1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 novembre 2005
Ordinanza emessa il 16 novembre 2005 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Technodal S.r.l. contro Azienda Policlinico Umberto I di Roma Sanita' pubblica - Decreti ingiuntivi e sentenze divenute esecutive dopo la data di entrata in vigore del D.L. n. 341/1999 (conv. in legge n. 453/1999), relativi a crediti nei confronti della soppressa azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Prevista inefficacia con norma di interpretazione autentica nei confronti della nuova azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Irragionevolezza - Violazione dei limiti alla retroattivita' dell'interpretazione autentica - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale. - D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n. 43, art. 7-quater, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 103 e 113. Sanita' pubblica - Pignoramenti intrapresi in forza di titoli esecutivi e giudizi di ottemperanza pendenti in base al medesimo titolo, nei confronti della soppressa azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Prevista inefficacia per i primi ed estinzione anche d'ufficio per i secondi, con norma di interpretazione autentica, nei confronti della nuova azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Irragionevolezza - Violazione dei limiti alla retroattivita' dell'interpretazione autentica - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale. - D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n. 43, art. 7-quater, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 103 e 113. Sanita' pubblica - Azioni esecutive iniziate sui medesimi titoli di cui al comma 1 - Prevista sostituzione processuale alla soppressa azienda ospedaliera Policlinico Umberto I del commissario preposto dalle norme vigenti (art. 2 D.L. n. 341/1999, conv. in legge n. 453/1999) alla liquidazione della stessa - Irragionevolezza - Violazione dei limiti alla retroattivita' dell'interpretazione autentica - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale. - D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n. 43, art. 7-quater, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 103 e 113. (006C0064) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1606/2005 RG
proposto da Technodal S.r.l., in persona del legale rappresentante in
carica, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Parenti con il quale
è elettivamente domiciliato in Roma, viale delle Milizie n. 114;
Contro l'Azienda Policlinico Umberto I di Roma, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.
Antonio Capparelli e Paola Baglio ed elettivamente domiciliata con
gli stessi difensori in Roma, viale del Policlinico n. 155, presso la
sede dell'Avvocatura aziendale, per l'ottemperanza al giudicato
formatosi sul decreto ingiuntivo n. 23821/2001, emesso in data 28
aprile 2001 dal Tribunale civile di Roma, dichiarato definitivamente
esecutivo il 14 agosto 2001, a seguito di omessa opposizione;
Visti il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'intimata azienda;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 6 aprile 2005, relatore il cons.
Guido Romano, i difensori delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

Fatto

La ricorrente società ha chiesto l'ottemperanza, da parte
dell'azienda Policlinico Umberto I di Roma, del giudicato formatosi
sul decreto ingiuntivo n. 23821/2001, emesso in data 28 aprile 2001
dal Tribunale civile di Roma, dichiarato definitivamente esecutivo il
14 agosto 2001, a seguito di omessa opposizione.
In particolare, afferma che:
con ricorso per decreto ingiuntivo presentato al Tribunale
civile di Roma chiedeva l'emanazione di detto provvedimento monitorio
per la somma di euro 581.183,38 nei confronti della azienda
Policlinico Umberto I di nuova istituzione per i servizi prestati
dalla ricorrente alla soppressa omonima Azienda universitaria
Policlinico Umberto I, nel periodo 18 dicembre 1996 al 30 ottobre
1999, tenuto conto che, per effetto del d.l. n. 341/1999, la prima
era succeduta in tutti i rapporti attivi e passivi della seconda;
il Tribunale civile di Roma emetteva il richiesto
provvedimento monitorio per la somma indicata, che l'azienda di nuova
istituzione, cui era stato nelle more debitamente notificato, non
opponeva nel termine di legge, di talchè il decreto diveniva
esecutivo;
il decreto, nuovamente notificato, in forma esecutiva, alla
predetta azienda, non è stato, però, mai spontaneamente eseguito
dalla parte dichiarata debitrice, nè hanno avuto esito positivo le
varie procedure esecutive promosse in sede civile;
dopo aver notificato all'azienda intimata apposito atto di
diffida e messa in mora, ex artt. 90 e 91 del r.d, 17 agosto 1907,
n. 642, essa è stata costretta ad adire questo giudice per vedere
imposto alla stessa azienda di ottemperare entro termine allo scopo
prefissato, all'ordine contenuto nel decreto ingiuntivo in questione
e, nel caso di perdurante inadempimento, perchè venga nominato
apposito commissario ad acta che disponga gli atti necessari per il
pagamento del credito di cui al citato decreto.
Si è costituita l'azienda Policlinico Umberto I eccependo,
pregiudizialmente, il proprio difetto di legittimazione passiva, alla
luce di quanto disposto dall'art. 8-sexies della legge n. 186/2004.
Con note di udienza depositate in data 6 aprile 2005 ha, inoltre,
eccepito che il presente giudizio deve essere dichiarato estinto,
anche di ufficio, alla luce dell'espresso disposto dell'art. 7-quater
del d.l. 31 gennaio 2005, n. 7 convertito dalla legge 31 marzo 2005,
n. 43.
Con memoria la ricorrente ha controdedotto che entrambe le
eccezioni di parte resistente sono infondate, affermando:
quanto alla prima, che la questione di legittimazione passiva
non è sollevabile nella presente sede di ottemperanza, attenendo a
profili del rapporto processuale che potevano essere proposti, per
costante e pacifica giurisprudenza, soltanto in sede di opposizione
al decreto ingiuntivo, mezzo che, però, l'azienda intimata non ha
mai azionato; che, in ogni caso, non avrebbe incidenza la
disposizione dell'art. 8-sexies della legge n. 186/2004 (di
interpretazione autentica del d.l. n. 341/1999 sul punto che la
successione tra i due enti si avrebbe soltanto per i debiti sorti
dopo l'entrata in vigore di detto decreto-legge) in quanto, a sua
volta, entrata in vigore successivamente al formarsi del giudicato
sul decreto ingiuntivo in questione;
quanto alla seconda, che la norma comportante asseritamente
l'estinzione del presente giudizio, andrebbe interpretata, per
costante giurisprudenza del giudice delle leggi e del giudice
amministrativo, come inapplicabile alla fattispecie in esame, non
essendo consentito al legislatore ordinario travolgere il giudicato
con norme successive al formarsi del giudicato stesso.
In subordine, ha sollevato questione i costituzionalità con
riferimento alla predetta norma dell'art. 7-quater del d.l. 31
gennaio 2005, n. 7 convertito dalla legge 31 marzo 2005, n. 43, per
contrasto della stessa con i parametri di cui agli articoli 3, 24,
41, 77, 97, 101, 102, 104 e 113 della Costituzione, motivando sul
punto alla luce della giurisprudenza, sia della Corte costituzionale,
sia del giudice amministrativo.
Nella camera di consiglio del 6 aprile 2005, uditi i difensori
delle parti, come da verbale, il ricorso è stato assegnato in
decisione.

Diritto

1. - Parte resistente, come già indicato nella parte in fatto
della presente ordinanza, propone due eccezioni, per resistere alla
richiesta di parte ricorrente di vedere ottemperato il giudicato
formatosi sul decreto ingiuntivo in questione, che hanno sorte
diversa, alla stregua delle seguenti considerazioni.
1.1 - È infondata l'eccezione di difetto di legittimazione
passiva dell'azienda, in quanto il giudicato sostanziale di decreto
ingiuntivo esecutorio perchè non opposto copre non solo l'esistenza
del decreto azionato, ma anche la deducibile inesistenza di fatti
impeditivi, estintivi e modificativi del rapporto e del credito
precedenti al ricorso per ingiunzione e non dedotti con
l'opposizione; esso non si estende ai fatti successivi al giudicato e
a quelli che comportano mutamento di petium o causa petendi nella
domanda rispetto al ricorso esaminato dal decreto esecutivo (Cass.,
24 novembre 2000, n. 15178).
1.2 - Si appalesa, al contrario, fondata l'eccezione che ritiene,
applicabile nel presente giudizio di ottemperanza la norma
dell'art. 7-quater del d.l. 31 gennaio 2005, n. 7 convertito dalla
legge 31 marzo 2005, n. 43.
Tale disposizione stabilisce quanto segue:
«1) I decreti di ingiunzione di cui all'articolo 641 del
codice di procedura civile e le sentenze divenuti esecutivi dopo la
data di entrata in vigore del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341,
convertito, con modicazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453,
sono inefficaci nei confronti dell'azienda ospedaliera Policlinico
Umberto I, qualora gli stessi siano relativi a crediti vantati nei
confronti della soppressa omonima azienda universitaria per
obbligazioni contrattuali anteriori alla data di istituzione della
predetta azienda ospedaliera Umberto I, secondo quanto disposto
dall'articolo 2, comma 1, del citato decreto-legge n. 341 del 1999,
come interpretato dall'articolo 8-sexies del decreto-legge 28 maggio
2004, n. 136, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio
2004, n. 186».
2) I pignoramenti eventualmente intrapresi in forza dei
titoli di cui al comma 1 perdono efficacia e i giudizi di
ottemperanza in base al medesimo titolo pendenti sono dichiarati
estinti anche d'ufficio.
3) Nelle azioni esecutive iniziate sui medesimi titoli di cui
al comma1, alla soppressa azienda universitaria Policlinico Umberto I
subentra il commissario di cui al comma 3 dell'articolo 2 del
decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453.
4) Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.».
Il riferimento ai decreti di ingiunzione di cui all'art. 641
c.p.c. rende chiaro che la disposizione che ne dispone l'inefficacia
e stabilisce l'estinzione dei relativi giudizi di ottemperanza si
applica a tutti i decreti ingiuntivi emessi nei confronti
dell'azienda Policlinico Umberto I dopo la sua istituzione ma per
obbligazioni contrattuali anteriori ad esse, in qualunque modo
divenuti esecutivi, sia per mancata opposizione o per mancata
attività dell'opponente (art. 647 c.p.c.) che per rigetto
dell'opposizione o per estinzione del giudizio di opposizione
(art. 653 c.p.c.).
2. - L'eccezione anzidetta dovrebbe quindi essere accolta ed il
giudizio dichiarato estinto.
3. - Ciò rende manifesta la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale della disposizione in esame eccepita
dalla ricorrente in riferimento agli articoli 3, 24, 25, 97, 101,
102, 104 e 113, comma 2 della Costituzione, trattandosi di
disposizione di cui il giudice adito deve fare applicazione al fine
di decidere circa l'eccezione di estinzione formulata dalla
resistente.
3.1 - La predetta questione di legittimità costituzionale appare
non manifestamente infondata.
La ratio legis della disposizione in esame sembra essere quella
di estendere ai giudizi di esecuzione pendenti il criterio della
limitazione della successione della nuova azienda ospedaliera
Policlinico Umberto I nei rapporti in corso facenti capo alla
soppressa omonima azienda universitaria al solo troncone delle
obbligazioni relative alla esecuzione dei contratti di durata
successivo alla data della sua istituzione, criterio stabilito con la
norma dell'art. 8-sexies del d.l. 28 maggio 2004, n. 136 inserito
dall'art. 1 della legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186,
interpretativa dell'art. 2 del d.l. 1° ottobre 1999, n. 341
convertito nella legge 3 dicembre 1999, n. 453.
La tecnica normativa usata è quella di stabilire l'inefficacia
dei titoli esecutivi (decreti ingiuntivi e sentenze divenuti
esecutivi) formatisi nei confronti dell'azienda ospedaliera per
crediti sorti in data anteriore a quella di istituzione della stessa
e come corollario l'inefficacia dei pignoramenti e l'estinzione dei
giudizi di ottemperanza pendenti.
Per le azioni esecutive iniziate per gli stessi titoli alla
soppressa azienda universitaria subentra il commissario preposto
dalle norme vigenti (art. 2, d.l. n. 341/1999 conv. nella legge
n. 453/1999) alla sua liquidazione.
Quanto meno per i decreti ingiuntivi, la norma, riferendosi sic
et simpliciter a provvedimenti divenuti «esecutivi» di cui sancisce
l'inefficacia, ne presuppone il passaggio in giudicato.
3.2. - Circa le leggi retroattive, la Corte costituzionale ha
ripetutamente segnalato, da ultimo con la sentenza n. 282 del 2005,
che l'emanazione di leggi con efficacia retroattiva da parte del
legislatore incontra una serie di limiti che attengono alla
salvaguardia, tra l'altro, di fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto e il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate ai potere giudiziario (da ultimo,
sentenze n. 376 del 2004, n. 291 del 2003 e n. 446 del 2002) e che in
particolare, al legislatore è precluso intervenire, con norme aventi
portata retroattiva, «per annullare gli effetti del giudicato»
(sentenza n. 525 del 2000): se vi fosse un'incidenza sul giudicato,
la legge di interpretazione autentica non si limiterebbe a muovere,
come ad essa è consentito, sul piano delle fonti normative,
attraverso la precisazione della regola e del modello di decisione
cui l'esercizio della potestà di giudicare deve attenersi, ma
lederebbe i principi relativi ai rapporti tra potere legislativo e
potere giurisdizionale e le disposizioni relative alla tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (cfr.
sentenze n. 374 del 2000 e n. 15 del 1995).
Nella disposizione in esame, per l'appunto, il legislatore non si
limita a intervenire con lo strumento dell'interpretazione autentica
sulle norme precedenti che disciplinavano la successione dell'azienda
ospedaliera Policlinico Umberto I alla omonima azienda universitaria,
ciò che del resto aveva già fatto con l'art. 8-sexies del d.l. 28
maggio 2004, n. 136 inserito dall'art. 1 della legge di conversione
27 luglio 2004, n. 186, ma, disponendo l'inefficacia dei decreti
ingiuntivi divenuti esecutivi dopo la data di istituzione
dell'azienda ospedaliera, pone nel nulla non meri provvedimenti
giurisdizionali impugnati o impugnabili, ma giudicati già formatisi.
A nulla poi rileva che l'intervento legislativo in esame tenda
non tanto a negare i diritti soggettivi dei creditori pecuniari
dell'azienda ospedaliera quanto piuttosto ad escludere la
legittimazione passiva di quest'ultima in favore della gestione
liquidatoria della soppressa azienda universitaria.
La disposizione in esame, infatti, travolge interamente i
giudicati, così sembrando vulnerare il diritto di agire in giudizio,
in quanto implicante il diritto del cittadino di ottenere una
pronuncia di merito senza onerose reiterazioni (Corte cost., sent.
n. 123 del 1987).
Inoltre, la legittimazione passiva concorre comunque a formare
oggetto dell'accertamento giurisdizionale coperto da giudicato.
Infine, appare dubbia anche la conformità al principio di
ragionevolezza di una disposizione che incide sui giudicati allo
scopo di dare rilevanza estema retroattiva ad un criterio
organizzativo di centri di spesa che si sarebbe potuto conseguire con
strumenti interni di regresso.
La questione di legittimazione costituzionale della disposizione
in esame, pertanto, appare non manifestamente infondata in
riferimento:
agli artt. 101 e 103 Cost., sotto il profilo della lesione
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giurisdizionale;
agli artt. 24 e 113 Cost., sotto il profilo della lesione del
diritto del cittadino di agire in giudizio e di ottenere una
pronuncia di merito senza onerose reiterazioni;
all'art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione dei
principi di ragionevolezza, di uguaglianza e di tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti dell'ordinamento.
Deve disporsi, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio, per la
pronuncia sulla legittimità costituzionale della suindicata
disposizone.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 7-quater del d.l. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito
dalla legge 31 marzo 2005, n. 43, in riferimento agli articoli 3, 24,
101, 103 e 113 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, e sospende il giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 4 maggio
2005.
Il Presidente: Baccarini
Il consigliere estensore: Romano
06C0064