1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 11-2-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 37 SENTENZA 3 - 7 febbraio 2000
Giudizio di ammissibilita' di richiesta di referendum abrogativo. Referendum abrogativo - Ordinamento giudiziario - Separazione delle carriere dei magistrati giudicanti e requirenti - Portata oggettiva del quesito - Inesistenza di limiti costituzionali - Ammissibilita' della richiesta referendaria. R.D. 30 gennaio 1941, n. 12 e successive modificazioni, art. 190, comma 2, art. 191, art. 192, sesto comma, art. 198. (099C0131) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 11-2-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
Giudici: prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Riccardo CHIEPPA,
prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo
MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof.
Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI, dott. Franco BILE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12, recante "Ordinamento giudiziario", e successive
modificazioni ed in particolare di quelle recate dall'art. 29 del
d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449, limitatamente a:
articolo 190, comma 2: "Il passaggio dei magistrati dalle
funzioni giudicanti alle requirenti e da queste a quelle può essere
disposto, a domanda dell'interessato, solo quando il Consiglio
superiore della magistratura, previo parere del consiglio
giudiziario, abbia accertato la sussistenza di attitudini alla nuova
funzione.";
articolo 191;
articolo 192, comma 6, limitatamente alle parole: ", salvo che
per tale passaggio esista il parere favorevole del Consiglio
superiore della magistratura";
articolo 198, limitatamente alle parole: "Tali destinazioni
possono avvenire, a giudizio del Ministro, tanto con le funzioni
giudicanti, quanto con quelle requirenti, indipendentemente dalla
qualifica posseduta dal magistrato.";
giudizio iscritto al n. 119 del registro referendum.
Viste l'ordinanza del 7 dicembre 1999 con la quale l'Ufficio
centrale per il referendum presso la Corte di cassazione ha
dichiarato conforme a legge la richiesta, e la successiva ordinanza
di correzione di errore materiale del 21 dicembre 1999;
Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino e Giuseppe Frigo per i
presentatori Capezzone Daniele, Giustino Mariano e De Lucia Michele e
per i promotori Cappato Marco e Della Vedova Benedetto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 7-13 dicembre 1999 l'Ufficio centrale per
il referendum costituito presso la Corte di cassazione, ha dichiarato
legittima la richiesta di referendum presentata da oltre 500.000
elettori, sul seguente quesito:
"Volete voi che sia abrogato il r.d. 30 gennaio 1941, n. 12,
recante ''Ordinamento giudiziario'', e successive modificazioni, ed
in particolare l'art. 29 d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449,
limitatamente a:
articolo 190, comma 2: ''Il passaggio dei magistrati dalle
funzioni giudicanti alle requirenti e da queste a quelle può essere
disposto, a domanda dell'interessato, solo quando il Consiglio
superiore della magistratura, previo parere del consiglio
giudiziario, abbia accertato la sussistenza di attitudini alla nuova
funzione.'';
articolo 191;
articolo 192, comma 6, limitatamente alle parole: '', salvo che
per tale passaggio esista il parere favorevole del Consiglio
superiore della magistratura'';
articolo 198, limitatamente alle parole: ''Tali destinazioni
possono avvenire, a giudizio del Ministro, tanto con le funzioni
giudicanti, quanto con quelle requirenti, indipendentemente dalla
qualifica posseduta dal magistrato.''?".
Al quesito l'Ufficio centrale ha attribuito il seguente titolo:
"Ordinamento giudiziario: separazione delle carriere dei magistrati
giudicanti e requirenti".
2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,
il Presidente di questa Corte ha fissato per la conseguente
deliberazione la camera di consiglio del 13 gennaio 2000, disponendo
che ne fosse data comunicazione ai presentatori della richiesta e al
Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo
comma, della legge 25 maggio 1970, n. 352.
Si sono avvalsi della facoltà di presentare memorie, ai sensi
dell'art. 33, terzo comma, della legge n. 352 del 1970, solo i
presentatori della richiesta, chiedendo che il quesito sia dichiarato
ammissibile.
Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 i difensori dei
presentatori hanno illustrato la loro memoria, insistendo per la
dichiarazione di ammissibilità della richiesta.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum investe quattro disposizioni
dell'ordinamento giudiziario di cui al r.d. n. 12 del 1941, e
precisamente:
a) il comma 2 dell'art. 190 (Passaggio dalle funzioni requirenti
alle giudicanti e viceversa), che, nel testo sostituito dall'art. 29
del d.P.R. 22 settembre 1988, n. 449 (Approvazione delle norme per
l'adeguamento dell'ordinamento giudiziario al nuovo processo penale
ed a quello a carico degli imputati minorenni), facendo seguito
all'affermazione del comma 1 secondo cui "la magistratura, unificata
nel concorso di ammissione, nel tirocinio e nel ruolo di anzianità,
è distinta relativamente alle funzioni giudicanti e requirenti",
stabilisce che il passaggio dalle funzioni giudicanti alle requirenti
o viceversa "può essere disposto, a domanda dell'interessato, solo
quando il Consiglio superiore della magistratura, previo parere del
consiglio giudiziario, abbia accertato la sussistenza di attitudini
alla nuova funzione". Può ricordarsi che il testo originario
dell'art. 190 disciplinava a sua volta il passaggio dei magistrati
dalle funzioni requirenti alle giudicanti o da queste a quelle, a
domanda dell'interessato o per esigenze di servizio, sottoponendo
tale passaggio, durante la permanenza del magistrato nel medesimo
grado, ad alcune condizioni procedurali, in particolare al parere
conforme del Consiglio superiore della magistratura (allora organo
consultivo), e ad alcuni limiti sostanziali, fra cui, nel caso di
passaggio dalle funzioni giudicanti alle requirenti, la sussistenza
di "speciali attitudini alle funzioni del pubblico ministero" (quinto
comma);
b) l'intero articolo 191 (Anzianità in caso di cambio di
funzioni), il quale dispone che "i magistrati che, per la speciale
loro idoneità alle funzioni requirenti, ottengono la promozione nel
pubblico ministero con anticipazione sui loro colleghi parimenti
classificati promossi nella magistratura giudicante, se
successivamente fanno passaggio alle funzioni giudicanti, perdono
l'anzianità derivante dalla promozione anticipata ed è ad essi
attribuita quella che sarebbe loro spettata se fossero stati promossi
nella magistratura giudicante. Se non è giunto il loro turno per
tale promozione, essi non possono ottenere che il richiamo alle
funzioni e al grado anteriore alla promozione, ferma in ogni caso la
classifica per effetto della quale conseguirono l'anticipata
promozione";
c) un inciso contenuto nel sesto comma dell'articolo 192
(Assegnazione delle sedi per tramutamento), il cui testo recita: "Non
sono ammesse domande di tramutamento con passaggio dalle funzioni
giudicanti alle requirenti o viceversa, salvo che per tale passaggio
esista il parere favorevole del consiglio superiore della
magistratura". Il quesito propone l'abrogazione del solo inciso
"salvo che per tale passaggio esista il parere favorevole del
consiglio superiore della magistratura", tendendo dunque a lasciare
in vita un disposto che si limiti a sancire la non ammissione di
domande di tramutamento con passaggio dalle une alle altre funzioni;
d) il secondo periodo dell'art. 198 (Ricollocamento in ruolo di
magistrati già destinati al Ministero): l'articolo prevede che "i
magistrati addetti con funzioni amministrative al Ministero di grazia
e giustizia possono, anche di ufficio, essere ricollocati nel ruolo
organico della magistratura e destinati agli uffici giudiziari per
esercitarvi le funzioni del loro grado"; il secondo periodo, del
quale si chiede l'abrogazione, prosegue stabilendo che "tali
destinazioni possono avvenire, a giudizio del Ministro, tanto con le
funzioni giudicanti, quanto con quelle requirenti, indipendentemente
dalla qualifica posseduta dal magistrato".
2. - Le disposizioni oggetto del quesito sono del tutto estranee
alle categorie di leggi per le quali l'art. 75, secondo comma, della
Costituzione preclude il ricorso all'abrogazione referendaria: onde,
sotto questo profilo, non sussistono ostacoli all'ammissibilità del
quesito.
3. - La proposta di abrogazione concerne, come si è visto, alcune
disposizioni o parti di disposizioni, in tema di passaggio dei
magistrati dalle funzioni giudicanti alle requirenti o da queste a
quelle, che disciplinano tale passaggio, in particolare in sede di
"tramutamento" a domanda, stabilendone modalità e condizioni; l'art.
191 dell'ordinamento giudiziario, di cui si chiede l'abrogazione
totale, a sua volta disciplina un aspetto particolare, concernente
l'ordine di anzianità dei magistrati nel ruolo, nei casi di
passaggio alle funzioni giudicanti di magistrato già promosso
anticipatamente nella magistratura requirente. Si può pertanto
riconoscere nel quesito - in base ai criteri adottati nella pregressa
giurisprudenza di questa Corte (ad esempio, sentenze n. 41 del 1997,
n. 13 del 1999) - un carattere effettivamente abrogativo e non
"introduttivo". Parimenti si può convenire sulla sussistenza di una
"matrice razionalmente unitaria" che caratterizza il quesito,
consentendo di ritenerlo conforme, sotto questo aspetto, alla logica
del referendum abrogativo come "strumento di genuina manifestazione
della sovranità popolare" (cfr. sentenza n. 16 del 1978).
4. - Ciò non significa, peraltro, che l'eventuale abrogazione, che
discenderebbe dalla approvazione del quesito referendario, appaia in
grado di realizzare, tanto meno in modo esaustivo, un ordinamento
caratterizzato da una vera e propria "separazione delle carriere" dei
magistrati addetti alle funzioni giudicanti e rispettivamente a
quelle requirenti, obiettivo, questo, che richiederebbe una nuova
organica disciplina, suscettibile di essere introdotta solo
attraverso una complessa operazione legislativa, e non attraverso la
semplice abrogazione di alcune disposizioni vigenti. A questo
riguardo, la Corte non può non rilevare che il titolo attribuito al
quesito dall'Ufficio centrale per il referendum "Ordinamento
giudiziario: separazione delle carriere dei magistrati giudicanti e
requirenti" appare non del tutto adeguato, e in sostanza eccedente,
rispetto alla oggettiva portata delle abrogazioni proposte,
concernenti piuttosto, come si è detto, l'attuale disciplina
sostanziale e procedimentale dei passaggi dall'una all'altra funzione
in occasione dei trasferimenti dei magistrati a domanda.
Restano, in particolare, di per sè estranei al quesito il tema dei
criteri per la iniziale assegnazione del magistrato, vincitore
dell'unico concorso, e a seguito dell'unico tirocinio, alle une o
alle altre funzioni, nonchè quello delle assegnazioni di funzioni
che avvengano, nei casi in cui ciò è consentito, d'ufficio (cfr.,
ad esempio, artt. 4e 5 della legge 25 luglio 1966, n. 570, sulla
destinazione dei magistrati di Corte d'appello e rispettivamente sul
conferimento a detti magistrati di uffici direttivi; art. 10 della
legge 20 dicembre 1973, n. 831, sul conferimento delle funzioni di
magistrato di Cassazione; art. 19 della stessa legge, sul
conferimento degli uffici direttivi superiori; art. 37, comma 4, del
decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51, sulla destinazione
d'ufficio dei magistrati già titolari dei posti soppressi a seguito
della istituzione del giudice unico di primo grado: ancorchè poi il
comma 5 stabilisca che le eventuali nuove destinazioni "sono
considerate come trasferimenti a domanda a tutti gli effetti"; artt.
2 e 21, sesto comma, del r.d.l. 31 maggio 1946, n. 511, sui
trasferimenti d'ufficio disposti, rispettivamente, per
incompatibilità o per soppressione di posti, e con provvedimento
disciplinare).
Tuttavia è la descritta portata oggettiva del quesito, e non già
la corrispondenza ad essa del titolo attribuito, che costituisce
elemento decisivo per ritenere, da tale punto di vista, la
ammissibilità della richiesta di referendum: ancorchè debba
auspicarsi - nell'ambito della tante volte invocata revisione della
legge di attuazione del referendum - un'attenta considerazione anche
di siffatti aspetti.
5. - Non può dirsi che il quesito investa disposizioni il cui
contenuto normativo essenziale sia costituzionalmente vincolato,
così da violare sostanzialmente il divieto di sottoporre a
referendum abrogativo norme della Costituzione o di altre leggi
costituzionali (cfr. ancora sentenza n. 16 del 1978, nonchè, da
ultimo, ad esempio, sentenze n. 18 e n. 19 del 1997). La
Costituzione, infatti, pur considerando la magistratura come un unico
"ordine", soggetto ai poteri dell'unico Consiglio superiore (art.
104), non contiene alcun principio che imponga o al contrario
precluda la configurazione di una carriera unica o di carriere
separate fra i magistrati addetti rispettivamente alle funzioni
giudicanti e a quelle requirenti, o che impedisca di limitare o di
condizionare più o meno severamente il passaggio dello stesso
magistrato, nel corso della sua carriera, dalle une alle altre
funzioni. Mentre ogni altra considerazione, pur attendibile,
sull'esigenza che, a seguito dell'eventuale abrogazione referendaria,
si pongano in essere gli interventi legislativi necessari per
rivedere organicamente la normativa "di risulta", eliminandone
disarmonie o incongruità eventualmente discendenti dalla parzialità
dell'intervento abrogativo o dall'assenza di discipline transitorie e
conseguenziali, non è tale da pregiudicare l'ammissibilità del
referendum.
6. - Non ostandovi alcuna ragione di ordine costituzionale, la
richiesta di referendum deve dunque essere giudicata ammissibile.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione delle seguenti disposizioni o parti di disposizioni del
regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), e
successive modificazioni: articolo 190, comma 2: "Il passaggio dei
magistrati dalle funzioni giudicanti alle requirenti e da queste a
quelle può essere disposto, a domanda dell'interessato, solo quando
il Consiglio superiore della magistratura, previo parere del
consiglio giudiziario, abbia accertato la sussistenza di attitudini
alla nuova funzione"; articolo 191; articolo 192, sesto comma,
limitatamente alle parole ", salvo che per tale passaggio esista il
parere favorevole del Consiglio superiore della magistratura";
articolo 198, limitatamente alle parole "Tali destinazioni possono
avvenire, a giudizio del Ministro, tanto con le funzioni giudicanti,
quanto con quelle requirenti, indipendentemente dalla qualifica
posseduta dal magistrato."; richiesta dichiarata legittima
dall'Ufficio centrale per il referendum costituito presso la Corte di
cassazione, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 febbraio 2000.
Il Presidente: Vassalli
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 7 febbraio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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