1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 21 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 febbraio 2019
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 12 febbraio 2019 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Caccia - Norme della Regione Marche - Calendario venatorio regionale - Autorizzazione, secondo modalita' e condizioni indicati nel calendario venatorio vigente, all'esercizio dell'attivita' venatoria nei siti della Rete Natura 2000. - Legge della Regione Marche 12 dicembre 2018, n. 46 (Modifiche urgenti alla legge regionale 7 novembre 2018, n. 44: "Modifiche alla legge regionale 5 gennaio 1995, n. 7 "Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria" e disposizioni urgenti sulla pianificazione faunistico-venatoria"), artt. 1 e 2. (19C00060) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-2019)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici è legalmente domiciliato
in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Marche, in persona del suo presidente pro
tempore, per la declaratoria dell'illegittimità costituzionale degli
articoli 1 e 2 della legge regionale della Regione Marche n. 46 del
12 dicembre 2018, recante «Modifiche urgenti alla legge regionale 7
novembre 2018 n. 44 "Modifiche alla legge regionale 5 gennaio 1995 n.
7 "Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela
dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attività venatoria" e
disposizioni urgenti sulla pianificazione faunistico-venatoria»,
pubblicata nel B.U.R. n. 110 del 13 dicembre 2018, come da delibera
del Consiglio dei ministri in data 7 febbraio 2019.
Premessa.
L'art. 1 della legge regionale in epigrafe dispone che il comma 2
dell'art. 3 della legge regionale 7 novembre 2018, n. 44 (recante
Modifiche alla legge regionale 5 gennaio 1995, n. 7 «Norme per la
protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio
ambientale e disciplina dell'attività venatoria» e disposizioni
urgenti sulla pianificazione faunistico-venatoria), sia sostituito
dal seguente:
«2. Nei siti di cui al comma 1 è autorizzato l'esercizio
venatorio secondo le modalità e le condizioni indicate nel
calendario venatorio vigente (Allegato A).».
Il successivo art. 2 della medesima legge regionale prevede
l'aggiunta dell'Allegato A alla l.r. n. 44 del 2018.
Dette previsioni, intervenendo a regolamentare il calendario
venatorio ed altri profili dell'attività di caccia nei siti della
Rete Natura 2000 (nei quali, in mancanza di un piano faunistico
venatorio vigente e sottoposto a valutazione d'incidenza ex articoli
5 e 6 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997,
n. 357, la caccia non può essere consentita), risultano lesive della
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente,
confliggendo altresì con il diritto dell'Unione europea, e ponendosi
quindi in contrasto con gli standard di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema posti dal legislatore statale nell'esercizio della
competenza esclusiva ex art. 117, comma 2, lettera s).
Tanto premesso il presente ricorso si affida ai seguenti
argomenti di

Diritto

1. Violazione dell'art. 111 della Costituzione.
L'illustrazione della censura in rubrica esige la previa
esposizione dei fatti che qui di seguito si illustrano.
L'associazione WWF Italia ONG Onlus ha proposto un ricorso al
Tribunale amministrativo regionale Marche diretto ad ottenere
l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, della
deliberazione della giunta regionale n. 1068 del 30 luglio 2018,
avente ad oggetto la «L.R. n. 7/1995 art. 30-Calendario venatorio
regionale 2018/2019» (ivi compreso il «Documento istruttorio»
allegato alla delibera impugnata e il «Calendario venatorio regionale
2018-2019»), nonchè della deliberazione della giunta regionale n.
950 del 9 luglio 2018, avente ad oggetto la «Richiesta di parere alla
competente Commissione assembleare permanente sullo schema di
deliberazione concernente L.R. n. 7/1995, art. 30 - Calendario
venatorio regionale 2018-2019», ivi compreso il «Documento
istruttorio» allegato alla delibera impugnata e la «Proposta di
Calendario venatorio regionale 2018-2019».
Il Tribunale amministrativo regionale adito, con ordinanza n. 195
in data 13 settembre 2018, ha respinto la suddetta domanda cautelare.
La ricorrente ha quindi proposto appello cautelare al Consiglio
di Stato, accolto con ordinanza n. 7625/2018 del 22 ottobre 2018,
motivata sul piano del periculum in mora con la sussistenza di un
grave e irreparabile danno, con riferimento all'esercizio della
caccia nei siti Natura 2000 e quanto al prelievo delle specie
ghiandaia, gazza, cornacchia grigia e colombaccio nei giorni 2, 3, 6,
7, 9 e 10 febbraio 2019.
Per l'effetto, il Consiglio di Stato ha riformato l'ordinanza di
prime cure, sospendendo l'efficacia degli atti impugnati in primo
grado con esclusivo riferimento ai profili ivi indicati.
La Regione Marche, in pendenza del giudizio e dopo l'emanazione
della citata ordinanza del Consiglio di Stato del 22 ottobre 2018, ha
provveduto a ripristinare l'esercizio della caccia nelle aree
suddette con l'emanazione della legge regionale 7 novembre 2018, n.
44 (art. 3) e l'approvazione della delibera di giunta n. 1468/2018
del 8 novembre 2018. Successivamente, il Tribunale amministrativo
regionale delle Marche, con l'ordinanza cautelare n. 265/2018 del 7
dicembre 2018, ha accolto l'istanza cautelare proposta dalla Lega per
l'Abolizione della Caccia (L.A.C.) Onlus, dal WWF Italia Ong Onlus e
dall'Ente Nazionale Protezione Animali (E.N.P.A.), sospendendo
l'efficacia della deliberazione della giunta regionale n. 1468 dell'8
novembre 2018 avente ad oggetto «Attuazione art. 3 comma 2 della
legge regionale n. 44/2018» e ripristinando così il divieto di
esercizio della caccia nei siti natura 2000 e quanto al prelievo
delle specie ghiandaia, gazza, cornacchia grigia e colombaccio nei
giorni 2, 3, 6, 7, 9 e 10 febbraio 2019.
A detta pronuncia giurisdizionale ha fatto seguito l'approvazione
da parte della Regione Marche della legge regionale n. 46, oggetto
del presente ricorso, che ha ripristinato ex novo la caccia in tali
aree, già sospesa per effetto dell'ordinanza cautelare del Tribunale
amministrativo regionale Marche del 7 dicembre 2018 n. 265/2018.
Appare evidente, alla luce di quanto esposto, l'interferenza che
la legge regionale in esame (riconducibile, come meglio si dirà
infra, alla categoria delle c.d. leggi-provvedimento) realizza
rispetto all'esercizio della funzione giurisdizionale esercitata
attraverso i pronunciamenti cautelari dianzi citati, e che si
sostanzia in un vero e proprio travalicamento di poteri da parte del
legislatore regionale, in aperto contrasto con l'art. 111 Cost.
Con la sentenza n. 267/2007 la Corte costituzionale ha difatti
affermato che le leggi provvedimento «sono ammissibili entro limiti
specifici, qual è quello del rispetto della funzione giurisdizionale
in ordine alla decisione di cause in corso», altresì evidenziando
come, nello scrutinio di costituzionalità delle leggi provvedimento
sollevato con riferimento alla violazione della funzione
giurisdizionale, «peculiare valenza sintomatica assume la
considerazione del tempo, delle modalità e del contesto in cui è
stata emanata la disposizione censurata».
Ne discende che la legge non può interferire con l'esercizio
della funzione giurisdizionale, al punto che «pare potersi affermare,
(come nel caso di specie), che anche l'annullamento degli effetti
giurisdizionali cautelari provocato da un atto avente forza di legge
determini l'invasione di una sfera di competenza attribuita
esclusivamente al potere giurisdizionale» (Corte cost. n. 267/07
cit.).
Nel caso in esame, è evidente che la legge regionale invade, in
maniera non consentita ed in violazione del principio di separazione
dei poteri, l'ambito della funzione giurisdizionale.
2. Violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s) della Costituzione.
Secondo principi costantemente affermati dalla Corte
costituzionale, la disciplina sulla caccia ha per oggetto la fauna
selvatica, che rappresenta «un bene ambientale di notevole rilievo,
la cui tutela rientra nella materia tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», affidata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato, che deve provvedervi assicurando un livello di tutela,
non «minimo», bensì «adeguato e non riducibile» (Corte Cost.,
sentenza n. 193 del 2010).
Da ciò consegue che le norme statali ed eurounitarie (nel caso
di specie rappresentate anche dalle direttive comunitarie in materia
di ambiente e fauna selvatica (art. 6, comma 3 della direttiva
92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche - c.d. «Direttiva Habitat» - e della direttiva
n. 79/409/CEE - c.d. «Direttiva Uccelli»), rappresentano limiti
invalicabili per l'attività legislativa della Regione, dettando
norme imperative che devono essere rispettate sull'intero territorio
nazionale per primarie esigenze di tutela ambientale. Anche volendo
ricondurre la materia «caccia» alla competenza legislativa residuale
della Regione ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost., è tuttavia
necessario che la legislazione regionale rispetti la normativa
statale adottata in tema di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
ove essa esprime regole minime uniformi (ex multis, Corte
costituzionale sentenze n. 2/2015, n. 278/2012, n. 151/2011 e n.
315/2010), costituenti (come nel caso della legge 11 febbraio 1992,
n. 157 («Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e
per il prelievo venatorio») il nucleo minimo di salvaguardia della
fauna selvatica e il cui rispetto deve essere assicurato sull'intero
territorio nazionale (Corte cost. n. 233/2010). In tale contesto,
l'art. 18, comma 2, della legge n. 157 del 1992, espressivo della
suddetta competenza di cui all'art. 117, comma 2, lettera s), Cost.,
stabilisce che le regioni possono modificare il calendario venatorio,
con riferimento all'elenco delle specie cacciabili ed al periodo in
cui è consentita la caccia, indicati dal precedente comma 1,
attraverso un procedimento che contempla l'acquisizione del parere
dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica (nelle cui competenze
oggi è subentrato l'Istituto superiore per la protezione e la
ricerca ambientale - ISPRA).
Lo stesso art. 18 della legge n. 157 del 1992, al comma 4, nella
parte in cui dispone che il calendario venatorio sia approvato con
regolamento, esprime altresì una scelta del legislatore statale che
attiene alle modalità di protezione della fauna e si ricollega, per
tale ragione, alla competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (cfr. Corte costituzionale,
sentenza n. 536/2002; in seguito, con riferimento alla determinazione
della stagione venatoria, sentenze numeri 165/2009, 313/2006,
393/2005, 391/2005, 311/2003 e 226/2003).
Dalle indicate disposizioni statali si evince che il procedimento
deve concludersi con l'adozione di un provvedimento amministrativo e
non, com'è avvenuto nel caso di specie, con una legge.
Tale conclusione è avvalorata da ulteriori considerazioni,
discendenti da consolidata giurisprudenza in materia della Corte
costituzionale che è più volte intervenuta (cfr. sentenze n.
20/2012 e n. 105/2012), censurando calendari venatori o modifiche di
essi inseriti all'interno di leggi regionali, anzichè attraverso un
atto amministrativo di giunta, ritenendo con tutta evidenza lesa la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema.
L'endiadi utilizzata dal legislatore all'art. 18, comma 4, della
legge n. 157/1992, secondo cui le regioni hanno l'obbligo di
pubblicare «il calendario regionale ed il regolamento relativi
all'intera annata venatoria», è da intendersi, difatti, come
riferita ad un unico atto di natura regolamentare, contenente le
specifiche norme applicabili nel territorio regionale durante il
periodo venatorio preso in considerazione.
Il carattere temporaneo (annuale) del provvedimento indicato dal
citato art. 18, poi, si concilia solo con l'adozione di un
provvedimento amministrativo e non anche di una legge, non essendo
consentito al legislatore regionale sostituirsi all'amministrazione
della regione nel compimento di un'attività di regolamentazione che
l'art. 18, commi 2 e 4, della legge n. 157/1992 riserva alla sfera
amministrativa.
Con la formulazione attuale della legge regionale n. 46 del 2018,
il contenuto del calendario venatorio, inoltre, non è più limitato
allo specifico anno di riferimento, cui peraltro ogni anno si
riferisce l'obbligatorio parere ISPRA, ma diventa replicabile di anno
in anno.
Quanto, invece, alla natura di tale legge regionale di
approvazione del calendario venatorio, la stessa Corte costituzionale
si è già espressa riconducendo siffatti provvedimenti nell'alveo
delle tipiche leggi-provvedimento, in quanto le disposizioni che esse
contengono sono prive di astrattezza e generalità, e destinate ad
esaurire i propri effetti contingenti con lo spirare della stagione
di caccia.
L'intervento regionale viene, infatti, consentito espressamente
dalla legge dello Stato proprio allo scopo di modulare l'impatto
delle previsioni generali recate dalla normativa statale, in tema di
calendario venatorio e specie cacciabili, sulle specifiche condizioni
dell'habitat locale, alla cui verifica ben si presta
un'amministrazione radicata sul territorio. In questa prospettiva,
l'art. 18 della legge n. 157 del 1992 - se, da un lato, predetermina
gli esemplari abbattibili, specie per specie e nei periodi indicati -
dall'altro lato permette alla regione l'introduzione di limitate
deroghe ispirate ad una simile finalità, e chiaramente motivate con
riguardo a profili di natura scientifica: ne è conferma la
previsione del parere dell'istituto superiore per la protezione e la
ricerca ambientale (ISPRA), richiesto dall'art. 18, comma 2, e
dall'art. 18, comma 4, con specifico riferimento all'approvazione del
calendario venatorio.
Quindi, la scelta di provvedere con atto amministrativo non solo
è l'unica coerente con il peculiare contenuto che, nel caso di
specie, l'atto andrà ad assumere, e si inserisce armonicamente nel
tessuto della legge n. 157/1992, ma si riconnette altresì ad un
regime di flessibilità certamente più marcato che nell'ipotesi in
cui il contenuto del provvedimento sia cristallizzato nella forma
della legge.
Ove si tratti di proteggere la fauna, un tale assetto è il solo
idoneo a prevenire i danni che potrebbero conseguire ad un repentino
ed imprevedibile mutamento delle circostanze di fatto in base alle
quali il calendario venatorio è stato approvato: è sufficiente, a
tale proposito, considerare l'art. 19, comma 1, della legge n.
157/1992, che prevede il ricorso da parte della regione a divieti
imposti da «sopravvenute particolari condizioni ambientali,
stagionali o climatiche o per malattie o per altre calamita'».
Appare, pertanto, evidente che il legislatore statale -
prescrivendo la pubblicazione del calendario venatorio e
contestualmente del «regolamento» sull'attività venatoria ed
imponendo l'acquisizione obbligatoria del parere dell'ISPRA, nonchè
esplicitando la natura tecnica dell'intervento - ha inteso realizzare
un procedimento amministrativo, al termine del quale la regione è
tenuta a provvedere con divieto di impiegare, invece, la
legge-provvedimento.
Alla luce di quanto fin qui rappresentato e del quadro normativo
eurounitario e statale in cui si colloca la tutela delle specie
oggetto della disposizione censurata, emerge con evidenza il
contrasto della norma regionale con il comma 2, lettera s), dell'art.
117 Cost., poichè tendente a ridurre in pejus il livello di tutela
della fauna selvatica stabilito dalla legislazione nazionale e dalle
direttive comunitarie in materia (art. 6, comma 3, direttiva
92/43/CEE - c.d. «Direttiva habitat» e direttiva n. 79/409/CEE - c.d.
«Direttiva Uccelli»), illegittimamente invadendo la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema.
Per i motivi suesposti la legge regionale, limitatamente alle
norme sopra descritte, si pone in contrasto con le norme della
Costituzione sopra indicate.

P.Q.M.

Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente
annullare, per i motivi sopra specificati, gli articoli 1 e 2 della
legge regionale n. 46/2018.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri in data
7 febbraio 2019;
2. rapporto del Dipartimento degli affari regionali;
3. copia della legge regionale impugnata;
Con ogni salvezza.
Roma, 11 febbraio 2019

L'Avvocato dello Stato: Russo