1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 31-7-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 360 SENTENZA 11 - 18 luglio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Turismo - Regione Valle d'Aosta e provincia autonoma di Trento - Guide alpine e maestri di sci - Ordinamento delle rispettive professioni - Abilitazioni - Violazione di competenze - Genericita' e carenza di adeguata motivazione - Richiamo alle sentenze nn. 517/1987, 1111/1988, n. 459/1989 e 85/1990 - Ragionevolezza - Inammissibilita' e non fondatezza. (Legge 8 marzo 1991, n. 81, artt. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 13, 18 e 23). (Cost., art. 116; statuto Valle d'Aosta, art. 2, lett. u) e lett. r); statuto T.-A.A., artt. 8, numeri 20 e 29 e 16). (091C0943) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 31-7-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: prof. Aldo CORASANITI, dott. Francesco GRECO, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 8 marzo 1991,
n. 81 (Legge-quadro per la professione di maestro di sci e ulteriori
disposizioni in materia di ordinamento della professione di guida
alpina), promossi con ricorsi della Regione autonoma Valle d'Aosta e
della Provincia autonoma di Trento, notificati il 12 e 15 aprile
1991, depositati in cancelleria il 19 e 20 aprile 1991 ed iscritti ai
nn. 17 e 18 del registro ricorsi 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 1991 il Giudice relatore
Francesco Paolo Casavola;
Uditi gli avvocati Gustavo Romanelli per la Regione autonoma Valle
d'Aosta, Vitaliano Lorenzoni per la Provincia autonoma di Trento e
l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato il 19 aprile 1991, la Regione autonoma
Valle d'Aosta ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'intera legge 8 marzo 1991, n. 81, e comunque degli artt. 5, 6,
7, 8, 13, 18 e 22 della legge stessa, per violazione dell'art. 116
della Costituzione e dell'art. 2, lett. u) e lett. r), dello Statuto
speciale per la Valle d'Aosta.
Premette la ricorrente che l'art. 2, primo comma, dello Statuto
speciale (approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4),
alla lett. u) le attribuisce competenze legislative primarie in
materia di ordinamento delle guide, scuole di sci e portatori alpini,
mentre alla lett. r) le è riservata la potestà legislativa in tema
d'istruzione tecnico-professionale. Con tali competenze DD poi
tradotte nella legge regionale 1 dicembre 1986, n. 59 (Disciplina
della professione di maestro di sci e delle scuole di sci in Valle
d'Aosta) - contrasterebbe la legge impugnata e in particolare: 1) la
disciplina specifica, dettata dall'art. 5 per il trasferimento di
maestri di sci provenienti da altre regioni o da altri Stati, si
porrebbe in contrasto con la legge regionale citata che, all'art. 12,
quinto comma, prevede un apposito corso di formazione e all'art. 16,
comma unico, lett. f), richiede, anche per esigenze di sicurezza, la
perfetta conoscenza delle lingue italiana e francese; 2) le
modalità, individuate dall'art. 6, per la formazione e
l'abilitazione dei maestri di sci, contrasterebbero con entrambe le
competenze regionali; 3) la durata minima dei corsi, così come
fissata nell'art. 7, oltre che ingiustificata sul piano tecnico, non
troverebbe riscontro nella normativa regionale; 4) lesivo del potere
autonomo della Regione di definire i contenuti dei corsi secondo
modalità che tengano conto della realtà montana locale sarebbe
l'art. 8, che affida alla Federazione italiana sport invernali
(F.I.S.I.) alcune competenze sul contenuto dei corsi; 5) i collegi
regionali dei maestri di sci, previsti dall'art. 13, verrebbero a
sovrapporsi all'Associazione valdostana maestri di sci di cui agli
artt. 27 e 28 della legge regionale n. 59 del 1986; 6)
l'equiparazione, stabilita dall'art. 18, dell'attività di
accompagnatore retribuito a quella di maestro di sci, porterebbe a un
ampliamento del concetto di esercizio abusivo della professione
rispetto a quello segnato dalla citata legislazione regionale.
Quest'ultima, poi, ai sensi dell'art. 22 della legge statale,
parimenti denunziato, dovrebbe essere adeguata entro un anno (per le
regioni a statuto speciale e per le province autonome si prevede una
delega agli organi locali per la definizione dei criteri e dei
programmi di cui agli artt. 7 e 9 della legge stessa).
Più in generale, la ricorrente contesta la natura stessa di
legge-quadro dell'impugnata legge n. 81 del 1991, ad onta della sua
auto-qualificazione in tal senso, ed afferma l'inidoneità
dell'implicito richiamo ai princip/' fondamentali a comprimere la
potestà legislativa della Valle in materia (già a suo tempo
riconosciuta dalla sentenza di questa Corte n. 13 del 1961).
Sempre secondo la giurisprudenza costituzionale, poi, a parere
della Regione ricorrente - che cita la sentenza n. 70 del 1981 DD
anche il limite dei princip/' fondamentali non potrebbe implicare la
totale esclusione di singoli settori di una materia di competenza
legislativa, attenendo soltanto al modo di esercizio di questa.
Nella specie vi sarebbe invece un totale riassorbimento della
potestà regionale non da parte di norme che enunciano princip/'
fondamentali, bensì di norme di dettaglio, emanate in un settore di
attività "connaturato alle tradizioni ed agli interessi della Valle"
(secondo la definizione data dalla stessa Corte nella citata sentenza
n. 13 del 1961).
2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per la declaratoria d'inammissibilità, ovvero d'infondatezza,
riservandosi ulteriore memoria.
3. - Con ricorso depositato il 20 aprile 1991 la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'intera legge 8 marzo 1991, n. 81, ed in
particolare degli artt. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 22 e 23 della
stessa, in relazione agli artt. 8, numeri 20 e 29, e 16 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige approvato con d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670, nonchè delle relative norme di attuazione approvate
con d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, e con d.P.R. 1 novembre 1973, n.
689.
Premette la ricorrente di avere competenza legislativa primaria -
nonchè, ex art. 16, le relative potestà amministrative - sia in
materia di turismo ed industria alberghiera, compresi le guide, i
portatori alpini, i maestri e le scuole di sci, sia in materia di
addestramento e formazione professionale ex art. 8, numeri 20 e 29,
dello Statuto speciale e di aver compiutamente regolato, con legge
provinciale 28 dicembre 1984, n. 15, l'insegnamento dello sci e delle
scuole di sci nel proprio territorio.
La legge violerebbe le citate norme statutarie con diverse
disposizioni, risultando in particolare illegittimi:
1) gli artt. 1 e 22, dal cui combinato disposto si desumerebbe
la loro immediata efficacia nei confronti della Provincia autonoma;
2) gli artt. 3, 6, 9 ed 11, introduttivi del principio secondo
cui la professione del maestro di sci può esercitarsi soltanto con
un'apposita abilitazione (altrimenti configurandosi il reato di
esercizio abusivo di professione). L'istituzione di un albo e la
tenuta di questo da parte di collegi regionali o interregionali
condurrebbe alla creazione di una nuova professione liberale con il
conseguente scorporo di una rilevante porzione di due materie di
competenza regionale. Dubita la Provincia autonoma che il legislatore
statale possa liberamente qualificare qualsiasi attività nei
suddetti termini, così facendone derivare lesioni quali quelle
prospettate. In particolare si tratterebbe, nella specie, di una
professione senza esame di Stato e di un'abilitazione della durata di
un solo triennio;
3) l'art. 7 "soltanto formalmente" si sarebbe adeguato alla
declaratoria d'illegittimità contenuta nella sentenza n. 372 del
1989 per le guide alpine. La norma non prevede più, infatti, la
definizione dei programmi dei corsi e dei criteri per gli esami da
parte di un collegio nazionale, ma fissa pur sempre direttamente la
durata dei primi, le sezioni delle prove d'esame e le materie
d'insegnamento. Parimenti elusivo della competenza regionale sarebbe
l'obbligo, di cui all'art. 8, di rispettare criteri e livelli delle
tecniche sciistiche fissate dalla Federazione italiana sport
invernali. Inoltre l'art. 9, pur affidando alle regioni la nomina
delle commissioni d'esame (già riservata - dalla norma dichiarata
illegittima da questa Corte con la menzionata sentenza n. 372 del
1989 - per le guide alpine al "direttivo del collegio delle guide"),
prevede tuttavia l'intesa con i collegi regionali e demanda la
valutazione tecnica e didattica dei candidati ad una sottocommissione
composta esclusivamente da istruttori nazionali e maestri di sci; in
tal modo la formazione professionale di tale ultima categoria
verrebbe ricondotta alla competenza pressochè esclusiva dello Stato;
4) l'art. 23, infine, presterebbe solo un apparente ossequio
alla citata decisione della Corte, in quanto, mentre affida alle
regioni l'organizzazione dei corsi, prevede peraltro la
collaborazione - parrebbe obbligatoria - dei collegi (di cui all'art.
13), i quali propongono altresì le commissioni d'esame.
4. - È intervenuta l'Avvocatura dello Stato depositando atto di
tenore identico a quello di cui sub 2.
5. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura ha depositato due
memorie di analogo contenuto nelle quali rileva anzitutto come nei
confronti della legge impugnata possano trovare applicazione le
affermazioni rese dalla Corte nella sentenza n. 372 del 1989, attesa
l'affinità della materia (guide alpine in quel caso e maestri di sci
nella presente controversia), nonchè la identica natura di legge-
quadro rivestita dai provvedimenti in questione.
In particolare, poi, l'art. 22 coinvolgerebbe le competenze delle
ricorrenti soltanto nel senso di fissare programmi dei corsi e
criteri delle prove d'esame (1 artt. 7 e 9 della legge) come livelli
minimi per le stesse, salvo autonome aggiunte, con la conseguenza
dell'inammissibilità delle questioni per difetto d'interesse per la
parte eccedente la censura mossa all'art. 22, numero 2, con
riferimento all'art. 7 e all'art. 9, n. 2.
Tale motivo d'inammissibilità sarebbe poi specificamente
ravvisabile per la Provincia autonoma di Trento per quanto riguarda
l'art. 23, norma che, "modificando e precisando" una disposizione
della legge 2 gennaio 1989, n. 6, non toccherebbe l'autonomia
provinciale. Replicando alla Provincia ricorrente, l'Avvocatura
sottolinea altresì che un corpo normativo, anche se esplicitamente
si riferisce alle regioni a statuto ordinario, ben può contenere
disposizioni di diversa portata, risultando senz'altro censurabile
sotto il profilo della tecnica legislativa ma non certo sotto quello
dell'illegittimità costituzionale.
Sul punto si rileva poi l'estrema genericità delle doglianze e si
preparazione dei "professionisti" su tutto il territorio nazionale e
la necessità di tutelare sicurezza ed incolumità di chi si affida
ai maestri di sci nonchè la libertà di costoro di poter esercitare
dovunque la loro "professione" (in coerenza con la normativa
comunitaria).
6. - Con ulteriore memoria la Regione autonoma Valle d'Aosta ha
ribadito le proprie censure, sottolineando come la legge n. 6 del
1989 - nella parte riguardante l'ordinamento della professione della
guida alpina - sia uscita indenne dal vaglio di questa Corte solo
perchè considerata applicabile esclusivamente alle regioni a statuto
ordinario. Viceversa la legge impugnata, attraverso la qualificazione
di legge-quadro, avrebbe una generale portata (come potrebbe del
resto evincersi dall'art. 22) essendo rivolta anche alle regioni (e
province) dotate di competenza legislativa primaria. In tal modo si
sarebbero dettate norme di dettaglio comprimendo la potestà
regionale mediante l'espediente della istituzione di un albo
professionale per una attività che richiede non già un titolo di
studio superiore, ma soltanto il conseguimento di un'abilitazione
tecnico-didattico-culturale.
Considerato in diritto
1.1 - Assume la Regione autonoma Valle d'Aosta che l'intera legge
8 marzo 1991, n. 81 (Legge-quadro per la professione di maestro di
sci e ulteriori disposizioni in materia di ordinamento della
professione di guida alpina), e le seguenti norme della legge stessa,
le quali dispongono diversamente dalla legge regionale in materia,
contrastino con le competenze primarie alla medesima attribuite in
materia di guide e scuole di sci, nonchè in tema d'istruzione
professionale. In particolare: 1) l'art. 5 che detta la disciplina
per il trasferimento da un albo all'altro dei maestri di sci; 2)
l'art. 6 che regola l'abilitazione dei maestri stessi; 3) l'art. 7
che fissa la durata minima dei corsi; 4) l'art. 8 che demanda talune
competenze alla Federazione italiana sport invernali in materia di
contenuti dei corsi; 5) l'art. 13 che prevede il collegio regionale
dei maestri di sci; 6) l'art. 18 che, equiparando l'attività di
accompagnatore retribuito a quella di maestro di sci, viene ad
ampliare l'ipotesi di esercizio abusivo della professione; 7) l'art.
22 che impone il termine di un anno per l'adeguamento della
legislazione regionale.
1.2 - Parimenti ritiene che concretino analogo vulnus delle
competenze riconosciutele dallo Statuto la Provincia autonoma di
Trento, la quale denunzia l'intera legge n. 81 del 1991, e in
particolare: 1) gli artt. 1 e 22 che dispongono con efficacia diretta
nei confronti della Provincia autonoma; 2) gli artt. 3, 6, 9 ed 11
che introducono l'abilitazione per i maestri di sci, così creando
una nuova professione liberale con scorporo di una porzione di
attribuzioni regionali; 3) gli artt. 7, 8 e 9 che stabiliscono
rispettivamente criteri didattici, competenze della F.I.S.I. nonchè
l'intesa con i collegi regionali ai fini della nomina delle
commissioni d'esame; 4) l'art. 23 che, pur affidando alle Regioni
l'organizzazione dei corsi, impone la collaborazione con i collegi
regionali.
1.3 - Le questioni, che vertono sostanzialmente sugli stessi
punti, vanno riunite e decise con un unico provvedimento.
2.1 - Non può trovare accoglimento la censura mossa dalla Regione
autonoma Valle d'Aosta e dalla Provincia autonoma di Trento
all'intera legge n. 81 del 1991, attesa l'assoluta genericità e
carenza di adeguata motivazione. È orientamento ormai consolidato di
questa Corte (cfr. sentenze n. 517 del 1987, n. 1111 del 1988, n. 459
del 1989 e n. 85 del 1990) ritenere come inammissibili questioni di
legittimità costituzionale sollevate in ricorsi in via principale in
cui manchi una motivazione che consenta al giudice delle leggi "il
vaglio in limine litis, attraverso l'esame della motivazione e del
suo contenuto, della sussistenza in concreto dello specifico
interesse a ricorrere in relazione alle singole disposizioni
impugnate"; e ciò, oltre che per rendere possibile una inequivoca
determinazione dell'oggetto della questione, anche "per verificare
l'eventuale arbitrarietà, pretestuosità o astrattezza dei dubbi di
legittimità prospettati". Poichè le censure riguardano qui soltanto
singole disposizioni della legge n. 81 del 1991 e non sono
necessariamente estensibili a tutta la legge, la relativa questione
deve essere dichiarata inammissibile.
2.2 - La legge impugnata esplicitamente si propone di fissare i
princip/' fondamentali per la legislazione delle regioni in materia
di ordinamento della professione di maestro di sci e non è destinata
a comprimere la potestà legislativa primaria delle ricorrenti.
Nella relazione che accompagna il disegno di legge n. 2033
(rimasto poi nella sostanza inalterato) si dà atto di come
l'attività di scuole e maestri di sci nelle località montane
costituisca uno dei cardini dell'economia turistica invernale.
L'accesso a tale attività risultava disciplinato in modo non
omogeneo, in quanto, mentre alcune regioni avevano legiferato in modo
puntuale, altre invece consentivano l'insegnamento senza le
sufficienti garanzie.
Da tale notazione appare chiaro l'intento non già di sovrapporsi
a quelle potestà legislative che si erano da tempo espresse in
rigorose e compiute discipline, bensì di trarre dal preesistente
assetto normativo elementi utili a creare un quadro di riferimento
entro cui potesse esplicarsi l'intervento delle regioni a statuto
ordinario - dotate di potestà legislativa concorrente - che in tal
senso non avevano sufficientemente provveduto.
Solo l'art. 22, infatti, fa esplicito riferimento alle regioni a
statuto speciale ed alle province autonome: segno evidente
dell'inapplicabilità alle ricorrenti delle altre disposizioni. Il
dato testuale, la natura di legge-quadro e la ratio della stessa
inducono quindi a conclusioni d'inammissibilità, per difetto
d'interesse, delle censure formulate, analogamente a quanto
argomentato da questa Corte con riferimento al caso delle guide
alpine (sentenza n. 372 del 1989).
A maggior ragione, anzi, la rilevata inapplicabilità deve
affermarsi in presenza di un più basso profilo dell'interesse
protetto.
3. - Rispetto all'ipotesi oggetto della decisione citata da
ultimo, infatti, il rilievo dell'interesse nazionale sotteso risulta
nettamente inferiore. A differenza dell'attività di guida alpina, il
maestro di sci svolge funzioni prevalentemente circoscritte al "campo
in cui il suo insegnamento si esplica" (sentenza n. 13 del 1961);
assai più che "l'esigenza di tutelare la sicurezza e l'incolumità
personale di quanti intendano ricorrere alle prestazioni della guida
alpina" (sentenza n. 372 del 1989), ricorre qui un profilo didattico
e ricreativo, legato al corretto insegnamento delle tecniche. Ne
consegue che l'unico aspetto che giustifica una disciplina
generalizzata e capillare anche per le ricorrenti è proprio quello
connesso ai contenuti minimi della preparazione professionale dei
maestri.
L'opportunità di assicurare standards minimi di bagaglio tecnico-
culturale e condizioni basilari inderogabili per l'accesso ad
attività di larga diffusione, già sottolineata da questa Corte
(sentenza n. 245 del 1990), risalta a fortiori per la rilevata
importanza turistica dello sci, divenuto sport di massa che implica
non trascurabili interessi economici, nonchè per il contatto tra
maestri e giovani che, per la possibile pratica agonistica, richiede
ai primi una spiccata capacità di selezionare le attitudini.
Non è perciò irragionevole, arbitrario o pretestuoso, rientra
anzi nei limiti necessari per soddisfare il suddetto interesse e
risponde infine ad un criterio di adeguatezza, che si impongano anche
alla Regione autonoma Valle d'Aosta ed alla Provincia autonoma di
Trento le materie d'insegnamento di cui all'art. 7 e che si
articolino su tre sezioni (tecnica, didattica e culturale) le prove
d'esame ex art. 9.
Non è fondata, di conseguenza, la questione concernente l'art. 22
che tali norme richiama in quanto applicabili alle ricorrenti.
4. - L'art. 23 della legge in discorso risulta inserito nel testo
approvato dalla Camera dei deputati a seguito della già richiamata
sentenza n. 372 del 1989 e rappresenta l'adeguamento della
legislazione conseguente alla declaratoria d'illegittimità
costituzionale ivi contenuta. Attraverso tale norma si è inteso
porre rimedio all'"indebita compressione del ruolo riservato" in
materia d'istruzione professionale alle regioni a statuto ordinario.
Anche per la censura concernente l'art. 23, proposta dalla
Provincia autonoma di Trento, valgono le considerazioni che precedono
circa il difetto d'interesse.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i ricorsi.
1) dichiara inammissibili:
a) le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla
Regione autonoma Valle d'Aosta e dalla Provincia autonoma di Trento
nei confronti dell'intera legge 8 marzo 1991, n. 81 (Legge-quadro per
la professione di maestro di sci e ulteriori disposizioni in materia
di ordinamento della professione di guida alpina), in relazione
all'art. 116 della Costituzione e all'art. 2, lett. u) e lett. r),
dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), e agli artt. 8, numeri 20 e 29, e 16 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670);
b) le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla
Regione autonoma Valle d'Aosta nei confronti degli artt. 5, 6, 7, 8,
13 e 18 della legge stessa, in riferimento all'art. 116 della
Costituzione ed all'art. 2, lett. u) e lett. r), del suo Statuto
speciale, e dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti degli
artt. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11 e 23 della stessa legge, in relazione
agli artt. 8, nn. 20 e 29, e 16 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige.
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 22 della stessa legge, sollevate dalla
Regione autonoma Valle d'Aosta, in riferimento all'art. 116 della
Costituzione ed all'art. 2, lett. u) e lett. r), dello Statuto
speciale per la Valle d'Aosta, e dalla Provincia autonoma di Trento,
in riferimento agli artt. 8, numeri 20 e 29, e 16 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 luglio 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 18 luglio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0943