1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 50 del 27-12-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 438 SENTENZA 12 - 20 dicembre 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Banca e istituti di credito - Fondazioni bancarie - Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano - Modifiche del relativo statuto - Esercizio da parte del Ministero dell'economia e delle finanze del potere di approvarle - Ricorso per conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia autonoma di Bolzano - Asserita violazione delle competenze statutarie in materia di «ordinamento del credito locale», nonche' violazione delle piu' ampie forme di autonomia garantite dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e del principio di leale collaborazione - Esclusione - Carattere di riforma economico-sociale della disciplina statale relativa al settore creditizio e alle fondazioni bancarie - Conseguente attrazione della disciplina delle fondazioni bancarie nell'ambito dell'«ordinamento civile», riservato alla legislazione esclusiva statale - Impossibilita' per la Provincia, in virtu' del principio del parallelismo, di rivendicare le competenze amministrative statutarie - Inconferente evocazione a parametro dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 e del principio di leale collaborazione - Spettanza allo Stato del potere esercitato. - Nota del Ministero dell'economia e delle finanze del 25 gennaio 2005, n. 7076. - Statuto speciale Trentino-Alto Adige, artt. 5, numero 3, 11 e 16; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10 (Costituzione, art. 117, comma secondo, lettera l). (007C1425) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.50 del 27-12-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK Giudice, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi
MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
del tesoro - Direzione IV - Ufficio III del 25 gennaio 2005, prot.
n. 7076, avente ad oggetto l'approvazione di modifiche agli artt. 5,
9 e 52 dello statuto della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano,
promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano notificato
il 19 luglio 2005, depositato in cancelleria il 26 luglio 2005 ed
iscritto al n. 25 del registro conflitti tra enti 2005.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 novembre 2007 il giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Uditi l'avvocato Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano e
l'avvocato dello Stato Enrico Arena per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ricorso del 14 luglio 2005, notificato al Presidente del
Consiglio dei ministri in data 19 luglio 2005, la Provincia autonoma
di Bolzano ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione alla nota del Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento del tesoro - Direzione IV - Ufficio III del 25
gennaio 2005, prot. n. 7076, con la quale sono state approvate, con
alcune precisazioni, talune modifiche apportate allo statuto della
Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano (in seguito Fondazione).
La Provincia autonoma ricorrente premette: che, nel dicembre
dell'anno 2004, l'organo di indirizzo della detta Fondazione aveva
apportato talune modifiche allo statuto della Fondazione medesima,
segnatamente agli artt. 5, 9 e 52; che le stesse erano state
comunicate alla Provincia autonoma di Bolzano per la approvazione;
che, con nota del 23 dicembre 2004, la Fondazione ha chiesto, in
relazione alla modifiche statutarie in questione, al Ministero
dell'economia e delle finanze di esprimere il parere di sua
competenza; che, con altra nota del 31 gennaio 2005, anche la
Provincia autonoma di Bolzano ha chiesto al Ministero dell'economia e
delle finanze la espressione del parere.
Sul punto, la ricorrente afferma che lo statuto di autonomia
regionale, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige), attribuisce alla Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol, agli artt. 5, numero 3, 16 e 11, la «competenza
legislativa concorrente in materia di "ordinamento degli enti di
credito fondiario e di credito agrario, delle Casse di risparmio e
delle Casse rurali, nonchè delle aziende di credito a carattere
regionale" [...] oltre che le connesse potestà amministrative», e il
potere di «nomina del presidente e del vicepresidente della Cassa di
risparmio».
Aggiunge la ricorrente che, con legge regionale 17 aprile 2003,
n. 3 (Delega di funzioni amministrative alle Province autonome di
Trento e di Bolzano), la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol ha
delegato alle due Province autonome le funzioni amministrative in
tema di «enti di credito fondiario e di credito agrario, di Casse di
risparmio e di Casse rurali, di aziende di credito a carattere
regionale», e che il d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234 (Norme di
attuazione delle statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige
in materia di ordinamento delle aziende di credito a carattere
regionale), nel precisare le attribuzioni regionali in materia di
ordinamento delle aziende di credito di rilevanza locale (poi
delegate alle Province autonome), all'art. 3, lettera d), ha
assegnato alla Regione la competenza in materia di «approvazione
delle modifiche statutarie», col solo "limite" di dover prima
"sentire" il Ministero del tesoro e la Banca d'Italia.
Ciò rilevato, la ricorrente osserva che, con l'atto oggetto del
conflitto, il Ministero dell'economia e delle finanze ha comunicato
alla Fondazione che «ai sensi dell'art. 10, comma 3, lett. c), del
decreto legislativo 17 maggio 1999, n. 153, si approvano, con la
precisazione che segue, [le modifiche agli] artt. 5, comma 5, 9 e 52
dello statuto [..]. Resta fermo che l'aumento della compagine sociale
non dovrà comportare un aumento dei costi a carico della
Fondazione».
