1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 20-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 17 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 marzo 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 marzo 2016 (della Regione Veneto). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2016 - Norme riguardanti la sospensione per l'anno 2016 dell'efficacia delle leggi regionali e delle deliberazioni degli enti locali nella parte in cui prevedono aumenti dei tributi e delle addizionali attribuiti alle Regioni e agli Enti locali con legge dello Stato rispetto ai livelli di aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015; la indisponibilita', nelle more dell'adozione dei decreti legislativi attuativi della legge n. 124 del 2015, dei posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni pubbliche vacanti alla data del 15 ottobre 2015 e la cessazione di diritto, con risoluzione dei relativi contratti, degli incarichi dirigenziali conferiti dopo il 15 ottobre 2015; il limite del 25 per cento del personale cessato nell'anno precedente per le assunzioni a tempo indeterminato; la disciplina delle modalita' previste in caso di mancato raggiungimento delle intese in sede di rilascio del provvedimento autorizzatorio per le infrastrutture energetiche strategiche; la competenza dei Comuni in tema di pianificazione e programmazione territoriale circa le valutazioni di incidenza di determinati interventi minori; i piani di rientro dal disavanzo sanitario; l'aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza sanitaria; la rideterminazione del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard; la disciplina degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) pubblici e privati; le modalita' e l'entita' del concorso alla finanza pubblica delle Regioni e delle Province autonome per gli anni dal 2016 al 2019; l'attribuzione alle Province e alle Citta' metropolitane delle Regioni a statuto ordinario di un contributo finalizzato al finanziamento delle spese connesse alle funzioni relative alla viabilita' e all'edilizia scolastica. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, commi 26, 219, 228, 241, 363, 524, 525, 526, 527, 528, 529, 531, 532, 533, 534, 535, 536, 553, 555, 568, 574, 680, 681, 682 e 754. (16C00092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 20-4-2016)

Ricorso proposto dalla regione Veneto (C.F. 80007580279 - P.IVA
02392630279), in persona del Presidente della Giunta regionale dott.
Luca Zaia (C.F. ZAILCU68C27C9570), autorizzato con delibera della
Giunta regionale n. 160 del 23 febbraio 2016 (all. 1), rappresentato
e difeso, per mandato a margine del presente atto, tanto unitamente
quanto disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (C.F.
ZNNZE157L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura regionale, prof. Luca
Antonini (C.F. NTNLCU63E27D869I) del Foro di Milano e Luigi Manzi
(C.F. MNZLGU34E15HS01V) del Foro di Roma, con domicilio eletto presso
lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Confalonieri, n. 5 (per
eventuali comunicazioni: fax 06/3211370, posta elettronica
certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org), contro il Presidente
del Consiglio dei ministri pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso la quale è domiciliato
ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12 per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni della legge
n. 208 del 28 dicembre 2015 recante: «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30 dicembre
2015 - Suppl. Ordinario n. 70:
1) articolo 1, comma 26;
2) articolo 1, comma 219;
3) articolo 1, comma 228;
4) articolo 1, comma 241;
5) articolo 1, comma 363;
6) articolo 1, commi 524, 525, 526, 527, 528, 529, 531, 532,
533, 534, 535 e 536;
7) articolo 1, commi 553 e 555;
8) articolo 1, comma 568;
9) articolo 1, comma 574;
10) articolo 1, commi 680, 681 e 682;
11) articolo 1, comma 754.

