1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 4-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 74 SENTENZA 21 - 30 marzo 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Trento - Facolta' per le amministrazioni aggiudicatrici di sostituire il certificato di collaudo con quello di regolare esecuzione dei lavori, qualora la spesa risultante dal conto finale, al netto del ribasso, non superi la soglia comunitaria - Necessita' che i lavori, afferenti al settore dei beni culturali, siano affidati a seguito di presentazione del progetto esecutivo o del progetto definitivo con l'integrazione del capitolato speciale di appalto - Ricorso del Governo - Ius superveniens regionale incidente su alcune delle norme impugnate - Atto di rinunzia parziale al ricorso accettato dalla controparte - Estinzione del processo. - Legge della Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7, artt. 13, comma 1, e 47. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) ed l); statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte Cost., art 23. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Trento - Ricorso al subappalto - Casi in cui siano necessari lavori o componenti ad alto contenuto tecnologico o comunque caratterizzati da una rilevante complessita' tecnica, che superino il valore del 15 per cento dell'importo totale dei lavori - Omesso riferimento all'elenco delle opere specialistiche e ai requisiti di specializzazione definiti dal regolamento governativo - Ricorso del Governo - Ius superveniens regionale satisfattivo delle pretese del ricorrente - Mancata applicazione medio tempore della norma impugnata - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7, art. 30, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. e) ed l); statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modalita' di determinazione del prezzo - Attribuzione ad un regolamento provinciale del potere di individuare i casi in cui i lavori pubblici sono individuati a corpo o a misura o parte a corpo e parte a misura - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' per genericita' della censura - Reiezione. - Legge della Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7, art. 17, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8. Appalti pubblici - Norme della Provincia autonoma di Trento - Modalita' di determinazione del prezzo - Attribuzione ad un regolamento provinciale del potere di individuare i casi in cui i lavori pubblici sono individuati a corpo o a misura o parte a corpo e parte a misura - Contrasto con la normativa statale, costituente principio generale dell'ordinamento civile ed espressione dell'esigenza di prevedibilita' della spesa pubblica, secondo cui i contratti pubblici debbono essere stipulati "a corpo", con facolta' di stipulare "a misura" solo contratti di importo inferiore a 500.000 euro ed alcuni tipi di contratto nominativamente individuati - Esorbitanza dalle competenze statutarie - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7, art. 17, comma 1. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l); statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8; d.lgs 12 aprile 2006, n. 163, art. 53, comma 4. (T-120074) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 4-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Franco GALLO;
Giudici: Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 13, comma
1, 17, comma 1, 30, comma 4, e 47 della legge della Provincia
autonoma di Trento 7 aprile 2011 n. 7, recante «Modificazioni della
legge provinciale sui lavori pubblici, della legge provinciale sulla
ricerca e della legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in
materia di governo dell'autonomia del Trentino)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito il 9
giugno, ricevuto dalla resistente il 9 giugno, depositato nella
cancelleria il 13 giugno 2011 ed iscritto al n. 58 del registro
ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Trento;
udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 2012 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico
Falcon per la Provincia autonoma di Trento.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso spedito per la notifica il 9 giugno 2011
(ricevuto dalla resistente il 15 giugno 2011) e depositato in
cancelleria il 13 giugno, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli articoli 13, comma 1, 17, comma 1, 30, comma 4, e 47
della legge della Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7,
recante «Modificazioni della legge provinciale sui lavori pubblici,
della legge provinciale sulla ricerca e della legge provinciale 16
giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del
Trentino)», relativi all'ambito materiale degli appalti pubblici.
2. - Il ricorrente premette innanzitutto una ricostruzione delle
competenze della Provincia autonoma di Trento nell'ambito degli
appalti, inquadrandole nel riparto di competenze disposto dalla
Costituzione e dallo statuto della Regione Trentino-Alto Adige, di
cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige). La competenza provinciale che l'art. 8, primo
comma, n. 17 dello statuto attribuisce alla Provincia in materia di
«viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse provinciale»
sarebbe circoscritta dall'art. 4 del medesimo statuto, che impone
alla legislazione provinciale di armonizzarsi con la Costituzione e
con i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica, nonchè
di rispettare gli obblighi internazionali e le norme fondamentali
delle riforme economico sociali; inciderebbero altresì sulla
competenza provinciale i titoli competenziali statali in materia di
«tutela della concorrenza» e di «ordinamento civile», derivanti
dall'art. 117, secondo comma, Cost.
2.1. - Venendo più specificamente alle singole doglianze, l'art.
13, comma 1, della legge provinciale impugnata, che sostituisce il
comma 1 dell'art. 25 della legge provinciale 10 settembre 1993, n. 26
(Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e per
la trasparenza negli appalti), prevede la facoltà per le
amministrazioni aggiudicatrici di sostituire il certificato di
collaudo con quello di regolare esecuzione dei lavori, qualora la
spesa risultante dal conto finale, al netto del ribasso, non superi
la soglia comunitaria.
Così disponendo, la norma provinciale travalicherebbe i limiti
della propria competenza, invadendo quella statale.
Infatti, l'art. 141, comma 3, del decreto legislativo 12 aprile
2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE) prevede la sostituzione del certificato di collaudo con
quello di regolare esecuzione per lavori entro i 500.000 euro
d'importo, mentre dà facoltà alla stazione appaltante di effettuare
la medesima sostituzione per importi non eccedenti il milione di
euro. Poichè, secondo quanto riportato dal ricorrente, la soglia
comunitaria all'epoca sarebbe stata di 5.515.000 euro - ma in realtà
risultava ammontare allora a 4.845.000 euro - la normativa impugnata
colliderebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, che attribuisce competenza esclusiva allo Stato in
materia di ordinamento civile, e con l'art. 8 dello statuto del
Trentino-Alto Adige, per la medesima ragione.
2.2. - La seconda doglianza riguarda l'art. 17, comma 1, della
legge provinciale sopramenzionata. Il comma oggetto di censura
attribuisce ad un regolamento provinciale il potere di «individuare i
casi in cui i lavori pubblici sono individuati a corpo o a misura o
parte a corpo e parte a misura».
Anche in questo caso, secondo il ricorrente, la legislazione
provinciale travalicherebbe le competenze provinciali per invadere
quelle attribuite allo Stato.
Infatti, il Codice dei contratti, all'art. 53, comma 4,
stabilirebbe tassativamente in quali casi i contratti debbano essere
stipulati a corpo e misura. In particolare, affermerebbe in via
generale l'individuazione dei lavori a corpo, riservando la facoltà
di procedere all'individuazione a misura in ipotesi determinate.
Tale discrasia tra la normativa provinciale e quella statale
determinerebbe la violazione dell'art. 8 dello statuto speciale di
autonomia e dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
relativamente alla materia «ordinamento civile», poichè la legge
provinciale disciplinerebbe l'oggetto del contratto, venendo dunque
ad incidere nel campo dell'ordinamento civile.
2.3. - La terza doglianza si riferisce all'art. 30, comma 4,
della legge provinciale impugnata, che sostituisce l'art. 37, comma
5, della richiamata legge provinciale n. 26 del 1993. La disposizione
provinciale in questione consente il ricorso del subappalto, nei casi
in cui siano necessari lavori o componenti ad alto contenuto
tecnologico o comunque caratterizzati da una rilevante complessità
tecnica, e qualora questi superino il valore del 15 per cento
dell'importo totale dei lavori. Anche a questo riguardo la normativa
provinciale presenterebbe elementi di difformità rispetto al d.lgs.
n. 163 del 2006, art. 37, comma 11.
In particolare, la norma provinciale censurata ometterebbe il
riferimento all'elenco delle opere superspecialistiche e ai requisiti
di specializzazione richiesti per la loro esecuzione, a differenza
della legislazione statale, che invece rimanda a un regolamento
statale attuativo di quegli aspetti.
Facendo leva sulla necessità che la disciplina relativa alla
qualificazione necessaria per partecipare alle procedure di gara sia
uniforme in tutto il territorio nazionale, a tutela della concorrenza
e nel rispetto del principio di uguaglianza, il ricorrente ritiene
che la normativa provinciale violi gli obblighi internazionali, di
cui agli artt. 4 e 8 dello statuto. Contemporaneamente, la norma
invaderebbe le competenze esclusive statali in materia di tutela
della concorrenza (art. 117, secondo comma, lettera e). Infine, la
norma sarebbe in contrasto con l'art. 117 Cost., secondo comma,
lettera l), in materia di ordinamento civile e penale.
2.4. - La quarta doglianza si riferisce all'art. 47 della legge
provinciale impugnata, che sostituisce l'art. 58.19 della legge
provinciale n. 26 del 1993. Tale articolo stabilisce in via generale
la necessità che i lavori siano affidati a seguito di presentazione
del progetto esecutivo o del progetto definitivo con l'integrazione
del capitolato speciale di appalto. Inoltre, l'articolo consente, in
casi specifici, che sia omessa la progettazione esecutiva e che
questa venga sostituita da apposita perizia che individui anche
genericamente i lavori da realizzare, con riferimento ai beni mobili
e alle superfici decorate.
Questo articolo, a detta del ricorrente, travalicherebbe
ugualmente i poteri assegnati alla Provincia in materia, invadendo le
competenze statali.
Il d.lgs. n. 163 del 2006, all'art. 203, con riferimento in
particolare ai lavori afferenti al settore dei beni culturali,
prescrive che questi siano affidati sulla base della presentazione
del progetto definitivo ed esecutivo, e che quest'ultimo possa essere
omesso in casi tassativamente previsti. Non prevede invece che la
progettazione esecutiva possa essere sostituita con un'apposita
perizia.
La disposizione del d.lgs. n. 163 del 2006, avendo come scopo la
conservazione dei beni culturali, secondo il ricorrente atterrebbe a
profili di tutela inderogabile, nonostante la competenza primaria
della Provincia autonoma in materia di tutela dei beni culturali.
Quei profili si applicherebbero uniformemente su tutto il territorio
nazionale, anche sulla scorta del decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi
dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137). La Corte
costituzionale (sentenze n. 164 del 2009 e n. 101 del 2010) avrebbe
riconosciuto a tale normativa la qualità di «norme di grande riforma
economico-sociale», alle quali anche le Province autonome debbono
uniformarsi. Il conflitto tra la legislazione statale e quella
provinciale determinerebbe dunque una violazione, da parte della
Provincia, dei limiti stabiliti dallo statuto.
3. - Si è costituita in giudizio la Provincia di Trento, con
atto depositato presso la cancelleria il 25 luglio 2011, chiedendo
che tutte le questioni prospettate siano dichiarate inammissibili e
infondate.
3.1. - Quanto alla prima doglianza, riguardante l'art. 13, comma
1, della legge provinciale, a detta della resistente, essa sarebbe
inammissibile per una pluralità di ragioni. In primo luogo, poichè
sarebbe scorretto e contraddittorio invocare una clausola di
competenza esclusiva statale sancita all'art. 117, secondo comma,
Cost. per scrutinare una normativa della Provincia autonoma che trova
fondamento nello statuto speciale: scorretto perchè l'articolo della
Costituzione riguarderebbe soltanto le Regioni ordinarie e non la
Provincia di Trento; contraddittorio perchè l'individuazione del
parametro sarebbe ammissibile solo in favore della Provincia, e non
invocabile a limitazione di una sua competenza.
Il ricorso sul punto sarebbe inoltre ulteriormente
contraddittorio, perchè invoca il contrasto della norma provinciale
con la norma statale. A detta della difesa provinciale, se si
trattasse di invasione di materia, non sarebbe necessario individuare
un'ipotesi di contrasto tra la legislazione statale e quella
provinciale, bastando che la normativa provinciale esorbiti dalle
competenze affidate alla Provincia. In questo senso, il resistente
invoca le sentenze n. 391 del 2006 e n. 35 del 2011.
Infine, la doglianza sarebbe generica.
Il ricorso sul punto sarebbe parimenti infondato per diverse
ragioni. Innanzitutto, in quanto il verbale di collaudo non
riguarderebbe l'ordinamento civile, ma l'esercizio di un potere
amministrativo, che la Provincia eserciterebbe legittimamente, e
rispetto al quale potrebbe aversi impugnazione di fronte al giudice
amministrativo o tramite ricorso straordinario, come emerge da
numerose pronunce del giudice amministrativo.
Inoltre, anche qualora si dovesse ritenere che l'oggetto della
normativa rientri nell'ordinamento civile, ciò non costituirebbe
un'aprioristica esclusione di qualsiasi competenza provinciale sul
punto. Infatti, lo statuto della Provincia non sarebbe fondato sulla
logica del nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione, ma su
specifiche attribuzioni di materia, alla Regione e alla Provincia,
tra cui non mancano aspetti di sicuro rilievo per l'ordinamento
civile, come l'«impianto e tenuta dei libri fondiari» (art. 4, n. 5,
dello statuto), lo «sviluppo della cooperazione» (art. 4, n. 9),
l'«ordinamento delle minime proprietà culturali», l'ordinamento dei
«masi chiusi» (art. 8, n. 8). Il medesimo principio dovrebbe valere
anche nell'ambito della disciplina dei lavori pubblici di interesse
provinciale. Lo dimostrerebbe una consolidata tradizione legislativa,
che ha visto la Provincia esercitare la competenza in materia di
lavori pubblici di interesse provinciale sin dal 1983. Le medesime
norme di attuazione statutaria presupporrebbero la presenza della
legislazione provinciale in materia ed anche la giurisprudenza
costituzionale avrebbe ripetutamente ribadito la piena competenza
provinciale in materia di lavori pubblici, sia prima dell'entrata in
vigore del Titolo V novellato (sentenze nn. 86 del 1979, 214 del
1985, 482 del 1995, 302 del 2003), sia a seguito di tale riforma. In
particolare, a detta della parte resistente, la giurisprudenza
successiva al 2001 avrebbe dato rilievo all'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, che tutela le Regioni ad autonomia
speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano da una riduzione
delle competenze a seguito della riforma costituzionale del Titolo V
(sentenze nn. 302 del 2003, 401 del 2007 e 45 del 2010).
Infine, la parte resistente afferma che la scelta fra il
certificato di collaudo e quello di regolare esecuzione non sarebbe
riconducibile ad alcun principio dell'ordinamento giuridico, nè
esprimerebbe una scelta relativa al principio di uguaglianza,
trattandosi soltanto di una diversa modalità di verifica della
corrispondenza tra le prestazioni pattuite e quelle eseguite. La
legge provinciale, ampliando la possibilità di sostituire il
certificato di collaudo con quello di regolare esecuzione, si
limiterebbe a disciplinare fasi riguardanti l'organizzazione del
momento esecutivo e adatterebbe la disciplina statale al contesto
provinciale. In questo senso, si sarebbe già espressa la sentenza n.
45 del 2010.
3.2. - Quanto alla seconda doglianza, riguardante l'art. 17,
comma 1, della legge provinciale, essa sarebbe innanzitutto
ripetitiva di una impugnazione effettuata dal Presidente del
Consiglio dei ministri nei confronti della legge provinciale n. 10
del 2008, dichiarata inammissibile per genericità. Anche la presente
impugnazione, che lamenta la violazione della materia ordinamento
civile, sarebbe ugualmente inammissibile perchè generica nel
descrivere l'incisione della competenza statale in materia.
Sul punto, il ricorso sarebbe comunque infondato perchè la norma
oggetto di censura non riguarderebbe l'ordinamento civile, ma la
tipologia di contratto, scelta rientrante nella discrezionalità
dell'amministrazione stipulante e sulla quale la legge provinciale
potrebbe legittimamente intervenire. Lo avrebbe confermato, secondo
la resistente, anche questa Corte, nella sentenza n. 45 del 2010, con
riferimento ad una norma provinciale relativa alla suddivisione dei
lavori in più contratti d'appalto, con modalità da individuarsi in
un regolamento di attuazione. Anche allora il legislatore provinciale
aveva disciplinato una modalità afferente alla individuazione
dell'oggetto del contratto d'appalto, con una disciplina che aveva
superato il vaglio della Corte.
3.3. - Quanto alla terza doglianza, riguardante l'art. 30, comma
4, della legge provinciale, essa sarebbe inammissibile per la sua
genericità.
Inoltre, la disposizione provinciale corrisponderebbe totalmente
a quella statale, eccetto i limiti del subappalto, rispetto al quale
essa fa riferimento all'art. 42 della legge provinciale impugnata,
anzichè all'art. 118, comma 2, del Codice dei contratti.
Infine, il ricorso sarebbe infondato sul punto perchè, come la
Corte ha precisato nella già citata sentenza n. 45 del 2010, il
regolamento statale, nella specie quello che elenca le opere per le
quali è possibile il subappalto e i requisiti necessari per la sua
esecuzione, non può trovare applicazione nei confronti della
Provincia di Trento.
3.4. - La quarta doglianza, relativa all'art. 47 della legge
provinciale e alle varie fasi della progettazione, sarebbe
inammissibile per genericità, non indicando quali norme del decreto
legislativo n. 42 del 2004 sarebbero violate, nè argomenterebbe in
quale senso la lieve divergenza della disciplina provinciale dalla
disciplina statale configurerebbe una violazione della tutela minima
uniforme dei beni culturali, come lamentato dal ricorrente.
La questione sarebbe infine infondata, perchè tanto la normativa
impugnata quanto l'art. 203 del Codice dei contratti non atterrebbero
ai beni culturali, ma prevalentemente ai lavori pubblici. Inoltre, la
norma impugnata non contrasterebbe con norme fondamentali di grande
riforma economico-sociale, ma costituirebbe una disciplina di
adattamento e semplificazione in materia, senz'alcun pregiudizio per
il livello di tutela dei beni.
4. - La Provincia di Trento, con l'art. 51 della legge del 27
dicembre 2011, n. 18 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale 2012 e pluriennale 2012-2014 della Provincia autonoma di
Trento), è intervenuta sulla legge provinciale 10 settembre 1993, n.
26, in materia di appalti di interesse provinciale, modificando tre
delle quattro norme oggetto di censura.
4.1. - L'art. 25, comma 1, della legge provinciale sui lavori
pubblici n. 26 del 1993, è stato modificato dall'art. 51 della legge
provinciale n. 18 del 2011, disponendo che «Nel caso di lavori
d'importo fino a 500.000 euro il certificato di collaudo è
sostituito da quello di regolare esecuzione; per i lavori d'importo
superiore, ma non eccedente il milione di euro, è facoltà del
soggetto appaltante sostituire il certificato di collaudo con quello
di regolare esecuzione», in tal modo allineando la disciplina
provinciale a quella statale.
4.2. - Con riferimento all'art. 37, comma 5, della richiamata
legge provinciale sui lavori pubblici n. 26 del 1993, come modificato
dalla norma impugnata, il sopravvenuto art. 51, comma 8 della legge
provinciale n. 18 del 2011, ha precisato che le opere per le quali è
possibile procedere al subappalto e i requisiti di specializzazione
richiesti per la loro esecuzione sono individuati dalla normativa
statale.
4.3. - Con riferimento all'art. 58.19 della legge provinciale sui
lavori pubblici, l'art. 51, comma 16, della predetta legge
provinciale n. 18 del 2011 ha eliminato l'ipotesi della sostituzione
della progettazione esecutiva con un'apposita perizia, ha previsto
che si proceda all'affidamento soltanto a fronte della progettazione
esecutiva o di quella definitiva integrata dal capitolato speciale
d'appalto e ha consentito che si possa prescindere dalla
progettazione esecutiva nei soli casi previsti dalla normativa
statale.
5. - In prossimità dell'udienza pubblica, la Provincia di Trento
ha depositato una seconda memoria difensiva, con la quale ha ribadito
la richiesta di rigetto del ricorso, ha dato conto della legge
provinciale n. 18 del 2011 nel frattempo intervenuta e ha chiesto
perciò che si pronunciasse la cessazione della materia del
contendere in riferimento alle censure sollevate sugli artt. 13,
comma 1, 30, comma 4, e 47 della legge provinciale, evidenziando che
la novella legislativa avrebbe eliminato ogni elemento di difformità
tra la legislazione provinciale e la legislazione statale e che la
normativa impugnata non avrebbe avuto applicazione medio tempore.
6. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, a seguito
dell'intervento normativo della Provincia, ha notificato il 27
febbraio 2012 e depositato presso la cancelleria il 28 febbraio 2012
rinuncia parziale al ricorso, limitatamente alle censure relative
agli articoli 13, comma 1, e 47 della legge provinciale n. 7 del
2011, rispettivamente riferentisi alla sostituzione del certificato
di collaudo con quello di regolare esecuzione e ai casi in cui può
omettersi la fase di progettazione esecutiva.
7. - La Provincia di Trento ha accettato la rinuncia al ricorso,
con delibera della Giunta provinciale del 2 marzo 2012, depositata
presso la cancelleria il 5 marzo 2012.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso spedito il 9 giugno 2011, ricevuto dalla
resistente il 15 giugno 2011 e depositato in cancelleria il 13
giugno, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 13, comma 1, 17, comma 1, 30, comma 4, e 47 della legge della
Provincia autonoma di Trento 7 aprile 2011, n. 7, recante
«Modificazioni della legge provinciale sui lavori pubblici, della
legge provinciale sulla ricerca e della legge provinciale 16 giugno
2006, n. 3 (Norme in materia di governo dell'autonomia del
Trentino)», modificativi della legge provinciale 10 settembre 1993,
n. 26 (Norme in materia di lavori pubblici di interesse provinciale e
per la trasparenza negli appalti), con riferimento all'art. 117,
primo comma e secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione,
nonchè agli artt. 4 e 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Le disposizioni impugnate, secondo il ricorrente, esorbiterebbero
dalla competenza legislativa primaria in materia di «lavori pubblici
di interesse provinciale», che l'art. 8, primo comma, n. 17, dello
statuto speciale attribuisce alla Provincia autonoma di Trento, nel
rispetto dei limiti stabiliti dal precedente art. 4. Più
specificamente, le disposizioni censurate inciderebbero sulla
disciplina dell'«ordinamento civile» e della «concorrenza», così
violando i limiti posti dallo statuto e dagli evocati parametri
costituzionali alla competenza legislativa provinciale.
2. - Successivamente alla presentazione del ricorso, la
resistente è intervenuta con legge provinciale 27 dicembre 2011, n.
18 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e
pluriennale 2012-2014 della Provincia autonoma di Trento - Legge
finanziaria provinciale 2012), il cui art. 51 ha modificato la
normativa già disciplinata da alcune delle disposizioni impugnate,
in particolare dagli artt. 13, comma 1, 30, comma 4, e 47 della legge
provinciale n. 7 del 2011.
3. - A seguito delle modifiche normative, il Presidente del
Consiglio dei ministri, sulla base della delibera del Consiglio dei
ministri del 24 febbraio 2012, ha depositato atto di rinuncia
parziale al ricorso con riferimento alle sole questioni relative agli
artt. 13, comma 1, e 47 della legge provinciale n. 7 del 2011.
In data 5 marzo 2012, la Provincia di Trento, in forza della
delibera della Giunta provinciale del 2 marzo 2012, ha poi depositato
formale accettazione della rinuncia al ricorso, in riferimento ai
medesimi artt. 13, comma 1, e 47 della legge provinciale.
Ne consegue che, limitatamente alle disposizioni da ultimo
menzionate, ai sensi dell'art. 23 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, il processo deve
dichiararsi estinto.
4. - In riferimento alla questione relativa all'art. 37, comma 5,
della legge provinciale sui lavori pubblici n. 26 del 1993, quale
modificato dall'impugnato art. 30, comma 4, della legge provinciale,
successivamente integrato dall'art. 51, comma 8, della legge
provinciale n. 18 del 2011, deve essere dichiarata la cessazione
della materia del contendere.
La disposizione in esame regola l'utilizzo del subappalto,
prevedendo che: «Qualora nell'oggetto dell'appalto o della
concessione di lavori rientrino, oltre ai lavori prevalenti, opere
per le quali sono necessari lavori o componenti di notevole contenuto
tecnologico o di rilevante complessità tecnica, quali strutture
impianti e opere speciali, e qualora una o più di tali opere superi
in valore il 15 per cento dell'importo totale dei lavori, se i
soggetti affidatari non sono in grado di realizzare le predette
componenti, possono utilizzare il subappalto, con i limiti dettati
dall'art. 42».
La disposizione provinciale impugnata ripete testualmente l'art.
37, comma 11, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice
dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), salvo il rinvio
all'art. 42 della legge provinciale stessa per la determinazione dei
limiti quantitativi - che nella legge statale ha il suo
corrispondente nel rinvio all'art. 118 del medesimo decreto
legislativo - e salvo il fatto che, a differenza della normativa
statale, la disposizione provinciale omette di definire l'elenco
delle opere e i requisiti di specializzazione per i quali si può
utilizzare il subappalto.
Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato
esclusivamente quest'ultimo aspetto della disciplina provinciale del
subappalto, lamentando l'omissione da parte del legislatore
provinciale di ogni riferimento all'elenco delle opere specialistiche
e ai requisiti di specializzazione, per i quali invece il legislatore
statale prevede l'intervento di un apposito regolamento governativo.
Nessuna censura da parte del ricorrente - nè nella delibera del
Consiglio dei ministri, nè nel ricorso dell'Avvocatura dello Stato -
è stata sollevata in riferimento ad altri aspetti della disposizione
provinciale in tema di subappalto. Dunque, è solo in riferimento ai
profili ritualmente eccepiti che la Corte è oggi chiamata a
pronunciarsi, dato che nei giudizi in via principale il thema
decidendum è fissato dal ricorso introduttivo, in conformità alla
delibera dell'organo politico, e non può essere esteso ad ulteriori
profili, nè con le memorie presentate in prossimità dell'udienza,
nè tanto meno nel corso dell'udienza (ex multis, sentenza n. 533 del
2002).
Così precisati i confini della questione sollevata, si deve
dichiarare la cessazione della materia del contendere, limitatamente
all'impugnativa dell'art. 30, comma 4, della legge provinciale n. 7
del 2011.
Infatti, con l'art. 51, comma 8 della menzionata legge n. 18 del
2011, il legislatore provinciale ha colmato la lacuna lamentata nel
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, integrando la
precedente disciplina (art. 37, comma 5, della legge provinciale sui
lavori pubblici n. 26 del 1993) con un periodo del seguente tenore:
«Le opere previste da questo comma e i requisiti di specializzazione
richiesti per la loro esecuzione sono individuati dalla normativa
statale». La modifica introduce, dunque, un rinvio alla normativa
statale per la specificazione delle opere e dei requisiti che
consentono il subappalto. In tal modo la legislazione provinciale si
è adeguata alla normativa statale, cosicchè si deve ritenere
superata la censura prospettata dal ricorrente.
Occorre, inoltre, considerare che, nella memoria depositata in
prossimità dell'udienza, la Provincia ha affermato che la nuova
disposizione non fa che chiarire quella che era già la ratio della
normativa provinciale in materia di subappalto e che, dunque, la
disposizione impugnata non ha mai ricevuto applicazione in contrasto
con la normativa statale; circostanza questa non contestata dal
Presidente del Consiglio dei ministri ricorrente. La disposizione
impugnata non ha, quindi, prodotto alcuna violazione dell'ordine
costituzionale, neppure nel breve lasso temporale che ha preceduto
l'esplicito adeguamento alla normativa statale.
Alla luce delle precedenti considerazioni, conformemente alla
costante giurisprudenza di questa Corte, deve quindi essere
dichiarata la cessazione della materia del contendere riguardo alla
questione relativa all'art. 30, comma 4, della legge provinciale
impugnata.
5. - Deve essere ora esaminata la questione sollevata in
riferimento all'art. 17, comma 1, della medesima legge provinciale n.
7 del 2011.
La disposizione in esame stabilisce che «Il regolamento di
attuazione può individuare i casi in cui i lavori pubblici sono
individuati a corpo o a misura o parte a corpo e parte a misura». La
normativa statale, invece, all'art. 53, comma 4, del d.lgs. n. 163
del 2006, nel testo oggi vigente, prevede come principio generale che
i contratti pubblici debbono essere stipulati "a corpo", consentendo
alle stazioni appaltanti la facoltà di stipulare "a misura" solo i
contratti di importo inferiore a 500.000 euro, oltre ad alcuni tipi
di contratto nominativamente individuati, tra cui, ad esempio, i
contratti di manutenzione, restauro e scavi archeologici. La ratio
delle due diverse modalità di determinazione del prezzo è indicata
dallo stesso legislatore statale, il quale precisa che per le
prestazioni "a corpo" il prezzo convenuto non può essere modificato
sulla base della verifica della quantità e della qualità della
prestazione, mentre per le prestazioni "a misura" il prezzo convenuto
può variare in aumento o in diminuzione, secondo la quantità
effettiva della prestazione. La preferenza espressa dal legislatore
nazionale per le prestazioni "a corpo" risponde, dunque, ad una
esigenza di prevedibilità della spesa pubblica.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che l'impugnato
art. 17, comma 1, della legge provinciale violi gli artt. 8 e 4 dello
statuto di autonomia speciale e l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost. poichè, attribuendo al regolamento provinciale il potere
di stabilire le modalità di determinazione del prezzo, si discosta
dalla normativa statale, di cui al citato art. 53, comma 4,
disciplinando l'oggetto del contratto, che attiene all'ambito
dell'ordinamento civile.
5.1. - Al riguardo, occorre preliminarmente esaminare l'eccezione
di inammissibilità prospettata dalla resistente, basata sulla
genericità della censura.
L'eccezione non può essere accolta.
Nel ricorso introduttivo l'Avvocatura generale dello Stato -
conformemente alla delibera del Consiglio dei ministri - individua
tanto la disposizione oggetto della censura (art. 17, comma 1, della
legge provinciale n. 7 del 2011), quanto i parametri statutari e
costituzionali che si assumono violati (artt. 4 e 8 dello statuto di
autonomia speciale e art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.) e
sviluppa, sia pur sinteticamente, l'illustrazione delle relative
censure, incentrandole sul limite dell'ordinamento civile che anche
le Province autonome sono tenute a rispettare nell'esercizio
dell'autonomia loro garantita.
5.2. - Nel merito, la questione è fondata.
Questa Corte ha già avuto occasione di esaminare la problematica
dei rapporti tra lo Stato e le Regioni a statuto speciale e le
Province autonome in relazione al riparto delle rispettive competenze
in tema di lavori pubblici (ex multis, sentenze n. 114 del 2011, n.
221 e n. 45 del 2010), anche con specifico riferimento alla Provincia
di Trento, qui resistente.
Nessun dubbio che, laddove gli statuti speciali - come è il caso
dello statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige/Südtirol (art. 8)
- riconoscano la potestà legislativa primaria in materia di lavori
pubblici, debba trovare applicazione la relativa previsione
statutaria, anche dopo la riforma del Titolo V della Parte II della
Costituzione. Ciò tuttavia non significa che la legislazione
regionale o provinciale sia libera di esplicarsi senza vincoli, dato
che gli stessi statuti speciali prevedono limiti che si applicano
anche alle competenze legislative primarie. Nel caso in esame, la
competenza della Provincia autonoma di Trento nell'ambito dei lavori
pubblici di interesse regionale è perimetrata innanzitutto dall'art.
4 dello statuto, che annovera, tra gli altri, il limite del rispetto
dei «principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica».
Tale limite include anche i principi dell'ordinamento civile,
come questa Corte ha già avuto modo di precisare proprio in
riferimento all'ambito degli appalti: il legislatore regionale e
provinciale «deve rispettare i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica, tra i quali sono ricompresi quelli afferenti la
disciplina di istituti e rapporti privatistici relativi, soprattutto,
alle fasi di conclusione ed esecuzione del contratto di appalto, che
devono essere uniformi su tutto il territorio nazionale, in ragione
dell'esigenza di assicurare il rispetto del principio di uguaglianza.
A ciò è da aggiungere che nelle suindicate fasi si collocano anche
istituti che rispondono ad interessi unitari e che - implicando
valutazioni e riflessi finanziari, che non tollerano discipline
differenziate nel territorio dello Stato - possono ritenersi
espressione del limite rappresentato dalle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali» (sentenza n. 114 del 2011).
I limiti ora richiamati sono stati violati nel caso di specie, in
quanto la disposizione provinciale si discosta dai principi di quella
statale per un profilo che attiene alla fase contrattuale delle
procedure di appalto. Tale disposizione, infatti, interviene sulla
disciplina della determinazione del prezzo della prestazione - "a
corpo" o "a misura" - , incidendo così sul contenuto del contratto,
e attiene perciò ad un aspetto del rapporto negoziale, che rientra
nell'ambito dell'ordinamento civile. La giurisprudenza costituzionale
è costante nel ritenere che, nel settore degli appalti pubblici, la
fase che ha inizio con la stipulazione del contratto e prosegue con
l'attuazione del rapporto negoziale è disciplinata da norme
dell'ordinamento civile. Ciò in quanto, in tale fase,
l'amministrazione agisce non nell'esercizio di poteri amministrativi,
bensì nell'esercizio della propria autonomia negoziale (ex plurimis,
sentenze n. 53 del 2011 e n. 401 del 2007).
Di conseguenza, la disposizione provinciale impugnata, nella
parte in cui rinvia a un regolamento provinciale di attuazione la
disciplina della determinazione del prezzo, senza far riferimento ai
limiti all'autonomia negoziale prestabiliti dal legislatore statale,
ha violato il limite dei principi generali dell'ordinamento civile e
deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 17,
comma 1, della legge della Provincia autonoma di Trento 7 aprile
2011, n. 7, recante «Modificazioni della legge provinciale sui lavori
pubblici, della legge provinciale sulla ricerca e della legge
provinciale 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo
dell'autonomia del Trentino)»;
2) dichiara l'estinzione del processo, limitatamente alle
questioni di legittimità costituzionale degli articoli 13, comma 1,
e 47 della predetta legge provinciale;
3) dichiara la cessazione della materia del contendere in
riferimento alla questione relativa all'articolo 30, comma 4, della
medesima legge provinciale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 marzo 2012.

Il Presidente: Gallo


Il Redattore: Cartabia


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 30 marzo 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti