1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 29-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 settembre 1993
N. 50 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 settembre 1993 (della regione Lombardia). Sanita' pubblica - Riordinamento del Ministero della sanita' - Attribuzione allo stesso di una funzione di verifica comparativa dei costi e dei risultati ottenuti dalle regioni - Istituzione di un'Agenzia per i servizi sanitari regionali dotata di personalita' giuridica, e sottoposta alla vigilanza del Ministero della sanita', la cui organizzazione ed il cui funzionamento dovranno essere disciplinati da un regolamento adottato con decreto del Ministro della sanita', di concerto con il Ministro della funzione pubblica, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome - Previsione che il consiglio di amministrazione di detta Agenzia abbia composizione paritetica tra il Ministero della sanita' e rappresentanti delle regioni e che il direttore sia nominato con decreto del Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro della sanita' e che alla dotazione organica e alla dotazione finanziaria si provveda in parte, rispettivamente, con personale statale comandato e mediante contributo da prelevarsi dal Fondo sanitario nazionale - Assegnazione all'Agenzia di compiti di supporto delle attivita' regionali, di valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi resi ai cittadini e di segnalazione di disfunzioni e sprechi nella gestione delle risorse personali e materiali e nelle forniture, trasferimento delle innovazioni e delle sperimentazioni in materia sanitaria - Previsione, infine tra gli organi periferici del Ministero della sanita' degli uffici veterinari per gli adempimenti CEE - Lamentata invasione della sfera di attribuzioni regionali in materia sanitaria e di igiene veterinaria - Eccesso di delega. (D.Lgs. 30 giugno 1993, n. 266, artt. 1, terzo comma, lettere b) e d), 5 e 6 (Gazzetta Ufficiale n. 180, supplemento ordinario n. 68, del 3 agosto 1993)). (Cost., artt. 76, 117, 118 e ottava disposizione transitoria e finale). (093C0981) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 29-9-1993)

Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della
giunta regionale Fiorinda Ghilardotti, autorizzata con delibera della
giunta regionale n. 40747 del 5 agosto 1993, rappresentata e difesa
dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente
domiciliata presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come
da delega in calce al presente atto, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, terzo comma, lettere b) e
d), e degli artt. 5 e 6 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, recante
"Riordinamento del Ministero della sanità, a norma dell'art. 1,
primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 68 del 3 agosto 1993.
L'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n.
421 ("Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale") ha delegato il Governo ad "emanare, per
rendere piene ed effettive le funzioni che vengono trasferite alle
regioni e alle province autonome, entro il 30 giugno 1993, norme per
la riforma del Ministero della sanità cui rimangono funzioni di
indirizzo e coordinamento, nonchè tutte le funzioni attribuite dalle
leggi dello Stato per la sanità pubblica".
In attuazione di tale delega, è stato emanato il d.lgs. 30 giugno
1993, n. 266: ma anzichè "rendere piene ed effettive" le funzioni
delle regioni, tale decreto di fatto perviene ad ampliare le
attribuzioni del Ministero e degli istituti da esso dipendenti,
invadendo la sfera di competenza costituzionalmente attribuita alle
regioni e siano pertanto lesive degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, nonchè dei criteri direttivi della delega, e pertanto
dell'art. 76 della Costituzione.
La lesione lamentata si manifesta in modo particolare nell'art. 1,
terzo comma, lett. b), ove si attribuisce al Ministero una funzione
di "verifica comparativa dei costi e dei risultati ottenuti dalle
regioni", destinata a consentire un controllo statale sull'attività
sanitaria delle regioni: si tratta di un'attività di controllo non
prevista dalla Costituzione, in grado di interferire con le
competenze costituzionalmente attribuite alle regioni in tema di
assistenza sanitaria. Oltretutto, come si esporrà meglio più
avanti, non si saprebbe come armonizzare tale funzione del Ministero
con l'identica attività svolta dalla "Agenzia per i servizi sanitari
regionali" prevista dall'art. 5 del decreto legislativo in questione.
Allo stesso modo, nell'art. 1, terzo comma, lett. d), il
legislatore delegato fa uso di espressioni estremamente generiche
nella definizione delle ulteriori funzioni svolte dal Ministero della
sanità, tanto da potersi dubitare che, per questa parte, il decreto
legislativo attui in modo corretto la direttiva contenente nell'art.
1, primo comma, lett. h), della legge 21 ottobre 1993, n. 421, ove si
stabilisce che al Ministero della sanità, oltre alle funzioni di
indirizzo e coordinamento, dovrebbero appartenere solo le ulteriori
"funzioni attribuite dalle leggi dello Stato per la sanità
pubblica". In altre parole, la legge delega esige che le ulteriori
funzioni appartenenti al Ministero della sanità, oltre a quella di
indirizzo e coordinamento, siano precisamente identificate dalle
leggi dello Stato che volta a volta ne attribuiscono l'esercizio al
Ministero. Non certamente così accade nel caso dell'art. 1, lett.
d), del decreto legislativo, ove si prevede che il Ministero svolge
funzioni in materia di "sanità pubblica, sanità pubblica
veterinaria, nutrizione ed igiene degli alimenti". Si tratta di
espressioni vaghe e generiche, suscettibili di determinare invasioni
della sfera di competenza legislativa ed amministrativa che gli artt.
117 e 118 della Costituzione assicurano alle regioni in materia di
assistenza sanitaria.
L'art. 5 del decreto legislativo in questione prevede poi
l'istituzione di una "agenzia per i servizi sanitari regionali". Si
tratta di una agenzia statale, dotata di personalità giuridica e
sottoposta alla vigilanza del Ministero della sanità (art. 5, primo
comma); la sua organizzazione ed il suo funzionamento sono
disciplinati da un regolamento adottato con decreto del Ministro
della sanità ai sensi dell'art. 17, terzo comma, della legge n.
400/1988, di concerto con il Ministro della funzione pubblica, solo
"sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome" (art. 5, secondo comma); il Consiglio
di amministrazione avrà una "composizione paritetica fra Ministero
della sanità e rappresentanti delle regioni" (art. 5, secondo
comma); il direttore dell'agenzia è nominato con decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della
sanità (art. 5, terzo comma); l'agenzia si avvale parzialmente di
personale comandato dalle amministrazioni statali (quarto comma), e
la dotazione finanziaria della stessa è assicurata in gran parte
mediante assegnazione di un contributo da prelevarsi dal fondo
sanitario nazionale (quinto comma).
Il primo comma dell'art. 5 definisce come compiti dell'Agenzia
quello di "supporto delle attività regionali, di valutazione
comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi resi ai cittadini
e di segnalazione di disfunzioni e sprechi nella gestione delle
risorse personali e materiali e nelle forniture, trasferimento delle
innovazioni e delle sperimentazioni in materia sanitaria".
Si tratta all'evidenza di funzioni di controllo, affidate ad un
organismo statale, sull'attività delle amministrazioni regionali in
materia sanitaria, un controllo la cui incisività sull'attività
regionale non può essere nascosta dall'uso di eufemismi quali il c.
d. "supporto delle attività regionali". Si è presenza di una
funzione che come tale non trova alcun fondamento nella disciplina
costituzionale dei controlli dello Stato sulle regioni e che è
pertanto in grado di ledere gravemente le attribuzioni regionali.
Si osservi inoltre che la citata attività di controllo relativa
alla "valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi
resi ai cittadini" duplica quell'attività già attribuita (pure
illegittimamente) allo stesso Ministero della sanità dall'art. 1,
terzo comma, lett. b).
L'art. 6 del decreto in questione prevede inoltre che siano organi
periferici del Ministero della sanità, tra gli altri, gli "uffici
veterinari per gli adempimenti CEE". Si tratta di una previsione che
riprende quella già contenuta nel decreto legislativo 30 gennaio
1993, n. 27 ("Attuazione della direttiva 89/608/CEE relativa alla
mutua assistenza tra autorità amministrative per assicurare la
corretta applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica") e
nel decreto del Ministro della sanità 18 febbraio 1993 (recante
"Determinazione di funzioni e compiti degli uffici veterinari del
Ministero della sanita'") - già impugnati dalla ricorrente davanti a
questa Corte rispettivamente col ricorso n. 18/1993 reg. ric., e col
ricorso per conflitto di attribuzioni n. 14/1993 reg. confl. - ove si
attribuiscono nuove particolari funzioni agli uffici veterinari
statali di frontiera già investiti delle competenze statali in tema
di profilassi internazionale in materia veterinaria, e tali uffici
vengono all'uopo ribattezzati "uffici veterinari del Ministero della
sanità per gli adempimenti degli obblighi comunitari" (cfr.
"allegato A" al d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27).
Come già accadeva con il d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27, e con il
decreto del Ministero della sanità del 18 febbraio 1993, anche
l'art. 6 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, prevedendo come organi
periferici del Ministero della sanità codesti "uffici veterinari per
gli adempimenti CEE", realizza un accentramento in capo ad organi
statali di funzioni amministrative spettanti invece alle regioni, e
conserva e potenzia uffici periferici dello Stato competenti in
materia veterinaria, ai quali vengono appunto attribuite funzioni che
spetterebbero invece alle regioni.
Si deve premettere che le funzioni in materia di controlli e
vigilanza veterinaria sono state interamente attribuite alla
competenza delle regioni con l'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977,
conservando in capo allo Stato solo le funzioni concernenti "i
rapporti internazionali e la profilassi internazionale, marittima,
aerea e di frontiera, anche in materia veterinaria" (art. 6, primo
comma, lett. a), legge n. 833/1978; e cfr. già art. 30, primo comma,
lett. a), d.P.R. n. 616/1977).
Proprio in relazione ai residui compiti statali di profilassi
internazionale in materia veterinaria lo Stato ha conservato un
apparato periferico, costituito dagli uffici veterinari di confine,
di dogana interna, di porto e di aeroporto (cfr. d.P.R. 31 luglio
1980, n. 614).
Il d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27, nel disciplinare i controlli
veterinari interni in conformità alle direttive comunitarie, e in
particolare la collaborazione con i servizi competenti degli altri
Stati membri e della commissione della CEE, ha attribuito a taluni
dei ricordati uffici statali veterinari di dogana interna, porto e
aeroporto - appunto ribatezzati "uffici veterinari del Ministero
della sanità per gli adempimenti degli obblighi comunitari" -
competenze di vigilanza e di controllo veterinario spettanti invece
alle regioni. Quello che si è realizzato, sotto le vesti di un
"adempimento" comunitario, è stato infatti lo svuotamento delle
competenze regionali e il loro trasferimento agli uffici statali.
Relativamente al decreto 30 gennaio 1993, n. 27, non può
ingannare il fatto che gli uffici in questione fossero già uffici di
confine, porto o aeroporto investiti delle competenze statali in
materia di profilassi internazionale in materia veterinaria. Infatti
le attività di controllo che quel decreto attribuisce a detti uffici
non hanno alcun riferimento ai rapporti internazionali, ma
costituiscono controlli interni sul rispetto della legislazione
veterinaria, nel quadro vincolante della normativa comunitaria: senza
dire che i nuovi "uffici per gli adempimenti CEE" sono costituiti in
tutte le regioni e con competenze estese all'intero territorio di
esse (cfr. l'art. 1 del decreto del Ministro della sanità del 18
febbraio 1993).
L'art. 6 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, qui in questione,
menziona ora gli "uffici per gli adempimenti CEE" distintamente dagli
"uffici veterinari di confine, porto e aeroporto": in tal modo si
rende del tutto evidente come si sia inteso creare nuovi uffici
periferici del Ministero, distinti e con competenze diverse rispetto
agli uffici di confine disciplinati dal d.P.R. 31 luglio 1980, n.
614.
In ogni caso, gli "uffici per gli adempimenti comunitari",
previsti dall'art. 6 del decreto qui in questione, svolgono funzioni
che certamente spettano alle regioni, e il riferimento alla
collaborazione con le autorità comunitarie non vale a giustificare
la riserva allo Stato di dette attività. Infatti è ben noto che le
funzioni amministrative nelle materie costituzionalmente spettanti
alle regioni sono di competenza di queste ultime anche quando siano
volte a dare attuazione a norme ed obblighi comunitari (cfr. art. 6,
primo comma, d.P.R. n. 616/1977).
Anche con la previsione dell'art. 6 qui in questione, come già
con la disciplina contenuta nel decreto legislativo n. 27/1993,
insomma, si tenta di "riciclare", ampliandolo e potenziandolo, un
apparato periferico del Ministero della sanità, le cui originarie
funzioni di profilassi internazionale veterinaria sono oggi ridotte
per effetto della realizzazione del mercato unico e del conseguente
abbattimento delle frontiere fra gli stati della CEE; e tale
operazione è perseguita attraverso l'avocazione agli uffici statali
di funzioni rientranti viceversa nell'ambito delle competenze
trasferite alle regioni.
Quando già i primi decreti di trasferimento delle funzioni
amministrative alle regioni trasferitono ad esse i preesistenti
uffici periferici del Ministero della sanità, operanti in questa
materia, quali erano gli uffici dei veterinari provinciali (art. 12
d.P.R. 14 genaio 1972, n. 4), in attuazione della delega di cui
all'art. 17 della legge n. 281/1970, ciò avvenne sulla base della
constatazione che le residue funzioni statali (ad eccezione di quelle
esercitate dagli uffici veterinari di confine, appunto per questo
rimasti statali) non dovevano e non potevano essere svolte da uffici
periferici del Ministero, essendo funzioni destinate, per
definizione, alla cura di interessi non frazionabili sul territorio.
Ora, ricostituendo un apparato periferico del Ministero della
sanità, col pretesto degli adempimenti comunitari, si contraddice
pienamente non tanto e non solo la scelta legislativa (vincolata)
allora effettuata, quanto i criteri costituzionali di decentramento
delle funzioni amministrative (artt. 117 e 118, nonchè VIII disp.
trans. e fin. della Costituzione).
Pertanto, l'art. 6 del decreto 30 giugno 1993, n. 266, nella parte
in cui menziona come organi periferici del Ministero della sanità
gli uffici veterinari per gli adempimenti CEE, è illegittimo e
lesivo dell'autonomia regionale, per violazione degli artt. 76, 117 e
118, nonchè della VIII disp. trans. e fin. della Costituzione.

P. Q. M.
la regione ricorrente chiede che questa Corte voglia dichiarare la
illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni del d.lgs.
30 giugno 1993, n. 266:
dell'art. 1, terzo comma, lett. b), limitatamente alle parole
"verifica comparativa dei costi e dei risultati conseguiti dalle
regioni";
dell'art. 1, terzo comma, lett. d);
dell'art. 5;
dell'art. 6, nella parte in cui prevede come organi periferici
del Ministero della sanità gli uffici veterinari per gli adempimenti
CEE,
per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, della VIII
disp. trans. e fin., secondo e terzo comma della Costituzione,
nonchè dell'art. 76 della Costituzione in relazione all'art. 1,
primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.
Roma, addì 31 agosto 1993
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

93C0981