1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 19-8-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 198 ORDINANZA 12 - 13 agosto 2020
Giudizio sull'ammissibilita' di ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Costituzione e leggi costituzionali - Approvazione di legge costituzionale in materia di riduzione del numero dei parlamentari - Indizione, con decreto legge, del referendum confermativo per i giorni 20 e 21 settembre 2020 - Abbinamento alle elezioni suppletive, amministrative e regionali dell'anno 2020 (c.d. election day) - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri proposto dalla Regione Basilicata - Lamentata lesione della rappresentativita' parlamentare riconosciuta alla Regione Basilicata, disparita' di trattamento tra Regioni e rispetto alle Province autonome di Trento e di Bolzano, lesione delle minoranze linguistiche, del principio di uguaglianza nella partecipazione alla vita politica, nonche' assenza dei presupposti di necessita' e di urgenza - Inammissibilita' del ricorso. - Testo di legge costituzionale approvato in data 8 ottobre 2019 in materia di riduzione del numero dei parlamentari; decreto del Presidente della Repubblica del 28 gennaio 2020, revocato con decreto del Presidente della Repubblica del 5 marzo 2020 e riemesso con decreto del Presidente della Repubblica 17 luglio 2020, nonche' atti normativi presupposti e applicativi. (T-200198) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 19-8-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito dell'approvazione definitiva in data 8 ottobre 2019
da parte del Parlamento del testo di legge costituzionale, recante
«Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione, in materia
di riduzione del numero dei Parlamentari» e dell'inserimento
dell'art. 1-bis, comma 3, nel testo del decreto-legge 20 aprile 2020,
n. 26 recante «Disposizioni urgenti in materia di consultazioni
elettorali per l'anno 2020», operate dal Parlamento con la legge di
conversione 19 giugno 2020, n. 59 e della emanazione, da parte del
Governo e del Presidente della Repubblica, del d.P.R. 17 luglio 2020,
promosso dalla Regione Basilicata, con ricorso depositato in
cancelleria il 24 luglio 2020 ed iscritto al n. 8 del registro
conflitti tra poteri 2020, fase di ammissibilità.
Udito il Giudice relatore Giovanni Amoroso nella camera di
consiglio del 12 agosto 2020, svolta ai sensi del decreto della
Presidente della Corte del 23 giugno 2020, punto 4);
deliberato nella camera di consiglio del 12 agosto 2020.
Ritenuto che, con ricorso depositato in data 24 luglio 2020, la
Regione Basilicata ha promosso conflitto di attribuzione fra poteri
dello Stato nei confronti del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei ministri, del Presidente del Consiglio
dei ministri, del Ministro dell'interno, del Ministro della
giustizia, della Camera dei deputati, del Senato della Repubblica,
nonchè nei confronti della Regione autonoma Trentino
Alto-Adige/Südtirol, in persona del Presidente della Giunta regionale
e delle Province autonome di Trento e di Bolzano in persona dei
Presidenti delle rispettive Giunte provinciali;
che il conflitto è stato promosso in riferimento
all'approvazione, in via definitiva e in seconda deliberazione, da
parte della Camera dei deputati, nella seduta del 9 ottobre 2019
(recte: 8 ottobre 2019), del testo di legge costituzionale recante
«Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di
riduzione del numero dei parlamentari», al conseguente d.P.R. 28
gennaio 2020 (Indizione del referendum popolare confermativo della
legge costituzionale, recante: «Modifiche agli articoli 56, 57 e 59
della Costituzione in materia di riduzione del numero dei
parlamentari», approvata dal Parlamento) con cui è stato indetto il
referendum confermativo della citata legge costituzionale, poi
revocato con d.P.R. 5 marzo 2020 (Revoca del decreto del Presidente
della Repubblica 28 gennaio 2020, concernente indizione del
referendum popolare confermativo della legge costituzionale recante:
«Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di
riduzione del numero dei parlamentari») e nuovamente indetto con
d.P.R. 17 luglio 2020 (Indizione del referendum popolare confermativo
relativo all'approvazione del testo della legge costituzionale
recante «modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della costituzione in
materia di riduzione del numero dei parlamentari», approvato dal
Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 240 del 12 ottobre 2019) e, infine, in riferimento agli
«atti normativi presupposti e applicativi»;
che la Regione ha domandato a questa Corte di dichiarare che non
spettava «alle Camere, al popolo, rappresentato dal Corpo elettorale
referendario, al potere esecutivo, nè alle Provincie Autonome di
Trento e Bolzano e alla Regione Trentino Alto Adige/Sudtirol»
menomare i «poteri di rappresentatività parlamentare
costituzionalmente riconosciuti alla Regione Basilicata» e, pertanto,
ha chiesto l'annullamento degli atti impugnati, previa sospensione
cautelare dei loro effetti;
che in particolare, la Regione ha lamentato la violazione degli
artt. 3, 6, 48, 51, 57, commi primo e terzo, 131 e 114 della
Costituzione e la «compressione e invasione dei poteri di
rappresentatività parlamentare attribuiti dalla Costituzione alla
Regione Basilicata», nonchè la violazione degli artt. 72, in
particolare commi primo e quarto, 77, secondo comma, 138 e 139 Cost.;
che, in particolare, per quanto riguarda i senatori, la riduzione
del loro numero è stata realizzata attraverso la modifica dell'art.
57 Cost. il cui secondo comma, evidenzia la ricorrente, prevede che
«il numero dei senatori elettivi è di duecento (e non più
trecentoquindici), quattro (e non più sei) dei quali eletti nella
circoscrizione Estero»;
che il terzo comma del medesimo art. 57 Cost. interviene sul
numero minimo dei seggi garantiti, portandolo da sette a tre,
lasciando ferma la previsione secondo cui «il Molise ne ha due, la
Valle d'Aosta uno» e inserendo tra i soggetti beneficiari del numero
minimo di tre senatori anche le Province autonome;
che la Regione assume che la riduzione del numero dei
parlamentari prevista dalla legge costituzionale in itinere non solo
incide negativamente, di per sè, sul sistema, menomando il potere di
rappresentatività della Regione in Parlamento, ma risulta viziata
anche per la disparità di trattamento tra le Regioni;
che, infatti, raffrontando in termini percentuali l'incidenza
della riduzione del numero dei parlamentari in rapporto alle singole
Regioni e tenendo conto della riduzione del numero minimo garantito
dei senatori e dell'inclusione delle Province autonome di Trento e di
Bolzano tra i soggetti beneficiari della regola prevista dall'art.
57, terzo comma, Cost., emerge a suo avviso che la percentuale media
della riduzione, che è pari al 36,5 per cento riguarda solo alcune
Regioni, mentre per altre il sacrificio risulta, a seconda dei casi,
più gravoso o più lieve; che, portando da sette a tre il numero
minimo dei senatori e includendo le Province autonome tra i soggetti
garantiti, si ha che le Regioni che beneficiavano del numero minimo
finiscono per subire una elevata diminuzione derivante dal numero di
seggi persi rispetto ai sette precedentemente garantiti e, dunque,
non in linea con la percentuale nazionale del 36,5 per cento;
che, in particolare, la Regione Basilicata, passando da sette a
tre senatori finirebbe per subire una diminuzione della
rappresentatività pari al 57,13 per cento;
che risulterebbe leso, dunque, «il principio di eguaglianza di
tutti i cittadini in punto di partecipazione alla vita politica di
cui all'art. 51 Cost.», e si determinerebbe un quadro complessivo
fortemente sbilanciato quanto all'attuazione del precetto
costituzionale dell'art. 57, primo comma, Cost., che vuole che il
Senato della Repubblica sia eletto su base regionale;
che tale squilibrio mal si concilia con il riconoscimento
costituzionale del valore rappresentativo degli organi parlamentari e
contravviene al principio della «proporzionalità degressiva»
enunciato dall'art. 14, paragrafo 2, del Trattato sull'Unione europea
(TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il
1° novembre 1993, che, a tutela della rappresentatività effettiva
dei Paesi più piccoli, prevede che la rappresentanza dei cittadini
è garantita in modo degressivamente proporzionale;
che la Regione si duole poi, sotto altro e diverso profilo, della
scelta di concentrare in un'unica tornata elettorale la consultazione
referendaria, le votazioni delle elezioni regionali e quelle
amministrative (cosiddetto election day);
che, al riguardo, richiama il d.P.R. 17 luglio 2020 con cui sono
state indette le consultazioni referendarie del 20 e del 21 settembre
2020, assumendo che tale soluzione sarebbe incompatibile con un
referendum costituzionale (art. 138 Cost.);
che l'illegittimità - puntualizza la Regione - discende,
peraltro, dall'art. 1-bis, comma 1, del decreto-legge 20 aprile 2020,
n. 26 (Disposizioni urgenti in materia di consultazioni elettorali
per l'anno 2020), convertito, con modificazioni, nella legge 19
giugno 2020, n. 59, ai sensi del quale «Per le consultazioni
elettorali di cui all'articolo 1 del presente decreto resta fermo il
principio di concentrazione delle scadenze elettorali di cui
all'articolo 7 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito,
con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, che si
applica, altresì, al referendum confermativo del testo di legge
costituzionale recante: "Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della
Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 240 del 12 ottobre 2019»;
che, secondo la ricorrente, l'adozione del decreto legge indicato
sarebbe avvenuta in assenza dei presupposti di necessità e urgenza
richiesti dall'art. 77, secondo comma, Cost.;
che, inoltre, la concentrazione delle scadenze elettorali è
stata prevista solo dalla legge di conversione n. 59 del 2020, dunque
in assenza del «nesso di interrelazione funzionale» tra decreto-legge
e legge di conversione che la giurisprudenza costituzionale ha
costantemente ritenuto necessario ai fini della legittimità
costituzionale della legge (sentenza n. 32 del 2014);
che la disposizione si porrebbe poi in contrasto con l'art. 72,
primo e quarto comma, Cost. in quanto l'articolo unico di conversione
«è stato approvato dopo che il Governo ha chiesto ed ottenuto la
fiducia sull'articolo unico di conversione in legge in due sedute
confuse e convulse con una doppia approvazione» senza il rispetto
della procedura di approvazione articolo per articolo prevista in
particolare dall'art. 72, primo comma, Cost.;
che infine la Regione si sofferma sulle esigenze cautelari,
osservando che «[o]ccorre, comunque evitare, che prima della
pronuncia della Corte Costituzionale entri in vigore una norma di
sospetta costituzionalità per violazione di principi supremi come
l'art. 3 Cost., coperti dall'art. 139 Cost., atteso che anche le
norme di rango costituzionale soggette al controllo di legittimità
costituzionale in caso di violazione di principi supremi
dell'ordinamento costituzionale».
Considerato che la Regione Basilicata ha proposto ricorso per
conflitto di attribuzione, ai sensi degli artt. 134 della
Costituzione e 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), con
contestuale istanza di sospensiva, in via cautelare, chiedendo che
questa Corte voglia annullare:
a) l'avvenuta approvazione definitiva in data 9 ottobre 2019
(recte: 8 ottobre 2019) da parte del Parlamento del testo di legge
costituzionale recante: «Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della
Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari»,
pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 240 del 12 ottobre 2019, e la
successiva ammissione del referendum con ordinanza dell'Ufficio
Centrale per referendum presso la Corte di cassazione del 23 gennaio
2020;
b) il conseguente decreto del Presidente della Repubblica del 28
gennaio 2020, su deliberazione del Consiglio dei ministri del 27
gennaio 2020, revocato con decreto del Presidente della Repubblica
del 5 marzo 2020, su deliberazione del Consiglio dei Ministri in pari
data, e nuovamente riemesso con decreto del Presidente della
Repubblica del 17 luglio 2020, su deliberazione del Consiglio dei
Ministri del 14 luglio 2020, pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie
generale, n. 180 del 18 luglio 2020, nonchè degli atti normativi
presupposti e applicativi;
che l'atto di promovimento - ancorchè nella sua intestazione
faccia riferimento all'art. 39 della legge n. 87 del 1953, che
disciplina i conflitti di attribuzione fra Stato e Regioni - è stato
espressamente qualificato dalla stessa ricorrente, in particolare nel
petitum, come ricorso per conflitto tra poteri dello Stato, proposto
nei confronti del Governo (e di altri), e che, in coerenza con tale
qualificazione, non è stato notificato alle potenziali controparti;
che analoga qualificazione risulta dalla delibera della Giunta
regionale di autorizzazione a proporre il conflitto, che prefigura
finanche, quanto all'incarico professionale al collegio di difesa,
l'eventuale fase di merito - propria di questo tipo di conflitto di
attribuzione - ove il ricorso fosse dichiarato ammissibile;
che pertanto va valutata, preliminarmente e senza
contraddittorio, l'ammissibilità dell'atto di promovimento del
presente giudizio secondo il regime processuale proprio dei conflitti
di attribuzione tra poteri dello Stato;
che può innanzi tutto rilevarsi che la richiamata delibera della
Giunta regionale è testualmente e inequivocabilmente limitata -
quanto all'ambito dell'autorizzazione a proporre ricorso e
all'oggetto della richiesta di annullamento, come specificazione del
petitum dell'iniziativa giudiziaria - solo alla impugnativa della
richiamata delibera legislativa dell'8 ottobre 2019;
che pertanto il ricorso, nella parte in cui eccede dalla
autorizzazione assentita con la indicata delibera della Giunta
regionale, è, innanzi tutto, manifestamente inammissibile con
riferimento al decreto presidenziale di indizione del referendum
confermativo della richiamata delibera legislativa dell'8 ottobre
2019 e alle connesse censure relative alla fissazione della data per
la sua celebrazione contestualmente a quella per le elezioni in
alcune Regioni e per elezioni amministrative (cosiddetto election
day, di cui sopra sub b);
che, per il resto (sopra, sub a), questa Corte è chiamata in
questa fase a stabilire in camera di consiglio, senza
contraddittorio, se concorrano i requisiti di ordine soggettivo e
oggettivo prescritti dall'art. 37, primo comma, della legge n. 87 del
1953, e cioè se il conflitto risulti essere insorto tra organi
competenti a dichiarare definitivamente la volontà del potere a cui
appartengono e sia diretto a delimitare la sfera di attribuzioni dei
poteri interessati, determinata da norme costituzionali (ordinanza n.
256 del 2016);
che a tal fine occorre verificare - prima facie e con riserva di
cognizione piena nell'eventuale successiva fase a seguito della
rituale instaurazione del contraddittorio - se sussistano i
presupposti soggettivi e oggettivi di ammissibilità del proposto
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato;
che, sotto il profilo soggettivo, va ribadito che «nella
giurisprudenza costituzionale la nozione di "potere dello Stato" ai
fini della legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione (ex
art. 37 della legge n. 87 del 1953) abbraccia tutti gli organi ai
quali sia riconosciuta e garantita dalla Costituzione una quota di
attribuzioni costituzionali (ex plurimis, sentenze n. 87 e n. 88 del
2012) o sia affidata una pubblica funzione costituzionalmente
rilevante e garantita (ordinanza n. 17 del 1978)» (ordinanza n. 17
del 2019);
che - come già ritenuto da questa Corte (ordinanze n. 11 del
2011 e n. 264 del 2010) - deve negarsi in radice che gli enti
territoriali possano qualificarsi come «potere dello Stato»
nell'accezione propria dell'art. 134 Cost., essendo essi distinti
dallo Stato, pur concorrendo tutti a formare la Repubblica nella
declinazione risultante dall'art. 114, primo comma, Cost.;
che, quindi, con riferimento alla Provincia, si è affermato che
quest'ultima «non agisce come soggetto appartenente al complesso di
autorità costituenti lo Stato, nell'accezione propria dell'art. 134
della Costituzione» (ordinanza n. 380 del 1993), sicchè essa non è
legittimata a promuovere ricorso per conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, non diversamente dal Comune (ordinanza n. 84 del
2009) e dalla Regione (ordinanza n. 479 del 2005);
che, in particolare con riguardo alla Regione, la giurisprudenza
costituzionale ha precisato «che, in ogni caso, in base alla vigente
disciplina dei conflitti di attribuzione spettanti alla giurisdizione
di questa Corte, nè la Regione nè singoli organi di essa possono
essere considerati "poteri dello Stato" ai quali sia riconoscibile la
legittimazione passiva nei giudizi regolati dagli artt. 37 e 38 della
legge n. 87 del 1953 e dall'art. 26 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale (ordinanza n. 82 del 1978 e
ordinanza n. 10 del 1967)» (ordinanza n. 479 del 2005);
che, d'altra parte, «la Regione, quando esercita poteri
rientranti nello svolgimento di attribuzioni determinanti la propria
sfera di autonomia costituzionale o di funzioni ad essa delegate, non
agisce come soggetto appartenente al complesso di autorità
costituenti lo Stato, nell'accezione propria dell'art. 134 Cost.»
(ordinanza 24 maggio 1990, senza numero);
che in ogni caso il presente ricorso per conflitto tra poteri
dello Stato non potrebbe convertirsi in ricorso per conflitto di
attribuzione tra la Regione e lo Stato, perchè sarebbe palese, al di
là di ogni altro profilo, l'intervenuto decorso, già al momento
della proposizione del ricorso (24 luglio 2020), del prescritto
termine di decadenza di sessanta giorni (art. 39, secondo comma,
della legge n. 87 del 1953), stante che la menzionata delibera
legislativa è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 240 del
12 ottobre 2019;
che, pertanto, il ricorso è inammissibile con riferimento a
tutti gli atti di cui la ricorrente chiede l'annullamento;
che altresì è conseguentemente assorbita la richiesta di
sospensiva, in via cautelare, degli atti oggetto del conflitto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato proposto dalla Regione Basilicata.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 agosto 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 agosto 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE