1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 448 SENTENZA 13 - 28 dicembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Farmacia - Legge della Regione Siciliana - Conferimento, mediante concorso per soli titoli, del 10% delle sedi farmaceutiche vacanti ai titolari di farmacie sussidiate delle isole minori - Denunciata violazione dei principi fondamentali della normativa statale in materia di «tutela della salute» nonche' del diritto di libera prestazione professionale nell'Unione europea - Lamentata lesione dei principi di ragionevolezza, di buon andamento della pubblica amministrazione, del diritto alla salute e di iniziativa economica privata - Eccezione di inammissibilita' per contraddittorieta' della questione - Reiezione. - Legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4, art. 32. Farmacia - Legge della Regione Siciliana - Conferimento, mediante concorso per soli titoli, del 10% delle sedi farmaceutiche vacanti ai titolari di farmacie sussidiate delle isole minori - Contrasto con il principio fondamentale della legislazione statale dell'assegnazione delle sedi farmaceutiche mediante concorso pubblico - Violazione dei limiti posti alla potesta' legislativa regionale concorrente in materia di sanita' pubblica - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - Legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4, art. 32. - Costituzione, art. 117, terzo comma; statuto della Regione Siciliana, art. 17; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10 (Costituzione, artt. 3, 32, 41, 97, 117, primo comma). (006C1193) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Giovanni Maria FLICK;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 32 della legge
della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2003) promosso con ordinanza
del 22 marzo 2005 dal Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia sui ricorsi riuniti proposti da Orazio Cucinotta ed altri
contro l'Assessorato regionale della sanità della Sicilia, iscritta
al n. 313 del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 25, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di Orazio Cucinotta ed altri,
dell'Ordine dei Farmacisti della Provincia di Palermo ed altri, della
Regione Siciliana, della Federazione nazionale degli Ordini dei
Farmacisti Italiani e di Pasquale Arena ed altri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 2006 il giudice
relatore Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Giovanni Pitruzzella per Orazio Cucinotta ed
altri, Francesco Cavallaro per Pasquale Arena ed altri, Salvatore
Raimondi per l'Ordine dei Farmacisti della Provincia di Palermo ed
altri, Bruno Riccardo Nicoloso per la Federazione nazionale degli
Ordini dei Farmacisti Italiani e Sergio Abbate per la Regione
Siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo 32
della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), in
riferimento all'articolo 17 del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione Siciliana),
convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2
(Conversione in legge costituzionale dello Statuto della Regione
siciliana, approvato col decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455),
agli articoli 3, 32, 41, 97 e 117, primo e secondo (recte: terzo)
comma, della Costituzione, e all'articolo 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
Sotto la rubrica «Conferimento sedi farmaceutiche», il censurato
art. 32 della predetta legge regionale dispone che:
«1. - In deroga a quanto previsto dalle vigenti disposizioni,
il 10 per cento delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova
istituzione è conferito all'Assessore regionale per la sanità,
sulla base di una graduatoria regionale per soli titoli di esercizio
professionale riservata ai titolari di farmacia rurale sussidiata
delle isole minori con almeno 10 anni di anzianità di servizio.
«2. - Un'apposita commissione, da nominarsi con decreto
dell'Assessore regionale per la sanità, valuta i titoli presentati
secondo quanto previsto dall'articolo 5 del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 30 marzo 1994, n. 298 e definisce la
graduatoria di cui al comma 1 che rimane in vigore fino ad un massimo
di tre anni. A parità di punteggio costituisce titolo di preferenza
la minore età anagrafica.
«3. - Il nuovo conferimento può avvenire solo dopo la
rinuncia dei beneficiari alla sede farmaceutica sussidiata».
La questione è insorta in un giudizio, risultante da sei ricorsi
riuniti, nel quale soggetti diversi hanno impugnato, per interessi
contrapposti: a) il decreto del dirigente generale del Dipartimento
regionale fondo sanitario, assistenza sanitaria e ospedaliera ed
igiene pubblica 12 febbraio 2004, con cui era stato indetto un
concorso riservato per titoli in favore dei farmacisti rurali delle
isole minori per il conferimento di sette sedi farmaceutiche vacanti,
da scegliere - a cura degli stessi farmacisti, secondo l'ordine della
graduatoria - fra quattordici sedi ubicate in alcuni comuni
dell'isola maggiore della Regione Siciliana; b) il successivo decreto
della stessa autorità 26 luglio 2004, con cui, a modifica del
precedente decreto, erano state aggiunte altre cinquantaquattro sedi
a quelle già rese disponibili per i farmacisti rurali delle isole
minori.
In punto di rilevanza, osserva il Tribunale che i decreti
impugnati costituiscono attuazione delle disposizioni contenute
nell'art. 32 della legge regionale n. 4 del 2003 e che l'accoglimento
o il rigetto dei ricorsi proposti è condizionato dall'applicazione o
meno della predetta norma regionale.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale remittente -
anche accogliendo l'eccezione formulata dagli Ordini dei farmacisti
delle nove province siciliane - prospetta, in primo luogo, il
contrasto della norma regionale con l'art. 17 dello statuto della
Regione Siciliana, in quanto essa violerebbe «i principi e gli
interessi generali ai quali si informa la legislazione dello Stato in
materia di igiene e sanita», alla quale va ricondotta la disciplina
delle farmacie aperte al pubblico. Tali principi sarebbero contenuti
nella legge statale 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del
settore farmaceutico), il cui art. 4 stabilisce che il conferimento
delle sedi farmaceutiche deve avvenire mediante concorso pubblico per
titoli ed esami, al quale sono ammessi tutti gli iscritti all'albo
professionale dei farmacisti, con criteri e modalità uniformi per
l'intero territorio nazionale. Del resto, osserva il Tribunale
remittente, la giurisprudenza costituzionale ha da tempo affermato
che tali previsioni rispondono all'esigenza di una disciplina
necessariamente uniforme, al cui rispetto sono pienamente tenute
anche «le province autonome» (sentenza n. 352 del 1992) e, dunque, le
regioni a statuto speciale. Ne discende, secondo lo stesso
remittente, che la previsione legislativa regionale di cui al citato
art. 32, concernente il concorso riservato, per soli titoli, in
favore dei farmacisti titolari delle farmacie rurali sussidiate delle
isole minori della Sicilia, si pone in contrasto con i principi posti
dalla disciplina statale.
Per il giudice a quo, la menzionata disposizione regionale
contrasterebbe anche con i vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario, in relazione allo stesso art. 17 dello statuto regionale
e all'art. 117, primo comma, Cost., il quale prevede - appunto - che
la potestà legislativa delle Regioni vada esercitata nel rispetto
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali. Orbene, il Trattato istitutivo della comunità
europea garantisce la libera circolazione delle persone, dei servizi
e dei capitali (Parte terza, Titolo III), nel cui ambito viene in
particolare riconosciuto il diritto di stabilimento (Capo 2) e la
libera prestazione dei servizi (Capo 3), tra i quali sono comprese le
attività libero-professionali (art. 50); ancora, la direttiva del
Consiglio n. 85/433/CEE del 16 settembre 1985 e il decreto
legislativo 8 agosto 1991, n. 258 (Attuazione delle direttive
n. 85/432/CEE, n. 85/433/CEE e n. 85/584/CEE, in materia di
formazione e diritto di stabilimento dei farmacisti, a norma
dell'art. 6 della legge 30 luglio 1990, n. 212), che l'ha recepita,
hanno riconosciuto, fra l'altro, parità di diritti tra i farmacisti
italiani e i cittadini dei Paesi comunitari iscritti all'ordine dei
farmacisti; infine, e di conseguenza, la legge n. 362 del 1991 ha
previsto l'ammissione dei cittadini comunitari ai concorsi per il
conferimento delle sedi farmaceutiche. Ne discende che la norma
regionale, nel prevedere concorsi riservati ai soli farmacisti di
sedi rurali sussidiate delle isole minori della Sicilia, appare
limitativa del diritto di stabilimento e di libera prestazione della
professione.
Per lo stesso giudice a quo, la disposizione regionale si
porrebbe, altresì, in contrasto con l'art. 117, secondo (recte:
terzo) comma, Cost., in relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001, a tenore del quale, sino all'adeguamento degli statuti
delle Regioni ad autonomia differenziata, le disposizioni della
stessa legge costituzionale si applicano anche a queste Regioni, per
le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a
quelle già attribuite. Posto, infatti, che le disciplina delle
farmacie si colloca nell'ambito della materia di legislazione
concorrente «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), in
quanto l'ordinamento farmaceutico costituisce uno degli strumenti
volti al conseguimento di tale obiettivo, la potestà legislativa
delle Regioni non può che esercitarsi con l'osservanza dei principi
fondamentali contenuti nella legislazione statale, vale a dire dei
principi, fra i quali quello del pubblico concorso, contenuti nella
legge n. 362 del 1991. Pertanto, la norma regionale, che prevede un
concorso riservato per soli titoli, «si appalesa non conforme ai
principi desumibili dalle leggi statali vigenti», nè, comunque, la
deroga al principio del pubblico concorso, operata dalla legge
regionale censurata, può ritenersi supportata dal principio di
ragionevolezza, «tenuto conto della sussistenza di altre analoghe
situazioni di disagio (farmacie rurali site nell'isola maggiore), del
limitato numero dei soggetti beneficiari e della possibilità di
partecipare ai concorsi ordinari da parte dei destinatari della
stessa norma regionale».
Ancora, la norma censurata violerebbe i principi di uguaglianza e
di buon andamento dell'azione amministrativa, rispettivamente sanciti
dagli artt. 3 e 97 Cost. Infatti, con riguardo al primo parametro,
«il conferimento, a mezzo di concorso riservato per soli titoli,
delle sedi vacanti nell'ambito del territorio regionale ai farmacisti
rurali delle isole minori viola il principio di uguaglianza sia con
riferimento ai farmacisti titolari di sedi rurali non ubicate nelle
isole minori, sia con riferimento a tutti i farmacisti comunque
titolari di sedi disagiate»; mentre, con riguardo all'altro
parametro, «non vi è dubbio che il servizio farmaceutico trovi
migliore realizzazione attraverso selezione pubblica, per titoli ed
esami, dei farmacisti cui conferire le sedi farmaceutiche»; e, per
questo stesso motivo, secondo il remittente, anche il diritto alla
salute, previsto dall'art. 32 Cost., risulterebbe maggiormente
tutelato.
Infine, la norma regionale violerebbe l'art. 41 Cost., che
sancisce la libertà dell'iniziativa economica privata, dal momento
che, con il concorso riservato, viene impedito alla generalità degli
iscritti all'albo dei farmacisti il perseguimento del diritto a
conseguire una sede farmaceutica: viene, cioè, impedito lo
svolgimento di un'attività in forma imprenditoriale, ancorchè
assoggettata ad un regime pubblicistico.
2. - Si sono costituiti i signori Cucinotta ed altri (ricorrenti
nel giudizio contrassegnato con il n. 1456/2004), potenziali
beneficiari del concorso riservato indetto con il menzionato decreto
dirigenziale 12 febbraio 2004.
Essi rilevano, preliminarmente, che i dubbi di costituzionalità
evidenziati dal giudice a quo sarebbero complessivamente
contraddittori e dunque inammissibili, «poichè non si può
denunciare la contrarietà al principio concorsuale, in una
prospettiva quindi caducatoria della norma che prevede il concorso
riservato in quanto tale, e assumere al contempo una lagnanza per
violazione dell'art. 3 Cost., che indurrebbe invece ad una pronuncia
«additiva» di estensione del concorso riservato a tutti i titolari di
presunte sedi disagiate, ma sempre con esclusione degli altri».
Nel merito della questione sollevata, essi prospettano numerosi
motivi di infondatezza.
Quanto alla presunta violazione del principio concorsuale, pur
non mettendo in dubbio che «la previsione della regola concorsuale
per il conferimento delle sedi farmaceutiche costituisca un
«principio» condizionante il legislatore regionale», osservano che
«una cosa è [...] riconoscere tale condizionamento, altra cosa è
affermare che esso si atteggi in termini assoluti, ossia che
impedisca sempre e comunque lo svolgimento di concorsi riservati per
titoli»; e, sotto questo profilo, «non può non assumere rilievo,
mutatis mutandis, la cospicua giurisprudenza costituzionale in
materia di concorsi per l'accesso al pubblico impiego, nella quale è
stato affermato (sentenza n. 187 del 1990) che l'art. 97, terzo
comma, Cost. dispone per l'accesso al pubblico impiego la regola del
concorso quale «sistema preferibile» o, se si vuole, «normale», pur
sempre derogabile però dal legislatore ordinario nel rispetto dei
principi fissati dal primo comma dello stesso art. 97 (cfr. sentenza
n. 81 del 1983)». Allo stesso modo, deve ritenersi che l'art. 4,
commi 1 e 2, della legge n. 362 del 1991 non possa intendersi nel
senso di attribuire alla regola del concorso pubblico una rigidità
assoluta che escluda la possibilità per il legislatore regionale di
derogarvi in casi speciali. Un caso del genere è proprio quello
considerato dalle norme censurate, le quali mirano ad evitare che la
particolare situazione di disagio in cui versano le isole minori
della Sicilia renda «concreto il pericolo che le sedi di farmacia
rimangano vacanti e che dunque non venga assicurato» il relativo
servizio. In questo senso, «la previsione del concorso riservato
[...] è non in contrasto, ma all'opposto costituisce attuazione»
degli art. 97 e 32 Cost.
Quanto alla presunta violazione dei vincoli comunitari, le stesse
parti private obiettano che «la lagnanza è anzitutto inammissibile,
in quanto spetta direttamente al giudice disapplicare la norma
interna, salvo, ove necessario, sollevare di fronte alla Corte di
giustizia la c.d. pregiudiziale comunitaria». Ad ogni modo, «la norma
impugnata non determina alcuna violazione dei principi comunitari,
anzi ne costituisce fisiologica e ragionevole attuazione sia in
ragione del riconoscimento della specificità della condizione
insulare, sia alla stregua della disciplina dei servizi pubblici di
cui all'art. 86 (ex 90) del Trattato UE».
A maggior ragione, sarebbe esclusa la violazione dell'art. 41
Cost., il cui contenuto sostanziale è, infatti, «tutto permeato
dagli stessi principi della costituzione economica europea» e
sarebbe, comunque, «ben più largo nell'ammettere e legittimare
interventi limitativi della libertà d'iniziativa economica a tutela
dei servizi pubblici».
Quanto, infine, alla presunta violazione del principio di
uguaglianza nei confronti di titolari di altre sedi disagiate, le
suddette parti eccepiscono che essa si fonda sul «presupposto niente
affatto scontato che debba esservi una uniformità nella specialita»,
laddove «è evidente [...] che le condizioni di disagio sono
multiformi ed esigono quindi trattamenti a loro volta diversificati».
3. - Si sono costituiti i signori Arena ed altri (ricorrenti nel
giudizio contrassegnato con il n. 5003/2004), esponendo di essere
farmacisti di pluriennale esperienza professionale e di essere
iscritti ai concorsi «ordinari» in itinere per l'assegnazione di sedi
farmaceutiche ora riservate ai farmacisti rurali delle isole minori.
In primo luogo, essi eccepiscono che l'art. 32 della legge
regionale n. 4 del 2003 viola «[i] limiti generali della competenza
legislativa regionale concorrente, in relazione ai principi
fondamentali di disciplina dell'organizzazione del servizio
farmaceutico territoriale recato dalle leggi quadro nazionali». Un
principio siffatto è rinvenibile nelle norme di legge statale che
prevedono, fra l'altro, l'assegnazione delle sedi farmaceutiche
mediante concorso pubblico, cui sono ammessi a partecipare tutti gli
aspiranti in possesso dei requisiti previsti dalla legge. Pertanto,
l'art. 32 della legge regionale, nel prevedere un «concorso speciale»
riservato ai titolari delle farmacie rurali delle isole minori della
Sicilia per conferire loro una sede farmaceutica a scelta fra quelle
vacanti o di nuova istituzione sul territorio regionale, chiaramente
esorbita dal rispetto dei limiti imposti dal legislatore statale,
contravvenendo al principio per cui le sedi farmaceutiche sono
assegnate esclusivamente in esito ad un pubblico concorso e in base
ad un criterio meritocratico.
Le stesse parti eccepiscono, in secondo luogo, la violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost. e dell'art. 17 dello statuto della
Regione Siciliana, per contrasto con le normative europee «che
riconoscono a tutti i cittadini dell'Unione il diritto di
stabilimento (capo 2 del Trattato che istituisce l'Unione Europea) e
la libera prestazione dei servizi (capo 3) ivi comprese le attività
delle libere professioni (art. 50)».
In terzo luogo, esse eccepiscono la violazione del principio di
uguaglianza e l'irragionevolezza derivante dalla previsione di un
concorso riservato ai soli titolari di farmacie rurali nelle isole
minori della Sicilia. I farmacisti delle isole minori non avrebbero,
infatti, alcun merito particolare rispetto ad altri farmacisti rurali
e parimenti disagiati, come coloro che, ad esempio, esercitano la
farmacia in piccole località dell'entroterra siciliano, e quindi la
particolare condizione di favore loro riservata appare quanto mai
lontana dai principi di uguaglianza e razionalità tutelati
dall'art. 3 Cost.
Le stesse richiamano, altresì, la violazione dell'art. 97 Cost.
e del principio di buon andamento dell'attività amministrativa,
nonchè la violazione dell'art. 32 Cost. La norma regionale
contrasterebbe, infatti, con il principio del buon andamento dei
pubblici uffici (fra i quali vanno inclusi anche i pubblici servizi
e, dunque, il servizio farmaceutico), compromettendo «lo scopo del
legislatore nazionale di realizzare un servizio farmaceutico efficace
ed efficiente sotto il profilo della scelta degli operatori». Di qui,
anche, il contrasto con l'art. 32 Cost., che tutela la salute in
quanto diritto non solo dell'individuo ma della collettività.
Infine, i signori Arena ed altri prospettano la violazione
dell'art. 41 Cost., poichè la norma censurata preclude alla
generalità dei farmacisti l'esercizio dell'impresa farmaceutica
negli ambiti territoriali che dovessero essere prioritariamente
preferiti dai privilegiati farmacisti delle cosiddette isole minori.
4. - Si sono costituiti gli Ordini dei farmacisti delle nove
province siciliane e la Federazione nazionale degli Ordini dei
farmacisti italiani (citata nel giudizio relativo al ricorso
n. 2843/2004), gli uni e l'altra chiedendo alla Corte di dichiarare
l'illegittimità costituzionale delle norme denunciate, sulla base di
motivi che sostanzialmente riproducono quelli dell'ordinanza di
rimessione.
5. - Si è costituita la Regione Siciliana, eccependo
l'inammissibilità della questione e concludendo, comunque, per la
sua infondatezza.
L'inammissibilità deriverebbe dalla circostanza che il Tribunale
remittente «ha omesso di considerare la natura derogatoria della
norma in esame, dettata dalla particolare situazione disagiata [...]
che il legislatore regionale, nel suo discrezionale apprezzamento, ha
ritenuto di dover risolvere».
Nel merito, non sussisterebbe la dedotta violazione dell'art. 17
dello statuto della Regione Siciliana, poichè, da una parte, la
valutazione dei titoli, ai fini dell'assegnazione delle sedi
farmaceutiche, viene operata in base alla legislazione statale;
dall'altra, «in considerazione della natura particolarmente disagiata
delle sedi farmaceutiche in questione, si è prevista la
possibilità, per i titolari delle stesse, che abbiano il requisito
di dieci anni di anzianità di servizio, di ottenere una sede meno
disagiata, lasciando nel contempo libera quella precedentemente
occupata e, quindi, mantenendo inalterato il numero delle sedi
disponibili da mettere a concorso».
Nè sarebbe esaustivo il richiamo operato dal giudice a quo alla
normativa statale che prevede il conferimento delle sedi
farmaceutiche mediante pubblico concorso, atteso che lo stesso
legislatore statale ha emanato norme derogatorie al principio del
concorso per consentire l'assegnazione di sedi farmaceutiche rurali o
urbane (legge 28 ottobre 1999, n. 389, art. l; legge 16 gennaio 2003,
n. 3, art. 46); «[a]nalogamente, quindi, il legislatore regionale ha
provveduto a dettare una disciplina derogatoria adeguata alla
particolare articolazione del proprio territorio e nell'ambito della
propria potestà legislativa in materia (art. 17, lett. b), Statuto
siciliano)».
Non sussisterebbe, peraltro, l'asserito contrasto della norma
regionale con i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, in
quanto la norma non ostacola la libera circolazione delle persone e
l'erogazione dei servizi nell'ambito dell'Unione Europea ma è
rivolta a tutti indistintamente i soggetti (dunque anche a cittadini
comunitari) che, in possesso delle prescritta anzianità di servizio,
siano titolari di una sede farmaceutica particolarmente disagiata,
quale quella di un'isola minore della Sicilia.
Neppure sarebbe violato l'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, «in
quanto la norma regionale non lede le disposizioni statali che
prevedono l'obbligo del concorso per l'attribuzione della prima sede
farmaceutica». Infatti, la norma censurata «è rivolta a soggetti
già titolari, a seguito di regolare concorso, di sedi farmaceutiche
e non a gestori delle stesse, come previsto dalle sopra richiamate
norme statali derogatorie». In ogni caso, quand'anche dovesse
ritenersi necessario rapportarsi al principio del pubblico concorso
stabilito dall'art. 97, primo comma, Cost., la deroga contenuta nella
norma censurata resiste senz'altro al vaglio di ragionevolezza,
essendo giustificata dall'«evidente intento di garantire un
avvicendamento nella titolarità delle sedi disagiate per la
particolare ubicazione geografica» di queste.
Parimenti infondato sarebbe il contrasto della norma regionale
con il principio di uguaglianza, atteso che non può disconoscersi
«l'assoluta peculiarità della situazione dei titolari delle sedi
farmaceutiche rurali delle isoli minori della Sicilia, rispetto ai
titolari di altre sedi genericamente disagiate, in considerazione,
fra l'altro, dei notori problemi di collegamento con le predette
isole».
Insussistente, secondo la Regione, sarebbe anche la violazione
degli artt. 97 e 32 Cost. Con la norma denunciata, infatti, si
consente a soggetti già titolari di sedi farmaceutiche, per
l'assegnazione delle quali essi hanno superato le regolamentari prove
concorsuali, di avere attribuita una sede più favorevole, dopo avere
esercitato la propria attività per un decennio in una sede
particolarmente disagiata.
Analogamente, nessuna violazione sussisterebbe rispetto al
principio della libertà dell'iniziativa economica privata (art. 41
Cost.), dal momento che la norma censurata «consente un semplice
trasferimento di sede farmaceutica, lasciando nel contempo inalterato
il complessivo numero delle sedi vacanti».
6. - In prossimità dell'udienza, hanno presentato memorie la
Federazione nazionale degli ordini dei farmacisti, gli ordini dei
farmacisti delle province siciliane e i signori Arena ed altri, tutti
ribadendo le argomentazioni in precedenza riassunte.

Considerato in diritto

1. - La Corte costituzionale è chiamata a valutare, in
riferimento all'articolo 17 del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione Siciliana),
convertito nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2
(Conversione in legge dello Statuto della Regione siciliana,
approvato col decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455), e agli
articoli 117, primo e terzo comma, 3, 97, 32 e 41 della Costituzione,
la legittimità costituzionale dell'art. 32 della legge della Regione
Siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2003), che disciplina, «in deroga a quanto
previsto dalle vigenti disposizioni», il conferimento, ad opera
dell'amministrazione regionale, del dieci per cento delle sedi
farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione sull'intero territorio
regionale, in base ad «una graduatoria regionale per soli titoli di
esercizio professionale riservata ai titolari di farmacia rurale
sussidiata delle isole minori con almeno 10 anni di anzianità di
servizio».
Secondo il Tribunale remittente, la norma censurata
contrasterebbe con il principio fondamentale della legislazione
statale, espresso dall'art. 4 della legge 8 novembre 1991, n. 362
(Norme di riordino del settore farmaceutico), per cui il conferimento
delle sedi farmaceutiche deve avvenire mediante concorso pubblico per
titoli ed esami, al quale sono ammessi tutti gli iscritti all'albo
professionale dei farmacisti, con criteri e modalità uniformi per
l'intero territorio nazionale. Sarebbero, di conseguenza, violati sia
l'art. 17 dello statuto della Regione Siciliana, che impone alla
legislazione regionale di rispettare, in materia di sanità e -
quindi - di farmacie, «i principi e gli interessi generali ai quali
si informa la legislazione dello Stato»; sia l'art. 117, secondo
(recte: terzo) comma, Cost. in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) poichè, collocandosi la disciplina
delle farmacie - anche nella Regione Siciliana - nell'ambito della
materia di legislazione concorrente «tutela della salute», la
potestà legislativa della Regione non avrebbe potuto esercitarsi se
non con l'osservanza dei principi fondamentali contenuti nella
legislazione statale, fra i quali quello del pubblico concorso.
Per il giudice a quo, sarebbero altresì violati l'art. 117,
primo comma, Cost., in quanto la legge regionale limiterebbe il
diritto di stabilimento e di libera prestazione della professione di
farmacista nel territorio dell'Unione europea; il principio di
ragionevolezza, «tenuto conto della sussistenza di altre analoghe
situazioni di disagio (farmacie rurali site nell'isola maggiore), del
limitato numero dei soggetti beneficiari e della possibilità di
partecipare ai concorsi ordinari da parte dei destinatari della
stessa norma regionale»; il principio di uguaglianza, «sia con
riferimento ai farmacisti titolari di sedi rurali non ubicate nelle
isole minori, sia con riferimento a tutti i farmacisti comunque
titolari di sedi disagiate»; il principio di buon andamento
dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), poichè «non vi è dubbio
che il servizio farmaceutico trovi migliore realizzazione attraverso
selezione pubblica, per titoli ed esami, dei farmacisti cui conferire
le sedi farmaceutiche»; il diritto alla salute (art. 32 Cost.), che
risulterebbe maggiormente tutelato dall'assegnazione secondo il
criterio meritocratico delle farmacie progressivamente più
importanti; il diritto di iniziativa economica privata (art. 41
Cost.), dal momento che, con il concorso riservato, viene sottratta
alla generalità degli iscritti all'albo dei farmacisti la
disponibilità di sedi farmaceutiche, oggetto di attività
imprenditoriale, conseguibili mediante concorso.
2. - Dev'essere, preliminarmente, respinta l'eccezione di
inammissibilità, sollevata dai potenziali beneficiari del concorso
riservato sul presupposto della contraddittorietà della questione
proposta. Secondo costoro, il Tribunale remittente, nel censurare la
contrarietà al principio del concorso della norma regionale
censurata, prospetterebbe sia l'illegittimità costituzionale di
questa, sia l'irragionevolezza della sua mancata applicazione ad
altre situazioni parimenti disagiate rispetto a quelle previste dalla
legge, ma da questa non contemplate. Senonchè, il giudice a quo usa
l'argomento dell'irragionevolezza (vale a dire l'esistenza di altre
situazioni disagiate, non previste dalla legge regionale) proprio per
porre in rilievo alcuni effetti che derivano dalla violazione della
regola del concorso; regola che, in quanto «principio fondamentale»
della legislazione nazionale in materia di assegnazione delle sedi
farmaceutiche, egli assume come parametro al quale commisurare la
legittimità costituzionale della norma censurata.
3. - Nel merito, la questione è fondata.
3.1. - A norma dell'art. 17 dello statuto della Regione
Siciliana, la potestà legislativa regionale in materia di «sanità
pubblica» si esercita «entro i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato». L'ampiezza di
tale competenza legislativa coincide con quella delle regioni
ordinarie in materia di «tutela della salute» (art. 117, terzo comma,
Cost.), cui va ricondotta la disciplina del «servizio farmaceutico»
(sentenza n. 87 del 2006). I «principi generali» ai quali deve
attenersi la legislazione siciliana equivalgono, pertanto, ai
«principi fondamentali» che, nella stessa materia, vincolano le
regioni ordinarie.
3.2. - In base all'art. 4 della legge n. 362 del 1991, seguita
dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 1994,
n. 298 (Regolamento di attuazione dell'art. 4, comma 9, della legge
8 novembre 1991, n. 362, concernente norme di riordino del settore
farmaceutico), il conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di
nuova istituzione, che risultino disponibili per l'esercizio da parte
di privati, avviene mediante concorso pubblico per titoli ed esami,
al quale sono ammessi i cittadini comunitari iscritti all'albo
professionale dei farmacisti, con criteri e modalità uniformi per
tutto il territorio nazionale. Il «conferimento» delle sedi
farmaceutiche comprende sia l'assegnazione di quelle vacanti o di
nuova istituzione, sia il trasferimento di un farmacista da una sede
ad un'altra, a sua volta vacante o di nuova istituzione.
3.3. - La regola, oggi vigente, del concorso pubblico risponde
all'esigenza di «garantire in modo stabile ed efficace il servizio
farmaceutico» (sentenza n. 352 del 1992) sull'intero territorio
nazionale (onde al suo rispetto sono tenute anche «le province
autonome»).
È proprio il concorso ad assicurare - stando alla lettera
dell'art. 4 della legge n. 362 del 1991 - la parità di trattamento
tra i farmacisti ai fini del conferimento delle sedi vacanti o di
nuova istituzione. Inoltre, se si considera che, sotto il profilo
funzionale, i farmacisti sono concessionari di un pubblico servizio,
la regola del concorso costituisce lo strumento più idoneo ad
assicurare che gli aspiranti vengano selezionati secondo criteri
oggettivi di professionalità ed esperienza, a garanzia dell'efficace
ed efficiente erogazione del servizio.
Ne discende la natura di «principio fondamentale» della regola
del concorso, aperto alla partecipazione di tutti i soggetti iscritti
all'albo dei farmacisti, per il conferimento delle sedi farmaceutiche
vacanti o di nuova istituzione. Alla stregua di tale principio
dev'essere valutata la legittimità della norma censurata, che pone
sullo stesso piano i cittadini italiani e i cittadini degli altri
Paesi comunitari, sia ai fini del conferimento delle sedi riservate,
nel caso in cui fossero titolari di una delle farmacie rurali cui la
legge si riferisce, sia, nel caso contrario, ai fini dell'esclusione
dalla possibilità di concorrere per il conferimento di quelle sedi.
3.4. - La norma regionale censurata, nell'attribuire ai titolari
delle farmacie rurali sussidiate delle isole minori il beneficio
della riserva del dieci per cento delle sedi vacanti o di nuova
istituzione, prevede l'iscrizione dei farmacisti interessati in una
«graduatoria riservata per soli titoli di esercizio professionale»
(art. 32, comma 1), che «rimane in vigore fino ad un massimo di tre
anni» (art. 32, comma 2). Pertanto, i farmacisti inseriti nella
graduatoria concorrono fra loro per l'assegnazione del dieci per
cento delle sedi comunque disponibili sul territorio regionale (in
questo senso si tratta di un «concorso riservato»), anche se per esse
siano stati banditi gli ordinari concorsi.
Inoltre, per quanto la graduatoria riservata resti in vigore «per
un massimo di tre anni», la previsione di legge configura un
meccanismo di deroga permanente alla regola del concorso per
l'assegnazione delle farmacie nel territorio della Sicilia.
3.5. - La previsione della «graduatoria riservata per soli
titoli» indubbiamente contrasta con il principio fondamentale,
valevole anche per la Regione Siciliana, dell'assegnazione delle sedi
farmaceutiche mediante concorso. Essa sottrae al concorso un certo
numero di sedi farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione, a
beneficio di soggetti - i titolari delle farmacie rurali sussidiate
delle isole minori - cui viene consentito, in sostanza, di scegliere
una sede farmaceutica fra quelle disponibili, senza partecipare, in
condizioni di parità con gli altri farmacisti, ad una selezione
concorsuale e, anzi, con preferenza rispetto ai farmacisti che
partecipano agli ordinari concorsi.
Neppure si può sostenere - come fa la difesa della Regione -
che, in realtà, la norma regionale abbia disciplinato un'ipotesi non
di «assegnazione» ma di «trasferimento» da una sede farmaceutica ad
un'altra. Nella legislazione sulle farmacie, infatti, il
«conferimento» mediante pubblico concorso comprende, come detto,
anche il trasferimento da una ad altra sede.
Infine, la legislazione statale già prevede misure di
compensazione della condizione di titolare di una farmacia rurale, in
particolare con l'assegnazione di maggiori punteggi nei concorsi per
il conferimento delle sedi farmaceutiche. È, infatti, tuttora
vigente l'art. 9 della legge 8 marzo 1968, n. 221 (Provvidenze a
favore dei farmacisti rurali), che riconosce una maggiorazione del
quaranta per cento (fino a un massimo di 6,50 punti) del punteggio
per i titoli professionali a favore del concorrente che ha esercitato
per almeno cinque anni in farmacie rurali.
3.6. - La violazione del principio posto dalla legislazione
statale comporta la declaratoria di illegittimità della norma in
esame. Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 32 della legge
della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia con l'ordinanza in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 dicembre 2006.
Il Presidente: Flick
Il redattore: Cassese
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 dicembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C1193