1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 11-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 43 SENTENZA 3 - 7 febbraio 2000
Giudizio di ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Referendum abrogativo - Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Abolizione dell'obbligo di iscrizione al Servizio per l'assicurazione obbligatoria contro le malattie - Liberta' di scegliere tra Servizio e assistenza privata - Inidoneita' della richiesta ad incorporare il quesito referendario prefigurato dai proponenti - Impossibilita' di corretta espressione del voto da parte degli elettori - Inammissibilita' della richiesta referendaria. Legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 63, commi 2 e 3; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 9. Costituzione, art. 75. (000C0137) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 11-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Riccardo CHIEPPA,
prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo
MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof.
Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI, dott. Franco BILE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, recante: "Istituzione del servizio sanitario nazionale", e
successive modificazioni e integrazioni, limitatamente a:
Articolo 63, comma 2: "I cittadini che, secondo le leggi vigenti,
non sono tenuti all'iscrizione ad un istituto mutualistico di natura
pubblica sono assicurati presso il servizio sanitario nazionale nel
limite delle prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del
disciolto INAM."; comma 3, limitatamente alle parole: "di cui al
comma precedente", alle parole: "per l'assistenza di malattia," e
alle parole ",valido anche per i familiari che si trovino nelle
condizioni indicate nel precedente comma";
Nonchè del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante:
"Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421", così come
sostituito dall'articolo 10 del decreto legislativo 7 dicembre 1993,
n. 517, limitatamente a:
Articolo 9, comma 1, primo periodo, limitatamente alla parola:
"integrativi" e alle parole: "aggiuntive rispetto a quelle" e,
secondo periodo, limitatamente alla parola: "integrativi"; comma 2,
limitatamente alla parola: "integrativo"; comma 3, limitatamente alla
parola: "integrativi"; comma 4, limitatamente alla parola:
"integrativi"; giudizio iscritto al n. 125 del registro referendum.
Viste l'ordinanza del 713 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta e la successiva ordinanza di
correzione di errore materiale del 21 dicembre 1999;
Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Gianfranco Palermo per i presentatori Daniele
Capezzone, Mariano Giustino e Michele De Lucia e gli avvocati Amos
Andreoni e Vittorio Angiolini per la Federazione dei Verdi ed altri,
per il Comitato per le libertà e i diritti sociali e per il Partito
della Rifondazione comunista.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, esaminata la richiesta di referendum popolare, presentata da
quattordici elettori, concernente parti di alcuni articoli della
legge 23 dicembre 1978, n. 833 e del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, verificata la regolarità della richiesta, ne ha
dichiarato la legittimità con ordinanza del 7-13 dicembre 1999.
La richiesta di referendum, quale risulta anche dalla successiva
ordinanza del 21 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio centrale ha
apportato una correzione materiale al quesito, ha per oggetto la
seguente domanda: "Volete voi che sia abrogata la legge 23 dicembre
1978, n. 833, recante: "Istituzione del servizio sanitario
nazionale", e successive modificazioni e integrazioni, limitatamente
a:
Articolo 63, comma 2: "I cittadini che, secondo le leggi vigenti,
non sono tenuti all'iscrizione ad un istituto mutualistico di natura
pubblica sono assicurati presso il servizio sanitario nazionale nel
limite delle prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del
disciolto INAM."; comma 3, limitatamente alle parole: "di cui al
comma precedente", alle parole: "per l'assistenza di malattia," e
alle parole: ",valido anche per i familiari che si trovino nelle
condizioni indicate nel precedente comma";
Nonchè il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, recante:
"Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421", così come
sostituito dall'articolo 10 del decreto legislativo 7 dicembre 1993,
n. 517, limitatamente a:
Articolo 9, comma 1, primo periodo, limitatamente alla parola:
"integrativi" e alle parole: "aggiuntive rispetto a quelle" e,
secondo periodo, limitatamente alla parola: "integrativi"; comma 2,
limitatamente alla parola: "integrativo"; comma 3, limitatamente alla
parola: "integrativi"; comma 4, limitatamente alla parola:
"integrativi"?".
Al fine di identificare l'oggetto del referendum l'Ufficio centrale
ha anche stabilito (in applicazione dell'art. 32, ultimo comma, della
legge n. 352 del 1970, introdotto dall'art. 1 della legge 17 maggio
1995, n. 173) la seguente denominazione: "Servizio sanitario
nazionale: Abolizione dell'obbligo di iscrizione al Servizio per
l'assicurazione obbligatoria contro le malattie. Libertà di
scegliere tra Servizio e assistenza privata".
2. - Avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 33, terzo comma,
della legge n. 352 del 1970, i signori Daniele Capezzone, Michele De
Lucia, Mariano Giustino, presentatori della richiesta di referendum
rappresentati e difesi dall'avv. Gianfranco Palermo, hanno depositato
l'8 gennaio 2000 una memoria, per illustrare le ragioni a sostegno
dell'ammissibilità del referendum.
I promotori ritengono che il quesito referendario non incida
sull'esistenza e sull'organizzazione del Servizio sanitario nazionale
nè sulla garanzia costituzionale di tutela della salute e sulla
erogazione delle prestazioni gratuite dovute agli indigenti. Il
quesito non riguarderebbe, inoltre, nè il sistema di finanziamento
mediante lo strumento fiscale nè la contribuzione solidaristica.
Ad avviso dei promotori, rimarrebbe inalterato l'obbligo di
assicurazione contro le malattie (previsto dall'art. 63, primo comma,
della legge n. 833 del 1978, non coinvolto nella richiesta di
abrogazione), mentre verrebbe abrogata la norma che ne attribuisce
l'esclusiva al Servizio sanitario nazionale, mediante l'automatica
costituzione per legge di un rapporto assicurativo con tale Servizio.
Questa esclusiva non sarebbe parte inscindibile del diritto alla
tutela della salute, garantito dalla Costituzione (art. 32).
Ad avviso dei promotori, a seguito dell'eventuale abrogazione il
principio di obbligatorietà del rapporto assicurativo troverebbe
attuazione in un sistema pluralistico, nel quale, secondo princi'pi
di diritto comune, non potrebbero essere imposti contributi
assicurativi a favore del Servizio sanitario nazionale, in mancanza
di un rapporto di assicurazione con lo stesso. La generale previsione
di un obbligo contributivo sarebbe da tener ferma nei limiti della
funzione solidaristica, mentre tale obbligo risulterebbe privo di
causa per il rapporto assicurativo facoltativo.
Sarebbe coerente con questa impostazione la richiesta abrogazione
anche di alcune parole dell'art. 9 del decreto legislativo n. 502 del
1992 e del terzo comma dell'art. 63 della legge n. 833 del 1978.
3. - Il 10 gennaio 2000 hanno depositato separati "atti di
intervento, memoria e contributo istruttorio" il Partito della
Rifondazione comunista, in persona del segretario generale on. Fausto
Bertinotti; la Federazione dei Verdi, in persona del responsabile
nazionale del settore economia-lavoro sen. Natale Ripamonti,
l'Associazione nazionale per la sinistra, in persona del presidente
on. Sergio Garavini, e Alfiero Grandi, nella sua qualità di
responsabile lavoro dei D.S.-Democratici di sinistra; il Comitato per
le libertà e i diritti sociali, costituito in Milano in data 2
dicembre 1999, in persona del presidente Paolo Cagna Ninchi. Tutti
sostengono, preliminarmente, la propria legittimazione ad intervenire
nel procedimento ed a presentare una memoria e un contributo
istruttorio, ed offrono argomenti a sostegno della inammissibilità
del referendum.
Il 12 gennaio 2000 anche il Sindacato dirigenti medici e
professionisti del Servizio sanitario nazionaleDIRSAN, in persona del
segretario generale Giuseppe Di Pietro, ha depositato una memoria per
esporre argomenti a sostegno dell'inammissibilità del referendum.
4. - In camera di consiglio è stato ascoltato, per i promotori,
l'avvocato Gianfranco Palermo, il quale ha ribadito ed illustrato le
argomentazioni a sostegno dell'ammissibilità del referendum.
Sono stati inoltre ascoltati gli avvocati Angiolini e Andreoni per
la Federazione dei Verdi e gli altri che con essa hanno depositato
una memoria, per il Partito della Rifondazione comunista e per il
Comitato per le libertà e i diritti sociali.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui
ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito della
ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum del 7 13 dicembre
1999, che ne ha dichiarato la legittimità, investe:
a) parte della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del
servizio sanitario nazionale): precisamente l'intero secondo comma
dell'art. 63 (il quale dispone che i cittadini che, secondo le leggi
vigenti, non sono tenuti all'iscrizione ad un istituto mutualistico
di natura pubblica sono assicurati presso il Servizio sanitario
nazionale nel limite delle prestazioni sanitarie erogate agli
assicurati del disciolto INAM) ed alcune parole del terzo comma dello
stesso articolo;
b) parte del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502
(Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421): precisamente
alcune parole o locuzioni dell'art. 9, relativo a forme integrative
di assistenza sanitaria.
2. - Sciogliendo la riserva formulata nel consentire l'audizione in
camera di consiglio, oltre che dei presentatori del referendum, anche
degli altri soggetti interessati che hanno depositato nei termini una
memoria, si deve preliminarmente ritenere che, in questo particolare
procedimento, è in facoltà della Corte compatibilmente con la
struttura, la funzione e la scansione temporale della procedura
stabilita dal legislatore raccogliere ed ascoltare le osservazioni
relative alla legittimità costituzionale della richiesta di
referendum, anche se esse provengono da soggetti diversi da coloro ai
quali l'art. 33 della legge 25 maggio 1970, n. 352 espressamente
attribuisce il diritto di depositare memorie (v. sentenza n. 31 del
2000).
3. - Nella parte in cui investe l'art. 63 della legge istitutiva
del Servizio sanitario nazionale, l'attuale quesito referendario
ripropone sostanzialmente una analoga richiesta di referendum in
precedenza dichiarata inammissibile (sentenza n. 39 del 1997). Allora
si proponeva la soppressione non dell'intero testo normativo recato
dal secondo comma dell'art. 63 della legge n. 833 del 1978, ma solo
di una parte di quest'ultima disposizione. La proposta di
soppressione riguardava un insieme di locuzioni, sottratte le quali
dall'art. 63, comma 2, della legge n. 833 del 1978, sarebbe
risultato che i cittadini non sono tenuti all'iscrizione presso il
Servizio sanitario nazionale. Al medesimo esito normativo, della non
obbligatorietà della iscrizione al Servizio sanitario nazionale, si
perverrebbe ora sopprimendo l'intero comma. In entrambi i casi
l'effetto prefigurato dai promotori è il medesimo: rendere possibile
l'adempimento dell'obbligo di assicurazione contro le malattie, che
permarrebbe, mediante la scelta di una assicurazione privata in
alternativa al Servizio sanitario nazionale, cui verrebbe sottratta
la esclusiva titolarità del rapporto assicurativo.
Ma il contenuto obiettivo della proposta abrogazione non raggiunge
questo esito, pur indicato nella denominazione della richiesta di
referendum, e si manifesta anzi completamente infruttuoso.
La principale disposizione investita dalla proposta di abrogazione
(art. 63, comma 2, della legge n. 833 del 1978), nello stabilire che
i cittadini, i quali non erano tenuti (quando la legge è stata
emanata) all'iscrizione ad un istituto mutualistico, venivano
assicurati presso il Servizio sanitario nazionale nel limite delle
prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del disciolto INAM,
stabiliva una regola diretta ad attuare la transizione dal sistema
mutualistico, basato su un regime di assicurazione per categorie, ad
un sistema di sicurezza sociale per tutta la popolazione, attuato
mediante il Servizio sanitario nazionale, sin dall'origine costituito
da funzioni, strutture e servizi diretti a garantire a tutti i
cittadini i livelli di protezione stabiliti dal piano sanitario. Tale
transizione è ormai compiuta. Non si è più, dunque, in presenza di
un rapporto assicurativo, sia pure obbligatorio, nè di prestazioni
sanitarie dovute in ragione, se non in corrispettivo, di un
contributo. Il sistema complessivo delineato dalla legge n. 833 del
1978, sul quale non incide il quesito referendario, è caratterizzato
dalla universalità dell'assistenza, garantita dal Servizio sanitario
nazionale a tutti i cittadini, il cui diritto deriva direttamente
dalla legge, mentre l'iscrizione negli elenchi degli utenti (prevista
dall'art. 19 della stessa legge) costituisce solo un adempimento
amministrativo per l'organizzazione delle prestazioni (sentenza n. 39
del 1997).
La non configurabilità, nel contesto del sistema legislativo, di
un meccanismo assicurativo, il quale costituirebbe invece il
presupposto dell'iniziativa referendaria, è ancor più accentuata
dalla avvenuta abrogazione dei contributi per il Servizio sanitario
nazionale, disposta contestualmente al finanziamento dello stesso
Servizio mediante il gettito fiscale previsto dal decreto legislativo
15 dicembre 1997, n. 446, che ha istituito l'imposta regionale sulle
attività produttive (in particolare artt. 36, 38 e 39).
In definitiva l'eventuale soppressione del secondo comma dell'art.
63 della legge n. 833 del 1978 non conseguirebbe l'effetto abrogativo
prefigurato, che si vorrebbe far consistere nella possibilità di
uscire dal Servizio sanitario nazionale scegliendo una assicurazione
privata. Mentre la soppressione di alcune parole del terzo comma
dello stesso art. 63 prefigurerebbe la reintroduzione del contributo
che, per i cittadini, è stato soppresso.
4. - Neppure la complementare richiesta di intervento soppressivo
nel testo dell'art. 9 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502 vale a conseguire l'effetto abrogativo prefigurato.
La eliminazione sia dell'aggettivo che qualifica come "integrativi"
i fondi destinati a forme integrative di assistenza sanitaria, sia
della locuzione che qualifica come "aggiuntive" le prestazioni da
essi assicurate, non porta alla soppressione di parole di per sè
espressive di un autonomo e proprio contenuto normativo e non
determina la sottrazione di alcun contenuto normativo dalla
disposizione nella quale tali parole sono inserite. Difatti,
soppresse quelle parole, non muterebbe la configurazione della
struttura e della funzione dei fondi sanitari integrativi, quali
risultano dal contesto della disciplina normativa complessiva (si
vedano, tra l'altro, l'art. 8-quater comma 1, del decreto
legislativo n. 502 del 1992 e l'art. 122 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112).
Ciò senza considerare che l'art. 9 del decreto legislativo n. 502
del 1992 è stato integralmente sostituito dall'art. 9 del decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione
del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge
30 novembre 1998, n. 419), che è entrato in vigore, anche se le sue
disposizioni, relative ai fondi integrativi del Servizio sanitario
nazionale, acquistano efficacia e, quindi, divengono operative con la
nuova disciplina del loro trattamento fiscale.
5. - In conclusione per un verso la richiesta di referendum non è
idonea ad incorporare il quesito referendario prefigurato dai
proponenti e non consente all'elettore una scelta che consegua gli
effetti annunciati, sicchè manca la possibilità per gli elettori di
esprimere un voto referendario consapevole dei suoi effetti
normativi. Per altro verso, in assenza di un significativo contenuto
abrogativo - non essendo tale la soppressione di disposizioni e di
frammenti di disposizione cui non consegua alcun utile risultato, nè
tantomeno il risultato prefigurato dai promotori quale si desume, tra
l'altro, dalla denominazione del referendum - si attribuirebbe al
quesito referendario in esame una funzione esclusivamente
propositiva, estranea all'istituto del referendum per la abrogazione
totale o parziale di una legge, quale è previsto dall'art. 75 della
Costituzione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione, nelle parti indicate in epigrafe, dell'art. 63, commi
2 e 3, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale) e dell'art. 9 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n.
421); richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 713 dicembre
1999, dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la
Corte di cassazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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