1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 8-11-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 454 SENTENZA 23 ottobre - 2 novembre 2000
Sentenza 23 ottobre-2 novembre 2000 Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Notaio - Addebiti comportanti la destituzione - Procedimento disciplinare, sospeso nelle more dell'accertamento dell'illecito - Misure cautelari - Inabilitazione all'esercizio delle funzioni - Mancata previsione di un limite massimo di durata - Prospettato contrasto con i principî di ragionevolezza e proporzionalita', nonche' con il principio di presunzione di non colpevolezza - Applicazione facoltativa e discrezionale nonche' revocabilita' della misura - Competenza dell'autorita' giudiziaria alla sua adozione - Non fondatezza della questione. - Legge 16 febbraio 1913, n. 89, art. 140. - Costituzione, artt. 3 e 27, secondo comma. (000C1228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 8-11-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Valerio ONIDA, Fernanda CONTRI,
Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco
BILE, Giovanni Maria FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 140 della legge
16 febbraio 1913, n. 89 (Ordinamento del notariato e degli archivi
notarili), promosso con ordinanza emessa il 29 settembre 1999 dal
tribunale di Palermo, iscritta al n. 711 del registro ordinanze 1999
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima
serie speciale, dell'anno 1999.
Visti l'atto di costituzione di Ferraro Pietro Giuseppe nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 ottobre 2000 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Giovanni Pitruzzella per Ferraro Pietro Giuseppe
e l'avvocato dello Stato Maurizio Di Carlo per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Un notaio, sottoposto, in relazione a fatti risalenti al
1992, a procedimento penale, i cui atti sono stati annullati per
vizio di procedura, con successivo rinnovo del rinvio a giudizio e
del dibattimento, nonchè, per gli stessi fatti, a procedimento
disciplinare - sospeso in attesa della definizione del primo - per
l'irrogazione della sanzione della destituzione, e colpito da
inabilitazione facoltativa, disposta ai sensi dell'art. 140 della
legge notarile, dal tribunale civile di Palermo, aveva adi'to lo
stesso tribunale chiedendo la revoca dell'ordinanza di sospensione
del procedimento disciplinare, la declaratoria di compiuta
prescrizione dell'azione disciplinare, l'assoluzione
dall'incolpazione contestata, e la riammissione all'esercizio delle
funzioni notarili, previa revoca della misura dell'inabilitazione
facoltativa.
Il tribunale, dopo aver rigettato le prime tre richieste,
confermando precedenti provvedimenti della stessa autorità, e dopo
avere ritenuto la conformità alla norma di legge della misura di
inabilitazione nonchè la sussistenza dei presupposti per la sua
adozione, con ordinanza emessa il 29 settembre 1999 e pervenuta il
1o dicembre 1999, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli articoli 3 e 27, secondo comma,
della Costituzione, dell'art. 140 della legge 16 febbraio 1913, n. 89
(Ordinamento del notariato e degli archivi notarili), che prevede la
inabilitazione facoltativa del notaio contro il quale sia stato
iniziato procedimento per contravvenzione notarile punibile con la
destituzione.
Il remittente ritiene che "la peculiarità della fattispecie
concreta, senz'altro connotata da profili di singolare gravosità per
l'incolpato, induca" a verificare la compatibilità dell'istituto
dell'inabilitazione facoltativa con il sistema costituzionale, sotto
il profilo della mancata determinazione normativa della durata
massima dell'inabilitazione, profilo non considerato nella sentenza
n. 40 del 1990 di questa Corte, che sancì l'illegittimità della
inabilitazione "di diritto" ma non della inabilitazione facoltativa
prevista dall'art. 140 della legge notarile.
Secondo il remittente, stante l'indiscussa natura cautelare della
misura in questione, correlata alla pendenza di procedimento
disciplinare o penale, non sarebbe censurabile in sè la scelta
legislativa di prevedere tale misura. Essa sarebbe inoltre conforme
al sistema costituzionale sotto i profili del collegamento alla
ricorrenza di esigenze cautelari, e della congruità e proporzione
rispetto a tali esigenze, garantite dall'applicazione discrezionale
da parte del giudice, al di fuori di qualsiasi automatismo: la misura
sarebbe preordinata a tutelare in via temporanea, da un lato, il
decoro e il prestigio dell'ordine professionale notarile; dall'altro
ad inibire l'esercizio di funzioni pubblicistiche ad un notaio
sottoposto a procedimento disciplinare o penale per fatti che
comportano, se accertati, la destituzione.
Ciò che lederebbe i principi costituzionali di ragionevolezza e
proporzionalità di cui all'art. 3, nonchè di presunzione di non
colpevolezza di cui all'art. 27, secondo comma, della Costituzione,
sarebbe la durata potenzialmente illimitata della inabilitazione, non
essendo ricavabile in via sistematica alcun limite temporale di
efficacia della misura, posto anche che, a seguito della sentenza
n. 40 del 1990 di questa Corte, l'art. 146 della legge notarile
consente la sospensione del procedimento disciplinare e la
sospensione della prescrizione quadriennale dell'azione disciplinare
in attesa della definizione del procedimento penale.
Il giudice a quo richiama la disciplina di altre fattispecie,
previste dalla normativa processuale penale o dalla legislazione
amministrativa, in base alle quali misure cautelari interdittive
avrebbero una durata massima fissata dalla legge ovvero sarebbero
correlate al mantenimento di misure cautelari personali, che a loro
volta non possono protrarsi oltre un certo limite temporale.
Sarebbe necessario, secondo il remittente, operare un
bilanciamento fra contrapposti interessi: da un lato quello del
dipendente o del professionista ad essere riammesso all'esercizio
della funzione o della professione, dall'altro quello
dell'amministrazione o dell'ordine professionale ad escludere gli
accusati di fatti gravi dall'esercizio della stessa funzione o
professione. Tale bilanciamento si realizzerebbe con l'introduzione
di un limite massimo di durata della misura, non superiore "a qualche
anno dall'applicazione".
Ciò difetterebbe nel caso della inabilitazione del notaio, che
assumerebbe perciò la valenza pratica di una sanzione vera e
propria, indipendentemente dall'accertamento giudiziale di
responsabilità, in contrasto appunto con i principi di
ragionevolezza e proporzionalità, nonchè, indirettamente, con la
presunzione di non colpe-volezza.
Richiamate alcune pronunce di questa Corte, il giudice a quo
adduce, a conferma della affermata irragionevolezza della disciplina
censurata, la considerazione secondo cui l'art. 159 della legge
notarile consente al notaio destituito da almeno tre anni, e quindi
privato in via definitiva delle funzioni, di esservi riammesso.

2. - Si è costituito nel giudizio davanti alla Corte il notaio
ricorrente nel giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento della
questione. La parte richiama le considerazioni svolte nell'ordinanza
di rimessione, e afferma che sarebbe coessenziale alla stessa nozione
di misura cautelare, nel nostro sistema costituzionale, la
limitazione temporale della sua efficacia, in assenza della quale la
norma che la prevede dovrebbe necessariamente qualificarsi come
irragionevole; e aggiunge che, dal confronto con altre norme che
prevedono misure cautelari di durata limitata, emergerebbe una
intollerabile disparità di trattamento a danno dei notai cui si
applica l'art. 140 della legge notarile.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque
non fondata.
L'Avvocatura erariale osserva in primo luogo che il principio di
uguaglianza non sarebbe applicabile quando si tratta di situazioni
che, pur derivando da basi comuni, differiscano fra loro per aspetti
distintivi particolari, nel qual caso la discrezionalità del
legislatore troverebbe l'unico limite della razionalità della
diversa disciplina.
Nel caso in esame la diversità di disciplina rispetto a quanto
previsto a proposito di altre misure cautelari troverebbe fondamento
nella peculiarità delle funzioni esercitate dal notaio.
Quanto all'affermata violazione dell'art. 27, secondo comma,
della Costituzione, il parametro non sarebbe correttamente
richiamato, trattandosi nella specie di una misura cautelare
disciplinare di natura provvisoria, finalizzata alla salvaguardia del
prestigio e del decoro della funzione notarile.
Si osserva infine che la misura è revocabile in ogni momento a
seguito di una nuova valutazione del giudice, autonoma rispetto al
processo penale cui è sottoposto il notaio.

4. - In prossimità dell'udienza ha depositato memoria la parte
privata.
In essa si ribadisce che la finalità della norma censurata è,
secondo la giurisprudenza, quella di tutelare in via temporanea il
prestigio e il decoro della professione e di evitare che le funzioni
di notaio siano svolte da soggetti la cui idoneità ad esercitarle è
revocata in dubbio dall'essere essi sottoposti a procedimenti
disciplinari o penali per fatti tali da comportare, se accertati, la
destituzione.
Ma tale finalità, secondo la parte, incontrerebbe il limite
della presenza di altri interessi costituzionalmente garantiti, fra
cui l'interesse fondamentale della persona umana a non essere oggetto
di provvedimenti limitativi della propria sfera personale in assenza
di una condanna definitiva: nel caso, specificamente, l'interesse del
professionista all'esercizio dell'attività, che rappresenta per lui
sia mezzo di sostentamento che fondamentale strumento per lo sviluppo
della personalità.
La norma denunciata non realizzerebbe un equilibrato
bilanciamento fra i contrapposti interessi, perchè non terrebbe
alcun conto di uno di essi, quello del professionista.
L'assenza della previsione di un limite massimo di durata della
misura, e dunque la durata potenzialmente illimitata della stessa, in
un contesto caratterizzato dalla possibilità di sospendere il
procedimento disciplinare in attesa della definizione di quello
penale, e dalla ben nota lentezza dei processi giudiziari, renderebbe
tendenzialmente la misura cautelare equiparabile ad una vera e
propria sanzione anticipata, in assenza di qualsiasi accertamento
della veridicità degli addebiti, con violazione del principio di
presunzione di non colpevolezza.
La previsione di un limite massimo di durata della misura
cautelare rappresenterebbe un elemento indefettibile nel complesso
bilanciamento di interessi concernente la materia in questione, come
si dedurrebbe anche dall'art. 13, quinto comma, della Costituzione,
sui limiti massimi della carcerazione preventiva, norma che sarebbe
espressione di un principio "latente nell'intero sistema".
La presenza di discipline, concernenti misure cautelari
adottabili nell'ambito del processo penale, o misure cautelari
amministrative riguardanti i pubblici dipendenti e varie categorie di
professionisti, nelle quali è previsto un limite di durata, ovvero
una durata legata al permanere di misure cautelari personali per le
quali esistono limiti certi di durata, mostrerebbe un ulteriore
profilo di violazione dell'art. 3 della Costituzione, per disparità
di trattamento.
La parte conclude osservando che la legge notarile, risalente al
1913, sarebbe ispirata a criteri sostanzialmente non conformi al
sistema di valori codificato nella Costituzione, ciò che avrebbe
già determinato in altre occasioni la necessità dell'intervento di
questa Corte in relazione ad altre disposizioni della stessa legge.

Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe l'art. 140 della legge
16 febbraio 1913, n. 89 (Ordinamento del notariato e degli archivi
notarili), ai sensi del quale "può essere inabilitato all'esercizio
delle sue funzioni: il notaro contro il quale si sia iniziato
procedimento per contravvenzione notarile punibile con la
destituzione o per alcuno dei reati indicati nell'art. 5, numero 3
[reati non colposi puniti con pena non inferiore nel minimo a sei
mesi]; e il notaro contro il quale sia stata pronunciata condanna non
definitiva per qualunque altro reato, a pena restrittiva della
libertà personale non inferiore a tre mesi".
Più precisamente, l'ipotesi considerata dal remittente nel
giudizio a quo, e a cui la Corte ritiene di dover limitare lo
scrutinio, è quella del notaio assoggettato a procedimento
disciplinare (nella specie sospeso in attesa della definizione del
procedimento penale instaurato per i medesimi fatti) per un addebito
punibile con la destituzione.
La norma denunciata contrasterebbe con gli articoli 3 e 27,
secondo comma, della Costituzione, "nella parte in cui non prevede un
limite massimo di durata dell'inabilitazione notarile". Secondo il
remittente, il necessario bilanciamento fra i contrapposti interessi
coinvolti - quello del professionista ad essere riammesso
all'esercizio della professione e quello dell'ordine professionale a
tutelare la professione sospendendo da tale esercizio il notaio
accusato di gravi fatti - richiederebbe la fissazione di un limite
massimo di durata della misura cautelare, in difetto del quale
quest'ultima si configurerebbe come una sanzione anticipata
indipendente dall'accertamento di responsabilità, in contrasto
appunto con i princi'pi di ragionevolezza e proporzionalità,
nonchè, indirettamente, con il principio di presunzione di non
colpevolezza.
La coessenzialità alla misura cautelare di un limite temporale
di efficacia risulterebbe confermata, ad avviso del giudice a quo,
dall'esame di altre disposizioni legislative che disciplinano misure
cautelari interdittive, le quali prevederebbero o una durata massima
della misura, legislativamente stabilita, ovvero una correlazione con
la permanenza di una misura cautelare personale, che a sua volta non
può protrarsi oltre certi limiti di durata.

2. - La questione non è fondata.
Questa Corte ha pronunciato l'illegittimità costituzionale di
varie norme che prevedevano misure destitutive (sentenze n. 971 del
1988, n. 40 e n. 158 del 1990, n. 16 del 1991, n. 197 del 1993,
n. 363 del 1996, n. 2 del 1999) o sospensive (sentenze n. 766 del
1988, n. 595 del 1990, n. 40 del 1990, n. 239 del 1996) a carico di
dipendenti pubblici o di professionisti, applicabili automaticamente
a seguito di condanne penali o dell'adozione di misure restrittive
successivamente venute meno, o della semplice pendenza di un
procedimento penale. Ma, in tutte queste ipotesi, la ragione
dell'accertata illegittimità risiedeva nell'automatismo della misura
o nel suo permanere nonostante il venir meno della situazione che
l'aveva determinata.
Diverso è il caso delle misure cautelari sospensive a carattere
facoltativo e discrezionale. Proprio in tema di inabilitazione dei
notai, la sentenza n. 40 del 1990 ha riconosciuto bensì
l'illegittimità costituzionale della norma sulla inabilitazione di
diritto (art. 139, numero 2, della legge notarile), ma, appunto,
nella parte in cui prevedeva che il giudice penale inabilitasse "de
jure, anzichè sulla base di valutazioni discrezionali, il notaio che
sia stato condannato, per alcuno dei reati indicati nell'art. 5,
numero 3, della legge stessa, con sentenza non ancora passata in cosa
giudicata", trasformando dunque in facoltativa quella che era una
inabilitazione di diritto; mentre non ha toccato l'art. 140
sull'inabilitazione facoltativa.
Parimenti, quando la Corte ha sottolineato, in via
interpretativa, l'esigenza di una durata limitata nel tempo di una
misura cautelare collegata alla pendenza di un procedimento penale
(sentenza n. 206 del 1999), lo ha fatto in presenza di una misura
prevista dalla legge come automatica e obbligatoria, in ragione del
semplice rinvio a giudizio per certi reati, senza alcuna possibilità
di ponderazione di interessi da parte dell'autorità chiamata ad
applicarla: ciò che, invece, non si verifica nelle ipotesi - quale
quella per cui è giudizio - di misura cautelare ad applicazione
facoltativa e discrezionale.
Per altro verso, la sentenza n. 447 del 1995, che ha ritenuto non
fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 9,
comma 2, della legge n. 19 del 1990, il quale limita a cinque anni la
durata della sospensione cautelare dal servizio - pur non
propriamente obbligatoria - dei dipendenti pubblici disposta "a causa
del procedimento penale", ai sensi dell'art. 91, primo comma, del
d.P.R. n. 3 del 1957, ha sottolineato la ragionevolezza di tale
limitazione in relazione al fatto che si tratta di un potere di
sospensione "fondato sul mero dato formale della pendenza di un
procedimento penale"; e ha chiarito che, pur dopo la scadenza del
termine massimo di efficacia di tale sospensione, l'amministrazione,
ove sussistano gravi motivi, non più legati al dato formale della
pendenza del procedimento penale, ma ad una sommaria cognizione dei
fatti e a un apprezzamento delle esigenze cautelari, può avvalersi
della sospensione facoltativa prevista dall'art. 92 del d.P.R. n. 3
del 1957, non soggetta al limite di durata.

3. - La inabilitazione del notaio, sottoposto a procedimento
disciplinare per fatti che, se accertati, comportano la destituzione,
è misura cautelare correlata, essenzialmente, all'esigenza di
impedire che il notaio accusato di fatti gravi continui ad esercitare
le delicate funzioni a lui affidate nelle more dell'accertamento
dell'illecito, con pregiudizio per la credibilità della professione.
Si tratta di una misura per sua natura provvisoria, perchè
"destinata a caducarsi o ad essere revocata quando vengono a cessare
le situazioni che l'hanno determinata, o ad essere sostituita con una
sanzione disciplinare definitiva" (sentenza n. 40 del 1990).
Essa è di applicazione facoltativa: in tanto può essere
adottata, in quanto l'autorità competente riscontri in concreto la
sussistenza delle esigenze cautelari che la motivano, e può essere
mantenuta solo fino a quando tali esigenze permangano.
Inoltre, l'avvio del procedimento disciplinare, anche se
successivamente sospeso in attesa della definizione di quello penale,
comporta una valutazione sia pure sommaria dei fatti, e la
contestazione degli addebiti all'interessato, il quale è così posto
in condizione di negarne la sussistenza o l'idoneità a valere come
motivo della inabilitazione (cfr., per un analogo rilievo a proposito
della sospensione facoltativa dei dipendenti pubblici, la sentenza
n. 447 del 1995, punto 3.2 del Considerato in diritto).
La misura è altresì sempre revocabile, oltre che a seguito di
accertamenti negativi dell'illecito (come quando intervenga una
pronuncia, ancorchè non definitiva, di proscioglimento), anche in
base ad un discrezionale apprezzamento della permanenza delle
esigenze cautelari, apprezzamento che può anche volgersi a valutare
l'incidenza che sulle esigenze in questione abbia il tempo trascorso
senza che sia intervenuto un accertamento positivo di
responsabilità. E tale revocabilità sussiste indipendentemente dal
fatto che si sia concluso il procedimento penale, in attesa della
definizione del quale il procedimento disciplinare sia stato sospeso:
onde non rileva, ai fini che qui interessano, il quesito se tale
sospensione del procedimento disciplinare sia, o meno, necessaria in
pendenza del procedimento penale per i medesimi fatti.
Si aggiunga, infine, che un ulteriore elemento di garanzia per il
soggetto colpito dalla misura cautelare è ravvisabile nella
attribuzione della competenza ad adottare (e a revocare) tale misura
ad un organo giurisdizionale, sia esso il giudice penale o il
tribunale civile, cui spetta l'applicazione delle sanzioni
disciplinari più gravi a carico dei notai (art. 151 della legge
n. 89 del 1913).

4. - In questo contesto, si deve escludere che sia
costituzionalmente necessaria la determinazione di un limite massimo
di durata, oltre il quale la misura non possa essere mantenuta, pur
permanendo, in ipotesi, le esigenze cautelari.
Non possono dirsi dunque violati, dalla norma censurata, i
princi'pi di ragionevolezza e di proporzionalità di cui all'art. 3
della Costituzione.
Parimenti non contrasta, nemmeno indirettamente, con il principio
di presunzione di non colpevolezza, di cui all'art. 27, secondo
comma, della Costituzione, la previsione di una misura cautelare, che
non ha natura sanzionatoria, ma è intesa a salvaguardare interessi
meritevoli di tutela, suscettibili di essere pregiudicati nelle more
dell'accertamento dell'illecito, ed è concretamente correlata alla
sussistenza e alla permanenza di tali esigenze di salvaguardia.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 140 della legge 16 febbraio 1913, n. 89 (Ordinamento del
notariato e degli archivi notarili), sollevata, in riferimento agli
articoli 3 e 27, secondo comma, della Costituzione, dal tribunale di
Palermo con la ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 ottobre 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 2 novembre 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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