1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 22-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 245 SENTENZA 30 novembre - 21 dicembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Differimento di termini e sospensione dell'efficacia di atti in materia di governo del territorio in considerazione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Proroga triennale della validita' delle convenzioni di lottizzazione e degli accordi similari, comunque denominati, previsti dalla legislazione regionale in materia urbanistica, stipulati antecedentemente alla data di entrata in vigore della legge impugnata - Ricorso del Governo - Successiva rinuncia parziale accettata dalla controparte costituita in giudizio - Estinzione del processo. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Differimento di termini e sospensione dell'efficacia di atti in materia di governo del territorio in considerazione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Proroga delle autorizzazioni paesaggistiche al 31 dicembre 2021 - Ricorso del Governo - Lamentata violazione i principi fondamentali in materia concorrente del governo del territorio - Cessazione della materia del contendere. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Lombardia - Differimento di termini e sospensione dell'efficacia di atti in materia di governo del territorio in considerazione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Proroga, per un triennio, della validita' di certificati, attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi comunque denominati, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 dicembre 2021 - Violazione dei principi fondamentali in materia concorrente del governo del territorio - Illegittimita' costituzionale nella parte delimitata dall'entrata in vigore dell'art. 20, comma 2, lettera b), della legge della Regione Lombardia 27 novembre 2020, n. 22. - Legge della Regione Lombardia 7 agosto 2020, n. 18, art. 28. - Costituzione, art. 117, terzo comma. (T-210245) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 22-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 28 della
legge della Regione Lombardia 7 agosto 2020, n. 18 (Assestamento al
bilancio 2020-2022 con modifiche di leggi regionali), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 12-14
ottobre 2020, depositato in cancelleria il 13 ottobre 2020, iscritto
al n. 95 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale, dell'anno
2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 30 novembre 2021 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Piera Pujatti per la Regione
Lombardia, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del
decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 30 novembre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 12-14 ottobre 2020, depositato il
13 ottobre 2020 (reg. ric. n. 95 del 2020), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 28 della legge della Regione Lombardia 7 agosto 2020, n. 18
(Assestamento al bilancio 2020-2022 con modifiche di leggi
regionali).
1.1.- La disposizione regionale impugnata, nel testo vigente al
momento della notifica del ricorso statale, prevedeva: «1. Anche in
considerazione del permanere di gravi difficoltà per il settore
delle costruzioni, derivanti dall'emergenza epidemiologica da
COVID-19, è prorogata la validita': a) di tutti i certificati,
attestati, permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli
abilitativi, comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e
fino al 31 dicembre 2021, per tre anni dalla data di relativa
scadenza; b) delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo
46 della legge regionale 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo
del territorio) e dei termini da esse stabiliti, nonchè di quelli
contenuti in accordi similari, comunque denominati, previsti dalla
legislazione regionale in materia urbanistica, stipulati
antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge,
che conservano validità per tre anni dalla relativa scadenza. 2. Le
scadenze dei termini previsti agli articoli 8-bis, commi 1 e 2, e
40-bis, comma 1, primo e quarto periodo, della legge reg. Lombardia
n. 12 del 2005, nonchè del termine di cui all'articolo 8, comma 2,
della legge regionale 26 novembre 2019, n. 18 (Misure di
semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e
territoriale, nonchè per il recupero del patrimonio edilizio
esistente. Modifiche e integrazioni alla legge regionale 11 marzo
2005, n. 12 "Legge per il governo del territorio" e ad altre leggi
regionali), differite in applicazione dell'articolo 1, comma 1, della
legge regionale 31 marzo 2020, n. 4 (Differimento dei termini
stabiliti da leggi e regolamenti regionali e disposizioni urgenti in
materia contabile e di agriturismi, in considerazione dello stato di
emergenza epidemiologica da COVID-19), sono prorogate fino al 31
dicembre 2020. 3. L'efficacia delle deliberazioni della Giunta
regionale relative ai criteri di cui agli articoli 11, comma 5, e 43,
comma 2-quinquies, della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 è
sospesa per novanta giorni dalla data di pubblicazione nel Bollettino
ufficiale della Regione Lombardia delle stesse deliberazioni per
consentire e agevolare le valutazioni di competenza dei comuni, ai
fini della relativa applicazione».
1.2.- Il ricorrente osserva che la disposizione regionale
impugnata, intervenuta sulla durata dei titoli edilizi, paesaggistici
e delle convenzioni di lottizzazione «anche in considerazione del
permanere di gravi difficolta` per il settore delle costruzioni,
derivanti dall'emergenza epidemiologica da COVID-19», ha dettato una
disciplina difforme da quella statale, contenuta nell'art. 103, commi
2 e 2-bis, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure di
potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno
economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, in legge
24 aprile 2020, n. 27, e nel successivo, integrativo art. 10, commi 4
e 4-bis, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per
la semplificazione e l'innovazione digitale) convertito, con
modificazioni, in legge 11 settembre 2020, n. 120.
1.3.- Il ricorrente richiama il testo delle norme statali
interposte, per evidenziare le difformità rispetto alla disciplina
dettata dal legislatore lombardo.
L'art. 103, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020, ha previsto che
«[t]utti i certificati, attestati, permessi, concessioni,
autorizzazioni e atti abilitativi comunque denominati, compresi i
termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo 15
del testo unico di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, in scadenza
tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020, conservano la loro
validità per i novanta giorni successivi alla dichiarazione di
cessazione dello stato di emergenza. La disposizione di cui al
periodo precedente si applica anche alle segnalazioni certificate di
inizio attività, alle segnalazioni certificate di agibilità nonchè
alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali
comunque denominate»; l'art. 103, comma 2-bis, ha previsto che «[i]l
termine di validità nonchè i termini di inizio e fine lavori
previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28
della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero dagli accordi similari
comunque denominati dalla legislazione regionale, nonchè i termini
dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi
propedeutico, in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020,
sono prorogati di novanta giorni. La presente disposizione si applica
anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione di cui
all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli
accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale
nonchè dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della
proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21
giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9
agosto 2013, n. 98».
L'art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020, nuovamente
intervenuto sulla materia, ha stabilito che, «[p]er effetto della
comunicazione del soggetto interessato di volersi avvalere del
presente comma, sono prorogati rispettivamente di un anno e di tre
anni i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui
all'articolo 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380, come indicati nei permessi di costruire rilasciati o
comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020, purchè i suddetti
termini non siano già decorsi al momento della comunicazione
dell'interessato e sempre che i titoli abilitativi non risultino in
contrasto, al momento della comunicazione dell'interessato, con nuovi
strumenti urbanistici approvati o adottati. Le disposizioni di cui al
primo periodo del presente comma si applicano anche ai permessi di
costruire per i quali l'amministrazione competente abbia già
accordato una proroga ai sensi dell'articolo 15, comma 2, del decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. La medesima
proroga si applica alle segnalazioni certificate di inizio attività
presentate entro lo stesso termine ai sensi degli articoli 22 e 23
del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380».
Lo stesso art. 10, al comma 4-bis, ha disposto che «[i]l termine
di validità nonchè i termini di inizio e fine lavori previsti dalle
convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17
agosto 1942, n. 1150, dagli accordi similari comunque denominati
dalla legislazione regionale, nonchè i termini dei relativi piani
attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi
al 31 dicembre 2020, sono prorogati di tre anni. La presente
disposizione si applica anche ai diversi termini delle convenzioni di
lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n.
1150, o degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione
regionale nonchè dei relativi piani attuativi che hanno usufruito
della proroga di cui all'articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge
21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9
agosto 2013, n. 98».
1.4.- La difesa statale sottolinea la maggiore ampiezza della
proroga disposta in ambito regionale - che ha prolungato di tre anni
la validità dei permessi di costruire in scadenza fino al 31
dicembre 2021 - e l'automatismo che la connota, laddove il
legislatore statale ha proceduto con interventi graduali,
proporzionati alla situazione emergenziale, subordinando la proroga
dei termini di inizio e ultimazione dei lavori dei permessi di
costruire alla comunicazione dell'interessato, nonchè alla
perdurante conformità del titolo agli strumenti urbanistici
approvati o adottati.
Inoltre - prosegue il ricorrente - l'impugnato art. 28, comma 1,
della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020 ha previsto la proroga dei
termini di validità dei permessi di costruire e delle convenzioni di
lottizzazione e titoli similari, laddove la legislazione statale
regola, altresì, la proroga dei termini di inizio e ultimazione dei
lavori previsti in tali titoli, ma il silenzio della legge regionale
sul punto non potrebbe essere colmato dall'applicazione della
disciplina statale proprio in ragione della differente durata delle
proroghe. La disciplina regionale sarebbe costituzionalmente
illegittima anche sotto il profilo della violazione del principio di
necessaria unitarietà della proroga, tanto dei termini di validità
dei titoli, quanto dei termini di inizio e ultimazione dei lavori.
1.5.- Il ricorrente argomenta sulla prospettata lesività della
disposizione impugnata muovendo dalla individuazione dell'ambito
materiale di riferimento, riconducibile al «governo del territorio»,
di competenza legislativa concorrente, entro cui si colloca la
disciplina dei titoli abilitativi, che assurge a principio
fondamentale, vincolante per le Regioni. Il rapporto tra normativa di
principio e normativa di dettaglio è da intendersi nel senso che
l'una e` volta a prescrivere criteri ed obiettivi, mentre all'altra
spetta l'individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per
raggiungere tali obiettivi. Il legislatore regionale lombardo avrebbe
introdotto non già norme di dettaglio, ma una disciplina sostitutiva
di quella dettata dallo Stato.
1.6.- La proroga in oggetto, secondo il ricorrente, non potrebbe
non essere espressione di un principio fondamentale. I termini di
validità dei titoli abilitativi, di qualsiasi livello, attengono al
contenuto sostanziale, sicchè una diversa durata degli stessi
comporta una differente consistenza del diritto di costruire
attribuito al titolare.
La legislazione regionale non può dunque disciplinare i termini
in questione e le relative proroghe in modo difforme dalla
legislazione statale, perchè ciò renderebbe variabile lo ius
aedificandi. Il governo del territorio, nella sua unitarietà,
richiede, infatti, che i tratti essenziali del diritto di costruire
siano i medesimi in ogni parte del territorio nazionale.
Quanto affermato dall'Avvocatura dello Stato varrebbe anche nella
situazione di emergenza collegata alla diffusione del virus COVID-19,
situazione in cui gli interventi delle Regioni e delle Province
autonome, in particolare in materia edilizia, devono armonizzarsi con
il complesso dei provvedimenti adottati dallo Stato, finalizzati a
garantire la salute dei cittadini e, al contempo, a sostenere
l'economia.
1.7.- Secondo la difesa statale, la disposizione regionale
impugnata contrasterebbe con la legislazione statale prima richiamata
anche con riferimento alla causale dell'emergenza su cui
esplicitamente si fonda, poichè non vengono meno i principi di
proporzionalità e limitatezza temporale. La proroga disposta dal
legislatore regionale, riferita ai titoli abilitativi in scadenza
fino al 31 dicembre 2021, violerebbe palesemente tali principi.
Analoghe considerazioni varrebbero, secondo il ricorrente, con
riguardo alla proroga delle convenzioni di lottizzazione e degli
accordi similari, che la Regione Lombardia ha disciplinato
difformemente dallo Stato, senza un comprovato rapporto con la
situazione emergenziale.
1.8.- Un ulteriore motivo di contrasto esposto dalla difesa
statale è rappresentato dall'automatismo con cui opera la proroga
prevista dalla disposizione regionale, laddove la norma statale
contenuta nell'art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020 ne subordina
l'efficacia alla richiesta dell'interessato e alla perdurante
compatibilità del titolo oggetto della richiesta di proroga con gli
strumenti urbanistici, generali o particolareggiati, nel frattempo
adottati.
La disciplina regionale si porrebbe in contrasto con il principio
fondamentale secondo cui la proroga opera se l'interessato manifesti
l'intenzione di avvalersi del titolo. Il carattere automatico della
proroga è stato previsto dal legislatore statale soltanto nella
prima fase dell'emergenza, con l'art. 103, comma 2, del d.l. n. 18
del 2020.
Il successivo art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020, come
pure il testo originario, antecedente alla disposizione regionale
impugnata, prevedono che il regime di proroga dei termini di inizio e
ultimazione dei lavori diviene operante solo su richiesta
dell'interessato.
1.9.- Il ricorrente osserva, inoltre, che la disposizione
regionale sarebbe costituzionalmente illegittima nella parte in cui
si discosta dalla disciplina statale che subordina la proroga alla
compatibilità del titolo abilitativo con gli strumenti urbanistici
«anche meramente adottati», in applicazione del principio fissato
dall'art. 12, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante
«Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia (Testo A)».
1.10.- Per tutte le ragioni illustrate, la disciplina regionale
impugnata si porrebbe in contrasto con quella statale di principio,
afferente ai titoli edilizi, con conseguente violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost.
2.- Con memoria depositata il 17 novembre 2020, si è costituita
in giudizio la Regione Lombardia e ha chiesto di dichiarare il
ricorso inammissibile o, comunque, non fondato.
2.1.- La difesa regionale eccepisce l'inammissibilità del
ricorso per la genericità dell'impugnazione. Pur avendo a oggetto
l'intero art. 28 della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, il
ricorrente avrebbe argomentato con esclusivo riferimento alla
previsione contenuta nel comma 1, lettere a) e b).
In subordine, la difesa regionale chiede che il ricorso sia
ritenuto ammissibile limitatamente all'impugnazione del solo comma 1.
Con riferimento a tale comma 1, la stessa difesa eccepisce
l'inammissibilità, per carenza di motivazione, della impugnazione
riferita alla proroga della validità dei titoli paesaggistici, sul
rilievo che il ricorrente non avrebbe argomentato sul tema specifico.
2.2.- Nel merito, la resistente concorda sulla riconducibilità
della disposizione impugnata alla materia «governo del territorio»,
ma dissente circa la qualificazione delle norme statali richiamate
come espressione di principi fondamentali. Si tratterebbe di una
estensione dell'ambito dei principi fondamentali tale da azzerare i
margini dell'intervento regionale.
Nella specie, la disciplina dettata nell'art. 28, comma 1, della
legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, di natura transitoria,
risponderebbe all'esigenza di fornire una risposta urgente agli
operatori del settore delle costruzioni, particolarmente sviluppato
nel territorio lombardo.
2.3.- Partendo da tale premessa, la difesa regionale si sofferma
sulla sequenza temporale degli interventi adottati dal legislatore
statale per affermare che l'emergenza epidemiologica da COVID-19, con
le evidenti ricadute sul piano economico-sociale, integri una
circostanza rilevante ex lege ai fini della proroga dei titoli
edilizi, peraltro già concedibile, in forza del disposto dell'art.
15, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, richiamato dal d.l. n. 76
del 2020.
Nè sarebbe condivisibile la tesi del ricorrente secondo cui
l'intera disciplina dei titoli edilizi rientrerebbe nei principi
fondamentali della materia «governo del territorio». Nella specie, la
disposizione regionale impugnata non inciderebbe affatto sulla
classificazione dei titoli edilizi, nè sul regime delle opere
edilizie quanto a presupposti, procedimento, effetti, controlli e
verifiche, essendosi limitata a spostare in avanti il termine della
proroga.
La difesa regionale richiama, in proposito, la proroga dei titoli
edilizi disposta dall'art. 30 del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, in legge 9 agosto 2013, n. 98, e la disciplina
prevista dall'art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, e osserva che la
proroga è un istituto di carattere generale, che può essere
disposta anche a prescindere dalla richiesta dell'interessato quando
la situazione contingente che la giustifica sia notoria.
2.4.- La resistente contesta, inoltre, che la legislazione
emergenziale regionale debba ricalcare quella statale nelle materie
di competenza concorrente, se ne condivide gli obiettivi, come
sarebbe avvenuto nel caso in esame.
2.5.- Con riferimento al denunciato contrasto con l'art. 10,
comma 4, del d.l. n. 76 del 2020 - che subordina la proroga alla
domanda di parte e alla conformità urbanistica del titolo con gli
strumenti sopravvenuti adottati - la difesa regionale sottolinea che
dalla norma statale, di natura emergenziale e transitoria, non
sarebbero ricavabili principi fondamentali vincolanti per il
legislatore regionale, tanto più che la disposizione regionale
impugnata sarebbe conforme ai principi di cui al d.P.R. n. 380 del
2001.
L'art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020 avrebbe introdotto
una deroga alla regola generale, e perciò, in quanto norma
eccezionale, non potrebbe essere considerata espressione di principio
generale.
Considerazioni analoghe varrebbero con riferimento all'estensione
della misura di salvaguardia agli strumenti urbanistici soltanto
«adottati», anch'essa derogatoria della regola generale, secondo cui
gli strumenti urbanistici adottati non trovano applicazione con
riferimento ai titoli già in essere.
2.6.- Quanto alla mancata previsione di termini di scadenza
differenziati per l'inizio e l'ultimazione dei lavori, la difesa
regionale ribadisce che l'impugnato art. 28, comma 1, lettera a),
ricalca il contenuto dell'art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020
nel testo originario, vigente al momento dell'approvazione della
legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, che prevedeva la proroga di tre
anni, a dimostrazione della non riconducibilità di tale disciplina
ai principi fondamentali.
2.7.- La resistente contesta inoltre che la differente scadenza
dei termini possa incidere sulla consistenza del diritto contenuto
nel titolo.
L'unico precedente di proroga generalizzata dei titoli edilizi e
delle convenzioni di lottizzazione, disposto dal legislatore statale
con l'art. 30, commi 3, 3-bis e 4, del d.l. n. 69 del 2013, come
convertito, per contrastare la crisi del settore edilizio,
riconosceva alle Regioni la possibilità di disciplinare diversamente
i termini. Ciò dimostrerebbe che anche in situazioni di contingenze
economiche, sociali e politiche vi sia spazio per l'intervento
regionale.
2.8.- Con riferimento alla disposizione contenuta nell'art. 28,
comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, che
prevede la proroga di tre anni delle convenzioni formatesi
anteriormente alla data di entrata in vigore della predetta legge
invece che al 31 dicembre 2020, come previsto dall'art. 10, comma
4-bis, del d.l. n. 76 del 2020, la difesa regionale segnala che la
norma statale è stata introdotta in sede di conversione in legge del
decreto citato, e che pertanto l'intervento del legislatore lombardo
è avvenuto quando lo Stato non aveva ancora disciplinato la proroga
delle convenzioni.
In ogni caso, poichè la norma statale in questione, in vigore
dal 15 settembre 2020, dispone la proroga delle convenzioni formatesi
in un periodo più ampio di quello indicato nella disposizione
regionale, essa soltanto trova applicazione in quanto norma di
maggior favore.
2.9.- In conclusione, e con riferimento alla prospettata
violazione dei principi di proporzionalità e limitatezza temporale
che si impongono alla legislazione emergenziale, la difesa regionale
osserva che il termine di proroga più ampio previsto in ambito
regionale non è risultato affatto sproporzionato, in quanto il
legislatore statale, con il decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125,
recante «Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione
dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, per il
differimento di consultazioni elettorali per l'anno 2020 e per la
continuità operativa del sistema di allerta COVID, nonchè per
l'attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3 giugno 2020, e
disposizioni urgenti in materia di riscossione esattoriale», come
convertito dalla legge 27 novembre 2020, n. 159, ha prorogato lo
stato di emergenza al 31 dicembre 2021.
3.- In data 5 novembre 2021 la Regione Lombardia ha depositato
una memoria illustrativa nella quale, dopo avere ribadito le
eccezioni di inammissibilità del ricorso formulate nella memoria di
costituzione, segnala che l'art. 18, comma 1, lettera a), della legge
della Regione Lombardia 27 novembre 2020, n. 22 (Seconda legge di
revisione normativa ordinamentale 2020), ha soppresso l'art. 28,
comma 1, lettera b), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020,
oggetto di impugnazione.
3.1.- Una tale sopravvenienza dovrebbe comportare la declaratoria
di cessazione della materia del contendere in parte qua, tenuto conto
che la disposizione impugnata non ha avuto applicazione.
3.2.- Inoltre, e senza recedere dalla eccezione di
inammissibilità della relativa impugnazione, la difesa regionale
segnala l'ulteriore sopravvenienza, costituita dal comma 1-bis
dell'art. 28, introdotto dalla citata legge reg. Lombardia n. 22 del
2020, con il quale il legislatore regionale ha escluso
dall'applicazione della proroga di cui al comma 1 del medesimo art.
28 il documento unico di regolarità contributiva (DURC) nonchè le
autorizzazioni dovute per i beni culturali e le autorizzazioni
paesaggistiche di cui al d.lgs. n. 22 del 2004.
4.- Con atto depositato in data 19 novembre 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha dichiarato di rinunciare al ricorso
limitatamente all'impugnazione dell'art. 28, comma 1, lettera b),
della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020.
5.- All'udienza del 30 novembre 2021, la difesa regionale ha
riferito dell'imminente approvazione, da parte della Giunta
regionale, dell'accettazione della rinuncia, come da delibera
pervenuta in data 30 novembre 2021.
Le parti, per il resto, hanno insistito per l'accoglimento delle
conclusioni formulate nei rispettivi scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 95 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 28 della legge della Regione
Lombardia 7 agosto 2020, n. 18 (Assestamento al bilancio 2020-2022
con modifiche di leggi regionali).
2.- L'impugnato art. 28, rubricato «Differimento di termini e
sospensione dell'efficacia di atti in materia di governo del
territorio in considerazione dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19», ha disposto «[a]nche in considerazione del permanere di
gravi difficoltà per il settore delle costruzioni, derivanti
dall'emergenza epidemiologica da COVID-19», la proroga della
validità di atti e titoli abilitativi.
In particolare l'art. 28, comma l, ha previsto, alla lettera a),
la proroga della validità di «tutti i certificati, attestati,
permessi, concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi,
comunque denominati, in scadenza dal 31 gennaio 2020 e fino al 31
dicembre 2021, per tre anni dalla data di relativa scadenza», e, alla
lettera b), la proroga della validità delle «convenzioni di
lottizzazione di cui all'articolo 46 della legge regionale 11 marzo
2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio) e dei termini da
esse stabiliti, nonchè di quelli contenuti in accordi similari,
comunque denominati, previsti dalla legislazione regionale in materia
urbanistica, stipulati antecedentemente alla data di entrata in
vigore della presente legge, che conservano validità per tre anni
dalla relativa scadenza».
2.1.- Il ricorrente ritiene che la disposizione regionale violi
il riparto di competenze in quanto proroga la validità dei titoli
edilizi, paesaggistici e delle convenzioni di lottizzazione
difformemente da quanto previsto dalla disciplina statale nell'art.
103, commi 2 e 2-bis, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (Misure
di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno
economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, in legge
24 aprile 2020, n. 27, e nel successivo, integrativo art. 10, commi 4
e 4-bis, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per
la semplificazione e l'innovazione digitale) convertito, con
modificazioni, in legge 11 settembre 2020, n. 120.
2.2.- Il ricorrente muove dall'assunto che la normativa in esame
sia riconducibile alla materia «governo del territorio», di
competenza legislativa concorrente, e che, all'interno di tale ambito
materiale, la disciplina dei titoli edilizi e paesaggistici assurga
al rango di principio fondamentale, anche con riferimento alla
durata.
La disposizione regionale, con l'introdurre una disciplina
sostitutiva di quella statale sulla proroga dei titoli, violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., per il tramite del parametro
interposto costituito dalle norme statali richiamate, che esprimono
principi fondamentali della materia.
2.3.- La Regione Lombardia ha contestato che la proroga dei
titoli abilitativi rientri nella normativa di principio riservata
allo Stato in materia di «governo del territorio», assumendo che il
legislatore regionale possa modulare diversamente la proroga per
soddisfare esigenze peculiari del territorio.
3.- Occorre, in via preliminare, esaminare le eccezioni di
inammissibilità sollevate dalla Regione resistente.
3.1.- La Regione Lombardia, anzitutto, eccepisce
l'inammissibilità del ricorso promosso avverso l'intero art. 28
della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, in quanto sia la delibera
di impugnazione del ricorso del Consiglio dei ministri che il ricorso
non avrebbero individuato con sufficiente determinatezza le
disposizioni impugnate, limitandosi a richiamare genericamente
l'intero art. 28, che contiene disposizioni fra loro non omogenee.
3.1.1. - L'eccezione è priva di fondamento.
Come riconosciuto dalla stessa Regione Lombardia, sia dalla
delibera di proposizione del ricorso, sia dal ricorso stesso emerge
chiaramente che le censure di illegittimità costituzionale sono
riferite alle sole prescrizioni contenute nel comma 1 del citato art.
28. Pertanto, lo scrutinio di questa Corte è circoscritto a tale
comma.
3.2.- Deve essere, del pari, rigettata l'eccezione di
inammissibilità formulata dalla difesa regionale con riguardo alla
proroga della validità delle autorizzazioni paesaggistiche.
Il ricorrente, pur senza soffermarsi sulla dedotta violazione,
chiaramente si duole che la proroga disposta dall'art. 28, comma 1,
lettera a), investe i titoli autorizzativi anche paesaggistici,
prevedendo termini diversi da quelli fissati dalla disciplina
statale.
3.3.- Ancora in linea preliminare, occorre rilevare che, con atto
depositato il 19 novembre 2021, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha dichiarato di rinunciare al ricorso limitatamente alla
impugnazione dell'art. 28, comma 1, lettera b), della legge reg.
Lombardia n. 18 del 2020, in ragione della sopravvenuta abrogazione
della citata disposizione ad opera dell'art. 18, comma 1, lettera a),
della legge della Regione Lombardia 27 novembre 2020, n. 22 (Seconda
legge di revisione normativa ordinamentale 2020).
La Regione resistente, con delibera di Giunta pervenuta in data
30 novembre 2021, ha dichiarato di accettare la rinuncia.
Ciò comporta l'estinzione del processo, limitatamente alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 1,
lettera b), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, promossa dal
Governo in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
3.4.- Con la memoria illustrativa, la difesa regionale ha
segnalato l'ulteriore sopravvenienza normativa costituita dal comma
1-bis dell'art. 28 della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020,
inserito dall'art. 20, comma 2, lettera b), della legge reg.
Lombardia n. 22 del 2020, entrata in vigore il 30 novembre 2020,
precisando che tale disposizione ha escluso le autorizzazioni
paesaggistiche dalla proroga di cui al comma 1. Una tale
sopravvenienza comporterebbe, secondo la difesa regionale, la
cessazione della materia del contendere.
Il periodo di vigenza della disposizione regionale impugnata - 11
agosto 2020-30 novembre 2020 - è allineato con la disciplina
statale, contenuta nell'art. 103, comma 2-sexies, del d.l. n. 18 del
2020, aggiunto dal decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125, recante
«Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione dello
stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, per il differimento di
consultazioni elettorali per l'anno 2020 e per la continuità
operativa del sistema di allerta COVID, nonchè per l'attuazione
della direttiva (UE) 2020/739 del 3 giugno 2020, e disposizioni
urgenti in materia di riscossione esattoriale», convertito, con
modificazioni, in legge 27 novembre 2020, n. 159. La norma regionale
impugnata avrebbe potuto operare dopo novanta giorni dalla scadenza
della dichiarazione dello stato di emergenza previsto dalla normativa
statale, ovvero dopo il 31 gennaio 2021 e dunque non ha trovato
applicazione, come affermato dalla difesa regionale nella memoria
illustrativa.
Sussistono pertanto i presupposti per dichiarare cessata la
materia del contendere con riguardo alla questione di legittimità
costituzionale dell'art. 28, comma 1, lettera a), della legge reg.
Lombardia n. 18 del 2020, nella sola parte relativa alla proroga
delle autorizzazioni paesaggistiche.
4.- Nel merito, la questione di legittimità costituzionalità,
circoscritta alla restante parte della lettera a) del comma 1
dell'art. 28, è fondata.
4.1.- È opportuno ricostruire diacronicamente il succedersi
degli interventi statali, ispirati, sia pure nella diversa
modulazione tra la prima e la seconda fase dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, dall'impellente esigenza di preservare,
su tutto il territorio nazionale, la validità e l'efficacia dei
titoli abilitativi altrimenti compromessa dal blocco delle attività.
4.1.1.- Con l'art. 103, comma 1, del d.l. n. 18 del 17 marzo 2020
(cosidetto Decreto cura Italia), il legislatore ha approntato il
primo intervento urgente. La paralisi dell'attività amministrativa e
l'esigenza di garantire la protezione della salute e gli interessi
collegati all'azione della pubblica amministrazione, hanno indotto il
legislatore a prevedere la sospensione dei termini di tutti i
procedimenti amministrativi.
In larga parte sovrapponibile è la ratio che sorregge la
previsione contenuta nel successivo comma 2, rilevante in questo
giudizio, che dispone la proroga della validità degli atti e
provvedimenti e titoli abilitativi già perfezionati, nonchè lo
slittamento dei termini in essi previsti.
Al di là del riferimento agli atti amministrativi di certazione
(certificati, attestati), il catalogo riguarda provvedimenti
ampliativi della sfera giuridica dei destinatari, quali i titoli
abilitativi, che conformano lo ius aedificandi, e nascono
temporalmente limitati. Lo scopo che la proroga si prefigge è
mantenere intatta la posizione dei destinatari fino alla fine
dell'emergenza.
In sede di conversione in legge, si è stabilito che gli atti e i
titoli in scadenza tra il 31 gennaio e il 31 luglio 2020 conservano
«validita'» per i novanta giorni successivi alla data della
dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, con previsione
espressamente estesa ai termini di inizio e di ultimazione dei lavori
di cui all'art. 15 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (Testo A)», alle segnalazioni certificate di inizio
attività (SCIA), alle segnalazioni di agibilità, alle
autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali,
comunque denominate.
4.1.2.- Nel luglio 2020, nel permanere dell'emergenza, il
legislatore è tornato a occuparsi di alcuni provvedimenti specifici
- i permessi di costruire - per ricalibrare la proroga automatica e
generalizzata inizialmente disposta con l'art. 103, comma 2, del d.l.
n. 18 del 2020.
L'art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020 (cosiddetto Decreto
semplificazioni), come convertito nella legge n. 120 del 2020, ha
previsto che i termini di inizio e ultimazione dei lavori di cui
all'art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, come indicati nei permessi di
costruire formatisi fino al 31 dicembre 2020, sono prorogati, se
l'interessato comunica di volersi avvalere di tale proroga. Al
momento della comunicazione i termini non devono essere già decorsi
e il titolo deve risultare conforme agli strumenti urbanistici
approvati o adottati.
Questa disciplina è stata espressamente estesa alle segnalazioni
di inizio attività presentate entro lo stesso termine (31 dicembre
2020).
4.1.3.- A causa del protrarsi dell'emergenza epidemiologica, il
legislatore è nuovamente intervenuto. L'art. 3, comma 1, lettera a),
del d.l. n. 125 del 2020, come convertito, ha modificato l'art. 103,
comma 2, sostituendo la data del «31 luglio 2020» con «la data della
dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza», così
prorogando la validità di tutti gli atti e titoli in scadenza
nell'intero periodo emergenziale, a partire dal 31 gennaio 2020.
L'art. 3-bis, comma 1, lettera b), del medesimo d.l. n. 125 del
2020, ha introdotto nell'art. 103 il comma 2-sexies, in cui si
prevede che tutti gli atti e provvedimenti indicati al comma 2
dell'art. 103 «scaduti» tra il 1° agosto 2020 e la data di entrata in
vigore della legge di conversione n. 159 del 2020 (27 novembre 2020),
e non rinnovati, «si intendono validi e sono soggetti alla disciplina
di cui al medesimo comma 2».
In questo modo, è stata recuperata la validità degli atti in
scadenza nel periodo successivo al 31 luglio 2020, non compresi nella
prima proroga.
La disciplina dettata dall'art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del
2020 è riferita ai permessi di costruire e alla SCIA, mentre gli
altri titoli abilitativi sono assoggettati alla previsione dell'art.
103, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020, come modificato.
4.1.4.- Infine, con il decreto-legge 23 luglio 2021, n. 105
(Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da
COVID-19 e per l'esercizio in sicurezza di attività sociali ed
economiche), convertito, con modificazioni, in legge 16 settembre
2021, n. 126, l'emergenza da COVID-19 è stata prorogata fino al 31
dicembre 2021.
5.- La disposizione regionale oggetto della questione di
legittimità costituzionalità deve ricondursi alla materia «governo
del territorio», di competenza legislativa concorrente. Tale
questione si incentra sulla pretesa violazione delle disposizioni
statali relative alla proroga generalizzata dei titoli abilitativi in
ragione della emergenza epidemiologica, qualificate come disposizioni
contenenti principi fondamentali della materia, vincolanti per le
Regioni.
5.1.- L'art. 28, comma 1, lettera a), della legge reg. Lombardia
n. 18 del 2020, nel disporre la proroga dei titoli abilitativi in
modo difforme da quanto previsto nella disciplina statale (artt. 103,
comma 2, d.l. n. 18 del 2020, come convertito, e 10, comma 4, d.l. n.
76 del 2020, come convertito), entra in collisione con un principio
fondamentale.
Il raffronto tra le norme statali interposte e la disciplina
regionale rende palese la diversità della proroga automatica
disposta dalla Regione Lombardia, con riferimento sia all'oggetto -
individuato in «tutti i certificati, attestati, permessi,
concessioni, autorizzazioni e atti o titoli abilitativi, comunque
denominati» in scadenza dal 31 gennaio 2020 fino al 31 dicembre 2021,
laddove l'art. 103, comma 2, del d.l. n. 18 del 2020, prevedeva la
proroga automatica degli atti e titoli abilitativi in scadenza tra il
31 gennaio 2020 e il 31 luglio 2020 -, sia alla durata della proroga,
che la disposizione regionale ha indicato in tre anni dalla scadenza,
mentre la norma statale ha individuato il termine finale nel
novantesimo giorno successivo alla dichiarazione di cessazione dello
stato di emergenza.
La difformità si riscontra anche con riferimento alla previsione
integrativa dettata dall'art. 10, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020,
che ha previsto una disciplina specifica della proroga dei termini di
inizio e di ultimazione dei lavori indicati nei permessi di costruire
di cui all'art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001, eliminando
l'automatismo e subordinando la concessione della proroga alla
richiesta dell'interessato, nonchè alla perdurante compatibilità
del titolo oggetto di proroga con gli strumenti urbanistici approvati
o adottati.
Inoltre, nel testo che risulta a seguito della legge di
conversione, è previsto un termine differenziato di proroga dei
suddetti termini, rispettivamente di un anno e di tre anni.
La disciplina regionale è, pertanto, affatto differente rispetto
a quella statale.
Al disallineamento dei termini di proroga si affianca una
disciplina strutturalmente diversa, giacchè il d.l. n. 76 del 2020,
intervenuto nella seconda fase dell'emergenza, ha superato
l'automatismo della prima generalizzata proroga, introducendo gli
elementi condizionali sopra indicati.
5.2. - Come già detto, la Regione contesta che la disciplina
dettata dalle norme interposte assurga al rango di normazione di
principio.
Per contrastare tale prospettazione si deve innanzi tutto
richiamare l'orientamento di questa Corte, secondo cui la competenza
legislativa concorrente non è contraddistinta da una netta
separazione di materie, ma dal limite "mobile" e "variabile"
costituito dai principi fondamentali, limite che «è incessantemente
modulabile dal legislatore statale sulla base di scelte
discrezionali, ove espressive di esigenze unitarie sottese alle varie
materie» (sentenza n. 68 del 2018, punto 12.1.1. del Considerato in
diritto, che richiama le sentenze n. 16 del 2010 e n. 50 del 2005).
5.3.- La riconducibilità delle norme che disciplinano i titoli
abilitativi al rango di principi fondamentali della materia «governo
del territorio» è stata ripetutamente affermata da questa Corte (ex
plurimis, sentenze n. 2 del 2021, n. 125 del 2017, n. 49 del 2016 e
n. 309 del 2011). Di recente si è ribadito che anche «la definizione
delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il regime dei
titoli abilitativi costituisce principio fondamentale della materia
concorrente "governo del territorio" (sentenze n. 68 del 2018 e n.
231 del 2016). L'obbligo di non iniziare i lavori prima di trenta
giorni dalla segnalazione, stabilito dall'art. 23, comma 1, t.u.
edilizia, concorre a caratterizzare indefettibilmente il regime del
titolo abilitativo della "superSCIA", e costituisce anch'esso
principio fondamentale della materia» (sentenza n. 2 del 2021, punto
2.3.2. del Considerato in diritto).
5.4.- Il principio fondamentale che viene ora in rilievo riguarda
la durata dei titoli abilitativi, nella cui determinazione si ravvisa
un punto di equilibrio fra i contrapposti interessi oggetto di
tutela, inerenti alla realizzazione di interventi di trasformazione
del territorio compatibili con la tutela dell'ambiente e
dell'ordinato sviluppo urbanistico, per ciò stesso assegnato a
titolo esclusivo al legislatore statale, secondo il sistema delineato
dal d.P.R. n. 380 del 2001.
L'obiettivo perseguito dall'intervento statale, nello svolgersi
di una inusitata emergenza epidemiologica come quella da COVID-19, è
consistito nel prorogare i titoli abilitativi in termini omogenei su
tutto il territorio nazionale.
Incidendo sulla durata, le norme statali interposte partecipano
della natura di "principio fondamentale" che connota la disciplina
dei titoli abilitativi, con l'effetto di vincolare le Regioni. Le pur
gravi difficoltà che investono il settore delle costruzioni in
Lombardia, peraltro riscontrabili anche in altre realtà regionali,
non giustificano l'introduzione di un regime regionale difforme.
Nè risulta pertinente il richiamo della difesa regionale alla
proroga dei termini di inizio e di ultimazione dei lavori prevista
dal legislatore statale con l'art. 30, comma 3, del decreto-legge 21
giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio
dell'economia), convertito, con modificazioni, in legge 9 agosto
2013, n. 98. In quel caso, era la stessa normativa statale di proroga
che, sorretta dalla diversa ratio di rilancio dell'intero settore
delle costruzioni, consentiva alle Regioni di dettare termini
diversi, in funzione delle diverse esigenze dei territori.
5.5.- Con la disciplina richiamata a parametro interposto, lo
Stato ha disposto la proroga generalizzata dei titoli abilitativi,
seguendo lo sviluppo dell'emergenza epidemiologica e delle sue
ricadute, nel bilanciamento di interessi potenzialmente confliggenti
che connotano gli interventi sul territorio: l'interesse dei
beneficiari dei titoli abilitativi a esercitare i diritti ivi
conformati, da un lato, e l'interesse pubblico a non vincolare l'uso
del territorio per un tempo eccessivo, dall'altro.
L'intervento statale ha inteso rispondere a esigenze che
riguardano l'intero territorio nazionale, colpito dalla pandemia, con
effetti drammatici che hanno inciso il tessuto sociale ed economico.
Si deve, pertanto, dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 28, comma 1, lettera a), della legge della Regione
Lombardia 7 agosto 2020, n. 18, con esclusione della parte in cui,
nel testo antecedente all'entrata in vigore della legge reg.
Lombardia n. 22 del 2020, prevedeva la proroga delle autorizzazioni
paesaggistiche.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 28, comma
1, lettera a), della legge della Regione Lombardia 7 agosto 2020, n.
18 (Assestamento al bilancio 2020-2022 con modifiche di leggi
regionali), come delimitato - nel suo ambito di applicazione -
dall'art. 20, comma 2, lettera b), della legge della Regione
Lombardia 27 novembre 2020, n. 22 (Seconda legge di revisione
normativa ordinamentale 2020);
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 1,
lettera a), della legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, nella parte in
cui - nel testo antecedente all'entrata in vigore della legge reg.
Lombardia n. 22 del 2020 - prevedeva la proroga delle autorizzazioni
paesaggistiche, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara estinto il processo, limitatamente alla questione di
legittimità costituzionale dell'art. 28, comma 1, lettera b), della
legge reg. Lombardia n. 18 del 2020, promossa, in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 novembre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 21 dicembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA