1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 19-4-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 70 SENTENZA 23 febbraio - 14 aprile 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Spesa sanitaria - Predisposizione, da parte delle Regioni, di un Piano di fabbisogno triennale, per aumentare del 5% la spesa per il personale sanitario - Previsione, con decreto interministeriale, della metodologia per la sua predisposizione - Fissazione di un termine perentorio per la sua adozione - Omessa previsione - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione della competenza concorrente in materia di tutela della salute e di quella residuale in materia di organizzazione del personale nonche' irragionevolezza e contrasto con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza delle questioni. Bilancio e contabilita' pubblica - Spesa sanitaria - Predisposizione, da parte delle Regioni, di un Piano di fabbisogno triennale, per aumentare del 5% la spesa per il personale sanitario - Valutazione e approvazione del Piano da parte di un Tavolo tecnico e dal Comitato paritetico permanente per la verifica dei LEA - Ricorso della Regione Veneto - Lamentata violazione della competenza regionale residuale in materia di organizzazione del personale - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Contributi per la rigenerazione urbana erogati dallo Stato - Ripartizione ai comuni mediante decreto interministeriale - Coinvolgimento delle regioni - Omessa previsione - Violazione della competenza concorrente in materia di governo del territorio e del principio di leale collaborazione - Illegittimita' costituzionale. Istruzione - Formazione professionale - Revisione dei tirocini extracurriculari - Definizione delle relative linee guida - Rinvio a un accordo tra Stato e regioni, concluso in sede di Conferenza permanente - Previsione che la revisione favorisca i soggetti con difficolta' di inclusione sociale - Violazione della competenza concorrente in materia di formazione professionale - Illegittimita' costituzionale. - Legge 30 dicembre 2021, n. 234, art. 1, commi 269, lettera c), 534, 535, 536, 537 e 721, lettera a). - Costituzione, artt. 3, 32, 97, secondo comma, 117, terzo e quarto comma, 118, 119, quinto comma, e 120. (T-230070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 19-4-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
269, da 534 a 537 e 721, lettera a), della legge 30 dicembre 2021, n.
234 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e
bilancio pluriennale per il triennio 2022-2024), promosso dalla
Regione Veneto con ricorso notificato il 28 febbraio 2022, depositato
in cancelleria il 1° marzo 2022, iscritto al n. 18 del registro
ricorsi 2022 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 13, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2023 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
uditi gli avvocati Andrea Manzi e Giacomo Quarneti per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Emanuele Feola per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato in data 28 febbraio 2022, la Regione
Veneto ha impugnato l'art. 1, commi 269, 534, 535, 536, 537 e 721,
della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il
triennio 2022-2024), in riferimento, complessivamente, agli artt. 3,
32, 97, 117, commi terzo e quarto, 118, 119 e 120 della Costituzione.
1.1.- Più precisamente, l'art. 1, comma 269, della legge n. 234
del 2021 stabilisce che «[a]l comma 1 dell'articolo 11 del
decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 25 giugno 2019, n. 60, sono apportate le seguenti
modificazioni:
a) al secondo periodo, le parole: "un importo pari al 5 per
cento» sono sostituite dalle seguenti: "un importo pari al 10 per
cento";
b) al quarto periodo, le parole: "Per il medesimo triennio,
qualora nella singola Regione emergano oggettivi" sono sostituite
dalle seguenti: "Qualora nella singola Regione emergano, sulla base
della metodologia di cui al sesto periodo, oggettivi";
c) il sesto periodo è sostituito dai seguenti: "Dall'anno 2022
l'incremento di cui al quarto periodo è subordinato all'adozione di
una metodologia per la determinazione del fabbisogno di personale
degli enti del Servizio sanitario nazionale. Entro centottanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, il
Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, su proposta dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari
regionali, nel rispetto del valore complessivo della spesa di
personale del Servizio sanitario nazionale determinata ai sensi dei
precedenti periodi, adotta con decreto la suddetta metodologia per la
determinazione del fabbisogno di personale degli enti del Servizio
sanitario nazionale, in coerenza con quanto stabilito dal regolamento
di cui al decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70, e
dall'articolo 1, comma 516, lettera c), della legge 30 dicembre 2018,
n. 145, e con gli standard organizzativi, tecnologici e quantitativi
relativi all'assistenza territoriale, anche ai fini di una graduale
revisione della disciplina delle assunzioni di cui al presente
articolo. Le regioni, sulla base della predetta metodologia,
predispongono il piano dei fabbisogni triennali per il servizio
sanitario regionale, che sono valutati e approvati dal tavolo di
verifica degli adempimenti di cui all'articolo 12, comma 1,
dell'intesa 23 marzo 2005, sancita dalla Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta
Ufficiale n. 105 del 7 maggio 2005, congiuntamente al Comitato
paritetico permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza (LEA) di cui all'articolo 9, comma 1, della
medesima intesa, anche al fine di salvaguardare l'invarianza della
spesa complessiva"».
Per effetto di questa modifica, l'art. 11, comma 1, del
decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35 (Misure emergenziali per il
servizio sanitario della Regione Calabria e altre misure urgenti in
materia sanitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 25
giugno 2019, n. 60, prevede che «[a] decorrere dal 2019, la spesa per
il personale degli enti del Servizio sanitario nazionale delle
regioni, nell'ambito del livello del finanziamento del fabbisogno
sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato e ferma restando
la compatibilità finanziaria, sulla base degli indirizzi regionali e
in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale, non
può superare il valore della spesa sostenuta nell'anno 2018, come
certificata dal Tavolo di verifica degli adempimenti di cui
all'articolo 12 dell'Intesa 23 marzo 2005 sancita in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, o, se superiore, il valore
della spesa prevista dall'articolo 2, comma 71, della legge 23
dicembre 2009, n. 191. I predetti valori sono incrementati
annualmente, a livello regionale, di un importo pari al 10 per cento
dell'incremento del Fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio
precedente. Nel triennio 2019-2021 la predetta percentuale è pari al
10 per cento per ciascun anno. Qualora nella singola Regione
emergano, sulla base della metodologia di cui al sesto periodo,
oggettivi ulteriori fabbisogni di personale rispetto alle facoltà
assunzionali consentite dal presente articolo, valutati
congiuntamente dal Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti e
dal Comitato permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza, può essere concessa alla medesima Regione
un'ulteriore variazione del 5 per cento dell'incremento del Fondo
sanitario regionale rispetto all'anno precedente, fermo restando il
rispetto dell'equilibrio economico e finanziario del Servizio
sanitario regionale. Tale importo include le risorse per il
trattamento accessorio del personale, il cui limite, definito
dall'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n.
75, è adeguato, in aumento o in diminuzione, per garantire
l'invarianza del valore medio pro-capite, riferito all'anno 2018,
prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio
al 31 dicembre 2018. Dall'anno 2022 l'incremento di cui al quarto
periodo è subordinato all'adozione di una metodologia per la
determinazione del fabbisogno di personale degli enti del Servizio
sanitario nazionale. Entro centottanta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente disposizione, il Ministro della salute, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa
in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, su proposta
dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, nel rispetto
del valore complessivo della spesa di personale del Servizio
sanitario nazionale determinata ai sensi dei precedenti periodi,
adotta con decreto la suddetta metodologia per la determinazione del
fabbisogno di personale degli enti del Servizio sanitario nazionale,
in coerenza con quanto stabilito dal regolamento di cui al decreto
del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70, e dall'articolo 1,
comma 516, lettera c), della legge 30 dicembre 2018, n. 145, e con
gli standard organizzativi, tecnologici e quantitativi relativi
all'assistenza territoriale, anche ai fini di una graduale revisione
della disciplina delle assunzioni di cui al presente articolo. Le
regioni, sulla base della predetta metodologia, predispongono il
piano dei fabbisogni triennali per il servizio sanitario regionale,
che sono valutati e approvati dal tavolo di verifica degli
adempimenti di cui all'articolo 12, comma 1, dell'intesa 23 marzo
2005, sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano,
pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 105
del 7 maggio 2005, congiuntamente al Comitato paritetico permanente
per la verifica dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza
(LEA) di cui all'articolo 9, comma 1, della medesima intesa, anche al
fine di salvaguardare l'invarianza della spesa complessiva».
Sostiene la ricorrente che l'art. 1, comma 269, della legge n.
234 del 2021, nella parte in cui prevede il «piano dei fabbisogni
triennali per il servizio sanitario regionale», introdurrebbe uno
strumento pianificatorio di secondo livello, sovraordinato rispetto
agli ordinari «piani triennali del fabbisogno di personale degli enti
del servizio sanitario regionale», ledendo tanto l'autonomia
organizzativa delle regioni, di competenza legislativa residuale, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., quanto la competenza
legislativa concorrente nella materia «tutela della salute», di cui
al terzo comma dell'art. 117 Cost.
La disposizione impugnata sarebbe altresì irragionevole e in
contrasto con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, poichè prevedendo una sovrapposizione di strumenti
pianificatori, oltre a generare una illegittima compressione
dell'autonomia organizzatoria degli enti del servizio sanitario
regionale, determinerebbe inevitabili esiti contraddittori e
incongruenze nella rilevazione dei fabbisogni da parte di soggetti
diversi.
La Regione ricorrente lamenta altresì la lesione dell'art. 32
Cost., unitamente al terzo comma dell'art. 117 Cost., poichè la
mancata previsione di termini perentori di adozione del decreto del
Ministro della salute, contenente la metodologia per la
determinazione del fabbisogno del personale, ovvero - quanto alla
fase integrativa dell'efficacia - senza che siano previsti termini e
forme di silenzio significativo per il caso di mancata approvazione,
farebbe sì che, nelle more della conclusione dell'iter così
articolato e temporalmente incerto, le aziende e gli enti del SSR non
potrebbero disporre assunzioni di personale, così compromettendo
l'erogazione delle prestazioni sanitarie e la garanzia dei livelli
essenziali di assistenza.
Afferma, infine, la difesa regionale che i commi terzo e quarto
dell'art. 117, Cost. risulterebbero lesi dalla previsione secondo la
quale il menzionato strumento di programmazione sarebbe valutato e
approvato da parte di due organismi tecnici a composizione mista
statale e regionale (ossia il Tavolo di verifica degli adempimenti di
cui all'art. 12, comma 1, dell'intesa 23 marzo 2005, raggiunta in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e il Comitato
paritetico permanente per la verifica dell'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza di cui all'art. 9, comma 1, della medesima
intesa), che potrebbero ingerirsi nei profili organizzatori della
Regione.
La ricorrente chiede, pertanto, la caducazione dell'intero comma
269, ovvero, in subordine, del solo periodo in cui sottopone «[la]
verifica e [l']approvazione» del Piano del fabbisogno triennale al
Tavolo di verifica e al Comitato paritetico permanente.
1.2.- La Regione ha impugnato altresì l'art. 1, commi 534, 535,
536 e 537, della legge n. 234 del 2021, poichè, ai sensi delle
richiamate disposizioni, i contributi per la rigenerazione urbana
erogati dallo Stato per il 2022 sarebbero ripartiti fra i comuni
beneficiari con decreto interministeriale, senza coinvolgimento delle
regioni.
Ai sensi del comma 534, il limite complessivo dei contributi che
possono essere erogati dallo Stato ai comuni è pari a euro 300
milioni per l'anno 2022 e di essi possono beneficiare gli enti locali
indicati nel comma 535, ossia:
a) i comuni con popolazione inferiore a 15 mila abitanti che, in
forma associata, superino, tuttavia, la suddetta soglia di
popolazione; e
b) i comuni che non risultino già beneficiari delle risorse
attribuite con il decreto interministeriale previsto dall'art. 5 del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 gennaio 2021
«Assegnazione ai comuni di contributi per investimenti in progetti di
rigenerazione urbana, volti alla riduzione di fenomeni di
marginalizzazione e degrado sociale».
Nei casi sub a), l'impugnato comma 535 prevede che la domanda di
accesso ai contributi sia presentata dai comuni capofila e che il
limite massimo della sovvenzione sia pari a euro cinque milioni. Per
i comuni sub b), invece, la medesima disposizione prevede che il
limite massimo delle sovvenzioni sia pari alla differenza fra gli
importi previsti dall'art. 2, comma 2, del menzionato d.P.C.m. 21
gennaio 2021 e le risorse attribuite dal decreto interministeriale di
cui all'art. 5 del medesimo d.P.C.m.
Il comma 536 dispone che i comuni comunichino ai Ministero
dell'interno, entro un termine perentorio, le richieste di contributo
per la realizzazione delle opere pubbliche individuate per le
finalità di rigenerazione urbana, specificando, fra l'altro, la
tipologia dell'opera, il quadro economico, il cronoprogramma dei
lavori, il codice unico di progetto (CUP), nonchè - nel caso di
comuni in forma associata - l'elenco dei comuni che fanno parte della
forma associativa.
Ai sensi del comma 537, infine, l'ammontare del contributo
attribuito a ciascun comune «è determinato con decreto del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze, da adottare entro il 30 giugno 2022».
Deduce la ricorrente che la mancata previsione di una
partecipazione regionale nella gestione dei menzionati contributi
statali si porrebbe in contrasto anzitutto con l'art. 117, comma
terzo, Cost., poichè la rigenerazione urbana rientrerebbe nella
materia «governo del territorio», che - in quanto materia di
legislazione concorrente - non consentirebbe allo Stato interventi
attuativi di dettaglio. Quindi, pur operando il contributo in un
ambito materiale asseritamente ricadente nella richiamata competenza
legislativa concorrente, la mancata previsione di alcuna forma di
partecipazione regionale determinerebbe la lesione del principio di
leale collaborazione (sono citate le sentenze di questa Corte n. 40
del 2022 e n. 74 del 2018).
Ai sensi della richiamata giurisprudenza costituzionale, tali
interventi sarebbero consentiti esclusivamente nei casi di chiamata
in sussidiarietà da parte dello Stato delle funzioni amministrative
(e delle correlate funzioni legislative), ai sensi dell'art. 118,
primo comma, Cost., oppure per la promozione di specifiche finalità
contemplate dall'art. 119, quinto comma, Cost.
Quanto alla chiamata in sussidiarietà, la ricorrente deduce che
non vi sarebbe alcuna esigenza di gestione unitaria tale da
giustificare l'applicazione del meccanismo in esame; comunque, anche
giustificando l'intervento normativo statale con la menzionata
attrazione in sussidiarietà, sarebbe comunque violato il principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., per difetto di
previsione di adeguate forme di coinvolgimento delle regioni.
Quanto ai fondi speciali, secondo la ricorrente il contributo
statale avrebbe natura vincolata e sarebbe destinato a una platea
generalizzata di comuni, in relazione a finalità di decoro e
rigenerazione urbane, le quali - afferendo alle ordinarie competenze
comunali - non sarebbero riconducibili alle finalità elencate
tassativamente dal quinto comma dell'art. 119 Cost. Dal che si
dedurrebbe l'illegittimità costituzionale delle disposizioni
impugnate.
1.3.- È impugnato, infine, l'art. 1, comma 721, della legge n.
234 del 2021, che demanda la disciplina dei tirocini extracurriculari
a specifiche linee guida, da definirsi con un accordo, concluso in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nel rispetto di alcuni
criteri generali stabiliti dalla disposizione impugnata.
Dispone il citato comma 721 che «[e]ntro centottanta giorni dalla
data di entrata in vigore della presente legge, il Governo e le
regioni concludono, in sede di Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano, un accordo per la definizione di linee-guida condivise in
materia di tirocini diversi da quelli curriculari, sulla base dei
seguenti criteri:
a) revisione della disciplina, secondo criteri che ne
circoscrivano l'applicazione in favore di soggetti con difficoltà di
inclusione sociale;
b) individuazione degli elementi qualificanti, quali il
riconoscimento di una congrua indennità di partecipazione, la
fissazione di una durata massima comprensiva di eventuali rinnovi e
limiti numerici di tirocini attivabili in relazione alle dimensioni
d'impresa;
c) definizione di livelli essenziali della formazione che
prevedano un bilancio delle competenze all'inizio del tirocinio e una
certificazione delle competenze alla sua conclusione;
d) definizione di forme e modalità di contingentamento per
vincolare l'attivazione di nuovi tirocini all'assunzione di una quota
minima di tirocinanti al termine del periodo di tirocinio;
e) previsione di azioni e interventi volti a prevenire e
contrastare un uso distorto dell'istituto, anche attraverso la
puntuale individuazione delle modalità con cui il tirocinante presta
la propria attivita'».
Afferma il ricorrente che tale disposizione, nel predeterminare
rigidamente i criteri di adozione delle linee guida - nella specie,
circoscrivendo l'applicazione dei tirocini extracurriculari a
soggetti con difficoltà di inclusione sociale - violerebbe la
competenza legislativa residuale delle regioni in materia di
«formazione professionale», ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost., nonchè il principio di ragionevolezza, poichè verrebbero
stravolte le finalità proprie dei menzionati tirocini, intesi quali
strumenti formativi di rilevanza sociale. Sarebbe altresì leso il
principio di leale collaborazione, posto che l'accordo cui rinvia la
disposizione sarebbe «avvilito e umiliato» dalla predeterminazione
dei contenuti da parte dello Stato con l'impugnata disposizione.
2.- Con atto depositato l'8 aprile 2022, si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo la non fondatezza
del ricorso.
2.1.- Quanto al primo gruppo di questioni, la difesa erariale
osserva che il comma 269 dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021
disciplina la possibilità per le regioni di incrementare le proprie
facoltà assunzionali e, quindi, di beneficiare di una variazione del
cinque per cento del Fondo sanitario regionale rispetto all'anno
precedente, ma esclusivamente a fronte di «oggettivi ulteriori
fabbisogni di personale». Tali ulteriori fabbisogni devono emergere
da un apposito Piano del fabbisogno triennale predisposto dalla
regione, applicando una «metodologia uniforme su tutto il territorio
nazionale», determinata da un decreto del Ministro della salute, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa
in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, su proposta
dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, da adottarsi
entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge e in
coerenza con i criteri già stabiliti dal regolamento di cui al
decreto ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, con le disposizioni di cui
all'art. 1, comma 516, lettera c), della legge 30 dicembre 2018, n.
145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), nonchè con «gli
standard organizzativi, tecnologici e quantitativi relativi
all'assistenza territoriale». Il fabbisogno così emergente deve
essere comunque valutato e approvato dal Tavolo di verifica degli
adempimenti e dal Comitato paritetico permanente per la verifica
dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA).
Secondo la difesa erariale tale disciplina sarebbe espressiva
della competenza legislativa esclusiva dello Stato di determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., che, per costante giurisprudenza
costituzionale, includerebbe non solo la competenza a fissare
standard quantitativi, strutturali, tecnologici e qualitativi
relativi all'assistenza ospedaliera, ma anche le procedure
strumentali indispensabili ad assicurare che gli enti del servizio
sanitario siano in condizione di garantire la loro erogazione
all'utenza (sono citate le sentenze n. 231 e n. 192 del 2017).
Oltre a intersecare la determinazione dei livelli essenziali di
assistenza, la disposizione impugnata sarebbe riconducibile anche
alla competenza legislativa concorrente in materia di tutela della
salute e di coordinamento della finanza pubblica, poichè traccerebbe
la cornice «funzionale e operativa che garantisce la qualità e
l'adeguatezza delle prestazioni erogate» (è citata la sentenza di
questa Corte n. 207 del 2010), e introdurrebbe condizionalità volte
a incrementare l'efficienza della spesa pubblica nel settore
sanitario (sono citate le sentenze di questa Corte n. 272 del 2015,
n. 52 del 2010 e n. 193 del 2007).
In proposito, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva
che la disposizione impugnata sarebbe stata adottata in attuazione di
quanto stabilito con il Patto per la salute 2019-2021, di cui
all'intesa del 18 dicembre 2019 raggiunta in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano. Nella scheda n. 3 del Patto,
relativa alle risorse umane, le parti avrebbero infatti convenuto di
sostituire, nel triennio 2019-2021, la percentuale di incremento
della spesa di personale dal cinque per cento - di cui all'art. 11,
comma 1, del d.l. n. 35 del 2019, come convertito, - al dieci per
cento, precisando altresì di valutare l'ulteriore incremento del
cinque per cento qualora emergano oggettivi ulteriori fabbisogni di
personale, valutati congiuntamente dal Tavolo di verifica degli
adempimenti e dal Comitato paritetico permanente per la verifica
dell'erogazione dei LEA. Le parti avrebbero altresì convenuto, al
fine di dare attuazione a quanto previsto dal citato art. 11, comma
1, la definizione di una idonea metodologia di calcolo dei fabbisogni
ospedalieri di personale da parte del Ministro per la salute. La
disposizione impugnata, pertanto, altro non farebbe se non dare
attuazione a quanto convenuto nella richiamata intesa, per fornire
agli enti regionali uno strumento di programmazione delle risorse
umane che consenta loro di assicurare standard quantitativi uniformi,
in relazione all'assistenza ospedaliera territoriale.
Non sarebbero dunque lese le competenze regionali concorrenti e
residuali - rispettivamente, di tutela della salute e di
organizzazione del personale - poichè la disposizione richiamata non
disporrebbe norme di dettaglio che incidano sull'organizzazione degli
enti del sistema sanitario regionale, ma fisserebbe un principio
generale in materia di coordinamento della finanza pubblica, volto
all'efficientamento della spesa pubblica.
Secondo la difesa erariale, la disposizione nemmeno sarebbe
irragionevole, poichè non creerebbe alcuna sovrapposizione fra la
predisposizione del censurato Piano dei fabbisogni triennale,
affidata alle regioni, e la predisposizione dei singoli Piani
triennali dei fabbisogni, demandata a ciascun ente del servizio
sanitario regionale. Il primo strumento, infatti, registra i
fabbisogni di personale a livello regionale, il secondo, invece, i
fabbisogni di ciascuna azienda sanitaria locale (ASL). Inoltre, il
Piano dei fabbisogni triennali ha la specifica funzione di consentire
il rilevamento di oggettivi ulteriori fabbisogni di personale, al
fine di accedere all'incremento del cinque per cento - rispetto
all'anno precedente - del Fondo sanitario regionale, elemento che lo
distingue nettamente dai piani redatti dalle ASL, sia per il suo
oggetto, sia per le sue finalità.
Osserva, infine, l'Avvocatura generale dello Stato che la
fissazione di un termine - nella specie di 180 giorni - non
perentorio ma meramente ordinatorio sarebbe funzionale a garantire le
prerogative delle autonomie territoriali, in considerazione
dell'esigenza di acquisire l'intesa con le stesse sulla metodologia
di calcolo. Diversamente, la fissazione di un termine perentorio
precluderebbe al Ministro il potere di adottare il menzionato decreto
una volta spirato il termine, compromettendo la possibilità per le
regioni di accedere alle risorse aggiuntive. La difesa erariale fa
notare peraltro che il suddetto termine, come ogni termine
procedimentale, è certamente «vincolante per tutte le
Amministrazioni destinatarie, in virtù dei principi generali di
legalità, buon andamento e imparzialità previsti dall'articolo 97
della Costituzione, che obbligano ogni pubblica amministrazione a
concludere, entro i termini previsti dalla legge, i procedimenti di
propria competenza».
2.2.- Quanto al secondo gruppo di questioni, il Presidente del
Consiglio dei ministri procede preliminarmente a una ricostruzione
della normativa in tema di assegnazione di contributi per la
rigenerazione urbana, ricordando che il d.P.C.m. 21 gennaio 2021
(Assegnazione ai comuni di contributi per investimenti in progetti di
rigenerazione urbana, volti alla riduzione di fenomeni di
marginalizzazione e degrado sociale) - richiamato dall'impugnato
comma 535, che individua i comuni beneficiari delle risorse
aggiuntive - era stato adottato in attuazione dell'art. 1, commi 42 e
43, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il
triennio 2020-2022).
Più precisamente, ai sensi del citato comma 42, per ciascuno
degli anni dal 2021 al 2034, è prevista l'assegnazione ai comuni di
contributi per effettuare investimenti in progetti di rigenerazione
urbana, volti alla riduzione di fenomeni di marginalizzazione e
degrado sociale, nonchè al miglioramento della qualità del decoro
urbano e del tessuto sociale e ambientale, nel limite complessivo di
euro 150 milioni per l'anno 2021, euro 250 milioni per il 2022, euro
550 milioni per ciascuno degli anni 2023 e 2024, e di euro 700
milioni per ciascuno degli anni dal 2025 al 2034.
Ai sensi del comma 43, l'individuazione dei criteri e delle
modalità di riparto delle risorse era rinviata a un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze e il Ministro dell'interno, previa
intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali;
l'individuazione dei comuni beneficiari e degli importi ad essi
spettanti era invece demandata a un decreto del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze.
L'art. 2, comma 1, del d.P.C.m. 21 gennaio 2021 ha, quindi,
stabilito che i contributi previsti dall'art. 1, comma 42, della
legge n. 160 del 2019 possono essere richiesti: a) da comuni con
popolazione superiore a 15 mila abitanti, non capoluogo di provincia;
nonchè b) da comuni capoluogo di provincia, oppure sede di città
metropolitana.
Il successivo comma 2 ha stabilito, altresì, che ciascun comune
può fare richiesta di un contributo per uno o più interventi nel
limite massimo di: a) euro 5 milioni per i comuni con popolazione
compresa fra 15.000 e 49.999 abitanti; b) euro 10 milioni per i
comuni con popolazione compresa fra 50.000 e 100.000 abitanti; c)
euro 20 milioni per i comuni con popolazione superiore o uguale a
100.001 abitanti.
L'art. 3, comma 1, del menzionato d.P.C.m. ha individuato la
tipologia di interventi ammissibili al contributo: a) manutenzione
per il riuso e rifunzionalizzazione di aree pubbliche e di strutture
edilizie esistenti pubbliche per finalità di interesse pubblico,
anche compresa la demolizione di opere abusive realizzate da privati
in assenza o totale difformità dal permesso di costruire e la
sistemazione delle pertinenti aree; b) miglioramento della qualità
del decoro urbano e del tessuto sociale e ambientale, anche mediante
interventi di ristrutturazione edilizia di immobili pubblici, con
particolare riferimento allo sviluppo dei servizi sociali e
culturali, educativi e didattici, ovvero alla promozione delle
attività culturali e sportive; c) mobilità sostenibile.
Il medesimo art. 3, al comma 3, prevede inoltre, che ai fini
dell'ammissibilità al contributo: a) le richieste devono indicare il
codice unico di progetto (CUP) dell'opera valido e correttamente
individuato in relazione all'opera per la quale viene richiesto il
contributo; b) le richieste devono riferirsi ad opere pubbliche
inserite nella programmazione annuale o triennale degli enti locali e
che rientrano nello strumento urbanistico comunale comunque
denominato approvato e vigente nell'ambito territoriale del comune;
c) alla data della presentazione della richiesta i comuni devono aver
trasmesso alla banca dati delle amministrazioni pubbliche (BDAP) i
documenti contabili di cui all'art. 1, comma 1, lettere b) ed e), e
all'art. 3 del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 12
maggio 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 122 del 26 maggio
2016, riferiti all'ultimo rendiconto della gestione approvato. Nel
caso di comuni per i quali sono sospesi per legge i termini di
approvazione del rendiconto della gestione di riferimento, le
informazioni di cui al periodo precedente sono desunte dall'ultimo
rendiconto della gestione trasmesso alla citata banca dati.
L'art. 5 del citato d.P.C.m., infine, rinvia al decreto
interministeriale menzionato nell'art. 1, comma 43, della legge n.
160 del 2019 la determinazione in concreto dei contributi spettanti a
ciascun beneficiario, precisando altresì che, in caso di
insufficienza delle risorse stanziate, l'attribuzione è effettuata
«tenendo conto della quota riferita alla progettazione esecutiva e
alle opere», in favore dei comuni che «presentano un valore più
elevato dell'indice di vulnerabilità sociale e materiale» (comma 2);
e che l'attribuzione del contributo, sulla base della graduatoria
redatta secondo le modalità indicate sub 1), avviene nel rispetto
dei principi di riequilibrio territoriale previsti dall'art. 7-bis,
comma 2, del decreto-legge 29 dicembre 2016, n. 243 (Interventi
urgenti per la coesione sociale e territoriale, con particolare
riferimento a situazioni critiche in alcune aree del Mezzogiorno),
convertito, con modificazioni, nella legge 27 febbraio 2017, n. 18, e
successive modifiche e integrazioni (comma 3).
Nel rispetto e in attuazione della normativa richiamata, è stato
adottato il decreto interministeriale 30 dicembre 2021 (Contributi ai
Comuni da destinare a investimenti in progetti di rigenerazione
urbana anni 2021-2026), con il quale sono stati individuati in
concreto i comuni beneficiari e l'ammontare dei contributi per i
predetti anni.
Le disposizioni impugnate si inserirebbero in tale contesto
normativo e sarebbero dunque volte ad assegnare ulteriori risorse per
la rigenerazione urbana, da destinare a comuni con popolazione
inferiore a 15.000 abitanti o che - pur avendo una popolazione più
numerosa - non siano stati inseriti nella graduatoria approvata con
il menzionato decreto interministeriale 30 dicembre 2021.
Precisa altresì la difesa erariale che gli interventi
finanziati, sotto il profilo oggettivo, sarebbero i medesimi già
previsti dall'art. 1, comma 42, della legge n. 160 del 2019, posto
che i criteri previsti dal comma 536 per la selezione degli
interventi ammissibili al contributo, nonchè dal comma 537 per la
predisposizione della graduatoria dei beneficiari sarebbero
esattamente quelli individuati dagli artt. 3 e 5 del menzionato
d.P.C.m. 21 gennaio 2021.
Rispetto alla precedente disciplina, il quid novi sarebbe
rappresentato unicamente dall'ampliamento della platea dei
beneficiari, rispetto a quanto stabilito in origine dall'art. 2,
comma 1, del richiamato d.P.C.m.
La censura dovrebbe ritenersi dunque «manifestamente
infondat[a]», poichè la ripartizione dei contributi sarebbe
effettuata sulla base dei criteri previsti - sotto il profilo
soggettivo - dal comma 535, e - sotto il profilo oggettivo - dai
commi 536 e 537 che confermano quelli già previsti dagli artt. 3 e 5
del d.P.C.m. 21 gennaio 2021, senza determinare alcuna lesione nè
dell'asserita competenza legislativa concorrente regionale in materia
di governo del territorio, nè degli artt. 118, 119 e 120 Cost. Le
disposizioni impugnate, infatti, non rinvierebbero al decreto
interministeriale la determinazione dei criteri di selezione degli
interventi da finanziare, ma si limiterebbero a ripartire le risorse
fra beneficiari già selezionati in base ai criteri soggettivi e
oggettivi individuati a monte dal legislatore sulla scorta del
d.P.C.m. 21 gennaio 2021.
Tale individuazione, secondo lo Stato, non potrebbe che essere
effettuata dal «Governo centrale», nell'esercizio della propria
competenza amministrativa, implicando la predisposizione di una
graduatoria unica nazionale, per tutti i comuni beneficiari dei
contributi, funzione che dovrebbe essere necessariamente esercitata
in modo unitario su tutto il territorio nazionale. Afferma, dunque,
la difesa erariale che l'esercizio di tale funzione - e delle
correlate funzioni legislative - non potrebbe che essere «attratto»
nell'ambito delle competenze dello Stato, in base ai principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, di cui all'art. 118,
primo comma, Cost., secondo il noto meccanismo della «attrazione in
sussidiarieta'».
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che non
si verterebbe affatto nell'ambito materiale di competenza legislativa
concorrente «governo del territorio», bensì in «quello previsto
dall'articolo 119, comma 5, della Costituzione, che riserva alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la destinazione di
"risorse aggiuntive" e la realizzazione di "interventi speciali",
volti a promuovere lo sviluppo economico e la coesione sociale in
favore di determinati Enti territoriali».
Tali interventi, secondo l'Avvocatura generale dello Stato,
sarebbero destinati al perseguimento degli obiettivi di «crescita
inclusiva, coesione sociale e territoriale», pilastri fondamentali
della programmazione e del contenuto dei piani nazionali di ripresa e
resilienza nazionali, tant'è che gli investimenti per la
«rigenerazione urbana» - la cui finalità sarebbe quella di ridurre
l'emarginazione e il degrado sociale, nonchè di migliorare la
qualità del decoro urbano - sarebbero stati espressamente inseriti
dal Governo nella Missione n. 5 del Piano nazionale di ripresa e
resilienza (PNRR). Sarebbe pertanto indubbio che gli interventi
previsti dalle disposizioni impugnate rientrerebbero a pieno titolo
nell'ambito degli strumenti previsti dall'art. 119, quinto comma,
Cost., per promuovere lo sviluppo e la coesione sociale (è citata la
sentenza n. 40 del 2022).
Le suddette risorse avrebbero dunque carattere aggiuntivo e
sarebbero dirette a garantire non l'esercizio ordinario delle
funzioni attribuite agli enti locali, ma interventi speciali, per
promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà
sociale, ai sensi del quinto comma dell'art. 119 Cost.; sarebbero
inoltre indirizzate non a una platea generalizzata di comuni, ma a
determinati enti locali che, in possesso di requisiti soggettivi
elencati dal più volte citato comma 535, siano inseriti in una
graduatoria unica nazionale, predisposta tenendo conto - ai sensi del
comma 537 - dell'indice di vulnerabilità sociale e materiale (IVSM),
nonchè del principio di riequilibrio territoriale individuato
dall'art. 7-bis, comma 2, del d.l. n. 243 del 2016, come convertito.
2.3.- Quanto, infine, all'ultima questione promossa con il
ricorso relativa all'art. 1, comma 721, della legge n. 234 del 2021,
la difesa erariale premette che - complessivamente intesi - i commi
da 720 a 726 dispongono il riordino della disciplina sul tirocinio,
prevedendo, fra l'altro, l'abrogazione delle previgenti disposizioni
di cui ai commi 34, 35 e 36 dell'art. 1 della legge 28 giugno 2012,
n. 92 (Disposizioni in materia di riforma del mercato del lavoro in
una prospettiva di crescita).
Più precisamente, l'art. 1, comma 726, della legge n. 234 del
2021 dispone l'abrogazione del richiamato comma 34, ai sensi del
quale «[e]ntro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge, il Governo e le regioni concludono in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano un accordo per la
definizione di linee-guida condivise in materia di tirocini formativi
e di orientamento, sulla base dei seguenti criteri:
a) revisione della disciplina dei tirocini formativi, anche in
relazione alla valorizzazione di altre forme contrattuali a contenuto
formativo;
b) previsione di azioni e interventi volti a prevenire e
contrastare un uso distorto dell'istituto, anche attraverso la
puntuale individuazione delle modalità con cui il tirocinante presta
la propria attività;
c) individuazione degli elementi qualificanti del tirocinio e
degli effetti conseguenti alla loro assenza;
d) riconoscimento di una congrua indennità, anche in forma
forfetaria, in relazione alla prestazione svolta».
Le linee guida approvate in Conferenza permanente tra lo Stato,
le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano il 24
gennaio 2013, e da ultimo aggiornate il 25 maggio 2017, prevedono,
tra l'altro, che la durata massima, comprensiva di proroghe e
rinnovi, dei tirocini extracurriculari non può essere superiore a
dodici mesi, mentre la durata minima non può essere inferiore a due
mesi, ad eccezione dei tirocini svolti presso soggetti ospitanti che
operano stagionalmente, per i quali la durata massima è ridotta a un
mese. Inoltre, i disabili, le persone svantaggiate, nonchè i
richiedenti asilo e i titolari di protezione internazionale possono
attivare particolari tirocini di orientamento e formazione, ovvero di
inserimento/reinserimento nel mondo del lavoro. Per i suddetti
tirocini è prevista una durata maggiore, che può arrivare, nel caso
delle persone disabili, fino a ventiquattro mesi, inoltre, è
prevista la facoltà per le regioni di introdurre delle specifiche
deroghe in ordine alla durata e ripetibilità del tirocinio, al fine
di garantire e salvaguardare l'inclusione sociale dei destinatari.
Sostiene la difesa erariale che la normativa impugnata dispone
una revisione della previgente disciplina, distinguendo i tirocini
curriculari da quelli extracurriculari (comma 720) nonchè
introducendo specifici criteri per la definizione delle nuove linee
guida, volti a contrastare gli abusi che potrebbero verificarsi
nell'ambito dello svolgimento di tale tipologia di tirocini (comma
721). In questa prospettiva, il comma 723 avrebbe introdotto anche
una fattispecie di reato per i casi in cui il tirocinio si sia svolto
in modo fraudolento, nonchè la possibilità per il tirocinante di
richiedere l'accertamento della sussistenza di un rapporto di lavoro
subordinato con decorrenza dalla data della pronuncia giudiziale.
Gli ambiti materiali in cui sarebbe sussumibile la richiamata
normativa sarebbero molteplici, secondo la difesa erariale, anzitutto
coincidenti con le competenze legislative esclusive statali in
materia di ordinamento civile e penale e norme generali
sull'istruzione, di cui all'art. 117, secondo comma, lettere l) e n),
Cost., ma anche con la competenza legislativa concorrente in materia
di istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con
esclusione dell'istruzione e della formazione professionale di cui al
terzo comma dell'art. 117; nonchè con la competenza legislativa
residuale regionale in materia di formazione professionale, ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Trattandosi di un intreccio inestricabile di competenze, il già
citato art. 1, comma 34, della legge n. 92 del 2012 demandava la
disciplina dei tirocini formativi a un accordo tra Stato e regioni,
da stipulare in sede di Conferenza permanente, sulla base di alcuni
criteri generali già richiamati (sono citate le sentenze n. 251 del
2016 e n. 50 del 2005).
Deduce pertanto la difesa dello Stato che la disposizione
impugnata, nel demandare a un accordo tra Stato e regioni la
definizione delle nuove linee guida, non farebbe che confermare tale
prassi collaborativa e i precedenti criteri elencati nell'abrogato
comma 34 dell'art. 1 della legge n. 92 del 2012, benchè siano state
inserite alcune «significative integrazioni» fra gli obiettivi
generali, consistenti per l'appunto nella delimitazione soggettiva
dei destinatari dei tirocini extracurriculari, circoscrivendoli ai
soggetti con difficoltà di inclusione sociale. Tale innovazione non
inciderebbe sul concreto contenuto formativo dei tirocini e pertanto
non lederebbe la competenza legislativa residuale regionale in
materia di formazione professionale, essendo esclusivamente volta a
prevenire che il tirocinio extracurricolare sia utilizzato in modo
fraudolento in sostituzione del lavoro dipendente, ragione per cui la
disposizione impugnata sarebbe espressiva di principi fondamentali in
materia di tutela e sicurezza del lavoro, rientrante nella competenza
legislativa concorrente di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost. Dal
che si dedurrebbe la non fondatezza della questione.
3.- Con memoria depositata il 17 gennaio 2023, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito la non fondatezza delle questioni
di legittimità promosse dalla Regione Veneto, con argomentazioni
pressochè sovrapponibili a quelle impiegate nell'atto di
costituzione.
4.- Anche la Regione ha depositato in data 31 gennaio 2023
memoria integrativa in cui insiste per l'accoglimento del ricorso.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione Veneto ha
promosso plurime questioni di legittimità costituzionale di varie
disposizioni dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, in riferimento
a molteplici parametri di competenza e sostanziali.
1.1.- Con riferimento al comma 269 dell'art. 1 della legge n. 234
del 2021 la Regione promuove tre questioni di legittimità
costituzionale.
La prima questione si riferisce alla previsione dell'onere per le
regioni di predisporre un Piano di fabbisogno triennale del personale
sanitario al fine di poter aumentare la spesa per il personale del
cinque per cento (ulteriore rispetto al dieci per cento già concesso
dall'art. 11, comma 1, del d.l. n. 35 del 2019, come convertito).
Tale disposizione sarebbe lesiva della competenza legislativa
regionale concorrente in materia di tutela della salute e di quella
residuale in materia di organizzazione del personale, ai sensi
dell'art. 117, commi terzo e quarto, Cost. Sarebbero altresì violati
gli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., poichè la medesima
disposizione genererebbe una duplicazione degli strumenti di
pianificazione (il Piano di fabbisogno triennale del personale
sanitario regionale si sovrapporrebbe al tradizionale Piano triennale
di fabbisogno del personale), risultando perciò in contrasto con il
principio di buon andamento della pubblica amministrazione.
Il comma 269 del medesimo art. 1 è impugnato altresì nella
parte in cui non prevede termini perentori per l'adozione del decreto
interministeriale recante la metodologia per la predisposizione del
menzionato Piano per il fabbisogno regionale. Tale disposizione
violerebbe gli artt. 32 e 117, terzo comma, Cost., poichè l'assenza
di termine perentorio, qualora precludesse l'assunzione di nuovo
personale, comprometterebbe l'erogazione delle prestazioni sanitarie,
nonchè la tutela della salute.
Il comma 269, infine, è impugnato là dove sottopone il Piano di
fabbisogno triennale del personale sanitario alla valutazione e
all'approvazione del Tavolo di verifica degli adempimenti di
razionalizzazione della spesa sanitaria, nonchè del Comitato
paritetico di verifica dei livelli essenziali di assistenza (LEA). La
Regione lamenta che l'intervento di tali organismi «a composizione
mista statale e regionale» nella valutazione di efficacia del
menzionato Piano, ingerendosi direttamente nei profili organizzatori
del sistema sanitario regionale, invaderebbe la competenza
legislativa residuale regionale in materia di organizzazione del
personale, e lederebbe altresì la competenza legislativa regionale
concorrente in materia di tutela della salute, violando i commi terzo
e quarto dell'art. 117 Cost.
1.2.- Sono poi impugnati i commi da 534 a 537 dell'art. 1 della
legge n. 234 del 2021, nella parte in cui prevedono che i contributi
per la rigenerazione urbana erogati dallo Stato siano ripartiti tra i
comuni con decreto interministeriale, senza coinvolgimento delle
regioni. Tale mancato coinvolgimento violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., poichè la competenza legislativa regionale concorrente
nella materia «governo del territorio» non consentirebbe allo Stato
interventi attuativi di dettaglio; sarebbe inoltre violato l'art.
118, primo comma, Cost., poichè gli interventi di dettaglio
sarebbero consentiti allo Stato solo in caso di attrazione in
sussidiarietà delle funzioni amministrative (e delle correlate
funzioni legislative), ipotesi che - secondo la Regione - non
ricorrerebbe nel caso di specie; sarebbe violato altresì l'art. 119,
quinto comma, Cost., perchè tali interventi di dettaglio sarebbero
consentiti solo per la promozione delle specifiche finalità ivi
stabilite, ipotesi che non ricorrerebbe nel caso di specie,
trattandosi di interventi statali volti a finanziare «ordinarie
competenze comunali»; sarebbe infine leso l'art. 120 Cost., poichè
le disposizioni impugnate, interferendo con le competenze legislative
regionali nella materia «governo del territorio», avrebbero dovuto
prevedere il coinvolgimento delle regioni nella gestione dei fondi,
la cui mancata partecipazione si tradurrebbe in una violazione del
principio di leale collaborazione.
1.3.- Infine, è impugnato il comma 721 dell'art. 1 della legge
n. 234 del 2021, là dove - nel demandare a un accordo tra Stato e
regioni, concluso in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
la definizione di linee guida condivise in materia di tirocini
extracurriculari - stabilisce che la revisione della disciplina debba
avvenire «secondo criteri che ne circoscrivano l'applicazione in
favore di soggetti con difficoltà di inclusione sociale» (lettera
a). Tale disposizione, secondo la Regione ricorrente, violerebbe gli
artt. 3, 117, quarto comma, e 120 Cost., poichè sarebbe invasa la
competenza legislativa regionale residuale nella materia «formazione
professionale», e, congiuntamente, sarebbero lesi i principi di
ragionevolezza e di leale collaborazione nella misura in cui tale
disposizione predetermina rigidamente i criteri per la definizione
delle menzionate linee guida, così "blindando" i contenuti
dell'accordo fra i diversi livelli di governo.
2.- In via preliminare occorre delimitare il thema decidendum.
Quanto al primo gruppo di questioni, benchè la ricorrente
impugni genericamente l'art. 1, comma 269, della legge n. 234 del
2021, dall'esame del ricorso e dalle motivazioni addotte si può
agevolmente ricavare che le norme ritenute lesive delle prerogative
regionali siano quelle riconducibili alla lettera c) del comma 269
dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, cui pertanto deve
circoscriversi l'esame di questa Corte.
Con riguardo al secondo insieme di questioni, benchè la Regione
impugni genericamente i commi da 534 a 537 della medesima legge,
dalla lettura complessiva del ricorso si evince che le censure si
appuntano esclusivamente sulla mancata partecipazione delle regioni
nella fase gestoria del fondo per la rigenerazione urbana; si lamenta
infatti che, ai sensi del comma 537, il riparto delle risorse sia
affidato a un decreto interministeriale, senza alcun coinvolgimento
regionale. A questa sola disposizione, pertanto, deve circoscriversi
l'esame di questa Corte.
Infine, anche per l'ultimo gruppo di questioni, si deve ritenere
che - rispetto a quanto indicato dalla Regione - il ricorso si
riferisce esclusivamente alla lettera a) del comma 721 dell'art. 1
della legge n. 234 del 2021, là dove, nel demandare a un accordo tra
Stato e regioni la definizione di linee guida condivise in materia di
tirocini extracurriculari, stabilisce che la revisione della
disciplina debba avvenire «secondo criteri che ne circoscrivano
l'applicazione in favore di soggetti con difficoltà di inclusione
sociale».
Così delimitato il thema decidendum, si può procedere all'esame
del merito.
3.- Come già rilevato (punto 1.1. del Considerato in diritto)
l'impugnazione della lettera c) del comma 269 dell'art. 1 della legge
n. 234 del 2021 si articola in tre diverse questioni di legittimità
costituzionale.
3.1.- La prima questione attiene all'onere di redigere il Piano
di fabbisogno triennale del personale sanitario al fine di accedere
alle quote aggiuntive di fondo sanitario nazionale ed è promossa in
riferimento ai commi terzo e quarto dell'art. 117 Cost., per
violazione della competenza legislativa concorrente «tutela della
salute» e di quella residuale «organizzazione del personale
regionale»; la medesima disposizione è ritenuta altresì lesiva dei
principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui agli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost.
3.2.- La questione formulata in riferimento ai parametri di
competenza legislativa di cui ai commi terzo e quarto dell'art. 117
Cost. riveste priorità logica e merita di essere scrutinata per
prima (ex plurimis, sentenza n. 86 del 2022).
3.2.1.- Tale questione non è fondata.
Al fine di stabilire l'ambito materiale cui ricondurre la
disposizione impugnata, questa Corte ha ribadito che «non assume
rilievo la qualificazione che di esse dà il legislatore, ma occorre
fare riferimento all'oggetto ed alla disciplina delle medesime,
tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli aspetti marginali e
gli effetti riflessi, così da identificare correttamente e
compiutamente anche l'interesse tutelato» (sentenza n. 136 del 2018;
nello stesso senso, ex plurimis, da ultimo, sentenza n. 6 del 2023).
Questa Corte ha affermato, con indirizzo pressochè costante, che
le disposizioni sulla programmazione del personale e sulla fissazione
di limiti alle assunzioni non si prestano ad afferire a un solo
ambito materiale, per il fatto di incidere su plurimi settori di
competenza legislativa, sia esclusiva che concorrente (ex plurimis,
sentenza n. 231 del 2017).
Nel caso di specie, l'intervento legislativo statale incide
sull'organizzazione sanitaria e, pertanto, sulla materia «tutela
della salute» (sentenza n. 9 del 2022), come si evince non solo dal
titolo dell'art. 11 del d.l. n. 35 del 2019, come convertito,
rubricato «Disposizioni in materia di personale e di nomine negli
enti del Servizio sanitario nazionale», ma anche dal tenore
complessivo del comma 1 del medesimo articolo, nel quale si inserisce
la disposizione impugnata, da cui emerge che tale normativa è
finalizzata a una «graduale revisione della disciplina delle
assunzioni» del personale degli enti del Servizio sanitario nazionale
delle regioni.
Viene in rilievo indirettamente anche la competenza legislativa
statale esclusiva in materia di fissazione dei livelli essenziali
delle prestazioni sotto l'aspetto finanziario (ex plurimis, sentenza
n. 62 del 2020), come risulta dal primo periodo dell'art. 11, comma
1, del richiamato d.l. n. 35 del 2019, come convertito, che prevede
la possibilità di aumentare il valore della spesa del personale
degli enti del Servizio sanitario nazionale delle regioni
«nell'ambito del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario
nazionale standard cui concorre lo Stato e ferma restando la
compatibilità finanziaria» come risulta dalla previsione del
coinvolgimento del Comitato permanente per la verifica
dell'erogazione dei LEA.
Le norme impugnate sono riconducibili altresì alla competenza
legislativa statale in materia di principi fondamentali per il
«coordinamento della finanza pubblica». Ciò traspare là dove il
legislatore statale, nel consentire gli aumenti di spesa per il
personale del dieci e dell'ulteriore cinque per cento, richiama
l'esigenza di rispettare il valore complessivo della stessa voce di
spesa del Servizio sanitario nazionale, determinata ai sensi dei
precedenti periodi, e - soprattutto - laddove finalizza la
sottoposizione del Piano di fabbisogno triennale del personale
sanitario regionale alle valutazioni del Tavolo e del Comitato
paritetico per la verifica dei LEA «anche» al fine di salvaguardare
l'invarianza della spesa complessiva.
Si è, dunque, in presenza di un intreccio inestricabile di
competenze, sia esclusive che concorrenti, nessuna delle quali assume
carattere prevalente, fattispecie questa che esige - affinchè
l'intervento legislativo statale sia legittimo - l'impiego della
leale collaborazione (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2021).
Per costante giurisprudenza di questa Corte, la procedura di
acquisizione dell'intesa nella Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano è considerata idonea a garantire la leale collaborazione,
poichè consente lo svolgimento di genuine trattative e permette un
reale coinvolgimento delle parti (in questo senso, ex plurimis,
sentenza n. 261 del 2017).
In proposito, deve precisarsi che il 18 dicembre 2019 è stata
acquisita l'intesa in sede di Conferenza permanente sul Patto per la
salute 2019-2021. In tale sede le parti hanno convenuto sia di
innalzare la percentuale di incremento della spesa di personale di
cui al secondo periodo del comma 1 dell'art. 11 del d.l. n. 35 del
2019, come convertito, dal cinque al dieci per cento; sia di
«valutare, per il periodo di vigenza del presente patto, la
possibilità di un graduale aumento, sino al quindici per cento,
della percentuale di incremento della spesa di cui al punto
precedente qualora emergano oggettivi ulteriori fabbisogni di
personale rispetto alle facoltà assunzionali consentite dal citato
articolo 11, valutati congiuntamente dal Tavolo tecnico per la
verifica degli adempimenti e dal Comitato LEA, fermo restando il
rispetto dell'equilibrio economico e finanziario del servizio
sanitario ragionale» (scheda 3 del Patto per la salute).
Come osservato dall'Avvocatura generale dello Stato, la normativa
contenuta nella lettera c) del comma 269 recepisce quanto convenuto
nella richiamata intesa, la cui finalità era proprio quella di
fornire agli enti regionali uno strumento di programmazione per le
risorse umane in ambito sanitario, che consentisse di assicurare
standard qualitativi e quantitativi uniformi.
La disposizione impugnata, pertanto, benchè incidente in plurimi
ambiti materiali, in quanto preceduta da intesa, ha garantito il
rispetto della leale collaborazione e il reale coinvolgimento delle
regioni, elemento che consente di escludere la lesione delle
richiamate competenze regionali nelle materie tutela della salute e
organizzazione del personale regionale, di cui all'art. 117, commi
terzo e quarto, Cost.
3.2.2.- Occorre a questo punto valutare - alla stregua del
principio di stretta ragionevolezza - se la disposizione impugnata,
nella parte in cui introduce un nuovo piano triennale, finalizzato a
documentare l'oggettiva ulteriore esigenza di personale e, quindi, a
ottenere l'ulteriore cinque per cento di finanziamento aggiuntivo,
sia ragionevole e coerente rispetto alla sua funzione e alla sua
ratio, «rammentando che "[i]l giudizio sulla sussistenza e
sull'adeguatezza di tale collegamento [...] è operato da questa
Corte secondo la struttura tipica del sindacato svolto ai sensi
dell'art. 3, primo comma, Cost., che muove dall'identificazione della
ratio della norma di riferimento e passa poi alla verifica della
coerenza con tale ratio del filtro selettivo introdotto" (sentenza n.
44 del 2020)» (sentenza n. 199 del 2022).
3.3.- Anche la questione promossa in riferimento agli artt. 3 e
97, secondo comma, Cost. non è fondata.
La finalità della disposizione impugnata viene identificata, da
un lato, nella dimostrazione di «oggettivi ulteriori fabbisogni» di
personale sanitario, dall'altro, nel garantire che l'aumento della
spesa per il personale avvenga salvaguardando «l'invarianza della
spesa complessiva».
Il principio di ragionevolezza non è dunque scalfito, poichè la
nuova metodologia di calcolo del fabbisogno del personale - come
osservato dalla difesa erariale - si applica al Piano che dovranno
redigere le singole regioni per la programmazione del personale
sanitario, da effettuarsi secondo criteri di calcolo condivisi.
La disposizione impugnata, pertanto, non determina alcuna
sovrapposizione fra i piani triennali di fabbisogno del personale che
ogni singola amministrazione o ASL deve comunque redigere (ai sensi
dell'art. 6 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante
«Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche», e successive modificazioni e
integrazioni) e il "nuovo" Piano di fabbisogno triennale del
personale sanitario, che deve essere redatto dalle regioni per poter
accedere alle risorse aggiuntive del fondo sanitario nazionale.
3.4.- La Regione Veneto impugna poi la lettera c) del comma 269
là dove non prevede termini perentori per l'adozione del decreto
interministeriale recante la metodologia di calcolo per la
determinazione dei fabbisogni di personale degli enti del servizio
sanitario regionale, poichè la mancata previsione di un termine -
risolvendosi in un impedimento alla predisposizione del Piano secondo
la predetta metodologia condivisa - è ritenuta in contrasto con gli
artt. 32 e 117, terzo comma, Cost.
3.4.1.- La questione non è fondata.
La fissazione di un termine ordinatorio, anzichè perentorio, non
rappresenta, infatti, un impedimento per l'erogazione delle
prestazioni essenziali da parte delle regioni ma, al contrario, la
favorisce, posto che, qualora il termine fosse perentorio, la mancata
acquisizione dell'intesa allo spirare del termine non renderebbe
possibile l'adozione stessa del decreto.
È proprio la previsione di un termine ordinatorio da parte della
disposizione impugnata che consente - anche nell'eventualità di
superamento dei 180 giorni - la prosecuzione dell'iter di adozione
del provvedimento amministrativo.
Tale ricostruzione, peraltro, è confortata dalla fattispecie
all'esame, posto che l'intesa sulla metodologia di calcolo del
fabbisogno del personale sanitario è stata raggiunta in data 21
dicembre 2022 (ossia dopo la scadenza del termine).
3.5.- La Regione impugna, infine, la stessa lettera c) del comma
269 laddove prevede che il Piano di fabbisogno triennale del
personale sanitario regionale sia «valutat[o] e approvat[o]» dal
Tavolo tecnico per la verifica degli adempimenti regionali e dal
Comitato paritetico permanente per la verifica dei LEA, poichè tale
condizione di efficacia è ritenuta lesiva delle competenze regionali
concorrenti e residuali, rispettivamente nelle materie «tutela della
salute» e «organizzazione del personale», di cui all'art. 117, commi
terzo e quarto, Cost.
3.5.1.- La questione non è fondata, nei sensi e nei termini di
seguito indicati.
Occorre anzitutto precisare che la già richiamata intesa sul
Patto per la salute 2019-2021, raggiunta il 18 settembre 2019 in sede
di Conferenza permanente, aveva sancito che il menzionato Piano
venisse «valutato congiuntamente» dal Tavolo tecnico per la verifica
degli adempimenti regionali e dal Comitato paritetico permanente per
la verifica dei LEA.
Come questa Corte ha recentemente affermato, l'azione congiunta
del citato Comitato paritetico e del Tavolo tecnico per la verifica
degli adempimenti regionali è finalizzata ad analizzare l'andamento
del piano di rientro dai disavanzi sanitari; peraltro, la peculiare
composizione di tali organismi, «improntata a una compenetrazione tra
la componente statale e quella regionale, garantisce di per sè il
pieno coinvolgimento della Regione in merito all'analisi
dell'andamento del proprio piano di rientro» (sentenza n. 168 del
2021).
Ciò considerato, la previsione secondo cui l'approvazione del
Piano di fabbisogno triennale del personale sanitario regionale è
rimessa al Tavolo tecnico e al Comitato paritetico determina una
diretta ingerenza di tali organismi nei profili organizzatori del
sistema sanitario regionale e si risolve in una compressione
dell'autonomia organizzativa delle regioni, le quali, nell'adempiere
all'onere di redigere il Piano del personale, secondo la metodologia
di calcolo stabilita e applicata in modo uniforme in tutto il
territorio nazionale, predispongono un documento che già garantisce
(e consente di verificare) l'oggettività degli ulteriori fabbisogni
di spesa per il personale.
La disposizione impugnata, in quanto diretta a salvaguardare
precipuamente gli equilibri della finanza pubblica, deve considerarsi
applicabile solo alle regioni sottoposte al Piano di rientro, le
quali sono impegnate in rigidi programmi di contenimento della spesa
e di garanzia dei LEA, posto che gli aumenti di spesa consentiti
dalle disposizioni richiamate sono finanziati con risorse del Fondo
sanitario nazionale.
Per le regioni non sottoposte al piano di rientro è invece
sufficiente, alla luce delle considerazioni sopra riportate, la
valutazione congiunta dei predetti organismi, sul modello di quanto
concordato nell'intesa.
La presente questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 269, lettera c), promossa in riferimento ai commi terzo e
quarto dell'art. 117 Cost., deve pertanto dichiararsi non fondata,
nel senso e nei termini chiariti.
4.- Il secondo gruppo di questioni ha ad oggetto il comma 537
dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, nella parte in cui demanda
la determinazione dell'ammontare del contributo per la rigenerazione
urbana spettante a ciascun comune a un decreto del Ministro
dell'interno, da adottarsi di concerto con il Ministro dell'economia
e delle finanze, senza alcuna forma di coinvolgimento delle regioni.
La disposizione è impugnata per plurimi motivi: in primo luogo,
la ricorrente lamenta l'invasione della competenza legislativa
concorrente nella materia «governo del territorio» di cui all'art.
117, terzo comma, Cost.; in secondo luogo, lamenta la lesione delle
competenze amministrative riconosciutele dall'art. 118, primo comma,
Cost. e del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost., poichè l'eventuale chiamata in sussidiarietà sarebbe
avvenuta in assenza di esigenze unitarie, e non avrebbe garantito la
partecipazione regionale; infine, la disposizione è impugnata anche
per violazione del quinto comma dell'art. 119 Cost., perchè le
risorse "aggiuntive" stanziate dallo Stato sono considerate dalla
ricorrente funzionali a garantire «ordinarie competenze comunali» e
non scopi diversi dal normale esercizio delle proprie funzioni.
4.1.- È necessaria anzitutto una precisazione sulle
argomentazioni che l'Avvocatura generale dello Stato contrappone,
nella sua memoria di costituzione, ai motivi posti dalla Regione
Veneto a sostegno del ricorso.
La difesa erariale reputa che le disposizioni impugnate si
limiterebbero ad attribuire al decreto interministeriale «il compito
di ripartire le risorse finanziarie tra i beneficiari selezionati,
sulla base dei criteri soggettivi e oggettivi individuati a monte dal
legislatore». L'esigenza di predisporre una graduatoria unica
nazionale per tutti i comuni beneficiari giustificherebbe
l'attrazione in sussidiarietà della funzione amministrativa e della
correlata funzione legislativa «sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, di cui all'art. 118,
comma 1, della Costituzione». Nella stessa memoria di costituzione,
tuttavia, l'Avvocatura afferma anche che il titolo di competenza
legislativa prevalente non sarebbe quello individuato dalla Regione
Veneto, «governo del territorio», bensì «quello previsto
dall'articolo 119, comma 5, della Costituzione che riserva alla
competenza esclusiva dello Stato la destinazione di "risorse
aggiuntive" e la realizzazione di "interventi speciali" volti a
promuovere lo sviluppo economico e la coesione sociale in favore di
determinati Enti territoriali».
In proposito, questa Corte ha chiarito che l'art. 119, quinto
comma, Cost. non disciplina le competenze legislative dello Stato, ma
prevede che quest'ultimo possa istituire fondi cosiddetti "verticali"
- «lo Stato destina risorse aggiuntive» - nel rispetto di tre
condizioni: a) devono avere il carattere di risorse aggiuntive o di
interventi speciali; b) devono avere finalità tipologicamente
individuate dalla previsione costituzionale, ossia promuovere lo
sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, rimuovere
gli squilibri economici e sociali, favorire l'effettivo esercizio dei
diritti della persona, o provvedere a scopi diversi dal normale
esercizio delle loro funzioni; c) devono essere destinati a enti
territoriali determinati (sentenze n. 40 del 2022 e n. 187 del 2021).
4.2.- Tanto premesso, occorre identificare l'ambito materiale a
cui ricondurre la disposizione impugnata, considerata la priorità
logica che, nei giudizi in via principale, riveste lo scrutinio di
legittimità riferito al riparto di competenze (sentenza n. 70 del
2022).
La giurisprudenza di questa Corte ha ricondotto gli interventi in
ambito di urbanistica, di riqualificazione e rigenerazione urbana -
quali quelli impugnati - alla materia di legislazione concorrente
«governo del territorio» (ex multis, sentenze n. 24 del 2022, n. 202,
n. 124, n. 115 del 2021, nonchè n. 70 del 2020).
Quanto alle competenze amministrative in ambito urbanistico,
questa Corte ha chiarito, con la sentenza n. 179 del 2019, che «la
funzione di pianificazione comunale rientra in quel nucleo di
funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del
principio dell'autonomia comunale», e ha altresì precisato che «essa
non implica una riserva intangibile di funzioni, nè esclude che il
legislatore competente possa modulare gli spazi dell'autonomia
municipale a fronte di esigenze generali che giustifichino
ragionevolmente la limitazione di funzioni già assegnate agli enti
locali».
Conclusivamente, all'interno del delicato rapporto tra
l'autonomia comunale e quella regionale, la suddetta competenza
legislativa regionale non può mai essere esercitata in modo che ne
risulti vanificata l'autonomia dei comuni (sentenze n. 202 del 2021 e
n. 179 del 2019).
Tale "condivisione" di competenze amministrative con il livello
comunale trova conforto in diversi precedenti giurisprudenziali (ex
multis, sentenze n. 74 e n. 56 del 2019) su casi analoghi, in cui - a
fronte di attrazione in sussidiarietà da parte dello Stato di
funzioni amministrative (e correlate funzioni legislative) in ambiti
di competenza legislativa concorrente regionale, in cui si esplicano
altresì rilevanti competenze amministrative comunali - è stata
ritenuta necessaria l'acquisizione dell'intesa in sede di Conferenza
unificata, che coinvolge sia le regioni che gli enti locali, ai sensi
dell'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato - città ed autonomie locali).
Dalla riconducibilità delle disposizioni impugnate alla materia
«governo del territorio» di legislazione concorrente consegue che le
norme dettate dallo Stato possano trovare legittimazione se
stabiliscono principi fondamentali, secondo quanto previsto dall'art.
117, terzo comma, Cost., ovvero se dettate per effetto della
«chiamata in sussidiarieta'», purchè vengano garantite idonee
procedure collaborative (sentenza n. 6 del 2023).
4.3.- Con riferimento alla fattispecie in esame, deve rilevarsi
che la disposizione impugnata non configura nè una tipologia di
finanziamento riconducibile al quinto comma dell'art. 119 Cost., nè
un intervento di principio nella materia «governo del territorio»,
quanto piuttosto un tipico caso di chiamata in sussidiarietà.
Le risorse assegnate dalla disposizione impugnata, infatti,
rappresentano l'implementazione del programma di rigenerazione urbana
intrapreso dal legislatore statale con l'art. 1, commi 42 e 43, della
legge n. 160 del 2019, volto alla riduzione di fenomeni di
marginalizzazione e degrado sociale di tutti i comuni italiani,
nonchè al miglioramento della qualità del decoro urbano e del
tessuto sociale e ambientale. Questo programma poi recepito tra le
linee di investimento finanziate con il PNRR, ai sensi dell'art. 20,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152,
recante «Disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di
ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni
mafiose», convertito, con modificazioni, nella legge 29 dicembre
2021, n. 233 - precisamente, Missione 5 (Inclusione e coesione),
Componente 2 (Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e Terzo
settore) che, per gli interventi di rigenerazione urbana, mira a
ridurre i divari di cittadinanza e i divari generazionali, mediante
interventi in progetti di rigenerazione urbana volti a ridurre
situazioni di emarginazione e degrado sociale (M5C2 Investimento 2.1)
e Piani urbani integrati (M5C2 Investimento 2.2). La finalità di
tali interventi rivela dunque l'esigenza di una gestione unitaria.
Nell'attuare la prima tranche di investimenti, relativa al
triennio 2021-2023, l'art. 1, comma 43, della legge n. 160 del 2019
ha demandato: a) a un d.P.C.m., da adottarsi entro il 30 settembre
2020 per il triennio di riferimento (quindi per gli anni 2021, 2022,
2023), l'individuazione dei «criteri e [del]le modalità di
ammissibilità delle istanze e di assegnazione dei contributi [...]
incluse le modalità [...] di monitoraggio», previa intesa in
Conferenza Stato-città ed autonomie locali, poi effettivamente
sancita in data 26 novembre 2020, che ha consentito l'emanazione del
d.P.C.m. 21 gennaio 2021 sui criteri di riparto, condiviso con le
comunità locali; b) a due decreti del Ministro dell'interno, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, le modalità di
trasmissione delle istanze per la concessione dei contributi, nonchè
l'effettiva assegnazione delle risorse.
Lo Stato, con la legge n. 234 del 2021, assegna, esclusivamente
per il 2022, per le medesime finalità stabilite dalla legge n. 160
del 2019, risorse aggiuntive pari a euro 300 milioni ai comuni con
popolazione inferiore a 15 mila abitanti, o, comunque, rimasti
esclusi dal precedente riparto.
4.4.- Così ricostruito il contesto normativo di riferimento, la
questione di legittimità costituzionale del comma 537, promossa in
riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 120 Cost., è fondata.
Questa Corte, con indirizzo pressochè costante, ha ribadito che
gli interventi statali di "attrazione in sussidiarieta'" per
ritenersi legittimi devono esercitarsi nel rispetto della leale
collaborazione; devono infatti essere garantiti momenti partecipativi
per gli enti territoriali "espropriati" delle proprie prerogative
costituzionali, a fronte dell'esigenza di assicurare un esercizio
unitario delle funzioni (ex multis, sentenze n. 6 del 2023, n. 179,
n. 123 e n. 40 del 2022, n. 104 del 2021).
Nella fattispecie in esame, lo Stato ha attratto, con chiamata in
sussidiarietà, le competenze amministrative di dettaglio, unitamente
alle rispettive competenze legislative regionali, nella materia
«governo del territorio» e, nel fare ciò, ha recepito i contenuti di
un d.P.C.m. precedente, adottato previa intesa in sede di Conferenza
Stato-città ed autonomie locali (come stabilito a suo tempo dalla
norma legislativa che lo prevedeva), senza garantire il
coinvolgimento delle regioni.
Il mancato coinvolgimento delle regioni si è registrato non solo
a monte dell'adozione del d.P.C.m., ma anche a valle della sua
attuazione. La disposizione impugnata non ha previsto alcuna
procedura atta a garantire la reale partecipazione degli enti
territoriali nella fase gestoria del fondo, ossia prima dell'adozione
del più volte citato decreto interministeriale, il quale,
evidentemente, nell'individuare i comuni beneficiari delle risorse,
implica una valutazione sulla pertinenza e sulla rilevanza delle
opere da finanziare.
Tale elemento determina una lesione delle prerogative
costituzionali assegnate alle regioni dall'art. 117, terzo comma,
Cost., in materia «governo del territorio», e del principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
Da ciò consegue l'illegittimità costituzionale del comma 537
dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, nella parte in cui non
prevede che il decreto interministeriale di riparto delle risorse sia
adottato previa intesa in sede di Conferenza unificata.
Restano assorbite le ulteriori censure promosse nei confronti
della medesima disposizione.
5.- L'ultima questione promossa dalla Regione Veneto riguarda
l'art. 1, comma 721, lettera a), della legge n. 234 del 2021, il
quale - nel demandare a un accordo, concluso in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e di Bolzano, tra Stato e regioni «la definizione
di linee-guida condivise» in materia di tirocini extracurriculari -
stabilisce che la revisione della disciplina debba avvenire «secondo
criteri che ne circoscrivano l'applicazione in favore di soggetti con
difficoltà di inclusione sociale».
La disposizione è impugnata in riferimento agli artt. 3, 117,
quarto comma, e 120 Cost., assumendo che sarebbe invasiva della
competenza legislativa regionale residuale nella materia «formazione
professionale», e, congiuntamente, lesiva dei principi di
ragionevolezza e di leale collaborazione, in quanto predetermina
rigidamente i criteri per la definizione delle linee guida, così
"blindando" i contenuti dell'accordo fra i diversi livelli di
governo.
5.1.- Anche in questo caso occorre muovere dallo scrutinio di
legittimità costituzionale riferito al riparto di competenze, per la
priorità logica che lo stesso riveste nei giudizi in via principale.
5.2.- La questione promossa in riferimento all'art. 117, quarto
comma, Cost. è fondata.
5.2.1.- In tema di tirocini extracurricolari, questa Corte ha
affermato che, dopo la riforma costituzionale del 2001, la competenza
legislativa esclusiva delle regioni in materia di istruzione e
formazione professionale «"riguarda la istruzione e la formazione
professionale pubbliche che possono essere impartite sia negli
istituti scolastici a ciò destinati, sia mediante strutture proprie
che le singole Regioni possano approntare in relazione alle
peculiarità delle realtà locali, sia in organismi privati con i
quali vengano stipulati accordi" (sentenza n. 50 del 2005).
Viceversa, la disciplina della formazione interna - ossia quella
formazione che i datori di lavoro offrono in ambito aziendale ai
propri dipendenti - di per sè non rientra nella menzionata materia,
nè in altre di competenza regionale; essa, essendo intimamente
connessa con il sinallagma contrattuale, attiene all'ordinamento
civile, sicchè spetta allo Stato stabilire la relativa normativa
(sentenza n. 24 del 2007)» (sentenza n. 287 del 2012).
Nella sentenza appena richiamata, questa Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale di una disposizione statale che
limitava la promozione dei tirocini extracurricolari unicamente a
favore di neo-diplomati o neo-laureati entro e non oltre dodici mesi
dal conseguimento del relativo titolo di studio poichè, intervenendo
«in via diretta in una materia che non ha nulla a che vedere con la
formazione aziendale», determinava «un'indebita invasione dello Stato
in una materia di competenza residuale delle Regioni».
Nel caso in esame, la disposizione statale impugnata circoscrive
l'applicazione dei tirocini curriculari a soggetti con difficoltà di
inclusione sociale, escludendo la possibilità per le regioni di
introdurre, in sede di accordo, ogni diversa scelta formativa.
Tale limitazione determina anche in questo caso, analogamente a
quanto affermato nel richiamato precedente, «un'indebita invasione»
(sentenza n. 287 del 2012) della competenza legislativa regionale
residuale in materia di «formazione professionale».
La disposizione impugnata, pertanto, deve essere dichiarata
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117, quarto
comma, Cost.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
537, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di previsione
dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il
triennio 2022-2024), nella parte in cui non prevede che il decreto
interministeriale di determinazione dell'ammontare del contributo
attribuito a ciascun comune sia adottato previa intesa in sede di
Conferenza unificata;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
721, lettera a), della legge n. 234 del 2021;
3) dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 269,
lettera c), della legge n. 234 del 2021, promossa, in riferimento
all'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, dalla Regione
Veneto con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 269, lettera c), della legge n. 234
del 2021, promosse, in riferimento agli artt. 3, 32, 97, secondo
comma, e 117, commi terzo e quarto, Cost., dalla Regione Veneto con
il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 aprile 2023.

Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA