1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 25-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 919 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 aprile 1996
N. 919 Ordinanza emessa il 17 aprile 1996 dal giudice istruttore presso il tribunale di Cosenza nel procedimento civile vertente tra Madrigano Mario e il comune di Mendicino Espropriazione per pubblica utilta' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. e della responsabilita' dei pubblici dipendenti e funzionari per atti illeciti o illegittimi. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 3, 28, 42 e 97). (096C1335) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 25-9-1996)

IL GIUDICE ISTRUTTORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sciogliendo la riserva che
precede in relazione al procedimento civile n. 1268/1995.
Premesso in fatto
che l'attore con atto di citazione del 18 luglio 1995, assumendo
che il comune convenuto aveva illegittimamente occupato un fondo di
sua proprietà per la realizzazione di un'opera pubblica, lo
conveniva in giudizio per conseguire il risarcimento del danno
derivante dalla perdita della proprietà medesima;
che l'ente convenuto, costituendosi in giudizio, chiedeva che
l'indennizzo dovuto all'attore venisse determinato secondo i criteri
stabiliti dall'art. 65 della legge 28 dicembre 1995 n. 549 che
estende l'applicazione dell'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992 n.
333 (convertito con legge dell'8 agosto 1992 n. 359) a "tutti i casi
in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo,
l'indennizzo e/o il risarcimento del danno, alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto";
che all'udienza del 12 aprile 1996 questo giudice sollevava
d'ufficio questione di costituzionalità della predetta norma per
violazione degli artt. 42 terzo comma, 97 e 28 Cost.
Premesso in diritto
che l'istituto dell'espropriazione formale e quello della
occupazione appropriativa si fondano su presupposti diversi;
che, in particolare, l'occupazione appropriativa si atteggia come
una fattispecie unitaria, comprensiva dei due elementi
dell'occupazione abusiva e della costruzione dell'opera pubblica,
interamente qualificata dall'illecito della p.a. (Cass. n.
1993/9826). L'apprensione illegittima del suolo del privato e la
realizzazione su di esso di un'opera da parte della p.a. determinano
un danno nella sfera giuridica del privato, il quale non può più
ottenere la restituzione del bene illegittimamente occupato per
effetto della costruzione dell'opera pubblica, la quale attribuisce
al bene originariamente di proprietà del privato natura pubblica,
cui consegue necessariamente l'effetto dell'acquisto dell'immobile
alla mano pubblica. A fronte del danno subito per l'impossibile
restituzione del bene, il privato può agire in via risarcitoria per
il conseguimento del valore del bene perduto.
Il punto di arrivo dell'elaborazione giurisprudenziale
dell'istituto della occupazione appropriativa è rappresentato dalla
decisione della Suprema Corte a sezioni unite del 25 novembre 1992 n.
12546 che (concentrando nell'area della illiceità tutto lo sviluppo
dell'azione amministrativa, da cui sorge il diritto del privato al
risarcimento del danno) individua il punto saliente della fattispecie
dell'occupazione appropriativa "nella natura illecita del
comportamento della p.a. che occupi illegittimamente un fondo
privato e vi costruisca un'opera pubblica modificando radicalmente la
struttura del bene ed impedendo al proprietario l'esercizio delle
facoltà di godimento, con la precisazione che l'illiceità di questo
comportamento, comprendente entrambi i momenti della fattispecie
(ossia quello dell'occupazione e quello della costruzione) deriva
dalla violazione certamente consapevole delle norme che stabiliscono
in quali casi e con quali procedimenti la proprietà di un immobile
privato può essere autoritativamente sacrificata per esigenze di
pubblico interesse ex art. 42, terzo comma, Cost.".
Al contrario, l'espropriazione formale è un istituto di diritto
pubblico in base al quale un soggetto viene privato, in tutto o in
parte, di un bene di sua proprietà per una causa di pubblico
interesse legalmente dichiarata. Esso pertanto rappresenta
l'esplicazione di un potere autoritativo ablatorio conferito alla
p.a. dalla legge e si caratterizza per essere espressione del
principio di legalità, di procedimentalizzazione dell'azione
amministrativa, della tipicità degli atti amministrativi nel
rispetto della riserva di legge sancita in materia di espropriazione
(art. 42, terzo comma, Cost.).
Tutto ciò premesso, appare evidente la sostanziale differenza tra
i due istituti quanto ai presupposti seppure entrambi conseguano lo
stesso risultato espropriativo, l'uno (l'espropriazione formale)
costituisce un'attività lecita ancorchè dannosa, l'altro
(l'occupazione appropriativa) attività dannosa illecita, l'una
attività di imperio, l'altra attività materiale contra legem.
Del resto, la Corte costituzionale già nella pronunzia 16 dicembre
1993 n. 442 ha evidenziato testualmente, - rispondendo alla censura
di illegittimità mossa dalla corte di appello di Roma al primo comma
dell'art. 5-bis, sotto il profilo della disparità di trattamento tra
proprietari (art. 3 Cost.) derivante dalla applicazione della
fattispecie dell'espropriazione di aree edificabili e di quella
dell'accessione invertita, poichè la prima assicura al proprietario
espropriato solo una parte del valore venale del suo bene, mentre
l'altra pur mancando un legittimo decreto di esproprio, assicura
invece il risarcimento del danno in misura pari al valore venale del
bene -, che "le fattispecie a confronto sono assolutamente divaricate
e non comparabili. Nella prima c'è un procedimento espropriativo
secundum legem (ossia nel rispetto dei presupposti formali e
sostanziali che rappresentano altrettante garanzie per il
proprietario espropriato) e quindi vengono in rilievo le opzioni
discrezionali del legislatore in ordine al criterio di calcolo
dell'indennità di espropriazione; la seconda ipotesi si colloca
fuori dai canoni di legalità (perchè è la stessa realizzazione
dell'opera pubblica sull'area occupata, ma non espropriata, ad
impedire di fatto la retrocessione ed a comportare l'effetto
traslativo della proprietà del suolo per accessione all'opera
stessa) e quindi ben può operare il diverso principio secondo cui
chi ha subi'to un danno per effetto di una attività illecita ha
diritto ad un pieno ristoro. Per altro verso è giustificato che
l'ente espropriante, il quale non faccia ricorso ad un legittimo
procedimento espropriativo per acquisire l'area edificabile, subisca
conseguenze più gravose di quelle previste ove invece sia rispettoso
dei presupposti formali e sostanziali prescritti dalla legge perchè
si determini l'effetto di ablazione dell'area".
Nel caso dell'espropriazione formale, l'art. 42 della Costituzione
nella parte in cui assicura a conclusione del procedimento
espropriativo svolto nei presupposti sostanziali e formali, il giusto
indennizzo al privato, conferisce al legislatore il potere di
determinare in via discrezionale la misura dell'indennità di
espropriazione, la quale per costante giurisprudenza della Corte
costituzionale se per un verso non deve essere commisurata
esattamente al valore venale del bene, d'altro canto, non può essere
meramente simbolica od irrisoria, ma deve essere congrua, seria ed
adeguata. E ciò perchè l'integrale ristoro del sacrificio
negherebbe ogni incidenza sotto tale profilo agli scopi di pubblica
utilità che persegue il procedimento espropriativo; per altro verso,
però, l'interesse del privato non può essere chiamato ad un
sacrificio che azzeri del tutto il suo diritto, atteso il rilievo
costituzionale della proprietà privata, riconosciuta ancorchè con
il limite connaturale della realizzazione di una "funzione sociale".
Se questa è la ratio che sottende alla garanzia costituzionale del
serio ristoro di una posizione soggettiva oramai degradata a fronte
del potere autoritativo legittimamente esercitato, appare evidente la
non riconducibilità alla predetta norma del diritto al risarcimento
del danno spettante al privato a seguito di occupazione
appropriativa, posto che in questa ipotesi la situazione di diritto
soggettivo perfetto vantata dal privato sul bene rimane integra,
anche se, essendo oramai giuridicamente impossibile la restituzione
del bene irreversibilmente trasformato per effetto dell'opera
pubblica, si proietta non più sul bene originario ma sul suo
equivalente monetario, significando tutto ciò che l'attività
materiale illecita della p.a. non essendo espressione di un potere
autoritativo lascia sussistere nella sua pienezza il diritto del
privato al risarcimento integrale del danno subito.
Per cui appare illegittimo ricomprendere sotto la stessa previsione
normativa (art. 42 Cost.) fattispecie completamente diverse,
equiparando in sostanza comportamenti leciti ed illeciti, in
dispregio della riserva di legge prevista dalla stessa norma
costituzionale a garanzia del proprietario espropriato.
Fondati dubbi di illegittimità costituzionale si ravvisano,
inoltre, in relazione alla violazione dell'art. 3 sotto il profilo
del principio di ragionevolezza per il rilievo che la determinazione
dell'indennità di cui all'art. 5-bis cit. presuppone la perfetta
regolarità del procedimento espropriativo; l'estensione operata
dall'art. 65 censurato, della norma dettata in materia di
espropriazione formale alla diversa ipotesi di occupazione
appropriativa non appare sorretta da alcun fondamento logico, posta
la evidenziata sostanziale diversità tra i due istituti.
ln definitiva l'aver ricondotto ad unità normativa, quanto meno
sotto il profilo delle conseguenze, l'attività lecita ed illecita
della p.a. in campo ablatorio, a fronte di situazioni sostanzialmente
diverse che non presentano alcun carattere di omogeneità,
costituisce violazione dell'art. 3 della Costituzione perchè
equipara due fattispecie differenziate, l'una essendo disciplinata da
una norma costituzionale che attribuisce alla p.a. la funzione
ablatoria, l'altra invece che si concreta in una attività materiale
non soltanto non prevista da alcuna norma, ma addirittura vietata ed
espletata "in consapevole violazione delle norme che stabiliscono in
quali casi e con quale procedimento la proprietà di un immobile
privato può essere autoritativamente sacrificata per esigenze di
pubblico interesse", con conseguenze di carattere sanzionatorio
(tanto da essere ricondotta dalla giurisprudenza nell'alveo del
generale principio del neminem laedere).
Altro profilo di illegittimità costituzionale va ravvisato nella
violazione degli artt. 97 e 28 della Costituzione in quanto
l'equiparazione sopra detta evidenzia che il legislatore ha inteso
premiare l'inefficienza della amministrazione privilegiando, o
comunque parificando sotto il profilo della legalità, attività
atipica ed attività tipizzata con conseguente vanificazione di tutte
le garanzie che all'istituto del procedimento amministrativo sono
sottese (in particolare la trasparenza, il diritto alla informazione
ed alla partecipazione del privato al procedimento stesso,
l'interesse legittimo alla legittimità dell'azione amministrativa)
in contrasto con il principio del buon andamento e della
imparzialità della p.a.
L'indicata questione di costituzionalità si appalesa, infine,
rilevante, attesa la diversa determinazione della misura
dell'indennizzo spettante al privato che il tribunale dovrà
effettuare in caso di pronuncia di infondatezza ovvero di
accoglimento della questione costituzionale sollevata.
Sussistono, pertanto, le condizioni per sospendere il presente
giudizio in attesa della pronuncia della Corte costituzionale cui
vanno rimessi gli atti ai sensi dell'art. 23 legge n. 87 del 1953.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 65 della legge 28 dicembre
1995, n. 549 in relazione agli artt. 3, 28, 42 e 97 della
Costituzione nella parte in cui estende l'applicabilità dell'art.
5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 convertito con modificazione
dalla legge 8 agosto 1992, n. 359 relativo alla determinazione
dell'indennità di espropriazione a tutti i casi di risarcimento del
danno;
Sospende il presente giudizio fino alla decisione della Corte
costituzionale;
Dispone la trasmissione degli atti alla cancelleria della Corte
costituzionale e ordina che la presente ordinanza sia notificata alle
parti e alla Presidenza del consiglio, nonchè comunicata ai
Presidenti del Senato e della Camera dei deputati.
Così deciso il 17 aprile 1996
Il giudice istruttore: Saullo
96C1335