1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 26-2-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 76 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 novembre 1991
N. 76 Ordinanza emessa il 5 novembre 1991 dal pretore di Savona nel procedimento penale a carico di Ragogna Mario Regione Liguria - Inquinamento - Stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi senza la prescritta autorizzazione di cui al d.P.R. n. 915/1982 - Esclusione, con legge regionale, dello stoccaggio provvisorio effettuato secondo determinate modalita', dall'ambito della fattispecie penalmente rilevante - Indebita interferenza da parte della regione nella materia penale - Prospettata incidenza sul principio di imparzialita' della pubblica amministrazione. (Legge regione Liguria 8 gennaio 1990, n. 1, art. 18, primo comma). (Cost., artt. 3, 25, 97 e 117). (092C0189) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 26-2-1992)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza emessa il 5 novembre 1991 dal
pretore di Savona (giudice Piera Maria Vipiana) nel procedimento
penale n. 16333/90 reg. gen. a carico di Ragogna Mario;
Letti gli atti del procedimento ed esaminate le risultanze
dibattimentali;
O S S E R V A
Ragogna Mario è stato citato in giudizio perchè imputato della
contravvenzione di cui all'art. 26 del d.P.R. 10 settembre 1982, n.
915, per avere, in qualità di legale rappresentante della ditta
"Sicis S.p.a.", effettuato, presso la sede dello stabilimento, lo
stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi, senza essere
munito dell'autorizzazione prescritta dall'art. 16 del d.P.R. n.
915/1982.
La normativa statale (ossia gli artt. 6 e 16 del d.P.R. n.
915/1982, come specificato dalla delibera 27 luglio 1984 del Comitato
interministeriale di cui all'art. 5 del d.P.R. stesso) prevede
l'obbligo dell'autorizzazione per ciascuna delle fasi dello
smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi, compresa la fase dello
stoccaggio provvisorio. Il d.P.R. n. 915/1982, che non distingue
l'ipotesi in cui esso avvenga nello stabilimento da quella in cui
abbia luogo presso terzi, sancisce inoltre, all'art. 26, sanzioni
penali per lo stoccaggio provvisorio non autorizzato.
La legge regionale della Liguria n. 1 dell'8 gennaio 1990
statuisce, al primo comma dell'art. 18, che si considera autorizzato
lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi presso il
produttore degli stessi, purchè siano rispettate le seguenti
condizioni:
a) che i rifiuti, se allo stato liquido o fangoso pompabile,
non superino per ciascuna unità o centro di produzione il
quantitativo annuo complessivo di 10 mc e il quantitativo presente in
detenzione di 5 mc;
b) che i rifiuti, se allo stato solido o fangoso palabile, non
superino, per ciascuna unità o centro di produzione, il quantitativo
annuo complessivo di 50 mc ed il quantitativo presente, in detenzione
di 10 mc;
c) che i rifiuti siano custoditi in un sito al coperto
dell'uopo destinato secondo le disposizioni generali di cui al
paragrafo 4, punto 4.1, della deliberazione 27 luglio 1984 del
Comitato interministeriale di cui all'art. 5 del d.P.R. 10 settembre
1982, n. 915;
d) che i rifiuti vengano asportati almeno ogni sei mesi ovvero,
nel caso che il loro quantitativo annuo non superi i 2 mc, almeno una
volta all'anno.
Tale comma contiene una disposizione che soltanto
nominalisticamente si differenzia dalle disposizioni di altre leggi
regionali, che esoneravano dalla necessità di autorizzazione lo
stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi
effettuato a determinate condizioni (art. 15, quinto comma, della
legge regione Friuli-Venezia Giulia n. 30 del 7 settembre 1987; art.
18, primo comma, della legge regione Emilia-Romagna n. 6 del 27
gennaio 1986, come modificato dall'art. 13 della legge regione
Emilia-Romagna n. 29 del 26 luglio 1986; art. 34, secondo comma,
della legge regione Marche 26 aprile 1990, n. 31), e sono state
dichiarate incostituzionali dalla Corte costituzionale (con la
sentenza n. 370 del 27 giugno 1989, quanto alla prima disposizione,
nonchè con la sentenza n. 213 del 24 maggio 1991, relativamente alle
disposizioni della legge dell'Emilia-Romagna e della legge delle
Marche).
Invero, la norma legislativa che esclude dall'obbligo di
autorizzazione talune fattispecie di stoccaggio provvisorio equivale
alla norma legislativa che le consideri autorizzate. In altri
termini, la disposizione secondo la quale "si considera autorizzato
lo stoccaggio provvisorio che presenti le condizioni" ivi indicate
non si limita affatto a dettare i presupposti del rilascio
dell'autorizzazione, ma in realtà abolisce l'esigenza
dell'autorizzazione di fronte ai presupposti medesimi.
Che il summenzionato primo comma dell'art. 18 della legge regione
Liguria n. 1/1990 debba essere inteso in tal modo si evince,
d'altronde, dal tenore del secondo comma dell'articolo, ai sensi del
quale il mancato rispetto anche di una delle condizioni di cui al
primo comma integra la fattispecie di attività di stoccaggio
provvisorio, che deve essere autorizzata in base all'art. 16 del
d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915. Ciò dimostra che il legislatore
regionale ligure intende riservare l'autorizzazione prevista dal
d.P.R. n. 915/1982 ai soli casi di stoccaggio provvisorio realizzato
al di fuori delle condizioni di cui al comma primo dell'art. 18 della
legge regionale, mentre vuole prescindere da tale autorizzazione ogni
qualvolta dette condizioni ricorrano.
Di conseguenza, l'art. 18, primo comma, della legge regione
Liguria n. 1/1990, pur non usando espressamente tale verbo, esonera
lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi effettuato alle
condizioni ivi previste dalla necessità dell'autorizzazione di cui
all'art. 16 del d.P.R. n. 915/1982.
Interpretando in tal modo la disposizione, questo Pretore ritiene
che sia non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale del summenzionato art. 18, primo comma, della legge
regione Liguria n. 1 dell'8 gennaio 1990, in riferimento agli artt.
117, 25, secondo comma, 3, primo comma, e 97, primo comma, della
Carta costituzionale.
I dubbi di costituzionalità sorgono se si confronta la
disposizione con l'assetto normativo vigente in materia.
Si consideri che per ogni fase dello smaltimento di rifiuti
tossici e nocivi, inclusa la fase dello stoccaggio provvisorio, la
legislazione statale (art. 16 del d.P.R. n. 915/1982) e la normativa
comunitaria della quale essa costituisce attuazione (artt. 6 e 9
della direttiva CEE n. 78/319 del 20 marzo 1978) richiedono
un'autorizzazione rilasciata dall'autorità competente.
In proposito, come emerge dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale, rispetto allo stoccaggio provvisorio di rifiuti
tossici e nocivi non può essere distinta ed autonomamente
disciplinata (e, in ispecie, non può essere sottratta ad
autorizzazione) una fase di accumulo provvisorio di tali rifiuti
nell'interno dello stabilimento o uno stoccaggio provvisorio
rilevabile in presenza di determinate condizioni (Corte
costituzionale, sentenze n. 43 del 2 febbraio 1990, e n. 213 del 24
maggio 1991).
Inoltre, sempre relativamente all'autorizzazione in esame, l'art.
9 della direttiva CEE n. 78/319 precisa che essa ha riguardo, "in
particolare", ad una serie di elementi (quali i tipi ed i
quantitativi dei rifiuti, nonchè i luoghi dello smaltimento), e può
altresì prescrivere indicazioni specifiche da fornire e può venir
concessa per un tempo determinato ed essere accompagnata da
condizioni ed obblighi. Da parte sua, l'art. 16 del d.P.R. n.
915/1982 afferma che, ai fini del rilascio di ognuna delle
autorizzazioni ivi menzionate, devono essere accertati vari
presupposti, alcuni dei quali vengono indicati nell'articolo
medesimo. Infine, la deliberazione 27 luglio 1984 del Comitato
interministeriale di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 915/1982 fissa i
criteri generali per il rilascio delle autorizzazioni per lo
smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi, detta gli elementi da
accertarsi di volta in volta in sede di istruttoria ed elenca una
lunga serie di dati che l'autorizzazione stessa dovrebbe precisare.
La giurisprudenza della Cassazione penale ha interpretato la
normativa in materia di smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi nel
senso che in tale settore non vi è spazio per autorizzazioni tacite
e generiche, e ha desunto tale suo convincimento sia dalla dizione
letterale delle norme, sia dalla finalità delle medesime, dirette ad
assicurare che ogni fase si svolga in assoluta sicurezza per la sa-
lute e per l'ambiente, sulla base di prescrizioni puntuali e
specifiche dell'atto di autorizzazione (in tal modo si è espressa,
da ultimo, la sentenza della Corte di cassazione, terza sezione
penale, n. 4261 del 15 aprile 1991).
In sintesi, quindi, dalla direttiva comunitaria e dalla normativa
statale di attuazione si desume che l'autorizzazione cui è soggetta
ciascuna fase dello stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi è un
provvedimento specifico che viene rilasciato, di volta in volta, a
seguito di un'approfondita istruttoria, e quindi dell'accertamento e
del vaglio di tutte le condizioni della fattispecie concreta (che
l'art. 9 della direttiva e l'art. 16 del d.P.R. n. 915/1982 affermano
di indicare in via meramente esemplificativa).
Ad indicare il notevole rilievo attribuito dal sistema
all'autorizzazione in esame, la legge statale, poi, punisce
penalmente (all'art. 26 del d.P.R. n. 915/1982) chiunque effettui le
fasi di smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi senza la relativa
autorizzazione
Se quello così sintetizzato è il contenuto della normativa
comunitaria e statuale in tema di stoccaggio provvisorio dei rifiuti
tossici e nocivi, palesi appaiono i profili di incostituzionalità
dell'art. 18, primo comma, della legge della regione Liguria n.
1/1990.
La norma ivi contenuta si rivela, innanzi tutto, in contrasto con
i precetti di cui agli artt. 117 e 25, secondo comma, della
Costituzione, producendo un'ingiustificata differenziazione della
disciplina generale ed introducendo un'inammissibile ipotesi di
depenalizzazione.
Invero, come la Corte costituzionale ha osservato, anche per
censurare norme analoghe di altre regioni (sentenze nn. 370 del 27
giugno 1989, 43 del 2 febbraio 1990, 309 del 22 giugno 1990, e 213
del 24 maggio 1991), la potestà legislativa regionale è destinata a
cedere all'intervento statale legislativo ispirato a criteri di
omogeneità ed univocità di indirizzo e generalità di applicazione
in tutto il territorio nazionale con specifiche norme che riguardano
anche i risvolti penali del problema affrontato ed aventi, comunque,
lo spessore di leggi attuative di obblighi contratti in sede
comunitaria (nel medesimo senso si è espressa la sentenza n. 117 del
15 marzo 1991 della Corte costituzionale).
Inoltre, sempre in base agli orientamenti consolidati della Corte
costituzionale (cfr., oltre alle pronunce menzionate da ultimo, la
sentenza n. 487 del 25 ottobre 1989), la fonte del potere punitivo
risiede solo nella legislazione statale, mentre le Regioni non
dispongono della possibilità di comminare, rimuovere o variare con
proprie leggi le pene previste in una data materia: non possono,
cioè, interferire negativamente con il sistema penale statale,
considerando penalmente lecita un'attività sanzionata penalmente
dall'ordinamento nazionale.
Parimenti ad avviso della Corte costituzionale (sentenze nn.
370/1989, 43 e 309 del 1990, e 213/1991), entro il sistema di scelte
sanzionatorie non si possono introdurre arbitrarie distinzioni, in
quanto risulterebbe sconvolta la complessiva logica della legge
diretta ad attuare direttive CEE con una uniformità di trattamento
in tutto il territorio nazionale.
Sotto quest'ultimo profilo la norma di cui si sospetta
l'incostituzionalità sembra violare altresì il principio di cui
all'art. 3, primo comma, della Costituzione, poichè determina un
trattamento ingiustificatamente privilegiato di taluni cittadini
rispetto a chi effettui un identico stoccaggio provvisorio di rifiuti
tossici e nocivi in altre regioni d'Italia, ed in ispecie in quelle
regioni (Friuli-Venezia Giulia, Veneto, Piemonte, Emilia-Romagna e
Marche) che si erano dotate di disposizioni regionali analoghe poi
dichiarate incostituzionali dal giudice delle leggi.
Infine la norma di cui all'art. 18, primo comma, della legge
regione Liguria n. 1/1990 si rivela in contrasto con un ulteriore
precetto della Carta fondamentale, che, ad avviso di questo pretore,
emerge da un'attenta lettura dell'art. 97, primo comma, della
Costituzione, laddove esige che i pubblici uffici siano organizzati
in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità
della pubblica amministrazione. Specialmente il principio del buon
andamento sembra, difatti, comportare che le scelte demandate dalla
legge all'autorità amministrativa e da effettuarsi ad opera di
questa di volta in volta e previa attenta valutazione di tutte le
specificità del caso, non possano venir escluse a priori mediante la
determinazione di una norma legislativa regionale. Nella specie in
esame - come si è dianzi precisato - l'autorizzazione allo
stoccaggio provvisorio dei rifiuti tossici e nocivi viene configurata
dal sistema normativo comunitario e statale (come inteso dalla
giurisprudenza) alla stregua di un provvedimento dotato di svariati
contenuti concreti, e da adottarsi, in seguito ad un'apposita
istruttoria, sulla base delle peculiarità di ogni singola ipotesi.
Pertanto la norma legislativa regionale che di fatto elimina
un'autorizzazione del genere viola quel principio di concretezza
(ossia di concreta decisione di ogni singolo caso) che appare insito
nel precetto dell'art. 97 della Costituzione.
Oltre che non manifestamente infondata, la questione di
legittimità costituzionale suesposta appare altresì rilevante per
la decisione del procedimento penale in corso.
Invero, non risulta contestato il fatto che l'imputato Ragogna,
nella sua qualità, abbia effettuato lo stoccaggio provvisorio di
rifiuti tossici e nocivi nella sede dello stabilimento; inoltre dalle
disposizioni di tutti i tre testi esaminati a dibattimento e dalle
stesse affermazioni della difesa, è emerso che lo stoccaggio in
questione è avvenuto nel rispetto delle medesime condizioni poi
sancite dall'art. 18, primo comma, della legge regione Liguria n.
1/1990.
D'altronde, sebbene tale norma sospetta di incostituzionalità sia
contenuta in una legge posteriore alla commissione del reato, essa
dovrebbe trovare applicazione nella specie ai sensi dell'art. 2,
secondo comma, del codice penale, in quanto norma favorevole
all'imputato, sicchè il processo dovrebbe concludersi con la piena
assoluzione dell'imputato perchè il fatto non è (piu') previsto
dalla legge come reato. Viceversa, una declaratoria di
incostituzionalità della norma lascerebbe integra la possibilità,
per il giudice, di affermare la responsabilità penale dell'imputato,
perchè il fatto da lui commesso potrebbe astrattamente rientrare
nella fattispecie punita dall'art. 26 del d.P.R. n. 915/1982. Un tale
aspetto della rilevanza della questione di costituzionalità è stato
riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale, con la sentenza n.
370/1989, riguardo alla questione sollevata, con osservazioni
similari sul punto, dal pretore di Latisana nella sua ordinanza
dell'8 novembre 1988.

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1, e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 18, primo comma,
della legge regionale 8 gennaio 1990, n. 1, della regione Liguria,
per contrasto con gli artt. 117, 25, secondo comma, 3, primo comma, e
97, primo comma, della Costituzione;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dichiara sospeso il procedimento penale in corso;
Ordina che la presente ordinanza, letta alla pubblica udienza del
5 novembre 1991, venga notificata, a cura della cancelleria, al
presidente della giunta regionale della Liguria e comunicata al
presidente del consiglio regionale della Liguria.
Savona, addì 5 novembre 1991
Il pretore: VIPIANA

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