1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 maggio 2010
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 maggio 2010 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Stabilizzazione di dipendenti - Previsione che i dipendenti in servizio con contratto di lavoro a tempo determinato dell'Agenzia per il diritto allo studio universitario (ADISU), assunti a seguito di selezione pubblica, al raggiungimento del requisito temporale di trentasei mesi, transitino con contratto di lavoro a tempo indeterminato nei ruoli dell'ADISU - Contrasto con la normativa statale di settore - Ricorso del Governo - Denunciata lesione dei principi del pubblico concorso per l'accesso all'impiego pubblico, del buon andamento e imparzialita' della Pubblica Amministrazione, di eguaglianza e ragionevolezza, violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 5, art. 23, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 117, comma terzo; d.l. 1° luglio 2009, n.78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 17, commi 10, 11, 12 e 13; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Amministrazione pubblica - Impiego pubblico - Norme della Regione Puglia - Stabilizzazione di dipendenti a tempo determinato dell'Agenzia per il diritto allo studio universitario (ADISU) - Proroga dei contratti in essere fino alla stabilizzazione - Contrasto con la normativa statale di settore e lamentata interferenza in ambito regolato dal diritto privato - Ricorso del Governo - Denunciata lesione dei principi del pubblico concorso per l'accesso all'impiego pubblico, del buon andamento e imparzialita' della Pubblica Amministrazione, di eguaglianza e ragionevolezza, violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile. - Legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 5, art. 23, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 51, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102, art. 17, commi 10, 11, 12 e 13; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 36. (010C0426) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-2010)

Ricorso nell'interesse della Presidenza del Consiglio dei
ministri, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e
difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui
uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12 è domiciliata nei confronti
della Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
Regionale pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'articolo 23 della legge regionale 25 febbraio
2010, n. 5, recante «Norme in materia di lavori pubblici e
disposizioni diverse», pubblicata sul B.U.R. Puglia n. 40 del 2 marzo
2010.
In virtù della deliberazione del Consiglio dei Ministri in data
30 aprile 2010.
1. - L'articolo 23 della legge regionale Puglia n. 5/2010,
dispone quanto segue: «1. I dipendenti in servkio con contratto di
lavoro a tempo determinato dall'Agenda per il diritto allo studio
universitario (ADISU), assunti a seguito di selezione pubblica, al
raggiungimento del requisito temporale di trentasei mesi, transitano
con contratto di lavoro a tempo indeterminato nei ruoli dell'ADISU.
2. - Ai fini dell'attuazione delle disposizioni di cui al comma
1, i lavoratori con contratto a tempo determinato restano alle
dipendenze dell'ADISU fino alla stabilizzazione».
La surriportata disposizione eccede, con ogni evidenza, dalle
competenze regionali, ed impinge indebitamente quelle statali,
confliggendo con principi costituzionali, nonchè con quelli -
attuativi della Carta Suprema - inderogabilmente posti da
legislazione statale.
2. - La normativa regionale qui impugnata comporta invero una
patente violazione degli articoli 3, 51 e 97 Cost..
Anzitutto, viene indebitamente surclassata la regola del concorso
pubblico per accedere alla Pubblica Amministrazione, regola posta a
tutela non solo dell'interesse pubblico alla scelta dei migliori,
mediante una selezione aperta alla partecipazione di coloro che siano
in possesso dei prescritti requisiti, ma anche del diritto dei
soggetti potenziali aspiranti a ricoprire impieghi e cariche
pubbliche all'interno della stessa.
Ed infatti, l'automatica trasformazione del rapporto di lavoro da
tempo determinato a tempo indeterminato si risolve per sua stessa
natura in una deroga ingiustificata alla regola del concorso
pubblico, principio posto a garanzia del buon andamento e della
imparzialità dell'Amministrazione. Tra l'altro, i requisiti per
potere beneficiare della norma in questione appaiono oltremodo
generici: non è infatti chiaro in cosa consista la preventiva
assunzione «a seguito di selezione pubblica», se sia necessario un
vero e proprio concorso, ovvero sia sufficiente essere entrati nei
ranghi «precari» dell'ente regionale de quo anche mediante procedura
di selezione informale, magari meramente pubblicizzata con modalità
le più varie possibili (internet, avvisi su giornali, ecc.); nè è
chiaro quale sia il «requisito temporale di trentasei mesi», da
quando decorra (se dalla stipula del contratto, ovvero dalla presa di
servizio), e come vada in concreto computato.
Codesta Corte costituzionale, con specifico riferimento agli
esposti principi, ha recentemente ribadito (sent. n. 81 /2006) che
«il principio del pubblico concorso costituisce la regola per
l'accesso all'impiego alle dipendente delle amministrazioni
pubbliche, da rispettare allo scopo di assicurare la loro
imparzialità ed efficienza. Tale principio si è consolidato nel
senso che le eventuali deroghe possono essere giustificate solo da
peculiari e straordinarie ragioni di interesse pubblico» (cfr. anche
sentenze nn. 159/2005 e 34/2004). Ancor più perspicuamente, la
sentenza 6 luglio 2004, n. 205, ha chiarito che «il principio
costituzionale del concorso pubblico per l'accesso alle p.a. ha
carattere generale ed è inderogabile, in quanto meccanismo
strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione; questa
regola può dirsi rispettata solo quando le selezioni non siano
caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di restrizione
dell'ambito dei soggetti legittimati a parteciparvi; pertanto, il
principio non tollera la riserva integrale dei posti disponibili nel
ruolo in favore di personale interno». E non si dimentichi che
codesta Corte ha altresì escluso che tali peculiari e straordinarie
ragioni di interesse pubblico possano essere ravvisate nella
personale aspettativa degli aspiranti, pur già legati da rapporto di
impiego con la pubblica amministrazione.
Non può sopperire, a tal fine, la indicata generica previsione
di una precedente pubblica selezione dei destinatari della norma
regionale gravata, in quanto «la regola del pubblico concorso può
dirsi pienamente rispettata solo qualora le selezioni non siano
caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli firme di restrizione
dei soggetti legittimati a parteciparvi» (sentenza 16 maggio 2002, n.
194).
Ne consegue, pertanto, anche la violazione del criterio della
eguaglianza sostanziale e della ragionevolezza nella previsione di
trattamenti differenziati (ex articolo 3 Cost.), che non risulta in
alcun modo giustificato (e giustificabile) sulla base della
disposizione de qua.
3. - Non a caso il recente articolo 17, commi da 10 a 13,
del d.l. n. 78/2009 (convertito con legge n. 102/2009), ha stabilito
-con riguardo alla generalità delle Amministrazioni Pubbliche (e
quindi anche con riferimento agli enti locali), ed in sostituzione
delle previgenti procedure di stabilizzazione nel pubblico impiego -
nuove modalità di valorizzazione dell'esperienza professionale
acquisita dal personale non dirigente, attraverso l'espletamento di
concorsi pubblici con parziale riserva dei posti: così precludendo a
tutte le Pubbliche Amministrazioni ogni ulteriore differente
procedura di stabilizzazione del personale non di ruolo, a partire
dal gennaio 2010.
Questo il tenore testuale delle cennate disposizioni di legge
statale:
, e per le amministrazioni interessate, previo espletamento
della procedura di cui all'articolo 35, comma 4, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni,
possono bandire concorsi per le assunzioni a tempo indeterminato con
una riserva di posti, non superiore al 40 per cento dei posti messi a
concorso, per il personale non dirigenziale in possesso dei requisiti
di cui all'articolo 1, commi 519 e 558, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296 e all'articolo 3, comma 90, della legge 24 dicembre 2007, n.
244. Tale percentuale può essere innalzata fino al 50 per cento dei
posti messi a concorso per i comuni che, allo scopo di assicurare un
efficace esercizio delle funzioni e di tutti i servizi generali
comunali in ambiti territoriali adeguati, si costituiscono in
un'unione ai sensi dell'articolo 32 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, fino al raggiungimento di ventimila abitanti.
11. Nel triennio 2010-2012, le amministrazioni di cui al comma
10, nel rispetto della programmazione triennale del fabbisogno
nonchè dei vincoli finanziari previsti dalla normativa vigente in
materia di assunzioni e di contenimento della spesa di personale
secondo i rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di
finanza pubblica e, per le amministrazioni interessate, previo
espletamento della procedura di cui all'articolo 35, comma 4, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, possono altresì bandire concorsi pubblici per titoli
ed esami, finalizzati a valorizzare con apposito punteggio
l'esperienza professionale maturata dal personale di cui al comma 10
del presente articolo nonchè dal personale di cui all'articolo 3,
comma 94, lettera b), della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
12. Per il triennio 2010-2012, le amministrazioni di cui al comma
10, nel rispetto dei vincoli finanziari previsti in materia di
assunzioni e di contenimento della spesa di personale, secondo i
rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di finanza
pubblica, possono assumere, limitatamente alle qualifiche di cui
all'articolo 16 della legge 28 febbraio 1987, n. 56, e successive
modificazioni, il personale in possesso dei requisiti di anzianità
previsti dal comma 10 del presente articolo maturati nelle medesime
qualifiche e nella stessa amministrazione. Sono a tal fine
predisposte da ciascuna amministrazione apposite graduatorie, previa
prova di idoneità ove non già svolta all'atto dell'assunzione. Le
predette graduatorie hanno efficacia non oltre il 31 dicembre 2012.
13. Per il triennio 2010-2012 le amministrazioni di cui al comma
10 possono destinare il 40 per cento delle risorse finanziarie
disponibili ai sensi della normativa vigente in materia di assunzioni
ovvero di contenimento della spesa di personale, secondo i rispettivi
regimi limitativi fissati dai documenti di finanza pubblica, per le
assunzioni dei vincitori delle procedure concorsuali bandite ai sensi
dei commi 10 e 11».
Tale previsione di legge statale costituisce invero attuazione,
generalizzata nei confronti di tutta la Pubblica Amministrazione,
proprio degli anzidetti parametri costituzionali invocati, ed intende
inverare quanto più possibile il principio generale del ricorso al
pubblico concorso per l'accesso alla P.A. (salva la previsione di
eccezioni particolari, davvero non ricorrenti nella presente
fattispecie pugliese).
4. - Sotto altro profilo, la richiamata normativa statale
(articolo 17 del d.l. n. 78/2009) costituisce altresì disposizione
di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica, in
quanto intende porre dei limiti al ricorso alle nuove assunzioni
(laddove non utili), ed al dispendio di risorse finanziarie a quelle
collegate. Pertanto, la sua violazione da parte della normativa
regionale impugnata - che veleggia in direzione decisamente contraria
rispetto allo spirito di quella - compendia anche violazione
dell'articolo 117, terzo comma, Cost., il quale riserva alla
competenza statale la fissazione dei principi generali in materia di
«coordinamento della finanza pubblica».
Al riguardo, codesta Corte ha avuto modo di affermare che «le
norme statali che fissano i limiti della spesa delle regioni e degli
enti locali possono qualificarsi come norme recanti principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente
duplice condizione: a) in primo luogo, che si limitino a porre
obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un
transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della
spesa ricorrente; b) in secondo luogo, che non prevedano in modo
esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti
obiettivi» (sentenza 24 aprile 2008, n. 120): e non v'è dubbio che
quelle dianzi richiamate rispettino tali requisiti e limiti, tali
quindi da consentire di configurarle nei termini di principio sopra
indicati, e quindi di legittimamente sindacarne il mancato rispetto.
5. - Le superiori censure intendono evidentemente travolgere
l'interezza del denunciato articolo 23 della legge regionale Puglia
n. 5/2010, siccome tutto (sia quanto alla procedura di
stabilizzazione di cui al comma 1, sia quanto alla proroga dei
contratti oggi in essere di cui al comma 2) contrastante con gli
evocati parametri costituzionali.
Ma il comma 2 del richiamato articolo 23 presenta anche un
ulteriore motivo di incostituzionalità, segnatamente in riferimento
all'articolo 117, secondo comma, lett., 1), Cost., che - come noto -
ascrive alla esclusiva competenza legislativa statale la materia
dell'ordinamento civile.
La previsione regionale si pone invero in contrasto con
l'articolo 36 del d.lgs. n. 165/2001, il quale - come noto - pur
ammettendo il ricorso della P.A. alle «forme contrattuali flessibili
di assunzione e di impiego del personale previste dal codice civile e
dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa» (comma
1), limita tale facoltà al ricorrere di «esigenze temporanee ed
eccezionali», e comunque «nel rispetto delle procedure di
reclutamento vigenti» (comma 1-bis); precisando dipoi che, in ogni
caso, «la violazione di disposizioni imperative riguardanti
l'assunzione o l'impiego di lavoratori non può comportare la
costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le
medesime pubbliche amministrazioni» (comma 2). Tale articolata
regolamentazione degli strumenti lavoristici cc.dd. «flessibili» nel
pubblico impiego impinge indiscutibilmente rapporti di lavoro di tipo
privatistico, si rileva una violazione della competenza esclusiva
dello Stato in materia di ordinamento civile di cui all'articolo 117,
secondo comma, lett. l), Cost.
È appena il caso di rammentare che la sentenza n. 95 in data 21
marzo 2007 di codesta medesima Corte ha affermato che «il rapporto di
impiego alle dipendenze di Regioni ed enti locali, essendo stato
«privativato» ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo n. 165 del
2001, è retto dalla disciplina generale dei rapporti di lavoro tra
privati ed è, perciò, soggetto alle regole che garantiscono
l'uniformità di tale tipo di rapporti con la conseguenza che la
legge statale, in tutti i casi in cui interviene a conformare gli
istituti del rapporto di impiego attraverso norme che si impongono
all'autonomia privata con il carattere dell'inderogabilità,
costituisce un limite alla menzionata competenza residuale regionale
[di cui al quarto comma dell'articolo 117 Cost., n.d.r.] e va,
quindi, applicata anche ai rapporti di impiego dei dipendenti delle
Regioni e degli enti locali».

P.Q.M.

Ricorre alla ecc.ma Corte costituzionale affinchè la stessa
voglia dichiarare - in accoglimento delle suesposte deduzioni - la
illegittimità costituzionale dell'articolo 23 della legge regionale
25 febbraio 2010, n. 5, recante «Norme in materia di lavori pubblici
e disposizioni diverse», pubblicata sul B.U.R. Puglia n. 40 del 2
marzo 2010, per contrasto con gli articoli 3, 51, 97 e 117, Cost..
Si deposita la seguente documentazione:
1) copia autentica dell'estratto del verbale relativo alla
deliberazione del Consiglio dei ministri del 30 aprile 2010, con
l'allegata relazione;
2) copia della legge regionale 25 febbraio 2010, n. 5,
recante «Norme in materia di lavori pubblici e disposizioni diverse»,
pubblicata sul B.U.R. n. 40 del 2 marzo 2010.
Roma, addì 30 aprile 2010

L'Avvocato dello Stato: Giancarlo Caselli