1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 24-4-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 49 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 21 marzo 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 21 marzo 2013 (della Provincia autonoma di Trento). Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio di bilancio delle Regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilita' del debito pubblico - Previsione che, salvo quanto previsto dall'art. 10, comma 4, qualora, in sede di rendiconti di gestione, gli enti di cui al comma 1 (Regioni, Comuni, Province, Citta' metropolitane e Province autonome di Trento e Bolzano) registri un valore negativo dei saldi di cui al medesimo comma 1, lett. a) e b), adotta misure di correzione tali da assicurare il recupero entro il triennio successivo - Previsione che eventuali saldi positivi siano destinati all'estinzione del debito maturato dall'ente nel rispetto dei vincoli derivanti dall'Ordinamento dell'Unione europea e dell'equilibrio dei bilanci, i saldi positivi di cui al primo periodo possano essere destinati anche al finanziamento di spesa di investimento previsto dall'art. 10 - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria provinciale, garantita dallo statuto regionale che prevede che le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' gli obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno non si applicano alla Regione e alle Province autonome. - Legge 24 dicembre 2012, n. 243, art. 9, commi 2 e 3. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 54, n. 5, 74, 79, 80, 81, 103, 104 e 107; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Titolo VI; Costituzione, art. 117, comma sesto; norme di attuazione statutaria, di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare, artt. 2, 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare, artt. 17 e 18; d.P.R. 21 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio di bilancio delle Regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilita' del debito pubblico - Previsione che le operazioni di indebitamento di cui al comma 2, sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento, l'equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti territoriali della Regione interessata, compresa la medesima Regione - Previsione che i Comuni, le Province e le Citta' metropolitane comunicano alla Regione di appartenenza ovvero alla Provincia autonoma di appartenenza, secondo modalita' stabilite dal D.P.C.M. di cui al comma 5 dell'articolo censurato, il saldo di cassa di cui all'articolo 9, comma 1, lett. a), che l'ente locale prevede di conseguire, nonche' gli investimenti che intende realizzare attraverso il ricorso all'indebitamento o con i risultati di amministrazione degli esercizi precedenti - Previsione che ciascun ente territoriale puo' in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria provinciale, garantita dallo statuto regionale che prevede che le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' gli obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno non si applicano alla Regione e alle Province autonome. - Legge 24 dicembre 2012, n. 243, art. 10, comma 3. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 54, n. 5, 74, 79, 80, 81, 103, 104 e 107; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Titolo VI; Costituzione, art. 117, comma sesto; norme di attuazione statutaria, di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare, artt. 2, 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare, artt. 17 e 18; d.P.R. 21 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio di bilancio delle Regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilita' del debito pubblico - Ricorso all'indebitamento da parte delle Regioni e degli enti locali - Previsione che, qualora, in sede di rendiconto, non sia rispettato l'equilibrio di cui al comma 3, primo periodo, il saldo negativo concorre alla determinazione dell'equilibrio della gestione di cassa finale dell'anno successivo del complesso degli enti della Regione interessata, compresa la medesima Regione, ed e' ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria provinciale, garantita dallo statuto regionale che prevede che le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' gli obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno non si applicano alla Regione e alle Province autonome. - Legge 24 dicembre 2012, n. 243, art. 10, comma 4. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 54, n. 5, 74, 79, 80, 81, 103, 104 e 107; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Titolo VI; Costituzione, art. 117, comma sesto; norme di attuazione statutaria, di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare, artt. 2, 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare, artt. 17 e 18; d.P.R. 21 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio di bilancio delle Regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilita' del debito pubblico - Previsione che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalita' di attuazione dell'art. 10 - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria provinciale, garantita dallo statuto regionale che prevede che le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' gli obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno non si applicano alla Regione e alle Province autonome. - Legge 24 dicembre 2012, n. 243, art. 10, comma 5. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 54, n. 5, 74, 79, 80, 81, 103, 104 e 107; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Titolo VI; Costituzione, art. 117, comma sesto; norme di attuazione statutaria, di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare, artt. 2, 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare, artt. 17 e 18; d.P.R. 21 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio di bilancio delle Regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilita' del debito pubblico - Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali - Previsione che nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze e' istituito il Fondo straordinario per il concorso dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal ricorso all'indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del ciclo economico del saldo del conto consolidato - Previsione che l'ammontare della dotazione del Fondo e' determinato nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base della stima degli effetti dell'andamento del ciclo economico, tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti di cui all'articolo 10, comma 1, influenzata dall'andamento del ciclo economico - Previsione che, qualora le Camere autorizzino scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all'obiettivo programmatico, ai sensi dell'articolo 6, l'ammontare del Fondo di cui al comma 1 e' determinato tenendo conto delle conseguenze degli eventi di cui al medesimo articolo 6 sulla finanza degli enti di cui all'articolo 10, comma 1 - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria provinciale, garantita dallo statuto regionale che prevede che le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' gli obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno non si applicano alla Regione e alle Province autonome. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 54, n. 5, 74, 79, 80, 81, 103, 104 e 107; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Titolo VI; Costituzione, art. 117, comma sesto; norme di attuazione statutaria, di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare, artt. 2, 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare, artt. 17 e 18; d.P.R. 21 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2. Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio di bilancio delle Regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilita' del debito pubblico - Concorso delle Regioni e degli enti locali alla sostenibilita' del debito pubblico - Previsione che le Regioni, i Comuni, le Province, le Citta' metropolitane e le Province autonome di Trento e di Bolzano. concorrono ad assicurare la sostenibilita' del debito del complesso delle amministrazioni pubbliche, nonche', secondo modalita' definite con legge dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla legge impugnata - Previsione che nelle fasi favorevoli del ciclo economico, i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti di cui al comma 1 influenzata dall'andamento del ciclo economico, determinano la misura del contributo del complesso dei medesimi enti al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato - Previsione che il contributo di cui al comma 2 e' ripartito tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del P.C.M., sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, tenendo conto della quota di entrate proprie di ciascun ente influenzata dall'andamento del ciclo economico - Ricorso della Provincia autonoma di Trento - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria provinciale, garantita dallo statuto regionale che prevede che le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', nonche' gli obblighi derivanti dal patto di stabilita' interno non si applicano alla Regione e alle Province autonome. - Legge 24 dicembre 2012, n. 243, art. 12. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 54, n. 5, 74, 79, 80, 81, 103, 104 e 107; d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, Titolo VI; Costituzione, art. 117, comma sesto; norme di attuazione statutaria, di cui al d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, in particolare, artt. 2, 3 e 4; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, in particolare, artt. 17 e 18; d.P.R. 21 marzo 1975, n. 473, in particolare art. 2. (13C00136) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 24-4-2013)

Ricorso della Provincia autonoma di Trento (cod. fisc.
00337460224), in persona del Presidente della Giunta provinciale
pro-tempore, previa deliberazione della Giunta provinciale 8 marzo
2013, n. 425 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura
speciale n. rep. 27858 dell'11 marzo 2013 (doc. 2), rogata dal dott.
Tommaso Sussarellu, Ufficiale rogante della provincia, dall'avv.
prof. Giandomenico Falcon (cod. fisc. FLCGDM45C06L736E) di Padova,
dall'avv. Nicolò Pedrazzoli (cod. fisc. PDRNCL56R01G428C)
dell'Avvocatura della Provincia di Trento e dall'avv. Luigi Manzi
(cod. fisc. MNZLGU34E15HSO1Y) di Roma, con domicilio eletto presso
l'avv. Manzi in via Confalonieri n. 5, Roma;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la
dichiarazione di illeaittimità costituzionale della legge 24
dicembre 2012, n. 243, recante «Disposizioni per l'attuazione del
principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto
comma, della Costituzione», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 12
del 15 gennaio 2013, con riferimento:
all'art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano,
rispettivamente, il comma 4 dell'art. 10 e l'art. 11, in quanto
riferiti anche alle province autonome nonchè agli enti locali delle
province autonome;
all'art. 10, commi 3, 4 e 5;
all'art. 11;
all'art. 12,
per violazione:
degli articoli 54, n. 5); 74; 79; 80; 81; 103, 104, 107, del
d.P.R 31 agosto 1972, n. 670;
del titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670;
dell'art. 117, comma sesto, della Costituzione;
delle norme di attuazione statutaria di cui al decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266, in particolare degli articoli 2, 3
e 4; al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, ed in particolare
degli articoli 17 e 18; al decreto del Presidente della Repubblica 28
marzo 1975, n. 473, in particolare dell'art. 2;
del principio di leale collaborazione,
nei modi e per i profili di seguito illustrati.

F a t t o

La legge 24 dicembre 2012, n. 243, detta «Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione».
L'art. 81, comma 6, della Costituzione - come modificato
dall'art. 1 legge costituzionale n. l/2012 - stabilisce che «il
contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri
volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei
bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi
definiti con legge costituzionale».
Tali principi sono stati stabiliti contestualmente dalla stessa
legge costituzionale n. 1/2012, con disposizioni che in base all'art.
6 «si applicano a decorrere dall'esercizio finanziario relativo
all'anno 2014».
Viene qui in considerazione il Capo IV della legge n. 243/2012,
che riguarda l'Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti
locali e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito
pubblico. In particolare:
l'art. 9 regola l'Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli
enti locali;
l'art. 10 disciplina il Ricorso all'indebitamento da parte delle
regioni e degli enti locali;
l'art. 11 contempla il Concorso dello Stato al finanziamento dei
livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse
del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali;
l'art. 12 si occupa del Concorso delle regioni e degli enti
locali alla sostenibilità del debito pubblico.
Ad avviso della Provincia autonoma di Trento, le predette
disposizioni risultano in tutto o in parte lesive delle proprie
prerogative costituzionali e dunque costituzionalmente illegittime
per le seguenti ragioni;

D i r i t t o

1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 10, commi 3, 4 e 5,
nonchè dell'art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano,
rispettivamente, il comma 4 dell'art. 10 e l'art. 11.
L'art. 10 regola il Ricorso all'indebitamento da parte delle
regioni e degli enti locali. In base al comma 1, che non forma
oggetto di impugnazione, «il ricorso all'indebitamento da parte delle
regioni, dei comuni, delle province, delle città metropolitane e
delle province autonome di Trento e di Balzano è consentito
esclusivamente per finanziare spese di investimento con le modalità
e nei limiti previsti dal presente articolo e dalla legge dello
Stato».
Il comma 2 - ugualmente non impugnato - dispone che, «in
attuazione del comma 1, le operazioni di indebitamento sono
effettuate solo contestualmente all'adozione di piani di ammortamento
di durata non superiore alla vita utile dell'investimento, nei quali
sono evidenziate l'incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli
esercizi finanziari futuri nonchè le modalità di copertura degli
oneri corrispondenti».
Sono invece impugnati i commi 3, 4 e 5.
In base al comma 3, «le operazioni di indebitamento di cui al
comma 2 sono effettuate sulla base di apposite intese concluse in
ambito regionale che garantiscano, per l'anno di riferimento,
l'equilibrio della gestione di cassa finale del complesso degli enti
territoriali della regione interessata, compresa la medesima regione,
come definito dall'art. 9, comma 1, lettera a)». A tal fine, «ogni
anno i comuni, le province e le città metropolitane comunicano alla
regione di appartenenza ovvero alla provincia autonoma di
appartenenza, secondo modalità stabilite con il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 5 del presente
articolo, il saldo di cassa di cui all'art. 9, comma 1, lettera a),
che l'ente locale prevede di conseguire, nonchè gli investimenti che
intende realizzare attraverso il ricorso all'indebitamento o con i
risultati di amministrazione degli esercizi precedenti». Ciascun ente
territoriale «può in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel
limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio
bilancio di previsione».
Il comma 4 stabilisce che, «qualora, in sede di rendiconto, non
sia rispettato l'equilibrio di cui al comma 3, primo periodo, il
saldo negativo concorre alla determinazione dell'equilibrio della
gestione di cassa finale dell'anno successivo del complesso degli
enti della regione interessata, compresa la medesima regione, ed è
ripartito tra gli enti che non hanno rispettato il saldo previsto».
Infine, in base al comma 5, «con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con la Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono
disciplinati criteri e modalità di attuazione del presente
articolo».
Come si vede, i commi 3, 4 e 5 pongono una disciplina già
dettagliata, che per giunta rinvia le ulteriori specificazioni ad un
d.P.C.M., escludendo del tutto la provincia dalla possibilità di uno
svolgimento della normativa.
Ciò premesso, conviene ora illustrare il fondamento statutario
della presente impugnazione, sia in relazione alla provincia che in
relazione ai suoi enti locali.
La Provincia di Trento è dotata di autonomia finanziaria ai
sensi degli artt. 69 ss. dello Statuto. In particolare, l'art. 74 St.
dispone che «la regione e le province possono ricorrere
all'indebitamento solo per il finanziamento di spese di investimento,
per una cifra non superiore alle entrate correnti» (enfasi aggiunta).
L'art. 16 d.lgs. n. 268/1992 statuisce che «spetta alla regione e
alle province emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di
amministrazione del patrimonio e di contratti della regione e delle
province medesime e degli enti da esse dipendenti».
Tale competenza, disposta dallo statuto e dalle norme di
attuazione, è stata esercitata con la l.p. n. 7/1979, Norme in
materia di bilancio e di contabilità generale della Provincia
autonoma di Trento, il cui art. 31 disciplina l'indebitamento della
provincia (v. soprattutto il comma 3), degli enti locali e degli
altri enti pubblici del sistema provinciale (v. i commi 11-bis,
11-ter e 11-quater).
