1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 4-6-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 173 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 - 8 maggio 2008
Ordinanza dell'8 maggio 2007 emessa dal Giudice di pace di Milano nei procedimenti civili riuniti promossi da Pubblimil S.r.l. contro Comune di Milano Ordinamento giudiziario - Giudici di pace - Compenso di euro 56,81 per ogni processo assegnato e comunque definito o cancellato dal ruolo - Irragionevolezza per il condizionamento della retribuzione del giudice all'attivita' delle parti (segnatamente alla scelta dei ricorsi individuali anziche' cumulativi nel caso di ricorsi contro ordinanze ingiunzioni) - Incidenza sui principi di imparzialita', indipendenza ed obiettivita' del giudice e di imparzialita' della pubblica amministrazione. - Legge 21 novembre 1991, n. 374, art. 11, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 97, primo comma, e 111, comma secondo. (008C0421) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 4-6-2008)

IL GIUDICE DI PACE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa promossa, ex
artt. 22 e ss della legge 24 novembre 1981, n. 689, da Pubblimil
S.r.l., in persona del suo amministratore unico e legale
rappresentante, sig. Luca Tagliabue, con sede in Segrate,
elettivamente domiciliata in Milano, corso Plebisciti n. 1, presso lo
studio degli avvocati Antonio e Annamaria Spadetta, che la
rappresentano e difendono, giusta procura speciale, contro Comune di
Milano, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
giusta procura speciale dalla dott.ssa Emanuela Durante ed
elettivamente domiciliato in Milano, largo De Benedetti n. 1, negli
uffici del settore pubblicità e servizi ambientali.
F a t t o
La Pubblimil S.r.l., tra il 13 luglio 2006 e il 13 ottobre 2006,
proponeva ventitrè ricorsi contro altrettante ordinanze ingiunzioni
- notificatele due in data 15 giugno 2006, quattro in data 18 luglio
2006 e diciassette in data 29 agosto 2006 - con le quali il Comune di
Milano, per sanzioni amministrative concernenti esposizione abusiva
di mezzi pubblicitari perchè non preceduta dalla necessaria
autorizzazione (Regolamento comunale pubblicità art. 6), le
ingiungeva il pagamento rispettivamente di Euro 3.733,85, di Euro
2.907,85 e di Euro 1.667,85 con tre delle anzidette ordinanze e di
Euro 815,85 con ciascuna delle altre venti ordinanze.
La corrente, richiamandosi ad una lunga prassi che dimostrerebbe,
quanto meno, la sua buona fede, chiedeva l'annullamento delle
anzidette ordinanze ingiunzioni con la condanna di chi di dovere alle
spese di lite o, in subordine e salvo gravame, la riduzione al minimo
edittale, pari a Euro 206,00, della sanzione irrogata con e per
ciascuna delle ordinanze impugnate, con la compensazione delle spese
processuali.
L'amministrazione opposta (Comune di Milano) resisteva ai ricorsi
chiedendone il rigetto.
Questo giudice, trattandosi di cause soggettivamente ed
oggettivamente connesse, ne disponeva ex art. 274, comma primo, cod.
proc. civ., la riunione in un unico procedimento per farle oggetto di
un'unica decisione.
Le parti precisavano le rispettive conclusioni all'udienza del 24
aprile 2007 al termine della quale il giudice - ex art. 23, legge
n. 689/1981 - concedeva breve termine per il deposito di note
difensive rinviando per la discussione all'udienza del 7 maggio 2007.
Entrambe le parti presentavano note difensive.
D i r i t t o
Questo giudice, per le considerazioni che seguono, ritiene che la
decisione della presente causa debba essere preceduta dalla soluzione
di una questione di legittimità costituzionale concernente
l'indipendenza, l'obiettività e l'imparzialità del giudice.
Non manifesta infondatezza
I giudici, tutti i giudici, in base ad un fondamentale principio
comunemente condiviso, debbono non solo essere ma anche apparire
indipendenti, obiettivi ed imparziali.
Ma possono essere (o apparire) indipendenti, obiettivi ed
imparziali i giudici il cui trattamento economico (e in particolare
l'ammontare dei loro compensi) dipende (o può dipendere) in larga
misura dalle «scelte» processuali, peraltro, pienamente legittime, di
una delle parti in causa?
È una domanda retorica alla quale, a parere di chi scrive,
nessuno, per onestà intellettuale, potrebbe dare una risposta
positiva.
Eppure una norma giuridica concernente i giudici di pace consente
ad una delle parti di «determinare», sia pure in modo indiretto e
quasi recondito, il trattamento economico (e quindi l'ammontare dei
compensi) del giudice.
L'art. 11, comma 2, della legge n. 374/1991 prevede che al giudice
di pace venga corrisposto il compenso «di Euro 56,81 per ogni (altro)
processo assegnato e comunque definito o cancellato dal ruolo».
Quindi il giudice di pace, in base alla citata disposizione, è un
giudice retribuito prevalentemente a cottimo. La retribuzione a
cottimo indubbiamente ha il pregio, ma al tempo stesso il difetto (di
gran lunga più rilevante dello stesso pregio), di far sorgere nel
giudice un interesse personale (incompatibile con la finzione
giurisdizionale) a decidere e a decidere nel minor tempo possibile il
maggior numero di cause.
I compensi del giudice di pace dipendono dai processi il cui
numero, però, almeno in alcuni casi, viene determinato peraltro
legittimamente dallo stesso attore (o dallo stesso ricorrente).
Non di rado davanti al giudice di pace il ricorrente impugna più
atti concernenti sanzioni amministrative avente lo stesso oggetto
(qualche volta anche dieci, cento o mille atti!).
Per impugnarli, a sua insindacabile scelta, può presentare tanti
ricorsi (tanti quanti sono gli atti impugnati) oppure un solo ricorso
(c.d. ricorso cumulativo). La Corte di cassazione, infatti, ha
ritenuto ammissibile il ricorso cumulativo sia nel processo civile
sia nel processo tributario. (Sez V, sent. n. 7359/02, sent.
n. 19666/2004).
Dalla scelta del ricorrente, però, in base alla citata
disposizione dipendono i compensi del giudice il quale non può non
essere (o non apparire) positivamente o negativamente «condizionato»
a seconda del vantaggio che riceve o che non riceve, anche se non
può escludersi che qualche singolo giudice, per non apparire
«condizionato», possa emettere sentenza di rigetto per chi presenta
tanti ricorsi e di accoglimento per chi presenta un solo ricorso
«c.d. cumulativo».
In entrambi i casi, però, la sentenza è «viziata» perchè il
giudice non è obiettivo.
La «scelta del ricorrente» può assumere (ed ha assunto)
dimensioni clamorose e abnormi.
Recentemente una società che opera nel settore della locazione
finanziaria ha presentato ad una stessa commissione tributaria
provinciale, davanti alla quale vige una disposizione analoga a
quella prevista per i giudici di pace (art. 13, decreto legislativo
n. 545/1992), millenovantacinque (1.095) ricorsi, sostanzialmente
identici, contro altrettanti avvisi di accertamento concernenti tasse
automobilistiche.
E situazioni analoghe (forse anche peggiori) si sono verificate o
comunque possono verificarsi anche davanti ai giudici di pace.
Nel caso all'esame di questo giudice la ricorrente non ha proposto
mille ricorsi ma soltanto ventitrè ricorsi, tanti quante sono le
ordinanze ingiunzioni impugnate.
La ricorrente ha presentato molti ricorsi ma ne avrebbe potuto
presentare, legittimamente, anche uno o due soltanto.
La questione di principio, però, ha la stessa rilevanza
indipendentemente dal numero dei ricorsi presentati (dieci o cento o
mille).
Questo giudice, «grazie» alla scelta della ricorrente, dovrebbe
ricevere dallo Stato un compenso di molto superiore a quello che
avrebbe percepito in caso di un solo ricorso o di due ricorsi.
L'immagine del giudice, pur senza alcuna sua colpa, e a
prescindere dalle «intenzioni» della ricorrente, però può
risultarne «compromessa» perchè un giudice, un qualsiasi giudice,
che riceve un «vantaggio», anche se indirettamente, da una delle
parti non può essere (o apparire) obiettivo ed imparziale.
La Corte costituzionale, in una sua non recente sentenza, dalla
quale non si è mai discostata, ha affermato che «Va escluso nel
giudice qualsiasi anche indiretto interesse alla causa da decidere, e
deve esigersi che la legge garantisca l'assenza di qualsiasi
aspettativa di vantaggi, come di timori di alcun pregiudizio,
preordinando gli strumenti atti a tutelare l'obiettività della
decisione» (Sent. n. 60/1969)
Quindi i giudici non possono e non debbono avere interessi
economici, neppure indiretti, connessi in qualche modo con la causa
da decidere.
L'indipendenza e l'imparzialità del giudice - sempre ritenute
essenziali per la funzione giurisdizionale - con la legge
costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, sono state espressamente e
solennemente affermate (o riaffermate). Una disposizione introdotta
dalla citata legge stabilisce, infatti, che «Ogni processo si svolge
(deve svolgersi)..., davanti a giudice terzo e imparziale» (art. 111,
secondo comma, della Costituzione).
La citata norma (art. 11, comma 2, della legge n. 374/1991) nella
parte in cui prevede per il giudice di pace il compenso «di Euro
56,81 per ogni altro processo assegnato e comunque definito o
cancellato dal ruolo», a parere di questo giudice, è quanto meno di
dubbia legittimità in relazione ad alcuni principi costituzionali
(art. 3, ragionevolezza; art. 111, comma 2, terzietà ed
imparzialità del giudice; art. 97, comma 1, «I pubblici uffici sono
organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano
assicurati il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione»).
Questo giudice ha la sofferta consapevolezza - e ritiene opportuno
evidenziarlo - che la eventuale dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'anzidetta norma (art. 11, comma 2, legge
n. 374/1991) nuocerebbe al suo personale interesse (e nuocerebbe a
tutti i giudici di pace) perchè gli farebbe perdere il compenso di
Euro 56,81. per ogni processo definito. Nel caso di specie, per
questa sola causa, «perderebbe» la somma di Euro 1.306,63.
Tuttavia anche se la «conservazione» della citata norma può
«giovare» ad alcuni (compreso allo scrivente), a questo giudice la
relativa questione di legittimità costituzionale appare «non
manifestamente infondata».
Rilevanza
Inoltre trattasi di questione «rilevante» ai fini della
definizione del presente giudizio, al pari di tutte le questioni
concernenti la composizione dell'organo giudicante, perchè la norma
di cui all'art. 11, secondo comma, della legge 21 novembre 1991,
n. 374, nuoce all'obiettività della decisione (e all'indipendenza e
all'immagine del giudice).
Questo giudice non ignora che, ad una prima superficiale lettura,
la disposizione denunciata potrebbe sembrare non incidere in modo
diretto ed immediato sul rapporto de quo e che, conseguentemente, la
relativa questione potrebbe essere ritenuta «irrilevante» e quindi
inammissibile.
Tuttavia è fiducioso sull'approfondita valutazione e sulle
conclusioni della Corte costituzionale.
Infatti ad un giudizio di «rilevanza», non si potrebbe non
pervenire se questo giudice affermasse esplicitamente che la norma
denunziata influenza (o può influenzare) negativamente la sua
decisione. Se lo facesse nessuno potrebbe smentirlo e
conseguentemente la relativa questione (peraltro in assenza della
possibilità del giudice di astenersi non ricorrendo, secondo il
pacifico orientamento della giurisprudenza, le «gravi ragioni di
convenienza» di cui all'art. 51, comma 2, cod. proc. civ.), dovrebbe
essere ritenuta «rilevante».
Questo giudice, però, pur non affermando (ma potrebbe farlo una
delle parti in causa...!) nè escludendo che la norma denunziata
influenza la sua decisione, ritiene doveroso evidenziare che la sua
sentenza, con la vigente normativa, sarà e apparirà «viziata»,
quanto meno, dal sospetto di un suo condizionamento economico e/o
psicologico, con conseguente danno anche per la parte che dovesse
essere vittoriosa ma soprattutto per la credibilità della giustizia.
Ad un giudizio di ammissibilità, inoltre, dovrebbe pervenirsi
anche considerando la questione sotto il profilo dell'indipendenza
dell'Organo giudicante in relazione al suo trattamento economico. A
meno che non si voglia ritenere ancora valida ed attuale
l'affermazione, implicita ma sufficientemente chiara, della Corte
costituzionale secondo la quale il trattamento economico incide o
può incidere sulla indipendenza del giudice, ma soltanto del giudice
«professionale» e non anche del giudice «onorario» (ved. Corte cost.
ordinanza n. 594 del 1989).
Trattasi di un convincimento, a parere di questo giudice,
anacronistico innanzitutto perchè espresso molti anni fa, ancor
prima dell'istituzione dei giudici di pace (legge 24 novembre 1991,
n. 374), ma anche perchè non rispondente alla realtà dei giudici di
pace, i quali, quasi tutti, svolgono «a tempo pieno» (e quindi
professionalmente) funzioni giurisdizionali e molti di loro non hanno
altri redditi oltre a quelli connessi con le anzidette funzioni.
Inoltre anche formalmente i giudici di pace, almeno per quanto
riguarda i doveri, ma soltanto i doveri, sono equiparati ai
magistrati ordinari (rectius professionali odi carriera).
L'art. 10 della legge n. 374 del 1991, (recentemente modificato),
infatti, con una disposizione forse difficile da comprendere,
stabilisce che «Il giudice di pace è tenuto all'osservanza dei
doveri previsti per i magistrati ordinari».
A completamento delle anzidette considerazioni appare opportuno
ricordare l'allarme lanciato qualche anno fa (25 ottobre 2005) da
alcuni membri del Consiglio superiore della magistratura - aderenti
al Movimento per la Giustizia - che in relazione al sistema
retributivo dei giudici di pace hanno scritto: «Gli effetti anomali
del sistema di retribuzione (prevalentemente «a cottimo») dei giudici
di pace costituiscono costante e prevalente causale dei rilevi
deontologici che interessano i magistrati onorari di cui il plenum è
giudice disciplinare. Nonostante il limite previsto di recente per le
indennità dei giudici di pace (72.000 euro annui), continuano a
pervenire segnalazioni di condotte finalizzate ad incrementare
l'utile economico attraverso autentiche distorsioni della
giurisdizione. Si tratta di condotte che... imporrebbero una seria
revisione normativa delle modalità di compenso delle attività della
magistratura di pace».
Questo giudice, pertanto, auspica che la Corte, in base a queste
nuove argomentazioni, voglia giungere ad una diversa considerazione
dei giudici onorari ed, in particolare dei giudici di pace, e del
loro trattamento economico.
Il suggerimento o l'esortazione della Corte costituzionale per la
quale «deve esigersi che la legge garantisca l'assenza (nel giudice)
di qualsiasi aspettativa di vantaggi, come di timori di alcun
pregiudizio, preordinando gli strumenti atti a tutelare
l'obiettività della decisione» (Sent. n. 60/1969), anche a
prescindere da tutte le altre considerazioni esposte, convincono ed
inducono lo scrivente a sollecitare una pronuncia atta a tutelare
l'obiettività della decisione anche della presente causa.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara, d'ufficio, «non manifestamente infondata» e «rilevante»
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 2,
della legge 21 novembre 1991, n. 374, nella parte in cui la citata
norma prevede un'indennità o un compenso di «Euro 56,81 per ogni
altro processo assegnato e comunque definito o cancellato dal
ruolo» - in quanto consente ad una delle parti di determinare
il trattamento economico del giudice - in relazione all'art. 3
(ragionevolezza), all'art. 111, comma 2, (indipendenza, imparzialità
ed obiettività del giudice) e all'art. 97, comma 1, (imparzialità
della pubblica amministrazione) della Costituzione.
Ordina che gli atti siano trasmessi alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso.
Dispone che la presente ordinanza sia notificata a cura della
Cancelleria alle parti (ricorrente e Comune di Milano) nonchè al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle Camere.
Milano, addì 7 maggio 2007
Il giudice di pace: Piscitello