1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 24-11-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 326 SENTENZA 3 - 17 novembre 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso delle Regioni Calabria, Toscana, Liguria e Campania - Impugnazione di numerose disposizioni della legge n. 191 del 2009 - Trattazione delle sole questioni concernenti l'art. art. 2, commi 186, lett. a) ed e), e 187 - Decisione sulle altre questioni rinviata a separate pronunce. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 186, lett. a) ed e), e 187. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119, 123, 136 e 137. Finanza regionale - Enti locali - Obbligo per i comuni di sopprimere il difensore civico - Ricorso della Regione Toscana - Ius superveniens comportante un sostanziale mutamento della disposizione denunciata medio tempore non attuata - Sopravvenuto difetto di interesse all'impugnazione - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 186, lett. a), come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 114, 117 e 119. Finanza regionale - Enti locali - Obbligo per i comuni di sopprimere i consorzi di funzioni, con conseguente successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici ed a ogni altro effetto - Ricorso delle Regioni Toscana e Campania - Ius superveniens comportante un sostanziale mutamento della disposizione denunciata medio tempore non attuata - Sopravvenuto difetto di interesse all'impugnazione - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 186, lett. e), come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Determinazione dei requisiti per la qualificazione dei comuni come "montani" - Ricorso delle Regioni Calabria, Liguria e Campania - Ius superveniens comportante un sostanziale mutamento della disposizione denunciata medio tempore non attuata - Sopravvenuto difetto di interesse all'impugnazione - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119, 123, 136 e 137. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Soppressione del concorso dello Stato al finanziamento delle comunita' montane a carico delle risorse finanziarie di cui all'articolo 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e ad "altre disposizioni di legge relative alle comunita' montane" - Devoluzione ai comuni, gia' facenti parte delle comunita' montane, del 30 per cento delle risorse finanziarie predette - Ricorso delle Regioni Calabria, Liguria e Campania - Ius superveniens non comportante un sostanziale mutamento della disposizione denunciata - Trasferimento della questione sul testo novellato. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119, 123, 136 e 137. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Soppressione del concorso dello Stato al finanziamento delle comunita' montane a carico delle risorse finanziarie di cui all'articolo 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e ad "altre disposizioni di legge relative alle comunita' montane" - Devoluzione ai comuni, gia' facenti parte delle comunita' montane, del 30 per cento delle risorse finanziarie predette - Ricorso delle Regioni Calabria e Campania - Ritenuta violazione di giudicato costituzionale - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 136 e 137. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Soppressione del concorso dello Stato al finanziamento delle comunita' montane a carico delle risorse finanziarie di cui all'articolo 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e ad "altre disposizioni di legge relative alle comunita' montane" - Devoluzione ai comuni, gia' facenti parte delle comunita' montane, del 30 per cento delle risorse finanziarie predette - Ricorso delle Regioni Calabria, Liguria e Campania - Ritenuta violazione della competenza legislativa residuale regionale in materia di comunita' montane - Riconducibilita' delle disposizioni denunciate al potere dello Stato di fissare principi fondamentali della materia "coordinamento della finanza pubblica" - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 117, quarto comma, 118 e 123. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Soppressione del concorso dello Stato al finanziamento delle comunita' montane a carico delle risorse finanziarie di cui all'articolo 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e ad "altre disposizioni di legge relative alle comunita' montane"- Devoluzione ai comuni, gia' facenti parte delle comunita' montane, del 30 per cento delle risorse finanziarie predette - Ricorso delle Regioni Calabria, Liguria e Campania - Ritenuta violazione dell'autonomia finanziaria regionale a seguito dell'eliminazione del finanziamento delle comunita' montane - Riconducibilita' delle disposizioni denunciate al potere dello Stato di fissare principi fondamentali della materia "coordinamento della finanza pubblica" - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 119 e 114. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Soppressione del concorso dello Stato al finanziamento delle comunita' montane a carico delle risorse finanziarie di cui all'articolo 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e ad "altre disposizioni di legge relative alle comunita' montane" - Devoluzione ai comuni, gia' facenti parte delle comunita' montane, del 30 per cento delle risorse finanziarie predette - Ricorso delle Regioni Calabria, Liguria e Campania - Ritenuta violazione del principio di leale collaborazione - Esclusione - Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Soppressione del concorso dello Stato al finanziamento delle comunita' montane previsto con il ricorso al fondo nazionale ordinario per gli investimenti (di cui all'articolo 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992) - Violazione del limite generale della ragionevolezza all'esercizio della potesta' legislativa, con indebita incidenza sull'autonomia finanziaria delle Regioni e lesione del principio di copertura finanziaria degli oneri gia' assunti dalle comunita' montane per l'ammortamento di mutui pluriennali originariamente garantiti dal finanziamento statale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, primo periodo, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 3 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Soppressione del concorso dello Stato al finanziamento delle comunita' montane previsto "dalle altre disposizioni di legge relative alle comunita' montane" - Irragionevolezza della normativa impugnata, con indebita incidenza sull'autonomia finanziaria delle Regioni per violazione dei principi di certezza delle entrate, di affidamento e di corrispondenza tra risorse e funzioni pubbliche - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, primo periodo, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 3 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Devoluzione ai comuni, gia' facenti parte delle comunita' montane, del 30 per cento delle risorse finanziarie statali gia' destinate alle comunita' montane con il ricorso al fondo nazionale ordinario per gli investimenti e ad "altre disposizioni di legge" - Disposizioni strettamente connesse ad altre gia' oggetto di parziale declaratoria di incostituzionalita' - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, secondo periodo, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 3 e 119. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Soppressione del concorso dello Stato al finanziamento delle comunita' montane a carico delle risorse finanziarie di cui all'articolo 34 del decreto legislativo n. 504 del 1992 e delle "altre disposizioni di legge relative alle comunita' montane" - Devoluzione ai comuni, gia' facenti parte delle comunita' montane, del 30 per cento delle risorse finanziarie predette - Ricorso della Regione Campania - Ritenuta irragionevolezza nonche' violazione del principio del buon andamento - Esclusione - Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 187, come modificato dall'art. 1, comma 1-sexies, del d.l. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42. - Costituzione, artt. 3 e 97. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Comunita' montane - Impugnazione dell'art. 2, commi 186, lett. e), e 187, della legge n. 191 del 2009 - Ricorso della Regione Campania - Richiesta di sospensione dell'efficacia delle disposizioni impugnate - Assorbimento della richiesta in conseguenza dell'intervenuta decisione del ricorso. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 186, lett. e), e 187, nel testo originario. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 119, 123, 136 e 137. (010C0842) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 24-11-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 2, commi
186, lettere a) ed e), e 187 della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2010), promossi, nel complesso, con
ricorsi delle Regioni Calabria, Toscana, Liguria e Campania,
rispettivamente notificati il 19 e il 26 febbraio, il 1° marzo 2010,
depositati in cancelleria il 26 febbraio, il 3 ed il 5 marzo 2010,
iscritti ai numeri 28, 31, 32 e 36 del registro ricorsi 2010.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2010 il Giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per la Regione Campania,
Nicoletta Gervasi per la Regione Toscana, Gigliola Benghi per la
Regione Liguria, Massimo Luciani per la Regione Calabria e l'avvocato
dello Stato Carlo Sica per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 2010 e depositato
presso la cancelleria della Corte il successivo 26 febbraio, la
Regione Calabria ha impugnato l'articolo 2, comma 187, della legge 23
dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), nel
testo anteriore alle modifiche introdotte dal decreto-legge 25
gennaio 2010, n. 2 (Interventi urgenti concernenti enti locali e
regioni), come convertito dalla legge 26 marzo 2010, n. 42
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25
gennaio 2010, n. 2, recante interventi urgenti concernenti enti
locali e regioni).
La norma in questione prevede che, «a decorrere dalla data di
entrata in vigore della presente legge, lo Stato cessa di concorrere
al finanziamento delle comunità montane previsto dall'articolo 34
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, e dalle altre
disposizioni di legge relative alle comunità montane. Nelle more
dell'attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42, il 30 per cento
delle risorse finanziarie di cui al citato articolo 34 del decreto
legislativo n. 504 del 1992 e alle citate disposizioni di legge
relative alle comunità montane è assegnato ai comuni montani e
ripartito tra gli stessi con decreto del Ministero dell'interno. Ai
fini di cui al secondo periodo sono considerati comuni montani i
comuni in cui almeno il 75 per cento del territorio si trovi al di
sopra dei 600 metri sopra il livello del mare».
2. - La ricorrente premette una breve ricostruzione del quadro
normativo, nel quale si inserisce la norma sottoposta al vaglio di
legittimità costituzionale, e ricorda che sulle disposizioni che
hanno interessato le comunità montane sono intervenute, da ultimo,
le sentenze di questa Corte n. 237 del 2009 e n. 27 del 2010.
3. - Tanto premesso, la Regione Calabria prospetta i seguenti
motivi di censura.
3.1. - Quale primo profilo di illegittimità, è dedotta la
lesione della potestà legislativa residuale della Regione nella
materia delle comunità montane, ex articolo 117, quarto comma,
Cost., come enunciato nelle sentenze n. 27 del 2010, n. 237 del 2009,
n. 397 del 2006 e numeri 456 e 244 del 2005.
L'eliminazione del finanziamento statale, senza la previsione di
alcuna compensazione, infatti, determinerebbe l'indiretta
soppressione dei suddetti enti, o comunque la riduzione del numero e
delle competenze degli stessi, incidendo sulla relativa potestà
legislativa.
La norma impugnata determinerebbe, inoltre, una situazione non
sostenibile per le Regioni che, per la condizione
economico-finanziaria in cui si trovano, non sono in grado di fare
fronte alla sottrazione di risorse; ciò, in particolare, si
verificherebbe per la stessa ricorrente, tenuta ad attuare il piano
di rientro dal disavanzo in materia sanitaria.
La Regione Calabria deduce, altresì, che la finalità della
norma di sopprimere le comunità montane si può ravvisare anche
nella devoluzione ai comuni montani, «definiti, oltretutto, in modo
arbitrario in base a quelle caratteristiche altimetriche che la Corte
ha già dichiarato incongrue con la sentenza n. 27 del 2010», di
parte delle risorse in questione.
Lo Stato, quindi, avrebbe effettuato una precisa opzione,
preferendo i comuni alle comunità montane, con ciò invadendo
l'ambito competenziale attributo dalla Costituzione alle Regioni. Nè
la norma censurata potrebbe essere ascritta ai principi fondamentali
in materia di coordinamento della finanza pubblica, in quanto la
stessa non prevede un contenimento della spesa secondo i criteri
affermati dalla sentenza n. 237 del 2009, ma cancellerebbe il
finanziamento statale, scegliendo direttamente le modalità di
riduzione della spesa.
3.2. - Altra censura è prospettata con riguardo alla violazione
degli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost., sotto un duplice
profilo.
Innanzitutto, si osserva che il quarto comma dell'art. 119 Cost.,
come modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), nello
stabilire che «le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi
precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città
metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni
pubbliche loro attribuite», contiene una disposizione di salvaguardia
che tende ad impedire che il processo di federalizzazione
dell'ordinamento determini la compromissione del pubblico interesse,
ostacolando l'assolvimento delle funzioni di competenza degli enti
territoriali per ragioni puramente economico-finanziarie.
Pertanto, lo Stato non può ex abrupto cancellare le risorse e
prevedere un'erogazione alternativa in favore dei comuni montani, in
tal modo violando lo spazio di autonomia riservato alle Regioni.
Nè tale intervento può essere ascritto alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost., che attiene agli organi di governo ed alle
funzioni fondamentali degli enti locali, tenuto conto, altresì, che
l'art. 118, secondo comma, Cost., distingue precisamente l'ambito
della legge statale e di quella regionale in ordine alle funzioni
amministrative dei comuni.
Il secondo profilo di illegittimità prospettato attiene alla
violazione del combinato disposto degli artt. «117, terzo comma, e
119, secondo comma», Cost.
Da tale ultima disposizione costituzionale, ad avviso della
ricorrente, discende il principio della certezza delle entrate (sono
richiamate le sentenze n. 37 e n. 423 del 2004), che «è in stretta
connessione con le norme costituzionali relative al riparto di
competenze tra Stato e Regioni, e in particolare con l'art. 117,
quarto comma, Cost.».
3.3. - La disposizione sottoposta al vaglio della Corte
lederebbe, altresì, gli articoli 3 e 117, quarto comma, Cost. per
l'irragionevolezza e la contraddittorietà dell'intervento
legislativo in questione. Ricorda la Regione Calabria come il
legislatore statale, con la legge 24 dicembre 2007, n. 244
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2008), sia intervenuto sulle
comunità montane dettando una serie di disposizioni per il riordino
delle stesse. Tale intervento normativo costituisce indice del
rilievo attribuito ai suddetti enti.
La scelta di finanziare i comuni e non le comunità montane è
poi pregiudizievole per la spesa pubblica e l'efficacia dell'azione
amministrativa, e dunque irragionevole ai sensi dell'art. 97 Cost.,
in quanto disperde le già ridotte risorse.
3.4. - Altro profilo di censura è ravvisato nella violazione del
principio di leale collaborazione. La norma impugnata, infatti, non
prevede alcun coinvolgimento della Regione Nè, nel caso di specie,
può trovare applicazione l'affermazione che il suddetto principio
non si applica all'attività legislativa.
3.5. - Infine, è prospettata la violazione dell'articolo 136
Cost., in combinato disposto con l'art. 117, quarto comma, Cost.
Ritiene la difesa regionale che la norma impugnata ponga nel nulla le
statuizioni contenute nella sentenza n. 237 del 2009; nè potrebbe
ritenersi che la successiva sentenza n. 27 del 2010 abbia consentito
il disimpegno finanziario dello Stato.
4. - In data 29 marzo 2010 si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura
Generale dello Stato, ed ha chiesto il rigetto della questione.
Deduce la difesa dello Stato che la norma impugnata, rientrando
nell'ambito d'intervento della legge finanziaria per l'anno 2010, è
finalizzata al contenimento della spesa pubblica. Pertanto, essa è
ascrivibile alla materia del coordinamento della finanza pubblica di
cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Inoltre, poichè non sussiste alcun obbligo costituzionale dello
Stato di finanziare le comunità montane, non vi sarebbe la
violazione dell'art. 119 Cost.
Infine, si rileva come nel testo del decreto-legge n. 2 del 2010,
quale risultante in sede di conversione dalla legge n. 42 del 2010,
il secondo periodo della disposizione impugnata sia stato modificato,
prevedendosi che la quota di spettanza di ciascuna comunità debba
intendersi trasferita «ai comuni appartenenti alle comunità
montane».
5. - Con ricorso notificato il 26 febbraio 2010 e depositato il
successivo 3 marzo, la Regione Toscana ha impugnato l'articolo 2,
comma 186, lettere a) ed e), della legge n. 191 del 2009, nel testo
originario, precedente cioè alle modificazioni disposte dal citato
decreto-legge n. 2 del 2010.
Le disposizioni impugnate prevedono, nell'ambito della riduzione
del contributo ordinario spettante agli enti locali, stabilita dal
comma 183 del citato art. 2, la soppressione da parte dei comuni del
difensore civico e dei consorzi di funzioni.
In particolare, le lettere a) ed e), dell'art. 2, comma 186,
così dispongono, in relazione alle misure che i comuni devono
adottare in ragione della riduzione del contributo ordinario di cui
al comma 183:
«a) soppressione della figura del difensore civico di cui
all'articolo 11 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267»;
«e) soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti
locali, facendo salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato
esistenti, con assunzione» da parte dei comuni «delle funzioni già
esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con
successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad
ogni altro effetto».
Le norme in questione lederebbero le prerogative regionali e
degli enti locali in materia di organizzazione e funzionamento di
questi ultimi.
5.1. - La Regione ricorrente deduce, in generale, la violazione
degli articoli 114, 117, commi secondo, terzo, quarto e sesto, e 119
Cost.
5.2. - Con riguardo all'art. 2, comma 186, lettera a), la difesa
regionale assume la lesione degli artt. 114 e 117, commi secondo,
quarto e sesto, Cost., in quanto le disposizioni in esame non
disciplinerebbero nè le funzioni fondamentali, nè gli organi di
governo dei comuni, sicchè esse non potrebbero essere ascritte alla
potestà legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost.
Il difensore civico non rientrerebbe tra gli organi dell'ente ed
allo stesso la Corte costituzionale avrebbe riconosciuto la
titolarità di funzioni non politiche, di tutela della legalità e
della regolarità amministrativa (sono richiamate le sentenze n. 167
del 2005 e n. 313 del 2003). Lo Stato, quindi, non potrebbe
sopprimere una figura la cui disciplina è rimessa alla potestà
statutaria e regolamentare degli enti locali, con conseguente
violazione dell'autonomia di detti enti sancita dall'art. 114 Cost.,
che può essere fatta valere dalla Regione (sono richiamate le
sentenze n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004).
In ogni caso, la norma in esame lederebbe anche la potestà
legislativa regionale di tipo residuale in materia di organizzazione
dell'esercizio delle funzioni pubbliche locali.
Lo statuto della Regione Toscana, all'art. 56, ha infatti
stabilito che la legge promuove l'istituzione della rete di difesa
civica locale.
È poi intervenuta la legge della Regione Toscana 27 aprile 2009,
n. 19 (Disciplina del difensore civico regionale), che all'art. 20 ha
istituito la conferenza permanente dei difensori civici locali.
Tale disciplina, legittimamente emanata nell'esercizio delle
attribuzioni regionali, verrebbe vanificata dalla norma oggetto di
impugnativa.
5.3. - In ordine all'art. 2, comma 186, lettera e), della legge
n. 191 del 2009, la Regione Toscana prospetta la violazione degli
artt. 114, 117, commi secondo, terzo, quarto e sesto, e 119 Cost.
Innanzitutto, sarebbe lesa l'autonomia statutaria e regolamentare
dei comuni, ai sensi degli artt. 117, sesto comma, e 114 Cost.
Inoltre, la disposizione lederebbe direttamente la potestà
legislativa residuale delle Regioni.
In particolare, la ricorrente ricorda che questa Corte con la
sentenza n. 237 del 2009, con riferimento alle comunità montane -
identificate quali unioni di comuni montani - ha affermato che le
comunità montane «contribuiscono a comporre il sistema delle
autonomie sub-regionali, pur senza assurgere a enti
costituzionalmente o statutariamente necessari» e che esse «non sono
enti necessari sulla base di norme costituzionali, sicchè rientra
nella potestà legislativa delle Regioni disporne anche,
eventualmente, la soppressione».
Tali principi, ad avviso della Regione, possono essere invocati
anche con riferimento al comma 186, lettera e), in ordine alla
prevista soppressione di consorzi tra enti locali, ove la norma sia
interpretata nel senso della sua applicabilità anche ai consorzi
obbligatori costituiti in base alle previsioni della legge regionale.
È quindi evidente che prevedere un obbligo puntuale per i comuni
in ordine alla soppressione dei consorzi di funzioni si traduce in un
inammissibile intervento dello Stato nell'ambito della disciplina
dell'organizzazione locale, ben oltre i limiti previsti dalla
Costituzione.
La scelta di esercizio delle funzioni degli enti locali
attraverso la forma del consorzio non rientra nè nella disciplina
dell'organizzazione degli enti di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera g), Cost., in quanto detta disposizione si riferisce
esclusivamente alla organizzazione degli enti nazionali, nè nella
disciplina, pure riservata in via esclusiva allo Stato, relativa agli
«organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
p), Cost.
Inoltre, il comma in esame contiene una puntuale disciplina degli
effetti della disposta soppressione dei consorzi, illegittima,
perchè non lascia alcuno spazio al legislatore regionale.
Neppure possono invocarsi, a sostegno della legittimità
dell'intervento legislativo statale in esame, la competenza
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma e dell'art. 119 Cost., in funzione
dell'obiettivo di riduzione della spesa corrente.
Al contrario, la disposizione in esame, imponendo un obbligo
preciso e puntuale di soppressione dei consorzi, interviene con una
disciplina di dettaglio, vincolante e per ciò stesso lesiva delle
prerogative regionali, costituzionalmente garantite, in ordine alla
potestà di disciplinare l'esercizio in forma associata delle
funzioni degli enti locali.
La Regione deduce che tale violazione permane anche alla luce
dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 2 del 2010, ai sensi del
quale le disposizioni di cui ai commi 184, 185 e 186 dell'articolo 2
della legge n. 191 del 2009 «si applicano a decorrere dal 2011 ai
singoli enti per i quali ha luogo il rinnovo del rispettivo
consiglio, con efficacia dalla data del medesimo rinnovo».
La norma, infatti, ha solo l'effetto di posticipare gli effetti
della disposizione in esame, che tuttavia risulta confermata dal
punto di vista contenutistico.
5.4. - In data 6 aprile 2010 si è costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura
Generale dello Stato, chiedendo il rigetto della questione.
La difesa dello Stato, in primo luogo, rileva che le norme
impugnate sono state modificate dal decreto-legge n. 2 del 2010, come
convertito nella legge n. 42 del 2010, in modo significativo, con la
conseguenza che non può procedersi al trasferimento della questione
sul nuovo testo delle medesime, ma la questione stessa deve essere
dichiarata inammissibile.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato osserva che le disposizioni
censurate si inseriscono in un contesto normativo avente finalità di
coordinamento finanziario per il contenimento della spesa pubblica
degli enti locali.
La prevista soppressione della figura del difensore civico e dei
consorzi di funzioni è volta sostanzialmente a garantire, attraverso
una riorganizzazione delle strutture attualmente esistenti sul
territorio nazionale, il contenimento della spesa degli enti locali,
nell'ambito delle misure di razionalizzazione della spesa pubblica
nel concorso di tutti gli enti territoriali, nel rispetto dei
principi di coordinamento della finanza pubblica e dei vincoli
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea.
Poichè tali finalità sono da considerarsi prevalenti rispetto
alla potestà legislativa delle Regioni, la disposizione impugnata
non può considerarsi lesiva delle prerogative regionali.
6. - Con ricorso notificato il 1° marzo 2010 e depositato il
successivo 3 marzo, la Regione Liguria ha impugnato l'art. 2, comma
187, della legge n. 191 del 2009, nel testo originario. Dopo aver
premesso una breve ricostruzione normativa del quadro ordinamentale
delle comunità montane, la Regione ha prospettato la violazione
degli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost.
6.1. - In primo luogo, la norma impugnata violerebbe la potestà
legislativa residuale delle Regioni in ordine alle comunità montane.
Pertanto, pur ritenendo che la disposizione censurata sia ispirata da
ragioni di contenimento della spesa pubblica, la stessa sarebbe
illegittima in quanto invaderebbe un ambito rimesso alle Regioni (è
richiamata la sentenza n. 237 del 2009).
Il legislatore statale avrebbe utilizzato in maniera non
proporzionata il titolo legittimante la competenza statale relativo
all'armonizzazione dei bilanci pubblici e al coordinamento della
finanza pubblica, in tal modo violando tanto l'art. 117, terzo comma,
quanto l'art. 3 Cost.
6.2. - La norma in questione lederebbe, altresì, l'art. 119
Cost., nonchè l'art. 3 Cost., sotto il profilo della certezza del
diritto.
La soppressione dei trasferimenti statali in esame rompe il
meccanismo imposto dall'art. 119 Cost., laddove presuppone
l'equilibrio tra funzioni ed entrate, ed obbliga lo Stato a dotare le
Regioni dei mezzi per far fronte ai propri compiti, sia mediante
trasferimenti di tributi erariali, sia mediante entrate proprie.
Pertanto, sarebbe costituzionalmente illegittima una riduzione
dei trasferimenti statali in termini tali da compromettere
l'esercizio delle funzioni e senza prevedere strumenti con i quali le
Regioni possano supplire alle riduzioni stesse, anche in
considerazione dei mutui accesi dalle comunità montane in ragione
della copertura finanziaria dell'articolo 28 del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti
territoriali, a norma dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n.
421).
6.3. - Sarebbe, altresì, leso il principio di leale
collaborazione, in quanto non è previsto lo strumento dell'intesa in
Conferenza Stato-Regioni o Conferenza unificata.
6.4. - Infine, specifiche censure sono mosse in ordine al secondo
periodo del comma 187, che renderebbe palese il disegno statale di
sopprimere le comunità montane, considerando quali interlocutori per
le politiche della montagna i soli comuni montani. Lo stesso,
infatti, nella parte in cui priva di mezzi finanziari le comunità
montane, decretandone l'estinzione, viola gli'artt. 117 e 119 Cost.,
mentre, per la parte in cui omette qualsiasi coinvolgimento della
Regione nella individuazione dei criteri per la riduzione, al 30 per
cento, dei fondi di cui al citato art. 34 del d.lgs. 504 del 1992, si
espone alla censura di violazione del principio di leale
collaborazione.
Infine, per la parte in cui la norma offre una definizione
unilaterale della «mondanita'», includendovi i soli comuni il cui
territorio è situato per almeno il 75 per cento al di sopra dei 600
metri sopra il livello del mare, si porrebbe in contrasto tanto con
il principio di leale collaborazione, quanto con gli artt. 117 e 3
Cost.
7. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato,
chiedendo il rigetto della questione sulla base di argomentazioni
analoghe a quelle dedotte con riguardo al ricorso proposto dalla
Regione Calabria.
8. - Con ricorso notificato il 1° marzo 2010 e depositato il
successivo 5 marzo, la Regione Campania ha impugnato l'art. 2, commi
186, lettera e), e 187, della legge n. 191 del 2009, nel testo
originario, deducendo la violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 119
e 123 Cost., del principio di leale collaborazione, degli artt. 136 e
137 Cost., nonchè del criterio di ragionevolezza.
Anche la Regione Campania premette una ricostruzione normativa
del settore in esame, rilevando che con la legge regionale 30
settembre 2008, n. 12 (Nuovo ordinamento e disciplina delle Comunità
montane) si è provveduto ad adottare un nuovo ordinamento delle
comunità montane, in attuazione di quanto previsto dalla legge n.
244 del 2007.
Specifico ruolo è stato riconosciuto, altresì, alle comunità
montane dallo statuto della Regione Campania e, in particolare,
dall'art. 22 che disciplina il consiglio delle autonomie locali.
8.1. - In ordine all'impugnato comma 187, la Regione ricorrente
prospetta la violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., in uno
con i principi di leale cooperazione, oltre che di ragionevolezza e
di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
La norma impugnata non presenterebbe in alcun modo i tratti
caratterizzanti i principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica.
Sarebbe evidente, quindi, l'invasione della competenza regionale.
Così operando, infatti, la legge statale vanificherebbe la scelta
politica che una legge regionale ha compiuto, per di più, tenendo
conto delle indicazioni dello Stato.
Ancora, si osserva che la norma impugnata non utilizzerebbe le
risorse tolte alla Regione per il contenimento della spesa, ma
opererebbe uno spostamento delle stesse da un fondo ad un altro.
8.2. - Inoltre, una parte di tale fondo (il 30 per cento delle
risorse finanziarie eliminate per le comunità montane) sarebbe
devoluto direttamente a favore dei comuni montani.
Sotto questo profilo si manifesterebbe un ulteriore aspetto di
illegittimità per la violazione delle norme costituzionali che
garantiscono l'autonomia regionale, soprattutto in materia di
organizzazione degli enti locali e di autonomia degli stessi enti.
La norma precisa che i destinatari di tali risorse residue
possono essere solo i comuni montani con il 75 per cento del
territorio al di sopra dei 600 metri sul livello del mare.
La illegittimità di tale previsione si evincerebbe anche dalla
sentenza n. 27 del 2010 di questa Corte, che ha stabilito che un
criterio altimetrico rigido è illegittimo, dal momento che, nella
materia in esame, è possibile individuare indicatori in maniera
generica e non vincolante.
8.3. - Sotto questo punto di vista, si deduce anche la violazione
del giudicato costituzionale, giacchè si tratterebbe di una
fattispecie assolutamente identica a quella decisa dalla Corte, con
la sentenza da ultimo citata, riferibile alla stessa materia,
all'identico criterio utilizzato dal legislatore statale e allo
stesso ambito di intervento dello Stato.
8.4. - In definitiva, dunque, non vi sarebbe alcuna norma
costituzionale che attribuisca allo Stato una competenza generale in
materia di enti locali, in quanto l'unica norma esistente nella
Costituzione (art. 117, secondo comma, lettera p), limita la potestà
legislativa statale in relazione al tipo di ente locale, nonchè a
determinati aspetti del loro ordinamento (legislazione elettorale,
organi di governo e funzioni fondamentali).
8.5. - In ordine all'impugnazione dell'art. 2, comma 186, lettera
e), la Regione Campania deduce che i consorzi previsti dalla norma
impugnata costituiscono modalità organizzative dell'ente e, dunque,
vengono attratti nell'ambito della materia organizzazione degli
uffici regionali e degli enti locali.
Nè alcun rilievo può avere il richiamo alla competenza statale
nell'ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica.
Gli interventi legislativi nazionali possono, infatti, superare
il vaglio di costituzionalità soltanto se la normativa statale si
propone esclusivamente un obiettivo di riequilibrio della finanza
pubblica, inteso nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente, senza
prevedere in modo esaustivo strumenti o modalità per il
perseguimento di detto obiettivo.
Infine, la norma impugnata appare irragionevole nella sua
applicazione indifferenziata, rispetto alle esigenze necessariamente
variegate del territorio, nonchè illegittima per violazione del
principio di leale cooperazione, laddove nella scelta relativa non
prevede alcuna partecipazione delle Regioni e degli enti locali.
8.6. - La Regione Campania ha formulato istanza di sospensione
delle norme impugnate ai sensi degli artt. 35 e 40 della legge 11
marzo 1953, n. 87.
9. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, per il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato,
chiedendo il rigetto della questione con argomentazioni analoghe a
quelle formulate con riguardo agli altri ricorsi sopra richiamati.
10. - In data 23 settembre 2010, la Regione Campania ha
depositato memoria.
La ricorrente deduce che, medio tempore, il citato comma 187 è
stato modificato dall'art.1, comma 1-quater, lettera a), del
decreto-legge n. 2 del 2010, convertito dalla legge 26 marzo 2010, n.
42. In ragione della novella, in primo luogo, il 30 per cento delle
risorse statali soppresse, non è più assegnato ai comuni montani,
ma ai comuni facenti parte delle comunità montane e la relativa
ripartizione deve essere effettuata previa intesa in sede di
Conferenza unificata. In secondo luogo, l'ultimo periodo del comma
187, che definiva i comuni montani, è stato soppresso.
Alla luce del ius superveniens, la difesa regionale dichiara di
ritenere cessata la materia del contendere in ordine alla
disposizione soppressa, mentre, a proprio avviso, permane
l'illegittimità delle altre norme impugnate.
Per contrastare le deduzioni dello Stato, la ricorrente rileva
che persiste la violazione della potestà legislativa e
dell'autonomia finanziaria regionale, ad opera del comma 187, in
quanto le risorse soppresse sono destinate a «spese ed impegni
economici voluti dallo Stato», ora posti indirettamente a carico
della Regione, e ai quali la stessa non può sottrarsi. Nè la
previsione dell'intesa sana la lesione del principio di leale
collaborazione, dal momento che è prevista in via transitoria per la
prima applicazione della legge e riguarda solo il riparto del fondo
da effettuarsi attraverso un decreto ministeriale.
In ordine al comma 186, lettera e), la Regione ribadisce le
difese svolte e deduce, in particolare, l'infondatezza dell'eccezione
di inammissibilità della questione per genericità delle censure
prospettata dall'Avvocatura dello Stato.
11. - Anche la Regione Calabria, in prossimità dell'udienza, ha
depositato memoria, con la quale ha ribadito le conclusioni già
rassegnate, ritenendo non rilevante il citato ius superveniens.
La ricorrente osserva come la difesa statale si fondi su due sole
argomentazioni: da un lato, l'ascrivibilità della disciplina in
questione alla materia del coordinamento della finanza pubblica;
dall'altro, l'assenza di un obbligo costituzionale dello Stato di
finanziare le comunità montane.
Ad avviso della Regione, la prima argomentazione non sarebbe
sufficiente a sostanziare la legittimità della norma che sopprime il
finanziamento statale delle comunità montane, in quanto il
contenimento della spesa pubblica non può ridondare in
compromissione di «interessi costituzionalmente pregevoli», e, in
ogni caso, può porre solo obiettivi di riequilibrio, ma non può
imporre gli strumenti per perseguire tale finalità (in proposito
sono richiamate diverse pronunce di questa Corte: sentenze n. 156 e
n. 149 del 2010, n. 94 del 2009).
La riduzione delle risorse sarebbe, altresì, illegittima, in
quanto darebbe luogo tout court alla eliminazione delle comunità
montane, che è prerogativa esclusiva delle Regioni, come sembrerebbe
evincersi, aliunde, dall'art. 14, comma 28, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito dalla legge 30
luglio 2010, n. 122, secondo il quale «le funzioni fondamentali dei
comuni, previste dall'articolo 21, comma 3, della citata legge n. 42
del 2009, sono obbligatoriamente esercitate in forma associata,
attraverso convenzione o unione, da parte dei comuni con popolazione
fino a 5.000 abitanti, esclusi le isole monocomune ed il comune di
Campione d'Italia. Tali funzioni sono obbligatoriamente esercitate in
forma associata, attraverso convenzione o unione, da parte dei
comuni, appartenenti o già appartenuti a comunità montane, con
popolazione stabilita dalla legge regionale e comunque inferiore a
3.000 abitanti».
D'altro canto, che la spesa pubblica per le comunità montane
possa essere soltanto limitata e non soppressa, e che quindi la norma
sia viziata da illogicità rispetto allo scopo dichiarato, sarebbe
dimostrato dal fatto che parte del finanziamento è destinato ai
comuni montani.
La Regione Calabria ribadisce, altresì, che il combinato
disposto degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., vieta il
disimpegno dello Stato dal dovere di assicurare la sufficienza delle
fonti di finanziamento delle funzioni pubbliche degli enti
territoriali e impone la logica della proporzione tra funzioni e
risorse, che è disattesa dalla disposizione impugnata, con
violazione anche del principio di certezza delle entrate.
La ricorrente, quindi, rinnova la censura di irragionevolezza e
contraddittorietà, proposta in ordine alla norma impugnata alla luce
delle disposizioni contenute nell'art. 2041, comma 3, del decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare) e
dell'art. 5, comma 7, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito
dalla legge n. 122 del 2010. Ed infatti, la prima delle citate norme
dispone la concedibilità di licenza illimitata per i militari di
leva che rivestano la carica di presidente delle comunità montane;
la seconda prevede che agli amministratori di comunità montane non
possono essere attribuiti retribuzioni, gettoni, indennità,
emolumenti, in qualsiasi forma percepiti.
Infine, poichè la norma censurata avrebbe un contenuto
sostanzialmente provvedimentale, assumerebbe rilievo anche il
principio di leale collaborazione che, nella specie, risulterebbe
violato.
12. - In data 28 settembre 2010 la Regione Liguria ha depositato
memoria con la quale, nel rinnovare le difese svolte, osserva, in
particolare, che la normativa in esame sarebbe iniqua ed irrazionale,
in quanto, nella sua onnicomprensività, fa sì che debba ritenersi
incluso tra le fonti di finanziamento delle comunità montane
soppresse anche il Fondo sviluppo investimenti di cui all'art. 28 del
d.lgs. n. 504 del 1992, destinato alla copertura degli oneri
derivanti dai mutui posti in essere per spese di investimento, senza
che siano indicati i mezzi alternativi per farvi fronte.
Di conseguenza, sarebbero lesi i principi della sicurezza dei
rapporti giuridici e della tutela dell'affidamento con manifesta
irragionevolezza della norma.

Considerato in diritto

1. - Con autonomi ricorsi le Regioni Calabria, Toscana, Liguria e
Campania hanno sottoposto al vaglio di costituzionalità, nel testo
originario, tra le altre, alcune disposizioni contenute nell'articolo
2, commi 186, lettere a) ed e), e 187 della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), le quali - in
ragione della intervenuta riduzione del contributo ordinario base
spettante agli enti locali a valere sul fondo statale ordinario per
il finanziamento dei bilanci delle amministrazioni provinciali e dei
comuni, ad opera dell'art. 2, comma 183, della stessa legge - hanno
stabilito una serie di misure di contenimento della spesa pubblica.
1.1. - Le impugnazioni di cui innanzi vengono trattate
separatamente rispetto alle altre questioni proposte con i medesimi
atti introduttivi e, per omogeneità di materia, considerata la
parziale identità delle norme censurate e delle questioni
prospettate, devono essere decise, previa riunione in parte qua dei
relativi ricorsi, con la medesima sentenza.
1.2. - Quanto alle questioni concernenti il presente giudizio, va
osservato che la Regione Calabria e la Regione Liguria hanno
impugnato il solo art. 2, comma 187, della citata legge, il quale
stabilisce che, a decorrere dalla data della sua entrata in vigore,
«lo Stato cessa di concorrere al finanziamento delle comunità
montane previsto dall'articolo 34 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 504 e dalle altre disposizioni di legge relative alle
comunità montane». Dispone, inoltre che «nelle more dell'attuazione
della legge 5 maggio 2009, n. 42, il 30 per cento delle risorse
finanziarie di cui al citato articolo 34 del decreto legislativo n.
504 del 1992 e alle citate disposizioni di legge relative alle
comunità montane è assegnato ai comuni montani e ripartito tra gli
stessi con decreto del Ministero dell'interno. Ai fini di cui al
secondo periodo sono considerati comuni montani i comuni in cui
almeno il 75 per cento del territorio si trovi al di sopra dei 600
metri sopra il livello del mare».
La Regione Toscana ha dedotto la illegittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 186, lettere a) ed e), della suddetta legge, nella
parte in cui prevede, in relazione alle riduzioni del contributo
ordinario di cui al comma 183, che i comuni devono altresì adottare
le seguenti misure:
«a) soppressione della figura del difensore civico di cui
all'articolo 11 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267»;
omissis
«e) soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti
locali, facendo salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato
esistenti, con assunzione», da parte dei comuni, «delle funzioni già
esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con
successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad
ogni altro effetto».
Infine, la Regione Campania ha sottoposto allo scrutinio della
Corte sia il comma 186, lettera e), che il comma 187 dell'art. 2
della medesima legge finanziaria.
1.3. - I profili di illegittimità costituzionale sono
prospettati dalle suddette Regioni in riferimento, nel complesso,
agli artt. 3, 97, 114, 117, secondo, terzo, quarto e sesto comma,
118, 119, 123, 136 e 137 della Costituzione, nonchè ai principi di
leale collaborazione, di ragionevolezza, di certezza delle entrate e
di affidamento.
2. - Le Regioni Calabria, Liguria e Campania, con argomentazioni
in gran parte coincidenti, deducendo la lesione, nell'insieme, degli
artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119, 123, 136 e 137 Cost., dei principi
di ragionevolezza, di leale collaborazione, di certezza delle entrate
e di affidamento, hanno articolato, in ordine all'art. 2, comma 187,
della legge n. 191 del 2009, le seguenti censure.
Punto di partenza comune all'iter argomentativo sviluppato dalle
ricorrenti a fondamento delle proprie doglianze è la sussistenza
della potestà legislativa residuale della Regione nella materia
delle comunità montane, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
come precisato dalla sentenza n. 237 del 2009 di questa Corte.
L'intervento legislativo in questione, quindi, da un lato,
sopprimendo la provvista finanziaria statale per le comunità
montane, dall'altro, destinando le relative risorse ai comuni
montani, ridefinendo le caratteristiche degli stessi e demandando la
ripartizione delle risorse ad un decreto ministeriale, lederebbe la
suddetta potestà normativa, nonchè l'art. 3 Cost. ed il principio
di leale collaborazione, con ricadute, ad avviso della Regione
Campania, anche sulla autonomia amministrativa di cui all'art. 118
Cost.
La disposizione impugnata non sarebbe, inoltre, riferibile alla
materia del coordinamento della finanza pubblica o, comunque, come
precisato dalla Regione Liguria, esorbiterebbe dai canoni in cui la
competenza in tale materia legittimamente spetta allo Stato, in
ragione dei principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale.
Un ulteriore profilo di illegittimità della norma è ravvisato
dalle ricorrenti nella lesione dell'art. 119 Cost., sotto un duplice
profilo. La impugnata normativa statale, per un verso, sarebbe in
contrasto con la necessaria proporzionalità tra funzioni degli enti
locali e risorse agli stessi destinate, con la conseguente lesione
dei principi della certezza delle entrate e dell'affidamento
giuridico; per altro verso, non sarebbero indicate le fonti di
finanziamento che dovrebbero consentire la sostituzione delle risorse
soppresse.
Ad avviso delle Regioni Calabria, Liguria e Campania sarebbe
evidente la violazione del principio di leale collaborazione, non
essendo previsto, tra l'altro, alcun raccordo con il Consiglio delle
autonomie locali - soprattutto quando le Regioni abbiano già
legiferato in materia, secondo i principi fondamentali dettati dal
legislatore con la legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2008) e successive modifiche - per ridelineare, in una
prospettiva di contenimento della spesa pubblica, l'assetto dei
suddetti enti.
Proprio in riferimento alla legislazione statale precedente, la
normativa impugnata, secondo le Regioni Calabria e Campania, sarebbe
irragionevole e contraddittoria, oltre che lesiva del principio di
buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
Le Regioni Calabria e Campania, infine, deducono la violazione
del giudicato costituzionale, in quanto la normativa impugnata
vanificherebbe quanto statuito dalle sentenze di questa Corte n. 237
del 2009 e n. 27 del 2010 sui limiti del potere statale di intervento
sulla riduzione della spesa delle comunità montane, oltre che sulla
fissazione dei requisiti necessari per la costituzione delle
comunità stesse.
3. - Come si è prima precisato, la sola Regione Toscana ha
impugnato l'art. 2, comma 186, lettera a), della legge n. 191 del
2009, il quale prevede per i comuni la soppressione del difensore
civico, deducendo la violazione degli artt. 114, 117, secondo, terzo,
quarto e sesto comma, 119 Cost., in base alle argomentazioni che
seguono.
Poichè il difensore civico non rientra tra gli organi del
comune, la disciplina di tale figura e la previsione della sua
eventuale soppressione esulerebbero dalla potestà legislativa
esclusiva dello Stato nella materia concernente la legislazione
elettorale, gli organi di governo e le funzioni fondamentali di
comuni, province e città metropolitane, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera p), essendo rimesse alla potestà statutaria e
regolamentare degli enti locali, in forza di quanto disposto dal
citato secondo comma, lettera p), dell'art. 117 Cost., e del sesto
comma del medesimo articolo.
La norma impugnata, quindi, violerebbe l'autonomia di detti enti
sancita dall'art. 114 Cost., nonchè la potestà legislativa
residuale della Regione in materia di organizzazione dell'esercizio
delle sue funzioni.
La ricorrente ricorda di avere già legiferato in materia,
promuovendo, in sede statutaria, l'istituzione della rete di difesa
civica locale e adottando, successivamente, la legge regionale n. 27
aprile 2009, n. 19 (Disciplina del difensore civico regionale).
4. - Sia la Regione Toscana sia la Regione Campania hanno
impugnato, infine, l'art. 2, comma 186, lettera e), della legge n.
191 del 2009, il quale dispone la soppressione dei consorzi di
funzioni tra gli enti locali (da individuare nei comuni, in ragione
dei destinatari della disposizione) e contiene una puntuale
disciplina degli effetti della disposta soppressione, deducendo, nel
complesso, la violazione degli artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119
Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
La norma impugnata, ad avviso della Regione Toscana, non sarebbe
ascrivibile alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ex art.
117, secondo comma, lettere g), e p), Cost. e determinerebbe la
lesione dell'autonomia statutaria e regolamentare dei comuni ex artt.
114 e 117, sesto comma, Cost., nonchè della potestà residuale della
Regione, nella quale rientrerebbe la disciplina delle forme
associative degli enti locali. Nè, per l'estremo dettaglio delle
disposizioni in essa contenute, quest'ultima potrebbe essere
qualificata alla stregua di un principio fondamentale nella materia
del coordinamento della finanza pubblica.
La Regione Toscana deduce, infine, l'irrilevanza di quanto
stabilito dall'art. 1, comma 2, del decreto-legge 25 gennaio 2010, n.
2 (Interventi urgenti concernenti enti locali e regioni), nel suo
testo originario, secondo il quale «le disposizioni di cui ai commi
184, 185 e 186 dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191,
e successive modificazioni, si applicano a decorrere dal 2011 ai
singoli enti per i quali ha luogo il rinnovo del rispettivo
consiglio, con efficacia dalla data del medesimo rinnovo». Detta
previsione, infatti, posticiperebbe soltanto gli effetti, ma
confermerebbe il contenuto sostanziale della norma censurata.
Anche la Regione Campania prospetta la violazione della potestà
legislativa regionale nella materia degli uffici regionali e degli
enti locali, nonchè dell'autonomia costituzionalmente garantita di
questi ultimi. La disposizione, ad avviso della ricorrente, sarebbe
altresì irragionevole nella sua applicazione indifferenziata
rispetto alle esigenze del territorio e sarebbe, quindi, illegittima,
in quanto non è prevista alcuna partecipazione della Regione e degli
enti locali alle relative scelte.
La Regione Campania ha chiesto, infine la sospensione in via
cautelare delle norme impugnate.
5. - In via preliminare, devono essere affrontate alcune
questioni pregiudiziali attinenti alla individuazione dell'ambito
entro il quale procedere all'esame di merito delle censure sollevate
dalle ricorrenti.
Vengono in rilievo, a questo riguardo, le modifiche legislative
che, successivamente alla proposizione dei ricorsi, hanno interessato
le norme impugnate, nonchè quelle, come si vedrà, a queste ultime
connesse.
5.1. - Il decreto-legge n. 2 del 2010 ha introdotto la norma
transitoria richiamata, ma non impugnata dalla Regione Toscana,
relativa ai termini di applicazione dell'art. 2, commi 184, 185 e
186, della legge n. 191 del 2009.
In sede di conversione in legge del citato decreto-legge, ad
opera della legge 26 marzo 2010, n. 42 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, recante
interventi urgenti concernenti enti locali e regioni), la suddetta
disposizione è stata modificata e sono stati, altresì, innovati il
comma 186, lettere a) ed e), e il comma 187 dell'art. 2 della
suddetta legge finanziaria per il 2010.
Nel nuovo testo dell'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 2 del
2010 permane la decorrenza dell'applicazione dell'art. 2, comma 186,
lettera e), dal 2011, mentre quella dell'art. 2, comma 186, lettera
a), è stata fissata, in ogni comune interessato, dalla data di
scadenza dei singoli incarichi dei difensori civici e dei direttori
generali in servizio al momento di entrata in vigore della legge di
conversione del suddetto decreto-legge.
5.2. - In particolare, il comma 186, lettera a), è stato
modificato nel senso che la previsione della soppressione del
difensore civico, di cui al testo unico degli enti locali, riguarda
il solo difensore civico comunale, le cui funzioni sono state
attribuite ora a quello della provincia nel cui territorio rientra il
relativo comune, mediante anche ridefinizione della sua denominazione
in «difensore civico territoriale».
5.3. - Il comma 186, lettera e), del medesimo articolo, a sua
volta, è stato modificato nel senso di escludere dalla soppressione
ivi prevista i bacini imbriferi montani (BIM), costituiti ai sensi
dell'art. 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959 (Norme modificatrici
del T.U. delle leggi sulle acque e sugli impianti elettrici). Rimane
fermo il trasferimento ai comuni delle funzioni già esercitate dai
consorzi soppressi.
È poi intervenuto l'articolo 14, comma 28, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione
finanziaria e di competitività economica), convertito nella legge 30
luglio 2010, n. 122, che ha dettato, come si dirà in seguito, nuove
disposizioni sull'esercizio in forma associata delle funzioni dei
comuni.
5.4. - Anche il successivo comma 187 è stato modificato.
Come sarà precisato in prosieguo, da un lato, si è previsto
che, nelle more dell'attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42
(Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), parte delle risorse, già
prima attribuite alle comunità montane, sono devolute non più ai
comuni montani, ma ai comuni già appartenenti alle comunità
montane, previa intesa da raggiungere in sede di Conferenza
unificata; dall'altro, si è soppresso l'inciso relativo alla
definizione dei requisiti per la qualificazione come montani dei
comuni.
5.5. - Tutte le suddette disposizioni sopravvenute, come si è
rilevato, non hanno costituito oggetto di impugnazione da parte delle
ricorrenti.
6. - Orbene, la novellazione sopra richiamata integra una ipotesi
di ius superveniens che incide sulle disposizioni statali oggetto di
impugnazione con i ricorsi in via principale proposti dalle Regioni.
E secondo la giurisprudenza di questa Corte, qualora dalla
disposizione legislativa sopravvenuta sia desumibile una norma
sostanzialmente coincidente con quella impugnata, la questione - in
forza del principio di effettività della tutela costituzionale delle
parti nei giudizi in via d'azione - deve intendersi trasferita sulla
nuova norma (tra le molte, sentenza n. 40 del 2010).
Diversamente, quando la norma modificata non abbia avuto
attuazione medio tempore, si può avere un effetto satisfattorio
delle pretese della parte ricorrente, che dà luogo ad una pronuncia
di cessazione della materia del contendere. Del pari, nelle medesime
condizioni di inattuazione, la sopravvenuta modifica legislativa può
incidere a tal punto sulla originaria norma da determinare, in
mancanza di una nuova impugnazione, il sopravvenuto difetto di
interesse a proseguire nel giudizio. Ed è chiaro come in detta
ipotesi sia onere della parte ricorrente, ove voglia contestare la
legittimità costituzionale della norma sopravvenuta, anche
eventualmente in connessione con quella originaria, di proporre una
nuova impugnazione.
6.1. - Ciò premesso, va osservato che, con riguardo all'art. 2,
comma 186, lettera a), la novellazione intervenuta successivamente
alla legge n. 191 del 2009 comporta un sostanziale mutamento della
disposizione sottoposta al vaglio di questa Corte, tale da
determinare, attesa la mancanza di una specifica impugnazione della
nuova norma, il sopravvenuto difetto di interesse della Regione
Toscana e, dunque, l'inammissibilità della questione.
Ed infatti, rimane ferma la soppressione del difensore civico
comunale come soggetto incardinato nella struttura organizzativa del
comune, ma, in ragione del ius superveniens, le sue funzioni possono
essere attribuite, mediante apposita convenzione tra più comuni, al
difensore civico della provincia, nel cui territorio rientrano i
relativi comuni, che assume la denominazione di «difensore civico
territoriale». Non può, quindi, affermarsi, dopo le modifiche
introdotte dalle disposizioni sopravvenute, che sono state soppresse
le funzioni precedentemente attribuite al difensore civico comunale.
È vero, invece, che per effetto di queste ultime norme, si è inciso
soltanto sulla titolarità delle funzioni di difesa civica comunale,
prevedendosi che queste siano esercitate ad un livello territoriale
più ampio, vale a dire quello provinciale; di qui anche la modifica
della formale denominazione del soggetto che è incaricato di
svolgerle, come si è accennato, in «difensore civico territoriale».
6.2. - A conclusioni analoghe deve pervenirsi per quanto riguarda
l'art. 2, comma 186, lettera e), della legge n. 191 del 2009.
Ed infatti, anche in ordine a tale disposizione deve essere
dichiarata l'inammissibilità della relativa questione di
costituzionalità, promossa dalle Regioni Toscana e Campania, per
sopravvenuto difetto di interesse all'impugnazione.
È pur vero che la sopravvenienza normativa costituita dalla
novellazione introdotta dal decreto-legge n. 2 del 2010, nel testo
risultante dalla legge di conversione n. 42 del 2010, si è limitata
ad escludere dalla soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti
locali i bacini imbriferi montani, ma nella ricognizione del ius
novorum, che ha interessato la disposizione impugnata, non può
omettersi di considerare l'art. 14, comma 28, del decreto-legge n. 78
del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010.
La sopra citata disposizione stabilisce che «le funzioni
fondamentali dei comuni, previste dall'articolo 21, comma 3», della
legge n. 42 del 2009, «sono obbligatoriamente esercitate in forma
associata, attraverso convenzione o unione, da parte dei comuni con
popolazione fino a 5.000 abitanti, esclusi le isole monocomune ed il
comune di Campione d'Italia». Il citato articolo prosegue disponendo
che «tali funzioni sono obbligatoriamente esercitate in forma
associata, attraverso convenzione o unione, da parte dei comuni,
appartenenti o già appartenuti a comunità montane, con popolazione
stabilita dalla legge regionale e comunque inferiore a 3.000
abitanti».
È evidente, quindi, che la sopravvenuta previsione
dell'esercizio obbligatorio da parte dei comuni, in forma associata,
di importanti funzioni e l'espresso riferimento alle comunità
montane contenuto nel citato art. 14, comma 28, privano di
effettività ed attualità la doglianza delle Regioni ricorrenti, con
la conseguenza che deve essere dichiarata inammissibile la relativa
questione di costituzionalità sollevata con i ricorsi introduttivi
del presente giudizio.
6.3. - A conclusioni parzialmente diverse da quelle relative al
comma 186, lettere a) ed e), deve pervenirsi in ordine al successivo
comma 187.
Le nuove disposizioni introdotte nella legge n. 191 del 2009 dal
legislatore (che - come si è già detto - non hanno formato oggetto
di impugnazione da parte delle ricorrenti) hanno inciso in modo
rilevante sul tessuto normativo specifico, oggetto dei ricorsi ora in
esame.
Al riguardo, va rilevato che nel comma 187, prima delle
modificazioni ad esso apportate dal decreto-legge n. 2 del 2010, come
convertito dalla legge n. 42 del 2010, erano contenute tre distinte
disposizioni, tutte oggetto di censure da parte delle ricorrenti:
a) la prima stabiliva che - a decorrere dalla data di entrata
in vigore della stessa legge - lo Stato «cessa di concorrere al
finanziamento delle comunità montane previsto dall'art. 34 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, e dalle altre
disposizioni di legge relative alle comunità montane»;
b) la seconda stabiliva che, «nelle more dell'attuazione
della legge 5 maggio 2009, n. 42, il 30 per cento delle risorse
finanziarie di cui al citato articolo 34 del decreto legislativo n.
504 del 1992 e alle citate disposizioni di legge relative alle
comunità montane è assegnato ai comuni montani e ripartito tra gli
stessi con decreto del Ministero dell'interno»;
c) la terza stabiliva che ai suddetti fini «sono considerati
comuni montani i comuni in cui almeno il 75 per cento del territorio
si trovi al di sopra dei 600 metri sopra il livello del mare».
Il successivo decreto-legge n. 2 del 2010, nel testo risultante
dalla relativa legge di conversione, con il comma 1-sexies del
medesimo art. 1 ha inciso sulle citate disposizioni nel modo che
segue:
a) è rimasta inalterata la prima disposizione sopra
riportata, relativa alla cessazione del finanziamento statale in
favore delle comunità montane di cui all'art. 34 del d.lgs. n. 504
del 1992 e alle altre disposizioni di legge relative alle medesime
comunità;
b) le parole «ai comuni montani» sono state sostituite da
quelle: «ai comuni appartenenti alle comunità montane»;
c) sono state aggiunte al comma 187, secondo periodo, le
parole «previa intesa sancita in sede di Conferenza unificata ai
sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n.
281»;
d) è stata soppressa, infine, la disposizione relativa alla
fissazione del requisito, per la qualificazione di comune montano,
concernente il limite di 600 metri sopra il livello del mare in cui
dovrebbe trovarsi almeno il 75 per cento del territorio comunale.
Orbene, tenuto conto dell'entità delle modificazioni apportate
al comma 187 in esame e della circostanza che esse - come si è
ricordato - non hanno formato oggetto di impugnazione da parte di
nessuna delle ricorrenti, deve ritenersi − al di là del carattere
più o meno satisfattivo delle pretese di queste ultime fatte valere
con i rispettivi ricorsi − che è obbiettivamente sopravvenuto il
difetto di interesse all'impugnazione in ordine alla disposizione
relativa alla determinazione dei requisiti per la qualificazione come
"montani" dei comuni. A ciò consegue, pertanto, l'inammissibilità
della relativa questione.
Nessuna modificazione è, invece, intervenuta quanto alla
disposizione, contenuta nella prima parte del comma 187, relativa
alla cessazione del finanziamento statale stabilito in favore delle
comunità montane dall'art. 34 del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma
dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e dalle altre
disposizioni di legge recanti finanziamenti dello Stato a favore
delle comunità medesime; nonchè a quella relativa allo strumento,
il decreto ministeriale appunto, previsto per la ripartizione, in via
transitoria, delle risorse pari al 30 per cento del finanziamento
statale al quale si riferisce la norma di soppressione.
Per questa parte, dunque, non può ritenersi che si sia
determinata nè la cessazione della materia del contendere, nè la
inammissibilità dei ricorsi per sopravvenuto difetto di interesse,
tenuto conto della autonomia delle disposizioni stesse rispetto alle
altre sulle quali il legislatore dello Stato è intervenuto con la
normativa di modificazione della legge n. 191 del 2009.
In tale situazione, tenuto conto della sostanziale identità di
contenuto tra la originaria disposizione della prima parte del comma
187 e quella introdotta dalla novella disposta dal decreto-legge n. 2
del 2010, in conformità all'indirizzo giurisprudenziale di questa
Corte cui si è fatto prima riferimento, la questione di legittimità
costituzionale sollevata dalle ricorrenti in ordine alla disposizione
di cui al comma 187, nella sua formulazione originaria, deve
intendersi trasferita, nei termini sopra indicati, sul medesimo
comma, quale risulta dal citato decreto-legge n. 2 del 2010, nel
testo integrato dalla relativa legge di conversione.
7. - Nel merito, la questione è parzialmente fondata.
8. - Come si è innanzi precisato, la parte del citato comma
ritualmente oggetto di censura ad opera delle ricorrenti è quella
concernente la soppressione del finanziamento statale previsto
dall'art. 34 del d.lgs. n. 504 del 1992, nonchè da ogni altra
disposizione dello Stato che abbia stabilito finanziamenti in favore
delle comunità montane.
Tale previsione è connessa a quanto sancito da una norma
contenuta nel comma 183, secondo la quale «il contributo ordinario
base spettante agli enti locali a valere sul fondo ordinario» di cui
al citato art. 34, comma 1, lettera a), «è ridotto per ciascuno
degli anni 2010, 2011 e 2012, rispettivamente di 1 milione di euro,
di 5 milioni di euro e di 7 milioni di euro per le province e di 12
milioni di euro, di 86 milioni di euro e di 118 milioni di euro per i
comuni».
È chiaro, pertanto, che le disposizioni qui censurate si
inquadrano in una complessa manovra di contenimento della spesa nel
settore pubblico allargato, con particolare riferimento alla spesa
per gli enti locali.
8.1. - A questo riguardo, deve essere, innanzitutto, richiamato
il contenuto specifico del citato art. 34, il quale concorre a
disciplinare, in generale, i trasferimenti erariali in favore degli
enti in questione, nonchè delle comunità montane.
Il comma 1 del suddetto articolo individua nel fondo ordinario,
nel fondo consolidato e nel fondo perequativo degli squilibri di
fiscalità locale le principali fonti del finanziamento statale dei
bilanci delle province e dei comuni.
Il comma 2 prevede, poi, che lo Stato concorre al finanziamento
delle opere pubbliche degli enti locali con il fondo nazionale
speciale per gli investimenti.
Il comma 3, a sua volta, stabilisce che lo Stato può concorrere
al finanziamento dei bilanci delle province, dei comuni e delle
comunità montane, anche con un fondo nazionale ordinario per gli
investimenti, la cui quantificazione è demandata alle annuali leggi
finanziarie.
Il comma 4 prevede, infine, che per le comunità montane lo Stato
concorra al finanziamento dei bilanci, ai sensi del comma 1, con
assegnazioni a valere sul fondo ordinario e sul fondo consolidato.
In particolare, dal combinato disposto dei commi sopracitati, si
evince, dunque, che per i bilanci delle comunità montane lo Stato
concorre al finanziamento della spesa corrente con assegnazioni a
valere sul fondo ordinario e sul fondo consolidato, mentre per i
trasferimenti in conto capitale assume rilievo il fondo nazionale
ordinario per gli investimenti, che trova specifica disciplina
nell'art. 28, comma 1, lettera c), del medesimo d.lgs. n. 504 del
1992. Si tratta di un fondo diretto, sostanzialmente, al
finanziamento della spesa per il pagamento delle rate di ammortamento
dei mutui stipulati anteriormente all'entrata in vigore del citato
decreto legislativo.
8.2. - Ulteriori disposizioni al riguardo, per quanto
specificamente concerne il finanziamento di opere pubbliche di
preminente interesse sociale ed economico anche delle comunità
montane, si rinvengono nel successivo art. 41 dello stesso
provvedimento legislativo, il quale prevede, al comma 1, che
l'assegnazione dei contributi è effettuata con proiezione triennale
e, al comma 4, che, quanto alle comunità montane, il fondo è
distribuito alle Regioni per il successivo riparto tra i suddetti
organismi.
8.3. - Ciò chiarito in via generale, deve osservarsi che priva
di rilievo è, innanzitutto, la censura di violazione del giudicato
costituzionale prospettata da alcune delle ricorrenti.
Come questa Corte ha più volte affermato (ex multis, sentenza n.
262 del 2009), perchè vi sia violazione del giudicato costituzionale
è necessario che una norma sopravvenuta ripristini o preservi
l'efficacia di una norma già dichiarata incostituzionale.
Nel caso di specie, il legislatore ha adottato una disposizione
che non ne riproduce un'altra già dichiarata non conforme a
Costituzione, nè fa a quest'ultima rinvio. Di qui la infondatezza
della censura in esame.
8.4. - Tanto premesso, ai fini della disamina delle questioni
concernenti la dedotta violazione dei parametri costituzionali di cui
al combinato disposto degli artt. 3, 114, 117 e 119 Cost., occorre
preliminarmente rammentare come, ai fini dell'identificazione della
materia nella quale si colloca la normativa impugnata, sia necessario
fare riferimento all'oggetto della disciplina medesima, tenendo conto
della sua ratio, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti
riflessi, così da identificare correttamente e compiutamente anche
l'interesse tutelato (ex multis, sentenza n. 430 del 2007).
Facendo applicazione del suddetto criterio, è evidente che le
disposizioni impugnate trovano collocazione nella materia
dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della
finanza pubblica, prevista tra quelle di competenza concorrente
dall'art. 117, terzo comma, Cost.
8.5. - Nella giurisprudenza di questa Corte è ormai consolidato
l'orientamento secondo cui norme statali che fissano limiti alla
spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente
duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi
di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa
corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi
(tra le molte, sentenza n. 237 del 2009).
Peraltro, come la stessa giurisprudenza costituzionale ha avuto
modo di affermare proprio con riguardo alle comunità montane (citata
sentenza n. 237 del 2009), non costituisce ostacolo all'esercizio
della potestà legislativa statale concorrente in materia di
coordinamento della finanza pubblica, attraverso la fissazione dei
relativi principi fondamentali, la circostanza che si incida su un
ambito materiale, quale quello relativo alle comunità montane,
rimesso alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
D'altronde, in un contesto di carattere più generale, questa
Corte ha posto in rilievo che limiti finanziari per le Regioni e gli
enti locali, volti al perseguimento degli obiettivi della finanza
pubblica e del contenimento della spesa, sono in linea con la più
recente interpretazione della nozione di «coordinamento della finanza
pubblica» fatta propria dalla giurisprudenza costituzionale, ormai
«costante nel ritenere che norme statali che fissano limiti alla
spesa di enti pubblici regionali sono espressione della finalità di
coordinamento finanziario», per cui il legislatore statale può
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (così sentenza n. 52 del
2010, nonchè sentenze n. 237 e n. 139 del 2009).
Naturalmente, però, la disciplina dettata dal legislatore non
deve ledere il generale canone della ragionevolezza e
proporzionalità dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo
prefissato.
8.6. - Orbene, la normativa in esame è chiaramente finalizzata
al contenimento della spesa pubblica degli enti locali e, per il suo
contenuto oggettivo, al pari di disposizioni simili recate da
precedenti, analoghi provvedimenti legislativi dello Stato,
costituisce espressione del potere dello Stato di fissare i principi
fondamentali nella materia sopra indicata. Essa, in quanto tale, è
idonea ad incidere, come si è accennato, su una materia, quale
quella concernente la disciplina delle comunità montane, rimessa
alla potestà legislativa residuale delle Regioni e, di conseguenza,
a superare il vaglio di costituzionalità con riferimento alla
prospettata lesione dei citati parametri costituzionali e, in
particolare, quello di cui all'art. 117, quarto comma, Cost.
Nè è senza significato che la stessa normativa preveda un
regime transitorio proprio per consentire la graduale riallocazione a
livello locale della spesa per le comunità montane in questione. Non
senza aggiungere che questa Corte, in fattispecie per molti versi
analoghe, ha già avuto modo di affermare, sul presupposto che la
disciplina delle comunità montane rientra nella competenza residuale
delle Regioni, che spetta a queste ultime, in base all'art. 119
Cost., «provvedere al loro finanziamento insieme ai Comuni di cui
costituiscono la "proiezione"». Da tale affermazione, costituente
ormai ius receptum, «consegue che la progressiva riduzione del
finanziamento statale relativo alle suddette comunità montane non
contrasta con la giurisprudenza di questa Corte in materia di
autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali» (sentenza n.
27 del 2010).
È pur vero che numerose leggi statali, come osservato in
particolare dalla Regione Calabria, hanno disposto nel tempo
finanziamenti a favore delle comunità montane; tuttavia, le
sopravvenute esigenze di contenimento della spesa pubblica nella
finanza locale possono giustificare interventi legislativi di
riduzione e razionalizzazione delle erogazioni dello Stato in favore
delle Regioni e degli enti locali, nel medesimo settore, nel segno di
una diversa allocazione delle risorse in vista di un equilibrio
unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il
perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi
comunitari (citata sentenza n. 237 del 2009), nonchè del buon
andamento delle pubbliche amministrazioni.
8.7. - Neppure può dirsi che si sia in presenza di una totale
soppressione del finanziamento statale previsto dall'art. 34 sopra
citato, in quanto il medesimo comma 187 ha previsto il trasferimento
ai comuni facenti parte delle comunità montane, nelle more
dell'attuazione del federalismo fiscale, del 30 per cento delle
risorse finanziarie oggetto dell'intervento apparentemente di totale
soppressione. Del pari, assume rilievo, nel quadro della manovra di
finanza pubblica effettuata con la legge finanziaria per il 2010, la
circostanza che, a norma del precedente comma 23 del medesimo art. 2
della legge n. 191 del 2009, il legislatore ha - in sostanza -
rimodulato gli interventi finanziari a favore degli enti locali, per
il triennio 2010-2012, con risorse «a valere sul fondo ordinario di
cui all'art. 34, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 504»; vale a dire anche con riferimento alle
risorse statali oggetto di parziale soppressione da parte del comma
187.
8.8. - Nè, infine, può essere condivisa, nella sua assolutezza,
l'affermazione secondo la quale la normativa impugnata avrebbe
disposto la totale cancellazione del finanziamento statale
precedentemente disposto a favore delle comunità montane, nel palese
intento di procedere surrettiziamente alla soppressione di detti
organismi. Ciò in quanto, da un lato, in una parte consistente il
predetto finanziamento non risulta eliminato, anche per effetto della
presente pronuncia come risulterà nel prosieguo e, dall'altro, non
è senza significato che talune disposizioni legislative, pure
richiamate dalle ricorrenti, hanno confermato la permanenza delle
comunità montane nell'ordinamento, dal momento che ad esse la
normativa statale continua a fare riferimento. Del resto, la
giurisprudenza costituzionale ha chiarito che le comunità montane
non sono previste dall'art. 114 Cost. come enti costituzionalmente
necessari (sentenza n. 229 del 2001).
In realtà, in linea generale, le misure ora in esame, contenute
in una legge finanziaria, perseguono la finalità di contenimento
della spesa pubblica corrente nel settore degli enti locali. Esse,
pertanto, devono essere ascritte, nel catalogo fissato dall'art. 117
Cost., alla materia del coordinamento della finanza pubblica.
8.9. - Sotto altro aspetto, la Regione Campania lamenta, tra
l'altro, che sarebbe stato violato il principio di leale
collaborazione per il fatto che per la soppressione del finanziamento
statale, con specifico riferimento agli investimenti, sarebbe stato
indispensabile il coinvolgimento della Regione, quanto meno nella
determinazione di modalità e tempi di attuazione della riduzione del
finanziamento.
La censura non è fondata, in quanto, secondo la costante
giurisprudenza costituzionale, il principio di leale collaborazione
non trova applicazione nelle procedure di formazione delle leggi. E,
d'altronde, detto principio ha trovato concreta applicazione nella
specie, in seguito alle modifiche operate all'originario testo dal
comma 187 dal decreto-legge n. 2 del 2010, nella successiva fase di
adozione del decreto ministeriale di riparto, tra i comuni
interessati, in fase transitoria, del 30 per cento delle risorse
previste dall'art. 34 del d.lgs. n. 504 del 1992.
8.10. - Alla luce delle considerazioni che precedono, in
sostanza, l'autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali,
anche quale garanzia di risorse per il finanziamento delle funzioni
pubbliche loro attribuite, non può ritenersi violata dall'intervento
statale in questione, per la parte relativa, appunto, all'art. 34 del
citato d.lgs. n. 504 del 1992.
In realtà, la destinazione ai comuni facenti parte delle
comunità montane di parte delle risorse in questione, sia pure in
via transitoria, connota l'intervento dello Stato come "riduzione
progressiva", con i temperamenti derivanti dalla presente pronuncia
come qui di seguito sarà precisato, del finanziamento statale, nel
quadro di una complessiva manovra di finanza pubblica.
8.11. - Le disposizioni contenute nella prima parte del comma in
questione, tuttavia, solo in parte superano il vaglio di
ragionevolezza, che, come si è detto, costituisce limite generale
all'esercizio della potestà legislativa.
A questo riguardo, infatti, va osservato che il comma in esame,
per quanto attiene al fondo nazionale ordinario per gli investimenti
non contiene alcuna indicazione, che pure sarebbe stata necessaria,
in ordine al pagamento delle rate di ammortamento sui mutui
pluriennali ancora in essere, stipulati dalle comunità montane con
il concorso dello Stato, che ha fatto sorgere in capo a queste ultime
un legittimo affidamento.
La norma, quindi, nello stabilire anche la cessazione del
finanziamento statale delle comunità in questione tramite il fondo
nazionale ordinario per gli investimenti (cui fa espresso riferimento
l'art. 34, comma 3, del d.lgs. n. 504 del 1992), palesa una
irragionevolezza che si riverbera sulla autonomia finanziaria delle
Regioni e degli enti locali come ridisegnata dall'art. 119 Cost. e
come operante nelle more dell'attuazione del c. d. federalismo
fiscale, lasciando privo di copertura finanziaria e, comunque, di una
regolamentazione sia pure transitoria, un settore di rilievo, qual è
quello degli investimenti strutturali a medio e lungo termine
effettuati mediante la stipulazione di mutui originariamente
"garantiti" dal finanziamento statale.
8.12. - Sotto altro aspetto, viziato da illegittimità
costituzionale è anche il generico ed indeterminato riferimento,
contenuto nel primo periodo del comma 187 in esame, alla cessazione
dei finanziamenti statali di cui alle «altre disposizioni di legge
relative alle comunità montane». La disposizione in questione,
poichè non consente di verificare la fonte e la destinazione delle
risorse statali soppresse, viola i principi di certezza delle
entrate, di affidamento e di corrispondenza tra risorse e funzioni
pubbliche all'esercizio delle quali esse sono preordinate, palesando
un'intrinseca irragionevolezza della normativa impugnata, oltre ad
impedire una realistica valutazione degli effetti della normativa
stessa sull'autonomia finanziaria delle Regioni.
Risulta palese, pertanto, la violazione dell'art. 119 Cost., in
quanto la rilevata genericità della norma è tale da impedire alle
Regioni, nell'esercizio della loro autonomia finanziaria, di
riorganizzare, in modo razionale, l'allocazione delle risorse
disponibili e pianificare la spesa in sede locale.
8.13. - Non va, infatti, sottaciuto che i provvedimenti
finanziari adottati dallo Stato allo scopo di razionalizzare e
contenere la spesa nel settore pubblico allargato, pur dovendo avere
un carattere di assoluta generalità e lo scopo di porre un freno al
dilagare di tale spesa - anche mediante la fissazione di criteri
d'ordine generale, appunto costituenti espressione di principi
fondamentali della materia, che lasciano, in sede applicativa,
specifici ambiti di autonomia alle Regioni e agli enti locali minori
- non possono, tuttavia, prescindere dalla individuazione certa delle
fonti di finanziamento delle spese degli enti locali territoriali e
dunque anche delle comunità montane e dei comuni che di esse fanne
parte. Diversamente, ne verrebbe compromessa la certezza sia delle
fonti di finanziamento della spesa degli enti interessati, sia delle
risorse economiche effettivamente disponibili per gli enti stessi, da
impiegare per il raggiungimento delle rispettive finalità
istituzionali.
8.14. - Alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 187,
primo periodo, della legge n. 191 del 2009, nella parte in cui, nel
richiamare l'articolo 34 del d.lgs. n. 504 del 1992, viene soppresso
il concorso dello Stato al finanziamento delle comunità montane con
il fondo nazionale ordinario per gli investimenti, nonchè
nell'inciso «e dalle altre disposizioni di legge relative alle
comunità montane».
8.15. - Deve, altresì, essere dichiarata, per consequenzialità
logica, l'illegittimità costituzionale della previsione, contenuta
nel successivo secondo periodo, della devoluzione, in via
transitoria, ai comuni già facenti parte delle comunità montane,
del trenta per cento delle risorse sia derivanti dal fondo ordinario
nazionale per gli investimenti, sia spettanti agli stessi organismi
in applicazione delle altre «disposizioni di legge» come sopra
specificato, in quanto si tratta di disposizioni strettamente
connesse al primo periodo del comma 187, di cui è dichiarata la
parziale illegittimità costituzionale.
9. - Quanto alle censure relative alla dedotta violazione degli
artt. 3 e 97 Cost., la ricorrente Regione Campania non adduce una
sufficiente motivazione circa il modo in cui l'asserita violazione di
tali parametri costituzionali ridondi in una lesione delle proprie
competenze legislative, amministrative o finanziarie.
Ciò comporta che deve essere dichiarata inammissibile la
questione promossa dalla Regione stessa con riferimento ai suddetti
parametri costituzionali.
10. - In conseguenza di quanto innanzi, deve essere considerata
assorbita la richiesta, avanzata dalla sola Regione Campania, di
sospensione dell'efficacia delle disposizioni impugnate.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Riuniti i ricorsi,
Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni
con essi sollevate;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 187, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2010), nella parte in cui:
a) nel primo periodo, nel richiamare l'articolo 34 del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza
degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), sopprime il concorso dello Stato al finanziamento
delle comunità montane con il fondo nazionale ordinario per gli
investimenti,
b) nel medesimo primo periodo, contiene l'inciso «e dalle
altre disposizioni di legge relative alle comunità montane»,
c) nel secondo periodo, prevede la devoluzione ai comuni,
già facenti parte delle comunità montane, del trenta per cento
delle risorse provenienti dal fondo ordinario nazionale per gli
investimenti,
d) nel secondo periodo, contiene l'inciso «e alle citate
disposizioni di legge relative alle comunità montane»;
2) dichiara inammissibili le residue questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 187, della legge n. 191 del 2009,
promosse dalle Regioni Calabria, Liguria e Campania in riferimento,
nel complesso, agli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119, 123, 136 e 137
della Costituzione, ai principi di ragionevolezza, di leale
collaborazione, di certezza delle entrate e di affidamento, con i
ricorsi indicati in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 186, lettera a), della legge n. 191
del 2009 (testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30
dicembre 2009, n. 302 - supplemento ordinario n. 243), promossa dalla
Regione Toscana in riferimento agli artt. 114, 117 e 119 della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 186, lettera e), della legge n. 191
del 2009 (testo pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30
dicembre 2009 - supplemento ordinario n. 243), promosse dalle Regioni
Toscana e Campania in riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 97,
114, 117, 118 e 119 della Costituzione, nonchè al principio di leale
collaborazione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 novembre 2010.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Quaranta


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 17 novembre 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola