1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 8-7-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 306 SENTENZA 18 giugno - 1 luglio 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Friuli-Venezia Giulia - Inquinamento - Stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi - Previsione, con legge regionale, del rilascio in forma tacita dell'autorizzazione mediante l'introduzione del silenzio-assenso nella materia dei rifiuti tossici e nocivi - Prospettato contrasto con quanto stabilito dalla normativa statale e comunitaria che nella materia non prevede l'istituto del silenzio- assenso - Lamentata interferenza della regione in materia penale - Sussistenza - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 1991, n. 41, artt. 3, secondo e terzo comma, e 4, quarto comma). (Cost., artt. 3 e 25, secondo comma). Regione Friuli-Venezia Giulia - Inquinamento - Stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi - Ammasso temporaneo di rifiuti nocivi all'interno dell'azienda - Esercizio abusivo penalmente sanzionato dalla normativa statale - Previsione, con legge regionale, della possibilita' di continuare l'esercizio abusivo previa presentazione di istanza di autorizzazione - Lamentata illegittima interferenza della regione in materia penale - Questione relativa di norma gia' dichiarata costituzionalmente illegittima - Manifesta inammissibilita'. (Legge regione Friuli-Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23, artt. 7, primo e secondo comma). (Cost., artt. 3, 25 e 116). (092C0791) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 8-7-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuseppe BORZELLINO;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale a) dell'art. 7, primo e
secondo comma, della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 28 agosto
1989, n. 23 (Ulteriori norme modificative ed integrative delle leggi
regionali 7 settembre 1987, n. 30 e 21 gennaio 1989, n. 1, in materia
di smaltimento dei rifiuti); b) degli artt. 3, secondo, terzo e
quarto comma, e 4, quarto comma, della legge regionale Friuli-Venezia
Giulia 4 settembre 1991, n. 41 (Interventi connessi alle varie fasi
di smaltimento dei rifiuti speciali, tossici o nocivi ed ulteriori
modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 7 settembre 1987, n.
30 e 28 agosto 1989, n. 23), promosso con ordinanza emessa il 4
dicembre 1991 dal Pretore di Udine - Sezione distaccata di Latisana,
nel procedimento penale a carico di Locatelli Luciano, ed altri,
iscritta al n. 51 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
Visto l'atto di intervento della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nella camera di consiglio del 6 maggio 1992 il Giudice
relatore Francesco Greco.
Ritenuto in fatto
1. - Il Pretore di Udine - Sezione distaccata di Latisana, nel
corso del procedimento penale a carico di Locatelli Luciano ed altri,
imputati del reato di cui agli artt. 110, 113, codice penale e 26 del
d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, per avere, in concorso o comunque
in cooperazione tra loro, nelle rispettive qualità di Presidente e
di Consiglieri delegati della ditta ECO s.p.a., effettuato, presso la
sede dell'azienda, un'attività di stoccaggio provvisorio di rifiuti
tossici e nocivi senza la prescritta autorizzazione regionale, con
ordinanza del 4 dicembre 1991 (R.O. n. 51 del 1992), ha sollevato:
A) questione di legittimità costituzionale dell'art. 7, primo
e secondo comma, della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 28
agosto 1989, n. 23, in riferimento agli artt. 3, 25 e 116 della
Costituzione (quest'ultimo integrato dalla legge costituzionale n. 1
del 1963).
Ha rilevato che, a seguito della declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 15, quinto comma, della legge regionale
Friuli-Venezia Giulia 7 settembre 1987, n. 30, il quale aveva
introdotto il concetto di ammasso temporaneo di rifiuti tossici
(sent. Corte Cost. n. 370 del 1989), con l'art. 7, primo comma, della
legge regionale 28 agosto 1989, n. 23, coloro che avevano presentato
denuncia di ammasso temporaneo di cui al predetto articolo erano
autorizzati a proseguire la predetta attività, sempre che avessero
presentato la domanda di autorizzazione entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della legge (termine poi prorogato al 30 giugno
1990 con l'art. 100 della legge regionale n. 3 del 1990); con il
secondo comma dello stesso art. 7 si era consentita la prosecuzione
dell'attività di ammasso temporaneo sino alla data del provvedimento
di concessione o del suo diniego e, comunque, non oltre il 31
dicembre 1990 (termine poi prorogato al 30 aprile 1991 con l'art. 2
della legge regionale n. 53 del 1990).
La ECO s.p.a. si era avvalsa di dette norme e aveva proseguito
l'attività di ammasso temporaneo di rifiuti tossici.
Ha osservato che con la detta norma (art. 7, primo e secondo
comma) la Regione travalicava la potestà legislativa
costituzionalmente conferitale, regolando una fattispecie penalmente
punita e quindi esercitando una potestà che spetta solo allo Stato,
onde la violazione degli artt. 3, 25 cpv., 116 della Costituzione
integrato dalla legge costituzionale n. 1 del 1963;
B) Lo stesso Pretore ha, altresì, sollevato, con riferimento
ai medesimi parametri costituzionali, questione di legittimità
costituzionale degli artt. 3, secondo, terzo e quarto comma, e 4,
quarto comma, della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 4
settembre 1991, n. 41.
Ha rilevato che per il regime transitorio l'art. 3, secondo comma,
stabilisce che per le domande di autorizzazione allo stoccaggio
provvisorio di rifiuti tossici e nocivi di cui all'art. 7, primo
comma, della legge regionale n. 23 del 1989, nonchè per le istanze
presentate prima dell'entrata in vigore della legge in questione, la
relativa autorizzazione deve essere rilasciata entro 30 giorni
dall'entrata in vigore della legge medesima, e il quarto comma, che
tali domande si intendono accolte qualora, decorso inutilmente il
suddetto termine, non sia stato comunicato al richiedente un
provvedimento motivato di diniego, introducendo così l'istituto del
silenzio-assenso in materia di rifiuti.
A identico risultato conduce il successivo art. 4, che detta la
disciplina generale attinente alle modalità di rilascio
dell'autorizzazione, introducendo il comma 5-quinquies all'art. 2
della legge regionale n. 23 del 1989.
Ad avviso del giudice a quo, risulterebbe leso il principio della
riserva allo Stato della potestà punitiva penale, considerandosi
lecita un'attività penalmente sanzionata dall'ordinamento nazionale
e travalicate le competenze legislative regionali con l'introduzione
del silenzio-assenso in materia di stoccaggio provvisorio di rifiuti.
Le relative norme sarebbero in contrasto con quelle fondamentali
della riforma economico-sociale realizzata con il citato d.P.R. n.
915 del 1982, e con gli obblighi internazionali assunti dallo Stato
essendo il detto d.P.R. attuativo di direttive C.E.E.
Infine, si sarebbe verificata disparità di trattamento tra chi
effettua uno stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi nel
Friuli-Venezia Giulia e chi lo esercita nel resto del territorio
nazionale.
2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente della Giunta
regionale del Friuli-Venezia Giulia, che ha concluso per la
inammissibilità della prima delle questioni sollevate, in quanto le
disposizioni impugnate sono state già dichiarate costituzionalmente
illegittime con sentenza n. 504 del 1991, e per la infondatezza della
seconda questione, in quanto le argomentazioni del giudice a quo
sarebbero basate sull'erroneo convincimento che il sistema normativo
apprestato dal d.P.R. n. 915 del 1982 comporti una riserva assoluta
di attribuzioni amministrative, che precluderebbe ogni sia pur lieve
modifica da parte del legislatore regionale.
3. - Nella imminenza della camera di consiglio il Presidente della
Giunta regionale ha depositato memoria con la quale sulla seconda
questione ha rilevato che lo smaltimento dei rifiuti rientra nella
materia "urbanistica", di competenza esclusiva della regione e che,
quindi, per l'attuazione delle direttive comunitarie, la legge
regionale prevale su quella statale, tranne che per la parte in cui
queste espressamente indicano i principi da seguire. Inoltre,
l'introduzione del silenzio-assenso nel sistema autorizzativo non
esorbiterebbe dalla sfera della potestà legislativa regionale, tanto
più che esso è ammesso anche in altre discipline, quale quella
delle concessioni edilizie (artt. 7 e 8 del decreto-legge 23 gennaio
1982, n. 9).
Del resto, l'art. 3, sesto comma, della legge regionale 4
settembre 1991, n. 41, impone, in ogni momento, le eventuali
prescrizioni tecniche necessarie per un corretto svolgimento
dell'attività.
Inoltre, in ordine all'aspetto precettistico delle norme penali
(sent. Corte Cost. n. 26 del 1966), che è quello in discussione, la
riserva penale è relativa e la definizione di tale aspetto mediante
una forma alternativa di espressione sarebbe stata ampiamente
adempiuta.
Considerato in diritto
1. - La Corte deve verificare:
A) se l'art. 7, primo e secondo comma, della legge regionale
del Friuli-Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23, nella parte in cui
prevede, sia pure in via transitoria, la possibilità di continuare
l'abusivo ammasso temporaneo di rifiuti tossici e nocivi all'interno
dell'azienda, previa presentazione della domanda di autorizzazione,
violi gli artt. 116, integrato dalla legge costituzionale n. 1 del
1963 (Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia), 3 e 25, secondo
comma, della Costituzione;
B) se l'art. 3, secondo, terzo e quarto comma, e l'art. 4,
quarto comma, della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 4 settembre
1991, n. 41, nella parte in cui, in materia di rifiuti tossici, sia
in regime transitorio che in via definitiva, introducono l'istituto
del silenzio-assenso prevedendo la possibilità di una autorizzazione
tacita per l'esercizio dell'attività di stoccaggio provvisorio,
violino gli artt. 116, integrato dalla legge Costituzionale n. 1 del
1963 (Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia), 3 e 25, secondo
comma, della Costituzione.
In entrambe le fattispecie si sarebbero verificati:
a) un travalicamento della sfera delle competenze legislative
regionali, essendosi legiferato in materia nella quale sussiste una
legislazione statale di principio, emanata in adempimento di obblighi
comunitari ( il d.P.R. n. 915 del 1982, attuativo di direttive
C.E.E.);
b) una irrazionale discriminazione tra coloro che operano nella
suddetta Regione e coloro che operano in altre regioni;
c) la lesione del principio della riserva statale in materia di
legislazione penale, trattandosi di una fattispecie (stoccaggio
provvisorio non autorizzato) penalmente punita.
2. - La questione sub A) deve essere dichiarata inammissibile,
perchè la disposizione impugnata è già stata dichiarata
costituzionalmente illegittima (sentenza n. 504 del 1991) e, quindi,
espunta dall'ordinamento.
3. - La questione sub B) è fondata.
La Regione Friuli-Venezia Giulia, a seguito della dichiarazione di
illegittimità costituzionale (sent. n. 370 del 1989) dell'art. 15,
quinto comma, della legge regionale del 7 settembre 1987, n. 30, che
non richiedeva l'autorizzazione regionale per alcuni casi di ammasso
temporaneo di rifiuti tossici e nocivi, ha ridisciplinato la materia
con l'art. 3 della legge regionale 4 settembre 1991 n. 41, dando
possibilità agli esercenti la detta attività in regime transitorio
di chiedere l'autorizzazione regionale entro certi termini.
Dopo avere disposto che la richiesta autorizzazione deve essere
rilasciata entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge stessa, ha previsto (quarto comma) che le domande devono
intendersi accolte qualora entro il suddetto termine non sia
intervenuto il provvedimento autorizzativo o il diniego motivato.
In tal modo, nella materia di cui trattasi, ha introdotto
l'istituto del silenzio-assenso, ovvero ha previsto la possibilità
della autorizzazione tacita in luogo di quella espressa.
Lo stesso istituto è stato previsto, per la disciplina generale,
dal comma quinto-quinquies, aggiunto all'art. 15 della legge
regionale n. 30 del 1987, come modificato dall'art. 16 della legge
regionale 28 novembre 1988, n. 65, e dall'art. 2 della legge
regionale 28 agosto 1989, n. 23.
In tal modo non viene compiuta nessuna indagine e nessun
accertamento sull'esistenza delle condizioni, sopratutto tecniche,
richieste per l'esercizio dell'attività di cui trattasi ed, in
particolare, sulle misure e sugli accorgimenti da apprestarsi per
evitare che dall'attività medesima derivino danni alla salute e
all'ambiente, in relazione alla natura tossica e nociva dei rifiuti
accumulati.
3.1. - Ora, le direttive C.E.E. n. 75/442, 76/403 e 78/319
qualificano quella di smaltimento di rifiuti tossici e nocivi come
attività di pubblico interesse da controllare accuratamente;
stabiliscono che essa debba essere soggetta ad autorizzazione da
parte delle autorità competenti secondo le legislazioni dei vari
Stati membri e prevedono che l'autorizzazione sia espressa e
specifica, nel senso che debbono indicarsi quale o quali attività
siano consentite ed a quali condizioni, con riferimento alla natura
dei luoghi, al tipo di attività, ai modi e alla quantità dei
rifiuti, alla capacità economica e professionale dell'imprenditore,
alle esigenze primarie di protezione della salute e dell'ambiente, ai
molteplici criteri di economicità ed efficenza, alla pianificazione
economica e territoriale.
La più recente direttiva n. 91/156 del 18 marzo 1991, a modifica
della direttiva n. 75/442, da recepirsi dagli Stati membri entro il
1 aprile 1993, dispone, tra l'altro (art. 9), che le autorizzazioni
devono riguardare, in particolare, i tipi e i quantitativi di
rifiuti, le precauzioni da prendere in materia di sicurezza, il luogo
di smaltimento e il metodo di trattamento. In via generale ribadisce
(art. 4) che si debbano adottare le misure necessarie per assicurare
che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la sa-
lute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero re-
care pregiudizio all'ambiente.
3.2. - Con il d.P.R. n. 915 del 1982 si è data attuazione alle
suddette direttive.
Rivestono la portata di norme di principio quelle disposizioni del
decreto che, in stretta correlazione con la esigenza di dare
attuazione alle direttive comunitarie, delineano gli obiettivi
essenziali e i limiti di operatività della disciplina dello
smaltimento dei rifiuti (sentenza n. 192 del 1987).
In particolare, si tratta delle disposizioni contenute negli artt.
1 e 2, in cui si fissano le regole generali per la inderogabile
necessità di evitare ogni rischio di inquinamento e di degrado
dell'ambiente.
L'art. 4 regola le competenze dello Stato al quale spettano le
funzioni di indirizzo, promozione, consulenza e coordinamento delle
attività connesse con la attuazione del decreto, come espressione di
siffatte funzioni, e, tra l'altro (p.f), la determinazione dei
criteri generali per il rilascio delle autorizzazioni relative a
tutte le fasi dello smaltimento dei rifiuti, ivi compreso lo
stoccaggio provvisorio, prevedendosi poi (art. 26) come reati le
attività svolte senza l'autorizzazione.
Le suddette competenze e la connessa emanazione di norme tecniche
sono correttamente volte a definire i principi di massima e i criteri
generali da osservarsi nel settore per assicurare le indefettibili
esigenze di uniformità alle quali deve ispirarsi la tutela
dell'ambiente e della salute.
4. - Con l'art. 6, in adempimento anche delle direttive
comunitarie le quali demandano agli stati membri di stabilire le
autorità incaricate, in una determinata zona, di programmare,
organizzare e controllare le operazioni di smaltimento dei rifiuti
(art. 5 direttiva n. 75/442, art. 6 direttiva n. 78/319), si conferma
la competenza regionale in materia già trasferita con l'art. 101 del
d.P.R. n. 616 del 1977 e si demanda tra l'altro, alle regioni il
rilascio delle autorizzazioni.
Sempre in attuazione delle direttive C.E.E., all'art. 16, si
stabilisce che per il rilascio dell'autorizzazione, anche per lo
stoccaggio provvisorio, deve essere accertata la rispondenza del
sito, dei metodi di trattamento e delle caratteristiche
dell'impianto, ai requisiti stabiliti nello stesso d.P.R. e che nella
autorizzazione dovranno essere specificati i tipi e i quantitativi
massimi trattabili annualmente.
Sia le direttive C.E.E. che il d.P.R. citato, che ad esse ha dato
attuazione, escludono pertanto che per le fasi dello smaltimento dei
rifiuti tossici e nocivi si possa fare ricorso all'istituto del
silenzio-assenso e, cioè, alla autorizzazione tacita.
5. - Anche l'indirizzo giurisprudenziale prevalente è nel senso
che, una volta accertata la natura tossica e nociva dei rifiuti, il
regime delle attività di smaltimento non può prescindere dalla
necessità di una espressa e specifica autorizzazione regionale, come
si desume dall'art. 16 del d.P.R n. 915 del 1982.
Non vi è spazio per le autorizzazioni tacite e generiche, sia per
la dizione letterale della norma, sia per le finalità da
raggiungere, volte ad assicurare che ogni fase si svolga in assoluta
sicurezza per la salute e l'ambiente, sulla base di prescrizioni
puntuali e specifiche dell'atto di autorizzazione.
Anche l'art. 14 quarto comma, della recente legge n. 241 del 1990
esclude la possibilità del ricorso al silenzio-assenso per le
amministrazioni dello Stato preposte alla tutela dell'ambiente, del
paesaggio e della salute dei cittadini.
5.1. - La stessa Corte C.E.E. (sent. del 28 febbraio 1991 in causa
n. 360/87), ha escluso il ricorso al silenzio-assenso e alla
autorizzazione tacita nella analoga materia dell'inquinamento
provocato da sostanze pericolose. La esclusione è stata motivata con
il rilievo della mancata effettuazione dei controlli necessari prima
e dopo il rilascio dell'autorizzazione e dell'accertamento delle
condizioni richieste, dalle quali sorgono diritti soggettivi ed
obblighi in capo alle parti.
6. - In tale situazione risulta violato l'art. 116 della
Costituzione integrato dall'art. 4 della legge Costituzionale 31
gennaio 1963 n. 1 (Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia) il
quale stabilisce che la potestà legislativa regionale si attua in
armonia con la Costituzione e con i principi generali
dell'ordinamento dello Stato nonchè con le norme fondamentali delle
riforme economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello
Stato.
Tra le materie indicate vi è l'urbanistica che, secondo la
Regione, comprenderebbe anche la tutela dell'ambiente.
L'art. 5 della suddetta legge costituzionale pone specificamente
per la Regione l'obbligo del rispetto dei principi fondamentali
stabiliti dallo Stato in alcune materie tra cui l'igiene e la
sanità.
Del resto si è già affermato (sent. n. 349 del 1991) che la
competenza esclusiva delle Regioni, anche a Statuto speciale, è
destinata a cedere di fronte all'attuazione di direttive comunitarie
correlata al rispetto degli obblighi internazionali derivanti dal
trattato istitutivo della C.E.E. e quindi in relazione alle
disposizioni della legge statale direttamente attuativa della
normativa comunitaria, nella misura in cui esse si presentano come
necessarie al perseguimento della finalità attuativa.
Restano assorbite le censure poste in riferimento agli artt. 3 e
25 della Costituzione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara:
A) l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, secondo, terzo
e quarto comma, e dell'art. 4, quarto comma, della legge regionale
del Friuli-Venezia Giulia 4 settembre 1991, n. 41 (Interventi
connessi alle varie fasi di smaltimento dei rifiuti speciali, tossici
o nocivi ed ulteriori modifiche ed integrazioni alle leggi regionali
7 settembre 1987, n. 30 e 28 agosto 1989, n. 23), nella parte in cui,
in materia di rifiuti tossici, sia in regime transitorio che in via
definitiva, introducono l'istituto del silenzio-assenso, prevedendo
la possibilità di una autorizzazione tacita per l'esercizio
dell'attività di stoccaggio provvisorio.
B) la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, primo e secondo comma, della
legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 28 agosto 1989, n. 23
(Ulteriori norme modificative ed integrative delle leggi regionali 7
settembre 1987, n. 30 e 21 gennaio 1989, n. 1, in materia di
smaltimento dei rifiuti), in riferimento agli artt. 3, 25 e 116 della
Costituzione, sollevata dal Pretore di Udine con ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 giugno 1992.
Il Presidente: BORZELLINO
Il redattore: GRECO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 1 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0791