La materia è poi ulteriormente regolata dagli artt. 29, 29-bis e
30 del d. Pres. Prov. 29 settembre 2005, n. 18-48/Leg (Regolamento di
contabilità di cui all'art. 78-ter della legge provinciale 14
settembre 1979, n. 7).
Posta la competenza in materia di finanza e contabilità, lo
stesso Statuto all'art. 79 regola in modo preciso, esaustivo ed
esclusivo i modi in cui le province assolvono gli «obblighi di
carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto
di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale», espressamente
disponendo che «le misure di cui al comma 1 possono essere modificate
esclusivamente con la procedura prevista dall'art. 104 e fino alla
loro eventuale modificazione costituiscono il concorso agli obiettivi
di finanza pubblica di cui al comma l».
Inoltre, nel comma 3 l'art. 79 stabilisce le regole per la
definizione del patto di stabilità («Al fine di assicurare il
concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo») e prevede espressamente
che «non si applicano le misure adottate per le regioni e per gli
altri enti nel restante territorio nazionale»; il comma 4 ribadisce
che «le disposizioni statali relative all'attuazione degli obiettivi
di perequazione e di solidarietà, nonchè al rispetto degli obblighi
derivanti dal patto di stabilità interno, non trovano applicazione
con riferimento alla regione e alle province e sono in ogni caso
sostituite da quanto previsto dal presente articolo».
Sulla base di tali premesse appare chiara l'illegittimità dei
commi 3, 4 e 5 dell'art. 10, in relazione alle norme statutarie e di
attuazione succitate e all'art. 79 dello Statuto di autonomia.
In particolare, le prime due disposizioni dettano norme (per di
più dettagliate) di coordinamento della finanza pubblica e hanno
scopi di stabilizzazione finanziaria, mentre la terza rinvia ad un
d.P.C.M. per la disciplina attuativa: ma la Provincia di Trento è
soggetta al regime speciale di cui all'art. 79 St., con espressa
esclusione dell'applicabilità delle norme valevoli per le regioni
ordinarie.
Come più volte confermato dalla stessa giurisprudenza
costituzionale, il legislatore ordinario non può alterare
unilateralmente l'assetto dei rapporti in materia finanziaria
disegnato dallo Statuto, assimilando la posizione delle province
autonome - regolate da disciplina speciale - a quella delle regioni
ordinarie.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
regioni speciali è dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale: v. le sentt. n.
82/2007, n. 353/2004, n. 39/1984, n. 98/2000, n. 133/2010.
Conviene precisare che la provincia non intende certo con ciò
sottrarsi al principio della sostenibilità del debito delle
pubbliche amministrazioni (art. 81, comma 6, e art. 97, comma 1,
Cost., come modificati dalla legge costituzionale n. 1/2012) ed al
principio del rispetto dell'equilibrio di bilancio del complesso
degli enti della provincia (art. 119, comma 6, Cost., come modificato
dalla legge costituzionale n. 1/2012); essa ritiene però che la
definizione delle modalità attuative di tali principi debba avvenire
con le procedure previste dallo Statuto per la disciplina della
finanza delle province autonome (artt. 103, 104 e 107 St.). La legge
costituzionale n. 1/2012 non ha lo scopo di scardinare lo speciale
regime predisposto dallo Statuto, anche considerando che la modifica
del regime finanziario della provincia richiederebbe il
coinvolgimento di essa, anche qualora avvenisse con legge
costituzionale (art. 103 St.).
È poi specificamente illegittimo l'ultimo periodo dell'art. 10,
comma 3, legge n. 243/2012, che stabilisce un limite quantitativo
all'indebitamento diverso da quello fissato nello Statuto: «ciascun
ente territoriale può in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel
limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio
bilancio di previsione». Il riferimento alle spese per rimborsi di
prestiti risulta evidentemente restrittivo rispetto alla previsione
statutaria (v. il succitato art. 74) secondo cui per il limite
quantitativo dell'indebitamento si fa riferimento alle entrate
correnti; e da tale contrasto deriva con chiarezza l'illegittimità
costituzionale della norma legislativa.
I commi 3, 4 e 5 sono lesivi ed illegittimi anche nella parte in
cui si applicano ai comuni della Provincia di Trento. Lo Statuto
attribuisce alla provincia competenza legislativa concorrente in
materia di finanza locale, ai sensi dell'art. 80 e dell'art. 81 St.,
il cui comma 2 dispone che «allo scopo di adeguare le finanze dei
comuni al raggiungimento delle finalità e all'esercizio delle
funzioni stabilite dalle leggi, le province di Trento e di Bolzano
corrispondono ai consumi stessi idonei mezzi finanziari, da
concordare fra il Presidente della relativa provincia ed una
rappresentanza unitaria dei rispettivi comuni».
Lo Statuto è stato integrato, su questo punto, dall'art. 17
d.lgs. n. 268/1992, il cui comma 3 statuisce che «le province
disciplinano con legge i criteri per assicurare un equilibrato
sviluppo della finanza comunale, ivi compresi i limiti all'assunzione
di personale, le modalità di ricorso all'indebitamento, nonchè le
procedure per l'attività contrattuale». Dunque, la provincia ha una
specifica competenza in materia di indebitamento dei comuni. Tale
competenza è stata esercitata con il già citato art. 31 l.p. n.
7/1979 (v. i commi 11-bis e 11-ter) e con l'art. 25 l.p. n. 3/2006.
Le norme impugnate violano tali parametri perchè regolano in
modo dettagliato l'indebitamento dei comuni trentini, senza lasciare
alla provincia alcun margine di integrazione. Inoltre, dato che esse
hanno scopi di coordinamento della finanza pubblica, è violato
l'art. 79, comma 3, St., in base al quale «spetta alle province
stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e
provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti
locali», mentre «non si applicano le misure adottate per le regioni e
per gli altri enti nel restante territorio nazionale». Lo stesso
articolo dispone che «le province vigilano sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da parte degli enti di cui al presente
comma ed esercitano sugli stessi il controllo successivo sulla
gestione». È anche da ricordare che, in base all'art. 54, n. 5, St.,
alla Giunta provinciale spetta «la vigilanza e la tutela sulle
amministrazioni comunali», e l'art. 2 d.P.R. 28 marzo 1975, n. 473,
Norme di attuazione dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige
in materia di finanza locale, precisa che «nella vigilanza e tutela
di cui all'art. 54, n. 5), del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, si intendono compresi tutti i
provvedimenti di controllo in materia di finanza locale».
Le norme impugnate, dunque, interferiscono illegittimamente con
il potere di coordinamento della finanza locale spettante alla
ricorrente provincia.
L'ultimo periodo dell'art. 10, comma 3, è specificamente
illegittimo anche la dove si riferisce agli enti locali della
Provincia di Trento, dato che l'art. 17, comma 3, d.lgs. n. 268/1992
attribuisce espressamente alla provincia la potestà di regolare con
legge l'indebitamento degli enti locali, compresi i limiti di esso.
È poi ulteriormente illegittimo il comma 5 dell'art. 10, in base
al quale «con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
adottato d'intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento
della finanza pubblica, sono disciplinati criteri e modalità di
attuazione del presente articolo».
Pare evidente che il comma 5 contempla un atto sostanzialmente
normativo (è generale, astratto ed innovativo), per cui la norma
impugnata prevede una fonte secondaria statale in materie provinciali
(coordinamento della finanza pubblica e finanza locale), in contrasto
con il principio di esclusione dei regolamenti statali nelle materie
regionali, risultante - oltre che da risalente giurisprudenza
costituzionale - dall'art. 117, comma 6, Cost. e, per quel che
riguarda le province autonome, dall'art. 2 d.lgs. n. 266/1992, che
menziona solo gli «atti legislativi dello Stato» come fonti idonee a
vincolare le leggi provinciali.
L'art. 10, comma 5, viola anche l'art. 5, comma 2, legge
costituzionale n. 1/2012, che rinvia alla legge la disciplina
dell'indebitamento, in modo tale che sembra precluso l'intervento
della fonte secondaria. Questa provincia è legittimata a far valere
la violazione della riserva di legge, perchè la legge n. 243/2012
incide direttamente sull'autonomia finanziaria provinciale e su
materie di competenza provinciale (coordinamento della finanza
pubblica e finanza locale): v., ad es., sentt. n. 328/2006, n.
266/2001, n. 425/1999, punto 5.3.2.
Qualora si ritenesse che il d.m. in questione sia un atto non
normativo, l'art. 10, comma 5, si porrebbe comunque in contrasto con
l'art. 4 d.lgs. n. 266/1992, che esclude l'esercizio di funzioni
amministrative statali in materie di competenza provinciale. E come
atto di indirizzo sarebbe ugualmente illegittimo per difetto della
previsione del parere provinciale, per mancanza della previsione
della delibera del Consiglio dei ministri e per il contenuto
compiutamente regolativo dell'atto, che invece dovrebbe vincolare
«solo al conseguimento degli obiettivi o risultati» in esso stabiliti
(v. su tutti questi punti l'art. 3 d.lgs. n. 266/1992).
Del resto, anche sul piano generale del Titolo V della Parte
seconda della Costituzione l'intesa con la «Conferenza permanente per
il coordinamento della finanza pubblica» non realizza affatto gli
standard della leale collaborazione tra lo Stato e le regioni,
trattandosi di un organismo atipico, nel quale non tutte le regioni
sono rappresentate (cfr. art. 5 legge n. 42/2009 e art. 34 d.lgs. n.
68/2011).
Per le stesse ragioni, è illegittimo il secondo periodo del
comma 3 dell'art. 10, la dove rinvia al d.P.C.M. di cui al comma 5
per la definizione delle modalità della comunicazione dei comuni.
Infine, il comma 5 è illegittimo in quanto prevede che il
d.P.C.M. sia adottato «d'intesa con la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica», anzichè con la Conferenza
unificata: infatti, mentre della Conferenza unificata fa parte il
Presidente della provincia, la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica rappresenta le autonomie
territoriali coinvolte solo in modo parziale (v. l'art. 5 legge n.
42/2009 e l'art. 34 d.lgs. n. 68/2011). Ciò rappresenta una
violazione del principio di leale collaborazione, dato che la chiara
incidenza del d.P.C.M. sull'autonomia finanziaria della provincia
rende necessario il coinvolgimento di essa nella procedura di
adozione del d.P.C.M.
L'illegittimità dell'art. 10, commi 3-5, rende illegittimo anche
l'art. 9, commi 2 e 3, nella parte in cui richiamano,
rispettivamente, il comma 4 dell'art. 10, tenendone ferma la
disciplina, e «le modalità previste dall'art. 10» in relazione alla
destinazione dei saldi attivi al finanziamento delle spese di
investimento.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 12.
L'art. 12, Concorso delle regioni e degli enti locali alla
sostenibilità del debito pubblico, dispone che «le regioni, i
comuni, le province, le città metropolitane e le province autonome
di Trento e di Bolzano concorrono ad assicurare la sostenibilità del
debito del complesso delle amministrazioni pubbliche ai sensi del
presente articolo, nonchè, secondo modalità definite con legge
dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti dalla presente
legge».
Il comma 2 stabilisce che, «nelle fasi favorevoli del ciclo
economico, i documenti di programmazione finanziaria e di bilancio,
tenendo conto della quota di entrate proprie degli enti di cui al
comma 1 influenzata dall'andamento del ciclo economico, determinano
la misura del contributo del complesso dei medesimi enti al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato».
In base al comma 3, «il contributo di cui al comma 2 è ripartito
tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica, tenendo conto della quota di
entrate proprie di ciascun ente influenzata dall'andamento del ciclo
economico». Lo schema del decreto «è trasmesso alle Camere per
l'espressione del parere da parte delle Commissioni competenti per i
profili di carattere finanziario». I pareri «sono espressi entro
trenta giorni dalla trasmissione, decorsi i quali il decreto può
essere comunque adottato».
L'art. 12, dunque, prevede che la Provincia di Trento
contribuisca al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, «nelle
fasi favorevoli del ciclo economico», in una misura che è definita
da un d.P.C.M., sulla base del documento di programmazione
finanziaria, che determina il contributo complessivo degli enti
territoriali.
Tali norme violano l'autonomia finanziaria della provincia
(Titolo VI dello Statuto) e, in particolare, l'art. 75 e l'art. 79
St. L'art. 75 è violato perchè una parte delle risorse che esso
garantisce alla provincia vengono sottratte alla provincia stessa,
tramite l'imposizione del dovere di contribuire al Fondo in
questione. La provincia subisce gli effetti sfavorevoli del ciclo
economico sui tributi ai quali partecipa in base all'art. 75 e deve
poter beneficiare degli eventuali effetti favorevoli. Il legislatore
statale non può unilateralmente disporre delle risorse generali
della provincia, perchè ciò equivarrebbe a vanificare la garanzia
rappresentata dall'art. 75 St., che all'evidenza attribuisce
determinate risorse alla regione ed alle province autonome affinchè
esse possano disporne per gli scopi istituzionali.
Inoltre, è violato l'art. 79 St., che definisce in modo
esaustivo i modi in cui «le province concorrono al conseguimento
degli obiettivi di perequazione e di solidarietà e all'esercizio dei
diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonchè all'assolvimento
degli obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale» (comma 1), e precisa che «le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono
il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma l».
È chiaro che il concorso al raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica comprende anche il risanamento della finanza
pubblica, e dunque nelle «misure» di cui all'art. 79, comma 1, si
intende inclusa anche la partecipazione agli oneri passivi del
bilancio statale.
L'adozione della disciplina di cui all'art. 12, dunque, poteva
avvenire solo con la speciale procedura di cui all'art. 104 St.,
cioè previa intesa con le province autonome, o, in alternativa, con
la speciale procedura delle norme di attuazione, alle quali è
rimessa la regolazione dei rapporti finanziari tra Stato e province
autonome (v. d.lgs. n. 268/1992).
Dunque, l'art. 12 viola gli artt. 75, 79, 104 e 107 dello Statuto
speciale ed il principio dell'accordo, che domina tutto il regime dei
rapporti finanziari fra Stato e regioni speciali (v. le sentt. n.
82/2007, n. 353/2004, n. 39/1984, n. 98/2000, n. 133/2010).
È da ricordare che, in base alla sent. n. 118/2012, «l'accordo
è lo strumento, ormai consolidato (in quanto già presente nella
legge 27 dicembre 1997, n. 449, ... e poi confermato da tutte le
disposizioni che si sono occupate successivamente della materia) per
conciliare e regolare in modo negoziato il doveroso concorso delle
regioni a statuto speciale alla manovra di finanza pubblica e la
tutela della loro autonomia finanziaria, costituzionalmente
rafforzata (ex plurimis sentenza n. 353 del 2004)».
Dalla sent. n. 193/2012 risulta poi che l'art. 27 legge n.
42/2009 «possiede una portata generale ed esclude - ove non sia
espressamente disposto in senso contrario per casi specifici da una
norma successiva - che le previsioni finalizzate al contenimento
della spesa pubblica possano essere ritenute applicabili alle regioni
a statuto speciale al di fuori delle particolari procedure previste
dai rispettivi statuti».
In definitiva, il legislatore ordinario non può alterare
unilateralmente l'assetto dei rapporti Stato-regione in materia
finanziaria, assimilando la posizione delle regioni speciali -
regolate da disciplina speciale - a quella delle regioni ordinarie.
L'art. 12, comma 3, viola, inoltre, il principio di leale
collaborazione, la dove prevede che il d.P.C.M. che ripartisce il
contributo sia adottato «sentita la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica», anzichè previa intesa
nell'ambito della Conferenza Unificata: infatti, mentre della
Conferenza unificata fa parte il Presidente della provincia, la
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica
rappresenta le autonomie territoriali coinvolte solo in modo parziale
(v. l'art. 5 legge n. 42/2009 e l'art. 34 d.lgs. n. 68/2011). Ciò
rappresenta una violazione del principio di leale collaborazione,
dato che la chiara incidenza del d.P.C.M. sull'autonomia finanziaria
della provincia rende necessario il coinvolgimento di essa nella
procedura di adozione del d.P.C.M.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 11.
L'art. 11 legge n. 243/2012 è intitolato Concorso dello Stato al
finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali
nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali.
Il comma l istituisce «nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e delle finanze il Fondo straordinario per il concorso
dello Stato, nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi
eccezionali, al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociali, alimentato da quota parte delle risorse derivanti dal
ricorso all'indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti
del ciclo economico del saldo del conto consolidato».
L'ammontare della dotazione del Fondo «è determinato nei
documenti di programmazione finanziaria e di bilancio, sulla base
della stima degli effetti dell'andamento del ciclo economico, tenendo
conto della quota di entrate proprie degli enti di cui all'art. 10,
comma 1, influenzata dall'andamento del ciclo economico».
Il comma 2 stabilisce che, «qualora le Camere autorizzino
scostamenti temporanei del saldo strutturale rispetto all'obiettivo
programmatico ai sensi dell'art. 6, l'ammontare del Fondo di cui al
comma 1 del presente articolo è determinato anche tenendo conto
delle conseguenze degli eventi di cui al medesimo art. 6 sulla
finanza degli enti di cui all'art. 10, comma 1».
In base al comma 3, «il Fondo di cui al comma 1 è ripartito tra
gli enti di cui all'art. 10, comma 1, con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica, tenendo conto della quota di
entrate proprie di ciascun ente influenzata dall'andamento del ciclo
economico e degli effetti degli eventi di cui al comma 2 del presente
articolo sulla finanza dei singoli enti». Lo schema di decreto «è
trasmesso alle Camere per l'espressione del parere da parte delle
Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario», e «i
pareri sono espressi entro trenta giorni dalla trasmissione, decorsi
i quali il decreto può essere comunque adottato».
L'art. 11 è, dunque, isolatamente considerato, favorevole per la
provincia, in quanto prevede, in attuazione dell'art. 5, comma 1,
lett. g) legge costituzionale n. 1/2012, un fondo che, a quanto
risulta, è alimentato con l'indebitamento statale (cioè, con le
«risorse derivanti dal ricorso all'indebitamento consentito dalla
correzione per gli effetti del ciclo economico del saldo del conto
consolidato», previsto dal nuovo art. 81, comma 1, Cost.) ed è
destinato ad essere ripartito tra tutti gli enti territoriali.
La provincia impugna ugualmente l'art. 11 per coerenza rispetto
all'impugnazione dell'art. 12, in quanto esso è parte dello stesso
meccanismo giuridico complessivo, e dunque solo a condizione che sia
previamente accolta la questione relativa all'art. 12.
Le due disposizioni, infatti, risultano collegate, nel senso che
l'art. 11 prevede un contributo statale a favore degli enti
territoriali «nelle fasi avverse del ciclo» economico, mentre l'art.
12 prevede un contributo degli enti territoriali al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato «nelle fasi favorevoli del ciclo
economico».
La provincia ritiene che il sistema statutario preveda per essa
un regime speciale di «neutralita'», nel senso che essa non deve
concorrere al risanamento della finanza pubblica se non nei modi
previsti dallo Statuto o sulla base di esso (art. 79 St.) e,
corrispondentemente, essa ha rinunciato a determinate assegnazioni
statali.
Infatti, tra le forme di concorso delle province autonome agli
obiettivi di finanza pubblica vi sono la «soppressione ... delle
assegnazioni a valere su leggi statali di settore» (art. 79, comma 1,
lett. a) Statuto) e la correlativa abrogazione dell'art. 5 della
legge 30 novembre 1989, n. 386 (art. 2, comma 109, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, approvato ai sensi dell'art. 104 St., come
risulta dall'art. 2, comma 106, legge n. 191/2009). Questa
disposizione stabiliva che «le province autonome partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi
di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalità per gli stessi previsti» (comma 1).
Il comma 2 aggiungeva che «i finanziamenti recati da qualunque altra
disposizione di legge statale, in cui sia previsto il riparto o
l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle province
autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province». Infine il comma 3 precisava che «per
l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al comma 2, si
prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad
eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle
quote di riparto».
Il Fondo di cui all'art. 11, comma 1, legge n. 243/2012 è
accostabile ai «fondi speciali» di cui all'art. 5, comma 1, legge n.
386/1989, in quanto - benchè in una forma non precisamente collegata
all'andamento del ciclo economico - anche essi rappresentavano uno
speciale investimento statale a sostegno delle autonomie regionali.
Dunque, l'art. 11, la dove prevede il riparto del Fondo anche a
favore della Provincia di Trento, viola l'art. 2, commi 106 e 109,
legge n. 191/2009 (approvata ai sensi dell'art. 104 St.) e l'art. 79
St., che hanno escluso la provincia da determinate assegnazioni
statali in correlazione con l'esclusione della provincia dalle norme
di coordinamento della finanza pubblica valevoli per le regioni
ordinarie, tra le quali l'art. 12 legge n. 243/2012: si ribadisce,
dunque, che l'art. 11 è impugnato per coerenza rispetto
all'impugnazione dell'art. 12 e solo in subordine all'accoglimento
della questione relativa all'art. 12.
Per il solo caso di non accoglimento della censura relativa agli
articoli 12 e 11, la ricorrente provincia fa valere che l'art. 11,
comma 3, viola il principio di leale collaborazione, la dove prevede
che il d.P.C.M. che ripartisce il Fondo sia adottato «sentita la
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica»,
anzichè previa intesa nell'ambito della Conferenza Unificata: da una
parte, infatti, mentre della Conferenza unificata fa parte il
Presidente della provincia, la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica rappresenta le autonomie
territoriali coinvolte solo in modo parziale (v. l'art. 5 legge n.
42/2009 e l'art. 34 d.lgs. n. 68/2011); dall'altra, considerato che
il riparto coinvolge soprattutto, per non dire soltanto, i reciproci
interessi delle entità locali, sembra evidente che la leale
collaborazione deve esprimersi mediante il meccanismo dell'intesa, e
non del semplice parere. L'avere diversamente disposto rappresenta
una violazione del principio di leale collaborazione, dato che la
chiara incidenza del d.P.C.M. sull'autonomia finanziaria della
provincia rende necessario il coinvolgimento di essa nella procedura
di adozione del d.P.C.M.

P. Q. M.

Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 9, commi 2 e 3; dell'art.
10, commi 3, 4 e 5; dell'art. 11; dell'art. 12, nelle parti, nei
termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.

Padova-Trento-Roma, 14 marzo 2013

Prof. avv. Falcon - avv. Pedrazzoli - avv. Manzi