondo, prima
parte (per quanto concerne il trattamento domiciliare) e nel comma
successivo (per l'attività di ospedale diurno) nei quali sono
sufficientemente specificate le caratteristiche dei servizi che si
vogliono attuare.
Pertanto, anche le censure concernenti l'art. 1, comma terzo, non
sono fondate.
8. - Il nucleo centrale delle impugnative di tutte e tre le
ricorrenti è poi costituito da un nutrito gruppo di doglianze che
investono le previsioni concernenti in vario modo i programmi di
costruzione e ristrutturazione delle strutture ospedaliere per
malattie infettive (art. 1, commi quarto e quinto; art. 2, commi dal
secondo al settimo; art. 3).
Le ricorrenti lamentano in sintesi che, mediante una disciplina
eccessivamente analitica e, specialmente, mediante una sostanziale
sottrazione dell'intera operazione alla disponibilità delle Regioni
e Province autonome, la normativa impugnata incida illegittimamente,
per profili diversi, in competenze ad esse riservate e precisamente:
per quanto concerne le Province, nella loro competenza esclusiva in
tema di urbanistica, tutela del paesaggio, lavori pubblici,
espropriazione per pubblica utilità (art. 8, nn. 5), 6), 17) e 22)
Statuto), nella competenza concorrente sull'igiene e sanità,
assistenza sanitaria ed ospedaliera (art. 9, n. 10), Statuto),
nonchè nella loro autonomia finanziaria (spec. artt. 78 e 79,
Statuto) e di bilancio (artt. 83, 84, Statuto); per quanto riguarda
la Regione Lombardia, nella competenza concorrente per l'assistenza
sanitaria ed ospedaliera e per i lavori pubblici di interesse
regionale (art. 117 Cost.) e nella relativa autonomia di spesa.
Prima di affrontare le specifiche questioni, è necessario
ricordare che il piano di interventi in questione nasce dalla
necessità di adeguare le strutture ospedaliere per malattie
infettive al fabbisogno di posti letto per il 1992, indicato, in
relazione al previsto andamento epidemiologico dell'AIDS,
dall'apposita Commissione ministeriale; che le particolari modalità
di attuazione del piano sono stabilite in considerazione della
eccezionale urgenza degli interventi (art. 2, comma primo).
Non sembra dubbio dunque che, per questo aspetto, il piano
medesimo sia uno degli strumenti previsti per fronteggiare la
fondamentale esigenza unitaria collegata all'interesse nazionale
sopra illustrato, in relazione alla situazione eccezionale in atto
(v. par. 3). Lo stesso piano inoltre deve essere realizzato tenendo
presenti anche le necessità poste da altre malattie infettive,
diverse dall'AIDS.
Di tale presupposto occorre tener conto per valutare le
specifiche doglianze che colpiscono questo o quell'aspetto della
disciplina procedimentale e le modalità di finanziamento del piano
in questione.
L'attuazione di quest'ultimo si snoda nelle seguenti fasi: 1)
emanazione di indicazioni tecniche da parte della Commissione
anti-AIDS (art. 2, comma secondo), sentita la Conferenza permanente
Stato-Regioni e il Consiglio sanitario nazionale (art. 1, comma
primo, lettera b)); 2) determinazione da parte di Regioni e Province
autonome, nell'ambito di tali indicazioni, della distribuzione e
localizzazione degli interventi di ristrutturazione edilizia e di
costruzione di nuove strutture, con sostituzione del Ministero della
Sanità in caso di mancato adempimento nel termine (comma secondo);
3) a) approvazione da parte del C.I.P.E. - su proposta del Ministro
della Sanità, sentito il Consiglio sanitario nazionale - del
programma degli interventi suddiviso per Regioni e Province con
relativa indicazione delle localizzazioni e del dimensionamento delle
strutture; b) individuazione contestuale da parte dello stesso
C.I.P.E. dei soggetti incaricati dell'espletamento, in concessione di
servizi, dei compiti amministrativi afferenti all'esecuzione del
piano secondo convenzioni stipulate in sede ministeriale (comma
terzo); 4) compimento da parte dei concessionari di tutta l'attività
preliminare e di redazione dei progetti (comma quarto); 5) parere sui
progetti del nucleo di valutazione di esperti tecnico-sanitari
istituito dalla legge n. 67 del 1988, art. 20, comma secondo (comma
quinto); 6) approvazione dei progetti da parte della Conferenza
regionale all'unanimità e, in mancanza, con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio
medesimo (art. 3); 7) assistenza dei concessionari, e direzione dei
lavori, fino ai collaudi (art. 2, comma quarto); 8) esecuzione delle
opere a mezzo di contratti di appalto secondo le procedure previste
dalla legge n. 80 del 1987, art. 3 e con la partecipazione di
rappresentanti ministeriali nelle relative commissioni giudicatrici
(commi sesto e settimo); 9) collaudo a mezzo di commissioni nominate
in sede ministeriale, sotto l'alta sorveglianza del Ministro dei
Lavori Pubblici di concerto con quello della Sanità (comma settimo).
9. - Le doglianze delle ricorrenti colpiscono presso che tutte le
fasi sopra illustrate.
Innanzi tutto, esse contestano la legittimità del potere
sostitutivo ministeriale da esercitarsi, sentita la Commissione
nazionale anti-AIDS, ove le Regioni o Province manchino di
determinare, nel termine perentorio di trenta giorni dall'entrata in
vigore della legge, la distribuzione e localizzazione delle opere di
ristrutturazione e costruzione ospedaliera.
Contrariamente a quanto ritengono le ricorrenti, il potere in
questione rispetta taluni dei principi posti dalla giurisprudenza di
questa Corte in materia, in quanto è attribuito ad un'autorità di
governo, in relazione all'inadempimento di attività regionali prive
di discrezionalità nell' an e assoggettate ad un termine perentorio;
è rivolto a porre rimedio, in un'ipotesi eccezionale, ad un pericolo
evidente di grave pregiudizio ad un interesse nazionale fondamentale
(v. spec. sentenze nn. 177 e 1000 del 1988, 101, 324, 338 e 533 del
1989, 85 del 1990).
Ciò nonostante, la previsione del potere in questione non può
considerarsi legittima poichè essa non è rispettosa del principio
di leale collaborazione tra Stato e Regioni, non dettando allo scopo
idonee garanzie procedimentali. Infatti non può considerarsi tale la
previa audizione, da parte del Ministro, della Commissione nazionale
anti-AIDS, trattandosi di un organo tecnico ministeriale, come tale
non legittimato a rappresentare le ragioni degli enti autonomi. Di
conseguenza, l'attribuzione del potere in contestazione deve
ritenersi illegittima nella parte in cui non prevede che siano
preventivamente sentite le Regioni e le Province sulle ragioni del
mancato adempimento (v. spec. sentenze nn. 304 del 1987, 830 del
1988, 85 del 1990). Viceversa, non può considerarsi illegittima
l'attribuzione delle competenze sopra indicate ad organi statali
(C.I.P.E.) o a soggetti da questi individuati (concessionari), nè la
partecipazione di rappresentanti ministeriali alle Commissioni
giudicatrici delle gare di appalto, nè la designazione ministeriale
dei membri delle Commissioni di collaudo, nè, infine, l'esercizio,
da parte del Ministro dei Lavori Pubblici, del potere d'alta
sorveglianza: si tratta infatti di opere essenziali alla tutela del
ricordato interesse nazionale, la cui uniformità e tempestività di
realizzazione esige l'uso di mezzi straordinari commisurati
all'eccezionalità della situazione di specie, come del resto questa
Corte ha già riconosciuto in ipotesi analoghe (v. spec. sentenze nn.
533 del 1988, 324 e 459 del 1989).
D'altra parte si deve considerare che le competenze delle Regioni
e Province non sono del tutto escluse, poichè spetta pur sempre ad
esse di determinare (sia pure nell'ambito delle indicazioni tecniche
della Commissione nazionale anti-AIDS) la distribuzione e
localizzazione degli interventi, determinazione destinata a confluire
nel programma complessivo da approvarsi dal C.I.P.E. e che
quest'ultimo non potrebbe, senza violare anche il principio di leale
cooperazione, arbitrariamente e senza giustificazione disattendere.
Inoltre, le istanze regionali e provinciali possono essere fatte
valere in seno al Consiglio sanitario nazionale, in relazione alla
prescritta previa audizione di quest'ultimo in ordine alla
approvazione del C.I.P.E. e, più ancora, nella Conferenza permanente
Stato-Regioni, sentita in sede di elaborazione delle indicazioni
periodiche sulle linee generali del piano (art. 1, comma primo,
lettera b). Infine, la eccezionale situazione di emergenza fa
ritenere non irragionevoli la brevità del termine di adempimento
imposto alle Regioni (v. in tal senso sentenza n. 459 del 1989), che
peraltro risulta in fatto sostanzialmente rispettato.
