1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 23-9-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 642 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 1997- 24 agosto 1998
N. 642 Ordinanza emessa il 17 dicembre 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale il 24 agosto 1998) dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Pistoia nel procedimento penale a carico di Riccio Nicola ed altro Lavoro - Contravvenzioni in materia di sicurezza ed igiene - Ammissione obbligatoria del contravventore alla definizione in via amministrativa (con conseguente estinzione del reato) - Mancata previsione in caso di difetto di prescrizione da parte dell'organo di vigilanza (nella specie: l'organo di vigilanza ha ritenuto di non dover impartire alcuna prescrizione trattandosi di reato istantaneo che preclude la regolarizzazione) - Disparita' di trattamento tra contravventori - Contrasto con la legge delega. (D.Lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, art. 21, comma 2). (Cost., artt. 3 e 76). (098C1042) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 23-9-1998)

IL GIUDICE PRE LE INDAGINI PRELIMINARI
Letti gli atti del procedimento penale sopraindicato;
Esaminata la richiesta del p.m., pervenuta in data 27 novembre
1997, di emissione di decreto penale di condanna per il reato di cui
all'art. 9/26, legge n. 977/67, accertato il 10 dicembre 1996 a
carico degli imputati Riccio Nicola e Riccio Lucio in atti
generalizzati;
Rilevato che la richiesta in esame è relativa ad un accertamento
eseguito in data 10 dicembre 1996 da personale della U.S.L. di
Pistoia;
Che, in particolare, nel corso dell'accertamento eseguito in data
10 dicembre 1996 nei locali della ditta degli imputati è emersa
l'infrazione di cui sopra perchè "non hanno sottoposto a visita
medica periodica la minore A.A. .... assunta in data 2 novembre 1994
con la qualifica di apprendista ritorcitrice e dimessa il 16
settembre 1996 come comprovato dalla copia del libretto di lavoro; la
visita medica preventiva è stata eseguita in data 27 ottobre 1994 e
in base all'art. 9, secondo comma, della legge n. 977 del 17 ottobre
1967, la visita medica periodica doveva essere effettuata con
l'intervallo non superiore ad un anno";
Rilevato, ancora, che a seguito dell'accertamento l'organo di
vigilanza pur rilevando la violazione dell'art. 9/26, legge n.
977/1967 non ha ritenuto di impartire prescrizioni ai sensi dell'art.
20 del decreto legislativo n. 758/1994 in quanto "la minore A. A. non
è più dipendente è venuta presso L'U.O.P.I.S.L.L. dell'azienda
U.S.L. 3 Zona pistoiese in data 10 dicembre 1996, per eseguire la
visita medica di assunzione come apprendista parrucchiera" (v. CNR n.
1093/97 dell'8 marzo 1997, pag. 1);
Rilevato, pertanto, che il p.m. in assenza di prescrizioni da parte
dell'organo di vigilanza ed in difetto di sospensione del relativo
procedimento penale ex art. 23, comma primo, decreto legislativo n.
758/1994 ha presentato la richiesta di emissione di decreto penale di
condanna per il reato oggetto di accertamento;
Ritenuto, ad avviso di questo g.i.p. che tale situazione
processuale prospetti dubbi di legittimità costituzionale
relativamente all'art. 21, comma 2, decreto legislativo cit. che,
infatti, consente all'organo di vigilanza di ammettere il
contravventore a pagare in sede amministrativa, entro il termine di
trenta giorni, una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda
stabilita per la contravvenzione commessa, il tutto pero "Quando
risulta l'adempimento della prescrizione";
Ritenuto, infatti, che tale disposizione normativa si appalesi in
contrasto con gli artt. 3 e 76 Cost;
O s s e r v a
Il capo secondo del decreto legislativo n. 758/1994, in
ottemperanza "parziale" alla delega conferita con legge 6 dicembre
1993, n. 499, disciplina un procedimento definito come misto, ovvero
amministrativo penale, per la definizione delle contravvenzioni
accertate dagli organi di vigilanza in materia di prevenzione
infortuni. La prassi ispettiva relativa alla legislazione in materia
era fondata, antecedentemente all'introduzione di tale procedimento
misto, su alcune disposizioni contenute fondamentalmente negli artt.
9/10 del d.P.R. 19 marzo 1995, n. 520, recante "Disposizioni
riguardanti l'Ispettorato del lavoro, sulla riorganizzazione centrale
e paeriferica del Ministero del lavoro e della previdenza sociale".
In particolare l'art. 9 del d.P.R. cit. prevede che, in caso di
constatata inosservanza di norme di legge la cui applicazione è
affidata all'Ispettorato del lavoro, quest'ultimo organo ha la
facoltà, ove lo ritenga opportuno, valutate le circostanze del caso,
di "diffidare" con apposita prescrizione il datore di lavoro fissando
un termine per la regolarizzazione.
Orbene, l'interpretazione dell'istituto della "diffida" - che
l'art. 21 della legge n. 833/1978, istitutiva del S.S.N., ha esteso
agli operatori di vigilanza delle U.S.L. per la registrazione sulla
sicurezza del lavoro - ha generato un contrasto nella giurisprudenza
della Suprema Corte risolto solo a seguito di una sentenza delle
ss.uu. penali. Un primo filone giurisprudenziale, infatti, riteneva
che la facoltà di diffida non fosse alternativa all'obbligo di
denunzia del fatto-reato che è perfetto sin dal momento del primo
accertamento e perseguibile per il principio dell'officialità
dell'azione penale. Tale orientamento, in particolare, riteneva che
la "diffica" di per sè consentisse in un formale avvertimento a
rimuovere le situazioni pregiudizievoli riscontrate, senza che essa,
o l'ottemperanza da parte del datore di lavoro, potesse influire
sulla procedibilità o punibilità del commesso reato (vedi, ex
multis: Cass. pen., 24 aprile 1990, imp. Diddi; Cass. pen., 27
giugno 1986, n. 12284, imp. Ciari). Un secondo e più recente filone
giurisprudenziale, invece, d'accordo con la dottrina più avvertita,
ha inteso la "diffida" non come strumento meramente sollecitatorio
ma, piuttosto, come strumento atto all'eliminazione di situazioni di
pericolo nell'interesse dei lavoratori, sicchè dalla prevalenza
accordata a tale interesse si è desunto dal sistema il principio per
il quale la diffida costituisse condizione per il promovimento e la
prosecuzione dell'azione penale, mentre la tempestiva ottemperanza
alla diffida dà luogo ad una sorta di absolutio ab osservatione
iudicii (v., nel senso dell'alternatività tra "diffida" e azione
penale, ex multis: Cass. pen., 9 aprile 19990, n. 7016, imp. Fasoli;
Cass. Pen., 24 settembre 1991, n. 10498, p.m. in proc. Cesarini;
nello stesso senso, anche Corte cost., 12 luglio 1967, n. 105, ed,
ancora, Corte cost. 9 giugno 1971, n. 125). A seguito, tuttavia,
dell'arresto giurisprudenziale della suprema Corte con la sentenza n.
3171 del 27 febbraio 1992 (imp. Bergamini), si rendeva necessario
l'invervento chiarificatore delle ss.uu. della suprema Corte che,
infatti, oltre a ribadire le argomentazioni proprie del primo filone
giurisprudenziale, hanno assegnato carattere decisivo alla
constatazione per cui nell'art. 9 del d.P.R. n. 520/1955 manca una
espressa previsione della sospensione dell'azione penale in caso di
diffida e dell'estinzione del reato per effetto dell'ottemperanza
alla diffida stessa. La conclusione, quindi è stata quella di
ritenere che la "diffida" consiste in un mero formale avvertimento a
rimuovere le situazioni pregiudizievoli riscontrate e che esaurisce i
suoi effetti sul piano amministrativo. Con l'entrata in vigore del
decreto legislativo n. 758/1994, però, il legislatore ha tentato di
colmare il vuoto interpretativo creato alle ss.uu. del 1993,
disponendo espressamente per i futuro l'inapplicabilità delle norme
in materia di diffida e di disposizione per le contravvenzioni in
materia di lavoro (art. 25, comma 1, decreto legislativo cit.).
Orbene, osserva il decidente, come l'attuale discipilna dettata dagli
artt. n. 19/25 del decreto legislativo cit. per lo svolgimento del
procedimento "misto" nel senso indicato in precedenza, presenti quale
elemento centrale di differenziazione tra i contemplari poteri di
disposizione e diffida da quello della "prescrizione" ex art. 20,
decreto legislativo cit. proprio il carattere della obbligatorietà
di quest'ultima.
Mentre, cioè, fino all'entrata in vigore del decreto legislativo
n. 758/1994 l'organo di vigilanza poteva discrezionalmente valutare
l'opportunità o meno di emanare un atto ingiuntivo o dispositivo di
natura amministrativa, così dando vita ad una fase auntonoma
rispetto al procedimento penale, viceversa con l'entrata in vigore
della disciplina citata in presenza di un accertamento di una
contravvenzione in materia di prevenzione infortuni, l'organo di
vigilanza deve necessariamente impartire una prescrizione, quale atto
di p.g. strettamente connesso al procedimento penale come desumibile
dall'art. 20, comma 1, decreto legislativo cit.
Tale obbligatorietà nell'impartire la prescrizione da parte
dell'organo di vigilanza, soffre un'eccezione solo nella previsione
dell'art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 758/1994 che, infatti,
riconosce la possibilità all'organo di vigilanza di potersi astenere
dall'impartire una prescrizione limitatamente, però all'ipotesi in
cui la notizia di reato non pervenga direttamente all'organo di
vigilanza ma dal p.m. o da altri soggetti. Il dato letterale di tale
norma, peraltro, lascerebbe propendere per continuare a considerare
la prescrizione come atto discrezionale dell'organo di vigilanza
ferma restando la promuovibilità dell'azione penale da parte del
p.m. Orbena, una simile soluzione non può essere condivisa non
soltanto con riferimento all'ipotesi contemplata dalla norma
dichiarata ma soprattutto, per quanto di interesse nella vicenda
procedimentale de qua, con riferimento all'ipotesi apparentemente
diversa sotto un profilo giuridico/fattuale ma omogenea sotto un
profilo contenutistico e sostanziale in cui l'organo di vigilanza
prendendo direttamente cognizione di una notizia di reato in materia
di prevenzione infortuni ritenga "discrezionalmente" (con una
valutazione, si osserva, fondata su una discrezionalità "tecnica")
di non dover impartire alcuna prescrizione ritenendo il reato già
consumato e dunque non ottemperabile, con ciò negando al
contravventore la possibilità (rectius, il diritto) di definire
amministrativamente la procedura mediante pagamento della somma pari
ad un quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la violazione
accertata e, per converso, obbligandolo a definire penalmente
altrimenti (ovvero, mediante l'oblazione speciale - peraltro,
quest'ultima, davvero "discrezionale" per il giudice penale e
soggetta a determinate condizioni indicate dall'art. n. 162-bis c.p.
- o mediante il ricorso ai riti alternativi, al dibattimento ovvero
legittimando, come nel caso di specie, il p.m. a richiedere
l'emissione di decreto penale di condanna essendo venuta meno la
sospensione dell'azione penale ex art. 23, decreto legislativo n.
758/1994) la violazione davanti al giudice penale. È evidente,
peraltro, come nel caso sub specie per l'organo di vigilanza
impartire una prescrizione finalizzata all'eliminazione di una
contravvenzione accertata sia materialmente impossibile, trattandosi
di reato istantaneo caratterizzato da un'offesa del bene protetto che
si perfeziona e si esaurisce nel momento della commissione del fatto,
senza protrarsi nel tempo, sicchè risulta ontologicamente impedita
qualsiasi possibilità di regolarizzazione e la conseguente
emanazione di una prescrizione non avrebbe alcuna utilità, in
considerazione dell'oggettiva impossibilità di ripristinare una
situazione conforme a diritto. Se tale situazione legittima l'organo
di vigilanza a non impartire alcuna prescrizione di fronte al caso di
specie (come, del resto, si verifica in altri casi: es. art. 328,
d.P.R. n. 547/1955 relativamente alla verifica dell'impianto di messa
a terra prima della messa in servizio; art. 4, legge n. 628/1961
quanto alla scadenza del termine per la esibizione dei documenti
richiesti da parte dell'Ispettorato del lavoro), è però dubbio che
tale mancata prescrizione, risolvendosi nella preclusione per il
contravventore della definizione del procedimento mediante il
pagamento "in via amministrativa" davanti all'organo di vigilanza
della somma pari ad un quarto del massimo dell'ammenda stabilita per
la violazione accertata, sia pienamente conforme con la voluntas
legis sottesa alla legge delega n. 499 del 6 dicembre 1993 e, nel
contempo, conforme al principio costituzionale dell'art. 3 della
Costituzione. La lettura dell'art. 1, comma 1, lett. b), della legge
delega, infatti, non lascia spazio a margini di discrezionalità agli
organi di vigilanza. Ed invero, tale disposizione normativa nel
conferire al Governo la delega ad "adottare ... uno o più decreti
legislativi per la riforma sanzionatoria relativa ai rapporti di
lavoro ..." (art. 1, comma 1, prima parte) fissa i principi e criteri
direttivi richiesti dall'art. 76 della Costituzione e in maniera
perfettamente intelligibile "in maniera di tutela della sicurezza e
dell'igiene del lavoro" richiede che nell'attuazione della delega il
Governo debba "stabilire, per le contravvenzioni previste da leggi
speciali, una causa di estinzione del reato consistente
nell'adempimento, entro un termine non superiore al limite fissato
dalla legge, alle prescrizioni obbligatoriamente impartite dagli
organi di vigilanza allo scopo di eliminare la violazione accertata,
nonchè nel pagamento in sede amministrativa di una somma pari ad un
quarto del massimo dell'ammenda comminata per ciascuna infrazione".
La previsione normativa de qua, quindi, non sembra lasciare spazio a
margini di discrezionalità all'organo di vigilanza nell'imporre una
prescrizione successivamente all'accertamento della violazione, ciò
in considerazione del fatto che tale atto rappresenta l'attivazione
della procedura "mista" che potenzialmente porta alla definizione in
fase amministrativa del procedimento secondo quanto previsto dagli
artt. 21/24 del d.lgs. citato. Del resto, osserva il g.i.p., non
avrebbe alcun senso logico sostenere che l'obbligatorietà o la
discrezionalità dell'emanazione dell'atto prescrittivo sia
determinata e condizionata dalla natura della violazione accertata.
Ciò per almeno un duplice ordine di motivi. Ed infatti, la
circostanza per cui la possibilità di estinguere il reato adempiendo
alla prescrizione e pagando una sanzione pecuniaria in via
amministrativa sarebbe rimessa, in primo luogo, alla casualità che
determina il reato oggetto di accertamento (ossia dipenderebbe dalla
natura del reato stesso, impedendo, come nel caso di specie,
qualsiasi prescrizione trattandosi di reato già consumato per il
quale non si ritenga di dover impartire prescrizioni da parte
dell'organo di vigilanza) ed, in secondo luogo, sarebbe rimessa alla
discrezionalità insindacabile dell'organo di vigilanza (ciò in
considerazione del fatto che di fronte ad una rinuncia dell'organo di
vigilanza ad impartire prescrizioni e, dunque, ad ammettere il
contravventore alla definizione amministrativa, l'organo inquirente
non ha alcuna facoltà di intervento nella fase amministrativa della
procedura di spettanza esclusiva dell'organo di vigilanza nè è
legittimato a porre in essere atti finalizzati a sanare tale
situazione potendo solo compiere quelle attività limitate previste
dall'art. 23, comma 3, decreto legislativo cit. che, peraltro,
presuppongono la sospensione del procedimento penale, sospensione
automaticamente caducata di fronte al diniego da parte dell'organo di
vigilanza di ammettere il contravventore alla definizione
amministrativa della procedura). In definitiva, quindi, autorizzare
una simile soluzione (ovvero ritenere non obbligatorio l'impartire la
prescrizione da parte dell'organo di vigilanza o, comunque, rimettere
alla discrezionalità tecnica dell'organo di vigilanza la decisione
di ammettere o meno il contravventore alla definizione in via
amministrativa) equivale ad attribuire all'organo di vigilanza uno
smisurato, eccessivo o comunque non legittimo spazio di
discrezionalità circa l'effettiva operatività dello speciale
procedimento di estinzione delle contravvenzioni previsto dal
legislatore per evitare la fase processuale penale e garantire nel
contempo l'osservanza delle disposizioni violate. A giudizio di
questo giudice per le indagini preliminari, pertanto, sembra evidente
il contrasto e, dunque, la sospetta incostituzionalità dell'art. 21,
comma 2, d.l.vo cit. nella parte in cui non prevede l'obbligo per
l'organo di vigilanza di ammettere il contravventore a pagare in sede
amministrativa anche nel caso in cui non venga impartita alcuna
prescrizione per materiale impossibilità nella sua emanazione (come
nel caso sub specie, trattandosi di reato istantaneo che impedisce
ontologicamente qualsiasi possibilità di regolarizzazione), posto
che subordinare l'ammissione alla procedura amministrativa alla
verifica dell'adempimento della prescrizione impedisce al
contravventore nei cui confronti nessuna prescrizione sia stata
impartita di definire la violazione accertata mediante pagamento
della somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per
tale violazione, con evidente disparità di trattamento rispetto al
contravventore che "beneficiato" dall'imposizione di una prescrizione
possa definire la violazione accertata avvalendosi della procedura
amministrativa evitando quella penale che, viceversa, dovrebbe
obbligatoriamente seguire il contravventore nei cui confronti non
venisse impartita alcuna prescrizione e che si vede preclusa la
possibilità di definizione in quella fase amministrativa. In
definitiva, quindi, si farebbe dipendere da un elemento estraneo alla
volontà del contravventore (ossia dalla natura della violazione) la
possibilità di avvalersi della definizione amministrativa del
procedirnento rimettendola altresì alla discrezionalità tecnica
dell'organo di vigilanza, ciò che finirebbe per far degradare da
obbligatoria a facoltativa l'imposizione della prescrizione con
conseguente palese violazione del principio di uguaglianza
costituzionalmente garantito, da una parte, e con altrettanto
evidente violazione dell'art. 76 della Costituzione per difformità
rispetto al principi e criteri direttivi della legge delega n.
499/93, che all'art. 1, comma 1, lett. b), n. 1, imponeva in materia
di stabilire una causa di estinzione del reato fondata
"nell'adempimento ... alle prescrizioni obbligatoriamente impartite
.... nonchè nel pagamento in sede amministrativa di una somma pari
ad un quarto del massimo dell'ammenda comminata per ciascuna
infrazione".
Ritenuto, infine, che la questione sollevata ex officio non sia
manifestamente infondata e che la richiesta di emissione di decreto
penale di condanna non può essere definita indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale in quanto
l'accoglimento della stessa consentirebbe al contravventore di
definire amministrativamente la contravvenzione con il pagamento
della somma indicata dall'art. 21, comma 2, d.lgs cit., senza
necessità per questo decidente di procedere all'emissione del
decreto penale di condanna richiesto e restituzione degli atti al
p.m. perchè provveda a trasmetterli all'organo di vigilanza per
l'ammissione alla procedura amministrativa.
Visti gli artt. 23 e segg., legge costituzionale 11 marzo 1953, n.
87.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio, la questione di leggittimità costituzionale
dell'art. 21, comma 2, del d.lgs 19 dicembre 1994, n. 758, per
violazione degli artt. 3 e 76 Cost., nella parte in cui non prevede
che l'organo di vigilanza ammetta "obbligatoriamente" il
contravventore a pagare in sede amministrativa in difetto di
imposizione di una prescrizione da parte di quest'ultimo;
Ordina, per l'effetto, l'immediata trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina, infine, che il presente provvedimento a cura della
cancelleria sia comunicato al p.m. e notificato alle parti
interessate nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri ed ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Pistoia, addì 17 dicembre 1997
Il giudice per le indagini preliminari: Scarcella
98C1042