1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 30-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 668 ORDINANZA (Atto di promovimento) 31 marzo 1998
N. 668 Ordinanza emessa il 31 marzo 1998 dal Tribunale di sorveglianza di Roma nel procedimento di sorveglianza nei confronti di Fonti Francesco Ordinamento penitenziario - Provvedimenti relativi ai collaboratori di giustizia ammessi a speciale programma di protezione - Competenza territoriale - Lamentata attribuzione in via esclusiva, secondo l'interpretazione della Corte di cassazione, al tribunale di sorveglianza di Roma - Irragionevoleza - Disparita' di trattamento tra condannati - Violazione dei principi del giudice naturale precostituito per legge, della finalita' rieducativa della pena e di quello che vieta l'istituzione di giudice straordinari. (Legge 15 marzo 1991, n. 82, art. 13-ter, comma 3, modificata dalla legge 7 agosto 1992, n. 356 (recte: d.-l. 15 gennaio 1991, n. 8, art. 13-ter, comma 3, convertito, con modificazioni, in legge 15 marzo 1991, n. 81, modificato, da d.-l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, in legge 7 agosto 1992, n. 356)). (Cost., artt. 3, 25, secondo comma, 27, terzo comma, 102, primo comma e 102, secondo comma). (098C1070) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 30-9-1998)

IL TRIBUNALE DI SORVEGLIANZA
Ha pronunziato la seguente ordinanza nel procedimento chiamato
all'udienza del 31 marzo 1998, instaurato ai sensi degli artt. 666,
678 c.p.p. e art. 13-ter, legge n. 82/1991 e 51-bis, 47-ter o.p. in
ordine alla prosecuzione provvisoria della detenzione domiciliare, di
cui beneficia Fonti Francesco, nato a Bovalino il 22 febbraio 1948.
Considerato in fatto
Fonti Francesco è collaboratore di giustizia ammesso a speciale
programma di protezione. Attualmente è in detenzione domiciliare ex
art. 13-ter, legge n. 82/1991 e 47-ter, l.p. giusta ordinanza 3
febbraio 1995 di questo tribunale, con scadenza pena al 4 dicembre
2000.
Essendo intanto divenute esecutive altre condanne il magistrato di
sorveglianza di Roma emetteva provvedimenti di prosecuzione
provvisoria della misura, ex art. 51-bis o.p., in data 27 novembre
1996, 27 maggio 1997 e 1 settembre 1997 in relazione a provvedimenti
di cumulo della procura generale di Bologna, l'ultimo dei quali
determina la pena complessiva in anni 19, mesi 9 giorni 18, con
decorrenza 29 settembre 1996 e termine 16 luglio 2013.
Rimessi gli atti al tribunale, sono intervenuti vari rinvii diretti
ad acquisire la documentazione del caso e il parere della commissione
centrale, ex art. 10, legge n. 82/1991 - da ultimo pervenuto con
parere contrario alla prosecuzione -, nonchè per acquisire l'esito
di altro procedimento in corso per la revoca della detenzione
domiciliare concessa al Fonti, processo conclusosi con ordin. 15
dicembre 1997 del tribunale di rigetto della proposta di revoca.
All'udienza odierna la difesa sollevava eccezione di illegittimità
costituzionale dell'art. 13-ter, comma 3, legge 15 marzo 1991, n.
82, modificata dalla legge n. 356/1992, nella parte in cui viene
attribuita la competenza al tribunale o al magistrato di sorveglianza
del luogo in cui la persona ammessa a speciale programma di
protezione elegge domicilio ai sensi dell'art. 12, comma 3 della
stessa legge; e concludeva nel merito per l'accoglimento dell'istanza
di prosecuzione. Il p.g. chiedeva dichiararsi manifestamente
infondata la questione di costituzionalità e, nel merito,
accogliersi la prosecuzione.
Diritto
Questo procedimento, con la sollevata questione di
costituzionalità, ampiamente illustrata dalla difesa specie in
alcuni punti, viene dopo altro procedimento deciso in data 18 marzo
in cui veniva sollevata d'ufficio dal tribunale tale questione, in
ordine alla compenza territoriale a conoscere della domanda di questo
tribunale. Stima il tribunale che l'art. 13-ter, ritenuto
attributivo di una competenza territoriale esclusiva al tribunale di
sorveglianza di Roma per tutti i collaboratori di giustizia ammessi a
speciale programma di protezione, ovunque si trovino, presenta
elevatissimi dubbi di legittimità costituzionale, sì che va
sollevata eccezione di illegittimità costituzionale della norma,
siccome rilevante e pregiudiziale ad ogni esame di merito. La
motivazione che segue si sviluppa dapprima in una disamina
dell'interpretazione della norma data dalla Corte di cassazione; e
quindi in un raffronto della norma, così come è stata interpretata,
con il dettato e i principi della Carta costituzionale.
1. - L'art. 13-ter, prevede, nel comma 1, che nei confronti delle
persone ammesse a speciale programma di protezione l'assegnazione al
lavoro all'esterno, i permessi premio e le misure alternative alla
detenzione sono disposti sentita l'autorità che ha deliberato il
programma; e, nel comma 2, che dette misure possono essere adottate
anche in deroga alle vigenti disposizioni, comprese quelle relative
ai limiti di pena previsti. Il comma 3 dispone che "per i
provvedimenti di cui ai commi 1 e 2 la competenza appartiene al
tribunale e al magistrato di sorveglianza del luogo in cui la persona
ammessa allo speciale programma di protezione ha il domicilio".
Il comma 3, dell'art. 12 della stessa legge n. 82/1991 dispone:
"All'atto della sottoscrizione del programma l'interessato elegge il
proprio domicilio nel luogo in cui ha sede la commissione di cui
all'art. 10". Ebbene la Suprema Corte con sentenza n. 4977 del 18
novembre 1993-7 gennaio 1994, emessa su conflitto di competenza
sollevato da questo tribunale (causa Randazzo) nei confronti del
tribunale di sorveglianza di Venezia, ha interpretato il comma 3
dell'art. 13-ter, in correlazione con il comma 3 dell'art. 12
relativo all'elezione di domicilio, nel senso che a seguito
dell'elezione di domicilio nel luogo ove ha sede la commissione,
cioè presso detta commissione a Roma, deve intendersi che "il luogo
in cui la persona ha il domicilio" è Roma. Seguivano altre sentenze
conformi.
Siffatta interpretazione, appare al tribunale erronea e senza
fondamento, e comunque comporta che la norma di cui all'art. 13-ter,
così intesa, si appalesa incostituzionale.
2. - Una prima indagine utile è la ricostruzione storica della
formazione della norma e quindi della sua interpretazione. La
protezione di coloro che collaborano con la giustizia, in precedenza
attuata di fatto e utilizzando le possibilità che offriva
l'ordinamento, comincia ad avere una normativa specifica con il
d.lgs. 29 marzo 1993, n. 119 sul cambiamento di generalità, cui
segue il decreto ministeriale 24 novembre 1994, n. 687, recante norme
dirette ad individuare i criteri di formulazione del programma di
protezione dei collaboratori. Si avvertiva però l'esigenza di dare
veste legislativa e strumenti giuridici nella materia, già
ampiamente esistenti in altri Stati con un più forte sviluppo della
lotta alla criminalità organizzata. E così viene emanato il d.-l.
15 gennaio 1991, n. 8, convertito con modificazioni nella legge 15
marzo 1991, n. 82. Gli artt. da 3 a 15 dispongono, in sintesi,
l'adozione nei confronti delle persone esposte a grave pericolo per
la loro collaborazione di "misure di protezione idonee ad assicurarne
l'incolumita'".
Qualora le misure adottabili dagli organismi antimafia, dalla
polizia e, nei confronti di detenuti, dall'amministrazione
penitenziaria non appaiono adeguate "può essere definito uno
speciale programma di protezione". Viene istituita una commissione
centrale per la definizione del programma e regolati contenuto,
durata e sottoscrizione di esso; istituito un servizio centrale di
protezione nell'ambito del dipartimento della pubblica sicurezza;
altre modalità attuative delle esigenze di sicurezza. Di rilievo,
ai fini che interessano, sono il trasferimento della persona a
rischio in comuni diversi da quello di residenza, l'autorizzazione
del procuratore della Repubblica o del giudice alla custodia
cautelare della persona arrestata in luoghi diversi dal carcere, la
loro autorizzazione al soggetto esaminato "ad eleggere domicilio
presso persona di fiducia o presso un ufficio di polizia, anche ai
fini delle necessarie comunicazioni e notificazioni" (art. 13, comma
3). Una legge che realizza un avanzamento restando nell'ambito delle
misure di sicurzza e di protezione a cura degli organismi di polizia,
della commissione centrale e con le autorizzazioni citate del p.g. o
del giudice. Null'altro che investa l'autorità giudiziaria, nè
particolari misure da deliberarsi dagli organi giudicanti, fermo
quanto già previsto dall'ordinamento penitenziario. Dopo la strage
di Capaci e l'assassinio del giudice Borsellino, il Governo emana il
d.-l- 8 giugno 1992, n. 306, recante modifiche al codice di procedura
penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità organizzata.
Il titolo III del decreto, relativo ai collaboratori di giustizia, è
costituito dall'art. 13, che introduce nella legge n. 82/1991 gli
artt. 13-bis, 13-ter e un comma 3 dell'art. 12; mentre il titolo IV
apporta alcune modifiche all'o.p. (art. 58-quater. art. 4-bis).
3. - Data l'interpretazione della Cassazione, in punto competenza,
del combinato disposto dell'art. 13-ter, comma 3, e del comma 3
dell'art. 12, si è proceduto all'esame dei lavori parlamentari
sulla conversione in legge del decreto onde rinvenire elementi di
riscontro e di chiarificazione della volontà e dell'intento del
legislatore. La lettura dei tre volumi, che riportano le relazioni,
la disamina delle norme, emendamenti, dibattito e deliberazioni,
fatti dal Senato in prima lettura poi dalla Camera e quindi dal
Senato in seconda lettura, non ha offerto alcun elemento di supporto
all'interpretazione in esame ma piuttosto ragionevoli conclusioni
contrarie. Già il relatore sen. Pinto, puntuale nel sottolineare i
punti di maggiore interesse del decreto in conversione, e pur
dedicando un consistente spazio ai titoli III e IV, in ordine
all'art. 13-ter dice che esso "consente in particolare che le persone
ammesse allo speciale programma di protezione godano dei benefici
carcerari addirittura in deroga ai limiti di pena previsti" e che "il
godimento è stato subordinato ad una procedura rigorosa affidata ad
organi particolarmente qualificati e centralizzati" (Commissione
centrale, servizio centrale di protezione). Dunque, un'annotazione
del rilievo che ha la deroga ai limiti di pena; un'annotazione sul
godimento dei benefici; ma nessun cenno in punto competenza:
omissione incomprensibile se fosse stata prevista una norma così
straordinaria da accentrare la cognizione e l'irrogazione delle
misure nel solo tribunale e ufficio di Roma, della quale il relatore
non poteva non parlare. Il dibattito che segue è significativo
nello stesso senso.
Si nota una diffusa e attenta sensibilità per il rispetto dei
principi costituzionali e delle regole e principi generali che
informano il nostro ordinamento, pur nell'urgenza di norme che non
vogliono essere di emergenza ma tuttavia altamente incisive nella
lotta alla criminalità. Gli interventi dei sottosegretari De
Cinque, Castiglione e altri, a nome del Governo, sono precisi e
frequenti nel sostenere e chiarire fondamento e finalità delle
norme, ma nulla dicono dell'art. 13-ter, comma 3. Vari senatori
fanno menzione degli importanti contributi (prima auspicati, poi in
vario modo acquisiti) attraverso incontri con le componenti del mondo
giudiziario forense e penitenziario interessate al provvedimento; e
ancora non emerge l'innovazione di una competenza accentrata ed
esclusiva. Nella commissione giustizia si illustra un
maxi-emendamento presentato dal Governo volto a introdurre numerose
modifiche e norme di più chiara interpretazione, e anche qui non
v'è nulla sull'art. 13-ter, comma 3. Tra gli emendamenti presentati
dai parlamentari, quattro riguardano il titolo III. I primi due sono
"sopprimere l'art. 13", cioè tutto quanto, gli artt. 13-bis, 13-ter,
e comma 2, lett. d) e comma 3, art. 12, lasciando la legge come
prima. Il terzo è "all'art. 13, comma 2, sopprimere il punto 2
dell'art. 13-ter": cioè mantenere l'art. 13-ter sopprimendo la parte
relativa alla deroga alle vigenti disposizioni dell'ordinamento
penitenziario e ai limiti di pena. Il quarto apporta una
integrazione formale del testo. Ancora una volta si deve annotare
che nella sede più diretta e specifica, in sede di emendamenti
all'art. 13 del decreto, si tende a conservare la legge sui
collaboratori n. 82/1991 senza particolari modifiche dell'ordinamento
penitenziario in loro favore, o al più si consente l'introduzione
dell'art. 13-ter ma senza deroghe alle disposizioni e ai limiti di
pena, mentre nulla viene osservato sulla competenza territoriale.
Peraltro, tali emendamenti, ripresentati anche in sede assembleare al
Senato e alla Camera, alla fine restarono assorbiti dall'approvazione
del maxi-emendamento e del decreto, già modificato in varie parti,
su cui il Governo pose la fiducia. Ritiene in definitiva il collegio
che dai lavori parlamentari risulta di tutta evidenza che qualora il
decreto-legge avesse voluto una competenza così innovativa ed
eccezionale da essere accentrata ed esclusiva in Roma, ciò sarebbe
emerso ampiamente nell'esame e nel dibattito parlamentare, ad opera
dei relatori, dei sottosegretari, nello specifico esame
dell'articolato e presentazione degli emendamenti, nei contatti con
esponenti del mondo giudiziario forense e penitenziario,
nell'attenzione di parlamentari esperti di problemi penitenziari come
i senatori Salvato, Molinari, l'on. Taradash e altri, che
presentarono gli emendamenti indicati, e in genere dei parlamentari
delle commissioni giustizia. Come sarebbe emersa e di certo non
lasciata passare senza discussione, tanto più da quei parlamentari
che addirittura chiedevano di sopprimere ogni modificazione che
incidesse sulla normale applicazione dell'ordinamento penitenziario,
una forma così involuta e indiretta per indicare una competenza in
capo al tribunale e al magistrato di sorveglianza di Roma, quando
peraltro sono stati apportati numerosi emendamenti solo di chiarezza
e di perfezionamento formale. Conclusione: nessuna conferma dai
lavori parlamentari di una competenza territoriale accentrata a Roma,
e massicci elementi che depongono per la sua esclusione.
4. - Intanto, dalla data del d.-l. 8 giugno 1992, poi convertito
nella legge 1992, n. 356, iniziarono subito i giudizi e le
concessioni delle misure trattamentali e alternative ai soggetti con
programma di protezione. Questo tribunale emise la prima ordinanza
in Italia il 26 giugno 1992 concedendo la detenzione domiciliare in
deroga alle disposizioni vigenti a Epaminonda Angelo, detenuto in
Roma, con pena da espiare fino al 2011. Seguirono altre ordinanze:
Contorno Salvatore, detenzione domiciliare per la pena di anni 5
(ord. n. 5465/1992 del 22 gennaio 1993); Lauro Giacomo Ubaldo,
detenzione domiciliare per pene fino al 2006 (ord. n. 6152/1992 del
14 maggio 1993). Quest'ultima è particolarmente signifiativa ed
esplicita sui punti in esame perchè dà atto che il Lauro è
"elettivamente domiciliato presso la commissione centrale"; "che
nulla quaestio in ordine alla competenza risultando custodito
nell'ambito del distretto di questa autorità giudiziaria (come da
attestazione della D.IA.)"; perchè nel fissare le prescrizioni
precisa "che potranno essere modificate dal magistrato di
Sorveglianza territorialmente competente". E così via con
provvedimenti di questo e altri uffici di sorveglianza, operando
secondo il criterio di una competenza diffusa. Si aprì poi il
conflitto indicato tra i tribunali di sorveglianza di Venezia e Roma,
e la Cassazione emise la nota citata sentenza n. 4977 del 18 novembre
1993-7 gennaio 1994. Per la Corte "la simultanea introduzione" nella
legge n. 82/1991 del comma 3 dell'art. 12 (elezione di domicilio nel
luogo in cui ha sede la commissione centrale) e dell' art. 13-ter
(competenza del tribunale o del magistrato del luogo in cui il
collaboratore ha il domicilio) rende evidente la voluntas legis di
individuare la competenza dove ha sede la commissione centrale presso
la quale il collaboratore ha eletto domicilio, pur nella imperfezione
della norma dell'art. 13-ter che richiama solo il termine domicilio
senza riferimento a quello eletto, e tenuto conto che per i frequenti
spostamenti del collaboratore a rischio, che non devono essere
portati a conoscenza con atti formali, sarebbe impossibile stabilire
nel momento della presentazione delle istanze quale sia il suo
domicilio (sic³).
Una motivazione non condivisibile per le confuse e poco consistenti
argomentazioni, di certo non proporzionate alla portata
dell'innovazione che si andava ad introdurre, ed estranee al vero
significato della nuova norma. In contrario, anzitutto va chiarito
che ciascuna norma, l'art. 12, comma 3, e l'art. 13-ter, comma 3
della legge n. 82/1992, ha una propria specifica funzione:
a) è stato già menzionato al punto 2) che precede, tra le
disposizioni di rilievo della legge n. 82/1991 vecchio testo, il
trasferimento della persona a rischio in comuni diversi da quello di
residenza; l'autorizzazione a custodire le persone arrestate in
luoghi diversi dal carcere; l 'autorizzazione "ad eleggere domicilio
presso persona di fiducia o presso un ufficio di Polizia, anche ai
fini delle necessarie comunicazioni e notificazioni". Orbene, sembra
chiaro che quando si passa dalle prime fasi ancora precarie e non
definite di protezione all'ammissione a completi e precisi programmi,
non sono più adeguati domicili eletti presso persone di fiducia o
uffici di Polizia, ma occorre un luogo stabile ove venga eletto
domicilio dalle persone ammesse al programma, magari di diretta
pertinenza di un organo centrale e unico per tutti onde non dover far
capo a varie centinaia di domicili eletti in tanti posti diversi. Ne
deriva che l'elezione di domicilio nel luogo ove ha sede la
commissione, vale a dire, come afferma anche la Cassazione, presso la
commissione stessa - poichè elezione di domicilio in un luogo non ha
senso se non sia presso un domiciliatario in quel luogo (art. 62,
disp. att. c.p.p.) - viene a colmare una carenza della legge n.
82/1991; e tale elezione di domicilio assolve esattamente al fine e
alla funzione dell'istituto consentendo un punto di riferimento
necessario, ove vengono effettuate anche le comunicazioni e le
notificazioni di atti provenienti da ogni parte (p.m., giudici,
autorità amministrative e di Polizia, parti processuali, ecc.).
Quindi un'elezione di domicilio giustamente prevista e realizzata
con una formula corretta, al di là di ipotetici altri intendimenti o
effetti piuttosto celati, ragionevolmente non voluti e non messi in
atto dal legislatore;
b) "luogo in cui la persona ha il domicilio". La norma, art
13-ter, comma 3, non presenta l'imperfezione menzionata dalla
Cassazione indicando solo il termine domicilio senza riferimento a
quello eletto: imperfezione sussisterebbe piuttosto in caso
contrario. Trattasi invero di un ordinario criterio di competenza
territoriale, corrispondente alla previsione generale dell'art. 677,
c.p.p., "residenza o domicilio", per i soggetti non detenuti. Qui il
legislatore, esclusa la residenza caratterizzata da maggiore
incertezza e spesso collegata ad atti formali incompatibili con le
esigenze di sicurezza, ha indicato il domicilio che aderisce ad un
reale centro dei propri interessi, economici affettivi e familiari,
che può trasferirsi come si sposta o viene per ragioni di sicurezza
trasferito il soggetto collaboratore in altra località, spesso con
la famiglia e con il reperimento di un impiego lavorativo. Il luogo
di domicilio non diviene necessariamente noto attraverso gli atti
processuali, avendo il giudice ritenuto sufficiente la certificazione
dell'autorità preposta alla protezione che il soggetto ha domicilio
nell'ambito della sua giurisdizione. Trattasi allora di una
formulazione della norma piana e lineare su un ordinario criterio di
determinazione della competenza.
È proprio questa linearità spiega perchè non c'era ragione che
la norma dovesse richiamare l'attenzione nei lavori parlamentari per
la sua approvazione.
5. - Resta comunque il fatto che l'interpretazione della Corte è
ormai ampiamente consolidata, seppure senza il conforto delle sezioni
unite, sicchè costituisce diritto vivente. Ciò che legittima il
riscontro della sua aderenza ai precetti costituzionali. La norma in
esame, come cristallizzata in una competenza esclusiva per tutto il
territorio nazionale di un solo tribunale e giudice di sorveglianza,
in una certa misura ratione materiae ma soprattutto ratione personae
sulla base dei soggetti giudicabili, si configura come norma
eccezionale come nessun'altra; sotto l'aspetto strutturale e
tecnico-giuridico assolutamente anomala e di rottura del sistema;
priva di un fondamento di ragionevolezza; clamorosamente al di fuori
in modo singolare dalle previsioni e dalla disciplina
dell'ordinamento giudiziario che regola numero, sedi e circoscrizioni
territoriali degli uffici giudiziari e così dei tribunali e
magistrati di sorveglianza; introduttiva di una competenza
suscettibile di essere modificata da atto non legislativo.
Sono le ragioni del contrasto con precetti e principi
costituzionali:
A) l'esaminata competenza territoriale esclusiva del tribunale e
del magistrato di sorveglianza di Roma costituisce una previsione
unica e senza precedenti nel nostro ordinamento. Un giudice di
merito di primo grado - salvo rari casi d'appello - in materia
penale, regolarmente inserito dall'ordinamento giudiziario in una
distribuzione territoriale su base distrettuale (tribunale) e
circondariale o pluricircondariale (magistrato di sorveglianza) per
la trattazione di misure attinenti all'esecuzione della pena, delle
misure di sicurezza e altro, previste dal codice penale,
dall'ordinamento penitenziario e da altre leggi, e preminentemente di
misure trattamentali e alternative alla detenzione previste dal capo
VI titolo I dell'o.p., che diviene, nell'applicazione di queste
stesse misure nei confronti di una determinata categoria di persone
giudicabili un giudice unico ed esclusivo per tutto il territorio
nazionale. Ciò contrasta con più norme della Costituzione. Sotto
un primo profilo, con l'art. 102, comma 1, che attribuisce
l'esercizio della funzione giurisdizionale a magistrati ordinari
istituiti e regolati dalle norme dell'ordinamento giudiziario, che
stabilisce sedi e circoscrizioni territoriali di ogni ufficio (art.
5, in relaz. art. 1, ord. giud.). E l'art. 102 della Costituzione
non fa richiamo semplicemente alla legge ordinaria, ma nella sua
prima norma sulla funzione giurisdizionale, anche di una certa
solennità, fa richiamo specifico all'ordinamento giudiziario
(richiamato ancora dai successivi art. 105, 106, 107 e 108 della
Costituzione) quale legge fondamentale che regola la struttura
organica e l'articolazione dei giudici, operante a mezzo del
Consiglio superiore della magistratura, organo di rilevanza
costituzionale, che ne assicura l'applicazione nel rispetto delle
finalità di giustizia, di indipendenza, di corretto esercizio della
giurisdizione, di efficienza. Ordinamento giudiziario che non è
stato modificato;
B) un giudice unico nel territorio che ha competenza esclusiva
per i procedimenti riguardanti una certa categoria di giudicabili, i
collaboratori di giustizia titolari di speciale programma di
protezione, si configura per ciò stesso quale "giudice
straordinario", la cui istituzione è espressamente vietata dal
secondo comma dell'art. 102 della Costituzione. Il carattere di
straordinarietà è rafforzato ove si consideri che accanto alla
competenza ratione personae c'è anche una, sia pure sfumata,
competenza per materia, non essendo dubitabile che l'applicazione
delle misure alternative e trattamentali a detti collaboratori si
caratterizza per una specifica carenza e una diversità di elementi
sostanziali; per la deroga ai limiti di pena (illimitata); la deroga
a carattere generale alle "vigenti disposizioni" relative ai
requisiti e ad ogni altro elemento ordinariamente richiesto per la
concedibilità della misura; per la stessa condizione del soggetto
giudicabile di collaborante esposto a rischio e con protezione
speciale che qualifica in modo particolare il giudizio; per
l'intervento di merito della commissione centrale attraverso il
previsto parere obbligatorio e altre indicazioni e determinazioni che
può inviare al giudice.
Sotto certi profili un siffatto giudice può qualificarsi anche
"giudice speciale", essendo spesso il confine molto tenue e incerto,
come evidenziato dalla maggiore dottrina: giudice speciale la cui
istituzione è parimenti vietata dall'art 102, secondo comma della
Costituzione, che riconosce soltanto quelli gia esistenti per i quali
la VI disposizione transitoria della Costituzione prevedeva una
revisione, salvo quelli contemplati dalla stessa Costituzione. Ed in
effetti v'è stata tutta una serie di decisioni della Corte
costituzionale che ha fatto cadere molte giurisdizioni speciali.
Il divieto di istituzione di giudici straordinari, al pari di
quelli speciali, ha carattere assoluto, in quanto viene a contraddire
- assieme allo specifico precetto costituzionale - i principi
basilari della nostra civiltà giuridica, dal generale divieto di
discriminazioni alle regole proprie del "processo giusto", al
rispetto dell'unità della giurisdizione. Non è peraltro
ipotizzabile che trattasi non di un giudice straordinario o speciale
ma di una sezione specializzata per una determinata materia, la cui
istituzione presso gli organi giudiziari ordinari è consentita dal
secondo comma dell'art. 102 della Costituzione. Non occorrono molte
parole per evidenziare la completa diversità sia per ragioni
strutturali e ordinamentali che per quelle attinenti alla materia.
Le sezioni specializzate che hanno previsione legislativa sono
proprie del ramo civile, inserite in un maggiore e ordinario ufficio
giudiziario, generalmente prive di una normativa che le disciplina,
costituite da giudici di quell'ufficio per la trattazione della
specifica materia, e non danno luogo a questioni di competenza ma al
più a questioni di composizione di carattere tabellare. In materia
penale, l'unica sezione specializzata può ravvisarsi nelle sezioni
per i reati ministeriali, con sede distrettuale, che però sono
previste dalla legge costituzionale 16 gennaio 1995, n. 1.
Quanto al tribunale e magistrato di sorveglianza non sussistono gli
elementi strutturali-organizzativi nè una specialità di "materia"
perchè si possa configurare come una sezione specializzata. I
procedimenti nei confronti dei collaboratori, pur con alcuni
menzionati elementi di diversità, non si differenziano dai
procedimenti per le stesse misure nei confronti degli altri soggetti
giudicabili; tant'è che non sono previsti appositi collegi o giudici
nè dalla legge nè in sede tabellare, non richiedendo tali giudizi
una particolare specializzazione. E sarebbe davvero singolare
configurare un tribunale come sezione specializzata per materia
soltanto in funzione di una competenza allargata a tutto il
territorio nei confronti di determinati soggetti giudicabili;
C) contrasto della norma col principio della ragionevolezza della
scelta legislativa e per le discriminazioni che ne derivano con
l'art. 3 della Costituzione.
La Corte costituzionale ha ampiamente sviluppato il tema della
incompatibilità di una norma con i principi costituzionali quando la
scelta del legislatore sia priva di ragionevolezza e contrasti
perciò con la buona tutela dell'interesse protetto, in questo caso
con il buon andamento della giustizia. Nella scelta che ci occupa
non è ravvisabile alcuna ragione che giustifichi una deroga così
rivoluzionante e totalizzante agli ordinari criteri di competenza e
agli assetti previsti dall'ordinamento giudiziario.
Esponendo in sintesi, manca una particolare specificità dei
giudici di sorveglianza di Roma perchè sia demandato soltanto a loro
il giudizio sulle misure da irrogare ai collaboratori.
Il restringere la cognizione di tali giudizi ad un solo giudice
limita l'evolversi della giurisprudenza ed elimina i pur produttivi
contrasti, con danno all'elaborazione del diritto e quindi alla
giustizia, cui si accompagna il rischio di sclerotizzare le prassi
procedimentali. Può determinare, più o meno inconsapevolmente e
indirettamente, un particolare centro di potere e di rapporti con
alte autorità centrali, con potenziale lesione della indipendenza e
dell'immagine del giudice. Non realizza una maggiore protezione del
collaboratore a rischio rispetto ad altre possibili soluzioni,
neppure determinando, attraverso la designazione di un solo giudice
competente, una apprezzabile maggiore difficoltà di individuare il
luogo ove il collaboratore vive ed è tenuto. A parte il fatto che
ormai è dato verificare che molti collaboratori protetti conducono
una vita regolare e aperta, in regime di misura alternativa o non,
nella località di origine o dove sono stati trasferiti; così come
molti altri sono ristretti in istituti carcerari quand'anche titolari
di programmi di protezione.
È allora esigibile che, tra le tante possibili, venisse adottata
una scelta razionale e adeguata al fine da realizzare, senza
intaccare i principi fondamentali dell'ordinamento;
D) dagli elementi sopra indicati, e tanto più dal loro
combinarsi, derivano o possono attendibilmente derivare da parte dei
giudici diversità di soluzioni e quindi di trattamento nei giudizi e
nell'applicazione delle misure rispetto ai giudizi svolti in un
assetto ordinario non "turbato" dalla competenza esclusiva, e
rispetto alle soluzioni adottate senza turbative dagli altri
tribunali e giudici di sorveglianza. E ciò sia nei confronti dei
collaboratori che degli altri condannati, sui quali si riverberano
tutti i condizionamenti che ne derivano al giudice.
Cosa che comporta disparità di trattamento in violazione dell'art.
3 della Costituzione;
E) una ulteriore situazione anomala, estranea al caso in esame,
ma di grande rilievo nell'indagine complessiva sulla
incostituzionalità della norma, e collegabile al tema della
ragionevolezza e della congruità, è l'orientamento da qualche tempo
adottato dalla commissione centrale, in progressiva accentuazione, di
fare espiare in carcere consistenti periodi di pena anche ai
collaboratori con programma di protezione.
E ciò anche in correlazione al noto dibattito che c'è stato nel
Paese a seguito di eclatanti inammissibili comportamenti tenuti da
alcuni pentiti, e sui trattamenti "d'oro" fatti a tanti
collaboratori.
Ne consegue che, sempre di più, le misure richieste e adottate da
questo tribunale e magistrato riguardano collaboratori con programma
in stato di detenzione carceraria.
Viene allora da considerare che senso ha che questo tribunale debba
avere competenza a giudicare i detenuti che trovansi in un carcere
del Piemonte, delle Venezie, delle Puglie, quando non sussiste una
ragione di segretezza sul luogo in cui il collaboratore si trova, nè
alcuna altra ragione che giustifichi una deroga agli ordinari criteri
di competenza; ed una deroga al criterio fondamentale che il detenuto
va giudicato dal magistrato che ha giurisdizione e esercita la
sorveglianza sull'istituto carcerario in cui egli si trova, che può
seguirne l'osservazione della personalità e i progressi
trattamentali, che spesso ne ha conoscenza personale e intrattiene
con lui colloqui, e quanto altro attiene all'opera sostanziale di
trattamento e risocializzazione. Elementi sui quali la Corte
costituzionale si è sempre pronunziata per la loro essenzialità
nella funzione rieducativa della pena, dando con le sue pronunzie un
indirizzo di continua maggiore evoluzione in questo senso.
Tutto ciò viene irrazionalmente tralasciato e "tradito" dalla
norma in esame; la quale poteva quanto meno essere congegnata in modo
da escludere dalla competenza territoriale di questo giudice di Roma
coloro che fossero detenuti al di fuori della sua giurisdizione, e in
modo che non fossero "distolti" dalla ordinaria competenza del
giudice del luogo di detenzione, che è non soltanto giuridicamente,
ma anche sostanzialmente il suo giudice naturale precostituito per
legge. Ne consegue, per questa parte, un ulteriore profilo di
incostituzionalità per violazione degli artt. 25, secondo comma, e
27, terzo comma, della Costituzione;
F) infine, un rilievo di grande importanza che inverte ancora il
precetto del giudice naturale precostituito per legge. L'art.
13-ter, comma 3, come interpretato, attribuisce la competenza
territoriale nei confronti dei collaboratori titolari di programma di
protezione al giudice di sorveglianza del luogo ove ha sede la
commissione centrale.
Tale norma, con la sua formulazione, è di per sè inidonea a
determinare la precostituzione di un giudice "per legge" e soltanto
attraverso la legge, neanche attraverso un criterio di collegamento.
La legge, invero, non indica il luogo ove ha sede la commissione,
nè tale luogo è desumibile da altre disposizioni di legge; nè
ancora alcuna disposizione di legge dispone che tale sede non possa
essere cambiata e trasferita altrove.
Sicchè la legge non indica quale sia il giudice stabilmente
competente per territorio.
La commissione centrale attualmente ha di fatto sede a Roma; di
fatto siede presso il Ministero dell'interno.
Nulla esclude che di fatto, o per atto amministrativo, trasferisca
altrove la sua sede, per le più svariate ragioni che non spetta qui
esaminare.
In tal caso, il giudice fornito di competenza territoriale
esclusiva nei confronti dei collaboratori cesserebbe di essere il
giudice di Roma passando tale competenza al giudice della nuova sede,
in ipotesi Firenze, Perugia, e così via.
Sussiste allora violazione della riserva di legge in materia, e del
dettato del giudice naturale precostituito per legge.
E il criterio di collegamento attraverso cui si vuole determinare
la competenza è inidoneo in quanto non contiene collegamento su un
dato stabile, ma su un dato variabile.
Peraltro, che la commissione centrale possa mutare sede non è
un'astrazione; è un accadimento umano del tutto possibile. E le
ragioni organizzative, gestionali, di scelta politica per le più
svariate ragioni, come per ragioni dirette a volere proprio
trasferire la competenza da un giudice ad altro, sono tutte qui
irrilevanti. Rileva solo, così come sostiene, tra l'altro, la
difesa con particolare vigore, che la norma di cui all'art. 13-ter,
comma 3, così intesa e collegata all'art. 12, comma 3, si pone in
contrasto con il principio del giudice naturale precostituito per
legge sancito dall'art. 25 della Costituzione. Per queste ragioni il
tribunale accoglie la richiesta della difesa sulla questione di
legittimità costituzionale come in dispositivo.

P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione e l'art. 25 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli artt. 102, commi 1 e 2, art. 3 e 25, comma 2, art 27, comma 3,
della Costituzione la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 13-ter, comma 3, della legge 15 marzo 1991, n. 82, come
modificata dalla legge 7 agosto 1992, n. 356. In via gradata, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 13-ter, comma 3,
in relazione alla competenza territoriale di questo tribunale di
sorveglianza nei confronti di soggetti collaboratori di giustizia,
titolari di speciale programma di protezione ai sensi dell'art. 10,
comma 1, legge 15 marzo 1991, n. 82, che siano detenuti in istituti
penitenziari fuori del distretto della Corte di appello di Roma su
cui questo tribunale ha giurisdizione.
Sospende il presente giudizio e ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Manda alla cancelleria di notificare la presente ordinanza
all'interessato e al suo difensore, al procuratore generale di Roma,
alla Corte di cassazione, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e
di comunicare la stessa al Presidente del Senato e al Presidente
della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, il 31 marzo 1998.
Il presidente estensore: Vittozzi
98C1070