1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 11-11-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 233 SENTENZA 21 ottobre - 9 novembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Acque pubbliche - Norme della Regione Basilicata - Concessioni per lo sfruttamento di acque minerali e termali - Adeguamento alle regole della concorrenza - Proroga, nelle more, al 31 dicembre 2018 delle concessioni in scadenza - Violazione dei vincoli comunitari e della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Basilicata - Completamento delle opere edilizie realizzate in assenza o in difformita' del titolo abilitativo - Violazione dei principi fondamentali statali in tema di governo del territorio - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Mobilita' sanitaria interregionale - Tetto della spesa sanitaria regionale - Esclusione dal computo delle prestazioni di specialistica ambulatoriale erogate a cittadini residenti in altre Regioni dalle strutture sanitarie accreditate e contrattualizzate con il Servizio sanitario regionale - Rinvio del rimborso delle prestazioni erogate in eccedenza alla definizione degli accordi assunti in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano - Violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica e della necessaria copertura finanziaria - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11, artt. 38, 45, 47 e 74, comma 2. - Costituzione, artt. 81, 117, commi primo, secondo, lettere e) ed s), e terzo. (T-200233) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 11-11-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 38, 45,
47 e 74, comma 2, della legge della Regione Basilicata 29 giugno
2018, n. 11 (Collegato alla Legge di stabilità regionale 2018),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 23-30 agosto 2018, depositato in cancelleria il 31
agosto 2018, iscritto al n. 57 del registro ricorsi 2018 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie
speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nella udienza pubblica del 20 ottobre 2020 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
udito l'avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 21 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 23-30 agosto 2018 e depositato il
successivo 31 agosto (reg. ric. n. 57 del 2018), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato diverse disposizioni della legge
della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla Legge
di stabilità regionale 2018), e, tra queste, gli artt. 38, 45, 47 e
74, comma 2.
1.1.- L'art. 38 della legge regionale in esame proroga dal 30
giugno al 31 dicembre 2018 il termine previsto dall'art. 14, comma 2,
della legge della Regione Basilicata 30 dicembre 2017, n. 39
(Disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei
vari settori di intervento della Regione Basilicata), per
l'adeguamento delle procedure regionali in materia di ricerca e
coltivazione delle acque minerali, termali e di sorgente ai principi
di tutela della concorrenza, di libertà di stabilimento, di
trasparenza e di non discriminazione. Ad avviso del ricorrente, la
norma impugnata, determinando un differimento di ulteriori 6 mesi
della scadenza delle concessioni in corso, prolungherebbe
l'inoperatività dei principi comunitari e nazionali a tutela della
concorrenza. Ne risulterebbero così violati l'art. 117, primo comma,
della Costituzione, per il mancato rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario; l'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. che riserva la tutela della concorrenza alla competenza
esclusiva statale, nonchè l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, atteso
che ulteriori proroghe al vigente assetto concessorio
cristallizzerebbero gli oneri imposti al concessionario per un tempo
maggiore di quello originariamente previsto, pregiudicando il
«doveroso aggiornamento degli strumenti di tutela ambientale posti a
presidio della risorsa che il carattere temporaneo della concessione
necessariamente implica». La disposizione in oggetto contravverrebbe
inoltre a quanto affermato da questa Corte in materia di proroga
delle concessioni, nella specie per lo sfruttamento termominerale (è
citata la sentenza n. 117 del 2015), che ha ritenuto la proroga
automatica contraria al necessario rispetto delle procedure ad
evidenza pubblica imposte dalla normativa comunitaria e nazionale di
attuazione.
1.2.- L'art. 47 della censurata legge regionale interviene in
materia di edilizia, sostituendo l'art. 5 della legge della Regione
Basilicata 24 luglio 2017, n. 19 (Collegato alla legge di Stabilità
regionale 2017), già oggetto di precedente giudizio da parte di
questa Corte e dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza
n. 86 del 2019. La nuova disposizione dispone in particolare che il
completamento funzionale delle opere edilizie realizzate in assenza o
difformità del titolo abilitativo possa essere autorizzato dai
Comuni, attraverso i responsabili degli uffici tecnici, anche nel
caso di immobili e aree paesaggisticamente tutelate.
Ad avviso del Governo, la norma impugnata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 31, 33, 34 e 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n.
380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia (Testo A)», in base ai quali, in
caso di interventi eseguiti in assenza o difformità del titolo
edilizio, è sempre prevista la demolizione o il ripristino dello
stato dei luoghi, mentre la previsione regionale introdurrebbe nuove
ipotesi in cui è possibile sostituire la demolizione con una
sanzione pecuniaria, nonchè nuove ipotesi di sanatoria diverse da
quelle previste dal legislatore statale. Anche alla luce della
giurisprudenza costituzionale richiamata nel ricorso (sentenze n. 140
del 2018, n. 233 del 2015 e n. 277 del 2013), la norma impugnata
sarebbe quindi costituzionalmente illegittima per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
1.3.- Gli artt. 45 e 74, comma 2, della medesima legge reg.
Basilicata n. 11 del 2018, in materia sanitaria, prevedono,
rispettivamente, che la Giunta regionale adotti gli atti
amministrativi necessari affinchè le prestazioni di specialistica
ambulatoriale erogate ai cittadini non residenti in Basilicata non
siano computabili nel tetto di spesa regionale al fine di regolare le
necessarie compensazioni nell'ambito delle disponibilità finanziarie
del Servizio sanitario nazionale (SSN), e che i pagamenti delle
prestazioni erogate in eccedenza rispetto al tetto di spesa siano
effettuati solo dopo la definizione degli accordi assunti in sede di
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano.
Secondo il ricorrente, dette disposizioni contrasterebbero con
l'art. 1, comma 574, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)», ai sensi del quale le
Regioni possono programmare - in deroga ai tetti di spesa fissati dal
comma 14 dell'art. 15 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135 - solo l'acquisto di
prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialità e di
prestazioni erogate da istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico a favore di cittadini residenti in Regioni diverse e
ricomprese negli accordi per la compensazione delle mobilità
regionale. In ogni caso, le Regioni sono tenute all'adozione di
misure alternative per garantire l'invarianza dell'effetto
finanziario connesso a questa deroga. Le norme regionali in esame
invece introdurrebbero una deroga non prevista dalle norme statali,
suscettibile di determinare oneri non quantificabili e non coperti,
in violazione dei principi di contenimento della spesa sanitaria, di
coordinamento della finanza pubblica e della necessaria copertura
finanziaria di cui agli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost. quale
limite alla legislazione regionale.
2.- Con atto depositato il 2 ottobre 2018, la Regione Basilicata
si è costituita in giudizio, contestando la sola censura relativa
agli artt. 45 e 74 della legge regionale impugnata. Secondo la
Regione, non vi sarebbe la denunciata deroga ai tetti di spesa
indicati, poichè la previsione regionale subordinerebbe all'accordo
raggiunto in sede di Conferenza Stato-Regioni il riconoscimento delle
eventuali ulteriori prestazioni di specialistica ambulatoriale ex
art. 25 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale) rese dai centri privati accreditati
delle Regione Basilicata in favore di cittadini non residenti. Per la
ricorrente, la giusta sede per raggiungere l'equilibrio tra il
diritto alla tutela della salute e la limitatezza delle risorse
finanziarie in materia di mobilità sanitaria interregionale, sarebbe
proprio la «Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le
Regioni», organismo competente in materia di mobilità sanitaria. Le
disposizioni regionali in esame, al fine di evitare sconfinamenti
nelle attribuzioni statali e dubbi di costituzionalità, sarebbero
dunque tese - secondo la difesa regionale - a recuperare la giusta
direzione disciplinando la materia nel rispetto delle decisioni
assunte dalla predetta Conferenza.

Considerato in diritto

1.- Riservate a separate pronunce le questioni promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri su altre disposizioni della
legge della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla
Legge di stabilità regionale 2018), lo scrutinio deve essere qui
limitato agli artt. 38, 45, 47 e 74, comma 2, della menzionata legge
regionale, censurati complessivamente per violazione degli artt. 81,
117, primo e secondo comma, lettere e) e s), della Costituzione,
anche in relazione agli artt. 31, 33, 34 e 36 del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di edilizia (Testo A)» e all'art. 1, comma
574, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2016)».
2.- È impugnato, in prima battuta, l'art. 38 della legge reg.
Basilicata n. 11 del 2018, a tenore del quale «[i]l termine di cui al
comma 2 dell'art. 14 della L.R. 30 dicembre 2017, n. 39 è differito
al 31.12.2018».
Detta norma interviene sul comma 2 dell'art. 14 della legge reg.
Basilicata 30 dicembre 2017, n. 39 (Disposizioni in materia di
scadenza di termini legislativi e nei vari settori di intervento
della Regione Basilicata), prorogando di 6 mesi (dal 30 giugno al 31
dicembre 2018) la durata delle concessioni per lo sfruttamento di
acque minerali e termali nelle more dell'adeguamento delle procedure
regionali alle regole della concorrenza.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la nuova
previsione regionale, dilazionando la scadenza delle concessioni in
corso, prolungherebbe di fatto l'inoperatività dei principi
comunitari e nazionali a tutela della concorrenza, violando l'art.
117, primo comma, Cost., che impone anche alle Regioni,
nell'esercizio della loro potestà legislativa, il rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, e l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., che riserva allo Stato la potestà
legislativa esclusiva in ordine alla tutela della concorrenza.
Un autonomo profilo lesivo è, inoltre, evidenziato in relazione
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ambiente, ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto
ulteriori proroghe del vigente assetto concessorio
cristallizzerebbero gli oneri imposti al concessionario per un tempo
maggiore di quello originariamente previsto, pregiudicando il
«doveroso aggiornamento degli strumenti di tutela ambientale posti a
presidio della risorsa che il carattere temporaneo della concessione
necessariamente implica».
3.- La questione è fondata.
La norma impugnata introduce una seconda proroga ex lege delle
concessioni per lo sfruttamento di acque minerali e termali. Già
l'art. 14 della menzionata legge reg. n. 39 del 2017, infatti, prima
della novella legislativa in esame fissava al 30 giugno 2018 un
prolungamento dell'efficacia dei provvedimenti concessori in atto
nelle more dell'adeguamento legislativo delle procedure regionali in
materia di principi di tutela della concorrenza, di libertà di
stabilimento, di trasparenza e di non discriminazione.
3.1.- Non vi è dubbio che anche l'attività di sfruttamento
delle acque minerali e termali, nonchè delle acque di sorgente -
come definite prima dal decreto legislativo 25 gennaio 1992, n. 105
(Attuazione della direttiva 80/777/CEE relativa alla utilizzazione e
alla commercializzazione delle acque minerali naturali) e dal decreto
legislativo 4 agosto 1999, n. 339 (Disciplina delle acque di sorgente
e modificazioni al D. Lgs. 25 gennaio 1992, n. 105, concernente le
acque minerali naturali, in attuazione della direttiva 96/70/CE),
entrambi poi abrogati e sostituiti dal decreto legislativo 8 ottobre
2011, n. 176 (Attuazione della direttiva 2009/54/CE,
sull'utilizzazione e la commercializzazione delle acque minerali
naturali) - ricada nel campo applicativo della direttiva 2006/123/CE,
attuata con il decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione
della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno),
dal momento che tali fonti hanno ad oggetto «qualunque attività
economica, di carattere imprenditoriale o professionale, svolta senza
vincolo di subordinazione, diretta allo scambio di beni o alla
fornitura di altra prestazione» (art. 1, comma 1, del d.lgs. n. 59
del 2010).
Al fine di garantire la libera circolazione dei servizi e
l'apertura del mercato a una concorrenza non falsata e più ampia
possibile negli Stati membri, l'art. 12 della direttiva da ultimo
richiamata prevede l'obbligo per gli stessi di adottare «una
procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti
garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare,
un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo
svolgimento e completamento» e il conseguente rilascio di
un'«autorizzazione» per una durata adeguata, ma pur sempre limitata,
senza possibilità di «prevedere la procedura di rinnovo automatico»,
nè di «accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone
che con tale prestatore abbiano particolari legami».
3.2.- In applicazione dei principi del diritto europeo in
materia, questa Corte ha ripetutamente affermato che il rinnovo o la
proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo (da
ultimo, sentenza n. 1 del 2019) e, per quanto qui di interesse, delle
acque termominerali (sentenza n. 117 del 2015), viola l'art. 117,
primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario in tema di libertà di stabilimento e di
tutela della concorrenza, dal momento che altri possibili operatori
non avrebbero la possibilità, alla scadenza della concessione, di
concorrere per la gestione se non nel caso in cui il vecchio gestore
non chieda la proroga o la chieda senza un valido programma di
investimenti.
3.3.- La disciplina interna e sovranazionale favorisce l'ingresso
nel mercato di altri operatori economici e osta «all'introduzione di
barriere tali da alterare la concorrenza tra imprenditori (sentenze
n. 340, n. 233 e n. 180 del 2010), la cui efficacia non può venire
paralizzata neppure transitoriamente, a causa dell'inerzia della
Regione nell'approvazione del piano regionale di settore delle acque»
(sentenza n. 117 del 2015). Ne segue che l'automatica proroga delle
concessioni termominerali disposta dalla norma impugnata contrasta
con tali regole, espressive del diritto dell'Unione e proprie della
sfera di competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza.
3.4.- Non è sufficiente ad evitare la declaratoria di
illegittimità costituzionale la durata limitata, circoscritta a soli
6 mesi, della proroga disposta dal legislatore regionale. Deve essere
sottolineato, infatti, che questa ulteriore dilazione del termine si
è aggiunta a una precedente proroga semestrale, consolidando nel
tempo l'assetto concessorio "in deroga". I principi garantiti dalla
normativa interna e sovranazionale possono risultare compromessi da
una pluralità di proroghe che, anche se di breve durata, realizzino
sommandosi tra di loro un'alterazione del mercato, ostacolando, senza
soluzione di continuità, l'accesso al settore di nuovi operatori.
In tal senso, la proroga, anche se di breve durata, è pur sempre
un elemento che evidenzia la volontà regionale di "non aggiornare in
senso concorrenziale" la propria disciplina.
Di qui, dunque, l'accoglimento della questione con riferimento ai
parametri del 117, primo e secondo comma, lettera e), Cost., con
assorbimento della dedotta violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresì
impugnato l'art. 47 della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018, il
quale ha sostituito l'art. 5 della legge regionale 24 luglio 2017, n.
19 (Collegato alla legge di Stabilità regionale 2017).
La nuova disposizione consente «il completamento delle opere
edilizie per le quali il mancato completamento delle opere
costituisce pregiudizio al decoro e/o alla qualità urbana dell'area
e il completamento funzionale è oggetto di un apposito progetto sul
quale si esprime l'Ufficio tecnico comunale, nel caso in cui sia
stato riconosciuto che il ripristino dello stato dei luoghi non sia
possibile in quanto la demolizione delle opere realizzate in assenza
o in difformità dal titolo abilitativo potrebbe pregiudicare
strutturalmente la restante parte delle opere esistenti e sia stata
pagata la relativa sanzione». Aggiunge, poi, che «[n]el caso di
immobili o aree tutelate paesaggisticamente, le opere non devono
costituire elemento retrattore alla corretta fruizione del
paesaggio».
4.1.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
l'articolo in esame si pone in contrasto con gli artt. 31, 33, 34 e
36 del d.P.R. n. 380 del 2001, alla luce dei quali è sempre
prevista, quale regola generale, la demolizione o il ripristino dello
stato dei luoghi in caso di interventi realizzati in assenza o
difformità del titolo edilizio.
Secondo la prospettazione del ricorrente, la norma regionale,
introdurrebbe invece nuove ipotesi di sanatoria di abusi edilizi,
diverse da quelle previste dal legislatore nazionale. Per questa
ragione, essa dovrebbe ritenersi incostituzionale per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di governo del
territorio.
4.2.- La questione è fondata.
L'articolo impugnato, che, come detto, ha sostituito l'art. 5
della legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, ne riproduce
sostanzialmente il contenuto. Come la disposizione precedente,
infatti, anche il nuovo art. 5 consente il completamento delle opere
edilizie allorquando a) il mancato completamento delle opere
costituisca pregiudizio al decoro e/o alla qualità urbana dell'area
e il completamento funzionale è oggetto di un apposito progetto sul
quale si esprime l'ufficio tecnico comunale; b) sia stato
riconosciuto che il ripristino dello stato dei luoghi non sia
possibile in quanto la demolizione delle opere realizzate in assenza
o in difformità dal titolo abilitativo potrebbe pregiudicare
strutturalmente la restante parte delle opere esistenti; c) sia stata
pagata la relativa sanzione e d) per immobili o aree tutelate
paesaggisticamente, le opere non devono costituire elemento
retrattore alla corretta fruizione del paesaggio.
4.2.1.- Il precedente art. 5 della legge reg. n. 19 del 2017 è
già stato dichiarato illegittimo da questa Corte con la sentenza n.
86 del 2019, per contrasto con i principi fondamentali fissati dal
legislatore statale in materia di governo del territorio agli artt.
31 e 34 del d.P.R. n. 380 del 2001.
In tale occasione, questa Corte ha affermato che «la demolizione
degli immobili abusivi acquisiti al patrimonio del Comune, con le
sole deroghe previste dal comma 5 dell'art. 31 d.P.R. n. 380 del
2001, costituisce un principio fondamentale della legislazione
statale che vincola la legislazione regionale di dettaglio in materia
di "misure alternative alle demolizioni"» (nello stesso senso
sentenza n. 140 del 2018). Il legislatore statale ha dunque scelto,
nel porre i principi fondamentali del governo del territorio, di
sanzionare le violazioni più gravi della normativa
urbanistico-edilizia - quali sono la realizzazione di opere in
assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con
variazioni essenziali rispetto a esso - in ragione della gravità del
pregiudizio recato all'interesse pubblico, imponendo la rimozione
dell'opera abusiva e, con essa, il ripristino dell'ordinato assetto
del territorio». Se il responsabile dell'abuso non provvede alla
demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di
novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonchè
quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla
realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di
diritto gratuitamente al patrimonio del Comune (art. 31, comma 3).
Tale principio implica, pertanto, che l'opera abusiva debba, di
regola, essere demolita e che possa essere conservata in via
eccezionale previa deliberazione del consiglio comunale, relativa
alla singola opera, che constati l'esistenza di prevalenti interessi
pubblici (art. 31, comma 5).
Anche per le ipotesi di illeciti regolate dagli artt. 33 e 34 del
d.P.R. n. 380 del 2001, per le quali a certe condizioni è previsto
che la misura di ripristino sia sostituita da una sanzione
pecuniaria, in ogni caso non è mai consentito il completamento
dell'opera abusiva, con il quale gli effetti dell'illecito sarebbero
portati a ulteriore compimento.
Non diversamente dal previgente art. 5 della legge reg. n. 19 del
2017, anche l'attuale art. 47 della legge reg. n. 11 del 2018
configura il completamento delle opere realizzate in assenza o in
difformità dal titolo abilitativo quale esito ordinario della
realizzazione di tale opera, introducendo una regola del tutto
estranea alla normativa statale di principio. Come già affermato da
questa Corte, viene così ad essere invertito «il rapporto fra
"regola" (la demolizione) ed "eccezione" (le misure alternative alla
demolizione), delineato dal legislatore statale all'art. 31, comma 5,
del t.u. edilizia e si contraddice la scelta fondamentale espressa
dal medesimo legislatore statale di sanzionare con l'obbligo della
rimozione degli interventi abusivi e del ripristino dell'ordinato
assetto del territorio le più gravi violazioni della normativa
urbanistico-edilizia in ragione della entità del pregiudizio
arrecato all'interesse pubblico» (sentenza n. 86 del 2019).
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha infine censurato
gli artt. 45 e 74, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 11 del
2018, per violazione degli artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., in
riferimento all'art. 1, comma 574, della legge n. 208 del 2015.
Il combinato disposto delle due norme impugnate consente di non
computare nel tetto di spesa regionale le prestazioni di
specialistica ambulatoriale erogate da strutture sanitarie
accreditate a cittadini non residenti in Basilicata, stabilendo
altresì che le prestazioni erogate in eccedenza rispetto al tetto di
spesa siano rimborsate solo dopo la definizione degli accordi assunti
in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano.
5.1.- Ad avviso del ricorrente, entrambi gli articoli impugnati
si porrebbero in contrasto con la legislazione nazionale in quanto,
ai sensi dell'art. 1, comma 574, della legge n. 208 del 2015, le
Regioni possono programmare, in deroga ai tetti di spesa, solo
l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta
specialità e di prestazioni erogate da parte di istituti di ricovero
e cura a carattere scientifico a favore di cittadini residenti fuori
Regione. Sempre ad avviso del ricorrente, per garantire l'invarianza
dell'effetto finanziario connesso a questa deroga le Regioni devono
garantire in ogni caso l'adozione di misure alternative volte in
particolare a ridurre le prestazioni di bassa complessità acquistate
da erogatori privati accreditati.
Le norme regionali in esame introdurrebbero, quindi, una deroga
ai tetti di spesa non ammessa dalle norme statali, determinando oneri
non quantificabili e non coperti, in violazione dei principi di
contenimento della spesa sanitaria, di coordinamento della finanza
pubblica e della necessaria copertura finanziaria sanciti dall'art.
81, terzo comma, e dall'art. 117, terzo comma, Cost.
5.2.- Le questioni sono fondate.
Il finanziamento dei Servizi sanitari regionali, nell'ambito del
Servizio sanitario nazionale, è basato su un modello di allocazione
territoriale delle risorse che prevede l'attribuzione di quote
pro-capite per ciascun cittadino residente e il finanziamento delle
strutture erogatrici con corrispettivi unitari per ciascuna
prestazione. Da qui, in presenza di diffusi fenomeni di mobilità
attiva o passiva dei pazienti, la necessità di compensare i costi
sostenuti per prestazioni rese a cittadini provenienti da ambiti
regionali diversi.
Infatti, la spesa relativa alle prestazioni sanitarie offerte ai
non residenti è, inizialmente, a carico delle Regioni in cui sono
ubicate le strutture che erogano l'assistenza; solo in un secondo
momento intervengono i rimborsi delle altre Regioni da cui provengono
i pazienti assistiti, corrisposti a consuntivo e dopo un'operazione
di compensazione che, data la sua complessità, è disciplinata da
appositi accordi approvati dalla Conferenza delle Regioni e delle
Province autonome.
Nell'intento di razionalizzare anche l'acquisto di prestazioni
sanitarie di assistenza ambulatoriale ed ospedaliera da soggetti
privati accreditati, l'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini), convertito, con
modificazioni, in legge 7 agosto 2012, n. 135, ha applicato una
riduzione sia dell'importo che dei volumi d'acquisto di dette
prestazioni, in una misura percentuale fissa applicata dalla Regione
o dalla Provincia autonoma di riferimento a tutti i contratti e
accordi vigenti nell'esercizio 2012, tale da ridurre la spesa
complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011
(dello 0,5 per cento per il 2012, dell'1 per cento per il 2013 e del
2 per cento a decorrere dall'anno 2014).
Questa Corte ha più volte qualificato detta disposizione come
«espressione di un principio fondamentale in materia di coordinamento
della finanza pubblica», diretto a stabilire «un generale obiettivo
di riduzione della spesa relativa all'acquisto di prestazioni
sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza
specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera»,
consistente in «un rilevante aggregato della spesa di parte corrente
(ex plurimis, sentenze n. 218 e n. 153 del 2015, n. 289 del 2013, n.
69 del 2011) [che] lascia ciascuna Regione (...) libera di darvi
attuazione (...) in modo graduato e differenziato, purchè il
risultato complessivo sia pari a quello indicato nella legge statale"
(ex plurimis, sentenza n. 211 del 2012)» (sentenza n. 183 del 2016).
La legge di stabilità 2016 (legge 31 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato»), art. 1, commi da 574 a 578, ha introdotto
deroghe a quanto previsto dal prima citato art. 15, comma 14, del
d.l. n. 95 del 2012, relativamente alla riduzione del 2 per cento
dell'importo e dei volumi della spesa per l'acquisto da privati
accreditati delle prestazioni ospedaliere ed ambulatoriali, comprese
anche le prestazioni rese a pazienti non residenti in Regione. In
particolare, è consentito alle Regioni e alle Province autonome di
programmare l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di
alta specialità nonchè di prestazioni erogate da parte degli
Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS), in
deroga ai limiti previsti (riduzione del 2 per cento) a favore di
cittadini residenti in Regioni diverse da quelle di appartenenza se
ricomprese in specifici accordi sanciti o da sancire in sede di
Conferenza Stato-Regioni.
Tuttavia, per garantire l'invarianza dell'effetto finanziario
connesso alla deroga, le Regioni e le Province autonome devono
provvedere ad adottare misure alternative, volte a ridurre le
prestazioni inappropriate di bassa complessità erogate in regime
ambulatoriale, di pronto soccorso, in ricovero ordinario, in
riabilitazione e lungo degenza, anche a valere su altre aree della
spesa sanitaria.
5.3.- La mancata soddisfazione di tale condizione ha portato
questa Corte a ritenere illegittime, proprio con particolare riguardo
alla Regione Basilicata, disposizioni contenute in precedenti leggi
di stabilità regionale relative alla mobilità sanitaria attiva, che
escludevano dal tetto di spesa per talune prestazioni la quota
riferita a quelle erogate in favore dei cittadini non residenti in
Basilicata, realizzando un operazione non consentita dal citato art.
15, comma 4, del d.l. n. 95 del 2012 (sentenze n. 238 del 2018, n.
183 del 2016). In particolare, la sentenza n. 238 del 2018 ha
accertato l'incostituzionalità dell'art. 33 del precedente collegato
alla legge di stabilità regionale 2017 (legge reg. Basilicata n. 19
del 2017), disposizione poi abrogata dal comma 3, dell'art. 45 oggi
impugnato.
5.4.- Ad analoghe conclusioni si deve pervenire nel presente
giudizio.
La menzionata deroga concessa dal legislatore statale è
subordinata, come si è visto, all'adozione di misure alternative,
volte, in particolare, a ridurre le prestazioni inappropriate di
bassa complessità, acquistate dagli erogatori privati accreditati,
tali da assicurare il rispetto degli obiettivi di riduzione della
spesa sanitaria, al fine di garantire, in ogni caso, l'invarianza
dell'effetto finanziario connesso alla deroga. Di dette misure
alternative, anche a valere su altre aree della spesa sanitaria, non
vi è tuttavia traccia nelle disposizioni censurate che invece si
riferiscono (in particolare l'art. 45) alle (sole e diverse)
compensazioni che sono operate, a consuntivo, tra le Regioni
interessate dalla mobilità.
Ne deriva, quindi, che l'aver previsto la non computabilità nei
tetti di spesa delle prestazioni di specialistica ambulatoriale,
senza l'adozione di misure alternative atte a garantire l'invarianza
dell'effetto finanziario, è passibile di determinare oneri
aggiuntivi non consentiti dalla legislazione nazionale (sentenza n.
238 del 2018).
Di qui, dunque, l'accoglimento delle questioni prospettate per
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., con contestuale
assorbimento delle censure prospettate in relazione all'art. 81,
terzo comma, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con il ricorso indicato in
epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 38, della
legge della Regione Basilicata 29 giugno 2018, n. 11 (Collegato alla
legge di stabilità regionale 2018);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 47, della
legge reg. Basilicata n. 11 del 2018;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale degli artt. 45 e 74,
comma 2, della legge reg. Basilicata n. 11 del 2018.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 9 novembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA