1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 30-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 370 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 novembre 2000
Ordinanza emessa il 15 novembre 2000 dal tribunale di Imperia nel procedimento civile vertente tra Perrone Flavio e prefetto di Imperia Circolazione stradale - Lesioni colpose derivanti da sinistro stradale - Provvedimento prefettizio di sospensione provvisoria della validita' della patente di guida - Adozione in presenza di fondati elementi di "evidente responsabilita'" - Applicabilita' di tale disposizione, anche in caso di ipotesi di reato perseguibile a querela, ancorche' l'azione penale risulti improcedibile o comunque non iniziata - Irragionevolezza - Lesione del diritto alla liberta' di circolazione e del diritto di difesa - Violazione del principio di tassativita' in materia sanzionatoria e di buon andamento della pubblica amministrazione. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 223, comma 2 (sostituito dall'art. 120 d.lgs. 10 settembre 1993, n. 360). - Costituzione, artt. 3, 16, 24, 25 e 97. (001C0484) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 30-5-2001)

IL TRIBUNALE

Sciogliendo la riserva di cui al verbale, ha pronunciato la
seguente ordinanza;

F a t t o

Con il ricorso introduttivo l'opponente contestava la
legittimità del provvedimento prefettizio, con il quale gli veniva
irrogata la misura interdittiva alla guida ex art. 223 c.d.s., per
effetto dell'intervenuto incidente stradale con lesioni di cui era
stato ritenuto responsabile, per aver contravvenuto alle norme del
codice della strada.
Deduceva, in particolare, l'assoluta carenza di responsabilità
nella causazione del sinistro negando la contestata violazione e
concludeva per l'annullamento del decreto impugnato, previa
sospensione interinale, che venivaconcessa; in via pregiudiziale,
sollevava, incidentalmente, eccezione di legittimità Costituzionale
dell'art. 223 c.d.s., nella parte in cui prevede,
indiscriminatamente, la possibilità di applicare la misura
provvisoria della sospensione della patente di guida, nonostante
l'improcedibilità dell'azione penale per difetto di querela da parte
della persona offesa.
Si costituiva in giudizio l'amministrazione opposta, a mezzo di
funzionario delegato dal prefetto di Imperia, eccependo
l'infondatezza del ricorso e delle eccezioni proposte, concludendo
per il suo rigetto, previa revoca della sospensione interinale, vinte
le spese di giudizio.
Sciogliendo la riserva di cui a verbale, osserva il giudice;

D i r i t t o

La questione di costituzionalità sollevata dall'opponente è
già stata sottoposta in precedenza all'esame della Corte
costituzionale e dichiarata inammissibile con ordinanza n. 313 del
9/22 luglio 1998, in quanto ininfluente ai fini della decisione del
giudizio a quo.
Nella fattispecie in esame, la rilevanza sussiste nel senso che
l'impugnazione è stata formalmente proposta avverso il provvedimento
prefettizio che dispone la sospensione cautelativa della validità
della patente di guida del soggetto indagato per il reato di lesioni
colpose (a seguito di incidente stradale), in vista della possibile
irrogazione, in caso di condanna in sede penale, della sanzione
accessoria omologa, ai sensi dell'art. 223 del c.d.s.; risulta,
invero, agli atti che la parte offesa non ha proposto querela nei
confronti dell'opponente, nel termine di legge, con la conseguenza
che resta inibita ogni possibilità di indagine in sede penale,
difettando la condizione di procedibilità in via definitiva.
Non si verte, conseguentemente, come nel caso precedente di cui
alla suindicata ordinanza di questa Corte, in giudizio di natura
accertatoria, promosso in via preventiva in ordine alla legittimità
dell'accertamento di polizia (avverso il verbale di contestazione
della violazione), ma in una rituale "opposizione" ai sensi dell'art.
22 della legge n. 689/1981 avverso ad un provvedimento positivo
dell'autorità amministrativa che incide sul diritto alla libera
circolazione e che direttamente deriva e si fonda sulla norma
sospettata di incostituzionalità.
In caso di incidente stradale con danno alle persone, la norma
prevede l'applicabilità, con la sentenza dicondanna penale, delle
sanzioni amministrative pecuniarie e della sanzione amministrativa
accessoria della sospensione della patente. Stabilisce altresì il
secondo comma dell'art. 223 del codice della strada che il prefetto,
competente per territorio, disponga "ove sussistano fondati elementi
di una evidente responsabilita'" la sospensione provvisoria della
validità della patente, in relazione all'ipotesi di reato di cui si
è detto, su segnalazionedell'organo accertatore che è tenuto a
trasmettere prontamente il verbale di contestazione della violazione
ed il rapporto previsto dal codice di procedura penale.
L'impugnazione del provvedimento prefettizio di sospensione
provvisoria è devoluta, a norma del comma quinto dell'articolo
richiamato, alla giurisdizione amministrativa (ed in tal senso
l'amministrazione convenuta ha eccepito il difetto di giurisdizione):
secondo, tuttavia, l'opinione giurisprudenziale corrente, la
devoluzione non può avere carattere esclusivo, sia perchè è in
questione un diritto costituzionalmente garantito (quale quello alla
libera circolazione), sia soprattutto perche il giudizio sulla
legittimità dell'accertamento di polizia appare inscindibile
rispetto a quello sulla fondatezza del provvedimento impugnato (di
cui è ovvio presupposto) e questo erigorosamente riservato alla
cognizione ordinaria, ex art. 205 del codice della strada.
Con la conseguenza che la pronuncia di competenza ordinaria
resterebbe in ogni caso pregiudiziale, rispetto ai presupposti che
legittimano il provvedimento di sospensione della patente, essendo in
ogni caso in discussione la fondatezza degli elementi che ne hanno
legittimato l'emanazione: in altre parole, la ricostruzione
delladinamica del sinistro ed il comportamento dei conducenti dei
veicoli coinvolti.
Non può sfuggire, per altro verso, la constatazione più volte
emersa in ambito giurisprudenziale, secondo cui l'automobilista teme,
assai più delle altre sanzioni, la sospensione della validità del
documento di guida che "comprime con inevitabile danno economico la
libertà di circolazione": la notazione delle S.U., se ha pregio in
ambito sanzionatorio, rilievo maggiore assume quando tale natura
punitiva non investa, per assumere, invece, quella di misura
cautelare, come avviene nella fattispecie denunciata dall'opponente.
Invero la previsione ex art. 223, comma secondo, codice della
strada nelle ipotesi (statisticamente prevalenti) in cui il reato
ipotizzato rientri tra quelli perseguibili a querela e questa non
venga proposta, per rinunzia tacita o esplicita della persona che ha
subito le lesioni (o, come nel caso di specie, per inutile decorso
del termine perentorio), viene a concretare una situazione
sanzionatoria non prevista dalla norma e, come tale, confliggente con
i principi generali in tema di tassatività e di riserva di legge in
ordine a fattispecie punitive previste dall'ordinamento: così
negativamente incidendo sui diritti (e non sui soli interessi)
dell'opponente.
Non può, infatti, fondatamente negarsi la natura cautelare della
misura della sospensione provvisoria della validità della patente,
in pendenza del termine per instaurare il procedimento penale
correlativo, posto chel'irrogazione della sanzione vera e propria
consegue all'esito del giudizio penale sfavorevole all'imputato.
Orbene, nelle altre ipotesi di cautela preventiva, è previsto
che questa venga attivata, nei casi perseguibili a querela,
unicamente quando questa sia presentata e viene meno in caso di
remissione (cfr. art. 381, comma terzo, c.p.p.); per altro verso (ed
è questo probabilmente l'aspetto più grave), al contravvenuto, al
quale sia sospesapreventivamente e cautelativamente la patente, non
residua rimedio giuridico alcuno, qualora la parte offesa non intenda
proporre querela: il procedimento penale, infatti, non può aver
corso e pertanto viene inibito al prevenuto il diritto ad una
pronuncia assolutoria o di proscioglimento; per contro sconta la
sospensione della validità del documento di guida come una vera e
propria sanzione, quantunque eventualmente innocente. Infatti, il
successivo art. 224, comma quarto, del codice della strada, prevede
la rimozione degli effetti della pronuncia disospensione "nel caso di
sentenza irrevocabile di proscioglimento", caso che, in mancanza di
querela, non potrà mai verificarsi.
Sotto tale aspetto giova osservare come la questione assuma
rilevanza, ai fini della decisione, nel giudizio tendente ad
accertare la propria carenza di responsabilità, non potendo il
contravvenuto diversamente azionare il proprio diritto, per
improcedibilità del processo penale, nel cui ambito sarebbe stato
indubbiamente più agevole proporre l'eccezione di
incostituzionalità della norma de qua.
La norma di cui all'art. 223 del codice della strada, in quanto
obbliga l'autorità amministrativa ad emanare il provvedimento
interdittivo della guida, anche nell'ipotesi in cui il procedimento
penale non possa aver luogo, stravolge la natura stessa della
previsione normativa, rendendola irragionevole e contraria ai
principi costituzionali volti al buon andamento della pubblica
amministrazione, della legalità e della tassatività in materia
sanzionatoria, del diritto alla libertà di circolazione e comprime
il diritto alla difesa.
Questo, al contrario, resta, in sostanza, rimesso all'arbitrio
della parte lesa, libera di non proporre querelae di inibire al
contravvenuto l'accertamento della propria innocenza (presunta, fino
a definitiva condanna) nell'ambito naturale del giudizio penale.
Realizza altresì una ingiustificata disparità di trattamento
tra soggetti che hanno avuto la possibilità di essere sottoposti a
giudizio ed altri a cui il giudizio è stato negato, pur sottoposti
ad analoga ed impropria "sanzione". Che tale impropria natura sia
venuta acquistando la misura cautelare (in tal senso meglio definita
nel previgente c.d.s., ove le ipotesi di reato perseguibili a querela
erano escluse dalla previsione), risulta evidente all'esame delle
direttive impartite ai prefetti con circolare ministeriale n. 33 del
20 marzo 1996, in cui viene ribadito che la mancata presentazione
della querela non impegna il prefetto a revocare il provvedimento di
sospensione già adottato, così confermando un trattamento deteriore
rispetto ai soggetti che hanno potuto difendersi davanti al giudice
penale e sostituendo arbitrariamente una sorta di giudizio di
responsabilità da parte dell'autorità amministrativa, per il solo
fatto che la querela non è stata presentata.
Nè può ritenersi superfluo l'accertamento penale, solo perchè
la norma (e la circolare interpretativa ufficiale) fa riferimento ad
una "evidente" responsabilita': concetto assai vago, al limite della
norma indeterminata, non apparendo chiaro neppure se la connotazione
"di evidenza" sia riferibile alla condotta che ha causato il
sinistro, al nesso causale tra la condotta e le lesioni, ovvero ad
entrambi.
I rilievi esposti possono, infine, apparire condivisi dallo
stesso legislatore, quando, introducendo in analoga materia una nuova
disciplina (d.P.R. 9 ottobre 1997, n. 431: Regolamento sulla
disciplina delle patenti nautiche) stabilisce, all'art. 25, comma
quarto, che "La patente nautica è inoltre sospesa ... quando sia
iniziato procedimento penale a carico dell'abilitato per i delitti di
omicidio colposo ovvero lesioni gravi o gravissime derivanti dalla
violazione delle norme sul comando e condotta delle unità e delle
navi da diporto ...".
È evidente come il legislatore delegato del 1997 abbia colto
l'esigenza costituzionale di ancorare la sospensione cautelare
dell'efficacia del documento abilitativo all'avvenuto "inizio" del
procedimento penale, cosipresupponendo la condizione di
procedibilità e, in definitiva, l'avvenuta proposizione della
querela nei casi in cui essa sia richiesta.
In tale situazione, si evidenzia una ulteriore disparità di
trattamento tra conducenti di mezzi terrestri e di natanti, non
potendo fondatamente ritenersi che la sicurezza e la tutela
dell'incolumità personale abbisogni di minor tutela durante la
navigazione, piuttosto che durante la circolazione su strada.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'art. 223, comma secondo, del d.lgs. 30 aprile
1992, n. 285, conte sostituito dall'art. 120 del d.lgs. n. 360/1993,
in riferimento agli articoli 3, 16, 24, 25 e 97 della Costituzione
della Repubblica, nella parte in cui prevede l'applicabilità della
previsione normativa alle ipotesi di reato perseguibili a querela,
ancorchè l'azione penale risulti improcedibile o comunque non
iniziata;
Sospende il procedimento e dispone trasmettersi gli atti alla
Corte costituzionale;
Ordina la notifica del provvedimento alle parti ed al Presidente
del Consiglio dei ministri e la comunicazione ai Presidenti dei due
rami del Parlamento.
Imperia, addì 15 novembre 2000
Il giudice: Quaglia
01C0484