1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 6-3-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 12 febbraio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in Cancelleria il 12 febbraio 2013 (della Provincia autonoma di Trento). Finanza pubblica - Partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni - Disposizioni a tal fine introdotte dal decreto-legge n. 174 del 2012 - Obbligo per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di adeguare il proprio ordinamento ad esse entro un anno - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata istituzione con legge ordinaria di un controllo di tipo repressivo della Corte dei conti nei confronti delle Province autonome - Contrasto con le norme di attuazione dello Statuto speciale che assoggettano le Province autonome unicamente al controllo di gestione in senso stretto (collaborativo) e riservano la materia dei controlli della Corte dei conti all'attuazione statutaria - Non riconducibilita' della previsione censurata alla materia del coordinamento della finanza pubblica - In subordine: Denunciata mancata previsione che l'adeguamento dell'ordinamento provinciale avvenga con norme di attuazione statutaria o con le procedure prescritte per le modifiche allo Statuto - Inosservanza del principio dell'accordo nei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali - Illegittimo vincolo della Provincia autonoma ad adeguarsi alle "disposizioni" anziche' ai principi posti dalla normativa statale. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1, comma 16. - Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 54, n. 5, 75, 79, 80, 81, 83, 103, 104, 107, 108 e 109, nonche' Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare artt. 2 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare art. 16; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (come modificato dal d.lgs. 14 settembre 2011, n. 166); d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2. Finanza pubblica - Verifiche del Ministero dell'economia e delle finanze sulla regolarita' della gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'art. 14, comma 1, lettera d), della legge n. 196 del 2009 - Possibilita' di attivazione anche nei confronti delle Province autonome - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata irragionevolezza per contraddittorieta' intrinseca - Istituzione di un controllo del Governo sulle Province autonome non previsto dallo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige ne' dalle norme attuative di esso - Violazione dell'autonomia provinciale - Violazione del divieto di attribuire con legge ordinaria ulteriori funzioni amministrative agli organi statali in materie di competenza provinciale - Contrasto con le norme statutarie e di attuazione. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 1-bis, comma 4 (modificativo dell'art. 5 del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149). - Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 54, n. 5, 75, 79, 80, 81, 83, 103, 104, 107, 108 e 109, nonche' Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare artt. 2 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare art. 16; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (come modificato dal d.lgs. 14 settembre 2011, n. 166); d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2. Finanza pubblica - Strumenti di controllo della gestione finalizzati all'applicazione della revisione della spesa presso gli enti locali - Previsione che le metodologie necessarie per lo svolgimento dei controlli siano definite dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti, sentite le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, e che i controlli delle Sezioni regionali della Corte dei conti, la prescrizione dell'adozione di misure correttive e la vigilanza sulla loro attuazione tengano conto delle attivita' ispettive svolte dai Servizi ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato - Conseguente ipotizzata possibilita' che i poteri di controllo attribuiti ai Servizi ispettivi ministeriali e alle sezioni regionali della Corte dei conti siano applicabili agli enti locali trentini - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciato contrasto con le norme statutarie e di attuazione che attribuiscono alla Provincia autonoma la vigilanza finanziaria sui medesimi enti - Violazione della competenza provinciale in materia di finanza locale - Violazione del divieto di attribuire con legge ordinaria ulteriori funzioni amministrative agli organi statali in materie di competenza provinciale - Istituzione di un controllo (non meramente collaborativo) sugli enti locali, al di fuori delle previsioni dello Statuto speciale e delle norme di attuazione - Violazione della potesta' legislativa primaria della Provincia in materia di organizzazione interna - Irragionevolezza per contraddittorieta' intrinseca. - Decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, art. 6, commi 1, 2 e 3. - Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 54, n. 5, 75, 79, 80, 81, 83, 103, 104, 107, 108 e 109, nonche' Titolo VI; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare artt. 2 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare art. 16; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (come modificato dal d.lgs. 14 settembre 2011, n. 166); d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2. (13C00071) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 6-3-2013)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (codice fiscale
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale
25 gennaio 2013, n. 114 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da
procura speciale numero rep. 27839 del 29 gennaio 2013 (doc. 2),
rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante della
Provincia, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon (codice fiscale
FLCGDM45C06L736E) di Padova, dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (codice
fiscale PDRNCL56R01G428C) dell'Avvocatura della Provincia di Trento e
dall'avv. Luigi Manzi (codice fiscale MNZLGU34E15HS01Y) di Roma, con
domicilio eletto in Roma nello studio di questi in via Confalonieri,
n. 5, contro il Presidente del Consiglio del ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'articolo 1, comma 16;
dell'articolo 1-bis, colma 4;
dell'articolo 6, commi da 1 a 3,
del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, Disposizioni urgenti in
materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonchè
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio
2012, come convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre
2012, n. 213, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 286 del 7
dicembre 2012, supplemento ordinario n. 206, per violazione:
degli articoli 54, n. 5), 75, 79, 80, 81, 83, 103, 104, 107,
108 e 109 dello Statuto speciale;
del Titolo VI dello Statuto speciale;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, e in
particolare degli artt. 2 e 4;
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, e in
particolare dell'art. 16;
del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305;
del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473, e in particolare dell'art.
2;
del principio di ragionevolezza,
nelle parti, nei modi e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

La Provincia autonoma di Trento è dotata, tra l'altro, di
autonomia finanziaria ai sensi delle disposizioni comprese nel Titolo
VI dello Statuto speciale.
Nel quadro delle regole relative a tale autonomia, l'art. 79
regola in modo esaustivo i modi in cui la Provincia concorre al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e gli artt. 80 e
81 attribuiscono alla Provincia competenza legislativa concorrente in
materia di finanza locale.
Il Titolo VII dello Statuto speciale disciplina i Rapporti fra
Stato, regione e provincia.
La materia dei controlli statali sulle Province rientra,
all'evidenza, in tale Titolo, e l'integrazione e l'attuazione delle
norme statutarie, come noto, può essere compiuta solo dalle norme di
attuazione adottate ai sensi dell'art. 107 dello Statuto.
La disciplina di tali controlli, dunque, rientra nella competenza
delle norme di attuazione: per quel che riguarda i controlli della
Corte dei conti, rileva il d.P.R. n. 305/1988, Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige per
l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto, modificato da
ultimo dal d.lgs. n. 166/2011.
In tale contesto, è ora intervenuto il d.l. n. 174/2012, che
detta norme «in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali». L'art. 1 si propone il Rafforzamento della
partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione
finanziaria delle regioni. Al comma 16, esso detta una clausola di
salvaguardia, disponendo che «le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano adeguano il proprio
ordinamento alle disposizioni del presente articolo entro un anno
dalla data di entrata in vigore del presente decreto».
L'art. 1-bis d.l. n. 174/2012 apporta modifiche al d.lgs. n.
149/2011, Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni,
province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5
maggio 2009, n. 42. Il comma 4, lettera a), di tale disposizione
modifica l'art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 149/2011, aggiungendo ad
esso un riferimento espresso alle Province autonome.
Inoltre, l'art. 6, intitolato Sviluppo degli strumenti di
controllo della gestione «finalizzati all'applicazione della
revisione della spesa presso gli enti locali e ruolo della Corte dei
conti, dispone, al comma 1, che, «per lo svolgimento di analisi sulla
spesa pubblica effettuata dagli enti locali, il Commissario per la
revisione della spesa previsto dall'articolo 2 del decreto-legge 7
maggio 2012, n. 52, ... si avvale dei Servizi ispettivi di Finanza
pubblica della Ragioneria generale dello Stato ai quali sono affidate
analisi su campione relative alla razionalizzazione, efficienza ed
economicità dell'organizzazione e sulla sostenibilità dei bilanci».
Il comma 2 dispone che tali analisi «sono svolte ai sensi
dell'articolo 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009,
n. 196, sulla base di modelli di accertamento concordati dalla
Ragioneria generale dello Stato con il Commissario di cui al comma 1
e deliberati dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti», e
che gli esiti «dell'attività ispettiva sono comunicati al predetto
Commissario di cui al comma precedente, alle Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti e alla Sezione delle autonomie».
Il comma 3 dispone che «la Sezione delle autonomie della Corte
dei conti definisce, sentite le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano, le metodologie necessarie per lo svolgimento dei
controlli per la verifica dell'attuazione delle misure dirette alla
razionalizzazione della spesa pubblica degli enti territoriali» e che
le Sezioni regionali «effettuano i controlli in base alle metodologie
suddette anche tenendo conto degli esiti dell'attività ispettiva e,
in presenza di criticità della gestione, assegnano alle
amministrazioni interessate un termine, non superiore a trenta
giorni, per l'adozione delle necessarie misure correttive dirette a
rimuovere le criticità gestionali evidenziate e vigilano
sull'attuazione delle misure correttive adottate».
Ad avviso della Provincia di Trento le norme sopra illustrate
risultano lesive delle proprie prerogative costituzionali per le
seguenti ragioni di

D i r i t t o

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 16.
Come detto, l'art. 1, d.l. n. 174/2012 è intitolato
Rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo
sulla gestione finanziaria delle regioni.
Il comma 1 di esso dispone che, «al fine di rafforzare il
coordinamento della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di
Governo statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli
finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea, le disposizioni del presente articolo sono volte ad
adeguare, ai sensi degli articoli 28, 81, 97, 100 e 119 della
Costituzione, il controllo della Corte dei conti sulla gestione
finanziaria delle regioni di cui all'articolo 3, comma 5, della legge
14 gennaio 1994, n. 20, e all'articolo 7, comma 7, della legge 5
giugno 2003, n. 131».
Delle disposizioni così richiamante, l'art. 3, comma 5, legge n.
20/1994 stabilisce che, «nei confronti delle amministrazioni
regionali, il controllo della gestione concerne il perseguimento
degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma».
L'art. 7, comma 7, della legge n. 131/2003 ha un contenuto più
complesso, e dispone quanto segue: «la Corte dei conti, ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli
equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città
metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno
ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti
verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo
sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi
statali o regionali di principio e di programma, secondo la
rispettiva competenza, nonchè la sana gestione finanziaria degli
enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono
sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti
controllati ... Resta ferma la potestà delle Regioni a statuto
speciale, nell'esercizio della loro competenza, di adottare
particolari discipline nel rispetto delle suddette finalita'».
Il comma 2 dell'art. 1 del d.l. n. 174/2012 prevede una relazione
semestrale della Corte dei conti sulla tipologia delle coperture
finanziarie adottate nelle leggi regionali, relazione che è inviata
ai Consigli regionali.
Il comma 3 dell'art. 1 del d.l. n. 174/2012 disciplina un
controllo delle sezioni regionali della Corte dei conti sui bilanci
preventivi e sui rendiconti consuntivi delle Regioni e degli enti che
compongono il Servizio sanitario nazionale, rivolto al fine di
verificare il «rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di
stabilità interno», l'«osservanza del vincolo previsto in materia di
indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione», la
«sostenibilità dell'indebitamento» e l'«assenza di irregolarità
suscettibili di pregiudicare ... gli equilibri economico-finanziari
degli enti».
Il comma 4 dell'art. 1 precisa che, «ai fini del comma 3, le
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano
altresì che i rendiconti delle regioni tengano conto anche delle
partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la
gestione di servizi pubblici per la collettività regionale e di
servizi strumentali alla regione, nonchè dei risultati definitivi
della gestione degli enti del Servizio sanitario nazionale».
Il comma 5 si occupa del giudizio di parificazione del rendiconto
generale della Regione.
Il comma 6 dispone che «il presidente della regione trasmette
ogni dodici mesi alla sezione regionale di controllo della Corte dei
conti una relazione sulla regolarità della gestione e sull'efficacia
e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato sulla
base delle linee guida deliberate dalla sezione delle autonomie della
Corte dei conti entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto».
Il comma 7 disciplina gli effetti del controllo. Esso stabilisce
in primo luogo che, «nell'ambito della verifica di cui ai commi 3 e
4, l'accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari,
della mancata copertura di spese, della violazione di norme
finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria o
del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità
interno comporta per le amministrazioni interessate l'obbligo di
adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito
della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere
le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio» (enfasi
aggiunta). Dispone poi che tali provvedimenti «sono trasmessi alle
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che li
verificano nel termine di trenta giorni dal ricevimento» e che
qualora «la regione non provveda alla trasmissione dei suddetti
provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia
esito negativo, è preclusa l'attuazione dei programmi di spesa per i
quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della
relativa sostenibilità finanziaria» (enfasi aggiunta).
I commi 9, 10, 11 e 12 dell'art. 1, d.l. n. 174/2012 contengono
disposizioni orientate in modo simile a quelle ora esposte, riferite
però non alle Regioni in quanto tali ma ai gruppi dei Consigli
regionali.
In particolare, essi prevedono che ciascun gruppo elabori un
rendiconto annuale e che la regolarità di esso sia controllata dalla
sezione regionale di controllo della Corte dei conti. L'accertamento
della Corte dei conti può produrre obblighi di regolarizzazione a
carico del gruppo e, «nel caso in cui il gruppo non provveda alla
regolarizzazione entro il termine fissato, decade, per l'anno in
corso, dal diritto all'erogazione di risorse da parte del consiglio
regionale». Tale decadenza «comporta l'obbligo di restituire le somme
ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non
rendicontate» (comma 11). In base al comma 12, «la decadenza e
l'obbligo di restituzione di cui al comma 11 conseguono alla mancata
trasmissione del rendiconto entro il termine individuato ai sensi del
comma 10, ovvero alla delibera di non regolarità del rendiconto da
parte della sezione regionale di controllo della Corte dei conti».
Le disposizioni così riepilogate non sono direttamente riferite
alle Province autonome, per le quali il comma 16 dello stesso art. 1
pone una specifica clausola di salvaguardia, ai sensi della quale «le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Balzano adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni del
presente articolo entro un anno dalla data di entrata in vigore del
presente decreto» (enfasi aggiunta).
È anche opportuno ricordare che anche sul piano generale, in
base all'art. 11-bis, d.l. n. 174/2012, «le regioni a statuto
speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano attuano le
disposizioni di cui al presente decreto nelle forme stabilite dai
rispettivi statuti di autonomia e dalle relative norme di attuazione»
(enfasi aggiunta).
Dunque, in base al principio dell'interpretazione adeguatrice
delle disposizioni legislative, si può ritenere che le disposizioni
sopra descritte non siano applicabili nella provincia di Trento:
perciò la Provincia autonoma di Trento non ne fa oggetto di
impugnazione.
Invece, il meccanismo di adeguamento previsto dall'art. 1, comma
16, risulta lesivo sotto diversi profili.
In primo luogo, come accennato nel Fatto, occorre sottolineare
che i controlli che gli organi statali possono svolgere sulla
Provincia di Trento (e sugli enti locali della provincia) sono
regolati dalle norme di attuazione, in particolare dal d.P.R. n.
305/1988. L'art. 2, comma 1, di tale decreto dispone che «il
controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della regione
Trentino-Alto Adige e della provincia autonoma di Trento sono
esercitati dalla sezione di controllo della Corte dei conti avente
sede in Trento».
L'art. 6 stabilisce che «per il controllo sulla gestione del
bilancio e del patrimonio della regione e delle province autonome di
Trento e di Bolzano, per lo svolgimento dell'attività e per il
funzionamento delle sezioni di Trento e di Bolzano e dei relativi
uffici di controllo, nonchè per l'esercizio delle funzioni dei
presidenti di sezione preposti al coordinamento si applicano, per
quanto non disciplinato dal presente decreto, le leggi dello Stato
che disciplinano l'ordinamento, le attribuzioni e le procedure della
Corte dei conti».
In base al comma 2, «le sezioni di controllo aventi sede a Trento
e a Bolzano definiscono annualmente i programmi e i criteri di
riferimento del controllo sulla gestione del bilancio e del
patrimonio delle regioni e delle province autonome e ne danno
comunicazione agli enti interessati», ed il comma 3 dispone che «il
controllo sulla gestione concerne il perseguimento degli obiettivi
stabiliti dalle leggi di principio e di programma regionali,
provinciali ovvero statali, in quanto applicabili».
Il comma 3-bis stabilisce poi che, «in attuazione e per le
finalità di cui all'articolo 79 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, sono esercitati rispettivamente
dalla Provincia di Trento e dalla Provincia di Bolzano i controlli,
anche di natura collaborativa, funzionali all'attività di vigilanza
sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e il controllo
successivo sulla sana gestione relativi agli enti locali e agli altri
enti e organismi individuati dall'articolo 79, comma 3, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972; degli esiti dei
controlli è data notizia alla competente sezione della Corte dei
conti».
In base al comma 3-ter, «la Regione e le Province possono
richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni della Corte
dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e
dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, nonchè
pareri in materia di contabilità pubblica anche per conto degli enti
locali, singoli o associati, e degli altri enti e organismi
individuati dall'articolo 79, comma 3, del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670».
L'art. 10, d.P.R. n. 305/1988 disciplina poi il giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione e di quello delle
Province di Trento e di Bolzano, ad opera delle Sezioni riunite nella
Regione Trentino-Alto Adige.
Da quanto sopra esposto risulta altresì che le norme di
attuazione ammettono un solo controllo statale in relazione alla
Provincia di Trento, cioè il controllo sulla gestione in senso
stretto, dato che l'art. 6, comma 3, precisa che «il controllo sulla
gestione concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle
leggi di principio e di programma regionali, provinciali ovvero
statali, in quanto applicabili», ed il comma 1 rinvia alle leggi
statali per lo svolgimento di questo controllo e non per
l'individuazione di ulteriori controlli.
Dall'art. 6 risulta anche che il controllo sulla finanza degli
enti locali è affidato alla Provincia dall'art. 79, comma 3, ultimo
periodo, dello Statuto e dalle stesse norme di attuazione, e che
ulteriori controlli sulla «regolare gestione finanziaria», con
funzione collaborativa, possono essere richiesti dalle Province.
Sia dall'interpretazione letterale che da quella sistematica
risulta dunque che il d.P.R. n. 305/1988 detta una disciplina
completa dei controlli della Corte dei conti sulle Province, tenendo
conto della particolare autonomia finanziaria configurata dall'art.
79 dello Statuto speciale e dalla struttura della relazioni tra lo
Stato e la Provincia. L'integrazione di tale disciplina non può
avvenire che con ulteriori norme di attuazione, emanate con
l'apposita procedura in commissione paritetica, e non
unilateralmente, ad opera del legislatore statale.
Infatti, le norme di attuazione sono una fonte dotata di
competenza separata e riservata rispetto alle altre fonti primarie
statali, per cui ad esse non si può derogare con atti aventi valore
di legge ordinaria (v., ad es., sentt. n. 341/2009, n. 51/2006, n.
341/2001, n. 237/1983, n. 180/1980).
Che i controlli della Corte dei conti sulla Provincia di Trento
siano materia riservata alle norme di attuazione è confermato anche
dalla giurisprudenza costituzionale: la sent. n. 267/2006 ha
dichiarato infondata una questione di costituzionalità sollevata con
riferimento ad una legge della Valle d'Aosta che disciplinava
l'istituzione ed il funzionamento dell'Autorità di vigilanza sulla
gestione finanziaria, affermando che tale Autorità poteva coesistere
con il controllo di gestione, di natura collaborativa, affidato alla
Corte dei conti; la sentenza ha concluso osservando che, «nel
richiamato quadro ordinamentale, lo Stato e la Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste dovranno dunque provvedere, secondo la
procedura di cui all'art. 48-bis dello statuto valdostano,
all'istituzione della sezione regionale di controllo della Corte dei
conti». L'art. 48-bis dello Statuto VdA regola la procedura di
adozione delle norme di attuazione: perciò la sent. n. 267/2006
conferma che la disciplina dei controlli statali sulle Regioni
speciali è riservata alle norme di attuazione.
Ciò è stato ulteriormente ribadito dalla recente legge n.
243/2012 (di attuazione del nuovo art. 81 Cost.), il cui art. 20
stabilisce quanto segue: «La Corte dei conti svolge il controllo
successivo sulla gestione dei bilanci degli enti di cui agli articoli
9 [Regioni] e 13, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e
dell'equilibrio dei bilanci di cui all'articolo 97 della
Costituzione. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e di Bolzano provvedono a quanto disposto dal presente comma
in conformità ai rispettivi statuti e alle relative norme di
attuazione. 2. La legge dello Stato disciplina le forme e le
modalità del controllo di cui al comma 1».
Tale disposizione conferma che l'unico controllo possibile sulle
Regioni è quello di gestione e che, per le Regioni speciali, la
materia spetta alle norme di attuazione.
Ciò posto, del resto, sembra ovvio che una materia non può, nei
rapporti tra Stato e Provincia autonoma di Trento, appartenere
contemporaneamente all'ambito della attuazione statutaria e
all'ambito di competenza della legislazione ordinaria: se non,
naturalmente, quando a questa rinviino le norme di attuazione, e nei
corrispondenti limiti, come sopra esposto.
Precisato ciò, si può esaminare il contenuto della clausola di
salvaguardia di cui all'art. 1, comma 16, d.l. n. 174/2012. Esso
dispone che «le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e di Bolzano adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni
del presente articolo entro un anno dalla data di entrata in vigore
del presente decreto».
Ad avviso della ricorrente Provincia, tale disposizione è
illegittima sotto diversi profili.
In primo luogo, essa è illegittima nella parte in cui prevede un
obbligo di adeguamento ad una forma di controllo repressivo non
previsto nè dallo Statuto nè dalle norme di attuazione. Come
esposto in narrativa, infatti, l'art. 1, d.l. n. 174/2012 non solo
introduce un controllo di regolarità finanziaria diverso da quello
di gestione in senso stretto previsto dalle norme di attuazione, ma
addirittura fa derivare dal nuovo controllo obblighi di
regolarizzazione e sanzioni (v. i commi 7, 11 e 12).
In altre parole, l'art. 1 del d.l. n. 174 istituisce un controllo
che non ha affatto carattere collaborativo, non è finalizzato a
portare determinate situazioni nella consapevolezza della Provincia
di Trento, affinchè questa istituisca i rimedi che autonomamente
individua, ma è un controllo dal cui esercizio derivano effetti
giuridici vincolanti e, in ipotesi di non attuazione delle correzioni
così divenute obbligatorie, specifiche misure sanzionatorie. In
altre e sintetiche parole, è un controllo dal quale deriva una
precisa limitazione giuridica dell'autonomia costituzionale della
Provincia.
Sembra evidente che un simile controllo non può essere
introdotto senza un preciso fondamento nello Statuto o nelle sue
norme di attuazione, emanate secondo l'apposito procedimento.
Essendo il nuovo controllo del tutto privo di quel carattere
collaborativo che la Corte ha talora sottolineato nella propria
giurisprudenza, per far salvi determinati controlli sulle Regioni o
sugli enti locali, risulta evidente l'illegittimità costituzionale
della sua introduzione, ed allo stesso modo della statuizione
dell'obbligo della Provincia di adeguare ad esso il proprio
ordinamento.
In subordine, la disposizione impugnata è illegittima e lesiva
delle prerogative costituzionali della Provincia non solo in quanto
stabilisce l'obbligo di adeguamento, ma anche in quanto - ove pure
l'adeguamento fosse dovuto - non dispone che tale adeguamento
dell'ordinamento provinciale avvenga con le modalità prescritte
dallo Statuto speciale, cioè tramite le norme di attuazione o con le
procedure prescritte per le modifiche dello Statuto: come sopra
argomentato, infatti, simili forme di controllo potrebbero essere
introdotte solo modificando le norme di attuazione.
Inoltre, se pure rinviasse alle norme di attuazione, l'art. 1,
comma 16, sarebbe illegittimo in quanto rivolto a vincolarle sia in
termini di contenuto sostanziale (cioè l'adeguamento di cui si è
detto), sia in quanto pone anche un termine che risulterebbe
illegittimo, dato che le procedure di concertazione che portano alle
norme di attuazione non possono essere sottoposte ad un termine dal
legislatore ordinario.
Ad avviso della ricorrente Provincia è pacifico che le norme
dell'art. 1, d.l. n. 174/2012 riguardano la materia dei rapporti
Stato-Province e, in particolare, la materia dei controlli, e dunque
il livello fondamentale di autonomia ad esse riconosciuto.
In particolare, perciò, è da escludere che l'ambito di
intervento possa essere ricondotto ad un concetto ampio di
coordinamento della finanza pubblica: sembra evidente, infatti, che
tale coordinamento (il quale, si ricordi, in relazione alle autonomie
speciali si configura come un compito statale da attivare nelle
materie di competenza regionale attraverso i meccanismi interni del
riparto di competenza in tali materie, e non come un separato ambito
materiale di competenza attribuito allo Stato) si deve svolgere
all'interno dei dati istituzionali di base, così come configurati
dallo Statuto e dalle norme di attuazione.
In ogni modo, le conclusioni sopra esposte non muterebbero
persino qualora si volesse estendere l'ambito del coordinamento fino
ad includervi l'alterazione delle basilari regole del rapporto
intersoggettivo tra Stato e Provincia autonoma.
Infatti è pacifico che anche la disciplina dei rapporti
finanziari tra lo Stato e le Province autonome è tipicamente oggetto
di norme statutarie o di attuazione statutaria: si veda il Titolo VI
dello Statuto, e in particolare l'art. 79 e l'art. 104; il d.lgs. n.
268/1992; l'art. 27, legge n. 42/2009.
La giurisprudenza costituzionale ha più volte riconosciuto che i
rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali sono dominati dal
principio dell'accordo (v. le sentenze n. 82 del 2007, n. 353 del
2004, n. 39 del 1984, n. 98 del 2000 e n. 133 del 2010) e, anche di
recente, ha ribadito che il coordinamento della finanza pubblica per
le Regioni speciali è stato assegnato alla competenza delle norme di
attuazione dall'art. 27, commi 1 e 3, legge n. 42/2009 (v. sentenze
n. 193/2012 e n. 118/2012). In particolare, dalla sent. n. 193/2012
risulta che l'art. 27, legge n. 42/2009 «possiede una portata
generale ed esclude - ove non sia espressamente disposto in senso
contrario per casi specifici da una norma successiva - che le
previsioni finalizzate al contenimento della spesa pubblica possano
essere ritenute applicabili alle Regioni a statuto speciale al di
fuori delle particolari procedure previste dai rispettivi statuti».
La sent. n. 118/2012 ha confermato che «l'accordo è lo strumento,
ormai consolidato (in quanto già presente nella legge 27 dicembre
1997, n. 449, recante "Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica" e poi confermato da tutte le disposizioni che si sono
occupate successivamente della materia) per conciliare e regolare in
modo negoziato il doveroso concorso delle Regioni a statuto speciale
alla manovra di finanza pubblica e la tutela della loro autonomia
finanziaria, costituzionalmente rafforzata».
Infine, l'art. 1, comma 16, è ulteriormente illegittimo nella
parte in cui prevede l'adeguamento «alle disposizioni del presente
articolo» anzichè ai principi risultanti dall'art. 1 d.l. n.
174/2012.
Infatti, persino se i controlli della Corte dei conti sulla
Provincia non fossero considerati materia rientrante nella competenza
delle norme di attuazione ma fossero ricondotti al coordinamento
della finanza pubblica (materia di competenza concorrente), non
potrebbe ammettersi un vincolo della Provincia alle «disposizioni»
dell'art. 1.
Nè potrebbe eccepirsi che la Provincia non può dettare norme di
dettaglio in relazione ai controlli della Corte dei conti sulla
stessa Provincia: la necessità di una normativa completa verrebbe
solo a confermare che essa dev'essere concordata in sede di norme di
attuazione, non potendo essere adottata dal legislatore statale
nell'esercizio della competenza concorrente in materia di
coordinamento finanziario.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1-bis, comma 4.
L'art. 1-bis, comma 4, d.l. n. 174/2012 modifica l'art. 5 d.lgs.
n. 149/2011 nel modo seguente:
«1. Il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato può attivare verifiche sulla
regolarità della gestione amministrativo-contabile, ai sensi
dell'articolo 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009,
n. 196, anche nei confronti delle regioni e delle province autonome
di Trento e di Bolzano, oltre che negli altri casi previsti dalla
legge, qualora un ente evidenzi situazioni di squilibrio finanziario
riferibili ai seguenti indicatori: a) ripetuto utilizzo
dell'anticipazione di tesoreria; b) disequilibrio consolidato della
parte corrente del bilancio; c) anomale modalità di gestione dei
servizi per conto di terzi; c-bis) aumento non giustificato delle
spese in favore dei gruppi consiliari e degli organi istituzionali.
Le verifiche di cui all'alinea sono attivate anche attraverso le
rilevazioni SIOPE, rispetto agli indicatori di cui alle lettere a),
b) e c), e le rilevazioni del Ministero dell'interno, per gli enti
locali, e del Dipartimento per gli affari regionali, il turismo e lo
sport della Presidenza del Consiglio dei ministri, per le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano, rispetto all'indicatore
di cui alla lettera c-bis).
1-bis. Qualora siano evidenziati squilibri finanziari, anche
attraverso le rilevazioni SIOPE, rispetto agli indicatori di cui al
comma 1, lettere a), b) e c), e le rilevazioni del Ministero
dell'interno, per gli enti locali, e del Dipartimento per gli affari
regionali, il turismo e lo sport, per le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, rispetto all'indicatore di cui al
comma 1, lettera c-bis), il Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato ne dà immediata
comunicazione alla sezione regionale di controllo della Corte dei
conti competente per territorio».
Conviene ricordare che il SIOPE è il Sistema informativo sulle
operazioni degli enti pubblici, che è un sistema di rilevazione
telematica degli incassi e dei pagamenti effettuati dai tesorieri di
tutte le amministrazioni pubbliche; esso nasce dalla collaborazione
tra la Ragioneria Generale dello Stato, la Banca d'Italia e l'ISTAT,
in attuazione dall'articolo 28 della legge n. 289/2002, ed è
disciplinato dall'articolo 14, commi 6-11, della legge n. 196 del
2009.
Dunque, l'art. 1-bis, d.l. n. 174/2012 rende applicabili anche
nei confronti delle Province autonome verifiche ministeriali «sulla
regolarità della gestione amministrativo-contabile, ai sensi
dell'articolo 14, comma 1, lettera d), della legge 31 dicembre 2009,
n. 196».
Quest'ultima disposizione stabilisce quanto segue: «in relazione
alle esigenze di controllo e di monitoraggio degli andamenti della
finanza pubblica, utilizzando anche i dati di cui al comma 1
dell'articolo 13, il Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato provvede a: ... d)
effettuare, tramite i servizi ispettivi di finanza pubblica,
verifiche sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile
delle amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano. I referti delle verifiche,
ancorchè effettuate su richiesta delle amministrazioni, sono
documenti accessibili nei limiti e con le modalità previsti dalla
legge 7 agosto 1990, n. 241. In ogni caso, per gli enti territoriali
i predetti servizi effettuano verifiche volte a rilevare eventuali
scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica e procedono altresì
alle verifiche richieste dal Ministro competente all'avvio della
procedura di cui all'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131. I
referti delle verifiche di cui al terzo periodo sono inviati alla
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica
affinchè possa valutare l'opportunità di attivare il procedimento
denominato "Piano per il conseguimento degli obiettivi di
convergenza" di cui all'articolo 18 della legge 5 maggio 2009, n. 42,
come modificato dall'articolo 51, comma 3, della presente legge».
Si pone in primo luogo un problema interpretativo. Infatti,
l'art. 14, comma 1, lettera d) legge n. 196/2009, richiamato dalla
nuova disposizione, prevede «verifiche sulla regolarità della
gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche, ad
eccezione delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano».
In questi termini, dopo la modifica apportata dall'art. 1-bis,
comma 4, la situazione normativa risultante appare contraddittoria:
infatti, l'art. 5, comma 1, d.lgs. n. 149/2011 prevede ora verifiche
«ai sensi dell'articolo 14, comma 1, lettera d), della legge 31
dicembre 2009, n. 196, anche nei confronti delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano», ma l'art. 14, comma 1,
lettera d) legge n. 196/2009 - che è richiamato come tale, non
modificato nè abrogato - prevede, come detto, che tali verifiche non
si svolgano in relazione alle regioni e delle province autonome di
Trento e di Bolzano. Dunque, la normativa statale è internamente
contraddittoria ed irrazionale, con conseguente illegittimità
costituzionale per violazione dell'art. 3 Cost. È da ricordare che
le Regioni sono legittimate ad invocare anche i parametri estranei al
Titolo V, quando le norme statali che li violano attengono a materie
regionali, così condizionando in modo illegittimo lo svolgimento
dell'autonomia regionale (v., da ultimo, le sentenze n. 311/2012, n.
200/2012, n. 199/2012, n. 80/2012, n. 22/2012). Nel presente caso,
l'art. 1-bis, comma 4, attiene all'organizzazione provinciale o,
comunque, ai rapporti Stato-Provincia o al coordinamento della
finanza pubblica: in tutti i casi, è chiaro che si tratta di norme
che incidono direttamente sull'autonomia provinciale.
A parte la contraddittorietà, l'art. 1-bis, comma 4, risulta
comunque illegittimo.
Infatti, esso introduce, al di fuori di quanto previsto dallo
Statuto e dalle norme di attuazione, un ulteriore controllo sulla
«regolarità della gestione amministrativo-contabile» delle Province
autonome da parte del Governo, che può condurre all'attivazione di
specifici procedimenti, quale quello previsto dall'art. 18 della
legge n. 42 del 2009: esso, pertanto, è illegittimo per le ragioni
già esposte nel punto 1, con l'aggravante che, in questo caso, il
controllo è svolto dal Ministero e non da un organo imparziale quale
la Corte dei conti. È anche da sottolineare che altre possibili
conseguenze del controllo restano incerte, in quanto il nuovo art. 5,
comma 1-bis, d.lgs. n. 149/2011 non precisa a che fini il Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato comunica alla sezione regionale di controllo
della Corte dei conti gli squilibri finanziari eventualmente
accertati.
Si noti che la consapevolezza dell'autonomia costituzionale delle
regioni e delle Province autonome era esattamente la ragione per la
quale l'art. 14, comma 1, lettera d) legge n. 196/2009 aveva
stabilito l'inapplicabilità ad esse dei controlli in questione. Non
si trattava - allora - di una mera scelta di politica legislativa, ma
di rispetto della Costituzione; e non si tratta ora di un mutamento
di politica legislativa, ma della violazione della Costituzione, che
allora era stata rispettata.
Inoltre, l'attribuzione di compiti ispettivi al Ministero in
materie di competenza provinciale (quali quelle sopra indicate)
determina altresì la violazione dell'articolo 4 del d.lgs. n.
266/1992, in base al quale, nelle materie di competenza delle
province autonome, la legge non può attribuire agli organi statali
funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione (con specifico riferimento alla
materia sanitaria, si veda quanto deciso dalla Corte costituzionale
nelle sentenze n. 182 del 1997 e n. 228 del 1993, relative
all'esercizio del potere dei Servizi ispettivi di finanza pubblica
nei confronti delle Province autonome).
Che si tratti di materia di competenza provinciale non si può
dubitare. In base all'art. 16 d.lgs. n. 268/1992 «spetta alla regione
e alle province emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti,
di amministrazione del patrimonio e di contratti della regione e
delle province medesime e degli enti da esse dipendenti». Tale
competenza è stata esercitata con la l.p. n. 7/1979, Norme in
materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia
autonoma di Trento, il cui art. 56 disciplina il controllo di
regolarità contabile.
L'art. 1-bis, comma 4, dunque, viene ora anche ad interferire con
il sistema autonomo delle regole contabili di questa Provincia,
violando l'art. 8, n. 1, dello Statuto (o l'art. 117, comma 4, Cost.,
se ritenuto più favorevole) e l'art. 16 d.lgs. n. 268/1992.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 6, commi 1, 2 e 3.
L'art. 6 è inserito nel Titolo II, Province e comuni, e si
intitola Sviluppo degli strumenti di controllo della gestione
finalizzati all'applicazione della revisione della spesa presso gli
enti locali e ruolo della Corte dei conti.
Il comma 1 dispone che, «per lo svolgimento di analisi sulla
spesa pubblica effettuata dagli enti locali, il Commissario per la
revisione della spesa previsto dall'articolo 2 del decreto-legge 7
maggio 2012, n. 52, ... si avvale dei Servizi ispettivi di Finanza
pubblica della Ragioneria generale dello Stato ai quali sono affidate
analisi su campione relative alla razionalizzazione, efficienza ed
economicità dell'organizzazione e sulla sostenibilità dei bilanci».
Il comma 2 precisa che le analisi di cui al comma 1 sono svolte ai
sensi del già citato art. 14, comma 1, lettera d) legge n. 196/2009,
«sulla base di modelli di accertamento concordati dalla Ragioneria
generale dello Stato con il Commissario di cui al comma 1 e
deliberati dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti». Gli
esiti «dell'attività ispettiva sono comunicati al predetto
Commissario ..., alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti e alla Sezione delle autonomie».
I commi 1 e 2 non sono applicabili alle Regioni e alle Province
autonome: ciò si ricava dalla loro collocazione nel Titolo II,
dedicato a Province e comuni, dal fatto che l'epigrafe ed il comma 1
dell'art. 6 menzionano solo gli «enti locali», dal richiamo all'art.
14, comma 1, lettera d), legge n. 196/2009 (che prevede «verifiche
sulla regolarità della gestione amministrativo-contabile delle
amministrazioni pubbliche, ad eccezione delle regioni e delle
province autonome di Trento e di Bolzano») e dal richiamo all'art. 2
d.l. n. 52/2012, che non è destinato alle Regioni (v. i commi 2 e
5).
Ugualmente, i commi 1 e 2 - di per sè - non sono applicabili
agli enti locali della provincia di Trento, in virtù della clausola
di salvaguardia di cui all'art. 11-bis, d.l. n. 174/2012.
Il comma 3 dell'art. 6, però, stabilisce che «la Sezione delle
autonomie della Corte dei conti definisce, sentite le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano, le metodologie necessarie
per lo svolgimento dei controlli per la verifica dell'attuazione
delle misure dirette alla razionalizzazione della spesa pubblica
degli enti territoriali» (enfasi aggiunta), e che le Sezioni
regionali «effettuano i controlli in base alle metodologie suddette
anche tenendo conto degli esiti dell'attività ispettiva e, in
presenza di criticità della gestione, assegnano alle amministrazioni
interessate un termine, non superiore a trenta giorni, per l'adozione
delle necessarie misure correttive dirette a rimuovere le criticità
gestionali evidenziate e vigilano sull'attuazione delle misure
correttive adottate». Dunque, il controllo in questione non è
meramente collaborativo in quanto si può tradurre nell'obbligo di
adottare specifiche misure, a loro volta soggette a controllo.
Così essendo la disposizione, occorre chiarire che cosa
significhi l'espressione «sentite le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano». Ove essa fosse soltanto un modo inusuale di
indicare il parere della Conferenza Stato-Regioni, il comma 3 non
inciderebbe sul significato sopra attribuito al complesso delle
disposizioni dei primi tre commi dell'art. 6, e la ricorrente
Provincia non avrebbe ragioni di doglianza.
Tuttavia, la predetta espressione, ed in particolare il
riferimento espresso alle «Province autonome», potrebbe indicare che
lo Stato intenda rivolgere i controlli di cui allo stesso comma 3
anche agli enti locali della provincia di Trento. E, dato il
collegamento tra il controllo di cui al comma 3 e l'attività
ispettiva» di cui ai commi 1 e 2 (il comma 3 stabilisce che «le
Sezioni regionali effettuano i controlli in base alle metodologie
suddette anche tenendo conto degli esiti dell'attività ispettiva», e
di «attività ispettiva» si parla anche nel comma 2), ne risulterebbe
che anche i commi 1 e 2 potrebbero essere intesi come rivolti agli
enti locali della provincia di Trento.
In questo caso, i primi tre commi dell'art. 6 sarebbero
illegittimi nella parte in cui attribuiscono ai Servizi ispettivi di
Finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato e alle sezioni
regionali della Corte dei conti, in relazione agli enti locali
trentini, poteri di controllo al di là di quanto consentito dallo
Statuto e dalle norme di attuazione.
L'art. 79, comma 3, dello Statuto dispone che, «fermi restando
gli obiettivi complessivi di finanza pubblica, spetta alle province
stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e
provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti
locali [...]», aggiungendo che «non si applicano le misure adottate
per le regioni e per gli altri enti nel restante territorio
nazionale» e che «le province vigilano sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente
comma ed esercitano sugli stessi il controllo successivo sulla
gestione dando notizia degli esiti alla competente sezione della
Corte dei conti» (v. anche l'art. 54, n. 5, dello Statuto).
In attuazione di tali norme, l'art. 6, comma 3-bis, d.P.R. n.
305/1988 stabilisce che «sono esercitati rispettivamente dalla
Provincia di Trento e dalla Provincia di Bolzano i controlli, anche
di natura collaborativa, funzionali all'attività di vigilanza sul
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e il controllo
successivo sulla sana gestione relativi agli enti locali e agli altri
enti e organismi individuati dall'articolo 79, comma 3, del decreto
del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972; degli esiti dei
controlli è data notizia alla competente sezione della Corte dei
conti».
È dunque chiaro che, in base allo Statuto e alle norme di
attuazione, spetta alla Provincia la vigilanza finanziaria sugli enti
locali trentini. A tali norme si può derogare solo con ulteriori
norme di attuazione o modificando il Titolo VI dello Statuto, non
certo con atti legislativi adottati unilateralmente dallo Stato.
Su questo punto si può anche rinviare a quanto argomentato nel
punto 1 sul carattere completo della disciplina dei controlli della
Corte dei conti contenuta nel d.P.R. n. 305/1988.
È da sottolineare che tale potere di vigilanza si collega alla
generale competenza provinciale in materia di finanza locale (art. 80
St.) e al fatto che è la Provincia che fornisce ai comuni «idonei
mezzi finanziari» (art. 81 St.). In base all'art. 17 d.lgs. n.
268/1992, «le attribuzioni dell'amministrazione dello Stato in
materia di finanza locale esercitate direttamente dagli organi
centrali e periferici dello Stato ... sono esercitate per il
rispettivo territorio dalle province di Trento e Bolzano»; inoltre,
«le province disciplinano con legge i criteri per assicurare un
equilibrato sviluppo della finanza comunale, ivi compresi i limiti
all'assunzione di personale, le modalità di ricorso
all'indebitamento, nonchè le procedure per l'attività
contrattuale».
Si ribadisce poi che il controllo di cui all'art. 6, comma 3, non
ha carattere meramente collaborativo, dato che le sezioni regionali,
«in presenza di criticità della gestione, assegnano alle
amministrazioni interessate un termine, non superiore a trenta
giorni, per l'adozione delle necessarie misure correttive dirette a
rimuovere le criticità gestionali evidenziate e vigilano
sull'attuazione delle misure correttive adottate».
Oltre ai parametri sopra individuati, i commi 1 e 2 dell'art. 6
violano anche l'art. 4 d.lgs. n. 266/1992, dato che l'«attività
ispettiva» da essi regolata spetta ai Servizi ispettivi di Finanza
pubblica della Ragioneria generale dello Stato, cioè ad organi
statali, mentre l'art. 4 d.lgs. n. 266/1992 esclude che, «nelle
materie di competenza propria della regione o delle province
autonome» (e le norme in questione attengono al coordinamento della
finanza pubblica e alla finanza locale) la legge statale attribuisca
«agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di
vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione».
In definitiva, l'applicazione agli enti locali della provincia di
Trento sarebbe illegittima sia in quanto non si tratta di controlli
collaborativi, ma di controlli che esprimono un potere statale di
supremazia sugli enti locali, non previsto nè ammesso dallo Statuto
e dalle norme di attuazione, sia in quanto, in precisa e palese
contraddizione con lo Statuto e le norme di attuazione, istituiscono
un potere di controllo sugli enti locali parallelo e concorrente
rispetto a quello che è espressamente attribuito alla Provincia
autonoma di Trento.
Mentre il comma 1 parla di «enti locali», il comma 3 riferisce i
controlli ivi regolati agli «enti territoriali» in generale. La
Provincia ritiene che diversi elementi conducano ad escludere che il
comma 3 sia rivolto anche alle Regioni (ordinarie e speciali): il
titolo dell'art. 6, la sua collocazione nel Titolo 11 del
decreto-legge, il collegamento tra i controlli di cui al comma 3 con
l'«attività ispettiva» di cui ai commi 1 e 2 (senz'altro destinata
solo agli enti locali, come già visto). Dunque, le Regioni -
eventualmente, come sopra accennato, mediante la Conferenza
Stato-Regioni - sono «sentite» solo in quanto dotate di competenza
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica e non
in quanto destinatarie dei controlli.
Cionondimeno, l'uso dell'espressione «enti territoriali» consente
un'interpretazione diversa e, perciò, a scopo cautelativo qui si
impugnano i commi 1, 2 e 3 dell'art. 6 nel caso in cui si ritenga che
il comma 3 e, conseguenzialmente, i commi 1 e 2 siano rivolti anche
alle Regioni speciali.
In tal caso, i commi 1 e 2 sarebbero illegittimi per le ragioni
già esposte nel punto 2 ed il comma 3 per le ragioni già esposte
nel punto 1.
Infatti, i commi 1 e 2 dell'art. 6 presentano elementi in comune
con l'art. 1-bis, comma 4, d.l. n. 174/2012 (il rinvio all'art. 14,
comma 1, lettera d) legge n. 196/2009 e l'attribuzione della
vigilanza ai Servizi ispettivi di finanza pubblica), per cui si
possono estendere ad essi le censure avanzate in relazione all'art.
1-bis, comma 4: a) previsione di un ulteriore controllo al di fuori
di quanto previsto dallo Statuto e dalle norme di attuazione,
controllo svolto da organi ministeriali e non da un organo imparziale
quale la Corte dei conti; b) violazione della potestà legislativa
primaria della Provincia in materia di organizzazione interna, che
comprende la potestà di regolare il bilancio provinciale e le
verifiche contabili; c) irragionevolezza per contraddittorietà, dato
che - nell'interpretazione qui ipotizzata - l'art. 6, commi 1 e 2, si
applicherebbe alle Regioni richiamando l'art. 14, comma 1, lettera d)
legge n. 196/2009, che non è destinato alle Regioni; d) violazione
dell'art. 4 del d.lgs. n. 266/1992. Per le argomentazioni si rinvia
al punto 2 del ricorso.
L'art. 6, comma 3, d.l. n. 174/2012, nell'interpretazione qui
prospettata a titolo cautelativo, introdurrebbe un ulteriore
controllo della Corte dei conti sulla Provincia, controllo non avente
carattere meramente collaborativo (come visto): perciò esso
risulterebbe illegittimo per violazione dello Statuto e del d.P.R. n.
305/1988, che regolano in modo completo i controlli statali sulla
Provincia, e per violazione della speciale autonomia finanziaria
della Provincia, quale configurata dall'art. 79 e dall'art. 104 dello
Statuto, dal d.lgs. n. 268/1992, dall'art. 27 legge n. 42/2009 e dal
principio dell'accordo che regola i rapporti finanziari tra Stato e
Regioni speciali: su entrambi i punti v. gli argomenti svolti nel
punto 1 del presente ricorso.

P. Q. M.

Voglia codesta Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 16; dell'articolo 1-bis, comma
4; dell'articolo 6, commi da 1 a 3, del decreto-legge 10 ottobre
2012, n. 174, Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012, come convertito,
con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, nelle parti,
nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Trento-Padova-Roma, 4 febbraio 2013

Prof. avv. Giandomenico Falcon