1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 1-6-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 319 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 1994
N. 319 Ordinanza emessa il 21 gennaio 1994 dal pretore di Verbania nel procedimento civile vertente tra Graber Bleicher Ulrich Hermann ed altra ed il comune di Oggebbio Sanzioni amministrative - Principio di specialita' - Prevista applicabilita' per una stessa condotta (nel caso: realizzazione di opere abusive in zona vincolata) di sanzioni penali (previste dalla normativa statale) e di sanzioni amministrative (previste dalla legge regionale) - Riconosciuta prevalenza alla disposizione penale "salvo che quest'ultima sia applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali" - Ritenuta conseguente necessaria applicazione, nel caso, di disposizioni di legge della regione Piemonte prevedenti sanzioni amministrative - Conseguente ingiustificata disparita' di trattamento rispetto ai cittadini di altre regioni, con incidenza sul principio della riserva di legge statale in materia penale e su quello della unita' politica dello Stato. (Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 9, secondo comma). (Cost., artt. 3, 5 e 25). (094C0604) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 1-6-1994)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa per opposizione a
ingiunzione amministrativa (iscritta al n. 253/93 r.g.c.) promossa da
Graber Bleicher Ulrich Hermann e Bleicher Barbel (con l'avv. Giovanni
Ricca) contro il comune di Oggebbio (con l'avv. Ferdinando Brocca),
avente ad oggetto l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione 15
febbraio 1993 (prot. n. 531) emessa dal sindaco del comune di
Oggebbio.
A scioglimento della riserva di cui al verbale d'udienza che pre-
cede, il pretore della sede circondariale di Verbania osserva quanto
segue.
F A T T O
In data 18 marzo 1989 l'ufficio di vigilanza del comune di
Oggebbio accertava che i coniugi Graber Bleicher Ulrich Hermann e
Bleicher Barbel, proprietari del fabbricato identificato al fg. 34
mapp. 341 del n.c.u. del comune di Oggebbio, avevano eseguito
interventi edilizi di ristrutturazione di tale immobile, sito in area
soggetta a vincolo paesaggistico ( ex legge 29 giugno 1939, n. 1497),
in assenza della prescritta concessione edilizia.
Sottoposti a procedimento penale per il reato di cui all'art. 20,
lett. c), della legge n. 47/1985 (oltre che per il reato di cui
all'art. 1-sexies della legge n. 431/1985, in primo grado venivano
entrambi condannati con sentenza 12 novembre 1991, n. 156, del pre-
tore di Verbania. In secondo grado, con sentenza 16 febbraio 1993
della corte d'appello di Torino, la sig.ra Bleicher Barbel veniva
assolta per non aver commesso il fatto, mentre nei confronti del
marito veniva pronunciata sentenza di non doversi procedere per
estinzione del reato a seguito di rilascio di concessione in
sanatoria.
Successivamente, con ordinanza notificata il 10 aprile 1993
(emessa il 15 febbraio 1993), il sindaco del comune di Oggebbio, con
riguardo ai medesimi lavori di ristrutturazione oggetto del processo
penale, ingiungeva ai coniugi di pagare, in applicazione degli artt.
13 e 16, quarto comma, punto b), della l.r. 3 aprile 1989, n. 20, la
somma di L. 27.568.700 a titolo di sanzione amministrativa (oltre
alla somma di L. 625.128, non contestata dagli ingiunti, a titolo di
oblazione per contributo di concessione).
Contro tale ingiunzione i coniugi Graber-Bleicher proponevano
opposizione, con ricorso depositato il 6 maggio 1993, assumendo - per
quanto rileva nella presente sede - l'illegittimità dell'irrogata
sanzione amministrativa per violazione dell'art. 9, secondo comma,
della legge 24 novembre 1981, n. 689, richiamato dalla norma di cui
al sesto comma dell'art. 16 della l.r. n. 20/1989, in quanto nel caso
di specie, essendo punita l'attività edificatoria posta in essere
dagli opponenti sia dalla disposizione penale di cui all'art. 20,
lett. c), della legge n. 47/1985 che dalla disposizione regionale di
cui agli artt. 13 e 16, quarto comma, della l.r. n. 20/1989,
troverebbe applicazione in ogni caso la sola legge penale, in deroga
al principio di specialità stabilito come regola generale nel primo
comma del citato art. 9.
Sul punto il comune di Oggebbio, ritualmente costituitosi,
rilevava che, nel caso concreto, la lettura integrale dell'art. 9,
secondo comma, della legge n. 689/1981 (anche nella parte finale in
cui prevede che si applichi "in ogni caso la disposizione penale,
salvo che quest'ultima sia applicabile solo in mancanza di altre
disposizioni penali"), messa a confronto con l'art. 20 della legge n.
47/1985 (per il quale si applicano le pene in esso previste "Salvo
che il fatto costituisca più grave reato ..", portava ad escludere
l'asserita "prevalenza" della norma penale, comportando
l'applicazione, secondo il generale principio di specialità, della
disposizione amministrativa regionale, in quanto specifica ad un
determinato ordinamento territoriale.
In sede di discussione, dopo lo scambio di memorie tra le parti,
emergevano profili di illegittimità costituzionale dell'art. 9,
secondo comma, della legge n. 689/1981 ed il pretore si riservava di
decidere sulla questione.
D I R I T T O
Nel caso sottoposto all'esame del giudicante lo stesso fatto
storico (realizzazione di interventi edilizi in area vincolata)
risulta punito sia da una disposizione penale (art. 20, lett. c),
della legge n. 47/1985) che da una disposizione regionale comportante
una sanzione amministrativa (artt. 13, primo comma, lett. b), e 16,
quarto comma, lett. b), della l.r. Piemonte 3 aprile 1989, n. 20).
In particolare, i coniugi Graber-Bleicher hanno realizzato lavori
di ristrutturazione di un immobile di loro proprietà, sito in zona
soggetta al vincolo ambientale di cui alla legge 29 giugno 1939, n.
1497, senza munirsi della concessione edilizia nè
dell'autorizzazione prescritta dall'art. 15, primo comma, lett. b),
della l.r. 3 aprile 1989, n. 20 (che, nel caso specifico, avrebbe
condizionato lo stesso rilascio della concessione; v. art. 10,
secondo comma, della l.r. n. 20/1989), ponendo così in essere una
condotta che, pur astrattamente riconducibile a due distinte
fattispecie normative, in concreto si configura come "uno stesso
fatto". A tale lettura il giudicante ritiene di pervenire sulla base
di un'interpretazione dell'espressione "stesso fatto" in termini di
"singolo caso concreto", e non di fattispecie normativa astratta,
come pari potersi desumere dalla diversa terminologia adottata
dall'art. 9 della legge n. 689/1981 rispetto a quella dell'art. 15
del c.p. ("stessa materia"), pure dettata in tema di principio di
specialità.
Per tale situazione il secondo comma dell'art. 9 della legge 24
novembre 1981, n. 689, espressamente richiamato dall'art. 16, sesto
comma, della l.r. cit., derogando alla regola generale di cui al
primo comma che impone di risolvere il conflitto tra norme in base al
criterio di specialità, dispone che si applichi "in ogni caso la
disposizione penale, salvo che quest'ultima sia applicabile solo in
mancanza di altre disposizioni penali". È pertanto prevista - in
evidente ossequio al principio di riserva di legge statale in materia
penale ex art. 25 della Costituzione, secondo cui nel conflitto tra
normativa regionale e legislazione statale è la prima, in quanto
derivata da quella dello Stato, a dover cedere rispetto alla sedonda,
avente carattere originario - la prevalenza della norma
incriminatrice statale sulle concorrenti norme amministrative
regionali sanzionatrici, con esclusione dell'ipotesi in cui la
disposizione penale in conflitto abbia carattere sussidiario
(espresso da clausole del tipo "salvo che il fatto non costituisca un
diverso reato"), nel qual caso trova applicazione la sola norma
amministrativa, specifica ad un particolare ordinamento territoriale,
in virtù del generale principio di specialità di cui all'art. 9,
primo comma, della legge n. 689/1981.
Pare proprio questa l'ipotesi che ci si trova ad affrontare: la
disposizione penale di cui all'art. 20 della legge n. 47/1985 si apre
infatti con l'espressa enunciazione di una tipica clausola di riserva
("Salvo che il fatto costituisca più grave reato .."), per come
formulata sicuramente idonea - al pari della clausola sopra
esemplificata e delle altre similari clausole di "chiusura" che il
legislatore penale talvolta introduce nelle norme incriminatrici al
fine di risolvere all'origine situazioni di concorso apparente di
norme - ad attribuire alla disposizione in questione carattere di
sussidiarietà e residualità rispetto ad altre eventuali norme
penali che disciplinano la materia.
La ratio della "deroga nella deroga" prevista dall'ultima parte
dell'art. 9, secondo comma, cit. - di comprensione certo non
immediata - sembra potersi rinvenire nel fatto che le norme penali
munite di c.d. clausole di riserva si configurano come norme di mera
chiusura, chiamate in causa soltanto con funzione di "riempimento" in
mancanza di incriminazioni più pertinenti alla fattispecie, con la
finalità di assoggettare comunque a punizione determinate condotte.
È peraltro indubbio che, per tale via, si consente agli enti
regionali di intervenire nelle aree di illecito definite
dall'ordinamento penale generale (pur con funzione sussidiaria
rispetto ad altre norme penali), introducendo normative di carattere
primario "in sostituzione e sovrapposizione" dei precetti penali
statuali, e si apre la strada a sostanziali depenalizzazioni su scala
limitata al singolo territorio regionale, in evidente ed insanabile
contrasto con il principio della riserva di legge statale in materia
penale (art. 25, secondo comma, della Costituzione, così come
interpretato dalla giurisprudenza costituzionale), nonchè con i
connessi principi di uguaglianza dei cittadini sull'intero territorio
nazionale nella fruizione della libertà personale (art. 3 della
Costituzione) e di unità politica dello Stato (art. 5 della
Costituzione).
In effetti nel caso che ci occupa, dalla lettura dell'ultima parte
dell'art. 9 cit., unitamente alla clausola di riserva che apre l'art.
20 della legge n. 47/1985, si perviene alla conclusione che l'unica
disposizione applicabile sia quella di origine amministrativa, la
quale assumerebbe quindi natura e portata di norma primaria ed
esclusiva pertinente alla fattispecie, comportante di fatto la
disapplicazione del diritto penale statuale limitatamente al
territorio della regione Piemonte.
Per quanto sopra esposto si ritiene non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9, secondo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, nella parte in cui
prevede che si applichi in ogni caso la disposizione penale "salvo
che quest'ultima sia applicabile solo in mancanza di altre
disposizioni penali", in relazione agli artt. 25, secondo comma, 3 e
5 della Costituzione.
La questione appare evidentemente rilevante per il giudizio in
corso, atteso che proprio dall'applicazione dell'art. 9, secondo
comma, ultima parte, della legge 24 novembre 1981, n. 689, così come
letteralmente formulato, viene a dipendere la decisione di annullare
(o meno) l'ordinanza-ingiunzione oggetto dell'opposizione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuto che il giudizio in corso non possa essere definito
indipendentemente dalla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689,
nella parte in cui prevede che si applichi in ogni caso la
disposizione penale "salvo che quest'ultima sia applicabile solo in
mancanza di altre disposizioni penali", in relazione agli artt. 25,
secondo comma, 3 e 5 della Costituzione;
Ritenuta non manifestamente infondata tale questione;
Dispone la trasmissione degli atti del presente procedimento alla
Corte costituzionale sospendendo il giudizio in corso;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e per
la comunicazione ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Verbania, addì 21 gennaio 1994
Il pretore: PAPAIT

94C0604