1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 23-7-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 285 SENTENZA 9 - 18 luglio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Cooperazione allo sviluppo e solidarieta' internazionale - Norme della Regione Valle d'Aosta - Previsione di iniziative proprie della Regione nell'ambito della cooperazione internazionale con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di transizione - Ricorso del Governo - Lamentata interferenza nella materia della cooperazione allo sviluppo, attinente alla cooperazione internazionale quale «parte integrante della politica estera dell'Italia» - Eccepita inammissibilita' della questione perche' rivolta avverso una legge contenente disposizioni di contenuto normativo eterogeneo - Reiezione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a); statuto speciale per la Valle d'Aosta, artt. 2 e 3. Cooperazione allo sviluppo e solidarieta' internazionale - Norme della Regione Valle d'Aosta - Previsione di iniziative proprie della Regione nell'ambito della cooperazione internazionale con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di transizione - Definizione degli ambiti di intervento, dei soggetti delle iniziative di cooperazione e di solidarieta', delle tipologie delle azioni, incluse quelle straordinarie di carattere umanitario, e dell'attivita' di programmazione - Ricorso del Governo - Limitazione dello scrutinio alle sole disposizioni specificamente censurate. - Legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6, artt. 2, 3, 4, 6 e 7. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a); statuto speciale per la Valle d'Aosta, artt. 2 e 3. Cooperazione allo sviluppo e solidarieta' internazionale - Norme della Regione Valle d'Aosta - Previsione di iniziative proprie della Regione nell'ambito della cooperazione internazionale - Progetti volti al sostegno di azioni di autosviluppo sostenibile delle popolazioni destinatarie ovvero programmi volti alla realizzazione di azioni di cooperazione o di iniziative di partenariato territoriale tra le comunita' destinatarie e la comunita' valdostana o diretti all'assistenza alle istituzioni pubbliche locali dei Paesi destinatari - Ricorso del Governo - Interferenza con la politica estera dello Stato - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6, art. 4. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a). Cooperazione allo sviluppo e solidarieta' internazionale - Norme della Regione Valle d'Aosta - Previsione di attivita' straordinarie di emergenza e di carattere umanitario assunte dalla Regione di iniziativa propria o in adesione ad iniziative promosse a livello statale o internazionale - Ricorso del Governo - Interferenza con la politica estera dello Stato - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6, art. 6. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a). Cooperazione allo sviluppo e solidarieta' internazionale - Norme della Regione Valle d'Aosta - Previsione, in generale, di interventi della Regione in tema di cooperazione internazionale con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di transizione; di educazione, formazione e studio; di emergenze straordinarie e di carattere umanitario - Ricorso del Governo - Previsioni conseguenti a disposizioni gia' dichiarate costituzionalmente illegittime per interferenza con la politica estera dello Stato - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6, art. 2, comma 2, lettere a) e c). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a). Cooperazione allo sviluppo e solidarieta' internazionale - Norme della Regione Valle d'Aosta - Previsione di interventi della Regione in tema di cooperazione internazionale con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di transizione e di emergenze straordinarie e di carattere umanitario - Clausola di necessaria sintonia con la cooperazione governativa e comunitaria - Insufficienza a garantire le prerogative statali in materia di politica estera - Preesistenza di leggi regionali in materia - Rilevanza ai fini dell'esclusione della illegittimita' costituzionale di disposizioni contenute in una successiva legge regionale - Esclusione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6, art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a). Cooperazione allo sviluppo e solidarieta' internazionale - Norme della Regione Valle d'Aosta - Previsione di interventi della Regione in tema di cooperazione internazionale con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di transizione e di emergenze straordinarie e di carattere umanitario - Individuazione dei soggetti della cooperazione allo sviluppo e della solidarieta' internazionale - Ricorso del Governo - Lamentata interferenza con la politica estera dello Stato - Applicabilita' della norma ai soli soggetti che attuano iniziative di educazione, formazione e studio da svolgere nell'ambito del territorio regionale e dirette alla comunita' regionale - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6, art. 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a); statuto speciale per la Valle d'Aosta, artt. 2 e 3. Cooperazione allo sviluppo e solidarieta' internazionale - Norme della Regione Valle d'Aosta - Previsione di interventi della Regione in tema di cooperazione internazionale con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di transizione e di emergenze straordinarie e di carattere umanitario - Programmazione delle attivita' - Ricorso del Governo - Lamentata interferenza con la politica estera dello Stato - Applicabilita' della norma alla sola programmazione delle attivita' di educazione, formazione e studio da svolgere nell'ambito del territorio regionale e dirette alla comunita' regionale - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6, art. 7. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera a); statuto speciale per la Valle d'Aosta, artt. 2 e 3. (008C0619) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 23-7-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 4, 6
e 7 della legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6
(Nuove disposizioni in materia di interventi regionali di
cooperazione allo sviluppo e di solidarietà internazionale),
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 13 luglio 2007, depositato in cancelleria il 17 luglio
2007 ed iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 luglio 2008 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Luca Ventrella per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per la
Regione Valle d'Aosta.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto in via
principale, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera a),
della Costituzione, e 2 e 3 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), questioni di
legittimità costituzionale della legge della Regione Valle d'Aosta
17 aprile 2007, n. 6 (Nuove disposizioni in materia di interventi
regionali di cooperazione allo sviluppo e di solidarietà
internazionale), e «in particolare - a titolo indicativo e non
esaustivo -» degli artt. 2, 3, 4, 6 e 7 della predetta legge.
Ad avviso del ricorrente, la Regione Valle d'Aosta, con il
prevedere, all'art. 2 della legge impugnata, iniziative di
cooperazione allo sviluppo e di solidarietà internazionale rivolte
prioritariamente ai Paesi in via di sviluppo e ai Paesi in via di
transizione e che la Regione opera attuando iniziative proprie oppure
valorizzando e sostenendo le iniziative promosse dai soggetti di cui
all'art. 3 della stessa legge nell'ambito della cooperazione
internazionale con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di
transizione, ha legiferato - oltre che nella materia della
cooperazione decentrata - anche e direttamente in quella della
cooperazione allo sviluppo, attinente alla cooperazione
internazionale quale parte integrante della politica estera
dell'Italia e, dunque, in un campo di competenza esclusiva dello
Stato, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera a), della
Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri aggiunge che la materia
nella quale ricade la legge impugnata esula altresì da quelle che,
in base agli artt. 2 e 3 dello statuto speciale della Regione Valle
d'Aosta, sono attribuite alla Regione medesima.
Nè, secondo l'Avvocatura generale, si potrebbe invocare nella
fattispecie l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
e rivendicare così la maggiore autonomia assegnata alle Regioni a
statuto ordinario dall'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di
«rapporti internazionali». Infatti, nella sentenza n. 211 del 2006,
la Corte costituzionale ha affermato che l'art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost., nel delineare la competenza legislativa spettante
in via esclusiva allo Stato, sottolinea una dicotomia concettuale tra
meri "rapporti internazionali" da un lato e "politica estera"
dall'altro, che non si ritrova nel terzo comma dello stesso art. 117,
che individua la competenza regionale concorrente in materia
internazionale. La politica estera, pertanto, è una componente
peculiare e tipica dell'attività dello Stato, che ha un significato
diverso e specifico rispetto al termine "rapporti internazionali":
mentre questi ultimi sono astrattamente riferibili a singole
relazioni, dotate di elementi di estraneità rispetto al nostro
ordinamento, la "politica estera" concerne l'attività internazionale
dello Stato unitariamente considerata in rapporto alle sue finalità
ed al suo indirizzo.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, le attività
e le iniziative di cooperazione internazionale disciplinate nella
legge impugnata (ed in particolare negli articoli indicati a titolo
non esaustivo), sono destinate ad incidere nella politica estera
nazionale, prerogativa esclusiva dello Stato, come è confermato
dall'art. 1 della legge 26 febbraio 1987, n. 49 (Nuova disciplina
della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo), che
dispone che la «cooperazione allo sviluppo è parte integrante della
politica estera dell'Italia e persegue obiettivi di solidarietà tra
i popoli e di piena realizzazione dei diritti fondamentali dell'uomo,
ispirandosi ai principi sanciti dalle Nazioni Unite e dalle
convenzioni CEE-ACP».
La difesa erariale sottolinea, in particolare, che il combinato
disposto degli artt. 2, 6 e 7 della legge regionale Valle d'Aosta
n. 6 del 2007 - che disciplina i modi di intervento nell'ambito della
cooperazione internazionale in relazione ai Paesi destinatari e alla
tipologia delle azioni previste - e l'art. 3 della medesima legge -
che individua i soggetti delle iniziative di cooperazione e di
solidarieta - si pongono in aperto contrasto con l'art. 2, comma 2,
della citata legge n. 49 del 1987, che rimette al Ministro degli
affari esteri la scelta delle priorità delle aree geografiche e dei
singoli Paesi, nonchè dei diversi settori nel cui ambito deve essere
attuata la cooperazione allo sviluppo e l'indicazione degli strumenti
di intervento.
Inoltre, l'art. 4 della legge impugnata, nel prevedere contenuto e
modi di attuazione delle iniziative e dei programmi di cooperazione
internazionale, non tiene conto di quanto stabilito dall'art. 3 della
legge n. 49 del 1987 (a norma del quale «La politica della
cooperazione allo sviluppo è competenza del Ministro degli affari
esteri. Per la determinazione degli indirizzi generali della
cooperazione allo sviluppo e le conseguenti funzioni di
programmazione e coordinamento è istituito nell'ambito del CIPE il
Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo»), nè
di quanto affermato nell'art. 5 della stessa legge, che attribuisce
alla competenza del Ministro degli affari esteri la funzione di
promuovere e coordinare ogni iniziativa in materia di cooperazione
allo sviluppo.
Il ricorrente deduce che le norme impugnate prevedono un potere di
determinazione degli obiettivi di cooperazione solidale, degli
interventi di emergenza e dei destinatari dei benefici sulla base di
criteri, per l'individuazione dei progetti da adottare, fissati dalla
stessa Regione.
Esse, inoltre, implicando anche l'impiego diretto di risorse
(umane e finanziarie) in progetti destinati a offrire vantaggi
socio-economici alle popolazioni e agli Stati beneficiari ed entrando
in tal modo pienamente nella materia della cooperazione
internazionale, autorizzano e disciplinano una serie di attività
tipiche della politica estera, riservate in modo esclusivo allo
Stato.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la semplice
affermazione di principio, contenuta nell'art. 1 della legge
impugnata, in base alla quale gli «interventi di cooperazione allo
sviluppo e di solidarietà internazionale» dovranno sempre avvenire
«in conformità a quanto stabilito dall'art. 117, comma nono, della
Costituzione, e alla relativa normativa statale di attuazione [...]
nell'ambito delle proprie competenze e nel rispetto degli indirizzi
di politica estera dello Stato», non vale ad escludere la lesione
della sfera di competenza statale. Infatti, posto che la normativa
statale richiamata nella citata clausola di salvaguardia deve
ritenersi quella dettata dall'art. 6 della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), nella
citata sentenza n. 211 del 2006 la Corte costituzionale ha precisato
che il predetto art. 6, lungi dal porsi in contrasto con la riserva
esclusiva di competenza statale in materia di politica estera, detta,
proprio sul presupposto della inderogabilità della ripartizione
delle competenze legislative di cui al titolo V della parte seconda
della Costituzione, specifiche e particolari cautele per lo
svolgimento concreto della sola condotta internazionale delle
Regioni.
2. - La Regione Valle d'Aosta si è costituita ed ha contestato
quanto dedotto dal Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
3. - In una memoria successivamente depositata la Regione ha
esposto le argomentazioni a sostegno delle proprie conclusioni.
In particolare, per quanto riguarda l'eccepita inammissibilità
del ricorso, la resistente deduce che le censure del Presidente del
Consiglio dei ministri sono generiche in relazione alla complessità
ed eterogeneità dei contenuti della legge impugnata, la quale
disciplina, oltre ad iniziative di vera e propria cooperazione
internazionale, anche iniziative da realizzarsi sul territorio
regionale e concernenti materie attribuite alla competenza
legislativa della Regione.
Sarebbe questo il caso, in particolare, delle iniziative
culturali, di educazione, di informazione, di formazione e di studio,
finalizzate alla diffusione e al radicamento di una cultura di pace e
di solidarietà tra i popoli, previste dall'art. 5 della legge
regionale Valle d'Aosta n. 6 del 2007 e rientranti, per alcuni
profili, nell'ambito delle competenze legislative regionali in
materia di «istruzione» e di «promozione organizzazione di attività
culturali» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. (applicabile alla
Regione Valle d'Aosta in virtù della clausola di maggior favore
contenuta nell'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001), e, per altri
profili, nella materia «istruzione e formazione professionale»
sottoposta al regime di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., e già
inclusa tra le materie di competenza legislativa primaria regionale
dall'art. 2, lettera r), dello statuto speciale. Inoltre, le
iniziative di cui al citato art. 5 sono destinate ad essere svolte
nel territorio regionale e non determinerebbero, pertanto, alcuna
interferenza con la politica estera dello Stato.
Ad avviso della Regione, anche l'art. 9 della legge censurata
interviene in un ambito materiale estraneo a quello della politica
estera dello Stato, concernendo, invece, l'organizzazione interna
della Regione e l'ordinamento degli uffici da essa dipendenti. Tale
disposizione, infatti, prevede l'istituzione, presso la Presidenza
della Regione, di una banca dati delle iniziative regionali di
cooperazione allo sviluppo e di solidarietà internazionale; inoltre
affida alla Presidenza della Regione i compiti di reperire e
diffondere le normative, la documentazione ed ogni altra informazione
inerente alle tematiche della cooperazione allo sviluppo e della
solidarietà internazionale e di assicurare lo scambio di
informazioni e di conoscenze sull'attuazione della legge impugnata
con gli organismi operanti sul territorio regionale nell'ambito
dell'assistenza sociale, del volontariato e delle problematiche
attinenti all'immigrazione.
La legge impugnata disciplina inoltre, a parere della resistente,
iniziative (quali quelle straordinarie di emergenza e di carattere
umanitario previste dall'art. 6), che non rientrano necessariamente
nella sfera della politica estera.
Infatti, come sottolineato anche dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 360 del 2005, gli interventi in casi di emergenza
internazionale si traducono in attività che hanno un rilievo
meramente potenziale sul piano internazionale e l'art. 6 impugnato
stabilisce espressamente che gli interventi da esso contemplati
avvengono nel rispetto delle direttive emanate dalle competenti
autorità statali e delimita gli interventi medesimi in ambiti
afferenti la sfera della protezione civile. Quest'ultima, a sua
volta, è oggetto di una specifica disciplina dettata dal legislatore
valdostano e le relative funzioni amministrative sono attribuite ad
organi regionali dall'art. 21 della legge 16 maggio 1978 n. 196
(Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle d'Aosta).
L'estraneità delle iniziative umanitarie rispetto alla cooperazione
allo sviluppo è confermata dal fatto che il comma 3 dell'art. 6
dispone che esse siano stabilite dalla Giunta regionale al di fuori
delle procedure di programmazione di cui al successivo art. 7 e,
cioè, del documento programmatico triennale che indica obiettivi e
priorità con riferimento a tutte le altre iniziative regionali
contemplate dalla legge impugnata.
La Regione eccepisce altresì la contraddittorietà e
l'illogicità della scelta degli articoli della legge regionale Valle
d'Aosta n. 6 del 2007 individuati dal Presidente del Consiglio dei
ministri, a titolo indicativo, come particolarmente rilevanti sul
piano dell'illegittimità costituzionale. Infatti, da un lato, l'art.
6 della legge impugnata riguarda - come già detto - iniziative
straordinarie di carattere umanitario il cui rilievo internazionale
è solo potenziale; dall'altro lato, il ricorrente ha omesso di
considerare l'art. 1 della stessa legge regionale, che definisce le
finalità dell'intero provvedimento legislativo ed il ruolo che la
Regione si propone di svolgere per il loro perseguimento.
La difesa regionale individua un ulteriore profilo di
inammissibilità delle censure formulate dal Presidente del Consiglio
dei ministri nel fatto che esse sono genericamente rivolte ai singoli
articoli nella loro interezza, senza considerare i diversi ambiti
materiali di volta in volta coinvolti dalla disciplina contenuta in
ciascun articolo.
In particolare, la resistente deduce che l'art. 4, comma 2, della
legge impugnata prevede che la Regione Valle d'Aosta «sostiene il
trasferimento di competenze e di conoscenze, anche favorendo il
contributo delle professionalità specifiche del personale
dell'Amministrazione regionale e degli enti da essa dipendenti nella
progettazione, attuazione e valutazione delle iniziative, mediante la
concessione di un periodo di aspettativa senza assegni, riconosciuto
ai fini giuridici ed economici, con oneri previdenziali ed
assistenziali a carico dell'amministrazione di appartenenza». Si
tratta di disciplina che, secondo la difesa regionale, non
interferisce nella politica estera dello Stato e si esaurisce
nell'esercizio delle competenze legislative in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale» spettanti alla Regione ai
sensi dell'art. 2, lettera a), dello statuto speciale.
In conclusione, ad avviso della Regione, il ricorso, per la
genericità delle censure mosse alla legge impugnata, non individua i
termini della questione e deve pertanto ritenersi inammissibile.
Nel merito, la resistente afferma che, se lo statuto speciale non
contiene alcun riferimento nè alla politica estera, nè alla
cooperazione allo sviluppo, nè ai rapporti internazionali, tuttavia
le competenze della Regione Valle d'Aosta in tali ambiti debbono oggi
essere individuate alla luce del novellato art. 117 Cost., le cui
disposizioni relative all'attività internazionale delle Regioni sono
applicabili anche a quelle a statuto speciale in virtù della
clausola di maggior favore contenuta nell'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001.
La Regione deduce che, proprio per adeguarsi al mutato quadro
costituzionale, ha emanato dapprima la legge della Regione Valle
d'Aosta 16 marzo 2006, n. 8 (Disposizioni in materia di attività e
relazioni europee e internazionali della Regione autonoma Valle
d'Aosta), non impugnata dallo Stato, e successivamente la legge
oggetto del presente giudizio.
Già nella prima è stato previsto che la Giunta regionale
provvede alla realizzazione di iniziative nel settore della
«cooperazione allo sviluppo, solidarietà internazionale e aiuto
comunitario» (art. 5, comma primo, lettera a).
Con la seconda il legislatore regionale è intervenuto ad innovare
la precedente disciplina in materia di cooperazione allo sviluppo
contenuta nella legge della Regione Valle d'Aosta 9 luglio 1990,
n. 44 (Interventi regionali di cooperazione e solidarietà con i
Paesi in via di sviluppo), contestualmente abrogata dall'art. 10
della legge regionale Valle d'Aosta n. 6 del 2007.
Ad avviso della resistente, l'intento del legislatore regionale di
adeguarsi alle sopravvenute modifiche costituzionali è esplicitato
anzitutto nell'art. 1, comma 2, della legge impugnata, ai sensi del
quale, «in conformità a quanto stabilito dall'art. 117, comma nono,
della Costituzione, e alla relativa normativa statale di attuazione,
la Regione realizza, coordina, promuove e sostiene, utilizzando anche
proprie risorse umane e finanziarie, interventi di cooperazione allo
sviluppo e di solidarietà internazionale, nell'ambito delle proprie
competenze e nel rispetto degli indirizzi di politica estera dello
Stato». Tale affermazione individua il quadro costituzionale di
riferimento e quindi anche i limiti entro i quali la Regione è
autorizzata a realizzare iniziative di cooperazione allo sviluppo e
di solidarietà internazionale.
La Regione Valle d'Aosta afferma pertanto che la questione di
legittimità costituzionale è infondata poichè basata sull'erroneo
presupposto che la disciplina regionale intervenga nella materia
«politica estera» riservata allo Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera a), Cost., anzichè in quella dei «rapporti internazionali e
con l'Unione europea delle Regioni» ai sensi dell'art. 117, comma
terzo, Cost., in relazione alla quale la potestà legislativa spetta
alla Regione salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.
La resistente sostiene altresì che non è condivisibile l'assunto
secondo cui le iniziative di cooperazione allo sviluppo si
esauriscano in quanto tali nell'ambito della politica estera
nazionale e non possano, quindi, essere realizzate anche dalla
Regione, nell'esercizio del potere estero ad essa riconosciuto dalla
Costituzione e sulla base di una disciplina legislativa regionale
rispettosa dei principi fondamentali stabiliti dal legislatore
statale.
In particolare, quanto all'art. 1, comma 1, della legge n. 49 del
1987, la Regione deduce che tale disposizione non mira a ricondurre
la cooperazione allo sviluppo in un ambito materiale di esclusiva
competenza statale, bensì a definire la politica estera nazionale
come rivolta alla cooperazione allo sviluppo ed al perseguimento di
obiettivi di solidarietà tra i popoli. Essa non esclude, quindi, che
le Regioni possano legiferare in tema di cooperazione allo sviluppo:
ciò sia nel vigore della originaria formulazione del titolo V della
parte seconda della Costituzione (come dimostrato dalla legge
regionale Valle d'Aosta n. 44 del 1990, vigente sino all'entrata in
vigore della legge impugnata), sia nel novellato titolo V, che ha
rafforzato le competenze regionali nella materia in esame attraverso
le previsioni contenute nei commi terzo e nono dell'art. 117.
Dunque, secondo la resistente, è vero che la cooperazione allo
sviluppo ricade anche nella "politica estera" nazionale, ma ciò non
esclude che, alla luce del mutato quadro costituzionale, essa
costituisca una delle modalità attraverso cui si può esprimere il
potere estero delle Regioni e che queste ultime siano competenti a
disciplinare, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dallo
Stato, forme di cooperazione allo sviluppo sostenute con proprie
risorse. Possono, quindi, coesistere iniziative di cooperazione
promosse e realizzate dallo Stato ed iniziative promosse e realizzate
dalla Regione, purchè la disciplina di queste ultime, concernendo
rapporti internazionali, sia rispettosa dei principi fondamentali
posti dal legislatore statale e degli indirizzi di politica estera
nazionale. E, ad avviso della resistente, la legge impugnata è
appunto coerente con i principi fondamentali ricavabili dalla legge
n. 49 del 1987.
Rispetto ai singoli articoli della legge impugnata oggetto di
specifiche censure da parte del ricorrente, la Regione Valle d'Aosta
deduce che tali specifiche doglianze assumono come riferimento una
disciplina statale di dettaglio ormai incompatibile con il ruolo
internazionale riconosciuto alle Regioni dall'art. 117, nono comma,
Cost., e da ritenere cedevole rispetto alla sopravvenuta legge
regionale adottata nell'esercizio della potestà concorrente
spettante alle Regioni in materia di rapporti internazionali.
Diversamente opinando (e ritenendo, quindi, che la Regione sia
esclusa dalle scelte in ordine alle aree geografiche ed ai Paesi
verso i quali rivolgere la cooperazione, ai settori in cui attuare la
cooperazione medesima ed agli strumenti di intervento), la Regione
continuerebbe ad operare come mero soggetto attuativo, a livello
periferico, di un'attività riservata esclusivamente allo Stato. Si
disconoscerebbero, così, le competenze di rilievo internazionale
attribuite dal novellato art. 117 Cost. alle Regioni e si
determinerebbe un'immotivata compressione dell'autonomia regionale,
riconoscendo al potere ministeriale un ruolo esorbitante rispetto a
quello delineato nell'art. 6 della legge statale n. 131 del 2003,
secondo la lettura che di tale disposizione ha dato la Corte
costituzionale nella sentenza n. 238 del 2004.
In particolare, alle censure svolte dal ricorrente contro l'art. 4
della legge regionale Valle d'Aosta n. 6 del 2007, concernente la
tipologia degli interventi di cooperazione realizzati dalla Regione,
la resistente replica che la funzione di promozione e coordinamento
riconosciuta al ministro dall'art. 5 della legge n. 49 del 1987 si
collega al ruolo meramente propositivo ed attuativo assegnato alle
Regioni dall'art. 2, commi 4 e 5, della medesima legge. Tale
disciplina statale si basa, cioè, sul presupposto che, nonostante il
mutato quadro costituzionale di riferimento, le Regioni continuino ad
operare nell'ambito della cooperazione allo sviluppo come delegate
dello Stato e non come soggetti autonomi che interloquiscono
direttamente con gli Stati esteri, vale a dire su un presupposto che,
ad avviso della Regione, la Corte costituzionale, nella citata
sentenza n. 238 del 2004, ha ritenuto incompatibile con le
sopravvenute modifiche del titolo V della parte seconda della
Costituzione.
Infine, la Regione ribadisce, quanto agli artt. 4, comma secondo,
5, 6 e 9, che essi disciplinano aspetti estranei all'ambito materiale
della «politica estera».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la
legge della Regione Valle d'Aosta 17 aprile 2007, n. 6 (Nuove
disposizioni in materia di interventi regionali di cooperazione allo
sviluppo e di solidarietà internazionale), e «in particolare - a
titolo indicativo e non esaustivo -» gli artt. 2, 3, 4, 6 e 7 della
predetta legge, per violazione degli artt. 117, secondo comma,
lettera a), della Costituzione, e 2 e 3 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
Il rimettente sostiene che, con la legge regionale n. 6 del 2007,
la Regione Valle d'Aosta ha legiferato nella materia della
cooperazione allo sviluppo, attinente alla cooperazione
internazionale quale parte integrante della politica estera
dell'Italia e, dunque, in un campo di competenza esclusiva dello
Stato.
La Regione eccepisce l'inammissibilità del ricorso, poichè le
censure sarebbero generiche in relazione alla complessità ed alla
eterogeneità dei contenuti della legge impugnata; nel merito, deduce
che la questione è infondata poichè la legge impugnata interviene
nella materia dei «rapporti internazionali e con l'Unione europea
delle Regioni» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
alla quale la potestà legislativa spetta alla Regione salvo che per
la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla
legislazione dello Stato.
2. - L'eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla
Regione non è fondata.
Essa si basa sull'assunto secondo cui la legge impugnata
conterrebbe disposizioni dal contenuto eterogeneo, ma tale premessa
non è corretta.
Infatti la legge in questione contiene una disciplina unitaria di
una serie di iniziative regionali tra loro affini ed il ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri non può essere ritenuto
generico perchè alcune di quelle iniziative potrebbero non essere
riconducibili alla materia della «politica estera». Il thema
decidendum sottoposto alla Corte è chiaro e delineato con precisione
nell'atto introduttivo: si tratta di appurare se l'unitaria
disciplina dettata dalla legge reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2007 con
riferimento agli interventi regionali da essa previsti invada o meno
la competenza riservata allo Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera a), della Costituzione. Il fatto, poi, che quelle attività,
in tutto o in parte, non rientrino nella materia «politica estera»
costituisce aspetto attinente al merito della questione e non alla
sua ammissibilità.
3. - Nel merito, le questioni sono in parte fondate.
3.1. - Va premesso che l'impugnazione del Presidente del Consiglio
dei ministri deve ritenersi circoscritta agli artt. 2, 3, 4, 6 e 7
della legge regionale n. 6 del 2007, perchè nel ricorso sono
formulate specifiche censure solamente rispetto a tali norme.
3.2. - Questa Corte ha già affermato che sono lesive della
competenza statale in materia di politica estera le norme regionali
che prevedano, in capo alla Regione, il potere di determinazione
degli obiettivi della cooperazione internazionale e degli interventi
di emergenza ed il potere di individuazione dei destinatari dei
benefici sulla base di criteri fissati dalla stessa Regione. Tali
norme, infatti, implicando l'impiego diretto di risorse, umane e
finanziarie, in progetti destinati a offrire vantaggi socio-economici
alle popolazioni e agli Stati beneficiari ed entrando in tal modo
nella materia della cooperazione internazionale, autorizzano e
disciplinano attività di politica estera (sentenze n. 131 del 2008 e
n. 211 del 2006).
3.3. - La legge censurata determina in generale, nell'art. 2, i
tre possibili ambiti di intervento della Regione («cooperazione
internazionale con i Paesi in via di sviluppo e i Paesi in via di
transizione»; «educazione, formazione e studio»; «emergenze
straordinarie e di carattere umanitario») e, negli artt. 4, 5 e 6,
definisce, rispettivamente, i caratteri di ciascuna delle tre
predette categorie di iniziative.
In particolare, l'art. 4 disciplina attività di cooperazione
internazionale consistenti in progetti che richiedono un intervento,
definito nel tempo e nelle risorse impiegate, volti al sostegno di
azioni di autosviluppo sostenibile delle popolazioni destinatarie,
finalizzati a ricercare la partecipazione attiva e diretta delle
popolazioni medesime, allo scopo di valorizzarne le risorse umane,
culturali e materiali; ovvero consistenti in programmi che richiedono
un intervento complesso e protratto nel tempo che sono volti alla
realizzazione di azioni di cooperazione o di iniziative di
partenariato territoriale tra le comunità destinatarie e la
comunità valdostana oppure sono diretti all'assistenza alle
istituzioni pubbliche locali dei Paesi destinatari, al fine di
contribuire allo sviluppo delle capacità amministrative e gestionali
locali.
Tali iniziative rientrano evidentemente nella materia della
politica estera di cui all'art. 117, secondo comma, lettera a),
Cost., così come definita dalle sentenze n. 211 del 2006 e n. 131
del 2008.
3.4. - L'art. 6 della legge reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2007
prevede, a sua volta, attività straordinarie di emergenza e di
carattere umanitario. La norma stabilisce che, in quest'ambito, la
Regione può sia attuare iniziative proprie ai sensi della legge reg.
Valle d'Aosta 18 gennaio 2001, n. 5 (Organizzazione delle attività
regionali di protezione civile), sia aderire ad iniziative promosse a
livello statale o internazionale.
Circa la prima categoria di iniziative, la disposizione impugnata,
mediante il richiamo alla legge reg. n. 5 del 2001, abilita la
Regione Valle d'Aosta a promuovere ed attuare nel territorio di Stati
esteri le attività di protezione civile previste dalla predetta
legge regionale.
Anche tale disposizione invade la sfera di competenza statale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera a), della Costituzione.
Questa Corte, con riferimento ad analoghe iniziative previste
dall'art. 6 della legge reg. Calabria 10 gennaio 2007, n. 4
(Cooperazione e relazioni internazionali della Regione Calabria), ha
affermato che «rientrano [...] nella politica estera dello Stato,
come iniziative di cooperazione, sia la fornitura di materiali di
prima necessità e attrezzature alle popolazioni colpite, implicando
delle scelte nella individuazione delle popolazioni da aiutare (si
pensi al conflitto armato tra due Stati); sia la collaborazione
tecnica, anche mediante l'invio di personale regionale, ed eventuale
coordinamento delle risorse umane messe a disposizione da
associazioni, istituti, Enti pubblici o privati, che presuppone la
scelta delle aree geografiche e delle popolazioni cui offrire la
collaborazione tecnica; sia il sostegno a Enti che operano per
finalità di cooperazione umanitaria e di emergenza; sia, infine, la
raccolta e la costituzione di fondi, con la promozione di pubbliche
sottoscrizioni di denaro da far affluire su apposito capitolo di
bilancio per interventi a favore delle popolazioni colpite da
emergenze» (sentenza n. 131 del 2008).
Identica natura hanno le attività di protezione civile
disciplinate dall'art. 6 della legge impugnata, le quali, secondo
quanto stabilito dal comma 1 dello stesso art. 6, sono finalizzate «a
fronteggiare situazioni eccezionali causate da calamità naturali,
conflitti armati e processi di pacificazione, situazioni di
denutrizione o gravi carenze igienico-sanitarie» e, pertanto,
attribuiscono alla Regione una larga autonomia nell'individuazione
dei Paesi beneficiari e nella definizione delle iniziative da
attuare.
Passando agli interventi stabiliti dalla Regione Valle d'Aosta in
adesione ad attività di protezione civile o di soccorso ed
assistenza promosse a livello statale, il comma 3 dell'art. 6 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 6 del 2007 dispone che restano di
competenza regionale le scelte in ordine alle modalità di attuazione
(ad esempio, la scelta dei soggetti destinati ad eseguire
concretamente l'intervento, oppure quella del contributo concreto da
offrire).
Questo, sia pur limitato, ambito di autonomia attribuito alla
Regione invade la sfera che l'art. 117, secondo comma, lettera a),
Cost., riserva allo Stato, poichè attengono alla politica estera non
solamente la decisione circa l'attuazione o meno di un intervento a
favore di un Paese ed il tipo di iniziativa da adottare, ma anche
l'individuazione delle concrete modalità di attuazione di una
determinata iniziativa in favore di uno Stato estero.
L'art. 6 della legge regionale Valle d'Aosta n. 6 del 2007
prevede, infine, che la Regione possa aderire ad iniziative promosse
«a livello internazionale». Anche tale previsione è
costituzionalmente illegittima.
Infatti, la circostanza per la quale l'iniziativa di cui di volta
in volta si tratti sia stata promossa da singoli Stati esteri ovvero
da organizzazioni internazionali non esclude affatto il rischio che
essa sia in contrasto con la politica estera dello Stato italiano, il
quale ben può avere obiettivi diversi da quelli perseguiti da quegli
altri Stati o da quelle organizzazioni internazionali.
In conclusione, l'art. 6 è integralmente illegittimo, poichè
tutte le iniziative da esso disciplinate (sia quelle proprie della
Regione, sia quelle attuate in adesione di interventi statali o
internazionali) invadono la competenza statale in materia di politica
estera.
3.5. - Dall'illegittimità degli artt. 4 e 6, discende
automaticamente quella dell'art. 2, comma 2, della legge censurata,
limitatamente alle lettere a) e c), le quali prevedono, in generale,
rispettivamente, le iniziative di cooperazione internazionale con i
Paesi in via di sviluppo e con i Paesi in via di transizione
(disciplinate specificatamente dall'art. 4) e quelle in caso di
emergenze straordinarie e di carattere umanitario (disciplinate
specificatamente dall'art. 6).
3.6. - L'illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2,
lettere a) e c), 4 e 6 della legge regionale Valle d'Aosta n. 6 del
2007 non è esclusa per il fatto che l'art. 1, comma 2, della stessa
legge regionale stabilisca che le iniziative sono promosse ed attuate
dalla Regione «nell'ambito delle proprie competenze e nel rispetto
degli indirizzi di politica estera dello Stato». Infatti - come già
affermato dalle sentenze n. 131 del 2008 e n. 211 del 2006 con
riferimento a disposizioni di analogo tenore contenute in altre leggi
regionali - una simile clausola non è idonea a salvaguardare le
prerogative dello Stato in materia di politica estera.
La sentenza n. 211 del 2006 ha chiarito, poi, che l'art. 6 della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), lungi dal porsi in contrasto con la riserva
esclusiva di competenza statale in materia di politica estera, detta,
proprio sul presupposto della inderogabilità della ripartizione
delle competenze legislative di cui al titolo V della parte seconda
della Costituzione, specifiche e particolari cautele per lo
svolgimento concreto della sola condotta internazionale delle
Regioni.
Inoltre non costituisce un argomento a favore della legittimità
della legge impugnata il fatto che la Regione Valle d'Aosta abbia
già a suo tempo emanato una legge in materia e, precisamente, la
legge della Regione Valle d'Aosta 9 luglio 1990, n. 44 (Interventi
regionali di cooperazione e solidarietà con i Paesi in via di
sviluppo).
In realtà la disciplina dettata da quella legge (poi abrogata
dall'art. 10 della legge regionale Valle d'Aosta n. 6 del 2007), si
collocava nell'ambito di quanto previsto dalla legge statale n. 49
del 1987. Essa, infatti, riguardava l'attività propositiva della
Regione di cui all'art. 2 della menzionata legge statale (oltre alla
attività di formazione, informazione ed educazione da svolgere sul
territorio regionale).
Infine, irrilevante è il fatto che già l'art. 5, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Valle d'Aosta 16 marzo 2006,
n. 8 (Disposizioni in materia di attività e relazioni europee e
internazionali della Regione autonoma Valle d'Aosta), non impugnato
dallo Stato, dispone che la Giunta regionale provvede, tra l'altro,
alla realizzazione di iniziative nel settore «cooperazione allo
sviluppo, solidarietà internazionale e aiuto umanitario».
Invero, secondo tale norma, le iniziative in questione sono
realizzate «nell'ambito delle attività di rilievo internazionale ed
europeo di cui all'articolo 2» e quest'ultimo, a sua volta,
stabilisce che la Regione opera «nell'esercizio delle attività di
rilievo internazionale nelle materie di sua competenza». Le
disposizioni della legge regionale Valle d'Aosta n. 8 del 2006,
dunque, riguardano in generale attività di rilievo internazionale
della Regione nelle materie di competenza della Regione medesima e
non anche in quelle, come appunto la politica estera, che tali non
sono.
3.7. - Le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 3 e
7 della legge regionale Valle d'Aosta n. 6 del 2007 non sono fondate
perchè si riferiscono a disposizioni non lesive della competenza
statale in materia di politica estera.
Infatti, venuta meno, a seguito della dichiarazione
dell'illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2, lettere a)
e c), 4 e 6, la possibilità per la Regione di promuovere ed attuare
autonomamente interventi di cooperazione allo sviluppo e di
solidarietà internazionale, l'art. 3 - che definisce i «soggetti
della cooperazione allo sviluppo e della solidarietà
internazionale» - si può applicare solamente al fine di individuare
i soggetti che attuano le iniziative di educazione, formazione e
studio di cui all'art. 5 (norma non impugnata e concernente attività
da svolgere nell'ambito del territorio regionale e dirette alla
comunità regionale).
Analoghe considerazioni valgono per l'art. 7 disciplinante la
programmazione: se l'attività consentita dalla legge è solamente
quella di educazione, formazione e studio, la predetta programmazione
può avere ad oggetto solo tale attività.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 2, comma 2,
lettere a) e c), 4 e 6 della legge della Regione Valle d'Aosta 17
aprile 2007, n. 6 (Nuove disposizioni in materia di interventi
regionali di cooperazione allo sviluppo e di solidarietà
internazionale);
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 3 e 7 della legge della Regione Valle d'Aosta n. 6 del
2007, promosse, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera
a), della Costituzione, e 2 e 3 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 luglio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 luglio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola