1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 22-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 38 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2019 (della Regione Siciliana). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2019 - Misure quantitative per la realizzazione degli obiettivi programmatici - Anticipazioni di liquidita' agli enti territoriali e rispetto dei tempi di pagamento dei debiti commerciali - Raddoppio dell'accantonamento, denominato Fondo di garanzia debiti commerciali, nel caso in cui le Regioni non abbiano provveduto a richiedere l'anticipazione di liquidita' e non abbiano effettuato il pagamento dei debiti entro i termini. - Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), art. 1, commi 857, 859, 862 e 863. (19C00092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 22-5-2019)

Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore Sebastiano Musumeci, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dagli avvocati Vincenzo Farina (Pec:
v.farinavvpa@pec.it) e Marina Valli (Pec: marina.valli@pec.it)
dell'ufficio legislativo e legale della Presidenza della Regione
siciliana (fax 091-6254244), elettivamente domiciliato presso la sede
dell'Ufficio della Regione Siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed
autorizzato dalla Giunta regionale a proporre il presente ricorso,
contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, piazza Colonna n.
370 presso gli uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, presso i cui uffici è
elettivamente domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
857, 859, 862 e 863 della legge 30 dicembre 2018, n. 145 «Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e bilancio
pluriennale per il triennio 2019-2021».

Fatto

Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 31
dicembre 2018, n. 302, S.O., è stata pubblicata la legge 30 dicembre
2018, n. 145, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021».
Le norme di cui ci si duole pretendendo di disporre nei confronti
della Regione Siciliana oltre a lederne le prerogative comportano
effetti negativi sul bilancio regionale.
Si fa riferimento alle disposizioni che assoggettano la regione
alle misure volte a garantire il rispetto dei pagamenti dei debiti
commerciali da parte delle pubbliche amministrazioni e che di seguito
si trascrivono.
Art. 1 - Comma 857. Nell'anno 2020, le misure di cui ai commi
862, 864 e 865 sono raddoppiate nei confronti degli enti di cui al
comma 849 che non hanno richiesto l'anticipazione di liquidità entro
il termine di cui al comma 853 e che non hanno effettuato il
pagamento dei debiti entro il termine di cui al comma 854.
Art. 1 - Comma 859 A partire dall'anno 2020, le amministrazioni
pubbliche, diverse dalle amministrazioni dello Stato e dagli enti del
Servizio sanitario nazionale, di cui all'art. 1, comma 2, della legge
31 dicembre 2009, n. 196, applicano:
a) le misure di cui alla lettera a) dei commi 862 o 864, se il
debito commerciale residuo, di cui all'art. 33 del decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33, rilevato alla fine dell'esercizio
precedente non si sia ridotto almeno del 10 per cento rispetto a
quello del secondo esercizio precedente;
b) le misure di cui ai commi 862 o 864 se rispettano la
condizione di cui alla lettera a), ma presentano un indicatore di
ritardo annuale dei pagamenti, calcolato sulle fatture ricevute e
scadute nell'anno precedente, non rispettoso dei termini di pagamento
delle transazioni commerciali, come fissati dall'art. 4 del decreto
legislativo 9 ottobre 2002, n. 231.
Art. 1 - Comma 862. Entro il 31 gennaio dell'esercizio in cui
sono state rilevate le condizioni di cui al comma 859 riferite
all'esercizio precedente, le amministrazioni diverse dalle
amministrazioni dello Stato che adottano la contabilità finanziaria,
con delibera di giunta o del consiglio di amministrazione, stanziano
nella parte corrente del proprio bilancio un accantonamento
denominato Fondo di garanzia debiti commerciali, sul quale non è
possibile disporre impegni e pagamenti, che a fine esercizio
confluisce nella quota libera del risultato di amministrazione, per
un importo pari:
a) al 5 per cento degli stanziamenti riguardanti nell'esercizio
in corso la spesa per acquisto di beni e servizi, in caso di mancata
riduzione del 10 per cento del debito commerciale residuo oppure per
ritardi superiori a sessanta giorni, registrati nell'esercizio
precedente;
b) al 3 per cento degli stanziamenti riguardanti nell'esercizio
in corso la spesa per acquisto di beni e servizi, per ritardi
compresi tra trentuno e sessanta giorni, registrati nell'esercizio
precedente;
c) al 2 per cento degli stanziamenti riguardanti nell'esercizio
in corso la spesa per acquisto di beni e servizi, per ritardi
compresi tra undici e trenta giorni, registrati nell'esercizio
precedente;
d) all'1 per cento degli stanziamenti riguardanti
nell'esercizio in corso la spesa per acquisto di beni e servizi, per
ritardi compresi tra uno e dieci giorni, registrati nell'esercizio
precedente.
Art. 1 - Comma 863. Nel corso dell'esercizio l'accantonamento al
Fondo di garanzia debiti commerciali di cui al comma 862 è adeguato
alle variazioni di bilancio relative agli stanziamenti della spesa
per acquisto di beni e servizi e non riguarda gli stanziamenti di
spesa che utilizzano risorse con specifico vincolo di destinazione.
Ritenendo le suindicate disposizioni illegittime, si affida il
ricorso ai seguenti motivi di

Diritto

Violazione degli artt. 3, 97, secondo comma, e 117, quarto comma,
della Costituzione nonchè del principio di leale collaborazione e
degli artt. 20 e 36 dello Statuto della Regione Siciliana.
Le disposizioni impugnate attengono alla parte della legge di
Bilancio per il 2019 che, per un verso, amplia le possibilità per
gli enti locali, le regioni e le province autonome di richiedere
anticipazioni di liquidità finalizzate al pagamento di debiti,
maturati alla data del 31 dicembre 2018, relativi a somministrazioni,
forniture, appalti e a obbligazioni per prestazioni professionali
disciplinando il limite di ammontare, le garanzie, i termini per la
richiesta e per il rimborso delle anticipazioni per poi introdurre
una serie di obblighi e sanzioni rivolte agli enti pubblici, ma mai
alle amministrazioni dello Stato, al fine di garantire il rispetto
dei tempi di pagamento dei debiti commerciali.
In primo luogo si ritiene di dover evidenziare che, invero, le
disposizioni che la legge, al comma 858 qualifica espressamente come
principi fondamentali della finanza pubblica sono i commi da 859 a
872.
Pertanto potrebbe anche ritenersi che i commi precedenti, e tra
essi l'857 che dispone il raddoppio dell'accantonamento, non si
applichino alla regione. Tuttavia si ritiene di denunciare anche tale
disposizione, ancorchè non espressamente richiamata dal successivo
comma 858, considerato che alla richiesta di anticipazione sono
espressamente facultate anche le regioni e le province autonome e che
l'indicato raddoppio ha ad oggetto un accantonamento da ritenere
disposto anche per la regione.
Inoltre non può sottacersi che in estrema sintesi tutto il
sistema delineato dalla legge di bilancio, teso a garantire il
rispetto dei tempi di pagamento al fine di pervenire non solo alla
riduzione di almeno il 10 per cento del debito residuo ma anche alla
diminuzione dei giorni di ritardo nei pagamenti, sembra muovere
dall'assunto che tali criticità siano da imputare esclusivamente a
mancanza di liquidità.
Viceversa, la Ragioneria generale della regione precisa che il
ritardo registrato nei pagamenti dei debiti commerciali per la
Regione Siciliana non è sempre riconducibile a carenza di
liquidità. Ora, deve rilevarsi che sia per l'obbligo di prevedere in
bilancio un «Fondo di garanzia debiti commerciali» e ancor più ove
per effetto dei rinvii contenuti nel comma 857 anche la sanzione del
doppio accantonamento risulti applicabile alla Regione Siciliana,
alla stessa ne verrebbe un pregiudizio in termini finanziari la cui
consistenza appare sproporzionata rispetto alle eventuali violazioni
rilevate.
Da qui il presente ricorso, con il quale si impugnano tutte le
norme ritenute lesive dei parametri evocati, considerato che la
giurisprudenza costituzionale ritiene ammissibile anche
un'impugnativa promossa in via cautelativa ed ipotetica, sulla base
di un'interpretazione prospettata soltanto come possibile poichè,
nel giudizio in via principale, devono essere esaminate anche le
lesioni in ipotesi derivanti da distorsioni interpretative delle
disposizioni impugnate (ex multis. sent. n. 212 del 2017).
Ciò detto, si riferisce quanto all'applicazione del comma 862,
previsione normativa a cui l'amministrazione regionale dovrebbe
assoggettarsi nell'eventualità si verifichino le condizioni ivi
indicate, la stessa, come riferisce la Ragioneria generale della
regione, darà luogo alla costituzione del Fondo di garanzia debiti
commerciali il cui stanziamento stimato, calcolato in misura
percentuale sul totale dell'attuale stanziamento per l'esercizio
finanziario 2019 dei capitoli di cui al macroaggregato 1.03 -
Acquisto di beni e servizi - pari a 690.829.928,22, al netto dei
capitoli a destinazione vincolata risulterebbe:


=====================================================================
| Totale stanziamento | | Stima fondo di |
| macroaggregato 1.03 - | | garanzia debiti |
| Acquisto di beni e | |commerciali di cui |
| servizi al netto dei | |al comma 862, art. |
| capitoli a destinazione |  Percentuale | 1, legge n. |
| vincolata | applicata | 145/2018  |
+=========================+=====================+===================+
|690.829.928 |5,00% |34.541.496 |
+-------------------------+---------------------+-------------------+
|690.829.928 |3,00% |20.724.898 |
+-------------------------+---------------------+-------------------+
|690.829.928 |2,00% |13.816.599 |
+-------------------------+---------------------+-------------------+
|690.829.928 |1,00% |6.908.299 |
+-------------------------+---------------------+-------------------+

Quanto invece alla doppia sanzione per mancata richiesta anticipo
di liquidità, nell'evidenziare che la formulazione del comma 857 non
fa chiarezza circa la necessità che si verifichino entrambe o una
sola delle condizioni ivi previste per il raddoppio del Fondo, ossia
se basti chiedere l'anticipazione per sfuggire alla sanzione,
incertezza che induce di per sè dubbi circa la ragionevolezza della
norma, nell'ipotesi della sua applicazione ove lo stock del debito al
1° gennaio 2020 non subisca riduzioni rispetto al 2019, ovvero si
registrino ritardi nei pagamenti, lo stanziamento del Fondo dovrebbe
essere pari a:
Applicazione doppia sanzione per mancata richiesta anticipo di
liquidità


=====================================================================
| Totale stanziamento | | Stima fondo di |
| macroaggregato 1.03 - | | garanzia debiti |
| Acquisto di beni e | |commerciali di cui |
| servizi al netto dei | |al comma 862, art. |
| capitoli a destinazione |  Percentuale | 1, legge n. |
| vincolata | applicata | 145/2018  |
+=========================+=====================+===================+
|690.829.928 |10,00% |69.082.993 |
+-------------------------+---------------------+-------------------+
|690.829.928 |6,00% |41.449.796 |
+-------------------------+---------------------+-------------------+
|690.829.928 |4,00% |27.633.197 |
+-------------------------+---------------------+-------------------+
|690.829.928 |2,00% |13.816.599 |
+-------------------------+---------------------+-------------------+

Ora, l'accantonamento, pur non costituendo un prelievo a carico
del bilancio regionale, in quanto a fine esercizio confluirebbe nella
quota libera del risultato di amministrazione, determinerebbe
l'indisponibilità di risorse finanziarie con effetti negativi sugli
equilibri del bilancio regionale per via delle criticità che si
riscontrerebbero in sede di formulazione del bilancio e di
programmazione della spesa regionale.
Con riguardo alla censurabilità delle sanzioni che
potrebbero colpire la regione si ritiene utile richiamare la sentenza
n. 272 del 2015, senza mancare di notare che diversamente da quelle
oggi impugnate la disposizione dichiarata costituzionalmente
illegittima da tale pronuncia non appariva rivolta alle autonomie
speciali.
In quell'occasione codesta ecc.ma Corte costituzionale ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 41, comma 2, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 (Misure urgenti per la
competitività e la giustizia sociale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 23 giugno 2014, n.
89, in riferimento agli artt. 3, 97, secondo comma, e 117, quarto
comma, della Costituzione, norma censurata dalla Regione Veneto là
dove stabiliva che le amministrazioni pubbliche, esclusi gli enti del
Servizio sanitario nazionale ma comprese le regioni, che «registrano
tempi medi nei pagamenti superiori a novanta giorni nel 2014 e a
sessanta giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposte dal
decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, nell'anno successivo a
quello di riferimento non possono procedere ad assunzioni di
personale a qualsiasi titolo».
Con detta pronuncia codesta ecc.ma Corte pur confermando che, per
la finalità perseguita, appunto il tempestivo pagamento dei propri
debiti da parte delle p.a., e per la sanzione allora individuata, la
norma ben potesse rientrare fra i principi di coordinamento della
finanza pubblica, ha tuttavia ritenuto che la soluzione in concreto
adottata dal legislatore statale si pone in contrasto con il
principio di proporzionalità, il quale deve sempre caratterizzare il
rapporto fra violazione e sanzione.
Ora la Regione Siciliana è ben consapevole dell'importanza di
evitare i ritardi nei pagamenti, considerati dall'Unione europea come
causa di gravi pregiudizi per la gestione finanziaria delle singole
imprese, in quanto ne compromettono competitività e redditività.
Fermo quindi l'obiettivo, ciò che col presente ricorso si
contesta sono, invece, le modalità individuate dal legislatore
statale per raggiungerlo poichè si ritiene che le medesime non
superino il test di proporzionalità arrecando lesioni alle
prerogative della Regione Siciliana.
E cosi in ordine alla violazione degli evocati parametri di
costituzionalità da parte dei commi all'esame di codesta ecc.ma
Corte, può osservarsi che anche oggi la mancata considerazione della
causa del ritardo, al quale consegue automaticamente l'applicazione
delle sanzioni prevista dalla legge, rende ipotetica e, in
definitiva, aleatoria l'idoneità delle norme a conseguire la loro
finalità, dal momento che, nei casi in cui il ritardo non fosse
superabile con un'attività rimessa alle scelte di azione e di
organizzazione proprie dell'ente pubblico, in quanto derivante da
difficoltà oggettive o da fattori esterni, nè la facoltà di
accedere all'anticipazione, che assunta quale unico rimedio finisce
per configurarsi in termini di sostanziale doverosità, nè l'obbligo
di far luogo all'accantonamento potrebbero sortire l'effetto
auspicato.
Ne consegue che anche il sistema sanzionatorio introdotto dalle
disposizioni della legge di bilancio per il 2019 risulta in contrasto
con il principio di proporzionalità ricavabile dall'art. 3, primo
comma, Cost., e tale violazione si risolve oltre che in una lesione
dell'autonomia finanziaria in una illegittima compressione
dell'autonomia regionale in materia di organizzazione amministrativa
rivelandosi confliggente anche con l'art. 97, secondo comma, Cost.,
recante il principio di buon andamento dell'amministrazione, atteso
che il previsto divieto di disporre impegni e pagamenti se come detto
non garantisce il rispetto del termine fissato per il pagamento dei
debiti scaduti si traduce, all'evidenza, in una lesione delle
competenze costituzionali della regione in materia amministrativa.
Inoltre, anche in ragione della ridondanza della violazione dei
principi testè indicati, si osserva che, per gli ipotizzabili
importi delle somme da accantonare, l'obbligo di stanziamento del
Fondo e il suo raddoppio se ritenuto applicabile, risulta lesivo
delle indicate norme statutarie, artt. 20 e 36 St, sotto il profilo
non solo dell'incisione sull'autonomia organizzativa della Regione ma
altresì per la limitazione che la compressione della sua autonomia
finanziaria comporta allo svolgimento delle funzioni pubbliche
regionali.
Infine, pur a non notare come il dover far ricorso ad
anticipazioni di liquidità non utili allo scopo pregiudichi a sua
volta immotivatamente l'autonomia finanziaria della regione, non può
non tenersi conto della circostanza che la soluzione al problema del
ritardo nei pagamenti poteva legittimamente e più utilmente essere
individuata nell'ambito degli accordi in materia finanziaria tra
Stato e Regione Siciliana, in ossequio al principio di leale
collaborazione, che risulta quindi parimenti violato.
E ciò tanto più ove si consideri che nella stessa legge n.
145/2018 sono state inserite disposizioni finanziarie riguardanti la
Regione Siciliana che riproducono clausole dell'accordo sottoscritto
nello scorso dicembre (cfr. art.1, commi 880-886).

P. Q. M.

Per quanto sopra esposto e per quanto si fa riserva di
ulteriormente dedurre, si chiede che,
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 857, 859, 862 e 863 della legge 30 dicembre 2018, n. 145
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio n. 2019-2021» per violazione
degli articoli 3, 97, secondo comma, e 117, quarto comma, della
Costituzione nonchè del principio di leale collaborazione e degli
artt. 20 e 36 dello Statuto della Regione Siciliana.
Si allega al presente atto:
delibera della Giunta regionale di autorizzazione a proporre il
presente ricorso.
Palermo-Roma, 28 febbraio 2019

Avv. Farina - Avv. Valli