1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 19-3-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 44 SENTENZA 10 - 13 marzo 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti locali - Unioni di comuni - Obbligo per i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti di esercitare in forma associata funzioni amministrative e servizi pubblici - Disciplina degli organi di governo dell'Unione e delle relative funzioni. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8, da 10 a 15, 16, 17, lettera a), da 19 a 21, e 28. - (T-140044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 19-3-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 16 del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148, promossi dalle Regioni Toscana, Lazio, Puglia,
Emilia-Romagna, Veneto, Liguria, Umbria, Campania, Lombardia e dalla
Regione autonoma Sardegna, con ricorsi notificati il 14-18, il 14-16,
il 14, il 15, il 17, il 15-17 e il 15 novembre 2011, depositati in
cancelleria il 17, il 18, il 23 ed il 24 novembre 2011, e
rispettivamente iscritti ai numeri 133, 134, 141, 144, 145, 146, 147,
153, 155 e 160 del registro ricorsi 2011, e nei giudizi di
legittimità costituzionale dell'art. 19, commi 2, 5 e 6 del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promossi dalle Regioni
Lazio, Veneto, Campania, dalla Regione autonoma Sardegna e dalla
Regione Puglia, con ricorsi notificati il 12-17, il 12, il 13-17, il
12 e il 15-18 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 16, il 17,
il 18, il 19 e il 24 ottobre 2012, e rispettivamente iscritti ai
numeri 145, 151, 153, 160 e 172 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2013 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per le Regioni Toscana e
Puglia, Francesco Saverio Marini per la Regione Lazio, Giandomenico
Falcon, Franco Mastragostino e Luigi Manzi per le Regioni
Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, Luigi Manzi, Daniela Palumbo e
Mario Bertolissi per la Regione Veneto, Beniamino Caravita di Toritto
per le Regioni Campania e Lombardia, Massimo Luciani per la Regione
autonoma Sardegna e l'avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 14-18 novembre 2011 e depositato in
cancelleria il 17 novembre 2011 (reg. ric. n. 133 del 2011) la
Regione Toscana ha promosso questioni di legittimità costituzionale
di diverse norme del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14
settembre 2011, n. 148, e, tra queste, dell'art. 16, commi 1, 3, 4,
5, 7, 8, da 10 a 15, 16, 17, lettera a), da 19 a 21, e 28, che
disciplinano l'esercizio associato delle funzioni comunali, in
riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, secondo comma, lettera p),
terzo, quarto e sesto comma, 118, 119, 120, secondo comma, 133,
secondo comma, della Costituzione, nonchè per violazione del
principio di leale collaborazione.
Il ricorso è articolato su una pluralità di questioni che hanno
ad oggetto singoli commi o gruppi di essi.
La Regione, in premessa, prospetta, in termini generali,
«l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8
e da 10 a 15, nonchè commi 16, 17, lettera a), e da 19 a 21, nella
parte in cui prevede e disciplina le unioni di comuni, per violazione
degli artt. 3, 97, 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e
quarto comma, 118 e 133, secondo comma, Cost., nonchè per violazione
del principio di leale collaborazione».
Successivamente, procede alla illustrazione delle singole
questioni.
A) Con la prima la ricorrente censura l'art. 16, commi 1, 3, 4,
5, 7, 8 e da 10 a 15, nonchè commi 16, 17, lettera a), e commi da 19
a 21 nella parte in cui prevede una disciplina puntuale in materia di
unioni di Comuni, non riconducibile nell'ambito delle competenze
statali stabilite dall'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.
B) Ad avviso della Regione Toscana, poi, l'art. 16, commi 1, 3,
4, 5, 7, 8 e da 10 a 15, nonchè commi 16, 17, lettera a), e da 19 a
21, nella parte in cui: 1) stabilisce che i Comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata
tutte le funzioni amministrative, e non solo quelle fondamentali,
mediante un'unione di Comuni, ai sensi dell'art. 32 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali); 2) prevede una disciplina di
dettaglio che comprime i margini di autonomia dei piccoli Comuni,
dando luogo, di fatto, ad una sostanziale fusione degli stessi, con
conseguente modifica delle relative circoscrizioni; 3) interviene
sull'ordinamento degli enti locali e, dunque, in una materia che
ricade nella competenza residuale delle Regioni, si pone in contrasto
con l'art. 133, secondo comma, Cost., il quale stabilisce che «La
Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi
istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro
circoscrizioni e denominazioni», anche in relazione agli artt. 114 e
117, quarto comma, Cost.
Più in particolare, la ricorrente lamenta la lesione
dell'autonomia riconosciuta ai Comuni dall'art. 114 Cost., per
effetto di quanto stabilito dai commi 4 e 5, i quali, in particolare:
a) affidano alle unioni la programmazione economico-finanziaria e di
gestione contabile; b) prevedono la successione dell'unione in tutti
i rapporti giuridici in essere in capo ai Comuni; c) prevedono il
trasferimento alle unioni di tutte le risorse umane e strumentali
relative alle funzioni ed ai servizi loro affidati, ai sensi dei
commi 1, 2 e 4, nonchè dei relativi rapporti finanziari risultanti
dal bilancio.
Nella stessa prospettiva, la Regione evidenzia che il citato
comma 5 prevede, a decorrere dal 2014, l'assoggettamento delle unioni
di Comuni alla disciplina del patto di stabilità interno per gli
enti locali, prevista per i Comuni aventi corrispondente popolazione.
La ricorrente, inoltre, ritiene lesive dell'autonomia
riconosciuta ai Comuni anche le seguenti disposizioni: a) commi da 10
a 15, i quali individuano gli organi ed il funzionamento delle unioni
alla stregua di vere e proprie fusioni di Comuni (la ricorrente ne
trae conferma dal fatto che il comma 14 assegna alle unioni anche
l'autonomia statutaria); b) comma 8, primo periodo, che prevede un
termine perentorio entro il quale i Comuni con popolazione fino a
1.000 abitanti, con deliberazione del consiglio comunale da adottare
a maggioranza dei componenti, devono avanzare alla Regione una
proposta di aggregazione per l'istituzione della rispettiva unione;
c) comma 8, secondo e terzo periodo, ai sensi del quale la Regione
provvede, entro il termine perentorio del 31 dicembre 2012, secondo
il proprio ordinamento, a sancire l'istituzione di tutte le unioni
del proprio territorio come determinate nelle proposte di cui al
primo periodo e, qualora la proposta di aggregazione manchi o non sia
conforme alle disposizioni della norma in esame, la Regione provvede
comunque.
Poste tali premesse, la ricorrente afferma che le disposizioni
impugnate impongono, di fatto, la fusione di piccoli Comuni e la
conseguente modifica delle circoscrizioni comunali, in violazione
della procedura prevista dall'art. 133, secondo comma, Cost.
Al riguardo, la Regione Toscana richiama la sentenza n. 261 del
2011 con la quale la Corte costituzionale ha chiarito che, fatta
eccezione per l'ambito di competenza esclusiva statale delineato
dall'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., l'ordinamento degli
enti locali è materia di competenza regionale esclusiva che, in
relazione al mutamento delle circoscrizioni comunali, trova specifico
fondamento nell'art. 133, secondo comma, Cost.
Secondo la Regione, l'istituzione obbligatoria di una unione, i
cui consigli comunali sono peraltro destinati ad operare in qualità
di meri organi di partecipazione alla forma associativa, determina il
venir meno delle prerogative tipiche dell'ente partecipante. Infatti,
l'unione, dotata di propri organi, per i quali si prevede in futuro
l'elezione a suffragio universale, finisce per acquisire la
legittimazione democratica propria degli enti territoriali,
sopprimendo di fatto i Comuni che vi partecipano. Questi, inoltre,
risulterebbero sottoposti ad un regime differenziato rispetto agli
altri, in violazione dell'art. 114 Cost., che prevede solo cinque
forme di enti territoriali, configurati come elementi costitutivi, a
pari titolo, della Repubblica.
Con particolare riferimento alla asserita violazione della
potestà legislativa regionale di carattere residuale, la ricorrente
osserva, testualmente, «come non è nella competenza del legislatore
statale creare nuovi livelli di governo a natura obbligatoria e
"sostitutivi" di quelli previsti dall'art. 114 Cost., egualmente non
è nelle competenze del legislatore statale modificare la
circoscrizione dei Comuni o istituirne di nuovi». Del resto, l'art.
133 Cost. «definisce un procedimento specifico, prevedendo anche
l'obbligo di sottoporre a referendum delle popolazioni interessate le
scelte, che poi sono rimesse alla legge regionale». Pertanto,
conclude sul punto la Regione, la disciplina relativa alle unioni di
Comuni (commi da 1 a 15 dell'art. 16) appare in netto contrasto col
quadro costituzionale e, in particolare, con gli artt. 114, 117,
quarto comma, e 133 Cost.
C) La ricorrente, poi, censura l'art. 16, comma 1, nella parte in
cui, nel prevedere l'allocazione di tutte le funzioni amministrative
in capo alle unioni di Comuni, anche per le materie attribuite alla
potestà legislativa concorrente o residuale delle Regioni, si pone
in contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e
quarto comma, e 118 Cost.
La Regione evidenzia che, ai sensi dell'art. 118 Cost., sulla
base dei principi di differenziazione e adeguatezza, spetta al
legislatore regionale prevedere forme di associazione per l'esercizio
delle funzioni. Per contro, la disposizione censurata si riferisce a
tutte le funzioni amministrative, comprese quelle riconducibili alle
materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., e «pretende
di allocare tutte le funzioni amministrative che riguardano i
"servizi pubblici" svolti dagli enti locali, i quali, per pacifica
giurisprudenza costituzionale, rientrano nell'ambito affidato alla
competenza legislativa residuale regionale» (è richiamata la
sentenza n. 272 del 2004).
La legge statale, aggiunge la ricorrente, è competente in via
esclusiva solo per quanto riguarda le funzioni fondamentali, ma deve
escludersi che possa imporre forme associate di esercizio con
riferimento alle funzioni proprie dei Comuni (rientranti
nell'autonomia organizzativa degli stessi) e a quelle ad essi
assegnate da leggi regionali. Al legislatore regionale, in base ai
criteri di differenziazione ed adeguatezza previsti dall'art. 118
Cost., spetta stabilire se attribuire le funzioni a condizione che le
stesse vengano esercitate in forma associata.
D) La Regione impugna, inoltre, l'art. 16, commi 1, 3, 4, 5, 7, 8
e da 10 a 15, evidenziando che la disciplina puntuale delle forme
associative degli enti locali, secondo il pacifico orientamento della
Corte costituzionale, rientra nella competenza residuale delle
Regioni (sono richiamate le sentenze n. 27 del 2010, n. 237 del 2009,
n. 456 e n. 244 del 2005).
La ricorrente, inoltre, osserva che anche prima della sentenza n.
244 del 2005, relativa alle comunità montane, la giurisprudenza
costituzionale, in particolare con la sentenza n. 343 del 1991, aveva
individuato la Regione quale «centro propulsore e di coordinamento
dell'intero sistema delle autonomie locali», anche per quanto attiene
all'organizzazione delle funzioni e all'individuazione, quindi, del
livello ottimale di esercizio.
Secondo la Regione Toscana, dunque, i commi impugnati lederebbero
le prerogative del legislatore regionale, in relazione all'art. 117,
quarto comma, e 118 Cost., in quanto contenenti una disciplina
puntuale della forma associativa.
Sviluppando ulteriormente le premesse, la ricorrente sottolinea
che i commi 1, 3, 4, 7 ed 8, che individuano una disciplina specifica
ed autoapplicativa della forma associativa, il comma 5, il quale
prevede la successione ex lege da parte dell'unione dei rapporti
facenti capo ai Comuni, e i commi da 10 a 15, che disciplinano nel
dettaglio gli organi, violerebbero i seguenti parametri
costituzionali, sulla base delle motivazioni di seguito indicate: 1)
l'art. 114 Cost., sotto il profilo del vulnus inferto al principio di
pari dignità costituzionale di Comuni, Province e Città
metropolitane da una disciplina che, come osservato anche dal
Consiglio delle autonomie locali, illegittimamente prevede un regime
differenziato, destinato a vincolare i soli Comuni con meno di 1.000
abitanti; 2) l'art. 117, quarto comma, Cost. per violazione della
potestà legislativa regionale, posto che la Corte costituzionale,
con riferimento alle Comunità montane, ha affermato che la
disciplina delle forme associative degli enti locali rientra nella
competenza residuale delle Regioni ed ha altresì precisato, con
riferimento alla costituzione e/o alla soppressione di forme
associative tra enti locali, che l'art. 117, secondo comma, lettera
p), Cost. deve essere interpretato in maniera restrittiva; 3) l'art.
118 Cost., con riferimento ai principi costituzionali a cui la legge
deve attenersi nell'attribuzione delle funzioni amministrative ed al
principio di leale collaborazione, in quanto il legislatore statale
avrebbe imposto unilateralmente la disciplina agli enti locali; 4)
gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., sotto il duplice profilo
della potestà legislativa concorrente e dell'autonomia finanziaria
riconosciuta a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, non
potendosi, nella specie, ricondurre l'intervento del legislatore
statale alla regolazione dei principi fondamentali in materia di
finanza pubblica.
E) La Regione Toscana, poi, censura l'art. 16, comma 16, nella
parte in cui prevede «l'alternatività delle forme associative
possibili, unione e convenzione, rimessa ai Comuni e
all'apprezzamento del Ministero dell'interno» nonostante «la
discrepanza fra i due modelli», e comma 17, lettera a), nella parte
in cui ridefinisce il numero degli organi comunali e dei loro
componenti sulla base delle soglie demografiche, non prevedendo più
la giunta municipale per i Comuni fino a 1.000 abitanti, anche
qualora detti Comuni esercitino le loro funzioni in convenzione.
La ricorrente deduce la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., per
contrasto con il principio di ragionevolezza e di buon andamento,
nonchè dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., sotto il profilo
del mancato rispetto della potestà legislativa regionale.
F) La Regione, inoltre, impugna i commi 19, 20 e 21 nella parte
in cui pongono vincoli di orari e di modalità di svolgimento delle
sedute degli organi collegiali di governo degli enti territoriali,
per violazione dei seguenti parametri: 1) art. 117, terzo e quarto
comma, Cost., sotto il profilo dell'incidenza sulle funzioni di
competenza regionale; 2) art. 117, sesto comma, ultima parte, Cost.
il quale recita «I Comuni, le Province, le Città metropolitane hanno
potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione
e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite», sotto il profilo
della lesione dell'autonomia organizzativa dei Comuni.
G) La ricorrente, con riferimento ad un diverso profilo, censura
ancora l'art. 16, comma 16, nella parte in cui prevede un controllo
statale sulla efficacia ed efficienza della gestione delle forme
associative diverse dalle unioni di Comuni. In particolare, la
disposizione confliggerebbe con gli artt. 114 e 117, terzo e quarto
comma, 118 e 119 Cost., nonchè con il principio di leale
collaborazione sotto un duplice profilo: perchè «reintroduce» un
controllo statale sulla efficacia ed efficienza della gestione delle
forme associative diverse dalle unioni; perchè contiene una
disciplina di dettaglio non riconducibile al coordinamento della
finanza pubblica.
La Regione osserva che la norma, dopo aver previsto l'esenzione
dall'obbligo di associarsi in unione per quei Comuni che, alla data
del 30 settembre 2012, risultino esercitare mediante convenzione le
funzioni amministrative e i servizi pubblici indicati al comma 1,
prevede l'obbligo per gli stessi di trasmettere, entro il 15 ottobre
2012, al Ministero dell'interno un'attestazione comprovante il
conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza
nella gestione in convenzione delle rispettive attribuzioni,
rinviando ad un decreto ministeriale per la determinazione di
contenuti e modalità di tali attestazioni.
La previsione di tale controllo ministeriale, secondo la
ricorrente, non soltanto contrasterebbe con lo spirito della modifica
del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, con il quale
sono state soppresse le funzioni statali di controllo sugli enti
locali in ragione della rafforzata autonomia prevista dall'art. 114
Cost., ma violerebbe gli artt. 117, quarto comma, 118 Cost., nonchè
il principio di leale collaborazione, nella parte in cui prevede, in
via unilaterale e senza delineare alcun ruolo delle Regioni, un
inammissibile controllo sulle forme associative di enti locali, la
cui disciplina - come visto - è riservata alla competenza esclusiva
regionale. La ricorrente, al riguardo, deduce che, in seguito alla
riforma del Titolo V della Parte seconda della Costituzione, la
materia dei controlli è divenuta estranea alla sfera di competenza
statale, essendo riservata alla potestà legislativa regionale e/o a
quella regolamentare degli enti locali.
In quest'ottica, dunque, la Regione, richiamando la sentenza n.
417 del 2005, evidenzia che la Corte costituzionale ha affermato la
legittimità costituzionale delle (sole) norme che disciplinano «gli
obblighi di trasmissione di dati finalizzati a consentire il
funzionamento del sistema dei controlli sulla finanza di regioni ed
enti locali, riconducendole ai principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, con funzione regolatrice della cosiddetta
"finanza pubblica allargata", allo scopo di assicurare il rispetto
del patto di stabilita'». Per contro, la disposizione impugnata
consente una puntuale valutazione da parte del Ministero dell'interno
sulla gestione svolta dagli enti locali tramite le convenzioni.
H) Infine, la Regione Toscana censura l'art. 16, comma 28, nella
parte in cui autorizza l'esercizio di un potere sostitutivo
straordinario da parte del Prefetto, denunciando il contrasto con i
seguenti parametri: 1) art. 117, terzo e quarto comma, in quanto
l'intervento del legislatore statale attiene ad una materia, quella
dell'ordinamento degli enti locali, riconducibile alla potestà
legislativa regionale di carattere residuale; 2) l'art. 120, secondo
comma, Cost., poichè la norma prevede un potere sostitutivo in
assenza dei presupposti tassativi e dei limiti precisati dalla Corte
costituzionale che, pur avendo ritenuto l'ammissibilità di
interventi sostitutivi, ha però ribadito che tali interventi
rappresentano un'eccezione rispetto al normale svolgimento delle
attribuzioni dei Comuni (viene richiamata la sentenza n. 43 del
2004).
1.1.- Con atto depositato il 27 dicembre 2011, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha rilevato
l'inammissibilità del ricorso della Regione Toscana per difetto di
interesse ad agire, ritenendo le doglianze estranee alle competenze
regionali. Infatti, vertendosi in tema di riduzione dei costi
relativi alla rappresentanza politica nei Comuni, non sarebbe
configurabile una lesione diretta ed immediata di una prerogativa
costituzionale della Regione. Nel merito, l'Avvocatura dello Stato,
ravvisa la non fondatezza del ricorso in quanto la disposizione
censurata sarebbe espressione di principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica volti al contenimento della
spesa e, come tale, ascrivibile alla potestà legislativa statale.
2.- Con ricorso notificato il 14-16 novembre 2011 e depositato il
18 novembre 2011 (reg. ric. n. 134 del 2011), la Regione Lazio ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 138 del 2011 e, tra le altre, dell'art. 16, commi 1, 3,
4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15 16 e 28, il quale disciplina
l'esercizio delle funzioni comunali, per violazione degli artt. 117,
secondo comma, lettera p), e quarto comma, in combinato disposto,
degli artt. 118, 133, secondo comma, Cost., dell'art. 9, comma 2,
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), nonchè del principio di
leale collaborazione, in quanto tale disciplina lederebbe le
competenze assegnate alla Regione da norme di rango costituzionale,
intervenendo su una materia riconducibile alla potestà residuale
delle Regioni. Solo nella parte introduttiva e nelle conclusioni del
ricorso vengono indicati, tra i parametri costituzionali, anche gli
artt. 75, 122 e 123 Cost.
A parere della ricorrente, l'istituzione obbligatoria di unioni
di Comuni e le previsioni inerenti alla disciplina dei loro organi e
delle loro funzioni, viola il combinato disposto dell'art. 117,
secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost., dal quale discende
che la regolazione delle associazioni degli enti locali rientra nella
competenza legislativa delle Regioni e non in quella dello Stato,
essendo quest'ultima limitata alla «legislazione elettorale, organi
di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane». Peraltro, osserva la Regione, la giurisprudenza
costituzionale ha ritenuto tassativa l'indicazione degli enti di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. La sentenza n. 456 del
2005, poi, ha stabilito quanto segue: «Da qui la conseguenza che la
disciplina delle Comunità montane, pur in presenza della loro
qualificazione come enti locali contenuta nel d.lgs. n. 267 del 2000,
rientra ora nella competenza legislativa residuale delle Regioni, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione».
Secondo la Regione Lazio, la norma impugnata violerebbe anche
l'art. 118 Cost., ai sensi del quale, soltanto qualora sussista
un'esigenza di esercizio unitario, le funzioni amministrative possono
essere sottratte ai Comuni ed affidate ad un livello territorialmente
più esteso, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione ed adeguatezza. Afferma la ricorrente che,
soprattutto per effetto del principio di sussidiarietà, non può
ritenersi lo Stato, e non la Regione, competente a riallocare
funzioni comunali ad un livello che è sovracomunale, ma, al tempo
stesso, infraregionale.
Ciò perchè, nella prospettiva accolta dall'art. 118 Cost., deve
essere l'ente dotato di potestà legislativa e territorialmente «più
vicino» a stabilire se sussista un'esigenza di esercizio unitario a
livello regionale o infraregionale tale da giustificare una
sottrazione di funzioni ai Comuni. Allo Stato spetta valutare
l'esigenza di esercizio unitario con riferimento ad interessi di
rilevanza nazionale, ma non ad esigenze che si esauriscono a livello
regionale. Dunque, conclude sul punto la ricorrente, ai sensi
dell'art. 118 Cost., rientra nella competenza regionale valutare se
sussista l'esigenza di assegnare le funzioni amministrative comunali
ad un'unione di Comuni.
Sotto altro profilo, osserva la Regione, le norme statali
censurate violano l'art. 133, secondo comma, Cost., in quanto
l'attribuzione alla competenza regionale del potere di istituire
nuovi Comuni presuppone che essi non possano intendersi come «enti
privi di funzioni» e, dunque, una legge che «svuota di funzioni gli
enti comunali» non può che ritenersi elusiva del precetto
costituzionale.
In ultimo, secondo la Regione Lazio, il comma 28 dell'art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011 - che prevede un controllo prefettizio
sull'operato comunale ed il conseguente esercizio del potere
sostitutivo statale - violerebbe sia l'art. 9, comma 2, della legge
cost. n. 3 del 2001 (che, abrogando l'art. 130 dell'originario testo
costituzionale, ha implicitamente escluso la legittimità di
procedure amministrative statali di controllo sugli atti comunali),
sia il principio di leale collaborazione, dal momento che la norma
statale non prevede alcuna forma di coinvolgimento regionale rispetto
all'esercizio del potere sostitutivo o, almeno, rispetto alla
valutazione dei suoi presupposti. Ciò «nonostante l'art. 49 dello
Statuto della Regione Lazio attribuisca proprio alla legge regionale
la disciplina dell'esercizio del potere sostitutivo da parte della
Regione nei riguardi degli enti locali».
2.1.- Con atto del 27 dicembre 2011, si è costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, rilevando l'infondatezza
dell'impugnazione in quanto il legislatore statale avrebbe operato
nell'ambito del «coordinamento della finanza pubblica» e, quindi, nel
rispetto della competenza delineata dall'art. 117, secondo comma,
lettera p), e terzo comma, Cost. Del resto, ha aggiunto la difesa
dell'Avvocatura, le unioni di Comuni sono da tempo disciplinate
dall'art. 32 del TUEL, norma che non ha mai suscitato dubbi circa il
corretto esercizio della potestà legislativa da parte dello Stato.
Dunque, l'imposizione della forma associativa per i Comuni minori,
volta all'impiego ottimale delle risorse finanziarie, troverebbe
fondamento giustificativo nell'esigenza di coordinamento della
finanza pubblica. Circa la censura mossa al comma 28, la difesa dello
Stato sostiene che «proprio la possibilità di una attribuzione delle
funzioni amministrative diversificata per livelli territoriali, come
previsto dall'art. 118 Cost., implica di necessità la presenza di un
potere sostitutivo statale a tutela degli interessi unitari che
possono comunque essere immanenti a tali funzioni». L'Avvocatura,
citando testualmente la sentenza n. 236 del 2004, ricorda che la
Corte costituzionale «ha chiaramente statuito che "La disposizione
[dell'art. 8 l. 131/2003] è posta a presidio di fondamentali
esigenze di eguaglianza, sicurezza, legalità che il mancato o
l'illegittimo esercizio delle competenze attribuite, nei precedenti
artt. 117 e 118, agli enti sub-statali, potrebbe lasciare
insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si evidenzia insomma, con
tratti di assoluta chiarezza - si pensi alla tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
che forma oggetto della competenza legislativa di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera m) -, un legame indissolubile fra il
conferimento di una attribuzione e la previsione di un intervento
sostitutivo diretto a garantire che la finalità cui essa è
preordinata non sacrifichi l'unità e la coerenza dell'ordinamento.
La previsione del potere sostitutivo fa dunque sistema con le norme
costituzionali di allocazione delle competenze, assicurando comunque,
nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a tutela
di interessi unitari"».
3.- La Regione Puglia, con ricorso notificato il 14 novembre 2011
e depositato il 23 novembre 2011 (reg. ric. n. 141 del 2011), ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 138 del 2011 e, tra le altre, dell'art. 16, commi da 1 a
16, per violazione degli artt. 3, 97, 117, primo, secondo, lettera
p), terzo, quarto, quinto e sesto comma, 114, 118, 119 e 133 Cost.
Solo nelle conclusioni si trovano indicati, tra i parametri
costituzionali, anche gli artt. 117, primo e quinto comma, e 119
Cost.
Il ricorso è articolato in più questioni.
A) La Regione, premessa una breve sintesi della norma, afferma
che essa, «in ogni sua parte e nel suo complesso», viola gli artt.
114, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera p), 118 e
133, nonchè gli artt. 3 e 97 Cost.
In particolare, la ricorrente censura il comma 1, nella parte in
cui «pretende di allocare funzioni amministrative in ambiti di
competenza legislativa regionale, concorrente e residuale violando
così l'art. 117, terzo e quarto comma, e l'art. 118, secondo comma,
Cost.» e «nella parte in cui pretende di applicarsi alle funzioni
amministrative che ricadono nelle materie di cui ai commi terzo e
quarto dell'art. 117 Cost.» e, in particolar modo, «nella parte in
cui pretende di allocare tutte le funzioni amministrative che
riguardano i "servizi pubblici" svolti dagli enti locali».
B) La Regione, inoltre, censura l'art. 16, commi da 2 a 16, del
d.l. n. 138 del 2011, nella parte in cui prevede l'obbligatorietà
dell'esercizio di tutte le funzioni e di tutti i servizi mediante la
forma associativa dell'unione di Comuni, secondo la disciplina ivi
stabilita. Secondo la ricorrente, l'intervento del legislatore
statale, non potendo essere ricondotto all'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., violerebbe la competenza legislativa residuale
regionale in materia di «ordinamento degli enti locali».
Sul punto la difesa regionale richiama la giurisprudenza
costituzionale per evidenziare che lo Stato non ha competenza
generale in materia di enti locali, in quanto la competenza
legislativa statale di cui al menzionato art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., è limitata alla elencazione tassativa (Comuni,
Province e Città metropolitane). Dunque, la disciplina delle
comunità montane, che sono una tipologia di unione di Comuni, spetta
alla competenza legislativa residuale delle Regioni ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost. (vengono citate le sentenze n. 237
del 2009, n. 456 e n. 244 del 2005).
Afferma la Regione che la previsione della obbligatorietà per
l'esercizio di tutte le funzioni e di tutti i servizi mediante forme
associative viola, inoltre, gli artt. 114, 117, 118 Cost. L'art. 114
Cost. riconosce, infatti, pari dignità costituzionale agli enti
territoriali, qualificandoli enti autonomi con propri statuti, poteri
e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Il
legislatore statale, invece, avrebbe sottratto all'ente la
titolarità delle funzioni e dei servizi, dando luogo, oltre tutto,
ad una differenziazione tra i Comuni più piccoli, obbligati a far
parte dell'associazione, e gli altri, ai quali tali vincoli non si
applicano, in violazione dell'art. 118 Cost.
La ricorrente denuncia anche la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost., ribadendo che il legislatore statale ha
competenza esclusiva sia per quanto riguarda le funzioni
fondamentali, per le quali può certamente imporre forme associate di
esercizio, e sia per quanto riguarda l'individuazione dell'ente a cui
spetta l'esercizio dell'attività amministrativa riconducibile ad
ogni altra sua competenza legislativa, ma non può imporre forme
associate di esercizio delle funzioni proprie dei Comuni, la cui
autonomia organizzativa consente di optare liberamente per la
gestione in forma associata. Peraltro, puntualizza la ricorrente,
spetta alla legislazione regionale, in base a quanto previsto
dall'art. 118 Cost., prevedere forme di associazione, alla stregua
dei principi di differenziazione e adeguatezza. Più in particolare,
prosegue la Regione, lo Stato può solo individuare le forme
associative alle quali i Comuni, con decisione autonoma, possono
conferire le proprie funzioni «ovvero alle quali le regioni possono
far riferimento quando ritengano di vincolare i comuni all'esercizio
in forma associata di funzioni amministrative comprese nell'ambito
della competenza regionale».
C) La Regione Puglia censura, poi, il comma 16 dell'art. 16,
lamentando che la valutazione affidata al Ministero dell'interno
sulla scelta tra unione o convenzione violerebbe il principio di
ragionevolezza e di buon andamento (artt. 3 e 97 Cost.). Ciò perchè
la diversità tra le due forme associative (l'una configurata come
ente dotato di propri organi, l'altra estremamente flessibile e
modificabile che non si configura come ente) non consente di ritenere
che il compito di assicurare la gestione di tutte le funzioni e di
tutti i servizi dei Comuni partecipanti possa essere svolto, con
effetti analoghi, in modo efficace.
D) Da ultimo, la Regione Puglia censura il comma 4, ultimo
periodo, dell'art. 16, in quanto - prevedendo che «Con regolamento da
adottare, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge di conversione del presente decreto, ai sensi
dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e
successive modificazioni, su proposta del Ministro dell'interno, di
concerto con il Ministro per le riforme per il federalismo, sono
disciplinati il procedimento amministrativo-contabile di formazione e
di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza
sulla sua attuazione e la successione nei rapporti
amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione» - violerebbe
l'art. 117, sesto comma, Cost., autorizzando un regolamento statale
in una materia di competenza residuale regionale.
3.1.- Con atto depositato il 23 dicembre 2011, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha dedotto
l'inammissibilità del ricorso per assoluta mancanza di
argomentazioni giustificative in relazione ai parametri di cui agli
artt. 119 e 133 Cost. e la mancata inclusione dei parametri di cui
agli artt. 3 e 97 Cost. nell'epigrafe e nelle conclusioni del
ricorso. Inoltre, a parere della difesa dello Stato, con riferimento
agli artt. 3, 97, 114 e 118 Cost., il ricorso sarebbe inammissibile
per carenza di legittimazione ad agire poichè le censure prospettate
dalla Regione atterrebbero ad interessi esclusivi dei Comuni.
Le questioni sollevate in riferimento all'art. 117, terzo, quarto
e sesto comma, Cost., sarebbero, invece, infondate. Il fatto che le
competenze amministrative devolute all'unione comprendono materie ed
attività disciplinate con legge regionale non assumerebbe rilievo
determinante dal momento che la riorganizzazione degli enti non
incide sulle competenze legislative delle Regioni. Parimenti
risulterebbe infondato l'assunto secondo il quale la norma impugnata
avrebbe inciso sulla materia dell'«ordinamento degli enti locali»
riservata alla competenza residuale delle Regioni. Anche se tale
affermazione fosse corretta, osserva l'Avvocatura generale,
occorrerebbe considerare che, come ripetutamente affermato nella
giurisprudenza costituzionale, tale competenza residuale è cedevole
rispetto alla potestà dello Stato di dettare norme di principio in
tema di coordinamento della finanza pubblica allargata, al fine di
conseguire risparmi di spesa e determinare il riequilibrio dei
bilanci della pubblica amministrazione.
Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che le
norme impugnate non ledono l'autonomia e la dignità degli enti
locali, non modificano il riparto di competenze amministrative tra
gli enti territoriali e non violano i principi di ragionevolezza e di
buon andamento, poichè lasciano impregiudicata la facoltà per i
Comuni di scegliere altre forme associative più flessibili, di
effetto equivalente sul piano della spesa, facoltà che valorizza
l'ambito di autodeterminazione degli enti locali.
4.- Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, con ricorsi
sostanzialmente corrispondenti, notificati il 15 novembre 2011 e
depositati il 23 novembre 2011 (reg. ric. n. 144, n. 146 e n. 147 del
2011), hanno promosso questioni di legittimità costituzionale di
diverse norme del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell'art. 16,
in relazione agli artt. 77, primo e secondo comma, 114, 117, primo,
secondo, lettera p), e quarto comma, 118, 133, secondo comma, 5, 3 e
97 Cost.
Ognuna delle tre Regioni ha premesso di impugnare la disposizione
in nome proprio e, su richiesta del Consiglio delle autonomie locali,
formulata ai sensi dell'art. 9, comma 2, della legge 5 giugno 2003,
n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) che
modifica l'art. 32, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), quale portatrice dei loro interessi istituzionali.
I ricorsi sono articolati in più questioni.
A) In primo luogo le Regioni denunciano la violazione dell'art.
77, primo e secondo comma, Cost. affermando che la scelta del Governo
di fare ricorso allo strumento provvisorio del decreto-legge non
trova riscontro in una situazione riconducibile ai «casi straordinari
di necessità e d'urgenza». Le ricorrenti osservano che la
disposizione impugnata contiene norme ordinamentali incidenti sullo
status istituzionale dei Comuni. Il comma 9 dell'art. 16 censurato,
tuttavia, a conferma dell'asserita insussistenza delle ragioni
d'urgenza, differisce l'applicazione di tali norme ad un termine
decorrente «dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi
di governo del Comune che, successivamente al 13 agosto 2012, sia per
primo interessato al rinnovo». Inoltre, aggiungono le ricorrenti, i
contenuti delle norme censurate non sembrano rispondere adeguatamente
alla finalità del «contenimento delle spese degli enti
territoriali», per il risanamento della finanza pubblica, non
risultando quantificati i supposti risparmi di spesa neppure nella
relazione della Ragioneria generale che accompagna il provvedimento
d'urgenza. Piuttosto, osservano le Regioni, si sarebbe dovuto tener
conto degli oneri amministrativi derivanti dall'entrata a regime
della nuova disciplina e ricadenti sulle amministrazioni coinvolte.
In questa prospettiva, concludono le ricorrenti, la clausola di
invarianza di cui al comma 30, secondo cui «Dall'applicazione di
ciascuna delle disposizioni di cui al presente articolo non devono
derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica»
finisce per rivelare un ulteriore elemento di irrazionalità nella
disciplina.
Circa la legittimazione a far valere il difetto dei requisiti di
necessità ed urgenza, le Regioni dichiarano di conoscere la
giurisprudenza della Corte costituzionale secondo cui il contrasto
con norme costituzionali diverse da quelle attributive di competenza
legislativa può essere fatto valere soltanto se esso si risolva in
una esclusione o limitazione dei poteri regionali. Tale
giurisprudenza consolidata, a parere delle ricorrenti, ha finora
impedito alle Regioni di far valere i vizi «formali» degli atti
legislativi, per carenza dell'interesse ad agire, richiedendosi che
«l'iniziativa assunta dalle Regioni ricorrenti sia oggettivamente
diretta a conseguire l'utilità propria» (sentenza n. 216 del 2008).
Per contro, si afferma nei ricorsi, «l'utilità propria, diretta
e immediata» non può essere fatta coincidere con la difesa della
specifica attribuzione legislativa assegnata alla Regione, dal
momento che la violazione di questa costituirebbe un vulnus al
riparto costituzionale delle competenze denunciabile per se stesso,
senza che venga in rilievo la specifica forma dell'atto legislativo
che ne è responsabile. «Le "prerogative costituzionali" delle
Regioni debbono estendersi, ad avviso delle ricorrenti, anche al loro
status costituzionale e al ruolo ad esse assegnato nel (rectius: nei)
processi decisionali». E, secondo le Regioni, lo stesso dovrebbe
dirsi per i Comuni che non hanno potuto intervenire a causa «della
violazione della regola del procedimento legislativo ordinario».
Del resto, osservano le ricorrenti, nell'arco di tempo fissato
dal comma 9 dell'art. 16, si sarebbe potuto giungere ad un testo
meditato e condiviso di riforma, nel rispetto del principio di leale
collaborazione, come evidenziato nel documento approvato il 23 giugno
2010, dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome.
Concludendo, le Regioni ritengono di essere legittimate a far valere
la violazione dell'art. 77 Cost., connessa alla carenza dei
presupposti di necessità e d'urgenza, e degli artt. 114, in
relazione al ruolo costituzionale delle Regioni, 118, primo comma,
come espressione del più generale principio di sussidiarietà, e 5
Cost., come implicito riconoscimento del principio di leale
collaborazione.
B) Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, promuovono, poi,
questione di legittimità costituzionale dei commi da 1 a 16
dell'art. 16 menzionato per violazione degli artt. 114, primo e
secondo comma, 117, primo, secondo comma, lettera p), e quarto comma,
118 e 133, secondo comma, Cost., nonchè per violazione del principio
di non discriminazione, ragionevolezza e di buon andamento, di cui
agli artt. 3 e 97 Cost.
Dopo avere riassunto i contenuti della disposizione censurata ed
avere ricordato i principi costituzionali contenuti nei parametri
evocati, le ricorrenti affermano che il complesso problema legato
alle modeste dimensioni di molti Comuni italiani sarebbe stato
risolto dal legislatore statale in modo sbrigativo operando,
attraverso la decretazione d'urgenza, «lo svuotamento istituzionale
dei comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti, privandoli
delle funzioni, strutture e risorse finanziarie e disponendo la loro
pratica sostituzione con un ente nuovo, l'unione, nella quale finisce
per "sciogliersi" ogni comune la cui popolazione non superi la soglia
indicata». Peraltro, aggiungono le Regioni, si tratterebbe di un ente
non incluso nella tipologia costituzionale degli enti costituivi
della Repubblica e privo di legittimazione democratica diretta, come
rilevato, nel corso dei lavori preparatori, sia dalla Commissione
affari costituzionali del Senato, che dalla Commissione parlamentare
per le questioni regionali che ne aveva suggerito opportunamente la
soppressione.
Alla luce di tali premesse, le ricorrenti affermano che la
disposizione impugnata violerebbe non solo l'art. 117, secondo comma,
Cost., ma soprattutto l'art. 133 Cost., nella parte in cui, svuotando
i Comuni di ogni loro attribuzione, delle risorse umane e strumentali
e persino della titolarità dei rapporti giuridici relativi alle
funzioni amministrative, trasferite all'unione, altera «la mappa
dell'autonomia comunale», senza rispettare le procedure
costituzionali per l'istituzione di nuovi Comuni e la modifica delle
circoscrizioni.
L'art. 16, commi da 1 a 16, dunque, si porrebbe in contrasto con:
1) il riconoscimento della natura costitutiva dei Comuni nella
costruzione della Repubblica ricavabile dall'art. 114, primo comma,
Cost.; 2) l'attribuzione ai Comuni della natura di «enti autonomi con
propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla
Costituzione» ex art. 114, secondo comma, Cost.; 3) i principi di
autonomia statutaria, organizzativo-regolamentare e finanziaria; 4) i
principi specifici di cui all'art. 118 Cost., circa le funzioni
fondamentali e quelle proprie dei Comuni, «definite dalla legge,
sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale» (è
citata la sentenza n. 43 del 2004). Risulterebbe, altresì, violato
il principio di sussidiarietà, in quanto la «differenziazione» dei
Comuni e delle loro funzioni non può essere disgiunta da una
considerazione, in concreto, della capacità amministrativa e di
gestione che distingue gli enti minori in ogni diversa realtà del
Paese e non può ridursi alla privazione delle funzioni dei Comuni
minori.
Per altro verso, risulterebbe, altresì, violata la Carta europea
dell'autonomia locale, a cui è stata data esecuzione con la legge 30
dicembre 1989, n. 439 (Ratifica ed esecuzione della convenzione
europea relativa alla Carta europea dell'autonomia locale, firmata a
Strasburgo il 15 ottobre 1985), con particolare riferimento all'art.
3, nella parte in cui prevede che «Per autonomia locale, s'intende il
diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali, di
regolamentare ed amministrare nell'ambito della legge, sotto la loro
responsabilità, e a favore delle popolazioni, una parte importante
di affari pubblici» e che «Tale diritto è esercitato da Consigli e
Assemblee costituiti da membri eletti a suffragio libero, segreto,
paritario, diretto ed universale, in grado di disporre di organi
esecutivi responsabili nei loro confronti». Affermano le Regioni che
il trasferimento coattivo ad amministrazioni di secondo grado di
funzioni, strutture e risorse relative a tutte le funzioni
amministrative e di gestione dei pubblici servizi dei Comuni minori
sarebbe contrario agli impegni assunti dall'Italia nel contesto
europeo e, quindi, a quanto stabilito dall'art. 117, primo comma,
Cost.
Da ultimo, le ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 3 e
97 Cost., oltre che dell'art. 114 Cost., reputando la disciplina
dettata dal legislatore statale discriminatrice, priva di
ragionevolezza ed in contrasto con il principio di buon andamento
dell'amministrazione. Al riguardo viene evidenziato che spesso i
Comuni con popolazione non superiore a 1.000 abitanti non sono
contigui. Pertanto, tali enti si vedrebbero costretti ad esercitare
in forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi
pubblici loro spettanti mediante un'unione di Comuni composta anche
da enti con popolazione più numerosa che, per questa ragione,
potrebbero esercitare in forma associata solo alcune delle proprie
funzioni.
C) Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria lamentano,
inoltre, che le disposizioni impugnate, anche per il carattere
dettagliato e minuzioso, violerebbero le competenze residuali delle
Regioni in materia di associazionismo tra enti locali. Infatti, si
osserva, la potestà legislativa dello Stato ex art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost., è limitata all'ordinamento degli enti
locali e non ricomprende le forme associative. L'elencazione di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera p), peraltro, ha carattere
tassativo (si richiamano le sentenze n. 27 del 2010, n. 397 del 2006
e n. 456 del 2005).
D) In via subordinata, le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e
Umbria censurano il comma 4 dell'art. 16, in relazione all'art. 117,
quarto e sesto comma, Cost. nella parte in cui prevede che «Con
regolamento da adottare, entro centottanta giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, ai
sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400,
e successive modificazioni, su proposta del Ministro dell'interno, di
concerto con il Ministro per le riforme per il federalismo, sono
disciplinati il procedimento amministrativo-contabile di formazione e
di variazione del documento programmatico, i poteri di vigilanza
sulla sua attuazione e la successione nei rapporti
amministrativo-contabili tra ciascun comune e l'unione».
Secondo le ricorrenti, tale previsione, destinata a regolare i
rapporti tra i Comuni e l'entità associativa, non sarebbe
riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di
individuazione delle funzioni fondamentali, ma alla potestà
legislativa regionale residuale, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost., se non addirittura alla sfera di autonomia dei Comuni.
Ai sensi dell'art. 117, sesto comma, Cost., la potestà regolamentare
spetterebbe, pertanto, alle Regioni. Oltre tutto, osservano le
ricorrenti in via ulteriormente subordinata, se anche dovesse
ammettersi una competenza statale, risulterebbe violato il principio
di leale collaborazione, non essendo prevista nè l'intesa con la
Regione interessata, nè l'intesa con la Conferenza unificata.
E) Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, censurano, poi,
l'art. 16, comma 16, per violazione del principio di leale
collaborazione, nella parte in cui demanda in via esclusiva al
Ministro dell'interno la valutazione sul conseguimento dei
«significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione,
mediante convenzione, delle rispettive attribuzioni» da parte dei
Comuni già coinvolti in forme associative ex art. 30 del TUEL, senza
prevedere il coinvolgimento delle Regioni.
Le ricorrenti osservano che, in tal modo, in violazione dell'art.
117, quarto comma, Cost., gli effetti delle leggi regionali
sull'associazionismo vengono ad essere condizionati da una
valutazione unilaterale e centralizzata del Ministro. Infine, le
Regioni affermano che l'introduzione di un controllo statale sulla
efficacia ed efficienza della gestione delle forme associative
diverse dalle unioni risulterebbe lesiva dell'autonomia riconosciuta
agli enti territoriali dall'art. 114 Cost.
4.1.- Con atto depositato il 22 dicembre 2011, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si è costituito nel giudizio promosso dalla
Regione Liguria, chiedendo il rigetto del ricorso ed assumendo che le
disposizioni impugnate rivestono carattere di necessità ed urgenza
in quanto, alla luce della contingente crisi finanziaria, la
riduzione dei costi legati agli apparati amministrativi costituisce
oggetto di un impegno concordato anche a livello europeo e
l'intervento normativo è volto ad assicurare il conseguimento degli
obiettivi di finanza pubblica, il contenimento delle spese degli enti
territoriali ed il migliore svolgimento delle funzioni normative.
4.2.- Con atto depositato il 27 dicembre 2011, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si è costituito anche nei giudizi promossi
dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Regione Umbria, formulando le
medesime osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato dalla
Regione Toscana.
5.- Con ricorso notificato il 15 novembre 2011 e depositato il 23
novembre 2011 (reg. ric. n. 145 del 2011), la Regione Veneto ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell'art. 16, commi 1, 2, 3,
4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 28, che disciplinano
l'esercizio delle funzioni comunali, in riferimento agli artt. 97,
114, 117 e 118 Cost.
Il ricorso è articolato in più questioni.
A) In primo luogo, dopo avere sintetizzato i contenuti della
norma impugnata, la Regione contesta, in relazione all'art. 117,
terzo comma, Cost., che l'intervento normativo possa ricondursi alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato o alla competenza
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica. Ciò
perchè, come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale (la
Regione richiama la sentenza n. 417 del 2005), la disciplina di
principio dei vincoli finanziari si configura compatibile con
l'autonomia degli enti costituzionalmente garantiti, come le Regioni
ed i Comuni, solo quando stabilisce tassativamente un limite
complessivo di intervento - avente ad oggetto o l'entità del
disavanzo di parte corrente o i fattori di crescita della spesa
corrente - lasciando agli enti stessi piena autonomia e libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa.
Invece, secondo la ricorrente, le disposizioni censurate
costituiscono una disciplina di dettaglio e autoapplicativa che lede
l'autonomia opzionale dei Comuni, in violazione dell'art. 114,
secondo comma, Cost.
Più in particolare, la Regione dubita che la razionalizzazione
delle funzioni amministrative costituisca un profilo riconducibile
alla individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane, materia attribuita dall'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost. alla legislazione esclusiva dello Stato.
Ciò perchè tali funzioni vanno individuate con riferimento all'art.
21, comma 3, della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione) e all'art. 3, comma l, lettera a), del decreto
legislativo 26 novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in materia di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città
metropolitane e Province), che si riferiscono alle sole funzioni
fondamentali di competenza delle amministrazioni comunali.
Del resto, prosegue la ricorrente, l'indicazione contenuta negli
artt. 114 e 117, secondo comma, lettera p), Cost., presenta carattere
tassativo, come affermato dalla Corte costituzionale che, in
particolare, trattando delle comunità montane, ha fatto
espressamente riferimento all'attribuzione a tali enti della potestà
statutaria e regolamentare (art. 4, comma 5, della legge n. 131 del
2003) (nel ricorso si richiamano le sentenze n. 397 del 2006 e n. 244
del 2005). La Regione deduce che analoga autonomia deve essere
riconosciuta alle nuove figure di unioni di Comuni, anche per quanto
concerne l'individuazione di propri organi di governo. Diversamente,
i commi da 10 a 14 prevedono la disciplina degli organi di governo
dell'unione di Comuni, che è ente diverso e autonomo dalle
amministrazioni che vi partecipano.
La Regione puntualizza che la potestà legislativa esclusiva
dello Stato non può estendersi oltre i limiti indicati nell'art.
117, secondo comma, lettera p), Cost., traendo spunto dalla
giurisprudenza costituzionale per affermare che risulta, altresì,
evidente la sussistenza di una competenza legislativa residuale delle
Regioni, in base al criterio di riparto stabilito nel nuovo art. 117
Cost., il quale, elencando solo le materie di competenza esclusiva
statale e di competenza concorrente, consente di far rifluire nella
potestà residuale delle Regioni quelle non esplicitamente incluse
nell'uno o nell'altro ambito (nel ricorso si richiama la sentenza n.
261 del 2011).
La Regione ricorda che la competenza legislativa regionale in
materia trova conferma anche nell'art. 14, commi da 27 a 31, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica)
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122, che ha introdotto una disciplina concernente
l'associazionismo comunale, rimettendo alla legislazione regionale,
nelle materie di cui all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.,
l'individuazione della dimensione ottimale ed omogenea per
l'esercizio associato di funzioni, con facoltà di stabilire limiti
demografici diversi da quelli determinati dallo Stato.
La ricorrente pone, quindi, in risalto la contraddizione logica
della disciplina impugnata rispetto a quanto previsto con il citato
art. 14, commi da 27 a 31, del d.l. n. 78 del 2010 e conclude che il
cambio di direzione attuato con l'intervento normativo oggetto di
impugnazione pregiudica la concreta operatività delle
amministrazioni comunali, anche per ciò che attiene all'esercizio
delle funzioni amministrative di competenza regionale, in violazione
del principio di buon andamento dell'azione amministrativa tutelato
dall'art. 97 Cost.
A parere della ricorrente, le disposizioni impugnate violerebbero
anche l'art. 118 Cost. nella parte in cui disciplinano funzioni
amministrative diverse da quelle spettanti allo Stato, destinate ad
essere esercitate dai Comuni, comprimendo, altresì, l'esercizio di
funzioni amministrative di spettanza regionale.
B) Inoltre, secondo la Regione Veneto, il comma 7 dell'art. 16,
nella parte in cui impone la cessazione delle precedenti forme
associative previste nel TUEL, sostituendole con le unioni di Comuni,
violerebbe l'art. 114, secondo comma, Cost., che stabilisce il
principio di equiordinazione delle autonomie locali e delle Regioni.
C) La Regione Veneto afferma, poi, che l'art. 16, imponendo una
determinata forma organizzativa di tipo associativo, violerebbe anche
l'art. 117, sesto comma, Cost., che riconosce ai Comuni autonoma
potestà regolamentare nella disciplina dell'organizzazione e dello
svolgimento delle funzioni loro attribuite.
D) Infine, la Regione impugna, per violazione degli artt. 117,
118 e 120 Cost., l'art. 16, comma 28, del citato d.l. n. 138 del
2011, che disciplina i poteri di verifica del Prefetto in ordine al
perseguimento degli obiettivi di semplificazione amministrativa e
organizzativa, nonchè alla riduzione delle spese effettuate dagli
enti locali, ai sensi dell'art. 2, comma 186, lettera e), della legge
23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2010) e
dell'art. 14, comma 32, del d.l. n. 78 del 2010, prevedendo, in caso
di inadempimento, l'esercizio del potere sostitutivo statale.
La ricorrente sostiene che il potere conferito non sarebbe
riconducibile alle ipotesi tassative di sostituzione previste
dall'art. 120 Cost. In particolare, la norma confliggerebbe con i
parametri costituzionali invocati, nella parte in cui prevede che il
Prefetto, per verificare il perseguimento degli obiettivi di
semplificazione amministrativa ed organizzativa, nonchè di riduzione
delle spese effettuate dagli enti locali, deve accertare che si sia
provveduto alla soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti
locali e sia stato rispettato il divieto da parte dei Comuni con
popolazione inferiore a trentamila abitanti di costituire società.
Nè tale potere sostitutivo potrebbe trovare giustificazione
nell'esigenza di garantire l'unità economica, intesa come complesso
della macroeconomia nazionale, alla luce dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., atteso che il contenimento della spesa
pubblica costituisce un fine non perseguibile mediante il ricorso ad
un potere straordinario, quale, evidenzia la difesa regionale, è,
per giurisprudenza costituzionale, quello sostitutivo.
Assume la Regione che la medesima disposizione violerebbe anche
gli artt. 117 e 118 Cost., in quanto «il potere sostitutivo statale
non può e non deve riguardare amministrazioni che esercitano
funzioni amministrative di competenza regionale ai sensi dell'art.
118 della Costituzione». La ricorrente, richiamando la sentenza della
Corte costituzionale n. 43 del 2004, pone in risalto che «è
pacificamente ammessa la legittimità di una legge regionale che
"intervenendo in materie di propri [rectius: propria] competenza, e
nel disciplinare, ai sensi dell'articolo 117, terzo e quarto comma, e
dell'articolo 118, primo e secondo comma, della Costituzione,
l'esercizio di funzioni amministrative di competenza dei Comuni,
preveda anche poteri sostitutivi in capo ad organi regionali, per il
compimento di atti o di attività obbligatorie, nel caso di inerzia o
di inadempimento da parte dell'ente competente, al fine di
salvaguardare interessi unitari che sarebbero compromessi
dall'inerzia o dall'inadempimento medesimi"». Inoltre la Regione cita
testualmente la sentenza n. 303 del 2003, nella parte in cui si
afferma che «Nel nuovo Titolo V l'equazione elementare interesse
nazionale = competenza statale, che nella prassi legislativa
previgente sorreggeva l'erosione delle funzioni amministrative e
delle parallele funzioni legislative delle Regioni, è divenuta priva
di ogni valore deontico, giacchè l'interesse nazionale non
costituisce più un limite, nè di legittimità, nè di merito, alla
competenza legislativa regionale».
5.1.- Con atto depositato il 27 dicembre 2011, si è costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, formulando osservazioni
identiche a quelle svolte in relazione al ricorso presentato dalla
Regione Lazio.
6.- Con ricorso notificato il 17 novembre 2011 e depositato il 23
novembre 2011 (reg. ric. n. 153 del 2011), la Regione Campania ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell'art. 16, comma 1, per
contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e
quarto comma, 118 e 119, Cost.
Il ricorso è articolato in più questioni.
A) In primo luogo, la Regione Campania censura l'art. 16, comma
1, nella parte in cui non presenta carattere di principio
fondamentale. La ricorrente afferma che la disposizione impugnata
violerebbe gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., sotto il
profilo della illegittima incidenza sulla sfera di competenze
legislative che la Costituzione riserva in via residuale alle
Regioni.
A parere della ricorrente, la manifesta violazione delle
competenze regionali non sarebbe esclusa dal richiamo operato
dall'art. 16, comma 1, alla finalità di «assicurare il conseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica, l'ottimale coordinamento della
finanza pubblica, il contenimento delle spese degli enti territoriali
e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative e dei servizi
pubblici». In senso contrario, infatti, è richiamata la
giurisprudenza costituzionale sul valore della qualificazione
legislativa «che non vale ad attribuire alle norme una natura diversa
da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva
sostanza» (è citata la sentenza n. 169 del 2007 e le sentenze n. 447
del 2006 e n. 482 del 1995, nonchè la sentenza n. 237 del 2009 e le
sentenze n. 430 e n. 165 del 2007).
Con ulteriore riferimento alle pronunce della Corte, la Regione
Campania osserva che la potestà legislativa, esercitata con la
finalità di contenere la spesa pubblica, deve arrestarsi alla sola
previsione di un limite complessivo di spesa che faccia salva la
discrezionalità degli enti territoriali nella allocazione delle
risorse, restando, quindi, preclusa la possibilità di vincolare le
Regioni all'adozione di misure analitiche di dettaglio (sono
richiamate, sul punto, le sentenza n. 27 del 2010, n. 341 e n. 237
del 2009). Le Regioni, conclude la ricorrente, sono libere nello
stabilire strumenti e modalità per il conseguimento dello scopo
individuato dal legislatore statale.
La ricorrente, inoltre, censura l'art. 16, comma 1, del d.l. n.
138 del 2011, lamentando che l'incidenza sulle prerogative
costituzionali delle Regioni e la previsione di conseguenze gravose
in caso di mancato rispetto della disciplina, spiegherebbe effetti
pregiudizievoli sulla finanza regionale. In particolare, tale
disciplina si porrebbe in conflitto con l'art. 119, quarto comma,
Cost., in quanto lesiva del principio di corrispondenza tra il
decentramento delle funzioni e la conservazione delle risorse
necessarie a consentirne il relativo esercizio.
B) La Regione Campania censura, poi, l'art. 16, comma 1, nella
parte in cui dispone che i Comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata tutte le
funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti
sulla base della legislazione vigente mediante un'unione di Comuni ai
sensi dell'art. 32 del TUEL.
Lamentando la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
p), quarto comma, e 118 Cost., la ricorrente, afferma che per
escludere l'illegittimità dell'art. 16, comma 1, non può neppure
invocarsi la competenza esclusiva statale di cui all'art.117, secondo
comma, lettera p), Cost., relativa a «legislazione elettorale, organi
di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane».
La Regione richiama l'orientamento della giurisprudenza
costituzionale secondo cui tale disposto deve essere inteso in senso
restrittivo, sia per quanto riguarda l'individuazione degli enti
locali, per i quali l'elencazione di cui all'art. 114 Cost. deve
considerarsi tassativa, sia per quanto riguarda l'ambito oggettivo,
che deve restare circoscritto alla disciplina del sistema elettorale,
della forma di governo e delle funzioni fondamentali di detti enti.
Fuori da tale perimetro, osserva la ricorrente, opera la competenza
residuale delle Regioni, nel cui ambito ricade la regolamentazione
degli enti locali. Ciò, del resto, consente al legislatore regionale
di provvedere in modo differenziato, tenendo conto delle esigenze
espresse dalle singole comunità di riferimento, in osservanza dei
principi di sussidiarietà, di adeguatezza e di differenziazione
sanciti nell'art. 118, primo comma, Cost.
Al riguardo, la Regione richiama in modo specifico la
giurisprudenza costituzionale formatasi in tema di comunità montane
e afferma che la disciplina di tali forme associative, che altro non
sono se non unioni di Comuni costituiti tra Comuni montani, rientra
nella competenza residuale delle Regioni (sono richiamate,
nell'ordine, le sentenze n. 27 del 2010, nella parte in cui ha
stabilito che «rientra nella potestà legislativa delle Regioni
disporne anche, eventualmente, la soppressione»; n. 237 del 2009, n.
244 del 2005 e n. 229 del 2001).
La ricorrente evidenzia che i suddetti principi devono trovare
applicazione anche con riferimento alla norma impugnata e, poichè in
questo caso, come per le Comunità montane, si tratta di enti la cui
esistenza non è imposta dalla Costituzione, è consequenziale che la
loro disciplina debba essere ricondotta alla potestà legislativa
delle Regioni. Peraltro, osserva la Regione, l'art. 32 del d.lgs. n.
267 del 2000 stabilisce che le unioni di Comuni sono enti locali
costituiti «da due o più comuni, di norma contermini» e l'art. 33
riserva alle Regioni l'individuazione dei livelli ottimali di
esercizio delle funzioni ai fini di favorirne l'esercizio associato,
con previsione di un eventuale potere sostitutivo per il caso di
inerzia dei Comuni nell'individuazione di soggetti, forme e
metodologie per l'esercizio in forma associata delle funzioni.
C) In subordine, la Regione deduce che quand'anche non si
riconoscesse la manifesta violazione della competenza residuale
regionale, occorrerebbe, comunque, tenere conto che il censurato art.
16, comma 1, viola l'art. 118, in combinato disposto con l'art. 117
Cost. (la subordinata, invero, fa riferimento all'intero art. 16,
senza specificare il comma, ma tutte le argomentazioni relative alla
doglianza principale discendono dalla censura rivolta all'art. 16,
comma 1, nella parte sopra indicata).
La ricorrente illustra le ragioni della censura muovendo dalla
considerazione che l'art. 118 Cost. attribuisce ai Comuni tutte le
funzioni amministrative, a prescindere dalla materia cui afferiscono,
salvo che le stesse siano conferite, sulla base dei principi di
sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza, ai livelli di
governo superiori, al fine di garantirne il migliore esercizio. Lo
Stato, invece, in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., ha competenza legislativa esclusiva in relazione alla
determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di Comuni, Province
e Città metropolitane. Circa la relazione tra le due norme, la
Regione ricorda la giurisprudenza della Corte costituzionale secondo
cui «quale che debba ritenersi il rapporto fra le "funzioni
fondamentali" degli enti locali di cui all'articolo 117, secondo
comma, lettera p), e le "funzioni proprie" di cui a detto articolo
118, secondo comma, sta di fatto che sarà sempre la legge, statale o
regionale, in relazione al riparto delle competenze legislative, a
operare la concreta collocazione delle funzioni, in conformità alla
generale attribuzione costituzionale ai comuni o in deroga ad essa
per esigenze di "esercizio unitario", a livello sovracomunale»
(sentenza n. 43 del 2004). Pertanto, osserva la ricorrente, in
materia di disciplina dell'esercizio delle funzioni amministrative la
competenza della Regione sussiste quando le funzioni stesse
interessano ambiti materiali di diretta pertinenza regionale
(esclusiva o concorrente). La norma impugnata, invece, nel richiamare
indistintamente le funzioni amministrative esercitate dai Comuni, vi
avrebbe ricompreso anche quelle ricadenti in ambiti materiali
riservati alla Regione.
6.1.- Con atto depositato il 27 dicembre 2011, si è costituito,
nel giudizio promosso dalla Regione Campania, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, formulando le medesime osservazioni articolate
in relazione al ricorso presentato dalla Regione Lazio.
7.- La Regione Lombardia, con ricorso notificato il 15-17
novembre 2011 e depositato il 23 novembre 2011 (reg. ric. n. 155 del
2011), in parte corrispondente a quello presentato dalla Regione
Campania, ha promosso questioni di legittimità costituzionale di
diverse norme del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell'art. 16
per contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, 119, 120 e
133, secondo comma, Cost.
Il ricorso è articolato in più questioni.
A) In primo luogo, la Regione Lombardia censura l'art. 16 nella
parte in cui non presenta carattere di principio fondamentale. La
ricorrente afferma che la disposizione impugnata violerebbe gli
articoli 117, terzo e quarto comma, e 119 Cost., sotto il profilo
della illegittima incidenza sulla sfera di competenze legislative che
la Costituzione riserva in via residuale alle Regioni.
Su questo punto, le argomentazioni svolte sono le medesime che si
rinvengono nel ricorso presentato dalla Regione Campania. Tuttavia,
in questo caso la censura viene riferita all'intero art. 16.
B) La Regione Lombardia censura, poi, l'art. 16, comma 1, nella
parte in cui dispone che i Comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata tutte le
funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti
sulla base della legislazione vigente mediante un'unione di Comuni ai
sensi dell'art. 32 del TUEL, lamentando la violazione dell'art. 117,
terzo e quarto comma, e 120 Cost.
Per quanto concerne la prospettata violazione dell'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost., le argomentazioni sono le medesime che
si rinvengono nel ricorso presentato dalla Regione Campania con
riferimento al parametro costituito dall'art. 117, secondo comma,
lettera p), e quarto comma, Cost.
In subordine, a parere della Regione Lombardia, quand'anche non
si riconoscesse la manifesta violazione della competenza residuale
regionale, occorrerebbe comunque tenere conto del fatto che il
censurato art. 16 si pone in contrasto con l'art. 117, terzo e quarto
comma, nonchè con il principio fondamentale di leale collaborazione,
sancito dall'art. 120 Cost.
Sul punto, la prima parte del ricorso ripropone (anche nella
forma) le argomentazioni contenute nel ricorso presentato dalla
Regione Campania con riferimento ai diversi parametri costituiti
dall'art. 118, in combinato disposto con l'art. 117 Cost. Per
l'organicità dell'esposizione, tuttavia, vi si farà nuovamente
cenno in termini più sintetici. La coincidenza è, del resto,
limitata a questa parte. Il ricorso della Regione Lombardia prosegue
con considerazioni specifiche che riguardano l'art. 120 Cost. e, in
particolare, l'orientamento della giurisprudenza costituzionale
sull'applicabilità del principio di leale collaborazione alle
procedure di formazione delle leggi (sono richiamate le sentenze n.
33 del 2011 e n. 326 del 2010).
Anche in questo caso la ricorrente premette che l'art. 118 Cost.
attribuisce ai Comuni tutte le funzioni amministrative, salva la
possibilità che le stesse siano conferite, sulla base dei principi
di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, ai livelli di
governo superiori, al fine di garantirne il migliore esercizio,
mentre lo Stato, in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., ha competenza legislativa esclusiva in relazione alla
determinazione delle «funzioni fondamentali». Circa la relazione tra
le due norme, la Regione ricorda la giurisprudenza della Corte
costituzionale citata in egual contesto dalla Regione Campania
(sentenza n. 43 del 2004) e, allo stesso modo, conclude osservando
che la norma impugnata, nel richiamare indistintamente le funzioni
amministrative esercitate dai Comuni, vi avrebbe ricompreso anche
quelle ricadenti in ambiti materiali riservati alla Regione.
Inoltre, prosegue la Regione, «alla luce delle evidenti
attribuzioni regionali sottese allo svolgimento delle funzioni
comunali, non è rinvenibile nel corpo dell'impugnato art. 16 alcuna
forma di cooperazione fra Stato e Regioni, idonea a garantire una
tutela delle richiamate competenze regionali».
La ricorrente, premettendo di conoscere l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale sull'inammissibilità di questioni
promosse dalle Regioni in relazione a parametri non ridondanti nelle
loro competenze e sull'inapplicabilità del principio di leale
collaborazione alle procedure di formazione delle leggi, osserva
testualmente che «a fronte di un intervento normativo di tale
portata, promosso attraverso lo strumento della decretazione
d'urgenza, giustificato in nome di esigenze straordinarie di
contenimento della spesa, che potrebbero quasi ricondursi nell'ambito
di una procedura "sostitutiva" rispetto ad un impegno regionale
ritenuto inadeguato nel contenimento della spesa pubblica, sarebbe
stata costituzionalmente necessaria la salvaguardia del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.». Tale principio,
ricorda la ricorrente, è «operante più in generale nei rapporti fra
enti dotati di autonomia costituzionalmente garantita» (sono citate
le sentenze n. 43 del 2004 e 153 del 1986).
C) La Regione Lombardia, infine, censura l'art. 16 del d.l. n.
138 del 2011, nella parte in cui, prevedendo l'istituzione di un
ulteriore ente locale coincidente con la sostanziale fusione dei
Comuni partecipanti, violerebbe l'art. 133, secondo comma, Cost. che
riconosce in capo al legislatore regionale, sentite le popolazioni
interessate, la competenza in materia di istituzione di nuovi Comuni,
di modificazione delle circoscrizioni e di denominazione di quelle
già esistenti.
Più in particolare, la ricorrente osserva che l'unione di Comuni
di cui all'art. 16 è caratterizzata da una struttura istituzionale
stabile ed omnicomprensiva, dotata di propri organi, di autonomia
statutaria e di specifici poteri in precedenza esercitati dagli
organi comunali, che si sostituisce integralmente ai Comuni
partecipanti. All'unione, infatti, è demandato l'esercizio di tutte
le funzioni amministrative e dei servizi pubblici spettanti ai Comuni
partecipanti sulla base della legislazione vigente.
Si tratta, dunque, a parere della Regione, di una sostanziale
fusione dei Comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti,
realizzata eludendo in maniera manifesta la procedura di cui all'art.
133, secondo comma, Cost.
A conferma della propria tesi, la ricorrente evidenzia che: 1) il
comma 5 della disposizione impugnata prevede che «L'unione succede a
tutti gli effetti nei rapporti giuridici [...] inerenti alle funzioni
ed ai servizi ad essa affidati», con contestuale trasferimento di
tutte le relative risorse umane e strumentali; 2) dalla lettura
integrata di tale previsione con quella di cui al comma 1, si desume
che la successione dell'unione ai Comuni riguarda i rapporti
giuridici inerenti a tutte le funzioni amministrative e a tutti i
servizi pubblici spettanti a questi enti; 3) oltre al conferimento al
nuovo ente di tutte le funzioni comunali, ad esso si riconosce
un'autonoma struttura organizzativo-istituzionale, che finisce per
assorbire quelle dei singoli Comuni; 4) a partire dall'istituzione
delle unioni, le giunte comunali in carica decadono di diritto, senza
successiva ricostituzione e il novero degli organi comunali viene
limitato al sindaco e al consiglio; 5) ai sensi del comma 9, ai
consigli comunali competono esclusivamente poteri di indirizzo nei
confronti del consiglio dell'unione; 6) ai sensi del comma 12, ai
sindaci spettano le sole attribuzioni di cui all'art. 54 del d.lgs.
n. 267 del 2000, ovvero solamente quelle attribuzioni esercitate dai
sindaci in veste di ufficiali del governo, non in qualità di organi
apicali, rappresentativi e responsabili dell'amministrazione
comunale; 7) l'unione delineata dall'art. 16 viene, di contro, dotata
di una propria organizzazione, composta dal consiglio, dal presidente
e dalla giunta, nonchè del potere di dotarsi di un proprio statuto
al fine di disciplinare le modalità di funzionamento dei propri
organi e i loro rapporti.
Alla luce di tali premesse, la Regione Lombardia conclude
rimarcando che la giurisprudenza costituzionale ha costantemente
riconosciuto che «spetta alla legge regionale dare attuazione
all'art. 133, secondo comma, della Costituzione, individuando le
popolazioni interessate alla variazione territoriale; che è sempre
costituzionalmente obbligatoria la consultazione delle popolazioni
residenti nei territori che sono destinati a passare da un comune
preesistente ad uno di nuova istituzione, ovvero ad un altro comune
preesistente» (viene richiamata la sentenza n. 47 del 2003).
Viceversa, afferma la ricorrente, nel caso di specie nessuna delle
fasi espressamente individuate dalla Costituzione avrebbe trovato
osservanza da parte del legislatore statale, il quale, per di più,
sarebbe intervenuto in una materia sottratta alla propria sfera di
competenza normativa.
7.1.- Con atto depositato il 27 dicembre 2011, si è costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha formulato le
medesime osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato dalla
Regione Lazio.
8.- La Regione autonoma Sardegna, con ricorso notificato il 15
novembre 2011 e depositato il 24 novembre 2011 (reg. ric. n. 160 del
2011), ha promosso questioni di legittimità costituzionale di
diverse norme del d.l. n. 138 del 2011 e, tra queste, dell'art. 16,
per violazione dell'art. 3, primo comma, lettera b), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), ai sensi del quale «In armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonchè
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica, la Regione ha potestà legislativa nelle seguenti
materie: [...] b) ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni».
La Regione autonoma, inoltre, ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 4, ultimo periodo,
per violazione anche dell'art. 117, sesto comma, Cost.
Il ricorso è articolato in due questioni.
A) Secondo la Regione l'art. 16, intervenendo in materia di
ordinamento degli enti locali, avrebbe invaso un ambito materiale
riservato dallo statuto alla potestà legislativa regionale.
La ricorrente pone in risalto che la norma impugnata regola la
costituzione, le attribuzioni, l'organizzazione e il funzionamento
delle unioni di Comuni e ravvisa la violazione del parametro
statutario nella parte in cui l'art. 16, predisponendo una
regolamentazione «di estremo dettaglio e particolarmente stringente»,
disciplina: a) i criteri per la costituzione obbligatoria e
facoltativa delle unioni (commi da 1 a 3) e per l'esercizio
obbligatorio in forma associata delle funzioni fondamentali dei
Comuni (commi 22 e 24); b) il procedimento per la redazione dei
bilanci di previsione (comma 4); c) il procedimento per la
costituzione dell'unione stessa (commi 8 e 9); d) gli organi di
governo dell'unione e le rispettive competenze (commi 10 e seguenti);
e) la composizione degli organi di governo e di controllo dei Comuni
che non sono obbligati a costituire un'unione, e lo svolgimento delle
loro funzioni istituzionali e la rendicontazione delle spese di
rappresentanza (commi da 17 a 21, 25 e 26); f) i nuovi criteri di
definizione degli enti locali cui è fatto divieto di costituire
società (comma 27); g) la verifica, da parte del Prefetto,
dell'avvenuta soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti
locali, di cui all'art. 2, comma 186, lettera e), della legge n. 191
del 2009, e l'eventuale esercizio di poteri sostitutivi da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri (comma 28); h) la mancata
produzione di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica e
l'assoggettabilità al patto di stabilità interno di tutti i Comuni
con popolazione superiore a 1.000 abitanti (commi 30 e 31).
La Regione evidenzia, che la illegittimità costituzionale non è
scongiurata dalla clausola di salvaguardia prevista dal comma 29,
secondo cui «Le disposizioni [...] si applicano ai comuni
appartenenti alle regioni a statuto speciale ed alle province
autonome di Trento e di Bolzano nel rispetto degli statuti delle
regioni e province medesime, delle relative norme di attuazione e
secondo quanto previsto dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42». Tale clausola, ad avviso della Regione, avrebbe un valore
meramente di stile, «perchè la normativa statale, nella materia di
cui al citato art. 3, comma 1, lettera b), dello statuto, non può
avere alcun ingresso, nemmeno nelle forme cautelative della
previsione qui censurata».
Inoltre, la Regione lamenta che la disposizione non introduce
norme di carattere generale o limitate ai principi di
semplificazione, accorpamento di funzioni e riduzione degli enti non
necessari. Stabilisce, invece, in via autoritativa e unilaterale, il
livello demografico della cosiddetta intercomunalità, procedendo,
poi, ad una regolamentazione di dettaglio destinata ad essere
recepita in via automatica dalla Regione, seppur tenendo conto di
quanto previsto dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009, in materia
di concorso al conseguimento degli obiettivi di perequazione e
solidarietà delle Regioni a statuto speciale e delle Province
autonome di Trento e di Bolzano.
Secondo la ricorrente, quindi, tale regolamentazione non risulta
affatto necessaria per la realizzazione degli obiettivi di maggiore
efficienza perseguiti dal legislatore statale. Piuttosto si sarebbe
dovuto lasciare alla Regione il potere di determinare le modalità
concrete di attuazione del principio dell'intercomunalità, in modo
da renderlo più aderente alle diverse realtà locali.
La ricorrente osserva che l'art. 16 lede le attribuzioni
conferite alla Regione dall'art. 3, primo comma, dello statuto
speciale, nella parte in cui impone di esercitare in forma associata
non solo le funzioni statali delegate agli enti locali, ma anche
quelle proprie dei Comuni e quelle ad essi assegnate da leggi
regionali. L'istituzione obbligatoria di unioni di Comuni, la
contestuale riduzione dei consigli comunali a puri organi di
partecipazione e del sindaco a semplice ufficiale di Governo,
determinerebbero, di fatto, la soppressione dei Comuni che
partecipano a questa forma associativa e la loro sostituzione con un
nuovo tipo di ente territoriale, in violazione esplicita della
competenza in materia di «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni».
La fondatezza della censura, prosegue la Regione, trova conferma
nella giurisprudenza costituzionale secondo cui alla disposizione
statutaria occorre dare l'interpretazione più ampia che sia
consentita, tanto che in essa deve essere ricompresa anche la
potestà di istituire nuove Province (sentenza n. 230 del 2001),
nonchè quella di regolare la finanza locale (sentenza n. 275 del
2007).
B) La Regione autonoma Sardegna, poi, impugna specificamente
l'art. 16, comma 4, ultimo periodo, nella parte in cui prevede un
regolamento statale in materia di competenza regionale, per
violazione, oltre che del citato art. 3, primo comma, lettera b),
dello statuto speciale per la Sardegna, anche dell'art. 117, sesto
comma, Cost., che esclude la potestà regolamentare dello Stato nelle
materie di competenza regionale.
In particolare, la ricorrente ritiene che siano ricompresi nella
materia «ordinamento degli enti locali» il «procedimento
amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento
programmatico», i «poteri di vigilanza sulla sua attuazione» e la
«successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun comune
e l'unione».
8.1.- Con atto depositato il 23 dicembre 2011, si è costituito
nel giudizio promosso dalla Regione Sardegna, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha formulato le medesime osservazioni
svolte in relazione al ricorso presentato dalla Regione Liguria.
9.- Nelle more della decisione dei suddetti ricorsi è
intervenuto il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale
delle imprese del settore bancario), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135. L'art. 19,
comma 2, di tale provvedimento legislativo ha sostituito i commi da 1
a 16 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, con i commi da 1 a 13
della normativa sopravvenuta.
10.- Con ricorso notificato il 12-17 ottobre 2012 e depositato il
16 ottobre 2012 (reg. ric. n. 145 del 2012), la Regione Lazio ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 95 del 2012 e, tra queste, dell'art. 19, commi 2, 5 e 6,
per contrasto con il combinato disposto dei commi secondo, lettera
p), terzo e quarto dell'art. 117 Cost.
La ricorrente pone in risalto che la norma sopravvenuta conferma,
per i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, l'obbligo di
esercitare in forma associata, mediante unione di Comuni, tutte le
funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro spettanti.
Inoltre, stabilisce «che le Regioni, nelle materie di cui all'art.
117, commi 3 e 4, Cost., individuano le dimensioni territoriali
ottimali per l'esercizio delle funzioni in forma obbligatoriamente
associata, mediante unioni e convenzioni».
Secondo la Regione «tutta la riferita disciplina è da ritenersi
illegittima per violazione del combinato disposto degli artt. 117,
secondo comma, lettera p), e 117, commi terzo e quarto, Cost., con
conseguente lesione di sfere di competenza costituzionalmente
assegnate alla Regione ricorrente».
In particolare, si afferma, la disciplina delle associazioni
degli enti locali va ricondotta alla competenza legislativa delle
Regioni e non dello Stato. Quest'ultima, infatti, limitata alla
«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane», non ricomprende gli
aspetti riguardanti l'associazionismo di tali enti. Peraltro,
prosegue la Regione, tale principio trova riscontro nella
giurisprudenza costituzionale in tema di comunità montane, che ha
sottolineato come l'indicazione degli enti di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost. debba considerarsi tassativa.
La ricorrente riporta testualmente il passaggio della motivazione
della sentenza n. 456 del 2005, ove si afferma: «Da qui la
conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in
presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel
d.lgs. n. 267 del 2000, rientra ora nella competenza legislativa
residuale delle Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione».
10.1.- Con atto depositato il 26 novembre 2012, si è costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha sostenuto
l'infondatezza delle censure, in quanto la norma in esame, nel
dettare disposizioni sulle funzioni fondamentali dei Comuni e sulle
modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali
nonchè in materia di unioni di Comuni di cui al TUEL, lungi
dall'invadere sfere di competenza legislativa regionale, troverebbe
fondamento nell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. che
attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la materia
«funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».
11.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e depositato il 17
ottobre 2012 (reg. ric. n. 151 del 2012), la Regione Veneto ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 95 del 2012 e, tra queste, dell'art. 19, commi 2, 5 e 6,
per contrasto con gli artt. 117, quarto comma, in combinato disposto
con il secondo e il terzo comma, 118, primo e secondo comma, 119, 3 e
97 Cost.
Il ricorso è articolato in più questioni.
A) La ricorrente, premessa una breve sintesi delle norme
censurate, motiva la propria legittimazione ad agire richiamando la
giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 169 del 2007) che ha
ritenuto ammissibile la denuncia da parte di una Regione
dell'illegittimità costituzionale di una legge statale per
violazione delle competenze degli enti locali «purchè la "stretta
connessione [...] tra le attribuzioni regionali e quelle delle
autonomie locali consenta di ritenere che la lesione delle competenze
locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali" (sentenze n. 95 del 2007, n. 417 del 2005 e 196
del 2004)».
Nel merito, la Regione Veneto assume che le disposizioni
censurate si pongono in contrasto, innanzitutto, con l'art. 117,
quarto comma, Cost., dalla cui lettura (in combinato disposto con il
secondo e terzo comma, del medesimo art. 117) si ricaverebbe che la
materia «forme associative tra gli enti locali» rientra nella
potestà legislativa regionale residuale.
La ricorrente trae conferma della fondatezza del proprio assunto
da quanto affermato dalla Corte costituzionale a proposito delle
comunità montane e, in particolare, da un passo della motivazione
della sentenza n. 244 del 2005 (vengono richiamate anche le sentenze
n. 27 del 2010, n. 237 del 2009 e n. 456 del 2005) ove si legge che
le comunità montane costituiscono «un caso speciale di unioni di
Comuni», dotate di autonomia «(non solo dalle Regioni ma anche) dai
Comuni, come dimostra, tra l'altro, l'espressa attribuzione alle
stesse della potestà statutaria e regolamentare». L'autonomia delle
comunità montane non gode tuttavia di garanzia costituzionale, così
che la loro disciplina «rientra nella competenza legislativa
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.».
La Regione nega che la norma censurata possa considerarsi
espressione della potestà legislativa esclusiva statale
riconducibile all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. e,
citando ancora la giurisprudenza costituzionale sulle comunità
montane, ricorda che l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. «fa
espresso riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città
metropolitane e l'indicazione deve ritenersi tassativa. Da qui la
conseguenza che la disciplina delle Comunità montane, pur in
presenza della loro qualificazione come enti locali contenuta nel
d.lgs. n. 267 del 2000, rientra nella competenza legislativa
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione» (sentenza n. 244 del 2005).
Pertanto, secondo la ricorrente, la norma censurata violerebbe
l'art. 117, secondo e terzo comma, Cost., nella parte in cui
disciplina l'esercizio associato obbligato, da parte di Comuni con
popolazione fino a 1.000 abitanti, mediante unione di Comuni o
convenzione, di tutte le funzioni e di tutti i servizi pubblici loro
spettanti sulla base della legislazione vigente e non solo, dunque,
delle funzioni fondamentali.
Con più specifico riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.,
la Regione contesta che l'intervento normativo possa ricondursi alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato o alla competenza
concorrente in materia di coordinamento della finanza pubblica
perchè, come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale (è
richiamata la sentenza n. 417 del 2005), la disciplina di principio
dei vincoli finanziari si configura compatibile con l'autonomia degli
enti costituzionalmente garantiti, come le Regioni ed i Comuni, solo
quando stabilisca tassativamente un limite complessivo di intervento
- avente ad oggetto o l'entità del disavanzo di parte corrente o i
fattori di crescita della spesa corrente - lasciando agli enti stessi
piena autonomia e libertà di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti ed obiettivi di spesa.
La Regione, infine, lamenta l'imposizione dell'esercizio
associato di funzioni fondamentali, e censura l'art. 19, commi 2, 5 e
6, del d.l. n. 95 del 2012 denunciando la violazione dell'art. 118,
primo comma, Cost., secondo cui «Le funzioni amministrative sono
attribuite ai Comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio
unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e
Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza».
B) Secondo la ricorrente, poi, la disposizione impugnata
lederebbe «il potere (costituzionalmente garantito) della Regione di
conferire, mediante legge regionale, funzioni amministrative ai
Comuni (e non ad unioni degli stessi imposte o autorizzate dallo
Stato), nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione
ed adeguatezza». Da ciò discenderebbe la violazione anche dell'art.
118, secondo comma, Cost., secondo cui «I Comuni, le Province e le
Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie
e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le
rispettive competenze»
C) La ricorrente censura ulteriormente l'art. 19, commi 2, 5 e 6,
nella parte in cui stabilisce che i Comuni con popolazione fino a
5.000 abitanti sono obbligati, senza distinzioni (e, quindi, in
violazione del principio costituzionale di differenziazione)
all'esercizio mediante unione di Comuni o convenzione delle loro
funzioni fondamentali, per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
D) Infine, la Regione Veneto impugna l'art. 19, commi 2, 5 e 6,
nella parte in cui disciplina l'esercizio associato obbligatorio, da
parte di Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, mediante
unione di Comuni o convenzione, di tutte le funzioni e di tutti i
servizi pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente
e non solo delle funzioni fondamentali, comprimendo, così,
l'autonomia degli enti costituzionalmente garantiti, e soprattutto
nella parte in cui affida all'unione, per conto dei Comuni associati,
la programmazione economico-finanziaria e la gestione contabile di
cui alla parte seconda del TUEL, la titolarità della potestà
impositiva sui tributi locali dei Comuni associati, nonchè quella
patrimoniale, con riferimento alle funzioni da essi esercitate per
mezzo dell'unione, ravvisando la violazione dell'art. 119 Cost. che
attribuisce ai Comuni autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
Con il medesimo ricorso, la Regione Veneto ha presentato istanza
di sospensione cautelare, ai sensi degli artt. 35 e 40 della legge n.
87 del 1953, degli artt. 17, 18 e 19 del d.l. n. 95 del 2012.
La ricorrente, rinviando a quanto esposto per motivare la
sussistenza del presupposto del fumus boni iuris, con riferimento al
periculum in mora, ha sostenuto che le scadenze previste dalle
disposizioni impugnate (14 ottobre 2012 per il riordino delle
Province; 1° gennaio 2013 per l'esercizio associato di funzioni per i
Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti; ulteriori scadenze
relative all'istituzione di Città metropolitane e soppressione delle
Province del relativo territorio) non si conciliano con i tempi
necessari per addivenire ad una decisione sulle questioni di
legittimità costituzionale promosse in via principale.
Nelle more, dunque, potrebbero consolidarsi assetti istituzionali
e normativi (riordino/soppressione delle Province, istituzione di
Città metropolitane, creazione di unioni di Comuni) divergenti dal
vigente disegno costituzionale.
Pertanto, conclude la Regione, «ad oggi, si configura certamente
il rischio di un irreparabile pregiudizio all'ordinamento della
Repubblica, con conseguente grave ed irreparabile pregiudizio
dell'interesse pubblico e dei diritti dei cittadini».
11.1.- Con atto depositato il 21 novembre 2012, si è costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, formulando le medesime
osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato dalla Regione
Lazio.
11.2.- Il 29 maggio 2013 la Regione Veneto ha depositato una
memoria illustrativa in vista dell'udienza pubblica del 19 giugno
2013, limitata agli artt. 16-bis, 19 e 23-ter, comma 1, lettera g),
del d.l. n. 95 del 2012, ribadendo, con riferimento all'art. 19,
commi 2, 5 e 6, quanto già illustrato nell'atto introduttivo.
12.- Con ricorso notificato il 13-17 ottobre 2012 e depositato il
18 ottobre 2012 (reg. ric. n. 153 del 2012) la Regione Campania ha
promosso questioni di legittimità costituzionale di diverse norme
del d.l. n. 95 del 2012 e, tra queste, dell'art. 19, commi 2, 5 e 6,
per contrasto con gli artt. 117, secondo comma, lettera p), quarto
comma, e 118 Cost.
La ricorrente rammenta di aver già promosso questioni di
legittimità costituzionale (reg. ric. n. 153 del 2011) dell'art. 16,
comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 148 del 2011, i cui commi da 1 a 16, sono stati
sostituiti con i commi da 1 a 13 dal censurato art. 19, commi 2, 5 e
6, del d.l. n. 95 del 2012. Ribadisce, inoltre, l'illegittima
incidenza della disciplina previgente sulla sfera di competenze
legislative regionali ed osserva che le modifiche apportate dallo ius
superveniens non soddisfano le ragioni sottese al primo ricorso.
Infatti, sebbene la nuova formulazione dell'art. 16 preveda
l'esercizio associato di tutte le funzioni e di tutti i servizi, per
i Comuni fino a 1.000 abitanti, come non più obbligatorio, bensì
alternativo alle modalità di cui all'art. 14 del d.l. n. 78 del
2010, non vi sarebbe dubbio che la disposizione statale incide
parimenti in modo illegittimo sulla sfera di competenze legislative
che la Costituzione riserva alle Regioni, violando l'art. 117,
secondo comma, lettera p), e quarto comma, nonchè l'art. 118 Cost.
La Regione rileva che nulla è stato innovato circa le
attribuzioni riconosciute all'unione quale forma associativa. In
particolare, permangono: a) l'istituzione di un nuovo ente locale
dotato di competenza in materia di programmazione
economico-finanziaria e di gestione contabile, nonchè di potestà
impositiva e patrimoniale; b) la successione dell'unione a tutti gli
effetti nei rapporti giuridici inerenti alle funzioni e ai servizi ad
essa affidati, con trasferimento di risorse umane e strumentali,
oltre ai relativi rapporti finanziari; c) l'attribuzione all'unione
di potestà statutaria e organi propri, alla cui proclamazione
corrisponde la decadenza di diritto delle giunte dei singoli Comuni
associati.
La ricorrente ravvisa, poi, la violazione delle competenze
regionali nella disciplina dell'iter di formazione delle menzionate
forme associative. La disposizione, infatti, prevede l'obbligo della
Regione di sancire l'istituzione di tutte le unioni del proprio
territorio attenendosi alle proposte di aggregazione formulate dai
Comuni interessati sulla base dei criteri demografici prescritti
dalla normativa statale. Nè, secondo la ricorrente, la violazione
del riparto di competenze delineato dagli artt. 117 e 118 Cost.
sarebbe esclusa dall'attribuzione alla Regione della facoltà di
individuare limiti demografici diversi da quelli statali (art. 19,
comma 5, del d.l. n. 95 del 2012).
Infine, la Regione Campania prospetta argomentazioni di contenuto
sostanzialmente identico a quelle di cui si è detto con riferimento
al ricorso n. 153 del 2011, sub b), alle quali si rinvia.
12.1.- Con atto depositato il 26 novembre 2012, si è costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, formulando le medesime
osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato dalla Regione
Lazio (reg. ric. n. 145 del 2012).
13.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e depositato il 19
ottobre 2012 (reg. ric. n. 160 del 2012), la Regione autonoma
Sardegna ha promosso questioni di legittimità costituzionale di
diverse norme del d.l. n. 95 del 2012 e, tra queste, dell'art. 19,
commi 2, 5 e 6, per violazione dell'art. 3, primo comma, lettera b),
della legge cost. n. 3 del 1948, ai sensi del quale «In armonia con
la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli
interessi nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica, la Regione ha potestà
legislativa nelle seguenti materie: [...] b) ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni», nonchè dell'art. 117,
quarto comma, Cost.
La Regione autonoma Sardegna, inoltre, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n.
95 del 2012, nella parte in cui sostituisce il comma 2, ultimo
capoverso, dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, per violazione
dell'art. 117, sesto comma, Cost., oltre che del citato art. 3, primo
comma, lettera b), della legge cost. n. 3 del 1948.
La ricorrente segnala di aver già promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 ed
evidenzia che la impugnazione della norma sopravvenuta discende dalla
sostanziale persistenza dei vizi denunciati.
Premesso che le disposizioni impugnate, sostituendo i commi da 1
a 16 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, avrebbero inciso in modo
limitato sull'impianto preesistente, confermando, in particolare,
l'obbligo di esercitare le funzioni in forma associata, mediante
unione di Comuni o convenzione, la Regione ravvisa nella nuova
disciplina un'ulteriore modifica dell'organizzazione
politico-amministrativa dei Comuni minori della Sardegna, attuata
attraverso una disciplina di estremo dettaglio.
Il ricorso è articolato in due questioni che, in larga misura,
ripropongono i contenuti illustrati con l'impugnazione della
disposizione originaria. Vi è però, in questo caso, l'indicazione
di un ulteriore parametro costituzionale, l'art. 117, quarto comma,
Cost., invocato in relazione alla prima censura.
A) Secondo la ricorrente, il contrasto delle previsioni impugnate
con le norme che garantiscono alla Regione Sardegna una sfera di
autonomia legislativa esclusiva in materia di «ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni» (art. 3, primo comma, lettera
b, dello statuto) è palmare. Infatti, «l'istituzione obbligatoria di
unioni di comuni, la contestuale riduzione dei consigli comunali a
puri organi di partecipazione e del sindaco a semplice ufficiale di
Governo producono l'effetto di determinare di fatto la soppressione
dei comuni che partecipano a questa forma associativa e la loro
sostituzione con un nuovo tipo di ente territoriale, in violazione
esplicita della competenza in materia di "ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni" di cui al più volte citato
art. 3, comma 1, lett. b), dello statuto».
Peraltro, osserva la ricorrente, la giurisprudenza costituzionale
ha chiarito che alla disposizione statutaria occorre dare
l'interpretazione più ampia che sia consentita, tanto che in essa
deve essere ricompresa anche la potestà di istituire nuove Province
(è citata la sentenza n. 230 del 2001), nonchè quella di regolare
la finanza locale (è citata la sentenza n. 275 del 2007).
Con riferimento alla violazione dell'art. 117, quarto comma,
Cost., la Regione lamenta che il legislatore, disciplinando il
fenomeno associativo tra Comuni, avrebbe «travalicato i confini della
propria competenza legislativa, non solo violando l'art. 3, comma 1,
dello statuto sardo, ma anche usurpando la competenza residuale delle
Regioni a statuto ordinario, che, ai sensi dell'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001, è garantita anche alla ricorrente».
Al riguardo la Regione richiama la giurisprudenza costituzionale
sulle comunità montane e, in particolare, la sentenza n. 456 del
2005, nella parte in cui riconduce la disciplina delle dette
comunità alla competenza legislativa residuale delle Regioni, ai
sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost.
Per altro verso, la ricorrente, ribadendo quanto detto con il
primo ricorso, evidenzia che la illegittimità costituzionale non
potrebbe ritenersi scongiurata dalla clausola di salvaguardia
prevista dal comma 29 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, secondo
cui «Le disposizioni [...] si applicano ai comuni appartenenti alle
regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di
Bolzano nel rispetto degli statuti delle regioni e province medesime,
delle relative norme di attuazione e secondo quanto previsto
dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42». Tale clausola, a
parere della Regione, avrebbe un valore meramente di stile, «perchè
la normativa statale, nella materia di cui al citato articolo 3,
comma 1, lett. b), dello Statuto, non può avere alcun ingresso,
nemmeno nelle forme cautelative della previsione qui censurata».
La ricorrente, peraltro, lamenta che la disposizione censurata
non introduce norme di carattere generale o limitate ai principi di
semplificazione, accorpamento di funzioni e riduzione degli enti non
necessari. Sul punto vengono ripetute le osservazioni svolte con il
ricorso n. 160 del 2011, sub A), alla cui illustrazione si rinvia.
B) La Regione autonoma Sardegna, inoltre, impugna l'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, specificamente nella parte in cui
sostituisce il comma 2, ultimo capoverso, dell'art. 16 del d.l. n.
138 del 2011. In tal caso vengono ripetute le osservazioni svolte con
riferimento all'art. 16, comma 4, ultimo periodo, con il ricorso n.
160 del 2011, sub B), alla cui illustrazione si rinvia.
13.1.- Con atto depositato il 21 novembre 2012, si è costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, formulando le medesime
osservazioni svolte in relazione al ricorso presentato dalla Regione
Puglia.
14.- Con ricorso notificato il 15-18 ottobre 2012 e depositato in
cancelleria il 24 ottobre 2012 (reg. ric. n. 172 del 2012), la
Regione Puglia ha promosso questioni di legittimità costituzionale
di diverse norme del d.l. n. 95 del 2012 e, tra queste, dell'art. 19,
comma 2, per contrasto con gli artt. 117, commi secondo, lettera p),
terzo e quarto, 118, secondo comma, e 119, primo, secondo e sesto
comma, Cost.
A) La ricorrente, in primo luogo, censura l'art. 19, comma 2, del
d.l. n. 95 del 2012, nella parte in cui, sostituendo i commi da 4 a
10 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, regola le procedure di
istituzione e la struttura organizzativa delle unioni di Comuni.
Secondo la Regione, le disposizioni violerebbero l'art. 117,
secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost., perchè lo Stato
non dispone della competenza legislativa a dettare una disciplina
generale degli enti locali differenti da quelli espressamente
indicati dall'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. Infatti, a
seguito della riforma costituzionale operata con la legge cost. n. 3
del 2001, ed in particolare del combinato disposto del nuovo testo
dell'art. 117 Cost. e dell'abrogazione dell'art. 128 Cost., il
legislatore statale non dispone più di una competenza generale in
questa materia, potendo invece dettare soltanto le norme inerenti
alla legislazione elettorale, alle funzioni fondamentali e agli
organi di governo di Comuni, Province e Città metropolitane.
B) La Regione Puglia censura, poi, l'art. 19, comma 2,
relativamente al comma 1, dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
lamentando che l'inclusione nell'esercizio in forma associata anche
di funzioni ricadenti nell'ambito dell'art. 117, quarto comma, Cost.
violerebbe quest'ultimo parametro, nonchè l'art. 118, secondo comma,
Cost., il quale prescrive che le funzioni amministrative siano
allocate, in base al principio di sussidiarietà, dal legislatore
competente per materia.
C) La ricorrente, inoltre, impugna l'art. 19, comma 2, nella
parte in cui, sostituendo il comma 3, primi due periodi, dell'art. 16
del d.l. n. 138 del 2011, prevede che l'unione succede a tutti gli
effetti nei rapporti giuridici in essere alla data della sua
costituzione, inerenti alle funzioni e ai servizi ad essa affidati, e
che, relativamente a questi ultimi, vengono trasferite all'unione
tutte le risorse umane e strumentali, nonchè i relativi rapporti
finanziari risultanti dal bilancio.
In particolare, secondo la Regione, dette disposizioni
presenterebbero carattere accessorio rispetto al nuovo comma 1
dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo in vigore per
effetto della sostituzione operata dall'art. 19, comma 2, del d.l. n.
95 del 2012, che contiene un "principio di allocazione" delle
funzioni amministrative. Pertanto, la verifica in ordine alla
compatibilità costituzionale non potrebbe prescindere da quella
effettuata in relazione alla norma dalla quale dipendono.
Sulla base delle ragioni riferite al citato comma 1 dell'art. 16,
la ricorrente conclude che anche i primi due periodi del comma 3 del
medesimo art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 sono costituzionalmente
illegittimi per violazione degli artt. 117, quarto comma, e 118,
secondo comma, Cost., nella parte in cui si rivolgono a funzioni
ricadenti in materie affidate alla competenza residuale regionale.
D) La Regione prosegue puntualizzando che le considerazioni
svolte possono essere rivolte anche al nuovo comma 12 dell'art. 16
del d.l. n. 138 del 2011, il quale prevede che «L'esercizio in forma
associata di cui al comma 1 può essere assicurato anche mediante una
o più convenzioni ai sensi dell'articolo 30 del testo unico, che
hanno durata almeno triennale. Ove alla scadenza del predetto
periodo, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il
conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza
nella gestione, secondo modalità stabilite con il decreto di cui
all'articolo 14, comma 31-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122, e successive modificazioni, agli stessi si applica la disciplina
di cui al comma 1».
Ribadito che la potestà legislativa statale non si estende alla
disciplina di quelle funzioni amministrative riconducibili alle
materie di competenza residuale regionale, la ricorrente afferma che
il nuovo comma 12 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, sarebbe
incostituzionale per violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
nella parte in cui si rivolge anche a funzioni ascrivibili alle
materie di competenza residuale regionale.
E) Da ultimo, la Regione censura l'art. 19, comma 2, nella parte
in cui, sostituendo il comma 2 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
affida all'unione la titolarità della potestà impositiva sui
tributi locali dei Comuni associati, nonchè quella patrimoniale, con
riferimento alle funzioni da essi esercitate per mezzo dell'unione
stessa.
Secondo la ricorrente, tale previsione violerebbe l'art. 119,
primo, secondo e sesto comma, Cost. che, nel riconoscere
esclusivamente agli enti autonomi costitutivi della Repubblica
l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa, il potere di stabilire
ed applicare «tributi ed entrate propri» («in armonia con la
Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario»), nonchè la disponibilità di un
proprio patrimonio, impedirebbe alla legge statale di sottrarre ai
suddetti enti autonomia impositiva e di entrata, nonchè risorse
patrimoniali, a vantaggio di nuovi e diversi enti territoriali.
Sotto altro e connesso profilo, la Regione lamenta la violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto la norma non sarebbe
riconducibile ad un principio fondamentale e invaderebbe, quindi, gli
spazi costituzionalmente affidati alla potestà legislativa
regionale.
Con riferimento alla asserita violazione dell'art. 119, primo,
secondo e sesto comma, Cost. la ricorrente evidenzia che il
legislatore statale, mentre può certamente attribuire ad enti locali
diversi da quelli indicati dall'art. 119 l'autonomia di entrata e di
spesa, fissando norme di "coordinamento" (ad esempio, attribuendo
alle unioni di Comuni la potestà di decidere tra aliquota minima e
massima di tributi istituiti dallo Stato), non può, per converso,
«attribuire alle unioni spazi di autonomia di entrata sottraendola ai
comuni che ne fanno parte e pretendendo di disciplinare l'intera
materia della potestà impositiva e delle entrate di questi enti».
Ciò anche perchè, prosegue la Regione, come emerge chiaramente
dalla giurisprudenza costituzionale in materia di comunità montane,
le unioni di Comuni sono enti locali differenti dai Comuni che ne
fanno parte (si richiamano le sentenze n. 237 del 2009, n. 397 del
2006, n. 244 e n. 456 del 2005).
Altrettanto può dirsi, conclude la ricorrente, con riferimento
al patrimonio. L'art. 119, sesto comma, Cost., stabilisce, infatti,
che «I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni
hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali
determinati dalla legge dello Stato. [...]». Ne discende che il
legislatore statale può certamente perseguire l'obiettivo di dotare
le unioni di Comuni di un proprio patrimonio, ma non può realizzarlo
«spogliando di quel patrimonio i soggetti che, in base alla citata
disposizione costituzionale, debbono esserne titolari o, ancor
peggio, che ne risultino già titolari allo stato attuale».
14.1.- Con atto depositato il 26 novembre 2012, si è costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha ritenuto le
censure infondate in quanto la norma in esame, nel dettare
disposizioni sulle funzioni fondamentali dei Comuni e sulle modalità
di esercizio associato di funzioni e servizi comunali, nonchè in
materia di unioni di Comuni di cui al TUEL, lungi dall'invadere sfere
di competenza legislativa regionale, troverebbe fondamento nell'art.
117, secondo comma, lettera p), Cost. che attribuisce alla
legislazione esclusiva dello Stato la materia «funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane».
In particolare, l'Avvocatura generale dello Stato ha sostenuto
che la norma in esame include legittimamente funzioni attinenti alla
vita e al governo dell'ente, ossia di organizzazione generale
dell'amministrazione, gestione finanziaria, contabile e di controllo,
che, contrariamente alla prospettazione della ricorrente, vanno
tenute distinte dalle funzioni amministrative in senso stretto, le
quali soltanto sono destinate ad essere allocate tra gli enti locali
nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza.
Inoltre, conclude l'Avvocatura, le norme impugnate si collocano
in un contesto di disposizioni finalizzate ad assicurare il
contenimento delle spese degli enti territoriali e il migliore
svolgimento delle funzioni amministrative. Esse, pertanto, rientrano
a pieno titolo nelle prerogative statali in materia di «coordinamento
della finanza pubblica».
14.2.- Il 27 maggio 2013 l'Avvocatura generale dello Stato ha
depositato una memoria illustrativa in vista dell'udienza pubblica
del 19 giugno 2013, ribadendo, con riferimento all'art. 19, comma 2,
quanto già illustrato con l'atto di costituzione ed aggiungendo che
la legittimità costituzionale della norma impugnata trova conferma
nel fatto che le funzioni fondamentali dei Comuni di cui all'art.
117, secondo comma, lettera p), Cost., coincidono con quelle indicate
dall'art. 118, secondo comma, Cost. Pertanto la regola costituzionale
secondo cui la legge dello Stato e la legge regionale, secondo le
rispettive competenze, conferiscono funzioni amministrative a Comuni,
Province e Città metropolitane, subisce un'eccezione nella
determinazione delle funzioni fondamentali degli stessi enti,
riservate, in ogni campo, alla legislazione statale.
Tale impostazione, secondo l'Avvocatura, sarebbe confortata dalla
coincidenza tra la nozione di funzioni fondamentali e quella di
funzioni proprie che si rinviene nell'art. 2, comma 4, della legge n.
131 del 2003. Il legislatore statale, dunque, libero nell'individuare
e assegnare le funzioni fondamentali, incontrerebbe i soli limiti
posti dall'art. 117, sesto comma, Cost., che attribuisce a Comuni,
Province e Città metropolitane la potestà regolamentare in ordine
alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle
funzioni loro attribuite.
L'Avvocatura generale dello Stato evidenzia, inoltre, che «la
tesi volta a ricomprendere nella nozione di "funzioni fondamentali"
esclusivamente le funzioni di carattere istituzionale è risultata
disattesa già dalla legge n. 131 del 2003, che, all'art. 2, comma 1,
fa riferimento, per l'individuazione delle funzioni fondamentali, a
quelle funzioni essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e
Città metropolitane, nonchè per il soddisfacimento di bisogni
primari delle comunità di riferimento».
Infine, la difesa dello Stato richiama la giurisprudenza
costituzionale che ha riconosciuto la legittimità di disposizioni
statali in materie di competenza residuale delle Regioni, nei casi in
cui esse siano espressione di principi fondamentali nella materia del
«coordinamento della finanza pubblica» (sono citate le sentenze n. 27
del 2010 e n. 237 del 2009).
15.- Il 12 novembre 2013 la Regione Puglia ha depositato una
memoria difensiva relativa al giudizio promosso con il ricorso n. 141
del 2011, insistendo per l'accoglimento dello stesso.
La ricorrente, circa la perdurante necessità di una definizione
nel merito delle questioni di legittimità costituzionali promosse
con riferimento al testo originario dell'art. 16 del d.l. n. 138 del
2011, ha osservato che la disciplina censurata «conteneva termini che
non possono far escludere che essa abbia ricevuto una qualche
concreta applicazione medio tempore».
Replicando alla prima memoria difensiva dell'Avvocatura dello
Stato, depositata il 23 dicembre 2011, la Regione ha ribadito
l'ammissibilità delle censure articolate in relazione agli artt. 119
e 133 Cost., evidenziando che tali parametri «non sono invocati nel
ricorso a sostegno di autonome questioni, bensì in combinato
disposto con le altre norme costituzionali sulle quali risultano
costruite le specifiche censure dedotte».
Inoltre la ricorrente contesta il fondamento dell'eccezione di
inammissibilità della censura rivolta all'art. 16, comma 16, per
effetto della mancata indicazione dei parametri di riferimento
nell'epigrafe e nelle conclusioni, nonchè per carenza di
legittimazione attiva, rimarcando, da un lato, che la censura è
compiutamente motivata nel corpo del ricorso e, dall'altro, che la
disciplina impugnata determina una "lesione indiretta" delle
prerogative regionali.
Allo stesso modo, invocando la giurisprudenza costituzionale al
riguardo (è citata la sentenza n. 311 del 2012), la Regione afferma
la propria legittimazione a denunciare la legge statale anche per la
lesione delle attribuzioni degli enti locali.
Nel merito, la ricorrente ribadisce che l'intervento del
legislatore statale avrebbe ad oggetto una materia, quella
dell'organizzazione degli enti locali, riconducibile alla potestà
legislativa residuale regionale.
15.1.- Il 12 novembre 2013 l'Avvocatura generale dello Stato, con
riferimento al giudizio promosso con il ricorso n. 141 del 2011, ha
depositato una memoria illustrativa con la quale, premesso che «La
norma originaria non ha avuto attuazione, perchè al momento della
sua modificazione non erano ancora scaduti i termini da essa previsti
per l'istituzione delle Unioni», ha chiesto alla Corte di dichiarare
cessata la materia del contendere, richiamando, in subordine le
eccezioni formulate nella memoria difensiva.
15.2.- Il 12 novembre 2013 la Regione Puglia ha depositato una
memoria illustrativa riferita al giudizio promosso con il ricorso n.
172 del 2012, insistendo per l'accoglimento dello stesso.
Assume la ricorrente che l'intervento del legislatore statale non
può essere ricondotto nè alla disciplina delle funzioni
fondamentali di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.,
nè alla materia del coordinamento della finanza pubblica, posto che,
nella specie, la riduzione della spesa rappresenta solo un aspetto
marginale e riflesso (è citata ancora la sentenza n. 237 del 2009).
16.- Il 12 novembre 2013 le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e
Umbria hanno depositato uguali memorie difensive riferite ai ricorsi
n. 144, n. 146 e n. 147 del 2011, insistendo per l'accoglimento delle
impugnazioni.
In particolare, le ricorrenti affermano che la nuova disciplina
introdotta con l'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012 riproduce
sostanzialmente le stesse lesioni denunciate con riferimento alle
norme originarie. L'unica novità rilevante sarebbe costituita dalla
previsione della possibilità, non più dell'obbligo, di esercitare
tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici mediante unione di
Comuni.
Tuttavia, si tratterebbe di una modifica inidonea ad escludere la
denunciata illegittimità costituzionale che, secondo le Regioni,
permane anche con riferimento ai rimanenti commi oggetto di
sostituzione.
Sotto altro profilo, con riferimento alla asserita violazione
dell'art. 77 Cost. e ad ulteriore conferma della fondatezza delle
ragioni espresse con i ricorsi, le ricorrenti richiamano la recente
sentenza n. 220 del 2013 con la quale la Corte costituzionale ha
affermato la non utilizzabilità dello strumento del decreto-legge
quando si intende introdurre nuovi assetti ordinamentali.
16.1.- Il 12 novembre 2013 l'Avvocatura dello Stato, con
riferimento al giudizio promosso con il ricorso n. 144 del 2011, ha
depositato una memoria illustrativa di tenore identico a quella
depositata nel giudizio promosso con il ricorso n. 141 del 2011
presentato dalla Regione Puglia, alla cui illustrazione si rinvia.
17.- Il 12 novembre 2013 la Regione Campania ha depositato una
memoria difensiva riferita al giudizio promosso con il ricorso n. 153
del 2011, con il quale aveva impugnato l'art. 16, comma 1, del d.l.
n. 138 del 2011, insistendo per l'accoglimento dello stesso.
In particolare, la ricorrente, premesso che la modifica più
rilevante rispetto al testo originario sarebbe data dal fatto che nel
testo sopravvenuto non si prevede più l'obbligo, ma solo la
possibilità di esercitare tutte le funzioni e tutti i servizi
pubblici mediante unione di Comuni, afferma la persistenza
dell'interesse alla declaratoria di illegittimità costituzionale,
riportandosi alle censure e alle eccezioni sollevate negli atti
processuali.
Inoltre, la medesima Regione pone in rilievo, da un lato, che la
materia è oggetto di un disegno di legge di riforma e, dall'altro,
contestando la riferibilità dell'intervento ai principi di
coordinamento della finanza pubblica, che l'implementazione del nuovo
regime non garantisce effettivi risparmi di spesa.
17.1.- Il 12 novembre 2013 l'Avvocatura dello Stato, con
riferimento al ricorso n. 153 del 2011, ha depositato una memoria
illustrativa di tenore identico a quella depositata nel giudizio
promosso con il ricorso n. 141 del 2011 presentato dalla Regione
Puglia, alla cui illustrazione si rinvia.
17.2.- Il 12 novembre 2013 la Regione Campania ha depositato una
memoria difensiva riferita al giudizio promosso con il ricorso n. 153
del 2012, ribadendo le censure e insistendo per l'accoglimento dello
stesso.
La ricorrente, in particolare, afferma che le modifiche apportate
dal testo sopravvenuto non possono considerarsi satisfattive delle
ragioni sottese al primo ricorso in quanto «la disposizione statale
continua [...] ad incidere sulla sfera di competenza legislativa
regionale in tema di disciplina delle forme associative degli Enti
locali presenti sul proprio territorio».
Infatti, «la regolamentazione degli Enti locali deve essere
ricondotta nella competenza residuale delle Regioni ex art. 117,
comma 4, Cost.».
Al riguardo, la Regione richiama la giurisprudenza costituzionale
in materia di comunità montane e, in particolare, le sentenze n. 27
del 2010, n. 237 del 2009 e n. 244 del 2005.
La ricorrente, inoltre, in via subordinata rispetto alla
violazione lamentata con riferimento al parametro sopra citato,
afferma il contrasto delle disposizioni impugnate con l'art. 118
Cost., in combinato disposto con l'art. 117 Cost., per quanto
riguarda l'attribuzione di funzioni ai Comuni e il rispetto dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
17.3.- Il 5 novembre 2013 l'Avvocatura dello Stato, con
riferimento al giudizio promosso con il ricorso n. 153 del 2012, ha
depositato una memoria illustrativa con la quale ha affermato la
conformità delle norme impugnate alla Costituzione, in quanto
riconducibili ai principi di coordinamento della finanza pubblica.
18.- Il 12 novembre 2013 la difesa dello Stato, con riferimento
al giudizio promosso con il ricorso n. 134 del 2011, ha depositato
una memoria illustrativa di tenore identico a quella depositata nel
giudizio promosso con il ricorso n. 141 del 2011 presentato dalla
Regione Puglia, alla cui illustrazione si rinvia.
19.- Il 5 novembre 2013 l'Avvocatura dello Stato, con riferimento
al giudizio promosso con il ricorso n. 145 del 2012, ha depositato
una memoria illustrativa di tenore identico a quella depositata nel
giudizio promosso con il ricorso n. 153 del 2012.
20.- Il 12 novembre 2013 la Regione Veneto ha depositato una
memoria difensiva riferita al giudizio promosso con il ricorso n. 145
del 2011, ribadendo le censure a suo tempo illustrate.
In particolare, ad avviso della ricorrente, «la disciplina
normativa è rimasta sostanzialmente pressochè invariata con la
conseguenza che le questioni prospettate avverso l'art. 16 potrebbero
essere trasferite automaticamente sul testo coordinato con le
modifiche intervenute».
La Regione, infatti, afferma che aver reso l'esercizio associato
non più obbligatorio, bensì alternativo rispetto al modello
disciplinato dall'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, in aggiunta,
peraltro, all'ulteriore modello aggregativo costituito dalla
convenzione ai sensi dell'art. 32 del TUEL, non elimina il vizio di
fondo dell'intervento del legislatore statale, ossia la mancanza
della potestà legislativa per poter disciplinare la materia in
esame.
Secondo la ricorrente, le disposizioni impugnate non possono
essere ricondotte nè alla competenza esclusiva dello Stato in
materia di funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.,
nè ai principi di coordinamento della finanza pubblica, di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost.
Premesso che una riforma organica con le caratteristiche di
quella operata dal legislatore statale non sarebbe compatibile con lo
strumento della decretazione d'urgenza (si cita la recente sentenza
n. 220 del 2013), la Regione evidenzia che «le modifiche apportate
all'articolo 16 censurato rientrano in un generale e più articolato
processo di riordino delle funzioni comunali e delle modalità di
esercizio delle stesse» e, dunque, vertono in una materia
riconducibile alla competenza legislativa residuale delle Regioni (si
cita la sentenza n. 237 del 2009).
Inoltre, la ricorrente ricorda che la violazione dei parametri
costituzionali indicati discende anche dalla considerazione che nel
testo censurato «è assente un obiettivo generale di spesa, e ne
consegue che il meccanismo associativo viene imposto
indipendentemente dall'effettività del risparmio economico atteso,
che non viene fissato neppure con parametri percentuali». Al riguardo
la Regione pone in rilievo che la Corte costituzionale, con la
sentenza n. 236 del 2013, «ha dichiarato la legittimità dell'art. 9
del decreto-legge n. 95/2012 proprio perchè "La norma impugnata,
infatti, dopo aver indicativamente previsto la possibilità di una
soppressione o di un accorpamento degli 'enti, agenzie e organismi
comunque denominatì, limita il contenuto inderogabile della
disposizione al risultato di una riduzione del 20 per cento dei costi
del funzionamento degli enti strumentali degli enti locali. In
sostanza, l'accorpamento o la soppressione di taluni di questi enti
può essere lo strumento, ma non il solo, per ottenere l'obiettivo di
una riduzione del 20 per cento dei costi"».
Per altro verso, la Regione prospetta la lesione del principio di
rappresentatività dei cittadini chiamati ad eleggere il sindaco e
«poi esclusi dal processo di trasferimento di poteri e funzioni
istituzionali [...] ad altro organo, ovvero al Consiglio dell'unione
di comuni, che a propria volta è composto da tutti i rappresentanti
legali degli enti minori». A conferma di quanto sostenuto, la
ricorrente ricorda che la Corte costituzionale, con la sentenza n.
198 del 2012, «in riferimento all'art. 14, comma 1, del decreto-legge
n. 138/2011 in esame, relativamente agli interventi riduttivi operati
sui componenti degli organi regionali, motivati da preminenti
esigenze di riduzione della spesa pubblica [...] ha ritenuto
infondate le questioni di legittimità sollevate dalle Regioni a
statuto ordinario, affermando che "La disposizione censurata [...]
non viola gli artt. 117, 122 e 123 Cost., in quanto, nel quadro della
finalità generale del contenimento della spesa pubblica, stabilisce,
in coerenza con il principio di eguaglianza, criteri di proporzione
tra elettori, eletti e nominati"».
Infine, la Regione osserva che la disciplina in esame non è
riconducibile a quella giudicata nella recente decisione n. 229 del
2013, con cui la Corte costituzionale ha ritenuto non fondate le
questioni di legittimità proposte avverso l'art. 4 del d.l. n. 95
del 2012 e riferite alle società cosiddette "in house" partecipate
dai Comuni. Deduce la ricorrente: «In tale pronuncia si afferma,
infatti, che: "Le norme impugnate hanno [...] evidente attinenza con
i profili organizzativi degli enti locali, posto che esse coinvolgono
le modalità con cui tali enti perseguono, quand'anche nelle forme
del diritto privato, le proprie finalità istituzionali. Con
riferimento alle Regioni a statuto ordinario, tuttavia, questa Corte
ha già affermato che 'spetta al legislatore statale [...]
disciplinare i profili organizzativi concernenti l'ordinamento degli
enti locali (art. 117, secondo comma, lett. p), Cost.)': pertanto,
posto che le società controllate sulle quali incide la normativa
impugnata svolgono attività strumentali alle finalità istituzionali
delle amministrazioni degli enti locali, legittimamente su di esse è
intervenuto il legislatore statale (è citata la sentenza n. 159 del
2008)"».
Con specifico riferimento all'art. 16, comma 28, la Regione
Veneto, riportandosi ai rilievi già formulati circa l'assenza dei
presupposti che legittimano l'esercizio del potere sostitutivo ai
sensi dell'art. 120 Cost., richiama la giurisprudenza costituzionale
successiva alla notifica del ricorso.
In particolare, cita la sentenza n. 165 del 2011, con cui la
Corte ha chiarito, tra l'altro, che «l'esercizio del potere
sostitutivo deve compiersi - sempre secondo l'art. 120 Cost. - in
base alle procedure stabilite dalla legge a garanzia dei principi di
sussidiarietà e di leale collaborazione».
Richiama, inoltre, la sentenza n. 148 del 2012, con cui la Corte
- con riferimento all'art. 14, comma 32, del d.l. n. 78 del 2010,
relativo alla disciplina delle società comunali e ai criteri che ne
regolano lo scioglimento al fine di contenere l'indebitamento
dell'ente - ha stabilito che tale norma, connotata dai caratteri di
una sanzione, incide in modo permanente sul diritto societario e
ricade, pertanto, nella materia dell'ordinamento civile, di
competenza esclusiva dello Stato.
Sulla base di tali premesse la ricorrente afferma l'illogicità
della previsione del potere sostitutivo del Prefetto contenuta nel
comma censurato, posto che anche in tal caso, trattandosi di una
fattispecie a carattere sanzionatorio interna all'ordinamento civile,
non vi sarebbe spazio per un intervento da parte di un soggetto che
esercita un potere di natura amministrativa, finalizzato alla
«verifica della riduzione delle spese da parte degli enti locali».
Oltre tutto, continua la Regione, «tale attività compete
istituzionalmente ed esclusivamente alla Corte dei conti».
20.1.- Il 12 novembre 2013 l'Avvocatura generale dello Stato, con
riferimento al giudizio promosso con il ricorso n. 145 del 2011, ha
depositato una memoria illustrativa di tenore identico a quella
depositata nel giudizio promosso con il ricorso n. 141 del 2011
presentato dalla Regione Puglia, alla cui esposizione si rinvia.
21.- Il 12 novembre 2013 la Regione autonoma Sardegna ha
depositato una memoria riferita al giudizio promosso con il ricorso
n. 160 del 2011, ribadendo le censure formulate nell'atto
introduttivo.
In particolare, la ricorrente sottolinea che la potestà
legislativa attribuita dall'art. 3, primo comma, lettera b), dello
statuto speciale risulta violata in quanto, «essendo la competenza
regionale in materia di ordinamento degli enti locali di tipo
esclusivo, neppure i principi "fondamentali" della materia potrebbero
limitare l'autonomia regionale, ma solo quelli "generali", quali -
ovviamente - non si rinvengono nella disciplina censurata».
Per altro verso, secondo la Regione, la norma impugnata,
prevedendo che tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici vengano
esercitati dall'unione di Comuni, determina, di fatto, la
soppressione degli enti che partecipano a questa forma associativa e
la loro sostituzione, in definitiva, con un nuovo tipo di ente
territoriale, in violazione esplicita della competenza in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni», di
cui al più volte citato art. 3, primo comma, lettera b), dello
statuto speciale.
D'altra parte, prosegue la ricorrente, il titolo di
legittimazione della disposizione impugnata non potrebbe nemmeno
rinvenirsi nella clausola di cui all'art. 3, primo comma, dello
statuto, ove è stabilito che la competenza legislativa regionale
deve essere esercitata «In armonia con [...] i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica» e «col rispetto [...]
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica». Infatti, argomenta la Regione, come chiarito dalla
giurisprudenza costituzionale, «il principio dell'ordinamento
giuridico dello Stato è ricavabile da questo ordinamento,
considerato come espressione complessiva del sistema normativo e non
di singole leggi» (sentenza n. 415 del 1994).
Al tempo stesso, l'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 non può
annoverarsi tra le norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica poichè «Il limite delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali deriva [...] da disposizioni che si
caratterizzano per il loro contenuto riformatore, per la loro
posizione di norme di principio e per l'attinenza a settori o beni
della vita economico-sociale di rilevante importanza» (sentenza n.
323 del 1998). La ricorrente richiama, poi, in tema, le sentenze n.
97 del 1999, n. 153 del 1995, n. 151 del 1986, e afferma che, nel
caso in esame, il legislatore statale è intervenuto sul diverso
piano degli assetti istituzionali e non dell'ordine
economico-sociale.
La Regione assume che neppure riconducendo le disposizioni
impugnate alla competenza esclusiva dello Stato di cui all'artt. 117,
secondo comma, lettera p), Cost., potrebbero essere superati i
rilievi di incostituzionalità. Al riguardo viene citata la sentenza
n. 48 del 2003 con la quale la Corte costituzionale ha stabilito che
«Non rileva, in questa materia, la norma - invocata dal Governo
ricorrente - dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione, che definisce fra l'altro la "legislazione elettorale"
relativa alle Province come oggetto di legislazione esclusiva dello
Stato. Infatti le disposizioni del nuovo titolo V, parte II, della
Costituzione, di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001, non si
applicano alle Regioni ad autonomia speciale, se non per "le parti in
cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già
attribuite" (art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e in proposito
cfr. ordinanza n. 377 del 2002, sentenze nn. 408, 533 e 536 del
2002)».
Inoltre, replicando alla memoria difensiva dell'Avvocatura
generale dello Stato, la Regione afferma che se anche si ritenesse la
disciplina in esame inapplicabile in forza della clausola di
salvaguardia contenuta nel comma 29 - come affermato in altri recenti
giudizi dalla Corte costituzionale (si citano le sentenze n. 229 del
2013, n. 241 e n. 64 del 2012, n. 152 del 2011) - l'effetto sarebbe
solo parzialmente satisfattivo, dato che l'ordinamento sardo non
lascia spazio all'ingresso di previsioni con tali caratteristiche.
Replicando ulteriormente alla memoria difensiva dell'Avvocatura
generale dello Stato, la ricorrente evidenzia che l'intervento del
legislatore statale non può ricondursi al coordinamento della
finanza pubblica, dal momento che si tratta di norme «minuziose e
specifiche» che, oltre tutto, non sortiscono effetti prevedibili sui
saldi di finanza pubblica. Con particolare riferimento a quest'ultimo
aspetto, la Regione, richiamando la giurisprudenza costituzionale,
puntualizza che la prevedibilità dell'effetto sui saldi di finanza
pubblica dell'intervento legislativo statale costituisce circostanza
essenziale affinchè si possa ritenere di versare nell'ambito
materiale del coordinamento della finanza pubblica.
La Regione - dopo aver posto in luce, quanto alla persistenza
dell'interesse, che le norme sopravvenute non hanno apportato alcuna
modifica sostanziale al testo originario e che, in ogni caso, l'onere
di dimostrare la mancata applicazione delle stesse medio tempore
grava sul resistente e, nella specie, non risulta essere stato
assolto - conclude citando la giurisprudenza della Corte
costituzionale secondo cui se le novelle delle disposizioni impugnate
hanno «esclusivamente una funzione esplicativa od attuativa dei
precedenti contenuti legislativi, non modificano sostanzialmente i
medesimi nè soddisfano le pretese impugnatorie di parte ricorrente,
la questione può essere ulteriormente trattata con riferimento
all'attuale formulazione della normativa» (sentenza n. 30 del 2012).
21.1.- Il 12 novembre 2013 l'Avvocatura generale dello Stato, con
riferimento al giudizio promosso con il ricorso n. 160 del 2011, ha
depositato una memoria di tenore identico a quella depositata nel
giudizio promosso con il ricorso n. 141 del 2011 presentato dalla
Regione Puglia, alla cui illustrazione si rinvia.
21.2.- Il 12 novembre 2013 la Regione Sardegna ha depositato una
memoria riferita al giudizio promosso con il ricorso n. 160 del 2012,
ribadendo le censure svolte a suo tempo, nonchè quelle articolate
con la memoria inerente al giudizio promosso con il ricorso n. 160
del 2011.
21.3.- Il 12 novembre 2013 la difesa statale ha depositato una
memoria nel giudizio promosso con il ricorso n. 160 del 2012,
evidenziando la differenza tra il testo originariamente censurato e
quello sopravvenuto, il quale prevede l'esercizio in forma associata
di tutte le funzioni e servizi, alternativo rispetto all'esercizio
delle sole funzioni fondamentali.
In particolare la difesa afferma che l'intervento del legislatore
statale attiene alla definizione delle funzioni fondamentali ed è
quindi riconducibile alla competenza esclusiva di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost.
Per altro verso, conclude l'Avvocatura generale dello Stato, le
disposizioni censurate «rientrano in un più ampio, organico e
complesso disegno di contenimento della spesa degli enti locali, con
il necessario concorso delle Regioni. Le norme in esame, quindi,
rientrano nella competenza statale in materia di coordinamento della
finanza pubblica, materia oggetto di potestà legislativa
concorrente».
22.- Il 12 novembre 2013 l'Avvocatura generale dello Stato, con
riferimento al giudizio promosso con i ricorsi n. 133 del 2011 e n.
155 del 2011 ha depositato memorie illustrative di tenore identico a
quella riferita al ricorso n. 141 del 2011 presentato dalla Regione
Puglia, alla cui illustrazione si rinvia.

Considerato in diritto

1.- Con dieci distinti ricorsi, le Regioni Toscana (reg. ric. n.
133 del 2011), Lazio (reg. ric. n. 134 del 2011), Puglia (reg. ric.
n. 141 del 2011), Emilia-Romagna (reg. ric. n. 144 del 2011), Veneto
(reg. ric. n. 145 del 2011), Liguria (reg. ric. n. 146 del 2011),
Umbria (reg. ric. n. 147 del 2011), Campania (reg. ric. n. 153 del
2011), Lombardia (reg. ric. n. 155 del 2011), nonchè la Regione
autonoma Sardegna (reg. ric. n. 160 del 2011), hanno promosso
questioni di legittimità costituzionale di numerose norme del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148.
Tra le altre disposizioni, hanno impugnato l'art. 16 del citato
d.l. n. 138 del 2011 (norma composta da 31 commi), che, «Al fine di
assicurare il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
l'ottimale coordinamento della finanza pubblica, il contenimento
delle spese degli enti territoriali e il migliore svolgimento delle
funzioni amministrative e dei servizi pubblici», imponeva ai Comuni
con popolazione fino a 1.000 abitanti l'esercizio in forma associata
di funzioni e servizi mediante unione di Comuni, predisponendo per
queste una disciplina ad hoc.
In particolare, indicava le funzioni affidate a tali unioni, la
successione delle stesse nei rapporti giuridici facenti capo ai
Comuni, l'attribuzione di risorse, l'assoggettamento al patto di
stabilità interno, nonchè gli organi di governo e le relative
funzioni. Inoltre, prevedeva che il Prefetto compisse una verifica
circa il perseguimento degli obiettivi di semplificazione e riduzione
delle spese. In caso di esito negativo, era stabilito che il Prefetto
assegnasse un termine perentorio agli enti inadempienti, decorso il
quale detto organo esercitava un potere sostitutivo ai sensi della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3).
Infine, era prevista una clausola di salvaguardia in ordine
all'applicabilità della menzionata disciplina alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome.
Le questioni di legittimità costituzionale, promosse con i
menzionati ricorsi, sono state discusse all'udienza pubblica del 19
giugno 2012.
Nelle more della decisione è intervenuto l'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135.
In particolare, il comma 2 dell'art. 19 del d.l. menzionato ha
sostituito i commi da 1 a 16 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011
con i commi da 1 a 13; il comma 5 del citato art. 19 ha, in sostanza,
riprodotto il secondo periodo dell'originario comma 6 dell'art. 16
del d.l. n. 138 del 2011, e, ancora, il comma 6 del detto art. 19,
corrisponde, anche nella formulazione letterale, al primo periodo
dell'originario comma 8 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 227 del 2012, avuto
riguardo alle modifiche normative sopravvenute e alla circostanza che
le questioni non erano state ancora decise, ha ritenuto opportuno
rimettere sul ruolo i giudizi di legittimità costituzionale come
sopra proposti, allo scopo di consentire ai difensori di dedurre in
ordine alle modifiche stesse e alla possibile incidenza sulle
questioni oggetto delle impugnazioni formulate.
Con cinque distinti ricorsi le Regioni Lazio (reg. ric. n. 145
del 2012), Veneto (reg. ric. n. 151 del 2012), Campania (reg. ric. n.
153 del 2012), Puglia (reg. ric. n. 172 del 2012) e la Regione
autonoma Sardegna (reg. ric. n. 160 del 2012) hanno promosso
questioni di legittimità costituzionale in riferimento - tra gli
altri - all'art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012.
2.- I quindici ricorsi sopra indicati censurano, con argomenti
analoghi o comunque connessi, le medesime norme. Pertanto, essi
possono essere riuniti e decisi con unica pronuncia.
La valutazione delle restanti questioni sollevate con gli stessi
ricorsi rimane riservata ad altre decisioni.
3.- La Regione Lazio, con atto depositato in cancelleria il 26
novembre 2013, notificato a mezzo posta al Presidente del Consiglio
dei ministri, ha rinunziato all'impugnazione promossa contro l'art.
16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 148 del 2011 (reg. ric. n. 134 del 2011), «per sopravvenuta
carenza di interesse ad agire». Non risulta che tale rinunzia sia
stata accettata dal Presidente del Consiglio dei ministri, sicchè in
mancanza di accettazione della controparte costituita non può farsi
luogo alla declaratoria di estinzione del processo (art. 23 delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale),
ma in ordine al detto ricorso va dichiarata la cessazione della
materia del contendere.
4.- In via preliminare, si devono prendere in esame le modifiche
legislative sopravvenute alla proposizione del primo gruppo di
ricorsi (cioè di quelli promossi avverso l'art. 16 del d.l. n. 138
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del
2011).
Le dette modifiche - recate, come sopra si è chiarito, dall'art.
19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012 - hanno inciso in vario
modo sulla precedente normativa. Tale novella comporta la verifica
degli effetti dello ius superveniens sulle questioni di legittimità
costituzionale promosse con il primo gruppo di ricorsi.
Al riguardo, si deve premettere che i primi 16 commi della
disposizione impugnata con i dieci ricorsi originari (dei quali si è
dato conto in narrativa), ancorchè rimasti in vigore dall'agosto
2011 al 6 luglio 2012, a quanto risulta, non hanno trovato
applicazione medio tempore. In primo luogo, la modifica legislativa
è intervenuta prima della scadenza del termine assegnato ai Comuni
obbligati all'esercizio associato per poter avanzare alla Regione la
relativa proposta di aggregazione. Inoltre, non è stato neppure
allegato un qualche evento idoneo ad integrare una forma di
attuazione della nuova istituzione e ciò induce a ritenere, per
ragionevole presunzione, che essa non sia intervenuta.
Ciò posto, va rilevato che, come questa Corte ha già affermato,
qualora dalla disposizione legislativa sopravvenuta sia desumibile
una norma sostanzialmente coincidente con quella impugnata, la
questione, in forza del principio di effettività della tutela
costituzionale delle parti nei giudizi in via di azione, deve
intendersi trasferita sulla nuova norma (ex plurimis, sentenze n. 326
e n. 40 del 2010). «Diversamente, quando la norma modificata non
abbia avuto attuazione medio tempore, si può avere un effetto
satisfattorio delle pretese della parte ricorrente, che dà luogo ad
una pronuncia di cessazione della materia del contendere. Del pari,
nelle medesime condizioni di inattuazione, la sopravvenuta modifica
legislativa può incidere a tal punto sulla originaria norma da
determinare, in mancanza di una nuova impugnazione, il sopravvenuto
difetto d'interesse a proseguire nel giudizio. Ed è chiaro come in
detta ipotesi sia onere della parte ricorrente, ove voglia contestare
la legittimità costituzionale della norma sopravvenuta, anche
eventualmente in connessione con quella originaria, di proporre una
nuova impugnazione» (sentenza n. 326 del 2010, paragrafo 6 del
Considerato in diritto).
4.1.- In questo quadro devono essere esaminati gli effetti dello
ius superveniens sui giudizi promossi con i ricorsi formulati avverso
l'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 148 del 2011. Peraltro, ai fini dello scrutinio da
compiere, va considerato che l'intero art. 16, ora citato, è
composto da 31 commi (dei quali soltanto i primi 16 sono stati
sostituiti dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, poi
convertito) e che solo alcuni ricorsi hanno investito la norma nella
sua interezza, mentre le Regioni Toscana, Sardegna e Veneto hanno
censurato specifici commi, compresi tra il 17 e il 31.
4.2.- Venendo ora alle disposizioni incise dallo ius
superveniens, si osserva che il comma 1 dell'art. 16, nel testo
originario, stabiliva (per quanto qui rileva) che «i comuni con
popolazione fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in
forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi
pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente
mediante un'unione di comuni ai sensi dell'articolo 32 del testo
unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267».
Il testo sopravvenuto dispone, invece, che «i comuni con
popolazione fino a 1.000 abitanti, in alternativa a quanto previsto
dall'articolo 14, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e
successive modificazioni, e a condizione di non pregiudicarne
l'applicazione, possono esercitare in forma associata, tutte le
funzioni e tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla base della
legislazione vigente mediante un'unione di comuni cui si applica, in
deroga all'articolo 32, commi 3 e 6, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, la disciplina di cui
al presente articolo». Inoltre, la novella prevede che l'esercizio
associato possa essere assicurato anche mediante una o più
convenzioni, ai sensi dell'art. 30 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), con durata almeno triennale e con sottoposizione, alla
scadenza, a verifica di efficienza gestionale (comma 12).
Come risulta dal confronto tra le due disposizioni, non è
ravvisabile tra loro alcuna sostanziale coincidenza (o identità del
contenuto precettivo) tale da poter consentire il trasferimento della
questione sulla nuova norma. L'esercizio in forma associata di tutte
le funzioni amministrative e dei servizi pubblici non è più
previsto come obbligatorio, ma in alternativa ad esso è indicato il
ricorso al modello di cui all'art. 14 del decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitività economica), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122 e successive
modificazioni; detta disposizione, infatti, prevede come obbligatorio
l'esercizio associato mediante unione di Comuni o convenzione, delle
sole funzioni fondamentali elencate al comma 27 dello stesso
articolo.
Si tratta, con evidenza, di una modifica significativa, ancorchè
non satisfattiva per le ricorrenti, sicchè il trasferimento della
questione, lungi dal garantire il principio di effettività della
tutela, supplirebbe impropriamente all'onere d'impugnazione gravante
sulle parti.
Pertanto, la questione di legittimità costituzionale relativa al
detto testo originario deve essere dichiarata inammissibile per
sopravvenuto difetto d'interesse a proseguire il giudizio (sentenze
n. 32 del 2012 e n. 326 del 2010).
4.3.- Il comma 2 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi
convertito, prevedeva la facoltà, per i Comuni con popolazione
superiore a 1.000 abitanti, di aderire a ciascuna unione di cui al
comma 1, oppure, in alternativa, la facoltà di esercitare mediante
tale unione tutte le funzioni e tutti i servizi pubblici loro
spettanti sulla base della legislazione vigente. La disposizione non
risulta riproposta nel testo sopravvenuto e tale circostanza deve
ritenersi satisfattiva per le ricorrenti che l'hanno impugnata,
sicchè in merito alla relativa questione va dichiarata la cessazione
della materia del contendere.
4.4.- Il comma 3 del detto art. 16 stabiliva che «All'unione di
cui al comma 1, in deroga all'articolo 32, commi 2, 3 e 5, secondo
periodo, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267
del 2000, si applica la disciplina di cui al presente articolo».
Detta deroga è stata riproposta, ma attualmente è collocata
nell'ultimo periodo del comma 1. Avuto riguardo alla riscontrata non
trasferibilità della questione relativa a tale disposizione (vedi
precedente paragrafo 4.2), anche per quella riferita al citato comma
3 va emessa declaratoria d'inammissibilità per sopravvenuto difetto
d'interesse.
4.5.- Il comma 4 individuava le funzioni affidate all'unione per
conto dei Comuni che ne erano membri, facendo riferimento alla
programmazione economico-finanziaria e alla gestione contabile,
stabiliva il concorso dei predetti enti ad una serie di attività e
prevedeva l'adozione, entro un certo termine, di un regolamento, su
proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro per
le riforme per il federalismo, diretto a disciplinare il procedimento
amministrativo-contabile di formazione e di variazione del documento
programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua attuazione e la
successione nei rapporti amministrativo-contabili tra ciascun Comune
e l'unione.
Il comma 2 della normativa sopravvenuta (che si rivela
riconducibile, per il suo contenuto, al precedente comma 4 dell'art.
16) prevede l'affidamento all'unione, oltre che della programmazione
economico-finanziaria e della gestione contabile, anche della
«titolarità della potestà impositiva sui tributi locali dei comuni
associati nonchè quella patrimoniale, con riferimento alle funzioni
da essi esercitate per mezzo dell'unione».
Inoltre, tra le amministrazioni concertanti per l'adozione del
regolamento, sono menzionati il Ministro per la pubblica
amministrazione e semplificazione e il Ministro dell'economia e delle
finanze.
Si tratta di modifiche significative, quale è certamente quella
concernente la titolarità della potestà impositiva sui tributi
locali dei Comuni associati, nonchè quella patrimoniale, che non
consentono di ritenere sostanzialmente immodificato il contenuto
precettivo della norma e, considerando le modifiche stesse non
satisfattive, impongono di pervenire ad una declaratoria
d'inammissibilità della questione ad essa relativa per sopravvenuto
difetto d'interesse a proseguire il giudizio.
4.6.- Il comma 5 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi
convertito, così disponeva: «L'unione succede a tutti gli effetti
nei rapporti giuridici in essere alla data di cui al comma 9 che
siano inerenti alle funzioni ed ai servizi ad essa affidati ai sensi
dei commi 1, 2 e 4, ferme restando le disposizioni di cui
all'articolo 111 del codice di procedura civile. Alle unioni di cui
al comma 1 sono trasferite tutte le risorse umane e strumentali
relative alle funzioni ed ai servizi loro affidati ai sensi dei commi
1, 2 e 4, nonchè i relativi rapporti finanziari risultanti dal
bilancio. A decorrere dall'anno 2014, le unioni di comuni di cui al
comma 1 sono soggette alla disciplina del patto di stabilità interno
per gli enti locali previsti per i comuni aventi corrispondente
popolazione».
Nel testo dettato dalla normativa sopravvenuta (comma 3,
riferibile al comma 5 del testo originario) viene meno il richiamo
alle funzioni ed ai servizi affidati ai sensi dei commi 2 e 4 (il
contenuto di quest'ultimo si rinviene nel nuovo testo del comma 2
della suddetta normativa). Ne deriva per il comma in esame una
modifica del proprio ambito applicativo, la quale induce ad escludere
che si tratti di norma sostanzialmente coincidente con quella
originaria.
Pertanto, ritenendo la modifica non satisfattiva, anche in tal
caso la questione deve essere dichiarata inammissibile per
sopravvenuto difetto d'interesse a proseguire il giudizio.
4.7.- Il comma 6 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi
convertito, stabiliva quanto segue: «Le unioni di cui al comma 1 sono
istituite in modo che la complessiva popolazione residente nei
rispettivi territori, determinata ai sensi dell'articolo 156, comma
2, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del
2000, sia di norma superiore a 5.000 abitanti, ovvero a 3.000
abitanti qualora i comuni che intendono comporre una medesima unione
appartengano o siano appartenuti a comunità montane. Entro due mesi
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, ciascuna regione ha facoltà di individuare diversi
limiti demografici».
Il contenuto precettivo della disposizione, quanto al primo
periodo, rivela che essa è riferibile al comma 4 della normativa
sopravvenuta, di identico tenore (mancano soltanto le parole «di cui
al comma 1», che non incidono sul contenuto precettivo). Quanto al
secondo periodo, esso costituisce attualmente il comma 5 dell'art. 19
del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito, che, con riguardo ai diversi
limiti demografici, aggiunge la seguente frase: «rispetto a quelli di
cui all'articolo 16, comma 4, del citato decreto-legge n. 138 del
2011, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre 2011, n.
148, come modificato dal presente decreto». È evidente che nessuna
modifica sostanziale è intervenuta, sicchè la questione - in forza
del principio di effettività della tutela costituzionale delle parti
nei giudizi in via di azione - deve intendersi trasferita sulle nuove
norme.
4.8.- Il comma 7 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi
convertito, prevedeva per le unioni di Comuni già costituite,
obblighi di adeguare i rispettivi ordinamenti alla disciplina delle
unioni di cui al citato art. 16, nonchè, per i Comuni appartenenti a
forme associative di cui agli artt. 30 e 31 del TUEL, la cessazione
di diritto dal farne parte. La disposizione, però, non risulta
presente nel testo sopravvenuto, sicchè, ritenendo la modifica
satisfattiva, sulla relativa questione va dichiarata la cessazione
della materia del contendere.
4.9.- Il comma 8 del citato art. 16 prevedeva che i Comuni di cui
al comma 1 avanzassero alla Regione una proposta di aggregazione,
d'identico contenuto, per l'istituzione (recte: costituzione) della
rispettiva unione ed affidava alla Regione stessa la funzione di
provvedere secondo il proprio ordinamento, anche qualora la proposta
di aggregazione mancasse o non fosse conforme alle disposizioni di
cui alla norma in esame. Il contenuto precettivo del detto comma 8 si
ritrova nel comma 5 del nuovo testo dell'art. 16 e nel comma 6
dell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, con qualche modifica di mera
forma e con la previsione di differenti termini relativi al momento
entro il quale i Comuni devono avanzare alle Regioni le proposte di
aggregazione ed a quello entro il quale la Regione deve provvedere
agli adempimenti di competenza. Si tratta, dunque, di modifiche non
sostanziali, sicchè la questione di legittimità costituzionale deve
intendersi trasferita sulla norma sopravvenuta.
4.10.- Il comma 9 del precedente art. 16 disponeva che «A
decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi di
governo del comune che, successivamente al 13 agosto 2012, sia per
primo interessato al rinnovo, nei comuni con popolazione fino a 1.000
abitanti che siano parti della stessa unione, nonchè in quelli con
popolazione superiore che esercitino mediante tale unione tutte le
proprie funzioni, gli organi di governo sono il sindaco ed il
consiglio comunale, e le giunte in carica decadono di diritto. Ai
consigli dei comuni che sono membri di tale unione competono
esclusivamente poteri di indirizzo nei confronti del consiglio
dell'unione, ferme restando le funzioni normative che ad essi
spettino in riferimento alle attribuzioni non esercitate mediante
l'unione».
La disposizione nel suo complesso non risulta riprodotta nel
testo normativo sopravvenuto. Tuttavia, il comma 13 del nuovo testo
dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 dispone che «A decorrere dal
giorno della proclamazione degli eletti negli organi di governo
dell'unione, nei comuni che siano parte della stessa unione gli
organi di governo sono il sindaco e il consiglio comunale, e le
giunte decadono di diritto». Si pone, quindi, un problema di
trasferimento della questione sul detto comma 13. Tuttavia, la
formulazione dell'originario comma 9, recante un secondo periodo
relativo ai poteri dei consigli dei Comuni membri dell'unione nei
confronti del consiglio dell'unione, introduce un elemento di
sostanziale diversità che conduce ad escludere la possibilità del
trasferimento.
Pertanto, ritenendo comunque la modifica non satisfattiva, la
questione di legittimità costituzionale concernente il comma 9
dell'originario art. 16 deve essere dichiarata inammissibile per
sopravvenuto difetto d'interesse a proseguire il giudizio.
4.11.- Il comma 10 del citato art. 16 stabiliva che «Gli organi
dell'unione di cui al comma 1 sono il consiglio, il presidente e la
giunta». Tale disposto si ritrova senza modifiche nel comma 6 della
normativa sopravvenuta. La relativa questione di legittimità
costituzionale, quindi, va trasferita sul citato comma 6 di tale
normativa.
4.12.- Il comma 11 dell'originario art. 16 regolava la
composizione del consiglio dell'unione, l'elezione di alcuni
componenti in sede di prima applicazione, l'elezione del presidente
dell'unione, ai sensi del comma 12, e le competenze spettanti al
consiglio dell'unione. Disponeva, altresì, che «La legge dello Stato
può stabilire che le successive elezioni avvengano a suffragio
universale e diretto contestualmente alle elezioni per il rinnovo
degli organi di governo di ciascuno dei comuni appartenenti alle
unioni. La legge dello Stato di cui al quarto periodo disciplina
conseguentemente il sistema di elezione; l'indizione delle elezioni
avviene ai sensi dell'art. 3 della legge 7 giugno 1991, n. 182, e
successive modificazioni».
Nel testo sopravvenuto (comma 7) non sono più compresi il quarto
e il quinto periodo del detto comma 11 e, dunque, non è più
previsto il potere d'intervento del legislatore statale in materia di
elezioni per il rinnovo degli organi di governo dell'ente. Si tratta
di una modifica non di forma, ma di sostanza, che non consente di
ravvisare tra le due disposizioni identità del contenuto precettivo
e, quindi, di operare il trasferimento. Pertanto, ritenendo la
modifica comunque non satisfattiva, la questione di legittimità
costituzionale del citato comma 11 dell'originario art. 16 deve
essere dichiarata inammissibile per sopravvenuto difetto d'interesse
a proseguire il giudizio.
4.13.- Il comma 12, dell'originario art. 16 disciplinava la prima
convocazione del consiglio dell'unione, l'elezione del presidente di
questa «tra i propri componenti», le competenze del detto presidente.
Nel testo sopravvenuto (comma 8) si prevede che il presidente
dell'unione sia eletto dal consiglio «tra i sindaci dei comuni
associati» e non più «tra i propri componenti». Anche in tal caso si
tratta di modifica sostanziale, perchè incide sulla individuazione
degli eleggibili per ricoprire la carica di presidente dell'unione,
onde resta esclusa la possibilità del trasferimento.
Pertanto, ritenendo la modifica non satisfattiva, la questione di
legittimità costituzionale proposta con riguardo al citato comma 12
deve essere dichiarata inammissibile per sopravvenuto difetto
d'interesse a proseguire il giudizio.
4.14.- Il comma 13, dell'art. 16 (testo originario) regolava la
composizione e le competenze della giunta dell'unione, prevedendo,
altresì, che essa decadesse contestualmente alla cessazione del
rispettivo presidente. La disposizione è rimasta immutata nella
normativa sopravvenuta (comma 9); la relativa questione di
legittimità costituzionale, quindi, va trasferita sul citato comma
9.
4.15.- Il comma 14 dell'art. 16 (testo originario) disciplinava
il contenuto dello statuto dell'unione, nonchè le modalità e i
termini della sua adozione. Fatta eccezione per una modifica di mera
forma, esso è rimasto immutato nel testo sopravvenuto (comma 10).
Anche in questo caso la relativa questione di legittimità
costituzionale va trasferita sul citato comma 10.
4.16.- Il comma 15 dell'art. 16 (testo originario) individuava le
disposizioni applicabili ai consiglieri, al presidente e agli
assessori dell'unione, in riferimento al trattamento spettante,
rispettivamente, ai consiglieri, al sindaco ed agli assessori dei
Comuni aventi corrispondente popolazione. Inoltre, stabiliva che agli
amministratori dell'unione, che riscuotessero emolumenti di ogni
genere in qualità di amministratori locali, ai sensi dell'art. 77,
comma 2, del TUEL, fino al momento dell'esercizio dell'opzione, non
spettasse alcun trattamento per la carica sopraggiunta.
La disposizione sopravvenuta (comma 11) stabilisce che gli
amministratori dell'unione, dalla data di assunzione della carica,
non possono continuare a ricevere retribuzioni, gettoni e indennità
o emolumenti di ogni genere ad essi già attribuiti in qualità di
amministratori locali, ai sensi dell'art. 77, comma 2, del TUEL.
La modifica concerne i criteri diretti a regolare il trattamento
economico degli amministratori dell'unione. In particolare, si
stabilisce che costoro, dalla data di assunzione della carica, non
possono continuare a ricevere il trattamento loro attribuito in
qualità di amministratori locali, ai sensi della norma ora citata.
Il testo censurato, invece, prevedeva che ad essi non spettasse alcun
trattamento per la carica sopraggiunta fino al momento dell'esercizio
dell'opzione. Il contenuto precettivo delle due norme, dunque,
risulta diverso, onde non può farsi luogo al trasferimento.
Ne deriva che, ritenendo la modifica non satisfattiva, la
questione di legittimità costituzionale, proposta con riferimento al
citato comma 15, deve essere dichiarata inammissibile per
sopravvenuto difetto di interesse a proseguire il giudizio.
4.17.- Il comma 16 dell'art. 16 (testo originario) rendeva
inapplicabile l'obbligo di cui al comma 1 nei confronti dei Comuni
che, alla data del 30 settembre 2012, esercitassero le funzioni
amministrative e i servizi pubblici mediante convenzione, ai sensi
dell'art. 30 del TUEL. Inoltre, prevedeva che tali Comuni
trasmettessero al Ministero dell'interno un'attestazione comprovante
il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza
nella gestione, secondo modalità da determinare con decreto adottato
dal Ministro dell'interno, il quale, previa valutazione delle
attestazioni ricevute, individuava con proprio decreto l'elenco dei
Comuni obbligati e di quelli esentati dall'obbligo di cui al comma 1.
Il comma 12 della normativa sopravvenuta così dispone:
«L'esercizio in forma associata di cui al comma 1 può essere
assicurato anche mediante una o più convenzioni ai sensi
dell'articolo 30 del testo unico, che hanno durata almeno triennale.
Ove alla scadenza del predetto periodo non sia comprovato, da parte
dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di
efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite
con il decreto di cui all'articolo 14, comma 31-bis, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, agli
stessi si applica la disciplina di cui al comma 1».
Orbene, ponendo a confronto i due dettati normativi, risulta
evidente che, pur esistendo dei profili di coincidenza, non può
parlarsi di semplici modifiche apportate dal secondo rispetto al
primo. Si tratta, in realtà, di due norme diverse, il che conduce a
ritenere che il contenuto precettivo del comma 16 dell'art. 16 (testo
originario) non sia stato riprodotto nel testo sopravvenuto. E questa
opzione ermeneutica trova conferma nel rilievo che, come già si è
notato, l'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito,
ha disposto la sostituzione degli originari commi da 1 a 16 con gli
attuali commi da 1 a 13. Pertanto, ritenendo tale risultato
satisfattivo, sulla relativa questione di legittimità costituzionale
va dichiarata la cessazione della materia del contendere.
4.18.- Per riassumere sui punti suddetti: con riferimento ai
ricorsi numeri 133, 134, 141, 144, 145, 146, 147, 153, 155, e 160 del
2011, l'esame cui si procederà in prosieguo concerne i commi sui
quali si è ritenuto di poter trasferire le questioni di legittimità
costituzionale dal testo impugnato a quello sopravvenuto, tenendo
conto che:
a) il comma 6 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, poi
convertito, corrisponde, senza modifiche sostanziali, all'attuale
comma 4 dell'art. 16 del d.l. ora citato (per il primo periodo) e
all'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito, (per
il secondo periodo);
b) il comma 8 corrisponde all'attuale comma 5 dell'art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011 e all'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012;
c) il comma 10 corrisponde all'attuale comma 6 dell'art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011;
d) il comma 13 corrisponde all'attuale comma 9 dell'art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011;
e) il comma 14 corrisponde all'attuale comma 10 dell'art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011.
D'ora innanzi le questioni di legittimità costituzionale saranno
esaminate con riferimento ai commi del testo sopravvenuto.
L'esame, inoltre, riguarderà i commi da 17 a 31 del citato art.
16, non interessati dallo ius superveniens, per i quali, quindi, non
si pone un problema di trasferimento.
5.- In via preliminare, si devono dichiarare inammissibili, per
genericità e inconferenza, le censure prospettate dalle Regioni
Toscana, Emilia-Romagna, Liguria, Umbria, Veneto, con riferimento ai
principi di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
Infatti, con riguardo all'ipotizzato contrasto con i citati
parametri costituzionali, va ribadito il costante orientamento di
questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 237 del 2009, n. 289 e n. 216
del 2008), secondo cui le Regioni sono autorizzate a censurare, in
via d'impugnazione principale, le leggi dello Stato soltanto per
profili attinenti al riparto delle rispettive competenze legislative,
essendosi ammessa la deducibilità di altri parametri costituzionali
esclusivamente qualora la loro violazione comporti una compromissione
delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite;
circostanza, questa, non ravvisabile nel caso di specie.
6.- Si deve ora individuare, sulla base delle prospettazioni
difensive delle parti, l'ambito materiale al quale appartengono le
norme impugnate sia con i ricorsi avverso il d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, sia con i
ricorsi contro il d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012.
Al riguardo, va in primo luogo rilevato che, nella giurisprudenza
di questa Corte, è costante l'affermazione del principio secondo cui
«Ai fini del giudizio di legittimità costituzionale, la
qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una
natura diversa da quelle ad esse propria, quale risulta dalla loro
oggettiva sostanza» (ex plurimis, sentenze n. 207 del 2010, n. 237
del 2009, n. 430 e n. 165 del 2007, n. 447 del 2006).
Inoltre, la giurisprudenza costituzionale ha precisato che,
qualora una normativa interferisca con più materie, attribuite dalla
Costituzione, da un lato, alla potestà legislativa statale e,
dall'altro, a quella concorrente o residuale delle Regioni, occorre
individuare l'ambito materiale che possa considerarsi, nei singoli
casi, prevalente (ex plurimis, sentenze n. 118 del 2013, n. 334 del
2010, n. 237 del 2009 e n. 50 del 2005). Qualora ciò non sia
possibile, la suddetta concorrenza di competenze, in assenza di
criteri previsti in Costituzione, giustifica l'applicazione del
principio di leale collaborazione (sentenza n. 50 del 2008), il quale
deve permeare i rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie,
ovviamente qualora di tale applicazione sussistano i presupposti.
Da tanto consegue che una disposizione statale di principio,
adottata in materia di legislazione concorrente, quale quella del
«coordinamento della finanza pubblica», può incidere su una o più
materie di competenza regionale, anche di tipo residuale e
determinare una - sia pure parziale - compressione degli spazi entro
cui possono esercitarsi le competenze legislative e amministrative
delle Regioni (ex plurimis, sentenze n. 237 del 2009, n. 159 del
2008, n. 181 del 2006 e n. 417 del 2005).
In tal caso, lo scrutinio di legittimità costituzionale dovrà
verificare il rispetto del rapporto tra normativa di principio e
normativa di dettaglio, che deve essere inteso nel senso che l'una è
volta a prescrivere criteri e obiettivi, mentre all'altra spetta
l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere quegli obiettivi (sentenza n. 181 del 2006).
In proposito, la Corte ha anche affermato che la specificità
delle prescrizioni, di per sè, non può escludere «il carattere di
principio di una norma, qualora essa risulti legata al principio
stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessaria
integrazione (sentenza n. 430 del 2007)» (sentenza n. 237 del 2009,
paragrafo 12 del Considerato in diritto).
Nella giurisprudenza di questa Corte, poi, è ormai costante
l'orientamento secondo cui «il legislatore statale può, con una
disciplina di principio, legittimamente imporre alle Regioni e agli
enti locali, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti territoriali (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2011, n.
207 e n. 128 del 2010)» (sentenza n. 236 del 2013).
Infatti, per un verso, non si può dubitare che la finanza delle
Regioni, delle Province autonome e degli enti locali sia parte della
finanza pubblica allargata (sentenze n. 267 del 2006 e n. 425 del
2004); per altro verso, va considerato che, tra i vincoli derivanti
all'Italia dall'appartenenza all'Unione europea, vi è l'obbligo di
rispettare un determinato equilibrio complessivo del bilancio
nazionale, «secondo quanto precisato dalla risoluzione del Consiglio
europeo del 17 giugno 1997 relativa al "patto di stabilità e di
crescita"» (sentenza n. 267 del 2006).
Va, altresì, rimarcato che questa Corte ha ricondotto
nell'ambito dei principi di coordinamento della finanza pubblica
(escludendo la illegittimità costituzionale di alcune disposizioni
relative alla disciplina degli obblighi di invio di informazioni
sulla situazione finanziaria dalle Regioni e dagli enti locali alla
Corte dei conti) norme puntuali adottate dal legislatore per
realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario,
che per sua natura eccede le possibilità d'intervento dei livelli
territoriali sub-statali (sentenza n. 417 del 2005).
Infine, con specifico riferimento a disposizioni incidenti
sull'autonomia finanziaria attraverso interventi concernenti
direttamente le risorse finanziarie degli enti, la Corte
costituzionale ne ha affermato la riconducibilità ai principi di
coordinamento della finanza pubblica, purchè sia previsto un limite
complessivo, che lascia agli enti stessi libertà di allocazione
delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa (ex plurimis,
sentenze n. 182 del 2011, n. 297 del 2009 e n. 289 del 2008), e
purchè gli interventi abbiano il carattere della transitorietà.
Detto profilo, però, è estraneo alla fattispecie in esame, ove
l'intervento statale opera soltanto sulle modalità di esercizio
delle funzioni e dei servizi.
6.1.- Richiamati, in linea generale, i principi che regolano
l'individuazione della competenza legislativa, e che devono trovare
applicazione nelle fattispecie qui in esame, si deve stabilire se le
norme impugnate possano essere ricondotte alla materia «coordinamento
della finanza pubblica».
Va premesso che le disposizioni censurate - richiedendo ai Comuni
con ridotto numero di abitanti la gestione in forma associata di
servizi e funzioni pubbliche - perseguono l'obiettivo di ridurre la
spesa pubblica corrente per il funzionamento di tali organismi,
attraverso una disciplina uniforme che coordina la legislazione del
settore.
È evidente, dunque, che tale disciplina deve essere
unitariamente considerata e, anche dove interferisce con
l'ordinamento degli enti locali, non perde il carattere strumentale,
finalizzato alla riduzione della spesa corrente. Come tale, essa è
riconducibile alla materia «coordinamento della finanza pubblica», di
competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. e, nell'ambito di tale materia,
assume il rango di normativa di principio.
In questo quadro l'ordinamento degli enti locali non costituisce
l'oggetto principale della normativa statale in esame, ma rappresenta
il settore in cui devono operare strumenti e modalità per pervenire
alla prevista riduzione della spesa pubblica corrente, riduzione cui
è ancorato il riordino degli organismi in questione e costituente
principio fondamentale della materia, legittimamente fissato.
Da tale natura discende, in base alla giurisprudenza di questa
Corte, la legittimità dell'incidenza del censurato art. 16 sia sulla
autonomia di spesa delle Regioni (sentenze n. 91 del 2011, n. 27 del
2010, n. 456 e n. 244 del 2005), sia su ogni tipo di potestà
legislativa regionale, compresa quella residuale in materia di unione
di Comuni (sentenze n. 326 del 2010 e n. 237 del 2009).
Infine, alla luce di quanto fin qui esposto, si deve escludere
che, a giustificazione dell'intervento legislativo dello Stato, possa
essere invocato l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., nella
parte in cui assegna alla competenza esclusiva statale la materia
relativa a «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane», in quanto
il riferimento a tali enti si deve ritenere tassativo, mentre nella
suddetta elencazione manca ogni riferimento all'unione di Comuni
(sentenza n. 237 del 2009, paragrafo 23 del Considerato in diritto).
Con riferimento a tutti i ricorsi in esame, dunque, il titolo
legittimante della competenza statale è il coordinamento della
finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
esercitato nel quadro dei principi fin qui esposti.
7.- La Regione Toscana, con il ricorso indicato in epigrafe (reg.
ric. n. 133 del 2011), dubita della legittimità costituzionale
dell'art. 16, commi 6, 8, 10, 13, 14, nonchè comma 17, lettera a), e
commi da 19 a 21 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011. Le censure investono il
citato art. 16 nella parte in cui: a) stabilisce che i Comuni con
popolazione fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente, in
forma associata, tutte le funzioni amministrative, e non soltanto
quelle fondamentali, mediante un'unione di Comuni, ai sensi dell'art.
32 del TUEL; b) prevede una disciplina di dettaglio che comprime i
margini di autonomia dei piccoli Comuni, dando luogo, di fatto, ad
una sostanziale fusione degli stessi, con conseguente modifica delle
relative circoscrizioni; c) interviene sull'ordinamento degli enti
locali e, dunque, in una materia ricadente nella competenza residuale
delle Regioni.
Pertanto, sarebbero violati l'art. 133, secondo comma, anche in
relazione agli artt. 114 e 117, quarto comma, Cost., nonchè ancora
l'art. 114 Cost., in quanto l'unione, così come disciplinata dalla
norma in esame, implicherebbe una differenziazione tra Comuni che ne
fanno parte e tutti gli altri, benchè il citato art. 114 preveda
soltanto cinque forme di enti territoriali obbligatorie,
configurandoli come elementi tutti costitutivi, a pari titolo, della
Repubblica, ed in quanto non è nelle competenze del legislatore
statale creare nuovi livelli di governo a natura obbligatoria e
"sostitutivi" di quelli previsti dall'art. 114 Cost.
Al riguardo, come già chiarito al paragrafo 4.18 si deve
ricordare che le censure relative ai commi 6, 8, 10, 13 e 14
dell'art. 16 hanno formato oggetto di trasferimento a seguito dello
ius superveniens e vanno, pertanto, riferite agli attuali commi
secondo quanto di seguito indicato: a) l'attuale comma 4 dell'art. 16
del d.l. n. 138 del 2011 e il comma 5 dell'art. 19 del d.l. n. 95 del
2012, riproducono, senza modifiche sostanziali, rispettivamente il
primo e il secondo periodo del comma 6, nella formulazione
originaria; b) l'attuale comma 5 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del
2011 e il comma 6 dell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, corrispondono
al comma 8, nella formulazione originaria; c) l'attuale comma 6
dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 corrisponde al comma 10, nella
formulazione originaria; d) l'attuale comma 9 dell'art. 16 del d.l.
n. 138 del 2011 corrisponde al comma 13, nella formulazione
originaria; e) l'attuale comma 10 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del
2011 corrisponde al comma 14, nella formulazione originaria.
Ciò posto, dal tenore delle censure, i parametri asseritamente
violati risultano essere, sostanzialmente, gli artt. 133, secondo
comma, e 114 Cost.
La questione non è fondata.
L'art. 133, secondo comma, Cost. dispone che «La Regione, sentite
le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio
territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni».
La normativa censurata non si pone in contrasto con tale precetto
costituzionale.
Fermi i principi esposti in precedenza, ai quali si rinvia
(paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto), si deve osservare che
detta normativa non prevede la fusione dei piccoli Comuni, con
conseguente modifica delle circoscrizioni territoriali. In realtà,
diversamente da quanto accade in caso di fusione, gli enti che
partecipano all'unione non si estinguono, ma esercitano le loro
funzioni amministrative in forma associata, come del resto dispone in
modo espresso l'art. 16, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011 (poi
convertito), sia nel testo originario sia in quello sostituito
dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012 (del pari convertito).
L'intervento del legislatore statale, dunque, riguarda le modalità
di esercizio delle funzioni amministrative e dei servizi pubblici e
non presenta alcuna attinenza con la disciplina che regola
l'istituzione di nuovi Comuni o la modifica delle loro
circoscrizioni.
La ricorrente ha anche dedotto che la previsione di un obbligo,
destinato a vincolare soltanto una categoria di Comuni (quelli con
popolazione fino a 1.000 abitanti), determinerebbe una
differenziazione incompatibile con il principio costituzionale della
parità tra i diversi enti territoriali che costituiscono la
Repubblica, sancito dall'art. 114 Cost. Tuttavia, neppure sotto tale
profilo la questione è fondata.
Infatti, l'art. 114 Cost., stabilendo che i Comuni, le Province,
le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri
statuti, poteri e funzioni «secondo i principi fissati dalla
Costituzione», non pone alcun obbligo per il legislatore statale di
sottoporre tutti i Comuni alla medesima disciplina, indipendentemente
dalle caratteristiche numeriche della popolazione.
8.- La Regione Toscana, poi, censura l'art. 16, comma 1, del d.l.
n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148
del 2011, nella parte in cui pretende di allocare tutte le funzioni
amministrative, anche quelle in materie residuali o concorrenti
regionali, in capo alle unioni di Comuni. Tale disposizione
violerebbe l'art. 117, secondo, lettera p), terzo e quarto comma,
nonchè l'art. 118 Cost., perchè la legge statale sarebbe competente
in via esclusiva per quanto riguarda le sole funzioni fondamentali,
ma si dovrebbe escludere che possa imporre forme associate di
esercizio anche delle funzioni proprie dei Comuni (rientranti
nell'autonomia organizzativa degli stessi) e, comunque, di quelle ad
essi assegnate da leggi regionali. Inoltre sarebbe violato l'art. 118
Cost., in quanto la previsione di forme di associazione spetterebbe
al legislatore regionale.
La questione ha ad oggetto il comma 1 della disposizione
censurata, norma modificata dallo ius superveniens, in modo non
satisfattivo. Sulla questione ad essa relativa, non trasferibile su
testo sopravvenuto, è stata emessa declaratoria d'inammissibilità
per sopravvenuto difetto d'interesse (precedente paragrafo 4.2 del
Considerato in diritto). Essa, dunque, non può trovare ingresso in
questa sede.
9.- La Regione Toscana censura, inoltre, l'art. 16 (commi 1, 3,
4, 5, 7, 8 e da 10 a 15 nel testo originario) del d.l. n. 138 del
2011, sostenendo che esso «appare lesivo anche sotto l'ulteriore
profilo della violazione degli artt. 114 e 117, quarto comma, Cost.,
in quanto interviene con una normativa puntuale in materia di
disciplina delle forme associative degli enti locali, materia che
secondo il pacifico orientamento della Corte costituzionale rientra
nella competenza esclusiva delle Regioni».
In particolare, sarebbero violati: a) l'art. 114 Cost., in quanto
la disciplina impugnata finirebbe per differenziare i Comuni fino a
1.000 abitanti, imponendo la forma associativa e creando due
categorie diverse di Comuni, mentre la norma costituzionale
assegnerebbe pari dignità costituzionale a Comuni, Province e Città
metropolitane; b) l'art. 117, quarto comma, in quanto la Corte
costituzionale, con riferimento alle Comunità montane, avrebbe già
affermato che la disciplina delle forme associative degli enti locali
rientra nella competenza residuale delle Regioni, precisando,
altresì, che l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. deve
essere interpretato in modo restrittivo e non può essere invocato in
ordine alla scelta in merito alla costituzione e/o alla soppressione
di forme associative tra enti locali; c) l'art. 118 Cost., con
riferimento ai principi costituzionali ai quali la legge deve
attenersi nell'attribuzione delle funzioni amministrative ed al
principio di leale collaborazione, in quanto il legislatore statale
avrebbe imposto unilateralmente la disciplina agli enti locali; d)
gli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost., non potendo il legislatore
statale invocare, nel caso di specie, la propria competenza circa la
determinazione dei principi fondamentali in materia di finanza
pubblica, perchè la normativa in esame avrebbe carattere dettagliato
e puntuale.
Già si è chiarito che il comma 1 dell'art. 16 del d.l. n. 138
del 2011 (poi convertito) è stato modificato dallo ius superveniens
in precedenza più volte citato, sicchè sulla questione di
legittimità costituzionale ad esso relativa è stata emessa
declaratoria d'inammissibilità per sopravvenuta carenza d'interesse.
Ad analoghe conclusioni si è pervenuti in ordine ai commi 3, 4, 5,
9, 11, 12, 15 del medesimo art. 16. Quanto alla questione di cui al
comma 7, assente nel testo sopravvenuto, ritenendosi la modifica
satisfattiva si è dichiarata la cessazione della materia del
contendere (precedente paragrafo 4.8 del Considerato in diritto).

Le questioni concernenti i suddetti commi, dunque, non possono
essere riproposte in questa sede.
Restano il comma 5 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 e il
comma 6 dell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, nonchè i commi 6, 9 e
10 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito
dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, cui vanno riferite le
censure dianzi riassunte.
La questione non è fondata con riferimento ai commi 6 e 9.
Invero, come già si è precisato (paragrafi 6 e 6.1 del
Considerato in diritto), la materia alla quale devono essere ascritte
le disposizioni censurate è il coordinamento della finanza pubblica.
Si è anche notato che, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, una disposizione statale di principio in tale materia, qual è
il contenimento delle spese dei piccoli Comuni perseguito mediante
l'esercizio in forma associata delle funzioni e dei servizi pubblici
ad essi spettanti, può incidere su una o più materie di competenza
regionale, anche di tipo residuale, e determinare una, sia pur
parziale, compressione degli spazi entro cui possono esercitarsi le
competenze legislative ed amministrative delle Regioni. Nè giova
addurre il carattere specifico ed autoapplicativo della disciplina
censurata, perchè, come questa Corte ha anche affermato, la
specificità delle prescrizioni, di per sè, non può escludere il
carattere di principio di una norma, qualora essa risulti legata al
principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di
necessaria integrazione (sentenza n. 430 del 2007). Ciò avviene, per
l'appunto, nella normativa in esame, nella quale il carattere
specifico delle disposizioni (tranne i punti che ora si esamineranno)
è finalizzato a realizzare il tessuto organizzativo mediante il
quale la norma di principio dovrà essere attuata.
Quanto al richiamo al principio di leale collaborazione, esso non
è fondato perchè il detto principio non si applica al procedimento
di formazione delle leggi (ex plurimis: sentenze n. 33 del 2011 e n.
326 del 2010).
9.1.- A conclusioni parzialmente diverse si deve pervenire con
riguardo all'art. 16, comma 5, nel testo sostituito dall'art. 19,
comma 2, e in parte riprodotto dall'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95
del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012.
Il comma 5 vigente così dispone: «I comuni di cui al comma 1,
con deliberazione del consiglio comunale, da adottare, a maggioranza
dei componenti, conformemente alle disposizioni di cui al comma 4,
avanzano alla regione una proposta di aggregazione, di identico
contenuto, per l'istituzione della rispettiva unione. Nel termine
perentorio del 31 dicembre 2013, la regione provvede, secondo il
proprio ordinamento, a sancire l'istituzione di tutte le unioni del
proprio territorio, come determinate nelle proposte di cui al primo
periodo. La regione provvede anche in caso di proposta di
aggregazione mancante o non conforme alle disposizioni di cui al
presente articolo».
Il comma 6 dell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, così recita:
«Ai fini di cui all'articolo 16, comma 5, del citato decreto-legge n.
138 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge 14 settembre
2011, n. 148, come modificato dal presente decreto, nel termine
perentorio di sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente
decreto, i comuni di cui al citato articolo 16, comma 1, con
deliberazione del consiglio comunale, da adottare, a maggioranza dei
componenti, conformemente alle disposizioni di cui al comma 4 del
medesimo articolo 16, avanzano alla regione una proposta di
aggregazione, di identico contenuto, per l'istituzione della
rispettiva unione».
Orbene, il contenuto precettivo della norma deve ritenersi in
larga parte coessenziale al principio di coordinamento della finanza
pubblica sopra indicato, perchè disciplina modalità procedimentali
necessarie per il funzionamento delle unioni. Non altrettanto può
dirsi, invece, per la proposizione contenuta nel comma 5 secondo la
quale la deliberazione del consiglio comunale va adottata «a
maggioranza dei componenti».
Si tratta di una disposizione che esula dalla materia del
«coordinamento della finanza pubblica», in quanto attiene
esclusivamente all'ambito dell'ordinamento dei predetti organismi;
essa è, dunque, estranea alle esigenze di contenimento della spesa
corrente.
Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito
dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole
«, a maggioranza dei componenti,», in riferimento dell'art. 117,
quarto comma, Cost.
9.2.- Considerazioni analoghe valgono anche con riguardo al comma
10, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, della normativa da
ultimo citata.
Il comma 10 vigente così dispone: «Lo statuto dell'unione
individua le modalità di funzionamento dei propri organi e ne
disciplina i rapporti. Il consiglio adotta lo statuto dell'unione con
deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti, entro
venti giorni dalla data di istituzione dell'unione».
Mentre lo statuto è atto necessario per il buon funzionamento
dell'unione e, quindi, la norma che lo prevede è coessenziale al
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica
perseguito dal legislatore statale, la disposizione secondo cui esso
è adottato «con deliberazione a maggioranza assoluta dei propri
componenti», esula, come già sopra affermato, dalla materia del
coordinamento della finanza pubblica, attenendo più propriamente
all'ambito dell'ordinamento dell'unione.
Deve essere, dunque, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 16, comma 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito
dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole
«, con deliberazione a maggioranza assoluta dei propri componenti,».
10.- La Regione Toscana censura il comma 16 dell'art. 16 del d.l.
n. 138 del 2011, poi convertito, «per la parte in cui prevede
l'alternatività delle forme associative possibili, unione e
convenzione, rimessa ai Comuni e all'apprezzamento del Ministero
dell'interno». La disposizione sarebbe in contrasto con i principi di
ragionevolezza e di buon andamento, stante la "discrepanza tra i due
modelli" derivante dalla diversità delle due forme associative.
Inoltre, la Regione sostiene l'illegittimità costituzionale del
medesimo comma 16, «nella parte in cui prevede un controllo statale
sulla efficacia ed efficienza della gestione delle forme associative
diverse dalle unioni di comuni, per violazione degli artt. 114 e 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., nonchè del principio di leale
collaborazione».
Come si è notato in precedenza (paragrafo 4.17 del Considerato
in diritto), il contenuto precettivo del citato comma 16 non è stato
compreso nel testo sopravvenuto, sicchè, ritenendo la modifica
satisfattiva, in proposito è stata dichiarata la cessazione della
materia del contendere: pronunzia che va qui ribadita.
11.- La ricorrente deduce poi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 16, comma 17, lettera a), «che ridefinisce il numero degli
organi e dei loro componenti rispetto ai Comuni fino a diecimila
abitanti, articolandone numero e composizione sulla base delle soglie
demografiche, stabilendo che quelli fino a 1.000 abitanti hanno solo
consiglio e sindaco»; nonchè l'illegittimità dei commi 19, 20 e 21
del medesimo art. 16, commi che «pongono vincoli di orario e di
modalità di svolgimento delle sedute degli organi collegiali dei
comuni fino a quindicimila abitanti».
In particolare, l'art. 16, comma 17, lettera a), nella parte in
cui non prevede più la giunta municipale per i Comuni fino a 1.000
abitanti, anche qualora i detti Comuni esercitino le loro funzioni in
convenzione, si porrebbe in contrasto con il principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) e con il principio di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.), anche in relazione alle
competenze regionali di cui all'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., in quanto incide sulla funzionalità di dette forme
associative e quindi sullo svolgimento delle funzioni amministrative
che la Regione ha attribuito ai Comuni.
Quanto ai commi 19, 20 e 21, che pongono vincoli in ordine alle
modalità temporali e alle sedute degli organi collegiali di governo
degli enti territoriali, le citate disposizioni sarebbero lesive
dell'autonomia organizzativa dei Comuni, ponendosi in contrasto con
l'art. 117, sesto comma, ultima parte, Cost., e, in ogni caso,
andando ad incidere in materia di «ordinamento degli enti locali»,
appartenente alla competenza esclusiva regionale ai sensi dell'art.
117, quarto comma, Cost.
Le suddette censure sono per un verso inammissibili, per un altro
non fondate.
In ordine all'asserito contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., si
rinvia alle considerazioni espresse nel precedente paragrafo 5 del
Considerato in diritto.
Con riferimento, poi, al comma 17, lettera a), dell'art. 16, per
l'asserito contrasto con l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.,
nonchè ai commi 19, 20 e 21 per il dedotto contrasto con l'art. 117,
quarto e sesto comma, ultima parte, Cost., si devono richiamare le
considerazioni in precedenza espresse circa la riconducibilità delle
citate disposizioni alla normativa di principio in tema di
coordinamento della finanza pubblica (paragrafi 6 e 6.1 del
Considerato in diritto).
12.- Da ultimo, la Regione Toscana denunzia l'illegittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 28, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, «nella
parte in cui autorizza l'esercizio di un potere sostitutivo
straordinario da parte del Prefetto», ciò in contrasto con gli artt.
117, terzo e quarto comma, e 120, secondo comma, Cost.
Ad avviso della ricorrente, «la norma prevede un potere
sostitutivo dello Stato, allocato in capo ai prefetti, al di fuori
dello schema di cui all'art. 120, secondo comma, Cost., e comunque
ben al di là dei limiti stabiliti dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 43/2004». Dopo aver riportato ampie parti di detta
sentenza, la Regione osserva che, alla luce dell'orientamento
espresso da questa Corte, risulterebbe evidente come il citato comma
28 non sarebbe conforme alla Costituzione e, in particolare, si
porrebbe in contrasto con l'art. 120, secondo comma, anche in
combinato disposto con l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost. Non
soltanto sarebbe previsto un potere sostitutivo in assenza dei
presupposti tassativamente indicati dall'art. 120, secondo comma,
Cost., ma sarebbe ammesso l'esercizio del potere sostitutivo da parte
dello Stato con riguardo a materie esulanti dalla competenza statale,
essendo gli obblighi invocati dalla norma in parola (il cui
inadempimento sta alla base del potere sostitutivo di cui si tratta)
riconducibili nell'ambito materiale di competenza esclusiva delle
Regioni, con particolare riferimento alla materia «ordinamento degli
enti locali», in ulteriore violazione dell'art. 117, terzo e quarto
comma, Cost.
La questione non è fondata.
L'art. 16, comma 28, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, così dispone: «Al fine
di verificare il perseguimento degli obiettivi di semplificazione e
di riduzione delle spese da parte degli enti locali, il prefetto
accerta che gli enti territoriali interessati abbiano attuato, entro
i termini stabiliti, quanto previsto dall'articolo 2, comma 186,
lettera e), della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e successive
modificazioni, e dall'articolo 14, comma 32, primo periodo, del
citato decreto-legge n. 78 del 2010, come da ultimo modificato dal
comma 27 del presente articolo. Nel caso in cui, all'esito
dell'accertamento, il prefetto rilevi la mancata attuazione di quanto
previsto dalle disposizioni di cui al primo periodo, assegna agli
enti inadempienti un termine perentorio entro il quale provvedere.
Decorso inutilmente detto termine, fermo restando quanto previsto dal
secondo periodo, trova applicazione l'articolo 8, commi 1, 2, 3 e 5
della legge 5 giugno 2003, n. 131».
Come emerge dal suo incipit, la norma ora trascritta è diretta a
verificare che taluni principi stabiliti dal legislatore statale, nel
quadro del perseguimento degli obiettivi di semplificazione e
riduzione delle spese da parte degli enti locali, non restino privi
di attuazione. Essa non ha carattere generale, ma si riferisce in
modo specifico a due fattispecie: 1) alla previsione dell'art. 2,
comma 186, lettera e), della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge finanziaria 2010), la quale prevede la
soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, ad
eccezione dei bacini imbriferi montani e facendo salvi i rapporti di
lavoro a tempo indeterminato esistenti; 2) alla previsione dell'art.
14, comma 32, primo periodo, del d.l. n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010, e successive
modificazioni, che, con riferimento ai vincoli derivanti dal patto di
stabilità interno, prevedeva il divieto per i Comuni con popolazione
inferiore a 30.000 abitanti di costituire società. Tale comma è
stato abrogato dall'art. 1, comma 561, della legge 27 dicembre 2013,
n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriannuale dello Stato - Legge di stabilità 2014), a decorrere dal
1° gennaio 2014.
Il relativo potere è attribuito al Prefetto che lo esercita
senza margini di discrezionalità e, qualora rilevi la mancata
attuazione di quanto stabilito dalle menzionate disposizioni, assegna
agli enti inadempienti un termine perentorio per provvedere.
L'inutile decorso di detto termine rende applicabile l'art. 8, commi
1, 2, 3 e 5 della legge n. 131 del 2003. Il citato art. 8, comma 1,
prevede l'assegnazione all'ente interessato di un (ulteriore) congruo
termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari.
Il fondamento di tale potere, che si risolve in una attività di
mero accertamento, è nell'art. 120, secondo comma, Cost. Come questa
Corte ha osservato, il testo attuale di tale disposizione deriva
«dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più
largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma,
la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti
delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle
attribuzioni amministrative, taluni interessi essenziali - il
rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia
dell'incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il
territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali - che il sistema
costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato». Quanto
alla «unità giuridica» e alla «unità economica», «si tratta
all'evidenza del richiamo ad interessi "naturalmente" facenti capo
allo Stato, come ultimo responsabile del mantenimento della unità e
indivisibilità della Repubblica garantita dall'articolo 5 della
Costituzione» (sentenza n. 43 del 2004).
Tali principi sono stati poi ribaditi, con l'affermazione che la
disposizione di cui all'art. 120, secondo comma, Cost. «è posta a
presidio di fondamentali esigenze di eguaglianza, sicurezza,
legalità, che il mancato o l'illegittimo esercizio delle competenze
attribuite, nei precedenti artt. 117 e 118, agli enti sub-statali
potrebbe lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si
evidenzia insomma, con tratti di assoluta chiarezza - si pensi alla
tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali, che forma oggetto della competenza legislativa di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m) - un legame indissolubile
tra il conferimento di una attribuzione e la previsione di un
intervento sostitutivo diretto a garantire che la finalità cui essa
è preordinata non sacrifichi l'unità e la coerenza
dell'ordinamento. La previsione del potere sostitutivo fa dunque
sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze,
assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di
organi centrali a tutela di interessi unitari» (sentenza n. 236 del
2004, paragrafo 4.1 del Considerato in diritto).
Nel caso di specie, come sopra si è notato, la norma oggetto di
censura è finalizzata ad assicurare che i principi fissati dal
legislatore statale (nel quadro della manovra di coordinamento della
finanza pubblica qui in esame) non restino inattuati, così
compromettendo le prospettive di risanamento del bilancio pubblico ed
incorrendo anche in violazione della normativa comunitaria.
Non è esatto, dunque, che il citato art. 28 si ponga in
contrasto con l'art. 120, secondo comma, Cost. È vero, piuttosto,
che una (eventuale) protratta inerzia degli enti sub-statali nel
realizzare iniziative richieste dall'esigenza di tutelare l'unità
giuridica o l'unità economica dello Stato giustifica la previsione
di un potere sostitutivo, che consenta un intervento di organi
centrali a salvaguardia di interessi generali ed unitari.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, dunque, la
questione non è fondata.
13.- La Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe (reg.
ric. n. 141 del 2011), censura l'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011.
Dopo avere riassunto i primi 16 commi della norma citata, la
ricorrente sostiene che il comma 1 sarebbe costituzionalmente
illegittimo «nella misura in cui pretende di allocare funzioni
amministrative in ambiti di competenza legislativa regionale,
concorrente e residuale, violando così l'art. 117, terzo e quarto
comma, e l'art. 118, secondo comma, Cost.».
In particolare, l'illegittimità costituzionale sarebbe da
individuare nella conformazione generale dell'ambito applicativo
della norma considerata. Essa, infatti, riguarderebbe «tutte le
funzioni amministrative» esercitate dagli enti locali in questione,
in qualunque materia si collochino.
Ancora più evidente, poi, sarebbe l'illegittimità
costituzionale della norma in esame, nella parte in cui pretende di
allocare tutte le funzioni amministrative riguardanti «i "servizi
pubblici" svolti dagli enti locali». Sarebbe principio costante della
giurisprudenza costituzionale che i servizi pubblici locali
costituiscono un ambito affidato alla competenza legislativa
residuale regionale.
La questione ha ad oggetto il comma 1 della norma censurata. Il
detto comma è stato modificato dallo ius superveniens di cui al d.l.
n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012, e la relativa censura è stata ritenuta non suscettibile di
trasferimento sulla nuova norma, non avente carattere satisfattivo.
Pertanto, la relativa questione è stata dichiarata inammissibile per
sopravvenuto difetto d'interesse (paragrafo 4.2 del Considerato in
diritto). Si deve rinviare, dunque, ai rilievi svolti in quella sede.
14.- La Regione Puglia, poi, deduce l'illegittimità
costituzionale dei commi da 2 a 16 della citata norma, che regolano
l'ordinamento dell'unione dei Comuni, «rendendo peraltro la loro
istituzione, ove ricorrano le condizioni previste, obbligatorie da
parte degli enti locali interessati».
Tali disposizioni sarebbero costituzionalmente illegittime,
perchè in violazione della competenza legislativa residuale delle
Regioni in materia di «ordinamento degli enti locali». Al riguardo,
non potrebbe trovare applicazione l'art. 117, secondo comma, lettera
p), Cost., che fa riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città
metropolitane, con indicazione da ritenere tassativa, dalla quale
sono quindi escluse le unioni di Comuni.
Il carattere obbligatorio dell'esercizio di tutte le funzioni e
di tutti i servizi mediante due forme associative (unione o
convenzione) violerebbe gli artt. 114, 117 e 118 Cost. Il legislatore
statale non potrebbe spingersi fino al punto di sottrarre all'ente
Comune la titolarità delle funzioni e dei servizi, se non violando
il secondo comma dell'art. 114 Cost. Inoltre, prevedere una forma
associativa titolare della gestione di ogni funzione e servizio
assegnato ai Comuni membri, della quale questi ultimi sono tenuti
obbligatoriamente a fare parte, impone a questa classe di enti
territoriali vincoli e limiti che li differenziano completamente
dagli altri, ai quali i vincoli stessi non si applicano.
Tale differenziazione si porrebbe in netto contrasto tanto con
l'art. 114, quanto anche con l'art. 118 Cost., nella misura in cui
prevede forme associate obbligatorie per l'esercizio di tutte le
funzioni e di tutti i servizi. Una simile scelta creerebbe due
diverse classi di Comuni con caratteristiche istituzionali
differenti, articolando in maniera rigida e definitiva un livello di
governo, quello comunale, che l'art. 114 Cost. vuole ispirato al
principio di eguaglianza e di pari dignità istituzionale.
Inoltre, sarebbe da escludere che la legge statale possa imporre
forme associate di esercizio delle funzioni proprie dei Comuni e,
comunque, di quelle ad essi assegnate da leggi regionali. Tale
principio, ad avviso della ricorrente, non avrebbe fondamento
costituzionale.
Altro vizio di legittimità costituzionale sarebbe attinente al
carattere alternativo delle possibili forme associative (unione e
convenzione), rimesso ai Comuni e all'apprezzamento del Ministero
dell'interno (art. 16, comma 16). Per questa parte il testo normativo
incorrerebbe nella violazione dei principi di ragionevolezza e di
buon andamento, in quanto attribuirebbe effetti analoghi a due forme
associative assai diverse.
Sarebbe, inoltre, costituzionalmente illegittimo l'art. 16, comma
4, ultimo periodo, del d.l. n. 138 del 2011, per violazione dell'art.
117, sesto comma, Cost., perchè autorizzerebbe un regolamento
statale in una materia di competenza residuale regionale.
Detta norma è stata modificata in modo non satisfattivo dal
citato ius superveniens. Sul punto valgono le osservazioni svolte in
ordine alla non trasferibilità della relativa questione di
legittimità costituzionale che hanno determinato la dichiarazione di
inammissibilità per sopravvenuta carenza d'interesse (paragrafo 5.6
del Considerato in diritto).
Con riferimento al comma 16 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del
2011, non ricompreso nella sostituzione operata dallo ius
superveniens, si rinvia a quanto posto in evidenza nel paragrafo 4.17
del Considerato in diritto, circa la dichiarazione della cessazione
della materia del contendere.
In relazione, poi, ai commi 2, 3 5, 7, 9, 11, 12 e 15 dell'art.
16, rilevano le considerazioni già svolte, rispettivamente, nei
paragrafi 4.3, 4.4, 4.6, 4.8, 4.10, 4.12, 4.13 e 4.16 del Considerato
in diritto, con riguardo alla cessazione della materia del contendere
o all'inammissibilità delle relative questioni di legittimità
costituzionale.
In riferimento al comma 4 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, commi 2 e 5, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; ai commi
6 e 9 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito
dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, valgono le
argomentazioni secondo cui, come già si è precisato nei paragrafi 6
e 6.1 del Considerato in diritto, la materia alla quale devono essere
ascritte le disposizioni censurate è il «coordinamento della finanza
pubblica».
Pertanto, la questione deve essere dichiarata non fondata.
Residuano il comma 5 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, e
l'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, nonchè il comma 10
dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall'art.
19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, per i quali è stata dichiarata
la illegittimità costituzionale parziale nei termini indicati ai
paragrafi 9.1 e 9.2 del Considerato in diritto.
15.- Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria ed Umbria, con tre
ricorsi di analogo tenore (reg. ric. numeri 144, 146 e 147 del 2011),
hanno promosso questioni di legittimità costituzionale, tra gli
altri, del citato art. 16 nella sua interezza. La norma sarebbe
costituzionalmente illegittima per difetto del requisito dei «casi
straordinari di necessità e d'urgenza» richiesti dall'art. 77, primo
e secondo comma, Cost.
Invero, si tratterebbe di norme ordinamentali, incidenti
profondamente sullo status istituzionale dei Comuni. I commi da 1 a
16 imporrebbero a questi enti, con popolazione fino a 1.000 abitanti,
la gestione associata ed altre modalità vincolate per l'esercizio di
tutte le funzioni amministrative e per la gestione di tutti i
servizi, definendo, altresì, minutamente l'istituzione e la
composizione degli organi di una nuova forma di associazione
obbligatoria denominata unione, mentre i commi da 17 a 21
innoverebbero nella composizione e nell'articolazione degli organi
dei Comuni in genere, incidendo sulla loro autonomia organizzativa e
sul loro attuale funzionamento, disponendo in materia di retribuzione
dei componenti degli organi di governo degli enti territoriali.
Le ricorrenti notano come lo stesso d.l. n. 138 del 2011
stabilisca che la disciplina varata non è di immediata applicazione
(comma 9). Risulterebbe evidente, dunque, che l'attuazione delle
disposizioni in questione non sarebbe destinata a compiersi, e
nemmeno ad iniziare, nell'immediato.
Risulterebbe del pari evidente che, entro quel termine, ed anzi
molto prima, si sarebbe potuto attivare e portare a compimento
l'ordinario procedimento legislativo, nè si potrebbe replicare che
l'urgenza sarebbe ravvisabile in altre disposizioni del medesimo
decreto, perchè tale argomento, anzichè giustificare, aggraverebbe
il vulnus alle regole sulle competenze costituzionali.
Si dovrebbe ancora considerare che le disposizioni introdotte non
soltanto sarebbero destinate ad essere attuate in un momento lontano
nel tempo, ma neppure sarebbero connesse a risparmi di spesa certi e
rilevanti, perchè i contenuti delle norme censurate non
sembrerebbero rispondere in modo adeguato alle finalità del
contenimento delle spese degli enti territoriali, non essendo nemmeno
quantificati i supposti risparmi. Pertanto, mentre gli effetti di
innovazione ordinamentale della nuova normativa sarebbero di
grandissima rilevanza, quelli sul contenimento della spesa si
rivelano incerti ed eventuali.
Richiamata la sentenza di questa Corte n. 29 del 1995, le
ricorrenti osservano che, secondo la giurisprudenza costituzionale,
la mancanza dei presupposti della decretazione d'urgenza può dar
luogo ad un vizio di legittimità dell'atto «solo quando essa appaia
chiara e manifesta perchè solo in questo caso il sindacato di
legittimità della Corte non rischia di sovrapporsi alla valutazione
di opportunità politica riservata al Parlamento» (sentenza n. 398
del 1998). Tuttavia, un decreto-legge che pospone l'operatività
delle proprie misure ad una data indefinita, comunque non prevedibile
prima di un anno dalla sua entrata in vigore, apparirebbe
incompatibile con quella «immediata applicazione» che la legge 23
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), in
attuazione dell'art. 77 Cost., pone come vincolo al potere
governativo di decretazione d'urgenza.
Denunciato il vizio che, ad avviso delle ricorrenti, inficerebbe
l'intera disciplina dettata dall'art. 16, le Regioni rivendicano la
loro legittimazione a farlo valere.
Richiamata la costante giurisprudenza costituzionale sul punto,
esse osservano che, per quanto tale giurisprudenza «abbia finora
impedito alle Regioni di poter far valere i vizi "formali" degli atti
legislativi, la Corte non ha mai dichiarato questa preclusione nei
confronti del soggetto Regione in quanto tale, ma in relazione alla
particolare (e particolarmente restrittiva) definizione
dell'interesse ad agire». Come sottolineato dalla sentenza n. 216 del
2008, perchè tale interesse sia ritenuto ammissibile è richiesto
che «l'iniziativa assunta dalle Regioni ricorrenti sia oggettivamente
diretta a conseguire l'utilità propria», in quanto la sussistenza
dell'interesse ad agire può essere postulata «soltanto quando esso
presenti le caratteristiche della concretezza e dell'attualità,
consistendo in quella utilità diretta ed immediata che il soggetto
che agisce può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice».
Ad avviso delle ricorrenti, però, «l'utilità propria, diretta e
immediata» non potrebbe esser fatta coincidere con la difesa della
specifica attribuzione legislativa assegnata alla Regione, dal
momento che la violazione di questa costituirebbe un vulnus al
riparto costituzionale delle competenze denunciabile per se stesso,
senza che venga in rilievo la specifica forma dell'atto legislativo
che ne è responsabile.
Le «prerogative costituzionali» delle Regioni, pertanto,
dovrebbero estendersi, ad avviso di queste ultime, anche al loro
status costituzionale ed al ruolo ad esse assegnato nei processi
decisionali. E lo stesso dovrebbe dirsi anche per i Comuni, quali
enti che primariamente «costituiscono» la Repubblica, ai sensi
dell'art. 114 Cost., «che ugualmente la violazione della regola del
procedimento legislativo ordinario ha privato della possibilità di
far valere la propria voce».
Inoltre, la questione della legittimità di anticipare, con
misure di urgenza, interventi di natura ordinamentale, che dovrebbero
essere affrontati nel quadro di un riordinamento organico del sistema
dei livelli territoriali di governo, si porrebbe «ormai in termini
acuti, oltre che dal punto di vista del "buon governo" del sistema
repubblicano», anche nell'assetto delle relazioni costituzionali
intercorrenti tra Stato e Regioni, le quali, per costante
affermazione di questa Corte, dovrebbero ispirarsi al principio di
leale collaborazione.
Sarebbe evidente che, nello stesso arco temporale fissato
dall'art. 16, comma 9, si sarebbe potuto giungere ad un testo di
riforma meditato e condiviso, dagli effetti assai più vasti e
benefici. Il che sarebbe stato denunziato dal documento approvato il
23 giugno 2010 dalla Conferenza delle Regioni e delle Province
autonome.
Queste ultime sarebbero state coinvolte in «defatiganti procedure
di negoziazione, che avrebbero dovuto portare ad un riassetto chiaro
ed equilibrato, come da tutti auspicato, dei poteri locali e delle
relazioni, anche finanziarie, tra Stato, Regioni e autonomie
territoriali». Esse, però, sarebbero del tutto inutili se poi al
Governo fosse consentito di modificare in modo unilaterale tratti
fondamentali del quadro istituzionale.
Ad avviso delle ricorrenti, ciò verrebbe a ledere non soltanto
un generico quadro di buoni rapporti tra Stato e Regioni, ma anche
tutti quei vincoli procedurali che le stesse leggi di delega
normalmente prevedono per dare attuazione al principio di leale
collaborazione.
Per questi motivi le tre Regioni ricorrenti ritengono di essere
legittimate a far valere, in relazione alle disposizioni
ordinamentali di cui all'art. 16, la violazione dell'art. 77 Cost.,
per quanto riguarda la carenza dei presupposti della necessità e
dell'urgenza, nonchè per violazione degli artt. 114 (ruolo
costituzionale delle Regioni) e 118, primo comma (come espressione
del più generale principio di sussidiarieta'), ed infine dell'art. 5
Cost., come implicito riconoscimento del principio di leale
collaborazione.
La questione è inammissibile.
Si deve premettere che l'assunto, secondo cui l'intero art. 16
introdurrebbe norme ordinamentali dirette ad incidere profondamente
sullo status istituzionale dei Comuni, non può essere condiviso. In
effetti, le disposizioni censurate non alterano il tessuto
strutturale e il sistema delle autonomie locali, ma sono dirette a
realizzare, per i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti,
l'esercizio in forma associata delle funzioni amministrative e dei
servizi pubblici, mediante unioni di Comuni, secondo un modello
peraltro già presente nell'ordinamento, sia pure con talune
differenze di disciplina (art. 32 del TUEL).
Ciò detto per l'esatto inquadramento della questione, va
rilevato che, per costante orientamento di questa Corte, sono
ammissibili questioni di legittimità costituzionale prospettate da
una Regione, nell'ambito di un giudizio in via principale, in ordine
a parametri diversi da quelli riguardanti il riparto delle competenze
legislative tra lo Stato e le Regioni, contenuti nel Titolo V, Parte
seconda, della Costituzione, purchè sia possibile riscontrare la
ridondanza delle asserite violazioni su tale riparto e il soggetto
ricorrente abbia indicato le specifiche competenze ritenute lese e le
ragioni della lamentata lesione (ex plurimis, sentenze n. 234 del
2013, n. 22 del 2012, n. 128 del 2011, n. 326, n. 156, n. 52 e n. 40
del 2010, n. 341 del 2009).
Nel caso di specie non è ravvisabile alcuna ridondanza del vizio
denunciato (asserita violazione dell'art. 77, primo e secondo comma,
nonchè dell'art. 5, Cost.) sulle competenze legislative regionali.
La tesi secondo cui le «prerogative costituzionali» delle Regioni
dovrebbero estendersi anche al loro status costituzionale e al ruolo
ad esse assegnato nei processi decisionali si rivela meramente
assertiva e non consente d'individuare la specifica competenza
regionale che, nel caso in esame, risulterebbe lesa e le ragioni di
tale lesione.
Nè giova il richiamo agli artt. 114 e 118, primo comma, Cost.,
stante la genericità dell'allegazione e il difetto di adeguata
motivazione in ordine alle ragioni per le quali le disposizioni
censurate comporterebbero la violazione dei parametri di riferimento.
15.1.- Le Regioni Emilia-Romagna, Liguria e Umbria hanno
promosso, poi, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16
del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 148 del 2011, quanto ai commi da 1 a 16, per violazione degli
artt. 114, primo e secondo comma, 117, primo, secondo comma, lettera
p), e quarto comma, 118 e 133, secondo comma, Cost., nonchè per
violazione del principio di non discriminazione, di ragionevolezza e
di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui agli artt. 3
e 97 Cost.
Dopo aver riassunto il contenuto della normativa censurata, le
disposizioni costituzionali riguardanti i Comuni e le competenze che,
in relazione ad essi, spettano allo Stato e alle Regioni, le
ricorrenti osservano che il quadro di garanzie costituzionali delle
autonomie locali e il relativo riparto di competenze vanno tenuti
presenti anche nell'affrontare il problema - che le Regioni non
ignorano - delle insufficienti dimensioni di molti Comuni italiani.
Si tratta di un problema complesso, che non può essere risolto
in modo sbrigativo (come farebbe la normativa impugnata) mediante lo
svuotamento istituzionale dei Comuni con popolazione inferiore a
1.000 abitanti, privandoli delle funzioni, strutture e risorse
finanziarie e disponendo la loro pratica sostituzione con un ente
nuovo, l'unione, nella quale finirebbe per "sciogliersi" ogni Comune
la cui popolazione non superi la soglia indicata. Si tratterebbe di
un ente non presente nella tipologia costituzionale degli enti
costitutivi della Repubblica e privo di legittimazione democratica
diretta, come peraltro rilevato nel corso dei lavori preparatori.
In effetti, altro sarebbe promuovere entità associative,
attraverso le quali i Comuni associati possano meglio esercitare
alcune delle proprie funzioni, fermo restando il nucleo centrale
della loro consistenza, altro sarebbe ridurre i Comuni a mere
strutture di rappresentanza, da aggregare in altro ente che dovrebbe
assorbire, pressochè integralmente, le funzioni, le strutture e le
risorse del Comuni originari.
Invero, quanto alle funzioni, le disposizioni censurate
priverebbero i Comuni interessati di tutte le funzioni amministrative
e di gestione dei servizi pubblici. Quanto all'organizzazione, i
consigli comunali resterebbero come semplici organi d'indirizzo
(comma 9). Gli stessi sindaci dei Comuni diventerebbero semplici
rappresentanti nel Consiglio dell'unione, mentre le funzioni di
sindaco sarebbero assunte dal presidente dell'unione (comma 12).
Risulterebbe palese, dunque, che il disegno delle disposizioni
dettate dall'art. 16, nei commi da 1 a 16, sarebbe quello di
sostituire nella sostanza i Comuni di piccole dimensioni con le
unioni. Tale disegno, però, contrasterebbe con le garanzie che la
Costituzione offre a tutti i Comuni e costituirebbe un aggiramento
delle apposite procedure e competenze che essa stabilisce per la
creazione di nuovi Comuni e per il mutamento delle circoscrizioni
comunali.
In altre parole, le disposizioni impugnate costituirebbero non
soltanto superamento dei poteri statali previsti dall'art. 117,
secondo comma, ma anche violazione dell'art. 133 Cost. Soltanto in
apparenza il legislatore statale disporrebbe di organi e funzioni
degli enti locali, perchè in realtà sarebbe alterata la stessa
mappa dell'autonomia comunale, costituzionalmente garantita dalle
peculiari procedure appositamente apprestate dall'art. 133 Cost.
Il complesso normativo costituito dall'art. 16, commi da 1 a 16,
non sarebbe dunque compatibile con i principi costituzionali esposti.
Lo stesso principio di sussidiarietà subirebbe una violazione, in
quanto la «differenziazione» dei Comuni e delle loro funzioni non
potrebbe essere disgiunta da una considerazione, in concreto, della
capacità amministrativa e di gestione che distingue gli enti minori
in ogni diversa realtà del Paese e non potrebbe ridursi alla
privazione delle funzioni dei Comuni minori.
Inoltre, risulterebbe violata la Carta europea dell'autonomia
locale, a cui è stata data esecuzione con la legge 30 dicembre 1989,
n. 439 (Ratifica ed esecuzione della convenzione europea relativa
alla Carta europea dell'autonomia locale, firmata a Strasburgo il 15
ottobre 1985). Il contrasto sussisterebbe, in particolare, con l'art.
3 di tale atto.
Andrebbe notato, tra l'altro, che spesso i Comuni con popolazione
non superiore a 1.000 abitanti non sono contigui, sicchè tali enti
devono partecipare ad unioni comprendenti Comuni che affidano ad esse
soltanto alcune delle proprie funzioni, mantenendo per il resto (ed
ovviamente) la pienezza della propria natura di Comuni.
La situazione istituzionale, dunque, risulterebbe anche
«fortemente asimmetrica e disuguale», con il solo Comune minore che
perde nella sostanza la propria natura di vero Comune a favore di una
unione che per tutti gli altri Comuni rimane un'organizzazione
settoriale di servizio.
Ad avviso delle ricorrenti risulterebbero violati, oltre all'art.
114 Cost., anche gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto sarebbe stata
adottata una soluzione discriminatrice, priva di ragionevolezza e in
contrasto col principio di buon andamento dell'amministrazione.
Le disposizioni impugnate violerebbero, altresì, le competenze
residuali delle Regioni in materia di associazionismo tra enti
locali.
Infatti, come confermato da questa Corte (sentenza n. 456 del
2005), nello stabilire la competenza statale l'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost., «fa espresso riferimento ai Comuni, alle
Province e alle Città metropolitane e l'indicazione deve ritenersi
tassativa».
Pertanto, la potestà legislativa dello Stato si fermerebbe
all'ordinamento degli enti locali e non si estenderebbe alle loro
forme associative. In effetti, la giurisprudenza costituzionale
avrebbe in diverse occasioni confermato l'incompetenza del
legislatore statale ad intervenire in un ambito, quello delle forme
associative, riconducibile alla potestà legislativa regionale
residuale.
Ne conseguirebbe che l'intera disciplina della speciale unione
prevista dai commi da 1 a 16 dell'art. 16, a maggior ragione per il
suo carattere dettagliato e minuzioso, si presenterebbe
costituzionalmente illegittima per lesione della competenza residuale
delle Regioni in materia di associazionismo degli enti locali.
Da ultimo, e in subordine, le ricorrenti deducono la specifica
illegittimità costituzionale di talune disposizioni dell'art. 16 che
prevedono poteri regolativi e amministrativi statali
nell'applicazione della normativa impugnata.
In particolare: il comma 4 dispone, tra l'altro, che con
regolamento - da adottare ai sensi dell'art. 17, comma 1, della legge
n. 400 del 1988 - su proposta del Ministro dell'interno, di concerto
con il Ministro per le riforme per il federalismo, sono disciplinati
il procedimento amministrativo-contabile di formazione e variazione
del documento programmatico, i poteri di vigilanza sulla sua
attuazione e la successione nei rapporti amministrativo-contabili tra
ciascun Comune e l'unione. Si tratterebbe, in realtà, di un potere
non riconducibile ad alcuna materia di competenza statale.
Del pari illegittimo risulterebbe il comma 16 per violazione del
principio di leale collaborazione, in quanto il legislatore statale
avrebbe del tutto pretermesso le Regioni nella valutazione -
demandata in via esclusiva al Ministro dell'interno - circa il
conseguimento, da parte dei Comuni già coinvolti in forme
associative di cui all'art. 30 del TUEL, di «significativi livelli di
efficacia ed efficienza nella gestione, mediante convenzione, delle
rispettive attribuzioni».
Anche in questo caso è necessario richiamare le considerazioni
svolte nei paragrafi da 4 a 4.18 del Considerato in diritto in tema
di ius superveniens.
All'esito della verifica all'uopo effettuata, le questioni
promosse con riferimento ai commi 1, 3, 4, 5, 9, 11, 12 e 15 sono
state dichiarate inammissibili e per quelle riferite ai commi 2, 7 e
16 è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere.
In riferimento al comma 4 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, commi 2 e 5, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e ai
commi 6 e 9 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, valgono le
argomentazioni secondo cui, come già si è precisato nei paragrafi 6
e 6.1 del Considerato in diritto, la materia alla quale devono essere
ascritte le disposizioni censurate è il coordinamento della finanza
pubblica. Pertanto, la questione deve essere dichiarata non fondata.
Residuano il comma 5 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel
testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, e
l'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, nonchè il comma 10
dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall'art.
19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, per i quali è stata dichiarata
la illegittimità costituzionale parziale nei termini indicati ai
paragrafi 9.1 e 9.2 del Considerato in diritto.
16.- La Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe (reg.
ric. n. 145 del 2011), ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16 e, specificamente, degli originari commi
1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 28 del d.l. n. 138
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
per violazione degli artt. 97, 114, 117 e 118 Cost.
In primo luogo, la ricorrente osserva che le norme perseguono
l'obiettivo della riduzione dei costi relativi alla rappresentanza
politica, allo scopo di assicurare il conseguimento degli obiettivi
di coordinamento della finanza pubblica, nonchè il contenimento
delle spese degli enti locali.
In secondo luogo, la difesa regionale rileva che l'intervento è
dichiaratamente finalizzato alla razionalizzazione delle modalità di
organizzazione delle funzioni comunali, per migliorare l'esercizio
delle funzioni amministrative e l'offerta dei servizi pubblici.
Deduce che, «qualora il testo legislativo in esame trovasse
appropriata collocazione tra gli strumenti necessari a perseguire la
riduzione dei costi ed inserito tra le azioni indispensabili al
raggiungimento dei noti e difficili obiettivi di finanza pubblica, le
puntuali disposizioni in esso contenute dovrebbero appartenere alla
categoria delle cosiddette "norme di coordinamento della finanza
pubblica" ed automaticamente ascriversi all'omonima materia di
competenza concorrente ai sensi del comma terzo dell'articolo 117
della Costituzione». Richiama, quindi, i principi affermati dalla
giurisprudenza costituzionale in tale materia e sostiene che, invece,
le disposizioni censurate integrerebbero una disciplina di dettaglio
ed auto-applicativa che non potrebbe essere ricondotta alla nozione
di principio fondamentale della materia del coordinamento della
finanza pubblica. Invero, si tratterebbe di imposizioni di carattere
imperativo e puntuale «a cui soggiacciono in via diretta le
amministrazioni comunali ed in via riflessa le Regioni, alle quali
non è lasciata alcuna autonomia opzionale in aperta violazione
dell'articolo 117 della Costituzione, secondo comma». Tale censura
andrebbe «riproposta in relazione al comma 7 dell'articolo 16, che
impone ex lege la cessazione delle precedenti forme associative
previste nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267» .Ad avviso
della ricorrente, nelle disposizioni in esame per un verso
risulterebbe assente la necessaria indicazione del risparmio di spesa
conseguente, per altro verso «l'effetto dirompente della norma
risulta più di carattere ordinamentale che finanziario».
La Regione, poi, dubita che la razionalizzazione delle funzioni
amministrative e dei servizi pubblici di spettanza comunale
«costituisca un profilo riconducibile de plano alla lettera p) del
comma secondo dell'articolo 117 della Costituzione», e richiama, al
riguardo, la giurisprudenza di questa Corte in tema di comunità
montane, osservando che, se a queste ultime è stata riconosciuta,
pur non essendo enti costituzionalmente garantiti, specifica
autonomia statutaria e regolamentare, analoga autonomia dovrebbe
essere riconosciuta alle nuove figure di unioni di Comuni, anche per
quanto concerne l'individuazione dei propri organi di governo.
Invece - prosegue la ricorrente - l'art. 16, nei commi da 10 a
14, disciplina appunto gli organi di governo dell'unione, ente
diverso ed autonomo dalle amministrazioni di cui si compone. Per
conseguenza, non essendo tali unioni giuridicamente assimilabili ai
Comuni, esse sarebbero escluse dall'ambito di riferimento proprio
degli artt. 114 e 117, secondo comma, lettera p), Cost. e, per ciò
stesso, non imputabili alla titolarità legislativa statale, ma
ascrivibili alla potestà legislativa residuale delle Regioni.
Inoltre, andrebbe considerato che la titolarità legislativa
regionale in materia di associazionismo sarebbe stata riconosciuta
dall'art. 14, commi da 27 a 31 (in particolare, dal comma 30), del
d.l. n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
122 del 2010. Non sarebbe dato comprendere perchè, a breve distanza
di tempo, essa dovrebbe essere disconosciuta dalle disposizioni in
esame. Tale successione di leggi dai contenuti inconciliabili sarebbe
suscettibile di generare una insostenibile incertezza normativa,
oltre a pregiudicare la concreta operatività delle amministrazioni
comunali, anche per quanto concerne l'esercizio delle funzioni
amministrative di competenza regionale, in violazione del principio
di buon andamento dell'azione amministrativa tutelato dall'art. 97
Cost.
Ancora, le norme in esame sarebbero lesive delle attribuzioni
costituzionalmente riconosciute alle Regioni in tema di
associazionismo comunale, non soltanto per quanto concerne
l'esercizio della potestà legislativa, ma anche per quella
amministrativa, ai sensi dell'art. 118 Cost.
Infatti, «il contenuto di dettaglio espresso, con imposizione
autoritativa, nelle disposizioni censurate, anche relativamente a
funzioni diverse da quelle di esclusiva spettanza statale, nella
misura in cui si riferisce a funzioni amministrative di competenza
regionale, non può non generare un'evidente violazione anche al
riparto di competenze amministrative di cui all'articolo 118 della
Costituzione».
Il modello di unione di Comuni imposto dallo Stato, connotato da
genericità e indifferenziazione, non sarebbe idoneo a garantire
l'efficienza organizzativa quale portato delle allocazioni ottimali
delle funzioni, in ossequio ai principi di sussidiarietà,
differenziazione e immediatezza che dovrebbero caratterizzare il
sistema di amministrazione locale. Il conferimento, fatto agli enti
locali con legge regionale, di funzioni amministrative nelle materie
di competenza legislativa regionale, costituirebbe appunto la
declinazione dei detti principi, allo scopo di razionalizzare
l'esercizio delle funzioni amministrative. Analoga valutazione, in
ordine alle caratteristiche peculiari delle singole funzioni
suscettibili di diversa allocazione, spetterebbe allo Stato nelle
materie di sua esclusiva attribuzione. Invece, la compressione
indebita delle funzioni amministrative di spettanza regionale per
effetto di interventi normativi statali violerebbe l'art. 118 Cost.
in riferimento alle prerogative regionali circa l'esercizio di
funzioni amministrative.
La Regione Veneto censura, poi, l'intero art. 16 del d.l. n. 138
del 2011, che consta di 31 commi, per violazione dell'art. 117, sesto
comma, Cost. Al riguardo, osserva come la norma censurata, imponendo
una determinata forma organizzativa di tipo associativo, violerebbe
il richiamato parametro costituzionale, che riconosce ai Comuni
autonoma potestà regolamentare in ordine alla disciplina
dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro
attribuite ed a tale ambito andrebbe ricondotta la scelta
concretantesi nell'esercizio delle funzioni secondo forme
associative.
Del resto, la libertà di organizzazione riconosciuta dal
legislatore statale ai Comuni sarebbe indiscutibile e testimoniata
dalla pluralità di disposizioni in materia di associazionismo
comunale presenti nell'ordinamento.
La ricorrente censura, ancora, l'art. 16, comma 28, del citato
decreto il quale individua i poteri attribuiti al Prefetto allo scopo
di vigilare in ordine al veloce conseguimento degli obiettivi
individuati.
Dopo aver riportato il contenuto della disposizione, la difesa
regionale rileva che il potere sostitutivo regolato dalla norma
sembra esulare dall'ambito proprio dell'art. 120 Cost., che consente
al Governo di sostituirsi legittimamente agli organi dei Comuni
soltanto nelle ipotesi ivi tassativamente elencate.
Sarebbe palese che nessuna di tali ipotesi possa attagliarsi ad
un contesto come quello oggetto della norma censurata, nel quale, per
esplicita affermazione del medesimo legislatore statale, gli unici
obiettivi posti a fondamento dell'intervento sono quelli della
semplificazione e della riduzione delle spese.
Nè sarebbe condivisibile la posizione interpretativa che
vorrebbe ricondurre il potere sostitutivo de quo ad una (ritenuta)
preminente esigenza di garanzia dell'unità economica, intesa come il
complesso della macroeconomia nazionale, costituita da moneta,
risparmio e mercati finanziari, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in quanto la finalità di contenimento
della spesa pubblica sarebbe perseguibile dallo Stato con mere
previsioni normative di principio, nell'alveo del sistema di
coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost., e non potrebbe, quindi, legittimare il potere
sostitutivo statale in argomento.
Ad avviso della ricorrente, la circostanza che tale potere si
configuri come straordinario e collocato in posizione aggiuntiva
rispetto ad altre ipotesi di potere sostitutivo cosiddetto ordinario,
non potrebbe consentire alcuna violazione del riparto di competenze
garantito dagli artt. 117 e 118 Cost.
Se, infatti, il potere sostitutivo straordinario si pone quale
presidio ad esigenze avvertite come fondamentali, di eguaglianza,
sicurezza e legalità la cui tutela appare necessaria al fine di
garantire unità e coerenza dell'ordinamento, mentre quello ordinario
è correlato all'esercizio della potestà legislativa statale e alla
potestà concernente l'esercizio delle funzioni amministrative
attribuite ai sensi dell'art. 118 Cost., le esigenze di coordinamento
della finanza pubblica, sottese alla disposizione censurata, non
sarebbero in alcun caso perseguibili anche mediante il ricorso ad un
intervento sostitutivo straordinario, ma al più, a quello ordinario
nei termini sopra indicati.
In sostanza, si profilerebbe la violazione degli artt. 117 e 118
Cost., perchè il mero principio di coordinamento della finanza
pubblica sarebbe strumentale all'esercizio di una funzione
amministrativa che, in conformità all'art. 118 Cost., potrebbe
rientrare anche in ambiti di competenza regionale.
Le questioni così riassunte sono in parte inammissibili, in
parte non fondate.
Al riguardo, vanno richiamati gli argomenti svolti nel paragrafo
che precede e nei paragrafi da 4 a 4.18 del Considerato in diritto.
Le questioni promosse in ordine all'art. 16 del d.l. n. 138 del
2011 (poi convertito), commi 1, 3, 4, 5, 11, 12 e 15, sono state
dichiarate inammissibili per sopravvenuto difetto d'interesse.
Sulle questioni promosse in ordine alla citata norma, commi 2, 7
e 16 è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere.
In riferimento ai commi 6 e 9 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del
2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del
2012, valgono le argomentazioni secondo cui, come già si è
precisato nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto, la
materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni censurate
è il coordinamento della finanza pubblica.
Pertanto, le questioni devono essere dichiarate non fondate.
Con specifico riferimento, poi, alla censura promossa in
relazione all'intero art. 16 per violazione dell'art. 117, sesto
comma, Cost., deve rilevarsi come la stessa sia stata formulata in
termini generici, non essendo chiare le ragioni per le quali tutte le
disposizioni censurate comporterebbero la violazione del parametro di
riferimento. In difetto di motivazione, sia pure in forma sintetica,
in ordine al collegamento tra le argomentazioni svolte nel ricorso e
le singole disposizioni, dal contenuto non omogeneo, deve dichiararsi
l'inammissibilità della detta questione di legittimità
costituzionale.
La questione promossa dalla ricorrente con riferimento al comma
28 dell'art. 16, del d.l. n. 138 del 2011, oggetto di censure
specifiche non è fondata per le medesime ragioni esposte nel
precedente paragrafo 12 del Considerato in diritto.
17.- La Regione Campania, con il ricorso indicato in epigrafe
(reg. ric. n. 153 del 2011), ha promosso, tra l'altro, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, del d.l. n. 138
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e
quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost.
La ricorrente ritiene che la norma censurata, nella parte in cui
«al primo comma dell'art. 16, dispone che i Comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in forma associata
tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici loro
spettanti sulla base della legislazione vigente mediante un'unione di
Comuni ai sensi dell'art. 32 del D.Lgs. n. 267/2000 (T.U. Enti
locali)», violerebbe: a) l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., in
quanto inciderebbe illegittimamente sulla sfera di competenze
legislative che la Costituzione riserva alla competenza residuale
delle Regioni; b) l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. in
quanto, a proposito della competenza esclusiva statale, relativa a
«legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali
di Comuni, Province e Città metropolitane», la giurisprudenza
costituzionale avrebbe sottolineato che tale disposto dovrebbe essere
inteso in senso restrittivo; c) in subordine, l'art. 118, in
combinato disposto con l'art. 117 Cost., in materia di disciplina
dell'esercizio delle funzioni amministrative da parte degli enti
locali, perchè la norma impugnata, nel richiamare indistintamente
tali funzioni esercitate dai Comuni, avrebbe compreso quelle
ricadenti in ambiti materiali regionali, in contrasto con le
attribuzioni costituzionalmente garantite alla Regione.
Inoltre, la norma censurata, nella parte in cui determina una
profonda incisione delle prerogative costituzionali delle Regioni,
peggiorata dalle gravose conseguenze derivanti dal mancato rispetto
delle regole richiamate, violerebbe l'art. 119, quarto comma, Cost.,
per lesione del principio di corrispondenza tra le funzioni
decentrate e le risorse necessarie a consentire di far fronte alle
funzioni stesse.
La questione è inammissibile.
Infatti, essa ha per oggetto l'art. 16, comma 1, del d.l. n. 138
del 2011 (e successiva legge di conversione), cioè una norma
sostituita dalla normativa sopravvenuta in senso non satisfattivo
(art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012).
Pertanto, la questione non è trasferibile sul nuovo testo e la
norma impugnata non ha avuto applicazione.
18.- La Regione Lombardia, con il ricorso indicato in epigrafe
(reg. ric. n. 155 del 2011), ha promosso questioni di legittimità
costituzionale - in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma,
119, 120 e 133, secondo comma, Cost. - dell'art. 16 del d.l. n. 138
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011.
La ricorrente censura l'intero art. 16 del d.l. n. 138 del 2011
(poi convertito), nella parte in cui dispone che i Comuni con
popolazione fino a 1.000 abitanti esercitano obbligatoriamente in
forma associata tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi
pubblici loro spettanti sulla base della legislazione vigente,
mediante un'unione di Comuni; detta norma violerebbe l'art 117, terzo
e quarto comma, Cost. in quanto andrebbe ad incidere illegittimamente
sulla sfera di competenze legislative che la Costituzione riserva
alle Regioni in via residuale.
Inoltre, impugna la stessa norma, nella parte in cui
determinerebbe una profonda incisione delle prerogative
costituzionali delle Regioni, con effetti pregiudizievoli in danno
della finanza regionale, in violazione dell'art. 119, quarto comma,
Cost., per lesione del principio di corrispondenza tra le funzioni
decentrate e le risorse necessarie a consentire di far fronte
all'esercizio delle funzioni stesse.
Infine, censura l'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nella parte
in cui prevede l'istituzione di un ulteriore ente locale, coincidente
con la sostanziale fusione dei Comuni partecipanti, in violazione
dell'art. 133, secondo comma, Cost. che riconosce in capo al
legislatore regionale, sentite le popolazioni interessate, la
competenza in materia di istituzione di nuovi Comuni e di
modificazione delle circoscrizioni e denominazioni di quelle già
esistenti.
Ancora, la Regione denunzia l'art. 16, comma 1, del d.l. n. 138
del 2011, nella parte in cui inciderebbe illegittimamente sulla sfera
di competenze legislative che la Costituzione riserva alle Regioni in
materia di disciplina delle forme associative degli enti locali
presenti sul loro territorio, così violando l'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost., nonchè il principio fondamentale di leale
collaborazione, sancito dall'art. 120 Cost.
Con riferimento alla censura relativa all'art. 16, comma 1, si
rinvia alle argomentazioni poste a fondamento della dichiarazione di
inammissibilità esposte nel paragrafo 4.2 del Considerato in
diritto.
Con specifico riferimento, poi, alle censure mosse in relazione
all'intero art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, per violazione degli
artt. 117, terzo e quarto comma, 119 e 133, secondo comma, Cost., pur
volendo ritenere che esse siano circoscritte alle disposizioni
riguardanti l'unione di Comuni, deve rilevarsi come le stesse, oltre
a non essere riferite a specifici commi, siano state formulate in
termini generici, non essendo chiare le ragioni per le quali tutte le
disposizioni censurate comporterebbero la violazione dei parametri di
riferimento. In difetto di motivazione, sia pure in forma sintetica,
in ordine al collegamento tra le argomentazioni svolte nel ricorso e
le singole disposizioni, dal contenuto non omogeneo, deve dichiararsi
l'inammissibilità delle dette questioni di legittimità
costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 22 del 2013 e n. 249 del
2009).
19.- La Regione autonoma Sardegna, con il ricorso indicato in
epigrafe (reg. ric. n. 160 del 2011), ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
commi da 1 a 3, 22 e 24, 4, 8, 9, 10, 13 e 14, da 17 a 21, 25, 26,
27, 28, 30 e 31. Dopo aver riassunto il contenuto precettivo della
normativa in esame, la ricorrente sostiene che essa violerebbe l'art.
3, primo comma, lettera b), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale della Sardegna), nonchè, limitatamente
al comma 4, ultimo periodo, anche l'art. 117, sesto comma, Cost.
La ricorrente non ignora che il comma 29 del citato art. 16
prevede quella che sembra una disposizione di salvaguardia delle
competenze delle autonomie speciali, ma sostiene che essa, a ben
vedere, non escluderebbe la lesione delle attribuzioni della Regione
autonoma Sardegna per due ordini di motivi.
In primo luogo, andrebbe considerato che l'art. 3, primo comma,
lettera b), dello statuto speciale dispone che essa ha potestà
legislativa nella materia dell'«ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni», onde sarebbe evidente che, in presenza di
tale norma e della relativa garanzia, la semplice applicazione
dell'art. 16 agli enti territoriali sardi, ancorchè con le modalità
di cui al comma 29, sarebbe già di per sè lesiva dell'autonomia
regionale. Si tratterebbe, dunque, di una clausola di mero stile,
perchè la normativa statale - nella materia di cui al citato art. 3,
comma 1, lettera b), dello statuto - non potrebbe avere alcun
ingresso, nemmeno nelle forme cautelative della previsione censurata.
In secondo luogo, la norma in esame non introdurrebbe una
normativa di carattere generale o limitata ai principi di
semplificazione, accorpamento di funzioni e riduzione degli enti non
necessari, bensì un'autoritativa e unilaterale determinazione del
livello demografico della cosiddetta intercomunalità, cui seguirebbe
una regolamentazione di estremo dettaglio, della quale la Regione non
potrebbe che prendere atto, recependole in via automatica.
Per queste ragioni l'art. 16 citato, nonostante la (pretesa)
formula di salvaguardia, lederebbe le attribuzioni conferite alla
Sardegna dalla menzionata disposizione statutaria.
La tesi non può essere condivisa.
Al riguardo, si deve premettere che l'art. 16 del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
reca al comma 29 la seguente norma: «Le disposizioni di cui al
presente articolo si applicano ai comuni appartenenti alle regioni a
statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano nel
rispetto degli statuti delle regioni e province medesime, delle
relative norme di attuazione e secondo quanto previsto dall'articolo
27 della legge 5 maggio 2009, n. 42».
Quest'ultima norma, al comma 1, così dispone: «Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano, nel
rispetto degli statuti speciali, concorrono al conseguimento degli
obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all'esercizio dei
diritti e doveri da essi derivanti, nonchè al patto di stabilità
interno e all'assolvimento degli obblighi posti dall'ordinamento
comunitario, secondo criteri e modalità stabiliti da norme di
attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le procedure
previste dagli statuti medesimi, e secondo il principio di graduale
superamento del criterio della spesa storica di cui all'articolo 2,
comma 2, lettera m)».
Questa Corte, esaminando la norma ora riportata, ha chiarito che
essa «possiede una portata generale ed esclude - ove non sia
espressamente disposto in senso contrario per casi specifici da una
norma successiva - che le previsioni finalizzate al contenimento
della spesa pubblica possano essere ritenute applicabili alle Regioni
a statuto speciale al di fuori delle particolari procedure previste
dai rispettivi statuti» (sentenza n. 193 del 2012, paragrafo 2.3.2
del Considerato in diritto).
La medesima sentenza, nel ribadire quanto sopra riportato e con
specifico riferimento all'art. 16, comma 29, (paragrafo 3.2 del
Considerato in diritto), ha precisato che esso contiene «una
specifica clausola di salvaguardia che fa salvo, espressamente, il
metodo pattizio (ex art. 27 della legge n. 42 del 2009) nella
determinazione dei criteri e delle modalità di concorso delle
autonomie speciali alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica».
Inoltre, la legge di conversione n. 148 del 2011, ha inserito nel
testo del d.l. l'art. 19-bis, alla stregua del quale «L'attuazione
delle disposizioni del presente decreto nelle regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano avviene nel
rispetto dei loro statuti e delle relative norme di attuazione e
secondo quanto previsto dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42».
In tal modo la clausola, ab origine circoscritta al solo art. 16,
è stata estesa all'intero decreto-legge come convertito.
Anche sul citato art. 19-bis questa Corte si è pronunziata,
escludendo che essa costituisca una mera formula di stile, priva di
significato normativo, ed affermando che, invece, «ha la precisa
funzione di rendere applicabile il decreto agli enti ad autonomia
differenziata solo a condizione che siano "rispettati" gli statuti
speciali [...]» (sentenza n. 241 del 2012, paragrafo 4.2 del
Considerato in diritto).
Pertanto, alla stregua delle considerazioni che precedono, le
questioni promosse dalla Regione autonoma Sardegna devono essere
dichiarate non fondate, in quanto la normativa censurata non può
essere ritenuta applicabile alla Regione al di fuori delle
particolari procedure contemplate dallo statuto, stante la clausola
di salvaguardia prevista dall'art. 19-bis del d.l. n. 138 del 2011,
come convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, che
ha ampliato l'ambito applicativo del citato comma 29 dell'art. 16 del
medesimo decreto-legge.
Le questioni, pertanto, devono essere dichiarate non fondate.
Ogni altro profilo rimane assorbito.
20.- La Regione Lazio, con il ricorso indicato in epigrafe (reg.
ric. n. 145 del 2012), ha promosso questioni di legittimità
costituzionale del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente agli artt.
4, 9, 17, 18 e 19.
In questa sede saranno trattate le questioni attinenti ai commi
2, 5 e 6 del citato art. 19, essendo state riservate a separata
pronuncia quelle relative alle altre disposizioni impugnate.
La ricorrente censura l'art. 19 nella parte in cui conferma, «per
i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, l'obbligo, già
prescritto dal comma 17, lettera a), dell'art. 16 del d.l. n. 138 del
2011, di esercitare obbligatoriamente in forma associata, mediante
unione, tutte le funzioni amministrative e tutti i servizi pubblici
loro spettanti». In realtà, il richiamo al menzionato art. 17,
lettera a), non è esatto, perchè tale disposizione riguarda la
composizione del consiglio comunale per i Comuni con popolazione fino
a 1.000 abitanti. Come risulta dal tenore della doglianza, la Regione
intende riferirsi all'art. 16, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011, nel
testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012.
Quanto all'assunto che «le Regioni, nelle materie di cui all'art.
117, commi terzo e quarto, Cost., individuano le dimensioni
territoriali per l'esercizio delle funzioni in forma
obbligatoriamente associata, mediante unioni e convenzioni», il
riferimento sembra essere all'art. 19, comma 5.
Secondo la ricorrente, tale disciplina sarebbe illegittima per
violazione del combinato disposto dell'art. 117, secondo comma,
lettera p), nonchè terzo e quarto comma, Cost. Infatti, in forza
delle disposizioni sopra menzionate, la disciplina delle associazioni
degli enti locali andrebbe ricondotta alla competenza normativa della
Regione e non già dello Stato, che dovrebbe limitarsi a stabilire le
regole in tema di «legislazione elettorale, organi di governo e
funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane»,
con esclusione di tutti gli aspetti riguardanti l'associazionismo di
tali enti.
Con specifico riferimento alle censure mosse in relazione
all'art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012, per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma,
Cost., deve rilevarsi come le stesse siano state formulate in termini
generici, non essendo chiarite le ragioni per le quali tutte le
disposizioni censurate comporterebbero la violazione dei parametri di
riferimento. In difetto di motivazione, sia pure in forma sintetica,
in ordine al collegamento tra le argomentazioni svolte nel ricorso e
le singole disposizioni, dal contenuto non omogeneo, deve dichiararsi
l'inammissibilità delle dette questioni di legittimità
costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 22 del 2013 e n. 249 del
2009).
21.- La Regione Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe (reg.
ric. n. 151 del 2012), ha promosso questioni di legittimità
costituzionale di numerose norme del d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e tra le altre
dell'art. 19, commi 2, 5 e 6.
La ricorrente, premesso che l'art. 19 del decreto citato riscrive
(tra l'altro) la disciplina di cui ai primi 16 commi dell'art. 16 del
d.l. n. 138 del 2011, pone l'accento sul citato art. 19, comma 2,
nella parte in cui sostituisce il menzionato art. 16, comma 1,
regolando l'esercizio associato, ad opera dei Comuni con popolazione
fino a 1.000 abitanti, mediante unione di Comuni o convenzione, di
tutte le funzioni e di tutti i servizi pubblici loro spettanti sulla
base della legislazione vigente e non soltanto delle funzioni
fondamentali.
Richiama, inoltre, il medesimo art. 19, comma 2, nella parte in
cui modifica l'art. 16, comma 12, del d.l. n. 138 del 2011,
concernente l'esercizio in forma associata assicurato mediante
convenzioni, ai sensi dell'art. 30 del TUEL, nonchè nella parte in
cui modifica lo stesso art. 16, comma 4, circa la determinazione
della complessiva popolazione dell'unione residente nei rispettivi
territori, e nella parte in cui modifica il comma 5 di quest'ultima
norma, relativo alla proposta di aggregazione da avanzare alla
Regione.
Censura, ancora, l'art. 16, commi 2, 3, dal 6 all'11, e 13, del
d.l. n. 138 del 2011, come sostituiti dal citato art. 19, comma 2, e
sostiene che la normativa suddetta sarebbe costituzionalmente
illegittima per violazione, innanzitutto, dell'art. 117, quarto
comma, in combinato disposto con i commi secondo e terzo, Cost., dal
quale sarebbe dato desumere che la materia «forme associative tra gli
enti locali» rientrerebbe nella potestà legislativa regionale
residuale. È richiamata, in proposito, la giurisprudenza di questa
Corte sulle comunità montane, costituenti un caso speciale di unione
di Comuni. Ad avviso della ricorrente, i principi affermati con
riferimento a tali enti dovrebbero valere anche per le unioni di
Comuni.
Non sarebbe sostenibile che l'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012,
relativo all'unione tra Comuni e alle convenzioni tra gli stessi sia
espressione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. Come affermato da
questa Corte in tema di comunità montane, la suddetta elencazione
dovrebbe ritenersi tassativa e non comprende le unioni.
Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale andrebbe,
poi, rilevato nei confronti del citato art. 19, comma 2, per
violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost. Il legislatore
statale avrebbe espressamente affermato che le disposizioni dettate
dal menzionato art. 19, comma 2, costituirebbero principi
fondamentali nella materia del «coordinamento della finanza
pubblica», il che sarebbe da escludere.
Andrebbe ribadito che la disciplina di principio dei vincoli
finanziari, cioè il contesto normativo rimesso alla competenza
legislativa statale, sarebbe compatibile con l'autonomia degli enti
costituzionalmente garantiti, come le Regioni e i Comuni, soltanto
qualora stabilisca in modo tassativo un limite complessivo
d'intervento - avente ad oggetto o l'entità del disavanzo di parte
corrente o i fattori di crescita della spesa corrente - lasciando
agli enti stessi piena autonomia e libertà di allocazione delle
risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa, come affermato
dalla giurisprudenza di questa Corte. Poichè tali requisiti, nel
caso in esame, non sussisterebbero, si dovrebbe concludere per
l'illegittimità costituzionale dell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012,
poi convertito, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Sarebbe, altresì, violato l'art. 118, primo comma, Cost., che
disporrebbe circa l'attribuzione delle funzioni amministrative senza
alcun riferimento alle unioni di Comuni.
Risulterebbe violato anche l'art. 118, secondo comma, Cost.,
perchè sarebbe leso il potere regionale di conferire, mediante legge
della Regione, funzioni amministrative ai Comuni (e non ad unioni
degli stessi, imposte o autorizzate dallo Stato).
Infine, sarebbero violati l'art. 119 Cost., anche con riguardo
all'autonomia finanziaria di entrata e di spesa dei Comuni, nonchè
gli artt. 3 e 97 Cost., specialmente perchè i Comuni con popolazione
fino a 5.000 abitanti sarebbero obbligati (in violazione del
principio costituzionale di differenziazione) all'esercizio mediante
unione di Comuni o convenzione delle loro funzioni fondamentali.
Le questioni promosse in relazione all'art. 19, commi 2, 5 e 6,
del d.l. n. 95 del 2012, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost. sono
inammissibili.
Esse, infatti, si riferiscono a parametri che non attengono al
riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni e la
ricorrente non ha chiarito in alcun modo la ridondanza di tale
violazione sul detto riparto di competenze, con conseguente
compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite.
Del pari inammissibile è la questione promossa nei confronti
delle citate disposizioni con riferimento all'art. 119 Cost.,
«peraltro anche con riguardo all'autonomia finanziaria di entrata e
di spesa dei Comuni».
Infatti, la pretesa violazione del parametro costituzionale
invocato non è sorretta da alcuna adeguata argomentazione e,
pertanto, ha carattere generico.
Le questioni promosse in relazione all'art. 19, commi 2, 5 e 6,
del d.l. n. 95 del 2012, in riferimento all'art. 118, primo e secondo
comma, Cost., non sono fondate.
Non è configurabile la violazione dell'art. 118, primo comma,
Cost., perchè la mancata previsione dell'unione tra gli enti cui
attribuire le funzioni amministrative non postula affatto il divieto
di modificarne con legge le modalità di esercizio delle funzioni,
disponendo che esse avvengano in forma associata.
Quanto alla presunta violazione dell'art. 118, secondo comma,
Cost., si deve osservare che, come il dettato normativo espressamente
dispone, «I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono
titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze», così
ribadendo la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni,
naturalmente nel rispetto delle proprie competenze.
Le questioni promosse in relazione all'art. 19, commi 2, 5 e 6,
del d.l. n. 95 del 2012, in riferimento all'art. 117 Cost.,
ripropongono l'esame di norme già scrutinate dalla Corte in ordine
alle censure, promosse con i primi ricorsi, ritenute trasferibili sul
testo sopravvenuto dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011.
Al riguardo, alla luce del tenore delle censure, possono essere
richiamate argomentazioni già svolte.
In particolare, si tratta di quelle relative alle censure
promosse nei confronti dell'art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel
testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e
dell'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, in relazione ai quali
si rinvia alle considerazioni poste a fondamento della pronunzia di
non fondatezza svolte nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in
diritto.
Vengono, poi, in rilievo l'art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del
2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del
2012, e l'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, per i quali la
Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale parziale per le
ragioni esposte nel paragrafo 9.1 del Considerato in diritto;
Si tratta, ancora, dell'art. 16, commi 6 e 9, del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel
testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, in
relazione ai quali devono essere ribadite le argomentazione poste a
fondamento della pronunzia di non fondatezza svolte nei paragrafi 6 e
6.1 del Considerato in diritto;
Ed, infine, la Regione censura l'art. 16, comma 10, del d.l. n.
138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del
2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, per
il quale la Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
parziale sui rilievi formulati nel paragrafo 9.2 del Considerato in
diritto.
Le questioni promosse con riferimento ai restanti commi (1, 2, 3,
8, 11, 12 e 13), non sono fondate, salvo per quanto concerne il comma
7 del novellato art. 16 del d.l. n. 95 del 2012.
In via preliminare, si deve ribadire che la normativa in esame è
riconducibile alla materia del «coordinamento della finanza
pubblica», nel cui ambito l'istituzione delle unioni è qualificabile
come normativa statale di principio, finalizzata al contenimento
delle spese degli enti territoriali e suscettibile d'incidere su
materie di competenza regionale, anche di tipo residuale.
Al riguardo, vanno richiamate le argomentazioni svolte in
precedenza (paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto).
Come emerge dalla giurisprudenza ivi menzionata, questa Corte ha
più volte affermato che le Regioni e gli enti locali sono tenuti a
concorrere alle manovre volte al risanamento dei conti pubblici,
anche al fine di garantire l'osservanza degli obblighi assunti in
sede europea, e che le misure adottate a tal fine dallo Stato
costituiscono inevitabili limitazioni, in via indiretta,
all'autonomia finanziaria e organizzativa regionale e locale
(sentenza n. 219 del 2013, paragrafo 17 del Considerato in diritto, e
sentenza n. 36 del 2004).
È vero che, per costante orientamento della giurisprudenza di
questa Corte, norme statali che fissano limiti alla spesa delle
Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente
duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi
di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa
corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi (ex
plurimis, sentenze n. 237 del 2009; n. 289 e n. 120 del 2008). È pur
vero, però, che il suddetto orientamento si è manifestato, in linea
di principio, in casi nei quali l'incidenza sulla spesa corrente è
immediato, trattandosi di governare o correggere, per l'appunto,
flussi finanziari, non già quando si tratti di interventi volti ad
incidere soltanto in via indiretta sulla spesa. In altri termini,
occorre tenere conto della peculiarità di fattispecie come quella in
esame, nella quale il contenimento della spesa pubblica consegue non
a manovre di tipo contabile, bensì a modifiche delle modalità di
esercizio di determinate funzioni.
Le dedotte violazioni dell'art. 117 Cost., dunque, non
sussistono.
A conclusioni parzialmente diverse bisogna giungere in ordine
all'art. 16, comma 7, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito
dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012.
L'attuale comma 7 così dispone: «Il consiglio è composto da
tutti i sindaci dei comuni che sono membri dell'unione nonchè, in
prima applicazione, da due consiglieri comunali per ciascuno di essi.
I consiglieri di cui al primo periodo sono eletti, non oltre venti
giorni dopo la data di istituzione dell'unione in tutti i comuni che
sono membri dell'unione dai rispettivi consigli comunali, con la
garanzia che uno dei due appartenga alle opposizioni. Fino
all'elezione del presidente dell'unione ai sensi del comma 8, primo
periodo, il sindaco del comune avente il maggior numero di abitanti
tra quelli che sono membri dell'unione esercita tutte le funzioni di
competenza dell'unione medesima. Al consiglio spettano le competenze
attribuite dal citato testo unico di cui al decreto legislativo n.
267 del 2000 al consiglio comunale, fermo restando quanto previsto
dal comma 2 del presente articolo».
Il contenuto precettivo della norma deve ritenersi in larga parte
coessenziale al principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica, sopra richiamato, perchè dette modalità procedimentali
sono necessarie per il funzionamento dell'unione.
Non altrettanto può dirsi, però, per la proposizione, contenuta
nel secondo periodo, in base alla quale i consiglieri di cui al primo
periodo sono eletti «con la garanzia che uno dei due appartenga alle
opposizioni». Si tratta di una disposizione esulante dal
coordinamento della finanza pubblica, attenendo, più propriamente,
all'ambito dell'ordinamento dell'unione.
Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 16, comma 7, del d.l. n.138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito
dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, limitatamente alle parole
«,con la garanzia che uno dei due appartenga alle opposizioni».
La Regione Veneto con il ricorso ha formulato anche istanza di
sospensione cautelare degli artt. 17, 18 e 19 del d.l. n. 95 del
2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012.
L'istanza, però, è assorbita dalla decisione di merito che precede.
22.- La Regione Campania, con il ricorso indicato in epigrafe
(reg. ric. n. 153 del 2012), ha impugnato numerose disposizioni del
d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
135 del 2012. Tra le altre, ha impugnato l'art. 19, commi 2, 5 e 6,
che ora formerà oggetto di esame, restando riservata a separate
pronunzie la decisione sulle restanti questioni di legittimità
costituzionale.
Ad avviso della ricorrente, la norma censurata sarebbe gravemente
lesiva delle prerogative regionali. La nuova formulazione del
menzionato articolo definirebbe l'esercizio associato di tutte le
funzioni e di tutti i servizi, per i Comuni fino a 1.000 abitanti,
come non più obbligatorio, bensì alternativo alle modalità di cui
all'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010. Tuttavia, non vi sarebbe dubbio
che la disposizione statale continui ad incidere illegittimamente
sulla sfera di competenza legislativa riservata dalla Costituzione
alle Regioni in materia di disciplina delle forme associative degli
enti locali presenti sul territorio.
In sostanza, anche dalla formulazione attuale del testo normativo
emergerebbe l'istituzione di un nuovo ente locale dotato di
competenza in tema di programmazione economico-finanziaria e di
gestione contabile, nonchè di potestà impositiva e patrimoniale.
Sarebbe prevista, altresì, la successione dell'unione nei rapporti
giuridici inerenti alle funzioni ed ai servizi ad essa affidati, con
trasferimento di risorse umane e strumentali. L'unione avrebbe
potestà statutaria propria e propri organi, alla cui proclamazione
seguirebbe la decadenza di diritto delle giunte dei singoli Comuni
associati. Infine, sarebbe previsto l'obbligo per la Regione di
sancire l'istituzione di tutte le unioni del proprio territorio,
attenendosi alle proposte di aggregazione formulate dai Comuni
interessati, sulla base dei criteri demografici prescritti dalla
normativa statale. Sarebbe violato, dunque, il riparto di competenze
delineato dagli artt. 117 e 118 Cost.
Per escludere l'illegittimità dell'intervento normativo
censurato non si potrebbe invocare la competenza esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., perchè la
giurisprudenza costituzionale avrebbe da tempo chiarito che il titolo
di competenza previsto dalla norma ora citata sarebbe tassativamente
rivolto agli enti elencati nell'art. 114 Cost. Al di fuori
dell'ambito materiale così circoscritto, la disciplina degli enti
locali dovrebbe essere ricondotta nella competenza residuale delle
Regioni, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. Ciò anche al
fine di garantire la possibilità per la singola Regione, nel ruolo
di ente rappresentativo delle diverse istanze presenti sul
territorio, di provvedere all'adozione di misure differenziate in
considerazione delle esigenze espresse dalla comunità di
riferimento, in osservanza dei principi di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione.
Tali considerazioni troverebbero conferma nella costante
giurisprudenza costituzionale, sviluppatasi in particolare in merito
alla disciplina delle comunità montane, anch'essa rientrante nella
competenza residuale delle Regioni e, senza dubbio, applicabile anche
alle unioni di Comuni.
Così ricostruito il riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni
in materia, risulterebbe netto il contrasto delle previsioni
impugnate con il dettato costituzionale, derivandone la manifesta
violazione delle competenze normative regionali.
In via subordinata, l'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, come
novellato dal citato art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, risulterebbe in
contrasto con il dettato dell'art. 118, in combinato disposto con
l'art. 117 Cost.
Andrebbe ricordato come, ai sensi del detto art. 118 Cost., nella
formulazione successiva alla riforma del Titolo V della Parte seconda
della Costituzione, siano attribuite in via di principio ai Comuni
tutte le funzioni amministrative, salva la possibilità che le stesse
siano conferite, sulla base dei principi di sussidiarietà,
differenziazione e adeguatezza, ai livelli di governo superiori, al
fine di garantirne il migliore esercizio.
Come affermato dalla Corte con la sentenza n. 43 del 2004, sarà
sempre la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle
competenze legislative, ad operare la concreta collocazione delle
funzioni. Pertanto, non si potrebbe dubitare che la competenza della
Regione in materia di disciplina dell'esercizio delle funzioni
amministrative sussista ogni qual volta le funzioni stesse
interessino ambiti materiali di diretta pertinenza regionale
(esclusiva o concorrente).
La questione promossa in relazione all'art. 19, commi 2, 5 e 6,
del d.l. n. 95 del 2012, in riferimento all'art. 118 Cost. non è
fondata.
Come più volte ricordato, la mancata previsione dell'unione tra
gli enti cui attribuire le funzioni amministrative non postula
affatto il divieto di modificare con legge le modalità di esercizio
delle funzioni stesse, disponendo che esse siano esercitate in forma
associata.
Si è già posto in evidenza nel paragrafo 21 del Considerato in
diritto, dedicato al ricorso n. 151 del 2012, proposto dalla Regione
Veneto, che le questioni relative all'art. 19, commi 2, 5 e 6, del
d.l. n. 95 del 2012, promosse in riferimento all'art. 117 Cost.,
ripropongono l'esame di norme già scrutinate dalla Corte in ordine
alle censure ritenute trasferibili sul testo sopravvenuto dell'art.
16 del d.l. n. 138 del 2011.
Anche in questo caso il contenuto delle censure consente di
rinviare alle argomentazioni già svolte.
Si tratta, infatti, dell'art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel
testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e
dell'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, in relazione ai quali
valgono le considerazioni poste a fondamento della pronunzia di non
fondatezza svolte nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto.
Con riferimento all'art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011,
nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
e all'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, la Corte ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale parziale per le ragioni
esposte nel paragrafo 9.1 del Considerato in diritto.
In relazione all'art. 16, commi 6 e 9, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, vanno
ribadite le argomentazioni poste a fondamento della pronunzia di non
fondatezza svolte nei paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto.
Infine, circa l'art. 16, comma 10, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, la Corte
ha dichiarato l'illegittimità costituzionale parziale sui rilievi
formulati nel paragrafo 9.2 del Considerato in diritto.
Anche in tal caso le questioni promosse con riferimento ai
restanti commi (1, 2, 3, 8, 11, 12 e 13), non sono fondate, salvo per
quanto concerne il comma 7 del novellato art. 16 del d.l. n. 138 del
2011.
Come si è già chiarito, finalità del provvedimento in esame,
che riguarda i Comuni aventi popolazione fino a 1.000 abitanti, è
quella di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica attraverso
l'esercizio associato delle funzioni e dei servizi pubblici loro
spettanti (paragrafi 6 e 6.1 del Considerato in diritto). Si tratta
di una normativa di principio nella materia (di competenza
concorrente) del coordinamento della finanza pubblica (art. 117,
terzo comma, Cost.). Da tale natura discende, in forza della
giurisprudenza di questa Corte, la legittimità dell'incidenza della
censurata disciplina sia sull'autonomia di spesa delle Regioni (ex
plurimis, sentenze n. 91 del 2011, n. 27 del 2010, n. 456 e n. 244
del 2005), sia su ogni tipo di potestà legislativa regionale,
compresa quella residuale in materia di unione di Comuni.
Pertanto, non sussiste il denunziato contrasto circa il riparto
costituzionale delle attribuzioni tra Stato e Regioni.
A conclusioni parzialmente diverse bisogna giungere in ordine
all'art. 16, comma 7, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito
dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012 (che ha sostituito gli
originari commi da 1 a 16 con gli attuali commi da 1 a 13).
Sul punto si rinvia alle argomentazioni svolte nel paragrafo 21,
del Considerato in diritto in ordine alla dichiarazione di
illegittimità costituzionale parziale dello stesso art. 16, comma 7,
del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l.
n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012.
23.- La Regione autonoma Sardegna, con il ricorso indicato in
epigrafe (reg. ric. n. 160 del 2012), ha impugnato numerose
disposizioni del d.l. n. 95 del 2012, (poi convertito) e,
segnatamente, ha censurato l'intero art. 19, comma 2, del detto
provvedimento normativo, con riferimento all'art. 3, primo comma,
lettera b), del proprio statuto speciale e all'art. 117, quarto e
sesto comma, Cost.
Al riguardo, si deve osservare, in via preliminare, che nel
citato d.l. n. 95 del 2012, in sede di conversione, attuata con la
legge n. 135 del 2012, è stata inserita con l'art. 24-bis la
seguente clausola di salvaguardia: «Fermo restando il contributo
delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento
e Bolzano all'azione di risanamento così come determinata dagli
articoli 15 e 16, comma 3, le disposizioni del presente decreto si
applicano alle predette regioni e province autonome secondo le
procedure previste dai rispettivi statuti speciali e dalle relative
norme di attuazione, anche con riferimento agli enti locali delle
autonomie speciali che esercitano le funzioni in materia di finanza
locale, agli enti ed organismi strumentali dei predetti enti
territoriali e agli altri enti o organismi ad ordinamento regionale o
provinciale».
La suddetta clausola è stata già esaminata da questa Corte, la
quale ha così deciso: «Le questioni sollevate dalle Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna non sono fondate. La clausola di
salvaguardia prevista dall'art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012
rimette l'applicazione delle norme introdotte dal decreto alle
procedure previste dagli statuti speciali e dalle relative norme di
attuazione. Tale clausola è stata introdotta in sede di conversione,
alla fine del testo del d.l. n. 95 del 2012, proprio per garantire
che il contributo delle Regioni a statuto speciale all'azione di
risanamento venga realizzato rispettando i rapporti e i vincoli che
gli statuti speciali stabiliscono tra livello nazionale e Regioni a
statuto speciale. Essa dunque non costituisce una mera formula di
stile, priva di significato normativo, ma ha la "precisa funzione di
rendere applicabile il decreto agli enti ad autonomia differenziata
solo a condizione che siano 'rispettatì gli statuti speciali"
(sentenza n. 241 del 2012) ed i particolari percorsi procedurali ivi
previsti per la modificazione delle norme di attuazione degli statuti
medesimi. La previsione di una procedura "garantita" al fine di
applicare agli enti ad autonomia speciale la normativa introdotta
esclude, perciò, l'automatica efficacia della disciplina prevista
dal decreto-legge per le Regioni a statuto ordinario (sentenza n. 178
del 2012). Le norme dell'art. 9 del d.l. n. 95 del 2012, dunque, non
sono immediatamente applicabili alle Regioni ad autonomia speciale,
ma richiedono il recepimento tramite le apposite procedure prescritte
dalla normativa statutaria e di attuazione statutaria. La
partecipazione delle Regioni e delle Province autonome alla procedura
impedisce che possano introdursi norme lesive degli statuti e
determina l'infondatezza delle questioni sollevate dalle Regioni
autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna (sentenze n. 178 del 2012 e
n. 145 del 2008)» (sentenza n. 236 del 2013, paragrafo 2.1 del
Considerato in diritto; alle stesse conclusioni era giunta la
sentenza n. 229 del 2013, paragrafo 10.2 del Considerato in diritto).
Alla ritenuta applicabilità della detta clausola consegue la
declaratoria di non fondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate nel presente giudizio dalla Regione autonoma
Sardegna.
24.- La Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe (reg.
ric. n. 172 del 2012), ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, per
violazione degli artt. 117, secondo, terzo e quarto comma, 118,
secondo comma, 119, primo, secondo e sesto comma, Cost.
Ad avviso della ricorrente, i nuovi commi da 4 a 10 dell'art. 16
del d.l. n. 138 del 2011, nel testo in vigore per effetto del d.l. n.
95 del 2012, nonchè i commi 5 e 6 dell'art. 19 del d.l. n. 95 del
2012, sarebbero senz'altro da ritenere incostituzionali per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera p), e quarto comma,
Cost.
Invero, lo Stato non disporrebbe della competenza legislativa a
dettare una disciplina generale per gli enti locali differenti da
quelli espressamente indicati dall'art. 117, secondo comma, lettera
p), Cost., in quanto, a seguito della riforma costituzionale del
2001, non avrebbe più una competenza generale in questa materia,
potendo adottare soltanto le norme inerenti alla legislazione
elettorale, alle funzioni fondamentali e agli organi di governo di
Province, Comuni e Città metropolitane. Pertanto, il legislatore
statale ordinario non avrebbe alcun titolo per disciplinare
l'istituzione e l'organizzazione di enti locali differenti da quelli
ora menzionati, quali le unioni di Comuni, specialmente se la
predetta disciplina pretenda di assumere (come nella specie) natura
vincolante e conformativa delle potestà normative e amministrative
della Regione e dei Comuni interessati. Si tratterebbe, infatti, di
un ambito oggi affidato alla potestà regionale residuale, di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost.
Di qui la palese violazione, ad opera delle disposizioni sopra
menzionate, dell'art. 117, secondo comma, lettera p), e quarto comma,
Cost.
Diversa considerazione, invece, meriterebbero le norme
concernenti le funzioni che le unioni di Comuni sono destinate a
svolgere (è richiamato, a titolo di esempio, il nuovo comma 1
dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, come sostituito dal comma 2
dell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012).
Si tratterebbe di una disposizione che interviene nella
individuazione del livello istituzionale di esercizio delle funzioni
amministrative, perchè renderebbe possibile che esse siano svolte
presso un ente locale diverso da quello comunale, anche se di
carattere associativo e frutto della partecipazione dei Comuni
stessi.
In questo quadro, la Regione Puglia ritiene di poter concludere
sul punto come segue.
La legge ordinaria dello Stato potrebbe certamente dettare norme
di tal genere in relazione a materie nelle quali disponga di una
competenza esclusiva, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, Cost., e
la ricorrente non intenderebbe disconoscere questa competenza
statale, neppure in relazione alle funzioni ricadenti in materia di
competenza concorrente, dal momento che alla norma in questione
sarebbe senz'altro possibile riconoscere natura di principio
fondamentale.
Del pari certamente, però, lo Stato non avrebbe alcun titolo per
dettare la disciplina sopra richiamata per quelle funzioni che
risultino ascrivibili ad ambiti materiali differenti da quelli di cui
al secondo e terzo comma dell'art. 117 Cost.
Di qui la conclusione secondo la quale il nuovo art. 16, comma 1,
del d.l. n. 138 del 2011, come sostituito dal comma 2 dell'art. 19
del d.l. n. 95 del 2012, sarebbe costituzionalmente illegittimo nella
parte in cui si rivolge anche a funzioni ricadenti nell'ambito del
quarto comma dell'art. 117 Cost., per violazione di tale
disposizione, nonchè dell'art. 118, secondo comma, Cost., il quale
prescrive che le funzioni amministrative siano allocate, in base al
principio di sussidiarietà, dal legislatore competente per materia.
Analoghe argomentazioni sarebbero valide anche per i primi due
periodi del nuovo comma 3 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, come
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, nonchè
per il nuovo comma 12 del citato art. 16 del d.l. n. 138 del 2011,
come risultante dalle modifiche apportate dall'art. 19, comma 2, del
d.l. n. 95 del 2012.
Il menzionato comma 12 sarebbe costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., nella parte in cui si
rivolge anche a funzioni ascrivibili alle materie di competenza
residuale regionale. Sarebbe appena il caso di notare che, questa
volta, non verrebbe in rilievo quale parametro l'art. 118, secondo
comma. Cost., perchè la norma in questione, diversamente da quella
prima considerata, non sarebbe norma sulla allocazione di funzioni,
ma inciderebbe soltanto sul loro esercizio.
Infine, è censurato il nuovo comma 2 dell'art. 16 del d.l. n.
138 del 2001, come sostituito dal comma 2 dell'art. 19 in esame (che
affida alle unioni di Comuni la titolarità della potestà impositiva
sui tributi locali degli enti associati, nonchè quella patrimoniale,
con riferimento alle funzioni da essi esercitate per mezzo
dell'unione). Tale previsione violerebbe l'art. 119, primo, secondo e
sesto comma, Cost., i quali impedirebbero che la legge statale possa
sottrarre autonomia impositiva e di entrata nonchè risorse
patrimoniali agli enti autonomi costitutivi della Repubblica,
attribuendole a nuovi e diversi enti territoriali, travalicando
inoltre i limiti imposti alla potestà legislativa dello Stato in
materia di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario».
La ricorrente illustra, quindi, tali censure nel quadro dell'art.
119 Cost., sostenendo che il legislatore competente ben potrebbe
attribuire ad enti locali, diversi da quelli indicati nella norma ora
citata, ed anche a enti associativi, la possibilità di esercitare
autonomia di entrata e di spesa, imponendo le relative norme di
coordinamento, ma non potrebbe attribuire alle unioni spazi di
autonomia di entrata, sottraendola ai Comuni che ne fanno parte e
pretendendo di disciplinare l'intera materia della potestà
impositiva e delle entrate di questi enti.
In via preliminare, si ricorda che le disposizioni di cui ai
commi da 4 a 10 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 nel testo in
vigore all'esito della sostituzione operata dall'art. 19 del d.l. n.
95 del 2012, sono state già scrutinate dalla Corte.
Infatti, le censure mosse con riferimento al comma 4 dell'art. 16
del d.l. n. 138 del 2011 nel testo in vigore all'esito della
sostituzione operata dall'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, esaminato
unitamente al comma 5 dell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, sono
state ritenute non fondate alla luce dei rilievi svolti nei paragrafi
6, 6.1 e 7 del Considerato in diritto.
Allo stesso modo sono state dichiarate non fondate le censure
promosse con riferimento ai commi 6 e 9 dell'art. 16 del d.l. n. 138
del 2011 nel testo in vigore all'esito della sostituzione operata
dall'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, esaminati nei paragrafi 6, 6.1
e 9 del Considerato in diritto.
Trattandosi di censure dal tenore sostanzialmente analogo a
quelle già esaminate, questa Corte non può che ribadire le medesime
ragioni di non fondatezza.
Il comma 5 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo in
vigore all'esito della sostituzione operata dall'art. 19 del d.l. n.
95 del 2012, esaminato congiuntamente al comma 6 dell'art. 19 del
d.l. n. 95 del 2012, che ne ripropone il contenuto, è stato, con
quest'ultimo, oggetto di dichiarazione di illegittimità
costituzionale per le ragioni esposte nel paragrafo 9 del Considerato
in diritto, limitatamente alle parole «, a maggioranza dei
componenti,».
Il comma 7 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, nel testo in
vigore all'esito della sostituzione operata dall'art. 19 del d.l. n.
95 del 2012, è stato oggetto di dichiarazione di illegittimità
costituzionale al paragrafo 21 del Considerato in diritto, nella
parte in cui (secondo periodo) dispone che i consiglieri ivi indicati
sono eletti «con la garanzia che uno dei due appartenga alle
opposizioni».
Il comma 10 dell'art. 16 del n. 138 del 2011, nel testo in vigore
all'esito della sostituzione operata dall'art. 19 del d.l. n. 95 del
2012, è stato oggetto di dichiarazione di illegittimità
costituzionale al paragrafo 9.2. del Considerato in diritto,
limitatamente alle parole «, con deliberazione a maggioranza assoluta
dei propri componenti,».
Per ciò che riguarda i commi 1, 2, 3, 8 e 12 dell'art. 16 del n.
138 del 2011, nel testo in vigore all'esito della sostituzione
operata dall'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, anch'essi già oggetto
di precedente scrutinio, vanno ancora una volta richiamate le
argomentazioni svolte in precedenza (in particolare, paragrafi 6,
6.1, 7 e 9 del Considerato in diritto), con le quali si è precisato
che le norme in esame costituiscono normativa di principio nella
materia del «coordinamento della finanza pubblica», che può incidere
su una o più materie di competenza regionale, anche di tipo
residuale, e determinare una, sia pur parziale, compressione degli
spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative (art.
117, terzo comma, Cost.) e amministrative (art. 118, primo e secondo
comma, Cost.).
Ciò vale anche per la censura mossa dalla ricorrente al nuovo
comma 2 dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, come sostituito
dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, poi convertito, nella
parte in cui affida all'unione la titolarità della potestà
impositiva sui tributi locali dei Comuni associati, nonchè quella
patrimoniale, con riferimento alle funzioni da essi esercitate per
mezzo dell'unione medesima. Ad avviso della Regione Puglia tale
previsione violerebbe l'art. 119, primo, secondo e sesto comma,
Cost., i quali, nel riconoscere esclusivamente agli enti autonomi
costitutivi della Repubblica l'autonomia finanziaria di entrata e di
spesa, il potere di stabilire «tributi ed entrate propri», nonchè la
disponibilità di un proprio patrimonio, impedirebbero che la legge
statale possa sottrarre autonomia impositiva e di entrata, nonchè
risorse patrimoniali ai suddetti enti, attribuendole in titolarità a
nuovi e diversi enti territoriali.
Orbene, a prescindere dal rilievo che l'affidamento non riguarda
l'attribuzione della intera potestà impositiva, ma soltanto quella
riferita alle funzioni esercitate dai Comuni stessi per mezzo
dell'unione, sicchè l'imputazione a quest'ultima della potestà
impositiva così circoscritta appare coerente, si deve replicare che
ancora una volta il titolo legittimante è il coordinamento della
finanza pubblica, perseguito attraverso l'istituzione dell'unione
che, però, ha bisogno di risorse per perseguire le sue finalità.
Di qui la non fondatezza delle questioni, con riferimento ai
parametri evocati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, promosse
dalle Regioni Toscana, Lazio, Puglia, Emilia-Romagna, Veneto,
Liguria, Umbria, Campania, Lombardia, e dalla Regione autonoma
Sardegna con i ricorsi indicati in epigrafe, nonchè la decisione
delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promosse dalle Regioni
Lazio, Veneto, Campania, Puglia, e dalla Regione autonoma Sardegna
con i ricorsi indicati in epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma
5, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2,
del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «, a maggioranza dei
componenti,», nonchè dell'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012,
limitatamente alle parole «, a maggioranza dei componenti,»;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma
10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2,
del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «, con deliberazione a
maggioranza assoluta dei propri componenti,»;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 16, comma
7, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2,
del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 135 del 2012, limitatamente alle parole «, con la garanzia che uno
dei due appartenga alle opposizioni»;
4) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16, commi 1, 3, 4,
5, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 28, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promosse
dalla Regione Lazio, in riferimento agli artt. 117, secondo comma,
lettera p) e quarto comma, in combinato disposto, agli artt. 118,
133, secondo comma, della Costituzione, dell'art. 9, comma 2, della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
parte seconda della Costituzione), nonchè del principio di leale
collaborazione, con il ricorso n. 134 del 2011;
5) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 2, del
d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione
introdotta dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse
dalla Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo
comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso
n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e
quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla
Regione Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma,
117, secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con
il ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento
agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo,
secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del
2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo
e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e
133 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
6) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 7, del
d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione
introdotta dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse
dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, secondo comma,
lettera p), terzo e quarto comma, 133, secondo comma, anche in
relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 Cost., con il
ricorso n. 133 del 2011; dalla Regione Puglia, in riferimento agli
artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e
118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla Regione
Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo
comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost.,
con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in riferimento
agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma, lettera p),
terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011;
dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e
secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133
Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in
riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117,
primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 147
del 2011;
7) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 16, del
d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
148 del 2011, nella formulazione antecedente la sostituzione
introdotta dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse
dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, secondo
comma, lettera p), terzo e quarto comma, 133, secondo comma, anche in
relazione agli artt. 114, 117, quarto comma, 118 e 119 e al principio
di leale collaborazione, con il ricorso n. 133 del 2011; dalla
Regione Puglia, in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, secondo
comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso
n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e
quarto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale
collaborazione, con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto,
in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma,
lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145
del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77,
primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma,
118 e 133 Cost., e al principio di leale collaborazione, con il
ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e
quarto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale
collaborazione, con il ricorso n. 147 del 2011;
8) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 1, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella
formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117,
quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla
Regione Puglia, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma,
e 118, secondo comma, Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla
Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e
secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133
Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in
riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma,
lettera p), terzo e sesto comma, 118 Cost., con il ricorso n. 145 del
2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77,
primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma,
118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione
Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma,
97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost. con il
ricorso n. 147 del 2011; dalla Regione Campania, in riferimento agli
artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118, in
combinato disposto con gli artt. 117 e 119, quarto comma, Cost., con
il ricorso n. 153 del 2011; dalla Regione Lombardia, in riferimento
agli artt. 117, terzo e quarto comma, 119, quarto comma, 133, secondo
comma, e 120 Cost., con il ricorso n. 155 del 2011;
9) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 3, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella
formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117,
quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla
Regione Puglia, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera
p), terzo e quarto comma, 114 e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del
2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5,
77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto
comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione
Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117,
secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il
ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e
quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla
Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo
comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost.,
con il ricorso n. 147 del 2011;
10) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella
formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117,
quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla
Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma,
lettera p), terzo, quarto e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso
n. 141 del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo,
quarto e sesto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale
collaborazione, con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto,
in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117, secondo comma,
lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 145
del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77,
primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo, quarto e sesto
comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale collaborazione, con
il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione Umbria, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo,
quarto e sesto comma, 118 e 133 Cost., e al principio di leale
collaborazione con il ricorso n. 147 del 2011;
11) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 5, del d.l. 13 agosto 2011, n.
138, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
nella formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall'art.
19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117,
quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla
Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma,
lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141
del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3,
5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto
comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione
Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117,
secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il
ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e
quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla
Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo
comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost.,
con il ricorso n. 147 del 2011;
12) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 9, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella
formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Puglia, in
riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e
quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011; dalla
Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e
secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133
Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione Veneto, in
riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost., con il ricorso n. 145
del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77,
primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma,
118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla Regione
Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma,
97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost., con il
ricorso n. 147 del 2011;
13) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 11, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella
formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, e 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117,
quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla
Regione Puglia, in riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma,
lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141
del 2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3,
5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto
comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione
Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117,
secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il
ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e
quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla
Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo
comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost.
con il ricorso n. 147 del 2011;
14) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 12, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella
formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, e 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117,
quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla
Regione Puglia, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera
p), terzo e quarto comma, 114 e 118 Cost. con il ricorso n. 141 del
2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5,
77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto
comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione
Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117,
secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il
ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e
quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla
Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo
comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost.,
con il ricorso n. 147 del 2011;
15) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 15, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nella
formulazione antecedente la sostituzione introdotta dall'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Toscana, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, e 133, secondo comma, anche in relazione agli artt. 114, 117,
quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del 2011; dalla
Regione Puglia, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera
p), terzo e quarto comma, 114 e 118 Cost. con il ricorso n. 141 del
2011; dalla Regione Emilia-Romagna, in riferimento agli artt. 3, 5,
77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto
comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011; dalla Regione
Veneto, in riferimento agli artt. 97, 114, secondo comma, 117,
secondo comma, lettera p), terzo e sesto comma, e 118 Cost., con il
ricorso n. 145 del 2011; dalla Regione Liguria, in riferimento agli
artt. 3, 5, 77, primo e secondo comma, 97, 114, 117, primo, secondo e
quarto comma, 118 e 133 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011; dalla
Regione Umbria, in riferimento agli artt. 3, 5, 77, primo e secondo
comma, 97, 114, 117, primo, secondo e quarto comma, 118 e 133 Cost.,
con il ricorso n. 147 del 2011;
16) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 17, lettera a), del d.l. n. 138
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 3 e 97
Cost., con il ricorso n. 133 del 2011;
17) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e
dell'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell'art. 16, comma 5,
del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l.
n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012, e dell'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell'art. 16, commi
6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma
2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Emilia-Romagna, in
riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con il ricorso n. 144 del 2011;
18) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e
dell'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell'art. 16, comma 5,
del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l.
n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012, e dell'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell'art. 16, commi
6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma
2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Liguria, in riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost., con il ricorso n. 146 del 2011;
19) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e
dell'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell'art. 16, comma 5,
del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l.
n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012, e dell'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell'art. 16, commi
6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma
2, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Umbria, in riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost., con il ricorso n. 147 del 2011;
20) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e
dell'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012; dell'art. 16, commi 6, 9
e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 148 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2,
del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 135 del 2012, promosse dalla Regione Veneto, in riferimento
all'art. 97 Cost., con il ricorso n. 145 del 2011;
21) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalle Regioni
Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, in riferimento agli artt. 5, 77,
primo e secondo comma, 114 e 118, primo comma, Cost., con i ricorsi
n. 144, 146 e 147 del 2011;
22) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalla Regione
Veneto, in riferimento all'art. 117, sesto comma, Cost., con il
ricorso n. 145 del 2011;
23) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalla Regione
Lombardia, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, 119,
quarto comma, e 133, secondo comma, Cost., con il ricorso n. 155 del
2011;
24) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promossa
dalla Regione Lazio, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera p), terzo e quarto comma, Cost., con il ricorso n. 145 del
2012;
25) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse
dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., con il
ricorso n. 151 del 2012;
26) dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse
dalla Regione Veneto, in riferimento all'art. 119 Cost., con il
ricorso n. 151 del 2012;
27) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e
dell'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012; dell'art. 16, comma
5, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma
2, del d.l. n. 95 del 2012, e dell'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95
del 2012; dell'art. 16, commi 6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011,
nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012;
dell'art. 16, commi 17, lettera a), 19, 20, e 21, del d.l. n. 138 del
2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011,
promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 114, 133,
secondo comma, anche in relazione agli artt. 114 e 117, quarto comma,
Cost., con il ricorso n. 133 del 2011;
28) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, commi 6 e 9, del d.l. n. 138 del 2011,
nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
promosse dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 114, 117,
terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., con il ricorso n. 133 del
2011;
29) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 5, del d.l. n. 138 del 2011, nel
testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, e
dell'art. 19, comma 6, del d.l. n. 95 del 2012; dell'art. 16, commi
6, 9 e 10, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 148 del 2011, promossa dalla Regione Toscana, in
riferimento al principio di leale collaborazione, con il ricorso n.
133 del 2011;
30) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, commi 17, lettera a), 19, 20 e 21, del
d.l. n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
148 del 2011, promosse dalla Regione Toscana, in riferimento all'art.
117, terzo, quarto e sesto comma, ultima parte, Cost., con il ricorso
n. 133 del 2011;
31) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 28, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa
dalla Regione Toscana, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto
comma, e 120, secondo comma, Cost., con il ricorso n. 133 del 2011;
32) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e
dell'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012; dell'art. 16, commi 6
e 9, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, promosse dalla Regione Puglia, in
riferimento agli artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), terzo e
quarto comma, e 118 Cost., con il ricorso n. 141 del 2011;
33) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 4, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, nel testo
sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, e
dell'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012; dell'art. 16, commi 6
e 9, del d.l. n. 138 del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19,
comma 2, del d.l. n. 95 del 2012, promosse dalle Regioni
Emilia-Romagna, Liguria e Umbria, in riferimento agli artt. 114,
primo e secondo comma, 117, primo, secondo comma, lettera p), 118 e
133 Cost. con i ricorsi n. 144, 146 e 147 del 2011;
34) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, commi 6 e 9, del d.l. n. 138 del 2011,
nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
promosse dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 117, secondo
comma, lettera p), secondo e sesto comma, e 118 Cost., con il ricorso
n. 145 del 2011;
35) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 28, del d.l. n. 138 del 2011,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promossa
dalla Regione Veneto, in riferimento agli artt. 117, 118 e 120 Cost.,
con il ricorso n. 145 del 2011;
36) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, promosse dalla Regione
autonoma Sardegna, in riferimento all'art. 3, primo comma, lettera
b), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna) e, limitatamente all'art. 16, comma 4,
ultimo periodo, del d.l. n. 138 del 2011, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 148 del 2011, in riferimento all'art.
3, primo comma, lettera b), della legge cost. n. 3 del 1948 e
all'art. 117, sesto comma, Cost., con il ricorso n. 160 del 2011;
37) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse
dalla Regione Veneto, in riferimento all'art. 118, primo e secondo
comma, Cost., con il ricorso n. 151 del 2012;
38) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, commi 1, 2, 3, 8, 11, 12 e 13, del d.l.
n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148
del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95
del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012,
promosse dalla Regione Veneto, in riferimento all'art. 117 Cost., con
il ricorso n. 151 del 2012;
39) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 19, commi 2, 5 e 6, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promossa
dalla Regione Campania, in riferimento all'art. 118 Cost., con il
ricorso n. 153 del 2012;
40) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, commi 1, 2, 3, 8, 11, 12 e 13, del d.l.
n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148
del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95
del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012,
promosse dalla Regione Campania, in riferimento all'art. 117 Cost.,
con il ricorso n. 153 del 2012;
41) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95 del 2012,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, promosse
dalla Regione autonoma Sardegna, in riferimento all'art. 3, primo
comma, lettera b), della legge cost. n. 3 del 1948, e all'art. 117,
quarto e sesto comma, Cost., con il ricorso n. 160 del 2012;
42) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 16, commi 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9 e 12, del d.l.
n. 138 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 148
del 2011, nel testo sostituito dall'art. 19, comma 2, del d.l. n. 95
del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012,
e dell'art. 19, comma 5, del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2011, promosse dalla Regione
Puglia, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera p),
terzo e quarto comma, 118, secondo comma, e 119, primo, secondo e
sesto comma, Cost., con il ricorso n. 172 del 2012.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2014.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Massimiliano BONI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 marzo 2014.

Il Cancelliere
F.to: Massimiliano BONI