1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 26-4-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 92 ORDINANZA 4 - 18 aprile 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Procedimento di dismissione dei beni immobili e dei diritti reali immobiliari appartenenti allo Stato - Diritto di prelazione del Comune - Esercizio nel termine di quindici giorni anziche' in sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione dell'amministrazione finanziaria - Asserita violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione e del principio di eguaglianza in relazione ad analoghe ipotesi di esercizio del diritto di prelazione riconosciuto ad enti pubblici - Censura di norma gia' sostituita da altra alla data dell'ordinanza di rimessione - Omessa motivazione in ordine all'applicabilita' della norma nel giudizio a quo - Insufficiente ponderazione del quadro normativo e difetto di motivazione sulla rilevanza della questione sollevata - Manifesta inammissibilita'. - Legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 14, comma 12. - Costituzione, artt. 3 e 97. (T-120092) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 26-4-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 14, comma
12, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la
stabilizzazione della finanza pubblica), promosso dalla Corte
d'appello di Brescia nel procedimento vertente tra il Comune di Spino
d'Adda e l'Immobiliare Cà Nova s.r.l. ed altri, con ordinanza del 30
maggio 2011, iscritta al n. 194 del registro ordinanze 2011 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima
serie speciale, dell'anno 2011.
Visti l'atto di costituzione del Comune di Spino d'Adda, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato Claudio Linzola per il Comune di Spino d'Adda e
l'avvocato dello Stato Maurizio Di Carlo per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con ordinanza depositata il 30 maggio 2011, la
Corte d'appello di Brescia ha sollevato, in riferimento agli articoli
3 e 97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 14, comma 12, della legge 27 dicembre 1997, n. 449
(Misure per la stabilizzazione della finanza pubblica), nella parte
in cui - sostituendo l'art. 3, comma 99, della legge 23 dicembre
1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) -
ha fissato in quindici giorni, anzichè in sessanta giorni, il
termine, decorrente dalla comunicazione dell'amministrazione
finanziaria, per l'esercizio del diritto di prelazione da parte del
Comune previsto dal comma 113 del medesimo art. 3;
che la Corte rimettente premette che il comma 99 dell'art. 3
della legge n. 662 del 1996, come sostituito dall'art. 14, comma 12,
della legge n. 449 del 1997, stabilisce che «i beni immobili ed i
diritti reali immobiliari appartenenti allo Stato non conferiti nei
fondi di cui al comma 86, possono essere alienati
dall'Amministrazione finanziaria quando il loro valore di stima,
determinato sulla base del miglior prezzo di mercato, non superi i
300 milioni di lire, a trattativa privata, ovvero, per importi
superiori, mediante asta pubblica e, qualora quest'ultima vada
deserta, mediante trattativa privata»;
che la medesima disposizione prevede, altresì, che, nel caso
di vendita a trattativa privata, l'amministrazione finanziaria debba
«informare della determinazione di vendere e delle relative
condizioni il comune dove il bene è situato», al fine di consentire
l'esercizio del diritto di prelazione previsto dal comma 113 del
medesimo art. 3, soggiungendo che «L'esercizio del diritto da parte
del comune deve avvenire entro i quindici giorni successivi al
ricevimento della comunicazione»;
che, nella fattispecie oggetto del giudizio a quo, il
Ministero delle finanze - Dipartimento del territorio aveva indetto
il 18 novembre 1998 un'asta pubblica per la vendita di un terreno
sito in Comune di Spino d'Adda, appartenente al patrimonio
disponibile dello Stato;
che, essendo andata deserta l'asta, il 26 giugno 2000 il
Ministero aveva pubblicato un avviso di vendita del bene a trattativa
privata, nel quale si precisava che l'aggiudicazione non avrebbe
potuto considerarsi definitiva, rimanendo condizionata all'eventuale
esercizio del diritto di prelazione spettante agli enti territoriali,
ai sensi dell'art. 3, comma 113, della legge n. 662 del 1996 e
dell'art. 14 della legge n. 449 del 1997; prelazione da esercitare
«entro quindici giorni successivi al ricevimento della comunicazione»
da parte dell'ufficio procedente, «mediante specifica delibera
consigliare»;
che il 28 luglio 2000 il bene era stato aggiudicato a una
società, quale migliore offerente, fatto salvo il suddetto diritto
di prelazione;
che il Ministero aveva dato, quindi, comunicazione al Comune
di Spino d'Adda dell'avvenuta aggiudicazione il 1° agosto 2000;
che, con delibera del 7 agosto 2000, la Giunta comunale di
Spino d'Adda aveva espresso la volontà di esercitare il diritto di
prelazione;
che la società aggiudicataria aveva, peraltro, contestato
l'idoneità di detta delibera allo scopo, in quanto emessa da organo
incompetente, dovendo l'esercizio del diritto di prelazione essere
deliberato dal Consiglio comunale;
che, a fronte di ciò, il Consiglio comunale di Spino d'Adda,
con atto del 26 settembre 2000, aveva nuovamente deliberato di
procedere all'acquisto del terreno al prezzo di aggiudicazione;
che - contestando l'efficacia anche di tale ulteriore
delibera, in quanto intervenuta successivamente alla scadenza del
termine previsto dalla norma censurata - la società aggiudicataria
aveva convenuto in giudizio il Ministero delle finanze e il Comune di
Spino d'Adda, chiedendo che venisse dichiarato l'avvenuto
perfezionamento del contratto di vendita tra il Ministero convenuto e
la società attrice;
che, con sentenza del 26 maggio 2005, l'adito Tribunale di
Brescia aveva accolto la domanda;
che avverso la sentenza aveva proposto appello il Comune di
Spino d'Adda, reiterando l'eccezione di illegittimità costituzionale
dell'art. 14, comma 12, della legge n. 449 del 1997, già disattesa
dal giudice di primo grado;
che, ad avviso della Corte rimettente, la questione di
legittimità costituzionale prospettata dall'appellante sarebbe
rilevante e non manifestamente infondata;
che, quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo
assume che la norma censurata stabilirebbe, per l'esercizio del
diritto di prelazione da parte dell'ente territoriale, «un termine
troppo ristretto, che vanifica lo scopo della norma stessa e
pregiudica di fatto l'esercizio del diritto»;
che la volontà dell'ente locale di avvalersi della
prelazione potrebbe essere, infatti, manifestata unicamente dal
Consiglio comunale, posto che gli acquisti immobiliari rientrano tra
gli «atti fondamentali» rimessi alla competenza esclusiva di tale
organo dall'art. 42 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali);
che nel breve termine di quindici giorni il Comune dovrebbe,
d'altra parte, non soltanto convocare il Consiglio, ma anche
espletare tutta l'attività preliminare alla relativa deliberazione,
verificando la possibilità di copertura della spesa, prevedendo le
eventuali modifiche al bilancio e svolgendo una indispensabile
indagine di fatto, intesa a valutare la convenienza e l'interesse
pubblico all'acquisto;
che la ristrettezza del termine non potrebbe ritenersi
giustificata nè dall'esigenza di concludere in tempi rapidi il
procedimento di dismissione del bene immobile da parte dello Stato,
posto che la disciplina di detto procedimento non prevede alcun altro
termine acceleratorio, oltre a quello censurato; nè dall'avvenuta
pubblicazione, in precedenza, dell'avviso di vendita a trattativa
privata, trattandosi di adempimento inidoneo a permettere lo
svolgimento del procedimento finalizzato all'adozione della delibera
del Consiglio comunale, in quanto l'opportunità dell'esercizio del
diritto di prelazione può essere valutata solo allorchè - a seguito
della comunicazione dell'aggiudicazione - siano resi noti il prezzo e
le condizioni del contratto nel quale l'ente dovrebbe subentrare;
che la previsione di un termine tanto breve, non imposta da
ragioni di urgenza, si porrebbe, dunque, in contrasto con l'art. 97
Cost., in forza del quale il legislatore deve assicurare il buon
andamento della pubblica amministrazione, garantendo alla stessa le
condizioni per poter utilmente operare nel pubblico interesse;
che la disposizione censurata violerebbe, altresì, l'art. 3
Cost., prevedendo un termine irrazionalmente più ristretto di quello
stabilito in rapporto ad altre ipotesi analoghe di esercizio del
diritto di prelazione, previste dall'ordinamento sia in favore dei
privati (ad esempio, in tema di contratti agrari, di divisione
ereditaria o di locazioni immobiliari); sia - e soprattutto - in
favore di enti pubblici, ai quali, proprio in considerazione del
maggior tempo del quale gli stessi necessitano per formalizzare la
volontà di esercitare il diritto in questione, verrebbe, in
generale, accordato un termine di almeno due mesi;
che particolarmente significativo, in proposito, sarebbe il
termine di sessanta giorni per l'esercizio del diritto di prelazione
nell'acquisto di beni culturali, stabilito dall'art. 61 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
13), sia perchè si tratterebbe di istituto sorretto da una ratio
analoga a quella della prelazione in esame, sia perchè detto termine
è previsto non solo a favore dello Stato, ma anche degli enti
territoriali (art. 62);
che anche per l'ipotesi che qui interessa il termine dovrebbe
essere, dunque, stabilito in sessanta giorni, trattandosi di uno
spazio temporale coerente con quello previsto in casi analoghi e
idoneo a soddisfare le esigenze dell'ente territoriale, senza
dilatare eccessivamente i tempi del procedimento;
che la questione sarebbe, altresì, rilevante nel giudizio a
quo, nel quale, da un lato, non risulta contestata la competenza
esclusiva del Consiglio comunale a decidere sull'esercizio del
diritto di prelazione, e, dall'altro, la delibera del Consiglio
comunale di Spino d'Adda - intervenuta tardivamente rispetto al breve
termine stabilito dalla norma censurata - risulterebbe viceversa
tempestiva ove lo stesso venisse sostituito con quello di sessanta
giorni;
che è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
il quale ha eccepito, in via preliminare, l'inammissibilità della
questione per inesatta identificazione da parte della Corte
rimettente delle norme da sottoporre a scrutinio, e ha chiesto,
altresì, nel merito, che la questione venga dichiarata infondata;
che si è costituito il Comune di Spino d'Adda, che ha
concluso per la declaratoria di illegittimità costituzionale della
disposizione censurata nei termini indicati nell'ordinanza di
rimessione.
Considerato che la Corte d'appello di Brescia dubita della
legittimità costituzionale dell'articolo 14, comma 12, della legge
27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica), nella parte in cui - sostituendo l'art. 3, comma 99, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica) - ha stabilito in quindici giorni, anzichè in
sessanta giorni, il termine, decorrente dalla comunicazione
dell'amministrazione finanziaria, entro il quale il Comune può
esercitare il diritto di prelazione previsto dal comma 113 del citato
art. 3, nell'ambito del procedimento di dismissione dei beni immobili
e dei diritti reali immobiliari appartenenti allo Stato;
che, ad avviso della Corte rimettente, la disposizione
censurata violerebbe il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, sancito dall'art. 97 della Costituzione, in quanto
prevederebbe un termine manifestamente inadeguato per difetto, avuto
riguardo ai tempi necessari per la convocazione del Consiglio
comunale - unico organo competente a deliberare l'esercizio del
diritto di prelazione - e per lo svolgimento dell'attività
istruttoria preliminare alla delibera, impedendo, così,
all'amministrazione municipale di «operare utilmente nel pubblico
interesse»;
che risulterebbe, inoltre, violato l'art. 3 Cost., sotto il
profilo della irragionevole disparità di trattamento rispetto ad
analoghe ipotesi di esercizio del diritto di prelazione riconosciuto
ad enti pubblici, e particolarmente alla prelazione in materia di
acquisito dei beni culturali disciplinata dagli artt. 61 e 62 del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali
e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002,
n. 13), prelazione per il cui esercizio è previsto un più congruo
termine di sessanta giorni;
che la questione è manifestamente inammissibile;
che il giudice a quo sottopone, infatti, a scrutinio l'art.
3, comma 99, della legge n. 662 del 1996, nel testo risultante a
seguito della sostituzione operata dall'art. 14, comma 12, della
legge n. 449 del 1997;
che, peraltro, prima ancora della pubblicazione dell'avviso
della vendita a trattativa privata che ha originato il giudizio a quo
(pubblicazione avvenuta, secondo quanto riferisce la Corte
rimettente, il 26 giugno 2000), il citato art. 3, comma 99, della
legge n. 662 del 1996 era già stato oggetto di una ulteriore,
integrale sostituzione ad opera dell'art. 4, comma 3, della legge 23
dicembre 1999, n. 488, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (finanziaria 2000)», in
vigore dal 1° gennaio 2000;
che, a seguito di tale ulteriore novella legislativa, la
norma in discussione non prevede più il censurato termine di
quindici giorni, ma demanda, senza ulteriori specificazioni, la
determinazione delle «modalità di esercizio» del diritto di
prelazione previsto dal comma 113 dell'art. 3 agli appositi programmi
di alienazione dei beni immobili dello Stato, definiti dal Ministro
competente;
che successive disposizioni - posteriori, peraltro, alla
vicenda oggetto del giudizio a quo: in particolare, i commi 436 e 437
dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2005)», poi sostituiti dall'art. 2,
comma 223, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (finanziaria 2010)» - nel regolare le procedure di
dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato, hanno nuovamente
previsto un termine di quindici giorni per l'esercizio del diritto di
prelazione da parte degli enti territoriali, identificandone,
tuttavia, in modo diverso la data di decorrenza (in base all'art. 1,
comma 437, della legge n. 311 del 2004, come sostituito dalla novella
del 2009, detto termine decorre, in specie, «dal ricevimento della
determinazione a vendere comunicata dall'Agenzia del demanio prima
dell'avvio delle procedure»);
che la Corte rimettente non fa, tuttavia, alcun riferimento
alle ricordate modifiche normative - e, in particolare, a quella
operata dall'art. 4, comma 3, della legge n. 488 del 1999 - omettendo
correlativamente di chiarire per quali ragioni ritenga applicabile,
nel giudizio a quo, una disposizione che, non soltanto alla data
dell'ordinanza di rimessione, ma già all'epoca dell'esercizio del
diritto di prelazione di cui si discute, risultava sostituita da
altra priva della previsione della cui legittimità costituzionale si
dubita;
che tale onere motivazionale non viene meno a fronte della
circostanza - riferita dal giudice a quo - che nell'avviso di vendita
il Ministero delle finanze avesse indicato in quindici giorni, a
decorrere dalla comunicazione dell'ufficio procedente, il termine per
l'esercizio del diritto di prelazione da parte degli enti
territoriali, citando specificamente anche l'art. 14 della legge n.
449 del 1997: è evidente, infatti, che il mero (e non motivato)
riferimento dell'amministrazione finanziaria a una disciplina
normativa già in precedenza sostituita non esclude che il rimettente
debba verificare se detta disciplina sia realmente operante in
rapporto al caso di specie, esplicitandone, nel caso di conclusione
affermativa, i motivi;
che, pertanto - indipendentemente dall'ulteriore eccezione di
inammissibilità formulata dall'Avvocatura dello Stato e a
prescindere, altresì, da ogni rilievo in ordine al merito della
questione, sia per quanto attiene alla pretesa impossibilità, per il
Comune, di esercitare il diritto di prelazione nel termine in
discussione, sia per quel che concerne la discrezionalità, che al
legislatore va riconosciuta, nel bilanciamento tra i diversi
interessi coinvolti nelle procedure di cui si tratta (quello dello
Stato al conseguimento di risorse finanziarie, quello del Comune a
beneficiare la comunità territoriale e quello dell'aggiudicatario
alla certezza del proprio acquisto) - l'omessa verifica
dell'incidenza delle ricordate modifiche legislative, risolvendosi in
una insufficiente ponderazione del quadro normativo e in un difetto
di motivazione sulla rilevanza della questione sollevata, contempla
la manifesta inammissibilità di quest'ultima (ex plurimis, ordinanze
n. 341 del 2011 e n. 76 del 2010).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 14, comma 12, della legge
27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica), sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 97 della
Costituzione, dalla Corte d'appello di Brescia con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2012.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Frigo


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti