1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 18-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 858 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 aprile 1996
N. 858 Ordinanza emessa il 2 aprile 1996 dal giudice istruttore presso il tribunale di Como nel procedimento civile vertente tra Leoni Davidino e comune di Lurate Caccivio Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinto del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiusticata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. sul diritto di difesa e sulla tutela giurisdizionale dei diritti - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 384 e 486 del 1990, 283 e 442 del 1993 e 188/1995. (Legge 11 luglio 1992, n. 333 (recte: decreto-legge) art. 5-bis, convertito, con modificazioni, nella legge 8 maggio 1992 n. 359 (recte: 8 agosto 1992) modificato dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 10, primo comma, 24, secondo comma, 42, secondo comma, 97, primo comma e 113, primo comma). (096C1177) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 18-9-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile tra Leoni
Davidino e il comune di Lurate Caccivio, contumace.
A scioglimento della riserva ha pronunciato la seguente ordinanza
nel procedimento vertente tra Davidino Leoni e il comune di Lurate
Caccivio.
Nel corso di una udienza istruttoria l'attore ha sollevato
questione di illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis, sesto
comma, della legge 8 agosto 1992, n. 359, nel testo novellato
dall'art. 1, sessantacinquesimo comma, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549, per violazione degli artt. 3; 97, primo comma; 113, primo
comma; 24, secondo comma; 42, secondo comma; 10, primo comma, della
Costituzione.
L'art. 5-bis, primo comma, stabilisce i criteri per liquidare la
indennità di espropriazione per le aree edificabili e consente di
corrispondere al proprietario espropriato una somma che viene
determinata sulla media del valore venale e del reddito dominicale
dei terreni ridotta del 40%.
Il secondo comma prevede che tale riduzione del 40% non sia
applicata se il soggetto espropriato conviene la cessione volontaria
del bene.
Il sesto comma così come modificato dalla legge 28 dicembre 1995,
n. 549, recita "le disposizioni di cui al presente articolo si
applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in
via definitiva il prezzo, l'entità dell'indennizzo e/o del
risarcimento del danno alla data di entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto".
La questione di legittimità costituzionale della suddetta norma
appare rilevante ai fini della decisione: infatti l'attore ha chiesto
il risarcimento del danno subito per l'illegittima apprensione
(attraverso radicale trasformazione) di un'area di sua proprietà da
parte del comune.
I motivi di censura della disciplina applicabile alla fattispecie
sub iudice sono i seguenti:
1. - Violazione dell'art. 3 per irragionevole equiparazione di
situazioni disomogenee.
Come è noto, il trasferimento della proprietà di un suolo del
privato ad una pubblica amministrazione per la costruzione di
un'opera pubblica, può avvenire o a seguito di un procedimento
espopriativo (culminante nel decreto di esproprio o nella cessione
bonaria) o attraverso l'apprensione materiale del fondo (c.d.
occupazione sine titulo) e la radicale trasformazione dell'area (c.d.
accessione invertita). Quest'ultimo modo di acquisto della
proprietà trova la sua fonte nell'univoco indirizzo
giurisprudenziale dei giudici di merito e di legittimità
(l'archetipo di questo filone interpretativo è dato da due sentenze
della Cassazione 8 giugno 1979, n. 3242 e n. 3243 e, soprattutto,
dalla pronuncia n. 1464/1983) e nelle stesse pronunce della Corte
costituzionale ì (sentenze 31 luglio 1990, n. 384 e 27 dicembre
1990, n. 486).
La giurisprudenza della Corte di cassazione ha da sempre tenuto
distinte queste due forme di acquisizione della proprietà privata.
L'una, infatti, presuppone una attività lecita della pubblica
amministrazione, l'altra, invece, una attività illecita
(spossessamento da parte della p.a. del fondo privato
irreversibilmente trasformato mediante l'insediamento su di esso di
un'opera pubblica, nelle ipotesi di mancanza di provvedimento
ablatorio o di decreto espropriativo dichiarato illegittimo). La
prima, in quanto compiuta nel rispetto della legalità, è
indennizzabile attraverso la corresponsione di una somma che, pur non
corrispondendo alla perdita effettivamente sofferta dall'espropriato
ne costituisce, comunque, un serio ristoro (art. 42 della
Costituzione 834 c.c.); la seconda, invece, integrando gli estremi
della responsabilità aquiliana è risarcibile ex art. 2043 c.c.
Anche il legislatore nella formulazione dell'art. 5-bis (che
originariamente non conteneva il richiamo al risarcimento dei danni)
sembrava sancire questa distinzione assicurando al proprietario
legittimamente espropriato una consistente frazione del valore venale
dell'immobile e lasciando permanere, nel silenzio della norma,
l'integrale ristoro per quello che aveva, invece, subito
l'occupazione acquisitiva.
In questo senso si era anche pronunciata la Corte di cassazione
(sent. 4 maggio 1995, n. 4853) chiarendo che, per la determinazione
della somma corrispondente al risarcimento del danno da occupazione
espropriativa, sono inapplicabili i criteri stabiliti dall'art. 5-bis
per l'indennità di espropriazione. Analogamente la Corte
costituzionale nella sentenza del 16 dicembre 1993 emessa in esito
all'impugnazione dell'art. 5-bis della legge n. 159 aveva statuito
che legittima espropriazione ed illecita ablazione della proprietà
configurano due fattispecie "assolutamente divaricate e non
confondibili" sottolineando come nel primo caso il rispetto dei
presupposti formali e sostanziali del procedimento costituisce
adeguata garanzia per il privato, mentre, nel secondo, la sottrazione
al controllo del rispetto di tali requisiti, giustifica le
conseguenze più gravose per l'ente espropriante.
Con la modifica del sesto comma dell'art. 5-bis a seguito della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, che recita "le disposizioni di cui al
presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono ancora
stati determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno alla data di entrata
in vigore della legge conversione del presente decreto", il
legislatore ha ritenuto di dover equiparare la ipotesi del
procedimento espropriativo secundum legem a quella che, invece, si
colloca fuori dai canoni di legalità.
In sostanza, la norma ha reso omogenee (con manifesta
irragionevolezza) due fattispece che, pur producendo un effetto
identico (perdita definitiva della proprietà dell'area da parte del
privato) hanno genesi diverse (come sottolineato dalla recentissima
sentenza della Corte cost. 23 maggio 1995, n. 188): l'una nell'atto
lecito, ove le garanzie procedimentali compensano il minor ristoro
per la perdita del bene (indennita'), l'altra nell'illecito ove il
maggiore ristoro (risarcimento dei danni) compensa una condotta
contra legem.
Oltre che per quanto fin qui rilevato, la violazione dell'art. 3
della Costituzione si appalesa anche sotto un diverso profilo.
Infatti, l'art. 5-bis, secondo comma, stabilisce che "la riduzione
del 40% del valore del bene come determinato secondo il primo comma
della norma non si applica nel caso in cui il soggetto espropriato
convenga, durante la fase del procedimento espropriativo, la cessione
bonaria del bene".
Appare di tutta evidenza che la "riduzione" non può trovare
applicazione in quei casi in cui il proprietario sia già stato
legittimamente espropriato o abbia comunque perso il suo diritto a
seguito di accessione invertita. Infatti, essendosi ormai verificato
l'acquisto in capo alla p.a. l'ente pubblico non avrà alcun
interesse (anzi avrà ovviamente un interesse contrario) al
raggiungimento di intese con il privato.
Ravvisata la irragionevolezza della scelta legislativa, la Corte
costituzionale con sentenza 16 giugno 1993, n. 283, ha dichiarato
incostituzionale il secondo comma dell'art. 5-bis nella parte in cui
non prevede in favore di soggetti già espropriati al momento di
entrata in vigore della citata legge e nei confronti dei quali
l'indennità di espropriazione non sia ancora divenuta
incontestabile, il diritto di accettare l'indennità con
l'esclusione della riduzione del 40% previsto dal cit. art. 5-bis,
secondo comma, decreto-legge n. 333 in caso di cessione volontaria.
Risolto cos il problema per i proprietari già espropriati rimane,
invece, attuale quello di chi ha subito la radicale trasformazione
del fondo con acquisto dell'area a titolo originario in capo alla
p.a.
In questo caso, infatti, come già detto, manca la possibilità di
addivenire ad una cessione bonaria (il bene è già della p.a.) e
non sussiste neppure la possibilità di "accettare" l'indennità di
espropriazione non ancora diventata incontestabile; infatti, non
essendo stato attivato il procedimento, è insussistente il parametro
base cioè l'indennità provvisoria da "accettare".
Così paradossalmente coloro che hanno subito l'illecito non solo
non ottengono il pieno risarcimento del danno ma, anzi, vengono
indennizzati attraverso una somma inferiore rispetto a quella che
compete a chi è espropriato nell'osservanza delle garanzie
procedimentali.
2. - Violazione dell'art. 97, primo comma, della Costituzione che
dispone: i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di
legge in modo che siano assicurati il buon andamento e
l'imparzialità dell'amministrazione.
La omogeneizzazione delle due fattispecie della legittima
espropriazione e dell'illegittimo spossessamento del fondo privato
con accessione invertita a favore della p.a., produce come effetto la
deresponsabilizzazione della pubblica amministrazione. Infatti,
equiparare la situazione lecita a quella illecita significa
vanificare le garanzie poste dalla legge a tutela del cittadino
espropriato, significa privare il precetto della sanzione: in ultima
analisi, significa togliere ogni valore alle norme, sancite a pena di
nullità, delle procedure che danno facoltà di proporre osservazioni
al piano di esproprio, che fissano termini per il deposito e la
pubblicazione nelle forme prescritte di determinati atti, che
obbligano ad indicare al momento della dichiarazione di pubblica
utilità, i termini per il compimento di lavori e delle
espropriazioni, che impongono un termine finale per le occupazioni
temporanee e che disciplinano la terminazione della indennità
provvisoria
di espropriazione (legge n. 865/1971). È di tutta evidenza che la
pubblica amministrazione, potendo ottenere lo stesso effetto
(acquisizione del bene) col medesimo costo (anzi, come già detto,
risparmiando con l'accessione invertita) sceglierà di spossessare il
privato attuando la condotta illecita più immediata e non
sindacabile piuttosto che attraverso l'attività procedimentalizzata,
garanzia del buon andamento e della imparzialità della p.a.
In sostanza, la norma di cui si lamenta la incostituzionalità
incoraggia comportamenti contrari alla legge.
Infatti l'illecita condotta di quelle amministrazioni che omettano
di osservare il procedimento garantistico prescritto dallo speciale
ordinamento di settore, non può trovare alcun deterrente quante
volte indennizzo e risarcimento coincidono.
In tale modo esse sono legibus solutae, dal momento che possono
evitare l'apertura del procedimento prescritto dalla legge 7 agosto
1990, n. 241 ("nuove norme in materia di procedimento amministrativo
e di diritto di accesso ai documenti amministrativi"), che è legge
regolatrice dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica
amministrazione.
Esse sono, inoltre, dispensate dal controllo sugli atti prescritto
dall'art. 130 della Costituzione, e sono indifferenti agli esiti del
contenzioso giurisdizionale amministrativo, poichè dall'annullamento
degli atti deriverebbe l'illeceità della espropriazione e quindi la
corresponsione di un risarcimento pari all'indennizzo comunque dovuto
per l'espropriazione.
L'equiparazione delle occupazioni illegittime e quelle legittime
ottiene dunque l'effetto di escludere la responsabilità per fatto
illecito dell'amministrazione ex art. 2043 c.c., nonchè di
escludere la responsabilità del funzionario del procedimento ex lege
n. 241.
3. - Per violazione dell'art. 113, primo comma, della Costituzione
che dispone: "Contro gli atti della pubblica amministrazione è
sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa".
L'art. 5-bis, sesto comma, equipara gli effetti della perdita della
proprietà per fatto illecito a quelli della perdita del bene per
legittima espropriazione.
Questa parificazione determina, nella sostanza, la conseguenza di
vanificare la tutela giurisdizionale da parte di chi ha
illegittimamente subito la perdita del diritto di proprietà. Il
proprietario illegittimamente spossessato non avrebbe alcun interesse
ad agire un giudizio per sentir dichiarare la violazione da parte
della p.a. delle norme procedimentali poste a garanzia del cittadino:
a tale declaratoria non seguirebbero, infatti, le conseguenze
sanzionatorie previste dall'ordinamento per le condotte contra legem
dei soggetti di diritti, bens, la equiparazione, sotto il profilo
degli effetti, della condotta lecita a quella illecita.
4. - Per violazione dell'art. 24, secondo comma: "Tutti possono
agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi
legittimi".
La norma in impugnazione, riferendo l'entità del risarcimento
all'indennità di espropriazione, sembra ammettere solo il danno
correlato alla pura e semplice perdita del titolo domenicale sul bene
escludendo addirittura l'allegazione di fatti relativi al danno
ulteriore rispetto alla perdita pura e semplice del titolo di
proprietà.
Il diritto al risarcimento dei danni, riconosciuto dall'ordinamento
a fronte di qualsiasi illecito e nei confronti di qualunque soggetto
di diritti (anche della p.a. in virtù di una giurisprudenza divenuta
ormai univoca), e posto a garanzia dell'osservanza delle leggi da
parte di chiunque, viene privato, in concreto, della possibilità di
essere azionato quando la pubblica amministrazione illegittimamente
spossessa la proprietà privata.
5. - Per violazione dell'art. 42, secondo e terzo comma, della
Costituzione secondo cui: "La proprietà privata è riconosciuta e
garantita dalla legge" e "La proprietà privata può essere nei casi
previsti dalla legge e salvo indennizzo espropriata per motivi di
interesse generale".
Dall'art. 42 della Costiutuzione si evince che i modi di acquisto
della proprietà sono: 1) quelli regolati dal codice civile; 2)
quello derivante dal procedimento espropriativo nei casi (e secondo
le garanzie) stabilite dalla legge. In questa seconda ipotesi, data
la necessità di contemperare l'interesse pubblico a quello privato
l'amministrazione non è tenuta a pagare il valore venale del bene ma
un indennizzo cioè un serio ristoro (ossia una frazione non
irrisoria del valore venale). La giurisprudenza della Corte di
cassazione e della Corte costituzionale (da ultimo 23 maggio 1995, n.
188) hanno ricostruito il fenomeno della accessione invertita come
modo di acquisto della proprietà a titolo originario non
riconducibile nè comparabile ad uno schema traslativo come quello
proposto dall'art. 42 della Costituzione. Si legge nella citata
giurisprudenza che l'elemento qualificante della occupazione
acquisitiva è "l'azzeramento del contenuto sostanziale del diritto
... e la nullificazione del bene che ne costituisce oggetto", la
"vanificazione" cioè "della individualità pratico-giuridica"
dell'area occupata, in conseguenza della "materiale manipolazione
dell'immobile nella sua fisicita'" che ne comporta una
"trasformazione cos totale da provocare la perdita dei caratteri e
della destinazione propria del fondo". In sostanza la Corte
costituzionale esclude la equiparabilità della fattispecie della
occupazione acquisitiva a quella della espropriazione per pubblica
utilità. Ne consegue che l'accessione invertita deve trovare la sua
disciplina nel codice civile come fenomeno di perdita del diritto in
capo al privato a seguito dell'illecito (2043 c.c.) della p.a. e
acquisto a titolo originario da parte di quest'ultima del fondo a
seguito della radicale trasformazione dello stesso.
Ma se ciò è vero, dalla genesi illecita di questo modo di
acquisto della proprietà, devono essere tratte tutte le conseguenze
giuridiche che ne derivano e cioè il diritto al risarcimento del
danno e non solo (come da consolidata giurisprudenza) la prescrizione
quinquennale del diritto.
Viceversa, sganciare questa fattispecie acquisitiva dalla
disciplina codicistica per ricondurla nelle sue conseguenze, alla
espropriazione legittima significa attuare un fenomeno di
espropriazione larvata (perchè non procedimentalizzata) ben
conosciuto dal nostro legislatore, troppo spesso pressato dalla
necessità di risolvere situazioni contingenti.
6. - Sulla violazione dell'art. 10, primo comma, della Costituzione
per il quale "l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle
norme di diritto internazionale generalmente riconsciute".
L'art. 1 del protocollo addizionale della convenzione di
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
sottoscritto a Roma il 4 novembre 1950 e ratificato con legge 4
agosto 1955, n. 848, dispone che "ogni persona fisica o morale ha
diritto al rispetto dei suoi beni" e che "nessuno può essere privato
della proprietà salvo che per causa di utilità pubblica e nelle
condizioni perviste dalla legge e dai principi generali del diritto
internazionale".
Nella fattispecie, si consente invece che la privazione della
proprietà, consumata al di fuori delle condizioni previste dalla
legge interna e internazionale sia priva di ristoro quanto di
sanzione.
Anche in questa occasione il legislatore ha mostrato di essere
incurante delle esperienze comparatistiche adottate nei principali
paesi della comunità europea dove prevale il criterio del valore
venale per la determinazione della stessa indennità da corrispondere
al privato per l'ablazione del bene con la possibilità anche di un
risarcimento in forma specifica attraverso la cessione
all'espropriato di altro immobile di valore pari a quello trasformato
in opera pubblica.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis, della legge 11 luglio
1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 maggio
1992, n. 359, così come modificato dall'art. 1, sessantacinquesimo
comma, della legge 28 gennaio 1995, n. 549, in relazione agli artt.
3; 97, primo comma; 113, primo comma; 24, secondo comma; 10, primo
comma, della Costituzione;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti, al pubblico Ministero, al Presidente del Consiglio dei
Ministri e per la comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Como, addì 2 aprile 1996
Il giudice istruttore: Lupo
96C1177