1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 19-12-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 737 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 giugno 1990
N. 737 Ordinanza emessa l'8 giugno 1990 dalla corte d'appello di Torino nel procedimento civile vertente tra il comune di Sale e Stella Giuseppina ed altre Espropriazione per pubblico interesse - Indennita' provvisoria accettata dall'espropriando - Impossibilita' per l'espropriante di agire in giudizio per contestare la determinazione della suddetta indennita' provvisoria - Prospettata limitazione della tutela giurisdizionale dell'espropriante con disparita' di trattamento rispetto alla tutela assicurata all'espropriato - Richiamo alla sentenza n. 68/1990. (Legge 22 ottobre 1971, n. 685, artt. 11, primo e terzo comma, 12, secondo, terzo, quinto e settimo comma, modificato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10). (Cost., art. 24). (090C1402) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 19-12-1990)

LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile n. 829/1988
r.g. proposta dal comune di Sale, in persona del sindaco pro-tempore
rappresentato per delega 17 maggio 1988 dall'avv. Giorgi Santilli,
presso il quale è elettivamente domiciliato in Torino, via Sacchi,
44, attore, contro Stella Giuseppina ved. Poggio, Poggio Laura e
Poggio Ornella, residenti in Genova, elettivamente domiciliate in
Torino, via Mercantini, 6, presso l'avv. Marco Pizzetti, che, in
unione con l'avv. Giuseppe Oneglia del Foro di Alessandria, le
rappresenta per delega 16 settembre 1988, convenute, e contro la
regione Piemonte, in persona del presidente pro-tempore della giunta
regionale, rappresentata e difesa per delega 23 agosto 1988 dal dott.
proc. Isabella Fero, con elezione di domicilio in Torino, piazza
Castello, 165, convenuta;
PREMESSO IN FATTO
Che con atto di citazione notificato il 18-19 maggio 1988 il
comune di Sale conveniva avanti questa corte le signore Stella
Giuseppina, Poggio Laura e Poggio Ornella (eredi del fu Poggio
Artisio), nonchè la regione Piemonte, esponendo i fatti seguenti:
con decreto n. 2960 in data 25 maggio 1977 del presidente della
giunta regionale del Piemonte era stata pronunciata in favore del
comune di Sale, ai fini della realizzazione di verde pubblico e di un
piazzale, l'espropriazione di un terreno di mq 2.150 (in catasto ai
nn. 243, 244, 245 e 684 del f. 15) di proprietà del Poggio Artisio;
per tale espropriazione era stata determinata dapprima un'indennità
provvisoria (non accettata) e poi, con relazione 2 maggio 1977
dell'u.t.e. di Alessandria, quella definitiva (non comunicata
all'espropriato); successivamente, a seguito di istanza delle eredi
Poggio, il presidente della g.r. del Piemonte, con decreto n. 1603/88
del 9 marzo 1988 (notificato al comune il 26 aprile 1988), aveva
rideterminato "l'indennita'", sul presupposto che quella
precedentemente determinata non era mai divenuta definitiva e che,
quindi, occorreva riliquidarla in base ai criteri di cui all'art. 39
della legge n. 2359/1865; e l'aveva stabilita, così, in ragione di
L. 30.000 per mq. Assumeva, in diritto, il comune che la
rideterminazione dell'indennità era stata fatta dopo l'intervenuta
prescrizione del diritto all'indennità stessa, essendo trascorsi
senza alcuna attività interruttiva più di dieci anni dalla data
dell'espropriazione; che il provvedimento del presidente della g.r.
era viziato da carenza di potere, spettando la determinazione della
indennità (definitiva), ex art. 16 della legge n. 865/1971, alla
apposita commissione provinciale; che la valutazione era aprodittica
e sproporzionata, per eccesso, rispetto ai valori di mercato del
tempo dell'esproprio; e che l'art. 39 della legge n. 2359/1865 pareva
in contrasto con i principi enunciati dall'art. 42, secondo e terzo
comma, della Costituzione. E chiedeva: dichiararsi non manifestamente
infondata la detta eccezione di incostituzionalità; dichiararsi, in
via di accertamento incidentale, l'intervenuta prescrizione del
diritto alla indennità, con la conseguente inefficacia della
determinazione opposta; in subordine, e in via di accertamento
incidentale, dichiararsi la non competenza del presidente della
giunta regionale a determinare la misura dell'indennità definitiva";
in ulteriore subordine - previo espletamento di c.t.u. valutativa -
stabilirsi il giusto prezzo dell'area, a valere quale indennità
definitiva di espropriazione.
Costituitesi, le convenute Stella Giuseppina, Poggio Laura ed
Ornella puntualizzavano che, in realtà, il presidente della g.r.
aveva determinato non l'indennità definitiva di espropriazione, ma
quella "provvisoria", di cui all'art. 11 della legge n. 865/1971; e
che esse espropriate avevano comunicato tempestivamente per iscritto,
tanto alla regione, quanto al comune, la loro accettazione, rendendo
così inoppugnabile tale determinazione dell'indennità; assumevano
l'improponibilità, avverso detta indennità, della opposizione ex
art. 19 della legge n. 865/1971; eccepivano il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario in ordine ai pretesi vizi del
provvedimento impugnato; confutavano, comunque, la fondatezza delle
attoree eccezioni di prescrizione del diritto all'indennizzo, di
incompetenza del presidente della g.r., e di incostituzionalità
dell'art. 39 della legge n. 2359/1865; e difendevano la congruità
della indennità determinata per l'area espropriata, ed accettata dai
proprietari. Chiedevano, in via principale, dichiararsi inammissibile
od improponibile l'opposizione proposta dal comune di Sale,
respingendosi l'opposizione stessa; in subordine, dichiararsi il
difetto di giurisdizione del giudice ordinario in ordine ai presunti
vizi del provvedimento impugnato; in ulteriore subordine ed in via
riconvenzionale, respingersi l'opposizione e, previa declaratoria di
manifesta infondatezza della proposta eccezione di
incostituzionalità dell'art. 39 della legge n. 2359/1865,
condannarsi il comune di Sale all'immediato pagamento
dell'indennità, accettata dalle interessate.
Anche la regione Piemonte, costituitasi, eccepiva - con motivi
analoghi a quelli addotti dalle eredi Poggio - l'improponibilità ed
inammissibilità della domanda attrice ed, in subordine, ne chiedeva
il rigetto.
Le parti precisavano le conclusioni definitive e la causa veniva
rimessa al collegio.
Nelle more veniva pronunciata la sentenza della Corte
costituzionale n. 68 in data 20-22 febbraio 1990, la quale dichiarava
l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 della legge 22 ottobre
1971, n. 865, come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio
1977, n. 10 ". . . nella parte in cui, pur dopo l'avvenuta
espropriazione, non consente agli aventi diritto di agire in giudizio
per la determinazione dell'indennità, finchè manchi la relazione di
stima prevista dagli artt. 15 e 16 della legge".
Il comune, nelle sue difese avanti al collegio, invocava tale
pronuncia a sostegno della ammissibilità della propria azione, se
ritenuta rivolta contro la determinazione di una indennità
"provvisoria"; e contestava la pretesa inoppugnabilità, per l'ente
espropriante, dell'indennità provvisoria accettata dell'espropriato.
SI OSSERVA IN DIRITTO
L'azione proposta dal comune di Sale (espropriante avanti questa
corte d'appello tende a contestare, nei presupposti e nel quantum, il
decreto in data 9 marzo 1988 del presidente della giunta regionale
del Piemonte, determinato dell'indennità di espropriazione a favore
delle eredi Poggio (espropriate).
Non può dubitarsi che tale decreto - anche se inserito in un
procedimento espropriativo durato oltre un decennio, e già pervenuto
a precedenti determinazioni dell'indennità (rimaste inefficaci)
nonchè al provvedimento ablatorio (decreto di espropriazione 25
maggio 1977) - sia, dal punto di vista formale e sostanziale, un
provvedimento di determinazione dell'indennità "provvisoria", ai
sensi degli artt. 11 e 12 della legge 22 ottobre 1971, n. 865,
modificati dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10: di ciò - nonostante
il mancato richiamo, nel provvedimento, dei suddetti articoli 11 e
12, e della natura "provvisoria" della determinazione - sono elementi
rivelatori sicuri il soggetto da cui promana il provvedimento (il
presidente della giunta regionale, a norma dell'art. 11, terzo comma,
è competente a indicare la misura della ". . . indennità di
espropriazione da corrispondere in via provvisoria agli aventi
diritto. . .", mentre, a norma del successivo art. 15, deve
richiedere alla speciale commissione provinciale la determinazione
dell'indennità definitiva, nel caso di mancata accettazione di
quella provvisoria da parte degli espropriandi) e, soprattutto,
l'espresso avviso - fedele riproduzione del secondo comma del citato
art. 12 - che "i proprietari espropriandi, entro trenta giorni dalla
notifica del presente decreto, potranno comunicare al pesidente della
giunta regionale e dell'ente espropriante se intendano accettare
l'indennità stessa, avvertendo che in caso di silenzio l'indennità
si intende rifiutata" (laddove, per l'indennità definitiva, il
successivo art. 19 della stessa legge prevede il meccanismo opposto,
dell'irrevocabilità della stima in difetto di opposizione entro un
certo termine perentorio).
Nella specie, per di più, è pacifico che gli espropriandi (anzi,
gli espropriati) hanno tempestivamente comunicato al presidente della
giunta regionale e al comune espropriante la loro accettazione
dell'indennità provvisoria come sopra determinata.
Donde, la eccezione di improponibilità dell'opposizione, o
azione, sotto il duplice profilo della inammissibilità
dell'opposizione ex art. 19 della legge n. 865/1971 avverso il
provvedimento di determinazione provvisoria dell'indennità di cui
all'art. 11 stessa legge (giurisprudenza in tal senso costante della
Cassazione: 24 maggio 1982, n. 3167; 3 dicembre 1984, n. 6295; 10
gennaio 1989, n. 4767), e della inoppugnabilità conseguita dallo
stesso provvedimento per effetto dell'accettazione dell'indennità
provvisoria da parte delle espropriate, ai sensi dell'art. 12 citato,
secondo comma.
Il primo profilo di improponibilità, peraltro, riguarda più
particolarmente la determinazione dell'indennità provvisoria,
considerata a sè, come atto del procedimento espropriativo ad
effetto eventuale e, come tale, improduttivo di effetti sostanziali
senza il concorso degli ulteriori fatti giuridici di cui al primo e
secondo comma del ricordato art. 12 (cessione volontaria convenuta
tra espropriante ed espropriando, o accettazione dell'indennità
provvisoria da parte del solo espropriando). Nel caso di specie
l'azione del comune si dirige, invece, contro una situazione
giuridica più complessa, in cui la determinazione dell'indennità
provvisoria è già stata accettata dalle espropriate, con i
conseguenti effetti sostanziali di cui al terzo comma e segg.
dell'art. 12 della legge n. 865/1z971 e successive modifiche.
Ed è, appunto, sotto tale secondo profilo che questa Corte deve -
prima di ogni altra indagine, ivi compresa quella sulla propria
competenza (che l'improponibilità della domanda comporta un difetto
assoluto di giurisdizione: Cass. 23 aprile 1982, n. 2497) - risolvere
la questione pregiudiziale della proponibilità dell'azione del
comune di Sale, alla stregua delle specifiche disposizioni di legge
che regolano la fattispecie.
Tali disposizioni si rinvengono negli artt. 11 e 12 della legge 22
ottobre 1971, n. 865, modificato dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10.
L'art. 11, primo comma, stabilisce che il presidente dela giunta
regionale - entro trenta giorni dal ricevimento degli atti iniziali
del procedimento espropriativo, trasmessogli dal sindaco del luogo in
cui esistono gli immobili - dichiara, ove occorra, la pubblica
utilità dell'opera ed ". . . indica la misura dell'indennità di
espropriazione, da corrispondere a titolo provvisorio agli aventi
diritto, determinata in base ai criteri di cui al successivo art. 16.
. .".
Si tratta, evidentemente, di criteri rigidi, e non discrezionali
(siano i parametri agricoli di cui al detto art. 16, siano i valori
venali di cui all'art. 39 della legge n. 2359/1865 nei casi in cui
operano le note sentenze nn. 5/80 e 223/83 della Corte
costituzionale), che corrispondono alla natura di diritto soggettivo
del diritto all'indennità spettante all'espropriato, cui fa
riscontro, in capo all'espropriante, una obbligazione vera e propria,
di uguale contenuto pecuniario; e la determinazione provvisoria
dell'indennità, in quanto atto preparatorio, eventualmente idoneo a
costituire l'unica fonte di liquidazione del quantum, non può che
basarsi sugli stessi rigidi criteri posti a fondamento
dell'indennità definitiva, così come evidenziato dal richiamo al
successivo art. 16.
Il quarto ed ultimo comma dello stesso art. 11 recita:
"L'ammontare dell'indennità provvisoria è comunicato ai proprietari
espropriandi a cura del presidente della giunta regionale nelle forme
previste per la notificazione degli atti processuali civili".
Tale comunicazione è, così, promossa dalla stessa autorità
amministrativa, il presidente della giunta regionale, che ha
determinato l'indennità provvisoria, senza che sia prevista nè una
richiesta ulteriore dell'espropriante, nè alcuna possibilità per
questo ultimo di contestare il quantum come sopra determinato (che,
anzi, a lui non vien neppure, in tale fase, comunicato).
Dopo la detta comunicazione agli espropriandi, sono previste dalla
legge tre possibili sviluppi.
Il primo è quello dell'accordo negoziale tra espropriante ed
espropriando, tale da evitare la necessità del successivo decreto di
espropriazione. Art. 12, primo comma: "Il proprietario espropriando,
entro trenta giorni dalla notificazione dell'avviso di cui al quarto
comma dell'art. 11, ha diritto di convenire con l'espropriante la
cessione volontaria degli immobili per un prezzo non superiore del
50% dell'indennità provvisoria, determinata ai sensi dei successivi
artt. 16 e 17". Questa ipotesi, non ricorrente nel caso in
discussione, pone, però, in evidenza un aspetto della posizione
dell'espropriante, in posizione paritetica rispetto all'espropriato
nello stipulare un contratto traslativo per un prezzo, contenuto
entro certi limiti, pur sempre collegati ai criteri fissati dalla
legge.
Gli altri due possibili sviluppi sono enunciati nel secondo comma
dello stesso art. 12: "Nello stesso termine di cui al precedente
comma, i proprietari comunicano al presidente della giunta regionale
e all'espropriante se intendono accettare l'indennità provvisoria.
In caso di silenzio l'indennità si intende rifiutata". Tralasciando
l'ultima ipotesi, quella del rifiuto espresso o tacito
dell'indennità provvisoria da parte degli espropriandi (che qui non
ricorre, e che apre la via al procedimento di determinazione
dell'indennità definitiva), occorre soffermarsi sulla seconda,
corrispondente al caso dedotto in giudizio.
Una volta che gli espropriandi abbiano comunicato la loro
accettazione dell'indennità provvisoria al presidente della giunta
regionale e all'espropriante - ma, si noti, senza che sia prevista la
necessità di alcuna uguale accettazione anche da parte
dell'espropriante, sia pure in forma tacita, o per difetto di
opposizione, o in altro qualsiasi modo - sorge un preciso obbligo,
per l'espropriante stesso, di pagare l'indennità, accettata dagli
espropriandi. Prosegue, infatti, l'art. 12, con il terzo comma:
"Decorso il termine di cui al precedente comma, il presidente della
giunta regionale ordina all'espropriante, in favore degli
espropriandi, il pagamento delle indennità che siano state
accettate. . .". Segue la disposizione del quinto comma:
"L'espropriante dispone il pagamento della indennità accettata entro
sessanta giorni dal provvedimento di cui al terzo comma"; e del
settimo comma: "A decorrere dalla scadenza dei termini di cui ai
commi precedenti, sono dovuti gli interessi in misura pari a quella
del tasso di sconto". Dopo di che, a norma dell'art. 13 successivo,
l'espropriante potrà chiedere al prefetto la pronuncia del decreto
di espropriazione (decreto che, nel caso di specie, già esisteva da
oltre un decennio).
Insomma, per effetto della unilaterale accettazione
dell'indennità provvisoria da parte dell'espropriando,
l'espropriante è obbligato a pagarla, ed entro un certo termine,
sotto pena di interessi speciali, senza che le su riportate norme di
legge gli attribuiscano alcun mezzo giuridico nè per manifestare il
proprio dissenso sulla misura dell'indennità, nè per proporre
opposizione giudiziaria alla sua determinazione, divenuta definitiva
per il solo fatto dell'accettazione dell'espropriando. E così,
secondo le disposizioni degli artt. 11 e 12 ora esaminate,
all'espropriando è data la possibilità di non accettare
l'indennità provvisoria o, se la accetta, di renderla inoppugnabile
per l'espropriante; all'espropriante, invece, non è data alcuna
possibilità di sottrarsi alla eventuale scelta dell'espropriato di
accettare l'indennità provvisoria, nè di contestarne l'ammontare:
disparità di trattamento a sfavore dell'espropriante, del tutto
priva di giustificazione sul piano logico-giuridico (basti pensare
che, per contro, anche l'espropriante, al pari dell'espropriato, è
legittimato a proporre opposizione ex art. 19, ultimo comma alla
stima dell'indennità definitiva: eppure si tratta sempre della
indennità per quel certo esproprio), e tanto più grave ora che - a
seguito delle pronunce di incostituzionalità di cui alle sentenze
nn. 5/1980 e 223/1983 Corte costituzionale - anche l'indennità
"provvisoria" per i terreni edificabili viene determinata a valori
pieni di mercato. In termini più elementari: l'espropriando,
accettando l'indennità provvisoria determinata dal presidente della
giunta regionale, esclude definitivamente l'espropriante da qualsiasi
possibilità di contestare l'ammontare dell'indennità, precludendo
anche l'ulteriore procedimento determinativo della indennità
definitiva e facendo sì che il suo diritto soggettivo all'indennità
sorga e si quantifichi ancor prima del decreto di espropriazione,
senza alcun concorso della volontà dell'espropriante.
Ma una simile disparità di trattamento tra i due soggetti dello
stesso rapporto giuridico - l'espropriando, creditore della giusta
indennità, e l'espropriante, debitore obbligato a pagarla -
ripercuotendosi sul piano della tutela giurisdizionale dei diritti,
viene a porsi in contrasto con i principi contenuti nell'art. 24
della Costituzione: il primo comma di tale articolo, infatti,
garantendo a "tutti" ( e perciò anche agli enti esproprianti) di
agire in giudizio "per la tutela dei propri diritti" - ove per
"diritto" non può intendersi solo la posizione del creditore, ma
anche quella del debitore (interessato a non dover pagare più del
giusto) - non può consentire a una legge ordinaria di escludere il
debitore, oltre che dal procedimento di determinazione del debito,
anche da ogni possibilità di contestarne, quanto meno, il risultato
avanti al giudice; ed il secondo comma, riconoscendo la "difesa" (di
entrambe le parti contrapposte, e non solo di una di esse) come
diritto inviolabile, ribadisce la necessità che anche il soggetto
passivo del rapporto giuridico possa agire in giudizio a tutela del
proprio interesse.
La recente pronuncia 20-22 febbraio 1990 della Corte
costituzionale, n. 68 - pur avendo notevolmente esteso la
possibilità degli aventi diritto di agire in giudizio, dopo
l'avvenuta espropriazione, per la determinazione della indennità di
espropriazione (in ogni caso, secondo quanto espresso nella
motivazione "mediante un giudizio affidato alla cognizione speciale
in unico grado della corte d'appello") anche quando manchi la
relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della legge n.
865/1971 - non pare aver preso in considerazione le diverse
disposizioni degli artt. 11 e 12 di quella legge (la pronuncia di
illegittimità, infatti, riguarda solo l'art. 19), nè la necessità
di tutela giurisdizionale, nel senso sopra specificato,
dell'espropriante nell'ipotesi di indennità provvisoria accettata
dall'espropriando.
E poichè - nel senso qui ritenuto - le dette disposizioni
condurrebbero all'accoglimento dell'eccezione pregiudiziale di
improponibilità dell'azione del comune, questa corte, ai sensi
dell'art. 23, terzo coma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, deve
sollevare d'ufficio questione di legittimità costituzionale degli
artt. 11, primo e terzo comma, e 12, secondo, terzo, quinto e settimo
comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificati dalla
legge 28 gennaio 1977, n. 10, in quanto, nel loro complesso non
consentono all'espropriante di agire in giudizio per contestare la
determinazione dell'indennità provvisoria di espropriazione
accettata dall'espropriando, per contrasto con l'art. 24, primo e
secondo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio questione di legittimità costituzionale degli
artt. 11, primo e terzo comma, e 12, secondo, terzo, quinto e settimo
comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, modificata con legge 28
gennaio 1977, n. 10, per contrasto con l'art. 24, primo e secondo
comma, della Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il presente giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Così deciso in Torino, l'8 giugno 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)

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