1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 9-7-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 408 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile 1997
N. 408 Ordinanza emessa il 14 aprile 1997 dal giudice istruttore del tribunale di Venezia nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Acquavite S.r.l. contro il Ministero delle finanze ed altra Tributi in genere - Riscossione di imposta doganale - Non consentita sospensione da parte del giudice ordinario dell'ingiunzione di pagamento, ove dall'esecuzione possa derivare un pregiudizio imminente ed irreparabile - Lesione del diritto di difesa, del principio di uguaglianza e del principio della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 284/1974, 63/1982, 190/1985 e 318/1995. (Legge 20 marzo 1965, n. 2248, art. 4, allegato E, r.d. 10 aprile 1910 n. 639 (recte: 14 aprile 1910), art. 31). (Cost., artt. 3, 24 e 113). (097C0706) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 9-7-1997)

IL TRIBUNALE CIVILE E PENALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nei procedimenti n. 3927/96 e
n. 280/97 r.g. promosso il primo da Acquavite S.r.l. con gli avv.
Giacomo Damiani di Faenza, Adriano Mognon di Treviso e Giorgio
Simeone di Venezia per mandato a margine delle rispettive citazioni;
nei confronti del Ministero delle finanze con l'Avvocatura
distrettuale di Venezia; e nei confronti della Lloyd Italico
Assicurazioni S.p.a. con l'avv. G. Sarti di Venezia; il secondo da
Acquavite S.r.l. con gli avv. Giacomo Damiani di Faenza, Adriano
Mognon di Treviso e Giorgio Simeone di Venezia per mandato a margine
delle rispettive citazioini; nei confronti del Ministero delle
finanze con l'Avvocatura distrettuale di Venezia; in punto: sospetta
illegittimità costituzionale degli artt. 4 e 5 della legge 20 marzo
1865, n. 2248, all. E, ovvero dell'art. 31 r.d. 14 aprile 1910, n.
639 (se ancora vigente).
Ritenuto in fatto
Con atto di citazione notificato il giorno 11 ottobre 1996
Acquavite S.r.l., premesso che in data 8 ottobre 1996 le era stato
notificato avviso di pagamento di L. 3. 403.523.034 per accisa su
alcool etilico proveniente dall'ufficio tecnico di Treviso, ha
chiesto la concessione dell'abbuono della predetta imposta e comunque
la dichiarazioneche la stessa non era dovuta. Con successivo atto di
citazione notificato il 21 gennaio 1997 Acquavite S.r.l. ha
nuovamente adito il tribunale nei confronti dell'amministrazione
finanziaria giacchè in data 8 gennaio 1997 le era stata notificata
ingiunzione del 27 dicembre 1996 proveniente dalla dogana di Treviso
di L. 3.642.738.464 per accisa su alcool etilico. In fatto l'attrice
ha rappresentato di avere subito che tra il 21 e il 22 settembre 1996
l'ammanco di 2.483,81 edri di alcool grezzo di proprietà della
stessa attrice e di 239,88 edri di alcool buongusto da materia vinosa
di proprietà AIMA e che il fatto era stato prontamente denunciato lo
stesso 22 settembre 1996 ai carabinieri ipotizzandosi la dolosa
sottrazione di una parte dell'alcool mancante e la dispersione
dell'altra parte stante le tracce di alcool reperite nell'immediato
nelle canalette di scolo dell'azienda. Tale circostanza, insieme con
la rilevante quantità dell'alcool grezzo, impossibile da
trasportarsi in poche sore senza l'impiego di numerosi e capienti
automezzi, e tenuto conto della presenza di un custode in loco e di
due accessi di persone di vigilanza privata, rendevano più probabile
lo sversamento del prodotto nel terreno circostante come era stato
rappresentato nella denuncia del 27 settembre 1992.
L'Amministrazione delle finanze si è costituita chiedendo il
rigetto, con la condanna al pagamento dell'imposta richiesta,
rilevando che l'ammanco di alcool appariva ricollegabile alla ipotesi
delittuosa di furto e che pertanto non era concedibile l'abbuono
dell'imposta alla luce del disposto dell'art. 22-ter della legge 22
dicembre 1989, n.891, che aveva dato una interpretazione autentica al
termine "perdita" usato dall'art. 20 della legge 15 dicembre 1971, n.
1161, e che la norma era stata giudicata legittima dalla Corte
costituzionale (sentenza del 31 marzo 1988, n. 373).
Con distinti ricorsi ex art. 700 c.p.c depositati l'uno il 15
gennaio 1997 (nella causa anteriore) e l'altro il 3 febbraio 1997
(nella più recente ed in epoca anteriore alla prima udienza di
comparizione) Acquavite S.r.l. ha chiesto la immediata sospensione
della efficacia dell'avviso di pagamento ovvero della ingiunzione
fiscale e comunque la sospensione della procedura di esecuzione e
riscossione conseguenziale alla notifica del predetto avviso e della
ingiunzione. L'attrice ha osservato che ingiustamente le era stato
negato l'abbuono dell'imposta, disattendendo il disposto dell'art. 5
del d.lgs. 26 ottobre 1995, n. 504, e che l'art. 22-ter della legge
n. 891/1980 non era pertinente, perchè nella specie si trattava di
sabotaggio e non già di furto e che comunque, anche in caso di
applicazione della predetta norma, doveva tenersi conto che era
probabile la dispersione di buona parte del quantitativo, trattandosi
di alcool grezzo. Inoltre veniva dedotto che sussisteva periculum in
mora, perchè il pagamento spontaneo o coattivo dell'importo
richiesto avrebbe provocato la liquidazione della società come
poteva evincersi dal rapporto fra la somma ingiunta e i valori del
fatturato e del ricorso al finanziamento quali emergenti dal bilancio
depositato al 30 giugno 1996; ha rilevato inoltre che
l'Amministrazione finanziaria era comunque garantita dalle
fideiussioni stipulate.
Il Ministero delle finanze si è costituito in ambedue le cause;
nel merito ha riproposto le deduzioni di cui sopra e in rito ha
rilevato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. A questo
proposito ha osservato che nulla era mutato anche dopo l'introduzione
dell'art. 47 del d.lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992 e che già con
la sentenza 1 aprile 1982 la Corte costituzionale aveva escluso che i
rimedi cautelari fossero coessenziali alla tutela giurisdizionale; ha
osservato inoltre che il contribuente poteva giovarsi del potere di
sospensione dell'autorità amministrativa. L'attrice ha resistito con
memoria di replica del 14 febbraio 1997.
Ciò esposto e premessa la riunione dei due ricorsi cautelari,
questo giudice istruttore ritiene sussistenti i presupposti della
richiesta misura cautelare, ma considera al contempo opportuno non
concedere la misura ed investire la Corte della questione di
legittimità costituzionale.
In ordine al fumus, va considerato che il d.lgs. 26 ottobre 1995,
n. 504, non è una compilazione governativa, ma l'attuazione della
delega di cui all'art. 1, quarto comma, della legge 29 ottobre, n.
427; in ogni caso il testo dell'art. 5 del predetto testo unico è
identico all'art. 5 del decreto legislativo n. 331/1993, convertito
senza modificazione dalla citata legge n. 427/1993, e pertanto ripete
da detta fonte la sua efficacia imperativa. L'esame della norma, che
concerne proprio le accise in regime di sospensione di imposta,
l'espresso disposto del quarto comma, e la rubrica del citato
decreto-legge insieme con il limitato rinvio alla normativa doganale
(che il quarto comma dell'articolo in questione richiama solo per i
"cali naturali e tecnici") inducono a ritenere che l'art. 22-ter
della legge n. 891/1980 sia compreso tra le norme abrogate dall'art.
68 del t.u. n. 504/1995. In subordine, qualora si considerasse tale
norma ancora vigente, i plurimi elementi sopra ricordati dalla
attrice inducono a ritenere più probabile l'ipotesi del sabotaggio
che quella del mero furto: depongono così in tal senso la natura
dell'alcool (grezzo, non immediatamente utilizzabile come tale), le
modalità del fatto (nessuno ha notato nulla, eppure il trasporto
avrebbe richiesto l'impiego di diverse autobotti di notevole portata
e il deposito era vigilato sia dal custode interno sia da personale
di vigilanza privata). Comunque allo stato basterà rilevare che i
N.A.S. di Treviso, intervenuti il 10 febbraio 1997, hanno
verbalizzato che "è apparso maggiormente probabile l'ipotesi di
dispersione nel terreno e nella predetta canalizzazione dell'intero
quantitativo di alcool già in deposito, il tutto a seguito di atto
di ''sabotaggio''. L'ipotesi suesposta troverebbe altresì riscontro
nel fatto che circa 2.500 hl del predetto quantitativo di merce era
alcool grezzo, pertanto non utilizzabile tal quale".
L'esame del bilancio al 30 giugno 1996, che evidenzia il rilevante
ricorso al credito esterno (interessi passivi per 1.513.673.064 di
lire) e un fatturato di 23 miliardi, consentono di condividere la
prognosi di rilevante pericolo per la Acquavite in caso di pagamento
della somma ingiunta considerato il suo importo (3.642.738 di lire).
Tuttavia la Amministrazione finanziaria oppone altro pregiudiziale
ostacolo alla concessione della misura rilevando che il giudice
ordinario non ha il potere di sospensione: invero questo giudice ha
già superato l'argomento in altra occasione adottando una
interpretazione adeguatrice degli artt. 4 e 5 della legge n.
2248/1965 (solitamente indicati quali fonte del divieto) che li
ponesse al riparo dal sospetto di illegittimità costituzionale dopo
l'entrata in vigore dell'art. 47 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n.
546, ed ha concesso la misura. Peraltro deve prendersi atto del
difforme orientamento del collegio - che in sede di reclamo ha
riformato senza adire la Corte costituzionale - e pertanto appare
adesso più corretto adire la Corte delle leggi: all'evidenza ciò
impedisce la concessione medio tempore della misura.
Considerato in diritto
Come è noto, la questione in esame - se cioè la a.g.o. abbia il
potere di sospendere la esecuzione esattoriale - ha ricevuto finora
scontata risposta negativa: nè al giudice ordinario nè a quello
tributario si riconosceva il potere cautelare, perchè dovuto alla
sola autorità amministrativa (cons. l'art. 39 del d.P.R. n. 602 del
1973). La stessa Corte costituzionale, a cominciare dalla nota
pronuncia n. 63 del 1 aprile 1982, ebbe più volte a dichiarare
legittimo questo regime, non privo peraltro di una sua propria
armonia. In specie, movendo dal postulato che la potestà cautelare
non fosse essenziale per la effettività della tutela
giurisdizionale, la Corte osservava che il sistema rimetteva la
decisione circa la sospensione di ogni imposta diretta alla
valutazione discrezionale della amministrazione finanziaria, la quale
era così costituita tutrice delle sorti di tutti i contribuenti. A
favore di questi ultimi poi la contestazione giudiziaria del tributo
produceva la graduazione della riscossione coattiva in misura
proporzionale rispetto all'andamento del procedimento tributario,
tenendosi conto delle decisioni via via intervenute: così la Corte
poteva rilevare, valorizzando il dato, che "in presenza del ricordato
divieto di sospensione (..) la proposizione del ricorso alle
commissioni tributarie non rimane priva di effetti sulla riscossione
del tributo".
Tutte le colonne portanti di questo sistema sono però venute meno
nel tempo.
In primo luogo vanno riconsiderate le stesse predette affermazioni
di massima circa la tutela cautelare, perchè successive pronuncie
della Corte costituzionale hanno bene illustrato il rilievo che la
tutela medesima assume nel contesto dei principi costituzionali.
Così con la storica sentenza n. 190 del 28 giugno 1985, in ideale
prosecuzione della sentenza n. 284 del 27 dicembe 1974, la Corte ha
proclamato che il principio, per il quale la durata del processo non
deve andare a danno dell'attore che ha ragione, "si esibisce quale
espressione di direttiva di razionalità tutelata dall'art. 3, 1
comma e, in subiecta materia, dall'art. 113 Cost.", cosicchè la
tutela cautelare atipica, siccome attuativa di tale principio,
realizza un valore costituzionalmente protetto e perciò non può
essere negata quando ricorrano i presupposti enunciati nell'art. 700
c.p.c. Più di recente la stessa Corte ha dichiarato (sentenza 13
luglio 1995, n. 318) la illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge 13 dicembre 1928, n. 3233, nella parte in cui escludeva
il potere dell'autorità giudiziaria ordinaria di sospendere
l'esecuzione esattoriale di crediti non tributari, rilevando che la
tutela cautelare concorre comunque a conferire "maggiore intensita'"
alla tutela giurisdizionale.
In secondo luogo oggi non è più possibile trarre argomenti
contrari alla tutela cautelare atipica dal potere amministrativo di
sospendere la riscossione (ripristinato a favore della Direzione
regionale delle imposte dalla legge 24 ottobre 1996, n. 556, di
conversione del d.-l. 8 agosto 1996, n. 437, la quale esclude dalla
abrogazione l'art. 39 del d.P.R. n. 602/1973: art. 12, comma 1,
lett. h).
Il carattere alternativo di questa misura, rispetto alla cautela
atipica, non sussiste più, perchè oggi essa coesiste con il potere
di sospensione riconosciuto dal nuovo contenzioso tributario alle
commissioni tributarie nelle materie loro attribuite (art. 47 del
d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546): dunque la amministrazione non è
più costituita dal legislatore come unica tutrice dei contribuenti,
perchè essi trovano analoga e anzi, in ragione della terzietà,
maggiore protezione presso il giudice tributario. Ciò però anche
dimostra che è venuta meno la vecchia ratio della sospensione
amministrativa: lasciare cioè la amministrazione arbitra della
sospensione medesima perchè essa sola potrebbe valutarne la
opportunità in funzione dell'interesse primario alla continuità del
flusso tributario. La previsione del potere di sospensiva in capo al
giudice tributario, ossia a un organo terzo, priva la amministrazione
di ogni possibilità di controllare detto flusso e anzi dimostra che
il legislatore ha cessato senz'altro di perseguire la continuità
dell'entrata tributaria come bene indefettibile, dato che le
controversie attribuite alle commissioni riguardano oggi la quali
totalità dei tributi ovvero interessano la maggior parte del
relativo gettito.
Rimane peraltro da notare che il potere sospensivo della
amministrazione finanziaria, mentre non implica più alcuna
incompatibilità con altre cautele, come quella atipica, realizza
oggi una inammissibile disparità di trattamento fra contribuenti.
Bechè infatti la citata legge 556 si richiami, tra il resto, al
d.P.R. n. 43/1988, il ripetuto riferimento alla "sentenza della
commissione tributaria provinciale" quale termine finale del periodo
di sospensione dimostra che quest'ultima è prevista solo per i
tributi per cui sono competenti le commissioni medesime e non anche
per quelli ancora deferiti alla competenza della a.g.o.
L'abbandono dei cardini su cui ruotava il vecchio sistema esattivo,
vigente quando la Corte costituzionale si pronunciò con la ricordata
sentenza n. 63/1982 e le consimili, si completa infine con riguardo
alla riscossione razionata in pendenza di ricorso giurisdizionale,
nella quale pure la Corte ravvisava una peculiarità di tutela del
contribuente alternativa alla misura cautelare atipica. Basta
sottolineare che la graduazione nella riscossione è ridisciplinata
dall'art. 68 del decreto legislativo n. 546/1992 (nuovo contenzioso
tributario), la stessa fonte cioè che nell'art. 47 introduce il
potere di sospensione. Piuttosto va anche qui rimarcato che questo
favor per il contribuente non si rileva nella materia della presente
controversia, perchè la norma suddetta riguarda i tributi deferiti
alle commissioni tributarie e non quelli di competenza della a.g.o.:
come già si è visto per la sospensione in via amministrativa, non
soltanto la norma non conserva più l'antico significato preclusivo
della tutela cautelare atipica, ma addirittura concretizza un altro
profilo di inammissibile disparità di trattamento fra contribuenti.
Dinnanzi all'imponente aggiornamento dei dati normativi e
giurisprudenziali, che si è lumeggiato, la difesa della
Amministrazione finanziaria continua tuttavia a sostenere che il
giudice ordinario sarebbe tuttora sfornito del potere cautelare nelle
controversie circa i tributi riservati alla sua competenza e continua
a configurare un persistente - quanto inappagante - potere parallelo
della stessa Amministrazione, esercitabile in sede di autodichi'a
ovvero autotutela decisoria. Lo scenario disegnato da questa tesi è
di macroscopica incongruenza: ci sarebbero infatti contribuenti -
per così dire - di serie A, i quali possono sollecitare la
sospensione da un giudice (la commissione tributaria), e contribuenti
di serie B, i quali invece non possono fare altrettanto (con il
giudice ordinario) e hanno soltanto da sperare nel benevolo riesame
della pratica da parte della stessa Amministrazione finanziaria che
contro di loro sta procedendo; i primi, inoltre, godrebbero anche
dell'ulteriore vantaggio di subire una esecuzione graduale in caso di
graduale soccombenza. La disparità di trattamento è vistosa e priva
di giustificazione. Peraltro il Ministero giudica ineludibile questa
disparità di trattamento e la attribuisce all'art. 4 della legge 20
marzo 1865, n. 2248, allegato E, sulla abolizione del contenzioso
amministrativo: "L'atto amministrativo non potrà essere rivocato o
modificato se non sovra ricorso alle competenti Autorità
amministrative" (comma 2, pr.).
La norma va pertanto sospettata di illegittimità costituzionale in
relazione agli articoli 3, 24 e 113 della Costituzione, perchè crea
irragionevole disparità di trattamento tra i contribuenti affidati
alla giurisdizione delle commissioni tributarie e quelli assegnati al
giudice ordinario. Tale irragionevolezza si accentua quando, come si
è visto, si constata che il legislatore statale non pretende più di
assicurarsi quel generale flusso ininterrotto delle entrate
tributarie che costituiva, secondo i più, la giustificazione del
divieto posto dall'art. 31 del r.d n. 639 del 1910: mentre questa
pretesa irrazionalmente permane verso taluni contribuenti, dai quali
lo Stato non ricava certo il grosso del gettito.
Da ultimo non serve quasi aggiungere come il dubbio di
illegittimità non si dissipi affatto rilevando che il contribuente
assegnato al giudice ordinario può comunque rivolgersi al giudice
amministrativo: intanto non è dato comprendere la ragione del
differente sistema in confronto a chi può adire la commissione
tributaria; e poi la stessa circostanza che si renda così necessario
un altro ricorso, previa attesa della decisione amministrativa sulla
istanza di sospensione ovvero del silenzio-inadempimento nonchè dei
tempi conseguenti al giudizio amministrativo, palesa la minore o
nulla effettività della tutela giurisdizionale in concreto offerta e
dunque ribadisce la censurata disparità di trattamento.
Per il caso si dovesse ritenere non abrogato l'art. 31 del r.d. n.
638/1910, la questione di illegittimità costituzionale viene estesa
anche nei confronti del medesimo.

P. Q. M.
Il giudice istruttore, previa riunione dei ricorsi cautelari
proposti nei procedimenti in epigrafe, visti l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 3 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4 della legge 20 marzo 1865, n.
2248, all. E, nonchè dell'art. 31 del r.d. 10 aprile 1910, n. 639;
Dispone la remissione degli atti alla Corte costituzionale e ordina
che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga notificata
al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata al
Presidente della Camera dei Deputati e al Presidente del Senato della
Repubblica, nonchè alle parti costituite;
Sospende il presente giudizio.
Venezia, addì 14 aprile 1997
Il giudice istruttore: Bruni
97C0706