1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 1-4-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 123 SENTENZA 16 - 25 marzo 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Regioni Toscana e Lombardia - Province autonome di Trento e Bolzano - Animali di affezione e prevenzione del randagismo - Sanzioni amministrative - Destinazione delle entrate derivanti - Fondo speciale per l'attuazione della legge anziche' nei bilanci delle regioni e delle province - Violazione dell'autonomia finanziaria - Competenza a disciplinare e ad applicare le sanzioni con la conseguente destinazione degli introiti - Illegittimita' costituzionale parziale. (Legge 14 agosto 1991, n. 281, art. 5, sesto comma). Sanita' pubblica - Regioni Toscana e Lombardia - Province autonome di Trento e Bolzano - Animali di affezione e prevenzione del randagismo - Violazioni in materia di zootecnia e violazione della competenza esclusiva sanzionatoria in materia di illeciti amministrativi - Censura dei criteri di determinazione delle procedure tecniche di sterilizzazione e di tatuaggio degli animali abbandonati - Violazione della autonomia finanziaria per gli interventi di competenza regionale e provinciale - Termini quantitativi (richiamo alle sentenze nn. 307/1983 e 38/1990) - Non fondatezza. (Legge 14 agosto 1991, n. 281, artt. 3, primo, secondo, terzo, quarto, quinto, sesto e settimo comma; 5, quarto comma; 8 e 2, primo, quinto, ottavo, decimo, undicesimo e dodicesimo comma). (Cost., artt. 81, 117, 118 e 119; statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 21, e 16). (092C0366) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 1-4-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, primo,
quinto, ottavo, decimo, undicesimo e dodicesimo comma, 3, 4, 5,
primo, secondo, terzo, quarto e sesto comma, e 8 della legge 14
agosto 1991, n. 281 (Legge quadro in materia di animali di affezione
e prevenzione del randagismo), promossi con ricorsi delle Province di
Bolzano e di Trento e delle Regioni Toscana e Lombardia, notificati
il 28, 27 e 30 settembre 1991, depositati in cancelleria il 2, 3 e 7
ottobre 1991 ed iscritti rispettivamente ai nn. 38, 39, 40 e 43 del
registro ricorsi 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi gli avvocati Roland Riz e Salvatore Romano per la Provincia
di Bolzano, Salvatore Romano per la Provincia di Trento, Alberto
Predieri per la Regione Toscana, Valerio Onida per la Regione
Lombardia e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 28 settembre 1991 (reg. ric. n.
38/91), la Provincia autonoma di Bolzano solleva questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3, settimo comma, 5, sesto
comma, ed 8 della legge 14 agosto 1991, n. 281, intitolata "Legge-
quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del
randagismo".
La Provincia ricorrente premette di essere titolare, in base allo
Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige, di competenze legisla-
tive ed amministrative di rango esclusivo in materia di patrimonio
zootecnico (artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, St.), nonchè di rango
concorrente in materia di igiene e sanità (artt. 9, n. 10, e 16,
primo comma, St.); si tratta di competenze che sono nella piena
disponibilità della Provincia - anche in virtù delle relative norme
d'attuazione di cui specialmente al d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, ed
al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 - e del resto la Provincia stessa ha
già legiferato in materia, soprattutto con la legge provinciale 8
luglio 1986 n. 16 ("Interventi per la protezione degli animali").
Ciò premesso, la ricorrente svolge le seguenti censure.
A) L'art. 3, settimo comma, della legge impugnata viola le
competenze provinciali di cui agli artt. 8, n. 21, e 16, primo comma,
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670) e relative norme d'attuazione.
La norma impugnata dispone che "Le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria
legislazione ai principi contenuti nella presente legge e adottano un
programma regionale per la prevenzione del randagismo nel rispetto
dei criteri di cui al presente articolo".
Dunque, ai sensi del settimo comma dell'art. 3, i principi (ed i
criteri) stabiliti dalla legge statale n. 281/1991 dovrebbero
limitare le competenze provinciali nella materia di cui alla legge in
questione.
È noto, peraltro, che siffatti principi - quali sono,
tipicamente, quelli contenuti in una "legge quadro" come si
autoqualifica la legge n. 281/91 - possono validamente limitare le
competenze legislative concorrenti della Provincia autonoma
ricorrente (art. 9 St.), ma non anche la competenza esclusiva in
materia di patrimonio zootecnico (art. 8, n. 21, St.), che è appunto
la materia in cui ricade essenzialmente la disciplina stabilita dalla
legge n. 281/91. Nè si potrebbe sostenere che le disposizioni
stabilite in genere dalla detta legge possano configurarsi come
principi o norme fondamentali di una legge di riforma economico-
sociale dello Stato: infatti, nel caso in questione non sussistono i
caratteri che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (sent. n.
1033/88), di tale limite sarebbero propri;
B) L'art. 5, sesto comma, della legge impugnata viola le
competenze provinciali di cui agli artt. 8, n. 21; 9, n. 10; e 16,
primo comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (e
relative norme d'attuazione), nonchè l'autonomia finanziaria della
Provincia ricorrente garantita dal titolo VI dello Statuto stesso,
come modificato ed integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386.
L'art. 5 della legge impugnata stabilisce delle sanzioni
amministrative pecuniarie a carico di chi contravviene a talune
prescrizioni stabilite dallo stesso art. 5.
Si tratta certamente di disposizioni non di principio stabilite
direttamente dal legislatore in materia di competenza esclusiva della
Provincia ricorrente. Non può esservi dubbio, invero, che spetta
esclusivamente a quest'ultima - nel proprio territorio - di imporre
con una propria legge ai proprietari di animali gli obblighi
stabiliti dalla disciplina in questione, e di stabilire le relative
sanzioni in caso di inosservanza. Ed infatti una disciplina di questo
genere è già stabilita dalla citata legge provinciale n. 16/1986
(specialmente art. 7 e ss.).
A sua volta il sesto ed ultimo comma dell'art. 5 della legge
impugnata stabilisce che "Le entrate derivanti dalle sanzioni
amministrative di cui ai commi primo, secondo, terzo e quarto
confluiscono nel fondo per l'attuazione della presente legge previsto
dall'art. 8".
Tale disposizione, che fa confluire in un fondo statale le entrate
derivanti dalle sanzioni suddette, è comunque lesiva delle
competenze della Provincia ricorrente, ed in particolare della sua
autonomia finanziaria, quand'anche si attribuisse alle norme
sanzionatorie di cui ai commi dal primo al quarto dello stesso art. 5
un valore meramente suppletivo nell'ambito provinciale.
È infatti evidente che l'autonomia finanziaria della Provincia
ricorrente, costituzionalmente garantita, comporta necessariamente
che le entrate provenienti da sanzioni di competenza provinciale
debbono affluire al bilancio della Provincia e non a quello dello
Stato;
C) L'art. 8 della legge impugnata viola le competenze e
l'autonomia finanziaria provinciale di cui alle norme statutarie già
indicate (come modificate ed integrate dalla citata legge 30 novembre
1989, n. 386, in specie art. 5), nonchè il principio della riserva
di legge ex art. 119 Cost.
L'art. 8, con il suo primo comma, istituisce presso il Ministero
della sanità un fondo per l'attuazione della legge stessa e ne
determina la dotazione. Il successivo secondo comma disciplina la
ripartizione del fondo stabilendo che "Il Ministro della sanità, con
proprio decreto, ripartisce annualmente tra le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano le disponibilità del fondo di cui al
comma 1. I criteri per la ripartizione sono determinati con decreto
del Ministro della sanità adottato di concerto con il Ministro del
tesoro, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, di cui
all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400".
La surriferita disciplina è incostituzionale, in quanto la legge
n. 281/91 non è una legge "speciale" che abbia come obiettivo la
promozione di particolari interventi statali o regionali in un
determinato settore, bensì è (come essa stessa si autodefinisce)
una "legge-quadro", rivolta quindi a stabilire principi e criteri per
indirizzare l'esercizio "ordinario" delle funzioni proprie delle
Regioni e delle Province autonome. Il fondo di cui all'art. 8 della
legge impugnata è un fondo destinato a trasferire alle regioni e
province autonome le risorse finanziarie necessarie per soddisfare
degli interessi pubblici la cui cura diretta è di loro esclusiva
competenza, ancorchè essi abbiano rilevanza nazionale: si tratta,
dunque, di un fondo cui si applica necessariamente la disciplina
stabilita dall'art. 5 della legge n. 386 del 1989 (norma "rinforzata"
e, quindi, non derogabile col procedimento legislativo ordinario:
cfr. sent. n. 116/1991 ed i criteri ivi stabiliti).
In conclusione, la disciplina legislativa impugnata, nella parte
in cui demanda ad un atto governativo (decreto del Ministro della
sanita') la determinazione di qualsivoglia criterio di ripartizione
del fondo è certamente incostituzionale perchè, ignorando la
disciplina ora richiamata, rimette integralmente alla
discrezionalità dell'Esecutivo ogni criterio di ripartizione, così
violando la garanzia dell'autonomia finanziaria provinciale. Infatti
tale circostanza comporta in ogni caso - secondo l'insegnamento di
questa Corte (da ultimo sent. n. 382/1990) - la violazione del
principio della riserva di legge stabilito in via generale, per la
materia in questione, anche dal primo comma dell'art. 119 Cost.
1.2. - Con ricorso notificato il 28 settembre 1991 (reg. ric. n.
39/91), la Provincia autonoma di Trento solleva questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3, settimo comma, 5, primo,
secondo, terzo e sesto comma, ed 8 della legge 14 agosto 1991, n.
281.
Premesso di aver già legiferato in materia con la legge
provinciale 27 dicembre 1982, n. 30 (recante "Interventi per la
protezione degli animali") e che è attualmente in corso di
approvazione da parte del Consiglio provinciale il disegno di legge
18 maggio 1990, n. 93 ("Disposizioni per la tutela degli animali")
contenente un'organica disciplina di tutta la materia, la Provincia
ricorrente svolge argomentazioni identiche a quelle di cui al ricorso
della Provincia di Bolzano, salvo il fatto che essa coinvolge
direttamente nell'impugnativa anche i commi primo, secondo e terzo
dell'art. 5, i quali prevedono rispettivamente sanzioni
amministrative per chi abbandona animali custoditi nella propria
abitazione, per chi omette di iscrivere il proprio cane all'anagrafe
canina e per chi, avendo iscritto il cane all'anagrafe, omette di
sottoporlo al tatuaggio. La ricorrente rileva che tali disposizioni
incidono in materia di esclusiva competenza della Provincia, per cui
sono palesemente lesive, salvo riconoscere ad esse un valore
meramente suppletivo.
1.3. - Si è costituito in entrambi i giudizi, con atti
sostanzialmente analoghi, il Presidente del Consiglio dei ministri,
il quale conclude per l'inammissibilità del terzo motivo di ricorso
e per l'infondatezza degli altri.
In particolare, l'Avvocatura dello Stato osserva che il primo
motivo è palesemente infondato, posto che cani, gatti ed altri
animali domestici non fanno parte della nozione di "patrimonio
zootecnico", nozione che - come confermato dall'accostamento alla
"agricoltura" - riguarda il "bestiame" da allevamento (art. 2135 cod.
civ.), intesa come "patrimonio" dell'imprenditore agricolo, e, forse,
la fauna selvatica protetta, intesa come "patrimonio" collettivo. Le
Province ricorrenti si trovano dunque - quanto a cani e gatti - sullo
stesso piano delle regioni a statuto ordinario.
Quanto al secondo motivo, che si rivolge avverso l'art. 5, sesto
comma, della legge e riguarda il "gettito" delle sanzioni
amministrative, l'Avvocatura rileva che, in sostanza, i compiti che
la legge statale affida ai Comuni, le Province li hanno affidati, con
le proprie leggi, ad associazioni private.
Osserva, poi, che la legge statale in esame va parecchio oltre la
materia "igiene e sanita'". Essa contiene disposizioni che mirano
essenzialmente ad elevare il livello di civiltà della nostra
società attraverso "la corretta convivenza tra uomo ed animale" ed
una più efficace repressione degli "atti di crudelta'" contro gli
animali di affezione (art. 1). Il nucleo della legge è nella
repressione dell'abbandono degli animali custoditi nella propria
abitazione (ad esempio, in occasione delle vacanze),
nell'inasprimento della sanzione penale prevista dall'art. 727 cod.
pen., nel divieto di "commercio .. al fine di sperimentazione".
Argomenti questi estranei alla attività veterinaria, o, al più,
solo indirettamente connessi con essa. La legge n. 281 del 1991 è
perciò solo in parte una legge-quadro; e comunque - per quanto essa
è legge quadro - pone "limiti" costituzionalmente corretti alla
legislazione regionale e provinciale. Quanto alla censura prospettata
dalla sola Provincia di Trento relativamente ai primi tre commi
dell'art. 5, l'Avvocatura richiama quanto detto in ordine al primo
motivo circa la non riconducibilità delle norme in esame alla
materia della "zootecnia".
In ordine, infine, al terzo motivo, l'Avvocatura, dopo aver fatto
rinvio a quanto dedotto nella parallela controversia proposta dalla
Regione Toscana, aggiunge che non può trovare applicazione l'art. 5
della legge n. 386 del 1989, articolo recante norme soltanto primarie
e non di livello costituzionale.
2.1. - Con ricorso notificato il 27 settembre 1991 (reg. ric. n.
40/91), la Regione Toscana solleva a sua volta questione di
legittimità costituzionale degli artt. 3, sesto comma, 5, primo,
secondo, terzo, quarto e sesto comma, ed 8 della legge 14 agosto
1991, n. 281, in riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione. La ricorrente premette che la detta legge riconosce,
come risulta dalla sua stessa qualificazione di legge-quadro e dal
contenuto dell'art. 3 (salvo l'impugnato sesto comma), la competenza
regionale in materia e si inserisce in un contesto normativo
inaugurato dal d.P.R. n. 4 del 1972 (il cui art. 1, ultimo comma,
disponeva il trasferimento alle regioni della competenza in materia
di assistenza zooiatrica e il cui art. 13, n. 17, delegava alle
regioni stesse la profilassi e la polizia veterinaria) e proseguito
dal d.P.R. n. 616 del 1977, che attribuiva la materia alla competenza
regionale (art. 27, lett. l); inoltre, l'art. 6, lett. u), della
legge n. 833 del 1978 stabilisce che spetta allo Stato la
determinazione degli interventi obbligatori in materia di
zooprofilassi, ma il successivo art. 7, primo comma, lett. b) dispone
che l'attuazione degli adempimenti disposti dall'autorità sanitaria
statale è delegata alle regioni. Ciò premesso, la Regione osserva
che in questo contesto, le disposizioni dell'art. 3, sesto comma,
dell'art. 5 e dell'art. 8 della legge in esame contraddicono il
quadro normativo sin qui ricordato e violano le competenze
costituzionalmente garantite alle regioni nella materia
dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera. In particolare, la
ricorrente deduce quanto segue:
A) L'art. 5 disciplina le sanzioni amministrative, individuando
le ipotesi in cui esse si applicano, il loro ammontare, la
destinazione delle entrate da esse derivanti. Come la Corte ha altre
volte ricordato, "la competenza a disciplinare e irrogare le sanzioni
amministrative deve seguire le medesime regole di attribuzione o di
affidamento relative alle competenze sostanziali cui quelle sanzioni
si riferiscono" (sent. n. 1034 del 1988). Tale principio è
desumibile dall'art. 9 del d.P.R. 616/1977 che attribuisce alle
regioni le funzioni di polizia amministrativa relative non soltanto
alle materie trasferite, ma anche a quelle delegate e che pertanto
risulta indebitamente violato dall'art. 5 della legge in esame. In
questa prospettiva, l'aver sottratto alle regioni il potere di
determinare l'entità, l'ambito e le modalità di applicazione delle
sanzioni amministrative in materia e in relazione a poteri di
competenza regionale, comporta la violazione delle competenze
regionali costituzionalmente garantite dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione e dalla norma interposta dell'art. 9 del d.P.R.
616/1977, come interpretata dalla Corte;
B) Con l'art. 8 della legge n. 281 è stato istituito presso il
Ministero della sanità un fondo per l'attuazione della legge che
viene annualmente ripartito tra le regioni e le province autonome di
Trento e Bolzano con decreto del Ministro della sanità e sulla base
di criteri stabiliti anch'essi con decreto del Ministro della
sanità, adottato di concerto con il Ministro del tesoro, sentita la
conferenza permanente per i rapporti tra Stato e regioni. Le
disposizioni dell'art. 8, e in particolare quelle del secondo comma
concernenti i criteri per la ripartizione del fondo, sono ugualmente
lesive delle competenze regionali costituzionalmente garantite e
dell'art. 119 della Costituzione.
La Corte ha, infatti, già avuto modo di dichiarare
incostituzionali disposizioni legislative che demandavano a atti
governativi la determinazione di criteri di ripartizione dei fondi
con esse istituiti senza porre nessun limite alla discrezionalità
dell'esecutivo, come avviene nel caso di specie (cfr. sent. n. 382
del 1990). Non solo, infatti, l'istituzione, ad opera del
legislatore nazionale, di fondi settoriali iscritti in capitoli di
bilancio di singoli ministeri in relazione a materie di competenza
regionale implica la successiva ripartizione di detti fondi tra le
regioni anche laddove ciò non venga esplicitato, ma i criteri di
ripartizione di tali fondi non possono essere attribuiti ad un atto
governativo senza che esso trovi il proprio fondamento in indicazioni
puntuali contenute in una legge, in applicazione dell'art. 119, primo
comma, della Costituzione;
C) Ugualmente lesiva delle competenze regionali è, infine, la
disposizione dell'art. 3, sesto comma, nella parte in cui limita la
facoltà della regione di utilizzare le somme assegnatele a valere
sul fondo istituito ai sensi dell'art. 8, stabilendo che solo il 25%
di tale assegnazione può essere utilizzato dalla regione per
l'intervento di propria competenza, mentre la residua quota deve
essere necessariamente assegnata agli enti locali. Come la Corte ha
avuto modi di sottolineare (cfr. sentt. 356 del 1985, 64 del 1987 e
ord. 163 del 1988), l'istituzione di fondi settoriali quali quello di
specie, attenendo a materie di competenza regionale, implica la
libertà di impiego del fondo da parte delle regioni, che sia
compatibile con il vincolo di destinazione.
Tale principio è palesemente contraddetto dalla limitazione
contenuta nella disposizione censurata.
2.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, concludendo per l'inammissibilità o l'infondatezza del
ricorso. L'Avvocatura osserva innanzitutto che l'art. 27, comma
primo, lettera l) del d.P.R. n. 616 del 1977 include nella materia
"assistenza sanitaria ed ospedaliera" soltanto la "igiene e
assistenza veterinaria". La legge n. 281 del 1991 - fonte di rango
eguale al predetto d.P.R. n. 616 del 1977 - contiene disposizioni
(non raggiunte da censura nel ricorso) riguardanti l'attività
veterinaria, e però va parecchio oltre, contenendo anche
disposizioni che mirano essenzialmente ad elevare il livello di
civiltà della nostra società attraverso "la corretta convivenza tra
uomo ed animale" ed una efficace repressione degli "atti di
crudelta'" contro gli animali di affezione (art. 1). In particolare,
l'Avvocatura rileva che lo "abbandono" di cani e gatti (art. 5 comma
1) è illecito che non attiene alla competenza regionale; lo stesso
deve dirsi per il "commercio di cani e gatti al fine di
sperimentazione" (art. 5 comma 4). Quanto alle anagrafi canine, esse
devono essere tenute presso i comuni o presso le U.S.L., e neppure la
Regione ricorrente contesta trattarsi di funzione di "interesse
esclusivamente locale" (art. 118 comma primo Cost.); il che vale
anche per le sanzioni degli illeciti di cui all'art. 5 commi secondo
e terzo (art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977). Ne discende che anche
le disposizioni (art. 3, comma sesto, e art. 8, comma secondo, della
legge) relative ai contributi agli enti locali concernono non la
competenza regionale ma la "finanza locale". Quanto, infine, alla
censura relativa all'art. 8, secondo comma, l'Avvocatura osserva che
non è chiaro se la ricorrente chieda una pronuncia "additiva" che
inserisca qualche "criterio" nella disposizione, o se invece essa
chieda la demolizione dell'intero comma secondo, posto che non
percorribile - stante l'unitarietà della disposizione - è la strada
di una demolizione parziale di essa mediante "ritagli". Comunque, una
domanda di pronuncia additiva sarebbe inammissibile per i limiti
stabiliti dalla giurisprudenza di questa Corte.
3.1. - Con ricorso notificato il 30 settembre 1991 (reg. ric. n.
43/91), la Regione Lombardia solleva a sua volta questione di
legittimità costituzionale degli artt. 2, primo, quinto, ottavo,
decimo, undicesimo e dodicesimo comma; 3, dal primo al sesto comma;
4; 5, secondo, terzo e sesto comma; ed 8 della legge 14 agosto 1991,
n. 281, in riferimento agli artt. 117, 118, 119 e 81, quarto comma,
della Costituzione, in relazione anche all'art. 27 della legge 5
agosto 1978, n. 468 e all'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno
1990, n. 158. La ricorrente, premesso che la legge in esame si
ispira a lodevoli principi di protezione degli animali (principi che
la stessa Regione Lombardia ha da tempo tradotto in una specifica
disciplina legislativa: l.r. 8/9/1987, n. 30) e che incide su materie
certamente di competenza regionale (concernendo la sanità pubblica,
la polizia veterinaria, l'assistenza zooiatrica e la zootecnia, già
trasferite alle regioni ai sensi degli artt. 1, quarto comma, del
d.P.R. n. 4 del 1972, 27, primo comma, lett. l), del d.P.R. n.
616/77, nonchè 11 e 14, terzo comma, lett. p), della legge n. 833
del 1978), ovvero riguarda compiti già spettanti agli enti locali
(cfr. artt. 83 ss. del regolamento di polizia veterinaria approvato
con d.P.R. 8/2/1954, n. 320), osserva che la legge stessa lede
l'autonomia regionale sotto tre profili:
a) là dove disciplina in modo esasperatamente dettagliato
alcuni aspetti della materia, invadendo l'ambito della potestà
normativa e della stessa discrezionalità amministrativa regionali;
b) là dove concreta una riappropriazione allo Stato di
funzioni amministrative e di risorse di pertinenza delle Regioni;
c) là dove addossa alle Regioni e alle strutture sanitarie da
queste governate, oltre che agli enti locali, nuovi ingentissimi
oneri, prevedendo per converso la devoluzione ad essi, per
l'attuazione della legge, di risorse assolutamente inadeguate.
Sotto il primo profilo, vengono in considerazione soprattutto le
disposizioni che la legge dedica al trattamento dei cani vaganti e
dei gatti che vivono in libertà, e cioè quelle in base alle quali
si pretende di stabilire il termine di tempo che deve trascorrere
prima della eventuale cessione a privati dei cani vaganti catturati
(art. 2, comma 5); la sterilizzazione dei gatti che vivono in
libertà non è configurata come un intervento da effettuarsi in
relazione a specifiche circostanze ambientali e ad una valutazione
concreta delle esigenze di tutela della salute pubblica, ma diviene
un obbligo imposto senza limiti e senza condizioni all'autorità
sanitaria (art. 2, comma 2, recte 8); oppure, infine, si pretende di
fissare in modo vincolante le modalità di identificazione dei cani,
attraverso il tatuaggio (art. 3, comma primo: almeno se si intende
tale norma nel senso che essa escluda la possibilità di ricorrere a
sistemi più moderni come il c.d. "tatuaggio elettronico" con micro-
chips). Tali disposizioni travalicano il confine dei principi che il
legislatore statale può legittimamente dettare, per invadere il
campo riservato al legislatore regionale e alla discrezionalità
amministrativa della Regione e delle autorità sanitarie, impedendo
un'azione adeguata alle concrete situazioni locali.
Sotto il secondo profilo, l'art. 5 della legge prevede una serie
di sanzioni per la violazione degli obblighi e dei divieti previsti
dalla legge stessa. In particolare, stabilisce sanzioni anche per
comportamenti connessi con discipline che la legge stessa considera
di competenza regionale e locale: così al comma secondo punisce
l'omessa iscrizione del cane all'anagrafe da parte del proprietario;
e al comma terzo l'omessa sottoposizione del cane al tatuaggio,
sempre da parte del proprietario. Inoltre, l'art. 5 della legge
statale, mentre non precisa a chi spetta l'applicazione delle
sanzioni ivi previste, stabilisce al comma sesto che "le entrate
derivanti dalle sanzioni amministrative di cui ai commi 1, 2, 3 e 4
confluiscono nel fondo per l'attuazione della presente legge",
previsto dall'art. 8. Dunque il legislatore statale da un lato si
"appropria" della disciplina sanzionatoria, sovrapponendo le proprie
norme a quelle del legislatore regionale, in materia di competenza di
questo; dall'altro "statalizza", se non l'applicazione delle
sanzioni, quanto meno il gettito di queste. Ma il profilo forse più
grave di illegittimità della legge impugnata, prosegue la
ricorrente, deriva da ciò, che essa comporta l'addossamento alla
Regione e alle strutture del servizio sanitario della Regione, oltre
che agli enti locali, di nuovi gravosissimi oneri, senza
contemporaneamente provvedere adeguate risorse: con ciò violando
l'art. 81, comma quarto, della Costituzione, e ledendo l'autonomia
finanziaria della Regione. In particolare, la legge, ad avviso della
ricorrente, pone oneri a carico diretto della Regione (contributi per
la realizzazione degli interventi di competenza dei Comuni: art. 3,
comma secondo; formazione e attuazione del programma di prevenzione
del randagismo: art. 3, commi terzo e quarto; indennizzo agli
agricoltori: art. 3, comma quinto); pone oneri a carico delle
strutture sanitarie pubbliche, che gravano in definitiva sulla
Regione quanto al loro finanziamento (sterilizzazione dei cani e
gatti di proprieta': art. 2, primo comma; tatuaggio e trattamento
profilattico dei cani vaganti catturati: art. 2, quinto comma;
sterilizzazione dei gatti che vivono in liberta': art. 2, ottavo
comma; cura della salute nelle "colonie di gatti che vivono in
liberta'": art. 2, decimo comma; controllo sanitario dei rifugi per
cani: art. 2, undicesimo comma e art. 3 secondo comma; servizi di
pronto soccorso per cani: art. 2, dodicesimo comma; istituzione
dell'anagrafe canina e tatuaggio dei cani: art. 3, primo comma); pone
oneri, infine, a carico dei Comuni (risanamento dei canili comunali e
costruzione e gestione di rifugi per cani: art. 3, secondo comma, e
art. 4).
Ora, a fronte di questo complesso di oneri, alcuni dei quali molto
gravosi, la legge, sul piano finanziario, si limita a istituire
presso il Ministero della sanità un fondo, la cui dotazione è
determinata in 1 miliardo per il 1991 e in 2 miliardi a decorrere dal
1992 (art. 8, primo comma); vi si aggiunge il provento delle sanzioni
(art. 5, sesto comma).
Di tale fondo, una somma non superiore al 25% può essere
destinata dalla Regione alla realizzazione degli interventi di
propria competenza, mentre la restante parte è assegnata agli enti
locali - tra i quali non è chiaro se sono comprese le unità
sanitarie locali - "per la realizzazione degli interventi di loro
competenza" (art. 3, sesto comma; e cfr. anche art. 4, primo comma).
Due miliardi all'anno (più gli spiccioli derivanti dalle
sanzioni) per tutto il territorio nazionale, rappresentano però una
goccia, rispetto all'entità degli oneri da affrontare; e la quota
del 25% di spettanza della Regione è ancora più clamorosamente
insufficiente rispetto ai compiti nuovi ad essa addossati. La
Costituzione impone al legislatore, quando dispone nuove o maggiori
spese, di indicare i mezzi per farvi fronte (art. 81, quarto comma).
Tale principio vale, pacificamente, anche quando le nuove spese sono
determinate dal legislatore a carico del bilancio della Regione o
delle strutture (come le U.S.L.) da essa finanziate. L'art. 27 della
legge 5 agosto 1978, n. 468, stabilisce espressamente che le leggi
che comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico
dei bilanci degli enti del c.d. settore pubblico allargato (fra cui
le Regioni) "devono contenere la previsione dell'onere stesso nonchè
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci, annuali e pluriennali".
Più di recente l'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990,
n. 158, ha ribadito che "i provvedimenti statali che direttamente o
indirettamente comportino nuove funzioni o ulteriori compiti per le
Regioni o modifichino quelle esistenti aggravandone gli oneri di
gestione, debbono indicare le risorse occorrenti per la loro adeguata
copertura".
3.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, concludendo per l'infondatezza del ricorso.
L'Avvocatura dello Stato osserva che il primo motivo del ricorso
risulta affetto da una petizione di principio: per quanto non v'è
competenza legislativa regionale non vale addurre il carattere
"dettagliato" di una normativa statale; carattere che, oltretutto,
quand'anche una qualche competenza regionale fosse ravvisabile, di
per sè non costituirebbe una autonoma ragione di "invasione" di
detta competenza. In particolare, l'art. 2, quinto comma, e la norma
sul tatuaggio dei cani contenuta nell'art. 3, primo comma, riguardano
essenzialmente il diritto di proprietà privata; sono ivi definite le
circostanze della "derelictio" ed una modalità di identificazione
del proprietario. Non ha senso perciò lamentare il carattere
"dettagliato" di tali disposizioni. Parimenti infondato è il
secondo profilo del ricorso, ove - con riguardo alle anagrafi canine
- si parla di "riappropriazione" di funzioni e risorse "di pertinenza
delle regioni". Come già osservato in parallele controversie, tali
funzioni sono di "interesse esclusivamente locale" (art. 118, primo
comma, Cost.); il che vale anche per le sanzioni degli illeciti di
cui all'art. 5, commi secondo e terzo, della legge n. 281 del 1991
(art. 19 del d.P.R. n. 616 del 1977). Con il terzo profilo di
ricorso, conclude l'Avvocatura, la Regione prospetta, per numerose
disposizioni prevedenti prestazioni obbligatorie a carico di U.S.L. o
di comuni, una violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, dell'art. 119 della Costituzione e dell'art. 3, sesto
comma, legge 14 giugno 1990 n. 158. Per talune di dette disposizioni
appare doverosa una interpretazione idonea ad escludere la questione;
ad esempio, non è affatto disposto che la sterilizzazione di animali
domestici debba essere gratuita. Per le prestazioni poste a carico
dei comuni (ad esempio, rifugi per cani, pronto soccorso canino) le
risorse finanziarie dovrebbero provenire, come già in passato, dalla
imposta comunale annuale sui cani. Non pare comunque che la legge in
esame abbia istituito un diritto (in capo al padrone) all'assistenza
sanitaria per cani e gatti domestici: questi animali pur protetti
continuano ad essere considerati "res" in regime di proprietà
privata, con le relative responsabilità (cfr. anche art. 2052 cod.
civ.). Un discorso a parte deve esser fatto per "cani vaganti" e
"gatti che vivono in liberta'": nei riguardi di questi animali
l'intervento degli enti locali è inevitabile, e del resto la legge
n. 281 del 1991 innova solo laddove ne limita la "soppressione".
4. - In prossimità dell'udienza pubblica hanno depositato memorie
illustrative le Province di Bolzano e di Trento e la Regione Toscana,
ribadendo le argomentazioni svolte nei ricorsi ed insistendo nelle
conclusioni già formulate.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi proposti dalle Province autonome di Bolzano e di
Trento e dalle Regioni Toscana e Lombardia avverso la legge 14 agosto
1991, n. 281 sollevano questioni in parte identiche o, comunque,
strettamente connesse: i relativi giudizi vanno pertanto riuniti e
decisi con unica pronuncia.
2. - Le Province autonome impugnano innanzitutto l'art. 3, settimo
comma, della legge n. 281 del 1991, secondo il quale "Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
adeguano la propria legislazione ai principi contenuti nella presente
legge e adottano un programma regionale per la prevenzione del
randagismo, nel rispetto dei criteri di cui al presente articolo".
Le ricorrenti, partendo dal presupposto che la materia in cui
ricade essenzialmente la legge in esame è quella della zootecnia,
lamentano che la norma impugnata violi la competenza esclusiva ad
esse attribuita in materia di "patrimonio zootecnico" dall'art. 8, n.
21 dello Statuto speciale approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670.
La questione non è fondata.
La legge n. 281 afferma, innanzitutto, all'art. 1 (Principi
generali) che "Lo Stato promuove e disciplina la tutela degli animali
di affezione, condanna gli atti di crudeltà contro di essi, i
maltrattamenti ed il loro abbandono, al fine di favorire la corretta
convivenza tra uomo e animale e di tutelare la salute pubblica e
l'ambiente". Il successivo art. 2 (Trattamento dei cani e di altri
animali di affezione) contiene una serie di disposizioni attinenti al
controllo della popolazione dei cani e dei gatti mediante la
limitazione delle nascite, al trattamento dei cani vaganti (i quali,
una volta ritrovati o catturati, o comunque ricoverati nei canili o
rifugi comunali, non possono essere soppressi - salvo che non siano
"gravemente malati, incurabili o di comprovata pericolosita'" - nè
destinati alla sperimentazione, e, ove già non lo siano, devono
essere tatuati), al trattamento dei gatti che vivono in libertà
(divieto di maltrattamento, obbligo di sterilizzazione, possibilità
di soppressione solo se gravemente malati o incurabili), nonchè alle
facoltà esercitabili in materia dagli enti e dalle associazioni
protezioniste. L'art. 3 (Competenze delle regioni), per quanto qui
interessa, affida alle regioni il compito: a) di disciplinare con
legge l'istituzione dell'anagrafe canina, nonchè le modalità di
iscrizione ad essa e di rilascio al proprietario o al detentore del
cane della sigla di riconoscimento, da imprimersi mediante tatuaggio
indolore (primo comma); b) di determinare con legge i criteri per il
risanamento dei canili comunali e la costruzione dei rifugi per i
cani, i quali devono rispondere a determinati requisiti igienico-
sanitari e sono sottoposti al controllo dei servizi veterinari delle
uu. ss. ll. (secondo comma); c) di adottare un programma di
prevenzione del randagismo, di cui sono indicati i contenuti
essenziali (terzo e quarto comma); d) di indennizzare, "al fine di
tutelare il patrimonio zootecnico", gli imprenditori agricoli per le
perdite di capi di bestiame causate da cani randagi o inselvatichiti
(quinto comma). L'art. 4 riguarda le competenze dei comuni in ordine
ai canili e ai rifugi per i cani. L'art. 5 detta una serie di
sanzioni amministrative in caso di abbandono dei cani e gatti
custoditi nelle abitazioni, di omissione di iscrizione del cane
all'anagrafe o di sottoposizione dello stesso al tatuaggio, di
commercio di cani o gatti al fine di sperimentazione; eleva, poi,
l'ammenda per la contravvenzione prevista nel primo comma dell'art.
727 del codice penale.
Dall'esame del contenuto delle disposizioni sinteticamente
richiamate emerge che deve, innanzitutto, escludersi che la legge in
discussione attenga - ad eccezione del quinto comma dell'art. 3 -
alla materia della zootecnia. Invero, il significato corrente del
termine "zootecnia" richiama indubbiamente l'attività diretta
all'allevamento e allo sfruttamento degli animali "produttivi", cioè
idonei a fornire all'uomo un'utilità di natura economica; ciò è
confermato dal rilievo che l'attività zootecnica è stata sempre
considerata, proprio in tema di riparto di competenze tra Stato e
regioni, come inscindibile dalla materia dell'"agricoltura", ed anzi
come un settore, un aspetto particolare di questa. Appare, pertanto,
evidente che la legge n. 281 esula, sia quanto alle finalità
generali indicate nell'art. 1, sia quanto al contenuto oggettivo
degli articoli successivi, dalla materia "patrimonio zootecnico" di
cui all'invocato art. 8 n. 21 dello Statuto speciale. Quanto, poi, al
citato quinto comma dell'art. 3, il quale soltanto, come detto, può
essere ricondotto a tale materia, va osservato che esso deve
ritenersi non compreso nella formula contenuta nella norma impugnata.
Ciò posto, deve ritenersi che la legge de qua ricada, nel suo
complesso, come sostengono le ricorrenti Regioni Toscana e Lombardia,
nella materia della sanità, ivi compresa l'assistenza e la polizia
veterinaria: pur, infatti, in presenza delle finalità generali indi-
cate nell'art. 1, le quali indubbiamente, come rileva l'Avvocatura
dello Stato, mirano ad elevare il livello di civiltà della nostra
società, non può negarsi che il contenuto oggettivo dei successivi
articoli debba essere ricondotto (salvo marginali eccezioni di cui si
dira') alla materia sanitaria lato sensu intesa. Ciò trova
ulteriore conferma nelle considerazioni che lo stesso art. 1 indica
la tutela della salute pubblica e dell'ambiente come uno dei due fini
essenziali della legge, che varie disposizioni attribuiscono compiti
alle unità sanitarie locali e che il fondo di attuazione della legge
(art. 8) è istituito presso il Ministero della sanità. In
conclusione, la posizione delle Province ricorrenti nei confronti
della legge in esame non può ritenersi differenziata rispetto a
quella delle regioni a statuto ordinario, essendo le une e le altre
dotate in materia sanitaria di competenza di tipo concorrente.
3.1. - Tutte le ricorrenti, sia pur in modo non del tutto
coincidente, impugnano vari commi dell'art. 5 della legge n. 281,
concernenti sanzioni amministrative e la destinazione delle entrate
da esse derivanti. In particolare, la Provincia di Trento, la
Regione Toscana e la Regione Lombardia censurano il secondo e il
terzo comma, i quali prevedono sanzioni amministrative
rispettivamente per chiunque omette di iscrivere il proprio cane
all'anagrafe istituita ai sensi del primo comma dell'art. 3 e per
chiunque, avendo iscritto il cane all'anagrafe, omette di sottoporlo
al tatuaggio. La Provincia di Trento e la Regione Toscana estendono
l'impugnativa al primo comma, che prevede una sanzione amministrativa
per chiunque abbandona cani, gatti o qualsiasi altro animale
custodito nella propria abitazione, e la sola Toscana anche al quarto
comma, ai sensi del quale è punito con sanzione amministrativa
chiunque fa commercio di cani o gatti al fine di sperimentazione, in
violazione delle leggi vigenti. In ordine ai richiamati primi
quattro commi dell'art. 5 si lamenta nei ricorsi la violazione della
potestà delle ricorrenti a sanzionare gli illeciti amministrativi
nelle materie di loro competenza (artt. 8, n. 21, e 16 dello Statuto
speciale del Trentino-Alto Adige, e 117 e 118 della Costituzione).
Per quanto concerne i primi tre commi, la questione non è fondata
nei sensi di cui appresso. Premesso che le norme impugnate
configurano fattispecie di illecito amministrativo riconducibili alla
materia della sanità, in ordine alla quale tutte le ricorrenti
possiedono competenza di natura concorrente, va innanzitutto ribadito
il principio, costantemente affermato da questa Corte (cfr., da ult.,
sentt. nn. 1034 del 1988, 349, 350 e 365 del 1991), secondo cui la
potestà di sanzionare eventuali illeciti amministrativi segue
necessariamente i medesimi criteri di distribuzione delle competenze
sostanziali cui le sanzioni si riferiscono. Spetta, pertanto, in
linea di principio, alle ricorrenti disciplinare ed irrogare le
sanzioni amministrative in esame, nel rispetto dei principi
fondamentali stabiliti dal legislatore nazionale; tuttavia, va
riconosciuta alle disposizioni impugnate (secondo un principio
generale anch'esso più volte affermato da questa Corte: v. sentt.
nn. 214 del 1985 e 433 del 1987) un'efficacia suppletiva, nel senso
che esse possono operare all'interno degli ordinamenti delle
ricorrenti se e fino a quando queste non abbiano adottato una propria
disciplina al riguardo. In tali sensi, in conclusione, le questioni
non sono fondate.
3.2. - Non fondata è la questione relativa al quarto comma
dell'art. 5, proposta soltanto, come detto, dalla Regione Toscana.
La fattispecie di illecito amministrativo configurata nella norma
impugnata (commercio, in violazione delle leggi vigenti, di cani o
gatti al fine di sperimentazione) non appare, infatti, minimamente
riconducibile, a differenza delle precedenti, alla materia sanitaria,
nè ad alcuna altra materia elencata nell'art. 117 della
Costituzione.
3.3. - Tutte le ricorrenti impugnano, infine, il sesto comma
dell'art. 5, secondo cui "Le entrate derivanti dalle sanzioni
amministrative di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 confluiscono nel fondo per
l'attuazione della presente legge previsto dall'art. 8". Si lamenta
la violazione dell'autonomia finanziaria garantita alle stesse
ricorrenti dal Titolo VI dello Statuto speciale del Trentino-Alto
Adige e dall'art. 119 della Costituzione.
La questione deve ritenersi in parte fondata.
Più precisamente, una volta che si è riconosciuto, al punto 3.1,
che la competenza a disciplinare ed applicare le sanzioni
amministrative di cui ai primi tre commi dell'art. 5 spetta alle
ricorrenti (pur nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti
dalla legge statale), non può non conseguirne che le entrate
derivanti dall'applicazionedi tali sanzioni debbano affluire nei
bilanci delle ricorrenti medesime. La norma impugnata va, pertanto,
dichiarata illegittima nella parte in cui dispone che le entrate
derivanti dalle sanzioni amministrative di cui ai commi 1, 2 e 3 del
medesimo articolo confluiscono nel fondo per l'attuazione della legge
previsto dall'art. 8, anzichè nei bilanci degli enti ricorrenti. A
tale conclusione non osta, ovviamente, nè il fatto che, come si è
detto sopra, le norme sanzionatorie citate possano comunque operare
nel territorio delle ricorrenti in via suppletiva, in quanto ciò non
incide sulla titolarità della competenza, nè il rilievo che il
fondo in cui affluiscono le entrate in esame venga poi ripartito tra
le regioni e le province autonome, poichè ciò non elimina la
illegittima acquisizione - sia pur non definitiva - delle entrate
stesse da parte dello Stato.
4. - La Regione Lombardia censura i commi quinto ed ottavo
dell'art. 2 e il comma primo dell'art. 3 della legge n. 281, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, deducendo la
violazione delle proprie competenze in materia, a causa dell'asserito
carattere estremamente dettagliato delle norme impugnate. In
particolare, la ricorrente censura il quinto comma dell'art. 2 nella
parte in cui stabilisce il termine di sessanta giorni trascorso il
quale, se un cane vagante non tatuato catturato non viene reclamato,
può essere ceduto a privati o ad associazioni protezioniste;
l'ottavo comma dello stesso art. 2, in quanto pone un obbligo
incondizionato di sterilizzazione dei gatti che vivono in libertà,
anzichè subordinare tale intervento a specifiche circostanze
ambientali e ad una valutazione concreta delle esigenze di tutela
della salute pubblica; il primo comma dell'art. 3, in quanto, a suo
avviso, pretende di fissare in modo vincolante le modalità di
identificazione dei cani attraverso il tatuaggio, escludendo la
possibilità di ricorrere a sistemi più moderni, come il c.d.
"tatuaggio elettronico" con microchips.
Le questioni non sono fondate.
In ordine al quinto comma dell'art. 2 deve, infatti, ritenersi,
come esattamente osserva l'Avvocatura dello Stato, che esso, nella
parte censurata, dettando la condizione il cui verificarsi integra
l'avvenuta derelictio del cane, attenga alla materia dei rapporti di
diritto privato, in relazione ai quali sussiste l'esigenza che la
legge statale assicuri una sostanziale uniformità di disciplina su
tutto il territorio nazionale (cfr., da ult., sentt. nn. 35 e 75 del
1992). Quanto, poi, all'ottavo comma dell'art. 2, va osservato che
ad esso deve riconoscersi, contrariamente all'assunto della
ricorrente, valore di norma di principio e non di dettaglio: non può
negarsi, invero, che l'obbligo di sterilizzazione dei gatti che
vivono in libertà costituisca evidente esplicazione del principio
del "controllo della popolazione dei cani e dei gatti mediante la
limitazione delle nascite" affermato nel primo comma del medesimo
art. 2, secondo una valutazione generale operata dal legislatore
statale di idoneità di tale misura al fine della tutela della salute
pubblica.
Per quanto concerne, infine, il primo comma dell'art. 3, va
rilevato che esso chiaramente non esclude particolari modalità di
effettuazione del tatuaggio, per il semplice rilievo che non ne
indica alcuna, ponendo esclusivamente la condizione che l'intervento
sia indolore.
5. - Le Regioni Toscana e Lombardia censurano il sesto comma
dell'art. 3, ai sensi del quale "Per la realizzazione degli
interventi di competenza regionale, le regioni possono destinare una
somma non superiore al 25 per cento dei fondi assegnati alla regione
dal decreto ministeriale di cui all'art. 8, comma 2. La rimanente
somma è assegnata dalla regione agli enti locali a titolo di
contributo per la realizzazione degli interventi di loro competenza".
Ad avviso delle ricorrenti la norma viola l'autonomia finanziaria
regionale (art. 119 della Costituzione), in quanto limita la libertà
di impiego del fondo da parte delle regioni, compatibilmente con il
vincolo di destinazione.
La questione non è fondata.
Premesso che nella fattispecie è pienamente rispettato il
principio, più volte affermato da questa Corte (cfr., da ult., sent.
n. 476 del 1991 e precedenti ivi richiamate), secondo cui i flussi
finanziari destinati ai compiti istituzionali degli enti locali
inerenti a materie regionali debbono essere erogati per il tramite
delle regioni, va osservato che indubbiamente la gran parte delle
funzioni previste dalla legge in esame - e comunque le più onerose -
sono dalla stessa direttamente attribuite ai comuni e ai servizi
comunali (cfr. artt. 2 e 4).
Ciò posto, non appare lesiva dell'autonomia finanziaria delle
ricorrenti una norma, quale quella in esame, con cui il legislatore
statale ha ritenuto, al fine evidente di assicurare l'adempimento da
parte degli enti locali dei compiti a questi affidati, di
individuare, con valutazione discrezionale non irragionevole, una
percentuale non inferiore al 75 per cento della quota attribuita a
ciascuna regione del fondo di cui all'art. 8, da destinare
obbligatoriamente agli enti locali a titolo di contributo per la
realizzazione di detti interventi.
6. - Le Province di Bolzano e di Trento e la Regione Toscana
censurano l'art. 8 della legge n. 281 del 1991, il quale, dopo aver
istituito, al primo comma, un fondo per l'attuazione della legge
presso il Ministero della sanità, prevede, al secondo comma, che "Il
Ministro della sanità, con proprio decreto, ripartisce annualmente
tra le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano le
disponibilità del fondo di cui al comma 1. I criteri per la
ripartizione sono determinati con decreto del Ministro della sanità
adottato di concerto con il Ministro del tesoro, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, di cui all'art. 12 della
legge 23 agosto 1988, n. 400". Le ricorrenti lamentano, in
particolare, che tale secondo comma, nel demandare ad un atto
governativo la determinazione dei criteri di ripartizione del fondo
senza porre alcun limite alla discrezionalità dell'Esecutivo, violi
il principio della riserva di legge posto dall'art. 119, primo comma,
della Costituzione. Le Province autonome deducono, inoltre, la
violazione della disciplina prevista dall'art. 5 della legge 30
novembre 1989, n. 386, da ritenersi norma "rinforzata", non
derogabile col procedimento legislativo ordinario.
L'Avvocatura dello Stato solleva un'eccezione di inammissibilità,
nel caso in cui dovesse intendersi che le ricorrenti chiedano una
pronuncia additiva che inserisca qualche criterio nella norma
impugnata. L'eccezione deve essere rigettata, in quanto è
chiaramente da escludere una siffatta interpretazione del petitum
delle ricorrenti.
Nel merito, la questione non può ritenersi fondata.
Premesso che, in linea generale, va riaffermata la validità del
principio della riserva di legge di cui all'art. 119, primo comma,
della Costituzione (cfr. sentt. nn. 307 del 1983 e 382 del 1990), nel
caso in esame deve escludersi che detto principio sia stato violato.
Invero, il fondo di cui all'art. 8 è destinato - come già detto -
per almeno il 75 per cento ai comuni per il risanamento dei canili
comunali esistenti e la costruzione di rifugi per cani, cioè per
l'esercizio di funzioni di interesse esclusivamente locale in materia
regionale. Per quanto riguarda tali finanziamenti - a parte che non
potranno prescindere dal numero dei cani iscritti nella anagrafe
canina (presso i comuni o le unità sanitarie locali: art. 3, primo
comma) e, pertanto, non sono quantificabili in anticipo - essi non
sono, comunque, soggetti alla riserva di legge di cui all'art. 119
della Costituzione.
Per quanto concerne, invece, le residue disponibilità del fondo
destinate alle regioni (non più del 25 per cento), queste servono a
finanziare le funzioni regionali, classificabili come spese correnti,
le quali, ai sensi dell'art. 2 della legge 14 giugno 1990, n. 158,
confluiscono nel fondo comune di cui all'art. 8 della legge 16 maggio
1970, n. 281 e, pertanto, sono soggette ai criteri di ripartizione
previsti per tale fondo.
Va parimenti escluso che la norma in questione violi l'art. 5
della legge 30 novembre 1989, n. 386, cui fanno riferimento le Prov-
ince di Trento e Bolzano.
Premesso che effettivamente il detto art. 5 esprime una norma
"rinforzata" insuscettibile di essere derogata da leggi successive
non adottate con il medesimo procedimento di cui all'art. 104 dello
Statuto speciale (cfr. sent. n. 116 del 1991), e che nella specie non
viene in discussione, come le stesse ricorrenti riconoscono, il primo
comma della norma (in quanto il fondo di cui alla legge n. 281 del
1991 non è un "fondo speciale istituito per garantire livelli minimi
di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale"),
non si vede - nè del resto è adeguatamente spiegato nei ricorsi -
in che modo la disposizione impugnata confligga con i successivi
commi dell'art. 5 citato, il quale comunque non è idoneo a "fungere
da parametro costituzionale che garantisca una determinata quota,
vale a dire una quantità di risorse finanziarie definita
direttamente o attraverso il rinvio a precisi indici" (v. sent. n.
381 del 1990).
7. - La sola Regione Lombardia, infine, impugna una serie di
disposizioni della legge in esame, in quanto, da un lato, pongono a
carico della regione o delle strutture sanitarie da questa governate
o degli enti locali nuovi gravosissimi oneri (artt. 2, commi 1, 5, 8,
10, 11 e 12; 3, commi dal primo al quinto; e 4), e, dall'altro, a
fronte di ciò, si limitano ad istituire un fondo di entità
assolutamente inadeguata (art. 8, primo comma), stabilendo, per di
più, che di tale fondo una somma non superiore al 25 per cento può
essere destinata dalla regione alla realizzazione degli interventi di
propria competenza (art. 3, sesto comma): sarebbe, pertanto, violato
il principio che impone al legislatore, quando prevede nuove o
maggiori spese, di indicare i mezzi per farvi fronte, principio
pacificamente applicabile anche quando tali nuovi oneri siano posti a
carico delle regioni o delle strutture (come le unità sanitarie
locali) da esse finanziate (artt. 81, quarto comma, e 119 della
Costituzione, in relazione all'art. 3, sesto comma, della legge 14
giugno 1990, n. 158).
La questione non è fondata.
Va, innanzitutto, ribadito che, come questa Corte ha già avuto
occasione di affermare (sentt. nn. 307 del 1983 e 381 del 1990), la
Costituzione non definisce, nè garantisce l'autonomia finanziaria
delle regioni in termini quantitativi, a meno che non si determini
quella "grave alterazione" del necessario rapporto di complessiva
corrispondenza che - nel rispetto delle compatibilità con i vincoli
generali derivanti dalle preminenti esigenze della finanza pubblica
nel suo insieme - deve sussistere fra bisogni regionali e oneri
finanziari per farvi fronte, affinchè alle regioni stesse non sia
impedito il normale espletamento delle loro funzioni.
Non può ritenersi che nella fattispecie si verifichi l'anzidetta
situazione. Premesso che, come già rilevato, non può negarsi che
la maggior parte degli oneri derivanti dalla applicazione della legge
in esame gravi sugli enti locali, va, in primo luogo, osservato che,
a seguito della presente pronuncia - che in parte accoglie le censure
delle ricorrenti in ordine all'art. 5, sesto comma - le entrate
derivanti dalle sanzioni amministrative di competenza regionale
affluiscono direttamente ai bilanci regionali e non più al fondo di
attuazione di cui all'art. 8, con la conseguenza che tali entrate non
concorreranno più alla formazione di detto fondo, ma si
aggiungeranno alla quota di esso spettante a ciascuna regione.
Inoltre, non può non osservarsi che la legge in esame, istituendo
una serie di compiti e di funzioni in parte nuovi, esige, per sua
stessa natura, un'attuazione graduale nel tempo (della quale,
peraltro, non è agevole quantificare in via preventiva gli esatti
oneri), per cui le regioni ben potranno provvedere alla realizzazione
dei propri interventi in maniera proporzionale alle disponibilità ad
esse concesse.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 5, sesto
comma, della legge 14 agosto 1991, n. 281 (Legge-quadro in materia di
animali di affezione e prevenzione del randagismo), nella parte in
cui prevede che le entrate derivanti dalle sanzioni amministrative di
cui ai commi 1, 2 e 3 del medesimo articolo confluiscono nel fondo
per l'attuazione della legge previsto dall'art. 8, anzichè nei
bilanci delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano;
b) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, settimo comma, della legge 14 agosto
1991, n. 281, sollevata, in riferimento all'art. 8, n. 21 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige),
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano con i ricorsi in
epigrafe;
c) dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 5, primo, secondo
e terzo comma, della legge 14 agosto 1991, n. 281, sollevate, in
riferimento agli artt. 8, n. 21 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670, dalla Provincia di Trento, e, in riferimento agli artt. 117 e
118 della Costituzione, dalle Regioni Toscana e Lombardia con i
ricorsi in epigrafe;
d) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, quarto comma, della legge 14 agosto 1991,
n. 281, sollevata, in riferimento agli artt. 117 e 118 della
Costituzione, dalla Regione Toscana con il ricorso in epigrafe;
e) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, quinto ed ottavo comma, e 3, primo
comma, della legge 14 agosto 1991, n. 281, sollevate, in riferimento
agli artt. 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Lombardia con
il ricorso in epigrafe;
f) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, sesto comma, della legge 14 agosto 1991,
n. 281, sollevata, in riferimento all'art. 119 della Costituzione,
dalle Regioni Toscana e Lombardia con i ricorsi in epigrafe;
g) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 8 della legge 14 agosto 1991, n. 281,
sollevata, in riferimento all'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n.
386 e all'art. 119 della Costituzione, dalle Province di Trento e
Bolzano, e, in riferimento all'art. 119 della Costituzione, dalla
Regione Toscana con i ricorsi in epigrafe;
h) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 2, primo, quinto, ottavo, decimo,
undicesimo e dodicesimo comma; 3, primo, secondo, terzo, quarto,
quinto e sesto comma; 4 e 8 della legge 14 agosto 1991, n. 281,
sollevate, in riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 119 della
Costituzione, dalla Regione Lombardia con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 marzo 1992.
Il presidente: CORASANITI
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 25 marzo 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0366