1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 15-12-2004
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 965 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 giugno 2004
Ordinanza emessa il 28 giugno 2004 dal giudice di pace di Cesena nel procedimento civile vertente tra ditta Casentino Trasporti &amp; Spedizioni S.r.l. contro sindaco di Roncofreddo Circolazione stradale - Patente di guida - Patente a punti - Decurtazione del punteggio per violazioni del codice della strada - Obbligo del proprietario del veicolo di comunicare i dati dell'effettivo trasgressore per non subire egli stesso la decurtazione - Irragionevolezza in rapporto alle diverse conseguenze derivanti dalla mancata comunicazione (a seconda che il proprietario sia titolare o meno di patente e che sia persona fisica o giuridica) - Violazione del principio di eguaglianza - Lesione del diritto di difesa e del diritto al silenzio - Configurazione di un'ipotesi di responsabilita' oggettiva estranea al sistema sanzionatorio penale ed amministrativo - Violazione del principio della responsabilita' personale (estensibile agli illeciti amministrativi). - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 126-bis, comma 2, come modificato dal d.l. 27 giugno 2003, n. 151, convertito con modificazioni nella legge 1° agosto 2003, n. 214. - Costituzione, artt. 3, 24 e 27. (004C1304) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 15-12-2004)

IL GIUDICE DI PACE

Nella causa civile distinta al n. 67/A/04 R.G., ha pronunciato la
seguente ordinanza.
Nella causa civile promossa da: ditta Casentino Trasporti &amp;
Spedizioni" S.r.l. - in persona del legale rappresentante pro tempore
-, con avv. Paolo Raso ricorrente;
Contro, Sindaco di Roncofreddo pro tempore, difeso dall'Ag. Sc.
Katia Pierantozzi, resistente; in punto a: opposizione a sanzione
amministrativa.
Conclusioni del ricorrente: «Voglia l'ill.mo Giudice di pace di
Cesena, preliminarmente dato atto dell'ammissibilità, rilevanza e
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 126-bis, comma 2 cd, per violazione
dell'art. 24 Costituzione, voglia accogliere l'eccezione di
incostituzionalità sollevata e per l'effetto voglia sospendere il
giudizio in corso e disporre la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale; in via principale: voglia l'ill.mo giudice di pace di
Cesena accogliere il ricorso e per l'effetto annullare il verbale di
accertamento e contestazione di cui è ricorso. In ogni caso voglia
condannare l'amministrazione opposta al pagamento delle spese ed
onorari di causa solo in caso di opposizione, stante l'assoluta
incertezza giurisprudenziale in relazione alla fattispecie in
oggetto. Con riserva di precisazione in giudizio dei motivi,
all'esito della costituzione della convenuta. Con riserva di ogni
altra produzione e deduzione istruttoria».
Conclusioni del convenuto: «per quanto sopra esposto si chiede
che la S.V. ill.ma ritenendo manifestamene infondata la questione di
legittimità sollevata dall'opponente voglia confermare la validità
e l'efficacia del verbale opposto anche nel merito. In subordine,
qualora il giudice dovesse accogliere l'eccezione
d'incostituzionalità proposta, si chiede la prosecuzione del
giudizio con riferimento all'applicazione della sanzione pecuniaria
principale con convalida del verbale nella parte in cui irroga tale
sanzione».

Svolgimento del processo

Con atto del ricorso depositato addì 22 gennaio 2004, il legale
rappresentante della ditta Casentino Trasporti &amp; Spedizioni S.r.l.
inoltrava ricorso in opposizione al verbale di contestazione della
violazione dell'art. 126-bis comma 2 c.d.s., per non avere questi
fornito le generalità del soggetto alla guida del veicolo intestato
alla ricorrente in data 2 settembre 2003, ovvero in concomitanza di
una precedente infrazione al c.d.s.
Preliminarmente, la difesa dell'opponente eccepiva
l'illegittimità costituzionale dell'articolo asseritamente violato,
per contrarietà ai dettati di cui all'art. 24 Cost.; nel merito,
invece, contestava l'insussistenza degli estremi della
contravvenzione in quanto la ricorrente aveva effettivamente
adempiuto all'obbligo di legge, seppure comunicando di non essere a
conoscenza dell'identità del conducente, in quanto vettura aziendale
a disposizione di tutti senza obbligo di firmare alcun tipo di
registro di consegna, peraltro non esistente nella sede legale della
società.
Si costituiva la resistente, eccependo preliminarmente
l'infondatezza dell'eccezione di incostituzionalità basando i propri
assunti di verità sulla attuale assenza di pronunce in ordine
all'incostituzionalità della norma de quo e sul fatto che la sua
giustificazione giuridica della contestazione deve essere ricercata
nell'intrinseca riconducibilità della stessa ai presupposti di cui
agli artt. 196 c.d.s. e 2049 c.c. ed al principio di solidarietà.
Rassegnava, quindi, le conclusioni, come sopra riportate, che
venivano ratificate in udienza di comparizione delle parti,
unitamente alla reiterazione dell'eccezione preliminare formulata da
parte ricorrente.

M o t i v i

La richiesta di sospensione dell'intero procedimento a seguito
della sollevata eccezione preliminare, appare meritevole di
accoglimento nel giudizio in corso, in quanto la questione di
legittimità costituzionale dedotta dal ricorrente appare rilevante
nel giudizio in corso e, qualora il ricorso venisse accolto, ciò
comporterebbe l'inoltro di istanza di restituzione della somma esatta
quando ancora la sussistenza dei presupposti del credito vantato non
sono stati accertati.
Preliminarmente, occorre analizzare l'ipotesi di responsabilità
per la decurtazione dei punti della patente.
Per la corretta impostazione del tema, occorre premettere che la
responsabilità solidale è nota all'ordinamento giuridico civile
(art. 1292 e segg. c.c.) e la sua estensione al campo delle sanzioni
amministrative deriva dal fatto che per queste ultime sia stata
prevista e determinata una sanzione di tipo pecuniario.
La solidarietà, infatti, può essere in concreto attuata solo
allorchè la prestazione ingiunta sia fungibile e non caratterizzata
da elementi di natura personale.
La caratteristica della solidarietà, infatti, risiede
nell'indifferenza dell'adempimento da parte di uno qualsiasi dei
coobbligati: il creditore di fronte a uno dei diversi soggetti
obbligati potrà chiedere l'adempimento ad uno qualsiasi dei
debitori, salvo il diritto di regresso che il debitore ha nei
confronti degli altri.
Qualora l'obbligazione non fosse fungibile ma personale, appare
subito evidente che il debitore che ha pagato non potrebbe recuperare
pro-quota la parte di competenza dei debitori solidali.
Ciò spiega per quale motivo la solidarietà nel pagamento di una
somma non presenti particolari problemi di attuazione; ognuno dei
debitori è obbligato per l'intera somma ed il creditore ha il
diritto di pretendere il pagamento dell'importo totale da uno
qualsiasi dei debitori.
Altrettanto non può dirsi per le prestazioni che non siano
divisibili nè fungibili, cioè della stessa specie e qualità ma non
necessariamente le stesse.
Nel momento in cui si affronta l'ipotesi della responsabilità
solidale dell'impresa, per le sanzioni derivanti dalle infrazioni al
codice della strada, occorre tenere presente che il soggetto
giuridico proprietario della vettura sarà corresponsabile con il
conducente per il pagamento delle somme di danaro di cui alle
sanzioni; l'unica eccezione a detto obbligo solidale risiede nella
circostanza della circolazione contro la volontà del proprietario.
Detta circostanza dovrà essere provata dal proprietario ma, nel
caso tipico dell'impresa intestataria del veicolo affidato alla
conduzione del dipendente, si tratta di una circostanza pressochè
inesistente.
I problemi, infatti, iniziano a sorgere in reazione
all'art. 126-bis c.d.s.
Tale nuova figura a tutti gli effetti di natura sanzionatoria,
costituisce una nuova misura accessoria, che consegue
all'accertamento della violazione della norma di comportamento ed
accompagna la sanzione principale, costituita dalla pena pecuniaria.
Letteralmente, infatti, la norma di cui all'art. 126-bis c.d.s.
commina la decurtazione dei punti alle violazioni per le quali era
già prevista la sanzione della sospensione della patente.
Il nuovo istituto assurga, pertanto, ad una sanzione accessoria.
Di ciò i trova conferma nell'esplicita previsione i cui al comma
2 della stessa norma, ove si prevede che la comunicazione della
decurtazione all'anagrafe nazionale dei conducenti sia effettuata
decorsi trenta giorni dalla definizione della procedura sanzionatoria
(derivante dal pagamento della somma dovuta o dall'esaurimento dei
procedimenti giurisdizionali di impugnazione).
Difatti, solo il definitivo accertamento del fondamento della
sanzione principale, a seguito dello spontaneo pagamento o della
decisione del ricorso, permette di ritenere definitivo anche
l'accertamento della sanzione accessoria.
In secondo luogo occorre osservare che la patente è un permesso
concesso ad una persona fisica, sottoposto a verifiche individuali
sia nella fase di prima concessione che in quelle di successiva
conferma; per definizione e per logica, non può esistere una patente
concessa ad una persona diversa da quella fisica, così come non e
possibile la conduzione di un veicolo effettuata da un soggetto
diverso da una persona fisica umana.
Qualsiasi intervento sulla patente, pertanto, avrà ad oggetto la
limitazione imposta alla persona fisica di condurre un veicolo.
Le pene accessorie della sospensione della patente o della
decurtazione dei punti non potranno mai essere applicate ad
un'impresa o ad altra persona giuridica.
Difatti, appare subito evidente che nel caso del veicolo
intestato ad una persona giuridica non si potrà mai procedere alla
presunzione di conduzione ad opera dell'intestatario; nè la
decurtazione potrà mai essere applicata al legale rappresentante
dell'impresa perchè ciò darebbe origine ad un'ipotesi di
responsabilità oggettiva, illegittima nel nostro ordinamento.
Ogni sanzione di natura personale deve trovare fondamento nella
prova, anche per via presuntiva, della riconducibilità alla persona
dell'azione illecita.
Tuttavia, se ciò è possibile nel caso di intestazione del
veicolo ad una persona fisica, ciò non appare assolutamente
attuabile nei confronti del legale rappresentante di una persona
giuridica intestataria di veicolo.
Ciò, in osservanza di un'attenta analisi del te to di legge, che
oltretutto evidenzia tre ordini di motivi di non manifesta
infondatezza di questione di illegittimità costituzionale che, di
seguito, vengono partitamente analizzati.
Ed invero.
Violazione dell'art. 3 Cost.
In primo luogo, appare irragionevole la norma contestata alla
ricorrente per contrarietà con il dettato di cui all'art. 3 Cost.,
laddove essa appare applicabile solo nelle ipotesi in cui il
proprietario del veicolo sia munito di patente, mentre, nell'ipotesi
in cui il proprietario fosse una persona giuridica, essa non
colpirebbe nemmeno il proprietario del veicolo, ma il suo legale
rappresentante o addirittura un soggetto ulteriore scelto con criteri
soggettivi e casuali.
Difatti, guardando alle modalità di decurtazione del punteggio
della patente, nel caso in cui il conducente rimanga sconosciuto,
notiamo che le conseguenze rispetto ad uno stesso fatto possono
essere differenti:
decurtazione del punteggio sulla patente di guida, del
proprietario o di chi da questo è stato indicato come conducente;
nessuna decurtazione, se il proprietario non è titolare di
patente di guida (si può essere tranquillamente proprietari di un
veicolo senza avere la patente).
In quest'ultimo caso, al proprietario non è imposto nessun
obbligo di comunicare il nominativo del conducente (qui il
legislatore avrebbe fatto bene a stabilire lo stesso obbligo previsto
in capo ai legali rappresentanti delle persone giuridiche) e pertanto
non vi è perdita di punteggio, nè sanzioni ulteriori rispetto a
quelle previste per la singola norma violata e l'art. 126-bis risulta
completamente inefficace.
Con riguardo alle persone giuridiche, nel caso in cui il legale
rappresentante omettesse di fornire i dati personali e della patente
del conducente all'organo procedente, vi è solo una sanzione
pecuniaria a carico del primo.
È chiaro che potrebbero ritenersi sussistenti i presupposti per
invocare l'illegittimità costituzionale, in relazione al principio
d'uguaglianza previsto dall'art. 3 della Costituzione.
A tutto ciò, deve essere aggiunto che il proprietario del
veicolo, per vincere la presunzione di colpa in relazione ad un
illecito comportante la perdita di punti, non deve dimostrare o
provare alcunchè, ma solo semplicemente comunicare, all'organo di
polizia procedente, i dati personali e della patente del conducente,
il quale tuttavia non può avvalersì della stessa facoltà concessa
al proprietario, salvo spostare la questione sul piano penale con il
rimedio generale della querela di falso.
L'addebito di un fatto comportante una pena afflittiva, tramite
una semplice dichiarazione apodittica proveniente da chi non riveste
la qualifica di pubblico ufficiale, lede non solo la tutela
dell'onorabilità del cittadino onesto, ma mina anche il principio
della sicurezza stradale che la stessa non vorrebbe salvaguardare,
consentendo potenzialmente a persone di pochi scrupoli di eludere
l'applicazione a loro carico dell'art. 126-bis, attraverso
l'intestazione di veicoli a persone non titolari di patente di guida
o la comunicazione all'organo di polizia di dati personali e della
patente relativi a conducenti fittizi.
Violazione dell'art. 24 Cost.
La questione di illegittimità costituzionale del dettato
dell'art. 126-bis comma 2 c.d.s., in relazione all'art. 24 Cost.,
appare non manifestamente infondata, nella parte in cui fa esplicito
l'obbligo di denuncia del nominativo del conducente a carico del
proprietario, quando gli organi di polizia non sono riusciti ad
identificare.
L'obbligo di denuncia, difatti, sussiste solo in capo a
determinati soggetti che rivestono pubbliche funzioni, laddove, per
contro, l'imposizione al proprietario di denunciare il conducete del
veicolo responsabile della violazione appare limitare il diritto di
difesa del cittadino, obbligato a parlare, mentre il diritto al
silenzio è ormai patrimonio acquisito del nostro ordinamento.
Violazione dell'art. 27 Cost.
Va, poi, valutata anche l'ipotesi di illegittimità
costituzionale dell'art. 126-bis comma 2 c.d.s. in relazione al
dettato di cui all'art. 27 Cost., che appare non manifestamente
infondata in quanto, atteso che l'irrogazione della multa ad un
soggetto diverso da quello che effettivamente ha commesso
l'infrazione contestata risulta applicata solo a titolo di
responsabilità oggettiva, istituto peraltro estraneo al vigente
diritto sanzionatorio penale ed amministrativo.
La legge n. 689/1981 stabilisce, infatti, all'art. 3, che: «nelle
violazioni in cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno
è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e
volontaria, sia essa dolosa o colposa», venendo sancito anche
nell'ambito delle sanzioni amministrative il principio che la
responsabilità è personale (art. 27, comma 1, Cost.) ciò
comportando l'impossibilità di chiamare rispondere un soggetto al
posto di altri.
Recentemente la S.C., Sez. I, con Sent. n. 17536/2003 del 30
aprile 2003, ha esplicitamente ribadito il principio della
censurabilità dell'applicazione di una sanzione amministrativa nei
confronti di un legale rappresentante sulla sola base di un parametro
oggettivo di responsabilità, collegato alla c.d. culpa in eligendo o
in vigilando, essendo necessario evidenziare un «collegamento»" tra
il comportamento contra legem ed il suo autore, sia in ordine al
profilo causale che a quello di tipo soggettivo (conforme: Cass. civ.
n. 10412/1994).
In effetti, l'introduzione della «patente a punti»", soprattutto
sotto il profilo della decurtazione a carico del proprietario del
veicolo per le violazioni in cui non è stato possibile identificare
il conducente, concretizzerebbe una fattispecie di responsabiltà
oggettiva, in contrasto con l'art. 27 Cost. che afferma la
responsabilità personale in materia penale.
L'istituto in questione, infatti, rileva sotto i profili penale,
civile ed amministrativo: con riferimento al primo, la dottrina
maggioritaria attribuisce all'affermazione contenuta nell'art. 27
comma 1 Cost. («la responsabilità penale è personale») un divieto
sia di responsabilità per fatto altrui che di responsabilità
oggettiva, incardinando il diritto penale al principio della
responsabilità per fatto proprio colpevole, poichè anche l'evento
causato dal soggetto, ma a lui psicologicamente non ricollegabile,
non può dirsi certo suo personale; di conseguenza le due citate
forme di responsabilità devono ritenersi incostituzionali.
Certo non mancano casi di responsabilità oggettiva anche nel
nostro ordinamento, ma questi sono espressamente codificati e godono
della caratteristica dell'eccezionalità.
Nell'ipotesi, invece, della responsabilità nell'illecito
amministrativo, è d'uopo fare una premessa di fondo: alla
costruzione di quest'ultimo, così come formulato dalla legge
n. 689/1981, concorrono elementi mutuati sia dal diritto penale (tra
cui il principio di legalità, l'elemento soggettivo e le cause di
esclusione della responsabilità solo per citarne alcuni), che da
quello civile (rappresentati soprattutto dalla solidarietà e dalla
responsabilità di chi è tenuto alla sorveglianza dell' incapace per
un fatto realizzato da questi).
In particolare, l'art. 3 comma 1 della predetta legge, ripetendo
la formula dell'art. 42 c.p., richiede lo stesso elemento soggettivo
delle contravvenzioni, l'indifferenza tra dolo e colpa, pur essendo
necessaria almeno quest'ultima, depurando in tal modo l'illecito
amministrativo da quei residui di responsabilità oggettiva che
ancora inquinano l'illecito penale.
L'art. 6, invece, ha introdotto l'istituto della solidarietà, di
derivazione civilistica, prevedendo la responsabilità in solido, con
l'autore dell'illecito, del proprietario della cosa che servi a
commettere la violazione, della persona incaricata della vigilanza
sull'incapace, per i fatti da quest'ultimo commessi e
dell'imprenditore per gli illeciti commessi dal dipendente
nell'esercizio delle proprie incombenze.
Analizzando attentamente il primo comma di quest'articolo,
relativo al proprietario della cosa che servì o fu destinata a
commettere la violazione, si può notare che è stato ripreso in toto
dall'art. 196 c.d.s., ma la cosa più interessante è che ripete la
stessa formulazione dell'art. 2054 comma 3 c.c., esempio eclatante di
responsabilità oggettiva in campo civile.
Con un'importante precisazione, pero': nella legge n. 689/1981,
come nell'art. 196 c.d.s., la responsabilità in solido comporta il
pagamento della somma pecuniaria scaturita dalla violazione
amministrativa, e non invece l'assoggettamento ad altra sanzione di
carattere afflittivo, ma non pecuniario, come quella della detrazione
dei punti dalla patente prevista dall'art. 126-bis; anzi questa
formalmente non è nemmeno considerata sanzione accessoria dal
rinnovellato codice della strada, non avendo trovato collocazione
nell'elenco delle sanzioni accessorie previsto dall'art. 210 comma 2
lett. c) (sanzioni concernenti i documenti di circolazione e la
patente di guida).
In sintesi, due sono le teorie:
la prima che ritiene l'illecito amministrativo, in special
modo quello punito con sanzione pecuniaria, una categoria autonoma da
quella dell'illecito penale, con la logica conseguenza di un
superamento dei principi regolatori del diritto penale nella
costruzione delle regole fondamentali degli illeciti amministrativi;
la seconda, invece, per la quale non sussisterebbero
sostanziali differenze tra le due categorie di illeciti, cosicchè
sarebbe meramente formale il criterio distintivo tra le stesse,
costituito dal tipo di sanzione prevista per ciascun illecito: pena
per l'illecito penale e sanzione per amministrativa per quello
amministrativo.