Le questioni concernenti l'art. 2, commi terzo, quarto, quinto,
sesto e settimo, nonchè l'art. 1, comma quarto, debbono perciò
ritenersi non fondate.
10. - L'affermata competenza statale sugli interventi in
questione, induce a ritenere di conseguenza (v. anche le sentenze nn.
800 del 1988; 324, 399, 459, 505 del 1989) egualmente non fondate le
questioni concernenti la asserita violazione dell'autonomia
finanziaria regionale e provinciale da parte dell'art. 1, comma
quinto, e ciò tanto più perchè qui - come peraltro la Corte ha
già espressamente affermato proprio in materia sanitaria (sentenza
n. 64 del 1987) - le Regioni e Province autonome partecipano alla
definizione dei programmi da finanziare; per le Province autonome è
da aggiungere che le modalità di finanziamento contestate sono
conformi anche al dettato dell'art. 5, comma primo, delle norme di
attuazione poste con d.P.R. n. 386 del 1989. Da tutto ciò discende
che le norme in esame non contrastano neppure con gli artt. 83 e 84
dello Statuto del Trentino-Alto Adige.
Infine, non sembra mostrare aspetti di illegittimità,
contrariamente alla prospettazione della Provincia di Trento e della
Regione Lombardia, il particolare meccanismo di finanziamento
mediante ricorso a fondi già attribuiti e non utilizzati nell'ambito
della precedente erogazione per il 1988, concernente analogo tipo di
intervento di lotta contro l'AIDS: il riassorbimento e l'impiego
nello stesso settore e per gli stessi scopi di fondi che le Regioni
non avevano ritenuto di dover utilizzare non può infatti ritenersi
lesivo di competenze, tra l'altro non tempestivamente esercitate.
12. - Oggetto di impugnativa da parte di tutte e tre le
ricorrenti è poi l'art. 3, che istituisce la Conferenza regionale
quale sede per una valutazione complessiva dei progetti di
ristrutturazione e costruzione da parte di tutti i soggetti comunque
chiamati ad esprimere intese, autorizzazioni, approvazioni,
concessioni, nulla osta. L'approvazione espressa all'unanimità
sostituisce tutti tali atti (art. 3, comma terzo). Se invece
l'unanimità non è raggiunta nel breve termine previsto, si
provvede, su richiesta motivata del Ministro della Sanità e previa
deliberazione del Consiglio dei ministri, con decreto del Presidente
del Consiglio medesimo. Tale decreto ha i medesimi effetti dell'atto
di approvazione unanime da parte della Conferenza, cui si
sostituisce.
La Provincia di Bolzano contesta il fatto che sia attribuita alla
Conferenza - con eventuale sostituzione ministeriale - una competenza
che, invece, spetterebbe ad essa medesima. La Provincia di Trento e
la Regione Lombardia criticano invece soprattutto il fatto che l'atto
sostitutivo del Presidente del Consiglio dei ministri possa, da un
lato, surrogare anche l'autorizzazione paesistica di competenza delle
Regioni e Province sulla quale, nella Conferenza, queste abbiano
invece espresso in concreto una valutazione negativa; dall'altro, che
esso possa sovrapporsi agli strumenti urbanistici provinciali e
regionali, pur trattandosi di opere di competenza regionale.
La doglianza della Provincia di Bolzano non può essere accolta:
lungi dal potersi dire illegittima, la previsione di un organo misto
in cui, nell'esercizio di funzioni amministrative, siano
rappresentati tutti i soggetti portatori di interessi coinvolti nel
procedimento di realizzazione delle opere, in modo che tali soggetti
possano confrontarsi direttamente ed esprimere le loro posizioni,
trovando, in un quadro di valutazione globale, soluzioni di corretto
ed idoneo contemperamento delle diverse esigenze, deve invece
considerarsi, oltre che un mezzo di semplificazione e snellimento
dell'azione amministrativa, anche un adeguato strumento di
realizzazione del principio di leale cooperazione tra Stato e
Regioni. Il medesimo strumento del resto è stato già valutato
positivamente da questa Corte anche in precedenti ipotesi in cui,
come nel caso presente, riconosciuta l'esistenza di un interesse
nazionale a fondamento dell'ingerenza statale in settori materiali
attribuiti alle Regioni, si presentava come particolarmente fitto
l'intreccio dei poteri statali con le attribuzioni rimaste a queste
ultime (v. spec. sentenza n. 85 del 1990 e 337 del 1989).
D'altra parte, istituti del genere, sia pure variamente
strutturati e con compiti diversi, sono previsti anche in leggi
recentissime, sia di portata più generale, come quelle di riforma
dell'ordinamento delle autonomie locali (legge n. 142 del 1990, art.
27) e del procedimento amministrativo (legge n. 241 del 1990, art.
14) - destinata espressamente, quest'ultima, nelle sue "norme
fondamentali" o nei suoi "principi", a limitare e conformare la
potestà legislativa, rispettivamente, delle Regioni ad autonomia
speciale e di quelle ordinarie (art. 29) - sia in provvedimenti
puntuali concernenti settori determinati (v. per esempio, da ultima,
la legge n. 380 del 1990 sulla istituzione del sistema idroviario
padano-veneto, art. 3).
Nè potrebbe ritenersi, come invece vuole la Provincia di
Bolzano, che la sua autonomia non sia adeguatamente salvaguardata
dalla prevista sua partecipazione alla Conferenza mediante un
semplice funzionario; ciò perchè la Conferenza è chiamata ad
esercitare funzioni meramente amministrative, mentre le eventuali
altre istanze, anche di ordine politico, della Provincia stessa in
relazione al piano edilizio hanno modo di esprimersi soprattutto
nella Conferenza permanente Stato-Regioni che, come si è ricordato,
deve essere sentita dalla Commissione anti-AIDS prima di dare le sue
indicazioni periodiche circa il fabbisogno di strutture ospedaliere
per la lotta contro la malattia (v. sul punto anche il sistema
introdotto per gli organi misti Stato-Regioni dal decreto legislativo
n. 418 del 1989 (spec. art. 5) in attuazione dell'art. 12, comma
settimo, della legge n. 400 del 1988).
La medesima Conferenza regionale è inoltre promossa dal
Ministro, previa intesa con la Regione (o Provincia).
Infine, la richiesta dell'unanimità come criterio di decisione
non è una condizione vessatoria, ma vale a garantire l'autonomia dei
singoli enti partecipanti e specialmente quella costituzionalmente
rilevante delle Regioni e Province autonome, impedendo che queste
siano costrette ad adeguarsi a decisioni da esse non condivise, ma
imposte dalla maggioranza.
Per quanto poi concerne l'intervento sostitutivo del Presidente
del Consiglio dei ministri come rimedio per il mancato raggiungimento
dell'unanimità (art. 3, comma quarto), premesso che l'intervento in
questione risponde per i suoi requisiti formali ai principi posti
dalla giurisprudenza di questa Corte, deve notarsi altresì che, nel
caso particolare, esso appare espressione di un potere statale
connesso alla improrogabile necessità di realizzare un interesse
nazionale urgente ed essenziale; si tratta quindi di un potere che,
"non tollera, per sua natura, limitazioni in nome di interessi di
altri enti pubblici o procedure che ne possano paralizzare o
rallentare irragionevolmente il compimento" (così sentenza n. 337
del 1989).
Di conseguenza, le caratteristiche proprie del caso di specie
inducono a ritenere che la previsione del potere di sostituzione ora
contestata possa ritenersi in sè e per sè non illegittima, poichè
anche il possibile sovrapporsi della decisione governativa
all'eventuale contrario avviso espresso dalla Regione o Provincia
nella Conferenza risulta qui giustificato, per un verso, dalla
prevalenza e inderogabilità dell'interesse che l'atto sostitutivo è
volto a realizzare; per altro verso, dall'attribuzione del potere
medesimo non già al Ministro della Sanità - abilitato soltanto a
presentare una "motivata richiesta" - ma, in sostanza, al Consiglio
dei ministri, la cui deliberazione costituisce il presupposto
essenziale per l'adozione dell'atto mediante decreto del Presidente
del Consiglio medesimo.
Tuttavia, proprio in vista di tale eventuale sovrapposizione,
particolarmente pressante è l'esigenza che l'adozione di un simile
atto avvenga con le adeguate garanzie procedurali del principio di
leale cooperazione, con strumenti cioè che, in particolare, stante
la specificità del caso, consentano alle Regioni (o Province) anche
di esplicitare all'organo governativo le ragioni del proprio
dissenso.
A tanto non provvede l'art. 3, comma quarto: pertanto esso, nella
parte in cui non prevede che siano preventivamente sentite le Regioni
o le Province autonome deve ritenersi costituzionalmente illegittimo.
13. - Infondata è l'impugnativa proposta dalla Provincia di
Bolzano circa l'art. 4, commi dal primo al sesto, nella parte in cui
disciplina l'assunzione di nuovo personale in deroga alle leggi
vigenti e in cui affida alle UU.SS.LL. l'organizzazione di corsi di
aggiornamento e formazione del personale sanitario, per asserito
contrasto con i principi della proporzionale etnica e del
bilinguismo: come si è più sopra ricordato infatti (v. par. 6),
poichè tali principi debbono essere comunque immediatamente
applicati indipendentemente da espressi richiami nelle singole leggi,
è del tutto irrilevante il silenzio sul punto della normativa
impugnata, mentre è evidente che, trattandosi di principi di grado
costituzionale, essi non possono certo essere derogati neppure da
disposizioni di legge ordinaria che, in vista di situazioni
straordinarie, introducono strumenti atipici.
14. - La questione posta dalla Provincia di Trento e dalla
Regione Lombardia circa la legittimità del potere sostitutivo
ministeriale nell'emanazione del bando di concorso per personale
medico di laboratorio, in caso di inattività regionale oltre il
termine perentorio (art. 4, comma primo) non può essere accolta:
infatti, considerando sempre lo scopo perseguito dalla legge, non si
può negare che si tratti, al contrario di quanto ritengono le
ricorrenti, di attività regionali vincolate nell' an, trattandosi di
integrare gli organici dei reparti ed istituti addetti alla lotta
contro l'AIDS, nei limiti delle dotazioni organiche e di spesa di cui
all'art. 1, comma primo, lettera c).
Egualmente non fondata è la censura relativa alla brevità del
termine di adempimento, per le ragioni già dette, come pure quella
concernente il potere ministeriale di disciplinare l'istituzione e
l'effettuazione dei corsi di addestramento del personale sanitario
(art. 4, comma terzo): l'intervento ministeriale è infatti volto, e
limitato, a fissare i necessari criteri uniformi circa le particolari
condizioni e agevolazioni della frequenza imposte al personale,
nonchè i requisiti di preparazione tecnico professionale necessaria
per la lotta all'AIDS, mentre non si deve trascurare il fatto che è
lasciato alle Regioni di formulare i programmi per l'attività
relativa (art. 9, comma primo).
15. - È fondata invece la questione proposta da tutte e tre le
ricorrenti a proposito dell'art. 9, comma primo, laddove prevede che,
ove le Regioni, o le Province autonome, non provvedano entro un certo
termine a predisporre i programmi per l'assunzione di personale
sanitario lo svolgimento dei corsi di formazione e aggiornamento
professionale, il potenziamento dei servizi di assistenza ai
tossicodipendenti e dei servizi per le malattie a trasmissione
sessuale, nonchè il servizio di trattamento domiciliare (art. 1,
comma secondo), il Ministro della Sanità procede alla nomina di
commissari per il compimento degli atti necessari.
Infatti, pur trattandosi sempre di un potere statale collegato
alla soddisfazione del medesimo interesse primario che è sotteso a
tutta la legge, la sua previsione nel caso particolare deve ritenersi
illegittima poichè, oltre a non contemplare garanzie procedurali di
tipo cooperativistico quali quelle indicate più sopra, affida in
sostanza l'adozione degli atti sostitutivi ad autorità non
governative. Non potrebbe dirsi infatti che anche qui, come nel caso
risolto dalla sentenza n. 460 del 1989 di questa Corte, i commissari
intervengono come "meri organi tecnici" di supporto dell'organo
governativo: infatti la norma impugnata, in relazione per di più ad
attività regionali dotate di un notevole margine di discrezionalità
e non meramente esecutive, affida al Ministro la pura e semplice
nomina dei commissari, ma non la concreta determinazione degli atti
sostitutivi nè la fissazione di direttive, idonee comunque a far
rientrare l'intervento previsto sotto il suo controllo e la sua
responsabilità politica.
Di conseguenza, l'art. 9, comma primo, deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede l'adozione
di atti sostitutivi ad opera di organi non governativi senza la
previa audizione delle Regioni e Province interessate.
16. - Quanto infine alle censure relative al secondo comma dello
stesso articolo 9, deve innanzi tutto riconoscersi che si tratta,
anche qui, di fattispecie (i centri di riferimento) attribuite alla
competenza regionale (v. in tal senso sentenza n. 467 del 1990). La
disposizione impugnata però non contiene norme che eccedono le mere
indicazioni di carattere generale; essa non è dunque tale da
limitare illegittimamente l'esercizio di questa competenza, nè, per
il suo contenuto, può impedire la sopravvivenza di discipline
regionali già esistenti e non incompatibili.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma
secondo, della legge 5 giugno 1990, n. 135 (Programma di interventi
urgenti per la prevenzione e la lotta contro l'AIDS), nella parte in
cui non prevede che le Regioni e le Province autonome interessate
siano preventivamente sentite in ordine all'adozione degli atti
sostitutivi ivi previsti;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma
quarto, della legge 5 giugno 1990, n. 135, nella parte in cui non
prevede che le Regioni e le Province autonome interessate siano
preventivamente sentite in ordine all'adozione degli atti sostitutivi
ivi previsti;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma
primo, della legge 5 giugno 1990, n. 135, nella parte in cui affida a
commissari nominati dal Ministro della Sanità l'adozione degli atti
sostitutivi ivi previsti, e nella parte in cui non prevede che le
Regioni e le Province autonome siano in proposito preventivamente
sentite;
4) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'intera legge 5 giugno 1990, n. 135, sollevata, in
riferimento all'art. 52, ultimo comma, dello Statuto Trentino-Alto
Adige e all'art. 19 del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49, dalla
Provincia di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma primo, lettere b), c), d), e), f),
della legge 5 giugno 1990, n. 135, sollevata, rispettivamente, dalla
Provincia di Trento, in riferimento agli artt. 8, nn. 17) e 29), 9,
n. 10) e 16 dello Statuto speciale, e relative norme di attuazione, e
dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma secondo, della legge 5 giugno 1990,
n. 135, sollevate, rispettivamente, dalle Province di Bolzano e di
Trento, in riferimento agli artt. 8, n. 1), 9, n. 10), 16, 89, 99,
100, 101 dello Statuto speciale, e relative norme di attuazione;
dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma terzo, della legge 5 giugno 1990,
n. 135, sollevate, rispettivamente, dalle Province di Bolzano e di
Trento, in riferimento agli artt. 9, n. 10), 16 dello Statuto
speciale e all'art. 80 della legge 23 dicembre 1978, n. 833; dalla
Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, commi quarto e quinto, 2, commi terzo,
quarto, quinto, sesto e settimo, della legge 5 giugno 1990, n. 135,
sollevate, rispettivamente, dalle Province di Bolzano e di Trento, in
riferimento agli artt. 8, nn. 3), 5), 6), 17), 22), 9, n. 10), 16,
78, 79, 83, 84, 104 e titolo VI dello Statuto speciale, e relative
norme di attuazione; dalla Regione Lombardia, in riferimento agli
artt. 117 e 118 della Costituzione, con i ricorsi indicati in
epigrafe;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma primo, secondo, terzo e quinto
della legge 5 giugno 1990, n. 135, sollevate, rispettivamente, dalle
Province di Bolzano e di Trento, in riferimento agli artt. 8, nn. 3),
5), 6), 17) 22), 16 dello Statuto speciale; dalla Regione Lombardia,
in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi primo, secondo, terzo, quarto,
quinto e sesto, della legge 5 giugno 1990, n. 135, sollevate,
rispettivamente, dalle Province di Bolzano e di Trento, in
riferimento agli artt. 8, n. 29), 9, n. 10), 16, 89, 99, 100, 101
dello Statuto speciale, e relative norme di attuazione; dalla Regione
Lombardia, in riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione,
con i ricorsi indicati in epigrafe;
11) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma secondo, della legge 5 giugno 1990,
n. 135, sollevate, rispettivamente, dalle Province di Bolzano e di
Trento, in riferimento agli artt. 9, n. 10) e 16 dello Statuto
speciale; dalla Regione Lombardia, in riferimento agli artt. 117 e
118 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 gennaio 1991.
Il Presidente: CONSO
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 31 gennaio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0122