1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 9-4-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 104 SENTENZA 26 marzo - 1 aprile 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Lavoro (rapporto di) - Diritto a permessi giornalieri - Fruibilita', in caso di adozione e affidamento, nel primo anno di vita del bambino (anziche' a partire dalla data di effettivo ingresso del minore nella famiglia adottiva o affidataria) - Intervenuta abrogazione delle norme censurate - Difetto di motivazione in ordine alla persistente rilevanza della questione oltreche' carenza di elementi relativi alla fattispecie a giudizio - Inammissibilita'. - Legge 30 dicembre 1971, n. 1204, art. 10; legge 9 dicembre 1977, n. 903, art. 6. - Costituzione, artt. 3 e 37. Lavoro (rapporto di) - Diritto a permessi giornalieri - Fruibilita', in caso di adozione e affidamento, nel primo anno di vita del bambino - Ritenuta introduzione ex novo della norma censurata nel nuovo decreto delegato, in contrasto con i principi e criteri della legge di delega - Carenza di motivazione sul punto - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 26 marzo 2001, n. 151, art. 45, comma 1. - Costituzione, art. 76, in relazione all'art. 15, comma 1, lettera c), della legge 8 marzo 2000, n. 53. Lavoro (rapporto di) - Diritto a permessi giornalieri - Fruibilita', in caso di adozione e affidamento, entro il primo anno di vita del bambino, anziche' entro il primo anno dall'ingresso del minore nella famiglia - Intrinseca irragionevolezza nonche' contrasto con il principio di eguaglianza, per deteriore trattamento dei genitori adottanti o affidatari e dei minori adottati o affidati, rispetto a quello dei genitori e dei figli naturali - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di altri profili. - D.Lgs. 26 marzo 2001, n. 151, art. 45, comma 1. - Costituzione, art. 3 (e artt. 29, 30, 31, 37). (003C0346) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 9-4-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 10 della legge
30 dicembre 1971, n. 1204 (Tutela delle lavoratrici madri) e 6 della
legge 9 dicembre 1977, n. 903 (Parità di trattamento tra uomini e
donne in materia di lavoro) e dell'art. 45, comma 1, del decreto
legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni
legislative in materia di tutela della maternità e della paternità,
a norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), promossi
con ordinanze del 9 ottobre 2001 dal Tribunale di Trieste nel
procedimento civile vertente tra Rigo Rossella e la Regione
Friuli-Venezia Giulia e del 24 luglio 2001 dal Tribunale di Ivrea nel
procedimento civile vertente fra l'INPS e Bersano Giovanni ed altra
iscritte rispettivamente ai nn. 165 e 294 del registro ordinanze 2002
e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17 e n. 25,
1a serie speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di costituzione di Rigo Rossella, dell'INPS, della
Regione Friuli-Venezia Giulia nonchè gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 2002 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato Franco Berti per Rigo Rossella e l'avvocato
dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di una controversia di lavoro promossa da Rossella
Rigo Vanon nei confronti della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, sua datrice di lavoro, il Tribunale di Trieste ha sollevato
questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3
e 37 della Costituzione, dell'art. 10 della legge 30 dicembre 1971,
n. 1204 (Tutela delle lavoratrici madri), e dell'art. 6 della legge
9 dicembre 1977, n. 903 (Parità di trattamento tra uomini e donne in
materia di lavoro).
Il giudice a quo specifica che la ricorrente, avendo ottenuto,
insieme con il proprio marito, l'affidamento preadottivo di due
bambini nati rispettivamente nel 1991 e nel 1994, ha chiesto in sede
cautelare di poter essere ammessa a fruire dei periodi di riposo
giornaliero di cui all'art. 10 della legge n. 1204 del 1971. Il
provvedimento, concesso dal medesimo giudice remittente in sede
cautelare, è stato poi annullato dal tribunale a seguito di reclamo.
Instauratosi il giudizio di merito, il giudice a quo, nel
sollevare la presente questione, ricorda di aver accolto l'istanza
cautelare della ricorrente in base al convincimento per cui il
termine annuale previsto dall'impugnato art. 10 deve decorrere, in
caso di affidamento preadottivo, non dalla nascita, bensì
dall'ingresso effettivo del minore in famiglia. A tale convincimento
egli precisa di essere giunto sulla base di una lettura sistematica
delle norme vigenti, compiuta alla luce delle sentenze di questa
Corte n. 1 del 1987, n. 332 del 1988, n. 341 del 1991 e n. 179 del
1993. Le misure di protezione originariamente previste per la sola
madre biologica, infatti, sono state estese, grazie alla legge n. 903
del 1977 ed alle citate sentenze, tanto in favore del padre che dei
genitori adottivi ed affidatari, facendo decorrere i termini di
fruibilità per questi ultimi dal momento dell'effettivo ingresso del
minore nella famiglia.
Nelle more del giudizio, tuttavia, sono entrati in vigore la
legge 8 marzo 2000, n. 53, ed il testo unico approvato con decreto
legislativo 26 marzo 2001, n. 151; quest'ultimo ha chiarito (art. 45)
che le disposizioni relative ai riposi giornalieri si applicano anche
in caso di adozione e di affidamento "entro il primo anno di vita del
bambino". Siffatta disposizione, unitamente al carattere non
innovativo del menzionato testo unico, desumibile dall'art. 15 della
legge n. 53 del 2000 (che contiene la relativa delega), induce il
remittente a ritenere che anche per il passato i permessi in
questione potessero essere goduti dal genitore affidatario solo entro
il primo anno di vita del bambino.
È proprio tale limitazione temporale, peraltro, a far sorgere
nel remittente dubbi di legittimità costituzionale delle norme
impugnate. Nella quasi totalità dei casi, infatti, i bambini dati in
affidamento preadottivo o in adozione entrano nella famiglia quando
hanno già compiuto il primo anno di età, sicchè i permessi in
oggetto finirebbero con l'essere prerogativa pressochè esclusiva dei
genitori biologici, con evidente violazione del principio di
eguaglianza. Oltre a ciò, l'anzidetta limitazione si pone in
contrasto anche con l'art. 37 Cost. perchè la madre adottiva,
qualora non possa (per motivi economici) o non voglia avvalersi della
c.d. astensione facoltativa (oggi congedo parentale), si trova nella
sostanziale impossibilità di assistere il minore che le è stato
affidato; sicchè non le resta altra soluzione che la permanenza nel
posto di lavoro, con tutti gli effetti negativi che inevitabilmente
derivano a carico del figlio.
Il Tribunale di Trieste, pertanto, chiede che le norme impugnate
vengano dichiarate costituzionalmente illegittime "nella parte in cui
non prevedono a favore delle madri adottive o affidatarie in
preadozione il diritto di fruire dei periodi di riposo giornaliero
entro l'anno dall'effettivo ingresso del bambino nella famiglia
adottiva o affidataria".
2.1 - Si è costituita in giudizio la ricorrente Rossella Rigo
Vanon, chiedendo che la questione venga decisa nel senso indicato dal
remittente.
Rileva la parte privata che, ove venisse accolta
l'interpretazione restrittiva indicata dal Tribunale di Trieste, le
norme impugnate non potrebbero sottrarsi alle indicate censure di
illegittimità costituzionale. La legislazione protettiva della
maternità, infatti, non si limita a prendere in considerazione le
esigenze fisiologiche del minore, bensì tiene presenti anche quelle
relazionali ed affettive, tanto che i termini di ammissione al
congedo obbligatorio e facoltativo, sebbene collegati all'età del
minore adottando, decorrono dal momento in cui questi compie il
proprio ingresso nella famiglia. E non si vede per quale motivo
analoga previsione non debba valere anche per i permessi di cui
all'art. 10 della legge n. 1204 del 1971.
2.2 - In prossimità dell'udienza la parte privata Rossella Rigo
Vanon ha presentato un'articolata memoria, insistendo per
l'accoglimento delle rassegnate conclusioni.
Premette la parte che la vicenda processuale in oggetto si è
svolta prima dell'entrata in vigore del testo unico di cui al d.lgs.
n. 151 del 2001 e che il diritto dei genitori adottivi di fruire dei
permessi giornalieri deve ritenersi già previsto dall'ordinamento
ancor prima dell'entrata in vigore del testo unico medesimo.
La Rigo Vanon richiama innanzitutto il dibattito svoltosi in seno
alla giurisprudenza di legittimità relativamente all'estensibilità
in favore dei genitori adottivi ed affidatari delle provvidenze di
cui alla legge n. 1204 del 1971 per il periodo anteriore all'entrata
in vigore della legge n. 903 del 1977 - il cui art. 6 ha
espressamente risolto il quesito in senso favorevole (almeno a
partire da quella data) - e ricorda la sentenza n. 332 del 1988 di
questa Corte con la quale sono state dichiarate costituzionalmente
illegittime (quindi, con effetto retroattivo) una serie di norme
della legge n. 1204 del 1971 nella parte in cui non estendevano le
provvidenze ivi previste ai genitori adottivi ed anche agli
affidatari provvisori, fissando in tutti i casi i termini di
fruizione dalla data di effettivo ingresso del minore nella famiglia.
La parte privata prosegue poi richiamando altre pronunce di
questa Corte di fondamentale importanza nella materia in questione,
ossia le sentenze n. 1 del 1987, n. 341 del 1991 e n. 179 del 1993.
Alla luce della giurisprudenza costituzionale evocata, la parte
privata ritiene che la disciplina di cui all'art. 10 della legge
n. 1204 del 1971 debba applicarsi anche in favore dei genitori
adottivi ed affidatari, attraverso un procedimento interpretativo di
carattere "logico-sistematico" che collega le norme esistenti, così
come riviste dalla Corte costituzionale, con i principi fondamentali
dell'ordinamento.
Secondo la parte privata, del resto, sarebbe molto difficile, sul
piano della legittimità costituzionale, dare una spiegazione
accettabile del perchè la fruibilità dei permessi giornalieri debba
essere ristretta anche per i bambini adottivi al solo primo anno di
vita, dettando una regola che in concreto renderebbe l'istituto
pressochè inapplicabile e che risulterebbe incomprensibile da un
punto di vista logico, oltre che in contrasto con l'obiettivo
fondamentale di salvaguardare nel modo migliore l'evoluzione
psico-fisica del minore. Siffatta interpretazione restrittiva,
d'altra parte, risulterebbe in evidente contrasto con tutti i
parametri costituzionali invocati dal giudice remittente.
3. - Si è costituita in giudizio la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, parte convenuta nel giudizio a quo, chiedendo
che la prospettata questione venga dichiarata inammissibile o
infondata.
L'inammissibilità deriverebbe dalla completa carenza di
motivazione in punto di rilevanza, poichè il remittente non ha
neppure precisato quale sia stata l'effettiva data di ingresso dei
minori nella famiglia della ricorrente.
Nel merito, la parte osserva che la parificazione tra genitori
biologici e genitori adottivi è stata compiuta dalle leggi vigenti
in riferimento al congedo di maternità ed al congedo parentale (che
attualmente indicano l'astensione obbligatoria e quella facoltativa).
I riposi giornalieri di cui all'art. 10 della legge n. 1204 del
1971 hanno, invece, una finalità ben diversa, che è quella di
accudire il neonato nella fase immediatamente successiva alla
nascita; tale necessità di assistenza diretta si conclude, secondo
la valutazione del legislatore, col compimento del primo anno di
vita. Estendere la fruibilità di tali permessi entro l'anno
dall'effettivo ingresso del minore nella famiglia significa snaturare
la portata dell'istituto, compiendo una valutazione che è di
politica legislativa; anche per le madri biologiche, d'altra parte, i
permessi non sono più concedibili una volta trascorso il primo anno
di vita del bambino, restando alle medesime la sola facoltà di
avvalersi del congedo parentale, di modo che nessuna diversità di
trattamento può essere ravvisata nel sistema vigente.
Da tanto consegue l'infondatezza della questione.
4. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, con atto difensivo di contenuto identico a quello della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
5. - Il Tribunale di Ivrea - adito in sede di reclamo avverso il
provvedimento d'urgenza concesso dal giudice monocratico, ai sensi
dell'art. 700 cod. proc. civ., col quale veniva riconosciuto al
ricorrente, padre adottivo di un minore, il diritto alla fruizione
dei riposi giornalieri entro l'anno dall'ingresso del bambino nella
famiglia - ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 29, 30, 31, 37
e 77 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 45 del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (Testo
unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno
della maternità e della paternità, a norma dell'art. 15 della legge
8 marzo 2000, n. 53).
Osserva il giudice a quo che l'impugnato provvedimento d'urgenza
è stato emesso in primo grado in base al convincimento per cui i
riposi giornalieri previsti dall'art. 10 della legge 30 dicembre
1971, n. 1204, e dall'art. 3, comma 5, della legge n. 53 del 2000,
possono essere fruiti dai genitori adottivi non entro l'anno dalla
nascita del minore, bensì entro l'anno dal momento in cui lo stesso
ha fatto il suo effettivo ingresso nella famiglia. In sede di
reclamo, proposto dall'Istituto nazionale della previdenza sociale,
tanto quest'ultimo quanto il datore di lavoro hanno eccepito
l'erroneità del provvedimento favorevole al lavoratore, sostenendo
che il quadro normativo complessivo, da leggersi alla luce del
sopravvenuto art. 45 del d.lgs. n. 151 del 2001, imponeva di limitare
la concessione dei permessi in questione al primo anno di vita del
bambino.
Ciò premesso in punto di fatto, il Tribunale di Ivrea,
accogliendo e facendo propria l'eccezione avanzata in sede di reclamo
dal lavoratore (che insisteva nel contempo per la conferma
dell'impugnato provvedimento), ha ritenuto di dover sollevare
questione di legittimità costituzionale del citato art. 45 "nella
parte in cui dispone che le norme in materia di riposi di cui agli
artt. 39, 40, 41 dello stesso decreto si applicano anche in caso di
adozione e di affidamento soltanto entro il primo anno di vita del
bambino" (comma 1).
Nel motivare sulla non manifesta infondatezza della questione, il
tribunale remittente ricorda che la normativa sui permessi
giornalieri di maternità trovava in origine il proprio fondamento
nell'esigenza dell'allattamento; tale esigenza, benchè non superata,
può tuttavia considerarsi non più esclusiva alla luce sia di quanto
sostenuto da questa Corte nella sentenza n. 179 del 1993 sia del
testo dell'art. 6-ter della legge n. 903 del 1977, introdotto con la
menzionata legge n. 53 del 2000. Non si tratta, infatti, soltanto di
permettere alla madre (o al padre) di badare alle fondamentali
esigenze fisiche del bambino, ma anche di curare l'aspetto
relazionale del rapporto genitoriale, favorendo il contatto affettivo
fra il genitore ed il figlio. L'art. 39 del d.lgs. n. 151 del 2001,
d'altra parte, sembra aver recepito tale mutamento di prospettiva,
facendo riferimento agli asili nido piuttosto che alle camere di
allattamento.
A tale evoluzione della tutela della maternità e della
paternità si è affiancata una crescente attenzione del legislatore
nei confronti della famiglia adottiva, tradottasi in una serie di
norme che di fatto equiparano i genitori adottivi a quelli biologici.
Sulla base di tali premesse, al tribunale remittente la norma
censurata pare in contrasto con i numerosi parametri costituzionali
citati. Innanzitutto con l'art. 3 Cost., inteso sia come principio di
eguaglianza che come principio di ragionevolezza, perchè il
legislatore ha fissato un medesimo termine di fruibilità dei
permessi in oggetto mentre è evidente che l'inserimento del bambino
nella famiglia adottiva avviene, a differenza che per la famiglia
biologica, in un momento successivo alla nascita, sicchè la parità
di trattamento finisce col tradursi in un evidente ostacolo alla
crescita armoniosa del figlio adottivo, a dispetto di tutte le
indicazioni provenienti proprio dalla giurisprudenza costituzionale;
e ciò è tanto più irrazionale in quanto il legislatore, nel
regolare il congedo per la malattia del figlio, ha dimostrato di
tener presente la diversa situazione dei figli adottivi, consentendo
ai genitori di assentarsi fino al compimento del sesto anno di età
da parte del minore.
Altrettanto evidente appare al tribunale il contrasto con gli
artt. 29, 30 e 31 Cost., norme tutte finalizzate alla protezione
della famiglia e della filiazione; l'art. 45 impugnato, infatti,
dimostra di trascurare le esigenze di carattere affettivo e
relazionale del figlio che sono senz'altro presenti anche nel caso
della filiazione adottiva, dettando una regola che nella grande
maggioranza dei casi finirà col non poter essere utilizzata, perchè
la complessità della procedura di adozione è tale che l'effettivo
ingresso del minore nella famiglia avviene quando il medesimo ha già
compiuto il primo anno di vita. Ragioni del tutto analoghe inducono a
ritenere violato l'art. 37 Cost., perchè la norma in oggetto
contrasta con l'obiettivo di protezione della lavoratrice madre (e
del lavoratore padre) alla luce delle sentenze costituzionali n. 179
del 1993 e n. 341 del 1991, le quali hanno chiarito che le esigenze
di equilibrata crescita del minore rendono necessaria la presenza di
entrambi i genitori, con un criterio che vale anche in rapporto
all'affidamento ed all'adozione.
Ultima censura ravvisata dal remittente è la violazione
dell'art. 77 Cost. sotto il profilo dell'eccesso di delega: in
contrasto con i criteri direttivi fissati dall'art. 15, comma 1,
lettera c), della legge n. 53 del 2000 - secondo cui il legislatore
delegato aveva il potere di modificare le norme esistenti soltanto
allo scopo di garantirne la coerenza logica e sistematica - la norma
impugnata pone, infatti, un limite per l'applicabilità delle
disposizioni sui riposi giornalieri nel caso di adozioni o
affidamenti non previsto dalla previgente normativa.
La questione si palesa rilevante, d'altra parte, perchè, stante
l'immediata applicabilità ratione temporis dell'art. 45 del d.lgs.
n. 151 del 2001, in caso di rigetto della proposta questione da parte
della Corte, il tribunale non potrebbe che accogliere il reclamo,
annullando la prima ordinanza cautelare e negando la sussistenza del
diritto del padre ricorrente a fruire dei periodi di riposo in esame,
essendo stati i medesimi concessi in relazione ad un momento in cui
il minore adottato aveva già compiuto il primo anno di età (mentre
non era ancora trascorso il primo anno dall'ingresso nella famiglia).
6. - Si è costituito in giudizio l'INPS, chiedendo che la
questione venga dichiarata non fondata.
Osserva l'ente previdenziale che i riposi giornalieri dei quali
si discute sono stati istituiti con lo scopo primario di consentire
l'allattamento del bambino, ossia per soddisfare un'esigenza di
alimentazione e di crescita, tanto che in passato parecchie aziende
avevano creato le apposite camere di allattamento. Mutato
radicalmente l'assetto della società, tali permessi sono stati
concessi anche ai padri lavoratori, sicchè alla funzione originaria
dei medesimi se ne sono affiancate altre, le quali tuttavia non hanno
eliminato la ratio fondamentale per cui essi costituiscono un vero e
proprio diritto del lavoratore. Se, d'altronde, la funzione
alimentare non fosse a base dei riposi in questione, non si capirebbe
il motivo per il quale in caso di parto plurimo la legge prevede il
raddoppio della durata degli stessi (art. 41 del d.lgs. n. 151 del
2001).
Alla luce di siffatta ricostruzione, quindi, appare del tutto
ragionevole il termine annuale, decorrente dal momento della nascita,
che il legislatore ha fissato per la fruibilità di tali permessi;
decorso il primo anno di vita, infatti, si sarà compiuto lo
"svezzamento", il che consentirà al genitore di tornare al normale
orario di lavoro salva la possibilità di godere del congedo
parentale.
Del pari infondati paiono all'INPS i profili di violazione degli
artt. 29, 30, 31 e 37 Cost., perchè la tutela della maternità e
della paternità è ampiamente assicurata nel nostro ordinamento da
altri e ben più importanti istituti - quali il congedo per
maternità, quello parentale e quello per le malattie del figlio -
che testimoniano l'equilibrio complessivo del sistema vigente e che
consentono di restringere l'ambito temporale dei permessi di
allattamento, senza timori di violazione di alcun parametro
costituzionale, nei limiti fissati dalla norma impugnata.
7. - È intervenuto anche in questo giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilità o
l'infondatezza della questione.
La difesa erariale rileva che l'ordinanza del Tribunale di Ivrea
non pare aver compreso il vero obiettivo che il legislatore si è
prefisso di raggiungere con la norma impugnata. La ratio legis,
infatti, non è tanto quella di fornire un'ulteriore protezione al
genitore lavoratore, quanto piuttosto quella di garantire un'adeguata
assistenza al bambino nella prima e più delicata fase della sua
esistenza. A tale scopo la fruibilità dei permessi è stata estesa
anche al padre, indirettamente dimostrando che la finalità
dell'allattamento al seno è solo uno degli obiettivi, ma non
l'unico, che la norma intende perseguire. Tuttavia il legislatore si
è anche preoccupato di contemperare le esigenze di assistenza del
bambino con quelle del lavoro, limitando il godimento dei permessi
giornalieri al primo anno di vita del minore; nessuna disparità di
trattamento è ravvisabile, perciò, tra figli adottivi e figli
cresciuti dai genitori biologici, perchè la norma ha ritenuto che le
esigenze primarie di accudimento del neonato cessino al compimento
del primo anno di età. Sindacare la scelta compiuta, estendendo la
portata della norma nel senso auspicato dal remittente,
significherebbe entrare in una sfera riservata alla discrezionalità
del legislatore, per di più creando una fattispecie dagli incerti
confini applicativi.
Le considerazioni svolte dimostrano anche, secondo la difesa
erariale, l'inesistenza della presunta violazione dell'art. 77 Cost.
sotto il profilo dell'eccesso di delega; la norma impugnata, infatti,
in conformità al criterio direttivo di cui all'art. 15, comma 1,
lettera c), della legge n. 53 del 2000, non mira affatto ad
introdurre nell'ordinamento una norma nuova, bensì soltanto ad
assicurare la coerenza logica complessiva del sistema normativo
vigente.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Trieste ed il Tribunale di Ivrea
sottopongono all'esame della Corte due questioni che, quantunque
aventi ad oggetto disposizioni diverse (ratione temporis), sono nella
sostanza di identico contenuto.
In particolare, il Tribunale di Trieste dubita della legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 37 della Costituzione,
dell'art. 10 della legge 30 dicembre 1971, n. 1204 (Tutela delle
lavoratrici madri), e dell'art. 6 della legge 9 dicembre 1977, n. 903
(Parità di trattamento tra uomini e donne in materia di lavoro); il
Tribunale di Ivrea, invece, solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 45 (comma 1) del decreto legislativo
26 marzo 2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a
norma dell'art. 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53), in riferimento
agli artt. 3, 29, 30, 31, 37 e 77 della Costituzione.
Fondamento di entrambe le questioni è il dubbio riguardante la
fruizione dei permessi giornalieri in favore dei genitori adottivi e
degli affidatari, che la legislazione vigente limita al primo anno di
vita del bambino, così come per i figli biologici. Ad avviso dei
tribunali remittenti, invece, in caso di adozione o di affidamento
tali permessi dovrebbero essere fruibili a partire dalla data di
effettivo ingresso del minore nella famiglia, pur rimanendo fermo
l'attuale limite annuale, sussistendo altrimenti violazione sotto
vari profili dei menzionati parametri costituzionali.
2. - Le due questioni si differenziano sostanzialmente soltanto
da un punto di vista di cronologia delle norme impugnate, perchè le
leggi n. 1204 del 1971 e n. 903 del 1977 sono state trasfuse, assieme
a molte altre, nel testo unico di cui al d.lgs. n. 151 del 2001; il
Tribunale di Trieste ha impugnato le norme previgenti, mentre quello
di Ivrea ha impugnato l'art. 45 del testo unico. Le questioni,
pertanto, possono essere riunite e decise con una sola pronuncia.
3. - La questione proposta del Tribunale di Trieste è
inammissibile per un duplice ordine di ragioni.
Da un lato, infatti, il giudice a quo non ha descritto in modo
adeguato la fattispecie sottoposta al suo esame; in particolare, ha
omesso di indicare un dato essenziale ai fini della rilevanza, ossia
la data di effettivo ingresso nella famiglia della ricorrente dei due
bambini destinatari dell'affidamento preadottivo; d'altro canto, poi,
egli, pur mostrando di conoscere la legge n. 53 del 2000 ed il d.lgs.
n. 151 del 2001, non ha tuttavia fornito alcuna motivazione sulla
ragione che lo ha indotto a sottoporre all'esame della Corte due
norme espressamente abrogate dall'art. 86 del decreto da ultimo
menzionato. In tal modo il giudice remittente ha dimenticato che,
secondo pacifica giurisprudenza di questa Corte (v. da ultimo
l'ordinanza n. 204 del 2002), lo scrutinio di legittimità
costituzionale avente ad oggetto norme abrogate prima della
rimessione della questione è possibile solo a condizione che si dia
conto delle ragioni per le quali tale scrutinio mantiene la sua
rilevanza nel giudizio principale.
Nè, d'altronde, per sopperire alle suddette lacune
dell'ordinanza, è possibile fare ricorso alle allegazioni delle
parti.
4. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Tribunale di Ivrea va esaminata, logicamente, innanzitutto sotto il
profilo preliminare dell'eccesso di delega; ad avviso del giudice a
quo, infatti, poichè il testo unico di cui al d.lgs. n. 151 del 2001
non avrebbe potuto avere contenuto innovativo - in forza dei criteri
direttivi contenuti nell'art. 15, comma 1, lettera c), della legge
delega n. 53 del 2000 - l'art. 45 impugnato, nello stabilire il
limite del primo anno di vita del bambino anche per i genitori
adottivi e per gli affidatari, avrebbe oltrepassato i limiti della
delega stessa.
Questa censura è inammissibile.
Il giudice remittente prospetta infatti il vizio di eccesso di
delega nel convincimento che il limite di un anno dalla nascita del
bambino non fosse già previsto dall'art. 10 della legge n. 1204 del
1971 e sia stato quindi introdotto ex novo illegittimamente dalla
norma censurata, ma di tale convincimento il Tribunale di Ivrea non
fornisce alcuna motivazione, con la conseguenza che la questione,
sotto il profilo qui esaminato, è inammissibile.
5. - La questione prospettata dal Tribunale di Ivrea è invece
fondata per violazione dell'articolo 3 della Costituzione sia sotto
il profilo dell'eguaglianza, perchè la norma censurata assoggetta a
eguale trattamento situazioni diverse, sia sotto quello della
intrinseca irragionevolezza.
Si premette che l'istituto dei riposi giornalieri, senza
indugiare sulla normativa anteriore alla Costituzione, aveva la sua
originaria disciplina nell'articolo 9 della legge 26 aprile 1950,
n. 860, ed era regolato come strumento finalizzato esclusivamente
all'allattamento. La norma richiamata attribuiva il diritto a tali
permessi soltanto alle madri che allattavano direttamente i propri
bambini, prevedendo le pause in funzione di quell'unica necessità,
tanto che la predisposizione, da parte del datore di lavoro, delle
cosiddette camere di allattamento e dell'asilo nido obbligava le
lavoratrici ad allattare in sede, senza possibilità di uscire dai
locali aziendali.
I riposi giornalieri erano quindi concepiti come complementari
alle altre misure dirette alla protezione della maternità biologica
oltre che parzialmente sostitutivi dell'astensione dal lavoro post
partum.
Il successivo articolo 10 della legge n. 1204 del 1971 dimostra
già un cambiamento di prospettiva. Infatti, la fruizione dei riposi
risulta non più strettamente connessa all'esigenza puramente
fisiologica dell'allattamento, tanto che la norma non obbliga più la
lavoratrice ad utilizzare le strutture eventualmente predisposte dal
datore di lavoro, quali le camere di allattamento e gli asili nido, e
comincia a dare rilievo all'aspetto affettivo e relazionale del
rapporto madre-figlio.
È indubbio, quindi, che gli istituti a protezione della
maternità nascono e vivono per un certo tempo in un contesto sociale
e ordinamentale nel quale da un canto l'adozione, ed in particolare
quella dei minorenni, ha scarsa applicazione e svolge una funzione
ben diversa da quella che avrebbe successivamente assunto, dall'altro
il ruolo del padre nella società e nella famiglia è ancora
concepito come del tutto secondario riguardo alla crescita e alla
educazione dei figli nei primi anni della loro vita, sicchè ciò che
ha preminente rilievo è pur sempre la maternità biologica. In tale
periodo è soltanto la giurisprudenza ordinaria che, non senza
oscillazioni e contrasti, estende ai genitori adottivi i benefici
previsti per i genitori naturali.
6. - Il quadro muta radicalmente a partire dagli anni settanta
per effetto di una serie di leggi di riforma (diritto di famiglia,
parità di trattamento tra uomo e donna in materia di lavoro,
adozione dei minori) e di alcune decisioni di questa Corte.
Limitando l'indagine a ciò che più specificamente riguarda la
questione in esame, l'art. 6 della legge n. 903 del 1977 ha esteso
alle madri adottive o affidatarie gli istituti dell'astensione dal
lavoro obbligatoria e facoltativa e l'art. 7 ha attribuito anche al
padre lavoratore il diritto all'astensione facoltativa, ma solo a
determinate condizioni.
Ciò che occorre soprattutto sottolineare è che la legge,
stabilendo che i benefici potevano essere goduti, in caso di adozione
o affidamento, nel primo anno d'ingresso del bambino nella famiglia
dell'adottante o dell'affidatario, anche se limitatamente all'ipotesi
che il bambino non avesse superato i sei anni di età, ha attribuito
rilievo alla diversità di esigenze del bambino adottato rispetto a
quelle proprie del bambino che vive con i genitori naturali o con
almeno uno di questi.
7. - Questa Corte è stata più volte chiamata a pronunciarsi
sulla legittimità costituzionale delle norme disciplinanti gli
istituti a protezione della maternità e dei minori, in particolare
sotto il profilo della loro mancata o non totale estensione al padre
lavoratore oppure ai genitori legali (adottanti o affidatari).
Per effetto di una serie di decisioni, tutte di accoglimento, il
diritto all'astensione obbligatoria ed ai riposi giornalieri, a
determinate condizioni, è stato esteso al padre lavoratore (sentenza
n. 1 del 1987); il diritto all'astensione facoltativa è stato
riconosciuto alla madre affidataria provvisoria e quello
all'astensione obbligatoria alla madre affidataria in preadozione
(sentenza n. 332 del 1988); il diritto all'astensione nei primi tre
mesi dall'ingresso del bambino nella famiglia è stato attribuito al
padre lavoratore affidatario di minore per i primi tre mesi
successivi all'ingresso del bambino nella famiglia in alternativa
alla madre (sentenza n. 341 del 1991); il diritto ai riposi
giornalieri, infine,è stato esteso, in via generale ed in ogni
ipotesi, al padre lavoratore in alternativa alla madre consenziente,
per l'assistenza al figlio nel suo primo anno di vita (sentenza
n. 179 del 1993).
8. - Da quanto sinteticamente esposto risulta che gli istituti
dell'astensione dal lavoro, obbligatoria e facoltativa, ora
denominati congedi, e quello dei riposi giornalieri oggi non hanno
più l'originario necessario collegamento con la maternità naturale
e non hanno più come esclusiva funzione la protezione della salute
della donna ed il soddisfacimento delle esigenze puramente
fisiologiche del minore, ma sono diretti anche, come questa Corte ha
già più volte affermato nelle motivazioni delle sentenze
suindicate, ad appagare i bisogni affettivi e relazionali del bambino
per realizzare il pieno sviluppo della sua personalità.
Ciò che più rileva, ai fini della soluzione della presente
questione, è la piena coincidenza tra la ratio delle decisioni di
questa Corte appena richiamate e l'attività del legislatore. Questi,
nel momento in cui ha esteso misure previste in caso di filiazione
naturale alla filiazione adottiva ed all'affidamento ha avvertito che
l'età del minore diveniva un elemento, se non trascurabile,
certamente secondario, mentre veniva in primo piano il momento
dell'ingresso del minore nella famiglia adottiva o affidataria, in
considerazione delle difficoltà che tale ingresso comporta sia
riguardo alla personalità in formazione del minore, soggetta al
trauma del distacco dalla madre naturale o a quello del soggiorno in
istituto, sia per i componenti della famiglia adottante o
affidataria.
9. - Il d.lgs. n. 151 del 2001, il cui articolo 45 è censurato
dal Tribunale di Ivrea, ha coordinato e razionalizzato tutta la
disciplina di tutela delle lavoratrici e dei lavoratori connessa alla
maternità e paternità dei figli naturali, adottivi e in
affidamento, nonchè le misure di sostegno economico alla maternità
e alla paternità (art. 1), ribadendo, nei casi di adozione e di
affidamento, la rilevanza del momento dell'ingresso del minore nella
famiglia per quanto concerne la fruizione dei congedi (v. art. 26,
comma 2; art. 31; art. 36, comma 2, del medesimo decreto).
Le difese della Presidenza del Consiglio e dell'INPS, pur
convenendo sull'evoluzione e sul mutamento di funzioni che gli
istituti a sostegno della maternità e della paternità hanno avuto
nel corso degli ultimi decenni, sostengono che quello dei riposi
giornalieri conserva pur sempre un collegamento con le necessità
connesse alla prima età del minore, come sarebbe dimostrato
dall'art. 41 del d.lgs. n. 151 del 2001, secondo cui la durata dei
riposi è raddoppiata in caso di parto plurimo.
Tale tesi non può essere accolta.
I riposi giornalieri, una volta venuto meno il nesso esclusivo
con le esigenze fisiologiche del bambino, hanno la funzione, come si
è detto, di soddisfare i suoi bisogni affettivi e relazionali al
fine dell'armonico e sereno sviluppo della sua personalità. Essi,
pertanto, svolgono una funzione omogenea a quella che assolvono i
congedi e, più specificamente, i congedi parentali. Ora, per questi
il legislatore ha ritenuto rilevante, in caso di adozione o di
affidamento, il momento dell'ingresso del minore nella famiglia,
considerando l'età del minore, peraltro diversamente disciplinata a
seconda delle varie ipotesi di adozioni o affidamenti (per l'adozione
internazionale v. gli artt. 27 e 37 del d.lgs. n. 151 del 2001),
esclusivamente come un limite alla fruizione dei benefici. Ne
consegue che restringere il diritto ai riposi per gli adottanti e gli
affidatari al primo anno di vita del bambino non soltanto è
intrinsecamente irragionevole, ma è anche in contrasto con il
principio di eguaglianza, perchè l'applicazione agli adottanti ed
agli affidatari della stessa formale disciplina prevista per i
genitori naturali finisce per imporre ai primi ed ai minori adottati
o affidati un trattamento deteriore, attesa la peculiarità della
loro situazione.
Nè può indurre a diversa conclusione la richiamata disposizione
sulla disciplina dei riposi in caso di parto plurimo, poichè non
solo le esigenze fisiche ma anche quelle affettive richiedono un
tempo maggiore quando debbono essere soddisfatte riguardo a più
persone.
Deve essere, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 45 del d.lgs. n. 151 del 2001, per contrasto con 1'art. 3
della Costituzione, nella parte in cui non prevede che i riposi
giornalieri di cui agli articoli 39, 40 e 41 dello stesso decreto si
applichino, in caso di adozione o di affidamento, entro il primo anno
dall'ingresso effettivo del minore nella famiglia.
Rientra nella discrezionalità del legislatore stabilire
eventualmente dei limiti alla fruizione dei riposi correlati all'età
del minore adottato o affidato.
Restano assorbiti gli altri profili di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 45, comma 1,
del decreto legislativo 26 marzo 2001 n. 151 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della
maternità e paternità, a norma dell'articolo 15 della legge 8 marzo
2000, n. 53), nella parte in cui prevede che i riposi di cui agli
artt. 39, 40 e 41 si applichino, anche in caso di adozione e di
affidamento, "entro il primo anno di vita del bambino" anzichè
"entro il primo anno dall'ingresso del minore nella famiglia";
Dichiara l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 10 della legge 30 dicembre 1971, n. 1204
(Tutela delle lavoratrici madri), e dell'art. 6 della legge
9 dicembre 1977, n. 903 (Parità di trattamento tra uomini e donne in
materia di lavoro), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 37 della
Costituzione, dal Tribunale di Trieste con l'ordinanza di cui in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 marzo 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 1 aprile 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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