1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 17-4-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 83 SENTENZA 20 febbraio - 11 aprile 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Istruzione (orizzonte temporale pluriennale del finanziamento del fondo regionale per l'assistenza agli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali ed entita' delle somme stanziate) ‒ Impiego pubblico (risorse per la contrattazione collettiva nazionale e per i miglioramenti economici del personale dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi dall'amministrazione statale e del personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale). - Legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), art. 1, commi 70, 679, 682 e 683. - (T-190083) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 17-4-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
70, 679, 682 e 683, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio
pluriennale per il triennio 2018-2020), promosso dalla Regione Veneto
con ricorso notificato il 27 febbraio 2018, depositato in cancelleria
il 6 marzo 2018, iscritto al n. 21 del registro ricorsi 2018 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima
serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella udienza pubblica del 19 febbraio 2019 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 27 febbraio 2018 e depositato il
successivo 6 marzo (reg. ric. n. 21 del 2018), la Regione Veneto ha
impugnato numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) e, tra queste, i
commi 70, 679, 682 e 683 dell'art. 1.
2.- Il ricorso espone il contenuto del comma 70 dell'art. 1, il
quale stabilisce che «[p]er l'esercizio delle funzioni di cui
all'articolo 1, comma 947, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, è
attribuito un contributo di 75 milioni di euro per l'anno 2018 da
ripartire con le modalità ivi previste». Come indicato dalla difesa
regionale, la disposizione impugnata rifinanzia, ma solo per il 2018,
un contributo alle spese delle Regioni relative alle funzioni che,
per effetto del comma 947 dell'art. l della legge 28 dicembre 2015,
n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», con il
processo di riordino delle Province sono state assegnate alle Regioni
a decorrere del 1° gennaio 2016, fatte salve le disposizioni
legislative regionali che a tale data già prevedevano la loro
attribuzione alle Province, alle Città metropolitane o ai Comuni,
anche in forma associata. Si tratta delle funzioni relative
all'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli
alunni con disabilità fisiche o sensoriali di cui all'art. 13, comma
3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per
l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate) e ai servizi di supporto organizzativo del servizio di
istruzione per i medesimi alunni o per quelli in situazione di
svantaggio previsti dall'art. 139, comma 1, lettera c), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59). In
particolare, l'art. 13, comma 3, della legge n. 104 del 1992 prevede
che «[n]elle scuole di ogni ordine e grado, fermo restando, ai sensi
del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e
successive modificazioni, l'obbligo per gli enti locali di fornire
l'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli
alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attività di
sostegno mediante l'assegnazione di docenti specializzati».
Ad avviso della Regione ricorrente l'art. 1, comma 70, della
legge n. 205 del 2017 è censurabile sotto due profili.
2.1.- Il primo attiene alla previsione di un mero finanziamento
una tantum, limitato all'anno 2018. La difesa regionale evidenzia che
il limitato orizzonte temporale del finanziamento non consentirebbe
una programmazione stabile del servizio a favore degli alunni con
disabilità. Il che, facendo venir meno la certezza della proiezione
pluriennale del finanziamento, integrerebbe una violazione degli
artt. 38, terzo e quarto comma, della Costituzione (è citata, in tal
senso, la sentenza n. 275 del 2016). La difesa regionale soggiunge
che risulterebbero violati anche l'art. 119, quarto comma, Cost.,
nella parte in cui sancisce il principio del finanziamento integrale
delle funzioni pubbliche attribuite agli enti territoriali, nonchè
l'art. 97 Cost., che pone il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione. La Regione ricorrente reputa che tali
violazioni ridondino sulla competenza legislativa regionale in
materia di assistenza sociale di cui all'art. 117, terzo e quarto
comma, Cost., dal momento che la legislazione regionale, in assenza
della stabilità del contributo, non è in grado di disciplinare
adeguatamente la materia; parimenti, le suddette violazioni si
ripercuoterebbero sulla competenza amministrativa di cui all'art. 118
Cost., in quanto, in assenza di una programmazione pluriennale, le
funzioni amministrative regionali non potrebbero essere efficacemente
organizzate.
2.2.- Il secondo profilo di censura attiene all'entità delle
somme stanziate che coprirebbe, in tesi, solo la metà del fabbisogno
riscontrato a livello nazionale dal Governo. A sostegno di tale
censura è richiamata la «Posizione della Conferenza unificata sul
disegno di legge recante bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020 (A.S. 2960)» del 9 novembre 2017.
Nello specifico, la difesa regionale osserva che la disposizione
impugnata si pone in contrasto con quanto statuito da questa Corte
nella sentenza n. 205 del 2016, che ha posto a carico dello Stato un
vincolo di riassegnazione delle somme già spettanti alle Province a
favore degli enti subentranti nell'esercizio delle stesse funzioni.
3.- I commi 679, 682 e 683 dell'art. 1 della legge n. 205 del
2017 sono impugnati «per violazione degli articoli 3, 32, 81, 97,
117, III e IV comma, 118, 119 Cost., nonchè 5 e 120 Cost. per
violazione del principio di leale collaborazione».
Il citato comma 682 stabilisce che «[p]er il personale dipendente
da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi
dall'amministrazione statale, gli oneri per i rinnovi contrattuali
per il triennio 2016-2018, nonchè quelli derivanti dalla
corresponsione dei miglioramenti economici al personale di cui
all'articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, sono posti a carico dei rispettivi bilanci ai sensi
dell'articolo 48, comma 2, del medesimo decreto legislativo n. 165
del 2001».
Il successivo comma 683 del medesimo articolo 1 stabilisce che
«[l]e disposizioni recate dal comma 682 si applicano anche al
personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale».
In base al comma 679 del richiamato art. 1 «[p]er il triennio
2016-2018 gli oneri posti a carico del bilancio statale, in
applicazione dell'articolo 48, comma 1, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e per i miglioramenti economici del personale
dipendente dalle amministrazioni statali in regime di diritto
pubblico sono complessivamente determinati in 300 milioni di euro per
l'anno 2016, in 900 milioni di euro per l'anno 2017 e in 2.850
milioni di euro a decorrere dall'anno 2018».
3.1.- Ad avviso della Regione ricorrente la legge di bilancio
2018 prevederebbe un incremento del 3,48 per cento dei costi
contrattuali per il personale dipendente delle amministrazioni
centrali, come disposto dal riportato comma 679. Tale percentuale di
incremento retributivo sarebbe destinata a essere applicata al
comparto delle Regioni e degli enti del Servizio sanitario nazionale
in virtù dei censurati commi 682 e 683 senza che, tuttavia, sia
stato previsto alcuno stanziamento aggiuntivo a favore delle
amministrazioni regionali.
3.2.- Secondo la Regione Veneto, il mancato incremento del
fabbisogno del fondo sanitario nazionale, pur a fronte di un
incremento dei costi per i contratti del comparto sanità, si
tradurrebbe in una violazione del principio di eguaglianza di cui
all'art. 3 Cost., in considerazione del differente trattamento
disposto per le amministrazioni centrali rispetto a quello riservato
alle Regioni.
A sua volta, tale violazione ridonderebbe sull'autonomia
costituzionalmente riconosciuta alle Regioni in materia di assistenza
sanitaria e socio-sanitaria, di cui all'art. 117, terzo e quarto
comma, Cost. sul piano legislativo e all'art. 118 Cost. sul piano
amministrativo.
3.3.- In secondo luogo - osserva la difesa regionale - tale
scelta legislativa imporrebbe alle Regioni di "tagliare" i servizi
sanitari per poter finanziare con il risparmio così ottenuto il
rinnovo dei contratti. Ne conseguirebbe la violazione dell'art. 32
Cost. e la ridondanza di tale violazione sulle competenze regionali
in materia di sanità, di cui ai medesimi artt. 117 e 118 Cost.
Inoltre, la Regione ricorrente osserva che le disposizioni
impugnate integrano anche una violazione dell'art. 81, terzo comma,
Cost. per mancanza di copertura finanziaria, posto che i livelli
essenziali di assistenza (LEA), una volta correttamente individuati,
non possono subire riduzioni nell'erogazione per effetto di riduzioni
della spesa pubblica (è citata la sentenza n. 169 del 2017).
3.4.- In terzo luogo, la Regione ricorrente afferma che le
disposizioni impugnate violerebbero il principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost., poichè l'aumento
contrattuale sarebbe stato unilateralmente deciso dal Governo per
essere poi posto a carico del fondo sanitario nazionale, senza alcuna
concertazione. L'adozione di procedure concertative, deduce la difesa
regionale, sarebbe necessaria in considerazione del fatto che il
diritto alla salute è assistito da un finanziamento prevalentemente
statale e da una concreta erogazione dei relativi servizi rimessa
alla responsabilità delle Regioni (sono citate le sentenze n. 192
del 2017, n. 169 del 2017, n. 251 del 2016 e n. 203 del 2008).
3.5.- Infine, la difesa regionale sostiene che le disposizioni
impugnate, incidendo negativamente sul principio della certezza delle
disponibilità finanziarie per il soddisfacimento del diritto alla
salute, si porrebbero in conflitto anche con l'art. 97 Cost.,
determinando un'evidente ridondanza sulla possibilità delle Regioni
di effettuare una corretta programmazione della spesa sanitaria nella
competenza ad esse costituzionalmente assegnata, con conseguente
violazione quindi, anche diretta, dell'art. 119 Cost., in relazione
all'autonomia regionale di spesa (sono citate le sentenze n. 197 del
2017 e n. 275 del 2016).
4.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
4.1.- La parte resistente nulla specificamente deduce a proposito
della questione avente a oggetto il comma 70 dell'art. 1 della legge
n. 205 del 2017.
4.2.- A sostegno della dedotta infondatezza delle questioni
aventi a oggetto i commi 679, 682 e 683 dello stesso art. 1, il
Presidente del Consiglio dei ministri deduce che le risorse per gli
incrementi retributivi per il rinnovo dei contratti collettivi
nazionali delle amministrazioni regionali, locali e degli enti del
Servizio sanitario nazionale sono definite dal Governo, nel rispetto
dei vincoli di bilancio, del patto di stabilità e di analoghi
strumenti di contenimento della spesa, previa consultazione con le
rispettive rappresentanze istituzionali del sistema delle autonomie.
La difesa statale richiama la sentenza n. 215 del 2012 secondo
cui la materia dei rinnovi contrattuali del personale dipendente
dalle pubbliche amministrazioni e dei miglioramenti economici del
rimanente personale di diritto pubblico è il frutto dell'esercizio
della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile,
di modo che spetta alla legge statale individuare le risorse
destinate a finanziare i rinnovi contrattuali nell'impiego pubblico.
Il Presidente del Consiglio dei ministri aggiunge che, per quanto
riguarda le Regioni a statuto speciale e le Province autonome, i
criteri per il rinnovo dei contratti collettivi nazionali delle
amministrazioni regionali, locali e degli enti del Servizio sanitario
nazionale sono definiti mediante le procedure consensuali delineate
dalla normativa statutaria e di attuazione statutaria, in conformità
con quanto statuito dalla sentenza n. 191 del 2017.
5.- In data 29 gennaio 2019, la Regione Veneto ha depositato
memoria, con cui, in riferimento all'impugnazione dell'art.1, comma
70, della legge n. 205 del 2017, oltre a ribadire le argomentazioni
spese nell'atto introduttivo, a suo avviso confortate anche dalla
recente sentenza n. 9 del 2019, chiarisce che lo ius superveniens,
costituito dall'art. 1, comma 561, della legge 30 dicembre 2018, n.
145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2019 e
bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021), non fa venire meno
l'interesse a una pronuncia che dichiari l'illegittimità
costituzionale della disposizione di legge impugnata, giacchè
occorre garantire nel tempo le risorse sulla cui base svolgere
un'adeguata programmazione.
Con riguardo all'impugnazione dei commi 679, 682 e 683 dell'art.
1 della legge n. 205 del 2017, la Regione Veneto si riporta a quanto
argomentato in ricorso, rilevando, nuovamente, come gli oneri
derivanti dal rinnovo contrattuale afferente al personale del
Servizio sanitario nazionale non risultino compensati da alcuno
stanziamento, con la conseguenza che essi devono essere sostenuti
mediante una corrispondente riduzione del fondo sanitario nazionale a
scapito delle risorse utilizzabili per l'erogazione dei relativi
servizi.

Considerato in diritto

1.- La Regione Veneto ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale delle disposizioni di cui all'art. 1,
commi 70, 679, 682 e 683 della legge 27 dicembre 2017, n. 205
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020).
2.- Resta riservata a separate pronunce la decisione delle
questioni vertenti sulle altre disposizioni impugnate con il ricorso
indicato in epigrafe.
3.- L'art. 1, comma 70, della legge n. 205 del 2017 stabilisce
che «[p]er l'esercizio delle funzioni di cui all'articolo 1, comma
947, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, è attribuito un
contributo di 75 milioni di euro per l'anno 2018 da ripartire con le
modalità ivi previste».
La disposizione impugnata provvede a rifinanziare, esclusivamente
per il 2018, un contributo alle spese delle Regioni per l'esercizio
delle funzioni relative all'assistenza per l'autonomia e la
comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o
sensoriali di cui all'art. 13, comma 3, della legge 5 febbraio 1992,
n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i
diritti delle persone handicappate), e ai servizi di supporto
organizzativo del servizio di istruzione per i medesimi alunni o per
quelli in situazione di svantaggio previsti dall'art. 139, comma 1,
lettera c), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15
marzo 1997, n. 59). Tali funzioni, nell'ambito del processo di
riordino delle Province, sono state assegnate alle Regioni a
decorrere dal 1° gennaio 2016, «fatte salve le disposizioni
legislative regionali che alla predetta data già preved[eva]no
l'attribuzione delle predette funzioni alle Province, alle Città
metropolitane o ai Comuni, anche in forma associata», per effetto del
comma 947 dell'art. l della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2016)».
Secondo la ricorrente, la previsione, per il solo 2018 e non
anche per gli anni a venire, di un contributo alle spese delle
Regioni relative alle descritte funzioni, non assicurerebbe alcuna
certezza sulla proiezione pluriennale del relativo finanziamento e
perciò non consentirebbe alle Regioni stesse di programmare
adeguatamente il servizio a favore degli alunni con disabilità, in
violazione degli artt. 38, terzo e quarto comma, e 97 della
Costituzione. Inoltre, l'oggettiva aleatorietà del finanziamento per
gli anni successivi implicherebbe la violazione del principio
dell'autonomia finanziaria regionale di cui all'art. 119, quarto
comma, Cost. Infine, tali violazioni ridonderebbero sulle competenze
legislative e amministrative regionali in materia di assistenza
sociale di cui agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
4.- Le questioni non sono fondate.
4.1.- La Regione Veneto richiama a sostegno della propria
impugnazione la sentenza n. 275 del 2016, che ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo l'art. 6, comma 2-bis, della legge
della Regione Abruzzo 15 dicembre 1978, n. 78 (Interventi per
l'attuazione del diritto allo studio), aggiunto dall'art. 88, comma
4, della legge della Regione Abruzzo 26 aprile 2004, n. 15, recante
«Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2004
e pluriennale 2004-2006 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria
regionale 2004)», limitatamente all'inciso «nei limiti della
disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di
bilancio e iscritta sul pertinente capitolo di spesa». Nella
richiamata pronuncia, questa Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale della citata disposizione regionale, perchè essa
condizionava a generiche, insufficienti e indefinite previsioni di
bilancio il finanziamento da parte della Regione del 50 per cento
delle spese sostenute dalle Province per il trasporto degli studenti
con disabilità. In tale circostanza, questa Corte ha riaffermato la
natura fondamentale del diritto all'istruzione delle persone con
disabilità, garantito dall'art. 38 Cost. e tutelato anche dall'art.
24 della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone
con disabilità, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite
il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo
2009, n. 18. Nella medesima pronuncia, questa Corte ha altresì
ribadito che, nell'attuazione di tale diritto fondamentale, il
legislatore, chiamato a predisporre gli strumenti anche finanziari
necessari alla sua effettiva realizzazione, è tenuto ad assicurare
la tutela del nucleo essenziale di tale diritto, che comprende anche
il servizio di trasporto scolastico e di assistenza. L'effettiva
fruibilità del nucleo indefettibile dei diritti delle persone con
disabilità non può dipendere da scelte finanziarie che il
legislatore compie con previsioni che lasciano «incerta nell'an e nel
quantum la misura della contribuzione» (sentenza n. 275 del 2016).
4.2.- Tali principi devono essere ribaditi anche nella presente
pronuncia, in linea con la giurisprudenza costituzionale più
recente, volta a circondare di adeguate garanzie l'effettività del
diritto all'istruzione degli alunni con disabilità fisiche e
sensoriali, anche attraverso adeguate dotazioni strumentali e
finanziarie. Muovendo dalla considerazione che sulla condizione
giuridica della persona con disabilità confluisce un complesso di
«valori che attingono ai fondamentali motivi ispiratori del disegno
costituzionale» (sentenze n. 232 del 2018, n. 258 del 2017, n. 275
del 2016, n. 215 del 1987), questa Corte ha insistito sulla «certezza
delle disponibilità finanziarie» necessaria a garantire i servizi
che danno attuazione ai diritti costituzionali (sentenza n. 192 del
2017): servizi che richiedono di essere erogati «senza soluzioni di
continuità, in modo che sia assicurata l'effettività del diritto
della persona con disabilità all'istruzione e all'integrazione
scolastica» (sentenza n. 110 del 2017).
4.3.- Le citate, recenti pronunce sono, del resto, espressione di
una risalente traccia giurisprudenziale e normativa che riconosce un
valore centrale all'integrazione scolastica delle persone con
disabilita': già con la sentenza n. 215 del 1987 questa Corte
rilevò che la frequenza scolastica, insieme alle pratiche di cura e
riabilitazione ed al proficuo inserimento nella famiglia, è fattore
fondamentale per il complessivo sviluppo della personalità. Inoltre,
ha soggiunto la Corte, è innegabile che l'apprendimento e
l'integrazione nella scuola sono, a loro volta, funzionali ad un più
pieno inserimento dell'alunno con disabilità nella società e nel
mondo del lavoro (sentenza n. 215 del 1987; nello stesso senso,
sentenza n. 80 del 2010, che, a sua volta, richiama le sentenze n.
251 del 2008 e n. 226 del 2000).
4.4.- Ovviamente, un tale obiettivo richiede forme di
integrazione e di sostegno con impiego di docenti specializzati
(sentenza n. 52 del 2000). In questo quadro sono da leggersi le
previsioni della legge n. 104 del 1992 e, in particolare, il suo art.
13, comma 3, dedicato all'integrazione scolastica. Nella medesima
direzione l'art. 24 della citata Convenzione delle Nazioni Unite sui
diritti delle persone con disabilità impegna gli Stati parti ad
assicurare che «le persone con disabilità ricevano il sostegno
necessario, all'interno del sistema educativo generale, al fine di
agevolare la loro effettiva istruzione» e che «efficaci misure di
supporto individualizzato siano fornite in ambienti che ottimizzino
il programma scolastico e la socializzazione, conformemente
all'obiettivo della piena integrazione» (art. 24, paragrafo 2,
lettere d) ed e).
4.5.- Alla realizzazione dei diritti costituzionali fondamentali
delle persone con disabilità «partecipano, con lo Stato, gli enti
locali minori e le Regioni, nel quadro dei principi posti dalla legge
[...]. Alle Regioni, in particolare, sono affidati sia interventi
diretti, sia compiti di disciplina dei modi e livelli qualitativi di
erogazione dei vari servizi da parte dei suddetti enti locali»
(sentenza n. 406 del 1992).
La partecipazione dei diversi enti territoriali si è modulata
diversamente nel corso del tempo e in particolare, negli anni più
recenti, l'erogazione dei servizi relativi all'assistenza degli
studenti con disabilità è stata interessata dal trasferimento delle
funzioni non fondamentali conseguenti al riordino delle Province,
avviato con l'art. 1, comma 89, della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle
unioni e fusioni di Comuni), e ulteriormente sviluppata dal
legislatore nel 2015 in relazione alle funzioni relative
all'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli
alunni con disabilità fisiche o sensoriali e a quelle connesse al
supporto organizzativo del servizio di istruzione per i medesimi
alunni (comma 947 dell'art. l della legge n. 208 del 2015).
4.6.- Dando seguito ai principi sopra richiamati in materia di
effettività delle garanzie dei diritti delle persone con
disabilità, il legislatore ha sempre assicurato il finanziamento
delle funzioni in discorso anche nella fase di passaggio delle
competenze dalle Province alle Regioni. Infatti, il menzionato art.
1, comma 947, della legge n. 208 del 2015 ha previsto l'attribuzione
alle Regioni di un contributo di 70 milioni di euro per l'anno 2016
per l'esercizio delle predette funzioni, poi ripartiti con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 30 agosto 2016 (Riparto del
contributo di 70 milioni di euro per l'anno 2016 a favore delle
Regioni a statuto ordinario e degli enti territoriali che esercitano
le funzioni relative all'assistenza per l'autonomia e la
comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o
sensoriali e ai servizi di supporto organizzativo del servizio di
istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di
svantaggio). Allo stesso modo l'art. 8 della legge 11 dicembre 2016,
n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019) ha autorizzato
«l'impegno e il pagamento delle spese del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, per l'anno finanziario 2017, in
conformità all'annesso stato di previsione (Tabella n. 7)» e nel
suddetto stato di previsione del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca è iscritto, per l'esercizio
finanziario 2017, il fondo da assegnare alle Regioni per fronteggiare
le spese relative all'assistenza per l'autonomia e la comunicazione
personale degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali, con lo
stanziamento di 75 milioni di euro, quindi, ripartiti con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 28 settembre 2017 (Riparto del
contributo di 75 milioni di euro, per l'anno 2017, a favore delle
Regioni a statuto ordinario e degli enti territoriali che esercitano
le funzioni relative all'assistenza per l'autonomia e la
comunicazione personale degli alunni con disabilità fisiche o
sensoriali).
Analogamente, e in continuità con le leggi precedenti, ha
operato anche la previsione oggi impugnata, che ha stanziato un
contributo pari a 75 milioni di euro per l'anno 2018 per la copertura
finanziaria delle funzioni di cui si discorre. In una complessa fase
di transizione, come è quella che si è innescata con il riordino
delle Province, può ritenersi non irragionevole che il legislatore
scelga di disporre il finanziamento di anno in anno, senza peraltro
mai farlo mancare e procedendo contestualmente all'istruttoria
strumentale alla determinazione delle risorse necessarie a regime.
In tal senso ha operato il sopravvenuto art. 1, comma 561, della
legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021), che, conclusasi la fase di passaggio, incrementa le
risorse disponibili di ulteriori 25 milioni di euro per ciascuno
degli anni 2019, 2020 e 2021 e doverosamente assicura allo
stanziamento un orizzonte temporale più ampio, utile per un'adeguata
programmazione triennale dell'esercizio delle funzioni di assistenza
scolastica agli studenti con disabilità da parte delle Regioni.
Le questioni aventi ad oggetto l'impugnato art. 1, comma 70,
della legge n. 205 del 2017 si rivelano, dunque, non fondate in
riferimento agli artt. 38, terzo e quarto comma, 97, 117, terzo e
quarto comma, 118 e 119, quarto comma, Cost.
Occorre peraltro precisare che la disposizione impugnata,
diversamente da quanto riscontrato da questa Corte con la richiamata
sentenza n. 275 del 2016, non è affetta da quella aleatorietà e
incertezza, nell'an e nel quantum, che ne determinerebbe
l'illegittimità costituzionale. Piuttosto, si tratta di una
disposizione che, in linea con le leggi di bilancio dei due anni
precedenti, rinnova il finanziamento per l'anno di riferimento, senza
alcuna discontinuità e senza pregiudicare l'effettiva erogazione dei
servizi che attengono al nucleo essenziale dei diritti delle persone
con disabilità; erogazione che deve essere sempre comunque
assicurata e finanziata.
5.- La Regione Veneto denuncia l'illegittimità costituzionale
del medesimo art. 1, comma 70, anche in relazione all'entità della
somma stanziata che, in luogo dei previsti 75 milioni di euro,
avrebbe dovuto essere, invece, ad avviso della ricorrente, pari a 112
milioni di euro, secondo quanto emerge dal parere reso il 9 novembre
2017 nella «Posizione delle Regioni sul disegno di legge recante
bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e
bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 (A.S. 2960)» dalla
Conferenza unificata ai sensi dell'art. 9, comma 2, lettera a),
numero 1), del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle Regioni, delle Province e dei
Comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali). La
Regione Veneto fonda il proprio assunto sulla sentenza n. 205 del
2016 che, a sua opinione, avrebbe posto a carico dello Stato un
vincolo di riassegnazione delle somme già spettanti alle Province a
favore degli enti subentranti nell'esercizio delle stesse funzioni.
Dunque, nelle parole del ricorso, l'omessa o la difettosa
riassegnazione delle risorse tagliate alle Province e alle Città
metropolitane agli enti subentranti nelle medesime funzioni,
comporterebbe la violazione dell'art. 119 Cost.
5.1.- La questione è inammissibile.
La giurisprudenza costituzionale è costante nell'affermare che
l'autonomia finanziaria costituzionalmente garantita agli enti
territoriali non comporta una rigida garanzia quantitativa. Le
risorse disponibili possono subire modifiche e, in particolare,
riduzioni, purchè tali diminuzioni non rendano impossibile lo
svolgimento delle funzioni attribuite agli enti territoriali
medesimi. La giurisprudenza di questa Corte è costante e ferma nel
precisare che grava sul ricorrente l'onere di provare l'irreparabile
pregiudizio lamentato (tra le altre, sentenza n. 23 del 2014). Ciò
posto possono essere considerate inammissibili le questioni di
legittimità costituzionale in cui si lamenti la violazione dei
principi contenuti nell'art. 119 Cost. a causa dell'inadeguatezza
delle risorse a disposizione delle Regioni, senza puntuali
riferimenti a dati più analitici relativi alle entrate e alle uscite
(sentenza n. 5 del 2018, con riferimento all'erogazione dei servizi
sanitari, che richiama «le sentenze n. 192 del 2017 e le altre ivi
citate, cui adde le sentenze n. 249 e n. 125 del 2015»).
Giova inoltre segnalare che la giurisprudenza di questa Corte è
già intervenuta sul problema della entità delle risorse da
trasferire agli enti territoriali assegnatari delle funzioni già
spettanti alle Province e riallocate con le operazioni di riordino
avviate con la citata legge n. 56 del 2014. Da ultimo, la sentenza n.
137 del 2018, nel chiarire la portata delle precedenti sentenze n.
205 del 2016 e n. 84 del 2018, pur ribadendo che il riordino delle
funzioni delle Province debba essere accompagnato dal passaggio delle
relative risorse umane e finanziarie (come previsto dalla stessa
legge n. 56 del 2014), ha puntualizzato che «resta riservata alla
legislazione statale la quantificazione delle risorse da trasferire,
tenuto conto del costo delle funzioni stesse e delle complessive
esigenze di bilancio».
La riassegnazione delle risorse, nell'ambito del processo di
riorganizzazione, è priva di qualsiasi automatismo e comporta scelte
in ordine alle modalità, all'entità e ai tempi, rimesse al
legislatore statale; ciò fermo restando che l'assistenza alle
persone con disabilità costituisce un nucleo incomprimibile di un
diritto fondamentale e deve eessere integralmente finanziata.
5.2.- Il ricorso patisce una notevole genericità in quanto non
specifica nè l'entità delle risorse in precedenza destinate alle
Province e Città metropolitane per lo svolgimento dei compiti
relativi all'assistenza per gli alunni con disabilità, nè evidenzia
la differenza fra quanto riassegnato e quanto trattenuto da parte
dello Stato. In proposito si deve precisare che la cifra di 112
milioni di euro menzionata dalla ricorrente richiamando la posizione
espressa dalla Conferenza unificata si riferisce al fabbisogno
riscontrato a livello nazionale e non già alle risorse decurtate
alle Province e alle Città metropolitane. In particolare, la Regione
Veneto non soddisfa l'onere della prova su di essa incombente,
giacchè il ricorso non enuncia le ragioni per cui lo stanziamento di
75 milioni di euro destinato a tutte le Regioni ordinarie sarebbe
insufficiente per assicurare l'erogazione del servizio da parte della
Regione ricorrente.
Peraltro, il ricorso risulta carente anche perchè le lamentate
violazioni dell'autonomia finanziaria regionale non sono comprovate
da una adeguata analisi complessiva del bilancio regionale: il
necessario adempimento di tale onere probatorio consegue anche
dall'orientamento della giurisprudenza costituzionale secondo cui le
norme incidenti sull'assetto finanziario degli enti territoriali non
possono essere valutate in modo "atomistico", ma solo nel contesto
della manovra complessiva, che può comprendere norme aventi effetti
di segno opposto sulla finanza delle Regioni e degli enti locali (ex
multis, sentenze n. 205 del 2016, n. 82 del 2015, n. 26 del 2014, n.
27 del 2010, n. 155 del 2006 e n. 431 del 2004).
5.3.- Tali carenze, in ossequio al richiamato orientamento
giurisprudenziale (si veda altresì la sentenza n. 151 del 2016),
comportano l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'art.1, comma 70, promossa in riferimento all'art.
119 Cost.
6.- La Regione Veneto, con diverso motivo di ricorso, impugna i
commi 679, 682 e 683 dell'art. 1 della legge n. 205 del 2017 «per
violazione degli articoli 3, 32, 81, 97, 117, III e IV comma, 118,
119 Cost., nonchè 5 e 120 Cost. per violazione del principio di
leale collaborazione».
Il comma 679 destina specifiche risorse annuali, nell'ambito del
triennio 2016-2018, alla copertura degli oneri posti a carico del
bilancio statale, in applicazione dell'articolo 48, comma 1, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), e per i miglioramenti economici del personale dipendente
dalle amministrazioni statali in regime di diritto pubblico. Il
successivo comma 682 afferma che gli oneri derivanti dai rinnovi
contrattuali per il triennio 2016-2018 per il personale dipendente da
amministrazioni, enti e istituzioni diversi dalle amministrazioni
statali, sono a carico dei bilanci delle medesime. Il comma 683
estende tale ultima previsione anche al personale convenzionato con
il Servizio sanitario nazionale.
Ad avviso della Regione ricorrente la legge di bilancio 2018
prevederebbe un incremento del 3,48 per cento dei costi contrattuali
per il personale dipendente delle amministrazioni centrali, come
disposto dal riportato comma 679. Tale percentuale di incremento
retributivo sarebbe destinata a essere applicata al comparto delle
Regioni e degli enti del Servizio sanitario nazionale in virtù dei
censurati commi 682 e 683 senza che, tuttavia, sia stato previsto
alcuno stanziamento aggiuntivo a favore delle amministrazioni
regionali.
La questione non è fondata, in quanto si basa su una
interpretazione non condivisibile delle disposizioni censurate.
I commi 682 e 683 non impongono in alcun modo alle Regioni di
assicurare al loro personale e a quello sanitario il medesimo
incremento retributivo disposto dal comma 679 per i dipendenti delle
amministrazioni statali. Essi si limitano a ribadire che per il
personale regionale e sanitario valgono i principi contenuti nel
decreto legislativo n. 165 del 2001, che peraltro sono testualmente
richiamati nelle disposizioni impugnate.
Da tale testo normativo si ricava anzitutto il principio che la
determinazione del trattamento economico del personale dipendente
dalle amministrazioni pubbliche è materia affidata alla
contrattazione collettiva (articoli 2, comma 3, terzo periodo, e 45
del d.lgs. n. 165 del 2001).
In proposito, anche la giurisprudenza costituzionale ha più
volte affermato che, nell'assetto regolatorio del pubblico impiego,
il contratto collettivo si atteggia come imprescindibile fonte, che
disciplina anche il trattamento economico, nelle sue componenti
fondamentali e accessorie (sentenze n. 257 del 2016 e n. 178 del
2015). Del resto, successivamente all'entrata in vigore delle
disposizioni oggetto del presente giudizio, i sindacati e l'Agenzia
per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni
(ARAN) hanno siglato, in data 21 maggio 2018, il nuovo contratto
collettivo nazionale di lavoro del comparto funzioni locali, che
riguarda il periodo che va dal 1°gennaio 2016 fino al 31 dicembre
2018.
Quanto all'asserita assenza dei finanziamenti necessari a dare
copertura alle spese per il personale regionale e sanitario giova
segnalare che l'articolo 48, comma 2, primo periodo, del medesimo
decreto legislativo n. 165 del 2001, in virtù del richiamo operato
al precedente articolo 41, comma 2, stabilisce che gli oneri
derivanti dalla contrattazione collettiva sono determinati a carico
dei bilanci delle Regioni, dei relativi enti dipendenti, e delle
amministrazioni del Servizio sanitario nazionale.
Pertanto, una corretta lettura degli impugnati commi 682 e 683
porta a concludere che essi, limitandosi a ribadire i principi
generali già stabiliti dal d.lgs. n. 165 del 2001, esauriscono in
ciò la loro portata normativa.
Di qui l'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 679, 682 e 683, della legge n. 205
del 2017 siccome promossa dalla Regione Veneto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di
legittimità costituzionale vertenti sulle altre disposizioni
impugnate con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 70, della legge 27 dicembre 2017,
n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), promossa, in
riferimento all'art. 119 della Costituzione, dalla Regione Veneto,
con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 70, della legge n. 205 del 2017
promosse, in riferimento agli artt. 38, terzo e quarto comma, 97,
117, terzo e quarto comma, 118 e 119, quarto comma, Cost., dalla
Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 679, 682 e 683, della legge n. 205
del 2017, promosse, in riferimento agli artt. 3, 5, 32, 81, 97, 117,
terzo e quarto comma, 118 primo comma, 119 e 120 Cost., dalla Regione
Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 aprile 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA