1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 24-11-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 agosto 1999
N. 28 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 agosto 1999 (della provincia autonoma di Trento) Sanita' pubblica - Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Prestazioni erogate in forma indiretta - Limiti riguardanti la misura massima dei rimborsi e le prestazioni fruibili - Applicabilita' alle province autonome - Ricorso della provincia autonoma di Trento - Denunciato carattere dettagliato della disposizione limitativa - Lesione delle competenze provinciali e del sistema di rapporti tra Stato e province autonome. Sanita' pubblica - Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Formazione del personale sanitario - Obbligo delle regioni e province autonome di organizzare e attivare corsi di formazione manageriale, previo accordo con il Ministero della sanita' e secondo criteri definiti con decreto ministeriale - Onere di avvalersi, all'occorrenza, di soggetti accreditati dalla Commissione nazionale per la formazione continua - Ricorso della provincia autonoma di Trento - Denunciata lesione delle competenze provinciali e del sistema di rapporti tra Stato e province autonome - Inosservanza delle regole di esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento - Violazione di principi posti dalla legge delega n. 419/1998. Sanita' pubblica - Norme per la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale - Strutture per la formazione del personale sanitario - Individuazione riservata al Ministro della sanita', su proposta della regione o provincia autonoma interessata ed in base ai requisiti di idoneita' fissati dalla Commissione nazionale per la formazione continua - Ricorso della provincia autonoma di Trento - Denunciata invasione di competenze ad essa spettanti - Violazione di norme statutarie e di attuazione. D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, artt. 8 e 14. Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 29, 9, n. 10 e 16; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266; legge 30 novembre 1998, n. 419, art. 2, comma 2. (099C0894) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 24-11-1999)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Lorenzo Dellai,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 6322 del 30
luglio 1999 (allegato 1), rappresentata e difesa - come da procura
speciale del 3 agosto 1999 (rep. n. 023552) rogata dal dott. Claudio
Nanfitò in qualità di ufficiale rogante della provincia stessa
(allegato 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi
Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5;
Contro, il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale:
dell'art. 8 del d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, recante "Norme per
la razionalizzazione del servizio sanitario nazionale, a norma
dell'art. 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419", pubblicato in
Gazzetta Ufficiale, serie generale n. 165 del 16 luglio 1999,
supplemento ordinario, nella parte in cui esso, introducendo
"Modificazioni all'art. 8 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502" con
il nuovo art. 8-septies pone rigidi limiti alla potestà provinciale
di stabilire il rimborso per le prestazioni erogate in forma
indiretta;
dell'art. 14 dello stesso decreto legislativo, nella parte in cui
esso, introducendo "Integrazioni all'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502", prevede ai nuovi art. 16-quinquies e 16-sexies poteri
statali di ingerenza in funzioni legislative e amministrative di
competenza provinciale per violazione;
dell'art. 8, n. 29, e dell'art. 9, n. 10 dello statuto; dell'art.
16 dello statuto e delle relative norme di attuazione, ed in
particolare del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, e del d.P.R. 1 novembre
1973, n. 689;
del sistema di relazioni tra Stato e province autonome stabilito
dal d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266;
del principio stabilito a garanzia dell'autonomia di talune
regioni speciali e delle province autonome dall'art. 2, comma 2,
della legge delega 30 novembre 1998, n. 419 per i profili e nei modi
di seguito illustrati.
Fatto e diritto
Il presente ricorso riguarda tre disposizioni introdotte dal d.lgs.
19 giugno 1999, n. 229 nel corpo della disciplina del servizio
sanitario nazionale già stabilita dal d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
502, relative rispettivamente ai rimborsi relativi alle prestazioni
erogate in forma indiretta (nuovo art. 8-septies) ed alla formazione
del personale sanitario (nuovi artt. 16-quinquies e sexies).
Non è dubbio che si tratti di ambiti e materia affidati alla
competenza legislativa ed amministrativa provinciale, sia sotto il
profilo della assistenza sanitaria che sotto quello della formazione.
Da un lato infatti l'art. 8, n. 29, dello statuto affida alle
province la potestà legislativa in materia dell'addestramento e
formazione professionale, dall'altro l'art. 9, n. 10, affida ad essa
la potestà legislativa in materia dell'igiene e sanità pubblica,
compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera e per entrambe l'art.
16, secondo la regola generale del parallelismo, assegna alle
province altresì la potestà amministrativa.
Tali attribuzioni di competenza sono state concretizzate con
apposite norme di attuazione. Precisamente, si tratta per la parte
sanitaria del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, per la parte relativa
alla formazione del d.P.R. 1 novembre 1973, n. 689.
Nell'esercizio delle proprie competenze statutarie la provincia
autonoma di Trento ha via via disciplinato la materia con le proprie
leggi in modo completo e rispettoso dei vincoli che ad essa derivano
secondo i principi statutari dalla legislazione statale.
La nuova legislazione sanitaria dello Stato, introdotta con il
d.lgs. n. 229 del 1999, appare in genere rispettosa delle regole che
riguardano in generale i rapporti tra la legislazione e
l'amministrazione statale e la regione Trentino-Alto Adige e le
province autonome di Trento e di Bolzano, come precisate specialmente
dal d.P.R. 16 marzo 1992, n. 266, oltre che (sotto il profilo
dell'autonomia finanziaria) dal titolo VI dello statuto e dalla legge
30 novembre 1989, n. 386.
Ciò anche in attuazione del principio direttivo della delega
espressamente previsto dell'art. 2, comma 2, della legge n. 419/1998,
secondo cui "la regione Valle d'Aosta, la regione Friuli-Venezia
Giulia e le province autonome di Trento e di Bolzano adaguano la
propria legislazione, in coerenza con il sistema di autofinanziamento
del settore sanitario e nei limiti dei rispettivi statuti e delle
relative norme di attuazione, ai principi fondamentali dei decreti
legislativi attuativi della presente legge".
Con tale disposizione il legislatore delegato ha voluto riconoscere
la posizione particolare spettante per quanto qui interessa) alle
province autonome di Trento e di Bolzano: alle quali spetta il
compito di individuare nella nuova legislazione statale quei principi
fondamentali o di riforma ai quali adeguare la propria, salva
l'eventuale contestazione statale del mancato adeguamento.
Per le ragioni indicate, dunque, di regola il decreto legislativo
non menziona espressamente le province autonome di Trento a di
Bolzano, lasciando in relazione ad esse funzionare appunto le regole
generali: il dovere di adeguamento della propria legislazione, nei
limiti previsti dallo Statuto, nei sei mesi successivi a quella
statale (art. 2 d.P.R. n. 266/1992), la partecipazione provinciale
ai fondi di cui è previsto il riparto tra le regioni a l'utilizzo a
favore di esse (art. 5, legge n. 386/1989).
Allontanandosi da tale corretta applicazione dei principi nelle
disposizioni qui impugnate il d.lgs. n. 229 del 1999 dispone invece a
carico delle province autonome di Trento e di Bolzano o la diretta
applicazione di norme dello stesso decreto, o la soggezione a poteri
amministrativi statali incompatibili con il quadro statutario, come
sopra delineato.
Occorre dunque ora considerare le disposizioni contestate.
L'art. 8-septies del d.lgs. n. 502 del 1992, come introdotto
dall'art. 8 del d.lgs. n. 229 del 1999, concernente le "Prestazioni
erogate in forma indiretta" dispone che "i rimborsi relativi alle
prestazioni erogate in forma indiretta sono definiti dalle regioni e
dalle provincie autonome in misura non superiore al cinquanta per
cento delle corrispondenti tariffe regionali determinate ai sensi
dell'art. 8-sexies", e che "entro diciotto mesi dalla data di entrata
in vigore del presente decreto che modifica il d.lgs. 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modificazioni, è abolita l'assistenza in
forma indiretta per le prestazioni di assistenza specialistica
ambulatoriale e in regime di degenza".
Non tocca notare qui l'infelice redazione del testo normativa, che
essendo concepito quale nuovo articolo del d.lgs. n. 502 del 1992 non
dovrebbe contenere riferimenti ad un "presente decreto" diverso da
quello. Ovviamente, quello che qui interessa è la sostanza della
disposizione, la quale con diretto riferimento alle province autonome
limita ad un massimo del 50% delle tariffe stabilite in generale per
il servizio sanitario nazionale il rimborso.
Va premesso che nella provincia autonoma di Trento la materia è
attualmente già disciplinata dall'art. 68 della legge provinciale 11
settembre 1998, n. 10. Secondo tale disposizione la Giunta
provinciale "nell'osservanza del principio della libera scelta delle
strutture e dei professionisti" e "nell'ambito degli obiettivi e
indirizzi della programmazione sanitaria e delle risorse finanziarie
disponibili", definisce "il quadro delle prestazioni sanitarie per le
quali è possibile la fruizione in forma indiretta ... i criteri, le
modalità e le misure del concorso alla spesa sostenuta dagli
assistiti" (comma 2).
Come si vede, la legge provinciale inserisce totalmente la
determinazione sia delle prestazioni ammissibili sia della misura del
rimborso nella programmazione e nel quadro delle risorse disponibili,
fermo restando che si tratti di un concorso nella spesa, e non della
totale assunzione a carico della spesa provinciale. Il decreto
legislativo introduce ora - sia quanto alle prestazioni che quanto
alla misura del concorso - limitazioni di dettaglio e direttamente
operative, in violazione dell'art. 2 del d.P.R. n. 266 del 1992, e
comunque incompatibili con il sistema delle relazioni tra Stato e
provincie autonome.
In effetti, ad avviso della ricorrente provincia la legittimità
costituzionale della disposizione non verrebbe salvata neppure ove la
si interpretasse nel senso che essa non è direttamente operativa, ma
pone un vincolo di adeguamento, perchè è proprio il contenuto
dettagliato e preciso della disposizione a confliggere con il vincolo
della provincia ai soli principi fondamentali del decreto
legislativo: limitato vincolo derivante già dallo statuto e dalle
norme di attuazione e precisato dalla stessa legge di delega.
Si noti che nella legge di delega n. 419/1998 la particolare
limitazione del vincolo derivante alle provincie autonome di Trento e
di Bolzano posta dall'art. 2 comma 2, conteneva uno specifico
riferimento al "sistema di autofinanziamento del settore sanitario"
in esse vigente, che sta ad ulteriore fondamento di un regime di
particolare libertà là dove, come in questo caso, si tratti proprio
di un problema di misura della spesa.
In definitiva, posto che le risorse utilizzate per il finanziamento
della spesa sanitaria in generale, e di quella per l'assistenza
indiretta in particolare, sono comunque risorse proprie della
comunità provinciale, che attraverso le sue procedure decide
semplicemente se allocarle in questo o in quel settore ed in quale
misura, viene meno ogni possibile ragione di interesse nazionale alla
precisa delimitazione "unitaria" delle prestazioni o della misura del
rimborso. E se non vi è - per la specifica situazione della
provincia autonoma di Trento - alcuna base di interesse nazionale a
fondamento della disciplina limitativa viene evidentemente meno la
possibilità di qualificare le corrispondenti norme come principi
fondamentali.
Ne consegue l'illegittimità costituzionale del vincolo posto a
carico della provincia autonoma di Trento.
Allo stesso modo costituzionalmente illegittima risulta la
disposizione dall'art. 16-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, come
aggiunto dal d.lgs. n. 229 del 1999, nella parte in cui pone
limitazioni procedurali e di contenuto alla facoltà della provincia
di disciplinare e istituire corsi di formazione per il personale
chiamato a svolgere incarichi relativi a funzioni di direzione
sanitaria aziendale o comunque a funzioni dirigenziali di secondo
livello nell'ambito del servizio sanitario provinciale.
Viene qui in contestazione, come conviene precisare, non il
principio posto dal comma 1 secondo il quale tali incarichi
richiedono una particolare formazione, bensì quanto di seguito
disposto dai commi 2 e 3.
Secondo il comma 2 "le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, previo accordo con il Ministero della sanità ai sensi
dell'art. 4 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, organizzano e
attivano, a livello regionale o interregionale, avvalendosi anche,
ove necessario, di soggetti pubblici e privati accreditati dalla
commissione di cui all'art. 16-ter, i corsi per la formazione di cui
al comma 1, tenendo anche conto delle discipline di appartenenza". Si
precisa inoltre che lo "stesso accordo definisce i criteri in base ai
quali l'Istituto superiore di sanità attiva e organizza i corsi per
i direttori sanitari e i dirigenti responsabili di struttura
complessa dell'area di sanità pubblica che vengono attivati a
livello nazionale".
Ora, va rilevato in primo luogo come sia del tutto arbitrario il
riferimento all'art. 4 del d.lgs. n. 281 del 1997, il quale prevede,
in tutt'altro spirito e tutt'altro significato, che il Governo (e non
un singolo Ministro) e le regioni e province autonome di Trento e di
Bolzano possano (nella rispettiva autonomia politica, e non per
vincolo legislativo e come condizione per l'esercizio di una proprie
competenza) concludere accordi al fine di coordinare l'esercizio
delle proprie competenze e svolgere attività di interesse comune.
È evidente come tutto ciò non abbia nulla a che fare con il
sottoporre l'attivazione l'organizzazione dei corsi di formazione di
competenza provinciale alla condizione di un previo consenso del
Ministro della sanità, e come ciò realizzi invece una impropria
ingerenza del Ministro nell'attività legislativa e amministrativa di
competenza provinciale, del tutto estranea allo strumentario dei
possibili rapporti tra Stato e provincia autonoma di Trento quale
delineato dallo statuto e dalle norme di attuazione.
Non meno impropria è la precisazione che per tali corsi le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano potranno avvalersi di
soggetti diversi, ma solo "ove necessario" e comunque solo di
soggetti "accreditati dalla commissione di cui all'art. 16-ter:
sostituendo così nelle scelte amministrative della provincia una
entità statale del tutto estranea ad essa.
Ancora, il seguente comma 3 dello stesso articolo dispone che "con
decreto del Ministro della sanità, su proposta della commissione di
cui all'art. 16-ter, sono definiti i criteri per l'attivazione dei
corsi di cui al comma 2, con particolare riferimento
all'organizzazione e gestione dei servizi sanitari, ai criteri di
finanziamento e ai bilanci, alla gestione delle risorse umane e
all'organizzazione del lavoro, agli indicatori di qualità dei
servizi e delle prestazioni, alla metodologia delle attività
didattiche, alla durata dei corsi stessi, nonchè alle modalità con
cui valutate i risultati ottenuti dai partecipanti".
Anche tale potere di ingerenza affidato al Ministro della sanità
è del tutto estraneo al sistema dei rapporti tra Stato e provincia
autonoma di Trento. Mentre per alcuni aspetti è del tutto assente un
interesse nazionale che possa giustificare un qualunque intervento,
almeno nella situazione di autofinanziamento propria della ricorrente
provincia (si pensi appunto al riferimento al finanziamento o alla
gestione delle risorse umane), per gli altri aspetti indicati si
possono immaginare profili di principio, che potrebbero giustificare
un intervento di livello statale: tuttavia da effettuarsi mediante
l'uso degli strumenti costituzionalmente appropriati.
Si vuole dire che, ferma la titolarità provinciale della
formazione anche del personale del servizio sanitario nazionale e del
personale sanitario in particolare (come già stabilito da codesta
ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 319 del 1993) il
legislatore avrebbe potuto dettare esso stesso, ove lo avesse
ritenuto necessario, le idonee disposizioni di principio, o avrebbe
potuto attivare la funzione di indirizzo e coordinamento, secondo le
regole proprie di essa: tra cui il rispetto del principio di
legalità sostanziale e la collegialità del Governo (come ribadito
da codesta ecc.ma Corte costituzionale da ultimo con sentenza n. 408
del 1998, con ampia illustrazione delle regioni e del fondamento
costituzionale della regola), la previa intesa con la conferenza
Stato-regioni e, per quanto riguarda le province autonome di Trento e
di Bolzano, con previa consultazione ai sensi dell'art. 3, comma 3,
del d.P.R. n. 266 del 1992.
Naturalmente, all'attivazione della funzione di indirizzo e
coordinamento avrebbe poi dovuto conseguire il risultato tipico di
tale funzione, cioè il caratteristico vincolo agli obbiettivi e ai
risultati (per la provincia di Trento, specificatamente, art. 3,
comma 2, del d.P.R. ora citato).
Nella disciplina recata dal d.lgs. n. 229 del 1999, invece, si
tratta soltanto di impropri ed illegittimi poteri di ingerenza
dell'ammissione statale di settore sulle funzioni legislative ed
amministrative spettanti alla provincia.
Nè può dirsi che l'esercizio di tali poteri è necessario per
assicurare la "validità nazionale" degli attestati di qualifica
rilasciati a fine corso di formazione: da un lato, infatti, eventuali
esigenze di coordimento nazionale non possono che trovare espressione
nell'ambito della tipica funzione di indirizzo e coordinamento,
dall'altro è da ricordare che per regola generale, posta dall'art. 5
del d.P.R. 11 novembre 1973, n. 689, "gli attestati di qualifica
rilasciati nella provincia di Trento e di Bolzano, al termine di
corsi di addestramento o formazione professionale da esse
autorizzati, hanno la stessa validità degli attestati rilasciati a
norma della legislazione statale".
Si tratta dunque di un sorta di principio di riconoscimento degli
attestati, che può presupporre a monte un coordimento nei modi
costituzionalmente legittimi, ma che non tollera poteri di ingerenza
normativi ed amministrativi dell'amministrazione di settore.
Infine, i poteri statali qui contestati contrastano anche con il
principio enunciato dall'art. 2, comma 2, della legge delega, che
limitando il vincolo derivante alle province autonome di Trento e di
Bolzano ai soli principi fondamentali del decreto legislativo
chiaramente esclude che esso potesse prevedere la subordinazione
delle province a poteri statali regolativi secondari o addirittura
amministrativi.
Ragioni analoghe a quelle ora illustrate stanno a fondamento anche
della illegittimità costituzionale della disposizione ora introdotta
quale art. 16-sexies, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, relativo
alle "strutture del servizio sanitario nazionale per la formazione",
secondo cui il "Ministro della sanità, su proposta della regione o
provincia autonoma interessa, individua i presidi ospedalieri, le
strutture distrettuali e i dipartimenti in possesso dei requisiti di
idoneità stabiliti dalla Commissione di cui all'art. 16-ter, ai
quali riconoscere funzioni di insegnamento ai fini della formazione e
dell'aggiornamento del personale sanitario".
Anche in tali disposizioni la ricorrente provincia ravvisa una
consistente violazione della propria autonomia legislativa ed
amministrativa, realizzata attraverso la previsione di poteri di
ingerenza di organi settoriali statali: in primo luogo vi è, in via
normativa la fissazione dei "requisiti di idoneita'" da parte della
Commissione di cui all'art. 16-ter. In secondo luogo vi è
addirittura la sostituzione del Ministro ai competenti organi della
regione nella concreta individuazione dei presidi ospedalieri, le
strutture distrettuali e i dipartimenti in possesso dei requisiti di
idoneità.
Quest'ultima attribuzione di potere ministeriale appare
particolarmente arbitraria: si tratta infatti di potere
amministrativo di contenuto eminentemente provvedimentale, che
consiste soltanto nella applicazione di criteri predefiniti e non
presenta alcun risvolto politico (per il quale dunque non vi sarebbe
alcuna ragione di competenza statale ministeriale), quindi di
indubbia spettanza provinciale: come d'altronde emerge nella stessa
disposizione qui impugnata, che prevede essa stessa la necessità di
una proposta regionale o provinciale, senza la quale il Ministro non
può provvedere e dalla quale non può discostarsi.
Ma detto questo, ciò che emerge è che il ruolo che il Ministro
esercita non può essere altro che quello di un improprio controllo
sulla correttezza dell'esercizio del potere di individuazione attuato
con la proposta dei competenti organi provinciali.
È ovvio però che i poteri di controllo che lo Stato può
esercitare sulla provincia sono puntualmente ed esaustivamente
definiti dallo statuto di autonomia e dalle norme di attuazione, e
che nessun altro potere del genere può essere surrettiziamente
introdotto mediante un arbitrario coinvolgimento del Ministro nelle
funzioni amministrative locali.
Il potere ministeriale in questione non rappresenta dunque altro
che una ingiustificata ed arbitraria spoliazione della competenza
provinciale, in contrasto anche (come d'altronde deve dirsi anche per
i poteri puntuali previsti dall'art. 16-quinquies) con il disposto
dell'art. 4 del d.P.R. n. 266 del 1992, che nelle materie di
competenza provinciale vieta il conferimento ad organi statali di
funzioni amministrative diverse da quelle previste dallo statuto e
dalle norme di attuazione.
Ma non meno lesivo è il potere riconosciuto alla "commissione di
cui all'art. 16-ter" di stabilire i criteri per il riconoscimento
della idoneità, sostituendosi in ciò alla potestà legislativa
provinciale. Va osservato di nuovo che le eventuali esigenze di
coordimento nazionale devono trovare soluzione nell'ambito dei tipici
strumenti di coordimento sia in via legislativa che in via
amministrativa, senza deleghe e sovrapposizioni di potere ad organi
settoriali ed estranei ai rapporti consentiti tra Stato e provincia
autonoma.

P. Q. M.
Chiede di dichiarare l'illegittimità costituzionale delle
contestate disposizioni dell'art. 8 e dell'art. 14 dell'impugnato
d.lgs. 19 giugno 1999, n. 229, in quanto si applicano alla ricorrente
provincia, per violazione dello statuto di autonomia e delle norme di
attuazione, così come indicato in premessa e secondo i profili e le
ragioni illustrate nel ricorso.
Padova-Roma, addì 3 agosto 1999.
Prof. avv. Giandomenico Falcon - prof. avv. Luigi Manzi
99C0894