1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 626 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 aprile 1996
N. 626 Ordinanza emessa il 15 aprile 1996 dal pretore di Udine nel procedimento penale a carico di Pucar Milenco ed altro Reato in genere - Pubblicita' ingannevole - Illeciti concernenti la etichettatura, presentazione e pubblicita' di prodotti alimentari (nella specie vendita di yogurt con la impropria dicitura "biologico") - Ritenuta depenalizzazione per abrogazione parziale implicita effettuata con decreto legislativo - Denunziato contrasto con i principi della legge delega. (D.Lgs. 27 gennaio 1992, n. 109, artt. 2, primo comma, 18, secondo comma, e 29, secondo comma). (Cost., art. 76, legge 29 dicembre 1990, n. 428, art. 2, punto d)). (096C0909) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-1996)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza visti gli atti del
procedimento penale n. 6213/92 r.g.n.r. - n. 1536/94 r.g.dib. a
carico di Pucar Milenco, nato a Zara (ex Yugoslavia) il 9 giugno
1950, e Del Fabro Adriano, nato a Reana del Rojale il 3 settembre
1956, sispettivamente assistiti dai difensori di fiducia dott. proc.
A. Paludetti e avv. G. Agrizzi del Foro di Udine.
Premesso che gli imputati sono stati tratti a giudizio davanti a
questa giudicante, a seguito di opposizione a decreto penale di
condanna, per rispondere della contravvenzione di cui agli artt. 81
cpv., c.p. e 13 legge 30 aprile 1962, n. 283, per avere, il primo
quale legale rappresentante della "Lattea s. coop. a r.l.", il
secondo quale legale rappresentante della "Con.Fa.Bi.", la seconda
società produttrice per nome e per conto della prima dello yogurt
denominato "Biancofriuli", posto in vendita e pubblicizzato a mezzo
stampa e con altri sistemi, quali manifesti pubblicitari, il prodotto
medesimo adottando denominazioni di qualità atte ad indurre in
errore l'acquirente circa la natura, la sostanza e la qualità (a
mezzo stampa veniva indicata la dicitura "latte biologico + frutto
biologico = yogurt biologico", sull'incarto costituente la confezione
del prodotto veniva riportata la dicitura "yogurt ottenuto con la
trasformazione di prodotti agricoli provenienti da aziende che
escludono l'impiego di pesticidi e prodotti chimici di sintesi".
Fatto accertato in Udine, fino al luglio 1993.
Aperto il dibattimento ed ammessi i mezzi istruttori richiesti
dalle parti, venivano acquisiti numerosi documenti ed ascoltati i
testi introdotti dalla pubblica accusa, dopo di che il pretore
decideva di sollevare d'ufficio questione di legittimità
costituzionale degli artt. 2, comma primo, 18, comma secondo, e 29,
comma secondo, del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 109, per contrasto con
l'art. 76 della Costituzione, ritenendo che dette norme abbiano
(almeno parzialmente) abrogato l'art. 13 della legge 30 aprile 1962,
n. 283, e ciò in contrasto con la legge-delega 29 dicembre 1990, n.
428 (legge comunitaria per il 1990).
Accertata la materialità dei fatti contestati attraverso
l'attività di istruzione dibattimentale - in particolare grazie alle
deposizioni del teste del N.A.S. dei CC e del chimico del P.M.P
ascoltati in aula - nell'iter logico del giudice si pone infatti con
carattere di priorità la questione relativa alla attuale vigenza nel
nostro ordinamento positivo della norma di cui all'art. 13 della
legge 30 aprile 1962, n. 283, sulla base della quale deve essere
valutata la condotta ascritta ai prevenuti ed accertata in fatto.
Si cercherà dunque di esporre in primo luogo il ragionamento sulla
base del quale si assume avvenuta la depenalizzazione dell'art. 13
della legge n. 283/62, a seguito della entrata in vigore del d.lgs.
27 gennaio 1992, n. 109 (Attuazione delle direttive 89/395 CEE e
89/396 CEE concernenti l'etichettatura, la presentazione e la
pubblicità dei prodotti alimentari), per soffermarsi in un secondo
momento sul requisito della rilevanza di detta questione ai fini
della definizione del processo.
Il decreto n. 109/92 or ora citato ha introdotto all'art. 2, comma
primo, una fattispecie di illecito amministrativo (punita dal
successivo art. 18, comma secondo, con la sanzione amministrativa
pecuniaria da lire sei milioni a lire trentasei milioni), che appare
quasi interamente sovrapponibile alla fattispecie sanzionata
penalmente dall'art. 13 in esame.
La norma in questione stabilisce infatti che "l'etichettatura, la
presentazione e la pubblicità dei prodotti alimentari non devono
indurre in errore l'acquirente sulle caratteristiche del prodotto e
precisamente sulla natura, sulla identità, sulla qualità, sulla
composizione, sulla quantità, sulla durabilità, sul luogo di
origine o di provenienza, sul modo di ottenimento o di fabbricazione
del prodotto stesso".
E se ciò non bastasse, il successivo art. 29, comma secondo, del
medesimo decreto legislativo ha espressamente previsto non solo
l'abrogazione del d.P.R. 18 maggio 1982, n. 322, il quale pure
disciplinava la materia dell'etichettatura dei prodotti alimentari,
ma anche di "tutte le disposizioni in materia di etichettatura, di
presentazione e di pubblicità dei prodotti alimentari" diverse o
incompatibili con quelle previste dal decreto stesso.
Dal combinato disposto di queste norme pare dunque di dover
concludere nel senso che le violazioni in tema di pubblicità
ingannevole (salvo le situazioni di fatto, assolutamente residuali,
disciplinate dal solo art. 13 della legge n. 283/62) sono attualmente
sanzionate dal d.lgs. n. 109/92, vuoi per l'espressa abrogazione
della disciplina anteriore, operata dall'art. 29, comma secondo, vuoi
per l'implicita (parziale) abrogazione che pare desumibile
dall'identità fra le fattispecie previste dall'art. 2, comma primo,
e quelle dell'art. 13 citato.
È ben vero che la giurisprudenza si è quasi unanimamente
pronunciata nel senso di escludere la depenalizzazione della norma di
cui all'art. 13 della legge n. 283/62 per effetto della introduzione
della citata normativa di cui al decreto legislativo n. 109/92,
estendendo i principi interpretativi precedentemente formatisi in
relazione ai rapporti fra il medesimo art. 13 e gli artt. 2 e 16 del
previgente d.P.R. 18 maggio 1982, n. 322 (anche se si deve segnalare
come recentemente la Corte di cassazione, a sezioni unite penali -
sentenza n. 3 del 19 gennaio 1994, Iacovoni - abbia invece accolto la
tesi dell 'avvenuta depenalizzazione della violazione di che
trattasi, seppure con una asserzione non funzionale ai fini della
decisione del caso concreto, e conseguentemente non motivata in
maniera analitica e convincente).
In relazione alla prima delle impostazioni richiamate si impone
tuttavia un'osservazione, avente carattere assolutamente pregnante:
l'art. 16 del citato, d.P.R. n. 322/82 aveva infatti preventivamente
risolto con la clausola di riserva penale "salvo che il fatto
costituisca reato" ogni problema di interferenza fra la norma penale
di cui all'art. 13 della legge n. 283/62 e la disposizione di cui
all'art. 2 dello stesso d.P.R., rendendo sempre applicabile la
sanzione penale in caso di inosservanza dei precetti compresi tanto
nell'art. 13 che nell'art. 2.
La situazione appare invece assolutamente diversa alla luce della
vigente normativa, posto che l'art. 18 del decreto legislativo 27
gennaio 1992, n. 109, a differenza dell'art. 16 del d.P.R. n. 322/82,
menziona la clausola di riserva a favore del settore penale
espressamente solo nel suo primo comma, mentre nulla dice nel secondo
comma, il quale come si è visto prevede una specifica sanzione
amministrativa proprio per l'inosservanza delle norme in tema di
etichettatura, pubblicità e presentazione dei prodotti alimentari.
La circostanza non può essere sottovalutata e non può che
significare, a parere di chi scrive, che l'intento del legislatore
era proprio quello di escludere l'estensione della clausola di
riserva penale alle ipotesi del secondo comma dell'art. 18. A
sostegno della tesi qui propugnata si pone infatti, in primo luogo,
l'interpretazione letterale della norma, che anche in virtù del noto
brocardo ubi lex voluit ibi dixit, deve far intendere la mancata
ripetizione della clausola di riserva nel secondo comma dell'art. 18
come segno evidente di una volontà legislativa volta ad escludere
l'applicabilità della sanzione penale per le ipotesi oggetto di
quella specifica disposizione. Alle medesime conclusioni si giunge
peraltro con una interpretazione sistematica, che non si limiti cioè
a considerare il solo decreto legislativo n. 109/92, ma tenga nella
dovuta considerazione anche altri provvedimenti legislativi adottati
nella stessa epoca, sempre in attuazione di disposizioni comunitarie,
i quali dovrebbero conseguentemente
sottendere una identica tecnica legislativa, oltre che una volontà
unitaria del legislatore.
A tal proposito si può far riferimento, a titolo di esempio,
all'art. 14 del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 107
(Attuazione delle direttive 88/388 CEE e 91/71 CEE relative agli
aromi destinati ad essere impiegati nei prodotti alimentari ed ai
materiali di base per la loro preparazione), in cui la clausola di
riserva penale è espressamente inserita nel primo comma, mentre non
viene menzionata nel secondo e nel terzo; all'art. 15 del decreto
legislativo 27 gennaio 1992, n. 110 (Attuazione della direttiva
89/108 CEE in materia di alimenti surgelati destinati
all'alimentazione umana), in cui la clausola predetta appare nei
commi primo e quarto, ma non nel terzo e nel quinto; ed ancora
all'art. 15 del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 111
(Attuazione della direttiva 89/398 CEE concernente i prodotti
alimentari destinati ad una alimentazione particolare), nel quale i
soli commi primo, terzo, quarto e quinto si aprono con la clausola di
riserva citata, a differenza del secondo comma in cui la stessa non
è riportata. Tali osservazioni consentono dunque di sostenere che
il problema di escludere o meno l'applicabilità del sistema penale,
in caso di concorso apparente di norme, era ben presente al
legislatore nazionale, nel momento in cui si apprestava ad adeguare
l'ordinamento interno alla disciplina dettata in sede comunitaria,
cosicchè deve ritenersi che lo stesso abbia operato con scelte
discrezionali, ma precise e ponderate, apponendo la clausola di
riserva nelle sole ipotesi in cui voleva espressamente escludere la
depenalizzazione.
Accogliere la tesi contraria - dell'estensibilità della clausola
di riserva penale anche alle ipotesi di cui all'art. 18, comma del
decreto legislativo n. 109/92, con conseguente esclusione
dell'abrogazione dell'art. 13 della legge n. 283/62, - creerebbe
peraltro problemi anche sul piano logico, posto che la portata della
prima delle norme citate verrebbe ad essere quasi totalmente svuotata
di significato, finendo per sanzionare esclusivamente infrazioni
formali di minima gravità; ed una tale interpretazione non potrebbe
che creare come conseguenza una intrinseca irrazionalità del sistema
normativo, il quale verrebbe a punire infrazioni meno gravi, di
carattere meramente formale, con la sanzione amministrativa
pecuniaria da lire sei milioni a lire trentasei milioni, mentre le
più gravi violazioni di natura sostanziale sarebbero punite (come
reati, sì, ma) con l'ammenda da lire seicentomila a lire quindici
milioni. E a questo proposito non è chi non veda come si
determinerebbe una irragionevole ed ingiustificata disparità di
trattamento, attesa la ben diversa afflittività ed incidenza delle
sanzioni sul patrimonio dei responsabili degli illeciti. La tesi che
nega la intervenuta depenalizzazione dell'art. 13 ormai più volte
richiamato ha anche fatto appello al principio contenuto nell'art. 9,
comma terzo, della legge 24 novembre 1981, n. 689, in virtù del
quale ai fatti previsti dagli artt. 5, 6, 9 e 13 della legge n.
283/62 "si applicano in ogni caso le disposizioni in tali articoli
previste, anche quando i fatti stessi sono puniti da disposizioni
amministrative che hanno sostituito disposizioni penali speciali"
(così hanno sostenuto Cass. pen. 15 giugno 1993, Perotto; Cass.
pen. 19 ottobre 1993, Martino).
L'impostazione in parola, secondo la quale con l'art. 9, comma
terzo della legge n. 689/81 si sarebbe non solo escluso dalla
depenalizzazione colà disposta, fra gli altri, l'art. 13, ma
attribuito ad esso la natura di reato in ogni caso non
depenalizzabile, anche in presenza di eventuali depenalizzazioni di
norme specifiche, non appare convincente; essa perviene infatti alla
conclusione che l'abrogazione dell'art. 13, in virtù del principio
di fissità di cui all'art. 9, comma terzo citato, potrebbe avvenire
solo con un intervento espresso del legislatore, o per effetto di una
nuova e completa disciplina in tema di depenalizzazione, e non in
materia di alimenti. Ma percorrendo questa via ci si pone in aperto
contrasto con i più elementari principi che regolano la gerarchia e
il valore delle fonti di diritto, poichè con una simile
interpretazione la norma in questione - che costituisce evidentemente
una deroga al criterio di specialità, sancito dal primo comma dello
stesso art. 9 - pur se introdotta con legge ordinaria verrebbe ad
assumere la qualifica di norma di rango superiore, in quanto
insuscettibile di abrogazione da parte di una norma successiva, se
non nelle forme dell'abrogazione espressa. Si deve inoltre osservare
che l'art. 9, comma terzo, disciplina nell'ambito della legge n.
689/81 un particolare aspetto della depenalizzazione dei c.d. reati
alimentari, e non l'art. 13 della legge n. 283/62, il quale come tale
ben può essere modificato da leggi successive.
Ma l'affermazione che soprattutto non può essere condivisa è
quella secondo la quale la prevalenza delle disposizioni penali della
legge n. 283/62 (fra cui quella dell'art. 13) andrebbe estesa anche
alle fattispecie di illecito amministrativo introdotte
successivamente alla legge di depenalizzazione n. 689/81: i lavori
preparatori e la stessa lettera della legge (che parla di
"disposizioni amministrative che hanno sostituito disposizioni penali
speciali") paiono infatti far riferimento al concorso di norme tutte
anteriori alla legge di depenalizzazione citata. Al contrario,
ritiene questo pretore di dover decisamente affermare l'applicazione
del principio di specialità, di cui all'art. 9, comma primo della
legge n. 689/81, in ordine al rapporto fra l'art. 13 più volte
citato e le ipotesi di illecito amministrativo previste dal combinato
disposto degli artt. 2 e 18 del decreto legislativo n. 109/92. In
virtù di una tale ricostruzione normativa e della attività
interpretativa sin qui descritta, ritiene dunque la remittente che
gli artt. 2, comma primo, 18, comma secondo, e 29 comma secondo, del
d.lgs. 30 aprile 1992, n. 109, avendo attuato nel modo descritto
l'abrogazione delle disposizioni penali contenute nell'art. 13 della
legge 30 aprile 1962, n. 283, si pongano in aperto contrasto con i
principi direttivi che ispiravano la legge-delega 29 dicembre 1990,
n. 428, contenente "Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee". La
legge comunitaria per il 1990 infatti, dettando i criteri della
delega, stabiliva all'art. 2, punto d), che nell'introdurre le
sanzioni penali ed amministrative, volte ad assicurare l'osservanza
delle disposizioni create in attuazione di una serie di direttive
comunitarie, dovessero comunque essere fatte salve le norme penali
vigenti, fra le quali non può che essere ricompreso anche l'art. 13
della legge n. 283/62 di cui ci si occupa. I più volte citati artt.
2, comma primo, 18, comma secondo, e 29, comma secondo, del d.gls. n.
109/92, che dovrebbero costituire attuazione della legge n. 428/90,
confliggono dunque con i principi contenuti nella legge-delega, e per
tale via si pongono in contrasto con l'art. 76 della Costituzione,
proprio sotto il profilo dell'eccesso di delega. Tali norme infatti,
in luogo di dare fedele attuazione ai "principi e criteri direttivi"
della legge-delega, che la Costituzione pone come vincolanti per il
corretto esercizio della potestà legislativa delegata da parte del
Governo, ne hanno sovvertito una indicazione assai precisa, che
espressamente imponeva di far salve le norme penali vigenti.
Si vuole ora considerare in maniera adeguata il requisito della
rilevanza della questione. Assume questo giudice che, per effetto
delle norme della cui ostituzionalità si dubita, si sia determinata
la illegittima abrogazione della norma penale incriminatrice sulla
base della quale gli imputati sono stati tratti a giudizio.
L'eventuale sentenza di accoglimento di codesta Corte non
determinerebbe dunque la conseguenza di creare nuove fattispecie di
illecito penale, ma semplicemente quella di ripristinare
nell'ordinamento ipotesi contravvenzionali previste da una norma
previgente, incostituzionalmente abrogata. Si potrebbe tuttavia
sostenere l'inammissibilità della questione per difetto di
rilevanza, per il fatto che questo pretore, in omaggio al principio
di irretroattività delle norme penali più sfavorevoli, non potrebbe
comunque giungere ad una condanna dei prevenuti, anche nel caso in
cui l'intervenuta abrogazione della norma incriminatrice venisse
dichiarata incostituzionale, in accoglimento della eccezione
sollevata. È tuttavia evidente che la pronuncia di codesta
autorevolissima Corte non sarebbe affatto priva di influenza nel
giudizio sottoposto a questo giudice remittente, per il fatto che -
in caso di accoglimento - essa verrebbe comunque ad incidere sulla
formula di proscioglimento, riflettendosi sullo schema argomentativo
della giudicante e modificando cosi il fondamento normativo della
decisione, pur rimanendone identici gli effetti pratici, mentre in
caso di rigetto ben potrebbe il giudice costituzionale ritenere non
condivisibili le argomentazioni interpretative esposte dall'ordinanza
di rimessione, ed affermare dunque l'attuale vigenza nell'ordinamento
dell'art. 13 della legge 30 aprile 1962, n. 283. La risposta ai
dubbi di legittimità espressi con la presente ordinanza è destinata
pertanto a riverberare in ogni caso i suoi effetti sul giudizio di
merito a carico degli imputati: la ritenuta non abrogazione della
norma incriminatrice sulla base della quale essi sono stati tratti a
giudizio, contrariamente a quanto opinato da questo giudice,
comporterebbe infatti la possibile applicazione della norma stessa al
caso concreto; la ritenuta ma legittima abrogazione dell'art. 13
cit. (sostenuta ad esempio nella recente pronuncia delle sezioni
unite della Cassazione) porterebbe invece ad una pronuncia
assolutoria perchè il fatto non è più previsto dalla legge come
reato; mentre la ritenuta incostituzionalità delle norme impugnate,
ripristinando la previgente previsione penale, comporterebbe ancora
una pronuncia assolutoria, ma per il ben diverso motivo della
impossibilità di applicazione retroattiva agli imputati del
reintrodotto art. 13 della legge n. 283/62, a mente degli artt. 25
della Costituzione e 2 del codice penale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/48 e 23 della legge n. 1/53;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 2, comma primo, 18, comma
secondo, e 29, comma secondo, del d.lgs. 27 gennaio 1992, n. 109,
"Attuazione delle diretttive 89/395 CEE e 89/396 CEE concernenti
l'etichettatura, la presentazione e la pubblicità dei prodotti
alimentari", per violazione dell'art. 76 della Costituzione, nella
parte in cui tali norme abrogano parzialmente l'art. 13 della legge
30 aprile 1962, n. 283, in contrasto con l'art. 2, punto d), della
legge 29 dicembre 1990, n. 498;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Manda alla cancelleria per gli adempimenti di competenza nei
confronti delle parti e affinchè la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata alla
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Udine, addì 15 aprile 1996
Il pretore: Feruglio
96C0909