1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 13-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 ottobre 1996
N. 40 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 ottobre 1996 (della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia) Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Prevista pubblicazione, da parte dell'AIMA, entro il 31 marzo 1996, di appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo 1995-96 - Attribuzione a tali bollettini, integralmente sostitutivi di quelli precedenti, della efficacia di accertamento definitivo delle posizioni individuali, con effetto vincolante anche nei confronti degli acquirenti, ai fini della trattenuta e del versamento supplementare eventualmente dovuto - Contestata retroattivita' della normativa, che impedisce agli imprenditori del settore di adeguare la produzione alle quote ad essi assegnate, in contrasto, fra l'altro, con i criteri di programmazione, per il futuro, delle campagne lattiere fissati dal regolamento CEE n. 804/1968 - Mancato invito del presidente della giunta della regione Friuli-Venezia Giulia alla seduta del Consiglio dei Ministri in cui il decreto-legge de quo e' stato adottato, pur trattandosi di questioni riguardanti particolarmente la regione - Omessa motivazione, nel parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, previsto ai fini della pubblicazione dei bollettini da parte dell'AIMA ed espresso nella seduta del 4 settembre, del rigetto delle posizioni regionali prevalentemente contrarie all'azione governativa in contrasto, tra l'altro, con il principio di leale collaborazione tra Stato e regioni - Reiterazione di norme dei non convertiti decreti-legge nn. 124, 260 e 353 del 1996 - Mancanza dei requisiti della straordinaria necessita' ed urgenza - Violazione, anche sotto tali profili, delle competenze esclusive della regione Friuli-Venezia Giulia in materia di agricoltura e zootecnia - Richiamo alle sentenze nn. 520 e 29 del 1995, 314/1990, 1044 e 302 del 1988, e ordinanza n. 165/1995. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Possibilita', per gli interessati, di agire avverso le determinazioni dei bollettini predisposti dall'AIMA riguardo ai produttori titolari di quota e ai quantitativi ad essi spettanti nel periodo 1995-1996, innanzi all'autorita' giurisdizionale competente, previa, pero', opposizione, con ricorso documentato, alla stessa AIMA, entro quindici giorni dalla pubblicazione del bollettino, ricorso da intendersi peraltro respinto, in applicazione del silenzio-rigetto, in mancanza di comunicazione entro i successivi trenta giorni, della decisione dell'organo adito - Esclusione della facolta' dei produttori, gia' prevista dall'abrogato art. 2 del decreto-legge n. 274/1994 (convertito, con modificazioni, in legge n. 46/1995) di autocertificare, in caso di contenzioso, le produzioni - Incertezze ed estrema onerosita' di tale sistema di impugnazioni - Reiterazione di norme dei non convertiti decreti-legge nn. 124, 260 e 353 del 1996 - Mancanza totale dei presupposti costituzionali della decretazione di urgenza - Violazione, anche sotto questi profili, delle competenze, legislativa e amministrativa, della regione Friuli-Venezia Giulia in materia di agricoltura e zootecnia. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Criteri previsti per la compensazione fra le maggiori e minori quantita' di prodotto consegnate - Disposizione, da parte dell'AIMA, qualora si determinino le condizioni per applicarla, della compensazione nazionale, da effettuarsi prioritariamente in favore di alcune categorie di produttori (di zone montane, zone svantaggiate ecc.) e, limitatamente al periodo 1995-1996, entro il 25 settembre 1996, con conseguente obbligo degli acquirenti di versare il dovuto prelievo supplementare entro il 30 settembre sulla base di appositi elenchi anch'essi redatti, a seguito della suddetta compensazione, dall'AIMA - Ulteriore specificazione della decisione gia' assunta dal Governo con l'art. 11 del decreto-legge n. 440/1996, di annullare con effetto retroattivo la procedura di compensazione in ambito regionale effettuata dalle associazioni di produttori in base alla previsione della legge n. 468/1992 - Impossibilita', per gli acquirenti, di osservare, per la sua irragionevole brevita', il termine del 28 settembre 1996 stabilito per il versamento del prelievo supplementare - Incidenza negativa degli adottati criteri di priorita' sul settore produttivo zootecnico della regione Friuli-Venezia Giulia, ingiustificatamente imposti senza un previo parere della regione stessa e senza considerazione della inesistenza, nel suo territorio, di "zone svantaggiate", in contrasto, fra l'altro, con il principio della leale cooperazione tra Stato e regioni - Conseguente violazione delle competenze statutariamente attribuite alla regione in materia di agricoltura e zootecnia. Agricoltura - Regime comunitario di produzione lattiera - "Quote latte" - Prevista adozione, da parte dell'AIMA, in attuazione del regolamento CEE n. 3950/1992, di un programma volontario di abbandono totale o parziale della produzione lattiera, da parte dei singoli produttori, previa corresponsione di un'indennita', con confluenza delle quote latte cedute nella riserva nazionale - Riassegnazione delle quote cedute, con provvedimenti della stessa AIMA, ai produttori che ne facciano richiesta, in base a criteri di priorita' (per giovani agricoltori, produttori con azienda ubicata in zone montane, ecc.) da applicarsi in modo da assicurare che almeno il 50% dei quantitativi sia attribuito nella regione o nella provincia autonoma di provenienza - Mancata considerazione delle posizioni regionali contrarie espresse al riguardo nella seduta del 4 settembre 1996 del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, dalle regioni - Violazione delle norme statutarie concernenti le potesta', legislativa e amministrativa, regionali nelle materie dell'agricoltura e della zootecnia, comportanti una competenza esclusiva della regione riguardo alla disciplina dei programmi di abbandono, oltre che la riassegnazione alla stessa della totalita', e non soltanto di una parte, delle quote abbandonate. (D.-L. 6 settembre 1996, n. 463, art. 2, commi 1, 2, 3 e 4; 3, commi 1, 2, 3, 4 e 5). (Cost., artt. 3 e 77; statuto Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, n. 2, 8 e 44). (096C1636) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 13-11-1996)

Ricorso della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona
del presidente della Giunta regionale pro-tempore prof. Sergio
Cecotti, rappresentata e difesa come da delega in calce al presente
atto ed in virtù della delibera della Giunta regionale dd. 27
settembre 1996 n. 4320, dall'avv. Renato Fusco, avvocato della
regione, eleggendo domicilio presso l'ufficio di rappresentanza della
regione stessa, sito in Roma, piazza Colonna n. 355 contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri in carica, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.-l. 6 settembre
1996 n. 463, recante "Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo
biologico della pesca per il 1996" quanto agli artt. 2 e 3
concernenti il regime comunitario di produzione lattiera per
violazione degli artt. 3 e 77 della Costituzione, nonchè degli artt.
4, n. 2, 8 e 44 dello statuto di autonomia (approvato con legge cost.
31 gennaio 1963 n. 1), nonchè del principio della leale
collaborazione.
In fatto
(A) - La regione autonoma Friuli-Venezia Giulia è stata costituita
con legge cost. 31 gennaio 1963 n. 1 approvativa dello statuto
speciale.
Con l'art. 4 di detta legge costituzionale ad essa è stata
attribuita competenza legislativa primaria ed esclusiva in numerose
materie, tra le quali figura pure l'agricoltura e la zootecnia (art.
4 n. 2).
Correlativamente il successivo art. 5 ha ad essa demandato
l'esercizio delle funzioni amministrative nelle materie assegnate
alla rispettiva competenza legislativa.
Pure rileva nel presente giudizio l'art. 44 dello statuto medesimo,
il quale espressamente stabilisce che "Il presidente della Giunta
regionale interviene alle sedute del Consiglio dei Ministri per
essere sentito, quando sono trattate questioni che riguardino
particolarmente la regione".
Anche si evidenzia che per la materia dell'agricoltura e della
zootecnia sono state trasferite le attribuzioni degli organi centrali
e periferici dello Stato con le norme di attuazione statutaria di cui
all'art. 65 Stat., contenute nel d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, nel
d.P.R. 25 novembre 1975, n. 902 e nel d.P.R. 15 gennaio 1987 n. 469.
(B) - È noto che la disciplina del regime delle c.d. quote latte
è stata definita organicamente con la legge 26 novembre 1992 n. 486
(dopo un annoso conflitto con l'allora esistente Comunità economica
europea ed in attuazione del regolamento CEE n. 804/68) allo scopo di
contenere la produzione lattiera eccedente nel mercato europeo e per
conseguire il rispetto della quota nazionale assegnata.
Con l'art. 2, comma 1, di detta legge veniva attribuito all'Azienda
di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) la
pubblicazione di "bollettini" indicanti gli elenchi dei produttori e
dei quantitativi ad essi spettanti su base provinciali da
trasmettersi alle regioni.
Nel successivo comma 2, dello stesso art. 2, per i produttori
aderenti alle associazioni UNALAT e AZOOLAT si prevedeva che "le
quote per le consegne e le vendite sono articolate in due parti
distinte": di cui la quota A rapportata alla produzione lattiera
commercializzata nel periodo 1988 e 1989; e la quota B calcolata
nella maggiore produzione commercializzata nel periodo 1991-1992.
Il comma 3 determinava invece la quota per i produttori non
aderenti ad alcuna associazione.
In considerazione del fatto che il surrichiamato regolamento CEE n.
804/68 imponeva una periodica rideterminazione delle quote nazionali
di produzione lattiera di spettanza, con il comma 7 dello stesso art.
2 si affidava alla regione il compito di svolgere periodici controlli
sull'entità della produzione commercializzata dai singoli
produttori, con l'onere di segnalare all'AIMA eventuali diminuzioni
accertate al fine dell'aggiornamento del bollettino.
Infine il comma 8 demandava al decreto del Ministro
dell'agricoltura e foreste previo parere delle regioni e sentite le
organizzazioni professionali agricole la fissazione dei criteri
generali di riduzione della produzione stessa nel caso che le quote
nazionali stabilite in sede comunitaria risultassero superate dalla
quantità attribuita in via provvisoria ai produttori.
In attuazione di tale legge veniva emanato il d.-l. 23 dicembre
1994 n. 227 - poi convertito nella legge 24 febbraio 1995 n. 46
riguardante appunto "Norme per l'avvio degli interventi programmati
in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota
comunitaria".
In esecuzione pure del sopravvenuto regolamento CEE n. 3950/92
all'art. 2 si stabiliva "... di procedere alla riduzione
prioritariamente della quota A non in produzione e successivamente
della quota B assegnata ai produttori" in base a taluni parametri
quantitativi; ed escludendo comunque da detta riduzione i produttori
operanti in zone montane ed in quelle svantaggiate (o ad esse
equiparate), nonchè nelle isole.
Con l'art. 2-bis si ammetteva l'autocertificazione della produzione
nei rapporti tra venditori ed acquirenti.
Nei due citati atti legislativi veniva omessa però ogni previsione
di consultazione delle regioni che pure era stata espressamente
stabilita nella legge n. 468/1992|
Il decreto-legge n. 227/1994 e la legge di conversione n. 46/1995
venivano impugnati dinanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale da
parte della regione Veneto e della regione Lombardia, che tra l'altro
eccepivano la esclusione delle previa consultazione regionale per
l'adozione degli atti riguardanti la riduzione della produzione al
fine del conseguimento della quota nazionale assegnata.
Con la sentenza 28 dicembre 1995 n. 520 si accoglievano
parzialmente i proposti ricorsi ed in particolare si dichiarava la
illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge
stessa nella parte in cui non erasi previsto il parere delle regioni
direttamente interessate al procedimento di riduzione delle quote
assegnate ai produttori di latte: motivandosi espressamente che
risultava fondata al censura di violazione degli artt. 147 e 188
Cost. (che attribuiscono alle regioni ordinarie competenze
legislative ed amministrative in materia di agricoltura) e del
principio della leale collaborazione tra Stato e regioni medesime.
(C) - Con d.-l. 15 marzo 1996 n.124 intitolato "Regime comunitario
di produzione lattiera" il Governo è nuovamente intervenuto con
decretazione d'urgenza per disciplinare la materia.
Con l'art. 1:
si è demandato nuovamente l'AIMA la pubblicazione di "appositi
bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di
quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo di
applicazione del regime comunitario delle quote latte 1995-1996";
si è attribuito il valore di "... accertamento definitivo delle
posizioni individuali" dei dati derivanti da tali bollettini;
si è previsto un ricorso in opposizione all'AIMA medesima
avverso le determinazioni dei bollettini, da proporre "... entro il
termine perentorio di quindici giorni alla pubblicazione dei
bollettini da parte della regione", attribuendo altresì valore di
silenzio rigetto alla mancata decisione esplicita dell'AIMA stessa
entro i successivi trenta giorni. Con l'art. 2 si introduceva un
ulteriore art. 5-bis dopo l'art. 5 della legge n. 468/1992,
stabilendosi criteri di compensazione "a partire dagli adempimenti
concernenti il periodo 1995-1996" a favore dei produttori sia della
quota A che della quota B, nonchè di quelli operanti nelle zone di
montagna e delle zone svantaggiate. Si pone nel massimo rilievo come
anche in questo decreto-legge si era completamente omesso di
prevedere il parere delle regioni interessate alla determinazione
riduttiva delle quote latte, in evidente spregio della già citata
sentenza n. 520/1995 di codesta ecc.ma Corte| Pure va rappresentato
come, in applicazione di tale decreto-legge, la regione
Friuli-Venezia Giulia aveva fornito all'AIMA puntualmente i dati per
la formulazione dei bollettini di aggiornamento; ma non ha provveduto
poi alla pubblicazione dei bollettini stessi (ai sensi del succitato
art. 1 del decreto-legge n. 124/1996) trasmessi dall'AIMA stessa alla
regione medesima per la pubblicazione in quanto gli uffici regionali
competenti verificavano in detti bollettini una notevolissima serie
di errori dei dati di assegnazione delle quote.
Sebbene detti errori risultassero evidentissimi, ripetutamente
segnalati e documentalmente comprovati dalla regione all'AIMA,
quest'ultima si rifiutava di provvedere alla rettificazione prima
della pubblicazione regionale. Di talchè la regione era costretta a
non pubblicare il bollettino sussistendo un legittimo impedimento
rappresentato dalla già rilevata diffusa erroneità dei dati in esso
contenuti: rappresentando un tanto nella articolata comunicazione dd.
13 maggio 1996 del presidente della Giunta regionale e
dell'Assessorato regionale all'agricoltura diretta al Ministero delle
risorse agricole e al direttore dell'AIMA.
(D) - In presenza di tale situazione di grave e colpevole mancanza
di leale collaborazione tra organi statali e regionali interveniva
l'ulteriore d.-l. 16 maggio 1996 n. 260 (ugualmente riguardante il
"Regime comunitario di produzione lattiera") con il quale si è
praticamente reiterato il d.-l. 15 marzo 1966 n. 124 prima della
scadenza per mancata conversione. Detto ultimo decreto-legge si
appalesava sostanzialmente identico al precedente decreto-legge n.
124/1996, differenziandosene solo per una diversa articolazione (in
tre articoli e in più commi) delle disposizioni già presenti nel
decreto-legge reiterato. Il decreto-legge n. 260/1996 veniva
impugnato dalla ricorrente regione avanti a codesta ecc.ma Corte, ove
risulta pendente sub r.g. 298/96. Detto decreto veniva
successivamente sostituito dal decreto-legge n. 353/1996, al quale
poi seguiva l'ulteriore decreto-legge n. 440/1996. Nessuno di tali
provvedimenti legislativi era convertito in legge.
(E) - Ancor più recentemente con il d.-l. 8 luglio 1996 n. 353
recante "Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico
della pesca per il 1996" il Governo si adeguava formalmente alle
indicazioni espresse da codesta ecc.ma Corte con la citata sentenza
n. 520/1995, prevedendo all'art.1 la preventiva acquisizione da parte
del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali del
parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e
forestali ai fini della pubblicazione degli appositi bollettini
dell'AIMA entro il 31 marzo 1996.
Inoltre, in particolare prevedeva:
il versamento entro il 30 settembre 1996 del prelievo
supplementare dovuto sulla base di appositi elenchi redatti dall'AIMA
a seguito della compensazione nazionale, con riferimento al periodo
1995-1996;
il programma di volontario abbandono totale o parziale della
produzione lattiera redatto dall'AIMA;
la riassegnazione delle quote, assicurando l'attribuzione di
almeno il 50% alla regione di provenienza, dettando i criteti di
priorità;
per l'anno 1995 il differimento del termine al 31 dicembre per la
cessione della quota latte. Con l'ennesimo successivo d.-l. 8 agosto
1996 n. 440, venivano emanate norme concernenti il "Differimento di
termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi
in campo economico e sociale". All'art. 11 - rubricato "Regime
comunitario di produzione lattiera" si stabiliva principalmente - e
con effetto retroattivo - che dal periodo 1995-1996 di
regolamentazione della produzione lattiera cessa l'applicazione dei
commi 5, 6, 7, 8 e 9 dell'art. 5 della legge n. 468/1992, in
concreto annullando la procedura di compensazione in ambito regionale
effettuata dalle associazioni di produttori. A seguito di tale nuovo
regime normativo è stato stimato che i produttori della regione
Friuli-Venezia Giulia dovranno pagare per la compensazione importi
superiori a 9 miliardi, contro gli 850 milioni calcolati con la
compensazione a livello di associazione di produttori. Veniva quindi
emanato l'ulteriore d.-l. 6 settembre 1996 n. 463 - oggetto della
presente impugnazione - recante "Interventi urgenti nei settori
agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996". Per quel che
interessa nella presente impugnazione si fa rilevare che con l'art. 2
di detto decreto-legge, dedicato al "Regime di produzione lattiera":
al comma 1, si riproduce la disposizione dell'art. 1 del
precedente decreto-legge n. 353/1996, prevedendo quindi la preventiva
acquisizione da parte del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali del parere del Comitato permanente delle
politiche agroalimentari e forestali, ai fini della pubblicazione
degli appositi bollettini dell'AIMA entro il 31 marzo 1996" (|). Tali
"appositi bollettini di aggiornamento degli elenchi dei produttori
titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo di
applicazione del regime comunitario delle quote latte 1995-1996"
costituiscono "... accertamento definitivo delle posizioni
individuali" dei dati derivanti da tali bollettini";
al comma 2 si stabilisce l'abrogazione dell'art. 2-bis del
decreto-legge n. 727/1994, (convertito con modificazioni dalla legge
n. 46/1995) in luogo della sospensione dell'efficacia delle medesime
precedentemente prevista, venendo così esclusa la possibilità di
autocertificazione delle produzioni;
al comma 3 si è rinnovativamente prevista la possibilità di
proporre il "ricorso in opposizione" all'AIMA medesima avverso la
determinazione dei bollettini, in conformità a quanto già disposto
dai precedenti decreti-legge n. 124/1996, n. 269/1996 e 353/1996.
Il successivo art. 3 (concernente "Modifiche alla legge 26 novembre
1992, n. 468, e altre disposizioni"):
al comma 1 sostituisce il comma 12 dell'art. 5 della legge n.
468/1992, stabilendo l'applicazione della compensazione nazionale da
parte dell'AIMA, la quale può avvalersi della collaborazione di enti
pubblici od organismi privati e definendo altresì nuovi criteri per
l'effettuazione della medesima;
al comma 2 stabilisce i termini per la compensazione nazionale ed
istituisce il monitoraggio del latte commercializzato;
al comma 3 detta norme transitorie per la compensazione nazionale
per la campagna 1995-1996;
ai commi 4 e 5 riproduce quanto già previsto dal decreto-legge
n. 353/1996 relativamente al programma volontario di abbandono totale
o parziale della produzione lattiera e alla riassegnazione delle
quote.
(F) - Per completezza di illustrazione si rende noto che,
considerata la mancanza assoluta di attività collaborativa da parte
degli organi statali, in data 20 settembre 1996 la regione ha
pubblicato l'avviso che i bollettini AIMA contenenti l'elenco dei
produttori di latte vaccino e delle corrispondenti quote latte di
fine campagna 1995-1996; esso è stato esposto all'Albo degli
Ispettorati provinciali dell'agricoltura di ciascuna provincia, e
ciò al fine di permettere agli interessati la proposizione del
ricorso all'AIMA entro quindici giorni dalla data di pubblicazione
dell'avviso.
In diritto
Le surriportate disposizioni degli artt. 2 e 3 del d.-l. 6
settembre 1996, n. 463 risultano costitituzionalmente illegittime per
i seguenti
M o t i v i
(1) - Violazione degli artt. 4, 8 e 44 legge Cost. 31 gennaio 1963
n. 1, nonchè del principio della leale collaborazione tra Stato e
regione, irragionevolezza della norma censurata.
1.1 - Si è già sopra illustrato come la ricorrente regione è
attributaria di competenza primaria esclusiva legislativa ed
amministrativa - in materia di agricoltura e zootecnia ai sensi
dell'art. 4 n. 2 e dell'art. 8 della legge Cost. n. 1/1963; e come
altresì vi sia obbligo per il Governo di invitare e consultare il
presidente della Giunta regionale nelle sedute del Consiglio dei
Ministri nelle quali si trattino questioni interessanti comunque la
regione Friuli-Venezia Giulia nell'osservanza dell'art. 44 dello
statuto medesimo. È ben nota l'affermazione costante di codesta
suprema Corte secondo cui per l'attuazione di tale particolare forma
di collaborazione è necessario che le questioni trattate dal
Consiglio dei Ministri comportino il coinvolgimento di un interesse
differenziato delle regioni alle quali è statutariamente
riconosciuto il diritto di partecipare alle sedute dello stesso. Ma
anche sotto tale profilo non vi dovrebbe essere di dubbio alcuno che
il richiesto interesse differenziato della regione Friuli-Venezia
Giulia sussisteva con riferimento all'emanato decreto-legge n.
463/1996. Detto decreto riguardava, senza alcuna incertezza, anche e
specificame nte la ricorrente regione: sia per la già citata
attribuita compentenza primaria ed esclusiva in materia di
agricoltura zootecnia; sia per la partecipazione regionale anche al
procedimento di rientro nella produzione lattiera nella quota
nazionale già prevista epressamente nella legge n. 46/1995; sia per
le conseguenze economico-sociali delle scelte statali in un settore
produttivo affidato integralmente alla regolamentazione regionale.
Conseguentemente il mancato invito del presidente della Giunta
regionale alla seduta del Consiglio dei Ministri nella quale è stato
adottato il decreto-legge n. 463/1996 e la mancata consultazione in
proposito determina la irrimediabile legittimità costituzionale del
decreto legislativo medesimo.
1.2. - Oltre che per la - specifica - mancata consultazione del
presidente della Giunta regionale, l'adottato decreto-legge risulta
più in generale illegittimo perchè assunto in violazione tanto
delle competenze costituzionalmente assegnate alla regione autonoma
del Friuli-Venezia Giulia nelle suddette materie dell'agricoltura e
della zootecnia; quanto del principio di leale collaborazione tra
Stato e e regione espressamente sancito con la già richiamata
sentenza n. 520/1996 di codesta ecc.ma Corte con riferimento al
precedente decreto-legge n. 727/1994 (ed alla legge di conversione n.
46/1995): emanata quest'ultima con riguardo quindi alla medesima
materia della riduzione delle quote latte e agli atti legislativi che
costituiscono presupposto e giuridico del decreto-legge n. 463/1996
oggetto della presente impugnazione.
1.2.1. - In particolare la violazione di detto principio di leale
collaborazione veniva sanzionato puntualmente in tale apprezzabile
decisione, ritenendosi fondata l'allora proposta eccezione di
incostituzionalità "... in relazione alla mancata previsione nella
norma impugnata di qualsivoglia partecipazione regionale nel
procedimento di riduzione delle quote individuali: e invero ove si
considerino i contenuti della disciplina in esame, che investe
interventi sulla dimensione produttiva di aziende comprese nel
settore agricolo (v. sentenza n. 304 del 1987) la completa esclusione
delle regioni dal procedimento in questione non può trovare adeguata
giustificazione nè in relazione all'urgenza con cui si è dovuto
provvedere ai fini del rientro nella quota nazionale nè in relazione
alla presenza, connessa a tale rientro, di un interesse nazionale al
rispetto di impegni assunti in sede comunitaria. Non senza, d'altro
canto, considerare che la procedura già adottata dall'art. 2, comma
7, della legge n. 468 del 1992 aveva affidato direttamente alle
regioni la riduzione delle quote assegnate, ove le stesse fossero
risultate maggiori della produzione effettiva". Ed ancora di seguito
si puntualizzava che "... rispetto alla fattispec ie regolata dalla
norma in esame ... la presenza regionale andava in ogni caso
salvaguardata quanto meno nella forma della richiesta di parere. E
questo tanto più ove si consideri che le ipotesi di sottrazione alla
procedura di riduzione contemplate nei commi 1 e 2-bis dell'art. 2
sono tali da involgere almeno in prevalenza, valutazioni spettanti
alla sfera dei poteri regionali". Pur essendo stato sancito
autorevolmente con tale sentenza additiva l'obbligo di garantire la
partecipazione regionale nel procedimento di riduzione delle quote
latte, con deprecabile ostinazione il Governo ha disatteso tale
situazione procedendo indebitamente all'emanazione dei numerosi e
reiterati decreti-legge senza alcuna - seria e concreta - forma di
collaborazione e coordinamento con le regioni attributarie di
specifiche potestà in materia; omettendo completamente di attivare
ogni intesa o consultazione collaborativa pur ritenuta doverosa e
necessaria anche da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la citata
sentenza n. 520/1995.
1.2.4. - L'inserimento poi solo nel decreto-legge n. 353/1996 e
pure nell'ultimo reiterato n. 463/1996 (oggetto della presente
impugnazione) della previsione della preventiva acquisizione da parte
del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali del
parere del Comitato permanente delle politiche agroalimentari e
forestali ai fini della pubblicazione degli appositi bollettini
dell'AIMA non può risultare sanante dell'inosservanza del principio
di cui trattasi, sol che si consideri che il richiesto parere fa
espresso riferimento a pubblicazione effettuata (o che dovevasi
effettuare) entro il 31 marzo 1996| E quindi oltre sei mesi prima
rispetto al decreto legislativo da ultimo adottato| Tale previsione
dal punto di vista sostanziale costituisce una ulteriore conferma
della violazione del medesimo principio di leale collaborazione|
1.2.5. - Con riferimento all'impugnato decreto-legge n. 463/1996
non potrebbe comunque ritenersi in qualche modo assolto l'onere di
leale collaborazione con l'avvenuta consultazione del Comitato
permanente delle politiche agroalimentari e forestali, avvenuta nella
seduta del 4 settembre 1996, in merito alla reiterazione del
decreto-legge n. 353/1996; laddove si consideri che nel corso di
detta seduta erano state fermamente evidenziate posizioni regionali
prevalentemente contrarie all'azione governativa le quali poi non
sono state tenute in alcun conto|
Tale aspetto permette di evidenziare che, se il rispetto del
principio di leale collaborazione impone l'acquisizione di pareri
delle regioni e delle provincie autonome, dovrebbe necessariamente
derivare un preciso obbligo di motivazione da parte del Governo in
riferimento all'emanazione di atti contrari ai resi pareri regionali
(analogamente cfr. Corte cost. n. 116/1994). Altrimenti
argomentando, qualunque meccanismo di cooperazione tra Stato e
regioni avrebbe valenza solo formale, senza invece il dovuto
riconoscimento di necessaria efficacia sostanziale|
(2) - Violazione dell'art. 77 Cost., anche con riferimento agli
artt. 4, n. 2, 8 e 44 Stat. nonchè del principio della leale
collaborazione tra Stato e regioni.
2.1. - L'impugnato decreto-legge non presenta i requisiti di
straordinaria urgenza e necessità che legittimano l'esercizio del
potere di decretazione d'urgenza da parte del Governo ai sensi
dell'art. 77 della Costituzione. Intatti la giustiticazione
motivazionale espressa in epigrafe al decreto appare del tutto
generica ed apodittica. Ma maggiormente rileva che nessuna delle
disposizioni contenute negli eccepiti artt. 2 e 3, risulta in
qualche modo diretta a far fronte a situazioni di fatto che appaiono
di tale "straordinaria necessità ed urgenza" da richiedere
l'utilizzo del decreto-legge e non l'attivazione dell'ordinario
procedimento di approvazione e promulgazione di una legge ordinaria|
All'evidenza la materia regolata dall'impugnata disposizione
risulta essere la pubblicazione di "bollettini di aggiornamento"
riguardanti gli elenchi dei produttori ed i quantitativi delle quote
legge ad essi spettanti.
Non si comprende quindi quale sia l'improcrastinabile urgenza ed
indifferibilità di una tale regolazione che possa giustificare
l'eccezionale ricorso alla decretazione d'urgenza|
2.3. - La violazione dell'art. 77 da parte dell'impugnato
decreto-legge risulta poi dallo stesso carattere reiterativo dei
precedenti decreti-legge n. 124/1996, n. 260/1996 e n. 353/1996. È
notorio che la proliferazione della decretazione d'urgenza ed ancor
più la costante quanto non corretta pratica della reiterazione dei
decreti-leggi (che ormai il Parlamento non riesce più a convertire
nel periodo temporale prefissato) è oggetto di acceso e polemico
dibattito in sedi istituzionali, politiche, dottrinarie e
giudiziarie: risultando comunque unanime la considerazione critica
che detta reiterazione costituisce uno snaturamento dell'eccezionale
strumento della decretazione d'urgenza e una palese violazione della
disposizione costituzionale di riferimento. Nell'instaurando
giudizio non resta quindi che denunciare a codesta suprema Corte la
illegittimità degli artt. 2 e 3 del decreto-legge n. 463/1996 anche
sotto tale profilo; risultando contrario al dettato ed alla ratio
dell'art. 77 Cost. disciplinare fattispecie fattuali con l'utilizzo
di reiterati decreti legislativi d'urgenza adottati dal Governo, al
di fuori di ogni logica di corretto riparto delle funzioni
istituzionali e con continuata sottrazione quindi del potere
legislativo spettante al Parlamento.
2.4. - Va pure precisato che la violazione della citata
disposizione costituzionale va denunciata con diretto riferimento
alla lesione delle competenze legislative primarie della regione nel
settore agricolo e zootecnico: essendo ammissibile la proposizione di
tale censura anche da parte regionale quanto essa incide sulle
proprie attribuzioni (sentenza n. 29/1995) e risulti di palese
evidenza (sentenza n. 165/1995). E sotto tale aspetto deve eccepirsi
che l'affermata sussistenza di una apodittica ed ingiustificata
"straordinaria necessità ed urgenza" (come pure denunciato nella
parte premessa dell'impugnato decreto-legge) rende di fatto
incompatibile e inattuabile la partecipazione regionale alle scelte
legislative che con l'impugnato decreto-legge sono state assunte
nella delicata materia della riduzione delle quote-latte. In tal
modo surrettiziamente si violano le competenze regionali in materia;
e quelle nel settore dell'agricoltura e della zootecnia
specificatamente assegnate alla competenza primaria ed esclusiva
della ricorrente regione|
2.5. - Si ritiene ammissibile tale illustrato profilo di
incostituzionalità in relazione ai principi giurisdizionali posti da
codesta ecc.ma Corte, secondo i quali nei giudizi di legittimità
costituzionale in via principale l'interesse a ricorrere alle regioni
è qualificato esclusivamente dalla finalità di ripristinare
l'integrità delle competenze costituzionalmente garantite alle
medesime ricorrenti. Pertanto le regioni in tale sede possono
legittimamente far valere presunte violazioni concernenti norme
costituzionali regolanti l'esercizio di un potere governativo - come
appunto le norme che abilitano il Governo ad adottare decreti-legge
soltanto in presenza di situazioni di necessità ed urgenza - nella
misura in cui le stesse comportano di per sè lesione diretta delle
sfere di competenza costituzionalmente attribuite alle autonomie
regionali (cfr. sentt. nn. 314/1990, 544/1989, 1044 e 302 del 1988 e
in ultimo sentenza n. 29/1995).
Risulta palese che il Governo ha emanato le contestate disposizioni
mediante decretazione d'urgenza eludendo il dibattito parlamentare;
quindi la lesione delle competenze regionali deriva direttamente
dall'utilizzo della decretazione d'urgenza alla quale è stato fatto
ricorso, in assenza assoluta peraltro dei presupposti costituzionali
per essa stabiliti. E ciò - pure ripetesi - in aperto dispregio
delle chiare e puntuali statuizioni esplicitate da codesta ecc.ma
Corte con la più volte citata sentenza n. 520/1995. Inoltre non è
dato sapere se il decreto verrà convertito in legge, se in mancanza
di conversione vi sarà sanatoria degli effetti comunque prodotti,
oppure se il decreto stesso sarà nuovamente reiterato|
(3) - Violazione dell'art. 3 Cost. per irragionevolezza delle
disposizioni degli artt. 2 e 3 del decreto-legge n. 463/1996.
3.1. - Illogico ed irragionevole risulta l'art. 2, comma 2,
dell'impugnato decreto-legge, il quale stabilisce che "entro il 31
marzo 1996" l'AIMA pubblica appositi bollettini di aggiornamento
degli elenchi dei produttori e dei quantitativi ad essi spettanti nel
periodo di applicazione del regime comunitario delle quote legge
1995-1996. Innanzitutto detta disposizione appare del tutto
incongrua per il fatto che in data 6 settembre 1996 si dispone che
venga pubblicato un bollettino "entro il 31 marzo 1996": e quindi con
riferimento ad una data già da tempo trascorsa| È ben evidente che
tale incongruenza deriva dalla operata reiterazion e del precedente
e non convertito decreto-legge n. 353/1996 (peraltro neppure
richiamato): ma ciò non toglie che appare manifestamente
irragionevole, chiaramente inapplicabile e veramente incomprensibile
per gli operatori interessati che un atto legislativo imponga la
fissazione di un termine già scaduto per l'effettuazione di un
adempimento amministrativo| Secondariamente la evidente
irragionevolezza deriva dalla circostanza che con la richiamata norma
del decreto-legge n. 463/1996 si impone la pubblicazione di un
bollettino di aggiornamento (avente carattere definitorio e
costitutivo dei rapporti e delle indicazioni quantitative in esso
contenute) pe la campagna lattiera 1995-1996, quando la campagna
stessa è già conclusa| Infatti il regolamento CEE n. 804/68
(oggetto di applicazione con la legge n. 468/1992) stabilisce che la
campagna di produzione del latte è compresa tra il 1 aprile e il 31
marzo dell'anno successivo. Conseguentemente non solo l'impugnato
decreto-legge impone il già scaduto termine del 31 marzo 1996; ma
incongruamente viene a disciplinare dal 7 settembre 1996 - e quindi
in via irragionevolmente retroattiva - ha campagna annuale già
conclusa allo stesso 31 marzo 1996| Il sistema previsto dal
regolamento n. 804/68 e dalla legge n. 468/1992 non a caso
prevedevano la pubblicazione dei bollettini entro il 31 gennaio di
ciascun anno per la determinazione degli elenchi aggiornati dei
produttori e dei quantitativi ad essi spettanti nel periodo
decorrente dal 1 aprile successivo. Dovendo ovviamente svolgersi la
funzione programmatoria in via preventiva; e solo in via successiva
il controllo sull'attività produttiva lattiera.
L'avvenuta fissazione del termine del 31 marzo 1996 all'art. 2,
comma 1, dell'impugnato decreto-legge sconvolge quindi principio di
corretta programmazione della campagna di produzione lattiera;
risultando altresì contraria alle prescrizioni comunitarie in
materia.
Tutto ciò non può che costituire ulteriore violazione delle
attribuzioni regionali, risultando una disciplina legislativa
retroattiva inconciliabile con qualsivoglia forma di collaborazione
ed estrarne a corretti rapporti Stato/regioni in quanto sancisce
ulteriormente la sottrazione alle regioni di qualunque facoltà di
programmazione della produzione lattiera.
3.3. - Il sistema dei ricorsi da parte dei produttori dissenzienti
rispetto ai dati riportati nel pubblicato Bollettino, stabilito poi
dall'art. 2, comma 3, dello stesso decreto-legge n. 463/1996, appare
irrazionale ed irragionevole sotto molteplici profili. Tralasciando
ogni considerazione critica sia sulla opportunità di prevedere
l'ormai desueto "ricorso in opposizione" per la contestazione delle
risultanze dei pubblicati bollettini, sia sulla estrema brevità dei
termini per la proposizione dei ricorsi stessi, va fatto rilevare
però come risulti contrario ai consolidati pacifici principi della
giurisprudenza non ammettere l'impugnatibilità immediata di un
provvedimento amministrativo, ma subordinare la esperibilità del
ricorso al giudice amministrativo alla preventiva e necessaria
proposizione dell'indicato rimedio oppositivo.
L'imposizione di un preventivo ricorso amministrativo risulta ancor
più illogica ove si consideri che lo stesso comma 3 prevede poi la
possibilità di formazione del silenzio-rigetto a fronte delle
impugnazioni presentate dei produttori interessati. Risultando
materialmente impossibile per l'AIMA fornire una decisione sui
migliaia di ricorsi che già sono stati presentati o preannunciati
con riferimento ai pubblicati e pubblicandi bollettini (dei quali è
stata rilevata da più parti la estesa erroneita'|), la previsione
del rigetto tacito degli stessi per decorrenza del termine fissato si
risolverà nella necessità di una ulteriore impugnazione
giurisdizionale nel successivo termine di sessanta giorni: con la
conseguenza di grave pregiudizio alla già precaria funzionalità dei
tribunali amministrativi regionali, di un oneroso esborso monetario
per oneri legali da parte dei numerosi produttori ricorrenti (il più
delle volte di gran lunga superiore rispetto all'interesse che si
intende far valere); ed infine di un prolungamento sine die della
definizione delle quote latte effettivamente spettante a ciascun
produttore (contrastando tale inevitabile ritardo con la conclamata
urgenza di detta definizione).
Il sistema di impugnazione delineato dall'impugnato decreto-legge
risulta palesemente irrazionale, macchinoso, ingiustificato; è fatto
apposta per non garantire nè una certezza di diritto per i
destinatari della emanata normativa nè per conseguire quegli
obiettivi di razionalizzazione delle quote per il quale il
decreto-legge n. 463/1996 è stato adottato facendo riferimento
proprio alla "straordinaria necessità ed urgenza"| I suddenunciati
profili di irrazionalità determinano una sicura lesione della
competenza istituzionale della regione ricorrente, nella materia
agricolo-zootecnica: giacchè essa, già esclusa da ogni attività di
intervento collaborativo o partecipativo sulla delicata materia delle
riduzioni delle quote, si ritrova nell'impossibilità di svolgere le
proprie attribuzioni nel comparto della politica agraria alterato da
un ampio contenzioso.
(3.4.) - Ulteriori motivi di illegittimità costituzionale per
irragionevolezza vanno denunciate con riterimento anche l'art. 3
dell'impugnato decreto.
In generale si rileva che detto articolo specifica ulteriormente la
decisione, già assunta dal Governo con il precedente decreto-legge
n. 440/1990 di annullare con effetto retroattivo la procedura di
compensazione in ambito regionale effettuata dalle associazioni di
produttori; stabilendosi che per il periodo 1995-1996 di
regolamentazione della produzione lattiera cessa l'applicazione dei
commi 5, 6, 7, 8 e 9 dell'art. 5 della legge n. 468/1992 (tali
previsioni peraltro già sono state oggetto di eccezione di
legittimità costituzionale di fronte a codesta ecc.ma Corte). La
ricorrente regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che il conseguente
ora impugnato art. 3 del decreto-legge n. 463/1996 risulti anch'esso
costituzionalmente illegittimo in quanto violativo delle competenze
ad essa statutariamente attribuite in materia di agricoltura e
zootecnia, in quanto contenente una disciplina irrazionale ed emanata
in dispregio del principio di leale collaborazione. In particolare
deve sottolinearsi che i criteri dettati al comma 1 non favoriscono
il settore produttivo zootecnico della regione, nella misura in cui
si prevede alla lett. c) il criterio di priorità a favore dei
produttori ubicati nelle zone svantaggiate; poichè tali zone non
sussistono nell'ambito del territorio regionale, a maggior ragione
appare irrazionale una previsione di tal genere volta a privilegiare
aree geografiche senza una effettiva giustificazione motivazionale -
la previsione di tale disposizione avrebbe dovuto essere sottoposta
adeguatamente al parere della ricorrente regione.
Il successivo comma 2 disciplina unicamente la compensazione
nazionale, la quale invece dovrebbe essere preceduta dalla
compensazione regionale come originariamente previsto dalla legge n.
468/1992, le cui previsioni sono state illegittimamente rese
inefficaci dal decreto-legge n. 440/1996.
Il comma 3 stabilisce che limitatamente al periodo 1995-1996 la
compensazione nazionale sia effettuata entro il 25 settembre 1996,
con riferimento ai bollettini di aggiornamento di cui al precedente
art. 2, comma 1, e tenuto conto dell'esito dei ricorsi. Prevede poi
che gli acquirenti versino il prelievo supplementare entro il 30
settembre 1996 sulla base di appositi elenchi redatti dall'AIMA a
seguito della suddetta compensazione nazionale.
Si tratta di una ulteriore norma retroattiva la quale assume a
parametro della compensazione nazionale l'emanato bollettino n. 2
AIMA, notoriamente affetto da tali errori da essere inutilizzabile da
parte della regione, alla quale non è neppure noto l'esito concreto
dei ricorsi.
Oltre che per tale motivo essa risulta anche assolutamente
irragionevole per quanto riguarda la scansione temporale degli
adempimenti previsti. Prova di ciò è il fatto che i termini in
essa previsti non sono stati rispettati: in quanto gli elenchi
predisposti dall'AIMA sono pervenuti alla ricorrente regione il 28
settembre e ai singoli primi acquirenti il 1 ottobre e giorni
successivi.
Si ricorda come al contrario l'art. 5 della legge n. 468/1992
prevede che i primi acquirenti versino il prelievo supplementare
entro venti giorni dal ricevimento della raccomandata da parte
dell'associazione dei produttori con la quale è indicato il
pagamento da effettuarsi.
Ora invece la previsione dell'impugnato comma 3 dell'art. 3
relativa al versamento da effettuarsi entro il 30 settembre non può
essere concretamente rispettata, in quanto a causa della brevità del
termine essa conduce - come di fatto è avvenuto - a comunicazioni
successive alla data legislativamente prevista.
Tale profilo di irrazionalità conduce direttamente alla lesione
delle competenze regionali in quanto la ricorrente regione si trova
nella concreta impossibilità di svolgere le funzioni di controllo di
cui all'art. 6 della legge n. 468/1992.
Inoltre le nuove impugnate disposizioni statali non specificano il
termine entro il quale gli acquirenti devono comunicare alla regione
l'avvenuto versamento; senza contare che in ogni caso - stante
l'impossibilità di rispetto del termine - ogni funzione di controllo
si appaleserebbe comunque iniqua e irrazionale, in quanto formalmente
le regioni dovrebbero applicare la sanzione prevista dall'art. 6
della legge n. 468/1992 per mancato rispetto dei termini, laddove gli
stessi non potevano essere assolutamente rispettati|
In riferimento al comma 4 si eccepisce poi che il puntuale rispetto
delle competenze regionali avrebbe richiesto il mantenimento della
previsione di una riserva regionale, la cui esclusione doveva
peraltro essere oggetto di puntuale intesa con la regione in
considerazione dei negativi riflessi economici derivanti
dall'effettuazione della compensazione solo in sede nazionale.
Di fatto il nuovo sistema conduce all'applicazione nei confronti
degli allevatori della regione di una multa di importo superiore ai
nove miliardi| Al contrario la compensazione in sede di associazioni
di produttori avrebbe evidenziato un prelievo di soli
ottocentocinquanta milioni, il qulae avrebbe consentito di avviare un
processo di compensazione non traumatico fra le aziende che sono in
riduzione dell'attiità e aziende che sono in fase di sviluppo.
Il successivo comma 5 stabilisce che a seguito del programma
volontario di abbandono totale o parziale della produzione lattiera,
viene attribuita alla regione di provenienza almeno il 50% dei
quantitativi oggetto di abbandono.
Anche tale previsione è stata emanata senza tener conto dei pareri
contrari pure espressi dalla maggior parte delle regioni. Ed anche la
ricorrente ritiene che la riassegnazione in sede regionale solo di
una percentuale delle quote oggetto di abbandono determina una
impossibilità di espletamento delle competenze attribuite ad essa in
materia; le quali richiederebbero che tutte le quote di abbandono
nell'ambito di una regione siano riassegnate alla medesima. Infine,
per quanto riguarda il comma 5, dell'art. 3, risulta violativa degli
artt. 4 e 8 dello statuto, la previsione autoritativa dei criteri di
redistribuzione in ambito regionale delle quote provenienti dal
programma di abbandono, in quanto i medesimi criteri dovrebbero
rientrare pienamente nell'ambito delle potestà regionali e quindi
dovrebbero essere determinati dalle regioni stesse.

Per le considerazioni contestative sopra illustrate ed in
accoglimento del presente ricorso si chiede che codesta ecc.ma Corte
costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale
degli artt. 2 e 3 del d.-l. 6 settembre 1996, n. 463, riguardante
"Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della
pesca per il 1996" per violazione degli artt. 3 e 77 della
Costituzione, degli artt. 4, n. 2, 8 e 44 dello Statuto di autonomia
approvato con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, nonchè del
principio della leale collaborazione.
Trieste-Roma, addì 3 ottobre 1996
L'avvovato della regione: Fusco
96C1636