1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 11-7-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 136 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 settembre 2011
Ordinanza del 26 settembre 2011 emessa dal Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti da Consorzio di bonifica Terre d'Apulia contro Impresa Lalli srl. Consorzi - Consorzi di bonifica - Norme della Regione Puglia - Previsione, a decorrere dall'esercizio finanziario 2003, che le assegnazioni di fondi in favore dei consorzi di bonifica ai sensi dell'art. 16 della legge regionale 31 maggio 1980, n. 54 e successive modificazioni ed integrazioni non sono soggette ad esecuzione forzata, purche' vengano destinate specificamente: al pagamento delle retribuzioni del personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; al pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti nel semestre in corso; all'espletamento di attivita' indispensabili a garantire il funzionamento tecnico degli impianti gestiti dai consorzi - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della disparita' di trattamento di situazioni omogenee e dell'irragionevolezza - Lesione del diritto di azione e difesa in giudizio - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della sfera di competenza esclusiva statale in materia di ordinamento processuale. - Legge della Regione Puglia 10 ottobre 2003, n. 23, art. 1. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, commi primo e secondo, 41, 98, commi primo e secondo, e 117, comma secondo, lett. l). (012C0249) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 11-7-2012)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 7523 del 2006, proposto dal Consorzio di Bonifica
Terre D'Apulia, con sede in Bari, rappresentato e difeso
dall'avvocato Filippo Panizzolo, con domicilio eletto presso Alfredo
Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
Contro Impresa Lalli s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato
Antonio Grieco, con domicilio eletto presso Antonio Grieco in Roma,
via Piemonte, 19; sul ricorso numero di registro generale 7524 del
2006, proposto dal Consorzio di Bonifica Terre D'Apulia, con sede in
Bari, rappresentato e difeso dall'avvocato Filippo Panizzolo, con
domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, n. 2;
Contro Impresa Lalli s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato
Antonio Grieco, con domicilio eletto presso Antonio Grieco in Roma,
via Piemonte, 19.

Per la riforma

Quanto al ricorso n. 7523 del 2006:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia - Bari, Sezione III, n. 2332/2006, resa tra le parti,
concernente pagamento di somme a titolo di sorte capitale per
revisione prezzi.
Quanto al ricorso n. 7524 del 2006:
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della
Puglia - Bari, Sezione III, n. 2333/2006, resa tra le parti,
concernente pagamento di somme.
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 maggio 2011 il Cons.
Claudio Contessa.
Nessuno è presente per le parti.
Il Consorzio di bonifica Terre d'Apulia, ente pubblico con sede
in Bari espone che, con sentenza in data 26 giugno 2003, n. 1407, il
Tribunale civile di Bari lo aveva condannato al pagamento nei
confronti dell'Impresa Lalli s.r.l. della somma di euro 467.835,24
dovute in relazione a un contratto di appalto.
Riferisce, ancora, che con sentenza in data 7 giugno 2005, n.
321, il Tribunale civile di Bari lo aveva condannato al pagamento nei
confronti della medesima impresa dell'ulteriore somma di euro
428.903,41 dovute in relazione a un altro contratto di appalto.
A seguito del passaggio in giudicato di queste sentenze, la
società creditrice ricorse al Tribunale amministrativo regionale per
la Puglia per ottenere l'ottemperanza al giudicato, lamentando il
mancato pagamento delle somme dovute, che era motivato da parte del
Consorzio con la giuridica impossibilità di provvedervi.
Nel corso dei giudizi, il Consorzio eccepiva l'improcedibilità
dei ricorsi in ragione della situazione strutturalmente deficitaria
in cui versava (e versa tuttora), tale da determinare
l'impossibilità in fatto e in diritto a rispettare la condanna del
giudice civile.
In particolare, il Consorzio osservava:
che l'art. 16, comma 4, della 1.r. Puglia 7 marzo 2001, n. 4
aveva disposto l'annullamento ex lege delle iscrizioni a ruolo
operate dai consorzi di bonifica in relazione ai contributi
obbligatori loro dovuti per alcune recenti annualità, così
determinando una grave difficoltà finanziaria per il Consorzio
medesimo;
che, nonostante l'intervento della Regione Puglia (che aveva
stanziato interventi straordinari per consentire al Consorzio di far
fronte alle spese di funzionamento), la situazione finanziaria
dell'ente non era sostanzialmente migliorata e non consentiva di far
fronte agli oneri derivanti dalle sentenze di condanna;
che l'art. 1, comma 1, della 1.r. Puglia 10 ottobre 2003, n.
23 (recante «disposizioni urgenti in materia di consorzi di bonifica
e di personale forestale») aveva stabilito che «a decorrere
dall'esercizio finanziario 2003, le assegnazioni di fondi in favore
dei Consorzi di bonifica [...] non sono soggette a esecuzione
forzata, a pena di nullità rilevabile d'ufficio dal giudice, purchè
vengano specificamente destinate a: a) pagamento delle retribuzioni
al personale dipendente e dei conseguenti oneri previdenziali per i
tre mesi successivi; b) pagamento delle rate di mutui e di prestiti
obbligazionari scadenti nel semestre in corso; c) espletamento di
attività indispensabili a garantire il funzionamento tecnico degli
impianti gestiti dai Consorzi», vale a dire alla copertura di spese
essenziali dell'ente;
che, in particolare, il Consorzio di bonifica aveva adottato
il 17 novembre 2005 e il 29 marzo 2006 due delibere commissariali,
con cui era stata dichiarata l'impignorabilità di importi pari
(rispettivamente) a 10.054.334,64 e 3.273.101,14 euro, e che il
Consorzio stesso non disponeva di altre entrate per far fronte alla
spesa corrente (sul punto non vi è contestazione fra le parti);
che, nel corso del 2006, la Giunta regionale della Puglia
aveva presentato un disegno di legge regionale recante «nuove norme
in materia di bonifica integrale e di riordino dei consorzi di
bonifica», per consentire ai consorzi in questione di procedere al
risanamento finanziario anche mediante appositi mutui con
ammortamento per capitale e interessi a carico della Regione Puglia.
Nondimeno quel disegno di legge regionale non fu approvato e un
successivo disegno di legge di analogo contenuto, presentato dalla
Giunta regionale nel gennaio del 2010 (d.d.l. n. 03/2010), non è
stato a sua volta approvato.
Con le sentenze nn. 2332/2006 e 2333/2006 oggetto del presente
appello, il Tribunale amministrativo per la Puglia (Bari) accoglieva
i ricorsi per ottemperanza proposti dalla società creditrice e, per
l'effetto:
dichiarava l'obbligo del Consorzio di ottemperare al
giudicato formatosi sulla sentenza del Tribunale civile di Bari;
affermava che non ostacola l'azione esecutiva dinanzi al
giudice amministrativo la circostanza che l'ente abbia individuato e
determinato le somme impignorabili per avere le medesime
(asseritamente) le destinazioni stabilite da apposita legge
regionale. Infatti è propria del giudizio di ottemperanza la
possibilità di domandare i provvedimenti necessari a concretizzare
la statuizione principale, contemplante un obbligo fungibile di dare
(provvedimenti che sono preclusi al giudice ordinario ed estranei al
contenuto ed agli effetti del suo tipo di sentenza);
assegnava un breve termine per procedere all'adempimento, in
mancanza del quale i richiamati obblighi sarebbero stati adempiuti in
via sostitutiva da un Commissario ad acta che veniva contestualmente
nominato.
La sentenza veniva appellata dal Consorzio di Bonifica Terre
d'Apulia, che ne chiedeva la riforma articolando un unico motivo di
doglianza («Nullità per violazione dell'art. 1, L.R. Puglia n. 23
del 10.10.2003 - Violazione dei principi generali in materia di
giudizio di ottemperanza - Difetto di motivazione»).
Secondo l'appellante Consorzio, la sentenza ha omesso di valutare
adeguatamente, ai fini del decidere, la previsione di cui all'art. 1
1.r. Puglia 10 ottobre 2003, n. 23, che aveva sancito
l'impossibilità di procedere ad esecuzione forzata in relazione alle
assegnazioni di fondi spettanti ai consorzi di bonifica, a pena di
nullità rilevabile d'ufficio dal giudice. Si sarebbe invece dovuto
prendere atto dell'impossibilità giuridica e fattuale per l'ente di
provvedere al pagamento delle somme di cui alla sentenza di condanna,
considerando:
che la legge regionale aveva reso indisponibili ai fini
dell'estinzione del debito le assegnazioni di fondi regionali;
che il Consorzio non dispone di ulteriori entrate da
destinare alla spesa corrente, se non quelle rese indisponibili
dall'art. 1 della 1.r. n. 23 del 2003;
che la richiamata disposizione esprime una ponderata scelta
volta a conferire prevalenza all'interesse economico-patrimoniale
dell'ente pubblico rispetto al concomitante interesse dei creditori
privati.
In definitiva, per l'appellante il Tribunale amministrativo
avrebbe dovuto rilevare che, quando una disposizione primaria non
consente al creditore dell'amministrazione di agire in giudizio con
le ordinarie azioni esecutive, lo stesso non può neppure ricorrere
con giudizio di ottemperanza, stante il pacifico carattere di
concorrenza fra i due strumenti per il caso di condanna
dell'amministrazione al pagamento di somme di denaro.
Si costituiva in giudizio l'impresa Lalli s.r.l. la quale
concludeva nel senso della reiezione del gravame.
In particolare, l'impresa Lalli osservava:
che le delibere commissariali con cui era stata dichiarata
l'impignorabilità di alcune somme di spettanza del Consorzio
appellante non spiegava effetti in relazione al periodo in cui era
sorto e divenuto esigibile il credito;
che comunque, per consolidato orientamento giurisprudenziale,
la carenza di fondi in bilancio o - in genere - le difficoltà
finanziarie dell'ente debitore non costituiscono una legittima causa
di impedimento dell'esecuzione del giudicato, dovendo comunque
l'amministrazione porre in essere tutte le iniziative necessarie per
procedere al tempestivo pagamento di quanto dovuto.
Con ordinanza n. 4867/06 (resa all'esito della camera di
consiglio del 19 settembre 2006) questa Sezione del Consiglio di
Stato respingeva l'istanza di sospensione cautelare degli effetti
della pronuncia oggetto di impugnativa «[apparendo] condivisibile
quanto osservato in linea di diritto dalla sentenza impugnata, non
potendo, in ogni modo, ritenersi che la legge regionale possa
eccettuare alle leggi generali sulla tutela giurisdizionale dei
diritti».
All'udienza pubblica del giorno 31 maggio 2011 i ricorsi venivano
trattenuti in decisione.

Motivi della decisione

1. Giunge alla decisione l'appello dell'ente pubblico Consorzio
di Bonifica Terre D'Apulia, con sede in Bari avverso le sentenze nn.
2332/2006 e 2333/2006 del Tribunale amministrativo regionale per la
Puglia, con cui è stato accolto il ricorso in ottemperanza proposto
dall'impresa Lalli s.r.l. al fine di ottenere la corretta esecuzione
delle sentenze del Tribunale civile di Bari che aveva condannato il
Consorzio al pagamento (rispettivamente) delle somme di € 467.835,24
e di euro 428.903,41.
2. In primo luogo, va disposta la riunione dei ricorsi in
epigrafe (nn. 7523/2006 e 7524/2006), sussistendo evidenti ragioni di
connessione oggettiva e soggettiva (art. 7 Cod.proc.amm.).
3. Il Collegio ritiene che, alla luce dell'articolo 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale, che appare non manifestamente infondata, dell'art. 1
(«Diposizioni in materia di Consorzi di bonifica») della legge
regionale della Puglia 10 ottobre 2003, n. 23 - Disposizioni urgenti
in materia di Consorzi di bonifica e di personale forestale, nella
parte in cui esclude dall'esecuzione forzata, a pena di nullità
rilevabile anche d'ufficio dal giudice, le assegnazioni di fondi in
favore dei Consorzi di bonifica ai sensi dell'articolo 16 della legge
regionale della Puglia 31 maggio 1980, n. 54 e successive
modificazioni e integrazioni, purchè specificatamente destinate a:
a) pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei
conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi; b)
pagamento delle rate di mutui e di prestiti obbligazionari scadenti
nel semestre in corso; c) espletamento di attività indispensabili a
garantire il funzionamento tecnico degli impianti gestiti dai
Consorzi.
Tale norma di deroga ai principi ordinari circa la
responsabilità patrimoniale appare infatti in contrasto con gli
articoli 3, primo comma; 24, primo e secondo comma, 41, 98 primo e
secondo comma, e 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione.
4. Circa la rilevanza della questione di legittimità
costituzionale al fine della definizione del presente giudizio, si
osserva quanto segue.
4.1. In primo luogo, le sentenze impugnate appaiono erronee in
punto di diritto. Invero non pare sufficiente per sancire
l'eseguibilità delle pronunce di condanna oggetto di ottemperanza,
l'affermazione della sentenza medesima per cui grava comunque in capo
all'ente pubblico debitore l'onere di adottare «ulteriori
provvedimenti necessari [...] a rendere concreto il contenuto della
statuizione principale». Nè, in punto di esecuzione della pretesa
patrimoniale di cui al giudicato, è dato distinguere al giudice, nel
silenzio della legge regionale, tra processo di esecuzione civile e
giudizio di ottemperanza davanti al giudice amministrativo,
quest'ultimo presentandosi anch'esso, in parte qua, come procedimento
di esecuzione forzata.
L'assunto delle sentenze impugnate invero disapplica, in
contrasto con il principio costituzionale della soggezione del
giudice alla legge (art. 101, secondo comma, Cost.) - principio che
concerne anche le leggi regionali -, la norma primaria di cui
all'art. 1 in questione, e perciò non può essere condivisa. È
ufficio inderogabile del giudice, in forza del principio di legalità
che permea l'ordinamento e in particolare la funzione
giurisdizionale, giudicare secundum legem e non de legibus; dare
attuazione alle leggi, quand'anche leggi regionali, e non già
deciderne discrezionalmente l'applicazione, assumendosi senza titolo
un potere dispositivo che l'ordinamento costituzionale gli preclude.
L'art. 1 1.r. Puglia n. 23 del 2003 va dunque qui applicato. Il
suo univoco enunciato conduce senz'altro a ritenere erroneo l'assunto
del primo giudice, e per conseguenza a constatare che quel disposto
normativo è ostativo all'esecuzione forzata domandata, seppure nelle
forme del giudizio di ottemperanza davanti al giudice amministrativo.
Non solo; al riguardo, nel merito dell'appello è fondata
l'eccezione del Consorzio appellante per cui, insieme alla ricordata
disposizione di legge regionale, è lo stesso complesso di leggi
regionali della Puglia in tema di entrate e in tema di spese dei
Consorzi di bonifica a porre il Consorzio medesimo
nell'impossibilità affrontare le spese correnti diverse da quelle di
cui al medesimo art. 1 della legge regionale della Puglia n. 23 del
2003.
Va poi osservato che sul versante delle entrate regionali, l'art.
16 (Disposizioni per il contenimento della spesa dei Consorzi di
bonifica), comma 4, della legge regionale della Puglia 7 marzo 2003,
n. 4 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2003
e bilancio pluriennale 2003-2005 della Regione Puglia), intervenendo
direttamente ne procedimenti esecutivi, aveva disposto l'annullamento
delle iscrizioni a ruolo operate dai Consorzi nei confronti dei
soggetti tenuti all'ordinaria contribuzione.
La Corte costituzionale, con sentenza 16 giugno 2006, n. 234,
dichiarò l'illegittimità costituzionale della medesima disposizione
nella parte in cui non aveva previsto la ripetibilità delle somme
pagate entro la data di entrata in vigore della stessa legge
regionale n. 4 del 2003, in base alle cartelle esattoriali relative
ai contributi in favore dei consorzi di bonifica per le annualità
2000, 2001, 2002.
Tale circostanza ha contribuito a determinare un deterioramento
dei saldi di bilancio del Consorzio appellante sotto il versante
dell'entrata. Sotto il versante delle uscite, poi, l'art. 1 della
1.r. n. 23 del 2003, restringendo la garanzia patrimoniale, ha di
fatto imposto ai Consorzi di bonifica un limite all'adempimento di
obbligazioni diverse da quelle espressamente indicate dal medesimo
articolo (pagamento delle retribuzioni al personale, pagamento delle
rate dei mutui in scadenza e espletamento di attività indispensabili
a garantire il funzionamento tecnico degli impianti gestiti).
Il Consorzio appellante ha qui osservato (con asserzione non
contestata dalla società appellata) che gli stanziamenti di somme in
suo favore disposti dalla Regione Puglia si limitano, in termini
quantitativi, a coprire il fabbisogno relativo a queste richiamate
finalità vincolate, senza che residuino disponibilità ulteriori per
l'adempimento di diverse obbligazioni.
Così, il Consorzio appellante ha affermato (con asserzione
parimenti non contestata da dall'appellata) di non disporre di altre
entrate per far fronte alle spese correnti.
Per le richiamate ragioni, non può essere accolta l'eccezione
dell'impresa Lalli s.r.1., secondo cui le delibere commissariali in
atti (n. 57 del 17 novembre 2005 e n. 77 del 29 marzo 2006) non sono
idonee, in ragione del periodo temporale dalle stesse coperto, a
comprovare la permanenza del regime di impignorabilità delle somme
destinabili al soddisfacimento delle pretese creditorie.
Il Collegio osserva, inoltre, che la non approvazione di disegni
di legge regionale in tema di riordino dei consorzi di bonifica (nel
2006 prima, nel 2010 poi) ha comportato l'impossibilità di
utilizzare ulteriori e diversi strumenti per far fronte alle
posizioni debitorie dei Consorzi di bonifica (come ad esempio
l'accensione di mutui con oneri a carico della Regione).
In definitiva, il Collegio - diversamente dal giudice di primo
grado - osserva che, alla luce del quadro descritto, l'art. 1 della
legge regionale n. 23 del 2003 costituisce un ostacolo nei fatti
insormontabile al soddisfacimento dei crediti dell'impresa società
appellata e che - conseguentemente - il giudizio a quo non può
essere definito se non previa risoluzione della questione relativa
alla legittimità costituzionale della disposizione in questione.
5. Nondimeno, proprio in questa prospettiva, è rilevante che
l'art. 1 l.r. Puglia n. 23 del 2003, sottraendo all'esecuzione
forzata da parte di terzi alcune dotazioni finanziarie di origine
regionale, la cui destinazione qualifica non solo prioritaria, ma
comunque intangibile (essenzialmente: spese per il personale, spese
per esposizioni bancarie e obbligazionarie, spese per la manutenzione
degli impianti consortili):
limita, seppure la legge dello Stato nulla preveda al
riguardo, la latitudine della responsabilità patrimoniale dell'ente,
di cui all'art. 2740 Cod. civ., secondo cui «Il debitore risponde
dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e
futuri. // Le limitazioni della responsabilità non sono ammesse se
non nei casi stabiliti dalla legge»: dove per legge si deve
intendere, a norma dell'art. 117, secondo comma, lett. l) Cost., la
sola legge dello Stato;
sottrae, e irrevocabilmente, le relative somme alla garanzia
patrimoniale per obbligazioni che nascano da altri titoli, seppure la
legge dello Stato nulla preveda al riguardo: così eccezionalmente
introducendo per l'ente in questione, in violazione della competenza
esclusiva dello Stato dell'art. 117, secondo comma, lett. l) Cost.,
un'innominata specie di debiti (tutti quelli che hanno un tipo di
titolo diverso dai tre enunciati) che non è assistita dalla garanzia
patrimoniale dell'art. 2740 Cod. civ.;
eccezionalmente priva i creditori della garanzia patrimoniale
dei loro crediti, con ciò violando l'art. 41 Cost., che rileva per
l'affidamento del contraente, cui sottrae un elemento essenziale
circa la consapevolezza dell'effettività della tutela del suo
credito al momento in cui, impegnando la propria libertà
contrattuale, accede all'assetto dei suoi interessi mediante il
regolamento contrattuale confidando nella sua realizzabilità; e che
rileva per l'effettività stessa dell'autonomia contrattuale perchè,
rimettendo l'adempimento dell'obbligazione da contratto alla sola
volontà del debitore, ed escludendo l'ultima essenziale risorsa
dell'adempimento coattivo, vanifica la possibilità di realizzare
coercitivamente l'impegno contrattuale e dunque elimina
l'attribuzione, da parte della legge civile, di reali effetti
precettivi al contratto che non rientra in quelli menzionati dalla
disposizione;
eccezionalmente priva i medesimi creditori del diritto
all'azione esecutiva davanti agli organi di giustizia, con ciò
violando l'art. 24, primo comma, Cost., a norma del quale «Tutti
possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi»;
eccezionalmente priva i medesimi creditori del diritto alla
difesa, con ciò violando l'art. 24, secondo comma, Cost., a norma
del quale «La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del
procedimento»;
sul lato del debitore: introduce, nell'ordinamento regionale
pugliese, l'eccezionale figura di enti pubblici a responsabilità
patrimoniale «protetta» (vale a dire, esclusa per le dette specie di
debiti), con ciò violando l'art. 3 Cost. sul principio di
eguaglianza, rispetto agli altri enti pubblici infraregionali e
rispetto agli omologhi enti di altre Regioni;
sul lato dei creditori: introduce a contrario
nell'ordinamento regionale pugliese, con il riferimento testuale alle
tre categorie di debiti di cui sopra, l'eccezionale figura di crediti
a protezione speciale rispetto ai restanti, con ciò violando l'art.
3 Cost. sul principio di eguaglianza;
più in particolare, introduce a contrario nell'ordinamento
regionale pugliese, crediti totalmente protetti che non si
riferiscono a spese di particolare rilievo sociale o pubblico, come
quelli della lett. b) («pagamento delle rate di mutui e di prestiti
obbligazionari scadenti nel semestre in corso»), che in nulla si
distinguono dai crediti per contratti di appalto, con ciò violando
ulteriormente l'art. 3 Cost. sul principio di eguaglianza;
limita la capacità d'agire dell'ente e la responsabilità
dei suoi amministratori, sottraendo loro la capacità di identificare
secondo diligenza i debiti cui adempiere con le risorse a
disposizione: con ciò violando l'art. 3 Cost. sul limite di
ragionevolezza; l'art. 98, primo comma, Cost. circa l'assicurazione
di buon andamento e imparzialità dell'amministrazione (con speciale
riguardo all'assunzione di risorse esterne mediante lo strumento
contrattuale; qui il contratto di appalto del cui pagamento si chiede
l'esecuzione forzata); e l'art. 98, secondo comma, Cost., circa le
responsabilità proprie dei funzionari degli enti pubblici in
questione che qui vengono di fatto elise);
seleziona - intervenendo nella capacità d'agire dell'ente e
contrastando il principio di eguaglianza in capo ai creditori - tra i
rapporti debitori dell'ente imponendo per alcuni di questi (quelli
testualment indicati dalla disposizione) privilegi non previsti dalla
legge dello Stato, con ciò violando sia l'art. 3 che l'art. 117,
secondo comma, lett. l) Cost.
5.1 Più in particolare circa alcuni dei temi descritti, si
osserva quanto segue.
L'art. 1 della legge regionale in questione appare violare
l'articolo 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione, che
attribuisce all'esclusiva potestà legislativa statale le materie
«giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale;
giustizia amministrativa».
Infatti la richiamata disposizione regionale entra in tale
materia riservata allo Stato ed incide in maniera determinante ed
ostativa circa la tutelabilità dei diritti e dell'ordinamento
processuale, introducendo: a) una nuova ipotesi di impignorabilità
ex lege di talune tipologie di fondi; b) una rilevante deroga ai
generali principi in tema di esecuzione forzata anche nei confronti
delle amministrazioni pubbliche; c) un'innovativa ipotesi di nullità
testuale («rilevabile anche d'ufficio dal giudice»).
La Corte costituzionale ha affermato che la disciplina di
istituti quali l'impignorabilità e l'insequestrabilità attiene la
materia dell'ordinamento processuale e rientra, pertanto,
nell'esercizio della funzione legislativa attribuita allo Stato in
via esclusiva ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera l)
della Costituzione (Corte cost., 16 gennaio 2004, n. 18).
Da questa sistematica discende con evidenza il sospetto di
illegittimità costituzionale della disposizione dell'art. l in
rassegna per contrasto con il richiamato precetto costituzionale
(articolo 117, secondo comma, lettera l).
5.2. Ma anche a prescindere da questo - pur assorbente - profilo,
la predetta disposizione di legge regionale dell'art. 1 appare
altresì viziata per violazione dei principi di uguaglianza (sotto il
profilo del rispetto della par condicio) e di ragionevolezza (sotto
il profilo del divieto di assoggettare a discipline
ingiustificatamente difformi situazioni sostanziali meritevoli di
discipline analoghe), espressivi dell'ambito di applicazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Al riguardo, si ribadisce: a) che la disposizione regionale in
questione sancisce la non sottoponibilità ad esecuzione forzata di
talune assegnazioni di fondi, purchè destinate a un numerus clausus
di finalità riconducibili allo svolgimento di funzioni essenziali e
insopprimibili dell'ente di riferimento; b) che l'unica condicio
iuris richiesta ai fini dell'operatività del richiamato regime di
impignorabilità è rappresentata dall'adozione di una delibera
trimestrale recante la dichiarazione di impignorabilità da parte
degli organi di amministrazione del Consorzio.
Il sistema in tal modo delineato sembra introdurre
un'ingiustificata disparità di trattamento fra - da un lato - i
creditori dei Consorzi di bonifica (nei cui confronti opera il
richiamato regime di impignorabilità, non assistito da alcun
ulteriore correttivo o condizione) e - dall'altro - i creditori delle
aziende unità sanitarie locali e degli enti locali, per i quali (a
seguito delle sentenze della Corte costituzionale nn. 285 del 1995;
69 del 1998 e 211 del 2003) vige un diverso sistema, in virtù del
quale il regime di impignorabilità è condizionato all'ulteriore
circostanza dell'inesistenza di pagamenti c.d. «preferenziali»
(ossia, effettuati dall'ente di riferimento in assenza di un
determinato ordine cronologico).
Il Collegio osserva al riguardo che i commi 1 e 2 dell'art. 1 qui
in esame riprendono il contenuto essenziale (e, in larga massima,
riproducono fedelmente il disposto testuale) dell'articolo 159 (norme
sulle esecuzioni nei confronti degli enti locali) d.lgs. 18 agosto
2000, n. 267, con particolare riguardo alle previsioni di cui al
comma 2.
Conseguentemente, sono conferenti le considerazioni della
sentenza della Corte costituzionale 18 giugno 2003, n. 211, che
(richiamando la precedente sentenza 20 marzo 1998, n. 69 resa sulle
disposizioni analoghe dell'art. 113 d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77)
ha tra l'altro sancito l'illegittimità costituzionale dell'art. 159,
comma 2, d.lgs. n. 267 del 2000, perchè l'art. 159 (come, prima
l'art. 113 d.lgs. n. 77 del 1995) introduceva un'irragionevole
disparità di trattamento fra - da un lato - i creditori degli enti
locali (nei cui confronti operava un regime di impignorabilità
soggetto all'unica condizione della previa adozione di una delibera
recante la quantificazione degli importi impignorabili) e -
dall'altro - i creditori delle unità sanitarie locali (nei cui
confronti, a seguito della sentenza costituzionale 29 giugno 1995, n.
285, il regime di impignorabilità operava con l'ulteriore condizione
che, dopo l'adozione della delibera di quantificazione, non fossero
emessi «mandati a titoli diversi da quelli vincolati, se non seguendo
l'ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il
pagamento o, se non è prescritta fattura, dalla data di
deliberazione di impegno da parte dell'ente»).
Vale rammentare che, secondo il giudizio della Corte
costituzionale, in tal modo la legge aveva introdotto
un'ingiustificata disparità di trattamento fra diverse categorie di
creditori, accordando ai soli enti locali (nella veste di debitori)
l'opportunità di opporre l'impignorabilità di somme di denaro,
indipendentemente dall'osservanza di un determinato ordine
cronologico nell'emissione di mandati di pagamento a titoli diversi
da quelli vincolati. In tal modo, risultava altresì violato il
generale canone dell'uguaglianza di cui all'art. 3 della
Costituzione.
Su queste basi, ai fini del presente giudizio il Collegio osserva
che la disposizione di legge regionale sospettabile di
incostituzionalità, nel prevedere un regime di impignorabilità in
tutto analogo a quello di cui all'art. 159 d.lgs. 267 del 2000 (fatto
oggetto della richiamata sentenza costituzionale 18 giugno 2003, n.
211) introduce una nuova, ingiustificata ipotesi di disparità di
trattamento fra - da un lato - i creditori degli enti locali e delle
aziende u.s.l. (nei cui confronti opera, a seguito delle richiamate
sentenze del 1995, 1998 e 2003 un comune regime di impignorabilità
rafforzato quoad tutelam da un duplice ordine di condizioni) e -
dall'altro - i creditori dei Consorzi di bonifica della Regione
Puglia (nei cui confronti opera un regime di impignorabilità assai
meno tutelante e in tutto analogo a quello già dichiarato
costituzionalmente illegittimo - nella sua declinazione nazionale -
con la sentenza n. 211 del 2003).
Discende da quanto sopra la sospettabile illegittimità
costituzionale della disposizione di legge regionale in rassegna per
contrasto con il richiamato precetto costituzionale (articolo 3,
primo comma), cui va affiancato il sospetto di violazione dell'art.
24 secondo comma, Cost., venendo vulnerato - analogamente a quanto
ritenuto da Corte cost., n. 285 del 1995 e n. 69 del 1998 - il
diritto alla difesa in ogni stato e grado del procedimento.
Per i rimanenti aspetti di contrasto con la Costituzione, vale
quanto già detto.
6. In base a quanto testè esposto sub 4 e 5, il Collegio ritiene
che il presente ricorso non possa essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale
relativa all'articolo 1 della legge regionale della Puglia 10 ottobre
2003, n. 23 (articolo rubricato «disposizioni in materia di
Consorzi di bonifica») per contrasto con gli articoli 3, primo comma;
24, primo e secondo comma, 41, 98 primo e secondo comma, e 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione, sussistendo i
presupposti per il giudizio incidentale di legittimità
costituzionale di cui all'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87.
La questione in parola, di cui il Collegio ritiene la non
manifesta infondatezza, deve pertanto essere devoluta alla Corte
costituzionale, cui gli atti del presente giudizio vanno per
conseguenza immediatamente trasmessi, previa sospensione del
processo;
Visto l'art. 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato (Sezione Sesta), non definitivamente
pronunciando sui ricorsi in epigrafe,
Dichiara che il presente ricorso non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1 della legge della Regione Puglia 10
ottobre 2003, n. 23, per contrasto con gli articoli 3, primo comma;
24, primo e secondo comma, 41, 98 primo e secondo comma, e 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione;
Dichiara la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale;
Dispone la sospensione del presente giudizio sino all'intervenuta
decisione, da parte della Corte costituzionale, sulla questione di
legittimità costituzionale di cui alla presente ordinanza;
Dispone che la segreteria provveda ai seguenti inadempimenti:
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
notificazione della presente ordinanza alla Presidenza della
Giunta regionale della Puglia;
comunicazione della medesima ordinanza al Presidente del
Consiglio regionale della Puglia nonchè alle parti costituite.
Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 31 maggio 2011
con l'intervento dei magistrati.

Il Presidente: Severini


L'estensore: Contessa