A sostegno della prima, l'uso del termine «assoggettamento» che
il legislatore ha fatto nell'art. 1 della legge n. 689/1981 (a
differenza del «punito»" dell'art. 1 c.p.), come se la sanzione
amministrativa avesse un valore diverso dalla pena, tanto che alcuni
accostarono l'illecito amministrativo a quello civile, individuandone
il fondamento costituzionale nell'art. 23 Cost.: «nessuna prestazione
personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla
legge».
Contra, la dottrina maggioritaria e la giurisprudenza hanno
evidenziato che, mentre dall'illecito civile scaturisce l'obbligo di
risarcire danno provocato al fine di reintegrare il patrimonio
oggetto di lesione, da quello amministrativo deriva quello di
sottostare alla sanzione amministrativa in quanto si è violata una
norma dettata per la tutela di interessi generali, obbligo che non
può essere frazionato tra più autori.
Pertanto, come nel diritto penale, il carattere punitivo,
generalpreventivo e specialpreventivo della sanzione amministrativa
esclude la trasmissibilità agli eredi dell'obbligazione di pagare la
pena pecuniaria alla morte del trasgressore.
In ultima istanza è il legislatore, nel momento in cui si
predispone a regolamentare dei fatti, che sceglie la collocazione
della materia nel sistema sanzionatorio penale od in quello
amministrativo, in base a proprie valutazioni politiche.
Comunque, all'obiezione che l'illecito amministrativo non ha la
natura risarcitoria o reintegratoria tipica di quello civile, si può
tranquillamente replicare che esistono nell'ordinamento sanzioni
amministrative ripristinatorie, volta ad eliminare il danno od il
profitto dell'agente, soprattutto in materia urbanistica o di
bellezze naturali, ma anche nel codice della strada, come l'obbligo
di ripristino dello stato dei luoghi o di rimozione di opere abusive.
Una lettura meramente formale dell'art. 27 Cost., valida
esclusivamente per la materia penale, aprirebbe comunque un vulnus
nella tutela dei diritti difesa del cittadino, considerato che il
legislatore potrebbe mascherare vere e proprie fattispecie penali
sotto una copertura formalmente amministrativa; come ha fatto
recentemente con l'introduzione della responsabilità amministrativa
dell'ente contenuta nel d.lgs. n. 231/2001, formalmente
amministrativa, ma sostanzialmente di carattere penale, desumibile
dal collegamento diretto e non solidale della responsabilità della
società con la commissione dei reati, e sull'accertamento della
stessa demandata al giudice penale con l'insieme delle garanzie del
processo penale.
Tutto quanto sin qui esposto, comporta automaticamente l'avvallo
della teoria in base alla quale l'incompatibilità costituzionale
della responsabilità oggettiva prevista dall'art. 27 Cost. non
riguardi la violazione di natura amministrativa.

P. Q. M.
Visto l'art. 23, comma 3, legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata dal ricorrente in relazione
all'art. 126-bis comma 2 c.d.s. (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), come
modificato con il decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151, convertito
con modificazioni dalla legge 1° agosto 2003, n. 214 (legge di
conversione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 186 del 12 agosto
2003), per violazione degli artt. 3, 24 e 27 della Costituzione, per
le ragioni di cui in motivazione;
Dispone la sospensione del processso in corso;
Ordina la notificazione della presente ordinanza alle parti
costituite;
Ordina la notificazione della presente ordinanza al Presidente
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Ordina la trasmissione della presente ordinanza alla Corte
costituzionale insieme con gli atti del giudizio e con la prova delle
notificazioni e delle comunicazioni prescritte.
Cesena, addì 28 giugno 2004
Il giudice di pace: Pepoli
04C1304