1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 4-8-1993
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 344 SENTENZA 11 giugno - 28 luglio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Elezioni per la Camera dei deputati e il Senato - Ineleggibilita' dei consiglieri regionali - Irragionevole compressione del diritto di elettorato passivo - Illegittimita' costituzionale. (D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, art. 7, commi primo, lett. a), secondo, terzo e quarto; legge 27 febbraio 1958, n. 64, art. 2). (Cost., artt. 3 e 51). (093C0867) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 4-8-1993)

LA CORTE COSTITUZIONALE
Vomposta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi primo,
lett. a), secondo, terzo e quarto, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361
(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per
l'elezione della Camera dei deputati) e dell'art. 2 della legge 27
febbraio 1958, n. 64 (Modifiche alla legge 6 febbraio 1948, n. 29,
"Norme per la elezione del Senato della Repubblica") promosso con
ordinanza emessa il 25 febbraio 1992 dal Tribunale di Firenze nel
procedimento di volontaria giurisdizione proposto da Lessona Carlo
nei confronti della Regione Toscana ed altro, iscritta al n. 365 del
registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visti l'atto di costituzione della Regione Toscana nonchè l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 aprile 1993 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Carlo Mezzanotte per la Regione Toscana e
l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Firenze ha sollevato, con ordinanza
regolarmente notificata e comunicata, questione di legittimità
costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione,
nei confronti dell'art. 7 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, nella
parte in cui dichiara non eleggibili alla Camera dei deputati i
consiglieri regionali, imponendo agli stessi l'obbligo di presentare
le dimissioni e di cessare dalle funzioni almeno 180 giorni prima
della data di scadenza del quinquennio di durata della Camera dei
deputati o, in caso di scioglimento anticipato, entro il termine di
sette giorni dalla data di pubblicazione del decreto di scioglimento
nella Gazzetta Ufficiale.
Il caso nasce allorchè un consigliere della Regione Toscana,
Stefano Passigli, intendendo candidarsi alle elezioni per la Camera
dei deputati, ha rassegnato le proprie dimissioni dal Consiglio
regionale, secondo quanto richiesto dall'art. 7 del d.P.R. n. 361 del
1957. Convocato per la discussione dell'"accettazione" delle predette
dimissioni, il Consiglio regionale, ritenendo la previsione
dell'ineleggibilità in luogo della incompatibilità di dubbia
conformità rispetto alla Costituzione, ha sospeso la presa d'atto
delle dimissioni. Contro quest'ultima delibera ha proposto ricorso il
primo dei non eletti nella lista alla quale apparteneva il Passigli,
Carlo Lessona, il quale aspirava a subentrare al posto del
consigliere dimissionario dopo che fosse stato accertato il dovere
del Consiglio regionale di prender atto delle dimissioni presentate.
In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che, ove la
disposizione contestata dovesse essere ritenuta non contraria a
Costituzione, si dovrebbe concludere per l'illegittimità della
deliberazione consiliare contestata in quanto adottata su un
presupposto errato, mentre, nell'ipotesi opposta, la suddetta
deliberazione dovrebbe esser considerata legittima e il ricorso del
Lessona dovrebbe essere consequenzialmente respinto.
I dubbi di costituzionalità espressi dal giudice a quo muovono
dal rilievo, più volte affermato da questa Corte, secondo il quale
in materia di elettorato passivo la regola è costituita dalla più
ampia apertura possibile a tutti i cittadini, essendo consentite le
limitazioni a tale principio soltanto se basate su criteri di
rigorosa razionalita': nelle parole di questa Corte, l'eleggibilità
è la regola, mentre l'ineleggibilità e l'incompatibilità
rappresentano l'eccezione. Più in particolare, l'ineleggibilità
risulta giustificata soltanto se ragionevolmente collegata
all'esigenza di evitare la captatio benevolentiae degli elettori;
l'incompatibilità, invece, soltanto se strettamente connessa al fine
di assicurare il corretto esercizio delle funzioni elettive.
Nell'applicare tali principi al caso di specie, il giudice
rimettente osserva che dai lavori preparatori emerge chiaramente che
con la disposizione impugnata il legislatore intendeva, non già
evitare che il consigliere regionale potesse influire
sull'elettorato, ma affermare l'inconciliabilità dello svolgimento
della carica di consigliere regionale con quella di parlamentare a
causa del carattere assorbente del primo. Questa intenzione, secondo
il giudice a quo, ha un riscontro obiettivo nel fatto che il
consigliere regionale, non possedendo poteri propri e agendo sempre
in collegio, non può indurre alcun metus potestatis in ordine alle
scelte che deve compiere il corpo elettorale. Di qui deriva
l'irrazionalità in sè della disposizione denunziata.
Sussistono, poi, ad avviso del giudice rimettente, tre distinti
profili di ingiustificata disparità di trattamento. Innanzitutto, la
disposizione impugnata discriminerebbe irragionevolmente i
consiglieri regionali rispetto ai deputati nazionali, ai ministri e
ai sottosegretari, i quali, pur essendo titolari di poteri propri in
grado di condizionare le scelte dell'elettorato, sono sottoposti
semplicemente a un regime d'incompatibilità.
In secondo luogo, un ulteriore profilo di irragionevole disparità
di trattamento risiederebbe nel fatto che, mentre i consiglieri
regionali non possono candidarsi al Parlamento nazionale senza aver
prima rassegnato le dimissioni dal loro incarico, analogo obbligo non
sussiste per gli stessi in relazione alle elezioni al Parlamento
europeo, nonostante che la configurazione delle circoscrizioni
territoriali per queste ultime renda senz'altro più rilevanti i
fenomeni di captatio benevolentiae. In definitiva, continua il
giudice a quo, mal si giustifica che il deputato italiano possa
candidarsi ed essere eletto al Parlamento europeo; che il
parlamentare europeo possa essere eletto ed espletare
contemporaneamente il mandato di parlamentare nazionale; che il
consigliere regionale possa partecipare, come tale, alla competizione
per il Parlamento europeo, ma non possa farlo nelle elezioni per il
Parlamento nazionale.
Un ultimo profilo d'irragionevole disparità di trattamento
sarebbe presente, sempre secondo il giudice a quo, nella disposizione
impugnata, in quanto quest'ultima riserva una disciplina deteriore ai
consiglieri regionali rispetto ad altre categorie considerate nello
stesso art. 7, primo comma, del d.P.R. n. 361 del 1957. Infatti,
soltanto ai primi viene imposto l'obbligo di dimettersi molti mesi
prima della presentazione della candidatura, vale a dire in un
momento in cui non può sussistere alcuna certezza sull'effettiva
assegnazione ad essi della candidatura.
Il giudice a quo segnala, poi, nel dispositivo dell'ordinanza che
le censure sopra ricordate potrebbero valere anche contro l'art. 2
della legge 27 febbraio 1958, n. 64, nella parte in cui estende la
disciplina prevista dall'art. 7 del d.P.R. n. 361 del 1957 alle
elezioni per il Senato della Repubblica.
2. - È intervenuta in giudizio la Regione Toscana per chiedere
che la questione sia accolta.
In punto di rilevanza, la Regione, nel ricordare in linea di fatto
che il Consiglio regionale, pur nutrendo dubbi sulla
costituzionalità dell'art. 7, ha preso atto della decadenza del
consigliere Passigli e che, quest'ultimo, dopo che aveva impugnato
tale delibera, è stato eletto alla Camera dei deputati, ritiene che
tutto ciò non abbia fatto venir meno la pregiudizialità della
questione sollevata rispetto al giudizio a quo, poichè
dall'accertamento della costituzionalità dell'articolo impugnato e,
quindi, della legittimità della delibera adottata, dipende la
determinazione del momento in cui il consigliere Passigli ha cessato
di ricoprire la carica regionale, vale a dire la data della
dichiarazione di decadenza ovvero quella di dichiarazione della
elezione alla Camera dei deputati.
Riguardo al merito della questione sollevata, la Regione, nel
ricordare che un'identica questione è stata dichiarata non fondata
da questa Corte con la sentenza n. 5 del 1978, sostiene che le
novità normative e giurisprudenziali intercorse nel frattempo hanno
prodotto una modificazione sostanziale dei termini della questione
stessa. Sotto questo profilo, dopo aver ripreso le valutazioni
espresse dall'ordinanza di rimessione relative al trattamento
discriminatorio del consigliere regionale rispetto a quello
concernente altre cariche elettive e all'indubbio parallelismo della
ratio della disposizione impugnata con quella della incompatibilità
(ratio che sarebbe confermata dalla mancata limitazione della
ineleggibilità al territorio regionale e dalla estensione della
stessa ineleggibilità soltanto ai presidenti delle giunte
provinciali e ai sindaci di comuni con più di 20.000 abitanti), la
Regione sottolinea che la legge 24 gennaio 1979, n. 18, nel prevedere
l'incompatibilità soltanto per il presidente della giunta regionale
e per gli assessori regionali, ha chiaramente riconosciuto le
differenti responsabilità poste a carico di questi ultimi rispetto
ai consiglieri regionali (i primi svolgono funzioni monocratiche di
amministrazione attiva, gli altri soltanto funzioni collegiali o di
controllo) e, in ogni caso, ha operato per ipotesi analoghe una netta
scelta a favore dell'incompatibilità, e non dell'ineleggibilità.
Secondo la medesima parte, la disposizione impugnata sarebbe
altresì priva di coerenza interna, dal momento che sottopone alla
stessa disciplina posizioni sostanzialmente diverse, alcune delle
quali sono collegate a funzioni di amministrazione attiva (presidente
provinciale e sindaco di comune con più di 20.000 abitanti), altre
no (consigliere regionale). La stessa disposizione, inoltre, mentre
per le categorie appena indicate prevede l'obbligo delle dimissioni,
per altre, invece, richiede semplicemente l'effettiva astensione da
ogni atto inerente all'ufficio rivestito. Quest'ultima
discriminazione è tanto più irrazionale, secondo la Regione
Toscana, ove si consideri che l'adempimento di quell'obbligo è
fissato in una data nella quale (in base all'art. 20, primo comma,
dello stesso d.P.R. n. 361 del 1957) il dimissionario non può avere
ancora la certezza di venir candidato. Un'ulteriore discriminazione a
danno delle categorie ora considerate sarebbe implicata pure dal
quarto comma dell'impugnato art. 7, il quale dispone solo per i
soggetti indicati, e non per tutti quelli per i quali è prevista
l'ineleggibilità, la decadenza dalla carica ricoperta a seguito
della presentazione della candidatura.
Sul piano della giurisprudenza costituzionale, la Regione Toscana
sottolinea come nelle decisioni successive a quella del 1978 questa
Corte abbia richiesto una rigorosa giustificazione razionale per i
limiti posti al diritto di elettorato passivo e abbia ammesso che
nelle leggi più recenti si sia realizzata un'attenuazione delle
differenze tra ineleggibilità e incompatibilità.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto in
giudizio per chiedere che la questione sia dichiarata inammissibile
o, comunque, infondata.
Sotto il primo profilo, la difesa dello Stato sostiene che il
giudice a quo, chiamato a decidere della legittimità della delibera
consiliare sulla presa d'atto delle dimissioni, avrebbe potuto
risolvere la controversia indipendentemente dal dubbio di
costituzionalità sollevato, non spettando al Consiglio regionale di
negare l'applicazione a una legge dello Stato, nutrendo dubbi sulla
sua costituzionalità.
Per quanto riguarda il merito della questione, l'Avvocatura dello
Stato osserva, innanzitutto, che il giudice a quo sembra chiedere a
questa Corte di rimediare a un preteso "errore" del legislatore e di
trasformare una situazione di ineleggibilità in una di
incompatibilità. Secondo la difesa dello Stato, il legislatore
avrebbe disciplinato coerentemente e non irragionevolmente la
materia, non solo nelle modalità concrete (come, ad esempio, nel
collegare l'effetto di decadenza all'accettazione della candidatura,
e non all'assunzione della carica di parlamentare), ma anche nella
sostanza: la captatio benevolentiae, infatti, va commisurata pure in
relazione alla funzione legislativa e, in particolare, ai poteri del
singolo consigliere di proposta delle leggi. E, del resto, il
giudizio di legittimità costituzionale di questa Corte dovrebbe
limitarsi a verificare se la carica pubblica configurata come causa
d'ineleggibilità sia tale, ove sia rivestita da un candidato alle
elezioni nazionali, da potersi ragionevolmente ritenere che possa
influenzare in modo scorretto la competizione elettorale, e non
potrebbe spingersi, invece, sino al punto di apprezzare l'intensità
di tale influenza. Ove ciò facesse, come sembra richiedere il
giudice a quo, invaderebbe la sfera della opportunità politica
riservata al legislatore.
In ordine alle pretese disparità di trattamento prospettate dal
giudice a quo, l'Avvocatura dello Stato, dopo aver ricordato che la
giurisprudenza costituzionale formatasi in materia ha avuto ad
oggetto soltanto situazioni personali non differenziabili da quelle
costituenti causa di ineleggibilità ovvero situazioni personali
diversamente trattate ai fini della eleggibilità alla stessa carica,
sottolinea che il caso di specie non rientra nè nell'una, nè
nell'altra ipotesi: il giudice a quo, infatti, non chiede di
modificare i confini di una categoria sottoposta a ineleggibilità
includendovi situazioni che, benchè non contemplate, siano
appartenenti alla medesima categoria individuata dal legislatore, ma
chiede piuttosto di sopprimere un motivo di ineleggibilità e di
trasformarlo in incompatibilità basandosi su una analogia molto
larga. In effetti, i confronti operati dall'ordinanza di rimessione
hanno ad oggetto, secondo la difesa dello Stato, situazioni non
omogenee, ora perchè queste appartengono a diversi livelli, ora
perchè concernono posizioni considerate in termini invertiti, ora
perchè ineriscono a ordinamenti differenti. In relazione a
quest'ultima ipotesi, l'Avvocatura dello Stato sottolinea che la
mancata previsione della ineleggibilità dei consiglieri regionali al
Parlamento europeo discende da un atto normativo della Comunità
europea, reso soltanto esecutivo dalla legge n. 150 del 1977.
4. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha depositato
una memoria, con la quale, oltre a ribadire argomentazioni già
svolte, replica alle deduzioni svolte dall'Avvocatura dello Stato.
In particolare, la difesa della Regione osserva che non può
considerarsi il legislatore arbitro assoluto nella determinazione
delle ipotesi di ineleggibilità e di incompatibilità, poichè lo
scopo prescelto dal legislatore con l'adozione di un certo limite al
diritto di elettorato passivo deve rispondere alla ratio della stessa
limitazione e, se tale ratio è quella della incompatibilità, si
rende necessario convertire in quest'ultima il limite erroneamente
previsto come causa di ineleggibilità. Che ciò possa essere fatto
dalla Corte costituzionale non vi sarebbe dubbio, avendolo
quest'ultima già fatto in passato. Che ciò debba essere fatto nel
caso in questione, deriverebbe inequivocabilmente dai lavori
preparatori della legge impugnata, dai quali risulta che l'intento
perseguito era quello di escludere il contemporaneo svolgimento di
due cariche (consigliere regionale e parlamentare) caratterizzate da
un impegno elevato e costante.
A contrastare tale conclusione, continua la Regione, non vale
affermare che il consigliere regionale può influenzare l'elettorato
esercitando il proprio potere d'iniziativa legislativa, poichè
questo rischio, oltre a essere pressochè inconsistente, non è stato
giudicato dal legislatore tale da portare alla previsione della
ineleggibilità dei deputati e dei senatori, titolari di un potere
del tutto analogo, per la elezione dei consigli regionali e di quelli
provinciali e comunali. Nè è vero, sempre, secondo la Regione
Toscana, che le cause d'incompatibilità riguardanti i presidenti e
gli assessori regionali rispetto alla carica di parlamentare europeo
sono stabilite da atti normativi europei, poichè in realtà per quei
soggetti un autonomo regime di incompatibilità è disposto dalla
legge n. 18 del 1979, che può pertanto costituire un valido tertium
comparationis. Nè va dimenticato, continua la stessa parte, che
questa Corte, di recente (sent. n. 97 del 1991), ha sottolineato
l'importanza, ai fini della giustificatezza del limite, dei vari
livelli delle assemblee elettive, nel senso che, quando si partecipa
ad elezioni di diverso livello, non appare in generale giustificata
l'ineleggibilità in luogo della incompatibilita': la prima, infatti,
va sancita soltanto quando il pericolo della captatio benevolentiae
rappresenti una circostanza di fatto obiettivamente presente e
ineludibile.
Riguardo alla eccezione di inammissibilità per irrilevanza
formulata dall'Avvocatura dello Stato, la difesa della Regione
osserva che, poichè oggetto del giudizio a quo è l'accertamento
della legittimità della mancata accettazione delle dimissioni,
l'eventuale incostituzionalità della previsione della
ineleggibilità e, conseguentemente, dell'obbligo di dimissioni prima
dell'inizio della competizione elettorale non potrebbe non
influenzare il giudizio sulla legittimità della delibera consiliare
relativa alla "presa d'atto" delle dimissioni.
5. - Nel corso della pubblica udienza le parti hanno ribadito le
proprie posizioni. Un nuovo argomento è stato introdotto soltanto
dalla difesa della Regione Toscana, la quale ha ritenuto di
individuare una conferma dell'ininfluenza del possesso della carica
di consigliere regionale sulle scelte dell'elettorato nella netta
distinzione tra livello politico e livello amministrativo delle
pubbliche amministrazioni, operata dall'art. 3 del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421).
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Firenze ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3 e 51 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, primo comma, lettera a), del d.P.R. 30
marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti
norme per l'elezione della Camera dei deputati). Più precisamente,
il giudice a quo dubita, in riferimento ai parametri indicati, delle
disposizioni che stabiliscono l'ineleggibilità dei consiglieri
regionali alla Camera dei deputati (art. 7, primo comma, lettera a),
prescrivendo consequenzialmente per gli stessi consiglieri la
cessazione dalle funzioni almeno 180 giorni prima della scadenza
della Camera dei deputati, nonchè l'obbligo della formale
presentazione delle dimissioni, e prevedendo l'accettazione della
candidatura come motivo di decadenza dalla carica di consigliere
regionale.
2. - Va preliminarmente respinta l'eccezione d'inammissibilità
per irrilevanza formulata dall'Avvocatura dello Stato.
Ad avviso di quest'ultima, la mancanza di pregiudizialità della
questione discenderebbe dal rilievo che il giudice a quo, non potendo
riconoscere al Consiglio regionale, nell'esercizio di un autonomo
dovere di conoscenza ufficiale di un atto unilaterale di dimissioni,
il potere di sospendere l'applicazione della legge (statale)
regolante l'ineleggibilità del consigliere regionale e il
conseguente obbligo di questi di presentare le dimissioni, avrebbe
potuto e dovuto decidere il giudizio indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale sollevata,
nel senso di riconoscere l'autonomo dovere dell'assemblea elettiva di
procedere in ogni caso alla presa d'atto delle dimissioni presentate
da uno dei suoi membri.
Premesso che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte
(v., da ultimo, sent. n. 163 del 1993), l'autonomia del giudizio a
quo preclude al giudice costituzionale di procedere a una nuova
valutazione dei presupposti processuali e lo autorizza a disattendere
la posizione del giudice a quo sulla rilevanza soltanto quando
quest'ultima dovesse risultare palesemente arbitraria ovvero basata
su argomentazioni del tutto implausibili (v., da ultimo, sentt. nn.
238, 163 e 103 del 1993; 436 del 1992), occorre precisare che non
può logicamente escludersi la possibilità interpretativa, accolta
pure da una parte (minoritaria) della dottrina, per la quale la presa
d'atto sia configurabile come atto recettizio delle dimissioni, di
modo che l'illegittimità di queste ultime possa consequenzialmente
comportare l'illegittimità dell'altro atto. Sotto tale profilo,
pertanto, non risulta implausibile l'argomentazione addotta dal
giudice a quo a sostegno della rilevanza della questione, secondo la
quale l'eventuale dichiarazione d'illegittimità costituzionale delle
previsioni relative all'ineleggibilità contenuta nell'art. 7, primo
comma, lettera a), del d.P.R. n. 361 del 1957 e al conseguente
obbligo di dimissioni, disciplinato nel successivo terzo comma, non
può non influenzare la valutazione sulla legittimità del
comportamento del Consiglio regionale concernente, non già la
sospensione dell'applicazione della legge, ma il rifiuto,
giustificato o meno che sia, di concorrere con un proprio atto a
realizzare una condotta complessiva contra legem.
3. - La questione merita l'accoglimento.
Come hanno ricordato le parti del presente giudizio, questa Corte,
con la sentenza n. 5 del 1978, si è pronunziata nel senso della non
fondatezza su una questione in parte identica e nell'occasione ha
risposto a molti dei problemi sollevati ora dal giudice a quo.
La Corte ha allora affermato che l'intento, perseguito dal
legislatore con la disposizione denunziata, non è già quello
proprio della incompatibilità, ma è piuttosto quello di impedire
che i titolari di determinati uffici pubblici possano valersi dei
poteri connessi alla loro carica per influire indebitamente sulla
competizione elettorale, nel senso di alterare la par condicio fra i
vari concorrenti attraverso la possibilità di esercitare una
captatio benevolentiae o un metus publicae potestatis nei confronti
degli elettori.
Questo intento, contrariamente a quanto supposto dal giudice a
quo, risulta confermato dai lavori preparatori della legge elettorale
del 5 febbraio 1948, n. 26, approvata dall'Assemblea costituente in
sede legislativa, il cui art. 6 è divenuto, poi, l'art. 7 del testo
unico delle leggi per l'elezione della Camera dei deputati, contenuto
nel ricordato d.P.R n. 361 del 1957. Nella discussione per
l'elaborazione della disposizione impugnata la posizione di coloro
che avrebbero voluto limitarsi a prevedere l'incompatibilità tra la
funzione di parlamentare e quella di consigliere regionale, già
affermata dall'art. 122, secondo comma, della Costituzione, fu
inequivocabilmente battuta dalla opposta idea di coloro che
ritenevano, sul presupposto che lo scopo della ineleggibilità fosse
distinto e diverso da quello della incompatibilità, che il
legislatore ordinario, andando oltre la previsione direttamente
stabilita dalla Costituzione, ben potesse, nell'esercizio della sua
discrezionalità politica, disporre l'ineleggibilità dei consiglieri
regionali a ciascuna delle Camere. E, ai fini della ricostruzione
della "volonta'" del legislatore, poco importa se alcuni parlamentari
motivarono allora il voto a favore dell'ineleggibilità adducendo
argomenti che in realtà avrebbero dovuto valere nel senso della
scelta della incompatibilità, come, in particolare, il voler
perseguire lo scopo di escludere che si potesse contemporaneamente
partecipare alle assemblee elettive nazionali e a quelle regionali.
In armonia con tale intento, la ricordata sen tenza n. 5 del 1978
ha respinto i dubbi di legittimità costituzionale sull'art. 7 del
d.P.R. n. 361 del 1957, sollevati in riferimento all'art. 51 della
Costituzione, avvertendo, tuttavia, che la "detta ineleggibilità
potrebbe, semmai, non apparire altrettanto giustificata secondo gli
orientamenti giurisprudenziali di questa Corte laddove produca
effetti per tutto il territorio nazionale anzichè nell'ambito della
regione nella quale il consigliere regionale eserciti il proprio
mandato: ma siffatta questione non costituisce oggetto del giudizio
sottoposto a questa Corte" (punto 3, in diritto).
In quell'occasione sono stati dichiarati non fondati anche i dubbi
di legittimità costituzionale sollevati nei confronti della stessa
disposizione in riferimento all'art. 3 della Costituzione. In
particolare, la Corte ha ritenuto non sussistente tanto l'asserita
disparità di trattamento fra l'ipotesi del consigliere regionale
ineleggibile come parlamentare e l'ipotesi inversa di quest'ultimo
dichiarato incompatibile con la carica di consigliere regionale,
quanto l'addotta discriminazione a sfavore dei consiglieri regionali
stessi derivante dall'aver l'art. 7 sottoposto questi ultimi allo
stesso trattamento (ineleggibilita') previsto per cariche diverse,
come quelle di presidente di giunta provinciale e di sindaco di
comuni con più di 20.000 abitanti. Più precisamente, mentre nel
primo caso la Corte ha basato la sua pronunzia d'infondatezza sul
rilievo che si pretendeva comparare situazioni tra loro eterogenee
(consigliere regionale/deputato o senatore), nel secondo caso,
invece, non ha ritenuto arbitrario che il legislatore abbia
equiparato le diverse cariche prima ricordate piuttosto che
sottoporre allo stesso trattamento previsto per i consiglieri
regionali uffici ancor più distanti, come quello di consigliere
provinciale o di consigliere comunale.
In definitiva, nel giudizio del 1978 la Corte si è già
pronunziata su tre distinti profili, che sono ora riproposti dal
giudice a quo: innanzitutto, su quello relativo alla pretesa
contraddizione dell'art. 7 che prescrive l'ineleggibilità, con la
propria ratio legis, supposta come appropriata a una previsione di
incompatibilità;in secondo luogo, sull'aspetto attinente alla
pretesa irragionevole equiparazione delle tre distinte categorie in-
dicate alle lettere a), b) e c), cioè quella fra i consiglieri
regionali e i presidenti delle giunte provinciali o i sindaci dei
comuni maggiori; in terzo luogo, sulla asserita disparità di
trattamento esistente fra la previsione d'ineleggibilità stabilita
per i consiglieri regionali che intendano candidarsi al Parlamento
nazionale e la previsione di incompatibilità disposta per i
parlamentari che siano eletti nei consigli regionali. Inoltre, non si
può negare che l'ultimo dei profili indicati pregiudica
sostanzialmente l'ulteriore nuova prospettazione del giudice a quo,
concernente la pretesa disparità di trattamento intercorrente tra la
previsione contestata e la disciplina posta per l'elezione del
parlamento europeo, in relazione alla quale l'art. 6 della legge 24
gennaio 1979, n. 18, ha stabilito semplicemente l'incompatibilità
del parlamentare europeo con il presidente di giunta regionale e
l'assessore regionale, lasciando del tutto fuori la figura del
consigliere regionale.
4. - Restano, tuttavia, profili di costituzionalità sollevati
dall'ordinanza di rimessione, che non sono stati toccati dalla
precedente decisione. A parte il fatto che i confini della questione
sottoposta al presente giudizio sono più ampi di quelli esaminati
nel 1978 - considerato che ora l'ineleggibilità dei consiglieri
regionali è contestata in relazione a tutte le sue possibilità ap-
plicative -, in questo caso il giudice a quo denunzia anche
l'irrazionalità in sè della disposizione impugnata, derivante dal
dubbio che l'ineleggibilità sia una conseguenza irragionevolmente
sproporzionata rispetto alla natura dei poteri che ciascun
consigliere regionale può esercitare al fine della captatio
benevolentiae degli elettori.
In effetti, ad un attento esame dei lavori preparatori, non
risulta in alcun modo chiarito quali potrebbero essere i poteri
attribuiti al consigliere regionale il cui esercizio, ove questi
fosse candidato alle elezioni per la Camera o per il Senato, possa
essere presuntivamente considerato come possibile fattore di
turbativa della par condicio che in campagna elettorale dev'essere
assicurata a tutti i candidati. Nè alcuna più precisa indicazione
è rinvenibile nella giurisprudenza o anche in dottrina. Tuttavia,
dovendo escludersi che l'esercizio di poteri collegiali possa essere
determinante ai fini della previsione di cause di ineleggibilità,
non resta altro che supporre che la previsione contenuta nell'art. 7
del d.P.R. n. 361 del 1957 debba essere essenzialmente riferita, come
ha indicato l'Avvocatura dello Stato, al potere di iniziativa
legislativa spettante a ciascun membro del Consiglio regionale.
Così interpretato, l'art. 7, primo comma, lettera a), del d.P.R.
n. 361 del 1957 risulta palesemente irragionevole e assolutamente
incoerente con il sistema delle ineleggibilità legislativamente
previsto. Nell'ambito di questo sistema, infatti, la titolarità di
un potere d'iniziativa legislativa non è mai posta come causa
d'ineleggibilità, per il semplice fatto che, ove si considerasse
l'esercizio di quel potere come possibile motivo di turbativa della
par condicio fra i concorrenti ad una elezione politica o,
addirittura, come mezzo idoneo rispetto al fine illecito della
captatio benevolentiae o del metus publicae potestatis nei confronti
degli elettori, dovrebbero essere considerati ineleggibili, allo
stesso titolo, anche i consiglieri regionali o i parlamentari in
carica che intendessero ripresentarsi nelle successive elezioni per
il rinnovo dell'organo di appartenenza. Ed è questa una conseguenza
che non può essere ragionevolmente sostenuta e che dimostra
l'inidoneità del sopraindicato potere a dar luogo a svolgimenti in
grado di produrre apprezzabili distorsioni o turbative rispetto alla
parità di chances dei candidati in una competizione elettorale
autenticamente democratica e, in definitiva, rispetto alla libera e
genuina espressione del voto popolare, garantita come principio
primario e inviolabile dagli artt. 1, 2 e 51 della Costituzione.
A obiezioni analoghe sarebbe sottoponibile la norma impugnata
nell'ipotesi che il motivo della previsione dell'ineleggibilità
fosse individuato nei poteri di controllo politico esercitabili dal
singolo consigliere regionale nei confronti della giunta e di
ciascuno dei componenti di questa. In generale, comunque, non può
esser trascurato il rilievo che poteri come quelli finora esaminati
non sono assunti, di norma, come ragioni determinanti di ipotesi di
ineleggibilità, dal momento che sono privi di quei caratteri di
decisività e di gestione attiva della cosa pubblica, che sono
requisiti essenziali al fine di configurare ragionevolmente il
pericolo che una determinata carica pubblica possa essere utilizzata
per acquisire illecitamente consensi elettorali.
Tantomeno, poi, sarebbe giustificabile la disposizione impugnata
ove si ritenesse che l'ineleggibilità dei consiglieri regionali
derivi dal semplice fatto di rivestire quella carica o, in altre
parole, dal prestigio proveniente da quell'investitura anche in
termini di maggiore conoscibilità del candidato da parte
dell'elettorato. Pur in tal caso, oltre a sfuggire a qualsiasi
possibilità di comprensione una previsione del genere circoscritta
ai soli consiglieri regionali, si rivelerebbe palesemente
irragionevole una disciplina della ineleggibilità che mirasse a
delimitare l'influenza nella competizione elettorale della notorietà
derivante dal ricoprire determinate cariche pubbliche, tanto più
nell'ambito di società, come quella nella quale viviamo, dove
l'emergere di figure note al pubblico dipende da fattori molteplici e
si verifica in svariati settori della vita sociale, fra i quali
quello considerato non è certo il più rilevante.
In definitiva, la tenuità, se non l'inconsistenza, delle ragioni
poste a base della previsione legislativa concernente
l'ineleggibilità dei consiglieri regionali alla Camera dei deputati
dimostra l'evidente mancanza di quella rigorosa prova
dell'indispensabilità del limite esaminato rispetto all'esigenza
primaria di assicurare una libera competizione elettorale, che questa
Corte, a partire dalla sentenza n. 46 del 1969, costantemente
richiede in riferimento al principio fondamentale contenuto nell'art.
51 della Costituzione. Per questo, infatti, l'eleggibilità è la
norma, l'ineleggibilità è l'eccezione (v., da ultimo, sentt. nn.
388 e 310 del 1991; 539 del 1990; 510 del 1989; 1020 e 235 del 1988).
Di modo che, ove la giustificazione dell'eccezione si rivelasse
ragionevolmente priva di un legame necessario con l'esigenza di
assicurare una corretta e libera concorrenza elettorale, non può non
seguirne la dichiarazione d'illegittimità costituzionale della
disposizione che la prevede.
Siffatta conclusione si impone tanto più ove si consideri che
l'art. 7, primo comma, lettera a), del d.P.R. n. 361 del 1957,
suppone, come si è prima ricordato, che l'ineleggibilità ivi
prevista non è limitata al caso in cui il consigliere regionale
intenda presentare la propria candidatura in un collegio elettorale
ricompreso nel territorio dove esercita il proprio mandato, ma
produce effetti pur nell'ipotesi di candidatura in altra parte del
territorio nazionale. Ebbene, questa possibilità, una volta che sia
vista quale connotato intrinseco della disposizione impugnata,
rappresenta, come è indicato nella sentenza n. 5 del 1978, un
ulteriore sintomo della palese irragionevolezza della stessa, in
conseguenza della eccessiva e, comunque, sproporzionata ampiezza del
campo degli effetti ad essa collegabile.
5. - Per effetto di questa pronunzia d'illegittimità
costituzionale dell'art. 7, primo comma, lettera a), del d.P.R. n.
361 del 1957, il quale prevede l'ineleggibilità alla Camera dei
"deputati regionali o consiglieri regionali", tale ineleggibilità
viene meno anche in relazione alla elezione al Senato della
Repubblica. Infatti, poichè l'art. 2 della legge 27 febbraio 1958,
n. 64, suppone che per l'elezione del Senato si applicano, in tema di
ineleggibilità, le leggi stabilite per la Camera, la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale emanata con la presente pronunzia nei
confronti dell'art. 7, primo comma, lettera a), del testo unico delle
leggi per l'elezione della Camera si estende automaticamente alle
elezioni per il Senato. Allo stesso modo, viene ovviamente meno la
possibilità di applicare all'ipotesi contestata i commi secondo,
terzo e quarto dell'art. 7 del d.P.R. n. 361 del 1957, i quali sono
stati impugnati dal giudice a quo non come disposizioni a sè stanti,
ma solo in quanto riferiti ai consiglieri regionali.
A seguito della pronunzia ora adottata viene, dunque, meno
l'ineleggibilità dei consiglieri regionali a parlamentari nazionali.
Resta ferma, tuttavia, la norma, immediatamente applicabile,
contenuta nell'art. 122, secondo comma, della Costituzione. Ne
deriva, pertanto, che al momento tra la carica di consigliere
regionale e quella di membro di una delle Camere del Parlamento è
stabilita l'incompatibilità. Ciò non toglie, tuttavia, che il
legislatore possa prevedere l'ineleggibilità a parlamentare
nazionale del presidente della giunta regionale e degli assessori
regionali, poichè le considerazioni svolte in relazione ai
consiglieri regionali non possono certo estendersi a categorie, come
quelle ora ricordate, che sono individualmente investite di
importanti poteri politici e di rilevanti funzioni di amministrazione
attiva.
Ma, in verità, l'auspicio di questa Corte è che una
legislazione, come quella vigente, ricca di incongruenze logiche e
divenuta ormai anacronistica di fronte ai profondi mutamenti che lo
sviluppo tecnologico e sociale ha prodotto nella comunicazione
politica, sia presto riformata dal legislatore al fine di realizzare
nel modo più pieno e significativo il valore costituzionale della
libertà e della genuinità della competizione elettorale e del
diritto inviolabile di ciascun cittadino di concorrere all'elezione
dei propri rappresentanti politici e di partecipare in condizioni di
eguaglianza all'accesso a cariche pubbliche elettive.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, primo comma,
lettera a), del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo
unico delle leggi recanti norme per la elezione alla Camera dei
deputati).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 28 luglio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0867