1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 12-3-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 17 febbraio 1997
N. 4 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 17 febbraio 1997 (della regione Emilia-Romagna) Finanza regionale - Determinazione del segretario generale del Comitato per l'edilizia residenziale (C.E.R.) presso il Ministero dei lavori pubblici - Rifiuto di accredito alla regione Emilia-Romagna dei fondi risultanti da economie nel tempo realizzate nella gestione delle leggi di settore (nn. 25/1980, 94/1982, ecc.), rispetto ai limiti di impegno consentiti alla regione, sino al 1995, destinati dalla regione, con deliberazione della giunta 18 aprile 1995, n. 14448, all'esecuzione di interventi per l'edilizia agevolata finanziati con contributi individuali - Negata utilizzabilita', inoltre, degli ulteriori fondi risultanti da economie, realizzate e di prevista realizzazione, rispettivamente, per gli anni 1996 e 1997 - Contestata invasivita' di tale provvedimento in quanto basato su una errata interpretazione dell'art. 2 della legge sull'edilizia residenziale pubblica 17 febbraio 1992, n. 179, secondo il quale delle suddette giacenze ed economie regionali non tutte, come ritenuto dal segretario del C.E.R., ma solo quelle che non riuscissero a trovare diretta utilizzazione da parte della regione assegnataria, sarebbero dovute confluire nel previsto circuito di nuova programmazione statale e regionale - Conseguente violazione dei precetti costituzionali che non consentono che la regione sia privata delle risorse previste dalla legge come necessarie per lo svolgimento delle proprie funzioni in materia - Richiamo alla sentenza n. 27/1996. (Determinazione del segretario generale del Comitato per l'edilizia residenziale presso il Ministero dei lavori pubblici del 28 novembre 1996, n. 5111). (Cost., artt. 118 e 119; legge 17 febbraio 1992, n. 179, art. 2). (097C0181) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 12-3-1997)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della regione Emilia-Romagna,
in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore Antonio
La Forgia, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n.
68 del 28 gennaio 1997 (doc. 1), rappresentata e difesa - come da
procura a margine del presente atto - dagli avvocati Giandomenico
Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma
presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5;
contro il presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato rifiutare l'accredito alla
regione Emilia-Romagna dei fondi risultanti da economie sino al 1995,
da essa destinati all'esecuzione degli interventi per l'edilizia
agevolata finanziati con contributi individuali, richiesto con la
propria nota del 27 settembre 1996, n. 25810 (doc. 2), necessari per
l'esercizio delle proprie funzioni costituzionali, e di negare
l'utilizzabilità degli ulteriori fondi risultanti da economie per
l'anno 1996 e 1997;
nonchè per il conseguente annullamento della determinazione del
segretario generale del Comitato per l'edilizia residenziale presso
il Ministero dei lavori pubblici del 28 novembre 1996, n. 5111 (doc.
3), pervenuta alla ricorrente regione il 10 dicembre 1997;
per violazione dell'art. 118, comma primo, e 119 della
Costituzione, anche in relazione ai disposti dell'art. 2, comma 2,
della legge 7 febbraio 1992, n. 179, e delle altre leggi che
disciplinano i rapporti finanziari tra lo Stato e le regioni per gli
interventi nel settore dell'edilizia residenziale pubblica, per i
profili e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
La presente controversia coinvolge interventi rientranti nell'ampio
ambito dell'edilizia residenziale pubblica, ambito ricompreso - come
ha di recente confermato la sentenza n. 27 del 1996 di codesta ecc.ma
Corte costituzionale - nelle funzioni costituzionali delle regioni
(ad eccezione, come rilevato nella citata sentenza, della fase
relativa alle assegnazioni degli alloggi, comunque estranea alla
questione qui proposta), e precisamente in parte nell'urbanistica, in
parte nei lavori pubblici (mentre per taluni aspetti potrebbe farsi
altresì riferimento all'assistenza sociale).
Nello svolgimento delle proprie funzioni, ed a termini di quanto
previsto dalla specifica legislazione del settore, la regione
Emilia-Romagna ha tra l'altro assunto la deliberazione della Giunta
regionale del 18 aprile 1995, n. 1448 (doc. 4), con la quale essa
destinava le disponibilità derivanti dalle economie realizzate via
via nella gestione delle leggi di settore, rispetto ai limiti di
impegno consentiti alla regione. Tali economie risultavano accertate
fino a tutto il 31 dicembre 1994 in oltre lire 25 miliardi (v. p. 21
delibera Giunta regionale n. 1448/1995), mentre risultavano soltanto
previste (in oltre 16 miliardi) per quanto riguarda gli anni 1995,
1996 e 1997.
La facoltà di utilizzare tali somme deriva, in particolare,
dall'art. 2 della legge 17 febbraio 1992, n. 179, che al secondo
comma consente alle regioni di utilizzare le somme occorrenti "per
far fronte agli oneri derivanti dai provvedimenti regionali di
programmazione di interventi di edilizia agevolata adottati anche
successivamente alla data di entrata in vigore" della predetta legge.
Conviene sottolineare che la formulazione ora citata era stata
introdotta nel testo normativo dal d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398, in
accoglimento di una richiesta formulata dalle regioni stesse, e che
con essa viene data priorità agli interventi direttamente fatti
dalle regioni con i fondi già disponibili rispetto al reinserimento
degli stessi fondi in un circuito di nuova programmazione regionale e
nazionale.
Precisamente, infatti, il secondo comma dell'art. 2 della legge n.
179/1992 dispone sì che "i fondi a valere sull'art. 4-bis del d.-l.
12 settembre 1983, n. 462, (cioè le quote di finanziamento delle
leggi di settore non ancora utilizzate dalle regioni)... sono
destinati dalle regioni stesse alla realizzazione dei nuovi programmi
edilizi, secondo gli indirizzi fissati dal CIPE o dal CER" ma
soltanto dopo aver da tali fondi sottratto le somme occorrenti per
far fronte a talune voci di spesa specificamente indicate, ed in
particolare dopo avervi sottratto, come sopra detto, "le somme
globalmente occorrenti per far fronte agli oneri derivanti dai
provvedimenti regionali di programmazione di interventi di edilizia
agevolata adottati anche successivamente alla data di entrata in
vigore della presente legge".
Assunta la deliberazione n. 1448/1995, la regione Emilia-Romagna
provvedeva con nota del 27 settembre 1996 a richiedere al segretario
generale del CER l'accredito dei fondi necessari mediante utilizzo
delle economie fino al 1995, riservandosi di richiedere con
successive note l'accredito dei fondi relativi al 1996 ed al 1997.
A tale richiesta il segretario generale del CER rispondeva con la
propria determinazione del 28 novembre 1996, n. 5111, con la quale -
sulla base di una oscura ed a giudizio della ricorrente regione
Emilia-Romagna del tutto infondata interpretazione dei disposti della
legge n. 179/1992 - rifiutava definitivamente l'accredito delle
economie maturate dopo il 31 dicembre 1991, e sottoponeva ad un onere
di "rimodulazione" della stessa delibera regionale n. 1448/1995
l'accredito delle economie maturate sino al 31 dicembre 1991.
Senonchè, tale atteggiamento, contrastante con la legge,
compromette l'esercizio delle funzioni costituzionali della regione,
ledendone arbitrariamente l'autonomia, per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Violazione dell'art. 118, primo comma, e 119 della Costituzione in
connessione con la legislazione ordinaria del settore.
Come detto in narrativa, la determinazione del 28 novembre 1996, n.
5111, del segretario generale del CER rifiuta definitivamente alla
regione Emilia-Romagna l'accredito delle economie maturate dopo il 31
dicembre 1991, e sottopone ad un onere di "rimodulazione" della
stessa delibera regionale n. 1448/1995 l'accredito delle economie
maturate sino al 31 dicembre 1991.
Ciò la contestata determinazione opera sulla base di una propria
del tutto soggettiva interpretazione del disposto dell'art. 2 della
legge n. 179/1992, interpretazione che ha come filo conduttore la
tesi che tale disposto abbia riportato tutte le giacenze ed economie
regionali al circuito di nuova programmazione statale e regionale, e
che comporta la completa vanificazione del meccanismo in realtà
previsto da tale legge, che voleva riassegnati a tale circuito
soltanto i fondi che non riuscissero a trovare diretta utilizzazione
da parte della regione già assegnataria.
La determinazione del CER si apre con la perentoria affermazione
secondo la quale l'art. 2 della legge n. 179/1992 avrebbe "destinato
alla programmazione 1992/1995 tutte le giacenze dell'edilizia
agevolata provenienti da stanziamenti in annualita'", nell'ambito di
un nuovo circuito programmatorio CER-regioni.
Tale perentoria affermazione non tiene il minimo conto del fatto
che, in realtà, la disposizione in questione imprime la destinazione
indicata a quanto resti dopo avervi sottratto alcune voci, ed in
particolare, come detto in narrativa, "le somme globalmente
occorrenti per far fronte agli oneri derivanti dai provvedimenti
regionali di programmazione di interventi di edilizia agevolata
adottati anche successivamente alla data di entrata in vigore della
presente legge".
In pratica, la legge prevede un meccanismo alternativo di
utilizzazione di dette somme: in primo luogo esse possono essere
utilizzate per i provvedimenti regionali di programmazione di
interventi di edilizia agevolata, e ciò, si badi bene, anche
successivamente alla data di entrata in vigore della legge del 1992
(e del decreto-legge correttivo del 1993, che ha precisato come detto
la disposizione); in secondo luogo, ed in quanto non siano state
utilizzate per talo scopo nè per gli altri previsti dalla stessa
legge, esse confluiscono nel fondo per le nuove programmazioni
secondo il circuito generale CER-regioni.
Del tutto infondata risulta perciò, in questo contesto, la tesi di
seguito enunciata dalla determinazione del CER n. 5111/1995, secondo
cui "in conseguenza, con l'entrata in vigore di dette norme, non può
più trovare applicazione quanto disposto dall'art. 5-bis della legge
n. 118/1985, per i finanziamenti in annualità previsti dall'art. 9
della legge n. 25/1980 e dall'art. 2, comma 12, della legge n.
94/1982, nè può essere consentita, ai sensi dell'art. 4-bis della
legge n. 637/1983, l'utilizzazione delle economie realizzate secondo
le modalità dello stesso articolo". Con tale tesi, in pratica, il
CER considera non più operativi i meccanismi di utilizzazione e
destinazione della spesa previsti dalle leggi di settore in vigore.
Ma tale tesi manca di qualunque base testuale (ed anzi, essa è
contraddetta dal terzo comma dello stesso art. 2 della legge n.
179/1992, che espressamente dispone che "per l'utilizzo delle
disponibilità di cui al secondo comma si applicano altresì le
disposizioni di cui all'art. 5-bis del d.-l. 7 febbraio 1985, n. 12,
convertito... dalla legge 5 aprile 1985, n. 118"), e l'unico suo
significato sta nel tentativo di paralizzare l'operatività della
disposizione che consente alle regioni di utilizzare in via diretta i
fondi ad esse assegnati, con priorità rispetto alla reimmissione
degli stessi fondi in un nuovo circuito di programmazione nazionale.
Avendo eliminato il canale dell'utilizzo diretto, ed
arbitrariamente portato tutte le economie al circuito di nuova
programmazione Stato-regioni, coerentemente (ma cionondimeno
erroneamente) il CER afferma che "le economie accertate al 31
dicembre 1991... costituiscono... disponibilità da destinare alla
programmazione 1992/1995, in conformità agli indirizzi generali
fissati dal CIPE con la delibera in data 16 marzo 1994".
Come si vede, il CER non nega che tali economie siano disponibili
per le regioni, ma le riporta nel circuito della nuova programmazione
del CIPE, già realizzatasi con la delibera del 1994 ora citata.
Sin qui, comunque, anche la determinazione del CER non nega che le
economie realizzate al 1991 possano essere sin d'ora utilizzate dalla
regione Emilia-Romagna, sia pure richiedendo una "rimodulazione"
della deliberazione n. 1448/1995.
Senonchè, sulla base dell'interpretazione esposta, e già di per
sè inaccettabile, il CER procede poi ad una ulteriore opera di
restrizione dei fondi utilizzabili da parte delle regioni,
distinguendo le economie realizzatesi fino a tutto il 1991, a certe
condizioni utilizzabili attualmente dalla regione, da quelle
realizzate nel 1992, ed entrambe da quelle realizzatesi per gli anni
successivi. Le economie realizzate sulla annualità 1992, infatti,
costituirebbero "oggetto di risorse da destinare, a legislazione
vigente, alle future programmazioni CER-CIPE": negando così sia che
esse possano essere direttamente utilizzate dalle regioni, sia che
esse possano essere utilizzate dalle regioni nell'ambito della
programmazione CER-CIPE 1992/1995.
Senonchè, entrambi i dinieghi sono infondati ed illegittimi, ed
il primo contrasta in particolare con la diretta facoltà di spesa
regionale prevista dall'art. 2, comma 2, della legge n. 179/1992,
mentre il secondo è del tutto privo di agganci normativi, e
contrasta con il tenore chiaro della disposizione, che non fa alcuna
distinzione di annualità.
Non meno gravi, illegittime e lesive sono le considerazioni
destinate dal segretario del CER alle economie realizzate negli anni
successivi. Secondo la determinazione qui contestata, infatti, tali
economie "slittate dalle rispettive leggi finanziarie e di bilancio,
alla scadenza di ciascun limite di impegno, non possono, anch'esse,
essere utilizzate per la quantificazione delle risorse da destinare
alle future programmazioni, in quanto l'iscrizione in bilancio sarà
disposta per l'ammontare effettivamente erogato".
Tale specifica determinazione, anzi, è ancor più grave di quelle
relative alle economie realizzatesi per gli anni precedenti. Se
infatti per quelle fino al 1991 il CER vincolava essenzialmente il
modo di utilizzo (richiedendolo nell'ambito della programmazione
CER-CIPE 1992/1995), e per quelle relative al 1992 anche il quando
dell'utilizzo (legandolo alle future programmazioni), per quelle
relative agli anni successivi si nega addirittura l'esistenza
finanziaria - e quindi l'utilizzabilità in assoluto - delle economie
stesse.
Ora, a parte le oscurità - quale quella relativa ad una
"iscrizione in bilancio" concepita come futura di somme che
parrebbero aver già dovuto essere iscritte nei bilanci relativi a
ciascun anno - è evidente qui come l'art. 2, comma 2, della legge n.
179 risulti violato in blocco: non solo nella facoltà in esso
contenuta per le regioni di disporre direttamente delle proprie
economie, ma persino nella destinazione generale di tali economie al
settore dell'edilizia agevolata, destinazione la cui fissazione è
l'oggetto principale della disposizione.
Così facendo, ad avviso della ricorrente regione, la nota del
segretario CER viola la legge n. 179 del 1992 e viola altresì - non
consentendo l'utilizzo delle risorse previste dalla legge come
necessarie per lo svolgimento delle funzioni costituzionali - gli
artt. 118, primo comma, e 119 della Costituzione.

Tutto ciò premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, come
sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima Corte
costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato rifiutare
l'accredito alla regione Emilia-Romagna dei fondi risultanti da
economie sino al 1995, da essa destinati all'esecuzione degli
interventi per l'edilizia agevolata finanziati con contributi
individuali, richiesto con la propria nota del 27 settembre 1996, n.
25810, necessari per l'esercizio delle proprie funzioni
costituzionali, e di negare l'utilizzabilità degli ulteriori fondi
risultanti da economie per l'anno 1996 e 1997; nonchè
conseguentemente annullare la determinazione del segretario generale
del Comitato per l'edilizia residenziale presso il Ministero dei
lavori pubblici del 28 novembre 1996, n. 5111, per violazione delle
regole costituzionali e di legislazione ordinaria attuativa indicate
in premessa.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
Padova-Roma, addì 4 febbraio 1997
97C0181