1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 17-2-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 24 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 novembre 2009
Ordinanza . Responsabilita' amministrativa e contabile - Esercizio dell'azione per danno all'immagine da parte della Procura della Corte dei conti limitato ai casi e modi previsti dall'art. 7 della legge n. 97/2001 (rilevanza penale dell'illecito amministrativo) - Prevista sospensione del termine di prescrizione fino alla conclusione del procedimento penale - Prevista nullita' di qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere, in violazione delle predette disposizioni, subordinata all'azione di chiunque vi abbia interesse - Lesione del principio di uguaglianza, del diritto di azione e del principio del giudice naturale - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione e di riserva alla Corte dei conti delle questioni relative alla responsabilita' contabile ed amministrativa. - Decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, art. 17, comma 30-ter, inserito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, modificato dall'art. 1, comma 1, lett. c), n. 1, del decreto-legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella legge 3 ottobre 2009, n. 141. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 25, 97 e 103. (010C0076) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 17-2-2010)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 121/2009 nel giudizio di
responsabilità, iscritto al n. 15577 del registro di Segreteria,
promosso dalla Procura regionale della Corte dei conti nei confronti
di:
1) Stroili Emanuela, nata il 23 giugno 1956 ad Udine e
residente a Trieste, via S. Francesco D'Assisi n. 9, rappresentata e
difesa dall'avv. Anselmo Torchia ed elettivamente domiciliata nel suo
studio in Catanzaro alla via Crispi n. 37;
2) Filocamo Giovanni, nato il 18 settembre 1936 a Serra S.
Bruno e residente in Roccella Jonica, c.da Mellisari, rappresentato e
difeso dall'avv. Valerio Zimatore ed elettivamente domiciliato nel
suo studio via Buccarelli n. 49;
3) Biamonte Peppino, nato il 18 marzo 1948 a San Pietro
Apostolo ed ivi residente in C.so Vittorio Emanuele II, rappresentato
e difeso dagli avv.ti Antonio Masi e Gianfranco Spinelli ed
elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Amato, via F.
Priolo n. 7;
4) Sgrò Andrea Luigi, nato a Lungo l'11 aprile 1938 e
residente in Catanzaro alla via Nicola Misasi n. 40, rappresentato e
difeso dagli avv.ti Alfredo Gualtieri e Giuseppe Iannello, con i
quali domicilia in Catanzaro alla via F. Crispi n. 18;
Uditi, nella pubblica udienza del 22 ottobre 2009, il giudice
relatore Ida Contino, il vice procuratore generale dott. Salvatore
Librandi, l'avv. Alfredo Gualtieri, l'avv. Valerio Zimatore, l'avv.
Anselmo Torchia e gli avv.ti Antonio Masi e Gianfranco Spinelli.
Esaminati gli atti ed i documenti del fascicolo processuale.

F a t t o

Con atto introduttivo depositato il 13 luglio 2007, la Procura
regionale presso questa sezione ha citato gli odierni convenuti per
sentirli condannare a titolo di dolo o, in via subordinata a titolo
di colpa grave, al risarcimento del danno nei confronti dell'Asl n. 9
di Locri.
I fatti esposti nell'atto di citazione sono i seguenti:
con provvedimento n. 482 del 6 dicembre 1999 ed allegata
circolare, la Regione Calabria individuava le linee guida per la
realizzazione delle campagne di screening per la diagnosi precoce dei
tumori femminili in base all'art. 1, comma 34 e 34-bis della legge 23
dicembre 1996/662. In particolare stabiliva che ogni Azienda
sanitaria, al fine di ottenere i finanziamenti relativi alla
realizzazione del programma regionale di screening mammografico e
citologico, doveva istituire un Centro di Riferimento Aziendale ed un
Comitato tecnico al fine di elaborare i progetti aziendali da
presentare all'Assessorato alla sanità;
il 30 dicembre 1999 il Direttore Generale dell'A.s. n. 9
istituiva il Centro di Riferimento ed il Comitato tecnico, e, in data
3 marzo 2000, con la deliberazione n. 317/2000, approvava i progetti
di screening del cervicocarcinoma e del carcinoma mammario;
con nota n. 6261 del 20 febbraio 2001, il Direttore generale
Manuela Stroili chiedeva all'Assessorato regionale alla Sanità di
poter acquistare, con l'utilizzo di fondi regionali finalizzati, il
sistema mammografico prono con stereotassi digitale denominato
Mammotest plus/S Surgical system integrato da mammografo Athena HF-X
e da sistema di biopsia della mammella Mammotome;
in data 12 aprile 2001, con la nota n. 9086 recante ad
oggetto «richiesta somma per screening prevenzione tumori femminili»,
l'Assessore alla Sanità della Regione Calabria comunicava al
Direttore Generale Stroili che «con decreto n. 31130 del 4 aprile
2001, su proposta dell'Assessore alla Sanità è stato dato mandato
all'Ufficio di ragioneria di emettere ordinativo di pagamento per la
somma di £. 1.280.000.000 per l'espletamento della procedura
d'acquisto relativo alla vostra richiesta prot. n. 6261 del 2001».
Con deliberazione n. 689 del 21 giugno 2001, il Direttore
generale disponeva l'acquisto dell'apparecchiatura dando atto che
alla spesa si sarebbe provveduto con i fondi finalizzati di cui al
decreto n. 3130 del 4 aprile 2001 dell'Assessorato alla Sanità «per
come comunicazione acquisita al protocollo generale n. 014670 del 30
aprile 2004».
Assume parte attrice che l'acquisto del Mammotest plus e dei
relativi accessori, tra l'altro utilizzato solo 24 volte e senza
alcuna connessione con l'attività di screening, avrebbe di fatto
impedito la realizzazione dei programmi di screening poichè le somme
destinate a tale acquisto (pari ad € 647.822,88) sarebbero state
sottratte alla realizzazione del progetto di prevenzione cui erano
state originariamente destinate.
Di ciò sarebbero responsabili l'Assessore alla Sanità Fitocamo
ed i dirigenti Biamonte e Sgrò i quali avevano sottoscritto la nota
n. 9086. Tale documento «apparentemente» innocuo, a dire di parte
attrice, aveva un contenuto ben diverso dal decreto richiamato
poichè gli stanziamenti ivi previsti riguardavano l'intera campagna
di screening e non l'acquisto di un solo macchinario.
Non solo; nella stessa giornata del 12 aprile 2001 i medesimi
formulavano ben dieci missive, aventi lo stesso contenuto, ed
indirizzate ai dirigenti di altre Aziende sanitarie ed ospedaliere.
Ulteriore responsabilità è stata configurata dalla Procura nei
confronti del Dirigente generale dell'Azienda n. 9 dott.ssa Stroili;
quest'ultima, infatti, aveva nelle sue funzioni deliberato l'acquisto
del mammotest plus con fondi a destinazione vincolata, sebbene il
macchinario non fosse indispensabile per svolgere lo screening.
Peraltro ai fini della valutazione della colpa, parte attrice
evidenzia che la Stroili procedeva ad acquistare, a trattativa
privata il Mammotest, senza espletare un'apposita gara in conformità
alle disposizioni regionali, alla normativa nazionale ed alle
direttive comunitarie.
Da tale condotta sarebbe derivato un danno patrimoniale pari ad
€ 661.064,83 corrispondente alla somma spesa per la strumentazione
per la mancata realizzazione dello screening; € 661.064,83 a titolo
di danno da disservizio ed € 50.000 per danno all'immagine.
Con riferimento a tale ultima posta di danno, parte attrice
rileva che la vicenda ha avuto un eco rilevantissimo nella stampa
regionale e nazionale, nonchè addirittura nell'ambito del
telegiornale RAI nazionale e di Mediaset - rete 4 la cui trasmissione
«Tempi moderni» è stata interamente dedicata al caso in questione
per lo sperpero di risorse pubbliche e del grave disservizio arrecato
alla collettività.
All'odierna udienza, parte attrice, in via preliminare, solleva
questione di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter
della legge n. 102/2009, come modificato dal decreto legge 3 agosto
2009 n. 103, convertito nella legge n. 141/2009 limitatamente ai
periodi: «Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il
risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti
dall'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo fine, il
decorso del termine di prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1
della legge n. 20/1994 è sospeso fino alla conclusione del
procedimento penale». La disposizione censurata, a suo dire, sarebbe
in contrasto alle disposizioni costituzionali contenute negli art.li
2, comma 1, 3, comma 1, 24, comma 1, 25, comma 1, 81 comma 4, 97
comma 1, 103 comma 2 e 113 comma 1. Nel merito richiama l'atto
induttivo chiedendone l'accoglimento.
L'avv. Gualtieri, preliminarmente, chiede la nullità dell'atto
di citazione con esclusivo riferimento alla richiesta di risarcimento
per il danno all'immagine e, in via subordinata, si associa alla
sollevata questione di legittimità costituzionale rilevando
ulteriormente il contrasto della disposizione contenuta nell'art. 17
comma 30 ter con l'art. 3 della Cost. nella parte in cui richiama
l'art. 7 della legge n. 97/2001; il combinato disposto dell'art. 17,
comma 30-ter e dell'art. 7 della testè richiamata legge, infatti,
determinerebbe, una disparità di trattamento tra i dipendenti
pubblici, cui la legge n. 97/2001 è destinata, e gli amministratori.
Nel merito chiede la reiezione della domanda attorea.
L'avv. Zimatore non si associa alla sollevata questione
d'incostituzionalità ritenendola non rilevante poichè l'atto di
citazione farebbe riferimento anche ad altre ipotesi di danno. Nel
merito richiama i precedenti giurisprudenziali di questa Corte e
chiede il rigetto della domanda attorea.
L'avv. Torchia sulla questione d'incostituzionalità nulla
osserva. Eccepisce la nullità degli atti dell'odierno procedimento
per assenza di una specifica correlata notizia di danno erariale. Nel
merito evidenzia che vi è stato un decreto di archiviazione penale
nei confronti della propria assistita per i fatti di cui all'atto di
citazione per cui chiede la reiezione dell'atto di citazione nei
confronti della convenuta Stroili.
L'avv. Spinelli non si associa alla questione
d'incostituzionalità e nel merito richiama i precedenti
giurisprudenziali della Sezione. Conclude chiedendo il rigetto della
domanda.
Parte attrice, in replica, produce la notizia di danno erariale
trasmessa dalla Guardia di Finanza alla Procura regionale della Corte
dei conti il 17 dicembre 2004.

D i r i t t o

1) Seguendo l'ordine logico delle questioni sollevate all'odierna
udienza, il Collegio ritiene di dover vagliare preliminarmente
l'eccezione di nullità dell'atto di citazione sollevata dal
difensore della convenuta Stroili in virtù dell'art. 17 comma
30-ter, 1° periodo della legge n. 102/2009 come modificata dal
decreto legge n. 103/2009 convertito in legge n. 141/2009.
Detta disposizione recita: «Le procure della Corte dei conti
possono iniziare l'attività istruttoria ai fini dell'esercizio
dell'azione di danno erariale a fronte di specifica e concreta
notizia di danno, fatte salve le fattispecie direttamente sanzionate
dalla legge».
Innanzi tutto deve premettersi che tale norma va ragionevolmente
interpretata riconducendola al sistema generale che prevede il
pubblico ministero contabile comunque titolare di poteri istruttori a
fronte di una notizia di danno; ciò significa che i parametri della
specificità e della concretezza, voluti dal legislatore del 2009,
non implicano che la notizia di danno debba essere esaustiva di tutti
gli elementi della responsabilità amministrativa, poichè in tal
caso sarebbe superflua la funzione del requirente.
Ciò posto, il Collegio rileva che la Guardia di Finanza,
Compagnia di Locri, in data 17 dicembre 2004 ha trasmesso alla
Procura regionale della Calabria una segnalazione di danno erariale
dalla quale emerge inequivocabilmente la notizia del danno per cui è
causa.
A pag. 69 e ss. della relazione allegata, infatti, con specifico
riferimento all'azienda sanitaria di Locri, è data notizia
dell'acquisto del Mammotest, della somma spesa per tale acquisto, del
fatto che tale cifra è stata sottratta alla realizzazione del
progetto di screening mammografico e citologico cui erano state
destinate originariamente le somme; viene altresì rilevato che il
progetto di screening non è stato realizzato poichè il
finanziamento è stato tutto impiegato per l'acquisto del
macchinario, e che tale macchinario è stato utilizzato pochissime
volte.
Così come, con specifico riferimento al danno all'immagine,
sempre la Guardia di Finanza, in data 4 gennaio 2006, ha trasmesso
alla Procura regionale, una relazione nella quale si dà notizia che
le vicende già descritte nella precedente relazione, avrebbero
causato un danno all'immagine dell'azienda sanitaria poichè molte
testate giornalistiche, anche a tiratura nazionale, avrebbero
divulgato le inefficienze, gli sperperi e le diseconomie cui fa
riferimento la relazione trasmessa il 17 dicembre 2004.
L'azione del danno erariale per cui è causa, pertanto, è stata
intrapresa dalla Procura contabile a fronte di una specifica e
concreta notizia di danno, cosicchè è infondata l'eccezione di
nullità della citazione formulata dai procuratori avv. Alfredo
Gualtieri ed avv. Anselmo Torchia.
2) Tanto è deciso in questa sede anche al fine di affermare la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale sollevata
dal Pubblico ministero e dal difensore del convenuto Sgrò.
Il Collegio, infatti, ritenendo di non dover pronunciare la
nullità dell'atto di citazione per indeterminatezza della notizia di
danno, deve procedere all'esame della eccepita questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter, della legge
n. 102/2009, di conversione del decreto legge n. 78/2009 per come
modificata dall'art. 1 del decreto legge n. 103/2009, convertito
nella legge n. 141/2009.
3) A tal riguardo deve dirsi che da una valutazione generale e
complessiva della fattispecie (resa esplicita nelle premesse in fatto
proprio al fine di consentire una verifica sulla sua ammissibilita'),
la questione è senz'altro rilevante poichè la causa odierna non
può essere definita se non applicando anche la disposizione gravata.
Tale norma, infatti, recita: «Le procure della Corte dei conti
esercitano l'azione per il risarcimento del danno all'immagine nei
soli casi e nei modi previsti dall'articolo 7 dalla legge 27 marzo
2001, n. 97. A tale ultimo fine, il decorso del termine di
prescrizione di cui al comma 2 dell'art. 1 della legge 14 gennaio
1994 n. 20 è sospeso fino alla conclusione del procedimento penale».
Innanzi a tutto, deve essere vagliata l'applicazione della testè
richiamata disposizione al presente giudizio sotto il profilo della
successione della legge nel tempo.
In proposito lo stesso legislatore dispone che «qualsiasi atto
istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle
disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già
pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in
vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo, e
la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da
chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione
giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine
perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta» (art. 17,
comma 30-ter, 4° periodo).
Ebbene il tenore letterale della norma è nel senso che lo jus
superveniens trova immediata applicazione in tutti i giudizi pendenti
al momento della sua entrata in vigore tranne nell'ipotesi in cui sia
stata già pronunciata una sentenza (anche non definitiva), sicchè
anche nel presente giudizio.
A ciò si aggiunga che con la norma censurata, il legislatore è
andato ad incidere direttamente sul potere d'agire del pubblico
ministero contabile così condizionando la stessa esistenza
dell'azione.
Ne discende la natura processuale dello jus superveniens e quindi
la sua diretta efficacia nella presente causa, dovendo il giudice
sempre applicare la norma processuale vigente al momento della
pronuncia.
4) Ma la rilevanza deve essere scrutinata anche avendo a riguardo
la prevedibile applicabilità della norma impugnata al caso concreto.
Ebbene la parte pubblica, nell'atto introduttivo, chiede, tra
l'altro, il risarcimento del danno all'immagine pari ad € 50.000 per
la condotta illecita posta in essere dall'Assessore alla Sanità
della Regione Calabria, da Dirigenti dell'Assessorato alla Sanità e
dal Dirigente generale dell'A.s. n. 9 di Locri in occasione della
campagna di screening.
Il Collegio, pertanto, ove non ritenga sussistenti i presupposti
per la rimessione della questione alla Corte costituzionale, proprio
in virtù dell'art. 17, comma 30-ter, poichè il caso all'esame non
rientra tra quelli disciplinati dall'art. 7 della legge n. 97/2001,
non potrebbe addivenire ad una pronuncia nel merito con riferimento
al danno all'immagine.
Tra l'altro quanto sopra è stato eccepito preliminarmente dal
difensore del convenuto Sgrò all'odierna udienza e chiesto nella
memoria difensiva depositata agli atti il 13 ottobre 2009, per cui
anche sotto tale profilo la questione è rilevante.
5) Accertato dunque che esiste un rapporto di strumentalità
necessaria tra la risoluzione della questione e la decisione, il
Collegio deve procedere a constatare che essa non sia manifestamente
infondata avendo a riferimento le singole disposizioni costituzionali
che si ritengono violate.
6) A questo punto s'impone una sintetica premessa sul danno
all'immagine della p.a.
In proposito il Collegio condivide quella parte della dottrina e
della giurisprudenza che ricostruisce la figura dogmatica del danno
all'immagine in termini esclusivamente pubblicistici sicchè il
nucleo fondamentale dell'immagine pubblica non deve essere
individuato nella tutela del «buon nome» o della «identità
personale» ma nella tutela del «prestigio» dell'Amministrazione
stessa.
Il prestigio pubblico deve essere inteso come ciò che genera e
incrementa il sentimento di appartenenza dei consociati allo Stato e,
in quanto tale, rappresenta un bene-valore essenziale che non è fine
a se stesso ma diretto ad ingenerare negli amministrati la
convinzione che lo Stato rappresenti la più rilevante formazione
sociale nella quale si svolge la personalità dell'uomo ex art. 2
della Cost. (cfr. sez. Umbria sentenza n. 371/2004).
Ne consegue che qualora lo Stato, o gli altri enti pubblici, a
causa della condotta illecita di un proprio dipendente (o
amministratore) perda di prestigio, si affievolisce nei cittadini il
desiderio di partecipazione, il sentimento di appartenenza e di
affidamento alle istituzioni. La p.a., pertanto, perde la sua
connotazione peculiare di formazione sociale in cui l'individuo
sviluppa la sua personalità cosicchè ne viene minacciata
l'esistenza stessa. Ciò chiarito è indiscusso che la tutela
dell'immagine pubblica è un diritto che trova la sua matrice
costituzionale nell'art. 2 della Costituzione.
In proposito si evidenzia che la giurisprudenza della cassazione
oramai riconosce incondizionatamente i diritti inviolabili anche alle
persone giuridiche sulla considerazione che «sarebbe contraddittorio
riconoscere la risarcibilità del danno non patrimoniale per lesione
di un diritto fondamentale al soggetto persona fisica quando agisce
direttamente come tale e non riconoscerla alla formazione sociale la
quale è pur sempre espressione di uomini nati da ventre di donna»
(Cass. 12929/2007).
Orbene il danno all'immagine è risarcibile proprio in virtù
dell'art. 2059 del c.c., allorquando consegua (danno-conseguenza) ad
una apprezzabile lesione del bene-diritto costituzionalmente
tutelato.
Come evidente da quanto sin qui argomentato, il risarcimento del
danno all'immagine della p.a., proprio per la sua struttura, non
necessita di essere subordinato alla commissione di condotte
penalmente rilevanti.
Non v'è dubbio, infatti, che la condotta gravemente colposa di
un amministratore o di un dipendente pubblico possa ingenerare un
grave detrimento dell'immagine e del prestigio dell'amministrazione
quando agisce in spregio al principio di legalità, di correttezza e
di imparzialità, ancorchè la sua condotta non abbia natura
delittuosa.
La violazione dell'immagine consegue, infatti, esclusivamente
alla lesione del prestigio e del decoro della p.a., pregiudizio che
può scaturire anche solo dalla inosservanza dei doveri contrattuali.
Si consideri, in proposito, l'ipotesi del cosiddetto dolo
contrattuale che si verifica in presenza di una cosciente violazione
degli obblighi di servizio.
7) Ciò ritenuto, il primo ragionevole dubbio sulla legittimità
costituzionale dell'art. 17, comma 30-ter della legge n. 102/2009 per
come modificata dal decreto legge n. 103/2009 sorge avendo a riguardo
l'art. 2 e l'art. 24 della Costituzione.
In proposito si osserva che la disposizione avversata laddove
afferma «Le procure della Corte dei conti esercitano l'azione per il
risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi previsti
dall'articolo 7 dalla legge 27 marzo 2001, n. 97» preclude, salva
l'ipotesi di cui all'art. 7 della legge n. 97/2001, ogni tutela del
diritto all'immagine pubblica.
L'unico caso in cui tale diritto è protetto dallo Stato è
quello in cui sia stata emessa sentenza irrevocabile di condanna nei
delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del
titolo II del libro II del codice penale.
In tutte le altre ipotesi il legislatore del 2009 ha inteso
negare la possibilità giuridica al p.m. contabile di agire in
giudizio, così svuotando di contenuto un diritto riconosciuto alla
pubblica amministrazione proprio in virtù dell'art. 2 della
Costituzione.
D'altronde non ha senso affermare l'esistenza di un diritto
(all'immagine pubblica) se tale diritto, nell'ipotesi in cui venga
leso, non può essere oggetto di protezione da parte dei soggetti
destinati a tale funzione.
La disposizione censurata, dunque, di fatto, tranne nei casi di
cui all'art. 7 della legge n. 97/2001 ha prodotto l'effetto di
rimuovere dall'ordinamento giuridico un diritto che la stessa
Costituzione riconosce e garantisce all'art. 2.
8) Nè è consentita una interpretazione che configuri, rispetto
al diritto all'immagine della p. a. per condotte illecite non
delittuose, una tutela in altra sede giudiziaria.
Una tale opzione ermeneutica, infatti, sarebbe in contrasto con
gli artt. 25 e 103 della Costituzione.
In proposito è a dire che, pur volendo seguire l'insegnamento
più restrittivo della Consulta, l'art. 103, 2° comma della Cost.
attribuisce alla Corte dei conti una giurisdizione tendenzialmente
generale nella materia della contabilità pubblica nel senso che solo
al di fuori delle ipotesi espressamente o istituzionalmente devolute
all'organo contabile, la disposizione costituzionale è priva di
capacità espansiva.
Ebbene è certo che la Corte dei conti, istituzionalmente, ha una
giurisdizione esclusiva nelle controversie che riguardano soggetti
legati alla pubblica amministrazione da un rapporto di servizio per
il danno erariale causato dalla loro condotta.
Tra l'altro l'attribuzione «per materia» di detta giurisdizione
trova una sua ragione nel fatto che la responsabilità amministrativa
presenta proprie peculiarità (elemento psicologico, prescrizione,
intrasmissibilità agli eredi, potere riduttivo) che la diversificano
dalla responsabilità civile sì da giustificare l'esistenza di
appositi giudici con specifica competenza cognitoria e decisoria.
Il danno all'immagine, peraltro, così come più volte chiarito
dalle SS.UU. della Cassazione deve essere inteso come «la spesa
necessaria al ripristino del prestigio» (Cass. SS.UU. sent.
5668/1997, n. 774/1999) sicchè è certamente un danno a contenuto
patrimoniale in quanto suscettibile di valutazione economica.
Ebbene è indubbio che il danno all'immagine si configuri come un
danno erariale in senso proprio e che scaturisca dalla condotta
gravemente illecita (violazione degli obblighi contrattuali) di
soggetti legati alla pubblica amministrazione da rapporto di
servizio; si colloca, pertanto, nella peculiare materia della
responsabilità amministrativa ed il suo risarcimento non può che
essere rimesso alla cognizione del giudice contabile.
Orbene, poichè nessuno può essere distolto dal giudice naturale
precostituito per legge, non è possibile configurare l'esercizio
dell'azione per il risarcimento di tale danno innanzi ad altra
autorità giudiziaria.
Cosicchè non è problema di difetto di giurisdizione del giudice
contabile a favore di altro giudice ma di carenza di qualsivoglia
tutela di interessi o diritti giuridicamente a proteggersi in ragione
di quanto sopra esposto.
Di qui l'ulteriore profilo d'incostituzionalità in ragione
dell'art. 24 della Costituzione secondo il quale tutti possono agire
in giudizio a tutela dei propri diretti ed interessi legittimi.
Ebbene, la p.a., attraverso il p.m. contabile, unico titolare
dell'azione risarcitoria per danno erariale, a causa della norma
contenuta nel più volte citato art. 17, comma 30-ter, non può agire
in giudizio a tutela del suo diritto all'immagine.
9) Altro profilo di incostituzionalità si ravvisa in ragione
dell'art. 3 della Cost. in considerazione di una paventata
irragionevolezza della disposizione avversata.
Sebbene il controllo di legittimità della Corte costituzionale
su una legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni
sindacato sull'uso del potere discrezionale del Parlamento, detto
potere, con particolare riferimento al principio di uguaglianza,
trova comunque un limite nella ragionevolezza delle statuizioni volte
a giustificare la disparità di trattamento tra i soggetti.
Or, ad avviso del collegio la disposizione contenuta nell'art.
17, comma 30-ter, 2°e 3° periodo, determina una irragionevole ed
illogica disparità di trattamento nella tutela dell'immagine tra le
persone giuridiche private e le persone giuridiche pubbliche laddove
solo per queste ultime subordina la possibilità giuridica di agire
ad una sentenza penale irrevocabile di condanna (e solo per alcuni
tipi di reato), lasciando impunite tutte le altre condotte.
Ancorchè la tutela dell'immagine trovi per tutti (persone
fisiche, persone giuridiche private e pubbliche) una fonte
costituzionale nell'art. 2 e per tutti l'eventuale lesione determini,
ai sensi dell'art. 2059 del c.c., il diritto al risarcimento di un
danno non patrimoniale inteso tuttavia come danno-conseguenza (in
questi termini è ormai il diritto vivente), con una scelta del tutto
«incoerente», la disposizione in esame ha drasticamente
ridimensionato solo la tutela dell'immagine pubblica.
Indubbiamente il legislatore è libero di stabilire quali
comportamenti possano costituire titolo di responsabilità senza
limiti o condizionamenti che non siano quelli della non
irragionevolezza e non arbitrarietà; ed, invero, proprio nella
materia della responsabilità amministrativa, diversamente che nel
settore della responsabilità civile, ha dettato una disciplina che
non è caratterizzata dal ristoro patrimoniale integrale delle
situazioni lese; si pensi per esempio alla limitazione della
responsabilità ai soli casi di colpa grave o alla riduzione
dell'addebito.
Tuttavia tale differenziazione legislativa era giustificata
dall'intento di predisporre nei confronti degli amministratori e dei
dipendenti pubblici un assetto normativo in cui il timore della
responsabilità non determinasse rallentamenti ed inerzie nello
svolgimento dell'attività amministrativa.
Non così nel caso all'esame ove non è dato comprendere quale
sia stato l'interesse che il legislatore ha voluto perseguire
precludendo la risarcibilità del danno all'immagine; non solo, la
incoerenza e la irragionevolezza appare indubbia ove si consideri la
peculiare connotazione dell'immagine pubblica.
Si è già detto che il disdoro arrecato alle amministrazioni
pubbliche dalla condotta illecita, illegale, imparziale, inopportuna,
degli amministratori (dipendenti pubblici) rompe il sentimento di
appartenenza e di partecipazione alla vita pubblica; ebbene, in
presenza di condotte di tal genere lo Stato comunità finisce per non
identificarsi più nello Stato apparato con le conseguenze
drammatiche che tutti conosciamo.
La tutela del «prestigio pubblico», pertanto non è fine a se
stessa ma riguarda l'intera collettività, sicchè l'immagine
pubblica è un valore - interesse collettivo - cui deve essere
garantita, se non una protezione rafforzata, quanto meno la stessa
riservata alle persone giuridiche private.
10) La disposizione in esame appare altresì irragionevole
perchè detta una disciplina differenziata tra alcune condotte
delittuose, in presenza delle quali accorda la tutela del danno non
patrimoniale, e le altre condotte illecite che, sebbene non
delittuose, possono comunque causare il danno di cui si discute.
Tale differenziazione legislativa appare incoerente soprattutto
in ragione della nuova configurazione dottrinale e giurisprudenziale
del danno all'immagine, quale danno-conseguenza.
In seguito alla ricostruzione del danno non patrimoniale operata
dalle SS.UU. della Corte di Cassazione, nella sentenza n. 26972/2008,
la risarcibilità del danno all'immagine è ammessa non già in
presenza del solo pregiudizio costituzionale ma allorchè da tale
pregiudizio ne sia conseguito effettivamente un danno.
Nel danno-conseguenza il baricentro del diritto risarcitorio si
sposta dalla ingiustizia della lesione al contenuto del danno di
talchè la ragione della tutela risarcitoria risiede nel ristoro del
danno medesimo.
Ebbene, la disposizione contenuta nell'art. 17, comma 30-ter,
invece, laddove consente la tutela del danno all'immagine solo
nell'ipotesi prevista dall'art. 7 della legge n. 97/2001 e quindi
solo nel caso in cui sia stata pronunciata sentenza irrevocabile per
alcune (poche) condotte delittuose, pone una disciplina differenziata
del danno all'immagine enfatizzando un elemento (la condotta) che
rappresenta oramai solo un presupposto della risarcibilità.
In altri termini, il Collegio è dell'idea che, in presenza di
una lesione al prestigio della p.a., la risarcibilità deve essere
garantita a prescindere dalle modalità della lesione poichè, in
base al diritto vivente, ciò che rileva è la conseguenza dannosa
che scaturisce.
In questi termini la disposizione appare anche contraddittoria al
sistema.
11) Tra l'altro, la incoerenza è ancora più evidente ove si
consideri che detta disposizione subordina il diritto di azione del
pubblico ministero contabile per la lesione del prestigio pubblico
solo ai casi in cui sia stata emessa sentenza irrevocabile per le
ipotesi di reato previste e punite nel capo I, titolo II, del secondo
libro del codice penale, precludendo così il risarcimento del danno
all'immagine in tutte le altre ipotesi delittuose, tra le quali ve ne
sono certamente di più gravi (si pensi al concorso esterno in
delitti di mafia o i casi di truffa ai danni dello Stato ecc.).
Tuttavia tale aspetto, sebbene interessante, non viene sviluppato
in quanto irrilevante ai fini del presente giudizio poichè nei
confronti degli odierni convenuti non è stata pronunciata alcuna
sentenza penale irrevocabile sicchè una eventuale pronuncia della
Corte costituzionale additiva in questi termini sarebbe inutiliter
data.
Per lo stesso motivo appare irrilevante la censura formulata
all'odierna udienza in ordine alla disparità di trattamento che si
realizza tra i dipendenti pubblici e gli amministratori in ragione
del combinato disposto dell'art. 17, comma 30-ter e l'art. 7 della
legge n. 97/2001 cui la prima disposizione rimanda.
È indubbio che legge 97/2001 è destinata solo ai pubblici
dipendenti; si consideri in proposito l'intitolazione che reca «Norme
sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed
effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche».
In effetti da una lettura congiunta delle disposizioni testè
richiamate potrebbe affermarsi che la tutela dell'immagine sia
consentita esclusivamente nel caso di sentenze irrevocabili di
condanna emesse nei confronti dei soli dipendenti pubblici, mentre,
al contrario gli amministratori rimarrebbero sempre esenti da tale
responsabilità.
Tuttavia anche questo profilo appare verosimilmente irrilevante
poichè nel caso in esame non è stata pronunciata alcuna sentenza
penale sicchè gli amministratori ed i dipendenti si trovano nella
medesima situazione di impunità.
12) Ancora il Collegio ritiene che l'art. 17, comma 30-ter sia
intrinsecamente irragionevole poichè gli obiettivi raggiunti con
tale disposizione sono in contrasto con i principi costituzionali cui
deve essere improntata l'azione amministrativa.
L'art. 97 della Cost., infatti, nel dichiarare che i pubblici
uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge in modo che
siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità
dell'amministrazione, s'indirizza immediatamente e programmaticamente
al legislatore dettando i principi fondamentali cui deve essere
ispirata la legislazione e precettivamente alla pubblica
amministrazione.
La disposizione costituzionale in esame, dunque, da un lato
individua quali sono gli obiettivi che il legislatore deve perseguire
con la legge e dall'altra specifica il contenuto proprio del dovere
di tutti i funzionari amministrativi, ed in genere di tutti gli
agenti dell'amministrazione, di comportarsi correttamente. La
disposizione costituzionale contenuta nell'art. 97, pertanto
determina un vero e proprio diritto della p.a. ad agire, attraverso i
propri funzionari, secondo i predetti parametri.
Il buon andamento e l'imparzialità, sebbene non costituiscano il
fondamento costituzionale della tutela dell'immagine pubblica,
configurano senz'altro i criteri cui deve essere improntata l'azione
amministrativa affinchè il prestigio pubblico non venga leso.
È evidente, pertanto, la stretta relazione tra l'immagine
pubblica e l'agire corretto al punto che una ridotta tutela della
prima inevitabilmente indebolisce il diritto sostanziale
dell'amministrazione ad agire, attraverso i propri funzionari, in
modo corretto, imparziale, efficace ed efficiente.
Ciò considerato, il Collegio ritiene che la disposizione
censurata persegue obiettivi in contrasto con il contenuto
programmatico dell'art. 97 Cost. laddove, invece di introdurre
strumenti a presidio del buon andamento della pubblica
amministrazione, incoerentemente introduce una disciplina volta ad
escludere la possibilità giuridica del p.m. contabile di perseguire
ipotesi di danno all'immagine causato da una condotta amministrativa
scorretta; non solo, si pone anche in contrasto con il contenuto
precettivo della disposizione costituzionale poichè indebolisce il
diritto della p.a. all'azione amministrativa corretta.
13) Le censure di incostituzionalità formulate con riferimento
all'art. 3 e 97 della Cost., tra l'altro, non sono superabili
attraverso una diversa opzione ermeneutica poichè la chiara ed in
equivoca volontà del legislatore non consente a questo giudice di
procedere ad una interpretazione costituzionalmente orientata.
14) La norma in esame, infine, contiene, a giudizio del Collegio,
un ulteriore profilo di irragionevolezza intrinseca.
Tale disposizione, infatti, è stata introdotta in sede di
conversione del c.d. decreto anticrisi, un intervento legislativo
volto a razionalizzare e recuperare le risorse erariali per il
rilancio dell'economia, e, nello specifico, è inserita in un testo
(l'art. 17 della legge n. 102/2009) come modificata dal decreto legge
n. 103/2009) che ha tra gli scopi quello specifico di perseguire il
contenimento della spesa pubblica.
Ciò nonostante la sua applicazione provoca in concreto
l'obiettivo contrario e cioè quello di imporre alle amministrazioni
pubbliche le spese effettivamente sostenute a ristoro del detrimento
del proprio prestigio.
Alla luce di quanto sin qui argomentato la questione di
legittimità costituzionale sollevata all'odierna udienza è
rilevante e non manifestamente infondata.

P. Q. M.

Visto l'art. 134 della Costituzione e l'art. 23, della legge 11
marzo 1953, n. 87, ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Vice
Procuratore Generale:
Solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 17,
comma 30-ter, secondo e terzo periodo della legge 3 agosto 2009, n.
102, di conversione del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
modificato dall'art. 1, comma 1, lettera c), del decreto legge 3
agosto 2009, n. 103, convertito nella legge 3 ottobre 2009, n. 141,
per contrasto con gli articoli 2, 3, 24, 25, 97 e 103, della
Costituzione nei termini di cui in motivazione nella parte in cui
prevede che «Le Procure della Corte dei conti esercitano l'azione per
il risarcimento del danno all'immagine nei soli casi e nei modi
previsti dell'art. 7 della legge 27 marzo 2001, n. 97. A tale ultimo
fine, il decorso del termine di prescrizione di cui al comma
2 dell'art. 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è sospeso fino
alla conclusione del procedimento penale»;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia sulla questione
di legittimità;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè
di darne comunicazione al Presidente della Camera dei Deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.
Data in Catanzaro, nella Camera di consiglio del 22 ottobre 2009.

Il Presidente: Arganelli