1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 981 SENTENZA 11 - 19 ottobre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rifiuti - Gestione di discariche non autorizzate Responsabilita' penale degli amministratori comunali - Implicito esonero dei comuni dall'autorizzazione regionale Infondatezza. (Legge regione Sicilia 21 agosto 1984, n. 67, art. 1). (Statuto regione Sicilia, art. 17; Cost., artt. 2, 3, 25, secondo comma, e 32, primo comma) (088C1588) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Sicilia 21 agosto 1984, n. 67 ("Disposizioni per la
disciplina dello smaltimento dei rifiuti, proroga dei termini per le
attività di pianificazione e modificazioni alla legge regionale 4
agosto 1980, n. 78"), in relazione agli artt. 10 e 25 del d.P.R. 10
settembre 1982, n. 915 ("Attuazione delle direttive (CEE) numero
75/442 relativa ai riufiti, n. 76/403 relativa allo smaltimento dei
policlorodifenili e dei policlorotrifenili e numero 78/319 relativa
ai rifiuti tossici e nocivi"), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 26 giugno 1987 dal Pretore di Avola nel
procedimento penale a carico di Ingales Concetto ed altri, iscritta
al n. 791 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 53, prima serie speciale dell'anno
1987;
2) n. 3 ordinanze emesse il 23 novembre 1987 dal Pretore di
Sortino nei procedimenti penali a carico di Mangiameli Sebastiano ed
altri, Rossitto Elio e Musumeci Giuseppe, iscritte ai nn. 99, 100 e
101 del registro ordinanze 1988 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 14 prima serie speciale dell'anno 1988.
Visto l'atto di intervento della Regione Sicilia;
Udito nella Camera di consiglio del 6 luglio 1988 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di alcuni
amministratori comunali imputati del reato di cui all'art. 25, comma
secondo del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, che sanziona penalmente
la gestione di discariche di rifiuti solidi urbani non autorizzate,
il Pretore di Avola con ordinanza in data 26 giugno 1987 (r.o. n.
791/87), ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge regionale Siciliana 21 agosto 1984, n. 67, in
riferimento agli artt. 3, 2 e 32, 25 comma 2 della Costituzione, e 17
dello Statuto Siciliano.
Premesso che la normativa statale - in base all'opinione della
dottrina e della giurisprudenza prevalenti - imporrebbe anche ai
comuni l'obbligo di munirsi dell'autorizzazione regionale per la
gestione delle discariche, il giudice remittente osserva che la
disposizione denunciata, invece, nel prescrivere tale obbligo solo in
via transitoria, e cioè per le nuove discariche realizzate prima
dell'approvazione del piano regionale, lo escluderebbe, seppur
implicitamente, in relazione al regime ordinario.
Secondo questa interpretazione, ulteriormente avvalorata
dall'esame dei lavori preparatori e dell'univoco e costante
orientamento espresso in più occasioni dall'Assessorato regionale
all'Ambiente, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con l'art.
17 dello Statuto speciale, in quanto eluderebbe il limiti "dei
principi e degli interessi generali cui si informa la legislazione
dello Stato" e al quale deve sottostare la potestà legislativa
regionale in materia di igiene e sanità. Modificando, inoltre, un
precetto posto dalla normativa statale (art. 10 d.P.R. n. 915/1982) e
penalmente sanzionato (art. 25 d.P.R. n. 915/1982), la norma
regionale finirebbe col variare, restringendone l'ambito dei
destinatari, una disposizione penale, così violando la riserva di
legge statale posta dall'art. 25 comma 2 Cost.
Il consentire poi ai comuni la gestione di discariche non
preventivamente autorizzate dalla regione, potrebbe determinare
l'insorgere di gravissime cause di inquinamento ambientale lesive del
diritto incondizionato alla salute del soggetto (art. 32 Cost.) sia
uti singulus sia in quanto partecipe di formazioni sociali (art. 2
Cost.), creando altresì un'ingiustificata disparità di trattamento
(art. 3 Cost.), nel territorio regionale, rispetto ai soggetti
privati sottoposti all'obbligo dell'autorizzazione regionale, e, nel
resto del paese, rispetto agli altri comuni, anch'essi sottoposti al
medesimo obbligo.
