1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 7-11-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 881 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 luglio 2001
Ordinanza emessa il 19 luglio 2001 dal tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Di Bartolomeo Anna contro azienda ospedaliera S. Maria della Misericordia di Udine Giustizia amministrativa - Azione del pubblico dipendente nei confronti della pubblica amministrazione a tutela di diritti soggettivi - Termine di decadenza del 15 settembre 2000 per deposito del ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale cui e' riservata la giurisdizione (poi attribuita al giudice ordinario) per i diritti sorti anteriormente alla data del 30 giugno 1998 - Conseguente riduzione dei termini prescrizionali ordinari - Incidenza sul diritto di azione non esercitabile davanti al giudice amministrativo per effetto del termine decadenziale e neppure dinanzi al giudice ordinario, privo di giurisdizione per le fattispecie formatesi in data anteriore al 30 giugno 1998 - Eccesso di delega. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 45, comma 17. - Costituzione, artt. 3, 24, 76 e 77, primo comma. (001C1072) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 7-11-2001)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 627/2000
proposto da Di Bartolomeo Anna, rappresentata e difesa dall'avv.
Luciano Di Pasquale, con domicilio eletto presso l'avv. Giovanni
Borgna in Trieste, via S. Nicolò n. 21, come da mandato a margine
del ricorso:
Contro l'azienda ospedaliera S. Maria della Misericordia di
Udine, in persona del direttore generale in carica, anche quale
successore dell'U.S.L. n. 7 - Udinese, rappresentata e difesa dagli
avv.ti Bruno Barel e Sergio Grillone, con domicilio eletto presso
l'avv. Giuseppe Sbisà in Trieste, via S. Francesco n. 11, come da
decreto direttoriale n. 895 del 20 settembre 2000 e da mandato a
margine dell'atto di costituzione, per l'accertamento in via
principale del diritto alla restitutio in integrum, con l'obbligo di
corresponsione di tutti gli emolumenti dovutile dal 18 novembre 1987
al 3 dicembre 1987, con ricostruzione del rapporto in base alla
normativa succedutasi nel tempo e, da ultimo, in base al C.C.N.L.
vigente al momento della cessazione del rapporto, dell'indennità di
buonuscita con conseguente regolarizzazione contributiva, con
condanna corrispondere le somme dovute, con gli accessori di legge;
in via subordinata del diritto a vedersi corrispondere le medesime
somme a titolo di risarcimento del danno in forma specifica;
in via ulteriormente subordinata e allo stesso titolo, del
diritto a risarcimento del danno per equivalente, nel medesimo
ammontare o in quello giudicato equo dal giudice;
infine del diritto al risarcimento di ogni altro danno (perdita
di chance, compromissione dell'immagine professionale ecc.)
conseguente ai fatti di causa nell'ammontare ritenuto equo dal
giudice.
Visto il ricorso, notificato il 13 settembre 2000 e depositato il
10 ottobre 2000 presso la segreteria generale con i relativi
allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti di causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 26 gennaio 2001 la
relazione del Presidente f.f. Enzo Di Sciascio ed uditi altresì i
difensori delle parti costituite;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F a t t o

La ricorrente rappresenta di aver prestato servizio come medico
presso l'U.S.L. n. 7 Udinese dal 1972, di essere rimasta assente dal
servizio per motivo di salute in periodi degli anni 1986 e 1987 e di
aver ripreso servizio il 4 maggio 1987, dopo aver superato la visita
per la verifica dell'idoneità al servizio, avendo il Presidente
disposto la sua assegnazione al Centro immunotrasfusionale. Peraltro
il 16 maggio 1987 è stata collocata in aspettativa senza assegni e
quindi, in data 30 dicembre 1987 è stata disposta la sua dispensa
dal servizio per inidoneità fisica.
Il provvedimento è stato impugnato dinanzi all'adito Tribunale
amministrativo regionale, che l'ha annullato con sentenza
n. 222/1993.
L'annullamento della dispensa comporta la permanenza del rapporto
di impiego della ricorrente con l'U.S.L, ma, nonostante il passaggio
in giudicato della sentenza, questa ha continuato a tenerla senza
affidarle alcun lavoro. L'ha quindi sottoposta, in seguito a sua
richiesta di riprendere servizio, in data 4 novembre 1994 a nuova
visita medica per l'accertamento dell'idoneità.
Non essendosi la Di Bartolomeo presentata fu iniziato nei suoi
confronti un procedimento disciplinare, poi abbandonato.
L'Azienda sanitaria intimata, succeduta all'U.S.L., l'invitò a
nuova visita in data 4 dicembre 1995.
Non essendosi la ricorrente nuovamente presentata fu iniziato
procedimento disciplinare che, senza tener conto delle sue
giustificazioni, si è concluso con la destituzione dall'impiego con
effetto retroattivo e senza retribuzione.
In seguito a ricorso dell'interessata l'adito Tribunale
amministrativo regionale, con sentenza n. 770 del 4 novembre 1997, ha
provveduto all'annullamento degli atti impugnati. Nemmeno avverso
questa pronunzia è stato proposto appello.
Il 2 dicembre 1997 la ricorrente ha presentato le dimissioni dal
servizio, accolte, con conseguente cessazione consensuale del
rapporto di lavoro in data 3 dicembre 1997.
Peraltro l'Azienda datrice di lavoro non ha corrisposto alla
ricorrente alcun emolumento, spettantele in virtù del precorso
rapporto di lavoro dall'1 dicembre 1987 al 3 dicembre 1997, nè
l'indennità di buonuscita, nè ha provveduto a regolarizzare la
posizione contributiva e nemmeno alla ricostruzione del rapporto e
alla conseguente restitutio in integrum.
Con il presente gravame si richiede pertanto:
1) la cennata ricostruzione, che spetta alla ricorrente in
quanto, in violazione dell'art. 97 della Costituzione e della
normativa di settore (e, da ultimo della legge n. 29/1993 e
successive modifiche ed integrazioni e del C.C.N.L. del personale
medico dipendente dal servizio sanitario nazionale dd. 12 settembre
1996, che hanno abrogato l'art. 56, primo e secondo comma del d.P.R.
n. 761/1979 in tema di dispensa dal servizio e dei suoi effetti)
l'Azienda intimata non ha illegittimamente provveduto a farle
riprendere servizio dal 1 dicembre 1987 al 3 dicembre 1997, il che
rende necessaria la sua condanna alla corresponsione degli emolumenti
e corrispettivi dovutile, dell'indennità di buonuscita, nonchè la
regolarizzazione contributiva, con interessi e rivalutazione;
2) in subordine la corresponsione delle stesse somme a titolo
di risarcimento del danno in forma specifica, per il forzato mancato
esercizio della professione medica, per la perdita di chances
derivante dalla mancata possibilità di carriera e di partecipazione
ai concorsi banditi dall'amministrazione, per la lesione del
prestigio professionale e per le sofferenze psichiche che gliene sono
derivate, che si sono aggiunte alle precedenti, già riconosciute
come aventi origine allo stato di stress per le condizioni di lavoro;
3) in ulteriore subordine al risarcimento del danno per
equivalente, in misura corrispondente alle somme, di cui sopra.
Si è costituita in giudizio l'amministrazione intimata, che ha
preliminarmente eccepito la decadenza dal diritto al ricorso da parte
della ricorrente.
Invero, riguardando il gravame fatti anteriori al 30 giugno 1998,
troverebbe applicazione l'art. 45, dieciasettesimo comma, del D. Lgs.
31 marzo 1998 n. 80, a mente del quale "le controversie relative a
questioni attinenti il periodo del rapporto anteriore a tale data
restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo e debbono essere proposte, a pena di decadenza, entro
il 15 settembre 2000" mentre, nella specie, il ricorso in esame è
stato depositato (ed è con il deposito che il giudizio
amministrativo si intende proposto) appena in data 10 ottobre 2000.
Ha quindi controdedotto nel merito ai motivi di gravame, che
ritiene infondati.
Nella discussione orale, parte ricorrente ha sostenuto, in via
principale, che la proposizione del ricorso avviene con la
notificazione, regolarmente effettuata in data 13 settembre 2000, e,
in via subordinata, qualora detta tesi non venisse accettata dal
Collegio, ha proposto questione di legittimità costituzionale
dell'art. 45, diciassettesimo comma, del D. Lgs. n. 80/1998.

D i r i t t o

Il Collegio condivide l'eccezione, proposta dall'amministrazione
resistente, in quanto il giudizio amministrativo, a differenza di
quello civile, che inizia con la vocatio in ius dell'altra parte, si
instaura, e può quindi ritenersi proposto, solo con la vocatio
iudicis, che avviene a mezzo del deposito del ricorso nella
segreteria del giudice adito.
Da qui l'indubbia rilevanza dell'applicazione al presente gravame
dell'art. 45, dieciasettesimo comma, del D. Lgs. n. 80/1998, che ne
comporterebbe la declaratoria di inammissibilità per decadenza,
essendo stato il ricorso proposto in data successiva a quella
indicata come limite dalla norma in parola.
L'esplicita comminatoria di decadenza, sancita dalla disposizione
in esame, vieta inoltre al Collegio di prendere in considerazione
l'interpretazione, pur talora avanzata, che i ricorsi del pubblico
impiego privatizzato, proposti dopo il 15 settembre 2000 possano
essere esaminati dal giudice ordinario: la conseguenza
dell'inosservanza del termine per adire il giudice amministrativo,
indicato come fornito di giurisdizione, è espressamente sancita e
consiste nella estinzione per decadenza del diritto a ricorrere
dinanzi a qualsiasi giudice.
Dubita peraltro il Collegio, per ragioni sia proposte dalla parte
ricorrente sia rilevate d'ufficio, della legittimità costituzionale
della norma in parola, la cui rilevanza ai fini della risoluzione del
presente giudizio è stata appena esposta.
Richiama al riguardo, in primo luogo, l'art. 11 della legge 15
marzo 1997 n. 59, norma delegante il Governo ad emanare uno o più
decreti legislativi ispirati, tra l'altro, come esplicitato dal
successivo quarto comma, lettera g), al seguente criterio direttivo:
"devolvere, entro il 30 giugno 1998, al giudice ordinario,
tenuto conto di quanto previsto dalla lettera a), tutte le
controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni ... prevedendo misure organizzative e
processuali anche di carattere generale atte a prevenire disfunzioni
dovute al sovraccarico del contenzioso ... prevedendo altresì un
regime processuale transitorio per i procedimenti pendenti".
Ritiene il Collegio che l'art. 45, diciassettesimo comma, del D.
Lgs. n. 80/1998 abbia inteso attuare questo criterio della legge
delega, in quanto prevede con norma transitoria delle misure
processuali atte a diminuire il numero dei ricorsi pendenti, e rileva
pertanto, in primo luogo, la violazione degli artt. 76 e 77, primo
comma, della Costituzione per eccesso di delega da parte del Governo,
in quanto la predetta norma del decreto delegato non trova fondamento
nella norma delegante.
Invero le "misure organizzative e processuali, atte a prevenire
disfunzioni dovute al sovraccarico del contenzioso" previste dalla
legge delega, in quanto derivanti dalla necessità di "devolvere ...
al giudice ordinario ... tutte le controversie relative ai rapporti
di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni" intendono
venir incontro al notevole aumento di carico di lavoro del giudice
ordinario in seguito all'estensione della sua giurisdizione.
Non trova perciò sostegno nella legge di delega la norma
transitoria dell'art. 45, diciassettesimo comma, del D. Lgs.
n. 80/1998 che, attraverso la previsione della decadenza dei ricorsi,
attinenti a periodi del rapporto di lavoro anteriori al 30 giugno
1998, non proposti entro una certa data, mira invece a sgravare il
giudice amministrativo alla cui giurisdizione esclusiva è ricondotta
la cognizione del predetto contenzioso, (giudice che, fra l'altro, in
quanto non conosce più di controversie che costituivano una notevole
percentuale di quelle pendenti davanti a lui, certo non compensata
dalla attribuzione della giurisdizione su altre materie, prevista dal
medesimo D. Lgs. n. 80/1998, non ha certo necessità di vedersi
diminuito il carico di lavoro) onde l'art. 11, quarto comma, lettera
g) della legge n. 59/1997 non ha previsto che il Governo dovesse
emanare norme in tal senso.
Da qui l'incostituzionalità, per eccesso di delega, della norma
denunziata.
In subordine, qualora si ritenesse che, in base alla norma
delegante, il Governo è autorizzato anche ad assumere misure
organizzative e processuali nei confronti del giudice amministrativo,
per evitare sovraccarichi del contenzioso, deve egualmente ritenersi
l'illegittimità costituzionale dell'art. 45, dieciasettesimo comma,
del D. Lgs. n. 80/1998 per violazione degli artt. 3 e 24 Cost.
Il passaggio della giurisdizione dall'uno all'altro giudice e le
conseguenti modifiche dell'assetto processuale ed organizzativo non
possono, infatti, essere legittime occasioni per incidere sul diritto
alla difesa del cittadino, costituzionalmente garantito, diminuendo
o, addirittura, estinguendo la possibilità di far valere i propri
diritti soggettivi od interessi legittimi per le controversie, il cui
fatto generatore è anteriore al 30 giugno 1998.
Nel caso in esame invece la riorganizzazione delle competenze fra
giudice ordinario ed amministrativo ha condotto ad un'ingiustificata
compressione del diritto alla difesa della ricorrente (e di tutti i
dipendenti i cui diritti sono maturati anteriormente alla data
indicata) che, volendo far valere diritti patrimoniali nascenti dal
rapporto di pubblico impiego, in via principale o consequenziale a
pronunzia di annullamento, per il quale è sempre stato sufficiente
gravarsi notificando il ricorso nel termine di prescrizione
quinquennale e depositandolo in segreteria entro un mese dall'ultima
notifica, si trova esposta alla decadenza del diritto di azione, pur
fatto valere tempestivamente, solo perchè la norma sospettata di
incostituzionalità prevede, per ragioni organizzative, un limite di
tempo per il deposito.
Il citato art. 45, dieciasettesimo comma, del D. Lgs. n. 80/1998
introduce, oltre ad un'ingiustificata compressione del diritto di
difesa, anche un'irragionevole discriminazione fra soggetti che
agiscono per la tutela delle stesse posizioni soggettive.
L'applicazione della disciplina in esame comporterebbe, i casi
come quello oggetto di gravame, un'irragionevole, (perchè dovuto
solo alla mera casualità dell'essersi il credito o il diritto al
risarcimento, derivanti da rapporti di lavoro con la P.A., maturati
ad una certa data) riduzione degli ordinari termini prescrizionali,
che, rimanendo integri per i soggetti che debbono agire per la tutela
di detti diritti dinanzi al giudice ordinario, in quanto maturati in
data successiva al 30 giugno 1998, ovvero per coloro che, in via
ordinaria e permanente, debbono farli valere dinanzi al giudice
amministrativo, ai sensi dell'art. 2, quarto comma, del D. Lgs.
n. 29/1993, verrebbero invece soltanto per coloro che si trovano
nella situazione della ricorrente, ridotti dal limite cronologico di
sbarramento fissato dalla norma denunziata per farli valere, il cui
trascorrere impedirebbe al dipendente in detta condizione di agire
sia dinanzi al giudice ordinario che al giudice amministrativo.
La norma denunziata pertanto, facendo decadere i dipendenti, i
cui diritti sono maturati anteriormente al 30 giugno 1998, dal
diritto di azione se il loro ricorso non è depositato entro il
15 settembre 2000 aggraverebbe irragionevolmente, in base a fatti
meramente casuali, la possibilità di far valere i loro diritti
soggettivi o interessi legittimi, a differenza di tutti gli altri
dipendenti della P.A., in violazione degli artt. 3 e 24 Cost.
In conclusione, essendo stata ritenuta, ai fini della decisione
del presente ricorso, rilevante e non manifestamente infondata la
Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, per la violazione degli artt. 76 e 77,
primo comma, 3 e 24 della Costituzione il Collegio deve disporre la
sospensione del giudizio e la remissione degli atti alla Corte
costituzionale, affinchè si pronunci in proposito.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 della legge della Costituzione 9
febbraio 1948 n. 1, 23 e segg. della legge 11 marzo 1953 n. 87;
Sospende il giudizio e rimette gli atti alla Corte costituzionale
per l'esame della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 45, dieciasettesimo comma, del D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 80
in quanto, in violazione della norma delegante, introdurrebbe un
termine di decadenza per ricorsi dei dipendenti delle amministrazioni
pubbliche rimessi alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, renderebbe più gravoso per meri motivi
organizzativi, attraverso la compressione dei termini relativi, al
dipendente far valere i propri diritti patrimoniali, se sorti prima
del 30 giugno 1998, e introdurrebbe infine una disciplina
irragionevolmente differenziata e vessatoria rispetto agli altri
dipendenti per quelli, i cui diritti sono sorti nel periodo
anzidetto, in violazione degli artt. 76, 77, primo comma, 3 e 24
della Costituzione nei termini di cui in narrativa.
Trieste, addì 26 gennaio e 19 luglio 2001.
Il Presidente f.f., estensore: Di Sciascio
01C1072