1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 21-11-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 199 SENTENZA 9 ottobre - 15 novembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Istituzione e organizzazione dei servizi ospedalieri e territoriali a favore di soggetti affetti da talune patologie - Disposizioni finanziarie. - Legge della Regione Campania 28 settembre 2017, n. 26 (Organizzazione dei servizi a favore delle persone in eta' evolutiva con disturbi del neurosviluppo e patologie neuropsichiatriche e delle persone con disturbi dello spettro autistico). - (T-180199) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'intero testo,
nonchè degli artt. da 2 a 8, da 10 a 17 e 19 della legge della
Regione Campania 28 settembre 2017, n. 26 (Organizzazione dei servizi
a favore delle persone in età evolutiva con disturbi del
neurosviluppo e patologie neuropsichiatriche e delle persone con
disturbi dello spettro autistico), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 30 novembre-4
dicembre 2017, depositato in cancelleria il 5 dicembre 2017, iscritto
al n. 89 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 1, prima serie speciale, dell'anno
2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nella udienza pubblica del 9 ottobre 2018 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Lacatena per la
Regione Campania.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso depositato
in data 5 dicembre 2017 e iscritto al n. 89 del registro ricorsi del
2017, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19,
nonchè della intera legge della Regione Campania 28 settembre 2017,
n. 26 (Organizzazione dei servizi a favore delle persone in età
evolutiva con disturbi del neurosviluppo e patologie
neuropsichiatriche e delle persone con disturbi dello spettro
autistico).
Secondo il ricorrente, le norme di cui agli articoli impugnati,
nonchè l'intera legge regionale, interferirebbero con le funzioni
del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario della Regione Campania e violerebbero perciò
l'art. 120 della Costituzione. Inoltre, ponendosi in contrasto con le
previsioni del Piano, le medesime disposizioni violerebbero anche
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica e, quindi, l'art. 117, terzo comma, Cost. Infine, l'art. 19
della legge regionale, recante disposizioni finanziarie, violerebbe
l'art. 81, terzo comma, e l'art. 117, terzo comma, Cost.,
contrastando anch'esso con principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
2.- Il ricorrente premette che in data 13 marzo 2007 la Regione
Campania ha stipulato, ai sensi di quanto previsto dall'art. 1, comma
180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge
finanziaria 2005)», un Accordo sul Piano di rientro dai disavanzi
sanitari 2007-2009. Successivamente, essendo l'Accordo rimasto
inadempiuto, il Governo, con delibera del 24 luglio 2009, ha
esercitato i poteri sostitutivi di cui all'art. 4, comma 2, del
decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale), come
convertito dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, e ha nominato il
Presidente della Regione quale Commissario ad acta per la
realizzazione del Piano di rientro.
Tale delibera è stata seguita, dapprima, dalla delibera del
Consiglio dei ministri del 23 aprile 2010, con cui è stato nominato
Commissario ad acta il nuovo Presidente pro tempore della Regione, e
poi dalla delibera 11 dicembre 2015, con la quale, in base a quanto
disposto dall'art. 1, comma 570, della legge 23 dicembre 2014, n.
190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», che sanciva
l'incompatibilità della nomina a Commissario ad acta per coloro che
fossero titolari di incarichi istituzionali presso la Regione
commissariata, l'incarico è stato conferito a un nuovo Commissario.
Successivamente, a seguito dell'abrogazione di quest'ultima
norma, disposta dall'art. 1, comma 396, della legge 11 dicembre 2016,
n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019) e alle
dimissioni del Commissario in carica (intervenute il 3 aprile 2017),
il Consiglio dei ministri, con deliberazione del 10 luglio 2017, ha
nominato l'attuale Presidente della Regione Campania quale
Commissario ad acta per l'attuazione del vigente Piano di rientro dal
disavanzo del servizio sanitario regionale campano, secondo i
programmi operativi che, ai sensi dell'art. 2, comma 88-bis, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», costituiscono prosecuzione e aggiornamento degli
interventi di riorganizzazione, riqualificazione e potenziamento
previsti dal Piano di rientro.
Con la medesima delibera, la Presidenza del Consiglio dei
ministri ha assegnato al Commissario l'incarico prioritario di
attuare i Programmi operativi relativi al triennio 2016-2018 e gli
interventi necessari a garantire in maniera uniforme sul territorio
regionale l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza in
condizioni di efficienza, appropriatezza, sicurezza e qualità nei
termini indicati dai Tavoli tecnici di verifica. In particolare sono
demandati al Commissario ad acta il «completamento ed attuazione del
piano di riorganizzazione della rete ospedaliera in coerenza con il
fabbisogno assistenziale, in attuazione del regolamento adottato con
decreto del Ministero della salute del 2 aprile 2015 n. 70 ed in
coerenza con le indicazioni dei Tavoli tecnici di monitoraggio»
(lettera b punto I) e il «completamento ed attuazione del piano di
riorganizzazione della rete territoriale, in coerenza con le
indicazioni dei Tavoli tecnici di monitoraggio» (lettera b punto VI).
In ossequio alle previsioni della legge finanziaria n. 191 del
2009, il Commissario ad acta ha adottato il decreto 1° marzo 2017, n.
14, avente ad oggetto «Programmi Operativi 2016-2018. Approvazione».
L'intervento previsto al punto 16.1 del decreto (pag. 135) ha ad
oggetto la «riorganizzazione [della] rete ospedaliera», mentre
l'intervento al punto 19.1 riguarda «l'assistenza socio sanitaria
territoriale» e, in particolare, la programmazione della rete per
l'assistenza territoriale relativa al triennio 2016-2018, nel cui
quadro è regolamentata, tra l'altro, l'offerta sanitaria e
socio-sanitaria nel campo della salute mentale. Il Tavolo tecnico per
la verifica degli adempimenti regionali ed il Comitato permanente per
la verifica dei livelli essenziali di assistenza (LEA), i quali
affiancano la Regione nell'attuazione del Piano di rientro, hanno
espressamente valutato i provvedimenti adottati dal Commissario ad
acta in ordine alla riorganizzazione della rete socio-sanitaria di
assistenza territoriale e della rete ospedaliera nelle riunioni del
23 novembre e del 21 dicembre 2016 e in quelle del 4 aprile 2017 e
del 25 luglio 2017.
Infine, nell'ultima riunione del 28 settembre 2017, Tavolo e
Comitato, in merito allo stato di attuazione dei Programmi operativi
2016-2018, hanno concluso che, con riferimento al completamento e
all'attuazione del piano di riorganizzazione della rete ospedaliera
di cui al punto b), intervento I, del mandato commissariale, manca
ancora il nuovo provvedimento di riorganizzazione della rete
ospedaliera il quale, al fine di garantire il pieno rispetto degli
standard fissati dal decreto ministeriale 2 aprile 2015 n. 70, deve
essere integrato dai provvedimenti indicati nel verbale delle
riunioni del 23 novembre e del 21 dicembre 2016; mentre, con
riferimento al completamento e all'attuazione del piano di
riorganizzazione della rete territoriale di cui al punto b),
intervento VI, del mandato commissariale, la struttura commissariale
deve ancora definire i criteri applicativi dei piani di
riorganizzazione aziendale, e il relativo cronoprogramma di
attuazione, sulla base della programmazione definita con la delibera
del Commissario ad acta n. 99 del 2016.
In tale contesto è poi intervenuta la legge della Regione
Campania impugnata davanti a questa Corte.
3.- Con il primo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri denuncia gli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13,
14, 15, 16 e 17 e più in generale l'intera legge della Regione
Campania n. 26 del 2017, che avrebbe carattere omogeneo, essendo
volta a disciplinare in modo organico e sistematico l'intera rete dei
servizi assistenziali e ospedalieri per la cura delle patologie
neuropsichiatriche (quanto all'ammissibilità dell'impugnazione in
via principale di una intera legge si citano le sentenze n. 14 del
2017, n. 238 del 2006 e n. 359 del 2003), per violazione dell'art.
120, secondo comma, Cost.
Secondo il ricorrente, le norme denunciate, e in particolare
l'istituzione di una Consulta regionale dedicata (art. 2), la
creazione di un'apposita Commissione tecnico-scientifica (art. 3),
l'organizzazione di una rete integrata dei servizi (art. 4), oltre
che, in genere, l'istituzione di organismi e servizi funzionali
all'attuazione degli scopi della legge, nella misura in cui
attengono, sia pur limitatamente alle patologie neuropsichiatriche, a
quell'organizzazione delle reti e dei servizi assistenziali di cui
deve occuparsi, e di cui starebbe in effetti già occupandosi, il
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario della Regione Campania, interferirebbero
direttamente con i compiti del Commissario stesso. Anche qualora tali
disposizioni dovessero trovare riscontro nelle previsioni del
Programma operativo, la competenza funzionale alla loro attuazione
spetterebbe comunque al Commissario ad acta, che avrebbe dovuto
provvedere con proprio apposito decreto, e non all'organo legislativo
regionale.
Nè la denunziata interferenza con le funzioni commissariali
potrebbe ritenersi evitata dalla "clausola di salvaguardia" di cui
all'art. 20 della legge regionale impugnata, secondo la quale le
norme della stessa legge «non possono applicarsi o interpretarsi in
contrasto con le previsioni del Piano di rientro dal disavanzo
sanitario e con quelle dei programmi operativi», nonchè «con le
funzioni attribuite al Commissario ad acta per la prosecuzione del
Piano di rientro dal disavanzo sanitario», essendo detta interferenza
suscettibile di determinarsi a prescindere dalle modalità con cui
dovessero trovare concreta attuazione le disposizioni legislative in
esame. E infatti, secondo il ricorrente, delle due l'una: o l'art. 20
è norma "di stile", e allora si tratterebbe «di una disposizione
inutile» che, come tale, non varrebbe a escludere l'illegittimità
dell'intera legge regionale e di ogni sua norma per interferenza con
le funzioni commissariali; ovvero sarebbe norma dotata di una valenza
sostanziale ed effettiva, e allora impedirebbe in radice
l'applicazione dell'intera legge regionale che la contiene,
«rendendo, questa, a sua volta del tutto inutile».
Le singole disposizioni legislative e la stessa intera legge
regionale avrebbero dunque invaso spazi che sono stati
temporaneamente interdetti alla competenza legislativa - ma anche
amministrativa - regionale per effetto dell'esercizio del potere
sostitutivo del Governo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.
In proposito, la consolidata giurisprudenza costituzionale
affermerebbe che l'operato del Commissario ad acta, incaricato
dell'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo sanitario
previamente concordato tra lo Stato e la Regione interessata,
sopraggiunge all'esito di una persistente inerzia degli organi
regionali, essendosi questi ultimi sottratti ad un'attività che pure
è imposta dalle esigenze della finanza pubblica. Sarebbe proprio
tale dato - in uno con la constatazione che l'esercizio del potere
sostitutivo è, nella specie, determinato dalla necessità di
assicurare la tutela dell'unità economica della Repubblica, oltre
che dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti un diritto
fondamentale quale è quello alla salute (art. 32 Cost.) - a
legittimare la conclusione secondo cui le funzioni amministrative del
Commissario devono essere poste al riparo da ogni interferenza degli
organi regionali, anche quando essi agiscono in via legislativa, fino
all'esaurimento dei suoi compiti di attuazione del Piano di rientro
(si citano le sentenze n. 14 del 2017, n. 266 del 2016, n. 278 del
2014, n. 110 del 2014, n. 219 del 2013, n. 228 del 2013, n. 180 del
2013, n. 79 del 2013, n. 28 del 2013, n. 18 del 2013, n. 131 del
2012, n. 78 del 2011 e n. 361 del 2010). Ancora, l'illegittimità
costituzionale della legge regionale sussisterebbe anche quando
l'interferenza fosse meramente potenziale e a prescindere dal
verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del Commissario (si
citano le sentenze n. 14 del 2017, n. 266 del 2016, n. 227 del 2015 e
n. 110 del 2014). Il divieto di interferenza con le funzioni
commissariali si tradurrebbe, quindi, in un effetto interdittivo di
qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni assunti ai fini
del risanamento economico-finanziario del disavanzo sanitario
regionale (si richiamano le sentenze n. 106 del 2017, n. 266 del 2016
e n. 51 del 2013).
4.- Con il secondo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri afferma che gli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12,
13, 14, 15, 16 e 17 della legge regionale impugnata, e più in
generale l'intera legge regionale, violino l'art. 117, terzo comma,
Cost., ponendosi in contrasto con i principi fondamentali in materia
di coordinamento della finanza pubblica stabiliti dall'art. 2, commi
80 e 95, della legge n. 191 del 2009.
Come risulterebbe già dalla loro rubrica, infatti, tali
disposizioni contrasterebbero con le previsioni del Programma
operativo 2016/2018 di prosecuzione del Piano di rientro della
Regione Campania, adottato con decreto del Commissario ad acta 1°
marzo 2017, n. 14, nel cui ambito «l'intervento 16.1» ha ad oggetto
la «riorganizzazione [della] rete ospedaliera» e «l'intervento 19.1»
riguarda «l'assistenza socio sanitaria territoriale» e, in
particolare, la programmazione della rete per l'assistenza
territoriale relativa al triennio 2016-2018 nel cui quadro è
regolamentata, tra l'altro, l'offerta sanitaria e socio-sanitaria nel
campo della salute mentale.
In proposito il ricorrente richiama ancora la giurisprudenza
costituzionale che, pronunciandosi sulla legislazione regionale
adottata in costanza di mandato commissariale, ha affermato che la
disciplina dei piani di rientro dai deficit di bilancio in materia
sanitaria sarebbe riconducibile, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
Cost., al duplice ambito di potestà legislativa concorrente della
tutela della salute e del coordinamento della finanza pubblica (si
cita la sentenza n. 278 del 2014). In particolare, questa Corte
avrebbe affermato la natura di principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica dell'art. 2, commi 80 e 95,
della legge n. 191 del 2009 (si citano le sentenze n. 106 del 2017,
n. 14 del 2017 e n. 227 del 2015) e avrebbe sostenuto che gli accordi
previsti dall'art. 1, comma 180, della legge n. 311 del 2004, ai
quali quella disposizione si riferisce, assicurano da un lato la
partecipazione delle Regioni alla definizione dei percorsi di
risanamento dei disavanzi nel settore sanitario e, dall'altro lato,
escludono che la Regione possa poi adottare unilateralmente misure -
amministrative o normative - con essi incompatibili (si richiama la
sentenza n. 51 del 2013).
5.- Con il terzo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri denuncia l'art. 19, comma 1, della legge della Regione
Campania n. 26 del 2017, il quale prevede che «All'attuazione della
presente legge concorrono risorse del fondo sanitario regionale e
ulteriori risorse regionali proprie».
Tale norma, nella sua laconicità e genericità, non indicherebbe
nè specificherebbe in alcun modo in cosa consisterebbero tali
«ulteriori risorse regionali proprie», e risulterebbe così in
contrasto con i principi di attualità e certezza della copertura
della spesa, più volte affermati dalla giurisprudenza
costituzionale, ai quali si deve necessariamente conformare ogni
disposizione finanziaria, con conseguente violazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost.
6.- Con il quarto motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
dei ministri denuncia l'art. 19, comma 2, della legge della Regione
Campania n. 26 del 2017, il quale dispone che «La presente legge è
attuata, nell'immediato, con le risorse umane, finanziarie e
strumentali, disponibili a legislazione vigente e nell'osservanza,
per l'intera durata della gestione commissariale per la prosecuzione
del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario, delle
disposizioni impartite dal Commissario ad acta».
Tale disposizione contrasterebbe anch'essa, al pari delle altre
norme impugnate, con principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica e violerebbe quindi l'art. 117,
terzo comma, Cost.
La violazione si concretizzerebbe sotto due distinti profili: da
un lato, nella misura in cui, prevedendo interventi in materia di
organizzazione sanitaria che non sono contemplati nel Piano di
rientro dal disavanzo sanitario, anch'essa confliggerebbe con i
principi di cui all'art. 2, commi 80 e 95, legge n. 191 del 2009;
dall'altro, non rispetterebbe i vincoli di spesa imposti alla Regione
Campania dal Piano di rientro.
Anche su questo punto la giurisprudenza costituzionale sarebbe
ferma nel ritenere che l'autonomia legislativa concorrente delle
Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa, peraltro in un quadro di esplicita
condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario (si richiama la sentenza
n. 193 del 2007). Di conseguenza, sempre secondo la giurisprudenza
costituzionale, il legislatore statale potrebbe legittimamente
imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare
l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in
connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati
anche da obblighi comunitari (si richiamano le sentenze n. 91 del
2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010).
A proposito di tale disposizione la difesa erariale formula gli
stessi rilievi svolti in riferimento alla "clausola di salvaguardia"
prevista dall'art. 20 della legge, affermando che tale articolo o è
norma "di stile", e allora si tratterebbe di una disposizione inutile
che, come tale, non varrebbe ad escludere l'illegittimità
dell'intera legge regionale e di ogni sua norma per interferenza con
le funzioni commissariali; ovvero è norma avente una valenza
sostanziale ed effettiva, e allora sarebbe una disposizione capace di
impedire in radice l'applicazione dell'intera legge regionale che la
contiene, rendendola a sua volta del tutto inutile.
7.- La Regione Campania si è costituita nel giudizio davanti a
questa Corte in data 8 gennaio 2018, eccependo «l'inammissibilità e
l'infondatezza della prospettata questione di legittimità
costituzionale» e chiedendo «il rigetto del ricorso, con ogni
conseguente statuizione».
8.- Con memoria depositata il 17 settembre 2018 la Regione
resistente ha ribadito le proprie richieste e le ha declinate in
relazione alle quattro censure formulate nel ricorso statale.
9.- Quanto alla prima e alla seconda censura, la Regione osserva
innanzitutto che le disposizioni legislative impugnate avrebbero
natura meramente programmatica e organizzativa, sarebbero
insuscettibili di generare obblighi diretti e di far sorgere diritti
a favore di terzi che non siano già sanciti da previsioni
costituzionali o legislative nazionali, e sarebbero destinate a
trovare attuazione attraverso provvedimenti non meramente esecutivi
ma «attraverso provvedimenti a forte contenuto discrezionale da parte
della Giunta Regionale, quindi da parte del Commissario ad acta». In
particolare, l'art. 20 conterrebbe «un'espressa clausola di
salvaguardia dei poteri commissariali ulteriormente rafforzativa
dell'effetto sospensivo» previsto dall'art. 19, secondo il quale per
l'intera durata della gestione commissariale la legge regionale deve
essere attuata «nell'osservanza delle disposizioni impartite dal
commissario ad acta».
Di conseguenza, tali clausole integrerebbero «una vera e propria
"condizione di efficacia" della legge stessa», che per tutta la
durata della gestione commissariale resterebbe condizionata alle
disposizioni impartite dal Commissario ad acta. Da questo punto di
vista la questione di costituzionalità sarebbe inammissibile, prima
che infondata, «avendo ad oggetto disposizioni normative non
immediatamente operative bensì norme la cui operatività è
espressamente condizionata e subordinata alle disposizioni
commissariali».
Inoltre, diversamente da quanto sostenuto dalla difesa erariale,
la clausola di salvaguardia di cui all'art. 20 della legge regionale
impugnata sarebbe una «clausola di natura sostanziale», e non di mero
stile. Ciò tuttavia non renderebbe la legge regionale inutile,
bensì ne farebbe «al contrario, un importante strumento operativo ed
attuativo delle future libere determinazioni che il Commissario ad
acta andrà ad adottare, assumendo, così, valenza sussidiaria ed
ausiliaria in una logica di sinergia e leale collaborazione
istituzionale», senza interferire con le funzioni del Commissario e
senza porsi in contrasto con il piano di rientro.
10.- Il terzo e il quarto motivo di censura, invece, secondo la
difesa regionale sarebbero innanzitutto inammissibili «per assoluta
genericità di formulazione, non essendo gli stessi supportati da
dati concreti».
Nel merito, comunque, l'art. 19 della legge regionale impugnata
non contrasterebbe con i principi fondamentali in materia di
coordinamento della finanza pubblica perchè, nel prevedere una
clausola di invarianza di bilancio, non determinerebbe una
violazione, ma rispetterebbe i vincoli di spesa.
Tale articolo non contrasterebbe neppure con i principi di
attualità e certezza della copertura della spesa di cui all'art. 81,
terzo comma, Cost., dato che i necessari stanziamenti sarebbero già
previsti dalla legge regionale 18 gennaio 2016, n. 1 (Disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione finanziario per il
triennio 2016-2018 della Regione Campania - Legge di stabilità
regionale 2016), in particolare art. 8, comma 6.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato alcuni
articoli e l'intero testo della legge della Regione Campania 28
settembre 2017, n. 26 (Organizzazione dei servizi a favore delle
persone in età evolutiva con disturbi del neurosviluppo e patologie
neuropsichiatriche e delle persone con disturbi dello spettro
autistico), formulando quattro distinte questioni.
2.- Le prime due questioni investono gli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7,
8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 nonchè l'intera legge della
Regione Campania n. 26 del 2017.
Con il primo motivo di ricorso il Presidente del Consiglio
ritiene che tali disposizioni si pongano in contrasto con l'art. 120,
secondo comma, della Costituzione perchè, nella misura in cui
attengono, sia pur limitatamente alle patologie neuropsichiatriche, a
quell'organizzazione delle reti e dei servizi assistenziali di cui
deve occuparsi, e di cui starebbe in effetti già occupandosi, il
Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal
disavanzo sanitario della Regione Campania, interferirebbero
direttamente con le funzioni del Commissario stesso.
Con la seconda censura il ricorrente denuncia le medesime
disposizioni in relazione all'art. 117, terzo comma, Cost. perchè
esse, ponendosi in contrasto con le previsioni del Programma
operativo 2016/2018 di prosecuzione del Piano di rientro della
Regione Campania adottato con decreto del Commissario ad acta 1°
marzo 2017, n. 14, non rispetterebbero i principi fondamentali in
materia di coordinamento della finanza pubblica previsti dall'art. 2,
commi 80 e 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)».
3.- La terza e la quarta questione riguardano il solo art. 19
della legge regionale impugnata.
Con il terzo motivo di ricorso viene denunciato il comma 1
dell'art. 19 perchè esso, prevedendo che «All'attuazione della
presente legge concorrono risorse del fondo sanitario regionale e
ulteriori risorse regionali proprie», e non specificando in cosa
consistano tali «ulteriori risorse regionali proprie», contrasterebbe
con i principi di attualità e certezza della copertura della spesa
in violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
Con il quarto motivo si censura il comma 2 del medesimo art. 19
della legge regionale, il quale dispone che «La presente legge è
attuata, nell'immediato, con le risorse umane, finanziarie e
strumentali, disponibili a legislazione vigente e nell'osservanza,
per l'intera durata della gestione commissariale per la prosecuzione
del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario, delle
disposizioni impartite dal Commissario ad acta». Tale disposizione
contrasterebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., perchè, nel prevedere
interventi in materia di organizzazione sanitaria non contemplati dal
Piano di rientro del disavanzo sanitario e non rispettando i vincoli
di spesa imposti alla Regione Campania dallo stesso Piano di rientro,
violerebbe con i principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica previsti dall'art. 2, commi 80 e 95, della
legge n. 191 del 2009.
4.- Il quadro all'interno del quale si collocano la legge
regionale impugnata e le censure a essa relative è quello, più
volte venuto all'esame di questa Corte sia in relazione alla Regione
Campania oggi resistente (sentenze n. 117 del 2018; n. 180 del 2013;
n. 79 del 2013 e n. 28 del 2013), sia in relazione ad altre Regioni,
della soggezione degli enti regionali al piano di rientro del
disavanzo sanitario e della conseguente nomina, per le Regioni
inadempienti, di un Commissario ad acta, ai sensi dell'art. 120,
secondo comma, Cost. e dell'art. 4, comma 2, del decreto legge 1
ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equità sociale), così
come convertito dalla legge 29 novembre 2007, n. 222.
In questo ambito, la pregressa giurisprudenza di questa Corte ha
avuto modo di elaborare una serie di orientamenti che è bene
richiamare per risolvere le questioni oggetto del presente giudizio.
Quanto alla nomina di un Commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione, la Corte ha
affermato che «l'art. 120, secondo comma, Cost., nel consentire
l'esercizio del potere sostitutivo straordinario del Governo,
assicura contemporaneamente l'unità economica della Repubblica e i
livelli essenziali delle prestazioni concernenti il diritto
fondamentale alla salute» (così la sentenza n. 117 del 2018, che
richiama sul punto la sentenza n. 14 del 2017; ma si vedano anche,
identicamente, le sentenze n. 106 del 2017, n. 266 del 2016 e n. 227
del 2015).
Quanto invece alle funzioni del suddetto Commissario, questa
Corte ha più volte ricordato che esse sono «definite nel mandato
conferitogli» e «specificate dai programmi operativi» ex art. 2,
comma 88, della legge n. 191 del 2009 (sentenze n. 190 del 2017, n.
106 del 2017, n. 14 del 2017, n. 227 del 2015).
Ancora, in numerose occasioni questa Corte ha affermato che le
funzioni del Commissario «devono restare, fino all'esaurimento dei
compiti commissariali, al riparo da ogni interferenza degli organi
regionali - anche qualora questi agissero per via legislativa - pena
la violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost.» (così la sentenza
n. 106 del 2017, che richiama, tra le molte, le sentenze n. 14 del
2017; n. 266 del 2016; n. 278 e n. 110 del 2014; n. 228, n. 219, n.
180 e n. 28 del 2013 e n. 78 del 2011; ma si vedano anche, di nuovo,
le sentenze n. 117 del 2018 e n. 190 del 2017).
Inoltre, la giurisprudenza costituzionale ha insistentemente
precisato che «l'illegittimità costituzionale della legge regionale»
per violazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. «sussiste anche
quando l'interferenza è meramente potenziale e, dunque, a
prescindere dal verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del
Commissario incaricato di attuare il piano di rientro» (sentenze n.
117 del 2018, n. 190 del 2017, n. 106 del 2017 e n. 14 del 2017,
nello stesso senso, anche le sentenze n. 266 del 2016, n. 227 del
2015 e n. 110 del 2014).
Infine, proprio con riferimento a una legge della Regione
Campania, questa Corte ha ricordato che il ruolo della Regione «non
può consistere in una sovrapposizione legislativa e amministrativa
alle funzioni commissariali, ma deve limitarsi a compiti di impulso e
vigilanza per la garanzia dei LEA e a una trasparente e corretta
trasposizione delle entrate e degli oneri finanziari per la sanità
nel bilancio regionale» (sempre sentenza n. 117 del 2018).
5.- Date queste premesse, la questione avente a oggetto gli artt.
2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 e 19 della
Regione Campania n. 26 del 2017, nonchè l'intero testo
dell'impugnata legge regionale, sollevata in riferimento all'art.
120, secondo comma, Cost., è fondata.
5.1.- In base alla deliberazione del Consiglio dei ministri del
10 luglio 2017 il Commissario ad acta della Regione Campania ha
attualmente «l'incarico prioritario di attuare i Programmi operativi
2016-2018» - approvati dal precedente Commissario con decreto del 1°
marzo 2017, n. 14 - «e gli interventi necessari a garantire, in
maniera uniforme sul territorio regionale, l'erogazione dei livelli
essenziali di assistenza in condizioni di efficienza, appropriatezza,
sicurezza e qualità, nei termini indicati dai Tavoli tecnici di
verifica, nell'ambito della cornice normativa vigente, con
particolare riferimento alle seguenti azioni ed interventi
prioritari: i) completamento ed attuazione del piano di
riorganizzazione della rete ospedaliera in coerenza con il fabbisogno
assistenziale, in attuazione del regolamento adottato con decreto del
Ministero della Salute del 2 aprile 2015 n. 70 e in coerenza con le
indicazioni dei Tavoli tecnici di monitoraggio; [...] vi)
completamento ed attuazione del piano di riorganizzazione della rete
territoriale, in coerenza con le indicazioni dei Tavoli tecnici di
monitoraggio». I Programmi operativi 2016-2018, a loro volta,
affermano che restano da risolvere - da parte del Commissario ad acta
- alcune «criticita'», in particolare relative al «completamento
della fase implementativa delle Reti assistenziali così come
programmate e rimodulazione della Rete ospedaliera». Inoltre, il
Programma 16 individua gli interventi previsti in relazione alla
«Rete ospedaliera e reti tempo dipendenti»; il Programma 17 elenca
gli interventi previsti in relazione alle «Reti cliniche»; il
Programma 19 dispone gli interventi previsti in relazione alla
«assistenza sociosanitaria territoriale: residenziale,
semiresidenziale, domiciliare e ambulatoriale», occupandosi anche tra
l'altro dei «disturbi dello spettro autistico e/o disturbi della
sfera cognitiva e relazionale», sia degli adulti sia dei soggetti in
età evolutiva, e in generale della «Salute mentale».
5.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ragione,
ritiene che la legge regionale impugnata interferisca con gli ambiti
riservati al Commissario ad acta, dettando previsioni relative alla
«riorganizzazione della rete ospedaliera» e alla «riorganizzazione
della rete territoriale», benchè limitatamente agli interventi
relativi a «i disturbi del neurosviluppo e le patologie
neuropsichiatriche delle persone in età evolutiva, nonchè i
disturbi dello spettro autistico», questi ultimi riferiti a persone
di ogni età.
5.3.- La legge regionale impugnata, composta da 23 articoli,
infatti, nel suo Titolo I, dopo avere dichiarato il suo oggetto, e
cioè le patologie di cui si occupa (appunto «i disturbi del
neurosviluppo e le patologie neuropsichiatriche delle persone in età
evolutiva, nonchè i disturbi dello spettro autistico», questi ultimi
riferiti a persone di ogni eta'), e avere enunciato le sue finalità
(art. 1), provvede all'organizzazione delle strutture necessarie
all'erogazione di servizi relativi alle richiamate patologie: nel
Capo II istituisce e disciplina due «Organismi consultivi regionali e
di riferimento» per quelle patologie (una Consulta regionale,
all'art. 2, e una Commissione tecnico scientifica regionale, all'art.
3); nel Capo III si occupa della «Organizzazione dei servizi»,
prevedendo una «Rete regionale integrata dei servizi» (art. 4), un
«Centro Unico per la Neuropsichiatria dell'Infanzia e
dell'Adolescenza e dello Spettro Autistico» (art. 5) e i «Nuclei di
Neuropsichiatria dell'Infanzia e dell'Adolescenza» (art. 6), e
regolando i relativi «Servizi ospedalieri» (art. 7) e le relative
«Strutture a ciclo residenziale semiresidenziale» (art. 8); nel Capo
IV prevede alcuni «Interventi di supporto» (artt. 9-11). Nel Titolo
II, invece, la legge regionale detta «Disposizioni specifiche per le
persone affette da disturbi dello spettro autistico» e anche qui,
dopo avere enunciato alcuni «Principi generali» nel Capo I (artt.
12-13), nel Capo II si occupa della «Organizzazione dei servizi», sia
quanto alle modalità della loro erogazione presso ciascuna Asl (art.
14), sia disciplinando specificamente i «Servizi residenziali e
semiresidenziali» (art. 15) e i centri regionali di riferimento per
l'autismo (art. 16). L'art. 17, poi, impone la formazione continua
degli operatori e l'art. 18 prevede l'istituzione di un organismo
regionale di conciliazione per le controversie che dovessero
insorgere sul tema del trattamento dei disturbi dello spettro
autistico. Il Titolo III, infine, contiene le «Disposizioni generali
e di chiusura».
Poichè non c'è alcuna previsione della legge regionale
impugnata che non attenga a profili di organizzazione dei servizi -
ospedalieri e territoriali - relativi agli «interventi diagnostici,
terapeutici, abilitativi e riabilitativi» (così l'art. 1 della legge
regionale) per le patologie oggetto dell'intervento legislativo,
risulta palese che l'intera legge della Regione Campania n. 26 del
2017 interferisce con le attribuzioni del Commissario ad acta della
Regione Campania, così come stabilite dalla deliberazione del
Consiglio dei ministri del 10 luglio 2017 e specificate dai programmi
operativi sopra richiamati.
L'interferenza della legge regionale impugnata con le funzioni
commissariali ne comporta l'illegittimità costituzionale per
contrasto con l'art. 120, secondo comma, Cost., non essendo
sufficiente a preservare la legge da tale vizio la generica clausola
di salvaguardia contenuta nell'art. 20.
5.4.- D'altra parte, l'assistenza sociosanitaria ai minori con
disturbi in ambito neuropsichiatrico e del neurosviluppo e alle
persone con disturbi dello spettro autistico è ricompresa tra i
livelli essenziali di assistenza (LEA) definiti dagli artt. 25, 32 e
60 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio
2017 (Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di
assistenza, di cui all'art. 1, comma 7, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502), di cui il Commissario deve farsi carico con
priorità. Ne consegue che assicurare l'erogazione di tali
prestazioni rientra nelle attribuzioni del Commissario ad acta e il
servizio ad esse relativo deve comunque essere garantito, secondo le
specificazioni contenute nei Programmi operativi e nelle indicazioni
dei Tavoli tecnici.
6.- Ciò detto, questa Corte non può esimersi dal rilevare
l'anomalia di un commissariamento della sanità regionale protratto
per oltre un decennio, senza che l'obiettivo del risanamento
finanziario sia stato raggiunto, con tutte le ripercussioni che esso
determina anche sugli equilibri della forma di governo regionale, a
causa del perdurante esautoramento del Consiglio e della stessa
Giunta a favore del Commissario ad acta, soprattutto quando è
impersonato dal Presidente della Giunta, in un ambito cruciale per il
governo della Regione.
7.- L'accoglimento della questione in riferimento all'art. 120,
secondo comma, Cost. determina l'assorbimento delle restanti censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della
Regione Campania 28 settembre 2017, n. 26 (Organizzazione dei servizi
a favore delle persone in età evolutiva con disturbi del
neurosviluppo e patologie neuropsichiatriche e delle persone con
disturbi dello spettro autistico).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 ottobre 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 novembre 2018.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE