1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 17-12-2014
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 278 SENTENZA 1 - 12 dicembre 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Piano di rientro dai disavanzi sanitari - Poteri sostitutivi e facolta' del Commissario ad acta nominato per l'attuazione. - Legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), art. 2, comma 83; legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), art. 8, comma 1; legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), art. 1, comma 174; decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equita' sociale) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29 novembre 2007, n. 222 - art. 4; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 79 e 84. - (T-140278) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 17-12-2014)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2010); in via subordinata dell'art. 8, comma 1, della
legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n.
3), dell'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005), dell'art. 4 del decreto-legge
1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29
novembre 2007, n. 222, e dell'art. 2, commi 79, 83 e 84, della legge
23 dicembre 2009, n. 191, promosso, con ordinanza del 5 dicembre
2013, dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise nel
procedimento vertente tra V.G. in proprio e nella qualità di
Presidente e legale rappresentante del "Comitato SS. Rosario Venafro"
e il Commissario ad acta nonchè Sub-Commissario ad acta per
l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario
della Regione Molise ed altri, iscritta al n. 75 del registro
ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 22, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 18 novembre 2014 il Giudice
relatore Sergio Mattarella.

Ritenuto in fatto

1.- Nel corso di un giudizio amministrativo promosso per
l'annullamento di atti e provvedimenti dell'azienda sanitaria
regionale del Molise e di decreti emessi dal commissario ad acta
della medesima regione, il Tribunale amministrativo regionale per il
Molise, con ordinanza del 5 dicembre 2013, iscritta al n. 75 del
registro ordinanze 2014 ha sollevato, in riferimento agli artt. 5,
114, secondo comma, 117, terzo e sesto comma, 121, secondo comma,
120, secondo comma, 70, primo comma, 77, primo e secondo comma, ed 1,
secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 83, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), nella parte in cui
attribuirebbe al commissario ad acta per l'attuazione del Piano di
rientro dai disavanzi del settore sanitario un potere di sostituzione
di natura legislativa o, in ogni caso, normativa con forza di legge.
Detta disposizione è censurata nella parte in cui prevede, tra
l'altro, che: «[...] Il commissario ad acta adotta tutte le misure
indicate nel piano, nonchè gli ulteriori atti e provvedimenti
normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali da esso
implicati in quanto presupposti o comunque correlati e necessari alla
completa attuazione del piano [...]».
1.1.- In punto di fatto, il tribunale rimettente espone che il
ricorrente, in proprio e nella qualità di Presidente e legale
rappresentante del "Comitato SS. Rosario di Venafro", ha lamentato la
illogicità della decisione di disporre, sostanzialmente, la chiusura
dell'ospedale "SS. Rosario" di Venafro - struttura idonea a coprire i
costi di gestione grazie alla mobilità dalle limitrofe Regioni della
Campania e del Lazio - alla quale ha fatto seguito la sproporzionata
ed irragionevole lesione del diritto alla salute (in quanto le misure
adottate hanno il solo fine della riduzione dei costi delle
prestazioni sanitarie non incidendo sugli assetti organizzativi
inefficienti e sugli sprechi).
Il giudice rimettente premette, in fatto: a) che la Regione
Molise, a causa del mancato rispetto degli obiettivi organizzativi e
di spesa fissati previa intesa con lo Stato, aveva dovuto
sottoscrivere l'accordo di approvazione del Piano di rientro recante
l'individuazione degli interventi per il perseguimento degli
equilibri economici e l'allegato piano operativo triennale 2007-2009,
nel quale era prevista anche l'adozione di provvedimenti di
razionalizzazione della rete ospedaliera; b) che, con delibera del
Consiglio regionale del 9 luglio 2008, n. 190, la Regione Molise
aveva approvato il Piano sanitario regionale per il triennio
2008-2010, prevedendo una riduzione dei posti letto dell'ospedale
"SS. Rosario" di Venafro; c) che, preso atto dell'aumento
dell'entità del deficit, con delibera del Consiglio dei ministri del
28 luglio 2009, il Presidente della Regione Molise era stato nominato
Commissario ad acta per l'attuazione del piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario; d) che con decreto n. 17 del 10
maggio 2010, il Commissario ad acta aveva approvato il Programma
operativo per il 2010, con il quale era stata prevista, tra l'altro,
la dismissione dell'ospedale "SS. Rosario" e la sua conversione in
residenza sanitaria assistenziale, ribadita con successivi decreti,
ed il suo sostanziale accorpamento ad altro ospedale di Isernia.
1.2.- In punto di diritto, il giudice rimettente, facendo proprie
le argomentazioni del ricorrente, espone che: a) gli atti adottati
dal Commissario ad acta sarebbero illegittimi perchè lesivi del
diritto alla salute ex art. 32 Cost., assunti in assenza di
motivazione e di istruttoria, e comunque contrastanti con gli
obiettivi posti dal Piano di rientro avendo, tra l'altro, il
Commissario ad acta operato tagli verticali con la chiusura diretta
dei presidi ospedalieri; b) la riduzione dei posti letto avrebbe
causato il sovraffollamento del vicino ospedale di Isernia, in
difformità dalle prescrizioni del Patto per la salute e del Piano di
rientro; c) il Commissario ad acta avrebbe travalicato le proprie
competenze invadendo, in tal modo, la sfera di competenza regionale
in materia di programmazione sanitaria, in contrasto con le
previsioni del Piano sanitario regionale approvato con delibera del
Consiglio regionale del 9 luglio 2008, n. 190 e, poi, con l'art. 11
della legge della Regione Molise 26 novembre 2008, n. 34, recante
«Modifiche alla legge regionale 1° aprile 2005, n. 9 ad oggetto:
"Riordino del Servizio sanitario regionale"», che non contemplano la
chiusura dell'ospedale.
1.3.- Poste tali premesse, in punto di rilevanza della questione,
il giudice a quo osserva che, con particolare riguardo alla censura
relativa alla prospettata illegittimità dei decreti commissariali
impugnati, asseritamente lesivi della competenza legislativa
regionale in materia di programmazione sanitaria, l'art. 2, comma 83,
della legge n. 191 del 2009 costituisce la "base normativa",
richiamata nella motivazione dei provvedimenti impugnati, che
legittimerebbe, in applicazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.,
il commissario ad acta a modificare il Piano sanitario regionale. In
assenza di questa disposizione di legge, al potere esercitato dal
commissario ad acta dovrebbe riconoscersi natura esclusivamente
amministrativa (sentenza n. 361 del 2010); in quanto tale, esso non
potrebbe introdurre modifiche o deroghe ad una fonte legislativa che
recepisce il piano sanitario regionale. La delibera del Consiglio dei
ministri del 28 luglio 2009, che ha natura di atto amministrativo,
non può essere assunta a base del potere normativo del commissario
ad acta; trattasi di atto meramente ricognitivo delle disposizioni di
legge che disciplinano lo statuto e, per il settore dei disavanzi del
settore sanitario, dell'art. 2, comma 83, della legge n. 191 del
2009. Ne discende, attesa l'infondatezza delle questioni preliminari
sollevate dalle amministrazioni resistenti ed esclusa la possibilità
di definizione in rito della controversia, la sicura rilevanza della
contestazione sulla competenza del commissario ad acta ad adottare
atti sostitutivi normativi, derogatori di disposizioni legislative
regionali.
1.4.- Secondo il giudice a quo, la questione di legittimità
costituzionale della norma statale censurata sarebbe, altresì, non
manifestamente infondata.
Osserva il rimettente, che la norma censurata attribuisce un
ampio potere di adozione delle misure attuative del piano di rientro
e di tutti gli altri «atti e provvedimenti normativi, amministrativi,
organizzativi e gestionali»: il duplice riferimento "ad atti e
provvedimenti normativi" implica il riconoscimento, in favore del
commissario ad acta, del potere regolamentare e legislativo,
unitamente al potere di adottare atti amministrativi, oltre a misure
gestionali. Attraverso la disposizione in esame si attua il
conferimento al commissario di tutti i poteri, senza esclusione
alcuna, necessari all'attuazione del piano di rientro.
L'impossibilità di una interpretazione costituzionalmente
conforme della disposizione in parola, sarebbe comprovata
dall'intervento del legislatore, che, con l'art. 17, comma 4, lettera
a), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 25 luglio 2011, n. 111, è
intervenuto per novellare il disposto dell'art. 2, comma 80, della
legge n. 191 del 2009, inserendo un procedimento articolato volto
alla salvaguardia dell'autonomia regionale, per evitare che il potere
sostitutivo legislativo attribuito al commissario ad acta possa
essere esercitato in contrasto con la legislazione regionale.
Il giudice rimettente richiama i principi espressi dalla Corte
costituzionale in merito ai rapporti tra potere sostitutivo ex art.
120, secondo comma, Cost. e legislazione regionale (sentenze n. 104,
n. 79 e n. 78 del 2013; n. 2 del 2010), ed, in particolare, la
sentenza n. 361 del 2010, con la quale la Corte ha escluso, perchè
non conforme a Costituzione, la possibilità che attraverso atti del
commissario ad acta possano essere abrogate o derogate disposizioni
legislative regionali preesistenti. Ritiene, alla luce delle
motivazioni della citata sentenza n. 361 del 2010, che la questione
sia non manifestamente infondata in riferimento agli artt. 120,
secondo comma, 5, 114, secondo comma, 117, terzo e sesto comma, 121,
secondo comma, 70, primo comma, 77, primo e secondo comma, ed 1,
secondo comma, Cost., richiamando anche le osservazioni della Corte
costituzionale di cui alla sentenza n. 141 del 2010, nella quale
erano stati espressi dubbi circa la «legittimità costituzionale
della scelta legislativa di affidare ad un decreto del Presidente
della Regione la capacità di incidere su un atto legislativo
adottato dal Consiglio regionale» (nella specie il Commissario ad
acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo nel settore
sanitario, aveva ritenuto, con proprio decreto, di poter differire
l'entrata in vigore di una legge regionale che si assumeva contenere
previsioni in contrasto con gli obiettivi di risanamento indicati nel
piano di rientro sottoscritto dalla Regione).
1.5.- Quanto al merito del prospettato contrasto, il TAR Molise
rileva che l'art. 2, comma 83, della legge n. 191 del 2009 violerebbe
l'art. 120, secondo comma, Cost., in quanto prevede un intervento
sostitutivo di tipo legislativo, o comunque normativo, non previsto
dalla norma costituzionale, che autorizza l'adozione di atti
sostitutivi di natura esclusivamente amministrativa. Invero, il
Governo, cui l'art. 120, secondo comma, Cost., attribuisce il potere
di intervento sostitutivo, è ordinariamente privo della competenza
normativa primaria e può adottare atti sostanzialmente legislativi
nei soli casi e nel rispetto dei presupposti previsti dall'art. 77
Cost., che però non ne ammette la delega in favore di un commissario
ad acta. E, comunque, la possibilità di un intervento sostitutivo di
natura legislativa dovrebbe essere espressamente contemplata,
trattandosi di deroga all'ordinario sistema di riparto della funzione
legislativa tra organi costituzionali: una tale deroga espressa non
è, tuttavia, menzionata nell'art. 120, secondo comma, Cost.; sicchè
il potere sostitutivo ivi disciplinato dovrebbe ritenersi riferito
alla sola funzione amministrativa.
Sotto altro profilo, i principi di autonomia statutaria,
legislativa e regolamentare enunciati dagli artt. 5, 114, secondo
comma, 117, terzo e sesto comma, Cost., e la riserva al Consiglio
regionale della funzione legislativa nelle materie di competenza
concorrente e residuale, di cui all'art. 121, secondo comma, Cost.,
legittimano la sostituzione di leggi regionali da parte dello Stato
solo attraverso i poteri straordinari della decretazione di urgenza
ed esclusivamente da parte del Governo nella sua collegialità
(l'esercizio del potere sostitutivo normativo da parte del Governo è
confermato dall'art. 8, comma 1, della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V della parte
seconda della Costituzione», che ha sostituito l'art. 127 della
Costituzione). Ne consegue che, secondo la prospettazione del TAR
rimettente, l'art. 2, comma 83, della legge n. 191 del 2009 si
porrebbe in contrasto anche con gli artt. 5, 114, secondo comma, 117,
terzo e sesto comma, e 121, secondo comma, Cost. in quanto,
attribuendo al commissario ad acta un potere sostitutivo di tipo
legislativo o comunque in senso lato normativo, violerebbe, al
contempo, l'autonomia statutaria della Regione Molise, ex art. 114,
secondo comma, Cost.; violerebbe l'autonomia legislativa e
regolamentare regionale facoltizzando il commissario ad acta ad
adottare disposizioni di dettaglio (quali sono quelle derogatorie del
piano sanitario regionale), nella materia concorrente della «tutela
della salute», riservata, ex art. 117, terzo e sesto comma, Cost.,
alla disciplina legislativa di dettaglio nonchè regolamentare della
Regione; violerebbe l'art. 121, secondo comma, Cost. che riserva al
Consiglio regionale l'esercizio della potestà legislativa nelle
materie di competenza regionale concorrente e residuale.
Osserva ancora il collegio che la limitazione dell'autonomia
regionale non potrebbe farsi discendere dalla sottoscrizione, nel
2007, di accordi collegati al piano di rientro, la cui attuazione è
rimessa al commissario ad acta in caso di inerzia della Regione
(nella specie il riferimento è all'art.1, comma 796, lettera b),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007»). Vi sarebbe, dunque, contrasto con i parametri
costituzionali di salvaguardia dell'autonomia regionale, nella misura
in cui il commissario ad acta è autorizzato all'adozione di atti
normativi che implicano scelte organizzative non espressamente
previste dal piano di rientro, idonee a modificare in modo
significativo le scelte fondamentali del Consiglio regionale operate
in materia di organizzazione del Servizio sanitario regionale.
Viene dedotto il contrasto anche in riferimento ad altri
parametri costituzionali, ovvero gli artt. 70, primo comma, 77, primo
e secondo comma, e 121, secondo comma, Cost. che riservano la
funzione legislativa dello Stato alle Camere, consentendone
l'esercizio da parte del Governo solo nelle forme del decreto
legislativo e del decreto-legge, e quella delle Regioni al Consiglio
regionale. L'art. 2, comma 83, della legge n. 191 del 2009
attribuirebbe al commissario ad acta un potere normativo atipico, con
forza di legge e, come tale, idoneo ad innovare la legislazione
regionale, introducendo così una fonte primaria di produzione
normativa la cui istituzione è, tuttavia, riservata alle fonti
costituzionali. Inoltre, in ragione del collegamento tra il sistema
delle fonti primarie ed il principio di rappresentanza, si imporrebbe
la lettura dei richiamati parametri costituzionali in combinato
disposto anche con l'art. 1, secondo comma, Cost. perchè il potere
normativo previsto dalla norma impugnata non potrebbe ritenersi
espressione della sovranità popolare.
Si rappresenta, quindi, che l'assetto della rete ospedaliera
della Regione Molise, che qualifica l'effettività del diritto
fondamentale alla salute ex art. 32 Cost., verrebbe ad essere deciso
da un organo amministrativo monocratico straordinario, nell'esercizio
di un potere normativo atipico, non previsto in Costituzione, che
tuttavia riveste attitudine a modificare una legge regionale,
espressione massima del principio della rappresentanza politica.
1.6.- Il TAR rimettente, in via subordinata, dubita della
compatibilità con l'art. 120, secondo comma, Cost. - nella parte in
cui individua nel «Governo» l'organo incaricato della sostituzione -
dell'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L. Cost. 18
ottobre 2001, n. 3), dell'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), dell'art. 4 del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29
novembre 2007, n. 222 e dell'art. 2, commi 79, 83 e 84, della legge
n. 191 del 2009, richiamati nelle premesse giustificative dei decreti
commissariali impugnati, nella parte in cui consentono di attribuire
ad un commissario ad acta - organo amministrativo monocratico
straordinario - l'esercizio della funzione sostitutiva in parola. E
ciò, con particolare riferimento all'ipotesi in cui, venendo in
rilievo la necessità di abrogare, modificare, derogare o in altro
modo sostituire norme di legge regionali, espressione di una
autonomia costituzionale rafforzata (rispetto agli enti locali),
occorre garantire l'intervento del Governo, nella sua collegialità,
ex art. 92, primo comma, Cost., al fine di rispettare il dettato
costituzionale e rendere al contempo possibile un vulnus temporaneo
all'autonomia regionale.
2.- Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o,
nel merito, infondata.
Nell'atto di intervento, l'Avvocatura dello Stato osserva che il
sistema dei rapporti Stato-Regioni-Autonomie, rimodulato con la
riforma del Titolo V della Costituzione presuppone l'unità della
Repubblica, in base agli artt. 1, 5, 114 e 139 Cost., e che per
garantirne l'effettività sarebbe previsto l'intervento di cui
all'art. 120, secondo comma, Cost., attraverso il quale il Governo
può sostituirsi agli organi degli enti locali in caso di «mancato
rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa
comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza
pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica
o dell'unità economica ed in particolare la tutela dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali,
prescindendo dai confini territoriali dei governi locali». Inoltre,
già l'art. 8, comma l, della legge n. 131 del 2003 richiamato dal
giudice a quo prevede che il Governo, nell'esercizio del potere
sostitutivo in questione, possa scegliere tra il ricorso alla figura
del commissario ad acta e l'esercizio diretto del potere sostitutivo
adottando i «provvedimenti necessari, anche normativi». L'Avvocatura
generale dello Stato alla luce delle osservazioni richiamate, ritiene
che possano essere disattese anche le censure di illegittimità
costituzionale sollevate in via subordinata.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 83, della legge
23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), in
riferimento agli artt. 5, 114, secondo comma, 117, terzo e sesto
comma, 121, secondo comma, 120, secondo comma, 70, primo comma, 77,
primo e secondo comma, ed 1, secondo comma, della Costituzione.
Ad avviso del giudice rimettente - investito di un giudizio di
annullamento, tra l'altro, di decreti del Commissario ad acta della
Regione Molise per l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi
del settore sanitario, per lo più concernenti la riorganizzazione
dell'ospedale "SS. Rosario" di Venafro - l'art. 2, comma 83, della
legge n. 191 del 2009, nella parte in cui attribuisce al commissario
ad acta la facoltà di adottare «tutte le misure indicate dal piano,
nonchè gli ulteriori atti e provvedimenti normativi, amministrativi,
organizzativi e gestionali da esso implicati, in quanto presupposti o
comunque correlati e necessari alla completa attuazione del piano»,
verrebbe a riconoscere in favore di quest'ultimo, nominato per
l'attuazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore
sanitario, un potere sostitutivo di natura legislativa o comunque
normativa con forza di legge, in contrasto con i molteplici parametri
costituzionali summenzionati.
2.- La questione non è fondata.
Il giudice rimettente muove dalla premessa che la disposizione
impugnata conferirebbe al commissario ad acta un potere sostitutivo
di natura legislativa, o comunque normativa, in contrasto con gli
evocati parametri costituzionali.
La risoluzione della questione come sopra individuata presuppone
che, in via preliminare, venga individuato l'ambito di cui si
controverte nel presente giudizio (ex plurimis, sentenze n. 167 e n.
119 del 2014, n. 300 del 2011, n. 430 e n. 165 del 2007).
La disciplina dei piani di rientro dai deficit sanitari è
riconducibile ad un duplice ambito di potestà legislativa
concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione:
tutela della salute e coordinamento della finanza pubblica (sentenze
n. 163 del 2011 e n. 193 del 2007).
Alla stregua della richiamata giurisprudenza di questa Corte, la
disposizione censurata è ascrivibile alla disciplina dei Piani di
rientro dai disavanzi del settore sanitario, espressione del potere
sostitutivo straordinario del Governo ex art. 120 Cost. (ex multis,
sentenze n. 250 del 2009 e n. 43 del 2004 ).
Questa Corte, in riferimento all'art. 120, secondo comma, Cost.,
ha affermato in più pronunce, che la nomina di un commissario ad
acta per l'attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario,
previamente concordato tra lo Stato e la Regione interessata,
«sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli organi
regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad un'attività che pure
è imposta dalle esigenze della finanza pubblica». Detta attività è
volta a soddisfare «la necessità di assicurare la tutela dell'unità
economica della Repubblica, oltre che dei livelli essenziali delle
prestazioni concernenti un diritto fondamentale (art. 32 Cost.) qual
è quello alla salute» (tra le tante, sentenze n. 104 e n. 28 del
2013, n. 78 del 2011 e n. 193 del 2007). In questo quadro, è stato
affermato che «le funzioni amministrative del commissario, ovviamente
fino all'esaurimento dei suoi compiti di attuazione del piano di
rientro, devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli
organi regionali, senza che possa essere evocato il rischio di fare
di esso l'unico soggetto cui spetti di provvedere per il superamento
della situazione di emergenza sanitaria in ambito regionale»
(sentenza n. 78 del 2011 e, nello stesso senso, sentenza n. 104 del
2013).
Occorre evidenziare che con la legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005), in ragione della persistente
inadempienza di alcune Regioni nel controllo della spesa sanitaria,
è stata introdotta una complessa procedura finalizzata al
risanamento della gestione dei servizi sanitari regionali attraverso
la definizione di piani di rientro, ricompresi in più ampi accordi,
sottoscritti tra le Regioni in disavanzo e lo Stato.
La vincolatività dei piani di rientro, già prevista dall'art.
1, comma 796, lettera b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), è stata ribadita dall'art. 2,
commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009, questi ultimi
espressione, secondo la Corte, di «un principio fondamentale diretto
al contenimento della spesa pubblica sanitaria e di un correlato
principio di coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 91
del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011). Questa Corte ha, altresì,
affermato che «l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni
nella materia della salute ed in particolare nell'ambito della
gestione del servizio sanitario può incontrare limiti alla luce
degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della
spesa», peraltro in un «quadro di esplicita condivisione, da parte
delle Regioni, della necessità di contenere i disavanzi del settore
sanitario» (sentenza n. 193 del 2007).
3.- Tanto premesso, ai fini della risoluzione dell'odierna
questione, giova richiamare quanto affermato da questa Corte con la
sentenza n. 361 del 2010, che ha escluso la possibilità di ritenere
conformi al dettato costituzionale provvedimenti commissariali aventi
forza di legge regionale. La Corte, nella citata pronunzia, ha
chiarito che «a livello regionale è solo il Consiglio regionale
l'organo titolare del potere legislativo» e che «la disciplina
contenuta nell'art. 120 Cost. non può essere interpretata come
legittimante il conferimento di poteri legislativi ad un soggetto che
sia stato nominato Commissario dal Governo».
Sulla base della richiamata sentenza n. 361 del 2010, che ha
ulteriormente contribuito a delineare i limiti dei poteri
sostitutivi, occorre ribadire che l'esercizio del potere di cui
all'art. 120, secondo comma, Cost. non può modificare l'ordine delle
attribuzioni, nè creare nuovi tipi di atti legislativi di competenza
di organi che non hanno funzioni legislative.
Pertanto, conformemente all'orientamento di questa Corte, la
norma impugnata non legittima, in favore del commissario ad acta, un
intervento sostitutivo di natura legislativa.
Nel caso di specie, va escluso, peraltro, che il commissario ad
acta, nominato per l'attuazione ex art. 2, comma 83, della legge n.
191 del 2009, abbia posto in essere atti di natura legislativa. Il
commissario ha agito, piuttosto, nell'ambito delineato dal piano di
rientro, ponendo in essere atti di carattere amministrativo ritenuti
necessari ai fini del contenimento della spesa sanitaria.
4.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise dubita in
via subordinata, in riferimento all'art. 120, secondo comma, Cost.,
della legittimità costituzionale, oltre che dell'art. 2, comma 83,
della legge n. 191 del 2009, questione testè dichiarata non fondata,
dell'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla l. Cost. 18
ottobre 2001, n. 3), dell'art. 1, comma 174, della legge 30 dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005), dell'art. 4 del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29
novembre 2007, n. 222 e dell'art. 2, commi 79 e 84, della legge n.
191 del 2009. Le norme impugnate consentirebbero, infatti, l'adozione
di atti sostitutivi normativi da parte del commissario ad acta, in
contrasto con il citato art. 120, secondo comma, Cost., «nella parte
in cui attribuisce il potere di intervento normativo al Governo nella
sua collegialità, ai sensi dell'art. 92, primo comma, Cost.».
5.- La questione, dichiaratamente proposta in via subordinata,
censurando le norme in quanto attributive di assunti poteri
sostitutivi di carattere legislativo al commissario ad acta, non
presenta in realtà alcun carattere di autonomia rispetto alla
questione principale. Essa, quindi, va dichiarata inammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 83, della legge 23 dicembre 2009,
n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010), sollevata, in
riferimento agli artt. 1, secondo comma, 5, 70, primo comma, 77,
primo e secondo comma, 114, secondo comma, 117, terzo e sesto comma,
120, secondo comma, e 121, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale per il Molise con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n.
131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3), dell'art. 1, comma 174, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2005),
dell'art. 4 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi
urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità
sociale), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 29 novembre 2007, n. 222 e dell'art. 2, commi 79 e 84, della
legge n. 191 del 2009, sollevata, in riferimento all'art. 120,
secondo comma, della Costituzione, dal Tribunale amministrativo
regionale per il Molise con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'1 dicembre 2014.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Sergio MATTARELLA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 12 dicembre 2014.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI