1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 6-11-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 234 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 luglio 2013
Ordinanza del 22 luglio 2013 emessa dal G.U.P. del Tribunale di Torino nel procedimento penale a carico di R.R. e E.K.F.. Reati e pene - Produzione, traffico e detenzione illeciti di sostanze stupefacenti o psicotrope - Modifiche normative introdotte mediante una disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 272 del 2005 - Denunciata parificazione ai fini sanzionatori delle sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle II e IV (c.d. droghe leggere) del previgente art. 14 del testo unico in materia a quelle delle tabelle I e III (c.d. droghe pesanti) - Denunciato conseguente innalzamento delle sanzioni per le condotte riguardanti le sostanze di cui alle prime due tabelle - Denunciata unificazione delle tabelle che identificano le sostanze stupefacenti, in particolare includendo la cannabis e i suoi prodotti nella prima di tali tabelle - Estraneita' delle nuove norme inserite dalla legge di conversione all'oggetto, alle finalita' e alla ratio dell'originale decreto-legge - In via subordinata: carenza del presupposto del caso straordinario di necessita' e urgenza. - Decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, art. 4-bis, introdotto dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49. - Costituzione, art. 77, comma secondo. (13C00350) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 6-11-2013)

IL TRIBUNALE

Letta memoria ex art. 121 c.p.p. depositata in data 11 luglio
2013 presentata nell'interesse di:
R.R., nato in M. il 10 settembre 1984, attualmente sottoposto
alla misura degli arresti domiciliari in Torino via Moncrivello nr.
3/D c/o BOVE Giacomo (Stazione Carabinieri Torino Regio Parco);
E.K.F. nato a B. (Francia) il 30 novembre 1980 attualmente
sottoposto alla misura dell'obbligo di presentazione giornaliero alla
P.G.;
entrambi difesi di fiducia dall'avv. Gasparini Alessandro del
Foro di Torino,
Rilevato in fatto che nei confronti dei suddetti imputati veniva
emesso decreto di giudizio immediato in data 27 febbraio 2013 con la
seguente imputazione:
del reato di cui agli artt. 110 c.p., 73 DPR 309/90 perchè
in concorso tra loro illecitamente detenevano gr. 965,65 di sostanza
stupefacente, hashish, contenente mg. 93578 di principio attivo,
destinato aI consumo di terzi. - In Torino il 25 gennaio 2013
R. recidivo specifico infraquinquennale
E.K. recidivo

Osserva

In data 14 marzo 2013 il difensore di entrambi, munito di procura
speciale, chiedeva procedersi con il rito abbreviato che veniva
ammesso in data 27 maggio 2013.
Con la memoria depositata l'11 luglio 2013 il difensore degli
imputati sollevava eccezione di incostituzionalità dell'art. 4-bis
del d.l. n. 272/2005 così come modificato dalla legge di conversione
n. 49/2006, che aveva modificato l'art. 73 D.P.R. 309/90 per
contrasto con gli artt. 77 c. 2, 3 e 117 c. 1 Cost.
La questione, come precisato anche dal difensore, è stata
recentemente sollevata sia dalla Corte di Appello di Roma, con
ordinanza del 28 gennaio 2013, di cui il difensore fa proprie le
motivazioni e le conclusioni, che dalla Corte di Cassazione Penale,
Sezione III, con ordinanza del 9 maggio 2013.
In particolare la Corte di Appello di Roma svolgeva le seguenti
osservazioni in diritto.

Osserva in diritto

1. L'art. 73 del d.P.R. n. 309/90, come è noto, è stato
modificato dalla legge n. 49 del 21 febbraio 2006 di conversione del
decreto legge n. 272/2005, c.d. «Decreto Olimpiadi».
Prima della legge di modifica l'articolo in argomento prevedeva
nei commi 1 e 4 la sanzione della reclusione da 8 a 20 anni e la
multa da € 25.822 ad € 258.228 per una serie di condotte aventi ad
oggetto le sostanze stupefacenti elencate nelle tabelle I e III
allegate al d.P.R. - le c.d. droghe pesanti - e, rispettivamente, la
sanzione della reclusione da 2 a 6 anni e la multa da € 5.164 ad €
77.468 per le condotte riguardanti le sostanze elencate nelle tabelle
II e IV - c.d. droghe leggere -.
Il quadro legislativo prevedeva dunque, come appare
giuridicamente e, soprattutto, costituzionalmente corretto, sanzioni
diverse in relazioni a condotte diverse: la norma, puniva e
violazioni relative a sostanze più dannose con sanzioni più pesanti
rispetto a quelle riguardanti sostanze meno dannose.
L'art. 4-bis d.l. cit. ha modificato il quadro testè delineato
appiattendo verso l'alto le condotte in argomento sotto l'unica
sanzione della reclusione da 6 a 20 anni e la multa da € 26.000 a
260.000.
Fermo è rimasto il comma 5 dell'art. in argomento che prevede
sanzioni più miti per comportamenti di lieve entità stabilendo
comunque per ciò che attiene alla detenzione di sostanza "leggere",
un rilevante anniento delle pene rispetto a quanto previsto dalla
norma nella sua formulazione originaria.
L'art. 4-bis cit. risulta per altro verso inserito nel quadro di
un decreto legge varato all'inizio sotto la rubrica di «Misure
urgenti per garantire la sicurezza ed i finanziamenti per le prossime
Olimpiadi invernali nonchè la funzionalità dell'amministrazione
dell'Interno. Disposizioni per favorire il recupero di
tossicodipendenti recidivi».
Il provvedimento varato dal Governo era costituito da soli 6
articoli riguardanti l'assunzione di personale della Polizia di
Stato, il finanziamento delle Olimpiadi invernali di Torino,
l'istituzione di apposita lotteria nazionale, l'esecuzione di pene
detentive per tossicodipendenti ed il diritto di voto degli italiani
all'estero.
In particolare, per ciò che attiene alla materia in argomento,
l'art. 4 del decreto legge abrogava l'art. 94-bis del d.P.R. n.
309/90 e prevedeva un caso speciale di sospensione dell'esecuzione di
pene detentive irrogate a tossicodipendenti ed alcoldipendenti: nulla
dunque che riguardasse le sanzioni relative alle condotte di
detenzione, spaccio ecc. di sostanze stupefacenti.
In seguito al passaggio parlamentare, il decreto contava ben 36
articoli tra cui l'art. 4-bis di cui trattasi.
Alla luce di quanto sin qui esposto, ritiene dunque questa Corte
che sussistano elementi per ritenere non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 4-bis del d.l.
cit. così come convertito nella l. n. 49/2006 per contrasto con
l'art. 77, 2 c. Cost. sollevata nel corso del presente procedimento.
Ed in effetti la Corte costituzionale ha avuto modo di esprimersi
in ordine alla necessità di coerenza tra le norme che compongono un
provvedimento di urgenza rilevando «la carenza del requisito della
straordinarietà del caso di necessità e di urgenza di provvedere la
evidente estraneità della norma censurata rispetto alla materia
disciplinata da altre disposizioni del decreto legge in cui è
inserita». Ed ancora: «Si deve ritenere che l'esclusione della
possibilità di inserire nella legge di conversione di un
decreto-legge emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle
finalità del testo originario non risponda soltanto ad esigenze di
buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo stesso art. 77, secondo
comma, Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale
tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente
della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario».
(sentenza 22 del 2012).
Ora nel caso in specie appare evidente il difetto di coerenza
interna tra le norme che costituivano il nucleo originario del
provvedimento adottato dal governo e quella di cui dall'art. 4-bis
citato: tale ultima norma, che introduce un nuovo sistema di sanzioni
in relazione a condotte aventi ad oggetto stupefacenti, nulla ha
evidentemente a che vedere, sia con lo svolgimento delle Olimpiadi
invernali di Torino, sia con i benefici previsti in favore di
tossicodipendenti ed alcoldipendenti.
2. Del resto che la norma in argomento non perseguisse lo scopo
di fronteggiare un problema presentatosi con caratteri di urgenza e
straordinarietà emerge con tutta evidenza dal fatto che la riforma
dell'art. 73 cit. giaceva in parlamento da tre anni come affermato
dallo stesso relatore della modifica On. Giovanardi (seduta del
Senato del 26 gennaio 2006). Da tale rilievo si deduce un secondo
profilo di incostituzionalità per contrasto con l'art. 77, 2 c.
Cost. della norma in questione che, oltre ad essere inserita, come
già detto, in un contesto disomogeneo, appare per di più sprovvista
del requisito della urgenza previsto dalla citata norma
costituzionale e che giustifica il potere di decretazione del
governo. Non si vede, in altre parole, quale urgenza vi fosse nel
riformare un sistema sanzionatorio in vigore da 16 anni ed in ordine
al quale nessun evento improvviso, straordinario poneva l'esigenza di
una modifica per decreto.
La Corte costituzionale ha peraltro avuto modo di affermare il
principio per cui il vizio derivante dalla assenza del requisito di
straordinarietà ed urgenza del provvedimento per decreto non viene
sanato dalla successiva legge di conversione. Quanto precede poichè
«Affermare che la legge di conversione sana in ogni caso i vizi del
decreto significherebbe attribuire in concreto al legislatore
ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle
competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle
fonti primarie.» (C. Cost. sent. n. 171/2007).
3. La norma di cui all'art. 4-bis in questione si pone a giudizio
di questa Corte in contrasto altresì del principio costituzionale di
eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge di cui all'art. 3
Cost.
Il principio postula come è noto, e come è stato più volte
sottolineato dalla Corte costituzionale, non solo che a comportamenti
eguali vengano riconnesse conseguenze eguali ma anche, e per
converso, che a situazioni diverse corrispondano conseguenze diverse.
Non v'è dunque chi non veda come sanzionare con la medesima pena
due comportamenti notevolmente diversi come l'importare, detenere,
spacciare ecc. droghe c.d. leggere oppure pesanti costituisca una
palese violazione del principio di eguaglianza sotto il profilo della
mancata adozione di sanzioni diverse in relazione a condotte diverse.
Pur non essendo questa la sede per una disamina su basi
scientifiche delle profonde, e comunque note, differenze
intercorrenti tre ai due tipi di stupefacenti varrà tuttavia la pena
di rilevare quanto meno la assenza di effetti di dipendenza nei
consumatori di «cannabis» a differenza di quelli che assumono droghe
c.d. pesanti quali gli oppiacei di cui diventano entro brevissimo
termine dipendenti. Va altresì rilevata la modestia degli effetti
negativi sull'organismo - non differenti da quelli che provocano
alcool o nicotina - delle droghe leggere rispetto quelli devastanti
prodotti dalle droghe pesanti.
4. Non manifestamente infondata appare inoltre la questione di
legittimità costituzionale della norma di cui al l'art. 4-bis cit.
in relazione all'art. 117, c. 1 Cost.
Va invero posto in evidenza come il Consiglio della Unione
Europea con la decisione quadro n. 2004/757/GAI abbia stabilito
all'art. 4 che:
1 - (Omissis). «Ciascuno Stato membro provvede finchè i reati di
cui all'art. 2 (Reati connessi al traffico illecito di stupefacenti e
di precursori) siano soggetti a pene detentive della durata massima
compresa tra almeno l e 3 anni.
2 - Ciascuno Stato membro provvede affinchè i reati di cui
all'art. 2, paragrafo 1, lettere a), b) e c), siano soggetti a pene
detentive della durata massima compresa tra almeno 5 e 10 anni in
presenza di ciascuna delle seguenti circostanze: a) il reato implica
grandi quantitativi di stupefacenti; b) il reato o implica la
fornitura degli stupefacenti più dannosi per la salute, oppure ha
determinato gravi danni alla salute di più persone.»
Al di là della quantificazione delle pene che in subiecta
materia non può venire in considerazione, ciò che rileva è che la
decisione comunitaria in argomento distingua chiaramente e nettamente
da un punto di vista sanzionatorio tra droghe leggere - che non
vengono definite in quanto tali ma che si comprende, per esclusione
rispetto al successivo comma 2 lett. b) siano quelle cui la decisione
si riferisce - e droghe pesanti che vengono indicate come
«stupefacenti più dannosi per la salute».
Ai sensi dell'art. 117, 1 c. Cost. lo Stato Italiano ha il dovere
di legiferare «nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali alle decisioni della
comunità internazionale».
Sulla necessità per lo Stato di conformarsi ai sensi dell'art.
117 Cost. alle Decisioni Quadro del Consiglio di Europa si è già
pronunciata la Corte costituzionale, tra le altre, con la sentenza da
cui è tratta la seguente massima: Rapporti giurisdizionali con
autorità straniere in materia penale - Estradizione - Mandato di
arresto europeo - Consegna per l'estero - Cittadino comunitario
residente in Italia - Mancata previsione del rifiuto della consegna
del residente non cittadino - costituzionale. È costituzionalmente
illegittimo, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., l'art.
18, comma 1, lettera r), della legge 22 aprile 2005, n. 69
(Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro
2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002 relativa al mandato
d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri),
nella parte in cui non prevede il rifiuto di consegna anche del
cittadino di un altro Paese membro dell'Unione europea, che
legittimamente ed effettivamente abbia residenza o dimora nel
territorio italiano, ai fini dell'esecuzione della pena detentiva in
Italia conformemente al diritto interno. Corte cost., 24 giugno 2010,
n. 227 (Ric. Corte di cassazione. (l. 22 aprile 2005, n. 69, art, 8)
(1), in Anpp 5/10.
Nel corpo di detta sentenza si afferma tra l'altro: «Questa
Corte, fin dalle prime occasioni nelle quali è stata chiamata a
definire il rapporto tra ordinamento nazionale e diritto comunitario,
ne ha individuato il «sicuro fondamento» nell'art. 11 Cost. (in
particolare, sentenze n. 232 del 1975 e n. 183 del 1973; ma già in
precedenza, le sentenze n. 98 del 1965 e n. 14 del 1964). È in forza
di tale parametro, collocato non senza significato e conseguenze tra
i principi fondamentali della Carta, che si è demandato alle
Comunità europee, oggi Unione europea, di esercitare in luogo degli
Stati membri competenze normative in determinate materie, nei limiti
del principio di attribuzione».
La norma dell'art. 4-bis in argomento viola dunque anche
l'obbligo, costituzionalmente sancito, per lo Stato di conformarsi,
nei limiti disposti dalla legge, alle decisioni della comunità
internazionale: quanto precede poichè, unificando la pena prevista
sia per le droghe leggere che per le droghe pesanti, non ha operato
la distinzione da un punto di vista sanzionatorio tra i due tipi di
droghe cui era tenuta in forza della citata decisione quadro n.
2004/757/GAI.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87.
Solleva questione di illegittimità costituzionale dell'art. 4
bis d.l. n. 272/2005 così come modificato dalla Legge di conversione
n. 49/2006 in relazione agli artt. 77, 2 comma Cost. sotto il duplice
profilo della incoerenza della norma rispetto all'originario
contenuto del d.l. e del difetto del requisiti dell'urgenza, 3 Cost.
e 117, comma 1 Cost.
Sospende il presente procedimento.
Manda alla Cancelleria per la trasmissione della presente
ordinanza alla Corte costituzionale, gli imputati ed al PM al
Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera
di Deputati e del Senato della Repubblica.
Roma, addì 28 gennaio 2013
Da parte sua, la Corte di Cassazione Penale, Sezione Terza, cosi
argomentava la sua ordinanza.
4. La questione di costituzionalità va sollevata, in via
principale, in relazione alla seconda delle tre eccezioni proposte
dalla difesa.
La prima eccezione ha ad oggetto sempre I'art. 4-bis del
decreto-legge n. 272 del 2005, in riferimento all'art. 77 Cost., ma
viene proposta sotto il profilo della mancanza, nel testo del
decreto-legge, sia del presupposto del caso straordinario di
necessità e di urgenza, sia del requisito della omogeneità (con
riguardo all'oggetto ed alla finalita'). L'eccezione appare però
prospettata in modo perplesso, dal momento che non è chiaro se la
censura si indirizza soltanto contro le nuove norme introdotte in
sede di conversione ovvero anche avverso il testo originario del
provvedimento d'urgenza, il cui vizio si estenderebbe poi alle norme
successivamente inserite.
In particolare, la denuncia di mancanza del necessario carattere
della omogeneità sembrerebbe riferita, più che alle norme aggiunte,
al testo originario del decreto-legge, dal momento che vengono
specificamente elencate la pluralità di materie distinte su cui esso
interveniva (assunzione di personale della Polizia di Stato; misure
per l'amministrazione civile dell'interno; finanziamento delle
olimpiadi anche con istituzione di apposita lotteria; esecuzione di
pene detentive per tossicodipendenti con programmi di recupero;
diritto di voto degli italiani all'estero) e le differenti finalità
perseguite.
Deve allora osservarsi che, in quanto si rivolge avverso il
provvedimento governativo, l'eccezione è comunque irrilevante
perchè in questo giudizio non deve applicarsi nessuna delle norme
dell'originario decreto-legge, e ciò a prescindere da ogni
considerazione circa la effettiva ravvisabilità di una loro
disomogeneità finalistica. Se invece si rivolge alle norme del
decreto come modificato dalla legge di conversione, l'eccezione di
carenza di omogeneità coincide con la seconda eccezione, perchè
ciò che rileva è la disomogeneità, o meglio l'estraneità fra le
norme introdotte in sede di conversione ed il contenuto o la
finalità del provvedimento d'urgenza.
Analogamente, anche la denuncia di mancanza del presupposto della
necessità ed urgenza sembrerebbe rivolta avverso l'originario
decreto-legge, in quanto nella memoria si parla di vizio non sanato
dalla approvazione della legge di conversione e di evidente carenza
dell'urgenza per le disposizioni dirette a favorire il recupero dei
tossicodipendenti recidivi. Sotto questo aspetto, però, l'eccezione
è anch'essa priva di rilevanza, sempre per il motivo che nella
specie non debbono applicarsi norme dell'originario decreto-legge, a
prescindere da ogni considerazione sulla sua non manifesta
infondatezza. Se invece la censura si rivolge avverso le nuove norme
introdotte dalla legge di conversione, allora occorre distinguere. Se
si condivide la tesi, qui sostenuta, che queste norme sono del tutto
estranee al contenuto ed alle finalità del decreto-legge, allora non
ha importanza la sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza
(sentenza n. 355 del 2010), atteso che è stato spezzato il nesso di
collegamento col provvedimento governativo e il vizio di legittimità
si prospetta invece, come si vedrà, proprio in ragione di tale
totale estraneità. Se invece si ritenga che le nuove norme non siano
del tutto estranee, neppure in questo caso l'eccezione è
manifestamente infondata e pertanto, come si chiarirà in seguito, la
relativa questione va sollevata in via subordinata.
5. La terza eccezione di costituzionalità prospettata con
riferimento all'art. 117, comma 1, Cost., sotto il profilo del
contrasto con la decisione quadro 2004/757/GAI del Consiglio dell'UE
e col principio di proporzionalità delle pene di cui all'art. 49,
comma 3, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
resta assorbita dall'accoglimento della seconda eccezione relativa al
possibile contrasto con l'art. 77, comma 2, Cost.
6. Quanto alla non manifesta infondatezza, va preliminarmente
ricordato che, come è ben noto, nel caso in cui le parti prospettino
una questione di legittimità costituzionale, il giudice non deve
stabilire se essa sia fondata o infondata, compito questo di
esclusiva competenza della Corte costituzionale, bensì unicamente se
sia o non sia manifestamente infondata. Il giudice deve quindi
limitarsi ad una valutazione sommaria, per rilevare che esista, a
prima vista, un dubbio plausibile di costituzionalità ed a svolgere
un controllo finalizzato ad escludere le questioni prive di serietà
e di ponderazione, sollevate solo a fini dilatori.
Nella specie, la seconda questione di legittimità costituzionale
prospettata dal ricorrente è, oltre che rilevante, anche plausibile,
non sollevata a fini meramente dilatori, e dotata di serietà e
ponderazione. Sussiste almeno un serio dubbio di illegittimità
costituzionale, il che è sufficiente ad escludere la manifesta
infondatezza della questione.
7. Ciò posto, si rammenta che la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 22 del 2012, ha ricordato come uno degli indici in base
ai quali verificare se in un decreto-legge «risulti evidente o meno
la carenza del requisito della straordinarietà del caso di
necessità e d'urgenza di provvedere», è costituito dalla «evidente
estraneita'» della norma censurata rispetto alla materia disciplinata
da altre disposizioni del decreto-legge in cui è inserita (sent. n.
171 del 2007; sent. n. 128 del 2008). Il riconoscimento dei
presupposti di cui all'art. 77, secondo comma, Cost. è quindi
collegato «ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un
decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal
punto di vista funzionale e finalistico. La urgente necessità del
provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla
natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche
dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e
variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei,
afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di
approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a
determinare». Da ciò la Corte ha tratto la conclusione che «la
semplice immissione di una disposizione nel corpo di un decreto-legge
oggettivamente o teleologicamente unitario non vale a trasmettere,
per ciò solo, alla stessa il carattere di urgenza proprio delle
altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di
finalita'». Pertanto, «l'inserimento di norme eterogenee all'oggetto
o alla finalità del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la
valutazione fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed "i
provvedimenti provvisori con forza di legge"». Invero, la «ratio
implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost., impone il
collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di
necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi
dell'eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza
previa delegazione da parte del Parlamento», e di tale ratio
costituisce esplicitazione, pur non avendo rango costituzionale,
l'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, laddove
prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere specifico,
omogeneo e corrispondente al titolo».
Per quanto concerne in particolare la legge di conversione, la
citata sent. n. 22 del 2012 ha affermato che «La necessaria
omogeneità del decreto-legge, la cui interna coerenza va valutata in
relazione all'apprezzamento politico, operato dal Governo e
controllato dal Parlamento, del singolo caso straordinario di
necessità e urgenza, deve essere osservata dalla legge di
conversione». La Corte ha quindi enunciato il «principio della
sostanziale omogeneità delle norme contenute nella legge di
conversione di un decreto-legge», principio costituzionale confermato
dal regolamento del Senato e richiamato da messaggi e lettere del
Presidente della Repubblica. Alla stregua di tale principio, deve
dunque ritenersi che «l'esclusione della possibilità di inserire
nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto
estranei all'oggetto e alle finalità del testo originario non
risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia
imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un
nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di
conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione
peculiare rispetto a quello ordinario», anche sotto il profilo della
particolare rapidità e della necessaria accelerazione dei tempi di
questo procedimento.
La Corte costituzionale ha riconosciuto che le Camere ben
possono, «nell'esercizio della propria ordinaria potestà
legislativa, apportare emendamenti al testo del decreto-legge, che
valgano a modificare la disciplina normativa in esso contenuta, a
seguito di valutazioni parlamentari difformi nel merito della
disciplina, rispetto agli stessi oggetti o in vista delle medesime
finalita'», o anche solo per esigenze meramente tecniche o formali,
ma ha specificato che esorbita invece dalla sequenza tipica del
procedimento «l'alterazione dell'omogeneità di fondo della normativa
urgente, quale risulta dal testo originario, ove questo, a sua volta,
possieda tale caratteristica» (in caso contrario vi sarebbero
problemi di legittimità dello stesso decreto-legge). ln definitiva,
«l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria funzione
legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni di
economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame essenziale
tra decretazione d'urgenza e potere di conversione. Se tale legame
viene interrotto, la violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.,
non deriva dalla mancanza dei presupposti di necessità e urgenza per
le norme eterogenee aggiunte, che, proprio per essere estranee e
inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni
preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma per l'uso improprio, da
parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli
attribuisce, con speciali modalità di procedura, allo scopo tipico
di convertire, o non, in legge un decreto-legge». In sostanza,
secondo questa sentenza costituzionale, le norme inserite nel
decreto-legge nel corso del procedimento di conversione che siano
«del tutto estranee alla materia e alle finalità del medesimo», sono
costituzionalmente illegittime, per violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost.
Questi principi sono stati poi confermati dalla Corte
costituzionale con l'ordinanza n. 34 del 2013, che ha ribadito i
limiti alla emendabilità del decreto-legge indicati dalla sentenza
n. 22 del 2012 «in una prospettiva contenutistica ovvero finalistica,
richiamando le norme procedimentali che riflettono la natura della
legge di conversione come legge "funzionalizzata e specializzata",
che non può aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore». Le Camere
pertanto possono emendare il testo del decreto-legge nel rispetto del
contenuto o della finalità del provvedimento governativo e, «nel
caso di provvedimenti governativi ab origine a contenuto eterogeneo,
il limite all'introduzione di ulteriori disposizioni in sede di
conversione è costituito dal rispetto della ratio». Quando le norme
introdotte in sede di conversione risultassero del tutto estranee
alla ratio del decreto-legge, si registrerebbe uno «scostamento
intollerabile della funzione legislativa» dal parametro
costituzionale.
Insomma, secondo la Corte costituzionale, le norme aggiunte in
sede di conversione, ove siano del tutto eterogenee al contenuto o
alle ragioni di necessità ed urgenza proprie del decreto, devono
ritenersi illegittime perchè esorbitano dal potere di conversione
attribuito dalla Costituzione al Parlamento.
Questi principi sono stati poi ricordati, dopo la sentenza n. 22
del 2012, dal Presidente della Repubblica in una lettera del 22
febbraio 2012 ai Presidenti delle Camere ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, con la quale, richiamati il precedente
messaggio presidenziale del 29 marzo 2002 (di rinvio del disegno di
legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 2002), viene ribadita
«la necessità di limitare gli emendamenti ammissibili, in sede di
conversione dei decreti-legge, a quelli sostanzialmente omogenei
rispetto al testo originario del decreto, in considerazione della
particolare disciplina costituzionale e regolamentare del
procedimento di conversione nonchè a garanzia del vaglio preventivo
spettante al Presidente della Repubblica in sede di emanazione del
decreto-legge e di quello successivo sulla legge di conversione,
anche per la difficoltà di esercitare la facoltà di rinvio prevista
dall'art. 74 della Costituzione in prossimità della scadenza del
termine tassativo di 60 giorni fissato per la conversione in legge» e
viene ricordato che il mancato rispetto di tale regola espone le
disposizioni «al rischio di annullamento da parte della Corte
costituzionale per ragioni esclusivamente procedimentali ma di
indubbio rilievo istituzionale».
8. Le disposizioni e le norme che qui vengono in rilievo non
facevano parte del testo originario del decreto-legge sottoposto alla
firma del Presidente della Repubblica, ma sono state inserite nel
decreto-legge n. 272 del 2005 per effetto di emendamenti approvati in
sede di conversione. Si tratta di norme facenti parte di un corpo di
nuove disposizioni, con le quali non vengono disciplinate situazioni
esistenti e bisognose di urgente intervento normativo per le ragioni
che avevano ispirato il decreto-legge, bensì viene posta una
normativa «a regime» sulla disciplina delle condotte illecite aventi
ad oggetto sostanze stupefacenti. Questa nuova normativa
effettivamente appare del tutto slegata da contingenze particolari ed
è stata tuttavia introdotta dalla legge di conversione in un
decreto-legge avente contenuto e finalità del tutto estranei,
denominato «Misure urgenti per garantire la sicurezza ed i
finanziamenti per le prossime Olimpiadi invernali, nonchè la
funzionalità dell'Amministrazione dell'interno. Disposizioni per
favorire il recupero di tossicodipendenti recidivi».
Il preambolo del provvedimento provvisorio con forza di legge
così recita: «Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di
prevenire e contrastare il crimine organizzato ed il terrorismo
interno ed internazionale, anche per le esigenze connesse allo
svolgimento delle prossime Olimpiadi invernali, nonchè di assicurare
la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno; Ritenuta altresì
la straordinaria necessità ed urgenza di garantire l'efficacia dei
programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in
caso di recidiva».
Il testo originario conteneva sei articoli, rubricati
rispettivamente: «Assunzione di personale della Polizia di Stato»
(art. 1) al fine «di prevenire e contrastare il crimine organizzato
ed il terrorismo interno ed internazionale, anche per le esigenze
connesse allo svolgimento delle Olimpiadi invernali, nonchè per
assicurare la funzionalità dell'Amministrazione dell'interno»;
«Personale della carriera prefettizia» (art. 2); «Finanziamenti per
le Olimpiadi invernali» (art. 3), anche con la istituzione di una
lotteria istantanea; «Esecuzione delle pene detentive per
tossicodipendenti in programmi di recupero» (art. 4); «Adempimenti
finalizzati all'esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani
residenti all'estero» (art. 5); «Entrata in vigore» (art. 6).
Le finalità pertanto erano diverse: rafforzare le forze di
polizia e la funzionalità del ministero dell'interno per prevenire e
combattere la criminalità organizzata e il terrorismo nazionale e
internazionale; garantire il finanziamento per le olimpiadi
invernali; favorire il recupero dei tossicodipendenti detenuti;
assicurare il diritto di voto degli italiani residenti all'estero. E
tuttavia, almeno per molte delle disposizioni, si sarebbe forse
potuta anche ravvisare una certa sostanziale omogeneità finalistica,
una comunanza di ratio, individuabile probabilmente nella urgente
necessità di garantire l'effettivo e sicuro svolgimento delle
olimpiadi invernali.
Nel testo originario del decreto erano quindi contenute due sole
disposizioni, inserite nell'art. 4, che riguardavano non già la
disciplina delle sostanze stupefacenti, quanto piuttosto lo specifico
e circoscritto tema dell'esecuzione di pene detentive nei confronti
di tossicodipendenti recidivi che avessero in corso programmi
terapeutici di recupero presso servizi pubblici o una struttura
autorizzata.
In particolare, il citato art. 4 si limitava a statuire in ordine
all'abrogazione dell'art. 94-bis del d.P.R. 309 del 1990, introdotto
dalla allora recentissima legge 5 dicembre 2005, n. 251 (c.d. legge
ex Cirielli), con la specifica finalità di evitare che le
innovazioni portate da tale legge potessero causare come conseguenza
una massiva e pregiudizievole ricarcerizzazione di condannati
tossicodipendenti, categoria questa ritenuta naturalmente
recidivante.
Ed invero, l'art. 8 della detta legge 5 dicembre 2005, n. 251,
aggiungendo l'art. 94-bis al d.P.R. 309 del 1990 sugli stupefacenti,
riduceva da 4 a 3 anni, per i recidivi, la pena massima che
consentiva l'affidamento in prova finalizzato all'attuazione del
programma terapeutico; mentre l'art. 9, aggiungeva la lettera c) al
comma 9 dell'art. 656 cod. proc. pen. , escludendo dalla sospensione
della esecuzione della pena i recidivi, compresi i tossicodipendenti
che avessero già in corso un programma terapeutico. Dopo pochi
giorni dalla loro entrata in vigore, queste disposizioni
(effettivamente dissonanti rispetto al disegno di legge governativo
sugli stupefacenti da tempo fermo al Senato) furono eliminate
dall'art. 4 del decreto-legge 30 dicembre 2005 n. 272, il quale
dispose: a) l'abrogazione del citato art. 94-bis appena introdotto
dall'art. 8 della legge ex Cirielli; b) la modifica della lettera c)
aggiunta dall'art. 9 di detta legge al comma 9 dell'art. 656 del cod.
proc. pen., nel senso di ripristinare la sospensione della esecuzione
della pena fino a 4 anni per i tossicodipendenti con programma
terapeutico in atto, anche se recidivi. Come si è già ricordato,
nel preambolo del decreto-legge le disposizioni dell'art. 4 vennero
appunto giustificate con la «straordinaria necessità ed urgenza di
garantire l'efficacia dei programmi terapeutici di recupero per le
tossicodipendenze anche in caso di recidiva».
Facendo riferimento a detto art. 4, nella seduta del Senato del
19 gennaio 2006, fu presentato, direttamente in aula, un
maxiemendamento governativo, interamente sostitutivo dell'articolo
unico del disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 272,
nel quale venne inserita una buona parte del contenuto del disegno S
2953, del novembre 2003, fermo nelle competenti Commissioni referenti
del Senato, e cioè una articolata ed ampia nuova disciplina della
materia in sostituzione delle corrispondenti disposizioni del testo
unico sulle sostanze stupefacenti di cui d.P.R. 309 del 1990. Nella
seduta alla Camera del 6 febbraio 2006, poi, il Governo pose la
fiducia sul disegno di legge di conversione nel testo delle
Commissioni, identico a quello già approvato dal Senato.
9. Ora, appare non manifestamente infondato il dubbio di una
profonda distonia di contenuto, di finalità e di ratio tra iI
decreto-legge n. 272 del 2005 in generale, e anche tra le
disposizioni dell'art. 4 in particolare, e le nuove norme introdotte
in sede di conversione con te quali è stata sostanzialmente posta
una nuova disciplina a regime sulle sostanze stupefacenti in sede di
conversione. La distonia appare evidente se si considera la
finalità, la ratio, ossia la ragione di necessità e urgenza che
giustificava il decreto-legge nel suo complesso, che era quella di
garantire, sotto l'aspetto finanziario e di polizia, un effettivo e
sicuro svolgimento delle prossime olimpiadi invernali.
Ma la distonia contenutistica e teleologica appare sussistere
anche se ci si limita a considerare l'art. 4 del decreto, e cioè
l'unica disposizione che aveva un labile riferimento al tema degli
stupefacenti, ed anzi, più precisamente, al tema dell'esecuzione
delle pene detentive per gli assuntori abituali di sostanze
stupefacenti condannati. Questo articolo, infatti, non toccava
nemmeno incidentalmente o indirettamente la materia delle sostanze
stupefacenti e la disciplina del trattamento sanzionatorio dei
relativi illeciti, ma riguardava esclusivamente aspetti concernenti
le modalità di esecuzione della pena per i tossicodipendenti
recidivi già condannati, tanto che recava il titolo «Esecuzione
delle pene detentive per tossicodipendenti in programmi terapeutici»,
mentre nel preambolo del provvedimento d'urgenza si dichiarava che la
sua rado e finalità era quella di «garantire l'efficacia dei
programmi terapeutici di recupero per le tossicodipendenze anche in
caso di recidiva». Era dunque questo il «caso straordinario» che
giustificava la «necessità e urgenza» di provvedere e legittimava
l'esercizio della funzione legislativa senza delega da parte del
Parlamento. Con la legge di conversione, invece, l'art. 4 venne fatto
seguire da una serie di ben 23 articoli aggiuntivi (dall'art. 4-bis
all'art. 4-vicies ter, a loro volta articolati in numerosissimi commi
e con i relativi allegati), che non apportavano modifiche in qualche
grado interrelate funzionalmente con le previsioni dell'originario
art. 4, bensì modificavano profondamente l'assetto disciplinatorio
«a regime» in materia di stupefacenti.
Per quanto più specificamente concerne le norme rilevanti in
questo giudizio, con questi articoli aggiuntivi, sostituendo, in
parte qua, il precedente testo dell'art. 73, si incideva
pervasivamente, tra l'altro, sul previgente sistema classificatorio
delle sostanze stupefacenti e psicotrope (riducendo le quattro
tabelle previgenti ad una sola, nella quale erano convogliate
indifferentemente tutte le sostanze considerate comunque
stupefacenti) nonchè in misura notevole sulle pene edittali per gli
illeciti aventi ad oggetto c.d. droghe leggere, equiparate a quelle
pesanti (oltre che su altri importanti aspetti che non rilevano in
questo giudizio, come la soglia quantitativa oltre la quale la
detenzione è punibile, le conseguenze amministrative, le misure
restrittive della libertà personale e di movimento nei confronti di
«qualificati» assuntori di stupefacenti, e così via).
Secondo la richiamata giurisprudenza della Corte costituzionale,
l'oggetto della legge di conversione deve tendere a coincidere con
quello del decreto di urgenza e comunque le nuove norme da essa poste
devono possedere una omogeneità funzionale finalistica con quelle
del decreto originario. Ora, non appare sussistere una tendenziale
coincidenza, una omogeneità materiale e teleologica tra la
disposizione abrogatrice contenuta nell'art. 4 del decreto d'urgenza
e la riforma organica del testo unico sugli stupefacenti posta con la
legge di conversione, o almeno, per quanto qui rileva, con l'aumento
delle pene per le c.d. droghe leggere e la loro parificazione a
quelle c.d. pesanti. Invero, l'unica norma in materia di stupefacenti
aggiunta in sede di conversione che non appare del tutto estranea
alla ratio dell'art. 4 è l'art. 4-undecies, strettamente connesso
all'esecuzione del programma terapeutico del tossicodipendente.
Può osservarsi che qualora si ritenesse che la mera circostanza
che il primo comma dell'art. 4 richiamava, per sopprimerlo, l'art.
94-bis del d.P.R. 309 del 1990 (ivi inserito da 22 giorni), sia
sufficiente a rendere «non del tutto estranea» alle ragioni di
necessità e urgenza che lo supportavano l'intera riscrittura del
testo unico sugli stupefacenti, allora, seguendo il medesimo
ragionamento, dovrebbe pure ritenersi che, poichè il secondo comma
del medesimo art. 4 richiamava, per modificarlo, l'art. 656, comma 9,
lett. c), cod. proc. pen. , nel caso di specie si sarebbe potuto pure
riscrivere, con apposito maxiemendamento d'aula - saltando quindi
anche l'esame in sede referente - tutta la disciplina sulla
esecuzione penale. In tal modo si consentirebbe ad ogni Governo, e
alla sua maggioranza, di approfittare di qualunque, anche marginale
ed effimera, «emergenza» per riformare interi settori
dell'ordinamento, utilizzando l'eccezionale potere di legiferare
mediante provvedimenti d'urgenza e la speciale procedura privilegiata
della loro conversione, che al contrario costituisce una fonte
funzionalizzata e specializzata.
Appare dunque non manifestamente infondato ritenere che
l'introduzione delle nuove norme, ed in particolare delle norme
dianzi indicate poste dagli artt. 4-bis e 4-vicies-ter, comma 2,
lett. a) e comma 3, lett. a) n. 6, abbia travalicato i limiti della
potestà emendativa del Parlamento tracciati dalle richiamate
pronunce della Corte costituzionale.
10. Può aggiungersi che la totale estraneità delle nuove norme
rispetto all'oggetto ed alle finalità del decreto-legge fu
evidenziata anche in sede parlamentare già col parere sul disegno di
legge n. 6297 espresso dal Comitato per la legislazione della Camera
nella seduta del 1° febbraio 2006 col quale si richiamava il
messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica del 29 marzo
2002 di rinvio della legge di conversione del decreto-legge n. 4 del
2002, e si prospettava la contrarietà delle nuove norme con
«l'esigenza di garantire la specificità e l'omogeneità dei
contenuti normativi recati nei provvedimenti di urgenza anche nella
fase di esame parlamentare». La mancanza di omogeneità fu inoltre
manifestata da diversi parlamentari della minoranza in sede di
dibattito sulla legge di conversione sia al Senato sia alla Camera.
D'altronde, potrebbe ritenersi che la totale estraneità
all'oggetto ed alla ratio originari del provvedimento governativo
d'urgenza delle modifiche al testo unico sugli stupefacenti sia stata
ammessa ed enunciata dalla stessa legge di conversione, la quale, da
ultimo, ha aggiunto nel titolo del decreto-legge le seguenti parole:
«e modifiche al testo unico delle leggi in materia di disciplina
degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, dì cui al
d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309».
Questa aggiunta sembra appunto mostrare che la modifica della
normativa sugli stupefacenti di cui al d.P.R. 309 del 1990 (a parte
la specifica e limitatissima norma sulla esecuzione della pena
detentiva per i tossicodipendenti recidivi) non rientrava
nell'oggetto e nelle finalità dell'originario provvedimento
normativo come configurato dal Governo ed emanato dal Presidente
della Repubblica, altrimenti non si sarebbe reso necessario
modificarne il titolo aggiungendovi un nuovo oggetto. Nè sembra
potersi ritenere che con questo escamotage, ossia modificando e
ampliando lo stesso titolo del decreto-legge in sede di conversione,
si possano legittimamente inserire nel testo dell'originario
decreto-legge norme «del tutto estranee alla materia e alle finalità
del medesimo», in sostanziale elusione del ricordato principio
costituzionale posto dall'art. 77, secondo comma, Cost.
Per completezza può altresì osservarsi che nel caso in esame
gli aspetti patologici delle modalità di svolgimento dell'iter
legislativo potrebbero apparire ancora maggiori di quelli che avevano
indotto il Presidente della Repubblica a rinviare alle Camere la
legge di conversione del decreto-legge 25 gennaio 2002, n. 4. Nella
specie, invero, la legge di conversione fu definitivamente approvata
l'8 febbraio, ossia pochi giorni prima dello scioglimento delle
Camere e dell'inizio delle olimpiadi, e fu poi promulgata il 21
febbraio. Quindi il Presidente della Repubblica, non potendo disporre
un rinvio parziale, avrebbe potuto esercitare la sua prerogativa, a
Camere sciolte e nell'imminenza della scadenza del termine di
conversione, solo assumendosi la responsabilità di mettere a rischio
le esigenze di sicurezza e lo stesso svolgimento delle Olimpiadi di
Torino.
Può ancora osservarsi come il vulnus al sistema di ripartizione
delle competenze normative costituzionalmente configurato potrebbe
derivare anche dal c.d. abuso della prassi, da tempo invalsa, con cui
il Governo presenta, nella prima lettura parlamentare dell'articolo
unico del disegno di legge di conversione, un maxi-emendamento
innovativo rispetto al contenuto originario del decreto-legge, al
fine di sostituirne parzialmente o interamente il testo e sul quale
sarà poi posta la questione di fiducia. In tal modo il contenuto
della legge di conversione viene svincolato da quello del
decreto-legge, ed è possibile approvare con un solo voto, con una
discussione ridotta al minimo e senza possibilità da parte
dell'assemblea di votare emendamenti, una disciplina legislativa del
tutto nuova e completamente sganciata dal contenuto originario del
decreto. In questo modo, in sostanza, il procedimento di conversione
previsto dall'art. 77 Cost. non serve più a convertire in legge il
contenuto di quei provvedimenti provvisori adottati dal Governo in
casi straordinari di necessità e di urgenza, ma viene utilizzato
come escamotage per far approvare un'iniziativa legislativa del tutto
nuova, di fatto inemendabile, eludendo le regole ordinarie del
procedimento legislativo.
11. Di conseguenza, l'indicata questione di legittimità
costituzionale in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost. -
prospettata sotto profilo della totale estraneità, rispetto
all'oggetto ed alle finalità del decreto-legge, delle norme aggiunte
in sede di conversione con cui è stata introdotta una nuova
disciplina «a regime» in materia di sostanze stupefacenti, e in
particolare, mediante la sostituzione del precedente testo dell'art.
73 (nonchè degli artt. 13 e 14), è stata eliminata la distinzione
fra tali sostanze e previsto un aumento delle pene per gli illeciti
relativi a quelle già indicate nelle tabelle II e IV dell'art. 14 -
appare plausibile, seria e non manifestamente infondata ed, essendo
rilevante nel giudizio, merita di essere sottoposta al naturale
sindacato del giudice delle leggi.
12. Deve altresì essere sollevata in via subordinata l'altra
questione eccepita sempre in riferimento all'art. 77 Cost., ma sotto
il profilo della carenza del presupposto della necessità ed urgenza.
Come si è dianzi osservato, si ritiene ravvisabile, per i motivi
indicati, una totale estraneità ed eterogeneità tra le nuove norme
ed il contenuto e le finalità di quelle del decreto-legge, e proprio
sotto questo profilo viene sollevata questione di legittimità
costituzionale.
Qualora però la Corte costituzionale dovesse invece ritenere che
le norme dianzi specificate «non siano del tutto estranee rispetto al
contenuto della decretazione d'urgenza», allora dovrebbe essere
effettuata anche per esse la valutazione in termini di necessità e
di urgenza. Non appare invero manifestamente infondata l'eccezione
subordinata della difesa secondo cui il difetto di tale requisito
sarebbe evidente (nel senso indicato dalla sentenza n. 171 del 2007),
risultando da diversi indici anche emergenti dal testo del
decreto-legge come convertito.
Va invero qui sommariamente ricordato che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 171 del 2007, ha ritenuto che non
è possibile sottrarre il decreto-legge al sindacato di legittimità
per difetto del presupposto della necessità ed urgenza a causa della
sua conversione, giacchè «affermare che la legge di conversione sana
in ogni caso i vizi del decreto significherebbe attribuire in
concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto
costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto
alla produzione delle fonti primarie». Tale sindacato, peraltro,
veniva limitato, da questa sentenza, agli aspetti dì «evidente»
carenza dei suddetto requisito. La Corte, in sostanza, attraverso la
via delle «norme intruse» giunse a scrutinare la mancanza dei
presupposti, dichiarando incostituzionale una disposizione tesa a
correggere un problema di ineleggibilità del sindaco di Messina,
aggiunta in sede di conversione ad un decreto relativo alla materia
della finanza degli enti locali.
Anche con la sentenza n. 128 del 2008, la Corte dichiarò
l'illegittimità di una norma, aggiunta in sede di conversione, che
disponeva l'esproprio del teatro Petruzzelli in favore del Comune di
Bari, per l'assenza di collegamento con le altre disposizioni (in
materia tributaria e finanziaria) del decreto-legge, sintomo peraltro
della sua estraneità alle ragioni di straordinaria necessità ed
urgenza che lo giustificavano.
In entrambi questi casi la Corte, attraverso la verifica di un
collegamento tra disposizione introdotta in sede di conversione e i
presupposti del decreto, ha verificato se i presupposti del
decreto-legge originario potessero reggere anche le norme aggiunte.
Sulla base di questa giurisprudenza costituzionale si è quindi
ritenuto che tutte le disposizioni di un decreto-legge devono essere
ancorate al presupposto del caso straordinario di necessità e
urgenza che legittima l'esercizio del potere legislativo senza delega
da parte del Governo. E l'estraneità di taluna di dette disposizioni
alla disciplina cui il presupposto della necessità e urgenza si
riferisce, sarebbe segno evidente della carenza del presupposto
stesso, che non può essere sanata dalla conversione del decreto. Si
aggiunge che, se è vero che la legge di conversione non può sanare
l'assenza dei requisiti di taluna delle disposizioni del
decreto-legge, dovrebbe anche ritenersi che essa neppure possa
legittimamente inserire ex novo nel decreto disposizioni che appaiono
estranee alle ragioni di necessità e urgenza che giustificano le
norme del decreto stesso.
Sul punto, peraltro, con la sentenza n. 355 del 2010, la Corte ha
cercato di distinguere tra «norme aggiunte eterogenee» e norme
aggiunte non eterogenee», sottolineando che va «ulteriormente
precisato che la valutazione in termini di necessità e di urgenza
deve essere indirettamente effettuata per quelle norme, aggiunte
dalla legge di conversione del decreto-legge, che non siano del tutto
estranee rispetto al contenuto della decretazione d'urgenza», mentre
questa valutazione non occorre quando la norma aggiunta sia
eterogenea rispetto al detto contenuto, essendo tale eterogeneità di
per sè sintomo della mancanza dei presupposti. Anche questa
sentenza, quindi, ha confermato il principio che tutte le
disposizioni del decreto-legge convertito, ivi comprese quelle
introdotte con la legge di conversione e non del tutto dissonanti
rispetto al contenuto originario del decreto, devono essere
assistite, pena l'illegittimità, dai requisiti della straordinaria
necessità e urgenza.
Con la già ampiamente richiamata sentenza n. 22 del 2012,
infine, la Corte ha scelto di non seguire la linea della verifica
dei-presupposti della disposizione aggiunta, ma ha limitato la stessa
possibilità di emendare il decreto, in base alla funzione della
conversione, rinforzando il collegamento funzionale tra i due atti,
alla stregua delle tesi più tradizionali che vedevano la legge di
conversione come «condizionata» alla disciplina adottata dal governo.
Nel caso in esame, pertanto, qualora si ritenesse infondata la
questione di legittimità costituzionale qui sollevata in via
principale per la ragione che le nuove norme in materia di
stupefacenti non si trovino «in una condizione di totale
eterogeneità rispetto al contenuto del decreto-legge» in virtù del
formale aggancio all'art. 4 del medesimo, dovrebbe svolgersi su di
esse il sindacato di sussistenza del necessario requisito della
necessità ed urgenza.
13. Sotto questo profilo non appare manifestamente infondata
l'eccezione, proposta in via subordinata, secondo cui la mancanza del
requisito appare nella specie «evidente». Può innanzitutto rilevarsi
la assoluta mancanza di una motivazione nel preambolo dell'atto
normativa e nella discussione parlamentare su quale fosse la
straordinaria necessità che rendeva urgente, in quel momento, la
riscrittura «a regime» del testo unico sugli stupefacenti. Gli
interventi al Senato favorevoli all'emendamento, lo giustificarono
con il richiamo all'indirizzo minoritario e ormai da tempo superato
dalla Corte costituzionale, secondo cui la legge di conversione, per
definizione, non sarebbe legata al requisito della necessità ed
urgenza, con il che però sembra che implicitamente venisse
riconosciuto che nella specie tali requisiti non ricorrevano.
Inoltre, l'originario disegno di legge S 2953, il cui contenuto venne
in gran parte incorporato nel maxiemendamento, non era stato inserito
nel calendario dei provvedimenti da approvare prioritariamente, tanto
che l'ultima seduta in cui le Commissioni riunite del Senato lo
avevano esaminato risaliva alla primavera del 2005, il che sembra
confermare che gli emendamenti aggiuntivi non rispondessero ai
requisiti dell'urgenza e della necessità. Del resto, nella
discussione al Senato il maxiemendamento venne illustrato e
giustificato proprio quale conclusione di un lungo percorso
legislativo che raccoglieva tre anni di esperienza parlamentare e con
il quale si voleva chiudere una «annosa vicenda». Esattamente la
difesa sottolinea l'analogia tra questa situazione e quella esaminata
dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 128 del 2008, che
dichiarò l'illegittimità costituzionale di una disposizione
aggiunta in sede dì conversione finalizzata appunto a risolvere una
«annosa vicenda» relativa alla proprietà e alla gestione del teatro
Petruzzelli di Bari, il che, secondo la Corte, rivelava «l'assenza di
ogni carattere di indispensabilità ed urgenza».
Del resto l'aggiunta, con la legge di conversione, di un nuovo
oggetto nel titolo del decreto-legge, oltre all'eterogeneità delle
nuove norme, sembra evidenziare anche l'estraneità delle stesse alle
ragioni di necessità ed urgenza del provvedimento governativo.
La difesa infine sottolinea anche (ma ciò, per la verità, non
riguarda le norme applicabili in questa sede, dove non si discute
sulla sussistenza del reato) come l'art. 4-bis faccia rinvio ad un
futuro decreto del Ministro per la salute, da emanarsi di concerto
con il Ministro per la Giustizia, sentito il Presidente del
Consiglio, per la determinazione della soglia quantitativa di
sostanza stupefacente oltre la quale la detenzione può essere
punita. Ciò dimostrerebbe appunto che l'art. 4-bis pone una
«normativa a regime, del tutto slegata da contingenze particolari,
inserita tuttavia nella legge di conversione di un decreto-legge»,
che non fa riferimento a «situazioni già esistenti e bisognose di
urgente intervento normativo, ma in via generale e ordinamentale per
tutti i casi futuri» (sent. n. 22 del 2012), tanto che per
l'effettiva integrale operatività della disposizione si deve
attendere l'approvazione di un decreto ministeriale.
14. In conclusione, l'indicata questione di legittimità
costituzionale, incidendo sul trattamento sanzionatorio (e quindi
sulla decisione del relativo motivo di ricorso) appare rilevante in
questo giudizio nei limiti dianzi specificati, ossia in relazione: a)
all'art. 4-bis dei decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, introdotto
dalla legge di conversione 21 febbraio 2006 n. 49, nella parte in cui
modifica l'art. 73 del testo unico sulle sostanze stupefacenti di cui
al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, e segnatamente nella parte in cui,
sostituendo i commi 1 e 4 dell'art. 73, parifica ai fini sanzionatori
le sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle II e IV
previste dal previgente art. 14 (nel caso di specie: hashish) a
quelle di cui alle tabelle I e III, e conseguentemente eleva le
sanzioni per le prime dalla pena della reclusione da due a sei anni e
della multa da curo 5.164 ad euro 77.468 a quella della reclusione da
sei a venti anni e della multa da euro 26.000 a euro 260.000; b)
all'art. 4-vicies-ter, comma 2, lett. a) e comma 3, lett. a) n. 6,
del medesimo decreto-legge, nella parte in cui sostituisce gli artt.
13 e 14 del d.P.R. 309 del 1990, unificando le tabelle che
identificano le sostanze stupefacenti, ed in particolare includendo
la cannabis e ì suoi prodotti nella prima di tali tabelle.
La questione è poi non manifestamente infondata in riferimento
all'art. 77, secondo comma, Cost., in via principale, sotto il
profilo della estraneità delle nuove norme inserite dalla legge di
conversione all'oggetto, alle finalità ed alla ratio dell'originale
contenuto del decreto-legge, e, in via subordinata, qualora le nuove
norme siano ritenute non del tutto estranee al contenuto e alla
finalità della decretazione d'urgenza, sotto il profilo della
evidente carenza del presupposto del caso straordinario di necessità
e urgenza.
Va pertanto sollevata questione di legittimità costituzionale
delle suddette disposizioni e norme, nei limiti, sotto i profili e
nei termini dianzi specificati.
Il giudizio deve essere sospeso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenutane la rilevanza e la non manifesta infondatezza, solleva,
nei termini dianzi indicati, questione di legittimità
costituzionale: a) dell'art. 4-bis del decreto-legge 30 dicembre
2005, n. 272, introdotto dalla legge di conversione 21 febbraio 2006
n. 49, nella parte in cui ha modificato l'art. 73 del testo unico
sulla sostanze stupefacenti di cui al d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309,
e segnatamente nella parte in cui, sostituendo i commi 1 e 4
dell'art. 73, parifica ai fini sanzionatori le sostanze stupefacenti
o psicotrope di cui alle tabelle II e IV previste dal previgente art.
14 a quelle di cui alle tabelle I e III, e conseguentemente eleva le
sanzioni per le prime dalla pena della reclusione da due a sei anni e
della multa da euro 5.164 ad euro 77.468 a quella della reclusione da
sei a venti anni e della multa da euro 26.000 a euro 260.000; b)
all'art. 4-vicies-ter, comma 2, lett. a) e comma 3, lett. a) n. 6,
del medesimo decreto-legge, nella parte in cui sostituisce gli artt.
13 e 14 del d.P.R. 309 del 1990, unificando le tabelle che
identificano le sostanze stupefacenti, ed in particolare includendo
la cannabis e i suoi prodotti nella prima di tali tabelle, in
riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost., in via principale,
sotto il profilo della estraneità delle nuove norme inserite dalla
legge di conversione all'oggetto, alle finalità ed alla ratio
dell'originale decreto-legge e, in via subordinata, sotto il profilo
della evidente carenza del presupposto del caso straordinario di
necessità e urgenza;
Sospende il giudizio in corso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale, e che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Pubblico Ministero
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri, e che sia anche
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Suprema di
Cassazione, il 9 maggio 2013.

Il Presidente: Squassoni


L'estensore: Franco
La questione, nel caso in esame, è rilevante ed il giudizio non
può essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità costituzionale sollevata, in quanto ai due
imputati è contestata la detenzione di un quantitativo di sostanza
stupefacente del tipo hashish, che, se da un lato, non permette il
riconoscimento dell'ipotesi attenuata di cui al c. V dell'art. 73
D.P.R. 309/90, d'altro canto determinerebbe, in caso di condanna,
l'individuazione della pena base in misura di poco superiore ai
minimi edittali.
Quindi considerato che l'attuale minimo edittale (6 anni di
reclusione ed euro 27.000,00 di multa) è praticamente sovrapponibile
al previgente massimo edittale (6 anni di reclusione ed curo
77.468,00 di multa), e considerato che la precedente disciplina
rivivrebbe in caso di accoglimento della questione sollevata, non vi
è dubbio che, ove la sollevata questione di legittimità fosse
accolta, la stessa avrebbe rilevanti ricadute nel caso in esame,
permettendo la determinazione della pena base in misura sensibilmente
inferiore a quella individuata in base alla vigente normativa;
La questione sollevata, poi, non è manifestamente infondata in
relazione alla violazione dell'art. 77 Cost. sotto il duplice profilo
della totale estraneità, rispetto all'oggetto ed alle finalità del
decreto-legge, delle norme aggiunte in sede di conversione (questione
che si solleva in via principale) nonchè, in via subordinata e
qualora si ritenessero le norme così aggiunte coerenti con l'oggetto
e le finalità dell'originario decreto-legge, sotto il profilo della
mancanza dei requisiti della necessità e urgenza delle norme
inserite con la legge di conversione, come evidenziato dalla Corte di
Cassazione Penale, Sezione Terza, nella sua ordinanza del 9 maggio
2013, che si richiama sul punto.
Non sono, invece, condivisibili i rilievi sollevati in relazione
agli artt. 3 e 117 Cost., in quanto, in relazione all'art. 3 Cost.,
rientra nella discrezionalità del legislatore nazionale definire, in
base alle proprie scelte di politica criminale, il rilievo da
attribuire alla commercializzazione di tutte le sostanze
stupefacenti, o solo di alcune di esse o di particolari combinazioni
delle stesse, nonchè lo strumento, penalistico o meno, con cui
fronteggiare il dilagare di tali condotte, mentre, in relazione
all'art. 117 Cost., la direttiva europea impone solo che la
commercializzazione di entrambe le tipologie di sostanze stupefacenti
(droghe leggere e droghe pesanti) siano sanzionati penalmente con
pene almeno della durata indicata nella decisione quadro citata,
limiti che sono rispettati anche dall'attuale normativa di settore,
la quale anzi, andando oltre a quanto indicato a livello
sovranazionale, già punisce entrambe le condotte con pene anche più
severe.
Ritenuta, pertanto, la questione rilevante ai fini del decidere e
non manifestamente infondata sotto il profilo della violazione
dell'art. 77 Cost.;

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953 n. 87.
Solleva questione di illegittimità costituzionale dell'art.
4-bis d.l. n. 272/2005 così come modificato dalla Legge di
conversione n. 49/2006, nella parte in cui ha modificato l'art. 73
D.P.R. 309/90 e segnatamente nella parte in cui, sostituendo i commi
1 e 4 dell'art. 73, parifica a fini sanzionatori le sostanze
stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle II e IV previste dal
previgente art. 14 a quelle di cui alle tabelle I e III e,
conseguentemente, eleva le sanzioni per le prime dalla pena della
reclusione da due a sei anni e della multa da 5.164,00 ad euro
77.468,00 a quelle della reclusione da sei a venti anni e della multa
da euro 26.000,00 a 260.000,00, in riferimento all'art. 77, secondo
comma, Cost., in via principale, sotto il profilo della estraneità
delle nuove norme inserite dalla legge di conversione all'oggetto,
alla finalità ed alla ratio dell'originale decreto - legge e, in via
subordinata, sotto il profilo della evidente carenza del presupposto
del caso straordinario di necessità e urgenza.
Sospende il presente procedimento sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale.
Manda alla Cancelleria per la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e per la notifica della presente ordinanza al
Presidente del Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera
di Deputati e del Senato della Repubblica.

Torino, lì 22 luglio 2013.

Il Giudice: Firrao