1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 223 SENTENZA 6 ottobre - 30 novembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Commercio - Norme della Regione Puglia - Disciplina degli orari degli esercizi di vendita al dettaglio - Obbligo di osservare la chiusura domenicale e festiva - Denunciata violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Puglia 1° agosto 2003, n. 11, art. 18, come modificato dall'art. 12 della legge della Regione Puglia 7 maggio 2008, n. 5. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e). (T-210223) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 18 della
legge della Regione Puglia 1° agosto 2003, n. 11 (Nuova disciplina
del commercio), come modificato e integrato dall'art. 12 della legge
della Regione Puglia 7 maggio 2008, n. 5, recante «Modifiche e
integrazioni alla legge regionale 1° agosto 2003, n. 11 (Nuova
disciplina del commercio)», promossi dalla Corte di cassazione,
sezione seconda civile, con due ordinanze del 30 e del 18 giugno
2020, iscritte, rispettivamente, ai numeri 155 e 163 del registro
ordinanze 2020 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 46 e 48, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visti gli atti di costituzione della Tata Italia spa;
udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 2021 il Giudice
relatore Luca Antonini;
udito l'avvocato Felice Eugenio Lorusso per la Tata Italia spa,
in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del
Presidente della Corte del 18 maggio 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 6 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con due ordinanze, di analogo tenore, del 30 e del 18 giugno
2020 (rispettivamente, reg. ord. n. 155 e n. 163 del 2020), la Corte
di cassazione, sezione seconda civile, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge della Regione
Puglia 1° agosto 2003, n. 11 (Nuova disciplina del commercio), come
modificato e integrato dall'art. 12 della legge della Regione Puglia
7 maggio 2008, n. 5, recante «Modifiche e integrazioni alla legge
regionale 1° agosto 2003, n. 11 (Nuova disciplina del commercio)».
Tale disposizione è censurata nelle parti in cui disciplina
l'obbligo della chiusura domenicale degli esercizi di vendita al
dettaglio e indica le fattispecie in cui è possibile derogarvi.
Ponendo limiti e prescrizioni alle aperture domenicali, essa
invaderebbe, ad avviso dei giudici rimettenti, la competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia «tutela della
concorrenza», ledendo quindi l'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, in quanto si porrebbe in contrasto con la
previsione della piena liberalizzazione dei giorni di apertura degli
esercizi commerciali introdotta dall'art. 3, comma 1, lettera d-bis),
del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il
rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonchè interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, nella formulazione
risultante dalle modifiche ad esso apportate dall'art. 31, comma 1,
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equità e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214.
Norma, questa, a mente della quale «le attività commerciali, come
individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, e di
somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza i seguenti
limiti e prescrizioni: [...] d-bis), il rispetto degli orari di
apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e
festiva, nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell'esercizio».
2.- Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 155 del 2020, il
Collegio rimettente riferisce di essere investito dell'impugnazione
della sentenza d'appello di rigetto dell'opposizione avverso il
provvedimento di irrogazione di una sanzione amministrativa in
conseguenza della violazione, commessa il 1° febbraio 2009,
dell'obbligo di chiusura domenicale degli esercizi commerciali
stabilito dalla norma censurata.
Analogamente, nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 163 del 2020,
la Corte di cassazione è chiamata a decidere sul ricorso avverso la
sentenza d'appello che aveva confermato la decisione di prime cure di
rigetto dell'opposizione all'ordinanza-ingiunzione emessa a seguito
della contestazione dell'apertura di un esercizio commerciale in una
domenica del mese di aprile del 2009.
3.- In punto di non manifesta infondatezza, i rimettenti
innanzitutto osservano che secondo questa Corte (è richiamata la
sentenza n. 239 del 2016) l'evocata norma interposta, in quanto
funzionale ad assicurare la liberalizzazione degli orari e dei giorni
di apertura delle attività commerciali e di somministrazione di
alimenti e bevande, sarebbe ascrivibile alla competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza:
sarebbero pertanto illegittime, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., le disposizioni regionali che - come quella
denunciata - ne attenuano la portata.
Sostengono, poi, i giudici a quibus che il principio tempus regit
actum proprio della successione delle leggi nel tempo non sarebbe
applicabile in caso di dichiarazione di illegittimità
costituzionale. Questa, infatti, non essendo «una forma di
abrogazione, ma una conseguenza dell'invalidità della legge»,
produrrebbe effetti retroattivi, secondo quanto previsto dagli artt.
136 Cost. e 30, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), e
investirebbe pertanto anche le fattispecie oggetto dei processi
principali.
In ordine alla rilevanza, quindi, i rimettenti evidenziano che i
provvedimenti di cui si discute nei giudizi a quibus trovano
fondamento nel denunciato art. 18 della legge reg. Puglia n. 11 del
2003, con la conseguenza che, poichè gli ulteriori motivi di gravame
delle sentenze impugnate sono stati disattesi, solo la caducazione di
tale disposizione consentirebbe l'accoglimento dei ricorsi.
4.- Con atti sostanzialmente coincidenti, si è costituita in
entrambi i giudizi la società Tata Italia spa, ricorrente nei
processi principali.
Per quanto qui interessa, la parte osserva, in ordine alla
rilevanza delle questioni, che gli illeciti dai quali traggono
origine le ordinanze-ingiunzione da essa opposte risalgono al 2009 e
sono, pertanto, disciplinati dalla disposizione regionale sospettata,
vigente al momento dei fatti contestati, in quanto la legge reg.
Puglia n. 11 del 2003 è stata abrogata solo nel 2015 (dall'art. 63,
comma 1, lettera a, della legge della Regione Puglia 16 aprile 2015,
n. 24, recante «Codice del commercio»).
Nel merito, le questioni sarebbero fondate alla stregua del
costante orientamento di questa Corte che avrebbe reiteratamente
ricondotto il parametro interposto evocato dai rimettenti alla
materia «tutela della concorrenza», conseguentemente dichiarando
illegittime le norme regionali con esso contrastanti.
5.- La Regione Puglia non è intervenuta nei giudizi.
6.- In prossimità dell'udienza, la Tata Italia spa ha depositato
memorie illustrative di identico contenuto, insistendo nella
fondatezza delle questioni sollevate dai giudici a quibus.

Considerato in diritto

1.- Con due ordinanze di analogo tenore (reg. ord. n. 155 e n.
163 del 2020), la Corte di cassazione, sezione seconda civile, dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge della
Regione Puglia 1° agosto 2003, n. 11 (Nuova disciplina del
commercio), come modificato e integrato dall'art. 12 della legge
della Regione Puglia 7 maggio 2008, n. 5, recante «Modifiche e
integrazioni alla legge regionale 1° agosto 2003, n. 11 (Nuova
disciplina del commercio)».
2.- Tale disposizione è censurata nelle parti in cui disciplina
l'obbligo della chiusura domenicale degli esercizi di vendita al
dettaglio e indica le fattispecie in cui è possibile derogarvi.
Ponendo limiti e prescrizioni alle aperture domenicali, essa
recherebbe un vulnus all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, in relazione alla materia «tutela della concorrenza»,
in quanto contrasterebbe con la previsione della piena
liberalizzazione dei giorni di apertura degli esercizi commerciali
dettata dall'art. 3, comma 1, lettera d-bis), del decreto-legge 4
luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e
sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa
pubblica, nonchè interventi in materia di entrate e di contrasto
all'evasione fiscale), convertito, con modificazioni, nella legge 4
agosto 2006, n. 248, nella formulazione risultante dalle modifiche ad
esso apportate dall'art. 31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equità e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
nella legge 22 dicembre 2011, n. 214.
Il parametro interposto evocato stabilisce che «le attività
commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza
i seguenti limiti e prescrizioni: [...] d-bis), il rispetto degli
orari di apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale
e festiva, nonchè quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell'esercizio».
Questa norma, entrata in vigore il 6 dicembre 2011, ad avviso dei
rimettenti sarebbe riconducibile alla materia «tutela della
concorrenza», con la conseguenza di rendere costituzionalmente
illegittime le norme regionali recanti vincoli e limiti con essa
confliggenti.
2.1.- Nei giudizi principali, peraltro, si discute della
legittimità di sanzioni amministrative irrogate a seguito di
violazioni dell'obbligo di chiusura domenicale commesse nel 2009.
In stretta correlazione con le fattispecie sulle quali sono
chiamati a decidere - che riguardando sanzioni amministrative sono
assoggettate, in linea generale, alla legge vigente al momento della
condotta illecita - i rimettenti, in sostanza, ritengono che il
dedotto contrasto tra la disposizione regionale censurata e quella
statale evocata comporti l'illegittimità costituzionale della prima
sin dal momento del suo ingresso nell'ordinamento e, in particolare,
nel periodo precedente all'entrata in vigore (il 6 dicembre 2011)
della menzionata norma statale. In questa prospettiva, l'auspicata
declaratoria di illegittimità costituzionale, producendo gli effetti
retroattivi di cui agli artt. 136, primo comma, Cost. e 30, terzo
comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e
sul funzionamento della Corte costituzionale), inciderebbe anche
sulle fattispecie oggetto dei processi a quibus.
3.- Le ordinanze di rimessione sollevano questioni identiche,
sicchè i relativi giudizi vanno riuniti per essere unitariamente
trattati e definiti con unica decisione.
4.- I rimettenti muovono, come detto, dalla prospettiva secondo
cui l'evocata norma statale, sopravvenuta nel 2011, costituisca
parametro interposto idoneo, ratione temporis, a valutare la
legittimità costituzionale di una disciplina legislativa regionale
previgente, in quanto risalente a un arco temporale anteriore
all'entrata in vigore del parametro stesso.
4.1.- Tale assunto non è condivisibile e rende le questioni
così prospettate non fondate.
4.2.- Nel caso di successione nel tempo di discipline statali che
costituiscono parametro interposto ai fini del riparto di competenza
fra Stato e Regioni, infatti, la valutazione della legittimità
costituzionale di una norma regionale non può prescindere dalla
considerazione del pertinente quadro normativo statale vigente al
momento della sua entrata in vigore (ex plurimis, sentenze n. 42 del
2021 e n. 5 del 2020).
Pertanto, se, come nel caso in esame, nell'esercizio di una
competenza esclusiva trasversale, lo Stato in un momento successivo
introduce nuove e diverse previsioni, l'antinomia determina
unicamente un vizio sopravvenuto di violazione del riparto di
competenza tra Stato e Regioni e deve essere esclusa l'illegittimità
della norma regionale per il periodo precedente l'insorgenza del
vizio stesso.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, difatti,
l'intervento di un nuovo parametro statale non produce
l'illegittimità costituzionale della norma regionale per il suo
intero arco di vigenza, ma solo con riguardo al periodo successivo
all'entrata in vigore della novella statale (sentenze n. 189 del
2021, n. 70 del 2020 e n. 218 del 2017).
Tale conclusione non è scalfita dal rilievo che i rimettenti
vorrebbero attribuire alla retroattività, sancita dagli artt. 136,
primo comma, Cost. e 30, terzo comma, della legge n. 87 del 1953,
delle sentenze che pronunciano l'illegittimità di una norma di
legge.
Se, infatti, le sentenze che dichiarano l'illegittimità
costituzionale operano ex tunc, è altrettanto vero che «la naturale
retroattività degli effetti [di tali pronunce] non è senza
eccezioni» e, per quanto qui rileva, «diversa è la decorrenza in
caso di "illegittimità costituzionale sopravvenuta"» (sentenza n.
246 del 2019), la quale produce effetti a partire dal momento in cui
diviene «attuale la discrasia [...] della distribuzione delle
competenze» (sentenza n. 189 del 2021).
Alla luce delle considerazioni svolte, si deve escludere che
l'evocato parametro interposto, entrato in vigore il 6 dicembre 2011
e privo di efficacia retroattiva, sia idoneo, ratione temporis, a
determinare la dedotta illegittimità costituzionale della denunciata
norma regionale per il periodo precedente alla novella legislativa
statale.
Quanto al periodo successivo, resta solo da precisare che questa
Corte non può, d'ufficio, procedere a considerarlo perchè la
valutazione di legittimità costituzionale della norma, per tale
periodo, non si pone in rapporto di pregiudizialità con le questioni
sollevate, in quanto l'eventuale pronuncia di incostituzionalità non
rileverebbe nei giudizi a quibus.
4.3.- Le questioni prospettate dagli odierni rimettenti devono,
pertanto, essere dichiarate non fondate.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 18 della legge della Regione Puglia 1° agosto 2003, n. 11
(Nuova disciplina del commercio), come modificato e integrato
dall'art. 12 della legge della Regione Puglia 7 maggio 2008, n. 5,
recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 1° agosto
2003, n. 11 (Nuova disciplina del commercio)», sollevate, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione, dalla Corte di cassazione, sezione seconda civile, con
le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 30 novembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA