1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 23-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 77 SENTENZA 10 - 18 febbraio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Ricorso che solleva una pluralita' di questioni - Trattazione separata - Riserva di separate pronunce. Trasporto marittimo - Imprese armatoriali - Investimenti per il rinnovo e l'ammodernamento della flotta - Finanziamenti e contributi statali - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Lesione della sfera di competenza costituzionalmente garantita alle Regioni - Illegittimita' costituzionale. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 4, commi 209, 210 e 211. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (005C0214) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 23-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 209,
210 e 211, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,
notificato il 24 febbraio 2004, depositato in cancelleria il 4 marzo
2004 ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il giudice
relatore Franco Bile;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 24 febbraio 2004 e depositato il
successivo 4 marzo, la Regione Emilia-Romagna ha proposto, in via
principale, insieme a molte altre, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 209, 210 e 211, della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004).
Il comma 209 stanzia 10 milioni di euro, per ciascuno degli
anni 2004, 2005 e 2006, per gli interventi di cui all'art. 3 della
legge 16 marzo 2001, n. 88; e 2 milioni di euro, per ciascuno degli
stessi anni, per gli interventi di cui all'art. 2 della legge
28 dicembre 1999, n. 522. Gli interventi del primo tipo sono
contributi concessi dal Ministero dei trasporti e della navigazione
alle imprese armatoriali, aventi determinati requisiti, che
effettuino investimenti per rinnovare e ammodernare la flotta, con
l'obiettivo di assicurare lo sviluppo del trasporto marittimo, in
particolare del trasporto merci e di quello a breve e medio raggio, e
la tutela degli interessi occupazionali del settore. Gli interventi
del secondo tipo sono contributi concessi dal medesimo Ministero per
i contratti di costruzione e trasformazione navale, stipulati dal
1° gennaio 1999 al 31 dicembre 2000, concernenti unità navali a
scafo metallico o con materiali a tecnologia avanzata di cui
all'art. 2 del decreto-legge 24 dicembre 1991, n. 564.
Il comma 210 modifica l'art. 1, comma 3, della legge n. 88 del
2001 (che limitava i contributi per il rinnovo e l'ammodernamento
della flotta agli investimenti in avanzata fase di realizzazione
nell'anno 2000 o in tale anno avviati), e - tenendo conto del
comma 209 - sposta al 2003 l'anno di riferimento per identificare
l'ambito temporale dei contributi erogabili. A sua volta, infine, il
comma 211 dispone che con regolamento ministeriale siano «emanate
disposizioni attuative [...] in particolare per determinare le
condizioni ed i criteri per la concessione dei contributi».
Secondo la Regione, le norme impugnate - reiterando previsioni di
finanziamenti non più compatibili con la riforma costituzionale del
2001 - operano in materia di competenza regionale residuale (o
concorrente: «sostegno all'innovazione dei settori produttivi»;
«tutela del lavoro», in relazione alla «tutela degli interessi
occupazionali del settore»), o, in subordine, riguardano la «tutela
dell'ambiente» che, pur elencata nell'art. 117, secondo comma, della
Costituzione comprende anche ambiti di interesse regionale. Perciò
la previsione, in materia di competenza regionale, di interventi
finanziari a favore di privati, gestiti e regolati a livello
ministeriale, contrasta con gli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione.
D'altra parte gli interventi in esame non hanno carattere
«macroeconomico», perchè la concessione dei contributi in esame a
singoli armatori non mira ad accrescere la competitività complessiva
del sistema. Ove poi le norme impugnate concernessero interventi a
tutela della concorrenza e della competitività del sistema, esse -
secondo la Regione - violerebbero il principio di leale cooperazione,
non prevedendo intese o altri strumenti di concertazione con le
Regioni, nonchè l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, che non
consente in materia regolamenti ministeriali attuativi.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito
con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo
alla Corte «di dichiarare il ricorso in parte inammissibile, e
comunque in toto infondato», con riserva di esaminare i motivi con
ulteriore memoria.
3. - In prossimità dell'udienza le parti hanno depositato
memorie illustrative.
3.1. - La Regione ricorda che la Corte (salvo il caso di
interventi di carattere macroeconomico, non sussistenti nella specie)
ha ritenuto l'illegittimità di contributi statali in favore di
privati in materie di competenza regionale, in quanto la loro
ammissione «equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà
legislative e amministrative sganciate dal sistema costituzionale di
riparto delle rispettive competenze». Se poi rientrasse nella
competenza statale, la previsione del contributo sarebbe illegittima
per l'assenza di meccanismi di coinvolgimento delle Regioni, sulla
cui competenza comunque incide.
3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, preliminarmente,
deduce la carenza dei requisiti argomentativi minimi delle censure
relative al secondo periodo del comma 209 e all'intero comma 210
dell'art. 4.
Nel merito afferma: a) che l'art. 119 della Costituzione non
vieta, almeno esplicitamente, al legislatore statale di disporre
finanziamenti «in materia e funzioni la cui disciplina spetti alla
legge regionale», e non si può subordinare eccessivamente l'art. 119
all'art. 117, per cui lo Stato - portatore di interessi
sovra-regionali costituzionalmente riconosciuti nelle materie di
legislazione concorrente (quale quella delle «grandi reti di
trasporto e navigazione») - può disporre finanziamenti ed interventi
diretti, prevedendo collaudati momenti di «leale cooperazione»; b)
che il trasporto marittimo (con l'eccezione dei collegamenti locali)
ha dimensione sovra-regionale e persino mondiale, e gli interventi in
esame offrono un'alternativa economicamente competitiva rispetto al
trasporto terrestre, di gran lunga preferibile per la salvaguardia
dell'ambiente, onde la necessità dell'esercizio unitario (art. 118,
primo comma, della Costituzione) delle relative competenze
legislative, e l'inconfigurabilità di una competenza regionale
«residuale»; c) che del resto gli interventi in esame sono
giustificati anche dalla finalità (richiamata dal comma 2
dell'art. 1 della legge n. 88 del 2001) di promuovere la costruzione
di navi cisterna a basso impatto ambientale, per cui ricadono nella
materia «tutela dell'ambiente», di esclusiva competenza statale.

Considerato in diritto

1. - Per ragioni di omogeneità della materia da decidere, le
questioni di legittimità costituzionale indicate in epigrafe -
sollevate con lo stesso ricorso insieme ad altre, concernenti diverse
disposizioni del medesimo testo legislativo ma prive di collegamento
tra loro - possono essere oggetto di trattazione separata.
2. - La Regione Emilia-Romagna impugna, in via principale,
l'art. 4, commi 209, 210 e 211, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004), che stanziano e disciplinano
finanziamenti dello Stato ad imprese armatoriali.
Il comma 209 dell'art. 4 dispone lo stanziamento della somma di
10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006, per gli
interventi di cui all'art. 3 della legge 16 marzo 2001, n. 88,
diretti ad incentivare, con misure di carattere straordinario e
transitorio, gli investimenti delle imprese marittime per il rinnovo
e l'ammodernamento della flotta (con l'obiettivo di assicurare lo
sviluppo del trasporto marittimo, in particolare del trasporto merci
e di quello a breve e medio raggio, e la tutela degli interessi
occupazionali del settore); e dell'ulteriore somma di 2 milioni di
euro per ciascuno degli anni 2004, 2005 e 2006, per gli interventi di
costruzione e trasformazione di unità navali, indicati dall'art. 2
della legge 28 dicembre 1999, n. 522. Il comma 210, tenuto conto del
comma 209, adegua all'anno 2003 il termine dell'anno 2000,
originariamente fissato nell'art. 1, comma 3, della legge n. 88 del
2001, quale riferimento per identificare l'ambito temporale dei
contributi erogabili. Infine il comma 211 dispone che con regolamento
ministeriale siano «emanate disposizioni attuative [...] in
particolare per determinare le condizioni ed i criteri per la
concessione dei contributi».
La ricorrente ritiene che le norme impugnate - in quanto operanti
in materia di competenza regionale residuale o, al massimo,
concorrente - si pongono in contrasto con gli artt. 117, 118 e 119
della Costituzione (in quanto lo Stato deve finanziare
«integralmente» le funzioni regionali mentre spetta alle Regioni
elaborare le proprie politiche di sostegno e svolgere le relative
funzioni), nonchè, in linea subordinata, con il principio di leale
cooperazione tra Stato e Regione.
3. - Preliminarmente, deve essere dichiarata l'infondatezza della
tesi difensiva dell'Avvocatura dello Stato, secondo cui,
relativamente all'impugnazione del secondo periodo del comma 209 e
dell'intero comma 210, il ricorso manca dei requisiti argomentativi
minimi.
Infatti tali disposizioni risultano esplicitamente impugnate,
sulla base dei medesimi motivi ed in riferimento agli stessi profili
per i quali è stata denunciata l'illegittimità delle altre. E del
resto tutte le norme censurate sono tra loro indissolubilmente
legate: in realtà i commi 210 e 211 mirano a rendere possibile
l'erogazione dei finanziamenti stanziati dal comma 209,
rispettivamente attraverso l'individuazione dell'arco temporale di
riferimento e la determinazione delle condizioni e dei criteri
relativi.
4. - Nel merito il ricorso è fondato.
4.1. - Questa Corte ha più volte affermato (da ultimo con la
sentenza n. 51 del 2005) che - dopo la riforma costituzionale del
2001 ed in attesa della sua completa attuazione in tema di autonomia
finanziaria delle Regioni - l'art. 119 della Costituzione pone, sin
d'ora, al legislatore statale precisi limiti in tema di finanziamenti
in materie di competenza legislativa regionale, residuale o
concorrente.
In primo luogo, la legge statale non può - in tali materie -
prevedere nuovi finanziamenti a destinazione vincolata, che possono
divenire strumenti indiretti, ma pervasivi, di ingerenza dello Stato
nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali,
nonchè di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati
centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli
ambiti materiali di propria competenza.
In secondo luogo - poichè le funzioni attribuite alle Regioni
comprendono la possibilità di erogazione di contributi finanziari a
soggetti privati, dal momento che in numerose materie di competenza
regionale le politiche pubbliche consistono appunto nella
determinazione di incentivi economici ai soggetti in esse operanti e
nella disciplina delle modalità per loro erogazione - il tipo di
ripartizione delle materie fra Stato e Regioni di cui all'art. 117
Cost. vieta comunque che in una materia di competenza legislativa
regionale, in linea generale, si prevedano interventi finanziari
statali seppur destinati a soggetti privati, poichè ciò
equivarrebbe a riconoscere allo Stato potestà legislative e
amministrative sganciate dal sistema costituzionale di riparto delle
rispettive competenze.
4.2. - I finanziamenti in esame non concernono materie rientranti
nella competenza esclusiva dello Stato.
Non si può invocare, al riguardo, la giurisprudenza di questa
Corte sulla portata della «tutela della concorrenza», attribuita alla
competenza esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione (sentenze n. 14 e n. 272 del 2004).
Questa norma infatti «evidenzia l'intendimento del legislatore
costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di
politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese;
strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e,
interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti
finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite
nel circuito economico. L'intervento statale si giustifica, dunque,
per la sua rilevanza macroeconomica: solo in tale quadro è mantenuta
allo Stato la facoltà di adottare sia specifiche misure di rilevante
entità, sia regimi di aiuto ammessi dall'ordinamento comunitario
(fra i quali gli aiuti de minimis), purchè siano in ogni caso
idonei, quanto ad accessibilità a tutti gli operatori ed impatto
complessivo, ad incidere sull'equilibrio economico generale»
(sentenza n. 14 del 2004).
L'esame delle norme impugnate dimostra invece che i finanziamenti
in questione non possono rientrare in questo schema: essi sono
infatti inidonei «ad incidere sull'equilibrio economico generale»,
essendo privi tanto del requisito soggettivo dell'»accessibilità a
tutti gli operatori», quanto di quello oggettivo dell'»impatto
complessivo».
Il primo requisito manca per la limitatezza dell'ambito dei
soggetti beneficiari, circoscritto alle sole imprese che abbiano
effettuato investimenti di un certo tipo nell'anno 2003; il secondo
per l'esiguità dei mezzi economici impegnati nel quadro della
complessiva manovra disposta con la legge finanziaria del 2004 (10
milioni di euro annui per i finanziamenti del primo tipo e 2 milioni
di euro annui per quelli del secondo tipo, limitati comunque al
triennio 2004-2006).
La manovra pertanto non ha portata macroeconomica, in quanto non
incide sull'equilibrio economico generale, ma mira piuttosto ad
incentivare, con misure di carattere straordinario e transitorio, non
tutto il sistema armatoriale ma taluni investimenti effettuati dalle
imprese marittime, per il rinnovo e l'ammodernamento della flotta ai
fini di cui all'art. 3 della legge n. 88 del 2001, nonchè per la
costruzione e la trasformazione delle unità navali di cui all'art. 2
della legge n. 522 del 1999.
4.3. - Le norme in esame non possono neppure essere ricondotte
alla materia della «tutela dell'ambiente», evocata dall'Avvocatura
nel senso che gli interventi in esame sarebbero giustificati (anche)
dalla finalità, richiamata dal comma 2 dell'art. 1 della legge n. 88
del 2001, di promuovere la costruzione di navi cisterna a basso
impatto ambientale.
Infatti la «tutela dell'ambiente» è estranea (o, comunque,
assolutamente marginale) rispetto alle specifiche finalità dei
finanziamenti in esame, che quindi non possono, sotto tale profilo,
essere ricondotti ad una materia di competenza statale.
Ulteriori titoli di competenza statale esclusiva non sono
evocati, in quanto l'altra materia cui l'Avvocatura si riferisce è
quella delle «grandi reti di trasporto e navigazione», che
l'art. 117, secondo comma, assegna alla competenza legislativa
concorrente.
5. - Pertanto le norme impugnate - non essendo riconducibili alle
materie attribuite dall'art. 117, secondo comma, della Costituzione
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ed essendo come
tali lesive della sfera di competenza costituzionalmente garantita
alle Regioni - devono essere dichiarate costituzionalmente
illegittime.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimità
costituzionale della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), sollevate dalla Regione Emilia-Romagna con il
ricorso in epigrafe;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 209,
210 e 211, della menzionata legge 24 dicembre 2003, n. 350.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Bile
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 febbraio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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