1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 21-12-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 254 SENTENZA 23 novembre - 20 dicembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Norme della Regione Lombardia - Tutela degli uccelli migratori - Disciplina dei valichi montani attraversati dall'avifauna - Limitazione del divieto di caccia ai soli valichi che si trovano nel comparto di maggior tutela della zona faunistica delle Alpi - Violazione della competenza legislativa statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Protezione della fauna selvatica - Disciplina statale e analoga norma della Regione Lombardia - Territorio inibito alla caccia - Previsione di una quota massima - Ricomprensione in essa di tutti i territori in cui sia vietata la caccia, compresi i valichi montani - Denunciata irragionevolezza e non proporzionalita', inadeguatezza della tutela del bene ambiente e violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, in relazione alla tutela degli uccelli selvatici - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Lombardia 16 agosto 1993, n. 26, artt. 13, comma 3, lettera a), e 43, comma 3; legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 10, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 9, 32 e 117, primo comma; legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 21, comma 3; direttiva 2009/147/CE. (T-220254) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 21-12-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Daria de PRETIS;
Giudici :Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 43, comma
3, della legge della Regione Lombardia 16 agosto 1993, n. 26 (Norme
per la protezione della fauna selvatica e per la tutela
dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attività venatoria),
dell'art. 10, comma 3, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio) e dell'art. 13, comma 3, lettera a), della legge reg.
Lombardia n. 26 del 1993, promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, quarta sezione, nel procedimento vertente
tra associazione Lega per l'abolizione della caccia (LAC) Onlus e la
Regione Lombardia, con ordinanza del 25 marzo 2022, iscritta al n. 46
del registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione di LAC e della Regione Lombardia,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 2022 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti in collegamento da remoto, ai sensi
dell'art. 2, punto 2), della delibera della Corte del 23 giugno 2022;
uditi l'avvocato Claudio Linzola per LAC, Leonardo Salvemini per
la Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Daniela Giacobbe per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 23 novembre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 25 marzo 2022 (reg. ord. n. 46 del 2022),
il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, quarta
sezione, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 43, comma 3, della legge della Regione Lombardia 16 agosto
1993, n. 26 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la
tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attività
venatoria), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in relazione all'art. 21, comma 3, della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio), che vieta la caccia sui
valichi montani interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna
per una distanza di mille metri dagli stessi.
Con la stessa ordinanza il TAR Lombardia ha sollevato questione
di legittimità costituzionale dell'art. 10, comma 3, della legge n.
157 del 1992 e dell'art. 13, comma 3, lettera a), della legge reg.
Lombardia n. 26 del 1993, che impongono di destinare a protezione
della fauna selvatica una quota dal 20 per cento al 30 per cento del
territorio agro-silvo-pastorale di ogni regione e una quota dal 10
per cento al 20 per cento del territorio delle Alpi, ritenendo tali
norme in contrasto con gli artt. 3, 9, 32 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione alla direttiva 2009/147/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici.
2.- Il rimettente riferisce di dover decidere in ordine al
diniego del riconoscimento quale zona protetta di alcuni valichi
montani interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna, sul
presupposto della loro collocazione al di fuori del comparto di
maggior tutela della zona faunistica delle Alpi, di cui all'art. 43,
comma 3, della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993, e del fatto che
l'assoggettamento a protezione avrebbe determinato il superamento
della percentuale massima del 20 per cento del territorio destinato a
protezione della fauna nella zona delle Alpi, in violazione dell'art.
10, comma 3, della legge n. 157 del 1992 e dell'art. 13, comma 3,
lettera a), della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993.
3.- In ordine alla rilevanza, il giudice a quo rappresenta che le
delibere impugnate sono state adottate in applicazione delle
disposizioni normative censurate e, quindi, se esse venissero meno
non vi sarebbero impedimenti di legge ad ampliare il numero dei
valichi interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna da
sottoporre a tutela.
4.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
riferisce che l'art. 43, comma 3, della legge reg. Lombardia n. 26
del 1993 sarebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in relazione all'art. 21, comma 3, della legge n. 157 del
1992, che vieta la caccia su tutti i valichi montani interessati
dalle rotte di migrazione dell'avifauna per una distanza di mille
metri dagli stessi, senza ulteriori distinzioni.
La legge regionale oggetto di censura, infatti, aggiunge alla
norma statale che i valichi oggetto di protezione possono essere
individuati esclusivamente nel comparto di maggior tutela della zona
faunistica delle Alpi, con ciò determinando, secondo il rimettente,
un abbassamento dello standard minimo di tutela fissato dal
legislatore statale nell'esercizio della propria competenza esclusiva
in materia ambientale.
5.- Quanto alle altre norme censurate, il giudice a quo ritiene
irragionevole e non proporzionato alle esigenze di tutela ambientale
imposte dalla normativa sovranazionale il fatto che gli artt. 10,
comma 3, della legge n. 157 del 1992 e 13, comma 3, lettera a), della
legge reg. Lombardia n. 26 del 1993 individuino specifiche
percentuali di territorio assoggettabile a tutela della fauna
selvatica, non suscettibili di alcun incremento.
In particolare, il rimettente riferisce che, in base alle
suddette disposizioni, è destinata a protezione della fauna una
quota dal 20 per cento al 30 per cento del territorio
agro-silvo-pastorale di ogni regione e una quota dal 10 per cento al
20 per cento del territorio delle Alpi, dovendo considerarsi nel
computo delle percentuali tutti i territori ove è vietata
l'attività venatoria anche per effetto di altre leggi e
disposizioni.
Tali limiti quantitativi, essendo fissi ed operando a prescindere
dalle peculiarità del territorio e delle esigenze di tutela che
dovessero manifestarsi nel corso del tempo, contrasterebbero con il
principio di ragionevolezza e proporzionalità di cui all'art. 3
Cost. e non consentirebbero un'adeguata tutela del bene ambiente,
salvaguardato dal novellato art. 9, terzo comma, Cost. e perseguibile
solo attraverso l'impiego dello strumento amministrativo,
maggiormente idoneo a fronteggiare sopravvenute esigenze di tutela di
nuove specie migratorie e dei relativi habitat.
5.1.- Con specifico riferimento al contesto alpino, la norma
censurata sarebbe vieppiù irragionevole poichè fissa il limite
quantitativo massimo di territorio tutelabile nella misura compresa
tra il 10 e il 20 per cento, inferiore a quella prevista per il
restante territorio regionale, pur essendo le zone alpine meno
antropizzate e, quindi, più popolate da fauna selvatica.
5.2.- Il contrasto rileverebbe anche rispetto alle prescrizioni
di tutela delle specie di uccelli selvatici di cui agli artt. 2, 4 e
9 della direttiva 2009/147/CE, avendo il legislatore statale
invertito l'ordine di priorità voluto dal legislatore comunitario
che ha vietato la caccia degli uccelli selvatici, salve deroghe
specificamente motivate e proporzionate in relazione alle condizioni
prescritte dall'art. 9 della citata direttiva.
6.- È intervenuta in giudizio la Regione Lombardia che, in
riferimento alla questione di legittimità costituzionale relativa
all'art. 43, comma 3, della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993, ha
eccepito l'inammissibilità per difetto di motivazione sulla
rilevanza, poichè non sarebbe chiaro il motivo per cui il giudice a
quo dovrebbe fare applicazione della norma censurata, non emergendo
dall'ordinanza la fondatezza della pretesa del ricorrente.
7.- La Regione ha, altresì, eccepito l'inammissibilità della
questione per mancato esperimento di un tentativo di interpretazione
costituzionalmente conforme, sia perchè la norma censurata demanda
alla Giunta regionale l'individuazione dei valichi e, quindi, prevede
un'attività istruttoria che esclude un'individuazione effettuata a
priori e in maniera fissa e rigida, sia perchè il giudice a quo
avrebbe potuto fare diretta applicazione dell'art. 4, paragrafo 2,
della direttiva 2009/147/CE, che correla le misure di protezione
delle specie selvatiche all'individuazione delle rotte migratrici in
base a indici concreti di carattere geografico, marittimo e
terrestre, previa disapplicazione delle norme interne che vi si
pongono in contrasto.
8.- Nel merito, l'interveniente ha dedotto la manifesta
infondatezza della questione poichè l'art. 21 della legge n. 157 del
1992, invocato quale norma interposta rispetto al parametro di
costituzionalità di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., sarebbe estraneo alla tutela ambientale, afferendo alla
competenza regionale in materia di caccia da esercitare nel rispetto
della pubblica incolumità, come stabilito da questa Corte con la
sentenza n. 291 del 2019.
9.- In riferimento alla questione relativa all'art. 10, comma 3,
della legge n. 157 del 1992 e, conseguenzialmente, all'art. 13, comma
3, lettera a), della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993, che ne
ripropone il contenuto, la Regione si è richiamata alla sentenza n.
448 del 1997 di questa Corte, che ha precisato che la previsione, da
parte della pianificazione faunistico venatoria, di specifici limiti
quantitativi di territorio destinato a protezione della fauna
selvatica contempera le esigenze venatorie con quelle di protezione
della fauna selvatica.
Infine, ha ricordato che i suddetti limiti quantitativi sono
interpretati dalla giurisprudenza amministrativa come limiti minimi e
non quali valori assoluti insuperabili, così che la Regione può
ampliarli ove necessario in base alle esigenze concrete.
10.- Sulla questione di legittimità costituzionale dell'art. 10,
comma 3, della legge n. 157 del 1992 è intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependone l'inammissibilità
per non avere il rimettente considerato la sentenza di non fondatezza
n. 448 del 1997, con cui questa Corte ha già vagliato la norma
oggetto di censura, seppure in riferimento al diverso parametro
dell'art. 97 Cost.
11.- Nel merito, ha concluso per la non fondatezza della
questione poichè la tutela degli uccelli migratori è assicurata
dall'art. 21 della legge n. 157 del 1992, che vieta la caccia su
tutti i valichi montani interessati dalle rotte di migrazione
dell'avifauna per una distanza di oltre mille metri dagli stessi,
mentre l'art. 10, comma 3, oggetto di censura, è volto ad orientare
l'attività della pubblica amministrazione a garanzia
dell'effettività del bilanciamento di interessi effettuato dal
legislatore statale nell'esercizio della sua discrezionalità e non
pone un limite quantitativo massimo, ma minimo, imponendo di
destinare a protezione della fauna selvatica una quota di territorio
regionale incrementabile per fronteggiare sopravvenute esigenze.
12.- Infine, si è costituita in giudizio l'associazione Lega per
l'abolizione della caccia (LAC) Onlus, ricorrente nel giudizio
principale che, con specifico riferimento alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 43, comma 3, della legge reg.
Lombardia n. 26 del 1993, ha contestato la posizione della Regione,
che intende ricondurre l'art. 21 della legge n. 157 del 1992 alla
«materia della caccia», trattandosi invece di materia ambientale di
esclusiva competenza del legislatore statale, ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
13.- Quanto alla questione relativa all'art. 10, comma 3, della
legge n. 157 del 1992, la LAC ne ha denunciato l'incompatibilità con
il successivo art. 21, che assoggetta a tutela tutti i valichi
attraversati dall'avifauna, e il contrasto con le esigenze di tutela
ambientale.
14.- Tutte le parti intervenute hanno presentato successive
memorie con cui hanno ribadito gli argomenti già svolti.

Considerato in diritto

1.- Il TAR Lombardia, quarta sezione, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 43, comma 3, e 13, comma 3,
lettera a), della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993 e dell'art. 10,
comma 3, della legge n. 157 del 1992, per la mancata salvaguardia
delle specie aviarie migratorie che sorvolano i valichi di montagna.
2.- La questione relativa all'art. 43, comma 3, della legge reg.
Lombardia n. 26 del 1993 è stata posta per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione alla norma interposta
dell'art. 21, comma 3, della legge n. 157 del 1992, poichè la norma
censurata restringe il divieto di caccia sui valichi interessati
dalle migrazioni aviarie al solo comparto di maggior tutela della
zona faunistica alpina e non in assoluto, per tutti i valichi di
montagna interessati dal sorvolo delle specie migratorie, come
previsto dall'art. 21 citato, che sottopone a protezione tutti i
valichi nell'arco di un chilometro.
3.- Rispetto all'art. 10, comma 3, della legge n. 157 del 1992 e
all'art. 13, comma 3, lettera a), della legge reg. Lombardia n. 26
del 1993 il giudice a quo censura il contrasto con gli artt. 3, 9 e
32 Cost., sul presupposto del difficile coordinamento con il
ricordato art. 21, comma 3, della legge n. 157 del 1992 poichè, in
base alle norme censurate, il territorio agro-silvo-pastorale
regionale è assoggettabile al divieto di caccia solo in una
percentuale massima, comprensiva di tutti i territori ove sia
comunque vietata la caccia per effetto di altre leggi e disposizioni
e, quindi, secondo l'interpretazione del rimettente, anche di quelli
relativi ai valichi montani assoggettati al divieto dell'art. 21,
comma 3, della stessa legge n. 157 del 1992.
L'art. 10, comma 3, della legge n. 157 del 1992 e l'art. 13,
comma 3, lettera a), della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993 sono,
inoltre, censurati per contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione all'art. 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2009/147/CE
che protegge tutti gli uccelli, salve specifiche deroghe
incompatibili con la previsione di quote massime di territorio
sottratto all'attività venatoria.
4.- La Regione Lombardia ha eccepito il difetto di motivazione
sulla rilevanza perchè il giudice a quo non si sarebbe pronunciato
sulla fondatezza dei ricorsi sottoposti al suo esame e, quindi, non
avrebbe spiegato perchè debba fare applicazione delle norme
censurate.
Essa muove dalla considerazione che non tutti i valichi montani
sono sottoponibili a tutela, ma solo quelli interessati dalle rotte
dell'avifauna, circostanza su cui il TAR non avrebbe, nella specie,
motivato.
4.1.- L'eccezione non è fondata.
Invero, in base al controllo esterno demandato a questa Corte,
per cui ai fini dell'ammissibilità della questione è sufficiente
una motivazione sulla rilevanza non implausibile da parte del giudice
a quo (sentenze n. 203 e n. 75 del 2022, n. 183 del 2021 e n. 218 del
2020), potendo questa Corte «"interferire su tale valutazione solo se
essa, a prima vista, appaia assolutamente priva di fondamento
(sentenze n. 122 del 2019, n. 71 del 2015)" (ancora, sentenza n. 218
del 2020)» (sentenza n. 192 del 2022), il giudice a quo ha
sufficientemente motivato sulla rilevanza.
Il TAR, infatti, ha spiegato che il provvedimento di diniego
dell'amministrazione sottoposto al suo esame si fonda su due ragioni
autonome, il superamento dei limiti percentuali di territorio
tutelabile e il fatto che i valichi di cui è causa non sono in zona
di maggior tutela alpina, presupponendo evidentemente che i valichi
oggetto del provvedimento sono interessati dalle rotte delle specie
migratrici.
5.- Quale ulteriore motivo di inammissibilità, la Regione ha
eccepito che il TAR avrebbe potuto operare una lettura
costituzionalmente orientata richiamando, quale norma interposta, la
direttiva 2009/147/CE, invece della legge n. 157 del 1992, rendendo
così inoperante il limite di cui all'art. 10, comma 3, di tale
legge, riproposto dall'art. 13, comma 3, lettera a), della legge reg.
Lombardia n. 26 del 1993.
5.1.- Anche questa eccezione, che prospetta in realtà un difetto
di rilevanza delle questioni piuttosto che un'omessa interpretazione
costituzionalmente conforme, non è fondata.
Infatti, l'immediata applicabilità dell'art. 4, paragrafo 2,
della direttiva 2009/147/CE prospettata dalla Regione trova ostacolo
nel fatto che la norma pone una prescrizione generica agli Stati
membri di adottare misure di protezione delle specie migratrici.
Pertanto l'eccezione non può essere accolta.
6.- Nel merito la questione relativa all'art. 43, comma 3 della
legge reg. Lombardia n. 26 del 1993 è fondata.
7.- La norma censurata circoscrive il divieto di caccia sui
valichi montani attraversati dall'avifauna ai soli valichi che si
trovano nel comparto di maggior tutela della zona faunistica delle
Alpi.
Il comparto corrisponde ad una suddivisione del territorio
regionale alpino ai sensi dell'art. 27, comma 2-bis, della stessa
legge reg. Lombardia n. 26 del 1993, che prevede l'istituzione
«all'interno dei comprensori alpini di caccia [di] due distinti
comparti venatori, denominati l'uno zona di maggior tutela e l'altro
zona di minor tutela, con l'esercizio della caccia differenziato in
relazione alla peculiarità degli ambienti e delle specie di fauna
selvatica ivi esistenti e meritevoli di particolare tutela».
8.- L'art. 21, comma 3, della legge n. 157 del 1992, individuato
quale norma interposta della questione di legittimità
costituzionale, invece, non fa distinzione alcuna tra i valichi,
ponendo un divieto di caccia nel raggio di mille metri per tutti
quelli attraversati dalla fauna migratoria.
La disposizione statale è ricondotta dalla Regione alla materia
della caccia sotto il profilo della tutela della pubblica
incolumità. Essa attiene, invece, all'ambiente ed integra uno
standard minimo di protezione prescritto dal legislatore nazionale
nell'esercizio della competenza esclusiva di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., che funge da limite al potere
legislativo delle regioni e delle provincie autonome nel senso che
esse, nell'esercizio delle proprie competenze che concorrono con
quella dell'ambiente, possono dettare prescrizioni solo nel senso
dell'innalzamento della tutela (sentenze n. 158 del 2021 e n. 66 del
2018).
In tal senso depone la stessa formulazione letterale dell'art. 21
citato, che qualifica il valico tutelabile in relazione alla presenza
di fauna da proteggere.
D'altronde, lo specifico interesse alla tutela degli uccelli
migratori si rinviene anche nell'art. 1, comma 5, della stessa legge
n. 157 del 1992 che affida alle regioni e alle province autonome, in
attuazione delle direttive concernenti la conservazione degli uccelli
selvatici, all'epoca succedutesi (n. 79/409/CEE del Consiglio, del 2
aprile 1979, n. 85/411/CEE della Commissione, del 25 luglio 1985, e
n. 91/244/CEE della Commissione, del 6 marzo 1991), il compito di
istituire lungo le rotte di migrazione dell'avifauna zone di
protezione per le soste durante il transito.
È evidente, dunque, l'attenzione del legislatore a proteggere le
specie in questione nel delicato momento della migrazione,
assicurando delle zone adeguate per le soste come prescritto
dall'art. 1, comma 5, della stessa legge n. 157 del 1992 e inibendo
la caccia sui valichi che vengono attraversati dalle rotte
migratorie, con conseguente attrazione dell'art. 21, comma 3, della
legge n. 157 del 1992, che prevede tale divieto di caccia, nel novero
delle disposizioni che prescrivono standard minimi di tutela
ambientale che il legislatore regionale non può derogare in peius.
9.- Invece, le questioni relative agli artt. 10, comma 3, della
stessa legge n. 157 del 1992 e 13, comma 3, lettera a), della legge
reg. Lombardia n. 26 del 1993 non sono fondate per erroneità del
presupposto interpretativo da cui muove il rimettente.
10.- Il TAR muove dal rifiuto dell'amministrazione regionale di
riconoscere come protetti quarantuno valichi nel territorio della
Lombardia, in quanto verrebbe ad essere superato il massimo di
territorio inibito alla caccia, pari al 20 per cento nel comparto
alpino e al 30 per cento del territorio agro-silvo-pastorale e ciò
nonostante la previsione dell'art. 21, comma 3, della legge n. 157
del 1992 che vieta l'attività venatoria su tutti i valichi montani
interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna per una distanza
di mille metri dagli stessi.
11.- Invero, gli artt. 10, comma 3, della legge n. 157 del 1992 e
13, comma 3, lettera a), della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993,
che ne ripete il contenuto, riguardano l'adozione dei piani
faunistico-venatori deputati all'organizzazione del territorio
regionale in funzione degli obiettivi di tutela posti dalla stessa
legge n. 157 del 1992.
12.- Scopo della pianificazione è quello della tutela della
fauna, da comporre con l'esigenza di regolamentare l'attività
venatoria, e la protezione delle specie è realizzata nell'ambito del
piano attraverso l'individuazione di una quota parte di territorio in
cui l'esercizio venatorio è proibito; segnatamente, il comma 3
dell'art. 10 della legge n. 157 del 1992 prevede che il territorio
agro-silvo-pastorale è destinato a protezione per una quota dal 20
al 30 per cento di quello di ciascuna regione, fatta eccezione per il
territorio delle Alpi, che costituisce zona faunistica a sè stante
ed è destinato a protezione nella percentuale dal 10 al 20 per
cento. Esso precisa, inoltre, che «[i]n dette percentuali sono
compresi i territori ove sia comunque vietata l'attività venatoria
anche per effetto di altre leggi o disposizioni».
Proprio in ragione di quest'ultimo periodo si è posto, pertanto,
il problema se i valichi montani interessati dalle rotte migratorie
di cui all'art. 21, comma 3, della legge n. 157 del 1992, dove vige
il tassativo divieto di caccia, debbano o meno essere ricompresi
nelle percentuali del 30 per cento dello stesso territorio
agro-silvo-pastorale della regione o del 20 per cento del territorio
riferito al comparto alpino.
13.- Il suddetto art. 21, rubricato «Divieti», al comma 1
inibisce a chiunque l'esercizio venatorio in aree estranee al
concetto di territorio agro-silvo-pastorale (giardini, parchi
pubblici e privati, parchi storici e archeologici, terreni adibiti ad
attività sportive, parchi nazionali e regionali, riserve naturali,
zone di ripopolamento, centri di riproduzione di fauna selvatica,
foreste demaniali); altre disposizioni riguardano il divieto di
caccia in determinati luoghi per garantire l'incolumità pubblica
(tra gli altri, aie, corti pertinenze di fabbricati rurali, vicinanza
di strade carrozzabili); infine, sono proibite determinate forme di
caccia, come quella a bordo di veicoli, cacciare negli stagni, usare
richiami vivi, eccetera.
Il comma 2 dell'art. 21 della legge n. 157 del 1992 prevede che,
ove le regioni non provvedano ad istituire le zone di protezione
lungo le rotte di migrazione dell'avifauna, sarà vietato cacciare
lungo tali rotte a meno di cinquecento metri dalla costa marina.
Il comma 3 dello stesso art. 21, senza alcuna condizionalità,
vieta tassativamente la caccia «su tutti i valichi montani
interessati dalle rotte di migrazione dell'avifauna, per una distanza
di mille metri dagli stessi».
14.- Ora è proprio il carattere perentorio di tale divieto che
non consente di dubitare che trattasi di una norma di chiusura, come
tale non ricompresa nelle «altre leggi o disposizioni» di cui
all'art. 10, comma 3, della stessa legge n. 157 del 1992 oggetto del
dubbio di costituzionalità, con la conseguenza che tale divieto
opera direttamente sui valichi montani.
In tal senso, è dirimente la differente ratio delle disposizioni
in parola.
Come si è detto, i "piani faunistico-venatori" di cui all'art.
10 della legge n. 157 del 1992 rispondono all'esigenza di
pianificazione delle attività esercitabili sul territorio regionale
al fine di contemperare le esigenze di protezione della fauna
selvatica con altri interessi meritevoli di tutela e segnatamente con
quello all'esercizio della caccia.
Il piano faunistico costituisce, dunque, il momento di
composizione di contrapposti interessi che insistono tutti sul
territorio agro-silvo-pastorale attraverso l'equilibrata
«individuazione - secondo criteri dotati di sufficiente elasticità -
di spazi a destinazione differenziata nell'ambito di un complessivo
bilanciamento di interessi nel quale trovano considerazione, accanto
alle esigenze di protezione della fauna, quelle venatorie e quelle,
altresì, degli agricoltori, interessati non solo al contenimento
della fauna selvatica che si riproduce spontaneamente, ma anche
all'impedimento di una attività venatoria indiscriminata» (sentenza
n. 448 del 1997).
Il divieto di caccia a cui si riferisce l'art. 10, comma 3, della
legge n. 157 del 1992 è, dunque, quello che viene in rilievo sui
territori oggetto di pianificazione faunistico-venatoria, nel cui
ambito viene selezionata una percentuale di spazio destinata alla
conservazione e riproduzione delle specie selvatiche, con esclusione
di altre attività potenzialmente esercitabili.
15.- Diversa è la necessità di tutela che si profila sui
valichi montani attraversati dalle rotte migratorie dell'avifauna,
che è funzionale solo a garantire il passaggio indenne delle specie
migratorie.
In questa prospettiva il divieto posto dall'art. 21, comma 3,
della legge n. 157 del 1992 si atteggia a divieto di caccia assoluto,
che sfugge al bilanciamento degli interessi proprio del piano
faunistico e intende prevenire un'attività che, se autorizzata nei
confronti degli uccelli in transito, potrebbe trasformarsi, per la
concentrazione degli esemplari, in un consistente impoverimento della
specie interessata.
In altri termini, la protezione del valico montano è fuori dalla
logica della composizione di interessi a cui è preposta la
pianificazione faunistica, e il suo territorio impone un divieto di
caccia assoluto in ragione del fattore naturale costituito dalla
circostanza obiettiva dell'esistenza di rotte migratorie
dell'avifauna.
16.- Una protezione siffatta è funzionale a rendere effettiva la
conservazione degli uccelli selvatici a cui è informata l'intera
legge n. 157 del 1992, che pone la regolamentazione dell'attività
venatoria in posizione recessiva rispetto alla tutela delle specie,
ed è coerente con la direttiva 2009/147/CE.
Quest'ultima, al considerando numero 4, prevede infatti che «[l]e
specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel
territorio europeo degli Stati membri sono in gran parte specie
migratrici. Tali specie costituiscono un patrimonio comune e
l'efficace protezione degli uccelli è un problema ambientale
tipicamente transnazionale, che implica responsabilità comune».
L'art. 5 di tale direttiva vieta l'uccisione di tutti gli uccelli
che vivono naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo
degli Stati membri e il successivo art. 9, invocato quale norma
interposta in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., prevede
le possibili deroghe adottabili dagli Stati membri, nessuna delle
quali può giustificare la caccia alle specie migratorie sui valichi
di montagna.
Si potrebbe porre il problema se il divieto di caccia sui valichi
di montagna debba riguardare soltanto l'avifauna o l'assoluto divieto
di attività venatoria, ma tutta la materia dei divieti di cui al
ricordato art. 21 della legge n. 157 del 1992, in nessun caso fa
distinzioni tra le specie cacciabili anche per evidenti ragioni di
controllo dell'attività venatoria.
17.- In conclusione, quindi, il divieto di caccia sui valichi
montani percorsi dall'avifauna, essendo posto a salvaguardia della
specifica e puntuale esigenza di tutela derivante dall'esistenza
della rotta migratoria, esula dalle percentuali di territorio
tutelabile ai sensi dell'art. 10, comma 3, della legge n. 157 del
1992, avente ad oggetto il bilanciamento di interessi operato con la
pianificazione faunistica.
18.- L'erroneo presupposto interpretativo da cui muove il TAR,
che ritiene di dover fare applicazione degli artt. 10, comma 3, della
legge n. 157 del 1992 e 13, comma 3, lettera a), della legge reg.
Lombardia n. 26 del 1993, che ne ripropone il contenuto, comporta la
non fondatezza delle questioni prospettate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 43, comma
3, della legge della Regione Lombardia 16 agosto 1993, n. 26 (Norme
per la protezione della fauna selvatica e per la tutela
dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attività venatoria);
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 3, della legge 11 febbraio 1992,
n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per
il prelievo venatorio) e dell'art. 13, comma 3, lettera a), della
legge reg. Lombardia n. 26 del 1993, sollevate, in riferimento agli
artt. 3, 9, 32 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo
in relazione alla direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli
uccelli selvatici, dal Tribunale amministrativo regionale per la
Lombardia, quarta sezione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2022.

F.to:
Daria de PRETIS, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 dicembre 2022.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI