1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 settembre 2000
Ordinanza emessa il 22 settembre 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sez. staccata di Brescia sul ricorso proposto da Amato Francesco contro Prefettura della provincia di Mantova Circolazione stradale - Soggetti che siano stati o siano sottoposti a misura di prevenzione (nella specie: foglio di via obbligatorio) - Revoca della patente di guida - Introduzione, con decreto delegato, di disciplina piu' restrittiva - Eccesso di delega - Incidenza sul diritto al lavoro e sul principio di tutela del lavoro. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 120, comma 1. - Costituzione, artt. 4, 35 e 76. (001C0068) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 894 del 2000,
proposta da Amato Francesco, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Claudio Dondi e Barbara Botti ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultima in Brescia, via Vittorio Emanuele II, n. 43;
Contro la Prefettura della provincia di Mantova, in persona del
prefetto pro-tempore costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso ex lege dall'avvocatura distrettuale dello Stato ed ope
legis domiciliato presso la sede della stessa, in Brescia, via S.
Caterina, 6;

Per l'annullamento, previa sospensione del provvedimento in data
10 maggio 2000, prot. n. 2598/ll/P, con il quale il prefetto della
provincia di Mantova ha revocato al ricorrente la patente di guida
ctg "C" n. RC2263155S e di ogni altro documento di guida in suo
eventuale possesso;
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Vista la domanda di sospensione dell'esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
dell'interno;
Vista la propria ordinanza n. 577/2000 emessa nell'odierna Camera
di Consiglio;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, nella Camera di Consiglio del 22 settembre 2000, il
relatore cons. Alessandra Farina;
Uditi, altresì, l'avv. n. Rubino in sostituzione dell'avv. C.
Dondi, per il ricorrente e l'avv. Lucia Piotti dello Stato per
l'amministrazione intimata;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

F a t t o

1. - Questo tribunale amministrativo è chiamato a decidere,
nella sede cautelare, sul ricorso, proposto dall'interessato, per
l'annullamento di un provvedimento prefettizio di revoca della
patente di guida, adottato in conseguenza della sottoposizione del
titolare alla misura di prevenzione del rimpatrio con foglio di via
obbligatorio, misura disposta con provvedimento del questore della
provincia di Parma.
Con provvedimento in data 18 aprile 2000 del questore di Parma,
infatti il ricorrente veniva munito di foglio di via obbligatorio,
ai sensi dell'art. 2 della legge 3 agosto 1988, n. 327.
Con il provvedimento impugnato il prefetto della provincia di
Mantova disponeva, pertanto, la revoca della patente di guida del
ricorrente, alla luce del citato ordine di rimpatrio, ritenendo che
per l'effetto dello stesso, visto l'art. 120 del N.C.D.S. approvato
con decreto legislativo del 30 aprile 1992, n. 285 e il d.P.R. 19
aprile 1994 n. 575, l'interessato non fosse più in possesso dei
requisiti morali per la guida dei veicoli.
Veniva, pertanto, notificato in data 24 luglio 2000 e depositato
in data 5 agosto 2000 presso questa sezione, il ricorso
giurisdizionale de quo avverso il decreto prefettizio di revoca,
adducendo la violazione e falsa applicazione dell'art. 120, primo
comma N.C.D.S., nonchè il vizio di eccesso di potere per
travisamento dei fatti.
Contestualmente l'istante chiedeva la sospensione del
provvedimento impugnato, adducendo il danno grave ed irreparabile,
derivante dall'esecuzione dello stesso, tenuto conto della
necessità del ricorrente di utilizzare la patente di guida per lo
svolgimento della propria attività lavorativa.
Si costituiva in giudizio l'amministrazione dell'interno,
chiedendo il rigetto del ricorso.
1.2 - Con separata ordinanza, pronunciata nella stessa odierna
Camera di consiglio, il collegio ha accolto provvisoriamente,
valutata positivamente la gravità ed irreparabilità del danno
addotto, la suindicata domanda incidentale di sospensione del
provvedimento impugnato, rinviando ogni definitiva pronuncia in
sede cautelare all'esito del promovendo giudizio di
costituzionalità dell'art. 120, comma 1, del decreto legislativo
n. 285 del 1992, di cui il collegio deve fare applicazione ai fini
dell'accertamento, nella sede cautelare, del requisito del fumus
boni iuris del ricorso.

D i r i t t o

1. - Il provvedimento impugnato risulta adottato in applicazione
del vigente art. 120 del decreto legislativo n. 285 del 1992
(codice della strada), che, al comma 1, prescrive che la revoca
della patente consegua, vincolativamente, a carico dei "delinquenti
abituali, professionali o per tendenza", nonchè di "coloro che
sono sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure di
prevenzione previste dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, come
sostituita dalla legge 3 agosto 1988, n. 327, e dalla legge 31
maggio 1965, n. 575, così come successivamente modificata e
integrata, fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi,
nonchè alle persone condannate a pena detentiva, non inferiore a
tre anni, quando l'utilizzazione del documento di guida possa
agevolare la commissione di reati della stessa natura".
Questa disciplina risulta dall'aggiornamento effettuato con il
d.P.R. 19 aprile 1994, n. 575, entrato in vigore a partire dal 1º
ottobre 1995 (ex art. 2, comma 2, d.l. 25 novembre 1995, n. 501,
convertito, con modificazioni, in legge 5 gennaio 1996, n. 11).
A seguito di tale aggiornamento l'art. 120 del codice della
strada è rimasto sostanzialmente immutato relativamente alla parte
che rileva ai fini della questione qui sollevata, giacchè esso
continua a ritenere privo dei requisiti "morali" per il valido
possesso del titolo di abilitazione alla guida (cui fa riferimento
la rubrica della norma, rimasta peraltro immutata nelle due
versioni ante e post d.P.R. n. 575) chi sia sottoposto a misure di
sicurezza personali ed a misure di prevenzione (fatti salvi gli
effetti di provvedimenti riabilitativi) e continua dunque a
prescrivere la revoca della patente in presenza di dette
circostanze; sì che se ne deve dedurre la sindacabilità, in sede
di giudizio costituzionale, della norma in argomento, stante il
valore normativo da attribuirsi alla disposizione contenuta nel
regolamento, nella parte in cui indica le condizioni sostanziali
della revoca della patente (materia non soggetta a
"delegificazione" a norma dell'art. 2, comma 7, della legge n. 537
del 1993), in relazione alla quale non pare operare la clausola
abrogativa dell'originario art. 120 del codice della strada,
contenuta nell'art. 2, comma 8, della legge n. 537 cit.
In base, dunque, all'art. 120 del codice della strada, la
sottoposizione ad una misura di sicurezza, o ad una misura di
prevenzione, fa scattare il dovere di revocare la patente di guida,
senza che risulti possibile nè influente alcun giudizio
dell'amministrazione circa la connessione tra la pericolosità
sociale del soggetto ed il possesso del titolo di abilitazione alla
guida, nè circa la probabilità che tale possesso possa agevolare
la commissione di un reato (od il compimento di un fatto previsto
come reato, ma considerato dalla legge, ai fini che qui
interessano, equivalente).
"La misura della revoca della patente si può spiegare, allora,
in una luce o sanzionatoria o preventiva, in ogni caso in una
logica, in senso lato, penalistica" (Corte cost., 21 ottobre 1998,
n. 354); essa, si può aggiungere, in relazione ad in eludibili
esigenze di tutela delle ragioni di pubblica sicurezza, configura
un'ipotesi di revoca obbligatoria di un titolo già rilasciato, in
presenza dei presupposti indicati dalla norma, secondo uno schema
analogo a quello previsto dall'art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977
in tema di revoca delle licenze di polizia amministrativa.
Tale revoca, concernente coloro che sono sottoposti a misure di
sicurezza personali od alle misure di prevenzione specificate dalla
legge, non può nemmeno considerarsi soggetta a quelle particolari
condizioni, dettate dalla stessa norma per coloro che siano
condannati a pena detentiva non inferiore a tre anni, a quel
giudizio, cioè, circa la possibilità che "l'utilizzazione del
documento di guida possa agevolare la commissione di reati della
stessa natura".
Tali condizioni nell'interpretazione logico-letterale della norma
(nonchè nell'interpretazione storica, compiuta attraverso il
raffronto delle disposizioni attuali con quelle dell'originario
art. 120) e per il contesto in cui risultano inserite, si
configurano come limite posto all'autorità competente (limite
posto evidentemente a contemperamento dell'interesse generale alla
sicurezza pubblica e di quello individuale dell'interessato)
esclusivamente in relazione alla ipotesi di re'voca della patente
conseguente all'intervenuta condanna a pena detentiva non inferiore
a tre anni e non anche con riguardo all'altra, distinta
fattispecie, che, enucleata dalla stessa norma, viene qui in
considerazione.
L'art. 120 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, con il
quale è stato approvato il nuovo codice della strada, prevede,
infatti, al comma 1, due distinti tipi di elementi ostativi al
possesso dei requisiti morali (da intendersi come moralità
pubblica e perciò come fatto di apprezzamento sociale) per il
rilascio del documento abilitativo alla guida di autoveicoli a
motore:
il primo riguarda l'esser stati dichiarati delinquenti
abituali, professionali o per tendenza, ovvero essere stati
sottoposti a misure di sicurezza personali od alle misure di
prevenzione di cui alla legge 27 dicembre 1956, n. 1423 e
successive modificazioni, salvo che non intervenga un provvedimento
di riabilitazione;
il secondo concerne l'intervenuta condanna a pena detentiva non
inferiore a tre anni, quando si ritenga (e si dimostri) che il
possesso della patente di guida possa agevolare il soggetto nel
compimento di reati della stessa natura.
In tal modo, peraltro e per quanto più qui ne interessa, la
disposizione dettata dal legislatore (prima del 1992 e poi del
1994) va nel senso di un indubbio maggior rigore del nuovo codice
rispetto al precedente testo unico del 1959, che precludeva il
rilascio - ed imponeva la revoca - della patente solo nei confronti
di "coloro che sono sottoposti a misure amministrative di sicurezza
personali o alle misure di prevenzione previste dell'art. 3 della
legge 27 dicembre 1956, n. 1423" (art. 82, comma 1, del d.P.R.
n. 393), escludendo, dunque, dal proprio ambito coloro che si
fossero visti applicare la sola misura di cui all'art. 2 della
legge n. 1423 del 1956, ch'è poi appunto quella che ha portato,
nel caso all'esame, alla emanazione del provvedimento di revoca
impugnato.
Così delineato il quadro normativo di riferimento, la rilevanza,
nella fattispecie, della questione di costituzionalità che si
ritiene di sollevare in via d'ufficio, in relazione all'art. 120
del codice della strada, approvato con decreto legislativo 30
aprile 1992, n. 285, relativamente al comma 1 dello stesso
art. 120, è evidente: in mancanza di una pronuncia della Corte
costituzionale in ordine alla illegittimità costituzionale della
norma in questa sede censurata, il provvedimento di revoca della
patente di guida, nei confronti del ricorrente emanato dal prefetto
della provincia di Mantova e motivato con l'apodittica
considerazione della perdita dei requisiti morali a seguito del
provvedimento di rimpatrio con foglio di via adottato dal questore
nei suoi stessi confronti, deve ritenersi atto dovuto, per effetto
delle disposizioni legislative vigenti e, conseguentemente, il
ricorso (e prima ancora la domanda incidentale di sospensione della
esecuzione del provvedimento impugnato) non potranno che essere
rigettati.
2. - Relativamente alla non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale della norma in argomento,
il collegio rileva quanto segue.
La scelta, compiuta dal legislatore con la norma che ne occupa
(sia anteriore che successiva al d.P.R. n. 575 del 1994), è, ad
avviso di questo giudice, anzitutto irragionevole e perciò lesiva
dell'art. 3 Cost.
L'indiscutibile riserva alla discrezionalità legislativa delle
scelte di carattere sanzionatorio deve, infatti, comunque
rispettare il limite della ragionevolezza, giacchè il legislatore
non può considerarsi arbitro assoluto di tali scelte, ma deve
collegare ogni previsione ad un effettivo interesse da tutelare,
bilanciandolo col sacrificio imposto al destinatario della
previsione sanzionatoria.
Un siffatto equilibrio non è ravvisabile nella norma in
considerazione, poichè, ove l'esplicazione della normale attività
e vita di relazione dell'individuo ed, in particolare, la sua
attività lavorativa richieda l'uso di un automezzo e, quindi,
della relativa patente di guida (com'è nella quotidianità e
normalità della vita di milioni di cittadini e dunque anche del
ricorrente nel presente giudizio), il ritiro del titolo abilitativo
nel corso dell'esecuzione della misura di prevenzione (nella
fattispecie quella del rimpatrio con foglio di via obbligatorio)
sarebbe contraddittorio rispetto alla finalità
preventiva/rieducativa pacificamente assegnata dalla dottrina alla
misura medesima.
Il legislatore, nel prevedere, in particolare, che la revoca
della patente, quale atto prefettizio vincolato, debba conseguire
alla applicazione definitiva della misura di prevenzione di cui
all'art. 2 della legge n. 1423 del 1956 (che ha attribuito al
Questore il potere di adottare, nei confronti delle persone
indicate all'art. 1, che siano pericolose per la sicurezza pubblica
e che si trovino fuori dei luoghi di residenza, un provvedimento
motivato, con il quale dette persone vengono rimandate nel luogo di
loro residenza con foglio di via obbligatorio, con inibizione a
ritornare, senza preventiva autorizzazione ovvero per un periodo
non superiore a tre anni, nel comune dal quale sono state
allontanate), mostra di privilegiare, sempre non ragionevolmente,
l'interesse generale al controllo della persona, in vista della
prevenzione di possibili attività illecite, rispetto alla
posizione del singolo; ciò nella presunzione assoluta, trasfusa
nella previsione di legge, che il possesso del titolo permissivo
della guida favorisca ed incentivi il soggetto a quelle attività e
condotte, socialmente pericolose la cui neutralizzazione giustifica
l'adozione della misura di prevenzione.
Ma se quelle attività, quali fattispecie indiziarie di sospetto,
hanno semplicemente indotto l'autorità amministrativa alla
adozione della misura socialpreventiva del rimpatrio (ritenuta di
per sè necessaria e sufficiente allo scopo di argine della
pericolosità sociale dell'individuo di cui si tratti), la revoca
della patente, che ne consegue quale atto vincolato in forza della
disposizione sottoposta allo scrutinio di costituzionalità, viene
a configurarsi come una sanzione accessoria del tutto incongrua e
sproporzionata rispetto alla misura di prevenzione cui viene ad
accedere automaticamente. Non ha senso, infatti, in relazione a
tale misura, la revoca della patente, l'interesse pubblico sotteso
alla misura stessa essendo chiaramente limitato ed inerente al
divieto di far ritorno nel comune dal quale il prevenuto sia
allontanato; rispetto a tale interesse la revoca della patente
appare ad un tempo sproporzionata (inibendo ben altre attività e
possibilità di spostamento, che il mero ritorno in quel comune) ed
inadeguata, potendo l'interessato ricorrere, anche se privo della
patente, ad espedienti diversi per aggirare il divieto.
In definitiva, il sacrificio imposto, con la revoca della
patente, a chi sia stato sottoposto a misura di prevenzione (ed in
specie a quella del rimpatrio con foglio di via) appare eccessivo e
sbilanciato rispetto all'interesse pubblico alla sicurezza, che
può considerarsi sufficientemente tutelato e presidiato dalla
misura in sè stessa considerata; il quale interesse, poi, a ben
vedere, finisce anch'esso per risultare poco tutelato proprio a
cagione della sanzione accessoria in questione, se si considera che
in genere le occasioni di lavoro lecito, che sono offerte dal
mercato alle categorie di persone in discorso (individuate in base
al riferimento ad attività potenzialmente costituenti illecito
penale), richiedono, di fatto, il possesso della patente.
Si profila, quindi, anche la violazione dell'art. 4 Cost., per
irragionevole limitazione nell'accesso al lavoro, quale aspetto del
diritto garantito dalla citata norma costituzionale, sovente
qualificato dal giudice delle leggi come fondamentale diritto di
libertà della persona.
Anche sotto questo aspetto, v'è da considerare che le
limitazioni, che la legge può porre a tutela di altri interessi
aventi protezione costituzionale - in questo caso la sicurezza
della collettività - non possono giungere al punto di determinare
la pratica soppressione, o comunque la gravissima compromissione,
del diritto individuale.
Anche, poi, a voler ritenere che la limitazione dei diritti
dell'interessato derivante dall'applicazione dell'art. 120 Cod.
str. in relazione alle misure di prevenzione, possa essere talvolta
giustificata rispetto alle finalità che la norma vuole
raggiungere, la norma risulta comunque non conforme al principio di
ragionevolezza laddove non prevede, come fa invece per la
fattispecie relativa alla revoca della patente di chi sia stato
condannato ad almeno tre anni di pena detentiva, un esame
relazionale fra la misura irrogata e la possibilità che il
possesso del documento di abilitazione alla guida possa agevolare
il compimento di ulteriori reati della stessa (o di altra, più
grave) natura o, meglio, trattandosi di misure che hanno come
caratteristica peculiare quella di essere applicate
indipendentemente dalla commissione di un precedente reato, la
necessità di una valutazione dell'autorità amministrativa, da
effettuarsi caso per caso, circa la possibilità che la
pericolosità sociale attribuita ai soggetti irrogatarii di misure
di prevenzione possa risultare accresciuta, o quanto meno
agevolata, da tale possesso o, per converso, circa la possibilità
che la revoca della patente valga a tamponare la pericolosità
stessa e le attitudini delinquenziali del soggetto.
Tale nesso di relazionalità, peraltro, esiste, nella norma in
esame, per chi sia stato condannato ad almeno tre anni di pena
detentiva (e quindi per chi abbia già commesso un reato) e non
sussiste affatto (ma nel senso che non è prevista nè possibile la
revoca della patente) per chi sia stato condannato a pena detentiva
inferiore ai tre anni.
Il che impinge clamorosamente ancora con l'art. 3 della
Costituzione, per disparità di trattamento tra soggetti condannati
(trattati in varia misura a seconda che si tratti di pena superiore
od inferiore ai tre anni, ma comunque meglio) e soggetti comunque
non condannati (e sottoposti ad un mero "surrogato" della normale e
più garantistica repressione penale) e con l'art. 35 della stessa
Carta fondamentale, laddove, senza obiettive ragioni derivanti da
una seria istruttoria, la revoca rende quanto meno difficoltoso, lo
svolgimento dell'attività lavorativa (v. tribunale amministrativo
regionale Lazio, I ter, ord. 29 settembre 1998, n. 2766).
Se, infine, la norma delegante (art. 2, lettera t), della legge
n. 190 del 1991), dalla quale trae origine l'art. 120 in argomento,
considera, con un riferimento generale, i "soggetti sottoposti" a
determinate misure (la disposizione prevede, infatti, letteralmente
il "riesame della disciplina... della revoca della patente di
guida, anche con riferimento ai soggetti sottoposti a misure di
sicurezza personale e a misure di prevenzione") e se questa
indicazione - contrariamente a quanto il legislatore delegante ha
inteso nell'incipit dell'art. 2, ove le lettere da a) a gg) sono
qualificate come "criteri e principi direttivi" - ha a che vedere
piuttosto con la definizione e la specificazione della materia
oggetto di delegazione, nell'ambito della generica e generale
materia della "disciplina della circolazione stradale" (v. Corte
cost., 21 ottobre 1998, n. 354), questo giudice rimettente ritiene
che l'art. 120 del codice della strada, nella parte in cui comporta
la revoca della patente nei confronti delle persone che siano
sottoposte ad una qualsiasi delle misure di prevenzione di cui alla
legge n. 1423 del 1956, violi l'art. 2, lettera t), della legge
n. 190 del 1991 e quindi l'art. 76 Cost.
La previsione del nuovo codice della strada non trova, infatti,
riscontro nella legislazione previgente, nella quale (art. 82,
comma 1 e art. 91, comma 13, n. 2, d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393)
la revoca della patente era prevista nei confronti di coloro che
fossero "sottoposti... alle misure di prevenzione previste
dall'art. 3 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423" e dunque solo
nei confronti dei soggetti ai quali fosse applicata la misura della
"sorveglianza speciale della pubblica sicurezza".
Trattandosi dunque di una innovazione, la si dovrebbe poter
giustificare alla stregua dei principii e criteri direttivi posti
in generale dalla legge di delegazione citata.
Ma così non è.
Nessun principio o criterio direttivo, che giustifichi la
previsione della misura amministrativa sanzionatoria de qua anche
nei confronti dei soggetti sottoposti alla misura di prevenzione
del rimpatrio con foglio di via obbligatorio, risulta, invero,
dalla legge delega, nè direttamente, nè indirettamente per il
tramite del riferimento agli impegni comunitari od internazionali
assunti dallo Stato italiano. Cosicchè deve concludersi che il
legislatore delegato non fosse abilitato a modificare in senso
innovativo e restrittivo la disciplina dettata in proposito dalla
precedente legislazione, con la conseguenza che la norma va
denunciata d'illegittimità costituzionale per violazione della
legge di delegazione e, per essa, dell'art. 76 Cost.
3. - Per quanto sopra esposto, il collegio considera rilevante -
ai fini della definitiva pronuncia sulla domanda incidentale di
sospensione del provvedimento impugnato - e non manifestamente
infondata la eccezione di incostituzionalità della disposizione di
legge suindicata (art. 120, comma 1, del decreto legislativo n. 285
del 1992) e, conseguentemente, ritiene che la indicata questione,
nei termini e nei limiti sopra delineati, debba essere rimessa
all'esame della stessa Corte, in relazione agli artt. 3, 4, 35 e 76
della Costituzione.

P. Q. M.
Visto l'art. 134 della Costituzione;
Visto l'art. 23, comma terzo, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia - Sezione
staccata di Brescia - preliminarmente giudica rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli articoli 3, 4, 35 e 76 della
Costituzione, delle disposizioni di cui all'art. 120, comma 1, del
decreto legislativo n. 285 del 1992, ai fini della definitiva
pronuncia sulla domanda incidentale di sospensione del
provvedimento impugnato;
Sospende, pertanto, il giudizio sul procedimento cautelare e
dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per il conseguente giudizio di legittimità
costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonchè ch'essa sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della
Camera dei Deputati.
Così deciso in Brescia, il 22 settembre 2000.
Il Presidente f.f.: Conti
Il consigliere relatore estensore: Farina
01C0068