1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 26-3-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 novembre 2013
Ordinanza del 6 novembre 2013 emessa dal Tribunale di Palermo nel procedimento civile promosso da Cardinale Giuseppe contro INPS. Previdenza - Pensioni - Perequazione automatica dei trattamenti pensionistici - Limitazione, per gli anni 2012 e 2013 esclusivamente a quelli di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, nella misura del 100 per cento - Previsione che, per le pensioni di importo superiore a tre volte il trattamento minimo INPS ed inferiore a tale limite incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante, l'aumento di rivalutazione e' comunque attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato - Lesione del dovere di solidarieta' sociale - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio di retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Lesione della garanzia previdenziale - Violazione del principio di capacita' contributiva - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 30 del 2004 e 316 del 2010. - Decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 24, comma 25. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, primo comma, 38, comma secondo, e 53. (14C00046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 26-3-2014)

IL TRIBUNALE

Nella causa iscritta al n. 6994/2013 R.G., promossa ex artt. 442
e ss. c.p.c. da Cardinale Giuseppe, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Alessia Sciranna e Concetta Pia Dell'Aquila ed elettivamente
domiciliato presso lo studio dell'Avv. Nunzio Pinelli in Palermo,
piazza Virgilio n. 4, ricorrente;
Contro INPS, rappresentato e difeso dall'avv. Rosaria Ciancimino
ed elettivamente domiciliato presso l'Avvocatura distrettuale
dell'istituto in Palermo, via Laurana n. 59, resistente.
Sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 6 novembre 2013

Osserva

Con ricorso depositato il 27 giugno 2013, il ricorrente indicato
in epigrafe -previa rimessione degli atti del presente giudizio alla
Corte costituzionale per l'esame della questione di legittimità
costituzionale del comma 25 dell'art. 24 del decreto-legge n.
201/2011, convertito con modificazioni in legge n. 214/2011, per
contrasto con gli artt. 3, 36 comma 1, 38 comma 2, e 53 Cost.,
nonchè con il combinato disposto degli art. 3, 36 e 38, Cost. e con
il combinato disposto degli artt. 2, 23, 53, Cost. - chiedeva
dichiararsi l'illegittimità del blocco della perequazione automatica
delle pensioni superiori a tre volte il trattamento minimo INPS per
il biennio 2012/2013 e, per l'effetto, condannare l'ente
previdenziale convenuto a riliquidare in proprio favore il
trattamento pensionistico perequato ex legge n. 448/1998, art. 34,
comma 1 ed a corrispondergli i relativi ratei maturati e non
percepiti e/o percipiendi nel biennio 2012/2013, maggiorati di
interessi e rivalutazione monetaria come per legge sino all'effettivo
soddisfo.
Ritualmente instauratosi il contraddittorio, resisteva l'istituto
convenuto, chiedendo il rigetto dei ricorsi, dei quali deduceva
variamente l'improponibilità e infondatezza.
Infondata l'eccezione preliminare sollevata dall'INPS circa
l'improponibilità del ricorso per mancata presentazione della
domanda amministrativa.
Infatti ha ritenuto la Corte di cassazione con sentenza n.
7710/2005 che «in materia di prestazioni previdenziali l'azione
giudiziaria deve essere preceduta dalla domanda amministrativa - a
pena di improponibilità - solo ove la stessa sia espressamente
prevista dalla legge.».
Non anche, come nella specie, in cui «il diritto ad una
prestazione sia ricollegato ad un'interpretazione della legge di cui
si contesta la costituzionalita'».
Preliminarmente giova ricordare che nella scelta del meccanismo
perequativo da utilizzare, il legislatore gode di una certa
discrezionalità, atteso che il combinato disposto dell'art. 36 e 38
Cost. impone il raggiungimento del fine (l'adeguamento delle pensioni
all'incremento del costo della vita), senza imporre una particolare
modalità attuativa del principio indicato. Tuttavia, sebbene non
esista un principio costituzionale che possa garantire l'adeguamento
costante delle pensioni al successivo trattamento economico
dell'attività di servizio corrispondente, il legislatore è tenuto
ad individuare meccanismi che assicurino la perdurante adeguatezza
delle pensioni all'incremento del costo della vita.
Tale principio ha portato più volte la Corte costituzionale a
dichiarare l'illegittimità di disposizioni che non contenevano
alcuna previsione volta ad assicurare nel tempo la conservazione del
valore delle prestazioni da loro erogate. Esemplificativamente può
essere ricordata la vicenda relativa alla rivalutazione dei
contributi versati ai fini dell'assicurazione facoltativa per
l'invalidità, la vecchiaia ed i superstiti, in relazione alla quale
non era previsto alcun criterio di adeguamento del valore della
contribuzione versata dal 1° gennaio 1948 in poi all'incremento del
costo della vita. In tale ipotesi venne dichiarata l'illegittimità
della disposizione in quanto l'omessa previsione di tale meccanismo
rendeva ineffettiva la norma stessa (cfr. Corte cost. 21 marzo 1989,
n. 141). Ancora più significativo è quanto deciso dal giudice delle
leggi a proposito della disciplina relativa all'indennità di
disoccupazione ordinaria. A tale proposito la Corte ha osservato come
«la norma impugnata mira a dare attuazione all'art. 38 Cost., il
quale riconosce ai lavoratori il diritto sociale a che siano
preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in
caso di disoccupazione involontaria» (ma il principio non muta nel
caso della tutela della vecchiaia). La protezione così garantita ai
lavoratori postula requisiti di effettività, tanto più che essa si
collega alla tutela dei diritti fondamentali della persona sancita
dall'art. 2 Cost. Ora non può ritenersi rispondente ai richiamati
principi costituzionali una norma che, come quella impugnata, mentre
fa consistere nella corresponsione di una somma di danaro
(indennita') quell'apprestamento di mezzi adeguati alle esigenze di
vita che è il contenuto della protezione costituzionale in
argomento, non stabilisca, di fronte al fenomeno in atto della
diminuzione del potere di acquisto della moneta, un meccanismo
diretto ad assicurare anche in prospettiva temporale l'adeguatezza
nei sensi suindicati dell'indennita'» (cfr. Corte cost. 27 aprile
1988, n. 497). Ancora è stato sostenuto che «il perdurante
necessario rispetto dei principi di sufficienza e di adeguatezza
delle pensioni impone al legislatore, pur nell'esercizio del suo
potere discrezionale di bilanciamento tra le varie esigenze di
politica economica e le disponibilità finanziarie, di individuare un
meccanismo in grado di assicurare un reale ed effettivo adeguamento
dei trattamenti di quiescenza alle variazioni del costo della vita
(...) Con la conseguenza che il verificarsi di irragionevoli
scostamenti dell'entità delle pensioni rispetto alle effettive
variazioni del potere di acquisto della moneta sarebbe indicativo
della inidoneità del meccanismo in concreto prescelto ad assicurare
al lavoratore e alla sua famiglia mezzi adeguati ad una esistenza
libera e dignitosa nel rispetto dei principi e dei diritti sanciti
dagli articoli 36 e 38 della Costituzione» (cfr. Corte cost. 23
gennaio 2004, n. 30).
Tale meccanismo è stato individuato nel sistema della
perequazione automatica delle pensioni, introdotto con l'art. 18
della legge n. 153/1969.
Nonostante il suddetto pronunciamento della Corte costituzionale,
il legislatore (successivamente all'entrata in vigore degli artt. 16
legge n. 843/1978, 2 decreto-legge n. 348/1992, convertito in legge
n. 438/1992 e 59, comma 13, legge n. 449/1997, che hanno previsto la
sospensione del meccanismo rivalutativo rispettivamente per gli anni
1979, 1993 e 1998) con la legge 24 dicembre 2007, n. 247 ha
nuovamente imposto un ulteriore blocco della perequazione automatica,
questa volta per l'anno 2008, dei trattamenti pensionistici eccedenti
otto volte il trattamento minimo INPS e precisamente quelli di
importo superiore a 3542,88 euro.
La Corte, con sentenza n. 316 del 3 novembre 2010, pur
dichiarando la norma costituzionale, in quanto la mancata
perequazione per un solo anno sulle pensioni di importo più elevato
non incide sull'adeguatezza delle stesse, ha avvertito che la
«frequente reiterazione di misure intese a» paralizzare il meccanismo
perequativo «esporebbe il sistema ad evidenti tensioni con gli
invalicabili principi di ragionevolezza e proporzionalità, perchè
le pensioni, sia pure di maggiore consistenza, potrebbero non essere
sufficientemente difese in relazione ai mutamenti del potere di
acquisto della moneta».
La Consulta, quindi, ha ritenuto il blocco della perequazione
automatica sulle pensioni di rilevante importo conforme ai dettami
della Corte purchè non divenga un meccanismo costantemente
reiterato.
In altre parole, se è vero che la Corte costituzionale ha
affermato che l'intervento sporadico del legislatore rivolto a
contenere o sopprimere per un breve periodo la rivalutazione dei
trattamenti pensionistici medio/alti non viola i predetti principi
costituzionali, è altrettanto vero che tali affermazioni sono state
bilanciate dalla considerazione che, al contrario, non è consentita
la reiterazione dì misure intese a paralizzare il meccanismo
perequativo.
Il comma 25 dell'art. 24 del decreto-legge n. 201/2011,
convertito con modificazioni in legge n. 214/2011, ha introdotto una
nuova disciplina della rivalutazione automatica innovando su quella
precedente. Stabilisce la norma: «in considerazione della contingente
situazione finanziaria, la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, cantina
1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta, per gli
anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di
importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS,
nella misura del 100 per cento. Per le pensioni di importo superiore
a tre volte il trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite,
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante ai
sensi del presente comma, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito,fino a concorrenza del predetto limite maggiorato. Il
comma 3, dell'art. 18, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e
successive modificazioni e integrazioni, è abrogato».
Con tale disposizione, quindi, non solo per le pensioni elevate
ma anche per quelle di importo lordo superiore a 1405 euro mensili è
stata abolita qualsiasi forma di perequazione e ciò non più solo
per un anno (come era avvenuto per i «blocchi» rivalutativi
precedenti) ma per due anni consecutivi (2012 e 2013).
Appare evidente che il legislatore non ha tenuto conto del monito
della Corte costituzionale sopra enunciato e ciò tanto più che il
blocco della perequazione automatica produce i suoi effetti in modo
permanente, non essendo prevista alcuna forma di recupero negli anni
successivi.
Osservazioni più specifiche, poi, possono proporsi in
riferimento alla violazione degli artt. 3, 36 comma 1, 38 comma 2, e
53 della Costituzione, nonchè del combinato disposto degli artt. 3,
36 e 38 Cost., in quanto il «blocco» della perequazione viola i
principi di uguaglianza, ragionevolezza e proporzionalità della
prestazione previdenziale e di conservazione del trattamento
pensionistico, nonchè quello di universalità della imposizione di
cui all'art. 53, Cost. e di non discriminazione ed uguaglianza ai
fini dell'imposizione e di parità del prelievo a parità del
presupposto di imposta, di cui al combinato disposto degli artt. 3,
23 e 53 Cost.
In particolare, si assumono violati:
a) il principio di cui all'art. 38 comma 2, Cost., perchè la
mancata rivalutazione impedisce la conservazione nel tempo del valore
della pensione, menomandone l'adeguatezza;
b) il principio di cui all'art. 36 comma 1, Cost., poichè la
mancata rivalutazione viola il principio di proporzionalità tra
pensione (che costituisce il prolungamento in pensione della
retribuzione goduta in costanza di lavoro) e retribuzione goduta
durante l'attività lavorativa;
c) il principio derivante dal combinato disposto degli artt.
36, 38, 3 Cost., perchè la mancata rivalutazione, violando il
principio di proporzionalità tra pensione e retribuzione e quello di
adeguatezza della prestazione previdenziale, altera il principio di
eguaglianza e ragionevolezza, causando una irrazionale
discriminazione in danno della categoria dei pensionati;
d) il principio di universalità dell'imposizione di cui
all'art. 53 Cost., nonchè quello di non discriminazione ai fini
dell'imposizione, di ragionevolezza nell'esercizio del potere di
imposizione, nonchè il principio della parità di prelievo a parità
di presupposto di imposta di cui al combinato disposto degli artt. 3,
23 e 53 Cost., perchè, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato,
la misura adottata si configura quale prestazione patrimoniale di
natura sostanzialmente tributaria, in quanto doverosa, non connessa
all'esistenza di un rapporto sinallagmatico tra le parti (poichè lo
Stato non ha alcun titolo a modificare i trattamenti economici di cui
non è parte), collegata esclusivamente alla pubblica spesa in
relazione ad un presupposto economicamente rilevante (cfr. ex
plurimis, Corte cost. nn. 223/2012, 141/2009, 335/2008, 334/2006,
73/2005). In proposito va inoltre ricordato che, secondo la
giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr. Corte cost. n.
223/2012), se «l'eccezionalità della situazione economica che lo
Stato deve affrontare è, infatti, suscettibile senza dubbio di
consentire al legislatore anche il ricorso a strumenti eccezionali,
nel difficile compito di contemperare il soddisfacimento degli
interessi finanziari e di garantire i servizi e la protezione di cui
tutti i cittadini necessitano. Tuttavia è compito dello Stato
garantire, anche in queste condizioni, il rispetto dei principi
fondamentali dell'ordinamento costituzionale, il quale, certo, non è
indifferente alla realtà economica e finanziaria, ma con altrettanta
certezza non può consentire deroghe al principio di uguaglianza, sul
quale è fondato l'ordinamento costituzionale.».
Nel caso di specie, pure considerando la discrezionalità
legislativa in materia, la norma in questione viola il principio
della parità di prelievo a parità di presupposto d'imposta
economicamente rilevante, data l'imposizione di misure (non più
considerabili transitorie ed eccezionali) incidenti in modo drastico
sul trattamento pensionistico solo di alcuni soggetti.
La questione di costituzionalità delle norme indicate appare
quindi rilevante poichè dalla relativa decisione dipende
raccoglimento o il rigetto della domanda non manifestamente infondata
alla luce delle considerazioni suesposte.

P. Q. M.

Visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge dell'11 marzo
1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per
contrasto con gli articoli 3, 36 collima 1, 38 comma 2, e 53 Cost.,
nonchè con il combinato disposto degli art. 3, 36 e 38, Cost. e
combinato disposto degli artt. 2, 23, 53 Cost., la questione di
legittimità costituzionale del comma 25 dell'art. 24 del
decreto-legge n. 201/2011, convertito con modificazioni in legge n.
214/2011, nella parte in cui prevede che «in considerazione della
contingente situazione finanziaria, la rivalutazione automatica dei
trattamenti pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall'art.
34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è riconosciuta,
per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici
di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS,
nella misura del 100 per cento. Per le pensioni di importo superiore
a tre volte il trattamento minimo INPS e inferiore a tale limite,
incrementato della quota di rivalutazione automatica spettante ai
sensi del presente comma, l'aumento di rivalutazione è comunque
attribuito fino a concorrenza del predetto limite maggiorato».
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con gli atti e con la prova delle notificazioni e
delle comunicazioni prescritte nell'art. 23 della legge dell'11 marzo
1953, n. 87 (ex artt. 1 e 2 del regolamento della Corte
costituzionale 16 marzo 1956), con sospensione del giudizio per la
fattispecie oggetto della presente rimessione.
Manda alla cancelleria per ogni adempimento di competenza.
Cosi deciso in Palermo, lì 6 novembre 2013

Il Giudice del lavoro: Ardito