1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 388 SENTENZA 9 - 17 ottobre 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione- Elezione a consigliere regionale- Dipendente regionale- Causa di ineleggibilita'- Conservazione del posto di lavoro- Aspettativa- Esclusione- Irragionevolezza- Richiamo alla giurisprudenzadella Corte (sentenze nn. 6/1960 e 97/1991) - Illegittimita' costituzionale. " (Legge 23 aprile 1981, n. 154, art. 2, terzo comma) " (Cost., artt. 48, 51 e 97 (091C1149) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, terzo comma,
della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilità degli addetti al servizio sanitario nazionale)
promosso con ordinanza emessa il 20 febbraio 1991 dal Tribunale di
Firenze nel procedimento civile vertente tra Del Lungo Claudio e
Regione Toscana, iscritta al n. 278 del registro ordinanze 1991 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima
serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 19 giugno 1991 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Firenze, nel ricorso promosso da Claudio Del
Lungo per la dichiarazione di nullità delle delibere della giunta
per le elezioni della Regione Toscana e del Consiglio Regionale
Toscano con le quali era stato disposto l'annullamento (rectius:
dichiarata la decadenza) della sua elezione a consigliere regionale,
ha sollevato questione di legittimità, in riferimento agli artt. 3 e
51 della Costituzione, dell'art. 2, terzo comma, della legge 23
aprile 1981 n. 154, nella parte in cui dispone che la causa di
ineleggibilità del dipendente della regione a consigliere regionale
cessi solo con le dimissioni e non anche con il collocamento in
aspettativa, alla data fissata per la presentazione delle
candidature.
2. - In particolare il giudice remittente, premesso che la
decadenza del Del Lungo dalla carica di consigliere regionale è
stata dichiarata perchè il medesimo, dipendente dell'Ente Toscano
per lo sviluppo agricolo e forestale, si trovava alla data di
presentazione delle candidature solo in posizione di aspettativa ma
non dimissionario, ha osservato che la differenziata disciplina in
ordine alla cessazione delle cause di ineleggibilità delle varie
categorie di pubblici dipendenti non è sorretta da alcuna ragione: a
suo avviso non è comprensibile il motivo in base al quale il
pericolo di inquinamento della volontà elettorale, che la legge pre-
sume esistente per una serie di categorie di pubblici dipendenti, nel
momento in cui ne sancisce l'ineleggibilità, debba ritenersi cessato
per alcune categorie con la mera aspettativa, che non preclude la
conservazione del posto di lavoro, mentre per altre solo con il più
drastico provvedimento di dimissioni.
Detta disciplina, prosegue il Tribunale di Firenze, sembra
configurare altresì una violazione dell'art. 51, ultimo comma, della
Costituzione: il principio costituzionale secondo cui chi è chiamato
a funzioni pubbliche elettive ha diritto alla conservazione del posto
di lavoro non può dirsi osservato da una norma che impone le
dimissioni quale condizione per l'esercizio del diritto di elettorato
passivo, e ciò addirittura al momento della presentazione della
candidatura; con la conseguenza che se la sperata elezione non
diventa realtà il non eletto rimane sprovvisto dei normali mezzi di
sussistenza.
In conclusione la norma viene ritenuta irragionevole poichè
impone al dipendente regionale di scegliere tra due valori
costituzionalmente rilevanti (il diritto di elettorato passivo e
quello alla conservazione del posto di lavoro) i quali alla luce
dell'art. 51, ultimo comma, della Costituzione devono poter essere
garantiti contemporaneamente.
Nè è sufficiente, a parere del remittente, ad incidere sul
profilo della non manifesta infondatezza della questione, la
circostanza che la L.R. Toscana 21 agosto 1989 n. 51 (Testo unico
delle leggi sul personale) preveda all'art. 161 la riammissione in
servizio, in alcune ipotesi, del dipendente cessato dall'impiego per
dimissioni o per decadenza.
Detta disciplina appresterebbe una forma di tutela parziale,
certamente non in grado di eliminare la presumibile violazione
dell'art. 51, ultimo comma, della Costituzione; ciò in quanto la
riammissione stessa viene configurata non quale diritto soggettivo
del dipendente bensì, al più, quale diritto affievolito, essendo
condizionata alle esigenze dell'ufficio (art. 161 della legge citata,
primo comma). Inoltre la medesima norma prevede espressamente, al
secondo comma, che l'anzianità di servizio decorra non dalla
cessazione del rapporto, ma dalla riammissione.
3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'infondatezza della questione.
Rileva la difesa del Governo che non tutte le cause di
ineleggibilità previste dall'art. 2 della legge 23 aprile 1981, n.
154 sono riconducibili all'intenzione di impedire condizionamenti
alla libertà del voto.
Nel caso del divieto in esame la ratio legis andrebbe ricercata in
una pluralità di motivi.
Non è solo l'intento di evitare una captatio benevolentiae o un
metus potestatis ma anche di evitare che si determinino possibili
conflitti di interesse o di funzioni, con conseguente compromissione
dei precetti costituzionali espressi agli artt. 48, 51 e 97 della
Costituzione.
Al riguardo viene rammentato, richiamando la giurisprudenza di
questa Corte (sent. n. 189 del 1971), che possono configurarsi cause
di ineleggibilità in cui concorrano, con la esigenza di non creare
indebite influenze sugli elettori, la considerazione del conflitto di
interessi in cui verrebbe a trovarsi il candidato, ove eletto.
Nell'ipotesi in cui il dipendente regionale risulti eletto, la
posizione di amministratore viene a coincidere con quella di
amministrato; detto inconveniente si sarebbe potuto evitare
configurando una causa di incompatibilità, con conseguente
applicazione del terzo comma dell'art. 6 della legge n. 154 del 1981
e, quindi, con la possibilità di evitare la decadenza dalla carica
con il collocamento in aspettativa, ma l'operazione, ad avviso
dell'Avvocatura, avrebbe avuto un'esito solo apparente e parzialmente
risolutivo.
Apparente, perchè con il collocamento in aspettativa permane il
rapporto di impiego con la Regione e quindi il conflitto di interessi
che si voleva evitare.
Parzialmente risolutivo, perchè la possibile incidenza negativa
sulla libertà del voto non sarebbe stata eliminata; anche il
dipendente regionale in aspettativa avrebbe infatti la possibilità,
per la propria posizione di lavoro nell'ambito dell'amministrazione
regionale, di incidere in misura apprezzabile sulla genuinità della
competizione elettorale.
In questi casi, prosegue l'Avvocatura, potenzialmente
plurioffensivi dell'ordinamento costituzionale, non sarebbe possibile
in radice un raffronto con altre situazioni diversamente disciplinate
ai fini della verifica della conformità della norma al principio di
eguaglianza, proprio perchè si tratta di posizioni differenti.
Il Tribunale di Firenze invece, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, avrebbe assimilato due situazioni radicalmente
disomogenee e conseguentemente come tali valutate dal legislatore
nella disciplina della ineleggibilità giacchè, mentre il caso
assunto a termine di paragone, e cioè quello dei dipendenti delle
UU.SS.LL., concerne situazioni di collegamento solo indiretto con
l'ente territoriale per la cui carica si è candidati (e analoga
connotazione rivestirebbero i casi trattati allo stesso modo: nn. 1,
2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 e 11 dell'art. 2 della legge n. 154 del
1981), il caso oggetto di giudizio, e cioè quello di dipendente
dell'Ente Regione, è ontologicamente diverso e non consente per
definizione una coesistenza, in capo allo stesso soggetto, della
qualità di titolare dell'ufficio elettivo e contemporaneamente di
dipendente, posto che il collocamento in aspettativa pone solo in
situazione di quiescenza ma lascia intatta la continuità del
rapporto e della funzione rivestita.
Sarebbe dunque del tutto ragionevole il diverso trattamento
accordato all'ipotesi in esame, del resto equiparata, per l'aspetto
censurato, al caso della contemporaneità di doppia carica di
consigliere regionale prevista all'art. 2, n. 12, della citata legge.
Quanto, infine, alla dedotta violazione dell'art. 51 della
Costituzione, l'Avvocatura osserva che non è corretto dedurre una
compromissione del diritto di elettorato passivo e di quello alla
conservazione del posto di lavoro durante lo svolgimento del munus
elettivo, posto che la disposizione denunziata non impedisce la
candidatura e l'elezione in ogni altra Regione, e cioè in Enti nei
quali non sussiste la contraddizione logico-giuridica che sostanzia
la causa di ineleggibilità.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Firenze solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, terzo comma, della legge 23 aprile 1981,
n. 154 nella parte in cui dispone che la causa di ineleggibilità a
consigliere regionale del dipendente regionale cessi solo con le
dimissioni e non anche con il collocamento in aspettativa, alla data
fissata per la presentazione della candidatura.
Alla stregua delle prospettazioni enunciate nell'ordinanza di
rimessione, questa Corte è chiamata a decidere se la norma impugnata
contrasti con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, per irragionevole
disparità di trattamento con tutte le altre categorie di pubblici
dipendenti per le quali è previsto che il collocamento in
aspettativa sia sufficiente a far cessare la causa di
ineleggibilità, e perchè l'esigenza delle dimissioni dall'impiego
contraddice radicalmente il principio costituzionale secondo cui chi
è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto alla
conservazione del posto di lavoro.
2. - La questione è fondata.
I due parametri costituzionali invocati possono essere valutati
congiuntamente, giacchè, nel caso in esame, appaiono collegati fra
loro, quanto meno nel senso che l'art. 3, sia sotto il profilo della
disparità di trattamento, sia sotto il profilo
dell'irragionevolezza, va letto alla luce dei diritti affermati
nell'art. 51.
Con la legge n. 154 del 1981 sono state concentrate in un unico
testo le norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle
cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e
circoscrizionale, precedentemente contenute nelle diverse leggi
elettorali. Per quanto concerne la questione che è oggetto del
presente giudizio, va ricordato che le cause di ineleggibilità a
consigliere regionale erano elencate nella legge 17 febbraio 1968 n.
108, la quale all'art. 5, quinto comma, lett. a) stabiliva
l'ineleggibilità a consigliere regionale di "coloro che ricevono uno
stipendio o salario dalla regione o da enti, istituti o aziende
dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza della regione
stessa ..'
La norma così formulata è letteralmente ripresa dall'art. 15 n.
3 del T.U. approvato con d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570 delle leggi per
la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali, che a sua volta riproduceva le disposizioni originariamente
contenute negli artt. 26 e 28 del T.U. approvato con R.D. 4 febbraio
1915 n. 148, punto d'arrivo dell'elaborazione legislativa dello Stato
liberale nella materia.
La legge n. 154 del 1981 ha adottato una formulazione diversa con
l'art. 2, primo comma n. 7, ma ha mantenuto invariata la sostanza
della norma prevedendo la ineleggibilità de "i dipendenti della
regione, della provincia e del comune per i rispettivi consigli".
Il legislatore del 1981, tenendo conto delle numerose pronunce di
questa Corte in argomento, si è tuttavia preoccupato di regolare
espressamente la cessazione delle cause di ineleggibilità,
consentendo a chi voglia presentarsi candidato di rimuovere la causa
stessa attraverso la cessazione dalle funzioni "per dimissioni,
trasferimento, revoca dell'incarico o del comando, collocamento in
aspettativa non oltre il giorno fissato per la presentazione delle
candidature" (art. 2, secondo comma, per le cause previste nei nn.
1), 2), 3), 4), 5), 6), 8), 9), 10), 11)) ovvero "per dimissioni"
entro il medesimo termine (art. 2, terzo comma, per le cause previste
nei nn. 7) e 12)). Il quinto comma dell'art. 2 dispone inoltre che la
pubblica amministrazione debba adottare i provvedimenti di propria
competenza entro cinque giorni dalla richiesta: in mancanza "la
domanda di dimissioni o aspettativa accompagnata dalla effettiva
cessazione delle funzioni ha effetto dal quinto giorno successivo
alla presentazione". In questo modo è stata soddisfatta l'esigenza
che colui che ricopra cariche o uffici pubblici dai quali derivi una
causa di ineleggibilità sia in condizioni di rimuovere detta causa
con atti e comportamenti propri, senza che questi possano essere resi
inefficaci da inerzia o ritardi della pubblica amministrazione (cfr.
sentenza n. 309 del 1991).
3. - I richiami suesposti valgono quale premessa per meglio
valutare la fondatezza della questione sottoposta all'esame della
Corte.
Il giudice a quo non lamenta che sia stata mantenuta la causa di
ineleggibilità per il Consiglio regionale derivante dall'essere
dipendente della regione: la sua censura si incentra sulla norma
(art. 2, terzo comma) secondo cui detta causa può essere rimossa
esclusivamente mediante cessazione dalle funzioni per dimissioni,
vale a dire ponendo fine al rapporto di impiego. Per tutte le altre
cause di ineleggibilità derivanti da pubblici uffici che
presuppongono l'esistenza di un rapporto di impiego pubblico, la
legge (art. 2, secondo comma) ha invece previsto che sia sufficiente,
perchè esse non abbiano effetto, la cessazione dalle funzioni per
collocamento in aspettativa; in tal modo il rapporto di impiego resta
in vita e l'interessato può riprendere il proprio posto, sia in caso
di mancata elezione, sia alla scadenza del mandato.
Il legislatore ha dunque ritenuto che il pericolo di inquinamento
del voto derivante da indebite pressioni sul corpo elettorale e,
comunque, da impulsi all'orientamento del suffragio impliciti in
eventuali candidature di pubblici funzionari - quali, il capo e i
vice capi della polizia, gli ispettori generali di pubblica sicurezza
che prestano servizio presso il Ministero dell'interno, i direttori
generali, i capi di gabinetto dei ministri, gli ufficiali generali,
gli ammiragli e gli ufficiali superiori delle Forze Armate, i
prefetti, i vice prefetti e i funzionari di pubblica sicurezza, ed
inoltre i magistrati addetti alle Corti di Appello, ai Tribunali,
alle Preture, ai tribunali regionali amministrativi, (per citare gli
esempi più significativi cui si riferisce il secondo comma dell'art.
2) - possa essere rimosso, con il conseguente venir meno della causa
di ineleggibilità, mediante il semplice collocamento in aspettativa.
La disposizione più rigorosa adottata nei confronti dei dipendenti
della regione, i quali possono far cessare la causa di
ineleggibilità soltanto con le dimissioni dall'impiego, non trova
quindi una razionale giustificazione dato che non può certamente
configurarsi una diversa e maggior possibilità di condizionamento
del voto nella sussistenza del rapporto di impiego con la regione,
per giunta a qualsiasi livello di importanza e di responsabilità.
4. - L'Avvocatura dello Stato, nell'atto di intervento del
Presidente del Consiglio, sostiene che le dimissioni sarebbero
necessarie allo scopo di mettere fine ad un rapporto di impiego che
determinerebbe un conflitto di interessi fra il candidato al
Consiglio regionale, dipendente della Regione, e l'Ente stesso di cui
il Consiglio costituisce l'organo rappresentativo dotato del potere
legislativo e dei maggiori poteri amministrativi; tale conflitto
comprometterebbe i precetti costituzionali di cui agli artt. 48, 51 e
97 della Costituzione, perchè "nell'ipotesi che il dipendente
regionale risulti eletto, viene a coincidere la posizione di
amministratore con quella di amministrato".
Questa tesi non regge ad un esame appena approfondito.
Si è detto innanzi che la causa di ineleggibilità di cui si dis-
cute discende dalla identica previsione contenuta nella vecchia legge
comunale e provinciale; essa riflette quindi - come questa Corte ha
già avuto modo di affermare nella sent. n. 97 del 1991 - una
concezione degli enti locali "quali mere articolazioni amministrative
di uno Stato fortemente unitario ed anzi autoritario e accentratore"
e coerente a tale concezione era altresì "l'idea, connessa
all'originario collegamento della rappresentanza con la
contribuzione, che gli organi degli enti locali siano investiti
sostanzialmente della tutela degli interessi patrimoniali dei
contribuenti". Trattasi di una concezione ormai superata dall'odierna
visione delle comunità locali e delle rispettive rappresentanze
quali espressioni "degli interessi generali delle dette comunità
viste nell'interezza della popolazione di cui si sostanziano" (cfr.
citata sentenza n. 97 del 1991).
Se tanto vale per i comuni e per le province, a maggior ragione
deve affermarsi per le regioni e per i rispettivi Consigli, la cui
istituzione voluta e regolata dalla Costituzione ha innovato
profondamente la struttura dello Stato unitario.
Non si ravvisa pertanto un ragionevole fondamento della norma con
cui si pretende, attraverso le dimissioni dell'interessato, la
risoluzione del rapporto di impiego prima della presentazione della
candidatura. La irragionevolezza risulta poi ancor più evidente ove
si raffronti la norma predetta con la disciplina prevista per tutte
le altre cause di ineleggibilità che scaturiscono da una posizione
ancorata ad un rapporto di pubblico impiego. In tutti questi casi, si
è visto, è sufficiente il collocamento in aspettativa perchè la
ineleggibilità sia rimossa.
5. - Ma l'argomento conclusivo che induce ad escludere che il
legislatore abbia operato una scelta legittima nell'esercizio del
potere espressamente riconosciutogli dall'art. 51, primo comma, della
Costituzione, più volte analizzato dalla giurisprudenza di questa
Corte, è offerto dalla lettura del terzo comma dello stesso art. 51.
Il diritto ivi sancito per chi è chiamato a funzioni pubbliche
elettive "di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di
conservare il suo posto di lavoro" costituisce una innovazione di
vasta portata nell'ordinamento positivo italiano ed appare del resto
una coerente e necessaria derivazione dei principi e valori supremi e
fondamentali affermati negli artt. 1, 2, 3 e 4 della Costituzione.
Questa Corte già con la sentenza n. 6 del 1960, dopo avere affermato
che l'art. 51, terzo comma, attribuisce direttamente al cittadino,
che è chiamato a funzioni pubbliche elettive, il diritto di disporre
del tempo necessario al loro adempimento ed il diritto di conservare
il suo posto di lavoro, ha sottolineato che la norma stessa "non
contiene un rinvio alla legge ordinaria per la disciplina
dell'esercizio dei diritti da essa garantiti"; e, pur non escludendo
"la possibilità che la legge ordinaria emani norme relative alle
modalità di esercizio dei detti diritti individuali", ha voluto
ribadire "a condizione, s'intende, che tali norme non siano tali da
menomare i diritti stessi".
La garanzia costituzionale alla conservazione del posto di lavoro
per gli eletti alle cariche pubbliche pone in essere un limite
vincolante all'esercizio del potere attribuito al legislatore dal
primo comma dell'art. 51 di determinare i requisiti per l'accesso
alle cariche elettive e quindi le cause di ineleggibilità.
Ciò non significa beninteso che non possano configurarsi cause di
ineleggibilità per chi ricopra uffici o cariche che presuppongono
anche l'esistenza di un rapporto di impiego: una siffatta previsione
non contrasta con la norma costituzionale, purchè essa sia legata
all'esercizio dell'ufficio o della funzione, di guisa che
l'ineleggibilità venga rimossa con la cessazione di tale esercizio,
senza però compromettere la permanenza del rapporto di impiego e
quindi la conservazione del posto di lavoro.
Lo stesso costituente aveva inteso in questo modo il diritto
enunciato dal terzo comma dell'art. 51: il relatore della prima
sottocommissione aveva infatti osservato che scopo della norma è "di
fissare il principio che, quando un lavoratore viene ad essere
investito di una carica pubblica non deve essere per questo
licenziato ma ritenuto in congedo o in aspettativa per modo che
quando cessi l'incarico pubblico egli possa riprendere il suo posto"
(cfr. Assemblea Costituente, prima sottocommissione, pag. 391).
Del resto la legge n. 154 del 1981 si è in generale attenuta al
criterio del collocamento in aspettativa, come si è detto sopra,
quale strumento idoneo a far cessare la causa di ineleggibilità
prevista per uffici che presuppongono l'esistenza di un rapporto di
impiego. La diversa e più rigida disciplina sancita per i dipendenti
della regione (nonchè della provincia e del comune, che esulano dal
giudizio a quo, per i rispettivi consigli), oltre a contrastare con
l'art. 51, terzo comma, della Costituzione, risulta del tutto
irragionevole. Deve quindi essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale della norma impugnata con la conseguente estensione ai
dipendenti della regione della possibilità di far cessare, anche
mediante il collocamento in aspettativa, la prevista causa di
ineleggibilità.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, terzo comma,
della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilità degli addetti al servizio sanitario nazionale) nella
parte in cui non prevede che la causa di ineleggibilità a
consigliere regionale del dipendente regionale cessi anche con il
collocamento in aspettativa ai sensi del secondo comma dello stesso
art. 2.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta il 9 ottobre 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 17 ottobre 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C1149