1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 8-11-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 450 SENTENZA 23 - 31 ottobre 2000
Sentenza 23-31 ottobre 2000 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Cause di ineleggibilita' e di incompatibilita' - Cariche elettive locali - Impedimento alla nomina a sindaco per chi ha ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al secondo grado, che rivestano la qualita' di appaltatori di lavori o di servizi comunali - Contrasto palese con il principio di eguaglianza e ragionevolezza - Contraddizione con la piu' grave situazione, configurata come semplice causa di incompatibilita', di chi abbia parte in appalti del comune - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 6, quarto alinea. - Costituzione, art. 3. Elezioni - Enti locali - Cause di ineleggibilita' e di incompatibilita' - Impedimento alla nomina a sindaco per chi ha ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al secondo grado che rivestano la qualita' di appaltatori di lavori o di servizi comunali - Illegittimita' costituzionale in parte qua conseguenziale (ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87). - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 61, numero 2. (000C1221) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 8-11-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Massimo VARI, Cesare RUPERTO, Riccardo
CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6 del d.P.R.
16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e
la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali), promosso
con ordinanza emessa il 17 novembre 1999 dalla Corte di appello di
Genova, iscritta al n. 39 del registro ordinanze 2000 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8, 1a serie speciale,
dell'anno 2000.
Visto l'atto di costituzione di Del Vigo Carlo;
Udito nella camera di consiglio del 5 luglio 2000 il Giudice
relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio d'appello nell'ambito di un
procedimento instaurato per la dichiarazione di ineleggibilità del
sindaco di un comune ligure, la Corte d'appello di Genova, con
ordinanza emessa il 17 novembre 1999 e pervenuta il 24 gennaio 2000,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3 e 51 della Costituzione, dell'art. 6 del d.P.R.
16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e
la elezione degli organi delle amministrazioni comunali), "nella
parte in cui prevede come ostativo alla nomina a sindaco (e, quindi,
come causa di ineleggibilita') il fatto di trovarsi in rapporto di
parentela o affinità entro il secondo grado con persona che sia
appaltatore di lavori o di servizi comunali".
Osserva la Corte remittente che l'art. 6 del d.P.R. n. 570 del
1960, in vigore pur dopo l'avvento della nuova disciplina delle
ineleggibilità e delle incompatibilità alla carica di consigliere
comunale e di quella relativa all'elezione diretta del sindaco,
prevede che non possa "essere nominato" sindaco, fra l'altro, "chi ha
ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al secondo
grado, che coprano nell'amministrazione del comune il posto di
segretario comunale, di esattore, collettore o tesoriere comunale, di
appaltatore di lavori o di servizi comunali, o in qualunque modo di
fideiussore"; che il tenore letterale di tale norma indicherebbe che
l'avere parenti o affini entro il secondo grado titolari di appalti
per il comune costituirebbe una causa di ineleggibilità, come
sarebbe confermato anche dal richiamo dell'art. 9-bis ottavo comma,
dello stesso d.P.R. n. 570 del 1960 alle "cause di ineleggibilità
alla carica" previste dall'art. 6; che pertanto non si potrebbe
pervenire in via interpretativa a considerare tale situazione - come
invece ha ritenuto il giudice di primo grado, il quale ha perciò
dato rilievo alla successiva intervenuta rimozione della causa
ostativa - come causa di incompatibilità, rimovibile dopo la
presentazione della candidatura.
Il giudice a quo rileva poi che, dopo l'abrogazione dell'art. 15,
n. 7, del d.P.R. n. 570 del 1960 e l'entrata in vigore della
disciplina di cui alla legge 23 aprile 1981, n. 154, costituisce
causa di incompatibilità, e non più di ineleggibilità, alla carica
di consigliere comunale (e quindi non costituisce più causa di
ineleggibilità alla carica di sindaco, in relazione alla quale
l'art. 6 - primo alinea - del d.P.R. n. 570 del 1960 si richiama ai
soli casi di ineleggibilità a consigliere comunale previsti dalla
legge) l'aver parte in appalti nell'interesse del comune (art. 3,
n. 2, della legge n. 154 del 1981), dal che conseguirebbe che per il
sindaco quest'ultima situazione costituirebbe causa di
incompatibilità, mentre sarebbe causa di ineleggibilità quella
della quale si discute; e osserva che non si vedrebbe per quale
ragione l'impedimento derivante dal fatto di avere un rapporto di
parentela o affinità con un appaltatore sia più grave del fatto di
essere, in proprio, appaltatore, e che anzi l'impedimento derivante
da tale rapporto apparirebbe, semmai, meno grave.
Ad avviso del remittente, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione, non risponderebbe al principio di ragionevolezza il
prevedere come causa di ineleggibilità un impedimento oggettivamente
meno grave di quello che, per lo stesso soggetto, comporta oggi solo
l'esistenza di una causa di incompatibilità. Nè la previsione di
ineleggibilità potrebbe dirsi conseguenza ineluttabile del fatto che
l'impedimento non possa essere rimosso dall'interessato, poichè, al
contrario, la causa ostativa potrebbe venir meno prima della
convalida delle elezioni o addirittura prima della stessa elezione a
seguito della chiusura del rapporto d'appalto, o per la perdita da
parte del parente o affine della qualità che rileva ai fini della
causa ostativa in questione.
In questi casi dunque, secondo il giudice a quo, l'esclusione
dall'elettorato passivo apparirebbe irragionevolmente lesiva del
diritto all'accesso alle cariche pubbliche sancito dall'art. 51 della
Costituzione, comportandone una limitazione non necessaria nè
ragionevolmente proporzionata.
La questione sarebbe rilevante in quanto la norma denunciata
imporrebbe di riformare la sentenza appellata, e di non annettere
rilievo al fatto che la causa ostativa sia venuta meno dopo la
presentazione della candidatura.

2. - Si è costituita in giudizio la parte appellata nel giudizio
a quo, chiedendo l'accoglimento della questione.
In prossimità della data fissata per la camera di consiglio, la
difesa della parte costituita ha segnalato alla Corte l'avvenuto
decesso della stessa parte (senza che, peraltro, ciò possa produrre
effetti sul presente giudizio, non trovando in esso applicazione le
norme sulla interruzione del processo: art. 22 delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale),
richiamando tuttavia adesivamente le considerazioni in diritto
dell'ordinanza di rinvio.

3. - Non è intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Considerato in diritto

1. - La questione sollevata dalla Corte d'appello di Genova
investe l'art. 6 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle
leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
Amministrazioni comunali), nella parte in cui, al quarto alinea,
prevede che non possa essere nominato sindaco chi abbia parenti o
affini entro il secondo grado i quali siano appaltatori di lavori o
di servizi comunali.
Secondo il giudice a quo la norma - che sancirebbe una causa di
ineleggibilità, non rimovibile dopo la scadenza del termine per la
presentazione delle candidature, e non una causa di incompatibilità
- sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione,
perchè configurerebbe irragionevolmente come causa di
ineleggibilità una situazione di impedimento meno grave di quella -
che costituisce causa di incompatibilità, ai sensi dell'art. 3,
n. 2, della legge n. 154 del 1981 - del candidato che sia parte, in
proprio, in appalti del comune; e perchè, in tal modo, comporterebbe
una limitazione non necessaria, nè ragionevolmente proporzionata, al
diritto di accedere alle cariche pubbliche, garantito dall'art. 51
della Costituzione.

2. - La questione è fondata.
L'art. 6 del testo unico del 1960 stabiliva le condizioni
ostative alla nomina alla carica di sindaco ("Non può essere
nominato sindaco ..."), e fra di esse enumerava quella derivante
dall'avere "ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al
secondo grado, che coprano nell'amministrazione del comune il posto
(...) di appaltatore di lavori o di servizi comunali..." (quarto
alinea).
Oggi il contenuto di tale disposizione, applicabile nel giudizio
a quo è trasfuso, senza sostanziali mutamenti (salva la sua
estensione al presidente della provincia) nell'art. 61, n. 2, del
nuovo testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali,
approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ai sensi
del quale "non può essere eletto alla carica di sindaco o di
presidente della provincia" chi ha prossimi congiunti che rivestano
la qualità di appaltatore di lavori o di servizi comunali o
provinciali.
Quando la disposizione impugnata fu dettata, la legge prevedeva
che il sindaco fosse eletto dal consiglio comunale nel proprio seno
(art. 5 dello stesso testo unico n. 570 del 1960): onde, da un lato,
tutte le cause ostative all'elezione alla carica di consigliere
comunale si traducevano anche in cause di ineleggibilità alla carica
di sindaco (come, d'altra parte, ribadiva espressamente il primo
alinea dello stesso art. 6); dall'altro lato, la stessa distinzione
fra cause di ineleggibilità e cause di incompatibilità alla carica
di sindaco assumeva scarso rilievo, in assenza di un procedimento
elettorale che prevedesse termini per la presentazione delle
candidature, campagna elettorale, votazione da parte del corpo
elettorale.
Per altro verso, all'epoca, il legislatore aveva configurato
quasi tutte le cause ostative all'assunzione della carica di
consigliere comunale come cause di ineleggibilità (art. 15 del testo
unico n. 570 del 1960: "Non sono eleggibili a consigliere
comunale ..."), senza distinzione fra quelle fondate sul timore di
distorsione della volontà degli elettori a causa dell'influenza che
su di essi poteva essere esercitata da chi ricopriva determinati
uffici, o comunque fondate su elementi personali che lo stesso
legislatore riteneva tali da dover condurre alla privazione
dell'elettorato passivo, e quelle fondate sull'esistenza di conflitti
di interessi o comunque di elementi suscettibili di perturbare
l'esercizio della carica, ma non di viziare l'elezione. Le uniche
situazioni configurate da detto testo unico come cause di
incompatibilità con la carica di consigliere comunale erano quelle
contemplate dagli artt. 16 e 17 (divieto di far parte
contemporaneamente dello stesso consiglio comunale per ascendenti e
discendenti, affini in primo grado, adottante e adottato, affiliante
e affiliato, e rispettivamente divieto per i membri della giunta
provinciale amministrativa di far parte di alcun consiglio comunale
compreso nella provincia).
Da ciò, fra l'altro, era discesa una serie di questioni di
legittimità costituzionale, nonchè una serie di pronunce di questa
Corte che dichiararono la illegittimità dell'art. 15 nella parte in
cui considerava ineleggibili anche coloro per i quali determinate
cause ostative fossero cessate prima della convalida delle elezioni
(cfr. sentenza n. 46 del 1969, e sentenza n. 45 del 1977, relativa
quest'ultima a due diverse cause ostative): in tal modo trasformando
di fatto quelle che il legislatore aveva configurato come vere e
proprie cause di ineleggibilità in cause di incompatibilità (così,
esplicitamente, sentenza n. 171 del 1984), poichè quella che restava
impedita non era più l'elezione, bensì solo l'assunzione della
carica o la permanenza in essa dopo l'elezione, ove la causa ostativa
non venisse tempestivamente rimossa.
In questo quadro, restava contemplata come causa di
ineleggibilità alla carica di consigliere comunale (e non diede
luogo a pronunce di questa Corte) quella prevista dall'art. 15, n. 7,
relativa alla situazione di coloro i quali, "direttamente o
indirettamente, hanno parte in servizi, esazioni di diritti,
somministrazioni ed appalti nell'interesse del comune, o in società
ed imprese aventi scopo di lucro, sovvenzionate in qualsiasi modo dal
medesimo". A tale causa di ineleggibilità - operante, come si è
detto, anche per la carica di sindaco - l'art. 6, quarto alinea,
aggiungeva la ulteriore causa ostativa - avente lo stesso effetto -
consistente nell'avere "ascendenti o discendenti ovvero parenti o
affini fino al secondo grado, che coprano nell'amministrazione del
comune il posto di segretario comunale, di esattore, collettore o
tesoriere comunale, di appaltatore di lavori o di servizi comunali, o
in qualunque modo di fideiussore". In sostanza, per la carica di
sindaco la causa di ineleggibilità si estendeva dalla personale
titolarità in capo al candidato della qualità di appaltatore anche
alla titolarità della stessa qualità in capo ad uno stretto
congiunto. Ciò però non dava luogo ad alcuna contraddizione, stante
la maggiore importanza e delicatezza della carica di sindaco rispetto
a quella di consigliere comunale, che poteva giustificare la
previsione più severa e più restrittiva della legge.

3. - Il contesto normativo è però profondamente cambiato, da un
lato, con la legge n. 154 del 1981 (oggi trasfusa nel testo unico
approvato con d.lgs. n. 267 del 2000), che disciplinò ex novo
l'intera materia delle ineleggibilità e incompatibilità alle
cariche elettive locali; dall'altro, con la legge 25 marzo 1993,
n. 81 (a sua volta oggi in parte confluita nel citato testo unico
n. 267 del 2000), che sancì l'elezione popolare diretta del sindaco.
La legge n. 154 del 1981 accolse e sviluppò esplicitamente la
distinzione fra cause di ineleggibilità, che impediscono l'elezione
e la viziano se essa avviene, le quali debbono essere rimosse, per
evitare tale conseguenza, entro la data fissata per la presentazione
delle candidature (cfr. art. 2, secondo e terzo comma; e oggi
art. 60, comma 3, del d.lgs. n. 267 del 2000); e cause di
incompatibilità, che impediscono semplicemente di "ricoprire la
carica di consigliere" (art. 3; e oggi art. 63 del d.lgs. n. 267 del
2000), per le quali è previsto un apposito procedimento di
contestazione, al cui termine soltanto esse danno luogo, ove non
siano state rimosse, a decadenza dalla carica (cfr. artt. 6 e 7; e
oggi artt. 68 e 69 del d.lgs. n. 267 del 2000). Di conseguenza venne
abrogato, fra l'altro, l'art. 15 del testo unico n. 570 del 1960
(cfr. art. 10, n. 2, della legge n. 154 del 1981).
In questo quadro, la titolarità della qualità di appaltatore
del comune, già prevista dall'art. 15, n. 7, del testo unico come
causa di ineleggibilità, fu invece prevista come causa di
incompatibilità (art. 3, n. 2, della legge n. 154 del 1981; e oggi
art. 63, comma 1, n. 2, del d.lgs. n. 267 del 2000).
Non venne invece modificato nè abrogato l'art. 6 dello stesso
testo unico, relativo alle cause ostative alla nomina a sindaco. E
tuttavia la disarmonia fra tale immutato art. 6, che prevedeva cause
di ineleggibilità alla carica di sindaco, e la nuova disciplina
delle cause di ineleggibilità e incompatibilità alla carica di
consigliere comunale non veniva in evidenza, perchè l'elezione del
sindaco era ancora affidata al consiglio comunale: onde nulla
impediva, in ipotesi, al consiglio comunale che intendesse eleggere
sindaco un soggetto eleggibile alla carica di consigliere comunale,
ma non a quella di sindaco (così, per esempio, a motivo della causa
di ineleggibilità prevista dal quarto alinea dell'art. 6), di
attendere o sollecitare la rimozione della causa ostativa, e di
procedere successivamente all'elezione o alla nuova elezione del
candidato. Non si verificava, infatti, alcun definitivo ostacolo
all'assunzione della carica di sindaco. L'effetto pratico non era
dunque lontano da quello che si sarebbe verificato in presenza di una
semplice causa di incompatibilità, la quale, una volta rimossa, non
impedisce l'assunzione della carica.
Le cose sono cambiate radicalmente, invece, a seguito
dell'entrata in vigore della legge n. 81 del 1993. Logica avrebbe
voluto che, prevedendo per la prima volta l'elezione diretta del
sindaco, la legge disciplinasse altresì le cause di ineleggibilità
e di incompatibilità rispetto a tale carica. Viceversa il
legislatore lasciò ancora una volta immutata la disposizione
dell'art. 6 del testo unico del 1960, dettato per regolare
l'eleggibilità del sindaco nel precedente sistema, caratterizzato
dall'elezione di secondo grado.
Mentre il rinvio alle cause di ineleggibilità stabilite per la
carica di consigliere comunale, contenuto nel primo alinea di detto
art. 6, consentiva un adeguamento automatico alla disciplina prevista
a tale proposito dalla legge n. 154 del 1981, che aveva eliminato una
serie di cause di ineleggibilità trasformandole in cause di
incompatibilità, e mentre la qualità di componente del consiglio
comunale, che continua ad essere propria del sindaco, consentiva, in
via interpretativa, di applicare anche al sindaco le cause di
incompatibilità previste per i consiglieri comunali, fra cui quella
relativa all'aver parte in appalti del comune (cfr. sentenza n. 44
del 1997; e cfr. oggi, per tale estensione, espressamente, l'art. 63,
comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000), la causa di ineleggibilità
discendente dalla circostanza che un prossimo congiunto abbia parte
in appalti del comune (art. 6, quarto alinea, del testo unico n. 570
del 1960, e, oggi, art. 61, n. 2, del testo unico n. 267 del 2000)
dà luogo ormai ad una contraddizione palese. Il candidato che sia in
proprio titolare di un appalto del comune è, infatti, solo
incompatibile in quanto perduri tale situazione, onde la rimozione di
essa prima della convalida dell'elezione, o anche dopo la
contestazione della stessa, nei termini all'uopo fissati dalla legge
(art. 9-bis dello stesso testo unico, applicabile - doveva intendersi
- anche al sindaco direttamente eletto; e cfr. oggi, espressamente,
l'art. 69 del d.lgs. n. 267 del 2000), consente di evitare la
decadenza. L'essere solo prossimo congiunto del titolare dell'appalto
continua invece a dar luogo ad una non rimediabile ineleggibilità,
con conseguente perdita della carica conseguita e inevitabile rinnovo
dell'intero procedimento elettorale, anche nel caso in cui detta
situazione venga meno (ad esempio, per esaurimento del rapporto di
appalto) prima della convalida dell'elezione o addirittura prima
dell'elezione stessa.

4. - Tale contraddizione si traduce in un profilo di
illegittimità costituzionale, per contrasto con il principio di
eguaglianza-ragionevolezza. Dal momento che la situazione di chi
abbia parte in appalti del comune è oggi configurata come semplice
causa di incompatibilità, non può ragionevolmente ammettersi che
dia luogo invece ad una causa di ineleggibilità, non rimovibile dopo
l'elezione, la circostanza, analoga ma meno grave sotto il profilo
della ratio della causa ostativa all'assunzione della carica,
consistente nell'essere prossimo congiunto di chi abbia parte in un
appalto del comune.
In altri termini, ciò che nell'originario contesto normativo si
configurava come un plausibile aggravamento delle condizioni di
eleggibilità del sindaco rispetto a quelle previste per la carica di
consigliere comunale, oggi appare come un irrazionale, diverso e più
gravoso trattamento giuridico di una circostanza impediente non di
uguale, ma addirittura di minor peso rispetto a quella - consistente
nell'essere lo stesso sindaco eletto titolare di un appalto per conto
del comune - che dà luogo ad una semplice situazione di
incompatibilità. E ciò, si noti, indipendentemente da ogni
considerazione che si volesse fare circa la idoneità di siffatte
situazioni di conflitto di interessi ad essere considerate dalla
legge come cause di ineleggibilità anzichè di incompatibilità.

5. - La disposizione impugnata deve pertanto essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, restando assorbito ogni altro
profilo, nella parte in cui stabilisce una causa di ineleggibilità,
anzichè di incompatibilità, rispetto alla carica di sindaco.

6. - La stessa norma, come si è detto, si trova oggi trasfusa
nell'art. 61, n. 2, del nuovo testo unico approvato con d.lgs. n. 267
del 2000. Pertanto anche tale disposizione sopravvenuta deve essere
dichiarata, nella parte corrispondente, costituzionalmente
illegittima, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
a) Dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 6, quarto
alinea, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi
per la composizione e la elezione degli organi delle amministrazioni
comunali), nella parte in cui stabilisce che chi ha ascendenti o
discendenti ovvero parenti o affini fino al secondo grado che
rivestano la qualità di appaltatore di lavori o di servizi comunali
non può essere nominato sindaco, anzichè stabilire che chi si trova
in detta situazione non può ricoprire la carica di sindaco;
b) Dichiara, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87, la illegittimità costituzionale dell'art. 61, n. 2, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in cui stabilisce
che chi ha ascendenti o discendenti ovvero parenti o affini fino al
secondo grado che rivestano la qualità di appaltatore di lavori o di
servizi comunali non può essere eletto alla carica di sindaco,
anzichè stabilire che chi si trova in detta situazione non può
ricoprire la carica di sindaco.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 ottobre 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 31 ottobre 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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