1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 4-10-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 agosto 1995
N. 44 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 agosto 1995 (della regione Veneto) Servizi antincendi - Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale - Attribuzione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della protezione civile della potesta' di sperimentazione e acquisizione di nuove tecniche da impiegare nello spegnimento degli incendi boschivi e di utilizzazione delle associazioni di volontariato - Previsione di uno specifico finanziamento per le esigenze del Corpo nazionale dei vigili del fuoco per le spese relative ai vigili del fuoco volontari e comunque per il personale del corpo e della facolta' delle regioni di stipulare convenzioni con il Ministero dell'interno per l'utilizzazione dei vigili del fuoco, assumendosene l'onere finanziario - Lamentata violazione della sfera di competenza regionale in materia di difesa dei boschi dagli incendi (legge n. 47/1975 e d.P.R. n. 616/1977) - Violazione del principio di leale collaborazione per il mancato concerto con le regioni - Abuso dello strumento del decreto-legge per la reiterazione dello stesso, in assenza dei presupposti di necessita' ed urgenza - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 302/1988 e 157/1995. (D.-L. 10 luglio 1995, n. 275, artt. 1, secondo e terzo comma, 2, primo comma, e 3). (Cost., artt. 77, 117 e 118, in relazione alla legge 23 agosto 1988, n. 400, art. 15). (095C1079) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 4-10-1995)

Ricorso in via principale della regione Veneto, in persona del
presidente della Giunta regionale autorizzato con deliberazione della
Giunta del 25 luglio 1995, n. 3985 rappresentato e difeso dagli
avv.ti Giorgio Berti, Romano Morra e Guido Viola con elezione di
domicilio nello studio di quest'ultimo in Roma, via N. Piccolomini,
34 contro il Presidente del consiglio dei Ministri (Avvocatura
generale dello Stato), per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1 e 3, dell'art. 2, comma 1, e
dell'art. 3, d.-l. 10 luglio 1995 n. 275, recante disposizioni
urgenti per prevenire e fronteggiare gli incendi boschivi sul
territorio nazionale.
F A T T O
Le disposizioni impugnate costituiscono una sorta di riedizione,
sia pure con modifiche e adattamenti, di analoghe norme espresse dal
Governo con d.-l. 15 giugno 1994, n. 377 convertiti in legge 8 agosto
1994, n. 497. Contro le disposizioni degli artt. 1, comma 1, di detto
decreto-legge la regione Veneto aveva sollevato questione di
legittimità costituzionale per violazione deg artt. 117 e 118 Cost.
in relazione all'art. 69, comma 3, d.p. 24 luglio 1977 n. 616, alla
legge 1 marzo 1975 n. 47 (difesa dei boschi dagli incendi), alla
legge 4 dicembre 1993, n. 491 sul riordino delle competenze regionali
in materia agricola e istituzione del nuovo Ministero delle risorse
agricole), al d.P.R. 15 marzo 1994 n. 197 (regolamento di
organizzazione di tale Ministero) e alla legge 6 dicembre 1991, n.
394 (legge quadro sulle aree protette).
La regione protestò allora per l'esclusione di ogni
partecipazione al piano di rilevamento degli incendi e alla selezione
e impiego degli operatori antincendio. Oltre a questa violazione
delle competenze regionali, il precedente decreto dimostrava che la
motivazione del finanziamento, e cioè la prevenzione e il
fronteggiamento degli incendi, fosse bastata a consentire allo Stato
di prescindere dalle competenze regionali e quindi di fatto
sottometterle. Il d.P.R. n. 616/1977 aveva già trasferito alle
regioni le funzioni relative alla difesa dei boschi dagli incendi,
funzioni che apparivano già prefigurate come essenzialmente
regionali o da svolgersi in collaborazione con le regioni nella legge
n. 47/1975. Tali competenze, ricavate dalle disposizioni ora dette,
ma anche dall'art. 1 della legge n. 491/1993, apparivano negate dal
decreto-legge del 1994 anche sotto il profilo del principio della
cooperazione doverosa con le regioni, già di per se stesse investite
del compito di costituire servizi boschivi antincendio.
Invece di dare luogo a strutture d'intesa, appunto doverosa, con
le regioni, il decreto-legge del 1994 aveva concentrato nel Ministero
delle risorse agricole l'imputazione di tutte le attività in
materia, e utilizzato le Regioni solo come sede territoriale o come
ubicazione dei servizi antincendio. Ciò contrastava anche con la
competenza regionale di cui all'art. 7, comma 3, legge n. 47/1975:
invero, sia i servizi di volontariato sia l'utilizzazione delle opere
sono di competenza regionale, mentre la competenza dello Stato è
limitata al servizio aereo e all'impiego dei vigili del fuoco. Le
regioni poi erano state estraniate (art. 1, comma 2, lett. c)) del
1994) dal piano di rilevamento degli incendi formato attraverso
l'intesa fra i Ministeri delle risorse agricole e dell'ambiente. Ma
anche la selezione e l'impiego degli operatori antincendi e il
collegamento, stabilito dal decreto-legge, tra il piano di
rilevamento degli incendi e la disciplina dei parchi e riserve
ambientali di pregio naturalistico e culturale (materia pure questa
di competenza regionale), vedevano completamente allontanate le
Regioni.
In pratica, allora, il pretesto dell'urgenza aveva agevolato il
Governo nella formulazione di un testo normativo comprendente oggetti
diversi, ma tutti raccolti nella luce del potere statale e del
finanziamento delle opere, divenuto a sua volta anch'esso mezzo per
stravolgere l'assetto dei rapporti tra regione e Stato alla stregua
del principio di cooperazione.
Su questo ricorso si pronunziò l'ecc.ma Corte con sent. 8-10
maggio 1995, n. 157: pur confermando l'esclusione dell'illegittimità
di interventi statali attinenti a materie di competenza regionale,
"allorchè essi presentino il carattere della straordinarietà e i
relativi finanziamenti risultino aggiuntivi rispetto ai trasferimenti
ordinari" (per la notorietà del carattere di eccezionale emergenza
assunto dal fenomeno degli incendi e l'esigenza di rendere unitario e
non dispersivo l'impulso al potenziamento delle strutture), la
sentenza ha ritenuto fondate le censure svolte dalla Regione Veneto
in merito al reclutamento di operatori antincendio volontari e alla
selezione e all'impiego di tali operatori ad opera del Corpo
forestale dello Stato. Ha perciò dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, del citato decreto-legge, in
quanto non riserva il potere di impiego degli operatori antincendio
volontari alla Regione a cui questi sono stati destinati nel quadro
dei piani regionali antincendio. Ugualmente fondata è stata ritenuta
la censura relativa alla mancata previsione della cooperazione e
dell'intesa fra Stato e Regione per quanto attiene al rapporto fra la
lotta agli incendi e la tutela delle aree naturali protette. A tal
proposito, anzi, la Corte ha espressamente richiamato all'attenzione
del legislatore il fatto che "il problema della lotta agli incendi
per la molteplicità di riferimenti normativi, per la pluralità e
convergenza di competenze, e sopratutto per la gravità
dell'interesse sotteso, esige un'opera legislativa che riconduca a
sistema le svariate attribuzioni oggi esistenti secondo un disegno
organico e coordinato, non limitato ad un rapporto evento-intervento,
bensì comprensivo di prevenzione, di repressione dei comportamenti
colposi e dolosi, di ripristino dei luoghi, di coinvolgimento della
collettivita".
In completo dispregio di tale precisa raccomandazione della Corte,
il decreto legge impugnato contiene una nuova serie di misure per la
lotta agli incendi come intervento ancora una volta straordinario ed
urgente, e quindi estemporaneo e non coordinato con l'insieme
normativo di prevenzione e di repressione degli atti e dei
comportamenti che favoriscono, quando non causano, gli incendi nei
boschi.
Oltre all'usa indebito della legislazione d'urgenza, il
decreto-legge impugnato presenta altre violazioni della competenza
costituzionale della Regione.
D I R I T T O
1. - Violazione degli artt. 117 e 118 Cost. in relazione all'art.
77 Cost. e all'art. 15 legge 23 agosto 1988, n. 400.
Le disposizioni del decreto-legge impugnato e in particolare
quelle degli artt. 1 e 3, per i modi con i quali sono state
congegnate e per i loro contenuti, dimostrano l'insussistenza dei
presupposti della necessità e dell'urgenza che consentono il ricorso
a questo mezzo di produzione legislativa.
Va subito rilevato che l'uso anomalo e incostituzionale del
decreto-legge non può non assumere efficacia legislativa delle
competenze regionali, in quanto le Regioni vengono, per il contenuto
delle disposizioni del decreto, coinvolte in attività o in
prestazioni che, alla stregua della disciplina fondamentale delle
loro funzioni, vogliono invece una procedura legislativa parlamentare
e quindi "normale".
Nella specie si verifica infatti una insolita situazione:
decreti-legge a cadenza annuale, così come appunto nel caso della
difesa degli incendi boschivi, realizzano un anomalo collegamento
normativo, dimostrando inplicitamente che la loro emanazione non è
dovuta a situazioni nuove, ma a situazioni prevedibili e prevedute,
comunque riproducibili di anno in anno, di stagione in stagione.
Ciò comporta lo stesso effetto della reiterazione dei decreti.
Anche se poi convertiti in legge, questi decreti, per il fatto di
essere rinnovati di anno in anno, mettono in luce l'inesistenza dei
presupposti dell'art. 77, e producono allo stesso tempo un effetto
sussultorio nei confronti delle competenze regionali, chiamate di
volta in volta a confrontarsi con novità imposte dai singoli
decreti-legge.
Nella sentenza n. 302/1988 è stato messo in luce come la Corte
ben possa valutare la ricorrenza dei presupposti voluti dall'art. 77
Cost., sia pure nella luce della legittimità costituzionale della
successiva legge di conversione. Tuttavia, non si può ricacciare un
rilievo che viene spontaneo, quando appunto il decreto-legge cozza
con la competenza regionale per il solo fatto di venir utilizzato
annualmente come se fosse divenuto un mezzo ordinario di interferenza
delle competenze statali in quelle regionali. Vi è cioè uno
speciale effetto del decreto-legge, sotto il profilo dell'inesistenza
dei presupposti, che si ripercuote immediatamente sul rapporto
Stato-Regione.
In più risalta nella specie la totale sordità del Governo
all'ammonimento della Corte espresso appunto nella sentenza n.
157/95, circa la necessità di un'opera legislativa che riconduca a
sistema le svariate attribuzioni oggi esistenti, secondo un disegno
organico e coordinato non limitato ad un rapporto evento-intervento.
Orbene, in questa dichiarazione della Corte è implicita la
censura in ordine all'invenzione anno per anno di inesistenti
presupposti di straordinarietà ed urgenza di fronte ad una
compresenza permanente e si direbbe di per sè organica di svariate
attribuzioni statali e regionali. Allora il decreto-legge diviene
appunto una misura illeggittima non solo in rapporto alla legge di
conversione ma anche e ancor prima in confronto ad una realtà
pratica e normativa che ha sia pure nella prospettiva di eventi
calamitosi, una ricorrenza che può ben dirsi naturale o normale.
Perciò il difetto dei presupposti della necessità e dell'urgenza
colpisce già, di fronte alle competenze regionali e alla loro
necessaria tutela, il decreto-legge, prima che questo venga
sottoposto al Parlamento e convertito. Naturalmente tale vizio prende
ancor maggiore rilievo e pesantezza nel procedimento di conversione.
2. - Violazione degli artt. 117 e 118 Cost. in relazione all'art.
69, comma 3, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla legge 1 marzo 1975,
n. 47 (difesa dei boschi dagli incendi), alla legge 4 dicembre 1993,
n. 491 (riordino delle competenze regionali in materia agricola e
forestale e istituzione del Ministero delle risorse agricole), al
d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197 (regolamento di organizzazione di detto
Ministero) e alla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (legge quadro sulle
aree protette), alla legge 11 agosto 1991, n. 266, artt. 2, 7 e 10
(legge quadro volontariato) e infine agli artt. 9 e 10 d.P.R. 21
settembre 1994, n. 613 (regolamento relativo alla partecipazione
delle associazioni di volontariato nelle attività di protezione
civile).
Le disposizioni impugnate sono in realtà elusive dei precetti
ricavati dalla sentenza n. 157/1995 dall'insieme delle disposizioni
concernenti le competenze in materia di prevenzione e fronteggiamento
degli incendi boschivi, di protezione civile, di volontariato.
La sentenza della Corte ebbe a dichiarare l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 2, d.-l. n. 377/1994, in quanto non
riservava il potere di impiego degli operatori antincendio volontari
alla Regione cui questi sono destinati, nel quadro dei piani
regionali ed interregionali antincendio. Ebbene, il nuovo decreto
(art. 1, comma 3) ricade nello stesso vizio rilevato e condannato
nella sentenza della Corte. Infatti, tale disposizione attribuisce
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
protezione civile non solo la sperimentazione e l'acquisizione di
nuove tecniche da impiegare per lo spegnimento degli incendi
boschivi, ma anche l'utilizzazione delle associazioni di
volontariato. Che ciò avvenga a dispetto delle competenze regionali
e con completa disattenzione ai piani regionali, risulta non solo
dalla ovvia circostanza che questi non sono neppure nominati, ma
anche dal fatto che la spesa e il finanziamento sono riservati
all'organo statale. Si tratta di un caso in cui, attraverso il
finanziamento, si definisce anche il confine della competenza. Questo
confine è definito a favore dello Stato, in dispregio appunto di
quanto affermato e deciso dalla sentenza n. 157/1995 della Corte. Le
associazioni di volontariato possono partecipare al servizio
antincendi nei limiti del territorio in cui sono radicate ed è
questo radicamento che, come appare anche negli artt. 9 e 10 del
d.P.R. 613/1994, richiama la competenza regionale. Tale competenza
dunque deve ritenersi ancora una volta violata.
Ugualmente dicasi quanto all'acquisizione di nuove tecniche di
spegnimento, che non appartengono in via esclusiva al Dipartimento
per la protezione civile all'infuori delle tecniche relative
all'impiego dei mezzi aerei: anche a questo riguardo, infatti, è
facile rilevare che, mediante il finanziamento, si è affermata una
competenza dello Stato, e ciò in modo esclusivo, dal momento che non
si è fatta salva la competenza concorrente della Regione. Anche
nell'invenzione di nuove tecniche non si può infatti prescindere
dalla collaborazione tra Stato e Regione, dal momento che proprio il
piano regionale relativo alla prevenzione e allo spegnimento degli
incendi non può non comprendere la sperimentazione e l'acquisizione
di nuove tecniche. L'art. 69, comma 3, d.P.R. n. 616/1977 mette in
chiara evidenza l'appartenenza alle Regioni dell'organizzazione dei
servizi antincendi, dove è implicita l'adozione di tecniche
appropriate. Anche a questo proposito vale la separazione rispetto
all'organizzazionee alla gestione del servizio aereo, il quale pure
peraltro richiede l'intesa con le Regioni. L'art. 1 del nuovo
decreto-legge, adottando la tecnica del finanziamento, finisce con
l'assorbire anche le competenze regionali di cui all'art. 69, comma 3
predetto nella competenza governativa, la quale appare così
congegnata ancora in modo da escludere non solo le competenze
regionali riconosciute dal d.P.R. 616, ma anche l'intesa necessaria
con le Regioni, là dove la competenza è rimasta allo Stato.
Quest'ultima competenza riguarda appunto la gestione degli aerei:
allora, se il finanziamento annuale che lo Stato fa con i
decreti-legge e per quest'anno con quello impugnato, viene esteso ad
altri settori della lotta agli incendi boschivi, senza neppure
prevedere l'intesa con la Regione cui spetta la competenza in
materia, delle due l'una: o lo Stato si appropria di competenze
regionali e viola sotto questo profilo l'art. 117 Cost. e le
correlative leggi di attuazione, oppure, ammesso che lo Stato possa
avvalersi, nella funzione di cui si tratta, di soggetti o corpi od
organi propri, esso non può non stabilire mezzi idonei per l'intesa
con le Regioni anche sotto il profilo finanziario.
Non si vede infatti, tra l'altro, perchè i finanziamenti relativi
alla sperimentazione e all'acquisizione di nuove tecniche e alla
utilizzazione delle associazioni di volontariato (art. 1, comma 3,
decreto-legge impugnato) nonchè le contribuzioni per le esigenze del
Corpo nazionale dei vigili del fuoco (specie quando le Regioni sono
autorizzate a stipulare apposite convenzioni con lo Stato,
assumendosene le spese, per l'utilizzo del personale relativo) non
debbano essere stabiliti anche a favore delle regioni, oltre i
normali flussi finanziari di cui le Regioni beneficiano: se lo Stato
ritiene di dover finanziare in modo speciale i propri corpi, in
materia nella quale la sua competenza quanto meno concorre con quella
regionale, vuol dire che neppure l'ordinaria finanza regionale è
sufficiente a comprendere questi servizi; ed allora l'obbligo di
finanziare le Regioni sarebbe espressione del riconoscimento delle
loro competenze. Esiste dunque un latente scoordinamento in questa
legislazione di emergenza, che sembra formulata appositamente per
attrarre allo Stato delle competenze regionali.
Anche l'art. 3 del decreto-legge appare perciò illegittimo nella
sua interezza, giacchè, invece che agevolare finanziariamente le
Regioni, le punisce ove esse stipulino convenzioni con lo Stato per
l'utilizzo del servizio dei vigili del fuoco, addirittura anche
quando si tratti dell'utilizzo di vigili del fuoco volontari, cui si
riferisce l'art. 2 del decreto stesso.
Sia l'art. 2 che l'art. 3, nella combinazione dei loro disposti,
contengono un palese vizio di illegittimità, anche sotto il profilo
dell'art. 97 Cost., perchè, mentre prevedono uno specifico
finanziamento per le esigenze del Corpo nazionale dei vigili del
fuoco per spese relative ai vigili del fuoco volontari e comunque per
il personale del Corpo (dove è implicito il riconoscimento che lo
spegnimento degli incendi appartenga ai compiti di tale Corpo),
stabiliscono poi che le Regioni possano stipulare convenzioni con il
Ministero dell'interno per l'utilizzo dei vigili del fuoco,
assumendosene l'onere finanziario; come se questo utilizzo non
dipendesse dall'esercizio di una competenza regionale e come se lo
spegnimento degli incendi dovesse farsi rientrare come normale nella
sfera di competenza del Corpo stesso quando si tratta dello Stato, e
non fosse più naturale e normale quando la richiesta di intervento
proviene dalla Regione.
Tutto ciò, con specifico riferimento agli artt. 1, commi 2 e 3,
all'art. 2, comma 1, e all'art. 3 del decreto-legge impugnato,
dimostra abbondantemente non solo l'invasione della competenza
regionale quanto meno sotto il profilo del sostanziale difetto di
intesa Stato-Regione, ma anche il perfetto scoordinamento nella
disciplina della materia, che il decreto-legge alimenta contro
l'ammonimento della Corte di cui alla sentenza n. 157/1995, contenuto
al n. 6 di detta sentenza (esigenza di una legislazione sistematica).
Viene infine naturale pensare che l'aggravamento dello
scoordinamento, attraverso l'adozione di disposizioni urgenti di
finanziamento articolate per settori e per occasioni di intervento,
celi il disegno di ricondurre allo Stato tutto ciò che in materia
appartiene alla Regione (in particolare il reclutamento dei volontari
e la loro selezione, l'adozione di nuove tecniche per lo spegnimento
degli incendi boschivi, l'utilizzo dei vigili del fuoco volontari e
l'aggravamento dell'onere per le Regioni quando si tratti
dell'utilizzo del Corpo dei vigili del fuoco). La Regione in realtà
viene così diminuita nell'utilizzo della propria competenza in
materia di incendi boschivi e il centro di imputazione continua a
rimanere nel Ministero delle risorse agricole e nel Dipartimento
della protezione civile.

Ciò premesso si chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni del
decreto-legge impugnato, indicate in premessa.
(firme illeggibili)

95C1079