Serie Generale n. 44 del 22-2-1997
CIRCOLARI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA
CIRCOLARE 19 febbraio 1977, n. 3
Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, commi 56/65, tempo parziale e disciplina delle incompatibilita'. (GU Serie Generale n.44 del 22-02-1997)

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La legge 662 del 23 dicembre u.s., sulle misure di
razionalizzazione della finanza pubblica, contiene alcune
disposizioni (art. 1, commi da 56 a 65) relative al rapporto di
lavoro a tempo parziale e al regime delle incompatibilità. La
presente circolare fornisce alcune indicazioni per l'applicazione
tempestiva ed uniforme delle norme.
Le nuove disposizioni modificano la preesistente disciplina
dell'istituto del part time.
Le novità vogliono favorire una più ampia diffusione del part
time, attenuando i vincoli che limitavano e rendevano poco
conveniente la trasformazione del rapporto da tempo pieno a tempo
parziale. Resta invariata la preesistente disciplina di origine
legislativa o contrattuale per le parti non espressamente o
implicitamente abrogate, quali il trattamento giuridico ed economico,
le modalità di ritorno al tempo pieno, i contingenti massimi per
qualifica.
1. Allargamento dell'ambito dei destinatari (comma 57).
La prima, significativa, innovazione è quella dell'allargamento
dei potenziali fruitori del part time. Tutto il personale dipendente,
appartenente alle varie qualifiche o livelli, escluso il personale
con qualifica dirigenziale, può chiedere il passaggio al tempo
parziale. Possono quindi chiedere il part time anche le qualifiche
più elevate (che svolgono funzioni ispettive, di direzione o di
coordinamento di unità organiche centrali o periferiche o che hanno
l'obbligo della resa del conto giudiziale), che erano escluse dalla
disciplina precedente.
Non possono chiedere il part time: il personale militare, le Forze
di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco.
2. Presentazione ed accoglimento della domanda (comma 58).
Altra disposizione coerente con l'obiettivo di estendere il ricorso
al part time è quella che prevede un termine ridotto (60 giorni)
dalla domanda da parte dell'interessato trascorso il quale si
determina comunque la trasformazione del rapporto. È stata perciò
superata la preesistente disciplina generale che regolava la
presentazione e l'accoglimento delle domande, caratterizzata da tempi
molto più dilatati e cadenzati annualmente alla data del 30 aprile,
e soprattutto dal potere discrezionale di concedere o meno la
trasformazione.
Gli interessati possono presentare domanda in qualsiasi periodo
dell'anno. È appena il caso, quindi, di richiamare l'attenzione
sulla necessità di provvedere immediatamente alle operazioni
organizzative eventualmente necessarie per far fronte di volta in
volta alle richieste (es.: spostamenti di altro personale,
affidamento di compiti non incompatibili con la prestazione
temporalmente ridotta, ecc .) ricorrendo al potere di differimento
solo se strettamente necessario.
3. Forma scritta.
Le modalità di svolgimento della prestazione (part time
orizzontale o verticale, modulazione specifica dell'orario in
relazione a quello ordinario) dovranno essere concordate per iscritto
nell'ambito dei criteri e delle modalità che saranno stabiliti dalla
contrattazione collettiva. Nell'attesa della suddetta fase
contrattuale, qualora il dipendente non intenda adattare la propria
richiesta alle esigenze dichiarate dall'amministrazione, la
trasformazione avverrà secondo le modalità indicate dal dipendente
stesso, fermo restando il potere di differimento
dell'amministrazione.
Per accelerare i tempi di svolgimento della fase contrattuale
verranno quanto prima impartite all'Aran apposite direttive.
Nell'eventualità che il termine dei sessanta giorni dalla domanda
dovesse decorrere in assenza di espliciti atti dell'amministrazione,
la trasformazione si produrrebbe secondo le modalità che lo stesso
dipendente avrà avuto cura di indicare. Anche in questo caso è
comunque necessario l'atto scritto per formalizzare le nuove
modalità di svolgimento della prestazione.
4. Differimento della trasformazione (comma 58, secondo periodo).
L'amministrazione può rinviare la trasformazione del rapporto per
un periodo non superiore a sei mesi dalla scadenza del termine per la
costituzione automatica dello stesso quando da essa derivi grave
pregiudizio alla funzionalità del servizio. Questa situazione può
configurarsi, per esempio, in quei casi in cui la trasformazione sia
chiesta dal personale di più elevata ovvero specifica
professionalità e in quelli in cui le modalità di svolgimento non
siano state concordate.
5. Numero delle posizioni a tempo parziale consentite.
Uno dei punti della precedente disciplina su cui il legislatore ora
non è intervenuto riguarda il limite massimo ammissibile di
posizioni di lavoro a tempo parziale. Pertanto, i contingenti
massimi, nella misura a suo tempo stabilita legislativamente (art. 22
L. 724/94) e poi ribadita dai CCNL di comparto, non sono stati
modificati.
Nella prima applicazione delle nuove disposizioni l'osservazione
sistematica dell'entità delle trasformazioni potrà fornire utili
informazioni per modificare eventualmente, mediante la contrattazione
collettiva, i contingenti massimi di rapporti a tempo parziale.
La mancanza di discrezionalità dell'amministrazione ai fini
dell'accoglimento della domanda di trasformazione del rapporto
determina che non possono più essere definiti contingenti inferiori
ai tetti massimi stabiliti dai contratti. Solo in alcuni settori è
prevista espressamente una procedura apposita per stabilire i
contingenti (si veda la previsione, al comma 58, ultimo periodo, di
appositi decreti interministeriali per i settori giustizia, difesa e
sicurezza dello Stato, ordine e sicurezza pubblica). Con le
amministrazioni centrali interessate sono in corso contatti per
individuare il personale che esercita competenze istituzionali nei
settori considerati, definire i relativi contingenti massimi e le
modalità di costituzione del rapporto.
L'amministrazione è quindi tenuta ad accogliere le domande fino a
raggiungere il limite dei contingenti massimi per ciascuna qualifica.
Le nuove norme prevedono che le amministrazioni possono assumere
personale anche in deroga al divieto di assumere disposto per l'anno
1997 dalla stessa legge n. 662/1996, alle condizioni stabilite dal
comma 59 dell'articolo 1. A tale proposito è bene ricordare che:
prima di procedere alle assunzioni occorre esperire le procedure
di mobilità, che consistono innanzitutto nella riallocazione del
proprio personale dislocato in sedi diverse. In mancanza di
situazioni di esubero da riassorbire mediante mobilità interna, le
amministrazioni avranno cura di comunicare le disponibilità di posti
che si intendono coprire con assunzioni in modo da consentire
l'eventuale reperimento di personale attraverso i canali della
mobilità intercompartimentale. Trascorsi inutilmente trenta giorni
dalla richiesta sarà possibile avviare le procedure di reclutamento;
la contrattazione collettiva nazionale stabilirà le forme e le
modalità di utilizzo della quota parte (50 per cento) delle risorse
disponibili a seguito delle trasformazioni da tempo pieno a tempo
parziale, ai fini dell'incentivazione dei processi di mobilità;
le assunzioni, se effettuate con un contratto part time, non
possono superare il tetto dei contingenti massimi;
le amministrazioni dovranno tenere conto delle risorse finanziarie
risparmiate annualmente dalle trasformazioni dei rapporti da tempo
pieno a tempo parziale, così come ripartite in base alla previsione
del citato comma 59.
La deroga al blocco delle assunzioni, consentita nei limiti della
ripartizione dei risparmi ora descritti, è esercitabile anche per
assumere personale a tempo pieno. Restano naturalmente ferme le altre
situazioni già consentite di deroga al blocco delle assunzioni (si
veda comma 46 dello stesso articolo 1) per la copertura di altri
posti eventualmente vacanti.
In merito alla questione dei contingenti, calcolati su ciascuna
qualifica, la legge prevede il diritto di precedenza (comma 64) per
coloro che assistono handicappati gravi, malati di mente, anziani non
autosufficienti nonchè per i genitori con figli minori in relazione
al loro numero. Poichè le domande potranno essere presentate in
qualsiasi periodo dell'anno occorrerà innanzitutto tenere conto, nei
sessanta giorni di tempo previsti per la trasformazione, della
contestuale presenza di domande presentate da chi può far valere la
precedenza; queste domande hanno la precedenza nell'ambito dei posti
trasformabili.
Si chiarisce infine che il personale già in part time ai sensi
della disciplina previgente va conteggiato ai fini del calcolo del
numero massimo di trasformazioni ammesse.
6. Limiti allo svolgimento di altre attività lavorative (commi 56,
60 e 61).
Le innovazioni più consistenti si rinvengono proprio nel regime
delle incompatibilità, che viene ora reso, qualora l'orario non
superi il 50 per cento di quello pieno, ancor più flessibile
rispetto alla disciplina precedente sul part time. In questo caso,
infatti, è consentito svolgere anche un'altra attività lavorativa,
subordinata (purchè questa non intercorra con altra amministrazione)
o autonoma, anche mediante iscrizione ad albi, a condizione che
l'ulteriore attività non sia in conflitto con gli interessi
dell'amministrazione. Secondo la precedente disciplina invece le
altre prestazioni erano consentite solo se non interferivano con le
esigenze di servizio e non erano incompatibili con le attività
svolte. L'impegno a non svolgere attività che possano concretamente
confliggere con quelle istituzionali della propria amministrazione
dovrà essere formalizzato nel contratto individuale.
Questa significativa attenuazione del dovere di esclusività, per
il quale la regola è che la doppia attività è consentita mentre il
diniego ha ora carattere chiaramente residuale, è però ammessa
soltanto quando l'orario di lavoro non superi la metà di quello
ordinario.
In tutti gli altri casi, cioè nelle situazioni di part time ad
orario maggiore del 50 per cento (anche se già esistenti prima
dell'entrata in vigore della legge 662) ed in quelle di prestazioni
ad orario pieno rese dal restante personale, senza eccezioni, il
tradizionale dovere di esclusività resta confermato nella sua
portata generale, salvo i casi di deroga consentiti da specifiche
disposizioni riferentisi a settori ben individuati.
Risultano invece chiaramente rafforzate le sanzioni, poichè è
diventata giusta causa di licenziamento (per il personale
contrattualizzato, ovvero la decadenza per il personale tuttora non
contrattualizzato) la violazione del divieto di svolgere attività
ulteriore non autorizzata (comma 61). Quando risulti che un
dipendente svolge altra attività lavorativa senza la richiesta
autorizzazione, le amministrazioni possono ricorrere alla sanzione
disciplinare del licenziamento, secondo le procedure di garanzia
previste dai contratti collettivi. Costituisce violazione del dovere
di esclusività anche la mancata comunicazione di imminente inizio di
nuova attività da parte di chi già stia in regime di orario
ridotto, poichè la disposizione citata prevede di comunicare "entro
15 giorni" l'eventuale successivo inizio di attività.
Data la severità degli effetti che possono derivare da
comportamenti omissivi o non veritieri, è opportuno richiamare
l'attenzione dei dipendenti sulla necessità di richiedere la
prescritta autorizzazione anche quando essi intendano svolgere altri
lavori occasionali. L'autorizzazione, continuerà ad essere
rilasciata nei limiti e alle condizioni ricavabili dalla consolidata
prassi applicativa della disciplina generale (risalente all'articolo
60 del DPR 3/1957 e confermata anche dall'articolo 58 del D.Lgs.
29/1993) ovvero da quella speciale esistente per particolari
categorie (per esempio, il personale docente e il personale medico)
per le quali il regime speciale delle attività consentite opera
invece al di fuori della descritta disciplina del part time.
Il richiamo all'osservanza della nuova disposizione è tanto più
opportuno se si considera che l'entrata in vigore delle nuove
sanzioni, fissata al 1 marzo prossimo, è posteriore a quello
dell'intera legge. Entro tale data dovranno cessare le situazioni
vietate, per non ricadere nella sanzione sopra indicata.
Data la novità del regime sanzionatorio sarà opportuno richiamare
l'attenzione dei dipendenti sulla normativa in argomento e far loro
prendere visione della presente circolare, possibilmente prima della
scadenza del suddetto termine.
Viste le numerose richieste di chiarimenti, si ribadisce che le
attività consentite sono comunque tali se autorizzate
dall'amministrazione, la quale continuerà ad attenersi ai propri
consolidati indirizzi. Si rammenta soltanto, in questa sede, che,
fatti salvi i regimi speciali previsti da fonti normative settoriali,
le attività extra istituzionali sono da considerarsi incompatibili
quando:
1. oltrepassano i limiti della saltuarietà e occasionalità;
2. si riferiscono allo svolgimento di libere professioni. Restano
ferme le deroghe già previste da particolari disposizioni che in
taluni casi (ad esempio per gli psicologi) ammettono l'iscrizione in
elenchi speciali ovvero anche in quelli ordinari.
Le attività consentite sono, comunque, un'eccezione rispetto al
prevalente e generale principio di incompatibilità Per questo, il
potere di autorizzazione delle amministrazioni deve essere esercitato
secondo criteri oggettivi e idonei a verificare la compatibilità
dell'attività extra istituzionale in base alla natura della stessa,
alle modalità di svolgimento e all'impegno richiesto. Si rammenta
che l'autorizzazione si intende accolta se il provvedimento motivato
di diniego non sia emanato entro trenta giorni dalla richiesta.
Sono escluse dalle sanzioni, e quindi anche dalla necessità della
preventiva autorizzazione, le attività rese a titolo gratuito
esclusivamente presso associazioni di volontariato o cooperative a
carattere socio-assistenziale senza scopo di lucro.
Le attività gratuite che siano espressione di diritti della
personalità costituzionalmente garantiti, quali la libertà di
associazione e la manifestazione del pensiero (per esempio,
partecipazione ad associazioni, comitati scientifici, pubblicistica,
relazioni per convegni, collaborazioni giornalistiche, ecc.) sono da
ritenersi senz'altro esercitabili. Si tratta di attività che sono
comunque consentite purchè non interferiscano con le esigenze del
servizio e che, se a titolo oneroso, sono assoggettate ad
autorizzazione. Per altre attività svolte a titolo gratuito
occorrerà valutare caso per caso la loro compatibilità con il
rapporto di lavoro in essere per cui resta fermo l'obbligo di
chiedere ugualmente la prescritta autorizzazione.
Non si ha inoltre motivo di ritenere modificata la disciplina delle
autorizzazioni quando si tratti di incarichi conferiti da
amministrazioni pubbliche (ad esempio: commissioni tributarie,
consulenze tecniche, consigli di amministrazione, collegi sindacali,
comitati di vigilanza, ecc.). Questa continuerà ad essere applicata
secondo gli indirizzi consolidati.
La disciplina delle incompatibilità non riguarda il personale in
distacco o aspettativa sindacale o per cariche elettive quando le
attività sono connesse all'esercizio del proprio mandato,
presumendosi in questi casi la non interferenza con le esigenze di
servizio.
7. Trasformazione a tempo pieno.
Le legge 662 non modifica i precedenti criteri che regolano la
cessazione del part time e il passaggio a tempo pieno. Restano,
dunque valide le previsioni dell'art. 7 del decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri 17 marzo 1989, n. 117, che fissa, in linea
generale, il decorso di un triennio per poter chiedere il ritorno al
tempo pieno, che avverrà con precedenza su qualsiasi forma di
acquisizione di personale. Nell'attesa dell'eventuale diversa
definizione contrattuale della materia, per non vanificare il diritto
al ritorno al tempo pieno sarà comunque cura del dipendente
presentare la relativa domanda con congruo anticipo, per consentire
all'amministrazione la tempestività dei successivi adempimenti.
8. Servizi ispettivi.
Occorre segnalare, infine, la necessità che le innovazioni ora
introdotte, sia sotto il profilo dei limiti di orario che
condizionano lo svolgimento di attività lavorative estranee al
contratto di lavoro con l'amministrazione sia con riguardo al regime
generale delle incompatibilità valido anche per il personale a tempo
pieno, siano sottoposte ad attenta osservazione, tramite gli uffici
ispettivi richiamati dal comma 62. Detta funzione ispettiva potrà
essere svolta anche da un ufficio della propria struttura già
abilitato a compiti di controllo, al quale sarà formalmente
conferita anche tale specifica funzione.
La necessità di attivare controlli è assolutamente prioritaria,
come emerge chiaramente dal tenore del comma 62, il quale prevede non
solo l'obbligo per ciascuna amministrazione di effettuare verifiche a
campione sul rispetto delle disposizioni in argomento, ma anche il
coinvolgimento attivo di questo dipartimento e del ministero delle
finanze.
9. Enti locali esclusi.
Il comma 65 prevede una particolare deroga per i piccoli comuni con
meno di cinque dipendenti, purchè non si tratti di enti
strutturalmente deficitari. Dal tenore letterale della disposizione
sembra doversi totalmente escludere il personale degli enti in
questione da qualsiasi regime di part time, fermi restando eventuali
rapporti in essere, che saranno ricondotti alle regole generali
finora descritte.
Data la novità delle disposizioni in argomento ed i riflessi anche
di ordine finanziario attesi, si reputa necessario il costante
monitoraggio della diffusione del ricorso al part time, al quale
provvederà il Ministero del tesoro - Ragioneria generale dello
Stato, ai sensi del titolo V del D.Lgs. n. 29/1993.
Si coglie infine l'occasione per comunicare che è in corso di
predisposizione il decreto interministeriale previsto dal comma 187
dell'articolo in argomento, sul cumulo del part time con la pensione
di anzianità.
Il Ministro: BASSANINI