1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 maggio 2020
Ordinanza del 27 maggio 2020 della Corte d'appello di Catania sul ricorso proposto da D. F. M. contro Citta' Metropolitana di Catania. Comuni, Province e Citta' metropolitane - Norme della Regione Siciliana - Citta' metropolitane - Previsione che il sindaco metropolitano e' di diritto il sindaco del Comune capoluogo - Previsione che qualora il sindaco metropolitano cessi dalla carica di sindaco del Comune capoluogo della Citta' metropolitana, il vicesindaco rimane in carica fino all'insediamento del nuovo sindaco metropolitano. - Legge della Regione Siciliana 4 agosto 2015, n. 15 (Disposizioni in materia di liberi Consorzi comunali e Citta' metropolitane), artt. 13, comma 1, e 14, come sostituiti dall'art. 4 della legge regionale 29 novembre 2018, n. 23 (Norme in materia di Enti di area vasta). Comuni, Province e Citta' metropolitane - Legge n. 56 del 2014 - Citta' metropolitane - Previsione che il sindaco metropolitano e' di diritto il sindaco del Comune capoluogo. - Legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni), art. 1, comma 19. (21C00052) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-2021)

CORTE DI APPELLO DI CATANIA
Prima sezione civile

Nelle persone dei seguenti magistrati:
dott. Giuseppe Ferreri, Presidente;
dott. Marcella Murana, giudice;
dott. Antonio Caruso, giudice rel./est.
all'esito dell'udienza del 13 maggio 2020 celebrata con le
modalità c.d. «cartolari» previste dall'art. 83, comma 7, lettera
h), decreto-legge n. 18/2020, nella causa iscritta al n. r.g.
183/2020 promossa da:
D F M (C.F. ),
con il patrocinio dell'avv. Agatino Cariola, elettivamente
domiciliato nel suo studio in Via G. Carnazza n. 51 - Catania.
Appellante contro Città metropolitana di Catania (C.F.
00397470873), con il patrocinio dell'avv. Bellomo Immacolata e
dell'avv. , elettivamente domiciliato in via Umberto n.
265 - Catania, presso il difensore avv. Bellomo Immacolata,
appellata;
Ha emesso la seguente ordinanza.
1. Con ricorso ex art. 702-bis del codice di procedura civile in
data 20 maggio 2019 D F M , quale
cittadino italiano residente ed iscritto nelle liste elettorali del
Comune di , citava in giudizio la Città metropolitana
di Catania per sentire accertare il diritto di esso ricorrente: «a
che l'amministrazione dell'ente locale di secondo livello (in Sicilia
cd. città metropolitana) sia conformata anche a mezzo della sua
scelta elettorale e sia responsabile nei confronti di tutti gli
elettori. Infatti, in base all'attuale legislazione (art. 1, comma
19, legge 7 aprile 2014, n. 56, cd. Delrio; e in sua pedissequa
imitazione art. 13, legge regionale Sicilia 4 agosto 2015, n. 15,
come modificato dall'art. 4, legge regionale Sicilia 29 novembre
2018, n. 23), nelle cd. città metropolitane "il sindaco
metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo". Ciò
produce un'inammissibile discriminazione tra i cittadini residenti
nel comune capoluogo, i quali a mezzo della scelta elettorale
effettuata in occasione delle elezioni comunali scelgono anche il cd.
sindaco metropolitano; ed i cittadini residenti negli altri comuni,
pur compresi nell'ambito cd. metropolitano, privi di ogni potere di
intervento a tal riguardo e, quindi, lesi nell'esercizio dei loro
diritti costituzionali - si direbbe mutuando un termine diffuso nel
linguaggio politico: delle loro prerogative - di partecipazione alla
vita politica (articoli 1, 2, 3 e 48) e di essere governati da
soggetti rappresentativi e pertanto responsabili nei loro confronti
(articoli 1, 5, 97, 114 e seguenti della Costituzione)».
Dopo avere delineato la disciplina delle città metropolitane
secondo quanto previsto dalla legge n. 56/2014 (c.d. Delrio) dando
atto che con la sentenza n. 50/2015 la Corte costituzionale aveva
rigettato le impugnative proposte da diverse regioni, in via
principale, contro la stessa, e dopo avere riportato la disciplina
degli enti di area vasta dettata nella Regione Sicilia dalla legge
regionale n. 15/2015, nel testo attualmente vigente (e frutto della
dichiarazione di incostituzionalità pronunciata dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 168/2018 degli articoli da 1 a 6 e 7,
lettere b), c) ed e), della legge della Regione siciliana 11 agosto
2017, n. 17 recante: Disposizioni in materia di elezione diretta del
Presidente del libero Consorzio comunale e del Consiglio del libero
Consorzio comunale nonchè del sindaco metropolitano e del Consiglio
metropolitano), meramente ripetitiva di quella nazionale introdotta
dalla legge n. 56/2014, il ricorrente denunciava la
incostituzionalità delle norme delle anzidette leggi che, a suo
avviso, conculcavano il suo diritto, discriminandolo rispetto ai
cittadini della città capoluogo i quali, tra tutti i soggetti
amministrati dalla città metropolitana, erano gli unici che erano
chiamati, con il loro voto, a scegliere il sindaco metropolitano.
Chiedeva quindi al tribunale di sollevare questione di
costituzionalità con riferimento alle norme in questione nei termini
che di seguito si riportano:
«Illegittimità costituzionale dell'art. 13 della legge
regionale Sicilia 4 agosto 2015, come modificato dall'art. 4 della
legge regionale Sicilia 29 novembre 2018, n. 23 ("Il sindaco
metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo. Trovano
applicazione le disposizioni di cui al comma 22 dell'art. 1 della
legge 7 aprile 2014, n. 56"); per contrasto con gli articoli 1, 2, 3
e 48; nonchè per il contrasto con gli articoli 1, 5, 97, 114 e
seguenti della Costituzione.
Illegittimità costituzionale dell'art. 14 della legge
regionale Sicilia 4 agosto 2015, n. 15, come modificato dall'art. 4
della legge regionale Sicilia 29 novembre 2018, n. 23, ("Qualora il
sindaco metropolitano cessi dalla carica per cessazione dalla carica
di sindaco del comune capoluogo della città metropolitana, il
vicesindaco rimane in carica fino all'insediamento del nuovo sindaco
metropolitano"), per contrasto con i medesimi parametri indicati.
Illegittimità costituzionale dell'art. 19, comma 1, della
legge regionale Sicilia 4 agosto 2015, n. 15, come modificato
dall'art. 7 della legge regionale Sicilia 29 novembre 2018, n. 23,
("Il Presidente del libero Consorzio comunale, il Consiglio del
libero Consorzio comunale ed il Consiglio metropolitano durano in
carica cinque anni. In caso di rinnovo del consiglio del comune
capoluogo della città metropolitana, si procede a nuove elezioni del
Consiglio metropolitano entro sessanta giorni dalla proclamazione del
sindaco del comune capoluogo"), per contrasto con i medesimi
parametri indicati.
Illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, della
legge regionale Sicilia 4 agosto 2015, n. 15 ("La Conferenza
metropolitana, su proposta del Consiglio metropolitano, adotta o
respinge lo statuto e le sue modifiche con i voti che rappresentino
almeno la metà dei comuni compresi nella città metropolitana e la
metà della popolazione complessivamente residente"), per contrasto
con i parametri indicati in precedenza e per violazione dell'art. 67
della Costituzione.
Illegittimità costituzionale delle norme presupposto a
fondamento nella legge 7 aprile 2014, n. 56, e precisamente l'art. 1,
commi 19 ("Il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del
comune capoluogo"); comma 21 ("il consiglio metropolitano dura in
carica cinque anni. In caso di rinnovo del consiglio del comune
capoluogo, si procede a nuove elezioni del consiglio metropolitano
entro sessanta giorni dalla proclamazione del sindaco del comune
capoluogo"; commi 9 e 22 (sulle procedure di adozione e modifica
dello statuto della città metropolitana), per i parametri indicati
in precedenza».
Con ordinanza in data 20 dicembre 2019-7 gennaio 2020 il
tribunale di Catania, dopo avere richiamato Corte costituzionale n.
1/2014 (con cui, in accoglimento di questione di costituzionalità
sollevata da Cassazione, n. 12060/2013, era stata dichiarata
l'incostituzionalità di alcune norme della legge elettorale della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, c.d. Porcellum,
legge n. 270/2005), Corte costituzionale n. 110/2015 (che invece
aveva dichiarato inammissibile la questione di costituzionalità
sollevata con riferimento alla legge elettorale dei membri del
Parlamento europeo spettanti all'Italia, legge n. 18/1979) e Corte
costituzionale n. 35/2017 (che aveva dichiarato l'incostituzionalità
di talune norme sempre relative alla legge elettorale dei membri del
Parlamento, questa volta c.d. Italicum, legge n. 52/2015), dichiarava
il ricorso inammissibile, regolando secondo la soccombenza le spese
di lite, perche': «ricordato che la questione di costituzionalità
può essere posta dal cittadino soltanto in via incidentale rispetto
ad un giudizio principale che sia successibile di essere definito con
una pronuncia autonoma rispetto al giudizio della Corte
costituzionale (art. 23 della legge n. 87/1953), l'azione costitutiva
proposta avrebbe come unico fine quello di ottenere dal giudice a quo
"un visto d'entrata" per la Corte costituzionale. Tanto si desume dal
testo del ricorso, dove, al di là della mera affermazione
dell'oggetto del diritto vantato dal ricorrente, non è dato evincere
un petitum autonomo e distinto da quello oggetto della questione di
costituzionalità, come del resto confermato dalle stesse conclusioni
dell'atto introduttivo, nelle quali il ricorrente "chiede che codesto
tribunale, previa promozione ai sensi dell'art. 23 della legge n.
87/1953 delle questioni di legittimità costituzionale secondo le
prospettazioni in precedenza svolte - accolga il ricorso". Ed invero,
ipotizzando che il tribunale, in accoglimento del ricorso, sollevi la
questione di legittimità costituzionale e che la Corte
costituzionale accolga la questione di legittimità prospettata dal
ricorrente, l'oggetto del giudizio a quo sarebbe interamente esaurito
dalla declaratoria di incostituzionalità, non residuando alcun
interesse in capo al ricorrente residuo e diverso dalla demolizione
delle norme sospettate di illegittimità. In tal modo, ci si
troverebbe di fronte ad una mera fictio iuris in base alla quale,
l'affermazione di un diritto "inviolabile", "permanente" e
costituzionalmente rilevante, come quello di voto e di
rappresentatività politica, costituirebbe il lasciapassare per la
Corte costituzionale, in palese contrasto con l'art. 23 della legge
n. 87/1953 e con il carattere incidentale del sindacato di
costituzionalità. Alla stregua delle superiori considerazioni, non
è individuabile nell'odierna domanda un petitum separato e distinto
da quello oggetto della questione di legittimità costituzionale.
Occorre, peraltro, evidenziare come, per un verso, il rischio che vi
siano delle "zone franche" dell'ordinamento sottratte al sindacato di
costituzionalità appare scongiurato dalla circostanza che, nel caso
in esame, si discute dell'elezione del sindaco e del consiglio
metropolitano, ovvero di elezioni soggette al controllo
giurisdizionale; per altro verso, non esiste allo stato alcun
provvedimento emesso dalla Città metropolitana di Catania, atteso
che con la legge regionale n. 8 del 7 giugno 2019 sono state
annullate le elezioni del consiglio metropolitano indette con decreto
del sindaco metropolitano con decreto n. 60 del giorno 8 aprile 2020
per il 30 giugno 2019 e sono state rinviate ad una domenica compresa
tra il 1° aprile 2020 ed il 30 aprile 2020. Pertanto, la domanda di
accertamento proposta da D F
M incardinata al di fuori di una determinata vicenda
elettorale, è inammissibile per difetto del requisito della
rilevanza, non essendo possibile ravvisare la pregiudizialità
costituzionale, ovvero l'esistenza di un petitum separato e distinto
dalla questione di legittimità costituzionale su cui il giudice a
quo sia chiamato a pronunciarsi» (vedi pagine 10-11 dell'ordinanza
impugnata).
Avverso la detta ordinanza D F M
interponeva appello articolando plurimi motivi di censura avuto
riguardo alla ritenuta inammissibilità del ricorso e riproponendo,
nel merito, la domanda azionata con il suo ricorso.
2. Ritiene la Corte che sussistano i presupposti che impongono di
sollevare la questione di costituzionalità degli art. 13, comma 1, e
14 della legge regionale Sicilia 4 agosto 2015 e dell'art. 1, comma
19, legge 7 aprile 2014, n. 56, per contrasto con gli articoli 1, 2,
3, 48, 5, 97, 114 e seguenti della Costituzione.
In via preliminare va ricordato che nel sistema delle autonomie
locali siccome delineato dagli articoli 5 e 114 della Costituzione ed
attuato, per quanto in questa sede interessa, dalla legge n. 56/2014
(c.d. Delrio) e nella Regione Sicilia dalla legge n. 15/2015, l'ente
città metropolitana, ove è stato istituito, è subentrato
all'omonima antevigente provincia ad essa succedendo in tutti i
rapporti attivi e passivi ed esercitandone le funzioni.
Prima della riforma degli enti di area vasta introdotta dalla
legge n. 56/2014, gli iscritti nelle liste elettorali dei comuni
erano chiamati ad eleggere, in via diretta, gli organi
rappresentativi delle provincie a cui appartenevano e quindi il
Presidente della Provincia ed i componenti del Consiglio provinciale.
Con la legge n. 56/2014 laddove l'ente intermedio è rimasto
individuato nella provincia, è stato previsto, sia per il Presidente
che per il Consiglio provinciale, una elezione di secondo grado in
cui l'elettorato attivo e passivo è attribuito ai sindaci ed ai
consiglieri comunali dei comuni della provincia. I cittadini, quindi,
in relazione alle provincie riformate, esercitano il diritto di voto
in via indiretta nel momento in cui sono chiamati ad eleggere gli
organi dei comuni a cui appartengono.
Con riferimento alle città metropolitane vige lo stesso sistema
di rappresentanza limitatamente al Consiglio metropolitano (atteso
che anche in questo caso il consiglio è eletto dai sindaci e dai
consiglieri della città metropolitana e tra di essi), invece il
sindaco metropolitano è per legge individuato nel sindaco del comune
capoluogo ed è quindi espressione del voto, in questo caso, dei
tesori iscritti nelle liste elettorali del comune capoluogo.
Ciò posto D F M , cittadino
iscritto nelle liste elettorali di comune non capoluogo della Città
metropolitana di Catania, ha agito in giudizio perchè sia accertato
il suo diritto «a che l'amministrazione dell'ente locale di secondo
livello sia conformata anche a mezzo della sua scelta elettorale e
che sia responsabile nei confronti di tutti gli elettori».
La normativa attualmente vigente esclude, come sopra evidenziato,
che D F M possa concorrere, con il
suo voto, anche indirettamente (ossia attraverso elezioni di secondo
grado in cui il ricorrente abbia il solo diritto di eleggere gli
elettori), alla elezione del sindaco metropolitano di Catania, e ciò
a differenza dei residenti nel comune capoluogo dell'area
metropolitana in questione i quali, eleggendo il «loro» sindaco,
eleggono al contempo anche il sindaco metropolitano di «tutti» i
cittadini dell'area.
Proprio per questa ragione il ricorrente ha chiesto che
l'autorità giudiziaria ordinaria da esso adita sollevi questione di
legittimità costituzionale delle norme che, a suo avviso, lo
discriminano.
Il tribunale, come sopra già riportato, ha ritenuto che la
domanda di giustizia del ricorrente sia inammissibile perchè
attraverso il ricorso il predetto avrebbe sostanzialmente impugnato,
in via diretta, le norme di cui ha denunciato la illegittimità
costituzionale, in difformità del modello di procedimento previsto
dalla legge per l'accesso al giudizio dinanzi alla Corte
costituzionale in cui, come è noto, la questione di
costituzionalità può essere sollevata dal privato in via meramente
incidentale, e ciò perchè nel caso a mani la detta questione
esaurirebbe del tutto quella posta dinanzi al giudice a quo, senza
che quest'ultimo sia poi chiamato a pronunciarsi su un petitum
ulteriore rispetto ad essa.
Ritiene la Corte di non potere condividere l'avviso del primo
giudice.
Va preliminarmente evidenziato che le leggi sopra indicate che
non prevedono che il ricorrente, al pari di tutti i cittadini
elettori non iscritti nelle liste elettorali del comune capoluogo
della città metropolitana, possa concorrere, anche indirettamente,
all'elezione del sindaco metropolitano non sono leggi elettorali, e
tuttavia appare chiaro, specie alla luce del breve excursus normativa
sopra riportato, che all'esito della riforma istituzionale degli enti
di area vasta (operata a livello di Stato centrale e riprodotta dalla
normativa regionale) il D , mentre nel sistema antevigente
poteva concorrere con il suo voto all'elezione del legale
rappresentante dell'ente intermedio avente anche competenza
innumerata, adesso non lo può più.
Pur non venendo in rilievo leggi propriamente elettorali, posto
che il ricorso verte sull'accertamento del diritto di elettorato
attivo del ricorrente, a suo dire discriminatoriamente limitato,
correttamente il tribunale e le parti si sono ampiamente confrontati
con arresti giurisprudenziali aventi ad oggetto asserite (e talora
risultate tali all'esito del giudizio di costituzionalita'),
limitazioni al diritto di voto nell'ambito delle elezioni politiche
ed europee.
In estrema sintesi secondo il tribunale: a) l'integrale lettura
dell'ordinanza n. 12060/2013 con cui la S.C. ha sollevato la
questione di costituzionalità del c.d. Porcellum tiene fermo, anche
in materia di diritto di voto, il consolidato principio della
necessità che la questione di costituzionalità si ponga come
incidentale e non esaustiva del petitum del giudizio a quo; b) il
caso a mani rientrerebbe nell'ipotesi appena indicata; c) non
sussiste il rischio di creazione di zone franche sottratte al
sindacato giurisdizionale atteso che non si verte in tema di elezioni
politiche per cui vige l'autodichia delle Camere, atteso che
piuttosto si discute dell'elezione del sindaco metropolitano in un
ambito pienamente soggetto al controllo giurisdizionale, e ciò fermo
restando che il ricorso è stato incardinato al di fuori «di una
determinata vicenda elettorale».
Secondo l'appellante invece: 1) Cassazione n. 12060/2013 «ha
inaugurato un nuovo orientamento della giustizia costituzionale ...
che ha appunto posto un meccanismo di incidentalità attenuata nei
giudizi in materia elettorale nei quali viene in questione il diritto
fondamentale del cittadino elettore ad un sistema elettorale
rispettoso del principio di democrazia e dei suoi corollari tra i
quali la partecipazione al voto dei cittadini e la responsabilità
politica di chi governa»; 2) il riferimento alla possibilità di
sottoporre comunque la questione sollevata con il ricorso all'AGO
nell'ambito delle impugnative ex art. 21 del decreto legislativo n.
150/2011 (al pari di quanto avviene in tema di elezioni del
Parlamento europeo per cui sussiste parimenti l'anzidetta
possibilità ex art. 23 del decreto legislativo n. 150/2011, in
difetto di autodichia, sui cui si fonda Corte costituzionale n.
110/2015), non vertendosi in tema di elezioni politiche, non farebbe
buon governo del principio dettato dalla Corte nella sentenza da
ultimo menzionata atteso che nel caso a mani «non vi sarebbe nessun
atto da impugnare in via autonoma» perchè «non vi è un esito
elettorale da gravare e contro cui ricorrere, se non appunto la
designazione automatica che deriva dalla scelta legislativa».
2.1. Ritiene la Corte l'esame delle sentenze in relazione alle
quali sia le parti che il primo giudice si sono confrontati, deponga
nel senso dell'esistenza del carattere incidentale della questione di
costituzionalità sollevata dall'appellante.
Per dare conto delle ragioni di tale approdo decisorio bisogna
prendere le mosse dall'esame di Cassazione, n. 12060/2013.
La S.C. è stata chiamata a pronunciarsi sul ricorso presentato
da un cittadino elettore il quale, con riferimento all'elezione della
Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, denunciava che la
legge n. 270/2005, impendendo l'espressione di voto di preferenza e
prevedendo un «premio di maggioranza» alla lista che abbia ottenuto
anche un solo voto in più delle altre, senza nemmeno la previsione
di una soglia minima in voti o seggi, fosse in contrasto, tra gli
altri, con l'art. 1, commi 2 e 3, e 48, commi 2 e 4, della
Costituzione, e chiedeva all'AGO dichiararsi che, proprio in ragione
delle anzidette norme di legge, il suo diritto di voto non poteva
essere esercitato in modo libero e diretto, secondo le modalità
previste e garantite dalla Costituzione e dal protocollo 1 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali e conseguentemente chiedeva di ripristinarlo
secondo modalità conformi alla legalità costituzionale.
A fronte dell'anzidetta domanda di giustizia la S.C. in primo
luogo affrontava la questione relativa all'esistenza dell'interesse
ad agire del ricorrente ravvisandolo appieno sulla base del fatto
che:
a) l'azione proposta più che di mero accertamento si
avvicinava a quelle di accertamento-costitutive, se non proprio
costitutive («Del resto, come si è detto, è discutibile che si
tratti realmente di un'azione di mero accertamento, posto che
l'interesse dei ricorrenti non è tanto quello di sapere di non avere
potuto esercitare (nelle elezioni già svolte) e di non potere
esercitare (nelle prossime elezioni) il diritto fondamentale di voto
in modo conforme a Costituzione, ma è quello di rimuovere un
pregiudizio che invero non è dato da una mera situazione di
incertezza ma da una (già avvenuta) modificazione della realtà
giuridica che postula di essere rimossa mediante un'attività
ulteriore, giuridica e materiale, che consenta ai cittadini elettori
di esercitare realmente il diritto di voto in modo pieno e in
sintonia con i valori costituzionali. In tal modo ci si allontana
dall'archetipo delle azioni di mero accertamento per avvicinarsi a
quello delle azioni costitutive o di accertamento-costitutive»), in
relazione alle quali la stessa eventualità dell'inesistenza
dell'interesse ad agire si appalesava certamente remota atteso che:
«sarebbe ben difficile sostenere che l'accertamento richiesto abbia
ad oggetto una questione astratta o meramente ipotetica o che si
risolva nella mera richiesta di un parere legale al giudice»;
b) «L'espressione del voto - attraverso la quale si
manifestano la sovranità popolare (art. 1, comma 2, della
Costituzione) e la stessa dignità dell'uomo - costituisce oggetto di
un diritto inviolabile (articoli 2, 48, 56 e 58 della Costituzione,
art. 3, prot. 1, Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali) e "permanente" dei
cittadini, i quali possono essere chiamati ad esercitarlo in
qualunque momento e devono poterlo esercitare in modo conforme a
Costituzione. Lo stato di incertezza al riguardo è fonte di un
pregiudizio concreto e ciò è sufficiente per giustificare la
meritevolezza dell'interesse ad agire in capo ai ricorrenti».
Tanto premesso in punto di interesse ad agire la S.C., al § 3.2
della ordinanza, affrontava funditus la questione che viene in
rilievo, in guisa dirimente, nella controversia a mani.
È opportuno riportare i passaggi dell'argomentare della Suprema
Corte.
La S.C., dopo avere posto con esattezza i temi della questione
(«3.2. - Si potrebbe ancora obiettare che non si potrebbe distinguere
tra l'oggetto del giudizio di merito principale e quello del giudizio
avente ad oggetto l'esame della questione di costituzionalità. In
altri termini, non vi sarebbe la possibilità di configurare la
questione di costituzionalità come incidentale rispetto ad un
giudizio principale che non sarebbe suscettibile di essere definito
con una pronuncia di merito. Ci si riferisce evidentemente alla tesi
secondo cui l'incidentalità che caratterizza il giudizio
costituzionale esige una maggiore ampiezza del giudizio a quo e,
dunque, la necessità di una statuizione ulteriore da parte del
giudice di merito in relazione alla domanda proposta, pur dopo che la
Corte costituzionale abbia deciso la questione di costituzionalità.
Questa statuizione ulteriore costituisce il segno ineludibile che la
questione è stata sollevata, appunto, davvero in via incidentale e
non, surrettiziamente, in via principale, perchè altrimenti sarebbe
violato il divieto di accesso diretto alla Corte costituzionale che
distingue il nostro ordinamento da altri ordinamenti dove tale
accesso è consentito (la legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23,
stabilisce che è possibile sollevare una questione di legittimità
costituzionale "nel corso di un giudizio dinanzi ad una autorità
giurisdizionale" e "qualora il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione"). La tesi sopra
ricordata (elaborata rispetto al problema della c.d. fictio litis) è
condivisibile nella misura in cui il giudizio a quo deve
effettivamente essere mirato a far ottenere un bene della vita
proprio o comunque "concettualmente" distinguibile dalla caducazione
della norma di legge all'esito del giudizio di costituzionalità, e
così non è nei casi in cui il petitum del giudizio di merito
consista esclusivamente nell'impugnazione diretta di una norma di
legge ritenuta incostituzionale)», la risolve positivamente,
ritenendo sussistente il carattere incidentale della questione di
costituzionalità sottoposta al suo vaglio preliminare, sulla base
della seguente motivazione: «3.2.1. - A queste obiezioni i giudici di
merito hanno replicato evidenziando che la proposta questione di
legittimità costituzionale "non esaurisce la controversia di merito"
ed ha rispetto ad essa una "portata più ampia in quanto introdotta
mediante la formulazione di una domanda di accertamento". Questa è
un'affermazione sostanzialmente condivisibile. Infatti non potrebbe
ritenersi che vi sia coincidenza (sul piano fattuale e giuridico) tra
il dispositivo della sentenza costituzionale e quello della sentenza
che definisce il giudizio di merito. Quest'ultima accerta l'avvenuta
lesione del diritto azionato e, allo stesso tempo, lo ripristina
nella pienezza della sua espansione, seppure per il tramite della
sentenza costituzionale. Il punto merita una riflessione ulteriore.
3.2.2. - Si deve considerare che l'autonomia tra l'oggetto del
giudizio di merito e di quello costituzionale risulta più evidente
nelle azioni di condanna, ma non scompare nelle azioni di
accertamento e, a maggior ragione, in quelle di
accertamento-costitutive. Come osservato da una autorevole dottrina,
ci sono leggi che creano in maniera immediata restrizioni dei poteri
o doveri in capo a determinati soggetti, i quali nel momento stesso
in cui la legge entra in vigore si trovano già pregiudicati da esse,
senza bisogno dell'avverarsi di un fatto che trasformi l'ipotesi
legislativa in un concreto comando. In tali casi l'azione di
accertamento può rappresentare l'unica strada percorribile per la
tutela giurisdizionale di diritti fondamentali di cui, altrimenti,
non sarebbe possibile una tutela ugualmente efficace e diretta.
L'esistenza nel nostro ordinamento di un filtro per l'accesso alla
Corte costituzionale, che è subordinato alla rilevanza della
questione di costituzionalità rispetto alla definizione di un
giudizio comune, di certo non può tradursi in un ostacolo che
precluda quell'accesso qualora si debba rimuovere un'effettiva e
concreta lesione di valori costituzionali primari. Una
interpretazione in senso opposto indurrebbe a dubitare della
compatibilità della legge n. 87 del 1953, medesimo art. 23, con
l'art. 134 della Costituzione (vedi Corte costituzionale n.
130/1971)»).
Riassumendo quindi: a fronte della domanda di un cittadino che
agiva in giudizio per sentire accertare dall'AGO che l'esercizio del
suo diritto di voto alle elezioni politiche era stato
incostituzionalmente compresso dalla legge elettorale all'epoca
vigente, la S.C. riteneva che la questione di costituzionalità
dedotta presentasse carattere incidentale, e non principale ed
esclusivo, del giudizio incardinato dinanzi al giudice a quo, già
soltanto perchè la sentenza di merito, in quanto di accertamento del
diritto vantato «accerta l'avvenuta lesione del diritto azionato e,
allo stesso tempo, lo ripristina nella pienezza della sua espansione,
seppure per il tramite della sentenza costituzionale».
Non è inutile peraltro sin da subito evidenziare come la S.C.
(nell'affrontare la questione della sussistenza e della attualità
dell'interesse ad agire), parallelamente, e senza accennare
minimamente alla questione della autodichia vigente in tema di
elezioni delle camere, abbia chiarito che: «Una interpretazione della
normativa elettorale che, valorizzando la tipicità delle azioni
previste in materia (di tipo impugnatorio o concernenti
l'ineleggibilità, la decadenza o l'incompatibilità dei candidati),
escludesse in radice ovvero condizionasse la proponibilità di azioni
come quella qui proposta al maturare di tempi indefiniti o al
verificarsi di condizioni non previste dalla legge (come, ad esempio,
la convocazione dei comizi elettorali), entrerebbe in conflitto con i
parametri costituzionali (art. 24 e art. 113, comma 2) della
effettività e tempestività della tutela giurisdizionale».
Ad avviso della S.C., quindi, se il diritto di voto - di
carattere «permanente» - viene compresso da una legge, la tutela
giurisdizionale dinanzi al giudice dei diritti può essere invocata
in qualsiasi momento ed a prescindere dagli strumenti impugnatori
tipici e, quindi, dall'esistenza di un determinato procedimento
elettorale.
Sulla questione di costituzionalità sollevata da Cassazione n.
12060/2013 si è pronunciata, accogliendola, Corte costituzionale n.
1/2014, la quale la ha sottoposta a serrato vaglio anche sotto il
profilo della sussistenza del carattere incidentale, nel giudizio a
quo, con motivazioni che, anche in questo caso, è opportuno
riportare: «...la Corte di cassazione, con motivazione ampia,
articolata ed approfondita, ha plausibilmente argomentato in ordine
sia alla pregiudizialità delle questioni di legittimità
costituzionale rispetto alla definizione del giudizio principale, sia
alla rilevanza delle medesime. Omissis Il rimettente, con
argomentazioni plausibili, ha altresì sottolineato, in ordine alla
natura ed oggetto dell'azione, che gli attori hanno agito allo scopo
"di rimuovere un pregiudizio", frutto di "una (già avvenuta)
modificazione della realtà giuridica che postula di essere rimossa
mediante un'attività ulteriore, giuridica e materiale, che consenta
ai cittadini elettori di esercitare realmente il diritto di voto in
modo pieno e in sintonia con i valori costituzionali". A suo avviso,
gli attori hanno, quindi, chiesto al giudice ordinario - in qualità
di giudice dei diritti - di accertare la portata del proprio diritto
di voto, resa incerta da una normativa elettorale in ipotesi
incostituzionale, previa l'eventuale proposizione della relativa
questione. Pertanto, l'eventuale accoglimento delle questioni di
legittimità costituzionale non esaurirebbe la tutela richiesta nel
giudizio principale, che si realizzerebbe solo a seguito ed in virtù
della pronuncia con la quale il giudice ordinario accerta il
contenuto del diritto dell'attore, all'esito della sentenza di questa
Corte. Al riguardo, in ordine ai presupposti della rilevanza della
questione di legittimità costituzionale, va ricordato che, secondo
un principio enunciato da questa Corte fin dalle sue prime pronunce,
"la circostanza che la dedotta incostituzionalità di una o più
norme legislative costituisca l'unico motivo di ricorso innanzi al
giudice a quo non impedisce di considerare sussistente il requisito
della rilevanza, ogni qualvolta sia individuabile nel giudizio
principale un petitum separato e distinto dalla questione (o dalle
questioni) di legittimità costituzionale, sul quale il giudice
rimettente sia chiamato a pronunciarsi" (sentenza n. 4 del 2000; ma
analoga affermazione era già contenuta nella sentenza n. 59 del
1957), anche allo scopo di scongiurare "la esclusione di ogni
garanzia e di ogni controllo" su taluni atti legislativi (nella
specie le leggi-provvedimento: sentenza n. 59 del 1957). Nel caso in
esame, tale condizione è soddisfatta, perchè il petitum oggetto del
giudizio principale è costituito dalla pronuncia di accertamento del
diritto azionato, in ipotesi condizionata dalla decisione delle
sollevate questioni di legittimità costituzionale, non risultando
l'accertamento richiesto al giudice comune totalmente assorbito dalla
sentenza di questa Corte, in quanto residuerebbe la verifica delle
altre condizioni cui la legge fa dipendere il riconoscimento del
diritto di voto. Per di più, nella fattispecie qui in esame, la
questione ha ad oggetto un diritto fondamentale tutelato dalla
Costituzione, il diritto di voto, che ha come connotato essenziale il
collegamento ad un interesse del corpo sociale nel suo insieme, ed è
proposta allo scopo di porre fine ad una situazione di incertezza
sulla effettiva portata del predetto diritto determinata proprio da
"una (già avvenuta) modificazione della realtà giuridica", in
ipotesi frutto delle norme censurate. L'ammissibilità delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate nel corso di tale
giudizio si desume precisamente dalla peculiarità e dal rilievo
costituzionale, da un lato, del diritto oggetto di accertamento;
dall'altro, della legge che, per il sospetto di illegittimità
costituzionale, ne rende incerta la portata».
La Corte costituzionale inoltre condivideva la posizione assunta
dal giudice remittente anche in ordine alla piena possibilità di
chiedere l'accertamento del diritto, e conseguentemente di accedere
al giudizio di costituzionalità, «indipendentemente da atti
applicativi» della normativa di cui era stata denunciata la
incostituzionalità, e quindi anche in difetto di procedimento
elettorale in corso.
Infine la Corte costituzionale, sempre a sostegno
dell'ammissibilità della questione, aggiungeva alle argomentazioni
già esposte, introducendole con la congiunzione «anche», specifiche
considerazioni relative alla necessità di evitare che le leggi
elettorali del Parlamento venissero sottratte al giudizio di
costituzionalità («Nel quadro di tali principi, le sollevate
questioni di legittimità costituzionale sono ammissibili, anche in
linea con l'esigenza che non siano sottratte al sindacato di
costituzionalità le leggi, quali quelle concernenti le elezioni
della Camera e del Senato, che definiscono le regole della
composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento
di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono
essere immuni da quel sindacato. Diversamente, si finirebbe con il
creare una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale
proprio in un ambito strettamente connesso con l'assetto democratico,
in quanto incide sul diritto fondamentale di voto; per ciò stesso,
si determinerebbe un vulnus intollerabile per l'ordinamento
costituzionale complessivamente considerato»).
Sembra quindi al decidente che il ragionamento di Corte
costituzionale n. 1/2014 vada letto nel senso che, posto che la
questione sollevata da Cassazione n. 12060/2013 è ammissibile per le
ragioni prima esposte, a ciò si aggiunge che la detta soluzione è
«anche in linea con l'esigenza che non siano sottratte al sindacato
di costituzionalita'» leggi, quali quelle relative all'elezione delle
camere, che altrimenti difficilmente potrebbero giungere al vaglio
della Corte. Ne consegue che non è la possibilita'/impossibilità
che la norma che viene in rilievo nel giudizio a quo possa essere
altrimenti sottoposta a sindacato costituzionale il metro utilizzato
dalla Corte per decidere se la questione che la coinvolga presenti, o
meno, carattere incidentale, costituendo quello da ultimo riportato
un argomento ulteriore che, ad abundatiam, la Corte costituzionale
aggiunge.
Si è sopra ricordato come il tribunale, nel ritenere non
sussistente il carattere di incidentalità della questione di
costituzionalità sollevata dal ricorrente, abbia evidenziato come la
detta soluzione non determini zone franche sottratte al sindacato di
costituzionalità, atteso che la normativa che viene in rilievo nel
presente giudizio potrebbe ben costituire oggetto di controllo
giurisdizionale, e conseguentemente anche di giudizio di
costituzionalità in detta sede sollevato, da parte del giudice
ordinario nell'ambito dei giudizi impugnatori tipici.
La detta posizione sembra riprendere il passaggio di Corte
costituzionale n. 1/2014 da ultimo riportato, nei termini in cui lo
stesso è stato ampiamente valorizzato da Corte costituzionale n.
110/2015 che prima il tribunale ha citato.
Con la sentenza n. 110/2015 la Corte costituzionale ha dichiarato
inammissibile, per difetto di incidentalità, la questione di
legittimità costituzionale delle norme della legge elettorale dei
rappresentanti italiani al Parlamento europeo sollevata, nel giudizio
a quo, da taluni elettori che si dolevano della compressione del loro
diritto di voto in ragione della previsione di legge secondo cui i
voti sarebbero stati attribuiti solo alle liste che avessero
raggiunto una certa soglia di sbarramento pari ad una certa
percentuale dei voti validi espressi.
Nell'adottare l'anzidetta decisione, effettivamente, la Corte
costituzionale ha ritenuto che: «La verifica della pregiudizialità,
la quale implica l'esistenza di un petitum separato e distinto dalla
questione di costituzionalità su cui il giudice a quo sia chiamato a
pronunciarsi, va compiuta, pertanto, tenendo nel dovuto conto
l'imprescindibile esigenza di evitare il rischio di immunità della
legge di cui si tratti dal sindacato di costituzionalita'», ed ha
concluso per la inammissibilità della questione di costituzionalità
perchè in relazione alle elezioni europee, a differenza di quanto
avviene per le elezioni politiche, non è prevista alcuna forma di
autodichia e qualsivoglia esigenza di tutela è devoluta alla
giurisdizione dell'AGO nell'ambito di un giudizio principale promosso
a tutela del diritto di voto, passivo o attivo, avente ad oggetto la
vicenda elettorale e, in particolare, i suoi risultati.
2.2. Ritiene la Corte che la questione di costituzionalità
sollevata dall'appellante presenti carattere incidentale e sia, sotto
questo profilo, ammissibile.
Va premesso che tutto il sistema delle autonomie locali prevede
la partecipazione dei cittadini alla formazione degli organi
rappresentativi e di governo delle stesse attraverso l'espressione
del diritto di voto.
Nel caso delle regioni e dei comuni è prevista l'elezione
diretta a suffragio universale, mentre nel caso delle provincie e
delle città metropolitane è prevista l'elezione indiretta.
Al pari del voto per le elezioni politiche, anche il voto per le
autonomie locali di cui agli articoli 5 e 114 della Costituzione
costituisce, come ha chiarito Cassazione n. 12060/2013, l'oggetto di
un diritto «permanente dei cittadini, i quali possono essere chiamati
ad esercitarlo in qualunque momento e devono poterlo esercitare in
modo conforme a Costituzione».
Secondo quanto sopra esposto la legge n. 56/2014 e, in Sicilia,
la legge n. 15/2015, nell'istituire le città metropolitane in luogo
delle provincie, all'elezione del cui presidente partecipavano tutti
cittadini elettori residenti nel relativo territorio, hanno stabilito
che invece il sindaco metropolitano coincide con il sindaco del
capoluogo della città metropolitana, con il risultato che tutti i
cittadini iscritti nelle liste elettorali della città metropolitana,
fatta eccezione per quelli iscritti nelle liste del capoluogo, con
l'introduzione delle leggi in questione non possono più prendere
parte, neppure indirettamente, alla scelta del sindaco metropolitano
che è a loro sottratta.
Sembra al collegio indubbio che, attraverso le leggi sopra
indicate, non dissimilmente - in linea di principio - da quanto
avveniva in forza della legge n. 270/2005 che impediva di esprimere
preferenze in occasione dell'elezione dei parlamentari, sia stato
limitato il diritto dei cittadini non residenti nel comune capoluogo
a conformare, con la loro scelta elettorale, gli organi di governo
dell'ente intermedio, escludendolo in relazione al sindaco
metropolitano.
Se questo è vero, ritiene il collegio che debba riproporsi, nel
caso a mani, lo stesso percorso logico ed argomentativo che ha
portato prima Cassazione 12060/2013 a sollevare la questione di
costituzionalità della legge elettorale che limitava il diritto di
voto nelle elezioni politiche e poi Corte costituzionale n. 1/2014 a
ritenere la questione ammissibile anche in punto di
pregiudizialita'/incidentalità costituzionale della stessa rispetto
al giudizio di merito.
Invero, fatta eccezione per il profilo dell'autodichia delle
camere, per il resto la questione si ripropone in termini
sostanzialmente non dissimili da quelli esaminati dalle giurisdizioni
superiori nelle due sentenze appena menzionate e però, quanto al
tema dell'autodichia delle camere ed all'esigenza che non vengano a
crearsi zone franche rispetto al sindacato di costituzionalità, si
è già sopra osservato come nel ragionamento seguito dal Corte
costituzionale n. 1/2014 il profilo in esame non presenti valenza
dirimente, bensì venga addotto solo a conforto della soluzione
raggiunta in ordine alla questione di incidentalità, sì come già
risolta - a prescindere dalla necessità di evitare zone franche -
sulla base delle ragioni sopra riportate.
A ciò si aggiunga che, anche a volerla ammettere, la
possibilità di sollevare questione di costituzionalità in ordine
alle norme più volte menzionate nell'ambito di un giudizio
impugnatorio incoato ai sensi dell'art. 22 del decreto legislativo n.
150/2011, ferma restando la non peregrina difficoltà evidenziata
dall'appellante secondo cui: «alla stregua della normativa vigente
per il sindaco metropolitano non vi è un atto da impugnare in via
autonoma: non vi è un esito elettorale da gravare e contro cui
ricorrere, se non appunto la designazione automatica che deriva dalla
scelta legislativa» -, di per sè non esclude che, sussistendone i
presupposti, la questione possa essere sollevata anche nell'ambito
del presente giudizio avente carattere non impugnatorio, bensì di
mero accertamento del diritto «permanente» di voto.
Alla luce di quanto sopra esposto quindi, ad avviso della Corte,
a fronte della domanda con cui D F M ,
cittadino elettore, ha chiesto che venga accertato il perimetro del
suo diritto di voto e, segnatamente, la possibilità che esso valga
anche a conformare l'amministrazione della città metropolitana entro
cui risiede, con riferimento alla elezione del sindaco metropolitano,
senza tuttavia essere iscritto nelle liste elettorali del comune
capoluogo:
a) sussiste la giurisdizione dell'AGO, vertendosi in tema di
diritti politici e, segnatamente di elettorato attivo;
b) sussiste l'interesse ad agire, atteso che il ricorrente
lamenta che il suo diritto di voto è attualmente limitato e vuole
che l'AGO ne accerti la pienezza;
c) sussiste il carattere di incidentalità della questione di
costituzionalità perchè al fine di rispondere alla domanda di
giustizia proposta dall'appellante questa A.G. deve accertare se il
suo diritto di voto debba potersi esprimere anche in ordine alla
scelta del sindaco metropolitano, e ciò al di là, quindi, della
concreta e contingente ragione impeditiva costituita dalle norme la
cui incostituzionalità è stata eccepita;
d) sussiste la rilevanza della questione di costituzionalità
atteso che non si può procedere all'accertamento richiesto senza
applicare l'art. 13, comma 1, legge regionale n. 15/2015 ed 1, comma
19, della legge n. 56/2014, più volte menzionati, che delineano chi
concorre a scegliere il soggetto chiamato ad esercitare la carica di
sindaco metropolitano (e conseguentemente anche l'art. 14 della legge
regionale n. 15/2015 che, in stretta conseguenzialità rispetto a
quanto previsto dall'art. 13, comma 1, condiziona la permanenza nella
carica di sindaco metropolitano alla conservazione della carica di
sindaco del capoluogo).
3. Va adesso verificato se, le questioni di costituzionalità
sollevate dall'appellante siano, o meno, manifestamente infondate.
A tal fine bisogna distinguere le questioni aventi ad oggetto le
norme che individuano nel sindaco del comune capoluogo il sindaco
metropolitano (art. 13, comma 1, legge regionale n. 15/2015) e che
condizionano la conservazione di quest'ultima carica alla permanenza
della prima (art. 14 della legge regionale n. 15/2015), dalle altre.
Con riferimento alle prime ritiene la Corte che la questione di
legittimità costituzionale non sia manifestamente infondata.
Si è visto che con essa l'appellante si duole di essere
sostanzialmente vittima di una ingiustificata discriminazione atteso
che, in applicazione delle norme contenute nella della legge
regionale n. 15/2015 e 56/2014, soltanto i cittadini iscritti nelle
liste del comune capoluogo della città metropolitana concorrono, con
il loro voto, ad eleggere il sindaco metropolitano.
Ad avviso della Corte la questione di costituzionalità non è
manifestamente infondata, atteso che se è vero che il sistema delle
autonomie locali di cui agli articoli 5 e 114 della Costituzione (che
costituiscono anche formazioni sociali nell'ambito delle quali, ai
sensi dell'art. 2 della Costituzione, la Repubblica garantisce i
diritti inviolabili dell'uomo) è imperniato sul principio di
rappresentanza (attraverso meccanismi elettorali di primo o di
secondo grado), la legge che limiti ad una parte soltanto degli
amministrati il potere di esprimere, con il suo voto, l'organo
rappresentativo ed a competenza innumerata dell'ente intermedio
Città metropolitana, sembra contraddire il principio stesso di
democrazia (art. 1 della Costituzione), di uguaglianza dei cittadini
(art. 3, commi 1 e 2, della Costituzione), con particolare
riferimento all'eguaglianza del diritto di voto sancita dall'art. 48,
comma 2, della Costituzione, atteso che mentre i cittadini iscritti
nelle liste elettorali del capoluogo della città metropolitana, con
loro voto, eleggono sia l'organo rappresentativo del comune che
quello dell'ente intermedio, il voto amministrativo degli altri
cittadini, parimenti soggetti all'amministrazione dello stesso ente
intermedio, è del tutto irrilevante ai fini dell'elezione del
sindaco metropolitano: banalizzando, quindi, con un solo voto
(diretto ed a suffragio universale) i cittadini del comune di
capoluogo eleggono due cariche mentre i restanti cittadini residenti
nella città metropolitana sono esclusi dalla scelta di un organo
alla cui potestà amministrativa sono comunque soggetti e che (anche)
ad essi dovrebbe rispondere.
A ciò va aggiunto che la posizione deteriore, quanto
all'eguaglianza del diritto di voto, dei cittadini che si trovano
nelle condizioni dell'appellante, rispetto a quelli che risiedono nel
comune capoluogo, si apprezza altresì alla luce del confronto del
trattamento ad essi riservato nel caso in cui l'ente intermedio di
area vasta di riferimento, anzichè la città metropolitana, sia
invece costituito dalla provincia, atteso che, in quest'ultimo caso
il voto dei predetti è perfettamente uguale a quello degli altri,
visto che tutti i residenti nella provincia, votando alle elezioni
amministrative per la scelta del proprio sindaco e del proprio
consiglio comunale, concorrono, con un meccanismo elettivo di secondo
grado, alla elezione sia del consiglio provinciale che del presidente
della provincia, mentre invece, nelle città metropolitane, non
soltanto i non residenti nel capoluogo partecipano soltanto, sempre
con elezioni di secondo livello e questa volta al pari dei residenti
nel capoluogo, alla elezione del consiglio metropolitano, bensì,
rispetto al sindaco metropolitano, a fronte della loro impossibilità
a concorrere all'elezione si pone la posizione dei residenti nel
capoluogo i quali, addirittura, lo eleggono con voto diretto.
Sulla base di queste ragioni ritiene la Corte che la questione di
costituzionalità delle leggi in applicazione delle quali si dovrebbe
negare che l'appellante abbia diritto a che l'elezione sindaco
metropolitano sia anche espressione della sua scelta (e che
condizionano la permanenza nella carica di sindaco metropolitano alla
conservazione della carica di sindaco del comune capoluogo della
città metropolitana), non sia manifestamente infondata.
Non militano contro la anzidetta soluzione le due pronunce rese
ad oggi dalla Corte costituzionale sulle norme che vengono,
nuovamente, in questa sede in rilievo.
Invero, fermo restando che, come è noto, le sentenze con cui la
Corte costituzionale dichiari infondata la questione di
costituzionalità non precludono che le stesse norme possano essere
nuovamente sottoposte a giudizio di costituzionalità in relazione a
diversi, e perfino agli stessi, vizi già scrutinati, Corte
costituzionale n. 50/2015, nel rigettare le numerose questioni di
costituzionalità sollevate, in via principale, da talune regioni con
riferimento a svariate norme della legge n. 56/2014 tra cui quella
che individua nel sindaco del comune capoluogo il sindaco
metropolitano (art. 19, comma 1), si è limitata a verificare la
compatibilità costituzionale del modello di governo di secondo grado
che le stesse prevedono per la città metropolitana, senza occuparsi,
specificamente, della loro costituzionalità con riferimento alle
criticità afferenti l'eguaglianza dei cittadini e del loro diritto
di voto su cui, invece, si impernia, la questione che viene oggi
sollevata.
Ancor meno rilevante ai fini della valutazione in punto di non
manifesta infondatezza della questione di costituzionalità che qui
viene in rilievo si appalesa, dipoi, Corte costituzionale n.
168/2018, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale degli
articoli da 1 a 6 e 7, lettere b), c) ed e), della legge della
Regione siciliana 11 agosto 2017, n. 17, modificativa della legge
regionale n. 15/2015, con cui, in Sicilia, era stata prevista
l'elezione diretta ed a suffragio universale, tra gli altri, del
sindaco metropolitano, e ciò perchè la declaratoria di
incostituzionalità è stata pronunciata non già in quanto la Corte
costituzionale abbia in qualche modo avallato il sistema di cui oggi
si discute in punto di disparità di trattamento tra i cittadini e di
considerazione del loro diritto di voto, bensì solo perche': «Il
"modello di governo di secondo grado", adottato dal legislatore
statale, diversamente da quanto sostenuto dalla regione, rientra, tra
gli "aspetti essenziali" del complesso disegno riformatore che si
riflette nella legge stessa» e perchè «Le disposizioni sulla
elezione indiretta degli organi territoriali, contenute nella legge
n. 56 del 2014, si qualificano, dunque, come "norme fondamentali
delle riforme economico-sociali, che, in base all'art. 14 dello
statuto speciale per la regione siciliana, costituiscono un limite
anche all'esercizio delle competenze legislative di tipo esclusivo"».
Anche in questo caso, quindi, la Corte costituzionale si è
occupata, sia pure attraverso il vaglio del sindacato dei limiti
della potestà legislativa regionale, del solo profilo relativo alla
previsione, per la città metropolitana, di un modello di governo di
secondo grado, senza per nulla affrontare la diversa questione della
qui denunciata disuguaglianza tra i cittadini che le norme in
questione realizzano avuto riguardo a coloro del cui voto si tiene
conto nella istituzione del governo di secondo grado.
In definitiva, quindi, ritiene la Corte di non ravvisare, nei
giudizi di costituzionalità già espressi dalla Corte costituzionale
sulla normativa che viene oggi in rilievo, ragioni che militino nel
senso della manifesta infondatezza della questione che oggi, in
questa sede, si pone.
4. A diverse conclusioni ritiene la Corte di pervenire con
riferimento alle altre questioni di costituzionalità sollevate
dall'appellante.
Invero, premesso che il D difetta di interesse con
riferimento alla parte della norma riguardante il Presidente del
libero Consorzio comunale ed il Consiglio del libero Consorzio
comunale atteso che, come detto, è cittadino iscritto nelle liste
elettorali di comune rientrante in una città metropolitana -
dovendosi quindi parametrare a questo ente di area vasta le questioni
alla soluzione cui ha interesse -, va osservato che il Consiglio
metropolitano è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali di
tutti i comuni della città metropolitana, e l'art. 19, comma 1,
della legge regionale Sicilia 4 agosto 2015, n. 15, come modificato
dall'art. 7 della legge regionale Sicilia 29 novembre 2018, n. 23,
(secondo cui: «Il Presidente del libero Consorzio comunale, il
Consiglio del libero Consorzio comunale ed il Consiglio metropolitano
durano in carica cinque anni. In caso di rinnovo del consiglio del
comune capoluogo della città metropolitana, si procede a nuove
elezioni del Consiglio metropolitano entro sessanta giorni dalla
proclamazione del sindaco del comune capoluogo»), non incide sul
diritto di voto dei cittadini non residenti nel capoluogo i cui
rappresentanti restano comunque in carica, in caso di rinnovo del
consiglio comunale del comune capoluogo, e sono chiamati a rinnovare
l'elezione del consiglio metropolitano. Si appalesa così affatto
diversa la portata della norma in questione, non equiparabile a
quella che vede l'individuazione nel sindaco metropolitano del
sindaco del capoluogo e non attinta dai profili di
incostituzionalità con riferimento a quest'ultima denunciati, atteso
che la stessa mira soltanto a garantire che il consiglio
metropolitano sia espressione del consiglio comunale del capoluogo
attualmente in carica.
Ne consegue che, con riferimento ad essa, difetta il presupposto
di non manifesta incostituzionalità della questione.
Alle medesime conclusioni si deve pervenire, ad avviso della
Corte, anche con riferimento all'art. 3, comma 2, della legge
regionale Sicilia 4 agosto 2015, n. 15 (secondo cui: «La Conferenza
metropolitana, su proposta del Consiglio metropolitano, adotta o
respinge lo statuto e le sue modifiche con i voti che rappresentino
almeno la metà dei comuni compresi nella città metropolitana e la
metà della popolazione complessivamente residente»), e ciò
considerato che la Conferenza metropolitana è composta dai sindaci
dei comuni appartenenti alla città metropolitana e trattandosi di
norma rispettosa del principio di maggioranza.
Quanto infine alla questione posta con riferimento all'art. 13,
comma 2, legge regionale n. 15/2015, secondo cui anche in Sicilia si
applica l'art. 1, comma 22, della legge n. 56/2014 (che prevede che:
«Lo statuto della città metropolitana può prevedere l'elezione
diretta del sindaco e del consiglio metropolitano con il sistema
elettorale che sarà determinato con legge statale. È inoltre
condizione necessaria, affinchè si possa far luogo a elezione del
sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio universale, che
entro la data di indizione delle elezioni si sia proceduto ad
articolare il territorio del comune capoluogo in più comuni. A tal
fine il comune capoluogo deve proporre la predetta articolazione
territoriale, con deliberazione del consiglio comunale, adottata
secondo la procedura prevista dall'art. 6, comma 4, del testo unico.
La proposta del consiglio comunale deve essere sottoposta a
referendum tra tutti i cittadini della città metropolitana, da
effettuare sulla base delle rispettive leggi regionali, e deve essere
approvata dalla maggioranza dei partecipanti al voto. È altresì
necessario che la regione abbia provveduto con propria legge
all'istituzione dei nuovi comuni e alla loro denominazione ai sensi
dell'art. 133 della Costituzione. In alternativa a quanto previsto
dai periodi precedenti, per le sole città metropolitane con
popolazione superiore a tre milioni di abitanti, è condizione
necessaria, affinchè si possa far luogo ad elezione del sindaco e
del Consiglio metropolitano a suffragio universale, che lo statuto
della città metropolitana preveda la costituzione di zone omogenee,
ai sensi del comma 11, lettera c), e che il comune capoluogo abbia
realizzato la ripartizione del proprio territorio in zone dotate di
autonomia amministrativa, in coerenza con lo statuto della città
metropolitana»), anche in questo caso la stessa appare manifestamente
infondata perchè attraverso essa in realtà dubita, questa volta si,
della legittimità costituzionale del modello di governo di secondo
livello previsto per la città metropolitana (come è reso evidente
alla circostanza che la modifica dello statuto riguarda anche
l'elezione diretta del Consiglio metropolitano e non già del solo
sindaco metropolitano) su cui la Corte si è già espressa e su cui
il collegio, condividendone la posizione, non intende ritornare,
mentre invece la denunciata disparità tra i cittadini elettori in
quanto residenti, o meno, nel capoluogo, secondo la paventata
concezione patrimonialistica del diritto di voto, non sembra essere
integrata dalla normativa in questione, se è vero che il sistema di
voto ponderato (previsto, in relazione al voto espresso dai sindaci e
dai consiglieri comunali per l'elezione del Consiglio metropolitano
da cui dipende l'iniziativa della modifica statutaria prevista dal
comma 22 per l'elezione diretta del sindaco metropolitano e dello
stesso consiglio metropolitano) costituisce pur sempre promanazione
di quello maggioritario e rispecchia la popolazione residente
nell'intera città metropolitana.
È appena il caso di evidenziare come le questioni di
costituzionalità non manifestamente infondate vadano sollevate non
soltanto con riferimento alla normativa regionale introdotta dalla
legge n. 15/2015 applicabile in Sicilia, bensì anche con riferimento
alla corrispondente normativa statale di cui alla legge n. 56/2014
rientrante, come chiarito da Corte costituzionale n. 168/2018, tra le
«norme fondamentali delle riforme economico-sociali, che, in base
all'art. 14 dello statuto speciale per la regione siciliana,
costituiscono un limite anche all'esercizio delle competenze
legislative di tipo esclusivo» ed a cui chiaramente va ricondotta la
scelta dell'assetto da impartire al modello di governo della città
metropolitana sotto il profilo, che viene qui in rilievo, della
attribuzione al sindaco del capoluogo della carica di sindaco
metropolitano.
Una ultima notazione va riservata al profilo della integrità del
contraddittorio, non ritenuta tale dal giudice di prime cure sulla
base di considerazioni che questa Corte non reputa meritevoli di
essere condivise.
Invero, secondo il tribunale (che poi ha comunque deciso, onde
evitare il dispendio di attività processuali inutili, di esaminare
la questione sollevata in ricorso avendo ritenuto di doverne
dichiarare la inammissibilita') il ricorrente, dolendosi della
incostituzionalità di una legge regionale e di una legge statale,
avrebbe dovuto promuovere il giudizio a quo non soltanto nei
confronti della città metropolitana, bensì anche nei confronti
della Presidenza del Consiglio dei ministri e della Presidenza delle
Regione siciliana.
Ritiene invece il collegio che la domanda di accertamento del
diritto di voto sia stata correttamente proposta dal ricorrente nei
soli confronti dell'ente intermedio in relazione al quale il suo
diritto di elettorato attivo sarebbe, secondo il suo assunto,
limitato, non rilevando sotto il profilo del contraddittorio
processuale del giudizio a quo (e ferma restando la facoltà del
Presidente del Consiglio e del Presidente della Giunta regionale di
intervenire nel giudizio dinanzi alla Corte Costituzionale ai sensi
dell'art. 25 della legge n. 87/1953) la circostanza che in esso venga
eccepita la incostituzionalità di norme regionali e statali.
In altri termini l'impostazione del tribunale, coerente con la
dichiarazione di inammissibilità del ricorso per difetto di
incidentalità della questione costituzionale in esso sollevata, vede
la domanda giudiziale proposta dal ricorrente tesa a realizzare
l'impugnazione «diretta» delle norme tacciate di incostituzionalità.
Sono però state sopra esposte le ragioni per cui, ad avviso
della Corte, la suddetta impostazione non sembra condivisibile e
conseguentemente, anche in punto di integrità del contraddittorio,
non si può che dare atto che il giudizio sì come proposto dal
D è stato ritualmente introdotto con l'evocazione del
solo legittimato passivo rappresentato dalla città metropolitana.

P. Q. M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita':
dell'art. 13, comma 1, della legge regionale Sicilia 4 agosto
2015, come modificato dall'art. 4 della legge regionale Sicilia 29
novembre 2018, n. 23 («Il sindaco metropolitano è di diritto il
sindaco del comune capoluogo»);
dell'art. 14 della legge regionale Sicilia 4 agosto 2015, n.
15, come modificato dall'art. 4 della legge regionale Sicilia 29
novembre 2018, n. 23, («Qualora il sindaco metropolitano cessi dalla
carica per cessazione dalla carica di sindaco del comune capoluogo
della città metropolitana, il vicesindaco rimane in carica fino
all'insediamento del nuovo sindaco metropolitano»);
dell'art. 1, commi 19 («Il sindaco metropolitano è di
diritto il sindaco del comune capoluogo») della legge 7 aprile 2014,
n. 56, tutte per contrasto con gli articoli 1, 2, 3 e 48, 5, 97, 114
e seguenti della Costituzione.
Ordina che, a cura della cancelleria, siano trasmessi gli atti
alla Corte costituzionale e che questo provvedimento, ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, sia notificato alle
parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri, ed al Presidente
della Giunta regionale siciliana e sia comunicato al Presidente della
Camera dei deputati e del Senato ed al Presidente del Consiglio
regionale della Regione siciliana.
Ordina la sospensione del presente procedimento in attesa della
decisione della Corte costituzionale.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio della
sezione prima civile della Corte d'appello, il 27 maggio 2020.

Il Presidente: Ferreri