1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 85 SENTENZA 22 febbraio - 3 marzo 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti pubblici - Comuni e province - Realizzazione di opere ed infrastrutture di rilievo regionale - Concorso con proprie risorse finanziarie - Provvedimento regionale di approvazione e specificazione delle modalita' di tale concorso - Lesione delle prerogative dei singoli enti in materia finanziaria Individuazione di ambiti territoriali ottimali per l'esercizio delle funzioni amministrative locali e istituzione di una assemblea di sindaci - Lesione di competenze statali Infondatezza. Legge regione Piemonte, approvata il 12 settembre 1987 e riapprovata il 16 giugno 1988). Cost., artt. 128, 118, 119 e 129) (089C0214) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 3, 6, 8, 9,
10, 12, 13 e 15 della legge regionale approvata il 22 settembre 1987
e riapprovata il 16 giugno 1988 dal Consiglio Regionale del Piemonte,
(Riordino dell'esercizio delle funzioni amministrative nelle materie
di competenza regionale ed indirizzi normativi per la delega di
funzioni amministrative), promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri notificato il 6 luglio 1988, depositato in
cancelleria il 16 luglio 1988 ed iscritto al n. 20 del registro
ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'avv. Massimo Severo Giannini per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 16 luglio 1988 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha chiesto la dichiarazione di illegittimità
costituzionale degli articoli 3, 6, 8, 9, 10, 12, 13 e 15 della legge
della Regione Piemonte, approvata il 22 settembre 1987 e riapprovata
il 16 giugno 1988, in tema di "Riordino dell'esercizio delle funzioni
amministrative nelle materie di competenza regionale ed indirizzi
normativi per la delega di funzioni amministrative", per violazione
degli artt. 128, 118, 119 e 129 della Costituzione.
Il ricorrente afferma, in primo luogo, l'esistenza di un contrasto
tra gli artt. 128 e 119, primo comma, della Costituzione e l'art. 3
della legge impugnata, dove si prevede che Comuni e Province possano
essere chiamati a concorrere, con proprie risorse anche finanziarie,
alla realizzazione di opere ed infrastrutture di rilievo regionale,
mentre si demanda al provvedimento regionale di approvazione del
piano la specificazione delle modalità di tale concorso.
Ad avviso del Governo il rinvio ad un provvedimento regionale (non
necessariamente di natura legislativa) della determinazione delle
modalità del concorso finanziario degli enti locali ad opere ed
infrastrutture di rilievo regionale risulterebbe lesivo delle
prerogative di tali enti in materia finanziaria e della stessa sfera
di autonomia assicurata alle Province ed ai Comuni dall'art.128 Cost.
In secondo luogo, il Presidente del Consiglio contesta come lesiva
delle competenze statali fissate dall'art. 128 Cost. - oltre che
dall'art. 129 Cost. - la norma di cui al primo comma dell'art. 8
della legge, dove si prefigurano "ambiti territoriali ottimali per
l'esercizio delle funzioni amministrative proprie o delegate": ambiti
prevedibilmente destinati a non coincidere con le circoscrizioni di
decentramento statale e regionale identificate nelle Province e nei
Comuni.
In terzo luogo, il ricorrente ravvisa una incompatibilità con
l'art. 128 Cost. della norma contenuta nell'art. 9 della legge in
esame, dove si prevede l'istituzione di "assemblee dei sindaci dei
Comuni compresi nelle aree di programma", destinate ad operare come
"strumenti di raccordo tra gli enti locali con compiti di concorso in
materia di programmazione regionale". Istituendo tali organismi il
legislatore regionale, ad avviso del ricorrente, avrebbe invaso la
sfera di competenza della legge statale, cui la Costituzione riserva
la disciplina dell'organizzazione degli enti territoriali. A giudizio
del Governo la soluzione istituzionale adottata dal legislatore
regionale darebbe vita, infatti, ad una "obbligatoria struttura di
cooperazione tra gli enti locali" che, oltre a non trovare
legittimazione nelle norme statali, si risolverebbe in una
spoliazione di funzioni a danno degli organi comunali
istituzionalmente deputati ad esprimere il momento dell'autonomia
locale nel procedimento di programmazione regionale.
Per analoghe ragioni di contrasto con l'art. 128 Cost. vengono,
infine, censurate le disposizioni contenute negli artt. 6, 10, 12, 13
e 15, dove si regolano alcune delle competenze delle "assemblee dei
sindaci" e si disciplina il funzionamento, a regime e transitorio,
delle stesse assemblee.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte per chiedere
l'inammissibilità o, quanto meno, il rigetto del ricorso.
In una memoria presentata nell'imminenza dell'udienza di
discussione la Regione replica puntualmente alle singole censure
formulate nel ricorso, rilevando in particolare che: a) l'art. 3
della legge impugnata, subordinando il concorso finanziario del
Comune e della Provincia al requisito della "previa intesa", non
statuirebbe alcuna indebita imposizione a carico degli enti locali;
b) la previsione di un'"assemblea dei sindaci" rappresenterebbe una
soluzione necessitata, in relazione al numero elevatissimo di Comuni
(oltre 1.500) esistenti nella Regione; c) l'assemblea non
concreterebbe, d'altro canto, alcuna lesione alla riserva di legge
statale fissata nell'art. 128 Cost., non rappresentando tale
struttura "nè un nuovo ente locale nè un organo sostitutivo dei
Comuni", ma soltanto la via migliore per consentire la partecipazione
dei stessi Comuni alla formazione degli atti di programmazione
regionale.
Considerato in diritto
1. - Ad avviso del Presidente del Consiglio dei Ministri gli artt.
3, 6, 8, 9, 10, 12, 13 e 15 della legge regionale del Piemonte,
approvata il 22 settembre 1987 e riapprovata il 16 giugno 1988, in
tema di "Riordino dell'esercizio delle funzioni amministrative nelle
materie di competenza regionale ed indirizzi normativi per la delega
di funzioni amministrative" si presenterebbero in contrasto con
l'art. 128 Cost. (nonchè con le "specificazioni" di tale parametro
costituzionale contenute negli artt. 118, 119 e 129 Cost.) in
considerazione del fatto che:
a) l'art. 3, nel prevedere che Comuni e Province possono essere
chiamati a concorrere - con risorse proprie anche finanziarie e
secondo modalità stabilite dalla Regione nel provvedimento di
approvazione del piano regionale - alla realizzazione di opere ed
infrastrutture di rilievo regionale, risulterebbe invasivo
dell'autonomia assicurata agli enti locali in materia finanziaria
dagli artt. 119, primo comma, e 128 Cost;
b) l'art. 8, primo comma, assegnando alla Regione il potere di
determinare gli ambiti territoriali ottimali per l'esercizio delle
funzioni amministrative proprie o delegate agli enti locali, si
presenterebbe lesivo delle competenze statali nonchè dell'art. 129
Cost., in relazione alla possibile deroga agli ambiti naturali del
decentramento statale e regionale, identificati dalla Costituzione
con le Province ed i Comuni;
c) gli artt. 6, 9, 10, 12, 13 e 15, prevedendo l'istituzione e
regolando le funzioni delle "assemblee dei sindaci", come strutture
obbligatorie di cooperazione tra i Comuni compresi nelle aree di
programma, invaderebbero la riserva di legge statale statuita
dall'art.128 Cost. in tema di autonomia comunale e provinciale,
determinando un'alterazione della tipologia organizzativa degli enti
locali ed una sottrazione di funzioni agli organi istituzionalmente
competenti di tali enti.
2. - Il ricorso è infondato.
Va innanzitutto rilevata l'insussistenza della censura espressa
sub a). Nessuna lesione alla sfera della riserva legislativa statale,
definita dagli artt. 128 e 119, primo comma, della Costituzione con
riferimento alla disciplina della autonomia finanziaria degli enti
locali, può essere ravvisata nei contenuti espressi dall'art. 3
della legge regionale impugnata. La norma in questione si limita,
infatti, a prevedere l'ipotesi di un concorso facoltativo degli enti
locali, con proprie risorse anche finanziarie, alla realizzazione di
opere ed infrastrutture di rilievo regionale - e pertanto d'interesse
comune per le Regioni e gli enti territoriali minori - previste nel
piano regionale di sviluppo, senza nulla sottrarre alla libertà di
determinazione degli stessi enti, cui spetta pur sempre il compito di
valutare l'opportunità e la misura del possibile contributo:
libertà di determinazione che viene, d'altro canto, confermata anche
attraverso l'esplicita previsione di una "previa intesa" tra Regione
ed ente locale. Il fatto poi che le modalità del concorso nella
spesa debbano, una volta raggiunta l'intesa, essere determinate
attraverso il provvedimento regionale di approvazione del piano
(eventualmente espresso anche con atto non legislativo) attiene alle
esigenze di razionalizzazione del procedimento, ma nulla toglie alle
connotazioni facoltative del rapporto che si viene ad instaurare tra
Regione ed enti locali ed alla conseguente salvaguardia delle
rispettive sfere di autonomia.
Evidente risulta anche l'infondatezza della censura di cui sub b),
formulata nei confronti dell'art. 8 della legge impugnata, con
riferimento alle possibili difformità tra "gli ambiti territoriali
ottimali", determinati dalla Regione ai sensi di tale articolo, e
l'ambito territoriale proprio dei Comuni e delle Province. L'art. 129
Cost., nell'indicare le Province ed i Comuni anche come
circoscrizioni di decentramento regionale, non impone, infatti, un
sistema di articolazioni territoriali infraregionali rigido e chiuso
nè esclude la possibilità che il legislatore regionale possa
adottare, per l'esercizio delle proprie funzioni - senza in ogni caso
incidere nella autonomia organizzativa e funzionale riconosciuta ai
Comuni ed alle Province dall'art. 128 Cost. - diverse dimensioni
territoriali, più rispondenti alle esigenze di un efficace
svolgimento delle attività o dei servizi da espletare. A questo
proposito è appena il caso di ricordare che l'esperienza recente ha
offerto numerosi esempi di forme di aggregazione delle aree
territoriali infraregionali diverse dai Comuni e dalle Province
(comprensori, consorzi, bacini di traffico, distretti scolastici,
etc.), che la legislazione delle varie Regioni ordinarie ha potuto di
volta in volta realizzare, senza incorrere in particolari
contestazioni di ordine costituzionale.
3. - Nonostante la loro maggiore consistenza, anche le censure di
cui sub c), relative alla disciplina concernente l'istituzione, la
struttura e le funzioni delle "assemblee dei sindaci" dei Comuni
compresi nelle diverse aree di programma, non sono fondate.
Ai sensi di tali norme: a) nell'ambito di ciascuna delle
diciannove aree di programma definite dalla legge regionale viene
istituita una "assemblea di sindaci" come "strumento di raccordo tra
gli enti locali con compiti di concorso in materia di programmazione
regionale" (art. 9); b) tale assemblea è chiamata ad esercitare una
serie di funzioni consultive in tema di piano regionale di sviluppo e
di atti, piani, programmi e progetti subregionali - di competenza
delle Province - attraverso cui si realizza l'articolazione del piano
regionale (artt. 6, 9, 12 e 13); c) le modalità di funzionamento
dell'assemblea vengono rimesse in larga parte ad un regolamento
regionale, mentre la legge regionale si preoccupa di fissare
direttamente la disciplina relativa al primo impianto ed alla fase
transitoria (artt. 9, 10, 15).
Queste norme, esaminate nella loro complessa articolazione, non
presentano profili suscettibili di determinare, nei confronti degli
enti locali destinatari, interferenze di carattere organizzativo o
alterazioni di natura funzionale in grado di apportare lesioni alla
riserva di "legge generale" dello Stato stabilita dall'art. 128 Cost.
In proposito, va innanzitutto ricordato che l'art. 11 del d.P.R.
24 luglio 1977 n. 616, nel formulare alcuni principi in materia di
programmazione regionale, ha tra l'altro stabilito che le Regioni
determinano i programmi regionali di sviluppo "con il concorso degli
enti locali territoriali secondo le modalità previste dagli statuti
regionali". A sua volta lo statuto della Regione Piemonte, nel
regolare, all'art. 75, la formazione e l'attuazione del piano di
sviluppo regionale, ha rinviato alla legge regionale la
determinazione delle modalità di "partecipazione" degli enti locali
ai diversi atti attraverso cui si articola il piano.
In tale contesto trova, dunque, fondamento la legittimazione del
legislatore regionale alla definizione delle forme attraverso cui
garantire il "concorso" dei Comuni compresi nel territorio piemontese
ai procedimenti ed agli atti di programmazione regionale: forme che
possono ben estendersi alla previsione - tenuto anche conto
dell'estrema frammentazione delle istituzioni locali presenti nella
Regione Piemonte - di strumenti di raccordo di natura procedimentale
destinati a semplificare e razionalizzare la raccolta dei pareri
richiesti ai diversi Comuni, salva in ogni caso la riserva di legge
statale fissata dall'art. 128 Cost. in tema di principi posti a base
dell'autonomia degli enti locali.
Tale riserva non risulta, peraltro, sotto alcun profilo, violata
dalla disciplina in esame.
L'"assemblea dei sindaci", nella configurazione che ne dà la
legge impugnata, non altera, infatti, la tipologia organizzativa
degli enti locali, dal momento che realizza una struttura che non
assume nè le caratteristiche di nuovo ente locale nè la natura di
organo incorporato nell'impianto comunale. Tale assemblea - come
recita la stessa legge regionale - rappresenta, invece, più
riduttivamente, uno "strumento di raccordo" destinato a coordinare,
sul piano del procedimento, le fasi del "concorso" cui i Comuni sono
chiamati ai fini della formazione ed attuazione degli atti di
programmazione affidati alla competenza regionale. La conferma di
questa particolare connotazione dell'organo può essere individuata
sia nella natura delle funzioni allo stesso assegnate (che attengono
alla "partecipazione" al procedimento di programmazione in veste solo
consultiva), sia nel fatto che l'assemblea è chiamata ad esprimere i
propri pareri attraverso pronunce che fanno salva l'autonomia dei
soggetti componenti, dal momento che le stesse debbono far risultare
"nominativamente" le posizioni dei singoli membri (art. 10, secondo
comma).
Poste tali premesse, si presenta anche agevole rilevare
l'infondatezza della censura relativa alla indebita sottrazione di
funzioni che la legge in contestazione avrebbe determinato nei
confronti degli organi degli enti locali istituzionalmente preposti
al loro esercizio. Basti solo considerare che il sindaco partecipa
all'assemblea non a titolo personale, bensì come rappresentante
dell'ente comunale e, di conseguenza, come "portatore" della volontà
espressa dagli organi del Comune istituzionalmente competenti a
manifestare l'avviso dell'ente locale ai suoi diversi livelli: su
questo piano, risulta dunque chiaro che la legge regionale nulla ha
tolto e nulla ha aggiunto alle competenze istituzionali previste
dalla legge statale per ciascun organo comunale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
relative agli artt. 3, 6, 8, 9, 10, 12, 13 e 15 della legge regionale
del Piemonte approvata il 12 settembre 1987 e riapprovata il 16
giugno 1988 (Riordino dell'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di competenza regionale ed indirizzi normativi per la delega
di funzioni amministrative), sollevate, in riferimento agli artt.
128, 118, 119 e 129 della Costituzione, con il ricorso di cui in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 22 febbraio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 3 marzo 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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