1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 4-3-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 marzo - 14 maggio 2008
Ordinanza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione staccata di Catania del 30 maggio 2008. Calamita' pubbliche e protezione civile - Sospensione del versamento dei contributi previdenziali - Limitazione, con norma autoqualificata interpretativa, del beneficio ai soli datori di lavoro privati - Conseguente esclusione del beneficio per i lavoratori dipendenti - Denunciato carattere innovativo della norma censurata - Incidenza su diritto fondamentale della persona - Ingiustificata disparita' di trattamento tra datori di lavoro e lavoratori - Violazione del diritto al lavoro, del diritto di difesa, dei principi di tutela della salute, di tutela del lavoratore, di retribuzione proporzionata ed adeguata, di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, art. 6, comma 1-bis, aggiunto dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290. - Costituzione, artt. 2, 3, 4, 32, 35, 36 e 97. (009C0114) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 4-3-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso per decreto
ingiuntivo n. 1220/05 R.G., proposto da Rossi Ugo, rappresentato e
difeso dall'avv. Antonello Leone presso il cui studio in Catania, via
Fimia n. 35, è selettivamente domiciliato;
Contro il Ministero della economia e finanze, in persona del
Ministro pro tempore, e della Guardia di finanza, in persona del
Comandante generale pro tempore, domiciliati ex lege presso
l'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, in via Vecchia
Ognina n. 149, per l'ingiunzione di pagamento a carico del Ministero
dell'economia e finanze, in persona del Ministro pro tempore e della
Guardia di finanza, in persona del Comandante generale pro tempore,
dell'importo di € 4.179,67 (quattromilacentosettantanove/67) oltre
interessi e rivalutazione monetaria, ai sensi dell'art. 429 c.p.c.
terzo comma, con decorrenza dalle singole date di corresponsione
delle retribuzioni al soddisfo nonchè per le spese e compensi del
procedimento monitorio;
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto il decreto ingiuntivo n. 178 del 14 luglio 2005;
Visto l'atto di costituzione nel giudizio dell'Avvocatura di
Stato, in opposizione al decreto ingiuntivo n. 178/2005; Visti gli
atti tutti della causa;
Designato relatore all'udienza pubblica del 20 dicembre 2007 il
referendario dr. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi altresì gli avvocati delle parti, come da relativo
verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
I n f a t t o
Con il ricorso in esame, parte ricorrente chiede la
corresponsione delle somme derivanti dall'applicazione del beneficio
della sospensione delle ritenute previdenziali ed assistenziali e
l'immediata restituzione di quelle già trattenute sullo stipendio
2002, ai sensi dell'art. 4 del d.l. 4 novembre 2002, n. 245,
convertito in legge 27 dicembre 2002, n. 286 e dell'art. 5
dell'o.P.C.m. 29 novembre 2002.
L'Avvocatura di Stato ha eccepito che con o.P.C.m. n. 3442/2005
è stato riformato, in senso restrittivo e sfavorevole al ricorrente,
l'ambito oggettivo e soggettivo dell'ordinanza 29 novembre 2002 sopra
richiamata.
La sezione, con sentenze numeri 95, 97 e 98 del 26 gennaio 2006,
ha annullato la predetta o.P.C.m. n. 3442/2005.
L'Avvocatura di Stato ha proposto appello avverso le suddette
sentenze.
Ai fini della decisione del ricorso è stata quindi disposta la
sospensione del giudizio ex art. 297 cpc con sentenza n. 945/06
emessa il 24 marzo 2006 e depositata in cancelleria l'8 giugno 2006.
Intervenuta la pronuncia di appello sui ricorsi in esame (cfr.
tra le varie, CGA n. 260/2007, depositata il 12 aprile 2007) che ha
rigettato l'appello nei vari motivi di impugnazione, la parte
ricorrente ha chiesto con memoria depositata il 24 aprile 2007 la
fissazione dell'udienza ai fini della prosecuzione del giudizio.
L'Avvocatura di Stato, con memoria depositata il 9 novembre 2007,
ha eccepito che la materia è stata disciplinata con la norma di cui
all'art. 6, comma l-bis del d.l. n. 263/2006 convertito in legge n.
290/2006 che, disponendo la interpretazione autentica della norma di
cui alla legge 24 febbraio 1992, n. 225, ha sancito,
retroattivamente, che le disposizioni delle ordinanze di Protezione
civile che «prevedono il beneficio della sospensione dei versamenti
dei contributi previdenziali ed assistenziali e dei premi
assicurativi, si applicano esclusivamente ai datori di lavoro privati
avente sede legale ed operativa nei comuni individuati da ordinanze
di protezione civile» e con l'esclusione, quindi dei datori di lavoro
pubblici.
Alla udienza pubblica del 20 dicembre 2007 la causa è stata
trattenuta in decisione.
I n d i r i t t o
Il ricorso in esame, in applicazione della normativa di cui
all'art. 6, comma l-bis del d.l. n. 263/2006 convertito in legge n.
290/2006, dovrebbe essere respinto, dichiarandosene
l'inammissibilità, in quanto l'applicazione del beneficio di cui al
combinato disposto dell'art. 4 del d.l. 4 novembre 2002, n. 245,
convertito in legge 27 dicembre 2002, n. 286 e dell'art. 5
dell'o.P.C.m. 29 novembre 2002 è interdetta ai dipendenti dei datori
di lavoro pubblici, tra i quali rientra il ricorrente in questione
(Consigliere di Cassazione in servizio presso la Procura della
Repubblica di Catania, con funzioni di Procuratore aggiunto).
Ma, a fronte di questa prospettiva, il Collegio non può non
avvertire, d'ufficio, la rilevanza e la non manifesta infondatezza
della questione di incostituzionalità della norma sopra richiamata,
in quanto affetta da manifesta disparità di trattamento, abnormità
della disposizione, violazione dei limiti del potere legislativo,
violazione del principio di separazione dei pubblici poteri.
La questione, ad avviso del Collegio, è rilevante e non
manifestamente infondata.
Sulla rilevanza.
La decisione del giudizio dipende interamente dall'applicazione
della norma invocata dalla difesa erariale, la quale condurrebbe a
negare al ricorrente il diritto al beneficio emergenziale di cui
all'o.P.C.m. 29 novembre 2002.
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale è
evidente: l'applicazione della norma è estesa a tutti i
provvedimenti che trovano il loro presupposto giuridico nella legge
24 febbraio 1992, n. 225 (e tale è la fattispecie all'odierno esame
del Collegio) ed impone di interpretare provvedimenti amministrativi
o normativi generali (quali, appunto, quelli contenuti nella citata
o.P.C.m.) nel senso di escluderne dall'ambito applicativo i soggetti
diversi dai datori di lavoro privati (pertanto, si osserva
incidentalmente che l'esclusione riguarda sia il c.d. «pubblico
impiego non contrattualizzato» - nell'ambito del quale rientra il
ricorrente - che il pubblico impiego interamente soggetto al regime
di cui al d.lgs. n. 165/2001).
Più precisamente, il beneficio economico cui il ricorrente
aspira è disciplinato dal combinato disposto dell'art. 4 del
decreto-legge 4 novembre 2002, n. 245, convertito con modificazioni
nella legge n. 27 dicembre 2002, n. 286 che dispone la sospensione
dei termini «anche previdenziali», e del comma uno dell'art. 5
dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri del 29
novembre 2002, n. 3254 che dispone: «Nei confronti dei soggetti
residenti, aventi sede legale od operativa nel territorio di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 29 ottobre 2002
sono sospesi, fino al 31 marzo 2003 (termine successivamente
prorogato), i versamenti dei contributi di previdenza ed assistenza
sociale e dei premi per l'assicurazione obbligatoria contro gli
infortuni e le malattie professionali, ivi compresa la quota a carico
dei lavoratori dipendenti...».
L'art. 4 del d.l. n. 245/2002, peraltro, non può neppure essere
considerata come atta a fondare - autonomamente rispetto alla legge
n. 225/1992, così come reiterpretata alla luce dell'art. coma 1-bis
del d.l. n. 263/2006 convertito in 1egge n. 290/2006 - il
provvedimento contenuto nella o.P.C.m. del 29 novembre 2002, perchè
(a tacere delle evidenti correlazioni tra i rispettivi istituti) la
disposizione del 2006, avendo contenuto inconciliabile rispetto
all'art. 4 del d.l. 4 novembre 2002, n. 245, convertito con
modificazioni nella legge 27 dicembre 2002, n. 286, impone
all'interprete di ritenere quest'ultima disposizione evidentemente
abrogata in parte qua.
La chiara dizione dell'art. 6, comma l-bis del d.l. n. 963/2006
convertito in legge n. 290/2006, non consente, infine, di operare
alcuna interpretazione correttiva o adeguatrice della disposizione in
esame, la quale, in effetti (per come sarà meglio chiarito oltre),
assume a proprio presupposto non tanto l'esigenza di chiarire una
ambiguità interpretativa, quanto quella di correggere l'intervento
di pubblici poteri re melius perpensa essendo stato ritenuto ex post
che il beneficio emergenziale di protezione civile che riguarda la
sospensione dei versamenti di ritenute previdenziali ed assistenziali
incidesse eccessivamente sulle finanze pubbliche (ratio legis
quest'ultima emergente dalla considerazione di quanto è stato
apertamente indicato nella o.P.C.m. n. 3442/2005, atto asseritamente
di interpretazione autentica della o.P.C.m. 29 novembre 2002 ed
annullato dalla Sezione con sentenze nn.i 95, 97 e 98 del 2006).
Ne consegue che, in applicazione della norma di cui all'art. 6,
comma l-bis più volte citato, l'o.P.C.m. del 29 novembre 2002 deve
oggi sicuramente ritenersi applicabile ai soli datori di lavoro
privati, ed essendo la norma come tale chiaramente ostativa al
riconoscimento del beneficio richiesto dal ricorrente Rossi, il
Collegio dovrebbe pertanto respingerne il gravame, ed accogliere
l'opposizione al decreto ingiuntivo proposta dalla difesa erariale
(con conseguente revoca o annullamento dello stesso), se, tuttavia,
non dubitasse della legittimità costituzionale di essa.
La rilevanza di tale questione appare dunque evidente.
Sulla non manifesta infondatezza.
Le ragioni della questione di legittimità costituzionale, che si
esporranno non appaiono al tribunale manifestamente infondate,
sussistendo, al contrario, gravi ragioni di illegittimità
costituzionale della norma in esame, in relazione alla ingiustificata
disparità di trattamento, alla evidente irrazionalità ed abnormità
della disposizione, alla violazione dei principi in materia di tutela
del lavoro, ed alla violazione del principio di separazione dei
poteri.
I differenti motivi di illegittimità della disposizione in esame
possono essere trattati come meglio di seguito espresso.
A) Violazione degli articoli 2 e 3 della Costituzione - Violazione
dell'art. 32 della Costituzione - Violazione degli articoli 4, 35 e
36 della Costituzione - Ingiustificata e manifesta disparità di
trattamento.
1) Va preliminarmente osservato che il beneficio in questione
(cui il ricorrente aspira), disposto per i paesi colpiti dal fenomeno
eruttivo dell'Etna del 2002, appare manifestamente rivolto ad
assicurare l'adempimento dei doveri di solidarietà sociale che, ex
art. 2 della Costituzione, la Repubblica richiede e pertanto
riconosce e garantisce. In questo senso, lo sforzo economico che la
misura emergenziale comporta, pone a carico del pubblico erario un
«ammortizzatore» del costo che le popolazioni interessate sono
chiamate a svolgere per mantenere, nei limiti del possibile,
l'ordinario livello quali-quantitativo di vita, compromesso nel suo
andamento dal fenomeno naturale la cui insolita potenza ha
costituito, per l'appunto, il presupposto dell'intervento stesso di
protezione civile.
L'esercizio dei pubblici poteri rappresenta, in relazione alle
popolazioni colpite dagli eventi naturali (come del resto accade in
altri scenari di catastrofi naturali, come i terremoti), non solo
l'adempimento degli obblighi di tutela e di intervento dello Stato
volti a fronteggiare direttamente l'emergenza ma, nella misura in cui
dispone misure economiche di assistenza attiva come quelle in esame,
anche l'adempimento di obblighi di solidarietà sociale di cui
l'intera comunità nazionale è portatrice. Appare evidente, infatti,
che la sospensione del versamento delle ritenute previdenziali ed
assistenziali, nella misura in cui aggravia l'erario di una minore
entrata (o, più precisamente, di una entrata differita nel tempo e
quindi di un minore valore reale della medesima quantità nominale di
moneta), implica che aumenta, proporzionalmente, la qualità della
pressione parafiscale che grava su tutti gli altri dipendenti
(essendo immutato il valore del «prodotto finale», dato
dall'erogazione dell'assistenza o della previdenza).
Ne consegue che limitare tale beneficio solo ad una categoria di
lavoratori e non ad altre, comporta che nei confronti di queste
ultime viene negata la solidarietà sociale della comunità
nazionale, per effetto di una limitazione dei corrispondenti
strumenti di intervento pubblico a carattere socio-assistenziale.
È appena il caso di sottolineare l'importanza che il valore
della solidarietà sociale, nell'attuale ordinamento, rappresenta in
sè ed altresì al fine della coesione e della unità nazionale: a
fondamento di una comunità si pone la condivisione di fini e
risorse, e l'identità di un Paese nasce dalla percezione diffusa di
tale condivisione. Laddove, pertanto, una parte, non importa quanto
estesa o minore, di questa comunità si trova esposta ad una
situazione di emergenza che ne compromette la sicurezza, l'andamento
della vita quotidiana e l'ordinario livello di sviluppo, è
inderogabile dovere dell'istituzione che rappresenta la comunità
tutta intervenire senza distinzioni di alcun genere (di sesso, di
razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche o di condizioni
personali e sociali, quindi neppure di condizioni lavorative), posto
che è compito della Repubblica rimuovere quelle condizioni (come la
situazione di emergenza accaduta nel 2002 nella zona dell'Etna) che,
limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini,
impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva
partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica,
economica e sociale del Paese.
3) Il beneficio in questione si propone anche di tutelare il
diritto alla salute, costituzionalmente garantito ex art. 32 ed
inteso, come la giurisprudenza costituzionale insegna, come non
semplicemente diritto alla integrità psicofisica (peraltro
compromessa dai livelli di cenere diffusi nell'aria al momento
dell'evento eruttivo) ma diritto alla tutela del complessivo
benessere fisico e psicologico della persona. Tramite la sospensione
dei termini di versamento dei contributi di natura assistenziale e
previdenziale, l'amministrazione, nell'esercizio dei suoi poteri
normativi extra ordinem attribuitile dal legislatore, ha così
realizzato, senza diretta spesa, ma assumendo l'onere di una minore
entrata, un accrescimento in termini di valore monetario delle
retribuzioni dei lavoratori, i quali hanno così percepito una
utilità rivolta a consentire loro di adeguatamente fare fronte alle
esigenze di tutela del proprio benessere (e di quello dei familiari a
carico) a fronte di un evento per definizione tale da incidere sui
livelli di vita precedenti.
Negare tale beneficio ad una categoria di lavoratori, implica
diminuire per questi ultimi i livelli collettivi di assistenza
sanitaria riconosciuti ai dipendenti di datori di lavoro privati, con
evidente violazione dell'art. 32 della Costituzione.
4) Sotto altro profilo (ed anche in subordine rispetto alla
violazione dell'art. 32 della Costituzione), la norma legislativa
viola i principi in materia di tutela del lavoratore (artt. 4, 35 e
36 della Costituzione), perchè «abrogando» il beneficio economico ed
assistenziale descritto più volte, ha determinato una ingiustificata
riduzione del livello retributivo che era stato potenziato con
l'intervento di protezione civile operato con l'o.P.C.m. 29 novembre
2002.
Quest'ultimo, operando una riduzione (sia pure temporanea) della
differenza tra retribuzione lorda e retribuzione netta percepita, ha
evidentemente. concorso ad adeguare la seconda alla prima,
aumentandone il valore economico disponibile per il lavoratore, che
ha avuto modo, quindi, di confidare sulla accresciuta disponibilità
economica per poter fare fronte alle conseguenze dell'emergenza
naturale.
Anche sotto il profilo della violazione dell'affidamento, quindi,
ai dipendenti del settore pubblico, tra i quali l'odierno ricorrente,
è stata sottratta una disponibilità retributiva della quale era
stata inizialmente assicurata la disponibilità e, pertanto si è
inciso sulla «adeguatezza» della retribuzione in relazione allo
specifico momento e contesto emergenziale.
5) La disposizione in esame costituisce un motivo di evidente
disparità di trattamento, in violazione dell'art. 3 della
Costituzione tra lavoratori dipendenti della pubblica
amministrazione, e lavoratori dipendenti da privati. La disparità di
trattamento è già evidenziata in relazione alla diversa tutela
inerente i beni costituzionalmente rilevanti illustrati subb 2, 3 4 e
5, ed è, per quanto prima esposto, di per sè evidente, così che
non necessiterebbero di altro commento.
Tuttavia, ad un opportuno approfondimento, giova osservare che
non sussiste alcuna ragione giustificativa di tale disparità.
In primo luogo, la conduzione di attività alle dipendenze di
datoti di lavoro pubblici, anzichè privati, non implica una
sostanziale diversità di contenuti nei doveri di protezione del
lavoratore che incombono sia sugli uni che sugli altri; egualmente
comuni sono gli altri tratti distintivi del rapporto di servizio,
quali la subordinazione e la esclusività del rapporto. Quindi
assolutamente analoga è l'incidenza dell'evento naturale che rende
necessitato l'intervento della Protezione Civile, sull'esecuzione
della prestazione lavorativa, ossia sono del tutto identiche le serie
difficoltà che tutti i lavoratori, sia pubblici che privati, hanno
dovuto sostenere per continuare a prestare la propria attività a
servizio delle istituzioni (come nel caso del ricorrente odierno) o
delle aziende private.
In questo senso, comune è l'esigenza di tutela di cui le diverse
categoria sono portatrici, in quanto il fenomeno eruttivo ha inciso,
alterandone la qualità, sulle condizioni di vita di tutti i
lavoratori indistintamente, sia pubblici che privati.
Si pensi che, durante il fenomeno in questione, la ricaduta della
cenere sulle città del comprensorio, ha notoriamente determinato
fortissime conseguenze in termini di spostamenti (e quindi di
possibilità di recarsi al lavoro), di salubrità dell'aria, di
funzionamento dei servizi pubblici ( basti ricordare che l'aereoporto
di Fontana Rossa è stato chiuso al traffico aereo) di igiene e
pulizia delle strade e delle abitazioni e così via.
In conclusione, nessuna refluenza in termini di ratio di tutela
la difformità di disciplina in esame può esplicare sulla
applicazione dei benefici emergenziali di protezione civile in
questione, essendo questi ultimi legati non tanto alla qualità o
quantità di lavoro, ma alla tutela di beni costituzionalmente
garantiti propri della persona umana e delle formazioni sociali ove
essa svolge la propria personalità.
B) Irragionevolezza ed abnormità della disposizione. Violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Il Collegio si richiama a quanto recentemente statuito dalla
Corte costituzionale, la quale ha avuto modo di affermare che «nel
giudizio sulla legittimità costituzionale delle norme di
interpretazione autentica non è decisivo verificare se la norma
abbia carattere effettivamente interpretativo (e sia perciò
retroattiva) ovvero sia innovativa con efficacia retroattiva, in
quanto il divieto di retroattività della legge non è stato elevato
a dignità costituzionale, salva per la materia penale la previsione
dell'art. 25 Cost.» inoltre, prosegue la Corte, «il legislatore, nel
rispetto di tale previsione, può emanare sia disposizioni di
"interpretazione autentica", che determinano - chiarendola - la
portata precettiva della norma interpretata fissandola in un
contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme
innovative con efficacia retroattiva, purchè la retroattività trovi
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti»
(Corte costituzionale, 7 luglio 2006, n. 274).
Nella fattispecie all'esame della Corte, la norma interpretata
dalla disposizione censurata (recante un divieto di cumulabilità
delle agevolazioni contributive) sin dall'inizio, una delle possibili
letture, sicchè la norma di interpretazione autentica non è stata
ritenuta irragionevole, limitandosi ad assegnare alla disposizione
interpretata un significato già da essa desumibile.
A giudizio del Collegio, nella fattispecie odierna nessuna
ragionevolezza può riconoscersi alla disposizione censurata, nè,
d'altrocanto, essa interviene a dirimere una originaria ambiguità
interpretativa, posto che la norma di cui all'o.P.C.m. del 29
novembre 2002 è chiara nel non discriminare tra i vari beneficiari
della misura in esame sia i dipendenti di datori di lavoro privati
che i dipendenti di datori di lavoro pubblici (cfr. T.a.r. Catania,
III, sent. nn. 95, 97 e 98 del 2006; tali pronunce sono passate in
cosa giudicata).
Alla luce delle considerazioni espresse prima in ordine ai beni
costituzionalmente rilevanti che la misura di assistenza emergenziale
si propone di tutelare, la disposizione censurata appare dunque
irragionevole ed addirittura abnorme.
L'irragionevolezza risiede nella circostanza che il legislatore,
in presenza di una dimensione di emergenza che riguarda tutto il
territorio interessato alla eruzione dell'Etna, e dunque tutti i
soggetti che vi operano e che sono stati chiamati a prestare
attività lavorativa nelle proibitive condizioni ambientali che
l'eruzione vulcanica ha determinato, sceglie di assistere solo una
categoria di soggetti, individuati con un criterio che, pur se
oggettivo, nella sua estrema semplicità è del tutto slegato da
qualsiasi collegamento fattuale o funzionale con l'emergenza da
affrontare. Quindi, sul piano logico, la scelta normativa non aiuta a
comprendere in alcun modo la motivazione della esclusione, neppure
nell'ambito, così ampio, della discrezionalità legislativa.
L'abnormità della disposizione, inoltre, discende dalla
precedente considerazione, perchè, per raggiungere lo scopo di
discriminare nell'ambito della medesima situazione tra vari
destinatari potenziali degli interventi emergenziali, ha operato una
modifica legislativa con effetto retroattivo che incide non sulla
legge, pure formalmente oggetto della nuova norma, ma, essenzialmente
sull'esercizio dei poteri di amministrazione demandati,alla.
Protezione Civile: la stessa p.a., laddove si fosse resa conto di
avere creato i presupposti per un esborso a carico dell'Erario non
preventivabile ex ante e rivelatosi eccessivo ed insostenibile ex
post, o anche se avesse ritenuto ad un ripensamento dei presupposti
della propria azione, che i lavoratori pubblici non necessitassero di
assistenza, avrebbe dovuto fare uso dei propri poteri di riesame dei
provvedimenti emanati, con ogni conseguente statuizione (salvi i
principi posti dalla legge per la revoca o annullamento di atti o
provvedimenti amministrativi ed il rispetto dei diritti quesiti).
A proposito dei diritti quesiti, la retroattività della norma
travolge anche le situazioni consolidate, sempre senza alcuna
giustificazione plausibile o evidente, infliggendo così un grave
vulnus alla immagine dello Stato ed alla credibilità delle
Istituzioni le quali, dapprima, nell'emergenza, assicurano
determinati tipi di intervento a tutti i cittadini (cori impegni il
cui onere non era difficilmente preventivabile), creano così
l'affidamento dei destinatari su questo tipo di interventi e poi,
finita l'emergenza, e per mezzo della funzione legislativa, revocano
i benefici concessi e nullificano il rapporto di assistenza e
sostegno che, pure, esse stesse avevano creato con i consociati
colpiti dalle calamità naturali.
La Sezione aveva già avuto modo di affermare con le sentenze nn.
95, 97 e 98/2006 già richiamate, che la o.P.C.m. del 29 novembre
2002 era chiara nel ricomprendere nell'ambito della sua efficacia sia
i datori di lavori privati che quelli pubblici: «... .Sostiene la
difesa erariale che l'ordinanza del 29 novembre 2002, all'art. 5, era
già da interpretarsi nel senso di aver disposto le provvidenze in
esame a favore dei soli imprenditori privati; ma nessun elemento
strutturale o letterale dell'ordinanza in esame supporta la
interpretazione restrittiva che ne dà la difesa erariale. A fronte
di ciò, le richieste dei ricorrenti sono invece chiaramente fondate
sulla lettera dell'art. 5 della citata ordinanza 29 novembre 2002, n.
3254, che dispone espressamente la sospensione dei versamenti senza
alcuna distinzione tra datori di lavoro pubblici e privati e relativi
dipendenti».
Già in quella sede, la Sezione aveva anche affermato che: «...i
provvedimenti emergenziali adottati nelle funzioni di Protezione
civile, proprio per la loro indiscussa e pacifica capacità di
innovare temporaneamente l'ordinamento, salvi i soli principi
generali di quest'ultimo, devono essere formulati in maniera
dettagliata e la lettera di essi costituisce argomento interpretativo
cui fare riferimento in maniera altrettanto rigorosa. Ciò infatti,
è naturalmente proprio di fonti del diritto che contengono ordini,
direttive e disposizioni volte a far fronte a situazioni di
emergenza, situazioni cioè connotate da un particolare deficit di
riferimento sociale e quindi anche normativo, a fronte del quale
l'intervento emergenziale trova la sua giustificazione causale.
Se così è, il dato letterale della fonte normativa di
Protezione civile deve essere considerato con il particolare rigore
proprio di ogni atto o fatto suscettibile di apportare deroghe
all'ordinamento per due motivi. In primo luogo, il contesto di
emergenza non consente di poter fare riferimento ad altri canoni
interpretativi che richiedono la correlazione della fonte con le
altre fonti dell'ordinamento.
Infatti, per definizione, in virtù della situazione emergenziale
vengono meno gli ordinari strumenti di intervento dell'ordinamento
così che è necessario conferire capacità derogatoria alla fonte
normativa speciale di Protezione civile affinchè possa
opportunamente colmare il vuoto normativo derivante da eventi
eccezionali ed imprevedibili con provvedimenti ed ordini
contingibili, i quali pertanto devono essere, per così dire,
"autosufficienti" ossia capaci di provvedere all'emergenza da soli.
... . In secondo luogo, proprio l'attitudine (e la vocazione) ad
intervenire "derogando" per fare fronte a situazioni di emergenza che
le norme ordinarie non consentirebbero (o addirittura impedirebbero)
di affrontare (perlomeno con i necessari ed accelerati tempi tecnici
necessari), fonda la caratteristica propria di questi provvedimenti
che si può rinvenire nella peculiare attitudine di essi a fondare
l'affidamento dei destinatari.
La comunicazione pubblica insita nel provvedimento tipico di
Protezione civile e la potestà derogatoria di esso sono (devono
essere) infatti tali da consentire e fondare nei destinatari di esso
il massimo grado di affidamento sulle disposizioni che vengono
impartite ed erogate; altrimenti, anche qui verrebbe meno
l'attitudine della pubblica funzione della Protezione civile di
"gestire" adeguatamente le situazioni di emergenza, perchè il grado
di efficacia ed incisività dell'intervento dipende proporzionalmente
ed in via immediata e diretta dalla capacità dell'intervento
straordinario di essere chiaro, esaustivo, completo, in relazione
all'evento-danno che sta compromettendo la ordinaria funzionalità
del sistema-società civile. Quindi, nei provvedimenti di protezione
civile "tipici" la lettera fonda il provvedimento, poichè i limiti
della deroga devono essere interpretati rigorosamente sia nel senso
di definire esattamente quali sono le parti dell'ordinamento che
vengono sospese o limitate e sia nel senso di definire esattamente
quali siano le misure concrete che, nell'ambito di tale deroga, si
inseriscono nel sistema delle fonti.
Ciò posto, venendo all'esame dell'o.P.C.m. del 29 novembre 2002,
come si è detto prima la lettera dell'art. 5 è tale da non
consentire interpretazioni equivoche o dubbie. Le tesi difensive
dell'Avvocatura potrebbero trovare un loro indice testuale solo nel
preambolo dell'Ordinanza, ove si fa riferimento alla necessità di
tutelare le attività produttive ed i servizi pubblici essenziali. Ma
tale riferimento è peraltro carente di un presupposto sostanziale:
l'ordinanza reca disposizioni molto eterogenee tra loro e sono tutte
riferibili al medesimo preambolo motivazionale, chiamato a dare forma
alla espressione dell'interesse pubblico perseguito dall'ordinanza
medesima. Ragione per cui, la struttura stessa del provvedimento è
tale da dover imporre di considerare i riferimenti motivazionali del
preambolo a tutto il contenuto del successivo articolato, rivelandone
quindi la funzione di mera clausola di stile o comunque di finalità
generale che si intende perseguire in suscettibile come tale di
fondare in terpretazioni teleologicamente orientate dei successivi
articoli; il tutto a tacere, tra l'altro, che il riferimento ai
servizi pubblici essenziali è già prova letterale che comunque
nella "platea" dei destinatari della norma non possono essere
considerati acriticamente solo i lavoratori e le aziende private,
trovandovisi espressamente ricompresi anche quelli riferibili ai
detti servizi pubblici essenziali».
Le motivazioni delle sentenze di questa sezione nn. 95, 97 e
98/2006 vanno qui richiamate e riportate, perchè concorrono a
sostenere la non manifesta infondatezza del dubbio di illegittimità
costituzionale della disposizione normativa in esame, considerato che
quest'ultima altro non si rivela essere che la trasposizione in sede
legislativa di argomenti difensivi utilizzati nei giudizi precedenti,
argomenti che erano già stati respinti sia in primo grado che in
sede di appello.
Sotto tutti questi aspetti la norma, dunque, si segnala per il
particolare disordine che crea nella relazione tra cittadini ed
istituzioni, e se ne conferma quindi un giudizio di abnormità ed
irragionevolezza sotto i vari aspetti evidenziati.
Violazione del principio di separazione dei poteri.
Richiamato quanto ritenuto nelle sentenze di questa sezione nn.
95, 97 e 98 del 2006, appare evidente che, nella fattispecie in cui
l'amministrazione interviene con poteri di Protezione civile, gli
impegni di spesa che assume in tale frangente per fare fronte
all'emergenza, pur se possiedono la peculiare natura di atti
straordinari, sono pur sempre atti amministrativi, attuativi di
esercizio di potere connotato da una forte supremazia specifica, in
quanto rivolto (anche in deroga a norme dell'ordinamento) a
fronteggiare situazioni ove, a causa dell'emergenza, gli ordinari
limiti, tempi e procedure, del potere amministrativo non
consentirebbero di curare adeguatamente e tempestivamente le esigenze
delle popolazioni colpite dalla calamità naturale.
Ciò premesso, già nelle Sentenze nn. 95, 97 e 98 del 2006 la
sezione evidenziava come l'eventuale riconsiderazione dell'emergenza
dalla quale derivi la constatazione che l'impegno finanziario è
stato eccessivo, sovradimensionato o inefficace e come tale va
ridotto, deve essere oggetto di adeguata ponderazione, ovviamente nel
rispetto delle ordinarie procedure di legge, essendo cessato il fatto
causativo della emergenza.
Laddove il legislatore, invece, interviene con una norma di legge
finalizzata a revocare atti sostanzialmente e formalmente
amministrativi (siano pure questi ultimi inseriti nella gerarchia
delle fonti, in quanto aventi capacità di innovare l'Ordinamento,
nei limiti in cui possono essere in deroga a norme di legge), di
fatto invade il campo di competenza dell'Amministrazione ossia del
potere esecutivo.
La dimostrazione dell'avvenuto «straripamento» di potere
legislativo si trova nella lettera della norma di cui alla legge n.
225/1992 che non disciplina direttamente benefici quali quelli
oggetto dell'art. 6-bis varie volte citato, con la conseguenza che
manca l'oggetto della interpretazione autentica (ossia la norma
ambigua), risolvendosi l'efficacia della norma interpretativa in una
correzione materiale dell'ambito di applicazione della legge n.
225/1992 e, mediatamente, dei suoi provvedimenti applicativi.
Appare dunque evidente che il vero scopo del legislatore non è
quello di risolvere una ambiguità interpretativa, ma di rivedere
l'avvenuto esercizio del potere amministrativo di protezione civile,
discriminando ex post, tra più soggetti aventi originariamente
titolo a ricevere le relative prestazioni, quali mantenere nel novero
degli interventi medesimi di protezione civile e quali escludere,
attività queste, come si vede, del tutto incompatibili con l'ambito
ordinario di intervento del legislatore, perchè di amministrazione
attiva e quindi di competenza dell'Esecutivo.
Conclusivamente, apparendo rilevante e non manifestamente
infondata la questione della legittimità costituzionale della norma
di cui all'art. 6, comma 1-bis del d.l. n. 263/2006 convertito in
legge n. 290/2006, per violazione degli articoli 2, 3, 4, 32, 35, 36,
97 della Costituzione, a norma dell'art. 23, secondo comma, legge 11
marzo 1953, n. 87, va disposta l'immediata trasmissione degli alla
Corte costituzionale, per la risoluzione della questione incidentale
di costituzionalità di cui trattasi, disponendosi conseguentemente
la sospensione del giudizio.

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1-bis del
d.l. n. 263/2006 convertito in legge n. 290/2006, in relazione agli
articoli 2, 3, 4, 32, 35, 36, 97 della Costituzione;
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale perchè si pronunci sulla
questione di legittimità costituzionale delle norme di legge
sopraindicate;
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle Camere.
Così deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 20
dicembre 2007.
Il Presidente: Leo
L'estensore: Satto Costantino
Allegato
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato il seguente decreto di correzione di errore
materiale nel ricorso per decreto ingiuntivo n. 1220/2005 R.G.,
proposto da Rossi Ugo, rappresentato e difeso dall'avv. Sebastiano
Mazzullo presso il cui studio in Catania, via Umberto n. 287, è
elettivamente domiciliato;
Contro il Ministero della economia e finanze, in persona del
Ministro pro tempore domiciliato ex lege presso l'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catania, in via Vecchia Ognina n.149, per
l'ingiunzione di pagamento a carico del Ministero della economia e
finanze, in persona del Ministro pro tempore, e della Guardia di
finanza, in persona del Comandante generale pro tempore, dell'importo
di € 20.105,60 (ventimilacentocinque/60) oltre interessi e
rivalutazione monetaria, ai sensi dell'art. 429 c.p.c., terzoI comma,
con decorrenza dalle singole date di corresponsione delle
retribuzioni al soddisfo nonchè per le spese e compensi del
procedimento monitorio;
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto il decreto ingiuntivo n. 178 del 14 luglio 2005;
Visto l'atto di costituzione nel giudizio dell'Avvocatura di
Stato, in opposizione al decreto ingiuntivo n. 178/2005;
Vista l'ordinanza n. 104, depositata il 4 marzo 2008, con cui è
stata sollevata questione di legittimità costituzionale ed è stato
conseguentemente sospeso il giudizio;
Vista l'istanza per la correzione dell'errore materiale,
depositata il 17 aprile 2008, proposta dall'Avvocatura di Stato, con
l'adesione della parte ricorrente, con la quale si chiede di
rettificare gli errori materiali contenuti nella predetta ordinanza,
meglio in essa indicati;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore alla camera di consiglio dell'8 maggio 2007 il
referendario dr. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi altresì gli avvocati delle parti, come da relativo
verbale;
Visto l'art. 93 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto che l'errore materiale
sussiste ed è dovuto ad un mero errore nell'uso del supporto
informatico;
Ritenuto, più precisamente, che l'errore materiale è consistito
in quanto di seguito riportato:
1) è erroneamente indicato il difensore della parte ricorrente
come avv. Antonello Leone (con studio in via Fimia n. 35) mentre il
difensore di parte ricorrente, è, in realtà l'avv. Sebastiano
Mazzullo (con studio in via Umberto n. 287);
2) è erroneamente inserita, tra le parti resistenti, la
Guardia di finanza;
3) l'importo del decreto ingiuntivo n. 178/2005 è riportato
erroneamente in euro «4.179,67» (quattromilacentosettantanove/67),
invece che nella cifra corretta che è pari ad euro «20.105,60
(ventimilacentocinque/60)»;
Ritenuto che l'errore, essendo relativo alla non corretta
copiatura di dati direttamente riscontrabili e sussistenti negli atti
di giudizio, può essere corretto, con la procedura di cui all'art.
93 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642;
Ritenuto di dover apportare alla ordinanza nr. 104/2008 indicata
in epigrafe le correzioni indicate;
Decreta:
Di apporre alla ordinanza n. 104/08 le correzioni dell'errore
materiale di cui alla parte motiva.
Manda alla segreteria di apporre le correzioni di cui al presente
decreto alla ordinanza n. 104/2008, riportando in calce alla stessa
ai sensi dell'art. 93, terzo comma, regio decreto n. 642/1907,
l'annotazione del presente decreto.
Catania, addì 8 maggio 2008
Il Presidente: Leo
L'estensore: Satto Costantino