1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 8-5-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 381 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 gennaio 1996
N. 381 Ordinanza emessa il 19 gennaio 1996 dal giudice per le indagini prelimiari presso la pretura di Udine nel procedimento penale a carico di Bertossi Enrico ed altri Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da pubbliche fognature che superino limiti di accettabilita' stabiliti dalle regioni, scarichi provenienti da insediamenti produttivi eccedenti i limiti di accettabilita' delle tabelle di cui alla legge n. 319/1976 o, se recapitano in pubbliche fognature, quelli fissati dall'art. 12, primo comma, n. 2, stessa legge, nonche' scarichi che superino i limiti di accettabilita' inderogabili per i parametri di natura tossica persistente e bioaccumulabile - Lamentata depenalizzazione per la prima ipotesi e riduzione della pena per le altre - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita', nonche' tra regioni e rispetto alla disciplina dettata con altre leggi sempre sull'inquinamento delle acque - Lesione del diritto all'ambiente salubre - Omesso adeguamento con le norme del diritto internazionale, in particolare con quelle CEE (direttiva n. 271/1991). (D.-L. 17 marzo 1995, n. 79, art. 3, primo comma, prima parte, convertito in legge 17 maggio 1995, n. 172). (Cost., artt. 3, 9, secondo comma, 10, 25, secondo comma, 32 e 77). (096C0537) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 8-5-1996)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza di rinvio degli atti alla
Corte costituzionale letti gli atti del procedimento n. 1664/95
r.g.g.i.p. (cui veniva unito in data 16 gennaio 1996 il procedimento
n. 9712/95 r.g.n.r. Ignoti e 233/95 r.g.g.i.p. Ignoti) pendente nei
confronti di:
1) Bertossi Enrico nato il 14 maggio1959 a Udine, ivi residente,
via Sesto Sylvis n. 29/04;
2) Zaccuri Natale nato il 25 settembre 1939 a Motta San giovanni
(Reggio Calabria), residente a Udine, via Morosina n. 4;
3) Zanfagnini Pietro nato il 7 novembre 1932 a Udine, ivi
residente, largo del Pecile n. 26;
4) Suraci Giuseppe nato il 30 marzo 1941 a Reggio Calabria,
residente a Udine, via Pallanza n. 8/4;
5) Mussato Claudio nato il 27 marzo 1944 a Udine, ivi residente a
Udine, via Caprera n. 22/A; persone sottoposte ad indagini quali
sindaci pro-tempore del comune di Udine lo Zanfagnini per il periodo
dal 4 novembre 1992 all'11 novembre 1992 e il Mussato dal 23 agosto
1993 al 10 maggio 1995; quali assessori comunali con delega alle
pubbliche fognature il Bertossi del 1 gennaio 1990 al 3 novembre
1992, lo Zaccuri dal 12 novembre 1992 al 31 agosto 1993 e il Suraci
dal 1 settembre 1993 al 20 settembre 1994, in ordine:
1) allo scarico della pubblica fognatura, sfioratore di piena del
comune di Udine nel territorio del comune di Pradamano nell'alveo del
torrente Torre, senza aver richiesto la prescritta autorizzazione;
2) agli scarichi di pubblica fognatura eccedenti i limiti di
accettabilità stabiliti dalla tabella A allegata alla legge n.
319/1976 e dalla tabella A1 del piano regionale di risanamento delle
acque avvenuti in data 26 giugno 1993, 26 luglio 1993 e 20 luglio
1994.
Vista la richiesta del pubblico ministero pervenuta in data 28
febbraio 1995 che instava per il giudizio di costituzionalità degli
artt. 3 e 6 d.-l. 16 gennaio 1995 n. 9 e, in subordine, per
l'archiviazione del procedimento non essendo il fatto previsto dalla
legge come reato, ai sensi dell'art. 554 codice procedura penale;
Premesso in fatto che dalle relazioni di analisi commissionate ad
un chimico dal comune di Pradamano emergeva il superamento alla data
dei campionamenti (26 luglio 1993 e 20 luglio 1994) da parte delle
acque si scarico dello sfioratore di piena dell'impianto di
depurazione comunale di Udine, zone torrente Torre, mai autorizzato,
dei limiti di accettabilità previsti, eccedendo più parametri tanto
il limite posto dalla tabella A allegata alla legge n. 319 cit.
quando il limite della tabella A1 del Piano generale di risanamento
delle acque della regione Friuli-Venezia Giulia;
Premesso inoltre che gli accertamenti esperiti originati da
denuncie, in particolare del sindaco del comune di Pradamano,
direttamente investito dal fenomeno e documentate sin dall'anno 1990,
hanno consentito di rinvenirne la causa nel collettore orientale
dall'impianto fognario del comune di Udine, il quale, durante le
piogge, consente abbondanti tracimazioni delle acque fognarie
sfocianti nell'alveo del torrente Torre, con conseguenti vistosi e
perduranti fenomeni di inquinamento idrico, all'origine di un nutrito
contenzioso intercomunale;
Premesso altresì che dalle recenti indagini disposte nell'ambito
del procedimento n. 9712/95 r.g.n.r. Ignoti e 233/95 r.g.g.i.p.
Ignoti (riunito in data 16 gennaio 1996 al presente) emergeva che in
data 19 dicembre 1986 con deliberazione del consiglio comunale della
città di Udine n. 356 d'ord. n. 48559 p.g. veniva approvato il
progetto generale della fognatura urbana datato 20 febbraio 1986, in
conformità alle cui previsioni la Giunta comunale con delibera n.
3987 d'ord. e n. 85684 p.g. dd. 3 ottobre 1995 approvava il progetto
esecutivo dei lavori di ridimensionamento del tratto del collettore
orientale di sfioro verso il torrente Torre, appunto fonte degli
scarichi qui in esame, "al fine di eliminare le esondazioni che si
determinano in corrispondenza del tratto terminale del collettore";
Premesso infine che in data 15 novembre 1995 il sindaco del comune
di Udine con nota n. 98778 domandava al sindaco del comune di
Pradamano il rilascio dell'autorizzazione allo scarico per lo
sfioratore di piena denominazione "collettore orientale che sversa
nel torrente Torre in comune di Pradamano parte delle acque reflue
convogliate dalla rete fognaria del comune di Udine...";
O s s e r v a
La condotta sopra descritta, in virtù di un consolidato indirizzo
giurisprudenziale interpretativo degli artt. 1, 9 e 14 legge n.
319/1976, appariva suscettibile di integrare la fattispecie
penalmente sanzionata dall'art. 21, terzo comma, legge cit. sulla
base dell'assunto che tutti gli scarichi (da insediamenti produttivi,
da insediamenti civili nuovi non recapitanti in pubblica fognatura e
derivanti da pubblica fognatura) devono essere autorizzati
espressamente e specificamente ex art. 21, primo comma, legge cit.,
con la generalizzata necessità, la cui omissione è punita appunto
dall'art. 21, terzo comma, del rispetto degli standards di
accettabilità legislativi, una volta cessato il regime transitorio
di adeguamento graduale degli scarichi nei tempi e nei modi fissati
dai singoli P.G.R.A., limiti già integrabili dalla disciplina
regionale ai sensi dell'art. 14 legge cit. solo in senso più
restrittivo (cfr. Cass. 2 febbraio 1994 n. 1215, ric. p.m. contro
Vannicola; Cass. 25 giugno 1993 n. 958, ric. p.m. contro Bruschini;
Cass. 25 giugno 1993 n. 963, ric. Battistessa più 1; Cass. 3 marzo
1992 n. 2331, ric. p.m. contro Aloisi, specificamente pronunciate in
materia di scarichi di pubbliche fognature).
Il sistema è stato profondamente alterato dalle modifiche
successivamente apportate da una serie di norme che, a partire dal
d.-l. 15 novembre 1993 n. 454 perpetuato sino al d.-l. 17 marzo 1995
n. 79, finalmente convertito in legge 17 maggio 1995 n. 172, erano
primariamente dirette a ridisciplinare proprio gli scarichi delle
pubbliche fognature (e degli insediamenti civili che non recapitano
in pubbliche fognature), pur essendosi ampliate, nel corso delle
varie novellazioni, ad introdurre sostanziose immutazioni pure agli
scarichi da insediamenti produttivi.
In particolare, per quanto qui rileva, da un lato l'art. 1, d.-l.
n. 79/1995, sostituendo l'art. 14, secondo comma, legge n. 319/1976,
ha mantenuto l'attribuzione in capo alle regioni del potere di
disciplinare gli scarichi delle pubbliche fognature in sede di
redazione dei rispettivi piani di risanamento delle acque,
conformandosi ai dettami della direttiva 91/271/CEE del Consiglio del
21 maggio 1991 (escluso il potere di incidere sui limiti di
accettabilità definiti "inderogabili", per i parametri di natura
tossica, persistente e bioaccumulabile) e salva l'applicabilità, in
via transitoria e nelle more di tale definizione, delle prescrizioni
già adottate e, in particolare, delle direttive presenti nella
delibera 30 dicembre 1980 del Comitato interministeriale (art. 1,
terzo comma, d.-l. n. 79/1995); dall'altro lato l'art. 3 del d.-l. in
esame, sostituendo in toto l'art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976,
ha depenalizzato l'inosservanza dei limiti di accettabilità
stabiliti dalle regioni ai sensi del (nuovo) art. 14, secondo comma,
per tale condotta introducendo una sanzione amministrativa pecuniaria
da lire tre milioni a lire trenta milioni, inapplicabile secondo
quanto stabilito dalla legge di conversione "nei confronti dei
pubblici amministratori che alla data di accertamento della
violazione dispongano di progetti esecutivi cantierabili finalizzati
alla depurazione delle acque".
Trattasi di disposizione che, per quest'ultima parte, pareva
affetta da gravi e plurimi vizi di legittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 3, 9, secondo comma, 32, 10, 25, secondo
comma, e 77 della Costituzione, già sottoposti al vaglio della Corte
costituzionale con ordinanza di questo ufficio dd. 6 marzo 1995
(iscritta al n. 301 R.O.) in relazione all'allora vigente art. 3,
primo comma, decreto-legge 16 gennaio 1995 n. 9, recentemente
restituita per un nuovo esame della rilevanza della questione nel
giudizio principale (Corte costituzionale ord. 15/29 dicembre 1995 n.
535) attesa la mancata conversione in legge nei termini del
decreto-legge n. 9/1995 e le modifiche introdotte, appunto, alla
complessiva disciplina dal sopravvenuto decreto-legge n. 79/1995,
convertito in legge n. 172/1995.
Rileva sul punto questo ufficio che il tenore della norma già
precedentemente impugnata per vizio di legittimità pare
identicamente riprodotta nella sua sostanza dall'art. 3, primo comma,
d.-l. 17 marzo 1995 n. 79, convertito in legge 17 maggio 1995 n. 172
che, salvo alcune modifiche ininfluenti ai fini in esame ("... è
punita con la sanzione amministrativa da lire tre milioni a lire
trenta milioni" anzichè "... è punita con la sola sanzione
amministrativa da lire tre milioni a lire trenta milioni, salvo
diversa disposizione della legge regionale") ha ribadito
l'intervenuta depenalizzazione del superamento dei limiti fissati
dalle regioni (e nelle more di tale fissazione di quelli sinora
vigenti), fatta eccezione per i parametri di natura tossica,
persistente e bioaccumulabile (che, peraltro, non vengono in rilievo
nella presente vicenda) e l'applicabilità a tali condotte della
sanzione amininistrativa nella misura su indicata: scelta che, in
virtù dell'autorevole orientamento interpretativo della Corte di
cassazione (S.U. 27 giugno 1994 n. 7394), comporta altresì
l'esenzione da qualsiasi sanzione (sia di natura penale che
amministrativa) per i fatti di violazione dei limiti tabellari da
parte dei titolari delle pubbliche fognature consumati sino al 17
marzo 1995 (data di scadenza dell'ultimo decreto-legge non
convertito) atteso il tenore dell'art.1 legge n. 689/1981 e l'assenza
di ogni disposizione transitoria nella legge n. 172/1995 tale da
rendere applicabile anche per il passato, ai fatti commessi prima
dell'entrata in vigore del decreto-legge n. 79/1995, la nuova
sanzione amministrativa prevista dall'art. 3, primo comma, sicchè le
condotte di tal natura mantenute sino al 17 marzo 1995 resteranno
indenni da ogni sanzione, sia essa penale sia amministrativa.
Alla luce, pertanto, delle modifiche solo formali presenti nella
legge ora in vigore, si valuta di riproporre in termini rafforzati la
questione di costituzionalità di tale norma, qui reputata
ininfluente l'introduzione nell'art. 3, primo comma, ultima parte
legge n. 172/1995 in sede di conversione della causa di
inapplicabilità della sanzione "nei confronti dei pubblici
amministratori che alla data di accertamento della violazione
dispongano di progetti esecutivi cantierabili finalizzati alla
depurazione delle acque", riferendosi, la stessa a parere della
scrivente, all'inapplicabilità della nuova sanzione amministrativa
sulla quale l'Autorità giudiziaria non ha alcuna competenza e non
già di una sanzione penale (che non viene più in rilievo per i
fatti pregressi ai sensi dell'art. 2, secondo comma, cod. pen.), qui
contestandosi la scelta legislativa di fondo di degradare ad illecito
amministrativo la condotta, sicchè solo nell'eventualità di una
preliminare declaratoria di illegittimità della norma la questione
della cantierabilità dei progetti di depurazione potrà assumere
attualità nel giudizio penale; e reputata altresì irrilevante la
questione dell'inammissibilità dell'apparente impugnazione di una
norma penale di favore, atteso che l'intervento domandato alla Corte
non mira alla creazione di una nuova fattispecie penale ma
all'eliminazione di un (supposto) regime di favore per una categoria
di persone - pubblici amministratori - introdotto in deroga alla
disciplina generale, ripristinando pure per essi un reato previsto
dalla norma previgente di cui qui si denuncia l'irrazionale
abrogazione e modifica, sotto il vigore della quale la condotta era
stata per la gran parte tenuta (cioè ante 15 settembre 1993),
sicchè neppure può porsi un problema di assenza dell'elemento
soggettivo del reato e di buona fede in capo alle persone sottoposte
ad indagni.
Non si valuta, al contrario, di ripresentare la questione
originaria di legittimità dell'art. 6, secondo comma, decreto-legge
n. 9/1995, pur sostanzialmente riprodotto dall'art. 6, secondo comma,
decreto-legge n. 79/1995, convertito in legge n. 172/1995, attesto il
tenore del nuovo art. 9, ult. comma, legge n. 319/1976 introdotto
dall'art. 6, primo comma, legge n. 172/1995 che equipara al rilascio
dell'autorizzazione allo scarico l'approvazione dell'impianto di
pubblica fognatura, nel caso intervenuto, per quanto già precisato,
nell'anno 1986.
La questione di costituzionalità dell'art. 3, primo comma, prima
parte, d.-l. 17 marzo 1995 n. 79, convertito in legge 17 maggio 1995
n. 172 si ripropone, invece, per i seguenti motivi.

Il seguito del testo dell'ordinanza è perfettamente uguale a
quello dell'ordinanza pubblica in precedenza (Reg. ord. n. 377/1996).
96C0537