1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 5-11-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 62 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 ottobre 1997
N. 62 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 ottobre 1997 (della regione Puglia) Regione - Conferenza Stato-Regione - Individuazione di compiti e disposizioni circa le intese - Unificazione con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, per quanto concerne le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, province e comuni - Determinazione delle modalita' di convocazione e delle funzioni di tale organo - Eccesso di delega - Lesione dei principi posti a tutela delle autonomie locali e del decentramento amministrativo - Incidenza sulle competenze e sull'autonomia delle regioni - Violazioni del principio di leale cooperazione. (D.Lgs. 28 agosto 1997, n. 281, artt. 2, 3, 8 e 9). (Cost., art. 5, 76, 97, 115, 117 e 118; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 9; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). (097C1159) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 5-11-1997)

Ricorso della regione Puglia, in persona del presidente della
Giunta regionale pro-tempore autorizzato con delibera di Giunta
regionale, rappresentata e difesa, come da mandato a margine del
presente atto, dal prof. avv. Aldo Loiodice e dal prof. avv.
Beniamino Caravita di Toritto e presso lo studio di quest'ultimo
elettivamente domiciliata in Roma, via T. Taramelli 22, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempre, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.lgs. 28 agosto
1997, n. 281 recante "Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali", e in particolare degli artt. 2, 3, 8, 9, pubblicato in
Gazzeffa Ufficiale, serie generale, n. 202 del 30 agosto 1997.
F a t t o
Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei Ministri in
data 16 aprile 1997 e successivamente depositato presso la
cancelleria di questa ecc.ma Corte, la regione Puglia ha impugnato
alcune disposizioni della legge 15 marzo 1997, n. 59, recante "Delega
al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa", pubblicata nel suppl. ord. n. 56/L
alla Gazzetta Ufficiale del 17 marzo 1997, n. 63.
Con tale impugnazione la regione Puglia denunciava la lesione
dell'attuale status costituzionale dell'autonomia regionale,
riservandosi, inoltre, qualora necessario, di impugnare i successivi
decreti di attuazione della suddeffa legge.
Successivamente, in data 28 agosto 1997, il Governo, in attuazione
dell'art. 9 della legge n. 59/1997, adottava il decreto legislativo
n. 281/1997, recante "Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali" pubblicato in Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 202 del
30 agosto 1997.
Proprio l'art. 9 della legge n. 59/1997 aveva costituito oggetto,
sotto vari profili, di specifica impugnazione da parte della regione
Puglia nel ricorso promosso avverso la legge n. 59/1997.
La circostanza che il d.lgs. 28 agosto 1997 n. 281 costituisca
attuazione della delega contemplata dal suddetto articolo, in una con
la presenza di ulteriori aspetti di illegittimità costituzionale,
non può esimere la regione Puglia dall'impugnarlo per i seguenti
motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 della Costituzione;
violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 616 del 1977 quale
norma interposta.
In attuazione della delega contenuta nel primo comma dell'art. 9
della legge n. 59/1997, l'art. 8, comma 1, unifica la Conferenza
Stato-regioni con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali "per
la materia ed i compiti di interesse comune".
Nel successivo comma 4, l'art. 8 disciplina le modalità di
convocazione della suddetta Conferenza e l'art. 9 ne individua le
funzioni.
Tali disposizioni presentano evidenti vizi di incostituzionalità e
rappresentano la spia più evidente di un tentativo di
decostituzionalizzare le garanzie dell'autonomia regionale,
equiparandola - anche negli strumenti e nelle procedure - a quella -
pur costituzionalmente esistente - degli enti locali.
Pur non avendo la Conferenza Stato-regioni una espressa copertura
costituzionale, pare evidente che tale strumento è diventato ormai
un punto insostituibile ed irretrattabile, a costituzione vigente,
del raccordo tra lo Stato e le regioni, lo strumento essenziale per
quella leale cooperazione che trova fondamento direttamente nell'art.
5 della Costituzione, come tante volte dichiarato da questa ecc.ma
Corte. In tale sede, Stato e regioni si confrontano, in una struttura
dalla composizione predeterminata (tutti i rappresentanti delle
regioni e province autonome), essendo le regioni interlocutori dello
Stato rispetto a "propri poteri e funzioni secondo i principi fissati
dalla Costituzione" (art. 115 della Costituzione).
L'unificazione conduce - come risulta dal tenore di tale
disposizione - ad una composizione variabile, in cui si confrontano
soggetti (le regioni) le cui funzioni e compiti sono garantiti dalla
Costituzione (art. 115), con soggetti le cui funzioni sono
determinate da leggi generali della Repubblica (art. 128 della
Costituzione).
Nè vale sostenere che l'equiparazione tra regioni e città deriva
dagli artt. 5 e 114 della Costituzione, i quali - in quanto norme di
principio - vanno letti ed interpretati conformemente alle norme
costituzionali citate (artt. 115 e 128) che prevedono una diversa
garanzia delle funzioni regionali e di quelle degli enti locali.
È evidente d'altronde che, proprio in base al più volte
richiamato principio di sussidiarietà da parte della legge di
delega, il luogo naturale per la collaborazione e il coordinamento
tra la regione-ente e gli enti locali, a livello regionale, è
l'ambito regionale (se si vuole, la regione-comunita'). Non è un
caso infatti che alcune regioni abbiano già individuato, previsto e
disciplinato delle appropriate sedi regionali per la più ampia
consultazione e il diretto confronto con gli enti locali, sedi in cui
promuovere l'esercizio coordinato delle rispettive funzioni (l.r.
Toscana, 19 luglio 1995, n. 77, art. 3, istituzione di un Comitato
di rappresentanti del sistema delle autonomie locali; l.r.
Basilicata, 28 marzo 1996, n. 17, principi di coordinamento del
sistema regionale delle autonomie in Basilicata; l.r. Abruzzo, 18
aprile 1996, n. 21, istituzione della Conferenza permanente regioni
enti locali). Nè è un caso che le stesse regioni "al fine di
favorire la partecipazione degli enti locali alla determinazione
della politica regionale" abbiano proposto di costituzionalizzare la
necessità dell'istituzione del Consiglio delle autonomie locali
"presso ogni regione" (art. 129 della proposta di riforma
costituzionale in senso federalista elaborata dalla Conferenza dei
presidenti delle regioni e delle province autonome, ora in numerosi
atti parlamentari tra cui ad es. v. A.C. 2900).
La stessa legge n. 59 del 1997 prevede, all'art. 4, comma 1, che al
"conferimento delle funzioni (nelle materie di cui all'art. 117
Cost.) le regioni provvedono sentite le rappresentanze degli enti
locali. Possono altresì essere ascoltati gli organi rappresentativi
delle autonomie locali ove costituiti dalle leggi regionali".
Non può sfuggire a nessuno d'altronde che spostare al livello
nazionale la sede del confronto e del coordinamento tra regioni e
enti locali, oltre a ledere la Costituzione e i suoi principi e in
primo luogo quello di sussidiarietà, finirebbe per favorire
esclusivamente le grandi città a detrimento di tutte le realtà
locali minori che ben scarso rilievo rappresentativo potrebbero
trovare a livello nazionale.
Sintomatico di un atteggiamento poco rispettoso del rapporto
regione-autonomie locali è, poi, l'art. 2 del decreto legislativo
che, nell'individuare i compiti della Conferenza Stato-regioni, pone
a fondamento di tali attribuzioni il fine di garantire la
partecipazione delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano a tutti i processi decisionali non solo "di interesse
regionale" (che riguardino cioè tutte le regioni), ma anche quelle
"di interesse interregionale ed infraregionale".
Così disponendo si incide, infatti, sull'autonomia amministrativa
e organizzatoria delle singole regioni nei rapporti con gli enti
locali infraregionali o con quelli autonomamente determinati con
altre regioni. Quale titolo avrebbero, infatti, lo Stato e le altre
regioni ad intervenire in un processo decisionale di interesse
infraregionale o interregionale della regione Puglia?
A salvare l'eccepita incostituzionalità degli artt. 8 e 9 del
decreto legislativo n. 281/1997 non vale nemmeno sostenere che
l'unificazione delle due Conferenze riguarda solo "le materie e i
compiti di interesse comune".
Lo schema della legge delega fa sì, infatti, che tutte le materie
e i compiti non statali appaiano - incostituzionalmente - comuni a
regioni, province e comuni: le funzioni in tali materie sono
distribuite dallo Stato, il quale può anche intervenire in via
sostitutiva sulle regioni nel caso in cui queste non intervengano a
distribuire le funzioni regionali agli enti locali|
Si aggiunga, poi, che sembra già fin d'ora di individuare un
fenomeno interpretativo che renderebbe definitivamente tutte le
materie non statali "comuni" a regioni comuni e province.
Si intravede già - ad esempio, nella bozza di decreto legislativo
sui trasporti locali - una tendenza a ribaltare l'interpretazione
estensiva delle materie di cui all'art. 117 della Costituzione che fu
data dal d.P.R. n. 616 del 1977: allora, si tentò di estendere il
significato delle nozioni costituzionali - incontrando le critiche di
parte della dottrina (Sandulli, D'Atena) - al fine di poter
trasferire alle regioni funzioni all'interno di materie organicamente
considerate; e il governo centrale, in qualche modo, subì questo
orientamento interpretativo.
Oggi, pare che si stia cercando di tornare ad una interpretazione
restrittiva delle materie dell'art. 117 della Costituzione: non già
per riassegnare allo Stato le funzioni in quegli interstizi che il n.
616 aveva cercato di coprire, bensì per poter assegnare direttamente
agli enti locali funzioni in materie che il d.P.R. n. 616 aveva
considerato attratte nella competenza regionale, ma che non ricadono
nelle materie dell'art. 117, se strattamente interpretate.
2. - Violazione e falsa applicazione dell'art. 76 della
Costituzione.
Lo stesso art. 8, ai commi 2 e 3, disciplina, rispettivamente, la
composizione e le modalità di convocazione della Conferenza
Stato-città e l'art. 9, ai commi 5, 6 e 7 ne individua in maniera
dettagliata le funzioni, modificando la disciplina del d.P.C.M. che
l'aveva istituita (cosicchè nemmeno si può parlare di
"legificazione" delle originarie disposizioni secondarie).
Entrambe le disposizioni sono incostituzionali in quanto viziate di
eccesso di delega per violazione dell'art. 76 della Costituzione.
Mentre, infatti, l'art. 9 della legge n. 59/1997 conferisce al
Governo una espressa delga a definire e ampliare le attribuzioni
della Conferenza Stato-regioni e a provvedere all'unificazione della
stessa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali, nessuna
delega è rinvenibile nella legge Bassanini in ordine alla disciplina
della composizione, dell'organizzazione e delle attribuzioni di
quest'ultima.
D'altra parte, la circostanza che le disposizioni concernenti la
disciplina della Conferenza Stato-città siano state inserite nel
Capo III, intitolato genericamente (e volutamente?) "Conferenza
Unificata", e siano state "mescolate", sia nell'art. 8 che all'art.
9, con quelle relative alla conferenza unificata sta ad indicare che
il Governo fosse ben consapevole di non aver ricevuto una espressa
delega a disciplinare la Conferenza Stato-città.
3. - Violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 115, 117, 118
e 97 della Costituzione, e dell'art. 9 della legge n. 59 del 1997;
manifesta irragionevolezza e violazione del principio di leale
cooperazione.
Del tutto incoerente con il ruolo assegnato dall'ordinamento alla
Conferenza Stato-regioni e contraddittoria sia con la legge n.
59/1997 che, all'art. 9, comma 1, lettera a), delega al Governo "il
potenziamento dei poteri e delle funzioni della Conferenza" (la
stessa legge n. 59/1997 all'art. 8, comma 1 provvede a tale
potenziamento prevedendo la necessità dell'intesa con la Conferenza
Stato-regioni per l'adozione da parte del Governo degli atti di
indirizzo e coordinamento), sia con la logica cui sembra essere
ispirato il decreto legislativo n. 281/1997 nell'individuare le
funzioni della stessa, appare la previsione dell'art. 3, comma 4,
relativo alle intese.
Dopo aver disciplinato nei primi tre commi del suddetto articolo le
modalità di perfezionamento dell'intesa tra il Governo e la
Conferenza Stato-regioni, il decreto, al comma 4, sembra svuotare di
ogni significato l'importanza di tale momento di raccordo, stabilendo
che "in caso di motivata urgenza" il Governo possa provvedere anche
in mancanza dell'intesa.
I provvedimenti assunti in assenza dell'intesa saranno sottoposti
solo successivamente alla Conferenza, le cui osservazioni il Governo
è tenuto semplicemente a esaminare ai fini di eventuali
deliberazioni successive (art. 3, comma 5).
Non sfugge il senso di una tale previsione: permettere al Governo
di aggirare, senza troppe difficoltà, l'obbligo di consultazione. A
ciò si aggiunga che l'aggettivazione utilizzata per definire
l'urgenza non sembra avere alcun potere qualificante. L'espressione
"urgenza motivata" risulta, infatti, pur sempre molto generica e, in
quanto tale, idonea a prestarsi ad un uso strumentalizzato da parte
del Governo.
D'altra parte l'intero art. 3 sembra attuare in maniera discutibile
la delega contenuta nell'art. 9, comma 1, lett. c) della legge n.
59/1997 che attribuisce al Governo il compito di specificare le
materie per le quali l'intesa è obbligatoria e di disciplinare i
casi di dissenso.
Tale disposizione sembra infatti stabilire e smentire
contemporaneamente il principio della obbligatorietà delle intese.
Mentre, da un lato, infatti, il primo comma, nel disporre che "le
disposizioni del presente articolo si applicano a tutti i
procedimenti in cui la legislazione vigente prevede un'intesa nella
Conferenza Stato-regioni", sembrerebbe stabilire che l'intesa è
obbligatoria in tuffi i casi nei quali essa è prevista dalla
legislazione vigente, dall'altro, il comma quarto, affermando che una
qualsiasi generica, anche se motivata, urgenza possa permettere al
Consiglio dei Ministri di provvedere ugualmente, sembrerebbe derogare
all'affermato principio dell' obbligatorietà della intesa.
Ad analoghe censure si presta l'art. 2, comma 5 nel quale si
prevede che "quando il Presidente del Consiglio dei Ministri dichiara
che ragioni di urgenza non consentono la consultazione preventiva" la
Conferenza venga consultata successivamente sui disegni di legge,
sulle leggi di conversione dei decreti legge e sugli schemi di
decreti legislativi.
La valutazione dell'urgenza, anche in questo caso, sembrerebbe
essere lasciata alla piena discrezionalità del Presidente del
Consiglio dei Ministri.
È sicuramente discutibile, contraddittorio e in violazione della
stessa delega che l'obbligo di intesa - che dovrebbe costituire uno
dei momenti qualificanti della nuova disciplina della Conferenza
Stato-regioni - possa essere superato ed aggirato; la mancanza, poi,
di qualsiasi formula - sostanziale o procedurale - che miri a
circoscrivere la possibilità del Governo di aggirare l'intesa rende
palese lo scopo della previsione: le regioni saranno poste di fronte
al fatto compiuto; "cosa fatta, capo ha"|: e a poco servirà dover
tornare nei quindici giorni successivi su di un provvedimento già
assunto dal Consiglio dei Ministri (che sarebbe obbligato "ad
esaminare le osservazioni della Conferenza Stato-regioni ai fini di
eventuali deliberazioni successive").
Ben si poteva - per sottolineare l'esistenza di casi in cui
l'urgenza la fa da padrona - ridurre drasticamente (a cinque giorni,
ad esempio) il termine in cui l'intesa deve perfezionarsi, pena
l'autonoma deliberazione del Consiglio dei Ministri (termine posto a
trenta giorni dall'attuale comma 3); ovvero, qualificare e
sostanziare l'urgenza che legittima il Governo a provvedere senza
intesa (anche se l'esperienza della decretazione di urgenza mostra
come la qualificazione dell'urgenza ben possa essere aggirata|).
In realtà, siamo di fronte ad un ulteriore passo negativo su di
una strada - quella della legge Bassanini - che non promette nulla di
buono per le regioni.

P. Q. M.
La regione Puglia chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale del decreto legislativo n.
281 del 28 agosto 1997, di attuazione della delega conferita
dall'art. 9 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e in particolare degli
artt. 2, 3, 8 e 9, per violazione degli artt. 5, 115, 117, 118, 76 e
97 della Costituzione, nonchè dell'art. 9 della legge n. 59 del 1997
e del d.P.R. n. 616 del 1977.
Roma-Bari, addì 27 settembre 1997.
Prof. avv. Beniamino Caravita di Toritto - prof. avv. Aldo Loiodice
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