1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 222 SENTENZA 6 - 8 giugno 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso che solleva una pluralita' di questioni - Trattazione separata - Riserva di separate pronunce. Trasporto pubblico - Trasporto pubblico locale - Fondo ministeriale - Ripartizione della dotazione - Adozione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri sentita la Conferenza unificata anziche' previa intesa con la stessa - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Lesione della competenza residuale nella materia del trasporto pubblico locale e dell'autonomia finanziaria delle Regioni, violazione del principio di leale collaborazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 4, comma 157. - Costituzione, artt. 117, 118 e119. (005C0659) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 4,
comma 157, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo
2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2005 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004, depositato il
26 febbraio 2004 e iscritto al n. 33 del registro ricorsi del 2004,
la Regione Emilia-Romagna ha impugnato - tra gli altri - l'art. 4,
comma 157, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 Cost.,
nonchè al principio di leale collaborazione.
Tale disposizione - premette la ricorrente - prevede, tra
l'altro, che «per il conseguimento dei risultati di maggiore
efficienza e produttività dei servizi di trasporto pubblico locale,
è istituito un apposito fondo presso il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti», che «la dotazione del fondo per
l'anno 2004 è fissata in 33 milioni di euro» e che «con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281, sono stabilite le modalità di riparto delle risorse di
cui al presente comma».
Secondo la Regione Emilia-Romagna, tale disciplina sarebbe
costituzionalmente illegittima anzitutto per il fatto di istituire un
Fondo ministeriale separato e con destinazione vincolata, in materia
di competenza residuale delle Regioni. A sostegno della propria
doglianza la ricorrente richiama la giurisprudenza di questa Corte
(in particolare, le sentenze n. 49 e n. 16 del 2004 e n. 370 del
2003), secondo cui - nel nuovo sistema della finanza regionale di cui
all'art. 119 Cost. - per il finanziamento delle normali funzioni di
Regioni ed enti locali lo Stato non potrebbe proseguire nella pratica
di trasferimento diretto di risorse per scopi determinati dalla legge
statale, in base a criteri stabiliti, nell'ambito della stessa legge,
dall'amministrazione dello Stato.
La ricorrente formula, inoltre, specifica censura avverso la
previsione secondo la quale le modalità di riparto delle risorse
contemplate nella disposizione impugnata dovrebbero essere decise con
d.P.C.m., «sentita la Conferenza unificata»; tale strumento
collaborativo non corrisponderebbe infatti alle «ben più intense
modalità di leale collaborazione» che sarebbero state indicate da
questa Corte nella sentenza n. 16 del 2004, dove si richiama la
necessità - per il caso in cui i trasferimenti non possano essere
disposti senza vincoli di destinazione specifica - di passare
attraverso «il filtro dei programmi regionali, coinvolgendo dunque le
Regioni interessate nei processi decisionali concernenti il riparto e
la destinazione dei fondi».
La Regione conclude precisando che l'impugnazione «non coinvolge
i contributi disposti dal terzo periodo del comma impugnato, in
quanto essi costituiscono rimborso di contributi non dovuti».
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in
giudizio affermando di voler resistere nei confronti di tutte le
doglianze esposte nel ricorso introduttivo, riservandosi tuttavia -
quanto a quella in questa sede presa in considerazione - di proporre
le relative argomentazioni in una successiva memoria.
In data 24 dicembre 2004, l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato una memoria nella quale rileva, anzitutto, che le censure
proposte dalla ricorrente sembrerebbero escludere la disposizione di
cui al quarto periodo del comma 157 impugnato, e non al terzo
periodo, come - forse erroneamente - indicato nel ricorso. I dieci
milioni di euro di cui al quarto periodo non sarebbero del resto
destinati al «fondo» ed al relativo riparto tra aziende di trasporto
pubblico locale come invece dovrebbe ritenersi per i restanti
ventitrè milioni.
L'Avvocatura riferisce che il decreto ministeriale previsto nel
terzo periodo non è stato ancora emanato e che non potrebbe
escludersi, «previa modifica legislativa», che il riparto del fondo
segua la medesima procedura prevista per il finanziamento destinato
al rinnovo del contratto collettivo per il settore del trasporto
pubblico locale e disposto dall'art. 23, comma 1, del decreto-legge
24 dicembre 2003, n. 355 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito in legge, con modificazioni, dalla legge
27 febbraio 2004, n. 47; finanziamento già ripartito «sentita la
Conferenza unificata» ed anche già erogato senza contestazioni o
controversie, come risulterebbe dai documenti depositati in allegato
alla memoria.
La difesa erariale osserva che l'importo di ventitrè milioni di
euro sarebbe ben poco rilevante in rapporto all'ingente flusso di
finanza derivata dedicata al trasporto pubblico locale e al pesante
fabbisogno delle oltre mille aziende coinvolte; tuttavia,
l'interruzione o anche il semplice «turbamento» di tale flusso
finanziario «farebbe emergere dissesti e potrebbe produrre persino
interruzioni di pubblici servizi». Ad avviso dell'Avvocatura, le
doglianze della ricorrente sarebbero state «stimolate» dall'utilizzo
di un linguaggio un pò troppo tradizionale da parte del legislatore,
il quale, anzichè fare riferimento all'istituzione di un apposito
fondo presso il Ministero, avrebbe potuto più semplicemente disporre
lo stanziamento di risorse, evitando così di «dare la sensazione
della "appropriazione" di una funzione, di una competenza
amministrativa, laddove invece v'è solo l'apporto di risorse
finanziarie». Infatti, la disposizione censurata dovrebbe soltanto
consentire di far affluire risorse finanziarie aggiuntive
direttamente a determinate aziende di trasporto pubblico locale in
maggiore difficoltà, da individuare sentita la Conferenza unificata;
il riferimento costituzionale corretto sarebbe dunque il quinto comma
e non il terzo comma dell'art. 119 Cost.
A tale proposito, la difesa erariale si sofferma su alcune
considerazioni di carattere generale, osservando, anzitutto, che gli
interventi speciali di cui al quinto comma dell'art. 119 non
dovrebbero risultare, in base alla lettera della Costituzione e
contrariamente a quanto affermato da questa Corte con la sentenza
n. 16 del 2004, condizionati all'esercizio in concreto di «compiti di
programmazione e di riparto dei fondi» da parte delle Regioni
allorchè siano coinvolti ambiti di competenza regionale. In secondo
luogo, secondo l'Avvocatura, il divieto di finanziamenti a
destinazione vincolata dovrebbe valere soltanto per il fondo
perequativo di cui al terzo comma dell'art. 119 Cost., in
considerazione del fatto che soltanto in quest'ultima disposizione
sarebbe rinvenibile tale divieto, di per sè insuscettibile di essere
esteso a qualsiasi trasferimento dallo Stato alle autonomie. Infine,
quanto specificamente al quinto comma dell'art. 119 Cost., sarebbe
indubbio che esso consente interventi speciali dello Stato e
stanziamenti di risorse aggiuntive nel bilancio statale in ambiti che
non sono attribuiti alla competenza legislativa «naturale» dello
Stato, dal momento che - a ritenere che il riparto delle competenze
legislative dovesse segnare anche il confine dell'ambito di
applicazione di tale norma - questa risulterebbe del tutto inutile.
Il quinto comma dell'art. 119 Cost. evidenzierebbe il riconoscimento
del primato del Parlamento e della legge dello Stato anche in materie
devolute ai legislatori regionali; primato che troverebbe limite
unicamente nel requisito del perseguimento di una delle finalità di
interesse generale menzionate - in termini molto ampi ed
essenzialmente politici - nella stessa disposizione.
Sulla base di tali considerazioni, la difesa erariale conclude
per «l'incongruità metodologica dell'impostare l'impugnazione delle
leggi statali ad opera di ricorrenti Regioni partendo
dall'elencazione contenuta nell'art. 117, secondo comma, Cost.»,
nonchè per «la non condivisibilità dell'opinione secondo la quale
sussisterebbe uno stretto collegamento tra competenze legislative
dello Stato e possibilità di flussi finanziari diretti, cioè non
tramite la finanza regionale, dallo Stato alle autonomie locali».
3. - Anche la Regione Emilia-Romagna, in prossimità dell'udienza
pubblica, ha depositato una memoria, nella quale ribadisce le proprie
doglianze replicando agli argomenti formulati dalla difesa del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Secondo la ricorrente, la disposizione censurata prevederebbe
l'ennesimo Fondo ministeriale separato e con destinazione vincolata
in materia di competenza residuale delle Regioni e ciò renderebbe
ragione dell'evidente «imbarazzo» dell'Avvocatura erariale nel
difenderla, sia richiamando «il linguaggio un pò troppo
tradizionale» con cui la disposizione sarebbe formulata (come se la
riforma del Titolo V della Costituzione non fosse intervenuta), sia
cadendo nella contraddizione di affermare, da un lato, che il decreto
ministeriale non sarebbe stato ancora emanato e d'altronde le risorse
da ripartire sarebbero di assai scarso rilievo, dall'altro che
l'interruzione o il turbamento dei flussi finanziari necessari al
settore del trasporto pubblico locale determinerebbe conseguenze
gravissime anche sui diritti dei cittadini.
La Regione sottolinea il fatto che i trasporti pubblici locali
sarebbero senza dubbio materia di competenza residuale delle Regioni,
rappresentando peraltro un servizio pubblico di cui lo Stato dovrebbe
definire - attraverso le adeguate procedure collaborative tante volte
richiamate da questa Corte - i «livelli essenziali» e per i quali
dovrebbe assicurare il finanziamento integrale in base all'art. 119,
quarto comma, Cost., in quanto funzioni fondamentali delle autonomie
locali. Nella suddetta materia, pertanto, non potrebbero trovare
alcuno spazio nè interventi finanziari diretti dello Stato nei
confronti degli enti locali, nè trasferimenti vincolati, nè fondi
«trattenuti» dal Ministero, nè interventi finanziari diretti a
favore di soggetti privati, mentre in relazione agli interventi
speciali di cui all'art. 119, quinto comma, della Costituzione, essi
non soltanto dovrebbero essere aggiuntivi rispetto al finanziamento
integrale delle funzioni spettanti ai comuni o agli altri enti e
riferirsi alle finalità di perequazione e di garanzia enunciate
dalla norma costituzionale (o, comunque, a scopi diversi dal normale
esercizio delle funzioni), ma dovrebbero essere indirizzati a
determinati comuni o categorie di comuni (o Province, Città
metropolitane, Regioni); inoltre, quando tali finanziamenti
riguardino ambiti di competenza delle Regioni, queste - in nome
dell'esigenza di rispettare il riparto costituzionale delle
competenze - dovrebbero essere chiamate ad esercitare compiti di
programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio
territorio. A sostegno di tale ricostruzione, la ricorrente richiama
la giurisprudenza di questa Corte e, in particolare, le sentenze
numeri 424, 423, 320, 49 e n. 16 del 2004 e 370 del 2003.
In conclusione, la Regione afferma l'impossibilità di fondare
nell'attuale Titolo V della Costituzione l'ipotesi che il Governo,
con il solo onere della forma meno intensa di leale collaborazione
(il parere), possa scegliere - come interpreta l'Avvocatura - le
aziende di trasporto pubblico locale a cui favore erogare
direttamente finanziamenti aggiuntivi.

Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, la Regione
Emilia-Romagna ha proposto questione di legittimità costituzionale -
tra gli altri - dell'art. 4, comma 157, della legge 24 dicembre 2003,
n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), in riferimento
agli artt. 117, 118 e 119 Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione. Peraltro, la Regione ha precisato che l'impugnazione
«non coinvolge i contributi disposti dal terzo periodo del comma
impugnato, in quanto essi costituiscono rimborso di contributi non
dovuti».
La disposizione impugnata prevede la costituzione di «un apposito
fondo presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti» per
il generico fine di assicurare il conseguimento di «risultati di
maggiore efficienza e produttività dei servizi di trasporto pubblico
locale» e la sua ripartizione tramite «decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Secondo la Regione ricorrente, tale disciplina sarebbe
costituzionalmente illegittima anzitutto per il fatto di istituire un
Fondo ministeriale separato e con destinazione vincolata in materia
di competenza residuale delle Regioni.
In ogni caso, sarebbe comunque contrastante con il principio di
leale collaborazione la previsione secondo la quale il riparto delle
risorse previste sia effettuato con d.P.C.m., dopo aver semplicemente
sentito la Conferenza unificata.
2. - Per ragioni di omogeneità di materia, le questioni di
legittimità costituzionale indicate devono essere trattate
separatamente dalle altre concernenti la legge n. 350 del 2003 e
sollevate con il medesimo ricorso, oggetto di distinte decisioni.
3. - Il ricorso è parzialmente fondato, nei termini di seguito
esposti.
4. - Non vi è dubbio che la materia del trasporto pubblico
locale rientra nell'ambito delle competenze residuali delle Regioni
di cui al quarto comma dell'art. 117 Cost., come reso evidente anche
dal fatto che, ancor prima della riforma del Titolo V della
Costituzione, il decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422
(Conferimento alle Regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti
in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) aveva ridisciplinato
l'intero settore, conferendo alle Regioni ed agli enti locali
funzioni e compiti relativi a tutti i «servizi pubblici di trasporto
di interesse regionale e locale con qualsiasi modalità effettuati ed
in qualsiasi forma affidati» ed escludendo solo i trasporti pubblici
di interesse nazionale (cfr., in particolare, gli artt. 1 e 3).
In questo stesso testo normativo l'art. 20, comma 5, prevede
espressamente che le risorse statali di finanziamento relative
all'espletamento delle funzioni conferite alle Regioni ed agli enti
locali siano «individuate e ripartite» tramite decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri «previa intesa con la Conferenza
permanente tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano».
5. - Questa Corte ha ripetutamente affermato che il legislatore
statale non può porsi «in contrasto con i criteri e i limiti che
presiedono all'attuale sistema di autonomia finanziaria regionale,
delineato dal nuovo art. 119 della Costituzione, che non consentono
finanziamenti di scopo per finalità non riconducibili a funzioni di
spettanza statale» (sentenza n. 423 del 2004): nell'ambito del nuovo
Titolo V della Costituzione non è quindi di norma consentito allo
Stato prevedere propri finanziamenti in ambiti di competenza delle
Regioni (cfr. sentenze numeri 160 e 77 del 2005, 320 e 49 del 2004),
nè istituire fondi settoriali di finanziamento delle attività
regionali (cfr. sentenze n. 16 del 2004 e n. 370 del 2003).
Le eccezioni a questo divieto sono possibili solo nell'ambito e
negli stretti limiti di quanto previsto negli artt. 118, primo comma,
Cost., 119, quinto comma, (cfr. sentenze n. 49 e n. 16 del 2004),
117, secondo comma, lettera e), Cost. (cfr. sentenze n. 77 del 2005 e
n. 14 del 2004).
Nel caso in esame l'Avvocatura generale dello Stato si riferisce
espressamente a quanto previsto dal quinto comma dell'art. 119 Cost.,
che riconoscerebbe il «primato del Parlamento e della legge dello
Stato anche in materie devolute ai legislatori regionali; primato che
trova limite unicamente nel «requisito» del perseguimento di una
delle finalità di interesse generale menzionate - in termini
peraltro molto ampi ed essenzialmente «politici» - nello stesso comma
quinto («promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la
solidarietà sociale», etc.)».
Tuttavia, il quinto comma dell'art. 119 Cost. autorizza
semplicemente lo Stato, per conseguire le molteplici finalità ivi
espressamente indicate, ad attuare due specifiche e tipizzate forme
di intervento finanziario nelle materie di competenza delle Regioni e
degli enti locali: o l'erogazione di risorse aggiuntive rispetto alla
ordinaria autonomia finanziaria regionale o locale (modalità questa,
però, che presuppone che lo Stato abbia dato previa attuazione
legislativa a quanto previsto dai primi quattro commi dell'art. 119,
così garantendo a Regioni, Province e comuni che le loro entrate
finanzino «integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite»);
oppure la realizzazione di «interventi speciali» «in favore di:
determinati comuni, Province, Città metropolitane e Regioni» (cfr.
sentenza n. 16 del 2004).
Peraltro, l'art. 4, comma 157, della legge n. 350 del 2003 non è
riconducibile a quest'ultima particolare tipologia di intervento a
sostegno della finanza regionale o locale, non essendo predeterminato
alcun intervento speciale, nè individuato alcun particolare ente
destinatario.
Nella perdurante situazione di mancata attuazione delle
prescrizioni costituzionali in tema di garanzia dell'autonomia
finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni e degli enti locali,
e del vigente finanziamento statale nel settore del trasporto
pubblico locale, la disciplina di riferimento è contenuta nel citato
art. 20 del d.lgs. n. 422 del 1997, il cui comma 5 stabilisce le
modalità di trasferimento delle risorse erogate dallo Stato. Il
fondo previsto dall'art. 4, comma 157, della legge n. 350 del 2003,
risulta sostanzialmente analogo al meccanismo di finanziamento appena
richiamato e ciò appare, al momento, sufficiente a giustificare
l'intervento finanziario dello Stato e la sua relativa disciplina
legislativa.
Tuttavia, proprio perchè tale finanziamento interviene in un
ambito di competenza regionale, la necessità di assicurare il
rispetto delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alle
Regioni impone di prevedere che queste ultime siano pienamente
coinvolte nei processi decisionali concernenti il riparto dei fondi
(sentenze numeri 49 e 16 del 2004); ciò tenendo altresì conto del
«limite discendente dal divieto di procedere in senso inverso a
quanto oggi prescritto dall'art. 119 della Costituzione, e così di
sopprimere semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia
già riconosciuti dalle leggi statali in vigore alle Regioni e agli
enti locali, o di procedere a configurare un sistema finanziario
complessivo che contraddica i principi del medesimo art. 119»
(sentenza n. 37 del 2004).
Da questo punto di vista, va ritenuto insufficiente il meccanismo
previsto dalla disposizione censurata, che - ai fini della emanazione
del d.P.C.m. per la ripartizione del fondo e a differenza di quanto
previsto dall'art. 20, comma 5, del d.lgs. n. 422 del 1997 - si
limita a richiedere che sia «sentita» la Conferenza unificata
Stato-Regioni di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997, riducendo
in tal modo gli spazi di autonomia riconosciuti alle Regioni nel
complessivo sistema di finanziamento del trasporto pubblico locale.
È invece costituzionalmente necessario, al fine di assicurare in
modo adeguato la leale collaborazione fra le istituzioni statali e
regionali, che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
cui fa riferimento la disposizione impugnata sia adottato sulla base
di una vera e propria intesa con la Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del d.lgs. n. 281 del 1997.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie la decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale sollevate nei confronti
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2004) con il ricorso indicato in epigrafe,
Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 157,
della predetta legge 24 dicembre 2003, n. 350, nella parte in cui
prevede che la dotazione del fondo venga ripartita «con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza
unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto
1997, n. 281», anzichè stabilire che tale decreto sia adottato
previa intesa con la Conferenza stessa.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 giugno 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 giugno 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0659