Con identiche argomentazioni e in relazione agli stessi
parametri, la medesima questione è stata sollevata anche dal Pretore
di Sortino con tre ordinanze in data 23 novembre 1987 (r.o. nn. 99 -
101/88), emesse nel corso di altrettanti procedimenti penali a carico
di amministratori comunali, imputati, in due casi, del reato di cui
all'art. 25 comma 2 d.P.R. n. 915/82 (gestione di discarica non
autorizzata), e, nell'altro, del reato di cui all'art. 27 comma 1
d.P.R. n. 915/82 (inosservanza delle prescrizioni contenute
nell'autorizzazione dello smaltimento dei rifiuti).
2. - È intervenuta la Regione Sicilia, contestando, anzitutto,
che la normativa statale imponga anche ai comuni l'autorizzazione
regionale alla gestione delle discariche, o che comunque tale
interpretazione possa ritenersi pacifica in dottrina e in
giurisprudenza, non apparendo, sul punto, le disposizioni testuali
del d.P.R. n. 915 del 1982 nè univoche nè concludenti. Al
contrario, il ruolo che le norme statali attribuiscono al comune
nell'attività di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, indurrebbe
ad escludere la necessità, da parte sua, di richiedere alla regione
un'apposita autorizzazione per l'apertura e la gestione delle
discariche.
Daltra parte, la norma regionale impugnata non impedisce che le
discariche già esistenti siano sottoposte a controllo da parte della
regione in sede di elaborazione del piano, che individua le zone
idonee, sentiti anche i comuni interessati, mentre, il diritto alla
salute, secondo le norme emanate dal legislatore delegato, và
necessariamente contemperato, in attesa della pianificazione
regionale, con l'esigenza di continuare a provvedere allo smaltimento
dei rifiuti.
Infine, l'esclusione dei comuni dal regime autorizzatorio,
disposta dalla legislazione statale, e l'attribuzione della relativa
potestà normativa alle regioni (art. 6 d.P.R. n. 915/82) non
consentirebbero di ritenere violate le norme costituzionali invocate
(artt. 3 e 25 Cost., e 17 dello Statuto Siciliano).
Considerato in diritto
1. - Con una ordinanza del Pretore di Avola e con tre distinte
ordinanze del Pretore di Sortino viene sollevata questione di
legittimità costituzionale, dell'art. 1 della legge regionale
siciliana 21 agosto 1984 n. 67 "nella parte in cui consente che i
comuni possano gestire discariche per rifiuti urbani in assenza della
apposita autorizzazione regionale".
Ad avviso dei giudici rimettenti detta norma - diversamente dagli
artt. 10 e 25 del d.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 che impone anche ai
comuni che gestiscono impianti di rifiuti di munirsi
dell'autorizzazione regionale - prescriverebbe tale autorizzazione
solo in via transitoria e cioè per l'impianto di nuove discariche
prima dell'approvazione del piano regionale, escludendola, seppur
implicitamente, in relazione al regime ordinario.
A causa di tale diversità rispetto alla disciplina statale
dettata dagli artt. 10 e 25 del richiamato d.P.R. n. 915 del 1982, la
norma regionale impugnata sarebbe in contrasto con l'art. 17 dello
Statuto speciale, perchè eluderebbe i limiti "dei principi e degli
interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato" in
materia di igiene e sanità; con l'art. 25, secondo comma, Cost.,
perchè finirebbe per variare, restringendone l'ambito dei
destinatari, una disposizione penale; con gli artt. 32, primo comma,
e 2 Cost., perchè la mancata preventiva autorizzazione favorirebbe
l'insorgere di inquinamento ambientale lesivo del diritto alla salute
del soggetto, sia uti singulus che quale partecipe di formazioni
sociali; con l'art. 3 Cost., perchè creerebbe una ingiustificata
disparità di trattamento, nell'ambito regionale, rispetto ai
soggetti privati sottoposti all'obbligo di munirsi di detta
autorizzazione e, nell'ambito nazionale, rispetto agli altri comuni,
anch'essi assoggettati a tale obbligo.
2. - Osserva la Corte che la questione sollevata nei termini
anzidetti dai giudici remittenti, muove da una interpretazione della
norma impugnata che non può essere condivisa perchè va al di là
della portata della norma stessa.
Si assume difatti che il legislatore regionale, nel dettare la
disciplina transitoria, avrebbe per implicito esonerato i comuni, che
gestiscono tali impianti, dall'autorizzazione regionale una volta
che, con l'approvazione del piano regionale di organizzazione e di
smaltimento dei rifiuti, previsto dall'art. 6 del d.P.R. n. 915 del
1982, si sia pervenuti al regime ordinario.
Questa tesi interpretativa non può essere seguita, risultando
chiaro che la norma censurata, ha invece dettato esclusivamente una
disciplina transitoria, senza affatto incidere sul regime ordinario
che - in mancanza di espressa deroga, ove consentita dalle competenze
della Regione - deve ritenersi quello contenuto nella normativa
statale e cioè nel d.P.R. n. 915 del 1982.
Stabilisce difatti l'art. 1 della legge regionale n. 67 del 1984,
oggetto dell'incidente di legittimità costituzionale, che, nelle
more della predisposizione del piano di competenza della Regione,
previsto dall'art. 6 del d.P.R. n. 915 del 1982, i comuni che si
trovino nella comprovata impossibilità di smaltire i rifiuti solidi
urbani, possano impiantare nuove discariche per rifiuti urbani e
speciali, previa autorizzazione da rilasciarsi dall'Assessore
regionale per il territorio e l'ambiente.
Da tale prescrizione non può dunque arguirsi, neppure per
implicito, che l'obbligo dell'autorizzazione non sussista una volta
predisposto il piano di competenza regionale, perchè la norma
denunciata per come è formulata, non intende affatto spingere la sua
portata (sia pur per implicito) al di là del momento della
predisposizione del piano. Essa difatti è stata emanata solo per
consentire ai comuni, in via provvisoria - e cioè anche prima di
tale predisposizione - di impiantare nuove discariche, purchè
autorizzati dalla regione. Il carattere esclusivamente transitorio
della normativa regionale emerge del resto dalla relazione della
Commissione legislativa (Atto Assemblea n. 783 A del 28 giugno 1984)
che aveva accompagnato il disegno di legge (poi divenuto la legge
regionale di cui fa parte la norma impugnata) in cui si precisa che
"il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, emanato facendo seguito alle
direttive CEE 75/22, 76/403 E 78/319, contiene norme, di natura
cogente e programmatica, che concernono la disciplina dei rifiuti...
È da dire però che il suddetto decreto non può trovare ancora
compiuta applicazione in quanto l'apposito Comitato interministeriale
non ha definito... le direttive sulle competenze statali in materia".
Resta così confermato che, per quanto riguarda il regime
ordinario, il legislatore regionale lungi dal derogare per implicito
a quanto disposto dalla normativa statale, adottata in attuazione
delle direttive CEE, abbia invece, per implicito, dato per scontato
che, una volta superato il periodo transitorio necessario per la
predisposizione del piano previsto dall'art. 6 del d.P.R. n. 915 del
1982 (espressamente richiamato nel testo della norma censurata),
debba essere proprio tale normativa statale a disciplinare la
materia, il che fa venir meno l'assunto sulla cui base è stata
sollevata la questione di legittimità costituzionale oggetto di
esame.
Nè argomenti idonei a sostenere tale assunto possono desumersi
dalla circostanza che esso sarebbe suffragato - come sembrerebbe
adombrarsi nelle ordinanze di rimessione - da alcune circolari della
regione, qualcuna delle quali è giunta perfino ad effermare che,
quando sia il Comune a gestire l'impianto, l'autorizzazione regionale
non sia prescritta proprio in virtù del d.P.R. n. 915 del 1982, tesi
quest'ultima sostenuta dalla Regione nell'atto di intervento.
In proposito è appena il caso di ricordare che - mentre esula dal
presente giudizio stabilire la portata delle norme statali, in quanto
esse non formano oggetto dell'incidente di costituzionalità - per
quel che riguarda l'interpretazione della norma regionale denunciata,
offerta da circolari dell'amministrazione, essa non è vincolante per
il giudice che, al più, ove debba irrogare sanzioni penali, potrà
tenerne conto solo per valutare il comportamento dell'imputato. Ma al
di là di questo aspetto, che esula del resto dall'ambito del giudigi
legittimità costituzionale, l'interpretazione di norme legislative
contenuta nelle circolari amministrative non vincola il giudice che
deve pervenire alla applicazione della legge sulla base della propria
interpretazione che, come è noto, va condotta alla stregua dei
canoni all'uopo dettati dall'ordinamento.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale
siciliana 21 agosto 1984, n. 67 ("Disposizioni per lo smaltimento dei
rifiuti, proroga dei termini per attività di pianificazione e
modificazioni alla legge regionale 4 agosto 1980 n. 78") sollevata,
in riferimento all'art. 17 dello Statuto regionale della Sicilia ed
agli artt. 2, 3, 25, secondo comma, 32, primo comma, Cost., con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1588