1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 27-7-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 giugno 2016
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 14 giugno 2016 (della Regione Emilia-Romagna). Ambiente - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, trasmessa alla Regione Emilia-Romagna e al Comune di San Giovanni in Persiceto, avente ad oggetto "Procedura di infrazione P.I. 2003/2077. Esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia UE del 2 dicembre 2014, resa nella causa C-196/13 relativa alla condanna della Repubblica Italiana per inadempimento e mancata esecuzione delle direttive in materia [di gestione dei rifiuti]. Sanzioni pecuniarie ai sensi dell'art. 260 TFUE. Azione di rivalsa nei confronti degli enti responsabili" - Invito rivolto alla Regione, quale responsabile in solido con il Comune, a volere concordare con l'Ente locale le modalita' attraverso le quali procedere al reintegro degli importi anticipati dallo Stato. - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale per i rapporti finanziari con l'UE, del 1 aprile 2016, n. R.G. 31511. (16C00172) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 27-7-2016)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Emilia
Romagna, in persona del Presidente della giunta regionale, legale
rappresentante pro tempore, sig. Stefano Bonaccini, autorizzato con
deliberazione della giunta regionale progr. n. 697 del 16 maggio
2016, rappresentata e difesa per mandato speciale a margine dal prof.
avv. Franco Mastragostino (C.F. MST FNC 47E07 A059Q; pec:
francomastragostino@ordineavvocatibopec.it) e dal prof. avv. Adriano
Giuffrè (pec: adrianogiuffre@ordineavvocatiroma.org, C.F. GFF DRN
38R28 F912D), ed elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, via dei Gracchi n. 39, contro la Presidenza del
Consiglio dei ministri, in persona del Presidente in carica; per
l'annullamento - della nota del Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato,
Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l'Unione europea,
a firma del ragioniere generale, trasmessa tramite PEC in data 1°
aprile 2016 al Presidente della Regione Emilia Romagna e al sindaco
del Comune di San Giovanni in Persiceto e, per conoscenza, alla
Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento affari giuridici
e legislativi, al Ministero ambiente, all'Avvocatura generale dello
Stato e all'Ufficio coordinamento legislativo del Ministero
dell'economia e delle finanze, avente ad oggetto: «Procedura di
infrazione P.I. 2003/2077. Esecuzione della sentenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea del 2 dicembre 2014, resa nella causa
C-196/13 relativa alla condanna della Repubblica italiana per
inadempimento e mancata esecuzione delle direttive in
materia-sanzioni pecuniarie ai sensi dell'art. 260 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea - Azione di rivalsa nei confronti
degli enti responsabili», nota con la quale, dopo aver ricordato che
per dare esecuzione alla predetta sentenza il Ministero dell'economia
e delle finanze ha già provveduto a pagare la sanzione iniziale e la
prima penalità semestrale, in via di anticipazione, ai sensi
dell'art. 43, comma 9-bis della legge n. 242/2012, la Ragioneria
dello Stato comunica di dare avvio alla procedura di rivalsa «a
carico delle amministrazioni responsabili delle violazioni censurate
dalla Corte di giustizia europea» imputando a carico della Regione
Emilia Romagna l'importo complessivo di Euro 776.017,00, (come
analiticamente riportato nell'elenco in Allegato 2), relativo alla
non ancora completata bonifica del sito Razzaboni (discarica ubicata
in Comune di San Giovanni in Persiceto), e con cui si invita la
Regione medesima, «quale responsabile in solido con i (il) Comuni (e)
in indirizzo, ai sensi dell'art. 250 del decreto legislativo n.
152/2006», «ai fini del raggiungimento dell'intesa sulle procedure di
ricupero degli importi anticipati dallo Stato» a voler «concordare
con gli (l') Enti (e) locali (e) le modalità attraverso le quali
procedere al suddetto reintegro», con l'avvertimento che, decorsi
novanta giorni senza alcuna indicazione in merito alle predette
modalità di reintegro, «si procederà al recupero delle risorse a
carico dei singoli soggetti interessati ai sensi della normativa
vigente»;

Premesso in fatto

Il presente conflitto è volto a contrastare la prosecuzione di
una azione del tutto ingiustificata ed illegittima dello Stato che -
resosi inadempiente, proprio a causa di una più volte rilevata
carenza ed inadeguatezza del sistema legislativo e normativo dallo
stesso apprestato nell'esercizio della propria competenza legislativa
esclusiva, in ordine ai rimedi richiesti e sollecitati dalla
Commissione europea, per rendere effettiva e definitiva la bonifica
dei siti inquinati rilevati nell'intero nostro Paese - intende ora
riversare e scaricare sulla (singola) Regione, e segnatamente sulla
Regione Emilia Romagna, per l'unica discarica risultata in contrasto
con le richieste della Commissione, ogni responsabilità per tale
contestato inadempimento, che è apparso, in verità, «di carattere
generale e strutturale», come rilevato dalla Commissione dell'Unione
europea nel ricorso che ha dato luogo alla prima sentenza della Corte
di giustizia del 26 aprile 2007 (causa C - 135/05). Responsabilità
dell'inadempimento che non è in alcun modo imputabile alla Regione
Emilia Romagna, sia perchè soggetto non responsabile
dell'inquinamento di cui si discute, che riguarda un sito di
proprietà privata, della quale ha illecitamente abusato il privato
proprietario, sia perchè non posta in grado, mediante dotazione di
mezzi finanziari adeguati, al fine di mettere l'ente locale
territorialmente interessato nelle condizioni di porre in campo le
azioni programmatiche che risultano necessarie per completare la
bonifica (mezzi che pure sono stati più volte chiesti e sollecitati
dalla stessa Regione), di far fronte al ruolo di ente sostituivo
dello Stato nell'adempimento richiesto dagli organi europei.
La mancanza di un titolo di responsabilità addossabile alla
Regione, dovuta ad una erronea, infondata e strumentale lettura
dell'art. 250 del decreto legislativo n. 152/2006, sostenuta dagli
apparati amministrativi del Ministero ambiente, la sua netta
contestazione in relazione al riparto di competenze fra Stato e
regioni in materia ambientale, così come la palese violazione del
procedimento di leale collaborazione, che avrebbe dovuto e deve,
secondo la legge e la giurisprudenza ineccepibile di codesta Corte
costituzionale, improntare i rapporti fra enti dotati di garanzie
costituzionali - e che qui necessariamente vengono in rilievo,
essendo stato attivato un ruolo sostitutivo ed un procedimento
sanzionatorio per la pretesa carenza di esercizio di funzioni
sostitutive - sono già state evidenziate nei due precedenti
conflitti di attribuzione, che la Regione ha dovuto intraprendere in
relazione a questa vicenda.
Trattasi del conflitto reg. ric. n. 1/2016, con il quale è stato
impugnato l'atto di diffida del Presidente del Consiglio dei ministri
26 novembre 2015, emanato ai sensi dell'art. 8, comma 1, della legge
n. 131 del 2003, e dell'art. 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234,
rivolto sia al Comune di San Giovanni in Persiceto, che alla Regione
Emilia Romagna, «di rilasciare il provvedimento di conclusione del
procedimento, ai sensi dell'art. 242 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152» (provvedimento che non spetta certamente alla Regione
emanare, non essendo soggetto responsabile, nè soggetto attuatore
della bonifica); atto conclusivo che sarebbe richiesto dalla
Commissione per ritenere superata l'infrazione e venuto meno
l'inadempimento; e del conflitto reg. ric. n. 3/2016, con il quale è
stata impugnata la risposta negativa - peraltro rilasciata dalla
Direzione generale rifiuti del Ministero ambiente e non dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri - alla richiesta inoltrata a
firma del Presidente della Regione Emilia Romagna, di ritiro della
diffida per insussistenza di responsabilità della Regione e
contenente l'invito ad avviare un procedimento effettivo di leale
collaborazione, secondo le corrette modalità e le procedure, anche
formali, delineate dall'art. 8 della legge n. 131/2003, e dall'art.
41 della legge n. 234/2012 (potere sostitutivo dello Stato nel caso
di obblighi di adeguamento ai vincoli derivanti dall'ordinamento
dell'Unione europea), per risolvere congiuntamente la situazione
dell'inadempimento dello Stato italiano nei confronti delle richieste
della Comunità europea. Mezzi di impugnazione con cui la Regione
Emilia Romagna ha reagito avverso le inaccettabili modalità di
relazione con le quali, scaricando del tutto illogicamente e
ingiustificatamente sulla Regione una responsabilità che non le è
propria, lo Stato ha deciso di uscire da una situazione dallo stesso
originata e di cui esso stesso e non la Regione è l'unico
responsabile.
Non tenendo in considerazione alcuna i conflitti di attribuzione
già proposti, è quindi sopraggiunta, mediante PEC trasmessa al
Presidente della Regione Emilia Romagna in data 1° aprile 2016, la
nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Ragioneria
generale dello Stato, meglio specificata in epigrafe.
Nel configurare l'avvio della procedura di rivalsa, prevista
dall'art. 43 della legge n. 234/2012, con tale nota risulta attivato
il relativo procedimento, di cui ai commi 6 e 7, contemplandosi anche
l'invito nei confronti della Regione a cercare «il raggiungimento
dell'intesa con l'ente locale interessato sulle procedure di ricupero
degli importi anticipati dallo Stato» e a voler «concordare con gli
(l') Enti (e) locali (e) le modalità attraverso le quali procedere
al suddetto reintegro», il quale potrà avvenire «anche con
compensazione con i trasferimenti da effettuare da parte dello Stato
in favore delle amministrazioni stesse», ai sensi di quanto
consentito dall'art. 43, comma 9-bis, con l'avvertimento che, decorsi
novanta giorni senza alcuna indicazione in merito alle predette
modalità di reintegro, «si procederà al recupero delle risorse a
carico dei singoli soggetti interessati ai sensi della normativa
vigente».
È evidente, pertanto, l'interesse della Regione a contrastare
anche questa azione, pur se ancora nella sua fase iniziale, per gli
innegabili effetti lesivi che comunque essa prefigura, a mente
dell'ultimo disposto sopra citato, che sembra porre le basi di un
recupero mediante compensazione, una volta decorsi i novanta giorni
dalla avvenuta comunicazione, senza riscontro sull'intesa da
ricercarsi con l'ente locale coinvolto.
Tutto quanto sopra premesso, la Regione Emilia Romagna impugna,
pertanto, per conflitto di attribuzione, la nota sopra citata, per i
seguenti motivi in

Diritto

1) Violazione dell'art. 250 del decreto legislativo n. 152/2006 che,
in attuazione dell'art. 117, secondo comma Costituzione, ripartisce
le funzioni amministrative in materia di adempimenti concernenti la
bonifica dei siti inquinati, per erronea qualificazione del
presupposto di fatto e di diritto nel ravvisare la responsabilità
della Regione. Illegittimità derivata.
La sopra citata nota del Ministero dell'economia e delle finanze
- Dipartimento Ragioneria generale dello Stato con la quale si
comunica di avviare il procedimento di rivalsa nei confronti della
Regione (e dell'ente locale interessato), per il titolo di cui in
premessa, costituisce la prosecuzione dell'illegittimo comportamento
e dell'illegittimo procedimento avviato con la diffida già impugnata
ed è espressione di un orientamento governativo che continua a dare
per scontata la responsabilità della Regione per l'inadempimento
alle richieste della Commissione dell'Unione europea e per la
conseguente maturazione delle sanzioni comminate, invero, allo Stato
italiano, da ultimo con la sentenza della Corte di giustizia
dell'Unione europea del 2 dicembre 2014.
In tale prospettiva, siffatta determinazione appare, pertanto,
illegittima per illegittimità derivata, poichè insiste sulla
erronea interpretazione del riparto delle competenze ed attribuzioni
fra Stato e Regioni in materia di bonifica dei siti inquinati,
invocando l'art. 250 del decreto legislativo n. 152/2006, che
tuttavia, come è già stato contestato con i due precedenti
conflitti, non è norma fondativa del titolo di responsabilità
pretesamente ravvisato in materia e nella specifica situazione.
Al contrario - come si è già rilevato - la Regione ha fatto
tutto quanto era in suo potere, sorreggendo le operazioni di bonifica
messe in campo dal Comune di San Giovanni in Persiceto (a fronte
della impossibilità di costringere il privato proprietario
dell'area, ad eseguirli), finanziando, dapprima, con l'erogazione di
Euro 216.200,00 a totale copertura delle spese occorrenti, gli
interventi di messa in sicurezza del sito (MISE), che ha dato luogo
al collaudo positivo, nel 2008, degli interventi relativi ai
rinvenimenti di rifiuti del 2001 (quelli per i quali era sorta la
procedura di infrazione, poi conclusa con la sentenza della Corte di
giustizia del 2007) e, di seguito, finanziando, con fondi provenienti
da risorse proprie, con ben Euro 3.604.902,00 la realizzazione delle
opere di messa in sicurezza e di bonifica degli ulteriori
rinvenimenti di rifiuti, avvenuti nel 2010 e nel 2012, in area
limitrofa e diversa da quella interessata dalla procedura di
infrazione. Per il definitivo completamento della bonifica
dell'intera area in cui sono emersi rifiuti - che la Commissione
dell'Unione europea richiede sia integralmente svolta, pena il
protrarsi dell'inadempimento - la Regione, ha, altresì, chiesto
ripetutamente al Ministero dell'ambiente di essere ammessa ai
relativi finanziamenti statali, ma senza esito alcuno.
Ora, il Ministero dell'economia e delle finanze mostra di non
avere contezza alcuna di tutti i precedenti rapporti intercorsi fra
il Governo e, in particolare, fra il Ministero ambiente e la Regione
Emilia Romagna, sia per quanto riguarda le ripetute richieste dalla
stessa avanzate, affinchè fosse previsto ed ammesso ad urgente
finanziamento un intervento finanziario dello Stato per realizzare la
definitiva bonifica del sito in questione (si veda l'allegato n. 7 al
primo conflitto reg. ric. n. 1/2015), da ultimo nuovamente richiesto
con nota dell'assessore regionale all'ambiente, Paola Gazzolo, in
data 18 marzo 2016 (che si allega alla presente impugnazione), sia
con riferimento alla richiesta di procedere in base alle procedure di
leale collaborazione a definire la vertenza, sia, infine, con
riferimento ai conflitti di attribuzione sollevati di fronte
all'inerzia dello Stato.
Il che rende ancora più grave e lesiva la posizione nel
complesso assunta ed oggi proseguita.
2) Violazione dei principi di leale collaborazione, di cui agli
articoli 8 legge n. 131/2003 e 41 della legge n. 234/2012, attuativi
dell'art. 120, secondo comma Costituzione, nell'applicazione
dell'art. 43 della medesima legge n. 234/2012 sulla rivalsa.
Incompetenza dell'Organo Dipartimento Ragioneria generale dello Stato
presso il Ministero dell'economia e delle finanze in luogo della
Presidenza del Consiglio dei ministri. Violazione dell'autonomia
politica della Regione.
La nota impugnata, emessa dalla Ragioneria, fa parte di un
procedimento di ricupero amministrativo. Se dovesse essere
qualificata già come titolo esecutivo, essa sarebbe illegittima, per
violazione del procedimento stesso di rivalsa, in quanto assunta da
un Organo tecnico-burocratico, e in assenza di una intesa, laddove la
legge prevede, invece, che il titolo esecutivo sia formato con un
decreto ministeriale, previa intesa con gli enti territoriali
interessati (art. 43, comma 7, legge n. 234/2012).
In disparte tale profilo, su cui si tornerà in prosieguo, essa
è sicuramente illegittima per gli enunciati motivi di cui in
epigrafe, con riferimento alla sottostante questione dei rapporti fra
enti costituzionali, sollevata dalla Regione nella complessiva azione
di conflitto sulla vicenda, in quanto non spetta allo Stato, e per
esso alla Presidenza del Consiglio dei ministri, consentire ad una
struttura tecnico-burocratica, quale la Ragioneria generale -
Ispettorato per i rapporti finanziari con l'Unione europea - di
emanare un atto prescrittivo nei confronti della Regione Emilia
Romagna, al di fuori dallo schema normativo definito dall'art. 8
della legge n. 131/2003 e, con specifico riferimento alle questioni
che sorgono con gli organi comunitari, dall'art. 41 della legge n.
234/2012.
La Regione Emilia Romagna ha avviato da subito le procedure di
leale collaborazione per venire a capo del problema posto dalla
sentenza di condanna del 2 dicembre 2014, ma lo Stato non vi ha dato
seguito, ed ha invece proseguito attraverso un procedimento
burocratico-amministrativo, spostando la questione su di un altro
piano, utilizzando un circuito che si è posto al di fuori delle
invocate corrette modalità di leale collaborazione, lasciando senza
risposta la richiesta avanzata dal Presidente della Regione di
affrontare la questione con le procedure di leale collaborazione in
ordine al riscontro da fornire alla Commissione dell'Unione europea e
al sollecitato completamento delle operazioni di risanamento del
sito.
È evidente, quindi, l'illegittimità di un atto che dà avvio ad
un procedimento amministrativo privo del presupposto della previa
decisione politica che ne costituisce la condizione di legalità.
Oltre che giuridica, la questione pone una priorità logica, nel
senso che prima del quantum e del quomodo, va valutato l'an della
pretesa debitoria. L'an avrebbe dovuto essere oggetto di una
valutazione congiunta degli Organi politici statali e regionali o, in
alternativa, di una decisione di questa Ecc.ma Corte quale giudice
del conflitto. Inoltre, anche il quantum deve essere determinato solo
a seguito della ricognizione del ruolo e della responsabilità di
ciascuna delle amministrazioni coinvolte, sicchè la
comunicazione/atto della Ragioneria, resa in un'ottica squisitamente
burocratica, degrada ogni valutazione ad un'attività di mero
rapporto amministrativo-contabile, come se fosse già accertato ogni
presupposto della rivalsa e come se l'Ufficio Ragioneria fosse
collocato in una posizione di supremazia diretta con l'Ente Regione.
Il che apertamente viola l'autonomia politica della Regione e il suo
ruolo istituzionale, e configura una grave violazione dei principi
costituzionali posti a garanzia dei rapporti fra Stato e Regioni.
3. Violazione dell'art. 43, comma 7 della legge n. 234/2012 e del
principio di leale collaborazione, nonchè delle prerogative
costituzionali della Regione. Comunque illegittimità del
procedimento posto in essere per il raggiungimento dell'intesa sul
quantum.
Prova di questo appiattimento della questione ad un livello non
consono è data dalla stessa prospettiva in cui l'amministrazione
colloca l'intesa di cui all'art. 43, comma 7 (sull'entità del
credito e sulle modalità e termini del pagamento), quasi come se
fosse una questione lasciata alla trattativa fra la Regione e l'ente
locale interessato.
Nella nota della Ragioneria è contenuto, infatti, l'invito alla
Regione a cercare «il raggiungimento dell'intesa con l'ente locale
sulle procedure di ricupero degli importi anticipati dallo Stato» e a
voler «concordare con gli (l') Enti (e) locali (e) le modalità
attraverso le quali procedere al suddetto reintegro».
Completamente ignorando ogni questione sull'an debeatur, si
procede, quindi, unicamente per la riscossione del quantum, e
dovrebbe essere la Regione a provvedere, in ogni caso, al
raggiungimento di un accordo (intesa) con l'Ente locale, che
riguarderebbe le sole modalità attraverso le quali provvedere alla
restituzione della somma già pagata dallo Stato, recupero che potrà
avvenire, in base al richiamo fatto dalla Ragioneria a quanto
disposto dal comma 9-bis del medesimo art. 43, «anche mediante
compensazione con altri trasferimenti dovuti dallo Stato».
Non vi è chi non veda la gravità del meccanismo a cui si sta
prefigurando di dare corso, poichè, a prescindere dal fatto che lo
Stato, per cautelarsi, abbia previsto, con legge, la possibilità di
conseguire il recupero dei suoi crediti mediante il trattenimento
(compensazione), per pari importo, di somme che altrimenti sarebbe
tenuto a trasferire alla Regione, qui vi è da evidenziare che tale
procedura amministrativo/contabile è messa in atto senza che sia
stata prima affrontata - con il dovuto confronto politico, nel
rispetto delle forme, delle modalità e dei livelli in cui deve
esprimersi la leale collaborazione, di cui più volte si è detto -
la questione della sussistenza della responsabilità che ha dato
luogo alla sanzione comunitaria e, quindi, del presupposto stesso
dell'azione di rivalsa. Tale responsabilità, lo si ribadisce, del
tutto inopinatamente è stata posta a carico alla Regione, quando
invece è da ascrivere unicamente allo Stato, essendo peraltro essa
addebitata dalla stessa Corte di giustizia allo Stato italiano,
rispetto ad una disciplina sulla bonifica dei siti inquinati
giudicata in linea generale affetta da «grave e strutturale carenza
normativa» e rispetto ad un comportamento dello Stato rimasto
inadempiente rispetto al dovere di assumere «i provvedimenti»
attuativi degli obblighi comunitari; responsabilità, quindi, prima
di tutto per carenza legislativa e per non aver saputo adottare le
misure adeguate, che non involge il ruolo, le competenze, nè alcuna
inerzia della Regione Emilia Romagna, che anzi, ha fatto tutto quanto
era possibile mettere in campo per risolvere la questione (come si è
dato motivatamente conto e comprovato nei due precedenti conflitti).
È evidente che non può esservi alcuna intesa sul quantum.
Si deve, perciò, concludere che lo Stato, attraverso una
procedura burocratica sta consolidando la sua pretesa creditoria
sulla base di un'inaccettabile interpretazione del riparto di
competenze e che la nota del Ministero dell'economia e delle finanze
- Ragioneria dello Stato, da ultimo emessa, costituisce un
intollerabile tentativo di ridurre i rapporti istituzionali fra
Regione e Governo al piano dei rapporti gerarchico-amministrativi fra
strutture amministrative ministeriali, Regione e Comune, con evidente
lesione delle prerogative costituzionali della Regione, suscettibile
di riversarsi anche in lesione dell'autonomia e capacità finanziaria
del Comune.
In tal senso e per questi motivi, la Regione ha peraltro
provveduto ad inviare una risposta formale al Ministero dell'economia
e delle finanze - Ragioneria dello Stato, sulla impossibilità di
addivenire alla richiesta intesa con l'ente locale (cfr. doc. n. 3).
Non da ultimo, si noti che l'atto della Ragioneria, nel definire
già il quantum, che dovrebbe essere oggetto dell'intesa, nel
ritenere già determinata «la misura degli importi dovuti allo Stato
a titolo di rivalsa» (comma 6, art. 43), la quale è, invece,
«stabilita con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze»,
che «costituisce - esso solo - titolo esecutivo nei confronti
dell'obbligato» (sempre comma 6) e che nel caso in cui l'obbligato
sia un ente territoriale deve seguire peculiare il procedimento di
cui al comma 7, ha osservato un percorso procedimentale del tutto
diverso da quello delineato dalla legge, determinando un ribaltamento
della sequenza procedimentale stabilita dal suddetto comma 7.
Infatti, lì è previsto che l'intesa sia acquisita prima del decreto
del Ministero dell'economia e delle finanze con cui si stabiliscono,
ovviamente in sede di intesa, l'importo e le modalità del recupero,
mentre nella nota della Ragioneria è già determinato - a
prescindere dall'intesa, che diventa «successiva» - sia l'importo (la
nota già reca nella tabella Allegato 2, il quantum di Euro
776.017,10 da chiedere in rivalsa), sia l'intimazione che, se non si
perviene a nessuna intesa, si provvederà al recupero, ai sensi
dell'art. 43, comma 9-bis e, quindi, in compensazione rispetto ai
trasferimenti dovuti dallo Stato.
Quindi, mediante una semplice nota della Ragioneria dello Stato
parrebbero essere già attivati i presupposti per far scattare, dopo
novanta giorni dalla comunicazione e a prescindere dai diversi
termini e dalla diversa sequenza indicati dal comma 7, il diritto
dello Stato ad esercitare la rivalsa mediante compensazione. Non si
vede dove stiano i margini di una intesa, a questo punto.
È evidente che un siffatto modo di procedere è del tutto
illegittimo e che la Ragioneria dello Stato ha compiuto una grave
violazione della norma di legge a cui intende dare applicazione,
sicchè l'atto impugnato è illegittimo anche per tale autonomo vizio
di erronea applicazione di legge.
4. In via subordinata: insussistenza dei presupposti per l'esercizio
dell'azione di rivalsa nei confronti di Regione e Comune per mancato
previo esercizio del potere sostitutivo dello Stato ai sensi
dell'art. 43, comma 4 della legge n. 234/2012.
Come si è sin qui argomentato, non è in alcun modo possibile
affermare che la sentenza di condanna al pagamento della sanzione, da
cui deriva il pregiudizio economico per lo Stato, sia stata causata
da un asserito iniziale inadempimento della Regione o del Comune
territorialmente interessato. L'art. 250 del decreto legislativo n.
152/2006, invocato dallo Stato come fondamento normativo della
ritenuta responsabilità di Regione e Comune non fissa, infatti,
alcun trasferimento di funzioni in tal senso.
Lo Stato avrebbe, peraltro, invece potuto in ogni momento ovviare
alla situazione di mancato rispetto della normativa comunitaria,
utilizzando gli strumenti sostitutivi previsti dall'ordinamento.
Durante il procedimento di infrazione lo Stato è stato messo in
condizione di prendere provvedimenti per evitare la sentenza di
condanna. C'è stata una fase pre-contenziosa, nella quale la lettera
di messa in mora della Commissione ha definito l'oggetto del
contendere e offerto dati affinchè lo Stato organizzasse la propria
difesa ed inviasse osservazioni. C'è stato il parere motivato, che
ha fissato allo Stato il termine ultimo per provvedere e per
conformarsi. Disatteso quest'ultimo, la Commissione ha adito la Corte
di giustizia; la Corte ha riconosciuto l'inadempimento ed ha emesso
la prima sentenza del 2007, che ha accertato la sussistenza della
violazione e l'obbligo dello Stato di adottare le misure necessarie a
porre fine alla situazione di inadempimento. La sentenza di condanna
di cui oggi si pagano le conseguenze è, poi, intervenuta solo a
seguito di un nuovo procedimento instaurato dinanzi alla Corte di
giustizia, per mancata ottemperanza dello Stato italiano alla prima
sentenza della Corte del 2007 e solo dopo che, anche in questo caso,
si era esaurita la fase pre-contenziosa con la Commissione.
Nel corso del procedimento vi sono state numerose lacune e
omissioni da parte del Ministero (si vedano i paragrafi 34 e 35 della
sentenza della Corte di giustizia del 2014, che ne dà chiaramente
conto).
Nonostante le sue evidenti lacune, il Ministero ambiente continua
a ritenere che i comuni e le regioni risponderebbero in solido, in
quanto queste ultime, essendo dotate dall'art. 250 del decreto
legislativo n. 152/2006, di poteri sostitutivi, sarebbero da ritenere
corresponsabili in relazione agli oneri finanziari derivanti dalla
sentenza comunitaria, per non averli esercitati.
È evidente, per tutto quanto esposto, che tale argomentazione va
respinta in toto; ma comunque, qualora codesta Ecc.ma Corte
costituzionale dovesse, invece, ritenerla accoglibile, configurando
cioè la sussistenza di una piena competenza regionale in materia di
bonifica, a maggior ragione si dovrà ritenere lo Stato in primo
luogo responsabile della violazione, per non avere esso stesso
esercitato il potere sostitutivo di cui è dotato in materia, ai
sensi del medesimo art. 43, comma 4, della legge n. 234/2012.

P.Q.M.

Per tutto quanto sopra esposto, si chiede che l'Ecc.ma Corte
costituzionale voglia annullare l'atto del Ministero dell'economia e
delle finanze - Ragioneria generale dello Stato, meglio indicato in
epigrafe, previa declaratoria che:
1) non spetta allo Stato, e per esso ad un atto del Ministero
dell'economia e delle finanze- Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato - Ispettorato generale per i rapporti finanziari con
l'Unione europea - a firma del Ragioniere generale dello Stato,
avviare il procedimento di rivalsa nei confronti della Regione Emilia
Romagna per l'inadempimento alle richieste della Commissione europea,
come rilevato e sanzionato dalla sentenza della Corte di giustizia
del 2 dicembre 2014, per insussistenza dei presupposti della rivalsa
e in particolare della responsabilità della Regione, quest'ultima
ritenuta sulla base di una erronea ed illegittima interpretazione
dell'art. 250 del decreto legislativo n. 152/2006 e di una erronea
lettura del riparto di competenze fra Stato e regioni in materia di
ambiente, come già contestato nei due precedenti conflitti di
attribuzione;
2) non spetta allo Stato, e per esso ad un atto del Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato, Ispettorato generale per i rapporti finanziari
con l'Unione europea - intimare al Presidente della Regione Emilia
Romagna il raggiungimento dell'intesa sulle procedure di recupero
degli importi anticipati dallo Stato, come previsto dall'art. 43,
comma 7, della citata legge n. 234/2012 e a voler concordare con
l'ente locale le modalità attraverso le quali provvedere al suddetto
reintegro, in assenza di certezza sull'an debeatur ed anzi in
presenza di una decisa contestazione su tale presupposto dell'azione
di rivalsa, in violazione delle procedure di leale collaborazione che
la Regione ha ripetutamente chiesto fossero attivate fin dal momento
della trasmissione della diffida del Presidente del Consiglio dei
ministri, a fronte, altresì, della incompetenza del Dipartimento
Ragioneria generale dello Stato a surrogare l'autorità politica,
Presidente Consiglio dei ministri, con la quale deve intercorrere il
rapporto con il Presidente della Regione, al fine della soluzione
condivisa degli adempimenti richiesti dagli organi comunitari;
3) che non spetta allo Stato, e per esso ad un atto del
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale per i rapporti
finanziari con l'Unione europea, in palese inversione del
procedimento di rivalsa, come delineato al comma 7 dell' art. 43 e,
quindi, in sua evidente violazione, nonchè in violazione del
procedimento di leale collaborazione, prefigurare conseguenze ed
effetti esecutivi, invero ascritti unicamente al «provvedimento del
Ministero dell'economia e delle finanze che costituisce titolo
esecutivo nei confronti dell'obbligato» come previsto dal comma 6;
4) in via subordinata, non spetta al Ministero dell'economia
e delle finanze agire per rivalsa nei confronti di Regione e Comune
in relazione al preteso mancato esercizio del potere sostitutivo, che
doveva essere attivato dallo Stato medesimo.
Unitamente al ricorso si depositano:
1) nota del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato
generale per i rapporti finanziari con l'Unione europea, a firma del
ragioniere generale, trasmessa tramite PEC in data 1° aprile 2016 al
Presidente della Regione Emilia Romagna e al sindaco del Comune di
San Giovanni in Persiceto - provvedimento impugnato;
2) sentenza Corte di giustizia del 2 dicembre 2014;
3) nota del 16 maggio 2016 di risposta del Presidente della
Regione Emilia Romagna al Ministero dell'economia e delle finanze
sulla impossibilità di addivenire all'intesa di cui all'art. 43,
comma 7 della legge n. 234/2012, con l'ente locale;
4) Richiesta di finanziamento per ultimare la bonifica del
sito Razzaboni a forma dell'assessore ambiente della Regione Emilia
Romagna in data 18 marzo 2016;
5) deliberazione della giunta regionale progr. n. 697 del 16
maggio 2016, di autorizzazione alla promozione del conflitto e di
conferimento del mandato;
6) Verbale del Cons. ordine avvocati BO del 30 maggio 2009,
di autorizzazione alla notifica tramite registro cronologico.
Bologna - Roma, 27 maggio 2016

prof. avv. Mastragostino - prof. avv. Giuffrè