1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 190 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 dicembre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 dicembre 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sanita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Assistenza farmaceutica - Determinazione del numero delle farmacie da ubicare nei singoli Comuni e identificazione delle zone in cui collocare le nuove farmacie - Attribuzione di tali funzioni all'ente Provincia, su proposta dei Comuni interessati - Ricorso del Governo - Violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela della salute che riservano espressamente le medesime funzioni ai Comuni - Eccedenza dalle competenze attribuite dallo Statuto alla Provincia. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 20121, n. 16, art. 2, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 9, primo comma, n. 10; decreto-legge 21 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 2012, n. 27, art. 11. Sanita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Assistenza farmaceutica - Assegnazione delle sedi farmaceutiche - Disciplina del procedimento concorsuale per l'assegnazione rimessa alla Giunta provinciale - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale che detta in materia una disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale - Eccedenza dalle competenze attribuite dallo Statuto alla Provincia. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 20121, n. 16, art. 4. - Costituzione, art. 117, comma terzo; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 9, primo comma, n. 10; legge 8 novembre 1991, n. 362, art. 4, comma 2; decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 1994, n. 298. Sanita' pubblica - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Assistenza farmaceutica - Previsione di sanzioni amministrative nel caso di mancata comunicazione scritta alla Ripartizione Provinciale Sanita' per la sostituzione del titolare o del direttore della farmacia, di mancata osservanza delle norme di buona preparazione dei medicinali in farmacia, di vendita o messa in commercio di specialita' o preparati galenici con etichettature o fogli illustrativi - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto la normativa statale che disciplina l'intera materia dell'immissione in commercio di medicinali di origine industriale, comprese le sanzioni penali e amministrative - Eccedenza dalle competenze attribuite dallo Statuto alla Provincia. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 11 ottobre 20121, n. 16, art. 13, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, comma terzo; Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 9, primo comma, n. 10; d.lgs. 24 aprile 2006, n. 219, art. 148, comma 5. (13C00003) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-2013)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, (cod. fiscale
della Presidenza del Consiglio dei Ministri 80188230587),
rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato,
cod. fiscale 80224030587, presso i cui uffici in Roma, Via dei
Portoghesi n. 12 è domiciliato (numero fax 06.96.51.40.00, indirizzo
PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it) contro la Provincia autonoma
di Bolzano - Alto Adige, in persona del Presidente in carica per
l'impugnazione della legge provinciale della Provincia Autonoma di
Bolzano - Alto Adige 11 ottobre 2012, n. 16, pubblicata sul B.U.R. n.
42 del 16 ottobre 2012, recante «Assistenza farmaceutica», in
relazione ai suoi articoli 2. 4 e 13.
La legge provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano - Alto
Adige 11 ottobre 2012, n. 16, recante «Assistenza farmaceutica», agli
articoli 2, 4 e 13, commi 1 e 2, dispone:
Art. 2: «1. Al fine di assicurare un'equa distribuzione delle
farmacie sul territorio, la Giunta provinciale, sentito l'Ordine dei
Farmacisti della provincia di Bolzano ed il Consiglio dei Comuni,
determina il numero delle stesse nei singoli comuni nonchè le zone
ove collocare le nuove farmacie. A tal scopo la Giunta provinciale
tiene conto:
a) dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio
farmaceutico anche alla popolazione residente in aree scarsamente
abitate;
b) della conformazione geomorfogica del territorio provinciale;
c) del consumo di farmaci in relazione alla popolazione residente;
d) della fluttuazione della popolazione nelle aree altamente
turistiche.
2. I comuni interessati sono sentiti in ordine alla
determinazione delle zone ove collocare le nuove farmacie. Qualora la
decisione della Giunta provinciale dovesse divergere dalle proposte
dei comuni interessati, questa va adeguatamente motivata.
3. La Giunta provinciale disciplina l'attività di vendita al
pubblico dei farmaci negli esercizi commerciali autorizzati alla
distribuzione di farmaci».
Art. 4: «1. La Giunta provinciale disciplina il procedimento
concorsuale per l'assegnazione delle sedi farmaceutiche disponibili
per l'esercizio privato, vacanti o di nuova istituzione,
determinando:
a) i requisiti per la partecipazione ai concorsi ordinari e
straordinari;
b) la composizione e la nomina della commissione giudicatrice;
c) i criteri per la valutazione dei titoli e l'attribuzione dei
punteggi;
d) le prove di esame e le modalità di svolgimento del concorso;
e) la formazione e la durata della graduatoria;
f) la scelta e l'assegnazione delle sedi farmaceutiche.
2. Rimane salva la disciplina delle farmacie comunali».
Art. 13, commi 1 e 2: «1. È tenuto al pagamento di una sanzione
amministrativa da 1.000,00 euro a 6.000,00 euro chi:
a) contravviene alle disposizioni di cui all'articolo 7
riguardanti l'obbligo di comunicazione ivi previsto;
b) non osserva le norme di buona preparazione dei medicinali
in farmacia, di cui alla farmacopea ufficiale o le relative norme
semplificate.
2. Fatte salve le disposizioni penali, il o la titolare
dell'autorizzazione all'immissione in commercio di specialità
medicinali e dei preparati galenici che vende o mette in commercio in
provincia di Bolzano questi prodotti con etichettatura o fogli
illustrativi difformi da quelli approvati dal competente organo, è
soggetto o soggetta al pagamento di una sanzione amministrativa da
10.000,00 euro a 60.000,00 euro».
Tali norme sono illegittime per i seguenti

Motivi

1) In relazione all'art 117, comma 3, della Costituzione
violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in
materia di "tutela della salute". Violazione dell'art. 9, comma 1,
punto 10) dello Statuto del Trentino Alto Adige (D.P.R.n. 670/1972).
L'art. 2 della legge provinciale che si impugna (recante
"Pianificazione") prevede che
«1. Al fine di assicurare un'equa distribuzione delle
farmacie sul territorio, la Giunta provinciale, sentito l'ordine dei
farmacisti della provincia di Bolzano ed il Consiglio dei Comuni,
determina il numero delle stesse nei singoli comuni nonchè le zone
ove collocare le nuove farmacie. A tale scopo la Giunta provinciale
tiene conto: a) dell'esigenza di garantire l'accessibilità del
servizio farmaceutico anche alla popolazione residente in aree
scarsamente abitate; b) dalla conformazione geomorfologica del
territorio provinciale; c) dal consumo dei farmaci in relazione alla
popolazione residente; d) dalla fluttuazione delle popolazioni nelle
aree altamente turistiche.
2. I comuni interessati sono sentiti in ordine alla
determinazione delle zone ove collocare le nuove farmacie. Qualora la
decisione della Giunta provinciale dovesse divergere dalle proposte
dei comuni interessati, questa va adeguatamente motivata».
Tali disposizioni, nell'attribuire all'ente Provincia la
determinazione del numero delle farmacie da ubicare nei singoli
comuni nonchè l'identificazione delle zone in cui collocare le nuove
farmacie - ancorchè su proposta dei comuni interessati - ,
contrastano con la normativa statale di cui all'articolo 11 del
decreto legge n. 1/2012 (conv. in legge 24 marzo 2012, n. 27), che,
sulla base dei parametri ivi previsti, attribuisce espressamente le
predette funzioni ai Comuni e non già alle Province.
In particolare, l'articolo 11 del citato d.l. n. 1/2012,
sostituendo l'articolo 2 della legge 2 aprile 1968, n. 475,
stabilisce che "Ogni comune deve avere un numero di farmacie in
rapporto a quanto disposto dall'articolo 1 (cioè una farmacia ogni
3300 abitanti). Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al
servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e
l'ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio,
identifica le zone nelle quali collocare la nuove farmacie, al fine
di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì
conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio
farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente
abitate".
Il comma 2 di tale articolo, inoltre, specifica che "Ciascun
comune, sulla base dei dati ISTAT sulla popolazione residente al 31
dicembre 2010 e dei parametri di cui al comma 1, individua le nuove
sedi farmaceutiche disponibili nel proprio territorio e invia i dati
alla regione entro e non oltre trenta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto".
Il successivo comma 9 statuisce che "Qualora il comune non
provveda a comunicare alla regione o alla provincia autonoma di
Trento e di Bolzano l'individuazione delle nuove sedi disponibili
entro il termine di cui al comma 2 del presente articolo, la regione
provvede con proprio atto a tale individuazione entro i successivi
sessanta giorni". Dal complesso di tali disposizioni risulta
chiaramente che il legislatore nazionale ha voluto attribuire ai
comuni, e non alla Provincia, la funzione di individuazione delle
sedi farmaceutiche, ferma restando la competenza delle regioni o
delle Province autonome di Trento e di Bolzano ad assicurare
l'espletamento del concorso straordinario finalizzato
all'assegnazione delle sedi stesse. La circostanza che, a tal fine,
sia stato previsto un intervento sostitutivo regionale o delle
province autonome, induce a concludere che il legislatore nazionale
abbia voluto espressamente escludere le province dall'esercizio
ordinario della funzione di individuazione delle sedi farmaceutiche.
Pertanto, le disposizioni dell'art. 2, comma 1 e 2, della legge
provinciale impugnata contrastano con le richiamate norme di cui
all'articolo 11 del d.l. n. 1/2012, da considerarsi quali principi
fondamentali della legislazione statale in materia di "tutela della
salute" e, pertanto, violano l'articolo 117, comma 3, della
Costituzione e l'articolo 9, comma 1, punto 10) dello Statuto
speciale della Regione Trentino Alto Adige, in quanto le predette
norme della legge in esame eccedono dalle competenze attribuite dallo
Statuto stesso alla Provincia.
2) In relazione all'art. 117, comma 3, della Costituzione
violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in
materia di "tutela della salute". Violazione dell'art. 9, comma 1,
punto 10) dello Statuto del Trentino Alto Adige (D.P.R. n. 670/1972).
L'art. 4 della medesima legge provinciale, in materia di assegnazione
delle sedi farmaceutiche, prevede che la Giunta provinciale
disciplini il procedimento concorsuale per l'assegnazione delle sedi
farmaceutiche disponibili per l'esercizio privato, vacanti o di nuova
istituzione, determinando: a) i requisiti per la partecipazione ai
concorsi ordinari e straordinari; b) la composizione e la nomina
della commissione giudicatrice c) i criteri per la valutazione dei
titoli e l'attribuzione dei punteggi; d) le prove di esame e le
modalità di svolgimento del concorso; e) la formazione e la durata
della graduatoria; f) la scelta e l'assegnazione delle sedi
farmaceutiche.
Tale disposizione, nel rimettere alla giunta provinciale la
disciplina della procedura concorsuale per l'assegnazione delle sedi
farmaceutiche, contrasta con le previsioni legislative statali di cui
alla legge 8 novembre 1991 n. 362, nonchè con le norme contenute nel
D.P.C.M. 30 marzo 1994, n. 298, che dettano una disciplina uniforme,
su tutto il territorio nazionale, delle suddette procedure
concorsuali.
In particolare, l'art. 4, comma 2, della legge n. 362/1991
(recante "Norme per il riordino del settore farmaceutico", stabilisce
che "2. Sono ammessi al concorso di cui al comma 1 [cioè quello per
il conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova
istituzione che risultino disponibili per l'esercizio da parte dei
privati, n.d.r.] i cittadini di uno Stato membro della Comunità
economica europea maggiori di età, in possesso dei diritti civili e
politici e iscritti all'albo professionale dei farmacisti, che non
abbiano compiuto i sessanta anni di età alla data di scadenza del
termine di presentazione delle domande".
La citata disposizione statale è da ritenersi quale principio
fondamentale in materia di tutela della salute, in quanto ha lo scopo
precipuo di garantire parità di trattamento tra i farmacisti che
intendano candidarsi per l'ottenimento del conferimento delle sedi
vacanti o di nuova istituzione nazionale, assicurando, in tal modo,
unitarietà su tutto il territorio nazionale in ordine ai requisiti
di accesso al concorso, ai fini dell'erogazione di un servizio
qualitativamente appropriato.
Il D.P.C.M. 30 marzo 1994, n. 298, come modificato dal D.P.C.M.
13 febbraio 1998, n. 34 - recante il regolamento di attuazione
dell'art. 4, comma 9, della legge 8 novembre 1991, n. 362,
concernente norme di riordino del settore farmaceutico - disciplina,
poi, le modalità di svolgimento delle procedure concorsuali, di
nomina delle commissioni esaminatrici, di valutazione dei titoli dei
candidati, di attribuzione dei punteggi delle modalità di
svolgimento delle prove, nonchè dell'approvazione della graduatoria
e delle assegnazioni delle sedi.
Dunque, la disciplina provinciale esaminata, nell'attribuire alla
giunta provinciale i suddetti poteri di determinazione, risulta
illegittima ed assunta in violazione della normativa statale sopra
citata da considerarsi principio fondamentale della legislazione
statale in materia di "tutela della salute" e, pertanto, contrasta
con l'art. 117 comma terzo, della Costituzione e viola l'art. 9,
punto 10), dello Statuto Speciale, in quanto le norme della legge
provinciale eccedono dalla competenze attribuite dallo Statuto alla
Provincia di Bolzano.
3) In relazione all'art. 117, comma 3, della Costituzione
violazione dei principi fondamentali della legislazione statale in
materia di "tutela della salute". Violazione dell'art. 9, comma 1,
punto 10) dello Statuto del Trentino Alto Adige (D.P.R. n. 670/1972).
I medesimi profili di illegittimità costituzionale sono
riscontrabili in relazione alle disposizioni di cui all'art. 13,
commi 1 e 2, della medesima legge.
Infatti il comma 1 - nel disciplinare delle ipotesi di illecito
amministrativo, con la previsione delle relative sanzioni in caso di
a) mancata comunicazione scritta alla Ripartizione Provinciale
Sanità, prevista dall'art. 7 per il caso di sostituzione del
titolare o del direttore della farmacia con un'altra persona, nonchè
di b) mancata osservanza delle norme di buona preparazione dei
medicinali in farmacia, di cui alla farmacopea ufficiale o delle
relative norme semplificate - contrasta evidentemente con il decreto
legislativo n. 219/2006, che disciplina l'intera materia
dell'immissione in commercio di medicinali di origine industriale,
anche per quello che concerne le sanzioni penali e amministrative.
Al riguardo la giurisprudenza di codesta Corte costituzionale (v.
sentenza n. 361/2003) ha precisato che "Si deve osservare che, con la
legge n. 584 del 1975 (e poi con la legge n. 3 del 2003), sono state
previste varie fattispecie di illecito amministrativo al fine della
tutela della salute, che l'art. 32 della Costituzione assegna alle
cure della Repubblica. Tali previsioni devono essere assunte come
principi fondamentali, necessariamente uniformi, a norma dell'ultima
proposizione del terzo comma dell'art. 117 della Costituzione, stante
la loro finalità di protezione di un bene, quale la salute della
persona ... bene che per sua natura non si presterebbe a essere
protetto diversamente alle stregua di valutazioni differenziate,
rimesse alla discrezionalità dei legislatori regionali".
Il successivo comma 2 dell'art. 13 prevede che "il o la titolare
dell'autorizzazione all'immissione in commercio di specialità
medicinali e dei preparati galenici che vende o inette in commercio
in provincia di Bolzano questi prodotti con etichettature o fogli
illustrativi difformi da quelli approvati dal competente organo, è
soggetto o soggetta al pagamento di una sanzione amministrativa da
10.000,00 a 60.000,00 euro".
Orbene, tale disposizione riproduce la medesima fattispecie
contemplata nell'articolo 148, comma 5, del decreto legislativo 24
aprile 2006, n. 219 che dispone che " ... se un medicinale è posto o
mantenuto in commercio con etichettatura o figlio illustrativo
difformi da quelli approvati dall'AIFA, ovvero con etichetta o foglio
illustrativo non modificati secondo le disposizioni impartite dalla
stessa Agenzia, ovvero sia privo del bollino farmaceutico previsto
dall'articolo 5-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 540,
il titolare dei AIC è soggetto alla sanzione amministrativa da
diecimila euro a sessantamila euro".
In considerazione del fatto che la norma provinciale trova
applicazione esclusivamente nel territorio della provincia dl
Bolzano, essa potrebbe generare il dubbio che la medesima azione
possa essere sottoposta alla duplice sanzione per la violazione della
legge provinciale e della legge statale.
Inoltre, anche qualora il suddetto dubbio dovesse essere fugato
in fase applicativa, l'uniformità del trattamento sanzionatorio è
garantito dall'attuale formulazione della norma provinciale, che,
potrebbe, tuttavia, essere successivamente modificata, in tal modo
incorrendosi in quella disomogeneità di disciplina stigmatizzata
dalla citata giurisprudenza di codesta Corte.
Per le motivazioni esposte le previsioni dell'art. 13, commi 1 e
2, della legge provinciale impugnata contrastano con le norme del
richiamato art. 148, comma 5, del decreto legislativo 24 aprile 2006,
n. 219, in tal modo violando i principi fondamentali in materia di
tutela della salute ex art. 117, comma terzo, della Costituzione,
nonchè l'art. 9, punto 10), dello Statuto speciale di autonomia in
quanto le norme della legge provinciale eccedono dalla competenze
attribuite dallo Statuto alla Provincia di Bolzano.

P.Q.M.

Alla stregua di quanto precede si confida che codesta Ecc.ma
Corte vorrà dichiarare l'illegittimità degli articoli 2, 4 e 13,
commi 1 e 2, della legge della Provincia Autonoma di Bolzano - Alto
Adige n. 16 dell'11 ottobre 2012.

Roma, 14 dicembre 2012

L'Avvocato dello Stato: Colelli