1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 249 ORDINANZA 5 - 14 giugno 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Ripetizioni di indebito pensionistico - Restituzione delle somme indebitamente erogate a titolo di trattamento pensionistico per i periodi anteriori al 1 gennaio 1996, con esclusione dei soli percettori di un reddito imponibile, per il 1995, di importo pari o inferiore a lire 16 milioni - Retroattivita' della disciplina - Prospettata disparita' di trattamento tra pensionati, con lesione del principio di certezza giuridica e di affidamento e del principio di adeguatezza dei trattamenti previdenziali - Sopravvenienza legislativa in tema di indebito previdenziale e mutamento del quadro normativo - Restituzione degli atti ai giudici rimettenti. - Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 260 e 261. - Costituzione, artt. 3 e 38. (002C0564) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Valerio ONIDA, Carlo
MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 260 e
261, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), promossi con ordinanze
emesse il 5 marzo 2001 dal Tribunale di Roma, il 30 marzo e il
24 maggio 2001 dal Tribunale di Viterbo e il 14 novembre 2001 (n.2
ordinanze) dal Tribunale di Macerata, rispettivamente iscritte ai
nn. 493, 732 e 773 del registro ordinanze 2001 ed ai nn. 93 e 94 del
registro ordinanze 2002 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 26, 39 e 40, prima serie speciale, dell'anno 2001 e
n. 11, prima serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione di Di Clemente Giuseppe, di
Pianeselli Angelica, di Panfini Giovanni, di Arcangeli Vincenzo e
dell'Inps, nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 aprile 2002 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Udito gli avvocati Domenico Concetti per Di Clemente Giuseppe,
Silvano Piccininno per Pianeselli Angelica, Giovanni Angelozzi per
Panfini Giovanni, Franco Agostini per Arcangeli Vincenzo, Alessandro
Riccio per l'Inps e l'Avvocato dello Stato Giuseppe Stipo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che con ordinanza 5 marzo 2001 il Tribunale di Roma -
nel corso di un giudizio volto all'accertamento della insussistenza
dell'obbligo di restituzione all'Inps della somma di lire 9.203.670
da parte del ricorrente per l'avvenuta corresponsione di quote di
integrazione al trattamento minimo pensionistico in misura superiore
a quelle spettanti - ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 260 e 261, della legge 23 dicembre
1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) per
assunta violazione degli artt. 3 e 38 della Costituzione;
che il giudice rimettente ha premesso che la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 166 del 1996, ha affermato che la
ripetibilità degli indebiti pensionistici relativi alla integrazione
al minimo (art. 6, comma 11-quinquies del d.-l. 12 settembre 1983,
n. 463, recante "Misure urgenti in materia previdenziale e sanitaria
e per il contenimento della spesa pubblica, disposizioni per vari
settori della pubblica amministrazione e proroga di taluni termini",
convertito in legge, con modificazioni, con l'articolo unico della
legge 11 novembre 1983, n. 638) cessa nei casi in cui l'ente
previdenziale abbia continuato il pagamento, pur avendo la
disponibilità delle informazioni necessarie per l'accertamento del
reddito del pensionato; specificando, però, che il limite delle
ripetibilità diventa operativo una volta trascorsi, ai fini della
acquisizione da parte dell'Inps dei dati necessari, i tempi tecnici
"che il giudice valuterà avuto riguardo eventualmente ai termini
indicati dall'art. 13, comma 2, della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica) utilizzabili come
criterio di orientamento"; questo principio sarebbe stato
successivamente recepito anche dalla Corte di cassazione;
che, secondo il giudice a quo applicando, al caso sottoposto
al suo esame, il citato art. 6, comma 11-quinquies, del d.l. n. 463
del 1983, l'Inps non avrebbe diritto a ripetere le somme corrisposte
in eccedenza essendo a conoscenza, secondo quanto emergerebbe dagli
atti, sin dal gennaio del 1986 degli altri redditi posseduti dal
ricorrente;
che, continua il tribunale rimettente, la sopravvenienza
della legge n. 662 del 1996 imporrebbe al ricorrente la restituzione
dei tre quarti delle somme indebitamente erogategli. Tale legge
prevede, infatti, che nei confronti dei soggetti, i quali nel periodo
anteriore al 1 gennaio 1996 hanno percepito indebitamente prestazioni
pensionistiche, non si fa luogo al recupero (comma 260) se i soggetti
medesimi (salva la sussistenza del dolo - comma 265 -) siano
percettori di un reddito personale imponibile Irpef per l'anno 1995
di importo pari o inferiore a lire 16 milioni; mentre il recupero
avverrebbe nella misura dei 3/4, come nella fattispecie in esame, per
i percettori di reddito superiore a tale limite (comma 261);
che le Sezioni unite della Corte di cassazione - continua
ancora il giudice a quo nella sentenza n. 2333 del 1997 hanno
affermato che la disciplina da ultimo richiamata ha efficacia
retroattiva ed, in via transitoria, globalmente sostitutiva di quella
anteriore;
che questo orientamento - sempre secondo il Tribunale di Roma
-,disatteso da alcune sentenze della sezione lavoro della Cassazione
ed in particolare dalla sentenza n. 6369 del 1997, nonchè da una
parte della giurisprudenza di merito, è stato riconfermato da una
nuova pronuncia delle Sezioni unite della stessa Cassazione (sentenza
n. 30 del 2000);
che, sempre secondo il giudice a quo le disposizioni
denunciate dovrebbero trovare applicazione nel giudizio a quo e si
porrebbero in contrasto con gli artt. 3 e 38 della Costituzione;
che, sotto il primo profilo, il tribunale rimettente osserva
che l'efficacia retroattiva di dette disposizioni "comporta che
fattispecie ricadenti nel medesimo arco temporale siano trattate
diversamente solo in relazione all'epoca del procedimento di
recupero"; questa conseguenza di disciplina comprometterebbe (Corte
costituzionale, sentenza n. 39 del 1993) "l'affidamento di una vasta
categoria di cittadini nella sicurezza giuridica che costituisce
elemento fondamentale dello Stato di diritto";
che, sotto il secondo profilo, si sottolinea che l'articolata
normativa, in materia di indebito previdenziale, di deroga alla
disciplina generale prevista dall'art. 2033 cod. civ. si fonderebbe
sulla presumibile immediata destinazione delle somme percepite a
titolo di trattamento pensionistico alla soddisfazione di bisogni
primari del pensionato e della sua famiglia; in quest'ottica, il
riferimento al reddito del pensionato potrebbe costituire un
parametro idoneo di verificazione della possibilità concreta di
restituzione soltanto per il singolo anno in cui è avvenuto il
pagamento della somma indebita;
che le norme impugnate, conclude il tribunale a quo
riferendosi al solo 1995 per la rilevabilità del reddito e in
mancanza di qualsiasi limite temporale alla retroattività,
comporterebbero, invece, la possibilità per l'ente previdenziale di
chiedere la restituzione di somme erogate al pensionato che nell'anno
dell'indebita erogazione abbia percepito un reddito non elevato;
che si è costituito il ricorrente nel giudizio a quo
riprendendo le argomentazioni sviluppate nell'ordinanza di rimessione
e concludendo per l'accoglimento della sollevata questione di
legittimità costituzionale;
che si è costituita l'Inps chiedendo che la questione venga
dichiarata infondata, richiamandosi alle motivazioni addotte dalla
Cassazione nella sentenza n. 6291 del 1997 e alla ratio della legge
n. 662 del 1996 consistente nella volontà di dettare una disciplina
improntata ad una logica di equo contemperamento delle esigenze di
bilancio con gli interessi dei privati; l'adesione, invece,
all'interpretazione secondo cui la sopravvenuta disciplina
dell'indebito abbia introdotto limiti alla ripetibilità destinati a
sommarsi a quelli anteriori e non a sostituirli avrebbe, di converso,
l'effetto di spostare gli equilibri prodotti dalla normativa
previgente in senso unidirezionale a solo favore dei bisogni dei
singoli;
che la difesa dell'Inps osserva, inoltre, che: a) non
potrebbe configurarsi la prospettata disparità di trattamento non
contrastando con il principio di eguaglianza una differente
disciplina applicata alla medesima categoria di soggetti in momenti
diversi, costituendo lo stesso fluire del tempo un elemento
diversificatore; b) erogazioni non dovute non potrebbero concorrere
all'integrazione della prestazione previdenziale adeguata; c) il
suddetto principio di adeguatezza andrebbe realizzato nei limiti
della compatibilità con le risorse disponibili, rientrando nella
discrezionalità del legislatore introdurre modifiche alla
legislazione di spesa al fine di salvaguardare l'equilibrio del
bilancio e perseguire gli obiettivi della programmazione finanziaria;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione venga dichiarata manifestamente infondata;
la difesa erariale sottolinea, in particolare, il carattere
transitorio della disciplina censurata che, comunque,
salvaguarderebbe le esigenze vitali del pensionato e della sua
famiglia, con richiamo alla motivazione della sentenza n. 30 del 2000
delle Sezioni unite della Cassazione, in cui si evidenzia l'esigenza,
in materia di obbligazioni pubbliche, di assicurare "la definizione
in tempo ragionevole di liti troppo numerose ed il conseguente rapido
riordino di un servizio pubblico";
che con ordinanza 30 marzo 2001 il Tribunale di Viterbo - nel
corso di un giudizio in cui il ricorrente chiedeva che venisse
dichiarata irripetibile dall'Inps la somma di lire 8.886.150
indebitamente erogata nel periodo 1 gennaio 1986-31 dicembre 1994 -
ha sollevato questione di legittimità costituzionale delle stesse
norme, già censurate dalla ordinanza del Tribunale di Roma
soprarichiamata, con riferimento ai medesimi parametri
costituzionali, ritenendo l'esistenza di un diritto vivente culminato
con la richiamata sentenza delle Sezioni unite della Cassazione n. 30
del 2000;
che secondo il Tribunale di Viterbo, ai fini della rilevanza
della questione, l'eventuale emanazione di una sentenza di
accoglimento comporterebbe l'applicabilità della previgente
disciplina sull'indebito di cui agli artt. 80 del regio decreto
28 agosto 1924, n. 1422 (Approvazione del regolamento per
l'esecuzione del r.d. 30 dicembre 1923, n. 3184, concernente
provvedimenti per l'assicurazione obbligatoria contro l'invalidità e
la vecchiaia); 52 della legge 9 marzo 1989, n. 88 (Ristrutturazione
dell'Inps e dell'Inail) e 13 della legge 30 dicembre 1991, n. 412
(Disposizioni in materia di finanza pubblica) con conseguente
irripetibilità sicuramente degli indebiti sorti sotto il vigore del
citato art. 52 della legge n. 88 del 1989; detto articolo, infatti,
richiede, per negare la ripetizione, unicamente il presupposto
dell'assenza del dolo dell'interessato che non potrebbe desumersi
dall'avere questi taciuto la titolarità di altra pensione, in quanto
il silenzio sarebbe stato equiparato al dolo soltanto dalla legge
n. 412 del 1991;
che si è costituita in giudizio la parte privata la quale,
dopo avere illustrato il quadro normativo di riferimento e i
contrapposti orientamenti giurisprudenziali esistenti in materia, ha
ribadito che, aderendo alla tesi sostenuta da ultimo dalle Sezioni
unite della Cassazione con la sentenza n. 30 del 2000, si
violerebbero gli artt. 3 e 38 della Costituzione;
che, in relazione all'art. 3 della Costituzione, la parte
privata sottolinea (oltre a quanto già sostenuto dal rimettente) che
l'art. 3, comma 217, della legge n. 662 del 1996, fissando al 1
gennaio 1997 l'entrata in vigore della legge stessa (mentre la norma
impugnata stabilisce che la nuova disciplina trova applicazione
soltanto per gli indebiti anteriori al 1 gennaio 1996), renderebbe
"ancora più irrazionale ed ingiustificabile la disparità di
trattamento" tra pensionati cui si applica la legge impugnata e
quelli che, invece, possono avvalersi dell'irripetibilità per i
debiti relativi all'anno 1996, anteriore all'entrata in vigore della
legge n. 662 del 1996, oltrechè, a fortiori per i debiti relativi
agli anni successivi alla stessa entrata in vigore della legge;
che, sempre in riferimento all'art. 3 della Costituzione, si
evidenzia l'irragionevolezza delle disposizioni censurate che
lederebbero gravemente la certezza del diritto nonchè l'affidamento
di una vasta categoria di cittadini nella sicurezza giuridica,
oltrechè introdurre una deroga del tutto irrazionale ai principi che
governano la successione temporale delle norme, alla luce dei quali
occorrerebbe avere riguardo, in tema di indebito pensionistico, alla
data di esecuzione del pagamento delle somme delle quali è in
contestazione la restituzione;
che, infine, in riferimento all'art. 38 della Costituzione,
sempre secondo la parte privata, le norme impugnate - consentendo la
ripetizione anche di somme percepite in buona fede e impiegate per i
bisogni alimentari del pensionato e della propria famiglia -
determinerebbero la violazione del diritto a disporre di mezzi
adeguati alle esigenze di vita in relazione agli eventi indicati dal
secondo comma del suddetto art. 38 della Costituzione;
che anche in questo giudizio si è costituita l'Inps ed è
intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri ribadendo le
precedenti argomentazioni e conclusioni;
che, con una seconda ordinanza decisa il 24 maggio 2001 e
depositata il 4 giugno successivo, il Tribunale di Viterbo ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dello stesso
contenuto di quella riportata, nel corso di un giudizio di rinvio
dalla Cassazione in cui l'Inps chiedeva che venisse dichiarata
ripetibile nei limiti di tre quarti la somma di lire 18. 896.745
indebitamente erogata nel periodo 1 gennaio 1986-31 dicembre 1998;
che il giudice a quo riprende le medesime argomentazioni
illustrate a sostegno della fondatezza della questione già
sollevata, soffermandosi, in particolare, sul profilo della
rilevanza, sottolineando la circostanza che l'indebito si sarebbe
formato nel periodo che va dal 1986 al 1988, con conseguente
applicazione dell'art. 80 del r.d. n. 1422 del 1924; il rimettente,
però, sottolinea che si sarebbe formato il giudicato sulla
statuizione del pretore, in ordine invece all'applicabilità
dell'art. 52 della legge n. 88 del 1989, non essendo stato questo
punto della decisione oggetto di contestazione in sede di appello
dinanzi al Tribunale di Roma e in sede del ricorso in Cassazione;
che, secondo l'ultima ordinanza del Tribunale di Viterbo,
l'eventuale accoglimento della questione renderebbe applicabile il
citato art. 52 il quale, presupponendo la sola presenza del dolo (non
più contestabile), condurrebbe a negare la ripetibilità delle
prestazioni previdenziali erogate;
che anche in questo giudizio si è costituita l'Inps ed è
intervenuta la Presidenza del Consiglio ribadendo, ancora una volta,
le precedenti argomentazioni e conclusioni;
che, con due sintetiche ordinanze del 14 novembre 2001, il
Tribunale di Macerata ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, sempre dell'art. 1, commi 260 e 261, della legge
n. 662 del 1996, per violazione degli artt. 3 e 38 della
Costituzione, richiamandosi alla "prospettata questione di
legittimità costituzionale", senza alcuna ulteriore specificazione
dell'ambito del giudizio pendente, assumendo: a) la disparità di
trattamento tra situazioni identiche; b) la palese irragionevolezza
della retroattività della norma impugnata, pur in mancanza di una
espressa previsione in tal senso; c) una ingiustificata decurtazione
di prestazioni previdenziali garantite dall'art. 38 della
Costituzione, non ricorrendo alcuna inderogabile esigenza di bilancio
che possa giustificare la compressione dei diritti degli assicurati;
che sotto il profilo della rilevanza le ordinanze si limitano
a sottolineare che: "nella fattispecie non si configura dolo
dell'accipiens per il solo fatto del silenzio nelle comunicazioni
all'Inps, in quanto intervenuto precedentemente alla legge n. 412 del
1991 e che è stato concretamente accertato che l'assicurato presenta
per il 1995 limiti di reddito superiori a lire 16.000.000";
che si sono costituite, in entrambi i giudizi, le parti
private chiedendo l'accoglimento della sollevata questione di
legittimità costituzionale;
che è intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri,
per mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, ripetendo le
argomentazioni e conclusioni in precedenza svolte;
che si è, infine, costituita l'Inps sostenendo, in via
preliminare, l'inammissibilità di entrambe le questioni sollevate
dal Tribunale di Macerata, per mancanza di qualsiasi riferimento alla
fattispecie oggetto del giudizio, chiedendo, nel merito che dette
questioni vengano dichiarate infondate;
che nell'imminenza dell'udienza pubblica alcune delle parti
private dei giudici a quibus hanno ribadito e più ampiamente
illustrato le argomentazioni e conclusioni già rassegnate;
che la parte privata costituita nel giudizio davanti al
Tribunale di Roma (r.o. n. 493 del 2001) ha sottolineato
l'irragionevolezza della normativa impugnata per: a) la mancanza di
un limite temporale alle possibilità di recupero da parte dell'ente
previdenziale; b) il riferimento al 1995 della soglia reddituale e
non all'anno in cui viene chiesta la restituzione della somma
indebitamente erogata; c) l'applicazione delle norme censurate
soltanto per le situazioni passate; ha chiesto, inoltre, che venga
dichiarata la illegittimità costituzionale consequenziale
dell'art. 38, commi 7, 8, 9 e 10, della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato) che ha "prorogato" dal 1 gennaio 1996 al
31 dicembre 2000 l'applicazione retroattiva delle disposizioni
impugnate;
che la parte privata costituita nel giudizio davanti al
Tribunale di Viterbo (r.o. n. 732 del 2001) riprende le motivazioni
già illustrate insistendo nell'accoglimento della questione di
legittimità costituzionale sollevata;
che la parte privata costituita nel giudizio davanti al
Tribunale di Macerata (r.o. n. 94 del 2002) sostiene che debba essere
seguito l'orientamento espresso in alcune sentenze della Cassazione
(n. 6369 del 1997; n. 6442 del 1997; n. 586 del 1998) secondo cui le
disposizioni censurate avrebbero introdotto un criterio "aggiuntivo"
e non "sostitutivo"; tale orientamento - sostiene la difesa della
parte - sarebbe condivisibile in mancanza, tra l'altro, di una
abrogazione espressa o di una sospensione dell'efficacia della
disciplina preesistente.
Considerato che, pur in carenza, in alcune ordinanze di
rimessione, di un riferimento - ai fini della rilevanza - alla
fattispecie del giudizio in corso avanti al giudice a quo ed in
presenza di una contraddittorietà nella prospettazione di un diritto
vivente in altre ordinanze, è, senz'altro, pregiudiziale ad ogni
altro profilo il rilievo della sopravvenienza, richiamata dalla
difesa di alcune parti - sia pure a fini diversi -, dell'art. 38,
commi 7, 8, 9 e 10, della legge 28 dicembre 2001, n. 448
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato);
che la predetta legge contiene norme in ordine alla
ripetizione di indebito previdenziale, in parte non coincidenti con
quelle oggetto del presente giudizio e tali da poter portare anche ad
una riconsiderazione della natura transitoria o meno degli effetti
sulle ripetizioni di indebito pregresso;
che, pertanto, si rende necessaria la restituzione degli atti
ai giudici rimettenti, spettando ad essi di valutare se, alla luce
sia dell'intervenuta sopravvenienza legislativa sia del mutamento del
quadro normativo, le questioni sollevate siano tuttora rilevanti per
la definizione dei giudizi pendenti avanti agli stessi giudici
rimettenti e se persistano, in tutto o in parte, i motivi posti a
base delle ordinanze di rimessione.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Ordina la restituzione degli atti ai giudici rimettenti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 giugno 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
02C0564