1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 8-10-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 58 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 agosto 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 agosto 2003 (della Provincia autonoma di Trento) Costituzione e leggi costituzionali - Riforma del titolo V della parte II della Costituzione - Legge di attuazione (c.d. legge «La Loggia») - Funzioni del rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie - Esecuzione dei provvedimenti del Consiglio dei ministri costituenti esercizio del potere sostitutivo di cui all'art. 120 della Costituzione - Attribuzione nelle Regioni ad autonomia speciale agli organi statali a competenza regionale previsti dagli statuti - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata implicita estensione ad essa dei poteri sostitutivi costituzionalmente attribuiti al Governo nei confronti delle Regioni a statuto ordinario - Contrasto con la disciplina dei poteri sostitutivi contenuta nello statuto speciale e nelle norme di attuazione - Possibilita' di dare alla disposizione censurata una interpretazione priva del suo contenuto maggiormente lesivo. - Legge 5 giugno 2003, n. 131, art. 10, comma 5. - Costituzione, art. 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 87, 88 e 107; d.P.R. 1° febbraio 1973, n. 49 (modificato con decreto legislativo 18 dicembre 2002, n. 309), artt. 32 e seguenti; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, artt. 5 e 8. (003C0944) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 8-10-2003)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale pro tempore, autorizzato con
deliberazione della giunta provinciale n. 1809 del 25 luglio 2003
(all. 1), rappresentata e difesa - come da procura speciale del
28 luglio 2003, n. di rep. 25913, rogata dal dott. Tommaso Sussarellu
in qualità di ufficiale rogante della Provincia stessa (all. 2) -
dell'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Luigi Manzi
di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv.
Manzi, via Confalonieri n. 5;

Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 5,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, «Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - serie
generale - n. 132 del 10 giugno 2003, per violazione:
degli artt. 87, 88 e 107 del d.P.R. n. 670/1972;
del d.P.R. 1° febbraio 1973, n. 49, e del d.P.R. 19 novembre
1987, n. 526;
dell'art. 120 Cost. e dell'art. 10, legge cost. n. 3 del
2001;
per i profili e nei modi di seguito indicati.

F a t t o

I rapporti di carattere generale fra lo Stato e la Provincia
autonoma di Trento trovano compiuta disciplina nello Statuto speciale
e nelle norme di attuazione. In particolare, il titolo VII dello
Statuto, intitolato appunto Rapporti fra Stato, Regione e Provincia,
regola negli artt. 87 e 88 St. le funzioni del commissario del
Governo istituito in ogni provincia autonoma; gli artt. 32 ss. del
d.P.R. n. 49/1973 (modif. con d.lgs. 18 dicembre 2002, n. 309)
integrano la disciplina statutaria relativa ai commissari del
Governo; infine, quanto ai poteri sostitutivi dello Stato, gli
artt. 5 e 8 del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, Estensione alla
Regione Trentino-Alto Adige ed alle Province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, prevedono e disciplinano i poteri
sostitutivi statali ammessi.
A questa stregua, in base all'art. 5 ora ricordato «il Governo
della Repubblica, per il tramite del commissario del Governo,
impartisce direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative
delegate alla Regione Trentino-Alto Adige e rispettivamente alle
Province di Trento e Bolzano, che sono tenute ad osservarle, ed
esercita il potere di sostituzione previsto dall'art. 2 della legge
22 luglio 1975, n. 382» (per il caso «di persistente inattività
degli organi regionali nell'esercizio delle funzioni delegate»). In
base all'art. 8, «il Governo della Repubblica, in caso di accertata
inattività degli organi regionali e provinciali che comporti
inadempimento agli obblighi comunitari, può prescrivere con
deliberazione del Consiglio dei ministri, su parere della commissione
parlamentare per le questioni regionali e sentita la regione o la
provincia interessata, un congruo termine per provvedere» e, «qualora
l'inattività degli organi regionali o provinciali perduti dopo la
scadenza di tale termine, il Consiglio dei ministri può adottare i
provvedimenti necessari in sostituzione dei predetti organi».
Al di fuori di tali ipotesi, invece, vale per la Provincia
autonoma il principio di esclusività delle proprie funzioni. Esso
permea tutta la logica dello statuto, ma trova particolare e
significativa codificazione nelle norme di attuazione, e precisamente
nell'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992, ai sensi del quale
nelle materie di competenza regionale o provinciale «la legge non
può attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi
gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto
medesimo». Va qui ricordato che l'art. 22 dello statuto consente al
presidente della giunta provinciale di «richiedere l'intervento e
l'assistenza della polizia dello Stato» per assicurare l'osservanza
delle leggi e dei regolamenti.
Conviene precisare che questo principio di esclusività non
comporta che non vi siano gli strumenti per fronteggiare le
situazioni di emergenza, anche con l'intervento degli organi statali:
le norme statutarie e di attuazione prevedono esse stesse la
salvaguardia di situazioni di necessità. Precisamente, l'art. 2,
comma 5, d.lgs. n. 266/1992, dopo aver stabilito il regime di
separazione fra leggi statali e regionali, prevede che «restano fermi
i poteri di ordinanza amministrativa diretti a provvedere a
situazioni eccezionali di necessità ed urgenza, nei casi, nei modi e
nei limiti previsti dall'ordinamento». Il fatto che tale norma sia
contenuta nella disposizione relativa ai rapporti fra leggi statali e
provinciali, come rimedio all'inapplicabilità delle leggi statali
nella provincia, dimostra che nel potere di ordinanza si è ravvisato
lo strumento per tutelare le necessità primarie, senza che occorra
ricercare altri strumenti di intervento.
È chiaro, poi, che in diversi casi la necessità da fronteggiare
ha fondato direttamente una competenza statale, senza dunque che
possa sorgere la necessità di interventi sostitutivi. Così, l'art.
33 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 31, Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche, prevede una competenza statale in materia di
protezione civile «all'insorgere di situazioni di danno o di pericolo
che per la loro natura ed estensione non possono essere fronteggiate
con l'esercizio delle competenze proprie o delegate delle Province e
con l'impiego delle organizzazioni di uomini e di mezzi di cui
dispongono». L'art. 34 del d.P.R. in questione, poi, dispone che, ove
la calamità riguardi il territorio delle Province, alla
dichiarazione di catastrofe o di calamità naturale ed alla nomina
del commissario chiamato a dirigere e coordinare le attività di
soccorso provveda il Presidente del Consiglio (d'intesa con i
presidenti delle giunte provinciali, anzichè, come di regola,
autonomamente).
Come noto, il potere sostitutivo statale ha trovato disciplina
generale, per le regioni ordinarie, ad opera della legge cost. n. 3
del 2001, attraverso il nuovo testo dell'art. 120 della Costituzione.
In base a tale disposizione, «il Governo può sostituirsi a
organi delle regioni, delle città metropolitane, delle province e
dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati
internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave
per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo
richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e
in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini
territoriali dei governi locali»; è poi previsto che la legge
definisca «le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi
siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del
principio di leale collaborazione».
Tale disposizione, tuttavia, non riguarda le Regioni a statuto
speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano, dato che per
l'espresso disposto dell'art. 10 della stessa legge costituzionale le
disposizioni di essa si applicano anche alle Regioni speciali solo
per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie di quelle
già attribuite. E sembra evidente che la previsione di un potere
statale non realizza una maggiore forma di autonomia.
Le norme di legge rivolte a definire le procedure per l'esercizio
del potere sostitutivo previsto dall'art. 120 Cost. sono state ora
introdotte dall'art. 10 della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante
Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
Tale articolo dispone che «in ogni Regione a statuto ordinario il
prefetto preposto all'ufficio territoriale del governo avente sede
nel capoluogo della Regione svolge le funzioni di rappresentante
dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie» (comma 1),
e che, «nell'esercizio delle funzioni di cui al comma 1, il
rappresentante dello Stato cura in sede regionale», tra l'altro,
«l'esecuzione di provvedimenti del Consiglio dei ministri costituenti
esercizio del potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma,
della Costituzione, avvalendosi degli uffici territoriali del Governo
e degli altri uffici statali aventi sede nel territorio regionale»
(comma 2, in particolare lett. d).
La disposizione viene così ad avere, come è naturale, lo stesso
ambito di applicazione dell'art. 120, disciplinando cioè l'esercizio
del potere sostitutivo nei confronti delle Regioni ordinarie.
Sennonchè, il comma 5 aggiunge poi che «nelle Regioni a statuto
speciale le funzioni del rappresentante dello Stato ai fini della
lettera d) del comma 2 sono svolte dagli organi statali a competenza
regionale previsti dai rispettivi statuti, con le modalità definite
da apposite norme di attuazione».
Ma tale ultima disposizione risulta lesiva delle prerogative
statutarie della Provincia per le seguenti ragioni di

D i r i t t o

Come sopra illustrato, la disposizione qui impugnata prevede che,
nelle regioni speciali, le funzioni concernenti l'esecuzione di
provvedimenti sostitutivi del Consiglio dei ministri ex art. 120,
comma 2, Cost. siano svolte «dagli organi statali a competenza
regionale previsti dai rispettivi statuti, con le modalità definite
da apposite norme di attuazione». Essendo pacifico, anche nella
giurisprudenza costituzionale, che, quando una legge parla
genericamente di «regioni speciali», essa è riferibile anche alle
province autonome, l'art. 10, comma 5, viene ad indicare nel
commissario del Governo di Trento l'organo competente ad eseguire i
provvedimenti sostitutivi adottati dal Consiglio dei ministri sulla
base dell'art. 120 Cost.
Ora, qualora questa disposizione si traducesse nell'attribuzione
al Governo dei poteri previsti dall'art. 120, comma 2, Cost., anche
in relazione alla Provincia di Trento, essa sarebbe lesiva delle
prerogative costituzionali della Provincia, in quanto da un lato
estenderebbe alle regioni speciali l'ambito di applicazione di tale
articolo, contro l'espressa previsione dell'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001, dall'altro istituirebbe un potere sostitutivo non
previsto dallo Statuto e dalle norme di attuazione (a queste essendo
rimesso solo il compito di defluire le «modalita» di svolgimento
delle funzioni esecutive del commissario del Governo). Sennonchè,
come illustrato in narrativa, il sistema delle norme statutarie e di
attuazione regola i poteri statali di intervento senza lasciare
scoperti casi di reale necessità e urgenza, e tali norme operano in
modo parallelo e indipendente rispetto a quelle che valgono per le
regioni ordinarie. Comunque, resta fermo che i rapporti fra Stato e
Provincia autonoma di Trento devono essere disciplinati dallo statuto
e dalle norme di attuazione, che l'art. 120 Cost. vale solo per le
regioni ordinarie e che, quindi, l'art. 10, comma 5, legge
n. 131/2003 non può estendere l'applicazione dell'art. 120 Cost.
alla Provincia autonoma di Trento.
Si è cercato sopra di illustrare come il sistema statutario e
delle norme di attuazione disciplini compiutamente i rapporti tra
ordinamento statale e ordinamento della Regione e delle Province
autonome, e come tale
sistema sia ampio e completo anche in relazione ai poteri
sostitutivi. Ma è qui necessario sottolineare che la questione posta
al centro del presente ricorso non è la precisa individuazione della
ampiezza del possibile esercizio del potere sostitutivo statale,
quale sia consentito ai sensi dello statuto e delle norme di
attuazione, ma la verifica della legittimità costituzionale (o
piuttosto, come ritiene la ricorrente Provincia, della illegittimità
costituzionale) della pura e semplice estensione alle Regioni
speciali - e tra esse alla Provincia di Trento - della disciplina dei
poteri sostitutivi che il titolo V della parte seconda della
Costituzione prevede all'art. 120, comma 2, in relazione alle Regioni
a statuto ordinario.
Si vuole dire in altre parole, che persino nell'ipotesi estrema
che i poteri sostitutivi dello Stato in relazione alle Regioni
speciali, e in particolare in relazione alla Provincia autonoma di
Trento, fossero alle fine come ambito materiale ed oggettuale
perfettamente sovrapponibili con quanto previsto dall'art. 120, comma
2, Cost., rimarrebbe comunque Costituzionalmente illegittima una
disposizione di legge ordinaria che estendesse direttamente alla
Provincia di Trento l'applicazione della disposizione relativa alle
Regioni ordinarie, anzichè seguire i percorsi statutatri ed
attuativi propri delle relazioni tra lo Stato e la Provincia
autonoma.
Ma tale ipotesi estrema non può certo dirsi qui realizzata:
perchè le disposizioni statutarie e di attuazione prevedono bensì
diverse ipotesi di potere sostitutivo, ma non una clausola generale
amplissima e sostanzialmente indeterminata quale quella che fa
riferimento a mete esigenze di «tutela dell'unità giuridica o
dell'unità economica».
È evidente, dunque, che non si tratta di una rivendicazione
puramente formale, ma della rivendicazione del regime proprio delle
autonomie differenziate, ed in particolare di quello stabilito dallo
statuto della Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e dalle relative
disposizioni di attuazione.
Proprio in relazione a quanto ora considerato, peraltro, è
possibile prospettare anche una diversa interpretazione dell'art. 10,
comma 5, legge n. 131/2003. Tale disposizione, infatti, non estende
esplicitamente e direttamente alla provincia autonoma di Trento i
poteri sostitutivi di cui all'art. 120 Cost., ma stabilisce che
«nelle Regioni a statuto speciale le funzioni del rappresentante
dello Stato ai fini della lettera d) del comma 2 sono svolte dagli
organi statali a competenza regionale previsti dai rispettivi
statuti, con le modalità definite da apposite norme di attuazione».
In questi termini, la disposizione impugnata potrebbe essere
intesa come rivolta non ad estendere alle Regioni speciali l'ambito
di applicazione dell'art. 120, comma 2, Cost., ma come rivolta ad
individuare l'organo statale competente, nelle Regioni speciali, a
svolgere le funzioni esecutive dei provvedimenti sostitutivi adottati
ex art. 120 Cost., qualora il potere sostitutivo spetti allo Stato
sulla base di altra fonte. In questi termini, l'art. 10, comma 5,
presenterebbe comunque profili di possibile illegittimità, dato che
anche l'individuazione dell'organo statale competente ad eseguire i
provvedimenti sostitutivi dovrebbe essere compiuta dalle norme di
attuazione: ma è innegabile che verrebbe meno il suo contenuto
maggiormente lesivo.

P. Q. M.
La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa, chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale
dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 10, comma 5,
legge n. 131 del 2003, per motivi e profili illustrati nel presente
ricorso.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
Padova-Roma, addì 28 luglio 2003
03C0944