1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 1-3-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 8 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 febbraio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 febbraio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Sardegna - Variazioni del bilancio per l'esercizio finanziario 2016 e del bilancio pluriennale per gli anni 2016-2018 - Autorizzazione agli amministratori straordinari delle province alla proroga, non oltre il 31 dicembre 2018 e nei limiti delle risorse finanziarie disponibili, dei contratti dei lavoratori a tempo determinato - Ripristino, con decorrenza dal 1° gennaio 2016, della diaria di missione al personale dell'Agenzia ARGEA Sardegna in relazione allo svolgimento di attivita' ispettive - Ripiano del disavanzo tecnico da riaccertamento straordinario. - Legge della Regione Sardegna 5 dicembre 2016, n. 32 (Variazioni del bilancio per l'esercizio finanziario 2016 e del bilancio pluriennale 2016-2018 ai sensi dell'articolo 51 del decreto legislativo n. 118 del 2011, e successive modifiche ed integrazioni, e disposizioni varie), artt. 1, commi 24 e 40, e 3, commi 1 e 2. (17C00033) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 1-3-2017)

Ricorso ex art. 127 Cost. del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi
n. 12, è domiciliato per legge;
Contro la Regione autonoma della Sardegna, in persona del
presidente in carica, con sede a Cagliari, viale Trento n. 69;
Per la declaratoria della illegittimità costituzionale giusta
deliberazione del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del
giorno 2 febbraio 2017, degli articoli 1, commi 24 e 40, e 3, commi 1
e 2, della legge della Regione Sardegna 5 dicembre 2016, n. 32,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della
Sardegna n. 55 del 6 dicembre 2016;

Premessa

In data 6 dicembre 2016, sul n. 55 del Bollettino ufficiale della
Regione autonoma della Sardegna, è stata pubblicata la legge
regionale 5 dicembre 2016, n. 32, intitolata «Variazioni del bilancio
per l'esercizio finanziario 2016 e del bilancio pluriennale 2016-2018
ai sensi dell'art. 51 del decreto legislativo n. 118 del 2011, e
successive modifiche ed integrazioni, e disposizioni varie».
Come risulta dal titolo, la legge non soltanto apporta variazioni
al bilancio previsionale della Regione Sardegna approvato con legge
regionale 11 aprile 2016, n. 6 - recante appunto il «Bilancio di
previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per gli anni
2016-2018» -, ma contiene altresì ulteriori disposizioni.
Tale legge e, in particolare, le disposizioni indicate in
epigrafe, a seconda dei casi, eccedono le competenze regionali
invadendo quelle statali - l'art. 1, comma 24 - ovvero contrastano
con l'obbligo di copertura finanziaria delle spese - l'art. 1, comma
40, e l'art. 3, commi 1 e 2 -: esse sono pertanto violative di
previsioni costituzionali e vengono perciò impugnate con il presente
ricorso ex art. 127 della Costituzione affinchè ne sia dichiarata
l'illegittimità costituzionale e ne sia pronunciato il conseguente
annullamento per i seguenti;

Motivi di diritto

A) L'art. 1, comma 24, della legge regionale Sardegna n. 32/2016.
L'art. 1, comma 24, della legge regionale n. 32/2016 stabilisce
che per le finalità di cui all'art. 71 della legge regionale 4
febbraio 2016, n. 2 - vale a dire al fine, da un lato, di assicurare
la continuità dei compiti e delle funzioni a essi attribuiti a
seguito del riordino del sistema delle autonomie locali della
Sardegna e, dall'altro, di favorire una maggiore e più ampia
valorizzazione della professionalità acquisita dal personale con
contratto a termine -, gli amministratori straordinari delle province
sono autorizzati, ai sensi dell'art. 1, comma 426, della legge 23
dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015), a prorogare, nei
limiti delle risorse finanziarie disponibili, i contratti di lavoro
dei lavoratori a tempo determinato in possesso dei requisiti di cui
all'art. 71, comma 1, lettera c) della legge regionale n. 2/2016,
fino alla conclusione delle procedure di stabilizzazione e comunque
non oltre il 31 dicembre 2018, alle condizioni previste dall'art. 4,
comma 9-bis, del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 - convertito,
con modificazione, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125 - e dall'art.
1, comma 215, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di
stabilità 2016).
I contratti di lavoro prorogabili, in forza della citata
disposizione, sino al 31 dicembre 2018 sono, in generale, i contratti
di lavoro subordinato a tempo determinato della durata di trentasei
mesi che sono stati oggetto negli ultimi cinque anni di una serie
continua e costante di rinnovi e proroghe anche con soluzione di
continuità nei limiti e con le modalità previste dall'art. 1, comma
529, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014)
(così l'art. 71, comma 1, lettera c) della legge regionale n. 2/2016
richiamata dall'art. 1, comma 24, della legge regionale in esame).
Tuttavia, nell'ambito di tale categoria di contratti occorre
distinguere quelli stipulati ai sensi dell'art. 4, comma 9, del
decreto-legge n. 101/2013 da quelli conclusi ai sensi del successivo
comma 9-bis della stessa disposizione, comma esplicitamente
richiamato dallo stesso art. 1, comma 24, della legge regionale n.
32/2016.
I contratti stipulati ai sensi dell'art. 4, comma 9, del
decreto-legge n. 101/2013 sono quelli conclusi dalle amministrazioni
pubbliche e, tra queste, e per quel che qui specificamente interessa,
dalle regioni a statuto ordinario e dalle province.
I contratti conclusi ai sensi del successivo comma 9-bis della
stessa disposizione sono invece quelli stipulati dalle regioni a
statuto speciale nonchè dagli enti territoriali - e, quindi, anche
dalle province - compresi nel territorio delle stesse.
Senonchè, la proroga sino al 31 dicembre 2018 è possibile
unicamente per i contratti stipulati ai sensi dell'art. 4, comma 9,
del decreto-legge n. 101/2013 e non anche per quelli conclusi ai
sensi dell'art. 4, comma 9-bis, dello stesso decreto legge, come
risulta evidente da quanto al riguardo disposto, relativamente ai
primi, dal richiamato art. 1, comma 426, della legge n. 190/2014 e,
relativamente ai secondi, dall'art. 1, comma 13, del decreto-legge 30
dicembre 2016, n. 244, i quali sono invece prorogabili solo fino al
31 dicembre 2017.
L'art. 1, comma 24, della legge n. 32/2016, consentendo la
proroga sino al 31 dicembre 2018 (anche) dei contratti stipulati ai
sensi dell'art. 4, comma 9-bis, del decreto-legge n. 101/2013, è
dunque costituzionalmente illegittimo sia perchè la Regione autonoma
della Sardegna non dispone di competenza legislativa, esclusiva o
concorrente, in materia - vedi gli articoli 3, 4 e 5 dello statuto
speciale approvato con legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 -,
sia perchè, intervenendo sulla durata di rapporti di diritto
privato, viola l'art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione il
quale riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la
materia dell'ordinamento civile, sia, infine, perchè, dettando di
tali rapporti una disciplina quoad tempus autonoma e difforme da
quella stabilita dalle leggi dello Stato, viola altresì, e nel
contempo, l'art. 117, comma 3, della Carta, che parimenti riserva
allo Stato la determinazione dei principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica, principi che neppure le regioni
ad autonomia speciale possono derogare.
B) L'art. 1, comma 40, della legge regionale Sardegna n. 32/2016.
L'art. 1, comma 40, della legge regionale n. 32/2016 prevede poi,
con decorrenza 1° gennaio 2016, il ripristino, per tutto il personale
in servizio e operante presso l'Agenzia ARGEA Sardegna - vale a dire
l'Agenzia regionale sarda per la gestione e Ferogazione degli aiuti
in agricoltura -, della diaria di missione relativamente allo
svolgimento delle attività ispettive (fondi regionali, nazionali e
comunitari, controlli e verifiche).
Benchè non sia dato individuare, in assenza di una relazione di
accompagnamento al provvedimento in esame, nè la fonte normativa che
aveva disposto la soppressione della diaria in questione nè la
ragione che adesso ne giustifica, tanto più con efficacia
retroattivamente fissata al 1° gennaio 2016, il ripristino, è
comunque certo che manca una disposizione che assicuri la copertura
finanziaria della relativa spesa.
Sotto questo profilo, la norma si pone in contrasto con il
precetto e l'obbligo di cui all'art. 81, comma 3, della Costituzione
e per tale motivo risulta costituzionalmente illegittima.
C) L'art. 3, commi 1 e 2, della legge regionale Sardegna n. 32/2016.
Come s'è detto in premessa, la legge apporta (anche) variazioni
al bilancio previsionale della Regione Sardegna approvato con legge
regionale 11 aprile 2016, n. 6, recante appunto il «Bilancio di
previsione per l'anno 2016 e bilancio pluriennale per gli anni
2016-2018».
Com'è noto, la legge di bilancio sarda, la quale aveva formato
oggetto di impugnazione da parte del Governo, è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima, per violazione dell'art. 81 della
Costituzione, con sentenza 11 gennaio 2017, n. 6.
Più precisamente, è stata dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 3 della legge regionale n. 6/2016 - il quale
approvava la spesa totale della regione, in termini di competenza e
di cassa, per l'anno 2016 stabilendo che la differenza tra il totale
dell'entrata e il totale della spesa costituiva «disavanzo tecnico da
coprirsi, nei bilanci degli esercizi successivi con i residui attivi
reimputati a tali esercizi eccedenti rispetto alla somma dei residui
passivi reimputati e del fondo pluriennale vincolato di entrata» -
nonchè, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'intera legge «nelle parti in cui applica al bilancio 2016
l'istituto del disavanzo tecnico; consente di impegnare somme
eccedenti per euro 31.553.438,75 rispetto alle risorse effettivamente
disponibili; non prevede l'individuazione specifica ed analitica dei
crediti e delle relative scadenze che dovrebbero compensare tali
operazioni» (così la sentenza citata).
Ora, a prescindere dai riflessi che la declaratoria di
illegittimità costituzionale della legge di bilancio è suscettibile
di riverberare sulla connessa legge di assestamento del bilancio -
potendosi non senza fondamento dubitare della perdurante, attuale
validità (ma, ancor prima, utilita') di una disposizione che, come
l'art. 3 della legge regionale n. 32/2016, non solo è intervenuta su
una norma (l'art. 3 della legge regionale n. 6/2016) ormai inefficace
perchè successivamente ritenuta e dichiarata costituzionalmente
illegittima, ma ha ripianato (fittiziamente, come si dira') un
disavanzo tecnico (quello di cui all'art. 3 della legge regionale n.
6/2016) la cui applicazione al bilancio 2016 è stata anch'essa
giudicata incostituzionale -, ebbene, a prescindere da tutto questo,
la presente impugnazione, in continuità con quella precedentemente
proposta, denuncia comunque, ancora una volta, la violazione, da
parte della legge regionale n. 32/2016, del principio di equilibrio
del bilancio stabilito dall'art. 51 del decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118, e, quindi, dell'obbligo di copertura della spesa
sancito dall'art. 81, comma 3, della Costituzione.
Si premette che la legge regionale n. 32/2016 disciplina le
variazioni di bilancio in modo distonico da quanto prescritto
dall'art. 51 del decreto legislativo n. 118/2011 sia con riferimento
alla data di approvazione delle stesse - successiva al 30 novembre -
sia in relazione alla titolarità delle variazioni.
Il richiamo al decreto legislativo n. 118/2011 non è eccentrico
perchè, come chiarito da codesta ecc.ma Corte nella sentenza testè
citata, «esistono alcuni complessi normativi i quali "non integrano
una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto
al quale afferiscono" (sentenza n. 303 del 2003). Per quel che
riguarda il particolare allibito dell'armonizzazione dei bilanci
pubblici, i principi contabili di cui al decreto legislativo n. 118
del 2011 sono al centro di un "intreccio polidirezionale delle
competenze statali e regionali in una sequenza dinamica e mutevole
della legislazione" (sentenza n. 184 del 2016) afferente ai parametri
costituzionali posti a presidio degli interessi finanziari, cosicchè
il decreto legislativo n. 118 del 2011 non contiene disposizioni
ispirate soltanto all'armonizzazione dei bilanci. Dette disposizioni
riguardano anche altri parametri quali, nel caso di specie, il
principio dell'equilibrio di bilancio di cui all'art. 81 della
Costituzione».
Di talchè, si conclude, «l'armonizzazione si colloca
contemporaneamente in posizione autonoma e strumentale rispetto al
principio dell'equilibrio del bilancio ex art. 81 della Costituzione.
Ciò comporta che le censure mosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri debbano essere prese in considerazione sia con riferimento
diretto all'art. 81, terzo comma, della Costituzione, sia in
relazione alle norme contenute nel decreto legislativo n. 118 del
2011».
Tanto premesso, si osserva che l'art. 3 della legge regionale n.
32/2016, dopo aver stabilito, al comma 1, che «Con la presente legge
sono assunte le variazioni di bilancio di competenza a salvaguardia
degli equilibri del bilancio previsionale 2016-2018 come modificati
per effetto della gestione, a idonea copertura degli esercizi che
presentano un saldo negativo, anche attraverso la rimodulazione della
spesa tra le varie annualita'», afferma, al comma 2, che «il
disavanzo tecnico di cui all'art. 3, comma 1, della legge regionale
11 aprile 2016, n. 6 (Bilancio di previsione 2016 e bilancio
pluriennale per gli anni 2016-2018) - disavanzo tecnico generato dal
riaccertamento straordinario dei residui e alla base della
declaratoria di illegittimità costituzionale della legge di bilancio
che lo accertava: n.d.r. - è interamente ripianato nell'esercizio
2016» per effetto delle variazioni di bilancio poi rappresentate
nelle tabelle allegate alla legge stessa.
In realtà, contrariamente a quanto attestato dalla trascritta
disposizione, dai dati riportati nei prospetti di cui alle ridette
tabelle non è possibile riscontrare l'effettivo, integrale ripiano
del disavanzo ovvero il relativo assorbimento per effetto delle
variazioni al cronoprogramma che avrebbe originato - come evidenziato
dalla giunta regionale nella relazione al relativo disegno di legge
-, in luogo del disavanzo, un saldo positivo di gestione 2016.
Anzi, le variazioni compensative di cui al punto 5 della tabella
allegato C -Variazioni all'entrata e alla spesa della competenza e
cassa, evidenziano complessivamente un incremento della spesa in
termini di cassa eccedente rispetto alle corrispondenti variazioni
all'entrata.
Dunque, benchè la legge regionale dichiari che il disavanzo
tecnico - la cui applicazione al bilancio 2016 è stata dichiarata
costituzionalmente illegittima da codesta Corte - è stato
«interamente ripianato nell'esercizio 2016» perchè, si suppone, le
entrate sono (rectius: sarebbero) superiori alle spese, in realtà i
documenti contabili allegati alla stessa legge non solo non
forniscono evidenza di ciò, ma, a ben vedere, dimostrano l'esatto
contrario.
In definitiva, per effetto del perdurante squilibrio tra entrate
e spese, la legge di assestamento del bilancio regionale sconta,
almeno in parte, gli stessi vizi di carattere contabile della legge
di bilancio sulla base della quale è stata formulata, vizi che ne
comportano, al pari della legge presupposta, l'illegittimità
costituzionale: ragion per cui, nel sanzionarne
l'incostituzionalità, anche per essa dovrà ripetersi quanto
affermato da codesta Corte con riferimento alla caducata legge di
bilancio e, cioè, che la Regione Sardegna, per ricondurre ad
equilibrio il bilancio regionale, «dovrà assumere appropriati
provvedimenti di carattere finanziario, in ordine alla cui concreta
configurazione la perdurante discrezionalità del legislatore
regionale sarà limitata dalla priorità dell'impiego delle risorse
disponibili per il riequilibrio del bilancio 2016 e del successivo
biennio».
Le disposizioni che qui si impugnano non possono infatti
considerarsi esaustive dell'indicazione della Corte perchè non solo
non garantiscono, ancora una volta, il rispetto del principio
dell'equilibrio del bilancio stabilito dal decreto legislativo n.
118/2011, ma non risultano neppure conformi alla regola di cui
all'art. 81, comma 3, della Costituzione, permanendo tuttora, per
effetto e nonostante esse, un evidente sbilanciamento tra entrate e
spese.

P. Q. M.

Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente
illegittimi e conseguentemente annullare, per i motivi sopra indicati
ed illustrati, gli articoli 1, commi 24 e 40, e 3, commi 1 e 2, della
legge della Regione autonoma della Sardegna 5 dicembre 2016, n. 32,
pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma della
Sardegna n. 55 del 6 dicembre 2016, come da delibera del Consiglio
dei ministri assunta nella seduta del giorno 2 febbraio 2017.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno i
seguenti atti e documenti:
1) attestazione relativa alla approvazione, da parte del
Consiglio dei ministri nella riunione del giorno 2 febbraio 2017,
della determinazione di impugnare la legge della Regione autonoma
della Sardegna 5 dicembre 2016, n. 32, secondo i termini e per le
motivazioni di cui alla allegata relazione del Ministro per gli
affari regionali e le autonomie;
2) copia della legge regionale impugnata - e dei relativi
allegati - pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione autonoma
della Sardegna n. 55 del 6 dicembre 2016.
Con riserva di illustrare e sviluppare in prosieguo i motivi di
ricorso anche alla luce delle difese avversarie.
Roma, 3 febbraio 2017

Il Vice avvocato generale dello Stato: Mariani