1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 12-3-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 46 SENTENZA 25 febbraio - 4 marzo 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinanza di rimessione - Contenuti - Descrizione del caso concreto sufficientemente precisa ai fini della valutazione della rilevanza - Rigetto di eccezione di inammissibilita' basata su assunto contrario. Parlamento - Prerogative parlamentari - Irresponsabilita' per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle funzioni - Previsione costituzionale riferibile a tutte le forme di responsabilita' giuridica, ivi compresa quella amministrativa e contabile, cui potrebbe andare incontro il parlamentare nell'esercizio delle funzioni - Conseguente applicabilita', in tutti i procedimenti giurisdizionali, della procedura (ex art. 3 della legge n. 140 del 2003) finalizzata a rendere la previsione stessa immediatamente operativa. - Legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 3, commi 3 e seguenti. - Costituzione, art. 68, primo, secondo e terzo comma. Parlamento - Prerogative dei parlamentari - Irresponsabilita' per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle funzioni - Ritenuta estensione legislativa a tutti i procedimenti giurisdizionali, compreso quello dinanzi alla Corte dei conti in sede giurisdizionale - Denunciato trattamento di favore dei parlamentari rispetto ai non parlamentari convenuti per responsabilita' amministrativa nello stesso giudizio - Violazione del principio di eguaglianza e di ragionevolezza, del diritto alla tutela giurisdizionale degli enti danneggiati, del principio del giudice naturale precostituito per legge e delle attribuzioni della Corte dei conti, nonche' dell'obbligo di copertura finanziaria del mancato risarcimento dei danni (patrimoniali e non) provocati dai parlamentari - Questione basata su erronea lettura della previsione costituzionale dell'irresponsabilita' dei membri delle Camere - Riferibilita' della prerogativa a tutte le forme di responsabilita' giuridica, ivi compresa quella amministrativa e contabile - Non fondatezza della questione. - Legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 3, comma 3, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 68, commi secondo e terzo (e primo), 81, comma quarto, 103, comma secondo, e 113, commi primo e secondo. (008C0147) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 12-3-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3,
ultimo periodo, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per
l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione nonchè in materia di
processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato),
promosso con ordinanza del 19 aprile 2007 dalla Corte dei conti,
sezione giurisdizionale regionale per la Campania nel giudizio di
responsabilità amministrativa promosso dal Procuratore regionale nei
confronti di Masciari Silvano ed altri iscritta al n. 653 del
registro ordinanze 2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 38, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 30 gennaio 2008 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di responsabilità amministrativa
promosso dal Procuratore regionale nei confronti di alcuni esponenti
politici, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per
la Campania, con ordinanza depositata il 23 agosto 2007, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, ultimo
periodo, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per
l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione nonchè in materia di
processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato), in
riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 25, primo
comma, 68, secondo e terzo comma, 81, quarto comma, 103, secondo
comma, e 113, primo e secondo comma, della Costituzione.
1.1. - Il giudice a quo riferisce che il Procuratore regionale
della Corte dei conti ha chiamato in giudizio i suddetti convenuti
chiedendo la loro condanna in solido in favore del Comune di Napoli
per rilevanti somme a titolo di danno patrimoniale, nonchè di alcuni
fra essi, in solido fra loro, per danno non patrimoniale all'immagine
a favore del Comune di Napoli ed a favore dello Stato.
I fatti posti a base della suddetta richiesta riguardano i lavori
di costruzione della linea metropolitana della città di Napoli, già
oggetto di un apposito procedimento penale. Il materiale probatorio
raccolto in questo ambito è apparso al predetto procuratore
rilevante anche sotto il profilo della responsabilità gestoria di
tipo amministrativo, in relazione ad un continuato e ampio sistema di
corruzione svoltosi dal 1974 al 1992, a favore di esponenti delle
istituzioni locali e statali.
Secondo il requirente contabile, alla luce dell'importo
complessivo delle dazioni poste in essere in modo illecito
dall'impresa risultata aggiudicataria, il Comune di Napoli avrebbe
subito un danno patrimoniale costituito dall'importo di tali dazioni
e da un importo commisurato all'ingiustificato aumento dei costi ed
agli intralci nell'attività esecutiva dei lavori di realizzazione
della metropolitana, tali da determinare un notevole disservizio
generale. Ad esso andrebbero aggiunti i danni per i pregiudizi non
patrimoniali riferibili alle rispettive «immagini istituzionali»,
subiti dallo stesso Comune di Napoli e altresì dallo Stato.
Alcuni fra i convenuti, documentando il loro status di
parlamentari all'epoca dei fatti contestati, hanno eccepito
l'applicabilità dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, e
hanno, dunque, invocato l'operatività nel giudizio della procedura
stabilita dall'art. 3 della legge n. 140 del 2003, invitando la Corte
dei conti ad adottare i consequenziali provvedimenti di cui ai commi
3, 4 e 5 del citato art. 3.
Il procuratore regionale, nel ribadire la richiesta di condanna,
ha sostenuto che la citata legge n. 140 del 2003 non troverebbe
applicazione nel giudizio innanzi alla Corte dei conti e nella
vicenda in oggetto, eccependo in subordine l'illegittimità
costituzionale della stessa legge, «per essere stato in tal modo
reintrodotto e anzi esteso il meccanismo dell'autorizzazione a
procedere espunto dall'art. 68 della Costituzione con apposita legge
costituzionale».
1.2. - Il giudice a quo rileva che la censurata disposizione
certamente estende le immunità parlamentari ai procedimenti diversi
da quello penale, e pertanto anche la Corte dei conti, e segnatamente
la sua sezione giurisdizionale, sarebbe tenuta, ai sensi di tale
disposizione, a sospendere immediatamente il giudizio «per acquisire
l'eventuale autorizzazione a procedere dalla Camera dei deputati»,
cui appartenevano i suddetti convenuti. Tuttavia detta estensione
risulterebbe «priva di copertura costituzionale, in quanto la
disposizione, nell'evidenza, eccede l'ambito fissato dall'art. 68,
commi secondo e terzo, della Costituzione, che si riferisce al
processo penale e ad ogni connessa limitazione alla libertà
personale o alla riservatezza». A seguito della riforma
costituzionale del 1993 - prosegue l'autorità rimettente -, «è
richiesta per i parlamentari in carica l'autorizzazione a procedere
al riguardo delle limitazioni alla libertà ed alle intromissioni
nella loro sfera personale correlate a procedimenti penali».
Per il rimettente, trattandosi di una prerogativa a carattere
eccezionale, essa dovrebbe fondarsi su una espressa disposizione
costituzionale «che ammetta una siffatta deviazione dai principi
generali del nostro diritto e ancor più dell'ordinamento
costituzionale fissati nel titolo I, ed in particolare fondati
sull'art. 3 della Costituzione». L'estensione di prerogative
eccezionali a favore di alcuni soggetti, ancorchè investiti di
funzioni di vertice nel sistema costituzionale, determinerebbe,
infatti, una violazione del principio di eguaglianza, comportando una
diffusa disparità di trattamento tra soggetti sottoposti a
procedimenti giurisdizionali. La disposizione censurata attribuisce,
ad esempio, ai convenuti ex parlamentari un'ingiustificata posizione
di privilegio nei confronti degli altri convenuti non parlamentari.
Ne scaturirebbe un vincolo solidale tra i convenuti nel giudizio in
corso, ex parlamentari e non, «tanto da far gravare l'intero peso
economico dei danni subiti dalla finanza pubblica sui convenuti non
estromessi dal medesimo giudizio».
La censurata disposizione confliggerebbe, altresì, con gli artt.
24, primo comma, e 113, commi primo e secondo, Cost., in quanto il
Comune e lo Stato, che aspirano al risarcimento dei danni sofferti,
risulterebbero «posti nella deteriore condizione di poter essere
privati, con un eventuale diniego di autorizzazione a procedere,
della possibilità di tutelarsi giudizialmente».
L'art. 3, comma 3, ultimo periodo, della legge n. 140 del 2003,
inoltre, violerebbe l'art. 81, quarto comma, della Costituzione:
potendo detta disposizione precludere l'azione risarcitoria nei
confronti di parlamentari autori di danni, non sarebbe dato rinvenire
«nel corpo del provvedimento legislativo complessivamente approvato
una previsione di copertura finanziaria della minor entrata imposta
agli enti locali a causa del mancato recupero dei danni provocati
alle loro finanze di natura derivata».
Infine, nell'ordinanza di rinvio è dedotto «il contrasto palese
con l'art. 103, secondo comma e con l'art. 25, primo comma della
Costituzione, che attribuisce alla Corte dei conti la giurisdizione
nelle materie di contabilità pubblica». L'intervento del legislatore
in attuazione dell'art. l03, secondo comma, della Costituzione non
può, secondo il giudice a quo, spingersi «fino ad escludere
apoditticamente la potenziale assoggettabilità di soggetti operanti
nel settore pubblico da responsabilità, peraltro meramente
patrimoniali, rientranti tradizionalmente e genericamente nella
materia della contabilità pubblica». Il principio costituzionale
secondo cui «nessuno può essere distolto dal giudice naturale
precostituito per legge», preclude «qualunque sottrazione di sfera
giurisdizionale successivamente al verificarsi del fatto generatore,
sia nel senso di attribuzione ad altro organo giudiziario che di
esclusione di ogni forma di giurisdizione».
Infine, l'autorità rimettente segnala che i fatti contestati sono
ben precedenti all'entrata in vigore della disposizione oggetto di
censura.
2. - Con atto depositato il 23 ottobre 2007, si è costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la
manifesta inammissibilità e, comunque, per la manifesta infondatezza
della questione.
2.1. - In via preliminare, la difesa erariale eccepisce che la
Corte rimettente non ha descritto sufficientemente il caso concreto,
non individuando in particolare l'atto tipico della funzione
parlamentare connesso ai contestati comportamenti.
2.2. - Nel merito, l'Avvocatura contesta al giudice a quo di aver
prospettato una erronea interpretazione dell'art. 68, primo comma,
Cost., dal momento che detta disposizione, mirando a presidiare
l'indipendenza e la funzionalità dell'istituzione parlamentare e a
garantire la libera formazione della volontà politica da qualsiasi
interferenza, esclude qualunque forma di responsabilità giuridica,
«quale che sia la sede giurisdizionale nella quale questa dovrebbe
essere fatta valere e nella quale i parlamentari potrebbero essere
chiamati a rispondere».
Quanto alla legge n. 140 del 2003, la difesa erariale rammenta
che, come riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale, essa è
volta a rendere il citato art. 68 Cost. «immediatamente operativo sul
piano processuale». Detta legge, dunque, non avrebbe inteso operare
alcuna estensione dell'ambito delle prerogative dei parlamentari in
relazione alla natura delle responsabilità.
Considerato in diritto
1. - La Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la
Campania, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 3, comma
3, ultimo periodo, della legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni
per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione nonchè in materia
di processi penali nei confronti delle alte cariche dello Stato),
nella parte in cui estende la «garanzia prevista dall'art. 68, primo
comma, della Costituzione ai procedimenti innanzi a tutti i giudici»,
ivi compreso quello dinanzi alla Corte dei conti in sede
giurisdizionale. Ciò perchè la disposizione denunciata,
«nell'evidenza, eccede l'ambito fissato dall'art. 68, commi secondo e
terzo, della Costituzione, che si riferisce al processo penale e ad
ogni connessa limitazione alla libertà personale o alla
riservatezza».
La disposizione censurata violerebbe l'art. 3, primo comma, della
Costituzione, in quanto, estendendo prerogative eccezionali a favore
di alcuni soggetti, ancorchè investiti di funzioni di vertice nel
sistema costituzionale, determinerebbe una violazione del principio
di eguaglianza, comportando una «diffusa disparità di trattamento
tra soggetti sottoposti a procedimenti giurisdizionali», nonchè,
sotto il profilo della irragionevolezza, ritagliando
«un'inammissibile area di impunità in un delicato settore della
contabilità pubblica».
Sarebbero lesi anche gli artt. 24, primo comma, e 113, primo e
secondo comma, della Costituzione, dal momento che il Comune e lo
Stato, che aspirano al risarcimento dei danni sofferti,
risulterebbero posti nella «deteriore condizione di poter essere
privati, con un eventuale diniego di autorizzazione a procedere,
della possibilità di tutelarsi giudizialmente».
Risulterebbe anche violato l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, giacchè, potendo la disposizione censurata precludere
l'azione risarcitoria nei confronti di parlamentari autori di danni,
non sarebbe rinvenibile «nel corpo del provvedimento legislativo
complessivamente approvato una previsione di copertura finanziaria
della minor entrata imposta agli enti locali a causa del mancato
recupero dei danni provocati alle loro finanze di natura derivata».
Infine, sarebbero anche violati gli artt. 103, secondo comma, e
25, primo comma, della Costituzione, in quanto il legislatore
ordinario non sarebbe legittimato ad escludere la assoggettabilità
di soggetti operanti nel settore pubblico a responsabilità meramente
patrimoniali, rientranti tradizionalmente e genericamente nella
materia della contabilità pubblica, nonchè in quanto il principio
costituzionale secondo cui «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», precluderebbe anche «qualunque
sottrazione di sfera giurisdizionale successivamente al verificarsi
del fatto generatore, sia nel senso di attribuzione ad altro organo
giudiziario che di esclusione di ogni forma di giurisdizione».
2. - In via preliminare, va rigettata l'eccezione di
inammissibilità della questione, formulata dalla difesa erariale,
per insufficiente descrizione della fattispecie.
Oltre al richiamo puntuale ai lavori di costruzione della linea
metropolitana della città di Napoli rispetto ai quali è stato
riscontrato in sede penale un ampio sistema di corruzione a favore di
esponenti delle istituzioni locali e nazionali, l'ordinanza di
rimessione riporta circostanze di fatto provviste di un sufficiente
grado di precisione ai fini della valutazione della rilevanza delle
questioni sollevate.
3. - Nel merito la questione non è fondata.
Infatti, la lettura che il giudice a quo opera del primo comma
dell'art. 68 Cost. risulta palesemente errata: è pacifico a livello
sia dottrinale, sia giurisprudenziale che questa disposizione
costituzionale, di natura sostanziale, nel testo originario così
come in quello in parte mutato dalla legge costituzionale 29 ottobre
1993, n. 3 (Modifica dell'art. 68 della Costituzione), esclude ogni
forma di responsabilità giuridica dei parlamentari per le opinioni
espresse ed i voti dati nell'esercizio delle funzioni, di modo che
essi non possono, nè potranno dopo la scadenza del mandato essere
chiamati a rispondere per le attività da loro svolte in tale veste.
Ciò al fine di garantire alle stesse Camere che i parlamentari
possano esercitare nel modo più libero le loro funzioni, senza i
limiti derivanti dal timore di possibili provvedimenti sanzionatori a
loro carico.
Invece, i commi secondo e terzo dell'art. 68 della Costituzione
riconoscono ai membri delle Camere una prerogativa di natura
procedimentale, garantendo loro, per la sola durata del mandato, che
taluni atti tipici del procedimento penale - che incidono sulla sfera
di libertà del parlamentare - non possano essere disposti, se non su
autorizzazione della Camera competente.
In considerazione della profonda diversità fra gli istituti
previsti rispettivamente al primo ed al secondo e terzo comma
dell'art. 68 della Costituzione, non è possibile dedurre l'ampiezza
della prerogativa dell'irresponsabilità, di cui al primo comma,
dalle tipologie di inviolabilità previste al secondo e terzo comma
dell'art. 68 della Costituzione.
Inoltre, questa Corte, nella sua costante giurisprudenza in tema
di conflitti sorti in relazione all'applicazione del primo comma
dell'art. 68 della Costituzione, non ha mai operato una distinzione
fra i diversi tipi di responsabilità giuridica a cui può andare
incontro un parlamentare di cui si asserisca che abbia ecceduto
dall'esercizio delle sue tipiche funzioni; anzi, questa Corte ha
avuto occasione di affermare espressamente che la prerogativa
costituzionale di cui al primo comma dell'art. 68 della Costituzione
«si riferisce non solo alla responsabilità penale, ma anche a quella
civile, come a qualsiasi altra forma di responsabilità diversa da
quella che può essere fatta valere nell'ambito dell'ordinamento
interno della Camera di appartenenza» (sentenza n. 265 del 1997). In
quest'ultima occasione la Corte, pur affermando che una tesi del
genere era prevalente anche prima della legge cost. n. 3 del 1993, ha
rilevato che ciò è ancora più chiaro dopo che la riforma del primo
comma dell'art. 68 della Costituzione «ha sostituito l'originaria
dizione (i membri del Parlamento non possono essere perseguiti) con
una più univocamente comprensiva (non possono essere chiamati a
rispondere)».
La pacifica riferibilità del primo comma dell'art. 68 della
Costituzione a tutte le forme di responsabilità giuridica in cui
potrebbe incorrere un parlamentare a causa delle opinioni espresse e
dei voti dati nell'esercizio delle proprie funzioni, rende evidente
la infondatezza dei rilievi riferiti all'ultima parte del comma terzo
dell'art. 3 della legge n. 140 del 2003.
Questa disposizione, infatti, non estende l'ambito applicativo
della prerogativa della insindacabilità a ipotesi di responsabilità
diverse ed ulteriori rispetto a quelle previste dall'art. 68, primo
comma, Cost., come sostenuto dal rimettente, ma è, invece,
finalizzata a rendere immediatamente e direttamente operativo sul
piano processuale il disposto della previsione costituzionale. In
particolare, l'art. 3 della legge n. 140 del 2003 disciplina, per
ogni tipo di procedimento giurisdizionale, nell'ipotesi in cui sia
rilevata od eccepita l'applicabilità del primo comma dell'art. 68
Cost., un'apposita procedura «al fine di meglio assicurare il
coordinamento istituzionale e la leale collaborazione tra i poteri
dello Stato coinvolti» (sentenza n. 149 del 2007).
4. - Diversamente da quanto affermato dal giudice a quo, le norme
processuali di cui ai commi 3 e seguenti dell'art. 3 della legge
n. 140 del 2003 non reintroducono affatto ipotesi di autorizzazione a
procedere, ma delimitano semplicemente entro brevi termini perentori
l'esercizio delle diverse prerogative e dei differenziati poteri da
parte dei diretti interessati, del giudice e della Camera di
appartenenza: questa Corte ha avuto occasione di affermare che «con
le disposizioni processuali che qui vengono in considerazione sono
state poste alcune norme finalizzate a garantire sul piano
procedimentale, un efficace e corretto funzionamento della
prerogativa parlamentare: un sollecito coinvolgimento della Camera di
appartenenza del parlamentare che abbia eccepito la insindacabilità
dei propri comportamenti senza convincere il giudice competente; la
successiva temporanea sospensione del giudizio per un limitato ed
improrogabile periodo entro cui la Camera di appartenenza può
esprimere la propria valutazione sulla affermata insindacabilità; le
conseguenze processuali della delibera di insindacabilità che venga
adottata dalla Camera di appartenenza del parlamentare» (sentenza
n. 149 del 2007).
D'altra parte, il giudice (a quo) che non condividesse la
eventuale delibera, assunta dalla Camera di appartenenza
dell'interessato, favorevole all'applicazione nel caso di specie
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, ben potrebbe
contestarne la legittimità sollevando un apposito conflitto di
attribuzione fra i poteri dello Stato dinanzi a questa Corte.
5. - L'applicabilità della prerogativa di cui all'art. 68, primo
comma, della Costituzione anche alla responsabilità amministrativa e
contabile dei parlamentari, evidentemente, determina l'infondatezza
delle censure concernenti la dedotta violazione degli artt. 3; 24,
primo comma, e l'art. 113, commi primo e secondo, della Costituzione.
Le medesime ragioni determinano, altresì, l'infondatezza della
doglianza relativa al contrasto con l'art. 103, secondo comma, ed
all'art. 25, primo comma, della Costituzione. Con riguardo a tale
censura, vi è inoltre da ricordare che questa Corte ha più volte
avuto occasione di affermare che la puntuale attribuzione della
giurisdizione in relazione alle diverse fattispecie di
responsabilità amministrativa non opera automaticamente in base
all'art. 103 della Costituzione, ma è rimessa alla discrezionalità
del legislatore ordinario (fra le molte, si vedano le sentenze n. 24
del 1993, n. 773 del 1988, n. 641 e n. 230 del 1987, n. 241 e n. 189
del 1984), e che la Corte dei conti non è «il giudice naturale della
tutela degli interessi pubblici e della tutela dei danni pubblici»
(sentenza n. 641 del 1987).
Quanto all'asserita lesione del quarto comma dell'art. 81 della
Costituzione, al di là della molto opinabile equiparazione fra
«nuova o maggiore spesa» ed il mancato risarcimento ad una pubblica
amministrazione per un danno patrimoniale o non patrimoniale prodotto
da un parlamentare, è evidente l'inconferenza dei rilievi svolti dal
rimettente a tale riguardo, atteso che l'irresponsabilità dei
parlamentari è sancita direttamente da una disposizione
costituzionale che non tollera eccezione ove ne ricorrano i
presupposti applicativi.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, comma 3, ultimo periodo, della legge 20 giugno 2003,
n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione
nonchè in materia di processi penali nei confronti delle alte
cariche dello Stato), sollevata, in riferimento agli artt. 3, primo
comma, 24, primo comma, 25, primo comma, 68, secondo e terzo comma,
81, quarto comma, 103, secondo comma e 113, primo e secondo comma
della Costituzione, dalla Corte dei conti con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 febbraio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 marzo 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola