1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 30-10-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 35 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 14 agosto 2002
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 14 agosto 2002 (della Regione Emilia-Romagna) Sanita' pubblica - Organizzazione e funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende unita' sanitarie locali e delle relative attivita' di volontariato - Decreto ministeriale recante disposizioni di principio - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Emilia-Romagna - Dedotta previsione di normativa anche di dettaglio - Violazione delle competenze legislative e delle correlate potesta' amministrative spettanti alla Regione ricorrente in materia di igiene e sanita' ed in materia di assistenza e beneficenza pubblica - Illegittimo ed arbitrario esercizio del potere regolamentare statale - Violazione del principio di leale collaborazione. ISTANZA DI SOSPENSIONE. In subordine: Eccepita illegittimita' costituzionale sopravvenuta dell'art. 118, comma 1, del d.P.R. n. 309 del 1990, in quanto prevede un potere regolamentare statale non piu' consentito. - Decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali del 14 giugno 2002, artt. 1 e 2. - Costituzione, art. 117, commi terzo, quarto e sesto; legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 17; d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, artt. da 115 a 118. (002C0867) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 30-10-2002)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione
della giunta regionale n. 1426/2002 del 2 agosto 2002 (all. 1),
rappresentata e difesa, come da procura speciale del 2 agosto 2002,
rogata dal notaio dott. Federico Stame del collegio di Bologna, con
atto n. 46.408 di rep. (all. 2), dagli avvocati Giandomenico Falcon
di Padova e Luigi Manzi di Roma, ed elettivamente domiciliata in Roma
nello studio dell'avv. Luigi Manzi, via Confalonieri, 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione che non spetta allo Stato dettare con decreto
ministeriale disposizioni di principio o di dettaglio
sull'organizzazione e sul funzionamento dei servizi per le
tossicodipendenze delle aziende unità sanitarie locali - Ser.T., e
per il conseguente annullamento, previa sospensione, degli artt. 1 e
2 del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, 14 giugno 2002, recante
disposizioni di principio sull'organizzazione e sul funzionamento dei
servizi per le tossicodipendenze delle aziende unità sanitarie
locali - Ser.T., di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990,
n. 444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 147
del 25 giugno 2002, per violazione:
dell'art. 117, commi 3, 4 e 6, della Costituzione;
del principio costituzionale di legalità degli atti
secondari;
dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988;
degli artt. 115-118 d.P.R. n. 309/1990;
del principio di leale collaborazione.

F a t t o

La Regione Emilia-Romagna è dotata di competenza legislativa
concorrente in materia di "tutela della salute" e di competenza
legislativa piena in materia di assistenza sociale, ai sensi
dell'art. 117, commi 3 e 4, della Costituzione.
In queste materie interviene ora il decreto ministeriale qui
impugnato, i cui artt. 1 e 2 disciplinano in via regolamentare e in
modo estremamente dettagliato i criteri e le modalità organizzative
e d'azione dei Ser.T. e i relativi rapporti con il "privato sociale".
Analiticamente, l'art. 1 di tale decreto detta i principi
generali sui Ser.T., stabilendo al comma 1 che essi "sono unità
operative delle aziende - Unità sanitarie locali - A.S.L. coordinate
nell'ambito di uno specifico dipartimento per le dipendenze
patologiche". La disposizione poi detta varie norme relative
all'organizzazione ed alle competenze del dipartimento e, in
particolare, lo stesso comma l prevede che il dipartimento sia
"organizzato con modalità di integrazione interistituzionale, che
prevedono la diretta partecipazione a livello operativo e decisionale
del privato sociale accreditato o autorizzato ... (enti ausiliari,
associazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale e
"no-profit , associazioni famiglie e simili)". A tali entità, "con
specifici provvedimenti di accreditamento delle Regioni e delle
aziende sanitarie locali, viene riconosciuto un ruolo strategico
determinante nell'ambito dello sviluppo di un moderno sistema di
prevenzione e di protezione della salute nell'area dipartimentale
delle dipendenze patologiche".
