1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 25-6-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 215 SENTENZA 9 - 18 giugno 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sicurezza pubblica - Reati nella produzione, importazione, distribuzione e installazione di apparecchi da gioco - Intervenuta depenalizzazione ad opera della legge n. 266 del 2005 - Inapplicabilita' alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della novella - Denunciata irragionevole deroga al principio di retroattivita' della legge penale piu' favorevole ed ingiustificata disparita' di trattamento tra soggetti responsabili di identici illeciti - Omessa descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a quo - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 547. - Costituzione, artt. 3 e 25. Sicurezza pubblica - Reati nella produzione, importazione, distribuzione e installazione di apparecchi da gioco - Intervenuta depenalizzazione ad opera della legge n. 266 del 2005 - Inapplicabilita' alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della novella - Denunciata irragionevole deroga al principio di retroattivita' della legge penale piu' favorevole ed ingiustificata disparita' di trattamento tra soggetti responsabili di identici illeciti - Incompleta ricostruzione del quadro normativo di riferimento - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 547. - Costituzione, art. 3. Sicurezza pubblica - Reati nella produzione, importazione, distribuzione e installazione di apparecchi da gioco - Intervenuta depenalizzazione ad opera della legge n. 266 del 2005 - Inapplicabilita' alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della novella - Eccezione di inammissibilita' - Reiezione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 547. Sicurezza pubblica - Reati nella produzione, importazione, distribuzione e installazione di apparecchi da gioco - Intervenuta depenalizzazione ad opera della legge n. 266 del 2005 - Inapplicabilita' alle violazioni commesse anteriormente all'entrata in vigore della novella - Irragionevole deroga al principio di retroattivita' della legge penale piu' favorevole - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 547. - Costituzione, art. 3. (008C0492) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 25-6-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 547,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - leggefinanziaria
2006), promossi con ordinanza del 14 giugno 2007 dal Tribunale di
Pinerolo, con ordinanza dell'11 ottobre 2007 dal Tribunale di Varese
e con ordinanza del 19 giugno 2007 dal Tribunale di Pescara,
rispettivamente iscritte ai nn. 805, 847 e 852 del registro ordinanze
2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, 1ª
serie speciale, dell'anno 2007 e n. 5, 1ª serie speciale, dell'anno
2008.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 7 maggio 2008 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 14 giugno 2007, il Tribunale di Pinerolo ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 547, della legge 23
dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), il quale
prevede che per le violazioni di cui all'art. 110, comma 9, del regio
decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza), e successive modificazioni, commesse in
data antecedente all'entrata in vigore della citata legge, si
applicano le disposizioni vigenti al tempo delle violazioni stesse.
1.1. - Il rimettente è investito di un procedimento nel quale
più persone sono imputate del reato di cui all'art. 110, comma 9,
del r.d. n. 773 del 1931, per aver installato e consentito l'uso, in
luogo aperto al pubblico, di apparecchi idonei al gioco d'azzardo «o
comunque [...] non rispondenti alle caratteristiche e prescrizioni
indicate nei commi 6 e 7 di cui all'art. 110 TULPS», in epoca
anteriore all'entrata in vigore della legge n. 266 del 2005.
Il giudice a quo si duole che, per effetto della disposizione
censurata, la rilevanza penale di tali condotte permanga, nonostante
l'art. 1, comma 543, della medesima legge abbia depenalizzato le
fattispecie già configurate come reato dall'art. 110, comma 9, del
r.d. n. 773 del 1931.
A suo avviso, l'art. 1, comma 547, della legge n. 266 del 2005,
impedendo «di fare applicazione retroattiva della nuova disciplina
contenente l'abolitio criminis», viola l'art. 3 della Costituzione,
poichè, in assenza di una sufficiente ragione giustificativa,
introduce una deroga al principio di non ultrattività della legge
penale, sancito dall'art. 2, secondo comma, del codice penale, il
quale garantisce l'eguale trattamento dei cittadini nell'applicazione
della legge penale.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, infatti, il canone della
retroattività in mitius rinviene il suo fondamento costituzionale
nel principio di uguaglianza, il quale impone, in linea di massima,
di equiparare il trattamento sanzionatorio dei medesimi fatti, a
prescindere dalla data della loro commissione. Di conseguenza, il
principio di retroattività della lex mitior, diversamente dal
principio di irretroattività della norma penale sfavorevole, «deve
ritenersi suscettibile di deroghe legittime sul piano
costituzionale», ma solo ove sorrette da giustificazioni
oggettivamente ragionevoli (vengono richiamate le sentenze n. 394 del
2006, n. 80 del 1995, n. 6 del 1978, n. 164 del 1974, nonchè
l'ordinanza n. 330 del 1995).
Il giudice a quo osserva che la più recente legislazione ha
rafforzato il principio di retroattività della legge penale
favorevole, estendendolo anche al settore delle violazioni penali
finanziarie, nel quale - in forza dell'art. 20 della legge 7 gennaio
1929, n. 4 (Norme generali per la repressione delle violazioni delle
leggi finanziarie), abrogato dall'art. 24, comma 1, del d. lgs. 30
dicembre 1999, n. 507 - esso non operava. Peraltro, le
contravvenzioni punite dal previgente art. 110, comma 9, del r.d.
n. 773 del 1931 non erano riconducibili alla nozione di reato
finanziario.
Sulla rilevanza della questione così prospettata non incide, a
parere del rimettente, la circostanza che il citato art. 110, comma
9, sia stato nuovamente sostituito dall'art. 1, comma 86, della legge
27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007), visto
che, comunque, in forza dell'art. 1, comma 547, della legge n. 266
del 2005, le norme penali abrogate seguitano ad operare per i fatti
pregressi.
1.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo di dichiarare la questione inammissibile, poichè, rispetto
alle fattispecie oggetto del giudizio principale, l'art. 1, comma
547, della legge n. 266 del 2005 «non dovrebbe trovare applicazione».
Infatti, prosegue la difesa erariale, l'art. 110, comma 9, del
r.d. n. 773 del 1931, nella nuova formulazione, non punisce più gli
illeciti concernenti l'installazione e l'uso degli apparecchi e
congegni da gioco d'azzardo, ma stabilisce il trattamento
sanzionatorio per i soli «apparecchi e congegni da intrattenimento di
cui ai commi 6 e 7» (art. 1, comma 86, della legge n. 296 del 2006).
La denunciata norma, pertanto, nel riferirsi alle violazioni di cui
all'art. 110, comma 9, del r.d. n. 773 del 1931, nulla avrebbe
disposto per le condotte riguardanti gli apparecchi per il gioco
d'azzardo, in contestazione nel giudizio a quo.
2. - Anche il Tribunale di Varese, con ordinanza emessa l'11
ottobre 2007 nell'ambito di un procedimento penale concernente i
reati previsti dall'art. 110 del r.d. n. 773 del 1931 e dall'art. 718
cod. pen., ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 547, della legge n. 266 del 2005.
2.1. - Il rimettente deduce che tale norma - nella parte in cui
prevede che per le violazioni di cui all'art. 110, comma 9, del r.d.
n. 773 del 1931 poste in essere in data anteriore al 1° gennaio 2006
continuino ad operare le sanzioni vigenti al momento del fatto,
consentendo negli altri casi l'applicazione delle nuove sanzioni
amministrative - determina una disparità di trattamento tra soggetti
responsabili di identici illeciti «sul solo presupposto della data
del commesso reato», in contrasto non solo con l'art. 3, ma anche con
l'art. 25 della Costituzione.
Il giudice a quo, richiamando la giurisprudenza della Corte
costituzionale, ammette che il principio dell'applicazione
retroattiva delle disposizioni più favorevoli al reo possa subire
limitazioni da parte del legislatore ordinario, ma, riguardo alla
deroga recata dall'art. 1, comma 547, della legge n. 266 del 2005,
nega l'esistenza di ogni ragionevole giustificazione (viene citata la
sentenza n. 74 del 1980).
2.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo di dichiarare la questione inammissibile, per insufficiente
descrizione della fattispecie oggetto del giudizio principale.
3. - Analoga questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 547, della legge n. 266 del 2005 è stata prospettata dal
Tribunale di Pescara, con ordinanza del 19 giugno 2007, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione.
3.1. - In punto di rilevanza, espone il giudice a quo che, in
forza della norma censurata, gli imputati nel giudizio principale
dovrebbero subire l'applicazione della sanzione penale, nonostante il
fatto loro contestato non sia più previsto come reato, avendo l'art.
1, comma 543, della legge n. 266 del 2005 depenalizzato la condotta
di chi distribuisce, installa o consente l'uso in luogo aperto al
pubblico di apparecchi non rispondenti alle caratteristiche descritte
ai commi 6 e 7 dell'art. 110 del r.d. n. 773 del 1931.
Anche il Tribunale di Pescara esclude che la deroga al principio
di non ultrattività della legge penale, prevista dall'art. 1, comma
547, della legge n. 266 del 2005, sia assistita da una razionale
giustificazione (è richiamata la sentenza n. 74 del 1980),
ravvisando al fondo delle scelte operate dal legislatore «solo una
diversa valutazione nel tempo del disvalore sociale e penale del
fatto».
3.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo di dichiarare la questione inammissibile, per non aver il
rimettente considerato che l'art. 110, comma 9, del r.d. n. 773 del
1931 è stato sostituito dall'art. 1, comma 86, della legge n. 296
del 2006.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Pinerolo, il Tribunale di Varese ed il
Tribunale di Pescara, con le ordinanze in epigrafe, sottopongono al
sindacato di questa Corte la disciplina di diritto intertemporale
contemplata dall'art. 1, comma 547, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - leggefinanziaria 2006), relativamente alla
depenalizzazione, ad opera della medesima legge, del trattamento
sanzionatorio delle violazioni in materia di apparecchi e congegni
automatici, semiautomatici ed elettronici per il gioco.
In particolare, la norma denunciata stabilisce che per le
violazioni di cui all'art. 110, comma 9, del regio decreto 18 giugno
1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza), e successive modificazioni, commesse in data antecedente
all'entrata in vigore della citata legge, si applicano le
disposizioni vigenti al tempo delle violazioni stesse, e così
introduce una deroga al principio di non ultrattività della legge
penale di cui all'art. 2, secondo comma, del codice penale.
Tale deroga, ad avviso dei giudici a quibus, si pone in contrasto
con l'art. 3 della Costituzione, poichè crea disparità di
trattamento tra coloro che, in momenti diversi, contravvengono alle
prescrizioni dell'art. 110 del r.d. n. 773 del 1931, in mancanza di
una sufficiente ragione giustificativa (sono richiamate le sentenze
di questa Corte n. 394 del 2006, n. 80 del 1995, n. 6 del 1978,
n. 164 del 1974, nonchè l'ordinanza n. 330 del 1995).
Il solo Tribunale di Varese deduce altresì la violazione
dell'art. 25 della Costituzione.
2. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni analoghe, se non
identiche, vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Le questioni di costituzionalità sollevate dal Tribunale di
Varese e dal Tribunale di Pescara sono manifestamente inammissibili.
Il Tribunale di Varese ha omesso di descrivere la fattispecie
concreta oggetto del giudizio principale, essendosi limitato a
riferire che all'imputato è contestata, tra l'altro, la violazione
dell'art. 110 del r.d. n. 773 del 1931, senza neppure fornire
indicazioni in ordine alla data del commesso reato (ordinanza n. 55
del 2008).
Il Tribunale di Pescara, nel formulare il giudizio sulla
rilevanza, non ha compiutamente ricostruito il quadro normativo di
riferimento, avendo trascurato di argomentare, sia pure per
escluderne l'incidenza, in merito alla nuova sostituzione dell'art.
110, comma 9, del r.d. n. 773 del 1931 ad opera dell'art. 1, comma
86, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007) (ordinanza n. 55 del 2008).
4. - Non può essere invece accolta l'eccezione d'inammissibilità
dell'Avvocatura dello Stato nel giudizio di costituzionalità
promosso dal Tribunale di Pinerolo, secondo cui il procedimento a quo
avrebbe ad oggetto violazioni riguardanti apparecchi per il gioco
d'azzardo, quali definiti dall'art. 110, comma 5, del r.d. n. 773 del
1931, e, rispetto a tali illeciti, l'art. 1, comma 547, della legge
n. 266 del 2005 non troverebbe applicazione, vertendo le nuove
previsioni dell'art. 110, comma 9, unicamente «In materia di
apparecchi e congegni da intrattenimento di cui ai commi 6 e 7»
(inciso inserito dall'art. 1, comma 86, della legge n. 296 del 2006).
Invero, risulta dall'ordinanza di rimessione che le condotte
contestate nel procedimento principale concernono pure apparecchi
«comunque» non rispondenti alle caratteristiche e prescrizioni di cui
all'art. 110, commi 6 e 7, del r.d. n. 773 del 1931.
D'altra parte, l'art. 1, comma 547, sancendo l'ultrattività delle
disposizioni in precedenza contenute nell'art. 110, comma 9, del r.d.
n. 773 del 1931, si applica anche alle violazioni concernenti
apparecchi e congegni per il gioco d'azzardo commesse al tempo in cui
esse erano sanzionate dalla detta norma (tra le molte, Cass., 2
maggio 2007, n. 16599 e 17 aprile 2007, n. 15297).
5. - Nel merito, la questione sollevata dal Tribunale di Pinerolo
è fondata.
6. - La legge n. 266 del 2005, sostituendo l'art. 110, comma 9,
del r.d. n. 773 del 1931, per un verso, ha trasformato in illecito
amministrativo le fattispecie contravvenzionali finalizzate al
contrasto del gioco con apparecchi e congegni non conformi alle
caratteristiche ed alle prescrizioni del comma 6 (oggetto anch'esso
di modifica) e del comma 7 dello stesso articolo; per altro verso, ha
ricondotto alle sole norme previste in materia dal codice penale la
sanzionabilità delle condotte inerenti al gioco d'azzardo, condotte
rispetto alle quali, in precedenza, era configurabile il concorso
formale di reati.
La riferita successione normativa avrebbe fatto venir meno il
rilievo penale delle violazioni dell'art. 110, comma 9, anteriormente
commesse, se per esse l'art. 1, comma 547, della legge n. 266 del
2005 non avesse disposto che debba continuare ad applicarsi la legge
vigente al momento del fatto.
7. - La verifica della legittimità costituzionale del citato art.
1, comma 547, va condotta con riferimento alla parte in cui tale
disposizione deroga al principio generale stabilito dall'art. 2,
secondo comma, del codice penale, in base al quale nessuno può
essere punito per un fatto che, secondo una legge posteriore, non
costituisce reato.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte la regola della
retroattività della lex mitior, pur avendo rango diverso dal
principio d'irretroattività della norma incriminatrice, di cui
all'art. 25, secondo comma, della Costituzione, non è priva di un
fondamento costituzionale. Per il principio di uguaglianza, infatti,
la modifica mitigatrice della legge penale e, ancor di più,
l'abolitio criminis, disposte dal legislatore in dipendenza di una
mutata valutazione del disvalore del fatto tipico, devono
riverberarsi anche a vantaggio di coloro che hanno posto in essere la
condotta in un momento anteriore, salvo che, in senso opposto,
ricorra una sufficiente ragione giustificativa (sentenze n. 394 e
n. 393 del 2006, n. 80 del 1995, n. 74 del 1980, n. 6 del 1978 e
n. 164 del 1974).
Il principio della retroattività della legge penale favorevole,
dunque, è suscettibile di limitazioni e deroghe, ma - in ragione
della peculiare rilevanza dell'interesse da esso tutelato, dimostrata
dal grado di protezione accordatogli dal diritto interno, come pure
dalla sua appartenenza alle tradizioni costituzionali comuni agli
Stati membri dell'Unione europea (Corte di giustizia, sentenza 3
maggio 2005, cause riunite C-387/02, C-391/02 e C-403/02) e al
diritto internazionale (art. 15, primo comma, del Patto
internazionale relativo ai diritti civili e politici adottato a New
York il 16 dicembre 1966, ratificato e reso esecutivo con legge 25
ottobre 1977, n. 881) - tali limitazioni e deroghe devono
giustificarsi in relazione alla necessità di preservare interessi
contrapposti di analogo rilievo (sentenze n. 72 del 2008, n. 394 e
n. 393 del 2006).
Alla stregua di siffatti criteri di giudizio, occorre valutare se
la disciplina transitoria contenuta nella norma censurata soddisfi
esigenze tali da prevalere su un principio del tipo indicato.
8. - L'indiscriminata deroga recata dall'art. 1, comma 547, della
legge n. 266 del 2005 non è correlata ad interessi di rilievo
costituzionale analogo all'interesse che il singolo vanterebbe a non
vedersi esposto alle conseguenze penali di condotte oramai punite
come mero illecito amministrativo o di condotte non più punite anche
ai sensi dell'art. 110, comma 9, del r.d. n. 773 del 1931, bensì
unicamente secondo le previsioni del codice penale in materia di
giochi d'azzardo.
Essa, invero, contraddice gli obiettivi della depenalizzazione,
rappresentati, in base alla relazione al disegno di legge divenuto
legge n. 266 del 2005, dalla necessità di assicurare maggiore
celerità di definizione dei procedimenti e di demandare
l'irrogazione delle sanzioni all'organo con maggiori competenze
tecniche nel settore, l'Ufficio regionale dell'Amministrazione
autonoma dei monopoli di Stato.
D'altra parte, l'irretroattività della abolitio criminis non
trova adeguata giustificazione nei motivi genericamente addotti nella
relazione sopra citata, per i quali essa intende «garantire chiarezza
relativamente all'applicazione del nuovo apparato sanzionatorio», dal
momento che, ove la disposizione transitoria fosse mancata, avrebbero
comunque operato i principi generali di cui all'art. 2 cod. pen.
A fondamento della norma censurata, pur contenuta in una legge
finanziaria, neppure può ravvisarsi l'interesse primario dello Stato
alla riscossione dei tributi (sentenze n. 80 del 1995, n. 6 del 1978,
n. 164 del 1974), dato che le abolite contravvenzioni, lungi dal
soddisfare un tale interesse, avevano obiettività giuridica
afferente all'ordine pubblico (sentenza n. 237 del 2006).
9. - L'art. 1, comma 547, della legge n. 266 del 2005, pertanto,
deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, per contrasto
con l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui consente di
applicare, per le violazioni di cui all'art. 110, comma 9, del r.d.
n. 773 del 1931, e successive modificazioni, commesse in data
antecedente all'entrata in vigore della legge n. 266 del 2005, le
sanzioni penali previste al tempo delle violazioni stesse.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 547,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2006), nella parte in cui stabilisce che, per le violazioni di cui
all'art. 110, comma 9, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773
(Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), e
successive modificazioni, commesse in data antecedente all'entrata in
vigore della citata legge, si applicano le sanzioni penali previste
al tempo delle violazioni stesse;
Dichiara manifestamente inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 547, della legge 23 dicembre 2005,
n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), sollevate dal
Tribunale di Pescara, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, e
dal Tribunale di Varese, in riferimento agli artt. 3 e 25 della
Costituzione, con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 giugno 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola