1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 5-11-2008
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 357 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 - 2 luglio 2008
del 30 luglio 2008 emessa del Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Orlando Francesco contro Universita' degli Studi di Pisa ed altro Universita' - Professori universitari in posizione di fuori ruolo - Prevista riduzione del periodo di fuori ruolo e anticipazione della collocazione in quiescenza - Applicabilita' della normativa censurata anche ai professori per i quali sia stato gia' disposto con formale provvedimento amministrativo il collocamento fuori ruolo - Violazione del principio di uguaglianza per irrazionalita' e violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Incidenza sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, comma 434. - Costituzione, artt. 3 e 97. (008C0839) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 5-11-2008)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3803 del 2008
proposto da Orlando Francesco, rappresentato e difeso dagli avv. G.
Toscano e F. Merusi, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Merusi in piazza Borghese n. 3;
Contro Università degli Studi di Pisa, non costituita nel
presente giudizio; Ministero dell'Università e della ricerca e
Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma,
via dei Portoghesi, n. 12, per l'annullamento previa sospensione, del
decreto del rettore dell'Università di Pisa del 19 febbraio 2008,
n. 2540, con il quale si stabilisce di collocarlo a riposo a
decorrere dal 1° novembre 2008 in affermata applicazione della legge
24 dicembre 2007, n. 244;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista l'ordinanza di questa Sezione n. 3409 del 2 luglio 2008 di
accoglimento dell'istanza cautelare di sospensione degli atti
impugnati avanzata dal ricorrente.
Alla Camera di consiglio del 2 luglio 2008, relatore il primo ref.
Cecilia Altavista, uditi i difensori delle parti come da verbale di
udienza.
F a t t o
Il ricorrente, professore ordinario già collocato fuori ruolo dal
1° novembre 2006 al 1° novembre 2009, ha impugnato con il presente
ricorso il decreto rettorale, con cui in applicazione dell'art. 2,
comma 434 della legge n. 244 del 24 dicembre 2007, il suo
collocamento a riposo per limiti di età è stato anticipato al 1°
novembre 2008, formulando le seguenti censure:
violazione di legge; violazione del principio di legittimo
affidamento generato da un precedente atto della Amministrazione;
violazione dell'art. 7 della legge n. 241 del 7 agosto 1990;
violazione di legge per incostituzionalità dell'art. 2, comma
434 delle legge n. 244 del 28 dicembre 2007 nella parte in cui riduce
il fuori ruolo da tre anni a due anni per violazione del principio
del legittimo affidamento.
Si è costituita l'Avvocatura dello Stato contestando la
fondatezza del ricorso.
Alla udienza pubblica del 2 luglio 2008 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.
D i r i t t o
Ritiene il Collegio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 434 della legge n. 244 del 28 dicembre
2007(finanziaria 2008) rilevante e non manifestamente infondata.
La questione è rilevante, in quanto il provvedimento impugnato si
basa esclusivamente sul tale norma. L'Università infatti ha
adottato, ai sensi dell'art. 2, comma 434 della legge finanziaria, un
nuovo provvedimento, impugnato con il presente ricorso, con il quale
ha modificato il precedente decreto di collocamento fuori ruolo del
prof. Orlando.
Inoltre la disposizione non può essere interpretata in modo
conforme ai principi costituzionali, avendo un contenuto
assolutamente stringente ed una disciplina espressa per i rapporti
pendenti.
Ai sensi dell'art. 2, comma 434 della legge n. 244 del 24 dicembre
2007, infatti, prevede che a decorrere dal 1° gennaio 2008, il
periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la
quiescenza è ridotto a due anni accademici e coloro che alla
medesima data sono in servizio come professori nel terzo anno
accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell'anno
accademico. A decorrere dal l° gennaio 2009, il periodo di fuori
ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto
a un anno accademico e coloro che alla medesima data sono in servizio
come professori nel secondo anno accademico fuori ruolo sono posti in
quiescenza al termine dell'anno accademico. A decorrere dal 1°
gennaio 2010, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari
precedente la quiescenza è definitivamente abolito e coloro che alla
medesima data sono in servizio come professori nel primo anno
accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell'anno
accademico.
Il professor Orlando è stato collocato fuori ruolo dal 1°
novembre 2006; pertanto, alla data del 1° gennaio 2008, si trovava al
secondo anno accademico fuori ruolo. Ne consegue la applicazione
della norma nella parte in cui prevede la riduzione del fuori ruolo a
due anni, come correttamente ha fatto l'amministrazione
universitaria. Tale interpretazione è assolutamente obbligata non
solo dal dato testuale di questa parte delle disposizione, ma anche
dal complesso del comma 434 che non può avere altro significato di
far salve solo in via graduale le posizioni in corso.
L'unica interpretazione della norma che possa dare un senso a
tutte le disposizioni porta a ritenere che solo per i professori
collocati fuori ruolo nel novembre 2005 sia mantenuto il periodo
triennale fino alla fine dell'anno accademico nel novembre 2008, i
quali altrimenti avendo compiuto già i due anni sarebbero dovuti
andare in quiescenza con l'entrata in vigore della nuova disciplina.
Per i professori fuori ruolo dal novembre 2006 non essendovi
alcuna disposizione derogatoria che faccia salvo l'intero periodo, si
deve ritenere immediatamente applicabile la riduzione a due anni
accademici, con conseguente collocamento a riposo nel novembre 2008.
Progressivamente il periodo di fuori ruolo è ridotto e destinato
ad essere soppresso del tutto nel 2010.
Infatti dal 1° gennaio 2009 esso è ridotto ad un anno facendo
salva la posizione solo di coloro che, collocati fuori ruolo dal 1°
novembre 2007, il 1° gennaio 2009 si troverebbero ad avere già
compiuto tale anno; pertanto è espressamente previsto il
completamento del secondo anno accademico fuori ruolo fino al 1°
novembre 2009. Analogo regime riguarda il 1° gennaio 2010 quando,
venendo meno il periodo di fuori ruolo, tutti coloro che sono
collocati fuori ruolo dovrebbero essere posti in quiescenza. La norma
fa salve le posizioni dei professori che essendo stati collocati
fuori ruolo dal novembre 2009, dovrebbero cessare dal servizio il 1°
gennaio 2009, permettendo loro il completamento dell'anno accademico.
Tale interpretazione assolutamente obbligata del comma 434 è
l'unica in grado di attribuire alla norma un significato in relazione
alla indubbia volontà del legislatore di prevedere la riduzione
progressiva del fuori ruolo dei professori universitari.
La questione di legittimità costituzionale è quindi rilevante
rispetto al presente giudizio. Infatti, al professore ricorrente è
applicabile tale norma con conseguente riduzione di un anno del
periodo di fuori ruolo e collocamento a riposo il 1° novembre 2008.
La questione di legittimità costituzionale è altresì non
manifestamente infondata sotto diversi profili.
Ritiene il Collegio che la disposizione in esame sia sospettabile
di violazione dell'art 3 della Costituzione per la retroattività dei
suoi contenuti precettivi.
La Corte costituzionale ha affermato più volte che la
irretroattività della legge è un principio di carattere
costituzionale solo per le norme penali, in quanto sancito dall'art.
25 della Costituzione.
Per le norme non penali la retroattività della legge è ammessa
ma nel rispetto dei principi di ragionevolezza ed uguaglianza.
Pertanto sono costituzionalmente legittime le norme retroattive che
trovino adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrastino con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti
(Corte cost. 26 giugno 2007, n. 234).
In questo quadro sono, in primo luogo, ammissibili le norme
retroattive di carattere interpretativo che danno una delle possibili
letture che già emergevano dalla norma interpretata; in tal caso,
infatti, non sussiste la lesione dei canoni costituzionali di
ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza
delle situazioni giuridiche (Corte costituzionale, 7 luglio 2006,
n. 274).
Poichè il divieto di retroattività della legge, pur costituendo
fondamentale valore di civiltà giuridica e principio generale
dell'ordinamento, cui il legislatore ordinario deve in principio
attenersi, non ha dignità costituzionale, salvo che per la materia
penale, il legislatore ordinario può emanare sia disposizioni di
«interpretazione autentica», che determinano - chiarendola - la
portata precettiva della norma interpretata fissandola in un
contenuto plausibilmente già espresso dalla stessa, sia norme
innovative con efficacia retroattiva, purchè la retroattività trovi
adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non
contrasti con altri valori ed interessi costituzionalmente protetti.
tra i quali il rispetto del principio generale di ragionevolezza e di
eguaglianza e la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto (Corte
costituzionale, 15 luglio 2005, n. 282).
Nel caso di specie, la norma contenuta nella legge finanziaria per
il 2008, ha introdotto una nuova disciplina del collocamento fuori
ruolo dei professori universitari. Si tratta dunque di una norma di
carattere innovativo per la quale ritiene il Collegio che vi sia
motivo di sospettare una violazione dei principi di ragionevolezza e
di affidamento che le norme retroattive devono rispettare.
Non si può infatti dubitare della retroattività della norma che
incide su posizioni giuridiche in atto. Il ricorrente è stato
collocato a riposo con il decreto rettorale del 22 marzo 2006, che
indicava espressamente il periodo triennale fino al 31 ottobre 2009.
L'art. 2, comma 434 della legge n. 244 ha inciso, riducendolo di
un anno, su tale periodo già in corso.
La retroattività infatti non può essere giustificata, come
sostiene l'Avvocatura dello Stato, in relazione al fatto che la norma
ha inciso sul futuro svolgimento del periodo fuori ruolo, in quanto
tale periodo deve ritenersi unitario e quindi si deve guardare
rispetto alla disciplina al momento in cui è stato disposto.
Rispetto alla materia previdenziale, viene identificato come momento
per individuare la retroattività della nuova disciplina quello del
pensionamento. Se prima dell'ingresso della legge il diritto alla
pensione di anzianità sia maturato ed il rapporto lavorativo sia
cessato e sia stata presentata la domanda di pensione, la situazione
giuridica resta sottratta alla nuova disciplina (Cassazione civile,
sez. lav., 24 agosto 2007, n. 18041, rispetto al comma 29 dell'art. 1
della legge n. 335 del 1995 che incidendo su situazioni che, alla
data di ingresso della regolamentazione, riguardante la pensione di
anzianità - 1° gennaio 1996 -, non avevano ancora raggiunto la
consistenza del diritto, quali appunto quelle di coloro che, sotto
l'impero dell'art. 11, comma 8, legge 24 dicembre 1993, n. 537,
avevano maturato i prescritti requisiti di contribuzione e di età
anagrafica, ma non il collocamento in quiescenza, non rappresentava
un intervento legislativo lesivo del principio dell'affidamento sui
cd. «diritti quesiti»).
Rispetto alla materia previdenziale, anche la Corte costituzionale
ha affermato che l'affidamento del cittadino nella sicurezza
giuridica non impedisce al legislatore di emanare norme modificatrici
della disciplina dei rapporti di durata in senso sfavorevole per i
beneficiari, quando tali disposizioni non trasmodino in un
regolamento irragionevole di situazioni sostanziali fondate su leggi
precedenti; in particolare salvaguardando solo le fattispecie
pensionistiche già giunte a compimento con il collocamento in
quiescenza (sent. n. 393 del 2000).
Il collocamento fuori ruolo determina una posizione giuridica
autonoma che comprende il diritto al completamento di tale periodo.
La riduzione di un anno della durata del fuori ruolo incide in
maniera irragionevole, quindi, su un affidamento qualificato del
ricorrente.
Tale affidamento si esplica in vari aspetti della attività che il
professore compie nel periodo di fuori ruolo.
In primo luogo, in relazione allo svolgimento dell'attività
scientifica.
In particolare l'attività di ricerca, prevalente nel periodo di
fuori ruolo, abbia necessità di programmazione e di un tempo lungo
di svolgimento. Tali attività possono restare incomplete a causa del
collocamento a riposo entro breve termine.
Nè la retroattività può essere giustificata dalla riforma
complessiva della disciplina dei professori universitari operata con
la legge n. 230 del 4 novembre 2005 che ha abolito il periodo di
collocamento fuori ruolo e previsto il limite di età di settanta
anni per il collocamento a riposo. L'art. 1, comma 17 della legge
n. 230 si applica, infatti, solo ai professori universitari nominati
ai sensi della nuova legge.
Irragionevole è, altresì, la stessa previsione di diritto
transitorio.
Se da una parte tale previsione denota la consapevolezza del
legislatore di non potere incidere in maniera immediata sulle
situazioni in corso, facendo decorrere la completa abolizione del
fuori ruolo dal 1° gennaio 2010, dall'altra prevede la riduzione del
fuori molo sia per coloro che sono già in tale posizione da uno o
due anni (prevedendo per entrambe le categorie la riduzione a due
anni), sia per coloro, che al momento di entrata in vigore della
legge sono ancora in servizio di ruolo, essendo previsto il periodo
di fuori ruolo di un anno per coloro che saranno collocati fuori
ruolo nel novembre 2008 e nel novembre 2009. Per i professori non
ancora collocati fuori ruolo al momento di entrata in vigore della
legge, non destinatari dunque di un affidamento qualificato, il
periodo di fuori ruolo avrebbe potuto anche essere disciplinato
diversamente senza alcuna salvaguardia di posizioni giuridiche. La
disciplina di diritto transitorio, prevista nell'art. 2, comma 434,
tratta, quindi, in maniera simili, con la sola differenza della
riduzione di un anno o di due anni, situazioni radicalmente diverse:
posizioni di stato in atto le une, mere aspettative le altre.
La norma introdotta dalla legge finanziaria appare in contrasto
altresì con il principio di buon andamento della Amministrazione di
cui all'art. 97 della Costituzione.
Infatti, anche in relazione alla efficienza organizzativa della
università la previsione della immediata riduzione del fuori ruolo
per i tutti professori ordinari che sono già in tale posizione,
comporta la immediata perdita di risorse intellettuali, la
interruzione di programmi di ricerca, la dispersione dell'attività
scientifica.
La programmazione della attività universitaria trova un espresso
riscontro normativo nell'art. 1-ter del d.l. n. 7 del 31 gennaio
2005, che prevede a decorrere dall'anno 2006 le università, anche al
fine di perseguire obiettivi di efficacia e qualità dei servizi
offerti, entro il 30 giugno di ogni anno, adottino programmi
triennali coerenti con le linee generali di indirizzo definite con
decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della
ricerca, sentiti la Conferenza dei rettori delle università
italiane, il Consiglio universitario nazionale e il Consiglio
nazionale degli studenti universitari, tenuto altresì conto delle
risorse acquisibili autonomamente. I predetti programmi delle
università individuano in particolare tra gli altri obiettivi, il
programma di sviluppo della ricerca scientifica.
I programmi delle università di cui al comma 1, fatta salva
l'autonoma determinazione degli atenei per quanto riguarda il
fabbisogno di personale in ordine ai settori
scientifico-disciplinari, sono valutati dal Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca e periodicamente
monitorati sulla base di parametri e criteri individuati dal Ministro
dell'istruzione, dell'università e della ricerca, avvalendosi del
Comitato nazionale per la valutazione del sistema universitario,
sentita la Conferenza dei rettori delle università italiane.
Sui risultati della valutazione il Ministro dell'istruzione,
dell'università e della ricerca riferisce al termine di ciascun
triennio, con apposita relazione, al Parlamento. Dei programmi delle
università si tiene conto nella ripartizione del fondo per il
finanziamento ordinario delle università.
A tale attività di programmazione fa riferimento altresì la
legge n. 230 del novembre 2005, per cui l'Università, sede della
formazione e della trasmissione critica del sapere, coniuga in modo
organico ricerca e didattica, garantendone la completa libertà. La
gestione delle università si ispira ai principi di autonomia e di
responsabilità nel quadro degli indirizzi fissati con decreto del
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca. I
professori universitari hanno il diritto e il dovere di svolgere
attività di ricerca e di didattica, con piena libertà di scelta dei
temi e dei metodi delle ricerche nonchè, nel rispetto della
programmazione universitaria di cui all'articolo 1-ter del
decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7, dei contenuti e
dell'impostazione culturale dei propri corsi di insegnamento.
La cessazione dal servizio fuori ruolo di numerosi professori
ordinari sembra comportare una grave inefficienza del sistema con
inutile dispendio di risorse già destinate a progetti di ricerca. Il
collocamento fuori ruolo determina per il docente universitario
soltanto la perdita della titolarità dell'insegnamento e una
proporzionata riduzione dei connessi compiti didattico scientifici,
ma gli conserva il compimento di rilevanti attività scientifica di
ricerca ed il contributo al dibattito accademico.
In conclusione, il Collegio ritiene che il giudizio debba essere
sospeso e che gli atti vadano trasmessi alla Corte costituzionale,
attesa la rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalità dell'art. 2 comma 434 della legge n. 244 del 24
dicembre 2007 (legge finanziaria per il 2008).

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 434 della legge n. 244 del 24
dicembre 2007 (legge finanziaria per il 2008), in riferimento agli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 2 luglio 2008.
Il Presidente: Baccarini
L'estensore: Altavista