1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 25-2-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 gennaio 2009- 20 dicembre 2008
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 gennaio 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Rilascio dell'autorizzazione paesaggistica - Procedura transitoria prevista dal Codice dei beni culturali e del paesaggio con termine ultimo del 31 dicembre 2008 - Estensione sine die dell'efficacia della procedura transitoria fino a quando i Comuni non avranno adeguato gli strumenti urbanistici al nuovo piano paesaggistico - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della potesta' esclusiva dello Stato nella materia del paesaggio, esorbitanza dai limiti della competenza statutaria. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 21 ottobre 2008, n. 12, art. 2, comma 13, sostitutivo dell'art. 58 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 23 febbraio 2007, n. 5. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s); statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, 5 e 6; decreto legislativo 2 marzo 2007, n. 34, art. 1, in relazione agli artt. 2, comma 3, 146 e 159 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. (009C0023) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 25-2-2009)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, giusta
delibera del Consiglio dei ministri del 18 dicembre 2008,
rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, presso
gli uffici della quale in Roma, via dei Portoghesi n. 12, domicilia
per legge;
Contro la Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del
Presidente della Giunta regionale pro tempore, domiciliata presso i
propri uffici in Trieste, piazza dell'Unità d'Italia n. 1, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge regionale
Friuli-Venezia Giulia 21 ottobre 2008, n. 12, pubblicata nel B.U.R.
n. 43 del 22 ottobre 2008, recante integrazioni e modifiche alla
legge regionale n. 5 del 2007, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lett. s) cost. in relazione agli articoli 4, 5, 6 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, all'art. 1 del decreto
legislativo 2 marzo 2007, n. 34 e agli articoli 2, comma 3, 146 e
159, comma 1, del decreto legislativo n. 42 del 2004.
1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia con l'art. 2, comma 13
della l.r. 21 ottobre 2008 n. 12 ha disposto: «L'art.58 della legge
regionale 5/2007 è sostituito dal presente "Art. 58 (Modalità per
il rilascio della autorizzazione paesaggistica). - 1. I Comuni
competenti, ai sensi l'articolo 60, al rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica provvedono con applicazione della procedura transitoria
di cui all'articolo 159 del decreto legislativo n. 42/2004, sino
all'adeguamento dei loro strumenti di pianificazione al piano
paesaggistico regionale.
2. I Comuni, a seguito dell'adeguamento degli strumenti di
pianificazione al piano paesaggistico regionale, per il rilascio
della autorizzazione paesaggistica applicano la procedura di cui
all'articolo 146 del decreto legislativo n. 42/2004.
3. L'autorizzazione paesaggistica vale per il periodo di cinque
anni decorrenti dalla data di rilascio della stessa".
La novella si risolve nella proroga del termine per la messa a
regime della autorizzazione paesaggistica, prevista dall'art. 159 del
decreto legislativo n. 42 del 2004, che è espressione della potestà
legislativa esclusiva dello Stato nella materia del paesaggio (art.
117, secondo comma, lett. s) cost. e art. 2, comma 3 del decreto
legislativo n. 42 del 2004).
2. - Dispone l'art. 159 del decreto legislativo n. 42 del 2004,
che titola «Regime transitorio in materia di autorizzazione
paesaggistica», «1. Fino al 31 dicembre 2008 il procedimento rivolto
al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica è disciplinato secondo
il regime transitorio di cui al presente articolo. La disciplina
dettata al capo IV si applica anche ai procedimenti di rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica che alla data del 31 dicembre 2008
non si siano ancora conclusi con l'emanazione della relativa
autorizzazione o approvazione. Entro tale data le regioni provvedono
a verificare la sussistenza, nei soggetti delegati all'esercizio
della funzione autorizzatoria in materia di paesaggio, dei requisiti
di organizzazione e di competenza tecnico-scientifica stabiliti
dall'articolo 146, comma 6, apportando le eventuali necessarie
modificazioni all'assetto della funzione delegata. Il mancato
adempimento, da parte delle regioni, di quanto prescritto al
precedente periodo determina la decadenza delle deleghe in essere
alla data del 31 dicembre 2008.
2. L'amministrazione competente al rilascio dell'autorizzazione
dà immediata comunicazione alla soprintendenza delle autorizzazioni
rilasciate, trasmettendo la documentazione prodotta dall'interessato
nonchè le risultanze degli accertamenti eventualmente esperiti. La
comunicazione è inviata contestualmente agli interessati, per i
quali costituisce avviso di inizio di procedimento, ai sensi e per
gli effetti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Nella comunicazione
alla soprintendenza l'Autorità competente al rilascio
dell'autorizzazione attesta di avere eseguito il contestuale invio
agli interessati. L'autorizzazione è rilasciata o negata entro il
termine perentorio di sessanta giorni dalla relativa richiesta e
costituisce comunque atto autonomo e presupposto della concessione
edilizia o degli altri titoli legittimanti l'intervento edilizio. I
lavori non possono essere iniziati in difetto di essa. In caso di
richiesta di integrazione documentale o di accertamenti il termine è
sospeso per una sola volta fino alla data di ricezione della
documentazione richiesta ovvero fino alla data di effettuazione degli
accertamenti.
3. La soprintendenza, se ritiene l'autorizzazione non conforme
alle prescrizioni di tutela del paesaggio, dettate ai sensi del
presente titolo, può annullarla, con provvedimento motivato, entro i
sessanta giorni successivi alla ricezione della relativa, completa
documentazione. Si applicano le disposizioni di cui all'articolo 6,
comma 6-bis, del regolamento di cui al decreto del Ministro per i
beni culturali e ambientali 13 giugno 1994, n. 495.
4. Decorso il termine di sessanta giorni dalla richiesta di
autorizzazione è data facoltà agli interessati di richiedere
l'autorizzazione stessa alla soprintendenza, che si pronuncia entro
il termine di sessanta giorni dalla data di ricevimento. La
richiesta, corredata dalla documentazione prescritta, è presentata
alla soprintendenza e ne è data comunicazione alla amministrazione
competente. In caso di richiesta di integrazione documentale o di
accertamenti, il termine è sospeso per una sola volta fino alla data
di ricezione della documentazione richiesta ovvero fino alla data di
effettuazione degli accertamenti.
5. Si applicano le disposizioni di cui all'articolo 146, commi 1,
2 e 4.
6. I procedimenti di conformazione ed adeguamento degli strumenti
urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica
redatta a termini dell'articolo 143 o adeguata a termini
dell'articolo 156, che alla data del 1° giugno 2008 non si siano
ancora conclusi, sono regolati ai sensi dell'articolo 145, commi 3, 4
e 5.
7. Per i beni che alla data del 1° giugno 2008 siano oggetto di
provvedimenti adottati ai sensi dell'articolo 1-quinquies del
decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con modificazioni,
dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, e pubblicati nella Gazzetta
Ufficiale in data anteriore al 6 settembre 1985, l'autorizzazione
può essere concessa solo dopo l'adozione dei provvedimenti
integrativi di cui all'articolo 141-bis.
8. Sono fatti salvi gli atti, anche endoprocedimentali, ed i
provvedimenti adottati dalla data di entrata in vigore del decreto
legislativo 26 marzo 2008, n. 63, fino alla data di entrata in vigore
della presente disposizione, in applicazione dell'articolo 159 del
presente codice, nel testo vigente anteriormente alla data di entrata
in vigore del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63.
9. Nei confronti delle autorizzazioni paesaggistiche adottate
dopo la data di entrata in vigore del decreto legislativo 26 marzo
2008, n. 63, e prima della data di entrata in vigore della presente
disposizione, la soprintendenza, qualora non abbia già esercitato il
potere di annullamento, può esercitare detto potere, ai sensi dei
precedenti commi 2 e 3, entro i trenta giorni decorrenti dalla data
di entrata in vigore della presente disposizione; qualora
l'autorizzazione, corredata dalla relativa documentazione, sia stata
rinviata dalla soprintendenza all'Autorità competente al rilascio
dell'autorizzazione ai fini dell'applicazione dell'articolo 146, il
predetto termine decorre dalla data in cui viene nuovamente trasmessa
alla soprintendenza».
La disposizione contenuta nell'art. 2, comma 13, della legge
regionale Friuli-Venezia Giulia estende l'efficacia della procedura
transitoria per il rilascio della autorizzazione paesaggistica di cui
al sopra riprodotto art. 159 del decreto legislativo n. 42 del 2004
sine die.
Ciò comporta una ingiustificata deroga alla previsione dello
stesso art. 159 comma 1 del d.lgs. n. 42/2004 come riformulato
dall'art. 4-quinquies aggiunto al decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97
della legge di conversione 2 agosto 2008, n. 129. La norma statale
stabilisce, infatti, per il regime transitorio, il termine ultimo del
31 dicembre 2008, disponendo, dunque, nel senso che, dal 1° gennaio
2009, dovrà trovare applicazione esclusiva la nuova procedura
disciplinata dall'art. 146 del codice.
E cioè, «146 (Autorizzazione). - 1. I proprietari, possessori o
detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse
paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell'articolo 142, o
in base alla legge, a termini degli articoli 136, 143, comma 1,
lettera d), e 157, non possono distruggerli, nè introdurvi
modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto
di protezione.
2. I soggetti di cui al comma 1 hanno l'obbligo di presentare
alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che
intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione,
ed astenersi dall'avviare i lavori fino a quando non ne abbiano
ottenuta l'autorizzazione.
3. La documentazione a corredo del progetto è preordinata alla
verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed
intervento progettato. Essa è individuata, su proposta del Ministro,
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, d'intesa con
la Conferenza Stato-regioni, e può essere aggiornata o integrata con
il medesimo procedimento.
4. L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e
presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli
legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio. Fuori dai casi di cui
all'articolo 167, commi 4 e 5, l'autorizzazione non può essere
rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche
parziale, degli interventi. L'autorizzazione è valida per un periodo
di cinque anni, scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori
deve essere sottoposta a nuova autorizzazione.
5. Sull'istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la
regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente
in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree
sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del
comma 1, salvo quanto disposto all'articolo 143, commi 4 e 5. Il
parere del Soprintendente, all'esito dell'approvazione delle
prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai
sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma
3, lettere b), c) e d), nonchè della positiva verifica da parte del
Ministero su richiesta della regione interessata dell'avvenuto
adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria
non vincolante.
6. La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di
paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze
tecnico-scientifiche e idonee risorse strumentali. Può tuttavia
delegarne l'esercizio, per i rispettivi territori, a province, a
forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite
dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, ovvero
a comuni, purchè gli enti destinatari della delega dispongano di
strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze
tecnico-scientifiche nonchè di garantire la differenziazione tra
attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni
amministrative in materia urbanistico-edilizia.
7. L'amministrazione competente ai rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica, ricevuta 1'istanza dell'interessato, verifica se
ricorrono i presupposti per l'applicazione dell'articolo 149, comma
1, alla stregua dei criteri fissati ai sensi degli articoli 140,
comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 3, lettere b), c) e d).
Qualora detti presupposti non ricorrano, l'amministrazione verifica
se l'istanza stessa sia corredata della documentazione di cui al
comma 3, provvedendo, ove necessario, a richiedere le opportune
integrazioni e a svolgere gli accertamenti del caso. Entro quaranta
giorni dalla ricezione dell'istanza, l'amministrazione effettua gli
accertamenti circa la conformità dell'intervento proposto con le
prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di
interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al
soprintendente la documentazione presentata dall'interessato,
accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonchè dando
comunicazione all'interessato dell'inizio del procedimento ai sensi
delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento
amministrativo.
8. Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5,
limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato
intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle
disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica
disciplina di cui all'articolo 140, comma 2, entro il termine di
quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Entro venti giorni
dalla ricezione del parere, l'amministrazione rilascia
l'autorizzazione ad esso conforme oppure comunica agli interessati il
preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell'articolo 10-bis
della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.
9. Decorso inutilmente il termine di cui al primo periodo del
comma 8 senza che il soprintendente abbia reso il prescritto parere,
l'amministrazione competente può indire una conferenza di servizi,
alla quale il soprintendente partecipa o fa pervenire il parere
scritto. La conferenza si pronuncia entro il termine perentorio di
quindici giorni. In ogni caso, decorsi sessanta giorni dalla
ricezione degli atti da parte del soprintendente, l'amministrazione
competente provvede sulla domanda di autorizzazione. Con regolamento
da emanarsi ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto
1988, n. 400, entro il 31 dicembre 2008, su proposta del Ministro
d'intesa con la Conferenza unificata, salvo quanto previsto
dall'articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono
stabilite procedure semplificate per il rilascio dell'autorizzazione
in relazione ad interventi di lieve entità in base a criteri di
snellimento e concentrazione dei procedimenti, ferme, comunque, le
esclusioni di cui agli articoli 19, comma 1 e 20, comma 4 della legge
7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni.
10. Decorso inutilmente il termine indicato all'ultimo periodo
del comma 8 senza che l'amministrazione si sia pronunciata,
l'interessato può richiedere l'autorizzazione in via sostitutiva
alla regione, che vi provvede, anche mediante un commissario ad acta,
entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora la
regione non abbia delegato gli enti indicati al comma 6 al rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica, e sia essa stessa inadempiente, la
richiesta del rilascio in via sostitutiva è presentata al
soprintendente.
11. L'autorizzazione paesaggistica diventa efficace decorsi
trenta giorni dal suo rilascio ed è trasmessa, senza indugio, alla
soprintendenza che ha reso il parere nel corso del procedimento,
nonchè, unitamente allo stesso parere, alla regione ovvero agli
altri enti pubblici territoriali interessati e, ove esistente,
all'ente parco nel cui territorio si trova l'immobile o l'area
sottoposti al vincolo.
12. L'autorizzazione paesaggistica è impugnabile, con ricorso al
tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario al
Presidente della Repubblica, dalle associazioni portatrici di
interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di
legge in materia di ambiente e danno ambientale, e da qualsiasi altro
soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse. Le sentenze e le
ordinanze del Tribunale amministrativo regionale possono essere
appellate dai medesimi soggetti, anche se non abbiano proposto
ricorso di primo grado.
13. Presso ogni amministrazione competente al rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica è istituito un elenco delle
autorizzazioni rilasciate, aggiornato almeno ogni trenta giorni e
liberamente consultabile, anche per via telematica, in cui è
indicata la data di rilascio di ciascuna autorizzazione, con la
annotazione sintetica del relativo oggetto. Copia dell'elenco è
trasmessa trimestralmente alla regione e alla soprintendenza, ai fini
dell'esercizio delle funzioni di vigilanza.
14. Le disposizioni dei commi da 1 a 13 si applicano anche alle
istanze concernenti le attività di coltivazione di cave e torbiere
incidenti sui beni di cui all'articolo 134, ferme restando anche le
competenze del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
e del mare di cui all'articolo 2, comma 1, lettera d), della legge 8
luglio 1986, n. 349.
15. Le disposizioni dei commi 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 13 non si
applicano alle autorizzazioni per le attività minerarie di ricerca
ed estrazione. Per tali attività restano ferme le potestà del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, ai
sensi della normativa in materia, che sono esercitate tenendo conto
delle valutazioni espresse, per quanto attiene ai profili
paesaggistici, dal soprintendente competente. Il soprintendente si
pronuncia entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta,
corredata della necessaria documentazione tecnica, da parte del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.
16. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare
nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
È incontrovertibile che la legge della regione, seppure dotata
di speciale autonomia, non può differire il termine di entrata a
regime della nuova procedura autorizzatoria stabilito dalla legge
dello Stato, cui spetta la potestà legislativa esclusiva nella
materia della tutela dei beni culturali - nella cui nozione rientra
anche il paesaggio - (art. 117, secondo comma, lett. s) Cost.).
Tanto più in una materia nella quale il legislatore nazionale ha
dovuto intervenire per assicurare il contemperamento dell'interesse
culturale rispetto a quello urbanistico nella trasformazione del
territorio, spesso non adeguatamente osservato per la pressione di
interessi locali meramente economici.
Il contemperamento, come realizzato nelle disposizioni del codice
dei beni culturali e del paesaggio costituisce modello che si impone
anche alle regioni ad autonomia speciale.
3. - Nello specifico, l'autonomia legislativa della regione,
infatti, nella materia dei beni culturali era circoscritta prima
della riforma costituzionale alla disciplina integrativa e di
attuazione, e non poteva porsi in contrasto con puntuali disposizioni
statali dettate a tutela del patrimonio culturale.
Lo statuto del Friuli-Venezia Giulia, approvato con legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, e successive modificazioni,
prevede, all'art. 6, che la regione «ha facoltà di adeguare alle sue
particolari esigenze le disposizioni delle leggi della Repubblica,
emanando norme di integrazione e di attuazione nelle seguenti
materie: ... 3. antichità, belle arti, tutela del paesaggio...».
Il decreto legislativo 2 marzo 2007, n. 34, contenente norme di
attuazione dello statuto di autonomia, all'art. l precisa che la
regione ha facoltà di adottare, nel rispetto delle disposizioni
legislative statali, norme di integrazione ed attuazione delle leggi
statali in materia di tutela dei beni culturali e paesaggistici e, in
osservanza dei principi fondamentali recati dalla normativa statale,
norme concorrenti in materia di valorizzazione dei beni culturali e
paesaggistici.
Occorre, altresì, aggiungere che la mancata adozione di detto
piano entro il termine del 31 dicembre 2008, non pregiudica il nuovo
regime autorizzatorio, potendo la regione procedere anche ad
integrare il contenuto regolatorio dei vincoli esistenti, al fine di
ovviare ad eventuali inconvenienti pratici.
Le norme statali del codice dei beni culturali e del paesaggio
richiamate devono intendersi espressione della competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela dei beni culturali di cui
all'art. 117 comma 2, lett. s) Cost.
4. - La norma regionale impugnata risulta, pertanto, eccedere la
competenza statutaria di cui agli articoli 4, 5 e 6 dello statuto del
Friuli-Venezia Giulia approvato con legge costituzionale 31 gennaio
1963 n. 1 e s.m.i., in quanto la materia paesaggio non è attribuita
alla competenza regionale primaria dallo statuto speciale di
autonomia.
Ne consegue che la disposizione in esame, nel rinviare l'entrata
in vigore del nuovo regime autorizzatorio fino a quando i comuni
adegueranno gli strumenti urbanistici al nuovo piano paesaggistico,
opera un ulteriore differimento del termine perentorio del 1° gennaio
2009 stabilito dalla norma statale, in tal modo ponendosi in
contrasto con essa.

P. Q. M.
Si chiede la dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 2,
comma 13, della legge regionale del Friuli-Venezia Giulia 21 ottobre
2005, n. 12 per violazione degli articoli 117, secondo comma, lett.
s) Cost., 6, 4, 5 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1,
art. 1 del decreto legislativo 2 marzo 2007, n. 34, in relazione agli
articoli 2, comma 3, 159 e 146 del decreto legislativo n. 42 del
2004.
Si depositano:
1) delibera del Consiglio dei ministri adottata nella
riunione del 18 dicembre 2008 con allegata relazione del Ministro per
i rapporti con le regioni;
2) copia della l.r. Friuli-Venezia Giulia 21 ottobre 2008, n.
12 (in B.U.R. n. 43 del 22 ottobre 2008).
Roma, addì 20 dicembre 2008
L'Avvocato dello Stato: Maurizio Fiorilli