Motivi

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 26, per
violazione degli articoli 3, 5, 32, 97, 117, III e IV comma, 118 e
119 della Costituzione.
L'art. 1, comma 26, sancisce per l'anno 2016 la sospensione
dell'efficacia delle leggi regionali e delle deliberazioni degli enti
locali, nella parte in cui prevedono aumenti dei tributi e delle
addizionali rispetto ai livelli di aliquote o tariffe applicabili per
l'anno 2015.
La disposizione quindi blocca, per quanto qui interessa, il
potere delle Regioni dì aumentare le aliquote dei tributi e delle
addizionali rispetto a quelle deliberate, entro la data del 30 luglio
2015, per l'esercizio 2015.
Al contempo, però, l'art. 1, ai commi 553 e 555, sottostima
l'impatto finanziario dei nuovi LEA e, al comma 574, riduce
drasticamente il livello di finanziamento del Servizio sanitario
nazionale cui concorre lo Stato per il 2016 (si vedano,
rispettivamente, i punti 6 e 8 del presente ricorso). Diverse altre
disposizioni (ad esempio i commi 67, 121 e 182), inoltre, riducono -
vuoi introducendo imposte sostitutive, vuoi modificando le relative
discipline - le basi imponibili de tributi regionali come l'Irap e
l'addizionale Irpef.
Da una parte, dunque, il legislatore statale impedisce alle
Regioni di aumentare le aliquote relative a tutti i tributi propri
derivati, dall'altra sotto finanzia i nuovi LEA, riduce il
finanziamento del Fondo sanitario e rimodula al ribasso le basi
imponibili dei tributi propri derivati regionali.
È evidente che in questo contesto normativo le Regioni si
trovano a dover garantire il servizio sanitario regionale, anche con
prestazioni aggiuntive (i nuovi LEA), con risorse statali ridotte e
insufficienti, venendo nel contempo private della possibilità di
esercitare uno sforzo fiscale.
Risulta pertanto di immediata evidenza l'irragionevolezza e la
mancanza di proporzionalità della disciplina dettata dall'art. 1,
comma 26.
Ma vi è di più.
A tale situazione già critica, si aggiunge la previsione, da
parte del comma 723, di pesanti sanzioni per il caso di mancato
conseguimento di un saldo non negativo, in termini di competenza, tra
le entrate finali e le spese finali da parte dell'ente.
In particolare, per quanto riguarda le Regioni, l'art. 1, comma
723, stabilisce che nell'anno successivo alla violazione: «b) la
regione è tenuta a versare all'entrata del bilancio dello Stato,
entro sessanta giorni dal termine stabilito per la trasmissione della
certificazione relativa al rispetto del pareggio di bilancio,
l'importo corrispondente allo scostamento registrato. In caso di
mancato versamento si procede al recupero di detto scostamento a
valere sulle giacenze depositate a qualsiasi titolo nei conti aperti
presso la tesoreria statale. Trascorso inutilmente il termine dei
trenta giorni dal termine di approvazione del rendiconto della
gestione per la trasmissione della certificazione da parte della
regione, si procede al blocco di qualsiasi prelievo dai conti della
tesoreria statale sino a quando la certificazione non è acquisita;
c) l'ente non può impegnare spese correnti, per le regioni al
netto delle spese per la sanità, in misura superiore all'importo dei
corrispondenti impegni effettuati nell'anno precedente a quello di
riferimento;
d) l'ente non può ricorrere all'indebitamento per gli
investimenti; i mutui e i prestiti obbligazionari posti in essere con
istituzioni creditizie o finanziarie per il finanziamento degli
investimenti o le aperture di linee di credito devono essere
corredati da apposita attestazione da cui risulti il conseguimento
dell'obiettivo di cui al primo periodo relativo all'anno precedente.
L'istituto finanziatore o l'intermediario finanziario non può
procedere al finanziamento o al collocamento del prestito in assenza
della predetta attestazione;
e) l'ente non può procedere ad assunzioni di personale a
qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi
compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di
somministrazione, anche con riferimento ai processi di
stabilizzazione in atto. È fatto altresì divieto agli enti di
stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si
configurino come elusivi della presente disposizione;
f) l'ente è tenuto a rideterminare le indennità di funzione ed
i gettoni dì presenza del presidente, del sindaco e dei componenti
della giunta in carica nell'esercizio in cui è avvenuta la
violazione, con una riduzione del 30 per cento rispetto all'ammontare
risultante alla data del 30 giugno 2014. Gli importi di cui al
periodo precedente sono acquisiti al bilancio dell'ente».
È questo dunque il contesto complessivo all'interno del quale
deve essere considerata la norma impugnata.
Lo scrivente patrocinio evidentemente non ignora che il blocco
provvisorio dell'aumento delle addizionali e dei tributi propri
derivati, in precedenti occasioni, non è stato ritenuto illegittimo
dalla giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte (sentt. nn. 381/2004,
284/2009 e 298/2009). È dirimente però evidenziare che tale
valutazione si inseriva in contesti normativi radicalmente diversi da
quello attuale, in cui non solo non si prefigurava i) un
definanziamento del Fondo sanitario e ii) un obbligo di garanzia di
nuovi LEA con un finanziamento evidentemente sottostimato, ma dove,
soprattutto, iii) nell'ambito del Patto di stabilità interno alle
Regioni veniva solo imposto un mero tetto di spesa, che, sebbene
sanzionato in termini analoghi a quello attuale, rimaneva del tutto
indifferente (riguardando solo il versante della spesa e non quello
dell'entrata) rispetto alla possibilità di un autonomo sforzo
fiscale regionale.
Ora, invece, con il superamento del Patto di stabilità interno
alle Regioni è imposto un pareggio contabile di bilancio, il cui
mancato conseguimento - che comporta sanzioni come il divieto
dell'indebitamento per la spesa di investimento - potrebbe trovare
direttamente causa nel blocco dell'autonomia fiscale regionale, che
appunto preclude alle Regioni la possibilità di pareggiare il
bilancio attraverso un proprio sforzo fiscale.
Di qui l'evidente irragionevolezza della norma che, da un lato,
impedisce uno sforzo fiscale, dall'altro lo impone in quanto i)
incrementa i LEA e ii) decrementa il finanziamento statale.
In altre parole, proprio per effetto della sospensione della
possibilità di manovra sui tributi propri derivati disposta dal
legislatore statale, in contrasto con il principio autonomistico, con
il comma 26, la Regione potrebbe trovarsi esposta, se non riduce la
spesa per i servizi ai cittadini - in particolare quella relativa
alla sanità, che costituisce il capitolo più rilevante e
penalizzato dalle ultime manovre statali, a danno quindi del diritto
alla salute -, al mancato conseguimento del suddetto, pareggio di
bilancio.
Si configura, quindi, con tutta evidenza una situazione normativa
profondamente diversa da quella in altre occasioni giudicata non
illegittima dalla giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte che
determina il contrasto della disposizione con gli arti. 3, 5, 32 e 97
della Costituzione, che ridonda sulle prerogative costituzionali
delle Regioni, con violazione, anche diretta, degli articoli 117, III
e IV comma, 118 e 119 Cost.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 219, per
violazione degli articoli 3, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
Il comma 219 sancisce - nelle more dell'adozione di alcuni
decreti legislativi della c.d. legge Madia (Legge n. 124/2015) e
dell'attuazione di altre disposizioni della legge di stabilità per
il 2015 (Legge n. 190/2014) - l'indisponibilità dei posti
dirigenziali di prima e seconda fascia delle amministrazioni
pubbliche che risultano vacanti alla data del 15 ottobre 2015,
tenendo comunque conto del numero dei dirigenti in servizio senza
incarico o con incarico di studio e del personale dirigenziale in
posizione di comando, distacco, fuori ruolo o aspettativa. Prevede,
inoltre, fatti salvi alcuni casi espressamente previsti, la
cessazione di diritto, con risoluzione dei relativi contratti, al
primo gennaio 2016 degli incarichi dirigenziali conferiti dopo il 15
ottobre 2015 e dispone che in ciascuna amministrazione possano essere
conferiti incarichi dirigenziali solo nel rispetto del numero
complessivo dei posti resi indisponibili.
Poichè la norma si applica alle amministrazioni pubbliche di cui
all'art. 1, comma 2, decreto legislativo n. 165/2001 e successive
modificazioni, essa interessa anche il personale dirigenziale delle
Regioni e, da questo punto di vista, si pone in contrasto con la
Costituzione sotto molteplici profili.
Da un lato, infatti, occorre constatare che, benchè contenuta in
una legge di stabilità, la disposizione impugnata, come rileva la
Relazione tecnica (1) . non comporta infatti «effetti sui saldi di
finanza pubblica» e pertanto non può essere legittimamente
annoverata tra gli interventi statali rivolti al coordinamento della
finanza pubblica di cui al terzo comma dell'art. 117 Cost. Inoltre,
essa presenta in ogni caso un carattere puntuale ed esaustivo, che
non lascia alcuno spazio aperto alla autonomia regionale, perchè
definisce uno specifico temporale di applicazione, precise categorie
dirigenziali incluse ed escluse, puntuali conseguenze sui rapporti
già in essere. Pertanto, anche a volerla ritenere una norma di
coordinamento della finanza pubblica, riveste in ogni caso un alto
grado di dettaglio, incompatibile con gli standard minimi richiesti
dalla giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte costituzionale per
superare il test di costituzionalità (ex plurimis sentenza n. 182
del 2011).
Dall'altro, la norma impugnata indebitamente incide sulla materia
«ordinamento e organizzazione amministrativa» delle Regioni,
all'interno della quale «la costante giurisprudenza di questa Corte»
(sentenza n. 149 del 2012) ha collocato la disciplina dei profili
«pubblicistico-organizzativi» dell'impiego pubblico, che «quindi
appartengono alla competenza legislativa residuale della Regione (ex
multis, sentenze n. 63 del 2012, nn. 339 e 77 del 2011, n. 233 del
2006, n. 2 del 2004)» (cfr., in termini analoghi, sentenza n. 100 del
2010).
Posto, inoltre, che la disciplina impugnata è stabilita, per
quanto riguarda le Regioni, «Nelle more dell'adozione dei decreti
legislativi» attuativi degli articoli 11 («Dirigenza pubblica») e 17
(«Riordino della disciplina del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche») della c.d. Legge Madia, si deve
oltretutto constatare che mentre quest'ultima, nelle disposizioni
citate, perlomeno prevede forme di concertazione con le Regioni
(ancorchè insufficienti, tanto che la regione Veneto con il ricorso
reg. ric. n. 94/2015 ha impugnato le citate disposizioni dinanzi a
Codesta Ecc.ma Corte), nella disciplina in oggetto manca invece ogni
forma di raccordo con le stesse.
Per i motivi sopra indicati, la norma impugnata, data
l'interferenza con le competenze regionali, evidentemente non
risolvibile con il mero criterio della prevalenza del legislatore
statale, si pone in contrasto con gli articoli 117, III e IV comma, e
118 Cost., nonchè con il principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 Cost.
Ma non solo.
La disposizione impugnata si pone in contrasto anche con gli
articoli 3 e 97 della Costituzione, dal momento che fra l'altro
determina una illegittima reformatio in peius del regime vigente per
i dirigenti assunti dopo la data del 15 ottobre 2015 e prima
dell'entrata in vigore della legge n. 208 del 2015, colpiti dalla
risoluzione di diritto del proprio contratto, con una palese
violazione del principio del legittimo affidamento (cfr. quanto
affermato da Codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 160 del 2013) e
del buon andamento della Pubblica amministrazione. Si realizza quindi
una violazione degli articoli 3 e 97 Cost., che, incidendo
sull'autonomia organizzativa della Regione, ridonda in una lesione
delle competenze regionali di cui agli articoli 117, III e IV comma,
e 118 Cost.
3) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 228, per
violazione degli articoli 3, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione.
Il comma 228 qui censurato, attraverso il richiamo alle
amministrazioni di cui all'alt. 3, comma 5, decreto-legge n. 90/2014,
prevede che le Regioni e gli enti locali possano procedere, per il
triennio 2016-2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato
di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di
personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una
spesa pari al 25% di quella relativa al medesimo personale cessato
nell'anno precedente.
Con riferimento invece al personale collocato in mobilità degli
enti di area vasta destinato a funzioni non fondamentali (come
individuato dall'art. 1, comma 421, della legge n. 190/2014), il
comma de quo prosegue confermando per questo le percentuali stabilite
dal succitato art. 3, comma 5, decreto-legge n. 90/2014 (ovvero: 80%
della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio
nell'anno precedente per gli anni 2016 e 2017 e 100% per il 2018).
La disposizione in esame, infine, dispone la disapplicazione per
il biennio 2017-2018 della possibilità di procedere ad assunzioni a
tempo indeterminato nel limite del 100% della spesa relativa al
personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente,
prevista dall'art. 3, comma 5-quater, decreto-legge n. 90/2014, per
Regioni ed enti locali «virtuosi» (ossia con un'incidenza delle spese
di personale sulla spesa corrente pari o inferiore al 25%; tra questi
rientra la regione Veneto, che registra una spesa corrente di euro
10.203.628.274 e di euro 146.042.452 di spesa per il personale - dati
Copaff 2014:
http://www.mef.gov.it/ministero/commissioni/copaff/documenti/I_bilanc
i_delle_regioni_in_sintesi_2014.pdf).
Il comma qui impugnato, quindi, blocca, per il biennio 2017-2018,
la possibilità per le Regioni e gli enti locali «virtuosi» di
procedere ad assunzioni a tempo indeterminato prescindendo dal limite
del 25% del personale cessato nell'anno precedente.
Anche per gli enti virtuosi varranno, dunque, i limiti di cui ai
primi due periodi del comma 228, ovvero: i) 25% della spesa per il
personale di ruolo cessato l'anno precedente per le nuove assunzioni
e ii) fino al 2017 compreso, 80% di tale spesa per il personale in
mobilità (a decorrere dal 2018 il limite e innalzato al 100%).
Sebbene finalizzata alla legittima esigenza di assorbire
innanzitutto il personale riallocato degli enti di area vasta, tale
disposizione di coordinamento della finanza pubblica stabilisce
tuttavia un illegittimo automatismo legislativo, non proporzionato e
incongruente sotto il profilo della connessione razionale e della
necessità, dal momento che la nonna, senza «tenere conto della
situazione dell'ente pubblico dal punto di vista della dotazione di
personale» (Corte cost. sent. n. 272 del 2015), limita la capacità
organizzativa di una Regione «virtuosa» in misura non giustificata
dall'esigenza di riassorbire il personale riallocato degli enti dì
area vasta.
Si realizza quindi una violazione degli articoli 3 e 97 Cost.,
che ridonda nella lesione dell'autonomia costituzionalmente garantita
alla Regione dagli articoli 117, III e IV comma, 118 e 119 Cost.
4) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 241, per
violazione dell'art. 117, III e IV comma, 118 della Costituzione e
del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 della
Costituzione.
Il comma 241 modifica il comma 3-bis dell'art. 57 del
decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5 (convertito, con modificazioni,
dalla legge 4 aprile 2012, n. 35), rubricato «Disposizioni per le
infrastrutture energetiche strategiche, la metanizzazione del
mezzogiorno e in tema di bunkeraggio».
Tale norma, nella versione previgente, disponeva: «In caso di
mancato raggiungimento delle intese, si provvede con le modalità di
cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239,
nonchè con le modalità di cui all'art. 14-quater, comma 3, della
legge 7 agosto 1990, n. 241».
La disposizione che qui si impugna espunge dal disposto in esame
le modalità di cui all'art. 1, comma 8-bis, legge n. 239/2004,
sicchè rimane, ad oggi, il solo riferimento alle modalità di cui
all'art. 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Appare utile riportare il contenuto dell'art. 1, comma 8-bis,
legge n. 239/2004, che disciplina le modalità per superare
l'eventuale mancata espressione, da parte della Regione, degli atti
di assenso o di intesa, qui richiamati in sede di rilascio del
provvedimento autorizzatorio per le infrastrutture energetiche
strategiche. Tale norma recita infatti: «Fatte salve le disposizioni
in materia di valutazione di impatto ambientale, nel caso di mancata
espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di
assenso o di intesa, comunque denominati, inerenti alle funzioni di
cui al comma 8 del presente articolo, entro il termine di
centocinquanta giorni dalla richiesta nonchè nel caso di mancata
definizione dell'intesa di cui al comma 5 dell'art. 52-quinquies del
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8
giugno 2001, n. 327, e nei casi di cui all'art. 3, comma 4, del
decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, il Ministero dello
sviluppo economico invita le medesime a provvedere entro un termine
non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia da parte
delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero
rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, la
quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede in merito con
la partecipazione della regione interessata. Le disposizioni del
presente comma si applicano anche ai procedimenti amministrativi in
corso e sostituiscono il comma 6 del citato art. 52-quinquies del
testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 327
del 2001».
È evidente che la soppressione operata dalla disposizione
impugnata elimina un meccanismo diretto ad assicurare il
coinvolgimento della Regione nell'ipotesi del mancato conseguimento
dell'intesa nella materia attinente a infrastrutture e insediamenti
energetici strategici (ovvero: stabilimenti di lavorazione e
stoccaggio di oli minerali; depositi di oli minerali; oleodotti,
impianti per l'estrazione di energia geotermica), nonchè alle opere
necessarie al trasporto, allo stoccaggio, al trasferimento degli
idrocarburi.
Attenendo quindi alla materia «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», il comma 241 si pone in
violazione della competenza regionale in materia di energia di cui
all'art. 117, III e IV comma, e 118 Cost. e viola altresì il
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
5) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 363, per
violazione degli articoli 3, 97, 117, III e IV, e 118 della
Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
Il comma 363, «al fine di rilanciare le spese per investimenti
degli enti locali», dispone che i Comuni con popolazione superiore a
20.000 abitanti, nel cui territorio ricadono interamente i siti di
importanza comunitaria (S.I.C.), effettuino le valutazioni di
incidenza ex art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica n.
357/1997 di taluni interventi minori. Si tratta, in particolare,
degli interventi di: manutenzione straordinaria, restauro e
risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, anche con
incrementi volumetrici o di superfici coperte inferiori al 20 per
cento delle volumetrie o delle superfici coperte esistenti, opere di
sistemazione esterne, realizzazione di pertinenze e volumi tecnici.
In questi termini la norma interviene in un ambito attinente non
solo alla tutela dell'ambiente, ma anche a diverse materie di
competenza concorrente e residuale regionale quali il governo del
territorio, la tutale della salute, la valorizzazione dei beni
ambientali, il turismo.
Si tratta quindi di un ambito «intrinsecamente trasversale», al
cui riguardo Codesta Ecc.ma Corte ha evidenziato: «la materia tutela
dell'ambiente ha natura intrinsecamente trasversale, con la
conseguenza che, in ordine alla stessa, si manifestano competenze
diverse che ben possono essere anche di tipo regionale» (sentenza n.
398 del 2006), precisando che alle Regioni è in ogni caso
riconosciuta, nell'esercizio delle loro competenze che interferiscano
con la tutela dell'ambiente, la potestà di determinare una
elevazione del grado di tale tutela (sent. n. 93 del 2013).
La disposizione impugnata, invece, nel fare salve alcune
previsioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 357/1997,
non menziona l'art. 5, comma 5, che recita: «Ai fini della
valutazione di incidenza dei piani e degli interventi di cui ai commi
da 1 a 4, le regioni e le province autonome, per quanto di propria
competenza, definiscono le modalità di presentazione dei relativi
studi, individuano le autorità competenti alla verifica degli
stessi, da effettuarsi secondo gli indirizzi di cui all'allegato G, i
tempi per l'effettuazione della medesima verifica, nonchè le
modalità di partecipazione alle procedure nel caso di piani
interregionali».
Quest'ultima disposizione viene quindi derogata dalla norma
impugnata, la quale attribuisce invece direttamente ai Comuni con
popolazione superiore a 20.000 abitanti la competenza a effettuare la
valutazione di incidenza degli interventi «minori».
Proprio in attuazione del citato art. 5, comma 5, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 357/1997 invece, la regione Veneto ha
disciplinato compiutamente le verifiche di incidenza di interventi
relativi - tra gli altri - a siti di importanza comunitaria,
definendo gli aspetti procedurali e le linee di indirizzo per la
stesura del documento di valutazione di incidenza, dettando linee
guida per lo svolgimento di dette verifiche e individuando le
autorità competenti in materia. Con la D.G.R. n. 2299 del 2014 - con
la quale da ultimo è stata disciplinata la procedura della
valutazione di incidenza - la regione Veneto ha infatti rimesso il
compito di effettuare la prescritta valutazione di incidenza
all'autorità pubblica competente all'approvazione del piano,
progetto o intervento», ossia all'autorità che di volta in volta è
competente ad approvare l'intervento il cui impatto sull'habitat deve
essere sottoposto a valutazione ai sensi del decreto del Presidente
della Repubblica n. 357/1997.
È utile peraltro rilevare che la disposizione de qua è
pressochè identica alla norma contenuta nell'art. 57, comma 1, della
legge n. 221 del 28 dicembre 2015, entrata in vigore lo stesso giorno
della legge di stabilità per il 2016. Sennonchè il suddetto art. 57
fa espressamente salva - a differenza dell'art. 1, comma 363, della
legge di stabilità per il 2016 - la facoltà delle sole Regioni a
statuto speciale, e delle Province autonome di Trento e di Bolzano,
di riservarsi con apposita norma la competenza esclusiva in materia
(2)
La suddetta deroga non risulta quindi disposta a favore delle
Regioni a statuto ordinario, che risultano invece completamente
private della competenza precedentemente loro attribuita di
disciplinare la materia, individuando «le modalità di presentazione
dei relativi studi», «le autorità competenti alla verifica degli
stessi», «i tempi per l'effettuazione della medesima verifica»,
«nonchè le modalità di partecipazione».
Nel dispone l'assegnazione di detti compiti ai soli Comuni il
legislatore statale ha, peraltro, agito senza nessun coinvolgimento
delle Regioni, nonostante si versasse in un ambito che indubbiamente
intreccia competenze anche regionali.
Sebbene Codesta Ecc. ma Corte abbia rilevato, nella sent. n. 38
del 2015, che «la disciplina della valutazione di incidenza
ambientale (VINCA) sulle aree protette ai sensi di «Natura 2000»,
contenuta nell'art. 5 del regolamento di cui al decreto del
Presidente della Repubblica n. 357 del 1997, deve ritenersi
ricompresa nella «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», rientrante
nella competenza esclusiva statale», ciò era funzionale, nel caso
deciso, a «escludersi che il legislatore regionale possa
legittimamente adottare una disposizione come quella in esame, che
esenta alcune tipologie di interventi dalla valutazione di incidenza
ambientale, con conseguente affievolimento della tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema».
Diverso è l'obiettivo della nonna impugnata, solo finalizzata a
«rilanciare le spese per investimenti degli enti locali» e quindi
senza alcuna considerazione, nè degli interessi ambientali, nè di
quelli, è tra gli altri, del governo del territorio o della
valorizzazione dei beni ambientali rimessi alla competenza regionale.
Da questo punto di vista la norma dispone una irragionevole -
interferenza, lesiva anche del principio del buon andamento della.
Pubblica Amministrazione, con le competenze e la discipline
regionali, non essendo per nulla dimostrato che i Comuni possano
garantire, rispetto a quanto previsto dalla disciplina regionale, una
maggiore tutela degli interessi complessivamente coinvolti nella
valutazione di incidenza ambientale.
Nei termini sopra illustrati, la disposizione di cui al comma 363
lede dunque gli articoli 3 e 97 della Costituzione, con una
violazione che ridonda sulle competenze regionali relative al governo
del territorio, alla valorizzazione dei beni ambientali, alla tutela
della salute, al turismo di cui agli articoli 117, III e IV comma, e
118 Cost., e si pone in contrasto con il principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cast.
6) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 524, 525, 526,
527, 528, 529, 531, 532, 533, 534, 535 e 536, per violazione degli
articoli 3, 32, 97, 117, III e IV comma, 118, 119 e 123, nonchè del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
Le disposizioni contenute nei commi impugnati impongono alle
Regioni, anche a quelle non sottoposte a Piano di rientro in sanità,
complesse procedure di dettaglio relative all'adozione e attuazione
di piani di rientro e, ancor prima, all'individuazione di enti
sanitari inefficienti e insufficienti all'erogazione di determinati
livelli di assistenza.
In particolare, il comma 524 dell'art. 1 prevede che le Regioni
individuino con apposito provvedimento della Giunta regionale entro
il 30 giugno di ciascun anno le Aziende Ospedaliere, le Aziende
Universitarie, gli istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico pubblici o altri enti che erogano prestazioni di ricovero
e cura (ad eccezione delle ASL, per le quali i commi 535 e 536 recano
una disciplina parzialmente diversa) che soddisfino una o entrambe le
seguenti condizioni: 1) scostamento tra costi e ricavi pari o
superiore al 10 per cento dei suddetti ricavi o, in valore assoluto,
pari ad almeno 10 milioni di euro; 2) mancato rispetto dei parametri
relativi a volumi, qualità ed esiti delle cure.
In sede di prima applicazione, il successivo comma 525 anticipa
al 31 marzo 2016 il termine per operare l'individuazione degli enti
che presentano una o entrambe le condizioni di cui sopra,
specificando quali dati utilizzare a tale scopo.
La metodologia di valutazione dello scostamento tra costi e
ricavi di cui al comma 524, gli ambiti assistenziali ed i parametri
di riferimento relativi a volumi, qualità ed esiti delle cure e le
linee guida per la predisposizione dei piani di rientro degli enti
sono definiti, ai sensi del comma 526, con decreto del Ministro della
Salute, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze e
sentita la Conferenza Stato-Regioni.
Al comma 527 viene fissato al 31 dicembre 2016 il termine per
provvedere all'aggiornamento previsto dall'art. 34, decreto
legislativo n. 118/2011 degli schemi di contabilità allegati al
medesimo decreto.
Il comma 528 introduce, per gli enti cosi individuati dalla
Regione, l'obbligo di presentare alla medesima un piano di rientro,
entro i novanta giorni successivi all'emanazione del provvedimento
regionale di individuazione. Tale piano deve riguardare un periodo di
tempo non superiore al triennio e deve definire «le misure atte al
raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario e patrimoniale e
al miglioramento della qualità delle cure o all'adeguamento
dell'offerta.»
Le Regioni non in piano di rientro valutano entro trenta giorni
l'adeguatezza delle misure, la coerenza con la programmazione
sanitaria e approvano i piani con provvedimento della Giunta. I piani
cosi approvati sono immediatamente efficaci ed esecutivi (comma 529).
In base al comma 531, poi, la Regione che non si sia avvalsa
della facoltà di istituire la gestione sanitaria accentrata ai sensi
dell'art. 19, comma 2, lett. b), punto i), (decreto legislativo n.
118/2011 e dunque di gestire direttamente una quota del finanziamento
del Servizio sanitario è tenuta ora a istituirla a seguito
dell'approvazione del piano di rientro. Quest'ultimo deve peraltro
essere comunicato entro cinque giorni dal provvedimento che lo
approva ai tavoli tecnici di cui agli articoli 9 e 12 dell'Intesa
sancita in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano in data 23
marzo 2005. La gestione sanitaria accentrata iscrive, dunque, nel
proprio bilancio una quota del Fondo sanitario regionale
corrispondente alla somma degli eventuali scostamenti negativi di cui
ai piani di rientro.
Il successivo comma 532 precisa che gli interventi previsti nei
piani di rientro sono vincolanti per gli enti interessati e che le
misure in essi contenute possono comportare effetti di variazione dei
provvedimenti amministrativi, ivi compresi quelli già adottati dagli
enti in materia di programmazione e pianificazione aziendale.
Alla Regione è inoltre demandato il compito (comma 533) di
verificare trimestralmente l'adozione e la realizzazione delle misure
previste dai piani di rientro. Qualora le verifiche trimestrali diano
esito positivo, una (non meglio precisata) quota delle risorse
iscritte nella gestione sanitaria accentrata può essere erogata, a
titolo di anticipazione, agli enti de quibus. In caso di verifica
trimestrale negativa, invece, la Regione adotta le misure per la
riconduzione in equilibrio della gestione, nel rispetto dei livelli
di assistenza, come individuati nel piano di rientro dell'ente.
Infine, al termine di ogni esercizio, i risultati economici dei
singoli enti devono essere pubblicati sul sito della Regione e
raffrontati agli obiettivi del piano di rientro.
Il comma 534 prevede l'automatica decadenza del direttore
generale dell'ente interessato nei seguenti casi: a) mancato
adempimento dell'obbligo di trasmissione del piano di rientro (la
disposizione contiene - peraltro - un evidente errore posto che fa
riferimento alla «mancata trasmissione del piano di rientro all'ente
interessato»); b) esito negativo della verifica annuale dello stato
di attuazione del medesimo piano di rientro. Più precisamente, la
disposizione prescrive che «tutti i contratti dei direttori generali,
ivi inclusi quelli in essere», prevedano tale decadenza automatica,
imponendo l'ulteriore onere di modificare i suddetti rapporti
contrattuali.
A decorrere dal 2017, la disciplina illustrata trova
applicazione, ai sensi del comma 535, anche alle ASL e ai relativi
presidi a gestione diretta, nonchè agli altri enti pubblici
(individuati da leggi regionali) che eroghino prestazioni di ricovero
e cura, qualora presentino «un significativo scostamento tra costi e
ricavi ovvero il mancato rispetto dei parametri relativi a volumi,
qualità ed esiti delle cure».
La definizione dei parametri quantitativi e degli altri elementi
che costituiscono le condizioni per l'adozione del piano di rientro
per i suddetti enti sono demandate, dal successivo comma 536, ad un
decreto del Ministro della Salute, da adottarsi di concerto con il
Ministro dell'Economia e delle Finanze, sentita la Conferenza
Stato-Regioni, entro il 30 giugno 2016. La medesima disposizione
stabilisce, inoltre, che con successivo decreto del Ministro della
Salute, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze,
d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, da adottarsi entro il 31
dicembre 2016, sono apportati i necessari aggiornamenti ai modelli di
rilevazione dei costi dei presidi ospedalieri a gestione diretta
delle aziende sanitarie.
Tale complesso normativo, mentre non presenta profili di
criticità costituzionale in relazione alle Regioni assoggettate a
piano di rientro, si dimostra chiaramente lesivo dell'autonomia
regionale nella misura in cui pretende di applicarsi anche alle
Regioni in equilibrio finanziario.
Il presupposto della applicazione dei piani di rientro, infatti,
è sempre stato - sia dall'art. 1, comma 180, della legge n. 311/2004
che nelle successive evoluzioni: legge n. 266/2005 (art. 1, commi 278
e 281), legge n. 296/06 (art. 1, comma 796, lett. b), decreto-legge
n. 159/2007 (art. 4), legge n. 191/2009 (art. 2, commi 80 e 95) - una
situazione di grave disavanzo dell'intero comparto della spesa
sanitaria di una determinata Regione, che, comportando il rischio del
mancato rispetto dei vincoli di stabilità interni ed esterni, ha
imposto la necessità di un accordo con lo Stato al fine di vincolare
la Regione interessata sia al rientro dalla situazione di disavanzo,
sia alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza.
È solo in presenza del presupposto di una grave situazione di
disavanzo nella complessiva spesa sanitaria di una determinata
Regione che la giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte ha legittimato
l'inevitabile compressione dell'autonomia regionale che deriva dalla
imposizione di un piano di rientro, le cui disposizioni spesso
risultano molto più dettagliate di quanto dovrebbe essere proprio
delle norme di principio. È solo quindi per il rischio che il
disavanzo si ripercuota sull'intero sistema finanziario nazionale che
il vincolo solidaristico, che lega tutti gli enti che compongono uno
Stato unitario, impone a ciascuno di essi di accettare limitazioni
della propria sfera di competenza per non pregiudicare il
raggiungimento degli obiettivi comuni e il rispetto dei vincoli
finanziari imposti a livello sia nazionale che europeo.
In assenza di una situazione di grave disavanzo finanziario o
addirittura in presenza di una situazione di certificato (dallo
stesso Stato) equilibrio finanziario (come nel caso della regione
Veneto: si veda il doc. n. 2, pag. 20) e addirittura nel caso di una
Regione, come il Veneto, scelta dallo stesso Ministero della Salute
come una delle cinque Regioni benchmarck al fine dell'applicazione
dei costi standard nella sanità, ai sensi dell'art. 27 del decreto
legislativo n. 68/2011, (3) mancano, invece, del tutto i presupposti
per cui il legislatore statale è autorizzato ad intromettersi nella
gestione della spesa sanitaria regionale fino ad imporre l'adozione
di piani di rientro, specificando in modo arbitrario i livelli di
scostamento tra costi e ricavi e gli altri parametri rivolti a
vincolare singoli enti del Servizio sanitario regionale.
In questo caso la menomazione della competenza regionale
destabilizza gravemente l'equilibrio complessivo assicurato dalla
Regione, all'interno della quale possono esistere, in presenza di
adeguate ragioni, particolari e singole situazioni di Aziende
ospedaliere in disavanzo (si noti bene) non inefficiente, ma
giustificato, in questo particolare caso, da decisioni rimesse alla
autonomia politica regionale. Un esempio per chiarire: l'Azienda
ospedaliera di Padova presenta quasi strutturalmente un disavanzo
annuo intorno ai 25 milioni di euro, ma è dovuto al fatto che la
stessa rappresenta una eccellenza a livello europeo in determinati
settori, come quello dei trapianti, con migrazioni sanitarie da tutta
Europa, cui fa fronte con D.r.g. fissati dal Ministero in misura
notoriamente sottostimata. Si tratta quindi di una situazione
particolarissima, dove il disavanzo deriva dalla eccellenza della
struttura e dalla sottostima dei D.r.g..
Imporre a tale Azienda ospedaliera, come vorrebbero le norme qui
impugnate, un piano di rientro fino a ridurre il disavanzo entro i 10
milioni di euro (piano di rientro il cui mancato rispetto sarebbe
oltretutto sanzionato con la decadenza automatica del direttore
generale) produrrebbe un gravissimo danno al sistema sanitario
complessivo della Regione e alla capacità di cura dello stesso, con
lesione del diritto alla salute, in quanto la Regione sarebbe
costretta a depotenziare l'operatività di una indubbia struttura di
eccellenza nell'ambito delle alte specializzazioni.
Al contrario, nell'attuale assetto, senza compromettere la
situazione di equilibrio del comparto complessivo della spesa
sanitaria regionale, che, come detto, risulta certificato dagli
stessi organi statali, la regione Veneto ha potuto identificare un
punto di equilibrio nella programmazione e gestione della spesa
sanitaria, che consente di fare fronte al deficit non inefficiente
dell'Azienda ospedaliera di Padova.
Il complesso meccanismo predisposto dalle norme impugnate, in
quanto applicabili anche alle Regioni non sottoposte a piano di
rientro, rappresenta quindi un maldestro ed inefficace tentativo di
spending review disposto in violazione del principio di
proporzionalità, dal momento che difetta la stessa legittimità
dello scopo delle normative che pretendono di applicarsi anche a
Regioni in equilibrio finanziario, rispetto alle quali difetta
completamente il presupposto che, invece, ha sempre legittimato
l'imposizione di piani di rientro. Difettano poi anche la connessione
razionale e la necessità, dal momento che sconvolgendo la
programmazione regionale non è detto che la misura comporti un
efficientamento qualitativo e quantitativo della spesa; piuttosto, è
molto probabile, o addirittura certo in determinati casi come quello
proposto, il contrario.
È quindi del tutto evidente la mancanza, nelle disposizioni
impugnate, degli standard minimi richiesti dalla giurisprudenza di
Codesta Ecc.ma Corte costituzionale per la legittimità
costituzionale delle norme statali di coordinamento della finanza
pubblica.
Come messo in rilievo in molteplici occasioni da Questa Corte, se
il legislatore statale può «con una disciplina di principio,
legittimamente «imporre agli enti autonomi, per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti», tuttavia
«questi vincoli possono considerarsi rispettosi dell'autonomia delle
Regioni e degli enti locali quando stabiliscono un limite
complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(sentenze n. 217 del 2012, n. 182 del 2011, nonchè sentenze n. 297
del 2009, n. 289 del 2008 e n. 169 del 2007) e «siano rispettosi del
canone generale della ragionevolezza e proporzionalità
dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo prefissato»
(sentenza n. 22 del 2014).
Nel caso di specie, invece, viene meno il rispetto di quello
«spazio aperto all'esercizio dell'autonomia regionale» (ex plurimis
sentenza n. 182 del 2011) che costituisce la condizione necessaria
perchè il coordinamento della finanza pubblica non si traduca in una
menomazione, irragionevole e non proporzionata al fine,
dell'autonomia politica della Regione e della sua capacità di
programmazione.
Non viene inoltre nemmeno rispettato il principio di leale
collaborazione, dal momento che i decreti diretti a definire la
metodologia di valutazione dello scostamento tra costi e ricavi, gli
ambiti assistenziali ed i parametri di riferimento relativi a volumi,
qualità ed esiti delle cure e le linee guida per la predisposizione
dei piani di rientro degli enti sono definiti, ai sensi del comma
526, con decreto del Ministro della Salute, di concerto con il
Ministro dell'Economia e delle Finanze, solo «sentita», la Conferenza
Stato-Regioni, senza nemmeno che sia prevista un'intesa. Addirittura,
in relazione alle ASL e ai relativi presidi a gestione diretta, tali
decreti dovranno definire i parametri - al cui verificarsi si impone
l'obbligo del piano di rientro - di un, del tutto generico,
«significativo scostamento tra costi e ricavi», anche in questo caso
solo «sentita» la Conferenza Stato-Regioni, entro il 30 giugno 2016.
Con riferimento specifico ai commi 524, 525 e 529 si rileva
inoltre la violazione di quanto stabilito dalla giurisprudenza di
Questa Ecc.ma Corte (sentenza n. 293/2012 e, nello stesso senso,
sentenze n. 387/2007, n. 95/2008 e n. 22/2012) in relazione agli
ambiti rimessi all'organizzazione interna della Regione, dal momento
che impongono che l'individuazione degli enti inefficienti (di cui ai
commi 524 e 525) e. l'approvazione dei piani di rientro (comma 529)
avvengano con «provvedimento della Giunta regionale», posto invece
che l'individuazione dell'organo regionale titolare di una funzione
amministrativa rientra nella normativa di dettaglio attinente
all'organizzazione interna della Regione.
Le norme impugnate si dimostrano, stante quanto sopra esposto,
disposte in violazione degli articoli 3, 32 e 97 della Costituzione,
la cui violazione ridonda nelle competenze costituzionalmente
garantite alla Regione in termini di autonomia amministrativa,
legislativa, finanziaria e programmatoria; le stesse violano altresì
gli articoli 117, III e IV comma, 118, 119 e 123 della Costituzione,
nonchè gli articoli 5 e 120 della Costituzione con riguardo al
principio di leale collaborazione.
7) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 553 e 555, per
violazione degli articoli 3, 32, 97, 117, II, III e IV comma, 118 e
119 della Costituzione, nonchè del principio di leale collaborazione
di cui agli articoli 5 e 120 Cost. e degli articoli 5, lett. g),
della legge cost. n. 1 del 2012 e 11 della legge n. 243 del 2013.
Il comma 553 prevede che all'aggiornamento dei livelli essenziali
di assistenza sanitaria di cui al d.P.C.M. 29 novembre 2001 si
provveda entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di
stabilità, disponendo che tale aggiornamento debba avvenire «in
misura non superiore a 800 milioni di euro annui».
Il comma 555 finalizza poi per l'anno 2016 lo stesso importo di
(soli) 800 milioni per i nuovi Livelli essenziali di assistenza
(LEA), facendone valere il finanziamento sulla quota indistinta del
fabbisogno sanitario standard nazionale.
Nel merito va precisato che non è intervenuta una preventiva
Intesa sul relativo livello di finanziamento, in contrasto quindi con
quanto previsto dall'art. 10, comma 7 del Patto per la Salute
2014-2016 (4) e che l'istruttoria è stata contraddittoria e
inadeguata.
Infatti:
i) lo stesso Ministro della Salute aveva stimato «adeguato»
per la revisione dei LEA uno stanziamento di 900 milioni di euro. (5)
ii) alle Regioni è stato solo presentato uno schema di
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 2 febbraio
2015, integralmente sostitutivo del d.P.C.M. 29 novembre 2001 recante
«Definizione dei Livelli essenziali di assistenza», ma mai si è
pervenuto ad una intesa in merito alla quantificazione finanziaria
dei nuovi LEA e successivamente a quella data non è stata più
sottoposta alle stesse alcuna ulteriore versione del suddetto
decreto.
In definitiva, le suddette disposizioni stabiliscono, in modo del
tutto arbitrario e persino contraddittorio, in 800 ml l'importo
destinato all'aggiornamento dei LEA; inoltre, tale finanziamento non
è aggiuntivo, ma semplicemente quantifica le risorse nell'ambito del
finanziamento già predeterminato.
Sebbene poi la procedura di cui al comma 554 preveda un'intesa
per l'emanazione del decreto, tuttavia, la stessa è vincolata al
limite massimo di finanziamento stabilito (individuato come detto
senza alcuna forma di collaborazione con le Regioni) dal comma 553.
In questo modo, la previsione di nuovi LEA, il cui impatto
finanziario è quindi decisamente sottostimato (solo a titolo di
esempio è sufficiente, in questa sede, ricordare che la citata bozza
di d.P.C.M. stimava in 1 mln di euro l'importo per la fecondazione
eterologa (6) quando la sola regione Sicilia aveva stanziato 3,8 mln
al riguardo (7) non comporta, come invece dovrebbe, un finanziamento
aggiuntivo rispetto al concorso statale al finanziamento del Servizio
sanitario nazionale (SSN), ma avviene a valere sulla quota indistinta
dello stesso.
Se ciò è conforme a quanto stabilito dall'art. 1, comma 3, del
Patto per la Salute 2014-2016 (che prevede che l'aggiornamento dei
LEA avvenga nell'ambito delle disponibilità complessivamente
considerate), in realtà, considerata la pesante riduzione che l'art.
1 della legge di stabilità al comma 568 (si veda il punto seguente
del ricorso) attua rispetto alla previsione stabilita nello stesso
Patto di un livello di finanziamento pari a 115.444.000.000 euro per
il 2016, è evidente la sostanziale violazione di quanto concordato
tra Stato e Regioni: l'ammontare delle disponibilità che nel Patto
avrebbe potuto sostenere i nuovi LEA è, infatti, stato ridotto di
oltre 5 mld, peraltro anche violando le procedure di concertazione
previste dallo stesso Patto in caso di variazione degli importi
originari.
È quindi singolare dover constatare che l'occasione per
l'aggiornamento dei livelli essenziali delle prestazioni (la cui
determinazione è stata prevista in Costituzione per garantirne una
tutela a livello centrale) sia quindi paradossalmente divenuta
un'occasione per introdurre ulteriori misure di contenimento
finanziario in grado di compromettere quegli stessi livelli.
In ciò contraddicendo quanto affermato da Codesta Ecc.ma Corte
costituzionale nella sentenza n. 10 del 2016: «la quantificazione
delle risorse in modo funzionale e proporzionato alla realizzazione
degli obiettivi previsti dalla legislazione vigente diventa
fondamentale canone e presupposto del buon andamento
dell'amministrazione, cui lo stesso legislatore si deve ottenere
puntualmente».
In questi termini, le disposizioni impugnate si pongono in
contrasto, per irragionevolezza, difetto di istruttoria e di
proporzionalità, con gli articoli 3, 32 e 97 Cost., contrasto che
ridonda in una violazione, anche diretta, delle competenze
legislative, amministrative e finanziarie regionali, nonchè con gli
articoli 117, II, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione e del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost.
Ma non solo.
Oltre che con i parametri già invocati, la norme impugnate si
pongono in violazione con quanto dispongono rispettivamente l'art. 5,
lett. g), della legge cost. n. 1 del 2012 (Introduzione del principio
del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) (8) e l'art. 11
della legge n. 243 del 2013 (Concorso dello Stato al finanziamento
dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi
avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali). (9) È
evidente, infatti, che tali disposizioni rafforzano, perlomeno in via
di principio e pur nella dinamica dell'equilibrio di bilancio,
l'impegno della Repubblica nella garanzia dei livelli essenziali,
riconosciuti come imprescindibile livello di garanzia dei principi
fondamentali di eguaglianza e solidarietà. Tuttavia, nella
disposizione impugnata non solo non traspare alcuna verifica
effettuata al riguardo, ma le suddette nonne sono rimaste pienamente
inattuate. Di qui il contrasto delle disposizioni impugnate con i
presupposti minimi che la dinamica dell'equilibrio di bilancio deve
in ogni caso considerare, con evidente ricaduta, anche in questo
caso, sull'autonomia costituzionalmente riconosciuta alle Regioni,
che subisce un definanziamento senza che, in nessuna sede, siano
state nemmeno minimamente prese in considerazione le ipotesi
specificate negli articoli di cui si denuncia la violazione.
8) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 568, per
violazione degli articoli 3, 32, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119
della Costituzione e del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione, nonchè degli articoli 5,
lett. g), della legge cost. n. 1 del 2012 e 11 della legge n. 243 del
2013.
L'art. 1, comma 568, riduce, senza che sia previamente
intervenuta un'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni (10) il
fabbisogno sanitario nazionale standard per il 2016 fissandolo in
111.000 milioni di euro, quando era invece stato precedentemente
stabilito dalla legge di stabilità 2015 (commi 167 e 556, dell'art.
1, legge n. 190/2014) e dal c.d. decreto legge Enti territoriali
(art. 9-septies, decreto-legge n. 78/2015) che il livello di
finanziamento del Servizio sanitario nazionale (SSN) cui concorre lo
Stato per il 2016 fosse fissato in 113,097 milioni di euro.
È opportuno precisare che il fabbisogno sanitario nazionale
standard è stato finora sempre determinato sulla base di un sistema
di accordi tra Stato e Regioni, recepiti annualmente in disposizioni
di legge. In particolare, l'Intesa del 10 luglio 2014 sul Patto per
la Salute per il triennio 2014-2016 ha definito il quadro finanziario
per il triennio dì vigenza e ha precisato, all'art. 30, comma 2,
che, in caso di modifiche degli importi relativi al finanziamento del
SSN, la stessa Intesa sul Patto per la Salute deve essere oggetto di
revisione (11)
È quindi dirimente considerare che, per quanto riguarda
l'ammontare del fabbisogno sanitario nazionale standard, il Patto per
la Salute 2014-2016 aveva determinato il livello di finanziamento del
SSN a cui concorre lo Stato come segue: 109.928.000.000 euro per il
2014; 112.062.000.000 euro per il 2015; 115.444.000.000 euro per il
2016.
La legge di stabilità per il 2015 (legge n. 190/2014) aveva
confermato il livello di finanziamento per il biennio 2015-2016 nei
suddetti termini: 112.062.000.000 euro per il 2015; 115.444.000.000
euro per il 2016.
Contestualmente, la legge di stabilità per il 2015 aveva anche
stabilito che l'ammontare delle risorse destinate alla sanità
potesse essere rideterminato in base al contributo aggiuntivo che le
Regioni devono assicurare alla finanza pubblica per ciascuno degli
anni dal 2015 al 2018. La stessa legge di stabilità per il 2015
aveva, inoltre, previsto che gli ambiti di spesa da cui attingere le
risorse necessarie all'ammontare del contributo aggiuntivo avrebbero
dovuto essere individuati entro il 31 gennaio 2015 con una intesa in
sede di Conferenza Stato-regioni. L'Intesa, poi sancita il 26
febbraio 2015, ha previsto, con riferimento alla quota di pertinenza
delle Regioni a statuto ordinario, una riduzione delle risorse
destinate al SSN per circa 2.000 milioni di euro (12) ma solo in
relazione all'anno 2015, per cui il finanziamento avrebbe dovuto
assestarsi per il 2016 in 113.097 milioni di euro.
L'art. 1, comma 568, che qui si impugna, anche richiamando
disposizioni che la regione Veneto ha impugnato con i ricorsi reg.
ric. n. 31/2015 e n. 95/2015, riduce pertanto in via (13) in
contrasto con quanto stabilito dalla giurisprudenza di Codesta Ecc.ma
Corte costituzionale sul carattere necessariamente transitorio delle
nonne che impongono obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica:
ex plurimis le sentenze nn. 79 del 2014, 193 del 2012, 148 del 2012,
232 del 2011 e 326 del 2010) e senza che sia intervenuta l'intesa
prescritta dall'art. 30, comma 2, del Patto per la Salute 2014-2016
il livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale a cui
concorre lo Stato, peraltro con un taglio meramente lineare e senza
alcuna considerazione nè dei costi standard di cui agli articoli da
25 a 32 del decreto legislativo n. 68 del 2011, nè dei livelli di
spesa di Regioni virtuose che hanno già raggiunto elevati livelli di
efficienza nella gestione della sanità.
In questi termini, la norma, per nulla assistita da un'adeguata
istruttoria sulla sostenibilità del definanziamento, anzi
determinando assurdamente una contrazione delle risorse a fronte di
un aumento delle prestazioni da erogare (i nuovi LEA: si veda il
punto precedente del ricorso), riduce sia in termini assoluti, sia
rispetto al tendenziale di crescita il previsto livello di
finanziamento della principale competenza attribuita alle Regioni,
determinando sia una ingente compromissione dell'autonomia regionale
sia la compromissione di quell'inviolabile diritto alla salute
(degradato quindi sullo stesso piano di altri interessi) che la spesa
sanitaria regionale è diretta a tutelare.
La norma, peraltro, è anche destinata ad incidere in modo
permanente e indiscriminato non solo sulle realtà inefficienti, dove
può ritenersi esista ancora una possibilità di razionalizzazione,
ma anche su quelle realtà efficienti, dove minimo è il livello di
spreco e quindi estremamente complessa la possibilità di una
ulteriore razionalizzazione della spesa senza mettere a repentaglio
la garanzia del diritto alla salute.
Al riguardo, come affermato da Codesta Ecc.ma Corte nella sent.
n. 10/2016, non resta che ricordare che: «in assenza di adeguate
finti di finanziamento a cui attingere per soddisfare i bisogni della
collettività di riferimento in un quadro organico e complessivo, è
arduo rispondere alla primaria e fondamentale esigenza di
preordinare, organizzare e qualificare la gestione dei servizi a
rilevanza sociale da rendere alle popolazioni interessate. In detto
contesto, la quantificazione delle risorse in modo funzionale e
proporzionato alla realizzazione degli obiettivi previsti dalla
legislazione vigente diventa fondamentale canone e presupposto del
buon andamento dell'amministrazione, cui lo stesso legislatore si
deve attenere puntualmente».
Altrimenti l'art. 3 della Costituzione risulta anche «violato
sotto il principio dell'eguaglianza sostanziale a causa dell'evidente
pregiudizio al godimento dei diritti conseguente al mancato
finanziamento dei relativi servizi. Tale profilo di garanzia presenta
un carattere fondante nella tavola dei valori costituzionali» (sent.
n. 10/2016).
Per quanto detto, si realizza una arbitraria violazione, per
irragionevolezza e difetto di proporzionalità, degli articoli 3, 32
e 97 Cost., che ridonda in una violazione delle competenze regionali,
anche autonomamente considerate, di cui agli articoli 117, III e IV
comma, 118 e 119 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione di cui agli arti. 5 e 120 Cost.
Ma non solo.
La norma, determinando uno scollamento tra un livello di
finanziamento che viene pesantemente ridotto e la necessità di
garantire i livelli essenziali, la cui quantificazione è peraltro
avvenuta, come evidenziato nel punto precedente del presente ricorso,
in modo decisamente inadeguato e senza risorse aggiuntive, si pone
altresì in contrasto, con ricaduta sulla autonomia
costituzionalmente garantita alla Regione, con quanto stabilisce
l'art. 5, comma 1, lett. g), della legge cost. n. I del 2012 e l'art
11 della legge n. 243 del 2012 sulla necessità del concorso dello
Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni
inerenti ai diritti sociali nelle fasi avverse del ciclo economico.
Se infatti esistono fasi avverse del ciclo economico che
impongono una restrizione del livello del finanziamento del SSN cui
concorre lo Stato (in ogni caso illegittima anche perchè non
proporzionata e comunque avvenuta senza la prescritta intesa), è
altrettanto evidente che nel contempo si imporrebbe perlomeno
l'attivazione del meccanismo previsto dalle suddette disposizioni.
Va aggiunto, infine, a ulteriore dimostrazione della violazione
del principio di leale collaborazione e del difetto di istruttoria,
che nessun coinvolgimento è avvenuto della (pur istituita: la prima
convocazione è avvenuta il 10 ottobre 2013) Conferenza permanente
per il coordinamento della finanza pubblica, il cui coinvolgimento
nella defmizione della manovre di finanza pubblica è invece imposto
dall'art. 5, comma 1, della legge n. 42 del 2009 (che attua il
precetto costituzionale di leale collaborazione): «a) la Conferenza
concorre alla definizione degli obiettivi di finanza pubblica per
comparto, anche in relazione ai livelli di pressione fiscale e di
indebitamento; «e poi ribadito dall'art. 33 del decreto legislativo
n. 68 del 2011 che la definisce quale «organismo stabile di
coordinamento della finanza pubblica fra comuni, province, città
metropolitane, regioni e Stato».
9) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 574, per
violazione degli articoli 3, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione.
Il comma 574 modifica l'art. 15, comma 14, del decreto-legge 6
luglio 2012, n. 95, fra l'altro disponendo alla lett. b), che: «(...)
A decorrere dall'anno 2016, in considerazione del processo di
riorganizzazione del settore ospedaliero privato accreditato in
attuazione di quanto previsto dal regolamento di cui al decreto del
Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70, al fine di valorizzare il
ruolo dell'alta specialità all'interno del territorio nazionale, le
regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano possono
programmare l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di
alta specialità, nonchè di prestazioni erogate da parte degli
istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) a favore
di cittadini residenti in regioni diverse da quelle di appartenenza
ricomprese negli accordi per la compensazione della mobilità
interregionale di cui all'art. 9 del Patto per la salute sancito in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano con intesa del 10
luglio 2014 (atto rep. 82/CSR), e negli accordi bilaterali fra le
regioni per il governo della mobilità sanitaria interregionale, di
cui all'art. 19 del Patto per la salute sancito con intesa del 3
dicembre 2009, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 3 del 5 gennaio
2010, in deroga ai limiti previsti dal primo periodo».
In tal modo, la disposizione impugnata interviene nella
disciplina degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico
(IRCCS), introducendo una irragionevole disparità di trattamento tra
IRCCS privati e IRCCS pubblici, a pregiudizio di questi ultimi.
In via generale, la capacità operativa degli IRCCS pubblici è,
infatti, limitata dalle numerose disposizioni di spending review
statale che contingentano la spesa di tali istituti, imponendo ad
essi di fatto un limite alla loro capacità operativa. Tra queste
misure è sufficiente ricordare le disposizioni sul contenimento
della spesa farmaceutica, che, fin dal 2002, hanno introdotto al
riguardo tetti di spesa, sotto forma di percentuale sul finanziamento
complessivo, sia per la spesa farmaceutica territoriale, in tutte le
sue forme (convenzionata, diretta e per conto), sia per quella
ospedaliera. Segnatamente, l'art. 15 del decreto-legge n. 95/2012 ha
fissato tali percentuali rispettivamente al 13,1% e al 2,4% per il
2012 e all' 11,35% e al 3,5% a partire dal 2013. Ulteriori e notevoli
vincoli statali per le strutture pubbliche sussistono, poi, in
materia di costo del personale: l'art. 15, comma 21, del
decreto-legge citato, infatti, prevede il rispetto di stringenti
tetti di spesa per i[ personale. Inoltre, sussistono altrettanto
gravosi limiti al turn over anche degli enti di ricerca (in tema si
veda l'art. 3, comma 2, decreto-legge n. 90/2014).
L'insieme di queste misure di spending review che condiziona gli
IRCCS pubblici, invece, non si applica in alcun modo, data la natura
non pubblica, agli IRCCS privati, che mantengono una piena libertà
di spesa e organizzativa stante la loro natura privatistica.
Gli unici vincoli per gli IRCCS privati sono, invece, costituiti
dai «tetti di spesa» derivanti dalla contrattazione con le Regioni e
dalla misura di spending review che era stata introdotta dall'art.
15, comma 14, del decreto-legge n. 95/2012, il quale prevedeva che:
«A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi vigenti
nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni
sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza
specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si
applica una riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi
d'acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla regione o
dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua,
rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento
per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a
decorrere dall'anno 2014. (...)».
La norma in questione, dunque, stabiliva una riduzione della
spesa annua per l'acquisto di prestazioni da soggetti privati
accreditati, che, a decorrere dal 2014, sarebbe dovuta essere pari al
2% rispetto alla spesa consuntiva. Tale riduzione, però, viene
derogata a partire dal 2016 ad opera del comma 574, qui impugnato,
che dispone il superamento del precedente tetto di spesa ammettendo
l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta
specialità, nonchè di prestazioni erogate da parte degli IRCCS a
favore di cittadini residenti in Regioni diverse da quelle di
appartenenza «in deroga ai limiti previsti dal primo periodo», ovvero
in deroga ai limiti posti dall'art. 15, comma 14, primo periodo, del
decreto-legge n. 95/2012.
Tale modifica, dunque, se prima facie appare applicabile
genericamente a tutto il sistema degli IRCCS sia pubblici che
privati, in realtà, mentre mantiene intatte le limitazioni alla
spesa degli IRCCS pubblici prima ricordate, deroga all'unico limite
di spesa imposto dallo Stato a quelli privati. In questo modo, la
nonna impugnata determina una disparità di trattamento tra
situazioni ragionevolmente uguali e dirotta di fatto sugli IRCCS
privati - maggiormente abilitati ad intercettarla in forza della
rimozione del limite - la mobilità interregionale, alla quale si
applicano i nuovi vincoli stabiliti dai previsti dall'art. 1, commi
575 e 576, della legge qui impugnata.
In questi termini, si determina il contrasto con gli articoli 3 e
97 della Costituzione con una violazione che ricade sulle competenze
regionali in materia di organizzazione e programmazione sanitaria,
anche direttamente considerate, di cui agli articoli 117, III e IV
comma, 118 e 119 della Costituzione.
10) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 680, 681 e
682, per violazione degli articoli 3, 32, 97, 117, III e IV comma,
118, 119 Cost., del principio di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 della Costituzione, nonchè degli articoli 5, lett.
g), della legge cost. n. 1 del 2012 e 11 della legge n. 243 del 2013.
Le disposizioni di cui ai commi 680, 681 e 682 determinano le
modalità e l'entità del concorso alla finanza pubblica delle
Regioni e delle Province autonome per gli anni dal 2016 al 2019.
Più precisamente, il comma 680 stabilisce la misura del
contributo alla finanza pubblica delle Regioni e delle Province
autonome in 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e in 5.480 milioni
di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019. Rimette all'auto
coordinamento regionale la facoltà di individuare gli ambiti di
spesa da tagliare e i relativi importi, nel rispetto dei LEA, per poi
stabilire che l'accordo così raggiunto sia recepito con intesa in
sede di Conferenza Stato-Regioni entro il 31 gennaio di ciascun anno.
In caso di mancata intesa, si stabilisce che provveda il Governo con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa
deliberazione del Consiglio dei Ministri, da adottarsi entro venti
giorni dalla scadenza dei termini per l'intesa, assegnando i tagli
alle singole Regioni «tenendo anche conto della popolazione residente
e del PIL». Inoltre, in tal caso dovranno essere rideterminati i
livelli di finanziamento degli ambiti di spesa individuati e le
modalità di acquisizione delle risorse da parte dello Stato,
considerando anche le risorse destinate al finanziamento corrente del
SSN.
Il comma 681 estende anche al 2019 il contributo delle Regioni a
statuto ordinario già previsto dall'art. 46, comma 6, del
decreto-legge n. 66/2014. È appena il caso di precisare che tale
contributo, stabilito inizialmente in 750 milioni di euro per
ciascuno degli anni dal 2015 al 2017, è stato esteso anche al 2018
ed incrementato di 3,452 milioni di euro dalla legge di stabilità
per il 2015 (cfr. art. 1, comma 398, della legge n. 190/2014).
Il comma 682, sempre in relazione al contributo alla finanza
pubblica richiesto alle Regioni ordinarie dall'art. 46, comma 6, del
decreto-legge n. 66/2014 (così come modificato dal comma 681 che qui
si impugna), stabilisce che per il 2016 le modalità di realizzazione
del contributo dovranno essere concordate in sede di Conferenza
Stato-Regioni entro il 31 gennaio 2016. Anche in questa ipotesi, in
caso di mancata intesa troveranno applicazione le disposizioni
contenute nel secondo periodo del citato art. 46, comma 6,
decreto-legge n. 66/2014, vale a dire che gli importi attribuiti alle
singole Regioni e gli ambiti di spesa dovranno essere determinati con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottarsi entro
venti giorni dalla scadenza dei termini dell'intesa, tenendo anche
conto del PIL e della popolazione residente. Con il medesimo d.P.C.M.
dovranno inoltre essere rideterminati i livelli di finanziamento
degli ambiti di spesa individuati e le modalità di acquisizione
delle risorse da parte dello Stato. Per gli anni 2017 e 2018, invece,
la norma censurata precisa che si procederà come stabilito al comma
680. Lo stesso comma 682 specifica inoltre che, ai fini della
definizione delle modalità di realizzazione del risparmio, alla
cifra complessiva di 4.202 milioni di euro va sottratta la cifra
corrispondente al risparmio realizzato in modo permanente con il
taglio per 200 milioni di euro del finanziamento del Servizio
sanitario nazionale, attuato dagli articoli da 9-bis a 9-septies del
decreto-legge n. 78/2015.
Le suddette disposizioni, in questi termini rappresentano il
caotico precipitato di diverse manovre di taglio lineare alla spesa
regionale che sono già state impugnate dell'odierna ricorrente
avanti a Questa Ecc.ma Corte con i ricorsi reg. fic. n. 63 del 2014,
n. 31 del 2015 e n. 95 del 2015 (rispettivamente relativi a: articoli
8, commi 4, 6, 10, e 46, comma 6, del decreto-legge n. 66/2014; art.
1, commi 398, lett. a), b) e c), 414 e 556, della legge n. 190/2014;
articoli 9-bis, 9-ter, 9- quater e 9-septies, decreto-legge n.
78/2015).
Esse risultano viziate per i motivi che di seguito si espongono:
i) L'eccessiva misura e mancanza di proporzionalità del
taglio disposto, al punto di costringere materialmente le Regni a
estendere, in sede di auto coordinamento, i tagli anche alla spesa
sanitaria, dal momento che l'entità degli stessi non trova ormai -
paradossalmente - capienza all'interno dell'ammontare della spesa
primaria (extra sanitaria) per beni e servizi disponibile delle
Regioni. Tale mancanza di proporzionalità era stata già peraltro
sottolineata, ben prima che si susseguissero le altre, ulteriori,
manovre, dalla Corte dei Conti nella delibera del 29 dicembre 2014,
«Relazione sulla gestione finanziaria degli enti territoriali»,
chiaramente rimarcando come al compatto degli enti territoriali sia
stato richiesto «uno sforzo di risanamento non proporzionato
all'entità delle loro risorse», in base a scelte andate «a vantaggio
degli altri comparti che compongono il conto economico consolidato
delle amministrazioni pubbliche» e auspicando (ma evidentemente non
è avvenuto) che «futuri interventi di contenimento della spesa
assicurino mezzi di copertura finanziaria in grado di salvaguardare
il corretto adempimento dei livelli essenziali delle prestazioni
nonchè delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e
sociali».
ii) Il carattere meramente lineare dei tagli che vengono
imposti alla spesa regionale, con una indebita interferenza in ambiti
inerenti a fondamentali diritti civili e soprattutto sociali (date le
competenze, in materia di sanità e di assistenza sociale,
costituzionalmente assegnate alle Regioni), dove lo Stato dovrebbe,
invece, esplicare la propria fondamentale funzione di coordinamento
attraverso la determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni, che invece in relazione ai cd. LIVEAS non è mai
avvenuta.
iii) Il difetto di istruttoria, dal momento che nessuna
verifica di sostenibilità dei tagli è stata effettuata a livello
centrale, con l'effetto di compromettere l'erogazione dei servizi
soprattutto in quelle realtà regionali che hanno adottato da tempo
misure di contenimento della spesa riducendola a livelli
difficilmente comprimibili ulteriormente senza arrecare un vulnus al
sistema dei servizi sociali.
iv) La totale mancanza, nei criteri di riparto del taglio
sulla spesa sanitaria, ad ogni riferimento ai costi standard, tanto
più grave quanto si consideri che per il riparto del Fondo sanitario
nazionale, il decreto legislativo n. 68 del 2011, agli articoli da 25
a 32, impone l'espresso riferimento ai costi e ai fabbisogni standard
regionali.
v) Lo scollamento che si realizza tra un livello di
finanziamento del fondo sanitario che viene pesantemente ridotto e
una determinazione dei livelli essenziali che è stata rivista da
parte dello Stato solo inserendo nuovi LEA, peraltro evidentemente
sottostimati (si veda il p.to 6 del presente ricorso).
vi) L'elusione di quanto ripetutamente disposto da Codesta
Ecc,ma Corte fin dalla sentenza n. 193 del 2012 sulla illegittimità,
per violazione dell'art. 119 Cost., di «misure restrittive in
riferimento alle Regioni ordinarie, alle Province ed ai Comuni senza
indicare un termine finale di operatività delle misure stesse», in
quanto possono essere ritenute principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi del terzo comma
dell'art. 117 Cost., le norme che «si limitino a porre obiettivi di
riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un
transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o
modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi (sentenza n.
148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze n. 232 del 2011 e n.
326 del 2010)». La sentenza aveva quindi fissato in un triennio il
limite temporale massimo delle manovre di contenimento della spesa
pubblica a carico delle Regioni. È evidente che risulti del tutto
elusiva di questa giurisprudenza la tecnica normativa adottata dal
legislatore statale consistente nel fissare un termine triennale ai
tagli, estendendolo poi, di anno in anno, con successivi interventi
normativi: tale tecnica, infatti, rende tamquan non esset quel limite
temporale che costituisce la condizione di legittimità
costituzionale dell'intervento statale di coordinamento della finanza
pubblica. Nel caso di specie, quindi, le nonne impugnate si
concretizzano: i) in un catalogo di tagli meramente lineari senza che
sia definito alcun criterio effettivo di sostanziale riforma; ii) in
misure che di fatto assumono un carattere sostanzialmente permanente.
vii) L'arbitrarietà e irragionevolezza della previsione, in
caso di mancata intesa entro il 31 gennaio, che i tagli vengano
ripartiti dal Governo tenendo «conto della popolazione residente e
del PIL» regionale, Tale previsione, infatti, indebolisce, in sede di
auto coordinamento, la posizione «contrattuale» delle Regioni con un
PIL più elevato rispetto alle altre Regioni, La norma, peraltro, non
precisa in che misura verrà considerato, ai fini del riparto, il
criterio del PIL, e non esclude che possa essere utilizzato dal
Governo come criterio decisamente prevalente. Le Regioni con un PIL
più elevato quindi, risultando esposte al rischio di dover
accettare, in caso di mancata intesa, un maggiore impatto del taglio,
si vedono indebolite rispetto alla possibilità di contrastare le
pretese avanzate dalle Regioni con un PIL meno elevato, che potranno
imporre criteri di riparto del taglio a loro favorevoli. Tuttavia le
Regioni con un PIL più elevato risultano essere quelle più
efficienti sul lato della spesa pubblica, come emerge dalla scelta
effettuata dal Ministero della Salute delle cinque regioni benchmarck
al fine dell'applicazione dei costi standard nella sanità, ai sensi
dell'art. 27 del decreto legislativo n. 68/2011, identificate, per
l'anno 2014, nelle regioni Veneto, Emilia Romagna, Lombardia, Marche
e Umbria (14) .Da questo punto di vista, l'utilizzo del criterio del
PIL come parametro alternativo cui rapportare il taglio in caso di
mancata intesa risulta del tutto irragionevole e lesivo del principio
di proporzionalità. Esso infatti non si dimostra congruo rispetto ai
test di connessione razionale e di necessita': una semplice
valutazione sul rapporto mezzi-fini e sul ricorso al mezzo meno
restrittivo dimostra come sia stata, con tutta evidenza, travalicata
la logica costituzionale che dovrebbe presiedere alla funzione
statale di coordinamento della spesa pubblica, dovendo la stessa
essere diretta a contenere innanzitutto la spesa inefficiente (la
c.d. spesa cattiva) prima che la e.d. spesa buona (che finanzia i
servizi ed è funzionale alla garanzia dei diritti). Lo stesso PIL
regionale, inoltre, non si traduce affatto in una isponibilità di
risorse a livello regionale, dai momento che alle Regioni vengono
assegnate: i) solo una quota delle compartecipazioni ai tributi
erariali riscossi sul territorio (si pensi ad esempio all'IVA, che
peraltro ha una distribuzione regionale abbastanza uniforme su tutto
il territorio nazionale); ii) tributi propri (che nel loro insieme
costituiscono una parte senz'altro inferiore e marginale rispetto
alle prime); iii) quote del Fondo perequativo per le realtà con
minore capacità fiscale. In questi termini non è per nulla
dimostrato che una Regione «povera» in termini di PIL disponga di
risorse inferiori, a parità di sforzo fiscale, di altre Regioni più
ricche in termini di PIL (stante appunto la configurazione del
sistema di finanza decentrata e l'effetto perequativo ordinario).
Anzi, dai dati che emergono dal rapporto annuale della Ragioneria
Generale dello Stato del 2015 sulla spesa statale regionalizzata
risulta l'esatto contrario, dal momento che le cinque Regioni in cui
la spesa finale è stata inferiore sono esattamente le cinque Regioni
assunte come benchmark per l'efficienza della spesa sanitaria! In
Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Marche e Umbria la spesa finale
per abitante è stata pari rispettivamente a euro 2.478, 2.960,
2.974, 3.041, 3.214; invece, ad esempio nelle regioni Calabria,
Campania, Abruzzo (in cui si registra un PIL inferiore alle cinque
prima citate) è stata invece pari rispettivamente a euro 4.132,
3.863, 4.920. Infine, quello del PIL regionale è un criterio
profondamente diverso da quello della capacità fiscale previsto come
unico criterio perequativo ordinario tra le autonomie territoriali ai
sensi del terzo comma dell'art. 119 Cost. e che consiste nel gettito
standardizzato dei tributi di competenza regionale. Pertanto, il
criterio che stabilisce un maggiore impatto del taglio sulle Regioni
con un PIL più elevato non appare conforme al dettato costituzionale
anche sotto un altro punto di vista: esso introduce una misura di
perequazione implicita (dal momento che il taglio si concretizza in
una riduzione dei trasferimenti statali) in alcun modo riconducibile,
come ha affermato Codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 79/2014,
all'art. 119, III e V comma, Cost. Infatti prescindendo dall'unico
criterio consentito (quello della capacità fiscale), si realizza, in
tal modo, un indebito incameramento di risorse spettanti agli enti
territoriali, che vengono genericamente assunte nel bilancio dello
Stato e non destinate a quell'unica forma di perequazione consentita
dal V comma dell'art. 119 Cost., ovvero: i) inerente a risorse
aggiuntive, ii) in relazione a determinate Regioni;
viii) La mancata attuazione del disposto dell'art. 5, lett.
g), della legge cost. n. 1 del 2012 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) e dell'art. 11 della
legge n. 243 del 2013 (Concorso dello Stato al finanziamento dei
livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse
del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali), dal momento che
non risulta sia stato mai istituito nello stato di previsione del
Ministero dell'Economia e delle Finanze il previsto Fondo
straordinario per il concorso dello Stato, nelle fasi avverse del
ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali
inerenti ai diritti civili e sociali. Di qui il contrasto, anche a
prescindere dalle procedure applicative dell'art. 11 citato, della
disposizione impugnata con i presupposti minimi che la dinamica
dell'equilibrio di bilancio deve in ogni caso considerare, con
evidente ricaduta sulla autonomia costituzionalmente riconosciuta
alle Regioni.
Stante quanto esposto, risulta evidente che le disposizioni
impugnate travalicano la funzione del «coordinamento» della finanza
pubblica e si concretizzano in misure di indiscriminato
«contenimento», così risultando però prive degli indispensabili
elementi di razionalità, proporzionalità, efficacia e
sostenibilità che dovrebbero quantomeno informare la funzione di
coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, data l'entità dei tagli attuati dal Governo sulla spesa
regionale, assume rilevo, nella valutazione della legittimità
costituzionale dei commi qui impugnati, quanto affermato da Questa
Ecc.ma Corte nella sentenza n. 188/2015: «Le possibilità di
ridimensionamento incontrano tuttavia dei limiti. Vale in proposito
il costante orientamento di questa Corte, secondo cui «possono
aversi, senza violazione costituzionale, anche riduzioni di risorse
per la Regione ..., purchè non tali da rendere impossibile lo
svolgimento delle sue funzioni. Ciò vale tanto più in presenza di
un sistema di finanziamento [che dovrebbe essere] coordinato con il
riparto delle funzioni, così da fiar corrispondere il più possibile
[...] esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari da un lato,
disponibilità di risorse [...] dall'altro» (sentenza n. 138 del 1999
e, più di recente, sentenza n. 241 del 2012). ... Una dotazione
finanziaria così radicalmente ridotta, non accompagnata da proposte
di riorganizzazione dei servizi o da eventuale riallocazione delle
funzioni a suo tempo trasferite, comporta dunque una lesione del
principio in considerazione. Ciò proprio in ragione del fatto che a
determinarla non è la riduzione delle risorse in sè, bensì la sua
irragionevole percentuale, in assenza di correlate misure che ne
possano giustificare il dimensionamento attraverso il recupero di
efficienza o una riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo
conferite» (cfr., inoltre, sent. n. 10/2016).
Di qui l'evidente contrasto delle norme impugnate con gli
articoli 3, 32, 97 Cost., che ridonda in una violazione delle
competenze regionali indebitamente compresse di cui agli articoli
117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione, anche
autonomamente considerati, del principio di leale collaborazione di
cui agli articoli 5 e 120 Cost., nonchè del disposto di cui articoli
5, comma 1, lett. g), della legge cost. n. 1 del 2012 e 11 della
legge n. 243 del 2013.
Va aggiunto, infine, anche in questo caso a ulteriore
dimostrazione della violazione del principio di leale collaborazione
e del difetto di istruttoria, che nessun coinvolgimento è avvenuto
della (pur istituita: la prima convocazione è avvenuta il 10 ottobre
2013) Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, il cui coinvolgimento nella definizione della manovre di
finanza pubblica è imposto dall'art. 5, comma 1, della legge n. 42
del 2009 (in attuazione del principio costituzionale di leale
collaborazione): «a) la Conferenza concorre alla definizione degli
obiettivi di finanza pubblica per comparto, anche in relazione ai
livelli di pressione fiscale e di indebitamento;» e poi ribadito,
dall'art. 33 del decreto legislativo n. 68 del 2011 che la definisce
quale «organismo stabile di coordinamento della finanza pubblica fra
comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato».
11) Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 754, per
violazione degli articoli 3, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonchè degli articoli 5 e 120 della Costituzione per
violazione del principio di leale collaborazione.
Il comma 754 attribuisce un contributo a favore di Province e
Città metropolitane delle Regioni a statuto ordinario «finalizzato
al finanziamento delle spese connesse alle finzioni relative alla
viabilità e all'edilizia scolastica.»
L'importo complessivo di tale contributo è pari a 495 milioni di
euro per l'anno 2016, 470 milioni di euro per ciascuno degli anni dal
2017 al 2020 e 400 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2021.
Il contributo è così ripartito: a favore delle Province, 245
milioni di euro per l'anno 2016, 220 milioni di euro per ciascuno
degli anni dal 2017 al 2020 e 150 milioni di curo annui a decorrere
dall'anno 2021. A favore delle Città metropolitane, sono invece
destinati 250 milioni di curo a decorrere dal 2016.
Per il riparto del contributo tra gli enti, la nonna rinvia ad un
decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze e il Ministro delegato per gli affari
regionali, da adottarsi entro il 28 febbraio 2016, sentita la
Conferenza Stato-città ed autonomie locali, che dovrà anche tenere
conto degli impegni relativi alle voci di spesa connesse alle
funzioni di viabilità ed edilizia scolastica, come desunti dagli
ultimi tre rendiconti disponibili.
Sebbene la diposizione stanzi risorse in un settore
effettivamente in grave sofferenza e nel quale è senz'altro
necessario intervenire prontamente, essa si presenta tuttavia viziata
sotto diversi profili, che ne inficiano anche la stessa efficacia.
L'edilizia scolastica, infatti, rientra per espressa ammissione
di Codesta Ecc.ma Corte costituzionale, nella competenza concorrente
(sent. n. 62 del 2013) in virtù dell'intersecarsi in tale ambito di
diverse competenze, come il «governo del territorio», la «protezione
civile», l'istruzione», ecc.
Difatti, la legislazione nazionale riconosce alle Regioni una
esplicita competenza programmatoria e di coordinamento con l'art. 4,
comma 1-ter, della legge n. 23 del 1996 (Norme per l'edilizia
scolastica) (15)
Anche l'art. 10, del decreto-legge n. 104 del 2013 (Mutui per
l'edilizia scolastica e per l'edilizia residenziale universitaria e
detrazioni fiscali), più recentemente ha confermato la necessità
dell'intervento delle Regioni in materia di edilizia scolastica,
prevedendo la necessità di un'intesa in sede di Conferenza
unificata.
La disposizione censurata, con riferimento alle modalità di
ripartizione delle risorse de quibus, prescinde, invece, totalmente
dal coinvolgimento delle Regioni, dal momento che prevede che sia
solo «sentita la conferenza Stato-città e autonomie locali», quando
invece la potestà programmatoria riconosciuta in materia alle
Regioni imponeva la previsione di un'intesa in sede di Conferenza
unificata (cfr. senta n. 62 del 2013 dove Codesta Ecc.ma Corte
afferma che: «Deve, inoltre, sottolinearsi che l'art. 53, comma 1,
prevede, ai fini dell'approvazione del piano di edilizia scolastica
da parte del CIPE, il massimo coinvolgimento delle Regioni mediante
il meccanismo dell'intesa. Gli interessi regionali, dunque, trovano
adeguata tutela»).
Nè vale obiettare che l'art. 1, comma 85, della legge n. 56/2014
elenca, tra le funzioni fondamentali delle Province (e di conseguenza
delle Città; Metropolitane in forza del rimando di cui al comma 44
dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014) la «gestione dell'edilizia
scolastica», facendo, pertanto, venir meno qualsiasi riferimento alle
scuole secondarie superiori prima stabilito dall'art. 3, comma 1,
lett. b), della citata legge n. 23/1996 (16)
È infatti chiaro che la suddetta novella non ha affatto
attribuito alla sola competenza delle Province tutta la materia
dell'edilizia scolastica. Difatti, come concludono anche ANCI e UPI
nel documento predisposto il 3 luglio 2014 (17) e come viene peraltro
messo in luce dal Dossier legge di stabilità 2016 redatto a cura del
Servizio studi di Camera e Senato (18) , da una lettura sistematica
delle disposizioni sulle funzioni fondamentali dei Comuni e delle
Province, si evince che restano in capo alle Province (solo) le
competenze in materia di gestione dell'edilizia scolastica delle
scuole secondarie di secondo grado.
Delineato in questi termini il quadro competenziale in materia di
edilizia scolastica, appare evidente che la norma impugnata prescinde
in modo del tutto irragionevole dalle competenze regionali in materia
di programmazione e coordinamento dell'edilizia scolastica, che sole
potrebbero permettere una - gestione - dei fondi organica e
funzionale alle effettive e complessive esigenze dell'intero
territorio regionale, configurando, conseguentemente, una lesione
degli articoli 3, 97 117, III e IV comma, 118 Cost., nonchè del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost.
Ma vi è di più.
La norma impugnata, infatti, stabilendo un vincolo di
destinazione «al finanziamento delle spese connesse alle funzioni
relative alla viabilità e all'edilizia scolastica», si pone -
secondo la costante giurisprudenza di Codesta Ecc.ma Corte (sentenze
n. 79 del 2014, n. 273, n. 254 e n. 46 del 2013, n. 176 e n. 71 del
2012), ribadita anche di recente nella sent. n. 189/2015 - in
violazione dell'art. 119 della Cost., dal momento che il contributo:
i) finanzia il normale esercizio delle funzioni; ii) si rivolge
indistintamente a tutte le Province e Città metropolitane.
La circostanza rende ancora più evidente l'illegittimità
costituzionale derivante dal mancato coinvolgimento delle Regioni,
dal momento che, stante l'indubbio intreccio di competenze, solo la
previsione di un'intesa nell'ambito della Conferenza unificata
varrebbe a rendere costituzionalmente legittimo, in virtù del
processo di concertazione e condivisione, il contributo a
destinazione vincolata (in tal senso, sentt. nn. 16 del 2010, 79 del
2011, 201 del 2007, 219 del 2005 e 50 del 2005).
Peraltro Codesta Ecc.ma Corte «ha dichiarato costituzionalmente
illegittime norme che disciplinavano i criteri e le modalità ai fini
del riparto o della riduzione di fondi e trasferimenti destinati ad
enti territoriali, nella misura in cui, rinviando a fonti secondarie
di attuazione, non prevedevano «a monte» lo strumento dell'intesa con
la Conferenza unificata non solo in caso di intreccio di materie,
riconducibili alla potestà legislativa statale e regionale (ex
plurimis, sentenza n. 168 del 2008), ma anche in caso di potestà
legislativa regionale residuale (ex plurimis, sentenze n. 27 del
2010; nonchè, in specifico riferimento al trasporto pubblico locale,
n. 222 del 2005), affermando costantemente la necessità dell'intesa
(tra le tante, sentenze n. 182 e n. 117 del 2013)» (sent. n. 273 del
2013).
Per le ragioni suesposte, la disposizione di cui al comma 754 si
pone in contrasto con gli articoli 3, 97, la cui lesione ridonda
nella violazione delle competenze regionali di cui agli articoli 117,
III e IV comma, 118 e 119 Cost., anche autonomamente considerati,
nonchè con il principio di leale collaborazione di cui agli articoli
5 e 120 Cost.

(1) Cfr. Relazione tecnica alla legge di stabilità 2016 - legge 28
dicembre 2015, n. 208, scaricabile al seguente link:
http://www.rgs.mef.gov.it/Documenti/VERSIONE-I/Attiviti/Bilancio_
di_previsione/Legge_di_stabilit/2016/RT_definitiva
AS_2111-B_Legge_di stabilita_2016.pdf., pag. 66

(2) Art. 57, comma 1, legge n. 221 del 28 dicembre 2015: «Al fine di
semplificare le procedure relative ai siti di importanza
comunitaria, come definiti dall'art. 2, comma 1, lettera m), del
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8
settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni, fatta salva
la facoltà delle regioni e delle province autonome di Trento e
di Bolzano di riservarsi, con apposita norma, la competenza
esclusiva, sono effettuate dai comuni con popolazione superiore a
20.000 abitanti, nel cui territorio ricade internamente il sito,
le valutazioni di incidenza dei seguenti interventi minori:
manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo,
ristrutturazione edilizia, anche con incrementi volumetrici o di
superfici coperte inferiori al 20 per cento delle volumetrie o
delle superfici coperte esistenti; opere di sistemazione esterne,
realizzazione di pertinenze e volumi tecnici. L'autorità
competente al rilascio dell'approvazione definitiva degli
interventi di cui al presente comma provvede entro il termine di
sessanta giorni».

(3) Emerge, infatti, dalla nota metodologica del Ministero della
Salute del 21 giugno 2013, applicativa della delibera del
Consiglio dei Ministri 11 dicembre 2012, recante «Definizione dei
criteri di qualità dei servizi erogati, appropriatezza ed
efficienza per la scelta delle regioni di riferimento ai fini
della determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel
settore sanitario», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie
generale, n. 135 dell'11 giugno 2013, che le Regioni benchmarck
sono state identificate nelle regioni Veneto, Emilia Romagna,
Lombardia, Marche e Umbria.

(4) Patto della salute 2014 - 2016, art. 10, comma 7: «Con il decreto
del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Stato
Regioni, da adottarsi entro il 31 dicembre 2014, si provvede
all'aggiornamento del decreto del 12 dicembre 2001, di cui
all'art. 9, comma 1 del decreto legislativo n. 56/2000 e
all'approvazione della metodologia di monitoraggio del sistema di
garanzia per il monitoraggio dell'assistenza sanitaria».

(5) Cfr. audizione del Ministro Lorenzin in 12a Commissione al Senato
del 2 ottobre 2015 (http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/frame
jsp?tipodoc=SommComm&amp;leg= I 7&amp;id=94043 3).

(6) Cosi Relazione tecnica allo Schema di decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri recante Nuova definizione dei divelli
essenziali di assistenza sanitaria, 2 febbraio 2015, p. 16. Il
documento è scaricabile al seguente link:
http://www.osservatorioaic.it/1-abbandono-deilea-alle-regioni-pma
-e-ivg-084.html.

(7) Si veda il decreto dell'Assessore per la Salute della Regione
siciliana del 15 aprile 2015, recante «Modifiche ed integrazioni
del decreto 28 gennaio 2015 concernente tariffe per le
prestazioni di fecondazione eterologa e relative quote di
compartecipazione» (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Regione siciliana, parte 1, n. 18 del 30 aprile 2015), reperibile
al seguente link:
http://www.gurs.regione.sicilia.it/Gazzette/g15-18/g15-18.pdf
L'art. 1 del decreto stabilisce infatti: «Per quanto indicato in
premessa, che qui si intende integralmente riportato, si dispone
la ripartizione della somma di € 3.800.000,00, nella misura sotto
riportata, alle aziende sanitarie provinciali di Palermo,
Catania, Caltanissetta e Messina, da destinare al pagamento delle
prestazioni rese dai centri di PMA pubblici e provati accreditati
dal network regionale per le tecniche omologhe (D.A. n. 2283 del
26 ottobre 2012) ed eterologhe (D.A. n. 2227 de129 dicembre 2014
e D.A. n, 109 del 28 gennaio 2015), ricadenti nel bacino di
propria competenza, come in premessa individuati, il cui utilizzo
dovrà essere rendicontato dalle stesse aziende mediante idonea
documentazione contabile e certificazione medica attestante
l'avvenuta prestazione (..)».

(8) L'art. 5, lett. g), della legge cost. n. 1 del 2012 prevede che
la legge di cui all'art. 81, sesto comma, della Costituzione
disciplini: «g) le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle
fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi
eccezionali di cui alla lettera d) del presente comma, anche in
deroga all'art. 119 della Costituzione, concorre ad assicurare il
finanziamento, da parte degli altri livelli di governo, dei
livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni
fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali».

(9) L'art. 11 della legge n. 243 del 2013, in vigore dal 30 gennaio
2013, specifica che: «1. È istituito nello stato di previsione
del Ministero dell'economia e delle finanze il Fondo
straordinario per il concorso dello Stato, nelle fasi avverse del
ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento
dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni
fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, alimentato da
quota parte delle risorse derivanti dal ricorso all'indebitamento
consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico
del saldo del conto consolidato. L'ammontare della dotazione del
Fondo di cui al presente comma è determinato nei documenti di
programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base della stima
degli effetti dell'andamento del ciclo economico, tenendo conto
della quota di entrate proprie degli enti di cui all'art. 10,
comma 1, influenzata dall'andamento del ciclo economico».

(10) La circostanza è confermata da Camera dei deputati Senato della
Repubblica, Dossier legge di stabilità 2016, Schede di lettura,
A.C. 3444, novembre 2015, p. 325
http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00950746.pdf).

(11) L'art. 1, del Patto per la Salute 2014-2016 (rubricato
«Determinazione del fabbisogno del Servizio sanitario nazionale
e dei fabbisogni regionali- costi standard e Livelli Essenziali
di Assistenza») cosi dispone: «1. Al fine di garantire il
rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2014-2016, il
livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale a cui
concorre lo Stato: è confermato in 109.928.000.000 euro per
l'anno 2014; è fissato in 112.062.000,000 euro per l'anno 2015
e in 115.444.000.000 euro per l'anno 2016, salvo eventuali
modifiche che si rendessero necessarie in relazione al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e a variazioni
del quadro macroeconomico, nel qual caso si rimanda a quanto
previsto all'art. 30 comma 2. (Omissis)». L'art. 30 del medesimo
Patto (rubricato «Norme finali») dispone poi: «1. Il Governo, le
Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, si impegnano
ad adottare ogni necessario provvedimento normativo ed
amministrativo, in attuazione della presente Intesa, anche a
modifica o integrazione o abrogazione di norme. 2. In caso di
modifiche normative sostanziali e/o degli importi di cui
all'articolo 1, ove necessarie in relazione al conseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica e a variazioni del quadro
macroeconomico, la presente Intesa dovrà essere altresì
oggetto di revisione» (evidenziato ns.).

(12) L'Intesa del 2 luglio 2015 ha poi individuato gli ambiti sui
quali operare un efficientamento della spesa sanitaria.

(13) La circostanza è confermata anche da Camera dei deputati -
Senato della Repubblica, Dossier legge di stabilità 2016,
Schede di lettura, A.C. 3444, novembre 2015, p. 326.
http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00950746.pdf).

(14) Cosi emerge dalla nota metodologica del Ministero della Salute
del 21 giugno 2013, applicativa della delibera del Consiglio dei
Ministri 11 dicembre 2012, recante «Definizione dei criteri di
qualità dei servizi erogati, appropriatezza ed efficienza per
la scelta delle regioni di riferimento ai fini della
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore
sanitario», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Serie generale,
n. 135 dell'11 giugno 2013. Le prime tre Regioni hanno un PIL
pro capite superiore a quello della media delle Regioni italiane
e vengono quindi potenzialmente esposte, nonostante il
riconoscimento governativo dell'efficienza della spesa, al
rischio di subire in misura maggiore l'impatto del taglio
disposto dal Governo. La stessa contraddizione emerge riguardo
alla spesa extra sanitaria: il dato di una maggiore efficienza
delle Regioni con un PIL più elevato è confermato da
molteplici indicatori, primo fra tutti quello inerente alla
spesa per il personale i cui eccessi in alcune Regioni (nelle
quali eppure si registra un PIL meno elevato) sono noti da tempo
al Governo in forza delle pubblicazioni Copaff sui bilanci
regionali riclassificati in base alla previsione di cui all'art.
19-bis, decreto-legge n. 135/2009: certamente le stesse Regioni
sono le più virtuose in termini di contenimento della spesa per
il personale

(15) Art. 4, comma 1-ter, legge n. 23/1996: «La programmazione
dell'edilizia scolastica si realizza mediante piani generali
triennali e piani annuali di attuazione predisposti e approvati
dalle regioni sentiti gli uffici scolastici regionali, sulla
base delle proposte formulate dagli enti territoriali competenti
sentiti gli uffici scolastici provinciali, che all'uopo adottano
le procedure consultive dei consigli scolastici distrettuali e
provinciali». La stessa norma prevede peraltro, al successivo
comma 9, un potere sostitutivo in capo alle Regioni qualora gli
enti locali non provvedano agli adempimenti necessari a dare
attuazione alla programmazione regionale.

(16) Art. 3, comma 1, lett. b), legge n. 23/1996: «(...) provvedono
alla realizzazione, alla fornitura e alla manutenzione ordinaria
e straordinaria degli edifici: b) le province, per quelli da
destinare a sede di istituti e scuole di istruzione secondaria
superiore, compresi i licei artistici e gli istituti d'arte, di
conservatori di musica, di accademie, di istituti superiori per
le industrie artistiche, nonchè di convitti e di istituzioni
educative statali.»

(17) ANCI-UPI, L'attuazione della legge 56/14: il riordino delle
funzioni delle Province e delle Città metropolitane e l'accordo
in conferenza unificata, Roma, 3 luglio 2014, p. 3, reperibile
al seguente link:
http://www.upinet.it/docs/contenuti/2014/07/Nota_UNITARIA%20A
nci%20Upi_%20funzioni_luglio%202014.pdf

(18) Camera dei deputati - Senato della Repubblica, Dossier legge di
stabilità 2016, Schede di lettura, A.C. 3444, novembre 2015, p.
474
(htip://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00950746.pdf.

P. Q. M.

la Regione del Veneto chiede che l'Ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimità costituzionale delle seguenti disposizioni
della legge n. 208 del 28 dicembre 2015 recante: «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 302 del 30
dicembre 2015 - Suppl. Ordinario n. 70:
articolo 1, comma 26, per violazione degli articoli 3, 5, 32,
97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione;
articolo 1, comma 219, per violazione degli articoli 3, 97,
117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione;
articolo 1, comma 228, per violazione degli articoli 3, 97,
117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione;
articolo 1, comma 241, per violazione dell'art. 117, III e IV
comma, e 118 della Costituzione, nonchè del principio di leale
collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione;
articolo 1, comma 363, per violazione degli articoli 3, 97,
117, III e IV, e 118 della Costituzione, nonchè del principio di
leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione;
articolo 1, »commi 524, 525, 526, 527, 528, 529, 531, 532,
533, 534, 535 e 536, per violazione degli articoli 3, 32, 97, 117,
III e IV comma, 118, 119 e 123 della Costituzione, nonchè del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione;
articolo 1, commi 553 e 555, per violazione degli articoli 3,
32, 97, 117, II, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione, del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost,
nonchè degli articoli 5, comma 1, lett. g), della legge cost. n. 1
del 2012 e 11 della legge n. 243 del 2013;
articolo 1, comma 568, per violazione degli articoli 3, 32,
97,117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione, del principio
di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione, nonchè degli articoli 5, comma 1, lett. g), della
legge cost. n. 1 del 2012 e 11 della legge n. 243 del 2013;
articolo 1, comma 574, per violazione degli articoli 3, 97,
117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione;
articolo 1, commi 680, 681 e 682, per violazione degli
articoli 3, 32, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 Cost., del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione, nonchè degli articoli 5, comma 1, lett. g), della
legge cost. n. 1 del 2012 e 11 della legge n. 243 del 2013.
articolo 1, comma 754, per violazione degli articoli 3, 97,
117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione, nonchè degli
articoli 5 e 120 della Costituzione per violazione del principio di
leale collaborazione.

Avv. EzioZanon - Avv. Luca Antonini - Avv. Luigi Manzi