1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 23-5-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 aprile 2018
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 27 aprile 2018 (della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia). Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali - Circolare del Ministero dell'economia e delle finanze contenente chiarimenti in materia di pareggio di bilancio per il triennio 2018-2020 per gli enti territoriali di cui all'art. 1, commi da 465 a 508, della legge n. 232 del 2016 (Legge di bilancio 2017), come modificata dalla legge n. 205 del 2017 (Legge di bilancio 2018) - Utilizzo dell'avanzo di amministrazione. - Circolare del Ministero dell'economia e delle finanze del 5 del 2018 (recte: del 20 febbraio 2018, n. 5). (18C00118) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 23-5-2018)

Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione
Friuli-Venezia Giulia (cod. fisc. 80014930327), in persona del
rappresentante legale pro tempore, il vice-presidente della regione
Sergio Bolzonello (cod. fisc. BLZ SRG 60A14 G888O), autorizzato con
deliberazione della giunta regionale di data 13 aprile 2018, n. 915
(doc. 1), rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente,
come da procura speciale in calce al presente atto, dall'avv. prof.
Giandomenico Falcon (cod. fisc. FLCGDM 45C06 L736E) del Foro di
Padova, con studio in Padova, via san Gregorio Barbarigo n. 4, tel.
049 660231, telefax per comunicazioni 049 8776503, PEC
giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it, e dall'avv. Ettore Volpe
(cod. fisc. VLP TTR 57Ell L050S) dell'avvocatura della Regione
Friuli-Venezia Giulia, telefax per comunicazioni 040 3772929, PEC
ettore.volpe@certregione.fvg.it, con domicilio eletto presso
l'ufficio di rappresentanza della regione, in piazza Colonna 355,
Roma,
Contro il Presidente del Consiglio di ministri, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero
dell'economia e delle finanze, emanare la circolare del 5 del 2018,
recante «Chiarimenti in materia di pareggio di bilancio per il
triennio 2018-2020 per gli enti territoriali di cui all'art. l, commi
465 a 508, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Legge di bilancio
2017), come modificata dalla legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Legge di
bilancio 2018)» (doc. 2), trasmessa alla Regione Friuli-Venezia
Giulia mediante invio con posta elettronica certificata del 21
febbraio 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale
del 13 marzo 2018, n. 60 (alle pagine 67 e seguenti), nella parte in
cui essa limita ai fini dell'equilibrio di bilancio la possibilità
di impiego dell'avanzo di amministrazione all'utilizzazione delle
intese e dei patti di solidarietà ovvero alla flessibilità in corso
di gestione, e nella parte in cui nelle indicazioni contenute
nell'allegato 2 essa esclude l'avanzo vincolato di amministrazione
dal prospetto di bilancio.
E per il conseguente annullamento in parte qua della predetta
circolare, per violazione degli articoli 3, 81, 97 primo e secondo
comma, 119 primo, secondo e sesto comma, della Costituzione, anche in
combinato disposto con l'art. 10 della legge cost. 18 ottobre 2001,
n. 3, e dell'art. 136 della Costituzione, per violazione del
giudicato costituzionale;
dell'art. 5 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1,
e degli articoli 9 e 12 della legge n. 243 del 2012, anche in
relazione alla sentenza n. 247 del 2017;
degli articoli 7, 25, 48, 49, 51, 52, 63 e 65 dello Statuto
regionale, anche in riferimento al decreto legislativo 23 gennaio
1965, n. 114, al decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 e al
decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137, e all'art. 9 del decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9,
del principio di predeterminazione, di proporzionalità e di
temporaneità delle contribuzioni richieste alla Regione autonoma
(articoli 3 e 119 Cost; articoli 48 e 49 Statuto regionale; art. 5
della legge cost. n. l del 2012), del principio di veridicità e di
trasparenza dei bilanci (art. 81 Cost. e articoli 7, 25 e 48 Statuto
regionale), del principio di leale collaborazione (art. 120, secondo
comma, Cost.) e del principio consensualistico (articoli 63 e 65
dello Statuto e art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42).

Fatto

a) Il ricorso in via principale della Regione Friuli-Venezia Giulia
n. 71/2016 R.R. e la sentenza n. 247 del 2017.
Il presente ricorso trova il proprio fondamento e le proprie
ragioni nel quadro normativo che la Regione Friuli-Venezia Giulia
aveva contestato con il ricorso n. 71/2016 R.R. e che codesta ecc.ma
Corte costituzionale ha chiarito con la sentenza n. 247 del 2017.
In particolare, la regione aveva impugnato le limitazioni
all'utilizzo dell'avanzo di amministrazione, oltre che quelle
all'impiego del fondo pluriennale vincolato, poste dall'art. l, comma
l, lettera b), della legge n. 164 del 2016, modificativo dell'art. 9
della legge rinforzata n. 243 del 2012.
La disposizione impugnata, infatti, elencando in modo
apparentemente esaustivo i titoli di entrata e di uscita finali
rilevanti ai fini dell'equilibrio di bilancio e non menzionando in
tale elencazione nè l'avanzo di amministrazione, nè il fondo
pluriennale vincolato, poteva essere intesa in modo che ne sarebbe
derivata una surrettizia sottrazione alla regione di tali poste di
bilancio, rese indisponibili dalle norme sul pareggio di bilancio.
Questa esegesi della disposizione trovava conferma, per quanto
riguarda l'avanzo di amministrazione, nelle norme sui patti di
solidarietà contenute nell'art. 2, comma l, lettera a), della legge
n. 164 del 2016, le quali prevedono uno specifico meccanismo per
l'utilizzo dell'avanzo di esercizio, che passa per l'approvazione di
patti di solidarietà territoriali, nell'ambito dei quali sono
acquisiti gli spazi finanziari che consentono di impiegare l'avanzo.
Tuttavia, la sentenza n. 247 del 2017, pur rilevando che
l'interpretazione denunciata dalla regione trovava supporto nella
«oscura formulazione della norma», ha affermato che tale esegesi è
da scartare in quanto contrastante con i parametri invocati nel
ricorso e ha precisato l'interpretazione corretta della disposizione,
in forza della quale «l'avanzo di amministrazione rimane nella
disponibilità dell'ente che lo realizza».
La sentenza è netta nell'affermare la «lettura conforme a
Costituzione delle norme contestate, secondo cui gli enti
territoriali in avanzo di amministrazione hanno la mera facoltà - e
non l'obbligo - di mettere a disposizione delle politiche regionali
di investimento una parte o l'intero avanzo», con le ulteriori
precisazioni che è «nella piena disponibilità dell'ente titolare
dell'avanzo partecipare o meno alle intese in ambito regionale»; che
«solo in caso di libero esercizio di tale opzione l'ente può
destinare l'avanzo all'incremento degli spazi finanziari regionali»;
che «ove, viceversa, tale opzione solidaristica non sia ritenuta
utile dall'ente titolare dell'avanzo, in capo allo stesso permane la
disponibilità del suo impiego».
b) La circolare ministeriale n. 5 del 2018 e l'oggetto del conflitto.
È dunque con sorpresa che la ricorrente regione ha constatato
che in senso difforme si esprime il Ministero dell'economia e delle
finanze nella circolare indicata in epigrafe e qui impugnata,
recante, a firma del Ragioniere generale dello Stato, «Chiarimenti in
materia di pareggio di bilancio per il triennio 2018-2020» destinati
agli enti territoriali, e quindi anche alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
La Circolare rappresenta il primo atto con cui lo Stato fornisce
indicazioni operative agli enti territoriali e agli organi di
controllo (organi di revisione economico-finanziaria, Corte dei
conti) sulla applicazione dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012,
«Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione», dopo
l'interpretazione della predetta disposizione della legge rinforzata
fornita da codesta Corte costituzionale con la sentenza n. 247 del
20l7, di cui si è detto sopra.
La circolare impugnata dichiara di conoscere e richiama tale
sentenza, ma ad essa mostra rispetto soltanto a parole, fornendo, ad
avviso della ricorrente Regione, indicazioni che si pongono in
contrasto con quanto in essa statuito, in quanto la Circolare indica
come unici mezzi attraverso i quali l'ente potrebbe utilizzare
l'avanzo di amministrazione da un lato l'istituto della flessibilità
in corso di gestione, regolato dall'art. l, comma 468, della legge n.
232 del 2016, come modificato dall'art. l, comma 785, della legge n.
205 del 2017, dall'altro l'istituto delle intese regionali e dei
patti di solidarietà.
Infatti, secondo la circolare (v. in particolare pagina 9), ai
fini della determinazione del saldo non negativo tra entrate finali e
spese finali, valido per la verifica del rispetto dell'obiettivo di
finanza pubblica, le entrate finali e le spese finali sono quelle di
cui allo schema di bilancio previsto dal decreto legislativo n. 118
del 2001, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili,
ascrivibili ai seguenti titoli:
Entrate finali: 1 - Entrate correnti di natura tributaria,
contributiva e perequativa; 2 - Trasferimenti correnti; 3 - Entrate
extratributarie; 4 - Entrate in c/capitale; 5 - Entrate da riduzione
di attività finanziarie;
Spese finali: l - Spese correnti; 2 - Spese in c/capitale; 3 -
Spese per incremento di attività finanziarie.
Per contro, non sarebbe utilizzabile l'avanzo di amministrazione
accertato nel rendiconto, il quale - secondo la Circolare - dovrebbe
trovare il suo impiego, alternativamente, attraverso la flessibilità
in corso di gestione oppure attraverso le intese territoriali e i
patti di solidarietà nazionale.
A pagina 11, poi, la circolare sostiene che «gli strumenti
previsti dal legislatore (intese regionali e patti di solidarietà -
nazionale) e la maggiore flessibilità in corso di gestione
introdotta dal comma 785 dell'art. l della legge n. 205 del 2017, che
modifica il comma 468 dell'art. l della legge n. 232 del 2016,
rappresentino un efficace mezzo di utilizzo e progressivo smaltimento
- dell'avanzo di amministrazione da parte degli enti territoriali, in
linea con le interpretazioni della Corte costituzionale espresse
nella richiamata sentenza n. 247 del 2017».
L'indicazione di tali istituti compensativi quali mezzi esclusivi
per l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione, e dunque l'irrilevanza
di tale posta ai fini dell'equilibrio di bilancio, è infine
confermata dall'allegato 2, contenente il prospetto di redazione del
bilancio preventivo, il quale non lascia spazio alcuno alla
indicazione degli avanzi di amministrazione.
Ora, se in fase di preventivo l'esclusione dell'avanzo libero di
amministrazione è coerente con il divieto di spese senza copertura
certa, che impedisce l'iscrizione in bilancio dell'avanzo presunto,
tale impedimento non riguarda l'avanzo vincolato, il quale, essendo
applicabile al bilancio seppur in via presunta, dovrebbe risultare
rilevante anche ai fini del pareggio, contrariamente a quanto si
deduce dal prospetto di cui all'allegato 2: al quale è dunque estesa
la presente impugnazione.
In questo modo, l'atto impugnato manifesta in modo inequivoco ed
innovativo la volontà dello Stato di non riconoscere - a tutti gli
effetti, compresi quelli sanzionatori - come bilancio in equilibrio,
ai sensi dell'art. 9, comma l, della legge n. 243 del 2012, il
bilancio della Regione che abbia impiegato l'avanzo di
amministrazione esposto nel rendiconto oltre i limiti consentiti
dagli istituti della flessibilità in corso di gestione e dalle
intese o patti di solidarietà.
c) L'inidoneità degli istituti compensativi a far salva la
legittimità della interpretazione dell'art. 9 della legge n. 243 del
2012 fatta propria dalla circolare.
Le affermazioni contenute nella sentenza n. 247 del 2017,
riportate sopra, dimostrano, anzitutto, che il ricorso agli istituti
previsti dall'art. 10 della legge n. 243 del 2012 (intese con gli
enti territoriali della regione; patto di solidarietà nazionale
orizzontale con altre regioni o verticale, con lo Stato) rimane una
opzione libera e quindi non può diventare una modalità obbligatoria
per l'impiego dell'avanzo di amministrazione.
In secondo luogo, il necessario ricorso ai predetti istituti
implica che la facoltà dell'ente di impiegare l'avanzo di
amministrazione rimane eventuale e incerta, perchè viene a dipendere
dalle dinamiche della gestione finanziaria degli enti territoriali e
dalla loro disponibilità a cedere degli spazi finanziari,
nell'ambito della complessa procedura ora regolata dall'art. 10 della
legge n. 243 del 2012 e dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 21 febbraio 2017, n. 21 (recante «Regolamento recante
criteri e modalità di attuazione dell'art. 10, comma 5, della legge
24 dicembre 2012, n. 243, in materia di ricorso all'indebitamento da
parte delle regioni e degli enti locali, ivi incluse le modalità
attuative del potere sostitutivo dello Stato, in caso di inerzia o
ritardo da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e
di Bolzano dallo Stato»).
Infine, il meccanismo delle intese e dei patti di solidarietà
nazionale appare, per la Friuli-Venezia Giulia comunque insufficiente
sul piano quantitativo.
In chiusura dell'esercizio 2016, l'avanzo complessivo degli enti
situati nel territorio regionale cui si applica il decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, ammontava a circa 1.800 milioni
di euro, con un avanzo della regione accertato in 1.127.715.698,47
euro, come risulta dall'art. 6 della legge regionale 4 agosto 2017,
n. 30. Per contro, gli spazi finanziari disponibili nel territorio,
approssimativamente stimati in misura corrispondente alle spese di
titolo IV della spesa (rimborso prestiti), non superano circa 253
milioni di euro, pari dunque ad 1/7 del fabbisogno necessario ad
applicare l'avanzo a disposizione.
Sul versante nazionale, l'art. l, comma 495, della legge n. 232
del 2016 prevede l'assegnazione alle regioni di spazi finanziari
nell'ambito dei patti di cui all'art. 10, comma 4 della legge n. 243
del 2012 nel limite complessivo di 500 milioni annui, e dunque in
misura largamente inferiore alle necessità regionali e comunque
dipendente da una scelta politica del legislatore nazionale, che
verrebbe a comprimere l'autonomia finanziaria della regione,
impedendo a questa di disporre di risorse proprie.
Quanto alla flessibilità in corso di gestione finanziaria,
introdotta dall'art. 1, comma 785, della legge n. 205 del 2017 (che
abrogando l'ultimo periodo dell'art. l, comma 468 della legge n. 232
del 2016, ha eliminato l'obbligo a carico degli enti territoriali di
dimostrare il rispetto dei vincoli derivanti dalla legge n. 243 del
2012 quando adottino atti di variazione del bilancio iniziale di
esercizio), va rilevato che esso consente alla Regione e ai suoi enti
locali di dimostrare l'equilibrio di bilancio solo a previsione e a
rendiconto, senza che rilevino le risultanze di gestione intermedie.
Ciò fa sì che l'ente che, nel corso dell'esercizio, intenda
iscrivere e impegnare l'avanzo potrà ben farlo, anche qualora con
ciò renda negativo il saldo calcolato sugli stanziamenti
previsionali. Sennonchè, per rispettare i vincoli finanziari a
consuntivo, lo stesso ente dovrà comprimere (cioè dovrà non
impegnare) la spesa rilevante ai fini del pareggio per un importo
pari all'avanzo iscritto e impegnato, e dovrà reperire altrove
copertura.
Tale ultima compressione obbligata della spesa (che, tra l'altro,
concorre a generare ulteriore avanzo rinviando all'esercizio
successivo il medesimo problema) dimostra che, nonostante la maggiore
flessibilità, nell'ambito dell'esercizio si verifica in ogni caso un
surrettizio contributo alla finanza pubblica, e che, in ogni caso,
tale strumento non è idoneo a "smaltire" l'avanzo, al contrario di
quanto ipotizza il Ministero nell'atto impugnato.
Ciò premesso, la circolare impugnata risulta lesiva delle
prerogative costituzionali della ricorrente Regione per le seguenti
ragioni di

Diritto

I. Ammissibilità e tono costituzionale del presente conflitto.
La Regione Friuli-Venezia Giulia ritiene che il presente
conflitto ex articoli 134, primo alinea, Cost., e 39 della legge n.
87 del 1957, sia ammissibile, in quanto è rivolto contro un atto con
il quale lo Stato, attraverso i criteri di redazione del bilancio
somministrati dal Ministero dell'economia e delle finanze, pretende
di porre limiti alla autonomia finanziaria della Regione, che trova
fondamento e garanzia nelle norme dello Statuto speciale e della
Costituzione. In particolare, l'atto impugnato pretende di sottrarre
alla Regione (e agli enti territoriali del sistema regionale) la
disponibilità della quota delle proprie risorse rappresentata
dall'avanzo di amministrazione esposto nel rendiconto.
La Regione non contesta, ovviamente, la necessità di
armonizzazione del proprio bilancio, e del resto lo stesso art. 48
dello Statuto stabilisce che la finanza propria della Regione è
«coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi della
solidarietà nazionale», nei modi stabiliti dallo Statuto stesso.
La ricorrente si duole, invece, del fatto che la funzione di
armonizzazione dei bilanci e degli enti territoriali sia stata
esercitata dallo Stato, e per esso dal Ministero della economia e
delle finanze, in violazione delle norme statutarie e costituzionali
che conformano l'autonomia finanziaria e di bilancio della Regione e
in lesione dei principi costituzionali sui bilanci pubblici, come
declinati dalla stessa legge rinforzata che dà attuazione alla legge
cost. n. l del 2012.
In particolare, la Regione Friuli-Venezia Giulia osserva che la
circolare contestata, nel confrontarsi con la sentenza n. 247 del
2017 di codesta Corte costituzionale, viene a dare una attuazione
dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012 del tutto incompatibile con
l'interpretazione della disposizione della legge rinforzata esposta
nella predetta sentenza «nei sensi di cui in motivazione», e dunque
direttamente incompatibile con le norme statutarie e costituzionali
che hanno determinato la lettura correttiva della norma legislativa a
suo tempo impugnata dalla Regione, oltre che in lesione del giudicato
costituzionale.
In altri termini, il Ministero delle finanze non soltanto assume
ma anche prescrive agli enti territoriali una interpretazione della
disposizione che ad avviso della Regione è incostituzionale per
violazione di norme protettive - direttamente o indirettamente -
della autonomia dell'ente regionale: autonomia che non è solo
l'autonomia finanziaria, ma che è anche l'autonomia politica,
giacchè nelle scelte di bilancio si manifestano decisioni
fondamentali di indirizzo politico e di controllo, tant'è che lo
Statuto affida al Consiglio regionale l'approvazione, con legge, dei
bilanci di previsione e dei rendiconti consuntivi (art. 7 e art. 25,
commi primo e quarto).
Prescrivendo tale interpretazione, la Circolare esterna altresì
la volontà dello Stato di considerare non in equilibrio il bilancio
regionale e degli enti locali che utilizzeranno l'avanzo di
amministrazione in forme diverse da quelle indicate dalla circolare
stessa (patti territoriali e flessibilità in corso di gestione: v.
pagina 11), e anticipa l'attivazione delle sanzioni previste a carico
degli enti che non osservano il vincolo 8 del saldo non negativo
così inteso, condizionando in questo modo l'esercizio delle potestà
regionali in materia di bilancio.
Sussiste dunque pienamente il "tono costituzionale" del
conflitto, sia in relazione alle violazioni denunciate, che implicano
la lesione di parametri costituzionali e statutari o di norme
legislative che fanno corpo con quelle costituzionali, sia in
relazione alle funzioni regionali incise dall'atto impugnato, che
coinvolgono il potere della Giunta di predisporre bilanci e
rendiconti ed il potere del Consiglio regionale di approvare tali
atti, nonchè il complessivo ruolo di governo della finanza locale
riconosciuto alla Regione dallo Statuto e dalle sue norme di
attuazione (in relazione alla applicazione della circolare agli enti
locali della Regione).
Come esposto in narrativa, la circolare impugnata viene a
riproporre, in via amministrativa e in diretta violazione del
giudicato costituzionale (art. 136 Cost.), esattamente quella norma
che: (i) è stata denunciata dalla Regione nel suo ricorso contro
l'art. l, comma l, lett. b), primo periodo, della legge n. 164 del
2016, nella parte in cui, introducendo il nuovo comma l-bis nell'art.
9 della legge n. 243 del 2012, al primo periodo del comma escludesse
l'utilizzo del saldo di amministrazione ai fini dell'equilibrio di
bilancio; (ii) è stata implicitamente ritenuta costituzionalmente
illegittima da codesta Corte costituzionale nella sentenza n. 247 del
2017; (iii) non è comunque resa legittima dall'introduzione del
correttivo della flessibilità in fase di gestione, cui fa
riferimento la circolare a pagina 11, correttivo che si limita a
spostare a fine periodo l'effetto sottrattivo.
Per tale ragione la Regione non può che riformulare, contro
l'interpretazione propugnata dallo Stato e in relazione alla parti di
circolare che la esprimono, le proprie censure svolte nel ricorso n.
71/2016 R.R., appuntandole contro l'atto che tale interpretazione
cerca di imporre in via amministrativa, ma fin d'ora eccependo, in
via incidentale, l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, comma
l-bis, della legge n. 243 del 2012, qualora nella prassi applicativa
si consolidasse l'esegesi disapprovata da codesta Corte nella
sentenza interpretativa di rigetto.
II. Violazione della autonomia finanziaria della Regione e del
principio dell'accordo in materia finanziaria.
La circolare, dopo aver confermato che «anche le autonomie
speciali sono tenute a garantire, dall'esercizio 2016, l'equilibrio
tra entrate finali e spese finali in termini di competenza ai sensi
dell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243» (pagina 7) e
specificato che «le regioni Trentino-Alto Adige e Friuli-Venezia
Giulia, nonchè le Province autonome di Trento e di Bolzano, sono
state assoggettate al doppio vincolo di finanza pubblica [patto di
stabilità interno e pareggio di bilancio fino all'anno 2017» e che
«a decorrere dall'anno 2018, anche per i suddetti enti ad autonomia
differenziata viene meno il vincolo del patto di stabilità interno e
trova integrale applicazione la disciplina del pareggio di bilancio»
(pagina 8), precisa, nella Sezione B, quali sono le entrate finali e
le spese finali, indicandone analiticamente i titoli di cui allo
schema di bilancio previsto dal decreto legislativo n. 118 del 2011
(pagina 9).
L'atto impugnato conferma la possibilità di considerare il Fondo
pluriennale vincolato, nei termini di cui al paragrafo B, mentre con
riferimento alla mancata inclusione dell'avanzo di amministrazione
tra le entrate finali valide ai fini del saldo ricorda che la
sentenza n. 247 del 2017 ha dichiarato infondata la relativa
questione, in quanto l'interpretazione della norma non può che
essere quella secondo cui l'avanzo di amministrazione rimane nella
disponibilità dell'ente che lo realizza (pagina 10 della circolare).
A questo punto, però, la Circolare conclude affermando che «gli
strumenti previsti dal legislatore (intese regionali e patti di
solidarietà nazionale) e la maggiore flessibilità in corso di
gestione introdotta al comma 785 dell'articolo l della legge n. 205
del 2017, che modifica il comma 468 dell'articolo l della legge n.
232 del 2016, rappresentino un efficace mezzo di utilizzo - e
progressivo smaltimento - dell'avanzo di amministrazione da parte
degli enti territoriali, in linea con le interpretazioni della Corte
costituzionale espresse nella richiamata sentenza n. 247 del 2017».
Tale passaggio evidenzia la pretesa dello Stato di imporre gli
istituti compensativi dei patti territoriali e della flessibilità in
corso di gestione quali unici mezzi di utilizzo e di smaltimento
dell'avanzo di amministrazione.
Questa pretesa è confermata dalla elencazione delle voci nel
prospetto di cm all'allegato 2, relativo al bilancio di previsione,
illustrato nella sezione C della circolare, il quale non contempla
l'avanzo vincolato di amministrazione.
La stessa sezione C non menziona mai detto avanzo, e ribadisce
che è in equilibrio solo il bilancio che evidenzi un saldo non
negativo tra entrate finali e spese finali composte secondo i titoli
elencati.
La sterilizzazione, ai fini dell'equilibrio di bilancio,
dell'avanzo di amministrazione accertato ed esposto nei rendiconti
determina un effetto sostanziale di sottrazione di risorse regionali,
analoga alla introduzione di una riserva all'erario o di un
accantonamento di entrata a valere sulle quote di tributi erariali di
spettanza regionale.
Tale effetto, che la circolare pretende di determinare orientando
l'attività degli organi di controllo, di certificazione e
l'attività sanzionatoria (come risulta, rispettivamente dalle
sezioni D, E, e F), è lesivo della autonomia finanziaria della
Regione, e viola le norme contenute nel Titolo IV della legge cost.
n. 1 del 1963, in particolare l'art. 48, che costruisce la finanza
dell'ente come una finanza propria della Regione («La Regione ha una
propria finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i
principi della solidarietà nazionale, nei modi stabiliti dagli
articoli seguenti»); l'art. 49, che attribuisce alla Regione quote
dei tributi erariali; l'art. 51, che individua le altre entrate della
Regione; dell'art. 63, ultimo comma, dello statuto speciale, che
consente modifiche alle norme predette solo con il procedimento
negoziato ivi previsto.
Violate sono anche le corrispondenti norme sull'autonomia
finanziaria e patrimoniale della Regione contenute nell'art. 119,
primo, secondo e sesto comma, Cost., invocato anche in combinazione
con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, ove più favorevole.
Considerando poi l'effetto sostanziale "sottrattivo" sopra
descritto, risulta violato anche il principio dell'accordo, in
applicazione del metodo pattizio che regola i rapporti finanziari tra
lo Stato e il Friuli-Venezia Giulia, principio sotteso agli articoli
63 (già richiamato) e 65 (in tema di procedura negoziata per
l'approvazione delle norme di attuazione) dello statuto, nonchè alle
norme di attuazione contenute nel decreto del Presidente della
Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza
regionale), nel decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 8 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia
Giulia recanti modifiche ed integrazioni al decreto del Presidente
della Repubblica 23 gennaio 1965, n. 114, concernente la finanza
regionale); nel decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 137 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia in materia di finanza regionale), e ribadito,
con riferimento a tutte le Regioni a statuto speciale, dall'art. 27
della legge n. 42 del 2009.
III. Violazione del principio dell'equilibrio di bilancio inteso come
saldo non negativo (articoli 81, primo e sesto comma, 97, primo
comma, e 119, primo comma, Cost., in combinazione con l'art. 9, comma
l, della legge n. 243 del 2012, come interpretato dalla sentenza n.
247 del 2017 della Corte costituzionale). Violazione del giudicato
costituzionale (art. 136 Cost.).
La circolare, con le limitazioni recate alla disponibilità
dell'avanzo di amministrazione (pagina 11), anche nella parte
vincolata (allegato 2 e sezione C), manifesta una volontà
definitoria della nozione di equilibrio di bilancio (pagine 9 - 10)
che è incompatibile con la nozione costituzionale di equilibrio di
bilancio, anche per come è specificato dall'art. 9, comma l, della
legge rinforzata n. 243 del 2012, nel senso in cui tale disposizione
è stata intesa dalla sentenza n. 247 del 2017.
I "chiarimenti" somministrati dalla circolare sono incompatibili
con il senso proprio dell'art. 9, commi 1 e 1-bis, della legge
rinforzata n. 243 del 2012, come interpretati nella sentenza n. 247
del 2017, in quanto presuppongono e promuovono proprio l'esegesi
della disposizione esclusa, per ragioni di ordine costituzionale,
dalla Corte.
Le norme costituzionali di cui agli articoli 81, primo e sesto
comma, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., prescrivono
infatti a tutti gli enti territoriali di mantenere il proprio
bilancio in equilibrio (l'art. 119, primo comma, Cost., è esplicito
nell'imporre a tali enti di garantire «l'equilibrio dei relativi
bilanci»).
La legge rinforzata approvata ai sensi dell'art. 81, sesto comma,
Cost. e dell'art. 5 della legge cost. 1 del 2012 definisce in
equilibrio i bilanci degli enti territoriali «quando, sia nella fase
di previsione che di rendiconto, conseguono un saldo non negativo, in
termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come
eventualmente modificato ai sensi dell'art. 10».
Nel momento in cui il bilancio regionale ha un saldo non
negativo, lo Stato non ha alcun titolo per pretendere di sottrarre al
bilancio regionale, o di rendere comunque indisponibili, determinate
poste, costringendo la Regione, sotto il pretesto del pareggio, ad
approvare un bilancio che oggettivamente rimane in avanzo.
Si precisa la circolare è illegittima anche in riferimento a
quanto sancito dalla legge rinforzata, e tale violazione di legge, ad
avviso della Regione, è invocabile nel presente giudizio per
conflitto di attribuzione sia in quanto il significato della
disposizione subcostituzionale è determinato da una esegesi
costituzionalmente orientata, sia perchè le norme della legge n. 243
del 202 - qualificata come legge «organica» dalla sentenza n. 61 del
2018 - fanno blocco con la legge cost. n. 1 del 2012 (così la
sentenza n. 88 del 2014), la quale a sua volta detta principi che
costituiscono una garanzia reciproca per tutti i livelli di governo e
che concorrono a strutturare l'autonomia finanziaria della Regione.
Palese è altresì la violazione del giudicato costituzionale e
quindi dell'art. 136 Cost., se solo si considera che il Ministero
dell'economia e delle finanze, con la sua Circolare, ripropone
proprio l'interpretazione disattesa dalla sentenza n. 247 del 2017.
Nè varrebbe replicare che l'interpretazione squalificata era
contenuta in una sentenza interpretativa di rigetto - Infatti, la
pronuncia è stata resa in un giudizio promosso contro lo Stato, che
dunque era anche formalmente parte del giudizio, e l'esegesi
prescritta dallo Stato nell'atto impugnato è proprio l'unica
preclusa dal «vincolo negativo» discendente dalle sentenze di
rigetto.
Evidenti sono le ripercussioni di tali violazioni sulla autonoma
finanziaria della Regione, garantita dagli artt. 48 e ss. dello
Statuto, se solo si considera che la Circolare viene ad inibire
scelte di bilancio che nel quadro costituzionale e legislativo
sarebbero invece del tutto ammesse.
IV. Violazione dei principi di veridicità e di trasparenza del
bilancio (art. 81 Cost., artt. 7 e 25 dello Statuto). Violazione
della autonomia politica della Regione.
La Circolare, per i profili censurati, è poi lesiva dei principi
di veridicità e di trasparenza dei bilanci e di responsabilità
politica per gli stessi, implicito, oltre che nell'art. 81 Cost.,
nelle norme statutarie che riservano al Consiglio regionale
l'approvazione dei bilanci (art. 7, per cui la Regione «provvede con
legge: 1) all'approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti
consuntivi»; art. 25, commi primo e quarto, per cui il Consiglio
regionale, «approva il bilancio di previsione della Regione» ed
«esamina ed approva il conto consuntivo della Regione per
l'esercizio»).
Lo Stato, attraverso l'atto impugnato, pretenderebbe di
costringere l'organo rappresentativo soggetto ai meccanismi della
responsabilità politica, ad approvare un bilancio non trasparente
(perchè verrebbe ad occultare risorse regionali che pure esistono) e
non veritiero (perchè presenta in pareggio un bilancio che è
oggettivamente in attivo) o ad approvare un rendiconto che
rappresenta nel patrimonio della Regione elementi attivi (l'avanzo)
di cui l'ente, in realtà, non potrebbe legittimamente disporre.
L'elettore verrebbe così privato della possibilità di
comprendere l'effettivo andamento della finanza regionale e di
valutare corrispondentemente l'operato degli amministratori e dei
rappresentanti eletti.
Si deve nuovamente ricordare che codesta Corte costituzionale ha
costantemente ribadito - da ultimo nella sentenza n. 49 del 2018 - il
principio secondo cui «la trasparenza dei conti risulta elemento
indefettibile per avvicinare in senso democratico i cittadini
all'attività dell'Amministrazione, in quanto consente di valutare in
modo obiettivo e informato lo svolgimento del mandato elettorale, e
per responsabilizzare gli amministratori, essendo necessariamente
servente al controllo retrospettivo dell'utilizzo dei fondi pubblici
(sentenza n. 184 del 2016)».
V. Violazione del principio di predeterminazione, di proporzionalità
e di temporaneità delle contribuzioni richieste alla Regione
autonoma (artt. 3 e 119 Cost.; artt. 48 e 49 dello Statuto regionale;
art. 5 della legge cost. n. 1 del 2012, attuato dall'art. 12 della
legge n. 243 del 2012).
La Circolare, in quanto impedisce l'impiego dell'avanzo se non
nei limiti delle intese o dei patti di solidarietà, sancendone, in
alternativa, la sterilizzazione ai fini dell'equilibrio di bilancio,
produce una contribuzione a carico del titolare dell'avanzo stesso in
favore delle esigenze della finanza pubblica allargata, in carenza di
accordo con la Regione e in assenza dei presupposti sostanziali di
legittimità di una tale contribuzione.
Per questo profilo ci si limita a richiamare quando quanto
affermato da codesta Corte costituzionale nella sentenza n. 247 del
2017, secondo la quale il difetto della piena disponibilità
dell'avanzo si configura come un contributo ai vincoli di finanza
pubblica privo dei necessari requisiti e presupposti tra i quali: a)
la previa quantificazione; b) la proporzionalità rispetto alle
condizioni economico-finanziarie dell'ente assoggettato; c) il
puntuale collegamento alla manovra di finanza pubblica realizzata
dallo Stato; e privo altresì del carattere della provvisorietà.
La stessa sentenza precisa che i requisiti di cui sopra sono
impliciti nel precetto di cui all'art. 5, comma 2, lettera c), della
legge cost. n. 1 del 2012, il quale dispone che la legge di cui al
comma l disciplina altresi': [ ... ] le modalità attraverso le quali
i Comuni, le Province, le Città metropolitane, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano concorrono alla
sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni». Tali modalità sono appunto specificamente regolate
dall'art. 12 della legge n. 243 del 2012, e non possono essere
surrogate dalla strumentalizzazione di regole contabili.
VI. Violazione dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza e
dell'art. 97, primo e secondo comma, Cost.
La Circolare viola, inoltre, il principio di ragionevolezza, il
principio di eguaglianza e i principi stabiliti dall'art. 97, primo e
secondo comma, Cost. dal momento che essa, sterilizzando ai fini del
pareggio l'avanzo di amministrazione, produce effetti del tutto
casuali, scorrelati da una vera e propria «capacità contributiva»
dell'ente ed anzi penalizzanti per le gestioni corrette e prudenti.
In tale prospettiva va ribadito che la presenza di un avanzo di
amministrazione non è un fenomeno patologico, essendo piuttosto
sintomatico di una gestione virtuosa e quindi di buon andamento
dell'amministrazione e che il risultato di amministrazione «è parte
integrante, anzi coefficiente necessario, della qualificazione del
concetto di 'equilibrio dei bilanci'», ai sensi dell'art. 97, primo
comma, Cost., come osservato nella sentenza n. 247 del 2017.
Tanto più che - come ha ricordato ancora codesta Corte -
l'equilibrio di bilancio è un obiettivo dinamico, perchè «la
materia finanziaria è 'vivà e sottoposta a una notevole quantità
di variabili che non consentono, se non casualmente, il
raggiungimento e il mantenimento di una situazione stabile e
definitiva».
Sicchè la possibilità di utilizzo dell'avanzo di
amministrazione corrisponde ad una logica di prudenza e di buona
amministrazione, tanto più che la stessa logica interna del sistema
delineato dalla legge rinforzata n. 243 del 2012 configura il
pareggio di bilancio come un obiettivo di medio termine (art. 3,
comma 2: «l'equilibrio dei bilanci corrisponde all'obiettivo di medio
termine»).
Sotto altro profilo, l'irragionevolezza dell'atto impugnato e la
sua contrarietà al principio di buon andamento risaltano nella
pretesa dello Stato di convogliare obbligatoriamente (di «smaltire»,
come dice la circolare a pagina 11) l'avanzo di amministrazione nei
patti territoriali, quando invece tale strumento è assolutamente
idoneo, sotto il profilo quantitativo, ad assorbire l'avanzo della
Regione e del sistema territoriale friulano e giuliano (si rinvia ai
dati allegati supra, nella parte in Fatto), e quando la flessibilità
in corso di gestione si limita a spostare in avanti l'avanzo.
Anche in questo caso è evidente la ridondanza della violazione
sulla autonomia finanziaria della regione garantita dal titolo IV
dello Statuto (art. 48 e ss.), sotto il profilo del condizionamento
distorsivo delle scelte di bilancio.
VII. Violazione dell'autonomia finanziaria dei Comuni (art. 119,
primo, secondo e sesto comma, Cost.) e del ruolo della Regione quale
ente di governo dei comuni e della loro finanza.
Infine, la Circolare, che si applica anche ai bilanci comunali,
come risulta sia dai destinatari in indirizzo, sia dal testo che
menziona sempre tutti gli enti territoriali, appare violativa anche
dell'autonomia finanziaria dei comuni (art. 119, primo, secondo e
sesto comma, Cost.) e dei principi costituzionali in materia dei
bilanci che valgono anche per gli enti territoriali minori, ai sensi
dell'art. 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., e dell'art. 5
della legge cost. n. 1 del 2012 e dell'art. 9 della legge n. 243 del
2012.
Valgono in proposito ragioni corrispondenti a quelle esposte nei
precedenti motivo II (considerato l'effetto sottrattivo di risorse
proprie dei comuni), motivo III (stante la torsione della nozione di
equilibrio di bilancio, questa volta applicata ai comuni) e motivo IV
(in conseguenza delle distorsioni indotte nei bilanci comunali, non
più veridici, con i risvolti sulla responsabilità politica degli
organi rappresentativi dei comuni), ed è irragionevole anche con
riguardo all'effetto sottrattivo e distorsivo che essa determina a
carico dei bilanci comunali (per le considerazioni esposte nel motivo
VII).
La Regione ritiene di essere legittimata a far valere tale
violazioni in ragione del ruolo e delle funzioni di governo in
materia di finanza locale che ad essa competono in esecuzione delle
norme statutarie (artt. 4, comma 1-bis, 51 e 54) e delle norme di
attuazione dello Statuto.
Essa, infatti, ha competenza piena in materia di finanza locale,
come è confermato dall'art. 9 del decreto legislativo 2 gennaio
1997, n. 9, «Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni», mente del quale «spetta alla
regione disciplinare la finanza locale, l'ordinamento finanziario e
contabile e contabile, l 'amministrazione del patrimonio e i
contratti degli enti locali» (comma 1) e «la regione finanzia gli
enti locali con oneri a carico del proprio bilancio» (secondo comma),
salvo il finanziamento dei servizi indispensabili per le materie di
competenza statale ad essi delegate o attribuite, che rimane a carico
dello Stato nella misura determinata dalla legge statale.
La stessa finanza comunale è in larga parte una finanza
derivata, visto che l'art. 51, comma secondo, dello Statuto, prevede
che «il gettito relativo a tributi propri e a compartecipazioni e
addizionali su tributi erariali che le leggi dello Stato
attribuiscano agli enti locali spetta alla Regione con riferimento
agli enti locali del proprio territorio, ferma restando la
neutralità finanziaria per il bilancio dello Stato», o comunque una
finanza governata dalla Regione, considerato che il terzo comma
dell'art. 51 prevede che «qualora la legge dello Stato attribuisca
agli enti locali la disciplina dei tributi o delle compartecipazioni
di cui al secondo comma, spetta alla Regione individuare criteri,
modalità e limiti di applicazione di tale disciplina nel proprio
territorio» e che il quarto comma disciplina ampli poteri della
Regione in materia di disciplina dei tributi locali.
È evidente allora la diretta lesività della Circolare anche in
relazione alle predette attribuzioni regionali e segnatamente in
riferimento all'art. 9 del decreto legislativo n. 9 del 1997, perchè
essa esprima pretesa dello Stato di manipolare direttamente i bilanci
degli enti territoriali, sottraendo risorse al complessivo sistema
territoriale e regionale e costringendo la Regione a supplire con
propri trasferimenti o con interventi sul versante delle entrate
tributarie dei Comuni: anche qui, dunque, con risvolti sulla
autonomia finanziaria e sulle scelte politiche di bilancio della
Regione.

P.Q.M.

La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, come sopra
rappresentata e difesa, chiede voglia codesta ecc.ma Corte
costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare che
non spetta allo Stato e per esso al Ministero dell'economia e delle
finanze emanare la Circolare del 5 del 2018, recante «Chiarimenti in
materia di pareggio di bilancio per il triennio 2018-2020 per gli
enti territoriali di cui all'art. 1, commi 465 a 508, della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio 2017), come modificata dalla
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio 2018)» (doc. 2),
nella parte in cui essa limita la possibilità di utilizzare l'avanzo
di amministrazione, ai fini dell'equilibrio di bilancio,
all'utilizzazione delle intese e dei patti di solidarietà ovvero
della flessibilità in corso di gestione, e nella parte in cui nelle
indicazioni contenute nell'allegato 2 essa esclude l'avanzo vincolato
di amministrazione dal prospetto di bilancio, in relazione alla
Regione Friuli-Venezia Giulia e agli enti locali della regione,
nonchè, conseguentemente annullare in parte qua
la circolare impugnata, nelle parti, per i motivi e sotto i
profili esposti nel presente ricorso.
Padova - Trieste, 21 aprile 2018

prof. avv. Falcon - avv. Volpe