1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 17-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 869 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 febbraio 1996
N. 869 Ordinanza emessa il 23 febbraio 1996 dal giudice designato della Corte dei conti, sezione giuridisdizionale per la regione siciliana nel giudizio di responsabilita' proposto dal procuratore regionale nei confronti di Gorgone Francesco Paolo ed altri. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' - Potere di deferimento del procuratore generale alle sezioni riunite per la risoluzione delle questioni di massima - Disparita' di trattamento rispetto ai poteri spettanti alla parte privata, con incidenza sul diritto di difesa - Lesione del principio del giudice naturale precostituito per legge e di quello di indipendenza del giudice. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' (nella specie: procedimento di sequestro conservativo) - Giudice designato a confermare, modificare o revocare il decreto di sequestro - Individuazione del giudice designato, alla stregua del diritto vivente, nel giudice singolo anziche' nella sezione giurisdizionale regionale - Contrasto con il principio di buon andamento degli uffici giudiziari. (D.-L. 15 novembre 1993, n. 453, artt. 1, settimo comma, e 5, terzo comma, lett. a) convocata con modificazione). (Cost., artt. 3, 24, 25, primo comma, 101, secondo comma, e 97). (096C1136) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 17-7-1996)

IL GIUDICE DESIGNATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza;
Il giudice designato nel giudizio di conferma, modifica o revoca
del decreto di sequestro conservativo n. 307 del 13 luglio 1995,
emesso dal presidente della sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per la regione siciliana, su istanza del procuratore regionale,
nei confronti dei signori Gorgone Francesco Paolo, rappresentato e
difeso dall'avv. Francesco Mistretta, presso il cui studio in
Palermo, presso il cui studio in Palermo, via della Libertà n. 171,
è elettivamente domiciliato, Migliaccio Stefano, rappresentato e
difeso dall'avv. Salvatore Raimondi, presso il cui studio in
Palermo, via Nicolò Turrisi n. 59, è elettivamente domiciliato,
Cartaino Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv. Sergio
Agrifoglio, presso il cui studio in Palermo, via Brunetto Latini n.
34, è elettivamente domiciliato, Ardizzone Vincenzo, rappresentato e
difeso dall'avv. Ignazio Scardina, presso il cui studio in Palermo,
via Rodi n. 1, è elettivamente domiciliato e D'Acquisto Mario,
rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Mazzei, presso il cui studio
in Palermo, via G. D'Annunzio n. 29, è elettivamente domiciliato;
Uditi all'udienza del 23 febbraio 1996 il vice procuratore generale
dott. Pino Zingale e gli avv.ti Iganzio Scardina, Francesco
Mistretta, Sergio Agrifoglio e Salvatore Raimondi.
F a t t o
Nel corso dei procedimenti di conferma, modifica o revoca dei
decreti di sequestro conservativo n. 311 del 19 luglio 1995, 312 del
19 luglio 1995 e 307 del 13 luglio 1995, emessi dal presidente della
sezione giurisdizionale siciliana della Corte dei conti nei
confronti, rispettivamente dei signori Palillo Giovanni, Alaimo
Bernardo e Garbo Domenico, Gorgone Francesco Paolo, Migliaccio
Stefano, Cartaino Giuseppe, Ardizzone Vincenzo e D'Aquisto Mario, il
procuratore regionale ha depositato copia di altrettante istanze con
le quali il procuratore generale della Corte dei conti ha chiesto
alle sezioni riunite, sotto la specie della risoluzione di una
medesima questione di massima attinente a tutti e tre i procedimenti,
la revoca delle parti di detti decreti con le quali "si rinvia alla
sede collegiale", invece che ad un giudice singolo, il compito di
decidere, chiedendo la sospensione dei procedimenti ai sensi
dell'art. 295 c.p.c.
La sezione siciliana, che già in precedenti occasioni aveva
manifestato un orientamento difforme da quello espresso in materia
dalle sezioni riunite - respingendo specifiche eccezioni sollevate
dal procuratore regionale - ritenute insussistenti le condizioni per
l'applicazione del predetto art. 295 c.p.c., ha affermato la
competenza dell'organo collegiale ed ha definito i giudizi sottoposti
al suo esame, modificando, in un caso, e revocando, negli altri due,
i decreti presidenziali di sequestro, rispettivamente, con ordinanze
nn. 546, 502 e 514 del 6 ottobre 1995.
Le sezioni riunite della Corte dei conti, senza acquisire i
fascicoli dei giudizi di primo grado, riunite le cause ai sensi
dell'art. 274 c.p.c., con sentenza n. 24/QM del 29 novembre 1995-10
gennaio 1996, pubblicata il 16 gennaio 1996 e pervenuta alla
segreteria della sezione siciliana il successivo 6 febbraio, hanno
dichiarato che il procuratore generale è titolare, al pari delle
sezioni giurisdizionali centrali e regionali, del potere di deferire
alle sezioni riunite la risoluzione dei conflitti di competenza e di
questioni di massima; che il deferimento alle sezioni riunite della
risoluzione di tali conflitti e questioni determina la sospensione
necessaria, ex art. 295 c.p.c., dei giudizi in relazione ai quali è
stato promosso il deferimento; che il giudice designato all'adozione,
in contraddittorio, dell'ordinanza di conferma, modifica o revoca dei
provvedimenti contenuti nel decreto sul sequestro conservativo, di
cui al comma terzo lett. a) dell'art. 5 d.-l. n. 453/1993 convertito
nella legge n. 19/1994, è il giudice singolo.
Le predette sezioni hanno contestualmente annullato i provvedimenti
presidenziali nella parte in cui disponevano la designazione
dell'organo collegiale ed ogni altro atto a questo conseguenziale,
ordinando la trasmissione del fascicolo processuale non al primo
giudice ma al procuratore generale per l'adozione di ogni conseguente
iniziativa. Il che ha comportato, in travolgimento delle ordinanze
adottate medio-tempore dalla sezione giurisdizionale siciliana e la
necessità della rinnovazione dei procedimenti, da eseguirsi in
conformità delle massime di diritto pronunciate dalle sezioni
riunite.
Il procuratore regionale, pertanto, con istanza depositata il 17
gennaio 1996, giorno successivo alla pubblicazione della sentenza n.
24/QM, ha chiesto al presidente della sezione siciliana la fissazione
di una udienza innanzi al giudice competente per l'esame del decreto
n. 307 del 13 luglio 1995, precedentemente confermato dalla sezione
con la succitata ordinanza n. 546 del 6 ottobre 1995.
In esecuzione della sentenza 24/QM il presidente ha, pertanto,
fissato l'udienza dinanzi al giudice singolo, designato per la
conferma, modifica o revoca del decreto n. 307 predetto.
All'udienza, il p.m. ha chiesto la conferma del sequestro
conservativo, rimettendo al giudice le valutazioni in ordine al
superamento del termine di cui all'art. 5, terzo comma, lett. a), de
d.-l. n. 453 del 1993. I difensori hanno chiesto la nullità o la
revoca del sequestro per il superamento del termine predetto e per
l'insussistenza del fumus boni iuris. L'avv. Raimondi, ha chiesto, in
subordine il dissequestro delle somme depositate nei conti correnti
bancari intestati al dott. Migliaccio, ammontanti a circa 40.000.000
di lire, dovendo il suo assistito fare fronte alle spese di cura
della gravissima malattia che lo afflige, allegando la relativa
documentazione sanitaria. Il p.m. ha espresso il suo assenso alla
revoca parziale del sequestro, ritenendo prevalenti le esigenze di
tutela del diritto alla salute.
D i r i t t o
1. - Nel sistema normativo vigente prima dell'entrata in vigore del
d.-l. n. 453 del 1993, conv., con modif., nella legge n. 19 del 1994,
la disciplina relativa alla rimessione alle sezioni riunite della
Corte dei conti della risoluzione dei contrasti giurisprudenziali
insorti su di un punto di diritto o di una questione di massima "di
particolare importanza" era posta dalle disposizioni di cui all'art.
4 della legge 21 marzo 1953, n. 161. In base a tali disposizioni:
una sezione giurisdizionale della Corte dei conti, qualora rilevasse
che il punto di diritto sottoposto al suo esame aveva dato luogo a
contrasti giurisprudenzuali, poteva, con ordinanza emanata su
richiesta delle parti o d'ufficio, rimettere il giudizio alle sezioni
riunite (primo comma); il presidente della Corte dei conti prima
della discussione, su istanza delle parti o d'ufficio, poteva
rimettere alle sezioni riunite i giudizi che rendessero necessaria la
risoluzione di questioni di massima "di particolare importanza"
(secondo comma). Per i giudizi per i quali era ammesso l'appello alle
sezioni riunite ai sensi delle vigenti disposizioni, il deferimento
alle sezioni medesime era subordinato al consenso delle parti (terzo
comma).
La giurisprudenza delle sezioni riunite, sulla scorta di tali
disposizioni (mai sospettate d'incostituzionalita'), aveva enucleato
i seguenti principi: la rimessione alle sezioni riunite di un
giudizio pendente davanti al giudice di primo grado per la decisione
di una questione di massima spettava soltanto al presidente della
Corte dei conti e non anche alle sezioni giurisdizionali alle quali
invece spettava, in via esclusiva, il deferimento dei contrasti
giurisprudenziali (sez. riun. nn. 32/C e 34/C del 1976, n. 44/C del
1979, n. 81/C del 1989 n. 85/C del 1990); la rirnessione era
inammissibile se proposta dopo lo svolgimento della relazione della
causa da parte del magistrato designato e senza il consenso delle
parti, nei casi in cui fosse previsto l'appello (16/C del 1967, n.
81/C del 1989, n. 92/C del 1991), dal momento che tale consenso,
atteso il valore vincolante della pronuncia delle sezioni riunite
sulla questione di massima sia per il giudice di primo grado che per
quello dell'appello, si configura va come una rinuncia
all'impugnazione, nè poteva essere riproposta; la pronuncia delle
sezioni riunite era limitata a porre il punto di diritto e non
riguardava il merito della causa (n. 60/C del 1984, n. 65/C del
1985), così che le parti nel relativo processo non potevano
proporre, sia pure incidentalmente, nuove questioni o richiedere
provvedimenti che solo il giudice investito dell'esame del caso
concreto era legittimato a pronunciare (sez. riun. n. 29/C del 1974 e
n. 65/C del 1985), nè prospettare eccezioni di incostituzionalità,
anche queste ritenute pacificamente di stretta competenza del giudice
di merito (sez. riun. n. 71/C del 1988 e n. 83/C del 1989); il
giudice del merito era tenuto solamente ad applicare il punto di
diritto alla stregua delle disposizioni di cui all'art. 384 c.p.c. e
dell'art. 143 delle relative disposizioni di attuazione dal momento
che il giudizio delle sezioni riunite si configurava come una revisio
per saltum, con la conseguenza che le questioni di massima non
potevano avere carattere astratto, ma dovevano concernere, in un
rapporto di pregiudizialità e connessione, l'ambito di cognizione di
giudizi pendenti, nei quali le pronunce delle sezioni riunite erano
destinate a produrre direttamente effetto (sez. riun. n. 29/C del
1974).
Con l'entrata in vigore del d.-l. 15 novembre 1993, n. 453, conv.
con modif. , nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, la disciplina recata
dall'art. 4 della legge n. 161 del 1953 risulta completamente e
radicalmente mutata. Ai sensi dell'art. 1, primo comma, di detto
decreto-legge, infatti, sono state, innanzitutto, istituite le
sezioni giurisdizionali della Corte dei conti con circoscrizione
estesa al territorio regionale e con sede nel capoluogo di regione. A
tutte le sezioni giurisdizionali regionali è stata attribuita la
competenza a decidere in primo grado su tutte le materie attribuite
alla giurisdizione contabile (terzo comma).
La funzione di giudice di appello avverso le predette decisioni,
prima svolta dalle sezioni riunite della Corte dei conti nella
particolare composizione prevista dall'art. 2 della legge n. 161 del
1953, è stata attribuita alle sezioni giurisdizionali centrali di
nuova istituzione (quinto comma). Le sezioni riunite della Corte dei
conti decidono soltanto "sui conflitti di competenza e sulle
questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali
o regionali, ovvero a richiesta del procuratore generale" (settimo
comma). Quest'ultima disposizione non prevede più, tra l'altro,
l'ipotesi del deferimento della causa alle sezioni riunite per la
soluzione dei contrasti giurisprudenziali
Sembrava logico ritenere che la disposizione di cui all'art. 1,
settimo comma, del d.-l. n. 453/1993, letta nel contesto delle altre
norme modificative delle attribuzioni giurisdizionali delle sezioni
della Corte dei conti, avesse comportato l'abrogazione implicita
dell'art. 4 della legge n. 161 del 1953. Secondo le comuni regole
ermeneutiche, infatti, alla completa modificazione soggettiva ed
oggettiva del contenuto della normativa previgente non può che
conseguire un effetto abrogativo e non certo semplicemente
modificativo. La circostanza che la normativa sopravvenuta abbia, a
dir poco, un contenuto insufficiente a porre la nuova disciplina
processuale - con grave violazione del principio di certezza del
diritto, particolarmente rilevante in tema di forme processuali -
impegna l'interprete in un eccezionale sforzo ermeneutico diretto ad
individuare le nuove regole del processo, da condurre, però, entro
l'alveo segnato dai principi generali e dalle norme dell'ordinamento
processualistico civile per effetto dell'art. 26 del r.d. n. 1038 del
1933, e, soprattutto, dai principi costituzionali in materia, ma non
toglie nulla al fatto dell'ormai avvenuta abrogazione della norma
tiva precedente.
Le sezioni riunite della Corte dei conti, con giurisprudenza
univoca almeno nelle principali affermazioni di diritto, hanno,
invece, ritenuto che l'effetto recato dall'art. 1, settimo comma, del
d.-l. n. 453 del 1993, per quanto concerne il deferimento delle
questioni di massima, è consistito semplicemente nella sostituzione
del procuratore generale al presidente della Corte dei conti,
restando ferma, per il resto, la disciplina prevista dall'art. 4,
secondo comma, della legge n. 161 del 1953 e, dunque, anche i
principi giurisprudenziali sopra tratteggiati (sezioni riunite nn.
1/QM, 8/QM del 1994, 12/QM, 16/QM, 18/QM, 23/QM e 24/QM del 1995).
Anzi, nella predetta giurisprudenza sembra cogliersi la tendenza ad
estendere l'ambito del potere riconosciuto in materia al procuratore
generale anche oltre i tradizionali limiti che valevano in passato a
rendere eccezionale l'esercizio del potere del presidente della Corte
dei conti di proporre una questione di massima "di particolare
importanza", facendo rientrare, per esempio, tra le questioni
proponibili anche il contrasto di giurisprudenza, prima tenuto
nettamente distinto. Prova ne sia che il numero delle questioni di
massima deferite dal procuratore generale alle sezioni riunite,
nell'arco di poco più di due anni dall'entrata in vigore del d.-l.
n. 453 del 1993, non ha paragone con quello delle analoghe questioni
sollevate dal presidente della Corte dei conti nel medesimo periodo
di tempo.
Conseguentemente, secondo detta giurisprudenza, il procuratore
generale ha oggi il potere di rimettere direttamente alle sezioni
riunite una questione di massima (non più di particolare
importanza), prima attribuito al presidente della Corte dei conti, e,
quindi, non solo di provocare l'immediata sospensione del processo di
primo grado, ma anche di concorrere in maniera determinante alla
formazione della decisione di merito. Non è chiaro, invero, se il
consenso previsto dal terzo comma dell'art. 4 predetto sia ancora
necessario per i giudizi appellabili, anche se la giurisprudenza
sopra richiamata tende a dare al quesito risposta positiva con
argomentazioni differenti (sezioni riunite n. 19/QM del 1995, in
particolare, giustifica il mantenimento del consenso con riferimento
all'art. 25 della Costituzione). Ancor meno chiaro è se detto
consenso sia necessario per i giudizi non appellabili, e
particolarmente per i procedimenti di sequestro conservativo per i
quali, sebbene la questione sia stata prospettata più volte (anche
recentemente) dal procuratore generale nel senso negativo, non ha
ancora avuto, a quel che si sa, una precisa risposta. Quel che
sembra certo è che la rimessione alle sezioni riunite da parte del
procuratore generale può ora avvenire in ogni stato e grado dl
processo, poichè la normativa sopravvenuta non stabilisce più un
preciso momento di esercizio del relativo potere.
La sentenza n. 24Q/M, dalla quale origina il presente procedimento
si muove, dunque, almeno in parte, nel solco della precedente
giurisprudenza delle sezioni riunite quando afferma esplicitamente o
implicitamente: che il procuratore generale può rimettere
direttamente la questione di massima alle sezioni riunite senza il
"filtro" dell'organo giudicante, "nell'esercizio di quella funzione
sovraordinata di coordinamento giuridico nei confronti dei
procuratori regionali di cui è titolare", apparendo "quanto meno non
rispondente a principi di razionalità che il potere discrezionale
del massimo organo requirente debba passare al vaglio del Collegio
giudicante - nella fattispecie di una sezione giurisdizionale ove
opera un procuratore regionale - dinanzi al quale pende il giudizio
che presenta il punto di diritto controverso", anche se non spiega,
però, come mai la funzione di coordinamento giuridico nei confronti
dei procuratori regionali si eserciti attraverso la proposizione
della questione di massima, che ha, semmai, lo scopo di conseguire
l'uniformità della giurisdizione, nè perchè mai debba ritenersi
irazionale che la richiesta di risoluzione della questione di massima
da parte del procuratore generale, proprio perchè massimo organo
requirente, sia sottoposto al vaglio del giudice; che le parti
private del giudizio di primo grado possono o meno partecipare al
giudizio dinanzi le sezioni riunite, ma che, anche se vi partecipano,
non hanno alcuna possibilità di incidere sull'oggetto del giudizio e
neppure di eccepire di vizi di legittimità costituzionale attinenti
alle norme processuali e sostanziali; che la richiesta del
procuratore generale può concernere il contrasto giurisprudenziale
potenziale o anche la semplice difformità interpretativa,
sussistente anche nel caso in cui il giudice di primo grado non si
sia uniformato al precedente delle sezioni riunite; che la decisione
delle sezioni riunite è vincolante per i giudici di merito; che il
procuratore generale ha praticamente un'illimitata possibilità di
proporre questioni di massima (in specie ha proposto ben tre
questioni di massima di analogo contenuto in relazione ad altrettanti
procedimenti di sequestro conservativo contemporaneamente pendenti
innanzi la sezione siciliana), in conformità ad una giurisprudenza
precedente formatasi in tema di contrasti giurisprudenziali (e non di
questione di massima) sollevati dalle sezioni giurisdizionali ai
sensi del primo comma dell'art. 4 della legge n. 153 del 1961 e,
forse, anche alla tesi, in verità un pò ardita, dello stesso
procuratore generale, secondo cui i contrasti giurisprudenzi
sarebbero ricompresi nell'endiadi "questioni di massima"; che nei
procedimenti di sequestro conservativo non sussiste l'esigenza di
tutela dell'interesse sostanziale delle parti ad un doppio grado di
giudizio, poichè la questione di massima "afferisce ad un momento
processuale e ordinatorio e mira, anzi, a permettere una revisio
prioris istantiae", finendo in tal modo per introdurre, come minimo,
una sorta di appello ai provvedimenti ordinatori per i quali la legge
non prevede, data la loro natura, l'impugnazione; che la rituale
notifica del deferimento della questione di massima e del decreto di
fissazione d'udienza alle parti private, che non abbiano manifestato
alcuna volontà contraria, costituisce consenso implicito, arrivando
a sostenere che anche il mero silenzio della parte possa colorarsi di
un preciso significato; che la rimessione della causa alle sezioni
riunite per la soluzione della questione di massima determina la
sospensione del processo di primo grado ex art. 295 c.p.c., quasi si
tratti di un giudizio incidentale, mentre, in realtà, se è vero,
come la stessa giurisprudenza delle sezioni riunite afferma, che con
detta rimessione si realizza un effetto devolutivo totale o parziale
della causa ci si trova in presenza di un vero e proprio spostamento
della competenza.
La sentenza sembra uscire da quel solco soltanto quando, infine,
annulla il decreto presidenziale di sequestro conservativo nella
parte relativa alla designazione dell'organo collegiale e gli atti
conseguenziali, perchè, a parte la peculiarità dell'annullamento
giurisdizionale di un provvedimento ordinatorio del processo, che non
sembra trovare fondamento in alcuna disposizione normativa, ciò
contrasta con l'orientamento giurisprudenziale prevalente, secondo il
quale le sezioni riunite dovrebbero limitarsi a stabilire il punto di
diritto; ma, probabilmente, anche la nuova natura delle decisioni
delle sezioni riunite sulle questioni di massima si iscrive
nell'alveo dell'evoluzione giuri sprudenziale determinata
dall'entrata in vigore del d.-l. n. 453 del 1993.
2. - Sulla questione relativa alla competenza collegiale o del
giudice designato nei giudizi di conferma, modifica o revoca dei
decreti presidenziali di sequestro conservativo, la sezione
siciliana, considerato che il processo contabile non conosce la
figura del giudice istruttore, sulla quale s'incentra la disciplina
di riforma prevista dall'art. 669-sexies, secondo comma, ul. parte,
del c.p.c., ha sempre ritenuto che per giudice designato, ai sensi
dell'art. 3, primo comma, del d.-l. n. 453 del 1993, debba intendersi
l'organo collegiale, perchè, in sostanza, tale articolo non modifica
la struttura formale del processo contabile, restando impregiudicato
il problema se avverso l'ordinanza collegiale sia ammesso ed
eventualmente in quale sede il reclamo. L'orientamento della sezione
siciliana non è stato ispirato da un intento di sterile ribellione
alle precedenti contrarie decisioni delle sezioni riunite, ma dalla
convinzione che la soluzione interpretativa scelta - che, peraltro,
relativamente al giudice che operi in primo grado sempre e solo in
veste collegiale trova assoluta concordia nell'ambito della dottrina
processualistica civile - fosse più aderente alle regole del
processo contabile e al principio costituzionale del buon andamento.
Le sezioni riunite, invece, con giurisprudenza costante, alla quale
fa esplicito riferimento la stessa sentenza n. 24/QM, ha sempre
affermato la competenza del giudice singolo, sulla base
dell'interpretazione letterale della disposizione in questione e
della considerazione che dall'interpretazione accolta dalla sezione
siciliana deriverebbe l'impossibilità della proposizione del
reclamo.
3. - Dall'excursus giurisprudenziale che precede può desumersi con
certezza l'esistenza di un diritto vivente che, proprio facendo punto
sulla disposizione contenuta nell'art. 1, settimo comma, del d.-l. 15
novembre 1993, n. 453, conv., con modif., nella legge 14 gennaio
1994, n. 19, è nel senso di ammettere la generale potestà del
procuratore generale della Corte dei conti - soggetto non solo
estraneo all'apparato giudicante della Corte del conti, ma posto al
vertice dell'ufficio che esercita l'azione di responsabilità
amministrativa e contabile - e non anche delle altre parti
processuali, di spostare ad altro giudice il potere-dovere di
decidere sul punto o di un punto di diritto rilevante per la
definizione del giudizio di merito, con effetti vincolanti per il
giudice naturale precostituito per legge, anticipandone -
diversamente da quanto accade nel sistema della giustizia ordinaria e
amministrativa - ogni o la probabile manifestazione di volontà. Una
tale situazione non ha corrispondenza in alcun altro sistema
processuale e sicuramente non sarebbe proponibile, per esempio, nel
processo penale) che per gli aspetti strutturali più si avvicina al
procedimento giurisdizionale di responsabilità amministrativa e
contabile.
3.1. - Dato quanto precede, l'art. 1, settimo comma, del d.-l. n.
453 del 1993, conv., con. modif., nella legge n. 19 del 1994, appare,
in primo luogo, in contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost.
Dalla giurisprudenza costituzionale sembra trarsi che l'art. 24
Cost., alla stregua del principio di uguaglianza, esclude che
l'esercizio dell'azione possa essere condizionato da ingiustificati
limiti soggettivi ed anzi garantisce l'effettiva eguaglianza tra le
parti processuali, attraverso il divieto di agevolazioni e di
privilegi tecnico-processuali attribuiti senza plausibile
giustificazione alla parte pubblica in danno della controparte
privata. La parità formale delle parti suppone, infatti, una
rapporto di proporzione fra i poteri di azione e difesa, che si
esplica nel riconoscimento di identiche possibilità
tecnico-processuali di fare valere i propri diritti e di condizionare
in loro favore il convincimento del giudice. La protezione
costituzionale tende all'eliminazione di qualsiasi disparità di
forze nella distribuzione dei mezzi di tutela e alla prevenzione del
rischio di un esito precostituito del processo.
Ora, non sussiste nella specie alcuna proporzione tra i poteri del
procuratore generale, che è posto al vertice dell'ufficio che
esercita l'azione di responsabilità amministrativa, e quelli
attribuiti alla parte privata. Emerge dal diritto vivente sopra
richiamato che la parte privata, al contrario del procuratore
generale, non ha alcuna possibilità di deferire la questione di
massima alle sezioni riunite; l'accettazione della rimessione della
causa alle sezioni riunite ad opera del procuratore generale per la
soluzione di una questione di massima - dalla quale dipende la
decisione finale e che, comunque, incide fin dalla sua proposizione
sulla sua situazione processuale e sostanziale - non richiede un suo
consenso esplicito, potendo questo essere desunto perfino dalla
mancata costituzione nel giudizio innanzi le sezioni riunite; la sua
presenza nel procedimento davanti le sezioni riunite si riduce ad un
fatto meramente formale, non potendo proporre nuove questioni,
eccezioni di merito e neppure eccepire l'incostituzionalità delle
norme processuali sulle quali, per esempio, si fonda la competenza in
specie delle sezioni riunite, e di quelle sostanziali, dalle quali
viene poi tratto il punto di diritto destinato ad incidere sui suoi
interessi in maniera definitiva, attesa l'efficacia vincolante dello
stesso per tutti i giudici, di primo grado e d'appello, di merito.
Per di più, attraverso la richiesta alle sezioni riunite di
risoluzione della questione di massima, il procuratore generale può
perfino precostituire in suo favore la decisione finale, dal momento
che (come ammette il diritto vivente e come è chiaramente avvenuto
nella fattispecie decisa con la sentenza n. 24/QM) ha la facoltà di
riproporre all'infinito anche una questione già risolta al solo fine
di prevenire un potenziale contrasto giurisprudenziale o la semplice
difformità interpretativa, e può, dunque, ottenere, conoscendo sia
l'orientamento delle sezioni riunite che quello delle sezioni
regionali e d'appello, una soluzione della causa collimante con le
sue aspettative. Di contro, la parte privata, particolarmente nei
procedimenti cautelari, non può fare altro, in sostanza, che
assistere passivamente agli eventi, subendo le conseguenze di
decisioni che incidono direttamente ( è il caso della sentenza 24/QM
che, annullando i provvedimenti collegiali di conferma e di revoca
dei sequestri, ha ripristinato i precedenti decreti presidenziali) o
indirettamente sui suoi interessi sostanziali e processuali (per
esempio, il superamento del termine di cui all'art. 5, terzo comma,
lett. a, del d.-l. n. 453 del 1993, che rimarrebbe sospeso per tutto
il perioco di durata del giudizio innanzi le sezioni riunite), e ciò
anche quando l'orientamento delle sezioni riunite, diverso da quello
seguito dai giudici di merito, fosse a lei favorevole.
3.2. - L'art. 1, comma 7 del d.-l. n. 453 del 1993, conv., con.
modif., nella legge n. 19 del 1991, appare, altresì, in contrasto
con l'art. 25, primo comma, Cost.
Dalla giurisprudenza costituzionale è possibile desumere,
sinteticamente, i seguenti principi fondamentali in ordine all'art.
25, primo comma, Cost.
Il giudice naturale è di norma il giudice precostituito per legge,
la cui competenza cioè è previamente determinata rispetto a
fattispecie astratte da verificarsi nel futuro e non già verificate.
L'art. 25, primo comma, Cost., tutela essenzialmente l'esigenza che
la competenza degli organi giudiziari, al fine della loro
imparzialità, venga sottratta ad ogni possibile arbitrio, attraverso
la precostituzione per legge del giudice in base a criteri generali
fissati in anticipo e non in vista di singole controversie. Tale
principio non è violato allorchè la legge preveda la possibilità
di spostamento della competenza da un giudice a uno diverso, purchè
anch'esso precostituito, a condizione che il relativo potere di
spostamento sia configurato con riguardo a fattispecie
preventivamente descritte dalla legge stessa e con delimitazioni
sufficienti ad escludere un'illimitata discrezionalità, che detto
spostamento di competenza sia necessario per assicurare altri
principi, come quello dell'indipendenza e dell'imparzialità o
l'altro dell'ordine e coerenza nella decisione di cause tra loro
connesse, e che il relativo provvedimento sia controllabile.
Quando la rimessione della questione di massima alle sezioni
riunite avviene ad opera del procuratore generale si realizza,
invero, una oggettiva e ingiustificata sottrazione della competenza
in violazione dell'art. 25, comma primo, cost.
Per un verso, infatti, i presupposti della rimessione (sussistenza
di una questione di massima) appaiono generici e assolutamente
discrezionali essendo dipendenti da valutazioni soggettive, variabili
a seconda della sola capacità e della sensibilità dell'interprete,
e, dunque, non sono nè oggettivi, nè sufficientemente delimitati.
Per altro verso, la rimessione della questione di massima alle
sezioni riunite, ancor prima che intervenga una qualsiasi decisione
del giudice di primo grado, incide direttamente sulla valutazione del
merito della causa e, dunque, attiene all'effettivo e concreto
esercizio della giurisdizione; una tale attività, tanto più se
esercitata da una parte processuale, non solo non ha nulla a a che
vedere con l'esigenza di assicurare il rispetto dei principi
costituzionali sopraricordati, ma anzi si pone in evidente contrasto
con essi; vi è, infatti, il pericolo concreto, come si dirà anche
in seguito, che la rimessione possa costituire lo strumento per una
parte del processo dl predeterminare le condizioni per una sentenza
ad essa favorevole ed imporre al giudice decisioni non condivise.
L'ordinamento, infine, non prevede alcun sindacato dell'atto e del
giudizio attributivi della competenza alle sezioni riunite e,
pertanto, non ha predisposto alcun rimedio all'uso eventualmente
distorto o abnorme del potere di rimessione.
3.3. - L'art. 1, settimo comma del d.-l. n. 453 del 1993, conv.,
con modif., nella legge n. 19 del 1994, è, inoltre, in contrasto con
l'art. 101, secondo comma, Cost.
La Corte costituzionale ha molte volte affermato che l'art. 101
della Costituzione garantisce la libertà e l'indipendenza del
giudice, nel senso di vincolare la sua attività alla legge e solo
alla legge, in modo che egli sia chiamato ad applicarla senza
interventi ed interferenze al di fuori di essa, che possano incidere
sulla formazione del suo libero convincimento, anche se non esclude
che il giudice possa essere assoggettato alle valutazioni che la
legge dà dei rapporti, degli atti e dei fatti, e al rispetto degli
effetti che ne desume, quando ciò sia conforme al precetto
costituzionale ovvero alle regole del procedimento di formazione
graduale della pronuncia giurisdizionale (sent. n. 50 del 1970 e n.
234 del 1976).
Quel che, dunque, la legge non può fare è introdurre vincoli che
abbiano oggettivamente il solo o principale effetto di ridurre il
giudice a mero esecutore della decisione assunta da altri,
prescludendo perfino la più piccola espressione della sua volontà
sulla decisione di questioni dalle quali dipende la soluzione della
causa, perchè è proprio questo l'effetto che il precetto
costituzionale vuole impedire, soprattutto quando dipenda, come nella
specie, dall'attività discrezionale di un soggetto che non solo non
è partecipe dell'esercizio della funzione giurisdizionale, ma è
anzi parte processuale.
Secondo il diritto vivente, il procuratore generale della Corte dei
conti ha la possibilità di anticipare, fin dall'inizio del processo,
la decisione dei giudici di merito (di primo e secondo grado) su
punti di diritto, non solo formali ma anche sostanziali; e di guidare
la causa verso una determinata soluzione, indipendentemente dalla
loro volontà. Da qui l'evidente vulnus del principio di indipendenza
del giudice.
Per altro aspetto, il deferimento della questione di massima da
parte del procuratore generale può rappresentare un mezzo per
imporre ai giudici di merito l'uniformità alle precedenti decisioni
delle sezioni riunite. A dimostrazione di ciò non potrebbe portarsi
esempio migliore di quello offerto dalla stessa sentenza 24/QM del
1995, che è a fondamento del presente procedimento.
In base all'art. 101, comma secondo, Cost., però, i giudici non
possono mai essere vincolati dalle precedenti decisioni
giurisprudenziali, a meno che queste non ineriscano alla controversia
oggetto di giudizio e siano previste dalla legge quale momento
necessario dell'ordinario e ordinato processo di formazione della
cosa giudicata; processo che non può ovviamente comportare una vera
e propria esclusione del giudice di merito dal giudizio.
D'altra parte, lo scopo dell'uniforme applicazione del diritto non
si persegue attraverso forme più o meno larvate di imposizione del
precedente, ma si attua attraverso la sua forza persuasiva,
scaturente non dall'autorità ma dalla autorevolezza della fonte da
cui promana.
4. - La giurisprudenza delle sezioni riunite è assolutamente
pacifica nell'affermare che l'espressione "giudice designato", di cui
al comma terzo, lett. a) dell'art. 5 del d.-l. n. 453 del 1993,
individua nel giudice singolo il soggetto appositamente incaricato
dal presidente della sezione giurisdizionale regionale di adottare
l'ordinanza di cui al seguente comma quattro (sez. riun. n. 6/QM del
1994, 15/QM e 24/QM del 1995). In questo stesso senso è, come si
legge nella sentenza n. 24/QM, anche la giurisprudenza di tutte le
altre sezioni regionali. Ne deriva che in questi termini può
ritenersi formato il diritto vivente.
L'art. 5, comma terzo, lett. a), del d.-l. n. 453 del 1993
contrasta, ad avviso del remittente, con il principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost.
Secondo la giurisprudenza costituziona l'art. 97 Cost. si riferisce
anche all'organizzazione degli uffici giudiziari, ai quali non è
estranea l'esigenza del buon andamento, cosicchè spetta alla Corte
costituzionale accertare se le leggi organizzative non contengano
disposizioni a tal punto irrazionali, da eccedere l'ambito del potere
discrezionale riservato al Parlamento (sent. n. 86 del 1982)
Nella specie, il procedimento di sequestro conservativo nel
giudizio di responsabilità amministrativa e contabile presenta
rilevanti profili di irrazionalità, che incidono sull'esercizio
concreto della funzione giurisdizionale, pregiudicandone
l'efficienza.
La norma denunciata, come interpretata dal diritto vivente,
infatti, fa sì che la verifica in contraddittorio della legittimità
formale e sostanziale del decreto di sequestro conservativo emesso
dal presidente della sezione giurisdizionale regionale, ai sensi
dell'art. 5, comma terzo, del d.-l. n. 453 del 1993, debba essere
condotta da un giudice singolo che, di regola, è un magistrato
diverso dal presidente medesimo. Avviene così che non solo il
procedimento di sequestro conservativo viene a perdere il suo
carattere uniforme, in difformità della ratio insita nell'analoga
disciplina recata dalla normativa di riforma della giustizia civile
alla quale la disposizione in questione si ispira, ma anche che
l'attività più rilevante e impegnativa, di verifica in
contraddittorio delle ragioni delle parti, viene ad essere svolta da
un giudice con qualifica e funzioni inferiori a quelli del presidente
della sezione giurisdizionale che ha adottato il decreto positivo o
negativo di sequestro, e non viceversa. A ciò si aggiunga che detto
presidente, pur essendo posto al vertice della sezione
giurisdizionale regionale, non può mai fare parte del collegio
giudicante quando questo sia chiamato a pronunciare sul reclamo, in
virtù dell'incompatibilità disposta dall'art. 669-terdecies,
secondo comma, c.p.c.; con la conseguenza che la sezione, proprio
nella fase più delicata e importante dell'"impugnazione"
dell'ordinanza emessa dal giudice singolo, è costretta a decidere
senza l'apporto del suo componente più qualificato ed esperto e non
può mai giudicare nella sua ordinaria composizione.
5. - Le questioni di legittimità costituzionale sopra prospettate
sono rilevanti. Qualora, infatti, le norme denunciate venissero
dichiarate incostituzionali verrebbero meno l'efficacia vincolante
della sentenza n. 24/QM e, con essa, non solo la competenza, ma anche
la stessa potestas iudicandi del giudice singolo.

P. Q. M.
Il giudice designato nel giudizio di conferma, modifica o revoca
del decreto di sequestro indicato in epigrafe;
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23, commi secondo e terzo,
della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma settimo, del d.-l. 15
novembre 1993, n. 453, convenuto, con modificazioni, nella legge 14
gennaio 1994, n. 19, nella parte in cui prevede che le sezioni
riunite della Corte dei conti decidono sulle questioni di massima a
richiesta del procuratore generale, per contrasto con gli artt. 3,
24, 25, comma primo, e 101, comma secondo, della Costituzione;
dell'art. 5, comma terzo, lett. a), del d.-l. 15 novembre 1993, n.
453, convenuto, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n.
19, nella parte in cui prevede che il giudice designato è il giudice
singolo e non la sezione giurisdizionale regionale, per contrasto con
l'art. 97 della Costituzione;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
segreteria, alla Corte costituzionale, sospendendo conseguentemente
il processo sino all'esito del giudizio incidentale di
costituzionalità;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e alle parti, e
sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Così provveduto in Palermo, nella cmaera di consiglio del 23
febbraio 1996.
Il giudice: Cozzo
96C1136