1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 6-12-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 212 SENTENZA 25 ottobre - 4 dicembre 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero - Immigrazione - Richiedente protezione internazionale in attesa dell'esecuzione di un provvedimento di respingimento o di espulsione - Trattenimento disposto dal questore, laddove si presuma che la richiesta sia stata presentata a fini dilatori - Riesame per la convalida del provvedimento di trattenimento da parte dell'autorita' giurisdizionale - Asserita decorrenza del termine di efficacia del provvedimento da quando e' stato disposto il trattenimento anziche' dall'acquisito della qualita' di richiedente protezione internazionale - Denunciata violazione della liberta' personale - Inammissibilita' della questione. - Decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 146, art. 6, comma 5. - Costituzione, art. 13. (T-230212) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 6-12-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI
GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 5,
del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione della
direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei
richiedenti protezione internazionale, nonchè della direttiva
2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e
della revoca dello status di protezione internazionale), «nella parte
in cui rinvia all'art. 14 d.lgs. 286/1998», promosso dal Tribunale
ordinario di Milano, sezione specializzata in materia di
immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei
cittadini dell'Unione europea, nel procedimento vertente tra W. H. e
il Ministero dell'interno, con ordinanza dell'11 dicembre 2022,
iscritta al n. 2 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5, prima serie speciale,
dell'anno 2023.
Visti l'atto di costituzione di W. H., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 25 ottobre 2023 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
deliberato nella camera di consiglio del 25 ottobre 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza iscritta al n. 2 del registro ordinanze 2023,
il Tribunale di Milano, sezione specializzata in materia di
immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei
cittadini dell'Unione europea, ha sollevato, in riferimento all'art.
13 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142
(Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative
all'accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè
della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di protezione
internazionale), «nella parte in cui rinvia all'art. 14 d.lgs.
286/1998, implicando che il termine di quarantotto ore per richiedere
la convalida del trattenimento disposto dal questore decorra, anche
nel caso di trattenimento disposto ai sensi dell'art. 6 c. 3 d.lgs.
142/2015, dall'adozione del provvedimento con cui il questore dispone
il trattenimento e non dal momento in cui si considera avere il
soggetto trattenuto acquisito la qualità di "richiedente protezione
internazionale" ai sensi dell'art. 2 let. a) d.lgs. 142/2015».
1.1.- In punto di fatto, il rimettente riferisce di dover
decidere sull'istanza di riesame della convalida, pronunciata dal
Tribunale di Milano in data 2 novembre 2022, relativamente al
trattenimento disposto dal Questore di Milano, in data 31 ottobre
2022, nei confronti di W. H., di cittadinanza tunisina, richiedente
la protezione internazionale.
Nell'ordinanza si precisa che lo straniero era già stato
destinatario di un provvedimento di espulsione per irregolare
presenza sul territorio nazionale (a seguito del rigetto della
domanda di protezione internazionale), emesso dal Prefetto di Verona
in data 11 ottobre 2021, con successivo trattenimento, disposto dal
Questore di detta provincia, presso il centro di permanenza per i
rimpatri (CPR) di Gorizia, centro dal quale si era allontanato senza
autorizzazione, e quindi di un nuovo decreto di espulsione emesso dal
Prefetto di Parma in data 20 ottobre 2022, e, infine di un nuovo
provvedimento di trattenimento del Questore della stessa provincia,
in attesa dell'espulsione, al fine di effettuare ulteriori
accertamenti sulla sua identità e nazionalità, provvedimento
eseguito presso il CPR di Milano nella medesima data, e trasmesso per
la convalida al giudice di pace di Milano nei termini previsti
dall'art. 14, comma 3, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero):
convalida avvenuta con decreto in data 21 ottobre 2022.
Riferisce il rimettente che il successivo provvedimento di
trattenimento (quello del 31 ottobre 2022) è stato motivato dal
Questore di Milano in relazione alla fattispecie di cui all'art. 6,
comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015, quella, cioè, del richiedente
protezione internazionale che si trovi già trattenuto presso un CPR
e nei confronti del quale vi siano fondati motivi per ritenere che la
domanda di protezione internazionale sia stata presentata in via
strumentale, al solo scopo, cioè, di ritardare o impedire
l'esecuzione dell'espulsione. Rappresenta, altresì, che W. H., ha
presentato una nuova domanda di protezione internazionale, trasmessa
in data 25 ottobre 2022, allorchè lo straniero si trovava ristretto
presso il CPR di Milano, e poi formalizzata, secondo la procedura di
cui all'art. 26 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25
(Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme minime per le
procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e
della revoca dello status di rifugiato), con la redazione del modello
"C3", in data 3 novembre 2022. L'ulteriore provvedimento di
trattenimento gli è stato notificato alle ore 11:00 del 31 ottobre
2022. L'udienza per la convalida ha poi avuto avvio alle ore 9:30 del
2 novembre 2022 (come evincibile dal processo verbale allegato al
ricorso) e il relativo provvedimento è stato pronunciato dal giudice
a conclusione dell'udienza stessa. Infine, la Commissione
Territoriale di Bologna, in data 7 novembre 2022, ha rigettato la
domanda di protezione internazionale presentata dallo straniero, che
è stato rimpatriato in data 10 novembre 2022, poche ore prima del
deposito del ricorso per il riesame della convalida del
trattenimento, sul quale il rimettente è chiamato a pronunciarsi.
Esposte le ragioni per le quali l'unica censura sollevata dal
ricorso per riesame, concernente il mancato rispetto dei termini
previsti dall'art. 28-bis, comma 2, del d.lgs. n. 25 del 2008, non
sarebbe fondata, il giudice a quo si pone il problema dei termini per
la convalida del trattenimento nella particolare fattispecie
sottoposta al suo esame, offrendo una ricostruzione del panorama
normativo interno. Al riguardo, ricorda che la competenza per
l'adozione del provvedimento di trattenimento, nei confronti di un
richiedente protezione internazionale, spetta all'autorità
amministrativa (il questore: art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del
2015), con successiva verifica giurisdizionale di legittimità che,
trattandosi di una misura privativa della libertà personale, «è
imposta, prima che dall'adeguamento alla direttiva, dal dettato
costituzionale ex art. 13 Cost.».
Tuttavia, delle modalità di tale controllo giurisdizionale «non
sono fornite esplicitazioni» da parte delle norme interne, le quali
(art. 6, comma 5, terzo periodo, del d.lgs. n. 142 del 2015) si
limitano a menzionare l'udienza di convalida ed effettuano il rinvio,
in quanto compatibile, all'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, il cui
comma 3 stabilisce quanto segue: «[i]l questore del luogo in cui si
trova il centro trasmette copia degli atti al giudice di pace
territorialmente competente, per la convalida, senza ritardo e
comunque entro le quarantotto ore dall'adozione del provvedimento».
Rispetto a tali modalità procedurali, a giudizio del rimettente
sarebbe «indubbia» la pertinenza del parametro costituzionale di cui
all'art. 13, terzo comma, Cost., posto che il trattenimento
costituisce una forma di limitazione della libertà personale (è
richiamata, con ampio stralcio, la sentenza di questa Corte n. 105
del 2001). Pertanto, anche la peculiare situazione dello straniero
già ristretto, il quale presenti domanda di protezione
internazionale, andrebbe vagliata alla luce di tale parametro, con la
precisazione che la ipotesi in esame determina «una prosecuzione di
trattenimento»: a norma dell'art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142 del
2015, infatti, in presenza dei fondati motivi per ritenere la
strumentalità della domanda di protezione internazionale, il
richiedente già trattenuto «rimane nel centro». Il provvedimento del
questore, la cui motivazione deve esplicitare le ragioni che fanno
ritenere la strumentalità della domanda di protezione
internazionale, determina la continuazione del trattenimento del
soggetto già trattenuto, incidendo anch'esso, pertanto, sulla
libertà personale.
Del resto - osserva il rimettente - una volta che lo straniero
trattenuto abbia presentato la domanda di protezione internazionale,
il precedente provvedimento di trattenimento non sarebbe più idoneo
a giustificare il mantenimento della restrizione alla libertà, in
quanto lo straniero «muta, per così dire, statuto, e diviene
richiedente asilo». Nei suoi confronti non è più possibile disporre
l'espulsione nè potrebbe perpetuarsi la situazione stessa del
trattenimento, a meno che non vi sia una nuova valutazione, in tal
senso, da parte del questore, per l'appunto ai sensi dell'art. 6,
comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015. Tale condizione, ricorda il
rimettente, determina uno spostamento di competenza quanto al
giudizio di convalida: se, normalmente, per il caso dello straniero
non richiedente asilo, l'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998
attribuisce la competenza della convalida al giudice di pace, per la
diversa situazione dello straniero ristretto, ma richiedente asilo,
l'art. 3, comma 1, lettera c), del decreto-legge 17 febbraio 2017, n.
13 (Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in
materia di protezione internazionale, nonchè per il contrasto
dell'immigrazione illegale), convertito, con modificazioni, in legge
13 aprile 2017, n. 46, attribuisce la competenza del giudizio di
convalida alle sezioni specializzate in materia di immigrazione,
protezione internazionale e libera circolazione dei cittadini
dell'Unione europea, istituite presso ciascun Tribunale.
La rimarcata «diversa condizione del soggetto» discende, dunque,
dal provvedimento del questore che, ai sensi dell'art. 6, comma 3,
del d.lgs. n. 142 del 2015, valuta la sussistenza dei fondati motivi
per ritenere che la domanda di protezione internazionale sia stata
presentata solo al fine di eludere, impedire o ritardare il
rimpatrio. Tale provvedimento, che non è un semplice riesame del
precedente trattenimento e determina una nuova restrizione della
libertà personale, dovrà dunque essere adottato e comunicato entro
quarantotto ore all'autorità giudiziaria, che è chiamata a
convalidarlo nelle successive quarantotto ore.
Quanto al momento in cui si verifica il «mutamento del titolo»,
il rimettente valorizza la distinzione tra i concetti di «domanda di
protezione internazionale» e di «manifestazione della volontà di
chiedere la protezione internazionale», richiamando le pertinenti
norme del d.lgs. n. 142 del 2015. A suo giudizio, assume rilievo la
manifestazione di volontà di chiedere protezione internazionale che
sia pervenuta nella sfera di conoscibilità legale dell'organo
deputato a riceverla (il questore), trattandosi, in sostanza, secondo
il rimettente, di «atto recettizio».
1.2.- Ciò posto, in chiave di non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale sollevata, il rimettente
sottolinea la circostanza che, nell'ipotesi prevista dall'art. 6,
comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015, la limitazione di libertà dello
straniero non viene operata coattivamente da parte dell'autorità
amministrativa, trattandosi di situazione restrittiva già in essere.
Tuttavia la presentazione, da parte dello straniero già trattenuto,
della domanda di protezione internazionale fa venir meno la
legittimità della restrizione, con la conseguenza che egli dovrebbe
essere liberato: ciò, pur sempre se sussista il requisito della non
strumentalità della domanda. Di conseguenza, osserva il rimettente,
il provvedimento amministrativo che motivi in ordine all'effettiva
sussistenza della condizione necessaria per il trattenimento (la
strumentalità della domanda) si configura alla stregua di «uno di
quei provvedimenti provvisori autorizzati dalla legge e contemplati
dall'art. 13 c. 3 Cost. i quali tuttavia devono essere
tempestivamente sottoposti al controllo giurisdizionale».
Il richiamo all'art. 14, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998
determinerebbe, allora, «un'evidente distorsione nella disciplina»:
quella disposizione fa invero decorrere il termine di quarantotto ore
per la trasmissione degli atti all'autorità giudiziaria
«dall'adozione del provvedimento», ossia da un momento che, per la
fattispecie di cui all'art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015,
non coincide con l'inizio della (rinnovata) limitazione della
libertà personale. Per quella fattispecie, infatti, il momento
rilevante coinciderebbe, piuttosto, con «la prosecuzione di fatto del
trattenimento», discendente dalla domanda di protezione
internazionale. L'applicazione dell'art. 14, comma 3, del d.lgs. n.
286 del 1998 anche alla fattispecie in esame, pertanto, «finisce per
posticipare la decorrenza» del termine di quarantotto ore per la
trasmissione degli atti all'autorità giudiziaria «al momento in cui
avrà luogo un'attività che è rimessa alle procedure organizzative
interne all'autorità amministrativa», ossia al momento in cui il
questore adotterà il provvedimento che motiva in ordine alla
pretestuosità della domanda di protezione internazionale.
A giudizio del rimettente, il momento rilevante è quello in cui
si produce l'effetto coercitivo, cioè quello in cui lo straniero «ha
acquisito la qualifica di "richiedente"» e prosegue legittimamente
«solo se entro quarantotto ore dal dispiegamento dell'effetto
coercitivo l'autorità giudiziaria sia investita del controllo su di
esso». Entro tale termine, pertanto, il questore dovrebbe delibare in
merito alla sussistenza dei requisiti ex art. 6, comma 3, del d.lgs.
n. 142 del 2015, redigere il provvedimento, formalizzando la
determinazione di far proseguire il trattenimento in un atto
motivato, e trasmettere gli atti all'autorità giudiziaria,
conformemente a quanto accade in tema di trattenimento dello
straniero non richiedente asilo, ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n.
286 del 1998. Qualora, invece, si ritenesse che le quarantotto ore
decorrano dall'adozione del provvedimento, si avrebbe un termine del
tutto sproporzionato a fronte dell'unico adempimento da compiere (e
cioè, la sola trasmissione degli atti al giudice), ciò che
svuoterebbe la disciplina «di ogni efficacia di garanzia,
contrastando così con il dettato dell'art. 13 c. 3 Cost.».
In definitiva, sarebbe non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 5, del d.lgs. n.
142 del 2015, in riferimento all'art. 13 Cost., nella parte in cui
tale norma - richiamando la disciplina dell'art. 14 del d.lgs. n. 286
del 1998, per la convalida del provvedimento che, ai sensi dell'art.
6, comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015, dispone il trattenimento del
soggetto richiedente già trattenuto - non prevede che il termine di
quarantotto ore per investire l'autorità giudiziaria del controllo
sul provvedimento di trattenimento decorra dall'acquisizione della
qualità di "richiedente" in capo al trattenuto, dovendosi
individuare in detto momento la potenziale lesione dei diritti
fondamentali della persona sulla quale deve incentrarsi il controllo
del giudice.
1.3.- La questione sarebbe anche rilevante, posto che, pur se lo
straniero è stato rimpatriato in data 10 novembre 2022 (in orario
antecedente al deposito del ricorso per il riesame della convalida
del trattenimento), sussisterebbe comunque l'interesse ad agire
«nella prospettiva della tutela del diritto al risarcimento per
l'illegittima restrizione della libertà personale», oggetto di
domanda giudiziale.
Nè sarebbe possibile, a giudizio del rimettente, interpretare la
disposizione censurata in senso conforme al dettato costituzionale.
Il richiamo all'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, operato dall'art.
6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015, che nulla specifica in merito
alla fattispecie del richiedente divenuto tale in corso di
trattenimento, non avallerebbe «margini di interpretazione», e ciò
«nonostante la clausola di compatibilita'» che, per la fattispecie da
decidere, non opererebbe «un filtro sufficientemente stringente». Il
riferimento temporale sarebbe inequivoco, così come inequivoco
sarebbe il termine «adozione», utilizzato dall'art. 14, comma 3, del
d.lgs. n. 286 del 1998, che non potrebbe di certo riferirsi a un
provvedimento implicito. Del resto, a giudizio del rimettente, non
potrebbe pervenirsi in via interpretativa all'imposizione di un
termine perentorio a carico dell'autorità di pubblica sicurezza,
dovendo correttamente intendersi «l'effetto di diretta applicabilità
dell'art. 13 Cost.», già affermato da questa Corte nella sentenza n.
11 del 1956.
2.- È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilità e, comunque, per la non
fondatezza della questione di legittimità costituzionale.
Sotto il primo profilo, la difesa erariale deduce il difetto di
rilevanza. Osserva al riguardo che il rimedio del riesame ha natura
sostanzialmente cautelare, a presidio del diritto alla libertà
personale, ed è dunque ancorato al presupposto che, al momento del
giudizio, il soggetto sia effettivamente trattenuto. Nel caso di
specie, simile presupposto non ricorrerebbe, essendo pacifico che il
ricorrente era già stato espulso al momento della trattazione del
riesame; pertanto, detto rimedio non era più attivabile, dovendo
piuttosto percorrersi la strada del ricorso per cassazione (i cui
termini, si precisa, erano ancora pendenti al momento in cui è stata
proposta l'istanza di riesame).
L'Avvocatura solleva poi una seconda eccezione di
inammissibilità, avuto riguardo al petitum formulato dal giudice a
quo. Quest'ultimo, invero, avrebbe richiesto una pronuncia
demolitoria per quanto riguarda la disposizione dell'art. 6, comma 5,
del d.lgs. n. 142 del 2015 e, al contempo, una pronuncia additiva per
quanto riguarda la disposizione di cui all'art. 14, comma 3, del
d.lgs. n. 286 del 1998 (che, secondo l'interveniente, sarebbe stata
parimenti censurata). Tuttavia - osserva la difesa erariale -
condizione di ammissibilità della pronuncia additiva è che
l'omissione sia colmabile attraverso l'adozione di una soluzione che
sia l'unica conforme a Costituzione; viceversa, qualora la lacuna
normativa possa essere colmata con un ventaglio di possibili diverse
soluzioni, che sono rimesse alla discrezionalità del legislatore,
l'intervento additivo è precluso dall'art. 28 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale).
Nel merito, comunque, la questione sarebbe non fondata.
Viene richiamata, anzitutto, la previsione dell'art. 6, comma 5,
ultimo periodo, del d.lgs. n. 142 del 2015, a norma del quale
«[q]uando il trattenimento è già in corso al momento della
presentazione della domanda, i termini previsti dall'articolo 14,
comma 5, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, si
sospendono e il questore trasmette gli atti al tribunale sede della
sezione specializzata in materia di immigrazione protezione
internazionale e libera circolazione dei cittadini dell'Unione
europea per la convalida del trattenimento per un periodo massimo di
ulteriori sessanta giorni, per consentire l'espletamento della
procedura di esame della domanda».
La difesa erariale evidenzia che, attraverso il richiamo alla
disciplina delle espulsioni, per come operato dall'art. 6, comma 5,
terzo periodo, del d.lgs. n. 142 del 2015, il momento a partire dal
quale far decorrere il termine di quarantotto ore per l'attivazione
del controllo giurisdizionale nella fattispecie de qua sarebbe da
individuare «nel momento di adozione del provvedimento questorile».
Tale interpretazione sarebbe conforme all'art. 13, terzo comma, Cost.
Analogo meccanismo di convalida, del resto, sarebbe previsto per
le espulsioni con accompagnamento alla frontiera, ai sensi dell'art.
13, commi 5-bis, 5-ter, 7 e 8, del d.lgs. n. 286 del 1998, richiamate
anche in seno alla disciplina che regola il cosiddetto "respingimento
differito" alla frontiera di cui all'art. 10, commi 2 e 2-bis, del
medesimo testo unico.
A fronte della restrizione della libertà personale - che
pacificamente discende dal provvedimento di trattenimento - la
conseguente attività del questore dovrebbe avvenire senza ritardo,
come anche stabilito dall'art. 9 della direttiva 2013/33/UE.
La non fondatezza del ragionamento sviluppato dal giudice a quo
discenderebbe dalla circostanza che non vi sarebbe alcuna separazione
tra il momento della prosecuzione di fatto del trattenimento e quello
della formale adozione del nuovo provvedimento del questore.
Nè potrebbe operarsi alcuna distinzione concettuale tra
l'esercizio della forza di coercizione dell'autorità di pubblica
sicurezza (che si ha quando si pone in stato di trattenimento uno
straniero libero) e la prosecuzione di fatto del trattenimento
(riscontrabile quando il richiedente protezione internazionale rimane
nel centro, in quanto muta il titolo della restrizione). In capo
all'autorità che materialmente attua la restrizione della libertà
personale, si osserva, «non residua alcuna discrezionalità [...], a
prescindere che l'interessato sia libero o invece già in vinculis».
Del resto, conclude l'interveniente, anche nel caso di straniero
trattenuto ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998, può
verificarsi una situazione di soggetto già ristretto, come
nell'ipotesi dello straniero sottoposto a «fermo di identificazione a
fini espulsivi» in quanto privo di documento di riconoscimento (art.
349 del codice di procedura penale).
3.- Nel giudizio di legittimità costituzionale si è costituito,
con atto depositato il 21 febbraio 2023, W. H., richiedente il
riesame nel giudizio a quo. La procura speciale allegata all'atto di
costituzione, tuttavia, non è stata rilasciata per il presente
giudizio di legittimità costituzionale.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale di Milano, sezione specializzata in materia di
immigrazione, protezione internazionale e libera circolazione dei
cittadini dell'Unione europea, dubita, in riferimento all'art. 13
Cost., della legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 5, del
d.lgs. n. 142 del 2015, «nella parte in cui rinvia all'art. 14 d.lgs.
286/1998, implicando che il termine di quarantotto ore per richiedere
la convalida del trattenimento disposto dal questore decorra, anche
nel caso di trattenimento disposto ai sensi dell'art. 6 c. 3 d.lgs.
142/2015, dall'adozione del provvedimento con cui il questore dispone
il trattenimento e non dal momento in cui si considera avere il
soggetto trattenuto acquisito la qualità di "richiedente protezione
internazionale" ai sensi dell'art. 2 let. a) d.lgs. 142/2015».
Il rimettente è chiamato a decidere il ricorso per riesame della
convalida di un provvedimento di trattenimento, emesso dal Questore
di Milano, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. n. 142 del 2015, nei
confronti di uno straniero che, in data 25 ottobre 2022, aveva
manifestato l'intenzione di richiedere la protezione internazionale.
Nella ordinanza di rimessione si evidenzia che il provvedimento
di trattenimento, oggetto di convalida, è stato notificato allo
straniero in data 31 ottobre 2022, mentre costui si trovava già
ristretto presso il centro di permanenza per i rimpatri di Milano.
Nella stessa data il provvedimento è stato inviato al Tribunale
civile competente per la convalida. L'atto del questore è stato
motivato in relazione alla fattispecie prevista dall'art. 6, comma 3,
del d.lgs. n. 142 del 2015, quella, cioè, del richiedente protezione
internazionale che si trova già trattenuto, ai sensi dell'art. 14
del d.lgs. n. 286 del 1998, in attesa dell'esecuzione di un
provvedimento di respingimento o di espulsione, e che, per espresso
dettato normativo, deve rimanere nel centro «quando vi sono fondati
motivi per ritenere che la domanda è stata presentata al solo scopo
di ritardare o impedire l'esecuzione del respingimento o
dell'espulsione».
Nel descritto contesto, il rimettente ravvisa il contrasto con
l'evocato parametro costituzionale del rinvio, operato dal censurato
art. 6, comma 5, del d.lgs. n.142 del 2015, all'art. 14 del d.lgs. n.
286 del 1998, in quanto la disposizione secondo la quale il termine
di quarantotto ore per la trasmissione degli atti debba decorrere
dall'adozione del provvedimento non risulterebbe adeguata a dare
attuazione al precetto dell'art. 13 Cost., nel caso in cui
dall'adozione di detto provvedimento «non dipenda il dispiegamento
della forza coercitiva pubblica in grado di privare un soggetto della
libertà personale, altrimenti inviolabile, ma la riaffermazione di
tale volontà coercitiva nei confronti di un soggetto già privato
della libertà personale che abbia tuttavia perduto lo statuto
giuridico in forza del quale la prima privazione era stata
legittimamente disposta».
2.- Devono preliminarmente essere esaminate le eccezioni di
inammissibilità sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri,
intervenuto nel giudizio con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato.
2.1.- La prima di esse concerne la presunta irrilevanza della
questione nel procedimento a quo, avuto riguardo alle caratteristiche
del giudizio di riesame della convalida pendente dinanzi al Tribunale
rimettente. Si tratta del rimedio individuato, in via
giurisprudenziale, in diretta applicazione dell'art. 9, paragrafo 5,
della direttiva 2013/33/UE, a norma del quale «[i]l provvedimento di
trattenimento è riesaminato da un'autorità giurisdizionale a
intervalli ragionevoli, d'ufficio e/o su richiesta del richiedente in
questione, in particolare nel caso di periodi di trattenimento
prolungati, qualora si verifichino circostanze o emergano nuove
informazioni che possano mettere in discussione la legittimità del
trattenimento».
Ebbene, secondo la difesa erariale, tale procedimento sarebbe
ancorato al presupposto che il soggetto sia effettivamente
trattenuto, non potendo essere attivato o proseguito qualora lo
straniero abbia riacquistato la libertà. Nel caso di specie, posto
che al momento della trattazione del riesame il ricorrente risultava
già rimpatriato, sarebbe venuto meno il requisito della «costanza di
trattenimento», posto a fondamento della norma della menzionata
direttiva UE, la quale sarebbe self-executing, con la conseguenza
che, nel giudizio a quo, dovrebbe «ritenersi verosimilmente cessata
la materia del contendere».
L'eccezione è destituita di fondamento.
Premesso, come si vedrà a breve, che il rimettente interviene in
sede di convalida ai sensi dell'ultimo periodo della disposizione
censurata, occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, la misura del trattenimento dello straniero presso centri di
permanenza e assistenza comporta una situazione di «assoggettamento
fisico all'altrui potere e che è indice sicuro dell'attinenza della
misura alla sfera della libertà personale» (così, da ultimo,
sentenza n. 127 del 2022; in precedenza, anche sentenza n. 105 del
2001).
Acquisisce, dunque, posizione centrale, nella disamina della
presente questione, proprio la situazione di restrizione alla
libertà personale che viene sofferta dallo straniero. Nel caso di
specie, si è di fronte alla fattispecie particolare dello straniero
che è anche richiedente asilo, il quale dunque si trova in una
situazione ancor più delicata, che richiederebbe un alto grado di
protezione, secondo le norme del diritto dell'Unione europea (di cui
alle direttive 2013/32/UE e 2013/33/UE).
L'esame dell'eccezione formulata dalla difesa erariale deve
tenere conto di quanto precede. Secondo il costante orientamento
della Corte di cassazione, lo straniero trattenuto che abbia ormai
riacquistato la libertà (ad esempio, perchè rimpatriato) mantiene
interesse alla decisione del giudizio che ha ad oggetto il
provvedimento di trattenimento, e ciò «sia per il diritto al
risarcimento derivante dall'illegittima privazione della libertà
personale, sia al fine di eliminare ogni impedimento illegittimo al
riconoscimento della sussistenza delle condizioni di rientro e
soggiorno nel territorio italiano» (così, ex plurimis, da ultimo,
Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanza 26 luglio 2023,
n. 22529; con specifico riguardo al giudizio di riesame della
convalida di un provvedimento di trattenimento, nello stesso senso,
anche Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanze 16 marzo
2023, n. 7743 e 13 dicembre 2021, n. 39735).
La motivazione spesa dal rimettente sul requisito della rilevanza
non può dunque considerarsi implausibile, vieppiù alla luce del
fatto che egli ha affermato esplicitamente la persistenza
dell'interesse ad agire in quanto il ricorrente, nell'ambito del
medesimo giudizio, ha avanzato domanda risarcitoria per l'illegittima
detenzione.
Nè può ritenersi - come ulteriormente argomenta la difesa
erariale - che il rimettente si troverebbe ormai spogliato della
propria potestas iudicandi, analogamente a quanto questa Corte ha
già valutato in altri casi (vengono richiamate le ordinanze di
manifesta inammissibilità n. 187 del 2002, n. 387 e n. 297 del
2001).
I richiamati precedenti non sono pertinenti. Nel decidere sulla
legittimità costituzionale dell'art. 14 del d.lgs. n. 286 del 1998,
in relazione a giudizi a quibus (aventi ad oggetto la convalida del
trattenimento) in cui le autorità rimettenti avevano espressamente
disposto il rilascio del trattenuto, questa Corte ha affermato che i
relativi procedimenti principali si erano conclusi con la stessa
ordinanza di rimessione, aggiungendo che, «con la consumazione della
potestas iudicandi in capo al remittente, è venuto anche meno
l'indefettibile presupposto della incidentalità della questione di
legittimità costituzionale» (ordinanza n. 297 del 2001). Nel caso
odierno, invece, nel procedimento principale non si è avuto alcun
provvedimento de libertate e, anzi, quel procedimento non è affatto
concluso, proprio perchè il rimettente è chiamato a pronunziarsi
sulla domanda risarcitoria.
Va pertanto riaffermato l'interesse di colui che è stato privato
della libertà personale a una pronuncia sulla legittimità del
provvedimento restrittivo, pur avendo egli, nelle more, riacquistato
la libertà (sentenza n. 54 del 1993 e ordinanza n. 304 del 1991); e
va altresì ribadito che, quando il giudice dubiti della legittimità
costituzionale delle norme che regolano presupposti e condizioni del
potere di convalida, la cessazione dello stato di restrizione non
può essere di ostacolo al promovimento della relativa questione di
legittimità costituzionale (sentenza n. 137 del 2020, punto 2.1. del
Considerato in diritto).
2.2.- In secondo luogo, il Presidente del Consiglio dei ministri
eccepisce l'inammissibilità della questione osservando che, qualora
questa Corte la accogliesse, «il legislatore avrebbe discrezionalità
nell'individuare il dies a quo da cui far decorrere il termine di
quarantotto ore per la richiesta di convalida», potendo decidere di
ancorare il termine stesso al momento della presentazione della
domanda di protezione internazionale ovvero a quello della
manifestazione di tale volontà.
Neanche questa eccezione è fondata.
L'eventuale accoglimento della questione non lascerebbe aperta
alcuna scelta discrezionale per il legislatore, il quale sarebbe
chiamato a far decorrere il termine delle quarantotto ore, per la
richiesta di convalida, dal momento in cui lo straniero ha acquisito
lo status di richiedente protezione internazionale (che è
esattamente quanto si rinviene nel petitum formulato dal giudice
rimettente), e ciò sulla base di quanto stabiliscono le rilevanti
disposizioni sia del diritto dell'Unione europea, prima richiamate,
sia del diritto nazionale.
3.- La questione sollevata dal Tribunale di Milano è comunque
inammissibile, sia pure per un diverso ordine di ragioni.
Il rimettente, nel porsi il dubbio di legittimità costituzionale
dell'art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015, ha omesso di farsi
carico della norma che si rinviene nell'ultimo periodo della
disposizione censurata, la quale così prevede: «[q]uando il
trattenimento è già in corso al momento della presentazione della
domanda, i termini previsti dall'articolo 14, comma 5, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, si sospendono e il questore
trasmette gli atti al tribunale sede della sezione specializzata in
materia di immigrazione protezione internazionale e libera
circolazione dei cittadini dell'Unione europea per la convalida del
trattenimento per un periodo massimo di ulteriori sessanta giorni,
per consentire l'espletamento della procedura di esame della
domanda».
Si tratta di una norma che contempla specificamente la
fattispecie del giudizio a quo, in cui si discute di un richiedente
asilo che, al momento della domanda, si trovava già trattenuto
presso un centro di permanenza per i rimpatri.
La mancanza del riferimento a tale prescrizione nell'ordinanza di
rimessione emerge in modo particolare laddove il rimettente, nel
riportare tra virgolette il testo del comma 5, omette di citarne
proprio l'ultimo periodo e, quanto al procedimento di convalida,
aggiunge che null'altro è indicato circa le modalità di controllo
giurisdizionale, mentre, in realtà, detto ultimo periodo menziona
espressamente proprio il giudizio di convalida.
Il rimettente ha perciò omesso di considerare proprio la
porzione normativa della disposizione censurata che è rivolta a
disciplinare la scansione procedimentale e temporale del giudizio di
convalida, in accordo alla struttura che ad esso conferisce
direttamente l'art. 13, terzo comma, Cost., quando si tratta di
convalidare provvedimenti provvisori di restrizione della libertà
personale emessi dall'autorità di pubblica sicurezza. In base a tale
previsione costituzionale, infatti, la convalida deve intervenire
entro un termine che non può che decorrere dalla data di adozione
del provvedimento, posto che quest'ultimo ne costituisce l'oggetto.
Al di fuori di tale ipotesi, restrizioni alla libertà
costituzionale che, nei casi e modi previsti dalla legge, non siano
state disposte con atto motivato dell'autorità giudiziaria sono
senza eccezione lesive della garanzia fondamentale dell'habeas corpus
e originano, innanzi al giudice competente, un'azione volta
all'accertamento di simile lesione e all'immediato ripristino dello
stato di libertà.
L'ultimo periodo della disposizione censurata, trascurato dal
rimettente, si premura, tuttavia, di stabilire che i termini di
restrizione della libertà personale dello straniero previsti
dall'art. 14, comma 5, del d.lgs. n. 142 del 2015 (e, dunque, effetto
di un primo provvedimento dell'autorità di pubblica sicurezza già
convalidato) sono sospesi fino a quando non sopraggiunga la decisione
sulla ulteriore convalida, che ne può permettere la protrazione per
un massimo di altri sessanta giorni.
Il giudice al quale spetti la competenza a verificare la
sussistenza o la persistenza di un legittimo titolo restrittivo della
libertà personale dello straniero già trattenuto non può,
pertanto, che confrontarsi con tale previsione normativa, con la
quale il legislatore ha inteso disciplinare lo status libertatis nel
tempo che intercorre tra la presentazione della domanda di protezione
internazionale e il preliminare esame di essa da parte dell'autorità
amministrativa, quanto alla eventuale protrazione, nei casi indicati
dalla legge, del restringimento in corso.
Se, infatti, da un lato la norma non permette all'autorità
giudiziaria di rilevare la carenza del titolo restrittivo per tale
periodo (che nella prassi può durare a lungo, sebbene ciò non sia
accaduto nel caso oggetto del giudizio principale), dall'altro lato
resta integro il potere del giudice non certo di disapplicarla (come
accadrebbe se, nonostante tale previsione, si ritenesse cessata
l'efficacia del primo provvedimento restrittivo, a seguito della
presentazione della domanda di protezione internazionale), ma,
invece, di valutarla, nei limiti delle proprie competenze, con
riferimento al fascio delle garanzie assicurate dall'art. 13 Cost.,
e, in particolare, alla regola che impone alla legge di determinare i
termini massimi dei trattenimenti disposti in via preventiva, allo
scopo di evitare che essi si prolunghino indefinitamente, anche a
causa di prassi applicative distorte.
La mancata considerazione della norma e della incidenza della
stessa sui termini della questione sollevata ridonda nel vizio di non
completa ricostruzione del quadro normativo rilevante, da cui
discende l'inammissibilità della questione (ex plurimis, sentenze n.
257, n. 256 e n. 225 del 2022, n. 123 e n. 15 del 2021).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 5, del decreto legislativo 18
agosto 2015, n. 142 (Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante
norme relative all'accoglienza dei richiedenti protezione
internazionale, nonchè della direttiva 2013/32/UE, recante procedure
comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di
protezione internazionale), «nella parte in cui rinvia all'art. 14
d.lgs. 286/1998», sollevata, in riferimento all'art. 13 della
Costituzione, dal Tribunale ordinario di Milano, sezione
specializzata in materia di immigrazione, protezione internazionale e
libera circolazione dei cittadini dell'Unione europea, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 ottobre 2023.

F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2023

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA