1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 68 ORDINANZA 21 febbraio - 9 marzo 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' amministrativa - Possibilita' per il giudice di ordinare al procuratore generale (ora anche regionale) l'integrazione dell'atto di citazione con riferimento ad alcuni profili della domanda riguardanti anche l'elemento oggettivo del danno ed il nesso di causalita' - Denunciata violazione del diritto di difesa e dei principi del giusto processo - Eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza - Reiezione. - Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti, approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, art. 14. - Costituzione, artt. 24 e 111. Corte dei conti - Giudizi di responsabilita' amministrativa - Possibilita' per il giudice di ordinare al procuratore generale (ora anche regionale) l'integrazione dell'atto di citazione con riferimento ad alcuni profili della domanda riguardanti anche l'elemento oggettivo del danno ed il nesso di causalita' - Denunciata violazione del diritto di difesa e dei principi del giusto processo - Prospettazione di questione di mera interpretazione - Omessa ricerca di interpretazione conforme a Costituzione - Manifesta inammissibilita' della questione. - Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti, approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, art. 14. - Costituzione, artt. 24 e 111. (007C0284) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, Franco BILE;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14 del
regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti,
approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, promosso, con ordinanza
del 4 febbraio 2005, dalla Corte dei conti, terza sezione
giurisdizionale centrale, sul ricorso proposto da Ruta Nunzio ed
altri contro il Procuratore Regionale presso la Sezione
giurisdizionale per la Regione Molise ed altro, iscritta al n. 273
del registro ordinanze 2005 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 21, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Visto l'atto di costituzione di Ruta Nunzio, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2007 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Udito l'avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che la Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale
centrale, ha sollevato, in riferimento agli artt. 24 e 111 della
Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 14
del regolamento di procedura per i giudizi innanzi la Corte dei
conti, approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, «nella
parte in cui consente al giudice di "ordinare al procuratore
generale" (ora anche regionale) anche di (secondo il diritto in atto
vivente) "integrare l'atto di citazione con riferimento ad alcuni
profili della domanda riguardanti anche l'elemento oggettivo del
danno ed il nesso di causalita'"»;
che il giudizio a quo ha per oggetto l'impugnazione della
sentenza emessa il 12 marzo 2003 dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale per la Regione Molise, con la quale gli attuali
appellanti sono stati condannati, in qualità di componenti del
Comitato di gestione della USL n. 5 di Campobasso (ed uno di essi
quale funzionario dipendente della medesima USL), al risarcimento del
danno per il pregiudizio arrecato all'erario «in relazione
all'affidamento e alla gestione dei contratti per la manutenzione
ordinaria e straordinaria degli impianti e delle opere civili
dell'ospedale Cardarelli di Campobasso»;
che, come espone il rimettente, nel corso del giudizio di
primo grado, i convenuti avevano eccepito, tra l'altro,
«l'inammissibilità dell'atto di citazione per l'assoluta
indeterminatezza del petitum e della causa petendi» e il giudice,
proprio in riferimento a siffatta eccezione, pur dando atto che «non
si ravvisavano, nel caso di specie, i presupposti di cui all'art. 164
c.p.c. in relazione all'art. 163, terzo comma, n. 3 dello stesso
c.p.c.», aveva ordinato al procuratore regionale di provvedere
«all'integrazione dell'atto di citazione con riferimento ad alcuni
profili della domanda riguardanti gli elementi della responsabilità
amministrativa contestata agli odierni convenuti, e segnatamente
l'elemento oggettivo del danno e il nesso di causalità fra le
singole partite di danno e i soggetti al cui comportamento omissivo o
commissivo le stesse sarebbero imputabili»;
che, rammenta ancora il giudice a quo, successivamente alla
riassunzione del giudizio da parte del procuratore regionale, le
parti convenute avevano insistito nell'eccezione di nullità
dell'atto di citazione, assumendo che «risultavano ancora del tutto
indeterminati l'oggetto della domanda attrice e i comportamenti
ascritti agli odierni convenuti con riferimento alle singole voci di
danno di cui alla pretesa risarcitoria attorea» e, malgrado ciò, il
giudice di primo grado, «ritenuto di poter disattendere le
argomentazioni difensive è pervenuto alla condanna (seppur per
importi inferiori per aver disconosciuto alcune partite di danno e
ridotte altre per parziale prescrizione) di tutti i soggetti
convenuti»;
che, evidenzia infine il rimettente, la sentenza emessa dalla
sezione giurisdizionale per la Regione Molise era stata, quindi,
appellata da tutti i condannati, i quali, tra l'altro, avevano
riproposto l'eccezione di nullità e di inammissibilità della
citazione introduttiva, deducendo altresì la «violazione
dell'art. 111 della Costituzione in relazione all'art. 132 c.p.c.»,
nonchè la «violazione dei principi di cui all'art. 112, 163 e 164
c.p.c.»;
che, tanto premesso, il giudice a quo osserva che l'ordine di
integrare l'atto di citazione dato al procuratore regionale
troverebbe, come peraltro asserito dallo stesso giudice di primo
grado, sostegno nell'art. 14 del r.d. n. 1038 del 1933, il quale
«indica i poteri del giudice contabile in quella che può chiamarsi
la fase istruttoria» e che «ha trovato, da tempo ormai immemorabile,
costante (e quasi incontrastata) applicazione (anche e soprattutto)
nel giudizio di responsabilità amministrativa»;
che, tuttavia, il denunciato art. 14 «dopo l'entrata in
vigore del nuovo art. 111 della Costituzione e comunque ai sensi
dell'art. 24 della stessa Costituzione, potrebbe apparire, almeno
sotto l'aspetto che interessa, costituzionalmente illegittimo»;
che difatti, secondo il rimettente, la norma censurata,
«demandando al giudice la possibilità di ordinare al procuratore
regionale (che è pur sempre una parte di un processo paritetico) di
integrare l'atto di citazione (che è pur sempre l'atto che non solo
dispone la chiamata in giudizio del soggetto ritenuto responsabile,
ma anche, per quel che più conta, delimita ovvero dovrebbe
delimitare fin dalla notificazione alla controparte gli essenziali
elementi del petitum e della causa petendi)», verrebbe «a collidere
tanto con il dettato costituzionale (art. 111) che ha previsto che il
processo, definito "giusto", si svolge "nel contraddittorio tra le
parti, in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed
imparziale", quanto con il principio (art. 24) secondo il quale la
difesa è un diritto inviolabile "in ogni stato e grado del
procedimento"»;
che il contrasto con gli evocati parametri sarebbe
«sufficientemente evidente» - argomenta ancora il giudice a quo -
«una volta che il soggetto convenuto in giudizio si vede "mutare",
nel corso del giudizio, i presupposti con riferimento ai quali aveva
improntato la sua difesa (violazione dell'art. 24 della Costituzione)
e, soprattutto si vede mutare detti presupposti su iniziativa del
giudice come tale, di sicuro, non terzo ed imparziale (violazione
dell'art. 111 della Costituzione)»;
che peraltro, ad avviso del rimettente, non sarebbe possibile
«una mera disapplicazione dell'articolo in questione (in quanto non
in linea con la costante giurisprudenza al riguardo) ovvero una
diversa lettura dello stesso che possa consentire, di per se sola, di
far ritenere non necessario l'intervento del Giudice delle leggi»;
che, infine, il giudice a quo evidenzia, in punto di
rilevanza, «che l'eventuale dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 14 del r.d. n. 1033 del 1938 nella parte che
consente al giudice di ordinare al procuratore attoreo (come avvenuto
in fattispecie) di "integrare l'atto di citazione", determinerebbe
una pronuncia di annullamento della sentenza di condanna»;
che si è costituita una delle parti appellanti nel giudizio
a quo, la quale, aderendo alle argomentazioni del rimettente, ha
concluso per la declaratoria di illegittimità costituzionale del
denunciato art. 14 del r.d. n. 1038 del 1938;
che, ad avviso della parte privata, la norma censurata
rappresenterebbe, alla stregua di un orientamento giurisprudenziale
consolidato, «una delle massime espressioni del "potere sindacatorio"
del giudice contabile», il quale consente «un potere di extra
petizione del giudice [...] un potere illimitato di acquisizione dei
fatti, indipendentemente dalla richiesta della parte del P.M., un
potere di determinare il danno subito dalla P.A. secondo equità, un
potere di iniziativa processuale ed un potere di sindacare gli atti
estranei alla propria giurisdizione»;
che siffatto potere - argomenta conclusivamente la difesa
della parte privata - alla luce dei principi posti dall'art. 111
Cost. (parità delle parti; contraddittorio; terzietà e
imparzialità del giudice; ragionevole durata del processo), «deve
ritenersi oggi non più esercitabile», come del resto sostenuto da
recenti pronunce dello stesso giudice contabile;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
manifestamente infondata;
che, quanto all'inammissibilità, essa deriverebbe da un
difetto di rilevanza della questione, giacchè, incentrandosi i
motivi di appello «sulla persistente nullità dell'atto di citazione
di primo grado anche dopo l'avvenuta integrazione [...] in
applicazione del disposto della norma impugnata», si avrebbe che «la
conversione dei motivi di nullità in motivi di appello rende il
giudice del gravame pienamente legittimato a formulare ex novo il
giudizio sulla nullità, senza che venga in rilievo il corretto
esercizio dell'attività connessa alla sanatoria del vizio di
nullità operata dal giudice di primo grado, evidentemente assorbita
dalle censure di nullità della sentenza impugnata»;
che, nel merito, l'infondatezza della questione discenderebbe
dal fatto che «i poteri di integrazione di singoli atti processuali
ad opera del giudice sono previsti dall'ordinamento processuale anche
in altri riti» (civile: artt. 164, secondo comma, e 182 cod. proc.
civ; penale: art. 507 cod. proc. pen.), senza che ciò costituisca
pregiudizio per la terzietà dello stesso giudice e che, peraltro,
oltre al valore della terzietà, dovrebbe considerarsi anche
«l'interesse generale» a che il processo giunga infine, «nelle dovute
forme», all'affermazione o negazione del diritto azionato, con la
conseguenza che «i poteri officiosi di sanatoria» andrebbero
inscritti in detta finalità, anch'essa garantita dall'art. 24 Cost..
Considerato che questa Corte è chiamata a scrutinare l'art. 14
del regolamento di procedura per i giudizi innanzi la Corte dei
conti, approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, «nella
parte in cui consente al giudice di "ordinare al procuratore
generale" (ora anche regionale) anche di (secondo il diritto in atto
vivente) "integrare l'atto di citazione con riferimento ad alcuni
profili della domanda riguardanti anche l'elemento oggettivo del
danno ed il nesso di causalita'"»;
che, ad avviso della rimettente Corte dei conti, sarebbe
violato l'art. 24 Cost. - «secondo il quale la difesa è un diritto
inviolabile "in ogni stato e grado del procedimento"» - giacchè «il
soggetto convenuto in giudizio si vede "mutare", nel corso del
giudizio, i presupposti con riferimento ai quali aveva improntato la
sua difesa»;
che, inoltre, sussisterebbe la lesione dell'art. 111 Cost. -
«che ha previsto che il processo, definito "giusto", si svolge "nel
contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti ad un
giudice terzo ed imparziale"» - in quanto la medesima parte convenuta
«soprattutto si vede mutare detti presupposti su iniziativa del
giudice come tale, di sicuro, non terzo ed imparziale»;
che, preliminarmente, va esaminata l'eccezione di
inammissibilità della questione per difetto di rilevanza, sollevata
dalla difesa erariale sul presupposto che il rimettente non dovrebbe
fare applicazione della norma denunciata, «non essendo rilevante lo
scrutinio del corretto uso del potere di integrazione dell'atto
introduttivo», ma «la valutazione dell'effettiva persistente nullità
dell'atto introduttivo anche dopo l'integrazione»;
che, invero, non risulta implausibile la motivazione che si
ricava dall'ordinanza di rimessione circa l'applicazione dell'art. 14
del r.d. n. 1038 del 1933, cui lo stesso giudice a quo sarebbe
tenuto: cioè di delibare se la disposta integrazione della domanda
introduttiva del giudizio, innestandosi su una citazione ritenuta
validamente proposta dal giudice di primo grado, fosse consentita,
nei termini in cui si è realizzata, proprio dalla disposizione
denunciata, nella portata che il medesimo rimettente le ascrive e che
assume contraria a Costituzione;
che la predetta eccezione deve, quindi, essere respinta;
che la questione va, invece, dichiarata manifestamente
inammissibile sotto altro profilo, giacchè il giudice a quo non
sottopone alla Corte un dubbio di costituzionalità, bensì una
questione di mera interpretazione, così da utilizzare impropriamente
il giudizio di legittimità costituzionale, che non è volto a
fornire avalli alle interpretazioni dei giudici comuni, ai quali
invece spetta scegliere, tra più interpretazioni possibili, quella
conforme a Costituzione (ex plurimis, ordinanze n. 299, n. 114, n. 64
e n. 28 del 2006; n. 420 e n. 306 del 2005);
che, a tal riguardo, occorre anzitutto osservare che il
denunciato art. 14, sotto la rubrica «Della istruzione», stabilisce:
«La Corte può richiedere all'amministrazione e ordinare alle parti
di produrre gli atti e i documenti che crede necessari alla decisione
della controversia e può ordinare al procuratore generale di
disporre accertamenti diretti anche in contraddittorio delle parti.
In tale ultimo caso queste sono a cura del procuratore generale
avvisate, almeno cinque giorni prima, del luogo, giorno ed ora in cui
si eseguiranno gli accertamenti stessi»;
che, pertanto, risulta evidente, dalla lettura di tale
articolo, che la norma sottoposta allo scrutinio di questa Corte non
discende immediatamente, nella portata ritenuta dal rimettente, dalla
formulazione letterale della disposizione in esso contenuta;
che, inoltre, la stessa parte privata - appellante nel
giudizio a quo - pur invocando l'incostituzionalità della
disposizione, rammenta come nella più recente giurisprudenza della
Corte dei conti sul giudizio di responsabilità amministrativa si
registrino, quanto all'interpretazione del denunciato art. 14,
posizioni differenziate e, addirittura, di segno opposto a quella
indicata dal giudice a quo come «diritto vivente»;
che, in effetti, emergono nella giurisprudenza contabile,
proprio a seguito della novella dell'art. 111 Cost., orientamenti non
univoci in relazione alla portata della norma denunciata, i quali
oscillano da posizioni più radicali, che addirittura negano che il
cosiddetto potere sindacatorio del giudice contabile possa ancora
essere esercitato, a convincimenti che ne restringono il campo di
applicazione soltanto alla fase dell'acquisizione probatoria e,
ancora, ad interpretazioni che valorizzano il legame del denunciato
art. 14 con l'art. 26 dello stesso regolamento di procedura, così da
ampliare l'applicazione delle norme del codice di rito civile,
tenendo presente la specificità del giudizio di responsabilità
amministrativa, che deriva anche dal principio secondo cui, ove il
danno all'erario sia causato da più persone, la valutazione delle
responsabilità è operata singolarmente e ciascuno risponde «per la
parte che vi ha preso» (art. 1, comma 1-quater, della legge
14 gennaio 1994, n. 20, recante «Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti», come introdotto
dall'art. 3 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, recante
«Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei
conti», convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996,
n. 639);
che, dunque, il giudice a quo, «nell'adeguarsi ad un supposto
e da lui non condiviso "diritto vivente", [...] non ha preso in
considerazione altri orientamenti della giurisprudenza [...], così
omettendo di esplorare la possibilità di pervenire, in via
interpretativa, alla soluzione che egli ritiene conforme a
Costituzione» (così la citata ordinanza n. 64 del 2006).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 14 del regolamento di procedura
per i giudizi innanzi la Corte dei conti, approvato con regio decreto
13 agosto 1933, n. 1038, sollevata, in riferimento agli artt. 24 e
111 della Costituzione, dalla Corte dei conti, terza sezione
giurisdizionale centrale, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in Cancelleria il 9 marzo 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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