1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 54 del 30-12-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 789 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 novembre 1992
N. 789 Ordinanza emessa il 9 novembre 1992 dal pretore del lavoro di Torino nel procedimento civile vertente tra F.N.L.E. - C.G.I.L. regionale del Piemonte ed altra e E.N.E.L., compartimento di Torino Sciopero e serrata - Disciplina del diritto di sciopero - Esclusione dall'applicazione della disciplina relativa al termine minimo di preavviso e alla durata dello sciopero nei casi di astensione dal lavoro in difesa dell'ordine costituzionale, o di protesta per gravi eventi lesivi dell'incolumita' e della sicurezza dei lavoratori - Mancata previsione dell'estensione di detta deroga anche ai casi di sciopero politico-economico - Incidenza, a causa di imposizione di obblighi di differimento, sull'effettiva idoneita' dello sciopero a conseguire gli scopi per i quali viene consentito - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 290/1974. (Legge 12 giugno 1990, n. 146, art. 2, settimo comma). (Cost., art. 40). (092C1353) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.54 del 30-12-1992)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza ex art. 23 della legge 11
marzo 1957, n. 87, proc. n. 10044/92 ruolo generale promosso da:
F.N.L.E. C.G.I.L. regionale del Piemonte, F.N.L.E. C.G.I.L.
comprensorio di Torino, contro E.N.E.L. Compartimento di Torino;
Sciogliendo la riserva formulata all'udienza del 4 novembre 1992,
premesse le circostanze che seguono:
1. - Con ricorso ex art. 28 della legge n. 300/1970, depositato in
data 30 ottobre 1992, la F.N.L.E. C.G.I.L. comprensorio di Torino e
la F.N.L.E. C.G.I.L. regionale, nelle persone dei rispettivi
segretari responsabili, chiedevano al pretore del lavoro di Torino di
dichiarare antisindacale il comportamento tenuto dall'E.N.E.L. in
occasione dello sciopero del 25 settembre 1992, proclamato il 18
settembre 1992, ordinandone l'immediata cessazione e l'obbligo di
astenersi in futuro dall'adottare comportamenti analoghi.
2. - I comportamenti per i quali era domandata censura erano da un
lato precedenti, dall'altro successivi allo svolgimento dello
sciopero. I primi erano consistiti nell'adottare e nell'affiggere
nelle bacheche dei luoghi di lavoro, in data 23 settembre 1992, un
comunicato in cui l'E.N.E.L. dichiarava che "lo sciopero dei
lavoratori elettrici della regione Piemonte, indetto dalle segreterie
sindacati regionali F.N.L.E. e U.I.L.P.S. per il giorno 25 settembre
1992, deve considerarsi illegittimo in quanto carente del requisito
inderogabile dei termini di preavviso di almeno dieci giorni, quali
previsti dall'art. 2 della legge n. 146/1990 e dall'accordo sindacale
nazionale 12 novembre 1991". I secondi, invece, erano consistiti
nell'assumere, da parte della direzione, nei confronti delle
organizzazioni sindacali che avevano proclamato lo sciopero in
violazione dell'obbligo di preavviso, i provvedimenti di:
a) sospensione dell'accredito delle somme relative alle
trattenute per contributi sindacali, da effettuare sulla retribuzione
degli iscritti nel mese di settembre;
b) sospensione dei permessi sindacali retribuiti per i
dirigenti firmatari del comunicato di proclamazione dello sciopero.
E nell'inviare ai lavoratori che avevano aderito allo sciopero una
lettera di richiamo con cui l'E.N.E.L., sottolineando il rilievo
disciplinare delle violazioni della legge n. 146/1990, a livello
individuale, informava di non voler dare corso all'irrogazione delle
sanzioni.
3. - La F.N.L.E. C.G.I.L., asseriva, altresì, nell'atto
introduttivo del giudizio, che l'E.N.E.L. era stata avvisata dello
sciopero previsto contro il c.d. "decreto Amato", già in data 18
settembre 1992, per via telefonica, mentre la comunicazione scritta,
con la precisazione delle modalità di sciopero, era stata inviata il
22 settembre 1992. In quest'ultima si specificava che lo sciopero si
sarebbe svolto nelle prime quattro ore del turno con le esenzioni
previste dalla legge n. 146/1990 e dall'accordo del 12 novembre 1991,
applicativo della legge. Era, inoltre, esentato dalla facoltà di
aderire allo sciopero il personale turnista addetto alle centrali di
produzione ed il restante personale turnista e guardiadighe.
4. - Per assicurare, infine, che lo sciopero fosse attuato in
conformità con le previsioni normative della legge n. 146/1990,
garantendo i servizi essenziali, il sindacato ricorrente affermava di
aver sollecitato, insieme con le segreterie di CISL e UIL, il
prefetto di Torino, affinchè invitasse sindaci e dirigenti degli
enti interessati a predisporre quanto necessario. Ora, nonostante il
telefax prefettizio in data 19 settembre 1992, l'E.N.E.L. non
provvedeva e quindi la F.N.L.E. C.G.I.L. il 24 settembre 1992 inviava
un fax con cui invitava espressamente l'E.N.E.L. ad emettere gli
ordini di servizio previsti dalla legge n. 146/1990 e dall'accordo
attuativo. Con volantino in data 24 settembre 1992 diffuso in tutti i
centri di produzione e con istruzioni telefoniche la segreteria
regionale della F.N.L.E. C.G.I.L., ribadendo le modalità dello
sciopero, indicava i settori di esenzione dallo sciopero, i
lavoratori con obbligo di presenza e quelli con obbligo di
reperibilità senza obbligo di presenza.
5. - Pur non avendo l'E.N.E.L. provveduto ad emettere gli ordini
di servizio, il giorno dello sciopero (25 settembre 1992), le
prestazioni indispensabili venivano garantite e non si verificava
alcuna anomalia nella produzione, nel trasporto e nell'erogazione
dell'energia elettrica.
6. - Le ragioni per cui la F.N.L.E. C.G.I.L. chiedeva la
dichiarazione dell'antisindacalità del comportamento e le pronunce
ad essa conseguenti possono essere brevemente riassunte in due
considerazioni, l'una di carattere generale e l'altra di carattere
particolare. Sotto il primo profilo, emergerebbe dalla lettura della
legge n. 146/1990 che la finalità complessiva della normativa sullo
sciopero nei servizi essenziali sia da ricercare nel contemperamento
dell'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti
della persona costituzionalmente tutelati (art. 1). Ciò
significherebbe, cioè, che le modalità di esercizio poste al
diritto di sciopero debbano venire intese in senso funzionale alla
garanzia degli altri interessi tutelati (vita, salute, libertà di
circolazione, sicurezza, assistenza e previdenza, istruzione e
libertà di comunicazione) e non come semplici limiti tout court. Va
da sè, allora, che tutti gli obblighi, compreso quello di dare
preavviso dell'esercizio dello sciopero nel termine minimo di dieci
giorni, non possano che essere considerati in una prospettiva di
garanzia e non di semplice restrizione. Sotto il secondo profilo,
andrebbe, invece, valutata in concreto la compatibilità dei limiti
posti dalla legge n. 146/1990 con l'esercizio dello sciopero quando
questo assuma la veste di sciopero di carattere economico-politico e
non semplicemente contrattuale. In tali ipotesi, invero, il carattere
stesso dello sciopero come strumento di pressione per il
perseguimento degli interessi fondamentali dei lavoratori, cui solo
un atto governativo o legislativo può dare soddisfacimento, mal si
concilierebbe con restrizioni dell'esercizio del diritto di sciopero
non funzionalmente rivolte alla garanzia di interessi equivalenti o
superiori. Dovrebbe, pertanto, ritenersi che l'obbligo di dare
preavviso, strutturalmente connesso nei casi di sciopero contrattuale
alla possibile attivazione di procedure di conciliazione dei
conflitti fra le parti, non possa ragionevolmente applicarsi ai casi
di sciopero economico-politico, quando l'astensione collettiva dal
lavoro si svolga, comunque, nel rispetto dei limiti di garanzia dei
servizi essenziali imposti dalla legge n. 146/1990. Non vi sarebbe,
cioè, nessun motivo (se non il depotenziamento strutturale del
diritto di sciopero) di estendere ai casi di sciopero economico
politico l'obbligo di dare preavviso di dieci giorni, qualora siano
escluso ogni pregiudizio delle prestazioni indispensabili. Dovrebbe,
dunque, ritenersi del tutto legittimo uno sciopero di carattere
economico-politico, allorquando, garantiti i servizi, sia stato dato
preavviso inferiore ai dieci giorni. Infine, concludeva il sindacato
ricorrente, costituirebbe comportamento antisindacale l'adozione, ad
opera del datore di lavoro, delle misure sanzionatorie previste
dall'art. 4 secondo comma della legge 146/90 nei confronti del
sindacato, senza previa azione di accertamento giudiziale. Ed,
invero, una lettura della norma che autorizzi, in via diretta e
primaria, il datore di lavoro ad adottare provvedimenti sanzionatori
nei confronti di un soggetto estraneo al rapporto individuale di
lavoro, sarebbe viziata di incostituzionalità.
7. - All'udienza del 4 novembre 1992 si costituiva in giudizio
l'E.N.E.L. eccependo, in primo luogo, l'inammissibilità del ricorso,
per non essere la fattispecie azionabile ex art. 28 della legge n.
300/1970, mancando un impedimento o una limitazione del diritto di
sciopero. In secondo luogo, veniva rilevato che correttamente
l'E.N.E.L. aveva considerato illegittimo ed applicato
conseguentemente le sanzioni, in quanto la previsione del preavviso
minimo di dieci giorni, contenuta nel combinato disposto di commi
primo e quinto dell'art. 2 della legge n. 146/1990, va riferita a
tutti i tipi di sciopero, con esclusione unicamente delle ipotesi di
cui al settimo comma dello stesso articolo (sciopero in difesa
dell'ordine costituzionale e sciopero di protesta per gravi eventi
lesivi contro l'incolumità dei lavoratori). Ciò sarebbe, infatti,
conforme non solo la lettera della legge, ma anche all'accordo
attuativo 12 novembre 1991 della normativa. Di per sè solamente la
mancanza del preavviso renderebbe, dunque, illegittimo lo sciopero.
Nè vi sarebbe bisogno di valutare se nel caso di specie sia stata o
non sia stata rispettata la garanzia del mantenimento dei servizi
essenziali. La qualificazione dello sciopero come illegittimo
discenderebbe direttamente dal mancato rispetto del preavviso, posto
dal legislatore proprio come forma della garanzia dei diritti
costituzionali dell'utenza (art. 2 quinto comma). La congruità del
preavviso sarebbe, dunque, stata stabilita con una presunzione iuris
ed de iure dal legislatore.
Neppure sarebbe possibile argomentare per l'ipotesi di specie la
necessità dell'urgenza della reazione sindacale ai provvedimenti
governativi. Non solo, infatti, non risulta che il decreto legge n.
384/1992 fosse stato già presentato al Parlamento il giorno in cui
fu proclamato lo sciopero, ma trattandosi di decreto con valore di
legge convertibile in sessanta giorni in legge formale, non può
avanzarsi nessuna ragione di improrogabilità dell'astensione
collettiva dal lavoro. La mancanza del preavviso, in conclusione, non
poteva neanche giustificarsi ai sensi dell'art. 2 settimo comma della
legge n. 146/1990. Le ipotesi ivi considerate erano, infatti, del
tutto diverse da quelle azionate dal sindacato.
Circa, infine, la pretesa antisindacalità dell'irrogazione delle
sanzioni, senza previo accertamento giurisdizionale della
legittimità dello sciopero, doveva senz'altro ritenersi non
necessario l'intervento di una pronuncia giudiziale. E, infatti, non
può esservi dubbio intorno alla configurazione del potere del datore
di lavoro consistendo la sanzione nella sospensione del godimento di
diritti che spetta al datore di lavoro soddisfare, è naturale che
proprio questo sia il soggetto in grado di attivarla.
Il ricorso doveva, pertanto, essere respinto in quanto infondato.
8. - Nella medesima udienza, il pretore, tentata la conciliazione,
assumeva sommarie informazioni ed invitava le parti alla discussione,
al termine assumeva la causa a riserva che scioglie con la presente
ordinanza e
O S S E R V A
9. - Appare rilevante per la risoluzione del giudizio e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
del settimo comma della legge 12 giugno 1990, n. 146 nella parte in
cui "in tema di preavviso minimo e di indicazione della durata" dello
sciopero non prevede che le disposizioni dello stesso art. 2 della
medesima legge non si applichino oltre ai casi "di astensione dal
lavoro in difesa dell'ordine costituzionale, o di protesta per gravi
eventi lesivi dell'incolumità e della sicurezza dei lavoratori",
anche nelle ipotesi di sciopero di carattere economico-politico.
10. - La questione è sicuramente rilevante. È emerso, infatti,
sia dalle affermazioni delle parti negli atti introduttivi che nelle
sommarie informazioni rese in udienza, una ricostruzione pacifica dei
fatti secondo cui i servizi essenziali (relativi all'erogazione
dell'energia) sono stati senz'altro resi nel giorno dello sciopero.
Per poter decidere la questione diviene, allora, indispensabile
risolvere il quesito sull'obbligatorietà del preavviso nello
sciopero di carattere economico-politico. Non vertendosi, nel caso di
specie, nè nell'ipotesi dell'astensione dal lavoro in difesa
dell'ordine costituzionale, nè in quella di protesta per gravi
eventi lesivi (per cui il settimo comma dell'art. 2 della legge n.
146/1990 prevede esplicitamente l'esclusione dall'obbligo) resta da
individuare una disciplina che regoli lo sciopero, qualora esso
assuma la veste di astensione collettiva per ottenere con atto
governativo o legislativo il soddisfacimento di un interesse
economico o più generalmente professionale dei lavoratori. La
lettura complessiva della normativa contenuta nella legge, che si
sottopone in parte al giudizio della Corte costituzionale, mostra di
non distinguere affatto fra sciopero economico, rivolto contro il
datore di lavoro, per raggiungere una diversa regolamentazione
pattizia dei rapporti intercorrenti fra parti e sciopero politico-
economico, al di fuori di casi di cui al settimo comma dell'art. 2.
Nè una semplice operazione interpretativa potrebbe essere
risolutiva. Se ci si limitasse ad escludere lo sciopero politico-
economico dall'area applicativa della legge n. 146/1990, ci si
troverebbe poi nella difficoltà di spiegare come mai, lasciando
senza disciplina un'astensione collettiva di tale natura, si sia
invece occupata di regolare normativamente uno sciopero di carattere
esclusivamente politico come quello di cui al settimo comma.
11. - Ma la questione appare anche non manifestamente infondata.
Il lungo percorso segnato dalle decisioni della Corte costituzionale
per determinare, in relazione al disposto dell'art. 40 della
Costituzione, i contenuti ed i limiti del diritto di sciopero
(nonchè sua rilevanza nel diritto civile e penale) in assenza di
normative che ne regolassero l'esercizio, è sfociata, per quanto
rileva in questa vicenda, nella sentenza 27 dicembre 1974, n. 290.
Con quella nota pronuncia, sulla illegittimità costituzionale
dell'art. 503 del c.p., la Corte aveva riconosciuto diritto di
cittadinanza nell'ordinamento allo sciopero politico, distinguendo,
nondimeno, fra lo sciopero politico-economico proclamato "in funzione
di tutte le rivendicazioni riguardanti il complesso degli interessi
dei lavoratori, che trovano disciplina nelle norme poste sotto il
titolo terzo della parte prima della Costituzione" e lo sciopero
senz'altro politico, cioè quell'astensione collettiva che, al di
fuori dei casi che precedono, ha lo scopo di incidere sull'indirizzo
generale di governo. Il primo era riconosciuto dalla Consulta come
vero e proprio diritto, il secondo come semplice libertà. Dai chiari
rilievi della Corte costituzionale sembra, quindi, possibile ricavare
un duplice ordine di conseguenze. Da un lato lo sciopero politico-
economico, così come lo sciopero economico, si sottrae a qualsiasi
conseguenza svantaggiosa nella disciplina del rapporto di lavoro, se
esercitato nell'ambito delle leggi che lo regolano. Dall'altro, lo
sciopero politico,
pur essendone esclusa la rilevanza penale, conserva la propria
rilevanza in relazione al rapporto di lavoro. Il legislatore del 1990
con la legge n. 146 sembra essere, tuttavia, andato oltre. Il settimo
comma dell'art. 2, infatti, ritaglia un'altro spazio allo sciopero
come diritto, riconoscendo che, in almeno due casi, lo sciopero
esclusivamente politico deve ricevere la stessa tutela assicurata
dall'ordinamento allo sciopero economico. La scelta legislativa si
trova sicuramente in sintonia, per le ipotesi considerate di
astensione collettiva in difesa dell'ordine costituzionale e di
protesta per gravi eventi lesivi dell'incolumità e della sicurezza
dei lavoratori, con la Carta costituzionale. Ed anzi la disciplina
predisposta per dare attuazione al diritto di sciopero nelle ipotesi
previste dal settimo comma dell'art. 2, dimostra bene che la
preoccupazione del legislatore non è stata solo quella di evitare
un'incidenza dello sciopero sul rapporto di lavoro, ma anche (e forse
soprattutto) quella di non svuotare il diritto di sciopero del suo
effettivo contenuto. Per comprendere l'innovazione normativa, vanno,
allora, introdotte qui alcune osservazioni di carattere generale
sulla definizione dello sciopero, sul suo contenuto funzionale e sui
suoi effetti. Lo sciopero può essere descritto, secondo un'accezione
generalissima, come un'astensione collettiva dal lavoro posta in
essere per ottenere il soddisfacimento di determinati interessi. Il
contenuto dello sciopero, sotto il suo profilo funzionale, coincide,
quindi, con il potere di sospensione della prestazione lavorativa,
quale strumento di tutela di interessi comuni ad una certa categoria.
L'esercizio del potere dà effetti diversi sotto il profilo
ontologico e sotto il profilo giuridico. Dal primo punto di vista la
sua efficacia dipende esclusivamente dalla capacità di pressione dei
lavoratori scioperanti nei confronti dei soggetti cui essi chiedono
il soddisfacimento degli interessi per la tutela dei quali si
astengono dal lavoro. Sotto il secondo profilo, invece, gli effetti
sono determinati, come si è già sottolineato, dall'ordinamentoe
possono variare, secondo la natura dello sciopero, passando dalla
irrilevanza nell'ambito della disciplina del rapporto di lavoro, nel
caso dello sciopero-diritto, alla rilevanza nei rapporti civilistici,
nel caso dello sciopero libertà. Il legislatore del 1990 con il
settimo comma dell'art. 2 della legge n. 146, non si è limitato a
trasferire lo sciopero politico, nei casi descritti dalla norma,
dall'ambito dello sciopero-libertà a quello dello sciopero-diritto,
ha fatto di più.
Si è, cioè, correttamente preoccupato che quel diritto di
sciopero fosse disciplinato da modalità di esercizio tali da
consentire, non solo un'equiparazione degli effetti sul rapporto di
lavoro allo sciopero ai casi di astensione per motivi economici, ma
anche il mantenimento del suo contenuto funzionale. In modo, in altre
parole, da far sì che lo sciopero, proclamato per le ragioni di cui
al settimo comma dell'art. 2, non incontrasse nel suo esercizio
limiti tali da farne venire meno, in linea teorica, l'effettività
funzionale intesa in senso ontologico. Non vi può essere dubbio,
infatti, che in caso necessità di difesa dell'ordine costituzionale,
la reazione debba poter essere pronta ed immediata. Nessun
condizionamento (indicazione della durata, obbligo di preavviso),
salva la garanzia dei servizi essenziali, può essere imposto al
diritto di sciopero in ipotesi simili, a meno di non voler svuotare
completamente di contenuto il diritto di sciopero, conservandone la
capacità di produrre effetti nel mondo giuridico, ma escludendone
ogni effettività sul piano fattuale. Anche il legislatore, dunque,
ha riconosciuto che il diritto di sciopero, per essere inteso in modo
conforme ai precetti costituzionali, contenuti nell'art. 40 della
Costituzione, non può essere limitato in modo tale da scemarne
grandemente, se non completamente la possibile effettività. Ma,
allora, se lo sciopero, per essere tutelato e garantito come diritto,
senza andare contro i principi della Carta fondamentale, deve
ricevere una disciplina che ne assicuri l'effettività, diventa
davvero difficile comprendere perchè lo sciopero di carattere
politico-economico debba essere assoggettato alla disciplina dei
primi sei commi dell'art. 2 della legge n. 146/1990 e non, invece, a
quella del settimo comma. La lettera della normativa non operando
distinzioni fra le diverse ipotesi di sciopero (contrattuale,
economico, politico-economico, politico), sembra assoggettare ogni
tipo di astensione dal lavoro alla disciplina del preavviso e
dell'indicazione della durata. Solo le ipotesi di cui al settimo
comma ne sono escluse: per esse è sufficiente a rendere legittimo lo
sciopero la garanzia dell'erogazione dei servizi essenziali. È fac-
ile, nondimeno, osservare che, mentre nello sciopero contrattuale ed
economico l'imposizione di obblighi (e la previsione del necessario
differimento dello sciopero formalizzata nell'obbligo di dare
preavviso) non interferisce con la funzione che lo sciopero svolge ed
anzi contribuisce all'avviamento di trattative di componimento del
conflitto, senza incidere sui diritti degli utenti, egualmente non
avviene nel caso di sciopero di carattere politico-economico. Una
siffatta astensione dal lavoro, infatti, riconosciuta e garantita
come diritto dall'ordinamento costituzionale deve svolgersi in modo
da poter produrre, almeno astrattamente, una pressione sugli organi
preposti alle decisioni che coinvolgono gli interessi dei lavoratori.
Se la corrispondenza temporale fra la sospensione della prestazione
lavorativa ed il momento della decisione governativa e parlamentare
viene meno, per l'imposizione di obblighi di differimento, il diritto
di sciopero diviene strutturalmente inidoneo a raggiungere gli scopi
per cui è concepito e si svuota quindi del proprio contenuto. Ora,
non sembra esservi ragione, per dare ingresso nell'ordinamento
costituzionale, ad una tale disciplina dello sciopero politico-
economico, tanto più che la legge n. 146/1990, nella volontà di
contemperare gli interessi costituzionalmente garantiti della persona
con il diritto di sciopero, impone sempre, e quindi anche nelle
fattispecie regolate dal settimo comma dell'art. 2 che lo sciopero si
svolga garantendo i servizi essenziali, tutelando, cioè, i diritti
fondamentali dei cittadini-utenti. Non va dimenticato, infine, che,
qualora lo sciopero politico-economico fosse escluso dalla disciplina
del settimo comma dell'art. 2, esso ricadendo nella disciplina dei
primi sei commi potrebbe essere assoggettato ad una regolamentazione
pattizia ancora più restrittiva, secondo il disposto del quinto
comma dell'art. 2. Ciò con l'ulteriore difficoltà di subordinare un
diritto (come quello di sciopero politico-economico) cui va
riconosciuta anche natura politica, ad un accordo fra parti che in
nessun modo possono considerarsi titolari di quel diritto, nè i
solutori del conflitto.
Occorre allora concludere per la necessità di sollevare d'ufficio
la questione di legittimità costituzionale, per violazione dell'art.
40 della Costituzione, dell'art. 2, settimo comma, della legge 12
giugno 1990, n. 146.

P. Q. M.
Dichiara, d'ufficio, non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale, con riferimento all'art. 40 della
Costituzione, dell'art. 2 settimo comma della legge 12 giugno 1990,
n. 146, nella parte in cui non prevede che la disciplina "in tema di
preavviso minimo e di indicazione della durata" dello sciopero non si
applichi oltre ai casi di "astensione dal lavoro in difesa
dell'ordine costituzionale, o di protesta per gravi eventi lesivi
dell'incolumità e della sicurezza dei lavoratori", anche ai casi di
sciopero politico-economico;
Ordina alla cancelleria la trasmissione della presente ordinanza
alla Corte costituzionale ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1957, n. 87, disponendone l'immediata notifica alle parti in causa,
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e la comunicazione
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Torino, addì 9 novembre 1992
Il pretore: NARDIN

92C1353