1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 5-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 9 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 gennaio 1992
N. 9 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 gennaio 1992 (del presidente della giunta regionale della regione Puglia) Istruzione pubblica - Norme sul diritto agli studi universitari - Indirizzo, coordinamento e programmazione degli interventi, in materia di diritto agli studi universitari, volti a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale per la concreta realizzazione del diritto agli studi universitari - Costituzione per ogni universita' di un apposito organismo di gestione, dotato di autonomia particolare, il cui consiglio di amministrazione e' composto da un egual numero di rappresentanti della regione e dell'universita' - Concessione in uso perpetuo e gratuito alle regioni dei beni immobili dello Stato e dei materiali mobili di qualsiasi natura in essi esistenti, destinati esclusivamente alla realizzazione del diritto agli studi universitari, e riconsegna allo Stato di detti beni in caso di cessazione per qualsiasi motivo della destinazione - Accollo alle regioni degli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria nonche' di ogni eventuale tributo relativi a detti beni - Divieto di cumulo delle borse di studio di cui alla legge impugnata con altre borse di studio a qualsiasi titolo attribuite - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale in materia di assistenza scolastica a favore degli studi universitari (artt. 42 e 44 del d.P.R. n. 616/1977) gia' esercitata con leggi regionali 12 maggio 1980, n. 42, 27 aprile 1984, n. 22, 11 marzo 1988, n. 12 e 11 agosto 1988, n. 20 - Irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento della p.a. (Legge 2 dicembre 1991, n. 390, artt. 7, primo comma, lett. d), e 25, primo comma). (Cost., artt. 3, 33, 34, 117 e 118). (092C0051) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 5-2-1992)

Ricorso del presidente della giunta regionale della regione Puglia,
in giudizio rappresentato dagli avvocati professori Aldo Loiodice e
Giorgio Recchia ed elettivamente domiciliati presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, corso Trieste, 88, come da procura a margine
nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona
del Presidente pro-tempore avverso la legge 2 dicembre 1991, n. 390,
dal titolo "Norme sul diritto agli studi universitari", pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale del 12 dicembre 1991, serie generale, n.
291.
PREMESSE IN FATTO
1. - La legge n. 390/1991 stabilisce, in maniera articolata, quali
debbano essere i principi fondamentali sul diritto allo studio
universitario. Trattasi di una legge quadro che ha avuto un lungo
periodo di preparazione tenendo conto che l'attribuzione alle regione
di questa sub-materia è stata individuata già nell'art. 44 del
d.P.R. n. 616/1977.
Infatti detto art. 44 ha previsto il trasferimento alle regioni
delle funzioni amministrative esercitate dallo Stato in materia di
assistenza scolastica a favore degli studenti universitari. Pertanto
sono state trasferite alle regioni ordinarie le funzioni, i beni ed
il personale delle opere universitarie di cui all'art. 189 del r.d.
31 agosto 1933, n. 1592, e successive modificazioni.
In definitiva il d.P.R. n. 616/1977 ha determinato la
regionalizzazione dell'intero sistema di assistenza agli studenti di
ogni ordine e grado (ivi inclusi quelli universitari) ai fini di un
complessivo riequilibrio territoriale.
Dal 1977 ad oggi la legislazione statale non è più intervenuta
in maniera organica a disciplinare i molteplici aspetti del diritto
allo studio universitario. Pertanto le regioni, come è noto, sono
intervenute con numerose leggi volte a disciplinare gli aspetti
sostanziali, ed anche quelli istituzionali ed organizzativi.
2. - In generale è possibile individuare tendenze differenti da
parte delle leggi regionali vigenti sul diritto allo studio
universitario.
Infatti alcune regioni hanno preferito orientarsi per forme di
gestione diretta affidando al consiglio regionale la programmazione
annuale degli interventi su proposta della giunta regionale e su
parere della commissione regionale universitaria la cui composizione
comprende rappresentanti regionali, provinciali, comunali, forze
sociali, imprenditori e sindacati, nonchè il Rettore dell'ateneo ed
espressioni elettive di docenti e studenti (così legge regione
Basilicata, n. 5/1983).
La maggior parte delle regioni, ivi inclusa la regione Puglia,
hanno - invece - preferito affidare la gestione del diritto allo stu-
dio ad uno o più enti costituiti come soggetti dipendenti della
regione ai sensi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
Infine alcune regioni, come il Piemonte, la Toscana e
l'Emilia-Romagna hanno preferito procedere alla delega delle funzioni
agli enti locali.
In definitiva sono state seguite dalle Regioni prospettive diverse
nell'organizzazione regionale, in conformità a quanto previsto negli
artt. 117 e 118, primo comma, della Costituzione.
3. - Per quanto concerne i profili sostanziali l'assistenza agli
studenti universitari devoluta alle regioni ordinarie ai sensi del
ricordato art. 44 del d.P.R. n. 616/1977 (seguito dal d.-l. 31
ottobre 1979, n. 546, convertito con la legge 22 dicembre 1979, n.
642), ad oggi, sono state emanate molteplici leggi regionali, leggi
che hanno regolamentato l'intera funzione di assistenza a favore
degli studenti universitari proprio perchè trattasi di materia di
competenza regionale, essendo inclusa nell'assistenza scolastica.
Tale produzione legislativa regionale è intervenuta anche su
alcune categorie di soggetti considerate da leggi statali (ad. es.
legge 30 novembre 1989, n. 389 "Norme in materia di borsa di studio
universitario") senza eccezione alcuna da parte del governo.
D'altra parte questo "radicamento" dei profili sostanziali della
materia nella legislazione regionale è avvenuta con gradualità in
quanto, dopo una prima "fase" legislativa all'inizio degli anni
ottanta, rivolta soprattutto a disciplinare attività già di
competenza delle opere universitarie, si è passati ad una seconda
fase dove prevale l'ampliamento della tipologia degli interventi
regionali per il diritto allo studio.
La regione Puglia nella prima fase ha esaminato la l.r. 12 maggio
1980, n. 42 (Norme organiche per l'attuazione del diritto allo stu-
dio) che include gli studenti universitari tra i destinatari di detta
legge.
In particolare l'art. 20 ha previsto che la Regione deve
assicurare la continuità dei servizi erogati dall'opera
universitaria.
Inoltre vengono favoriti rapporti a livello universitario secondo
criteri indicati dal consiglio regionale e con specifiche competenze
dalla giunta regionale (e dall'assessorato della pubblica
istruzione).
Nell'ultimo comma dell'art. 21 si aggiunge che "L'apposito
capitolo di bilancio regionale sarà utilizzato, altresì, per
consentire l'ulteriore intervento dalla regione per il funzionamento
di strutture a carattere universitario localizzate nel territorio
ancorchè dipendenti da università di altre regioni".
La legge regione Puglia 27 aprile 1984, n. 22, ha confermato, in
via transitoria, le funzioni delle opere universitarie operanti nelle
Università di Bari e Lecce; inoltre ha elevato la misura
dell'assegno di studio universitario di cui all'art. 1 della legge 14
febbraio 1963, n. 80.
Sono da ascrivere alla c.d. seconda "fase" della legislazione
regionale le due leggi del 1988; in particolare legge regione Puglia
11 marzo 1988, n. 12 (Norme per l'attuazione del diritto allo studio
universitario) e legge regione Puglia 11 agosto 1988, n. 20 (modifica
della legge regionale 11 marzo 1988, n. 12. Norme per l'attuazione
del diritto allo studio universitario).
La normativa qui ricordata ha disciplinato in maniera organica ed
esaustiva tutta la materia del diritto allo studio universitario,
propria della competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione. Secondo questa prospettiva è stato costituito l'Ente
regionale per il diritto allo studio universitario (E.DI.S.U.), quale
ente strumentale della Regione con autonomia amministrativa e
funzionale da esercitarsi "nel quadro della programmazione" regionale
e della direttiva fissata dalla regione.
Organi dell'E.DI.S.U. sono il consiglio di amministrazione, il
presidente ed il collegio dei revisori dei conti.
È, quindi, previsto un direttore nominato dal consiglio di
amministrazione tra il personale regionale di livello funzionale più
elevato (art. 14).
In merito ai finanziamenti ed al patrimonio vengono stabilite
norme (artt. 15 e 16) che tengono conto della futura entrata in
vigore della legge-quadro sul diritto allo studio.
Si aggiunge il controllo sugli atti dell'E.DI.S.U. esercitato
nella forma della legge regionale 4 maggio 1985, n. 25.
Il titolo primo di questa legge regione Puglia n. 12/1988
stabilisce i principi generali, la tipologia degli interventi ed i
destinatari, ivi inclusi gli studenti provenienti da altre regioni
iscritti ad università pugliesi, nonchè studenti stranieri.
Il titolo terzo concerne la tipologia dei servizi, ovvero servizio
mensa, servizi abitativi, servizi di informazione e di orientamento
professionale, facilitazione di trasporto, servizi editoriali,
librari, e centri di ascolto audiovisivi, interventi per le attività
culturali, ricercative e di promozione turistica e sportiva, servizio
sanitario, assegni di studio, borse di studio, centri diurni,
iniziative per favorire l'accesso al credito degli studenti;
interventi a favore degli studenti portatori di handicaps, lavoratori
studenti; inoltre vengono previste sanzioni ed esclusioni dalla
fruizione dei servizi.
Il titolo quarto individua le funzioni della regione nel piano
pluriennale degli interventi per il diritto allo studio universitario
predisposto dalla giunta regionale ed approvato dal consiglio
regionale (art. 33).
È, quindi, prevista la vigilanza della giunta regionale
sull'amministrazione dell'E.DI.S.U. (art. 34).
Altre norme riguardano la formazione permanente rivolta anche ai
lavoratori.
Infine sono sciolte le opere delle università di Bari e di Lecce.
A fronte della legislazione regionale su ricordata la legge
impugnata (legge n. 390/1991) si richiama agli artt. 3 e 34 per
l'attuazione del diritto allo studio nell'ambito degli iscritti alle
università, agli istituti universitari ed agli istituti superiori di
grado universitario. Segue una normativa complessa ed articolata
volta a favorire l'azione pubblica in questa materia di vitale
importanza per la crescita civile del Paese. Tuttavia, questa legge-
quadro implica una complessa riflessione in sede regionale stante le
leggi regionali già emanate a seguito dell'inerzia del Parlamento
fin dal 1977. Inoltre alcune specifiche disposizioni della legge n.
390/1991 arrivano ad imporre alle regioni ordinarie - e quindi anche
alla regione Puglia - modifiche alla legislazione regionale vigente
lesiva della autonomia legislativa ed amministrativa (e/o
organizzativa) riconosciuta nell'ambito di questa materia (ovvero
sub-materia di cui all'assistenza scolastica) ai sensi degli artt.
117 e 118, primo comma, della Costituzione. Pertanto tale legge n.
390/1991 viene impugnata dalla regione Puglia, limitatamente agli
articoli qui di seguito indicati, per i seguenti motivi in
D I R I T T O
1. - Illegittimità dell'art. 25, para I, della legge 2 dicembre
1991, n. 390, per violazione degli artt. 117 e 118, primo comma,
della Costituzione.
La legge n. 390/1991 dopo aver istituito presso il Ministero
dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica, di
seguito nominato "Ministero", la consulta nazionale per i diritti
agli studi universitari, nel capo terzo ha regolamentato l'intervento
legislativo delle regioni a statuto ordinario individuando i principi
fondamentali.
Per quanto attiene ai profili amministrativi e/o organizzativi la
legge n. 390/1991 disciplina anche il coordinamento interregionale
(art. 9), nonchè il coordinamento nell'ambito regionale tra gli
interventi di competenza regionale. A tal fine l'art. 10 prevede la
costituzione di una apposita conferenza alla quale partecipano i
rappresentanti della regione e del comitato regionale di cui all'art.
3 della legge 14 agosto 1982, n. 590, garantendo in ogni caso la
partecipazione di tutte le università aventi sedi nella regione.
Successivamente l'art. 12, comma, lett. d), prevede l'istituzione di
servizi e strutture collettive per la promozione di attività
culturali, sportive e ricreative "anche in collaborazione con le
regioni ed avvalendosi altresì delle associazioni e cooperative
studentesche".
In altri termini la legge n. 390/1991 non solamente viene a
stabilire i principi fondamentali tipici di una legge-quadro, ma
interviene in maniera dettagliata nell'organizzazione di attività
proprie della regione.
Inoltre dato che in materia sono vigenti più leggi regionali che
regolano l'intera area propria della regione, nell'art. 25 della
legge n. 390/1991 viene stabilito, a proposito degli "organismi
regionali di gestione", che le "regioni conformano la propria
legislazione alle norme della presente legge entro due anni dalla
data della sua entrata in vigore".
Sempre in detto art. 25 si stabilisce che ogni regione dovrà
costituire in ogni università un apposito organismo di gestione,
dotato di autonomia amministrativa e gestionale.
Inoltre si consente alle regioni di costituire un unico organismo
di gestione nelle città sedi di più università, oppure dove sia
opportuno realizzare una maggiore razionalità ed efficienza nelle
gestioni.
Ne consegue che la legge n. 390/1991 esclude sia l'intervento
regionale diretto (ad es. regione Basilicata) sia la costituzione di
appositi enti regionali (ad esempio regione Puglia), sia la delega
delle funzioni agli enti locali (ad esempio regione Piemonte).
Inoltre ogni forma di programmazione sull'intero territorio regionale
viene esclusa dal fatto che "gli organismi di gestione" sono
"ancorati" alle sedi universitarie, così da impedire alla regione di
poter svolgere un'attività programmatoria che tenga conto dei
molteplici fattori operanti sul territorio regionale. In altri
termini ogni questione concernente i trasporti, le abitazioni, ecc.,
verrebbe ad essere accantonata stante l'individuazione territoriale
di separati "organismi di gestione" da istituirsi nella regione.
Così per la regione Puglia è ipotizzabile la costituzione di due
organismi di gestione (ovvero Bari e Lecce), oppure di tre organismi
di gestione (ovvero Bari, Lecce e Foggia).
Però tali organismi già si configurano in aperto contrasto con
l'E.DI.S.U. di cui alla legge regione Puglia n. 12/1988, che prevede
una struttura unica con uffici decentralizzati sul territorio (art.
37 della legge regione Puglia n. 12/1988).
Inoltre la programmazione regionale prevista nell'art. 33 (legge
regione Puglia n. 12/1988) è sostanzialmente vanificata dato che
questi "organismi di gestione" ricordano più la logica ispiratrice
dell'opera universitaria, che quella complessa struttura integrata
che si deve costituire a livello regionale sia nell'ambito
dell'assistenza scolastica, sia nel complesso delle materie di cui
all'art. 117 della Costituzione.
La legge n. 390/1991 nell'art. 25 presenta altri profili di
incostituzionalità nello stabilire che il consiglio di
amministrazione degli organismi di gestione deve essere composto da
un eguale numero di rappresentanti della regione e dell'università.
Inoltre si prevede che la regione non può designare personale
universitario quale proprio rappresentante.
Ed anche viene stabilito che il presidente dell'organo di gestione
è nominato "dalla regione d'intesa con l'universita'".
Esistono, quindi, preclusioni normative all'autonomia
organizzativa di questi organismi regionali che inducono alla
formazione di un rapporto "bipolare" tra regione ed università dove
l'autonomia organizzativa regionale è totalmente sbilanciata a
favore dell'università, impedendo ogni rapporto con enti locali ed
altri soggetti oggi presenti nel consiglio d'amministrazione
dell'E.DI.S.U. ai sensi della legge regione Puglia n. 20/1988.
In più non si comprende la necessità di questa "intesa" regione-
universita'per la nomina del presidente in presenza di un
provvedimento regionale che dovrà provvedere a tale nomina.
Il fatto che l'art. 25 della legge n. 390/1991 imponga alla
regione l'adozione di norme sfavorevoli alla autonomia regionale - ma
volte a porre l'amministrazione statale in una posizione di
privilegio - è provato da quanto disposto nell'ultima parte
dell'art. 25, para I. Infatti, vi si stabilisce che: "le regioni
possono altresì affidare mediante convenzione la gestione degli
interventi in materia di diritto agli studi universitari, alle
università, le quali provvedono con apposite norme dei rispettivi
statuti".
In altri termini lo Stato, in questa sub-materia trasferita alle
regioni ex art. 44 del d.P.R. n. 616/1987, avvia un processo di
"riappropriazione" a livello gestionale, tale da dimenticare quelle
esigenze di riequilibrio complessivo (ed anche territoriale) che
hanno caratterizzato il superamento delle organizzazioni di
assistenza scolastica agli universitari basata sulle attività delle
opere universitarie.
Ne consegue l'illegittimità dell'art. 25, par. I, della legge n.
390/1991 per violazione dell'art. 117 e dell'art. 118, primo comma,
della Costituzione.
In merito a quanto qui esposto sull'assistenza agli studenti
universitari si ricordano, da ultimo, nella giurisprudenza di questa
ecc.ma Corte: Corte costituzionale, sentenza n. 257 del 13 luglio
1987 che non incide sulla legge regione Marche 19 ottobre 1991, n.
30, sullo scioglimento delle opere universitarie, e soprattutto Corte
costituzionale n. 437 del 10 ottobre 1990 sulla legittimità
costituzionale della legge regione Emilia-Romagna 19 marzo 1990. La
giurisprudenza di questa ecc.ma Corte ha anche fissato i criteri che
la legge statale deve seguire per evitare lesioni alla autonomia
regionale in materia di organizzazione degli uffici (così in Corte
costituzionale, n. 407/1989 ed anche in Corte costituzionale n.
410/1989).
2. - Illegittimità del divieto del cumulo delle borse di studio
di cui alla lett. d), primo comma, art. 7 della legge 2 dicembre
1991, n. 390, per contrasto con l'art. 117 della Costituzione,
nonchè con gli artt. 3, 33 e 34 della Costituzione.
Per quanto attiene alla disciplina sulle borse di studio nella
legge n. 390/1991 si stabilisce che non possono essere cumulate con
altre borse di studio a qualsiasi titolo attribuite, tranne che con
quelle concesse da istituzioni nazionali o straniere volte ad
integrare, con soggiorni all'estero, l'attività di formazione o di
ricerca dei borsisti (art. 7, primo comma, lett. d)).
Inoltre nell'art. 4 si prevedono i criteri per uniformità di
trattamento da parte delle regioni, nell'art. 7, primo comma, lett.
e), sull'obbligo di procedure selettive, nonchè la determinazione
delle quote dei fondi da destinare alle borse di studio (art. 8).
L'elemento di fondo di questa normativa è quello di limitare la
legislazione regionale e disporre interventi puramente di spesa.
Di qui la violazione delle autonomie legislative regionali sulle
modalità di attivazione delle borse di studio che costituiscono un
momento qualificante nell'assistenza a favore degli studenti
universitari (ovvero in materia di assistenza scolastica di
competenza regionale).
In particolare appare censurabile quanto stabilito nella lett. d),
primo comma, art. 7, della legge n. 390/1991 circa la non
cumulabilità delle borse di studio.
Trattasi, infatti, di un divieto che limita illegittimamente il
legislatore regionale (art. 117 della Costituzione) e che si presenta
in contrasto con gli artt. 3 e 34.
Infatti i capaci e meritevoli potrebbero essere costretti a
rinunciare alle borse regionali stante l'indiscriminato divieto di
cumulo di borse di studio. Al contrario ogni limite per i beneficiari
delle borse di studio deve anche tener conto di altri fattori, come
la presenza di gruppi privati pronti a cooperare con la regione e le
università nell'assegnare le borse di studio.
Il divieto di cumulo appare, quindi, come una misura preclusiva di
organici rapporti tra l'assistenza agli studenti universitari e la
società civile e tale da imporre una "eguaglianza" tra "capaci e
meritevoli" lesiva dei diritti costituzionalmente garantiti a questi
ultimi e pienamente contrastante con il pluralismo culturale tutelato
dalla carta costituzionale (art. 33 della Costituzione). A conferma
di quanto esposto in questo secondo motivo si ricorda che la sentenza
di questa ecc.ma Corte costituzionale n. 478/1988 ha ritenuto la
materia di cui alla legge statale n. 429/1985 non da includersi negli
artt. 42 e 44 del d.P.R. n. 616/1977.
Però nella presente fattispecie non vi sono dubbi che trattasi di
questioni ricomprese nella sfera di competenze regionali in tema di
assistenza scolastica.

P. Q. M.
La regione ricorrente chiede che la ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 25, par. I, per contrasto
con gli artt. 117 e 118, primo comma, della Costituzione nonchè
dell'art. 7, primo comma, lett. d), per contrasto con gli artt. 3,
33, 34 e 117 della Costituzione.
Roma-Bari, addì 9 gennaio 1992
Avv. prof. Aldo LOIODICE - Avv. prof. Giorgio RECCHIA

92C0051