1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 2-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 febbraio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 febbraio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Modifica all'art. 51 della legge regionale n. 56 del 1980, concernente "Limitazione delle previsioni insediative fino all'entrata in vigore dei Piani territoriali" - Previsioni che consentono di realizzare in zona agricola, a determinate condizioni, nuovi fabbricati, qualora gli stessi siano necessari alla conduzione del fondo e all'esercizio dell'attivita' agricola. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Interventi in aree individuate dal Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR) - Previsione che consente, previa deliberazione del Consiglio comunale, gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui agli artt. 3 e 4 della legge regionale n. 14 del 2009 conformemente alle prescrizioni, indirizzi, misure di salvaguardia e direttive dello stesso PPTR. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Previsione che consente l'ampliamento delle attivita' produttive senza limitazioni di superficie coperta e di volume, nei Comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti - Disciplina in base alla quale gli ampliamenti fino al 20 per cento delle attivita' produttive non costituiscono variante urbanistica. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Puglia - Modifica alla legge regionale n. 20 del 2001, recante "Norme generali di governo e uso del territorio" - Previsto incremento dell'indice di fabbricabilita' fondiaria fino a 0,1 mc/mq, per gli interventi di cui all'art. 51 della legge regionale n. 56 del 1980. - Legge della Regione Puglia 30 novembre 2021, n. 39 ("Modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio), disposizioni in materia urbanistica, modifica alla legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di governo e uso del territorio), modifica alla legge regionale 6 agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11 "Disciplina delle strutture ricettive ex artt. 5, 6 e 10 della legge 17 maggio 1983, n. 217 delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione e delle associazioni senza scopo di lucro" e disposizioni varie) e disposizioni in materia derivazione acque sotterranee"), artt. 2, 3, 4 e 5. (22C00024) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 2-3-2022)

Ricorso (ex art. 127, comma 1, Cost.) per il Presidente del
Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587), rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f. 80224030587), presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12 (telefax n.
06.96.51.40.00; indirizzo PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
giusta delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione
del 31 gennaio 2022 - ricorrente;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica - intimata;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 2, 3, 4, 5 della legge Regione Puglia del 30 novembre 2021,
n. 39, pubblicata nel BUR n. 150 del 3 dicembre 2021, recante
«modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso
del territorio), disposizioni in materia urbanistica, modifica alla
legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di Governo e
uso del territorio), modifica alla legge regionale 6 agosto 2021, n.
25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11
«Disciplina delle strutture ricettive ex articoli 5, 6 e 10 della
legge 17 maggio 1983, n. 217 delle attività turistiche ad uso
pubblico gestite in regime di concessione e delle associazioni senza
scopo di lucro» e disposizioni varie) e disposizioni in materia
derivazione acque sotterranee»;
Per violazione degli articoli 3, 9, 97, 117, secondo comma,
lettera s), e terzo comma, Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione, in relazione agli articoli 135, 143, 145, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio), all'art. 3, comma 1, lettera d) del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/20021, all'art. 41-quinquies,
comma 8, della legge n. 1150 del 1942, ed al decreto ministeriale n.
1444 del 1968.
La legge della Regione Puglia n. 39 del 30 novembre 2021 reca
«modifiche alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso
del territorio), disposizioni in materia urbanistica, modifica alla
legge regionale 27 luglio 2001, n. 20 (Norme generali di Governo e
uso del territorio), modifica alla legge regionale 6 agosto 2021, n.
25 (Modifiche alla legge regionale 11 febbraio 1999, n. 11
«Disciplina delle strutture ricettive ex articoli 5, 6 e 10 della
legge 17 maggio 1983, n. 217 delle attività turistiche ad uso
pubblico gestite in regime di concessione e delle associazioni senza
scopo di lucro» e disposizioni varie) e disposizioni in materia
derivazione acque sotterranee»;
Gli articoli 2, 3, 4 e 5 della predetta legge presentano profili
di illegittimità costituzionale, in quanto introducono una
disciplina che contrasta con quella prevista dal Codice dei beni
culturali e del paesaggio, in violazione degli articoli 3, 9, 97 e
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione che, in materia di paesaggio, si
attua con la copianificazione Stato-Regione; tali norme incidono,
infine, sulla definizione generale di «ristrutturazione edilizia»,
ovvero sul principio fondamentale della legislazione in materia di
Governo del territorio, in violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il
presente ricorso, affidato ai seguenti motivi di

Diritto

1. Incostituzionalità dell'art. 2 della legge Regione Puglia del 30
novembre 2021, n. 39, per violazione degli articoli 117, secondo
comma, lettera s), 3 e 97 Cost., in relazione agli articoli 135, 143,
145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonchè del
principio di leale collaborazione.
L'art. 2 dell'impugnata legge regionale modifica l'art. 51 della
legge regionale n. 56 del 1980, concernente «Limitazione delle
previsioni insediative fino all'entrata in vigore dei Piani
territoriali», introducendo, nel primo comma, le nuove lettere
g-bis), g-ter) e g-quater). La lettera g-bis) prevede che «Nel
rispetto delle norme di tutela paesaggistica del Piano paesaggistico
territoriale regionale (PPTR) e al fine di soddisfare le esigenze
produttive delle aziende agricole, è ammessa la realizzazione, in
zona agricola, di nuovi fabbricati qualora gli stessi siano necessari
alla conduzione del fondo e all'esercizio dell'attività agricola,
ivi comprese le attività connesse a quella agricola».
La lettera g-ter stabilisce che «L'esigenza della costituzione di
nuovi fabbricati è consentita solo nel caso in cui quelli esistenti
non abbiano alternative rispetto al riuso e/o alla trasformazione e
va dimostrata attraverso la presentazione di un piano di sviluppo
aziendale e/o di riconversione e/o di ammodernamento dell'attività
agricola, asseverato da tecnico abilitato nel rispetto della
normativa di settore».
La lettera g-quater dispone che «I nuovi fabbricati vanno
realizzati all'interno o in adiacenza ai centri aziendali, onde
evitare la realizzazione di insediamenti isolati, fatta salva
l'osservanza di norme di carattere paesaggistico ed ambientale
nonchè di carattere igienico-sanitario previste per specifici
insediamenti zootecnici».
La novellata disciplina consente di realizzare in zona agricola,
a determinate condizioni, nuovi fabbricati, qualora gli stessi siano
necessari alla conduzione del fondo e all'esercizio dell'attività
agricola. Nonostante il richiamo operato dal legislatore regionale al
«rispetto delle norme di tutela paesaggistica del Piano paesaggistico
territoriale regionale (PPTR1», occorre rilevare che, in realtà, le
nuove disposizioni si inseriscono in una norma - l'art. 51 della
legge regionale n. 56 del 1980 - la cui efficacia è espressamente
limitata «sino all'entrata in vigore dei Piani territoriali».
Considerato che nel 2000 in Puglia è stato approvato il Piano
urbanistico territoriale tematico per il paesaggio (PUTT/P), poi
sostituito nel 2015 dal piano paesaggistico regionale (PPTR)
pugliese, approvato d'intesa con lo Stato, l'efficacia del citato
art. 51 appare ormai definitivamente esaurita. Con l'art. 51 della
legge del 1980, infatti, la Regione Puglia, così come molte Regioni
d'Italia, nell'intento condivisibile di salvaguardare il territorio
regionale da trasformazioni incontrollate, aveva stabilito alcune
limitazioni all'edificazione nelle more della redazione dei piani
territoriali, aventi il compito di predisporre la disciplina di
pianificazione del territorio.
Con l'introduzione delle censurate disposizioni, invece, la
Regione Puglia, contravvenendo allo spirito della disposizione
originaria e nonostante l'avvenuta approvazione, d'intesa con lo
Stato, del piano paesaggistico regionale (cui è riservata la
pianificazione dell'intero territorio regionale) ed il conseguente
obbligo di valutare congiuntamente eventuali modificazioni al piano
stesso, interviene ora autonomamente a disciplinare le trasformazioni
del territorio agricolo, consentendo nuove edificazioni e
stabilendone presupposti e condizioni, così sottraendo la relativa
disciplina alla fonte designata dal legislatore e costituita dal
piano paesaggistico.
Appare evidente che la Regione Puglia utilizza l'art. 51 della
legge del 1980 come veicolo per inserire nell'ordinamento una nuova
disciplina pianificatoria delle aree agricole, che si sovrappone in
modo non coerente a quella contenuta nelle NTA del PPTR e condivisa
con lo Stato, al fine di consentire la trasformazione di dette aree
in deroga alla disciplina di piano. Ai sensi dell'art. 83, comma 6,
delle NTA, a seguito dell'approvazione del PPTR pugliese, infatti, in
tutte le zone territoriali omogenee a destinazione rurale si
applicano le specifiche misure di salvaguardia ed utilizzazione
dettate dal medesimo art. 83 per i paesaggi rurali.
Pertanto, l'impugnato art. 2 della legge in esame, che integra
l'art 51 della legge regionale n. 56/80 con le suddette disposizioni
in materia di realizzazione di fabbricati in zona agricola, appare
illegittimo perchè introduce una disciplina che contrasta con quella
prevista dagli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost. e del principio di leale collaborazione, in considerazione
dell'impegno assunto dalla Regione Puglia con lo Stato a
co-pianificare l'intero territorio regionale. Peraltro, le nuove
disposizioni, inserendosi in una norma che ha già esaurito i suoi
effetti, sono anche irragionevoli, e perciò in contrasto con gli
articoli 3 e 97 Cost.
2. Incostituzionalità dell'art. 3 della legge Regione Puglia del 30
novembre 2021, n. 39, per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera
s), e comma 3, e degli articoli 3, 9 e 97 Cost., in relazione
all'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/20021, ed agli articoli 135, 143, 145, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio), nonchè del principio di leale collaborazione.
L'art. 3, recante «Interventi in aree individuate dal PPTR» così
dispone: «1. Ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d), del decreto
del Presidente della Repubblica del 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamenti in materia
edilizia, così come interpretato con circolare del 2 dicembre 2020
dei Ministeri delle infrastrutture, trasporti e pubblica
amministrazione e con parere del Consiglio superiore dei lavori
pubblici dell'8 luglio 2021, sono consentiti, previa deliberazione
del consiglio comunale, gli interventi previsti dagli articoli 3 e 4
della legge regionale 30 luglio 2009, n. 14 (Misure straordinarie e
urgenti a sostegno dell'attività edilizia e per il miglioramento
della qualità del patrimonio edilizio residenziale) in aree
individuate dal Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR),
approvato con deliberazione della Giunta regionale 16 febbraio 2015,
n. 176 ed elaborato attraverso copianificazione Stato-Regione
unilateralmente inderogabile, alle condizioni che l'intervento sia
conforme alle prescrizioni, indirizzi, misure di salvaguardia e
direttive dello stesso PPTR e che siano acquisiti nulla osta,
comunque denominati, delle amministrazioni competenti alla tutela
paesaggistica».
2.1. Per poter congruamente valutare i profili di
incostituzionalità di tale disciplina, è opportuno ricostruire il
quadro normativo di riferimento, atteso che la definizione di
«ristrutturazione edilizia» è stata assoggettata nel tempo ad
interventi modificativi ed integrativi.
La norma impugnata richiama l'art. 3, comma 1, lettera d), del
TUE, così «come interpretato con circolare del 2 dicembre 2020 dei
Ministeri delle infrastrutture, trasporti e pubblica amministrazione
e con parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici dell'8
luglio 2021», al solo fine di ampliare la categoria delle
demoricostruzioni in aree paesaggisticamente vincolate riconducibili
alla categoria delle «ristrutturazioni edilizie» (ricomprendendovi
anche quegli interventi implicanti la modifica della sagoma, dei
prospetti, del sedime e delle caratteristiche planivolumetriche e
tipologiche dell'edificio preesistente e anche ove siano previsti
incrementi di volumetria) e rendere così assentibili gli interventi
edilizi «straordinari» previsti dal c.d. piano casa pugliese del
2009, previa la delibera del consiglio comunale.
Occorre premettere che la citata lettera d), dell'art 3 del TUE,
come novellata dal decreto-legge n. 76 del 2020, definisce come
«ristrutturazione edilizia» «gli interventi rivolti a trasformare gli
organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che
possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso
dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la
sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio,
l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed
impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia
sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e
ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti,
sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le
innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica,
per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per
l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento
energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi
espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti
urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere
interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre
ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di
edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti,
attraverso la loro ricostruzione, purchè sia possibile accertarne la
preesistente consistenza». La disposizione contiene poi una specifica
clausola di salvaguardia per gli immobili tutelati, prevedendo che
«Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela
ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nonchè, fatte salve le
previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli
ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i
lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste
assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici
comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori
ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi
di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di
edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di
ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma,
prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche
dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di
volumetria». La novella del 2020 da un lato, in chiave
semplificatoria, ha esteso la tipologia degli interventi di
demolizione e/o ricostruzione riconducibili alla categoria
«ristrutturazione edilizia», ricomprendendovi anche alcuni interventi
che in precedenza erano classificati come «nuova costruzione» ai
sensi della successiva lettera e); dall'altro, ha individuato un
nuovo punto di equilibrio con riferimento ai requisiti necessari per
qualificare tali interventi come «ristrutturazione edilizia», ove da
realizzare in presenza di vincoli ai sensi del Codice dei beni
culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio
2004, n. 42 ovvero in ambiti di pregio storico e architettonico
individuati negli strumenti urbanistici, così ampliando la portata
della relativa «clausola di salvaguardia». Secondo la circolare
interpretativa emanata in data 2 dicembre 2020 dal Ministero delle
infrastrutture e della mobilità sostenibili, di concerto con il
Ministro per la pubblica amministrazione, tra le innovazioni più
significative apportate dal decreto-legge n. 76 del 2020 alla
definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia vi sono:
(i) un maggior rigore della previsione relativa agli immobili
sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo n. 42 del 2004:
mentre in precedenza la demolizione e ricostruzione di detti immobili
poteva qualificarsi come ristrutturazione edilizia purchè fosse
rispettata la sagoma originaria, oggi si richiede il mantenimento di
«sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e
tipologiche» e si precisa che non devono essere previsti incrementi
di volumetria; (ii) l'equiparazione agli edifici vincolati ai sensi
del decreto legislativo n. 42 del 2004 di quelli ubicati nelle zone
omogenee A e in quelle ad esse assimilabili in base ai piani
urbanistici comunali, nonchè «nei centri e nuclei storici
consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e
architettonico». La nuova formulazione della lettera d), come
novellata dal decreto-legge n. 76 del 2020, e in particolare la
locuzione «immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni
culturali e del paesaggio» contenuta nella suddetta clausola di
salvaguardia, è stata oggetto di uno specifico quesito
interpretativo rivolto al Ministero della cultura da parte del
Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, anche a
seguito di più pareri, peraltro non del tutto allineati tra loro,
espressi da diversi organi del Consiglio superiore dei lavori
pubblici (tra cui quello citato nella impugnata norma regionale), il
quale si appellava, comunque, al parere del Ministero della cultura.
La questione si è posta, peraltro, anche a seguito della nota
della Regione Liguria del 13 marzo 2021, prot. 92712, con cui la
predetta Regione, in contrasto con la lettera e) la ratio della
previsione normativa recante la «clausola di salvaguardia» sopra
riportata, ha sostenuto che il legislatore avrebbe inteso riferirsi
ai soli immobili gravati da «specifico» vincolo, e quindi sottoposti
a «specifica» tutela, così come si desumerebbe - a proprio dire
dalla citata circolare, che ha usato la locuzione «sottoposta a
vincoli» per indicare gli immobili che la norma ha definito come
«sottoposti a tutela». Conseguentemente, al di fuori di tale
fattispecie peraltro ignota alla sistematica del Codice dei beni
culturali e del paesaggio - gli interventi di demolizione e
ricostruzione sarebbero qualificabili come mera ristrutturazione
edilizia (e non come nuova costruzione), anche laddove non siano
rispettati «sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche
planivolumetriche e tipologiche» dell'edificio preesistente. Altre
Regioni, come l'Emilia-Romagna, hanno sin da subito colto
correttamente la portata della novella. Il Consiglio superiore dei
lavori pubblici, con nota prot. 7119 del 15 luglio 2021 a firma del
Presidente, ha, invece, ritenuto non condivisibile l'interpretazione
fornita dalla Regione Liguria, sia in quanto contradditoria, essendo
«immobili» anche i beni indicati alle lettere c) e d) dell'art. 136
del Codice dei beni culturali e del paesaggio, sia perchè in
contrasto con le finalità di tutela dei beni paesaggistici. Nel
predetto parere si evidenzia inoltre che anche l'interpretazione
letterale smentisce l'orientamento restrittivo proposto dalla Regione
Liguria, posto che il legislatore, con la locuzione utilizzata, non
distingue fattispecie differenti di immobili «sottoposti a tutela».
In un precedente parere del Servizio tecnico centrale del
medesimo Consiglio (nota prot. 6865 dell'8 luglio 2021, citata dalla
norma censurata della Regione Puglia), reso in risposta ad un quesito
sulla circolare interpretativa del 2 dicembre 2020 riguardante gli
edifici vincolati, si esprimeva invece un diverso orientamento,
affermandosi che «per immobili il cui vincolo risiede nell'essere
inseriti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico (Parte III del
Codice) - sebbene privi di riconosciuto valore storico, artistico, o
architettonico intrinseco - sia consentito intervenire anche
attraverso demolizione e ricostruzione classificabili nella
«ristrutturazione edilizia», che nella definizione del decreto del
Presidente della Repubblica 380/2001 comprende anche modifiche alla
sagoma, al sedime, ai prospetti ed al volume preesistente. Tali
interventi sono, tuttavia, sempre da inquadrare all'interno di
specifiche previsioni regolamentari proprie degli strumenti
urbanistici comunali e da sottoporre, comunque, al rilascio di nulla
osta della amministrazioni competenti per la tutela del vincolo». Con
nota prot. 26340 del 21 settembre 2021, riscontrando una richiesta
del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili,
l'ufficio legislativo del Ministero della cultura ha ribadito che
restano salve «le previsioni legislative e degli strumenti
urbanistici». Il chiaro disposto normativa non consente infatti
un'interpretazione volta a delimitare, nel senso prospettato, la
portata della clausola di cui all'art. 3, comma 1, lettera d), ultimo
periodo del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
Occorre tenere presente che il legislatore - tanto nella previgente
formulazione, quanto in quella introdotta dal decreto-legge n. 76 del
2020 ha consapevolmente riferito la clausola in esame agli
«immobili»; termine che include sia gli ambiti sottoposti a vincolo
in quanto tali, che gli edifici ricompresi nei medesimi ambiti. Non
vi è dubbio, infatti, che in entrambi i casi si sia in presenza di
«immobili», ai sensi del codice civile.
È pertanto del tutto irrilevante che il regime di tutela sia
stato specificamente imposto con un provvedimento amministrativo o
per legge e che il medesimo regime trovi applicazione esclusivamente
in relazione ad edifici aventi caratteri intrinseci di pregio
architettonico oppure ad edifici, ricadenti in ambiti tutelati, che
potrebbero apparire privi di pregio. La scelta operata dal
legislatore è coerente con la nozione stessa di tutela del
paesaggio, la quale si riferisce alla «forma» del territorio, nei
suoi profili di pregio estetico e testimoniale, atteso che - secondo
quanto affermato dalla Corte costituzionale «il concetto di paesaggio
indica, innanzitutto, la morfologia del territorio, riguarda cioè
l'ambiente nel suo aspetto visivo» (Corte. cost. n. 367 del 2007).
Conseguentemente, la tutela paesaggistica intende preservare la
conformazione dello stato dei luoghi, salvaguardando il territorio da
qualsiasi trasformazione che sia esteticamente percepibile, e
include, pertanto, anche gli interventi realizzati su edifici
compresi in ambiti vincolati nel loro complesso. La Regione Puglia,
invece, con la norma in esame, richiama la soluzione interpretativa
di cui al parere del [Servizio tecnico centrale del] Consiglio
superiore dei Lavori pubblici dell'8 luglio 2021, peraltro superata
dallo stesso Consiglio superiore dei Lavori pubblici in pareri di
poco successivi, al solo fine di ampliare le demo-ricostruzioni in
aree paesaggisticamente vincolate riconducibili alla categorie delle
«ristrutturazioni edilizie», facendo propria un'interpretazione della
novella del 2020, apportata alla predetta lettera d) dell'art. 3 dei
TUE, non coerente con gli ordinari canoni enneneutici e con la
giurisprudenza consolidata, e soprattutto non conforme alla norma
statale, da considerare al contempo norma di principio in materia di
Governo del territorio e norma di tutela del paesaggio, in violazione
degli articoli 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost.
Codesta Corte, peraltro, ha sempre ribadito che la definizione
delle diverse categorie di interventi edilizi spetta allo Stato ed è
in conformità a queste che è disciplinato il regime dei titoli
abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri, nonchè agli
abusi e alle relative sanzioni, anche penali, escludendo che le
Regioni possano adottare definizioni diverse (cfr. Corte
costituzionale n. 309 del 2011, punto 2.1. considerato in diritto:
«Questa Corte ha già ricondotto nell'ambito della normativa di
principio in materia di Governo del territorio le disposizioni
legislative riguardanti i titoli abilitativi per gli interventi
edilizi (sentenza n. 303 del 2003, punto 11.2 del Considerato in
diritto): a fortiori sono principi fondamentali della materia le
disposizioni che definiscono le categorie di interventi, perchè è
in conformità a queste ultime che è disciplinato il regime dei
titoli abilitativi, con riguardo al procedimento e agli oneri,
nonchè agli abusi e alle relative sanzioni, anche penali. L'intero
corpus normativo statale in ambito edilizio è costruito sulla
definizione degli interventi, con particolare riferimento alla
distinzione tra le ipotesi di ristrutturazione urbanistica, di nuova
costruzione e di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante, da un
lato, e le ipotesi di ristrutturazione edilizia cosiddetta leggera e
degli altri interventi (restauro e risanamento conservativo,
manutenzione straordinaria e manutenzione ordinaria), dall'altro. La
definizione delle diverse categorie di interventi edilizi spetta,
dunque, allo Stato»).
Con la norma impugnata, invece, la Regione Puglia, amplia la
categoria degli interventi di ristrutturazione edilizia, in quanto il
suo scopo è quello di attrarre gli interventi di demo-ricostruzione
in aree vincolate con modifica di sagoma, sedime, prospetti e aumenti
di volumi diversamente da quanto stabilito dal legislatore statale
nelle ristrutturazioni edilizie, così da non incorrere nel divieto
di nuove costruzioni previsto dalle NTA del PTPR in dette aree (cfr.
articoli 63, 64, 65 e 66 NTA). Abbassando il livello di tutela, la
norma si pone altresì in contrasto con l'art. 9 Cost, ai sensi del
quale il paesaggio costituisce un valore «primario e assoluto» (sent.
Corte costituzionale n. 367 del 2007). La norma, riferendosi a un
orientamento del Servizio tecnico del Consiglio superiore dei lavori
pubblici, smentito con nota di poco successiva dallo stesso Consiglio
superiore, appare inoltre irragionevole e illogica, e perciò
contraria agli articoli 3 e 97 Cost.
2.2 Sotto altro profilo, sulla base dell'interpretazione
restrittiva della clausola di salvaguardia di cui all'art. 3, comma
1, lettera d), del TUE, già illustrata al punto precedente, la norma
consente gli interventi straordinari previsti dal piano casa
pugliese, subordinandoli alla sola deliberazione del consiglio
comunale, in aree individuate dal Piano paesaggistico territoriale
regionale (PPTR), pur ponendo come condizione che «l'intervento sia
conforme alle prescrizioni, indirizzi, misure di salvaguardia e
direttive dello stesso PPTR e che siano acquisiti nulla osta,
comunque denominati, delle amministrazioni competenti alla tutela
paesaggistica».
Occorre premettere che la normativa regionale del piano casa
pugliese è stata recentemente ampliata nella sua portata dalla
Regione Puglia, prorogando di un ulteriore anno il termine per la
presentazione delle istanze ed estendendone l'applicazione agli
edifici realizzati fino ad agosto 2021 (cfr. art. 1, legge regionale
n. 38 del 2021). La normativa regionale sul piano casa conteneva già
una disposizione affetta da criticità di ordine costituzionale, in
quanto consentiva ai comuni di derogare al piano paesaggistico,
rimettendo agli stessi «L'individuazione di ambiti territoriali
nonchè di immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo
paesaggistico ai sensi del Piano paesaggistico territoriale regionale
(PPTR), approvato con delib.G.R. n. 176/2015, nei quali consentire,
secondo gli indirizzi e le direttive del PPTR, gli interventi di cui
agli articoli 3 e 4 della presente legge, purchè gli stessi siano
realizzati, oltre che alle condizioni previste dalla presente legge,
utilizzando per le finiture, materiali e tipi architettonici legati
alle caratteristiche storico-culturali e paesaggistiche dei luoghi»
(cfr. art. 6, comma 2, lettera c-bis) della legge regionale n. 14 del
2009). Tale disposizione è stata abrogata dalla Regione Puglia con
legge regionale 24 marzo 2021, n. 3, a seguito di uno specifico
impegno assunto nei confronti del Governo dal Presidente del
Consiglio regionale della Puglia con nota prot. 3725 del 25 febbraio
2021 in sede di interlocuzione sulla legge regionale n. 35 del 2020.
Con sentenza n. 3820 del 2021 il Consiglio di Stato ha tuttavia
sollevato questione di legittimità costituzionale della disposizione
regionale di cui alla richiamata lettera e-bis), in quanto la stessa
consente ai comuni di incidere sui presupposti per il rilascio della
autorizzazione paesaggistica, in deroga alle previsioni di tutela
stabilite dal Codice e dal piano paesaggistico; e ciò nonostante
l'intervenuta abrogazione della norma, la quale trova applicazione
per le fattispecie sorte nel periodo in cui era in vigore. Con tale
sentenza il Consiglio di Stato ha richiamato i principi in materia,
affermando che «a) secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, la tutela del paesaggio costituisce competenza
riservata alla potestà legislativa esclusiva statale e limite
inderogabile alla disciplina che le Regioni possono dettare nelle
materie di loro competenza; b) il Codice definisce - con efficacia
vincolante per tutti gli enti territoriali (sia le Regioni, sia gli
Enti locali minori) e anche per gli enti pubblici operanti secondo
specifiche normative di settore - i rapporti tra le prescrizioni del
piano paesaggistico e le prescrizioni di carattere urbanistico ed
edilizio, secondo un modello di prevalenza delle prime, non
alterabile nemmeno ad opera della legislazione regionale; c) la
summenzionata previsione della legge regionale n. 14 del 2009, nella
parte in cui prevedeva - prima della sua espressa abrogazione e
ratione temporis ancora applicabile all'istanza edilizia all'esame -
la derogabilità delle prescrizioni dei piani paesaggistici e in
particolare di quelle contenute nel P.P.T.R. della Puglia, appare
porsi in contrasto con l'art. 145, comma 3, del Codice, quale norma
interposta in riferimento all'art. 117, comma 2, lettera s), Cost.,
suscitando il relativo dubbio di legittimità costituzionale».
Nonostante il sopra richiamato impegno assunto con il Governo, e
nelle more della decisione di codesta Corte sulla questione sollevata
dal Consiglio di Stato, la Regione Puglia introduce ora un'analoga
disposizione che presenta analoghi profili di incostituzionalità,
perchè consente ai Comuni di assentire gli interventi previsti dal
piano casa anche nelle aree sottoposte a tutela paesaggistica, in
deroga alle previsioni del piano paesaggistico.
Non vale ad escludere tale profilo di incostituzionalità la
clausola (del tutto pleonastica) di conformità dell'intervento alle
prescrizioni, indirizzi, misure di salvaguardia e direttive dello
stesso PPTR e della necessaria previa acquisizione dei nulla osta,
comunque denominati, delle amministrazioni competenti alla tutela
paesaggistica. Occorre infatti sottolineare che gli interventi di cui
al piano casa pugliese non sono conformi a molte delle prescrizioni
d'uso, nonchè alle misure di salvaguardia e utilizzazione previste
dalla NTA del PTPR. Si richiamano, ad esempio: l'art. 45
(Prescrizioni per i «Territori costieri» e i «Territori contermini ai
laghi»), che vieta nei territori costieri e contermini ai laghi la
realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per
le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori
paesistico/ambientali; gli articoli 62 (Prescrizioni per i boschi),
63 (Misure di salvaguardia e di utilizzazione per l'Area di rispetto
dei boschi), 64 (Prescrizioni per le «Zone umide Ramsar»), 65 (Misure
di salvaguardia e di utilizzazione per le «Aree umide») e 66 (Misure
di salvaguardia e di utilizzazione per «Prati e pascoli naturali» e
«Formazioni arbustive), che escludono in tali aree le nuove
edificazioni. Ciò significa che la norma regionale punta in realtà
a superare, in concreto, le previsioni di piano, astrattamente
dichiarate non superabili, al fine di consentire ai comuni di
realizzare i predetti interventi anche se in deroga alle NTA di
piano. Tale intento è reso palese proprio dal richiamo al parere del
Servizio tecnico centrale del Consiglio superiore dei Lavori pubblici
dell'8 luglio 2021: come detto, infatti, il richiamo è volto a
qualificare gli interventi di demo-ricostruzione con modifica di
sagoma, prospetti, ecc., eseguiti su immobili sottoposti a tutela,
quali meri interventi di ristrutturazione edilizia, invece che di
nuova costruzione, come previsto dalla disciplina statale. In tal
modo, la Regione mira a consentire l'effettuazione di tali interventi
in tutte le aree nelle quali le NTA del PTPR non consentono le nuove
costruzioni. Le nuove costruzioni possono riguardare anche aree
agricole ricadenti in contesti paesaggisticamente vincolati ai sensi
dell'art. 136 del Codice, per i quali il PPTR prevede, all'art. 78,
comma 4, delle NTA, l'obbligo per gli enti locali di disciplinare
«gli interventi edilizi ed il consumo di suolo anche attraverso
l'individuazione di lotti minimi di intervento e limiti volumetrici
differenziati a seconda delle tessiture e delle morfologie agrarie
storiche prevalenti». Le norme regionali possono perciò costituire
una seria minaccia per la tutela dei territori agricoli.
La norma in esame è pertanto illegittima per violazione degli
articoli 135, 143, 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
da considerare norme interposte rispetto all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., oltre che del principio di leale collaborazione,
in quanto introduce una disposizione abrogata su impegno assunto
dalla Regione. Il contrasto con la norma interposta di cui all'art.
3, comma 1, lett. d) del testo unico dell'Edilizia, che è principio
fondamentale in materia di Governo del territorio, concreta la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. L'impugnata
disposizione, abbassando i livelli di tutela, è inoltre contraria
all'art. 9 Cost.
Consentendo interventi in deroga al PTPR, ma richiamandone il
rispetto, è altresì illogica e irrazionale e, perciò, contraria
agli articoli 3 e 97 Cost.
3. Incostituzionalità dell'art. 4 della legge Regione Puglia del 30
novembre 2021, n. 39, per violazione degli articoli 117, comma 2,
lettera s), e comma 3, Cost., in relazione all'art. 145 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e al decreto ministeriale 2 aprile
1968, n. 1444 recante «Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricanti e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765».
L'art. 4 («Ampliamento delle attività produttive») prevede che:
«1. L 'ampliamento delle attività produttive di cui all'art. 8 del
decreto del Presidente della Repubblica del 7 settembre 2010, n. 160
(Regolamento per la semplificazione e il riordino della disciplina
sullo sportello unico per la attività produttive, ai sensi dell'art.
38, comma 3, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008) e alla deliberazione
della Giunta regionale 11 dicembre 2018, n. 2332, non è soggetto a
limitazioni di superficie coperta e di volume. 2. Gli ampliamenti
fino al 20 per cento delle attività produttive di cui al comma 1,
non costituiscono variante urbanistica e sono rilasciati secondo le
disposizioni di cui all'art. 3, lettera e) e all'art. 20, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 380/2001»;
Tale disposizione, al comma 1, consente l'ampliamento delle
attività produttive senza limitazioni di superficie coperta e di
volume, nei casi in cui «lo strumento urbanistico non individua aree
destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree
insufficienti» (cfr. art. 8 decreto del Presidente della Repubblica
n. 160 del 2010). Il modulo procedimentale di riferimento è quello
della conferenza di servizi. Nel caso in cui la conferenza di servizi
comporti la variazione dello strumento urbanistico e la Regione si
sia espressa favorevolmente in quella sede, il verbale viene
trasmesso al Sindaco o al Presidente del consiglio comunale per
l'approvazione. Il comma 2 stabilisce che gli ampliamenti fino al 20
per cento delle attività produttive di cui al comma 1 non
costituiscono variante urbanistica. Con tale disposizione la Regione
Puglia, sostanzialmente, consente l'ampliamento delle attività
produttive, nei casi individuati, senza alcun limite di superficie o
volume, precisando che nel caso di ampliamento fino al 20 per cento
non è necessaria la procedura di variante.
Il comma 1 contrasta con quanto previsto a livello nazionale
dal decreto ministeriale n. 1444 del 1968, che definisce non solo i
rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti
residenziali e produttivi e gli spazi pubblici o riservati alle
attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi (artt. 3 e 5),
fissando le quantità minime di queste ultime, ma anche i limiti
inderogabili di densità edilizia (art. 7), di altezza degli edifici
(art. 8) e di distanza tra i fabbricati (art. 9), che vanno
rispettati per le diverse zone territoriali omogenee.
Pertanto, la disposizione si pone in contrasto con i principi
fondamentali stabiliti a livello statale in materia di Governo del
territorio, con conseguente violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost. D'altro canto, l'introduzione di procedure semplificate per
l'approvazione delle varianti, o addirittura la qualificazione di
determinate modifiche come non-varianti, comporta la loro sottrazione
anche alla procedura prevista dall'art. 97 delle NTA del PPTR, che
disciplina la partecipazione del Ministero della cultura alla
procedura di adeguamento degli strumenti urbanistici e alle loro
varianti alla pianificazione paesaggistica. Pertanto, la norma
contrasta con il principio espresso dall'art. 145, comma 5, del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, e viola l'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione.
4. Incostituzionalità dell'art 5 della legge Regione Puglia del 30
novembre 2021, n. 39, per violazione degli articoli 117, comma 2,
lettera s), e comma 3, Cost., in relazione agli articoli 135, 143 e
145 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e all'art.
41-quinquies, comma 8 della legge n. 1150 del 1942.
L'art. 5 integra l'art. 12 della legge regionale n. 20 del 2001,
aggiungendo al comma 3 la lettera e-ter, del seguente tenore:
«incremento dell'indice di fabbricabilità fondiaria fino a 0,1
mc/mq, per gli interventi di cui all'art. 51 della L.R. n. 56/1980».
Per effetto della novella, viene aggiunta una nuova ipotesi a quelle
già previste dal comma 3, in relazione alle quali «La deliberazione
motivata del consiglio comunale che apporta variazioni agli strumenti
urbanistici generali vigenti non è soggetta ad approvazione
regionale di cui alla legge regionale 31 maggio 1980, n. 56 (Tutela
ed uso del territorio), o a verifica di compatibilità regionale e
provinciale di cui alla presente legge». La novella fa riferimento
agli interventi di cui all'art. 51 della legge regionale n. 56 del
1980, oggetto di integrazione ad opera dell'art, 2, le cui criticità
sono già state illustrate innanzi. Peraltro, non è chiaro a quali
tra gli interventi previsti dall'art. 51 gli incrementi dell'indice
di fabbricabilità fondiaria si riferiscano, posto che l'art. 51
elenca insediamenti industriali, artigianali, commerciali e
direzionali, per i quali è già possibile supporre che sia previsto
un indice di fabbricabilità fondiaria superiore a 0,1 mc/mq.
L'intento del legislatore regionale è probabilmente quello di
riferire l'incremento dell'indice di fabbricabilità fondiaria alle
zone omogenee di tipo E, ossia alle aree agricole, di cui alle nuove
lettere g-bis), g-ter) e g-quater) introdotte dall'art. 2.
L'incremento, per la genericità della formulazione, potrebbe però
essere riferibile anche ad altre ipotesi, come per esempio la lettera
i), riferita alle aree boschive, inserite negli strumenti urbanistici
vigenti alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 56
del 1980, per le quali l'edificazione è consentita nella sola radura
nel rispetto delle previsioni dello stesso strumento urbanistico,
previo parere dell'Ispettorato ripartimentale delle foreste anche ai
fini dell'ammissibi I ità degli indici e dei parametri edilizi
utilizzati. Occorre anche precisare che l'art. 51, primo comma,
contiene anche norme di salvaguardia per la tutela di alcuni beni
paesaggistici (sempre nelle more dell'entrata in vigore dei Piani
territoriali) come per esempio la lettera O, ai sensi della quale è
fatto divieto di edificazione entro la fascia di 300 metri dal
confine del demanio marittimo, e la lettera h), ai sensi della quale
è vietata qualsiasi edificazione all'interno della fascia di 200
metri dalla battigia delle coste, dei laghi, dei fiumi, delle
gravine. Come detto, il PUU/P del 2000 prima, e il PPTR del 2015 poi,
hanno disciplinato con specifiche prescrizioni d'uso i beni
paesaggistici citati, consentendo alcuni e limitati interventi
edilizi a determinate condizioni, superando le disposizioni di
salvaguardia transitorie di cui all'art. 51. Con le novelle di cui
agli articoli 2 e 5 la Regione cerca invece, attraverso le modifiche
alla normativa di salvaguardia transitoria di cui all'art. 51 della
legge regionale del 1980, di introdurre una disciplina derogatoria
alla disciplina di piano, non per le finalità di tutela che avevano
contraddistinto la genesi dell'art. 51, ma addirittura per le opposte
finalità di «superare» (così derogandovi) in via unilaterale la
normativa di tutela del piano condivisa con lo Stato, consentendo
nuove edificazioni nelle aree agricole e incrementi edilizi non solo
nelle aree agricole, ma anche nelle aree boscate e nelle fasce di
rispetto delle acque. Sotto altro profilo, l'incremento
indiscriminato dell'indice di fabbricabilità fondiaria fino a 0,1
mc/mq, riferibile alle zone omogenee di tipo E, ossia alle aree
agricole, contrasta con quanto previsto a livello nazionale dal D.M.
n. 1444 del 1968, che definisce non solo i rapporti massimi tra gli
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e gli
spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde
pubblico o a parcheggi (art. 3 e 5), fissando le quantità minime di
queste ultime, ma anche i limiti inderogabili di densità edilizia
(art. 7), di altezza degli edifici (art. 8) e di distanza tra i
fabbricati (art. 9), che vanno rispettati per le diverse zone
territoriali omogenee. In particolare, per quanto attiene alle zone
agricole, in linea di principio. per tutelare il paesaggio,
l'ambiente e controllare la densità edilizia, prevale la formula
della inedificabiliità. Anche nei limitati casi in cui è ammessa
l'attività edificatoria nelle zone agricole, la stessa è
estremamente ridotta ed è stabilito un limite massimo e inderogabile
con indice di edificabilità a fini di insediamento residenziale pari
a 0,03 metri cubi per metro quadro.
Viene quindi introdotta una previsione derogatoria rispetto alla
norma fondamentale posta dall'art. 41-quinquies, comma 8, della legge
n. 1150 del 1942, che impone il rispetto dei limiti inderogabili di
densità edilizia previsti per le diverse zone del territorio
comunale (cfr. Corte costituzionale n. 217 del 2020). La previsione
in esame è idonea a determinare la trasformazione di insediamenti
rurali in insediamenti abitativi, con conseguente grave rischio di
fenomeni di c.d. dispersione urbana.
In conclusione, la disposizione è illegittima per violazione
degli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, da considerare norme interposte rispetto all'art. 117,
comma 2, lettera s), Cost, nonchè per violazione dell'art. 117,
comma 3, in materia di Governo del territorio, in relazione alla
norma fondamentale di grande riforma contenuta nell'art.
41-quinquies, comma 8, della legge n. 1150 del 1942.
Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri
propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle
seguenti conclusioni;

P.Q.M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimi gli articoli. 2, 3, 4, 5 della legge
Regione Puglia, del 30 novembre 2021, n. 39, pubblicata nel BUR n.
150 del 3 dicembre 2021, recante «modifiche alla legge regionale 31
maggio 1980, n. 56 (Tutela ed uso del territorio), disposizioni in
materia urbanistica, modifica alla legge regionale 27 luglio 2001, n.
20 (Norme generali di Governo e uso del territorio), modifica alla
legge regionale 6 agosto 2021, n. 25 (Modifiche alla legge regionale
11 febbraio 1999, n. 11, «Disciplina delle strutture ricettive ex
articoli 5, 6 e 10 della legge 17 maggio 1983, n. 217 delle attività
turistiche ad uso pubblico gestite in regime di concessione e delle
associazioni senza scopo di lucro» e disposizioni varie) e
disposizioni in materia derivazione acque sotterranee», per
violazione degli articoli 3, 9, 97, 117, secondo comma, lettera s), e
terzo comma, Cost., nonchè del principio di leale collaborazione.
Si producono:
1. copia della legge regionale impugnata;
2. copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 31 gennaio 2022 recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 31 gennaio 2022

L'Avvocato dello Stato: Guida