1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 16-2-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 36 SENTENZA 7 - 9 febbraio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni (in genere) - Comuni, Province, citta' metropolitane - Variazioni territoriali - Referendum - Norme della Regione Puglia - Questione di costituzionalita' riferita a disposizione gia' dichiarata costituzionalmente illegittima - Inammissibilita'. - Legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 6, art. 4. - Costituzione, art. 133, secondo comma. Regioni (in genere) - Comuni, Province, citta' metropolitane - Variazioni territoriali - Referendum - Norme della Regione Puglia - Modifica delle circoscrizioni territoriali dei Comuni di Lecce, Trepuzzi e Squinzano - Approvazione della legge in assenza della preventiva consultazione popolare - Violazione della procedura costituzionale stabilita dall'art. 133, secondo comma, Cost. - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 6, artt. 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 133, secondo comma. (011C0086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 16-2-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Ugo DE SIERVO;
Giudici: Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale, degli artt. 1, 2, 3 e 4
della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 6, recante
«Marina di Casalabate: modifica delle circoscrizioni territoriali dei
Comuni di Lecce, Trepuzzi e Squinzano e integrazione alla legge
regionale 20 dicembre 1973, n. 26 (Norme in materia di circoscrizioni
comunali)», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 30 aprile - 7 maggio 2010, depositato in
cancelleria il 6 maggio 2010 ed iscritto al n. 72 del registro
ricorsi 2010.
Udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 2011 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
Udito l'avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato a mezzo del servizio postale in data
30 aprile 2010, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato, in riferimento all'art. 133, secondo comma, della
Costituzione, giusta conforme deliberazione governativa del 23 aprile
2010, questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3 e
4 della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 6, recante
«Marina di Casalabate: modifica delle circoscrizioni territoriali dei
Comuni di Lecce, Trepuzzi e Squinzano e integrazione alla legge
regionale 20 dicembre 1973, n. 26 (Norme in materia di circoscrizioni
comunali)».
1.1. - Riferisce il ricorrente che la legge impugnata prevede,
all'art. 1, che «le circoscrizioni territoriali dei Comuni di Lecce,
Trepuzzi e Squinzano sono modificate mediante l'aggregazione dei
territori del Comune di Lecce ai Comuni di Squinzano e Trepuzzi» in
conformità alla planimetria ad essa allegata. Al successivo art. 2
è previsto che i rapporti patrimoniali ed economici conseguenti alle
intervenute modificazioni territoriali siano regolati «di comune
accordo» fra i predetti tre enti territoriali e, all'art. 3, è, a
sua volta, stabilito che «i Comuni interessati alla modifica
provvedono ad adeguare la pianificazione prevista dagli strumenti
urbanistici vigenti alla nuova dimensione del territorio».
1.2. - Aggiunge il ricorrente che l'art. 4, con quale si conclude
la legge censurata, interviene, modificandolo, sul secondo comma
dell'art. 5 della legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 26
(Norme in materia di circoscrizioni comunali), inserendo in esso,
dopo il secondo periodo, un ulteriore periodo dal seguente tenore:
«In caso di accordo tra i comuni interessati si prescinde dalla
consultazione popolare».
2. - Così descritto il contenuto della legge impugnata, il
Presidente del Consiglio dei ministri ne rileva l'evidente contrasto
con l'art. 133, secondo comma, della Costituzione, in base al quale
è consentito alle Regioni di istituire nel proprio territorio nuovi
Comuni e di modificare le loro circoscrizioni e denominazioni, a
condizione che siano «sentite le popolazioni interessate».
L'art. 1 della legge regionale censurata ed i correlati artt. 2 e
3 prevedono, infatti, l'aggregazione del territorio di un Comune a
quello di altri Comuni in assenza di referendum popolare fra le
popolazioni interessate o di altre forme di consultazione delle
medesime.
L'art. 133 della Costituzione, viceversa, nell'attribuire al
legislatore regionale la definizione del procedimento legislativo
volto a realizzare variazioni territoriale nei Comuni facenti parte
della singola Regione, impone a questo il vincolo della consultazione
popolare che, come affermato nella giurisprudenza della Corte, «è da
ritenersi in ogni caso obbligatoria».
Il legislatore regionale, prosegue il ricorrente, ben potrà
individuare, nelle varie ipotesi, le popolazioni da consultare ma non
potrà mai escludere la consultazione di quanti non possono essere
ragionevolmente ritenuti disinteressati alla variazione territoriale
nè potrà non attribuire alla consultazione medesima una autonoma
rilevanza nel procedimento, dovendo, anzi, tenere conto dei suoi
esiti nell'adottare la propria determinazione.
Ricorda, ancora, il ricorrente che, in base alla consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale, devono considerarsi, in
linea di principio, interessate alla variazione anche le popolazioni
insistenti sulla parte di territorio comunale non riguardato dalla
modifica, sicchè l'eventuale esclusione della consultazione di
queste dovrà fondarsi su idonei elementi che, caso per caso, portino
ragionevolmente a ritenere la insussistenza di un loro qualificato
interesse alla variazione territoriale.
2.1. - Nel caso ora in esame, invece, il legislatore regionale ha
omesso del tutto ogni forma di consultazione, sia, in generale, delle
popolazioni dei Comuni il cui territorio è oggetto di variazione,
sia, in particolare, delle stesse popolazioni residenti nei territori
interessati da questa.
Osserva, ancora, la parte ricorrente che l'art. 1 della legge
regionale in questione «contrasta con quanto stabilito dallo Statuto
della Regione Puglia», cioè la legge della Regione Puglia 12 maggio
2004, n. 7 (Statuto della Regione Puglia), che, all'art. 19, comma 2,
prevede la consultazione delle popolazioni interessate alle
variazioni territoriali dei comuni.
2.2. - La censura governativa si estende anche all'art. 4 della
legge regionale n. 6 del 2010, il quale modifica l'art. 5, comma 2,
della legge regionale 20 dicembre 1973, n. 26 (Norme in materia di
circoscrizioni comunali), prevedendo, a regime, il non espletamento
della consultazione popolare ove la variazione territoriale consegua
ad un accordo tra i comuni interessati.
Infatti, pur essendo riconosciuto, come detto, alla Regione un
margine di discrezionalità nella conformazione delle modalità di
espletamento della consultazione popolare, tuttavia i criteri
adottati non potranno mai comportare a priori l'esclusione automatica
delle popolazioni residenti nei Comuni coinvolti nella variazione,
nè la esistenza di «accordi» fra i questi ultimi può surrogare
l'effettivo svolgimento della consultazione popolare.
3. - La Regione Puglia, sebbene ritualmente intimata, non si è
costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento all'art.
133, secondo comma della Costituzione, degli artt. 1, 2, 3 e 4 della
legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 6, recante «Marina di
Casalabate: modifica delle circoscrizioni territoriali dei Comuni di
Lecce, Trepuzzi e Squinzano e integrazione alla legge regionale 20
dicembre 1973, n. 26 (Norme in materia di circoscrizioni comunali)».
2. - Conformemente al contenuto della legge censurata, il ricorso
proposto dal Governo, pur nell'unicità del parametro costituzionale
evocato, ha sostanzialmente due distinti oggetti. Esso, infatti, per
un verso, concerne gli artt. 1, 2 e 3 della citata legge regionale n.
6 del 2010, tramite i quali si è realizzata la variazione delle
circoscrizioni territoriali dei Comuni di Lecce, Trepuzzi e Squinzano
e si sono dettate le regole per la gestione di taluni conseguenti
problemi amministrativi, e, per altro verso, riguarda il solo art. 4
della medesima legge regionale, per effetto del quale è stato
modificato, introducendo in esso un ulteriore periodo, il
preesistente art. 5, comma 2, della legge della Regione Puglia 20
dicembre 1973, n. 26 (Norme in materia di circoscrizioni comunali).
Come detto, comune ai due oggetti è la dedotta violazione
dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione. Questa si sarebbe
realizzata, nel primo caso, in quanto è stata operata la indicata
variazione territoriale senza il preventivo espletamento della
consultazione popolare prevista dalla disposizione costituzionale
evocata, mentre, nel secondo caso, essa deriverebbe dalla previsione
di carattere generale, introdotta nel ricordato art. 5, comma 2,
della legge regionale n. 26 del 1973, dall'ultima disposizione
impugnata, secondo la quale potrebbe prescindersi dall'espletamento
della consultazione popolare là dove la variazione territoriale sia
stata preceduta da un accordo fra i Comuni interessati.
3. - Alla duplicità delle questioni corrisponde una duplicità
di soluzioni.
3.1. - Osserva, infatti, questa Corte in via preliminare che, con
sentenza n. 214 del 2010, essa, avendone riscontrato il contrasto con
il medesimo parametro costituzionale ora evocato, già ha provveduto
a dichiarare la illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 2,
della legge regionale n. 26 del 1973, limitatamente alle parole «In
caso di accordo tra i comuni interessati si prescinde dalla
consultazione popolare», aggiunte dal già rammentato art. 4 della
legge regionale n. 6 del 2010. Essendo stata tale sentenza pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, 1ª serie speciale, n. 25
del 23 giugno 2010, a decorrere da tale data la disposizione
censurata è stata espunta dall'ordinamento legislativo regionale, di
talchè la attuale questione, divenuta priva di oggetto, deve
ritenersi inammissibile.
3.2. - Riguardo alle residue disposizioni censurate la questione
di legittimità costituzionale è fondata.
Questa Corte già in passato (sentenza n. 47 del 2003) ebbe a
precisare che le leggi regionali attraverso le quali si realizza la
variazione della circoscrizione territoriale dei Comuni, ovvero se ne
dispone la variazione della denominazione, sono tipiche leggi
provvedimento, caratterizzate da un aggravamento procedurale, imposto
da fonte costituzionale - l'art. 133, secondo comma, della
Costituzione - e regolato, quanto al suo ambito applicativo e alle
sue modalità attuative, da fonte regionale, costituita, nel caso che
ora interessa, dalla legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n.
26 (Norme in materia di circoscrizioni comunali), nonchè dalla
successiva legge regionale 20 dicembre 1973, n. 27 (Norme sul
referendum abrogativo e consultivo).
Quanto alla Regione Puglia è, sulla materia, intervenuto anche
lo stesso statuto regionale - cioè la legge regionale 12 maggio
2004, n. 7 (Statuto della Regione Puglia) - il quale, all'art. 19,
prevede che sono sottoposte a referendum consultivo delle popolazioni
interessate le proposte di legge concernenti, fra l'altro, i
mutamenti delle circoscrizioni comunali.
3.3. - In siffatto contesto normativo è, invece, stata approvata
la legge regionale n. 6 del 2010, attraverso la quale si è
provveduto, in assenza dell'espletamento di qualsivoglia preventiva
consultazione popolare, nel senso di modificare, all'art. 1, le
circoscrizioni territoriali dei Comuni di Lecce, Trepuzzi e
Squinzano.
La predetta incompletezza procedimentale non viene ad essere solo
una mera irregolarità formale (da sanzionare in quanto la fase
mancante costituisce un preciso vincolo per il modus operandi del
legislatore regionale: sentenza n. 94 del 2000), ma, principalmente,
ha determinato una grave omissione, che ha impedito la valutazione
della volontà delle popolazioni interessate alla variazione
territoriale, cui non è stato permesso di esprimersi. Nella
giurisprudenza di questa Corte si è costantemente affermato che
l'adempimento con cui si "sentono" le popolazioni interessate
costituisce una fase obbligatoria che «deve in ogni caso avere
autonoma evidenza nel procedimento» (ex multis: sentenze n. 237 del
2004 e n.47 del 2003). La diversa procedura sopra indicata
costituisce un'evidente violazione del precetto imposto dall'art.
133, secondo comma, della Costituzione, che determina la
illegittimità costituzionale della norma che dispone la ricordata
variazione territoriale.
A ciò fa seguito, stante il chiaro rapporto di subordinazione
che le lega al ricordato art. 1, la illegittimità costituzionale
anche dei successivi artt. 2 e 3 della medesima legge regionale n. 6
del 2010.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara la illegittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3
della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 6, recante
«Marina di Casalabate: modifica delle circoscrizioni territoriali dei
Comuni di Lecce, Trepuzzi e Squinzano e integrazione alla legge
regionale 20 dicembre 1973, n. 26 (Norme in materia di circoscrizioni
comunali)»;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4 della medesima legge della Regione Puglia
n. 6 del 2010, sollevata, in riferimento all'art. 133, secondo comma,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2011.

Il Presidente: De Siervo


Il redattore: Napolitano


Il cancelliere: Fruscella

Depositata in cancelleria il 9 febbraio 2011.

Il cancelliere: Fruscella