1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 28-10-2009
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 263 SENTENZA 8 - 23 ottobre 2009
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione e intervento nel giudizio incidentale - Interventi effettuati oltre il termine perentorio stabilito dalle norme integrative - Inammissibilita'. - Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (7 ottobre 2008) art. 4, commi 3 e 4. Costituzione e intervento nel giudizio incidentale - Interventi effettuati tempestivamente da soggetti privi della qualita' di parti nel giudizio a quo (e non portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio) - Inammissibilita'. Costituzione e intervento nel giudizio incidentale - Costituzione tempestivamente effettuata da soggetti aventi la qualita' di parti nel giudizio a quo - Ammissibilita'. Previdenza - Atti e deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti previdenziali di cui all'art. 1, comma 763, della legge finanziaria 2007 ed approvati dai Ministeri vigilanti prima dell'entrata in vigore della legge stessa - Previsione di salvezza - Denunciata modificazione in peius, senza un'inderogabile esigenza, del trattamento pensionistico; lesione dell'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica e delle legittime aspettative dei lavoratori (in conseguenza della sanatoria di atti ab origine illegittimi per i quali erano gia' pendenti giudizi); irragionevolezza della sanatoria generalizzata, violazione del principio della riserva di legge - Omessa esplorazione da parte del rimettente di altre, pur possibili, interpretazioni della disposizione censurata, ovvero mancata indicazione delle ragioni per le quali tali interpretazioni non sarebbero accoglibili - Sussistenza nella giurisprudenza di merito di un'interpretazione di per se' suscettibile di eliminare in radice il dubbio di costituzionalita' - Inammissibilita' delle questioni. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 763, ultimo inciso. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 24, 27 e 38. Previdenza - Atti e deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti previdenziali di cui all'art. 1, comma 763, della legge finanziaria 2007 ed approvati dai Ministeri vigilanti prima dell'entrata in vigore della legge stessa - Previsione di salvezza - Denunciata eliminazione retroattiva di una prestazione gia' conseguita, incidenza su un diritto quesito, violazione del canone di razionalita' normativa, difetto di giustificazione razionale (essendo al tempo stesso affermato il principio del pro rata e disposta una generale sanatoria delle delibere adottate in violazione di esso) - Omessa esplorazione da parte del rimettente di altre, pur possibili, interpretazioni della disposizione censurata, ovvero mancata indicazione delle ragioni per le quali tali interpretazioni non sarebbero accoglibili - Sussistenza nella giurisprudenza di merito di un'interpretazione di per se' suscettibile di eliminare in radice il dubbio di costituzionalita' - Inammissibilita' della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 763, ultimo inciso. - Costituzione, artt. 3 e 38. (009C0640) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 28-10-2009)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe
FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 763,
ultimo periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2007), promossi dal Tribunale ordinario di Aosta,
con ordinanza del 29 febbraio 2008 e dal Tribunale ordinario di
Lucca, sezione lavoro, con tre distinte ordinanze, la prima emessa il
30 ottobre 2008 e le altre due il successivo 27 novembre,
rispettivamente iscritte al numero 301 del registro ordinanze 2008 ed
ai numeri n. 6, 71 e 72 del registro ordinanze 2009 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008 e numeri 4 e 11, 1ª serie speciale, dell'anno 2009.
Visti gli atti di costituzione di Romano Bo, dell'Associazione
cassa nazionale di previdenza ed assistenza a favore dei ragionieri e
periti commerciali (C.N.P.R.), della Cassa nazionale di previdenza e
assistenza forense, di Pietro Giomi ed altro e di Annamaria Zorzi ed
altro, nonchè gli atti di intervento di Luigi Bassi ed altri (uno
nel termine e due fuori termine), della Cassa nazionale di previdenza
e assistenza dei dottori commercialisti (fuori termine) e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 settembre 2009 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi gli avvocati Giovanni Villani per Romano Bo, Massimo
Luciani e Matteo Fusillo per la Associazione cassa nazionale di
previdenza ed assistenza a favore dei ragionieri e periti
commerciali, Massimo Luciani per la Cassa nazionale di previdenza e
assistenza forense, Mario Lazzeretti per Pietro Giomi ed altro e per
Annamaria Zorzi ed altro, Anna Campilii per Luigi Bassi ed altri,
Angelo Pandolfo per la Cassa nazionale di previdenza e assistenza dei
dottori commercialisti e l'avvocato dello Stato Francesco Lettera per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale ordinario di Aosta, con ordinanza del 29
febbraio 2008 (iscritta al n. 301 del registro ordinanze 2008) e il
Tribunale ordinario di Lucca, sezione lavoro, con tre distinte
ordinanze, la prima emessa il 30 ottobre 2008 e le altre due il
successivo 27 novembre (rispettivamente, iscritte ai numeri 6, 71 e
72 del registro ordinanze 2009), hanno sollevato questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 763, ultimo
periodo, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), secondo cui «sono fatti salvi gli atti e le
deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli enti di cui al
presente comma e approvati dai Ministeri vigilanti prima della data
di entrata in vigore della presente legge», in riferimento, nel
complesso, agli articoli 2, 3, 23, 24, 27 e 38 della Costituzione.
2. - In particolare, il Tribunale di Aosta, chiamato a
pronunciarsi sulla domanda di «riliquidazione della pensione senza
tener conto della delibera 22 giugno 2002» della Cassa nazionale di
previdenza ed assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali
(C.N.P.R.) «che ha modificato i criteri di calcolo della pensione»,
deduce il carattere peggiorativo di tale modifica. Ed infatti, «in
precedenza il quantum dell'erogazione pensionistica veniva
determinato sulla base dei 14 migliori redditi degli ultimi 19 anni,
mentre a seguito della citata innovazione deve farsi riferimento a
tutti i redditi, ivi compresi quelli convenzionali, percepiti nella
vita professionale dell'iscritto».
Ad avviso del remittente, l'art. 1, comma 763, della legge citata
prevede l'adozione da parte degli enti interessati dei «provvedimenti
necessari per la salvaguardia dell'equilibrio finanziario di lungo
termine, avendo presente il principio del pro rata in relazione alle
anzianità già maturate rispetto alla introduzione delle modifiche
derivanti dai provvedimenti suddetti e comunque tenuto conto dei
criteri di gradualità e di equità fra generazioni». Tuttavia, nella
parte sospettata di illegittimità costituzionale, fa salve le
deliberazioni assunte in violazione del suddetto principio del pro
rata.
2.1. - Lo stesso Tribunale, quindi, specifica il dubbio di
costituzionalità nel senso che, in violazione degli artt. 3 e 38,
secondo comma, Cost., la disposizione censurata «ha l'effetto di
eliminare retroattivamente una prestazione già conseguita, incidendo
quindi illegittimamente su un diritto quesito» in violazione del
«canone di razionalità normativa con riferimento al diritto
garantito dall'art. 38, secondo comma, della Costituzione» (è
richiamata la sentenza n. 211 del 1997). Nè esigenze di bilancio
potrebbero privare un cittadino di diritti maturati in suo favore.
La disposizione normativa in questione, infine, sarebbe del tutto
priva di giustificazione razionale, poichè, pur in presenza
dell'affermazione del principio del pro rata, procederebbe ad una
generale sanatoria delle eventuali delibere precedenti che di tale
principio non hanno fatto applicazione.
2.2. - In data 17 ottobre 2008 si è costituita la suddetta
Cassa, parte convenuta nel giudizio a quo, chiedendo che la questione
sia dichiarata inammissibile e, in subordine, non fondata.
2.3. - Con atto del 20 ottobre 2008 si è costituito anche il
signor Romano Bo, parte ricorrente nel giudizio a quo, che,
nell'aderire al sospetto di incostituzionalità del giudice
remittente, ha ricordato come analoga questione sia già stata
sollevata dal Tribunale di Lucca e decisa dalla Corte con l'ordinanza
n. 124 del 2008, che l'ha dichiarata manifestamente inammissibile.
Ad avviso della parte privata, l'ordinanza del Tribunale di Aosta
non presenta vizi di ammissibilità, in quanto, in modo chiaro,
afferma che la disposizione in questione fa salve le deliberazioni
adottate in violazione del principio del pro rata e si duole della
modifica in pejus di situazioni giuridiche che si configurano come
diritti soggettivi perfetti già propri della sfera giuridica
soggettiva degli assicurati.
2.4. - In data 7 aprile 2009, fuori termine, hanno depositato
atto d'intervento i signori Luigi Bassi, Gianni Ghiretti, Giorgio
Manfreda, Vener Ognibene, Ennio Rota, Agostino Zini, parti in
ulteriori giudizi proposti nei confronti della C.N.P.R.; Emilio
Aguzzi De Villeneuve, Matteo Campanini, Emilio Cocchi, Luigi Della
Rocca, Vittorio Ladelli, Alessandro Manusardi, Giorgio Pierini, Eros
Prina, Luigi Maria Sacchetti, dottori commercialisti, parti in un
giudizio proposto nei confronti della Cassa nazionale di previdenza e
assistenza dei dottori commercialisti pendente presso la Corte di
cassazione; Ivo Ercole Alessiani, Guido Giannino, Rodolfo Luzzana,
Roberto Pascucci, parti in giudizi di merito proposti nei confronti
di quest'ultima Cassa; Alfredo Bocci, Nino Clerici, Giovanni
Napodano, in attesa di promuovere analoghi giudizi nei confronti
della medesima Cassa, all'esito della presente questione di
costituzionalità.
3. - Il Tribunale di Lucca, con una prima ordinanza del 30
ottobre 2008 (reg. ord. n. 6 del 2009), ha sollevato questione di
costituzionalità in un giudizio promosso nei confronti della Cassa
nazionale di previdenza e assistenza forense, avente ad oggetto
l'accertamento del diritto alla restituzione dei contributi versati
ex art. 21 della legge 20 settembre 1980, n. 576 (Riforma del sistema
previdenziale forense), in ragione dell'illegittimità della delibera
del 28 febbraio 2003-23 luglio 2004 (integrata con delibera del 13
novembre 2004), che ha modificato l'art. 4 del Regolamento della
Cassa stessa.
Ed infatti, la citata delibera ha soppresso il diritto alla
restituzione dei contributi sancito dal citato art. 21, prevedendo,
in sostituzione, l'erogazione di una pensione a carattere
contributivo.
Nel corso di quel giudizio è intervenuta la legge n. 296 del
2006, che all'art. 1, comma 763, nel modificare l'art. 3, comma 12,
della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del sistema pensionistico
obbligatorio e complementare), ha disposto la salvezza degli atti e
delle delibere adottate ed approvate prima dell'entrata in vigore
della legge stessa.
3.1. - Il giudice a quo, quindi, sospetta di incostituzionalità
quest'ultima disposizione per violazione degli artt. 2, 3, 23, 24 e
38 Cost.
Il remittente ritiene rilevante la questione, in quanto la
domanda del ricorrente, in riferimento all'art. 21 della legge n. 576
del 1980 e all'art. 3, comma 12, della legge n. 335 del 1995, doveva
ritenersi fondata prima dell'intervento della disposizione censurata.
Quest'ultima, da un lato, ha ampliato l'autonomia ed i poteri degli
enti previdenziali; dall'altro, come si è osservato, ha fatto «salvi
gli atti e le deliberazioni in materia previdenziale adottati dagli
enti» competenti, tra i quali, vi è la richiamata deliberazione
della Cassa forense.
3.2. - Lo stesso Tribunale ricorda di aver già sollevato analoga
questione - in una distinta controversia nella quale è parte la
C.N.P.R. - e che la stessa è stata dichiarata manifestamente
inammissibile,in quanto il giudice a quo avrebbe chiesto alla Corte
«un avallo all'interpretazione (non univoca, nè basata su un diritto
vivente) che ritiene deve essere attribuita alla norma censurata»
(ordinanza n. 124 del 2008). Deduce, quindi, di voler riproporre la
questione (è richiamata la sentenza n. 50 del 2006), «integrando ed
emendando la motivazione», al fine di chiarire: l'impossibilità di
un'interpretazione adeguatrice; l'insussistenza di dubbi
interpretativi; il sospetto di incostituzionalità in ordine
all'unica interpretazione possibile della norma.
In primo luogo, rileva il remittente, l'interpretazione
adeguatrice è possibile solo nel caso in cui la disposizione
interessata abbia «carattere polisenso» e sostiene che, pur in
assenza di un diritto vivente, «non può imporsi al giudice di
applicare una disposizione secondo una interpretazione che, sia pure
adottata in altre pronunzie di merito, sia tuttavia motivatamente
ritenuta contraria al tenore testuale della disposizione e
travalicante il significato (unico, lo si ripete) che può essere
desunto sulla base dei corretti criteri ermeneutici».
In secondo luogo, il giudice a quo precisa che la norma censurata
non può essere intesa come mera conferma di efficacia, nè come
sanatoria, bensì come norma avente effetti limitati al periodo
successivo all'entrata in vigore della legge.
In terzo luogo, egli afferma che il secondo periodo del citato
comma 763 dell'art. 1, deve essere ricollegato alla prima parte di
questa norma, così risultando palese la ratio di salvaguardare e
mantenere ferme le precedenti regolamentazioni già approvate in sede
ministeriale, anche se illegittime secondo la legge anteriore.
In quarto luogo, si deduce che la disposizione sospettata di
incostituzionalità è stata adottata quando già era pendente un
numeroso contenzioso in materia.
In quinto luogo, si sostiene che non sussiste alcun dubbio
interpretativo e che alla disposizione in esame va attribuito
unicamente il significato di norma di sanatoria con la quale sono
fatti salvi atti e provvedimenti precedentemente emanati, pur se per
ipotesi illegittimi per la legislazione previgente, con naturale
efficacia retroattiva, riferita alla decorrenza degli atti sanati.
3.3. - In particolare, il giudice a quo richiama la
giurisprudenza della Corte sui limiti delle leggi di sanatoria (sono
citate le sentenze numeri 94 del 1995; 402 del 1993; 346 del 1991;
474 del 1988 e n. 100 del 1987), che devono rispondere ad un
interesse pubblico.
Egli ricorda, altresì, la sentenza n. 822 del 1988, con la quale
la Corte ha affermato, in materia di ordinamento pensionistico,
l'illegittimità delle modifiche legislative che, intervenendo in una
fase avanzata del rapporto di lavoro o quando sia già maturato lo
stato di quiescenza, peggiorano, senza un'inderogabile esigenza, un
trattamento pensionistico.
Infine, poichè la norma censurata è stata adottata quando già
sussisteva un nutrito contenzioso, si deduce che la stessa lede
l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica, quale elemento
essenziale dello Stato di diritto (sono richiamate le sentenze n. 525
del 2000; n. 432 del 1997; n. 50 del 1997; numeri 6 e 16 del 1994; n.
39 del 1993).
Quindi, la disposizione di sanatoria in esame, sottoposta al
vaglio di costituzionalità, pur ispirata ad esigenze di equilibrio
di bilancio delle gestioni previdenziali e di equità tra
generazioni, si porrebbe in contrasto con l'affidamento nella
sicurezza giuridica e con le legittime aspettative dei lavoratori,
avendo sanato un atto ab origine illegittimo, quando già erano i
giudizi fondati su tale illegittimità e così avendo peggiorato in
misura notevole e in maniera definitiva il trattamento in precedenza
spettante, sulla base della normativa vigente al momento della
proposizione della domanda, in contrasto con gli artt. 2, 3, 24 e 38
Cost.
Tale sanatoria, così generalizzata, sarebbe, altresì,
irragionevole e lesiva del principio di riserva di legge di cui
all'art. 23 Cost., in quanto inciderebbe su trattamenti previdenziali
garantiti da disposizioni di legge.
4. - In data 10 febbraio 2009 si è costituita la Cassa nazionale
di previdenza e assistenza forense chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente inammissibile per difetto di motivazione
sulla rilevanza e sulla non manifesta infondatezza.
In particolare, la difesa della Cassa osserva come la
giurisprudenza della Corte abbia affermato la legittimità di leggi
di sanatoria che diano copertura legislativa a precedenti atti di
natura non legislativa (sono richiamate la sentenza n. 356 del 1993 e
l'ordinanza n. 352 del 2006). Nè osta a ciò la circostanza che
sugli atti, il cui contenuto viene legificato, sia in corso un
contenzioso.
In ordine al profilo dell'affidamento, la difesa della Cassa
ricorda la sentenza n. 417 del 1996, con la quale è stata ritenuta
immune da vizi la scelta legislativa di riforma, in pejus, del
trattamento pensionistico dei pubblici dipendenti, in ragione di
inderogabili esigenze di contenimento della spesa pubblica
previdenziale.
5. - Ha depositato atto di intervento, il 17 febbraio 2009, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente inammissibile o, comunque, non fondata.
La difesa dello Stato ha osservato come la facoltà per
l'interessato, di cui al citato art. 21, di chiedere la restituzione
dei contributi nel caso di cessazione dell'iscrizione alla Cassa
senza aver maturato i requisiti assicurativi per il diritto alla
pensione, deve essere correlato con quanto previsto dall'art. 1886
del codice civile, secondo il quale i premi relativi al periodo di
assicurazione sono acquisiti al fondo generale e, quindi, non sono
ripetibili per il periodo di vigenza del contratto di assicurazione,
nel corso del quale sono stati coperti i rischi assicurati. Sul punto
l'ordinanza non consentirebbe di verificare la rilevanza della
questione con la conseguente inammissibilità della stessa.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato deduce che la norma
impugnata è finalizzata a mantenere l'equilibrio finanziario delle
gestioni, con l'obiettivo di preservare l'equità tra generazioni.
6. - In data 7 aprile 2009, fuori termine, hanno depositato atto
d'intervento i signori Luigi Bassi ed altri.
7. - Sempre il Tribunale di Lucca censura la medesima norma con
altre due distinte ordinanze (reg. ord. n. 71 e n. 72 del 2009),
ciascuna emessa nell'ambito di giudizi vertenti nei confronti della
C.N.P.R., in riferimento agli artt. 2, 3, 23, 24, 27 e 38 Cost.
8. - La prima di dette ordinanze, del 27 novembre 2008, è stata
pronunciata nel corso di un giudizio avente ad oggetto due cause
riunite promosse, rispettivamente, da Pietro Giomi e Pierluigi Landi,
entrambi iscritti all'albo dei ragionieri di Lucca, nei confronti
della suddetta Cassa, per la rideterminazione dell'importo della
pensione di anzianità nel rispetto del criterio del pro rata. La
seconda ordinanza, sempre del 27 novembre 2008, è stata emessa nel
giudizio vertente tra Annamaria Zorzi e Mario Frediani e la medesima
Cassa.
Il giudice a quo premette in fatto che i ricorrenti hanno dedotto
di aver presentato domanda di pensione di anzianità con decorrenza,
rispettivamente, da alcuni mesi del 2005 e da alcuni mesi del 2006, e
che era stata disposta la liquidazione provvisoria, in ragione di
quanto stabilito dall'art. 49 del regolamento di esecuzione dello
statuto della Cassa, nel testo successivo alla delibera del Comitato
dei delegati del 22 giugno 2002.
Tale delibera sarebbe illegittima poichè non avrebbe rispettato
il principio del pro rata, di cui all'art. 3, comma 12, della legge
n. 335 del 1995, con la conseguenza di determinare una decurtazione
di circa il 20 per cento della pensione.
Interveniva, quindi, la legge n. 296 del 2006.
Proprio riguardo al secondo periodo dell'art. 1, comma 763, della
suddetta legge il Tribunale di Lucca deduce di aver già sollevato,
nel medesimo giudizio a quo, questione di legittimità
costituzionale, dichiarata manifestamente inammissibile dalla Corte,
come sopra ricordato.
Il remittente ritiene di dover sollevare di nuovo la questione in
riferimento agli artt. 2, 3, 24, 27, e 38 Cost. ed espone, in
proposito, argomentazioni analoghe a quelle prospettate
nell'ordinanza n. 6 del 2009, sopra riportate.
9. - In data 11 marzo 2009 si sono costituite le parti private di
entrambi i giudizi a quibus ed hanno chiesto che la Corte pronunci
una sentenza interpretativa di rigetto.
Esse hanno richiamato, in particolare, diverse sentenze di
merito, pronunciate in primo grado e in sede di appello, secondo le
quali, da un lato, il legislatore non ha inteso stabilire alcuna
sanatoria generale di qualsiasi violazione di legge commessa in
precedenza dagli enti previdenziali privatizzati; dall'altro, gli
atti e le delibere adottati prima dell'entrata in vigore della
modifica dell'art. 3, comma 12, della legge n. 335 del 1995,
rimangono efficaci e la loro legittimità deve essere vagliata alla
luce del vecchio testo di detta norma per i pensionamenti attuati
entro il 2006, e alla luce del nuovo testo per i pensionamenti
successivi, con esiti che possono essere diversi.
10. - Si è costituita, altresì, il 7 aprile 2009, con distinte
memorie, anche la C.N.P.R., ed ha chiesto dichiararsi la manifesta
inammissibilità e, in subordine, la manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale.
Viene prospettato il difetto di motivazione sulla rilevanza, dal
momento che «il remittente dà assolutamente per scontato che il
provvedimento censurato nel giudizio principale non fosse adottabile
nel regime anteriore all'entrata in vigore della legge» sospettata di
illegittimità costituzionale. Si deduce, quindi, la genericità
delle censure proposte in riferimento agli artt. 23 e 24 Cost. Nel
merito la difesa della suddetta Cassa prospetta argomentazioni
difensive analoghe a quelle illustrate dalla Cassa forense.
11. - Con distinti atti in data 7 aprile 2009 ha spiegato
intervento, in entrambi i giudizi, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente
inammissibile o, comunque, non fondata. Ad avviso della difesa dello
Stato, la norma impugnata non darebbe luogo ad una sanatoria di atti
ab origine illegittimi, ma intenderebbe salvaguardare quelle
posizioni soggettive per le quali la valutazione da parte degli enti
preposti, purchè legittima, abbia già avuto corso.
12. - In ordine alla questione sollevata dal Tribunale di Lucca
nel giudizio incidentale vertente tra i signori Pierluigi Landi e
Pietro Giomi e la C.N.P.R., in data 7 aprile 2009, hanno spiegato
intervento tempestivo i signori Luigi Bassi ed altri.
In via preliminare, la difesa degli intervenienti, nel richiamare
l'art. 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, adottate con deliberazione del 7 ottobre 2007
(Gazzetta Ufficiale 7 novembre 2008, n. 261), sostiene
l'ammissibilità dell'intervento, in quanto la situazione soggettiva
degli intervenienti è qualificabile come interesse giuridicamente
rilevante.
Inoltre gli interessati, dopo un'ampia ricognizione legislativa e
giurisprudenziale, hanno chiesto che, in sede di autorimessione, la
Corte si pronunci sulla legittimità costituzionale dell'intero comma
763, ed hanno prospettato, altresì, la lesione di ulteriori
parametri costituzionali individuati negli artt. 10, 76, 111 e 113
Cost.
13. - In data 30 luglio 2009, la C.N.P.R. ha depositato memorie.
Anche la Cassa forense, nella stessa data ha depositato memoria.
In particolare, le difese delle suddette Casse hanno ribadito
l'intervenuta «legificazione di determinazioni precedenti, in origine
di natura non legislativa», delle Casse medesime ad opera della norma
impugnata ed hanno sottolineato come la norma censurata risponda ad
esigenze di stabilità ed equilibrio di bilancio.
14. - In data 5 agosto 2009, alcune della parti private già
costituitesi hanno depositato memorie.
La difesa di Pietro Giomi e Pierluigi Landi e la difesa di
Annamaria Zorzi e Mario Frediani ricordano, in particolare, che sia
la giurisprudenza di merito, che quella di legittimità hanno
ritenuto illegittima, per violazione di legge, la delibera assunta
dalla C.N.P.R.
Deducono, quindi, che la questione sollevata dal Tribunale di
Lucca dovrebbe ritenersi non fondata in quanto l'art. 1, comma 763,
ultimo periodo, della legge n. 296 del 2006 deve essere interpretato
nel senso che la stessa dispone solo per il futuro e non ha efficacia
retroattiva.
Infine, si osserva che appaiono irrilevanti le dedotte esigenze
di equilibrio di bilancio della C.N.P.R., in quanto il problema posto
dalla norma impugnata riguarda i soli pensionamenti intervenuti nel
breve lasso di tempo intercorso tra la citata delibera della Cassa e
la data di entrata in vigore della disposizione censurata.
15. - In data 31 agosto 2009 hanno depositato memoria Luigi Bassi
e altri, prospettando argomentazioni difensive volte a contestare
quanto dedotto dall'Avvocatura dello Stato e dalla C.N.P.R.
In particolare, è stata riaffermata la sussistenza della
rilevanza della questione e la circostanza che uno squilibrio di
bilancio può essere sanato non riducendo i crediti già maturati dei
pensionandi, ma incidendo sugli sprechi o aumentando le entrate.
16. - In data 8 settembre, anche Romano Bo ha depositato memoria,
con la quale ha ribadito le conclusioni e le argomentazioni difensive
già prospettate.
17. - Con atto depositato il 21 settembre 2009 la Cassa nazionale
di previdenza e assistenza dei dottori commercialisti ha spiegato
intervento fuori termine.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame di questa Corte la questione di
costituzionalità sollevata, con le quattro ordinanze indicate in
epigrafe, dal Tribunale di Aosta (reg. ord. n. 301 del 2008) e dal
Tribunale di Lucca - sezione lavoro - (reg. ord. numeri 6, 71 e 72
del 2009), relativamente all'articolo 1, comma 763, ultimo inciso,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), nella parte in cui prevede che «sono fatti salvi gli atti e le
deliberazioni in materia previdenziale» adottati dagli enti
previdenziali privatizzati prima dell'entrata in vigore della legge
stessa.
2.- Il Tribunale di Aosta ritiene violati gli artt. 3 e 38 della
Costituzione, mentre il Tribunale di Lucca prospetta, con ordinanze
di contenuto sostanzialmente identico, la violazione degli artt. 2,
3, 23, 24, 27 e 38 Cost.
3. - In ragione della analogia delle censure proposte dai
remittenti, va disposta la riunione dei quattro giudizi.
4. - Preliminarmente, devono essere dichiarati inammissibili, in
quanto tardivi, gli interventi spiegati dai signori Luigi Bassi,
Gianni Ghiretti, Giorgio Manfreda, Vener Ognibene, Ennio Rota,
Agostino Zini, Emilio Aguzzi De Villeneuve, Matteo Campanini, Emilio
Cocchi, Luigi Della Rocca, Vittorio Ladelli, Alessandro Manusardi,
Giorgio Pierini, Eros Prina, Luigi Maria Sacchetti, Ivo Ercole
Alessiani, Guido Giannino, Rodolfo Luzzana, Roberto Pascucci, Alfredo
Bocci, Nino Clerici, Giovanni Napodano (reg. ord. n. 301 del 2008 e
n. 6 del 2009).
Analogamente deve essere dichiarato inammissibile, in quanto
anch'esso tardivo, l'intervento proposto dalla Cassa nazionale di
previdenza e assistenza dei dottori commercialisti.
Ai sensi dell'art. 4, commi 3 e 4, delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, infatti, l'atto di
intervento «deve essere depositato non oltre venti giorni dalla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell'atto introduttivo del
giudizio» (nella specie, le ordinanze di rimessione n. 301 del 2008,
n. 6 e n. 71 del 2009, sono state pubblicate, rispettivamente, nella
Gazzetta Ufficiale, 1ª prima serie speciale, n. 41 del 1° ottobre
2008, n. 4 del 28 gennaio 2009, n. 11 del 18 marzo 2009).
L'anzidetto termine, così come quello stabilito per la
costituzione delle parti, per costante orientamento di questa Corte,
deve essere ritenuto perentorio (ex multis, ordinanza n. 124 del
2008; sentenze n. 257 del 2007 e n. 190 del 2006).
5. - Deve, altresì, essere dichiarato inammissibile
l'intervento, pur spiegato tempestivamente dai signori Luigi Bassi ed
altri (reg. ord. n. 71 del 2009), in quanto gli stessi non rivestono
la qualità di parti nel giudizio a quo.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, possono intervenire
nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale le sole parti
del giudizio principale e i terzi portatori di un interesse
qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto
in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro,
dalla norma oggetto di censura (ex plurimis, sentenza n. 96 del 2008;
ordinanza n. 393 del 2008); nè l'inammissibilità dell'intervento
viene meno in forza della pendenza di un procedimento analogo a
quello principale, posto che l'ammissibilità di esso contrasterebbe
con il carattere incidentale del giudizio di legittimità
costituzionale, in quanto l'accesso delle parti a detto giudizio
avverrebbe senza la previa verifica della rilevanza e della non
manifesta infondatezza della questione da parte del giudice a quo
(sentenza n. 220 del 2007; ordinanza allegata alla sentenza n. 151
del 2009, letta all'udienza del 31 marzo 2009; ordinanza n. 393 del
2008).
6. - Da ciò deriva che, nei giudizi riuniti, oltre
all'intervento tempestivo del Presidente del Consiglio dei ministri,
sono da considerare ammissibili soltanto le costituzioni dei signori
Romano Bo, Pietro Giomi e Pierluigi Landi, Annamaria Zorzi e Mario
Frediani, nonchè dalla Cassa nazionale di previdenza ed assistenza a
favore dei ragionieri e periti commerciali (C.N.P.R.) e dalla Cassa
nazionale di previdenza e assistenza forense, che sono,
rispettivamente, parti nei giudizi a quibus.
7. - Tutto ciò premesso, va osservato che, pur nella diversità
dell'oggetto di tali giudizi, i remittenti sospettano di
illegittimità costituzionale l'inciso in questione, in quanto
ritengono che la norma censurata abbia disposto una sanatoria
generale, ab origine, delle delibere adottate, rispettivamente, dalle
due citate Casse, impugnate dai ricorrenti nei medesimi giudizi, e
che tale sanatoria impedisca il riconoscimento dei diritti azionati
dagli interessati, con violazione, nel complesso, degli artt. 2, 3,
23, 24, 27 e 38 Cost.
8. - Ciò, in particolare, vale per l'ordinanza n. 301 del 2008
emessa dal Tribunale di Aosta.
Tale ordinanza lamenta che sarebbe stato illegittimamente leso il
diritto soggettivo del ricorrente in quel giudizio per il fatto che,
a causa della «delibera sanata» dalla norma censurata, l'ente
previdenziale avrebbe decurtato la pensione dell'interessato
portandola all'80 per cento di quella che sarebbe spettata in
mancanza della delibera stessa.
Può ritenersi, dunque, che il Tribunale di Aosta abbia
sottoposto allo scrutinio di questa Corte proprio ed esclusivamente
l'inciso del comma citato nella parte in cui avrebbe disposto una
generale sanatoria di tutti gli atti precedentemente adottati, in
materia, dagli enti previdenziali.
Così interpretata, l'ordinanza in questione deve essere
esaminata congiuntamente con quelle del Tribunale di Lucca, le quali,
in modo più specifico e puntuale, censurano l'ultimo inciso del
comma in esame, attribuendo ad esso l'effetto di sanare le precedenti
deliberazioni che sarebbero state adottate in violazione del
principio del pro rata con riguardo alle anzianità già maturate dai
soggetti interessati.
9. - Chiariti i termini nei quali si pone la questione di
costituzionalità oggetto di tutti i giudizi riuniti, in limine deve
notarsi che il Tribunale di Lucca, nel medesimo giudizio in cui è
stata adottata l'ordinanza di rimessione n. 71 del 2009, ha già
sollevato la stessa questione, che è stata, però, dichiarata
manifestamente inammissibile da questa Corte con l'ordinanza n. 124
del 2008.
Con detta pronuncia si è sottolineato che il giudice a quo aveva
chiesto un avallo all'interpretazione (non univoca, nè basata sul
diritto vivente) che riteneva dovesse essere attribuita alla norma
censurata, sulla base delle diverse letture della stessa, così
prospettando un dubbio interpretativo che questa Corte avrebbe dovuto
risolvere (stessa ordinanza n. 124 del 2008).
10. - Tanto rilevato, va osservato che, in via generale, non
esiste una preclusione alla riproponibilità di questioni incidentali
di legittimità costituzionale da parte dello stesso giudice e nel
medesimo giudizio a quo, quando sia intervenuta da parte della Corte
una pronuncia meramente processuale (sentenza n. 399 del 2002) ed il
giudice remittente abbia eliminato gli elementi ostativi ad una
pronuncia sulla fondatezza o meno della questione.
11. - Peraltro, la questione, nella specie nuovamente sollevata
dal Tribunale di Lucca, deve egualmente essere dichiarata
inammissibile, malgrado la attuale, in parte diversa, motivazione
contenuta nelle ordinanze di rimessione rispetto a quella su cui è
intervenuta la citata pronuncia di questa Corte.
12. - A tale conclusione, che vale per tutti i giudici a quibus,
si perviene in quanto i remittenti non hanno esplorato altre, pur
possibili, interpretazioni della disposizione censurata, oltre quella
prospettata o, quanto meno, non hanno evidenziato le ragioni per le
quali tali interpretazioni non sarebbero accoglibili.
In tal senso, sono significativi alcuni passaggi delle ordinanze
in questione.
Il Tribunale di Aosta afferma come la norma impugnata «non possa
che avere l'illegittimo effetto di far salve le deliberazioni
adottate in violazione del principio del pro rata, atteso che,
diversamente, la norma non avrebbe ragion d'essere alcuna».
Il Tribunale di Lucca, a sua volta, pur dando atto
dell'accoglimento in alcune pronunce di merito della «tesi di parte
ricorrente, secondo la quale la disposizione di salvezza» in
questione «nulla ha innovato», espone che non può sussistere «alcun
dubbio interpretativo» e che l'unica e sola interpretazione possibile
della disposizione induce «univocamente ad attribuire alla
disposizione il significato di una norma di sanatoria con la quale
sono fatti salvi atti e provvedimenti precedentemente emanati (pur se
in ipotesi illegittimi ...)». Ad avviso del suddetto giudice a quo,
infatti, la tesi prospettata dalle parti private «si risolverebbe
nella disapplicazione di una precisa disposizione di legge». Ciò
malgrado si sia in presenza del diverso orientamento
giurisprudenziale enunciato in varie pronunce di giudici di merito,
anche di appello, intervenute sia prima che dopo le ordinanze di
rimessione.
Al riguardo, la Corte di appello di Torino, con la sentenza n.
135 del 5 febbraio 2007, ben antecedente alle suddette ordinanze, ha
ricordato come la difesa della C.N.P.R. avesse posto l'accento
sull'«ultimo periodo della nuova norma (quello relativo alla salvezza
degli atti e deliberazioni adottati dagli enti ed approvati dai
Ministeri vigilanti posti in essere prima dell'entrata in vigore
della presente modifica, tra i quali rientra certamente la modifica
dell'art. 49 del Regolamento di cui si discute)». La stessa Corte ha
quindi osservato che, ad avviso dell'appellante, il suddetto inciso
«non può aver altro senso che quello di "validare" tali
provvedimenti anche se eventualmente in contrasto con il testo
dell'art. 3 comma 12 della legge n. 335 del 1995», concludendo che:
«dissente la Corte da tale lettura; far salvo un provvedimento
significa che esso non perde efficacia per effetto della nuova norma
di legge, ma non che esso è anche conforme a legge».
Inoltre, la stessa sentenza ha precisato che «gli atti e
provvedimenti adottati dagli enti prima dell'entrata in vigore della
modifica dell'art. 3, comma 12, della legge n. 335 del 1995 rimangono
efficaci e la loro legittimità dovrà essere vagliata alla luce del
vecchio testo di detta norma per i pensionamenti attuati entro il
2006 (poichè quella è la norma vigente in tale periodo) ed alla
luce del nuovo testo per i pensionamenti successivi, con esiti che
potranno essere diversi».
Tale orientamento è stato ribadito dalla medesima Corte di
appello anche con la sentenza n. 1252 del 5 dicembre 2008, nonchè
dalla Corte di appello di Firenze, con la sentenza n. 417 del 18
aprile 2007, la quale ultima ha escluso che l'inciso in esame possa
essere inteso «addirittura come una sorta di generale "sanatoria" di
qualsiasi tipo di violazione di legge commessa in precedenza dagli
enti previdenziali privatizzati».
Ciò evidenzia come che nella giurisprudenza di merito è stata
proposta un'interpretazione di per sè suscettibile di eliminare in
radice il dubbio di costituzionalità ora sollevato.
13. - I remittenti, invece, come si è accennato, omettono di
esplorare altre possibilità interpretative. Il Tribunale di Aosta
non si pone neppure il problema, mentre il Tribunale di Lucca, dopo
aver effettuato la propria opzione ermeneutica, ipotizza altre
letture della norma («mera conferma di efficacia», «sanatoria ma con
effetti limitati al solo periodo successivo all'entrata in vigore
della legge»), le quali però trascurano del tutto il suindicato non
irragionevole dato giurisprudenziale, per affermarne la
impraticabilità a sostegno della unicità della interpretazione
sottoposta al giudizio di questa Corte.
Ciò, senza dire che la questione interpretativa dell'ultimo
inciso del comma 763 in esame risulta sottoposta al vaglio della
Corte di cassazione, alla quale spetta la funzione nomofilattica.
14. - Infine, è opportuno ricordare che, secondo l'univoco
orientamento della giurisprudenza costituzionale, quando il sindacato
della Corte investe non direttamente l'enunciato normativo, ma la sua
interpretazione, trova applicazione il principio «secondo il quale
una disposizione non si dichiara illegittima perchè suscettibile di
un'interpretazione contrastante con i parametri costituzionali, ma
soltanto se ne è impossibile altra a questi conforme» (così, da
ultimo, sentenza n. 305 del 2008).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibili gli interventi dei signori Luigi Bassi,
Gianni Ghiretti, Giorgio Manfreda, Vener Ognibene, Ennio Rota,
Agostino Zini, Emilio Aguzzi De Villeneuve, Matteo Campanini, Emilio
Cocchi, Luigi Della Rocca, Vittorio Ladelli, Alessandro Manusardi,
Giorgio Pierini, Eros Prina, Luigi Maria Sacchetti, Ivo Ercole
Alessiani, Guido Giannino, Rodolfo Luzzana, Roberto Pascucci, Alfredo
Bocci, Nino Clerici, Giovanni Napodano e della Cassa nazionale di
previdenza e assistenza dei dottori commercialisti;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 1, comma 763, ultimo periodo, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007),
sollevata dal Tribunale ordinario di Lucca, sezione lavoro, in
riferimento agli artt. 2, 3, 23, 24, 27 e 38 della Costituzione, con
le ordinanze indicate in epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 763, ultimo periodo, della suddetta
legge n. 296 del 2006, sollevata dal Tribunale ordinario di Aosta, in
riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione, con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 ottobre 2009.
Il direttore della cancelleria: Di Paola