1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 9-3-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 58 SENTENZA 16 febbraio - 8 marzo 2022
Giudizio sull'ammissibilita' dei referendum. Referendum - Richiesta di referendum abrogativo denominata "Separazione delle funzioni dei magistrati. Abrogazione delle norme in materia di ordinamento giudiziario che consentono il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa nella carriera dei magistrati" - Assenza delle cause di inammissibilita' previste dall'art. 75 Cost. - Omogeneita' e completezza, del quesito - Ammissibilita' della richiesta. - Regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, art. 192, comma 6 (parziale); legge 4 gennaio 1963, n. 1, art. 18, comma 3; decreto legislativo 30 gennaio 2006, n. 26, art. 23, comma 1 (parziale); decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, art. 11, comma 2 (parziale), art. 13, rubrica (parziale) e commi 1 (parziale), 3, 4, 5 e 6; decreto-legge 29 dicembre 2009 n. 193, convertito, con modificazioni, in legge 22 febbraio 2010, n. 24, art. 3, comma 1 (parziale). - Costituzione, art. 75; legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, art. 2, primo comma. (T-220058) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 9-3-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo
comma, della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1 (Norme
integrative della Costituzione concernenti la Corte costituzionale),
della richiesta di referendum popolare per l'abrogazione delle
seguenti disposizioni:
a) art. 192, comma 6, del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12
(Ordinamento giudiziario) e successive modificazioni e integrazioni,
limitatamente alle parole «, salvo che per tale passaggio esista il
parere favorevole del consiglio superiore della magistratura»;
b) art. 18, comma 3, della legge 4 gennaio 1963, n. 1
(Disposizioni per l'aumento degli organici della Magistratura e per
le promozioni) nel testo risultante dalle modificazioni e
integrazioni ad essa successivamente apportate;
c) art. 23, comma 1, del decreto legislativo 30 gennaio 2006, n.
26, recante «Istituzione della Scuola superiore della magistratura,
nonchè disposizioni in tema di tirocinio e formazione degli uditori
giudiziari, aggiornamento professionale e formazione dei magistrati,
a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 25 luglio
2005, n. 150» nel testo risultante dalle modificazioni e integrazioni
ad esso successivamente apportate, limitatamente alle parole:
«nonchè per il passaggio dalla funzione giudicante a quella
requirente e viceversa»;
d) art. 11, comma 2, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n.
160, recante «Nuova disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè
in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a
norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge 25 luglio
2005, n. 150», limitatamente alle parole: «riferita a periodi in cui
il magistrato ha svolto funzioni giudicanti o requirenti»;
e) art. 13 del d.lgs. n. 160 del 2006, riguardo alla rubrica del
medesimo limitatamente alle parole: «e passaggio dalle funzioni
giudicanti a quelle requirenti e viceversa» e ai commi 1,
limitatamente alle parole: «il passaggio dalle funzioni giudicanti a
quelle requirenti,», 3, 4, 5 e 6;
f) art. 3, comma 1, del decreto-legge 29 dicembre 2009 n. 193
(Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema
giudiziario), convertito, con modificazioni, in legge 22 febbraio
2010, n. 24, limitatamente alle parole: «Il trasferimento d'ufficio
dei magistrati di cui al primo periodo del presente comma può essere
disposto anche in deroga al divieto di passaggio da funzioni
giudicanti a funzioni requirenti e viceversa, previsto dall'articolo
13, commi 3 e 4, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160»,
giudizio iscritto al n. 175 del registro referendum.
Vista l'ordinanza del 29 novembre 2021, depositata in data 30
novembre 2021, con la quale l'Ufficio centrale per il referendum
presso la Corte di cassazione ha dichiarato conforme a legge la
richiesta;
udito nella camera di consiglio del 15 febbraio 2021 il giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Sonia Sau per la Regione autonoma Sardegna e
Giovanni Guzzetta per i delegati dei Consigli regionali delle Regioni
Lombardia, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria,
Sicilia, Umbria, Veneto e Piemonte;
deliberato nella camera di consiglio del 16 febbraio 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 29 novembre 2021, depositata il 1° dicembre
2021, l'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, ha dichiarato conforme alle disposizioni di
legge la richiesta di referendum popolare abrogativo, promossa dai
Consigli regionali delle Regioni Lombardia, Basilicata,
Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Liguria, Sicilia, Umbria, Veneto e
Piemonte sul seguente quesito:
«Volete voi che siano abrogati:
l'"Ordinamento giudiziario" approvato con Regio Decreto 30
gennaio 1941, n. 12, risultante dalle modificazioni e integrazioni ad
esso successivamente apportate, limitatamente alla seguente parte:
art. 192, comma 6, limitatamente alle parole: ", salvo che per tale
passaggio esista il parere favorevole del consiglio superiore della
magistratura"; la Legge 4 gennaio 1963, n. 1 (Disposizioni per
l'aumento degli organici della Magistratura e per le promozioni), nel
testo risultante dalle modificazioni e integrazioni ad essa
successivamente apportate, limitatamente alla seguente parte: art.
18, comma 3: "La Commissione di scrutinio dichiara, per ciascun
magistrato scrutinato, se è idoneo a funzioni direttive, se è
idoneo alle funzioni giudicanti o alle requirenti o ad entrambe,
ovvero alle une a preferenza delle altre"; il Decreto Legislativo 30
gennaio 2006, n. 26 (Istituzione della Scuola superiore della
magistratura, nonchè disposizioni in tema di tirocinio e formazione
degli uditori giudiziari, aggiornamento professionale e formazione
dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della
legge 25 luglio 2005, n. 150), nel testo risultante dalle
modificazioni e integrazioni ad esso successivamente apportate,
limitatamente alla seguente parte: art. 23, comma 1, limitatamente
alle parole: "nonchè per il passaggio dalla funzione giudicante a
quella requirente e viceversa"; il Decreto Legislativo 5 aprile 2006,
n. 160 (Nuova disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè in
materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a
norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge 25 luglio
2005, n. 150), nel testo risultante dalle modificazioni e
integrazioni ad esso successivamente apportate, in particolare
dall'art. 2, comma 4 della l. 30 luglio 2007, n. 111 e dall'art.
3-bis, comma 4 lett. b) del Decreto-Legge 29 dicembre 2009, n. 193,
convertito con modificazioni dalla L. 22 febbraio 2010, n. 24,
limitatamente alle seguenti parti: art. 11, comma 2, limitatamente
alle parole: "riferita a periodi in cui il magistrato ha svolto
funzioni giudicanti o requirenti"; art. 13, riguardo alla rubrica del
medesimo, limitatamente alle parole: "e passaggio dalle funzioni
giudicanti a quelle requirenti e viceversa"; art. 13, comma 1,
limitatamente alle parole: "il passaggio dalle funzioni giudicanti a
quelle requirenti,"; art. 13, comma 3: "3. Il passaggio da funzioni
giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, non è consentito
all'interno dello stesso distretto, nè all'interno di altri
distretti della stessa regione, nè con riferimento al capoluogo del
distretto di corte di appello determinato ai sensi dell'articolo 11
del codice di procedura penale in relazione al distretto nel quale il
magistrato presta servizio all'atto del mutamento di funzioni. Il
passaggio di cui al presente comma può essere richiesto
dall'interessato, per non più di quattro volte nell'arco dell'intera
carriera, dopo aver svolto almeno cinque anni di servizio
continuativo nella funzione esercitata ed è disposto a seguito di
procedura concorsuale, previa partecipazione ad un corso di
qualificazione professionale, e subordinatamente ad un giudizio di
idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni, espresso dal
Consiglio superiore della magistratura previo parere del consiglio
giudiziario. Per tale giudizio di idoneità il consiglio giudiziario
deve acquisire le osservazioni del presidente della corte di appello
o del procuratore generale presso la medesima corte a seconda che il
magistrato eserciti funzioni giudicanti o requirenti. Il presidente
della corte di appello o il procuratore generale presso la stessa
corte, oltre agli elementi forniti dal capo dell'ufficio, possono
acquisire anche le osservazioni del presidente del consiglio
dell'ordine degli avvocati e devono indicare gli elementi di fatto
sulla base dei quali hanno espresso la valutazione di idoneità. Per
il passaggio dalle funzioni giudicanti di legittimità alle funzioni
requirenti di legittimità, e viceversa, le disposizioni del secondo
e terzo periodo si applicano sostituendo al consiglio giudiziario il
Consiglio direttivo della Corte di cassazione, nonchè sostituendo al
presidente della corte d'appello e al procuratore generale presso la
medesima, rispettivamente, il primo presidente della Corte di
cassazione e il procuratore generale presso la medesima."; art. 13,
comma 4: "4. Ferme restando tutte le procedure previste dal comma 3,
il solo divieto di passaggio da funzioni giudicanti a funzioni
requirenti, e viceversa, all'interno dello stesso distretto,
all'interno di altri distretti della stessa regione e con riferimento
al capoluogo del distretto di corte d'appello determinato ai sensi
dell'articolo 11 del codice di procedura penale in relazione al
distretto nel quale il magistrato presta servizio all'atto del
mutamento di funzioni, non si applica nel caso in cui il magistrato
che chiede il passaggio a funzioni requirenti abbia svolto negli
ultimi cinque anni funzioni esclusivamente civili o del lavoro ovvero
nel caso in cui il magistrato chieda il passaggio da funzioni
requirenti a funzioni giudicanti civili o del lavoro in un ufficio
giudiziario diviso in sezioni, ove vi siano posti vacanti, in una
sezione che tratti esclusivamente affari civili o del lavoro. Nel
primo caso il magistrato non può essere destinato, neppure in
qualità di sostituto, a funzioni di natura civile o miste prima del
successivo trasferimento o mutamento di funzioni. Nel secondo caso il
magistrato non può essere destinato, neppure in qualità di
sostituto, a funzioni di natura penale o miste prima del successivo
trasferimento o mutamento di funzioni. In tutti i predetti casi il
tramutamento di funzioni può realizzarsi soltanto in un diverso
circondario ed in una diversa provincia rispetto a quelli di
provenienza. Il tramutamento di secondo grado può avvenire soltanto
in un diverso distretto rispetto a quello di provenienza. La
destinazione alle funzioni giudicanti civili o del lavoro del
magistrato che abbia esercitato funzioni requirenti deve essere
espressamente indicata nella vacanza pubblicata dal Consiglio
superiore della magistratura e nel relativo provvedimento di
trasferimento."; art. 13, comma 5: "5. Per il passaggio da funzioni
giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, l'anzianità di
servizio è valutata unitamente alle attitudini specifiche desunte
dalle valutazioni di professionalità periodiche."; art. 13, comma 6:
"6. Le limitazioni di cui al comma 3 non operano per il conferimento
delle funzioni di legittimità di cui all'articolo 10, commi 15 e 16,
nonchè, limitatamente a quelle relative alla sede di destinazione,
anche per le funzioni di legittimità di cui ai commi 6 e 14 dello
stesso articolo 10, che comportino il mutamento da giudicante a
requirente e viceversa."; il Decreto-Legge 29 dicembre 2009 n. 193,
convertito con modificazioni nella legge 22 febbraio 2010, n. 24
(Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema
giudiziario), nel testo risultante dalle modificazioni e integrazioni
ad essa successivamente apportate, limitatamente alla seguente parte:
art. 3, comma 1, limitatamente alle parole: "Il trasferimento
d'ufficio dei magistrati di cui al primo periodo del presente comma
può essere disposto anche in deroga al divieto di passaggio da
funzioni giudicanti a funzioni requirenti e viceversa, previsto
dall'articolo 13, commi 3 e 4, del Decreto Legislativo 5 aprile 2006,
n. 160."?».
2.- L'Ufficio centrale per il Referendum ha attribuito al quesito
il seguente titolo: «Separazione delle funzioni dei magistrati.
Abrogazione delle norme in materia di ordinamento giudiziario che
consentono il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti
e viceversa nella carriera dei magistrati».
3.- Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale
per il referendum, depositata in Cancelleria in data 1° dicembre
2021, il Presidente di questa Corte ha fissato per la conseguente
deliberazione la camera di consiglio del 15 febbraio 2022, disponendo
che ne fosse data comunicazione ai delegati dei Consigli regionali
presentatori della richiesta di referendum e al Presidente del
Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo).
4.- Avvalendosi della facoltà prevista dall'art. 33, terzo
comma, della legge n. 352 del 1970, i delegati dei Consigli regionali
che hanno richiesto il referendum hanno depositato, in data 11
febbraio 2022, una memoria per illustrare le ragioni a sostegno
dell'ammissibilità dello stesso.
Dopo aver ricostruito l'evoluzione della normativa riguardante il
passaggio dei magistrati dalle funzioni giudicanti a quelle
requirenti, e viceversa, i delegati hanno illustrato l'assetto
attuale della relativa disciplina e, in particolare, il contenuto
delle disposizioni oggetto del quesito referendario, rilevando come
esse non rientrino nelle categorie di leggi con riferimento alle
quali l'art. 75, secondo comma, della Costituzione preclude il
ricorso all'abrogazione referendaria. Hanno poi sottolineato come la
chiara finalità del quesito sia quella di «escludere la possibilità
del passaggio, durante la carriera del magistrato, dalla funzione
giudicante a quella requirente e viceversa», sicchè la formulazione
del quesito garantirebbe «l'autenticità e la genuinità della
manifestazione di volontà del corpo elettorale», potendosi trarre
dalle norme proposte per l'abrogazione una matrice razionalmente
unitaria. Sarebbe anche da escludere un carattere «manipolativo o
surrettiziamente propositivo» della richiesta referendaria, come
peraltro sarebbe già stato ritenuto da questa Corte nella sentenza
n. 37 del 2000, allorchè si è pronunciata sull'ammissibilità di un
quesito sulla stessa materia. Hanno, infine, evidenziato che, come
nel caso della richiesta vagliata nella citata sentenza n. 37 del
2000, anche l'odierno quesito non comprende talune disposizioni - ad
esempio quelle recate dall'art. 2 del regio decreto legislativo 31
maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della magistratura), in tema di
trasferimento d'ufficio per incompatibilità - che pure contemplano
la possibilità di un passaggio di funzioni, affermando tuttavia che
l'omissione sarebbe del tutto ininfluente ai fini dell'ammissibilità
della domanda referendaria. Infine, hanno ricordato come la già
citata sentenza n. 37 del 2000, da un lato, abbia escluso che le
disposizioni che regolano la materia in esame possano ascriversi a
quelle aventi contenuto «costituzionalmente vincolato». La pronuncia
citata, dall'altro lato, avrebbe sottolineato la possibilità di un
intervento successivo del legislatore, volto ad eliminare eventuali
incongruenze nella normativa di risulta.
5.- Sempre in data 11 febbraio 2022, il Presidente della Regione
autonoma Sardegna ha depositato, a sua volta, una memoria a sostegno
dell'ammissibilità del referendum. Ha rilevato, in primo luogo, che
le disposizioni indicate nel quesito non rientrano tra quelle per le
quali l'art. 75 Cost. esclude il ricorso al referendum. In secondo
luogo, ha sostenuto che non potrebbero neppure invocarsi i limiti
ulteriori, rispetto a quelli esplicitati dal disposto letterale
dell'art. 75, secondo comma, Cost., enucleati dalla giurisprudenza
costituzionale. Non si sarebbe, infatti, in presenza di leggi
costituzionalmente necessarie o di quesiti privi di una matrice
unitaria o caratterizzati da una scarsa chiarezza, tale da produrre
«un disorientamento dei cittadini nell'esprimere il voto», o privi di
omogeneità e univocità oppure, ancora, tendenti ad introdurre nuove
statuizioni del tutto estranee al contesto normativo. Ha, quindi,
evidenziato che la proposta abrogativa sottoposta al vaglio di
ammissibilità «mira ad eliminare la facoltà per il magistrato di
passare dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti e viceversa»,
senza che ciò possa considerarsi lesivo di qualsivoglia principio
costituzionale, tanto più che, secondo l'interveniente, il
legislatore resterebbe libero di intervenire con una nuova disciplina
che, «pur non contrastando con la volontà popolare, attenui gli
effetti dell'espressione della scelta secca connaturale
all'abrogazione referendaria».

Considerato in diritto

1.- La richiesta di referendum abrogativo investe le seguenti
disposizioni:
a) l'art. 192, comma 6, del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12
(Ordinamento giudiziario), il cui testo recita: «Non sono ammesse
domande di tramutamento con passaggio dalle funzioni giudicanti alle
requirenti o viceversa, salvo che per tale passaggio esista il parere
favorevole del consiglio superiore della magistratura». Il quesito
propone l'abrogazione dell'inciso «salvo che per tale passaggio
esista il parere favorevole del consiglio superiore della
magistratura», in tal modo mirando a lasciare in vigore il disposto
che sancisce l'inammissibilità di domande di tramutamento con
passaggio dalle une alle altre funzioni;
b) l'art. 18, comma 3, della legge 4 gennaio 1963, n. 1
(Disposizioni per l'aumento degli organici della Magistratura e per
le promozioni), nel testo risultante dalle modificazioni e
integrazioni successivamente apportate, secondo cui: «La Commissione
di scrutinio dichiara, per ciascun magistrato scrutinato, se è
idoneo a funzioni direttive, se è idoneo alle funzioni giudicanti o
alle requirenti o ad entrambe, ovvero alle une a preferenza delle
altre». La disposizione, la cui «permanenza in vigore» è stata
dichiarata «indispensabile» dall'art. 1, comma 1, del decreto
legislativo 1° dicembre 2009, n. 179 (Disposizioni legislative
statali anteriori al 1° gennaio 1970, di cui si ritiene
indispensabile la permanenza in vigore, a norma dell'articolo 14
della legge 28 novembre 2005, n. 246), è, peraltro, strettamente
collegata alla disciplina dei concorsi per la destinazione alle
funzioni di appello e di cassazione e risulta perciò desueta,
poichè tale disciplina è stata superata dalla legislazione
successiva in tema di progressione in carriera dei magistrati;
c) l'art. 23, comma 1, del decreto legislativo 30 gennaio 2006,
n. 26, recante «Istituzione della Scuola superiore della
magistratura, nonchè disposizioni in tema di tirocinio e formazione
degli uditori giudiziari, aggiornamento professionale e formazione
dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della
legge 25 luglio 2005, n. 150». La disposizione prevede che il
comitato direttivo della Scuola superiore della magistratura - anche
in vista del «passaggio dalla funzione giudicante a quella requirente
e viceversa» - approvi annualmente il piano dei corsi di formazione,
tenendo conto della diversità delle funzioni svolte dai magistrati.
La disposizione, quindi, risulta in stretta correlazione con le
previsioni di cui al decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160,
recante «Nuova disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè in
materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a
norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge 25 luglio
2005, n. 150», che impongono, quale requisito per il passaggio dalle
funzioni giudicanti e requirenti e viceversa, la preliminare
partecipazione ad un apposito corso di formazione;
d) l'art. 11, comma 2, del d.lgs. n. 160 del 2006, limitatamente
alle parole: «riferita a periodi in cui il magistrato ha svolto
funzioni giudicanti o requirenti».
Tale articolo disciplina le periodiche valutazioni di
professionalità cui i magistrati sono sottoposti nel corso della
carriera, in riferimento ai parametri della capacità, laboriosità,
diligenza e impegno. Il comma 2 prevede, in particolare, che la
valutazione di professionalità, appunto riferita a periodi in cui il
magistrato ha svolto funzioni giudicanti o requirenti, non può
riguardare in nessun caso l'attività di interpretazione di norme di
diritto, nè quella di valutazione del fatto e delle prove.
L'abrogazione del frammento normativo mira ad espungere dalla
disposizione il riferimento ai periodi di svolgimento, da parte del
magistrato, di funzioni sia giudicanti che requirenti, per evitare
che dalla permanenza in vigore di tale parte di disposizione possa
desumersi la perdurante possibilità di transitare dall'una funzione
all'altra;
e) l'art. 13 del d.lgs. n. 160 del 2006, riguardo alla rubrica
del medesimo, limitatamente alle parole: «e passaggio dalle funzioni
giudicanti a quelle requirenti e viceversa», e ai commi 1,
limitatamente alle parole: «il passaggio dalle funzioni giudicanti a
quelle requirenti,», 3, 4, 5 e 6;
Le disposizioni contenute nell'art. 13 costituiscono il "cuore"
del quesito referendario, disciplinando nei dettagli il passaggio di
funzione.
Tale articolo prevede, come regola generale, che il passaggio da
funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, importi un
cambiamento di sede. Infatti, il mutamento di funzioni, ai sensi del
comma 3 del citato art. 13, non è consentito all'interno dello
stesso distretto, nè all'interno di altri distretti della stessa
Regione, nè infine con riferimento al capoluogo del distretto di
corte d'appello determinato ai sensi dell'art. 11 del codice di
procedura penale, avuto riguardo al distretto nel quale il magistrato
presta servizio al momento della richiesta.
Inoltre, sempre ai sensi del comma 3, tale passaggio può essere
richiesto per non più di quattro volte nell'arco dell'intera
carriera e solo dopo aver svolto la stessa funzione per almeno cinque
anni. Occorre, a tal fine, partecipare ad una procedura concorsuale -
previa frequentazione, come s'è visto, di appositi corsi di
qualificazione professionale presso la Scuola superiore della
magistratura - nonchè ottenere un giudizio di idoneità espresso dal
Consiglio superiore della magistratura, su parere del Consiglio
giudiziario (o del Consiglio direttivo della Corte di cassazione, in
caso di richiesta di passaggio dalle funzioni giudicanti di
legittimità alle funzioni requirenti di legittimità, e viceversa).
La medesima disposizione introduce dei temperamenti a questa
disciplina.
Ai sensi del comma 6, infatti, i limiti appena illustrati non
operano in caso di conferimento delle funzioni direttive superiori
giudicanti e requirenti di legittimità o per le funzioni direttive
apicali di legittimità; nè è previsto l'obbligo di mutare sede per
il conferimento delle funzioni di legittimità e direttive di
legittimità che comportino il mutamento da giudicante a requirente e
viceversa.
Per tutti i magistrati, il comma 4 prevede che non si debba
cambiare Regione, ma trasferirsi in un diverso circondario e in una
diversa Provincia rispetto a quella di provenienza, se il giudice che
chiede il passaggio alle funzioni requirenti abbia svolto, negli
ultimi cinque anni, funzioni esclusivamente civili o del lavoro; o se
il pubblico ministero chieda di passare alle funzioni giudicanti
civili o del lavoro in un ufficio giudiziario diviso in sezioni - ove
vi siano posti vacanti - in una sezione che tratti esclusivamente
affari civili o del lavoro. Sono previste, altresì, ulteriori
limitazioni in caso di successivi trasferimenti con mutamento di
funzioni.
In tutti i casi considerati, il medesimo comma 4 prevede, ancora,
una incompatibilità che opera solo nell'ambito dello stesso
distretto per coloro che, oltre a cambiare funzione, passino da un
organo giudiziario di primo ad uno di secondo grado.
Infine, il comma 5 dispone che, per il passaggio da funzioni
giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, l'anzianità di
servizio è valutata unitamente alle attitudini specifiche desunte
dalle valutazioni di professionalità periodiche;
f) l'art. 3, comma 1, del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193
(Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema
giudiziario), convertito, con modificazioni, in legge 22 febbraio
2010, n. 24, limitatamente alle seguenti parole: «Il trasferimento
d'ufficio dei magistrati di cui al primo periodo del presente comma
può essere disposto anche in deroga al divieto di passaggio da
funzioni giudicanti a funzioni requirenti e viceversa, previsto
dall'articolo 13, commi 3 e 4, del decreto legislativo 5 aprile 2006,
n. 160».
La disposizione regola la copertura delle sedi rimaste vacanti
«per difetto di magistrati richiedenti» (così la rubrica dell'art.
3).
Si tratta delle sedi individuate quali "disagiate" ai sensi
dell'art. 1 della legge 4 maggio 1998, n. 133 (Incentivi ai
magistrati trasferiti d'ufficio a sedi disagiate e introduzione delle
tabelle infradistrettuali). La disposizione prevede che - «[f]ino al
31 dicembre 2014» - per tali sedi, rimaste vacanti per difetto di
aspiranti e per le quali non siano intervenute dichiarazioni di
disponibilità o manifestazioni di consenso al trasferimento, il
Consiglio superiore della magistratura possa provvedere alla
copertura con il trasferimento d'ufficio dei magistrati che abbiano
conseguito la prima o la seconda valutazione di professionalità o
che, se pure abbiano conseguito una valutazione di professionalità
superiore, abbiano oltrepassato il limite decennale di permanenza
nell'incarico presso lo stesso ufficio e nell'esercizio delle
medesime funzioni, previsto dall'art. 19 del d.lgs. n. 160 del 2006.
L'ultimo periodo della disposizione in esame prevede che, nei casi
illustrati, il trasferimento d'ufficio possa essere disposto anche in
deroga ai limiti al passaggio di funzioni dettati dai commi 3 e 4
dell'art. 13 del d.lgs. n. 160 del 2006: e proprio per tale ragione
è ricompresa tra le norme soggette a referendum abrogativo.
2.- In via preliminare, occorre rilevare che, nella camera di
consiglio del 15 febbraio 2022, questa Corte ha consentito - come
più volte avvenuto in passato (da ultimo, sentenza n. 10 del 2020) -
l'illustrazione orale delle memorie depositate dai soggetti
presentatori del referendum ai sensi dell'art. 33, terzo comma, della
legge 25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla
Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), nonchè la
presentazione di scritti da parte di un soggetto ulteriore - nella
specie, il Presidente della Regione autonoma Sardegna - in quanto
interessato alla decisione sull'ammissibilità delle richieste
referendarie (ex plurimis: sentenze n. 10 del 2020, n. 5 del 2015, n.
13 del 2012, n. 28, n. 27, n. 26, n. 25 e n. 24 del 2011, n. 17, n.
16 e n. 15 del 2008).
L'ammissione di soggetti diversi dai presentatori, orientata ad
acquisirne le argomentazioni, non si traduce in un diritto degli
stessi a partecipare al procedimento - che, comunque, «deve tenersi,
e concludersi, secondo una scansione temporale definita» (sentenze n.
10 del 2020 e n. 31 del 2000) - nè in quello di illustrare le
relative tesi in camera di consiglio. Con l'ammissione di tali
soggetti, invece, questa Corte consente brevi integrazioni orali
degli scritti, come appunto è avvenuto nella camera di consiglio del
15 febbraio 2022.
3.- Questa Corte è chiamata a giudicare sull'ammissibilità
della richiesta di referendum alla luce, sia dei criteri desumibili
dall'art. 75 Cost., sia del complesso dei «valori di ordine
costituzionale, riferibili alle strutture od ai temi delle richieste
referendarie», stabilendo se, ad integrazione delle ipotesi che il
secondo comma dell'art. 75 Cost. ha previsto in maniera puntuale ed
espressa, «non s'impongano altre ragioni, costituzionalmente
rilevanti, in nome delle quali si renda indispensabile precludere il
ricorso al corpo elettorale» (sentenza n. 16 del 1978; da ultimo,
nello stesso senso, sentenza n. 10 del 2020).
4.- Ciò posto, è già stata ritenuta ammissibile in passato la
richiesta di referendum popolare avente ad oggetto disposizioni - o
parti di disposizioni - delle leggi di ordinamento giudiziario
relative al passaggio dei magistrati dalle funzioni giudicanti a
quelle requirenti e viceversa.
Nella sentenza n. 37 del 2000, infatti, è stata innanzitutto
affermata l'estraneità della disciplina in questione alle categorie
di leggi per le quali l'art. 75, secondo comma, Cost. preclude
espressamente il ricorso all'abrogazione referendaria.
Questa valutazione deve essere confermata con riferimento alle
disposizioni, o parti di disposizioni, ricomprese nell'odierno
quesito. Non sussistono, pertanto, sotto questo profilo, ostacoli
all'ammissibilità del referendum.
5.- Sempre nel solco del precedente appena citato, va anche
escluso che il quesito investa disposizioni il cui contenuto
normativo risulti costituzionalmente vincolato.
Le disposizioni oggetto di referendum ben potrebbero essere
private di efficacia senza che ne risultino lesi specifici disposti
della Costituzione o di altre leggi costituzionali (sentenza n. 16
del 1978). Nella sentenza n. 37 del 2000 questa Corte, infatti, ha
chiarito che la Costituzione, «pur considerando la magistratura come
un unico "ordine", soggetto ai poteri dell'unico Consiglio superiore
(art. 104), non contiene alcun principio che imponga o al contrario
precluda la configurazione di una carriera unica o di carriere
separate fra i magistrati addetti rispettivamente alle funzioni
giudicanti e a quelle requirenti, o che impedisca di limitare o di
condizionare più o meno severamente il passaggio dello stesso
magistrato, nel corso della sua carriera, dalle une alle altre
funzioni».
6.- Nel caso all'odierno esame, come emerge anche dal titolo
assegnato al quesito dall'Ufficio centrale («Separazione delle
funzioni dei magistrati. Abrogazione delle norme in materia di
ordinamento giudiziario che consentono il passaggio dalle funzioni
giudicanti a quelle requirenti e viceversa nella carriera dei
magistrati»), l'intento dei proponenti, obiettivato nelle
disposizioni ricomprese nel quesito, è quello di rendere
irreversibile, attraverso l'abrogazione referendaria, la scelta
operata dal magistrato, all'inizio della carriera, circa le funzioni
(giudicanti o requirenti) da esercitare.
Occorre, peraltro, precisare che l'eventuale esito positivo del
referendum avrebbe altresì, quale effetto, la "cristallizzazione"
immediata delle funzioni attualmente esercitate dai magistrati in
servizio.
In ogni caso, il quesito referendario presenta carattere omogeneo
e completo, matrice unitaria, nonchè struttura binaria (sentenza n.
47 del 1991; più recentemente, sentenza n. 27 del 2017).
Pur coinvolgendo una pluralità di disposizioni contenute in
diversi testi normativi, esso chiama univocamente il corpo elettorale
a pronunciarsi su una chiara alternativa: se i magistrati possano
continuare a mutare di funzione nel corso della carriera, oppure se
tale possibilità debba essere eliminata.
Del resto, la circostanza che la domanda referendaria riguardi
molteplici disposizioni, anche di diversi atti legislativi, è, da un
lato, inevitabile conseguenza della frammentarietà dello stesso
contesto normativo di riferimento, dall'altro, ossequio al requisito
della completezza del quesito, che non sarebbe soddisfatto se il
principio o la regola oggetto di referendum sopravvivesse
all'abrogazione perchè costituente oggetto di norme non sottoposte
al voto popolare, determinando una contraddizione e un conseguente
difetto di chiarezza verso gli elettori (sentenze n. 42 e 38 del
1997).
Nè comporta di per sè disomogeneità del quesito la circostanza
che siano sottoposte a referendum una pluralità di disposizioni,
proprio in quanto le previsioni da esso coinvolte sono certamente
accomunate dalla eadem ratio (sentenza n. 28 del 2011).
7.- Ancora, come pure era stato deciso nella sentenza n. 37 del
2000, il quesito in esame ha «un carattere effettivamente abrogativo
e non "introduttivo"».
Esso non manifesta, infatti, alcun intento surrettiziamente
propositivo, poichè la domanda referendaria mira ad eliminare in
toto la possibilità del mutamento delle funzioni, senza sostituire
la disciplina vigente con altra, diversa ed estranea al contesto
normativo di partenza (sentenza n. 34 del 2000).
8.- Infine, non è di ostacolo all'ammissibilità del referendum
la circostanza che - tra le disposizioni che governano il percorso
professionale dei magistrati - possano essere rimaste estranee al
quesito referendario alcune di esse, astrattamente compatibili con il
passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle requirenti, e viceversa.
Vale il rilievo, desumibile dalla costante giurisprudenza di questa
Corte, secondo cui non inficia l'operazione referendaria il fatto che
non siano ricompresi nella domanda sottoposta agli elettori elementi
normativi marginali, «rimanendo comunque affidato alla
discrezionalità del legislatore ed all'interpretazione sistematica
della giurisprudenza, in caso di esito positivo del referendum, il
compito di ricondurre la disciplina ad unità ed armonia» (ex multis:
sentenza n. 38 del 1997).
9.- Rimane del resto ferma la possibilità - rientrante tra i
compiti del legislatore - che, a seguito dell'eventuale abrogazione
referendaria, si pongano in essere gli interventi legislativi
necessari per rivedere organicamente la normativa "di risulta", e per
l'introduzione di discipline transitorie e conseguenziali, onde
evitare, in particolare, la immediata "cristallizzazione" delle
funzioni attualmente in essere.
10.- Non ostandovi alcuna ragione di ordine costituzionale, la
richiesta di referendum deve dunque essere dichiarata ammissibile.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione delle seguenti disposizioni: art. 192, comma 6, del
regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario),
limitatamente alle parole: «, salvo che per tale passaggio esista il
parere favorevole del consiglio superiore della magistratura»; art.
18, comma 3, della legge 4 gennaio 1963, n. 1 (Disposizioni per
l'aumento degli organici della Magistratura e per le promozioni);
art. 23, comma 1, del decreto legislativo 30 gennaio 2006, n. 26,
recante «Istituzione della Scuola superiore della magistratura,
nonchè disposizioni in tema di tirocinio e formazione degli uditori
giudiziari, aggiornamento professionale e formazione dei magistrati,
a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 25 luglio
2005, n. 150», limitatamente alle parole: «nonchè per il passaggio
dalla funzione giudicante a quella requirente e viceversa»; art. 11,
comma 2, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, recante
«Nuova disciplina dell'accesso in magistratura, nonchè in materia di
progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma
dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n.
150», limitatamente alle parole: «riferita a periodi in cui il
magistrato ha svolto funzioni giudicanti o requirenti»; art. 13 del
d.lgs. n. 160 del 2006, riguardo alla rubrica del medesimo,
limitatamente alle parole: «e passaggio dalle funzioni giudicanti a
quelle requirenti e viceversa», e ai commi 1, limitatamente alle
parole: «il passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle
requirenti,», 3, 4, 5 e 6; art. 3, comma 1, del decreto-legge 29
dicembre 2009 n. 193 (Interventi urgenti in materia di funzionalità
del sistema giudiziario), convertito, con modificazioni, in legge 22
febbraio 2010, n. 24, limitatamente alle parole: «Il trasferimento
d'ufficio dei magistrati di cui al primo periodo del presente comma
può essere disposto anche in deroga al divieto di passaggio da
funzioni giudicanti a funzioni requirenti e viceversa previsto
dall'articolo 13, commi 3 e 4, del decreto legislativo 5 aprile 2006,
n. 160»; richiesta dichiarata legittima dall'Ufficio centrale per il
referendum costituito presso la Corte di cassazione, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 febbraio 2022.

F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria l'8 marzo 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA