1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 30-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 30 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 marzo 1994
N. 30 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 marzo 1994 (della regione Sicilia) Regione Sicilia - Impiego regionale - Proroga dei termini di efficacia delle graduatorie concorsuali (per i concorsi gia' espletati alla data del 13 febbraio 1993) relative agli enti di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482 e alla regione (rispettivamente a trentasei e a quarantotto mesi) ed utilizzazione delle stesse per la copertura dei posti vacanti e disponibili riservati - Erogazione, da parte dell'assessore regionale per il lavoro, la previdenza sociale, la formazione professionale e l'emigrazione, di retribuzioni per il personale a tempo indeterminato degli enti che, a seguito della mancata inclusione nel piano formativo annuale approvato ai sensi della legge regionale 6 marzo 1976, n. 24, oppure a seguito della revoca del finanziamento dei corsi o a causa di contenzioso economico contabile pendente o per qualsiasi altra causa siano comunque nella impossibilita' di assicurare la prosecuzione della relativa attivita' - Conferimento alle commissioni regionali per l'impiego del potere di determinare, su proposta delle commissioni circoscrizionali, procedure diverse da quelle a regime per l'avviamento al lavoro dei lavoratori iscritti nelle liste di collocamento - Lamentata violazione del principio di uguaglianza per trattamenti differenziati di situazioni omogenee senza adeguata causa giustificatrice, dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione nonche', solo relativamente all'ultima disposizione di legge sopra menzionata, di copertura finanziaria. (Delibera legislativa regione Sicilia 4 marzo 1994, artt. 1, 2, 6 e 7). (Cost., artt. 3, 97 e 81). (094C0333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 30-3-1994)

L'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 4 marzo 1994 ha
approvato il disegno di legge n. 655 dal titolo "proroga del termine
per l'efficacia delle graduatorie concorsuali. Interventi in materia
di deformazione professionale e di cooperazinoe ed abrogazione di
norme. Modifiche alla legge regionale 1 settembre 1993, n. 25.
Disposizioni in materia di personale", pervenuto a questo
Commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28
dello statuto speciale, il 7 marzo 1994.
Il provvedimento legislativo de quo è stato adottato nell'intento
di superare i rilievi di legittimità costituzionale formulati da
questo ufficio, con il ricorso depositato nella Cancelleria di
codesta ecc.ma Corte l'8 febbraio 1994, in ordine al disegno di legge
n. 635 approvato dall'A.R.S. il 20 gennaio decorso.
Il disegno di legge, con gli artt. 1 e 2, ripropone con modifiche
ed integrazioni, le disposizioni di cui agli artt. 5 e 6 della
precedente delibera legislativa.
Le modificazioni apportate non sembrano idonee a superare i vizi
di legittimità costituzionale già sollevati, vizi che nelle nuove
formulazioni permangono sì da indurre lo scrivente a promuovere
ulteriore giudizio.
I rilievi a suo tempo prospettati non sono stati infatti rimossi
dal nuovo articolato legislativo che, anzi, rivela l'intento di
surrettiziamente eluderli.
L'art. 1 recita: "Art. 1. Termine di efficacia delle graduatorie
concorsuali". 1. L'art. 7 della legge regionale 30 aprile 1991, n.
11, è sostituito dal seguente: "Art. 7. 1. Le graduatorie dei
concorsi espletati anteriormente al febbraio 1993 degli enti e quelle
relative alle categorie di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482, o
altre categorie protette, sono efficaci per la durata di 36 mesi e
devono essere utilizzate per la copertura dei posti vacanti e
disponibili riservati. È fatto obbligo all'amministrazione regionale
di procedere, entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente
legge, al ricalcolo dei posti da attribuirsi in forza della legge 2
aprile 1968, n. 482, tenendo conto del numero dei dipendenti
effettivamente in servizio presso l'Amministrazione.
2. - Le graduatorie dei concorsi espletati anteriormente al
febbraio 1993 dell'amministrazione regionale sono efficaci per la
durata di 48 mesi e devono essere utilizzate per la copertura dei
posti vacanti e disponibili riservati".
In sostanza, unica innovazione del testo normativo è
l'introduzione del riferimento alle graduatorie dei concorsi
espletati anteriormente al febbraio 1993, nel tentativo di superare
la censura, mossa nel primo ricorso, di violazione degli artt. 36 e
42 del decreto legislativo n. 29/1993.
Siffatta novazione legislativa, però, nell'introdurre una
disciplina transitoria non vale nè ad eliminare l'individuato vizio
di irragionevolezza della norma nè tantomeno quello di incompetenza,
poichè ha riprodotto quanto disposto in difformità alla
legislazione nazionale in materia di collocamento delle categorie
protette per le quali vige, nell'ambito dell'intero territorio
nazionale, omognea disciplina di per sè abrogativa di qualsiasi
eventuale norma regionale difforme.
Ed invero, l'attuale formulazione della norma risulta vieppiù
caratterizzata da irragionevolezza ove si consideri che la esplicita
transitorietà non è logicamente seguita da alcuna ipotesi di norma
a regime, nè mediante il rinvio alla legislazione nazionale di
riferimento, nè mediante una qualsiasi ipotesi di regolamentazione
sia pure diversamente articolata.
Quid iuris infatti per i concorsi successivi alla data prevista?
In considerazione della tecnica normativa seguita dal legislatore
siciliano, con la reiterata riformulazione dell'art. 7 della legge
regionale n. 11/1991, ove erano organicamente e complessivamente
disciplinate le modalità per l'assunzione del personale presso
l'amministrazione della regione e per gli enti, aziende e istituti da
essa dipendenti, viene invero introdotta una norma che, oltre ad
avere il già rilevato carattere transitorio, si rivela assolutamente
non confacente alla organica attuazione di quanto il legislatore nel
1991 intendeva globalmente e programmaticamente ottenere.
Il legislatore regionale, nell'adottare la disposizione oggetto
del presente atto di gravame, sebbene introduca una disciplina non
aderente all'originario intento perseguito impropriamente con la
norma di cui all'art. 5 della delibera legislativa del 20 gennaio
decorso, non si sottrae alla censura di irragionevolezza di cui agli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
In proposito, è opinione diffusa nella migliore dottrina (da
ultimo Franco Modugno, Enciclopedia del Diritto, Voce "Validita'")
che la stessa potestà del legislatore di scegliere e graduare i fini
da perseguire implica l'adozione di una o più rationes che ispirano
la legge, ma che condizionano al tempo stesso le disposizioni in essa
contenute, sotto il profilo della loro congruità, con esclusione
quindi di elementi di irragionevolezza e di non contraddittorietà
rispetto al conseguimento dei fini prescelti.
L'attività legislativa, in quanto assume la veste di vera e
propria funzione, non è propriamento "libera" (nel senso di
arbitraria), bensì discrezionale nell'accezione concettuale di
"ragionevolmente libera".
Al riguardo deve rilevarsi (secondo quanto illustrato nella
relazione predisposta dalla prima Commissione permanente al disegno
di legge n. 582 da cui trae origine il presente provvedimento) come
sia esplicitamente manifesto che l'iniziativa è finalizzata a
prorogare di un ulteriore anno le attuali graduatorie dei concorsi
banditi dalla amministrazione regionale, nelle more di una
complessiva ricognizione del proprio personale e di un approfondito
esame dell'utilizzazione di quest'ultimo.
L'originaria stesura del predetto disegno di iniziativa
governativa, infatti, si prefiggeva il fine di ricoprire i posti
resisi disponibili a seguito della contestuale previsione di un
aumento numerico della dotazine organica dell'amministrazione
regionale, con i soggetti risultati idonei in concorsi già espletati
per le qualifiche interessate.
Orbene, la nuova stesura della norma, con cui si vuole far fronte
alla cennata esigenza, immediata e contingente, dell'amministrazione,
introduce una disciplina esclusivamente transitoria e limitata ai
soli concorsi espletati anteriormente al febbraio 1993 in un contesto
normativo a regime, nulla disponendo in ordine alle graduatorie dei
concorsi banditi e che saranno espletati successivamente alla
predetta data e ponendosi al contempo anche in palese contrasto, per
gli effetti notativi rispetto alla preesistente normativa, con i
principi desumibili dalla legislazione nazionale di riferimento.
L'art. 1 primo comma in questione, come prima rilevato, riproduce
con difformità puramente lessicali (36 mesi anzichè tre anni) e con
l'esclusione dell'amministrazione regionale (cui si riferisce il
secondo comma), la disposizione dell'art. 7 della legge regionale 30
aprile 1991, n. 11, riconfermando così procedure di assunzione di
appartenenti alle categorie protette non ammissibili rispetto alla
normativa statale che regola la materia.
Sul punto, è di basilare importanza rilevare che uffici
amministrativi regionali chiamati a dare applicazioone al cennato
art. 7 della legge regionale n. 11/1991 (all. 1) avevano sottoposto
all'attenzione del legislatore, in seguito anche all'acquisizione di
pareri dell'ufficio legislativo e legale della Presidenza della
regione e del consiglio di giustizia amministrativa, l'opportunità
di procedere ad una revisione della norma al fine di renderla
compatibile anche con le nuove vincolanti disposizioni. Alla luce di
quanto esposto, appare oltremodo irragionevole il comportamento del
legislatore siciliano che con la presente disposizione nei fatti
torna a disciplinare, in maniera palesemente confliggente con i
parametri legislativi e costituzionali cui dovrebbe rigorosamente
attenersi, una materia che esula dalla propria competenza.
L'intervento del legislatore nazionale in materia di esclusiva sua
spettanza, in quanto concernente la tutela di una particolare
categoria di soggetti (id est legge n. 482/1968) che non può avere
per sua intrinseca natura un trattamento differenziato nell'ambito
del territorio nazionale, ha di per sè la forza di abrogare,
espressamente o implicitamente, qualsiasi norma regionale che su
quella materia fosse per l'innanzi in vigore, non rilevando se
validamente o meno, per le parti con essa incompatibili (sent. Corte
costituzionale n. 151/1974).
Di palmare evidenza è, pertanto, l'illegittimità della norma ora
approvata dall'Assemblea che nel riprodurre, come prima cennato, la
preesistente disposizione, da ritenersi superata dalla legislazione
statale, ha riconfermato, in assenza di specifici approfondimenti e
specifiche contingenti esigenze, una disciplina confliggente con
quella preminente dello Stato. La stessa disposizione, inoltre, al
secondo comma fa riferimento, ai fini dell'efficacia quadriennale
della graduatoria, all'utilizzazioone della stessa per la copertura
dei posti "disponibili riservati", ponendo così in essere
un'indebito vulnus alle legittime aspettative dei soggetti
appartenenti alle categorie protette. Non è lecito, infatti,
consentire che a soggetti, ancorchè appartenenti a categorie
protette ex legge n. 482/1968 risultati idonei in concorsi pubblici
per posti disponibili, siano attribuiti posti riservati resisi
vacanti, poichè tale ipotesi concretizzerebbe una lesione delle
aspettative di altri riservatari che non hanno partecipato a detti
concorsi. Si osserva, inoltre, che la difformità con la
legislazione nazionale e la conseguente lesione del diritto
soggettivo degli appartenenti alle categorie protette, risulta più
evidente, come prima esposto, dalla variazione dei criteri di
reclutamento introdotta dall'art. 24, terzo comma, della legge n.
67/1988 e dall'art. 2, lett. u), della legge n. 421/1992, e basata
esclusivamente sulla preminenza del grado di mutilazione ed
invalidità. Non peregrina è, altresì, l'ipotesi che in ossequio
alla disposizione oggetto di censura, posti vacanti e disponibili
riservati siano ricoperti da persone che, benchè idonee al concorso
cui la graduatoria si riferisce, non abbiano alcun titolo a
beneficiare della riserva dei posti. Per tale ultima fattispecie la
norma de qua darebbe, pertanto, origine ad una illegittima
trasformazione dell'originario carattere concorsuale della selezione
facendole assumere i tratti di un'assunzione ad personam (Corte
costituzionale sent. n. 266/1993). Nè vale a sanare la già
prospettata violazione della legislazione nazionale, in materia di
assunzine di appartenenti a categorie protette, il riferimento ai
soli concorsi le cui procedure si siano concluse in data antecedente
all'entrata in vigore del decreto legislativo n. 29/1993.
Sul punto si osserva che la preesistente normativa statale, già
prima del succitato decreto legislativo n. 29/1993, con l'art. 24,
terzo comma, della legge n. 67/1988 aveva ancorato la scelta in
ordine alle assunzioni obbligatorie al grado di mutilazione o
invalidità del soggetto.
Inoltre l'eventuale assunzione, secondo l'ordine di graduatoria,
di appartenenti a categorie protette risultati idonei in concorsi
pubblici configurerebbe una palese lesione dell'aspettativa dei
riservatari che non hanno partecipato a detti concorsi, poichè il
conferimento dei posti riservati è subordinato inderogabilmente ad
una pubblica selezione aperta a tutti i soggetti di cui alla legge n.
482/1968 e soltanto ad essi.
Considerato che ogni innovazione nei meccanismi e nelle modalità
di scelta di soggetti aventi diritto incide direttamente sul grado di
realizzazione e, in buona sostanza, sul diritto all'assunzione, si
ritiene che il dettato normativo testè introdotto esuli dalla
competenza propria del legislatore regionale e configuri un'indebita
disparità di trattamento, privilegiando la posizione dei soggetti
riservatari risultanti idonei nei concorsi già espletati alla data
del febbraio 1993, con preclusione del diritto all'assunzione di
coloro i quali posseggono un maggior grado di invalidità o
menomazione ma non hanno partecipato alla selezione.
Anche l'art. 2 che di seguito si trascrive, non si discosta
sostanzialmente, quanto al contenuto, dal corrispondente art. 6 del
disegno di legge n. 635, dando così adito a rilievi di legittimità
costituzionale, già sollevati, sotto il profilo del mancato rispetto
degli artt. 3 e 97 della Costituzione:
"Art. 2 - Provvidenze per il personale della formazione
professionale" "1. L'Assessore regionale per il lavoro, la previdenza
sociale, la formazione professionale e l'emigrazione è autorizzato
ad erogare tramite gli uffici provinciali del lavoro le retribuzioni
per il pesonale a tempo indeterminato di quegli enti che, a seguito
della mancata inclusione nel piano formativo annuale approvato ai
sensi della legge regionale 6 marzo 1976, n. 24, oppure a seguito
della revoca del finanziamento dei corsi, o a causa di contenzioso
economico-contabile pendente o per qualsiasi altra causa siano
comunque nell'impossibilità di assicurare la prosecuzione della
relativa attività ai sensi del quarto comma dell'art. 16 della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 27.
2. - Il pagamento avverrà sulla base degli elementi forniti dagli
enti di appartenenza come previsto dal contratto collettivo nazionale
di lavoro, recepito con gli artt. 2 e 7 della legge regionale 1
settembre 1993, n. 25, a valere sulle disponibilità del capitolo di
bilancio 84109 della regione siciliana.
3. - Il personale di cui al primo comma che non può essere
impegnato nelle attività previste dalla legge regionale 6 marzo
1976, n. 24, può essere utilizzato, ferma restando l'area
contrattuale di appartenenza, dalle amministrazioni, dagli enti e
dalle aziende previsti dal primo comma dell'art. 1 della legge
regionale 10 aprile 1991, n. 12.
4. - L'assegnazione delle unità di personale da utilizzare, in
mansioni analoghe a quelle corrispondenti al profilo professionale di
appartenenza, è disposta dai competenti uffici del lavoro, previa
richiesta delle amministrazioni, enti ed aziende interessate, sulla
base di apposite graduatorie di precedenza, predisposte con criteri
individuati entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge dall'assessorato regionale del lavoro, della
previdenza sociale, della formazione professionale e
dell'emigrazione, sentita la Commissione regionale per l'impiego".
La integrazione apportata con il terzo e quarto comma si rivela,
infatti, come un mero espediente per aggirare la pratica portata del
secondo comma. Sebbene possa comprendersi l'intento del legislatore
di far fronte con le proprie risorse alle esigenze del numeroso
personale in servizio presso enti privati convenzionati con la
regione per lo svolgimento di corsi di formazione professionale, che
per vari e diversi motivi si presume in atto non abbia percepito la
retribuzione, non può farsi a meno di rilevare che l'intervento
posto in essere dalla norma non è corrispondente al principio
costituzionale del buon andamento della pubblica amministrazione e
ciò sotto diversi ordini di considerazione. Giova osservare,
preliminarmente, che in Sicilia la materia della formazione
professionale è disciplinata dalla legge regionale n. 24/1976, la
quale prevede un sistema di convenzioni con appositi enti privati che
svolgono attività formativa previo inserimento nel piano regionale
annuale, che costituisce l'indispensabile presupposto per
l'erogazione dei finanziamenti pubblici destinati a sopperire alle
spese sostenute per lo svolgimento dei corsi medesimi e per il
personale. Tale disciplina normativa è stata di recente oggetto di
numerose critiche provenienti dai più svariati settori politici e
della società civile, che hanno indotto il Governo regionale ed
anche alcuni gruppi parlamentari a presentare disegni di legge con
cui si avvia una radicale inversione di tendenza rispetto alla logica
ispiratrice della legge regionale n. 24/1976 e, soprattutto, si mira
a collegare la formazione professionale all'attività di indirizzo e
di programmazione, svolta dalla regione in stretta correlazione con
le reali o prevedibili esigenze del mercato del lavoro.
Oggetto di particolare attenzione del legislatore regionale è
stata anche la definizione dell'assetto giuridico ed economico del
personale addetto alla formazione professionale, costituito da circa
6.000 unità, tant'è che con la legge regionale n. 25/1993 agli
artt. 2 e 7 si era premurato, anticipando i contenuti della
preannunciata riforma, di garantire a detto personale la continuità
lavorativa ed il trattamento economico e normativo previsto dal
contratto collettivo nazionale di lavoro della categoria. Orbene,
nel solco di tale particolare benevola attenzione del legislatore
regionale nei riguardi del personale degli enti privati che svolgono
attività formativa va inserita la disposizione de qua, la cui unica
finalità appare essere quella di garantire in ogni caso, ed a
qualsiasi condizione, la corresponsione della retribuzione.
È difficile, invero, rinvenire alcuna finalità di pubblico
interesse, (se non quella generica di misura anti-congiunturale per
mantenere pressochè costante il livello occupazionale di una
determinata categoria di lavoratori), nella norma testè approvata
che accomuna ipotesi, fra loro non omogenee, di mancata
corresponsione da parte degli enti di emolumenti al personale in
questione che non ha alcun diretto rapporto di servizio con
l'amministrazione regionale.
In favore di tale personale è prevista l'erogazione, anche
indipendentemente dalla effettiva prestazione lavorativa, a carico
del bilancio regionale, delle retribuzioni ad esso spettanti in
virtù del contratto collettivo nazionale di categoria.
Nè vale il richiamo operato dal secondo comma agli "elementi
forniti dagli enti di appartenenza come previsto dal contratto
nazionale di lavoro" a sanare l'incongruità della erogazione a
carico della finanza regionale delle retribuzioni anche ad unità di
personale che, pur essendo in servizio, non svolgono alcuna attività
formativa per conto della regione.
Tale disposizione, infatti, a parte il fatto che si pone in
rapporto antinomico con la precedente, che assicura espressamente la
corresponsione degli emolumenti addirittura nell'ipotesi in cui per
qualsiasi causa sia impossibile la prosecuzione dell'attività, è da
intendersi piuttosto quale strumento per la determinazione del
quantum debeatur in favore delle singole unità di personale in
relazione alle qualifiche ed all'orario di servizio prestato. Dal
riferimento fatto con l'art. 2 alla legge regionale n. 25/1993, alla
continuità lavorativa e al riconoscimento del trattamento economico
e normativo previsto dal contratto collettivo in favore del personale
addetto alla formazione professionale, non può di certo farsi
derivare una sostituzione della regione nel rapporto di lavoro
instaurato da enti privati con essa convenzionati. L'art. 7 della
legge n. 25/1993 presuppone, infatti, la vigenza del piano annuale
regionale per la formazione professionale ed un fisiologico rapporto
convenzionale stipulato dall'amministrazione regionale con gli enti
operanti nel settore e a questo subordina il versamento in due fasi
delle somme occorrenti per la gestione dei corsi.
Si rivela così del tutto paradossale la previsione della disposta
sostituzione del pubblico al privato, per una finalità assistenziale
di categoria in totale assenza di un reale, concreto corrispettivo in
termini di prestazione lavorativa da parte dei beneficiari, nonchè
di una seppure ipotetica possibilità di rivalsa nei confronti degli
enti diretti datori di lavoro.
Vengono, infatti, delineate quattro distinte ipotesi:
che gli enti datori di lavoro non siano stati inclusi nel piano
formativo annuale redatto ed approvato dall'assessorato regionale al
lavoro, per cui i destinatari della norma prestano ed hanno prestato
attività formativa in settori non ritenuti di utilità per la
pubblica amministrazione;
che i finanziamenti destinati agli enti in questione siano stati
revocati in presenza di irregolarità od inadempienze o inadeguatezza
dell'attività formativa svolta, per cui il servizio eventualmente
prestato successivamente non risponderebbe a riconosciute finalità
di interesse pubblico;
che i finanziamenti regionali siano cessati o sospesi per
l'esistenza di un contenzioso economico-contabile con i privati, per
cui è lecito supporre che quest'ultimo possa vertere anche in
materia di emolumenti al personale;
che infine, ipotesi residuale e di chiusura, per qualsiasi causa
gli enti non abbiano comunque la possibilità di assicurare la
prosecuzione della relativa attività. Ad ulteriore sostegno della
rilevata incostituzionalità della norma va osservato che questa si
configura come disciplina non contingente bensì di efficacia non
limitata nel tempo, le cui refluenze finanziarie sono state
quantificate, in sede di chiarimenti forniti dall'amministrazione
regionale ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, in circa
quaranta miliardi di lire annue.
Dagli elementi informativi forniti dall'amministrazione regionale
si evince, altresì, che le possibilità di recupero delle somme
erogate sono oltremodo esigue, poichè la rivalsa della regione in
caso di revoca del finanziamento può essere disposta nei confronti
dell'ente inadempiente soltanto nel momento in cui è adottato il
relativo provvedimento e qualora, nonostante la revoca, l'Ente
prosegua indebitamente l'attività. Qualora, inoltre, siano pendenti
procedimenti contenziosi la possibilità di recuperare le somme
erogate è subordinata alla soccombenza dell'ente nel contenzioso
stesso. La stessa amministrazione regionale riconosce, altresì,
l'impossibilità di procedere al recupero delle retribuzioni
corrisposte per l'espletamento di compiti implicitamente o
esplicitamente non ritenuti compatibili con le finalità del piano
formativo annuale, per i periodi anteriori alla revoca della
convenzione, atteso che le prestazioni lavorative o di altra natura
sono state comunque rese in connessione con la gestione dei corsi.
Inoltre, è stato rappresentato in proposito che proprio per la
fattispecie testè descritta i beneficiari sono al momento circa
1.000 unità.
È di tutta evidenza, e non necessita di ulteriore commento,
l'entità dell'impegno finanziario, a fondo perduto, che la regione
intende assumere in assenza, si ribadisce, di alcuna finalità
pubblica ed in considerazione del rilevante numero di destinatari
nonchè dell'indeterminato protrarsi nel tempo dell'efficacia della
norma. Come ammesso dalla stessa amministrazione regionale, a
conferma delle perplessità sorte al ricorrente in sede di
interpretazione della disposizione de qua, è consentita l'erogazione
di emolumenti stipendiali al personale anche in situazioni di
inattività dovuta alle cause ostative previste dal testo normativo.
L'assessore, infatti, sarebbe autorizzato a procede alla
corresponsione delle somme anche nei periodi intercorrenti tra
l'attivazione delle procedure di mobilità interna ex art. 27 del
C.C.N.L. 1989/1991 e la nuova destinazione lavorativa,
indipendentemente dalla lunghezza di tale periodo.
Nè la disposizione del terzo comma sottrae in quest'ultimo
rilievo la disciplina testè introdotta dal legislatore regionale.
L'ipotetica e limitata possibilità di impiego del personale in
questione rivela l'intento di giustificare, in ogni caso, il notevole
esborso di danaro pubblico in assenza di un preciso interesse
dell'amministrazione ed assume con ogni verosimiglianza i connotati
di "ammortizzatore sociale", la cui natura è peraltro del tutto
anomala e difforme dai corrispondenti istituti previsti dalla vigente
legislazione nazionale.
Seppure infatti si voglia ricomprendere l'intervento in questione
nella materia dell'assistenza sociale, esso appare oltremodo lesivo
del principio dell'uniformità di trattamento sancito dall'art. 3
della Costituzione, in assenza di analoghe misure assistenziali nella
legislazione nazionale di riferimento, cui il legislatore siciliano
è tenuto ad uniformarsi nell'esercizio della potestà concorrente di
cui all'art. 17, lett. f), dello statuto speciale, poichè si
concretizza in una formale surroga dell'ente pubblico al datore di
lavoro privato. Il provvedimento in esame nel suo articolato si
caratterizza, altresì, ancora una volta come legge contenitore, il
cui procedimento di adozione non è improntato a un rigoroso rispetto
delle norme statutarie e regolamentari che disciplinano la formazine
delle leggi. In particolare gli artt. 5, 6 e 7 sono il risultato di
emendamenti presentati in via estemporanea da singoli deputati su
argomenti di certo non omogenei tra loro e non attinenti
all'originario intento perseguito dal legislatore regionale, di
consentire che codesta ecc.ma Corte potesse pronunziarsi sulla
legittimità costituzionale dei due precedenti articoli già oggetto
di gravame promosso da questo Ufficio. Tale modus operandi, ormai
entrato nella prassi parlamentare siciliana, e più volte e in
diverse occasioni stigmatizzato da questo Commissariato, non tiene in
debito conto, come sopra rilevato, le rigorose norme recate dall'art.
12 dello statuto sociale e dall'art. 111 del regolamento interno
dell'A.R.S., laddove si consideri che le apposite commissioni non
hanno potuto esprimere in concreto una ponderata ed esaustiva
valutazione del logico inserimento delle disposizioni proposte nel
preesistente specifico contesto normativo, attesa la brevità dei
tempi e l'assenza assoluta di dibattito.
È di tutta evidenza che il parere espresso in un'aula semideserta,
su emendamenti presentati statim, non garantisce la consapevole
valutazione tecnica e politica che le citate norme statutarie e
regolamentari esigono ed impedisce comunque, una ragionevole
valutazione dell'iter logico e della ratio del provvedimento stesso.
L'approvazione dell'art. 6 si inserisce in tale contesto e rende
particolarmente ardua la comprensione della reale portata della norma
introdotta, nonchè della ragionevolezza dell'intervento legislativo,
che introduce una disposizione di cui è difficile intendere lo scopo
e valutare l'impatto nel complesso insieme normativo di cui andrebbe
a far parte. Viene, infatti, previsto che: "1. Limitatamente al 1994
la Commissione regionale per l'impiego è autorizzata ad adottare i
provvedimenti deliberativi di cui all'art. 5, primo comma, lett. g),
della legge 28 febbraio 1987, n. 56, per le assunzioni da effettuarsi
ai sensi del primo comma dell'art. 1 della legge regionale 30 aprile
1991, n. 12. Resta fermo quanto disposto dall'art. 16 della legge 28
febbraio 1987, n. 56, e successive modifiche e dalle relative
disposizioni attuative, in ordine ai criteri per l'attribuzione del
punteggio in sede di predisposizione delle graduatorie".
In buona sostanza, si intende attribuire alla Commissione
regionale per l'impiego la facoltà di determinare, per il solo 1994,
procedure diverse da quelle in vigore per la convocazione e
l'avviamento dei lavoratori ai fini dell'assunzione, da effettuarsi
ai sensi dell'art. 1, primo comma, della legge regionale n. 12/1991,
da parte dell'amministrazione regionale, degli enti ed aziende da
essa dipendenti nonchè degli enti locali e delle uu.ss.ll.
siciliane. Viene introdotta così, in una materia in cui la regione
siciliana ha competenza concorrente e non esclusiva, una deroga alla
disciplina di cui all'art. 16 della legge n. 56/1987 e successive
modifiche ed integrazioni, limitata nel tempo e nell'ambito di
applicazione, per ovviare ad esigenze del tutto particolari e locali,
rimanendone ovviamente escluse le assunzioni riguardanti le
amministrazioni statali.
Dai chiarimenti forniti dalla regione ai sensi dell'art. 3 del
d.P.R. n. 488/1969, (all. 2) emerge che la previsione in argomento
deriva dall'esigenza di assicurare una sollecita predisposizione
delle graduatorie annuali per categoria, qualifica o profilo
professionale, che le sezioni circoscrizionali per l'impiego
avrebbero dovuto formare alla data del 31 dicembre 1993, ai sensi
dell'art. 3 del d.P.C.M. 27 dicembre 1988. Viene indicata, quale
ulteriore argomento a sostegno della scelta operata, la peculiare
situazione in cui versano i comuni di Palermo, Catania e Messina per
l'elevato numero di domande presentate, connessa alla contemporanea
scadenza della convenzione stipulata per l'automazione dei servizi
dell'impiego ai sensi dell'art. 4 della legge regionale n. 35/1988,
da cui deriverebbe l'esigenza di "concentrare in un unico atto
contestuale" le graduatorie afferenti agli anni 1992 e 1993.
Al riguardo, però, non può ritenersi ammissibile l'estensione
delle competenze attribuite dall'art. 5 della legge n. 56/1987 alla
commissione regionale per l'impiego, in materia di collocamento nelle
imprese private, al collocamento presso amministrazioni pubbliche
atteso che l'avviamento al lavoro negli enti pubblici costituisce
oggetto di specifica disciplina, che non può subire deroghe o
eccezioni in virtù di peculiari situazioni locali.
Poichè, inoltre, anche a voler ammettere che l'art. 5, lett. g),
della legge n. 56/1987 conferisca alle commissioni regionali per
l'impiego il potere di determinare, su proposta delle commissioni
circoscrizionali in relazione a particolari situazioni locali,
connesse anche al numero di lavoratori iscritti nelle liste,
procedure diverse da quelle a regime per la convocazione e
l'avviamento di questi ultimi, non appare logico e ragionevole
limitarlo al solo 1994 nè tanto meno circoscriverlo alle sole
assunzioni presso le amministrazioni di cui all'art. 1 della legge
regionale n. 12/1991. Potrebbe, invero, scaturire dal dettato
normativo in questione una duplice regolamentazione delle procedure
riguardanti la formazione delle graduatorie relative alle
amministrazioni statali ed a quelle di altri enti ed amministrazioni.
Per le prime dovrebbe infatti ipotizzarsi la permanenza dell'art.
16 della legge n. 56/1987 e dei relativi d.p.c.m. di attuazione,
ingenerando, così, una diversità di disciplina che indubbiamente
non agevolerebbe la funzionalità degli uffici preposti, in ausilio
dei quali il legislatore vorrebbe intervenire.
La norma, nella sua lacunosità sostanziale, omette inoltre di
prendere in considerazione la posizione dei soggetti interessati
all'inclusione nelle graduatorie ancorate a procedure di formazione
diverse a seconda delle amministrazioni richiedenti l'avviamento.
Deve osservarsi, peraltro, che la disciplina derogatoria in
questione, della cui determinazione effettiva è investito un organo
amministrativo non soggetto ad alcun controllo se non quello
giurisdizionale, si riferisce anche al reclutamento del personale
delle uu.ss.ll.
Sotto quest'ultimo profilo, ancora una volta deve rilevarsi la
limitata competenza del legislatore regionale in materia di stato
giuridico ed economico del personale del Servizio sanitario
nazionale. Parimenti, dà adito a censura di carattere
costituzionale per le motivazioni che appresso si esplicitano l'art.
7, che di seguito si riporta: "Disposizioni relative al personale di
cui all'art. 21, ultimo comma, della legge regionale 14 settembre
1979, n. 214". "1. Le disposizioni di cui all'art. 3 della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 22, si applicano anche al personale di
cui all'art. 21, ultimo comma, della legge regionale 14 settembre
1979, n. 214.
2. - Le disposizioni di cui all'art. 57 della legge regionale 1
settembre 1993, n. 25, si applicano anche al personale dipendente di
cui al presente articolo".
Il legislatore regionale, anche per questa ipotesi normativa, ha
posto in essere l'anomala procedura dell'emendamento ad horas con le
conseguenze ed implicazioni di cui si è prima riferito.
Viene infatti prevista l'estensione della particolare norma a
favore di cui all'art. 3 della legge regionale n. 22/1991,
riguardante particolari e privilegiate procedure di assunzione per i
sogetti in diretto rapporto di lavoro precario con gli enti locali
della regione, ai soci delle cooperative che hanno gestito, mediante
convenzione, il servizio degli asili-nido ai sensi dell'art. 21 della
legge regionale n. 214/1979.
È di tutta evidenza la lesione dei principi posti a base degli
artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, che garantiscono la pari
opportunità di tutti i cittadini nell'accesso alla pubblica
amministrazione.
La norma non appare, peraltro, sorretta da alcuna valida
motivazione o riferimento a comprovato interesse pubblico.
Di fatto essa costituisce, oltre ogni ragionevole dubbio, una
ingiustificata alterazione delle ordinarie procedure di reclutamento
del personale nella pubblica amministrazione e si connota come una
sorta di assunzione ad personam per soggetti non direttamente legati
all'ente locale da un qualsivoglia rapporto di servizio, bensì
dipendenti da una struttura privata avente con l'ente stesso un
rapporto di convenzione.

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto dott. Vittorio Piraneo commissario dello Stato
per la regione siciliana;
Visto l'art. 28 dello stato speciale con il presente atto impugna
i sottoelencati articoli del disegno di legge n. 655 dal titolo
"proroga del termine per l'efficacia delle graduatorie concorsuali.
Interventi in materia di formazione professionale e di cooperazione
ed abrogazione di norme. Modifiche alla legge regionale 1 settembre
1993, n. 25. Disposizioni in materia di personale" approvato
dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 4 marzo 1994 e
comunicato a questo commissariato, ai sensi e per gli effetti
dell'art. 28 dello statuto speciale il 7 marzo 1994:
art. 1 per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione,
nonchè degli artt. 17 e 19 del d.lgs. 23 dicembre 1993, n. 546,
dell'art. 2, lett. T e U della legge n. 421/1z992;
art. 2 per violazione degli artt. 3, 81 e 97 della Costituzione;
art. 6 per violazione dell'art. 16 della legge n. 56/1957 e
successive modifiche ed integrazioni in relazione ai limiti posti
dall'art. 17, lett. f), dello statuto speciale, nonchè degli artt. 3
e 97 della Costituzione;
art. 7 per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione.
Palermo, addì 12 marzo 1994
Il commissario dello Stato per la Regione siciliana: prefetto
Vittorio PIRANEO
94C0333