1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 29-11-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 394 SENTENZA 8 - 23 novembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Intervento del Presidente del Consiglio dei ministri - Inosservanza del termine di venti giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'ordinanza di rimessione - Inammissibilita'. Reati e pene - Reati elettorali - Falsita' nelle autenticazioni delle sottoscrizioni delle liste di elettori o candidati - Trattamento sanzionatorio - Denunciata irrazionale disparita' rispetto ai reati di falso in atti fidefacienti della medesima efficacia (artt. 476 e 479 cod. pen.) - Omessa ponderazione del quadro normativo complessivo ed insufficiente motivazione sulla rilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 90, come sostituito dalla legge 2 marzo 2004, n. 61, art. 1, comma 2, lettera a), numero 1). - Costituzione, art. 3. Reati e pene - Reati elettorali - Falsita' nelle autenticazioni delle sottoscrizioni delle dichiarazioni di accettazione della candidatura in elezioni amministrative - Trattamento sanzionatorio - Denunciata irrazionale disparita' rispetto ai reati di falso ex art. 479 cod. pen. - Dedotta violazione della finalita' rieducativa della pena - Insufficiente motivazione in ordine alla rilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - Legge 2 marzo 2004, n. 61, art. 1, comma 2, lettera a), numero 1). - Costituzione, artt. 3 e 27, terzo comma. Reati e pene - Reati elettorali - Falsita' nelle autenticazioni delle sottoscrizioni delle liste di elettori o candidati o nella formazione delle stesse - Norme modificative del trattamento sanzionatorio - Qualificazione delle stesse come norme penali di favore. - D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 100, secondo e terzo comma, come modificato dalla legge 2 marzo 2004, n. 61, art. 1, comma 1; legge 2 marzo 2004, n. 61, art. 1), comma 2, lettera a), numero 1, sostituito dal d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 90, terzo comma. Leggi penali - Principio di irretroattivita' della norma penale sfavorevole e principio di retroattivita' della lex mitior - Diverso fondamento costituzionale - Conseguenza. Reati e pene - Reati elettorali - Falsita' nelle autenticazioni delle sottoscrizioni delle liste di elettori o candidati o nella formazione delle stesse - Trattamento sanzionatorio - Ingiustificata disparita' rispetto ai reati di falsita' in atti fidefacienti della medesima efficacia (artt. 476 e 479 cod. pen.) e rispetto alla generalita' dei reati di falso in materia elettorale (secondo comma dell'art. 100 d.P.R. n. 361 del 1957) - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 100, terzo comma, come sostituito dalla legge 2 marzo 2004, n. 61, art. 1, comma 1. - Costituzione art. 3 (artt. 3 e 25). Reati e pene - Reati elettorali - Falsita' nelle autenticazioni delle sottoscrizioni delle liste di elettori o candidati o nella formazione delle stesse - Trattamento sanzionatorio - Ingiustificata disparita' rispetto ai reati di falsita' in atti fidefacienti della medesima efficacia (artt. 476 e 479 cod. pen.) e rispetto alla generalita' dei reati di falso in materia elettorale (secondo comma dell'art. 90 d.P.R. n. 570 del 1960) - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 90 terzo comma, come sostitutito dalla legge 2 marzo 2004, n. 61 art. 1, comma 2 lettera a). - Cost. art. 3 (artt. 3 e 25). (006C1071) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 29-11-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
2 marzo 2004, n. 61 (Norme in materia di reati elettorali),
dell'art. 90 del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio
1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la
elezione degli organi delle Amministrazioni comunali), come
modificato dall'art. 1, comma 2, della legge 2 marzo 2004, n. 61, e
dell'art. 100, secondo e terzo comma, del decreto del Presidente
della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico
delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati),
come modificato dall'articolo 1, comma 1, della legge 2 marzo 2004,
n. 61, promossi con ordinanze del 10 maggio 2004 dal giudice per le
indagini preliminari del Tribunale di Pescara, del 15 aprile 2004 dal
Tribunale di Firenze, del 9 giugno 2004 dal giudice per le indagini
preliminari del Tribunale di Pescara, del 27 maggio 2004 dal giudice
dell'udienza preliminare del Tribunale di Pescara e del 18 novembre
2004 dal Tribunale di Roma, rispettivamente iscritte ai numeri 690,
769, 831, 996 del registro ordinanze 2004 e al n. 231 del registro
ordinanze 2005 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
ai numeri 33, 41, 44 e 50, 1ª serie speciale, dell'anno 2004 e n. 18,
1ª serie speciale, dell'anno 2005;
Visti gli atti di intervento, di cui uno fuori termine, del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'8 novembre 2006 il giudice
relatore Giovanni Maria Flick.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con le due ordinanze indicate in epigrafe, di analogo
tenore, il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Pescara ha sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
2 marzo 2004, n. 61 (Norme in materia di reati elettorali), nella
parte in cui, al comma 2, lettera a), numero 1), ha sostituito il
terzo comma dell'art. 90 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo
unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi
delle Amministrazioni comunali), stabilendo che «chiunque commette
uno dei reati previsti dai Capi III e IV del Titolo VII del Libro
secondo del codice penale aventi ad oggetto l'autenticazione delle
sottoscrizioni di liste di elettori o di candidati ovvero forma
falsamente, in tutto o in parte, liste di elettori o di candidati, è
punito con la pena dell'ammenda da 500 euro a 2.000 euro».
Il giudice a quo premette di procedere nei confronti di persone
imputate, nell'un caso (ordinanza r.o. n. 690 del 2004), del reato di
cui all'art. 90 del d.P.R. n. 570 del 1960, come sostituito
dall'art. 1, comma 2, della legge n. 61 del 2004; e, nell'altro caso
(ordinanza r.o. n. 831 del 2004), del reato di cui all'art. 479 del
codice penale, per avere, in qualità di pubblici ufficiali
legittimati all'autenticazione delle sottoscrizioni, attestato
falsamente l'avvenuta apposizione in loro presenza delle firme di
alcuni sottoscrittori di liste di candidati ad elezioni comunali e
l'avvenuta identificazione degli stessi a mezzo di documenti di
identità (fatti commessi nell'aprile 2003). In entrambi i casi il
pubblico ministero aveva formulato richiesta di emissione di decreto
penale di condanna, eccependo tuttavia contestualmente
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge n. 61 del
2004, per contrasto con il principio di eguaglianza.
Il rimettente osserva come la norma impugnata determini, in
effetti, una evidente disparità di trattamento fra le falsità in
autenticazioni delle sottoscrizioni delle liste di candidati,
soggette alla sola pena dell'ammenda, e le falsità «in atti
fidefacienti suscettivi della medesima efficacia», punite invece come
delitto e con pena detentiva dagli artt. 476 e 479 cod. pen. Tale
sperequazione si rivelerebbe del tutto irragionevole: giacchè se,
per un verso, l'autenticazione delle sottoscrizioni di liste di
elettori o di candidati costituisce indubbiamente atto pubblico ai
sensi dell'art. 2699 del codice civile, in quanto destinata a far
prova, fino a querela di falso, di quanto in essa attestato; per un
altro verso, dovrebbe con tutta evidenza escludersi che l'attinenza
alla materia elettorale possa attenuare il disvalore della falsità.
Il rimettente richiama, in proposito, la sentenza n. 84 del 1997.
Con essa questa Corte - nel dichiarare non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 93 del d.P.R. n. 570 del 1960 -
ha rimarcato come il differente trattamento sanzionatorio della
sottoscrizione di più di una dichiarazione di presentazione di
candidatura, a seconda che essa abbia luogo nell'ambito di elezioni
amministrative o politiche, sarebbe stato difficilmente
giustificabile ove fosse dipeso da una diversa valutazione in
astratto della gravità dei comportamenti, di per sè identici,
piuttosto che dalla particolare tecnica utilizzata dal legislatore
nella redazione della norma incriminatrice considerata. Il giudice a
quo ricorda, ancora, come con la sentenza n. 403 del 1988 (recte: con
l'ordinanza n. 433 del 1998) questa Corte abbia ritenuto ragionevole
la diversa e più mite risposta sanzionatoria prefigurata
dall'art. 2, comma 1, della legge 23 dicembre 1986, n. 898
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
27 ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia di
controlli degli aiuti comunitari alla produzione dell'olio di oliva.
Sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti comunitari al
settore agricolo) per l'indebita percezione di fondi dal Fondo
europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEOGA), rispetto a
quella prevista dall'art. 640-bis cod. pen. per la truffa in
erogazioni pubbliche: e ciò sul rilievo che le due norme
incriminatrici si porrebbero in rapporto di sussidiarietà e non di
specialità, essendo la prima di esse volta a sanzionare condotte
(quale il mero mendacio documentale) non punibili in base alla
seconda.
Considerazioni similari non sarebbero tuttavia riproponibili nel
caso in esame: giacchè con la norma censurata il legislatore avrebbe
effettuato esclusivamente una diversa valutazione in astratto della
gravità del falso avente ad oggetto l'autenticazione delle
sottoscrizioni delle liste elettorali e di candidati, rispetto a
quello sanzionato, in termini generali, dagli artt. 476 e 479 cod.
pen.
La questione sarebbe infine rilevante nei giudizi a quibus, dato
che gli imputati - soggetti esclusivamente alla pena dell'ammenda in
base alla nuova norma - nel caso in cui la stessa fosse dichiarata
incostituzionale dovrebbero invece rispondere di un delitto.
1.2. - In entrambi i giudizi di costituzionalità è intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o infondata.
La difesa erariale rileva come - alla stregua della
giurisprudenza di questa Corte - il sindacato di costituzionalità in
materia di proporzione e adeguatezza delle sanzioni penali, pur
ammissibile, debba essere tuttavia contenuto entro limiti rigorosi.
Una violazione, sotto tale profilo, dell'art. 3 Cost. sarebbe infatti
ravvisabile solo quando siano previsti trattamenti sanzionatori
significativamente differenziati di fattispecie per ogni aspetto
analoghe; rimane, per contro, escluso che possano assumere rilievo,
in detta direzione, considerazioni soggettive inerenti
all'opportunità o all'utilità della singola scelta legislativa,
quali quelle svolte dal rimettente.
Nè, d'altro canto, sarebbe condivisibile l'assunto del giudice a
quo, stando al quale tra la norma incriminatrice di cui all'art. 90
del d.P.R. n. 570 del 1960 e quelle degli artt. 476 e 479 cod. pen.
non sarebbe configurabile un rapporto di specialita': giacchè, al
contrario, la previsione punitiva in materia elettorale colpisce
condotte totalmente corrispondenti ai richiamati paradigmi
sanzionatori del codice penale, con il solo elemento specializzante
rappresentato dalla particolare categoria di atti incisa dalla
falsità. Trattandosi, quindi, di «condotte ad offensività non
identica in rapporto di specialita», si dovrebbe riconoscere al
legislatore piena autonomia nella scelta del rispettivo trattamento
sanzionatorio: e ciò a prescindere dai possibili margini di
opinabilità delle soluzioni concretamente adottate, in rapporto alla
natura degli interessi coinvolti ed all'armonia del sistema.
2.1. - Una questione di legittimità costituzionale analoga è
stata sollevata, con l'ordinanza indicata in epigrafe, dal giudice
dell'udienza preliminare del Tribunale di Pescara, il quale sottopone
peraltro a scrutinio direttamente l'art. 90 del d.P.R. n. 570 del
1960, come sostituito dall'art. 1 della legge n. 61 del 2004.
Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a celebrare
l'udienza preliminare nei confronti di persona imputata del reato di
cui al citato art. 90 del d.P.R. n. 570 del 1960, per avere - quale
consigliere provinciale addetto all'autenticazione delle firme
apposte sulle liste di candidati - attestato falsamente, in occasione
di una competizione elettorale, l'autenticità di una sottoscrizione
e l'avvenuta apposizione della stessa in sua presenza (fatto commesso
il 14 marzo 2000). In sede di discussione, il pubblico ministero -
intendendo chiedere il rinvio a giudizio dell'imputato - aveva
eccepito l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
n. 61 del 2004 per violazione dell'art. 3 Cost.
Dopo aver esposto le ragioni della non manifesta infondatezza
della questione in termini pressochè identici a quelli delle
precedenti ordinanze, il rimettente osserva come il quesito sia
senz'altro rilevante nel giudizio a quo. Infatti, ove si dovesse fare
applicazione della norma impugnata, il reato non soltanto verrebbe ad
avere una fisionomia del tutto diversa, ma risulterebbe altresì
prescritto: così da imporre la pronuncia di una sentenza di non
luogo a procedere per tale causa, ai sensi dell'art. 425 del codice
di procedura penale, in luogo del rinvio a giudizio.
2.2. - Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o infondata, sulla base di considerazioni
identiche a quelle svolte in rapporto alle precedenti ordinanze di
rimessione.
3.1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale di
Firenze ha sollevato, su eccezione del pubblico ministero, questione
di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 25
Cost., dell'art. 100, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30 marzo
1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme
per la elezione della Camera dei deputati), come modificato
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 61 del 2004, nella parte in cui
punisce con la pena dell'ammenda da 500 euro a 2.000 euro sia
«chiunque commette uno dei reati previsti dai Capi III e IV del
Titolo VII del Libro secondo del codice penale aventi ad oggetto
l'autenticazione delle sottoscrizioni di liste di elettori o di
candidati»; sia chi «forma falsamente, in tutto o in parte, liste di
elettori o di candidati».
Il giudice a quo premette di essere investito del processo penale
nei confronti di una pluralità di persone, alcune delle quali
imputate del reato di cui all'art. 479 cod. pen., per aver falsamente
attestato «l'avvenuta sottoscrizione in presenza del pubblico
ufficiale [...] di numerosi elenchi di elettori per la presentazione
dei candidati di un partito alle elezioni della Camera dei deputati»;
altre anche, o soltanto, del reato di cui all'art. 100, secondo
comma, del d.P.R. n. 361 del 1957, per avere, «apponendo false firme
di sottoscrittori, formato falsamente [...] liste di elettori di
candidati» nelle predette elezioni.
Il rimettente rileva come entrambe le fattispecie criminose siano
state incise dall'art. 1 della legge n. 61 del 2004, che,
introducendo la norma «speciale» di cui al terzo comma dell'art. 100
del d.P.R. n. 361 del 1957, ha previsto per le condotte contestate,
in luogo dell'originaria pena della reclusione da uno a sei anni,
quella dell'ammenda da 500 euro a 2.000 euro. Per effetto di tale
modifica - sopravvenuta alla commissione dei fatti, ma applicabile
nel giudizio a quo ai sensi dell'art. 2, terzo comma, cod. pen., in
quanto più favorevole al reo - i reati per cui si procede dovrebbero
essere dichiarati prescritti, risultando interamente decorso il
termine biennale stabilito dall'art. 157, primo comma, numero 6),
cod. pen., con il massimo prolungamento consentito dall'art. 160,
ultimo comma, cod. pen.
Ciò premesso, il giudice a quo esclude che - contrariamente a
quanto sostenuto dalla difesa degli imputati - la questione di
costituzionalità debba ritenersi inammissibile, in quanto volta a
provocare una pronuncia additiva in malam partem tramite il
ripristino di una norma abrogata, o comunque a sollecitare un
sindacato su scelte discrezionali del legislatore in tema di politica
criminale. Con la legge n. 61 del 2004, infatti, il legislatore ha da
un lato mantenuto, nel secondo comma dell'art. 100 del d.P.R. n. 361
del 1957, l'originaria previsione sanzionatoria delle falsità
documentali commesse nel corso delle operazioni elettorali;
dall'altro lato ha introdotto, al terzo comma, una disposizione
speciale che prevede una sanzione diversa e più lieve per alcune
delle falsità già rientranti nella «norma generale» del citato
secondo comma: norma, quest'ultima, a propria volta speciale rispetto
alle disposizioni del codice penale in materia di falso documentale e
personale. Di conseguenza, l'eventuale pronuncia di
incostituzionalità si limiterebbe a decretare l'illegittimità della
norma speciale, senza aggiungere alcuna norma nè ripristinare norme
abrogate, dato che le particolari condotte di falso ora contemplate
dal terzo comma dell'art. 100 rimarrebbero punite dalle norme
«generali» contenute nel secondo comma dello stesso articolo e nel
codice penale. Al tempo stesso, poi, l'ampia discrezionalità di cui
il legislatore gode in materia di politica criminale troverebbe pur
sempre un limite nella manifesta irragionevolezza delle scelte
operate, risultando anche in tale materia ineludibile il rispetto dei
principi costituzionali, tra cui, in primis, quello stabilito
dall'art. 3 Cost.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
rimettente evidenzia come la novella legislativa censurata abbia
determinato una serie di incongruenze nel sistema sanzionatorio delle
falsità in atti - sia all'interno della stessa categoria dei reati
elettorali, sia nel confronto con la disciplina generale stabilita
dal codice penale - facendo sì che condotte identiche o di pari
gravità risultino irragionevolmente sottoposte a pene marcatamente
sperequate.
Del tutto irragionevole sarebbe così, anzitutto, che la falsa
formazione di liste di elettori o di candidati sia punita in modo
assai più lieve rispetto alla falsa formazione o alterazione di
qualunque altro atto concernente le operazioni elettorali, per la
quale il secondo comma dell'art. 100 del d.P.R. n. 361 del 1957
continua a comminare la pena della reclusione da uno a sei anni. La
formazione di false liste di elettori o di candidati risulterebbe,
difatti, gravemente lesiva dei diritti elettorali di ogni cittadino,
incidendo sulla regolarità delle operazioni di voto in modo persino
maggiore rispetto alla falsificazione di altri atti (quale, ad
esempio, una singola scheda o un singolo certificato elettorale), in
quanto consente che partecipi alla competizione un partito o un
candidato non presentato dal numero minimo di elettori prescritto
dalla legge; col risultato di alterare l'esito dell'intera votazione.
Altrettanto irrazionale sarebbe, poi, che venga punito con una
semplice ammenda chi forma falsamente le liste di candidati o di
elettori, quando invece chi «sostituisce, sopprime o distrugge»
qualunque atto relativo alle operazioni elettorali - ivi comprese le
predette liste - resta tuttora soggetto alla severa pena detentiva
comminata dal secondo comma dell'art. 100. Tanto la presentazione di
false liste, quanto la soppressione o distruzione di quelle vere
sarebbero infatti idonee a produrre il medesimo effetto, consistente
nell'alterare le operazioni di voto, incidendo sulla partecipazione
di partiti e candidati: o col permettere loro di concorrere
illegittimamente (nel caso della falsificazione delle liste), ovvero
con l'escluderli indebitamente (nel caso della distruzione di liste
regolarmente formate).
Le medesime considerazioni varrebbero in rapporto alla disparità
di trattamento riscontrabile tra chi forma falsamente le liste di
elettori o di candidati e chi «fa scientemente uso degli atti
falsificati, alterati o sostituiti»: condotta, quest'ultima, compresa
- anche in rapporto alle liste - nell'area applicativa della
fattispecie delittuosa del secondo comma dell'art. 100. Risulterebbe
evidente, anche in questo caso, l'identità del disvalore delle due
condotte: dovendosi semmai ritenere più grave la condotta di chi
pone in essere la falsificazione o partecipa ad essa, rispetto a
quella di chi si limita a depositare la falsa lista da altri
predisposta.
Un ulteriore profilo di irragionevolezza andrebbe rinvenuto nella
previsione del terzo comma dell'art. 100, che assoggetta alla sola
pena dell'ammenda chi commette «uno dei reati previsti dai Capi III e
IV del Titolo VII del Libro secondo del codice penale aventi ad
oggetto l'autenticazione delle sottoscrizioni di liste di elettori o
di candidati». In relazione a condotte identiche del pubblico
ufficiale, ma concernenti sottoscrizioni di altro tipo, la disciplina
generale del codice penale (art. 479 cod. pen.) prevede, difatti, un
trattamento sanzionatorio ben più grave; parimenti, la falsa
attestazione della propria identità da parte dell'elettore - punita
con la sola ammenda se effettuata in occasione della sottoscrizione
di una lista - incorrerebbe nella pena detentiva prevista dagli
artt. 494 o 495 cod. pen. ove abbia luogo in diverso contesto (ad
esempio, ai fini della consegna di un certificato elettorale).
Considerato il rapporto di specialità che, per costante
giurisprudenza, intercorre fra il reato di cui all'art. 100 del
d.P.R. n. 361 del 1957 ed i delitti di falso documentale contemplati
dal codice penale, il divario evidenziato nella risposta punitiva non
sarebbe in alcun modo giustificabile. Risulterebbe, infatti, del
tutto irrazionale punire più gravemente un comportamento che può
avere scarsa «rilevanza pubblica» (quale, ad esempio, la falsa
autenticazione della firma apposta su un contratto privato o sulla
domanda di partecipazione ad un concorso), rispetto ad altro
comportamento (quale la falsa autenticazione di sottoscrizioni di
liste) che - consentendo l'irregolare partecipazione di un candidato
o di un partito alla competizione elettorale - ha «una rilevanza
pubblica enorme, in quanto incide sul godimento di uno dei diritti
fondamentali del cittadino, quello elettorale attivo e passivo,
essenza stessa della vita democratica».
La previsione normativa dianzi riprodotta si porrebbe in
contrasto anche con il principio di «chiarezza e tassativita» della
norma penale, desumibile dall'art. 25 Cost., posto che il generico
riferimento alla commissione di «uno dei reati previsti dai Capi III
e IV del Titolo VII del Libro secondo del codice penale» sarebbe tale
da abbracciare un'ampia gamma di condotte diverse, «non
sufficientemente individuabili» per il tramite di detto rinvio. Al
tempo stesso, col prevedere che in ogni caso si applichi un'identica
pena (l'ammenda), la disposizione censurata opererebbe un irrazionale
livellamento sanzionatorio di fattispecie eterogenee - ad esempio, la
condotta di chi attesti falsamente al pubblico ufficiale la propria
identità per sottoscrivere una lista di elettori e quella del
pubblico ufficiale che attesti il falso nell'autenticazione della
sottoscrizione - le quali, «nella loro forma ordinaria», risultano
punite in modo significativamente difforme dal codice penale
(artt. 495 e 479 cod. pen.).
L'illegittimità della norma censurata emergerebbe, infine, anche
dal raffronto con il trattamento sanzionatorio - in questo caso
«irragionevolmente simile» - previsto per la condotta, assai meno
grave, di chi sottoscrive più di una dichiarazione di presentazione
di candidatura: violazione, quest'ultima, che l'art. 106 del d.P.R.
n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 1 della stessa legge n. 61
del 2004, punisce con l'ammenda da 200 euro a 1.000 euro, e dunque
con pena solo di poco più lieve di quella comminata dalla norma
impugnata per un fatto di ben più accentuato disvalore.
3.2. - Nel giudizio di costituzionalità è tardivamente
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che
la questione sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
4.1. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale di Roma
ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 2, lettera a), secondo capoverso, della legge n. 61 del 2004,
nella parte in cui - sostituendo il terzo comma dell'art. 90 del
d.P.R. n. 570 del 1960 - stabilisce che «chiunque commette uno dei
reati previsti dai Capi III e IV del Titolo VII del Libro secondo del
codice penale aventi ad oggetto l'autenticazione delle sottoscrizioni
di liste di elettori o di candidati ovvero forma falsamente, in tutto
o in parte, liste di elettori o di candidati, è punito con la pena
dell'ammenda da 500 euro a 2.000 euro».
Il giudice a quo riferisce di procedere nei confronti di due
persone imputate dei reati di cui agli artt. 485 e 479 cod. pen. e
all'art. 90 del d.P.R. n. 570 del 1960, in relazione a falsità
commesse nelle rispettive qualità di presentatore delle «liste
elettorali» di un partito politico, e di pubblico ufficiale addetto
all'autenticazione delle firme dei candidati alla carica di
consigliere circoscrizionale del IV Municipio del comune di Roma:
falsità consistite, in specie, nell'apposizione di false firme di
accettazione delle candidature; nella falsa attestazione
dell'avvenuta identificazione dei candidati e dell'autenticità della
firma da questi apposta; e, di conseguenza, nella falsa formazione
della lista dei candidati del partito in questione (fatti tutti
commessi in epoca antecedente e prossima al 14 aprile 2001). Il
rimettente riferisce, altresì, che all'«udienza di costituzione
delle parti», il difensore di uno degli imputati aveva chiesto che
venisse dichiarata, ai sensi dell'art. 129 cod. proc. pen.,
l'estinzione per prescrizione dei reati contestati al proprio
assistito, alla luce della nuova disciplina introdotta dalla legge
n. 61 del 2004.
Ciò premesso, il rimettente ritiene di dover fare applicazione
della norma censurata in rapporto alle imputazioni relative ai reati
di cui agli artt. 479 cod. pen. e 90 del d.P.R. n. 570 del 1960,
posto che i fatti contestati a tal titolo - concernenti la falsità
ideologica nell'autenticazione di sottoscrizioni e la falsa
formazione di una lista di candidati - rientrerebbero certamente
nella previsione del terzo comma del citato art. 90, come novellato
dall'art. 1, comma 2, lettera a), numero 1), della legge n. 61 del
2004, sopravvenuta alla commissione dei fatti stessi ed implicante
una risposta punitiva largamente più mite.
La rilevanza della questione resterebbe tuttavia limitata al solo
reato di falsa autenticazione di sottoscrizioni delle liste di
candidati, in quanto per il reato di falsa formazione delle medesime
liste l'eventuale declaratoria di incostituzionalità della norma
modificatrice non inciderebbe sull'esito del giudizio, dovendosi
comunque dichiarare l'estinzione del reato per prescrizione. La
fattispecie della falsa formazione di liste di candidati era infatti
già punita dal testo originario del secondo comma dell'art. 90 del
d.P.R. n. 570 del 1960: con la conseguenza che la declaratoria di
illegittimità costituzionale della norma denunciata, facendo
«rivivere» la vecchia norma, renderebbe applicabile al reato in
questione il termine biennale di prescrizione stabilito dall'art. 100
del medesimo decreto in relazione a tutti i reati in esso
contemplati. Al contrario, la falsa autenticazione delle
sottoscrizioni delle liste di candidati, espressamente prevista nella
nuova norma, non era menzionata nella vecchia, e doveva quindi
ritenersi punibile in base alla norma generale sul falso ideologico
del pubblico ufficiale in atto pubblico, di cui all'art. 479 cod.
pen.: cosicchè, rimossa la disposizione denunciata, la fattispecie
in parola tornerebbe ad essere regolata dalla norma del codice; con
conseguente inapplicabilità del termine prescrizionale più breve.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
rimettente assume che la previsione della sola pena dell'ammenda, per
la falsa autenticazione delle sottoscrizioni di liste di candidati,
si porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost; si determinerebbe,
infatti, un trattamento sanzionatorio nettamente differenziato di
condotte pienamente «sovrapponibili tra loro», posto che la falsità
in autenticazione di firme da parte del pubblico ufficiale integra,
negli altri casi, il delitto di cui al citato art. 479 cod. pen.,
punito con la reclusione da uno a sei anni. Siffatto salto nella
risposta punitiva risulterebbe ancor più irragionevole, ove si
consideri che il falso incidente sul procedimento di formazione delle
liste coinvolge un ambito direttamente presidiato da precetti
costituzionali, quale quello relativo al diritto di voto (art. 48
Cost.). Il libero esercizio di tale diritto verrebbe infatti
compromesso dalla indicazione di falsi candidati, a favore dei quali
il cittadino potrebbe esprimere il proprio voto, che risulterebbe
così inutilmente dato: circostanza, questa, che avrebbe dovuto
suggerire, non già un affievolimento, ma semmai un inasprimento del
trattamento sanzionatorio, proporzionale alla pregnanza
costituzionale degli interessi lesi.
Sotto tale profilo, risulterebbe contraddetto anche il fine
rieducativo assegnato alla pena dall'art. 27, terzo comma, Cost.,
giacchè - prevedendo una reazione punitiva diversificata in rapporto
alla condotta di falso che incida su competizioni elettorali e, al
tempo stesso, assolutamente sproporzionata per difetto ai valori da
essa pregiudicati - la norma impugnata farebbe sì che il condannato
percepisca del trattamento sanzionatorio «solo la minima portata
afflittiva, senza essere messo in grado di comprendere appieno il
reale, rilevante disvalore della sua condotta».
4.2. - Nel giudizio di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale ha chiesto che la
questione sia dichiarata inammissibile o comunque infondata sulla
base di considerazioni identiche a quelle svolte in rapporto alle
ordinanze di rimessione del giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Pescara.

Considerato in diritto

1.1. - Il giudice per le indagini preliminari del Tribunale di
Pescara ed il giudice dell'udienza preliminare del medesimo Tribunale
dubitano, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, della
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 2 marzo 2004,
n. 61, nella parte in cui, al comma 2, lettera a), numero 1), ha
sostituito il terzo comma dell'art. 90 del d.P.R. 16 maggio 1960,
n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione
degli organi delle Amministrazioni comunali).
I giudici rimettenti impugnano il primo la norma sostituente, e
il secondo la norma sostituita. Essi assumono che - col sottoporre
alla sola pena dell'ammenda le falsità in autenticazioni delle
sottoscrizioni di liste di elettori o di candidati - la disposizione
censurata avrebbe generato una evidente disparità fra il trattamento
sanzionatorio delle predette falsità e quello, ben più energico,
stabilito dagli artt. 476 e 479 del codice penale, per il falso in
atti fidefacenti della medesima efficacia: disparità da ritenere del
tutto irragionevole, non potendo ipotizzarsi che l'incidenza sulla
materia elettorale attenui il disvalore del falso.
1.2. - Analoghe censure muove all'art. 1, comma 2, lettera a),
numero 1), della legge n. 61 del 2004 il Tribunale di Roma. Esso
rimarca come l'attitudine del falso in liste di candidati a
compromettere in modo diretto valori costituzionalmente garantiti -
quale, in primis, la libertà del diritto di voto (art. 48 Cost.) -
avrebbe dovuto suggerire non già un'attenuazione, ma semmai un
irrigidimento della risposta punitiva prefigurata in via generale
dall'art. 479 cod. pen. per la falsità in autenticazione di firme.
Sotto tale profilo, il rimettente ritiene quindi leso anche il
principio della finalità rieducativa della pena, sancito
dall'art. 27, terzo comma, Cost., sul rilievo che la previsione di
una sanzione affievolita e non proporzionata, per difetto, alle
capacità di offesa del fatto incriminato, impedirebbe al condannato
di percepirne in modo adeguato il disvalore.
1.3. - Il Tribunale di Firenze sottopone a sua volta a scrutinio
di costituzionalità l'art. 100, secondo e terzo comma, del d.P.R.
30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi
recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), come
modificato dall'art. 1, comma 1, della legge n. 61 del 2004,
sostenendone la contrarietà agli artt. 3 e 25 Cost., nella parte in
cui punisce con la pena dell'ammenda da 500 euro a 2.000 euro sia
«chiunque commette uno dei reati previsti dai Capi III e IV del
Titolo VII del Libro secondo del codice penale aventi ad oggetto
l'autenticazione delle sottoscrizioni di liste di elettori o di
candidati»; sia chi «forma falsamente, in tutto o in parte, liste di
elettori o di candidati».
Il rimettente rimarca preliminarmente - in punto di
ammissibilità della questione - come il quesito non sia volto a
provocare nè una pronuncia additiva in malam partem, tramite il
ripristino di una norma abrogata; nè un sindacato su scelte
discrezionali del legislatore, in tema di politica criminale.
L'invocata declaratoria di illegittimità costituzionale si
limiterebbe difatti a rimuovere la norma denunciata: con l'effetto di
ricondurre le condotte, attualmente incriminate dal terzo comma del
citato art. 100, nella sfera applicativa delle più ampie previsioni
punitive racchiuse nel secondo comma dello stesso articolo e nelle
norme del codice penale in tema di falso.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice a quo rileva come la norma censurata determini una serie di
incongruenze nel sistema sanzionatorio delle falsità in atti - sia
all'interno della categoria dei reati elettorali; sia in rapporto
alla disciplina generale del codice penale - facendo sì che condotte
identiche o di pari gravità vadano incontro a risposte punitive
irragionevolmente diversificate.
Priva di razionale giustificazione sarebbe segnatamente, sul
primo versante, l'assai più blanda reazione sanzionatoria alla falsa
formazione di liste di elettori o di candidati, prevista dal terzo
comma dell'art. 100, rispetto a quella (reclusione da uno a sei anni)
stabilita dal secondo comma dello stesso articolo per la falsa
formazione o alterazione di qualunque altro atto concernente le
operazioni elettorali, nonchè per la sostituzione, soppressione o
distruzione degli atti in questione o l'uso di atti falsificati,
alterati o sostituiti: fattispecie, queste ultime, che potrebbero
peraltro avere ad oggetto le stesse liste di elettori o di candidati.
Altrettanto irragionevole, sul secondo versante, risulterebbe la
sottoposizione alla sola pena dell'ammenda di un comportamento idoneo
ad incidere sul fondamentale diritto elettorale dei cittadini - quale
la falsità in autenticazione delle sottoscrizioni di liste di
elettori o di candidati - quando invece la falsa autenticazione di
tutte le altre sottoscrizioni, ancorchè attinenti ad atti di «scarsa
rilevanza pubblica», risulta soggetta all'assai più severo regime
punitivo dell'art. 479 cod. pen.
Sempre in rapporto alle autenticazioni delle firme, d'altro
canto, la tecnica utilizzata dal legislatore nella descrizione della
fattispecie incriminata - consistente nel generico rinvio ai reati
previsti da due interi capi del codice penale - sarebbe lesiva del
principio di «chiarezza e tassativita» della norma penale, desumibile
dall'art. 25 Cost., non consentendo di individuare con sufficiente
certezza le condotte penalmente represse. Mentre, poi, il conseguente
livellamento quoad poenam - con la previsione dell'identica pena
dell'ammenda - di fattispecie, quali quelle comprese nelle predette
partizioni del codice penale, ordinariamente punite con pene
significativamente diversificate, si risolverebbe in un ulteriore
vulnus del principio di ragionevolezza.
La compromissione di quest'ultimo emergerebbe, infine, anche dal
raffronto con il trattamento sanzionatorio - questa volta
irrazionalmente simile - stabilito dall'art. 106 del d.P.R. n. 361
del 1957, nel testo modificato dallo stesso art. 1 della legge n. 61
del 2004, per una condotta di disvalore assai più tenue, quale la
sottoscrizione di più di una dichiarazione di presentazione di
candidatura.
2. - Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche o
analoghe, sicchè i relativi giudizi vanno riuniti per essere
definiti con unica decisione.
3. - In via preliminare, va dichiarata l'inammissibilità
dell'intervento del Presidente del Consiglio dei ministri nel
giudizio relativo all'ordinanza di rimessione del Tribunale di
Firenze r.o. n. 769 del 2004, in quanto effettuato oltre il
prescritto termine di venti giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta
ufficiale dell'ordinanza di rimessione.
4. - La questione sollevata dal giudice dell'udienza preliminare
del Tribunale di Pescara è manifestamente inammissibile.
Il giudice a quo - in sede di udienza preliminare - non è
chiamato a determinare la pena in concreto, potendo esclusivamente
prosciogliere o rinviare a giudizio: con conseguente ininfluenza, ex
se, del trattamento sanzionatorio previsto per il reato per cui si
procede rispetto alla sua decisione (sentenza n. 295 del 2002 e
ordinanza n. 156 del 2000). Egli motiva, infatti, la rilevanza della
questione con la considerazione che la nuova qualificazione
contravvenzionale impressa alla fattispecie criminosa dalla norma
impugnata - applicabile ai sensi dell'art. 2, terzo comma, cod. pen.,
quale norma sopravvenuta più favorevole al reo - farebbe sì che il
reato risulti prescritto: imponendo di conseguenza la pronuncia di
una sentenza di non luogo a procedere per tale causa, ex art. 425
cod. proc. pen., anzichè il rinvio a giudizio.
Tuttavia, il rimettente omette di prendere in esame la
disposizione dell'art. 100, secondo comma, del d.P.R. n. 570 del
1960, che prevedeva (e continua a prevedere, anche dopo la legge
n. 61 del 2004) per tutti i reati contemplati dallo stesso testo
unico - compreso quello di cui all'art. 90, contestato all'imputato
nel giudizio a quo - un termine di prescrizione biennale, identico
per durata a quello stabilito per le contravvenzioni punite con la
sola ammenda dall'art. 157, primo comma, numero 6), cod. pen. (nel
testo vigente alla data dell'ordinanza di rimessione, anteriore alla
sostituzione operata dall'art. 6, comma 1, della legge 5 dicembre
2005, n. 251).
Tale profilo di omessa ponderazione del quadro normativo,
incidendo sull'adeguatezza della motivazione sulla rilevanza, implica
dunque la manifesta inammissibilità della questione.
5. - Del pari manifestamente inammissibile è la questione
sollevata dal Tribunale di Roma.
Il giudice rimettente, che procede in sede dibattimentale per
vari reati, ritiene rilevante la questione unicamente in rapporto
alle falsità in autenticazione delle firme delle dichiarazioni di
accettazione della candidatura, relativamente alle quali è stato
contestato agli imputati il reato di falso ideologico in atto
pubblico, di cui all'art. 479 cod. pen.: e ciò sull'assunto che
l'eventuale accoglimento della questione consentirebbe di evitare la
prescrizione del reato. Alla falsa autenticazione di sottoscrizioni
non sarebbe infatti applicabile - secondo il giudice a quo - il
termine prescrizionale breve di due anni stabilito dall'art. 100 del
d.P.R. n. 570 del 1960, trattandosi di condotta non espressamente
contemplata dal testo originario dell'art. 90, secondo comma, del
citato decreto, nè riconducibile all'ipotesi, già ivi prevista,
della falsa formazione di liste di elettori o di candidati;
quest'ultimo convincimento risulterebbe confortato anche dall'odierno
testo del terzo comma dell'art. 90, il quale configura la falsa
autenticazione delle firme e la falsa formazione delle liste come
condotte fra loro alternative, secondo quanto emerge dall'impiego
della disgiuntiva «ovvero». Di qui la conclusione che - una volta
rimossa la norma impugnata - la falsa autenticazione delle firme
ricadrebbe nel paradigma punitivo generale del falso ideologico in
atto pubblico, ex art. 479 cod. pen., contestato nella specie: con
conseguente applicabilità del ben più lungo termine di prescrizione
ordinario.
Tuttavia, il giudice a quo omette di dar conto, anche solo al
fine di contestare la validità degli argomenti addotti a suo
supporto, del costante orientamento della giurisprudenza di
legittimità - ribadito anche dopo l'entrata in vigore della legge
n. 61 del 2004 - in forza del quale la fattispecie della falsa
formazione di liste di candidati, già contemplata dal secondo comma
dell'art. 90 del d.P.R. n. 570 del 1960, abbracciava, a dispetto
dell'assenza in essa di espliciti riferimenti al falso ideologico,
anche l'ipotesi della falsa autenticazione delle sottoscrizioni per
la presentazione di dette liste: con l'effetto di rendere
inapplicabile a quest'ultima falsità, in base al principio di
specialità (art. 15 cod. pen.), la norma incriminatrice del codice
penale. Tale asserto risultava fondato, in specie, sulla
considerazione che le autentiche delle firme non servono soltanto ad
attribuire all'atto una maggiore efficacia probatoria, ma
costituiscono l'elemento per attribuire giuridica esistenza alle
dichiarazioni cui accedono: con la conseguenza che il falso -
materiale o ideologico - su tale genere di autentiche incide sulla
funzione dell'atto stesso; e viola lo speciale interesse al regolare
svolgimento delle operazioni elettorali, sotteso alla previsione
punitiva de qua.
Deve registrarsi pertanto, anche in questo caso, un difetto di
adeguatezza della motivazione sulla rilevanza, tale da rendere il
quesito manifestamente inammissibile.
6. - Comune alle residue ordinanze di rimessione è il distinto
problema di ammissibilità - che solo il Tribunale di Firenze si pone
e ritiene superabile - connesso al petitum, posto che i rimettenti
invocano una modifica peggiorativa del trattamento sanzionatorio
delle fattispecie criminose considerate.
6.1. - Al riguardo, secondo la consolidata giurisprudenza di
questa Corte, all'adozione di pronunce in malam partem in materia
penale osta non già una ragione meramente processuale - di
irrilevanza, nel senso che l'eventuale decisione di accoglimento non
potrebbe trovare comunque applicazione nel giudizio a quo - ma una
ragione sostanziale, intimamente connessa al principio della riserva
di legge sancito dall'art. 25, secondo comma, Cost., in base al quale
«nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia
entrata in vigore prima del fatto commesso» (ex plurimis, tra le
ultime, sentenze n. 161 del 2004 e n. 49 del 2002, n. 508 del 2000;
ordinanze n. 187 del 2005, n. 580 del 2000 e n. 392 del 1998; con
particolare riguardo alla materia elettorale, ordinanza n. 132 del
1995). Rimettendo al legislatore - e segnatamente al
«soggetto-Parlamento», in quanto rappresentativo dell'intera
collettività nazionale (sentenza n. 487 del 1989) - la riserva sulla
scelta dei fatti da sottoporre a pena e delle sanzioni loro
applicabili, detto principio impedisce alla Corte sia di creare nuove
fattispecie criminose o di estendere quelle esistenti a casi non
previsti; sia di incidere in peius sulla risposta punitiva o su
aspetti comunque inerenti alla punibilità (e così, ad esempio,
sulla disciplina della prescrizione e dei relativi atti interruttivi
o sospensivi: ex plurimis, ordinanze n. 317 del 2000 e n. 337 del
1999).
Questa Corte ha peraltro chiarito che il principio di legalità
non preclude lo scrutinio di costituzionalità, anche in malam
partem, delle c.d. norme penali di favore: ossia delle norme che
stabiliscano, per determinati soggetti o ipotesi, un trattamento
penalistico più favorevole di quello che risulterebbe
dall'applicazione di norme generali o comuni. Di tale orientamento -
che trova la sua prima compiuta enunciazione nella sentenza n. 148
del 1983 - questa Corte ha fatto ripetute applicazioni (sentenze
n. 167 e n. 194 del 1993; n. 124 del 1990; n. 826 del 1988), anche in
rapporto a questioni di costituzionalità omologhe a quelle oggi in
esame, dirette a conseguire una modifica peggiorativa del trattamento
sanzionatorio di determinate figure di reato (sentenza n. 25 del
1994; v., altresì, le ordinanze n. 95 del 2004 e n. 433 del 1998,
con le quali la Corte ha scrutinato direttamente nel merito questioni
di tal fatta). Esso si connette all'ineludibile esigenza di evitare
la creazione di «zone franche» dell'ordinamento (così la sentenza
n. 148 del 1983), sottratte al controllo di costituzionalità, entro
le quali il legislatore potrebbe di fatto operare svincolato da ogni
regola, stante l'assenza d'uno strumento che permetta alla Corte di
riaffermare il primato della Costituzione sulla legislazione
ordinaria. Qualora alla preclusione dello scrutinio di
costituzionalità in malam partem fosse attribuito carattere
assoluto, si determinerebbe, in effetti, una situazione palesemente
incongrua: venendosi a riconoscere, in sostanza, che il legislatore
è tenuto a rispettare i precetti costituzionali se effettua scelte
di aggravamento del trattamento penale, mentre può violarli senza
conseguenze, quando dalle sue opzioni derivi un trattamento più
favorevole.
In accordo con l'esigenza ora evidenziata, va osservato che il
principio di legalità impedisce certamente alla Corte di configurare
nuove norme penali; ma non le preclude decisioni ablative di norme
che sottraggano determinati gruppi di soggetti o di condotte alla
sfera applicativa di una norma comune o comunque più generale,
accordando loro un trattamento più benevolo (sentenza n. 148 del
1983): e ciò a prescindere dall'istituto o dal mezzo tecnico tramite
il quale tale trattamento si realizza (previsione di una scriminante,
di una causa di non punibilità, di una causa di estinzione del reato
o della pena, di una circostanza attenuante o di una figura autonoma
di reato punita in modo più mite). In simili frangenti, difatti, la
riserva al legislatore sulle scelte di criminalizzazione resta salva:
l'effetto in malam partem non discende dall'introduzione di nuove
norme o dalla manipolazione di norme esistenti da parte della Corte,
la quale si limita a rimuovere la disposizione giudicata lesiva dei
parametri costituzionali; esso rappresenta, invece, una conseguenza
dell'automatica riespansione della norma generale o comune, dettata
dallo stesso legislatore, al caso già oggetto di una
incostituzionale disciplina derogatoria. Tale riespansione
costituisce una reazione naturale dell'ordinamento - conseguente alla
sua unitarietà - alla scomparsa della norma incostituzionale:
reazione che si verificherebbe in ugual modo anche qualora la
fattispecie derogatoria rimossa fosse più grave; nel qual caso a
riespandersi sarebbe la norma penale generale meno grave, senza che
in siffatto fenomeno possa ravvisarsi alcun intervento creativo o
additivo della Corte in materia punitiva.
Con riguardo ai criteri di identificazione delle norme penali di
favore, questa Corte ha già avuto modo di sottolineare come occorra
distinguere fra le previsioni normative che «delimitano» l'area di
intervento di una norma incriminatrice, concorrendo alla definizione
della fattispecie di reato; e quelle che invece «sottraggono» una
certa classe di soggetti o di condotte all'ambito di applicazione di
altra norma, maggiormente comprensiva. Solo a queste ultime si
attaglia, in effetti - ove l'anzidetta sottrazione si risolva nella
configurazione di un trattamento privilegiato - la qualificazione di
norme penali di favore; non invece alle prime, le quali si traducono
in dati normativi espressivi di «una valutazione legislativa in
termini di «meritevolezza» ovvero di «bisogno» di pena, idonea a
caratterizzare una precisa scelta politico-criminale»: scelta cui la
Corte non potrebbe sovrapporre - «senza esorbitare dai propri compiti
ed invadere il campo riservato dall'art. 25, secondo comma, Cost. al
legislatore» - «una diversa strategia di criminalizzazione volta ad
ampliare», tramite ablazione degli elementi stessi, «l'area di
operatività della sanzione» (sentenza n. 161 del 2004).
Inoltre, la nozione di norma penale di favore è la risultante di
un giudizio di relazione fra due o più norme compresenti
nell'ordinamento in un dato momento: rimanendo escluso che detta
qualificazione possa esser fatta discendere dal raffronto tra una
norma vigente ed una norma anteriore, sostituita dalla prima con
effetti di restringimento dell'area di rilevanza penale o di
mitigazione della risposta punitiva. In tal caso, difatti, la
richiesta di sindacato in malam partem mirerebbe non già a far
riespandere la portata di una norma tuttora presente
nell'ordinamento, quanto piuttosto a ripristinare la norma abrogata,
espressiva di scelte di criminalizzazione non più attuali:
operazione, questa, senz'altro preclusa alla Corte, in quanto
chiaramente invasiva del monopolio del legislatore su dette scelte
(sentenze n. 330 del 1996 e n. 108 del 1981; ordinanza n. 175 del
2001).
6.2. - Sulla base di tali premesse, la natura di norme penali di
favore delle disposizioni oggi impugnate risulta palese.
Al riguardo, va rilevato come - con gli originari secondo e terzo
comma degli artt. 100 del d.P.R. n. 361 del 1957 e 90 del d.P.R.
n. 570 del 1960 - il legislatore avesse delineato, entro il corpus
dei reati elettorali, due parallele figure delittuose di falso
documentale, valevoli, rispettivamente, in rapporto alle elezioni
politiche e alle elezioni amministrative. Le disposizioni del d.P.R.
n. 361 del 1957 - relative alle elezioni della Camera dei deputati -
risultano infatti estese alle elezioni del Senato e dei
rappresentanti dell'Italia al Parlamento europeo dagli artt. 27 del
decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, e 51 della legge
24 gennaio 1979, n. 18; mentre quelle del d.P.R. n. 570 del 1960 -
concernenti le elezioni comunali - risultano applicabili anche alle
elezioni regionali e provinciali, in forza degli artt. 1 della legge
17 febbraio 1968, n. 108 e 8 della legge 8 marzo 1951, n. 122.
Si trattava di figure criminose dalla struttura alquanto
eterogenea, le quali accorpavano, allineandole sul piano della
risposta punitiva edittale - attestata su livelli di significativa
severità (reclusione da uno a sei anni nell'art. 100 del d.P.R.
n. 361 del 1957; reclusione da due a cinque anni, oltre la multa,
nell'art. 90 del d.P.R. n. 570 del 1960, cui si sostituiva, in
entrambi i casi, la reclusione da due a otto anni, oltre la multa,
nel caso di fatto commesso da appartenente all'ufficio elettorale) -
plurime ipotesi di falso, che nell'ambito del codice penale formano
invece oggetto di considerazione autonoma e diversificata. E ciò in
rapporto tanto al soggetto attivo del reato (che poteva identificarsi
in «chiunque», e dunque sia in un pubblico ufficiale che in un
privato); quanto alla condotta (comprensiva, oltre che della
falsificazione e dell'alterazione, anche del falso per soppressione e
dell'uso di atto falso); quanto, infine, all'oggetto materiale (dato
che il riferimento alle «liste di elettori o di candidati», alle
«schede» - espressamente menzionate peraltro, in origine, nel solo
art. 100 - e agli «altri atti [...] destinati alle operazioni
elettorali», era suscettibile di abbracciare tanto atti pubblici che
scritture private).
La giurisprudenza di legittimità appariva costante nel ritenere
che le norme incriminatrici in questione - stante la specificità del
loro oggetto sia giuridico che materiale - si ponessero in rapporto
di specialità rispetto alle corrispondenti previsioni punitive del
codice penale: escludendo di conseguenza l'applicabilità di queste
ultime, nel caso di convergenza su un medesimo episodio. La
giurisprudenza di legittimità - secondo quanto già dianzi ricordato
ad altro fine - era inoltre orientata a ritenere che l'ipotesi della
falsa formazione di liste di elettori o di candidati, contemplata
dalle norme stesse, valesse a qualificare penalmente anche la falsa
autenticazione delle sottoscrizioni richieste dalla legge ai fini
della presentazione delle candidature o delle liste di candidati; e
ciò in accordo con la rimarcata ampia comprensività che, nel
disegno legislativo, caratterizzava, all'interno del settore
elettorale, le figure criminose in parola.
L'assetto ora descritto è stato modificato dalla legge 2 marzo
2004, n. 61, la quale - nel sostituire le previsioni punitive de
quibus - ha provveduto anzitutto a renderle pienamente omogenee,
tanto sul piano della descrizione delle condotte incriminate, che su
quello della risposta sanzionatoria. Il fondamentale elemento di
novità consiste, peraltro, nell'avvenuta estrapolazione dal corpo
delle originarie figure delittuose - per il resto riproposte - dei
falsi concernenti le liste di elettori e di candidati, al fine di
riservare loro un distinto e assai più mite trattamento
sanzionatorio, configurandoli come contravvenzioni punite con la sola
ammenda. Al tempo stesso, nella cornice delle fattispecie
contravvenzionali di nuovo conio, all'ipotesi della «falsa
formazione» delle predette liste, già espressamente contemplata
dalle norme novellate, viene affiancata - in termini alternativi
(«ovvero»); e con peculiare tecnica di descrizione della condotta
incriminata (consistente nel rinvio in blocco ai capi del codice
penale concernenti le falsità in atti e personali) - quella della
falsità relativa all'autenticazione delle sottoscrizioni delle liste
medesime, in precedenza non menzionata e che solo in via
interpretativa era ritenuta ricompresa nella prima.
In conseguenza di tali operazioni, il secondo comma dei citati
artt. 100 e 90 continua quindi a prevedere come delitto, punito con
la pena della reclusione da uno a sei anni - con aumento della stessa
da due ad otto anni e con l'aggiunta della multa da 1.000 a 2.000
euro, nel caso di fatto commesso da persona appartenente all'ufficio
elettorale - sia la falsa formazione, in tutto o in parte, e
l'alterazione di schede o altri atti destinati alle operazioni
elettorali; sia la sostituzione, soppressione o distruzione, totale o
parziale, dei medesimi atti; sia ancora l'uso, effettuato
«scientemente», di atti falsificati, alterati o sostituiti, anche
senza concorso nella commissione del fatto. Per contro, il terzo
comma dei citati articoli punisce, con la sola pena dell'ammenda da
500 a 2.000 euro, sia «chiunque commette uno dei reati previsti dai
Capi III e IV del Titolo VII del Libro secondo del codice penale
aventi ad oggetto l'autenticazione delle sottoscrizioni di liste di
elettori o di candidati»; sia chi «forma falsamente, in tutto o in
parte, liste di elettori o di candidati».
Tanto premesso, la fattispecie della falsa formazione di liste di
elettori o di candidati si pone all'evidenza in rapporto di
specialità rispetto al falso elettorale delineato dall'attuale
secondo comma degli artt. 100 e 90, dato che le predette liste
rappresentano una species del genus degli «atti destinati alle
operazioni elettorali», ivi menzionati: ciò emerge inequivocamente,
del resto, dall'impiego, nella precedente formulazione dell'art. 90,
dell'aggettivo «altri» immediatamente dopo il riferimento alle liste
di elettori o di candidati («forma falsamente, in tutto o in parte,
liste di elettori o di candidati od altri atti destinati dal presente
testo unico alle operazioni elettorali»). Analogamente, le falsità
contravvenzionali relative all'autenticazione delle sottoscrizioni di
liste di elettori o di candidati costituiscono ipotesi speciali o
rispetto al falso elettorale previsto dal secondo comma degli
artt. 100 e 90 citati (nei limiti in cui le si ritenga riconducibili
al paradigma della falsa formazione di «atti destinati alle
operazioni elettorali»); ovvero, e comunque, rispetto alle
fattispecie del codice penale richiamate ai fini della descrizione
della condotta, da cui le prime si distinguono unicamente per la
specificità dell'oggetto materiale.
Ne deriva che le disposizioni di cui all'attuale terzo comma
degli artt. 100 e 90 presentano senz'altro il connotato tipico delle
norme penali di favore. Per il tramite dell'applicazione del
principio di specialità, di cui all'art. 15 cod. pen., dette
disposizioni sottraggono, infatti, dall'ambito applicativo di norme
più ampie, compresenti nell'ordinamento, talune fattispecie, allo
scopo e con l'effetto di riservare loro un trattamento sanzionatorio
(sensibilmente) più mite di quello altrimenti stabilito da tali
norme.
6.3. - Le pronunce di questa Corte che hanno riconosciuto
l'ammissibilità del sindacato di costituzionalità sulle norme
penali di favore si sono fatte carico - una volta superato il profilo
di ordine sostanziale - anche del profilo di ordine processuale,
connesso alla necessità di verificare l'incidenza della eventuale
decisione di accoglimento nel giudizio a quo.
Il problema è stato affrontato avendo riguardo, in particolare,
all'ipotesi in cui il fatto oggetto di giudizio fosse stato commesso
sotto l'impero della norma penale di favore; evenienza, questa, che
evoca uno dei fondamentali principi di garanzia in materia penale,
direttamente sancito dall'art. 25, secondo comma, Cost.: quello di
irretroattività della norma penale sfavorevole.
Ferma restando l'assoluta intangibilità del principio in forza
del quale nessun soggetto potrebbe essere condannato, o condannato a
pena più severa, per un fatto che, nel momento in cui è stato
commesso, non costituiva per legge reato, o costituiva un reato meno
grave (sentenza n. 161 del 2004), la Corte ha osservato che anche le
pronunce concernenti la legittimità delle norme penali di favore
potrebbero comunque influire sull'esercizio della funzione
giurisdizionale, sotto un triplice profilo. In primo luogo, incidendo
sulle formule di proscioglimento o, quanto meno, sui dispositivi
delle sentenze penali, i quali dovrebbero imperniarsi sul primo comma
dell'art. 2 cod. pen., anzichè sulla disposizione annullata. In
secondo luogo, perchè anche le norme penali di favore fanno parte
del sistema, e lo stabilire in qual modo il sistema potrebbe reagire
al loro annullamento è problema che i singoli giudici debbono
affrontare caso per caso. In terzo luogo e da ultimo, perchè non
può escludersi che il giudizio della Corte sulla norma penale di
favore si concluda con una sentenza interpretativa di rigetto (nei
sensi di cui in motivazione) o con una pronuncia correttiva delle
premesse esegetiche su cui si fonda l'ordinanza di rimessione: donde
una serie di decisioni suscettibili di influire sugli esiti del
giudizio penale pendente (sentenze n. 25 del 1994; n. 167 e n. 194
del 1993; n. 124 del 1990; 148 del 1983).
6.4. - Nei casi oggetto delle odierne ordinanze di rimessione si
discute, tuttavia, esclusivamente di fatti commessi prima
dell'entrata in vigore della norma penale di favore (ergo, quando il
fatto era più severamente punito): onde il principio di
irretroattività della norma penale sfavorevole non viene affatto in
rilievo. Viene in considerazione, piuttosto, il distinto principio di
retroattività della norma penale più mite: principio che -
riconosciuto in strumenti internazionali (art. 15 del Patto
internazionale relativo ai diritti civili e politici; v. anche
art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
proclamata a Nizza nel dicembre 2000, qui richiamata ancorchè
tuttora priva di efficacia giuridica, per il suo carattere espressivo
di principi comuni agli ordinamenti europei: sentenza n. 135 del
2002) - trova espressione nell'ordinamento interno, a livello di
legge ordinaria, nell'art. 2, secondo comma e seguenti, cod. pen.
In un simile frangente, peraltro, la conclusione
dell'ammissibilità della questione si impone a fortiori, e per una
ragione più radicale di quelle dianzi ricordate, riferentisi
all'ipotesi di fatto commesso sotto la vigenza della legge più
favorevole.
Infatti, il principio di retroattività della lex mitior ha una
valenza ben diversa, rispetto al principio di irretroattività della
norma penale sfavorevole. Quest'ultimo si pone come essenziale
strumento di garanzia del cittadino contro gli arbitri del
legislatore, espressivo dell'esigenza della «calcolabilita» delle
conseguenze giuridico-penali della propria condotta, quale condizione
necessaria per la libera autodeterminazione individuale. Avuto
riguardo anche al fondamentale principio di colpevolezza ed alla
funzione preventiva della pena, desumibili dall'art. 27 Cost., ognuno
dei consociati deve essere posto in grado di adeguarsi liberamente o
meno alla legge penale, conoscendo in anticipo - sulla base
dell'affidamento nell'ordinamento legale in vigore al momento del
fatto - quali conseguenze afflittive potranno scaturire dalla propria
decisione (al riguardo, v. sentenza n. 364 del 1988): aspettativa che
sarebbe, per contro, manifestamente frustrata qualora il legislatore
potesse sottoporre a sanzione criminale un fatto che all'epoca della
sua commissione non costituiva reato, o era punito meno severamente.
In questa prospettiva, è dunque incontroverso che il principio
de quo trovi diretto riconoscimento nell'art. 25, secondo comma,
Cost. in tutte le sue espressioni: e, cioè, non soltanto con
riferimento all'ipotesi della nuova incriminazione, sulla quale pure
la formula costituzionale risulta all'apparenza calibrata; ma anche
con riferimento a quella della modifica peggiorativa del trattamento
sanzionatorio di un fatto già in precedenza penalmente represso. In
questi termini, il principio in parola si connota, altresì, come
valore assoluto, non suscettibile di bilanciamento con altri valori
costituzionali. La circostanza che una determinata norma, di rilievo
penalistico, sia contraria a Costituzione, non può comunque
comportare - come conseguenza della sua rimozione da parte della
Corte - l'assoggettamento a pena, o a pena più severa, di un fatto
che all'epoca della sua commissione risultava, in base alla norma
rimossa, penalmente lecito o soggetto a pena più mite: derivandone,
per tale aspetto, un limite al principio della privazione di
efficacia della norma dichiarata costituzionalmente illegittima,
enunciato dall'art. 136, primo comma, Cost. e dall'art. 30, terzo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte costituzionale) (sentenza n. 148 del
1983).
Invece, il principio di retroattività della norma più
favorevole non ha alcun collegamento con la libertà di
autodeterminazione individuale, per l'ovvia ragione che, nel caso
considerato, la lex mitior sopravviene alla commissione del fatto, al
quale l'autore si era liberamente autodeterminato sulla base del
pregresso (e per lui meno favorevole) panorama normativo. In
quest'ottica, la Corte ha quindi costantemente escluso che il
principio di retroattività in mitius trovi copertura nell'art. 25,
secondo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 80 del 1995, n. 6 del
1978 e n. 164 del 1974; ordinanza n. 330 del 1995). Ciò non
significa, tuttavia, che esso sia privo di un fondamento
costituzionale: tale fondamento va individuato, invece, nel principio
di eguaglianza, che impone, in linea di massima, di equiparare il
trattamento sanzionatorio dei medesimi fatti, a prescindere dalla
circostanza che essi siano stati commessi prima o dopo l'entrata in
vigore della norma che ha disposto l'abolitio criminis o la modifica
mitigatrice.
Va, tuttavia, precisato che i fatti commessi prima e dopo
l'entrata in vigore della norma penale favorevole sono identici nella
loro materialità, ma non sul piano della «rimproverabilita». Altro,
infatti, è il porre in essere una condotta che in quel momento è
penalmente lecita o punita in modo mite; altro è porre in essere la
stessa condotta in contrasto con la norma che in quel momento la
vieta o la punisce in modo più severo. Il principio della
retroattività in mitius è legato, dunque, ad una concezione
oggettivistica del diritto penale, che emerge dal complessivo tessuto
dei precetti costituzionali: a fronte di essa, la sanzione criminale
rappresenta non già la risposta alla mera disobbedienza o infedeltà
alla legge, in quanto sintomatica di inclinazioni antisociali del
soggetto; quanto piuttosto la reazione alla commissione di fatti
offensivi di interessi che il legislatore, interprete della coscienza
sociale, reputa oggettivamente meritevoli di essere salvaguardati da
determinate forme di aggressione col presidio della pena. Se la
valutazione del legislatore in ordine al disvalore del fatto muta -
nel senso di ritenere che quel presidio non sia più necessario od
opportuno; o che sia sufficiente un presidio meno energico - tale
mutamento deve quindi riverberarsi a vantaggio anche di coloro che
abbiano posto in essere il fatto in un momento anteriore.
Il collegamento del principio della retroattività in mitius al
principio di eguaglianza ne segna, peraltro, anche il limite: nel
senso che, a differenza del principio della irretroattività della
norma penale sfavorevole - assolutamente inderogabile - detto
principio deve ritenersi suscettibile di deroghe legittime sul piano
costituzionale, ove sorrette da giustificazioni oggettivamente
ragionevoli (sentenze n. 74 del 1980 e n. 6 del 1978; ordinanza
n. 330 del 1995).
Ma soprattutto, per quanto interessa nella specie, è giocoforza
ritenere che il principio di retroattività della norma penale più
favorevole in tanto è destinato a trovare applicazione, in quanto la
norma sopravvenuta sia, di per sè, costituzionalmente legittima. Il
nuovo apprezzamento del disvalore del fatto, successivamente operato
dal legislatore, può giustificare - in chiave di tutela del
principio di eguaglianza - l'estensione a ritroso del trattamento
più favorevole, a chi ha commesso il fatto violando scientemente la
norma penale più severa, solo a condizione che quella nuova
valutazione non contrasti essa stessa con i precetti della
Costituzione. La lex mitior deve risultare, in altre parole,
validamente emanata: non soltanto sul piano formale della regolarità
del procedimento dell'atto legislativo che l'ha introdotta e, in
generale, della disciplina delle fonti (v., con riferimento alla
mancata conversione di un decreto-legge, sentenza n. 51 del 1985); ma
anche sul piano sostanziale del rispetto dei valori espressi dalle
norme costituzionali. Altrimenti, non v'è ragione per derogare alla
regola sancita dai citati art. 136, primo comma, Cost. e 30, terzo
comma, della legge n. 87 del 1953, non potendosi ammettere che una
norma costituzionalmente illegittima - rimasta in vigore, in ipotesi,
anche per un solo giorno - determini, paradossalmente, l'impunità o
l'abbattimento della risposta punitiva, non soltanto per i fatti
commessi quel giorno, ma con riferimento a tutti i fatti pregressi,
posti in essere nel vigore dell'incriminazione o dell'incriminazione
più severa.
7. - Nel merito, con riferimento alla denuncia di violazione
dell'art. 3 Cost., le questioni sono fondate.
7.1. - Per costante giurisprudenza di questa Corte, la
configurazione delle ipotesi criminose e la determinazione delle
sanzioni per ciascuna di esse rientrano nella discrezionalità del
legislatore. Gli apprezzamenti in ordine alla «meritevolezza» ed al
«bisogno di pena» - dunque sull'opportunità del ricorso alla tutela
penale e sui livelli ottimali della stessa - sono infatti, per loro
natura, tipicamente politici: con la conseguenza che un sindacato sul
merito delle scelte legislative è possibile solo ove esse trasmodino
nella manifesta irragionevolezza o nell'arbitrio (ex plurimis, tra le
ultime, sentenze n. 144 del 2005 e n. 364 del 2004; ordinanze n. 109,
n. 139, n. 212 del 2004; n. 177, n. 206 e n. 234 del 2003), come
avviene allorquando la sperequazione normativa tra fattispecie
omogenee assuma aspetti e dimensioni tali da non potersi considerare
sorretta da alcuna ragionevole giustificazione (con riguardo alla
materia elettorale, sentenza n. 287 del 2001).
Tale ipotesi ricorre nel caso in esame.
Con riferimento alla prima delle due fattispecie in cui si
articolano le disposizioni censurate - quella concernente le falsità
relative all'«autenticazione delle sottoscrizioni di liste di
elettori o di candidati» - si coglie una palese dissimmetria fra il
trattamento sanzionatorio riservato a dette falsità e quello
previsto, in termini generali, dalle norme del codice penale in tema
di falso, richiamate a fini di descrizione delle condotte
incriminate. Così, con riguardo alla falsità ideologica commessa
dal pubblico ufficiale chiamato ad autenticare le firme in questione
- ma il rilievo vale, mutatis mutandis, in rapporto ad ognuna delle
altre ipotesi di falso riferibili a tale autentica (quale, ad
esempio, la falsità materiale commessa dal privato, di cui
all'art. 482 cod. pen.) - le disposizioni impugnate vengono a
sottoporre alla pena della sola ammenda da 500 a 2.000 euro -
comminatoria che rende il reato suscettibile di oblazione c.d.
obbligatoria, mediante pagamento della somma di 666 euro (art. 162
cod. pen.) - un fatto riconducibile, nella generalità dei casi, al
paradigma punitivo del delitto di falsità ideologica di pubblico
ufficiale in atto pubblico, represso dall'art. 479 cod. pen. con la
reclusione da uno a sei anni (salvo il possibile aumento previsto
dall'art. 476, secondo comma, cod. pen., in rapporto al falso in atti
c.d. fidefacienti).
L'opzione per il modulo della contravvenzione oblabile - di per
sè eccentrica, sul piano sistematico, in rapporto a reati di falso,
tanto più ove aventi come oggetto materiale un atto pubblico e come
soggetto attivo un pubblico ufficiale - risulta motivata, nei lavori
parlamentari relativi alla legge n. 61 del 2004, con la ritenuta
«minore offensivita» delle condotte punite a tal titolo (in questi
termini, la relazione della Commissione affari costituzionali della
Camera dei deputati al testo unificato delle proposte di legge
n. 1619, n. 2451 e n. 2676, da cui ha tratto origine la riforma).
Occorre, tuttavia, osservare che i reati di falso - e di falso
documentale in particolare - hanno natura tipicamente strumentale.
Comune ad essi è difatti la protezione di un bene giuridico
«strumentale-intermedio», tradizionalmente compendiato nella formula
della «fede pubblica», intesa quale affidamento dei consociati nella
genuinità e veridicità - ovvero, da altro angolo visuale,
nell'efficacia probatoria - di determinate fonti documentali. Questo
valore - ed in ciò risiede appunto la sua «strumentalita» - non è
fine a sè stesso, ma rappresenta un mezzo di protezione di beni
«finali» ulteriori, atti ad essere compromessi dalla manipolazione
delle predette fonti: beni «finali» che, in rapporto alla loro
variegata caratura (patrimoniale, personale, pubblica, collettiva,
ecc.), ben possono contribuire a qualificare, sul piano del
disvalore, le differenti ipotesi di falso.
Nella specie, la condotta costitutiva dei due illeciti posti a
raffronto - reato generale del codice penale e reato elettorale
specifico di cui al terzo comma degli artt. 100 e 90 - è, per
definizione, identica. Nel caso della falsità ideologica commessa
dal pubblico ufficiale, si tratta, in particolare, della falsa
attestazione, resa da soggetto abilitato all'autenticazione delle
firme, circa l'avvenuta identificazione del sottoscrittore e circa il
fatto che l'apposizione della firma è avvenuta in sua presenza.
Correlativamente, nessuna diversità tra le due fattispecie è
ravvisabile sotto il profilo della lesività del bene
«strumentale-intermedio» della fede pubblica: la valenza probatoria -
o, per guardare il fenomeno da altra angolazione, il livello di
affidamento - che l'ordinamento ripone nell'autenticazione delle
sottoscrizioni di liste di elettori o di candidati, non differisce,
sotto alcun profilo, da quello proprio di qualsiasi altra
autenticazione di firme.
A fronte di ciò, il salto sanzionatorio tra le figure criminose
in esame - per non essere qualificato come manifestamente
irragionevole - dovrebbe poter trovare giustificazione in
considerazioni legate alla diversa pregnanza del bene «finale».
Cioè, lo specifico oggetto materiale del reato elettorale in
questione - nel quale risiede l'elemento specializzante rispetto al
reato comune - dovrebbe risultare indicativo del fatto che
l'attitudine offensiva del falso si proietta verso un valore di rango
decisamente più basso, rispetto alla media dei beni aggredibili
dalla falsa autenticazione di firme.
Senonchè, il bene finale tutelato dal reato de quo è di rango
particolarmente elevato, anche sul piano della rilevanza
costituzionale, in quanto intimamente connesso al principio
democratico della rappresentatività popolare: trattandosi di
assicurare il regolare svolgimento delle operazioni elettorali ed il
libero ed efficace esercizio del diritto di voto. In effetti, proprio
la considerazione della particolare pregnanza di tale bene giustifica
l'emersione dei reati elettorali come segmento autonomo
dell'ordinamento penale; e spiega - sia pur nella cornice di un
sistema tutt'altro che privo di contraddizioni e disarmonie, in
rapporto alle quali questa Corte ha da tempo segnalato l'esigenza di
una compiuta razionalizzazione (sentenze n. 455 del 1998, n. 84 del
1997, n. 121 del 1980 e n. 45 del 1967) - le previsioni extra ordinem
che ne caratterizzano la disciplina (quale, ad esempio, quella
dell'art. 100, primo comma, del d.P.R. n. 570 del 1960, secondo cui
«qualunque elettore può promuovere l'azione penale, costituendosi
parte civile»; ovvero quella degli artt. 96 del d.P.R. n. 361 del
1957 e 86 del d.P.R. n. 570 del 1960, che puniscono con pene di
significativa severità la corruzione, attiva e passiva, finalizzata
ad ottenere la firma per la presentazione di una candidatura, il voto
elettorale o l'astensione, in deroga alla normale non punibilità
della corruzione tra privati).
A tale prospettiva si ispira puntualmente, del resto, anche il
falso elettorale di cui al secondo comma degli artt. 100 e 90, quale
risulta dalla stessa riforma del 2004. Esso non attua affatto, nel
complesso, un abbattimento dei livelli sanzionatori rispetto alle
ordinarie previsioni codicistiche; ma allinea anzi tendenzialmente
verso l'alto, rispetto agli atti elettorali, la risposta punitiva a
condotte di falso normalmente diversificate: prevedendo, in specie -
anche quando si tratti di falsità commessa da privato o incidente su
documento qualificabile come scrittura privata - una pena edittale
uguale a quella stabilita dagli artt. 476 e 479 cod. pen. per il
falso, materiale e ideologico, del pubblico ufficiale in atti
pubblici. Tale pena, d'altra parte, in assenza delle disposizioni
censurate, si applicherebbe anche al falso in autenticazione di
sottoscrizioni di liste di elettori o di candidati, ove lo si
ritenesse sussumibile - in accordo con la prospettiva ermeneutica
dianzi accennata - nel paradigma della falsa formazione di «atti
destinati alle operazioni elettorali».
7.2. - Per giustificare una così macroscopica differenza di
trattamento sanzionatorio, non si potrebbe neppure ritenere che il
falso contravvenzionale contemplato dalle norme impugnate presenti -
con riguardo al bene «finale» - un minor disvalore di condotta: nel
senso che, a differenza del falso in altri atti elettorali, esso
sarebbe in grado di attentare al predetto bene solo in modo
estremamente tenue.
A tal fine, non varrebbe in particolare sostenere che
l'abbattimento della risposta punitiva riflette il ridotto rilievo
assunto, nell'apprezzamento discrezionale del legislatore, dalla
formalità della raccolta delle sottoscrizioni per la presentazione
delle liste dei candidati. Apprezzamento del quale sarebbe
testimonianza il fatto che la legge n. 61 del 2004 deriva dallo
stralcio di un più ampio testo normativo (il ricordato testo
unificato delle proposte di legge n. 1619, n. 2451 e n. 2676,
predisposto dalla Commissione affari costituzionali della Camera dei
deputati), il quale prevedeva originariamente, nella sua prima parte
(art. 1), l'esenzione dal predetto onere per i partiti, movimenti o
gruppi politici rappresentati in Parlamento (esenzione peraltro già
contemplata, relativamente all'elezione dei rappresentanti
dell'Italia al Parlamento europeo, dall'art. 12, secondo comma, della
legge 24 gennaio 1979, n. 18).
Il nostro sistema elettorale è caratterizzato dalla regola in
forza della quale le candidature e le liste di candidati debbono
essere presentate da un numero prefissato di elettori, compreso tra
un minimo e un massimo. Tale regola risponde ad una esigenza di
tutela dell'ordinato svolgimento delle operazioni elettorali,
evitando un'abnorme proliferazione di candidature palesemente prive
di seguito o, peggio, volte artatamente a disorientare l'elettorato
(in proposito, v. sentenza n. 83 del 1992). Ciò premesso, sarebbe
sufficiente osservare che, fin tanto che l'onere di raccolta delle
firme è concretamente contemplato - con la conseguente previsione,
altresì, della garanzia della necessaria autenticazione delle
sottoscrizioni dei presentatori, da parte di soggetti a ciò
abilitati (v., al riguardo, art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53,
come modificato dall'art. 4 della legge 30 aprile 1999, n. 120) - non
è comunque possibile attribuire al falso in tali autenticazioni una
rilevanza comparativamente minimale. E ciò per l'evidente ragione
che detto falso - consentendo la partecipazione alla competizione di
candidati o di liste che per legge non avrebbero potuto prendervi
parte - si traduce in un artificio idoneo ad inficiare nel suo
complesso la regolarità delle operazioni di voto; e che esso può
portare, in concreto, all'annullamento dell'intera consultazione
elettorale. Un simile esito non potrebbe certamente qualificarsi
«bagatellare», nel raffronto con la generalità degli eventi lesivi
«finali», suscettibili di venir prodotti dagli altri falsi in
autenticazione.
Al di là di ciò, l'intento perseguito dalla parte stralciata
del testo normativo - intento realizzato, successivamente alle
ordinanze di rimessione, con riguardo alle elezioni della Camera dei
deputati e del Senato, dagli artt. 1, comma 6, e 4, comma 3, della
legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica),
sostitutivi, rispettivamente, dell'art. 18-bis del d.P.R. n. 361 del
1957 e dell'art. 9 del d.lgs. n. 533 del 1993 - non era comunque
quello di sopprimere tout court l'onere delle raccolta delle
sottoscrizioni per la presentazione dei candidati e delle liste.
L'obiettivo, poi attuato dalla citata novella del 2005, era, invece,
quello di esentare dall'onere in parola determinati soggetti
politici, i quali potessero fornire per altra via - segnatamente
sulla base dell'esito di precedenti competizioni elettorali a livello
nazionale - garanzie di sufficiente rappresentatività dei candidati
da essi presentati. In tal caso, tuttavia - al lume sia dell'art. 12,
quinto comma, della legge n. 18 del 1979 (già vigente alla data
delle ordinanze di rimessione), sia delle disposizioni
successivamente introdotte dalla novella del 2005 - la sottoscrizione
degli elettori viene ad essere surrogata da quella del presidente o
segretario del partito o gruppo politico, o di suoi delegati:
sottoscrizione che deve essere parimenti autenticata da un notaio o
da un cancelliere di tribunale. Con il risultato che anche le
falsità concernenti l'autentica della firma dell'esponente di
vertice del partito o del gruppo politico potrebbero beneficiare di
fatto, contro ogni logica, del trattamento largamente preferenziale
stabilito dalle disposizioni censurate.
Va aggiunto, ancora, che a fronte del tenore di siffatte
disposizioni, il denunciato regime di favore investe non soltanto le
autenticazioni delle firme dei presentatori delle liste, ma anche i
falsi inerenti all'autenticazione - essa pure prescritta dalla legge
elettorale (v., attualmente, artt. 18-bis del d.P.R. n. 361 del 1957
e 28 del d.P.R. n. 570 del 1960) - delle dichiarazioni di
accettazione della candidatura da parte dei candidati. L'attitudine
lesiva di tali falsi risulta ancor più evidente ed immediata,
trattandosi di manovra che può indurre gli elettori a votare per
persone che non hanno mai inteso candidarsi per quella lista,
disperdendo e rendendo così inutile il loro voto (oltre,
naturalmente, a vulnerare il libero esercizio del diritto di
elettorato passivo da parte dei candidati falsamente indicati).
7.3. - Va sottolineata, infine, l'ulteriore, profonda
sperequazione di trattamento sanzionatorio venutasi a creare, per
effetto delle norme in parola, fra le condotte di falso inerenti alle
firme delle dichiarazioni di presentazione di candidati, da un lato;
e le condotte di corruzione, attiva e passiva, violenza o minaccia e
abuso di attribuzioni da parte di soggetti pubblici o ministri di
culto, finalizzate all'ottenimento delle medesime firme, dall'altro,
posto che queste ultime integrano tuttora delitti puniti con pene
detentive di apprezzabile severità (artt. 96, 97 e 98 del d.P.R.
n. 361 del 1957; artt. 86, 87 e 88 del d.P.R. n. 570 del 1960).
Anche tale sperequazione si rivela, in effetti, manifestamente
priva di razionale giustificazione, in una cornice di sistema. Chi
dà o promette ad un elettore una qualsiasi utilità affinchè firmi
una presentazione di candidatura ad elezioni politiche - fatto che in
base alle norme comuni sarebbe privo di rilievo penale, non essendo
la corruzione di privato ordinariamente sanzionata - risponde di un
delitto punito con la reclusione da uno a quattro anni, oltre la
multa (art. 96 del d.P.R. n. 361 del 1957); il pubblico ufficiale che
autentichi falsamente la firma del medesimo elettore, facendolo
figurare come sottoscrittore della lista senza o contro la sua
volontà - fatto che normalmente integrerebbe il delitto di cui
all'art. 479 cod. pen. - risponde di una mera contravvenzione
oblabile.
7.4. - Considerazioni similari possono svolgersi anche in
rapporto alla seconda fattispecie contemplata dalle norme sottoposte
a scrutinio - quella della falsa formazione di liste di elettori o di
candidati (intesa come residuale rispetto alle falsità inerenti
all'autentica delle sottoscrizioni) - nel confronto con il regime
previsto, per la generalità dei falsi in materia elettorale, dal
secondo comma degli artt. 100 del d.P.R. n. 361 del 1957 e 90 del
d.P.R. n. 570 del 1960, il quale, come già rimarcato, irrigidisce
nel complesso - e non già attenua - il trattamento sanzionatorio
prefigurato dalle corrispondenti norme del codice penale.
Lo scarto nella risposta punitiva è, anche per questo verso, di
dimensioni tali da apparire manifestamente irragionevole: non essendo
sostenibile che la falsità in questione abbia potenzialità lesive
del bene giuridico protetto - di rilievo costituzionale - nettamente
inferiori alla media di quelle inerenti agli altri atti destinati
alle operazioni elettorali. Infatti, riguardo alla predisposizione di
false liste di candidati, valgono rilievi analoghi a quelli dianzi
svolti per le falsità in autenticazione, circa l'idoneità della
manipolazione ad inficiare nel suo complesso la regolarità della
competizione e a creare le premesse per la vanificazione dei voti
espressi dagli elettori a favore di quelle liste; a sua volta, la
falsificazione delle liste elettorali - atti che hanno natura
pubblica - può essere strumento di perpetrazione di brogli
elettorali.
7.5. - Non si potrebbe neppure fondare la macroscopica differenza
di sanzioni, dianzi evidenziata, su una pretesa distinzione tra
falsità rispettivamente inerenti alla fase «preparatoria» del
procedimento elettorale, ed alle fasi «costitutiva» e di verifica dei
risultati di esso: e ciò in base alla considerazione che nel primo
caso la regolarità delle operazioni elettorali verrebbe lesa solo in
termini collettivi e potenziali (facendo sì che alla competizione
concorrano liste o candidati che avrebbero dovuto esserne esclusi, ma
senza l'attribuzione ad essi di voti non espressi dagli elettori);
mentre nel secondo caso la condotta incide direttamente sulla
manifestazione individuale ed effettiva del diritto di voto.
Al riguardo, basta osservare che le falsità nella formazione
delle liste non esauriscono il novero dei possibili falsi incidenti
sulla fase preparatoria; che tale considerazione non varrebbe
comunque a giustificare lo scarto sanzionatorio rispetto alle figure
di falso del codice penale; che, ancora, in relazione alle altre
forme di interferenza illecita (corruzione, violenza, minaccia, abuso
di poteri), i citati artt. 96, 97 e 98 del d.P.R. n. 361 del 1957 e
86, 87 e 88 del d.P.R. n. 570 del 1960 equiparano pienamente -
nell'ambito di unitarie fattispecie delittuose - le dichiarazioni di
presentazione delle candidature all'espressione del voto e
all'astensione da esso, senza operare, dunque, alcuna cesura fra fase
preparatoria e fasi successive.
7.6 - Infine, le disposizioni censurate determinano un'ulteriore
manifesta incongruenza, denunciata dal Tribunale di Firenze. La falsa
formazione delle liste - a differenza delle falsità in
autenticazione (in rapporto alle quali sono richiamate dalle norme in
esame anche le disposizioni degli artt. 489 e 490 cod. pen.) - viene
ad essere assoggettata ad una pena incomparabilmente più mite
rispetto all'uso delle liste falsificate e alla sostituzione,
soppressione o distruzione di liste vere: condotte, queste ultime,
che - proprio perchè le liste rappresentano una species del genus
degli atti «destinati alle operazioni elettorali» - continuano ad
integrare il delitto di cui al secondo comma degli artt. 100 e 90. E
ciò quantunque si tratti, con ogni evidenza, di fattispecie
equiparabili, o comunque non significativamente dissimili, sul piano
del disvalore, come attestano le citate corrispondenti previsioni del
codice penale, le quali, anzi, reprimono l'uso di atto falso in modo
attenuato rispetto alla falsificazione.
8. - Gli ulteriori profili di asserita compromissione degli
artt. 3 e 25 Cost. dedotti dal Tribunale di Firenze restano
assorbiti.
Conclusivamente, va dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 100, terzo comma, del d.P.R. n. 361 del 1957 e
dell'art. 90, terzo comma, del d.P.R. n. 570 del 1960, come
sostituiti dall'art. 1 della legge n. 61 del 2004.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 100,
terzo comma, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo
unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei
deputati), come sostituito dall'art. 1, comma 1, lettera a), della
legge 2 marzo 2004, n. 61 (Norme in materia di reati elettorali);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 90,
terzo comma, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle
leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
Amministrazioni comunali), come sostituito dall'art. 1, comma 2,
lettera a) numero 1), della citata legge n. 61 del 2004;
3) dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 90 del citato d.P.R. n. 570 del
1960 e dell'art. 1, comma 2, lettera a), numero 1), secondo
capoverso, della medesima legge n. 61 del 2004, sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione, dal
giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Pescara e dal
Tribunale di Roma con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Flick
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 novembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C1071