1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 19-11-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 370 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 - 26 giugno 2008
Ordinanza del 27 giugno 2008 emessa dal Tribunale di Roma nel procedimento civile promosso da Antoniozzi Florindo contro Universita' degli studi «La Sapienza» di Roma ed altra Sanita' pubblica - Regione Lazio - Direttore amministrativo e direttore sanitario delle ASL - Cessazione dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale, con possibilita' di riconferma (c.d. «spoil system») - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Lesione del principio secondo cui i pubblici dipendenti sono al servizio esclusivo della Nazione - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 233/2006, di non fondatezza di questione analoga, ritenuta superata dal giudice rimettente in considerazione della successiva giurisprudenza costituzionale (sent. nn. 103/2007 e 104/2007). - Legge della Regione Lazio 16 giugno 1994, n. 18, art. 15, comma 6. - Costituzione, artt. 97 e 98. (008C0878) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 19-11-2008)

IL TRIBUNALE
Nella causa n. 227446/06 vertente tra Florindo Antoniozzi
elettivamente domiciliato in Roma via della Bella Villa n. 66/D,
presso lo studio degli avv. Tatiana Tarli che lo rappresenta e
difende giusta mandato a margine del ricorso, ricorrente e
Università degli studi «La Sapienza», in persona del legale
rappresentante pro tempore elettivamente domiciliata in Roma, viale
Angelico n. 38, presso lo studio dell'avv. Luigi Napoletano giusta
procura a margine della memoria difensiva resistente nonchè Azienda
Policlinico Umberto I di Roma, in persona del legale rappresentante
pro tempore elettivamente domiciliata in Roma, corso Vittorio
Emanuele II n. 282/284 presso lo studio dell'avv. Luigi Napoletano
giusta procura in calce al ricorso notificato resistente, a
scioglimento della riserva assunta nell'udienza del 4 giugno 2008, ha
pronunciato la seguente ordinanza.
Premesso che il ricorrente ha stipulato il 5 dicembre 2001 con
l'Azienda Policlinico Umberto I un contratto a tempo determinato
avente ad oggetto il conferimento di un incarico di direttore
amministrativo dell'azienda ospedaliera convenuta della durata di
cinque anni.
Il 15 luglio 2005 con decreto il rettore dell'Università
convenuta provvedeva alla nomina del nuovo direttore generale.
Il ricorrente proponeva, così, ricorso chiedendo l'accertamento
dell'inadempimento dell'azienda ospedaliera al contratto stipulato e
l'illegittimità del recesso, nonchè la condanna delle parti
convenute in solido alla corresponsione di tutte le retribuzioni dal
2 agosto 2005 al 3 gennaio 2007 per complessivi € 245.557,19,
oltre accessori, in via subordinata chiedeva la condanna delle parti
convenute alla corresponsione dell'indennità supplementare e
dell'indennità di mancato preavviso. In ogni caso chiedeva la
condanna delle parti convenute alla corresponsione del risarcimento
del danno per la dequalificazione e il demansionamento, per la
perdita di chances e per il danno esistenziale e biologico subito,
oltre alla condanna alle differenze retributive maturate in relazione
alle superiori mansioni rivestite di direttore generale.
Si costituivano le parti convenute chiedendo il rigetto del
ricorso.
In relazione ai profili di incostituzionalità dell'art. 15,
Regione Lazio n. 18 del 1994 eccepiti dalla parte ricorrente, questo
giudice, ritiene di sollevare in proposito questione di
costituzionalità.
Rilevanza dell'art. 15, legge della Regione Lazio n. 18 del 1994.
Ai fini del giudizio di rilevanza è indispensabile effettuare una
sintetica ricostruzione del quadro normativo applicabile.
L'azienda ospedaliera convenuta ha autonoma personalità di
diritto pubblico in forza del d.l. n. 341 del 1999, convertito in
legge n. 453 del 1999. Il d.lgs. n. 517 del 1999 ha disciplinato poi
i rapporti tra S.S.N. e Università, prevedendo protocolli d'intesa
stipulati tra regioni e università in conformità a linee guida
contenute in atti di indirizzo e coordinamento. Nel caso di specie
esse sono contenute nel d.P.C.m. del 24 maggio 2001. Il protocollo
d'intesa di cui all'art. l, d.lgs. n. 517 tra regione Lazio e
Università convenuta, stipulato il 2 settembre 2002, fa espresso
rinvio per la disciplina e la regolamentazione della struttura
verticistica aziendale agli art. 3 e ss. del d.lgs. n. 502 del 1992.
Ai sensi dell'art. 2 comma 8, d.lgs. n. 517, «Le aziende
ospedaliere universitarie integrate con il Servizio sanitario
nazionale di cui al comma 2, lettera a), operano secondo modalità
organizzative e gestionali determinate dall'azienda in analogia alle
disposizioni degli articoli 3, 3-bis. 3-ter e 4 del decreto
legislativo n. 502 del 1992 e successive modificazioni».
Secondo il d.lgs. da ultimo richiamato, art. 3, comma 1-quater,
«Sono organi dell'azienda il direttore generale e il collegio
sindacale. Omissis..
Il direttore generale è responsabile della gestione complessiva e
nomina i responsabili delle strutture operative dell'azienda. Il
direttore generale è coadiuvato, nell'esercizio delle proprie
funzioni, dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario.
1-quinquies. Il direttore amministrativo e il direttore sanitario
sono nominati dal direttore generale.
Essi partecipano unitamente al direttore generale, che ne ha la
responsabilità, alla direzione dell'azienda, assumono diretta
responsabilità delle funzioni attribuite alla loro competenza e
concorrono, con la formulazione di proposte e pareti, alla formazione
delle decisioni della direzione generale».
L'art. 3-bis, comma 8 prevede: «Il rapporto di lavoro del
direttore generale, del direttore amministrativo e del direttore
sanitario è esclusivo ed è regolato da contratto di diritto
privato, di durata non inferiore a tre e non superiore a cinque anni,
rinnovabile, stipulato in osservanza delle norme del titolo terzo del
libro quinto del codice civile. La regione disciplina le cause di
risoluzione del rapporto con il direttore amministrativo e il
direttore sanitario». Lo stesso contratto individuale di lavoro
stipulato dal ricorrente rinvia agli articoli 3, 3-bis, 3-ter e 4 del
decreto legislativo n. 502 del 1992 e successive modificazioni,
nonchè alla legge regionale.
La legge della regione Lazio n. 18 del 1994, intitolata
«Disposizioni per il riordino del servizio sanitario regionale ai
sensi del d.lgs. n. 502 del 1992 e successive modificazioni e
integrazioni. Istituzione delle aziende unità sanitarie locali e
delle aziende ospedaliere», all'art. 15, rubricato direttore
amministrativo e direttore sanitario», al comma 6 prevede che: «Il
direttore amministrativo e il direttore sanitario cessano
dall'incarico entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore
generale e possono essere riconfermati».
Questo giudice ritiene che la disposizione da ultimo richiamata
debba trovare applicazione anche all'azienda ospedaliera convenuta,
sia in virtù del richiamo effettuato dall'art. 2, comma 8, d.lgs.
n. 517, sia in forza del richiamo espresso contenuto nel contratto
individuale di lavoro stipulato dal ricorrente.
La norma censurata preclude l'accoglimento della domanda proposta
di risarcimento del danno derivante dalla risoluzione anticipata del
contratto stipulato dalle parti. Di contro, l'eventuale dichiarazione
di incostituzionalità della norma appena riportata, nella parte in
cui dispone per legge la cessazione anticipata e automatica
dell'incarico, renderebbe, infatti, illegittimo il provvedimento di
revoca dell'incarico stesso con conseguente diritto del ricorrente al
risarcimento del danno.
Si ritiene, del resto che, della norma in esame, per come
formulata, non siano inoltre prospettabili interpretazioni diverse
costituzionalmente orientate che consentano al ricorrente di
ottenere, a prescindere da una espressa pronuncia di
incostituzionalità, la ricostituzione del rapporto e la
riassegnazione dell'incarico.
A tale conclusione si ritiene di pervenire, nonostante la Corte
costituzionale abbia da ultimo dichiarato incostituzionali (con le
sentenze n. 103 e 104 del 2007) altre disposizioni di legge che
prevedevano meccanismi di spoils system analoghi a quello in questa
sede in esame, non potendo il giudice che dubiti della
costituzionalità di una norma (che è chiamato ad applicare)
estendere di propria iniziativa il dictum della Corte su altra
fattispecie ritenuta analoga a quella oggetto del proprio esame,
dovendo necessariamente investire la Corte stessa della relativa
valutazione.
Non manifesta infondatezza.
Non ignora il giudicante che il Giudice delle leggi si è già
pronunciato in una fattispecie analoga a quella in esame. La Corte
costituzionale, infatti, con la sent. n. 233 del 2006, in relazione
ad una legge regionale calabrese, che disponeva, in concomitanza con
la nomina dei direttori generali delle aziende ospedaliere o delle
aziende sanitarie locali, la cessazione automatica di direttori
amministrativi e sanitari delle stesse aziende, ha affermato che gli
effetti della nomina di un nuovo direttore generale sugli incarichi
di direttore sanitario e amministrativo, non riguarda un'ipotesi di
spoil system in senso tecnico. La Corte ha chiarito «non regola un
rapporto fondato sull'intuitus personae tra l'organo politico che
conferisce l'incarico ed il soggetto che lo riceve ed è responsabile
verso il primo dell'efficienza dell'amministrazione, ma concerne
l'organizzazione della struttura amministrativa regionale in materia
sanitaria e mira a garantire, all'interno di essa, la consonanza di
impostazione gestionale tra il direttore generale e i direttori
amministrativi e sanitari delle stesse aziende da lui nominati.».
Successivamente a tale pronuncia la Corte (con le sentenze n. 103
e 104 del 2007) ha affermato una serie principi di portata più
generale che inducono a ritenere non manifestamente infondata la
presente questione, anche se già delibata in fattispecie analoga.
La sent. n. 104 del 2007, ora richiamata, ha dichiarato
l'incostituzionalità della norma che prevedeva la cessazione
automatica dell'incarico di direttore generale delle aziende
sanitarie locali o di aziende ospedaliere al novantesimo giorno
successivo alla prima seduta del Consiglio regionale.
Detta pronuncia se chiarisce, da un lato, che non vi è un
rapporto istituzionale immediato e diretto tra organo politico e
direttori generali della aziende sanitarie locali e ospedaliere, pone
un veto a che il rapporto di ufficio e di lavoro cessi per una causa
estranea alle vicende del rapporto stesso e non sulla base di
valutazioni concernenti i risultati aziendali o il raggiungimento
degli obiettivi.
È del resto da tempo che la Corte costituzionale, con riferimento
ai dirigenti, ha sottolineato che la disciplina privatistica del loro
rapporto non ha abbandonato le «esigenze del perseguimento degli
interessi generali» (sent. n. 275 del 2001). In questa logica i
dirigenti godono di specifiche garanzie quanto alla verifica che gli
incarichi siano assegnati tenendo conto delle attitudini e delle
capacità professionali e che la loro cessazione anticipata
dall'incarico avvenga in seguito all'accertamento dei risultati
conseguiti (sent. n. 193 del 2002). Nella sent. n. 104 del 2007,
viene effettuato, inoltre, il richiamo alla disciplina del giusto
procedimento, ex lege n. 241 del 1990, come modificata dalla legge
n. 15 del 2005, per il quale il destinatario dell'atto deve essere
informato dell'avvio del procedimento, avere la possibilità di
intervenire a propria difesa, ottenere un provvedimento motivato.
Nello stesso senso la sent. n. 103 del 2007, dove si ribadisce
che: «deve ritenersi necessario che sia comunque garantita la
presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le
parti, nell'ambito del quale, da un lato l'amministrazione esterni le
ragioni N connesse alla pregresse modalità di svolgimento del
rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati, per le quali
ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza
contrattualmente prevista; dall'altro al dirigente sia assicurata la
possibilità di fare valere il diritto di difesa, prospettando i
risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative
esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti».
Analogamente, la norma di cui all'art. 15 comma 6, legge Regione
Lazio, sembra porsi in violazione dell'art. 97 e 98 Cost. prevedendo
la cessazione automatica dall'incarico del direttore amministrativo
entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale.
La norma, analogamente a quelle richiamate e dichiarate
incostituzionali, determinando una interruzione automatica del
rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine
stabilito viola, in carenza di garanzie procedimentali, gli indicati
principi costituzionali, in particolare, il principio della
continuità dell'azione amministrativa che è strettamente correlato
a quello del buon andamento della azione stessa. È evidente che la
previsione di un'anticipata cessazione ex lege del rapporto in corso
impedisce che l'attività del dirigente possa espletarsi in
conformità al modello di azione amministrativa improntato al
rispetto dei canoni di efficienza e di efficacia nel rispetto degli
indirizzi dati e nel rispetto di un periodo di tempo adeguato.
Non solo, 1'art. 15, comma 6, legge Regione Lazio, ma anche le
disposizioni di cui agli artt. 3, 3-bis, 3-ter e 4 del decreto
legislativo n. 502 del 1992 e successive modificazioni, sopra
riportati, se letti in uno con i principi espressi dalla Corte
costituzionale, inducono a ritenere che il direttore . amministrativo
sia un dirigente non apicale.
Del resto se non lo è il direttore generale, a maggior ragione
non lo è chi è allo stesso sottoposto. Si ricorda, inoltre, che in
questo caso non si tratta di incarichi per la direzione di organi, in
quanto organi delle aziende sanitarie locali sono solo il direttore
generale e il collegio dei revisori (art. 7, legge Regione Lazio
n. 18 del 1994, art. 3, comma 1-quater d.lgs. n. 502 del 1992).
Non pare, poi, ad avviso del giudicante che possa avere senso
l'abolizione della cessazione automatica dall'incarico per i
direttori generali delle aziende sanitarie locali e ospedaliere ed il
mantenimento dell'automatismo, invece per i dirigenti di sua nomina,
in nome di una non meglio identificata «esigenza di garantire la
consonanza di impostazione gestionale». Sul punto si osserva che tale
consonanza non si misura con la contiguità più o meno politica o di
affinità di vedute sull'impostazione della gestione, quanto invece
con la verifica dei risultati. La norma in esame si pone, pertanto,
in contrasto con i principi costituzionali di ragionevolezza e buon
andamento della pubblica amministrazione.
Non a caso, infatti, la Corte nella più volte citata sent. n. 104
ribadisce che il giudizio di ragionevolezza e di osservanza del
canone di buon andamento deve consistere in una valutazione esterna
delle scelte legislative e la violazione del principio del buon
andamento, per costante giurisprudenza della Corte, non può essere
invocata se non quando si assuma la manifesta irrazionalità delle
misure normativamente introdotte rispetto alle finalità sostanziali
perseguite. Sotto tale profilo si osserva che l'art. 15, legge
Regione Lazio prevede già dei sistemi di verifica del raggiungimento
degli obiettivi, nel senso di verifica di consonanza di impostazione
gestionale, al comma 7, prevedendo la sospensione e la revoca degli
incarichi dei direttori amministrativi in ipotesi molto ampie che
consentono tale verifica. Se a ciò si aggiunge che comunque
l'incarico dirigenziale in questione è temporaneo, appare
irragionevole e sospetta di incostituzionalità la norma che dispone
la decadenza automatica del direttore sanitario all'avvicendarsi di
un nuovo direttore generale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, legge n. 87 del 1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 15, comma 6 della legge Regione
Lazio n. 18 del 1994 in riferimento agli artt. 97 e 98 Cost.;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio e comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 26 giugno 2008
Il giudice: Billi
TRIBUNALE DI ROMA
Il giudice, rilevato che nella causa n. 227446/06 per errore
materiale ha riportato inesattamente nell'intestazione dell'ordinanza
resa il 26 giugno 2008 i nomi e i domicili dei difensori delle parti
convenute, rettifica che: per l'Università degli studi di Roma il
difensore è l'avv. Luigi Napolitano e il domicilio eletto è in Roma
via Sicilia n. 50;
Per l'Azienda Policlinico Umberto I di Roma il difensore è l'avv.
Rosaria Russo Valentini.
Manda alla cancelleria per le comunicazioni.
Roma, addì 3 luglio 2008
Il giudice: Billi
IL TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA Sezione IV - Lavoro
Il giudice del lavoro Stefania Billi, nella causa n. 227446/06, ad
integrazione dell'ordinanza resa in data 3-4 luglio 2008, il giudice
dispone che la predetta venga notificata al Presidente della Giunta
regionale Lazio e comunicata al Presidente del Consiglio regionale
competente.
Roma, addì 4 agosto 2008
Il giudice: Billi