1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 24-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 603 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 dicembre 1996- 8 agosto 1997
N. 603 Ordinanza emessa il 17 luglio 1996-9 dicembre 1996 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 agosto 1997) dal tribunale amministrativo del Lazio di Roma sul ricorso proposto da Gugliormella Giorgio contro il Ministero del bilancio e della programmazione economica ed altri. Impiego pubblico - Dipendenti dell'Agensud gia' transitati nell'Amministrazione statale - Fissazione, con decorrenza retroattiva dal 10 giugno 1994, del limite massimo dell'assegno personale (destinato a colmare la differenza tra il trattamento economico in godimento precedentemente e la nuova retribuzione) a L. 1.500.000 - Conseguente notevole riduzione del trattamento economico e di quiescenza di detti dipendenti - Irrazionale ed arbitraria disciplina retroattiva di un rapporto di durata - Violazione del principio del divieto della reformatio in peius - Incidenza sui principi di proporzionalita' e adeguatezza della retribuzione (anche differita) e sulla garanzia previdenziale. (Legge 7 aprile 1995, n. 104, art. 1, comma 2; d.lgs. 3 aprile 1993, n. 96, artt. 14, 14, comma 4, 14-bis, comma 1, lett. b), e 3; d.-l. 8 febbraio 1995, n. 32, art. 9, convertito in legge 7 aprile 1995, n. 104). (Cost., artt. 3, 36 e 38). (097C1028) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 24-9-1997)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente sentenza sul ricorso n. 10823/1995
proposto da Gugliormella Giorgio rappresentato e difeso dall'avv.
Fabio Lorenzoni presso il cui studio è elettivamente domiciliato in
Roma, via Alessandria, n. 130;
Contro il Ministero del bilancio e della programmazione economica
in persona del Ministro pro-tempore, il Ministero del tesoro in
persona del Ministro pro-tempore e la Presidenza del Consiglio dei
Ministri in persona del Presidente pro-tempore, rappresentati e
difesi dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici sono
per legge domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; e
l'I.N.P.D.A.P. in persona del legale rappresentante pro-tempore, non
costituitosi in giudizio;
Per l'accertamento del diritto del ricorrente all'integrità dei
trattamenti economici e delle posizioni previdenziali maturati;
nonchè, ove occorra per l'annullamento degli eventuali atti in
contrasto;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei Ministri e dei Ministeri del bilancio e del tesoro;
Vista la memoria prodotta del ricorrente a sostegno della propria
difesa;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 17 luglio 1996 il
consigliere Pellicanò ed uditi, altresi, l'avv. Loria su delega
dell'avv. Lorenzoni per il ricorrente e l'avv. dello Stato Tonello
per le Amministrazioni resistenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Il ricorrente, già dipendente di ruolo della Agenzia per la
promozione dello sviluppo nel Mezzogiorno, a seguito della
soppressione di detta Amministrazione, è stato, dapprima inserito
nell'apposito ruolo presso il Ministero del bilancio e, poi,
assegnato ad altra Amministrazione per effetto delle disposizioni
succedutesi nel tempo a modifica del d.lgs. n. 96/1993.
Con il ricorso in esame rivendica l'integrità del proprio
trattamento economico, di quello previdenziale e di fine rapporto,
previsti nell'Amministrazione presso la quale è transitato dopo un
periodo di permanenza nel ruolo transitorio, che sono inferiori a
quelli percepiti presso l'Agenzia per la promozione dello sviluppo
del Mezzogiorno.
Ha, quindi impugnato anche i provvedimenti in contrasto con la
propria pretesa ed ha, dedotto le censure che si riportano qui di
seguito:
1) l'art. 7 del decreto-legge n. 228 del 1994 che ha sostituito
l'art. 14 del d.lgs. 3 aprile 1993, n. 96, ha previsto, al primo
comma che "il personale della soppressa Agenzia per la promozione
dello sviluppo del Mezzogiorno, in servizio alla data del 14 agosto
1992, che risulti tale alla data del 15 aprile 1993, e che abbia
presentato domanda, entro il 15 settembre 1993 al commissario
liquidatore, di trattenimento in servizio, è iscritto in un ruolo
transitorio ad esaurimento istituito presso il Ministero del bilancio
e della programmazione economica entro il 13 ottobre 1993 con decreto
del Ministro del bilancio e della programmazione economica.
Ma anche questa norma (ora convalidata con la legge di conversione
dell'ultimo decreto reiterato), nonostante la sua formulazione
correttiva dell'art. 14 del decreto-legge n. 96 del 1993 che parlava
di cessazione del rapporto, a ben vedere sembra operare una fittizia
interruzione del rapporto di lavoro al solo fine di incidere i
diritti acquisiti dal dipendente in difformità dai principi basilari
che caratterizzano il regime di pubblico impiego.
Il successivo comma 5 prevede, infatti, che al personale di cui al
comma 1 "è attribuito lo stipendio iniziale previsto per la
qualifica di inquadramento incrementato della somma calcolata secondo
le modalità previste per le qualifiche dirigenziali statali,
corrispondenti ai bienni di anzianità di qualifica maturata alla
data del 13 ottobre 1993".
Ciò significa che la norma ha previsto meccanismi di
determinazione del trattamento stipendiale del personale della ex
Agensud che anzichè garantirne il maturato economico hanno
introdotto una reformatio in peius con notevoli riduzioni del diritto
acquisito dai dipendenti.
In proposito occorre preliminarmente distinguere il caso di
trasferimento delle funzioni, ben diverso evidentemente da quello
della liquidazione per effetto delle finalità attribuite ad enti
estinti, come disciplinato dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1404
riguardo all'eliminazione dei cosiddetti "Enti inutili".
La vicenda dell'Agensud non può in alcun modo attagliarsi
all'ipotesi degli Enti senza più scopi, tanto è vero che la
disciplina riguarda al contrario, la riallocazione delle sue funzioni
fra diversi altri apparati pubblici. Il parametro di riferimento è
allora quello degli interventi legislativi che nel corso degli anni
hanno provveduto al riassetto delle funzioni dei vari enti pubblici
(si pensi, ad esempio, alle vicende del Servizio sanitario nazionale
con relativo transito di funzioni e strutture alle UU.SS.LL., ovvero
alle vicende degli enti pubblici territoriali - d.P.R. n. 16/1977 e
legge n. 142/1990)
Valgono, quindi al riguardo e con riferimento specifico alle
ipotesi di trasferimento di funzioni e persino di dismissioni di
apparati pubblici, non tanto la specifica disciplina della
liquidazione degli enti estinti, bensì piuttosto al contrario la
disciplina ben rigorosamente garantista dei diritti acquisiti dai
pubblici dipendenti di ruolo.
Così, nel trasferimento del personale conseguente alla
riallocazione delle funzioni, l'art. 122 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616 prevede che il personale in servizio presso gli enti pubblici
le cui funzioni sono transitate agli enti territoriali "... è posto
a disposizione delle regioni stesse contestualmente al trasferimento
dei beni e delle funzioni"; allo stesso modo "il personale degli enti
pubblici non compreso tra quello trasferito alle Regioni ... è
assegnato... con effetto dalla data di trasferimento delle funzioni
amministrative, nell'ordine: a) ad altro ente pubblico di cui
all'ultimo comma dell'art. 1 della legge 20 marzo 1975, n. 70; b) ai
ruoli unici di cui all' art. 6 della legge 22 luglio 1975 n. 382".
Criterio questo chiamato anche con riferimento al trasferimento di
funzioni amministrative conseguente all'istituzione delle aree
metropolitane ed al riordino delle circoscrizioni comunali e
provinciali di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142.
Questo dunque il criterio garantista ispiratore di tutte le riforme
di riallocazione delle funzioni pubbliche, totalmente disatteso dalle
norme riferite all'Agensud che non reggono al parametro della
ragionevolezza imposta dall'art. 3 della Costituzione.
Soltanto a titolo ricognitivo occorre ricordare ancora le
disposizioni di cui alla legge 70 del 1975 ("Disposizioni sul
riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del
personale dipendente") laddove è previsto che in caso di
soppressione o liquidazione di enti, al personale "... in servizio al
momento della soppressione, ristrutturazione o fusione, in ruolo o
con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, a pieno orario, è
garantita la conservazione dell'impiego anche attraverso il
trasferimento allo Stato o ad enti pubblici...".
Sempre in questo senso, ma sotto distinti profili, viene poi in
evidenza la disciplina della messa in disponibilità per soppressione
di posto o riduzione di organico di cui all'art. 220 n. 7 del r.d.
n. 384 del 1934 (ora abrogato dall'art. 64 della legge n. 142 del
1990, ma dall'abrogazione deriva non certo un principio opposto,
bensì e soltanto il potere dovere degli statuti comunali di
intervenire, evidentemente in senso conforme) o di cui agli artt. 72
e 76 del d.P.R. n. 3 del 1957 con la più generale disciplina della
collocazione in disponibilità che la caratterizza come istituto di
generale valenza e che configura con ben precisa durezza i vincoli
dello status del pubblico dipendente al quale sono garantiti
stipendio e carriera, persino ove sia momentaneamente sospesa la sua
stessa prestazione lavorativa;
2) il licenziamento con successiva riassunzione a livello
iniziale della qualifica corrispondente, con il solo computo
dell'anzianità maturata alla data del 13 ottobre 1993, secondo
criteri diversi e penalizzanti rispetto ai livelli stipendiali
raggiunti, determina una modificazione della struttura stipendiale
che non trova alcun presupposto di giustificazione nel carattere e
nelle modalità del lavoro espletato prima e dopo il trasferimento.
Da un lato si configura una ipotesi di continuità delle medesime
funzioni presso altri uffici, dall'altro si determina un mutamento
della struttura stipendiale che deriva solo ed esclusivamente dalla
fittizia interruzione del rapporto allo scopo evidente di aggirare
l'ostacolo costituito dal divieto della reformatio in peius.
In forza dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 228/1994 il
trattamento stipendiale del personale della ex Agensud viene ad
essere composto da due elementi: 1) lo stipendio che è uguale a
quello del pari grado statali; 2) un assegno personale.
L'assegno personale che prima dell'emanazione del decreto-legge n.
95 del 1994 (poi reiterato con il decreto-legge n. 228 del 1994,
portandolo a cifra corrispondente alla differenza che il dipendente
avrebbe avuto considerando esclusivamente l'anzianità effettiva
nell'ultima qualifica di inquadramento).
Ciò significa che l'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 228 del
1994 prevede la rideterminazione del trattamento stipendiale in
violazione degli accordi di lavoro sottoscritti con le organizzazioni
sindacali ed approvati con deliberazione del Comitato di gestione
della ex Agensud n. 6622 del 28 luglio 1989, resa esecutiva con
decreto del Ministero per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno
di concerto con il Ministero del tesoro.
Relativamente al trattamento economico tali accordi prevedono che
"Al personale che ha conseguito la riconsiderazione della carriera
con le procedure di cui ai precedenti punti A e B, (rectius tutto il
personale), l'inquadramento nella nuova posizione è determinato per
maturato economico, con l'aggiunta di un livello o aumento periodico
nella fascia di provenienza e mantenendo l'anzianità maturata nel
livello o aumento periodico della fascia stessa".
La norma rubricata stabiliva il principio secondo cui alla
progressione in carriera dovesse essere necessariamente correlata una
progressione economica.
In sostanza era previsto che al dipendente che transitava nella
qualifica superiore dovesse essere attribuito lo stipendio per classi
e scatti immediatamente superiore a quello percepito nella precedente
posizione funzionale.
La ratio della disposizione di cui è parola era quella di
regolamentare, dal punto di vista economico, il passaggio nella
fascia superiore fissando il principio della intangibilità del
trattamento economico maturato nella posizione funzionale di
provenienza.
Se così non fosse stato il dipendente non avrebbe avuto alcun
interesse alla progressione in carriera perchè avrebbe inciso
negativamente sul suo maturato economico. Invece, diversamente
l'art. 7, comma 5 del decreto-legge n. 228 del 1994, nel fissare i
criteri di determinazione dell'assegno personale, ha modificato,
oltre a tutto con effetti retroattivi, i principi stabiliti dalla
norma contrattuale: rideterminando il trattamento economico in
relazione alla sola anzianità effettiva maturata nell'ultima
qualifica di inquadramento. Viene azzerata, ai fini della
rideterminazione del trattamento economico, l'intera anzianità
maturata nelle precedenti posizioni funzionali. Ma ciò vuol dire
che al ricorrente non è stato garantito il trattamento stipendiale
in godimento al momento dello scioglimento dell'Agenzia, bensì è
stato attribuito un trattamento inferiore con conseguente reformatio
in peius della sua posizione e dei suoi diritti acquisiti. Alla
incongruità del mancato rispetto del doveroso equilibrio nel
sinallagma fra prestazione lavorativa e trattamento economico si
aggiunga l'effetto esclusivamente penalizzante che deriva dalla
prescrizione secondo cui la c.d. nuova assunzione avviene a livello
iniziale della qualifica, penalizzazione che incide non soltanto sul
trattamento retributivo ma anche sul maturato di carriera che è il
dato organizzativo a cui sono affidati il buon andamento e
l'imparzialità dell'Amministrazione, come vuole l'art. 97 della
Costituzione.
Sotto tale profilo, quindi la lesione del maturato di carriera
costituirebbe anche violazione della norma costituzionale sopra
richiamata per la salvaguardia del buon andamento che impone una
organizzazione degli uffici in vista del risultato ottimale della
massima funzionalità.
Non pare dubbio che la penalizzazione operata a danno del personale
altamente qualificato si pone in irrimediabile contrasto con l'art.
97 della Costituzione;
3) le violazioni sin qui esaminate risultano tutte sussistenti
anche per quanto riguarda la materia pensionistica. Il trasferimento
delle funzioni dell'intervento straordinario per lo sviluppo del
Mezzogiorno, che ha determinato, ai sensi dell'art. 7 del
decreto-legge n. 228 del 1994 ora convalidato in forza della legge di
conversione n. 104 del 1995, la cessazione del rapporto d'impiego del
ricorrente e la sua successiva riassunzione a livello iniziale della
qualifica corrispondente, lede anche il suo diritto al trattamento di
quiescenza con ciò violando anche il precetto dell'art. 38 della
Costituzione, giacchè in definitiva, con la riduzione stipendiale ed
il conseguente abbattimento dei trattamenti pensionistici e di fine
rapporto, lo Stato incamera contributi versati e stipendi differiti
non più destinati alla copertura assicurativa dei trattamenti di
quiescenza e previdenza.
Con memoria depositata il 24 giugno 1994 il ricorrente ha svolto
più ampia difesa, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
D i r i t t o
Il ricorrente, già dipendente della soppressa Agenzia per la
promozione dello sviluppo del Mezzogiorno (Agensud), transitato in
data 13 ottobre 1993 - in continuità del rapporto di lavoro - nei
ruoli di altra pubblica amministrazione a seguito della soppressione
della citata Agenzia, rivendica in sede giurisdizionale la tutela
dell'integralità del trattamento economico maturato e
l'intangibilità della posizione previdenziale acquisita, nonchè
l'annullamento dei provvedimenti in contrasto, con i quali è stato
rideterminato, in senso peggiorativo, il trattamento retributivo già
in godimento (e, quindi quello pensionistico e di fine rapporto), sia
all'Agensud, che nell'Amministrazione di destinazione presso la quale
è stato assegnato, dopo la soppressione della stessa Agensud. Va,
quindi preliminarmente chiarito che il ricorrente rivendica
l'intangibilità del trattamento economico in precedenza goduto, a
decorrere dal mese di febbraio 1994 (pag. 4 del ricorso), fino
all'entrata in vigore della legge n. 104 del 7 aprile 1995, il cui
secondo comma dell'art. 1 ha disposto che "''restano validi gli atti
ed i provvedimenti adottati e sono fatti salvi gli effetti giuridici
prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base dei
decreti-legge...'', menzionati" (pagina 5 del ricorso).
Quindi, di tutti i provvedimenti legislativi emanati per
disciplinare la materia dal febbraio 1994, fino all'entrata in vigore
della citata legge n. 104.
La vicenda sottoposta all'esame della Sezione trae origine dalla
decisione del legislatore di sopprimere gli Enti cui era demandata
l'attuazione dell'intervento straordinario statale nel Mezzogiorno.
Invero, con la legge 19 dicembre 1992 n. 488, il Governo è stato
delegato ad emanare, entro il 30 aprile 1993, un decreto legislativo
per disciplinare il trasferimento delle competenze dell'Agensud sulla
base di principi e criteri che - per quanto riguarda i dipendenti -
all'art. 3, lett. c, hanno prescritto l'utilizzazione del personale,
prioritariamente per i compiti previsti dalla stessa legge.
Il decreto legislativo n. 96 emanato in data 3 aprile 1993 ha
disposto con l'art. 14, un meccanismo in base al quale il personale
della soppressa Agensud cessava dal servizio decorsi 180 giorni dalla
data del 15 aprile 1993 con facoltà, per lo stesso personale, di
presentare domanda per l'assunzione presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri e presso le pubbliche amministrazioni cui
erano state attribuite le competenze dell'Agensud. Ancora, l'art. 14
citato, con i commi 3, 4 e 5, ha definito le procedure per le nuove
assunzioni previste solo nella posizione iniziale delle qualifiche,
nonchè le modalità di definizione del trattamento economico da
determinarsi computando l'anzianità pregressa maturata.
Successivamente, il Governo con i dd.-ll. 9 agosto 1993 n. 285 e 7
dicembre 1993, n. 506, ha apportato modifiche al citato art. 14 del
decreto legislativo n. 96/1993, ma ha garantito la conservazione dei
trattamenti stipendiali acquisiti fino al 31 gennaio 1994, poichè
dal mese successivo gli stessi sono stati modificati con l'entrata in
vigore del d.-l. 7 febbraio 1994, n. 95. Infatti, in base all'art. 7
del citato d.-l. n. 95, reiterato con l'art. 7 del d.-l. 9 aprile
1994, n. 228, al ricorrente è stato attribuito lo stipendio iniziale
previsto per le qualifiche di inquadramento nell'Amministrazione di
destinazione, corrispondente a quella rivestita presso l'Agensud,
incrementato dalla somma calcolata secondo le modalità previste per
le qualifiche dirigenziali statali maturate alla data del 13 ottobre
1993.
Inoltre, allo stesso ricorrente, in aggiunta alla retribuzione come
sopra determinata, è stato attribuito un assegno personale
pensionabile ed utile per il trattamento di fine rapporto,
riassorbibile con qualsiasi successivo miglioramento, pari alla
differenza tra la predetta retribuzione e lo stipendio iniziale della
qualifica di provenienza aumentato di un incremento stipendiale
relativo alla sola anzianità maturata nella qualifica, (anzichè
nella carriera) e determinato nella misura prevista per la
preesistente progressione economica. Sulla base della stessa
disposizione sono state soppresse le indennità corrisposte presso
l'Amministrazione di provenienza, mentre le altre indennità,
percepite dai dipendenti delle Amministrazioni di destinazione, ad
eccezione dell'indennità integrativa speciale, sono state mantenute
nella misura, eventualmente eccedente l'importo annuo dell'assegno
personale pensionabile.
In seguito, in sede di reiterazione dei decreti-legge suindicati,
con l'art. 8 del d.-l. 10 giugno 1994, n. 355, riprodotto con
successivo d.-l. 8 agosto 1994, n. 491, è stato introdotto nel
d.lgs. n. 96/1993, l'art. 14-bis il cui primo comma dava facoltà al
personale della cessata Agensud di optare, alternativamente per la
cessazione del rapporto di impiego con detta Amministrazione, alla
data del 12 ottobre 1993 e per la contestuale instaurazione di un
nuovo rapporto di servizio con le Amministrazioni di destinazione,
oppure per il ricongiungimento del servizio prestato presso l'Agensud
col servizio prestato presso l'Amministrazione di assegnazione - con
piena continuità del rapporto di impiego - ma statuendosi, in tale
ipotesi, il riconoscimento dei soli scatti di anzianità conseguiti
nell'ultima qualifica rivestita, nonchè un limite alla misura
massima dell'assegno personale pensionabile - destinato a colmare la
differenza col precedente trattamento goduto (comunque non superiore
a L. 1.500.000 lorde mensili).
Con la stessa disposizione è stata confermata la corresponsione
delle indennità percepite presso l'Agensud solo nella misura
eccedente l'importo dell'assegno perequativo calcolato con
riferimento al solo stipendio, come disposto dal precedente testo
dell'art. 14, introdotto dall'art. 7 dei decreti-legge n. 95 e 228
del 1994. Invece, con il successivo comma 3 dello stesso articolo è
stata confermata la soppressione delle indennità percepite presso
l'Agensud.
Analoghe riduzioni sono, perciò conseguite per quanto concerne il
trattamento pensionistico e quello di fine rapporto.
I successivi decreti-legge n. 491 dell'8 agosto 1994, art. 8, n.
570 del 7 ottobre 1994, art. 9, n. 675 del 9 dicembre 1994, art. 9 e
n. 32 dell'8 febbraio 1995, art. 9 hanno reiterato senza sostanziali
modificazioni le descritte norme sul trattamento economico del
personale dell'Agensud di cui all'art. 14-bis, primo comma, lett. b)
e comma 3 del decreto legislativo n. 96/1993.
Si è così giunti alla legge 7 aprile 1995 n. 104 che ha
convertito, senza modificazioni, l'ultimo d.-l. n. 32 dell'8 febbraio
1995, dichiarando, con l'art. 1, comma 2, validi gli atti ed i
provvedimenti adottati e salvi i rapporti giuridici sorti sulla base
di tutti i suindicati decreti-legge.
L'applicazione della normativa in questione ha comportato per il
ricorrente:
a) la sua immissione nei ruoli dell'Amministrazione di
destinazione, con decorrenza dal 13 ottobre 1993, col riconoscimento
della piena conservazione del trattamento retributivo in godimento
presso l'Agensud mediante la corresponsione di un assegno perequativo
in misura pari alla differenza tra la retribuzione già in godimento
e lo stipendio statale, ai sensi dell' art. 5 d.-l. 9 ottobre 1993 n.
403, i cui effetti e rapporti giuridici sorti in base alle norme in
esso contenute sono stati fatti salvi dall'art. 1, comma 2, della
legge 7 aprile 1995 n. 104;
b) il calcolo dell'assegno perequativo previsto dall'art. 14,
comma 5, del decreto legislativo n. 96 del 1993, quale risulta
introdotto dall'art. 7 dei due decreti-legge nn. 95 e 228 del 1994
suddetti sulla base dello stipendio iniziale della qualifica
rivestita presso l'Amministrazione di provenienza incrementato
secondo l'anzianità maturata nella predetta qualifica e non
sull'anzianità di carriera, come avveniva in precedenza e
determinato nella misura prevista per la preesistente progressione
economica; La soppressione, sempre in base al citato comma 5, delle
indennità percepite presso l'Agensud e la corresponsione delle
indennità previste per i dipendenti dell'Amministrazione di
destinazione solo nella misura eccedente l'anzidetto assegno ad
personam, che non tiene conto di dette indennità, essendo calcolato
con riferimento ai soli stipendi percepiti presso l'Amministrazione
di provenienza e quella di destinazione. La conferma della riduzione
del trattamento economico complessivo può, ulteriormente desumersi
dall'ultima parte del citato comma 5 dell'art. 14 dei decreti-legge
nn. 95 e 228 del 1994, laddove dispone che "non sono ripetibili i
maggiori assegni corrisposti al personale di cui al comma 1 fino al
31 gennaio 1994";
c) l'ulteriore riduzione, con decorrenza dall'11 giugno 1994 -
per effetto del d.-l. n. 355 di pari data e di quelli successivi fino
al decreto-legge n. 32 del 1995 - della retribuzione mediante
l'imposizione di un limite all'assegno personale nella misura massima
di L. 1.500.000, a parità di funzioni e di lavoro, la conferma,
mediante il comma 3 dello stesso articolo, della soppressione delle
indennità percepite presso l'Agensud e la corresponsione delle
indennità previste presso l'Amministrazione di destinazione nella
sola misura eccedente detto importo;
d) la riduzione del suo trattamento pensionistico, successivo al
7 febbraio 1994, rispetto al trattamento dei colleghi di pari o
minore anzianità e grado collocati in quiescenza in epoca precedente
a tale data, giacchè fino a tale data la stessa legge n. 104/1995
garantisce la conservazione dei trattamenti stipendiali goduti,
facendo salvi gli effetti dei decreti-legge pregressi non convertiti
in legge;
e) la riduzione del trattamento di fine rapporto nella misura
pari a quella corrisposta ai dipendenti dall'Amministrazione di
destinazione, in base al comma 8 dell'art. 14 del decreto legislativo
n. 96 del 1993, nel testo introdotto dagli artt. 7 dei decreti-legge
n. 95 e 228 del 1994, successivamente sostituito dal comma 4 dello
stesso articolo con il testo introdotto dagli artt. 8 dei
decreti-legge nn. 355 e 493 del 1994, e dagli artt. 9 dei
decreti-legge nn. 570 e 675 del 1994, e 32 del 1995.
In proposito va, preliminarmente evidenziato che, per quanto
concerne l'eccezione di legittimità costituzionale del testo
originario dell'art. 14 del decreto legislativo n. 96 del 1993, con
il quale è stato previsto il licenziamento del personale dipendente
dall'ex Agensud e la riassunzione a domanda presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, che tale disposizione appare superata
dall'art. 14-bis, comma 1 del decreto legislativo introdotto, non dal
legislatore delegato, ma dall'art. 8 del decreto-legge n. 355 del
1994, reiterato con i successivi decreti-legge fino al decreto-legge
n. 32 del 1995.
Infatti, in base a tali disposizioni gli anzidetti dipendenti hanno
la facoltà di optare per la cessazione dal rapporto d'impiego (e non
cessano, quindi di diritto), con la contestuale instaurazione di un
nuovo rapporto d'impiego, ovvero, con facoltà di attuare il
ricongiungimento del pregresso servizio con quello da prestare
nell'Amministrazione di destinazione, con piena continuita del
rapporto d'impiego e a decorrere dal 12 ottobre 1993. Il Collegio,
però dubita che le disposizioni, riportate sotto le anzidette
lettere da a) a d), in base alle quali il trattamento economico e
correlativamente quello pensionistico e di fine rapporto degli ex
dipendenti della soppressa Agenzia per la promozione dello sviluppo
del Mezzogiorno sono stati ridotti di circa il 50%, rispettino i
principi del divieto della reformatio in peius e della
ragionevolezza, nonchè gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione.
Tanto precisato, va rilevato che non è controverso che il
ricorrente, proveniente dalla disciolta Agenzia per la promozione
dello sviluppo nel Mezzogiorno, sia stato immesso nei ruoli
dell'Amministrazione di destinazione in data 13 ottobre 1993 e,
quindi sotto la vigenza del decreto-legge n. 403 del 9 ottobre 1993
che, all'art. 5 gli garantiva l'integrale conservazione del
trattamento economico in godimento presso l'Agensud mediante
l'attribuzione di un assegno personale di importo pari alla
differenza tra lo stipendio iniziale della qualifica rivestita e la
retribuzione sino ad allora goduta.
È, altresì, incontestato che di tale disposizione, riprodotta con
il d.-l. 7 dicembre 1993 n. 506 sia stata data applicazione da parte
dell'Amministrazione di assegnazione, che in tale periodo ha
corrisposto al ricorrente un trattamento economico pari a quello
percepito presso l'Agensud.
Come pure è incontestato che i rapporti giuridici sorti sulla base
dei predetti decreti-legge e gli effetti prodottisi sono stati
definitivamente fatti salvi dalla legge 7 aprile 1995 n. 104, art.
1, comma 2.
La censurata sopravvenuta riduzione stipendiale (e conseguentemente
pensionistica e di fine rapporto) operata con la normativa innanzi
detta è, pertanto intervenuta sulla retribuzione già goduta dalla
ricorrente, dopo il passaggio dall'Agenzia per la promozione dello
sviluppo del Mezzogiorno all'Amministrazione di prima destinazione, a
parità di quantità e qualità di prestazioni lavorative richieste.
In merito alla lamentata riduzione del trattamento economico, va,
quindi rilevato che la fattispecie ripropone il problema
dell'applicabilità del divieto della reformatio in peius al
trattamento economico dei pubblici dipendenti, in relazione al quale
la Corte costituzionale (con sentenza n. 153 del 23 maggio 1985), ha
avuto modo di affermare che detto divieto "... è ormai talmente
consolidato che non occorre neppure menzionarlo nelle disposizioni di
legge che hanno ad oggetto il trattamento medesimo: si tratta di un
principio generale elaborato e costantemente affermato dalla
giurisprudenza". Detto principio, che è riferito alla retribuzione
complessiva (C. S., VI, 9 settembre 1992, n. 638), trova il suo
fondamento nella necessità di salvaguardare il tenore di vita del
lavoratore, quale reso possibile dal trattamento economico dallo
stesso in precedenza fruito (Consiglio Stato, sez. V, 23 marzo 1995,
n. 466). Le anzidette riduzioni appaiono, quindi irragionevoli ed in
violazione del principio della reformatio in peius, secondo quanto
sostenuto dalla Corte costituzionale con la citata sentenza n. 153
del 1985. Inoltre, va rilevato che il citato principio è stato
espressamente codificato dagli artt. 202 t.u. n. 3 del 1957 e 12 del
d.P.R. n. 1079 del 1970, nel caso di passaggio di carriera presso la
stessa od altra amministrazione.
A tale proposito va posto in evidenza che i vari decreti-legge dal
n. 95 del 1994 in poi fino al n. 32 del 1995 assicurano la
possibilità del ricongiungimento del servizio prestato presso l'ex
Agensud con quello da svolgere presso l'Amministrazione di
destinazione. Ciò di per sè ha lo scopo di garantire la
continuità del servizio stesso e conseguentemente il divieto di
modificare, in senso peggiorativo, il trattamento economico dei
dipendenti interessati.
Ancora, la soppressa Agenzia per la promozione dello sviluppo del
Mezzogiorno era un organo straordinario dello Stato in quanto
perseguiva interessi propri dello Stato (C. S., VI, 11 marzo 1989, n.
299 e T.A.R. Lazio, Sez. III, 9 giugno 1986, n. 2119).
Il principio del divieto della reformatio in peius avrebbe dovuto
trovare, quindi, ulteriormente applicazione, sia perchè la riduzione
del trattamento economico è avvenuta dopo l'iscrizione nel ruolo
transitorio ad esaurimento previsto dall'art. 14 del decreto
legislativo n. 96 del 1993, sia perchè in base alla legge n. 488 del
1992 gli ex dipendenti della soppressa Agenzia per la promozione
dello sviluppo del Mezzogiorno devono essere utilizzati dalle
Amministrazioni che sono succedute nelle competenze alla predetta
Agenzia, prioritariamente per i compiti in precedenza svolti. Al
riguardo è appena il caso di rilevare che il legislatore, in
occasione di simili trasferimenti di competenza ha, sempre fatto
salvo il trattamento economico dei dipendenti transitati alle nuove
Amministrazioni, come è avvenuto, ad esempio in sede di
trasferimento delle competenze alle Regioni ordinarie o
dell'istituzione del Servizio sanitario nazionale. Il contenuto
dell'art. 14-bis predetto, infine, appare lesivo del principio di
uguaglianza, atteso che in tale modo si è operata una indistinta
omologazione, sotto lo stesso livello stipendiale, di personale con
qualifiche ed anzianità diverse, senza possibilità di tener conto
delle differenti funzioni svolte da ciascuno e dei differenti apporti
di ciascuno all'attività dell'Amministrazione di provenienza. Tutto
ciò, peraltro, ha comportato la violazione del diritto di
uguaglianza anche per quanto attiene al trattamento pensionistico e
di fine rapporto, in quanto, per effetto di disposizioni contenute in
provvedimenti d'urgenza, poi fatti salvi in sede di conversione
dell'ultimo decreto-legge (art. 1, comma 2 legge n. 104/1995, di
conversione del d.-l. 8 febbraio 1995 n. 32), i dipendenti
provenienti dall'Agensud hanno avuto trattamenti pensionistici e di
fine rapporto diversi a seconda del momento del loro pensionamento
(se precedente o successivo alla data della riduzione stipendiale di
cui trattasi e cioè al 7 febbraio 1994).
Il che appare al Collegio non solo immotivato, ma anche
irragionevole.
Ove, poi, volesse farsi risalire la ragione della disposta
riduzione stipendiale a motivi di necessaria omogeneizzazione col
trattamento economico dei dipendenti delle Amministrazioni di nuova
destinazione, andrebbe osservato che per tale omogeneizzazione è
stato comunque usato uno strumento lesivo del principio di
uguaglianza, in quanto indifferentemente riduttivo del trattamento
stipendiale dei dipendenti, a prescindere da qualunque indicata
proporzione rispetto ai trattamenti retributivi di comparazione.
D'altra parte, l'omogeneizzazione dei regimi retributivi non può
ritenersi operante a senso unico, sicchè, l'assimilabilità nella
materia in esame delle due categorie di dipendenti avrebbe dovuto
comportare l'applicazione anche ai dipendenti dell'Agensud transitati
alle amministrazioni alle quali sono stati destinati, delle norme sul
divieto della reformatio in peius del trattamento economico.
Quanto, poi, alla ritenuta violazione dei principi costituzionali
in tema di diritto del lavoratore ad una retribuzione adeguata, il
Collegio non ignora che la Corte costituzionale ha in più occasioni
affermato che dalla disciplina costituzionale in vigore non è dato
desumere, per i diritti di natura economica connessi al rapporto di
pubblico impiego, una particolare protezione contro l'eventualità di
norme retroattive.
Nel caso in esame la retroattività deriva dall'art. 1, comma 2
della legge n. 104 del 1995 che ha fatti salvi, con effetto
retroattivo, risalente alla data di entrata in vigore dei singoli
decreti, gli atti adottati ed i rapporti giuridici sorti sulla base
dei decreti-legge n. 95 del 1994 e di quelli successivi fino al
decreto-legge n. 675 del 1994 e dal decreto-legge n. 32 del 1995, con
i quali è stato ridotto il trattamento economico dei dipendenti
dell'ex Agensud.
Tali decreti hanno ridotto detto trattamento economico, a decorrere
dal 13 ottobre 1993 e, quindi con effetto retroattivo, con il solo
temperamento introdotto dall'art. 8, comma 5 del decreto-legge n. 95
del 1994 che ha dichiarato irripetibili gli emolumenti percepiti fino
al 31 gennaio 1994. In tal modo, su questo piano, il vero limite nei
confronti di norme di tale natura non può essere ricercato altro che
nell'esigenza del rispetto del principio generale di ragionevolezza e
che dette norme non si pongano in contrasto con altri principi o
valori costituzionali specificamente protetti, così da evitare che
la disposizione retroattiva possa "trasmodare in un regolamento
irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali
poste in essere da leggi precedenti" (cfr. Corte cost. sentenze n. 6
del 1994, n. 822 del 1988 e 349 del 1985 e, inoltre, nel caso
specifico le norme introdotte dalla legge n. 64 del 1986 in favore
dei dipendenti dell'ex Cassa per il Mezzogiorno).
Ma proprio in tale ottica, il Collegio ritiene che gli artt. 14,
comma 5 e l'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e comma 3 del decreto
legislativo n. 93/1996, come introdotti dai decreti-legge succitati,
abbiano irragionevolmente disposto una riduzione del trattamento
economico dei dipendenti della disciolta Agenzia per lo sviluppo del
Mezzogiorno, sia per l'entità della riduzione operata che per la
scelta dello strumento di riduzione (modifiche delle modalità di
calcolo dello stipendio tabellare, corresponsione eventuale di una
sola parte delle indennità corrisposte presso le Amministrazioni di
destinazione, soppressione delle indennità percepite presso
l'Agensud e fissazione di un indifferenziato tetto massimo
dell'assegno personale), sia per la mancata considerazione che i
dipendenti avevano, incontestatamente, svolto le stesse funzioni e
prestazioni lavorative prima e dopo la riduzione stipendiale. In tal
modo l'operata riduzione assume più il sapore di una misura
ingiustificata nei confronti di una categoria di dipendenti pubblici
che non quello di misura razionalizzatrice, tanto più grave ove si
rammenti, come già esposto in precedenza che tale riduzione non ha
operato su tutti i dipendenti provenienti dall'Agensud, ma solo su
quelli rimasti in servizio dopo una certa data.
La riduzione appare, altresì irragionevole in quanto, comportando
l'abbassamento della base retributiva su cui viene calcolato il
trattamento pensionistico del dipendente, comporta la violazione
dell'art. 38 Cost. Al riguardo va rilevato che la Corte
costituzionale ha affermato, nella sentenza n. 822 del 1988 e nella
sent. n. 349 del 1985 che nel nostro sistema costituzionale il
legislatore può emanare disposizioni che modifichino sfavorevolmente
la disciplina dei rapporti di durata, anche se il loro oggetto sia
costituito da diritti soggettivi perfetti, salvo, quando si tratti di
disposizioni retroattive, il limite costituzionalmente vigente per la
materia penale (art. 25, comma 2, Cost.). Dette disposizioni, però,
al pari di qualsiasi precetto legislativo, non possono trasmodare in
un regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle
situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti,
frustrando così anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza
pubblica che costituisce elemento fondamentale ed indispensabile
dello Stato di diritto (v. sentenze. nn. 36 del 1985 e 210 del
1971).
In tal modo - ha affermato la Corte costituzionale nella richiamata
sent. n. 822 del 1988 - anche se deve ritenersi ammissibile un
intervento legislativo che modifichi l'ordinamento pubblicistico
delle pensioni non può, però ammettersi che detto intervento sia
assolutamente discrezionale.
In particolare, non può dirsi consentita una modificazione
legislativa che, intervenendo o in una fase avanzata del rapporto di
lavoro oppure quando sia già subentrato lo stato di quiescenza,
peggiorasse, senza una inderogabile esigenza, in misura notevole ed
in maniera definitiva, un trattamento pensionistico (e di fine
rapporto) in precedenza spettante, con la conseguente irrimediabile
vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite dal lavoratore
per il tempo successivo alla cessazione della propria attività
lavorativa.
Nella fattispecie, il trattamento pensionistico e quello di fine
rapporto che, in base alla precedente legge, sarebbero spettati al
ricorrente si sono irrimediabilmente ridotti a causa della riduzione
del trattamento economico. In proposito va osservato che
l'inderogabile esigenza giustificatrice della riduzione del
trattamento retributivo e, di conseguenza, di quello pensionistico e
di fine rapporto non può, ad avviso del Collegio, concretarsi nelle
ragioni che hanno determinato l'introduzione in via legislativa delle
disposizioni di cui trattasi. L'esigenza di omogeneizzazione con le
categorie dei dipendenti delle Amministrazioni di destinazione e la
necessità di contenimento della spesa previdenziale pensionistica
non costituiscono ragioni idonee a giustificare la decurtazione della
retribuzione, della pensione e del trattamento di fine rapporto in
danno di quei lavoratori che hanno versato contributi a loro carico,
per l'intero o in parte, nella legittima aspettativa di conseguire un
trattamento pensionistico e di fine rapporto adeguato.
Valgono per costoro - come ha affermato la Corte costituzionale
nella sopra ricordata decisione - il principio della garanzia della
sicurezza sociale, che è anch'esso di ordine costituzionale (art.
38), oltre che le innegabili ragioni di giustizia sociale e di
equità per cui non possono effettuarsi riforme o conseguire
risultati a danno di lavoratori in genere ed in specie di quelli che
sono prossimi alla pensione o sono già in pensione.
Nè può valere, a contrario, la previsione di restituzione dei
contributi versati in eccedenza, contenuta nell'art. 14-bis, comma 4
del decreto legislativo n. 96/1993, tenuto conto che detta previsione
non consente al lavoratore la conservazione, nella posizione di
pensionato, di quel tenore di vita nella cui prospettiva aveva
prestato la propria opera lavorativa, ponendosi, pertanto, ad avviso
del Collegio anch'essa in contrasto con l'art. 38 della Costituzione.
In maniera analoga va rilevato che l'indennità di fine rapporto,
avendo lo scopo di fornire i mezzi economici per superare il
difficile momento del passaggio dalla posizione di impiegato a quella
di pensionato, essendo stata, nel caso di specie ridotta, comporta il
contrasto della richiamata normativa che ha disposto tale riduzione,
anche con gli artt. 36 e 38 della Costituzione. In conclusione, il
Collegio ritiene rilevanti ai fini del decidere e non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale per contrasto
con i principi del divieto della reformatio in peius e della
ragionevolezza, nonchè con gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione,
in quanto nel disciplinare, presso le Amministrazioni di
destinazione, il trattamento economico, pensionistico e di fine
rapporto dei dipendenti dell'ex Agenzia per la promozione dello
sviluppo del Mezzogiorno, non assicurano importi pari a quelli
percepiti presso l'Amministrazione di provenienza, delle seguenti
norme:
1) per quanto concerne la riduzione del trattamento economico e
conseguentemente del trattamento pensionistico e di quello di fine
rapporto:
a) dell'art. 1, comma 2, della legge n. 104 del 1995 nella parte
in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottosi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 5, del
decreto-legge n. 96 del 1993, nel testo introdotto dall'art. 7 dei
decreti-legge n. 95 e n. 228 del 1994 e dall'art. 14-bis, primo
comma, lett. b) e terzo comma del decreto legislativo n. 96/1993, nel
testo introdotto dall'art. 8 dei decreti-legge 10 giugno 1994, n.
355 e 5 agosto 1994, n. 491, nonchè dall'art. 9 dei decreti-legge 7
ottobre 1994, n. 570 e 9 dicembre 1994, n. 675, non convertiti in
legge;
b) dell'art. 14-bis, primo comma, lett. b) e terzo comma del
decreto legislativo n. 96/1993, nel testo introdotto dall'art. 9 del
decreto-legge n. 32 del 1995 convertito con la legge n. 104 del 1995;
2) per quanto concerne il solo trattamento di fine rapporto:
c) dell'art. 1, comma 2, della legge n. 104 del 1995 nella parte
in cui sono stati dichiarati validi, gli atti ed i provvedimenti
adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottosi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 8 del decreto
legislativo n. 96 del 1993 nel testo introdotto dall'art. 7 dei
decreti-legge nn. 95 e 228 del 1994 e sulla base dello stesso art.
14, comma 4, nel testo introdotto dall'art. 8 dei decreti-legge nn.
355 e 491 del 1994, dall'art. 9 dei decreti-legge nn. 570 e 675 del
1994, non convertiti in legge;
d) dell'art. 14, comma 4 del decreto legislativo n. 96 del 1993
nel testo introdotto dall'art. 9 del decreto-legge n. 32 dell'8
febbraio 1995, convertito con legge n. 104 del 1995. L'esame di tali
questioni deve essere, quindi, rimesso al vaglio della Corte
costituzionale.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III-bis,
deferisce alla Corte costituzionale, la questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con i principi del divieto della
reformatio in peius e della ragionevolezza, nonchè degli artt. 3, 36
e 38 della Costituzione, delle seguenti norme:
1) per quanto concerne la riduzione del trattamento economico e
conseguentemente del trattamento pensionistico e di quello di fine
rapporto:
a) dell'art. 1, comma 2 della legge n. 104 del 1995 nella parte
in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottosi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 5, del
decreto-legge n. 96 del 1993, nel testo introdotto dall'art. 7 dei
decreti-legge n. 95 e n. 228 del 1994 e dall'art. 14-bis, primo
comma, lett. b) e terzo comma del decreto legislativo n. 96/1993, nel
testo introdotto dall'art. 8 dei decreti-legge 10 giugno 1994, n.
355 e 5 agosto 1994, n. 491, nonchè dall'art. 9 dei decreti-legge 7
ottobre 1994, n. 570 e 9 dicembre 1994, n. 675, non convertiti in
legge;
b) dell'art. 14-bis, primo comma, lett. b) e terzo comma del
decreto legislativo n. 96/1993, nel testo introdotto dall'art. 9 del
decreto-legge n. 32 del 1995 convertito con la legge n. 104 del 1995;
2) per quanto concerne il solo trattamento di fine rapporto:
c) dell'art. 1, comma 2, della legge n. 104 del 1995 nella parte
in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottosi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 8 del decreto
legislativo n. 96 del 1993 nel testo introdotto dall'art. 7 dei
decreti-legge nn. 95 e 228 del 1994 e sulla base dello stesso art.
14, comma 4, nel testo introdotto dall'art. 8 dei decreti-legge nn.
355 e 491 del 1994, dall'art. 9 dei decreti-legge nn. 570 e 675 del
1994, non convertiti in legge;
d) dell'art. 14, comma 4 del decreto legislativo n. 96 del 1993
nel testo introdotto dall'art. 9 del decreto-legge n. 32 dell'8
febbraio 1995, convertito con legge n. 104 del 1995;
Sospende il giudizio ed ordina l'invio degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti del giudizio e al Presidente del Consiglio dei Ministri e di
comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma, il 17 luglio e il 9 dicembre 1996.
Il presidente f.f.: Corasaniti
Il cons. est.: Pellicano
97C1028