1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 21-10-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 76 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 settembre 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 settembre 2020 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Sicurezza pubblica - Norme della Regione Veneto - Previsione che la Regione sostiene la collaborazione istituzionale con i vari enti e organismi pubblici, territoriali e statali, o anche con privati e organismi del terzo settore, mediante la stipulazione di intese o accordi per favorire l'attuazione, l'integrazione e il coordinamento delle politiche di sicurezza. Polizia locale - Norme della Regione Veneto - Regolamenti di polizia locale - Prevista possibilita' dell'impiego di istituti di vigilanza e delle associazioni di volontariato, con compiti di affiancamento e supporto all'azione della polizia locale e la possibilita' di effettuare servizi per conto terzi. Polizia locale - Norme della Regione Veneto - Sicurezza partecipata e sicurezza sussidiaria - Collaborazione con le associazioni di volontariato - Previsione che la Giunta regionale promuove e sostiene la partecipazione delle associazioni di volontariato per iniziative finalizzate a fornire assistenza alla polizia locale. Polizia locale - Norme della Regione Veneto - Ruoli, distintivi e caratteristiche delle dotazioni del personale di polizia locale - Articolazione della struttura organizzativa di polizia locale in determinati ruoli funzionali e relativi distintivi di grado. Polizia locale - Norme della Regione Veneto - Ruoli, distintivi e caratteristiche delle dotazioni del personale di polizia locale - Previsione che la Giunta regionale definisce con proprio atto le caratteristiche delle uniformi e dei distintivi di grado nonche' dei mezzi e degli strumenti operativi e di autotutela in dotazione. Sicurezza pubblica - Norme della Regione Veneto - Promozione e sostegno alle politiche integrate per la sicurezza - Previsione che la Giunta regionale agisce anche mediante accordi sottoscritti con organi e autorita' di pubblica sicurezza ed enti locali nonche' cooperando con soggetti pubblici o privati, per realizzare o sostenere iniziative di interesse regionale volte a rafforzare e valorizzare l'azione coordinata della polizia locale. - Legge della Regione Veneto 23 giugno 2020, n. 24 (Normativa regionale in materia di polizia locale e politiche di sicurezza), artt. 3, comma 2, lettera b); 8, commi 1, 2 e 3; 9, comma 3; 13, comma 2, lettere d), e), g) e i); e 18, comma 1. (20C00238) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 21-10-2020)

Ricorso ex art. 127 Costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri pro tempore rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura
generale dello Stato presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via
dei Portoghesi n. 12,
Nei confronti della Regione Veneto in persona del Presidente
della Giunta regionale pro tempore,
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 3, comma 2, lett. b); 9, comma 3; 18, comma 1; 8, comma 1 e
comma 2; 8, comma 3 e 13, comma 2, lettere d), e), g), ed i) della
legge della Regione Veneto 23 giugno 2020, n. 24 pubblicata nel B.U.R
n. 94 del 26 giugno 2020 recante: «Normativa regionale in materia di
polizia locale e politiche di sicurezza», giusta delibera del
Consiglio dei ministri in data 7 agosto 2020.
La legge regionale del 23 giugno 2020, n. 24 detta norme in
materia di polizia locale e politiche di sicurezza definendo i
principi generali afferenti la funzione di polizia locale e lo
svolgimento dei servizi, l'organizzazione territoriale, nonchè la
valorizzazione della formazione degli operatori di polizia locale.
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Veneto abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, atteso che le suddette
norme si pongono in contrasto con la normativa statale prevista dal
decreto legislativo n. 117 del 2017 (Codice del terzo settore) e con
la legge n. 65 del 1986 recante «Legge-quadro sull'ordinamento della
polizia municipale», che fungono da norme interposte nella violazione
dei parametri costituzionali stabiliti dall'art. 117, secondo comma,
lettere l) e h), in materia di ordinamento civile e ordine pubblico e
sicurezza, nonchè dall'art. 118, ultimo comma (sussidiarietà
orizzontale), dall'art. 3 (principio di uguaglianza) e dall'art. 97
della Costituzione (buon andamento della pubblica amministrazione),
come si confida di dimostrare con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1) L'art. 3, comma 2, lett. b) della legge Regione Veneto n. 24/20
viola l'art. 117, comma 2, lett. l) e h), della Costituzione.
L'art. 3, comma 2, lett. b) della legge regionale, prevede che la
regione, per il perseguimento delle finalità indicate al comma 1,
sostiene «la collaborazione istituzionale con i vari enti e organismi
pubblici, territoriali e statali, o anche con privati e organismi del
terzo settore, mediante la stipulazione di intese o accordi per
favorire, nel rispetto delle competenze di ciascun soggetto,
l'attuazione, l'integrazione e il coordinamento delle politiche di
sicurezza». L'utilizzo, nella disposizione, di locuzioni
espressamente riferibili agli enti del terzo settore ma impiegate
verso soggetti aventi caratteristiche diverse da quelle individuate
dal decreto legislativo n. 117 del 2017, viola l'art. 117, secondo
comma, lettera l) della Costituzione in materia di ordinamento
civile, che necessita di uniformità sull'intero territorio nazionale
ed è oggetto di legislazione esclusiva statale.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 167/2010, ha
affrontato plurime tematiche inerenti la normativa regionale in
materia di polizia locale e politiche di sicurezza, in particolare
censurando, nel caso esaminato, la normativa regionale del
Friuli-Venezia Giulia laddove prevedeva forme di collaborazione
nell'esercizio di funzioni di pubblica sicurezza tra la polizia
locale e le forze di polizia dello Stato.
In particolare, nella citata sentenza, la Corte costituzionale ha
affermato che già con la legge 7 marzo 1986, n. 65 (Legge-quadro
sull'ordinamento della polizia municipale), il legislatore statale,
nell'esercizio della propria competenza aveva fissato i principi
fondamentali in tema di polizia municipale, stabilendo espressamente
che gli addetti alla polizia municipale «collaborano, nell'ambito
delle proprie attribuzioni, con le forze di polizia dello Stato»
(art. 3), precisando che ciò può avvenire solo «previa disposizione
del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni,
motivata richiesta dalle competenti autorita'» e puntualizzando che
«il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell'ambito
territoriale dell'ente di appartenenza e nei limiti delle proprie
attribuzioni, esercita anche [...] funzioni ausiliarie di pubblica
sicurezza» (art. 5).
Prima dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V della parte
seconda della Costituzione, poi, l'art. 159, comma 2, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), nell'ambito
dell'ampio conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli
enti locali operato in attuazione della legge di delega n. 59 del
1997, ha precisato che restano riservate allo Stato le funzioni ed i
compiti amministrativi relativi all'ordine pubblico ed alla sicurezza
pubblica che si riferiscono alle misure preventive e repressive atte
al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come il complesso dei
beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui
quali si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità
nazionale. In attuazione di tale previsione, è stato adottato il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 settembre 2000
(Individuazione delle risorse finanziarie, umane, strumentali e
organizzative da trasferire alle regioni ed agli enti locali per
l'esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia di
polizia amministrativa), con il quale si è stabilito, fra l'altro,
che «lo Stato, le regioni e gli enti locali collaborano in via
permanente, nell'ambito delle rispettive competenze, al perseguimento
di condizioni ottimali di sicurezza delle città e del territorio
extraurbano e di tutela dei diritti di sicurezza dei cittadini,
nonchè per la realizzazione di specifici progetti di ammodernamento
e potenziamento tecnico-logistico delle strutture e dei servizi di
polizia amministrativa regionale e locale, nonchè dei servizi
integrativi di sicurezza e di tutela sociale, agli interventi di
riduzione dei danni, all'educazione alla convivenza nel rispetto
della legalita'» (art. 7, comma 1). Si è, poi, aggiunto, al comma 3,
che «il Ministro dell'interno, nell'ambito delle sue attribuzioni,
promuove le iniziative occorrenti per incrementare la reciproca
collaborazione fra gli organi dello Stato, le regioni e le
Amministrazioni locali in materia, anche attraverso la stipula di
protocolli d'intesa o accordi per conseguire specifici obiettivi di
rafforzamento delle condizioni di sicurezza delle città e del
territorio extraurbano».
Soggiunge la Corte costituzionale che, con la modifica del Titolo
V è stata riservata allo Stato, dall'art. 117, secondo comma,
lettera h), Cost., la competenza in tema di ordine pubblico e
pubblica sicurezza; ed alla competenza regionale residuale - e non
più concorrente - è stata attribuita la materia della polizia
amministrativa locale. Quanto alla necessità di una collaborazione
fra forze di polizia municipale e forze di polizia di Stato, l'art.
118, terzo comma, Cost., ha provveduto espressamente a demandare alla
legge statale il compito di disciplinare eventuali forme di
coordinamento nella materia dell'ordine pubblico e della sicurezza.
Sul tema, poi, codesta Corte si è già pronunciata, affermando
che le «auspicabili forme di collaborazione tra apparati statali,
regionali e degli enti locali volti a migliorare le condizioni di
sicurezza dei cittadini e del territorio, sulla falsariga di quanto
ad esempio prevede il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 settembre 2000 [...] non possono essere disciplinate
unilateralmente e autoritativamente dalle regioni, nemmeno
nell'esercizio della loro potestà legislativa» (sentenza n. 134 del
2004; sentenze n. 10 del 2008, n. 322 del 2006, n. 429 del 2004).
Alla luce dei suesposti principi, la norma regionale impugnata
viola comunque l'art. 117, comma 2, lett. h) Cost. in materia di
ordine pubblico e sicurezza.
Nella specie, la norma regionale censurata dispone, pur in
assenza di indicazioni del legislatore statale, «la collaborazione
istituzionale con i vari enti e organismi pubblici, territoriali e
statali, o anche con privati e organismi del terzo settore, mediante
la stipulazione di intese o accordi per favorire, nel rispetto delle
competenze di ciascun soggetto, l'attuazione, l'integrazione e il
coordinamento delle politiche di sicurezza», disciplinando non solo
modalità di esercizio delle funzioni di pubblica sicurezza da parte
della polizia locale, ma anche le forme della collaborazione con le
forze della polizia dello Stato, in evidente violazione della
competenza esclusiva statale in tema di sicurezza pubblica.
Codesta Corte ha affrontato analoga questione riguardante la
normativa regionale della Basilicata (sentenza n. 35 del 2011)
affermando che la regolamentazione delle «intese di collaborazione»
oggetto di censura viene a collocarsi nell'ambito della materia
«ordine pubblico e sicurezza», di competenza legislativa esclusiva
statale: materia che, per consolidata giurisprudenza della Corte
costituzionale, attiene «alla prevenzione dei reati e al mantenimento
dell'ordine pubblico», inteso quest'ultimo quale «complesso dei beni
giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali
si regge l'ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale»
(ex plurimis, sentenza n. 129 del 2009 e - in rapporto a fattispecie
nelle quali veniva specificamente in rilievo il concetto di
«sicurezza urbana» - sentenze n. 274 e n. 226 del 2010, n. 196 del
2009).
Donde la sussistenza della violazione denunciata sotto entrambi i
profili.
2) L'art. 9, comma 3, della legge Regione Veneto n. 24/20 viola
l'art. 117, comma 2, lett. l), della Costituzione.
L'art. 9, comma 3, prevede che «nei regolamenti di polizia locale
può anche essere previsto l'impiego di istituti di vigilanza e delle
associazioni di volontariato di cui all'art. 18, con compiti di
affiancamento e supporto all'azione della polizia locale e la
possibilità di effettuare servizi per conto terzi, in coerenza con
quanto previsto agli articoli 16 e 17 e nel rispetto della normativa
statale in materia». Lo svolgimento - non in via residuale ma in via
primaria - da parte degli enti di attività diverse da quelle
individuate dall'art. 5 del codice del terzo settore, da considerare
quale norma interposta nella valutazione della conformità ai
parametri costituzionali, viola anch'esso l'art. 117, secondo comma,
lett. l) della Costituzione in materia di ordinamento civile, che
necessita di uniformità sull'intero territorio nazionale ed è
oggetto di legislazione esclusiva statale.
La giurisprudenza di codesta Corte è, del resto, costante
nell'affermare che «la novazione della fonte con intrusione negli
ambiti di competenza esclusiva statale costituisce causa di
illegittimità della norma» (ex plurimis, sentenze n. 35 del 2011 e
n. 26 del 2005).
Inoltre, l'art. 9, comma 3, stabilisce che i regolamenti comunali
possano prevedere lo svolgimento da parte delle «associazioni» di
volontariato di «compiti di affiancamento e supporto all'azione della
polizia locale» e «l'effettuazione di servizi per conto terzi»;
questi ultimi, ai sensi del successivo art. 20, consistono in
«attività o servizi richiesti da soggetti privati e pubblici», sulla
base di «tariffe decise dall'ente locale», ovvero dietro
corresponsione di un corrispettivo.
Ai sensi del codice del terzo settore, le organizzazioni di
volontariato (art. 33), «per l'attività di interesse generale
prestata ... possono ricevere soltanto il rimborso delle spese
effettivamente sostenute e documentate, salvo che tale attività sia
svolta quale attività secondaria e strumentale nei limiti di cui
all'art. 6» del medesimo codice. Pertanto, non sembra che la
previsione di specifiche tariffe stabilite con regolamenti comunali
di cui alla legge regionale sia sovrapponibile a quella del mero
rimborso delle spese sostenute dall'organizzazione o, secondo analogo
principio, dal singolo volontario appartenente all'associazione (art.
17, comma 3, del codice).
Anche sotto tale profilo, la norma viola l'art. 117, comma 2,
lett. l) Cost.
3) L'art. 18, comma 1, della legge Regione Veneto n. 24/20 viola
l'art. 118, ultimo comma, l'art. 117, comma 2, lett. l) e l'art. 3
della Costituzione.
L'art. 18, comma 1, prevede l'attribuzione agli enti del terzo
settore di compiti ausiliari di quelli delle Amministrazioni dello
Stato o degli enti locali, quali quelli della polizia locale. Data
l'assenza di autonomia che qualifica la funzione ausiliaria, deve
ritenersi integrata una violazione dell'art. 118, ultimo comma, della
Costituzione, che chiarisce che l'iniziativa dei cittadini singoli o
associati per lo svolgimento di attività di interesse generale deve
essere autonoma rispetto ai pubblici poteri e in rapporto di
sussidiarietà con essi.
L'art. 18, comma 1, limitando unicamente alle «associazioni di
volontariato» le attività volte a «favorire la partecipazione dei
cittadini», risulta violare, oltre che il citato art. 118, ultimo
comma, anche dell'art. 3 della Costituzione (principio di
uguaglianza), considerato che, fatta salva la possibilità per
ciascun ente di individuare autonomamente i propri assetti
istituzionali, tutti gli enti del terzo settore possono svolgere le
attività di cui all'art. 5 del codice del terzo settore e sono
strumento di partecipazione dei cittadini allo svolgimento delle
attività di interesse comune.
In particolare, l'utilizzo di tali locuzioni negli articoli
citati è effettuato senza particolari riferimenti alla normativa
nazionale, quale norma interposta, che definisce gli enti del terzo
settore e le organizzazioni di volontariato (enti del terzo settore
costituiti in forma specifica) e prevede quale requisito costitutivo
ai fini della qualificazione degli stessi l'iscrizione al registro
unico nazionale del terzo settore o ai registri istituiti ai sensi
della normativa rivista ad opera del codice del terzo settore
(decreto legislativo n. 117/2017). Il parametro di costituzionalità
invocabile è l'art. 117, secondo comma, lett. l) della Costituzione
in quanto la materia dell'ordinamento civile, che necessita di
uniformità sull'intero territorio nazionale, è oggetto di
legislazione esclusiva statale.
Inoltre, mentre è pacifica, per espressa previsione del codice,
attuativa anche del principio di sussidiarietà orizzontale ex art.
118, ultimo comma della Costituzione, la possibilità per gli enti
locali e le altre amministrazioni pubbliche, di coinvolgere gli enti
del terzo settore attraverso forme di co-programmazione,
co-progettazione e il ricorso a forme di partenariato, più
problematica sembra la previsione recata dall'art. 18 della legge
regionale secondo cui la regione promuove e sostiene la
partecipazione delle «associazioni» di volontariato ad iniziative
finalizzate, tra l'altro, ad assistere la polizia locale in occasione
di eventi (non viene specificato il contenuto dell'assistenza), e a
«svolgere attività di ausilio nella sorveglianza dei luoghi
pubblici, finalizzate ad allertare tempestivamente gli organi di
polizia locale o nazionale per i necessari interventi».
Il codice del terzo settore individua puntualmente all'art. 5 le
attività che possono costituire oggetto delle attività
istituzionali degli enti del terzo settore;
le attività indicate dall'art. 18 della legge regionale in esame
sono difficilmente riconducibili a queste ultime data la mancanza di
autonomia che le caratterizza.
Ne deriva la sussistenza della violazione denunciata.
4) L'art. 8, comma 1 e comma 2 della legge Regione Veneto n. 24/20
viola l'art. 117, comma 2, lett. l), l'art. 3 e l'art. 97 della
Costituzione.
Le disposizioni di cui all'art. 8, comma 1 e comma 2 articolano
la struttura organizzativa di polizia locale prevedendo determinati
ruoli funzionali e distintivi di grado (agenti, sottoufficiali,
ufficiali e comandanti) e ne individuano anche i relativi rapporti
gerarchici interni.
Codesta Corte, nella citata sentenza n. 35 del 2011, ha ritenuto
costituzionalmente illegittima una norma che, al pari di quella oggi
censurata, «provveda ad attribuire al personale della polizia locale
la qualifica di ufficiale o agente di polizia giudiziaria,
trattandosi di compito riservato in via esclusiva alla legislazione
statale (sentenze n. 167 del 2010 e n. 313 del 2003)».
Nè, soggiunge codesta Corte, «il richiamo contenuto nella legge
regionale alla legge statale (e comunque la conformità della prima
alla seconda)» - peraltro nella fattispecie nemmeno sussistente, come
si vedrà - «vale ad emendare il vizio denunciato. Il problema qui in
discussione, infatti, non è di stabilire se la legge regionale sia o
non sia conforme a quella statale, ma, ancor prima, se sia competente
o meno a disporre il riconoscimento delle qualifiche di cui si
tratta, indipendentemente dalla conformità o dalla difformità
rispetto alla legge dello Stato».
Peraltro, come accennato, la norma si pone anche in contrasto con
gli articoli 6 e 7, comma 3, della legge n. 65 del 1986, quali norme
interposte, in quanto ultronea rispetto al perimetro della competenza
legislativa regionale in materia di polizia locale definito dalla
legge quadro ed in particolare disomogenea rispetto alle diverse
qualifiche ordinamentali indicate, per il suddetto personale,
dall'art. 7, comma 3.
La disposizione viola, per tali profili, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione.
Inoltre, trattandosi, anche per il personale della polizia
locale, di rapporto di diritto privato con una pubblica
amministrazione, si osserva che una diversa disciplina dei ruoli e
delle qualifiche potrebbe impattare, soprattutto per i profili
economici, anche sulla relativa disciplina prevista dal contratto
collettivo nazionale del comparto enti locali che detta, secondo
quanto considerato dalla stessa Corte costituzionale, principi che
«costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati
sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di
garantire l'uniformità nel territorio nazionale delle regole
fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti tra privati»
(sentenza n. 189 del 2007).
Sotto tale profilo, la norma regionale viola inoltre l'art. 3
della Costituzione, in quanto introduce una disparità di trattamento
e una disomogeneità della disciplina ordinamentale generale, con
presumibili effetti anche sull'art. 97 della Costituzione in quanto
altera il principio del buon andamento.
5) L'art. 8, comma 3 della legge Regione Veneto n. 24/20 viola l'art.
117, comma 2, lett. l) della Costituzione.
L'art. 8, comma 3, prevede che la Giunta regionale definisca,
sentita la Commissione consiliare, le caratteristiche delle uniformi
e dei distintivi di grado, nonchè dei mezzi e degli strumenti
operativi e di autotutela in dotazione agli appartenenti alla polizia
locale.
Al riguardo, si evidenzia che l'art. 6, comma 2, numeri 4 e 5),
della legge-quadro n. 65 del 1986 prevede che le regioni disciplinino
con legge regionale le caratteristiche delle uniformi, dei
distintivi, dei mezzi e degli strumenti operativi in dotazione ai
Corpi o ai servizi, mentre nel caso di specie la disposizione si
limita a delegare l'esecutivo regionale ad individuare i suddetti
segni distintivi e strumenti operativi tramite atti non legislativi.
Ciò in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l) della
Costituzione in materia di ordinamento civile.
6) L'art. 13, comma 2, lettere d), e) g) ed i) della legge Regione
Veneto n. 24/20 viola l'art. 117, comma 2, lett. h) della
Costituzione.
Le disposizioni di cui all'art. 13, comma 2, lettere d), e), g),
ed i) confliggono con il sistema delineato dal legislatore statale in
materia di presidio del territorio, pianificazione e coordinamento
delle Forze di polizia di cui alla legge n. 121 del 1981 di
competenza esclusiva dello Stato.
Quanto alla lettera d) del citato art. 13, comma 2, si osserva
che i processi di pianificazione e razionalizzazione dei presidi di
polizia sono rimessi dall'ordinamento alla competenza esclusiva dello
Stato esercitata con la legge 1° aprile 1981, n. 121, recante «Nuovo
ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza».
L'art. 6, comma 1, lett. e) della suddetta legge prevede
espressamente che la «pianificazione generale e coordinamento delle
pianificazioni operative della dislocazione delle Forze di polizia e
dei relativi servizi tecnici» rientra tra i compiti attribuiti al
Dipartimento della pubblica sicurezza. In tale contestualizzazione
sistematica la stessa legge conferisce al prefetto e al questore - in
quanto autorità provinciali di pubblica sicurezza - rispettivamente,
la facoltà di «disporre della forza pubblica» (art. 13) e «la
direzione, la responsabilità e il coordinamento, a livello tecnico
operativo, dei servizi di ordine e di sicurezza e dell'impiego a tal
fine della forza pubblica» (art. 14).
Sotto tale profilo, la disposizione regionale, nel prevedere che
la Giunta regionale rafforzi e valorizzi azioni coordinate
finalizzate al potenziamento e alla condivisione degli strumenti e
delle procedure necessarie al coordinamento degli apparati di
sicurezza, viola la competenza esclusiva dello Stato in materia di
ordine e sicurezza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera h).
Quanto alle lettere e), g) ed i) del citato art. 13, comma 2, si
formulano analoghe considerazioni, atteso che dette disposizioni
prevedono che la Giunta promuova e programmi azioni di sistema sul
territorio regionale coinvolgendo «anche le forze dell'ordine» per
«la lotta ad ogni forma di illegalità e di infiltrazione criminale»
anche attraverso «la partecipazione a specifici programmi comunitari»
(lettera e); inoltre la disposizione di cui alla lettera g)
esplicitamente rimette alla Giunta interventi volti a «razionalizzare
e potenziare presidi di sicurezza presenti sul territorio regionale»
e quella di cui alla lettera i) dispone che la Giunta costituisca
«tavoli a livello provinciale per la definizione e l'implementazione
continua delle politiche per la sicurezza».
Pur considerando che tali attività sarebbero svolte, ai sensi
del comma 2, dell'art. 13, anche mediante accordi sottoscritti con
organi e autorità di pubblica sicurezza - che comunque non paiono
conformi a quanto disposto dall'art. 2 del decreto-legge n. 14 del
2017, secondo il quale, come previsto dalle linee generali in materia
di sicurezza integrata, detti accordi sono sottoscritti dai prefetti
dei capoluoghi di regione - si osserva che la natura convenzionale
dello strumento così delineato non è compatibile con i processi di
pianificazione e razionalizzazione dei presidi di polizia che
l'ordinamento rimette alla competenza strettamente statale.
Si evidenzia inoltre che i meccanismi convenzionali e pattizi cui
la legge regionale fa riferimento si riferiscono alle iniziative di
sicurezza integrata, rispetto alle quali la legge dello Stato, nel
dare attuazione al principio del coordinamento normativo
Stato-regioni in materia di sicurezza, presuppone il rispetto delle
rispettive competenze dei diversi livelli di Governo.
Le politiche di sicurezza non si realizzano, attraverso
trasferimento di funzioni, da un plesso all'altro dei livelli di
governo, ma prevedono che essi operino nel rispetto delle rispettive
sfere di competenza, nella trama definita dalla Costituzione.
La stessa giurisprudenza della Corte costituzionale ha, in tal
senso, sempre ribadito e confermato la competenza esclusiva dello
Stato in materia di presidio e controllo del territorio (sentenza n.
285 del 2019). La Corte ha infatti osservato che proprio con riguardo
al controllo del territorio, il comma 8 dell'art. 12 del
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 recante «Provvedimenti urgenti
in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e
buon andamento dell'attività amministrativa», convertito, con
modificazioni, nella legge 12 luglio 1991, n. 203, assegna al
Ministro dell'interno il potere di emanare direttive «per la
realizzazione a livello provinciale, nell'ambito delle potestà
attribuite al prefetto [...], di piani coordinati di controllo del
territorio da attuarsi a cura dei competenti uffici della Polizia di
Stato e dei comandi provinciali dell'Arma dei carabinieri e della
Guardia di finanza, ai quali possono partecipare, previa richiesta al
sindaco, contingenti dei corpi o servizi di polizia municipale».
In tal senso, è al Ministro dell'interno e ai prefetti in ambito
provinciale che spetta coinvolgere la polizia municipale per compiti
di controllo del territorio, eventualmente promuovendo «le iniziative
occorrenti per incrementare la reciproca collaborazione fra gli
organi dello Stato, le regioni e le Amministrazioni locali in
materia, anche attraverso la stipula di protocolli d'intesa o accordi
per conseguire specifici obiettivi di rafforzamento delle condizioni
di sicurezza delle città e del territorio extraurbano» (art. 7,
comma 3, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12
settembre 2000, recante «Individuazione delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ed agli
enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti
amministrativi in materia di polizia amministrativa»). Come ha
chiarito la Corte costituzionale, i compiti di polizia
amministrativa, esclusi dalla competenza esclusiva statale ex art.
117, lett. h), Cost., «concernono le attività di prevenzione o di
repressione dirette a evitare danni o pregiudizi che possono essere
arrecati alle persone o alle cose nello svolgimento di attività
ricomprese nelle materie sulle quali si esercitano le competenze
regionali (sanità, turismo, cave e torbiere, etc.), senza che ne
risultino lesi o messi in pericolo i beni o gli interessi tutelati in
nome dell'ordine pubblico. In altri termini, al fine di decidere se
un determinato potere rientri nelle competenze di polizia
amministrativa trasferite o delegate alle regioni, occorre applicare
un duplice criterio:
a) verificare se le funzioni di polizia in contestazione
accedano ad una delle materie trasferite o delegate alle regioni;
b) accertare che gli interessi o i beni che si intende
tutelare con le funzioni di cui si tratta non rientrino in quelli
compresi nel concetto di ordine pubblico.» (sentenza. n. 218/88).
Infatti, «solo quando le funzioni di polizia accedano ad una
delle materie regionali e gli interessi o i beni pubblici che si mira
a tutelare con l'esercizio dei poteri ad esse connessi siano del
tutto interni alla disciplina amministrativa della materia in
questione, quelle misure possono essere ricondotte alle funzioni
regionali (o provinciali) di polizia amministrativa» (sentenza n.
129/09).
In tal senso, la Corte costituzionale ha chiarito, con la
sentenza da ultimo citata, che la rilevanza dei compiti di polizia
amministrativa deve necessariamente esaurirsi all'interno delle
attribuzioni regionali e non può toccare quegli interessi di
fondamentale importanza per l'ordinamento complessivo che è compito
dello Stato curare.
Se ciò vale per la delimitazione «per attribuzioni» della
competenza legislativa regionale (da intendersi limitata a quelle
attività, rientranti nel concetto di sicurezza pubblica, di
competenza regionale), analoga conclusione deve raggiungersi anche in
relazione alla delimitazione «territoriale» della competenza
legislativa regionale, traducendosi la possibilità di raggiungere
intese con altri enti locali, per tutelare la sicurezza pubblica in
una indebita invasione della competenza legislativa statale che, per
definizione, riguarda l'intero territorio nazionale.
La norma viola dunque l'art. 117, secondo comma, lettera h) Cost.

P.Q.M.

Alla luce di quanto sopra esposto, si conclude affinchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale degli articoli 3, comma 2,
lett. b); 9, comma 3; 18, comma 1; 8, comma 1 e comma 2; 8, comma 3 e
13, comma 2, lettere d), e), g), ed i) della legge della Regione
Veneto 23 giugno 2020, n. 24 pubblicata nel B.U.R. n. 94 del 26
giugno 2020 recante: «Normativa regionale in materia di polizia
locale e politiche di sicurezza», per contrasto con gli articoli 117,
comma 2 lett. h) e l), 118, comma 1, 3 e 97 Cost.
Si produce l'estratto della delibera del Consiglio dei ministri
del 7 agosto 2020.
Roma, 21 agosto 2010

L'Avvocato dello Stato: Wally Ferrante