Inoltre, l'art. 1, comma 1, precisa che il "Dipartimento per le
dipendenze patologiche" debba essere competente sia "per il
trattamento ... dei problemi correlati all'uso di sostanze psicotrope
legali ed illegali", che "per i comportamenti assimilabili e
correlati (disturbi dell'alimentazione, gioco d'azzardo,
videodipendenze, etc.)", e che esso partecipi a progetti relativi
agli "ambiti di confine, quali alcolismo, problemi dell'adolescenza,
doppia diagnosi, disturbi dell'alimentazione, gioco d'azzardo".
Dal comma 2 risulta poi che i Ser.T. si occupano dei problemi non
solo dei tossicodipendenti ma anche "delle loro famiglie". Anche da
ciò risulta chiaramente come il decreto impugnato non attenga solo
alla materia della sanità, di competenza concorrente della Regione
Emilia-Romagna, ma anche alla materia dell'assistenza, di potestà
piena della Regione ai sensi dell'art. 117, comma 4, Cost. Il comma 3
dell'art. 1 prevede la possibilità di articolare i Ser.T. in unità
funzionali. I commi 4, 5 e 6 dettano ulteriori norme dettagliate
sulle funzioni di competenza dei Ser.T.
L'art. 2 è intitolato "Norme di principio sul funzionamento dei
Ser.T." Esso contiene in realtà norme dettagliate sui criteri e le
modalità dell'attività dei Ser.T. e sugli specifici compiti ad essi
spettanti. Fra questi alcuni non hanno carattere propriamente
sanitario ma attengono, piuttosto, alla materia dell'assistenza: si
veda, a tal proposito, il "sostegno psicologico" (comma 4, lett. d),
l'attività di orientamento e di sostegno in ambito sociale ed
educativo" (lett. f), gli "specifici programmi destinati alle donne"
comprensivi "in particolare" di "interventi relativi a gravidanza,
prostituzione, episodi di violenza" (lett. h).
Si deve notare sin d'ora che tale disciplina è stata adottata
senza alcuna consultazione della Conferenza Stato-Regioni (richiesta
specificamente dalla legge, come si vedra) e in aperto contrasto con
il recente Accordo recante intesa inter-istituzionale tra Stato,
regioni ed enti locali sottoscritto, il 30 maggio 2002, che valorizza
espressamente il principio di leale collaborazione (v. il punto 1) ed
include l'impegno di verificare il rispetto degli ambiti di
competenza normativa (su ciò v. infra).
Nella seduta dell'11 luglio 2002 della Conferenza unificata i
presidenti delle regioni hanno chiesto il ritiro del decreto qui
impugnato.
Le disposizioni di tale decreto risultano lesive della sfera
costituzionale di competenza della Regione per i seguenti motivi di

D i r i t t o

1. - Incostituzionalità ed invasività del decreto impugnato in
quanto sono esercitate competenze regolamentari costituzionalmente
inesistenti.
Il decreto qui impugnato dichiara di essere stato adottato sulla
base dell'art. 118, comma 1, d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, secondo
il quale, "in attesa di un riordino della normativa riguardante i
servizi sociali, il Ministro della sanità, di concerto con il
Ministro per gli affari sociali, sentita la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano, determina con proprio decreto l'organico e le
caratteristiche organizzative e funzionali dei servizi per le
tossicodipendenze da istituire presso ogni unità sanitaria locale".
In realtà, come in seguito si dirà, il concreto contenuto del
decreto impugnato eccede l'ambito del potere già conferito da tale
legge. Ma il fatto è che questo stesso potere oggi non esiste e non
può essere legittimamente esercitato.
Il potere così istituito infatti ha chiaramente carattere
regolamentare, tanto è vero che il primo decreto adottato sulla sua
base (o, meglio, sulla base dell'art. 27, legge n. 162/1990, poi
trasfuso nell'art. 118, comma 1, del testo unico), il d.m. 30
novembre 1990, n. 444, era intitolato espressamente "Regolamento
concernente la determinazione dell'organico e delle caratteristiche
organizzative e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze da
istituire presso le unità sanitarie locali": e coerentemente con
tali premesse era stato adottato previo parere del Consiglio di
Stato.
Il nuovo atto è ovviamente anch'esso un atto normativo, sia per
il potere che asserisce di esercitare che per il contenuto e
l'intitolazione. In questo senso, il titolo del decreto (e degli
artt. 1 e 2) risulta persino sorprendentemente "sincero", là dove
con il riferimento del titolo alle "disposizioni di principio" rende
esplicito tale carattere. Del resto, il decreto 14 giugno 2002
sostituisce, in pratica, parte del precedente decreto.
Il nuovo atto tuttavia, benchè sia un regolamento, non è
denominato come tale e non è stato sottoposto al parere del
Consiglio di Stato. Esso è stato dunque posto in essere in
violazione delle stesse regole formali di esercizio del potere
regolamentare statale, dove esso esiste: e sia consentito ricordare
che con il parere 11 aprile 2002, n. 1/2002, l'Adunanza generale
dello stesso Consiglio di Stato ha già escluso la sopravvivenza di
poteri regolamentari statali in materia di sanità dopo la riforma
costituzionale.
In effetti, tale violazione di regole procedurali nasconde una
ben più grave arbitrarietà e incostituzionalità della nuova
disciplina, dovendosi escludere che nella materia qui considerata -
che riguarda l'assistenza sanitaria, l'assistenza sociale e
l'organizzazione dei relativi servizi - possa esercitarsi un potere
regolamentare statale.
Ciò va escluso in virtù del nuovo art. 117, comma 6, della
Costituzione, del quale emerge con evidenza l'assenza di qualunque
potere regolamentare statale. Infatti l'art. 117, sesto comma, della
Costituzione, nel testo introdotto dalla legge costituzionale n. 3
del 2001, espressamente stabilisce che "la potestà regolamentare
spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva", mentre
"spetta alle regioni in ogni altra materia".
Ora, la disciplina del decreto qui impugnato non attiene nè alla
"determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il
territorio nazionale" (art. 117, comma 2, lett. m), nè ad altre
materie di legislazione esclusiva statale; essa riguarda, invece,
come detto (e come appare evidente) le materie della "tutela della
salute" (art. 117, comma 3) e dell'assistenza sociale (art. 117,
comma 4), cioè materie di competenza legislativa regionale.
È dunque necessitata la conclusione che il potere già istituito
dall'art. 118, comma 1, d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 è venuto meno
in forza dell'art. 117, comma 6, Cost., esattamente come ritenuto dal
Consiglio di Stato nel già citato parere (sulla legittimazione
regionale a contestare la mancanza di fondamento legislativo dei
regolamenti v. le sentt. di codesta Corte n. 266 del 2001 e n. 204
del 1991).
Si noti che alla stessa conclusione si dovrebbe arrivare ove si
ragionasse in termini di sopravvenuta illegittimità costituzionale
delle disposizioni che prevedevano poteri regolamentari, anzichè di
loro abrogazione. La ricorrente regione non ritiene che vi sia
ragione di ricorrere a tale costruzione, data la nettezza del
contrasto e la piena sufficienza, per riportare la situazione a
normalità costituzionale, del criterio abrogativo, senza che vi sia
bisogno di ricorrere ad operazioni interpretative o manipolative dei
testi legislativi. Ma anche ove si ragionasse in tali termini,
risulta evidente l'incompatibilità del sopravvivere di tali poteri
con il nuovo sistema costituzionale. Per tale ipotesi, dunque, in
subordino (ed in conformità all'indicazione data da codesta Corte
nella recente sent. n. 376 del 23 luglio 2002, punto 4 del Diritto)
qui si eccepisce la sopravvenuta illegittimità costituzionale della
disposizione dell'art. 118, comma 1, del d.P.R. n. 309/1990, in
quanto essa prevede un potere regolamentate statale ormai non più
consentito.
Infine, va ricordato che, secondo l'interpretazione che appare
più attendibile, il potere regolamentare statale era già venuto
meno attraverso l'evoluzione della legislazione ordinaria: sicchè
anche sotto questo profilo l'atto qui impugnato risulta
incostituzionale e privo di fondamento.
Si deve infatti ricordare che il sistema previsto dall'art. 118,
comma 1, d.P.R. n. 309/1990 era stato già modificato nel 1992-1993,
a seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 502/1992.
L'art. 2, comma 2, e l'art. 3, comma 5, di tale decreto - nel
testo modificato dal d.lgs. n. 517/1993 - disponevano (e dispongono
tuttora) che "spettano in particolare alle regioni la determinazione
dei principi sull'organizzazione dei servizi e sull'attività
destinata alla tutela della salute" e che "le regioni disciplinano
... le modalità organizzative e di funzionamento delle unità
sanitarie locali prevedendo tra l'altro ... g) i criteri per la
definizione delle dotazioni organiche".
Pare indubbia infatti la sostanziale incompatibilità con queste
norme dell'art. 118, comma 1, d.P.R. n. 309/1990, che affidava al
Ministro il compito di determinare "l'organico e le caratteristiche
organizzative e funzionali dei servizi per le tossicodipendenze da
istituire presso ogni unità sanitaria locale".
Tale conclusione è del resto confermata dall'accordo
Stato-Regioni per la riorganizzazione del sistema di assistenza ai
tossicodipendenti del 21 gennaio 1999, citato dallo stesso decreto
qui impugnato. Infatti, il punto 2 dell'accordo prevede che "le
amministrazioni regionali definiscono ... b) il modello organizzativo
tipo che le aziende devono adottare per il conseguimento degli
obiettivi" [di assistenza ai tossicodipendenti]; c) le regole e
modalità di instaurazione di un ottimale rapporto tra le aziende
sanitarie e gli enti e associazioni privati".
Le modifiche apportate al d.lgs. n. 502/1992 dal d.lgs. 19 giugno
1999, n. 229, hanno ulteriormente ribadito le competenze regionali.
Infatti, in base all'art. 3-quater d.lgs. n. 502/1992 "la legge
regionale disciplina l'articolazione in distretti dell'unità
sanitaria locale" (comma 1); inoltre, in base all'art. 3-quinquies da
una parte "le regioni disciplinano l'organizzazione del distretto"
dall'altra "il distretto garantisce ... b) attività o servizi per la
prevenzione e la cura delle tossicodipendenze" (comuni 1 e 2).
Se, come pare chiaro, l'organizzazione ed il funzionamento dei
Ser.T., quali articolazioni delle A.S.L., devono essere disciplinati
dalle regioni (salvi i principi fondamentali delle leggi statali in
materia), l'art. 118, comma 1, d.P.R. n. 309/1990 è da ritenersi
abrogato già nel 1992-1993; risulta quindi del tutto privo di
fondamento legislativo il d.m. qui impugnato, con conseguente lesione
per la sfera costituzionale di competenza della regione.
Nè il fondamento legislativo può essere ritrovato nell'art. 4,
comma 3, legge 8 febbraio 1999, n. 45 (citato dal d.m. 14 giugno
2002), in base al quale, "entro novanta giorni dalla data di entrata
in vigore della presente legge, il Ministro della sanità, con
proprio decreto, sentite le commissioni parlamentari competenti,
provvede alla revisione del decreto di cui all'art. 118 del testo
unico sulle tossicodipendenze, al fine della rideterminazione
dell'organico dei Ser.T.". Infatti, tale disposizione riguarda
esclusivamente la rideterminazione dell'organico dei Ser.T., che, fra
l'altro, non costituisce oggetto del decreto qui impugnato.
Anche sotto questo profilo, dunque, il provvedimento impugnato
appare arbitrario ed illegittimamente invasivo.
2. - Incostituzionalità ed invasività del decreto, 14 giugno
2002 in relazione al suo contenuto sia di principio che di dettaglio.
L'atto qui impugnato è comunque affetto da ulteriori ragioni di
illegittimità ed invasività delle prerogative costituzionali della
Regione Emilia-Romagna.
Esso dichiara di dettare "disposizioni di principio", "principi
generali" e "norme di principio" (v. il titolo dell'atto e degli art.
1 e 2).
Ora, è evidente che se ciò fosse vero, si tratterebbe di
principi disposti con fonte regolamentare, in violazione di pacifiche
regole costituzionali (su ciò v. anche il punto 1). Inoltre, norme
statali di principio non potrebbero comunque ammettersi nella materia
dell'assistenza sociale (secondo quanto evidenziato nel punto 1),
essendo questa una materia di potestà regionale piena, soggetta
ormai solo al limite costituzionale e a quello degli obblighi
internazionali e comunitari ex art. 117 Cost.
È vero che - al di là dell'intitolazione - il decreto
ministeriale contiene in pratica (accanto a quanto subito sotto si
dirà in tema di rapporti con le strutture private) solo norme di
dettaglio: la sola che abbia carattere di principio essendo la prima
frase dell'art. 1, comma 1, che peraltro contrasta con il d.lgs.
n. 502/1992, prevedendo che i Ser.T. siano coordinati in uno
specifico dipartimento per le dipendenze patologiche (mentre
l'art. 3-quinquies del decreto legislativo stabilisce, come visto,
che sia il distretto ad occuparsi della prevenzione e cura delle
tossicodipendenze).
Ma ovviamente il contenuto di dettaglio del provvedimento
costituisce una ulteriore ragione di illegittimità, venendo a
sovrapporsi comunque alla competenza sotto questo profilo piena ed
esclusiva della ricorrente regione. Arbitraria infatti è la pretesa
di vincolare la Regione Emilia-Romagna con norme di dettaglio in una
materia, quella sanitaria, di competenza concorrente, o addirittura,
come l'assistenza sociale, di competenza primaria.
3. - Specifica ulteriore illegittimità in relazione alla
disciplina dei rapporti tra struttura pubblica e strutture private.
Una specifica censura, ulteriore rispetto alle precedenti, va
rivolta alla parte del decreto qui impugnato che disciplina il ruolo
dei soggetti privati nella direzione e nella gestione del servizio
pubblico.
L'accentuato ruolo dei privati costituisce la principale
innovazione del d.m. 14 giugno 2002 rispetto alla corrispondente
disciplina del d.m. n. 444/1990. Infatti, l'art. 1. comma 1, del
decreto impugnato prevede "la diretta partecipazione a livello
operativo e decisionale del privato sociale accreditato o autorizzato
... (enti ausiliari, associazioni di volontariato, associazioni di
promozione sociale e "no-profit", associazioni famiglie e simili)",
aggiungendo che "con specifici provvedimenti di accreditamento delle
regioni e delle Aziende sanitarie locali, viene riconosciuto [agli
enti privati] un ruolo strategico determinante nell'ambito dello
sviluppo di un moderno sistema di prevenzione e di protezione della
salute nell'area dipartimentale delle dipendenze patologiche".
È però evidente, ad avviso della ricorrente regione, che anche
il potere di disciplinare "le caratteristiche organizzative e
funzionali", dei Ser.T., se pure fosse attualmente esistente, non
comprenderebbe affatto quello di "innestare" nell'organizzazione dei
Ser.T. le associazioni private, conferendo loro un ruolo "operativo e
decisionale".
Esso infatti è chiaramente riferito, nell'ottica del legislatore
del 1990, alle caratteristiche della struttura pubblica in quanto
tale.
Invece, il rapporto fra pubblico e privato nell'ambito della
prevenzione e cura della tossicodipendenza è già definito dagli
artt. 115 ss. del d.P.R. n. 309/1990. Essi prevedono che i Ser. T.
possano "avvalersi" della collaborazione di enti privati iscritti in
appositi albi e anche che le U.S.L. possano stipulare con i medesimi
enti delle convenzioni per l'esercizio delle funzioni di prevenzione
e reinserimento.
In tale materia, poi, sono intervenuti il già citato accordo del
21 gennaio 1999 (il cui punto 2 lett. c) prevede che "le
amministrazioni regionali definiscono ... le regole e modalità di
instaurazione di un ottimale rapporto tra le aziende sanitarie e gli
enti e associazioni privati") ed il Provv. Conf. Stato-Regioni 5
agosto 1999 (pure citato nel d.m. 14 giugno 2002), recante intesa in
materia di requisiti minimi per l'autorizzazione al funzionamento e
per l'accreditamento dei servizi privati di assistenza alle persone
dipendenti da sostanze di abuso.
Tale intesa conferma la competenza delle regioni sul rapporto fra
strutture pubbliche e private: in essa, infatti, si premette che, le
disposizioni proposte non intendono regolamentare in modo esaustivo i
rapporti fra pubblico e privato, ma fornire un chiaro quadro di
riferimento per le regioni, alle quali compete, pertanto, la
definizione del dettaglio, con appositi provvedimenti, delle
modalità e procedure che regoleranno a livello locale il settore
delle dipendenze" (v. la relazione introduttiva; enfasi nostra);
nell'art. 21, poi, si prevede che "gli enti gestori accreditati
partecipano alla programmazione degli interventi regionali e alla
verifica dei risultati conseguiti dalle singole strutture accreditate
nell'ambito di appositi organismi consultivi misti pubblico-privato,
da costituirsi presso le singole amministrazioni regionali"; che "la
composizione, compiti specifici e modalità di funzionamento di tali
organismi è stabilita con apposite disposizioni regionali"; e che
"tali disposizioni disciplinano parimenti le modalità di
partecipazione delle strutture accreditate alla programmazione degli
interventi e alla ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse delle
aziende sanitarie, come pure le modalità dell'integrazione tra il
lavoro svolto dal servizio pubblico e quello degli enti e strutture
accreditate".
Da tutto ciò risulta che le linee fondamentali della
collaborazione pubblico-privato in materia di tossicodipendenza sono
definite dalla legge e che ulteriori regole integrative e attuative
possono essere dettate dalle regioni; nè un supporto al decreto qui
impugnato risulta dalla disciplina generale dei rapporti fra Servizio
sanitario nazionale e soggetti privati che svolgono attività
sanitarie e socio-sanitari; contenuta negli artt. 8-bis ss, del
d.lgs. n. 502/1992, come modificato dal d.lgs. n. 229/1999.
Dunque, il decreto 14 giugno 2002, nella misura in cui disciplina
e accentua il ruolo degli enti privati, risulta specificamente
illegittimo e lesivo delle prerogative costituzionali della Regione
Emilia-Romagna.
4. - Violazione del principio di leale collaborazione dell'art
118. comma 1, d.P.R. n. 309/1990.
Se pure non esistessero i vizi sopra denunciati, che comportano
la radicale illegittimità ed arbitrarietà del provvedimento
impugnato, questo sarebbe pur sempre illegittimo per la evidente
violazione dell'art. 118, comma 1, d.P.R. n. 309/1990, là dove
prevede che il decreto ivi contemplato sia adottato "sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano". Tale parere non è stato
acquisito e non risulta neppure che sia stato chiesto (come si ricava
dalle premesse del decreto).
La violazione dell'art. 118 d.P.R. n. 309/1990 e del principio di
leale collaborazione si traduce indubbiamente in lesione delle
prerogative costituzionali della Regione Emilia-Romagna, essendo il
parere previsto proprio a tutela delle competenze costituzionali
delle regioni.
Nè il parere della Conferenza può considerarsi "surrogato"
dagli accordi citati nelle premesse del decreto, che hanno tutt'altro
oggetto. Anzi, questi stessi accordi risultano violati dall'atto
impugnato, con conseguente ulteriore violazione deI principio di
leale collaborazione. Si è già ricordato, infatti, che, l'accordo
del 21 gennaio 1999 attribuiva alle amministrazioni regionali il
compito di definire "il modello organizzativo tipo che le aziende
devono adottare per il conseguimento degli obiettivi" di assistenza
ai tossicodipendenti e "le regole e modalità di instaurazione di un
ottimale rapporto tra le aziende sanitarie e gli enti e associazioni
privati"; e che il Provv. Conf. Stato-Regioni 5 agosto 1999
valorizzava il ruolo delle regioni nella disciplina dei rapporti fra
pubblico e privato in materia di tossicodipendenze.
Infine il d.m. 14 giugno 2002 contrasta con l'accordo recante
intesa interistituzionale tra Stato, Regioni ed Enti locali
sottoscritto il 30 maggio 2002, ed in particolare con il punto I, che
valorizza espressamente il principio di leale collaborazione, e con
il punto II, n. 2 di esso, relativo all'impegno di "verificare, in
fase di predisposizione degli atti normativi, il puntuale rispetto
degli ambiti di competenza ad essi [allo Stato e alle Regioni]
assegnati dalla novella costituzionale", con espressa precisazione
che "la verifica riguarda anche i provvedimenti già in corso di
perfezionamento, proponendone, ove occorra, la modifica o il ritiro".
5. - Violazione dell'art. 17 legge n. 400/1988.
Si è già accennato che il d.m. 14 giugno 2002 viola le regole
formali di esercizio del potere regolamentare statale, non essendo
denominato "regolamento" e non essendo stato chiesto il parere del
Consiglio di Stato. Si ritiene che la violazione dell'art. 17 legge
n. 400/1988 si traduca in lesione delle prerogative costituzionali
della Regione Emilia-Romagna perchè tale lesione si produce non solo
quando lo Stato violi una norma posta a specifica garanzia di quelle
prerogative ma in ogni caso in cui vincoli illegittimo l'attività
regionale. I limiti "generali" dell'attività normativa
dell'esecutivo garantiscono non solo l'interesse pubblico ma, di
volta in volta, anche i soggetti incisi dal regolamento. Nel caso
concreto, il parere del Consiglio di Stato assolve indubbiamente
anche ad una funzione di garanzia delle regioni, perchè le regioni
rientrano fra i soggetti incisi dal regolamento.
Sulla richiesta di sospensione cautelare.
La Regione Emilia-Romagna chiede a codesta ecc.ma Corte
costituzionale la sospensione dell'atto impugnato, per il periodo che
debba intercorrere fino alla definizione del giudizio.
Tale richiesta si rende necessaria al fine di evitare il grave ed
irreparabile danno che deriverebbe alla regione sotto un duplice
profilo. Da una parte, il comma 1 dell'art. 1, nel prevedere che il
dipartimento sia "organizzato con modalità di integrazione
interistituzionale, che prevedono la diretta partecipazione a livello
operativo e decisionale del privato sociale accreditato o autorizzato
... (enti ausiliari, associazioni di volontariato, associazioni di
promozione sociale e "no-profit", associazioni famiglie e simili)", e
che a tali entità, "con specifici provvedimenti di accreditamento
delle regioni e delle Aziende sanitarie locali" venga "riconosciuto
un ruolo strategico determinante nell'ambito dello sviluppo di un
moderno sistema di prevenzione e di protezione della salute nell'area
dipartimentale delle dipendenze patologiche" priva la struttura
pubblica della propria autonoma capacità di valutazione e di
decisione, e che la prevenzione e cura delle tossicodipendenze sia in
larga misura delegata a strutture private prive di ogni
responsabilità pubblica.
Dall'altra parte, le stesse disposizioni, nella parte in cui
prevedono la parificazione operativa (oltre che decisionale) delle
strutture private implicano anche rilevanti conseguenze finanziarie
in relazione a scelte sulle quali le aziende sanitarie e la stessa
regione non eserciterebbero alcun controllo.
In sintesi, la regione, ove dovesse dare attuazione ai disposti
dell'atto impugnato, dovrebbe modificare radicalmente la propria
organizzazione, perderebbe l'autonomia delle scelte, subirebbe
rilevanti conseguenze finanziarie. Tutto ciò in relazione ad un atto
la cui incostituzionalità ed arbitrarietà sono state illustrate nei
motivi in diritto.

P. Q. M.
La Regione Emilia-Romagna, come sopra rappresentata e difesa,
chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare che
non spetta allo Stato dettare con decreto ministeriale disposizioni
di principio o di dettaglio sull'organizzazione e sul funzionamento
dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende unità sanitarie
locali - Ser.T., in violazione delle norme citate in premessa, e
conseguentemente annullare e previamente sospendere gli artt. 1 e 2
del decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro
del lavoro e delle politiche sociali, 14 giugno 2002.
Disposizioni di principio sull'organizzazione e sul funzionamento
dei servizi per le tossicodipendenze delle aziende unità sanitarie
locali - Ser.T., di cui al decreto ministeriale 30 novembre 1990,
n. 444.
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. prof. Luigi Manzi
02C0867