1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 3-6-2010
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 190 SENTENZA 26 - 28 maggio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ordinamento penitenziario - Regime speciale di detenzione - Possibilita' per il detenuto di proporre reclamo, per difetto di congruita' del contenuto, avverso il provvedimento del Ministro della giustizia di sospensione, per gravi motivi di ordine e sicurezza pubblica, delle ordinarie regole di trattamento - Mancata previsione - Ritenuta violazione del principio della riserva di giurisdizione in materia di liberta' personale, lesione del diritto di difesa e compressione della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione - Inadeguata ricostruzione del quadro normativo di riferimento - Inammissibilita' della questione. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, commi 2-quinquies e 2-sexies. - Costituzione, artt. 13, secondo comma, 24, primo comma, e 113, commi primo e secondo. Ordinamento penitenziario - Detenuti sottoposti al regime speciale di detenzione - Limitazione della permanenza all'aperto ad una durata non superiore a due ore al giorno - Disparita' di trattamento tra detenuti - Inosservanza del divieto di trattamenti contrari al senso di umanita' - Petitum ambivalente - Richiesta di pronuncia estranea alla competenza della Corte - Inammissibilita' della questione. - Legge 26 luglio 1975, n. 354, art. 41-bis, comma 2-quater, lett. f). - Costituzione, artt. 3, primo comma, e 27, terzo comma. (010C0469) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 3-6-2010)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 41-bis, commi
2-quater, lettera f), 2-quinquies e 2-sexies della legge 26 luglio
1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione
delle misure privative e limitative della liberta'), promosso dal
Tribunale di sorveglianza di Roma con ordinanza del 6 ottobre 2009,
iscritta al numero 313 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 1, 1ª serie speciale,
dell'anno 2010.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 maggio 2010 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di sorveglianza di Roma, con ordinanza del 6
ottobre 2009, ha sollevato - in riferimento agli artt. 13, secondo
comma, 24, primo comma, 113, primo e secondo comma, della
Costituzione - questione di legittimità costituzionale dell'art.
41-bis, commi 2-quinquies e 2-sexies, della legge 26 luglio 1975, n.
354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle
misure privative e limitative della liberta'), nella parte in cui non
consente la presentazione di un reclamo, per difetto di congruità
del contenuto, avverso il provvedimento di sospensione delle regole
trattamentali adottato a norma del comma 2 dello stesso art. 41-bis.
Con il medesimo provvedimento, il Tribunale ha sollevato
ulteriore questione di legittimità costituzionale con riguardo
all'art. 41-bis, comma 2-quater, lettera f), della legge n. 354 del
1975 - per l'asserito contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 27,
terzo comma, Cost. - nella parte in cui limita ad un massimo di due
ore al giorno la permanenza all'aperto dei detenuti ed internati nei
cui confronti sia stato adottato il provvedimento di sospensione
delle regole trattamentali di cui al comma 2 dello stesso art.
41-bis.
1.1. - Il giudice a quo esamina, in apertura dell'ordinanza di
rimessione, le modifiche recate all'art. 41-bis dell'ordinamento
penitenziario dall'art. 2, comma 25, lettere f), g) ed h) della legge
15 luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica).
Si ricorda anzitutto che, prima della riforma, il comma 2-sexies
della disposizione novellata prevedeva la possibilità di presentare
reclamo, contro il decreto ministeriale di sospensione delle regole
trattamentali, sia riguardo alla «sussistenza dei presupposti per
l'adozione del provvedimento», sia riguardo alla «congruità del
contenuto dello stesso rispetto alle esigenze di cui al comma 2». Con
il recente intervento legislativo, la seconda delle espressioni
citate è stata espunta dal testo della norma censurata.
La novella è posta dal rimettente in relazione ad un'altra
modifica attuata con la legge n. 94 del 2009, che concerne l'alinea
del comma 2-quater dello stesso art. 41-bis. In precedenza tale
disposizione, elencando una serie di restrizioni per la vita
intramuraria degli interessati, stabiliva che le stesse «potessero»
essere disposte con il provvedimento applicativo del regime speciale
di detenzione. Dopo la riforma, è stabilito che il provvedimento
ministeriale «preveda» le restrizioni medesime.
Il rimettente ricorda, infine, che la riforma ha inciso anche
sulla lettera f) del comma 2-quater, riducendo da quattro a due ore
la durata massima della permanenza all'aperto: una restrizione che
costituisce, a sua volta, l'oggetto delle prescrizioni che devono
essere impartite con il decreto di sospensione delle regole
trattamentali.
1.2. - Il giudizio principale è stato introdotto, secondo quanto
riferito dal Tribunale, dal reclamo proposto da un detenuto contro il
provvedimento a carattere generale mediante il quale il Ministro
della giustizia, in data 6 agosto 2009, ha inteso dare attuazione
alla recente riforma dell'art. 41-bis. Detto provvedimento ha
disposto la sostituzione del paragrafo concernente, in ciascuno dei
decreti applicativi del regime speciale in corso di esecuzione, i
limiti per la permanenza all'aperto degli interessati, riducendo tale
permanenza ad un massimo di due ore giornaliere, «di cui una nelle
sale di biblioteca, palestra, ecc.».
Il reclamante, seguendo lo schema dell'impugnazione in punto di
congruità del provvedimento ministeriale, ha sostenuto
l'inconferenza di un trattamento tanto severo rispetto alle finalità
proprie del regime speciale, ed ha sollecitato l'applicazione nei
suoi confronti della regola ordinaria di permanenza all'aperto per
almeno due ore al giorno: applicazione che il Tribunale adito
dovrebbe disporre dopo aver sottoposto alla Corte costituzionale
questione di legittimità in ordine alla nuova disciplina della
materia.
Il giudice a quo, muovendo dai rilievi del reclamante, assume in
primo luogo che la riduzione delle ore di permanenza all'aperto
sarebbe imposta dalla legge a prescindere dall'effettiva ricorrenza
di esigenze di contenimento della pericolosità, e potrebbe risultare
rischiosa per la salute degli interessati. In secondo luogo, il
rimettente osserva come il Ministro della giustizia abbia fatto uso,
nella specie, del proprio potere discrezionale, diminuendo da due ad
una le ore di permanenza all'aperto dei detenuti in regime speciale
(non potendosi considerare, allo scopo, l'ora da trascorrere in
biblioteca od in palestra). Nondimeno, la riforma del 2009 avrebbe
escluso l'ammissibilità di reclami in punto di congruenza delle
prescrizioni adottate con il provvedimento applicativo del regime
speciale.
Proprio l'ultimo rilievo induce il Tribunale a verificare la
propria «competenza» in merito alla domanda proposta dal reclamante.
L'esplicita soppressione del sindacato di «congruita'» avrebbe
espunto dalla norma censurata, infatti, anche un criterio espresso di
identificazione del giudice competente a provvedere sui relativi
reclami. Il rimettente richiama tuttavia la giurisprudenza
costituzionale che, ancor prima della previsione nell'art. 41-bis di
uno specifico procedimento di reclamo, aveva riconosciuto la
sindacabilità delle scelte concernenti specifici aspetti del regime
speciale, attribuendo in linea generale, al tribunale di
sorveglianza, la funzione di controllo sui provvedimenti applicativi
del Ministro (sono citate le sentenze n. 349 del 1993, n. 410 del
1993 e n. 351 del 1996).
Dal punto di vista territoriale, la competenza spetterebbe al
Tribunale di Roma in forza di un'ulteriore modifica dell'art. 41-bis
(nuovo testo del comma 2-quinquies), che individua appunto nel citato
Tribunale il giudice competente per i reclami proposti avverso il
«procedimento applicativo» della sospensione del trattamento.
Proseguendo la propria analisi in punto di rilevanza, il
rimettente osserva che, per quanto rivolto al giudice competente, il
reclamo dovrebbe essere dichiarato inammissibile, in quanto non più
previsto dalla legge quale strumento per sindacare il contenuto, e
non i presupposti, del provvedimento ministeriale. Proprio per tale
ragione, tuttavia, sarebbe rilevante (oltre che non manifestamente
infondata) la prima delle questioni proposte: se fosse reintrodotto
il sindacato giudiziale a proposito delle specifiche disposizioni
limitative adottate dal Ministro, il Tribunale sarebbe legittimato
sia ad annullare parzialmente il provvedimento in corso di
esecuzione, elevando le ore di permanenza all'aperto fino all'attuale
limite massimo, sia ad eccepire («così come fa») in merito alla
legittimità costituzionale della disposizione che ha ridotto della
metà il numero delle ore all'aperto rispetto al testo previgente
dello stesso art. 41-bis.
Nel caso di specie, la limitazione in esame colpirebbe un
soggetto la cui pericolosità è adeguatamente contenuta da altre
prescrizioni, non varrebbe in alcun modo a diminuire i rischi di
illecita comunicazione con l'esterno, e risulterebbe nel contempo
pericolosa per la salute (oltre che per la dignita')
dell'interessato, anche in ragione dell'età relativamente avanzata
(67 anni). Il Tribunale dunque, ove la prima questione sollevata
fosse accolta, provvederebbe ad estendere fino al massimo legale di
due ore la permanenza all'aperto del reclamante, ore che sarebbero
portate fino a quattro se trovasse accoglimento anche la seconda
questione.
1.3. - Prima di illustrare le ragioni dell'asserito contrasto con
i parametri costituzionali evocati, il giudice a quo verifica
ulteriormente il fondamento della propria lettura del quadro
normativo, ed esclude che le norme censurate siano suscettibili di
una interpretazione adeguatrice.
Il reclamo contro i contenuti del provvedimento ministeriale,
già introdotto dalla giurisprudenza costituzionale nel silenzio del
diritto positivo allora vigente, era stato formalmente regolato dal
legislatore con la penultima riforma dell'art. 41-bis, attuata
mediante la legge 23 dicembre 2002, n. 279 (Modifica degli articoli
4-bis e 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di
trattamento penitenziario). In particolare, nel comma 2-sexies della
norma, al fianco di un riferimento al reclamo concernente i
presupposti applicativi del regime speciale, era stato previsto un
reclamo in merito alla «congruità del contenuto» del provvedimento,
avuto riguardo alle «esigenze di cui al comma 2».
Con la soppressione di tale inciso, il legislatore del 2009
avrebbe espresso chiaramente la volontà di eliminare il sindacato
giudiziale sulle specifiche restrizioni, scelta che del resto sarebbe
congrua rispetto alla concomitante riduzione della discrezionalità
accordata, in proposito, allo stesso Ministro della giustizia (in tal
senso è decisiva, a parere del Tribunale, la sostituzione della
parola «prevede» alle parole «può comportare» nell'alinea del comma
2-quater).
Un tentativo di recuperare margini di controllo giudiziale
attraverso una estensione del concetto di «presupposti», tale da
comprendere le circostanze che la stessa legge riferiva in precedenza
ai «contenuti» del provvedimento applicativo, contrasterebbe, secondo
il rimettente, con la lettera della legge, con il criterio
storico-evolutivo dell'interpretazione, con la volontà manifesta del
legislatore.
1.4. - Il fondamento della questione di legittimità
costituzionale concernente l'ammissibilità del reclamo è
illustrato, nell'ordinanza di rimessione, a partire dalla
giurisprudenza costituzionale che si era sviluppata prima della già
citata riforma del 2002. In un quadro che non conteneva riferimenti
espressi al sindacato giudiziale sul provvedimento di cui all'art.
41-bis, la Corte costituzionale aveva dapprima considerato
ammissibile un reclamo concernente i «presupposti» del decreto
ministeriale (sentenza n. 410 del 1993), e quindi rilevato la
necessità di un controllo sui «contenuti» del medesimo
provvedimento, «vuoi sotto il profilo della eventuale lesione di
situazioni non comprimibili, vuoi sotto quello della congruità delle
misure in concreto disposte rispetto ai fini per i quali la legge
consente all'amministrazione di disporre un regime derogatorio
rispetto a quello ordinario» (sentenza n. 351 del 1996).
È vero - prosegue il rimettente - che nella seconda delle
pronunce richiamate era stato instaurato un diretto collegamento tra
la natura discrezionale delle scelte amministrative e la riconosciuta
ammissibilità del reclamo. Tuttavia la Corte aveva lasciato
impregiudicata la possibilità che il gravame fosse proposto, anche
con riguardo a contenuti vincolati, proprio allo scopo di sollevare
questioni circa la legittimità costituzionale delle norme
limitative. D'altro canto, la riforma del 2009 non avrebbe del tutto
escluso apprezzamenti discrezionali sulle prescrizioni da imporre con
il provvedimento applicativo del regime speciale. In tal senso sono
richiamate la lettera a) del comma 2-quater dell'art. 41-bis (che
contempla in via generale «l'adozione di misure di elevata sicurezza
interna ed esterna»), e comunque la censurata lettera f) della
medesima disposizione, che indica il solo limite massimo delle ore di
permanenza all'aperto per gli interessati.
Varrebbero dunque ancor oggi le esigenze di «adeguamento» che la
giurisprudenza costituzionale richiamata, nel silenzio della legge,
aveva potuto assicurare in via interpretativa, e che invece,
nell'attuale quadro normativo, potrebbero trovare tutela solo grazie
ad una dichiarazione di illegittimità costituzionale.
In particolare, l'attuale disciplina contrasterebbe con il
secondo comma dell'art. 13 Cost., in quanto consentirebbe incisivi
provvedimenti dell'Amministrazione sulla libertà personale dei
cittadini senza alcuna forma di controllo giudiziale. Sarebbe
vulnerato, inoltre, il principio enunciato dal primo comma dell'art.
24 Cost., non essendo riconosciuto agli interessati il mezzo per
agire in giudizio a tutela dei propri diritti. Per ragioni analoghe
la nuova disciplina del reclamo contrasterebbe con il primo comma
dell'art. 113 Cost., non essendo apprestata alcuna forma di tutela
nei confronti di comportamenti dell'Amministrazione lesivi dei
diritti del detenuto. Sarebbe violato, infine, il secondo comma del
citato art. 113, poichè le norme censurate «limitano a un
particolare mezzo di impugnazione, cioè il reclamo sulla sussistenza
dei presupposti, la tutela giurisdizionale contro il provvedimento
del Ministro».
1.5. - Anche le censure mosse alla norma sulle ore di permanenza
all'aperto vengono ancorate dal rimettente alla giurisprudenza
costituzionale già formatasi sull'art. 41-bis dell'ordinamento
penitenziario. In particolare, con la sentenza n. 351 del 1996, la
Corte aveva indicato nella disciplina del quarto comma dell'art.
14-quater (almeno due ore all'aperto per ciascun detenuto, salva la
riduzione ad un'ora in casi eccezionali) il riferimento normativo
utile a dare concretezza al divieto di trattamenti contrari al senso
di umanità, e dunque alla prescrizione contenuta nel terzo comma
dell'art. 27 Cost.
Secondo il Tribunale, la scelta compiuta dal legislatore del 2002
per i detenuti assoggettati al regime speciale (non più di quattro
ore all'aperto) poteva considerarsi compatibile con l'insegnamento
della Consulta. Altrettanto non potrebbe dirsi, invece, per il testo
vigente della norma considerata, che ha indicato per i detenuti in
questione un limite massimo coincidente con il limite minimo previsto
per tutte le altre persone ristrette in ambiente carcerario.
È prospettata anche una violazione dell'art. 3 Cost., perchè la
disparità di trattamento tra soggetti in regime speciale e detenuti
a regime ordinario non sarebbe giustificabile in rapporto alle
esigenze di tutela che sottendono all'intera costruzione dell'art.
41-bis. In particolare, il rimettente ritiene che i rischi di
contatto con l'esterno dei detenuti particolarmente pericolosi non
possano essere ridotti attraverso la diminuzione del numero di ore
che si consente loro di trascorrere all'aria aperta.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel
giudizio mediante atto depositato in data 26 gennaio 2010, chiedendo
che sia dichiarata la manifesta infondatezza delle questioni
sollevate.
Riguardo al reclamo concernente i contenuti del provvedimento
sospensivo, l'Avvocatura osserva anzitutto che tale provvedimento,
secondo la giurisprudenza richiamata dallo stesso rimettente, attiene
alle modalità esecutive di una pena detentiva irrogata
dall'autorità giudiziaria, e non assume l'autonoma veste di
provvedimento restrittivo della libertà personale, di talchè
sarebbe privo di pertinenza il richiamo all'art. 13 Cost.
Per quanto attiene alla denunciata violazione degli artt. 24 e
113 Cost., il Tribunale di sorveglianza avrebbe preso le mosse da
un'errata ricostruzione del quadro normativo. L'eliminazione del
riferimento alla «congruità di contenuto» del provvedimento
sospensivo non comporta infatti - secondo la difesa erariale - che
l'interessato non possa denunciare vizi di legittimità del
provvedimento stesso, contestando la «sua rispondenza anche nel
contenuto al dettato normativo». In particolare, il reclamo potrebbe
ancora avere ad oggetto limitazioni non consentite dal comma 2-quater
dell'art. 41-bis, norma del resto caratterizzata, ormai, da regole
predeterminate circa le prescrizioni da impartirsi con il
provvedimento applicativo.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost., per la
discriminazione tra detenuti in ordine al numero delle ore spendibili
all'aperto, l'Avvocatura dello Stato ritiene che le differenze di
trattamento siano legittimate dalla pericolosità dei soggetti
interessati dal regime speciale. Si osserva, inoltre, anche in
riferimento al divieto di trattamenti disumani o degradanti, che il
limite posto dalla norma censurata non è inferiore al minimo che
viene riconosciuto agli stessi detenuti comuni, i quali anzi, per
motivi eccezionali, possono subire a loro volta la riduzione ad
un'ora del tempo da trascorrere all'aperto (art. 10 dell'ordinamento
penitenziario). In sostanza, la legge non farebbe che riconoscere la
ricorrenza delle stesse pressanti esigenze di cautela per soggetti la
cui pericolosità sia tale da indurre la sospensione delle regole
trattamentali.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di sorveglianza di Roma, con ordinanza del 6
ottobre 2009, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 41-bis, commi 2-quinquies e 2-sexies, della legge 26 luglio
1975, n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione
delle misure privative e limitative della liberta'), nella parte in
cui non consente la presentazione di un reclamo, per difetto di
congruità del contenuto, avverso il provvedimento di sospensione
delle regole trattamentali adottato a norma del comma 2 dello stesso
art. 41-bis.
La normativa censurata - il cui testo è frutto delle modifiche
introdotte dall'art. 2, comma 25, lettere g) ed h) della legge 15
luglio 2009, n. 94 (Disposizioni in materia di sicurezza pubblica) -
contrasterebbe anzitutto con il secondo comma dell'art. 13 della
Costituzione, escludendo ogni forma di controllo giudiziale su
provvedimenti dell'Amministrazione penitenziaria che incidono sulla
libertà personale. I soggetti interessati, per la stessa ragione,
sarebbero privi di mezzi per agire in giudizio a tutela dei propri
diritti, in particolare riguardo ad atti lesivi della pubblica
amministrazione, con diretta violazione del primo comma dell'art. 24
e del primo comma dell'art. 113 Cost. Di quest'ultima norma sarebbe
violato anche il secondo comma, poichè le norme censurate «limitano
a un particolare mezzo di impugnazione, cioè il reclamo sulla
sussistenza dei presupposti, la tutela giurisdizionale contro il
provvedimento del Ministro».
1.1. - Con lo stesso provvedimento citato in apertura, il
Tribunale di sorveglianza di Roma ha sollevato un'ulteriore questione
di legittimità costituzionale, avuto riguardo all'art. 41-bis, comma
2-quater, lettera f), della legge n. 354 del 1975, nella parte in cui
limita ad un massimo di due ore al giorno la permanenza all'aperto
dei detenuti ed internati nei cui confronti sia stato adottato il
provvedimento di sospensione delle regole trattamentali di cui al
comma 2 dello stesso art. 41-bis.
La norma censurata - il cui testo è frutto delle modifiche
recate dall'art. 1, comma 25, lettera f), n. 3, della legge n. 94 del
2009 - violerebbe il divieto di trattamenti sanzionatori contrari al
senso di umanità, sancito dal terzo comma dell'art. 27 Cost. Per
altro verso, la discriminazione introdotta tra detenuti soggetti al
regime speciale ed altri detenuti sarebbe ingiustificata, e dunque
illegittima nella prospettiva dell'art. 3 Cost., perchè priva di
funzionalità rispetto alla ratio essenziale del regime in questione,
cioè la limitazione dei «contatti con l'esterno» di soggetti
particolarmente pericolosi.
2. - La prima delle questioni sollevate è inammissibile.
2.1. - La censura relativa all'asserita cancellazione di ogni
controllo di legalità sul contenuto del provvedimento ministeriale
applicativo delle prescrizioni dettate dall'art. 41-bis, comma
2-quater, della legge n. 354 del 1975, nel testo modificato dalla
legge n. 94 del 2009, è frutto di una mancata ricostruzione
sistematica del quadro normativo vigente. Da una siffatta
ricostruzione il rimettente avrebbe potuto trarre elementi per
pervenire ad una interpretazione costituzionalmente orientata, tale
da escludere il dubbio di legittimità proposto nell'atto
introduttivo del presente giudizio. Viceversa, il giudice a quo è
giunto a conclusioni negative, circa la possibilità di una
interpretazione adeguatrice, perchè si è fermato alla
considerazione della sola disposizione censurata, isolandola dal
contesto dell'ordinamento penitenziario, quale risulta dalle
modificazioni normative succedutesi negli anni, anche in seguito alle
pronunce di questa Corte.
2.2. - La reclamabilità dei provvedimenti adottati nei confronti
dei detenuti - con il conseguente potere del giudice di sorveglianza
di disapplicare, in tutto o in parte, il provvedimento impugnato - è
stata affermata in passato dalla giurisprudenza costituzionale, sia
in generale sia con riferimento all'art. 41-bis, anche in assenza di
una espressa disposizione legislativa che prevedesse uno specifico
diritto di reclamo. Questa Corte ha infatti statuito: «una volta
affermato che nei confronti dell'amministrazione penitenziaria i
detenuti restano titolari di posizioni giuridiche che per la loro
stretta inerenza alla persona umana sono qualificabili come diritti
soggettivi costituzionalmente garantiti, occorre conseguentemente
riconoscere che la tutela giurisdizionale di dette posizioni,
costituzionalmente necessaria ai sensi dell'art. 24 della
Costituzione, non può che spettare al giudice dei diritti e cioè al
giudice ordinario. Nell'attuale quadro normativo, pertanto, in
assenza di disposizioni espresse, la competenza a sindacare la
legittimità dei provvedimenti adottati dall'Amministrazione
penitenziaria ai sensi dell'art. 41-bis deve riconoscersi a quello
stesso organo giurisdizionale cui è demandato il controllo
sull'applicazione, da parte della medesima Amministrazione, del
regime di sorveglianza particolare, ai sensi dell'art. 14-ter
dell'ordinamento penitenziario» (sentenza n. 410 del 1993, in
conformità alla sentenza n. 349 dello stesso anno).
Nelle pronunce citate, quindi, l'art. 14-ter ord. pen. era stato
individuato come norma applicabile a tutti i regimi detentivi fondati
su forme qualificate di pericolosità, con la conseguenza che il
reclamo in esso previsto aveva assunto il carattere di rimedio
generale, esperibile anche nella mancanza di specifiche disposizioni
legislative per le fattispecie analoghe alla «sorveglianza
particolare».
Tale orientamento ha trovato conferma e approfondimento in una
successiva sentenza di questa Corte, la quale - perdurando il
silenzio normativo sulla sindacabilità dei provvedimenti di
applicazione del regime speciale di cui all'art. 41-bis ord. pen. -
ha affermato che «non vi è dubbio che il sindacato giurisdizionale
sulle determinazioni dell'amministrazione, per esplicare pienamente
la sua funzione a tutela dei diritti dei detenuti, debba estendersi
non solo alla sussistenza dei presupposti per l'adozione del
provvedimento, ma anche al rispetto dei limiti posti dalla legge e
dalla Costituzione in ordine al contenuto di questo». Concludeva la
pronuncia: «Eventuali misure illegittime, lesive dei diritti del
detenuto, dovranno perciò essere a questi fini disattese, secondo la
regola generale per cui il giudice dei diritti applica i regolamenti
e gli atti dell'amministrazione solo in quanto legittimi» (sentenza
n. 351 del 1996).
2.3. - Il legislatore ha recepito il principio di tutela
stabilito da questa Corte ed ha inserito nella disposizione posta ad
oggetto delle odierne censure - con l'art. 4 della legge 7 gennaio
1998, n. 11 (Disciplina della partecipazione al procedimento penale a
distanza e dell'esame in dibattimento dei collaboratori di giustizia,
nonchè modifica della competenza sui reclami in tema di articolo
41-bis dell'ordinamento penitenziario) - un comma 2-bis, in cui si
stabiliva la competenza del tribunale di sorveglianza sui reclami
avverso i provvedimenti del Ministro della giustizia di sospensione,
in tutto o in parte, per gravi motivi di ordine e di sicurezza
pubblica, delle regole ordinarie di trattamento dei detenuti. Con il
successivo comma 2-sexies - inserito dall'art. 2 della legge 23
dicembre 2002, n. 279 (Modifica degli articoli 4-bis e 41-bis della
legge 26 luglio 1975, n. 354, in materia di ordinamento
penitenziario) - si è attribuita al tribunale di sorveglianza la
competenza a decidere, in seguito a reclamo, «sulla sussistenza dei
presupposti per l'adozione del provvedimento e sulla congruità del
contenuto dello stesso rispetto alle esigenze di cui al comma 2».
Occorre mettere in rilievo che la stessa legge n. 279 del 2002
aveva inserito nell'art. 41-bis anche un comma 2-quater, contenente
un elenco di misure conseguenti alla sospensione delle regole di
trattamento, attribuendo al Ministro della giustizia, con l'uso del
sintagma verbale «può comportare», un ambito di discrezionalità
nella scelta delle misure ritenute necessarie e sufficienti per
soddisfare le esigenze di sicurezza poste a fondamento del potere di
sospensione. Al tribunale di sorveglianza spettava pertanto un doppio
controllo, sui presupposti e sui contenuti, questi ultimi quanto alla
loro «congruita'» rispetto alle esigenze di sicurezza. È evidente
che tale controllo sulla congruità era strettamente correlato al
potere discrezionale del Ministro, da ritenersi limitato, come ogni
potere discrezionale, ai mezzi necessari a perseguire le finalità
previste dalla legge.
La legge n. 94 del 2009 ha apportato plurime modifiche all'art.
41-bis ord. pen., tra cui, rilevanti ai fini del presente giudizio,
quella riguardante il primo capoverso del comma 2-quater e quella
concernente il comma 2-sexies. Con la prima modifica, relativa
all'elenco delle restrizioni concernenti vari aspetti della vita
carceraria, all'espressione «può comportare» è stata sostituita
l'altra «prevede»; con la seconda novella è stato soppresso, nella
disciplina del reclamo contro il decreto applicativo del regime
speciale, il riferimento al controllo sulla congruità di contenuto
del provvedimento rispetto alle esigenze di sicurezza.
2.4. - Il giudice rimettente ritiene che la suddetta soppressione
testuale abbia fatto venir meno il controllo di legalità, da parte
del tribunale di sorveglianza, sui contenuti del provvedimento di
sospensione, con conseguente violazione degli artt. 13, secondo
comma, 24, primo comma, e 113, primo e secondo comma, Cost.
Dall'esposizione che precede si desume che tale prospettazione è
frutto della mancata ricostruzione sistematica del quadro normativo.
Per effetto di tale omissione, il giudice a quo non ha preso in
considerazione un'interpretazione costituzionalmente orientata della
disposizione censurata, basata sulla constatazione della perdurante
esistenza e utilizzabilità del rimedio previsto dall'art. 14-ter
ord. pen. per tutti i regimi di sorveglianza particolare, ed anzi,
più in generale, quale strumento di garanzia giurisdizionale per i
diritti dei detenuti (come questa Corte, in armonia con la
giurisprudenza di legittimità, ha da ultimo riconosciuto con la
sentenza n. 266 del 2009).
La forte riduzione della discrezionalità ministeriale nella
individuazione delle misure conseguenti alla sospensione del
trattamento ordinario del detenuto, con l'introduzione di un elenco
di restrizioni tassativamente indicate dalla legge, ha determinato la
scomparsa del riferimento testuale al controllo sulla congruità dei
mezzi rispetto ai fini, ma non ha certamente eliminato il controllo
di legittimità sul contenuto dell'atto, in ordine all'eventuale
violazione di diritti soggettivi del detenuto. Si è ritenuto, in
altre parole, che non vi fosse più necessità di una norma
specifica. Resta impregiudicato, peraltro, il rimedio generale
previsto dall'ordinamento penitenziario, mai abrogato e ritenuto
dalla giurisprudenza di questa Corte applicabile, come prima si è
ricordato, anche al regime di cui all'art. 41-bis.
Venuta meno la previsione speciale si riespande quella generale,
senza che si determini, sul piano dei diritti dei detenuti, un vuoto
di tutela come quello denunciato dal rimettente.
La questione, per i motivi esposti, è inammissibile per
l'inadeguata ricostruzione del quadro normativo di riferimento (ex
plurimis, ordinanze n. 220 del 2009 e n. 334 del 2007), nel cui
contesto è assicurata, contrariamente a quanto assunto dal
rimettente, la necessaria tutela giurisdizionale.
3. - Anche la seconda questione sollevata con l'atto introduttivo
è inammissibile.
3.1. - Non risulta chiaro se il rimettente contesti in modo
radicale ogni differenziazione tra detenuti in regime ordinario e
detenuti in regime speciale ai sensi dell'art. 41-bis ord. pen.,
oppure lamenti l'eccessiva esiguità del numero delle ore d'aria
giornaliere (due) previsto, come limite massimo, dalla norma
impugnata. La prima ipotesi sembra avvalorata dall'evocazione
dell'art. 3 Cost., che sarebbe violato dalla norma censurata «in
quanto pone in essere una disparità di trattamento tra detenuti, non
giustificabile sulla base delle esigenze proprie del regime detentivo
speciale». Secondo il rimettente, in particolare, non si
comprenderebbe «in alcun modo come la limitazione delle ore di
permanenza all'aperto possa ridurre il rischio che il detenuto
mantenga contatti con l'esterno».
Il giudice a quo si limita alle considerazioni appena citate e
non spiega, quindi, per quali motivi l'estensione indeterminata delle
ore di permanenza all'aperto sarebbe ininfluente sulle gravose misure
logistiche e organizzative che dovrebbero essere adottate per
mantenere invariato il livello di isolamento dell'interessato, a
garanzia della sicurezza interna ed esterna al carcere.
Peraltro lo stesso giudice a quo, nel prosieguo dell'atto
introduttivo, dopo aver evocato l'art. 27, terzo comma, Cost. a
proposito del divieto di trattamenti contrari al senso di umanità,
richiama esplicitamente la sentenza n. 351 del 1996 di questa Corte,
che ha individuato, come «particolarmente pregnanti», le indicazioni
fornite dal legislatore con il quarto comma dell'art. 14-quater ord.
pen., vale a dire la possibilità di una permanenza all'aperto per un
minimo di due ore giornaliere. Poichè la pronuncia citata, nel
ritenere congruo il limite minimo delle due ore, partiva dal
presupposto che fosse ragionevole una differenziazione di trattamento
per ragioni di sicurezza, la seconda censura del rimettente entra in
contraddizione con la prima, giacchè non viene più in questione
l'ablazione radicale della norma che prevede un diverso numero di ore
d'aria, per violazione del principio di eguaglianza, ma la sola
opzione concernente la durata della permanenza all'aperto, per
asserita violazione dell'art. 27, terzo comma, della Costituzione.
Una logica siffatta potrebbe trovare conferma nel riferimento,
contenuto nell'ordinanza di rimessione, alla previgente disciplina,
con la quale il legislatore avrebbe «recepito l'insegnamento della
Corte costituzionale», che prevedeva come limite massimo di
permanenza all'aperto quello di quattro ore giornaliere.
In definitiva, non è chiaro se il rimettente chieda a questa
Corte una rimozione completa della norma che prevede una diversità
di trattamento dei detenuti in regime speciale - ammessa dal dictum
della sentenza n. 351 del 1996, da lui stesso posta a premessa del
suo ragionamento - oppure una differente quantificazione delle ore
d'aria concedibili ai detenuti in questione.
Una tale ambivalenza del petitum varrebbe per sè sola a
determinare l'inammissibilità della questione sollevata (ex
plurimis, ordinanza n. 411 del 2007). Ove poi si ritenesse che il
rimettente abbia inteso far valere la ritenuta insufficienza del
numero di ore previste per la permanenza all'aperto, resterebbe
invariato l'esito di inammissibilità. Una richiesta del genere,
infatti, sarebbe estranea alla competenza di questa Corte, che non
può sovrapporre le proprie scelte a quelle del legislatore, anche
perchè il limite minimo assoluto (un'ora) rimane invariato rispetto
alla disciplina previgente.
È il caso di precisare, a tale ultimo proposito, che la
riduzione del limite massimo di due ore decisa con i provvedimenti
applicativi può essere sempre oggetto di reclamo al tribunale di
sorveglianza, da parte di singoli detenuti, per violazione di un
diritto soggettivo (quale, ad esempio, il diritto alla salute),
nell'ambito del perdurante controllo di legalità orientato alla
tutela dei diritti, di cui s'è detto nei paragrafi che precedono.
Non si tratterebbe, in tali ipotesi, di un controllo sulla
«congruita'» del provvedimento rispetto ai fini di sicurezza, ma
dell'accertamento della eventuale lesione di un diritto fondamentale
- mai giustificabile, neppure per esigenze di sicurezza - da
verificare caso per caso.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 41-bis, commi 2-quater, lettera f),
2-quinquies e 2-sexies della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme
sull'ordinamento penitenziario e sull'esecuzione delle misure
privative e limitative della liberta'), sollevate - con riferimento
agli artt. 3, 13, secondo comma, 24, primo comma, 27, terzo comma,
113, primo e secondo comma della Costituzione - dal Tribunale di
sorveglianza di Roma con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 2010.

Il Presidente: Amirante


Il redattore: Silvestri


Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 28 maggio 2010.

Il direttore della cancelleria: Di Paola