Tale atto, trasmesso dal Ministero alla sola Fondazione e da
questa rimesso, in data 1° giugno 2005, alla ricorrente Provincia
autonoma, sarebbe, ad avviso di quest'ultima, in «palese violazione
delle [sue] attribuzioni statutarie e delle relative norme di
attuazione», così invadendo le competenze statutariamente tutelate
della medesima Provincia autonoma.
Ritiene, in particolare, la ricorrente che l'atto impugnato violi
le previsioni attributive di competenze regionali e provinciali
contenute negli artt. 5, numero 3, e 16 dello statuto di autonomia
nonchè le relative norme di attuazione.
Secondo i termini dello statuto di autonomia, infatti, spettano
alla Regione sia la competenza legislativa concorrente in tema di
ordinamento degli enti e delle aziende di credito a carattere
regionale sia le connesse potestà amministrative.
La ricorrente aggiunge che, nel precisare il contenuto di tali
attribuzioni, il d.P.R. n. 234 del 1977 prevede che «Rientrano nella
competenza regionale i provvedimenti riguardanti: [...] d)
l'approvazione delle modifiche statutarie», e che tali atti «vanno
adottati sentit[o] [...] il Ministero del tesoro».
Da quanto sopra, tenuto anche conto della delega alle Province
autonome di cui alla legge regionale n. 3 del 2003, la ricorrente fa
derivare la sua competenza alla approvazione delle modifiche
statutarie della Fondazione.
Non osterebbe a tale rivendicazione di competenze il decreto
legislativo 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e fiscale
degli enti conferenti di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto
legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle
operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell'articolo 1
della legge 23 dicembre 1998, n. 461), il quale, introducendo una
nuova disciplina civilistica e fiscale delle cosiddette fondazioni
bancarie, definisce queste ultime «persone giuridiche private senza
fini di lucro, dotate di piena autonomia statutaria e gestionale» che
«perseguono esclusivamente scopi di utilità sociale e di promozione
dello sviluppo, secondo quanto previsto dai rispettivi statuti».
Infatti, aggiunge la ricorrente, il termine della fase transitoria
di cui all'art. 25 del decreto legislativo n. 153 del 1999 è stato
differito al 31 dicembre 2005 dall'art. 4 del decreto-legge 24 giugno
2003, n. 143 (Disposizioni urgenti in tema di versamento e
riscossione dei tributi, di Fondazioni bancarie e di gare indette
dalla Consip S.p.A., nonchè di alienazioni di aree appartenenti al
patrimonio e al demanio dello Stato), convertito, con modificazioni,
con legge 1° agosto 2003, n. 212.
Prosegue la ricorrente ricordando che, «venendo incontro» allo
Stato, essa ha provveduto a scorporare la preesistente Cassa di
risparmio di Bolzano, creando due soggetti: la Cassa di risparmio di
Bolzano S.p.A. e la Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano, senza
però che ciò abbia comportato il venir meno delle sue attribuzioni
in materia.
Secondo la ricorrente, l'atto impugnato violerebbe, altresì,
l'art. 11 dello statuto di autonomia, il quale assegna alla Provincia
autonoma la competenza esclusiva in tema di apertura e trasferimento
di sportelli di aziende di credito a carattere locale e di nomina del
presidente e del vicepresidente della Cassa di risparmio.
Tale disposizione è anche richiamata dallo statuto della
Fondazione là dove, all'art. 42, prevede che il presidente e il
vicepresidente della Fondazione siano nominati dall'organo di
indirizzo «salvo quanto previsto dall'art. 11 dello statuto di
autonomia».
Ad avviso della ricorrente, pertanto, la competenza a nominare il
presidente e il vicepresidente sia della Fondazione che della Cassa
di risparmio di Bolzano spetterebbe alla Provincia autonoma, a
prescindere dalla qualificazione della Fondazione come «ente
creditizio» e come «ente di diritto privato». Poichè l'art. 9 dello
statuto della Fondazione, come modificato, elevando il numero dei
soci della Fondazione stessa va ad incidere sull'art. 42, il quale
disciplina la nomina del presidente e del vicepresidente dell'organo
di indirizzo della Fondazione, ne deriverebbe, per la ricorrente, la
sua competenza alla approvazione di tale modifica.
La Provincia autonoma afferma che l'atto impugnato violerebbe
anche l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). Ciò
in quanto su siffatto aspetto non possono avere inciso le
disposizioni contenute nella riforma al titolo V della parte seconda
della Costituzione, segnatamente quelle attributive della competenza
statale in tema di ordinamento civile, atteso che l'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001 prevede che le disposizioni costituzionali
riformate si applichino «solo per le parti in cui prevedono forme di
autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite» e quindi non
possono aver scalfito le competenze regionali e provinciali in tema
di ordinamento creditizio, le quali implicavano anche il potere di
ordinamento e vigilanza sulla Fondazione Cassa di risparmio.
La ricorrente lamenta, nell'adozione dell'atto impugnato, anche la
violazione del principio di leale collaborazione. Lo dimostrerebbe il
fatto che la Provincia autonoma è venuta a conoscenza dell'atto solo
indirettamente, in quanto il Ministero dell'economia e delle finanze
lo aveva indirizzato alla sola Fondazione, «scavalcando» in tal modo
la Provincia medesima, organo costituzionalmente competente a
provvedere alla approvazione, sebbene quest'ultima avesse rivolto al
detto Ministero l'invito ad esprimere il suo parere.
Si è costituito in giudizio, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei
ministri, che ha concluso per il rigetto del ricorso.
La difesa erariale osserva, in primo luogo, che la competenza
legislativa attribuita alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol in
materia di Casse di risparmio è soggetta non solo al rispetto dei
principi stabiliti con legge dello Stato, ma anche all'osservanza
delle norme fondamentali di riforma economico-sociale.
In tale prospettiva, essendo indubbio che le previsioni normative
contenute nel decreto legislativo n. 153 del 1999 siano qualificabili
come «norme fondamentali di riforma economico-sociale», la Regione -
secondo la resistente - è tenuta al loro rispetto. D'altra parte la
stessa Regione ha riconosciuto tale vincolo, provvedendo a scorporare
dalla preesistente Cassa di risparmio di Bolzano, la Cassa di
risparmio di Bolzano S.p.A. e la Fondazione. Essendo espressamente
inibito alle fondazioni bancarie, secondo la previsione del decreto
legislativo n. 153 del 1999, svolgere funzioni di tipo creditizio, le
competenze vantate dalla ricorrente in materia di ordinamento delle
aziende di credito, compresa quella in tema di approvazione delle
modifiche statutarie, non riguardano la Fondazione, ma potranno
concernere la sola Cassa di risparmio di Bolzano S.p.A.
Così intese le attribuzioni della Regione (rectius: della
Provincia autonoma di Bolzano), nessuna lesione delle competenze
statutarie è ravvisabile nella adozione dell'atto impugnato. Ciò
neppure riguardo alla asserita violazione dell'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001, derivando la competenza statale non dalla
modifica dell'assetto costituzionale ma dalla corretta
interpretazione delle norme contenute nello statuto di autonomia,
nè, infine, con riferimento al principio di leale collaborazione.
In prossimità della udienza pubblica, originariamente fissata per
il 20 febbraio 2007, sia la Provincia autonoma di Bolzano che il
Presidente del Consiglio dei ministri hanno depositato memorie
illustrative.
Parte resistente ribadisce che, a seguito della riforma del
settore creditizio, attuata a partire dalla legge n. 218 del 1990, le
competenze statutarie vantate dalla Provincia autonoma devono
ritenersi rivolte esclusivamente nei confronti degli enti deputati a
svolgere le funzioni creditizie, e non anche nei confronti delle
Fondazioni bancarie, che tale attività più non svolgono.
Prosegue la resistente osservando che, mentre nel periodo
transitorio previsto dall'art. 25 del d.lgs. n. 153 del 1999, la
qualificazione delle fondazioni bancarie era influenzata dalla
permanenza del vincolo «genetico-funzionale» fra queste e le neo
istituite aziende di credito (permanenza cui fanno riferimento le
sentenze della Corte costituzionale n. 341 e n. 342 del 2001), il
più recente indirizzo della Corte, espresso con la sentenza n. 300
del 2003, sottolinea che, superata la precedente fase, ciò che conta
è la qualificazione normativa «fondazioni-persone giuridiche
private, data dall'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 153 del 1999»
attribuita a tali enti.
Applicato il principio alla fattispecie concreta, deve - secondo
lo Stato - dedursi che mentre la Cassa di Risparmio S.p.A. è
assoggettata al controllo provinciale, lo stesso non può dirsi per
la Fondazione, sottoposta, invece, alla disciplina di cui al d.lgs.
n. 153 del 1999, e ciò anche per quanto concerne i poteri di nomina
del presidente e del vicepresidente.
Riguardo all'asserita violazione dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, l'Avvocatura ribadisce quanto già
osservato in sede di comparsa di costituzione.
La ricorrente Provincia, a sua volta, insiste per l'accoglimento
del ricorso, riportandosi alle argomentazioni già svolte nell'atto
introduttivo e richiamando le precedenti decisioni della Corte
costituzionale in tema di competenza provinciale sulle modifiche
statutarie degli enti creditizi a carattere regionale.
Ricordata la generalizzata proroga sino al 31 dicembre 2005,
introdotta col decreto-legge n. 143 del 2003, del termine per operare
la dismissione delle partecipazioni di controllo delle fondazioni
bancarie nelle banche conferitarie, proroga tale da confermare, sino
alla sua scadenza, la qualificazione di «ente creditizio» in capo
alla Fondazione, la ricorrente segnala quello che definisce il «punto
cruciale della questione»: cioè che l'art. 25, comma 3-bis, del
d.lgs. n. 153 del 1999 esenta le fondazioni aventi sedi operative
prevalentemente nelle regioni a statuto speciale da alcuni dei
vincoli imposti dallo stesso d.lgs. n. 153 del 1999, fra i quali
l'obbligo di dismissione della partecipazione nella banca
conferitaria.
Sottolineato che, a termini statutari, la Fondazione Cassa di
risparmio di Bolzano indirizza la sua attività prevalentemente
nell'ambito territoriale altoatesino, la ricorrente rileva che, di
conseguenza, la suddetta Fondazione non è obbligata alla dismissione
della partecipazione di controllo nella banca conferitaria;
partecipazione che nei fatti sussiste, detenendo quella oltre il 58
per cento delle azioni della Cassa di risparmio di Bolzano S.p.A.
Non essendo pertanto reciso il vincolo genetico-funzionale fra le
due istituzioni, quanto stabilito con le due sentenze della Corte
costituzionale n. 300 e n. 301 del 2003 non sarebbe applicabile al
caso in esame.
Quanto alla violazione del principio di leale collaborazione, la
Provincia ribadisce gli argomenti già contenuti nel ricorso.
Dopo che il conflitto era stato una prima volta rinviato a nuovo
ruolo, a seguito di concorde richiesta delle parti costituite, la
ricorrente ha, nell'imminenza della nuova udienza pubblica,
depositato una ulteriore memoria illustrativa in cui ha ribadito le
precedenti deduzioni.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha proposto, nei confronti
dello Stato, conflitto di attribuzione in relazione alla nota del
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del tesoro -
Direzione IV - Ufficio III del 25 gennaio 2005, prot. n. 7076, con la
quale sono state approvate, con una precisazione, talune modifiche
apportate allo statuto della Fondazione Cassa di risparmio di
Bolzano.
Secondo la ricorrente, con l'atto impugnato il Ministero
dell'economia, pretendendo di approvare le modifiche statutarie, e
non limitandosi ad esprimere su di esse un parere, avrebbe violato le
previsioni attributive delle competenze regionali e provinciali, in
materia di ordinamento del credito locale, contenute negli artt. 5,
numero 3, 11 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), nonchè nelle relative norme di
attuazione, dalle quali la ricorrente fa derivare la sua competenza
riguardo alla «approvazione delle modifiche» apportate allo statuto
della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano.
Inoltre, la ricorrente ritiene l'atto impugnato in contrasto col
principio di leale collaborazione, in quanto la Provincia è venuta a
conoscenza dell'atto solo indirettamente, dato che il Ministero
dell'economia lo aveva indirizzato alla sola Fondazione, così
«scavalcando» l'organo costituzionalmente competente, sebbene la
Provincia avesse rivolto a tale dicastero l'invito ad esprimere il
suo parere.
Infine, la Provincia di Bolzano sottolinea che l'art. 25, comma
3-bis, del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e
fiscale degli enti conferenti di cui all'articolo 11, comma 1, del
decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale
delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell'articolo
1 della legge 23 dicembre 1998, n. 461), esenta le fondazioni che
hanno sedi operative prevalentemente nelle Regioni a statuto speciale
da taluni dei vincoli imposti dallo stesso d.lgs. n. 153 del 1999,
fra i quali l'obbligo di dismissione della partecipazione nella banca
conferitaria e che, quindi, lo stato della normativa sarebbe del
tutto conforme a quello che determinò le sentenze di questa Corte
n. 163 del 1995, n. 341 e n. 342 del 2001.
La ricorrente chiede, perciò, che questa Corte dichiari che non
spetta allo Stato, e, per esso, al Ministero dell'economia e delle
finanze, approvare le modifiche allo statuto della Fondazione Cassa
di risparmio di Bolzano e, conseguentemente, annulli l'atto con cui
il già menzionato Ministero dell'economia e delle finanze in data 25
gennaio 2005 (prot. n. 7076) ha approvato, con una precisazione, le
modifiche dello statuto della citata Fondazione.
2.1. - La Provincia autonoma di Bolzano pone a principale
fondamento del ricorso la specifica normativa prevista dallo statuto
di autonomia e dalle relative norme di attuazione. È quindi
necessario esaminare il contenuto delle disposizioni che la Provincia
ritiene determinino la non spettanza della attribuzione fatta valere
dallo Stato con il provvedimento oggetto del conflitto.
2.2. - L'art. 5 del d.P.R. n. 670 del 1972 dispone che «La
Regione, nei limiti del precedente articolo e dei principi stabiliti
dalle leggi dello Stato, emana norme legislative nelle seguenti
materie: [...] 3) ordinamento degli enti di credito fondiario e di
credito agrario, delle Casse di risparmio e delle Casse rurali,
nonchè delle aziende di credito a carattere regionale».
Il richiamato art. 4, a sua volta, prevede che «In armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali - tra i quali è compreso quello della tutela delle
minoranze linguistiche locali - nonchè delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali della Repubblica, la Regione ha la
potestà di emanare norme legislative» in una serie di materie che
vengono indicate.
In base al primo comma dell'art. 11 dello statuto, «La Provincia
può autorizzare l'apertura e il trasferimento di sportelli bancari
di aziende di credito a carattere locale provinciale e regionale,
sentito il parere del Ministero del tesoro» e, in base al successivo
terzo comma, «La Provincia nomina il presidente e il vice presidente
della Cassa di risparmio, sentito il parere del Ministero del
Tesoro».
L'art. 16 del citato statuto di autonomia prevede, poi, al primo
comma, che «Nelle materie e nei limiti entro cui la regione o la
provincia può emanare norme legislative, le relative potestà
amministrative, che in base all'ordinamento preesistente erano
attribuite allo Stato sono esercitate rispettivamente dalla regione e
dalla provincia».
Il d.P.R. 26 marzo 1977, n. 234 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento
delle aziende di credito a carattere regionale), dispone, inoltre,
all'art. 3, che «Rientrano nella competenza regionale i provvedimenti
riguardanti le banche di cui al precedente art. 2 ed aventi in
particolare per oggetto: [...] d) l'approvazione delle modifiche
statutarie».
Infine, a completamento del quadro normativo fatto valere dalla
Provincia a tutela delle sue prerogative, vi è da osservare che, in
base all'art. 18 dello statuto - il quale recita: «La Regione
esercita normalmente le funzioni amministrative delegandole alle
Province, ai Comuni e ad altri Enti locali o valendosi dei loro
uffici» - la legge regionale 17 aprile 2003, n. 3 (Delega di funzioni
amministrative alle Province autonome di Trento e di Bolzano), ha
disposto che «A decorrere dal 1° febbraio 2004, sono delegate alla
Provincia autonoma di Bolzano le funzioni amministrative della
Regione Trentino-Alto Adige in materia di camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura; di sviluppo della cooperazione
e vigilanza sulle cooperative; di enti di credito fondiario e di
credito agrario, di casse di risparmio e di casse rurali, di aziende
di credito a carattere regionale».
3.1. - Dalla normativa sopra riportata emerge che la potestà
legislativa della Regione deve essere esercitata nell'ambito «dei
principi stabiliti dalle leggi dello Stato», e con il «rispetto delle
norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica».
Ciò comporta che le valutazioni circa la legittimità
costituzionale dell'intervento statale che si manifesta attraverso la
pretesa di approvare le modifiche allo statuto della Fondazione Cassa
di risparmio di Bolzano, e di non limitarsi ad un apporto di
carattere consultivo, dipendono dallo stato delle riforme
economico-sociali della Repubblica e dei principi che derivano dalla
legislazione statale.
3.2. - È noto che dall'inizio degli anni novanta il settore degli
istituti di credito di diritto pubblico, ivi comprese le Casse di
risparmio, è stato interessato ad un profondo processo di
ristrutturazione.
In particolare, per ciò che rileva ai fini del presente
conflitto, è stato avviato, con la riforma di cui alla legge 30
luglio 1990, n. 218 (Disposizioni in materia di ristrutturazione e
integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto
pubblico), e al decreto legislativo 20 novembre 1990, n. 356
(Disposizioni per la ristrutturazione e per la disciplina del gruppo
creditizio), - ai dichiarati fini di adeguare il sistema bancario
alla sfida della concorrenza europea e di dare maggiore trasparenza
al mercato del credito - un processo di separazione delle aziende di
credito gestite dalle Casse di risparmio dagli enti in cui erano
incorporate. Questi ultimi avrebbero continuato a svolgere le
attività di interesse pubblico e di utilità sociale preminentemente
in determinati settori rilevanti, legislativamente indicati, mentre
le società risultanti dallo scorporo avrebbero esercitato le
attività creditizie loro conferite. Tale evoluzione normativa è poi
proseguita - per quanto di interesse ai fini del presente conflitto -
con la legge 23 dicembre 1998, n. 461 (Delega al Governo per il
riordino della disciplina civilistica e fiscale degli enti
conferenti, di cui all'articolo 11, comma 1, del decreto legislativo
20 novembre 1990, n. 356, e della disciplina fiscale delle operazioni
di ristrutturazione bancaria), e col d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153,
che hanno completato la separazione tra le fondazioni e le società
bancarie conferitarie.
Il suddetto processo legislativo ha dato vita, in ciascuna delle
sue fasi, ad una riforma economico-sociale della Repubblica, con la
conseguenza che la Regione e la Provincia autonoma erano tenute ad
adeguarvisi sia nell'esercizio della loro competenza legislativa sia
nel parallelo svolgimento dell'attività amministrativa.
3.3. - Del resto è la stessa Regione (la quale ha successivamente
delegato tali attribuzioni alla Provincia autonoma di Bolzano con la
citata legge regionale n. 3 del 2003) che, sul presupposto che queste
normative venissero a realizzare riforme economico-sociali della
Repubblica, ha dapprima provveduto a scorporare l'azienda della Cassa
di risparmio dal preesistente ente, configurando quest'ultimo come
una fondazione, ed ha infine previsto che la legge n. 461 del 1998 e
il d.lgs. n. 153 del 1999 disciplinassero il funzionamento della
fondazione stessa (art. 2, comma 2, del vigente «Statuto della
Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano»).
4.1. - Si è già detto che il processo di ristrutturazione del
settore degli istituti di diritto pubblico si è svolto per un lungo
periodo di tempo (infatti, iniziato, dopo una lunga gestazione, con
le modifiche legislative risalenti al principio degli anni '90, si è
protratto nel nuovo secolo), con fasi tra di loro non omogenee anche
per ciò che concerneva i principi fondamentali che si venivano ad
affermare.
4.2. - La sentenza di questa Corte n. 163 del 1995, con la quale
si è affermata la competenza regionale in tema di approvazione delle
modifiche statutarie della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano,
si muove in un quadro legislativo statale di riferimento
profondamente diverso dall'attuale, in quanto, con la citata riforma
lo scorporo dagli enti pubblici creditizi dell'azienda bancaria e il
conferimento di quest'ultima in una società per azioni non faceva
però mutare la natura pubblica dell'ente conferente che assumeva
altresì la veste di holding sostanziale del gruppo creditizio.
In tale decisione si afferma infatti che «gli stessi enti,
derivati dagli originari enti pubblici creditizi, possono pur sempre
restare collegati da un nesso funzionale con l'impresa bancaria, dal
momento che ad essi spetta il compito di amministrare "la
partecipazione nella società per azioni conferitaria dell'azienda
bancaria finchè ne sono titolari". Compito che, più di ogni altro,
tende a connotare la natura dell'ente conferente nella fase di avvio
del processo di ristrutturazione».
4.3. - Ma anche le sentenze n. 341 e n. 342 del 2001, che
confermano le conclusioni della sentenza n. 163 del 1995, pur decise
nella vigenza della legge n. 461 del 1998 e del relativo d.lgs.
n. 153 del 1999, fanno riferimento ad una fase non ancora compiuta
delle varie trasformazioni previste dalla suddetta normativa. Esse si
riferiscono al «periodo transitorio delle operazioni di
ristrutturazione bancaria», quello cioè in cui negli enti conferenti
«deve ritenersi che permanga la qualificazione di ente creditizio».
Nella successiva sentenza n. 300 del 2003 si precisa al riguardo
che «Nel periodo transitorio delle operazioni di ristrutturazione
bancaria, secondo le citate pronunce, la qualificazione di ente
creditizio è stata ritenuta plausibile, in base al mancato venir
meno, in concreto, del vincolo genetico e funzionale tra enti
conferenti e società bancarie conferitarie». Sempre in tale sentenza
si sottolinea che, successivamente, «L'evoluzione legislativa ha
spezzato quel "vincolo genetico e funzionale", di cui parlano le
sentenze n. 341 e n. 342 del 2001 di questa Corte, vincolo che in
origine legava l'ente pubblico conferente e la società bancaria, e
ha trasformato la natura giuridica del primo in quella di persona
giuridica privata senza fine di lucro (art. 2, comma 1, del d.lgs.
n. 153) della cui natura il controllo della società bancaria, o
anche solo la partecipazione al suo capitale, non è più elemento
caratterizzante. Con questa trasformazione, muta la collocazione nel
riparto materiale delle competenze legislative tracciato dall'art.
117 della Costituzione».
4.4. - La sentenza n. 300 del 2003 prende, quindi, atto
dell'avvenuto consolidamento del processo legislativo statale di
profonda modifica di questo settore, e, alla luce di tali atti
normativi, constata che si è realizzata la scissione tra il sistema
delle fondazioni e quello degli istituti creditizi.
La suddetta modifica legislativa comporta che le fondazioni
bancarie rientrano non più nell'ambito della materia del credito,
«ma in quella dell'"ordinamento civile", comprendente la disciplina
delle persone giuridiche di diritto privato che l'art. 117, secondo
comma, della Costituzione assegna alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato».
Presupposto necessario per ritenere che le fondazioni siano
collocabili nell'ambito di competenza legislativa delle Regioni è
che esse e le loro attività «rientrino in una nozione, per quanto
lata sia, di pubblica amministrazione in senso soggettivo e
oggettivo. Dopo il d.lgs. n. 153, questo presupposto [precisa la
sentenza n. 300 del 2003] non è più sostenibile».
5. - Tale conclusione, formulata con riferimento a questioni di
legittimità costituzionale sollevate da Regioni a statuto ordinario,
vale anche per il presente conflitto. Non vengono, infatti, a mutare
le ragioni di fondo che hanno ispirato detta decisione, vale a dire
l'attrazione della disciplina delle fondazioni nell'ambito
dell'"ordinamento civile" a seguito di una riforma economico-sociale
che, in base alle norme statutarie e di attuazione dello statuto
innanzi citate, costituisce un limite - in questo caso assoluto -
all'esercizio della potestà legislativa regionale e provinciale. Non
essendovi potestà legislativa, ne deriva, per il ricordato principio
del parallelismo, l'impossibilità da parte della Provincia di
rivendicare, come necessitata conseguenza delle competenze
riconosciutele dalle norme statutarie, l'attribuzione delle correlate
funzioni amministrative.
6.1. - Nelle memorie successive alla presentazione del ricorso, la
Provincia autonoma sottolinea con particolare forza la circostanza
che l'art. 25 del d.lgs. n. 153 del 1999, al comma 3-bis, detta una
particolare disciplina nei confronti delle «fondazioni [...] con sedi
operative prevalentemente in regioni a statuto speciale» (qual è la
Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano). In particolare, non si
applicano a tali fondazioni: a) i commi 1 e 2 dell'art. 25; b) il
comma 3 dell'art. 12; c) il comma 1 dell'art. 6 «limitatamente alle
partecipazioni di controllo nelle società bancarie conferitarie»; d)
il termine previsto nell'art. 13; infine: e) il termine di cui
all'art. 12, comma 4, è prorogato di sette anni.
È quindi necessario esaminare analiticamente questa particolare
disciplina.
Quanto previsto al punto a) comporta che non si applica il limite
cronologico di cui al suddetto art. 25 oltre il quale è inibito alle
fondazioni di detenere partecipazioni di controllo nelle società
bancarie conferitarie o in società diverse rispetto a quelle che
svolgono imprese strumentali. Quanto previsto al punto b) comporta
che anche dopo il 31 dicembre 2005 la fondazione continua a fruire
delle agevolazioni previste in quanto ente non commerciale anche se
è in possesso della partecipazione di controllo nella società
bancaria conferitaria. Quanto previsto al punto c) rende possibile,
in via generale e senza limiti di tempo, la partecipazione di
controllo, cui si è già fatto riferimento sub a). Quanto previsto
al punto d) esclude che vi sia un termine per fruire di un regime
tributario agevolato per le «plusvalenze derivanti dal trasferimento
delle azioni detenute nella società bancaria conferitaria». Anche le
deroghe di cui al punto e) riguardano benefici di carattere
tributario, conseguenti alla titolarità di diritti reali su
immobili, che vengono mantenuti fino al settimo anno dalla data di
entrata in vigore del decreto legislativo n. 153 del 1999.
Si tratta di una serie di disposizioni che, per l'aspetto che
interessa la presente questione, rendono possibile, nel caso di
«fondazioni [...] con sedi operative prevalentemente in Regioni a
statuto speciale», il mantenimento di uno stretto legame tra la
fondazione stessa e l'istituto bancario conferitario.
6.2. - Questo insieme di norme derogatorie non muta, però, la
natura dei due soggetti derivati dallo scorporo della precedente
Cassa di risparmio.
Anche le fondazioni destinatarie di questa specifica normativa
soggiacciono, infatti, alla disciplina prevista dal comma 1 dell'art.
2 e dal comma 2 dell'art. 3 del decreto legislativo n. 153 del 1999.
Tali disposizioni, volte a regolamentare il «Regime civilistico delle
fondazioni» prevedono che: «Le fondazioni sono persone giuridiche
private senza fine di lucro, dotate di piena autonomia statutaria e
gestionale. Perseguono esclusivamente scopi di utilità sociale e di
promozione dello sviluppo economico secondo quanto previsto dai
rispettivi statuti» (art. 2, comma 1) e che: «Non sono consentiti
alle fondazioni l'esercizio di funzioni creditizie; è esclusa
altresì qualsiasi forma di finanziamento, di erogazione o, comunque,
di sovvenzione, diretti o indiretti, ad enti con fini di lucro o in
favore di imprese di qualsiasi natura, con eccezione delle imprese
strumentali, delle imprese sociali e delle cooperative sociali di cui
alla legge 8 novembre 1991, n. 381, e successive modificazioni» (art.
3, comma 2).
La possibilità da parte di queste specifiche fondazioni di
detenere partecipazioni di controllo nelle società creditizie
conferitarie non ne modifica, quindi, la natura di persone giuridiche
private, come tali rientranti nell'ambito dell'ordinamento civile.
6.3. - Si tratta del resto di una conclusione cui la citata
sentenza n. 300 del 2003 è chiaramente pervenuta, quando afferma che
«Ciò che conta ormai, in definitiva, ai fini della determinazione
della portata da assegnare al riparto delle competenze legislative
delineato dall'art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione,
è la qualificazione degli enti in questione quali fondazioni-persone
giuridiche private, data dall'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 153 del
1999, più volte citato, indipendentemente dall'eventuale perdurare
di loro coinvolgimenti in partecipazioni bancarie che la legge ancora
consenta per ragioni particolari, accanto all'esercizio prioritario
delle proprie funzioni finalizzate al perseguimento degli scopi di
utilità sociale e di sviluppo economico, secondo le previsioni dei
loro statuti».
Si consideri, poi, che la citata sentenza espressamente richiama
«le modifiche apportate ai commi 1 e 3-bis dello stesso articolo 25,
a opera del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 143, convertito, con
modificazioni, dalla legge 1° agosto 2003, n. 212», per sottolinearne
la irrilevanza rispetto alle conclusioni cui si deve pervenire in
base «alla decisione legislativa di separare gli enti medesimi dal
sistema creditizio».
7.1. - La pretesa della Provincia di estendere alle fondazioni
persone giuridiche private i poteri che lo statuto di autonomia
prevede per le aziende di credito a carattere regionale non trova,
per i motivi già visti, fondamento nè nello statuto medesimo nè
nelle norme di attuazione.
È opportuno, al riguardo, non solo ricordare che, come si è già
detto al precedente punto 3.3., la Regione, da cui la Provincia
autonoma deriva, per delega, le sue attribuzioni amministrative in
materia, non solo ha provveduto a dare attuazione alle previsioni
della legge n. 461 del 1998 e del d.lgs. n. 153 del 1999, ma ha anche
previsto che tale insieme di disposizioni legislative fosse posto a
base del vigente statuto della Fondazione Cassa di risparmio di
Bolzano (comma 2 dell'art. 2).
Nel citato statuto è infine previsto, al primo comma dell'art. 2,
che «La Fondazione è una persona giuridica privata», al terzo comma
dell'art. 4, che «la Fondazione non ha fini di lucro e persegue
esclusivamente scopi di utilità sociale e di promozione dello
sviluppo economico» e, al terzo comma dell'art. 5, che «La Fondazione
non può esercitare funzioni creditizie nè effettuare, in qualsiasi
forma, finanziamenti, erogazioni o sovvenzioni, diretti o indiretti,
ad enti con fini di lucro o in favore di imprese di qualsiasi natura,
con eccezione delle imprese strumentali e delle cooperative sociali
di cui alla legge 8 novembre 1991, n. 381, e successive
modificazioni».
Si tratta di una disciplina che, testimoniando il processo di
adeguamento della normativa provinciale a quella statale, rende
evidente l'applicabilità delle conclusioni cui è pervenuta la
sentenza n. 300 del 2003.
7.2. - La censura relativa alla violazione dell'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), è infondata in quanto
inconferente, posto che nè da tale disposizione la Provincia
autonoma può, nel caso in oggetto, desumere un ampliamento delle sue
«forme di autonomia», nè lo Stato su di essa fonda le sue
attribuzioni.
7.3. - Trattandosi di materia rientrante nel secondo comma,
lettera l), dell'art. 117 della Costituzione, lo Stato non è venuto
meno, nell'esercitare un potere espressamente previsto dall'art. 10
del d.lgs. n. 153 del 1999, al principio di leale collaborazione.
7.4. - Parimenti infondato, alla luce di quanto sopra, è
l'assunto per cui l'art. 11, terzo comma, dello statuto di autonomia,
il quale prevede che «La provincia nomina il presidente e il vice
presidente della Cassa di risparmio sentito il parere del Ministero
del tesoro», debba automaticamente applicarsi anche allo statuto
della Fondazione.

per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettava allo Stato e, per esso, al Ministero
dell'economia e delle finanze, approvare le modifiche allo statuto
della Fondazione Cassa di risparmio di Bolzano con la nota del
Dipartimento del tesoro - Direzione IV - Ufficio III del 25 gennaio
2005, prot. n. 7076, in relazione alla quale è stato sollevato il
conflitto in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Napolitano
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 dicembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola