1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 237 SENTENZA 7 - 22 giugno 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sicurezza pubblica - Gioco e scommesse - Norme della Provincia di Trento in materia di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da intrattenimento o da gioco di abilita' installabili negli esercizi pubblici - Definizione, con regolamento provinciale del numero massimo degli apparecchi installabili in ambito provinciale, dei criteri direttivi da seguire per concedere l'autorizzazione e delle sanzioni amministrative applicabili in caso di inosservanza - Ricorso dello Stato - Denunciato contrasto con la normativa statale che regola l'installazione dei predetti apparecchi al fine di garantire l'uniformita' e omogeneita' dei trattamenti e la tutela della sicurezza pubblica - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza - Illegittimita' costituzionale. - Legge Provincia autonoma di Trento 11 marzo 2005, n. 3, artt. 12 e 13. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. h); Statuto Regione Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8 e 9. (006C0534) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Annibale MARINI;
Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 12 e 13
della legge provinciale 11 marzo 2005, n. 3 della Provincia autonoma
di Trento (Disposizioni in materia di agricoltura, di foreste, di
commercio, di turismo, di industria e di energia), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
12 maggio 2005, depositato in cancelleria il 18 maggio 2005 ed
iscritto al n. 58 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Provincia di Trento;
Udito nell'udienza pubblica del 16 maggio 2006 il giudice
relatore Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato della Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Franco Mastragostino e
Luigi Manzi per la Provincia di Trento.

Ritenuto in fatto

Con ricorso notificato il 12 maggio 2005 e depositato in
cancelleria il successivo 18 maggio, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha sollevato questione di legittimità costituzionale degli
articoli 12 e 13 della legge della Provincia autonoma di Trento
11 marzo 2005, n. 3 (Disposizioni in materia di agricoltura, di
foreste, di commercio, di turismo, di industria e di energia), per
violazione dell'art 117, comma secondo, lettera h) della
Costituzione, e degli articoli 11 e 12 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Il ricorrente rileva che, nel modificare la legge provinciale
14 luglio 2000, n. 9 (Disciplina dall'esercizio dell'attività di
somministrazione di alimenti e bevande e dell'attività alberghiera
nonchè modifica dell'art. 74 della legge provinciale 23 aprile 1983,
n. 12 in materia di personale), l'art. 12 impugnato dispone che con
regolamento sono stabiliti il numero di apparecchi e di congegni
automatici, semiautomatici ed elettronici di trattenimento o da gioco
di abilità previsti dall'art. 110, commi 6 e 7 del regio decreto 18
giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di
pubblica sicurezza), che possono essere installati presso gli
esercizi disciplinati dalla legge in discorso, nonchè le
prescrizioni ai fini dell'installazione di tali apparecchi, mentre il
successivo art. 13 estende le medesime previsioni alle sale giochi,
ai circoli privati ed ai punti di raccolta di altri giochi
autorizzati.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri le due norme
risultano invasive della competenza esclusiva statale in materia di
ordine pubblico e sicurezza, di cui all'art. 117, comma secondo
lettera h) della Costituzione. D'altro canto - aggiunge il ricorrente
- lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige non contempla alcuna
potestà legislativa provinciale nella materia, mentre, là dove
(art. 12, numero 7) menziona genericamente gli «esercizi pubblici»,
precisa che restano fermi i requisiti soggettivi richiesti dalle
leggi statali per ottenere le licenze nonchè i poteri di vigilanza
dello Stato ai fini della pubblica sicurezza.
La Provincia autonoma di Trento si è costituita nel giudizio
chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, l'Avvocatura
dello Stato ha sottolineato che l'esigenza di garantire uniformità a
livello nazionale in materia di ordine pubblico e sicurezza appare
compromessa dalle norme impugnate, nella parte in cui demandano ad
una fonte subordinata il compito di stabilire il numero degli
apparecchi installabili e le altre prescrizioni necessarie, in tal
modo favorendo una normazione differenziata che, nell'affine settore
delle case da gioco, questa Corte ha più volte disapprovato.
Anche la Provincia autonoma di Trento ha depositato memoria ed ha
sostenuto che le disposizioni impugnate, facendo riferimento non alla
natura degli apparecchi o a requisiti soggettivi del titolare, ma
alle caratteristiche tipologiche e di localizzazione dell'esercizio
stesso (ad elementi, quindi, tipicamente afferenti alla disciplina
delle categorie degli esercizi pubblici), non interferirebbero con la
regolamentazione del gioco di azzardo, ma si limiterebbero a
regolamentare l'installazione degli apparecchi da trattenimento o da
gioco di abilità nell'ambito degli esercizi pubblici, la cui
disciplina è demandata alla propria competenza, ai sensi
dell'art. 9, numero 7, dello statuto speciale di autonomia.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale degli articoli 12 e 13 della
legge della Provincia autonoma di Trento 11 marzo 2005, n. 3
(Disposizioni in materia di agricoltura, di foreste, di commercio, di
turismo, di industria e di energia), per violazione dell'art 117,
secondo comma, lettera h) della Costituzione, e degli articoli 11 e
12 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5 (Statuto
speciale per il Trentino Alto-Adige).
Sostiene il ricorrente che - nel rinviare ad apposito regolamento
la determinazione del numero massimo di apparecchi e di congegni
automatici, semiautomatici ed elettronici di trattenimento o di gioco
di abilità previsti dall'art. 110, commi 6 e 7 del regio decreto 18
giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi sulla
pubblica sicurezza) che possono essere installati presso gli esercizi
disciplinati dalla citata legge provinciale, nonchè all'interno di
sale giochi, circoli privati e punti di raccolta di altri giochi
autorizzati, della provincia di Trento, prevedendo altresì apposite
sanzioni amministrative per la violazione di dette prescrizioni - le
norme impugnate eccedono l'ambito delle competenze provinciali
delineate dallo statuto speciale di autonomia, invadendo la
competenza esclusiva statale in materia di ordine pubblico e
sicurezza di cui all'art. 117, comma secondo lettera h) della
Costituzione.
2. - La questione è fondata.
3. - Come risulta dall'esame del quadro normativo complessivo
entro il quale la questione va scrutinata, le norme impugnate
collidono con le disposizioni dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (ricomprese nel testo unico approvato con d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670).
In forza dell'art. 9, numero 7, dello statuto appena richiamato,
le province autonome di Trento e Bolzano hanno potestà legislativa
in materia di «esercizi pubblici, fermi restando i requisiti
soggettivi richiesti dalle leggi dello Stato per ottenere le licenze,
i poteri di vigilanza dello Stato, ai fini della pubblica sicurezza,
la facoltà del Ministero dell'interno di annullare d'ufficio, ai
sensi della legislazione statale, i provvedimenti adottati nella
materia, anche se definitivi».
In virtù della previsione statutaria richiamata, la Provincia
autonoma di Trento aveva già emanato la legge 14 luglio 2000, n. 9
(Disciplina dell'esercizio dell'attività di somministrazione di
alimenti e bevande, e dell'attività alberghiera nonchè modifica
dell'art. 74 della legge provinciale 29 aprile 1983, n. 12 in materia
di personale) prevedendo, all'art. 13 comma 3, che le autorizzazioni
prescritte dai precedenti articoli 7, 8 e 9 (concernenti l'apertura,
il trasferimento e l'ampliamento degli esercizi di somministrazione,
aperti o non al pubblico, nonchè degli esercizi alberghieri)
comprendevano «l'autorizzazione all'installazione e all'uso di
flipper, calcetti, videogiochi e simili fino ad un massimo di cinque
apparecchi da gioco complessivi».
L'art. 110 del r.d. n. 773 del 1931 e successive modificazioni,
nel testo in vigore all'epoca della citata legge provinciale, vietava
l'installazione e l'uso di apparecchi e congegni automatici,
semiautomatici ed elettronici da gioco d'azzardo nei luoghi pubblici
o aperti al pubblico, e nei circoli ed associazioni di qualunque
specie, ma permetteva gli «apparecchi e congegni automatici,
semiautomatici ed elettronici da trattenimento e da gioco di abilita»
nei quali il costo della partita, e l'ammontare dei premi fosse
assolutamente modesto.
La norma appena richiamata è stata modificata dall'art. 22 della
legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003),
nonchè dall'art. 39, comma 6, del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo ed la
correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 24 novembre 2003, n. 326, con
la conseguenza che, pur confermandosi la disciplina vigente in tema
di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da
gioco d'azzardo, veniva modificata quella in tema di apparecchi
idonei per il gioco lecito.
In particolare, questi ultimi sono definiti in cinque categorie
dai nuovi commi 6 e 7 dell'art. 110: 1) quelli «nei quali [...] gli
elementi di abilità o intrattenimento sono presenti insieme
all'elemento aleatorio, il costo della partita non supera 1 euro, la
durata minima della partita è di quattro secondi e che
distribuiscono vincite in denaro, ciascuna comunque di valore non
superiore a 100 euro, erogate dalla macchina in monete metalliche»
(comma 6, lettera a); 2) quelli che si attivano esclusivamente con un
collegamento alla rete telematica dell'Amministrazione autonoma dei
monopoli di Stato e che comunque distribuiscono vincite (comma 6,
lettera b, in particolare i numeri 2 e 3); 3) «quelli
elettromeccanici privi di monitor attraverso i quali il giocatore
esprime la sua abilità fisica, mentale o strategica, attivabili
unicamente con l'introduzione di monete metalliche, di valore
complessivo non superiore, per ciascuna partita, a un euro, che
distribuiscono [...] premi consistenti in prodotti di piccola
oggettistica» (comma 7, lettera a); 4) quelli automatici,
semiautomatici ed elettronici da trattenimento o da gioco di abilità
che si attivano solo con l'introduzione di moneta metallica, di
valore non superiore per ciascuna partita a 50 centesimi di euro, nei
quali gli elementi di abilità o trattenimento sono preponderanti
rispetto all'elemento aleatorio, che possono consentire per ciascuna
partita, subito dopo la sua conclusione, il prolungamento o la
ripetizione della partita, fino a un massimo di dieci volte, che
peraltro la norma considera leciti solamente fino al 31 gennaio 2003
(comma 7, lettera b); 5) quelli, basati sulla sola abilità fisica,
mentale o strategica, che non distribuiscono premi, per i quali la
durata della partita può variare in relazione all'abilità del
giocatore e il costo della singola partita può essere superiore a 50
centesimi di euro (comma 7, lettera c).
Lo stesso art. 22, comma 6, della legge n. 289 del 2002 ha poi
stabilito che con decreto direttoriale del Ministero dell'economia e
delle finanze sarebbe stato individuato il numero massimo di
apparecchi di cui ai commi 6 e 7 dell'art. 110 TULPS installabili
presso i pubblici esercizi e le prescrizioni da osservare ai fini
dell'installazione (all'uopo è stato appunto emanato il decreto
direttoriale del 27 ottobre 2003).
Del tutto coerentemente, l'art. 22 citato ha modificato anche
l'ultimo comma dell'art. 110 TULPS prevedendo che il questore può
disporre la sospensione della licenza anche in caso di violazioni
relative al numero di apparecchi installati.
In siffatto quadro normativo statale si inserisce l'art. 12,
comma 1, della legge della Provincia di Trento 11 marzo 2005, n. 3,
il quale ha aggiunto all'art. 13 della precedente legge provinciale
n. 9 del 2000 i commi 3-bis e 3-ter.
Il primo dispone che «nel limite massimo previsto dal comma 3,
con regolamento sono stabiliti il numero di apparecchi e di congegni
automatici, semiautomatici ed elettronici da trattenimento o da gioco
di abilità previsti dall'art. 110, commi 6 e 7, del regio decreto
n. 773 del 1931, che possono essere installati presso gli esercizi
disciplinati dalla presente legge, nonchè le prescrizioni ai fini
dell'installazione di tali apparecchi»; il secondo prevede che, fino
alla data di entrata in vigore delle norme regolamentari di cui al
comma 3-bis, continua ad applicarsi la disciplina contenuta nel
decreto direttoriale sopra citato.
Analoghe disposizioni anche per i circoli privati ed i punti di
raccolta di altri giochi autorizzati sono contenute nell'art. 13
della legge impugnata, la quale prevede sanzioni di uguale natura e
misura.
4. - Da quanto esposto emerge chiaramente che la materia in esame
risulta compiutamente disciplinata dall'art. 110 TULPS, come
modificato dagli artt. 22 della legge n. 289 del 2002, e 39 commi 6,
7 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti
per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici) convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2003, n. 326 nonchè dall'art. 4, comma 195 della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004) e ancora
dall'art. 1, comma 499 della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005).
In particolare, la legge statale: (1) definisce la nozione di
apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici
d'azzardo e quella di apparecchi e congegni idonei per il gioco
lecito; (2) vieta i primi e consente i secondi; (3) detta le sanzioni
per le violazioni della disciplina relativa ai primi; (4) stabilisce
le prescrizioni che limitano l'utilizzo dei secondi (divieto di
utilizzo per i minorenni, tipologia dei luoghi ove essi possono
essere installati, necessità di un limite massimo del loro numero in
relazione alle dimensioni, all'ubicazione ed alla natura
dell'attività del locale che li ospita, ecc.).
Non v'è dubbio che tutte queste prescrizioni attengono
chiaramente alla materia dell'«ordine pubblico e sicurezza» non
compresa nell'articolo 9 dello Statuto e che l'art. 117, secondo
comma, lettera h), Cost. attribuisce alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato.
In proposito questa Corte ha più volte precisato che tale
materia si riferisce «all'adozione delle misure relative alla
prevenzione dei reati ed al mantenimento dell'ordine pubblico»
(sentenze n. 95 del 2005, nn. 6, 162 e 428 del 2004, n. 407 del
2002). In essa rientra non soltanto la disciplina dei giochi
d'azzardo, ma, inevitabilmente, anche quella relativa ai giochi che,
pur presentando un elemento aleatorio e distribuendo vincite, non
sono ritenuti giochi d'azzardo (si tratta delle ipotesi di cui al
comma 6 dell'art. 110 TULPS).
Anche la disciplina relativa al numero massimo di apparecchi che
possono essere installati in un determinato esercizio non attiene
tanto alla sicurezza riferita allo svolgimento dell'attività da
parte degli esercenti di un pubblico servizio, ma rientra nella
materia che l'art. 9 dello statuto speciale riserva allo Stato,
considerati i caratteri dei giochi cui sono predisposte tali
apparecchiature (aleatorietà e possibilità di vincite, seppur
modeste, in denaro), la conseguente forte capacità di attrazione e
concentrazione di utenti e l'altrettanto elevata probabilità di usi
illegali degli apparecchi medesimi.
La stessa Provincia resistente riconosce espressamente che le
norme impugnate rispondono ad esigenze di ordine pubblico e sicurezza
pubblica, «per evitare l'uso di apparecchi che, pur leciti, possono
rivelarsi pericolosi qualora non controllati, ed incentivare così
una insensata propensione al gioco».
Rafforza questa tesi proprio l'art. 12, numero 7 dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, più sopra evocato, il quale ha
rimarcato in termini netti la centralità dei poteri di vigilanza,
«ai fini della pubblica sicurezza» rispetto alla quale non sarebbe
tollerabile una diversificazione di interventi su base territoriale.
Dunque, la tesi della Provincia, secondo la quale le disposizioni
impugnate, facendo riferimento soltanto alle caratteristiche
tipologiche e di localizzazione, si limiterebbero a regolamentare
l'installazione degli apparecchi da trattenimento o da gioco di
abilità nell'ambito degli esercizi pubblici, la cui disciplina è
demandata alla propria competenza, ai sensi dell'art. 9, numero 7,
dello statuto speciale di autonomia, non è condivisibile, ponendosi
le disposizioni in contrasto con i sopraindicati parametri.
Come si è detto, infatti, anche le prescrizioni in tema di
numero di apparecchi e di modalità di installazione rispondono ad
evidenti esigenze di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblici ed
il fatto che si tratti di locali destinati ad ospitare pubblici
esercizi non vale a sottrarre la disciplina in questione alla materia
riservata alla potestà legislativa statale.
Le considerazioni che precedono conducono all'accoglimento del
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 12 e 13
della legge della Provincia autonoma di Trento 11 marzo 2005, n. 3
(Disposizioni in materia di agricoltura, di foreste, di commercio, di
turismo, di industria e di energia).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 giugno 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 giugno 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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