1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 7-4-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 marzo 1993
N. 22 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 marzo 1993 (della regione Lombardia) Controlli amministrativi - Revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle regioni - Attribuzione al Presidente del Consiglio dei Ministri del potere di emanare direttive alle commissioni statali di controllo sugli atti amministrativi delle regioni - Attribuzione altresi' al comitato tecnico, istituito dallo stesso d.P.R. impugnato, del potere di proporre al Consiglio dei Ministri l'adozione delle direttive stesse - Eccesso di delega, sia sotto il profilo dell'oggetto della legge delegante (23 ottobre 1992, n. 421), costituito dalla revisione del sistema dei controlli sugli atti amministrativi delle regioni con riferimento all'ordinamento del pubblico impiego, sia sotto il profilo dell'inosservanza del principio della concentrazione dell'attivita' di controllo sugli atti fondamentali della gestione nonche' della necessita' della preventiva audizione dei rappresentanti dell'ente controllato - Mancato adeguamento della composizione degli organi di controllo. (D.P.R. 13 febbraio 1993, n. 40, art. 2, primo comma). (Cost., artt. 76, 118 e 125). (093C0322) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 7-4-1993)

Ricorso per illegittimità costituzionale proposto dalla regione
Lombardia, in persona del presidente in carica della giunta
regionale, dott. Florinda Ghilardotti, a ciò autorizzata con
delibera della giunta regionale, che verrà debitamente depositata
con il ricorso notificato, rappresentata e difesa, per mandato del
presente atto, dagli avvocati Maurizio Steccanella, del foro di
Milano, e Giovanni C. Sciacca, del foro di Roma, presso il quale, in
Roma, via G. B. Vico, n. 29, elegge domicilio, contro e nei confronti
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica, sedente in Roma, piazza Colonna,
palazzo Chigi, ed altresì legalmente domiciliata presso la
Avvocatura generale dello Stato, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,
per la declaratoria di illegittimità costituzionale in parte qua
dell'art. 2, primo comma, del d.P.R. 13 febbraio 1993, n. 40, recante
"Revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle
regioni, ai sensi dell'art. 2, primo comma, lett. h), della legge 23
ottobre 1992, n. 421", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, n. 42 del febbraio 1993, là dove si stabilisce
che il Presidente del Consiglio dei Ministri "emana direttive" alle
commissioni statali di controllo sugli atti amministrativi delle
regioni; nonchè per la conseguente declaratoria di illegittimità
costituzionale del terzo comma del medesimo articolo del citato
d.P.R., con riferimento alla parte nella quale si dispone che il
comitato tecnico, istituito a mente del precedente secondo comma del
medesimo articolo, "propone al Presidente del Consiglio dei Ministri
l'adozione delle direttive di cui al primo comma".
F A T T O
1. - La legge 23 ottobre 1992, n. 431, recante "Delega al governo
per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia
di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale", all'art. 2, intitolato "Pubblico impiego", ha
conferito delega al Governo della Repubblica per emanare uno o più
decreti legislativi, dettando (art. 76 della Costituzionale), quanto
all'oggetto, ai principali e ai criteri direttivi degli emanandi
decreti, i seguenti: (primo comma, lett. h): ..prevedere la revisione
dei controlli amministrativi dello Stato sulle regioni,
concentrandolo sugli atti fondamentali della gestione ed assicurando
la audizione dei rappresentanti dell'ente controllato, adeguando
altresì la composizione degli organi di controllo anche al fine di
garantire la uniformità dei criteri di esercizio del controllo
stesso".
2. - Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 20
febbraio 1992, n. 42, è stato pubblicato il decreto legislativo
emanato in attuazione specifica di quella particolare delega
legislativa, vale a dire il d.P.R. 13 febbraio 1993, n. 40, recante
"Revisione dei controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle
regioni, ai sensi dell'art. 2, primo comma, lett. h), della legge 23
ottobre 1992, n. 421".
3. - Tale d.P.R., dopo aver premesso - all'art. 1 - che il
controllo è e rimane "di legittimita'" e dopo avere espressamente
esclusa ogni diversa valutazione dell'interesse pubblico perseguito,
specifica analiticamente quali siano i ritenuti "atti fondamentali
della gestione", e quindi dispone, all'art. 2, primo comma, che "Allo
scopo di assicurare il coordinamento 'ò di favorire comuni indirizzi
nella attività di controllo", il Presidente del Consiglio dei
Ministri emana "direttive" alle commissioni statali di controllo.
4. - Successivamente, il terzo comma del medesimo art. 2 del
citato d.P.R., sancisce che il comitato - definito tecnico -
istituito dal precedente secondo comma, formuli al Presidente del
Consiglio dei Ministri proprie proposte per l'adozione delle
anzidette "direttive".
5. - Le disposizioni di cui sopra, oggetto del presente ricorso,
appaiano costituzionalmente illegittime, sotto i seguenti profili:
violazione dell'art. 125 della Costituzione; violazione conseguente
dell'art. 118 della Costituzione; violazione dell'art 76 della
Costituzione.
Esse, vanno, pertanto dichiarate costituzionalmente illegittime,
in accoglimento presente ricorso che si fonda sulle seguenti ragioni
di
D I R I T T O
1. - Violazione dell'art. 76 della Costituzione ed esorbitanza
rispetto ai limiti della delega legislativa conferita al Governo
della Repubblica.
La legge delega (23 ottobre 1992, n. 421) ha esteso la delega
conferita al Governo della Repubblica alla materia della revisione
del sistema dei controlli sugli atti amministrativi delle regioni,
con evidente limitato riferimento all'ordinamento del pubblico
impiego, se solo si considera che tale è l'oggetto e la
intitolazione dell'art. 2, nel quale è inserita, al primo comma la
lett. h) che quella specifica delega attribuisce (criterio
"sistematico" della interpretazione).
Poichè nel nostro sistema costituzionale, la potestà legislativa
appartiene al Parlamento, laddove una potestà legislativa delegata
al Governo rappresentata una eccezione, come tale (artt. 76 e 77
della Costituzione) circoscritta entro limiti ben definiti e
tassativi, tali da costituire indubbio criterio di stretta
interpretazione di ogni e qualsiasi legge di delega, non pare dubbio
che la collocazione della norma in questione nell'ambito della
specifica disciplina concernente il pubblico impiego, comporta quanto
meno il "dubbio" che il legislatore delegato (Governo) potesse, senza
violare l'art. 76 della Costituzione, riformare profondamente in via
generale l'istituto del controllo sugli atti amministrativi delle
regioni, esprimendosi - appunto - per verba generalia e senza
limitarsi all'oggetto definito", quale esso risultava indirettamente
dalla rubrica e dal restante contenuto dell'art. 2 della legge delega
n. 421/1992.
Al di là di ciò, tuttavia, ed in secondo luogo, ben altre e più
rilevanti appaiono le "esorbitanze" addebitabili alla decretazione
delegata in argomento, rispetto alla delega conferita dal Parlamento.
Infatti, al dichiarato scopo di ridurre l'ambito oggettivo della
attività di controllo da "concentrare sugli atti fondamentali della
gestione", e secondo l'imposto criterio di delega di "assicurare
l'audizione dei rappresentanti dell'ente controllato"
(istituzionalizzazione di una sorta di "contraddittorio"
procedimentale nell'esercizio del controllo), il Parlamento ha
ulteriormente dettato il "criterio direttivo" (sempre in ossequio
all'art. 76 della Costituzione) secondo il quale "anche" al fine
(considerato, dunque, un fine complementare e per così dire
"secondario") di garantire la uniformità "dei criteri" di esercizio
del controllo, che è cosa ben diversa da una pretesa e presunta
"identità cogentemente predeterminata" della attività di controllo
nella sua concreta esplicazione (singoli atti di controllo), il
Governo della Repubblica poteva procedere all'adeguamento della
composizione degli organi di controllo (commissioni statali).
Era pertanto evidente l'intento del legislatore delegante:
consentire al Governo di perseguire "anche" quell'obiettivo
("uniformità dei meri criteri") operando - tuttavia - a questo fine
con lo specifico e individuato strumento dell'adeguamento della
composizione degli organi (omogeneità di qualificazione
professionale, comunanza di "sensibilita'" giuridico-amministrativa,
eguale estrazione in chiave di prevedibile consonanza rispetto alle
esigenze da tutelare nell'esercizio del controllo, ecc.), e non
altrimentiÝ
Viceversa, l'art. 2, secondo comma, del decreto-delegato omette
del tutto di "armonizzare" e di rendere "omogenee", quanto alla loro
composizione, le commissioni statali di controllo, istituendo, invece
- il che è tutt'altra cosaÝ - un comitato tecnico "centrale", al
quale è demandato ben altro e più incisivo compito:
a) "assicurare il coordinamento", che è anch'essa cosa ben
diversa dal semplice "garantire la uniformità dei soliti criteri"
(legge delega);
b) ovvero ("o") "favorire comuni indirizzi", che, pur con
qualche sforzo interpretativo, può ritenersi accezione equivalente
al "garantire la uniformità dei criteri" di cui alla legge delega.
Appare chiaro, allora, che il Governo - legislatore delegato - ha
ecceduto rispetto ai limiti della delega, non solo nel modus (un
comitato tecnico centrale, in luogo di commissioni statali omogenee),
ma nello "oggetto definito" individuato nella delega legislativa
conferitagli, perchè se si è voluta favorire la uniformità degli
indirizzi, vi si è aggiunto ("o") un "coordinamento" delle singole
commissioni, del tutto assente dalla previsione della legge di
delegazione ed attuato attraverso la creazione di un apposito organo
centrale assolutamente non previsto in essa.
Molto più grave appare, tuttavia, la esorbitanza rispetto ai
limiti della delega legislativa, allorchè ci si imbatte nella
attribuzione di una potestà di impartire "direttive" alle
commissioni statali di controllo, attribuita al Presidente del
Consiglio dei Ministri, ed altresì in una funzione di proposta circa
il contenuto di tali direttive, attribuita al comitato tecnico,
assolutamente non previsto nè come tale, nè quanto all'anzidetta
funzione, dalla legge delega, la quale aveva, invece, affidato il
soddisfacimento della (diversa) esigenza di garantire la mera
uniformità di criteri al solo mezzo di adeguare la composizione
degli organi deputati ad applicare i criteri stessi, cioè al
concreto esercizio del controllo.
2. - Violazione degli artt. 125, e - di riflesso - dell'art. 118,
nonchè, sotto altro profilo, ancora dell'art. 76 della Costituzione.
Che il controllo sugli atti amministrativi delle regioni (come,
del resto, ogni altra ipotesi di controllo di questa specie, nel
nostro attuale ordinamento) sia unicamente un controllo di mera
legittimità, non può essere assolutamente posto in dubbio: sarebbe
addirittura irriguardoso soffermarvisi.
L'art. 125 della Costituzione, correlato con la conclamata
pienezza delle funzioni amministrative spettanti alle regioni,
l'esercizio delle quali dà - appunto - luogo alla produzione degli
atti assogettati al controllo, costituiscono disposizioni e pongono
principi basilari del sistema istituzionale autonomistico, non
suscettibili di elusione o di "erosione" da parte del legislatore
ordinario.
Se non bastasse, la "Carta Europea dell'autonomia locale" del 15
ottobre 1985, ratificata e resa esecutoria in Italia, con legge 30
dicembre 1988, n. 439, sancisce, all'art. 8, secondo comma, il
medesimo principio, palesemente principio fondamentale del vigente
ordinamento giuridico.
Non solo ..
Lo stesso d.P.R. n. 40 del 13 febbraio 1993, oggetto, in parte
qua, di impugnazione in questa sede, esordisce (art. 1) con una
affermazione categorica, allorchè, ribadendo il carattere "di
legittimita'" del controllo, ha cura di specificare "esclusa ogni
diversa valutazione dell'interesse pubblico perseguito", il che, non
potendo rappresentare una inutile e ovvia ripetizione del già
confermato carattere di mera legittimità del controllo, sta,
piuttosto a significare che, anche sul, terreno della legittimità,
resta escluso il vaglio del c.d. "eccesso di potere" che è - sì -
vizio di legittimità, ma bene spesso consiste nell'irragionevole o
ingiustificato apprezzamento di pubblici interessi, ovvero nel
distorcimento o nella trascuranza di essi, ovvero ancora in una
travisata, discriminatoria, apparente, incongrua, contraddittoria o
immotivata loro valutazione.
Configurato il controllo entro limiti siffatti (in pratica,
destinato a rilevare soltanto violazioni di legge, o incompetenza di
organi), riuscirebbe già .. difficile collocare, nell'esercizio
della funzione da parte delle commissioni statali, "criteri" che
eccedano i generali canoni ermeneutici e le regole della
interpretazione delle norme.
Ancora più arduo diviene scorgere quali possano essere i "comuni
indirizzi", previsti, sia pure come attribuzione del comitato tecnico
istituito con il secondo comma, dell'art. 2 del d.P.R. in argomento,
giacchè un "indirizzo" nel rilevare o non rilevare violazioni di
legge o vizi di incompetenza, o - se si vuole - inosservanze di
limiti finanziari e di vincoli di bilancio, esiste in rebus e deve
essere in ogni caso "comune" a tutte le commissioni: quello - e
quello soloÝ - di non consentire trasgressioni ai precetti vigenti,
specie se si riflette che - come detto all'inizio - la delega
legislativa di cui si tratta è stata concepita e inquadrata
sistematicamente nella materia del pubblico impiego, regolata,
quant'altre mai, da disposizioni inderogabili e puntualiÝ.
Ma il d.P.R. n. 40/1993 attribuisce, invece, al Presidente del
Consiglio dei Ministri una potestà di impartire, alle commissioni
statali di controllo, proprie "direttive" (art. 2, primo comma), ed
altresì attribuisce (terzo comma del medesimo articolo) al comitato
tecnico che è organo centrale della amministrazione dello Stato,
composto per 5/7 da personale della amministrazione (o appartenente
ad organi) dello Stato, e per i restanti 2/7 non già da
amministratori delle regioni controllate, nè da persone da questi
ultimi designate, nè da esperti "esterni", ma da meri impiegati
regionali, un potere di formulare al Presidente del Consiglio dei
Ministri le proposte concernenti il contenuto delle anzidette
"direttive".
Si constata, in tal modo, una autentica e visibile
"gerarchizzazione" dell'esercizio del controllo, in quanto le
"direttive" costituiscono un istituto tipico del rapporto gerarchico,
o almeno di un rapporto di sovraordinazione funzionale.
Non vi è alcun bisogno di cimentarsi in ricerche .. semantiche o
lessicali, per convincersi che l'istituto della "direttiva" si
ricollega ad una potestà di imperio esercitabile nei confronti di un
soggetto legato da vincolo di subordinazione.
La "direttiva" è solo un sinonimo dello "ordine di servizio", o,
se si preferisce, della "circolare" che l'organo centrale e apicale
emette nei confronti dei soggetti sottordinati e periferici che
debbono prestarvi osservanza.
Il controllo diviene, in tal modo, estrinsecazione gerarchizzata
di amministrazione attiva, snaturandosi del tutto in se stesso, e
ponendosi in aperto conflitto con gli artt. 125 e, conseguentemente,
118 della Costituzione, dal punto di vista della autonomia delle
regioni, gli atti delle quali possono, viceversa, soggiacere
unicamente ad un controllo di legittimità che deve essere esercitato
attraverso un "giudizio" dell'organo a ciò deputato, a sua volta
sottratto e qualsivoglia subordinazione che condizioni, con criterio
burocratico e gerarchico la espressione del giudizio medesimo.
Non è il caso di spingersi a considerare la magistratura e la
funzione giurisdizionale (pur con ciò che si dirà circa la essenza
"paragiurisdizionale" della attività di controllo), ma basterà
considerare che il nostro ordinamento non consentirebbe alcuna specie
di "direttiva" intesa a vincolare i giudizi dei docenti
nell'esercizio della loro attività di valutazione dei discenti, o i
giudizi dei collaudatori delle opere pubbliche, ovvero i giudizi
delle commissioni mediche militari, seppur impartite parte di
ufficiali medici superiori in grado (per far soltanto alcuni esempi)
..
Solo negli ambiti della amministrazione attiva e all'interno di
una organizzazione gerarchica può darsi ingresso a istituti come la
"direttiva", ma la funzione di controllo non è, per definizione,
esercizio di amministrazione attiva, nè le commissioni di controllo
possono assimilarsi a organi od uffici subordinati a quale che sia
organo od ufficio loro funzionalmente sovraordinato.
Tanto valeva, a questo punto, proporre una riforma costituzionale
intesa a ripristinare il controllo da parte dei prefetti (i quali,
gerarchicamente subordinati all'esecutivo, sono, per loro natura e
collocazione, soggetti destinatari di ogni sorta di "direttive")Ý.
Non a caso si è parlato di carattere "paragiurisdizionale" della
funzione di controllo.
Tale carattere discende, innanzitutto, dal contenuto di "giudizio"
che essa ha; e tale carattere risulta - paradossalmente - accentuato
dalla stessa legge delega 23 ottobre 1993, n. 421, la quale ebbe a
porre, come uno dei "criteri" della delega, quello di
"istituzionalizzare"il "contraddittorio procedimentale", allorchè
(lett. h) del primo comma, dell'art. 2, essa dispose per la
"assicurazione della audizione dei rappresentanti dell'ente
controllato".
Senonchè, della "assicurazione della audizione dei rappresentanti
dell'ente (regioni) controllato", non vi è traccia nel d.P.R. 13
febbraio 1993, n. 40, per cui qui si deduce una ulteriore violazione
dell'art. 76 della Costituzione, sotto specie di inosservanza dei
"criteri direttivi" della delega legislativa, con evidentissima
lesione della autonomia costituzionalmente riconosciuta alle regioni.
Queste ultime, infatti, pur soggette a subire, in occasione del
controllo esercitato sui loro atti, gli effetti delle "direttive" del
Presidente del Consiglio dei Ministri, non risultano affatto poste in
condizione di vantare una posizione giuridica legislativamente
consacata e tetelabile ad essere, quanto meno, "audite", nella
concreta estrinsecazione del procedimento di controllo sui propri
atti ..
In dottrina, Onorato Sepe, alla voce "Controlli", nella recente
"Enciclopedia giuridica Treccani", si esprime come segue.
"La struttura del potere di controllo è stata vista a lungo come
un accertamento (giudizio sulla attività controllata) ..". E
soggiunge: "Nell'ambito delle definizioni appare ancor oggi quindi
veramente comprensiva quella di un potere che, avendo per fine la
tutela di valori espressi o istituzionalmente protetti
dall'ordinamento, si struttura in un giudizio sulla normalità o meno
dell'agire .. Come corollari sono da assumere quelli .. della
tipicità del controllo ..".
Ancora più significativo è quanto lo stesso autore (ibidem)
afferma subito dopo: "la dottrina .. ancorandosi al concetto di
neutralità dei controlli, ha ritenuto che il controllore non debba
perseguire fini concreti (questi sono propri della amministrazione
attiva), ma debba esigere il rispetto dei canoni astratti posti
dall'ordinamento".
Se si riflette che lo stesso d.P.R. qui impugnato esclude dai
contenuti del controllo la valutazione dello eventuale "eccesso di
potere" dell'atto controllato ("esclusa ogni diversa valutazione
dello interesse pubblico perseguito .."), riuscirebbe difficile
rinvenire una più appropriata e perspicua definizione giuridica di
quella citata del Sepe, della funzione di controllo, per l'esercizio
della quale una qualsiasi previsione di "direttive" appare
snaturante, istituzionalmente aberrante e quindi costituzionalmente
illegittima.
La Corte dei conti, pur avendo rango istituzionale di
magistratura, adempie a funzioni non dissimili, e di certo nessuno
pensa che essa possa essere oggetto di "direttiva" da parte di
chicchessi'a.
Piace ricordare, infine, che lo stesso autore citato (Sepe) con-
clude affermando che taluno (Nulli A.S. "I controlli sugli atti degli
ee. territoriali nella Costituzione", in Riv. Trim. Dir. Pubblico,
1972, I, 78; Saraceno D. "Il sistema dei controlli amministrativi
nello stato delle autonomie", in Nuova Rass. 1980, n. 1) ha
sostenuto che i controlli dovrebbero essere demandati ad un
"magistrato che operi super partes".
È costituzionalmente ammissibile che organi esecutivi dello Stato
possano, in subiecta materia, impartire "direttive"?. Certamente no.
Il carattere "paragiurisdizionale" della funzione di controllo è
evidenziato anche dalle forme nelle quali essa si esercita: termini
tassativi, decadenze, divieto di rilevare ulteriori elementi di
giudizio al di fuori di quelli inizialmente rilevati e richiesti ad
integrazione (unicità delle ordinanze c.d. "istruttorie"), efficacia
del silenzio, ecc., ecc..
Così stando le cose, non appare in alcun modo costituzionalmente
legittima la previsione di una potestà di "direttiva" che possa
essere esercitabile dal Presidente del Consiglio dei Ministri, (con o
senza proposta formulatagli da un organo ugualmente "centrale" dello
Stato, quale è il comitato tecnico, non previsto dalle legge di
delega) nei confronti degli organi deputati all'esercizio del
controllo.
Ciò, anche a prescindere dalla vistosa esorbitanza rispetto alla
delega legislativa, già dedotta ed argomentata nella prima parte del
presente ricorso.
Un'ultima notazione.
La legge delega (sotto questo profilo, ottemperata dal d.P.R. n.
40) si è proposta di "ridurre" l'ambito degli atti soggetti a
controllo ("atti fondamentali della gestione"), per cui si evidenzia
come ulteriormente illegittima, anche sotto il profilo di una
irragionevole contraddittorietà rispetto alla volontà del
legislatore delegante, la contestuale e burocratica
"gerarchizzazione" della funzione, quale risulta dal neoistituito
potere di "direttiva".
In realtà, attraverso il potere di "direttiva", il controllo in
questione si trasforma in "cogestione", in "approvazione", in un
sistema istituzionale di atti complessi sia pure a complessità
diseguale, per cui organi dello Stato (Presidente del Consiglio dei
Ministri - comitato tecnico "centrale") si ingeriscono nella gestione
degli affari regionali e nell'esercizio delle funzioni che alle sole
regioni, viceversa, competono, il che è del tutto al di fuori e
oseremmo dire agli antipodi del sistema istituzionale delineato dalla
Costituzione della Repubblica.

Per questi motivi, la regione Lombardia, come sopra impersonata,
rappresentata e difesa, chiede che la ecc.ma Corte costituzionale, in
accoglimento del presente ricorso, voglia dichiarare
costituzionalmente illegittimi, per violazione degli artt. 125, 118 e
76 della Costituzione della Repubblica, il primo comma dell'art. 2,
ed il terzo comma del medesimo articolo del d.P.R. 13 febbraio 1993,
n. 40, nelle parti nelle quali sono previste "direttive" del
Presidente del Consiglio dei Ministri alle commissioni statali di
controllo sugli atti amministrativi delle regioni, nonchè "proposte"
concernenti le "direttive" predette, da formularsi da parte del
comitato tecnico contestualmente istituito, con ogni conseguente
statuizione;
Col presente ricorso, si depositano: copia autentica della
delibera della giunta regionale di proposizione del medesimo, nonchè
copia del d.P.R. oggetto di impugnazione, sebbene trattisi di atto
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale.
Milano-Roma, addì 18 marzo 1993
Avv. Maurizio STECCANELLA - Avv. Giovanni C. SCIACCA

93C0322