1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 29 SENTENZA 23 gennaio - 1 febbraio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Costituzione in giudizio della Regione Abruzzo - Difetto di valida procura ad litem - Inammissibilita'. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, artt. 25, 31 e 34; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 23, comma 1. Regione Abruzzo - Amministrazione pubblica - Servizi pubblici locali a rilevanza economica - Societa' a capitale interamente pubblico proprietarie di reti, impianti e dotazioni patrimoniali destinati all'esercizio dei servizi pubblici - Partecipazione alle gare ad evidenza pubblica per la scelta del gestore o del socio privato - Divieto - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela della concorrenza», nonche' del principio di eguaglianza per la negazione di una disciplina transitoria - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23, art. 4, comma 4. - Costituzione, artt. 3 e 117, secondo comma, lettera e). Regione Abruzzo - Amministrazione pubblica - Servizi pubblici locali a rilevanza economica - Societa' a capitale interamente pubblico gia' affidatarie in via diretta della gestione di un servizio pubblico - Partecipazione alle gare ad evidenza pubblica per la scelta del gestore - Divieto - Ricorso del Governo - Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela della concorrenza», per mancata previsione del regime transitorio previsto dal legislatore statale - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ulteriore profilo. - Legge Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23, art. 7, comma 4, lettera b). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e), (art. 3). Regione Abruzzo - Amministrazione pubblica - Servizi pubblici locali a rilevanza economica - Societa' mista titolare della gestione - Partecipazione azionaria del socio privato - Limite minimo del 40 per cento del capitale sociale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela della concorrenza», della competenza statale nella determinazione dei principi fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica, irragionevolezza - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23, art. 7, comma 1, lettera b). - Costituzione, artt. 3 e 117, secondo comma, lettera e) e terzo comma. Regione Abruzzo - Amministrazione pubblica - Servizi pubblici locali a rilevanza economica - Societa' a capitale interamente pubblico affidatarie in via diretta della gestione di un servizio pubblico locale - Conferimento di incarichi professionali a persone o societa' legate da dipendenza o collaborazione con l'ente titolare del capitale sociale - Divieto - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23, art. 7, comma 4, lettera d). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). Regione Abruzzo - Amministrazione pubblica - Servizi pubblici locali a rilevanza economica - Societa' a capitale interamente pubblico affidatarie in via diretta della gestione di un servizio pubblico locale - Conferimento di incarichi professionali a persone o societa' legate da dipendenza o collaborazione con l'ente titolare del capitale sociale - Divieto - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con il trattato istitutivo dell'Unione europea per violazione dei principi di liberta' di stabilimento e libera prestazione dei servizi - Carenza di elementi minimi argomentativi - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23, art. 7, comma 4, lettera d). - Costituzione, art. 117, primo comma. Regione Abruzzo - Amministrazione pubblica - Servizi pubblici locali a rilevanza economica - Societa' a capitale interamente pubblico affidatarie della gestione di un servizio pubblico locale - Assunzione di personale dipendente - Rispetto delle procedure di evidenza pubblica imposte agli enti locali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile» - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23, art. 7, comma 4, lettera f). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l). Regione Abruzzo - Amministrazione pubblica - Servizi pubblici locali a rilevanza economica - Societa' affidatarie del servizio pubblico - Legali rappresentanti e componenti degli organi esecutivi - Ineleggibilita' a cariche elettive negli enti locali territoriali titolari del capitale sociale - Ricorso del Governo - Invasione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia «organi di governo» degli enti territoriali - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23, art. 7, comma 4, lettera g). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera p). (006C0068) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 4, e
dell'art. 7, comma 1, lettera b), e comma 4, lettere b), d), f) e g),
della legge della Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23 (Norme sui
servizi pubblici locali a rilevanza economica), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
18 ottobre 2004, depositato nella cancelleria della Corte il
successivo 21 ottobre, ed iscritto al n. 100 del registro ricorsi
2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 2005 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali per la
Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 18 ottobre 2004 e depositato il
successivo 21 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato gli articoli 4, comma 4, e 7, comma 1, lettera b), e
comma 4, lettere b), d), f), g), della legge della Regione Abruzzo
5 agosto 2004, n. 23 (Norme sui servizi pubblici locali a rilevanza
economica), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo
del 20 agosto 2004, n. 22, per violazione degli articoli 3, 117,
primo comma - anche in relazione agli articoli da 52 a 66 (ora
articoli da 43 a 55) del Trattato dell'Unione europea -, secondo
comma, lettere e), l) e p), nonchè terzo comma, della Costituzione,
chiedendo che ne venga dichiarata l'illegittimità costituzionale.
2. - Il ricorrente osserva, preliminarmente, che la legge reg.
Abruzzo n. 23 del 2004 detta disposizioni normative in un settore,
servizi pubblici locali a rilevanza economica, che per i profili
relativi alla tutela della concorrenza - materia oggetto, ex
art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, di
competenza legislativa esclusiva dello Stato - è disciplinato
dall'art. 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), norma,
quest'ultima, di principio, non derogabile dalla legislazione
regionale (il Presidente del Consiglio dei ministri richiama la
sentenza n. 272 del 2004).
3. - Tanto premesso, l'Avvocatura dello Stato sospetta di
illegittimità costituzionale l'art. 4, comma 4, e l'art. 7, comma 4,
lettera b), della legge regionale in esame.
La difesa dello Stato rileva come l'art. 4, comma 4, vieti alle
società a capitale interamente pubblico (e rispettive società
collegate e controllate), proprietarie di reti, impianti, dotazioni
patrimoniali e beni essenziali all'espletamento di un servizio
pubblico locale, di partecipare alle gare disciplinate dall'art. 113,
comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000, per la scelta del soggetto
gestore del servizio, ovvero per la scelta del socio privato delle
società a capitale misto pubblico/privato.
A sua volta, l'art. 7, comma 4, lettera b), vieta alle medesime
società, affidatarie dirette della gestione (in ipotesi anche
integrata) del servizio pubblico locale, di partecipare alle gare, ad
evidenza pubblica, per la scelta del soggetto gestore del servizio e
per la scelta del socio privato delle società a capitale misto.
Tuttavia, rileva il Presidente del Consiglio dei ministri, ai
sensi del comma 15-quater, dell'art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000,
analogo divieto - previsto dal comma 6 per le società che gestiscono
servizi pubblici locali in virtù di un affidamento diretto o di una
procedura non ad evidenza pubblica, nonchè per le società a
capitale interamente pubblico affidatarie dirette della gestione
delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali,
ovvero per le imprese titolari della gestione a seguito di procedure
ad evidenza pubblica - «non opera sino al 31 dicembre 2006».
Da tali rilievi il ricorrente deduce che le disposizioni
impugnate - che riguardano le società proprietarie delle reti e non
solo quelle titolari della relativa gestione - impediscono
l'esercizio di un'attività economica sul territorio abruzzese,
contrastano con l'unicità del mercato e violerebbero, pertanto,
l'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, che
riserva allo Stato la potestà legislativa esclusiva nella materia
«tutela della concorrenza».
Per altro verso, le norme in oggetto, negando l'esigenza di una
disciplina transitoria riconosciuta, invece, dalla legge statale,
lederebbero «uno dei canoni fondamentali di cui all'art. 3 della
Costituzione».
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri censura anche
l'art. 7, comma 1, lettera b), della legge reg. Abruzzo n. 23 del
2004, che stabilisce un limite minimo (40 per cento del capitale
sociale) alla partecipazione azionaria del socio privato nelle
società a capitale sociale misto pubblico/privato, cui può essere
conferita la titolarità della gestione del servizio pubblico locale
a rilevanza economica.
Tale limitazione, non contemplata dall'art. 113, comma 5,
lettera b) del d.lgs. n. 267 del 2000, contrasterebbe con l'art. 3
della Costituzione, in quanto appare irrazionale stabilire un limite
minimo, anzichè massimo, alla partecipazione privata.
La disposizione in esame, inoltre, sarebbe suscettibile di
alterare il regime di libero mercato, nonchè contraddittoria con la
scelta del legislatore statale di consentire anche apporti di non
elevato rilievo finanziario da parte di soggetti in possesso,
peraltro, delle necessarie capacità tecniche.
Ad avviso della difesa dello Stato, quindi, vi sarebbe la lesione
della competenza statale in ordine alla determinazione dei principi
fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica (art. 117,
terzo comma, della Costituzione), nonchè della competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela della
concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e, della
Costituzione).
5. - Il ricorrente impugna l'art. 7, comma 4, lettera d), della
legge reg. Abruzzo de qua, che vieta alle società a capitale
interamente pubblico di conferire incarichi professionali, di
collaborazione e di qualsiasi altro genere, a persone e/o a società
legate da rapporti di dipendenza e/o di collaborazione con l'ente o
gli enti titolari del capitale sociale, in quanto tali obbligati ad
esercitare sulle società un controllo analogo a quello esercitato
sui propri servizi.
Poichè, secondo l'Avvocatura dello Stato, il mancato rispetto
della norma darebbe luogo alla nullità dell'atto costitutivo del
rapporto, si profilerebbe, ad opera del legislatore regionale,
un'invasione della competenza legislativa nella materia «ordinamento
civile», riservata in via esclusiva allo Stato, ex art. 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione.
La disposizione in esame, inoltre, verrebbe a configurare delle
incompatibilità nell'esercizio delle professioni, che attengono,
ugualmente, al piano dell'ordinamento civile.
Potrebbe, infine, ipotizzarsi un contrasto con i principi di
libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, di cui
agli artt. da 52 a 66 (ora artt. da 43 a 55) del Trattato dell'Unione
europea, con violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
6. - A sostegno della ritenuta illegittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 4, lettera f), della legge regionale in esame, la
difesa dello Stato deduce che detta disposizione - la quale prevede
che le società a capitale interamente pubblico, affidatarie del
servizio pubblico locale, siano obbligate al rispetto delle procedure
di evidenza pubblica imposte agli enti locali per l'assunzione di
personale dipendente - pone a carico di società private obblighi e
oneri non previsti per l'instaurazione dei rapporti di lavoro nel
settore privato, ed invaderebbe, quindi, la competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia «ordinamento civile» (art. 117,
secondo comma, lettera l, della Costituzione).
7. - Infine il Presidente del Consiglio dei ministri deduce
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 4, lettera g),
della medesima legge regionale, in quanto detta norma - nel prevedere
l'ineleggibilità a sindaco, presidente della Provincia, consigliere
comunale, provinciale e circoscrizionale dei Comuni e delle Province
titolari del capitale sociale delle società affidatarie della
gestione del servizio pubblico, per i legali rappresentanti ed i
componenti degli organi esecutivi delle società medesime - lederebbe
la competenza esclusiva dello Stato, ex art. 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione, «in materia di organi di governo e
funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane».
8. - Si è costituita nel giudizio la Regione Abruzzo,
depositando in cancelleria comparsa con apposta a margine la procura
speciale alle liti rilasciata dal Presidente della Giunta regionale
«per rappresentare e difendere la Regione Abruzzo nel presente
giudizio dinanzi alla Corte Costituzionale concernente il ricorso per
incostituzionalità promosso dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri avverso la legge regionale n. 22 del 5 agosto 2004».
La difesa regionale ha chiesto che la Corte «voglia in parte
dichiarare» manifestamente infondate le questioni di
costituzionalità sollevate dal Presidente del Consiglio dei
ministri.
9. - In ordine alla prospettata illegittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 4, della legge suddetta, la Regione ha osservato
che la lettura offerta dall'Avvocatura non può essere condivisa, e
che deve essere, invece, privilegiata un'interpretazione conforme a
Costituzione.
Il legislatore regionale ha ritenuto, infatti, non necessario
ribadire il termine iniziale di operatività del divieto, poichè lo
stesso era già stabilito dalla normativa statale di principio in
materia, in modo inderogabile.
Con riguardo alle censure rivolte all'art. 7, comma 4,
lettera b), della legge reg. n. 23 del 2004, la Regione ha dedotto
che - in particolare, rispetto al rilievo che l'estensione soggettiva
del divieto ricomprende le società proprietarie delle reti, anzichè
solo quelle titolari della relativa gestione - «si riscontra una non
perfetta aderenza con la normativa statale».
10. - La Regione ritiene, altresì, che l'art. 7, comma 1,
lettera b), della legge impugnata, ricalchi esattamente il contenuto
della corrispondente disposizione statale (art. 113, comma 5, lettera
b, del d.lgs. n. 267 del 2000) discostandosene, unicamente, per
l'introduzione di una soglia minima di partecipazione al capitale
sociale del socio privato.
La norma regionale andrebbe, quindi, letta come una
specificazione di dettaglio della disciplina statale di principio,
che tace al riguardo, attribuendo una connotazione giuridica ben
precisa al concetto di «società mista».
11. - In merito alle censure formulate rispetto all'art. 7,
comma 4, lettera d), la difesa regionale ha osservato che la norma
costituisce, in primo luogo, emanazione diretta del principio
costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione, ex
art. 97, primo comma, della Costituzione, e, nello specifico, che
essa è estrinsecazione di quel presupposto naturale che caratterizza
la stessa essenza giuridica del controllo, il quale esige,
quantomeno, l'alterità tra controllante e controllato.
12. - Rispetto alla dedotta illegittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 4, lettera f), della legge reg. n. 23 del 2004, la
resistente ha rilevato come, con riguardo alle società a capitale
interamente pubblico, vada tenuto distinto l'aspetto formale da
quello sostanziale, di modo che il ricorso, da parte degli enti
pubblici, a forme organizzative proprie del diritto privato, non vale
a dissolverne totalmente la natura pubblicistica.
13. - Infine, rispetto all'impugnativa dell'art. 7, comma 4,
lettera g), la Regione osserva che la norma non contrasta con
l'assetto costituzionale, poichè si limita a ribadire figure di
ineleggibilità già previste a livello statale (cfr. artt. 60, 61 e
63 del d.lgs. n. 267 del 2000).

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimità costituzionale di diverse disposizioni
della legge della Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23 (Norme sui
servizi pubblici locali a rilevanza economica), che disciplinano le
modalità di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali a
rilevanza economica alle società a capitale interamente pubblico o a
capitale misto pubblico/privato, nonchè il regime giuridico delle
medesime.
La citata legge regionale, secondo quanto disposto dall'art. 2,
regola il servizio di gestione dei rifiuti urbani, il servizio idrico
integrato, nonchè i servizi di trasporto pubblico locale, come
specificati, tutti qualificati «a rilevanza economica».
In particolare, il ricorrente impugna l'art. 4, comma 4,
l'art. 7, comma 4, lettere b), d), f) e g), nonchè l'art. 7,
comma 1, lettera b), della legge regionale, prospettando la
violazione dell'art. 3, dell'art. 117, primo comma - anche in
relazione agli articoli da 52 a 66 (ora artt. da 43 a 55) del
Trattato istitutivo dell'Unione europea -, secondo comma, lettere e),
l) e p), e terzo comma, della Costituzione.
2. - In via preliminare deve essere dichiarata inammissibile - ai
sensi degli artt. 25, 31 e 34 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e
dell'art. 23, comma 1, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale - la costituzione in giudizio della Regione
Abruzzo.
La procura speciale alle liti, apposta a margine dell'atto di
costituzione, infatti, è stata rilasciata dal Presidente della
Giunta regionale, per la rappresentanza e la difesa della Regione,
nel giudizio di costituzionalità della legge reg. 5 agosto 2004,
n. 22 (la cui rubrica reca «Nuove disposizioni in materia di
politiche di sostegno all'economia ittica»), e non della legge reg.
5 agosto 2004, n. 23.
Il difetto di una valida procura alle liti, rende, quindi,
tamquam non esset l'attività processuale svolta dalla difesa
regionale.
3. - Le censure proposte devono essere esaminate, in primo luogo,
con riferimento alle disposizioni contenute negli artt. 4, comma 4, e
7, comma 4, lettera b), che violerebbero la competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia «tutela della concorrenza», quale
desumibile dalla disciplina dettata dall'art. 113 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nonchè l'art. 3 della
Costituzione, «negando l'esigenza di una disciplina transitoria
riconosciuta invece dalla legge statale».
In particolare, l'art. 4, comma 4, della legge regionale
impugnata stabilisce che le società a capitale interamente pubblico
- alle quali gli enti locali abbiano conferito la proprietà delle
reti, degli impianti, delle dotazioni patrimoniali e dei beni
essenziali all'espletamento di un servizio pubblico locale - nonchè
le società controllate e collegate con le medesime, non sono ammesse
a partecipare alle gare (ad evidenza pubblica) indette per la scelta
del soggetto gestore del servizio, ovvero per la scelta del socio
privato delle società a capitale misto, gare disciplinate
dall'art. 113, comma 5, del citato d.lgs. n. 267 del 2000.
L'art. 7, comma 4, lettera b), a sua volta, vieta alle società a
capitale interamente pubblico di cui al precedente comma 1,
lettera c), in quanto già affidatarie dirette della gestione (anche
integrata) di un servizio pubblico locale a rilevanza economica, di
partecipare alle gare ad evidenza pubblica indette per la scelta del
soggetto cui conferire la gestione dei servizi.
4. - Il ricorrente si duole, in sostanza, che la legge regionale
avrebbe introdotto limitazioni non previste, o con una non consentita
efficacia immediata, rispetto alla disciplina statale, in ordine alla
partecipazione delle società costituite da enti pubblici, a capitale
interamente pubblico, alle gare di cui innanzi, nella ipotesi in cui
le medesime:
a) siano proprietarie di reti, impianti e dotazioni
patrimoniali (divieto assoluto in ragione del richiamo all'art. 113,
comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000);
b) siano già affidatarie della gestione di servizi pubblici
locali (divieto relativo in ragione dell'art. 7, comma 1, lettera c),
della medesima legge reg. n. 23 del 2004).
Il primo divieto (art. 4, comma 4) non sarebbe previsto dalla
normativa statale dettata dal citato d.lgs., mentre il secondo
(art. 7, comma 4, lettera b), potrebbe essere ricondotto alla
previsione dell'art. 113, comma 6, dello stesso d.lgs., la quale
però, in ragione del successivo comma 15-quater, opererà soltanto a
partire dal 1° gennaio 2007.
5. - Ciò precisato, appare opportuno, in via preliminare,
richiamare, sia pure in sintesi, la disciplina statale dei servizi
pubblici locali di rilevanza economica, con particolare riguardo al
regime giuridico delle procedure per l'affidamento della gestione
delle reti, nonchè per l'affidamento della gestione del servizio.
6. - La disciplina in questione è contenuta nel Titolo V del
d.lgs. n. 267 del 2000 e, in particolare, nell'art. 113 che ha
subito, nel corso del tempo, varie modificazioni per effetto
dell'art. 35 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2002), dell'art. 14, comma 1, del decreto-legge
30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo
sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, nella legge 24 novembre 2003, n. 326,
nonchè dell'art. 4, comma 234, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004).
7. - Proprio l'art. 14, comma 1, del citato decreto-legge n. 269
del 2003, secondo cui le disposizioni dell'art. 113, sulle modalità
di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica, «concernono la tutela della concorrenza e sono
inderogabili ed integrative delle discipline di settore», è stato
sottoposto al vaglio di costituzionalità.
E questa Corte, con la sentenza n. 272 del 2004, ha affermato che
tale disposizione si può sostanzialmente ritenere «una
norma-principio della materia, alla cui luce è possibile
interpretare il complesso delle disposizioni in esame nonchè il
rapporto con le altre normative di settore, nel senso cioè che il
titolo di legittimazione dell'intervento statale in oggetto è
fondato sulla tutela della concorrenza, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), della Costituzione, e che la disciplina stessa
contiene un quadro di principi nei confronti di regolazioni
settoriali di fonte regionale. L'accoglimento di questa
interpretazione comporta, da un lato, che l'indicato titolo di
legittimazione statale è riferibile solo alle disposizioni di
carattere generale che disciplinano le modalità di gestione e
l'affidamento dei servizi pubblici locali di «rilevanza economica» e
dall'altro lato che solo le predette disposizioni non possono essere
derogate da norme regionali».
La Corte ha ritenuto, altresì, che «alle stesse finalità
garantistiche della concorrenza appare ispirata anche la disciplina
transitoria, che, in modo non irragionevole, stabilisce i casi di
cessazione delle concessioni già assentite in relazione
all'effettuazione di procedure ad evidenza pubblica e al tipo di
società affidataria del servizio».
In conclusione, pertanto, alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato nella materia «tutela della concorrenza», devono essere
ricondotte le disposizioni statali di principio contenute
nell'art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000, in quanto le medesime, pur
incidendo sulla materia dei servizi pubblici locali, che appartiene
alla competenza residuale delle Regioni, disciplinano l'affidamento
della gestione dei servizi pubblici locali, di rilevanza economica,
secondo un sistema teso a salvaguardare la concorrenzialità del
mercato.
8. - Orbene, il richiamato art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000,
nel testo risultante dalle varie modifiche subite nel tempo, delinea
una complessa disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza
economica che risulta caratterizzata, in linea generale:
dalla separazione tra la proprietà di reti, impianti ed
altre dotazioni patrimoniali, riservata all'ente locale (o trasferita
da quest'ultimo a società a capitale interamente pubblico, che è
incedibile), e la gestione del servizio pubblico;
da un tendenziale accorpamento della gestione delle reti
all'erogazione del servizio pubblico locale, prevedendosi la
tipizzazione, ad opera della normativa di settore, dei casi in cui le
suddette attività possono, invece, essere eccezionalmente disgiunte.
In detto sistema, quindi, si possono distinguere tre aspetti
nella regolamentazione dei servizi pubblici locali, che possono
essere così individuati:
proprietà di reti, impianti e dotazioni patrimoniali;
gestione della rete;
erogazione del servizio.
Dall'esame del contenuto del citato art. 113, in combinato
disposto con altre norme nel medesimo articolo richiamate, sono
desumibili, i seguenti principi:
la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre
dotazioni patrimoniali spetta agli enti locali (art. 113, comma 2),
che possono conferirla però - come si è precisato - a società a
capitale interamente pubblico (art. 113, comma 13);
le discipline di settore possono stabilire i casi in cui
l'attività di gestione delle reti e degli impianti può essere
separata dalla erogazione del servizio (art. 113, comma 3); qualora
sia stata prevista detta separazione, per la gestione gli enti locali
si avvalgono, con affidamento diretto, delle società proprietarie
delle reti, di società a capitale interamente pubblico costituite
allo scopo, oppure, mediante procedure di evidenza pubblica, di
imprese idonee (art. 113, commi 13 e 4);
il conferimento della titolarità del servizio pubblico, per
l'erogazione dello stesso, è affidato (art. 113, comma 5):
a) a società di capitali individuate mediante
l'espletamento di gare ad evidenza pubblica;
b) a società di capitale misto pubblico/privato, nelle
quali il socio privato sia scelto attraverso gare ad evidenza
pubblica;
c) a società a capitale interamente pubblico, a condizione
che gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulle
società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi
e che la società realizzi la parte più importante della propria
attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano;
le società che in Italia o all'estero gestiscono a qualsiasi
titolo servizi pubblici locali in virtù di un affidamento diretto,
di una procedura non ad evidenza pubblica o a seguito dei relativi
rinnovi, nonchè le società controllate o collegate alle medesime
ovvero i soggetti titolari della gestione delle reti (quando sia
disgiunta dall'erogazione del servizio) non possono partecipare alle
gare ad evidenza pubblica per l'affidamento della gestione del
servizio pubblico di cui al comma 5 (art. 113, comma 6);
il divieto da ultimo richiamato opera per entrambe le
categorie di soggetti ivi indicate soltanto a partire dal 1° gennaio
2007, a meno che non si tratti «dell'espletamento delle prime gare
aventi ad oggetto i servizi forniti dalle società partecipanti alla
gara stessa» (comma 15-quater, aggiunto all'art. 113 dall'art. 4,
comma 234, della legge n. 350 del 2003).
9. - Orbene, lo scrutinio di legittimità costituzionale, in
ordine alle disposizioni della legge regionale ora oggetto di censure
da parte dello Stato, deve essere condotto alla luce del suddetto
quadro normativo statale, che - come si è sopra visto - trova la sua
fonte nel parametro costituzionale dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, al quale ha fatto fondamentalmente
riferimento, nel suo ricorso, il Presidente del Consiglio dei
ministri.
10. - Ciò chiarito, deve essere, innanzitutto, esaminata la
questione di legittimità costituzionale proposta dal ricorrente con
riferimento all'art. 4, comma 4, della legge regionale impugnata.
Tale questione non è fondata.
La disposizione regionale oggetto di impugnazione esclude che le
società a capitale interamente pubblico, cui sia stata conferita
dagli enti locali la proprietà di reti, impianti e dotazioni
patrimoniali, destinati all'esercizio dei servizi pubblici, possano
partecipare alle gare ad evidenza pubblica indette per la scelta del
soggetto gestore del servizio o del socio privato delle società a
capitale misto pubblico/privato.
Dalla formulazione della disposizione in esame e, in particolare,
dalla specificazione degli ulteriori compiti e poteri che le società
a capitale totalitario pubblico possono esercitare (tra i quali può
essere compreso anche quello di espletare le gare per la scelta del
soggetto affidatario dell'erogazione del servizio, ex art. 113,
comma 13) si desume che il legislatore statale non ha specificamente
previsto la possibilità per le suddette società di partecipare alle
gare per l'affidamento della gestione del servizio; nè, per
converso, ha escluso in modo espresso tale possibilità.
In tale situazione, versandosi pur sempre in materia riservata
alla competenza residuale delle Regioni, nel silenzio della
legislazione statale al riguardo, può ritenersi ammissibile che
queste ultime, esercitando la loro discrezionalità legislativa,
integrino la disciplina dettata dallo Stato, prevedendo il divieto
per le società proprietarie delle reti di partecipare alle gare in
questione. D'altronde, siffatta determinazione si presenta anche
coerente con il principio d'ordine generale, pure se derogabile, che
postula la separazione tra soggetti proprietari delle reti e soggetti
erogatori del servizio.
Si deve, pertanto, escludere che sussista il denunciato contrasto
tra la disposizione regionale impugnata (art. 4, comma 4) e le norme
contenute nell'art. 113 del d.lgs. n. 267 del 2000.
11. - Va esaminata ora la questione relativa all'art. 7, comma 4,
lettera b), della stessa legge regionale.
La questione è fondata nei termini che seguono.
La norma impugnata, nel vietare alle società a capitale
interamente pubblico, già affidatarie in via diretta della gestione
di un servizio pubblico, di partecipare alle gare ad evidenza
pubblica per la scelta del soggetto gestore del servizio, contrasta
con le disposizioni contenute nell'art. 113 (segnatamente nel
comma 15-quater) del d.lgs. n. 267 del 2000 e, dunque, con il
parametro costituzionale dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione.
Occorre ricordare, in proposito, che questa Corte (sentenza
n. 272 del 2004) ha ritenuto che, allo scopo di salvaguardare le
esigenze della concorrenza, operano non solo le disposizioni previste
a regime sulle modalità di affidamento della gestione dei servizi
pubblici locali, ma anche le relative disposizioni aventi carattere
soltanto transitorio.
La previsione contenuta nel comma 6 dell'art. 113, cui si
riconnette l'impugnata norma regionale, nel disporre il divieto di
partecipare alle gare di cui al precedente comma 5, tende a garantire
la più ampia libertà di concorrenza nell'ambito di rapporti - come
quelli relativi al regime delle gare o delle modalità di gestione e
conferimento dei servizi - di rilevante incidenza sul mercato (cfr.
la citata sentenza n. 272 del 2004). Ma proprio una corretta
attuazione del nuovo regime di divieti ha richiesto, ragionevolmente,
come disposto dal legislatore statale con il comma 15-quater del
medesimo art. 113, una disciplina transitoria per consentire un
complessivo riequilibrio e un progressivo adeguamento del «mercato».
Ciò comporta che la mancata previsione, nella legge regionale, di un
analogo regime transitorio, che definisca le modalità temporali di
efficacia del divieto in esame, è idonea ad arrecare un vulnus
all'indicato parametro costituzionale.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 4, lettera b), della legge impugnata, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, nella parte in cui non prevede che il divieto ivi
contemplato si applica a decorrere dal 1° gennaio 2007, salvo nei
casi in cui si tratti dell'espletamento delle prime gare aventi ad
oggetto i servizi forniti dalle società partecipanti alla gara
stessa.
Resta assorbito l'ulteriore profilo di illegittimità
costituzionale prospettato dal ricorrente con riguardo all'art. 3
della Costituzione.
12. - Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta, altresì,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, lettera b),
della legge in esame, che stabilisce un limite minimo (40 per cento
del capitale sociale) per la partecipazione azionaria del socio
privato, da scegliere con procedura di evidenza pubblica, della
società mista cui può essere conferita la titolarità della
gestione del servizio pubblico di rilevanza economica. Ad avviso
dell'Avvocatura dello Stato, la norma contrasta con l'art. 113,
comma 5, lettera b), del d.lgs. n. 267 del 2000, violando sia la
competenza statale riguardo alla determinazione dei principi
fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica (art. 117,
terzo comma, della Costituzione), sia la competenza esclusiva statale
nella materia «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma,
lettera e, della Costituzione). La disposizione in esame lederebbe,
altresì, l'art. 3 della Costituzione.
13. - La questione non è fondata.
Occorre rilevare come l'art. 113, comma 5, lettera b),
nell'individuare tra i possibili soggetti, cui conferire direttamente
la gestione del servizio pubblico locale, le società a capitale
misto pubblico/privato, non stabilisca alcun limite percentuale, nè
massimo nè minimo, alla partecipazione al capitale sociale da parte
del socio privato, limitandosi soltanto a richiedere che detto socio
sia scelto con le procedure dell'evidenza pubblica. La mancanza di
una qualsiasi previsione statale in merito alla consistenza del
capitale privato nell'ambito della compagine sociale consente al
legislatore regionale, nell'esercizio della sua discrezionalità, di
stabilire quote minimali di partecipazione. Nè può ritenersi che la
specificazione operata dalla norma impugnata possa considerarsi
intrinsecamente irragionevole: la previsione di un siffatto limite,
al di là delle sue implicazioni sul piano della concorrenza,
risponde, infatti, all'esigenza di evitare che partecipazioni minime
o addirittura simboliche si possano risolvere in una elusione delle
modalità complessive di conferimento della gestione del servizio
pubblico locale.
14. - Ulteriore questione di legittimità costituzionale è stata
proposta nei confronti dell'art. 7, comma 4, lettera d), della
medesima legge regionale, che vieta alle società a capitale
interamente pubblico, alle quali sia affidato in via diretta la
gestione di un servizio pubblico locale, il conferimento di incarichi
professionali, di collaborazione e di qualsiasi altro genere in
favore di persone e/o di società legate da rapporti di dipendenza
e/o di collaborazione con l'ente o gli enti titolari del capitale
sociale, in quanto tali obbligati all'esercizio del controllo di cui
al precedente comma 1, lettera c).
Deduce la difesa dello Stato che, poichè si può ricondurre alla
trasgressione del divieto la nullità dell'atto costitutivo del
rapporto vietato, si profila un'invasione della competenza nella
materia «ordinamento civile», la quale spetta in via esclusiva allo
Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione.
La norma, inoltre, verrebbe a configurare una incompatibilità
nell'esercizio della professione, che attiene ugualmente al piano
dell'ordinamento civile. Può, inoltre, profilarsi, ad avviso del
ricorrente, un contrasto con i principi di libertà di stabilimento e
libera prestazione dei servizi di cui agli artt. da 52 a 66 (ora
artt. da 43 a 55) del Trattato istitutivo dell'Unione europea, con
conseguente violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione.
15. - La questione non è fondata.
Le censure, dedotte con riferimento alla competenza legislativa
statale esclusiva nella materia «ordinamento civile», non possono
accogliersi, in quanto la prospettata nullità del contratto d'opera
professionale è meramente ipotetica, nè è prevista dalla norma
impugnata. D'altronde, le conseguenze della stipulazione del
contratto de quo, come vietato, dovranno essere eventualmente
verificate in sede di giudizio davanti alla competente autorità
giudiziaria ordinaria. Neppure può ritenersi che si versi in una
ipotesi di non consentite limitazioni all'esercizio di attività
professionali, giacchè non vi è alcun divieto imposto al
professionista in quanto tale, ma alla società, sulla quale ricadono
le conseguenze della violazione del divieto.
Inammissibile deve, invece, considerarsi il profilo della censura
relativo alla dedotta violazione dell'art. 117, primo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi di libertà di
stabilimento e libera prestazione dei servizi (ora articoli da 43 a
55, già articoli da 52 a 66, del Trattato dell'Unione europea), in
quanto trattasi di profilo sfornito di elementi minimi argomentativi
(cfr., ex multis, sentenza n. 176 del 2004 e ordinanza n. 23 del
2005).
La norma impugnata trova, in realtà, la sua esclusiva
giustificazione nella esigenza di evitare che si determinino
situazioni di conflitto di interessi tra controllori e controllati e
di garantire, fin dove possibile, trasparenza nei rapporti tra
società incaricate della gestione dei servizi in questione ed enti
pubblici titolari del capitale sociale.
16. - Con la successiva censura il ricorrente deduce
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 4, lettera f),
della legge regionale in esame, in quanto la stessa, nel prevedere
che le società a capitale interamente pubblico, affidatarie del
servizio pubblico, sono obbligate al rispetto delle procedure di
evidenza pubblica imposte agli enti locali per l'assunzione di
personale dipendente, pone a carico di società private obblighi e
oneri non previsti per l'instaurazione dei rapporti di lavoro nel
settore privato ed invade quindi la competenza esclusiva statale
nella materia «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera
l, della Costituzione).
17. - La questione non è fondata.
La disposizione in esame non è volta a porre limitazioni alla
capacità di agire delle persone giuridiche private, bensì a dare
applicazione al principio di cui all'art. 97 della Costituzione
rispetto ad una società che, per essere a capitale interamente
pubblico, ancorchè formalmente privata, può essere assimilata, in
relazione al regime giuridico, ad enti pubblici.
D'altronde, questa Corte, sulla base della distinzione tra
privatizzazione formale e privatizzazione sostanziale, e dunque con
riferimento al suindicato principio, ha riconosciuto la legittimità
della sottoposizione al controllo della Corte dei conti degli enti
pubblici trasformati in società per azioni a capitale totalmente
pubblico (sentenza n. 466 del 1993).
18. - Infine, con il ricorso viene impugnato l'art. 7, comma 4,
lettera g), della legge regionale, che, nel prevedere
l'ineleggibilità a sindaco, presidente della Provincia, consigliere
comunale, provinciale e circoscrizionale dei comuni e delle Province
titolari del capitale sociale delle società affidatarie della
gestione del servizio pubblico, per i legali rappresentanti ed i
componenti degli organi esecutivi delle società medesime,
invaderebbe la competenza esclusiva statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera p), della Costituzione, in materia di organi
di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città
metropolitane.
19. - La questione è fondata.
L'impugnata norma regionale, disciplinando un caso di
ineleggibilità a cariche elettive in enti locali territoriali,
invade la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
«organi di governo» di Comuni, Province e Città metropolitane,
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera p), della
Costituzione. Nè rileva che, in parte, la disposizione impugnata
coincide con quanto previsto dalla legislazione statale negli
artt. 60, 61 e 63 del d.lgs. n. 267 del 2000, dal momento che,
vertendosi in materia riservata in modo esclusivo allo Stato, la
Regione non è legittimata ad adottare nella materia stessa alcuna
disciplina, ancorchè in parte coincidente con quella statale.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 4, lettera g), della legge della Regione Abruzzo
n. 23 del 2004.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la costituzione in giudizio della Regione
Abruzzo;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 4,
lettera b), della legge della Regione Abruzzo 5 agosto 2004, n. 23
(Norme sui servizi pubblici locali a rilevanza economica), nella
parte in cui non prevede che il divieto ivi previsto si applica a
decorrere dal 1° gennaio 2007, salvo nei casi in cui si tratti
dell'espletamento delle prime gare aventi ad oggetto i servizi
forniti dalle società partecipanti alla gara stessa;
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 4,
lettera g), della medesima legge regionale;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 4, comma 4, della medesima legge regionale, proposta dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione agli artt. 3 e
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 1, lettera b), della medesima legge regionale,
proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione agli
artt. 3 e 117, secondo comma, lettera e), e terzo comma, della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 4, lettera d), proposta dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, primo comma -
anche in relazione agli articoli da 52 a 66 (ora artt. da 43 a 55)
del Trattato dell'Unione europea -, e secondo comma, lettera l),
della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 7, comma 4, lettera f), della medesima legge regionale,
proposta dal Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione all'
art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso, in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 1° febbraio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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