1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 12-5-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 97 ORDINANZA 15 aprile - 11 maggio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Benefici penitenziari - Condannato all'ergastolo per delitti di contesto mafioso - Ammissione alla liberazione condizionale in assenza della collaborazione con la giustizia - Esclusione (c.d. ergastolo ostativo) - Denunciata irragionevolezza e violazione del principio, anche convenzionale, della finalita' rieducativa della pena - Possibile ravvedimento del condannato anche in mancanza di utile collaborazione - Necessita' di superare la presunzione assoluta di perdurante pericolosita' - Intervento riservato alla discrezionalita' del legislatore - Rinvio all'udienza del 10 maggio 2022, con sospensione del giudizio a quo. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, artt. 4-bis, comma 1, e 58-ter; decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203, art. 2; - Costituzione, artt. 3, 27, terzo comma, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 3. (T-210097) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 12-5-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4-bis,
comma 1, 58-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), e dell'art. 2 del
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema
di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon
andamento dell'attività amministrativa), convertito, con
modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203, promosso dalla
Corte di cassazione, prima sezione penale, nel procedimento penale a
carico di S.F. P., con ordinanza del 3 giugno 2020, iscritta al n.
100 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti l'atto di costituzione di S.F. P., nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2021 il Giudice relatore
Nicolò Zanon;
uditi l'avvocato Giovanna Beatrice Araniti per S.F. P. e
l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del
Consiglio dei ministri, quest'ultimo in collegamento da remoto, ai
sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 16
marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 15 aprile 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 3 giugno 2020, e depositata il 18 giugno
2020 (r.o. n. 100 del 2020), la Corte di cassazione, prima sezione
penale, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma, e
117, primo comma, della Costituzione, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 4-bis, comma 1, e 58-ter della legge 26
luglio 1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla
esecuzione delle misure privative e limitative della liberta'),
nonchè dell'art. 2 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152
(Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata
e di trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa),
convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203,
nella parte in cui escludono che possa essere ammesso alla
liberazione condizionale il condannato all'ergastolo, per delitti
commessi avvalendosi delle condizioni di cui all'art. 416-bis del
codice penale, ovvero al fine di agevolare l'attività delle
associazioni in esso previste, che non abbia collaborato con la
giustizia.
1.1.- La Corte rimettente è investita del ricorso per cassazione
proposto, contro un'ordinanza del Tribunale di sorveglianza
dell'Aquila, da persona irrevocabilmente condannata alla pena
dell'ergastolo con sentenza della Corte di assise di Palermo del 24
giugno 2005, confermata dalla locale Corte di assise di appello
(decisione irrevocabile dal 9 febbraio 2007). Il ricorrente, in
particolare, è stato riconosciuto colpevole di un delitto di
omicidio volontario aggravato ex art. 7 del d.l. n. 152 del 1991. La
sanzione dell'ergastolo concernente il reato in questione,
originariamente cumulata alle pene inflitte per fatti ulteriori, è
in esecuzione dal 23 novembre 1999.
Nel procedimento da cui promana l'odierna ordinanza di
rimessione, il condannato si è rivolto al Tribunale di sorveglianza
per ottenere un provvedimento di liberazione condizionale. La
richiesta, tuttavia, è stata dichiarata inammissibile, poichè la
pena in corso di esecuzione è stata inflitta per un reato commesso
avvalendosi delle condizioni previste dall'art. 416-bis cod. pen.,
ovvero al fine di agevolare l'attività della associazione in esso
prevista (associazione di tipo mafioso). In tali condizioni, i
benefici penitenziari e la stessa liberazione condizionale potrebbero
infatti essere accordati solo se il condannato abbia prestato
collaborazione con la giustizia ai sensi dell'art. 58-ter ordin.
penit., o si sia trovato nella impossibilità di collaborare
efficacemente. Nella specie, però, non è mai stato registrato un
atteggiamento collaborativo e, già in precedenti occasioni (da
ultimo con ordinanza del 6 novembre 2018), il Tribunale di
sorveglianza aveva negato che potesse riconoscersi, in favore del
ricorrente, una situazione "equivalente", di impossibilità a
prestare una collaborazione utile.
Su queste premesse il Tribunale di sorveglianza ha quindi
ritenuto di non procedere a un esame di merito della richiesta del
condannato, negando che gli sviluppi recenti della giurisprudenza
costituzionale e sovranazionale consentano il superamento, in via
d'interpretazione, della condizione posta dal comma 1 dell'art. 4-bis
ordin. penit., e dichiarando la manifesta infondatezza delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate in proposito dalla
difesa del ricorrente.
1.2.- La Corte di cassazione, in via preliminare, ricorda che il
regime restrittivo per l'accesso ai benefici penitenziari, regolato
dall'art. 4-bis ordin. penit., è applicabile con riguardo alla
liberazione condizionale per effetto dell'art. 2 del d.l. n. 152 del
1991: di conseguenza, il beneficio è ammissibile, in rapporto ai
delitti elencati al primo comma del citato art. 4-bis, solo nel caso
di collaborazione con la giustizia o di accertata impossibilità o
inesigibilità della collaborazione medesima.
Mancando nella specie tale condizione, il Tribunale avrebbe
legittimamente omesso l'esame di merito della domanda di liberazione
condizionale, sia riguardo al superamento della soglia minima della
pena già scontata, sia riguardo al «sicuro ravvedimento» del
condannato.
Proprio per questa ragione, avendo il ricorrente già scontato
oltre ventisei anni di reclusione (anche grazie a provvedimenti di
liberazione anticipata), e risultando elementi sintomatici del suo
possibile ravvedimento, sostiene il remittente la rilevanza delle
questioni di legittimità costituzionale, volte a temperare
l'assoluto valore preclusivo della mancata collaborazione.
L'accoglimento di tali questioni non implicherebbe ex se
l'accoglimento della domanda difensiva, ma modificherebbe la
disciplina applicabile dal Tribunale di sorveglianza, il quale
potrebbe e dovrebbe estendere al merito la propria disamina del caso:
«il presupposto della rilevanza non si identifica con l'utilità
concreta di cui le parti in causa potrebbero beneficiare a seguito
della decisione» (è citata la sentenza della Corte costituzionale n.
253 del 2019).
1.3.- Trattando della non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate, la Corte di cassazione dà atto, in primo luogo, dei
precedenti di segno contrario, maturati sia nella giurisprudenza
costituzionale, che nella stessa giurisprudenza di legittimità.
1.3.1.- Viene richiamata, in particolare, la sentenza di questa
Corte n. 135 del 2003, che aveva negato l'esistenza di un'assoluta
preclusione di accesso al beneficio della liberazione condizionale,
dipendendo quella preclusione, piuttosto, da una scelta volontaria
dell'interessato, cioè dalla sua decisione di non collaborare con
l'autorità giudiziaria. Prima ancora, con la sentenza n. 273 del
2001, la stessa Corte costituzionale aveva considerato legittima la
scelta legislativa di individuare nell'atteggiamento di
collaborazione un criterio legale di verifica del ravvedimento
maturato dal condannato.
Nella stessa logica - prosegue la rimettente - la Corte di
cassazione ha più volte ritenuto compatibile con la Costituzione la
disciplina restrittiva dell'accesso ai benefici penitenziari, data la
possibilità, concessa ai condannati per reati "ostativi", di
conseguire la liberazione condizionale in presenza dell'indice legale
di ravvedimento dato dalla scelta collaborativa (sono citate le
sentenze della sezione prima penale 22 marzo-1 luglio 2016, n. 27149,
e 17 gennaio-16 febbraio 2017, n. 7428).
1.3.2.- Il giudice a quo osserva che proprio la residua
possibilità per i condannati alla pena perpetua di ottenere il
beneficio della liberazione condizionale, anche attraverso il computo
dei periodi di liberazione anticipata, avrebbe finora trattenuto la
disciplina dell'ergastolo nell'alveo della compatibilità
costituzionale (sono citate, a vario titolo, le sentenze di questa
Corte n. 161 del 1997, n. 274 del 1983 e n. 264 del 1974).
L'esistenza di strumenti per la cessazione di una pena
originariamente inflitta per la vita intera, in presenza di
significativi progressi trattamentali, è stata tradizionalmente
valorizzata, sul piano della compatibilità dell'ergastolo con il
divieto di trattamenti disumani o degradanti, anche nella
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (sono citate
le sentenze 12 febbraio 2008, Kafkaris contro Cipro; 29 aprile 2008,
Garagin contro Italia; 9 luglio 2013, Vinter e altri contro Regno
Unito; 15 dicembre 2015, Gurban contro Turchia; 16 aprile 2016,
Murray contro Olanda; 17 gennaio 2017, Hutchinson contro Regno Unito;
12 marzo 2019, Petukhov contro Ucraina).
1.3.3.- Alla luce dei precedenti indicati - secondo il giudice
rimettente - dovrebbe considerarsi «inumano e degradante» un
trattamento fondato sulla reclusione a vita nell'assenza di qualunque
possibilità per il condannato di lasciare il carcere, una volta
conseguito l'obiettivo della rieducazione (è citata ancora la
sentenza Vinter della Corte EDU).

D'altronde, nella sentenza 13 giugno 2019, Viola contro Italia
(definitiva dal 7 ottobre 2019), la Corte di Strasburgo ha preso in
specifica considerazione la compatibilità convenzionale di un regime
che subordina l'accesso alla liberazione condizionale alla
collaborazione dell'interessato con l'autorità giudiziaria. Ed ha
concluso - secondo la rimettente - che la scelta collaborativa non
può rappresentare l'unico parametro per identificare e misurare un
percorso di effettiva risocializzazione del condannato, potendo
quella scelta far difetto per ragioni diverse dalla conservazione del
legame criminale. In tali condizioni, la presunzione assoluta di
perdurante pericolosità - tale da rendere inutile qualunque cosa il
condannato decida di fare lungo il percorso trattamentale -
escluderebbe per l'ergastolo cosiddetto ostativo quella condizione di
"riducibilita'", invece necessaria affinchè la pena "perpetua" sia
compatibile con le prescrizioni dell'art. 3 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Una decisione - aggiunge la Corte di cassazione - che riprende
osservazioni analoghe già svolte da questa Corte in anni precedenti
(è citata la sentenza n. 306 del 1993).
1.4.- Nel ragionamento del rimettente assume rilievo centrale la
recente pronuncia n. 253 del 2019: in essa, la Corte costituzionale
avrebbe riconosciuto che la disciplina allora vigente istituiva una
presunzione assoluta di perdurante pericolosità nel caso di mancata
collaborazione, di conseguenza affermando l'illegittimità
costituzionale del connesso divieto di accordare permessi premio in
caso di reato "ostativo". A fondamento del giudizio (dovendosi tra
l'altro escludere l'ammissibilità di forme di coercizione
sull'atteggiamento processuale degli interessati), questa Corte
avrebbe comunque affermato la necessità che il giudice, superando la
soglia di ammissibilità rappresentata dalla preclusione concernente
i non collaboratori, possa valutare ed eventualmente valorizzare
situazioni di sicuro ravvedimento del condannato. A maggior ragione,
tale necessità si manifesterebbe quando, per la rilevante durata del
percorso carcerario, il tempo trascorso dal fatto e la prolungata
sperimentazione del trattamento rendono elevata la probabilità di
seri e profondi mutamenti della personalità del detenuto.
Il regime censurato, dunque, comprimerebbe in misura
intollerabile la funzione rieducativa della pena (sono citate le
sentenze n. 306 del 1993 e n. 313 del 1990).
1.5.- In definitiva, la Corte di cassazione assume che gli
approdi della sentenza Viola contro Italia (concernente un caso
sovrapponibile a quello posto ad oggetto del giudizio a quo, e
segnata da un giudizio di incompatibilità strutturale della
disciplina italiana con l'art. 3 CEDU), unitamente a quelli della
sentenza n. 253 del 2019 (che ha introdotto la possibilità di
permessi premio anche per gli ergastolani non collaboranti), palesano
la non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimità
costituzionale prospettati.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio con atto depositato l'8 settembre 2020, chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile o comunque non fondata.
A suo avviso, la disciplina censurata sarebbe giustificata dalla
rilevantissima gravità dei reati cui è connessa la pena
dell'ergastolo, discrezionalmente stabilita dal legislatore e
comunque proporzionata alla rilevanza dei beni giuridici compromessi.
La stessa Corte costituzionale avrebbe riconosciuto che le
opzioni legislative in materia di tutela della sicurezza pubblica
sarebbero insindacabili, purchè improntate a ragionevolezza (è
citata la sentenza n. 223 del 2015), ciò che non farebbe difetto nel
caso in considerazione. In particolare, non sarebbe affatto
arbitraria la presunzione che, nel contesto mafioso, l'atteggiamento
non collaborativo sia dovuto alla volontà di non recidere i rapporti
con l'ambiente di provenienza. Indipendentemente dall'attualità di
quei rapporti, andrebbe comunque prevenuto il rischio di un loro
ripristino, che potrebbe inverarsi nel caso di liberazione di
soggetti portatori di una pericolosità criminale tanto elevata.
3.- Nelle more del giudizio incidentale, varie memorie scritte
sono state depositate da gruppi ed organizzazioni, nel ruolo
dichiarato di amici curiae. Si dà conto qui delle opinioni per le
quali è intervenuto, in data 15 febbraio 2021, decreto di ammissione
del Presidente della Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 4-ter,
comma 3, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
3.1.- In data 1° settembre 2020 è stata depositata una opinione
scritta dell'associazione Antigone per i diritti e le garanzie nel
sistema penale, rappresentata dal proprio presidente.
Nella memoria, con il supporto di dati statistici, si pone in
evidenza la crescente incidenza percentuale dei condannati
all'ergastolo rispetto al novero complessivo dei detenuti in Italia,
chiarendo nel contempo come si tratti, nella maggior parte, di
condannati per reati "ostativi" (1.250 persone, dunque il 70 per
cento circa del gruppo di riferimento).
Di grande rilevanza risulterebbe dunque il problema strutturale
già rilevato dalla Corte EDU con la nota sentenza Viola, cioè
quello del recupero sociale di soggetti che possano considerarsi
ravveduti, anche in assenza di atteggiamenti collaborativi.
Secondo l'associazione Antigone, un atteggiamento coercitivo
circa le scelte processuali degli imputati e dei condannati, anche
quando esercitato indirettamente, contrasterebbe con i principi
sovranazionali (è citata la direttiva 2016/343/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016, sul rafforzamento di
alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di
presenziare al processo nei procedimenti penali).
Mentre, in fase cautelare, il codice di procedura penale (art.
247, comma 1, lettera a) non annette alcuna valenza negativa al
rifiuto dell'imputato di confessare o rendere dichiarazioni
etero-accusatorie - prosegue l'opinione - la disciplina censurata
implica un ribaltamento di tale principio, nel passaggio dalla fase
del processo a quella dell'esecuzione, conseguendone una diminuzione
della libertà di determinazione dell'individuo nelle proprie scelte
difensive. La collaborazione potrà costituire il presupposto per
trattamenti premiali, ma la sua mancanza non potrebbe costituire
fondamento per trattamenti deteriori, spinti fino alla preclusione di
ogni sbocco rieducativo.
3.2.- Il 4 settembre 2020 ha depositato una opinione scritta il
Centro studi giuridici europei sulla grande criminalità -
Macrocrimes.
La memoria sostiene che nel caso di specie dovrebbe affermarsi
quanto già questa Corte ha stabilito per l'accesso degli ergastolani
ai permessi premio. Una presunzione assoluta di perdurante
contiguità al contesto criminale, quando fondata sulla mancanza di
attiva collaborazione con gli inquirenti, sarebbe priva di
ragionevolezza.
Ciò dovrebbe valere anche riguardo alla liberazione
condizionale, poichè la ratio decidendi della sentenza n. 253 del
2019 si fonderebbe non già sulle peculiarità di quel beneficio, ma
sulle conseguenze generali dell'automatismo costruito dal
legislatore: l'asservimento della fase esecutiva alle esigenze
dell'investigazione; la svalutazione di ogni concreto ed effettivo
progresso nel percorso rieducativo; l'utilizzazione, ai fini
indicati, di una generalizzazione inadeguata alla complessità
dell'oggetto che dovrebbe illuminare. Già in precedenza, del resto,
la Corte costituzionale avrebbe assimilato la materia delle misure
alternative a quella dei permessi premio (sentenze n. 504 del 1995 e
n. 306 del 1993), pur indicando questi ultimi come tappa iniziale per
un percorso destinato a produrre, se ben praticato, spazi di maggiore
libertà (sentenze n. 227 del 1995 e n. 188 del 1990).
Proprio la sequenza tra permesso premio, semilibertà e
liberazione condizionale renderebbe palese l'illegittimità
costituzionale dell'attuale disciplina, poichè per i detenuti in
questione il percorso avviato con il permesso premio resterebbe oggi
privo di sbocchi ulteriori.
Da ultimo, l'amicus curiae, nel sollecitare l'accoglimento delle
questioni proposte dalla Corte di cassazione, ha sollecitato
declaratorie analoghe, ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), sia con riguardo ai condannati all'ergastolo per
reati non riconducibili al «contesto mafioso», sia con riferimento ai
condannati a pene temporanee per uno o più dei delitti elencati
nell'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit.
3.3.- Il 7 settembre 2020 una opinione scritta è stata
depositata dall'associazione Nessuno Tocchi Caino, già partecipe,
nel ruolo analogo di amicus curiae, del giudizio definito dalla Corte
EDU con la sentenza Viola, ormai più volte citata.
L'associazione contesta, anche sulla base di dati statistici,
l'attendibilità della presunzione che vorrebbe le persone condannate
all'ergastolo, e non collaboranti, come soggetti ancora pericolosi a
lungo tempo dall'inizio della esecuzione della pena.
Si concentra, poi, sulle indicazioni provenienti dalla
giurisprudenza sovranazionale. La Corte di Strasburgo avrebbe
progressivamente chiarito la necessità di una procedura ordinaria di
valutazione del percorso rieducativo seguito dal condannato
all'ergastolo, in vista dell'eventuale sua liberazione. Quella stessa
Corte avrebbe poi stabilito che le condizioni per un ipotetico
accesso alla liberazione condizionale devono essere note al
condannato fin dall'inizio dell'esecuzione della pena, e che tali
condizioni non potrebbero consistere, in via esclusiva,
nell'assunzione di atteggiamenti collaborativi, dovendosi piuttosto
valutare, secondo criteri oggettivi e prestabiliti, il progresso del
detenuto nell'opera di rieducazione (sentenza 4 settembre 2014,
Trabelsi contro Belgio).
Tale ultimo concetto - prosegue l'amicus curiae - è stato
ripreso appieno nella decisione Viola (ormai definitiva e
vincolante), che avrebbe escluso la legittimità convenzionale di una
presunzione assoluta di pericolosità fondata sulla mancanza di
collaborazione con l'autorità, ed avrebbe al tempo stesso stabilito
che la disciplina italiana dell'ergastolo ostativo limiterebbe
eccessivamente la prospettiva di liberazione degli interessati.
La memoria prosegue osservando che la giurisprudenza di
Strasburgo ha disapprovato ripetutamente, e più in generale, sia
l'introduzione di automatismi vincolanti nella disciplina dei
provvedimenti cautelari che comprimono la libertà personale degli
individui, sia il ricorso ad automatismi concernenti le modalità
esecutive della pena dell'ergastolo. Sul versante italiano, è citata
la sentenza di questa Corte n. 253 del 2019.
3.4.- In data 8 settembre 2020 il Garante nazionale dei diritti
delle persone detenute o private della libertà personale, in persona
del presidente, ha depositato una opinione volta a sollecitare
l'accoglimento delle questioni sollevate dalla Corte di cassazione,
ma anche l'estensione della declaratoria di illegittimità
costituzionale alle norme che precludono in assoluto, nel campo dei
reati "ostativi", l'accesso ai benefici penitenziari del lavoro
esterno e della semilibertà.
Il Garante comunica che, alla data del 1° settembre 2020,
sarebbero stati presenti nelle carceri italiane 1.800 condannati
all'ergastolo, ben 1.271 dei quali sottoposti al regime ostativo. Si
tratterebbe di un numero in costante aumento, essendo ogni anno i
condannati per reati ostativi più numerosi di quelli che accedono
alla liberazione condizionale (appena 38 persone nell'ultimo
triennio).
Altri dati sono forniti, nell'opinione in esame, a proposito
della cospicua giurisprudenza della Corte EDU a proposito della
compatibilità fra ergastolo e art. 3 CEDU. Secondo il Garante, nel
periodo compreso fra il 2013 ed il 2019 i giudici di Strasburgo si
sarebbero espressi 16 volte sulla compatibilità tra la Convenzione e
discipline dell'ergastolo non segnate da adeguate prospettive di
recupero degli interessati, negando la violazione solo in due delle
pronunce richiamate, a dimostrazione della particolare stabilità
dell'orientamento ormai maturato.
D'altronde, sempre secondo il Garante, la più recente sentenza
Viola andrebbe qualificata almeno come "quasi-pilota", visto che
definisce strutturale l'automatismo connesso alla mancanza di
collaborazione, e prefigura la futura trattazione di numerosi casi
analoghi. Nell'opinione si ricorda come, al paragrafo 143 della
sentenza, la Corte EDU abbia prescritto allo Stato italiano di
«mettere a punto, preferibilmente su iniziativa legislativa, una
riforma del regime della reclusione a vita che garantisca la
possibilità di un riesame della pena, il che permetterebbe alle
autorità di determinare se, durante l'esecuzione di quest'ultima, il
detenuto si sia talmente evoluto e abbia fatto progressi tali verso
la propria correzione che nessun motivo legittimo in ordine alla pena
giustifichi più il suo mantenimento in detenzione, e al condannato
di beneficiare così del diritto di sapere ciò che deve fare perchè
la sua liberazione sia presa in considerazione e quali siano le
condizioni applicabili»; ciò sul presupposto che, pur ammettendo che
«lo Stato possa pretendere la dimostrazione della "dissociazione"
dall'ambiente mafioso», debba consentirsi di palesare la rottura con
l'ambiente criminale «anche in modo diverso dalla collaborazione con
la giustizia e l'automatismo legislativo attualmente vigente».
La dichiarazione di illegittimità costituzionale sollecitata
dalla Corte di cassazione, dunque, varrebbe a risolvere il problema
di adeguamento dell'ordinamento nazionale alle prescrizioni
convenzionali. Ed anche a prevenire questioni sul piano eurounitario,
posto che la Corte di giustizia dell'Unione europea ha già posto
sotto attenzione i rapporti tra condizioni carcerarie disumane e
degradanti e consegne regolate dalla disciplina del cosiddetto
mandato di arresto europeo, e potrebbe presto interrogarsi sul
rilievo da conferire alla previsione di pene perpetue non
suscettibili di evolvere verso un esito di risocializzazione.
3.5.- In data 8 settembre 2020 è stata depositata l'opinione,
quale contributo di amicus curiae, dell'organizzazione di
volontariato L'altro diritto ODV - Centro di documentazione su
carcere, devianza e marginalità. Anch'essa segnala il ruolo analogo
rivestito, innanzi alla Corte EDU, nel giudizio culminato con la
sentenza Viola contro Italia.
Tale ultima sentenza, ricorda la memoria, avrebbe particolare
rilievo non solo perchè puntualmente rilevante per il caso odierno,
ma anche perchè il competente collegio della Corte europea, in data
8 ottobre 2019, ha rigettato la richiesta del Governo italiano di
rinvio del ricorso alla grande camera, ciò che indicherebbe come il
decisum attenga a un orientamento ormai consolidato.
Nella memoria è richiamata, quale precedente decisivo per la
soluzione dell'odierno quesito di legittimità costituzionale, anche
la sentenza n. 253 del 2019, che del resto farebbe seguito a una
giurisprudenza costituzionale per larghi versi omologa, tanto da
assumere un ruolo determinante anche nella decisione sovranazionale
(sono citate le sentenze n. 149 del 2018, n. 239 del 2014, n. 306 del
1993 e n. 204 del 1974).
L'opinione sottolinea particolarmente che l'elemento cui la legge
rimette in modo esclusivo la valutazione della pericolosità
dell'ergastolano, cioè la collaborazione con l'autorità
giudiziaria, attiene normalmente a condotte tenute prima della
condanna, mentre trascura l'andamento dell'esecuzione e la risposta
del detenuto al percorso trattamentale. La giurisprudenza, di merito
e legittimità, avrebbe invece riconosciuto che l'atteggiamento
processuale rappresenta un dato storico, fisiologicamente estraneo
alla dinamica evolutiva della rieducazione in fase esecutiva. Un dato
oltretutto condizionato da circostanze casuali e transeunti, come ad
esempio l'esito delle indagini o l'atteggiamento dei coimputati.
La scelta in merito alla collaborazione, nel caso di soluzione
negativa, può dipendere dal conflitto tra affetti, dal timore di
rappresaglie, dalla consapevolezza di una qualità di vita fortemente
condizionata dalle limitazioni insite in un programma di protezione.
Al tempo stesso, la giurisprudenza costituzionale avrebbe da tempo
chiarito che le scelte collaborative non documentano necessariamente
una revisione critica del comportamento criminale, e una connessa
diminuzione di pericolosità (sono citate le sentenze n. 504 del
1995, n. 361 del 1994 e n. 306 del 1993), ben potendo dipendere da
scelte utilitaristiche o da contrasti tra gruppi criminali.
4.- In data 5 febbraio 2021 il difensore della parte privata nel
giudizio principale (il condannato ricorrente S.F. P.) ha
contestualmente depositato una memoria di costituzione nel giudizio
incidentale di costituzionalità e una istanza di rimessione in
termini.
Tale ultima richiesta è stata accolta dal Presidente della Corte
costituzionale in data 9 febbraio 2021, sicchè la costituzione in
giudizio di S.F. P. deve considerarsi tempestiva.
4.1.- La parte assume che, nella specie, il ravvedimento del
condannato, nonostante sia sempre mancata una scelta di
collaborazione, sarebbe pienamente provato, così come
sussisterebbero le ulteriori condizioni per l'accesso alla
liberazione condizionale.
La giurisprudenza nazionale (è operato un riferimento alla
sentenza della Corte di cassazione, sezione prima, 4-27 febbraio
2009, n. 9001) e quella di Strasburgo (è riprodotta nella memoria, a
più riprese, la motivazione delle sentenze Vinter contro Regno Unito
e Viola contro Italia, già citate), avrebbero chiarito che il
finalismo rieducativo della pena va assicurato anche per gli
ergastolani, e che non può essere pregiudicato dalla loro posizione
di non collaboranti, quando il loro ravvedimento sia comprovato
aliunde, anche per la doverosa tutela del diritto individuale al
silenzio.
Secondo la parte sarebbe significativa, sebbene non pertinente al
caso di specie, anche la recente giurisprudenza sul divieto di
applicazione retroattiva dei limiti ostativi posti dall'art. 4-bis
ordin. penit.: sono citate le sentenze n. 193 e n. 32 del 2020 di
questa Corte ed è prodotto un provvedimento di merito con il quale
la liberazione condizionale è stata accordata a persona condannata
all'ergastolo per un fatto antecedente all'introduzione dei limiti
ostativi per il beneficio in questione.
Nella memoria sono riprese diffusamente anche le motivazioni alla
base della sentenza costituzionale n. 253 del 2019, al fine di
argomentare contro la presunzione assoluta di pericolosità sociale
insita nella normativa censurata.
La parte insiste affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale delle norme censurate dal giudice rimettente, alla
luce dei parametri da questi evocati. È prospettata anche l'asserita
e concomitante violazione degli artt. «24 e 111 Cost. (e 6 e 7 e 14
della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo)».
4.2.- Conclusioni in tutto analoghe contrassegnano il nuovo atto
di costituzione depositato dalla parte, con una breve memoria
difensiva, in data 24 febbraio 2021, al fine essenziale di produrne
una versione con sottoscrizione autenticata dal direttore
dell'istituto di attuale reclusione dell'interessato (autenticazione
in precedenza non potuta conseguire).
4.3.- Infine, in data 2 marzo 2021, la stessa parte ha depositato
un'ulteriore memoria con diversi allegati, allo scopo di sollecitare
nuovamente l'accoglimento delle questioni sollevate e di replicare
alle allegazioni dell'Avvocatura generale dello Stato.
Viene, in particolare, censurato l'assunto per cui la sola
collaborazione con la giustizia costituirebbe un segnale affidabile
di rottura dei legami con la prassi e gli ambienti criminali.
L'esperienza avrebbe insegnato, in realtà, che anche noti
collaboratori di giustizia sarebbero ritornati a delinquere dopo aver
fruito dei benefici di legge.
Di converso, i casi di liberazioni condizionali recentemente
disposte con riguardo a condannati per reati antecedenti all'entrata
in vigore delle norme censurate varrebbero a dimostrare che anche i
responsabili di reati siffatti, per quanto non collaboranti, possono
pervenire a esiti di «sicuro ravvedimento».
5.- All'udienza pubblica del 23 marzo 2021, in rappresentanza del
Presidente del Consiglio dei ministri, l'Avvocatura generale dello
Stato ha precisato le richieste formulate con l'atto di intervento,
prospettando la pronuncia di una sentenza interpretativa di rigetto.
Dovrebbe prendersi atto, secondo l'Avvocatura, che già
attualmente la legge rimuove la preclusione di accesso ai benefici
penitenziari nel caso di condannati che si siano trovati
nell'impossibilità di prestare un'utile collaborazione. Nella più
recente giurisprudenza di legittimità, sempre secondo l'Avvocatura
generale, si scorgerebbero segni di apertura in favore d'un possibile
apprezzamento delle ragioni soggettive per le quali il condannato
potrebbe essersi determinato a un atteggiamento negativo.
Riconoscendo al giudice di sorveglianza spazi di apprezzamento
discrezionale delle ragioni indicate - in sede di interpretazione
costituzionalmente adeguata della normativa vigente - sarebbe di
fatto eliminato ogni automatismo, e sarebbero quindi recuperate le
ragioni già espresse dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
253 del 2019 e dalla Corte EDU con la più volta citata sentenza
Viola contro Italia.

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, prima sezione penale, ha sollevato,
in riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma, e 117, primo comma,
della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 4-bis, comma 1, e 58-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354
(Norme sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), nonchè dell'art. 2 del
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (Provvedimenti urgenti in tema
di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon
andamento dell'attività amministrativa), convertito, con
modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203, nella parte in cui
escludono che possa essere ammesso alla liberazione condizionale il
condannato all'ergastolo, per delitti commessi avvalendosi delle
condizioni di cui all'art. 416-bis del codice penale, ovvero al fine
di agevolare l'attività delle associazioni in esso previste, che non
abbia collaborato con la giustizia.
Il giudice a quo premette che la disciplina restrittiva per
l'accesso ai benefici penitenziari, prevista all'art. 4-bis ordin.
penit., si estende, per effetto dell'art. 2 del d.l. n. 152 del 1991,
anche al regime della liberazione condizionale. In virtù di tale
complesso normativo, la richiesta di accedere alla liberazione
condizionale, se presentata da condannati per i delitti compresi nel
comma 1 dell'art. 4-bis, può essere valutata nel merito solo laddove
essi abbiano collaborato con la giustizia, oppure nei casi di
accertata impossibilità o inesigibilità della collaborazione
medesima.
Ciò rende ragione, aggiunge il rimettente, della scelta del
Tribunale di sorveglianza, che in mancanza della condizione ricordata
ha omesso l'esame di merito della domanda di liberazione
condizionale, sia riguardo al superamento della soglia minima della
pena già scontata, sia in relazione al «sicuro ravvedimento» del
condannato.
Osserva inoltre la Corte di cassazione che, avendo il detenuto
già scontato oltre ventisei anni di reclusione (anche grazie a
provvedimenti di liberazione anticipata), e ricorrendo elementi
sintomatici del suo possibile ravvedimento, risulterebbe chiara la
rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale, volte a
superare l'effetto preclusivo assoluto della mancata collaborazione.
L'accoglimento di tali questioni non implicherebbe, di per sè,
una risposta positiva alla domanda di accesso al beneficio, ma
modificherebbe la disciplina applicabile da parte del Tribunale di
sorveglianza, che dovrebbe estendere al merito l'esame del caso. Ciò
sarebbe appunto sufficiente - osserva il giudice a quo richiamando la
sentenza di questa Corte n. 253 del 2019 - ad affermare la rilevanza
delle questioni sollevate, non essendo a tal fine necessario l'esito
di accoglimento della domanda posta nel giudizio principale, che ben
potrebbe essere negativo.
Quanto alla non manifesta infondatezza, la Corte di cassazione
osserva essenzialmente che, in tanto la disciplina dell'ergastolo si
mantiene compatibile con la Costituzione, in quanto ai condannati
alla pena perpetua sia concessa proprio la possibilità di ottenere
il beneficio della liberazione condizionale, anche attraverso il
computo dei periodi di liberazione anticipata (sono citate, a vario
titolo, le sentenze di questa Corte n. 161 del 1997, n. 274 del 1983
e n. 264 del 1974).
Del resto, ricorda ancora il giudice a quo, anche la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo - sul piano
della compatibilità dell'ergastolo con il divieto di trattamenti
disumani o degradanti - ha valorizzato l'esistenza di strumenti per
la cessazione di una pena originariamente inflitta per la vita
intera, in presenza di significativi progressi nel trattamento
penitenziario.
Alla luce di tale giurisprudenza, dovrebbe perciò considerarsi,
al contrario, «inumano e degradante» un trattamento fondato sulla
reclusione a vita, in assenza di qualunque possibilità per il
condannato di lasciare il carcere, una volta conseguito l'obiettivo
della rieducazione.
D'altronde, sottolinea il rimettente, nella sentenza 13 giugno
2019, Viola contro Italia (definitiva dal 7 ottobre 2019), la Corte
EDU ha preso in specifica considerazione la compatibilità
convenzionale di un regime che condiziona l'accesso alla liberazione
condizionale alla collaborazione dell'interessato con l'autorità
giudiziaria, ed ha concluso che la scelta collaborativa non può
rappresentare l'unico parametro per misurare il percorso di effettiva
risocializzazione del condannato, potendo quella scelta far difetto
per ragioni diverse dal mantenimento di legami con organizzazioni
criminali.
In tali condizioni, la presunzione assoluta di perdurante
pericolosità - tale da rendere inutile qualunque scelta e decisione
il condannato adotti, nel corso del proprio trattamento penitenziario
- escluderebbe per l'ergastolo cosiddetto ostativo quella condizione
di "riducibilita'" invece necessaria affinchè la pena perpetua sia
compatibile con le prescrizioni dell'art. 3 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Nel ragionamento del rimettente assume inoltre rilievo centrale
la sentenza n. 253 del 2019 di questa Corte.
Sul presupposto che la disciplina vigente istituisca una
presunzione assoluta di perdurante pericolosità nel caso di mancata
collaborazione, tale sentenza ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale del divieto di accordare permessi premio, in caso di
condanna alla pena dell'ergastolo per reati "ostativi", sottolineando
la necessità che il giudice, superando la presunzione, possa in
concreto valutare ed eventualmente valorizzare situazioni di sicuro
ravvedimento.
Sottolinea il rimettente che, a maggior ragione, tale necessità
si manifesterebbe nei casi in cui, come nell'odierna fattispecie, la
probabilità di seri e profondi mutamenti della personalità del
detenuto è resa elevata dalla rilevante durata del percorso
carcerario e dal lungo tempo trascorso dal fatto.
Il regime normativo censurato, invece, comprimerebbe in misura
intollerabile la funzione rieducativa della pena, in contrasto con
l'art. 27, terzo comma, Cost.
In definitiva, decisivi argomenti a favore della non manifesta
infondatezza dei dubbi di legittimità costituzionale prospettati
proverrebbero, da una parte, dalla sentenza Viola contro Italia della
Corte EDU - relativa a un caso sovrapponibile a quello posto ad
oggetto del giudizio a quo, e caratterizzata da un giudizio di
incompatibilità strutturale della disciplina italiana con l'art. 3
della CEDU - e, dall'altra parte, dalla indicata sentenza n. 253 del
2019 di questa Corte, che ha introdotto la possibilità di concedere
permessi premio ai condannati per reati ostativi anche quando non
abbiano collaborato con la giustizia.
2.- Le questioni sollevate riguardano dunque, specificamente, la
legittimità costituzionale della disciplina relativa al cosiddetto
ergastolo ostativo, sulla cui compatibilità con la CEDU la Corte di
Strasburgo si è soffermata, di recente, nella sentenza Viola contro
Italia.
L'ordinanza di rimessione censura non solo la disciplina
"ostativa" contenuta nell'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit. ma
(oltre alla previsione del successivo art. 58-ter) anche, in
particolare, il contenuto dell'art. 2 del d.l. n. 152 del 1991.
Quest'ultima disposizione, al comma 1, afferma che i condannati per
delitti indicati nel citato art. 4-bis possono essere ammessi alla
liberazione condizionale solo se ricorrono i presupposti che lo
stesso articolo prevede, a seconda delle fattispecie delittuose, per
la concessione degli altri benefici penitenziari. Il regime
restrittivo per l'accesso ai benefici penitenziari, previsto all'art.
4-bis ordin. penit., si estende così, appunto per effetto dell'art.
2 del d.l. n. 152 del 1991, anche al regime della liberazione
condizionale.
Tale presupposto interpretativo, da tempo condiviso da questa
Corte (sentenze n. 273 del 2001, n. 68 del 1995 e n. 39 del 1994), è
corretto e si basa sulla natura formale del rinvio al citato art.
4-bis, contenuto nell'art. 2 del d.l. n. 152 del 1991.
È quindi sottoposta a verifica di legittimità costituzionale la
disciplina che non consente di concedere lo specifico beneficio della
liberazione condizionale al condannato all'ergastolo, per delitti di
"contesto" mafioso, che non collabora utilmente con la giustizia e
che abbia già scontato ventisei anni di carcere (anche grazie a
provvedimenti di liberazione anticipata).
L'ordinanza di rimessione censura le norme sopra indicate in
quanto introducono, a carico del condannato per siffatti reati
"ostativi", che non collabora utilmente con la giustizia, una
presunzione di mancata rescissione dei legami con la criminalità
organizzata. In virtù di tale presunzione, assoluta in quanto non
superabile se non per effetto della stessa collaborazione, il
complesso normativo censurato comporta che le richieste del detenuto
di accedere alla liberazione condizionale siano dichiarate in limine
inammissibili, senza poter essere oggetto di un vaglio in concreto da
parte del giudice di sorveglianza.
Per il condannato all'ergastolo non collaborante, la pena
perpetua de iure si trasformerebbe, così, in una pena perpetua anche
de facto.
Se ciò sia conforme ai parametri costituzionali evocati è, in
definitiva, il thema decidendum posto a questa Corte dal giudice
rimettente.
3.- Sia nell'evoluzione legislativa, sia nella giurisprudenza di
questa Corte, a orientare in favore della compatibilità della pena
dell'ergastolo di cui all'art. 22 cod. pen. con il principio
costituzionale di risocializzazione sono state le previsioni che, in
progresso di tempo, hanno consentito al condannato a tale pena di
accedere alla liberazione condizionale.
Per prima, la legge 25 novembre 1962, n. 1634 (Modificazioni alle
norme del Codice penale relative all'ergastolo e alla liberazione
condizionale), aveva stabilito, modificando, con il suo art. 2,
l'art. 176, terzo comma, cod. pen., che la liberazione condizionale
potesse essere accordata anche al condannato all'ergastolo, nel
concorso di ulteriori presupposti, dopo che egli avesse
«effettivamente scontato almeno ventotto anni di pena».
Il riferimento testuale alla esecuzione effettiva della pena
aveva peraltro condotto la prevalente giurisprudenza a negare che la
soglia indicata potesse de facto ridursi attraverso la concessione,
ai condannati alla pena perpetua, di periodi di liberazione
anticipata ex art. 54 ordin. penit.
In ogni caso, la sentenza di questa Corte n. 264 del 1974 aveva
risolto nel senso della non fondatezza la questione della
compatibilità tra l'art. 22 cod. pen. e l'art. 27, terzo comma,
Cost., anche attraverso un riferimento alla possibilità di accedere
alla liberazione condizionale, ormai riconosciuta al condannato pur
nel caso in cui risultasse privo dei mezzi utili all'adempimento
delle obbligazioni nascenti da reato (preoccupazione che, tra le
altre, alimentava nella specie i dubbi del giudice a quo). La
sentenza si chiudeva con un riferimento alla di poco precedente
pronuncia n. 204 del 1974, che aveva dichiarato costituzionalmente
illegittima la norma attributiva al Ministro della giustizia del
potere di concedere la liberazione condizionale: da qui in avanti la
decisione sarebbe spettata all'autorità giudiziaria, che «con le
garanzie proprie del procedimento giurisdizionale accerterà se il
condannato abbia tenuto un comportamento tale da far ritenere sicuro
il suo ravvedimento».
Successivamente, anche il beneficio della liberazione anticipata
veniva esteso ai condannati all'ergastolo. La sentenza di questa
Corte n. 274 del 1983 aveva infatti dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 54 ordin. penit. nella parte in cui non prevedeva,
ai soli fini della maturazione della soglia di pena che consente la
richiesta di liberazione condizionale, la possibilità di concedere
anche al condannato all'ergastolo le detrazioni di pena previste da
quella norma. A seguito della pronuncia, l'art. 28 della legge 10
ottobre 1986, n. 663 (Modifiche alla legge sull'ordinamento
penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative
della liberta') modificava l'art. 176, terzo comma, cod. pen.,
riducendo a ventisei anni la soglia minima di pena eseguita a carico
del condannato prima del suo potenziale accesso alla liberazione
condizionale, ed eliminando il riferimento al carattere "effettivo"
dell'esecuzione. Nel contempo, al fine di superare ogni residua
controversia sulla rilevanza dei periodi di liberazione anticipata
nel computo della pena da scontare prima della richiesta di
liberazione condizionale, il legislatore modificava anche l'ultimo
comma dell'art. 54 ordin. penit., specificando che la regola di
equivalenza alla esecuzione effettiva si applica anche ai condannati
all'ergastolo.
Per effetto di queste scelte, l'accesso alla liberazione
condizionale ha accentuato il proprio ruolo di fattore di
riequilibrio nella tensione tra il corredo genetico dell'ergastolo
(il suo essere una pena senza fine), da una parte, e l'obiettivo
costituzionale della risocializzazione di ogni condannato,
dall'altra.
La successiva giurisprudenza di questa Corte ha confermato questo
ruolo della liberazione sotto condizione.
Con la sentenza n. 168 del 1994 viene dichiarata
costituzionalmente illegittima la previsione legislativa
dell'ergastolo per i delitti commessi da minori, per contrasto con
l'art. 31 Cost., oltre che con l'art. 27 Cost., nella prospettiva
della speciale tutela loro dovuta. La pronuncia sottolinea che
quest'ultimo precetto costituzionale appare soddisfatto
dall'estensione ai condannati all'ergastolo non solo dell'istituto
della liberazione condizionale, ma anche di altre misure premiali,
che anticipano il reinserimento sociale come effetto del sicuro
ravvedimento del detenuto: «[t]utti gli anzidetti correttivi
finiscono con l'incidere sulla natura stessa della pena
dell'ergastolo, che non è più quella concepita alle sue origini dal
codice penale del 1930. La previsione astratta dell'ergastolo deve
ormai essere inquadrata in quel tessuto normativo che
progressivamente ha finito per togliere ogni significato al carattere
della perpetuità che all'epoca dell'emanazione del codice la
connotava».
Un'ulteriore decisione di accoglimento (sentenza n. 161 del 1997)
riassume icasticamente le acquisizioni fin qui descritte.
Esprimendosi in punto di reiterabilità della richiesta di
liberazione condizionale, pur dopo un provvedimento di revoca
adottato a norma dell'art. 177, comma primo, seconda parte, cod. pen.
(secondo cui, in caso di revoca del beneficio, «il condannato non
può essere riammesso alla liberazione condizionale»), la decisione
introduce, per il solo condannato all'ergastolo, la possibilità di
ottenere nuovamente il beneficio stesso, semprechè ne siano
nuovamente maturate le condizioni.
La pronuncia osserva che il divieto della riammissione alla
liberazione condizionale escluderebbe in modo permanente i condannati
all'ergastolo dal processo rieducativo e di reinserimento sociale, in
contrasto con l'art. 27, terzo comma, Cost. Aggiunge che, invece,
alla stregua dei principi costituzionali, il connotato di perpetuità
dell'ergastolo non può autorizzare, sia pure dopo l'esito negativo
di un periodo trascorso in liberazione condizionale, una preclusione
assoluta all'ottenimento di un nuovo beneficio, naturalmente se
sussista il presupposto del sicuro ravvedimento.
La conclusione è netta: «[s]e la liberazione condizionale è
l'unico istituto che in virtù della sua esistenza nell'ordinamento
rende non contrastante con il principio rieducativo, e dunque con la
Costituzione, la pena dell'ergastolo, vale evidentemente la
proposizione reciproca, secondo cui detta pena contrasta con la
Costituzione ove, sia pure attraverso il passaggio per uno o più
esperimenti negativi, fosse totalmente preclusa, in via assoluta, la
riammissione del condannato alla liberazione condizionale».
4.- Una giurisprudenza ispirata ai medesimi principi si è andata
formando presso la Corte EDU.
A partire dalla sentenza della grande camera 12 febbraio 2008,
Kafkaris contro Cipro fino alla stessa, recente, sentenza Viola
contro Italia del 2019, la Corte di Strasburgo ha affermato che la
compatibilità delle previsioni di una pena perpetua con la CEDU, ed
in particolare con l'art. 3 della stessa, che fa divieto di
sottoporre chiunque «a tortura» od a «pene o trattamenti inumani o
degradanti», è subordinata al ricorrere di determinate e specifiche
condizioni.
In disparte alcune tendenze all'abbassamento delle garanzie di
concretezza e prevedibilità degli strumenti per la liberazione del
condannato "rieducato" (giunte fino a giudicare sufficiente, nella
sentenza della grande camera 17 gennaio 2017, Hutchinson v. Regno
Unito, la previsione di strumenti politico-amministrativi fondati «on
compassionate grounds»), la Corte EDU ha infatti chiarito che
l'astratta comminatoria della pena perpetua non è un fatto in sè
lesivo della dignità della persona, e quindi non costituisce un
trattamento degradante (oltre che eventualmente inumano), a
condizione però che siano previsti in astratto, e che risultino
realisticamente applicabili in concreto, strumenti giuridici utili a
interrompere la detenzione e a reimmettere i condannati meritevoli
nella società.
È appunto l'idea della necessaria "riducibilita'", de iure e de
facto, della pena dell'ergastolo, che può articolarsi in ulteriori
corollari, a partire da quello che considera ben possibile imporre
soglie minime di esecuzione effettiva della pena, prima di poter
accedere alla scarcerazione (si vedano tra le altre, oltre alla già
citata sentenza 9 luglio 2013, Vinter contro Regno Unito, le
decisioni: 4 settembre 2014, Trabelsi contro Belgio; 26 aprile 2016,
Murray contro Paesi Bassi; 4 ottobre 2016, T.P. e A.T. contro
Ungheria).
5.- La ben nota disciplina "ostativa" contenuta nell'art. 4-bis,
comma 1, ordin. penit., approvata all'indomani delle stragi di mafia
dei primi anni Novanta del secolo scorso, mette in tensione i
principi sin qui descritti.
Infatti, anche per i condannati all'ergastolo a seguito di reati
connessi alla criminalità organizzata, tale disciplina, da una parte
eleva la utile collaborazione a presupposto indefettibile per
l'accesso (anche) alla liberazione condizionale, dall'altra sancisce,
a carico del detenuto non collaborante, una presunzione di perdurante
pericolosità, dovuta, in tesi, alla mancata rescissione dei suoi
collegamenti con la criminalità organizzata. Una presunzione
assoluta, perchè non superabile da altro se non dalla collaborazione
stessa, che lo esclude in radice dall'accesso ai benefici
penitenziari e, appunto, fra questi, alla liberazione condizionale.
Non sorprende, dunque, che - nell'ambito dell'ampia
giurisprudenza costituzionale sviluppatasi sulla disciplina ostativa,
per oltre venticinque anni (dalla sentenza n. 306 del 1993 fino alla
più recente n. 253 del 2019) - questa Corte sia stata chiamata a
occuparsi della peculiare condizione dei condannati alla pena
perpetua per reati connessi alla criminalità organizzata,
verificando, in particolare, se tale disciplina collida con la
ricordata necessità costituzionale di "riducibilita'"
dell'ergastolo.
Nel giudizio sulla censura di violazione dell'art. 27, terzo
comma, Cost., sollevata sul citato art. 4-bis, comma 1, ordin.
penit., appunto nella parte in cui impedisce del tutto, in assenza di
un'utile collaborazione con la giustizia ai sensi dell'art. 58-ter
ordin. penit., l'accesso alla liberazione condizionale, la risposta
della sentenza n. 135 del 2003 è negativa: l'inaccessibilità
(anche) alla liberazione condizionale, per il detenuto che non
collabora, non è frutto di un automatismo, poichè è lo stesso
detenuto, scegliendo di collaborare, a poter spezzare la
consequenzialità prevista dalla disposizione censurata.
L'impossibilità di accedere alla liberazione condizionale (e agli
altri benefici penitenziari) è insomma una preclusione che non
discende automaticamente dall'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit. «ma
deriva dalla scelta del condannato di non collaborare, pur essendo
nelle condizioni per farlo».
6.- Già a partire dalla sentenza n. 306 del 1993, la stessa
giurisprudenza costituzionale maturata sulla disciplina "ostativa"
contiene, tuttavia, le premesse per una risposta diversa.
In primo luogo, ha più volte affermato questa Corte (sentenze n.
253 del 2019 e n. 306 del 1993) che la collaborazione con la
giustizia non necessariamente è sintomo di credibile ravvedimento,
così come il suo contrario non può assurgere a insuperabile indice
legale di mancato ravvedimento: la condotta di collaborazione ben
può essere frutto di mere valutazioni utilitaristiche in vista dei
vantaggi che la legge vi connette, e non anche segno di effettiva
risocializzazione, così come, di converso, la scelta di non
collaborare può esser determinata da ragioni che nulla hanno a che
vedere con il mantenimento di legami con associazioni criminali.
Sono argomenti, questi ultimi, particolarmente presenti alla
Corte EDU, soprattutto nella sentenza Viola contro Italia. Nelle
parti di tale ultima pronuncia espressamente dedicate alla
collaborazione con la giustizia, viene sottoposta a critica una
disciplina che assume iuris et de iure la permanenza di collegamenti
con associazioni criminali del non collaborante ed eleva
aprioristicamente la collaborazione al rango di sintomo eloquente di
abbandono della scelta di vita originaria, quando in realtà essa
potrebbe essere dovuta a molte altre ragioni, non sempre
commendevoli. Afferma la Corte di Strasburgo che considerare la
collaborazione con le autorità quale unica dimostrazione possibile
della dissociazione del condannato conduce a trascurare gli altri
elementi che permettono di valutare i progressi compiuti dal
detenuto. In effetti, osserva la medesima Corte, «non è escluso che
la dissociazione con l'ambiente mafioso possa esprimersi in modo
diverso dalla collaborazione con la giustizia».
Da questo punto di vista, aggiunge la sentenza n. 253 del 2019 di
questa Corte, la presunzione assoluta di pericolosità a carico del
non collaborante mostra la propria irragionevolezza, perchè si basa
su una generalizzazione che i dati dell'esperienza possono smentire.
In secondo luogo, la giurisprudenza costituzionale mostra come
possa essere dubbia la "liberta'" della scelta, sui cui insisteva la
sentenza n. 135 del 2003.
In realtà, la disciplina ostativa prefigura una sorta di scambio
tra informazioni utili a fini investigativi e conseguente
possibilità per il detenuto di accedere al normale percorso di
trattamento penitenziario. Per il condannato all'ergastolo a seguito
di un reato ostativo, lo "scambio" in questione può assumere una
portata drammatica, allorchè lo obbliga a scegliere tra la
possibilità di riacquisire la libertà e il suo contrario, cioè un
destino di reclusione senza fine. In casi limite può trattarsi di
una "scelta tragica": tra la propria (eventuale) libertà, che può
tuttavia comportare rischi per la sicurezza dei propri cari, e la
rinuncia a essa, per preservarli da pericoli.
Qui, anche per i condannati all'ergastolo che aspirano alla
libertà condizionale, può essere ripetuto quanto osservato nella
sentenza n. 253 del 2019: quale condizione per il possibile accesso
alla liberazione condizionale, il condannato alla pena perpetua è
caricato di un onere di collaborazione, che può richiedere la
denuncia a carico di terzi, comportare pericoli per i propri cari, e
rischiare altresì di determinare autoincriminazioni, anche per fatti
non ancora giudicati.
Ciò non significa affatto svalutare il rilievo e utilità della
collaborazione, intesa come libera e meditata decisione di dimostrare
l'avvenuta rottura con l'ambiente criminale, e che certamente
mantiene il proprio positivo valore, riconosciuto dalla legislazione
premiale vigente, qui non in discussione. Significa, invece, negarne
la compatibilità con la Costituzione se e in quanto essa risulti
l'unica possibile strada, a disposizione del condannato
all'ergastolo, per accedere alla liberazione condizionale.
7.- Essenzialmente per questi motivi valgono per le questioni
all'odierno esame alcune rationes decidendi già poste a fondamento
della sentenza n. 253 del 2019.
La presunzione di pericolosità gravante sul condannato
all'ergastolo per reati di contesto mafioso che non collabora con la
giustizia non è, di per sè, in tensione con i parametri
costituzionali evocati dal rimettente. Non è affatto irragionevole,
come meglio si dirà tra breve, presumere che costui mantenga vivi i
legami con l'organizzazione criminale di originaria appartenenza. Ma,
appunto, tale tensione si evidenzia laddove sia stabilito che la
collaborazione sia l'unica strada a disposizione del condannato a
pena perpetua per l'accesso alla valutazione da cui dipende,
decisivamente, la sua restituzione alla libertà. Anche in tal caso,
è insomma necessario che la presunzione in esame diventi relativa e
possa essere vinta da prova contraria, valutabile dal tribunale di
sorveglianza.
Il carattere assoluto della presunzione di attualità dei
collegamenti con la criminalità organizzata impedisce, infatti, alla
magistratura di sorveglianza di valutare - dopo un lungo tempo di
carcerazione, che può aver determinato rilevanti trasformazioni
della personalità del detenuto (sentenza n. 149 del 2018) - l'intero
percorso carcerario del condannato all'ergastolo, in contrasto con la
funzione rieducativa della pena, intesa come recupero anche di un
tale condannato alla vita sociale, ai sensi dell'art. 27, terzo
comma, Cost.
L'assolutezza della presunzione si basa su una generalizzazione,
che può essere contraddetta, ad esempio alle determinate e rigorose
condizioni già previste dalla stessa sentenza n. 253 del 2019, dalla
formulazione di allegazioni contrarie che ne smentiscono il
presupposto, e che, appunto, devono poter essere oggetto di specifica
e individualizzante valutazione da parte della magistratura di
sorveglianza, particolarmente nel caso in cui il detenuto abbia
affrontato un lungo percorso carcerario, come accade per i condannati
a pena perpetua.
8.- Nelle questioni di legittimità costituzionale decise con la
sentenza n. 253 del 2019 si trattava di valutare l'art. 4-bis, comma
1, ordin. penit. nella parte in cui non consentiva, al detenuto non
collaborante, l'accesso al permesso premio, cioè a un beneficio
penitenziario che segna l'inizio del percorso di risocializzazione.
Nel presente giudizio, si tratta invece di sottoporre a scrutinio
la medesima norma, unitamente alle altre censurate, nella parte in
cui non consentono che un soggetto condannato all'ergastolo, il quale
non collabori utilmente con la giustizia, possa chiedere, dopo un
lungo tempo di carcerazione, una valutazione in concreto circa il suo
sicuro ravvedimento, premessa per l'accesso alla libertà
condizionale e, quindi, per la estinzione della pena (in esito,
peraltro, a un ulteriore periodo di vigilanza dell'autorita').
Da un lato, rispetto al caso precedente, la posta in gioco è
ancora più radicale, giacchè, in termini ordinamentali, sono in
questione le condizioni alle quali la pena perpetua può dirsi
compatibile con la Costituzione; mentre, dal punto di vista del
condannato, è in discussione la sua stessa possibilità di sperare
nella fine della pena.
Dall'altro lato però, proprio per il profilo da ultimo
sottolineato, è qui in esame l'accesso al ben diverso istituto che
determina, all'esito positivo del periodo di libertà vigilata,
l'estinzione della pena e il definitivo riacquisto della libertà, e
non semplicemente, come nel caso del permesso-premio, la concessione
di una breve sospensione della carcerazione, senza interruzione
dell'esecuzione della pena, in costanza dei connessi controlli.
Come già si è detto, inoltre, anche nel caso all'odierno esame
la presunzione di pericolosità gravante sul condannato per il
delitto di associazione mafiosa e/o per delitti di "contesto
mafioso", che non abbia collaborato con la giustizia, deve poter
essere superata anche in base a fattori diversi dalla collaborazione
e indicativi del percorso di risocializzazione dell'interessato.
Tuttavia, tale presunzione permane, giacchè, come pure si è detto,
non è affatto irragionevole presumere che costui conservi i propri
legami con l'organizzazione criminale di originaria appartenenza.
Le ragioni di una tale generalizzazione sono ben note.
L'appartenenza a una associazione di stampo mafioso implica, di
regola, un'adesione stabile a un sodalizio criminoso, fortemente
radicato nel territorio, caratterizzato da una fitta rete di
collegamenti personali, dotato di particolare forza intimidatrice e
capace di protrarsi nel tempo (sentenza n. 253 del 2019; in materia
cautelare, sentenze n. 48 del 2015, n. 213 e n. 57 del 2013, n. 164 e
n. 231 del 2011; ordinanza n. 136 del 2017).
Queste ragioni, è bene ribadirlo, sono di notevolissima
importanza e non si sono affatto affievolite in progresso di tempo.
È ben possibile che il vincolo associativo permanga inalterato anche
in esito a lunghe carcerazioni, proprio per le caratteristiche del
sodalizio criminale in questione, finchè il soggetto non compia una
scelta di radicale distacco, come quella che generalmente viene
espressa dalla collaborazione con la giustizia.
Peraltro, è anche bene ribadire che, per i casi di dimostrati e
persistenti legami del detenuto con il sodalizio criminale
originario, l'ordinamento penitenziario appresta l'apposito regime di
cui all'art. 41-bis, la cui applicazione ai singoli detenuti
presuppone, appunto, l'attualità dei loro collegamenti con
organizzazioni criminali (sentenze n. 186 del 2018 e n. 122 del
2017). In costanza di assoggettamento a tale regime, l'accesso ai
benefici penitenziari non risulta possibile, e di certo non è
compatibile con una valutazione di "sicuro ravvedimento" ex art. 176
cod. pen.
9.- Nella sentenza n. 253 del 2019, questa Corte ha già
stabilito che, in relazione a condannati per reati di affiliazione a
una associazione mafiosa (e per reati a questa collegati),
caratterizzati dalle specifiche connotazioni criminologiche appena
descritte, ai soli fini dell'accesso al permesso-premio, la
valutazione in concreto di accadimenti idonei a superare la
presunzione dell'attualità di collegamenti con la criminalità
organizzata - da parte di tutte le autorità coinvolte, e in primo
luogo ad opera del magistrato di sorveglianza - deve rispondere a
criteri di particolare rigore, proporzionati alla forza del vincolo
imposto dal sodalizio criminale del quale si esige l'abbandono
definitivo.
In quel caso, a integrazione della vigente disciplina di
ordinamento penitenziario, la pronuncia di accoglimento ha richiamato
profili costituzionalmente necessari di natura probatoria.
Anche nel presente caso, ed anzi in questo a maggior ragione, la
presunzione di pericolosità sociale del condannato all'ergastolo che
non collabora, per quanto non più assoluta, può risultare
superabile non certo in virtù della sola regolare condotta
carceraria o della mera partecipazione al percorso rieducativo, e
nemmeno in ragione di una soltanto dichiarata dissociazione. A
fortiori, per l'accesso alla liberazione condizionale di un
ergastolano (non collaborante) per delitti collegati alla
criminalità organizzata, e per la connessa valutazione del suo
sicuro ravvedimento, sarà quindi necessaria l'acquisizione di altri,
congrui e specifici elementi, tali da escludere, sia l'attualità di
suoi collegamenti con la criminalità organizzata, sia il rischio del
loro futuro ripristino.
Deve inoltre considerarsi che, nel presente giudizio, sono
sospettati di illegittimità costituzionale aspetti centrali e, per
così dire, "apicali" della normativa apprestata per il contrasto
alle organizzazioni criminali: sia quanto alle fattispecie di reato
(delitti commessi avvalendosi delle condizioni di cui all'art.
416-bis cod. pen., ovvero al fine di agevolare l'attività delle
associazioni in esso previste), sia con riferimento all'entità della
pena inflitta (l'ergastolo), sia in relazione al beneficio avuto di
mira, la liberazione condizionale, che dischiude l'accesso alla
definitiva estinzione della pena.
In tali condizioni, un intervento meramente "demolitorio" di
questa Corte potrebbe mettere a rischio il complessivo equilibrio
della disciplina in esame, e, soprattutto, le esigenze di prevenzione
generale e di sicurezza collettiva che essa persegue per contrastare
il pervasivo e radicato fenomeno della criminalità mafiosa.
Da questo punto di vista, potrebbe, ad esempio, risultare
incongrua, se compiuta con i limitati strumenti a disposizione del
giudice costituzionale, l'equiparazione, per le condizioni di accesso
alla libertà condizionale, tra il condannato all'ergastolo per
delitti connessi alla criminalità organizzata, che non abbia
collaborato con la giustizia, e gli ergastolani per delitti di
contesto mafioso collaboranti.
Come si è detto, la mancata collaborazione, se non può essere
condizione ostativa assoluta, è comunque non irragionevole
fondamento di una presunzione di pericolosità specifica. Appartiene
perciò alla discrezionalità legislativa, e non già a questa Corte,
decidere quali ulteriori scelte risultino opportune per distinguere
la condizione di un tale condannato alla pena perpetua rispetto a
quella degli altri ergastolani, a integrazione della valutazione sul
suo sicuro ravvedimento ex art. 176 cod. pen.: scelte fra le quali
potrebbe, ad esempio, annoverarsi la emersione delle specifiche
ragioni della mancata collaborazione, ovvero l'introduzione di
prescrizioni peculiari che governino il periodo di libertà vigilata
del soggetto in questione.
Si tratta qui di tipiche scelte di politica criminale, destinate
a fronteggiare la perdurante presunzione di pericolosità ma non
costituzionalmente vincolate nei contenuti, e che eccedono perciò i
poteri di questa Corte. Come detto, esse pertengono, nel quomodo,
alla discrezionalità legislativa, e possono accompagnare
l'eliminazione della collaborazione quale unico strumento per
accedere alla liberazione condizionale.
In loro assenza, alla luce della peculiarità del fenomeno
criminale in esame, l'innesto di un'immediata dichiarazione di
illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate sulla
legislazione vigente, pur sostenuta dalle ragioni prima ricordate,
potrebbe determinare disarmonie e contraddizioni nella complessiva
disciplina di contrasto alla criminalità organizzata, nonchè minare
il rilievo che la collaborazione con la giustizia continua ad
assumere nell'attuale sistema.
Non a caso, la stessa Corte EDU, nella sentenza Viola contro
Italia, ha sostenuto che la disciplina in questione pone «un problema
strutturale», tale da richiedere che lo Stato italiano la modifichi,
«di preferenza per iniziativa legislativa».
E non a caso - giova aggiungere - lo stesso legislatore, già
dopo la più volte menzionata sentenza n. 253 del 2019, si è
attivato in direzione di una disciplina di "assestamento" del
sistema.
Un resoconto delle conclusioni acquisite e delle intenzioni di
riforma maturate è offerto dalla Commissione parlamentare di
inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni
criminali, anche straniere (istituita con l'omonima legge 7 agosto
2018, n. 99), che ha rassegnato, in data 20 maggio 2020, una
«Relazione sull'istituto di cui all'articolo 4-bis della legge n. 354
del 1975 in materia di ordinamento penitenziario e sulle conseguenze
derivanti dalla sentenza n. 253 del 2019 della Corte costituzionale».
In argomento, inoltre, risultano presentate proposte di legge (XVIII
legislatura, A.C. n. 1951), e anche il Governo, nel riferire per
mezzo della Rappresentanza permanente d'Italia presso il Consiglio
d'Europa circa lo stato di esecuzione della sentenza Viola contro
Italia, ha evocato una situazione "dinamica" di sviluppo della
disciplina in questione.
Questi dati mostrano con eloquenza la necessità che l'intervento
di modifica di aspetti essenziali dell'ordinamento penale e
penitenziario - che l'ordinanza di rimessione sollecita questa Corte
a compiere - sia, in prima battuta, oggetto di una più complessiva,
ponderata e coordinata valutazione legislativa.
10.- Sempre considerando che le questioni di legittimità
costituzionale all'odierno esame coinvolgono aspetti "apicali" della
normativa apprestata per il contrasto alle organizzazioni criminali
(quanto alle fattispecie di reato, all'entità della pena e al
beneficio avuto di mira), la necessità appena ricordata può essere
apprezzata anche da un ulteriore angolo visuale.
Il giudice rimettente, per parte sua, chiede che l'illegittimità
costituzionale delle norme censurate sia dichiarata con stretta
aderenza al caso di specie, e quindi con riferimento ai soli delitti
di contesto mafioso (oltre che, naturalmente, per i soli ergastolani
e con riguardo al solo beneficio della liberazione condizionale).
È noto, tuttavia, come il "catalogo" della prima fascia di reati
di cui all'art. 4-bis ordin. penit. comprenda ormai anche reati
diversi, relativi alla criminalità terroristica, ma anche delitti
addirittura privi di riferimento al crimine organizzato, come i reati
contro la pubblica amministrazione o quelli di natura sessuale (per
alcune di queste fattispecie non è impossibile una condanna
all'ergastolo, specie avuto riguardo ai «delitti commessi per
finalità di terrorismo, anche internazionale, o di eversione
dell'ordine democratico mediante il compimento di atti di violenza»).
Ed è altresì noto che l'art. 4-bis, comma 1, ordin. penit.
impedisce al condannato non collaborante l'accesso a tutti i benefici
penitenziari (salvo la liberazione anticipata e, dopo la sentenza n.
253 del 2019, il permesso premio).
Emerge così l'incerta coerenza della disciplina risultante da
un'eventuale pronuncia che accolga le questioni nei termini proposti
dal giudice a quo, senza modificare la condizione dei condannati
all'ergastolo per reati non connessi alla criminalità organizzata.
Per ultimo, ma non da ultimo, la normativa risultante da una
pronuncia di accoglimento delle questioni, conchiusa nei termini
proposti dal giudice a quo, darebbe vita a un sistema penitenziario
caratterizzato, a sua volta, da tratti di incoerenza.
In esso, i condannati per i reati di cui all'art. 4-bis, comma 1,
ordin. penit., pur se non collaborino utilmente con la giustizia,
possono attualmente essere valutati al fine di ottenere uno o più
permessi premio (in virtù, come appena ricordato, della sentenza n.
253 del 2019). All'esito di una pronuncia di accoglimento delle
odierne questioni - alla fine della pena e perciò del loro percorso
penitenziario - i condannati (non collaboranti) potrebbero accedere
(anche) al procedimento di ammissione alla liberazione condizionale:
ma resterebbe loro inibito l'accesso alle altre misure alternative -
lavoro all'esterno e semilibertà - cioè proprio alle misure che
invece normalmente segnano, in progressione dopo i permessi premio,
l'avvio verso il recupero della libertà.
Un accoglimento immediato delle questioni proposte, in
definitiva, comporterebbe effetti disarmonici sulla complessiva
disciplina in esame.
11.- Per tutti questi motivi, esigenze di collaborazione
istituzionale impongono a questa Corte di disporre, facendo leva sui
propri poteri di gestione del processo costituzionale, il rinvio del
giudizio in corso e di fissare una nuova discussione delle questioni
di legittimità costituzionale in esame all'udienza del 10 maggio
2022, dando al Parlamento un congruo tempo per affrontare la materia.
Rimarrà nel frattempo sospeso anche il giudizio a quo.
Spetta in primo luogo al legislatore, infatti, ricercare il punto
di equilibrio tra i diversi argomenti in campo, anche alla luce delle
ragioni di incompatibilità con la Costituzione attualmente esibite
dalla normativa censurata; mentre compito di questa Corte sarà
quello di verificare ex post la conformità a Costituzione delle
decisioni effettivamente assunte (ordinanze n. 132 del 2020 e n. 207
del 2018).

per questi motivi
la CORTE COSTITUZIONALE

rinvia all'udienza pubblica del 10 maggio 2022 la trattazione
delle questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte
di cassazione, prima sezione penale, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 aprile 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'11 maggio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA