1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 29-11-1995
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 488 SENTENZA 8 - 20 novembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Miniere, cave e torbiere - Regione Toscana - Agri marmiferi - Concessioni - Disciplina - Patrimonio indisponibile dei comuni - Potere di approvazione da parte della regione - Mancata specificazione del criterio del calcolo del canone - Durata delle concessioni - Non fondatezza. (Legge regione Toscana riapprovata il 28 febbraio 1995). (Cost., art. 117). (095C1480) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 29-11-1995)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Toscana riapprovata il 28 febbraio 1995 dal Consiglio regionale
avente per oggetto: "Disciplina degli agri marmiferi di proprietà
dei Comuni di Massa e Carrara", promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato il 20 marzo 1995, depositato
in cancelleria il 27 successivo ed iscritto al n. 14 del registro
ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Udito l'Avvocato dello Stato Giuseppe Orazio Russo per il
ricorrente, e l'avv. Vito Vacchi per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 20 marzo 1995 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Toscana riapprovata, senza
modifiche, dal Consiglio regionale il 28 febbraio 1995, recante:
"Disciplina degli agri marmiferi di proprietà dei Comuni di Massa e
Carrara", per violazione dell'art. 117 Cost. in quanto non conforme
ai principi fondamentali stabiliti dalle leggi statali in materia di
cave, nella quale la competenza legislativa delle regioni è di tipo
concorrente.
Il ricorso riproduce il telex in data 2 novembre 1994 col quale il
Governo aveva rinviato a nuovo esame del Consiglio regionale la prima
delibera legislativa in argomento perche': 1) dettando principi cui
dovranno attenersi i Comuni di Massa e Carrara nell'emanazione dei
regolamenti di propria competenza ai sensi dell'art. 64 del regio
decreto 29 luglio 1927, n. 1443 (legge mineraria), essa altera il
procedimento espressamente previsto per le concessioni marmifere site
in tali Comuni dal citato art. 64, secondo cui per i detti
regolamenti comunali è richiesta unicamente una approvazione
successiva, senza alcuna previsione di criteri preventivi; 2)
disciplinando genericamente la concessione per coltivazione degli
agri marmiferi di proprietà dei Comuni di Massa e Carrara, e in
particolare prevedendo la temporaneità e l'onerosità delle
concessioni, che in base alla legislazione vigente sono perpetue,
incide su diritti reali immobiliari preesistenti, disciplinati con
normativa speciale risalente alla legislazione preunitaria (Editto di
Maria Teresa del 1 febbraio 1751 e Decreto di Francesco V del 19
novembre 1846).
2.1. - Si è costituita in giudizio la Regione Toscana concludendo
per una dichiarazione di infondatezza della questione.
La difesa della Regione espone anzitutto le linee fondamentali
della legislazione statale e regionale in materia di miniere, cave e
torbiere, nell'ambito della quale è riservata alle cave di marmo di
proprietà dei Comuni di Massa e Carrara una posizione speciale,
essendo prevista dall'art. 64 della legge mineraria del 1927
l'emanazione di regolamenti comunali (soggetti all'approvazione della
Regione) per la disciplina della concessione dei rispettivi agri
marmiferi, e dovendosi ritenere che fino all'emanazione di tali
regolamenti, finora mancata, rimanga in vigore la precedente
disciplina delle leggi estensi improntata a principi e istituti di
diritto privato. Tuttavia il rapporto di concessione presenta anche
rilevanti aspetti pubblicistici, collegati all'appartenenza degli
agri marmiferi al patrimonio indisponibile dei detti Comuni e alle
finalità di interesse pubblico che qualificano i beni di tale
natura. La giurisprudenza della Corte di cassazione ha sempre
affermato la necessità di coordinamento delle leggi estensi con i
principi della legge mineraria, riconducendo le concessioni allo
schema pubblicistico della concessione-contratto. La giurisprudenza
amministrativa ha inoltre riconosciuto la legittimità dell'esercizio
da parte del Comune di poteri pubblicistici di autotutela, incluso in
certi casi il potere di caducazione delle concessioni.
Con la legge impugnata, resa tanto più necessaria dall'allarmante
fenomeno (ignoto al legislatore estense) delle subconcessioni di
fatto delle attività di cava del marmo, la Regione Toscana, in
considerazione dell'enorme importanza economica dello sfruttamento
degli agri marmiferi nelle Alpi apuane e della loro rilevanza anche
dal punto di vista paesaggistico ed ambientale, ha dettato i criteri
alla cui osservanza è subordinata l'approvazione regionale dei
regolamenti comunali previsti dall'art. 64 della legge del 1927. La
legge si limita a recepire i principi già elaborati dalla
giurisprudenza, in particolare riportando il regime degli agri
marmiferi a quello delle cave pubbliche, soggette alle regole proprie
delle concessioni di beni patrimoniali indisponibili. Essa esplicita
poi il vincolo degli emanandi regolamenti comunali al rispetto della
normativa urbanistica, ambientale, paesaggistica, idrogeologica
vigente, in guisa da assicurare un equo contemperamento dei diversi
interessi in gioco.
2.2. - Quanto al merito delle censure governative, alla prima - con
cui si eccepisce un preteso contrasto con l'art. 64 della legge
mineraria che prevede unicamente un'"approvazione" successiva da
parte della Regione - quest'ultima replica che tale approvazione non
integra la fattispecie formativa del regolamento comunale, ma è un
atto autonomo di controllo, onde la Regione ben può, senza alterare
il procedimento previsto dalla legge statale, stabilire
preventivamente i criteri ai quali si atterrà nell'esercizio di tale
funzione, devolutale dall'art. 62 del d.P.R. n. 616 del 1977, in
armonia con i principi dettati in materia di rapporti regione-enti
locali dalla recente legge di riforma delle autonomie locali 8 giugno
1990, n. 142.
La seconda censura imputa alla legge regionale di incidere su
diritti reali immobiliari preesistenti, acquistati in base alla
legislazione estense. Essa implica - osserva la Regione - la pretesa
di immodificabilità della legislazione estense in aperto contrasto
con l'interpretazione dell'art. 64, ultimo comma, della legge
mineraria accolta dalla dottrina e dalla giurisprudenza, secondo cui
i regolamenti comunali ivi previsti hanno la funzione di adeguare la
vecchia normativa al sistema del diritto pubblico attuale.
La regola dell'onerosità delle concessioni è prevista e
sanzionata anche dalla legislazione estense, ma con un criterio di
commisurazione al reddito agrario del terreno che abbassa l'entità
del canone a cifre irrisorie. Siffatto criterio non è certo un
principio fondamentale e inderogabile dell'ordinamento statale. Sul
punto, peraltro, la legge regionale non dispone alcunchè, rimettendo
all'autonomia comunale la scelta del criterio di determinazione dei
canoni, tenuto conto che l'onerosità è un principio fondamentale di
tutte le concessioni di beni patrimoniali indisponibili. La
commisurazione dei canoni a criteri di economicità è espressamente
prevista dall'art. 32, comma 8, della legge finanziaria 23 dicembre
1994, n. 724.
Anche la temporaneità delle concessioni, conforme ai principi
generali del nostro ordinamento attuale e in particolare all'art. 21
della legge mineraria, si fonda sulla necessità di razionalizzare
una situazione che è sfuggita ad ogni controllo pubblico con il
rischio concreto di speculazioni e subconcessioni di fatto.
Naturalmente tale esigenza va contemperata con i legittimi interessi
degli imprenditori che investono nell'attività, il che potrà essere
assicurato dai Comuni prevedendo una congrua durata delle concessioni
e diritti di prelazione per il relativo rinnovo.
Ciò che non si può ammettere, osserva conclusivamente la Regione,
è la concessione in perpetuo e a titolo gratuito di un bene
appartenente al patrimonio indisponibile di un ente pubblico: essa
attribuirebbe in sostanza al privato concessionario una "quasi
proprieta'" in contraddizione col regime dei beni pubblici.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge
della Regione Toscana riapprovata senza modifiche il 28 febbraio
1995, per contrarietà all'art. 117 Cost. sotto due profili:
a) perchè stabilisce in via preventiva alcuni principi, ai quali
dovranno uniformarsi i regolamenti che saranno emanati dai Comuni di
Massa e Carrara, ai sensi dell'art. 64, ultimo comma, del r.d. 29
luglio 1927, n. 1443 (legge mineraria), per disciplinare le
concessioni degli agri marmiferi rispettivamente appartenenti ai
patrimoni indisponibili dei detti Comuni, laddove la norma statale,
modificata dall'art. 62, secondo comma, lett. c) del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, conferisce alla Regione soltanto un potere di
approvazione (successiva);
b) perchè, disciplinando genericamente le concessioni, e in
particolare prescrivendone la temporaneità e l'onerosità, non
rispetta i diritti (reali) di concessione perpetua (recte: a durata
indeterminata e non revocabile se non per cause di decadenza
tassativamente previste) spettanti agli attuali concessionari in base
a una disciplina speciale risalente alla legislazione estense (Editto
di Maria Teresa Cybo Malaspina del 1 febbraio 1751 e Notificazioni
governatoriali del 14 luglio e del 3 dicembre 1846).
2. - Le questioni non sono fondate.
La censura sub a), che imputa alla Regione di esorbitare dalle sue
funzioni di controllo entrando nel campo dell'amministrazione attiva,
trascura la precisazione contenuta nelle premesse della deliberazione
n. 115, portante la medesima data del 28 febbraio 1995, con cui il
Consiglio regionale ha approvato il regolamento n. 88 adottato dal
Comune di Carrara il 29 dicembre 1994. La legge regionale impugnata
si è proposta di "fissare apposite regole per l'approvazione dei
regolamenti degli agri marmiferi dei Comuni di Massa e Carrara":
destinatario diretto delle sue prescrizioni non è il Comune, ma lo
stesso Consiglio regionale in quanto organo competente per
l'approvazione dei regolamenti comunali (art. 2, primo comma, n. 3,
lett. a della legge reg. 22 luglio 1978, n. 46).
Niente vieta - e anzi risponde a criteri di certezza del diritto e
di economia dell'attività giuridica - che l'autorità investita
della funzione di approvazione di determinati atti prestabilisca (con
un provvedimento che nella specie rimane esterno al procedimento
previsto dall'art. 64, e quindi non lo altera) alcuni criteri di
valutazione ai quali si atterrà nell'esercizio della funzione.
Certo, dalla legge in esame deriva indirettamente un onere ai Comuni
di Massa e Carrara, nel senso che, per ottenere l'approvazione
regionale, dovranno uniformare i regolamenti ai criteri indicati. Ma
questo rilievo dimostra soltanto che la vera questione è quella
formulata sub b): importa, cioè, accertare, in primo luogo, se i
criteri di cui si controverte siano rispettosi dei principi stabiliti
dalle leggi dello Stato, in secondo luogo, ove comportino limiti
all'autonomia dei due Comuni, se tali limiti siano giustificati da
interessi comunali, in rapporto alle caratteristiche della
popolazione e del territorio, che la legge regionale, competente in
materia di cave, ha il compito di identificare ai sensi dell'art. 3,
comma 2, della legge 8 giugno 1990, n. 142.
3. - La censura sub b) è fondata su un'interpretazione, solo
apparentemente conforme alla giurisprudenza della Corte di
cassazione, secondo cui l'art. 64, ultimo comma, del regio decreto n.
1443 del 1927, in deroga al primo comma, avrebbe conservato
definitivamente in vigore la legislazione speciale estense con il
limite del coordinamento - affidato al potere regolamentare dei
Comuni interessati - col sistema della legge mineraria.
Questa interpretazione è insostenibile. Una parte della
legislazione estense è incompatibile con i principi fissati dalla
legge dello Stato, e perciò non coordinabile con quest'ultima. Per
esempio, alla regola della perpetuità della concessione, confermata
dall'art. 2, n. 13, lett. d) della Notificazione governatoriale del
14 luglio 1846, si oppone il principio della temporaneità stabilito
dall'art. 21 della legge mineraria, applicabile anche alle cave in
regime di concessione ai sensi dell'art. 45, secondo comma; il
divieto di alienazione della concessione o di cessione del suo
esercizio senza l'autorizzazione dell'amministrazione concedente è
sanzionato nella legge estense soltanto col potere del Comune di
risolvere il contratto col concessionario per inadempimento, mentre
nella legge mineraria (art. 27) è sanzionato anzitutto con la
nullità dell'atto di alienazione o di cessione, e l'esperienza ha
dimostrato la scarsa efficacia della norma estense contro il
fenomeno, largamente diffuso, delle subconcessioni abusive, che hanno
trasformato gli originari concessionari in meri percettori di lucrose
rendite di posizione.
In generale i due sistemi si differenziano profondamente in ordine
al perseguimento delle finalità di interesse pubblico. La
legislazione estense è improntata a schemi privatistici, che
assimilano il diritto del concessionario all'enfiteusi, con la
differenza però della mancanza dell'obbligazione di migliorare il
fondo (e del diritto di affrancazione): le modalità tecniche e la
misura dello sfruttamento della cava sono rimesse in definitiva
all'arbitrio del concessionario, al di fuori di ogni controllo del
Comune sulla sua attività. L'interesse generale della collettività
fruisce di una tutela solo indiretta e mediata, ma - come nota la
relazione presentata il 16 agosto 1955 dalla commissione di esperti
nominata dal Comune di Carrara (pag. 21) - attraverso norme (quale la
sanzione facoltativa di caducità della concessione nei casi di
alienazione o cessione di esercizio non autorizzata o di inoperosità
della cava per un biennio) "inadeguate a soddisfare le esigenze del
pubblico interesse connesse con la coltivazione delle cave, perchè
non ne assicurano la continua attività e lo sviluppo, nè
garantiscono il diritto del Comune alla integrità del suo patrimonio
ed alla inalienabilità delle cave, contro le usurpazioni e i
trasferimenti illegittimi delle concessioni e gli altri abusi da
parte dei privati".
Al contrario, la disciplina delle cave nella legge mineraria del
1927, al pari di quella delle miniere, ha un'impronta schiettamente
pubblicistica, direttamente ordinata a fini di utilità generale e
comportante l'assoggettamento della coltivazione della cava alla
vigilanza della pubblica amministrazione tendente a controllare che
essa si svolga con modalità tecniche e con mezzi economici adeguati
(cfr. sentenze nn. 20 del 1967 e 7 del 1982), con obbligo
dell'imprenditore - sia lo stesso proprietario del suolo o il terzo
concessionario nel caso previsto dall'art. 45, secondo comma - di
mettere a disposizione dei funzionari delegati tutti i mezzi
necessari per ispezionare i lavori (art. 29, richiamato per le cave
dall'art. 45, ultimo comma). La valutazione espressa dalle sentenze
citate con riguardo al diritto del proprietario del fondo, che abbia
conservato la disponibilità della cava, è riferibile anche al caso
di coltivazione della cava ad opera di un terzo in regime di
concessione (analogo al regime minerario): sebbene nella concessione
amministrativa si innesti un contratto, il diritto reale di godimento
che ne deriva è "attribuito con i limiti impressi dalla rilevanza
pubblica del bene", i quali "si inseriscono nella struttura del
diritto ... vincolandolo indissolubilmente a un esercizio che svolga
quella funzione d'interesse generale cui la cava è, di per sè,
destinata".
Si aggiunga che nel nuovo ordinamento costituzionale è emerso, con
rilevanza crescente, un altro interesse generale, col quale la
prosecuzione delle attività estrattive deve armonizzarsi, cioè
l'interesse alla salvaguardia del territorio e dell'ambiente. Per la
tutela di questo interesse la legge 29 novembre 1971, n. 1097, con
una norma avente valore di principio, ha riconosciuto e fatta "salva,
per tutta la materia afferente le cave, la competenza della Regione
ad emanare apposite norme legislative" (art. 3, terzo comma),
ammettendo così "interventi regionali legislativi (e perciò
amministrativi) regolanti l'attività estrattiva e trascendenti il
quadro della legislazione nazionale fino allora vigente" (sentenza n.
7 del 1982, cit.). Nell'ambito di questa competenza si legittimano
l'art. 2, comma 4, della legge regionale in esame, nonchè l'art. 3,
il quale tiene ferma in via transitoria, fino all'approvazione del
regolamento comunale di cui all'art. 1, la soggezione della
coltivazione degli agri marmiferi di Massa e Carrara
all'autorizzazione del Comune prescritta dall'art. 11 della legge
reg. 30 aprile 1980, n. 36 (cfr., con riferimento all'analoga
disposizione della legge della Regione Piemonte, 22 novembre 1978, n.
69, sentenza n. 499 del 1988).
La diversa impostazione dei due sistemi e la reciproca
inadattabilità di nuclei fondamentali delle rispettive discipline
escludono che l'art. 64, terzo comma, del r.d. n. 1443 del 1927 possa
essere interpretato come norma recettizia dell'ordinamento delle
leggi estensi, nel quale i futuri regolamenti comunali dovrebbero
inserirsi rispettandone le linee essenziali (cfr. relazione cit.,
pagg. 6, 47). L'art. 64 ha mantenuto in vigore la legislazione
preunitaria solo in via transitoria, fino al giorno dell'entrata in
vigore dei detti regolamenti: ai Comuni di Massa e Carrara è
attribuito un potere regolamentare autonomo, con efficacia analoga a
quella della legge - e quindi abilitato anche a incidere sui rapporti
privati - in funzione di un rinnovamento della disciplina della
coltivazione delle cave in conformità della legge mineraria e nei
limiti della legislazione regionale protettiva del territorio e
dell'ambiente.
4.1. - Venendo ora all'analisi del secondo motivo di impugnativa,
esso formula una censura di genericità delle disposizioni
denunciate, riferita ai requisiti di onerosità e di temporaneità
delle concessioni (art. 2, comma 1), la quale si tradurrebbe in una
violazione dei principi di diritto intertemporale che garantiscono il
rispetto dei diritti quesiti o - secondo la teoria più moderna dei
fatti compiuti - la conservazione della disciplina precedente per i
rapporti in corso radicati nel passato.
In relazione al primo requisito la censura non è chiara, atteso
che l'onerosità è una regola comune alla legge estense e alla legge
mineraria del 1927. Forse il ricorrente si duole per la mancata
specificazione del criterio di calcolo del canone, che per entrambe
le leggi è la proporzione alla rendita del soprassuolo (cioè alla
rendita agraria, pressochè nulla, del terreno che delimita la cava),
in guisa da precludere ai Comuni proprietari delle cave l'adozione
del criterio della proporzione alla rendita del sottosuolo, cioè al
valore venale dei marmi escavati. Ma allora va obiettato: che il
criterio di calcolo di cui all'art. 25 della legge mineraria non è
coessenziale al principio dell'onerosità, e perciò non può
ritenersi un principio fondamentale della legge dello Stato nel senso
dell'art. 117 Cost.; che tale criterio, previsto dalla legge in
vigore al tempo della concessione come norma integrativa del
regolamento contrattuale, può essere modificato da una legge
successiva, con effetto ex nunc e salvo il diritto di disdetta da
parte del concessionario; che, infine, l'art. 32, comma 8, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha disposto che, "a decorrere dal 1
gennaio 1995, i canoni annui per i beni appartenenti al patrimonio
indisponibile dei comuni sono, in deroga alle disposizioni di legge
in vigore, determinati dai comuni in rapporto alle caratteristiche
dei beni, ad un valore comunque non inferiore a quello di mercato,
fatti salvi gli scopi sociali". A questa regola i Comuni di Massa e
Carrara devono fin d'ora uniformarsi, indipendentemente dall'entrata
in vigore dei regolamenti più volte ricordati.
4.2. - Quanto al requisito della temporaneità, occorre precisare
preliminarmente che la disciplina delle cave in concessione non è
soggetta alla norma di diritto intertemporale di cui all'art. 53
della legge mineraria, secondo cui "le concessioni e le investiture
di miniere date senza limite di tempo, in base alle leggi fino ad ora
vigenti, sono mantenute come concessioni perpetue, quando per esse
non siasi incorso in motivi di decadenza". L'art. 45, secondo comma,
richiama soltanto le norme contenute nel titolo II del decreto,
mentre l'art. 53 è collocato nel titolo VI. Inoltre l'origine
storica e la ratio della norma, introdotta per le concessioni
perpetue di miniere nelle regioni in cui vigevano la legge sarda del
1859 e la legge lucchese del 1847, ne escludono l'applicabilità
anche per analogia.
Ciò non significa che la regola della temporaneità delle
concessioni, che i regolamenti dei Comuni di Massa e Carrara
introdurranno in ossequio al principio dell'art. 21 della legge
mineraria, avrà incondizionatamente efficacia immediata anche sui
rapporti di concessione in corso, costituiti come perpetui sotto
l'impero della legislazione estense. Sebbene l'efficacia immediata
della nuova legge non sia una forma di retroattività, nel campo dei
rapporti contrattuali (nella specie si tratta di
concessioni-contratto) essa non opera in linea di principio, ma
soltanto se così dispone la legge sopravvenuta (altrimenti
sopravvive la disciplina precedente, la nuova dovendosi allora
intendere riferita ai soli contratti futuri), nell'esercizio di un
potere discrezionale limitato dal criterio della ragionevolezza (cfr.
sentenze nn. 306 del 1993, 822 del 1988). L'attribuzione di efficacia
immediata alla nuova legge sui rapporti pendenti, in relazione a
modalità qualificanti del loro contenuto come la clausola di durata
perpetua, deve essere giustificata da esigenze di pubblico interesse
o di ordine pubblico, emergenti nel caso in discussione dalla
denunciata degenerazione della perpetuità - originariamente
apprezzata dal legislatore estense come incentivo dell'iniziativa
privata ai fini dello sfruttamento razionale dei giacimenti marmiferi
- in una causa di inoperosità dei concessionari e di correlativo
incremento delle subconcessioni abusive; tenuto conto anche del fatto
che in molti casi di subconcessione non autorizzata l'azione del
Comune per far pronunciare la decadenza del concessionario è ormai
prescritta, essendo in sostanza un'azione di impugnativa negoziale.
Non viene, invece, in considerazione il limite dell'obbligo di
indennizzo, posto che l'assoggettamento alla regola della
temporaneità anche dei rapporti pendenti non comporta revoca, ma
rinnovo della concessione in favore del medesimo concessionario,
secondo la disciplina stabilita dal regolamento.
La genericità della legge regionale, a torto censurata dal
Governo, ha il pregio di lasciare impregiudicate le condizioni - che
dovranno concretamente essere valutate dai Comuni nell'esercizio
della potestà regolamentare di cui sono investiti - alle quali il
principio della temporaneità della concessione avrà efficacia
immediata anche sulla disciplina delle concessioni in corso alla data
di entrata in vigore dei regolamenti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
della legge della Regione Toscana riapprovata il 28 febbraio 1995
(Disciplina degli agri marmiferi di proprietà dei Comuni di Massa e
Carrara), sollevata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione,
dal Presidente del Consiglio dei ministri col ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo
della Consulta, l'8 novembre 1995.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Mengoni
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 novembre 1995.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
95C1480