1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 10-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 109 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 agosto 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 agosto 2012 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Agricoltura - Norme della Regione Calabria - Definizione quali prodotti agricoli ed agroalimentari "a chilometri zero" esclusivamente dei prodotti destinati all'alimentazione umana che siano stati ottenuti e trasformati sul territorio della Regione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Legge della Regione Calabria 11 giugno 2012, n. 22, art. 2, comma 3, lett. a). - Costituzione, art. 117, primo comma; Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea, artt. 34, 35 e 36. Agricoltura - Norme della Regione Calabria - Previsione per le imprese di ristorazione o di vendita al pubblico operanti nel territorio regionale, che utilizzano nella misura di almeno il 30 per cento prodotti a "chilometri zero", dell'attribuzione di un contrassegno con lo stemma della Regione da collocare all'esterno dell'esercizio utilizzabile nell'attivita' promozionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Legge della Regione Calabria 11 giugno 2012, n. 22, art. 4. - Costituzione, art. 117, primo comma; Trattato sul Funzionamento dell'Unione europea, artt. 34, 35 e 36. (012C0327) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 10-10-2012)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei cui uffici
domicilia in Roma dei Portoghesi, 12;
Contro la Regione Calabria, in persona del Presidente in carica
per l'impugnazione della legge regionale della Calabria 11 giugno
2012, n. 22, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
Calabria n. 10 del 15 giugno 2012, recante «Modifiche alla legge
regionale 14 agosto 2008, n. 29, recante: "Norme per orientare e
sostenere il consumo di prodotti agricoli anche a chilometri zero"»
in relazione ai suoi articoli 2, comma 3, lettera a) e 4.
La legge della Regione Calabria n. 22 del 2012 reca modifiche
alla legge regionale n. 29 del 2008, già in precedenza modificata
dalla legge regionale n. 8 del 2010, allo scopo di rafforzare gli
obiettivi di promozione della valorizzazione qualitativa delle
produzioni cc.dd. a «chilometri zero», favorendone il consumo e la
commercializzazione, garantendo una maggiore trasparenza dei prezzi e
assicurando un'adeguata informazione ai consumatori sull'origine e le
specificità di tali prodotti (cfr. art. 1, comma 1, della L.R. n. 29
del 2008, come sostituito dall'art. 2, comma 1, della L.R. n. 22 del
2012).
L'art. 2 della legge regionale impugnata, al comma 3, dispone
quanto segue:
«al comma 4 dell'articolo 1 della L.R. 29/2008 sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) al primo capoverso la parola "agricoli" è soppressa. Dopo
le parole "si intendono" è aggiunto il seguente periodo i prodotti
agricoli e agroalimentari destinati all'alimentazione umana, ottenuti
e trasformati sul territorio della Regione Calabria, che rientrano in
una o più delle seguenti categorie:"».
Per effetto di questa e altre modifiche, l'art. 1 della legge
regionale n. 29 del 2008 ha assunto il seguente tenore:
«1. La Regione promuove la valorizzazione qualitativa delle
produzioni a "chilometri zero", favorendone il consumo e la
commercializzazione, garantendo ai consumatori una maggiore
trasparenza sui prezzi e assicurando ai consumatori un'adeguata
informazione ai consumatori sull'origine e le specificità di tali
prodotti.
2. - 3. ...Omissis ...
4. Ai fini della presente legge per prodotti a "chilometri zero"
si intendono i prodotti agricoli e agroalimentari destinati
all'alimentazione umana, ottenuti e trasformati sul territorio della
Regione Calabria, che rientrano in una o più delle seguenti
categorie:
a) i prodotti tradizionali di cui all'art. 8 del decreto
legislativo 30 aprile 1998, n. 173 disposizioni in materia di
contenimento dei costi di produzione e per il rafforzamento
strutturale delle imprese agricole, a norma dell'art. 55, commi 14 e
15, della legge 27 dicembre 1997, n. 449;
b) i prodotti definibili stagionali in relazione alla
immissione in commercio allo stato fresco per il consumo o per la
preparazione dei pasti nelle attività di ristorazione a condizione
che l'immissione in commercio o la consegna alle imprese
utilizzatrici avvenga nel rispetto della stagionalità delle
produzioni delle zone agricole;
c) i prodotti di comprovata sostenibilità ambientale per i
quali dalla produzione alla distribuzione è dimostrato un ridotto
apporto di emissioni di gas ad effetto serra rispetto ad altri
prodotti equivalenti presenti sul mercato. La Giunta regionale
definisce le modalità di calcolo del minor apporto delle suddette
emissioni;
d) "prodotti di qualita'", intesi come i prodotti che
beneficiano di una denominazione o indicazione di origine (prodotti
DOP, IGP, vini DOC e DOCG), le specialità tradizionali garantite
(STG) e i prodotti realizzati con metodi di produzione biologica».
L'art. 4 della legge regionale impugnata stabilisce quanto segue:
«1. - 2. (...)
3. Il comma 2 dell'art. 4 della L.R. 29/2008 è così sostituito:
"2. Alle imprese esercenti attività di ristorazione, ospitalità e
vendita al pubblico operanti nel territorio regionale che,
nell'ambito degli acquisti di prodotti agricoli e agroalimentari
effettuati nel corso dell'anno, si approvvigionino per almeno il 30
per cento, in termini di valore, di prodotti agricoli e
agroalimentari a "chilometri zero", viene assegnato, al fine di
pubblicizzarne l'attività, un apposito logo da collocare all'esterno
dell'esercizio e utilizzabile nell'attività promozionale».
4. Il comma 4 dell'art. 4 della L.R. 29/2008 è cosi sostituito:
"4. Le imprese di cui al comma 1 sono inserite in un apposito
circuito regionale veicolato nell'ambito delle attività promozionali
della Regione Calabria.".
5. Dopo il comma 4 dell'art. 4 della L.R. 29/2008 è aggiunto il
seguente comma: "5. La Giunta regionale definisce le caratteristiche
e le modalità di utilizzo del lago e le specifiche iniziative di
valorizzazione delle produzioni agricole a "chilometri zero."».
Per effetto di queste e altre modifiche, l'art. 4 della legge
regionale n. 29 del 2008 ha assunto il seguente tenore:
«1. La Regione promuove la valorizzazione dei prodotti agricoli a
"chilometri zero" e favorisce una migliore conoscenza delle
produzioni di qualità e delle tradizioni alimentari regionali da
parte dei consumatori.
2. Alle imprese esercenti attività di ristorazione, ospitalità
e vendita al pubblico operanti nel territorio regionale che,
nell'ambito degli acquisti di prodotti agricoli e agroalimentari
effettuati nel corso dell'anno, si approvvigionino per almeno il 30
per cento, in termini di valore, di prodotti agricoli e
agroalimentari a "chilometri zero", viene assegnato, al fine di
pubblicizzarne l'attività, un apposito logo da collocare all'esterno
dell'esercizio e utilizzabile nell'attività promozionale.
3. L'approvvigionamento dei prodotti di cui al comma precedente
nella percentuale ivi indicata deve essere documentato nelle fatture
di acquisto che devono riportare la indicazione della origine,
natura, qualità e quantità dei prodotti acquistati.
4. Le imprese di cui al comma 1 sono inserite in un apposito
circuito regionale veicolato nell'ambito delle attività promozionali
della Regione Calabria.
5. La Giunta regionale definisce le caratteristiche e le
modalità di utilizzo del logo e le specifiche iniziative di
valorizzazione delle produzioni agricole a "chilometri zero"».
Tale disposizioni sono illegittime per il seguente

M o t i v o

In relazione all'art. 117, comma 1, della Costituzione,
violazione dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.
L'art. 1, comma 4, lettera a) delle legge regionale della
Calabria n. 29 del 2008, come modificato dall'art. 2, comma 3, della
legge regionale impugnata, definisce «a "chilometri zero"» i prodotti
agricoli e agroalimentari destinati all'alimentazione umana che
rispondano a determinate caratteristiche e che siano stati ottenuti e
trasformati sul territorio della Regione Calabria.
La legge regionale, pertanto, non mira a promuovere tutte le
merci caratterizzate da una limitata distanza tra il luogo di
produzione e il luogo di consumo - caratteristiche che, peraltro, la
legge regionale individua in maniera del tutto indiretta,
principalmente attraverso l'elemento della «stagionalita'» - ma
esclusivamente i prodotti calabresi rientranti in tale categoria.
La promozione dei prodotti «a chilometri zero» risponde
tipicamente ad obiettivi di tutela dell'ambiente e della salute dei
consumatori, in ragione della riduzione dei processi di trasporto e
di conservazione delle merci.
Risulta, tuttavia, evidente come la legge regionale ecceda da
tali obiettivi, introducendo un requisito, come quello dell'origine
calabrese, non giustificato dal loro perseguimento e, dunque,
contrario al principio di proporzionalità cui, in base ai Trattati
istitutivi dell'Unione europea, devono rispondere le restrizioni
dirette o indirette alla libera circolazione delle merci, pur
giustificate dal perseguimento di ragioni imperative di interesse
pubblico.
È chiaro, infatti, che le caratteristiche che giustificano il
favor per i prodotti a chilometri zero possono rinvenirsi ad egual
titolo - e anche a maggior titolo, qualora il luogo di consumo sia
situato nelle zone periferiche del territorio regionale - in prodotti
ottenuti o realizzati al di fuori della regione Calabria.
Il requisito dell'origine calabrese, introdotto nella definizione
dei prodotti, finisce, pertanto, per determinare inammissibili
effetti discriminatori, come quelli indotti dall'art. 3 della
medesima legge regionale n. 29 del 2008, come modificato dalla legge
regionale impugnata, secondo il quale l'impiego di suddetti prodotti
costituisce titolo preferenziale ai fini dell'aggiudicazione di
appalti pubblici di servizi di ristorazione.
È ben vero che anche nella precedente formulazione il citato
art. 3 ancorasse il titolo preferenziale all'impiego di prodotti
regionali, tuttavia tale disposizione era destinata a rimanere
inefficace - tale essendo in effetti rimasta - in virtù della norma
contenuta nell'art. 9, comma l, della medesima legge, che così
recitava «1. Le disposizioni di cui agli articoli 3 e 4 della
presente legge sono applicabili a decorrere dall'ottenimento del
parere positivo di compatibilità da parte della Commissione Europea
ai sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato CE e alla pubblicazione
del relativo avviso nel Bollettino Ufficiale della Regione Calabria»
(1) . È evidente che la Commissione europea non avrebbe mai potuto
rilasciare alcun parere di positivo di compatibilità ai sensi degli
artt. 87 e 88 CE (attuali artt. 107 e 108 TFUE), in quanto, a tacer
d'altro, tali disposizioni riguardano la materia degli aiuti di
Stato, che manifestamente non viene messa in questione dall'art. 3
della legge regionale, atteso che da tale norma non deriva
l'attribuzione di risorse pubbliche ad imprese (non costituendo
assegnazione di risorse pubbliche la preferenza accordata ad
un'impresa nell'aggiudicazione di un contratto a prestazioni
corrispettive).
La legge regionale qui impugnata, abrogando l'art. 9 della legge
regionale n. 29 del 2008, ha eliminato la condizione sospensiva
dell'efficacia degli articoli 3 e 4 di tale legge, rendendo
immediatamente efficaci le disposizioni in esse contenute e,
conseguentemente, ammissibile far valere nel presente ricorso profili
di illegittimità costituzionale che eventualmente caratterizzassero
anche la precedente versione delle norme.
Tornando al merito delle disposizioni impugnate, appare chiaro
che per effetto della definizione di prodotti "a chilometri zero"
contenuta nel nuovo art. 1, comma 4, lett. a), della legge regionale
della Calabria n. 29 del 2008, tale legge violi il diritto
dell'Unione europea, introducendo una restrizione alla libera
circolazione delle merci non giustificata o, comunque, non
rispondente al principio di proporzionalità.
Essa, infatti, favorendo la commercializzazione dei prodotti
regionali, ostacola gli scambi intracomunitari, in contrasto con le
disposizioni del TFUE (articoli da 34 a 36), finendo per falsare la
concorrenza: nel privilegiare alcuni prodotti in base alla loro
provenienza territoriale, la disposizione risulta discriminatoria,
avvantaggiando le aziende agricole del luogo, dalle quali i gestori
dei servizi di ristorazione collettiva saranno indotti a rifornirsi
preferibilmente, al fine di conseguire l'aggiudicazione dell'appalto.
Vale, al riguardo, evidenziare che nel «Libro verde sulla
modernizzazione della politica dell'UE in materia di appalti pubblici
- per una maggiore efficienza del mercato europeo degli appalti»
pubblicato dalla Commissione europea il 27 gennaio 2011, si afferma,
a proposito di «come acquistare» per realizzare gli obiettivi della
strategia Europa 2020, che la previsione, da parte delle
amministrazioni appaltanti, del necessario acquisto di prodotti in
loco può essere giustificato, risultando compatibile con il diritto
dell'Unione, solo in casi del tutto eccezionali «in cui esigenze
legittime e obiettive che non sono associate a considerazioni di
natura puramente economica possono essere soddisfatte soltanto dai
prodotti di una certa regione» (punto 4.1).
Le norme impugnate sono, pertanto, illegittime per ragioni
analoghe a quelle enunciate dalla Corte nelle recenti sentenze nn. 86
e n. 191 del 2012, relative a leggi istitutive di marchi regionali
con finalità di promozione della produzione locale, nelle quali la
Corte ha ricordato che gli articoli da 34 a 36 del TFUE vietano agli
Stati di porre in essere restrizioni quantitative all'importazione e
all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente e che, in
base alla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea, la «misura di effetto equivalente» deve essere intesa in
senso ampio, tale da ricomprendere ogni normativa commerciale degli
Stati che possa ostacolare, direttamente o indirettamente, in atto o
in potenza, gli scambi intracomunitari.
Per le medesime ragioni sono illegittime, in quanto fonte di
possibili ostacoli agli scambi intracomunitari ed alla libera
concorrenza, anche le impugnate disposizione del novellato art. 4
della legge regionale della Calabria n. 29 del 2008, le quali, al
fine di valorizzare i prodotti agricoli regionali, assegnano alle
imprese di ristorazione o di vendita al pubblico operanti sul
territorio che utilizzano nella misura di almeno il 30% prodotti «a
chilometro zero» (ossia prodotti calabresi), un contrassegno con lo
stemma della regione, da collocare all'esterno dell'esercizio,
utilizzabile nell'attività promozionale.
Anche tale norma ha l'effetto di indurre le imprese a
privilegiare l'acquisto di prodotti locali, a discapito degli altri,
al fine di fregiarsi del citato contrassegno, da considerarsi alla
stregua di un vero e proprio marchio illegittimo secondo
l'insegnamento di cui alle citate sentenze n. 86 e 191 del 2012,
senza che rilevi che, nella fattispecie, il marchio inerisca non a
prodotti, ma a servizi di ristorazione e di commercializzazione di
alimenti.

(1) Tale versione dell'art. 9 era l'effetto delle modifiche
introdotte dall'art. 19, comma 1 della L.R. 11 agosto 2010, n.
22. La precedente versione della disposizione era la seguente:
«1. Gli effetti della presente legge sono subordinati
all'acquisizione del parere positivo di compatibilità da parte
della Commissione europea ai sensi degli articoli 87 e 88 del
trattato CE e alla pubblicazione del relativo avviso nel
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria».

P. Q. M.

Si confida che codesta ecc.ma Corte vorrà dichiarare
l'illegittimità dell'art. 2, comma 3, lettera a) e dell'art. 4 della
legge regionale della Calabria 11 giugno 2012, n. 22.
Si produrrà copia autentica della deliberazione del Consiglio
dei ministri del 27 luglio 2012, con l'allegata relazione.
Roma, 31 luglio 2012

L'Avvocato dello Stato: Fiorentino