1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 45 SENTENZA 11 gennaio - 28 febbraio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Molise - Trabucchi - Individuazione come "beni culturali" - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Molise - Trabucchi - Redazione dei Piani per il recupero, il ripristino e conservazione da recepire nel Piano paesaggistico regionale - Affidamento ai Comuni - Violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali e abbassamento della tutela paesaggistica - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Molise - Trabucchi - Individuazione dei limiti dimensionali per la realizzazione di nuovi, applicati anche a quelli gia' esistenti - Ricorso del Governo - Lamentata irragionevolezza, violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dei beni culturali nonche' abbassamento della tutela paesaggistica - Non fondatezza delle questioni, nei sensi di cui in motivazione. - Legge della Regione Molise 11 novembre 2020, n. 12, artt. 1, comma 2, 2, commi 1 e 2, e 5, commi 1, lettere a), b), c) e d), e 2. - Costituzione, artt. 3, 9 e 117, secondo comma, lettera s). (T-220045) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 5
della legge della Regione Molise 11 novembre 2020, n. 12
(Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione
commerciale e turistica del trabucco molisano), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 14-18
gennaio 2021, depositato in cancelleria il 20 gennaio 2021, iscritto
al n. 3 del registro ricorsi 2021 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno
2021.
Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2022 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
uditi l'avvocato dello Stato Paola Maria Zerman per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso iscritto al n. 3 del reg. ric. 2021, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 5 della legge della
Regione Molise 11 novembre 2020, n. 12 (Disposizioni in materia di
valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica del trabucco
molisano).
Il ricorrente premette che il «"trabucco" (o "trabocco")» è una
macchina da pesca, completamente realizzata in legno, consistente in
«una piattaforma impostata su pali infissi nel fondo marino,
collegata per mezzo di una passerella con la riva», e spesso dotata
di piccolo locale (o «"capanno"») con funzioni di deposito per le
attrezzature da pesca. Si tratta di una «architettura "povera", non
normata nella sua tecnologia costruttiva», che è caratteristica
delle coste abruzzesi meridionali (area teatina), molisane e pugliesi
(Gargano). Riguardo al territorio molisano, l'esistenza di questo
manufatto «è documentata [...] a Termoli già a partire dalla prima
metà del XIX secolo», mentre, presso gli altri Comuni litoranei
della Regione, non ne risulterebbe la presenza, nè in tempi antichi,
nè ai giorni nostri.
Osserva il ricorrente che i trabucchi «rivestono interesse sia
sotto il profilo culturale che paesaggistico». Essi, infatti, da un
lato, possono «essere dichiarati di interesse culturale dal Ministero
per i beni e le attività culturali», con conseguente sottoposizione
alle disposizioni di tutela contenute nella Parte seconda del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137). Ogni intervento di trasformazione di tali beni, pertanto, è
sottoposto all'autorizzazione della Soprintendenza (art. 21 del
d.lgs. n. 42 del 2004).
Al tempo stesso, questi manufatti - aggiunge il ricorrente - sono
soggetti anche alla tutela paesaggistica, ai sensi della Parte terza
del d.lgs. n. 42 del 2004, «in quanto ricadono nella fascia costiera
vincolata ope legis ai sensi del comma 1, lett. a), dell'art. 142 del
medesimo Codice».
Ancora, gli ambiti territoriali ove sono ubicati i trabucchi
risulterebbero «sottoposti alle disposizioni del Piano territoriale
paesistico di area vasta (PTPAAV) n. 1 Fascia costiera», la cui
approvazione equivarrebbe a dichiarazione di notevole interesse
pubblico ai sensi della Parte terza del d.lgs. n. 42 del 2004, come
del resto stabilito dall'art. 8, comma 1, della legge della Regione
Molise 1° dicembre 1989, n. 24 (Disciplina dei piani territoriali
paesistico-ambientali). Nell'intero ambito territoriale denominato
"A2N1", classificato tra le «aree del sistema insediativo con valore
percettivo alte», sono ammessi - a norma della disciplina di piano
ricordata - interventi di sola manutenzione e restauro delle
strutture edilizie esistenti, senza alcuna alterazione delle
caratteristiche visive e paesaggistiche.
In tale quadro - riferisce il ricorrente - già la legge della
Regione Molise 22 dicembre 1999, n. 44 (Interventi per il recupero
della tradizione dei trabucchi della costa molisana), aveva stabilito
interventi di recupero dei trabucchi esistenti, oltre che la
realizzazione di nuovi, mantenendosi tuttavia entro i limiti della
potestà legislativa riconosciuta alle Regioni, in quanto si
tratterebbe di una normativa volta all'incremento della tutela e alla
valorizzazione del patrimonio culturale «nel quadro dei principi
ricavabili dalla disciplina statale».
Con la nuova legge regionale, oggetto di impugnativa, la Regione
Molise avrebbe invece introdotto disposizioni «del tutto esorbitanti
rispetto alle attribuzioni legislative dell'Ente, oltre che
distoniche rispetto alla normativa precedente».
Pur nella consapevolezza che questa Corte, con la sentenza n. 138
del 2020, «ha riconosciuto la legittimita'» di alcune disposizioni
contenute nella legge della Regione Abruzzo 10 giugno 2019, n. 7,
recante «Integrazioni e modifiche alle leggi regionali 11 agosto
2009, n. 13 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 71/2001
(Rifinanziamento della legge regionale n. 93/1994 concernente:
Disposizioni per il recupero e la valorizzazione dei trabucchi della
costa abruzzese) e norme relative al recupero, alla salvaguardia e
alla valorizzazione dei trabocchi da molo, anche detti "caliscendi" o
"bilancini", della costa abruzzese) e 19 dicembre 2001, n. 71
(Rifinanziamento della legge regionale n. 93/1994 concernente:
Disposizioni per il recupero e la valorizzazione dei trabucchi della
costa teatina)», il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che
le affermazioni di quella sentenza «non si attaglino» alla nuova
legge molisana sui trabucchi, la quale solo in apparenza si
limiterebbe a regolare la valorizzazione di tali manufatti.
1.1.- Di conseguenza, il ricorrente impugna, anzitutto, l'art. 1
della legge reg. Molise n. 12 del 2020, rubricato «Definizione,
obiettivi e finalita'», lamentando la violazione della potestà
esclusiva dello Stato in materia di tutela del patrimonio culturale,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione agli artt. 4 (per quanto tale articolo non
risulti riportato nel dispositivo del ricorso), 10, 13 e 14 del
d.lgs. n. 42 del 2004, costituenti «normativa interposta». In
particolare, il comma 2 di tale disposizione - nel prevedere che «[i]
trabucchi e l'area circostante fino ad una fascia di 50 metri dal
sedime sono considerati beni culturali sottoposti alla disciplina di
cui al decreto legislativo n. 42/2004» - travalicherebbe la
competenza regionale, in quanto «non spetta alla Regione definire
quali beni siano sottoposti alla normativa di tutela». Ciò, in base
a quanto affermato sia dalla giurisprudenza di questa Corte (viene
richiamata la sentenza n. 140 del 2015), sia dalla giurisprudenza
amministrativa, secondo cui l'individuazione dei beni culturali
rientra nelle prerogative dello Stato, a fronte dell'esigenza di
garantire l'esercizio unitario della tutela.
Alle Regioni - precisa il ricorrente - sarebbe consentita solo
«una tutela aggiuntiva», negli spazi non coperti dalla disciplina
statale, mentre sarebbero inibite sovrapposizioni con quest'ultima.
Nel caso di specie, la disposizione molisana impugnata «non solo
[...] è intervenuta con riferimento a beni (i trabucchi) vincolati o
suscettibili di vincolo ai sensi del Codice dei bani culturali e del
paesaggio», ma avrebbe anche «inteso stabilire per tali beni proprio
l'assoggettamento allo specifico regime di tutela della Parte II del
Codice, che è esercitato esclusivamente dallo Stato». Inoltre, nel
prevedere la sottoposizione a tutela di tutti i trabucchi, ivi
inclusi quelli di recente realizzazione, la disposizione molisana si
porrebbe in contrasto anche con l'art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 42
del 2004, che esclude dall'ambito della tutela i beni che siano opera
di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre settanta
anni.
1.2.- Oggetto di censura è, poi, l'art. 2 della legge reg.
Molise n. 12 del 2020, rubricato «Piani di recupero», che impegna i
Comuni a redigere «piani per il recupero, il ripristino, la
conservazione e la costruzione dei trabucchi» (comma 1), specificando
che detti piani «devono essere recepiti nel "Piano Paesaggistico
Regionale"» (comma 2).
In questo modo, osserva il ricorrente, viene sovvertito il
sistema di competenze e il rapporto di gerarchia tra gli strumenti di
pianificazione, stabilito dal d.lgs. n. 42 del 2004, che reca sia il
principio della assoluta preminenza del piano paesaggistico nel
contesto della pianificazione territoriale (artt. 143, comma 9, e
145, comma 3), sia il principio dell'elaborazione congiunta del piano
paesaggistico tra Stato e Regioni, più volte ribadito da questa
Corte (sono citate le sentenze n. 272 del 2009 e n. 182 del 2006). La
disciplina d'uso degli ambiti tutelati, che la norma impugnata affida
alla pianificazione dei Comuni, «dovrebbe essere invece dettata dal
Piano paesaggistico da approvarsi previa intesa con lo Stato»; per di
più, il necessario recepimento di tale disciplina da parte del piano
paesaggistico determinerebbe un sovvertimento del rapporto di
gerarchia stabilito dal legislatore statale.
Ne conseguirebbe la violazione sia dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione alle norme interposte di cui agli
artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, sia dell'art. 9
Cost., in quanto dalla disciplina censurata conseguirebbe «un
abbassamento del livello di tutela del paesaggio».
1.3.- Viene infine censurato l'art. 5 della legge reg. Molise n.
12 del 2020, rubricato «Disposizioni tecniche», nella parte in cui,
ai commi 1 e 2, detta i parametri dimensionali dei trabucchi
esistenti e di nuova realizzazione, pur se ubicati in contesti
paesaggisticamente vincolati. Anche in questo caso il ricorrente
deduce la violazione del principio di co-pianificazione obbligatoria
(artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004), lamentando
l'invasione della competenza esclusiva statale, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., e il pregiudizio per l'interesse
costituzionale alla tutela del paesaggio, di cui all'art. 9 Cost.
Il ricorrente deduce poi l'irragionevole contrasto del comma 1,
lettera a), dell'art. 5, che riferisce l'utilizzo del trabucco anche
ad attività di ristorazione, con la stessa legge regionale, la
quale, all'art. 3, dispone che i trabucchi «devono conservare la
finalità di pesca per diletto e luogo di incontro» (comma 1), con
divieto di utilizzarli per scopi diversi (comma 3).
I parametri dimensionali fissati dalla norma impugnata, in quanto
funzionali alle finalità di ristorazione, sarebbero a giudizio del
ricorrente «del tutto sproporzionati e tali da snaturare le
caratteristiche tipiche» dei trabucchi i quali, invece, «dovrebbero
essere realizzati in ambiti costieri, come tali soggetti a vincolo
paesaggistico».
Sotto ulteriore profilo, poi, le disposizioni impugnate, nel
fissare i parametri di superficie, inciderebbero, «di fatto, sui
Piani degli arenili», contenenti prescrizioni molto più restrittive.
Viene in proposito riportato, come esempio, «un estratto delle norme
tecniche degli arenili del Comune di Termoli», dal quale sarebbe
possibile evincere che i parametri previsti dalla disposizione
impugnata «sono oltre tre volte» quelli stabiliti da tali normative
tecniche. In sostanza, ad avviso del ricorrente, i «"nuovi
trabucchi"», che l'impugnato art. 5 mira a regolare dal punto di
vista dimensionale, «niente hanno a che vedere con i trabucchi
storici», trattandosi invece «di manufatti del tutto nuovi, con i
quali si vuole consentire la realizzazione di veri e propri
"ristoranti sul mare" assumendoli come beni meritevoli di tutela». La
stessa normativa della Regione Abruzzo, oggetto della sentenza n. 138
del 2020, avrebbe stabilito «parametri dimensionali inferiori»
rispetto a quelli previsti dalla legge molisana.
I vizi di legittimità costituzionale così denunziati - precisa
il ricorrente - non potrebbero peraltro considerarsi superati in
virtù del solo richiamo, da parte della legge reg. Molise n. 12 del
2020, «in maniera peraltro del tutto generica», del necessario
rispetto della disciplina statale in materia paesaggistica.
A sostegno della denunciata illegittimità costituzionale
dell'art. 5 della legge reg. Molise n. 12 del 2020, inoltre, il
ricorso - pur sempre nella prospettiva della dedotta violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione alle
norme interposte di cui agli artt. 20, 21, 135, 143 e 145 del d.lgs.
n. 42 del 2004 - denunzia anche il «significativo abbassamento della
tutela determinato dalle previsioni contestate». Il comma 2 dell'art.
5 (che riferisce i limiti dimensionali, di cui al comma 1, anche alle
ipotesi «di ristrutturazione e ampliamento dei trabucchi esistenti
nel rispetto della normativa regionale e statale vigente in
materia»), potendo astrattamente riguardare trabucchi gravati da
vincolo imposto ai sensi della Parte seconda del d.lgs. n. 42 del
2004, contrasterebbe, del resto, anche con la normativa statale
riguardante la tutela dei beni culturali i quali, a norma dell'art.
20, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, «non possono essere
distrutti, deteriorati, danneggiati o adibiti ad usi non compatibili
con il loro carattere storico o artistico oppure tali da recare
pregiudizio alla loro conservazione».
2.- La Regione Molise non si è costituita nel giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 5 della legge della
Regione Molise 11 novembre 2020, n. 12 (Disposizioni in materia di
valorizzazione e utilizzazione commerciale e turistica del trabucco
molisano), deducendo, sotto diversi profili, la violazione degli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in
relazione ad una serie di norme interposte tratte dalla disciplina
dettata dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137), nonchè, limitatamente all'impugnazione
dell'art. 5, il vulnus al principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.).
La legge regionale di cui si tratta si prefigge, come risulta
già dalla intitolazione, l'obiettivo della «valorizzazione» e della
«utilizzazione commerciale» del trabucco (o trabocco) molisano che,
come ricorda il ricorrente, è una macchina da pesca realizzata in
legno, tipica delle coste dell'Abruzzo meridionale, del Molise e
della Puglia, costituita da «una piattaforma impostata su pali
infissi nel fondo marino» e protesa verso il mare, collegata alla
riva da una passerella e dotata di «una grande rete di forma
rettangolare a "bilancia"». Si sottolinea nel ricorso che queste
costruzioni «rivestono interesse sia sotto il profilo culturale che
paesaggistico», potendo formare oggetto di dichiarazione di interesse
culturale ai sensi delle disposizioni dettate dalla Parte seconda del
d.lgs. n. 42 del 2004, ed essendo, in ogni caso, in quanto ricadenti
nella fascia costiera vincolata ex lege (ai sensi dell'art. 142,
comma 1, lettera a, del d.lgs. n. 42 del 2004), anche soggette a
tutela paesaggistica secondo le previsioni della Parte terza del
medesimo decreto legislativo.
In tale quadro il ricorrente - nel ricordare che già con la
legge della Regione Molise 22 dicembre 1999, n. 44 (Interventi per il
recupero della tradizione dei trabucchi della costa molisana), la
Regione Molise aveva avviato forme di valorizzazione e di recupero
dei trabucchi, dei quali aveva assicurato la funzione tipica (la
pesca), mantenendosi, in quella occasione, «nel quadro dei principi
ricavabili dalla disciplina statale» - rimprovera al legislatore
regionale di aver dettato «norme del tutto esorbitanti rispetto alle
attribuzioni legislative dell'Ente, oltre che distoniche rispetto
alla normativa precedente».
2.- Giova premettere che questa Corte, con la sentenza n. 138 del
2020 (ricordata dallo stesso ricorrente), ha dichiarato non fondate
alcune questioni di legittimità costituzionale (anche allora
sollevate, in via principale, dal Presidente del Consiglio dei
ministri) concernenti la disciplina abruzzese dei trabucchi, quale da
ultimo introdotta dalla legge della Regione Abruzzo 10 giugno 2019,
n. 7, recante «Integrazioni e modifiche alle leggi regionali 11
agosto 2009, n. 13 (Modifiche ed integrazioni alla L.R. 71/2001
(Rifinanziamento della L.R. n. 93/1994 concernente: Disposizioni per
il recupero e la valorizzazione dei trabucchi della costa abruzzese)
e norme relative al recupero, alla salvaguardia e alla valorizzazione
dei trabocchi da molo, anche detti "caliscendi" o "bilancini", della
costa abruzzese) e 19 dicembre 2001, n. 71 (Rifinanziamento della
L.R. n. 93/1994 concernente: Disposizioni per il recupero e la
valorizzazione dei trabucchi della costa teatina)».
In quell'occasione, con affermazioni che in questa sede meritano
conferma, la disciplina sui trabucchi è stata ricondotta alla
materia dei beni culturali, «segnata dalla linea di confine [...] che
separa la "valorizzazione" dalla "tutela" di detti beni». Tutela e
valorizzazione corrispondono, secondo la Costituzione, ad aree di
intervento diversificate (sentenze n. 140 del 2015, n. 26 e n. 9 del
2004): la prima è attribuita alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), la seconda
è rimessa alla competenza concorrente di Stato e Regioni (art. 117,
terzo comma, Cost.).
Come ha affermato la sentenza n. 138 del 2020, gli artt. 3 e 6
cod. beni culturali hanno definitivamente precisato gli ambiti
rispettivamente della tutela e della valorizzazione.
La prima ricomprende le «attività dirette, sulla base di
un'adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti
il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la
conservazione per fini di pubblica fruizione» (così l'art. 3, comma
1) e si esplica «anche attraverso provvedimenti volti a conformare e
regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale»
(così l'art. 3, comma 2). Nell'ambito della tutela, pertanto,
«risultano ricompresi non solo la regolazione ed amministrazione
giuridica dei beni culturali, ma anche l'intervento operativo di
protezione e difesa dei beni stessi» (sentenza n. 138 del 2020, punto
5 del Considerato in diritto).
La valorizzazione consiste, invece, nelle «attività dirette a
promuovere la conoscenza del patrimonio culturale» e ad assicurarne
«le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica», anche
da parte delle persone diversamente abili, nonchè nelle attività di
promozione e sostegno «degli interventi di conservazione del
patrimonio culturale» (art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004
che, con specifico riferimento al paesaggio, aggiunge che la
valorizzazione «comprende altresì la riqualificazione degli immobili
e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati, ovvero la
realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti ed integrati»).
Ai sensi dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004, la
valorizzazione deve attuarsi «in forme compatibili con la tutela e
tali da non pregiudicarne le esigenze». Coerentemente con tali
indicazioni, la giurisprudenza di questa Corte ritiene che la
valorizzazione corrisponda al «complesso delle attività di
intervento integrativo e migliorativo ulteriori, finalizzate alla
promozione, al sostegno della conoscenza, fruizione e conservazione
del patrimonio culturale, nonchè ad assicurare le migliori
condizioni di utilizzazione di esso, anche da parte delle persone
diversamente abili» (così la sentenza n. 138 del 2020, punto 5 del
Considerato in diritto).
Momento qualificante dell'attività di tutela - come tale,
rimesso alla competenza legislativa esclusiva dello Stato - è, in
particolare, quello dell'individuazione dei beni culturali, che
presuppone «l'accertamento o la verifica della effettiva sussistenza
dell'interesse culturale che queste cose possono presentare e,
dunque, di quel carattere dal quale consegua la loro sicura
appartenenza al "patrimonio culturale"» (sentenza n. 194 del 2013).
Esigenze di «esercizio unitario» delle funzioni di tutela (art. 4 del
d.lgs. n. 42 del 2004), connesse al perseguimento di una delle più
importanti finalità indicate dal codice, ossia la preservazione
della «memoria della comunità nazionale» (art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 42 del 2004), impongono di riservare allo Stato la funzione
di selezionare i beni culturali che saranno destinati, come tali, ad
essere sottoposti alla disciplina dettata dallo stesso codice
(sentenze n. 164 del 2021, n. 140 del 2015 e n. 194 del 2013).
3.- Alla luce di quanto precede, va anzitutto esaminata la
questione di legittimità costituzionale promossa sull'art. 1 della
legge reg. Molise n. 12 del 2020.
La disposizione in esame, rubricata «Definizione, obiettivi e
finalita'», si compone di due commi. Con il comma 1 si stabilisce che
«[l]a Regione persegue la valorizzazione del patrimonio
storico-culturale della costa molisana promuovendo l'utilizzo dei
trabucchi nel rispetto della loro naturale destinazione e della
conformità ai valori tradizionali tipici degli stessi e secondo le
modalità di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10
della legge 6 luglio 2002, n. 137)». A norma del successivo comma 2,
«[i] trabucchi e l'area circostante fino ad una fascia di 50 metri
dal sedime sono considerati beni culturali sottoposti alla disciplina
di cui al decreto legislativo n. 42/2004».
Le censure del Presidente del Consiglio dei ministri investono
esclusivamente la disposizione contenuta nel comma 2 - al quale,
pertanto, va limitato il thema decidendum dell'odierno giudizio - e,
quanto ad essa, si concentrano sulla previsione che considera i
trabucchi come beni culturali, come tali sottoposti alla disciplina
del d.lgs. n. 42 del 2004.
Secondo il ricorrente, non spetterebbe al legislatore regionale
l'individuazione dei beni culturali, ai fini dell'applicazione del
regime previsto dal d.lgs. n. 42 del 2004, in quanto trattasi di
attività che rientra nella nozione di «tutela» del bene, rimessa
alla competenza statale esclusiva. Risulterebbe, pertanto, violato
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt.
4, 10, 13 e 14 del d.lgs. n. 42 del 2004, che attribuiscono in via
esclusiva allo Sato le funzioni di tutela dei beni di interesse
culturale e ne disciplinano le modalità di individuazione.
3.1.- La questione è fondata.
L'inequivoco tenore letterale della norma tradisce l'intento del
legislatore regionale di sostituirsi allo Stato nello svolgimento di
compiti che sono rimessi alla competenza esclusiva di quest'ultimo,
procedendo direttamente all'individuazione di «beni culturali» che
tali non sono secondo la normativa di settore. Così facendo, e
prescindendo dal rispetto delle apposite procedure amministrative,
indicate e disciplinate dalla Parte seconda cod. beni culturali, i
trabucchi molisani vengono fatti rientrare, ex lege, nella categoria
dei beni culturali, e sottoposti - per espressa previsione della
norma impugnata - alla disciplina dettata dal d.lgs. n. 42 del 2004.
Ne deriva l'effetto giuridico di produrre, su di essi, i vincoli
tipici della speciale tutela dei beni culturali che è prevista da
quella stessa fonte statale, ai fini, tra l'altro, di «preservare la
memoria della comunità nazionale» (art. 1, comma 2, cod. beni
culturali).
Intervenendo nella funzione di "individuazione" dei beni
culturali, il legislatore molisano - peraltro, agendo in antitesi
rispetto alle finalità indicate dal comma 1 dell'art. 1 della legge
reg. Molise n. 12 del 2020, protese alla sola «valorizzazione» dei
trabucchi, in coerenza con il riparto costituzionale delle competenze
legislative - ha pertanto violato la competenza legislativa che la
Costituzione riserva in via esclusiva allo Stato nella materia della
tutela dei beni culturali (art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.).
Va, inoltre, evidenziato che, secondo la norma impugnata, sono
destinati a rientrare nella nozione di «bene culturale», con
conseguente assoggettamento alla disciplina della Parte seconda cod.
beni culturali, tutti i trabucchi esistenti sul territorio della
Regione, senza distinzione in ordine all'epoca della loro
realizzazione. Anche i trabucchi di più recente costruzione,
pertanto, ed anche quelli che in futuro verranno costruiti sono,
così, considerati come «beni culturali sottoposti alla disciplina di
cui al decreto legislativo n. 42/2004». Ciò determina un ulteriore
profilo di contrasto con la disciplina interposta di cui al d.lgs. n.
42 del 2004, la quale - con disposizione applicabile, tra l'altro,
alle «architetture rurali aventi interesse storico od
etnoantropologico quali testimonianze dell'economia rurale
tradizionale» (art. 10, comma 4, lettera l) - esclude che possano
essere assoggettate a tutela culturale le cose che siano opera di
autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre settanta anni
(art. 10, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'intero comma 2 dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 12 del
2020, ivi compresa la parte che si riferisce all'«area circostante
fino ad una fascia di 50 metri dal sedime», in quanto (pur se non
specificamente contestata dal ricorrente) strettamente ed
inscindibilmente connessa con l'individuazione dei trabucchi come
bene culturale.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, poi, l'art.
2 della legge reg. Molise n. 12 del 2020, rubricato «Piani di
recupero».
Della disposizione in esame il ricorrente sottopone allo
scrutinio di questa Corte le previsioni contenute nel comma 1, il
quale affida ai Comuni il compito di redigere piani per il recupero,
il ripristino e la conservazione dei trabucchi, insieme alla
previsione di cui al comma 2, che dispone il recepimento di detti
piani comunali nel Piano paesaggistico regionale. La sostanza delle
censure è che, con le riportate previsioni, il legislatore molisano
avrebbe rimesso ai singoli Comuni la disciplina pianificatoria
inerente ai trabucchi e agli ambiti paesaggistici interessati dai
manufatti, «con ciò sovvertendo il sistema di competenze nonchè il
rapporto di gerarchia tra gli strumenti di pianificazione stabilito
dal Codice di settore», il quale, come è noto, attribuisce solo al
piano paesaggistico regionale la disciplina dei contesti tutelati,
conferendo ad esso una posizione di primazia rispetto agli altri
strumenti di pianificazione. Ne deriverebbe la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 135,
143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004, oltre che dell'art. 9 Cost., in
quanto si determinerebbe un abbassamento del livello di tutela del
paesaggio, costituente valore primario e assoluto.
Rimane invece estraneo alle censure del ricorrente il comma 3
dell'art. 2, a norma del quale «[i] Comuni possono adottare apposito
regolamento attuativo nel rispetto delle disposizioni regionali e
statali in materia favorendo un'attività di programmazione, sviluppo
e cooperazione con le altre attività turistico-ricettive e culturali
operanti sul territorio». Il thema decidendum dell'odierno giudizio
va, pertanto, limitato ai soli commi 1 e 2.
4.1.- Anche tale questione è fondata.
In tema di tutela e di pianificazione paesaggistica, la
giurisprudenza di questa Corte ha più volte ribadito, anche di
recente, che «è necessario salvaguardare la complessiva efficacia
del piano paesaggistico, ponendola al riparo dalla pluralità e dalla
parcellizzazione degli interventi delle amministrazioni locali» (da
ultimo, sentenze n. 24 del 2022, n. 219 e n. 74 del 2021; in
precedenza, sentenza n. 182 del 2006). La premessa è la cogenza del
piano paesaggistico regionale per gli strumenti urbanistici dei
Comuni, delle Città metropolitane e delle Province e la sua
immediata prevalenza rispetto alle disposizioni difformi
eventualmente contenute negli strumenti urbanistici (art. 145, comma
3, del d.lgs. n. 42 del 2004). In tale cornice, come questa Corte ha
affermato, il piano paesaggistico regionale costituisce uno
«strumento di ricognizione del territorio oggetto di pianificazione
non solo ai fini della salvaguardia e valorizzazione dei beni
paesaggistici, ma anche nell'ottica dello sviluppo sostenibile e
dell'uso consapevole del suolo, in modo da poter consentire
l'individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento,
nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del
territorio» (da ultimo, sentenza n. 219 del 2021, punto 4.1. del
Considerato in diritto; in precedenza, ex plurimis, anche sentenze n.
86 del 2019 e n. 172 del 2018).
Pertanto, il trasferimento delle decisioni operative concernenti
il paesaggio alla dimensione pianificatoria comunale «si pone in
contraddizione con il sistema di organizzazione delle competenze
delineato dalla legge statale a tutela del paesaggio, che costituisce
un livello uniforme di tutela, non derogabile dalla Regione,
nell'ambito di una materia a legislazione esclusiva statale ex art.
117 Cost., ma anche della legislazione di principio nelle materie
concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei
beni culturali» (sentenza n. 182 del 2006, punto 2.2. del Considerato
in diritto). La legge regionale non può, dunque, riservare alla
pianificazione comunale interi contenuti del piano paesaggistico
regionale, quale quello delle aree costiere su cui insistono i
trabucchi. La prevalenza di quest'ultimo rispetto agli strumenti
urbanistici dei Comuni, stabilita dall'art. 145, comma 3, del d.lgs.
n. 42 del 2004, conduce ad escludere che, all'inverso, un piano
comunale debba essere "recepito" - come impone la norma molisana
impugnata - nel piano paesaggistico regionale. Non va, infatti,
compromessa l'«impronta unitaria della pianificazione paesaggistica
che la normativa statale ha [...] assunto a valore imprescindibile,
"ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli
interventi delle amministrazioni locali" (sentenza n. 74 del 2021)»
(da ultimo, sentenza n. 261 del 2021, punto 4.3. del Considerato in
diritto).
Va, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
2, commi 1 e 2, della legge reg. Molise n. 12 del 2020.
5.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna
l'intero art. 5 della legge reg. Molise n. 12 del 2020, rubricato
«Disposizioni tecniche».
La disposizione in esame, al comma 1, stabilisce i limiti
dimensionali per la realizzazione di nuovi trabucchi e impone alcune
caratteristiche costruttive. Il comma 2 precisa che i limiti
dimensionali così individuati «si applicano anche in caso di
ristrutturazione e ampliamento dei trabucchi esistenti nel rispetto
della normativa regionale e statale vigente in materia».
Il ricorrente denuncia la violazione del principio di
co-pianificazione obbligatoria del piano paesaggistico (con richiamo,
quale normativa interposta, agli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n.
42 del 2004), lamentando l'invasione della competenza esclusiva dello
Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., ed il
conseguente abbassamento della tutela paesaggistica, in contrasto con
l'art. 9 Cost.
Viene altresì censurata, nello specifico, la prevista
destinazione del trabucco ad attività di ristorazione (art. 5, comma
1, lettera a, della legge molisana), la quale si porrebbe
irragionevolmente in contrasto con quanto stabilisce l'art. 3 della
medesima legge regionale, secondo cui i trabucchi «devono conservare
la finalità di pesca per diletto e luogo di incontro» (art. 3, comma
1) e non possono essere utilizzati a scopi diversi da quelli previsti
dalla legge regionale stessa e dalle leggi regionali e statali in
materia (art. 3, comma 3).
La previsione di parametri dimensionali «del tutto
sproporzionati» rispetto alle «caratteristiche tipiche» dei manufatti
- quali sarebbero, appunto, i parametri dettati dall'art. 5 -
risulterebbe violativa delle prescrizioni del vigente piano
paesaggistico regionale, che sottopone a vincolo tutti gli ambiti
costieri ove sorgono i trabucchi. Risulterebbero incise, peraltro,
anche le prescrizioni dettate dai vigenti «Piani degli Arenili», come
quello del Comune di Termoli, che per i trabucchi stabiliscono più
restrittivi parametri di superficie. Il ricorrente si riferisce qui
ai piani, predisposti dai singoli Comuni ai sensi dell'art. 12 della
legge della Regione Molise 5 maggio 2006, n. 5 (Disciplina delle
funzioni amministrative in materia di demanio marittimo e di zone di
mare territoriale), che attuano le prescrizioni dettate dal Piano
Regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo a
finalità turistico-ricreative (PRUA - disciplinato dalla stessa
fonte regionale agli artt. 7 e seguenti) e che assumono anche la
denominazione di «Piani Spiaggia comunali» (art. 12).
Un ultimo profilo di censura sollevato dal ricorrente si
riferisce, specificamente, al comma 2 della disposizione impugnata e
lamenta la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione alle norme interposte di cui agli artt. 20, 21,
135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004. Ciò, in quanto
l'applicazione dei limiti dimensionali, quali stabiliti dal comma 1,
anche ai trabucchi già esistenti (in caso di loro ristrutturazione o
ampliamento) potrebbe astrattamente riguardare i manufatti gravati da
vincolo imposto ai sensi della Parte seconda del d.lgs. n. 42 del
2004. Si determinerebbe, in tal caso, un contrasto con la normativa
statale riguardante la tutela dei beni culturali i quali, a norma
dell'art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 42 del 2004, «non possono essere
distrutti, deteriorati, danneggiati o adibiti ad usi non compatibili
con il loro carattere storico o artistico oppure tali da recare
pregiudizio alla loro conservazione».
5.1.- Preliminarmente, va precisato che l'impugnazione del
Presidente del Consiglio dei ministri, pur riguardando,
genericamente, l'intero l'art. 5 della legge reg. Molise n. 12 del
2020, è assistita da argomentazioni volte a contestare
specificamente solo la parte della disposizione che stabilisce i
requisiti dimensionali dei trabucchi (sia per quelli di nuova
costruzione, sia per quelli già esistenti in caso di loro
ristrutturazione o ampliamento). Tutte le censure sollevate dal
ricorso, invero, sono riferite unicamente ai «parametri dimensionali»
imposti dall'art. 5, comma 1, specie laddove si lamenta che questi
misurerebbero «oltre tre volte» le dimensioni previste dalle norme
tecniche comunali sugli arenili (con richiamo all'art. 6.3. del Piano
Spiaggia comunale del Comune di Termoli). Deve pertanto limitarsi il
thema decidendum alle sole previsioni che fissano detti parametri
dimensionali (e, quindi, alle lettere a, b, c e d del comma 1,
dedicate alle dimensioni, rispettivamente, della struttura destinata
alla ristorazione, della passerella d'accesso, della rete da pesca e
dell'altezza massima della piattaforma dal livello del mare), oltre
alla disposizione del comma 2, che applica detti parametri anche ai
trabucchi già esistenti. Rimangono invece estranee all'odierna
pronuncia le ulteriori prescrizioni tecniche dettate dal comma 1
dell'art. 5, che indicano la tipologia dei materiali da costruzione
(lettera e), le modalità di collegamento tra le travi portanti
(lettera f), le modalità di installazione degli impianti idrico ed
elettrico (lettera g), i materiali e la verniciatura delle porte e
degli infissi (lettera h), il divieto di pavimentazione del tavolato
e delle passerelle (lettera i), la modalità di impermeabilizzazione
delle coperture delle superfici (lettera j) e le modalità di
realizzazione dei tiranti (lettera k). Rimane altresì estranea al
thema decidendum, in quanto a sua volta non raggiunta da alcuna
censura nè argomentazione del ricorso, la previsione di cui alla
lettera l) del comma 1, che impone di garantire «il carattere
provvisorio dei manufatti».
5.2.- Così delimitata l'area del sindacato chiesto a questa
Corte, può passarsi alla disamina del merito delle questioni
sollevate sull'art. 5 della legge reg. Molise n. 12 del 2020.
Esse non sono fondate, nei termini di seguito precisati.
Con la richiamata sentenza n. 138 del 2020, relativa alle norme
sui trabucchi vigenti nella Regione Abruzzo, questa Corte ha già
rilevato che la previsione di una superficie di occupazione massima
del manufatto «risponde alla finalità di circoscrivere l'area
complessiva destinata alla valorizzazione dei trabocchi in funzione,
sia dell'ottimizzazione dei flussi turistici (cui è strumentale la
regolazione dell'attività di ristorazione) sia di un più fruibile
soddisfacimento delle visite didattico-culturali» (punto 6.1. del
Considerato in diritto).
Con specifico riguardo alle misure dimensionali della passerella
di accesso (fissate dalla lettera b del comma 1 dell'art. 5), va poi
ribadito che la maggior ampiezza della costruzione che ne deriva «è
coerente con l'assolvimento dell'esigenza di consentire, da un lato,
la fruizione del trabocco da parte delle persone con disabilità e,
dall'altro, l'osservanza dei parametri di sicurezza per la pubblica
incolumità dei soggetti fruitori, sia in chiave turistica che
didattico-culturale, in tal senso rimanendo rispettato l'ambito di
esercizio dei poteri fissato nell'art. 6 del cod. beni culturali»
(sentenza n. 138 del 2020, punto 6.3. del Considerato in diritto).
Simili finalità - giova, in questa sede, precisare - non possono
comunque determinare alcun pregiudizio per le aree attinte da vincolo
paesaggistico, ove sono ubicati i trabucchi di nuova o di antica
realizzazione, o per quei trabucchi che dovessero - in ipotesi -
risultare essi stessi sottoposti alla normativa di tutela dei beni
culturali. Anche in tali evenienze, deve infatti considerarsi salva
la disciplina nazionale che impone l'autorizzazione paesaggistica per
interventi da compiersi sui beni vincolati, di cui all'art. 146 del
d.lgs. n. 42 del 2004, così come quella che subordina ad
autorizzazione gli interventi sui beni culturali, di cui all'art. 21
dello stesso decreto legislativo (sentenza n. 138 del 2020, punto
6.5. del Considerato in diritto). È, del resto, la stessa legge
regionale molisana a stabilire (al comma 1 dell'art. 1) che la
valorizzazione e l'utilizzo dei trabucchi devono svolgersi «secondo
le modalità di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42»,
con ciò eliminando qualsivoglia dubbio circa il necessario rispetto
dei vincoli, anche paesaggistici, che potrebbero venire in rilievo
nell'esercizio di quelle attività.
L'art. 5 della legge reg. Molise n. 12 del 2020, pertanto, deve
essere correttamente inteso non come norma che consente il rilascio
del titolo tutte le volte in cui siano rispettate le indicate misure
dimensionali, ma solo come disposizione di settore che introduce
un'ulteriore condizione (le misure massime) ai fini dell'ottenimento
del titolo secondo le norme vigenti.
Nè, sotto altro aspetto, è ravvisabile alcuna interferenza tra
le dimensioni così prescritte dalla legge regionale (oggetto di
impugnazione) e quanto stabilito dai Piani spiaggia comunali (PSC),
ivi incluso quello di Termoli. Come già osservato da questa Corte
con riferimento alla normativa abruzzese - oggetto, come detto, della
sentenza n. 138 del 2020 e avente contenuto analogo a quella molisana
oggi all'esame - anche in questo caso deve ribadirsi che i limiti
massimi di superficie, indicati dalla legge regionale impugnata, non
possono considerarsi direttamente applicabili, nè tali da
autorizzare deroghe rispetto alle previsioni dei vigenti PSC. Il
Comune, infatti, «in qualità di autorità competente a rilasciare il
titolo abilitativo per la tipologia di intervento richiesto sul
trabocco, in assenza di una espressa previsione normativa in tal
senso, non potrebbe agire in deroga ad una previsione più
limitativa», che sia eventualmente contenuta nel proprio PSC; e
«resta comunque libero di decidere se, e in quale misura (entro il
limite massimo consentito), avvalersi della facoltà di ampliamento
del trabocco prevista dalla legge regionale» (così, ancora, la
sentenza n. 138 del 2020, punto 6.1. del Considerato in diritto).
5.3.- Con riferimento, poi, alla paventata irragionevolezza
intrinseca della legge molisana - la quale, per un verso, non
consente di adibire il trabucco ad altre finalità che non siano
quelle tradizionali della pesca (art. 3) e, per altro verso, consente
comunque l'attività di ristorazione (art. 5) - va in contrario
osservato che la destinazione dei trabucchi ad attività di
ristorazione «non si pone in contrasto con il principio generale
della tutela del patrimonio storico-culturale, essendo piuttosto
rivolta alla sua valorizzazione in funzione di un richiamo turistico
appositamente regolamentato in modo appropriato» (così, ancora, la
sentenza n. 138 del 2020, punto 6.2. del Considerato in diritto).
Peraltro, nel complessivo impianto della legge regionale impugnata,
va rilevato che la finalità di ristorazione, affiancata a quella di
fruizione turistica, costituisce un obiettivo di fondo perseguito dal
legislatore regionale, tant'è che l'intitolazione stessa della legge
reg. Molise n. 12 del 2020 espressamente si riferisce
all'«utilizzazione commerciale e turistica» del trabucco. Siffatta
finalità, comunque, non risulta in contrasto con quelle ulteriori
indicate dall'art. 3, comma 1 (la «pesca per diletto» e il «luogo di
incontro»): per un verso, va infatti osservato che lo stesso art. 3,
al comma 2, consente espressamente l'utilizzazione dei trabucchi
«anche per eventi culturali, manifestazioni promozionali dei prodotti
tipici locali, ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande
con uso di prodotto ittico pescato dalla struttura stessa ovvero di
prodotti ittici locali e delle zone limitrofe e comunque del mar
Adriatico», con ciò affiancando agli usi tradizionali della
struttura anche quello di sfruttamento commerciale; per altro verso,
quest'ultima finalità può comunque essere considerata come un
naturale svolgimento di quelle tradizionali, nella prospettiva della
valorizzazione del bene, rimessa alla competenza concorrente dello
Stato e delle Regioni.
5.4.- Così interpretata, la disposizione impugnata si rivela
immune dalle censure sollevate dal Presidente del Consiglio dei
ministri, onde le questioni di legittimità costituzionale promosse
sull'art. 5 della legge reg. Molise n. 12 del 2020 devono essere
dichiarate non fondate, nei termini indicati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Molise 11 novembre 2020, n. 12
(Disposizioni in materia di valorizzazione e utilizzazione
commerciale e turistica del trabucco molisano);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 1
e 2, della legge reg. Molise n. 12 del 2020;
3) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5, commi 1,
lettere a), b), c) e d), e 2, della legge reg. Molise n. 12 del 2020,
promosse, in riferimento agli artt. 3, 9 e 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 28 febbraio 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA