Serie Generale n. 273 del 22-11-2012
DECRETI PRESIDENZIALI
DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI 3 agosto 2012
Attuazione dell'articolo 8, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2011, n. 228 in materia di linee guida per la valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche e del Documento pluriennale di pianificazione degli investimenti in opere pubbliche. (12A12337) (GU Serie Generale n.273 del 22-11-2012)

IL PRESIDENTE
DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

Visto l'art. 8, comma 3, del decreto legislativo 29 dicembre 2011,
n. 228, recante «Attuazione dell'art. 30, comma 9, lettere a), b), c)
e d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di valutazione
degli investimenti relativi a opere pubbliche» (di seguito decreto
legislativo n. 228/2011);
Considerato che i Ministeri sono tenuti a svolgere attività di
valutazione degli investimenti al fine di garantire la
razionalizzazione, la trasparenza, l'efficienza e l'efficacia della
spesa in conto capitale destinata alla realizzazione di opere
pubbliche e di pubblica utilità finanziate a valere sulle leggi di
spesa pluriennale a carattere permanente;
Considerato che ogni Ministero predispone un Documento pluriennale
di pianificazione, di cui all'art. 2 del decreto legislativo n.
228/2011;
Considerato che i Ministeri individuano gli organismi responsabili
delle attività di valutazione nei nuclei di valutazione e verifica
degli investimenti pubblici di cui all'art. 1 della legge 17 maggio
1999, n. 144, assicurando l'indipendenza e la professionalità degli
stessi;
Ritenuto necessario individuare i criteri per la redazione da parte
dei Ministeri di linee guida standardizzate per lo svolgimento
dell'attività di valutazione degli investimenti in opere pubbliche e
prevedere uno schema-tipo di Documento pluriennale di pianificazione;
Sentito il nucleo di valutazione e verifica degli investimenti
pubblici del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica del
Ministero dello sviluppo economico;
Di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze;

Decreta:

Art. 1


Oggetto

1. Il presente decreto, in attuazione dell'art. 8, comma 3, del
decreto legislativo n. 228/2011, definisce:
a) il modello di riferimento, di cui all'allegato I, per la
redazione da parte dei Ministeri di linee guida standardizzate
relative alla valutazione ex ante dei fabbisogni infrastrutturali,
alla valutazione ex ante ed ex post dei progetti di investimento
infrastrutturali e al coinvolgimento degli organismi di valutazione
nelle predette attività (di seguito: «modello di riferimento»);
b) lo schema-tipo di Documento pluriennale di pianificazione, di
cui all'allegato II (di seguito: Documento).
2. Gli allegati costituiscono parte integrante del presente
decreto.

Art. 2


Definizioni

1. Ai fini del presente decreto, si applicano le definizioni che
seguono:
a) la «valutazione ex ante dei fabbisogni infrastrutturali» è
l'attività, di cui all'art. 3, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo n. 228/2011, distinta per settori, sub-settori e aree
territoriali, avente ad oggetto il confronto tra segmenti omogenei di
domanda e di offerta di infrastrutture, finalizzata ad identificare
obiettivi ed interventi necessari al loro soddisfacimento;
b) la «valutazione ex ante delle singole opere» è l'attività di
valutazione, di cui all'art. 4 del decreto legislativo n. 228/2011,
effettuata, di regola, attraverso tecniche proprie dell'analisi
costi-benefici, finalizzata ad individuare le soluzioni progettuali
ottimali per il raggiungimento degli obiettivi identificati nella
valutazione dei fabbisogni infrastrutturali;
c) la «selezione delle opere» è l'attività, di cui all'art. 5,
comma 1, del decreto legislativo n. 228/2011, funzionale
all'individuazione, in via definitiva, delle opere da realizzare nei
diversi settori di competenza di ciascun Ministero, da includere nel
Documento, ordinate per priorità e risultati attesi, anche al fine
di identificare la soglia al di sotto della quale le istanze di
finanziamento non possono essere accolte;
d) la «valutazione ex post» è l'attività, di cui all'art. 6 del
decreto legislativo n. 228/2011, finalizzata a misurare l'utilità
delle opere realizzate, allo scopo di migliorare l'efficienza del
processo programmatorio e la complessiva efficacia degli investimenti
pubblici.

Art. 3


Entrata in vigore

Il presente decreto è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana ed entrerà in vigore decorsi quindici giorni
dalla data di pubblicazione.
Roma, 3 agosto 2012

Il Presidente
del Consiglio dei Ministri
Monti

Il Ministro dell'economia
e delle finanze
Grilli

Registrato alla Corte dei conti il 23 ottobre 2012
Presidenza del Consiglio dei Ministri registro n. 9, foglio n. 121

Allegato I

MODELLO DI RIFERIMENTO PER LA REDAZIONE
DA PARTE DEI MINISTERI DELLE LINEE GUIDA

Premessa.
Le linee guida devono essere considerate come una sorta di check
list in modo da assicurare che tutti gli aspetti rilevanti ai fini
della progettazione e della completa realizzazione delle
infrastrutture siano stati considerati.
L'analisi costi-benefici è utilizzata come principale
metodologia per la valutazione degli investimenti pubblici proposti e
realizzati dalle amministrazioni centrali dello Stato. Qualora non
sia possibile quantificare i benefici o misurarli in termini monetari
si suggerisce di ricorrere all'analisi costi-efficacia.
Relativamente a ciascun sub-settore, i Ministeri devono
provvedere a delimitare la tipologia di benefici ammessi e a indicare
modalità di calcolo standardizzate. Analogamente, i costi dovranno
essere confrontati con quelli di progetti similari dello stesso
sub-settore per verificarne la congruità.
I Ministeri sono tenuti a indicare il set di priorità relativo a
ciascun sub-settore che insieme al merito relativo dei singoli
progetti dovrà contribuire alla costruzione di criteri selettivi a
fronte di vincoli di bilancio particolarmente stringenti.
I Ministeri devono predisporre una graduatoria delle proposte di
investimento per sub-settore sulla base delle valutazioni svolte e
delle priorità indicate.
Il documento pluriennale di pianificazione contiene l'intero
lavoro tecnico-valutativo necessario per impostare il piano triennale
e l'elenco annuale dei lavori che a loro volta hanno lo scopo di
coordinare la fase di programmazione con il bilancio dell'ente.
I Ministeri garantiscono che soltanto progetti valutati e
approvati saranno selezionati per essere finanziati con le risorse di
bilancio. I progetti non finanziati per mancanza di disponibilità
finanziarie saranno identificati e classificati in un apposito
inventario dei progetti favorevolmente valutati con un ranking che ne
rappresenta la priorità di accesso a futuri finanziamenti.
Ai fini di una diffusione e un perfezionamento delle tecniche
valutative, i Ministeri sono tenuti a pubblicizzare le proprie linee
di valutazione e a diffondere i risultati delle singole valutazioni.
Indice.
1. Valutazione ex ante dei fabbisogni di infrastrutture e
servizi.
2. Valutazione ex ante delle singole opere.
3. Criteri e procedure di selezione delle opere.
4. Criteri e procedure di valutazione ex post delle opere.
5. Attività degli organismi di valutazione.
1. Valutazione ex ante dei fabbisogni di infrastrutture e servizi di
cui all'art. 3 del decreto legislativo n. 228/2011.
1.1. La valutazione dei fabbisogni infrastrutturali, che ha per
oggetto il confronto tra segmenti omogenei di domanda e di offerta di
infrastrutture, deve essere effettuata con riferimento a un arco
temporale minimo di tre anni - pari al periodo di programmazione - e
a un arco temporale massimo di dieci anni.
1.2. Gli indicatori di domanda e di offerta devono essere
confrontabili.
1.3. L'analisi della domanda è, di norma, articolata nelle
seguenti componenti:
a) analisi della domanda attuale, soddisfatta e non soddisfatta.
La domanda attuale può essere rilevata per successive aggregazioni o
calcolata con opportune formule e stime;
b) analisi della domanda potenziale. La domanda potenziale deve
essere analiticamente dimostrata sulla base di indicatori tali da
prestarsi ad essere oggetto di verifica nell'ambito dell'analisi di
rischio, tra i quali, dati demografici, tasso di crescita, mutamento
nei comportamenti, modifica delle normative;
c) analisi della domanda sostitutiva. La domanda sostitutiva, che
riguarda sia la domanda sottratta ad altri interventi sia quella
finalizzata ad un miglioramento della qualità della domanda
esistente, deve essere analiticamente dimostrata.
1.4. Nelle ipotesi in cui alle infrastrutture sia associato un
servizio, la domanda di tale servizio, espressa attraverso l'unità
di misura adottata, può essere considerata una proxy della domanda
di infrastrutture. Negli altri casi, occorre scegliere un insieme di
indicatori economicamente significativi che permettano di ricavare,
anche per via indiretta, la domanda.
1.5. Qualora non sia possibile una rilevazione analitica e una
successiva aggregazione dei dati sulla domanda, si possono utilizzare
indicatori particolari, modelli di analisi ad hoc e stime indirette,
effettuate anche attraverso studi, analisi, rilevazioni e inchieste
relative a specifici sub-settori e aree territoriali. La procedura
seguita deve essere resa esplicita e le scelte metodologiche
motivate. Nel caso di utilizzo di indicatori indiretti (proxies) è
necessario esplicitare il legame fra questi e il «vero» indicatore di
domanda/offerta, ferma restando l'adozione di una metrica comune.
1.6. La quota di domanda non soddisfatta che si vuole tradurre in
studi di fattibilità relativi a nuovi interventi dipende dagli
obiettivi posti dal decisore. Tali obiettivi coincidono, di norma,
con gli indicatori di domanda/offerta; in questo caso, si procede
direttamente ad individuare l'obiettivo in termini di domanda da
soddisfare e si verificano le tipologie di offerta.
1.7. Quando gli obiettivi posti dal decisore sono più ampi
rispetto a quanto emergerebbe dalla sola analisi della
domanda/offerta e rappresentati da indicatori più complessi rispetto
a quelli della domanda/offerta, si procede preliminarmente a fornire
evidenza empirica del legame sistematico («coefficiente di
trasformazione») tra tali indicatori e quelli di domanda, per poi
procedere come indicato nel caso generale.
1.8. La corrispondenza tra obiettivi e indicatori di domanda è
oggetto di verifica in sede di valutazione ex post dei singoli
progetti. Le stesse valutazioni ex post devono consentire di
verificare l'esistenza di domanda non soddisfatta nella misura
indicata dagli obiettivi posti.
1.9. L'analisi dell'offerta considera l'offerta in essere, quella
in corso di realizzazione e quella già programmata. L'analisi
dell'offerta è supportata da informazioni e statistiche su
indicatori di dotazioni fisiche delle infrastrutture idonei a
consentire il confronto tra le diverse aree territoriali nonchè tra
queste e il livello internazionale.
1.10. Il confronto tra la domanda e l'offerta fornisce
indicazioni sul fabbisogno infrastrutturale relativo a settori,
sub-settori e aree territoriali. Tale confronto avviene sulla base
degli indicatori di cui al presente articolo, che possono essere
aggregati e/o ponderati secondo metodologie affidabili e trasparenti.
La quota di domanda attuale, potenziale e sostitutiva che risulti non
soddisfatta all'esito di tale confronto, esprime il fabbisogno
infrastrutturale. Con riferimento a tale fabbisogno può essere
programmato l'aumento di offerta, da tradurre in studi di
fattibilità. L'elenco degli studi di fattibilità di cui all'art. 3,
comma 2, lettera e), del decreto legislativo n. 228/2011, deve essere
riconducibile al confronto fra domanda e offerta.
1.11. Il fabbisogno infrastrutturale deve essere finalizzato ad
identificare obiettivi ed interventi necessari al loro
soddisfacimento.
Gli indicatori di domanda/offerta prescelti ai fini dell'analisi
del fabbisogno infrastrutturale sono di regola utilizzati anche per i
singoli studi di fattibilità, al fine di accertare l'incremento di
offerta di un determinato sub-settore e la corrispondente riduzione
del fabbisogno infrastrutturale dello stesso.
1.12. Ai fini della definizione delle priorità di intervento, di
cui all'art. 3, comma 2, lettera c), del decreto legislativo n.
228/2011, si tiene conto di quanto segue:
a) la domanda attuale non soddisfatta esprime, in linea di
massima, esigenze prioritarie rispetto alla domanda potenziale e a
quella sostitutiva;
b) la domanda potenziale esprime esigenze prioritarie rispetto a
quella sostitutiva;
c) l'amministrazione può individuare proprie priorità anche
sulla base della distinzione tra infrastrutture sociali rivolte ai
cittadini e infrastrutture finalizzate alla produzione;
d) la priorità può essere assegnata sulla base della
collocazione territoriale;
e) la priorità può essere assegnata in relazione a indici di
dotazione infrastrutturale qualora assuma rilevanza l'esistenza o
meno di tale dotazione fisica;
f) possono essere assegnate altre priorità derivanti dalle
politiche perseguite che possono essere in genere dedotte dagli
obiettivi quantificati indicati.
1.13. Allo scopo di migliorare la qualità e l'ampiezza delle
informazioni utilizzate nell'analisi, appare opportuno avvalersi di
tutte le banche dati disponibili, ivi comprese quelle in possesso di
grandi operatori, gestori di rete, autorità di settore e organismi
di vigilanza.
1.14. Si raccomanda infine di corredare la stima del fabbisogno
infrastrutturale con un'indicazione, anche preliminare, del costo
necessario a colmarlo. Ciò al fine evidente di agevolare la
quantificazione dello sforzo di bilancio derivante dalla selezione
delle opere prioritarie da ammettere a finanziamento.
2. Valutazione ex ante delle singole opere, di cui all'art. 4 del
decreto legislativo n. 228/2011.
2.1. La valutazione ex ante delle singole opere è svolta
attraverso l'elaborazione degli studi di fattibilità ed è
finalizzata ad individuare le soluzioni progettuali ottimali per il
raggiungimento degli obiettivi identificati nella valutazione ex ante
dei fabbisogni di infrastrutture e servizi.
2.2. Essa viene di norma condotta applicando i principi
dell'Analisi costi-benefici (ACB), come consolidati nella letteratura
scientifica internazionale e dalle indicazioni metodologiche
impartite dalla Commissione Europea e da altri autorevoli organismi.
L'analisi costi-benefici viene applicata nell'ambito degli studi
di fattibilità o della documentazione equivalente ed è necessaria
anche nel caso in cui sia stato già predisposto il progetto
preliminare.
La valutazione con l'approccio costi-benefici permette la
verifica di modalità e tempi di realizzazione delle opere e presenta
gli opportuni indicatori di realizzazione, che saranno oggetto di
valutazione ex post.
2.3. L'approccio valutativo può in generale seguire le seguenti
fasi:
a) identificare bisogni di servizio e assicurare coerenza con
politiche e priorità contenuti nei programmi in vigore;
b) identificare outcomes e outputs in termini misurabili.
Selezione degli indicatori (di impatto e di risultato: cd. outcome
indicators) volti a cogliere il contributo che l'opera arreca alla
riduzione del fabbisogno infrastrutturale; vi rientrano i cd. core
indicators definiti dalle Autorità di gestione dei programmi
operativi in esito all'interlocuzione metodologica e di merito con
l'unità di valutazione degli investimenti pubblici e le competenti
strutture tecniche della DG-Regio della Commissione europea. Gli
indicatori prescelti dovranno possedere caratteri di verificabilità
oggettiva, continuità di osservazione, rilevanza euristica rispetto
all'obiettivo finale dell'intervento;
c) determinare il base case o la situazione «senza progetto»;
d) identificare e stimare tutti gli impatti finanziari
incrementali rispetto al base case;
e) identificare tutti i significativi impatti socio-economici
incrementali, includendo sia quelli che possono essere misurati in
termini monetari, sia quelli che non possono essere misurati in
termini monetari ma che possono essere quantificati, sia ancora
quelli che non possono essere misurati in termini monetari e che non
possono essere quantificati;
f) sviluppare una appropriata analisi del rischio;
g) prevedere modalità e fasi per l'implementazione del progetto.
2.4. Le amministrazioni destinatarie del presente decreto
individuano in autonomia il grado di approfondimento e di completezza
dell'analisi valutativa da loro giudicato opportuno, applicando i
principi di appropriatezza e di proporzionalità richiamati dall'art.
4, comma 1, del decreto legislativo n. 288/2011.
Il livello di approfondimento dell'analisi dovrà essere
preferenzialmente correlato alla dimensione fisica e finanziaria
dell'opera oggetto di valutazione, alla sua complessità tecnologica,
procedurale e gestionale, nonchè del grado di esposizione dei
servizi resi per il suo tramite alle dinamiche di mercato.
2.5. In particolare, per le seguenti quattro categorie di opere
si specifica quanto segue:
a) gli interventi di rinnovo del capitale, quali ad esempio
manutenzione straordinaria, recupero e ristrutturazione.
A fini valutativi lo studio di fattibilità deve essere
incentrato principalmente o esclusivamente sull'analisi delle
alternative progettuali e su una approfondita analisi dei costi,
individuando dove possibile standard, costi parametrici e costi
sostenuti per interventi analoghi. Sotto il profilo delle tecniche
valutative sono richieste analisi costi-efficacia, anche sulla base
delle indicazioni contenute nell'allegato II;
b) nuove opere puntuali di piccola dimensione, inferiori ai 10
milioni di euro, privi di introiti tariffari.
In questi casi si può procedere a predisporre studi di
fattibilità semplificati, che attraverso un'attenta analisi della
domanda, dei costi e dei principali benefici permettano di dimostrare
sinteticamente l'utilità, l'efficienza e l'efficacia degli
interventi;
c) opere, senza introiti tariffari, superiori ai 10 milioni di
euro.
Per questi interventi si richiede: 1) lo studio di fattibilità;
2) l'analisi costi-benefici; 3) l'analisi dei rischi.
Nel caso di grandi progetti nell'accezione fatta propria dalla
Commissione europea (investimenti superiori ai 50 milioni di euro),
costituisce strumento di riferimento la guida per l'analisi
costi-benefici adottata dalla Commissione europea ai fini
dell'accesso ai fondi strutturali;
d) opere di qualsiasi dimensione, escluse quelle di cui alla
precedente lettera a), per le quali è prevista una tariffazione del
servizio.
In questi casi, occorre una redazione esaustiva degli studi di
fattibilità in vista di un ampio utilizzo sia dell'analisi economica
con il confronto di costi e benefici - già prevista per altre
fattispecie - sia dell'analisi finanziaria con specifico riferimento
ai piani finanziari (flussi di cassa), tenendo altresì conto delle
istruzioni fornite dal CIPE ai fini dell'approvazione delle opere
della legge obiettivo che abbiano introiti tariffari (delibera CIPE
27 maggio 2004, n. 11).
2.6. Le deroghe ai criteri elencati al comma precedente devono
essere autorizzate dal CIPE in sede di esame delle linee guida
predisposte dalle singole amministrazioni.
2.7. Gli indicatori di domanda - uguali a quelli individuati per
l'analisi dei fabbisogni - e quelli utilizzati per il calcolo dei
benefici permettono di misurare i risultati degli interventi e ne
consentono una verifica in sede di valutazione ex post.
2.8. L'analisi costi-benefici prevede, tramite opportuni
indicatori, l'analisi dei principali effetti del progetto, e, ai fini
del calcolo degli indicatori sintetici finali di redditività
sociale, la relativa traduzione in valori monetari.
2.9. Nel corso dell'analisi viene confrontata la situazione dei
costi e dei benefici dovuta alla realizzazione del progetto con una
situazione di riferimento che normalmente è quella «senza progetto».
2.10. Il periodo di riferimento, ossia il numero di anni per i
quali è necessario fornire previsioni dipende dal sub-settore di
appartenenza e dalla natura dell'investimento, varia dai 10 ai 30
anni.
2.11. L'analisi finanziaria è fondata sui flussi di cassa
attualizzati e permette di calcolare gli indicatori relativi ai
risultati finanziari del progetto. Il tasso di attualizzazione da
usare nell'analisi finanziaria dovrebbe rispecchiare il costo
opportunità del capitale vale a dire il rendimento del migliore
progetto alternativo. Nella fase iniziale, ai fini dell'analisi
finanziaria, deve essere adottato un tasso di attualizzazione del 5
per cento in termini reali, secondo le indicazioni attualmente
fornite dalla Commissione europea.
2.12. Nel caso di opere strutturate con il ricorso al capitale
dei privati, la valutazione della redditività finanziaria deve
essere effettuata tenendo conto anche dell'opzione «senza progetto».
Per la sostenibilità finanziaria è necessario utilizzare appositi
quozienti, in particolare il Debt Service Cover Ratio.
2.13. L'analisi economica comporta normalmente correzioni ai
prezzi di mercato. Nella fase di avvio della valutazione ex ante si
tiene conto delle sole correzioni fiscali e del salario ombra, quale
parametro che in via semplificata considera le distorsioni del
mercato del lavoro. Nell'analisi economica i benefici sono
differenziati per sub-settori e stimati con opportune metodologie. I
benefici economici sono oggetto specifico e dettagliato dell'analisi
ex post. Anche nel caso dell'analisi economica si procede
all'attualizzazione dei flussi di cassa. Gli indicatori finali
dell'analisi economica sono il valore attuale netto, il tasso interno
di rendimento e il rapporto benefici/costi. Essi sintetizzano e
aggregano tutte le misure adottate in sede di calcolo dei benefici
per misurare l'impatto del progetto, confrontandolo al tempo stesso
con i costi sostenuti. Anche in questo caso, in assenza di diverse
indicazioni, si utilizza convenzionalmente il tasso sociale di sconto
del 3,5 per cento per tutte le regioni ad eccezione di quelle
dell'obiettivo convergenza per le quali la Commissione europea ha
indicato il 5,5 per cento.
2.14. Uno dei principali obiettivi delle linee guida è la
selezione di metodi di calcolo standardizzati dei benefici economici
relativi a progetti appartenenti allo stesso comparto o settore
omogeneo. Per le procedure standardizzate di calcolo dei costi, è
opportuno avvalersi dei calcoli dei costi effettuati per progetti
analoghi già realizzati, raccogliendo tali dati in appositi archivi.
Il confronto tra la composizione e l'entità di tali costi relativi a
progetti già realizzati e la composizione e l'entità dei costi dei
preventivi relativi ai nuovi progetti fornirà informazioni rilevanti
ai fini della costruzione di procedure standardizzate di calcolo dei
costi.
2.15. Per gli interventi con costi superiori ai 10 milioni di
euro deve essere sviluppata una apposita analisi dei rischi. Una
parte generale di tale analisi riguarda l'analitica descrizione di
tutti i fattori che possono incidere negativamente sulle previsioni
realizzative del progetto, nonchè sui flussi di cassa finanziari ed
economici. Tale parte generale:
a) ripercorre tutte le fasi e le tempistiche relative alla
progettazione, alle gare e agli altri aspetti amministrativi e
procedurali con riferimento a progetti analoghi o confrontabili con
quello in esame;
b) individua analiticamente i soggetti coinvolti nella
realizzazione del progetto e formula specifiche ipotesi sui relativi
comportamenti;
c) descrive i rischi derivanti da aspetti politici, legislativi e
ambientali in senso ampio;
d) analizza i rischi propri del progetto, provenienti da fattori
quali la domanda, la tecnologia, la capacità operativa e gestionale
e altri aspetti organizzativi.
2.16. L'analisi dei rischi deve applicare una metodologia idonea
ad evitare stime eccessivamente ottimistiche di costi e benefici
(optimism bias). I costi di investimento, i costi operativi, la
durata dell'intervento e i benefici tengono conto di dati derivanti
dai progetti già realizzati o da progetti similari . In assenza di
più specifiche evidenze empiriche le amministrazioni sono tenute a
raccogliere i dati che diano conto di stime caratterizzate da
eccessivo ottimismo. Attraverso appositi studi relativi ai vari
sub-settori è possibile ricavare appropriati fattori correttivi da
utilizzare per i singoli progetti. In una fase iniziale le stesse
analisi ex post dei singoli progetti forniranno indicazioni
importanti relative ai costi previsti e a quelli attuali.
3. Criteri e procedure per la selezione delle opere di cui all'art. 5
del decreto legislativo n. 228/2011.
3.1. I criteri di selezione delle opere, da includere nel
Documento, si basano sugli esiti sia dell'analisi dei fabbisogni
infrastrutturali sia della valutazione ex ante dei singoli
interventi.
3.2. Completati gli studi di fattibilità, i criteri di selezione
dei singoli interventi sono quelli tipicamente progettuali:
a) gli indicatori di redditività sociale derivanti dall'analisi
economica;
b) gli indicatori derivanti dall'analisi finanziaria per i
progetti a tariffa;
c) gli indicatori che esprimono il contributo del progetto ad
altri obiettivi di politica economica.
3.3. Oltre all'analisi di convenienza economica e di
sostenibilità finanziaria, deve essere indicata la misura di
soddisfazione dei progetti selezionati rispetto agli specifici
obiettivi di settore e di area indicati nella sezione del Documento
dedicata all'analisi dei fabbisogni infrastrutturali.
3.4. I confronti tra progetti avvengono su base omogenea, con
riguardo alla tipologia progettuale e all'appartenenza a un
determinato sub-settore e a una specifica area territoriale. È
possibile, altresì, formare graduatorie, sulla base dei criteri
predetti, che permettano di selezionare gli interventi nel rispetto
dei vincoli di bilancio. A tal fine, l'uso degli indicatori potrà
essere ulteriormente affinato tramite procedure di standardizzazione
e di aggregazione.
4. Criteri e procedure per la valutazione ex post delle opere di cui
all'art. 6 del decreto legislativo n. 228/2011.
4.1. La valutazione ex post si propone di verificare per ogni
opera ovvero, qualora utile o pertinente, raggruppamenti di opere
accomunate da legami funzionali, settoriali o territoriali:
il grado di conseguimento degli obiettivi di realizzazione
fisica;
l'effettiva entrata in esercizio degli interventi e delle opere
pubbliche;
i risultati direttamente dipendenti dall'attuazione dell'opera
con particolare riferimento ai benefici per la collettività
nell'arco temporale di un triennio a partire dalla entrata in
funzione;
gli impatti diretti ed indiretti sul contesto di riferimento;
l'efficacia dei «metodi di valutazione» ex ante nel selezionare i
progetti;
l'efficienza ed economicità del processo di programmazione e di
implementazione del progetto.
4.2. La valutazione ex post tiene conto di fattori quali:
processi di selezione delle opere e completezza dei progetti,
inclusa la sostenibilità gestionale dell'intervento, la stima dei
benefici (valutazione ex ante) e la presenza ex ante dei criteri e
degli indicatori su cui basare le valutazioni ex post;
processi di attuazione delle opere, compresi i tempi di
progettazione e realizzazione, l'analisi ed evoluzione dei costi
(eventuale presenza di varianti, riserve e contenziosi),
l'economicità delle procedure di selezione di forniture, beni e
servizi e le procedure di monitoraggio e controllo;
completamento delle opere, effettiva entrata in funzione e
conseguente gestione;
conseguimento degli obiettivi a cui le opere sono orientate, con
riferimento a realizzazione, risultati (obiettivi di servizio) ed
impatti.
4.3. La valutazione ex post tiene conto delle informazioni di
monitoraggio, comprese quelle contenute nella banca dati ex art. 13
della legge n. 196/2009; è effettuata dal momento di entrata in
funzione dell'opera ma può essere estesa anche a opere in via di
realizzazione o non entrate ancora in funzione, al fine tra l'altro
di evidenziarne i motivi.
Essa è svolta sulla base dei seguenti possibili livelli di
analisi in accordo alle previsioni del Documento pluriennale di
pianificazione:
a) «verifica della realizzazione»: si considerano i dati di
realizzazione in termini di conformità tra programmato e realizzato;
b) «verifica dei risultati» (efficacia): si riscontra l'effettiva
funzionalità dell'intervento e si verifica l'entità del risultato
di servizio effettivamente fornito alla collettività rispetto alle
previsioni iniziali;
c) «valutazione degli impatti»: si confrontano gli impatti reali
con quelli stimati ex ante, individuando gli effetti netti
riconducibili all'opera realizzata anche attraverso metodologie di
valutazione controfattuale;
d) «ripetizione della valutazione ex ante»: si verifica il
processo decisionale che ha determinato le opzioni progettuali e
l'appropriatezza dei processi di stima di costi e benefici anche al
fine di una revisione della metodologia di valutazione ex ante;
e) «verifica dell'efficienza e dell'economicità degli
investimenti»: si confronta il rapporto tra risorse utilizzate e
risultati ottenuti nonchè se il processo sia stato attuato al minor
costo possibile;
f) «avvio di una nuova valutazione»: si effettua una nuova
valutazione con un approccio diverso da quello utilizzato ex ante.
4.4. L'analisi ex post include le motivazioni degli scostamenti
rilevati tra i risultati osservati e quelli attesi in sede di
valutazione ex ante. Si tratta di esaminare gli aspetti relativi alle
procedure e alle modalità di implementazione dei progetti, rilevando
e analizzando tutti i problemi che hanno influenzato l'iter previsto
dei progetti stessi.
4.5. L'esecuzione della valutazione ex post degli interventi e
delle opere pubbliche tiene conto degli approcci e degli standard
internazionali.
5. Coinvolgimento degli organismi indipendenti di valutazione di cui
all'art. 7 del decreto legislativo n. 228/2011.
5.1. I Ministeri individuano gli organismi responsabili delle
predette attività di valutazione nei nuclei di valutazione e
verifica degli investimenti pubblici (di seguito «nuclei») di cui
all'art. 1 della legge n. 144/1999.
5.2. I nuclei sono responsabili di una efficace ed efficiente
attività di valutazione e in particolare della:
a) valutazione ex ante dei fabbisogni e delle esigenze
infrastrutturali nel settore di competenza dell'amministrazione di
appartenenza allo scopo di identificare gli interventi necessari al
loro soddisfacimento;
b) valutazione ex ante delle singole opere, secondo i principi di
appropriatezza e proporzionalità, al fine di individuare, attraverso
l'elaborazione o la valutazione degli studi di fattibilità,
accompagnati laddove richiesto dall'analisi dei rischi, le soluzioni
progettuali ottimali per il raggiungimento degli obiettivi
identificati nella valutazione ex ante dei fabbisogni di
infrastrutture e servizi;
c) valutazione ex post di singole opere, svolta per misurare
l'efficacia e l'utilità delle opere realizzate nei settori di
competenza.
5.3. Ciascun Ministero procede ad una verifica dell'operatività
e della funzionalità del proprio nucleo, con particolare riferimento
alla presenza al suo interno di professionalità e competenze
adeguate sotto il profilo qualitativo e quantitativo in relazione al
numero e alla natura delle attività valutative da svolgere. In caso
di inadeguatezza, i Ministeri procedono all'integrazione delle
professionalità mancanti all'interno dei rispettivi nuclei,
ricorrendo prioritariamente a valutatori appartenenti ad altre
strutture di valutazione esistenti nelle amministrazioni e limitando
il ricorso a competenze esterne ai casi in cui manchino adeguate
professionalità e per valutazioni particolarmente complesse.
5.4. Le amministrazioni, al fine di garantire il rigore e
l'imparzialità della valutazione, assicurano la separazione fra le
attività di valutazione ex ante e le attività di valutazione ex
post, prevedendo l'attribuzione delle due attività a componenti
distinti all'interno del nucleo o a soggetti distinti nei casi in cui
venga fatto ricorso a professionalità esterne.

Allegato II

SCHEMA-TIPO DI DOCUMENTO PLURIENNALE
DI PIANIFICAZIONE

Premessa.
Lo scopo del documento pluriennale di pianificazione (di seguito
documento) è delineare gli obiettivi e le strategie del Ministero
rendendoli coerenti con le risorse finanziarie e gli strumenti
normativi e programmatori a disposizione nell'ambito della
realizzazione di opere pubbliche.
Le risorse indicate nel documento vanno intese come l'insieme
delle risorse finanziarie (di origine interna, comunitaria o privata)
destinate a spesa in conto capitale per la realizzazione di opere
pubbliche da parte:
del Ministero interessato;
di altri soggetti, a cui le risorse - inizialmente nello stato di
previsione del Ministero stesso - vengono trasferite (ad es.
amministrazioni aggiudicatrici, stazioni appaltanti, organismo di
diritto pubblico, imprese pubbliche, società in house,
concessionarie, etc).
È necessario che gli obiettivi indicati trovino corrispondenza
logica e finanziaria con il bilancio dello Stato e dunque con la
struttura per missioni e programmi e con le note integrative dello
stesso.
Il documento assicura anche la corrispondenza con la direttiva
sugli indirizzi per la programmazione strategica del Governo e con le
direttive generali dei Ministri per l'attività amministrativa e la
gestione, nonchè con quanto previsto da altri strumenti
legislativi/programmatori (come ad esempio contratti di programma,
programmi finanziati dall'UE, APQ, partenariato pubblico privato,
etc).
Introduzione.
1. Elencazione e descrizione dei piani e programmi di
investimento in essere per opere pubbliche a valere sulle leggi di
spesa pluriennale e a carattere permanente e di altri strumenti
legislativi/programmatori di settore.
2. Evidenza delle risorse finanziarie (nel senso citato in
premessa) e ripartizione dalle stesse per fonte.
3. Quadro di raccordo tra le risorse finanziarie e gli obiettivi
(target) di risultato e di impatto dichiarati.
4. Quadro di raccordo tra gli obiettivi (target) di risultato e
di impatto indicati nel documento e quelli indicati nella
corrispondente nota integrativa del bilancio dello Stato.
5. Quadro di raccordo tra gli obiettivi (target) di risultato e
di impatto indicati nel documento e 1) la direttiva sugli indirizzi
per la programmazione strategica del Governo e 2) la direttiva per
l'attività amministrativa e la gestione del ministro interessato.
6. Sintesi del programma triennale in essere e motivazioni
dell'attuale ordine di priorità.
Dai quadri relativi ai punti 4 e 5 deve evincersi la struttura
responsabile dell'attività.
1. Prima sezione: analisi ex ante dei fabbisogni infrastrutturali.
1.1. Analisi del bilancio domanda/offerta attraverso l'uso di
indicatori, con riferimento ai sub-settori di attività, ai programmi
di investimento e alle aree territoriali.
1.2. Individuazione di obiettivi (target) di risultato e di
impatto quantificati attraverso specifici indicatori e applicati al
singolo sub-settore e/o programma di investimento, con riferimento,
ove opportuno, a specifiche aree territoriali. Motivazione
dell'eventuale diversità tra gli indicatori utilizzati per
quantificare i target e quelli utilizzati per l'analisi di
domanda/offerta e indicazione analitica sui «coefficienti di
trasformazione» per poter tradurre gli indicatori di target in
indicatori di domanda/offerta.
1.3. Esplicitazione delle priorità di intervento da perseguire e
dimostrazione della loro coerenza con i documenti programmatici
esistenti.
1.4. Elenco degli studi di fattibilità utili da avviare per il
raggiungimento degli obiettivi indicati, sempre con riferimento a
sub-settori, programmi di investimento e aree territoriali. Oneri e
copertura finanziaria relativi a tali studi di fattibilità.
1.5. Dimostrazione che le singole opere inserite tra le
«infrastrutture strategiche» rispondano effettivamente all'esigenza
di colmare un fabbisogno infrastrutturale insoddisfatto in base alle
analisi di cui al punto 1.1.
1.6. Conclusioni sui fabbisogni infrastrutturali rilevati, sugli
obiettivi da realizzare e sulle azioni da intraprendere.
2. Seconda sezione: metodi e risultati della procedura di valutazione
e di selezione delle opere e priorità di intervento.
2.1. Indicazione dei metodi di valutazione seguiti in base alla
tipologia degli interventi.
2.2. Sintesi delle analisi costi-efficacia.
2.3. Sintesi degli studi di fattibilità semplificati.
2.4. Sintesi degli studi di fattibilità relativi alle
«infrastrutture strategiche».
2.5. Sintesi delle valutazioni dei singoli interventi tramite
analisi costi-benefici (cfr. indicazioni più ampie in allegato I):
a) risultati dello studio di fattibilità (principali conclusioni
dello studio e dimostrazione che si è scelta la migliore
alternativa);
b) qualità del materiale prodotto (aspetti tecnici del progetto;
coerenza tra obiettivi e impatti; affidabilità dell'analisi
finanziaria e economica);
c) rilevanza dell'iniziativa rispetto alla programmazione di
settore;
d) maturità tecnica, amministrativa e finanziaria del progetto;
e) sintesi dell'analisi finanziaria ed economica con relativi
indicatori di redditività;
f) sintesi dell'analisi dei rischi per le opere di costo
superiore ai 10 milioni.
2.6. Conclusioni sulla valutazione ex ante delle singole opere e
graduatoria relativa al merito sui singoli progetti.
2.7. Criteri di selezione derivanti dall'analisi dei fabbisogni
infrastrutturali. Indicazione delle priorità individuate.
2.8. Criteri di selezione derivanti dall'analisi finanziaria ed
economica dei progetti di un determinato sub-settore e/o area
territoriale.
2.9. Altri criteri di selezione.
2.10. Ordine finale di priorità per sub-settore e/o programma di
spesa e area territoriale.
2.11. Segnalazione di eventuali punti di contrasto tra gli esiti
della valutazione e i criteri selettivi adottati.
2.12. Armonizzazione tra interventi selezionati e programmazione
di bilancio.
2.13. Modalità di finanziamento e implementazione degli
interventi.
2.14. Schede di tutti gli interventi selezionati contenenti i
dati rilevanti (anagrafici, tecnici, amministrativi, finanziari ed
economici).
3. Terza sezione: metodi e risultati della valutazione ex post degli
interventi.
3.1. Indicazione delle opere da sottoporre a valutazione ex post
suddivise in opere ancora a) in corso di realizzazione e b) opere
completate.
3.2. Scelta del/dei metodo/i di valutazione e loro motivazione.
3.3. Risultati della valutazione ex post di opere ancora in corso
di realizzazione:
a) verifica del grado di realizzazione degli obiettivi;
b) verifica della validità del metodo di valutazione ex ante;
c) verifica dell'efficienza del processo di implementazione.
3.4. Risultati della valutazione ex post di opere già collaudate
e fruibili:
a) ripetizione della valutazione ex ante nelle sue varie fasi
rilevanti;
b) analisi e spiegazione degli scostamenti rilevati;
c) confronto dei risultati ex post con appositi benchmark;
d) analisi del processo di implementazione.
3.5. Conclusioni sulle valutazioni ex post effettuate e lezioni
per la futura programmazione delle opere.