1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 5-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 589 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 maggio 1994
N. 589 Ordinanza emessa l'11 maggio 1994 dalla Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale sul ricorso proposto da Mazziotti Maria Rosaria Corte dei conti - Nuovo assetto - Istituzione delle sezioni giurisdizionali regionali - Competenza in materia di contenzioso pensionistico - Prevista giurisdizione in unico grado - Conseguente inammissibilita' dell'appello innanzi alle sezioni giurisdizionali centrali della Corte stessa - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento, in particolare, rispetto a tutte le altre controversie tra dipendenti e la p.a.; tra posizioni soggettive proprie dei pubblici dipendenti ed ex dipendenti nell'ambito della speciale giurisdizione della Corte dei conti - Inosservanza del divieto di operare ingiustificate discriminazioni a livello legislativo - Soppressione della funzione di nomofilachia in materia pensionistica attribuita alla Corte dei conti - Previsione di organo giudicante periferico di primo ed ultimo grado - Lesione del principio di buon andamento della p.a . (D.L. 15 novembre 1993, n. 453, art. 1, quinto e ottavo comma, convertito in legge 14 gennaio 1994, n. 19). (Cost., artt. 3, 97, 111 e 125). (094C1091) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 5-10-1994)

LA CORTE DEI CONTI
Uditi nella pubblica udienza dell'11 maggio 1994, con l'assistenza
del segretario dott. Ermete Francocci, il presidente relatore, gli
avvocati Antonio Fonzi e Sebastiano Petrucci, procuratori speciali
della ricorrente e l'avv. Giuseppe Stipo dell'Avvocatura generale
dello Stato per l'amministrazione resistente;
Visto il ricorso iscritto al n. 179259 del registro di segreteria;
Visti gli atti e i documenti tutti della causa;
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso prodotto dalla
signora Mazziotti Maria Rosaria, domiciliata elettivamente in Roma,
via Zara n. 13, presso l'avv. Antonio Fonzi avverso la sentenza n. 16
del 13 gennaio 1994 della sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per la regione Lazio;
F A T T O
Con la suindicata sentenza la sezione giurisdizionale regionale
per il Lazio della Corte dei conti ha respinto il ricorso preposto
dalla signora Mazziotti Maria Rosaria, vedova dell' ex portalettere
Colanero Nicola, non ritenendo sussistente il nesso causale tra la
morte del dante causa e il servizio dal medesimo prestato.
La ricorrente, nel contestare sinteticamente le argomentazioni
della decisione, precisa di essere a conoscenza che le recenti norme
sul decentramento giurisdizionale della Corte dei conti non prevedono
l'appello avverso le sentenze delle sezioni regionali pronunciate in
materia pensionistica. Ritenendo costituzionalmente illegittima tale
mancata previsione, la ricorrente solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, quinto, settimo e ottavo comma, del d.l.
15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n.
19, per violazione degli artt. 3, 36, 38, 111 (ultimo comma) e 125
(secondo comma) della Costituzione.
Il quinto comma dell'art. 1 ammette l'appello solo in materia di
contabilità pubblica; il settimo comma riduce la composizione del
collegio delle sezioni riunite della Corte da undici a cinque
votanti, l'ottavo comma dello stesso art. 1, infine, prevede la
soppressione delle sezioni centrali competenti nella materia
pensionistica dalla data di insediamento dell'ultima sezione
regionale e, in ogni caso, dal 1$ gennaio 1995.
A sostegno del proprio assunto la ricorrente ha svolto le seguenti
argomentazioni:
violazione dell'art. 3 della Costituzione in relazione anche
agli artt. 36 e 38 della Costituzione.
Il primo comma dell'art. 1 del decreto-legge istituisce le c.d.
sezioni regionali della Corte dei conti, per le quali sarebbe stata
più appropriata la denominazione "tribunali regionali pensionistici"
(o contabili) in quanto giudicano, come i t.a.r. ed i tribunali
ordinari, con collegi di tre magistrati (art. 5 della legge n.
658/1984 richiamato dall'art. 1 citato) ed inoltre, come per gli
anzidetti tribunali già esistenti, i ricorrenti possono essere
rappresentati in giudizio da procuratori legali e non più soltanto
da avvocati cassazionisti (art. 6, quinto comma).
L'unica differenza tra gli anzidetti tribunali già esistenti e le
sezioni regionali della Corte dei conti è data dalla diversa
disciplina per cui contro le decisioni dei primi è ammesso sempre
l'appello, mentre avverso le decisioni delle seconde, non è prevista
alcuna ordinaria impugnativa: sicchè queste ultime decisioni restano
come un'irrazionale eccezione alla normale appellabilità delle
sentenze emesse da tutti i tribunali periferici costituiti da tre
giudici, che determina un'ingiusta disparità di trattamento tra i
cittadini titolari di diritti soggettivi di natura privatistica, che
per la tutela e le loro ragioni agiscono innanzi ai tribunali
ordinari, ed i cittadini che lamentano la lesione del loro diritto
alla pensione mediante ricorso alle sezioni regionali della Corte dei
conti.
Ai primi infatti è data la possibilità di adire la Corte
d'appello in caso di soccombenza mentre ai secondi è negato
qualsiasi mezzo di impugnativa, pur essendo evidente che anche questi
ultimi sono titolari di diritti soggettivi perfetti come è stato
più volte affermato dalla stessa Corte costituzionale (v. per tutte
la sentenza n. 8/1976).
Ma più stridente appare l'iniquità della nuova previsione
normativa, se si considera il particolare valore etico e sociale
delle pensioni spettanti agli ex dipendenti pubblici come
"retribuzione differita", la cui rilevanza costituzionale è sancita
dall'art. 36 della Costituzione, e se si considera la loro funzione
"alimentare" come strumenti intesi ad assicurare "i mezzi adeguati
alle esigenze di vita" dei lavoratori anziani o invalidi, la cui
rilevanza costituzionale, è affermata dall'art. 38 della
Costituzione (v. da ultimo la sentenza della Corte costituzionale n.
39/1993), e qui giova precisare che non si tratta della comune
funzione alimentare attribuita agli analoghi obblighi del diritto
civile, poichè qui trattasi di una funzione alimentare di interesse
pubblico nascente dalle fondamentali esigenze di previdenza e
sicurezza sociale, sicchè per l'uno e per l'altro aspetto il diritto
alla pensione dovrebbe ottenere una protezione più rigorosa e
puntuale degli altri crediti di natura civilistica fatti valere
innanzi ai tribunali ordinari, e tuttavia con la nuova normativa non
solo non è data una maggiore tutela ai diritti soggettivi dei
pensionati e neppure è prevista una protezione almeno uguale a
quella degli altri diritti soggettivi, ma addirittura è data una
tutela deteriore con l'unico grado di giudizio avanti a un organo
regionale. Giova anzi segnalare come questa forma di tutela è
assolutamente inedita in quanto, con la recente riforma, è venuta
meno anche la garanzia della più ampia collegialità data dalle
soppresse sezioni centrali della Corte dei conti.
Inoltre, a rendere più vistosa la denunziata disparità di
trattamento sta la considerazione che innanzi al t.a.r., il
ricorrente si duole normalmente della lesione di un mero "interesse
legittimo" e tuttavia può fare valere le suo doglianze anche in un
giudizio di secondo grado, mentre il dipendente pubblico in
quiescenza, pure essendo titolare di un "diritto soggettivo
perfetto", non gode della stessa possibilita': sicchè accadrà nel
nostro ordinamento che il titolare di un'agenzia ippica o di una
licenza di pesca che ha lamentato innanzi ad un tribunale
amministrativo regionale la lesione del proprio interesse legittimo,
in caso di soccombenza potrà agire in appello per far valere le
proprie ragioni; mentre lo stesso potere di impugnativa non è
concesso al dipendente pubblico invalido o anziano che si dolga della
lesione del suo diritto alla pensione, e resti soccombente davanti
all'organo pensionistico regionale, benchè egli sia titolare di un
diritto soggettivo che, come si è detto, non è un comune diritto di
credito di natura privatistica ma è un diritto di altissima
rilevanza etico-sociale e costituzionale;
violazione dell'art. 125, secondo comma, della Costituzione.
L'art. 125, secondo comma, della Costituzione prevede che, "nella
regione sono istituiti organi regionali di giustizia amministrativa
di primo grado, secondo l'ordinamento stabilito dalla legge della
Repubblica".
In questa norma è, quindi enunciato il principio costituzionale
secondo cui "i tribunali regionali di giustizia amministrativa
possono essere soltanto tribunali di primo grado che presumono cioè
un organo di appello e quindi non possono di regola pronunziarsi in
unico grado".
A questo principio si è infatti attenuta la legge 6 dicembre
1971, n. 1034, che ha decentrato la giurisdizione generale di
legittimità, istituendo i t.a.r. senza sopprimere ovviamente le
sezioni giurisdizionali centrali del Consiglio di Stato che hanno
assunto invece le funzioni di giudici d'appello rispetto alle
decisioni dei tribunali amministrativi regionali.
Il decreto n. 453/1993 e la legge n. 19/1994, al contrario, hanno
disatteso radicalmente il menzionato principio, sancito dall'art. 125
citato, istituendo i tribunali pensionistici regionali sotto la
equivoca denominazione di "sezioni regionali della Corte dei conti" e
sopprimendo contemporaneamente tutte le sezioni centrali della Corte
dei conti che avrebbero potuto assumere le funzioni di appello nel
campo pensionistico.
Nè si può dubitare della fondamentale verità che l'intera
materia delle pensioni trattata dal decreto legge ed attribuita alla
giurisdizione della Corte dei conti, rientri senza residui nel campo
della "giustizia amministrativa" cui si riferisce l'anzidetto
principio costituzionale, poichè è altrettanto chiaro che tutti i
provvedimenti di pensioni (dei Ministeri, del direttore generale
delle pensioni di guerra o dei direttori provinciali del tesoro) sono
atti amministrativi esattamente come tutti gli altri atti che vengono
impugnati e riesaminati dal t.a.r. e dal Consiglio di Stato.
Va inoltre chiarito e precisato che le c.d. "sezioni regionali
della Corte dei conti" non possono in alcun modo considerarsi come
vere e proprie sezioni della Corte dei conti (simili a quelle
centrali in via di soppressione) poichè, come si è detto, esse non
sono altro che organi periferici di grado inferiore che, come i
t.a.r. e i tribunali ordinari, giudicano con collegi di tre
magistrati.
Chiaro è quindi la violazione dell'art. 125 citato, in quanto il
decreto legge ha istituito organi regionali di giustizia
amministrativa (comunque si vogliano denominare) di "unico grado"
anzichè di "primo grado" come espressamente richieste il dettato
costituzionale.
Nè si può pensare che l'art. 125, nella disposizione riportata,
si riferisca esclusivamente alla istituzione del t.a.r., poichè non
è sostenibile che la Costituzione nel dettare il principio dell'art.
125 (che costituisce senza dubbio un passo avanti nel processo
storico di attuazione dello Stato di diritto) abbia voluto limitare
il principio ad una parte soltanto della giustizia amministrativa.
A questa supposta interpretazione osta innanzi tutto il testo
della norma costituzionale che si riferisce indistintamente a tutta
la giustizia amministrativa, sicchè una distinzione fatta in sede di
applicazione della normativa stessa sarebbe del tutto arbitraria: ubi
lex non distinguit, nec nos distinguere debemus.
Ma soprattutto osta all'interpretazione restrittiva dell'art. 125
lo stesso art. 3 della Costituzione perchè, se si tiene conto, che,
come si è visto, innanzi al t.a.r. ed al Consiglio di Stato vengono
tutelati normalmente i meri "interessi legittimi" dei ricorrenti (che
come è noto sono posizioni giuridiche più labili rispetto ai
"diritti soggettivi") sarebbe una vera aberrazione pensare che la
Costituzione avrebbe voluto assicurare (col doppio grado di
giurisdizione) una più piena tutela degli "interessi legittimi" ed
invece avrebbe negato la stessa tutela ai "diritti pensionistici"
degli ex dipendenti pubblici che, per di più (giova ripeterlo) sono
diritti di conclamata rilevanza costituzionale.
È opportuno infine ricordare che già la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 52/1984 dichiarò infondata la questione della
inappellabilità delle decisioni della Corte dei conti sollevata dal
procuratore generale della Corte medesima in relazione all'art. 125,
secondo comma, della Costituzione, ma se è vero che la questione fu
giudicata infondata in quella occasione, è tuttavia decisiva, ai
fini dell'attuale questione, la limitazione di riserva che la stessa
Corte costituzionale pose alla propria pronunzia prevedendo che "il
dispositivo della sentenza che la Corte sta per pronunziare non può
estendersi alle sentenze rese in prima istanza dalle sezioni
regionali della Corte dei conti perchè oggetto dell'incidente sono
le sole decisioni delle sezioni giurisdizionali centrali della
Corte".
Il che (senza voler anticipare l'invocato giudizio di
costituzionalita') significa che la questione attualmente sollevata
è tutta impregiudicata e meritevole di essere esaminata;
violazione dell'art. 111, ultimo comma, della Costituzione.
Ma il decreto legge si pone contro i principi costituzionali in
maniera più ampia e radicale per la violazione dell'art. 111, ultimo
comma, della Costituzione, il quale dispone che "contro le decisioni
del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in
Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione".
La recente riforma infatti ha soppresso in buona sostanza,
l'organizzazione centrale che faceva della Corte dei conti un organo
di giurisdizione superiore collocata sul medesimo piano del Consiglio
di Stato (in virtù della tradizione recepita e sancita dal riportato
art. 111).
Bisogna inoltre tenere presente che la c.d. riforma si è voluta
realizzare con singolare pervicacia mediante la decretazione
d'urgenza (ben quattro sono stati i decreti che si sono susseguiti
senza ottenere conversione in legge durante tutto il 1993) e gli
autori del decreto, per non suscitare, evidentemente, prevedibili
obiezioni in sede di conversione, hanno mascherato la gravità del
provvedimento di soppressione lasciando in vita due sole sezioni
centrali (in collegi ridotti a tre votanti) con una parvenza di
"sezioni riunite" (ridotte da undici a cinque votanti) attribuendo
inoltre ai nuovi tribunali periferici il falso nome di sezione della
Corte dei conti, che però, del soppresso istituto hanno soltanto la
materia da giudicare, ma non hanno ovviamente il prestigio, la
composizione collegiale e le strutture essenziali che facevano
dell'Istituto stesso un organo di giurisdizione superiore, nel senso
rigoroso consacrato dalla Costituzione, quale era nella tradizione.
Per valutare pienamente la portata delle limitazioni imposte al
legislatore ordinario dal riportato ultimo comma dell'art. 111,
bisogna andare indietro nel tempo e risalire alle circostanze
storiche e tecnico-sistematiche recepite dalla stessa norma
costituzionale, di cui si potrà in tale modo evidenziare la ratio.
In questo ordine di idee bisogna stabilire innanzitutto a quale
organizzazione si riferisce l'art. 111 quando sottrae le decisioni
della Corte dei conti al riesame di diritto della Corte di
cassazione.
Questa organizzazione, all'epoca in cui fu varata la Costituzione
(nel 1947) non poteva essere altra che quella in funzione con i
connotati descritti dal t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, il cui art. 4,
secondo comma, prescrive che il numero dei votanti "non può essere
minore di cinque per ciascuna delle sezioni giurisdizionali e di
undici per le sezioni riunite".
Questa è la Corte dei conti cui si riferisce l'art. 111 della
Costituzione e la composizione dei collegi che pronunzieranno le
decisioni sottratte al ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111,
non può essere modificata con una legge ordinaria, perchè quella
commissione collegiale è un presupposto indefettibile della norma
costituzionale.
In altre parole si deve dire che in tanto la Costituzione limita
il potere del singolo che voglia sostenere la sue ragioni in
Cassazione, in quanto considera sufficientemente le sue ragioni
attraverso il giudizio elaborato da un collegio di cinque votanti con
l'eventuale concorso delle sezioni riunite (di undici votanti) come
già disposto dal citato art. 4 del t.u. n. 1214.
Il legislatore ordinario sarà quindi libero di ampliare o ridurre
gli organici della Corte dei conti, come sarà libero di variare il
numero delle sezioni giurisdizionali, ma nella sue scelte politiche
incontra un triplice limite perchè da una parte non potrà mai
ridurre il numero dei votanti nelle singole sezioni (numero stabilito
dal riportato art. 4 del t.u. n. 1214 e cristallizzato con rilevanza
costituzionale per l'art. 111 cit.) da altro lato potrà ridurre il
numero delle sezioni stesse ma non potrà mai sopprimere in toto,
perchè così sopprime addirittura la Corte dei conti (nella sua
funzione giurisdizionale) riducendo il campo di applicabilità dello
stesso art. 111, che verrebbe così tacitamente abrogato per tutta la
parte che si riferisce alla Corte dei conti (³³³).
Nè, in terzo luogo, la legge ordinaria può variare la
composizione collegiale della sezioni riunite, perchè la presenza di
questo organo è un altro presupposto essenziale del precetto
costituzionale, posto che l'amplissima collegialità delle sezioni
riunite costituiva una ulteriore garanzia di obiettività e di
giustizia (analoga a quella offerta dall'adunanza plenaria del
Consiglio di Stato composta da tredici votanti) sia per la
possibilità di un maggiore approfondimento delle questioni di
massima sia per assicurare l'unicità dell'indirizzo
giurisprudenziale ai fini della certezza del diritto, bilanciando
così la rilevante limitazione del ricorso per cassazione.
Questi tre limiti, però, sono stati tutti travalicati dal decreto
convertito in legge, perchè delle nove sezioni centrali della Corte
dei conti, sette sono state soppresse, due sono state lasciate in
vita ma ridotte a collegi di tre votanti, e le sezioni riunite sono
state ridotte da undici a cinque votanti.
È chiara quindi l'inconfessata volontà distruttiva del
legislatore ordinario nei confronti della Corte dei conti, la cui
rilevanza costituzionale è stata tenuta in evidente totale
dispregio.
Concludendo sulla questione della violazione dell'art. 111 in
esame, si pone un ferreo dilemma perchè o si sostiene
l'applicabilità di tale norma alle nuove sezioni centrali e
periferiche della Corte dei conti, oppure se ne riconosce
l'inapplicabilità.
Nel primo caso si partirebbe dall'assunto che definiremo
"nominalistico" nel senso che il legislatore ordinario non avrebbe
violato la norma costituzionale stravolgendo radicalmente
l'organizzazione della Corte dei conti, in quanto tale norma ha
riguardo soltanto all'istituto che viene comunque designato con quel
nome senza alcun riferimento alla sua organizzazione effettiva,
sicchè non avrebbe alcun rilievo, (ai fini della limitazione del
ricorso per cassazione) che le sezioni decidessero con un numero
minore di votanti, nè avrebbe rilievo l'evento della soppressione
stessa dell'istituto, purchè la legge ordinaria vi sostituisse
comunque un organo giudicante che conservasse quel nome ..³
La chiara erroneità di questa tesi emerge dalla sua stessa
enunciazione, perchè in estrema ipotesi, se questa venisse
accettata, il legislatore ordinario potrebbe anche sostituire
all'Istituto soppresso un giudice monocratico senza violare in alcun
modo l'art. 111 e senza alcun riguardo alla proporzione delle
garanzie giurisdizionali offerte finora al ricorrente nel giudizio
pensionistico, rispetto alla pesante limitazione del ricorso per
cassazione.
Significativo è inoltre il raffronto che si può fare tra il
nuovo ridotto assetto organizzativo della Corte dei conti e quello di
tutti gli altri organi di "giurisprudenza superiori".
Non vi è alcun dubbio infatti che la soppressa Corte dei conti
(quella del t.u. del 1934 e dell'art. 111 della Costituzione) era nel
novero delle "giurisdizioni superiori".
A tal proposito bisogna tener presente che l'art. 4 del r.d.l. 27
novembre 1933, n. 1578 (convertito nella legge 22 gennaio 1934, n.
36) elenca gli organi di "Giurisdizione superiore" (davanti ai quali
possono patrocinare soltanto gli avvocati iscritti all'albo speciale)
comprendendovi oltre la Corte di cassazione, il Consiglio di Stato e
la Corte dei conti, anche il tribunale superiore della acque
pubbliche, che giudica, secondo i casi, con cinque o sette votanti
(art. 142 del t.u. 11 dicembre 1993, n. 1775) il tribunale supremo
militare che giudica sempre con sette votanti (art. 44 del r.d. 9
aprile 1941, n. 1022) e la commissione tributaria centrale, che
giudica in sezioni composte di cinque membri (art. 32 del r.d.l. 7
agosto 1936, n. 1639).
Tra tutti questi organi un posizione di evidente preminenza (dopo
la Corte suprema) era attribuita al Consiglio di Stato e alla Corte
dei conti in quanto anche prima della Costituzione le loro decisioni
erano le uniche sottratte al ricorso per Cassazione, benchè i due
istituti si pronunciassero in unico grado in evidente considerazione
della loro particolare organizzazione interna.
Ma l'esclusione del riesame della Corte suprema non è stata mai
(almeno fino alla conversione in legge del decreto impugnato)
sottovalutata in dottrina o nel diritto positivo, e i giudizi in
materia di giustizia amministrativa sono stati sempre circondati
dalle necessarie garanzie, specialmente con l'ampia collegialità
degli organi giudicanti.
Oggi però la Corte dei conti non solo ha perduto quella sua
tradizionale posizione di preminenza (condivisa col Consiglio di
Stato) rispetto agli altri organi di giurisdizione superiore, ma ha
perduto anche i connotati che la facevano annoverare tra questi
organi.
E la perdita di questi connotati non è un fatto irrilevante nella
logica del sistema, perchè, come già si è accennato, ancor prima
della Costituzione repubblicana le caratteristiche che conferivano ai
due organi di giustizia amministrativa il rango di "giurisdizione
superiore" erano anche la garanzia con cui veniva compensata in modo
soddisfacente la grave limitazione del ricorso per cassazione.
Inoltre se si volesse, per assurdo, ritenere legittima la nuova
ridotta organizzazione centrale della Corte dei conti (rifiutando la
tesi veridica secondo cui l'art. 111 presuppone essenzialmente
l'organizzazione dell'Istituto delineata dall'art. 4 del t.u. n.
1214/1934) si dovrebbe spiegare in base a quele criterio
(irreperibile) si troverebbero collocati sullo stesso piano il
Cosiglio di Stato ed i tre sparuti collegi centrali della Corte dei
conti consistenti (come si è detto) nelle due sezioni che giudicano
in appello con soli tre votanti (e che perciò potrebbero al massimo
essere equiparate a sezioni di Corte d'appello) e le c.d. sezioni
riunite (di cinque votanti) la cui composizione collegiale raggiunge
appena quella di una sezione separata della soppressa Corte dei
conti.
Appare quindi evidente che tra i due istituti non esiste più
alcun punto di equiparabilità (nella composizione collegiale delle
sezioni giurisdizionali o del massimo organo di adunanza delle
sezioni stesse) ai fini dell'applicabilità del riportato art. 111.
E più paradossale diventa il raffronto, se, in coerenza con
l'erronea tesi "nominalistica" si assume come decisiva la falsa
denominazione data ai nuovi tribunali periferici, come "sezioni
regionali della Corte dei conti", per cui l'art. 111 andrebbe
applicato anche alle decisioni di questi tribunali (³³³) davanti ai
quali sono ammessi a patrocinare non solo gli avvocati non
cassazionisti ma anche i procuratori legali (art. 6, quinto comma,
del decreto impugnato).
Se invece si considera l'altro corno del dilemma e si riconosce
che l'art. 111 in esame non può riferirsi alle decisioni delle c.d.
sezioni della Corte dei conti (per tutte le considerazioni che
precedono) allora deve ammettersi che il riferimento fatto dallo
stesso art. 111 all'istituto anzidetto non ha più alcun significato
reale, nè alcuna ulteriore efficacia per la parte che si riferisce
alla medesima Corte dei conti e che quindi la citata norma
costituzionale si dovrebbe ritenere parzialmente abrogata per effetto
della legge ordinaria .. (³³³); cosicchè non sarebbe più la
Costituzione a regolare l'operato del legislatore ordinario ma
sarebbe quest'ultimo a regolare gli effetti del dettato
costituzionale³³³
Questo è il dilemma che si presenta con le norme impugnate e che
ne impone la declaratoria di illegittimità costituzionale: tertium
non datur.
In conclusione la questione della legittimità costituzionale che
si solleva, riguarda le norme seguenti:
a) l'art. 1, quinto comma, del d.P.R. 12 novembre 1993, n. 453,
e della relativa legge di conversione 14 gennaio 1994, n. 19, in
quanto ammette l'appello per la sola "materia di contabilità
pubblica" e non anche per quella delle "pensioni" (artt. 3, 36, 38,
125, secondo comma, della Costituzione);
b) lo stesso art. 1 (quinto, settimo e ottavo comma) in quanto
tale norma da una parte sopprime tutte le sette sezioni centrali
della Corte dei conti competenti in materia di pensione (ottavo
comma) e dall'altra parte riduce (da cinque a tre) il numero dei
votanti delle residue due sezioni centrali (quinto comma) senza
prevedere la sopravvivenza di alcune sezioni (di cinque votanti) come
giudici di appello nella materia delle pensioni e della
responsabilita': sezioni di numero adeguato per consentire la
legittima composizione collegiale delle sezioni riunite che, come
più volte è stato detto, con il comma settimo citato, è stato
ridotto da undici a cinque votanti (art. 111, ultimo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 4 del t.u. 12 luglio 1934, n.
1214).
Sulla rilevanza della proposta questione si osserva che essa
risulta evidente per quanto riguarda il quinto comma dell'art. 1
citato, nella parte in cui ammette l'appello "limitatamente alla
materia di contabilità pubblica" e non anche per la materia delle
pensioni. Infatti il riconoscimento dell'illegittimità di questa
limitazione renderebbe senz'altro ammissibile l'appello.
Rilevante è inoltre la questione dell'illegittimità della
ridotta composizione collegiale delle due sezioni centrali della
Corte dei conti sopravvissute alla legge di soppressione, in quanto
se tale illegittimità viene riconosciuta, si rende evidente che
l'appello non era proponibile a una di quelle sezioni (stante la loro
illegittima composizione) mentre la contemporanea declaratoria di
illegittimità dell'ottavo comma che ha soppresso tutte le altre
sezioni centrali dell'istituto (competenti in materia pensionistica)
comporterebbe la necessaria sopravvivenza delle sezioni stesse e
quindi la piena ammissibilità dell'appello proposto davanti alla
terza sezione centrale legittimamente costituita e tuttora competente
in materia di pensioni civili.
L'unica questione non direttamente rilevante ai fini
dell'ammissibilità dell'appello è quella che concerne l'illegittima
riduzione del collegio delle sezioni riunite (settimo comma cit.) ma
tale questione si impone inevitabilmente nel presente giudizio di
costituzionalità, sia perchè nel verificare l'annientamento dei
presupposti dell'art. 111 non può essere ignorato che la
tradizionale ampia collegialità delle sezioni riunite, unitamente
alla tradizionale consistente composizione collegiale delle sezioni
centrali, costituiva il complesso delle garanzie destinate a
compensare la grave limitazione del ricorso in cassazione, sia per un
evidente corollario in quanto una volta affermata l'illegittimità
della soppressione e della riduzione collegiale delle sezioni
centrali (che tornerebbero quindi a giudicare con cinque votanti) non
è più concepibile di "conseguenza" (art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87) che il massimo collegio dell'istituto abbia la stessa
composizione collegiale di una solo sezione.
Tanto premesso, la ricorrente ha chiesto: in via preliminare che
siano trasmessi gli atti alla Corte costituzionale per la decisione
sulla proposta questione di costituzionalità e, subordinatamente
all'accoglimento dell'eccezione sollevata, l'accoglimento
dell'appello col riconoscimento del diritto alla chiesta pensione
privilegiata indiretta oltre interessi, e rivalutazione.
L'Ente Poste si è costituito in giudizio tramite l'Avvocatura
generale dello Stato, che con memoria ha chiesto pronuncia di
inammissibilità del ricorso, previa dichiarazione di manifesta
infondatezza della sollevata questione di legittimità
costituzionale, con richiamo delle decisioni della Corte
costituzionale nn. 52/1984, 69/1982, 62/1981, 117/1973 e 1/1970.
All'odierna pubblica udienza gli avvocati Petrucci e Fonzi, per la
ricorrente, hanno ribadito le considerazioni e richieste già
esposte, non senza riferirle anche all'art. 3 del d.l. 29 aprile
1994, n. 262.
La difesa dell'Ente Poste ha insistito nella richiesta di
inammissibilita'del gravame.
D I R I T T O
1. - La signora Mazziotti Maria ha proposto appello a questa
sezione giurisdizionale della Corte dei conti avverso la sentenza 13
gennaio 1994, n. 16, emessa in materia pensionistica civile dalla
sezione giurisdizionale per la regione Lazio, istituita in
applicazione del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella
legge 14 gennaio 1994, n. 19.
L'appello in questione è certamente inammissibile alla luce della
attuale normativa, la quale non prevede, avverso le sentenze delle
neo istituite sezioni giurisdizionali regionali in materia
pensionistica, la esperibilità di alcun mezzo di gravame e
segnatamente dell'appello alla Corte dei Conti in sede centrale.
2. - Di ciò consapevole, la ricorrente ha sollevato questione di
legittimità costituzionale della normativa introdotta con il citato
d.l. e con la relativa legge di conversione, nella parte in cui non
è stata prevista la esperibilità del suddetto mezzo di gravame
contro le pronunce aventi ad oggetto pretese pensionistiche di ex
pubblici dipendenti civili già di competenza, in unico grado, prima
della novella legislativa, di questa sezione adita, la quale è
ancora operante in sede centrale in via transitoria, e lo sarà fino
a quando non saranno entrate in funzione tutte le sezioni decentrate
a livello regionale.
Dall'esame della dedotta questione di legittimità costituzionale
deve tuttavia essere escluso, ad avviso della sezione, il punto
riguardante la riduzione del collegio delle sezioni riunite (art. 1,
settimo comma, della legge) che non appare direttamente rilevante ai
fini dell'eventuale prosecuzione dell'instaurato giudizio d'appello.
3. - Ai fini della disamina, nei limiti indicati, della questione
di legittimità costituzionale, ci si deve, preliminarmente, dar
carico, ex officio, del problema attinente alla legittimazione di
questa sezione a procedere all'esame della prospettata questione ed
alla sua eventuale remissione alla Corte verificatrice.
Ciò in quanto potrebbe dubitarsi della sussistenza di una
situazione legittimamente la sezione adita a procedere alla suddetta
disamina, in considerazione della circostanza che funzioni di giudice
di appello avverso pronunce, ancorchè in materia diversa da quella
pensionistica, emesse dalle nuove sezioni regionali, sono state
affidate esclusivamente alle sezioni prima e seconda della Corte dei
conti in sede centrale; sicchè soltanto una di dette sezioni
potrebbe essere considerata legittimata all'esame della sollevata
questione.
Questo problema, a ben riflettere, in definitiva si traduce in una
valutazione afferente al giudizio di rilevanza della questione di
costituzionalità davanti al giudice a quo, sicchè appare
indispensabile la sua soluzione in via preliminare rispetto ad ogni
altra questione.
Al riguardo, sembra potersi ragionevolmente ritenere che questa
sezione adita abbia piena legittimazione a procedere alla suddetta
disamina per le ragioni che seguono.
La considerazione di fondo dalla quale occorre partire è quella
secondo la quale, nell'ordinamento precedente alla istituzione delle
sezioni giurisdizionali regionali, questa sezione della Corte dei
conti rivestiva la qualifica, ed esercitava la corrispondente
funzione, di giudice unico del contenzioso pensionistico pubblico dei
dipendenti civili dello Stato e di quelli iscritti alle casse di
previdenza amministrate dalla direzione generale degli istituti di
previdenza del Ministero del tesoro; funzione giustiziale che, sia
pure in modo limitato, la sezione medesima nella attualità continua
a svolgere e svolgerà fino al 1$ gennaio 1995, o, comunque, fino a
quando non sarà entrata in funzione l'ultima sezione giurisdizionale
periferica, con la conseguenza che questa sezione sarà, solo allora
e da quel momento, soppressa.
La suindicata competenza funzionale, riconosciutale
dall'ordinamento generale ed ancora operante, sia pure in fase
transitoria, legittima l'adita sezione alla valutazione, nella sua
perdurante qualità di giudice del contenzioso pensionistico civile,
della prospettata questione di legittimità costituzionale. Che anzi
è a dirsi che difficilmente potrebbe ravvisarsi una competenza
funzionale delle sezioni prima e seconda ad occuparsi di tale
problematica, non potendosi ravvisare in nessuna delle due un valido
titolo di legittimazione nella sola circostanza d'essere giudice di
secondo grado rispetto alle neo istituite sezioni periferiche,
giacchè la materia rientrante nel relativo contenzioso è del tutto
avulsa da quella attinente al rapporto pensionistico dei dipendenti
civili da pubbliche amministrazioni. E, sotto altro aspetto, la
conferma della suddetta legittimazione della adita sezione si ha, ex
adverso, considerando che l'eventuale risoluzione in senso positivo
della dedotta eccezione di legittimità costituzionale porterebbe
alla inevitabile conclusione della sopravvivenza della sezione
medesima a livello centrale come naturale giudice di appello avverso
le sentenze emesse dagli organi giurisdizionali periferici in materia
di pensioni civili.
E neanche può ritenersi validamente prospettabile la tesi secondo
cui questa sezione sarebbe carente di legittimazione, in quanto le
pronunce da sottoporre al regime dell'appello, e dunque anche quella
ora appellata, promanerebbero da sezioni giurisdizionali che,
ancorchè operanti in sede decentrata, sarebbero equiordinate
rispetto alla terza sezione o, più in generale, rispetto alle
sezioni giurisdizionali centrali della Corte. Di qui la
impossibilità di configurare, nella posizione della terza sezione,
quel livello funzionale superiore rispetto alle neo istituite sezioni
regionali, che solo potrebbe giustificare il rimedio appellatorio
avveso le pronunce dei primi giudici.
Tale tesi non appare condivisibile.
Essa è, in primo luogo, contraddetta dal dato formale, secondo
cui il legislatore ha già previsto la proponibilità dell'appello
davanti a sezioni centrali della Corte (prima e seconda) in materia
di "contabilità pubblica" e, tra l'altro, in una composizione (tre
componenti del collegio) identica a quella dei nuovi organismi
periferici.
Ma indipendentemente da tale considerazione, che pure è di per
sè risolutiva ed assorbente, deve osservarsi che nell'ordinamento
processuale generale, di qualsiasi tipo di processo (civile, penale,
amministrativo, tributario), il rapporto tra giudici periferici a
competenza territorialmente limitata e giudici centrali a competenza
sull'intero territorio nazionale è sempre di carattere funzionale
attinente ad un rapporto di sovraordinazione del secondo livello
(quello centrale) sul primo (quello periferico). Nè sono ravvisabili
motivi che facciano dubitare della validità di detto principio per
quanto concerne il contenzioso pensionistico pubblico. E neppure as-
sume rilievo alcuno la circostanza che la sentenza ora appellata
davanti a questa sezione provenga dalla sezione giurisdizionale
operante a Roma, attesa la competenza di questa territorialmente
limitata alla regione Lazio, con la conseguenza della esistenza,
nella specie, di quel rapporto di sovra-sotto ordinazione che
giustifica la eventuale proponibilità del mezzo di gravame in
questione.
In conclusione, pertanto, sembra potersi affermare con sufficiente
attendibilità che la sezione abbia legittimazione e titolo per
procedere alla disamina della prospettata questione di legittimità
costituzionale della normativa introdotta dalle citate fonti, in
rapporto alla complessa problematica del doppio grado di
giurisdizione nella materia pensionistica.
4. - Le considerazioni innanzi svolte inducono, dunque, a ritenere
sussistente la rilevanza della dedotta questione di legittimità
costituzionale agli effetti della eventuale ulteriore prosecuzione
dell'instaurato giudizio di appello.
L'esame deve, pertanto, essere portato sulla non manifesta
infondatezza della questione stessa. La quale va esaminata, in primo
luogo, in rapporto alla problematica rappresentata dal dubbio se
esista, come principio di rango costituzionale, desumibile dall'art.
125, secondo comma della Costituzione, quello secondo il quale
sussisterebbe un vincolo per il legislatore ordinario ad assicurare
in ogni caso il doppio grado di giurisdizione a tutte le controversie
di competenza di un giudice amministrativo, comune o speciale che
esso sia.
Tale dubbio è stato risolto in sede dottrinaria e dalla stessa
Corte verificatrice nel senso che non può ritenersi sussunto a
livello costituzionale il suddetto principio del doppio grado di
giurisdizione. L'art. 125, secondo comma, della Costituzione,
infatti, nel prevedere che il legislatore dovesse istituire organi di
giustizia amministrativa in ciascuna regione, non ha cristallizzato a
livello costituzionale il principio del doppio grado, non potendosi
neanche ritenere, a questo riguardo, sufficiente la esplicitazione
contenuta nel testo del citato articolo della locuzione "di primo
grado", che, per implicito, farebbe supporre necessario un secondo
grado di giudizio. La più corretta interpretazione del testo
costituzionale è generalmente nel senso che il legislatore
costituente non avrebbe inteso vincolare in modo assoluto quello
ordinario alla introduzione del doppio grado di giurisdizione, ma lo
avrebbe lasciato arbitro di scegliere la soluzione ritenuta più
opportuna, pur in presenza della istituzione di organi decentrati di
giustizia amministrativa in ciascuna regione. Nè un particolare
rilievo significativo, a questo proposito, potrebbe essere
attribuito, in questa ottica, al fatto che il legislatore, con la
legge 6 dicembre l971, n. l034, abbia optato per la generalizzazione
del criterio del doppio grado per tutte le controversie affidate alla
cognizione dei tribunali amministrativi regionali.
Peraltro la Corte costituzionale, con sentenza n.52/l984,
dichiarò infondata la questione della inappellabilità in materia
pensionistica, sollevata anche in relazione all'art. 125, secondo
comma, della Costituzione, non mancando, tuttavia, di osservare che
"il dispositivo della sentenza che la Corte sta per pronunciare, non
può estendersi alle sentenze rese in prima istanza dalle istituite
sezioni regionali giurisdizionali della Corte dei conti perchè
oggetto dell'incidente sono solo le decisioni delle sezioni
giurisdizionali centrali della Corte". Ciò significa che la presente
questione di legittimita costituzionale è tuttora impregiudicata e
meritevole di essere esaminata.
5. - A tale fine la sezione ritiene di dover porre in rapporto di
stretta connessione logico-giuridica la disposizione contenuta
nell'art. 125, secondo comma, della Costituzione, con quelle
contenute negli artt. 3, 111, 97 della Costituzione e di procedere,
quindi, ad un esame congiunto dei principi da esse desumibili, agli
effetti della deliberazione della non manifesta infondatezza
dell'eccezione di costituzionalià.
Al riguardo, appare dunque necessario procedere alla valutazione
della conformita ai principi costituzionali cui si è innanzi fatto
riferimento della nuova normativa sopra citata, sotto vari profili.
5. a) Il primo profilo attiene al dubbio in ordine al possibile
contrasto che è dato ravvisare tra le disposizioni che non prevedono
l'esperibili'ta dell'appello avverso le sentenze emesse dalle sezioni
giurisdizionali regionali della Corte in materia di pensioni civili
(ed anche militari e di guerra, ovviamente, ma il problema trascende
l'ambito del giudizio instaurato dalla ricorrente) e il principio di
parità di trattamento di cui all'art. 3 della Costituzione, avuto
riguardo, oltre che ai profili prospettati nel ricorso, alla
diversità di disciplina normativa ordinaria tra le varie situazioni
soggettive proprie della sfera giuridica dei pubblici dipendenti
sottoposti alla giurisdizione amministrativa in senso lato. Mentre,
infatti, in tutta l'area della possibile tutela giurisdizionale
assicurata ai pubblici dipendenti è garantito sempre il doppio grado
di giurisdizione, soltanto il contenzioso pensionistico viene ad
essere caratterizzato da una scelta legislativa (sulla cui
ragionevolezza si dirà più oltre) ancorata all'opposto principio
dell'unicità di grado del giudizio. E, si badi, non con
l'affidamento delle relative controversie ad un unico giudice
centralizzato, che avrebbe potuto giustificare l'unicità di grado
della giurisdizione, bensì con l'introduzione di un sistema in cui i
giudizi sono stati affidati a sezioni periferiche, cioè ad organi di
giustizia decentrata; organi cioè le cui pronunce sono
tradizionalmente, e del tutto logicamente, sottoposte al regime del
riesame in un ulteriore grado di giudizio, secondo una secolare e mai
smentita tradizione storico-giuridica. Desta, dunque, forti e fondate
perplessità, attinenti al possibile contrasto con il richiamato
principio di parità di trattamento, una normazione ordinaria, la
quale opera una discriminazione di mezzi di tutela giustiziale così
vistosa in ordine a situazioni soggettive che, pur nella loro
differente qualificazione in termini di diritti ed interessi e nella
loro diversa rilevanza durante o dopo il servizio attivo, sono pur
sempre unificate dall'essere parti coessenziali di una unitaria sfera
giuridica protetta, non fosse altro per la radicata affermazione che
qualifica la pensione come la naturale proiezione, per il tempo
successivo al collocamento a riposo, del diritto soggettivo del
pubblico dipendente alla retribuzione per il lavoro svolto.
In altre parole può apparire in contrasto con il principio
costituzionale di parità, ex art. 3 della Costituzione, in rapporto
a quanto disposto dal successivo art. 125, l'aver previsto un
generalizzato doppio grado di giurisdizione per tutte le controversie
tra dipendenti e p.a, con esclusione soltanto di quelle
pensionistiche. L'eliminazione, attraverso il controllo di
costituzionalità, di tale esclusione, porrebbe in equilibrio
giustiziale tutte le situazioni soggettive comunque riconducibili al
rapporto di impiego pubblico, tanto nella fase del servizio attivo,
quanto in quella di quiescenza.
5. b) Un secondo profilo di possibile incostituzionalità delle
norme limitative in esame, attiene alla ingiustificata disparità di
trattamento tra posizioni soggettive proprie dei pubblici dipendenti
ed ex dipendenti nell'ambito della speciale giurisdizione
istituzionalmente affidata alla Corte dei conti.
Mentre per le controversie di competenza della Corte, affidate
alle neo istituite sezioni periferiche, attinenti ai giudizi in
materia di contabilità pubblica e quindi di responsabilità
amministrativa o contabile, è garantito ai soggetti interessati il
doppio grado di giurisdizione, alle sole controversie pensionistiche
tale garanzia non è assicurata; e ciò senza alcuna valida ragione
concernente il tipo di giudizio o di organizzazione dell'apparato di
giustizia cui appartiene lo stesso giudice, che giustifichi, sul pi-
ano dell'equilibrio e della razionalità delle scelte legislative,
quella in concreto adottata dal legislatore con la legge n. 19/1994.
Di qui una possibile valutazione in termini di violazione del
principio di parità anche in rapporto al suindicato profilo interno
all'area della giurisdizione della Corte dei conti.
5. c) Un terzo non meno rilevante profilo di possibile contrasto
tra la normativa in esame e il sopra richiamato principio
costituzionale di parità di trattamento e di divieto di operare
ingiustificate discriminazioni a livello legislativo, è ravvisabile
alla luce di considerazioni più specificamente attinenti alla
materia pensionistica.
Se si pone mente, sul piano generale, alla tutela giustiziale che
l'ordinamento doverosamente assicura al lavoratore quando sia venuto
a cessare il servizio attivo e subentri la situazione di quiescenza,
si deve constatare che l'affidamento al giudice, sia ordinario che
amministrativo comune, nell'ambito delle rispettive aree di
giurisdizione, è oggi caratterizzato dalla costante garanzia del
doppio grado di giurisdizione per il lavoratore collocato a riposo.
Il lavoratore privato, infatti, gode istituzionalmente di tale
garanzia per i principi propri che governano il processo civile, sia
ordinario che del lavoro. Ma anche per quei pubblici dipendenti che,
in virtù della loro appartenenza a enti pubblici per i quali non op-
era il meccanismo di devoluzione della giurisdizione pensionistica
alla Corte dei conti, ricevono, anche sotto tale aspetto, tutela dal
complesso organizzatorio t.a.r. - consiglio di Stato, è assicurata
dall'ordinamento generale del processo amministrativo
l'esperibili'tà dei mezzi di gravame di tipo impugnatorio e tra
questi, fondamentalmente, dell'appello al giudice di secondo grado
centralizzato. Soltanto nell'ambito della speciale giurisdizione
pensionistica della Corte dei conti, e per la categoria dei pubblici
dipendenti ad essa sottoposti, tale garanzia non c'è. Di qui il
legittimo dubbio che, anche sotto l'indicato profilo, sia ravvisabile
un contrasto tra la normativa vigente ed il fondamentale principio di
parità di trattamento, questa volta riferito al confronto tra
identiche posizioni soggettive sostanziali (il diritto al trattamento
di quiescenza al termine del servizio attivo) spettanti a più
categorie di lavoratori, per i quali non è dato ravvisare, sotto
l'indicato aspetto, ragionevoli differenziazioni sostanziali di
situazioni soggettive protette, atte a giustificare una diversità
così profonda di garanzie di giustizia.
6. La mancata previsione dell'appello in materia pensionistica si
pone altresì in contrasto, ad avviso della sezione, con il secondo e
terzo comma dell'art. 111 della Costituzione.
La prima delle indicate disposizioni ammette il ricorso in
cassazione per violazione di legge avverso tutte le sentenze dei
giudici ordinari o speciali; essa è, quindi, attributiva della
funzione di "nomofilachia" alla Corte di cassazione, con conseguente
costituzionalizaazione del ruolo ad essa assegnato dall'art. 65
dell'ordinamento giudiziario del 1941 (compito di assicurare l'esatta
osservanza e l'uniforme interpretazione della legge).
L'esclusione, sancita dal terzo comma dell'art. 111, della
ricorribilità in cassazione, per motivi di legittimità, delle
decisioni della Corte dei conti, costituisce, peraltro, il
riconoscimento, a livello costituzionale, della funzione anche della
Corte dei conti come del Consiglio di Stato, di difesa del diritto
obiettivo nel proprio ordine di competenze giurisdizionali
(contenzioso contabile e pensionistico).
Ma tale finalità, commessa dal Costituente alla Corte, inerisce
essenzialmente, nel sistema, alla collocazione costituzionale del
giudice: al suo essere, cioè, giudice supremo nel proprio ordine di
giurisdizione.
Questo assetto, regolato costituzionalmente, è stato
completamente stravolto dalla novella del 1994, in quanto:
a) la funzione di nomofilachia attribuita dalla Costituzione
alla Corte dei conti non è più configurabile con riguardo alle
decisioni delle istituite sezione regionali, onde è da ritenere che
la prevista soppressione delle sezioni centrali a competenza
pensionistica violerebbe l'art. 111, terzo comma, della Costituzione;
orbene, la previsione del doppio grado eviterebbe il sorgere di tale
contrasto, in quanto continuerebbe a riservare alle sezioni centrali,
quali giudici d'appello anche in materia pensionistica, la funzione
di nomofilachia già attribuita dal Costituente alla Corte nella sua
configurazione centralizzata;
b) contro i provvedimenti decisori dichiarati inappellabili è
ammessa la ricorribilità in cassazione per violazione di legge. Tale
contemperamento (introdotto dalla Costituzione) dell'esclusione del
doppio grado non può trovare applicazione nei confronti delle
sentenze rese dalle istituite sezioni regionali della Corte dei
conti, ostandovi il disposto dell'art. 111, terzo comma, della
Costituzione, con la conseguenza che tali organi giurisdizionali
vengono a configurarsi, nel nostro sistema processuale, come l'unico
giudice (per ciò che concerne la materia delle pensioni) periferico
di primo e di ultimo grado.
I delineati contrasti con l'art. 111 della Costituzione
(istituzione di un giudice periferico di ultimo grado; eliminazione
della funzione di nomofilachia, costituzionalmente garantita, anche
in materia pensionistica, alla Corte dei conti come configurata
dall'ordinamento nel suo precedente assetto centralizzato: v. disp.
VI trans. della Costituzione) derivano dalla mancata previsione, da
parte del legislatore deI 1994, dell'appello, in materia
pensionistica, dalle sezioni regionali alle sezioni centrali con
competenza funzionale nella stessa materia.
L'ammissione di questo mezzo impugnatorio consentirebbe, infatti,
di salvaguardare l'opzione costituzionale (altrimenti compromessa
dalla novella del 1994) risultante dal combinato disposto del secondo
e terzo comma dell'art. 111 (ricorribilità in cassazione per
violazione di legge derogabile solo con riguardo a pronunce rese,
nell'ambito delle proprie competenze giudiziarie, da un organo di
vertice).
7. L'eccezione di illegittimità costituzionale in esame, da
ultimo, deve essere esaminata sotto l'ulteriore angolazione del
possibile contrasto tra la normativa limitativa de qua e i principi
costituzionali di ragionevolezza e di buon andamento della p.a., che,
nella specie, devono essere congiuntamente presi in considerazione.
La domanda che ci si deve porre è se risponda ad un qualsivoglia
criterio di ragionevolezza e di logica giuridica, collegata ad una
razionale organizzazione degli apparati pubblici anche di giustizia,
prevedere l'affidamento di un determinato tipo di controversie ad un
giudice periferico, decentrato a livello regionale, e non prevedere,
contestualmente, la possibilità di appellare le sue sentenze al
giudice di secondo grado che, si badi, non deve essere all'uopo
istituito, ma già esiste; anzi esiste perchè ha esercitato e
continua nell'attualità ancora ad esercitare, sia pure in funzione
di giudice di unico grado a livello centralizzato, proprio quella
determinata funzione di giustizia, ora decentrata ai nuovi organismi
periferici.
In altri termini: poichè nel nostro pur così variegato
ordinamento processuale non esiste un solo caso in cui le pronunce di
un giudice periferico, vale a dire decentrato, rispetto al quale vi
sia un livello superiore di organizzazione funzionale di apparato,
siano sottratte ad ogni mezzo di impugnativa (eccettuato quello
esperibile in presenza del c.d. "straripamento di potere"), non si
vede proprio per quale ragione una simile stortura debba essere
introdotta per il contenzioso pensionistico di istituzionale
competenza della Corte dei conti.
Ciò premesso, passando alla valutazione della questione di
legittimità costituzionale in termini più strettamente giuridici
sotto il profilo suindicato, è a dirsi che la scelta di riservare il
regime dell'unico grado di giurisdizione alle sole controversie
pensionistiche appare del tutto priva di ragionevolezza ed in
contrasto sicuro con il principio del buon andamento, che deve
governare il regime organizzatorio degli apparati della pubblica
amministrazione intesa in senso lato.
La giurisprudenza costituzionale ha più volte fatto riferimento
al criterio di ragionevolezza delle scelte legislative come criterio
cardine che deve muovere ed orientare l'agire del legislatore
ordinario. Siffatta ragionevolezza è del tutto assente nella scelta
dell'affidamento ad un giudice periferico di competenze di così
grande rilievo istituzionale, senza la contestuale previsione di un
rimedio di tipo appellatorio avverso le sue pronunce, pur in presenza
di un livello superiore di apparato giustiziale già specificamente
competente nella medesima materia.
La irrazionalità della scelta effettuata con la censurata
normazione ordinaria fa ritenere, pertanto, non manifestamente
infondata, anche sotto il profilo ora indicato, la relativa questione
di costituzionalità, riconducibile, conclusivamente, alla violazione
dei principi desumibili, congiuntamente, dagli artt. 3, 97, 111,
secondo e terzo comma, e 125, secondo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio l948, n.1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 8;
Ordina che, sospeso il giudizio in corso, ne siano trasmessi gli
atti alla Corte costituzionale, affinchè venga risolta la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, quinto e ottavo comma,
del d.l. 15 novembre 1993, n. 453, convertito in legge 14 gennaio
1994, n. 19, in relazione agli artt. 3, 125, secondo comma, 111,
secondo e terzo comma, 97 della Costituzione, in quanto non
prevedono, avverso le sentenze rese in materia pensionistica dalle
sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, l'appello
alle sezioni giurisdizionali centrali della Corte, aventi competenza
funziona1e nella stessa materia;
che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia, inoltre, comunicata ai Presidenti dei due rami del
Parlamento.
Così disposto in Roma, nella Camera di Consiglio dell'11 maggio
1994.
Il presidente: PEDERZOLI

94C1091