1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 24-9-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 593 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 maggio 1997
N. 593 Ordinanza emessa l'8 maggio 1997 dalla Corte dei conti, sezione di controllo per la regione siciliana di Palermo nel procedimento relativo ai decreti nn. 248, 249, 251 e 279 del 1996 del presidente della regione siciliana Regione Sicilia - Nomine e designazioni o proposte di nomina o designazione di competenza della giunta regionale, del presidente della regione e degli assessori, riguardanti organi di amministrazione attiva e di controllo di enti di diritto pubblico, organi di controllo o giurisdizionali, escluse quelle vincolate per legge e quelle effettuate nell'esercizio del potere sostitutivo - Parere preventivo obbligatorio della commissione legislativa permanente dell'Assemblea regionale siciliana per le questioni istituzionali - Indebita interferenza di un organo legislativo in procedimenti amministrativi di competenza del potere esecutivo con incidenza sul principio della separazione dei poteri e del buon andamento della p.a. - Omessa espressa indicazione numerica dei parametri costituzionali. Regione Sicilia - Nomine e designazioni di competenza della giunta regionale e degli enti, aziende ed istituti sottoposti a vigilanza e tutela dell'amministrazione regionale - Parere preventivo obbligatorio della commissione legislativa permanente dell'Assemblea regionale siciliana per le questioni istituzionali - Esclusione nei casi di nomine disposte nell'esercizio di un potere sostitutivo - Mancata previsione altresi' dell'esclusione in tutte le ipotesi di nomina di amministrazione straordinaria - Violazione del principio di ragionevolezza - Omessa espressa indicazione numerica dei parametri costituzionali. (Legge regione Sicilia 20 aprile 1976, n. 35, artt. 1, 2, 3 e 4; legge regione Sicilia 7 marzo 1997, n. 6, art. 23, comma 1). (097C1018) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 24-9-1997)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza.
F a t t o
Con i decreti nn. 248 dell'11 ottobre 1996, 249 dell'11 ottobre
1996, 251 del 21 ottobre 1996 e 279 dell'8 novembre 1996, il
presidente della regione nominava rispettivamente il dott. Giovannino
Sapienza commissario straordinario dell'A.S.T., il dott. Vincenzo
Montelione commissario straordinario dell'ESA, il dott. Luigi Giglio,
commissario straordinario dell'ESPI, dell'E.M.S. e dell'AZASI ed il
dott. Giuseppe Talamone, commissario straordinario dell'E.A.S., nelle
more della ricostituzione dei consigli di amministrazione e comunque
non oltre il 31 dicembre 1996.
L'ufficio di controllo restituiva non registrati i suddetti decreti
rilevando la mancata acquisizione del parere della commissione
legislativa per le questioni istituzionali dell'A.R.S., prescritto
dall'art. 1 della legge regionale 20 aprile 1976, n. 35.
L'amministrazione regionale controdeduceva, sostenendo
l'insussistenza del suddetto obbligo, atteso che i commissari erano
stati scelti tra i funzionari regionali e che tali nomine dovevano
quindi essere ascritte tra quelle "vincolate per legge", giusta
l'interpretazione dell'art. 1 della succitata legge n. 35/1976,
fornita dalla Giunta di governo con deliberazione n. 140 del 19
ottobre 1976.
Il consigliere delegato al controllo sugli atti della presidenza
della regione non ritenendo superato il contrasto con
l'amministrazione, chiedeva che la pronuncia sul visto e sulla
registrazione dei decreti suddetti venisse deferita alla sezione di
controllo.
All'adunanza dell'8 maggio 1997 i rappresentanti
dell'amministrazione hanno ribadito la loro tesi in ordine alla
correttezza del procedimento seguito, insistendo per l'ammissione al
visto dei decreti in questione.
D i r i t t o
In via preliminare la sezione ritiene di dover riunire l'esame dei
decreti de quibus, in ragione dell'evidente connessione oggettiva.
1 - Ai sensi dell'art. 1 della legge regionale 20 aprile 1976, n.
35, sulle nomine o designazioni o proposte di nomina o designazione
di competenza della Giunta regionale, del presidente della regione e
degli assessori regionali, riguardanti organi di amministrazione
attiva e di controllo di enti di diritto pubblico, organi di
controllo o giurisdizionali, escluse quelle vincolate per legge e
quelle effettuate nell'esercizio del potere sostitutivo, deve essere
sentito il preventivo parere della commissione legislativa permanente
dell'assemblea regionale siciliana per questioni istituzionali.
La Giunta regionale di governo, con deliberazione n. 140 del 19
ottobre 1976, impartì le direttive per la rigorosa applicazione
della suddetta legge: in particolare, ritenne che per nomine
"vincolate per legge" dovessero intendersi soltanto quelle per le
quali la legge identifica direttamente i soggetti chiamati a coprire
l'incarico, quelle connesse a proposte o designazioni rientranti nei
poteri di altri soggetti giuridici e quelle da conferire a dipendenti
dell'amministrazione regionale.
I provvedimenti riferiti all'esercizio dei poteri sostitutivi
andavano, invece, identificati nelle nomine di commissari ad acta e
nelle nomine di commissari, scelti tra i funzionari, che
conseguissero a provvedinenti di scioglimento degli ordinari organi
di amministrazione degli enti.
Alla stregua della suddetta direttiva l'amministrazione ha ritenuto
che la nomina de qua, conferita ad un dipendente, rientrasse tra
quelle "vincolate per legge" e non fosse, pertanto, necessario il
parere della commissione legislativa.
L'altra ipotesi di esclusione, relativa all'esercizio dei poteri
sostitutivi, è nella fattispecie, insussistente in qanto la nomina
del commissario straordinario non consegue ad in provvedimento di
scioglimento dell'ordinario organo di amministrazione dell'istituto.
2. - In occasione dell'esame del provvedimento di nomina di
dipendenti regionali nel consiglio di amministrazione dell'I.R.C.A.C.
questa sezione, con deliberazione n. 78/1996, ha affermato che la
nomina di dipendenti regionali rientra tra quelle vincolate per
legge, con conseguente esclusione dell'obbligo di cui all'art. 1
delle legge regionale n. 35/1976, solo quando sia la stessa legge ad
individuare la "carica" cui attribuire la funzione e non anche per i
casi (come quello di specie) relativamente ai quali la scelta è ad
ampio spettro e può riguardare anche soggetti estranei
all'amministrazione regionale, dal che deriva la sussistenza di un
ampio potere discrezionale in capo al presidente della regione.
Alla stregua di quanto sopra esposto la sezione ritiene che nella
fattispecie, in presenza di un'ampia discrezionalità nella scelta
del commissiario, debba trovare applicazione il disposto dell'art. 1
della legge regionale n. 35/1976 e che, pertanto, l'amministrazione
avrebbe dovuto acquisire il parere della competente commissione
legislativa.
3. - Al contempo ritiene, però, che la suddetta norma debba essere
sottoposta al vaglio della Corte costituzionale, al fine di accertare
se l'intervento di un organo legislativo in procedimenti
amministrativi sia conforme ai principi costituzionali che regolano i
rapporti tra i poteri e a quello di buon andamento della pubblica
amministrazione.
Come è noto, tale tipo di intervento, prima sporadico, trovò
ampia diffusione nella legislazione degli anni 1970 e seguenti a
causa della particolare situazione politica interna ed internazionale
e costuì il mezzo per coinvolgere le forze di opposizione nella
gestione del potere esecutivo.
Nell'ambito della regione siciliana, oltre le nomine sopracitate,
quasi tutti i procedimenti di spesa prevedono l'acquisizione del
preventivo parere delle Commissioni legislative dell'A.R.S.
In questi anni molte delle relazioni che accompagnano la decisione
di parifica del rendiconto generale della regione siciliana hanno
riportato le perplessità delle sezioni riunite della Corte dei conti
sulla legittimità delle norme in questione, in quanto inseriscono
nelle funzioni di governo organi cui l'ordinamento costituzionale
affida compiti legislativi e di controllo politico.
Di volta in volta sono stati evidenziati "lo stravolgimento di
livello costituzionale, poichè l'organo di controllo politico, non
solo partecipa costantemente alla funzione spettante all'esecutivo,
ma, in definitiva, allorquando è chiamato a controllare l'operato
del governo, in realtà effettua un controllo su se stesso",
"l'affievolimento del controllo politico, da un lato, e la
deresponsabilizzazione dell'esecutivo e della burocrazia dall'altro";
"l'eccesso di momenti collegiali"; "l'inammissibile cogestione".
È inoltre di tutta evidenza il grave vulnus inferto dalla
normativa in questione al principio di buon andamento
dell'amministrazione, la cui attività dovrebbe, invece essere
ispirata ai criteri di massima efficienza, efficacia ed economicità.
L'intervento dell'organo legislativo nel procedimento è causa di
notevoli ritardi nell'azione amministrativa, ritardi che hanno spesso
portato alla vanificazione dell'attività stessa impedendo la
conclusione dei procedimenti entro la scadenza dell'esercizio
finanziario con conseguente impossibilità di una valida assunzione
degli impegni di spesa.
La stasi nei procedimenti di nomina, in attesa del prescritto
parere o fino alla formazione del silenzio assenso per scadenza dei
termini ha spesso comportato l'impossibilità di funzionamento di
importanti organi amministrativi.
Nè è a dirsi che la rilevanza del parere di cui all'art. 1 della
legge n. 35/1976 sia di poco momento nell'economia del procedimento
di nomina potendo essere disatteso dall'amministrazione con una
adeguata motivazione.
Infatti nell'ipotesi di parere negativo adottato dalla commissione
legislativa con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti dove
l'amministrazione intenda insistere la questione è rimessa
all'assemblea regionale che decide entro i termini previsti dal
citato art. 3 della legge n. 35/1976.
In sostanza più di una nomina previo parere si è in presenza di
una nomina di concerto, attribuendo agli organi legislativi poteri
estranei a quelli previsti dalla Carta costituzionale.
La fondatezza delle osservazioni sopra formulate ha di recente
trovato parziale riscontro nell'adozione della legge regionale 7
marzo 1997, n. 6, (art. 23) con cui sono state abrogate tutte le
disposizioni contenute nella legislazione regionale che prevedono
l'emanazione di pareri delle commissioni legislative dell'A.R.S.
nell'iter di procedimenti amministrativi concernenti programmi di
spesa. Sono, però, rimaste ferme le disposizioni che prevedono
pareri
in ordine a criteri generali relativi alla programmazione della
spesa anche settoriale e alle nomine e designazioni.
Ad avviso della sezione le suddette riserve di cui all'art. 23 non
sono suffragate dai criteri di ragionevolezza e logica che dovrebbero
improntare la legislazione.
Ove comunque l'intervento in questione non dovesse essere ritenuto
illegittimo in linea di principio, la sezione rileva la possibile
esistenza di un vizio nella limitazione dell'esclusione del parere ai
soli casi di nomine disposte nell'esercizio di un potere sostitutivo,
correttamente individuate dalla Giunta di governo regionale, nella
citata deliberazione n. 140 del 19 ottobre 1976, nella nomina di
commissari ad acta e di commissari che conseguono a provvedimenti di
scioglimento degli ordinari organi d'amministrazione.
In tutti gli altri casi in cui il ricorso all'amministrazione
straordinaria non è attribuibile all'inerzia o all'inadempimento
dell'organo sostituito, dovrebbe essere acquisito il parere della
commissione ma è di tutta evidenza che ciò contrasta con l'esigenza
di immediata funzionalità dell'organo di amministrazione
straordinaria.
I criteri di ragionevolezza e logica, cui devono essere improntate
le leggi, imporrebbero che l'obbligo del parere venisse escluso non
solo nei casi di nomine disposte nell'esercizio di un potere
sostitutivo, ma in tutte le ipotesi di amministrazione straordinaria,
la cui finalità potrebbe essere vanificata dal rispetto dei termini
previsti dall'art. 3 della legge n. 35/1976.
Alla luce delle suddette considerazioni la sezione ritiene che la
normativa in questione contrasti con i principi costituzionali che
regolano i rapporti tra poteri ed a quello di buon andamento
dell'amministrazione e, in linea subordinata, che l'art. 1 sia
illegittimo per non avere esteso l'esclusione dell'obbligo del parere
a tutte le ipotesi di nomina di amministratori straordinari.
La questione è rilevante perchè dall'eventuale caducazione della
norma, atteso che nella fattispecie non è stato acquisito il parere,
dipenderà l'esito della pronuncia sul visto e sulla registrazione
dei provvedimenti in esame e non manifestamente infondata per le
considerazioni sopra formulate.

P. Q. M.
Per le motivazioni e con le articolazioni esposte in premesse,
solleva la questione di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2,
3 e 4 della legge regionale 20 aprile 1976, n. 35 e dell'art. 23,
comma 1, della legge regionale 7 marzo 1997, n. 6 limitatamente alle
parole "e alle nomine e designazioni, rientranti nella competenza del
governo regionale e degli enti, aziende ed istituti sottoposti a
vigilanza e tutela dell'amministrazione regionale".
Ordina alla segreteria di trasmettere gli atti alla Corte
costituzionale, di notificare la presente ordinanza alla Presidenza
della regione e di comunicarla al presidente della Giunta di governo
della regione siciliana ed al presidente dell'Assemblea regionale
siciliana.
Così deciso in Palermo, l'8 maggio 1997.
Il presidente: Chiaula
97C1018