1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 29-10-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 733 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 giugno 1997
N. 733 Ordinanza emessa il 19 giugno 1997 dal tribunale di Catania nel procedimento civile vertente tra Finocchiaro Giovanni ed altri e la Banca popolare di Belpasso Banca - Amministratori di istituti creditizi - Condanna con sentenza non definitiva per uno dei reati di cui all'art. 5, n. 3, d.P.R. n. 350/1985 (nella specie, false comunicazioni in bilancio) - Sospensione cautelare dalle cariche - Mancata previsione di una gradualita' sanzionatoria in relazione alla gravita' del reato come richiesto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale per situazioni analoghe (sentenze nn. 971/1988, 40 e 595 del 1990) - Disparita' di trattamento di situazioni omogenee - Incidenza sul diritto al lavoro, sui principi di tutela del lavoro e di presunzione di innocenza fino alla sentenza definitiva - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 184/1994. (D.-L. 3 maggio 1991, n. 143, art. 9, convertito in legge 5 luglio 1991, n. 197). (Cost., artt. 3, 4, 27 e 35). (097C1177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 29-10-1997)

IL TRIBUNALE
Ha emesso la seguente ordinanza, letti gli atti del procedimento n.
1092/1997 r.g., n. 476/1997 r: sez. n. 128 (97 r.g.i.)
Osserva
1. - Finocchiaro Giovanni, Guglielmino Giuseppe, Santoro Giuseppe e
Di Stefano Salvatore, componenti del Consiglio di amministrazione
della Banca popolare di Belpasso, convenivano in giudizio la Banca
popolare di Belpasso soc. cop. a r.l. esponendo quanto segue.
Con sentenza del tribunale di Catania del 13 febbraio 1997 son
stati riconosciuti colpevoli del reato di false comunicazioni in
bilancio con riferimento a fatti di reato che sarebbero stati
commessi alla fine degli anni '80. Alle pene detentive e pecuniarie
è stata associata la pena accessoria della "interdizione dagli
uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese per anni
due". La sentenza ha previsto la sospensione della esecuzione delle
pene alle condizioni di legge.
Il Consiglio di amministrazione della Banca popolare di Belpasso ha
deliberato il 25 febbraio 1997 (allontanatisi gli odierni attori
dalla riunione consiliare) la sospensione degli attori dai rispettivi
uffici di amministratori (presidente, vicepresidente, consiglieri)
in applicazione dell'art. 9 decreto-legge n. 143/1991 convertito
nella legge n. 197/1991, in base al quale la condanna con sentenza
anche non definitiva per uno dei reati di cui all'art. 5 n. 3 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 350 del 1985 comporta la
sospensione dalle funzioni di amministratore presso enti creditizi.
Assumono gli attori che la deliberazione suindicata sarebbe
illegittima, per le seguenti ragioni:
la sospensione prevista dalla legge n. 197/1991 non costituirebbe
una sanzione amministrativa autonoma bensì costituirebbe una pena
accessoria derivante dalla stessa sentenza di condanna, sicchè -
essendo stata sospesa la esecuzione della pena principale - andrebbe
sospesa anche la esecuzione di ogni pena che della stessa possa
qualificarsi come accessoria;
la misura interdittiva adottata con la delibera impugnata non
potrebbe, comunque, essere applicabile agli attori poichè introdotta
con legge, del 1991, successiva ai fatti addebitati agli attori;
anche ad attribuire natura di sanzione amministrativa alla misura
interdittiva in esame, dovrebbe rilevarsi che essa ha lo stesso
oggetto della pena interdittiva prevista dall'art. 166 c.p., sicchè
sarebbe incongruo la contemporaneità della sospensione della pena
interdittiva prevista dal codice di procedura penale e l'applicazione
della stessa misura interdittiva prevista dalla legge n. 197/1991;
se non si ritenesse non applicabile, per una delle ragioni
suindicate, la sospensione prevista dalla legge n. 197/1991, la norma
contrasterebbe, comunque, con l'art. 27/2 Cost.
2. - Costituitasi, la banca convenuta evidenziava che la delibera
oggetto di contestazione era stata adottata per il timore di
incorrere nelle sanzioni previste dall'art. 9/4 della stessa legge n.
197 del 1991 per i componenti il Consiglio di amministrazione della
banca.
3. - In corso di causa veniva chiesta la sospensione della delibera
in esame. Il giudice istruttore rilevava che, identificandosi le
questioni sollevate con la interpretazione dei dati normativi dalla
quale dipende la decisione della causa, era necessario approdare
direttamente alla decisione sul merito della controversia. In questa
prospettiva, precisatesi le conclusioni, la causa veniva posta in
decisione all'udienza del 5 maggio 1997 e decisa come in motivazione
Motivi della decisione
1. - Secondo una interpretazione dei dati normativi rilevanti per
la decisione sulla fattispecie in esame (vedasi decisione della
sezione lavoro del tribunale di Catania del 27 maggio 1997 in sede di
decisione sul reclamo contro ordinanza del pretore del lavoro di
Catania sez. distaccata di Belpasso del 7 aprile 1997) se i fatti
per i quali gli amministratori sospesi ex lege n. 197/1991 sono
collocati in epoca anteriore a quella della entrata in vigore della
legge n. 197/1991 in forza del principio generale per il quale (art.
11 disp. preleggi al codice civile) la legge non dispone che per
l'avvenire, salva espressa deroga legislativa (e fatto salvo il
principio costituzionale della irretroattività della legge penale) -
anche a prescindere da ogni valutazione circa il carattere
sostanzialmente afflittivo della misura della sospensione dalla
carica - poichè la disciplina introdotta dalla legge n. 197/1991 è
innovativa rispetto alla precedente disciplina in materia (disciplina
che prevedeva la misura interdittiva solo a seguito di sentenza
definitiva) la normativa in esame non sarebbe applicabile alla
concreta fattispecie storica.
Deve tuttavia osservarsi che la disposizione legislativa non
collega la misura della sospensione in esame direttamente a un
comportamento dei soggetti che debbono essere colpiti dalla misura
bensì al fatto che a loro carico sia intervenuta una sentenza di
condanna non definitiva (giacchè se fosse definitiva dovrebbe
conseguirne la misura della decadenza).
Se questo è vero, non sembra che venga immediatamente in rilievo
una questione di retroattività della legge con la connessa soluzione
della irretroattività ex art. 11 delle disposizioni preliminari al
codice civile in assenza di espressa deroga al principio generale
espresso dal citato art. 11.
2. - La questione della retroattività si ripropone, però, sotto
il profilo - più sostanziale - della natura giuridica della misura
in esame (implicitamente risolto ma non esplicitamente trattato
secondo la interpretazione riportata sub 1).
A questo scopo occorre precisare, in primo luogo, se alla stessa
può riconoscersi il carattere di una afflittività giuridicamente
significante, cioè come tale voluta dal legislatore.
In questa prospettiva la si potrebbe considerare come misura
assimilabile a una sanzione amministrativa.
Tuttavia in materia di sanzioni amministrative non vige - in via
generale - il divieto di retroattività posto dall'art. 25 Cost. in
relazione alle sanzioni penali (Consiglio di Stato n. 5 del 17 maggio
1974; sez. IV n. 706/1977, sez. 2 n. 772/1991; sez. 5 n. 152/1996;
Corte costituzionale nn. 68/1984, 23/1967, 46/1964, 29/1961).
Viene però riconosciuto che in materia di sanzioni amministrative
personali e disciplinari possa valere, in via di applicazione
analogica, il principio veicolato dall'art. 2 cod. pen. in base al
quale si applica il trattamento sanzionatorio più favorevole fra
quelli che si succedono nel tempo (Cons. St. sez. IV, nn. 150/1989,
844/1990, 848/1990).
Su questa base potrebbe reputarsi applicabile al caso in esame con
la misura prevista dalla legge del 1991 bensì la previgente misura
della decadenza condizionata, però, alla definitività della
sentenza (non ancora realizzatasi nel caso in esame).
3. - Tuttavia deve registrarsi che, con convincenti argomenti, il
giudizio sulle misure cautelative viene considerato distinto per
natura e funzione da quello conclusivamente sanzionatorio (vedasi:
Corte costituzionale n. 270/1988, Cons. St. nn. 211/1993, 212/1993).
Nel caso in esame la misura della sospensione a seguito di condanna
non definitiva è per sua natura misura interinale, sicchè neanche
può configurarsi come sanzione sia amministrativa sia disciplinare,
bensì come cautela operante su un piano non afflittivo.
Su queste basi, dovrebbero venir meno le perplessità sopra
considerate circa la applicabilità della misura alla fattispecie in
esame.
Infatti, la Corte costituzionale ha dichiarato la
incostituzionalità di misure interdittive da adottarsi sul mero
presupposto di una sentenza di condanna non definitiva. Con le
sentenze nn. 971/1988 e 40/1990, la Corte costituzionale, sviluppando
i criteri già enunciati nella precedente sentenza n. 270/1996, ha
sottolineato che è indispensabile una gradualità sanzionatoria:
vale l'esigenza che la sanzione sia graduata in rapporto al reato
commesso e alle possibili ripercussioni dello stesso sullo
svolgimento delle mansioni dell'impiegato. In sostanza, la Corte ha
ritenuto che l'amministrazione deve tenere conto delle concrete
valutazioni effettuate dal giudice penale e, in particolare,
considerare se il giudice penale ha ritenuto il fatto di non
particolare gravità e il colpevole non socialmente pericoloso, come
avviene se, ad esempio, il giudice penale ha trasformato la pena
detentiva in una delle misure alternative alla detenzione o se ha
sospeso l'esecuzione della pena.
4. - La misura in esame costituisce una misura interdittiva
provvisoria di natura cautelare - come tale essa si autoqualifica e
come almeno prima facie si presenta - volta a preservare i requisiti
di onorabilità necessari per l'espletamento delle funzioni di
amministrazione, direzione e controllo nelle banche.
La misura interdittiva in esame - neanche sanzionatoria ma soltanto
cautelare - tutela interessi diversi da quelli che conformano
l'azione del giudice penale.
Tuttavia, non appare gratuita una più approfondita analisi del
contesto normativo e degli esiti effettuali della applicazione della
misura in esame.
4.1. - Se tale previsione normativa si colloca nel contesto
normativo delineato oltre che dalla specifica disposizione che la
prescrive, anche dalle raccomandazioni adottate dall'art. 3 par.2
u.c. del titolo II della direttiva CEE del 12 dicembre 1977 n.
780/1977, dalla legge n. 74/1985 di delega al Governo per
l'attuazione della direttiva predetta, dal decreto del Presidente
della Repubblica n. 350/1985, come modificato dalla legge n. 55/1990,
di attuazione dei principi della legge delega, dal decreto
legislativo n. 481/1992 attutivo della direttiva CEE n. 89/646 e
dalle raccomandazioni CIRC adottate nella riunione del 30 luglio
1993, dal decreto ministeriale n. 334/1992 (art. 2.2.) e dalla legge
n. 77/1982 (art. 1.7), deve registrarsi che l'istituto della
sospensione temporanea non è riconducibile ai principi contenuti
nella direttiva comunitaria e nella suindicata legge di delega,
nonostante che si collochi all'interno di una disciplina volta a
regolamentare nel territorio italiano fattispecie che hanno origine e
giustificazione in una fonte comunitaria.
4.2. - Se si tengono in rilievo gli esiti effettuali della misura
interdittiva provvisoria, deve considerarsi che in dottrina, la
sospensione provvisoria è stata valutata come giusta causa di
revoca, senza diritto al risarcimento del danno neanche a seguito di
una successiva sentenza che assolva colui che fu sospeso.
Sotto questo profilo è opportuno sottolineare che la situazione in
esame presenta una diversità essenziale rispetto ai caratteri di
altra questione giudicata infondata dalla Corte costituzionale con
sentenza n. 184/1994. In quella occasione la Corte ritenne infondate
le questioni di legittimità costituzionale di norme che prevedono la
sospensione obbligatoria di dipendenti e amministratori pubblici nei
confronti dei quali sia stata emessa sentenza di condanna per taluno
dei reati indicati nella legge n. 16/1992 modificativa della
precedente n. 55/1990 (Nuove disposizioni per la prevenzione della
delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione
di pericolosità sociale). Questo perchè in quel caso, il
provvedimento sospensivo cautelare - accostabile alla sospensione
cautelare prevista per gli impiegati civili dello Stato dall'art. 91
testo unico della legge n. 3/1957 - può essere oggetto di revoca
amministrativa.
Nel caso in esame, invece, la sospensione è atta a produrre esiti
irrevocabili, se non altro in termini di danni non risarcibili
neanche al sopravvenire di una successiva sentenza di assoluzione.
4.3. - Nello specifico caso in esame non può trascurarsi che la
misura interdittiva cautelare deriverebbe da una condanna, non
definitiva, della quale è stata sospesa l'esecuzione della pena.
Va considerato, sotto questo profilo, che la Corte costituzionale,
con sentenza n. 595/1990 ha dichiarato la illegittimità
costituzionale, con riferimento all'art. 3 della Costituzione
(assorbendo la questione sollevata per la sospetta incompatibilità
della stessa normativa anche con gli artt. 4.1. e 35.1. Cost., sul
presupposto che la rigidità della misura cautelare della
interdizione comporterebbe un ingiustificato sacrificio del diritto
al lavoro del professionista), di disposizioni di legge nella parte
in cui non prevedevano che la sospensione di diritto dello
spedizioniere doganale venga meno con la concessione della libertà
provvisoria, ritenendo che la rigidità della misura amministrativa
che ne esclude l'adattamento alle circostanze concrete (in quel caso
la sopravvenuta remissione in libertà dell'interessato), oltre che
apparire irragionevole in sè, determina una ingiustificata
disparità di trattamento rispetto alla disciplina prevista per
l'equivalente misura cautelare interdizione provvisoria dalla
professione o dal pubblico ufficio disposta "durante l'istruttoria"
ai sensi degli artt. 140 c.p. e 290 c.p., per la quale è comunque
stabilito un limite massimo di durata.
La sopra ricordata sentenza della Corte costituzionale ribadisce
l'indirizzo dalla stessa analogamente espresso con riferimento al
caso della sospensione cautelare dalla professione di dottore
commercialista conseguente ad emissione di mandato di cattura anche
dopo la concessione della libertà provvisoria.
In entrambi i casi alla Corte - che così implicitamente recepisce
l'indirizzo affermato in alcune sentenze della Corte di cassazione e
del Consiglio di Stato (Cass. civ. n. 18/1984, Cons. St. nn.
1305/1978, 162/1986) ma contrastato dalla Corte di cassazione a
sezioni unite nn. 5107/1984, 4249/1986) - non è parso razionale che
un provvedimento amministrativo, quale quello della sospensione
obbligatoria, che ha la stessa natura e si basa sulle stesse
situazioni per le quali è previsto un provvedimento giudiziario non
offra al cittadino analoghe garanzie quanto alla durata.
5. - Le considerazioni sinora svolte conducono a individuare
nell'art. 9 del d.-l. 3 maggio 1991, n. 143 convertito in legge 5
luglio 1991, n. 197 la disposizione-norma della quale appare non
manifestamente infondata la incompatibilità con i principi normativi
contenuti negli artt. 3, 4, 27 e 35 della Costituzione.
6. - La soluzione della questione di costituzionalità che si va a
sollevare è rilevante nel presente processo poichè dalla sua
soluzione dipende la decisione circa l'annullamento di sospensione
degli attori dal consiglio di amministrazione della banca convenuta.

P. Q .M.
Ritenutane la rilevanza, dichiara non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 9 del d.-l. 3
maggio 1991, n. 143 convertito in legge 5 luglio 1991, n. 197 in
rapporto agli artt. 3, 4, 27 e 35 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere.
Così deciso nella camera di consiglio del 19 giugno 1997.
Il presidente: Macrì
Il giudice estensore: Costanzo
97C1177