1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 26-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 148 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 marzo 2013
Ordinanza del 25 marzo 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia sul ricorso proposto da Ciriaco Fulvio ed altri contro Universita' degli studi di Bari e Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Previsione, per i dipendenti pubblici non contrattualizzati, che i meccanismi di adeguamento retributivo non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013 e che non danno luogo a recuperi - Previsione, altresi', che gli anni 2011, 2012 e 2013 non siano utili ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio e che le progressioni hanno effetto per i predetti anni soltanto a fini giuridici - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto a quelli autonomi - Violazione dei principi di generalita' e di progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 21. - Costituzione, artt. 3, 36, 53 e 97. (13C00231) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 26-6-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2006 del 2011, proposto da:
Fulvio Ciriaco, Edmondo Ceci, Elvira De Giglio, Anna Rosa
Mangone, Lucia D'Accolti, Daniela Mastrorilli, Custode Fiorello,
Paolo Buono, Antonio Piccinno, Giuseppina Piazzolla, Stefania
Massaro, Elibetta Venezia, Rocco Addante, Luisa Derosa, Annalisa
Vinnella, Paolo Resta, Eugenio Cazzato, Angela Muschitiello, Maria
Benedetta Saponaro, Vito Marchione, Fabio Manca, Ylenia De Luca,
Fabio Milillo, Vera Amicarelli, Annarita Paiano, Anna Vita, Paola
Bianco, Paola Serlenga, Annalisa De Boni, Domenico Cantucci, Anna
Civita, Mauro Gianfranco Bisceglia, Pasquale Ardimento, Pierluca
Massaro, Claudia Marin, Maria Teresa Baldassare, Danilo Caivano,
Giuseppe Visaggio, Caterina Rizzo, Anna Loreta Concetta De Macina,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Angela Rotondi e Massimo Vernola,
con domicilio eletto presso quest'ultimo in Bari, via Dante, 97;
Contro:
Università degli studi di Bari, in persona del Rettore pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gaetano Prudente e
Simona Sardone, con domicilio eletto in Bari, presso l'Ufficio Legale
dell'Ateneo in piazza Umberto I, 1;
Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca,
in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliata in
Bari, via Melo, 97;
Per l'annullamento delle comunicazioni datate 13 settembre 2011,
tutte dal contenuto identico, del Rettore dell'Università degli
studi di Bari inviate singolarmente a tutti i ricorrenti,
rispettivamente con i numeri di protocollo progressivi meglio
indicati nell'indice dei documenti, con cui in relazione alla
richiesta sull'applicazione in loro favore dell'art. 9, comma 21,
della legge 30 luglio 2010, n. 122 (blocco progressione automatica)
è stato comunicato che per la relativa applicazione non vi è
necessità di alcun provvedimento;
Nonchè per l'accertamento del diritto dei ricorrenti ad ottenere
il riconoscimento e l'applicazione per il triennio 2011, 2012 e 2013
della progressione automatica delle classi e degli scatti di
stipendio previsti per lo status e l'anzianità di servizio dei
ricercatori universitari ed il conseguente accertamento del diritto
ai relativi adeguamenti della retribuzione;
E per la conseguente condanna dell'Università degli studi di
Bari alla ricostruzione della carriera sotto il profilo giuridico ed
economico, ed al pagamento delle somme dovute per i conseguenti
scatti stipendiali dei ricorrenti con riferimento al triennio
2011/2013, oltre rivalutazione monetaria ed interessi sino al
soddisfo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Università degli
studi di Bari e del Ministero dell'istruzione, dell'università e
della ricerca;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2013 la
dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori
avv.ti Massimo Vernola, Cecilia Antuofermo, per delega dell'avv.
Simona Sardone, e Grazia Matteo;
Con il ricorso in epigrafe vengono impugnate le note, indirizzate
a ciascuno dei ricorrenti, con le quali l'Università di Bari ha
comunicato che l'applicazione dell'art. 9, comma 21, legge n.
122/2010, di conversione del d.l. n. 78/2010, opera in modo
automatico senza necessità di alcun provvedimento da parte
dell'amministrazione.
La norma citata prevede che i meccanismi di adeguamento
retributivo previsti per il personale non contrattualizzato dall'art.
24 legge n. 448/1998 non si applicano per gli anni 2011, 2012 e 2013
e non danno luogo a successivi recuperi; inoltre per le categorie di
personale che fruiscono di un meccanismo di progressione automatica
degli stipendi gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili ai fini
della maturazione delle classi e degli scatti previsti dai rispettivi
ordinamenti, mentre le progressioni di carriera hanno effetto a fini
solo giuridici.
Con il primo motivo i ricorrenti hanno contestato l'erronea
applicazione di tale norma, dell'art. 6, comma 14, legge n. 240/2010,
dell'art. 3-ter legge n. 1/2009 e l'eccesso di potere sotto vari
profili.
L'art. 3-ter della legge n. 1/2009, infatti, ha previsto che gli
scatti stipendiali biennali, a decorrere dal 2011, debbano essere
disposti previo accertamento dell'effettuazione, nel biennio
precedente, di pubblicazioni scientifiche e che la mancanza di tale
requisito comporta la diminuzione della metà dello scatto; allo
stesso modo con l'art. 6, comma 14 della legge n. 240/2010, che ha
disposto la trasformazione dello scatto da biennale in triennale, è
stato introdotto un meccanismo di valutazione ogni tre anni
dell'attività svolta al fine dell'attribuzione degli scatti.
Per effetto di tali riforme, quindi, i ricercatori universitari
non usufruirebbero più di un meccanismo di progressione stipendiale
automatica, con conseguente esclusione dall'applicazione del blocco
degli scatti previsto dall'art. 9 d.l. n. 78/2010.
Con il secondo motivo è stata richiesta la disapplicazione del
citato art. 9 per contrasto con gli artt. 36 e ss. del Trattato U.E.
e con gli artt. 1 e 2 della Dir. C.E. 2000/78, non essendo
giustificata la disparità di trattamento tra i dipendenti
universitari e le altre categorie non contrattualizzate.
Infine, per il caso in cui questo Tribunale dovesse ritenere
applicabile l'art. 9, comma 21, d.l. n. 78/2010, non aderendo
all'interpretazione offerta dai ricorrenti, è stata contestata
l'illegittimità costituzionale della norma in questione, per
violazione degli artt. 1, 3, 36, 53 e 97 Cost.
L'Università resistente si è costituita in giudizio,
contestando la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.
Alla pubblica udienza del 6 febbraio 2013 la causa è stata
trattenuta in decisione.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 9 comma 21
d.l. n. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 30 luglio 2010, n. 122, appare rilevante e non
manifestamente infondata per le motivazioni che seguono.
I ricorrenti censurano l'art. 9 comma 21 d.l. 31 maggio 2010, n.
78, secondo cui «per le categorie di personale di cui all'articolo 3
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modificazioni, che fruiscono di un meccanismo di progressione
automatica degli stipendi, gli anni 2011, 2012 e 2013 non sono utili
ai fini della maturazione delle classi e degli scatti di stipendio
previsti dai rispettivi ordinamenti. Per il personale di cui
all'articolo 3 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e
successive modificazioni le progressioni di carriera comunque
denominate eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno
effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici».
Le norme di cui all'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010
prevedono dunque il blocco, per il triennio 2011-2013 e senza
possibilità di «successivi recuperi»: a) dei «meccanismi di
adeguamento retributivo» previsti dall'articolo 24 della legge 23
dicembre 1998, n. 448; b) degli automatismi stipendiali (classi e
scatti correlati all'anzianità di servizio; c) di ogni effetto
economico delle «progressioni di carriera», comunque denominate,
conseguite nel triennio 2011-2013.
Per quanto riguarda i criteri di adeguamento retributivo di cui
all'art. 24 legge n. 448 del 1998, tale disposizione prevede che «a
decorrere dal 1° gennaio 1998 gli stipendi, l'indennità integrativa
speciale e gli assegni fissi e continuativi dei docenti e dei
ricercatori universitari (...) sono adeguati di diritto annualmente
in ragione degli incrementi medi, calcolati dall'ISTAT, conseguiti
nell'anno precedente dalle categorie di pubblici dipendenti
contrattualizzati sulle voci retributive, ivi compresa l'indennità
integrativa speciale, utilizzate dal medesimo Istituto per
l'elaborazione degli indici delle retribuzioni contrattuali» (comma
1); ai sensi del comma 2 della stessa disposizione, «la percentuale
dell'adeguamento annuale prevista dal comma 1 è determinata entro il
30 aprile di ciascun anno con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri, su proposta dei Ministri per la funzione pubblica e del
tesoro, del bilancio e della programmazione economica»; sempre il
comma 2 stabilisce che «a tal fine, entro il mese di marzo, l'ISTAT
comunica la variazione percentuale di cui al comma 1», e che «qualora
i dati necessari non siano disponibili entro i termini previsti,
l'adeguamento è effettuato nella stessa misura percentuale dell'anno
precedente, salvo successivo conguaglio».
Per quanto concerne invece gli automatismi stipendiali legati
all'anzianità di servizio, il vigente sistema (a partire dal d.P.R.
n. 382 del 1980, recante «Riordinamento della docenza universitaria»,
e con le modifiche e gli aggiustamenti susseguitisi negli anni)
prevede che la progressione economica dei ricercatori delle
università si sviluppa in una serie di «classi» biennali di
stipendio, al conseguimento di ciascuna delle quali corrisponde uno
«scatto» stipendiale. In applicazione del citato comma 21 dell'art.
9, pertanto, per l'intero triennio 2011-2013 le retribuzioni dei
ricercatori sono escluse tanto dai meccanismi di adeguamento di cui
all'art. 24 della legge n. 448 del 1998, tanto dall'applicazione
degli aumenti retributivi («scatti» e «classi» di stipendio)
collegati all'anzianità di ruolo; adeguamenti ed aumenti
ricominceranno a decorrere a partire dal 2014, con espressa
esclusione, però, di ogni possibilità di «recupero» degli
adeguamenti e degli scatti che sarebbero spettati per il triennio
2011-2013.
Preliminarmente deve evidenziarsi la rilevanza nel presente
giudizio della questione prospettata, in quanto la normativa
richiamata è stata correttamente applicata ai ricorrenti, con ciò
incidendo sulla relativa retribuzione.
La rilevanza della questione discende, infatti, dalla
infondatezza del primo motivo di impugnazione, relativo alla dedotta
inapplicabilità del blocco stipendiale nei confronti dei ricercatori
universitari atteso il venir meno del sistema di progressione
stipendiale automatica (presupposto per l'operatività dei tagli
secondo il disposto dell'art. 9 d.l. n. 78/2010) per effetto delle
successive riforme dell'ordinamento universitario.
In rimo luogo deve evidenziarsi, al riguardo, come l'art. 6,
comma 14, e l'art. 8 della legge n. 240/2010 abbiano espressamente
fatto salvo quanto disposto dallo stesso d.l. n. 78/2010, di tal che,
dato il tenore letterale della norma, deve ritenersi che le modifiche
introdotte non incidano negativamente sull'applicazione delle
disposizioni finalizzate al contenimento della spesa.
A ciò si aggiunga che, come già evidenziato dalla
giurisprudenza in materia, la nozione di «progressione automatica»
contenuta nel detto comma 21 non va riferita al singolo lavoratore
interessato, il quale non ha effettivamente giuridica certezza del
conseguimento dell'aumento di stipendio, rimesso in concreto ad una
valutazione del datore di lavoro, ma va riguardata dal punto di vista
del bilancio pubblico, alla cui salvaguardia è preordinato lo stesso
d.l. n. 78/2010, bilancio che viene «automaticamente» intaccato, a
seguito della maturazione degli scatti stipendiali, dovendosi
stanziare appositi fondi a copertura di tutti gli interessati
potenzialmente idonei (T.A.R. Lombardia, Milano, 8 giugno 2012, n.
1627, T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, ord. n. 311/2012).
Deve pertanto ritenersi che, benchè per i singoli interessati
l'attribuzione degli scatti stipendiali sia eventuale, dipendendo
dalle valutazioni previste dalla legge, il fatto che gli scatti non
siano dipendenti dall'esito di procedure selettive, tali da ridurre
l'importo complessivo dell'incremento degli oneri per il personale,
ai fini della previsione della spesa nel bilancio dello Stato,
comporta la necessaria previsione e l'accantonamento di un
finanziamento pari agli incrementi stipendiali spettanti a «tutti»
coloro che potenzialmente sono in grado di conseguire gli scatti
medesimi.
Il sistema retributivo in questione, pertanto, nonostante preveda
comunque la ricorrenza di alcune condizioni il cui difetto comporta
«la perdita del diritto all'aumento periodico di stipendio» (art. 11,
comma 12, d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160), non perde la sua
caratteristica fondamentale, incentrata su un sistema automatico di
collegamento dell'andamento delle retribuzioni con quelle del
pubblico impiego (T.A.R. Lombardia, Milano, ord. n. 59/2012).
Infatti la progressione stipendiale nell'ambito della vita
professionale dei ricorrenti è prefigurabile ex ante, in relazione
al decorso del tempo, ed alla conseguenze maturazione degli «scatti»,
ed in ciò deve considerarsi «automatica», in quanto non subordinata
ad eventi estranei alla sfera lavorativa degli interessati, quali ad
esempio determinazioni assunte in sede di contrattazione collettiva,
o superamento di procedure concorsuali tra più aspiranti. Anche se
il datore di lavoro può negare gli avanzamenti per coloro che non
hanno dimostrato un minimo «impegno didattico, di ricerca e
gestionale», in applicazione della nuova normativa, ed in attuazione
dei principi di cui all'art. 97 Cost., ciò non toglie che i
ricorrenti continuino a fare parte di un sistema in cui gli
avanzamenti stipendiali sono appunto «automaticamente» previsti, e
concretamente ottenibili in conseguenza dell'anzianità di servizio.
Dunque, alla luce della ritenuta infondatezza di tale motivo di
impugnazione, se non fosse posta la questione di costituzionalità,
la pretesa dei ricorrenti sarebbe infondata e da respingersi sotto
tutti i profili dedotti, in quanto l'Università di Bari ha fatto
correttamente applicazione delle disposizioni di legge in vigore.
Passando all'esame della non manifesta infondatezza della
questione, vanno vagliate le singole censure di incostituzionalità
sollevate.
I ricorrenti hanno dedotto l'illegittimità costituzionale della
disciplina in esame poichè violerebbe gli artt. 1, 3, 36, 53 e 97
della Costituzione.
Con un primo ordine di argomenti si deduce la violazione da parte
del legislatore dei criteri di ragionevolezza e ponderazione, posti a
presidio del principio di uguaglianza di cui all'art. 3, comma 2,
Cost., non avendo i sacrifici imposti carattere meramente temporaneo,
ma essendo al contrario destinati a produrre effetti permanenti.
In passato la Corte costituzionale ha già scrutinato la
legittimità di una normativa analoga a quella contestata nel
presente giudizio.
In particolare, con riferimento all'art. 7 del d.l. n. 384 del
1992, convertito in legge n. 438 del 1992, che stabiliva che «per
l'anno 1993 non trovano applicazione le norme che comunque comportano
incrementi retributivi in conseguenza sia di automatismi stipendiali,
sia dell'attribuzione di trattamenti economici, per progressione
automatica di carriera», la Corte, dato che atto che la normativa in
questione era stata emanata «in un momento delicato della vita
nazionale», avente «la finalità di realizzare, con immediatezza, un
contenimento della spesa pubblica», ne ha riconosciuto la
legittimità, atteso che il blocco «esauriva i suoi effetti nell'anno
considerato, limitandosi a impedire erogazioni per esigenze di
riequilibrio del bilancio» (sentenza 18 luglio 1997, n. 245),
affermando che la siffatta norma, nell'imporre sacrifici anche
onerosi, poteva ritenersi non lesiva del principio di cui all'art. 3
della Costituzione, sotto il duplice aspetto della non contrarietà
sia al principio di uguaglianza sostanziale, sia a quello della non
irragionevolezza, a condizione però che i suddetti sacrifici siano
eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso.
La fattispecie in esame non pare pertanto riconducibile ai citati
precedenti già esaminati dalla Corte costituzionale poichè, a
differenza di tali ipotesi, in cui le misure restrittive erano
temporalmente circoscritte ad un solo anno, difetta ora nella
sostanza quel requisito dell'eccezionalità e temporaneità della
disciplina, che aveva consentito alla stessa Corte di rigettare le
prospettate questioni di costituzionalità.
L'estensione del blocco alla maturazione delle classi e scatti di
stipendio ad un triennio crea infatti una vera e propria paralisi
nella progressione stipendiale dei ricorrenti, non comparabile ai
seppur gravosi effetti prodotti dal citato art. 7 d.l. n. 384/1992,
che in quanto circoscritti ad un anno potevano essere considerati una
limitata parentesi meramente temporanea, priva di un vero e proprio
carattere di stabilità; in tal senso, peraltro, la Corte si è
pronunciata con la sentenza n. 223/2012 in materia di blocco
dell'adeguamento automatico del trattamento economico dei magistrati,
previsto dal medesimo art. 9 d.l. n. 78/2010.
Ad ulteriore conferma della natura non «eccezionale» e non
«transeunte» della disciplina, si consideri come di recente il d.l.
n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del 2011, all'art. 16,
comma 1, lett. b, preveda la «proroga fino al 31 dicembre 2014 delle
vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti
economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime».
Inoltre, alla luce delle considerazioni sopra svolte emerge anche
che la riduzione stipendiale non è legata alla situazione economica
contingente, proprio in quanto idonea a protrarre i propri effetti
per le annualità successive lungo tutta la carriera del dipendente,
di tal che anche sotto profilo risultano violati i parametri
individuati dalla Corte per la legittimità di norme di tale
contenuto.
Per le ragioni sopra esposte deve dubitarsi della legittimità
costituzionale dell'art. 9 comma 21 del d.l. n. 78/2010, per
violazione dell'art. 3 comma 2 Cost.
Le considerazioni sopra svolte inducono, altresì, ad affrontare
il tema della possibile natura tributaria della normativa in
questione, ciò che porterebbe a dubitare della sua compatibilità
con i principi espressi dall'art. 53 Cost.
In base alla consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, il nomen juris di volta in volta utilizzato dal
legislatore non è infatti qualificante ai fini dell'individuazione
della natura tributaria di una norma, dato che la stessa deve essere
considerata istitutiva di un prelievo quando abbia le caratteristiche
essenziali dell'imposizione tributaria, essendo infatti ininfluente,
ai fini del giudizio di costituzionalità, l'autoqualificazione
legislativa del prelievo e la conseguente necessità di desumere la
natura del prelievo stesso dalla sola disciplina posta dal
legislatore ordinario (Corte costituzionale 8 maggio 2009, n. 141).
Premesso quanto precede, ritiene il Collegio che la normativa
impugnata possieda i caratteri sostanziali richiesti dalla Corte
costituzionale, onde riconoscere la natura tributaria di una
disposizione (Corte cost. 23 maggio 2008, n. 168, 14 marzo 2008, n.
64).
In primo luogo, pare evidente la doverosità della prestazione,
posta in essere mediante l'imposizione di un sacrificio economico
individuale, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere
ablatorio, venendo ad incidere su un trattamento economico già
prefigurato, con una modalità unilateralmente predeterminata dal
legislatore, alla quale nè l'ente datore nè lo stesso lavoratore
possono sottrarsi.
Secondariamente, il gettito scaturente dal prelievo è destinato
alla pubblica spesa, come desumibile dallo stesso tenore letterale
della normativa in esame; il d.l. n. 78/2010 detta infatti «misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria», laddove
l'articolo in questione è espressamente dedicato al «contenimento
delle spese in materia di impiego pubblico».
La natura tributaria della normativa in questione trova infine
conferma nel carattere non sinallagmatico dell'imposizione, operata
senza che a fronte di essa possa individuarsi una controprestazione
da parte dell'ente pubblico, o una riduzione delle prestazioni
contrattualmente richieste, nel «presupposto economicamente
rilevante» dei sacrifici imposti, e nella più volte evidenziata
stabilità nel tempo delle disposizioni di cui al citato comma 9
dell'art. 21 d.l. n. 78/2010.
Chiarite le ragioni che inducono il Collegio ad attribuire natura
tributaria alla detta norma, occorre chiedersi se la stessa superi il
vaglio di compatibilità con l'art. 53 Cost.
Osserva in proposito il Collegio che, come già evidenziato nelle
ordinanze di rimessione alla Corte costituzionale n. 311/2012 del
T.A.R. Calabria e n. 1691/2012 del T.A.R. Lombardia-Milano, il detto
prelievo si è indirizzato nei confronti di una ben limitata
categoria di contribuenti, accomunati dall'avere la parte pubblica
quale datore di lavoro, risultando così esentati dall'imposizione
straordinaria, nonostante l'eccezionalità della situazione
economica, tutti gli altri contribuenti, pure in possesso di
rilevanti redditi, non rientranti nella predetta categoria, da cui la
possibile violazione dei principi di cui all'art. 53 Cost.
L'imposizione contributiva e fiscale deve infatti essere
improntata a canoni di uniformità, che nell'ammontare dei cespiti
patrimoniali, individuino un criterio certo e non discriminatorio di
identificazione della capacità contributiva.
La Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale
uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per
tutte le tipologie di imposizione tributaria, ma esige invece un
indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di
sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento
ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di
eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli
economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica,
economica e sociale (Corte Costituzionale, 24 luglio 2000, n. 341).
Il principio di capacità contributiva, come criterio diretto ad
orientare la discrezionalità del legislatore in ordine alla
prefigurazione e configurazione degli obblighi tributari, comporta
che a situazioni uguali, sul piano della capacità contributiva,
corrispondano obblighi uguali, di tal che il sacrificio patrimoniale
che per contingenti ragioni di contenimento della spesa pubblica,
incida solo sulla condizione e sul patrimonio di una determinata
categoria di lavoratori, lasciando indenni, a parità di capacità
reddituale, altre categorie, dà adito a dubbi di compatibilità
costituzionale per contrasto con l'art. 53 Cost.
Tale articolo pare peraltro violato anche sotto altro profilo,
evidenziato dagli stessi ricorrenti, sebbene con riferimento al solo
art. 3 Cost., poichè il legislatore non avrebbe regolamentato la
sospensione degli scatti di anzianità, modulando le disposizioni di
legge in modo differente, a seconda del momento in cui doveva
intervenire lo scatto.
Infatti, per chi aveva già maturato lo scatto nel 2010,
risulterebbe perso solo uno scatto, quello del 2012, ricominciando
poi la progressione stipendiale a decorrere nel 2014, mentre, a
titolo esemplificativo, per chi abbia maturato lo scatto nel 2009 si
perderanno due aumenti, quello del 2011 e quello del 2013, con
conseguente irragionevole sperequazione sulla carriera e sul
trattamento economico degli interessati.
Infine il blocco presenta una spiccata incidenza regressiva, in
violazione dell'art. 53 Cost.
La decurtazione in questione influisce effettivamente nella
stessa misura percentuale praticamente per tutti i ricercatori,
incidendo quindi nella medesima proporzione su tutti gli stipendi, a
prescindere dalla loro consistenza, mentre, ai sensi dell'art. 53
della Costituzione, nell'imporre a tutti i dipendenti universitari un
sacrificio in nome di esigenze di contenimento della spesa pubblica,
una corretta applicazione, oltre che del principio di «capacità
contributiva», anche del criterio della «progressivita'» (art. 53
cost.), avrebbe imposto una partecipazione più significativa, in
termini percentuali, per coloro che sono titolari di stipendi più
alti.
Il blocco in questione non solo non rispetta alcun criterio di
progressività ma, al contrario, produce un effetto addirittura
regressivo, colpendo pertanto in misura maggiore proprio gli stipendi
più bassi. Gli «scatti» stipendiali conseguenti alla maturazione
delle diverse «classi» di stipendio non operano infatti in modo
omogeneo, ma sono profondamente diversificati, decrescendo con il
progredire dell'anzianità di ruolo. È quindi palese che, a seguito
del blocco degli scatti, l'effetto sulle retribuzioni è di gran
lunga più incisivo sulle classi di stipendio più basse.
Va infine rilevata la possibile illegittimità costituzionale
della norma in questione, nella parte in cui esclude qualsiasi
possibilità di «successivo recupero» degli incrementi stipendiali
oggetto del blocco, per violazione del principio di eguaglianza e
ragionevolezza (art. 3 Cost.) e del principio di imparzialità e buon
andamento dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), anche con
riferimento al diritto ad una retribuzione proporzionata alla
quantità e qualità del lavoro prestato (art. 36 Cost.).
Il meccanismo introdotto con l'art. 9, comma 21, comporta
l'esclusione di qualsiasi recupero successivo degli scatti, rispetto
ai «meccanismi di adeguamento retributivo», di cui all'articolo 24
della legge 23 dicembre 1998, n. 448; ogni possibilità di recupero
è poi esclusa anche per quanto attiene alla «maturazione delle
classi e degli scatti di stipendio», e l'anzianità di servizio
riprenderà a decorrere, a partire dal 2014, come se il triennio
2011-2012-2013 non fosse mai esistito.
Ne deriva che non solo per il triennio in esame ciascun
ricercatore non gode nè dei meccanismi di adeguamento retributivo
nè degli aumenti automatici legati all'anzianità, ma, a partire dal
2014, i meccanismi di adeguamento e gli scatti riprenderanno a
decorrere, saltando del tutto lo stesso triennio, i cui effetti
sull'anzianità di carriera e sui correlati istituti saranno perduti
definitivamente.
Si genera così un'evidente alterazione del meccanismo di
adeguamento delle retribuzioni di cui all'art. 24 della legge n. 448
del 1998, finalizzato a salvaguardarne il valore reale rispetto
all'aumento del costo della vita; ne consegue la violazione, per
irragionevolezza ed illogicità, degli artt. 3, 36 e 97 Cost. per le
ragioni esposte in epigrafe.
Peraltro, quando in passato si è ritenuto di dover intervenire
sui meccanismi di «adeguamento retributivo» di cui all'art. 24 della
legge n. 448 del 1998 per ridimensionarne temporaneamente la portata
(in misura e con effetti, peraltro, nettamente più modesti di quanto
accade oggi), è stato previsto espressamente che, pur rimanendo
esclusa la corresponsione di arretrati, l'adeguamento riprendesse a
decorrere al cessare della misura temporanea, senza cancellare gli
effetti del tempo decorso (cfr. l'art. 1, comma 576, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 - finanziaria 2007; l'art. 69 del d.l. n. 112
del 2008).
L'irragionevolezza della preclusione si apprezza maggiormente con
la comparazione delle posizioni dei dipendenti «contrattualizzati»,
per i quali non sembra essere operante il medesimo vincolo.
Tanto premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non manifestamente
infondata, questo Tribunale solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma 21, del d.l. 31 marzo 2010, n. 78,
come convertito in legge 30 luglio 2010, n. 122, per contrasto con
gli artt. 3, 36, 97 e 53 della Costituzione, secondo i profili e per
le ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio fino alla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
della decisione della Corte costituzionale sulle questioni indicate,
ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 ed 80 c.p.a. e 295
c.p.c.
Va riservata alla sentenza definitiva ogni ulteriore decisione,
nel merito e sulle spese.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari
(Sezione Prima), visti gli artt. 79, comma 1, c.p.a. e 23 legge 11
marzo 1953, n. 87, ritenuta la rilevanza e la non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
9, comma 21 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, in relazione agli
artt. 3, 36, 97, e 53 della Costituzione, dispone la sospensione del
giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale, ai sensi
dell'art. 79 ed 80 del c.p.a.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6
febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Corrado Allegretta, Presidente;
Giacinta Serlenga, Primo Referendario;
Francesca Petrucciani, Referendario, Estensore.

Il Presidente: Allegretta