1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 21-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 382 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 marzo 1995
N. 382 Ordinanza emessa il 23 marzo 1995 dal pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Fnle Cgil-Flerica Cisl e Azienda Consorziale Servizi Reno Sciopero e serrata - Disciplina del diritto di sciopero - Inosservanza - Sanzione del trattenimento e versamento all'INPS dei contributi sindacali da parte del datore di lavoro - Irrazionale ed illegittima attribuzione al datore di lavoro di un potere disciplinare nei confronti delle associazioni sindacali in assenza di qualsiasi norma procedurale che ne disciplini l'esercizio - Violazione del principio della liberta' sindacale e del diritto di sciopero. Sciopero e serrata - Disciplina del diritto di sciopero - Inosservanza - Sospensione temporanea del potere di trattativa dell'Organizzazione sindacale - Violazione del principio della liberta' sindacale e del diritto di sciopero. (Legge 12 giugno 1990, n. 146, art. 4, secondo e terzo comma). (Cost., artt. 39 e 40). (095C0759) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 21-6-1995)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva ha emesso la seguente ordinanza di
rimessione di questione di legittimità costituzionale alla Corte
costituzionale, nella causa r.g.l. n. 2200/1993 promossa da: Fnle
Cgil - Flerica Cisl (avv.ti Massimo D'Antona, Luciano Ventura,
Piergiovanni Alleva, Alberto Piccinini e dott. proc. Valerio
Cerritelli) contro l'Azienda Consorziale Servizi Reno (ACOSER) (avv.
Franco Carinci), oggetto: ricorso ex art. 28 della legge n. 300/1970.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. - Le organizzazioni sindacali Fnle Cgil e Flerica Cisl di
Bologna hanno presentato il 13 maggio 1993 ricorso ai sensi dell'art.
28 della legge n. 300/1970 nei confronti dell'ACOSER.
I sindacati hanno dedotto che il giorno 18 settembre 1992 essi
avevano comunicato all'azienda di partecipare allo sciopero generale
di quattro ore indetto quel giorno dalle confederazioni Cgil, Cisl e
Uil per il giorno 23 del mese, come protesta per il contenuto del
decreto-legge del Governo in materia di previdenza, sanità e
pubblico impiego deliberato il 17 settembre.
La direzione dell'ACOSER aveva espresso riserve sulla mancata
osservanza del termine di preavviso di dieci giorni prima del giorno
di sciopero.
In vista dello sciopero erano state predisposte e realizzate le
misure per le prestazioni indispensabili, secondo gli accordi
esistenti tra le parti sindacali.
Il 28 dicembre l'ACOSER aveva comunicato ai sindacati ricorrenti
l'intenzione di dare applicazione alle sanzioni previste dall'art. 4
della legge n. 146/1990, solamente nei confronti delle organizzazioni
sindacali, in relazione al mancato rispetto dei dieci giorni di
preavviso; vi avrebbe provveduto nel mese di gennaio con l'invio
all'INPS della somma di L. 10.987.385, tratta dai contributi della
Fnle Cgil e di L. 1.634.822 per la Flerica Cisl.
Le associazioni ricorrenti hanno dedotto che nel caso concreto il
rispetto del termine dei dieci giorni prima dello sciopero per la
comunicazione di esso al datore di lavoro era da ritenersi
irrilevante al fine della predisposizione delle prestazioni
indispensabili per la tutela dei diritti degli utenti; ciò anche
perchè nelle ore dello sciopero del 23 settembre erano state
mantenute le prestazioni di lavoro previste per le giornate festive,
secondo gli accordi sindacali esistenti.
Le associazioni ricorrenti hanno dedotto che secondo il Protocollo
tra CISPEL e le organizzazioni ricorrenti del 20 luglio 1989,
richiamato nell'accordo del 27 marzo 1991, l'applicazione di sanzioni
nei confronti dei sindacati che non avessero osservato le regole a
tutela degli utenti in caso di sciopero doveva essere demandato ad un
collegio di sette membri, di cui tre di nomina sindacale e tre di
nomina dell'impresa.
Poichè l'ACOSER non aveva promosso la costituzione del collegio
la trattenuta operata era invalida anche sotto il profilo
procedurale.
I ricorrenti hanno dedotto ancora che l'azienda non poteva
applicare la trattenuta senza previa contestazione, e a distanza di
quattro mesi dall'accaduto; hanno contestato anche la legittimità
nel merito delle trattenute operate, come comportamento
antisindacale.
Infine hanno prospettato la possibile illegittimità
costituzionale della legge n. 146/1990 secondo le deduzioni che
seguono: "Qualora poi si ritenesse che la legge 12 giugno 1990, n.
146:
a) limita il diritto di sciopero indipendentemente dalla
finalità di garantire il godimento dei diritti della persona
costituzionalmente tutelati;
b) attribuisce al datore di lavoro esercente pubblici servizi
il potere di applicare sanzioni disciplinari a carico delle
organizzazioni sindacali;
c) consente che questo avvenga senza nemmeno una preventiva
contestazione di addebiti;
d) pone nel nulla gli accordi collettivi che hanno previsto
procedure volte a porre su più solidi basi le relazioni tra aziende
e sindacati;
e) considera come parte dell'"ordine costituzionale" solo
quanto attiene al funzionamento delle strutture statali e non anche i
principi cardine che informano la Costituzione repubblicana;
f) ritiene irrilevante l'elemento soggettivo ai fini della
punibilità; ebbene, in tal caso non potrebbe non essere sollevata
una pluralità di questioni di legittimità costituzionale, volte a
far pronunziare la Corte su problemi la cui rilevanza va anche molto
al di là del tema specifico della presente causa".
Dopo queste premesse i ricorrenti hanno precisato le seguenti
conclusioni:
dichiarare antisindacale il comportamento tenuto nei termini
descritti in narrativa nei confronti della Fnle-Cgil e della
Flerica-Cisl per aver organizzato, nell'ambito della propria
categoria, lo sciopero generale del 23 settembre 1992, e tradottosi
nella trattenuta dei contributi sindacali sulle retribuzioni degli
iscritti in azienda effettuata nel gennaio 1993 con conseguente
devoluzione all'INPS degli importi di L. 10.987.385 per la Fnle-Cgil
e di L. 1.634.822 per la Flerica-Cisl;
disporre la rimozione degli effetti, ordinando all'ACOSER, con
sede in Bologna, viale Berti Pichat n. 2/4, in persona del suo legale
rappresentante pro tempore, di corrispondere alle ricorrenti
Fnle-Cgil e Flerica-Cisl i medesimi importi, maggiorati da
rivalutazione monetaria ed interessi legali dal 1 gennaio 1993 al
momento del pagamento;
si chiede altresì che il provvedimento di accoglimento del
ricorso venga pubblicato sui maggiori quotidiani nazionali e locali
ed affisso nei diversi uffici dell'Azienda.
Con condanna di parte convenuta alla rifusione di spese competenze
ed onorari, da distrarsi a favore dei sottoscritti procuratori
antistatari.
2. - La difesa dell'ACOSER ha esposto analiticamente il succedersi
dei fatti rilevanti per il processo; ha contestato nel merito le
domande ed ha sostenuto la legittimità del comportamento tenuto,
alla stregua di una corretta interpretazione dell'art. 2, quinto
comma, della legge n. 146/1990, sul termine di preavviso rispetto
allo sciopero, e sulla applicazione dovuta delle sanzioni economiche
nei confronti delle organizzazioni sindacali, secondo quanto disposto
dall'art. 4 della legge citata.
3. - Effettuato l'interrogatorio delle parti la controversia e
stata discussa.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. - La rilevanza delle questioni sollevate.
In base alla documentazione acquisita, alle dichiarazioni rese
dalle parti, alla interpretazione della norma dell'art. 2, quinto
comma, della legge n. 146/1990 - anche tenendo presente la sentenza
n. 276 del 28 magglo 1993 della Corte costituzionale - il giudice è
portato a considerare non fondate le domande volte a far dichiarare
la illegittimità antisindacale del comportamento dell'ACOSER.
In effetti il periodo di dieci giorni di preavviso che deve
intercorrere tra la comunicazione e l'inizio dello sciopero è un
termine minimo, perentoriamente stabilito per tutti i casi di
sciopero (escluse le ipotesi dell'ultimo comma dell'art. 2, che non
ricorrono nel caso), non derogabile per volontà delle parti e non
collegato alla importanza dello sciopero o ad altri elementi diversi
dal mero decorso del tempo.
Dall'accertamento che la dichiarazione dello sciopero è stata
comunicata con evidente violazione del termine di preavviso previsto
dall'art. 2, quinto comma, conseguirebbe pertanto l'applicabilità
della sanzione dell'art. 4, secondo comma, che prevede la sospensione
per un periodo non inferiore ad un mese dei "benefici di ordine
patrimoniale derivanti dagli artt. 23 e 26, secondo comma, della
legge 20 maggio 1970, n. 300 .."; sospensione eseguita dall'ACOSER
con il versamento all'INPS delle somme relative alle ritenute delle
quote sindacali spettanti alle due organizzazioni.
2. - La difesa dei ricorrenti ha sollevato le questioni di
legittimità costituzionale delle norme della legge n. 146/1990 nel
modo sopra integralmente riportato.
2.1. - Il pretore giudica di non dover riproporre le questioni
relative al termine di preavviso dello sciopero, già decise dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 276/1993.
2.2. - Il pretore giudica invece rilevante, anche in questo
giudizio sommario, le questioni di cui alle lett. b) e c) delle
deduzioni difensive, che riguardano le sanzioni previste per i casi
di violazione delle norme e il procedimento per la loro applicazione.
Anche nel giudizio sommario deve innanzitutto essere accertata la
legittimità costituzionale delle norme da applicare come presupposto
per la valutazione del comportamento del datore di lavoro denunciato
di illegittimità antisindacale.
3. - La non manifesta infondatezza delle questioni.
3.1. - Le norme ordinarie in discussione sono i commi due e tre
dell'art. 4 della legge n. 146/1990, del seguente tenore:
"2. - Nei confronti delle organizzazioni dei lavoratori che
proclamano uno sciopero, o ad esso aderiscono in violazione delle
disposizioni di cui all'art. 2, sono sospesi, per la durata
dell'azione stessa e, in ogni caso, per un periodo non inferiore ad
un mese, i benefici di ordine patrimoniale derivanti dagli artt. 23 e
26, secondo comma, della legge 20 maggio 1970, n. 300, nonchè dalle
norme di legge, regolamentari o contrattuali, che disciplinano le
stesse materie per i pubblici dipendenti. I contributi sindacali
trattenuti sulla retribuzione sono devoluti all'Istituto nazionale
della previdenza sociale, gestione dell'assicurazione obbligatoria
per la disoccupazione involontaria.
3. - I soggetti che proclamano lo sciopero, o vi aderiscono, in
violazione dell'art. 2, sono esclusi dalle trattative, in quanto vi
partecipino, su indicazione della Commissione di cui all'art. 12, per
un periodo di due mesi dalla cessazione del comportamento".
3.2. - Sul problema più ampio delle sanzioni previste dalla legge
n. 146/1990, come rafforzamento di prescrizioni e di obblighi sono
state mosse dalla dottrina molte, aspre e convergenti critiche, sia
sotto il profilo della loro congruenza rispetto al sistema creato
dalla legge e agli scopi perseguiti, sia rispetto alla formulazione
tecnico-giuridica adottata: si è parlato autorevolmente perfino di
"primitivismo tecnico" e di "mostruosità giuridica".
Non è certo il caso di riprendere, nemmeno sommariamente, le
"generali osservazioni" che concorrono a formare il convincimento del
giudice sulla necessità che siano rimesse alla valutazione della
Corte le questioni che hanno incidenza nella definizione di questo
processo.
4. - Viene sottoposta al giudizio della Corte costituzionale,
innanzitutto, la questione della compatibilita dell'assogettamento
della associazione sindacale - che si ritiene abbia violato le
prescrizioni impostele dall'art. 2 della legge - alla applicazione da
parte del datore di lavoro delle sanzioni previste dall'art. 4, in
relazione al principio della libertà sindacale genericamente e
significativamente affermato nell'art. 39 della Costituzione.
4.1. - Valgono in proposito le seguenti sommarie considerazioni.
La attribuzione del potere sanzionatorio al datore di lavoro nei
confronti dei lavoratori dipendenti per le ipotesi di trasgressione
alle previsioni sanzionate previste dall'art. 4 della legge n.
146/1990 potrebbe trovare una certa giustificazione
logico-sistematica nel fatto che il lavoratore è sottoposto al
potere gerarchico insito nel rapporto del lavoro subordinato; in tale
contesto egli è soggetto anche al potere disciplinare attribuito
secondo la tradizione e le norme al datore di lavoro, per le
violazioni delle obbligazioni che scaturiscono dal rapporto.
La attribuzione di un potere sanzionatorio al datore di lavoro nei
confronti della associazione sindacale dei propri lavoratori
dipendenti non può trovare alcuna legittimazione teorico-sistematica
di questo genere.
Le organizzazioni sindacali dei lavoratori sono e devono rimanere
del tutto libere e svincolate da ogni potere di supremazia del datore
di lavoro, diretto o indiretto, e da qualsivoglia forma di penetrante
ingerenza giuridica del datore di lavoro quale è certamente quella
del potere di applicare sanzioni rilevanti per la vita della
associazione sindacale in relazione all'esercizio del diritto di
sciopero.
Quanto si è affermato è un portato della storia delle relazioni
sindacali, in una moderna società regolata da principi democratici,
quale è la nostra; questo è il significato ed il contenuto
pregnante dell'art. 39 della Costituzione; non solo nella
affermazione di principio della libertà sindacale, ma anche nelle
articolazioni e nello sviluppo fattone con le altre disposizioni.
La sottoposizione del sindacato al potere sanzionatorio del datore
di lavoro appare perciò costituire una evidente menomazione ed una
sensibile compressione e riduzione della libertà sindacale, tanto
significativamente affermata in termini generali dalla Costituzione.
5. - Le norme dell'art. 4, secondo e terzo comma della legge
confliggono anche con lo stesso riconoscimento del diritto di
sciopero, di cui all'art. 40 della Costituzione.
Anche se la legge n. 146/1990 ha lo scopo di regolare i limiti
dell'esercizio del diritto di sciopero, in relazione alle esigenze di
tutela dei diritti costituzionali, lo sciopero è e rimane lo
strumento costituzionalmente affermato e garantito della autotutela
dei lavoratori subordinati, secondo la concezione che sta alla
origine della formazione e dello sviluppo storico di tale diritto e
di tale libertà e della dichiarazione di riconoscimento operata
dall'art. 40 della Costituzione.
Del resto il rilievo e la importanza della autotutela dei
lavoratori dipendenti, quale realizzata anche con lo sciopero, viene
affermata dalla stessa legge n. 146/1990, quando con gli artt. 1 e 2
pone a fondamento delle discipline per il contemperamento
dell'"esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti
della persona costituzionalmente tutelati" innanzitutto la stessa
negoziazione sindacale, sia pur stimolata, guidata e controllata
dalla Commissione di garanzia, con il subordinare di norma la
concreta determinazione delle prestazioni di lavoro da ritenersi
indispensabili a tali fini alla esistenza di un "idoneo" accordo
sindacale.
Del resto, pur con le ambiguità e le insufficienze segnalate
dalla dottrina, il principio della libertà del sindacato nel
confronto con le altre parti per arrivare consensualmente alla intesa
è affermato in tutte le scelte di fondo operate nella concreta
struttura della legge n. 146/1990.
Tale criterio è stato seguito, ad esempio, anche nella
determinazione delle funzioni assegnate alla "Commissione di garanzia
per l'attuazione della legge". Tra i compiti dati dalla legge alla
Commissione di garanzia non sono certamente quelli attribuitisi dalla
stessa con la deliberazione dell'ottobre 1991, di sostituirsi in
maniera autoritaria - anche se in modo provvisorio - alla autonomia
negoziale delle parti; sicuramente al di là della legge, e con
effetti contrari alla stessa, con il rendere vincolante per le parti
la "proposta" deliberata dopo la mancata intesa tra le parti, dopo le
trattative e le altre proposte della Commissione.
Il potere di intervento autoritario, che serva anche a superare
possibili "stalli" per l'"idoneo" accordo sindacale, è riservato
invece, solamente come ultima ed estrema ragione, all'autorità
politica, con il potere di precettazione, sia pur condizionato dal
parere e dal contenuto delle proposte della Commissione di garanzia.
In tale contesto normativo - che è pur oggetto a divergenti e
contrastanti interpretazioni - la attribuzione al datore di lavoro
del potere sanzionatorio anche nei confronti della associazione
sindacale dei dipendenti, in un certo senso come assimilazione ed
estensione del potere gerarchico disciplinare esistente nel rapporto
di lavoro sui lavoratori, costituisce in realtà il vero e proprio
conferimento di una autorità e di una potestà dello Stato e del
potere pubblico, nella delicata materia del diritto di sciopero, per
giunta al soggetto contro il quale lo sciopero è esercitato.
Certamente nel nostro ordinamento esistono materie e settori
(quali quello dei tributi, della contribuzione previdenziale e
assicurativa) nei quali il legislatore ha assegnato al datore di
lavoro funzioni sostitutive o integrative rispetto a quelle proprie
dell'apparato dello Stato.
Peraltro, senza approfondire tali possibilità di comparazione,
sembra paradossale (altri lo ha definito "grottesco") che la legge
affidi allo stesso soggetto contro il quale viene esercitato lo
sciopero le funzioni di custode delle regole, di guardiano degli
interessi generali costituiti dai diritti previsti nell'art. 1 della
legge e di giudice del comportamento del suo naturale antagonista, il
sindacato, in ordine al suo più rilevante mezzo di azione, quale è
lo sciopero.
In sostanza, così come le norme ordinarie della legge n. 146/1990
non consentono al datore di lavoro di determinare unilateralmente le
prestazioni e le "comandate" in caso di sciopero, cioè la esecuzione
del lavoro da eseguire dai singoli per le prestazioni indispensabili
per i diritti essenziali di libertà (nonostante il diverso
orientamento della Commissione di garanzia e di una parte dei
giudici), così non dovrebbe essere consentito, per le sovraordinate
norme costituzionali, che il datore di lavoro divenga anche giudice
nei confronti del proprio antagonista sindacale, nel momento più
delicato delle relazioni.
6. - A sostegno di quanto si è esposto si rileva come la stessa
sanzione prevista dall'art. 4, terzo comma (la sospensione temporanea
del potere di trattativa) appare, più che una sanzione,
l'azzeramento anche se temporaneo della stessa ragione di esistenza e
di vita del sindacato. Per tale sanzione, che non viene in questione
in questo processo, si può ragionevolmente sospettare la violazione
della norma costituzionale di libertà sindacale di cui all'art. 39
della Costituzione.
In tal modo si indica uno degli ulteriori possibili aspetti di
illegittimità costituzionale della normativa della legge, per quanto
attiene alle sanzioni.
7. - Da ultimo, come ulteriore questione rispetto a quelle svolte,
non appare infondato il dubbio di costituzionalità per quanto
attiene alla mancanza nella legge di ogni norma procedurale che
disciplini l'esercizio del potere sanzionatorio del datore di lavoro.
Infatti, sotto il profilo esegetico-sistematico, è certo che nei
confronti delle organizzazioni sindacali non potrebbero trovare
applicazione le norme sul procedimento disciplinare di cui all'art. 7
della legge n. 300/1970.
La mancanza di ogni regola e di ogni garanzia procedurale
sottopone l'associazione sindacale alla discrezione del potere
sanzionatorio del datore di lavoro; con la ovvia apparente violazione
del principio di libertà sindacale di cui all'art. 39.

P. Q. M.
Il pretore, rimette alla Corte costituzionale la questione della
legittimità costituzionale degli art. 4, secondo e terzo comma della
legge 12 giugno 1990, n. 146 con riferimento agli articoli 39 e 40
della Costituzione, per le ragioni e nei termini di cui alla
motivazione che precede;
Ordina la comunicazione della presente ordinanza alle parti, al
Presidente del Consiglio dei Ministri e ai Presidenti dei due rami
del Parlamento;
Ordina la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Bologna, addì 23 marzo 1995
Il pretore: GOVERNATORI
95C0759