1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 23-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 36 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 agosto 1998
N. 36 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 agosto 1998 (della regione siciliana) Sanita' pubblica - Rifornimento idrico delle isole minori - Funzioni in materia esercitate dal Ministero della difesa - Trasferimento alle regioni a statuto speciale per le isole minori comprese nel territorio - Lesione delle competenze e dell'autonomia della regione siciliana, in particolare, nelle materie di igiene, sanita' publica, assistenza sanitaria, comunicazione e trasporti - Mancata attribuzione di mezzi finanziari per fronteggiare i nuovi oneri, con violazione dell'obbligo di copertura per nuove o maggiori spese - Inosservanza delle procedure statutariamente previste per l'adozione di normative interessanti la regione stessa - Incidenza sulle competenze e sull'autonomia finanziaria delle regioni. (D.Lgs. 30 giugno 1998, n. 244). (Cost., art. 81, quarto comma, 116 e 119; statuto regione Sicilia, art. 17, 19, 21, comma 3, e 43; legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 55, comma 5). (098C1065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 23-9-1998)

Ricorso della regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore on. dott. Giuseppe Drago, rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dall'avv. Michele Arcadipane e dall'avv. Giovanni
Carapezza Figlia, ed elettivamente domiciliato presso la sede
dell'ufficio della regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36,
autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della Giunta
regionale n. 269 del 20 agosto 1998;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi presso gli uffici
della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge
dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale del decreto legislativo 30 giugno 1998, n. 244:
"Trasferimento alle regioni a statuto speciale delle funzioni del
Ministero della difesa in materia di rifornimento idrico delle isole
minori, a norma dell'art. 55, comma 5, della legge 27 dicembre 1997,
n. 449" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, n. 171, serie generale, del 24 luglio 1998.
Con l'art. 55, comma 5, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, è
stata disposta la delega al Governo della Repubblica per l'emanazione
di un decreto legislativo volto a:
"a) trasferire alle regioni a statuto speciale le funzioni in
materia di rifornimento idrico delle isole minori, assegnate
dall'art. 4 della legge 21 dicembre 1978, n. 861, al Ministero della
difesa fermo restando il concorso del predetto Ministero quando
ricorrano particolari necessità nello specifico settore e fermi
restando la continuità e il livello qualitativo del servizio;
b) disciplinare il concorso di cui alla lett. a), sulla base
della capacità operativa delle unità di rifornimento idrico in
dotazione al Ministero della difesa e dei relativi stanziamenti di
bilancio". Con decreto legislativo 30 giugno 1998, n. 244,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, n.
171, s.g., del 24 luglio 1998, il previsto trasferimento è stato
attuato senza il rispetto delle particolari forme procedurali sancite
dallo statuto siciliano e senza disporre una correlativa attribuzione
di mezzi finanziari. In definitiva, il predetto "trasferimento di
funzioni" si è risolto in un puro addossamento alle regioni ad
autonomia differenziata, e in particolare alla regione siciliana (il
cui territorio, tra tutte, conta un maggior numero di isole minori),
dell'onere gestionale e finanziario del rifornimento idrico delle
isole minori, "senza spese" per lo Stato. Il decreto legislativo 30
giugno 1998, n. 244, è costituzionalmente illegittimo per le ragioni
che di seguito si espongono.
1. - Violazione dell'art. 43 dello statuto siciliano. Violazione
delle norme di attuazione dello statuto siciliano in materia di
igiene, sanità pubblica ed assistenza sanitaria e/o in materia di
comunicazione e trasporti.
L'art. 43 dello statuto siciliano impone che la normativa di
attuazione dello statuto medesimo venga determinata da una
commissione paritetica. Non è dubitabile che il trasferimento di
funzioni determinato dal decreto legislativo n. 244 del 1998, qui
impugnato, abbisognasse dello speciale procedimento imposto dall'art.
43 dello statuto siciliano, e non escluso, peraltro, dall'art. 55,
comma 5, della legge di delega 27 dicembre 1997, n. 449. Secondo
l'insegnamento di codesta ecc.ma Corte, infatti, solo in dipendenza
di un'attribuzione statutaria ben definita in tutti i suoi aspetti,
non sorge la necessità di norme di attuazione (sentenze 15 luglio
1969, n. 136 e 11 maggio 1971, n. 95. D'altronde la stessa
circostanza che l'art. 55 della legge n. 449/1997 ha delegato il
Governo ad attuare il trasferimento di funzioni de qua (e, di certo,
non ha inteso escludere l'osservanza dell'art. 43 dello statuto
siciliano) evidenzia, di per se, la necessità di specifiche norme di
attuazione in merito. È appena il caso di evidenziare che
l'illegittimità costituzionale ora lamentata, non è solo correlata
ad una questione di pura forma; infatti, la ponderazione delle norme
in questione in sede di confronto e raffronto tra gli interessi e le
ragioni dello Stato e della regione, avrebbe portato all'emanazione
di una disciplina che tenesse in debito conto tutte le esigenze degli
enti interessati e, in definitiva e soprattutto, delle popolazioni
delle isole minori in questione. La palese violazione dell'art. 43
dello statuto regionale determina, peraltro, la violazione della
vigente normativa di attuazione dello statuto, che, per effetto del
decreto legislativo qui impugnato, subisce modificazioni strutturali
ad opera di una norma di rango inferiore. È ben nota la posizione,
nella gerarchia delle fonti, attribuita alle norme di attuazione
dello statuto siciliano, che si pongono in posizione intermedia tra
le norme delle leggi costituzionali e quelle delle leggi ordinarie,
statali o regionali (Corte costituzionale sentenza n. 151/1972).
Il decreto legislativo n. 244/1998, quindi, viola la normativa di
attuazione dello statuto regionale in materia di igiene, sanità
pubblica ed assistenza sanitaria (d.P.R 9 agosto 1956, n. 1111, e
successive modifiche ed integrazioni), attribuendo alla regione
siciliana parte dei compiti riservati allo Stato dal quarto comma
dell'art. 1 del d.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, nel testo novato dal
d.P.R. 13 maggio 1985, n. 256, e specificatamente quelli previsti
dall'art. 4, primo comma, n. 2, della legge 23 dicembre 1978, n.
833, in ordine a "igiene e sicurezza in ambienti di vita e di
lavoro"; materia quest'ultima in cui è dato ricomprendere, sotto il
profilo della tutela della salute anche le funzioni di che trattasi.
Nè, in proposito, potrebbe rilevarsi, per eludere la specifica
censura testè avanzata, che le funzioni in questione non siano di
diretta pertinenza del Ministero della sanità. È oltremodo
evidente, infatti, che le funzioni di che trattasi erano state
attribuite dalla legislazione statale pregressa al Ministero della
difesa solo per ragioni logistiche, essendo detto Ministero in
possesso - o autorizzato a dotarsi, in forza dello stanziamento
disposto con l'art. 1 della legge 21 dicembre 1978, n. 861 - dei
mezzi idonei all'approvvigionamento idrico via mare; ed invero
nessuna competenza specifica correlata con la sicurezza e difesa
nazionale, di tale Ministero potrebbe venire trasferita alla regione.
Ove, invece, l'aspetto prevalente - o uno degli aspetti - delle
fuzioni e compiti trasferiti si ravvisi nella fase
dell'approvvigionamento idrico sotto il profilo del trasporto
dell'acqua, potabile o meno, la violazione si determinerebbe con
riferimento alla normativa di attuazione in materia di comunicazioni
e trasporti d.P.R 17 dicembre 1953, n 1113, e successive modifiche ed
integrazioni), dal momento che la competenza in ordine ai trasporti
in questione, sinora riservati e gestiti in ambito nazionale, viene,
con il decreto legislativo impugnato, trasferita - salve le eccezioni
di particolare necessità, previste in via generale nel medesimo
atto, e peraltro da definire concretamente in sede di accordo di
programma - alla regione.
2. - Violazione degli artt. 81, comma quarto, 116 e 119 della
Costituzione e degli artt. 17 e 19 dello statuto della regione
siciliana.
L'art. 81, quarto comma, della Costituzione impone il principio
generale dell'obbligo di copertura delle nuove o maggiori spese;
obbligo che codesta ecc.ma Corte ha sempre ritenuto estendersi oltre
il bilancio dello Sato persona in senso stretto obbligando viceversa
tutti gli enti rientranti nel complesso della finanza pubblica
allargata, e destinato altresì ad operare non soltanto con una
efficacia circoscritta all'interno del singolo ente, bensì tale da
condizionare anche i rapporti che intercorrono tra enti diversi,
reciprocamente ordinati. Il principio costituzionale sancito
dall'art. 81, comma 4, non consente dunque al legislatore nazionale -
a pena di una illegittima elusione del principio medesimo - di
addossare agli enti rientranti nella così detta finanza pubblica
allargata, nuove e maggiori spese senza contestualmente indicare i
mezzi con cui fare fronte agli oneri imposti (Corte costituzionale 17
dicembre 1981, n. 189 e 8 giugno 1981, n. 92); ciò anche nel
presupposto dell'esistente collegamento finanziario tra simili enti e
lo Stato, che appare in realtà "dare luogo ad un unico complesso".
Si osserva peraltro che - come è stato evidenziato in dottrina -
l'obbligo della copertura appare avere anche la finalità di
assicurare la razionalità dei processi decisionali; razionalità che
esige consapevolezza delle conseguenze indotte sulla situazione
finanziaria non soltanto dello Stato, ma anche degli enti sui quali
gli oneri sono destinati a gravare.
Inoltre, il medesimo principio costituzionale fornisce una
garanzia agli enti sottoposti salvaguardando la competenza dei loro
bilanci a determinare i relativi equilibri finanziari.
Il decreto legislativo impugnato incide invero direttamente sulle
attribuzioni regionali, imponendo alla regione lo svolgimento della
funzione di rifornimento idrico in precedenza svolta dal Ministero
della difesa con l'utilizzo dei propri mezzi, con refluenze quindi
non solo organizzatorie, ma anche finanziarie, e con la conseguente
lesione, altresì, dell'autonomia garantita dallo statuto speciale.
La norma impugnata appare dunque - in conformità peraltro, ai
principi desumibili dalla sentenza 11 ottobre l983, n. 307, di
codesta ecc.ma Corte - costituzionalmente illegittima, poichè
addossa alla regione siciliana un onere del tutto nuovo, in
precedenza sostenuto dallo Stato, senza determinare - in contrasto
con l'art. l, comma 4, della Costituzione - una apposita copertura
finanziaria, ed obbligandola quindi ad imputare al proprio bilancio
di previsione, mediante un corrispondente utilizzo di risorse
proprie, la spesa occorrente, con la conseguente limitazione, in
realtà, oltre che dell'autonomia finanziaria sotto il versante delle
uscite, anche dell'autonomia legislativa, che, come effetto
indiretto, ne risulterebbe compressa.
Va ancora rilevato che il trasferimento di specifiche funzioni e/o
competenze dallo Stato alla regione, senza prevedere la contestuale
attribuzione delle risorse necessarie all'espletamento delle
medesime, altera l'equilibrio tra mezzi finanziari ed insieme delle
funzioni e/o competenze, vulnerando così, in violazione degli artt.
116 e 119 della Costituzione, nonchè degli artt. 17 e 19 dello
statuto della regione siciliana l'autonomia costituzionalmente
riconosciuta.
3. - Violazione dell'art. 21, comma 3, dello statuto della regione
siciliana.
L'art. 21, terzo comma, dello statuto statuisce che il Presidente
della regione "col rango di Ministro partecipa al Consiglio dei
Ministri con voto deliberativo nelle materie che interessano la
regione".
Premesso che, in via generale, in conformità alla costante
giurisprudenza costituzionale in materia, la partecipazione dei
Presidenti delle regioni (o delle province ad autonomia
differenziata) alle sedute del Consiglio dei Ministri nelle quali si
discutono questioni di interesse delle rispettive regioni (o province
autonome) "si rende necessaria soltanto nei casi in cui l'interesse
di quest'ultime possa essere qualificato, oltrechè di particolare
rilevanza o intensità, come interesse differenziato, nel senso che
dev'essere tale da distaccarsi da quelli generali e comuni a tutte o
a una categoria di regioni e da configurarsi come interesse proprio e
peculiare della singola regione" (sentenza 31 luglio 1990, n. 38l),
va rilevata la particolare pregnanza, ampiezza e specialità della
riportata disposizione statutaria che - attribuendo al Presidente
della regione il rango di Ministro, sancendo il carattere
deliberativo del suo voto e prescrivendo la partecipazione del
medesimo ogni qual volta si trattino materie che interessano la
regione - comporta una maggiore incisività ed estensione della
competenza in questione. Ma anche a voler prescindere dalla
peculiarità della competenza attribuita - in maniera differenziata
rispetto a quella di cui in analoghe, ma non identiche, previsioni
contenute in altri statuti speciali - al Presidente della regione
siciliana, che ne differenzierebbe il grado di tutela, si rileva che,
in ogni caso, la mancata partecipazione alla riunione del Consiglio
dei Ministri del 26 giugno 1998 in cui e stata adottata la
deliberazione di approvazione del decreto legislativo impugnato, non
ha consentito la tutela degli interessi che si collegano alla regione
come ente esponenziale di poteri giuridici di autonomia. Ed invero,
considerato che le isole minori riguardate dall'impugnato atto
risultano esclusivamente ricomprese - per ciò che concerne le
regioni a statuto speciale nei cui confronti, in via apparentemente
indifferenziata, si procede a trasferire le funzioni in materia di
rifornimento idrico assegnate al Ministero della difesa dall'art 4
della legge 21 dicembre 1978, n. 861 - nell'ambito territoriale di
due sole regioni, e specificatamente della regione siciliana e della
regione Sardegna, la deliberazione del Consiglio dei Ministri
sottostante all'atto impugnato coinvolgeva in concreto interessi
regionali qualificati da una "rilevante peculiarità e da una
particolare intensita'", che giustificavano quella particolare forma
di cooperazione tra organi del più alto livello statale e regionale
qual'è quella in esame, e che appare appunto necessaria ed
indispensabile in presenza di quegli "interessi che si distaccano da
quelli generali come propri e peculiari di singole regioni", cui ha
avuto modo di riferirsi codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 545
del 1989.

P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale accogliere il presente
ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale del decreto
legislativo impugnato, in quanto lesivo dell'autonomia regionale e
posto in essere in contrasto con le procedure previste dall'art. 43
dello statuto della regione siciliana, in violazione dell'art. 21
del medesimo statuto, ed in dispregio degli artt. 81, 116 e 119 della
Costituzione.
Con riserva di ulteriori deduzioni.
Si depositano con il presente atto:
1) Autorizzazione a ricorrere (deliberazione della Giunta
regionale n. 269 del 20 agosto 1998);
2) Copia del decreto legislativo 30 giugno 1998, n. 244.
Palermo, addì 21 agosto 1998
Avv. Michele Arcadipane - avv. Giovanni Carapezza Figlia
98C1065