1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 6-4-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 marzo 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 marzo 2016 (della Provincia Autonoma di Bolzano). Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2016) - Riduzione dei posti letto ospedalieri a carico del S.S.R. - Piano concernente il fabbisogno di personale e modalita' organizzative del lavoro del personale sanitario - Indizione di concorsi straordinari per l'assunzione di personale medico, tecnico-professionale ed infermieristico - Prevista possibilita' di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta specialita' a favore di cittadini residenti in altre Regioni. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, commi 541, 542, 543, 544 e 574. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2016) - Concorso alla finanza pubblica mediante un contributo di 3.980 milioni di euro per l'anno 2017 e di 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019 - Previsto obbligo di finanziamento dei livelli essenziali di assistenza - Previsione di un contributo aggiunto per l'anno 2018 di 21 milioni di euro per la Provincia di Trento e di 25 milioni di euro per la Provincia di Bolzano. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, comma 680, quarto periodo. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2016) - Concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica - Previsione che, nelle entrate e nelle spese finali, in termini di competenza, e' considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento - Previsto obbligo per gli enti locali, in caso di incapienza, di versare all'entrata del bilancio dello Stato le somme residue - Previsto recupero in caso di mancato versamento delle predette somme residue nell'anno successivo a quello di inadempienza - Previsto obbligo per le Regioni e le Province autonome di definizione dei criteri di virtuosita' e modalita' operative, previo confronto in sede di Consiglio delle autonomie locali e, ove non istituiti, con i rappresentanti regionali delle autonomie locali - Previsto obbligo per gli enti locali di comunicazione all'ANCI, all'UPI e alle Province autonome, entro il 15 aprile ed il 15 settembre, degli spazi finanziari di cui necessitano per effettuare impegni in conto capitale, ovvero, gli spazi finanziari che sono disposti a cedere - Previsione che gli spazi finanziari attribuiti e non utilizzati per impegni in conto capitale non rilevano ai fini del conseguimento del saldo di cui al comma 710. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, commi 709, 711, secondo periodo, 723, lett. a), terzo periodo, e 730. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2016) - Impiego pubblico - Incarichi dirigenziali di prima e seconda fascia, vacanti al 18 ottobre 2015, rideterminazione del numero - Prevista cessazione degli incarichi conferiti dopo il 15 ottobre 2015 con risoluzione dei relativi contratti - Prevista limitazione dell'ammontare complessivo delle risorse annualmente destinate al trattamento accessorio del personale anche di livello dirigenziale a quello stabilito per l'anno 2015 e riduzione automatica in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio - Oneri per i rinnovi contrattuali del personale di amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi dall'amministrazione statale, per il triennio 2016-2018, nonche' quelli derivanti dalla corresponsione di miglioramenti economici - Imposizioni a carico dei bilanci degli enti predetti - Prevista fissazione dei criteri di determinazione dei predetti oneri con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi entro trenta giorni dall'entrata in vigore della legge impugnata - Estensione di detta disposizione anche al personale del S.S.N. - Obbligo di predisposizione, da parte delle amministrazioni pubbliche, entro il mese di ottobre di ciascun anno, del programma biennale degli acquisti di beni e servizi di importo stimato superiore a un milione di euro - Obbligo per le amministrazioni pubbliche di approvvigionarsi attraverso le convenzioni stipulate dalla CONSIP S.p.A. - Previsto obbligo per le amministrazioni pubbliche, di effettuare acquisti di beni e servizi informatici e di connettivita', esclusivamente tramite la CONSIP S.p.A. - Prevista responsabilita' sul piano disciplinare e per danno erariale in conseguenza dell'inosservanza delle predette disposizioni. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)"), art. 1, commi 219, 236, 469, secondo periodo, 470, 505, 510, 512, 515, 516, 517, 548, 549, 672, 675 e 676. (16C00080) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 6-4-2016)

Ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano (c.f. e p.i.
00390090215), in persona del suo Presidente e legale rappresentante
pro tempore, Arno Kompatscher, rappresentata e difesa, tanto
congiuntamente quanto disgiuntamente, in virtù di procura speciale
Rep. n. 24354 del 23 febbraio 2016, rogata dal Segretario Generale
della Giunta provinciale dott. Eros Magnago, nonchè in virtù di
deliberazione della Giunta provinciale di autorizzazione a stare in
giudizio n. 215 del 23 febbraio 2016, dagli avv.ti Renate von
Guggenberg (c.f. VNG RNT 57 L45 A952K -
Renate.Guggenberg@pec.prov.bz.it), Stephan Beikircher (c.f. BKR SPH
65 E10 B160H - Stephan.Beikircher@pec.prov.bz.it), Cristina Bernardi
(c.f. BRN CST 64 M47 D548L - Cristina.Bernardi@pec.prov.bz.it) e
Laura Fadanelli (c.f. FDN LRA 65 H69 A952U -
Laura.Fadanelli@pec.prov.bz.it), tutti del Foro di Bolzano, con
indirizzo di posta elettronica avvocatura@provincia.bz.it ed
indirizzo di posta elettronica certificata
anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it e n. fax 0471/412099, e
dall'avv. Michele Costa (c.f. CST MHL 38 C30 H501R), del Foro di
Roma, con indirizzo di posta elettronica costamicheleavv@tin.it e
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, Via Bassano del Grappa n.
24, elettivamente domiciliata (indirizzo di posta elettronica
certificata: michelecosta@ordineavvocatiroma.org e n. fax
06/3729467);
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'articolo 1, commi 541; 542; 543; 544; 574; 680, quarto periodo;
709; 711, secondo periodo; 723, lettera a), terzo periodo; 730; 219;
236; 469, secondo periodo (e 470); 505; 510; 512; 515; 516 (e 517);
548; 549; 672; 675 (e 676); della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)».
Nel supplemento ordinario n. 70/L alla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 302 del 30 dicembre 2015 è stata pubblicata la legge
28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2016)».
Tale legge, composta di un solo articolo, detta una serie di
disposizioni riferite direttamente alle Regioni a statuto speciale
e/o alle Province autonome di Trento e di Bolzano o comunque
riferibili, direttamente o indirettamente, alle stesse.
Mentre parte di queste disposizioni sono state concordate con la
Provincia autonoma di Bolzano secondo il procedimento delineato
dall'articolo 104 dello Statuto di autonomia per il Trentino Alto
Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), altre, invece, sono
state dettate unilateralmente, senza la prescritta intesa tra il
Governo e, per quanto di rispettiva competenza, la Regione e/o le due
Province.
È pur vero che il comma 992 contiene una generale clausola di
salvaguardia, stabilendo che «Le disposizioni della presente legge
sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le disposizioni
dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con
riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3», che in
linea di principio dovrebbe risolvere ogni questione, facendo della
compatibilità con lo Statuto di autonomia il punto di discrimine tra
applicazione e non applicazione delle disposizioni alla ricorrente
Provincia (come più volte riconosciuto da codesta Ecc.ma Corte), ma
è altrettanto vero che alcune disposizioni di tale legge, o sono
certamente destinate ad applicarsi alla ricorrente Provincia, in
quanto esse espressamente includono le Province autonome di Trento e
di Bolzano tra i propri destinatari, senza essere state
preventivamente concordate, oppure, in modo indiretto, sono destinate
a produrre effetti nei suoi confronti, vanificando così la predetta
clausola di salvaguardia con la propria formulazione testuale.
Tale legge, conformemente alla sua natura, ha contenuto
eterogeneo, e contenuto eterogeneo hanno anche le diverse
disposizioni qui impugnate, per cui, anzichè fare un'illustrazione
generale, si ritiene preferibile trattare direttamente delle singole
disposizioni impugnate, esponendo in relazione a ciascuna di esse sia
il contenuto che le censure e gli argomenti in diritto.
Con il presente ricorso la Provincia autonoma di Bolzano solleva
questione di legittimità costituzionale delle disposizioni statali
di cui in epigrafe, per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 541; 542;
543; 544; 574; 680, quarto periodo; 709; 711, secondo periodo; 723,
lettera a), terzo periodo; 730; 219; 236; 469, secondo periodo (e
470); 505; 510; 512; 515; 516 (e 517); 548; 549; 672; 675 (e 676);
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)», per violazione degli articoli 79, 103, 104 e 107
dello Statuto speciale di autonomia, nonchè delle correlative norme
di attuazione, del titolo VI dello stesso Statuto, in particolare
degli articoli 79, 80 e 81, e delle relative norme di attuazione
(d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare articoli 17, 18 e 19),
degli articoli 4, n. 7), 8, n. 1), 9, n. 10) e 16 dello Statuto e
delle relative norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, in
particolare articolo 2, e d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197), degli
articoli 87 e 88 dello Statuto e delle relative norme di attuazione
(d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305), degli articoli 99 e 100 dello
Statuto e delle relative norme di attuazione (d.P.R. 15 luglio 1988,
n. 574), del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare articoli 2
e 4, degli articoli 117, secondo, terzo, quarto e sesto comma, 118 e
119 della Costituzione, in combinato disposto con l'articolo 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, nonchè degli articoli 3
e 136 della Costituzione, dell'articolo 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42, e del principio di leale collaborazione, anche in relazione
all'articolo 120 della Costituzione.
Prima di analizzare nel dettaglio le singole disposizioni
impugnate, va esposto il quadro normativo delle prerogative e
competenze della Provincia autonoma di Bolzano che si assumono
violate dalle disposizioni qui impugnate.
In forza del Titolo VI dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige/Südtirol (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), la
Provincia autonoma di Bolzano gode di una particolare autonomia in
materia finanziaria, sistema rafforzato dalla previsione di un
meccanismo peculiare per la modificazione delle disposizioni recate
dal medesimo Titolo VI, che ammette l'intervento del legislatore
statale con legge ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa
con la Regione e le Province autonome, in applicazione dell'articolo
104 dello stesso Statuto.
Con l'Accordo di Milano del 2009, la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno
concordato con il Governo la modificazione del Titolo VI dello
Statuto, secondo la procedura rinforzata prevista dall'articolo 104
dello Statuto medesimo.
La predetta intesa ha, quindi, portato, ai sensi dell'articolo 2,
commi da 106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge
finanziaria 2009), ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con
lo Stato, anche in attuazione del processo di riforma in senso
federalista contenuto nella legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione). Il comma 106 ricorda
espressamente che le disposizioni recate dai commi da 107 a 125 sono
approvate ai sensi e per gli effetti del predetto articolo 104 dello
Statuto.
Successivamente è intervenuto l'accordo del 15 ottobre 2014
(c.d. «Patto di Garanzia»), sempre tra lo Stato, la Regione
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di
Balzano, il quale ha portato ad ulteriori modifiche del Titolo VI
dello Statuto di autonomia, sempre secondo la procedura rinforzata
prevista dall'articolo 104 dello Statuto medesimo.
Tale ultima intesa, recepita con legge 23 dicembre 2014, n. 190
(legge di stabilità 2015), ha, quindi, ulteriormente rinnovato, ai
sensi dell'articolo 1, commi da 407 a 413, della medesima legge il
sistema di relazioni finanziarie con lo Stato. Anche il comma 406 di
tale legge ricorda espressamente che le disposizioni recate dai commi
da 407 a 413 sono approvate ai sensi e per gli effetti del predetto
articolo 104, per cui vanno rispettati i predetti parametri statutari
e le relative norme interposte.
Il quadro statutario in materia finanziaria si caratterizza, tra
l'altro, per la previsione espressa di una disposizione volta a
disciplinare il concorso della Regione e delle Province autonome al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e
di solidarietà e all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi
derivanti, nonchè all'osservanza dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
È previsto espressamente che nei confronti della Regione e delle
Province e degli enti appartenenti al sistema territoriale regionale
integrato non sono applicabili disposizioni statali che prevedono
obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi
comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di
stabilità interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello
Statuto speciale di autonomia e che sono la Regione e le Province
autonome a provvedere, per sè e per gli enti del sistema
territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle
finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi
dell'articolo 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, la
propria legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli
articoli 4 o 5, nelle materie individuate dallo Statuto, adottando,
conseguentemente, autonome misure di razionalizzazione e contenimento
della spesa, anche orientate alla riduzione del debito pubblico,
idonee ad assicurare il rispetto delle dinamiche della spesa
aggregata delle amministrazioni pubbliche del territorio nazionale,
in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, per cui non si
applicano le misure adottate per le regioni e per gli altri enti nel
restante territorio nazionale.
In particolare, l'articolo 79 dello Statuto speciale di autonomia
definisce i termini e le modalità del concorso al conseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica, di perequazione e di
solidarietà e all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi
derivanti, nonchè all'osservanza dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea mediante il sistema
territoriale regionale integrato, costituito dalla Regione, dalle
Province e dagli enti locali, dai propri enti e organismi strumentali
pubblici e privati e da quelli degli enti locali, dalle aziende
sanitarie, dalle università, incluse quelle non statali di cui
all'articolo 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127, dalle
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e dagli
altri enti od organismi a ordinamento regionale o provinciale
finanziati dalle stesse in via ordinaria, nel rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci ai sensi della legge 24 dicembre
2012, n. 243, con la precisazione che tali misure possono essere
modificate esclusivamente con la procedura prevista dall'articolo 104
dello stesso Statuto e che fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica (comma
2).
Fermo restando il coordinamento della finanza pubblica da parte
dello Stato ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, il comma 3
stabilisce che sono le Province a provvedere al coordinamento della
finanza pubblica provinciale, nei confronti degli enti del loro
territorio facenti parte del sistema territoriale regionale
integrato, che, al fine di conseguire gli obiettivi in termini di
saldo netto da finanziare previsti in capo alla Regione e alle
Province ai sensi dello stesso articolo, spetta alle Province
definire i concorsi e gli obblighi nei confronti degli stessi enti di
rispettiva competenza, che sono le Province a vigilare sul
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli
stessi e che, ai soli fini del monitoraggio dei saldi di finanza
pubblica, le stesse comunicano al Ministero dell'economia e delle
finanze gli obiettivi fissati e i risultati conseguiti.
Al comma 4-bis è, inoltre, previsto che per ciascuno degli anni
dal 2018 al 2022, il contributo della Regione e delle Province
autonome alla finanza pubblica in termini di saldo netto da
finanziare, riferito al sistema territoriale regionale integrato, è
pari a 905,315 milioni di euro complessivi, dei quali 15,091 milioni
di euro sono posti in capo alla Regione. Il contributo delle Province
autonome, ferma restando l'imputazione a ciascuna di esse del maggior
gettito derivante dall'attuazione dell'articolo 13, comma 17, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni,
dalla legge 22 dicembre 2001, n. 214, e dell'articolo 1, commi 521 e
712, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, è ripartito tra le
Province stesse stilla base dell'incidenza del prodotto interno lordo
del territorio di ciascuna provincia sul prodotto interno lordo
regionale. Inoltre, le Province e la Regione possono concordare
l'attribuzione alla regione di una quota del contributo.
Il comma 4-quater prevede che a decorrere dall'anno 2016, la
Regione e le Province conseguono il pareggio del bilancio come
definito dall'articolo 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243. Per
gli anni 2016 e 2017 la Regione e le Province accantonano in termini
di cassa e in termini di competenza un importo definito d'intesa con
il Ministero dell'economia e delle finanze tale da garantire la
neutralità finanziaria per i saldi di finanza pubblica. A decorrere
dall'anno 2018 ai predetti enti ad autonomia differenziata non si
applicano il saldo programmatico di cui al comma 455 dell'articolo 1
della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e le disposizioni in materia di
patto di stabilità interno in contrasto con il pareggio di bilancio
di cui al primo periodo dello stesso presente comma.
Infine, il comma 4-sexies prevede che a decorrere dall'anno 2015,
il contributo in termini di saldo netto da finanziare di cui
all'Accordo del 15 ottobre 2014 tra il Governo, la Regione e le
Province è versato all'erario con imputazione sul capitolo 3465,
articolo 1, capo X, del bilancio dello Stato entro il 30 aprile di
ciascun anno. In mancanza di tali versamenti all'entrata del bilancio
dello Stato entro il 30 aprile e della relativa comunicazione entro
il 30 maggio al Ministero dell'economia e delle finanze, quest'ultimo
è autorizzato a trattenere gli importi corrispondenti a valere sulle
somme a qualsiasi titolo spettanti alla regione e a ciascuna
provincia relativamente alla propria quota di contributo, avvalendosi
anche dell'Agenzia delle entrate per le somme introitate per il
tramite della Struttura di gestione.
L'articolo 80, comma 1, dello Statuto, da ultimo sostituito
dall'articolo 1, comma 518, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(legge di stabilità 2014), attribuisce alle Province autonome la
potestà legislativa primaria in materia di finanza locale, potestà
da esercitarsi nel rispetto dell'articolo 4 dello stesso Statuto e
dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
L'articolo 81, comma 2, dello Statuto prevede inoltre che, allo
scopo di adeguare le finanze dei Comuni al raggiungimento delle
finalità ed all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, le
Province autonome corrispondono ai Comuni stessi idonei mezzi
finanziari da concordare tra il Presidente della relativa Provincia
ed una rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni.
Inoltre, l'articolo 83 dello Statuto prevede che la Regione, le
Province ed i Comuni hanno un proprio bilancio per l'esercizio
finanziario e che la Regione e le Province adeguano la propria
normativa alla legislazione dello Stato in materia di armonizzazione
dei bilanci pubblici. E nella normativa di attuazione statutaria alle
Province autonome è attribuita la potestà di emanare norme in
materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio
e di contratti delle medesime e degli enti da esse dipendenti
(articolo 16, d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, recante norme di
attuazione in materia di finanza regionale e provinciale).
Dette norme di attuazione contengono anche specifiche
disposizioni per quanto attiene l'attribuzione e l'esercizio delle
funzioni in materia di finanza locale da parte delle Province
autonome (articoli 17, 18, e 19).
Il regime dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali
è dominato dal principio dell'accordo e dal principio di
consensualità (cfr. Corte costituzionale, sentenze n. 82/2007, n.
353/2004, n. 39/1984, n. 98/2000), definito, per quanto riguarda la
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Provincia autonoma di
Trento e di Bolzano, dagli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto
speciale di autonomia.
In particolare, per la vicina Provincia autonoma di Trento,
codesta Ecc.ma Corte ha ribadito il principio consensuale che regola
i rapporti finanziari tra lo Stato, la Regione e le due Province
autonome con la sentenza n. 133/2010. E un tanto è stato confermato
dalla recentissima sentenza n. 28/2016 di codesta Ecc.ma Corte,
pronunciata nel giudizio di legittimità costituzionale di una
disposizione della legge di stabilità 2014, promosso dalla Provincia
autonoma di Bolzano.
Inoltre, mentre la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è
titolare di potestà legislativa primaria e secondaria nelle materie
di cui agli articoli 4 e 5 dello Statuto speciale di autonomia, le
Province autonome di Trento e di Bolzano lo sono nelle materia di cui
agli articoli 8 e 9 dello stesso Statuto e in tali materie esercitano
anche la correlativa potestà amministrative (articolo 16).
Nello specifico, le potestà legislative che vengono in rilievo
sono quelle in materia di ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri, attribuita alla Regione (articolo 4, n. 7) St.), nonchè
quelle in materia di organizzazione dei propri uffici e del relativo
personale (articolo 8, n. 1) St.), di igiene e sanità (articolo 9,
n. 10) St.) e di finanza locale (articoli 80 e 81), di cui sono
titolare le due Province autonome, con il finanziamento integrale del
settore sanitario a carico del bilancio provinciale ed alla autonomia
finanziaria riconosciuta dal titolo VI dello Statuto e dalle relative
norme di attuazione.
Inoltre, per effetto della riforma del Titolo V, parte seconda,
della Costituzione, in combinato disposto con l'articolo 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, alle Province autonome di
Trento e di Bolzano è attribuita la competenza in materia di tutela
della salute ai sensi dell'articolo 117, comma terzo, della
Costituzione.
In relazione all'assetto statutario delle competenze sopra
descritto e quale concorso delle Province autonome al riequilibrio
della finanza pubblica nazionale, l'articolo 34, comma 3, della legge
23 dicembre 1994, n. 724, prevede che le Province autonome di Trento
e di Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario
nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del
bilancio dello Stato, utilizzando prioritariamente le entrate
derivanti dai contributi sanitari e dalle altre imposte sostitutive
e, ad integrazione, le risorse dei propri bilanci.
Che la Provincia autonoma di Balzano, provvede al finanziamento
del Servizio sanitario nel proprio territorio, senza alcun apporto a
carico del bilancio dello Stato, è stato ulteriormente confermato
dall'articolo 32, comma 16, della legge 27 dicembre 1997, n. 449.
In merito codesta Ecc.ma Corte, proprio con riferimento alle
autonomie speciali, ha riconosciuto il principio secondo il quale «lo
Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa sanitaria,
neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario»
(sentenze n. 341 del 2009 e n. 133 del 2010).
Per quanto attiene alla materia della tutela della salute, le
disposizioni statutarie di cui agli articoli 4, n. 7), e 9, n. 10),
sono state attuate mediante le norme d'attuazione di cui al d.P.R. 28
marzo 1975, n. 474, e al d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197.
La norma che qui più rileva è l'articolo 2 del d.P.R. n.
474/1975, ai sensi del quale spetta alla Regione la disciplina del
modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari, mentre
competono alle Province autonome le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari, con l'obbligo di garantire l'erogazione
di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non
inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e
comunitaria, compreso lo stato giuridico ed economico del personale
addetto. Queste ultime competenze vanno esercitate nei limiti
previsti dallo Statuto di autonomia.
Inoltre, nelle materie attribuite alla competenza delle Province
autonome l'articolo 2 delle norme di attuazione allo Statuto di cui
al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, nel disciplinare il
rapporto tra i due ordinamenti, prevede a carico delle Province
autonome un onere di adeguamento della propria legislazione alle
norme statali costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5 dello
Statuto e, pertanto, nelle materie di competenza esclusiva, alle
disposizioni qualificabili norme fondamentali delle riforme
economiche e sociali, e nelle materie di competenza concorrente alle
disposizioni qualificabili principi, il che tuttavia non significa
che le norme statali debbano essere assunte talis qualis, e che nelle
more dell'adeguamento restano applicabili le norme provinciali, per
cui le norme statali nemmeno possono trovare immmeditata applicazione
in provincia di Bolzano. Inoltre, la previsione di una disciplina
statale immediatamente e direttamente applicabile in provincia di
Bolzano si pone in contrasto con l'articolo 107 dello Statuto di
autonomia e con il principio di leale collaborazione, in quanto
determina una modificazione unilaterale da parte dello Stato
dell'ordinamento provinciale.
Lo stesso d.lgs. n. 266/1992, all'articolo 4 stabilisce che gli
organi statali non possono esercitare funzioni amministrative, anche
di vigilanza, al di fuori di quelle ad essi attribuite dallo Statuto
speciale e dalle norme di attuazione statutaria.
Certamente una modifica non può nemmeno essere giustificata con
l'asserzione che le norme in questione costituirebbero principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli
articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione,
ovvero tutelino l'unità economica della Repubblica.
A riguardo codesta Eec.ma Corte ha chiarito, da un lato, che solo
le norme effettivamente costituenti principi fondamentali del
coordinamento della finanza pubblica sono vincolanti anche per le
autonomie speciali (cfr. sentenze n. 169/2007 e n. 229/2011), e
dall'altro lato, che la qualificazione operata dal legislatore non è
in sè vincolante qualora le norme, nella sostanza, non rivestano il
carattere dichiarato (sentenza n. 354/1994, e precedenti ivi
richiamate; sentenza n. 482/1995).
Infine, come noto, l'articolo 6 della Costituzione dispone che la
Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche.
Quindi, il legislatore costituzionale, al fine di rendere
effettiva tale tutela in provincia di Bolzano nonchè la parità tra
i diversi gruppi linguistici presenti nella stessa provincia, ha
previsto che nella Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è
riconosciuta parità di diritti ai cittadini, qualunque sia il gruppo
linguistico al quale appartengono, e sono salvaguardate le rispettive
caratteristiche etniche e culturali (articolo 2 St.).
Dispongono, inoltre, gli articoli 99 e 100 dello Statuto di
autonomia che nella regione la lingua tedesca è parificata a quella
italiana, che i cittadini di lingua tedesca della provincia di
Bolzano hanno facoltà di usare la loro lingua nei rapporti con gli
uffici giudiziari e con gli organi e uffici della pubblica
amministrazione situati nella provincia o aventi competenza
regionale, nonchè con i concessionari di servizi di pubblico
interesse svolti nella provincia stessa, e che gli uffici, gli organi
e i concessionari usano nella corrispondenza e nei rapporti orali la
lingua del richiedente.
Ciò è previsto al fine di garantire da un lato il diritto dei
cittadini dell'Alto Adige di rivolgersi alla Pubblica Amministrazione
nella propria madrelingua, e dall'altro l'obbligo da parte delle
Pubbliche Amministrazioni locali di adeguare le proprie strutture al
fine di rendere effettivo tale diritto. Tali diritti e obblighi
trovano una specifica disciplina nelle relative norme di attuazione
(d.P.R. 15 luglio 1988, n. 574).
Delineato così il quadro delle particolari prerogative di cui
gode la Provincia autonoma di Bolzano e delle competenze ad essa
attribuite, in merito alle singole disposizioni lesive delle stesse
si precisa quanto segue:
a) Illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 541, 542,
543, 544 e 574, della legge 28 dicembre 2015, n. 208
Al fine di rispettare la normativa UE relativa all'organizzazione
dell'orario di lavoro del personale sanitario e contestualmente di
garantire la continuità nell'erogazione dei servizi sanitari,
secondo la norma statale anche le Province autonome devono:
a) adottare il provvedimento relativo alla riduzione dei
posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del
Servizio sanitario regionale, ove non abbiano già provveduto (ai
sensi dell'articolo 1, comma 2, del decreto del Ministro della salute
2 aprile 2015, n. 70);
b) predisporre un piano concernente il fabbisogno di
personale e le modalità organizzative per garantire il rispetto
delle norme UE sull'articolazione dell'orario di lavoro attraverso
una più efficiente allocazione delle risorse umane disponibili (in
coerenza con l'articolo 14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161);
c) entro il 29 febbraio 2016 trasmettere i predetti
provvedimenti al Tavolo di verifica degli adempimenti e al Comitato
permanente per la verifica dell'erogazione dei Livelli Essenziali di
Assistenza (di cui rispettivamente agli articoli 12 e 9 dell'Intesa
23 marzo 2005, sancita dalla Conferenza Stato-Regioni), nonchè al
Tavolo per il monitoraggio dell'attuazione del regolamento di cui al
decreto del Ministro della salute n. 70 del 2015, per le verifiche e
le valutazioni di competenza (entro il 31 marzo 2016);
d) applicare le norme relative all'indizione dei concorsi
straordinari per l'assunzione di personale medico,
tecnico-professionale ed infermieristico (commi 543 e 544) se sulla
base del piano del fabbisogno del personale emergono criticità,
ferme restando le disposizioni vigenti in materia di contenimento del
costo del personale (nonchè di piani di rientro, previsti per i casi
di disavanzo finanziario) (comma 541).
La disciplina statale, infatti, prevede in via derogatoria e
subordinata alla riorganizzazione sopra descritta, la possibilità di
indire i predetti concorsi straordinari (entro il 31 dicembre 2016 e
da concludere entro il 31 dicembre 2017), che per il biennio
2016-2017 devono comunque rispettare la cornice finanziaria
programmata, le norme relative al concorso agli obiettivi di finanza
pubblica degli enti del Servizio sanitario nazionale attraverso il
contenimento della spesa per il personale (di cui all'articolo 2,
comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, e all'articolo 17,
commi 3, 3-bis e 3-ter, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111), e
gli eventuali piani di rientro (commi 543 e 544).
Al contempo la norma statale prevede, nelle more dell'adozione e
della verifica dei piani del fabbisogno del personale, che anche le
Province autonome - al pari delle Regioni a statuto ordinario -
possono ricorrere a forme di lavoro flessibile, anche in deroga ai
limiti fissati dalla normativa nazionale (di cui all'articolo 9,
comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, come convertito
con legge 30 luglio 2010, n. 122), e prorogare i relativi contratti
sino al termine massimo del 31 ottobre 2016 dandone comunque
tempestiva comunicazione ai Ministeri della salute e dell'economia e
delle finanze (comma 542).
La normativa introduce una nuova disciplina (dal 2016),
derogatoria rispetto a quella ordinaria, in considerazione della
riorganizzazione del settore ospedaliero privato accreditato, al fine
di valorizzare il ruolo dell'alta specialità, che concerne
l'acquisto di prestazioni di assistenza ospedaliera di alta
specialità, nonchè di prestazioni erogate da parte degli Istituti
di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS). La norma (comma
574) stabilisce anche per le Province autonome, quale condizione per
il predetto acquisto, al fine di garantire l'invarianza finanziaria
della deroga, l'obbligo di adottare misure alternative volte a
ridurre le prestazioni inappropriate di bassa complessità (erogate
in regime ambulatoriale, di pronto soccorso, in ricovero ordinario e
in riabilitazione e lungodegenza), acquistate dagli erogatori privati
accreditati, in misura tale da assicurare comunque il rispetto degli
obiettivi di riduzione della spesa definiti dalle norme nazionali (di
cui al primo periodo del comma 14 dell'articolo 15 del decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95, come convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135,
nonchè all'articolo 9-quater, comma 7, del decreto-legge 19 giugno
2015, n. 78, come convertito in legge 6 agosto 2015 , n. 125) ovvero
l'assunzione di misure alternative a valere su altre aree della spesa
sanitaria. È previsto inoltre, per le Regioni in cui operano gli
IRCCS, l'obbligo di trasmettere trimestralmente ai Ministeri della
salute e dell'economia e delle finanze i provvedimenti di propria
competenza di compensazione della maggiore spesa sanitaria regionale
per i pazienti extraregionali e quello di darne comunicazione alle
regioni di residenza dei medesimi pazienti nonchè di pubblicare per
ciascun IRCCS su base trimestrale il valore delle prestazioni rese ai
pazienti extraregionali (comma 574).
Le norme si applicano per espressa previsione anche alle Province
autonome e sono incompatibili con l'ordinamento statutario delle
medesime alla luce del quadro generale vigente in materia.
Come già esposto, lo Statuto di autonomia del Trentino-Alto
Adige/Südtirol attribuisce alla Regione potestà legislativa
esclusiva in materia di ordinamento degli enti sanitari ed
ospedalieri (articolo 4, n. 7, St.). Alle Province autonome per
Statuto sono attribuite la potestà legislativa esclusiva in materia
di organizzazione dei propri uffici e del relativo personale
(articolo 8, n. 1) St.) e quella concorrente in materia di igiene e
sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera (articolo
9, n. 10) St.) e la corrispondente potestà amministrativa (articolo
16 St.).
Con la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione,
l'articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, in
combinato disposto con l'articolo 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, ha confermato la potestà legislativa delle
Province autonome, estendendola alla materia «tutela della salute» di
portata più ampia, secondo quanto affermato da codesta Ecc.ma Corte
con la sentenza n. 328/2006.
Secondo tale sentenza, che richiama anche alcuni precedenti, la
sanità è ripartita fra la materia di competenza regionale
concorrente della «tutela della salute», che deve essere intesa come
«assai più ampia rispetto alla precedente materia assistenza
sanitaria e ospedaliera» (sentenze n. 181/2006 e n. 270/2005), e
quella dell'organizzazione sanitaria, in cui le Regioni possono
adottare «una propria disciplina anche sostitutiva di quella statale»
(sentenza n. 510/2002).
Le relative norme di attuazione (d.P.R. n. 474/1975)
attribuiscono alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol la disciplina
del modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari,
mentre alle Province autonome competono le potestà legislative ed
amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle
istituzioni ed enti sanitari (articolo 2).
In applicazione di questo principio, l'articolo 1 della legge
regionale 20 gennaio 1992, n. 1 (Norme sulle modalità di gestione
delle funzioni dirette alla tutela della salute), prevede che le
funzioni dirette alla tutela della salute possano essere gestite
mediante aziende speciali con autonomia organizzativa,
amministrativa, patrimoniale e contabile, attribuendo alla potestà
legislativa delle Province autonome di Trento e di Balzano la
disciplina delle dimensioni, del numero, delle modalità di
funzionamento e dell'organizzazione delle predette aziende.
Per quanta riguarda il finanziamento del Servizio sanitario
provinciale, l'articolo 34, comma 3, della legge n. 724/1994 prevede
che le province autonome di Trento e di Bolzano - nonchè la regione
Valle d'Aosta - provvedono al finanziamento del Servizio sanitario
nazionale nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del
bilancio dello Stato, utilizzando prioritariamente le entrate
derivanti dai contributi sanitari (articolo 11, comma 9, del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502) e, ad integrazione, le risorse dei propri
bilanci.
La Provincia autonoma di Balzano ha esercitato le proprie
competenze disciplinando la materia della tutela della salute, anche
con riferimento all'organizzazione del Servizio sanitario
provinciale, in particolare con la legge provinciale 5 marzo 2001, n.
7 (Riordinamento del servizio sanitario provinciale), e successive
modifiche.
Inoltre, nelle materie attribuite per Statuto alla competenza
delle Province autonome, le norme di attuazione statutaria prevedono
a carico delle medesime solamente un obbligo di adeguamento della
propria legislazione ai principi e alle norme costituenti limiti
indicati dagli articoli 4 e 5 dello Statuto di autonomia e recati da
atto legislativo dello Stato entro i sei mesi successivi alla
pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta Ufficiale o nel più
ampio termine da esso stabilito e che nel frattempo restano
applicabili le disposizioni legislative provinciali preesistenti
(articolo 2, d.lgs. n. 266/1992) e stabiliscono che gli organi
statali non possono esercitare funzioni amministrative, anche di
vigilanza, al di fuori di quelle ad essi attribuite dallo Stato
speciale e dalle norme di attuazione statutaria (articolo 4 d.lgs. n.
266/1992).
Come evidenziato, le norme della legge di stabilità statale
sopra illustrate, invece, contengono misure organizzative puntuali
(commi 541, 542 e 543), limiti alla spesa del settore sanitario
(commi 542, 544, primo periodo, e 574, lettera b) nonchè condizioni
per l'organizzazione e l'erogazione delle prestazioni di assistenza
(comma 574, lettera b) e ipotesi di verifica e controllo (comma 541,
lettera c) e comma 542, ultimo periodo), quali precetti direttamente
vincolanti anche per le Province autonome, venendo in tal modo ad
interferire con la competenza delle medesime in materia di tutela
della salute e di assistenza sanitaria che comprende l'organizzazione
del servizio sanitario, con l'autonomia finanziaria delle medesime,
anche di spesa, nel settore sanitario nonchè con il divieto di
attribuire con legge ordinaria ad organismi statali funzioni
amministrative di vigilanza, nelle materie spettanti per Statuto alle
Province autonome.
Per quanto riguarda l'obbligo di programmazione di riduzione dei
posti letto ospedalieri di cui al comma 541, lettera a), sussiste una
violazione del giudicato costituzionale (articolo 136 della
Costituzione), in relazione alla sentenza di codesta Ecc.ma Corte n.
125/2015 che ha dichiarato l'illegittimità dell'articolo 15, comma
13, lettera c), del decreto-legge n. 95/2012, nella parte in cui si
applica alle Province autonome di Bolzano e di Trento, che imponeva
anche alle stesse di adottare provvedimenti di riduzione dello
standard dei posti letto ospedalieri.
Le norme in esame si caratterizzano come norme di dettaglio
direttamente precettive anche nei confronti delle Province autonome e
non come «principi fondamentali» della materia, di competenza
statale, comprimendo quindi la potestà legislativa, regolamentare ed
amministrativa delle Province autonome in materia di tutela della
salute ed in particolare di organizzazione sanitaria.
In quanto tali, le stesse sono anche in contrasto con la
disciplina di rango costituzionale recante l'obbligo di adeguamento
della legislazione delle Province autonome alle norme di principio in
luogo della diretta applicazione della normativa statale.
Che le norme statali sopra individuate sono incompatibili anche
con il principio statutario che disciplina l'adeguamento della
legislazione provinciale a norme di principio vincolanti, è stato
anche confermato da codesta Ecc.ma Corte con la sentenza n. 301/2013,
con la quale è stata dichiarata l'illegittimità di norme statali
ricondotte alla materia della «tutela della salute», qualificate dal
legislatore come direttamente applicabili alle Province autonome, per
il contrasto ravvisato con il predetto principio.
Infine, con specifico riferimento alla disciplina relativa al
numero dei posti letto ospedalieri (espressamente richiamata nei
commi 541, lettera a) e 574, lettera b), ricondotta da codesta Ecc.ma
Corte alle materie di competenza ripartita della «tutela della
salute» e del «coordinamento della finanza pubblica» (sentenza n.
289/2010), è ulteriormente ribadito che sono illegittime le norme
statali che non si articolano in enunciati generali riconducibili
alla categoria dei principi, ma pongono in essere una disciplina di
dettaglio e che lo Stato non ha titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario che definiscano le modalità di
contenimento di una spesa sanitaria interamente sostenuta dalle
Autonomie speciali che vi provvedono (sentenza n. 125/2015).
Quindi, i commi 541, 542, 543, 544, primo periodo, e 574, lettera
b), nella parte in cui subordina la facoltà di deroga prevista alla
condizione di provvedere ad adottare misure alternative in misura da
assicurare gli obiettivi di riduzione di spesa, già definiti dalla
normativa statale, ai sensi dell'articolo 15, comma 14, del
decreto-legge n. 95/2012, sono incompatibili con i parametri
statutari e lesive delle competenze delle Province autonome sin qui
evidenziate.
b) Illegittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 680, quarto
periodo, della legge 28 dicembre 2015, n. 208
La legge di stabilità statale disciplina il concorso complessivo
degli enti del livello di governo regionale agli obiettivi di finanza
pubblica con un'apposita disposizione che determina per le Regioni e
per le Province autonome il contributo dovuto, in conseguenza
dell'adeguamento dei propri ordinamenti ai principi di coordinamento
della finanza pubblica contenuti nella legge stessa e a valere sui
risparmi derivanti dalle disposizioni ad esse direttamente
applicabili ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, della
Costituzione, in misura pari a 3.980 milioni di euro per l'anno 2017
e a 5.480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2018 e 2019 (comma
680).
La predetta norma demanda alle medesime Regioni e Province
autonome in sede di autocoordinamento, da recepire con intesa in
Conferenza Stato-Regioni entro il 31 gennaio, la definizione degli
ambiti e degli importi del rispettivo contributo, e prevede per il
caso di mancata intesa, la definizione unilaterale da parte del
Consiglio dei ministri dei rispettivi contributi e la
rideterminazione dei livelli di finanziamento degli ambiti
individuati e le modalità di acquisizione delle risorse da parte
dello Stato (comma 680, primo e secondo periodo).
La stessa disposizione, per le autonomie speciali prevede che il
rispettivo contributo sia determinato previa intesa con ciascuna
delle stesse e, in particolare per le Province autonome e per la
Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, che l'applicazione della norma
in esame avvenga nel rispetto dell'Accordo del 15 ottobre 2014,
recepito con legge 23 dicembre 2014, n. 190, con il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica previsto dai commi da 406 a 413
dell'articolo 1 della medesima legge (comma 680, terzo e quinto
periodo).
La medesima disposizione, infine, riferendosi nuovamente al
complesso degli enti del livello di governo regionale, ivi comprese
espressamente anche le Province autonome dispone che essi assicurino
il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza come
eventualmente rideterminato ai sensi della norma medesima, dei commi
da 681 a 684 della legge di stabilità di cui qui si discute nonchè
dei commi da 400 a 417 dell'articolo 1 della legge di stabilità 2015
(comma 680, quarto periodo).
L'Accordo richiamato dalla norma in esame è il c.d. Patto di
Garanzia concluso tra le Province autonome e lo Stato (ai sensi
dell'articolo 104 dello Statuto speciale), poi recepito con i commi
da 406 a 413 dell'articolo 1 della legge n. 190/2014, con il quale si
appunto è introdotta una nuova regolazione dei rapporti finanziari
tra gli stessi, innovando la disciplina relativa contenuta nello
Statuto speciale ed adeguando le norme di attuazione statutaria in
materia di «riserve all'erario», nonchè introducendo alcune altre
norme di rango statutario in materia finanziaria, così rivedendo
l'Accordo di Milano dell'anno 2009.
Il comma 680, che si presenta come direttamente applicabile anche
alle Province autonome, in parte è compatibile con lo Statuto di
autonomia così come modificato a seguito del Patto di Garanzia sopra
richiamato, in particolare per il rinvio ai commi da 406 a 413
dell'articolo 1 della legge n. 190/2014, che così conferma, tra
l'altro, la misura dei contributi assicurati rispettivamente dalle
Province autonome e dalla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol a
titolo di concorso agli obiettivi di finanza pubblica.
Ciò non è il caso per la parte del comma in esame che richiama
i commi da 400 a 417 dell'articolo 1 della legge n. 190/2014 (comma
680, quarto periodo) ed è incongruente con la contestuale previsione
del rispetto dell'Accordo predetto (comma 680, quinto periodo).
In particolare, l'elemento di incompatibilità con il quadro
statutario delle Province autonome è rinvenibile nelle disposizioni
già contenute nei commi 400 e 404 della predetta legge di stabilità
n. 190/2014 e richiamate dal quarto periodo del comma in esame, che
prevedono per il 2018 un contributo aggiuntivo di 21 milioni di euro
a carico della Provincia autonoma di Trento e di 25 milioni di euro a
carico di quella di Bolzano (comma 400 dell'articolo 1 della legge n.
190/2014) con il correlativo obbligo di versarlo all'erario, in
attesa dell'emanazione delle apposite norme di attuazione previste
dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, recante legge
delega sul «federalismo fiscale» (comma 404 dell'articolo 1 della
legge n. 190 del 2014).
Per le stesse ragioni si rileva un'ulteriore incompatibilità con
l'ordinamento statutario della ricorrente Provincia anche nel
richiamo del comma 417 della predetta legge di stabilità n. 190 del
2014 (quarto periodo del comma 680), che prevede la facoltà di
modificare mediante un apposito accordo, da sancire entro il 31
gennaio di ciascun anno in sede di Conferenza Stato-Regioni e
recepire in seguito con un apposito decreto ministeriale, gli importi
del contributo aggiuntivo in questione (indicati nella tabella di cui
al comma 400) rispettivamente dovuti dalle singole autonomie
speciali, con invarianza di concorso complessivo (comma 417
dell'articolo 1 della legge n. 190 del 2014).
Analoga incompatibilità si ravvisa anche nel rinvio ai commi 415
e 416 della predetta legge di stabilità n. 190/2014 (quarto periodo
del comma 680) che estendono all'annualità 2018 la disciplina già
vigente contenuta nelle leggi di stabilità per il 2013 e per il
2014, relativa all'obiettivo da concordare per il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica da parte delle autonomie speciali
(commi 454 e 455 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n.
228, come modificati dal comma 415 dell'articolo 1 della legge n. 190
del 2014; comma 526 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n.
147, come modificato dal comma 416 dell'articolo l della legge n. 190
del 2014).
Anche i disposti dei predetti commi 415 e 416, in quanto non sono
concordati ai sensi dell'articolo 104 dello Statuto di autonomia
(comma 406 dell'articolo 1 della legge n. 190/2014), si collocano
sostanzialmente al di fuori del Patto di Garanzia concluso tra lo
Stato e le Province autonome nel 2014, che disciplina i rapporti
finanziari tra i predetti enti anche con riferimento all'anno 2018 ed
in modo dichiaratamente esaustivo.
I predetti commi 400, 404, 415, 416 e 417 della legge n.
190/2014, non sono fondati sulla base di una preventiva intesa tra lo
Stato e le Province autonome ai sensi del citato articolo 104 dello
Statuto di autonomia, rivestono il carattere di mera legge ordinaria
e, pertanto, non hanno le caratteristiche sostanziali e formali
richieste per definire i rapporti finanziari intercorrenti tra i
predetti enti. Nonostante formale richiesta di modifica delle norme
contestate, le stesse non sono state modificate nel corso del 2015,
per essere ora richiamate nel contesto delle disposizioni contenute
nel comma 680. Tali disposizioni contrastano tuttavia con norme di
carattere statutario e di attuazione statutaria.
L'articolo 1, comma 400, della legge n. 190/2014 impone alle
autonomie speciali un contributo aggiuntivo alla finanza pubblica in
termini di indebitamento netto e di saldo netto da finanziare per
ciascuno degli anni dal 2015 al 2018, in conseguenza dell'adeguamento
dei propri ordinamenti ai principi di coordinamento della finanza
pubblica introdotti dalla legge in oggetto.
Con specifico riferimento alle Province autonome il predetto
contributo aggiuntivo è previsto per il solo anno 2018, nella misura
di 21 milioni di euro per la Provincia autonoma di Trento e di 25
milioni di euro per quella di Bolzano.
La specifica norma destinata alle Province autonome, per
l'attuazione della disciplina che introduce tale contributo
aggiuntivo, richiama le procedure paritetiche per l'emanazione delle
apposite norme di attuazione statutaria previste dall'articolo 27
della legge n. 42/2009 e stabilisce, per la fase transitoria, in
attesa dell'emanazione delle predette norme di attuazione, l'obbligo
di versare all'erario l'importo del contributo, con l'autorizzazione
del Ministero a trattenere l'importo corrispondente, in mancanza di
tale versamento entro il 30 aprile dell'anno considerato, a valere
sulle somme a qualsiasi titolo spettante alle Province autonome
medesime (comma 404).
L'articolo 1, comma 417, della legge n. 190 del 2014 prevede la
facoltà di modificare, mediante un apposito accordo, da sancire
entro il 31 gennaio di ciascun anno in sede di Conferenza
Stato-Regioni e recepito in seguito da un apposito decreto
ministeriale, gli importi del contributo aggiuntivo in questione
(indicati nella tabella di cui al comma 400) rispettivamente dovuti
dalle singole autonomie speciali, con invarianza di concorso
complessivo.
Le disposizioni statali in esame non sono compatibili con la
nuova disciplina che regola i rapporti finanziari tra lo Stato e le
Province autonome, approvata sulla base del Patto di Garanzia del 15
ottobre 2014 ai sensi dell'articolo 104 dello Statuto speciale (commi
da 406 a 413, dell'articolo 1, della legge n. 190/2014).
A ulteriore conferma della ravvisata incompatibilità e del
mancato rispetto delle procedure previste dall'articolo 104 dello
Statuto speciale, la tabella recante l'ulteriore contributo
aggiuntivo per l'anno 2018, confluita nel comma 400, corrisponde
pienamente a quella già contenuta nell'emendamento presentato nel
corso dell'iter di formazione della legge di stabilità per l'anno
2015 (n. 2.9809 del Governo), sottoposto come proposta di parte
governativa per l'eventuale condivisione da parte delle Giunte delle
Province autonome di Trento e Bolzano, non accettate da quest'ultime.
Nello specifico, il comma 400 si pone in contrasto con le nuove
previsioni statutarie che dispongono che non sono applicabili nelle
Province autonome norme statali che prevedono obblighi, oneri,
accantonamenti, riserve all'erario o concorsi comunque denominati,
ivi inclusi quelli afferenti il patto di stabilità interno, diversi
da quelli previsti dal Titolo VI dello Statuto di autonomia dedicato
ai rapporti finanziari con lo Stato (comma 4 dell'articolo 79 St.,
come sostituito a norma del numero 3), della lettera e), del comma
407, dell'articolo 1, della stessa legge n. 190/2014) e che
determinano la misura complessiva ed omnicomprensiva del contributo
alla finanza pubblica dovuto dalla Regione e dalle Province autonome
(comma 4-bis dell'articolo 79 St., aggiunto al comma 4, come
sostituito a norma del numero 3), della lettera e), del comma 407,
dell'articolo 1, della legge n. 190/2014).
Fermo restando che l'ultimo periodo del comma 680 definisce
specificatamente solo per la Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol e
per le Province autonome la misura dei loro concorsi nel rispetto
degli Accordi intervenuti con il Governo nel 2014, anche la
disposizione di cui al quarto periodo del comma 680 è illegittima
nella parte in cui, contestualmente, ribadisce, anche per le Province
autonome, l'obbligo di assicurare il finanziamento dei livelli
essenziali di assistenza ai sensi dei citati commi 400, 404, 415, 416
e 417 dell'articolo 1 della legge n. 190/2014.
Quindi, il comma 680 è lesivo se si deve intendere che il
contributo previsto con efficacia dal 2018 (dai commi 400 e 404 della
legge n. 190/2014) sia aggiuntivo rispetto a quello onmicomprensivo
concordato con il Patto di Garanzia del 2014.
c) Illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 709; 711,
secondo periodo; 723, lettera a), terzo periodo; e 730; della legge
28 dicembre 2015, n. 208
La legge di stabilità stabilisce la cessazione dell'applicazione
delle norme dell'ordinamento concernenti la disciplina del patto di
stabilità interno degli enti locali a decorrere dall'anno 2016 e
innova sostanzialmente l'ordinamento introducendo un obiettivo di
saldo non negativo per gli enti territoriali (commi da 707 a 734).
Nei confronti degli enti di cui al comma 1 dell'articolo 9 della
legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto
comma, della Costituzione), che comprendono le Regioni, le Province
autonome ed i Comuni, la nuova normativa dispone, ai fini della
tutela dell'unità economica della Repubblica, che essi concorrono
alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto
delle disposizioni di cui ai commi da 707 a 734 della legge n.
208/2015, che costituiscono principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e
119, secondo comma, della Costituzione. In particolare, nei confronti
dei predetti enti prevede che essi devono conseguire un saldo non
negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese
finali (come eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730,
731 e 732 della stessa legge di stabilita') (commi 709 e 710).
Ai fini dell'applicazione della norma che introduce l'obbligo di
conseguire un saldo non negativo (comma 710), è stabilito che «le
entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello
schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3
del medesimo schema di bilancio» e che, «limitatamente all'anno 2016,
nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza è
considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al
netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento» (comma
711).
Sul piano tecnico contabile (Conferenza delle Regioni del 3
febbraio 2016), viene evidenziato come l'applicazione della predetta
norma, limitata al 2016, comporti che, dal 2017, tali poste di
entrata e di spesa non possano essere considerate ai fini del
rispetto dell'equilibrio di bilancio.
In particolare si osserva che il fondo pluriennale vincolato, in
relazione alla nuova disciplina sull'armonizzazione dei sistemi
contabili (d.lgs. n. 118/2011), rappresenta lo strumento per
re-imputare su esercizi successivi spese già impegnate,
relativamente alle quali sussiste un'obbligazione giuridicamente
perfezionata, ma che giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali
vengono re-imputate.
Trattandosi di spese già impegnate sull'esercizio in corso o su
esercizi precedenti, le stesse risultano finanziariamente coperte con
entrate dell'esercizio in cui sono state impegnate.
Proprio per questo, l'operazione di re-imputazione delle spese
determina la costituzione di un fondo pluriennale tra le entrate del
bilancio (alimentato con le risorse degli anni in cui erano state
impegnate le spese) che serve per finanziare le spese negli anni in
cui le stesse vengono re-imputate.
La quota del «fondo pluriennale vincolato di entrata» che non
serve a coprire spese re-imputate nell'esercizio, ma serve per spese
re-imputate negli esercizi successivi, è accantonata in un «fondo
pluriennale vincolato di spesa».
Conseguentemente, il fatto che, dal 2017, ai fini degli equilibri
di finanza pubblica gli enti territoriali non possano considerare tra
le entrate il saldo tra il «fondo pluriennale vincolato di entrata» e
il «fondo pluriennale vincolato di spesa», implica che l'ente debba
trovare copertura con risorse nuove di competenza alle spese
re-imputate sul medesimo esercizio, restando inutilizzabili le
risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato.
Sempre in sede tecnica (Conferenza delle Regioni) è stato anche
osservato che le risorse del fondo pluriennale vincolato non
rappresentano un «avanzo di amministrazione» non utilizzabile ai fini
degli equilibri di bilancio di cui all'articolo 9 della legge n.
243/2012, in quanto non si tratta di risorse non utilizzate derivanti
da economie di spesa o da maggiori accertamenti di entrata.
Si tratta di risorse utilizzate per coprire spese per le quali
sussiste in capo all'ente un'obbligazione giuridicamente
perfezionata, che giungerà a scadenza in un esercizio successivo.
Ciò implica che l'applicazione di una specifica regola contabile
prevista dal decreto legislativo n. 118/2011, va ad incidere
significativamente sull'autonomia finanziaria degli enti
territoriali.
L'applicazione della regola in esame determina, per talune
realtà territoriali, tra le quali questa Provincia autonoma, un
rilevante impatto in termini di investimenti realizzabili, in quanto
rende necessario rifinanziare con nuove risorse investimenti che già
dispongono della relativa copertura.
Con esplicito riferimento alle Province autonome, la legge di
stabilità disciplina le conseguenze del mancato conseguimento del
«saldo non negativo» da parte dei Comuni, nell'ambito della norma
dettata in generale per le Regioni a statuto ordinario e gli enti
locali delle medesime, introducendo una disciplina specifica per le
Autonomie speciali (Regione siciliana e Regione Sardegna) nonchè per
quelle che hanno competenza in materia di finanza locale (Regione
Valle d'Aosta, Regione Friuli Venezia Giulia e Province autonome) e
disponendo così che le Province autonome devono ridurre i
trasferimenti correnti ai Comuni del rispettivo territorio che non
hanno conseguito l'obiettivo di «saldo non negativo», in misura
corrispondente allo scostamento registrato (comma 723, lettera a),
terzo periodo).
In parallelo con specifico riferimento alle Autonomie speciali,
è previsto che per gli anni 2016 e 2017 non si applica la disciplina
sopra descritta relativa alle conseguenze del mancato conseguimento
del saldo (comma 723) e continua a trovare applicazione la disciplina
previgente del patto di stabilità interno (recata dai commi 454 e
seguenti dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228), come
attuata dagli accordi sottoscritti con lo Stato (comma 734).
Ugualmente, nell'ambito della norma relativa alla facoltà delle
Regioni di autorizzare gli enti locali del proprio territorio a
peggiorare il rispettivo saldo, la legge di stabilità, con
disposizione direttamente precettiva per le Province autonome, per
gli anni 2016 e 2017 dispone che esse operino la compensazione - in
modo da garantire l'obiettivo complessivo a livello regionale -
mediante il contestuale miglioramento, di pari importo, del proprio
saldo programmatico riguardante il patto di stabilità interno (comma
728, secondo periodo).
Al fine di consentire l'operatività di tale disposizione, con
norma espressamente riferita anche alle Province autonome, viene
stabilito che anche le Province autonome devono definire criteri di
virtuosità e modalità operative per i Comuni del rispettivo
territorio e che i predetti Comuni devono comunicare alle medesime
(entro il 15 aprile ed entro il 15 settembre) gli spazi finanziari di
cui necessitano per effettuare esclusivamente impegni in conto
capitale ovvero gli spazi finanziari che sono disposti a cedere; in
conseguenza delle predette comunicazioni.
Si prevede, inoltre, che le Province autonome (entro i termini
perentori del 30 aprile e del 30 settembre) comunichino ai Comuni
interessati i saldi obiettivo rideterminati e al Ministero
dell'economia e delle finanze, con riferimento a ciascun Comune e
alla stessa Provincia autonoma, gli elementi informativi occorrenti
per la verifica del mantenimento dell'equilibrio dei saldi di finanza
pubblica anche con riferimento alla modifica migliorativa o
peggiorativa del saldo prevista per i Comuni che rispettivamente
cedono o acquisiscono spazi finanziari secondo quanto disposto dal
comma 731 (commi 730 e 731).
La disciplina introdotta dalla legge di stabilità di cui qui si
discute prevede altresì che, per la quota di spazi finanziari non
soddisfatta tramite il meccanismo di cui al predetto comma 728, gli
enti locali che prevedono di conseguire, nell'anno di riferimento, un
differenziale negativo rispetto all'obiettivo di «saldo non negativo»
possono richiedere al Ministero dell'economia e delle finanze (entro
il termine perentorio del 15 giugno) spazi finanziari per impegni di
spesa in conto capitale, e che, corrispondentemente, gli enti locali
che prevedono di conseguire un differenziale positivo possbno
comunicare al medesimo Ministero (entro il medesimo termine) gli
spazi che intendono cedere nell'esercizio in corso. La norma
attribuisce al predetto Ministero la funzione di aggiornare (entro il
10 luglio) gli obiettivi degli enti interessati dalla acquisizione e
cessione degli spazi finanziari, con riferimento all'anno in corso e
al biennio successivo (comma 732).
Nei confronti degli enti di cui al comma 1 dell'articolo 9 della
legge n. 243/2012, che comprendono le Regioni, le Province autonome
ed i Comuni, è introdotto l'obbligo di trasmettere al Ministero
dell'economia e delle finanze le informazioni riguardanti le
risultanze del saldo (di cui al comma 710), per il monitoraggio degli
adempimenti in esame (commi da 707 a 734) e per l'acquisizione di
elementi informativi utili per la finanza pubblica, al fine di
consentire al predetto Ministero di proporre adeguate misure di
contenimento della spesa, sentite le Conferenze Stato-Regioni e
Stato-Città, qualora risultino andamenti di spesa degli enti non
coerenti con gli impegni finanziari assunti con l'Unione europea
(comma 719 e 733).
È evidente che il complesso delle norme in esame interferisce in
modo evidente con l'assetto dei rapporti finanziari intercorrenti tra
le Province autonome e lo Stato, che comprende anche la finanza dei
Comuni dei rispettivi territori, come disciplinato nello Statuto di
autonomia, anche a seguito del Patto di Garanzia sopra citato e delle
conseguenti modificazioni statutarie intervenute, che richiedono una
loro valutazione rispetto ai predetti parametri statutari.
Il legislatore statale qualifica le disposizioni dei commi da 707
a 734 come «principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica», ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della
Costituzione", intendendo con ciò determinare l'applicazione diretta
delle disposizioni recate dalla normativa statale, in quanto
l'emanazione dei predetti principi nella materia è riservata alla
legislazione dello Stato.
Le stesse disposizioni sono dichiaratamente finalizzate alla
tutela dell'unità economica della Repubblica e tale enunciazione di
principio pare richiamare implicitamente anche l'articolo 120,
secondo comma, della Costituzione, che legittima l'intervento statale
nell'esercizio del potere sostitutivo quando lo richieda la «tutela
dell'unità economica».
La qualificazione nominalistica di determinate norme come
«principi fondamentali» da parte del legislatore statale non è
vincolante qualora il contenuto concreto delle medesime non sia
corrispondente, secondo l'indirizzo più volte espresso da codesta
Ecc.ma Corte (sentenze n. 482/1995, n. 354/1993, n. 355/1994 e n.
1033/1988).
Sennonchè, le disposizioni in questione in realtà hanno
contenuto immediatamente precettivo, di diretta applicazione, e in
parte non sono compatibili con l'ordinamento statutario delle
Province autonome. Esse, pertanto, risultano incoerenti, per non dire
in contrasto, con la formula di salvaguardia secondo cui sono
applicabili «compatibilmente», vanificandola, in quanto nelle parti
in cui sono dettate espressamente per le Province autonome nonchè
per gli enti locali (Comuni) del rispettivo territorio non lasciano
spazio all'interpretazione e nelle parti in cui sono dettate
indirettamente per le Province autonome e per gli enti locali del
relativo territorio, mediante rinvio all'articolo 9 della citata
legge n. 243 del 2012, senza escluderli espressamente.
In particolare, dette norme non sono compatibili con le
previsioni statutarie che attribuiscono alle Province autonome la
potestà legislativa esclusiva, e la corrispondente potestà
amministrativa, in materia di finanza locale - che, in quanto tale,
è soggetta al limite dei principi costituenti «norme di riforma
economico-sociale» e non a quello dei principi delle materie di
competenza concorrente - nonchè con la funzione attribuita alle
medesime del coordinamento della finanza pubblica provinciale, che
comprende la finanza locale (articoli 80, come da ultimo modificato
dal comma 518 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
approvato ai sensi dell'articolo 104 dello Statuto speciale, a norma
del comma 520 della stessa legge, 81, 16 e 79, in particolare, commi
3 e 4 dello Statuto di autonomia; articoli 17 e 18 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268).
Si rende, pertanto, necessario impugnare la norma generale di cui
al comma 709 che prescrive anche alle Province autonome il rispetto
di tutte le disposizioni contenute nei commi da 707 a 734 della legge
in esame, anzichè solamente dei principi desumibili dai predetti
commi, e le disposizioni che si riferiscono espressamente alle
Province autonome (comma 723, lettera a), terzo periodo e comma 730)
nonchè il comma 711, secondo periodo, il quale limita al solo anno
2016 la considerazione nelle entrate e nelle spese finali in termini
di competenza il fondo pluriennale vincolato.
d) Illegittimità costituzionale dell'articolo 1, commi 219; 236;
469, secondo periodo (e correlato comma 470); 505; 510; 512; comma
515; comma 516 (e correlato comma 517); 548 e 549; 672; 675 (e
correlato comma 676), se ed in quanto riferibili alle Province
autonome, della legge 28 dicembre 2015, n. 208
Inoltre, la legge n. 208/2015 contiene disposizioni riferite alle
«amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165» (testo unico del lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni), ovvero alle
«amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato
individuate ai sensi della legge 31 dicembre 2009, n. 196» (legge di
contabilità pubblica), ovvero alle amministrazioni pubbliche in
genere.
Nell'ambito delle amministrazioni pubbliche individuate dal
d.lgs. n. 165/2001 sono espressamente indicati le Regioni ed i Comuni
e nell'ambito delle amministrazioni pubbliche individuate dalla legge
n. 196/2009, rientrano tutti gli enti territoriali, ivi compresi le
Province autonome, i Comuni ed i rispettivi enti strumentali come
individuati annualmente dall'ISTAT con apposito provvedimento.
Con riferimento alle amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, d.lgs. n. 165/2001, la legge di stabilità
2016 dispone, nelle more dell'adozione delle norme attuative delle
leggi di riforma della Pubblica Amministrazione e di disciplina degli
enti di livello intermedio nonchè degli effetti della soppressione
delle Province di diritto comune (in particolare attuative degli
articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124 e dei commi
422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n.
190), che sono resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e
seconda fascia, come rideterminati a seguito della normativa di
revisione della spesa pubblica (articolo 2 del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95, come convertito in legge con la legge 7 agosto 2012, n.
135), vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto
del numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di
studio e del personale dirigenziale in posizione di comando,
distacco, fuori ruolo o aspettativa (comma 219, primo periodo). È
altresì prevista la risoluzione di diritto dei contratti relativi
agli incarichi conferiti dopo la data del 15 ottobre, che cessano
alla data di entrata in vigore della legge di stabilità (1° gennaio
2016, ai sensi del comma 999), con esclusione dei casi espressamente
fatti salvi. Infine, è previsto che, in ogni altro caso, in ciascuna
amministrazione possono essere conferiti incarichi dirigenziali solo
nel rispetto del numero complessivo dei posti resi indisponibili ai
sensi del comma in esame (comma 219, quarto periodo).
Ugualmente per le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo
1, comma 2, d.lgs. n. 165/2001, la stessa legge di stabilità
dispone, nelle more dell'adozione delle norme attuative delle leggi
di riforma della Pubblica Amministrazione (in particolare attuative
degli articoli 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124), che dal 1°
gennaio 2016 l'ammontare complessivo delle risorse destinate
annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale (nel contesto dell'omogeneizzazione del trattamento
economico della dirigenza), non possa superare il corrispondente
importo determinato per il 2015 e che sia automaticamente ridotto in
misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio
(tenendo conto del personale assumibile ai sensi della normativa
vigente) (comma 236).
Con riferimento alle amministrazioni pubbliche ed alle società
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione, ai sensi della legge n. 196/2009, la legge di
stabilità impone alle medesime di provvedere ai propri
approvvigionamenti di beni e servizi informatici e di connettività,
esclusivamente tramite Consip SpA o tramite i soggetti aggregatoti,
comprese le centrali di committenza regionali, per i beni e i servizi
disponibili presso gli stessi soggetti, fermi restando gli obblighi
di acquisizione centralizzata previsti per i beni e servizi dalla
normativa vigente (comma 512, primo periodo).
La nuova disciplina statale è diretta ad assicurare la riduzione
della spesa pubblica, essendo espressamente previsto un obiettivo di
risparmio di spesa annuale (da raggiungere alla fine del triennio)
pari al 50 per cento della spesa media per il settore informatico
dell'ultimo triennio, obiettivo dal quale sono esclusi alcuni enti
nazionali e società espressamente individuati; inoltre impone di
destinare i conseguenti risparmi di spesa ad investimenti in materia
di innovazione tecnologica (comma 515).
Per le medesime amministrazioni e società (di cui al comma 512)
è consentito, solo per il caso in cui il bene o il servizio oggetto
di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico
fabbisogno ovvero in caso di necessità ed urgenza, di
approvvigionarsi al di fuori delle modalità stabilite per il settore
dell'informatica e della connettività (dai commi 512 e 514),
esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione dell'organo di
vertice amministrativo motivata ed è previsto l'obbligo di
comunicare gli approvvigionamenti in questione all'Autorità
nazionale anticorruzione e all'Agid (comma 516).
Per la normativa statale l'inosservanza delle predette
disposizioni dettate per il contenimento della spesa nel settore
dell'informatica e della connettività (di cui ai commi da 512 a 516)
rileva ai fini della responsabilità disciplinare e di quella per
danno erariale (comma 517).
Per gli acquisti di beni e servizi informatici e di connettività
da parte degli enti del Servizio sanitario nazionale, un'apposita
analoga disposizione demanda ad un accordo in Conferenza
Stato-Regioni, previo parere dell'Agid e della Consip S.p.A., la
definizione di criteri uniformi, per consentire l'interoperabilità
dei sistemi informativi dei predetti enti e per garantire omogeneità
dei processi di approvvigionamento sul territorio nazionale (comma
520).
Sempre per gli enti del Servizio sanitario nazionale, ma con
riferimento agli approvvigionamenti nelle categorie merceologiche del
settore sanitario (come individuate dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri di cui all'articolo 9, comma 3, del
decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito con modificazioni
dalla legge 23 giugno 2014, n. 89), è introdotto l'obbligo di
avvalersi in via esclusiva delle centrali regionali di committenza,
ovvero di Consip S.p.A. (comma 548). Per gli stessi enti ed acquisti
è dettata una ulteriore specifica previsione secondo cui, qualora la
centrale regionale di committenza non sia disponibile o non sia
operativa, gli enti si devono avvalere in via esclusiva delle
centrali di committenza iscritte nell'elenco dei soggetti aggregatori
(individuati dalle norme statali) ed è prevista un'apposita sanzione
per la violazione del precetto in esame per cui la violazione del
medesimo costituisce illecito disciplinare e comporta responsabilità
per danno erariale (comma 549).
Per quanto riguarda le società direttamente o indirettamente
controllate dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1,
comma 2, d.lgs. n. 165/2001 (nonchè dalle amministrazioni dello
Stato) è previsto che, con decreto ministeriale da emanare (entro il
30 aprile), sentita la Conferenza Unificata e previo parere delle
competenti Commissioni parlamentari, sono definiti indicatori
dimensionali per la classificazione delle suddette società in cinque
fasce, in proporzione di ciascuna delle quali è definito il limite
massimo dei compensi da corrispondere agli amministratori, ai
dirigenti e ai dipendenti (comunque nel limite massimo di euro
240.000 annui, tenuto conto anche dei compensi corrisposti da altre
pubbliche amministrazioni).
Seconda la norma, inoltre, le predette società hanno l'obbligo
di verificare il rispetto del limite massimo fissato con il decreto
ministeriale in questione e sono, in ogni caso, fatte salve le
disposizioni che prevedono limiti inferiori a quelli previsti dal
medesimo nonchè quanto previsto dall'articolo 19, comma 6, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, come convertito in legge con
legge 3 agosto 2009, n. 102 (comma 672, che sostituisce il comma 1
dell'articolo 23-bis del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214).
Con ulteriore norma destinata alle società direttamente o
indirettamente controllate dalle amministrazioni pubbliche di cui
all'articolo 1, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 (nonchè dalle
amministrazioni dello Stato) ed alle società in regime di
amministrazione straordinaria, è previsto l'obbligo di pubblicare,
entro 30 giorni dal conferimento di incarichi di collaborazione, di
consulenza o di incarichi professionali, inclusi quelli arbitrali e
per i due anni successivi alla loro cessazione, determinate
informazioni relative ai predetti incarichi, tassativamente elencate,
e tale pubblicazione costituisce condizione di efficacia per il
pagamento del compenso eventualmente previsto per lo svolgimento
dell'incarico. Infine, è introdotta la sanzione del pagamento di una
somma pari a quella corrisposta, a carico del soggetto responsabile
della pubblicazione e del soggetto che ha effettuato il pagamento, in
caso di omessa o parziale pubblicazione (commi 675 e 676).
Con il disposto in questione la legge di stabilità estende anche
alle società pubbliche controllate quanto già previsto
nell'ordinamento per le Amministrazioni pubbliche, con norma analoga
di carattere generale, nell'ambito delle misure di contrasto alla
corruzione (articolo 15 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.
33).
Quanto agli oneri relativi ai rinnovi contrattuali per il
triennio 2016-2018, nonchè a quelli derivanti dalla corresponsione
dei miglioramenti economici al personale in regime di diritto
pubblico (di cui all'articolo 3, comma 2, d.lgs. n. 165/2001),
dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi
dall'amministrazione statale, anche convenzionato con il Servizio
sanitario nazionale, dispone che siano posti a carico dei rispettivi
bilanci (ai sensi dell'articolo 48, comma 2, del medesimo decreto
legislativo) e che con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri (da emanare entro il 31 gennaio 2016) sono fissati i criteri
di determinazione dei predetti oneri in coerenza con quanto previsto
per il personale statale (dal comma 466).
Secondo la previsione da ultimo richiamata sono quantificati
complessivamente gli oneri a carico del bilancio statale per il
triennio 2016-2018 (in applicazione dell'articolo 48, comma 1, del
predetto decreto legislativo) in 300 milioni di curo a decorrere
dall'anno 2016, di cui 74 milioni di curo per il personale delle
Forze armate e dei Corpi di polizia di cui al decreto legislativo 12
maggio 1995, n. 195, e 7 milioni di euro per il restante personale
statale in regime di diritto pubblico (commi 469, 470 e 466).
Per le amministrazioni pubbliche, con riferimento agli acquisti
di beni e di servizi di importo unitario stimato superiore a 1
milione di euro, la legge di stabilità prevede l'obbligo di
approvare entro il mese di ottobre di ciascun anno il programma
biennale e suoi aggiornamenti annuali, secondo i contenuti
dettagliati stabiliti dalla medesima norma, nonchè quello di
comunicarli alle strutture e agli uffici preposti al controllo di
gestione (oltre che al Tavolo tecnico dei soggetti di cui
all'articolo 9, comma 2, del decreto-legge n. 66/2014), e di
pubblicarli sul profilo del committente dell'amministrazione e sul
sito informatico presso l'Osservatorio dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture presso l'Autorità nazionale
anticorruzione. Inoltre stabilisce che la violazione degli
adempimenti predetti è valutabile ai fini della responsabilità
amministrativa e disciplinare dei dirigenti, nonchè per
l'attribuzione del trattamento accessorio e vieta qualunque forma di
finanziamento da parte di pubbliche amministrazioni per acquisti non
compresi nel predetto programma, eccettuati quelli imposti da eventi
imprevedibili o calamitosi, o da sopravvenute disposizioni normative
(comma 505).
La disciplina si completa con l'obbligo di comunicare e di
pubblicare nel loro testo integrale tutti i contratti stipulati in
esecuzione del programma biennale e dei suoi aggiornamenti, compresi
quelli in corso, fatta salva la tutela delle informazioni riservate
di proprietà del committente o del fornitore di beni e servizi
(comma 505, ultimo periodo).
Per le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi
dalle centrali di committenza regionali (ovvero attraverso le
convenzioni Consip S.p.A.), solo per il caso in cui il bene o il
servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento
dello specifico fabbisogno dell'amministrazione per mancanza di
caratteristiche essenziali, è consentito procedere ad acquisti
autonomi, esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione
dell'organo di vertice amministrativo, specificamente motivata, e
trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti (comma 510).
In quanto riferite, sia pure indirettamente, anche alle Province
autonome nonchè ai Comuni delle medesime, tutte queste disposizioni
appaiono destinate ad essere applicate anche ad essi, nell'intento
del legislatore statale, «compatibilmente» con lo Statuto speciale e
con le relative norme di attuazione, secondo la clausola di
salvaguardia di cui al comma 992.
Ora è evidente che, se riferite alle Province autonome, nonchè
agli enti locali ed a quelli strumentali del rispettivo ordinamento,
le misure statali che pongono limitazioni alla copertura dei posti
dirigenziali (comma 219), limiti all'ammontare complessivo delle
risorse destinate al trattamento accessorio del personale (comma
236), e criteri per la determinazione delle risorse da destinare alla
contrattazione collettiva (comma 469, secondo periodo), limiti alla
spesa per acquisti nel settore informatico e della connettività e
vincoli di destinazione dei risparmi conseguenti (commi 512 e 515) e,
più ingenerale, vincoli e modalità organizzative per gli acquisti
di beni e servizi, anche nel settore sanitario (commi 505, 510, 516,
548 e 549), nonchè quelle che fissano limiti ai compensi degli
amministratori e del personale delle società pubbliche controllate
(comma 672) e introducono obblighi di trasparenza nel conferimento
degli incarichi da parte delle medesime società (comma 675),
interferiscono, in particolare, con le attribuzioni delle Province
autonome in materia di organizzazione, anche del servizio sanitario
(«ordinamento dei propri uffici e del relativo personale», ai sensi
dell'articolo 8, n. 1) St.); «igiene e sanita'» ai sensi
dell'articolo 9, n. 10) St.; corrispondenti funzioni amministrative
ai sensi dell'articolo 16 St.; «organizzazione» e «tutela della
salute» ai sensi dell'articolo 117, commi quarto e terzo, della
Costituzione, in combinato disposto con l'articolo 10 della legge
costituzionale n. 3/2001)e di autonomia finanziaria, anche in
particolare nel settore sanitario (in particolare articoli 79, 80 e
81 dello Statuto di autonomia e, più in generale, Titolo VI dello
stesso Statuto speciale e relative norme di attuazione, tra le quali
in particolare il d.lgs. n. 266/1992 e il d.lgs. n. 268/1992;
articolo 34, comma 3, della legge n. 724/1994) e sono lesive delle
stesse, anche con riferimento agli articoli 116 e 119 della
Costituzione, nonchè per violazione del principio di leale
collaborazione, anche perchè il legislatore non si è limitato ad
enunciare norme di principio (cfr. Corte cost., sentenza n.
159/2008).
Infine, va anche tenuto conto che in provincia di Bolzano deve in
ogni caso essere garantito il diritto all'uso della propria
madrelingua, e ciò vale anche nell'ambito dell'acquisto di beni e
servizi, per cui sussiste altresì la violazione degli articoli 99 e
100 dello Statuto di autonomia e delle relative norme di attuazione
di cui al d.P.R. n. 574/1988.

P. Q. M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dei commi 541; 542; 543; 544; 574;
680, quarto periodo; 709; 711, secondo periodo; 723, lettera a),
terzo periodo; e 730; nonchè, se e in quanto riferiti alle Province
autonome (e agli enti locali e a quelli strumentali del rispettivo
ordinamento), dei commi 219; 236; 469, secondo periodo (e 470); 505;
510; 512; 515; 516 (e 517); 548; 549; 672; 675 (e 676); dell'articolo
1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016).

Bolzano-Roma, addì 26 febbraio 2016

Avv. Renate von Guggenberg - Avv. Stephan Beikircher - Avv. Cristina
Bernardi -
Avv. Laura Fadanelli - Avv. Michele Costa