Serie Generale n. 34 del 10-2-2012
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
CONFERENZA UNIFICATA STATO-REGIONI E STATO-CITTA' ED AUTONOMIE LOCALI (EX ART. 8 DEL DECRETO LEGISLATIVO 28 AGOSTO 1997, N. 281)
CONFERENZA UNIFICATA STATO-REGIONI E STATO-CITTA' ED AUTONOMIE LOCALI (EX ART. 8 DEL DECRETO LEGISLATIVO 28 AGOSTO 1997, N. 281)
ACCORDO 19 gennaio 2012
Accordo, ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sul documento proposto dal Tavolo di consultazione permanente sulla sanita' penitenziaria recante «Linee di indirizzo per la riduzione del rischio autolesivo e suicidario dei detenuti, degli internati e dei minorenni sottoposti a provvedimento penale». (Rep. n. 5/CU). (12A01259) (GU Serie Generale n.34 del 10-02-2012)

LA CONFERENZA UNIFICATA

Nell'odierna seduta del 19 gennaio 2012:
Visto l'art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e, in
particolare, il comma 2, lettera c), in base al quale questa
Conferenza promuove e sancisce accordi tra Governo, Regioni,
Province, Comuni e Comunità montane, al fine di coordinare
l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere in collaborazione
attività di interesse comune;
Visto l'art. 2, comma 283, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Finanziaria 2008), il quale prevede che, al fine di dare completa
attuazione al riordino della medicina penitenziaria, comprensivo
dell'assistenza sanitaria negli Istituti penali minorili, nei centri
di prima accoglienza, nelle comunità e degli ospedali psichiatrici
giudiziari, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro della salute e del Ministro della giustizia, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e con il
Ministro per le riforme e le innovazioni nella pubblica
amministrazione, di intesa con la Conferenza Stato-Regioni, sono
definite le modalità ed i criteri per il trasferimento dal
Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e dal Dipartimento
della giustizia minorile del Ministero della giustizia ai Servizio
sanitario nazionale delle funzioni sanitarie, dei rapporti di lavoro,
delle risorse finanziarie e delle attrezzature e beni strumentali, in
materia di sanità penitenziaria;
Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1°
aprile 2008, emanato in attuazione del menzionato art. 2, comma 283,
della legge 244 del 2007, recante «Modalità e criteri per il
trasferimento al Servizio sanitario nazionale delle funzioni
sanitarie, dei rapporti di lavoro, delle risorse finanziarie e delle
attrezzature e beni strumentali in materia di sanità penitenziaria»;
Considerato che questa Conferenza, nella seduta del 31 luglio 2008,
ha deliberato (Rep. Atti n. 81/CU) la costituzione del «Tavolo di
consultazione permanente sulla sanità penitenziaria», di cui
all'Allegato A del predetto D.P.C.M. 1° aprile 2008, tra i cui
compiti è previsto anche l'espletamento dell'attività istruttoria
dei provvedimenti, da sottoporre all'esame di questa medesima
Conferenza, attuativi del più volte citato D.P.C.M. 1° aprile 2008;
Considerato, inoltre, che al suddetto Tavolo è demandato, in
particolare, il compito di predisporre indirizzi per favorire la
realizzazione di programmi di interventi nelle realtà territoriali
nei confronti dei detenuti, degli internati e dei minorenni
sottoposti a provvedimento penale e quello di definire strumenti
volti a favorire il coordinamento fra le Regioni, Provveditorati
regionali dell'Amministrazione penitenziaria e Centri della giustizia
minorile;
Considerato che l'Allegato A al citato D.P.C.M. 1° aprile 2008
recante «Linee di indirizzo per gli interventi del Servizio sanitario
nazionale a tutela della salute dei detenuti e degli internati negli
Istituti penitenziari e dei minorenni sottoposti a provvedimento
penale» riserva, in particolare, una specifica attenzione alla
tematica della presa in carico dei nuovi giunti e della prevenzione
del rischio suicidario;
Vista la lettera pervenuta in data 13 dicembre 2010, e trasmessa in
data 5 gennaio 2011 a tutti in componenti del Tavolo di consultazione
permanente sulla sanità penitenziaria, con la quale il Ministero
della giustizia - Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria ha
proposto all'esame del Tavolo medesimo una prima bozza del documento
indicato in oggetto;
Considerato che, nel corso della riunione del predetto Tavolo
svoltasi in data 18 gennaio 2011, le Regioni e le Province autonome
si sono impegnate ad elaborare una proposta migliorativa del
succitato documento da sottoporre all'esame del Tavolo medesimo;
Vista la nota in data 13 maggio 2011, con la quale la Regione
veneto ha inviato una nuova versione del documento in parola,
approvata dal Gruppo tecnico interregionale per la sanità
penitenziaria in data 11 maggio 2011;
Considerato che tale nuova versione è stata discussa nella
riunione del Tavolo del 13 luglio 2011, nel corso della quale sono
state concordate modifiche migliorative del testo;
Vista la nota in data 10 ottobre 2011, con la quale questa
Segreteria ha trasmesso, come concordato nel corso di una nuova
riunione del Tavolo svoltasi il 5 ottobre 2011, una nuova versione
del documento che tiene conto degli approfondimenti condotti nel
corso della riunione medesima;
Vista la nota in data 25 ottobre 2011, trasmessa in data 3 novembre
2011, con la quale il Ministero della salute ha inviato una proposta
di modifica del documento di cui trattasi;
Rilevato che, nel corso della riunione del 9 novembre 2011, il
Tavolo di consultazione permanente ha approvato la versione
definitiva del documento in parola, Allegato sub A, parte integrante
del presente atto, che è stata diramata alle Amministrazioni
centrali interessate, alle Regioni e Province autonome ed alle
Autonomie locali con lettera in data 10 novembre 2011;
Considerato che il punto iscritto all'odg della Conferenza
Unificata del 21 dicembre 2011 non è stato esaminato;
Acquisito, nel corso dell'odierna seduta di questa Conferenza,
l'assenso del Governo, delle Regioni e delle Province autonome di
Trento e Bolzano e delle Autonomie locali;

Sancisce accordo

tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano
e le Autonomie locali sul documento recante «Linee di indirizzo per
la riduzione del rischio autolesivo e suicidario dei detenuti, degli
internati e dei minorenni sottoposti a provvedimento penale»,
Allegato sub A, parte integrante del presente atto.

Roma, 19 gennaio 2012

Il Presidente: Gnudi

Il Segretario: Siniscalchi

Allegato A


LINEE DI INDIRIZZO PER LA RIDUZIONE DEL RISCHIO AUTOLESIVO E
SUICIDARIO DEI DETENUTI, DEGLI INTERNATI E DEI MINORENNI SOTTOPOSTI A
PROVVEDIMENTO PENALE.



Premessa

La riforma della sanità penitenziaria, ormai da tempo avviata a
seguito del D.P.C.M. 1.4.2008, sta comportando la mobilitazione delle
risorse e la reingegnerizzazione dei meccanismi di collaborazione
delle istituzioni coinvolte a tutti i livelli nella gestione dei
soggetti, adulti e minorenni, sottoposti a provvedimenti limitativi
della libertà.
L'Allegato A al D.P.C.M. 1.4.2008 contiene l'indicazione dei principi
fondamentali della riforma ed in particolare riserva una specifica
attenzione alla tematica della presa in carico dei nuovi giunti e
della prevenzione del rischio suicidario. Infatti, tra gli Obiettivi
di salute è presente anche "la riduzione dei suicidi e dei tentativi
di suicidio, attraverso l'individuazione dei fattori di rischio".
Tale argomento è ulteriormente richiamato nel paragrafo relativo
alla "Medicina generale e la valutazione dello stato di salute dei
nuovi ingressi", in cui è espressamente indicato che i presidi
sanitari presenti in ogni istituto penitenziario e servizio minorile
debbano adottare procedure di accoglienza che consentano di attenuare
gli effetti potenzialmente traumatici della privazione della libertà
e mettere in atto gli interventi necessari a prevenire atti di
autolesionismo.
Inoltre, sempre nell'Allegato A, nel paragrafo relativo alla
"Prevenzione cura e riabilitazione nel campo della salute mentale",
tra le azioni da compiere è espressamente indicata, tra le altre, la
realizzazione di specifici programmi mirati alla riduzione dei rischi
di suicidio.
Fin dall'entrata in vigore della normativa è stato individuato
nell'Accordo lo strumento fondamentale per definire le forme di
collaborazione tra Servizio Sanitario Nazionale e Ministero della
Giustizia; tra le Regioni ed i Provveditorati Regionali
dell'Amministrazione Penitenziaria e i Centri per la Giustizia
Minorile; tra le Aziende sanitarie locali e le Direzioni sia
Penitenziarie sia dei Servizi Minorili (Istituti Penali per i
Minorenni, Centri Prima Accoglienza e Comunità Ministeriali),
tenendo conto delle specifiche esigenze, risorse, nonchè della
tipologia dell'utenza sottoposta a provvedimenti penali restrittivi
e/o limitativi della libertà personale.
Per quanto riguarda la specificità del settore minorile è proprio
l'Accordo sulle "Linee di indirizzo per l'assistenza sanitaria ai
minori sottoposti a provvedimento dell'Autorità Giudiziaria" del 26
novembre 2009, che richiama ulteriormente la necessità di
integrazione tra gli interventi sanitari, sociali ed educativi e
quindi di un programma per la presa in carico multidisciplinare a
partire dalla prima fase di ingresso nel circuito penale, per una
valutazione complessiva del minore che consenta di evidenziare le sue
caratteristiche e i suoi bisogni "assistenziali".

Il Fenomeno

La condizione di reclusione è una esperienza umana limite, che
coincide da un lato con la perdita della libertà individuale e della
propria autonomia e dall'altra con la frattura della continuità
esistenziale attraverso la sottrazione dell'individuo dal corso della
propria vita e dalla sua rete relazionale.
"L'impatto psicologico dell'arresto e dell'incarcerazione, la paura
di essere abbandonati da familiari e amici, la crisi di astinenza
dei tossicodipendenti, la consapevolezza di una condanna lunga, lo
stress quotidiano della vita in carcere, sono tutti elementi in
grado di superare la 'soglia di resistenzà di una persona"(1 ), e
infatti è proprio nell'immediatezza dell'ingresso in istituto
dalla libertà, o in occasione di cambiamenti significativi nelle
proprie condizioni detentive, che si rileva un rischio maggiore di
condotte autolesive o suicidarie.

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(1 ) Comitato Nazionale per la Bioetica: "Il suicidio in carcere.
Orientamenti bioetici" 25/6/2010

Alcuni dati sui suicidi in carcere, sia per gli adulti (fonte:
Ministero della giustizia -Dipartimento dell'Amministrazione
penitenziaria , Ufficio per la gestione del sistema informativo
automatizzato, Sezione statistica) che per i minorenni (fonte:
Ministero della giustizia -Dipartimento giustizia minorile, Ufficio I
Capo Dipartimento, Servizio Statistico) riferiti agli ultimi anni
consentono di inquadrare e comprendere l'entità e la delicatezza del
fenomeno.
In particolare i dati relativi alla popolazione adulta evidenziano
una percentuale suicidaria più alta rispetto alla società libera e
un rischio maggiormente concentrato o nell'immediatezza dell'ingresso
in istituto dalla libertà, o in occasione di cambiamenti
significativi nelle proprie condizioni detentive, come ad esempio il
trasferimento da un istituto all'altro.
Per quanto riguarda la popolazione minorile i dati relativi al
suicidio evidenziano una più bassa incidenza del fenomeno, mentre
sembrerebbero più significativi quelli classificati quali "tentativo
di suicidio".
Occorre evidenziare che l'inserimento di un minore in un carcere o in
un Centro di Prima Accoglienza deve prevedere non solo una
gradualità dell'impatto con la dimensione della privazione della
libertà ma anche l'indispensabilità dell'approccio
multidisciplinare. Anche nell'ambito del contesto penale minorile la
fase di ingresso nel circuito del minore è considerata il fulcro
dell'intervento.
Una ulteriore particolare attenzione va posta negli interventi da
mettere in atto presso gli Ospedali Psichiatrici Giudiziari e le Case
di Cura e Custodia, che più di ogni altra struttura di limitazione
della libertà personale subiscono il rischio degli atti di
autolesionismo grave, fino al suicidio.

Raccomandazioni della World Health Organization (WHO/OMS)

Il Department of Mental Health and Substance Abuse della
Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) ha redatto nel 2007 un
documento che riassume le raccomandazioni sulla "Prevenzione del
suicidio nelle carceri".
L'ottima qualità del documento, elaborato da un panel di esperti di
livello internazionale e la sua esaustività ne fanno un importante
strumento di riferimento.
Il documento tratta la problematica elaborando i possibili profili
suicidari contestualizzati al regime detentivo, individuando i
fattori di rischio e delineando un programma di prevenzione del
suicidio attraverso l'addestramento del personale, lo screening di
ingresso, l'osservazione dopo l'ingresso, la gestione post-screening,
le modalità di comunicazione, il trattamento del tentativo di
suicidio e la gestione dell'evento suicidio.
Nonostante debba essere rilevato come esistano delle differenze anche
sostanziali tra regimi penitenziari dei diversi Paesi, di seguito
vengono elencate le indicazioni strategiche desumibili:

1) Organizzare corsi di addestramento (e di aggiornamento) per il
personale di Polizia Penitenziaria e per gli operatori sanitari
che li aiuti a riconoscere i detenuti a rischio suicidario;
2) Curare la qualità del clima sociale e porre particolare
attenzione all'ambiente, considerando i suoi livelli di attività,
di sicurezza, di cultura, e il tipo di rapporto tra agenti e
detenuti;
3) Mettere in atto strategie tese a ridurre i comportamenti
aggressivi ed altre forme di violenza, ed enfatizzare invece
relazioni supportive tra i detenuti e il personale sanitario e
penitenziario;
4) Implementare procedure di screening sistematico dei detenuti
sia all'ingresso che durante la detenzione, per identificare gli
individui con un rischio suicidario elevato;
5) Implementare procedure di screening precoce e relativa
valutazione dei minori privati della libertà;
6) Favorire la comunicazione e le informazioni tra il personale
sanitario e penitenziario sui soggetti a rischio;
7) Formalizzare procedure scritte che riportino i requisiti minimi
per ospitare detenuti ad alto rischio, le modalità per fornire
supporto sociale, la prescrizione di frequenti controlli visivi e
osservazione continua per i detenuti a rischio suicidario.

Le Azioni

Un intervento di sistema sul tema della prevenzione del rischio
suicidario non può non tenere conto del fatto che ciascun istituto
penitenziario e/o servizio minorile si differenzia dagli altri e si
caratterizza per la tipologia dell'utenza presente (patologie,
posizioni giuridiche, tempi di permanenza, etnia, genere, condizioni
socio culturali, ecc.) e per il contesto ambientale (numero delle
presenze e sovraffollamento, condizioni igieniche, risorse
territoriali, risorse di personale, ecc).
In ogni caso sarà importante che il sistema sviluppi capacità di
intercettare e trattare con tempestività stati di disagio
psicologico e di disturbo psichico o altri tipi di fragilità,
attivando un coordinamento funzionale delle diverse figure
professionali presenti, a prescindere dal loro rapporto dì
dipendenza istituzionale, capacità quindi di migliorare le
interazioni e le sinergie funzionali tra le stesse figure con
l'obiettivo, pur nei rispetto delle rispettive competenze previste
dalle norme vigenti, di mettere in atto misure di contenimento del
rischio suicidario e di arrivare ad una reale diminuzione dei
comportamenti autolesivi e dei suicidi da parte delle persone
detenute ed internate e dei minori privati della libertà.
L'Amministrazione penitenziaria e la Giustizia minorile, tramite le
proprie articolazioni territoriali, e le Regioni e PP.AA. si
impegnano, entro tre mesi dalla data del presente Accordo, a
costituire in ogni Regione e PP.AA., all'interno di ciascun
Osservatorio Permanente sulla Sanità Penitenziaria, un gruppo di
lavoro tecnico-scientifico, composto, senza oneri aggiuntivi, anche
da operatori sanitari e da operatori penitenziari e minorili. Tale
gruppo di lavoro avrà il compito di elaborare, sulla base delle
linee guida esistenti e tenendo conto delle indicazioni degli
organismi europei e dell'OMS, un programma operativo di prevenzione
del rischio auto-lesivo e suicidario in carcere e nei servizi
minorili.

Detto programma deve prevedere:

• una ricognizione dell'esistente in ciascuna Regione ed
Istituto/servizio penitenziario e/o minorile, in termini di
disposizioni normative e pratiche già in atto;
• specifiche modalità operative ed organizzative di intervento
nei confronti del disagio che, sulla base delle competenze e delle
responsabilità attribuite dalla normativa vigente alle
Amministrazioni coinvolte, individuino sia le aree di
coordinamento sia le specifiche attività che ciascuna di esse
dovrà mettere in atto;
• l'adozione, in tempo utile, di tutte le iniziative necessarie
all'avvio, entro un anno dalla data della stipula del presente
Accordo, di una sperimentazione in almeno una struttura carceraria
per adulti e una per minori presente sul territorio della Regione,
fermo restando che ii successo e l'efficacia dell'intervento sono
legati all'effettiva messa in atto delle azioni specifiche
individuate per ciascuna Amministrazione coinvolta;
• il monitoraggio e la valutazione, anche attraverso l'utilizzo di
strumenti per la verifica dell'applicazione delle procedure stesse
(es: audit, monitoraggio della diffusione e della conoscenza delle
procedure, ecc.).

A prescindere quindi dal modello organizzativo adottato da ciascuna
ASL e validato da ciascuna Regione, a garanzia dì un auspicabile
livello di omogeneità sul territorio nazionale, si ritiene
necessario che siano ulteriormente assicurati percorsi di formazione
congiunta degli operatori appartenenti alle diverse amministrazioni
coinvolte, (incluso il personale di Polizia Penitenziaria), estesi
eventualmente al terzo settore ed al volontariato qualora presenti.

Monitoraggio e verifica

L'applicazione del presente Accordo sarà oggetto di apposito
monitoraggio da parte delle Regioni e delle Province autonome, del
Ministero della Giustizia e del Ministero della Salute che
procederanno a rilevare, con cadenza annuale, le azioni e le
attività mirate alla realizzazione dei contenuti dei presente
Accordo, sia tramite relazioni scritte che attraverso audizioni
dirette, in uno spirito di reciproca collaborazione tra tutte le
istituzioni interessate, al fine di consentire una visione nazionale
dell'andamento del fenomeno e delle misure di contrasto.
I dati elaborati sono messi a disposizione del Tavolo di
consultazione permanente sulla sanità penitenziaria.
Dalle attività previste dalle presenti linee di indirizzo non devono
derivare maggiori oneri a carico della finanza pubblica.