1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 29-4-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2015 (della Regione Puglia). Energia - Legge di stabilita' 2015 - Norme relative alle autorizzazioni per le infrastrutture energetiche strategiche rilasciate dal Ministero dello sviluppo economico - Previsione che, in caso di mancato raggiungimento delle intese con le Regioni interessate, si provvede con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004, nonche' con le modalita' di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990 - Disciplina degli effetti dell'autorizzazione rilasciata - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata lesione della competenza regionale legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e di porti e aeroporti civili e di governo del territorio, nonche' delle competenze amministrative spettanti alla Regione in base al principio di sussidiarieta' - Denunciata previsione dell'applicazione della procedura di superamento della mancata intesa di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 anche ad ipotesi in cui lo stallo decisionale dipenda da divergenze sostanziali tra le parti e non esclusivamente a condotte meramente passive delle amministrazioni regionali - Denunciata previsione del procedimento unilaterale di superamento della mancata intesa di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990 - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 552, lett. b), aggiuntiva dei commi 3-bis e 3-ter all'art. 57 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Energia - Legge di stabilita' 2015 - Norme relative alle attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e stoccaggio di gas naturali - Previsione che il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, predispone un piano delle aree in cui sono consentite le suddette attivita' e che tale piano, per le sole attivita' sulla terraferma, e' adottato previa intesa con la Conferenza unificata o, in caso di mancato raggiungimento di essa, con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata previsione di una previa intesa con la Conferenza unificata, anziche' della necessaria acquisizione dell'intesa con ciascuna Regione territorialmente interessata ad ogni attivita', anche destinata a svolgersi nel mare continentale - Denunciata previsione dell'applicazione della procedura di superamento della mancata intesa di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 anche ad ipotesi in cui lo stallo decisionale dipenda da divergenze sostanziali tra le parti e non esclusivamente a condotte meramente passive delle amministrazioni regionali - Lesione della competenza regionale legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e di governo del territorio, nonche' delle competenze amministrative spettanti nelle medesime materie alla Regione in base al principio di sussidiarieta'. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 554, sostitutivo del comma 1-bis dell'art. 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. (15C00102) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 29-4-2015)

Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a ciò
autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 220 del 20
febbraio 2015, rappresentato e difeso dall'avv. Alfonso Papa
Malatesta del Foro di Roma (pec:
a.papamalatesta@cert.vm-associati.it) e dall'avv. Vittorio Triggiani,
Coordinatore dell'Avvocatura Regionale, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio del primo in Roma, piazza Barberini n. 12, come da
mandato a margine del presente atto;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 552 e 554, della legge 23 dicembre
2014, n. 190 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)], pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 29 dicembre 2014, n. 300 (S.O. n. 99), per
violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione.
1. - In relazione al comma 552.
1.1. - Premessa.
Il comma 552 dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014 apporta le
seguenti modificazioni all'art. 57 del d.l. n. 5 del 2012 (come
convertito in legge):
i) introduce al comma 2, dopo le parole «per le infrastrutture
e insediamenti strategici di cui al comma 1», le parole «nonchè per
le opere necessarie al trasporto, allo stoccaggio, al trasferimento
degli idrocarburi in raffineria, alle opere accessorie, ai terminali
costieri e alle infrastrutture portuali strumentali allo sfruttamento
di titoli concessori, comprese quelle localizzate al di fuori del
perimetro delle concessioni di coltivazione», e dopo la parola:
«autorizzazioni», le parole: «incluse quelle» (lett. a);
ii) introduce i commi 3-bis e 3-ter dopo il comma 3 (lett. b).
A seguito di tale intervento, dunque, l'art. 57, comma 2, del
d.l. n. 5 del 2012 così dispone: «Fatte salve le competenze delle
regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano e le normative in materia ambientale, per le infrastrutture e
insediamenti strategici di cui al comma 1, nonchè per le opere
necessarie al trasporto, allo stoccaggio, al trasferimento degli
idrocarburi in raffineria, alle opere accessorie, ai terminali
costieri e alle infrastrutture portuali strumentali allo sfruttamento
di titoli concessori, comprese quelle localizzate al di fuori del
perimetro delle concessioni di coltivazione, le autorizzazioni,
incluse quelle previste all'art. 1, comma 56, della legge 23 agosto
2004, n. 239, sono rilasciate dal Ministero dello sviluppo economico,
di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
limitatamente agli impianti industriali strategici e relative
infrastrutture, disciplinati dall'art. 52 del Codice della
Navigazione, d'intesa con le Regioni interessate». Può essere il
caso di precisare che gli «interventi strategici di cui al comma 1»
ai quali si riferisce tale disposizione concernono gli stabilimenti
di lavorazione e di stoccaggio, nonchè i depositi costieri di oli
minerali, i depositi di carburante per aviazione siti all'interno del
sedime aeroportuale, i depositi di stoccaggio di oli minerali, gli
oleodotti, nonchè gli impianti per l'estrazione di energia
geotermica.
Il comma 3-bis, a sua volta, prevede che, nel caso di mancato
raggiungimento dell'intesa di cui al citato comma 2, si provveda «con
le modalità di cui all'articolo 1, comma 8-bis, della legge 23
agosto 2004, n. 239, nonchè con le modalità di cui all'articolo
14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241».
Il successivo comma 3-ter, infine, disciplina gli effetti
dell'autorizzazione rilasciata secondo le modalità sopra descritte.
Come si vede, il testo previgente dell'art. 57, comma 2, del d.l.
n. 5 del 2012 avocava in sussidiarietà allo Stato lo svolgimento di
funzioni amministrative di natura autorizzatoria nella materia della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
nonchè in quelle del «governo del territorio» e dei «porti e
aeroporti civili», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Si tratta,
come è noto, di materie di competenza concorrente, nelle quali
l'avocazione in sussidiarietà allo Stato di specifiche funzioni
amministrative - e della relativa disciplina normativa - sono
realizzabili, per ormai costante giurisprudenza costituzionale,
soltanto ove la disciplina statale che opera tale avocazione preveda
una intesa con la singola Regione interessata. Già a partire dalla
sent. n. 303 del 2003, infatti, la Corte costituzionale ha
evidenziato che «per giudicare se una legge statale che occupi questo
spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca
invece applicazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza
diviene elemento valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra
lo Stato e le Regioni interessate, alla quale sia subordinata
l'operatività della disciplina» (par. 4.1. del Considerato in
diritto).
Come si è visto, il comma 2 più sopra citato, in effetti,
prevede espressamente la necessarietà dell'intesa con la singola
Regione interessata ai fini del rilascio dei provvedimenti
autorizzatori. L'odierna ricorrente non intende affermare
l'irragionevolezza della valutazione di adeguatezza-inadeguatezza dei
livelli sub-statali rispetto allo svolgimento delle specifiche
funzioni amministrative attratte in sussidiarietà, ritenendo dunque
le proprie ragioni adeguatamente tutelate dalla menzionata previsione
dell'intesa, nel testo precedente all'entrata in vigore del comma
552, della legge n. 190 del 2014.
La modifica del comma 2, dell'art. 57, del d.l. n. 5 del
2012,,operata dal comma 552 e sopra richiamata, d'altra parte, si
limita ad avocare in sussidiarietà, nell'ambito del medesimo
procedimento ivi previsto, altre funzioni autorizzatorie ricadenti
anch'esse nelle materie della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», del «governo del territorio» e dei «porti e
aeroporti civili». Dal momento che il comma 2, nel testo ad oggi
vigente, prevede la necessarietà dell'intesa anche per l'esercizio
di tali funzioni, la Regione ricorrente non ritiene di dover
esprimere alcuna doglianza a questo specifico riguardo.
1.2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 552, della
legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e
118, primo comma, Cost., in quanto, introducendo il comma 3-bis
all'art. 57 del d.l. n. 5 del 2012, che prevede la possibilità di
superare il mancato raggiungimento dell'intesa di cui al precedente
comma 2 «con le modalità di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge
23 agosto 2004, n. 239, nonchè con le modalità di cui all'art.
14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241», lede le
competenze legislative della Regione in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di «porti e
aeroporti civili» e di «governo del territorio», nonchè le
competenze amministrative che alla medesima spettano in base al
principio di sussidiarietà ex art. 118, primo comma, Cost.,
ponendosi in contrasto con quanto affermato dalla sent. n. 303 del
2003.
1.2.1. - Ben diverse sono le considerazioni che è necessario
spendere per quella parte del comma 552 che introduce il comma 3-ter
nell'art. 57 del d.l. n. 5 del 2012. Tale disposizione prevede un
vero e proprio meccanismo - a carattere sostanzialmente unilaterale -
di superamento del mancato raggiungimento dell'intesa nell'ambito
della procedura volta allo svolgimento delle funzioni attratte in
sussidiarietà nel precedente comma 2, così come integrato dal
medesimo comma 552, dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014, su cui
ci si è soffermati più sopra. Il citato comma 3-ter, infatti,
prevede che, nel caso di mancato raggiungimento dell'intesa, si
provveda ai sensi dell'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto
2004, n. 239, e ai sensi dell'art. 14-quater, comma 3, della legge 7
agosto 1990, n. 241.
Il rinvio a due diverse discipline normative richiede, in sede
interpretativa, un coordinamento tra le medesime.
L'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 così dispone:
«Fatte salve le disposizioni in materia di valutazione di impatto
ambientale, nel caso di mancata espressione da parte delle
amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, comunque
denominati, inerenti alle funzioni di cui ai commi 7 e 8 del presente
articolo, entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta
nonchè nel caso di mancata definizione dell'intesa di cui al comma
5, dell'art. 52-quinquies del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, e nei casi di cui
all'art. 3, comma 4, del decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93,
il Ministero dello sviluppo economico invita le medesime a provvedere
entro un termine non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore
inerzia da parte delle amministrazioni regionali interessate, lo
stesso Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede
in merito con la partecipazione della regione interessata». Come si
vede, si tratta di un meccanismo di superamento della mancata intesa
caratterizzato da forti accenti di unilateralità.
L'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990, invece,
prevede un procedimento nel cui ambito sono necessarie più
articolate trattative, destinato tuttavia a concludersi, nel caso
della permanenza del dissenso, con una «deliberazione del Consiglio
dei ministri» da adottare «con la partecipazione dei Presidenti delle
Regioni o delle Province autonome interessate». Anche in questo caso
dunque, nonostante la maggior attenzione alla collaborazione con la
Regione interessata, la disciplina in questione prevede un
superamento sostanzialmente unilaterale della mancata intesa. Quanto
all'ambito di applicazione, tale procedimento è prescritto per il
caso in cui «venga espresso motivato dissenso da parte di
un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico -
territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della
salute e della pubblica incolumita'».
Dal combinato disposto delle norme evocate si desume dunque
quanto segue:
i) la norma generale, in caso di mancato raggiungimento
dell'intesa in relazione al singolo procedimento autorizzatorio
rientrante nelle previsioni dell'art. 57, comma 2, del d.l. n. 5 del
2012, è quella che fa rinvio all'art. 1, comma 8-bis, della legge n.
239 del 2004;
ii) la norma speciale, da applicare solo ed esclusivamente nei
casi in cui le Regioni intendano far valere proprie funzioni
amministrative incidenti sulla tutela ambientale, paesaggistico -
territoriale, sul patrimonio storico-artistico o sulla tutela della
salute e della pubblica incolumità, prescrive invece l'applicazione
della procedura disciplinata dall'art. 14-quater, comma 3, della
legge n. 241 del 1990.
Tale assetto normativo deve ritenersi incostituzionale per le
seguenti ragioni.
1.2.2. - In relazione alla norma generale sub i), è possibile
osservare quanto segue.
La procedura di superamento della mancata intesa cui fa rinvio,
per quel che qui interessa, il comma 3-ter, dell'art. 57, del d.l. n.
5 del 2012, nel testo oggi in vigore, si limita a prevedere un
ulteriore invito a provvedere entro trenta giorni, e - in fine - il
semplice deferimento della decisione ad un atto unilaterale della
Presidenza del Consiglio dei ministri, con la mera "partecipazione"
della Regione interessata. Tale norma non rispetta i criteri imposti
al legislatore statale dalla giurisprudenza costituzionale ai fini
della disciplina di una mancata intesa, ove questa sia resa
necessaria dal paradigma della c.d. "sussidiarietà legislativa", e
pertanto deve ritenersi in contrasto con gli artt. 117, terzo comma,
e 118, primo comma, Cost.
In particolare, rileva qui innanzi tutto la sentenza di questa
Ecc.ma Corte n. 239 del 2013, che ha scrutinato proprio il meccanismo
di superamento dell'intesa di cui al citato art. 1, comma 8-bis,
della legge n. 239 del 2004, cui fa rinvio la norma che qui si
contesta. Tale decisione ha chiarito, al di là di ogni possibile
dubbio, che il procedimento "a forte unilateralita'" di cui sopra,
culminante in una decisione del Presidente del Consiglio dei
ministri, si deve ritenere costituzionalmente legittimo solo in
quanto non venga predisposto al fine di superare mere «divergenze»
tra le parti, bensì a far fronte ai casi - che già di per se stessi
rappresentano una violazione, da parte regionale, del principio di
leale collaborazione - in cui la Regione interessata si limiti ad
adottare «condotte meramente passive».
L'art. 1, comma 552, della legge n. 190 del 2014, nell'aggiungere
il comma 3-ter, dell'art. 57, del d.l. n. 5 del 2012, dispone invece
l'applicabilità di queste procedure a carattere unilaterale a tutti
i casi in cui manchi un'intesa, e dunque anche al superamento dello
stallo derivante da divergenze tra le parti, non imputabili in alcun
modo a comportamenti meramente "inerti" della Regione, configurandole
anzi quali procedure generali per far fronte al mancato
raggiungimento dell'intesa, rimanendo esclusi solo i casi della
"norma speciale" sub ii).
È noto che, nella sent. n. 33 del 2011, questa Ecc.ma Corte ha
evidenziato che il legislatore statale può predisporre meccanismi di
superamento del mancato raggiungimento dell'intesa dovuto a
divergenze sostanziali tra le parti. Questa stessa Corte ha tuttavia
ritenuto che tali meccanismi possono aspirare a superare il vaglio di
legittimità costituzionale solo ove garantiscano lo svolgimento di
reiterate trattative tra le parti in un contesto di paritarietà tra
di esse, al limite devolvendo la decisione ad un organo terzo. In
particolare, la normativa allora scrutinata è stata ritenuta non
contrastante con le norme costituzionali rilevanti sul punto solo in
quanto predisponeva «l'attivazione di un procedimento volto a
consentire lo svolgimento di ulteriori trattative attraverso la
costituzione di un soggetto terzo nominato dalle parti in modo
paritario».
Non vi è dubbio che la disposizione introdotta dal comma 552,
dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014, qui in discussione, non
risponde a tali caratteristiche, ed infatti la citata sent. n. 239
del 2013 ha ritenuto che il meccanismo di superamento dell'intesa di
cui al menzionato comma 8-bis potesse andare indenne dalle censure di
incostituzionalità solo a patto di intenderlo come riferito
esclusivamente ai casi in cui la mancanza dell'intesa dipende da una
inerzia regionale contrastante con l'obbligo di leale cooperazione
tra gli enti che compongono la Repubblica.
Per quel che qui specificamente interessa, dunque, tale
disposizione deve ritenersi incostituzionale, per violazione degli
artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui
prevede l'applicazione della procedura di superamento della mancata
intesa di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004
anche ad ipotesi in cui lo stallo decisionale dipenda da divergenze
sostanziali tra le parti e non esclusivamente a «condotte meramente
passive delle amministrazioni regionali», come chiarito dalla sent.
n. 239 del 2013 di questa Corte.
1.2.3. - In relazione alla norma speciale sub ii), si impongono
invece le seguenti considerazioni.
L'odierna ricorrente non intende negare che - in considerazione
della peculiare rilevanza degli interessi incidenti sulla tutela
ambientale e paesaggistico - territoriale, sul patrimonio
storico-artistico o sulla tutela della salute e della pubblica
incolumità di cui in ipotesi siano portatrici - in base alla
normativa che qui si censura, le Regioni devono essere coinvolte in
un procedimento di più articolate trattative da parte
dell'amministrazione statale. Tale "maggior coinvolgimento",
tuttavia, non è affatto sufficiente a far sì che la disposizione in
esame possa passare indenne il vaglio di legittimità costituzionale.
Appare dirimente al riguardo la considerazione secondo la quale,
anche in questo caso, ove permangano le divergenze tra quest'ultima e
la Regione interessata, la decisione è infine attribuita ad un atto
unilaterale dello Stato, adottato con una deliberazione del Consiglio
dei ministri, con la mera «partecipazione» del presidente dell'ente
regionale (o provinciale speciale) specificamente interessato.
Anche in questa ipotesi, dunque, la previsione di una procedura
di "superamento unilaterale" della mancata intesa rappresenta - in
realtà - una vera e propria negazione della medesima. Nonostante la
disposizione in esame preveda lo svolgimento di "reiterate
trattative", a differenza di quanto accade per la "norma generale"
sub i), i requisiti richiesti dalla giurisprudenza costituzionale (ed
in particolare dalla già citata sent. n. 33 del 2011) affinchè la
disciplina volta al superamento della mancata intesa superi il vaglio
di costituzionalità non sono rispettati, poichè l'attribuzione
della decisione finale ad un atto unilaterale dello Stato rende del
tutto inesistente quel "contesto di paritarieta'" richiesto da tale
giurisprudenza. In particolare, non vi è chi non veda come la norma
qui contestata predisponga un procedimento per nulla «volto a
consentire lo svolgimento di ulteriori trattative attraverso la
costituzione di un soggetto terzo nominato dalle parti in modo
paritario», come invece richiede la sent. n. 33 del 2011.
L'incostituzionalità della previsione qui esaminata risulta
pianamente da una ulteriore considerazione. La sent. n. 303 del 2003,
al par. 8 del Considerato in diritto, ha ritenuto di dover respingere
le censure di illegittimità costituzionale proposte da parte
regionale nei confronti di una norma statale che prevedeva lo
svolgimento di una funzione amministrativa in materia di competenza
legislativa concorrente con il coinvolgimento della Regione
interessata nell'esercizio della medesima tramite un meccanismo di
collaborazione organica analogo a quello predisposto dall'art.
14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990. Si noti, tuttavia,
che tale "livello" di collaborazione è stato ritenuto sufficiente
dalla giurisprudenza costituzionale nel richiamato frangente solo ed
esclusivamente perchè la funzione amministrativa ivi considerata era
attuativa di un piano di individuazione di opere in relazione al
quale, secondo la medesima sent. n. 303, era costituzionalmente
necessario acquisire l'intesa, la cui mancanza non era superabile in
alcun modo, della Regione interessata da ogni singola opera. Risulta
dunque evidente che, per i principi reperibili nella giurisprudenza
costituzionale, il "livello" di collaborazione con la Regione
interessata dallo specifico procedimento autorizzatorio predisposto
dalla "norma speciale" sub ii) di cui all'art. 1, comma 552, della
legge n. 190 del 2014, sia del tutto inadeguato, poichè potrebbe
essere ritenuto giustificato solo ove vi fosse, a monte, la
preventiva acquisizione di una intesa con la singola Regione rispetto
alla quale la funzione amministrativa de qua avesse un ruolo
attuativo. Ciò, chiaramente, non è nel caso che qui interessa.
Di qui, dunque, l'incostituzionalità dell'art. 1, comma 552,
della legge n. 190 del 2014, per violazione degli art. 117, terzo
comma, e 118, primo comma, Cost., anche nella parte in cui prevede il
procedimento unilaterale di superamento della mancata intesa di cui
all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990.
2. - In relazione al comma 554.
2.1. - Premessa.
Il comma 554, dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014 dispone la
sostituzione dell'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2014,
come convertito in legge dalla legge n. 164 del 2014, con il seguente
testo: «Il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto,
sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del
mare, predispone un piano delle aree in cui sono consentite le
attività di cui al comma 1. Il piano, per le attività sulla
terraferma, è adottato previa intesa con la Conferenza unificata. In
caso di mancato raggiungimento dell'intesa, si provvede con le
modalità di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004,
n. 239. Nelle more dell'adozione del piano i titoli abilitativi di
cui al comma 1 sono rilasciati sulla base delle norme vigenti prima
della data di entrata in vigore della presente disposizione». Il
precedente comma 1 del d.l. n. 133 del 2014, cui la disposizione
citata rinvia, prevede che «al fine di valorizzare le risorse
energetiche nazionali e garantire la sicurezza degli
approvvigionamenti del Paese, le attività di prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas
naturale rivestono carattere di interesse strategico e sono di
pubblica utilità, urgenti e indifferibili».
Come si vede, la disposizione in questione attribuisce al
Ministro dello sviluppo economico il compito di predisporre, con
proprio decreto e sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare, «un piano delle aree in cui sono
consentite le attivita'», sulla terraferma, «di prospezione, ricerca
e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di
gas naturale». Il testo del decreto legge n. 133 del 2014, così come
esitato dalla legge di conversione, non individuava alcuna procedura
collaborativa, nè con le singole Regioni, nè con qualunque altra
istituzione espressione del sistema delle autonomie, che dovesse
essere obbligatoriamente seguita per giungere all'approvazione del
predetto Piano. Questa disposizione è stata impugnata dalla Regione
Puglia, in relazione al periodo in cui è stata in vigore prima della
proposizione del relativo ricorso (iscritto al Reg. ric. n. 5/20151,
ed il giudizio è attualmente pendente presso questa Ecc.ma Corte.
La modifica introdotta dal comma 554. dell'art. 1, della legge n.
190 del 2014, invece, prevede la necessaria acquisizione dell'intesa
con la Conferenza unificata e, in caso di mancato raggiungimento di
tale intesa, l'applicazione della procedura prevista dall'art. 1,
comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004. Nonostante l'esplicita
introduzione del menzionato strumento collaborativo, anche tali
previsioni devono ritenersi incostituzionali, in ragione della
violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma,
Cost., per le seguenti ragioni.
2.2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 554, della
legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e
118, primo comma, Cost., nella parte in cui, attribuendo al Ministro
dello sviluppo economico il compito di predisporre un «piano delle
aree in cui sono consentite le attività di cui al comma 1» ossia
delle attività, di «prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale»,
prevede una previa intesa con la Conferenza unificata - per di più
per le sole attività sulla terraferma - anzichè la necessaria
acquisizione dell'intesa con ciascuna Regione territorialmente
interessata ad ogni attività, anche destinata a svolgersi nel mare
continentale, per violazione delle competenze legislative regionali
in materia di "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia" e di "governo del territorio", nonchè delle competenze
amministrative che alla medesima spettano in base al principio di
sussidiarietà ex art. 118, primo comma, Cost.
2.2.1. - Le materie sulle quali interviene la disposizione che qui
si censura sono, evidentemente, quelle della "produzione, [del]
trasporto e [della] distribuzione nazionale dell'energia", nonchè
del "governo del territorio", affidate, come è noto, alla competenza
legislativa regionale entro i limiti dei principi fondamentali della
legge dello Stato in base all'art. 117, terzo comma, Cost.
La ben nota sent. n. 303 del 2003 della Corte costituzionale -
seguita dalla altrettanto conosciuta sent. n. 6 del 2004 - ha
chiarito al di là di ogni possibile dubbio quali sono le condizioni
che la legge statale che intervenga ad avocare al centro funzioni
amministrative in materie di competenza legislativa concorrente,
provvedendo anche a regolarne l'esercizio, deve rigorosamente
rispettare per poter superare il vaglio di legittimità
costituzionale: pena la violazione degli artt. 117, terzo comma, e
118, primo comma, Cost.
In particolare, per quel che qui più specificamente interessa,
la sent. n. 303 del 2003 ha evidenziato che «una volta stabilito che,
nelle materie di competenza statale esclusiva o concorrente, in
virtù dell'art. 118, primo comma, la legge può attribuire allo
Stato funzioni amministrative e riconosciuto che, in ossequio ai
canoni fondanti dello Stato di diritto, essa è anche abilitata a
organizzarle e regolarle, al fine di renderne l'esercizio
permanentemente raffrontabile a un parametro legale, resta da
chiarire che i principi di sussidiarietà e di adeguatezza convivono
con il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo
V e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione
dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni
regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta
da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalità, e sia oggetto di un accordo stipulato con la
Regione interessata» (par. 2.2. del Considerato in diritto).
Come si vede, la condizione che la sent. n. 303 del 2003 ha
individuato come assolutamente imprescindibile perchè le norme
legislative statali di questo tipo possano aspirare a superare il
vaglio di legittimità costituzionale non è, genericamente, quella
della previsione di "meccanismi collaborativi", nè, quella della
previsione di "intese" non meglio specificate, bensì più
puntualmente quella della necessarietà della previsione dell'intesa
con la singola Regione interessata dal singolo intervento. Tale
conclusione è avvalorata anche da un successivo passaggio della
medesima sent. n. 303 del 2003, se possibile ancor più esplicito del
precedente, ove si afferma che «per giudicare se una legge statale
che occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o
non costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarietà e
adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di
un'intesa fra lo Stato e le Regioni interessate, alla quale sia
subordinata l'operatività della disciplina» (par. 4.1 del
Considerato in diritto).
La ragione per la quale questa Ecc.ma Corte è giunta a tale
conclusione, del resto, è agevolmente comprensibile: le competenze
legislative ed amministrative costituzionalmente previste, che
sarebbero lese dalla mancata previsione di adeguati strumenti
collaborativi, pertengono non già al "sistema delle autonomie" o al
"sistema delle Regioni" genericamente intesi, bensì alla singola
Regione, che, sulla base dell'"ordinario" riparto delle competenze
dovrebbe essere la sola a disporre della competenza legislativa
necessaria ad istituire, allocare e disciplinare nel dettaglio una
funzione amministrativa incidente, nelle materie suddette, sul
proprio territorio. Ed è dunque il consenso di ciascuna Regione
specificamente interessata che lo Stato deve ricercare perchè una
disciplina siffatta possa essere concretamente «operativa», secondo
l'insegnamento del Giudice delle leggi.
Per questa ragione non può dunque in alcun modo ritenersi
satisfattiva delle pretese delle Regioni, e in grado di evitare le
lesioni alle competenze costituzionalmente garantite a queste ultime,
la previsione, della necessaria intesa con la Conferenza unificata.
Ad essere coinvolte sono innanzi tutto competenze legislative
regionali, il che rende addirittura inquinante, rispetto al corretto
svolgimento delle funzioni costituzionalmente previste, il ruolo
svolto dai rappresentanti degli enti locali nella citata Conferenza.
In secondo luogo, è la stessa attribuzione della potestà di fornire
l'intesa ad un organo collegiale quale la Conferenza, anzichè alla
singola Regione, ad essere costituzionalmente inadeguato, poichè,
come si è detto, le competenze coinvolte (soprattutto legislative,
ma anche amministrative) sono di pertinenza del singolo ente, e
riguardano gli usi del territorio di quest'ultimo. La Regione
interessata, nell'ambito di una deliberazione collegiale, potrebbe
invece essere pretermessa in virtù dell'applicazione del principio
di maggioranza, proprio in relazione alla decisione circa la sorte
del proprio territorio. Il che è costituzionalmente inaccettabile.
Del resto, nel nostro sistema costituzionale non sono istituite e
disciplinate sedi di raccordo tra "centro" e "periferie", come ha
saggiamente osservato questa Corte nella sent. n. 6 del 2004: e,
«nella perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, più in generale, dei procedimenti legislativi -
anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11, della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione)», leggi statali quali quella che
qui si esamina possono «aspirare a superare il vaglio di legittimità
costituzionale» solo ove si rispettino i citati criteri della sent.
n. 303 del 2003 (così par. 7 del Considerato in diritto della sent.
n. 6 del 2004).
2.2.2. - Da tutto ciò consegue, dunque, che l'art. 38, comma
1-bis, del d.l. n. 133 del 2014, nel testo sostituito dall'art. 1,
comma 554, della legge n. 190 del 2014, non rispetta la condizione
richiesta da questa Corte nella sent. n. 303 del 2003 (e dalle
numerose pronunce che, nel corso del tempo, hanno confermato,
approfondito e precisato questa linea giurisprudenziale), ai fini di
una legittima avocazione in sussidiarietà, da parte dello Stato, di
funzioni legislative e amministrative ricadenti in materie di
competenza concorrente (quali la "produzione, [il] trasporto e [la]
distribuzione nazionale dell'energia" e il "governo del territorio"
che vengono in rilievo nel caso di specie), ovvero la previsione «di
una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta'» (par. 2.2 e par. 4.1 del Cons. in dir.).
La disposizione citata, Quindi, si pone in contrasto con l'art.
117, terzo comma, e con l'art. 118, primo comma, Cost., nella parte
in cui prevede una previa intesa con la Conferenza unificata,
anzichè la necessaria acquisizione dell'intesa con ciascuna delle
Regioni specificamente interessate dalle «attività di prospezione,
ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio
sotterraneo di gas naturale».
Si noti infine che l'incostituzionalità del comma 554, dell'art.
1, della legge n. 190 del 2014, in questa sede impugnato, deve essere
apprezzata anche da un altro punto di vista. Come evidenziato più
sopra, tale disposizione prevede la necessarietà della previa intesa
in Conferenza solo ed esclusivamente per la inclusione nel Piano
delle aree in terraferma in cui sono consentite le attività de
quibus, e non anche per la inclusione delle aree collocate nel mare
continentale.
Le due ipotesi - attività da svolgersi nel mare continentale, da
un lato, ed in terraferma dall'altro - sono, per quel che qui
interessa, prive di qualunque rilevante elemento di differenziazione.
Il loro trattamento giuridico, quindi, non può che essere il
medesimo, almeno per quel che riguarda la necessarietà dell'intesa
con la singola Regione interessata per l'inserimento dell'area in
questione nel Piano.
L'odierna ricorrente, quindi, chiede a questa Ecc.ma Corte la
declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 554,
della legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo
comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui, attribuendo al
Ministro dello sviluppo economico il compito di predisporre un «piano
delle aree in cui sono consentite le attività di cui al comma 1»
ossia delle attività, di «prospezione, ricerca e coltivazione di
idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale»,
prevede una previa intesa con la Conferenza unificata per le sole
attività sulla terraferma, anzichè la necessaria acquisizione
dell'intesa con ciascuna Regione territorialmente interessata ad ogni
attività, anche destinata a svolgersi nel mare continentale.
2.3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 554, della
legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e
118, primo comma, Cost., in quanto lede le competenze legislative
della Regione in materia di "produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia" e di "governo del territorio", nonchè le
competenze amministrative che alla medesima spettano in base al
principio di sussidiarietà ex art. 118, primo comma, Cost.,
ponendosi in contrasto con quanto affermato dalla sent. n. 303 del
2003 di questa Corte, nella parte in cui prevede l'applicazione della
procedura di superamento della mancata intesa di cui all'art. 1,
comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 anche ad ipotesi in cui lo
stallo decisionale dipenda da divergenze sostanziali tra le parti e
non esclusivamente a «condotte meramente passive delle
amministrazioni regionali», come chiarito dalla sent. n. 239 del 2013
di questa Corte.
2.3.1. - Come sopra ricordato, l'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n.
133 del 2004, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 554, della
legge n. 190 del 2014, ha inoltre previsto che nel caso in cui
l'intesa (in Conferenza unificata) non venga raggiunta, «si provvede
con le modalità di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge 23
agosto 2004, n. 239». Tale disposizione, a sua volta, dispone quanto
segue: «Fatte salve le disposizioni in materia di valutazione di
impatto ambientale, nel caso di mancata espressione da parte delle
amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, comunque
denominati, inerenti alle funzioni di cui ai commi 7 e 8 del presente
articolo, entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta
nonchè nel caso di mancata definizione dell'intesa di cui al comma 5
dell'art. 52-quinquies del testo unico di cui al decreto del
Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, e nei casi di cui
all'art. 3, comma 4, del decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93,
il Ministero dello sviluppo economico invita le medesime a provvedere
entro un termine non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore
inerzia da parte delle amministrazioni regionali interessate, lo
stesso Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede
in merito con la partecipazione della regione interessata».
Come già evidenziato più sopra, tale procedura di superamento
della mancata intesa si limita a prevedere un ulteriore invito a
provvedere entro trenta giorni, e - in fine - il semplice deferimento
della decisione ad un atto unilaterale della Presidenza del Consiglio
dei ministri, con la mera "partecipazione" della Regione interessata.
Tale norma non rispetta i criteri forniti al legislatore statale
dalla giurisprudenza costituzionale ai fini della disciplina di una
mancata intesa, ove questa sia resa necessaria dal paradigma della
c.d. "sussidiarietà legislativa", e pertanto deve ritenersi in
contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
Al riguardo occorre richiamare nuovamente la sent. n. 239 del
2013, cheha scrutinato proprio il meccanismo di superamento
dell'intesa di cui al citato art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239
del 2004. Tale decisione ha infatti evidenziato che il procedimento
"a forte unilateralita'" di cui sopra, culminante in una decisione
del Presidente del Consiglio dei ministri, si deve ritenere
costituzionalmente legittimo solo in quanto non predisposto al fine
di superare mere «divergenze» tra le parti, bensì a far fronte ai
casi - che già di per se stessi rappresentano una violazione, da
parte regionale, del principio di leale collaborazione - in cui la
Regione interessata si limiti ad adottare «condotte meramente
passive».
L'art. 1, comma 554, della legge n. 190 del 2014 - come già il
precedente comma 552, in relazione alle ipotesi su cui più sopra ci
si è soffermati - nel sostituire il comma 1-bis, dell'art. 38, del
d.l. 133 del 2014, dispone invece l'applicabilità di queste
procedure a carattere unilaterale anche al superamento dello stallo
derivante da divergenze tra le parti, non imputabili in alcun modo a
comportamenti meramente "inerti" della Regione.
Anche in questo caso, per illustrare la grave incostituzionalità
di tale previsione, è necessario prendere le mosse dalla sent. n. 33
del 2011, nella quale questa Corte ha evidenziato che il legislatore
statale può predisporre meccanismi di superamento del mancato
raggiungimento dell'intesa dovuto a divergenze sostanziali tra le
parti. Come si è già avuto modo di precisare a proposito dei vizi
concernenti il comma 552, questo stesso Collegio ha però ritenuto
che tali meccanismi possono aspirare a superare il vaglio di
legittimità costituzionale solo ove garantiscano lo svolgimento di
reiterate trattative tra le parti in un contesto di paritarietà tra
di esse, al limite devolvendo la decisione ad un organo terzo. In
particolare, la normativa allora scrutinata è stata ritenuta non
contrastante con le norme costituzionali rilevanti sul punto in
quanto predisponeva «l'attivazione di un procedimento volto a
consentire lo svolgimento di ulteriori trattative attraverso la
costituzione di un soggetto terzo nominato dalle parti in modo
paritario».
Non vi è dubbio che la disposizione introdotta dal comma 554,
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 non risponde a tali
caratteristiche.
Per quel che qui specificamente interessa, dunque, tale
disposizione deve ritenersi incostituzionale, per violazione degli
art. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui
prevede il richiamato procedimento unilaterale di superamento della
mancata intesa, anche quando lo stallo dipenda da divergenze
sostanziali tra le parti.

P. Q. M.

La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiari l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi
552 e 554, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 [Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2015)], nei limiti e nei termini sopra esposti.
Con ossequio.
Bari-Roma, 26 febbraio 2015

Avv. Papa Malatesta - Avv. Costanzi