1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 2-2-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 66 SENTENZA 13 - 29 gennaio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Regolamentazione della circolazione nei centri abitati - Facolta' dei Comuni, quali enti proprietari della strada, di subordinare il parcheggio e la sosta dei veicoli al pagamento di una somma - Impedimento alla fruizione in condizioni di parita' del bene demaniale della strada e discriminazione dei cittadini in base alle condizioni economiche - Violazione del principio di eguaglianza - Difetto di motivazione in ordine alla rilevanza - Inammissibilita' della questione. - Legge 13 giugno 1991, n. 190, art. 2, comma 1, lettera d); d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 7, comma 1, lettera f). - Costituzione, art. 3. Circolazione stradale - Regolamentazione della circolazione nei centri abitati - Facolta' dei Comuni, quali enti proprietari della strada, di subordinare il parcheggio e la sosta dei veicoli al pagamento di una somma - Delega della relativa disciplina al governo - Mancata indicazione di principi e criteri direttivi in ordine alle zone da sottoporre a vincolo e alla tariffazione - Previsione, nella sola normativa delegata, dell'emanazione di direttive ministeriali per i Comuni - Eccesso di delega - Incidenza sulla liberta' di circolazione - Violazione della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte - Non fondatezza della questione. - Legge 13 giugno 1991, n. 190, art. 2, comma 1, lettera d); d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 7, comma 1, lettera f). - Costituzione, artt. 76, 16 e 23. (005C0144) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 2-2-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo
MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera d), della legge 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per
la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione
stradale) e dell'art. 7, comma 1, lettera f), del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), promosso con
ordinanza del 28 ottobre 2003 dal giudice di pace di Roma nel
procedimento civile vertente tra Petrangolo Antonio e il comune di
Roma, iscritta al n. 407 del registro ordinanze 2004 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, 1ª serie speciale,
dell'anno 2004.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 15 dicembre 2004 il giudice
relatore Fernanda Contri.

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice di pace di Roma, con ordinanza emessa il
28 ottobre 2003, ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 16, 3 e
23 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera d), della legge 13 giugno 1991, n. 190
(Delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la
disciplina della circolazione stradale) e dell'art. 7, comma 1,
lettera f), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada).
Il rimettente, innanzi al quale è stata proposta opposizione a
sanzione amministrativa per omesso pagamento della somma dovuta per
la sosta del veicolo, osserva che l'art. 2, comma 1, lettera d),
della legge delega n. 190 del 1991, nel prevedere la facoltà
dell'ente proprietario della strada di subordinare il parcheggio e la
sosta dei veicoli al pagamento di una somma, non specifica i principi
e i criteri direttivi della subordinazione nè indica i criteri
impositivi. Ad avviso del giudice a quo, sussisterebbe una lesione
dell'art. 76 della Costituzione, in quanto sarebbe stata del tutto
omessa la determinazione dei principi e dei criteri direttivi e di
valutazione sia in ordine alla individuazione delle zone che possono
essere sottoposte all'onere del pagamento di una somma per il
parcheggio sia in ordine alle tariffe applicabili, non essendo
rinvenibili tali criteri nell'art. 2 della legge n. 190 del 1991, che
fa riferimento soltanto ad esigenze di tutela della sicurezza
stradale, peraltro non invocabili nella fattispecie.
Secondo il rimettente, l'omissione nella legge delega dei
principi e dei criteri direttivi, stabiliti in maniera uniforme per
l'intero territorio nazionale, avrebbe prodotto «situazioni
aberranti», in considerazione della continua estensione delle zone
soggette al pagamento e dei criteri di determinazione delle tariffe,
variabili in relazione non solo alle singole città ma anche alle
zone della medesima città e alle ore.
L'art. 7, comma 1, lettera f), del nuovo codice della strada, nel
tentativo di porre rimedio a tale omissione, avrebbe illegittimamente
rimesso al Ministro dei lavori pubblici (ora Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti) il compito di indicare le direttive
cui devono attenersi le delibere delle giunte comunali che
stabiliscono le aree destinate a parcheggio, fissando le condizioni e
le tariffe. Ad avviso del rimettente, la violazione sarebbe duplice,
poichè il Parlamento avrebbe omesso di indicare i principi direttivi
e il Governo, in assenza di delega, avrebbe demandato ad un Ministro
l'emanazione dei criteri.
Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è
individuato dal giudice rimettente nella lesione dell'art. 16 della
Costituzione, che garantisce la libertà di circolazione con
riferimento anche ai mezzi di trasporto, senza i quali non vi sarebbe
una circolazione adeguata, e consente che siano previste delle
limitazioni, da attuare con legge formale, ma solo per ragioni di
sanità e sicurezza. Nella fattispecie, non solo vi sarebbe una
violazione della riserva di legge, poichè la materia è stata
rimessa alla discrezionalità del Ministro dei lavori pubblici (ora
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti), ma difetterebbero
anche i motivi di sanità e di sicurezza che possono giustificare le
limitazioni al diritto di circolazione.
Sussisterebbe poi una violazione del principio di eguaglianza,
poichè nell'accesso ad un servizio pubblico, come è la strada,
sarebbero privilegiati i cittadini con maggiori capacità economiche,
ai quali è concesso di usufruire della strada e delle relative
possibilità di parcheggio, mentre ai cittadini meno abbienti sarebbe
negato il medesimo diritto in forza di una legge che impone oneri
sproporzionati alle capacità economiche dei medesimi.
Il rimettente osserva infine che la mancanza di principi e
criteri direttivi costituirebbe anche violazione dell'art. 23 della
Costituzione, in quanto la legge delega non contiene al riguardo
nessuna indicazione, nemmeno con riferimento ai limiti minimi e
massimi delle tariffe.
Il giudice a quo richiama in proposito il principio affermato
dalla giurisprudenza costituzionale, secondo cui il carattere
impositivo della prestazione non è escluso per il solo fatto che la
richiesta del servizio dipenda dalla volontà del privato, e
sottolinea che, come più volte precisato dalla Corte costituzionale,
la determinazione delle tariffe di accesso ad un servizio essenziale
non può essere rimessa all'arbitrio delle autorità ma deve essere
assistita dalle garanzie che la Costituzione ha voluto assicurare
attraverso la riserva di legge, con la indicazione almeno dei criteri
idonei a delimitare la discrezionalità della pubblica
amministrazione per ciò che attiene sia al quantum che ai soggetti
passivi, al fine di escludere che la discrezionalità si trasformi in
arbitrio.
2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per la inammissibilità o per l'infondatezza della
questione.
La difesa erariale sottolinea anzitutto come i criteri direttivi
si ricavino agevolmente dal complesso delle disposizioni contenute
nell'art. 2, comma 1, lettere d) e f), nelle quali si traduce
l'indirizzo parlamentare diretto a limitare l'uso della strada per la
sosta. Inoltre, poichè le norme impugnate non hanno carattere
innovativo rispetto alla previgente disciplina della circolazione
stradale dettata con d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, che all'art. 4
prevedeva analoga possibilità per i comuni di destinare al
parcheggio aree, subordinando la sosta dei veicoli al pagamento di
somme, non vi sarebbe nemmeno necessità della specifica indicazione
di principi e criteri direttivi, come affermato dalla giurisprudenza
costituzionale.
Le disposizioni del codice della strada attuano il disegno della
delega, delineando i poteri amministrativi degli enti proprietari
delle strade e delle autorità comunali secondo i moduli tipici di
regolazione dell'attività amministrativa, tra i quali è compresa la
sottoposizione dei comuni al potere di direttiva del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, stabilita dall'art. 7, comma 2,
lettera f).
L'Avvocatura osserva inoltre che l'istituzione delle fasce di
parcheggio a pagamento è atto impugnabile dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale e che il rimettente non ha nemmeno
individuato l'atto istitutivo di tale parcheggio a pagamento, che
avrebbe potuto anche disapplicare, omettendo di motivare in modo
sufficiente quanto alla rilevanza della questione sollevata.
La difesa erariale sostiene poi l'infondatezza delle censure
sollevate in relazione alla pretesa violazione dell'art. 16 Cost.,
poichè la libertà di circolazione non può intendersi quale
libertà di parcheggio gratuito sulla pubblica via; nè, a suo
avviso, potrebbe invocarsi la riserva di legge prevista dall'art. 23
Cost., quando il pagamento imposto per la sosta del veicolo trovi la
sua fonte in un atto volontario dell'utente.
Infine, quanto alla dedotta lesione del principio di eguaglianza,
l'Avvocatura ritiene che la questione della determinazione delle
tariffe e delle relative esenzioni debba essere esaminata con
riferimento agli atti che hanno introdotto le tariffe stesse,
eventualmente in un giudizio di impugnazione, e che comunque appare
ragionevole la scelta operata dal legislatore di dissuadere la sosta
nei centri storici.

Considerato in diritto

1. - Il giudice di pace di Roma censura l'art. 2, comma 1,
lettera a), della legge delega per la revisione delle norme sulla
circolazione stradale 13 giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per
la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione
stradale) e l'art. 7, comma 1, lettera f), del decreto legislativo
n. 285 del 1992 (Nuovo codice della strada), prospettando diversi
profili di illegittimità costituzionale delle due citate
disposizioni, che consentono di subordinare la sosta dei veicoli al
pagamento di una somma di denaro. Le due norme sarebbero in contrasto
anzitutto con l'art. 76 Cost., per essere stata del tutto omessa la
determinazione dei principi e dei criteri direttivi e di valutazione
sia in ordine alla individuazione delle zone che possono essere
sottoposte all'onere del pagamento di una somma per il parcheggio sia
in ordine alle tariffe applicabili; ed inoltre perchè, in assenza di
delega del Parlamento, l'indicazione di tali criteri sarebbe stata
demandata dal Governo al Ministro dei lavori pubblici (ora Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti); con l'art. 16 Cost., sotto il
duplice profilo della violazione della riserva di legge, in quanto la
materia è stata rimessa alla discrezionalità del Ministro dei
lavori pubblici (ora Ministro delle infrastrutture e dei trasporti),
e del difetto dei motivi di sanità e di sicurezza, i quali soltanto
potrebbero giustificare le limitazioni al diritto di circolazione;
con l'art. 3 Cost., poichè nell'accesso ad un servizio pubblico,
come è la strada, sarebbero privilegiati i cittadini con maggiori
capacità economiche, ai quali è concesso di usufruire della strada
e delle relative possibilità di parcheggio, mentre ai cittadini meno
abbienti sarebbe negato il medesimo diritto in forza di una legge che
impone oneri sproporzionati alle capacità economiche dei medesimi;
con l'art. 23 Cost., in quanto la determinazione delle tariffe di
accesso al servizio essenziale del parcheggio su strade urbane
sarebbe stata rimessa all'arbitrio dell'autorità, in difetto della
indicazione di criteri idonei a delimitarne la discrezionalità e
della previsione di limiti minimi e massimi.
2. - Le censure non sono fondate.
2.1. - La legge di delegazione n. 190 del 1991 è stata più
volte esaminata da questa Corte in relazione a censure riferite
all'art. 76 Cost. e si è già avuto modo di affermare che la
predetta legge, «abilitando in generale il Governo ad adottare
disposizioni, aventi valore di legge, intese a «rivedere e riordinare
[...] la legislazione vigente concernente la disciplina [...] della
circolazione stradale» ha identificato direttamente, quale base di
partenza dell'attività delegata, il codice della strada vigente,
cioè il testo unico delle norme sulla circolazione stradale
approvato con il d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393» (sentenze n. 239 del
2003, n. 251 del 2001, n. 427 del 2000, n. 354 del 1998 e n. 305 del
1996).
Si è quindi sostenuto che la revisione e il riordino, ove
comportino l'introduzione di norme aventi contenuto innovativo
rispetto alla disciplina previgente, necessitano della indicazione di
principi e di criteri direttivi idonei a circoscrivere le diverse
scelte discrezionali dell'esecutivo, mentre tale specifica
indicazione può anche mancare allorchè le nuove disposizioni
abbiano carattere di sostanziale conferma delle precedenti (sentenza
n. 354 del 1998).
Quest'ultima ipotesi ricorre nella specie, in quanto il
previgente codice della strada conteneva già una disposizione del
tutto analoga a quella del decreto legislativo in esame, introdotta
dall'art. 15 della legge 24 marzo 1989, n. 122 (Disposizioni in
materia di parcheggi, programma triennale per le aree urbane
maggiormente popolate, nonchè modificazioni di alcune norme del
testo unico sulla disciplina della circolazione stradale, approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1959, n. 393),
che ha modificato l'art. 4 del testo unico n. 393 del 1959,
attribuendo ai comuni la facoltà di stabilire aree destinate al
parcheggio, sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al
pagamento di una somma da riscuotere mediante dispositivi di
controllo della durata anche senza custodia del veicolo, e di fissare
le relative condizioni e tariffe.
La sostanziale identità delle due norme consente allora di
affermare che la disposizione contenuta nel nuovo codice della strada
è in realtà meramente ricognitiva e confermativa della precedente;
il che vale ad escludere la sussistenza della dedotta lesione
dell'art. 76 Cost.
2.2. - Il rimettente ha invocato come parametro anche l'art. 16
Cost., a suo giudizio leso per violazione della riserva di legge e
per il difetto dei motivi di sanità e sicurezza che soltanto
potrebbero giustificare una limitazione del diritto di circolazione.
Entrambe le censure sono infondate.
Ed infatti, oltre alla considerazione che le lamentate
limitazioni al diritto di circolazione risultano comunque poste con
lo strumento della legge, è sufficiente osservare, quanto alla
doglianza relativa alla pretesa insussistenza delle ragioni che
consentono di limitare il predetto diritto, che con la sentenza
n. 264 del 1996 questa Corte ha affermato che «il precetto di cui al
detto art. 16 non preclude al legislatore la possibilità di
adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano
sul movimento della popolazione. In particolare l'uso delle strade,
specie con mezzi di trasporto, può essere regolato sulla base di
esigenze che, sebbene trascendano il campo della sicurezza e della
sanità, attengono al buon regime della cosa pubblica, alla sua
conservazione, alla disciplina che gli utenti debbono osservare ed
alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a compiere. La
tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali o di
utilizzazioni, subordinazione a certe condizioni) viene articolata
dalla pubblica autorità tenendo conto dei vari elementi in gioco:
diversità dei mezzi impiegati, impatto ambientale, situazione
topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli
derivanti dall'uso indiscriminato del mezzo privato. Si tratta pur
sempre, però, di una disciplina funzionale alla pluralità degli
interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, e
sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza.»
In ragione di ciò, si può quindi concludere che le limitazioni
in esame sono giustificate in funzione di altri interessi pubblici
egualmente meritevoli di tutela, quali quelli attinenti al buon
regime della cosa pubblica.
2.3. - Il rimettente sostiene che nell'accesso ad un servizio
pubblico, come è la strada, sarebbero privilegiati i cittadini con
maggiori capacità economiche, ai quali è concesso di usufruire
della strada e delle relative possibilità di parcheggio, mentre ai
cittadini meno abbienti sarebbe negato il medesimo diritto in forza
di una legge che impone oneri sproporzionati alle capacità
economiche dei medesimi.
La questione risulta sollevata in modo astratto e ipotetico,
poichè manca ogni collegamento con la fattispecie del giudizio a
quo, come può del resto rilevarsi dall'ordinanza di rimessione, che
non contiene alcun riferimento alle condizioni economiche
dell'opponente nè ad una eventuale eccezione svolta dal medesimo in
relazione ad una pretesa incapacità economica di assolvere l'obbligo
di pagamento del parcheggio. Onde la inammissibilità della questione
per difetto di motivazione sulla rilevanza.
2.4. - Risulta, infine, insussistente anche la lamentata
violazione della riserva di legge in materia di prestazioni
patrimoniali imposte.
Come questa Corte ha più volte affermato (si vedano, tra le
tante, le sentenze n. 435 del 2001, n. 215 del 1998, n. 180 del 1996
e n. 236 del 1994), rientrano nella nozione di prestazione
patrimoniale imposta anche prestazioni di natura non tributaria e
aventi funzione di corrispettivo, quando per i caratteri e il regime
giuridico dell'attività resa, sia pure su richiesta del privato, a
fronte della prestazione patrimoniale appare prevalente l'elemento
della imposizione legale.
Ai fini dell'individuazione delle prestazioni patrimoniali
imposte, non costituiscono profili determinanti nè le formali
qualificazioni delle prestazioni nè la fonte negoziale o meno
dell'atto costitutivo nè l'inserimento di obbligazioni ex lege in
contratti privatistici (sentenza n. 215 del 1998). Deve invece
riconoscersi «un peso decisivo agli aspetti pubblicistici
dell'intervento delle autorità ed in particolare alla disciplina
della destinazione e dell'uso di beni o servizi, per i quali si
verifica che, in considerazione della loro natura giuridica, della
situazione di monopolio pubblico o della essenzialità di alcuni
bisogni di vita soddisfatti da quei beni o servizi, la determinazione
della prestazione sia unilateralmente imposta con atti formali
autoritativi, che, incidendo sostanzialmente sulla sfera
dell'autonomia privata, giustificano la previsione di una riserva di
legge» (sentenza n. 236 del 1994).
Nel caso in esame, il pagamento per la sosta del veicolo sfugge
sia alla nozione di tributo che a quella di prestazione patrimoniale
imposta; esso è configurabile piuttosto come corrispettivo,
commisurato ai tempi e ai luoghi della sosta, di una utilizzazione
particolare della strada, rimessa ad una scelta dell'utente non priva
di alternative; sicchè il corrispettivo risulta privo di uno dei
fondamentali requisiti che questa Corte ha ritenuto indispensabile
affinchè possa individuarsi una prestazione patrimoniale imposta; e
ciò esclude che debba essere assistito dalla garanzia prevista
dall'art. 23 Cost.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera d), della legge 13
giugno 1991, n. 190 (Delega al Governo per la revisione delle norme
concernenti la disciplina della circolazione stradale) e dell'art. 7,
comma 1, lettera f), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285
(Nuovo codice della strada), sollevata, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, dal giudice di pace di Roma con l'ordinanza in
epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera d), della legge 13 giugno 1991, n. 190
(Delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la
disciplina della circolazione stradale) e dell'art. 7, comma 1,
lettera f), del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo
codice della strada), sollevata, in riferimento agli artt. 76, 16 e
23 della Costituzione, dallo stesso giudice di pace di Roma con
l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 gennaio 2005.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 gennaio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0144