1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 8-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 676 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 giugno 2000
Ordinanza emessa il 21 giugno 2000 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Colosimo Antonello ed altri contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri ed altri Impiego pubblico - Nuovo assetto della dirigenza statale - Estensione del regime di diritto privato anche ai dirigenti generali e fissazione in misura non derogabile dell'entita' del trattamento economico fondamentale degli stessi - Attribuzione delle funzioni direttive di livello generale con incarico a tempo determinato, conferito su base fiduciaria e senza obbligatorio collegamento con la carriera percorsa nello specifico ramo tecnico e professionale - Revocabilita' dell'incarico stesso per valutazione negativa della gestione amministrativa ovvero per mancato raggiungimento degli obiettivi o grave inosservanza delle disposizioni impartite - Irragionevolezza - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a., nonche' sul principio del servizio esclusivo alla Nazione del pubblico impiegato - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 124/1968, 68/1980, 313/1996 e 309/1997. - Legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, lett. a), II periodo; d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, artt. 15, comma 1, 19, 21, 23 e 24, comma 2, nel testo risultante dalle modificazioni apportate con i dd.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e 29 ottobre 1998, n. 387. - Costituzione, artt. 3, 97 e 98. (000C1183) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 8-11-2000)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 10508 del
1999 proposto da Colosimo Antonello ed altri come da elenco
allegato; sul ricorso n. 10894 del 1999, proposto da Vecchio
Domanti Antonio e Mezzasalma Varani Dina; sul ricorso n. 10897 del
1999 proposto da Calabria Ruggero; sul ricorso n. 12367 del 1999
proposto da Niglio Gennaro ed altri come da elenco allegato; sul
ricorso n. 4806 del 2000 proposto da Di Virgilio Silvio ed altri
come da elenco allegato, tutti rappresentati e difesi dall'avv.
Mario Sanino e dall'avv. Ruggiero Dipace ed elettivamente
domiciliati presso il primo in Roma, viale Parioli n. 180;
Contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero del
tesoro; del bilancio e della programmazione economica e il
Ministero dell'interno, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, per l'annullamento:
quanto ai ricorsi n. 10508, n. 10894 e n. 10897 del 1999, del
d.P.R. 26 febbraio 1999, n. 150 "Regolamento recante disciplina
delle modalità di costituzione e tenuta del ruolo unico della
dirigenza delle amministrazioni statali, anche ad ordinamento
autonomo, e della banca dati informatica della dirigenza, nonchè
delle modalità di elezione del componente del comitato dei
garanti";
quanto al ricorso n. 12367 del 1999, della direttiva del
Presidente del Consiglio dei Ministri 1o luglio 1999, recante
"Linee guida per la definizione dei contratti individuali della
dirigenza";
quanto al ricorso n. 4806 del 2000, della circolare 17
gennaio 2000 e della direttiva del Presidente del Consiglio dei
Ministri 21 gennaio 2000, recante "Ulteriori linee guida per la
definizione dei contratti individuali della dirigenza".
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 24 maggio 2000 la
relazione del consigliere Marzio Branca ed uditi l'avv. Mario
Sanino e l'avvocato dello Stato Francesco Sclafani.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F a t t o

1.1. - Con i primi tre ricorsi specificati in epigrafe un gruppo
di dirigenti generali di diversi Ministeri ha impugnato, sotto
numerosi profili, il d.P.R. 26 febbraio 1999, n. 150 "Regolamento
recante disciplina delle modalità di costituzione e tenuta del
ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni statali, anche ad
ordinamento autonomo, e della banca dati informatica della
dirigenza, nonchè delle modalità di elezione del componente del
comitato dei garanti" (in seguito regolamento), emanato in
attuazione del disposto di cui all'art. 23, comma 3, del d.lgs. 3
febbraio 1993, n. 29.
Una prima censura è rivolta nei confronti dell'art. 5, comma 2,
secondo cui, alla data di entrata in vigore del detto regolamento,
"sono soppressi i ruoli della dirigenza delle singole
amministrazioni", e i "dirigenti già in servizio confluiscono
automaticamente nel ruolo unico dalla stessa data". Tali
disposizioni, in conformità al disposto di cui all'art. 23 del
d.lgs. n. 29 del 1994, opererebbero la soppressione della qualifica
di dirigente generale, nonchè la unificazione di tutte le
qualifiche dirigenziali.
Si osserva in proposito che la legge di delegazione 23 ottobre
1992, n. 421, nel testo integrato dall'art. 11 della legge 15 marzo
1997, n. 59, non autorizzava il Governo a sopprimere la qualifica e
le prerogative del dirigente generale rispetto alle posizioni degli
altri dirigenti. Si assume quindi la violazione dei principi
costituzionali di cui agli artt. 76, per eccesso di delega, e 3 per
irrazionalità, dovendo, tenersi conto che la Corte costituzionale,
con la sentenza n. 313 del 1996, aveva giudicato ragionevole e
conforme all'art. 97, la differenziazione dei regimi giuridici tra
dirigenti generali e altri dirigenti, quale emergeva dalla
disciplina originariamente dettata dal d.lgs. n. 29 del 1993.
Con diverso motivo si denuncia l'art. 5 del regolamento per
violazione dell'art. 23, comma 3, del d.lgs. n. 29 del 1993, in
quanto non assicura la "necessaria specificità tecnica", ossia non
istituisce all'interno del ruolo unico una articolazione in sezioni
collegata alle diverse professionalità dei dirigenti.
1.2. - La doglianza si rivolge poi alla disposizione dell'art. 8,
comma 2, del regolamento, che disciplina la prima attuazione del
regime della contrattazione individuale degli incarichi di
dirigenza generale.
Si assume che per effetto della norma impugnata il dirigente
generale, che non abbia ricevuto un incarico per la direzione di un
ufficio di livello dirigenziale generale, può perdere le funzioni
fino a quel momento esercitate senza che l'amministrazione sia
tenuta a seguire le procedure di garanzia previste dalla normativa.
Ci si riferisce in particolare all'art. 21 del d.lgs. n. 29 del
1993, che subordina la revoca dell'incarico all'accertamento della
responsabilità dirigenziale, mediante appositi procedimenti da
disciplinare con specifica legislazione delegata, ai sensi
dell'art. 17 della legge n. 59 del 1997 cit.
Secondo i ricorrenti, la norma di prima attuazione, ora in esame,
realizzerebbe un meccanismo di tipo spoil system per tutti i
dirigenti generali, mentre il legislatore delegato lo ha previsto
all'art. 19, comma 8, solo per gli incarichi dei segretari generali
e capi di dipartimento, i quali possono essere revocati senza
particolare motivazione in base al gradimento politico. Si
realizzerebbe, quindi, una soggezione del dirigente generale al
vertice politico, in contrasto con il principio informatore della
riforma, rappresentato dalla separazione tra funzioni di indirizzo
politico e funzioni di gestione. In tal modo, la funzione del
dirigente generale non potrebbe conformarsi al dovere
costituzionale dell'imparzialità, essendo il funzionario esposto
alla perdita delle funzioni senza adeguate garanzie di accertamento
della propria incapacità a della contravvenzione alle direttive
politiche.
I ricorrenti approfondiscono la loro argomentazione mettendo in
risalto come la privatizzazione estesa ai dirigenti generali,
implicando la natura fiduciaria del rapporto tra l'imprenditore e
il manager su cui si innesta come effetto naturale la revocabilità
ad nutum dell'incarico, non si riveli idonea garantire la
svolgimento di una funzione pubblica, che deve svolgersi secondo i
principi buon andamento e imparzialità.
1.3. - Un profilo oggetto di autonoma censura si individua poi
nella previsione dello stessa art. 8, comma 2, che
l'amministrazione conferisca o abbia conferito l'incarico ad un
dirigente entro i novanta giorni dalla entrata in vigore del
regolamento. Ne risulterebbe frustrato il principio della
contrattazione individuale, che presuppone non già un potere
autoritativo di conferimento, ma una posizione paritaria tra le
parti contraenti; in caso contraria il dirigente subirebbe gli
svantaggi del regime privatistico senza godere di alcun vantaggio.
1.4. - Ancora una violazione dell'art. 23 del d.lgs. n. 29 si
rinviene nell'art. 8, comma 1, del regolamento, che vieta di
conferire un numero di incarichi superiore al numero dei dirigenti
in servizio presso di essa alla data dell'entrata in vigore dello
stesso.
Si assume che in tal modo si realizzerebbe un ridimensionamento
indiretto delle piante organiche, comprimendo illegittimamente le
aspirazioni dei dirigenti di prima fascia ad assumere gli incarichi
presso tutti gli uffici previsti, anche se in ipotesi privi del
titolare alla data indicata.
1.5. - Viene poi contestato l'art. 6 del regolamento, che
concerne i dirigenti generali cui non sia stato affidato un
incarico di direzione. Essi potranno essere applicati a funzioni
ispettive, di consulenza studio e ricerca, ai sensi dell'art. 19,
comma 10, del d.lgs. n. 29, il quale, peraltro, demanda al
regolamento la disciplina delle "modalità per l'utilizzazione dei
predetti dirigenti". Si censura che il detto art. 6 non rechi se
non la ripetizione della disposizione di legge, senza fissare
limiti di numero e di durata degli incarichi, o altri principi che
evitino agli interessati una permanenza indefinita in una sorta di
limbo in attesa dell'incontro di un gradimento politico.
1.7. - Altro profilo di illegittimità della stessa norma
deriverebbe dalla penalizzazione retributiva subita dagli stessi
dirigenti a causa dell'impossibilità di fruire del trattamento
economico accessorio previsto dall'art. 24 del d.lgs. n. 29 per i
dirigenti titolari di incarico, considerato altresì che il fondo
di cui all'art. 24, comma 9, dello stesso d.lgs. non risulta ancora
istituito.
1.8. - L'ultimo motivo concerne la composizione del comitato di
garanti, che, a norma dell'art. 21, comma 3, del d.lgs. n. 29,
esprime parere vincolante sui provvedimenti di accertamento della
responsabilità dirigenziale. Si osserva che, mentre l'organo
svolge i suoi compiti nei confronti sia dei dirigenti della prima
che di quelli della seconda fascia, sia chiamato a farne parte
soltanto un dirigente di prima fascia. La norma citata sarebbe
quindi invalida per contrasto con il principio di eguaglianza e
ragionevolezza, di cui all'art. 3 cost., poichè anche i dirigenti
di seconda fascia avrebbero diritto ad esservi rappresentanti.
Sebbene i ricorrenti appartengano alla prima fascia, affermano di
voler tutelare l'interesse ad una corretta struttura dell'organo.
In conclusione si chiede l'annullamento, previa sospensione,
delle disposizioni denunciate, salva la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per l'esame delle questioni di
legittimità come sopra sollevate.
Le amministrazioni intimate si sono costituite in tutti i giudizi
sostenendo l'inammissibilità e l'infondatezza dei gravami.
2.1. - Con due ulteriori ricorsi, proposti come in epigrafe, sono
state impugnate, con l'uno, la direttiva del Presidente del
Consiglio dei Ministri 1o luglio 1999, recante linee guida per la
definizione dei contratti individuali della dirigenza, e con
l'altro, la circolare della Presidenza del Consiglio del 17 gennaio
2000 e la nuova direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri
21 gennaio 2000, anch'esse in materia di contratti individuali dei
dirigenti.
La direttiva 1o luglio 1999, viene censurata in primo luogo per
illegittimità derivata dipendente dalla illegittimità de
regolamento adottato con il d.P.R. n. 150 del 1999, denunciata con
i ricorsi di cui si appena riferito, assumendosi che tale
regolamento, disponendo il trasferimento dei dirigenti generali nel
ruolo unico, rappresenta il presupposto della direttiva. Nel
gravame si riproducono, quindi, i motivi già esaminati, cui si
aggiungono le specifiche censure di cui appresso.
La contestazione di maggior rilievo concerne la determinazione di
dar corso ai contratti individuali ed alla fissazione del
trattamento economico dei dirigenti generali senza aver prima
provveduto a concludere un contratto collettivo nazionale apposito
per l'area della dirigenza di prima fascia. Ai sensi dell'art. 2 e
dell'art. 24 del d.lgs. n. 29, commi 1 e 2, infatti, i contratti
collettivi per le aree dirigenziali dovrebbero costituire la fonte
della disciplina del rapporto e del trattamento economico. Il
provvedimento impugnato intende invece dare avvio alla riforma in
assenza di un presupposto fondamentale.
In secondo luogo, si censura la determinazione con la quale, in
assenza degli appositi contratti, si impone di desumere gli importi
per la determinazione del trattamento economico fondamentale dei
dirigenti di prima fascia dai "valori economici massimi" indicati
dall'ultimo contratto collettivo per la dirigenza, stipulato il 9
gennaio 1997, scaduto e non ancora rinnovato.
Si fa rilevare che in tal modo si finisce per applicare ai
dirigenti di prima fascia valori economici che sono stati
contrattati per i dirigenti di seconda fascia con evidente
penalizzazione dei primi. Sarebbe quindi palese la violazione
dell'art. 23, comma 1, del d.lgs. n. 29, secondo cui la divisione
in due fasce "ha rilievo ai fini del trattamento economico", ma
soprattutto dell'art. 36 della Costituzione, che impone la
proporzionalità della retribuzione alla qualità del lavoro
prestato.
Risulterebbe poi del tutto arbitraria la attribuzione della
maggiorazione del 30% della retribuzione individuale di anzianità
(r.i.a.) ai dirigenti con incarico di segretario generale, o di
direzione di strutture articolate al loro interno in uffici
dirigenziali generali. Solo per questi ultimi, infatti, e non per
tutti i dirigenti di prima fascia, si terrebbe conto della
retribuzione in godimento prima della riforma. Oggetto di autonoma
censura è anche la proposizione che richiede di determinare nel
contratto individuale gli obbiettivi da perseguire, con riferimento
agli indirizzi fissati all'inizio dell'anno con la direttiva del
vertice dell'amministrazione. Si osserva che se il contratto
individuale viene stipulato in corso d'anno, il nuovo dirigente
sarebbe esposto a responsabilità per non aver raggiunto i
risultati che erano stati concordati con il dirigente sostituito.
Si conclude chiedendo l'annullamento della direttiva.
2.2. - Gli atti che formano oggetto dell'impugnazione proposta
con il quinto dei ricorsi in epigrafe sono, come accennato, la
circolare 17 gennaio 2000 a firma del sottosegretario alla
Presidenza del Consiglio, e la direttiva del Presidente in data 21
gennaio 2000.
La circolare, prendendo spunto dalle dimissioni rassegnate dal
Governo il 18 dicembre 1999, intende fornire alcuni chiarimenti
operativi per le procedure di affidamento di incarichi di
direzione, all'epoca già avviate, ma perfezionate soltanto in
qualche caso.
In particolare si stabilisce che i contratti stipulati con i
dirigenti di prima fascia per l'affidamento della direzione di
uffici, debbano contenere una clausola per la quale l'efficacia del
contratto è subordinata al formale conferimento dell'incarico,
ossia all'adozione dell'apposito provvedimento amministrativo
previsto dai commi 3 e 4 dell'art. 19 del d.lgs. n. 29. Per
conseguenza, in caso di crisi di Governo, e di mutamento del
Ministro che ha stipulato il contratto, la stesso potrebbe essere
disatteso dal nuovo Ministro, che avrebbe il potere di rinnovare
l'intera procedura (contratto e proposta di d.P.C.M. o d.P.R.) a
favore di un diverso dirigente. In tal modo peraltro si perverrebbe
ad una applicazione generalizzata del c.d. poil sistem con
conseguente stravolgimento del principio della separazione delle
funzioni di indirizzo politico da quelle di gestione
dell'amministrazione.
Secondo i ricorrenti tali determinazioni sono illegittime per
violazione del d.lgs. n. 29 del 1993, che ha introdotto il sistema
della scelta del dirigente in base al mero gradimento politico
soltanto per un limitato tipo di uffici (segretari generali, uffici
di direzione articolati ed equiparati).
Ma sarebbe ravvisabile anche una disparità di trattamento,
illegittima perchè dipendente da fattori casuali, tra chi ha
ottenuto il decreto di conferimento prima del 18 dicembre 1999 e
chi non ha potuto conseguirlo.
2.3. - Con riguardo sia alla circolare suddetta, sia alla
direttiva 21 gennaio 2000, si contesta la legittimità della
determinazione secondo cui il trattamento economico di base,
riconosciuto ai dirigenti titolari di uffici di livello generale
secondo i criteri indicati nella direttiva del 1o luglio 1999, ha
carattere provvisorio ed è soggetto a conguaglio, "in attesa delle
determinazioni del contratto collettivo nazionale di lavoro per le
aree dirigenziali in corso di stipulazione". "Qualora il
trattamento definitivo risultasse inferiore a quello provvisorio,
l'importo differenziale sarà trasferito sul trattamento
accessorio, effettuando i necessari conguagli ...".
Osservano i ricorrenti che risulta violata la morma dell'art. 24,
comma 2, del d.lgs. n. 29/1993, che stabilisce il principio
opposto, ossia che il trattamento economico fondamentale dei
dirigenti con incarico dirigenziale generale viene stabilito con il
contratto individuale. I provvedimenti impugnati operano invece nel
senso di rendere prevalente il contratto collettivo sul contratto
individuale. Il trasferimento dell'eccedenza dal trattamento
fondamentale al trattamento accessorio comporterebbe una grave
penalizzazione agli effetti pensionistici.
La direttiva 21 gennaio 2000 stabilisce infine che per i
dirigenti di prima fascia con incarichi diversi da quelli di
direzione di uffici di livello generale il contratto collettivo
determinerà in via definitiva sia il trattamento economico
fondamentale che quello accessorio.
Secondo i ricorrenti la proposizione sarebbe illegittima, dovendo
ritenersi che anche gli incarichi in questione siano regolati da
contratti individuali.
Anche in questi giudizi si è costituita la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, eccependo l'inammissibilità dei gravami e
chiedendone il rigetto nel merito.
Alla pubblica udienza del 24 maggio 2000 la causa passava in
decisione.

D i r i t t o

1. - Ritenuto il collegio che i cinque ricorsi presentino
consistenti elementi di connessione oggettiva e soggettiva. Se ne
dispone, pertanto, la riunione ai fini di un'unica decisione.
2. - Va esaminata preliminarmente la eccezione di
inammissibilità sollevata dall'amministrazione, secondo la quale i
provvedimenti impugnati, di natura regolamentare a generale,
essendo destinati a regolare futuri comportamenti a atti
amministrativi, difetterebbero del requisito della immediata
lesività delle posizioni soggettive tutelate.
L'eccezione va disattesa.
Per quanto concerne il regolamento adottato con il d.P.R. n. 150
del 1999, è sufficiente osservare che esso reca disposizioni,
puntualmente impugnate, direttamente ed automaticamente produttive
di effetti sullo status dei dirigenti, ed in particolare dei
dirigenti generali, segnando il momento in cui ha preso vigore la
riforma scaturente dalla legge di delegazione 23 ottobre 1992,
n. 421, nel testo integrato dall'art. 11 della legge 15 marzo 1997,
n. 59, e dal d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, come modificato dal
d.lgs. 31 marzo 1998 e dal d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387.
L'art. 5, comma 2, del citato regolamento, infatti, dispone che,
dalla data di entrata in vigore, "sono soppressi i ruoli della
dirigenza delle singole amministrazioni statali ... e cessa di
produrre effetti la pregressa appartenenza ad un ruolo. I dirigenti
già in servizio confluiscono automaticamente nel ruolo unico dalla
stessa data".
Ed è, appunto, dalla confluenza nel ruolo unico istituito presso
la Presidenza del Consiglio dei Ministri che acquista efficacia,
nei suoi vari aspetti, il nuovo assetto della dirigenza pubblica,
caratterizzato dalla suddivisione dei dirigenti in due fasce; dalla
possibilità di assumere, non più in via permanente ma con
incarico temporaneo, la direzione di uffici di livello dirigenziale
generale, oppure il semplice incarico di funzioni ispettive o di
consulenza, studio e ricerca; dal passaggio dallo status
disciplinato direttamente da norme di legge al regime della
contrattazione, collettiva ed individuale, con le conseguenti
incidenze sul piano del trattamento economico e previdenziale.
Da tutto ciò discende, al di là di ogni dubbio, la titolarità
di un interesse concreto ed attuale da parte degli ex dirigenti
generali a sottoporre al sindacato del giudice amministrativo la
legittimità del d.P.R. n. 150 del 1999, ai sensi dell'art. 68,
comma 1, del d.lgs. n. 29 del 1993, come modificato dal d.lgs.
n. 80 e dal d.lgs. n. 387 del 1998.
Un ragionamento non diverso concerne l'impugnazione delle
direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri 1o luglio 1999
e 21 gennaio 2000 relative alla definizione dei contratti
individuali della dirigenza.
Si tratta di disposizioni che si propongono di dare attuazione
all'art. 24 del d.lgs. n. 29 del 1993, e fissano in termini non
derogabili, con indicazione degli importi, l'entità del
trattamento economico fondamentale dei dirigenti di prima fascia,
che dovrà essere recepito nei singoli contratti individuali.
In ordine alla attualità del pregiudizio, va tenuto presente
che, secondo quanto stabilito dal paragrafo 6 della direttiva 1o
luglio 1999, il regime retributivo in essa indicato prende a
decorrere dal 1o gennaio 1999, valorizzandosi il disposto di cui
all'art. 24, comma 5, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che ha
individuato nell'anno 1998 l'ultimo periodo di applicazione del
previgente sistema di adeguamento automatico della retribuzione di
prima fascia, ai sensi della legge n. 216 del 1992.
3. - Tanto premesso, tra i motivi del ricorso vanno esaminati
prioritariamente quelli con i quali si deducono questioni di
legittimità costituzionale di norme legislative, che, secondo
l'assunto, costituiscono il presupposto giuridico e logico degli
atti amministrativi impugnati.
Il dubbio di incostituzionalità investe, quindi, sia le norme
della legge 15 marzo 1997, n. 59, che, all'art. 11, commi 4,
lettere a) e b), e 6, apportando modifiche ed integrazioni alla
legge di delegazione 22 ottobre 1992 n. 421, ha previsto
l'estensione del regime di diritto privato del rapporto di lavoro
anche ai dirigenti generali, rendendo così applicabili a questi
ultimi i principi e criteri direttivi dettati, originariamente solo
per i dirigenti non generali, dall'art. 2 della legge n. 421
citata; sia le norme del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, nel testo
risultante dalle modificazioni apportate con i decreti legislativi
31 marzo 1998, n. 80, e 29 ottobre 1998, n. 387, ed in particolare
gli artt. 15, 19, 21, 23 e 24, dai quali scaturisce il nuovo regime
dei funzionari già inquadrati nella qualifica di dirigente
generale ai sensi dell'art. 1 del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748.
Si assume che la suddetta normativa, configurando l'attribuzione
delle funzioni direttive di livello generale secondo un rapporto
privo di stabilità, disancorato da una progressione di carriera,
regolato da un contratto individuale che fissa il contenuto della
prestazione, condizionato al rispetto delle direttive politiche ed
al conseguimento degli obiettivi contrattuali più che
all'osservanza della legge, si ponga in contrasto con gli artt. 97
e 98 della Costituzione che sembrano imporre un assetto normativo
orientato a garantire, oltre al buon andamento, l'imparzialità
dell'attività amministrativa, tramite pubblici funzionari posti ai
servizio esclusivo della Nazione.
La stessa normativa violerebbe il canone della logicità e della
ragionevolezza, sancito dall'art. 3 della Costituzione, rilevandosi
che il rapporto esclusivamene fiduciario tra il dirigente generale
e il titolare dell'indirizzo politico, voluto dal nuovo
ordinamento, avrebbe l'effetto di vanificare il motivo ispiratore
centrale della riforma, costituito dalla separazione fra politica e
amministrazione. L'organo politico, infatti, pur non essendo
formalmente il titolare della attività amministrativa, ne
assumerebbe la sostanziale gestione tramite i dirigenti,
appositamente scelti intuitu personae al di fuori di ogni
obbligatorio collegamento con la carriera percorsa nello specifico
ramo tecnico e professionale.
4. - Osserva il collegio che dette questioni appaiono rilevanti e
non manifestamente infondate.
In punto di rilevanza, emerge testualmente dall'art. 23, comma 2,
del d.lgs. n. 29 del 1993, che l'impugnato d.P.R. n. 150 del 1999,
detta la disciplina attuativa del ruolo unico dei dirigenti, ossia
dell'istituto su cui si impernia il nuovo regime giuridico del
rapporto di servizio e del rapporto di ufficio degli ex dirigenti
generali, sicchè la definizione delle censure prospettate dai
ricorrenti richiederebbe l'applicazione delle norme di legge
investite dagli accennati dubbi di legittimità costituzionale.
Le stesse questioni risultano peraltro non manifestamente
infondate.
5. - Si è già accennato che il d.lgs. n. 29 del 1993, e
successive modificazioni, sulla scorta del criterio direttivo
dettato dall'art. 11, comma 4, lett. a) della legge 15 marzo 1997,
n. 59, ha esteso "il regime di diritto privato del rapporto di
lavoro anche ai dirigenti generali ed equiparati delle
amministrazioni pubbliche, mantenendo ferme le altre esclusioni di
cui all'art. 2, commi 4 e 5". Il comma 6 dello stesso art. 11, ha
ribadito il principio sopprimendo le parole "ai dirigenti generali
ed equiparati" dalla originaria legge di delegazione 23 ottobre
1992, n. 421.
A fugare ogni dubbio circa la possibile sopravvivenza
dell'ordinamento pubblicistico della dirigenza fino a quel momento
vigente, l'art. 74, comma 2, del d.lgs. n. 29 ha abrogato
espressamente, con riguardo al personale interessato alla presente
vertenza, le disposizioni del d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, di cui
al capo I, titolo I, "nonchè le altre disposizioni del medesimo
decreto n. 748 del 1972 incompatibili", con quelle del decreto
legislativo.
Tra queste ultime, di particolare rilievo è certamente
l'art. 47, recante la tabella delle retribuzioni, stabilite,
appunto, con norma di legge.
A tale riguardo non può essere trascurato che la Corte
costituzionale, con giurisprudenza costantemente seguita fino ai
primi anni 80, ha ritenuto che il "principio enunciato nell'art. 97
della Costituzione non riguarda esclusivamente l'organizzazione
interna dei pubblici uffici, ma si estende alla disciplina del
pubblico impiego "in quanto possa influire sull'andamento
dell'amministrazione (sent. n. 124 del 1968, n. 6 in motivazione).
In altre parole, è innegabile che la disciplina del lavoro è pur
sempre strumentale, mediatamente o immediatamente, rispetto alle
finalità istituzionali assegnate agli uffici in cui si articola la
pubblica amministrazione", (sent. 5 maggio 1980, n. 68).
Il collegio non ignora che con sentenze n. 313 del 1996 e n. 309
del 1997, il detto orientamento è stato oggetto di riesame,
pervenendosi, proprio con riguardo alla privatizzazione del
rapporto di impiego dei dirigenti dipendenti delle pubbliche
amministrazioni, ai sensi della legge n. 421 del 1992 e del d.lgs.
n. 29 del 1993, ad una valutazione di infondatezza delle questioni
in riferimento agli artt. 97 e 3 della Costituzione.
Va però osservato che tali pronunce hanno preso in esame una
normativa che escludeva dalla privatizzazione i dirigenti generali,
ed anzi, proprio di tale esclusione è stato affermato il
fondamento nei principi costituzionali di imparzialità e buon
andamento per un verso, ragionevolezza e non discriminazione, per
altro verso.
In tali occasioni è stato rilevato come, "solo ai dirigenti
generali competono, fra tali funzioni (dirigenziali), quelle che -
siccome di attribuzione e di impulso - sono più direttamente
raccordabili alla attività politica di definizione degli
obiettivi". Inoltre, si è considerato che, per effetto delle leggi
del 1992/1993, "il distacco fra i dirigenti e i dirigenti generali
s'è accentuato notevolmente, finendo questi ultimi con l'essere
conformati quale raccordo tra potere politico e comune dirigenza,
la cui attività essi "verificano e controllano ... anche con
potere sostitutivo in caso di inerzia ". "Risulta allora evidente -
osservava ancora la sent. n. 313 del 1996 - come non siano
confrontabili le rispettive posizioni e come, in ogni modo, sia
giustificabile la denunciata diversità di regimi".
Da tali affermazioni si può legittimamente dedurre che, in
ragione della rilevata "contiguita'" dei dirigenti generali con
l'esecutivo, ma nella non dubitabile consapevolezza del ruolo di
garanti dell'imparzialità dell'azione amministrativa, che ad essi
compete in forza del pur vigente art. 97 della Costituzione, la
Corte abbia voluto tener fermo il principio, consolidato nella sua
risalente giurisprudenza, secondo cui "se si intendesse
privatizzare i rapporti di lavoro con lo Stato non collegati
all'esercizio di potestà pubbliche, dovrebbero pur sempre essere
conservati come rapporti di diritto pubblico quelli dei dipendenti,
cui tale esercizio è o potrebbe essere affidato" (sent. n. 68 del
1980).
La normativa ora in contestazione sembra disattendere il detto
principio, non tanto perchè elimina la natura pubblicistica del
rapporto di impiego del dirigente generale, che potrebbe anche
considerarsi, come ha ritenuto la sent. n. 309/1997 citata,
precetto "non imposto dall'art. 97 della Costituzione", ma perchè
elude il valore sostanziale ivi enunciato, ossia che ai vertici
degli apparati burocratici deve essere assicurato uno status
coerente al dovere dell'imparzialità e del buon andamento.
E tale non può ritenersi una disciplina che assoggetta
l'acquisizione e la conservazione dell'incarico di direzione degli
uffici di livello dirigenziale generale, ossia la naturale
destinazione del dirigente di prima fascia del ruolo unico
(art. 19, cornma 4, d.lgs. n. 29/1993), e quindi la sua carriera e
il trattamento economico, al gradimento del vertice politico
dell'amministrazione.
6. - Si può ammettersi, infatti, che già in forza dell'art. 25
del d.P.R. n. 748 del 1972, grazie alla facoltà di scelta dei
dirigenti generali tra funzionari appartenenti ad altre
amministrazioni od estranei, il rapporto anzidetto presentasse una
connotazione parzialmente fiduciaria (vedi in tal senso Cons. St.,
Sez. IV 5 novembre 1991, n. 89); non di meno, anche a prescindere
dalla eccezionalità delle nomine di personale non proveniente
dalla stessa, amministrazione, la stabilità pressochè assoluta,
nella qualifica e nell'incarico, di cui godeva il dirigente
generale, era tale da offrire sufficiente garanzia circa
l'esercizio della funzione in condizioni di reale indipendenza ed
autonomia, al servizio esclusivo della Nazione.
Il quadro normativo di riferimento, oggi radicalmente mutato,
sembra invece esporre l'esercizio della funzione dirigenziale ad un
pesante condizionamento, con grave pregiudizio dei menzionati
principi.
Va tenuto presente, in primo luogo, che si è reso alquanto
incerto lo stesso conseguimento dell'incarico di direzione di un
ufficio di livello dirigenziale generale, in passato connesso
automaticamente alla nomina, essendosi previsto che tali incarichi
possano essere conferiti, "in misura non superiore ad un terzo", a
dirigenti della seconda fascia del ruolo unico, oltre che ad
estranei, nel limite del 5 per cento dei dirigenti di prima fascia
(art. 19, comma 4).
L'incarico, inoltre, è caratterizzato da una intrinseca
precarietà.
È conferito a tempo determinato: la sua durata, che può essere
non inferiore a due e non superiore a sette anni, con facoltà di
rinnovo, è stabilita dal contratto individuale, che accede al
provvedimento amministrativo di conferimento (art. 19, comma 2). La
scadenza del termine di durata, non seguita dal rinnovo, determina
quindi la perdita dell'incarico, senza che occorra l'adozione di
una qualche determinazione amministrativa che ne renda conoscibili
e sindacabili le ragioni.
Ma l'incarico, soprattutto, è revocabile. Se gli incarichi di
segretario generale di Ministeri o di direzione di strutture
articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali
(dipartimenti) sono esposti, secondo un principio tipico dello
spoil system anche alla revoca entro novanta giorni dal voto di
fiducia al Governo (art. 19, comma 8), tutti gli incarichi
dirigenziali, e quindi anche quelli di uffici dirigenziali
generali, sono revocabili per responsabilità dirigenziale
(art. 19, comma 7).
L'art. 21 del d.lgs. n. 29, lungi dal collegare la revoca
dell'incarico a comportamenti o decisioni adottati in violazione di
norme giuridiche, come era lecito attendersi in un sistema retto
dal principio di legalità, configura due tipi di responsabilità
dipendenti da apprezzamenti latamente discrezionali del vertice
politico. Il primo consegue ad una valutazione negativa della
gestione amministrativa, ovvero di mancato raggiungimento degli
obiettivi (comma 1); il secondo all'ipotesi di "grave inosservanza
delle direttive impartite" (comma 2). La responsabilità del primo
tipo comporta la semplice revoca dell'incarico, salva la
possibilità, puramente eventuale, di conseguirne altro di pari
livello, ossia di direzione di ufficio, oppure un incarico, di
minor prestigio e retribuzione, tra quelli menzionati nell'art. 19,
comma 10.
La responsabilità del secondo tipo può avere le conseguenze
ancor più gravi indicate dall'art. 21, comma 2: divieto di
incarichi per due anni o licenziamento, sia pure a seguito del
parere conforme del comitato di garanti di cui al comma 3.
Nè va sottaciuto che il trasferimento della giurisdizione sul
rapporto al giudice ordinario ha eliminato il sindacato
sull'eccesso di potere, tipico della giurisdizione amministrativa.
7. - La pressione esercitabile sul dirigente generale in base
alla normativa contestata, affinchè segua comportamenti idonei a
garantirgli il gradimento dell'organo politico, da cui dipende per
la qualità del lavoro, la carriera, la retribuzione, emerge con
piena evidenza ove si tenga conto dei seguenti elementi.
I comportamenti che determinano la responsabilità amministrativa
sono indicati con espressioni assolutamente generiche e tali da
potersi applicare ad evenienze e valutazioni disancorate da
qualunque criterio oggettivo.
La valutazione delle prestazioni dei dirigenti generali è
effettuata sulla base degli elementi forniti dai servizi di
controllo interno, che sono definiti uffici di diretta
collaborazione del Ministro (d.lgs. 30 luglio 1999, n. 286,
art. 6), tradizionalmente scelti in base a rapporto fiduciario.
Il trattamento economico fondamentale del dirigente generale,
come anche quello accessorio, è determinato contrattualmente, ma
non già dal contratto collettivo, bensì da quello individuale,
che accede al provvedimento di conferimento dell'incarico (art. 24,
comma 2, del d.lgs. n. 29). Tale contratto, peraltro, è lo stesso
atto che vincola il dirigente generale ad una determinata
prestazione ed al raggiungimento di determinati obiettivi,
incidendo quindi in larga parte sul contenuto del rapporto di
lavoro. L'art. 19, comma 1, ultimo periodo, dispone, inoltre, che
al conferimento degli incarichi e al passaggio ad incarichi diversi
non si applica l'art. 2103 del codice civile, sottraendo al
dirigente generale anche la garanzia della conservazione delle
mansioni convenute.
Sembra arduo, invero, riconoscere nel regime sopra riferito
quell'"equilibrato dosaggio di fonti regolatrici", (legge e
contratto collettivo) che la Corte costituzionale (sent. n. 313 del
1996) aveva individuato nella originaria disciplina della dirigenza
(non generale), secondo la versione della riforma anteriore alle
leggi del 1997 e 1998, giudicandolo capace di garantire
l'imparzialità del dipendente anche al di fuori della statuto
pubblicistico.
Ritiene, conclusivamente, il collegio che possa legittimamente
dubitarsi della conformità di un regime siffatto ai già invocati
principi di cui agli artt. 97 e 98 della Costituzione.
8. - La seconda questione assume come parametro di raffronto il
principio di ragionevolezza, la cui inosservanza è ravvisabile
nella normativa sopra esaminata, se valutata sul piano della
logicità e della coerenza interna.
La riforma della pubblica amministrazione assume tra i principi
fondamentali la separazione tra l'indirizzo politico e la gestione
amministrativa. L'art. 3 del d.lgs. n. 29/1993 regola in tal senso
la distribuzione delle funzioni affidate alle pubbliche
amministrazioni, assegnando agli organi di Governo la definizione
degli obiettivi e dei programmi e ai dirigenti la adozione degli
atti e provvedimenti amministrativi, anche di spesa, dei quali sono
"responsabili in via esclusiva". La responsabilità del Ministro,
come quella del Presidente del Consiglio dei Ministri, deve essere
di natura politica, ai sensi dell'art. 95 della Costituzione, come
si evince anche con maggior chiarezza dall'art. 14, comma 3, del
d.lgs. n. 29/1993 che vieta al Ministro di avocare, riformare,
ecc., atti di competenza dei dirigenti, prevedendo interventi
sostituivi solo tramite un commissario ad acta per casi particolari
e gravi.
Si vuole quindi che la responsabilità dei dirigenti sia la
conseguenza della esplicazione effettiva delle loro competenze
tecniche nel perseguimento degli obiettivi, spettando al Ministro
la verifica e il controllo.
Un sistema così congegnato postula che il dirigente generale sia
messo nelle condizioni di operare scelte gestionali realmente
proprie, e come tali tecniche, esclusivamente finalizzate ad
assicurare efficienza ed efficacia all'apparato amministrativo,
tramite una regolamentazione, sia pure di stampo privatistico, ma
capace di impedire la ingerenza della volontà politica nella
condotta della gestione.
Al contrario, un regime della dirigenza che, come quello qui
contestato, sia eccessivamente orientato verso rapporti di ufficio,
costitu'iti su base fiduciaria, e minacciati da risoluzione in
termini anche assai brevi, con pesanti conseguenze economiche e di
carriera, non può che produrre una gestione largamente
influenzabile da preoccupazioni politiche.
In tal modo, il regime configurato per la dirigenza di vertice
contraddice l'impostazione della riforma, perchè tradisce la
scelta di principio della separazione tra politica ed
amministrazione, avviandosi sulla via della commistione impropria
dei ruoli e delle responsabilità.
Ne costituisce palese riscontro l'istituto del contratto
individuale di cui all'art. 19, comma 2, cui è demandato di
definire "per ciascun incarico, l'oggetto e gli obiettivi da
perseguire", che mal si concilia con il disposto dell'art. 3,
secondo cui spetta al Ministro la scelta degli obiettivi.
In tal modo l'organo politico può gestire senza assoggettarsi
alla relativa responsabilità civile, penale o amministrativa, e il
dirigente rimane responsabile di scelte non autonome, in un assetto
destinato a riproporre le inefficienze cui si voleva ovviare.

P. Q. M.
Riuniti i ricorsi in epigrafe;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, in riferimento
agli artt. 97, 98 e 3 della Costituzione, le questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 11, comma 4, lett. a),
secondo periodo, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e degli
artt. 15, comma 1, 19, 21, 23 e 24, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio
1993, n. 29, nel testo risultante dalle modificazioni apportate con
i decreti legislativi 31 marzo 1998, n. 80, e 29 ottobre 1998,
n. 387;
Sospende i giudizi in corso e dispone l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 24 maggio e
del 21 giugno 2000.
Il Presidente: Schinaia
Il consigliere esterno: Branca
00C1183