1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 7-11-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 65 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 settembre 2018
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 settembre 2018 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Caccia - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure di prevenzione e d'intervento concernenti i grandi carnivori - Previsione che consente, al ricorrere di determinate condizioni, l'autorizzazione al prelievo, alla cattura o all'uccisione di esemplari appartenenti alle specie dell'orso (Ursus arctos) e del lupo (Canis lupus). - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 16 luglio 2018, n. 11 (Misure di prevenzione e di intervento concernenti i grandi carnivori. Attuazione dell'articolo 16 della Direttiva 92/43/CEE), art. 1. (18C00222) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 7-11-2018)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri (codice
fiscale 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato (codice fiscale 80224030587 - fax n. 0696514000
ed indirizzo P.E.C. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) e presso la stessa domiciliato in
Roma alla via dei Portoghesi n. 12, ricorrente;
Contro la Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale in carica intimata;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1
della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 11 del 16 luglio
2018, pubblicata nel BUR n. 29 del 19 luglio 2018, intitolata «Misure
di prevenzione e di intervento concernenti i grandi carnivori.
Attuazione dell'art. 16 della direttiva 92/43/CEE»;
Per violazione degli articoli 4, 8 e 107 dello statuto di
autonomia della Provincia; dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera
s) e dell'art. 118, commi 1 e 2 della Costituzione: in relazione al
decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 di
recepimento della direttiva n. 92/43/CEE.
La Provincia autonoma di Bolzano ha emanato la legge n. 11/2018
con cui, in dichiarata attuazione della normativa comunitaria in
materia di conservazione degli habitat naturali e seminaturali e
della flora e fauna selvatiche, autorizza la cattura e l'uccisione
dell'orso (specie Ursus arctos) e del lupo (specie Canis lupus).
In particolare l'art. 1 della legge prevede che «Il presidente
della provincia può, acquisito il parere dell'Istituto superiore per
la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), limitatamente alle
specie Ursus arctos e Canis lupus, autorizzare il prelievo, la
cattura o l'uccisione di esemplari di dette specie, a condizione che
non esista un'altra soluzione valida e che tali azioni non
pregiudichino il mantenimento, in uno stato di conservazione
soddisfacente, della popolazione della specie interessata nella sua
area di ripartizione naturale. Tali misure sono adottate al fine di
proteggere la fauna e la flora selvatiche caratteristiche
dell'alpicoltura e conservare i relativi habitat naturali, prevenire
danni gravi, specificatamente alle colture, all'allevamento, ai
boschi, al patrimonio ittico, alle acque ed alla proprietà,
nell'interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri
motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di
natura sociale o economica, o tali da comportare conseguenze positive
di primaria importanza per l'ambiente. La Provincia autonoma di
Bolzano assicura l'invio allo Stato delle informazioni necessarie
all'adempimento degli obblighi di comunicazione alla Commissione
europea».
Ad avviso della Presidenza del Consiglio dei ministri tale norma
è incostituzionale per i seguenti motivi di

Diritto

1. Violazione degli articoli 8 e 107 dello statuto di autonomia della
provincia; dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, e
dell'art. 118, comma 2, della Costituzione.
L'art. 1 della legge provinciale in esame, che detta misure di
prevenzione e di intervento concernenti i grandi carnivori in
dichiarata applicazione dell'art. 16 della direttiva n. 92/43/CEE,
eccede le competenze riconosciute alla Provincia autonoma di Bolzano
dallo statuto speciale di autonomia.
Infatti, essa incide nella materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, che non è ricompresa tra quelle in relazione alle
quali l'art. 8 dello statuto di autonomia riconosce potestà
legislativa alla provincia, e che è riservata alla competenza
esclusiva dello Stato anche con riferimento ai profili relativi
all'allocazione delle competenze amministrative, ai sensi dell'art.
117, comma 2, lettera s) della Costituzione; inoltre, essa deroga
indebitamente alle disposizioni dell'art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, con cui lo
Stato ha recepito nell'ordinamento nazionale le disposizioni
comunitarie emanate in materia.
Interessa precisare che le specie animali cui si riferisce la
norma censurata (orso e lupo), rientrano nel novero di quelle
particolarmente tutelate nell'ambito dell'ordinamento internazionale,
europeo e statale. In particolare la Convenzione di Berna, relativa
alla conservazione della vita selvatica e dell'ambiente naturale in
Europa, adottata a Berna il 19 settembre 1979, ratificata e resa
esecutiva in Italia con la legge 5 agosto 1981, n. 503, inserisce
tali specie tra quelle strettamente protette (allegato II). A sua
volta, la direttiva 92/43/CEE del 21 maggio 1992, relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della
flora e della fauna selvatiche, colloca l'orso e il lupo tra le
specie di interesse comunitario la cui conservazione richiede la
designazione di ZSC e una protezione rigorosa (allegati B e D).
Inoltre, le suddette specie animali sono inserite tra quelle
«particolarmente protette» dall'art. 2, comma 1, della legge 11
febbraio 1992, n. 157, in quanto appartenenti alla fauna selvatica
vivente stabilmente o temporaneamente in stato di naturale libertà
nel territorio nazionale.
In ambito europeo, l'art. 12, par. 1, lettera a) della direttiva
92/43/CE vieta in generale il prelievo, la cattura o l'uccisione di
esemplari di tali specie, salva la possibilità per gli Stati membri
di introdurre, a determinate condizioni, deroghe a tale divieto
generale (art. 16).
La direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992, relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della
flora e della fauna selvatiche (c.d. direttiva habitat) è stata
recepita nell'ordinamento nazionale con il citato il decreto del
Presidente della Repubblica n. 357 del 1997. L'art. 11 di detto
decreto del Presidente della Repubblica attribuisce esclusivamente al
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare,
sentiti per quanto di competenza il Ministero per le politiche
agricole e l'Istituto nazionale per la fauna selvatica, la competenza
al rilascio di autorizzazioni in deroga al prelievo, la cattura o
l'uccisione degli esemplari delle specie animali d'interesse
comunitario che richiedono una protezione rigorosa e che sono
contemplate all'ivi richiamato allegato D, lettera a) (tra cui quelle
dell'Ursus arctos e del Canis lupus); e ciò entro limiti ben
determinati (come, ad esempio, per la prevenzione di gravi danni alle
colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque
e alla proprieta') e comunque a condizione che non sussistano
soluzioni alternative praticabili e che la deroga non pregiudichi il
mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle
popolazioni animali interessate.
Da questo punto di vista il citato art. 11 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 357/1997, rappresenta un rafforzamento
della tutela, prevista per alcune specie oggetto di particolare
protezione, delle previsioni di cui all'art. 19, comma 2, della legge
n. 157 del 1992, in tema di controllo della fauna selvatica.
Peraltro, esso è coerente con l'art. 1 della legge n. 157 del 1992,
secondo cui la fauna selvatica costituisce patrimonio indisponibile
dello Stato.
La normativa statutaria vigente esclude quindi che tale potestà
possa essere ricondotta alle regioni ed alle Province autonome di
Trento e Bolzano.
La norma provinciale impugnata, che attribuisce le suddette
funzioni al presidente della provincia previo parere dell'ISPRA,
interviene dunque su materia di competenza esclusiva dello Stato e si
pone in contrasto con il quadro normativo vigente, in violazione
degli articoli 8 e 117 dello statuto di autonomia, e dell'art. 117,
comma 2, lettera s), della Costituzione; e ciò a prescindere dal
fatto che essa intenda perseguire le stesse finalità dell'art. 11
del decreto del Presidente della Repubblica n. 357 del 1997, nel
rispetto delle medesime condizioni da esso previste.
Qualora si volessero trasferire le funzioni amministrative di cui
trattasi alle province autonome, non si potrebbe prescindere dal
rispetto delle norme procedimentali dell'art. 107 dello statuto di
autonomia della Regione Trentino-Alto Adige. Invero, tale norma
prescrive che il trasferimento di funzioni e compiti amministrativi
alle Province autonome di Trento e Bolzano deve essere effettuato per
mezzo delle norme di attuazione ivi previste. Si tratta di una fonte
a competenza riservata stabilita da una norma di rango costituzionale
(lo statuto), il cui procedimento di approvazione è imperniato su
una delibera del Consiglio dei ministri (si tratta di decreti
legislativi, se pur peculiari), sentita una commissione paritetica
Stato-Regione (o Stato-Provincia - c.d. Commissione dei sei).
Per tali ragioni, l'«avocazione» unilaterale alla provincia di
funzioni amministrative spettanti allo Stato tramite legge
provinciale è senz'altro incostituzionale, a prescindere dal
contenuto della disposizione adottata.
Nè può dirsi che nel caso di specie la provincia potesse
sottrarsi al modulo procedimentale previsto dall'art. 107 dello
statuto di autonomia per le Province autonome di Trento e Bolzano,
nel presupposto che abbia esercitato le proprie competenze
legislative in materia di «caccia» e «agricoltura, foreste e corpo
forestale, patrimonio zootecnico», ai sensi dell'art. 8, comma 1, n.
15 e n. 21, del predetto statuto. In proposito si deve osservare che:
a) tali competenze devono essere esercitate nel rispetto
delle c.d. norme di grande riforma economico sociale, ai sensi
dell'art. 8, comma 1, e dell'art. 4, comma 1, dello statuto di
autonomia;
b) alla luce del suddetto principio, le disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica n. 157 del 1997 hanno
carattere vincolante per l'esercizio della funzione legislativa nelle
materie di competenza provinciale, così come già affermato da
codesta Corte costituzionale (cfr. in particolare la sentenza n. 232
del 2017, nonchè i precedenti ivi richiamati). Sebbene siano
specificamente riferite all'istituto della valutazione d'incidenza
(c.d. VINCA), tali affermazioni sono estensibili alle previsioni qui
rilevanti in ragione della relativa portata.
2. Violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione.
La norma impugnata contrasta anche con l'obbligo di rispetto dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dalle convenzioni
internazionali, in violazione dell'art. 117, comma 1, della
Costituzione.
Come già evidenziato nel precedente motivo di ricorso, gli
obblighi di protezione delle specie animali in questione sono sanciti
dalla Convenzione di Berna del 19 settembre 1979, e dalla direttiva
«habitat» n. 92/43/CEE.
Invero, sebbene la norma provinciale in esame rispetti
formalmente le finalità e le condizioni previste dalla norma
statale, il trasferimento delle competenze al livello provinciale è
idoneo a determinare un abbassamento del grado di tutela perchè
comporta la prevalenza di considerazioni di carattere locale su
quelle di carattere generale che l'amministrazione statale è in
grado di effettuare. Sembra infatti evidente che la determinazione
della provincia autonoma di assumere le competenze in materia ha la
finalità di preservare gli interessi locali dai danni che possono
essere provocati dalla fauna selvatica, e finisce perciò per ledere
l'opposto interesse alla conservazione delle specie protette.
3. Violazione degli articoli 4 e 8, comma 1, n. 15 e n. 21 dello
statuto di autonomia della provincia; dell'art. 118, comma 1, della
Costituzione.
Al fine di valutare la legittimità costituzionale della norma
impugnata, giova altresì considerare che il lupo e l'orso
appartengono alle specie dei grandi carnivori che, in ragione delle
proprie caratteristiche ecologiche, si muovono su aree amplissime,
certamente non limitate al ristretto ambito di un territorio
provinciale. Pertanto, la gestione del lupo e dell'orso richiede
necessariamente una pianificazione su scala ultra-provinciale,
acquisendo come ambito valutativo l'intero contesto Alpino.
Da queste considerazioni si evince che, in carenza di norma
statutaria, l'attribuzione delle attività in questione all'ente
provinciale si pone in palese contrasto con i principi di
sussidiarietà e adeguatezza affermati dall'art. 118 della
Costituzione. La provincia infatti non può ritenersi in grado di
provvedere alle funzioni amministrative in materia, che interessano
un ambito territoriale assai più ampio della propria circoscrizione
e richiedono conoscenze e strumenti operativi di cui non può
disporre.
Queste considerazioni non sarebbero superate qualora si volesse
ritenere che le disposizioni in esame riguardino la materia della
«caccia» riservata alla competenza della provincia ai sensi dell'art.
8 dello statuto di autonomia. Anche a voler prescindere dalle
contrarie argomentazioni svolte con il primo motivo di ricorso in
ordine alla attribuzione delle competenze legislative nella materia
ed ai limiti della pretesa potestà legislativa provinciale, si
osserva che tale potestà deve comunque essere esercitata nel
rispetto dell'interesse nazionale alla tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, secondo quanto previsto dall'art. 4 dello statuto di
autonomia.

P. Q. M.

Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimo l'art. 1 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano n. 11 del 16 luglio 2018, pubblicata nel BUR n.
29 del 19 luglio 2018, intitolata «Misure di prevenzione e di
intervento concernenti i grandi carnivori. Attuazione dell'art. 16
della direttiva 92/43/CEE» degli articoli 4, 8 e 107 dello statuto di
autonomia della provincia; dell'art. 117, comma 1 e comma 2, lettera
s) e dell'art. 118, commi 1 e 2, della Costituzione: in relazione al
decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, di
recepimento della direttiva n. 92/43/CEE.
Si producono:
1) copia della legge provinciale impugnata;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 6 settembre 2018, recante la
determinazione di proposizione del presente ricorso, con allegata
relazione illustrativa.
Roma, 12 settembre 2018

L'Avvocato dello Stato: Guida