1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 4-7-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 137 SENTENZA 9 maggio - 27 giugno 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni varie in materia di bilancio e contabilita' pubblica per il concorso degli Enti locali al contenimento della spesa (determinazione dell'ammontare delle riduzioni di spesa corrente per province e citta' metropolitane e modalita' del corrispondente versamento con riferimento agli anni 2017 e seguenti; condizioni per il riconoscimento di una quota del Fondo nazionale per il concorso dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale nelle Regioni a statuto ordinario; criteri di ripartizione e distribuzione di contributi ai comuni compresi nelle zone a rischio sismico per interventi di opere pubbliche per l'anno 2017) e di trasporto pubblico (procedure di scelta del contraente per i servizi di trasporto locale e regionale; articolazione, a cura degli enti affidanti, dei bacini di mobilita' in piu' lotti, oggetto di procedure di gara). - Decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo) - convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96 - artt. 16, commi 1 e 2, 39, 41-bis, 48, commi 4 e 6, lettera a). - (T-180137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 4-7-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 16, commi
1 e 2, 39, 41-bis, 48, commi 4 e 6, lettera a), del decreto-legge 24
aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria,
iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per
le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96,
promossi dalle Regioni Liguria, Toscana, Campania, Veneto, Lombardia
e Piemonte con ricorsi notificati i primi due il 3-7 agosto e il
21-24 agosto, il terzo spedito per la notificazione il 21 agosto, gli
altri notificati il 22-24 agosto, il 22 agosto e il 17-21 agosto
2017, depositati in cancelleria il 4, 23, 24 e 28 agosto 2017,
iscritti rispettivamente ai numeri 53 e da 57 a 61 del registro
ricorsi 2017 e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 36 e da 38 a 40, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2018 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Gabriele Pafundi per le Regioni Liguria e
Piemonte, Marcello Cecchetti per la Regione Toscana, Almerina Bove
per la Regione Campania, Ezio Zanon e Luigi Manzi per la Regione
Veneto, Maria Lucia Tamborino per la Regione Lombardia, Giovanna
Scollo per la Regione Piemonte e l'avvocato dello Stato Vincenzo
Nunziata per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 3-7 agosto 2017, depositato in
cancelleria il 4 agosto 2017 e iscritto al n. 53 reg. ric. 2017, la
Regione Liguria ha impugnato l'art. 39 del decreto-legge 24 aprile
2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative
a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone
colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96.
La norma impugnata, rubricata «Trasferimenti regionali a province
e città metropolitane per funzioni conferite», dispone quanto segue:
«1. Ai fini del coordinamento della finanza pubblica, per il
quadriennio 2017-2020, una quota del 20 per cento del fondo di cui
all'articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, è
riconosciuta a condizione che la regione entro il 30 giugno di
ciascun anno abbia certificato, in conformità alla legge regionale
di attuazione dell'Accordo sancito tra Stato e regioni in sede di
Conferenza unificata dell'11 settembre 2014, l'avvenuta erogazione a
ciascuna provincia e città metropolitana del rispettivo territorio
delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite. La
predetta certificazione è formalizzata tramite Intesa in Conferenza
unificata da raggiungere entro il 10 luglio di ciascun anno.
2. In caso di mancata Intesa, il riconoscimento in favore della
regione interessata del 20 per cento del fondo per il trasporto
pubblico locale di cui al comma 1 è deliberato dal Consiglio dei
Ministri su proposta del Dipartimento per gli Affari regionali».
1.1.- L'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 contrasterebbe in primo
luogo con l'art. 3 della Costituzione, per violazione dei principi di
proporzionalità e di ragionevolezza, non corrispondendo alle
dichiarate finalità di coordinamento della finanza pubblica.
La ricorrente osserva che la norma impugnata - destinando
l'erogazione della quota del 20 per cento del fondo nazionale per il
concorso dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, di cui
all'art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini, nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, solo a quelle
regioni che abbiano certificato entro il 30 giugno di ogni anno
l'avvenuta erogazione a province e città metropolitane delle risorse
per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite a seguito del
riordino istituzionale previsto dalla legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni) - perseguirebbe nei confronti delle
regioni finalità di tipo sanzionatorio non collegate a «criticità
interne al settore dei trasporti», in quanto la riduzione del 20 per
cento del fondo conseguirebbe alla mancata erogazione di risorse in
tutti gli ambiti in cui le regioni hanno conferito funzioni a
province e città metropolitane, come dimostrerebbe il riferimento
normativo alla legge regionale di attuazione dell'«Accordo ai sensi
del comma 91 dell'art. 1 della Legge n. 56/2014 tra Governo e
Regioni, sancito in Conferenza unificata, sentite le organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative, concernente l'individuazione
delle funzioni di cui al comma 89 dello stesso articolo», dell'11
settembre 2014, che concerne tutte le funzioni oggetto del riordino
istituzionale di cui alla legge n. 56 del 2014. Lo "sblocco" della
quota del 20 per cento, dunque, verrebbe fatto irragionevolmente
dipendere dalla soluzione di aspetti economici che trascendono
completamente il settore del trasporto pubblico locale, con il
risultato finale di impedire la programmazione, l'organizzazione, la
gestione e la soddisfazione dei fabbisogni in tale specifica materia.
L'irragionevolezza della previsione emergerebbe anche dal
contrasto con l'art. 27 dello stesso d.l. n. 50 del 2017, che
disciplina il riparto tra le regioni del fondo in questione. La
ricorrente richiama, in particolare, la lettera e) del comma 2 e il
comma 4 dell'art. 27, che così rispettivamente recitano: «in ogni
caso, al fine di garantire una ragionevole certezza delle risorse
finanziarie disponibili, il riparto derivante dall'attuazione delle
lettere da a) a d) non può determinare per ciascuna regione una
riduzione annua maggiore del cinque per cento rispetto alla quota
attribuita nell'anno precedente; ove l'importo complessivo del Fondo
nell'anno di riferimento sia inferiore a quello dell'anno precedente,
tale limite è rideterminato in misura proporzionale alla riduzione
del Fondo medesimo. Nel primo quinquennio di applicazione il riparto
non può determinare per ciascuna regione, una riduzione annua
maggiore del 10 per cento rispetto alle risorse trasferite nel 2015;
ove l'importo complessivo del Fondo nell'anno di riferimento sia
inferiore a quello del 2015, tale limite è rideterminato in misura
proporzionale alla riduzione del Fondo medesimo» (comma 2, lettera
e); e «[n]elle more dell'emanazione del decreto di cui all'alinea del
comma 2 [id est: il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, previa intesa con la Conferenza unificata, che deve
ripartire le risorse del fondo entro il 30 giugno di ogni anno]
[...], è ripartito, entro il 15 gennaio di ciascun anno, tra le
regioni, a titolo di anticipazione, l'ottanta per cento dello
stanziamento del Fondo. L'anticipazione è effettuata sulla base
delle percentuali attribuite a ciascuna regione l'anno precedente. Le
risorse erogate a titolo di anticipazione sono oggetto di
integrazione, di saldo o di compensazione con gli anni successivi. La
relativa erogazione alle regioni a statuto ordinario è disposta con
cadenza mensile» (comma 4).
Ad avviso della ricorrente, dalla lettura congiunta di tali
disposizioni e della norma impugnata consegue che le regioni
potrebbero beneficiare solo in apparenza di un'anticipazione pari
all'ottanta per cento del fondo, poichè l'anticipazione si
ridurrebbe in realtà a 64 punti percentuali (l'80 per cento dell'80
per cento).
1.2.- Sussisterebbe anche la violazione del principio di buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
In primo luogo, il riconoscimento della quota del 20 per cento
del fondo solo alle regioni che certifichino l'erogazione delle
risorse a province e città metropolitane differenzierebbe il
finanziamento del trasporto pubblico locale tra regione e regione,
abdicando all'imprescindibile necessità di assicurare in tutto il
territorio nazionale livelli omogenei di prestazione del servizio.
In secondo luogo, la norma impugnata produrrebbe effetti sulla
provvista destinata ai contratti di servizio in corso, esponendo le
pubbliche amministrazioni al rischio di contenziosi.
Infine, verrebbe meno la certezza delle risorse effettivamente
disponibili per il trasporto pubblico locale e, con essa, la
possibilità di programmare e di prestare il servizio, in quanto la
norma impugnata subordina la disponibilità della quota del 20 per
cento del fondo a eventi futuri e incerti quali la certificazione
delle erogazioni a province e città metropolitane e il
raggiungimento di un'intesa in settori di notevole vastità.
1.3.- L'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 violerebbe anche l'art.
117, terzo comma, Cost., in quanto non sarebbero rispettate le
condizioni che secondo la giurisprudenza costituzionale legittimano
lo Stato a dettare norme di principio in materia di coordinamento
della finanza pubblica.
Le disposizioni statali introduttive di restrizioni dei bilanci
regionali sarebbero ammissibili solo alla duplice condizione che
prevedano un limite complessivo alla spesa corrente e che abbiano il
carattere della transitorietà (è citata la sentenza n. 64 del
2016), mentre la norma impugnata imporrebbe una decurtazione puntuale
di una voce del bilancio regionale dedicata al trasporto pubblico
locale, senza garanzia di transitorietà e con il fine palese di «far
cassa».
1.4.- La prevista decurtazione del fondo statale violerebbe
altresì l'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto limiterebbe la
competenza esclusiva delle regioni in materia di trasporto pubblico
locale, e l'art. 119, primo comma, Cost., tagliando il relativo
finanziamento in modo arbitrario, senza collegamenti con le
necessità di programmazione e di gestione del servizio.
Infine, sarebbe violato il principio di leale collaborazione,
poichè il comma 2 dell'art. 39 introdurrebbe un potere sostitutivo
non conforme all'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), non prevedendo un
termine per provvedere, l'audizione dell'ente inadempiente e la
partecipazione del Presidente della Regione alla riunione del
Consiglio dei ministri che adotta i provvedimenti necessari.
1.5.- Con atto depositato in cancelleria il 12 settembre 2017 si
è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'infondatezza delle questioni promosse dalla Regione Liguria.
L'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 perseguirebbe chiari obiettivi
di coordinamento della finanza pubblica, in un'ottica attenta alle
esigenze finanziarie non soltanto delle regioni, ma anche delle
province e delle città metropolitane, nell'intento di indurre le
regioni inadempienti alla completa attuazione dell'Accordo sancito
l'11 settembre 2014 in sede di Conferenza unificata per l'erogazione
delle risorse necessarie allo svolgimento delle funzioni conferite a
province e città metropolitane ai sensi della legge n. 56 del 2014.
La previsione contestata non rappresenterebbe dunque uno
strumento sanzionatorio, dal momento che prevede un'intesa in sede di
Conferenza unificata, ma avrebbe il fine di stimolare le regioni
inadempienti a completare il processo di riordino delineato dalla
legge n. 56 del 2014, in presenza di «lacune e vuoti attuativi» a tre
anni dalla sua introduzione. Il mancato o parziale trasferimento di
risorse alle province e città metropolitane sarebbe stato più volte
lamentato da questi enti in sede di Conferenza, sicchè il Governo
avrebbe ritenuto di intervenire per risolvere le criticità derivanti
dalla mancata attuazione dell'Accordo richiamato, al fine di
coordinare e stimolare tutti i soggetti coinvolti.
L'asserito contrasto tra il contenuto della norma impugnata e
l'art. 27, commi 2 e 4, dello stesso d.l. n. 50 del 2017 non sarebbe
elemento sufficiente a fondare la questione di illegittimità
costituzionale, in quanto le previste modalità di concertazione e
coordinamento in sede di Conferenza unificata consentirebbero «di
individuare un percorso ragionevole e condiviso, al termine del quale
sancire una intesa, per risolvere eventuali incertezze applicative e
dubbi interpretativi sul primo periodo di applicazione delle norme in
esame».
A conferma dell'assunto, l'Avvocatura rileva che l'iter
procedimentale diretto a raggiungere l'intesa prevista dall'art. 39
del d.l. n. 50 del 2015 avrebbe già segnato importanti punti di
convergenza e consenso, formalizzati nella seduta della Conferenza
unificata del 3 agosto 2017 (dove sarebbero state condivise, a
seguito di apposite riunioni tecniche, «una tabella-tipo contenente i
dati e le informazioni che ciascuna regione dovrà fornire e una nota
metodologica volta a chiarire gli impegni delle parti e le procedure
necessarie per pervenire all'intesa»), così da far ritenere
infondato il rischio, paventato dalla ricorrente, che sia
pregiudicata la chiusura dei bilanci regionali, essendo prevedibile
il raggiungimento dell'intesa all'esito della successiva seduta della
Conferenza unificata fissata il 21 settembre 2017.
La norma impugnata interverrebbe dunque per assicurare il buon
andamento dell'azione amministrativa ex art. 97 Cost., introducendo
un meccanismo di verifica e di certificazione degli impegni assunti
dalle regioni con l'Accordo dell'11 settembre 2014, così da
garantire e rendere effettivo anche per le pubbliche amministrazioni
il principio pacta sunt servanda. Sulle presunte incertezze delle
risorse effettivamente disponibili per il trasporto pubblico locale,
lamentate dalla ricorrente, dovrebbero comunque prevalere le analoghe
e più rilevanti incertezze sulle risorse non ancora ricevute da
province e città metropolitane per svolgere le funzioni a esse
conferite secondo quanto convenuto nel richiamato Accordo, atteso il
lungo lasso di tempo trascorso dalla sua sottoscrizione.
Quanto all'asserita violazione dell'art. 117 Cost., la norma
impugnata non interverrebbe «nell'ambito delle attribuzioni normative
regionali» e non entrerebbe nel merito delle leggi regionali emanate
in attuazione dell'Accordo dell'11 settembre 2014, limitandosi a
disciplinare le modalità di verifica di quanto disposto dalle
medesime leggi regionali. Essa avrebbe altresì carattere provvisorio
e non permanente, operando solo nel periodo 2017-2020.
Infine, la norma impugnata non contrasterebbe con il meccanismo
di finanziamento delineato dall'art. 119 Cost., in quanto l'eventuale
decurtazione delle risorse provenienti dal fondo nazionale per il
concorso dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale non
sarebbe arbitraria, ma deriverebbe dalla certificazione delle risorse
assegnate a province e città metropolitane, svolta attraverso un
confronto con tutte le amministrazioni interessate sulla base dei
dati e delle informazioni forniti dalle stesse regioni.
2.- Con ricorso notificato il 21-24 agosto 2017, depositato in
cancelleria il 23 agosto 2017 e iscritto al n. 57 reg. ric. 2017, la
Regione Toscana ha impugnato gli artt. 16, commi 1 e 2, 39 e 48,
commi 4 e 6, lettera a), del d.l. n. 50 del 2017.
2.1.- Il comma 1 dell'art. 16 modifica l'art. 1, comma 418, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2015)», che prevede una riduzione della spesa corrente
delle province e delle città metropolitane - di 1.000 milioni di
euro per l'anno 2015, di 2.000 milioni di euro per l'anno 2016 e di
3.000 milioni di euro a decorrere dall'anno 2017 - e un
corrispondente versamento da parte di ciascuna provincia e città
metropolitana ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello
Stato. L'art. 16, comma 1, dispone che «[...] il terzo periodo [del
comma 418] è sostituito dal seguente: "Fermo restando per ciascun
ente il versamento relativo all'anno 2015, l'incremento di 900
milioni di euro per l'anno 2016 e l'ulteriore incremento di 900
milioni di euro a decorrere dal 2017 a carico degli enti appartenenti
alle regioni a statuto ordinario sono ripartiti per 650 milioni di
euro a carico delle province e per 250 milioni di euro a carico delle
città metropolitane."». L'art. 16, comma 2, stabilisce poi che
«[p]er gli anni 2017 e seguenti l'ammontare della riduzione della
spesa corrente che ciascuna provincia e città metropolitana deve
conseguire e del corrispondente versamento, ai sensi dell'articolo 1,
comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, è stabilito negli
importi indicati nella tabella 1 allegata al presente decreto».
La Regione rileva che, in base alla sentenza di questa Corte n.
205 del 2016, il comma 418 dovrebbe essere inteso nel senso che le
risorse versate allo Stato - e connesse al riordino delle funzioni
non fondamentali delle province e delle città metropolitane,
previsto dalla legge n. 56 del 2014 - devono essere riassegnate agli
enti subentranti nell'esercizio di tali funzioni. Tale vincolo di
destinazione risulterebbe anche dall'art. 1, comma 97, lettera b)
della legge n. 56 del 2014. La ricorrente riferisce che, in Toscana,
la stessa Regione è subentrata nell'esercizio di diverse funzioni
(indicate nel ricorso) delle province e della Città metropolitana di
Firenze, ai sensi della legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n.
22, recante «Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della
legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane,
sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle
leggi regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014», e
osserva che l'esercizio di tali funzioni richiederebbe risorse
aggiuntive, richieste dalla Regione ma non assegnate dallo Stato.
L'art. 16, commi 1 e 2, del d.l. n. 50 del 2017, omettendo di
riassegnare alle regioni e ai comuni subentranti - in attuazione
della citata sentenza n. 205 - le risorse sottratte alle province e
alle città metropolitane, violerebbe l'art. 119, primo, secondo,
terzo e quarto comma Cost. In particolare, il quarto comma dell'art.
119 Cost., in base al quale «[l]e risorse derivanti dalle fonti di
cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle
Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite», sarebbe violato dalle norme
impugnate, che non permetterebbero alle regioni di disporre delle
risorse necessarie per lo svolgimento delle loro funzioni.
2.2.- La Regione Toscana impugna anche l'art. 39 del d.l. n. 50
del 2017, per violazione degli artt. 97, 117, quarto comma, e 119
Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
I motivi dell'impugnazione sono sostanzialmente analoghi a quelli
dedotti dalla Regione Liguria nel giudizio relativo al ricorso
iscritto al registro ricorsi n. 53 del 2017.
Il buon andamento dell'azione amministrativa sarebbe compromesso
dall'incidenza della norma sulla possibilità della regione di
esercitare correttamente le funzioni connesse al trasporto pubblico
locale, per carenza delle risorse finanziarie necessarie, sicchè
l'eventuale inadempienza regionale nel finanziare le province si
riverserebbe, in modo del tutto illogico, sulle aziende che
gestiscono il trasporto pubblico locale e quindi, alla fine, sulla
collettività.
La sanzione prevista dall'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017
limiterebbe le competenze in materia di trasporto pubblico locale
attribuite alle regioni in via esclusiva dall'art. 117, quarto comma,
Cost. e contrasterebbe con il meccanismo di finanziamento delle
funzioni delineato dall'art. 119, primo, secondo, terzo e quarto
comma, Cost., tagliando il finanziamento del trasporto pubblico
locale in modo arbitrario. La violazione dell'art. 119 Cost.
rileverebbe sotto un ulteriore profilo, derivante dalla mancata
erogazione statale delle risorse connesse al subentro delle regioni
nelle funzioni non fondamentali delle province, oggetto del riordino
disposto dalla legge n. 56 del 2014. Richiamando la sentenza n. 205
del 2016, la ricorrente osserva che lo Stato non potrebbe penalizzare
le regioni con un altro taglio, dovendo esso prima assicurare la
disponibilità delle risorse destinate al finanziamento delle
funzioni riassegnate ad altri enti in attuazione delle legge n. 56
del 2014, salvo poi procedere alla decurtazione qualora le regioni,
per inadempimento imputabile, non erogassero le risorse necessarie
per l'esercizio delle funzioni non fondamentali da esse conferite
alle province.
Infine, la norma impugnata introdurrebbe un potere sostitutivo
del Governo, senza rispettare le garanzie procedurali previste
dall'art. 8 della legge n. 131 del 2003.
2.3.- La Regione Toscana censura altresì l'art. 48, commi 4 e 6,
lettera a), del d.l. n. 50 del 2017.
Il comma 4 dispone: «Ai fini dello svolgimento delle procedure di
scelta del contraente per i servizi di trasporto locale e regionale,
gli enti affidanti, con l'obiettivo di promuovere la più ampia
partecipazione alle medesime, articolano i bacini di mobilità in
più lotti, oggetto di procedure di gara e di contratti di servizio,
tenuto conto delle caratteristiche della domanda e salvo eccezioni
motivate da economie di scala proprie di ciascuna modalità e da
altre ragioni di efficienza economica, nonchè relative alla
specificità territoriale dell'area soggetta alle disposizioni di cui
alla legge 16 aprile 1973, n. 171 e successive modificazioni. Tali
eccezioni sono disciplinate con delibera dell'Autorità di
regolazione dei trasporti, ai sensi dell'articolo 37, comma 2,
lettera f) del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, come modificato
dal comma 6, lettera a), del presente articolo. Per quanto riguarda i
servizi ferroviari l'Autorità può prevedere eccezioni relative
anche a lotti comprendenti territori appartenenti a più Regioni,
previa intesa tra le regioni interessate».
Il comma 6, lettera a), recita: «All'articolo 37 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre [2011], n. 214, sono apportate le seguenti
modificazioni: a) al comma 2, lettera f) sono anteposte le seguenti
parole: "a definire i criteri per la determinazione delle eccezioni
al principio della minore estensione territoriale dei lotti di gara
rispetto ai bacini di pianificazione, tenendo conto della domanda
effettiva e di quella potenziale, delle economie di scala e di
integrazione tra servizi, di eventuali altri criteri determinati
dalla normativa vigente, nonche'"».
Le citate disposizioni sarebbero lesive delle attribuzioni
regionali per vari motivi.
In primo luogo, non sussisterebbero i presupposti richiesti
dall'art. 77, secondo comma, Cost., per la decretazione d'urgenza,
sia perchè le misure introdotte per l'organizzazione e la gestione
del trasporto pubblico locale non dovrebbero fare fronte a
circostanze accidentali ed eccezionali, sia perchè i contenuti
normativi del decreto-legge sarebbero privi di omogeneità. Secondo
la ricorrente, inoltre, il Governo avrebbe adombrato che il
decreto-legge sarebbe stato impiegato, in difetto dei suoi
presupposti, al fine di sottrarre la materia all'intesa con le
regioni. Ai fini della ridondanza, viene precisato che l'oggetto
della disciplina qui contestata inciderebbe sulle attribuzioni
regionali in materia di trasporto pubblico locale, con l'effetto di
vanificare l'art. 84 della legge della Regione Toscana 29 dicembre
2010, n. 65 (Legge finanziaria per l'anno 2011), che ha istituito il
lotto unico regionale come ambito territoriale ottimale.
Sotto altro profilo, viene dedotta la violazione della potestà
legislativa residuale in materia di organizzazione del servizio di
trasporto pubblico locale, ex art. 117, quarto comma, Cost., poichè
le regioni verrebbero private della possibilità di decidere come
organizzare il servizio di trasporto e il livello ottimale di
gestione. Viene rilevato sul punto che non esisterebbe un modello di
ambito territoriale adatto per tutti i contesti regionali, dovendosi
invece verificare caso per caso le esigenze del territorio. Proprio
per questo la dimensione del lotto dovrebbe rimanere una scelta
discrezionale dell'ente di governo e non potrebbe essere imposta per
norma statale.
Specularmente, si deduce anche la violazione dell'art. 117,
secondo comma, Cost., in quanto non sarebbe invocabile la potestà
legislativa dello Stato in materia di tutela della concorrenza.
L'articolazione del bacino in più lotti non garantirebbe affatto
maggiore efficienza e concorrenza, e la fondatezza di tale assunto
sarebbe avvalorata dall'art. 51 del decreto legislativo 18 aprile
2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), il quale affida alla
singola stazione appaltante la scelta della deroga rispetto alla
suddivisione dell'appalto in più lotti, con l'onere di motivarla
(così disporrebbe anche il "considerando" n. 78 della direttiva
2014/24/UE, del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio
2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE).
L'imposizione della pluralità di lotti determinerebbe anzi una
lievitazione degli oneri economici per la stazione appaltante, in
aperta antitesi quindi con la logica della razionalizzazione e della
semplificazione dei processi di acquisto e fornitura di beni e
servizi. L'obbligatoria suddivisione in più lotti non permetterebbe
inoltre di ridurre gli squilibri tra le diverse zone territoriali
all'interno della Regione, compensando le più redditizie con quelle
che lo sono meno.
Da ultimo, secondo la ricorrente sarebbe violato il principio di
leale collaborazione sotto due differenti profili: da un lato, la
disciplina avrebbe dovuto essere emanata d'intesa con le regioni,
come sancito dalla sentenza n. 251 del 2016; dall'altro, il compito
di definire le deroghe alla regola della obbligatoria suddivisione
dei bacini di mobilità in più lotti ai fini della gara verrebbe
affidato in via esclusiva all'Autorità di regolazione dei trasporti,
senza alcun coinvolgimento delle regioni, pur essendo queste ultime
titolari della potestà in materia di trasporto e in grado di offrire
importanti elementi conoscitivi del territorio ai fini
dell'articolazione delle gare.
2.4.- Con atto depositato in cancelleria il 29 settembre 2017 si
è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'infondatezza delle questioni promosse dalla Regione Toscana.
2.4.1.- In relazione all'art. 16, commi 1 e 2, il resistente
osserva che, secondo la giurisprudenza costituzionale, le regioni che
lamentano la violazione dell'art. 119, quarto comma, Cost.,
dovrebbero provare l'impossibilità di esercizio delle funzioni di
loro spettanza, mentre la Regione Toscana non avrebbe soddisfatto
tale onere probatorio.
Inoltre, la difesa erariale rileva che lo Stato ha competenza
esclusiva in materia di contabilità (art. 117, secondo comma,
lettera e, Cost.), per cui potrebbe «stabilire autonomamente con
quali provvedimenti sancire l'attribuzione di risorse e l'istituzione
di fondi, considerato, peraltro, che la [...] sentenza n. 205 del
2016 non ha sancito nel dispositivo l'illegittimità costituzionale
della norma impugnata e il correlato obbligo del Legislatore a
provvedere». Il resistente rileva poi che «allo stato non è
ipotizzabile la retrocessione integrale delle somme previste dal
comma 418 della legge n. 190 del 2014 alle Regioni e ai Comuni
eventualmente destinatari delle funzioni non fondamentali»: «[p]er la
determinazione delle risorse eventualmente e potenzialmente
trasferibili occorre, in primo luogo, procedere all'effettiva
determinazione dell'ammontare di risorse necessarie per lo
svolgimento delle funzioni fondamentali».
Ancora, secondo l'Avvocatura, per stabilire le risorse da
destinare agli enti subentranti occorrerebbe tener conto: «a) degli
effetti di risparmio connessi all'attuazione dei commi 421 e seguenti
del citato art. 1 della legge n. 190 del 2014 [...]; b) dei risparmi
derivanti dall'efficientamento delle province e delle città
metropolitane; c) dei diversi interventi legislativi finalizzati ad
assicurare contributi a favore dei predetti enti a parziale ristoro
dei versamenti connessi al comma 418».
Inoltre, il resistente osserva che la legge reg. Toscana n. 22
del 2015 ha disposto che le entrate extratributarie connesse alle
funzioni non fondamentali siano acquisite al bilancio regionale, con
la conseguenza che, «non potendosi ipotizzare che la Regione Toscana
abbia adottato una legge priva della necessaria copertura finanziaria
[...] occorre presupporre [...] che il gettito derivante dalle
entrate extra-tributarie sia tale da coprire gli oneri per
l'esercizio delle funzioni non fondamentali».
La difesa erariale osserva poi che le somme versate dalle
province allo Stato derivano dalla riduzione della spesa corrente:
dunque, i risparmi in questione farebbero parte della manovra
complessiva di contenimento della finanza pubblica e non potrebbero
essere destinati a finanziare gli enti subentranti nell'esercizio
delle funzioni non fondamentali.
Infine, l'Avvocatura rileva che parte delle funzioni passate
dalle province alla Regione erano state trasferite alle regioni,
assieme ai mezzi necessari per il loro svolgimento, in virtù del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), e che poi
la Regione Toscana ha delegato tali funzioni agli enti locali,
dotandoli delle necessarie risorse. Dunque, le funzioni non
fondamentali da finanziare dovrebbero essere diverse da tali funzioni
delegate, «alle quali già occorre che corrispondano specifici e
congrui finanziamenti da parte delle medesime regioni».
2.4.2.- Quanto all'impugnazione dell'art. 39 del d.l. n. 50 del
2017, il Presidente del Consiglio dei ministri deduce, in primo
luogo, la genericità dei rilievi svolti dalla ricorrente, in quanto
non sarebbe dimostrato l'effetto negativo dell'applicazione della
norma sulla prestazione del servizio di trasporto pubblico locale.
In secondo luogo, la norma impugnata assolverebbe a una funzione
di coordinamento della finanza pubblica, il cui esercizio da parte
dello Stato non è impedito dall'incidenza dell'intervento in un
ambito materiale rimesso alla potestà legislativa residuale delle
regioni, e risponderebbe al compito di assicurare uno standard
omogeneo nella fruizione del servizio a livello nazionale,
subordinando il trasferimento automatico di una quota del concorso
statale all'accertamento, tramite intesa, dell'avvenuta erogazione da
parte delle regioni alle province e città metropolitane. L'eventuale
impatto della disciplina sull'autonomia finanziaria e organizzativa
regionale costituirebbe dunque una mera circostanza di fatto, non
incidente sul piano della legittimità costituzionale.
Il fondo in questione risponderebbe all'esigenza di assicurare un
livello uniforme di godimento dei diritti tutelati dalla
Costituzione, sicchè sarebbe giustificato un meccanismo di verifica
dell'effettiva erogazione delle risorse ai destinatari, senza che sia
prevista una verifica anche della specifica destinazione dei
trasferimenti.
Sarebbe infondata anche la dedotta violazione del principio di
leale collaborazione, poichè la norma non disciplinerebbe una forma
di esercizio del potere sostitutivo dello Stato in attribuzioni
proprie delle regioni, ma introdurrebbe una garanzia di effettività
del sostegno che si è inteso assicurare al settore.
Nel resto, l'Avvocatura ripropone gli argomenti difensivi svolti
nel giudizio reg. ric. n. 53 del 2017 e riportati al punto 1.5.
2.4.3.- In relazione all'art. 48, commi 4 e 6, lettera a), il
Presidente del Consiglio dei ministri replica quanto segue.
La censura incentrata sulla violazione dell'art. 77 Cost. - oltre
che generica - sarebbe infondata. Il titolo del decreto-legge e il
suo preambolo fanno riferimento alla straordinaria necessità e
urgenza di introdurre misure finanziarie e per il contenimento della
spesa pubblica, strumenti volti a consentire, in favore degli enti
territoriali, una migliore perequazione delle risorse e la
programmazione di nuovi o maggiori investimenti, favorendo così la
crescita economica del Paese. Viene altresì sottolineato come il
Titolo IV (Misure urgenti per rilancio economico e sociale) contenga
ben undici articoli in materia di «misure nel settore dei trasporti e
delle infrastrutture», sicchè non si potrebbe sostenere che la norma
impugnata sia dissonante rispetto al contenuto ed alla materia del
decreto-legge. Quanto esposto avrebbe valore assorbente anche con
riferimento alla denunciata violazione del principio di leale
collaborazione, considerato che la celerità con cui il decreto-legge
deve essere adottato escluderebbe la necessità del previo
coinvolgimento delle regioni nella sua formulazione (sono citate le
sentenze n. 298 del 2009, n. 371 e n. 159 del 2008).
La questione sarebbe infondata anche con riferimento alla
denunciata violazione dell'art. 117 Cost. La norma in contestazione
detta disposizioni per la promozione della concorrenza e, nel
dichiarato obiettivo di promuovere la partecipazione alle gare,
prevede che i bacini di mobilità siano articolati in più lotti,
salve eccezioni da individuare sulla base di criteri stabiliti
dall'Autorità di regolazione dei trasporti. Le funzioni attribuite a
quest'ultima non assorbirebbero le competenze spettanti alle
amministrazioni regionali in materia di trasporto pubblico locale
(cui continuerebbe a spettare l'articolazione dei bacini d'utenza in
più lotti), bensì le presupporrebbero e supporterebbero. In ogni
caso, è sottolineata anche qui la genericità della prospettazione,
che si limiterebbe a petizioni di principio sull'opportunità che la
definizione della dimensione dei lotti di gara sia rimessa agli enti
territoriali per una migliore organizzazione del servizio.
Non sussisterebbe la dedotta violazione del principio di leale
collaborazione, il quale non opererebbe quando lo Stato esercita la
propria competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della
concorrenza.
3.- Con ricorso spedito per la notificazione il 21 agosto 2017,
depositato in cancelleria il 24 agosto 2017 e iscritto al n. 58 reg.
ric. 2017, anche la Regione Campania ha impugnato l'art. 39 del d.l.
n. 50 del 2017.
Tale disposizione, nella parte in cui subordina il riconoscimento
della quota del 20 per cento del fondo nazionale trasporti
all'erogazione delle risorse necessarie per l'esercizio delle
funzioni conferite a province e città metropolitane in attuazione
della legge n. 56 del 2014, imporrebbe alle regioni un indebito
vincolo alla spesa per i servizi e per gli altri interventi in
materia di trasporto attraverso la sottrazione, potenzialmente a
titolo definitivo, delle relative risorse nella misura indicata. Ne
conseguirebbe la violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e
119, primo comma, Cost., per l'eccesso della norma dai limiti propri
dei principi di coordinamento della finanza pubblica, che impedirebbe
alle regioni di esercitare la propria autonomia finanziaria e di
spesa.
Ad avviso della ricorrente, trattandosi di una previsione che
incide sul mancato trasferimento delle risorse destinate a una
specifica spesa, si dovrebbe ritenere applicabile il costante
orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui la
disciplina di principio dei vincoli finanziari è compatibile con
l'autonomia delle regioni solo se stabilisce un limite complessivo di
intervento avente a oggetto l'entità del disavanzo di parte corrente
o i fattori di crescita di spesa corrente, lasciando alle regioni
stesse piena autonomia e libertà di allocazione delle risorse fra i
diversi ambiti e obiettivi di spesa.
La violazione dei parametri indicati sarebbe tanto più grave, in
quanto la norma impugnata collegherebbe alla mancata certificazione
dell'erogazione entro il 30 giugno di ciascun anno la definitiva
sottrazione alla regione interessata della quota del 20 per cento di
sua competenza, ponendo in essere un'illegittima riserva allo Stato
delle entrate di competenza delle regioni in luogo del mero
accantonamento di poste attive conservate nella titolarità delle
regioni.
Sussisterebbe altresì la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.,
per irragionevolezza, per difetto di proporzionalità e per mancanza
di corrispondenza logica rispetto alle dichiarate finalità di
coordinamento della finanza pubblica, con ridondanza «anche in
termini di contrasto con la disposizione di cui all'art. 119, comma 4
della Costituzione». La norma impugnata interferirebbe con
l'esercizio delle funzioni regionali connesse all'erogazione del
fondamentale servizio di trasporto pubblico locale, introducendo una
condizione e prevedendo un procedimento ad hoc sottratto al "governo"
della regione, alla cui definizione è subordinato il riconoscimento
delle risorse necessarie nella specifica materia, in contrasto con
l'imprescindibile necessità di assicurare livelli di omogeneità
nella prestazione del servizio su tutto il territorio nazionale.
Gli stessi parametri sarebbero violati anche sotto il profilo
concernente il procedimento di formalizzazione mediante intesa in
sede di Conferenza unificata. Esso condurrebbe al differimento del
termine per la certificazione e modificherebbe la natura di
quest'ultima da atto dichiarativo ad atto di volizione, demandando
l'eventuale erogazione della quota, in mancanza di intesa, alla
competenza del Consiglio dei ministri senza prevedere termini e
presupposti della relativa deliberazione. Il legislatore statale
avrebbe così delineato un meccanismo irrispettoso dell'assetto delle
competenze, erroneo sotto l'aspetto «della qualificazione degli atti
prescritti e del relativo perfezionamento», nonchè farraginoso e
incerto nei tempi, con evidenti riflessi sulla gestione delle risorse
e sull'erogazione dei servizi di trasporto pubblico locale di
competenza delle regioni, in evidente distonia con le previsioni
dell'art. 27 dello stesso d.l. n. 50 del 2017. Ne conseguirebbe
un'alea «indebita e ingiustificata», collegata ad adempimenti
estranei al settore dei trasporti, che esporrebbe le regioni al
concreto rischio di non conseguire l'apporto finanziario e la
liquidità necessari a coprire il fabbisogno minimo di mobilità, con
effetti gravissimi sull'efficacia della programmazione del servizio,
sul piano occupazionale e più in generale sull'economia del settore.
La norma impugnata contrasterebbe infine con il principio di
leale collaborazione e dell'intesa (sono evocati gli artt. 114, primo
e secondo comma, 118, primo e secondo comma, e 120, secondo comma,
Cost.), in quanto si tradurrebbe in un intralcio alla gestione
regionale delle risorse e delle competenze in materia di trasporto
pubblico locale, prevedendo un incerto meccanismo sostitutivo nelle
attribuzioni regionali, non conforme all'art. 8 della legge n. 131
del 2003.
3.1.- Con atto depositato in cancelleria il 27 settembre 2017 si
è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'infondatezza delle questioni, sulla base di difese analoghe a
quelle svolte nel giudizio relativo al ricorso iscritto al registro
ricorsi n. 53 del 2017, riportate al punto 1.5.
4.- Con ricorso notificato il 22-24 agosto 2017, depositato in
cancelleria il 24 agosto 2017 e iscritto al n. 59 reg. ric. 2017, la
Regione Veneto ha impugnato gli artt. 39 e 41-bis del d.l. n. 50 del
2017.
4.1- L'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 violerebbe gli artt. 3,
97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., oltre al principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.
In primo luogo, la norma impugnata sarebbe irragionevole e quindi
lesiva degli artt. 3 e 97 Cost., in quanto idonea a pregiudicare in
concreto il buon andamento dell'azione amministrativa e il
soddisfacimento degli interessi pubblici sottesi ad esso, con
ridondanza «in una lesione [...] delle competenze regionali in
materia di trasporto pubblico locale, ascrivibile alla potestà
legislativa regionale residuale ai sensi dell'art. 117, comma 4,
Cost.».
La sanzione in essa prevista, assimilabile a una astreinte,
consistente nella decurtazione di una quota del fondo nazionale per
il concorso dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale,
deriverebbe dall'inadempimento della regione, incolpevole o meno,
nell'erogazione di risorse destinate alle funzioni non fondamentali
delle province. Il legislatore avrebbe dunque messo irragionevolmente
in relazione due "poste" funzionali «del tutto incommensurabili»,
senza compiere la necessaria opera di bilanciamento tra gli interessi
sottesi alle diverse situazioni coinvolte. Il servizio di trasporto
pubblico locale rappresenterebbe, infatti, un servizio pubblico
fondamentale, non comprimibile in ragione della mancata erogazione
del finanziamento delle funzioni non fondamentali delle province, il
cui rilievo non secondario, nel quadro del soddisfacimento degli
interessi pubblici affidati alle cure degli enti locali, dovrebbe
essere tutelato mediante meccanismi idonei ad assicurarne il
sovvenzionamento senza pregiudizio diretto di altri interessi
pubblici di primaria importanza. La sottrazione di risorse statali ad
altre funzioni fondamentali costituirebbe pertanto un sistema
coercitivo insoddisfacente e incongruo, operante in danno degli
interessi della collettività, che potrebbero risultare doppiamente
compromessi da una disposizione sanzionatoria come quella impugnata.
La sanzione sarebbe viziata anche da assenza di proporzionalità,
in quanto la decurtazione del 20 per cento provocherebbe, prendendo
come valore di riferimento la quota del fondo assegnata alla Regione
Veneto nel 2017 (pari a 395.993.123,16 euro), l'impossibilità per la
ricorrente di finanziare i servizi automobilistici e di navigazione
lagunare per un quadrimestre, mentre dovrebbe garantire comunque il
trasporto ferroviario locale, con rilevantissimi effetti in danno dei
cittadini.
La prevista decurtazione del 20 per cento, pari al doppio della
riduzione massima consentita dall'art. 27 dello stesso d.l. n. 50 del
2017, impedirebbe inoltre di garantire la ragionevole certezza delle
risorse finanziarie disponibili, tradendo la doverosa cooperazione
tra Stato e regioni nell'interesse superiore del cittadino e
ponendosi così in contrasto con la Costituzione (è citata la
sentenza n. 169 del 2017 in tema di servizio sanitario).
L'irragionevolezza della norma impugnata deriverebbe altresì dal
meccanismo di accertamento-verificazione delineato in concreto dal
legislatore, in quanto lo strumento dell'intesa in sede di Conferenza
unificata, dove le altre regioni non sembrano avere alcun ruolo in
relazione all'inadempimento di una di esse, costituirebbe un inutile
aggravio dell'iter procedimentale.
Sussisterebbe anche la lesione dell'autonomia legislativa,
amministrativa e finanziaria delle regioni in materia di trasporto
pubblico locale ex artt. 118 e 119 Cost. Essa sarebbe compressa da un
regime sanzionatorio vessatorio e irragionevole, in grado di alterare
la libertà di scelta politica delle regioni, senza che sia possibile
invocare la competenza statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica.
A dimostrazione della concreta lesività della norma impugnata,
la Regione Veneto invoca a sua volta il mancato trasferimento statale
delle risorse connesse al subentro delle regioni nelle funzioni non
fondamentali delle province, oggetto del riordino disposto dalla
legge n. 56 del 2014. A questo proposito richiama la sentenza n. 205
del 2016 e una nota della Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome del 6 luglio 2017, da cui emergerebbe che le regioni hanno
colmato direttamente, con strumenti di emergenza e contingenti,
l'insufficiente finanziamento delle funzioni provinciali
fondamentali. Ad avviso della ricorrente, prevedere in un tale
contesto economico-finanziario un sistema sanzionatorio gravoso e
sproporzionato in relazione a un fatto di inadempimento dipendente
dall'omessa erogazione di risorse dallo Stato alle regioni sarebbe
ingiusto, prim'ancora che irragionevole, in quanto si sanzionerebbe
così un comportamento incolpevole.
L'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 violerebbe anche il principio
di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., là dove, al comma
2, non prevede che in caso di mancata "ratifica" della certificazione
da parte della Conferenza unificata il Consiglio dei ministri
provveda in contraddittorio con il Presidente della Regione
interessata e sulla base di criteri predeterminati in sede di
conferenza intergovernativa. La mancanza di tali criteri potrebbe
determinare ingiustificate disparità di trattamento trasmodanti in
arbitrio, con ulteriore lesione degli artt. 3, 97, 117, terzo e
quarto comma, 118 e 119 Cost., per l'ingiustificata compressione e
menomazione dell'autonomia regionale che ne deriverebbe.
La norma impugnata sarebbe inoltre direttamente lesiva
dell'autonomia finanziaria e, di conseguenza, dell'autonomia
amministrativa delle regioni ex artt. 119 e 118 Cost., nonchè in
generale della loro autonomia politica ex art. 114 Cost., in quanto
il previsto regime sanzionatorio priverebbe le regioni della
possibilità di perseguire i fini di interesse pubblico affidati alle
loro cure e di orientare liberamente le proprie scelte politiche. Al
riguardo, la ricorrente si diffonde sull'insufficienza del margine
residuale delle risorse disponibili, sulla base della legge regionale
di bilancio 2017, per garantire il trasporto pubblico locale a
seguito della decurtazione sanzionatoria del fondo statale,
osservando che dovrebbero essere "distratte" voci di spesa già
autorizzate dalla legge di bilancio per azioni di grande valenza
socio-economica (interventi di prevenzione, soccorso e pronto
intervento per calamità naturali; misure per la prevenzione e la
riduzione del rischio idraulico e idrogeologico; attività connesse
alla pianificazione di interventi in materia ambientale; azioni a
favore delle forme di esercizio associato di funzioni e servizi
comunali e delle fusioni di comuni; interventi per garantire la
parità scolastica a favore delle famiglie degli alunni frequentanti
il sistema scolastico di istruzione), ma non ancora impegnate.
4.2.- L'art. 41-bis del d.l. n. 50 del 2017, nel testo vigente al
momento del ricorso, stabiliva al comma 1 quanto segue: «[a]l fine di
favorire gli investimenti, per il triennio 2017-2019, sono assegnati
ai comuni, compresi, alla data di presentazione della richiesta di
cui al comma 2, nelle zone a rischio sismico 1 ai sensi
dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri n. 3519 del
28 aprile 2006, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 108 dell'11
maggio 2006, contributi soggetti a rendicontazione a copertura delle
spese di progettazione definitiva ed esecutiva, relativa ad
interventi di opere pubbliche, nel limite di 5 milioni di euro per
l'anno 2017, di 15 milioni di euro per l'anno 2018 e di 20 milioni di
euro per l'anno 2019» (successivamente l'art. 41-bis è stato
modificato dal decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148, recante
«Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze
indifferibili», convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre
2017, n. 172). Il comma 2 dell'art. 41-bis regolava la richiesta di
contributo rivolta dai comuni al Ministero dell'interno e il comma 3
disciplinava l'assegnazione del contributo, di competenza del
Ministero dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e
delle finanze.
Secondo la ricorrente, la norma istituisce un fondo a favore dei
comuni situati in zona sismica e il riferimento agli immobili
pubblici e la preminente finalità di adeguamento sismico dovrebbero
indurre a collocare l'art. 41-bis nelle materie «governo del
territorio» e «protezione civile». La Regione ricorda che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, sarebbero preclusi interventi
finanziari statali a destinazione vincolata a favore dei comuni, per
i normali compiti di questi ultimi, al di fuori delle materie di
competenza statale o dei casi di cui all'art. 119, quinto comma,
Cost. (sono richiamate le sentenze n. 16 del 2004 e n. 189 del 2015).
La norma impugnata contemplerebbe un fondo privo dei presupposti
considerati necessari dalla Corte costituzionale per la sua
legittimita': infatti, essa perseguirebbe una finalità (di favorire
gli investimenti) diversa da quelle di perequazione e garanzia
indicate nell'art. 119, quinto comma, Cost.; inoltre i contributi in
questione sarebbero volti a finanziare una «segmento della
complessiva realizzazione di interventi e opere pubbliche già
programmati nell'esercizio delle ordinarie competenze degli enti
locali», per cui si ricadrebbe nell'ambito dei normali compiti ad
essi spettanti.
Secondo la ricorrente, anche qualora si ritenesse che la norma
prevede «interventi speciali» ai sensi dell'art. 119, quinto comma,
Cost., essa sarebbe incostituzionale in quanto non assegna alle
regioni «compiti di programmazione e di riparto dei fondi all'interno
del proprio territorio», come sarebbe richiesto dalla giurisprudenza
costituzionale. L'art. 41-bis, infatti, non contemplerebbe alcun
intervento delle regioni e dei comuni, «nè istruttorio nè decisorio
nè programmatorio», violando il principio di leale collaborazione e
l'art. 119, quinto comma, Cost. e ledendo l'autonomia legislativa e
amministrativa regionale in materia di «governo del territorio» e
«protezione civile».
Inoltre, la «mancata previsione di ogni apporto partecipativo da
parte delle Regioni» determinerebbe la violazione del principio di
leale collaborazione: l'art. 41-bis potrebbe essere «ricondotto a
legittimità unicamente prevedendo l'intervento diretto delle Regioni
in sede di determinazione dei criteri di ripartizione del Fondo sui
rispettivi territori e di distribuzione delle relative risorse».
4.3.- Con atto depositato in cancelleria il 29 settembre 2017 si
è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
4.3.1.- Quanto all'impugnazione dell'art. 39 del d.l. n. 50 del
2017, la difesa erariale eccepisce l'inammissibilità sia delle
questioni promosse con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., per
difetto di motivazione sulla ridondanza dell'asserita lesione di tali
parametri sulle competenze regionali, sia di quelle promosse con
riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., per
carenza di adeguata motivazione sul concreto effetto lesivo
conseguente alle modifiche introdotte dal legislatore, motivazione
tanto più necessaria in quanto il mancato raggiungimento dell'intesa
non comporterebbe la perdita certa e automatica della quota del 20
per cento del fondo, essendone previsto il riconoscimento da parte
del Consiglio dei ministri.
Nel merito, l'Avvocatura osserva che l'incidenza della norma su
una materia di competenza residuale delle regioni, quale il trasporto
pubblico locale, non sarebbe d'ostacolo all'esercizio della
competenza concorrente dello Stato in tema di coordinamento della
finanza pubblica, svolgendo nel resto difese analoghe a quelle del
giudizio relativo al ricorso iscritto al reg. ric. n. 53 del 2017 e
concludendo per l'infondatezza delle questioni.
4.3.2.- In relazione all'art. 41-bis, il resistente si sofferma
sulla portata della materia «protezione civile» e osserva che la
norma impugnata persegue «finalità di sviluppo del territorio, di
tutela dell'incolumità pubblica e dell'ambiente». Secondo
l'Avvocatura, dalla giurisprudenza costituzionale risulterebbe che la
protezione civile non è solo una «materia», ma «un insieme di
funzioni, trasversale rispetto alle materie». La «disciplina
sull'emergenza» avrebbe dunque «finito per investire i più diversi
ambiti materiali». In particolare, l'«edilizia in zona sismica»
rientrerebbe nel «governo del territorio» nonchè «nella materia
della protezione civile, per il profilo concernente la tutela
dell'incolumità pubblica». Secondo il resistente, occorrerebbe
valutare la possibile qualificazione del decreto-legge 17 ottobre
2016, n. 189 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite
dagli eventi sismici del 2016), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 dicembre 2016, n. 229, «come norma interposta nel presente
giudizio di compatibilità costituzionale fra l'art. 41bis e l'art.
117, comma 3, Cost.». Il principio fondamentale espresso da tale
norma interposta sarebbe individuabile «nella tutela dell'incolumità
pubblica, quale profilo di protezione civile», e la norma impugnata
mirerebbe a sostenere progetti «per il miglioramento e l'adeguamento
antisismico degli immobili pubblici e privati»: «il perseguimento di
tali finalità, tramite i detti interventi statali», potrebbe
realizzarsi «senza dar luogo ad alcuna lesione della sfera di
competenza regionale».
5.- Con ricorso notificato il 22 agosto 2017, depositato in
cancelleria il 28 agosto 2017 e iscritto al n. 60 reg. ric. 2017,
anche la Regione Lombardia ha impugnato l'art. 39 del d.l. n. 50 del
2017, per violazione degli artt. 3, 97, 114, primo e secondo comma,
117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo,
secondo e quarto comma, e 120, secondo comma, Cost.
5.1.- La norma impugnata sarebbe lesiva del principio di buon
andamento dell'azione amministrativa, per il grave pregiudizio
arrecato all'erogazione del servizio fondamentale del trasporto
pubblico locale, con incidenza sull'esercizio delle competenze
regionali legislative e amministrative in materia.
Tale lesione deriverebbe da plurime ragioni.
In primo luogo, dalla previsione di un procedimento ad hoc per il
riconoscimento di risorse altrimenti spettanti alle regioni in via
diretta e automatica ai sensi dell'art. 16-bis, comma 1, del d.l. n.
95 del 2015, come modificato, e dall'art. 27 del d.l. n. 50 del 2017,
norme che non contemplerebbero nè la preventiva certificazione
regionale nè la rimessione di una quota delle risorse statali alla
determinazione del Presidente del Consiglio dei ministri, attribuendo
invece la competenza sul riparto del fondo al Ministro delle
infrastrutture e trasporti, di concerto con il Ministro delle
finanze. Inoltre, secondo il richiamato art. 27 del d.l. n. 50 del
2017 la quota del fondo potrebbe essere decurtata al massimo del
cinque per cento rispetto alla misura attribuita l'anno precedente,
mentre la norma impugnata, manifestando sotto questo profilo anche
irragionevolezza, contraddittorietà e illogicità, lascerebbe
intendere che sia possibile non erogare il 20 per cento alla regione
che non riesca a raggiungere l'intesa.
In secondo luogo, il principio di buon andamento sarebbe leso
dalla farraginosità e iniquità del procedimento, che richiede il
consenso unanime in sede di Conferenza unificata, rendendo
estremamente difficoltoso il raggiungimento dell'intesa anche per le
regioni più virtuose, e attribuisce a un organo politico la
decisione su un atto tecnico-finanziario, quale è la certificazione.
Tale procedimento costringerebbe le regioni a operare già dal 2017
un accantonamento di bilancio pari al 20 per cento delle risorse
destinate al trasporto pubblico locale, senza consentire agli enti
locali e alle aziende esercenti il servizio le conseguenti
riprogrammazioni, con il risultato che la norma impugnata, volendo
assicurare l'erogazione agli enti locali delle risorse necessarie per
le funzioni a essi conferite, metterebbe a rischio lo stesso
svolgimento di una di tali funzioni, come quella del trasporto
pubblico locale, inerente a un servizio per il quale dovrebbe essere
garantito un livello uniforme di godimento.
Il procedimento previsto dall'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 non
consentirebbe il trasferimento alle regioni di una quota del 20 per
cento del fondo in tempi certi, in quanto la norma stabilisce sì
termini stringenti per la certificazione regionale e per il
raggiungimento dell'intesa, ma non per il riconoscimento delle
risorse da parte del Governo in mancanza dell'intesa, sicchè le
regioni potrebbero autodeterminarsi sul piano legislativo e
amministrativo sulla base delle uniche risorse "certe",
corrispondenti all'ottanta per cento della quota spettante a ciascuna
di esse, compromettendo l'esercizio dei servizi di trasporto pubblico
locale.
Il principio di ragionevolezza sarebbe violato dall'evidente
mancanza di proporzionalità e di «rispondenza logica» della norma
rispetto alle finalità di coordinamento della finanza pubblica da
essa stessa dichiarate, in quanto non sarebbero imposti vincoli alle
politiche di bilancio delle regioni, ma un'abnorme misura
sanzionatoria, che farebbe ricadere sul cruciale settore dei
trasporti le conseguenze della pressione esercitata sugli equilibri
già precari della finanza provinciale.
Anche la Regione Lombardia lamenta poi l'irragionevolezza
derivante dall'asserita «distonia» della norma impugnata con la
previsione dell'art. 27, comma 4, dello stesso d.l. n. 50 del 2017,
che aumenta all'80 per cento la misura dell'anticipazione di cassa
sul fondo nazionale trasporti da ripartire tra le regioni entro il 15
gennaio di ogni anno, dal momento che la decurtazione del 20 per
cento stabilita dall'art. 39 comporterebbe un'anticipazione reale del
64 per cento, id est dell'importo risultante dalla riduzione del 20
per cento sull'80 per cento della quota complessiva.
Il legislatore statale sarebbe intervenuto dopo l'Accordo sancito
in sede di Conferenza unificata l'11 settembre 2014 violandone le
clausole, in quanto avrebbe previsto unilateralmente ulteriori oneri
a carico delle regioni, compromettendo lo svolgimento delle stesse
funzioni conferite a province e città metropolitane che la norma
impugnata intenderebbe salvaguardare. Ne deriverebbe anche sotto
questo profilo la lesione del principio di ragionevolezza, oltre che
di legittimo affidamento, resa evidente dal fatto che, per un verso,
entro il 30 giugno di ogni anno le regioni dovrebbero trasferire agli
enti locali tutte le risorse per lo svolgimento delle funzioni a essi
conferite, compresa la quota maggioritaria afferente al trasporto
pubblico locale (che per la Lombardia ammonta a oltre 152 milioni di
euro su un importo complessivo di 195 milioni di euro), mentre lo
Stato, per altro verso, destinerebbe alle regioni solo l'ottanta per
cento delle risorse destinate al trasporto pubblico locale,
assoggettando il restante 20 per cento alla descritta certificazione
e intesa nonchè, in mancanza di quest'ultima, alla determinazione
del Governo.
5.1.1.- La norma impugnata violerebbe altresì il principio di
leale collaborazione e dell'intesa di cui all'art. 114, primo e
secondo comma, Cost., i principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., e i
principi di «attribuzione, sussidiarietà e differenziazione» di cui
agli artt. 118, primo comma, e 120, secondo comma, Cost.
L'intesa prevista dall'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 si
tradurrebbe in un intralcio alla gestione regionale delle risorse e
delle competenze in materia di trasporto pubblico locale, producendo
a cascata una seria compromissione all'esercizio delle funzioni
amministrative degli enti locali e delle agenzie regionali di
trasporto pubblico. La norma non attuerebbe il principio di leale
collaborazione tra lo Stato e le regioni, ma introdurrebbe uno
strumento di controllo contabile-finanziario diretto alla verifica
del trasferimento delle risorse derivanti dall'Accordo sancito in
sede di Conferenza unificata l'11 settembre 2014. L'intesa
assumerebbe pertanto finalità e modalità inedite, non conformi alla
Costituzione, in quanto espressive di un rapporto di gerarchia e non
della necessità di evitare i conflitti derivanti dall'inestricabile
connessione di competenze regionali e statali, alla quale fa
riferimento la giurisprudenza costituzionale in materia (è citata la
sentenza n. 251 del 2016). Nel caso specifico, comunque, si dovrebbe
escludere anche la sussistenza di tali inestricabili connessioni e
comunque sarebbe prevalente la competenza residuale delle regioni in
materia di trasporto pubblico locale.
La norma impugnata neppure sarebbe espressione della competenza
dello Stato in materia di coordinamento della finanza pubblica ex
art. 117, terzo comma, Cost., in quanto attribuirebbe direttamente al
Governo un potere di verifica e sorveglianza sull'intero spettro
delle attività amministrative e finanziarie della regione, anche nel
caso di insussistenza di uno squilibrio finanziario, apprestando uno
strumento sproporzionato rispetto al fine perseguito.
5.1.2.- Ad avviso della ricorrente, l'art. 39 del d.l. n. 50 del
2017 violerebbe anche la competenza residuale in materia di trasporto
pubblico locale attribuita alle regioni all'art. 117, quarto comma,
Cost., in assenza dei presupposti per la chiamata in sussidiarietà
ex art. 118 Cost., in quanto la norma non si traduce in una diversa
allocazione delle funzioni amministrative delle regioni nella
suddetta materia, previo giudizio di inadeguatezza del livello
regionale allo svolgimento delle medesime funzioni, ma, come visto,
in una sanzione finanziaria a carico delle regioni ai fini
dell'attuazione dell'Accordo dell'11 settembre 2014, incidente su
plurime materie, così da riverberarsi sull'esercizio delle funzioni
amministrative in tema di trasporto pubblico locale svolte dagli
stessi enti che il legislatore intenderebbe salvaguardare.
Tale previsione, inoltre, sarebbe lesiva dell'autonomia
finanziaria di spesa riconosciuta alle regioni dall'art. 119, primo,
secondo e quarto comma, Cost., eccedendo dai limiti del coordinamento
della finanza pubblica, come visto, e non prevedendo risorse
aggiuntive o interventi speciali, ma producendo l'effetto opposto di
ridurre e rendere incerte nel loro ammontare complessivo le risorse
destinate al trasporto pubblico locale da un fondo istituito con
legge statale.
5.1.3.- Infine, la Regione Lombardia ha proposto istanza di
sospensione dell'efficacia della norma impugnata, ai sensi dell'art.
35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), adducendo che la riduzione
sin dal mese di settembre 2017 degli stanziamenti a favore degli enti
locali e delle agenzie di trasporto pubblico locale, causata
dall'impossibilità di disporre della quota del 20 per cento del
fondo, avrebbe comportato la riduzione dei servizi, qualora gli enti
gestori non avessero potuto sopperire con risorse proprie o con
aumenti tariffari sulla base della normativa regionale vigente, con
gravi conseguenze su tutto il territorio, tra cui l'interruzione del
servizio, l'isolamento dei territori periferici, possibili
licenziamenti del personale addetto, gravi disagi per i pendolari,
l'aumento dell'inquinamento ambientale per il maggior uso dei mezzi
privati di trasporto e l'incremento della congestione stradale, con
ricadute anche sul sistema logistico delle merci, senza considerare i
probabili disordini pubblici e i contenziosi promossi dalle aziende
di gestione del servizio nei confronti degli enti locali e della
stessa Regione.
5.2.- Con atto depositato in cancelleria il 27 settembre 2017 si
è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'infondatezza delle questioni, anche in questo caso sulla base di
difese analoghe a quelle svolte nel giudizio relativo al ricorso
iscritto al reg. ric. n. 53 del 2017, riportate al punto 1.5.
6.- Con ricorso notificato il 17-21 agosto 2017, depositato in
cancelleria il 28 agosto 2017 e iscritto al n. 61 del reg. ric. 2017,
la Regione Piemonte ha impugnato a sua volta l'art. 39 del d.l. n. 50
del 2017, per violazione degli artt. 97, 114, primo e secondo comma,
117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma, Cost.
6.1.- Dopo avere riportato il resoconto di un punto all'ordine
del giorno della riunione della Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome del 6 luglio 2017, relativo agli effetti della
norma impugnata, la ricorrente lamenta che quest'ultima costituirebbe
un'indebita intromissione nell'esercizio delle competenze delle
regioni in materia di trasporto pubblico locale, di cui all'art. 117,
quarto comma, Cost., e non potrebbe ascriversi ai principi
fondamentali di coordinamento della finanzia pubblica, non
prescrivendo una riduzione del debito pubblico, bensì introducendo
un vero e proprio sistema sanzionatorio.
Ne conseguirebbe anche la violazione del principio di buon
andamento dell'azione amministrativa di cui all'art. 97 Cost., per il
grave pregiudizio arrecato all'erogazione di un servizio
fondamentale. Sarebbe previsto, infatti, un procedimento ad hoc per
il riconoscimento di risorse finanziarie altrimenti spettanti alle
regioni, caratterizzato da termini stringenti solo per le regioni e
per la Conferenza unificata ma non per il Presidente del Consiglio
dei ministri, con conseguente incertezza dei tempi di trasferimento
delle risorse necessarie allo svolgimento del servizio.
6.1.1.- Sussisterebbe altresì il contrasto con l'art. 114, primo
e secondo comma, Cost., per violazione del principio di leale
collaborazione e dell'intesa, in quanto l'intesa prevista dall'art.
39 del d.l. n. 50 del 2017 avrebbe «fini impeditivi più che
collaborativi» tra le amministrazioni interessate. La
«certificazione» regionale e la sua «formalizzazione» tramite intesa,
invero, si porrebbero al di fuori degli istituti di riferimento,
traducendosi in un originale procedimento di tipo sanzionatorio.
6.1.2.- La norma impugnata violerebbe anche l'autonomia
finanziaria e di spesa delle regioni di cui all'art. 119, primo
comma, Cost., poichè il legislatore statale non si sarebbe limitato
a imporre temporanei vincoli alle politiche di bilancio per ragioni
di coordinamento finanziario, lasciando alle regioni ampia libertà
di allocazione delle risorse tra i vari ambiti e obiettivi di spesa,
ma avrebbe escogitato un meccanismo farraginoso e iniquo che di fatto
accantonerebbe il 20 per cento delle risorse già in corso d'anno e
senza consentire la preventiva possibilità di riprogrammazione,
tanto declamata dal precedente art. 27 dello stesso decreto-legge.
6.2.- Con atto depositato in cancelleria il 26 settembre 2017 si
è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso per
l'infondatezza delle questioni, anche in questo caso sulla base di
difese analoghe a quelle svolte nel giudizio relativo al ricorso
iscritto al reg. ric. n. 53 del 2017, riportate al punto 1.5.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato in
tutti i giudizi memorie in prossimità dell'udienza.
Con riferimento all'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017, segnala che
nella seduta del 21 settembre 2017 la Conferenza unificata ha sancito
il raggiungimento dell'intesa prevista al comma 1 della disposizione
censurata. Eccepisce inoltre (o ribadisce l'eccezione, quanto al
ricorso del Veneto) l'inammissibilità delle questioni riferite agli
artt. 3 e 97 Cost. per difetto di motivazione sulla ridondanza. Nel
resto, le memorie illustrano le difese già svolte.
Con riguardo all'art. 16, commi 1 e 2 (reg. ric. n. 57 del 2017),
il resistente osserva che «il mero aggiornamento delle somme già
individuate da una disposizione che ha superato il vaglio
costituzionale» non potrebbe essere considerato «violativo
dell'articolo 119 Cost., spettando con tutta evidenza allo Stato
l'individuazione della sede e del momento più opportuno per
provvedere alla redistribuzione delle risorse».
Con riferimento all'art. 41-bis (reg. ric. n. 59 del 2017) e
all'art. 48, commi 4 e 6, lettera a) (reg. ric. n. 57 del 2017),
ribadisce le considerazioni già svolte negli atti di costituzione.
8.- In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie anche le
Regioni Toscana, Veneto e Lombardia.
8.1.- La Regione Toscana (reg. ric. n. 57 del 2017), con
riferimento all'art. 16, commi 1 e 2, del d.l. n. 50 del 2017,
replica agli argomenti dedotti dall'Avvocatura nell'atto di
costituzione.
Sull'impugnazione dell'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017, la stessa
Regione replica all'eccezione di genericità della motivazione,
sollevata dall'Avvocatura, deducendo che l'incidenza negativa della
norma impugnata sullo svolgimento del trasporto pubblico locale
sarebbe in re ipsa, sia per l'impatto sul servizio di una riduzione
del finanziamento pari al 20 per cento, sia perchè il "blocco" di
tale quota dipenderebbe da un fatto (la certificazione formalizzata
in Conferenza unificata) non dipendente dal comportamento della
singola regione. Nel resto, la ricorrente ribadisce che la norma
avrebbe natura puntuale e non costituirebbe perciò principio di
coordinamento della finanza pubblica. Osserva inoltre che il
sopravvenuto raggiungimento dell'intesa vale solo per il 2017,
cosicchè il suo interesse all'impugnazione permane, come specificato
anche in sede di trasmissione dei dati ai fini della certificazione.
Con riferimento all'art. 48, commi 4 e 6, lettera a), del citato
decreto-legge, la Regione Toscana ribadisce e specifica gli argomenti
posti a fondamento della impugnazione.
8.2.- La Regione Veneto (reg. ric. n. 59 del 2017), sull'art. 39
del d.l. n. 50 del 2017, ribadisce le deduzioni già svolte
sull'irragionevolezza della norma impugnata e replica all'eccezione
di carenza di adeguata motivazione sull'effetto lesivo della norma
stessa, rilevando che la misura introdotta dal legislatore statale
indurrebbe a distrarre risorse dal proprio bilancio regionale per
garantire in ogni evenienza l'erogazione del servizio del trasporto
pubblico locale mediante misure compensative (è citato l'art. 14
della legge della Regione Veneto 29 dicembre 2017, n. 45, recante
«Collegato alla legge di stabilità regionale 2018»). Osserva
altresì che le considerazioni dell'Avvocatura in ordine al
raggiungimento dell'intesa sarebbero inconferenti, considerando il
carattere stabile della previsione sanzionatoria, i cui effetti non
si esauriscono nel corrente anno, ma opereranno anche per gli anni a
venire, fino all'abrogazione della norma o al suo annullamento da
parte della Corte costituzionale.
Con riferimento all'art. 41-bis, la Regione Veneto afferma che le
novità introdotte dal d.l. n. 148 del 2017 non avrebbero modificato
il contenuto sostanziale della disposizione impugnata, limitandosi
esse ad estendere il suo oggetto agli interventi relativi al dissesto
idrogeologico; dunque, la questione andrebbe trasferita sulla nuova
disposizione. La Regione poi ribadisce gli argomenti già svolti nel
ricorso e replica alle deduzioni contenute nell'atto di costituzione
dell'Avvocatura.
8.3.- La Regione Lombardia (reg. ric. n. 60 del 2017) illustra i
passaggi che hanno condotto al raggiungimento dell'intesa per il 2017
in sede di Conferenza unificata e si sofferma sulle difficoltà che
avrebbero contrassegnato l'iniziale applicazione dell'art. 39 del
d.l. n. 50 del 2017 e sugli effetti distorsivi da essa derivanti. Si
sarebbero infatti prodotti significativi ritardi nell'erogazione
delle risorse ai gestori del trasporto pubblico locale nel territorio
regionale. Osserva altresì che, essendo solo alcune le regioni
inadempienti, la norma impugnata si confermerebbe irragionevole e non
corrispondente all'obiettivo prefissato nel subordinare l'erogazione
della quota del 20 per cento del fondo alla certificazione da
formalizzare con intesa, sicchè sarebbe violato il principio di
proporzionalità e sarebbero penalizzate le regioni che hanno
adempiuto all'Accordo dell'11 settembre 2014. Inoltre, la distonia
dell'art. 39 con l'art. 27 dello stesso d.l. n. 50 del 2017
emergerebbe anche dalle modalità di raggiungimento dell'intesa, con
la quale si sarebbe approdati a una soluzione «pilatesca e
compromissoria». Si sarebbe infatti inteso che il dovere di
certificazione venga adempiuto con il semplice monitoraggio delle
risorse erogate per il 2016, mentre la norma sembra riferirsi
all'anno in corso, ovvero al 2017. La ricorrente insiste, infine,
nell'istanza di sospensione, lamentando l'incertezza sull'ammontare e
sulla data di erogazione delle risorse destinate al trasporto
pubblico locale, derivante dall'applicazione della disposizione
impugnata.

Considerato in diritto

1.- Con separati ricorsi, iscritti rispettivamente ai numeri 53 e
da 57 a 61 del registro ricorsi 2017, le Regioni Liguria, Toscana,
Campania, Veneto, Lombardia e Piemonte hanno impugnato l'art. 39 del
decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in materia
finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori
interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017,
n. 96. La Regione Toscana ha impugnato, altresì, gli artt. 16, commi
1 e 2, e 48, commi 4 e 6, lettera a), e la Regione Veneto l'art.
41-bis dello stesso decreto-legge.
I giudizi vanno riuniti per essere definiti con un'unica
pronuncia, avendo a oggetto questioni relative alla medesima norma,
censurata in riferimento a parametri in larga parte coincidenti, e,
nel resto, ad altre disposizioni dello stesso d.l. n. 50 del 2017.
2.- Si esaminano innanzi tutto le questioni concernenti l'art.
16, commi 1 e 2, impugnato dalla sola Regione Toscana.
Il comma 1 dell'art. 16 modifica l'art. 1, comma 418, della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)», che prevede una riduzione della spesa corrente delle province
e delle città metropolitane - di 1.000 milioni di euro per l'anno
2015, di 2.000 milioni di euro per l'anno 2016 e di 3.000 milioni di
euro a decorrere dall'anno 2017 - e un corrispondente versamento da
parte di ciascuna provincia e città metropolitana ad apposito
capitolo di entrata del bilancio dello Stato. L'art. 16, comma 1,
dispone che «[...] il terzo periodo [del comma 418] è sostituito dal
seguente: "Fermo restando per ciascun ente il versamento relativo
all'anno 2015, l'incremento di 900 milioni di euro per l'anno 2016 e
l'ulteriore incremento di 900 milioni di euro a decorrere dal 2017 a
carico degli enti appartenenti alle regioni a statuto ordinario sono
ripartiti per 650 milioni di euro a carico delle province e per 250
milioni di euro a carico delle città metropolitane."». L'art. 16,
comma 2, stabilisce poi che «[p]er gli anni 2017 e seguenti
l'ammontare della riduzione della spesa corrente che ciascuna
provincia e città metropolitana deve conseguire e del corrispondente
versamento, ai sensi dell'articolo 1, comma 418, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, è stabilito negli importi indicati nella
tabella 1 allegata al presente decreto».
La Regione, invocando il vincolo di destinazione che risulterebbe
dalla sentenza n. 205 del 2016 della Corte costituzionale e dall'art.
1, comma 97, lettera b), della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni), censura la disposizione citata, «nella
parte in cui non prevede la riassegnazione alle Regioni e agli enti
locali, subentrati nell'esercizio delle funzioni provinciali non
fondamentali, delle risorse sottratte alle province e città
metropolitane, per violazione dell'art. 119, commi 1, 2, 3 e 4,
Cost.».
2.1.- La questione è parzialmente fondata, nei termini di
seguito indicati.
Il comma 418 della legge n. 190 del 2014 era stato impugnato
(insieme al comma 419) dalla Regione Veneto, con due distinti ricorsi
che sono stati decisi dalla sentenza n. 205 del 2016 di questa Corte.
La Regione contestava, fra l'altro, «il disposto passaggio di risorse
dal bilancio degli enti di area vasta a quello statale senza
prescrizioni sulla destinazione di tali risorse».
Questa Corte ha dichiarato la questione non fondata, sulla
considerazione che, «disponendo il comma 418 che le risorse
affluiscano "ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello
Stato", si deve ritenere - e in questi termini la disposizione va
correttamente interpretata - che tale allocazione sia destinata, per
quel che riguarda le risorse degli enti di area vasta connesse al
riordino delle funzioni non fondamentali, a una successiva
riassegnazione agli enti subentranti nell'esercizio delle stesse
funzioni non fondamentali (art. 1, comma 97, lettera b, della legge
n. 56 del 2014)». In questo contesto, risolvendosi la previsione del
versamento al bilancio statale «in uno specifico passaggio della
vicenda straordinaria di trasferimento delle risorse da detti enti
[di area vasta] ai nuovi soggetti ad essi subentranti nelle funzioni
riallocate, vicenda la cui gestione deve necessariamente essere
affidata allo Stato», la sentenza conclude che «[i] commi 418, 419 e
451 [...] non violano l'art. 119, primo, secondo e terzo comma, Cost.
nei termini lamentati dalla ricorrente, perchè le disposizioni in
essi contenute vanno intese nel senso che il versamento delle risorse
ad apposito capitolo del bilancio statale (così come l'eventuale
recupero delle somme a valere sui tributi di cui al comma 419) è
specificamente destinato al finanziamento delle funzioni provinciali
non fondamentali e che tale misura si inserisce sistematicamente nel
contesto del processo di riordino di tali funzioni e del passaggio
delle relative risorse agli enti subentranti» (sentenza n. 205 del
2016, punto 6.2. del Considerato in diritto).
Dopo tale pronuncia, il dovere dello Stato di riassegnare le
risorse in questione agli enti subentranti nell'esercizio delle
funzioni non fondamentali è già stato fatto valere davanti a questa
Corte dalla Regione Lombardia, che ha impugnato l'intera legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019)
perchè, in contrasto con l'art. 119 della Costituzione, non aveva
disposto alcuna riassegnazione delle risorse de quibus a favore delle
regioni e degli enti locali subentrati nell'esercizio delle funzioni
provinciali non fondamentali. Le questioni sollevate dalla Regione
Lombardia sono state dichiarate inammissibili per genericità del
petitum e per la natura discrezionale della scelta oggetto
dell'intervento additivo richiesto, ma la sentenza con cui sono state
decise ribadisce, nella forma di un monito allo Stato, «quanto
asserito nella sentenza n. 205 del 2016 con riguardo all'esistenza
stessa di tale dovere [di riassegnazione], alla stregua dell'art. 1,
comma 97, lettera b), della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni
sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni) e, ancor prima, della logica stessa del processo di riordino
delle funzioni provinciali non fondamentali», aggiungendo che «la
realizzazione di tale riforma non deve comportare una compromissione
delle funzioni interessate: nel "processo riorganizzativo generale
delle Province [...] l'esercizio delle funzioni a suo tempo conferite
- così come obiettivamente configurato dalla legislazione vigente -
deve essere correttamente attuato, indipendentemente dal soggetto che
ne è temporalmente titolare e comporta, soprattutto in un momento di
transizione caratterizzato da plurime criticità, che il suo
svolgimento non sia negativamente influenzato dalla complessità di
tale processo di passaggio tra diversi modelli di gestione" (sentenza
n. 10 del 2016, richiamata dalla già citata sentenza n. 205 del
2016)» (sentenza n. 84 del 2018, punto 7 del Considerato in diritto).
2.2.- A differenza del ricorso allora proposto dalla Regione
Lombardia, il ricorso della Regione Toscana indica in primo luogo
l'ente che dovrebbe essere beneficiario della riassegnazione delle
risorse. In esso si precisa infatti che la Regione stessa è
subentrata nell'esercizio di diverse funzioni spettanti alle province
e alla Città metropolitana di Firenze, in virtù di quanto disposto
dalla legge della Regione Toscana 3 marzo 2015, n. 22, recante
«Riordino delle funzioni provinciali e attuazione della legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni). Modifiche alle leggi
regionali 32/2002, 67/2003, 41/2005, 68/2011, 65/2014», e si indicano
specificamente le funzioni trasferite alla Regione.
La Regione ha inoltre depositato in giudizio la nota del
Presidente della Regione 30 marzo 2017, n. prot. 168867/A.130, con la
quale si chiede allo Stato di trasferire al bilancio regionale le
somme corrispondenti alle riduzioni di spesa di cui all'art. 1, comma
418, della legge n. 190 del 2014 (nella nota si indicano le riduzioni
subite dalle singole province toscane in relazione agli anni 2015 e
2016).
In secondo luogo, oggetto dell'impugnazione della Regione Toscana
non è l'intera legge di bilancio del 2017 ma due specifiche
disposizioni, delle quali una modifica proprio l'art. 1, comma 418,
della legge n. 190 del 2014 (art. 16, comma 1, del d.l. n. 50 del
2017) e l'altra determina l'ammontare della riduzione della spesa
corrente che ciascuna provincia e città metropolitana deve
conseguire e del corrispondente versamento, con riferimento agli anni
2017 e seguenti (art. 16, comma 2, del citato decreto).
Il petitum risulta dunque sufficientemente definito e non
interferisce con la discrezionalità del legislatore, giacchè la
Regione non chiede a questa Corte di intervenire sulla legge di
bilancio aggiungendo una nuova previsione, estranea a quelle ivi
contenute, nè di disporre direttamente il trasferimento a suo favore
di un certo quantum di risorse, ma chiede di dichiarare
l'illegittimità della specifica disposizione impugnata nella parte
in cui, modificando l'art. 1, comma 418, della legge n. 190 del 2014,
non sancisce il dovere statale di riassegnare agli enti subentrati
nell'esercizio delle funzioni non fondamentali le risorse di cui allo
stesso comma 418 .
2.3.- Tale richiesta, come detto, è parzialmente fondata.
Le citate sentenze n. 205 del 2016 e n. 84 del 2018 non hanno
affermato il dovere dello Stato di assegnare agli enti subentranti
nell'esercizio delle funzioni non fondamentali delle province tutte
le risorse di cui all'art. 1, comma 418, della legge n. 190 del 2014,
ma solo quelle connesse allo svolgimento delle funzioni stesse. Come
già sottolineato nella sentenza n. 205 del 2016, la riduzione della
spesa corrente disposta dal comma 418 è collegata - oltre che al
riordino delle funzioni non fondamentali e al conseguente
dimezzamento dell'organico delle province, stabilito dall'art. 1,
comma 421, della legge n. 190 del 2014 - anche ad altri fattori, fra
i quali in particolare la gratuità degli incarichi politici
provinciali e il miglioramento dell'efficienza della spesa
provinciale relativa alle funzioni fondamentali, come risulta
dall'ultimo periodo del comma 418, ove è previsto che l'ammontare
della riduzione per ciascun ente è determinato «tenendo conto anche
della differenza tra spesa storica e fabbisogni standard».
La questione è dunque fondata solo con riferimento alle risorse
connesse allo svolgimento delle funzioni non fondamentali delle
province, fermo restando che resta riservata alla legislazione
statale la quantificazione delle risorse da trasferire, tenuto conto
del costo delle funzioni stesse e delle complessive esigenze di
bilancio. La necessità che il riordino di tali funzioni sia
accompagnato dal passaggio delle relative risorse - oltre a risultare
da diverse disposizioni della legge n. 56 del 2014 (art. 1, commi 92,
96 e 97, lettera b) e dagli atti attuativi di essa (decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 26 settembre 2014, recante
«Criteri per l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative connesse con l'esercizio delle
funzioni provinciali», e «Accordo ai sensi del comma 91 dell'art. 1
della Legge n. 56/2014 tra Governo e Regioni, sancito in Conferenza
unificata, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative, concernente l'individuazione delle funzioni di cui
al comma 89 dello stesso articolo», dell'11 settembre 2014: punti 14,
15 e 16) - deriva dall'art. 119 Cost. Nel momento in cui lo Stato
avvia un processo di riordino delle funzioni non fondamentali delle
province, alle quali erano state assegnate risorse per svolgerle, in
attuazione dell'art. 119 Cost., questa stessa norma costituzionale
impedisce che lo Stato si appropri di quelle risorse, costringendo
gli enti subentranti (regioni o enti locali) a rinvenire i fondi
necessari nell'ambito del proprio bilancio, adeguato alle funzioni
preesistenti. L'omissione del legislatore statale lede l'autonomia di
spesa degli enti in questione (art. 119, primo comma, Cost.), perchè
la necessità di trovare risorse per le nuove funzioni comprime
inevitabilmente le scelte di spesa relative alle funzioni
preesistenti, e si pone altresì in contrasto con il principio di
corrispondenza tra funzioni e risorse, ricavabile dall'art. 119,
quarto comma, Cost. (sentenze n. 10 del 2016, n. 188 del 2015, n. 17
del 2015, n. 22 del 2012, n. 206 del 2001, n. 138 del 1999, n. 381
del 1990), perchè all'assegnazione delle funzioni non corrisponde
l'attribuzione delle relative risorse, nonostante quanto richiesto
dalla legge n. 56 del 2014 e dalla sentenza n. 205 del 2016 di questa
Corte. La necessità del finanziamento degli enti destinatari delle
funzioni amministrative, del resto, si fonda sulla «logica stessa del
processo di riordino delle funzioni» (sentenza n. 84 del 2018), come
è confermato dai diversi atti legislativi che hanno disciplinato
conferimenti di funzioni: si vedano gli artt. 3, comma 1, lettera b),
e 7, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per
il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali,
per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa); gli artt. 3, comma 3, e 7 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59); l'art.
149, comma 12, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali); l'art. 2,
comma 5, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3); gli artt. 2, comma 2, lettera
ll), 8, comma 1, lettera i), e 10 della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione); l'art. 19, comma 2, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza
pubblica).
Poichè l'interpretazione accolta dalla sentenza n. 205 del 2016
di questa Corte non ha trovato riscontro nel successivo operato dello
Stato, si rende ora necessario sancire il dovere statale di
riassegnazione delle risorse con una pronuncia di accoglimento che
dichiari illegittimo l'art. 16, comma 1, nella parte in cui -
modificando l'art. 1, comma 418, della legge n. 190 del 2014 - non
prevede la riassegnazione alle regioni e agli enti locali, subentrati
nelle diverse regioni nell'esercizio delle funzioni provinciali non
fondamentali, delle risorse acquisite dallo Stato per effetto
dell'art. 1, commi 418 e 419, della legge n. 190 del 2014 e connesse
alle stesse funzioni non fondamentali. Resta riservata al legislatore
statale l'individuazione, nel contesto delle valutazioni attinenti
alle scelte generali di bilancio, del quantum da trasferire, con
l'onere tuttavia di rendere trasparenti, in sede di approvazione
dell'atto legislativo di riassegnazione delle risorse, i criteri
seguiti per la quantificazione (sul rilievo dell'istruttoria tecnica
ai fini del controllo di costituzionalità sentenze n. 20 del 2018,
n. 124 del 2017, n. 133 del 2016, n. 70 del 2015).
In relazione all'art. 16, comma 2, che non modifica l'art. 1,
comma 418, della legge n. 190 del 2014 ma si limita a fissare
l'ammontare della riduzione della spesa corrente che ciascuna
provincia e città metropolitana deve conseguire e del corrispondente
versamento, per gli anni 2017 e seguenti, la questione va dichiarata
non fondata.
3.- Tutte le Regioni ricorrenti impugnano l'art. 39 del d.l. n.
50 del 2017, recante una disposizione che incide sul riparto del
fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri
del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a
statuto ordinario.
Tale fondo è istituito dall'art. 16-bis, comma 1, del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 135, e è alimentato da una compartecipazione al
gettito derivante dalle accise sul gasolio per autotrazione e sulla
benzina. Il comma 3 dello stesso art. 16-bis prevede che i criteri e
le modalità di riparto delle risorse del fondo fra le regioni a
statuto ordinario sono definiti con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, previa intesa in sede di Conferenza
unificata. I criteri di riparto sono diretti a incentivare le regioni
e gli enti locali a razionalizzare e favorire un incremento
dell'efficienza nella programmazione e gestione dei servizi relativi
al trasporto pubblico locale, mediante: un'offerta di servizio più
idonea, più efficiente ed economica per il soddisfacimento della
domanda di trasporto pubblico; il progressivo incremento del rapporto
tra ricavi da traffico e costi operativi; la progressiva riduzione
dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda e un
corrispondente incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a
domanda elevata; la definizione di livelli occupazionali appropriati;
la predisposizione di strumenti di monitoraggio e di verifica. Il
successivo comma 5 prevede che la ripartizione è operata con decreto
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare, sentita la
Conferenza unificata, entro il 30 giugno di ciascun anno.
I criteri di riparto del fondo sono stati poi modificati
dall'art. 27 dello stesso d.l. n. 50 del 2017. Sono qui di
particolare rilievo la lettera e) del comma 2 e il comma 4 dell'art.
27, che così recitano: «in ogni caso, al fine di garantire una
ragionevole certezza delle risorse finanziarie disponibili, il
riparto derivante dall'attuazione delle lettere da a) a d) non può
determinare per ciascuna regione una riduzione annua maggiore del
cinque per cento rispetto alla quota attribuita nell'anno precedente;
ove l'importo complessivo del Fondo nell'anno di riferimento sia
inferiore a quello dell'anno precedente, tale limite è rideterminato
in misura proporzionale alla riduzione del Fondo medesimo. Nel primo
quinquennio di applicazione il riparto non può determinare per
ciascuna regione, una riduzione annua maggiore del 10 per cento
rispetto alle risorse trasferite nel 2015; ove l'importo complessivo
del Fondo nell'anno di riferimento sia inferiore a quello del 2015,
tale limite è rideterminato in misura proporzionale alla riduzione
del Fondo medesimo» (comma 2, lettera e); «[n]elle more
dell'emanazione del decreto di cui all'alinea del comma 2 [id est: il
decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, adottato
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la
Conferenza unificata, che deve ripartire le risorse del fondo entro
il 30 giugno di ogni anno], [...] è ripartito, entro il 15 gennaio
di ciascun anno, tra le regioni, a titolo di anticipazione, l'ottanta
per cento dello stanziamento del Fondo. L'anticipazione è effettuata
sulla base delle percentuali attribuite a ciascuna regione l'anno
precedente. Le risorse erogate a titolo di anticipazione sono oggetto
di integrazione, di saldo o di compensazione con gli anni successivi.
La relativa erogazione alle regioni a statuto ordinario è disposta
con cadenza mensile» (comma 4).
L'impugnato art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 si inserisce in
questo quadro disponendo, al comma 1, che per il quadriennio
2017-2020, ai fini di coordinamento della finanza pubblica, una quota
del 20 per cento del fondo è riconosciuta alla regione a condizione
che essa entro il 30 giugno di ciascun anno abbia certificato - con
successiva formalizzazione mediante intesa in sede di Conferenza
unificata da raggiungere entro il l0 luglio di ciascun anno -
l'avvenuta erogazione a ciascuna provincia e città metropolitana del
rispettivo territorio delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad
esse conferite, in conformità alla legge regionale di attuazione
dell'Accordo sancito tra Governo e regioni in sede di Conferenza
unificata dell'11 settembre 2014.
Si tratta dell'Accordo intervenuto ai sensi dell'art. l, comma
91, della legge n. 56 del 2014, con cui si è delineato il quadro
attuativo del riordino delle funzioni delle province e si è
stabilito che le regioni avrebbero proceduto all'approvazione delle
leggi contenenti i criteri e le modalità di trasferimento delle
funzioni non fondamentali esercitate dalle province, individuando
altresì l'ente cui trasferire le funzioni regionali che erano state
delegate alle province e impegnandosi inoltre a garantire il criterio
di sussidiarietà e adeguatezza e a curare le modalità di
trasferimento del personale e la gestione delle risorse.
Con l'inizio del 2016, tutte le regioni a statuto ordinario hanno
adottato la normativa sul riordino delle funzioni delle province in
attuazione della legge n. 56 del 2014 e dell'accordo Stato-regioni
dell'11 settembre 2014.
La disposizione, pertanto, subordina per un quadriennio il
riconoscimento integrale alle regioni delle quote del fondo nazionale
trasporti alla condizione che esse abbiano erogato le risorse
necessarie per l'esercizio delle funzioni conferite alle province e
alle città metropolitane a seguito del riordino. L'avveramento della
condizione è certificato ogni anno da ciascuna regione e
formalizzato da un'intesa in sede di Conferenza unificata, entro
termini prefissati. In caso di mancata intesa, il riconoscimento
della quota "bloccata" è deliberato dal Consiglio dei ministri.
3.1.- L'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 è censurato con
riferimento a plurimi parametri.
Un gruppo di censure attiene alla violazione degli artt. 117,
terzo e quarto comma, Cost. La disposizione impugnata, prevedendo la
decurtazione puntuale di una voce del bilancio regionale dedicata al
trasporto pubblico locale senza garanzia di transitorietà, non
rispetterebbe le condizioni che legittimano lo Stato a dettare norme
di principio in materia di coordinamento della finanza pubblica. Essa
attribuirebbe inoltre direttamente al Governo un potere di verifica e
sorveglianza sull'intero spettro delle attività amministrative e
finanziarie della regione, anche in assenza di uno squilibrio
finanziario, apprestando così uno strumento sproporzionato rispetto
al fine perseguito. Ne deriverebbe il contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost. e l'invasione della competenza esclusiva residuale in
materia di trasporto pubblico locale attribuita alle regioni
dall'art. 117, quarto comma, Cost.
Sarebbe altresì violata l'autonomia legislativa, amministrativa
e finanziaria delle regioni in materia di trasporto pubblico locale,
nonchè in generale la loro autonomia politica, in quanto esse si
vedrebbero private, in applicazione di un meccanismo sanzionatorio
incongruo e ingiusto, della possibilità di perseguire i fini di
interesse pubblico affidati alle loro cure e di orientare liberamente
le proprie scelte politiche (sono variamente evocati gli artt. 114,
118 e 119 Cost.).
Lo specifico contrasto con l'art. 119 Cost. emergerebbe inoltre
dai seguenti rilievi.
In primo luogo, la disposizione impugnata produrrebbe l'effetto
di ridurre e rendere incerte nel loro ammontare complessivo le
risorse destinate al trasporto pubblico locale, eccedendo dai limiti
del coordinamento della finanza pubblica e non prevedendo risorse
aggiuntive o interventi speciali.
Inoltre, essa "taglierebbe" il finanziamento del trasporto
pubblico locale in modo arbitrario, senza consentire la possibilità
di riprogrammare e gestire il servizio e senza assicurare la previa
disponibilità delle risorse destinate al finanziamento delle
funzioni riassegnate ad altri enti, in attuazione della legge n. 56
del 2014 e della sentenza n. 205 del 2016, con cui questa Corte ha
ritenuto che il versamento allo Stato delle risorse sottratte a
province e città metropolitane per effetto dell'art. 1, comma 418,
della legge n. 190 del 2014 «[...] è specificamente destinato al
finanziamento delle funzioni provinciali non fondamentali e che tale
misura si inserisce sistematicamente nel contesto del processo di
riordino di tali funzioni e del passaggio delle relative risorse agli
enti subentranti».
La disposizione violerebbe poi il principio di leale
collaborazione, per la natura e le finalità dell'intesa prevista al
comma 1 della norma impugnata, e per la previsione della
deliberazione del Consiglio dei ministri in mancanza dell'intesa
(alcune ricorrenti evocano fra gli altri gli artt. 114, primo e
secondo comma, 118, primo e secondo comma, e 120, secondo comma,
Cost.).
Il procedimento congegnato dal legislatore comporterebbe un
intralcio alla gestione regionale delle risorse e lederebbe le
competenze regionali in materia di trasporto pubblico locale, con un
meccanismo sostitutivo non conforme all'art. 8 della legge n. 131 del
2003, giacchè la deliberazione del Consiglio dei ministri non
sarebbe assunta in contraddittorio con il Presidente della Regione
interessata e sulla base di criteri predeterminati. Sarebbero violati
anche i principi di «attribuzione, sussidiarietà e
differenziazione», e l'intesa, traducendosi in uno strumento di
controllo contabile-finanziario diretto alla verifica del
trasferimento delle risorse derivanti dall'Accordo sancito in sede di
Conferenza unificata tra Stato e regioni l'11 settembre 2014,
assumerebbe inedite finalità e modalità non conformi alla
Costituzione, espressive di un rapporto di gerarchia anzichè
dell'obiettivo di evitare i conflitti causati dall'inestricabile
connessione di competenze regionali e statali.
Un ulteriore gruppo di censure attiene alla violazione degli
artt. 3 e 97 Cost., per lesione dei principi di ragionevolezza e
proporzionalità (declinati da alcune ricorrenti anche sotto i
profili della contraddittorietà logica della norma e della tutela
dell'affidamento) nonchè del principio di buon andamento dell'azione
amministrativa.
La previsione impugnata perseguirebbe irragionevoli e
sproporzionate finalità di tipo sanzionatorio nei confronti delle
regioni, sottraendo risorse statali alla funzione fondamentale del
trasporto pubblico locale e introducendo un sistema coercitivo
insoddisfacente e incongruo, operante in danno degli interessi della
collettività. Essa contrasterebbe illogicamente con le previsioni
contenute nell'art. 27 dello stesso d.l. n. 50 del 2017, che
assicurano alle regioni un'anticipazione pari all'80 per cento del
fondo in questione, e con la necessità di assicurare livelli di
omogeneità nella prestazione del servizio su tutto il territorio
nazionale, disciplinando un procedimento con termini stringenti per
la certificazione regionale e per il raggiungimento dell'intesa ma
non per il riconoscimento delle risorse da parte del Governo in
mancanza dell'intesa. Ciò differenzierebbe il finanziamento del
trasporto pubblico locale tra regione e regione, con effetti sulla
provvista destinata ai contratti di servizio in corso e con
l'esposizione delle pubbliche amministrazioni al rischio di
contenziosi. Il procedimento di formalizzazione con intesa,
farraginoso e inutilmente gravoso, porterebbe a un differimento del
termine per la certificazione regionale, modificandone la natura da
atto dichiarativo ad atto di volizione, e, in mancanza di intesa,
affiderebbe la decisione, di natura tecnico-finanziaria, di
erogazione della quota a un organo politico quale il Consiglio dei
ministri. Le regioni sarebbero inoltre costrette a operare già dal
2017 un accantonamento di bilancio pari al 20 per cento delle risorse
destinate al trasporto pubblico locale, sicchè l'obiettivo di
assicurare l'erogazione agli enti locali delle risorse necessarie per
le funzioni a essi conferite sarebbe perseguito mettendo a rischio lo
stesso svolgimento di una di tali funzioni, e cioè il trasporto
pubblico locale. Infine, le regioni sarebbero irragionevolmente
tenute a trasferire entro il 30 giugno di ogni anno agli enti locali
tutte le risorse per lo svolgimento delle funzioni conferite,
compresa la quota maggioritaria afferente al trasporto pubblico
locale, mentre lo Stato potrebbe destinare alle regioni stesse solo
l'80 per cento delle risorse riservate a quest'ultima funzione,
avvalendosi di una misura che riduce risorse statali necessarie per
erogare gli stessi finanziamenti oggetto della certificazione
regionale.
3.2.- Prima di esaminare le singole questioni, va escluso che
sulla definizione del presente giudizio possa incidere il
sopravvenuto raggiungimento dell'intesa prevista dal comma 1 della
disposizione impugnata, sancito dalla Conferenza unificata nella
seduta del 21 settembre 2017, e riferito dalle parti nelle memorie
illustrative.
La sopravvenienza dell'intesa non fa venire meno l'interesse
delle ricorrenti all'impugnazione, sia perchè il suo raggiungimento
non elimina il vulnus alle prerogative regionali lamentato nei
ricorsi delle regioni, sia perchè l'intesa raggiunta vale solo per
il 2017, e non per gli anni successivi fino al 2020, per i quali
dovrà essere reiterata anno per anno previa certificazione delle
regioni, come condizione per il riparto integrale del fondo.
3.3.- Le questioni che denunciano la violazione delle competenze
e dell'autonomia regionali (artt. 114, 117, terzo e quarto comma, 118
e 119 Cost.) non sono fondate.
L'incipit dell'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 ne dichiara le
finalità di «[...] coordinamento della finanza pubblica», evocando
in tal modo una competenza statale concorrente ex art. 117, terzo
comma, Cost.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che l'autoqualificazione
compiuta dal legislatore «[...] non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza», sicchè «[p]er individuare la materia alla quale
devono essere ascritte le disposizioni oggetto di censura, non assume
rilievo la qualificazione che di esse dà il legislatore, ma occorre
fare riferimento all'oggetto e alla disciplina delle medesime,
tenendo conto della loro ratio e tralasciando gli effetti marginali e
riflessi, in guisa da identificare correttamente anche l'interesse
tutelato (ex plurimis: sentenze n. 207 del 2010; n. 1 del 2008; n.
169 del 2007; n. 447 del 2006; n. 406 e n. 29 del 1995)» (sentenza n.
203 del 2012).
Nondimeno, nel caso in esame la natura della norma appare
conforme alla qualificazione che ne dà il testo legislativo.
Il fatto che l'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 non imponga limiti
alla spesa complessiva delle regioni, fissando obiettivi di suo
riequilibrio e contenimento, non osta alla propria riconducibilità
ai principi di «coordinamento della finanza pubblica». Come questa
Corte ha già avuto modo di affermare, infatti, tale materia «[...]
non può essere limitata alle norme aventi lo scopo di limitare la
spesa, ma comprende anche quelle aventi la funzione di "riorientare"
la spesa pubblica [...], per una complessiva maggiore efficienza del
sistema» (sentenza n. 272 del 2015).
Scopo della disposizione impugnata è assicurare che a province e
città metropolitane siano effettivamente erogate le risorse
necessarie per l'esercizio delle funzioni non fondamentali ad esse
conferite dalle regioni in attuazione dell'Accordo dell'11 settembre
2014 nel quadro del riordino di tali funzioni disposto dalla legge n.
56 del 2014. Questo scopo è perseguito mediante la predisposizione
di un meccanismo incentivante che subordina il riconoscimento di una
quota del fondo per il trasporto pubblico locale all'erogazione delle
risorse da parte delle regioni e, in questa logica, alla previsione
può essere riconosciuta la natura di principio di coordinamento
della finanza pubblica, rientrando in essa sia la fissazione delle
modalità di verifica dei trasferimenti finanziari mediante le
certificazioni e le conseguenti intese annuali entro termini
prefissati, sia la subordinazione a tale verifica del riparto
integrale del fondo, con la conseguenza di porre così in essere una
penalizzazione per le regioni inadempienti.
La circostanza che la norma possa costituire una prescrizione
specifica rivolta alle regioni non esclude, di per sè, il suo
carattere di norma di principio. Come questa Corte ha ripetutamente
affermato, «la stessa nozione di principio fondamentale non può
essere cristallizzata in una formula valida in ogni circostanza, ma
deve tenere conto del contesto, del momento congiunturale in
relazione ai quali l'accertamento va compiuto e della peculiarità
della materia» (sentenza n. 16 del 2010). Pertanto, possono essere
ricondotte nell'ambito dei principi di coordinamento della finanza
pubblica anche norme puntuali adottate dal legislatore per realizzare
in concreto la finalità del coordinamento finanziario, che per sua
natura eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali
sub-statali (sentenze n. 38 del 2016, n. 153 del 2015 e n. 237 del
2009), giacchè «il finalismo» insito in tale genere di disposizioni
esclude che possa invocarsi «la logica della norma di dettaglio»
(sentenza n. 205 del 2013). In linea con questa ricostruzione
finalistica del coordinamento, è stato altresì affermato che «la
specificità delle prescrizioni, di per sè, neppure può escludere
il carattere di principio di una norma, qualora essa risulti legata
al principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di
necessaria integrazione (sentenze n. 237 del 2009 e n. 430 del 2007)»
(sentenza n. 16 del 2010).
Anche per i meccanismi specifici individuati dalla norma
impugnata è ravvisabile un rapporto di coessenzialità con il
principio di coordinamento perseguito, giacchè, una volta assunto
dal legislatore l'obiettivo generale di assicurare, mediante una
misura a un tempo incentivante e sanzionatoria nei confronti delle
regioni, i trasferimenti delle risorse per le funzioni conferite
dalle regioni stesse alle province e alle città metropolitane, la
specificazione puntuale della misura destinata allo scopo appare
mezzo necessario al suo raggiungimento (in senso analogo, sentenza n.
38 del 2016).
A sua volta, la transitorietà della misura, quale ulteriore
condizione legittimante l'esercizio della competenza statale in
materia, risulta soddisfatta dall'espressa limitazione dell'efficacia
della previsione al quadriennio 2017-2020.
La disposizione impugnata, incidendo sulla ripartizione fra le
regioni del fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato
agli oneri di tale servizio, ha indubbia attinenza anche con il
trasporto pubblico locale, materia che, come questa Corte ha
reiteratamente affermato, rientra nell'ambito delle competenze
residuali delle regioni di cui all'art. 117, quarto comma, Cost.
(sentenze n. 211 del 2016, n. 30 del 2016, n. 452 del 2007, n. 80 del
2006 e n. 222 del 2005).
Per costante giurisprudenza costituzionale, tuttavia, la funzione
statale di coordinamento della finanza pubblica prevale su tutte le
competenze regionali, anche esclusive (ex plurimis, sentenze n. 65
del 2016, n. 250 del 2015 e n. 151 del 2012), sicchè la
qualificazione dell'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017 come principio
statale di coordinamento della finanza pubblica comporta la
prevalenza di questo titolo di competenza sulla invocata potestà
legislativa regionale in materia di trasporto pubblico locale.
Alle stesse conclusioni di prevalenza della competenza statale in
materia di coordinamento finanziario si deve pervenire anche per quel
che riguarda la lamentata incidenza della disposizione in esame
sull'autonomia amministrativa e finanziaria delle regioni ex artt.
118 e 119 Cost.
Con specifico riguardo poi al censurato pregiudizio all'esercizio
delle funzioni in materia di trasporto pubblico locale, ricondotto
alla violazione dell'art. 119, quarto comma, Cost., si deve
preliminarmente osservare che i ricorsi, contrariamente a quanto
assume l'Avvocatura, sono assistiti da sufficiente motivazione sulla
lesività della norma impugnata, essendo in essi adeguatamente
prospettata l'incidenza della misura introdotta dal legislatore
statale sulle risorse destinate a tali funzioni nonchè sulla
programmazione e gestione del relativo servizio.
Tuttavia nel merito le questioni sono infondate, non avendo
offerto le ricorrenti adeguata prova dell'impossibilità di svolgere
le funzioni in esame per effetto della disposizione impugnata, com'è
invece richiesto dalla costante giurisprudenza di questa Corte (ex
plurimis, sentenze 239 e n. 89 del 2015, n. 26 e n. 23 del 2014).
Neppure i dati finanziari relativi al 2017 forniti da alcune Regioni
sono idonei a dimostrare l'assunto, e ciò senza considerare che il
sopravvenuto raggiungimento dell'intesa e il conseguente "sblocco"
della quota residua del fondo statale per il 2017 hanno neutralizzato
l'impatto sui rispettivi bilanci lamentato nell'immediatezza dalle
ricorrenti.
3.4.- Nemmeno le questioni che denunciano la violazione del
principio di leale collaborazione (artt. 114, primo e secondo comma,
118, primo e secondo comma, e 120, secondo comma, Cost.) sono
fondate.
Quanto alle censure relative a finalità e modalità dell'intesa
prevista al comma 1, si deve osservare che la verifica delle risorse
erogate dalle regioni alle province e alle città metropolitane in
attuazione dell'Accordo sancito in Conferenza unificata l'11
settembre 2014 non costituisce un obiettivo estraneo alla sede
concertativa. Il principio di leale collaborazione consente infatti,
per la sua elasticità, di avere riguardo alle peculiarità delle
singole situazioni, sicchè il confronto tra Stato e regioni è
suscettibile di essere organizzato in modi diversi per forme e
intensità (sentenze n. 192 del 2017, n. 83 del 2016, n. 50 del 2005
e n. 308 del 2003). Una volta fissato dal legislatore statale
l'obiettivo di assicurare il trasferimento delle risorse per le
funzioni non fondamentali conferite a province e città metropolitane
dalle leggi regionali emanate in attuazione del citato Accordo nel
quadro del riordino di cui alla legge n. 56 del 2014, l'intesa in
sede di Conferenza unificata è strumento idoneo - in applicazione di
una scelta discrezionale dello stesso legislatore - al fine di
accertare con metodo condiviso l'effettività delle erogazioni sulla
base di dati e informazioni forniti dalle regioni e nel confronto di
tutti gli enti interessati.
La natura di accertamento propria dell'intesa qui esaminata non
sembra inoltre modificare le conclusioni di compatibilità del
meccanismo con il principio di leale collaborazione, ben potendo la
sede concertativa essere dedicata anche ad azioni diverse dalla
volizione, come avviene ad esempio quando si recepisce uno stato di
fatto o si opera una ricognizione.
Le censure che si appuntano sulla deliberazione del Consiglio dei
ministri prevista al comma 2 presuppongono, erroneamente, che la
norma impugnata disciplini in parte qua una forma di esercizio del
potere sostitutivo dello Stato ex art. 120, secondo comma, Cost. Con
la prevista deliberazione il Governo provvede definitivamente sul
riparto tra le regioni di risorse statali, come sono quelle che
costituiscono il fondo per il trasporto pubblico locale, nel caso in
cui manchi l'intesa sulla certificazione regionale di cui al comma 1.
Poichè dunque il Governo esercita una funzione sua propria e non si
sostituisce alle regioni nelle loro attribuzioni, secondo quanto
previsto all'art. 120, secondo comma, Cost., la norma che disciplina
il relativo potere non deve necessariamente delineare un procedimento
rispettoso dell'art. 8 della legge n. 131 del 2003, che prevede
particolari garanzie a tutela del contraddittorio con la regione per
l'ipotesi in cui il Governo eserciti il suo potere sostitutivo.
3.5.- Quanto alle questioni promosse con riferimento agli artt. 3
e 97 Cost., il Presidente del Consiglio dei ministri ne ha eccepito
in via preliminare l'inammissibilità per difetto di motivazione
sulla ridondanza dell'asserita lesione di tali parametri sulle
competenze regionali.
L'eccezione non è fondata.
Per costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis,
sentenze n. 13 del 2017, n. 287, n. 251, n. 244, n. 147 e n. 145 del
2016), le regioni possono evocare parametri di legittimità
costituzionale diversi da quelli che sovrintendono al riparto di
competenze fra Stato e regioni solo a due condizioni: che la
violazione denunciata sia potenzialmente idonea a riverberarsi sulle
attribuzioni regionali costituzionalmente garantite e che le regioni
ricorrenti abbiano sufficientemente motivato in ordine alla
ridondanza della lamentata illegittimità costituzionale sul riparto
di competenze, indicando la specifica competenza che risulterebbe
offesa e argomentando adeguatamente in proposito.
Entrambe le condizioni sono in concreto rispettate.
La Regione Veneto deduce che «l'irragionevolezza della
disposizione impugnata appare [...] lesiva dell'artt. 3 Cost.
oltrechè dell'art. 97 Cost., in quanto idonea a pregiudicare in
concreto il buon andamento dell'agire amministrativo e il
soddisfacimento degli interessi pubblici ad esso sottesi. Lesioni,
queste, che ridondano a loro volta in una lesione (la cui gravità è
già stata sottolineata) delle competenze regionali nella materia del
trasporto pubblico locale, ascrivibile alla potestà legislativa
regionale residuale ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost. (v. ex
multis, sentenza n. 273/2013, 42/2008, 452/2007)». Il ricorso motiva
sul punto, argomentando diffusamente sulle ragioni della lesione.
La ricorrente dà dunque conto della ridondanza sulle sue
attribuzioni della lamentata violazione dei parametri non riguardanti
la competenza regionale, con l'indicazione delle attribuzioni
costituzionali in materia di trasporto pubblico locale ex art. 117,
quarto comma, Cost., che ne sarebbero potenzialmente lese. Come
visto, infatti, la disciplina statale impugnata, pur trovando il
proprio titolo di legittimazione nella prevalenza della competenza
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, potrebbe
interferire con la citata materia regionale.
Analoghe conclusioni valgono anche per gli altri ricorsi.
La Regione Campania deduce che la violazione degli artt. 3 e 97
Cost. «[...] ridonda anche in termini di contrasto con la
disposizione di cui all'art. 119, comma 4 della Costituzione»,
lamentando tra l'altro «[...] le interferenze nell'esercizio delle
funzioni regionali connesse all'erogazione di un servizio
fondamentale, quale quello dei trasporti». Il ricorso argomenta
sinteticamente circa i riflessi pregiudizievoli della violazione dei
suddetti parametri «[...] sulla gestione e sulla erogazione dei
servizi di trasporto pubblico locale la cui competenza è posta in
capo alle Regioni». È dunque prospettata e sufficientemente motivata
la lesione indiretta dell'autonomia finanziaria regionale ex art. 119
Cost., oltre che della competenza residuale in materia di trasporto
pubblico locale, pur non essendo espressamente indicato l'art. 117,
quarto comma, Cost.
La Liguria, la Lombardia e il Piemonte censurano la norma
perchè, dettando disposizioni puntuali, invaderebbe la sfera di
competenza regionale residuale in materia di trasporto pubblico
locale, e sostengono in definitiva che tale invasione si rivelerebbe
anche irragionevole e lesiva del buon andamento dell'amministrazione.
Argomenti sostanzialmente analoghi sono spesi dalla Toscana, che
lamenta la sola violazione dell'art. 97 Cost.
Le questioni superano quindi il vaglio dell'ammissibilità.
3.5.1.- Passando al merito, si rammenta innanzitutto lo scopo
della norma impugnata, ossia assicurare a province e città
metropolitane le risorse necessarie per l'esercizio delle funzioni a
esse conferite dalle regioni, in attuazione dell'Accordo dell'11
settembre 2014, attraverso un meccanismo che, subordinando il
«riconoscimento» di una quota del fondo per il trasporto pubblico
locale alla verifica dell'erogazione delle risorse, introduce una
penalizzazione per le regioni inadempienti, le quali subiscono dal
risultato negativo della verifica il mancato «riconoscimento» (e
dunque la decurtazione) della quota del fondo.
Censurandone la ragionevolezza, le ricorrenti lamentano che la
disposizione, laddove nega il «riconoscimento» del 20 per cento del
fondo alla regione che non abbia trasferito le risorse a province e a
città metropolitane, può colpire regioni che, nell'anno di
riferimento, non sono state in grado di provvedere per cause legate,
anche solo in parte, a fattori a esse non imputabili. Tale
circostanza potrebbe dipendere ad esempio dal mancato trasferimento
finanziario alle regioni da parte di altri soggetti, e segnatamente
dello Stato e, in tale caso, potrebbe assumere specifico rilievo il
profilo (messo in evidenza da Toscana, Veneto e, tramite il richiamo
a un documento della Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome, dal Piemonte) concernente le risorse versate allo Stato da
province e città metropolitane ai sensi dell'art. 1, comma 418,
della legge n. 190 del 2014, ovvero recuperate sulla base del
meccanismo previsto dal comma 419 della stessa disposizione, e non
riassegnate dallo Stato agli enti subentranti nell'esercizio delle
funzioni non fondamentali, di cui si è trattato in precedenza.
La mancata considerazione delle cause dell'inadempimento
renderebbe ipotetica e, in definitiva, aleatoria l'idoneità della
norma a conseguire la sua finalità, dal momento che nei casi in cui
l'omissione non fosse superabile con un'attività rientrante nelle
scelte di azione e di organizzazione proprie dell'ente regionale, la
minaccia del blocco della quota del fondo per il trasporto pubblico
locale non potrebbe sortire l'effetto auspicato.
Le censure muovono tuttavia da un erroneo presupposto
interpretativo: la norma impugnata non fa automaticamente discendere
la penalizzazione in essa prevista dalla verifica dei mancati
trasferimenti a province e città metropolitane. Al contrario, si
deve ritenere che, correttamente intesa, essa subordina
l'accertamento dell'eventuale non imputabilità dell'inadempimento
alla regione a un'adeguata valutazione da compiere o nella sede
concertativa prevista al comma 1 dell'art. 39 al fine del
«riconoscimento» della quota del fondo o, nel caso di mancata intesa,
in occasione della deliberazione del Consiglio dei ministri di cui al
comma 2. La non imputabilità alla regione della mancata erogazione -
ipotesi che potrebbe verificarsi in concreto, come visto,
nell'ipotesi dell'omessa riassegnazione delle risorse versate allo
Stato da province e città metropolitane - accertata in quelle sedi
comporterà il riconoscimento della quota in favore della regione
interessata. A fortiori ciò avverrà anche nei confronti di quelle
regioni che, pur avendo certificato le erogazioni, non abbiano potuto
ottenere il riconoscimento della quota a causa del mancato
raggiungimento dell'intesa dovuto all'inadempimento di altre regioni.
Così correttamente intesa, dunque, la disposizione in esame non
presenta i profili di irragionevolezza e non proporzionalità
individuati dalle ricorrenti nella mancata considerazione, da parte
del legislatore, delle ragioni dell'omessa erogazione e negli effetti
ritenuti distorsivi della previsione dell'intesa.
3.5.2.- La misura non è nemmeno irragionevolmente destinata,
come lamentano alcune ricorrenti, a incidere su risorse statali
necessarie per erogare gli stessi finanziamenti oggetto della
certificazione regionale. La norma che la prevede è infatti
interpretabile nel senso - seguito in sede di intesa per il 2017,
raggiunta sui trasferimenti a province e città metropolitane
relativi al 2016 - che il blocco del 20 per cento del fondo riguarda
l'annualità successiva a quella cui si riferisce la certificazione
regionale dei trasferimenti finanziari a province e città
metropolitane.
Neppure è fondata la tesi di talune ricorrenti secondo cui gli
effetti della norma impugnata ricadrebbero sull'anticipazione dello
stanziamento da assegnare alle regioni entro il 15 gennaio di ciascun
anno, nelle more del decreto ministeriale di riparto del fondo, ex
art. 27, comma 4, dello stesso d.l. n. 50 del 2017. Nè la lettera,
nè la ratio dell'art. 39 impongono di ridurre del 20 per cento anche
tale anticipazione, proporzionalmente alla quota temporaneamente
bloccata.
3.5.3.- Sulle censure proposte in relazione agli artt. 3 e 97
Cost., attinenti al procedimento delineato dalla norma impugnata,
vanno richiamate in primo luogo le considerazioni svolte sopra sulla
violazione del principio di leale collaborazione. Ad esse si può
aggiungere che la mancata fissazione di un termine per la
deliberazione del Consiglio dei ministri di cui al comma 2 non è
tale da comportare, di per se stessa, i rischi paventati dalle
ricorrenti di un trattamento differenziato fra le regioni nella
provvista delle risorse destinate al trasporto pubblico locale. Nè
si può d'altro canto invocare il principio di affidamento,
lamentando (come la Regione Lombardia) che il legislatore statale
sarebbe intervenuto unilateralmente dopo l'Accordo sancito in sede di
Conferenza unificata l'11 settembre 2014, «[...] dato che, come
affermato da questa Corte, un accordo non può condizionare
l'esercizio della funzione legislativa (sentenze n. 160 del 2009 e n.
437 del 2001)» (sentenza n. 205 del 2016).
3.5.4.- Ciò precisato, si deve passare a considerare un
ulteriore profilo della censura di violazione del principio di
proporzionalità ex art. 3 Cost. Pur dovendosi infatti escludere per
le ragioni fin qui svolte che la misura prevista nella disposizione
impugnata arrechi di per se stessa al principio un vulnus tale da
imporne la caducazione, nondimeno una violazione deve essere
ravvisata nello specifico trattamento riservato dal legislatore
all'inadempimento delle regioni, da identificare nella parte della
disposizione in cui la riduzione della quota del fondo per il
trasporto pubblico locale è stabilita nella misura fissa del 20 per
cento, qualunque sia l'entità dei mancati trasferimenti regionali
rispetto alla totalità del dovuto.
Questa Corte ha più volte affermato che «[...] il principio di
proporzionalità, [...] se deve sempre caratterizzare il rapporto fra
violazione e sanzione (sentenze n. 132 e n. 98 del 2015, n. 254 e n.
39 del 2014, n. 57 del 2013, n. 338 del 2011, n. 333 del 2001), tanto
più deve trovare rigorosa applicazione nel contesto delle relazioni
fra Stato e regioni, quando, come nel caso in esame, la previsione
della sanzione ad opera del legislatore statale comporti una
significativa compressione dell'autonomia regionale (sentenze n. 156
del 2015, n. 278 e n. 215 del 2010, n. 50 del 2008, n. 285 e n. 62
del 2005, n. 272 del 2004)», precisando che «[...] il test di
proporzionalità [...] "richiede di valutare se la norma oggetto di
scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite,
sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi"
(sentenza n. 1 del 2014)» (sentenza n. 272 del 2015).
La rigida previsione di una sanzione fissa per qualsiasi
inadempimento, a prescindere dalla sua consistenza, non solo non è
di per sè idonea a raggiungere i fini perseguiti - far sì che le
regioni eroghino tempestivamente tutte le risorse per lo svolgimento
delle funzioni da esse conferite a province e città metropolitane -
ma può comportare un onere sproporzionato anche rispetto al loro
raggiungimento, giacchè le regioni si vedrebbero riservate, anche in
caso di modeste inadempienze, un trattamento di penalizzazione - la
decurtazione del 20 per cento del fondo - destinato a incidere in
modo significativo e ingiustificato sull'erogazione del servizio di
trasporto pubblico locale, e per giunta irragionevolmente identico a
quello riservato alle regioni responsabili invece di omissioni di
maggiore impatto sulle esigenze finanziarie di province e città
metropolitane.
Ciò chiarito sull'illegittimità costituzionale dell'automatismo
della misura prevista dalla norma censurata, si può osservare che la
norma stessa consente di individuare nell'ammontare annuo delle
risorse non erogate da ciascuna regione - che pur vi sarebbe tenuta
in conformità alle leggi di attuazione dell'Accordo dell'11
settembre 2014 - il parametro al quale commisurare proporzionalmente
la decurtazione percentuale della quota, fino alla misura massima del
20 per cento già determinata dal legislatore, onde renderla adeguata
all'effettiva rilevanza dell'inadempimento, e in questi termini
indenne dal vizio indicato.
Per queste ragioni va dichiarata l'illegittimità dell'art. 39
del d.l. n. 50 del 2017 nella parte in cui determina la riduzione
della quota del fondo per il trasporto pubblico locale spettante alla
regione interessata nella misura del 20 per cento, anzichè fino al
20 per cento, in proporzione all'entità della mancata erogazione a
ciascuna provincia e città metropolitana del rispettivo territorio
delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad esse conferite.
3.5.5.- Nel resto, con riferimento agli altri profili sollevati
dal rimettente, va dichiarata la non fondatezza delle questioni.
3.5.6.- L'istanza formulata dalla Regione Lombardia di
sospensione dell'efficacia della norma impugnata, ex art. 35 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), rimane assorbita dalla
decisione di merito (ex plurimis, sentenze n. 211, n. 145 e n. 141
del 2016).
4.- La Regione Veneto ha impugnato, come già detto, anche l'art.
41-bis del d.l. n. 50 del 2017.
Tale disposizione, nel testo vigente al momento del ricorso,
stabiliva al comma 1 quanto segue: «[a]l fine di favorire gli
investimenti, per il triennio 2017-2019, sono assegnati ai comuni,
compresi, alla data di presentazione della richiesta di cui al comma
2, nelle zone a rischio sismico 1 ai sensi dell'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri n. 3519 del 28 aprile 2006,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 108 dell'11 maggio 2006,
contributi soggetti a rendicontazione a copertura delle spese di
progettazione definitiva ed esecutiva, relativa ad interventi di
opere pubbliche, nel limite di 5 milioni di euro per l'anno 2017, di
15 milioni di euro per l'anno 2018 e di 20 milioni di euro per l'anno
2019». Il comma 2 dell'art. 41-bis regolava la richiesta di
contributo rivolta dai comuni al Ministero dell'interno e il comma 3
disciplinava l'assegnazione del contributo, di competenza del
Ministero dell'interno, di concerto con il Ministero dell'economia e
delle finanze.
La ricorrente censura l'istituzione di un fondo settoriale
statale in materie di competenza regionale, in violazione degli artt.
117, terzo e quarto comma, 118 e 119, quinto comma, Cost. e del
principio di leale collaborazione.
4.1.- In via preliminare, occorre definire l'esatto oggetto della
questione e verificare il rilievo dello jus superveniens.
Quanto al primo punto, la Regione Veneto contesta l'intero art.
41-bis ma, considerando il complesso del motivo di ricorso, mira non
alla eliminazione del fondo quanto piuttosto al coinvolgimento
regionale. Nella seconda parte del motivo la Regione sottolinea la
mancata previsione di un intervento delle regioni e fa riferimento
alle «concrete modalità di funzionamento del fondo»; soprattutto
dalla lettera f) risulta che il punto censurato è il mancato
coinvolgimento regionale e che per la Regione l'unico rimedio
all'illegittimità è «l'intervento diretto delle Regioni in sede di
determinazione dei criteri di ripartizione del Fondo sui rispettivi
territori e di distribuzione delle relative risorse».
L'oggetto del ricorso può quindi essere circoscritto al comma 3
dell'art. 41-bis, che fissa i criteri da seguire nell'assegnazione
del contributo, assegnandone la competenza al Ministero dell'interno,
di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, senza
prevedere il coinvolgimento delle regioni.
4.2.- Quanto al secondo punto, l'art. 41-bis è stato modificato
dall'art. 17-quater, comma 1, del decreto-legge 16 ottobre 2017, n.
148 (Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre
2017, n. 172. Il d.l. n. 148 del 2017 ha introdotto innovazioni
sostanziali. In particolare, al posto della regolazione unitaria
delle tre annualità di riferimento del contributo (dal 2017 al
2019), originariamente prevista, il nuovo art. 41-bis differenzia la
disciplina relativa agli anni 2018 e 2019.
La novità più significativa attiene all'ambito degli interventi
finanziati. Mentre la disposizione impugnata li individuava in
generici «interventi di opere pubbliche», l'attuale art. 41-bis li
identifica, per gli anni 2018 e 2019, in «interventi di miglioramento
e di adeguamento antisismico di immobili pubblici e messa in
sicurezza del territorio dal dissesto idrogeologico». In
corrispondenza a ciò, l'art. 17-quater, comma 1, lettera l), del
d.l. n. 148 del 2017 ha modificato la rubrica dell'art. 41-bis del
d.l. n. 50 del 2017, che ora è intitolato «Fondo per la
progettazione definitiva ed esecutiva nelle zone a rischio sismico e
per la messa in sicurezza del territorio dal dissesto idrogeologico».
Altre novità riguardano l'ambito territoriale dei comuni
interessati (ora i contributi sono dati ai comuni compresi nelle zone
a rischio sismico 1 e 2); l'importo complessivo dei contributi; la
previsione di un tetto massimo al contributo (nuovo comma 1-bis) e di
diverse condizioni che, in base al nuovo comma 2, devono essere
soddisfatte dalla richiesta di contributo; i criteri di priorità per
il 2018 e 2019 (nuovo comma 3-bis).
Non è dunque fondata la richiesta di trasferimento della
questione avanzata dalla Regione Veneto nella memoria integrativa,
poichè il nuovo art. 41-bis, essendo stato modificato in modo
sostanziale e non satisfattivo, avrebbe dovuto essere, se del caso,
autonomamente impugnato dalla Regione (da ultimo, sentenza n. 44 del
2018).
Ribadito che l'oggetto del ricorso è da circoscrivere al comma 3
dell'art. 41-bis, si deve dunque aggiungere ora che la censura
relativa al comma 3, motivata in base al contenuto complessivo
dell'art. 41-bis, deve essere limitata a quanto disposto in relazione
al 2017, essendo successivamente mutata la disciplina relativa agli
anni 2018 e 2019.
4.3.- Prima di definire la questione sollevata dalla Regione
Veneto, si rende opportuna una precisazione sull'ambito materiale in
cui si colloca la norma impugnata. Come visto, la ricorrente
riconduce l'art. 41-bis alle materie «governo del territorio» e
«protezione civile». La norma impugnata interviene effettivamente in
tali materie (sulle costruzioni in zona sismica si vedano, ex multis,
le sentenze n. 232 e n. 60 del 2017 e n. 272 del 2016) ma essa è
idonea ad incidere anche su altre. Poichè, come visto, il contesto
normativo nel quale questa Corte deve muoversi è quello
dell'originario art. 41-bis, occorre rilevare che l'originario comma
1 di tale articolo, pur rivolto solo a comuni situati in zone
sismiche, non contemplava specificamente interventi aventi finalità
antisismiche ma si riferiva a generici «interventi di opere
pubbliche». Nemmeno i primi due criteri di priorità fissati dal
comma 3 avevano a che fare con la finalità antisismica ma facevano
riferimento soltanto alla dimensione dei comuni e al livello della
progettazione.
L'attuazione ricevuta dalla norma impugnata per il 2017 (con il
decreto del Ministro dell'interno 13 dicembre 2017, recante
«Contributo erariale per il finanziamento delle spese di
progettazione definitiva ed esecutiva relativa ad interventi di opere
pubbliche») conferma che le opere pubbliche finanziabili in virtù
della norma impugnata erano di vario tipo. Il decreto ministeriale ha
finanziato solo opere conformi al primo criterio di priorità - dal
momento che l'ammontare delle relative richieste superava il budget
disponibile - e fra esse si trovano, oltre a opere di adeguamento
antisismico di diverse strutture, anche interventi di altra natura.
Questa Corte ha già chiarito, per quanto riguarda le
attribuzioni legislative delle regioni ordinarie, che «i lavori
pubblici "non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano
a seconda dell'oggetto al quale afferiscono" e pertanto possono
essere ascritti, di volta in volta, a potestà legislative statali o
regionali (sentenza numero 303 del 2003)» (sentenza n. 401 del 2007;
nello stesso senso, sentenze n. 45 del 2010, n. 256 del 2007 e n. 303
del 2003). La norma impugnata è quindi idonea a incidere su materie
ulteriori rispetto al «governo del territorio» e alla «protezione
civile», eventualmente anche di competenza statale.
4.4.- Precisato ciò, si può passare ad affrontare le questioni
sollevate dalla Regione.
Auspicando «l'intervento diretto delle Regioni in sede di
determinazione dei criteri di ripartizione del Fondo sui rispettivi
territori e di distribuzione delle relative risorse», la ricorrente
chiede in sostanza a questa Corte di introdurre due distinti raccordi
con le regioni: la richiesta è inammissibile relativamente al primo
profilo, non fondata per il secondo.
In generale, la Regione fa leva sul fatto che, come visto, l'art.
41-bis prevede un fondo suscettibile di coinvolgere (anche) materie
regionali (in primis, governo del territorio e protezione civile), e
che pertanto, secondo la costante giurisprudenza costituzionale,
dovrebbe essere previsto un coinvolgimento degli enti territoriali
(da ultimo, sentenze n. 78 e n. 71 del 2018). Nel caso di specie,
tuttavia, il richiamato orientamento non può trovare applicazione.
La richiesta di coinvolgimento delle regioni nella determinazione
dei criteri di ripartizione del fondo è inammissibile per oscurità
della censura (sentenze n. 175 e n. 114 del 2017, n. 127 e n. 43 del
2016). A differenza di quanto sembra implicitamente postulare la
ricorrente, la disposizione impugnata non regola le modalità di
determinazione dei criteri di assegnazione dei contributi, che sono
già direttamente fissati dalla norma stessa (art. 41-bis, commi 3 e
4), sicchè la censura avente ad oggetto la mancata previsione di un
raccordo con le regioni in sede di determinazione dei criteri risulta
oscura. Poichè i criteri sono individuati direttamente dalla legge,
non è chiaro - e comunque non è spiegato nel ricorso - in che modo
questa Corte potrebbe, con una pronuncia additiva, prevedere il
richiesto coinvolgimento.
Quanto alla richiesta previsione di un «intervento diretto delle
Regioni in sede di [...] distribuzione delle relative risorse», si
può osservare che effettivamente l'art. 41-bis, comma 3, prevede che
l'assegnazione dei contributi ai comuni venga operata con decreto
ministeriale, senza alcun coinvolgimento degli enti territoriali. Ma
si deve ugualmente riconoscere che, nell'adottare tale decreto,
l'amministrazione non compie alcuna scelta nè valutazioni di sorta,
nemmeno di natura semplicemente tecnica. Il comma 4 dispone infatti
che, «[f]erme restando le priorità di cui alle lettere a), b), c),
d) ed e) del comma 3, qualora l'entità delle richieste pervenute
superi l'ammontare delle risorse disponibili, l'attribuzione è
effettuata a favore dei comuni che presentano la maggiore incidenza
del fondo di cassa al 31 dicembre dell'esercizio precedente rispetto
al risultato di amministrazione risultante dal rendiconto della
gestione del medesimo esercizio». E, in base al comma 5, «[l]e
informazioni sul fondo di cassa e sul risultato di amministrazione
sono desunte dal prospetto dimostrativo del risultato di
amministrazione allegato al rendiconto della gestione trasmesso ai
sensi dell'articolo 18, comma 2, del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, alla banca dati delle amministrazioni pubbliche [...]».
In virtù di tali previsioni, dunque, i contributi sono assegnati
a seguito della mera attività di accertamento, non complesso, di un
dato contabile, come è confermato anche dal citato decreto
ministeriale attuativo del 13 dicembre 2017, che reca in allegato la
graduatoria dei comuni, redatta sulla base del rapporto fra fondo di
cassa e risultato di amministrazione. Il principio di leale
collaborazione richiede il coinvolgimento regionale nelle scelte
statali o nelle valutazioni anche non discrezionali oppure negli
accertamenti complessi dello Stato, che possano incidere
sull'autonomia regionale, mentre esso risulta non pertinente rispetto
ad atti non complessi di mero accertamento di dati contabili. Questa
Corte ha già respinto censure con le quali si invocava il
coinvolgimento regionale nel procedimento di determinazione del
maggior gettito riservato allo Stato, osservando che la
partecipazione regionale è necessaria «solamente se la
determinazione in concreto del gettito derivante dalle nuove norme
sia complessa» (sentenze n. 77 del 2016, n. 42 del 2013, n. 265 e n.
143 del 2012; si vedano anche le sentenze n. 273 del 2013 e n. 272
del 2005).
A riprova di tale conclusione, si può osservare che, qualora si
affermasse la necessità di coinvolgere la Conferenza unificata nella
procedura di approvazione del decreto di assegnazione dei contributi,
ciò non gioverebbe all'autonomia degli enti territoriali, visto che
la loro interlocuzione in sede di riadozione del decreto non potrebbe
influire sul suo contenuto.
5.- La Regione Toscana ha impugnato anche l'art. 48, commi 4 e 6,
lettera a), del d.l. n. 50 del 2017.
5.1.- La disposizione, secondo la ricorrente, violerebbe in primo
luogo l'art. 77, secondo comma, Cost., in quanto non sussisterebbero
i presupposti che giustificano la decretazione d'urgenza.
Si pone in via preliminare il tema della ridondanza sul riparto
delle competenze fra Stato e regioni delle asserite violazioni di
parametri diversi da quelli riguardanti tale riparto. La ricorrente
offre sul punto una adeguata motivazione facendo riferimento alla
supposta incidenza della violazione dell'art. 77 Cost. sulla propria
potestà legislativa residuale in materia di trasporto pubblico
locale. La norma statale impugnata avrebbe, a suo dire, anche
l'effetto di vanificare la disciplina contenuta all'art. 84 della
legge della Regione Toscana 29 dicembre 2010, n. 65 (Legge
finanziaria per l'anno 2011), che ha istituito il lotto unico
regionale come articolazione territoriale cui riferire la gara per la
scelta del gestore del servizio.
La censura supera dunque il vaglio di ammissibilità, ma deve
essere respinta nel merito.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, il sindacato
sulla legittimità dell'adozione, da parte del Governo, di un
decreto-legge va limitato alla verifica dell'evidente mancanza dei
presupposti di straordinaria necessità e urgenza richiesti dall'art.
77, secondo comma, Cost., o della manifesta irragionevolezza o
arbitrarietà della loro valutazione (ex plurimis, sentenze n. 287 e
n. 133 del 2016, n. 10 del 2015, n. 22 del 2012, n. 93 del 2011, n.
355 e n. 83 del 2010, n. 128 del 2008, n. 171 del 2007).
Il d.l. n. 50 del 2017 reca «Disposizioni urgenti in materia
finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori
interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo
sviluppo» e, nel suo preambolo, il Governo fa riferimento, per quanto
qui di interesse, alla necessità straordinaria e urgente di
introdurre «misure volte a favorire la crescita economica del Paese».
Tali ragioni - soprattutto alla luce delle pesanti conseguenze
della crisi economica che aveva colpito il Paese - non sono affette
da manifesta irragionevolezza o arbitrarietà, avuto riguardo al
largo margine di elasticità che connota l'espressione usata dalla
Costituzione per indicare i presupposti della decretazione d'urgenza,
al fine di consentire al Governo di apprezzare la loro esistenza con
riguardo a una pluralità di situazioni per le quali non sono
configurabili rigidi parametri (sentenza n. 171 del 2007).
Le disposizioni segnatamente censurate - recanti misure per
promuovere la più ampia partecipazione alle procedure di scelta del
gestore dei servizi di trasporto locale e regionale, nel quadro di un
complesso sinergico di interventi riguardanti l'intero settore della
mobilità (artt. da 47 a 52) - non sono, inoltre, estranee o
dissonanti rispetto alle finalità dichiaratamente perseguite dal
decreto. I servizi di trasporto esercitano infatti un'influenza
decisiva sulla competitività complessiva del sistema economico,
rientrando tra le priorità industriali del Paese. L'esigenza di
razionalizzarle e renderle efficienti è resa ancor più pressante
dalla circostanza che l'obbligo per tutte le amministrazioni di
concorrere al risanamento della finanza pubblica si è tradotto negli
ultimi anni in tagli ai trasferimenti erariali verso le regioni e gli
enti locali e questo ha spesso comportato una diminuzione dei servizi
offerti.
Ai fini del riconoscimento dell'esistenza dei presupposti
fattuali di cui all'art. 77, secondo comma, Cost., questa Corte ha
affermato che «[l]a urgente necessità del provvedere può riguardare
una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle
fattispecie disciplinate, ovvero anche dall'intento di fronteggiare
situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono
interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie
diverse, ma indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti
a situazioni straordinarie venutesi a determinare» (sentenza n. 22
del 2012).
Su queste basi la lamentata eterogeneità - tratteggiata peraltro
in termini alquanto vaghi - non sussiste, poichè tutte le misure
contemplate dal d.l. n. 50 del 2017, per quanto attinenti ad ambiti
materiali diversi (segnatamente: finanza pubblica, ausilio alle zone
terremotate e messa in sicurezza del territorio dal dissesto
idrogeologico, rilancio economico e sociale) sono accomunate da
un'intrinseca coerenza dal punto di vista funzionale e finalistico.
5.2.- Con altro ordine di motivi, la Regione Toscana deduce la
violazione della potestà legislativa residuale regionale in materia
di organizzazione del servizio di trasporto pubblico locale di cui
all'art. 117, quarto comma Cost., dal momento che la norma statale
priverebbe gli enti territoriali della possibilità di decidere come
organizzare il servizio di trasporto e il livello ottimale della sua
gestione.
Lamenta altresì la violazione dell'art. 117, secondo comma,
Cost., in quanto non sarebbe invocabile la potestà legislativa
statale in materia di «tutela della concorrenza». L'articolazione del
bacino in più lotti non garantirebbe maggiore efficienza e
concorrenza, e la fondatezza di tale assunto sarebbe avvalorata
dall'art. 51 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice
dei contratti pubblici), che affida alla singola stazione appaltante
la scelta della deroga rispetto alla suddivisione dell'appalto in
più lotti, con l'onere di motivarla (così disporrebbe anche il
"considerando" n. 78 della direttiva 2014/24/UE, del Parlamento
Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici
e che abroga la direttiva 2004/18/CE).
I due ordini di motivi - che, in quanto speculari, possono essere
trattati congiuntamente - non sono fondati.
L'identificazione della materia in cui si colloca la disposizione
censurata richiede di fare riferimento all'oggetto e alla disciplina
da essa stabilita, tenendo conto altresì della sua ratio e
dell'interesse tutelato (ex plurimis, sentenze n. 119 del 2014, n.
300 del 2011, n. 430 e n. 165 del 2007).
Il comma 4 dell'art. 48 prevede che, ai fini dello svolgimento
delle procedure di scelta del contraente per i servizi di trasporto
locale e regionale, gli enti affidanti, con l'obiettivo di promuovere
la più ampia partecipazione, articolano i bacini di mobilità in
più lotti, oggetto di procedure di gara e di contratti di servizio,
tenuto conto delle caratteristiche della domanda e salvo eccezioni
motivate da economie di scala proprie di ciascuna modalità e da
altre ragioni di efficienza economica, nonchè relative alla
specificità territoriale dell'area. Tali eccezioni sono disciplinate
con delibera dell'Autorità di regolazione dei trasporti, ai sensi
dell'art. 37, comma 2, lettera f), del decreto-legge 6 dicembre 2011,
n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, come modificato dal comma 6,
lettere a) e b), dello stesso art. 48.
La scelta normativa di distinguere la dimensione organizzativa
ottimale del servizio di trasporto da quella prettamente gestionale
si fonda sulla considerazione che la previsione di lotti molto ampi
può non garantire un miglioramento in termini di superiore
efficienza e di ottimizzazione dei processi produttivi, atteso
l'impatto talora trascurabile delle economie di scala nel trasporto
pubblico locale, in ragione delle diverse caratteristiche geografiche
e demografiche del territorio italiano. La predisposizione di un
lotto unico costituisce, al contrario, una rilevante barriera di
accesso al mercato, in quanto limita fortemente la platea dei
soggetti in possesso dei requisiti per la partecipazione alle gare
per il trasporto pubblico locale. Il ricorso a una pluralità di
operatori all'interno di uno stesso ambito territoriale ottimale
consente invece che anche imprese di medie e piccole dimensioni
possano presentare, per quanto possibile, offerte in forma singola, e
che siano favorite forme di concorrenza per comparazione tra gli
operatori titolari di contratti di servizio gestiti dallo stesso
soggetto pubblico.
Così ricostruito il contenuto e il fondamento della disposizione
censurata, essa va ricondotta alla materia della «tutela della
concorrenza», di esclusiva pertinenza statale.
La giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare che
la nozione di «concorrenza» di cui al secondo comma, lettera e),
dell'art. 117 Cost., non può non riflettere quella operante in
ambito europeo (sentenze n. 83 del 2018, n. 291 e n. 200 del 2012, n.
45 del 2010). Essa comprende, pertanto, sia le misure legislative di
tutela in senso proprio, intese a contrastare gli atti e i
comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull'assetto
concorrenziale dei mercati, sia le misure legislative di promozione,
volte a eliminare limiti e vincoli alla libera esplicazione della
capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese
(concorrenza "nel mercato"), ovvero a prefigurare procedure
concorsuali di garanzia che assicurino la più ampia apertura del
mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza "per il
mercato"). In questa seconda accezione, attraverso la «tutela della
concorrenza», vengono perseguite finalità di ampliamento dell'area
di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche
quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (sentenze n. 299
del 2012 e n. 401 del 2007).
Su queste basi, la disciplina in esame - diretta segnatamente a
individuare un numero di lotti superiore al bacino di programmazione,
quale condizione necessaria (salvo eccezioni derivanti dalle
specifiche caratteristiche del mercato e del territorio interessato)
per garantire la più ampia contendibilità delle gare, che
rischierebbero di essere altrimenti riservate a pochissimi
partecipanti - rientra appieno nell'accezione dinamica di
concorrenza, che, come detto, contempla anche le misure pubbliche
volte a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo degli
assetti concorrenziali.
Tale conclusione trova riscontro anche nella giurisprudenza
costituzionale che riconduce alla competenza legislativa statale in
tema di «tutela della concorrenza», sia la disciplina concernente le
modalità dell'affidamento della gestione dei servizi pubblici locali
di rilevanza economica (ex plurimis, sentenze n. 93 del 2017, n. 117
del 2015, n. 28, n. 22 e n. 2 del 2014, n. 46 del 2013, n. 123 del
2011, n. 325 del 2010, n. 246 del 2009 e n. 80 del 2006), sia più in
generale le norme che regolano le procedure di gara per
l'aggiudicazione dei contratti pubblici (ex plurimis, sentenze n. 263
del 2016, n. 184 del 2011, n. 283 e n. 160 del 2009,
n. 401 del 2007).
Il riferimento alla tutela della concorrenza è coerente anche
con l'assegnazione all'Autorità di regolazione dei trasporti della
funzione di definire i criteri per la determinazione delle eccezioni
al principio della minore estensione territoriale dei lotti di gara
rispetto ai bacini di pianificazione. Questa Corte ha già escluso
che le competenze regolatorie conferite a tale Autorità determinino
un'interferenza con le competenze regionali, dal momento che le sue
funzioni, pur avendo attinenza con la materia del trasporto pubblico
locale, perseguono precipuamente una finalità di promozione della
concorrenza e quindi afferiscono alla competenza esclusiva dello
Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
(sentenza n. 41 del 2013).
L'attribuzione della nuova competenza in capo al regolatore
indipendente è, del resto, rispettosa dei canoni di adeguatezza e
proporzionalità - cui deve attenersi l'esercizio della competenza
trasversale per la «tutela della concorrenza» quando interseca titoli
di potestà regionale (ex plurimis, sentenze n. 325 del 2010 e n. 452
del 2007) - in quanto non esaurisce le attribuzioni delle
amministrazioni locali. Infatti, sia pure nel quadro definitorio
fornito dall'Autorità di regolazione dei trasporti, saranno pur
sempre tali attribuzioni a determinare la dimensione concreta del
lotto oggetto delle procedure di gara.
5.3.- Con l'ultima censura, la ricorrente si duole del fatto che
le disposizioni impugnate violerebbero il principio di leale
collaborazione sotto due differenti profili: da un lato, la
disciplina avrebbe dovuto essere emanata d'intesa con le regioni,
come sancito dalla sentenza di questa Corte n. 251 del 2016;
dall'altro, il compito di definire le deroghe alla regola della
obbligatoria suddivisione dei bacini di mobilità in più lotti ai
fini della gara verrebbe affidato in via esclusiva all'Autorità di
regolazione dei trasporti senza alcun coinvolgimento delle Regioni,
pur essendo queste ultime titolari della potestà in materia di
trasporto e in grado di offrire importanti elementi conoscitivi del
territorio ai fini dell'articolazione delle gare. Per quanto non
espressamente evocati, il riferimento agli artt. 5 e 120 Cost. emerge
in modo chiaro, ancorchè implicito, dall'intero contesto
dell'impugnativa.
Anche tale questione è infondata.
Il principio di leale collaborazione non opera quando lo Stato -
come accade nella fattispecie normativa in contestazione - esercita
la sua competenza legislativa esclusiva in materia di tutela della
concorrenza (ex plurimis, sentenza n. 339 del 2011), la cui natura
trasversale funge da limite alla disciplina che le regioni possono
dettare nelle materie di competenza concorrente o residuale (sentenze
n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012; da ultimo, sentenza n. 165 del
2014). Nel caso in cui si tratti di una competenza esclusiva dello
Stato, infatti, non ricorre neppure quella inscindibile commistione
tra diverse competenze legislative dello Stato e delle Regioni che
hanno eccezionalmente giustificato le conclusioni della sentenza n.
251 del 2016 (riferite, per altro, al procedimento di delegazione e
non alla decretazione d'urgenza).
Si deve inoltre aggiungere - con specifico riguardo alla leale
collaborazione da attuare sul versante dell'attività amministrativa
- che tale principio «attiene ai rapporti tra Governo, o Ministeri, e
Regioni e non riguarda, invece le Autorità indipendenti [...]
chiamate ad operare "in piena autonomia e con indipendenza di
giudizio e di valutazione". Esse dovranno, invece, agire nel rispetto
delle modalità di partecipazione previste dalla legge generale sul
procedimento amministrativo, 7 agosto 1990, n. 241 [...] e dalle
altre leggi dello Stato applicabili alle Autorità indipendenti
[...]» (sentenza n. 41 del 2013).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma
1, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50 (Disposizioni urgenti in
materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,
ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure
per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 21
giugno 2017, n. 96, nella parte in cui non prevede la riassegnazione
alle regioni e agli enti locali, subentrati nelle diverse regioni
nell'esercizio delle funzioni provinciali non fondamentali, delle
risorse acquisite dallo Stato per effetto dell'art. 1, commi 418 e
419, della legge 29 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2015)», e connesse alle stesse funzioni non
fondamentali, restando riservata al legislatore statale
l'individuazione del quantum da trasferire;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 39 del d.l.
n. 50 del 2017, come convertito, nella parte in cui determina la
riduzione della quota del fondo per il trasporto pubblico locale
spettante alla regione interessata nella misura del 20 per cento,
anzichè fino al 20 per cento, in proporzione all'entità della
mancata erogazione a ciascuna provincia e città metropolitana del
rispettivo territorio delle risorse per l'esercizio delle funzioni ad
esse conferite;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 2, del d.l. n. 50 del 2017, come
convertito, promossa dalla Regione Toscana, in riferimento all'art.
119, primo, secondo, terzo e quarto comma, della Costituzione, con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 39 del d.l. n. 50 del 2017, come convertito,
promosse dalle Regioni Liguria, Toscana, Campania, Veneto, Lombardia
e Piemonte, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, terzo e quarto
comma, 118, 119 e 120, secondo comma, Cost., nonchè al principio di
leale collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe;
5) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 41-bis del d.l. n. 50 del 2017, come
convertito, promossa dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt.
117, terzo e quarto comma, 118 e 119, quinto comma, Cost. e al
principio di leale collaborazione, con il ricorso indicato in
epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 41-bis del d.l. n. 50 del 2017, come
convertito, promossa dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt.
117, terzo e quarto comma, 118 e 119, quinto comma, Cost. e al
principio di leale collaborazione, con il ricorso indicato in
epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 48, commi 4 e 6, lettera a), del d.l. n. 50
del 2017, come convertito, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 77, secondo comma, e 117, secondo e quarto
comma, Cost., e al principio di leale collaborazione, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA