1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 24-11-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 183 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 giugno 2021
Ordinanza del 21 giugno 2021 del Tribunale di Cosenza nei procedimenti civili riuniti promossi da Azienda ospedaliera di Cosenza e altri c/ASP - Azienda sanitaria provinciale di Cosenza e altri. Esecuzione forzata - Sanita' pubblica - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Divieto di intraprendere o proseguire azioni esecutive nei confronti di enti del Servizio sanitario nazionale - Termine di applicabilita' fino alla data del 31 dicembre 2021. - Decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 (Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, art. 117, comma 4. (21C00263) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 24-11-2021)

TRIBUNALE DI COSENZA
Prima sezione civile
Ufficio esecuzioni mobiliari

Procedimeneto a n. RGE n. 278/2015 e ss - riuniti.
Il giudice delle esecuzioni a scioglimento della riserva del 29
marzo 2021;
Si premette che:
il procedimento in epigrafe nasce a seguito di un apposito
provvedimento di riunione affasciante svariati pignoramenti eseguiti
da più creditori nei confronti dell'Azienda Sanitaria Provinciale
(ASP) di Cosenza [e con terzo tesoriere la Banca Nazionale del
Lavoro-BNL];
superata ogni disputa pregiudiziale e/o preliminare
all'esecuzione, attesa l'entità, la natura e la diversità dei
titoli fatti valere dai numerosi creditori, il GE ha disposto una CTU
contabile al fine di accertare l'esatta quantificazione del petitum
dei creditori, in vista della validazione o meno sulla richiesta di
assegnazione;
il nominato CTU ha ultimato il proprio lavoro, evidenziando
che le somme di danaro rinvenute presso il tesoriere (giusta sua
dichiarazione) sono capienti per soddisfare la maggior parte delle
richieste presentate;
Considerato che:
le attività istruttorie afferenti il procedimento de quo
hanno registrato la proficua e responsabile collaborazione
processuale di tutte le parti coinvolte, in uno schema di lealtà e
probità defensionale senza precedenti, essendo risultato comune il
fine di accertare e/o definire ogni pendenza ultrarisalente e
riguardante, peraltro e forse in maniera prevalente, diritti di
credito promananti da situazioni giuridiche attive non patrimoniali;
nelle more del procedimento è intervenuto l'art. 117, quarto
comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77
del 2020 (1) (i cui effetti, per ciò che quivi interessa, sono stati
prorogati al 31 dicembre 2021, a seguito della legge di conversione
n. 21/2021);
in sede di applicazione della legge de quo, all'intorno di
una cornice interpretativa che deve conto della ratio ordinamentale
prevista dal libro III del codice di rito, è parso quanto meno
distonico, in punto di collocazione esegetica letterale e
sistematica, la previsione di una nuova tipizzazione ex lege che
sancisce l'improcedibilità dell'esecuzione - rispetto ad un
corollario meno gravoso quale quello della sospensione con salvezza
del vincolato - in seno alla precettività cui agli art. 3, 24 e 111
della Costituzione;
la questione interpretativa rilevata da questo GE, è stata,
già in precedenza, esaustivamente esposta, motivata e sintetizzata,
dal Tribunale di Napoli - XIV Sezione civile nel procedimento 11675 /
2019 RGE - giudice dott. Valerio Colandrea - addì 20 dicembre 2020
(2) ;
in tale ultima circostanza, il Tribunale di Napoli, previa
sospensione, ha rimesso gli atti del procedimento esecutivo alla
Corte costituzionale, dichiarando d'ufficio rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità dell'art. 117,
quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge
n. 77 del 2020, in riferimento agli artt. 24 e 111 della
Costituzione;
Richiamato:
quanto statuito, in diritto, dal Consiglio di Stato, nella
sentenza n. 8204/19 (3) e già evidenziato dall'Adunanza plenaria,
con ordinanza del 15 ottobre 2014, n. 28 (4) ;
Ritenuto che:
ragioni di celerità processuale esortano a rimettere gli
atti alla Corte costituzionale, sulla base dei medesimi rilievi in
diritto già tratteggiati dal Tribunale di Napoli e di cui si
ratifica ogni ragionamento argomentativo-deduttivo;
si rinvengono obiettivi motivi in diritto per dubitare della
legittimità costituzionale dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020 e
seguenti (vedi da ultimo la proroga ex legge n. 21/2021);

(1) La previsione dell'art. 117, quarto comma, del decreto-legge n.
34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, si compone di
tre periodi a tenore dei quali: «Al fine di far fronte alle
esigenze straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del
COVID-19 nonchè per assicurare al Servizio sanitario nazionale
la liquidità necessaria allo svolgimento delle attività legate
alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamenti dei
debiti commerciali, nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale di cui all'articolo 19 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere intraprese
o proseguite azioni esecutive» (primo periodo): 3 «I pignoramenti
e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite
dalle regioni agli enti del proprio Servizio sanitario regionale
effettuati prima della data di entrata in vigore del presente
provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non
vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei
predetti enti legate alla gestione dell'emergenza sanitaria e al
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante
il suddetto periodo» (secondo periodo); «Le disposizioni del
presente comma si applicano fino al 31 dicembre 2020» (terzo
periodo).

(2) Tribunale di Napoli XIV Sezione civile procedimento n. 11675/2019
R.G.E. Il giudice dell'esecuzione, dott. Valerio Colandrea, letti
gli atti della procedura espropriativa sopra indicata;
sciogliendo la riserva di cui all'udienza del 19 ottobre 2020;
Osserva § 1. La presente procedura espropriativa è stata
promossa nei confinanti della Azienda Ospedaliera di Rilievo
Nazionale A. Cardarelli ad istanza di Ferraio Paolo in forza di
titolo esecutivo costituito dalla semenza n. 668 del 12 febbraio
2018 della Corte d'Appello di Napoli contenerne la condanna al
pagamento della complessiva somma di euro 240.000,00 (oltre
rivalutazione ed interessi) a titolo di risarcimento dei danni
conseguenti al decesso del genitore Ferrarci Giuseppe. Nel corso
della procedura il terzo pignorato Intesa San Paolo S.p.a. (quale
tesoriere del sopra citato ente) ha reso la prescritta
dichiarazione di quantità, evidenziando al riguardo che - ai
sensi dell'art. l del decreto-legge n. 9 del 1993, convertito in
legge n. 67 del 1993 - l'azienda esecutata ha adottato e
trasmesso le delibere di quantificazione delle somme
impignorabili, nonchè precisando come - nel periodo
temporalmente rilevante - non si sarebbero determinati saldi
creditori eccedenti l'importo delle somme oggetto della
quantificazione ai tini dell'impignorabilità. A fronte di
siffatta dichiarazione il creditore pignorante ne ha rilevato, in
buona sostanza, il carattere positivo (stante l'esistenza di
saldi creditori in favore dell'ente) ed ha eccepito che il limite
all'azione esecutiva conseguente all'adozione delle delibere di
quantificazione delle somme impignorabili sarebbe inefficace ed
inoperante nel caso di specie. A sostegno di tale conclusione, in
particolare, il creditore ha postulato l'esecuzione a cura
dell'azienda ospedaliera di pagamenti per prestazioni per servizi
diversi da quelli «vincolati». Segnatamente, ha depositato copia
del mandato n. 1404284 del 25 novembre 2019 (concernente, per
l'appunto, un pagamento prima facie riconducibile a servizi
diversi da quelli indispensabili) e - sul presupposto della
mancata prova da pane dell'azienda esecutata del fatto che
l'esecuzione del pagamenti diversi da quelli «vincolati» avrebbe
avuto luogo nel rispetto dell'ordine cronologico - ha domandato
l'assegnazione delle somme oggetto della dichiarazione di
quantità da parte del tesoriere. § 2. Tanto opportunamente
premesso, alla luce della documentazione depositata dal creditore
questo giudice sarebbe chiamato a pronunciare ordinanza di
assegnazione delle somme oggetto della dichiarazione di quantità
del terzo. Invero, in tema di riparto degli oneri di allegazione
e prova ai lini dell'operatività del vincolo di impignorabilità
previsto dall'art. l del decreto-legge n. 9 del 1993, convertito
in legge n. 67 del 1993, la prevalente giurisprudenza di merito e
di legittimità è concorde nel fare applicazione del medesimo
principio affermato con riguardo all'impignorabilità delle somme
in titolarità degli enti locali ex art. 159 T.U.E.L,
affermandosi in particolare che «il creditore procedente che
intenda far valere l'inefficacia del vincolo di destinazione è
onerato di allegare gli specifici pagamenti per debiti estranei
eseguiti successivamente alla delibera, mentre, in base al
principio della vicinanza delta prova, spetta all'ente locale
provare che tali pagamenti sono stati eseguiti in base a mandati
emessi nel rispetto del dovuto ordine cronologico» (Cassazione 15
settembre 2020, n. 19103, in motivazione). Tuttavia, occorre
considerare come - nelle more della presente procedura - sia
sopravvenuta la disposizione dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 dei 2020.
Dunque, a fronte di una situazione di potenziale sussistenza dei
presupposti per la pronuncia dell'ordinanza di assegnazione in
ragione del fatto che, si ribadisce, vi è stata l'allegazione di
un pagamento per titoli diversi da quelli «vincolati» e non è
stata fornita prova del rispetto dell'ordine cronologico
dell'esecuzione di siffatti pagamenti a cura dell'azienda
ospedaliera (stante la mancata costituzione di quest'ultima nel
presente procedimento) occorre verificare in quale misura la
disposizione di legge sopravvenuta sia idonea ad incidere sulla
perdurante vigenza del vincolo del pignoramento e, eventualmente,
a precludere la pronuncia dell'ordinanza di assegnazione. § 3. La
previsione 117, quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020,
convertito in legge n. 77 del 2020, si compone di tre periodi a
tenore dei quali: «Al fine di far fronte alle esigenze
straordinarie ed urgenti derivanti dalla diffusione del COVID-19
nonchè per assicurare al Servizio sanitario nazionale la
liquidità necessaria allo svolgimento delle attività legate
alla citata emergenza, compreso un tempestivo pagamento del
debiti commerciali, nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale di cui all'articolo 19 del decreto
legislativo 23 giugno 2011. n. 118, non possono essere intraprese
o proseguite azioni esecutive» (primo periodo); 3 «I pignoramenti
e le prenotazioni a debito sulle rimesse finanziarie trasferite
dalle regioni agli enti del proprio Servizio sanitario regionale
effettuati prima della data di entrata in vigore del presente
provvedimento non producono effetti dalla suddetta data e non
vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei
predetti enti legato alla gestione dell'emergenza sanitaria e al
pagamento dei debiti, delle somme agli stessi trasferite durante
il suddetto periodo» (secando periodo); «Le disposizioni del
presente comma si applicano tino ai 31 dicembre 2020» (terzo
periodo). Per quanto in questa sede specificamente interessa,
occorre verificare il significato da attribuirsi alla fattispecie
di improcedibilità così disciplinata per la parte concernente
le procedure espropriative già pendenti nei confronti degli enti
del Servizio sanitario nazionale. Al riguardo, ritiene questo
giudice che venga in gioco una fattispecie di definitiva
«improcedibilita'» delle esecuzioni già. intraprese. Queste le
ragioni. § 3.1. Anzitutto, a sostegno di tale interpretazione
milita il tenore letterate della disposizione di legge. Invero,
il legislatore ha espressamente sancito un divieto generalizzato
di agire esecutivamente nei confronti degli enti del servizio
sanitario nazionale (ovviamente, per il limitato periodo preso in
considerazione della nonna): viene cioè inibito tanto l'avvio,
quanto l'ulteriore prosieguo delle procedure espropriative in
danno di siffatti enti. Peraltro, sotto il profilo
dell'interpretazione letterale non deve trascurarsi come
l'ordinamento non ignori disposizioni normative che, per contro,
disciplinano espressamente peculiari fattispecie di sospensione
di procedure espropriative nei confronti di determinate categorie
di enti pubblici, fattispecie collegate ad esigenze lato sensu
«finanziarie» ed emergenziali: il riferimento è alla previsione
dell'art. 243-bis, quarto comma, T.U.E.L., la quale statuisce la
sospensione delle procedure espropriative pendenti nei confronti
di enti locali sottoposti ad una procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale (sospensione operante dalla data delta
relativa deliberazione e sino all'approvazione del piano di
riequilibrio). Dunque, la circostanza per cui il sopra citato
art. 117 abbia optato per una differente tumulazione incentrata
sull'espressa previsione di improcedibilità (piuttosto che sul
meccanismo della sospensione) appare sintomo di una scelta
significativamente diversa, nel senso, cioè, della vera e
propria «caducazione» del vincolo del pignoramento e non già del
mero arresto temporaneo dell'ulteriore corso dell'esecuzione con
salvaguardia del vincolo già esistente. 4 Nè significativi
elementi per una diversa soluzione provengono dalla relazione di
accompagnamento al testo del decreto-legge n. 34 del 2020,
relazione nella quale la previsione del quarto comma dell'art.
1l7 viene giustificata sotto forma di «sospensione temporanea
delle azioni esecutive nei confronti degli enti sanitari fino al
31 dicembre 2020». Invero, occorre considerare che: da un lato, i
lavori preparatori di un testo normativa possono al più
disvelare l'intentio sottesa all'intervento legislativo, ma non
escludono che il significato della previsione adottata debba
desumersi dall'assetto che la norma abbia concretamente assunto
nella formulazione letterate e logico-sistematica; - dall'altro
lato, a parte l'estrema stringatezza della relazione di
accompagnamento non può non concordarsi sul carattere a-tecnico
della terminologia adoperata, atteso che - attraverso una
denominazione onnicomprensiva - si è inteso in realtà esprimere
e il concetto di una sostanziale e generalizzata inibitone delle
azioni esecutive (tanto quelle avviate ex novo nel periodo
considerato, quanto quelle già pendenti). § 3.2. In secondo
luogo ed in collegamento con l'esegesi letterale della
disposizione, occorre tener conto della ratio dell'intervento
normativo quale esplicitata nell'incipit del comma 4 (si
ribadisce: «al fine di far fronte alle esigenze straordinarie ed
urgenti derivami dalla diffusione del COVID-19 nonchè per
assicurare al Servizio sanitario nazionale la liquidità
necessaria allo svolgimento delle attività legate alla citata
emergenza...»). A ben vedere, la finalità affermata expressis
verbis dal legislatore di «assicurare al Servizio sanitario
nazionale la liquidità necessaria» potrebbe essere realizzata
unicamente attraverso una qualche forma di liberazione delle
somme vincolate, laddove invece - qualora si opinasse nei termini
di una mera temporanea sospensione dell'ulteriore corso della
procedura - i beni pignorati resterebbero comunque vincolati alla
soddisfazione dei crediti azionati esecutivamente, in tal modo
determinandosi la vanificazione del risultato legislativamente
prefissato. In tale prospettiva, cioè, il divieto di proseguire
le procedure già pendenti apparirebbe privo di sostanziale ed
utile giustificazione: non sarebbe infatti idoneo ad assicurare
un risultato effettivo nè per l'ente esecutato (stante la
persistenza del vincolo sulle somme pignorate), nè per il
creditore che abbia già avviato razione esecutiva (per il quale
vi sarebbe un differimento della possibilità di procedere al
soddisfacimento delle proprie ragioni sulle somme comunque già
vincolate). § 3.3. La soluzione qui prospettata trova un
ulteriore supporto nell'interpretazione logico-sistematica della
previsione del quarto comma dell'articolo 117 e, in particolar
modo, dell'esegesi congiunta delle disposizioni contenute nel
primo e nel secondo periodo. 5 Al riguardo, si è visto come -
dopo l'affermazione generale contenuta nel primo periodo in
ordine al divieto di iniziare o proseguire azioni esecutive nei
confronti degli enti del servizio sanitario nazionale - il
secondo periodo della disposizione in esame contenga una
disposizione ad hoc per i procedimenti già pendenti, In
particolare, la previsione si dipana in una duplice e
complemcntare direzione: da un lato, vi e la comminatoria di una
(per certi versi singolare) sopravvenuta «inefficacia» del
pignoramento; dall'altro lato, è espressamente sancito il
recupero della piena «disponibilita'» delle somme ad opera degli
enti del servizio sanitario e dei rispettivi tesorieri. Ciò
posto, ritiene questo giudice che - pur a fronte di una
formulazione non del tutto perspicua - la previsione in discorso
si riferisca a tutti i pignoramenti già pendenti e non solo a
quelli che investano determinati beni (ovverosia, le rimesse
finanziarie provenienti dalle regioni). Invero, in punto di
diritto sarebbe difficilmente ipotizzabile un pignoramento che
investa rimesse finanziarie prevenienti dalie regioni: come voto,
gli enti del servizio sanitario nazionale sono soggetti al regime
di tesoreria unica ai sensi della legge n. 720 del 1984, ragion
per cui - ai sensi dell'art. 1-bis della legge in questione -
l'azione esecutiva non può che svolgersi nei confronti del
soggetto preposto al servizio di tesoreria ed in relazione alte
somme giacenti sulle relative contabilità speciali. Dunque, una
limitazione della portata della disposizione del secondo periodo
ai soli pignoramenti concernenti le rimesse finanziarie
provenienti dalle regioni si tradurrebbe nello svuotamento di
significato della disposizione legislativa in esame, laddove, al
contrario, l'origine «emergenziale» non esclude che essa debba
essere collocata pur sempre nel quadro di un determinato
«sistema», ciò che rappresenta il sostrato alla luce del quale
ricostruire il significato delta previsione medesima. Nel quadro
così delineato, allora, il riferimento alle rimesse finanziarie
deve leggersi in collegamento non già ai pignoramenti pregressi
(i quali non potrebbero che riguardare - si ribadisce - il saldo
di cassa gestita dal soggetto tesoriere), bensì alle
prenotazioni a debito eventualmente operate, il che giustifica la
portata della specificazione contenuta. In questa prospettiva,
dunque, la previsione del secondo periodo non appare disciplinare
una fattispecie distinta (e speciale) rispetto a quella del primo
periodo, bensì costituisce la specificazione - con riferimento
alle procedure pregresse - del divieto generale di agire
esecutivamente già sancito nel-primo periodo. In altri termini,
a senso della disposizione e di specificare le conseguenze del
divieto di prosecuzione delle azioni esecutive a relazione alle
procedure già pendenti, contemplando per esse un meccanismo di
sopravvenuta perdita di efficacia del vincolo 6 del pignoramento
e - in via del tutto speculare - affermando la piena
disponibilità delle somme da pane degli enti debitori e dai
rispettivi tesorieri. § 3.4. Infine, un ultimo argomento può
individuarsi in una prospettiva per così dire «storica», ponendo
mente all'immediato antecedente della disposizione in esame:
ovverosia, la previsione dell'art. 1, comma 51, della legge n.
220 del 2010, la quale pare aver rappresentato a modello
normativo al quale il legislatore dell'emergenza si è
materialmente ispirato. Sotto questo profilo, infatti, il tenore
dell'art. 117, quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020,
convertito in legge n. 77 del 2020, risulta pressochè
coincidente - mutatis mutandis - con quello di cui alla prima
versione dell'art. l, comma 51, della legge n. 220 del 2010
(ovverosia, la versione vigente prima della novella operata con
l'art. 6-bis del decreto-legge n. 158 del 2012, convertito in
legge n. 139 del 2412). A ben vedere, entrambe le disposizioni: -
contengono l'esplicitazione in premessa dell'esigenza perseguita
dal legislatore di assicurare la concreta operatività di
pagamenti a cura degli enti dei servizio sanitario nazionale (nel
primo caso in dipendenza della procedura di ricognizione dei
debiti per le regioni soggette a piani di rientro dei disavanzi
sanitari; nel secondo caso in collegamento con L'attività
derivante dall'emergenza epidemiologica per il Covid-19); -
affermano conseguentemente un identico divieto di azioni
esecutive onde assicurare il raggiungimento della finalità così
affermata (testualmente sancendosi che «non possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive»); - disciplinano in
termini pressochè identici la sorte dei pignoramenti pregressi e
delle prenotazioni a debito già operate, nel senso che in
entrambi i casi si prevede che essi non producano effetto e che
gli enti ed i rispettivi tesorieri abbiano la piena
disponibilità delle somme («i pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle regioni ...
effettuati prima ... non producono effetti dalla suddetta data e
non vincolano gli enti del Servizio sanitario regionale e i
tesorieri, i quali possono disporre, per le finalità dei
predetti enti delle somme agli stessi trasferite durante il
suddetto periodo»). In tale contesto, peraltro, non appaiono
rilevanti le differenze presenti nella successiva versione
dell'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, differenze
riconducibili, essenzialmente, alla esplicitazione di una vera e
propria «estinzione» dei pignoramenti già pendenti («sono
estinti di diritto dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione») e ad una più incisiva affermazione della
riacquisizione di disponibilità delle relative somme («Dalla
medesima data cessano i doveri di custodia 7 sulle predette
somme, con obbligo per i tesorieri di renderle immediatamente
disponibili, senza previa pronuncia giurisdizionale, per
garantire l'espletamento delle finalità indicate nel primo
periodo»). Invero, come è stato sottolineato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 136 del 2013, la novella
dell'art. 6-bis del decreto-legge n. 158 del 2012, convertito in
legge n. 189 del 2012, ha semplicemente estremizzato «le
soluzioni già presenti nella previgente disciplina», della quale
la novella ha rappresentato, a ben vedere, una più chiara e
perspicua evoluzione normativa. Ciò posto, la sostanziale
identità e continuità tra il testo dell'art. 1, comma 51, della
legge 220 del 2010 (quanto meno nella versione originaria) e
l'attuale previsione dell'art. 117 costituisce un elemento che -
sul piano interpretativo - induce a ricostruire la portata di
quest'ultima disposizione in termini analoghi a quelli che la
giurisprudenza aveva prospettato in passato con riferimento alta
prima: ovverosia, quale improcedibilità definitiva
dell'esecuzione in precedenza avviata nei confronti degli enti
del servizio sanitarie nazionale. § 4. La conclusione sopra
raggiunta presenta indubbi aspetti di criticità sono il profilo
costituzionale e in special modo -- come meglio si vedrà nel
prosieguo - in riferimento ai parametri di cui agli articoli 24 e
111 della Costituzione. Prima di concentrare l'attenzione su
siffatti aspetti, tuttavia, non appare fuor luogo verificare la
praticabilità di una diversa interpretazione diretta ad
«attenuare» i riflessi della sanzione di improcedibilità sulle
procedure espropriative già pendenti. Nondimeno, ritiene questo
giudice che la soluzione al quesito debba essere negativa. § 4.1.
Anzitutto, si è già evidenziato come non sia possibile
interpretare il divieto di proseguire le procedure espropriative
già pendenti nei termini di una mera sospensione temporanea
dell'ulteriore corso dell'esecuzione, con salvezza degli effetti
dei pignoramenti già eseguiti. Infatti, vi ostano gli elementi
complessivamente ricavabili dalla ricostruzione letterale,
teleologica o logico-sistematica della disposizione in esame. In
altri termini, la praticabilità di una mera «sospensione» appare
smentita sia dall'espressa previsione nei termini di
improcedibilità dell'esecuzione, sia dall'obiettivo perseguito
dal legislatore con l'introduzione del divieto (si ribadisce,
«liberare» liquidità in favore degli enti del servizio sanitaria
nazionale al fine di far fronte alte maggiori spese legate
all'emergenza epidemiologica), sia dalla precisazione comunque
operata in punto di sopravvenuta inefficacia dei pignoramenti
pregressi. § 4.2. In secondo luogo, non appare plausibile
un'interpretazione restrittiva della disposizione in esame che -
collegando il divieto del origina 4 alle precedenti previsioni 8
dei commi l, 2 e 3 dell'art. 117 - limiti l'operatività di
siffatto divieto alle sole (maggiori) risorse finanziarie messe a
disposizione del Servizio sanitario nazionale in conseguenza
dell'emergenza da Covid-19. Indubbiamente, il divieto di
procedere esecutivamente si colloca nel quadro di un più ampio
intervento volto ad «incrementare» le risorse per far fronte
all'emergenza epidemiologica, ciò che ha avuto luogo sia
attraverso l'ampliamento dei trasferimenti dallo Stato alle
Regioni (comma 1), sia attraverso la previsione dell'obbligo per
le Regioni di integrale messa a disposizione di tali fondi agli
enti del servizio sanitario (comma 3). Tuttavia, in alcun modo
quel divieto e limitato ai soli trasferimenti finanziari operati
con il medesimo art. 117, nè l'obiettivo dichiarato dal
legislatore di assicurare una maggiore liquidità per gli enti
del servizio sanitario nazionale giustifica una limitazione di
tal fatta. In altri termini, una tale prospettazione si
tradurrebbe nell'elisione di una rilevante parte del contenuto
precettivo della norma, atteso che non avrebbe ragion d'essere
nè la previsione del divido (non solo di iniziare, ma anche) di
proseguire le azioni esecutive, nè la sanzione di inefficacia
dei pignoramenti già eseguiti alla data di entrata in vigore
della disposizione di legge. § 4.3. Resta da verificare un'ultima
opzione: quella di un'interpretazione che - con riguardo ai
pignoramenti pregressi - non escluda la caducazione degli effetti
(e, quindi, l'inoperatività del vincolo già perfezionato sulle
somme), ma postuli comunque il carattere meramente temporaneo di
tale fenomeno sotto forma di «reviviscenza» del vincolo allo
spirare del termine sancito dal legislatore (ovviamente, sulle
sole disponibilità finanziarie successive). Tuttavia, neppure
tale soluzione appare plausibile. Anzitutto, oltre ai sopra
citati elementi di carattere letterale e logico-sistematico deve
evidenziarsi come un fenomeno del genere non solo appaia
sostanzialmente sconosciuto al vigente ordinamento giuridico
processuale, ma ponga soprattutto inevitabili problemi in
relazione alle modalità con cui operare la pretesa
«reviviscenza» del vincolo del pignoramento, essendo difficile
ipotizzarne il ripristino automatico sol che si pensi alle
esigenze di certezza nei rapporti con un soggetto estraneo ai
rapporti di debito-credito (tale essendo il terzo pignorato). In
ogni caso, poi, una soluzione del genere non escluderebbe che -
stante la caducazione del vincolo del pignoramento (sebbene con
un'efficacia per così dire temporanea) - sarebbe comunque
paralizzato il diritto di agire esecutivamente del creditore.
Dunque, non verrebbe eliminato quel punto di «frizione» con
l'esigenza di assicurare la tutela costituzionale del diritta di
azione dei creditore. 9 § 5. Le considerazioni che precedono
comportano che, nel caso di specie, questo giudice dovrebbe
procedere non già all'ordinanza di assegnazione, bensì alla
dichiarazione di definitiva improcedibilità della presente
esecuzione. In conformità alla complessiva interpretazione sopra
operata, infatti, la sopravvenuta previsione dell'art. 117,
quarto comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in
legge a 77 del 2020, si risolve nel venir meno dell'oggetto
dell'esecuzione già intrapresa, ciò in conseguenza della
caducazione ex lege del vincolo del pignoramento. Tuttavia,
appare legittimo dubitare della compatibilità di una siffatta
conclusione in relazione alle disposizioni degli articoli 24 e
111 della Costituzione in tema di tutela giurisdizionale dei
diritti e giusto processo. In proposito, possono svolgersi le
seguenti considerazioni generali. § 5.1. È noto come la Corte
costituzionale abbia affrontato in plurime occasioni la questione
della legittimità di previsioni legislative dirette al «blocco»
di azioni esecutive nei confronti di determinate categorie di
enti pubblici (e, in special modo, quelli del servizio sanitario
nazionale). Ai fini di opportuna sintesi appare sufficiente
richiamare quanto precisato nella sentenza n. 186 del 2013, nella
quale - nell'esaminare la questione della legittimità dell'art.
l, comma 51, della legge n. 220 del 2010 (disposizione che, si
ribadisce, ha rappresentato il modello di riferimento utilizzato
anche nel caso di specie) - i giudici costituzionali hanno
compendiato le condizioni in presenza delle quali la previsione
del divieto di azioni esecutive e la caducazione delle procedure
già pendenti possa ritenersi compatibile con i principi degli
articoli 24 e 111 della Costituzione. Nelle parole della Corte,
in particolare, un intervento legislativo di tal fatta «può
ritenersi giustificato da particolari esigenze transitorie
qualora, per un verso, siffatto svuotamento sia limitato ad un
ristretto periodo temporale (sentenze n. 155 del 2004 e n. 310
del 2003) e, per altro verso, le disposizioni di carattere
processuale che incidono sui giudizi pendenti, determinandone
l'estinzione, siano controbilanciate da disposizioni di carattere
sostanziale che, a loro volta, garantiscano, anche per altra via
che non sia quella della esecuzione giudiziale, la sostanziale
realizzazione dei diritti oggetto delle procedure estinte
(sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007)» (Corte
costituzionale sentenza n. 186 del 2013, in particolare par.
4.1.). § 5.2. Ciò posto, con riguardo alla previsione
potenzialmente applicabile nel caso di specie è legittimo
dubitare del rispetto delle condizioni sopra indicate. Se è vero
che l'orizzonte temporale della disposizione in discorso è stato
oggettivamente limitato (operando il divieto - salvo ulteriori
interventi legislativi - sino al 10 31 dicembre 2020) deve
tuttavia osservarsi come non sia stato delineato un meccanismo
idoneo ad assicurare una tutela sostanziale in via equivalente.
Per la verità, il legislatore non ha ignorato l'esigenza di
contemplare - pur nel quadro di una situazione indubbiamente
emergenziale quale quella derivante dall'emergenza epidemiologica
da Covid-19 - strumenti idonei ad assicurare il soddisfacimento
delle ragioni dei creditori degli enti del servizio sanitario
nazionale. Sotto questo profilo, infatti, i commi 5-11 del
medesimo art. 117 hanno introdotto la possibilità per le Regioni
di richiedere anticipazioni di liquidità alla Cassa Depositi e
Prestiti da destinare al «ai pagamenti dei debiti certi liquidi
ed esigibili maturati alla data del 31 dicembre 2019 relativi a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per
prestazioni professionali», previsione che deve leggersi in
collegamento con le statuizioni contenute nel cedente art. 115
(istitutivo di un «Fondo di liquidità per il pagamento dei
debiti commerciati degli enti territoriali» con dotazione
finanziaria ad hoc). Nondimeno, appare dubbia l'effettività di
un siffatto meccanismo al fine di assicurare la tutela delle
ragioni dei crediti colpiti dal divieto di azioni esecutive, ciò
ove si ponga mente al fatto che: - il sistema contemplato dal
legislatore non è automaticamente collegato al divieto di azioni
esecutive, bensì si risolve nell'approntamento di un mero canale
finanziario ulteriore in favore delle regioni: -
conseguentemente, non vi è alcun obbligo ma una mera facoltà
per l'amministrazione regionale interessata di avvalersi
dell'anticipazione di liquidità in questione, occorrendo in
particolare una deliberazione ad iniziativa della Giunta
regionale da adottarsi entro un termine prefissato (deliberazione
che in alcun modo configura un atto dovuto); - infine e
soprattutto, non è contemplata una tutela generalizzata per
qualsivoglia medito già azionato esecutiva mente, potendo
l'anticipazione essere destinata all'estinzione unicamente di
determinate tipologie di debiti (ovverosia, quelli «relativi a
somministrazioni, forniture, appalti e a obbligazioni per
prestazioni professionali»), con la conseguenza per cui - ad
esempio - per un credito quale quello azionato nel caso di specie
(si ribadisce, un'obbligazione a titolo di risarcimento danni)
non sarebbe ipotizzabile alcuna forma di tutela equivalente. §
5.3. Le considerazioni che precedono inducono allora a
configurare come rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 117, quarto
comma, del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n.
77 dei 2020, sotto un duplice profilo: 11 anzitutto, in relazione
al parametro dell'art. 24 della Costituzione, atteso che il
«sacrificio» posto a carico dei creditori degli enti del servizio
sanitario nazionale (sotto forma di improcedibilità delle azioni
esecutive dagli stessi già promosse) non appare «bilanciato» con
la previsione di un sistema di effettiva tutela equivalente, con
consequenziale vanificazione degli effetti della tutela
giurisdizionale già conseguita nei procedimenti esecutivi
promossi da quei creditori; in secondo luogo, poi, in relazione
altresì al parametro dell'art. 111 della Costituzione con
riguardo al concetto della «parità delle armi», atteso che, con
la disposizione censurata, il legislatore ha finito per
introdurre una fattispecie di ius singolare che - pur originata
da comprensibili preoccupazioni legate all'emergenza
epidemiologica in corso - ha determinato uno sbilanciamento fra
due posizioni in gioco, esentando quella pubblica, di cui lo
Stato risponde economicamente, dagli effetti pregiudizievoli
delle condanne giudiziarie subite. Nella misura in cui la
disposizione dell'art. 117 dovrebbe trovare applicazione nel caso
di specie (con conseguente rilevanza della questione ai fitti del
prosieguo detta presente procedura), pertanto, ritiene questo
giudice di dispone d'ufficio la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale per la soluzione della questione di legittimità
sopra prospettata. P.Q.M. Letto l'art. 23 della legge n. 87 del
1953: Dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020,
in riferimento agli articoli 24 e 111 della Costituzione e per
l'effetto: Dispone la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale. Dichiara sospeso il presente procedimento.
Dispone la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alle parti del procedimento, alla Presidenza del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Camera dei Deputati
e del Senato della Repubblica. Napoli, 20 dicembre 2020 Il
giudice dell'esecuzione dott. Valerio Colandrea.

(3) Occorre distinguere tra sospensione propria per pregiudizialità
(art. 295 codice di procedura civile, secondo cui «Il giudice
dispone che il processo sia sospeso in ogni caso in cui egli
stesso o altro giudice deve risolvere una controversia, dalla cui
definizione dipende la decisione della causa») e sospensione
impropria in senso stretto (incidente di costituzionalità,
questione comunitaria) e in senso lato (sospensione per questione
di costituzionalità o eurounitaria sollevata da altro giudice),
istituto di elaborazione, giurisprudenziale che, in assenza di
una contraria disposizione normativa, è stato pensato per
ragioni di economia processuale, per evitare plurime rimessioni a
diverso giudice di identica questione sollevata in altro
giudizio.

(4) Che ha ammesso la sospensione - «tale istituto è conforme sia al
principio di economia dei mezzi processuali che a quello di
ragionevole durata del processo (che assumono un particolare
rilievo nel processo amministrativo in cui vengono in gioco
interessi pubblici), in quanto, da un lato, si evitano agli
uffici, alle parti cd alla medesima Corte costituzionale (e,
quindi, alta Corte di giustizia Ue) dispendiosi adempimenti
correlati alla rimessione della questione di costituzionalità,
dall'altro si previene il rischio di prolungare la durata del
giudizio di costituzionalità (e di riflesso di quelli a quo)».

P.Q.M.

Letto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953;
Dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità dell'art. 117, quarto comma, del
decreto-legge n. 34 del 2020, convertito in legge n. 77 del 2020, in
riferimento agli articoli 24 e 111 della Costituzione e per
l'effetto;
Dispone la rimessione degli atti alla Corte costituzionale;
Dichiara sospeso il presente procedimento;
Dispone la comunicazione della presente ordinanza, a cura della
cancelleria, alle parti del procedimento, alia Presidenza del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti della Carriera dei Deputati e
del Senato della Repubblica.
Cosenza, 17 giugno 2021

Il giudice dell'esecuzione: Pancaro