1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 12-10-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 settembre 2016
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato in cancelleria il 29 settembre 2016 (del Consiglio superiore della magistratura). Consiglio superiore della magistratura (C.S.M.) - Nota del Presidente della Corte dei conti-Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio e sentenza della Corte dei conti-Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio che assoggettano alla resa del conto l'Organo di autogoverno della Magistratura - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal Consiglio superiore della magistratura nei confronti della Corte dei conti. - Nota della Procura Regionale per il Lazio della Corte dei conti n. 362-21/05/2015-AASG-LAZ-Pm-P del 21 maggio 2015; Sentenza della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, del 17 febbraio 2016, n. 70 (16C00291) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 12-10-2016)

Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato del
Consiglio superiore della Magistratura, in persona del
vice-presidente pro tempore Giovanni Legnini, rappresentato e difeso,
come da procura a margine del presente atto, dal prof. avv. Alfonso
Celotto (C.F. CLTLNS66B23C129E) presso il cui studio, in Roma, alla
via Emilio dè Cavalieri, n. 11, elegge domicilio (si desidera
ricevere le informazioni inerenti il giudizio a mezzo indirizzo di
pec: alfonso.celotto@pec.it ovvero al fax al n. 06-84085170);
Contro la Corte dei conti, in persona del legale rappresentante
pro tempore in relazione alla illegittima pretesa di assoggettare
alla resa del conto ai sensi dell'art. 44 del regio decreto n. 1214
del 1934, l'Organo di autogoverno della Magistratura (pretesa resa
esplicita sia nella nota della Procura regionale Lazio n.
362-21/05/2015-AASG-LAZ-Pm-P dell'11 giugno 2015, sia nella
successiva sentenza della Sezione giurisdizionale per il Lazio 17
febbraio 2016, n. 70, emessa all'esito del giudizio iscritto con il
n. 74322/2015);

Fatto

1. Con nota n. 362-21/05/20I5-AASG-LAZ-Pm-P dell'11 giugno 2015
(doc. n. 1), seguendo l'orientamento emerso a conclusione di due
conferenze dei presidenti tenute in materia di conti giudiziali nel
corso del 2014 e al fine di aggiornare l'anagrafe dei soggetti
titolari di gestioni di denaro, beni o valori assoggettabili alla
resa del relativo conto, il presidente della Corte dei conti -
Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio invitava formalmente il
Consiglio superiore della Magistratura a comunicare i nominativi e le
funzioni specifiche di coloro i quali dovessero essere qualificati
agenti contabili operanti nel proprio ambito e a presentare i conti a
partire dall'anno 2010, essendo risultato che l'ultimo conto
giudiziale era stato presentato nel 1999.
2. Con nota di risposta del 31 luglio 2015 (doc. n. 2), il
Segretario generale del Consiglio superiore della Magistratura
comunicava, che il Comitato di presidenza aveva deliberato di
rispondere che il Consiglio superiore della Magistratura non
rientrava nel novero degli enti sottoposti ai doveri di
rendicontazione periodica alla Corte dei conti secondo la disciplina
degli articoli 44 e seguenti del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214. Questo «per via del particolare regime di autonomia
regolamentare e contabile che caratterizza l'Organo di governo
autonomo della Magistratura, in ragione della sua speciale
collocazione costituzionale».
Nello specifico, il Consiglio superiore della Magistratura
ribadiva che, quale organo costituzionale, in analogia a quanto
statuito espressamente da codesta ecc.ma Corte costituzionale per le
Camere e la Presidenza della Repubblica, non sussistesse, per esso,
l'obbligo di resa del conto giudiziale degli agenti contabili nel
proprio ambito operanti e qualificabili come tali.
Ricordava, inoltre, come, nell'esercizio della potestà
regolamentare che gli è propria, il Consiglio superiore della
Magistratura, con deliberazione del 27 giugno 1996, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 158 dell'8 luglio 1996 (doc. n. 3), avesse
realizzato un sostanziale cambio di funzionamento del regime delle
verifiche di legittimità dell'operato in materia contabile,
garantendo, con la scelta di elevate e specifiche professionalità,
un controllo puntuale, serio e costante, al di fuori del circuito
della rendicontazione applicabile alla generalità degli enti dello
Stato. Con l'introduzione del nuovo strumento di controllo della
gestione sono venute meno, infatti, le norme regolamentari che
sancivano la sottoposizione alla giurisdizione pubblica di conto,
proprio al fine di realizzare la piena autonomia del Consiglio
superiore della Magistratura, che passa anche tramite l'autonomia
contabile. A seguito di ciò, ormai dal 1997 il Consiglio -
pacificamente - non presenta più tale rendicontazione alla Corte dei
conti.
3. Con atto di richiesta di pronuncia della Sezione
giurisdizionale ai sensi dell'art. 30, comma 2, del regio decreto n.
1038 del 1933, notificato in data 10 settembre 2015 (doc. n. 4), il
magistrato relatore per i Conti erariali presso la Sezione
giurisdizionale per la Regione Lazio riteneva di non condividere le
conclusioni del Comitato di presidenza del Consiglio superiore della
Magistratura e, pertanto, richiedeva una pronuncia della Sezione in
sede collegiale ai sensi dell'art. 30, comma 2, del regio decreto n.
1038 del 1933, ordinando, in caso di esito positivo, entro un termine
prestabilito, la resa dei conti giudiziali degli agenti contabili
operanti in seno allo stesso Consiglio superiore della Magistratura,
individuabili, alla luce del regolamento di amministrazione e
contabilità, nelle figure dell'istituto cassiere, dell'economo e del
consegnatario dei beni.
In tale atto, l'estensore affermava di non condividere la tesi
del Comitato di presidenza del Consiglio superiore della
Magistratura, reclamando la generale sottoposizione di tutti gli
organi pubblici all'obbligo di rendicontazione periodica alla Corte
dei conti con la sola esclusione degli organi costituzionali
«supremi».
4. In data 24 dicembre 2015, si costituiva nel giudizio il
Consiglio superiore della Magistratura, il quale, in via principale,
chiedeva alla Corte dei conti di voler dichiarare l'insussistenza
dell'obbligo della resa del conto da parte degli agenti contabili
operanti nel proprio ambito, in ossequio alla sua peculiare
collocazione istituzionale, quale, cioè, amministrazione, di vertice
di un settore, costituzionalmente separato dall'attività
amministrativa e di governo, ed in considerazione, altresì, della
autonomia finanziaria e di bilancio e dell'autonoma potestà
regolamentare di cui risulta titolare. Chiedeva altresì, in via
subordinata, di sollevare questione di legittimità costituzionale
dell'art. 44 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, per contrasto
con gli articoli 3, 101, 103 e 104 della Costituzione.
All'udienza del 14 gennaio 2016, mentre il pubblico ministero
aderiva alla tesi della sussistenza dell'obbligo della resa del conto
da parte degli agenti contabili operanti in seno al Consiglio
superiore della Magistratura; la difesa di quest'Organo insisteva per
la tesi contraria, attesa la propria natura di Organo del potere
«sovrano», come tale costituzionalmente garantito.
5. In data 17 febbraio 2016, la Corte dei conti - Sezione
giurisdizionale per il Lazio depositava la sentenza n. 70/2016 (doc.
n. 5), con la quale dichiarava gli agenti contabili operanti
nell'ambito del Consiglio superiore della Magistratura, come
individuati nel regolamento di amministrazione e contabilità dello
stesso Consiglio superiore della Magistratura - ovvero, l'istituto
cassiere, l'economo ed il consegnatario dei beni - soggetti al
giudizio di conto di competenza della Corte dei conti e, per
l'effetto, ordinava «al Consiglio superiore della Magistratura di
depositare i conti degli agenti contabili, come sopra indicati,
relativi all'anno 2014, entro 120 (centoventi) giorni dalla notifica
della presente sentenza, tramite il servizio di ragioneria del
Consiglio superiore della Magistratura dopo che lo stesso ne avrà
effettuato il controllo apponendovi il visto di regolarita'».
In virtù del mandato a margine al presente atto, il Consiglio
superiore della Magistratura ritenendo radicalmente incostituzionale
la pretesa della Corte dei conti, eleva, pertanto, con il presente
ricorso, conflitto ai sensi degli articoli 37 e seguenti della legge
11 marzo 1953, n. 87, per violazione degli articoli 3, 101, 103, 104
della Costituzione, per i seguenti motivi di

Diritto

I. Sull'ammissibilità del ricorso.
I.1. Sotto il profilo soggettivo.
Pacifica è la competenza del Consiglio superiore della
Magistratura, in quanto Organo di autogoverno della Magistratura, a
promuovere conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato.
Risulta, infatti, dall'art. 104 della Costituzione che
l'istituzione del Consiglio superiore della Magistratura ha
rappresentato la apposita garanzia costituzionale della autonomia
della Magistratura, così da collocarla nella posizione di «ordine
autonomo e indipendente da ogni altro potere» e, conseguentemente,
sottrarla ad interventi suscettibili di turbarne comunque
l'imparzialità e di compromettere l'applicazione del principio
consacrato all'art. 101 della Costituzione, secondo cui i giudici
sono soggetti solo alla legge.
Come ben noto, l'autonomia delineata dall'art. 104 della
Costituzione attiene alla struttura organizzativa e opera rispetto a
tutti gli altri poteri dello Stato: essa si realizza nei confronti
del potere esecutivo, in quanto l'indipendenza della Magistratura
sarebbe compromessa se i provvedimenti afferenti la progressione in
carriera dei magistrati (art. 105 della Costituzione) e, più in
generale, lo status fossero attribuiti al potere esecutivo. Il
Consiglio superiore della Magistratura è quindi il garante
dell'indipendenza della Magistratura.
L'autonomia si realizza, poi, anche nei confronti del potere
legislativo, nel senso che i giudici sono soggetti soltanto alla
legge (art. 101 della Costituzione).
Il carattere di organo costituzionale competente a dichiarare
definitivamente la volontà del potere (giudiziario) cui appartiene
(ex art. 37 della legge n. 87 del 1953) deriva, dunque, al Consiglio
superiore della Magistratura dalla funzione ad esso attribuita:
spetta, infatti, all'Organo di autogoverno garantire l'autonomia e
l'indipendenza della Magistratura di fronte agli altri poteri, in
applicazione del fondamentale principio di divisione dei poteri.
Questa serie di garanzie si compone e si struttura proprio nella
posizione autonoma e indipendente del Consiglio superiore della
Magistratura, la cui legittimazione attiva a proporre ricorso per
conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato è, quindi, del
tutto pacifica.
Del resto, codesta ecc.ma Corte costituzionale ha già avuto modo
di pronunciarsi sul punto, affermando, nella sentenza 15 settembre
1995, n. 435 che «Anche per quanto riguarda il profilo soggettivo del
ricorso, va innanzitutto confermata la legittimazione del Consiglio
superiore della Magistratura a sollevare conflitto di attribuzione,
in quanto, come prima detto, organo direttamente investito delle
funzioni previste dall'art. 105 della Costituzione ...».
Sul versante della legittimazione passiva, per quanto occorra,
invece, la legittimazione della Sezione giurisdizionale per la
Regione Lazio della Corte dei conti (e comunque della Corte dei
conti), quale organo del potere giurisdizionale diffuso, è pure
fuori discussione.
Come noto, infatti, anche nell'ambito della giurisdizione
contabile, quello giurisdizionale è un potere «diffuso» (si veda la
sentenza n. 231 del 1975), sicchè ogni sua componente,
nell'esercizio di funzioni giurisdizionali delle quali si ritenga
titolare, può essere parte di conflitti.
Ad abundantiam, pare utile richiamare l'insegnamento di codesta
ecc.ma Corte in ordine alla legittimazione passiva della Corte dei
conti nei conflitti tra poteri dello Stato: valga, per tutte, la
sentenza 10 luglio 1981, n. 129 (in cui venne affermata
l'ammissibilità - e poi la fondatezza - del conflitto di
attribuzioni fra poteri dello Stato, con riguardo alla analoga
pretesa della Corte dei conti di sottoporre a giudizio di conto i
tesorieri della Presidenza della Repubblica, della Camera e del
Senato).
I.2. Sotto il profilo oggettivo.
Sotto il profilo oggettivo, ricorrono certamente i requisiti
previsti dall'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), secondo
cui i conflitti tra poteri dello Stato devono avere ad oggetto «la
delimitazione della sfera di attribuzioni determinata fra i vari
poteri da norme costituzionali», trattandosi di conflitto di evidente
tono costituzionale.
Nel caso di specie, il Consiglio superiore della Magistratura
rivendica l'integrità delle proprie prerogative costituzionali,
rispetto alla pretesa della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale
per la Regione Lazio di assoggettare alla propria giurisdizione di
conto gli agenti contabili in esso operanti. Ne discende una grave
lesione all'autonomia costituzionale del Consiglio superiore della
Magistratura medesimo, per come garantita dall'art. 101 e seguenti
della Costituzione.
Ritiene, inoltre, il Consiglio che la pretesa di cui alla citata
sentenza costituisca il frutto di un'applicazione del tutto
irragionevole dell'ambito della giurisdizione di conto, in spregio
agli articoli 3 e 103 della Costituzione, a sua volta determinata da
un'interpretazione impropria, illegittima ed incostituzionale
dell'art. 44 del regio decreto n. 1214 del 1934.
In sostanza, la scrivente difesa ritiene che, qualora
effettivamente la giurisdizione contabile della Corte dei conti si
estendesse agli agenti contabili nel proprio ambito operanti, da ciò
deriverebbe la menomazione della sfera di competenza
costituzionalmente tutelata.
Evidente, dunque, come una simile prospettazione dimostri
incontrovertibilmente l'esistenza della materia di un conflitto (in
base all'art. 37, comma 4, della legge n. 87 del 1953), circa
l'estensione della giurisdizione propria della Corte dei conti, nel
rapporto con l'autonomia organizzativa e funzionale rivendicata dal
Consiglio superiore della Magistratura.
È, infatti, principio ormai consolidato nella giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale che la figura dei conflitti di
attribuzione «non si restringe alla sola ipotesi di contestazione
circa l'appartenenza del medesimo potere, che ciascuno dei soggetti
contendenti rivendichi per sè, ma si estende a comprendere ogni
ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un potere altrui
consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (sent. 26 giugno
1970, n. 110).
Anche sotto tale profilo, pacifica appare, dunque,
l'ammissibilità del presente ricorso.
II. Nel merito: erronea e illegittima interpretazione dell'art. 44
regio decreto n. 1214 del 1934 - Violazione e falsa applicazione
dell'art. 103, nonchè degli articoli 3, 101 e 104 della
Costituzione.
L'illegittima pretesa della Corte dei conti di assoggettare il
Consiglio superiore della Magistratura alla propria giurisdizione di
conto, di cui alla nota n. 362- 21/05/2015-AASG-LAZ-Pm-P, nonchè
alla sentenza n. 70/2016 emessa dalla Sezione giurisdizionale per la
Regione Lazio, presta il fianco a molteplici censure, le quali si
risolvono in altrettante lesioni dell'autonomia e menomazioni delle
prerogative costituzionali di cui gode il Consiglio superiore della
Magistratura.
II.1. La deroga alla resa del conto in favore degli organi
costituzionali.
Innanzitutto, l'assoggettamento del Consiglio superiore della
Magistratura a resa di conto contrasta con l'assetto costituzionale
della divisione dei poteri, come declinato nelle garanzie di
autonomia e indipendenza. Non a caso codesta ecc.ma Corte ha già
chiarito che all'obbligo di rendiconto contabile sono sottratti gli
organi costituzionali.
Nella sentenza 10 luglio 1981, n. 129, si è nitidamente
precisato che le gestioni contabili degli organi costituzionali non
possano essere sottoposte al giudizio della Corte dei conti, posto
che un siffatto esame non sarebbe compatibile con l'autonomia delle
valutazioni spettanti alle due Camere e alla Presidenza della
Repubblica. «... L'esenzione dei loro agenti contabili dai giudizi di
conto rappresenta, viceversa, il diretto riflesso della spiccata
autonomia di cui tuttora dispongono i tre organi costituzionali
ricorrenti. Tale autonomia si esprime anzitutto sul piano normativo,
nel senso che agli organi in questione compete la produzione di
apposite norme giuridiche, disciplinanti l'assetto e il funzionamento
dei loro apparati serventi; ma non si esaurisce nella normazione,
bensì comprende - coerentemente - il mancato momento applicativo
delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti la concreta
adozione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza. Rispetto alla
materia del presente conflitto, ciò significa da un lato che spetta
alle Camere del Parlamento ed alla Presidenza della Repubblica
dettare autonomamente le disposizioni regolamentari che ognuno di
tali organi ritenga più opportune per garantire una corretta
gestione delle somme affidate ai rispettivi tesorieri; e comporta
d'altro lato che rientri nell'esclusiva disponibilità di detti
organi, senza di che la loro autonomia verrebbe dimezzata,
l'attivazione dei corrispondenti rimedi, amministrativi od anche
giurisdizionali».
È evidente che il controllo contabile esercitato dalla Corte dei
conti interferisce gravemente con l'autonomo esercizio delle
prerogative degli organi costituzionali, in ossequio alla divisione
dei poteri.
Da qui, dunque, l'inconferenza, l'erroneità e la
contraddittorietà della pretesa dalla Corte dei conti di
assoggettare ora a resa di conto il Consiglio superiore della
Magistratura, discendendone una grave lesione dell'autonomia della
Magistratura, come costituzionalmente riconosciuta e garantita.
In buona sostanza, escludere dalla resa di conto gli organi
costituzionali di vertice rappresenta la garanzia della autonomia
costituzionale, nel pieno rispetto del principio dei freni e
contrappesi con cui è garantita nell'assetto repubblicano la
divisione dei poteri.
Per quel che riguarda la Magistratura, tale esclusione non può
che riguardare il Consiglio superiore della Magistratura.
È sufficiente ricordare che ai sensi dell'art. 104 della
Costituzione «La Magistratura costituisce un ordine autonomo e
indipendente da ogni altro potere». I successivi articoli declinano
pienamente tale autonomia e indipendenza, riconoscendo, ad es., che
«Spettano, al Consiglio superiore della Magistratura ... le
assunzioni, le assegnazioni, ed i trasferimenti, le promozioni e i
provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati» (art. 105
della Costituzione) e che «I magistrati sono inamovibili. Non possono
essere dispensati o sospesi dal servizio nè destinati ad altre sedi
o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore
della Magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di
difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario o con il loro consenso»
(art. 107 della Costituzione).
Il ruolo e la posizione del Consiglio superiore della
Magistratura, secondo principi ben noti e consolidati, rende immune
la Magistratura da ogni possibile interferenza di qualsivoglia altro
potere dello Stato.
Stando così le cose, non occorre dilungarsi per mettere in
rilievo quanto stonerebbe con l'impianto costituzionale la soggezione
del Consiglio superiore della Magistratura al giudizio di conto, al
pari di qualsiasi organo esecutivo della macchina statale.
Insomma, è evidente che la capacità espansiva della
giurisdizione di conto di cui all'art. 103 della Costituzione non
possa interferire con l'autonomia costituzionale, come, invece, la
Corte dei conti (tramite l'invito formale prima, e la sentenza n.
70/2016 poi) pretenderebbe di fare, dando così luogo ad un'evidente
violazione delle prerogative costituzionali del Consiglio superiore
della Magistratura. Ne viene ad essere toccata la soggezione dei
giudici alla sola legge, per come sancita nell'art. 101 della
Costituzione, in ossequio a principi secolari. E così via.
Per tale ragione il conflitto qui posto è evidentemente fondato,
seguendo a pieno quanto statuito da codesta ecc.ma Corte con la
sentenza n. 129 del 1981, a fronte di analoga pretesa avverso le due
Camere e la Presidenza della Repubblica.
Ad avviso della scrivente difesa non occorrerebbe ulteriormente
argomentare in proposito, data l'evidenza della lesione. Tuttavia,
l'importanza e la delicatezza del tema, a garanzia dei principi
costituzionali supremi, spinge a offrire ulteriori dettagli.
A tal fine, si confuterà l'impostazione interpretativa seguita
dalla Corte dei conti nel caso di specie, si ribadirà la posizione
costituzionale del Consiglio superiore della Magistratura e infine si
porrà in evidenza l'erroneità delle tesi propugnate dalla Corte dei
conti nella sentenza n. 70 del 2016.
II.2. Interpretazione incostituzionale dell'art. 44 del regio decreto
n. 1214 del 1934.
La tesi sostenuta dal magistrato relatore per i conti erariali
della Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio ed accolta dalla
medesima Sezione con la sentenza n. 70/2016, si basa su una
interpretazione impropria, illegittima e incostituzionale dell'art.
44 del regio decreto n. 1214 del 1934.
Tale articolo, nel definire l'ambito di applicazione del giudizio
di conto della Corte dei conti, non individua in maniera dettagliata
il novero degli enti, che hanno la gestione delle risorse dello Stato
e cui si deve applicare il controllo periodico attraverso il giudizio
di conto. Recita, infatti, la norma: «La Corte giudica, con
giurisdizione contenziosa, sui conti dei tesorieri, dei ricevitori,
dei cassieri e degli agenti incaricati di riscuotere, di pagare, di
conservare e di maneggiare danaro pubblico o di tenere in custodia
valori e materie di proprietà dello Stato, e di coloro che si
ingeriscono anche senza legale autorizzazione negli incarichi
attribuiti ai detti agenti.
La Corte giudica pure sui conti dei tesorieri ed agenti di altre
pubbliche amministrazioni per quanto le spetti a termini di leggi
speciali».
È ben noto che il tema della definizione dell'ampiezza
dell'ambito di applicabilità agli enti dello Stato della
giurisprudenza contabile della Corte dei conti è stato, ed è
tuttora, oggetto di dibattito dottrinale e giurisprudenziale, alla
luce dei c.d. effetti espansivi di tale giurisdizione, derivanti dal
precetto di cui all'art. 103 della Costituzione, secondo cui «La
Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità
pubblica e nelle altre specificate dalla legge».
Ad ogni modo, a fronte della «vaghezza» normativa dell'art. 44
del citato regio decreto, sin dagli anni '60 del secolo scorso, tanto
la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale (sentenza 3
giugno 1966, n. 55), come quella della Suprema Corte di cassazione
(sezioni unite, n. 2616 del 1968), hanno affermato la
generalizzazione della giurisdizione contabile, automaticamente
espansibile alle materie di contabilità pubblica e subordinata,
invece, alla volontà del legislatore nelle altre materie.
In particolare, però, è stata codesta ecc.ma Corte a chiarire
l'ambito di operatività della giurisdizione di conto.
È stata, così, riconosciuta la sussistenza di un netto limite
al potere espansivo della giurisdizione di conto, affermandosi che
l'attività amministrativo-contabile degli organi pubblici aventi
natura costituzionale ne è esclusa.
L'obbligo di rendiconto, quindi, non può essere esteso
automaticamente a tutti gli agenti contabili che maneggino pubblico
danaro, ma solo a quelli per i quali sussista una identità oggettiva
di situazioni derivanti dall'esistenza di una normazione contabile
che richiama quella di contabilità dello Stato.
Già nella sentenza n. 110 del 1970, codesta Corte ha
riconosciuto «il principio tendenzialmente generale del secondo comma
dell'art. 103 della Costituzione», pur senza escludere, però, che la
concreta attuazione di tale principio possa richiedere, in
particolari settori, «l'intervento di apposite disposizioni
legislative», concludendo, dunque, che «soltanto laddove ricorra
identità oggettiva di materia, e beninteso entro i limiti segnati da
altre norme e principi costituzionali, il principio dell'art. 103
conferisca capacità espansiva alla disciplina dettata dal testo
unico del 1934 per gli agenti contabili dello Stato, consentendone
l'estensione a situazioni non espressamente regolate in modo
specifico» (poi, sentenza n. 102 del 1977).
Il principio è stato magistralmente ribadito nella sentenza n.
129 del 1981: «... questa Corte ha più volte ritenuto - a partire
dalla sentenza n. 110 del 1970 - che "il principio dell'art. 103
conferisca capacità espansiva alla disciplina dettata dal testo
unico del 1934 per gli agenti contabili dello Stato, consentendone
l'estensione a situazioni non espressamente regolate in modo
specifico". Ma in quella stessa pronuncia si avverte che l'espandersi
della giurisdizione costituzionalmente attribuita alla Corte dei
conti, lungi dall'essere incondizionato, deve considerarsi
circoscritto "laddove ricorra identità oggettiva di materia, e
beninteso entro i limiti segnati da altre norme e principi
costituzionali". Ed in questi termini si è ancor più chiaramente
espressa la sentenza n. 102 del 1977: nella quale la Corte - sia pure
dichiarando inammissibili le proposte questioni di legittimità
costituzionale delle norme sulla responsabilità civile degli
amministratori e dipendenti degli enti locali - ha in sostanza
escluso che il precetto stabilito dal comma 2 dell'art. 103 della
Costituzione sia caratterizzato da una "assoluta (e non tendenziale)
generalita'" e sia dunque dotato d'"immediata operatività in tutti i
casi".».
Codesta ecc.ma Corte, quindi - pur riconoscendo ampia portata
alla disciplina del testo unico del 1934, anche sulla base della
prescrizione dell'art. 103, comma 2, della Costituzione - ne ha
affermato l'operatività «entro i limiti segnati da altre norme e
principi costituzionale». Ne discende che «deroghe alla
giurisdizione» contabile operano naturalmente «nei confronti di
organi immediatamente partecipi del potere sovrano dello Stato, e
perciò situati al vertice dell'ordinamento, in posizione di assoluta
indipendenza e di reciproca parita'» (testualmente, sentenza n. 129
del 1981).
Non v'è chi non veda come in tale fattispecie, derogatoria alla
generale sottoposizione alla giurisdizione di conto della Corte dei
conti, rientri anche il Consiglio superiore della Magistratura in
quanto Organo «situato al vertice dell'ordinamento» giudiziario ed in
«posizione di assoluta indipendenza» (art. 104 della Costituzione),
rispetto ad ogni altro potere.
In buona sostanza, la giurisdizione di conto deve essere
bilanciata con l'autonomia degli organi costituzionali, in maniera da
contemperare i controlli con i principi della divisione dei poteri.
Tale «esenzione rappresenta un riflesso dell'autonomia di cui gli
organi costituzionali considerati dispongono che non si esaurisce
nella normazione, comprendendo anche il momento applicativo delle
norme stesse, dato che altrimenti quell'autonomia verrebbe dimezzata
dall'attivazione dei corrispondenti rimedi amministrativi, ed anche
giurisdizionali» (ancora Corte costituzionale, n. 129 del 1981).
Tali principi rendono, dunque, evidente che ai fini di definire
concretamente l'applicabilità degli obblighi di rendiconto stabiliti
dall'art. 44 regio decreto n. 1214 del 1934 è necessario porre in
essere una verifica in concreto della specificità dell'ente, della
sua collocazione costituzionale e dell'ordinamento complessivo che il
Costituente ed il Legislatore hanno conferito al soggetto
potenzialmente oggetto di controllo.
In questo contesto, appare del tutto erroneo interpretare l'art.
44 nel senso di estendere ad un organo costituzionale quale il
Consiglio superiore della Magistratura il controllo contabile,
rappresentando una irragionevole e palese violazione degli articoli 3
e 103 della Costituzione.
Ciò chiarito, va ricordato che la Sezione giurisdizionale per la
Regione Lazio della Corte dei conti cerca, invece, di appigliarsi
alla sentenza di codesta ecc.ma Corte, 25 luglio 2001, n. 292, con la
quale è stato respinto l'analogo conflitto di attribuzioni in merito
sollevato dalla Regione Trentino-Alto Adige e dalla Provincia
autonoma di Trento.
Tale richiamo si palesa, ai fini della vicenda de qua,
assolutamente inconferente, oltrechè contraddittorio.
Inconferente, perchè tale sentenza si inserisce in un solco
giurisprudenziale differente, che ammette la possibilità degli enti
di governo locale, in particolare quelli espressivi di enti
territoriali dotati di autonomia statutaria riconosciuta dalla
Costituzione, di sottrarsi alla giurisdizione della Corte dei conti
(cfr. già la sentenza n. 110 del 1970, che ha definito il conflitto
sollevato dalla Regione autonoma della Sardegna, e la sentenza n. 211
del 1972, relativa invece al conflitto sollevato dalla Regione
Friuli-Venezia Giulia).
Contraddittorio, perchè la Corte dei conti ne desume che la
deroga alla giurisdizione contabile operi solo per gli organi
costituzionali «supremi», senza tener conto la differenza fra le
autonomie territoriali e gli organi di vertice dell'impianto
costituzionale.
Basta una sola considerazione, sul punto. Per quel che riguarda
il potere giudiziario, quale è l'organo costituzionale supremo se
non proprio il Consiglio superiore della Magistratura?
In altre parole, la posizione delle autonomie territoriali,
dotate di autonomia statutaria e non certo costituzionale, non sono
certo estensibili all'Organo di governo autonomo della Magistratura,
il quale - lo ripetiamo - opera in posizione di sostanziale autonomia
e di separatezza rispetto alle amministrazioni dello Stato, secondo i
tradizionali canoni della divisione dei poteri.
II.3. Collocazione istituzionale, autonomia finanziaria e
regolamentare del Consiglio superiore della Magistratura.
In secondo luogo, la Corte dei conti cerca di sostenere la
portata generale della estensione della giurisdizione di conto.
Portata che va invece limitata nel bilanciamento e nel rispetto delle
autonomie costituzionali, come già sopra richiamato e sancito in
maniera esemplare nella sentenza n. 129 del 1981.
Per ribadire la assoluta estraneità del Consiglio superiore
della Magistratura rispetto alla giurisdizione contabile, può quindi
essere opportuno richiamare ulteriormente la peculiare collocazione
costituzionale del Consiglio superiore della Magistratura, in
considerazione della quale emerge in maniera palese la non
applicabilità della giurisdizione di conto.
Tale Organo costituzionale, infatti:
a) non fa parte delle amministrazioni pubbliche;
b) è dotato di una propria autonomia finanziaria;
c) è dotato di una potestà regolamentare autonoma.
Procediamo per gradi.
a) Collocazione istituzionale del Consiglio superiore della
Magistratura.
Va ricordato come per consolidata giurisprudenza costituzionale
il Consiglio superiore della Magistratura «non è parte della
Pubblica amministrazione (in quanto rimane estraneo al complesso
organizzativo che fa capo direttamente ... al Governo dello Stato
...)» (Corte costituzionale, sentenza n. 44/1968).
Codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di precisare che «Per prima
cosa, comunque si voglia qualificarlo in sede dogmatica, si tratta di
un organo di sicuro rilievo costituzionale ... Ciò che più conta,
dal nesso fra i commi 1 e 2 dell'art. 104 della Costituzione è stato
desumere - come la Corte ha osservato nella sentenza n. 44 del 1968
(per poi riaffermarlo nella sentenza n. 12 del 1971) - "che
l'istituzione del Consiglio superiore della Magistratura ha
corrisposto all'intento di rendere effettiva, fornendola di apposita
garanzia costituzionale, l'autonomia della Magistratura, così da
collocarla nella posizione di ordine autonomo ed indipendente da ogni
altro potere". E la Corte ha ulteriormente precisato - nella sentenza
n. 142 del 1973 - che "strumento essenziale di siffatta autonomia, e
quindi della stessa indipendenza dei magistrati nell'esercizio delle
loro funzioni, che essa è istituzionalmente rivolta a rafforzare,
sono le competenze attribuite al Consiglio superiore dagli articoli
105, 106 e 107 della Costituzione" ... è nella logica del disegno
costituzionale che il Consiglio sia garantito nella propria
indipendenza, tanto nei rapporti con altri poteri quanto nei rapporti
con l'ordine giudiziario, "nella misura necessaria a preservarlo da
influenze" che potrebbero indirettamente pregiudicare "l'esercizio
imparziale dell'amministrazione della giustizia"» (sentenza n. 148
del 1983).
Il Consiglio superiore della Magistratura, dunque, al pari delle
altre istituzioni costituzionali, non fa parte delle amministrazioni
pubbliche menzionate dall'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n.
165 del 2001.
Va, infatti, rammentato che il testo unico sul pubblico impiego
del 2001 reca l'elencazione esaustiva dell'ambito delle pubbliche
amministrazioni, utilizzato in tutte le ipotesi in cui occorre
definire il perimetro del «pubblico».
Tale disposizione fa riferimento esplicito alle «amministrazioni
dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e
grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello
Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le
comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni
universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni,
tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali,
le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario
nazionale l'Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche
amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al decreto legislativo 30
luglio 1999, n. 300».
Si tratta di una nozione che declina in maniera compiuta i
soggetti che fanno riferimento alla nozione di Stato-amministrazione
(tradizionalmente intesa in contrapposizione al concetto di
Stato-ordinamento) e così identifica l'intero universo delle
pubbliche amministrazioni statali in senso soggettivo, ossia la
totalità degli organi statali e locali che formano il potere
esecutivo ed hanno il proprio vertice del governo.
Il Consiglio superiore della Magistratura fa, invece, capo alla
nozione di Stato-ordinamento, quale amministrazione di vertice di un
settore (la giurisdizione), che è espressione di un potere autonomo
ai sensi dell'art. 101 e seguenti della Costituzione,
costituzionalmente separato dall'attività amministrativa e di
governo. Si tratta di un organo in posizione costituzionale di
sostanziale autonomia e quindi di separatezza rispetto alle
amministrazioni dello Stato, sia con riguardo alla loro attività,
sia con riferimento alla loro organizzazione interna.
La ratio dell'esclusione della disciplina dettata dal testo unico
sul pubblico impiego agli organi facenti capo alla nozione di
Stato-ordinamento si coglie agevolmente nella pressante esigenza di
preservare l'autonomia di tali organi, non solo con riguardo alla
loro attività, ma anche, in funzione di essa, con riferimento alla
loro organizzazione interna.
Dalla mancata inclusione del Consiglio superiore della
Magistratura nel novero delle amministrazioni pubbliche discende la
sottrazione alla disciplina e ai controlli tipici delle
amministrazioni statali, quale la giurisdizione di conto.
b) Autonomia finanziaria e di bilancio del Consiglio superiore della
Magistratura.
Per espressa previsione di legge il Consiglio superiore della
Magistratura è dotato di una spiccata autonomia finanziaria e di
bilancio, ai sensi dell'art. 9 della legge n. 195 del 1958.
Al fine di rafforzare l'autonomia e l'indipendenza della
Magistratura, nei termini voluti dalla Costituzione, si è previsto,
infatti, che l'Organo fosse destinatario per il suo funzionamento di
un fondo annuale stanziato in modo diretto, con un unico capitolo,
nello stato di previsione di spesa del Ministero del tesoro,
attualmente Ministero dell'economia.
Tale norma, per come modificata ad opera della legge n. 1198 del
1967, prevede che «Il Consiglio superiore della Magistratura provvede
all'autonoma gestione delle spese per il proprio funzionamento, nei
limiti del fondo stanziato a tale scopo nel bilancio dello Stato. Il
predetto stanziamento viene collocato, con unico capitolo, nello
stato di previsione della spesa del Ministero del tesoro. Il
Consiglio superiore della Magistratura, con proprio regolamento
interno, stabilisce le norme dirette a disciplinare la gestione delle
spese. Il rendiconto della gestione viene presentato alla Corte dei
conti alla chiusura dell'anno finanziario. Restano a carico del
Ministero di grazia e giustizia gli stipendi sia per i magistrati
componenti del Consiglio sia per i magistrati e per il personale
addetto alla segreteria del Consiglio medesimo».
Il citato art. 9 ha sancito, dunque, l'abbandono del precedente
sistema delle spese di funzionamento del Consiglio nel bilancio del
Ministero di grazia e giustizia ed ha attribuito all'Organo di
autogoverno dell'ordine giudiziario la potestà di gestire
autonomamente le spese per il proprio funzionamento. Si è attribuito
al Consiglio il potere di autonomamente erogare, per la realizzazione
dei propri compiti, i mezzi finanziari messi a disposizione con lo
stanziamento del bilancio statale. Tale inquadramento normativo
consente al Consiglio superiore della Magistratura di essere inserito
nella ripartizione delle unità revisionali di base relative al
bilancio di previsione dello Stato disposta dal Ministero
dell'economia per ogni anno finanziario nell'apposita tabella 2 fra
gli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale che possono
godere, in virtù della loro collocazione istituzionale, della più
ampia autonomia finanziaria e di bilancio (proprio tale circostanza
sembra, dunque, suggerirti la possibilità di estendere anche al
Consiglio superiore della Magistratura quanto statuito da codesta
ecc.ma Corte con la sentenza n. 129 del 1981, in relazione al
Parlamento e alla Presidenza della Repubblica).
È così consentita al Consiglio la necessaria stabilità nella
programmazione delle proprie attività, secondo le previsioni del
proprio regolamento di amministrazione e contabilità, senza essere
quindi esposto di interventi di modifica della spesa pubblica durante
il corso di esercizio annuale del bilancio dello Stato. Nello schema
ordinamentale vigente, le potestà di autonoma gestione si
articolano, dunque, nell'attribuzione dell'autonomia contabile che si
sostanza nella autonomia del procedimento della spesa è
nell'autonomia amministrativa che consiste nella stessa potestà di
impegnare la spesa. Con la potestà di autonoma gestione la nuova
disciplina ha, quindi, attribuito al Consiglio anche il potere di
stabilire con il proprio regolamento interno le norme dirette a
disciplinare la gestione delle spese, al fine di garantire all'Organo
di governo autonomo dell'ordine giudiziario, in adempimento al
precetto di cui all'art. 104 della Carta costituzionale, la piena
autonomia e la piena indipendenza funzionale, quali presupposti
indispensabili per assicurare al Paese il buon funzionamento della
giustizia.
Ciò ricordato, e passando ora ad esaminare ancora più
specificamente le soluzioni regolamentari del Consiglio superiore
della Magistratura circa la propria autonomia contabile deve
rilevarsi che il primo regolamento di amministrazione e contabilità
del Consiglio superiore, approvato con delibera del 24 gennaio 1969,
prevedeva tra i compiti dell'Ufficio di amministrazione e
contabilità, all'art. 32, lettera g), l'invio alla Corte dei conti
del consuntivo approvato e, alla lettera h), «verificare il conto
giudiziale che l'economo-cassiere deve rendere alla Corte dei conti
per la sua gestione, opponendovi il visto di concordanza».
Il Consiglio aveva cioè all'epoca ritenuto di conformare il
proprio statuto contabile, sotto il profilo in questione, alle regole
relative alla generalità delle amministrazioni dello Stato.
Nel 1996, con deliberazione del 27 giugno (pubblicata in Gazzetta
Ufficiale n. 158 dell'8 luglio 1996), il Consiglio, nel rinnovato
utilizzo della sua potestà regolamentare, realizzando una più
marcata separazione dagli enti sottoposti al regime generale della
contabilità dello Stato, pur costituendo un rigido presidio di
garanzia della correttezza della gestione, ha modificato la struttura
di controlli esistenti, introducendo all'art. 36, il Collegio dei
revisori dei conti. La norma recita: «È istituito il Collegio dei
revisori dei conti, composto da un presidente di sezione della Corte
dei conti, in servizio o in quiescenza, che lo presiede, e da due
componenti scelti tra magistrati della Corte dei conti e professori
universitari ordinari di contabilità pubblica o discipline similari.
Il presidente ed i componenti del Collegio sono nominati dal
Consiglio, su proposta del Comitato di presidenza e previo parere
della Commissione bilancio. Essi durano in carica quattro anni e non
possono essere confermati.
2. Il Consiglio determina il compenso del presidente e dei
componenti del Collegio dei revisori dei conti».
La nuova disciplina ha quindi realizzato un sostanziale cambio di
funzionamento del regime delle verifiche di legittimità dell'operato
in materia contabile dell'Organo di governo autonomo della
Magistratura, garantendo, con la scelta di elevate e specifiche
professionalità, un puntuale costante e serio controllo, al di fuori
del circuito della rendicontazione applicabile alla generalità degli
enti dello Stato. Con l'introduzione del nuovo strumento di controllo
della gestione sono scomparse infatti le norme regolamentari che
sancivano, la sottoposizione alla giurisdizione pubblica di conto.
Tale disciplina viene declinata nell'art. 48 del vigente
regolamento di amministrazione e contabilità, ove si disciplina il
Collegio dei revisori dei conti stabilendo che «1. Il controllo sulla
regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale, nonchè sulla
corretta ed economica gestione delle risorse e sulla trasparenza,
imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa è affidato
al Collegio dei revisori dei conti ...».
Il successivo art. 49 definisce il contenuto della relazione del
Collegio dei revisori dei conti: «1. Nella relazione del Collegio dei
revisori dei conti sul rendiconto annuale sono evidenziati:
a) l'andamento della gestione finanziaria e gli effetti di questa
sulla consistenza dei beni patrimoniali;
b) le variazioni eventualmente apportate al bilancio nel corso
dell'esercizio;
c) le variazioni intervenute nella consistenza dei beni.
2. Il Collegio riferisce sulla regolarità della gestione
finanziaria e patrimoniale, secondo gli elementi tratti dagli atti ad
esso sottoposti o da quelli da esso richiesti e dalle verifiche
periodiche effettuate, con cadenza trimestrale, nel corso
dell'esercizio nonchè sulla corretta ed economica gestione delle
risorse e sulla trasparenza, imparzialità e buon andamento
dell'azione amministrativa.».
A seguito delle innovazioni regolamentari descritte, fin dal 1997
il Consiglio superiore non ha, quindi, più dato luogo alla
rendicontazione periodica finalizzata al giudizio di conto avanti
alla Conte dei conti secondo l'art. 44 del testo unico n. 1214/1934,
ritenendosi estraneo a tale giurisdizione.
Da allora e fino a tutto il 2014, per quasi vent'anni, la Corte
dei conti ha pacificamente accettato che il Consiglio superiore della
Magistratura non rendesse più il conto, in quanto Organo estraneo
alla giurisdizione contabile.
Ancor più irrazionale appare oggi, che senza alcuna modifica
normativa o di impianto, la Corte dei conti pretenda invece la resa
del conto, dando così luogo ad una grave lesione dell'autonomia che
la Costituzione riconosce, invece, espressamente a tale Organo.
c) Potestà regolamentare autonoma.
Il riferimento alla potestà regolamentare autonoma, anche
contabile, costituisce un precipitato logico giuridico della sfera
intangibile di autonomia assicurata dalla Carta costituzionale.
Invero, i regolamenti del Consiglio trovano derivazione indiretta
dalla Costituzione e fondamento specifico nella previsione
legislativa di cui all'art. 9, commi 3 e 4, della legge n. 195 del
1958 e negli articoli 4 e 7 della legge n. 1198 del 1967, attributiva
di una specifica potestà normativa all'Organo di governo autonomo
della Magistratura ai fini dell'adozione della disciplina sul proprio
funzionamento amministrativo. Il che spiega la ragione per la quale
il regolamento di contabilità abbia la forma del decreto del
Presidente della Repubblica, ma la natura sostanzialmente
legislativa, in quanto diretta emanazione della autonomia
costituzionale del Consiglio superiore della Magistratura.
Nonostante, infatti, una qualche equivocità, derivante dalla
nozione di «regolamento», in realtà si tratta di una fonte primaria
del diritto valevole nell'ordinamento generale, di natura rafforzata
in quanto scaturente dall'attribuzione di una specifica competenza
autorganizzatoria all'Organo, quale precipitato logico delle sue
prerogative costituzionali.
Detta fonte, lungi dall'essere sono interna all'organismo
consiliare, è di contro, ben produttiva di norme giuridiche in senso
proprio valevoli erga omnes, munite del crisma della specialità. La
stessa giurisprudenza amministrativa ha costantemente ritenuto che la
violazione del regolamento portasse a configurare il vizio di
violazione di legge e dovesse determinare l'annullamento dell'atto
adottato in difformità.
Appare, allora, evidente che la disciplina della gestione
contabile presso il Consiglio trovi la sua fonte di dettaglio,
sostanzialmente esaustiva e completa, proprio nella potestà
regolamentare e, quindi, attualmente nel regolamento di
amministrazione e contabilità, approvato dall'assemblea plenaria il
14 dicembre 2005, pubblicato in Gazzetta Ufficiale - Serie generale -
e successive modificazioni.
Per ragioni di completezza, non può essere omesso come il
medesimo regolamento, all'art. 51, stabilisca, con norma di rinvio,
che «Per quanto non disciplinato dal presente regolamento si
applicano le norme che disciplinano l'amministrazione del patrimonio
e la contabilità generale dello Stato, in quanto compatibili».
Tale norma finale esprime chiaramente una relazione di mera
chiusura, in cui il rapporto tra la legge ed il regolamento appare
basato non sul criterio della concorrenza per materia, bensì su
quelli della sussidiarietà e compatibilità mediata. Le disposizioni
generali in materia di contabilità dello Stato trovano, infatti,
applicazione solo ai casi e alle situazioni che non trovano nel
regolamento una propria disposizione regolatrice e nei limiti,
inoltre, in cui esse appaiono conformi all'assetto organizzativo e
contabile stabiliti dalla legge e dallo stesso regolamento.
L'art. 51 riveste, dunque, la tipica funzione della clausola di
salvezza, volta a coprire eventuali lacune del testo regolamentare e
ad evitare il rischio di vuoti di disciplina, ma ciò non in via
automatica e diretta, ma sempre attraverso l'operazione
interpretativa di richiamo rimessa al Consiglio, soprattutto ai fini
della verifica del criterio di compatibilità.
Deve quindi concludersi che il sistema di contabilità del
Consiglio superiore della Magistratura è imperniato sul meccanismo
della «riserva di regolamento», in nome dei principi costituzionali
di autonomia e di indipendenza, tale per cui le norme generali di
diritto comune non godono mai di una diretta ed immediata forza
precettiva.
Proprio a tal proposito, non può allora non evidenziarsi
l'errore in cui la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della
Corte dei conti è incorsa, nell'aver ritenuto che «... non può
essere accordata alla fonte regolamentare con la quale il Consiglio
superiore della Magistratura, nell'esercizio della sua autonomia
amministrativa e finanziaria, disciplina la propria gestione interna
quella particolare forza normativa idonea ad eludere l'obbligo di
resa del conto giudiziale previsto da una norma di legge di rango
superiore, obbligo che la Corte costituzionale esclude solo per gli
organi costituzionali in senso stretto o cd. supremi (Parlamento,
Presidenza della Repubblica, Corte costituzionale) e che lo stesso
Consiglio superiore della Magistratura, riteneva pacificamente
applicabile nei confronti dei suoi agenti contabili fino al 1996
(anno in cui ha modificato il proprio regolamento interno),
presentando i relativi conti dinanzi la Sezione giurisdizionale
Lazio» (testualmente, sentenza n. 70/2016 Sezione giurisdizionale per
la Regione Lazio - Corte dei conti).
Si è già avuto modo di sottolineare come, nonostante il nomen
di «regolamento», in riferimento alla potestà regolamentare di cui
è titolare il Consiglio superiore della Magistratura, si sia in
presenza di una fonte primaria del diritto valevole nell'ordinamento
generale, di natura rafforzata in quanto scaturente dall'attribuzione
di una specifica competenza auto-organizzatoria dell'Organo, quale
precipitato logico delle sue prerogative costituzionali. Essa
risulta, dunque, produttiva di norme giuridiche in senso proprio
aventi effetti erga omnes, così come espressamente riconosciuto dal
giudice amministrativo che, si ripeta, ha costantemente ritenuto che
la violazione del regolamento determinasse un vizio di violazione di
legge, determinando, così, l'annullamento dell'atto adottato in
difformità.
La potestà regolamentare autonoma conferma la posizione
costituzionale privilegiata del Consiglio superiore della
Magistratura
II.4. Il paradosso dell'assoggettamento a resa di conto degli agenti
contabili e non dell'Organo.
Infine, va segnalato e confutato il tentativo di argomentazione
formalistica con cui la Corte dei conti pretende di assoggettare alla
resa di conto non l'Organo, ma i suoi agenti.
Nella sentenza n. 70 del 2016 più volte citata, si afferma che
«occorre eliminare un equivoco di fondo: al giudizio di conto non è
assoggettato il Consiglio superiore della Magistratura, e tantomeno
l'attività di autogoverno cui l'Organo è deputato, ma gli agenti
che operano nel suo ambito nell'esercizio di mera gestione
amministrativa senza alcun collegamento con la funzione
costituzionale al predetto Organo assegnata».
Sostiene la Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della
Corte dei conti che «Il Consiglio superiore della Magistratura, pur
essendo un organo di rilevanza costituzionale, svolge, per quanto
riguarda l'attività meramente gestionale di cui si occupano i suoi
agenti contabili, funzioni oggettivamente e soggettivamente
amministrative, adottando provvedimenti di gestione dello
stanziamento fissato per il suo funzionamento. Dalla natura
strettamente amministrativa della suddetta funzione, sia pure di un
organo di rilievo costituzionale, deriva la sottoposizione del
Consiglio superiore della Magistratura alla legge, alla gerarchia
delle fonti ed agli organi giurisdizionali cui per legge è
subordinata la sua azione amministrativa in generale e a maggior
ragione quella dei suoi agenti contabili».
Si tratta di un mero artificio retorico, peraltro già speso
dalla Corte dei conti alla fine degli anni '70 per le due, Camere e
per la Presidenza delle Repubblica e radicalmente confutato da
codesta Corte nella sentenza n. 129 del 1981.
La Corte dei conti sembra dimenticare che l'attività
amministrativa e contabile, per quanto materialmente posta in essere
dai singoli agenti responsabili, comunque esprime le determinazioni
di spesa dell'ente, ed è quindi fondamentale nel definire le
concrete strategie materiali di azione amministrativa che l'Organo -
nella propria autonomia - sceglie di perseguire per la realizzazione
delle funzioni costituzionali che gli sono attribuite.
Tutti i soggetti cui è attribuita la gestione delle risorse
dell'ente agiscono, dunque, quali organi esponenziali di esso, in
piena immedesimazione organica.
Il controllo sugli agenti costituisce un controllo sull'Organo,
radicalmente incostituzionale alla luce dei principi già
considerati.

P. Q. M.

Ritenuto quanto precede, il Consiglio superiore della
Magistratura chiede che l'ecc.ma Corte adita, in risoluzione del
presente conflitto, dichiari:
il difetto di potere della Corte dei conti ad esercitare la
giurisdizione contabile nei confronti del Consiglio superiore della
Magistratura;
che gli agenti contabili operanti nell'ambito del medesimo Organo
di governo autonomo della Magistratura, come individuati dal proprio
vigente regolamento di amministrazione e contabilità - istituto
cassiere, economo e consegnatario dei beni - non sono soggetti al
giudizio di conto di competenza della Corte dei conti, ai sensi
dell'art. 44 del regio decreto n. 1214 del 1934;
e, di conseguenza, annulli gli atti emanati in violazione di potere,
quali in particolare la nota della Procura regionale Lazio n.
362-21/05/2015-AASG-LAZ-Pm-P dell'11 giugno 2015 e la successiva
sentenza della Sezione giurisdizionale per il Lazio 17 febbraio 2016,
n. 70, nonchè ogni altro atto preordinato, connesso e
conseguenziale.

Roma, 8 marzo 2016

Prof. avv.: Celotto