1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 22-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 febbraio 1995
N. 6 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 febbraio 1995 (della provincia autonoma di Trento) Finanza pubblica allargata - Misure di razionalizzazione - Riapertura ed estensione dei termini del condono edilizio - Applicazione nel territorio della provincia delle disposizioni relative alle misure dell'oblazione ed ai termini per il versamento della stessa - Indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di edilizia e urbanistica, piani regolatori, tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, tutela del paesaggio, agricoltura e parchi per la protezione della flora e fauna, viabilita', agricoltura e foreste, opere idrauliche e utilizzazione di acque pubbliche. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, nn. 3, 5, 6, 16, 17, 21 e 24; 9, n. 9; e 16). (095C0200) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 22-2-1995)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Carlo Andreotti,
autorizzato con deliberazione della giunta provinciale n. 421 del 20
gennaio 1995, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida
e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo
in Roma, largo della Gancia 1, come da mandato speciale a rogito del
notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 23 gennaio 1995 n.
60426 di rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-
tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, recante "misure di
razionalizzazione della finanza pubblica", pubblicata nel supplemento
ordinario della Gazzetta Ufficiale n. 304 del 30 dicembre 1994.
Come è noto, con d.-l. 26 luglio 1994, n. 468, successivamente
reiterato, a seguito della mancata conversione, con d.-l. 27
settembre 1994, n. 531, con d.-l. 25 novembre 1994, n. 644, e da
ultimo col d.-l. (di cui si ignorano a tutt'oggi gli estremi)
deliberato nel Consiglio dei ministri del 25 gennaio 1995, è stata
introdotta una disciplina tendente a consentire la sanatoria, in
conformità alle norme a suo tempo dettate con i capi IV e V della
legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e
integrazioni, degli abusi edilizi compiuti fino al 31 dicembre 1993.
Contro detti atti legislativi sono stati prodotti vari ricorsi,
tuttora pendenti, da parte di regioni ordinarie e speciali (cfr.
ricorsi nn. 60, a 64, in Gazzetta Ufficiale del 28 settembre 1994;
nn. 72 a 80, in Gazzetta Ufficiale del 23 novembre 1994; ricorso n.
88, in Gazzetta Ufficiale dell'11 gennaio 1995).
Di recente però la disciplina del nuovo condono edilizio è stata
sostanzialemente riprodotta e trasferita quasi per intero nell'art.
39 del provvedimento legislativo "collegato" alla legge finanziaria
1995, e cioè della legge 23 dicembre 1994, n. 724, articolo dedicato
alla "definizione agevolata delle violazioni edilizie".
Detto art. 39 riproduce sostanzialmente l'art. 1 del d.-l. n. 649
del 1994, con l'aggiunta di alcune disposizioni (così quelle
contenute nei commi 2, 7, 8, 12, 18, 19, 20 e 21 del citato art. 39).
In particolare, il comma 21 (nuovo) stabilisce che "le
disposizioni del presente articolo non si applicano alle regioni a
statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano, se
incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti delle stesse
e dalle relative norme di attuazione ad esclusione di quelle relative
alla misura dell'oblazione ed ai termini per il versamento di
questa".
Tale ultima disposizione suscita perplessità e incertezze sotto
svariati profili.
A prima lettura essa sembrerebbe introdurre una "clausola di
salvaguardia" dell'autonomia provinciale, sancendo la non
applicabilità delle disposizioni incompatibili con le attribuzioni
spettanti alla provincia autonoma.
Infatti, come si sa, la provincia è titolare di competenza
legislativa esclusiva e di competenza amministrativa in materia di
urbanistica e piani regolatori, oltre che di tutela e conservazione
del patrimonio storico, artistico e popolare, tutela del paesaggio,
agricoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna,
viabilità, agricoltura e foreste, opere idrauliche (art. 8, nn. 3,
5, 6, 16, 17, 21, 24, e art. 16, stat. spec.), nonchè di competenza
legislativa concorrente e di competenza amministrativa in materia di
utilizzazione delle acque pubbliche (art. 9, n. 9, e art. 16 stat.
spec.). Ora, la disciplina legislativa del c.d. "condono edilizio"
rientra a pieno titolo nell'ambito di tali materie, e in ispecie
della materia "urbanistica e piani regolatori", e comunque
nell'ambito della materia di competenza primaria della provincia. Ne
dovrebbe perciò derivare che le disposizioni della legge statale non
si applichino nel territorio della provincia, in quanto incompatibili
(non già solo con le norme delle leggi provinciali, ma) con le
attribuzioni spettanti alla provincia, poichè tendenti a
disciplinare una materia riservata al legislatore provinciale e alla
competenza pianificatoria urbanistica della provincia.
Infatti il meccanismo del condono comporta, come è noto, la
sanatoria delle opere eseguite abusivamente, e cioè in assenza di
concessione o autorizzazione, o in difformità dalle stesse,
ancorchè siano in contrasto con la disciplina urbanistica vigente.
La sanatoria comporta dunque non solo una deroga all'applicazione
della normativa urbanistica, e alle norme che prevedono la
demolizione delle opere abusive, ma altresì l'inserimento stabile e
non più rimediabile degli organismi edilizi abusivi nel tessuto
urbanistico, con conseguente condizionamento o meglio sconvolgimento
degli indirizzi, criteri e vincoli previsti dagli atti della
programmazione urbanistica provinciale e locale e degli usi del suolo
da essi previsti. In definitiva, attraverso la sanatoria, gli
interventi edilizi abusivi e sanati vengono a sostituire ex lege
quelli conformi alle previsioni e alle prescrizioni dei piani
urbanistici, così vanificando la volontà espressa dalle autorità
competenti alla formazione dei piani medesimi.
Tuttavia la legge impugnata non resta poi fedele alla logica
premessa della inapplicabilità nel territorio della provincia
autonoma. Essa infatti fa eccezione per quanto riguarda le
disposizioni "relative alle misure dell'oblazione ed ai termini per
il versamento di questa".
Ciò significa, se ben s'intende, che tali ultime disposizioni si
applicano (e si applicano immediatamente, dato il loro contenuto che
fa riferimento a termini già scaduti) anche nella provincia di
Trento. Il che però, in primo luogo, si palesa in contrasto con
quanto dispone la norma di attuazione di cui all'art. 2 del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 266, ai cui sensi le leggi statali che sopravvengono
in materie di competenza provinciale non si applicano nella provincia
a preferenza delle leggi provinciali, le quali devono essere adeguate
alle nuove norme statali costituenti limiti statutari alla competenza
provinciale entro sei mesi (salvo maggior termine stabilito dalla
stessa legge statale).
Poichè infatti le disposizioni relative al condono non sono tali
da costituire una disciplina di materie non coperte da legislazione
provinciale, ma comportano viceversa deroga e parziale
disapplicazione della preesistente disciplina urbanistico-edilizia
provinciale, esse non dovrebbero essere suscettibili di applicazione
immediata, sia pure in attesa dell'intervento del legislatore
regionale provinciale.
La pretesa, dunque, di renderle applicabili immediatamente nella
provincia si palesa in contrasto con le norme di attuazione.
Ma c'è di più. La clausola del comma 2 dell'art. 39 sembra da
intendersi nel senso che, comunque, la normativa statale sul condono
sia derogabile dalla legislazione provinciale nell'esplicazione delle
competenze spettanti alla provincia nella materia. Questo però pare
di intendere, non sarebbe vero per le disposizioni relative alle
misure dell'oblazione ed ai termini per il versamento di questa. Ma -
ecco il punto - l'applicazione immediata di queste ultime
disposizioni non può non trascinare con sè, per così dire,
l'applicazione dell'intera disciplina sul condono. È infatti a
seguito del versamento dell'oblazione, nelle misure stabilite dalla
legge statale, che il privato consegue, de jure, verificandosi le
altre condizioni di legge, e col meccanismo del silenzio-assenso, la
concessione o autorizzazione edilizia in sanatoria (art. 39, comma
4), e dunque realizza tutti i presupposti per l'applicazione
vincolata di tutta la disciplina interessata.
In altri termini, se questo è il senso della norma, in realtà la
clausola di salvaguardia del comma 21 è solo apparente, perchè in
realtà si verificherebbe l'applicazione di tutte le disposizioni sul
condono anche nella provincia.
Nè si potrebbe obiettare che la legge provinciale potrebbe poi
stabilire una disciplina parzialmente diversa, ad esempio quanto ai
limiti degli abusi suscettibili di sanatoria.
Poichè infatti la legge statale stabilisce dettagliatamente le
misure dell'oblazione corrispondente alle tipologie di abuso (art.
39, comma 5, e tabella B allegata), la misura dei contributi di
concessione dovuti (art. 39, comma 9 e tabella C allegata), nonchè
criteri di determinazione dell'oblazione e degli oneri concessori
dovuti nei casi di "abusivismo determinato da situazioni di estremo
disagio abitativo" (art. 39, comma 3 e tabella D allegata); e
poichè, come si è detto, la corresponsione dell'oblazione, insieme
alle altre condizioni di legge, precostituisce in modo vincolante una
situazione di pretesa del privato ad ottenere la concessione o
autorizzazione in sanatoria, l'eventuale successiva disciplina
provinciale, difforme nel contenuto da quella statale (e così quella
che volesse rendere condonabili solo abusi di portata inferiore a
quella massima ammessa dalla norma statale: art. 39, comma 1),
determinerebbe una situazione di "scopertura" per quegli abusi per i
quali fosse stata versata l'oblazione nel termine fissato dalla legge
statale, ma che non risulterebbero (piu') condonabili in base alla
diversa legislazione provinciale.
Almeno in via di fatto, insomma, la provincia si vedrebbe preclusa
la possibilità di disciplinare autonomamente il condono in modo
anche parzialmente difforme dalla legge statale.
Vi sarebbe un solo modo di evitare questa conseguenza: e cioè di
intendere la norma del comma 21, che eccettua dalla applicabilità
"condizionata" nella provincia le disposizioni relative alla misura
dell'oblazione ed ai termini per il versamento di questa, nel senso
che tali disposizioni siano applicabili nella provincia limitatamente
ai loro effetti penali, cioè all'estinzione del reato, mentre gli
ulteriori effetti non si produrrebbero in forza delle norme statali,
stante la loro incompatibilità con le attribuzioni provinciali, ma
potrebbero prodursi solo ove entrasse in vigore una normativa
provinciale, e nei limiti e alle condizioni stabiliti da tale
normativa.
Se questo fosse il significato da attribuire al comma 21, la
provincia ricorrente potrebbe forse non avere da lamentare
sostanziali lesioni della propria competenza.
Ma poichè è tutt'altro che certo che sia questa la portata da
attribuire al comma 21, la provincia ricorrente deve insistere nella
richiesta di accertamento dell'illegittimità costituzionale delle
disposizioni in questione, ove interpretate nel senso prima
accennato, lesivo dell'autonomia provinciale: e precisamente, oltre
che del comma 21 dell'art. 39, di tutte le altre disposizioni del
medesimo art. 39, che risultassero applicabili, in forza di detto
comma 12, nella provincia, pur vertendo in materie spettanti alla
competenza medesima.

P. Q. M.
La provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 39 della legge 23 dicembre
1994, n. 724, nelle parti in cui (e se inteso nel senso che) rende
immediatamente applicabili nella provincia di Trento le disposizioni
del medesimo afferenti a materie di competenza della provincia
stessa, per violazione dell'art. 8, numeri 3, 5, 6, 16, 17, 21 e 24,
dell'art. 9, n. 9, e dell'art. 16 dello statuto speciale di cui al
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme di attuazione,
nonchè dell'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.
Roma, addì 27 gennaio 1995
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

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