1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 14-11-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 744 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 maggio 2007
Ordinanza emessa il 28 maggio 2007 dal tribunale amministrativo regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Chahafi Rahal contro Questura di Milano ed altro Straniero - Ingresso e permanenza nel territorio dello Stato - Divieto di rilascio o di rinnovo del permesso di soggiorno, in caso di condanna, anche a seguito dell'applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'art. 444 c.p.p., per determinati reati - Subordinazione del divieto al previo accertamento della pericolosita' sociale - Mancata previsione - Violazione di diritto fondamentale della persona - Violazione del principio di uguaglianza sotto vari profili - Lesione del diritto di difesa - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, artt. 4, comma 3 (come sostituito dall'art. 4, comma 1, lett. b), della legge 30 luglio 2002, n. 189), e 5, comma 5. - Costituzione, artt. 2, 3, 24 e 97. (007C1284) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 14-11-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1373/2006
proposto da Chahafi Rahal rappresentato e difeso dall'avv. Amedeo
Rizza nello studio del quale è elettivamente domiciliato in Milano,
piazza del Tricolore, n. 2;
Contro la Questura di Milano, in persona del Questore pro
tempore, ed il Ministero dell'interno, in persona del Ministro in
carica, rappresentati e difesi dalla Avvocatura distrettuale dello
Stato, presso cui sono domiciliati ex lege in Milano, via Freguglia
n. 1, per l'annullamento del provvedimento n. 132/2006 IMM., emesso
dal Questore della Provincia di Milano in data 23 marzo 2006,
notificato il 5 maggio 2006, di rigetto dell'istanza di rinnovo del
permesso di soggiorno presentata dal ricorrente per motivi di lavoro.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore alla pubblica udienza del 28 febbraio 2007 il
dott. Vincenzo Blanda;
Uditi l'avv. M.L. Frescura, in sostituzione dell'avv. Amedeo
Rizza, per il ricorrente ed, ai preliminari di udienza, l'avv. dello
Stato Silvana Vanadia;
Considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

F a t t o

Con ricorso notificato il 12 maggio 2006 e depositato presso la
segreteria del tribunale il 23 maggio 2006, Chahafi Rahal, cittadino
del Marocco, ha impugnato il decreto con il quale la Questura di
Milano, in data 23 marzo 2006, ha negato il rinnovo del permesso di
soggiorno, sulla base di una sentenza emessa dal Tribunale di Monza
ai sensi dell'art. 444 c.p.p. di applicazione della pena di mesi otto
di reclusione e Euro 2.000,00 di multa, ai sensi dell'art. 73, comma
5, del d.P.R. n. 309/1990, per cessione di sostanze stupefacenti.
A sostegno del gravame l'interessato ha dedotto i seguenti
motivi:
1) violazione di legge intesa come falsa applicazione
dell'art. 4 del d.lgs. n. 286/1998 con riferimento agli articoli 1, 2
e 3 della legge n. 1423/1956, dell'art. 86 del d.P.R. n. 309/1990 in
ordine ai criteri di valutazione della pericolosità sociale.
Il provvedimento di diniego si fonderebbe unicamente su una
sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, per la
quale sarebbe stato concesso il beneficio della sospensione
condizionale della pena.
Nella sentenza in questione il Tribunale di Monza avrebbe
evidenziato «la non particolare gravità dei fatti in relazione al
quantitativo della sostanza rinvenuta nonchè l'incensuratezza del
ricorrente», elementi dai quali avrebbero tratto «un giudizio
prognostico favorevole in ordine alla futura astensione dall'illecito
penale».
L'Autorità di pubblica sicurezza, anche in virtù di quanto
stabilito dalla Corte di cassazione, sez. I civ. con la sentenza
n. 12721/2002, avrebbe dovuto precisare le ragioni per le quali il
ricorrente è da considerare socialmente pericoloso, non potendo
essere ritenute sufficienti in tal senso il mero riferimento
all'esistenza di denunce penali o di sentenze di condanna.
Nel caso di specie mancherebbero, inoltre, i presupposti previsti
dall'articolo 1 della legge n. 1423/1956 e dall'art. 86 del d.P.R.
n. 309/1990, stante l'assenza di una concreta pericolosità sociale e
di una valutazione globale dell'intera personalità del soggetto
destinatario del provvedimento.
L'amministrazione non avrebbe tenuto conto del fatto che la
condanna ha riguardato un singolo episodio di cessione di un
quantitativo minimo di cocaina, tant'è che il Tribunale di Monza ha
riconosciuto l'ipotesi lieve di cui al comma 5 dell'art. 73 del
d.P.R. n. 309/1990;
2) violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di
potere nelle forme del difetto di motivazione dell'atto impugnato.
Il decreto impugnato è stato adottato omettendo qualsiasi
valutazione concreta della pericolosità sociale del ricorrente, ai
sensi degli articoli 1, 2 e 3 della legge n. 1423/1956 e dell'art. 86
del d.P.R. n. 309/1990, sulla base di un giudizio meramente
probabilistico.
Un'istruttoria più accurata avrebbe consentito di verificare
l'assenza di quelle condizioni di pericolosità idonee a giustificare
il diniego alla permanenza dell'interessato sul territorio nazionale.
Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'interno e la
Questura di Milano.
Con ordinanza n. 1267 resa nella camera di consiglio del 31
maggio 2006 la Sezione ha respinto la domanda cautelare avanzata
dall'interessato.
Le parti hanno prodotto memorie nelle quali illustrano
ulteriormente le loro rispettive posizioni.
Alla udienza pubblica del 28 febbraio 2007, il difensore del
ricorrente ha insistito per l'accoglimento del ricorso e la causa è
stata trattenuta in decisione.

D i r i t t o

1. - In via preliminare, il Collegio deve occuparsi
dell'eccezione sollevata nella memoria depositata il 14 febbraio 2007
dalla Avvocatura dello Stato riguardante la carenza di legittimazione
passiva della Questura di Milano.
Sostiene in particolare la difesa dell'Amministrazione che, sulla
base di quanto disposto dall'art. 11 del T.U. n. 1611/1933, la
legittimazione a resistere in giudizio spetterebbe esclusivamente al
Ministero dell'interno e non alla Questura quale «organo interno
dell'Amministrazione centrale dello Stato priva di autonoma
soggettivita».
L'assunto non rileva ai fini di causa posto che l'impugnazione è
stata correttamente notificata sia al Ministero dell'interno che alla
Questura di Milano, quale organo che ha adottato l'atto gravato,
presso la sede della Avvocatura distrettuale dello Stato del predetto
capoluogo, così come previsto dalla norma sopra menzionata.
2. - Venendo al merito del ricorso i due motivi esposti
dall'interessato possono essere trattati congiuntamente attesa la
loro evidente e stretta connessione.
L'istante lamenta l'illegittimità del diniego di rinnovo del
permesso di soggiorno, il quale si fonderebbe unicamente sulla
sentenza emessa il 21 marzo 2004 a carico dell'interessato dal
Tribunale di Monza, a seguito di patteggiamento, alla pena di mesi
otto di reclusione ed Euro 2.000,00 di multa, per il reato di
cessione illecita di sostanze stupefacenti di cui all'art. 75, comma
5, del d.P.R. n. 309/1990.
Il ricorrente contesta l'automatismo applicato dall'Autorità di
P.S. che ha ritenuto sussistente la pericolosità sociale dello
straniero senza che tale giudizio sia stato puntualmente motivato
sulla base di una adeguata istruttoria riguardante l'intera
personalità del soggetto.
L'amministrazione, in particolare, non avrebbe tento conto che il
ricorrente risulta gravato da un'unica condanna, la cui pena è stata
condizionalmente sospesa; nè della prognosi favorevole formulata dai
giudici penali in ordine alla futura astensione dalla commissione di
altri reati; e nemmeno della lunga permanenza in Italia
dell'interessato, il quale sarebbe entrato nel territorio nazionale
per la prima volta il 1° febbraio 1997.
3. - Osserva innanzitutto il Collegio che l'impugnato
provvedimento di diniego si fonda sul combinato disposto degli artt.
5, comma 5, e 4, comma 3, del d.lgs. n. 286/1998, che impediscono al
cittadino straniero che abbia commesso determinati reati di ottenere
il rilascio od il rinnovo del permesso di soggiorno.
L'art. 5, comma 5, cit. dispone in particolare che «il permesso
di soggiorno o il suo rinnovo sono rifiutati e, se il permesso di
soggiorno è stato rilasciato, esso è revocato quando mancano o
vengono a mancare i requisiti richiesti per l'ingresso e il soggiorno
nel territorio dello Stato», rinviando quindi all'art. 4, comma 3,
cit. secondo il quale non è ammesso in Italia, tra le altre ipotesi,
lo straniero che «risulti condannato, anche a seguito di applicazione
della pena su richiesta ai sensi dell'art. 444 c.p.p., per reati
previsti dall'art. 380, commi 1 e 2, del c.p.p. ovvero per reati
inerenti gli stupefacenti, la libertà sessuale, il favoreggiamento
dell'immigrazione clandestina verso l'Italia e dell'emigrazione
clandestina dall'Italia verso altri Stati o per reati diretti al
reclutamento di persone da destinare alla prostituzione o allo
sfruttamento della prostituzione o di minori da impiegare in
attività illecite».
L'interpretazione che la giurisprudenza amministrativa ha dato di
queste norme è nel senso di ritenere che la sopravvenienza di una
sentenza di condanna per una delle ipotesi di reato previste dalla
legge, anche a seguito di patteggiamento, costituisce il presupposto
che impone e legittima l'adozione del provvedimento amministrativo di
revoca del permesso già concesso o del rifiuto di rinnovo dello
stesso, senza che residui spazio alcuno all'Autorità amministrativa
di valutazione e ponderazione di interessi e senza che in particolare
vi sia spazio per una necessaria valutazione di pericolosità sociale
dello straniero, solo in presenza della quale ritenere legittimo il
provvedimento negativo (in tal senso ex multis Cons. Stato, sez. VI,
1° febbraio 2007, n. 411; id. 30 gennaio 2007, n. 359; 29 agosto
2006, n. 4410; Tribunale amministrativo regionale Toscana, sez. I, 20
luglio 2006, n. 3188; Tribunale amministrativo regionale Umbria, 12
giugno 2006, n. 319; Tribunale amministrativo regionale Lazio Roma,
sez. I, 5 giugno 2006, n. 4230).
In senso sostanzialmente analogo altra giurisprudenza (Tribunale
amministrativo regionale Piemonte, 31 marzo 2006, n. 1605; Tribunale
amministrativo regionale Umbria, 24 febbraio 2006, n. 64; 14 novembre
2005, n. 496; 6 settembre 2005, n. 416; Tribunale amministrativo
regionale Toscana, Sez. I, 30 gennaio 2006, n. 210; Tribunale
amministrativo regionale Lombardia Milano, Sez. I, 18 gennaio 2006,
n. 140; 7 settembre 2005, n. 3617; T.r.g.a. Bolzano, 12 gennaio 2006,
n. 7) sostiene che nel caso in cui la condanna rientri tra le ipotesi
alle quali il legislatore ricollega un'efficacia preclusiva della
permanenza del cittadino extracomunitario nel territorio dello Stato,
la pericolosità sociale è presunta ex lege, sicchè l'Autorità di
pubblica sicurezza non è chiamata a svolgere alcuna necessaria
valutazione in tal senso e comunque, se il giudizio è reso in senso
sfavorevole, il ricorrente non è legittimato a contrastarlo, se non
per contestare l'esistenza o la rilevanza della condanna, giacchè il
provvedimento di rifiuto del permesso di soggiorno o di revoca è
vincolato ed è tale per cui l'amministrazione, accertata la condanna
ostativa, non potrebbe adottarne uno di contenuto diverso.
3.1. - Acclarato, pertanto, che nella vicenda in esame la
puntuale applicazione della normativa in vigore non potrebbe che
portare al rigetto del ricorso, il Collegio ritiene di poter
esaminare d'ufficio la questione concernente la compatibilità della
normativa suddetta con i principi costituzionali.
4. - Nel caso in esame il ricorrente è stato condannato con
sentenza del 21 luglio 2004 per fatti avvenuti il 9 novembre 2003,
sicchè sia l'una che gli altri sono successivi all'entrata in vigore
della legge 30 luglio 2002, n. 189, con la ulteriore conseguenza
della insussistenza nel caso di specie dei presupposti di fatto che
hanno indotto il Tribunale amministrativo regionale Lombardia, sez.
staccata di Brescia, dapprima con l'ordinanza 25 agosto 2003, n. 1190
e, successivamente, con l'ordinanza n. 561/2005, a sollevare
questione di legittimità costituzionale della normativa in questione
in considerazione della ritenuta applicabilità, ai fini della non
ammissione in Italia dello straniero, anche delle sentenze di
patteggiamento pronunciate anteriormente all'entrata in vigore della
legge sopraccitata.
5. - Secondo l'interpretazione del diritto positivo sopra
evidenziata, e costituente diritto vivente alla luce della
giurisprudenza amministrativa, la condanna subita dal ricorrente per
il reato inerente agli stupefacenti preclude, dunque, l'accoglimento
dell'istanza di rinnovo del permesso di soggiorno, integrando,
l'applicazione della ridetta norma, l'esercizio di una attività
amministrativa rigorosamente vincolata, come tale priva di ogni
possibile spazio per una interpretazione adeguatrice nei termini
dell'insegnamento che i giudici di merito debbono prioritariamente
trarre dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
Corollario del suesposto ordine argomentativo è che una
eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 5
comma 5, e dell'art. 4, comma 3 (nel testo modificato dall'art. 4,
comma 1, lett. b), della legge 30 luglio 2002, n. 189), del d.lgs.
n. 286 del 1998, nella parte in cui attribuiscono automatica
rilevanza alle condanne pronunciate anche a seguito di applicazione
della pena su richiesta ai sensi dell'art. 444 del codice di
procedura penale, comporterebbe l'accoglimento del ricorso, mentre
una eventuale pronuncia di infondatezza della questione di
incostituzionalità comporterebbe necessariamente la loro reiezione.
La questione di costituzionalità è dunque palesemente rilevante
nella specie.
In proposito va anche annotato che l'eventuale sopravvenienza di
mutamenti del quadro normativo, secondo i criteri direttivi
risultanti dal disegno di legge delega recentemente approvato dal
Consiglio dei ministri, non potrebbe influire sulla rilevanza della
questione, in base al principio del tempus regit actum che impone al
Collegio di valutare la legittimità del provvedimento alla luce
delle sole disposizioni vigenti all'epoca della sua adozione.
6. - Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, il
Collegio ritiene che il combinato disposto dell'art. 5, comma 5 e
dell'art. 4, comma 3 (nel testo modificato dall'art. 4, comma 1,
lett. b), della legge 30 luglio 2002, n. 189), del d.lgs. n. 286 del
1998, si ponga in contrasto con gli artt. 2, 3, 4, 16, 27, 35 e 97
della Costituzione per i seguenti motivi concorrenti tra loro,
analiticamente sviluppati nei punti successivi:
a) nella parte in cui introduce un automatismo nel negare il
rinnovo del permesso di soggiorno a fronte di una condanna per
determinati reati anche di lieve o lievissima entità;
b) nella parte in cui pone quale elemento ostativo al rinnovo
del permesso di soggiorno la condanna per determinati reati subita a
seguito di applicazione della pena ai sensi dell'art. 444 del codice
di procedura penale senza alcuna valutazione circa la pericolosità
in concreto del soggetto interessato dalla pronuncia;
c) nella parte in cui sottrae all'autorità amministrativa il
potere di valutazione della pericolosità sociale del cittadino
extracomunitario, al fine di tutelare l'ordine e la sicurezza
pubblica nello Stato italiano.
7. - Appare violato, sotto un duplice profilo, l'art. 3 Cost.
(sub punto 5, lett. a).
7.1. - In primo luogo il parametro costituzionale invocato
risulta violato per la intrinseca irragionevolezza della scelta
compiuta dal legislatore, laddove collega ad un'ipotesi penale di
lieve entità, qual è quella di cui all'art. 73, comma 5, d.P.R.
n. 309 del 1990, la gravissima conseguenza, sul piano amministrativo,
del diniego di concessione o rinnovo del permesso di soggiorno ovvero
l'obbligo di revocare il titolo di soggiorno già concesso.
L'art. 73, comma 5, d.P.R. n. 309 del 1990 punisce con pena
attenuata i fatti di reato previsti dallo stesso art. 73, agli altri
commi, «quando, per i mezzi, per la modalità o le circostanze
dell'azione ovvero per la qualità e quantità delle sostanze, i
fatti previsti dal presente articolo sono di lieve entita». I fatti
ascrivibili all'art. 73, comma 5, d.P.R. n. 309 del 1990 sono quindi
ontologicamente caratterizzati da una «lieve entita», valutata dal
giudice penale e alla quale si collega una sanzione penale attenuata.
Tuttavia, la condanna anche nell'ipotesi di cui all'artt. 73,
comma 5, del d.P.R. n. 309 cit. è tale da integrare il disposto di
cui all'art. 4, comma 3, d.lgs. n. 286 del 1998, laddove,
nell'indicare le condanne penali cui si correla l'automatico diniego
di permesso di soggiorno, contempla, in termini generali e
omnicomprensivi, i «reati inerenti gli stupefacenti».
Peraltro, l'automatico effetto del diniego di concessione o
rinnovo del permesso di soggiorno si determina anche - come nella
vicenda sottoposta all'esame del Collegio - quando la fattispecie
penale di cui all'art. 73, comma 5, cit. sia stata oggetto di
applicazione della pena su richiesta delle parti, ex art. 444 c.p.p.,
in mancanza quindi di un accertamento penale pieno proprio di un
pronunciamento giurisdizionale sulla sussistenza della
responsabilità penale.
Appare a questo tribunale che violi l'art. 3 Cost., per
intrinseca irragionevolezza delle scelta legislativa, la normativa in
esame laddove fa conseguire in termini di mero automatismo ad una
applicazione di pena su richiesta delle parti per il reato di cui
all'art. 73, comma 5, d.P.R. n. 309 del 1990, la gravissima
conseguenza sul piano amministrativo del diniego di rinnovo del
permesso di soggiorno, senza imporre alcuna valutazione in concreto
della pericolosità sociale dell'istante.
7.2. - L'invocato parametro costituzionale di cui all'art. 3
Cost. risulta altresì violato dall'art. 4, comma 3, d.lgs. n. 286
del 1998 sotto altro e diverso profilo e cioè per aver accumunato in
modo del tutto illogico, ai fini del diniego del titolo di soggiorno,
fattispecie penali tra loro assai eterogenee in termini di gravità
della condotta commessa. In particolare, come già rilevato, la
citata disposizione impone il diniego automatico del titolo di
soggiorno a coloro che siano stati condannati per una serie di reati,
tra cui quelli indicati dall'art. 380 c.p.p. e altre ipotesi
delittuose, tra cui, per quel che rileva, i «reati inerenti gli
stupefacenti».
Attraverso tale generica locuzione il legislatore stabilisce che
una fattispecie criminosa come quella di cui all'art. 73, comma 5,
d.P.R. n. 309 del 1990, che viene espressamente qualificata come
caratterizzata da «lieve entita», comporti sul piano amministrativo
gli stessi effetti - automatico diniego di titolo di soggiorno -
propri di fattispecie penali comportanti l'arresto obbligatorio in
flagranza di cui all'art. 380 c.p.p.
In questa seconda prospettiva l'art. 3 Cost. è violato per aver
il legislatore posto sullo stesso piano, sotto il profilo degli
effetti scaturenti sul piano amministrativo, ipotesi criminose del
tutto eterogenee e caratterizzate da gravità del tutto
incomparabili.
Quanto sopra si verifica nella fattispecie dedotta in giudizio,
nella quale si verrebbe ad attuare una irragionevole equiparazione,
quoad effectum, della condanna penale per le più gravi ipotesi di
reato legate alla partecipazione ad associazioni criminose dedite al
traffico internazionale di stupefacenti con le fattispecie di reati
inerenti pur sempre gli stupefacenti, ma attenuate dalla «lieve
entita», ovvero dall'assenza di continuazione o concorso con altri
reati, con concessione di tutti i benefici di legge.
Ciò, in una prospettiva del tutto avulsa da un confacente
rapporto di adeguatezza col caso concreto, senza cioè che attraverso
il procedimento amministrativo sia possibile operare, nella selezione
delle determinazioni da assumere, alcuna graduazione riferita al caso
concreto: in tal modo, a parere del Collegio, verrebbero a esser
vulnerati i principi fondamentali di ragionevolezza chiaramente
desumibili dall'art. 3 Cost., oltre la tutela del lavoro (artt. 4 e
35) e del buon andamento amministrativo (art. 97).
L'indispensabile gradualità importa - dunque - che le
valutazioni relative agli effetti derivanti dalla condanna sul titolo
di soggiorno siano ricondotte alla naturale sede di valutazione: il
procedimento amministrativo di verifica delle condizioni per il
rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno, in difetto di che
ogni relativa norma risulta incoerente, per il suo rigido
automatismo, e conseguentemente irrazionale ex art. 3 Cost.
8. - Il combinato disposto degli artt. 5, comma 5, e 4, comma 3,
d.lgs. n. 286 del 1998 sembra violare, altresì, l'art. 24 della
Costituzione (sub punto 5, lett. b), nella parte in cui impone il
rigetto del titolo di soggiorno per il cittadino straniero a cui
carico sia stata applicata una pena ai sensi dell'art. 444 c.p.p.,
senza quindi che ci sia stato un accertamento pieno della
responsabilità penale dell'istante (dalla quale possa emergere la
gravità della condotta tenuta dal reo o la pericolosità del
medesimo sia sotto il profilo criminale, che della sicurezza
pubblica) ed anzi traducendo quello che per la generalità dei
consociati è un rito premiale in una procedura pregiudizievole per
lo straniero.
Nè ad escludere il denunciato contrasto potrebbe rilevare la
consapevolezza, generata dal dettato normativo, degli effetti
preclusivi al rinnovo del permesso di soggiorno derivanti dalla
scelta del rito del patteggiamento, tenuto conto che l'applicazione
concordata della pena non rappresenta circostanza sufficiente a
denotare di per sè la proclività dell'interessato alla violazione
delle norme che tutelano il rispetto della tranquillità e della
sicurezza pubblica.
9. - Il Collegio, sotto altro profilo (sub punto 5, lett. c),
ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con gli artt. 2, 3, 24 e 97 Cost.,
dell'art. 5, comma 5, del d.lgs. n. 286 del 1998, nella parte in cui,
in correlazione con l'art. 4, comma 3, ultimo periodo del medesimo
decreto legislativo, relativamente allo straniero regolarmente
soggiornante in Italia, pone quale automatico, inderogabile ed
assoluto elemento ostativo al rinnovo del permesso di soggiorno (con
obbligo della sua revoca) un'unica ed isolata condanna per
determinati reati, anche di lieve o lievissima entità, senza che
possa assumere rilievo alcuno l'esame in concreto dell'eventuale
pericolosità sociale dell'istante compiuto dall'Autorità
amministrava.
9.1. - Or bene, se per i cittadini extracomunitari, come già
più volte evidenziato, la pronuncia penale comporta automaticamente
il rigetto dell'istanza di permesso di soggiorno, al contrario il
legislatore si è ben diversamente orientato per altre categorie di
persone.
In primo luogo viene in considerazione la disciplina contenuta
nel d.lgs. 8 gennaio 2007, n. 3 avente ad oggetto la «Attuazione
della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di
Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo». L'art. 1 del d.lgs. cit.,
nel sostituire l'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, prevede che anche
per i soggiornanti di lungo periodo il permesso di soggiorno non deve
essere concesso in presenza di condanne penali per determinate
categorie di reati ma aggiunge che «ai fini dell'adozione di un
provvedimento di diniego di rilascio del permesso di soggiorno di cui
al presente comma il Questore tiene conto altresì della durata del
soggiorno nel territorio nazionale e dell'inserimento sociale,
familiare e lavorativo dello straniero».
Merita quindi di essere esaminato il successivo d.lgs. 6 febbraio
2007, n. 30 avente ad oggetto «Attuazione della direttiva 2004/38/CE
relativa al diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di
circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati
membri». L'art. 20 del d.lgs. cit., nel disciplinare le limitazioni
al diritto di ingresso e di soggiorno dei cittadini dell'Unione per
motivi di ordine pubblico, stabilisce che i relativi provvedimenti
«sono adottati nel rispetto del principio di proporzionalità ed in
relazione a comportamenti della persona, che rappresentino una
minaccia concreta e attuale tale da pregiudicare l'ordine e la
sicurezza pubblica», aggiungendo poi, per quel che più rileva, che
«la esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente
l'adozione di tali provvedimenti».
9.2. - Il Collegio è ben consapevole che le normative richiamate
hanno riguardo a categorie di persone ben individuate, in modo tale,
non solo da non essere invocabili dai cittadini extracomunitari privi
dei necessari requisiti soggettivi, ma da non poter costituire
neppure un valido tertium comparationis nel giudizio di
costituzionalità.
Tuttavia ritiene che le normative invocate esplicitino principi
che sono di portata generale, in base ai quali le conseguenze sul
piano amministrativo devono di necessità correlarsi ai comportamenti
tenuti dalla persona sulla base del principio di proporzionalità e
devono essere il frutto di un'ampia e concreta valutazione da parte
dell'Amministrazione della specifica posizione di ogni interessato.
Detta disciplina deve pertanto potersi assumere come punto di
riferimento per verificare se il regime applicabile alle persone di
provenienza extracomunitaria sia analogo al regime generale dei
cittadini comunitari o se, al contrario, attribuisca loro un livello
di tutela minore, incompatibile con il divieto fondamentale di
discriminazione fondata sulla cittadinanza (art. 48 Trattato CE).
Tali principi, che inverano valori costituzionali scaturenti
dagli artt. 2, 3, 24 e 97 Cost., sono violati dalla normativa
all'attenzione di questo Collegio nella parte in cui preclude agli
organi amministrativi di compiere una valutazione concreta e
specifica della posizione di ciascun istante, guardando cioè a tutti
i profili inerenti il suo radicamento sul territorio ovvero la sua
pericolosità sociale, imponendo al contrario il rigetto delle
istanze di soggiorno in modo automatico, in presenza di condanne
penali, ancorchè patteggiate e per fatti di lieve entità.
9.3. - Invero, la regolamentazione della materia dell'ingresso e
del soggiorno è collegata alla ponderazione di svariati interessi
pubblici, quali la sicurezza e la sanità pubblica, l'ordine
pubblico, i vincoli di carattere internazionale, la politica
nazionale in tema di immigrazione. È evidente che tale ponderazione
spetta, in via primaria, al legislatore che possiede, in materia,
un'ampia discrezionalità.
È noto, tuttavia, che la discrezionalità legislativa incontri
un limite costituzionale, integrato dalla preclusione di compiere
scelte manifestamente irragionevoli (vedi: Corte cost.: sent.
n. 104/1969; 144/1970; 62/1994).
9.3.1. - In proposito appare ipotizzabile una netta distinzione
tra il primo ingresso del c.d. «migrante economico», per il quale un
siffatto rigoroso divieto non appare irragionevole per un
Legislatore, il cui scopo è contenere il fenomeno, contingentare e
programmare il numero dei flussi migratori e non ammettere coloro
che, in una logica di prevenzione dell'ordine pubblico e della
sicurezza dei propri cittadini, abbiano subito una condanna penale
per determinati reati individuati dallo stesso Legislatore.
In tale ipotesi, l'adozione di un provvedimento negativo trova
razionale giustificazione laddove l'interessato, in attesa del primo
rilascio del permesso di soggiorno, sia incorso nella commissione di
reati ponendo in essere comportamenti non ispirati al tentativo di
inserimento nella vita sociale e civile del nostro Paese, ma
suscettibili di riprovevolezza e non meritevolezza, ai fini della
permanenza in Italia.
Siffatta limitazione, benchè astrattamente possa comportare la
compressione di alcuni diritti dello straniero, non sembrerebbe porsi
in contrasto con norme e principi di valore costituzionale, atteso
che detto divieto è connesso con una peculiare situazione di fatto
in cui lo straniero è ancora privo di uno stabile legame con la
comunità nazionale.
9.4. - La situazione si mostra invece radicalmente opposta
nell'ipotesi - come quella in esame - in cui lo straniero sia già
stabilmente e regolarmente soggiornante in Italia, in base ad un
titolo che, seppure normalmente a termine, esprime un tasso di
stabilità con ragionevole aspettativa ad un suo consolidamento,
tanto è vero che lo straniero, qualora avesse mantenuto la
titolarità di un valido permesso di soggiorno, avrebbe avuto titolo
ad essere annoverato tra i c.d. soggiornanti di lunga durata secondo
quanto previsto dall'art. 9 del T.U. n. 286/1998, come modificato dal
menzionato d.lgs. 8 gennaio 2007, n. 3.
In questo caso appare ipotizzabile che le garanzie dei diritti
dello straniero non possano subire limitazioni se non in stretto
collegamento con l'esigenza di tutelare altri interessi
costituzionalmente rilevanti.
Di conseguenza la preclusione all'ulteriore permanenza
autorizzata degli stranieri già regolarmente soggiornanti in Italia,
attuata attraverso il diniego del permesso di soggiorno, sembra
contrastare - come già accennato - con i ricordati principi di
parità di trattamento, ragionevolezza, adeguatezza, proporzionalità
e di coerenza interna della legge.
Da ultimo si osserva che al ricorrente, persona celibe e privo di
familiari con i quali sia possibile attuare il ricongiungimento o che
siano già autorizzati all'ingresso e alla permanenza sul territorio
nazionale, non è applicabile il nuovo regime di particolare tutela
introdotto dall'art. 2, primo comma lett. b), d.lgs. n. 5/2007, in
favore dello straniero che ha esercitato il diritto al
ricongiungimento familiare ovvero del familiare ricongiunto.
Ritenuto, in conclusione, che la controversia in esame non possa
essere definita indipendentemente dalla risoluzione della sollevata
questione di legittimità costituzionale (che, per le ragioni
indicate, appare non manifestamente infondata), dal momento che il
ricorso potrà essere definitivamente accolto oppure respinto, a
seconda che la disposizione normativa denunciata sia o meno
dichiarata incostituzionale (in parte qua) nella sede competente.
Il giudizio deve quindi essere sospeso e deve disporsi la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per l'esame della
suindicata questione di costituzionalità.

P. Q. M.
Non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, visto
l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli articoli 2, 3, 24 e 97 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 286
del 1998, come sostituito dalla legge n. 189 del 2002, applicato in
correlazione con il successivo art. 5, comma 5, nei sensi di cui in
motivazione.
Ordina la sospensione del presente giudizio e la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale, nonchè la notifica della presente
ordinanza, a cura della segreteria, alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri nonchè la comunicazione della
medesima ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Milano, nelle Camere di consiglio del 28 febbraio
e 12 aprile 2007.
Il Presidente: Giordano
Il referendario estensore: Blanda
07C1284