1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 22-9-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 luglio 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 luglio 2004 (della Regione Toscana) Porti - Autorita' portuale - Nomina del Presidente - Procedimento - Prevista possibilita' del Ministro, in caso di mancato perfezionamento nei termini dell'intesa con la Regione interessata, di chiedere al Presidente del Consiglio dei ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, che provvede con delibera motivata - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata introduzione di una procedura di intesa meramente formale - Lesione della potesta' legislativa concorrente spettante alle Regioni nelle materie di governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, commercio con l'estero, turismo e industria alberghiera, e lavori pubblici - Carenza dei presupposti per l'esercizio della decretazione d'urgenza - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, art. 6. - Costituzione, artt. 3, 117, 118 e 77. (004C0987) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 22-9-2004)

Ricorso per la Regione Toscana, in persona del suo presidente pro
tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 526
del 31 maggio 2004, rappresentato e difeso, come da mandato in calce
al presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni, presso
lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 43;

Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 6 del
decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, recante «Disposizioni urgenti
per garantire la funzionalità di taluni settori della pubblica
amministrazione».
Nella Gazzetta Ufficiale n. 124 del 28 maggio 2004 è stato
pubblicato il decreto-legge n. 136/2004.
Con il presente ricorso si contesta la disposizione di cui
all'art. 6 «Modificazioni alla legge 28 gennaio 1994, n. 84».
La legge n. 84/1994 contiene il riordino della legislazione in
materia portuale; l'art. 8, primo comma, disciplina in particolare il
procedimento per la nomina del presidente dell'autorità portuale,
stabilendo che quest'ultimo è nominato, previa intesa con la regione
interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e della
navigazione, nell'ambito di una terna di esperti di massima e
comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei
trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia, dai
comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in
parte, con la circoscrizione di cui all'art. 6, comma 7. La terna è
comunicata al Ministro dei trasporti e della navigazione tre mesi
prima della scadenza del mandato. Il Ministro, con atto motivato,
può chiedere di comunicare entro trenta giorni dalla richiesta una
seconda terna di candidati nell'ambito della quale effettuare la
nomina. Qualora non pervenga nei termini alcuna designazione, il
Ministro nomina il presidente previa intesa con la regione
interessata, comunque tra personalità che risultano esperte e di
massima e comprovata qualificazione professionale nei settori
dell'economia dei trasporti e portuale».
Dalla norma citata si evince in modo inequivocabile che:
1) in prima fase, la nomina del Presidente avviene
nell'ambito di una terna di esperti designati dalla Provincia, dai
comuni e dalla Camera di commercio;
2) in una seconda eventuale fase del procedimento, che si
apre se il Ministro chiede motivatamente di comunicare una seconda
terna di candidati, la scelta del nominando diventa libera qualora
non pervenga alcuna designazione nel termine di trenta giorni dalla
richiesta;
3) nell'una e nell'altra fase, per la nomina del Presidente
occorre comunque l'intesa con la Regione interessata.
La disposizione qui contestata inserisce, dopo l'attuale primo
comma, un nuovo comma ai sensi del quale, esperite le procedure
previste, qualora entro trenta giorni non si raggiunga l'intesa con
la regione interessata, il Ministro può chiedere al Presidente del
Consiglio dei Ministri di sottoporre la questione al Consiglio dei
ministri, che provvede con deliberazione motivata.
La disposizione è incostituzionale per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione -
Violazione del principio della leale collaborazione.
L'impugnata disposizione svuota di significato la procedura
dell'intesa, soffocando le esigenze che la stessa è preordinata a
garantire.
Com'è noto, la giurisprudenza costituzionale ha evidenziato che
l'intesa rappresenta lo strumento essenziale per assicurare
l'attuazione del principio di leale collaborazione, che trova
esplicito fondamento nell'art. 5 Cost. e che deve presiedere e
regolare l'esercizio delle competenze interferenti di Stato e
Regioni, consentendo di conciliare gli interessi di cui sono
portatori tali enti dotati entrambi di rilevanza costituzionale.
Così la Corte costituzionale ha definito l'intesa come lo
strumento che si esplica «in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto sottoposto ad intesa» (sentenza n. 351/1991) e,
ancora, come «una tipica forma di coordinamento paritario, in quanto
comporta che i soggetti partecipanti siano posti sullo stesso piano
in relazione alla decisione da adottare, nel senso che quest'ultima
deve risultare come il prodotto di un accordo e, quindi, di una
negoziazione diretta fra il soggetto cui la decisione è
giuridicamente imputata e quello la cui volontà deve concorrere alla
decisione stessa» (Corte costituzionale n. 337/1989; n. 116/1994;
n. 220/1990).
Dunque la caratteristica fondamentale dell'istituto dell'intesa
è data dal fatto che, a fronte di materie interferenti e di
competenze concorrenti, è necessario che si addivenga alla
codeterminazione paritaria del contenuto finale dell'atto da parte
dello Stato e delle Regioni e ciò perchè, altrimenti, i poteri
statali comprimerebbero eccessivamente le competenze regionali
costituzionalmente garantite. I suddetti principi, elaborati nella
vigenza del precedente Titolo V della parte seconda della
Costituzione, sono tanto più validi oggi, a seguito dell'entrata in
vigore delle nuove norme costituzionali introdotte dalla legge
n. 3/2001: l'accresciuta autonomia regionale e la posizione di
parità e di equiordinazione riconosciuta allo Stato e alle Regioni
rendono ancora più necessario rispetto al passato che l'intesa sia
interpretata ed applicata quale strumento per la codeterminazione
paritaria del contenuto dell'atto.
Ciò trova conferma nella giurisprudenza costituzionale
successiva alla modifica del titolo V della Costituzione.
Infatti nella sentenza n. 303/2003 è stato rilevato che la legge
statale, ove interferisca con materie di competenza regionale può
aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in
presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il
dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento
orizzontale, ovvero sia le intese, che devono essere condotte in base
al principio di lealta».
Similmente nella sentenza n. 6/2004 la Corte costituzionale ha
ritenuto legittima la legge statale n. 55/2002 in materia di energia
in quanto la stessa prevede che le funzioni autorizzative siano
rilasciate dallo Stato d'intesa con la Regione interessata;
«quest'ultima va considerata come un'intesa forte, nel senso che il
suo mancato raggiungimento costituisce ostacolo insuperabile alla
conclusione del procedimento a causa del particolarissimo impatto che
una struttura produttiva di questo tipo ha su tutta una serie di
funzioni regionali».
L'intesa forte quindi rappresenta lo strumento attraverso il
quale si attua il contemperamento tra l'esercizio delle competenze
statali e la salvaguardia delle attribuzioni regionali.
Ancora, nella sentenza n. 27/2004, concernente proprio l'intesa
prevista per la nomina del Presidente di un ente nazionale, la Corte
costituzionale, nel ribadire che nell'applicazione del principio di
leale cooperazione in tema di intese occorre uno sforzo delle parti
per dar vita ad una trattativa, ha rilevato che lo «strumento
dell'intesa tra Stato e Regione costituisce una delle possibili forme
di attuazione del principio di leale cooperazione tra lo Stato e la
Regione e si sostanzia in una paritaria codeterminazione del
contenuto dell'atto; intesa, da realizzare e ricercare, laddove
occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo, senza
alcuna possibilità di un declassamento dell'attività di
codeterminazione connessa all'intesa in una mera attività consultiva
non vincolante. Nella specie non realizza la richiesta condizione di
legittimità il rifiuto d'intesa sul nominativo proposto dal
Ministro, seguito dalla mera richiesta d'incontro, fra le parti, non
seguita da alcuna altra attivita». Perciò è illegittima la nomina
effettuata «nel mancato avvio e sviluppo della procedura dell'intesa
per la nomina del Presidente, che esige, laddove occorra, lo
svolgimento di reiterate trattative volte a superare, nel rispetto
del principio di leale cooperazione tra Stato e Regione, le
divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo».
La procedura dell'intesa deve quindi essere improntata a
reiterate trattative per il superamento delle divergenze.
Nel caso in esame l'intesa tra Stato e Regione per la nomina del
presidente dell'autorità portuale è essenziale per la salvaguardia
delle competenze regionali, in quanto l'attività che il medesimo è
preposto a svolgere interferisce con le potestà costituzionalmente
garantite alle Regioni.
Il presidente dell'autorità portuale, infatti, è l'organo
fondamentale che rappresenta la stessa autorità portuale e ne
coordina l'attività; egli presiede il Comitato portuale e svolge nei
confronti di quest'ultimo un ruolo propositivo in merito al piano
operativo triennale (concernente le strategie di sviluppo delle
attività portuali), ed ancora in ordine al piano regolatore
portuale, ai bilanci, alle gare per l'affidamento dell'attività di
manutenzione ordinaria e straordinaria e per le forniture. Rientrano
infine fra i compiti direttamente affidati al presidente
dell'autorità portuale: l'amministrazione delle aree e dei beni del
demanio marittimo compreso nella circoscrizione territoriale; le
attività inerenti le operazioni portuali, le concessioni sulle aree
demaniali e sulle banchine.
In sostanza il presidente dell'autorità determina in modo
incisivo le scelte dell'autorità medesima e tali scelte
inevitabilmente interferiscono sulle competenze regionali. Infatti a
seguito della recente riforma degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, già citata, il settore dei porti civili è stato
demandato alla potestà legislativa concorrente delle Regioni senza
distinguere tra aree portuali aventi rilevanza economica regionale,
ovvero nazionale o internazionale. Il nuovo sistema delle competenze
in materia di demanio marittimo, ed in generale in materia di porti e
di attività portuali, si è sviluppato nel senso di un sempre
maggiore spazio di intervento del legislatore regionale e di una
crescente centralità del comune come naturale conseguenza della
progressiva attuazione del principio di sussidiarietà e del così
detto federalismo amministrativo.
Non può quindi dubitarsi che la regolamentazione dell'autorità
portuale (di cui, si ripete, il presidente è l'organo fondamentale)
verrà ad interferire con le potestà costituzionalmente garantite
alle regioni nelle materie del governo del territorio, porti e
aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione,
commercio con l'estero, turismo ed industria alberghiera, lavori
pubblici.
Pertanto l'interferenza del ruolo del presidente dell'autorità
con molteplici competenze regionali costituzionalmente garantite
impone di interpretare l'intesa richiesta dall'art. 8, primo comma
della legge n. 84/1994 come forma di codeterminazione paritaria del
contenuto dell'atto, come tale necessaria ed inibente la nomina di un
presidente che non sia individuato a seguito della prescritta intesa.
Da ciò consegue la necessità che sia realmente ricercata e
raggiunta l'intesa per la nomina del presidente dell'autorità
portuale, secondo i principi espressi dalla Corte costituzionale,
perchè altrimenti vengono lese le competenze regionali coinvolte
nell'attività dell'autorità portuale.
La norma qui impugnata è in totale contrasto con i principi
espressi nelle sopra richiamate sentenze costituzionali: essa pone un
termine «secco» di trenta giorni, decorso il quale la procedura può
essere unilateralmente definita dallo Stato.
Così si snatura la procedura dell'intesa perchè il termine è
palesemente esiguo per l'attivazione ed il raggiungimento di una
reale e costruttiva intesa, ma soprattutto, perchè dovrebbe essere
disciplinata una procedura che articoli i passaggi per il superamento
dell'eventuale dissenso (ad esempio con la previsione che ove manchi
il consenso su un nominativo proposto debba essere individuato un
ulteriore e diverso nominativo e, ancora, che siano prese in esame le
proposte della Regione). In sostanza il procedimento preordinato al
raggiungimento della prescritta intesa dovrebbe vedere tradotti i
principi enunciati dalla Corte costituzionale e quindi:
svolgimento di reiterate trattative per il superamento delle
divergenze;
impossibilità di declassare l'attività di codeterminazione
connessa all'intesa in una mera attività consultiva non vincolante.
Come già rilevato la disposizione impugnata si pone in totale
contrasto con i suddetti criteri perchè snatura il procedimento
dell'intesa ad un mero adempimento di carattere formale esperito il
quale lo Stato può procedere come ritiene, senza aver in alcun modo
svolto le reiterate trattative indicate come essenziali dalla
giurisprudenza costituzionale. L'intesa invece, in nessun caso, può
esaurirsi - come invece avviene in base all'impugnata norma - in un
mero onere di informazione da parte dello Stato, nè in un semplice
aggravio procedurale, ma, per assolvere alla sua fondamentale
funzione di garanzia delle prerogative regionali, deve estrinsecarsi
in una trattativa che superi il rigido schema della sequenza non
coordinata di atti unilaterali; in un atteggiamento ispirato alla
correttezza e all'apertura verso le posizioni altrui (sent.
n. 379/1992), nella lealtà del comportamento tenuto (sent.
n. 116/1994).
La norma è voluta proprio per nominare presidenti in assenza
dell'intesa con la regione (quale il presidente dell'autorità
portuale di Livorno, per la cui nomina lo Stato non ha nemmeno preso
in esame le proposte di nominativi avanzate dalla regione, ma ha
continuato sempre e solo ad comunicare lo stesso nominativo sul quale
l'intesa non è stata raggiunta, senza indicarne diversi ed
ulteriori).
La disposizione si pone dunque in violazione degli artt. 5, 117 e
118 Cost. perchè introduce una procedura di intesa puramente formale
e fittizia, non ispirata alla leale cooperazione e idonea ad arrecare
lesione alle competenze regionali, perchè il presidente potrà
essere nominato anche senza l'intesa con la regione le cui competenze
sono, come già rilevato, fortemente incise dall'attività
dell'autorità portuale.
2. - Violazione dell'art. 77 Cost.
La disposizione impugnata è incostituzionale anche per
l'evidente mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza
prescritti dal secondo comma dell'art. 77 Cost. Infatti, a fronte
dell'approssimarsi della scadenza dei presidenti delle autorità
portuali, la tempestiva attivazione del procedimento per la nomina
del nuovo presidente assicura la continuità dell'azione
amministrativa. In ogni caso l'organo scaduto continua ad operare in
regime di prorogatio per ulteriori quarantacinque giorni; infine, nel
caso in cui il procedimento non si sia concluso, lo Stato è
legittimato a nominare un commissario, come peraltro è stato fatto
dallo Stato in molteplici occasioni, non ultimo proprio per
l'autorità portuale di Livorno. La Corte costituzionale infatti,
nella sentenza n. 27/2004, ha chiarito che la nomina di un
commissario non è di per sè illegittima, ove venga contestualmente
avviata a proseguita la regolare procedura per la nomina del
presidente dell'autorità portuale nel rispetto della prescritta
intesa.
È allora evidente che non vi è alcuna ragione di urgenza che
giustifichi la disposizione in esame.
D'altra parte è ormai chiarito che le regioni possono contestare
l'esistenza dei presupposti costituzionali degli atti con forma di
legge «quando la violazione denunciata sia potenzialmente idonea a
determinare una vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle
regioni» (Corte cost. n. 302/1988; n. 303/2003).
Nel caso in esame la violazione dell'art. 77 Cost. arreca una
compressione delle competenze regionali, perchè le regioni non
possono esprimere nell'ordinario iter legislativo la propria
posizione in merito alla norma e si trovano a dover subire gli
effetti dell'immediata applicazione di una disposizione che, come
sopra rilevato, consente di eludere la procedura della leale ed
effettiva cooperazione su cui si basa l'intesa per la nomina del
Presidente dell'Autorità Portuale.

P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimità
costituzionale dell'art. 6 del decreto-legge n. 136/2004, per i
motivi indicati nel presente ricorso.
Firenze-Roma, addì 26 luglio 2004
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
04C0987