1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 27-6-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 473 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 aprile 2001
Ordinanza emessa l'11 aprile 2001 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Galati Francesco e provincia di Milano Sanzioni amministrative - Successione di leggi - Applicabilita' della legge posteriore che prevede un trattamento sanzionatorio piu' favorevole all'autore dell'illecito, salva la definitivita' del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento - Mancata previsione - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto alle sanzioni amministrative tributarie e valutarie. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 1, secondo comma; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 52, comma 1 (come modificato dall'art. 7, comma 12, del d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389). - Costituzione, art. 3. (001C0567) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 27-6-2001)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile RG
52521/2000, discussa all'udienza dell'11 aprile 2001, promossa con
ricorso depositato da Francesco Galati, in proprio e quale legale
rappresentante dellaAutotrasporti F.lli Galati snc di Francesco &amp; C.,
entrambi elettivamente domiciliati presso il dott. AntoninoBorzumati,
via Natta n. 15, Milano, ricorrenti nei confronti della provincia di
Milano, rappresentata e difesa dai funzionari provinciali dottori
Cecilia Franzoi, Marialuisa Pozzi, Luigi Castiglioni ed Egle De
Matteis, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 862/2000 in
data 16 novembre 2000, resistente.
Oggetto: opposizione ex art. 22 ss legge 689/1981.
Premesso che:
gli opponenti hanno tempestivamente impugnato l'ordinanza 28
agosto 2000 con la quale la provincia ha loro ingiunto il pagamento
della somma di lire 5.025.000 per aver inviato con un ritardo di
quarantotto giorni (il 17 settembre 1997 anzichè entro il 31 luglio
1997) il MUD (modello unico di dichiarazione) relativo ai rifiuti
(olii usati, quale prodotto della manutenzione dei veicoli
nell'attività di autotrasporto) prodotti e smaltiti nell'anno 1996
(art. 11, comma 3 e 52, comma 1 d.lgs 5 febbraio 1997, n. 22),
chiedendone, previa sospensione, la declaratoria di nullità o in
subordine di annullabilità o inefficacia;
l'opposizione si fonda sull'errata indicazione, nel verbale
di accertamento, della norma violata (essendo stato indicato
l'art. 12, comma 1 d.lgs. n. 22/1997 anzichè l'art. 11, comma 3) e
soprattutto sulla pretesa inapplicabilità alla specie della sanzione
di cui all'art. 52, comma 1 d.lgs. 22/1997, sanzione da lire 5
milioni a lire 30 milioni, riferibile, secondo gli opponenti,
soltanto all'omesso invio del MUD e non anche al semplice ritardo
(contenuto in sessanta giorni), comportamento (congruamente)
sanzionato (da lire 50.000 a lire 300.000) solo successivamente, con
il d.lgs. n. 389 dell'8 novembre 1997;
la provincia si è costituita deducendo l'ininfluenza del
rilevato errore materiale (posto che dal contesto dell'atto risultava
comunque chiaro l'illecito contestato e non si era in alcun modo
pregiudicato il diritto di difesa) e sostenendo che prima della
modifica apportata dal d.lgs. n. 389/1997 l'ipotesi del ritardo
nell'invio doveva ritenersi equiparata, sotto il profilo
sanzionatorio, all'omissione totale; ha sostenuto altresì che la
sanzione più mite introdotta con il decreto del novembre 1997 non
poteva essere applicata nella fattispecie in mancanza di una
specifica norma, stante i principì di legalità e irretroattività
di cui all'art. 3, legge n. 689/1981, come intesi da costante
giurisprudenza;
le parti, fruendo dei termini concessi ex art. 23 legge
n. 689/1981, hanno depositato ulteriori memorie, gli opponenti
insistendo per l'annullamento della sanzione o, in subordine, per
l'applicazione della disposizione più favorevole, l'opposta,
ribadendo la tesi dell'inapplicabilità della sanzione ridotta
perchè introdotta successivamente alla commissione e
all'accertamento del fatto e perchè non richiesta dall'opponente nel
ricorso;
infine, all'odierna udienza, le parti hanno discusso la causa
richiamandosi ai rispettivi atti;
Considerato che sembra necessario sollevare d'ufficio la
questione di legittimità costituzionale, per contrasto con l'art. 3
Cost., dell'art. 1, comma 2, legge n. 689/1981 ovvero dell'art. 7,
comma 12 del d.lgs. n. 389/1997, che ha modificato l'art. 32,
comma 1, del d.lgs. n. 22/1997, entrambi nella parte in cui non
prevedono che se la legge in vigore al momento in cui fu commessa la
violazione e quella posteriore stabiliscono sanzioni amministrative
diverse, si applichi la legge più favorevole al responsabile, salva
la definitività del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto
pagamento.
Trattasi invero di questione rilevante e non manifestamente
infondata.
Rilevante, perchè, ferma l'insignificanza dell'errato richiamo
nel verbale della norma violata (che non ha inciso sulla chiara
percezione dell'illecito contestato e sulla piena esplicazione,
documentata in atti, del diritto di difesa degli interessati), la
possibilità di applicare la nuova disposizione consentirebbe
l'irrogazione di una sanzione di importo pari ad un centesimo (1/100)
di quella prevista dalla norma precedente, a termini della quale il
ritardo doveva considerarsi senz'altro parificato all'omesso invio.
Nè sembra sostenibile la tesi della resistente, per cui comunque
difetterebbe una tempestiva domanda degli opponenti in tal senso. Da
un lato, tale domanda, in relazione alle conclusioni assunte di
nullità o annullabilità e inefficacia, sembra potersi ravvisare
già nel ricorso (cfr. punto 10, ove la modifica di cui al d.lgs.
n. 383/1997 viene indicata come importante "per il caso di specie" la
sanzione "da lire 50.000 a lire 300.000, sicuramente adeguata e non
sproporzionata e (il?) legittima rispetto a quella applicata...").
Dall'altro lato, si tratta nella fattispecie di individuare la norma
sanzionatrice di una certa pacifica condotta e a fronte delle
contrapposte tesi delle parti sull'applicabilità o meno dell'art. 52
vecchio testo, la precisa individuazione della norma applicabile è
questione che attiene alla necessaria verifica della fondatezza della
pretesa (afflittiva) azionata, non diversamente da quanto accade in
un ordinario giudizio di cognizione in ordine all'accertamento di un
dato credito, ex adverso interamente contestato e la cui fondatezza
il giudice riconosce solo parzialmente.
Non manifestamente infondata, perchè, per giurisprudenza
consolidata, in tema di illeciti amministrativi (sia tali ab origine,
sia derivanti da depenalizzazione) i principi di legalità,
irretroattività e il divieto di analogia escluderebbero
l'applicabilità della disciplina posteriore più favorevole, ex
art. 2 c.p.; sicchè una eventuale pronuncia di segno diverso
adottata in questa sede sarebbe ragionevolinente destinata a
scontrarsi con il "diritto vivente" e dunque alla riforma.
Orbene, a parte le perplessità che discendono da motivazioni
incentrate su divieti di analogia (per lettera e ratio delle relative
norme evidentemente giustificabili se circoscritti ad interpretazioni
in malam partem) o su differenze qualitative delle situazioni
considerate (che riguardano gli effetti piuttosto che l'intrinseca
natura afflittiva comune al fatto-reato e all'illecito
amministrativo, distinguibili come tali solo per scelta discrezionale
del legislatore e non certo per una loro differenza ontologica), non
sembra possibile in questa sede trascurare un fenomeno che pare ormai
porsi in termini di evoluzione ordinamentale.
Non vi è più infatti soltanto il riferimento all'art. 2 c.p.,
la cui applicazione analogica tanti problemi pone.
Gli stessi principi sono stati introdotti nel sistema delle
sanzioni amministrative tributarie (art. 3 d.lgs. n. 472/1997),
rispetto al quale non sembrano ipotizzabili le "differenze
qualitative" dedotte quasi in modo traslatizio dalla costante
giurisprudenza per escludere il ricorso all'analogia.
Ed ora anche nel sistema delle sanzioni amministrative valutarie.
Così l'art. 23-bis decreto del Presidente della Repubblica
n. 148/1988 - testo unico norme valutarie - introdotto dall'art. 1
della legge 7 novembre 2000 n. 326, che, nell'abrogare il comma 2
dell'art. 23 testo unico cit. affermante, pur con qualche ambiguità,
il principio di ultrattività della norma sanzionatoria, ribadisce il
principio di legalità, esclude espressamente l'assoggettamento a
sanzioni che secondo una legge posteriore non costituiscono
violazione punibile e sancisce l'applicazione della legge più
favorevole, salva la definitività del provvedimento di irrogazione.
Detta norma, poi, abrogando il principio di ultrattività e
introducendo le regole già estese dal sistema penale a quello delle
sanzioni tributarie (disciplina ex nunc, contestuale e identica, nei
limiti del favor, per le situazioni comunque non definite), si pone
nel segno della continuità anche con la recente abrogazione
dell'art. 20 legge n. 4/1929 (che prevedeva l'ultrattività delle
norme penali finanziarie) ad opera dell'art. 24 del d.lgs.
n. 507/1999.
Ma la circostanza forse più significativa, ed espressiva della
consapevolezza dello stesso legislatore dell'esigenza di ovviare alla
mancata originaria previsione di una disciplina transitoria collegata
alle modifiche del d.lgs. n. 389/1997, può ravvisarsi nella
iniziativa parlamentare tendente alla modifica legislativa
dell'art. 57 del decreto Ronchi (n. 22/1997), ora decaduta a causa
dello scioglimento delle Camere. Come documentato dalla stessa
resistente, infatti (doc. 8), fra gli emendamenti proposti dal
relatore figurava anche un comma 6-quater, da aggiungere all'art. 57
(recante disposizioni transitorie) del più volte citato decreto
n. 22/1997 ai sensi del quale "Se la legge del tempo in cui fu
commesso l'illecito amministrativo e le posteriori sono diverse, si
applica quella le cui disposizioni sono più favorevoli al
responsabile, salvo che la relativa sanzione amministrativa sia stata
pagata o sia stata determinata in modo definitivo"
Nel contesto sopra richiamato, la differenza di trattamento
sanzionatorio nella misura del centuplo per fatti commessi a distanza
di pochi mesi e poi contestualmente giudicati e altresì la
differenza di trattamento rispetto a settori contigui
dell'ordinamento sanzionatorio amministrativo (tributario e valutano)
oltrechè penale, appare a questo giudice (come già al legislatore
che ha tentato invano di porvi rimedio) ingiustificata e
manifestamente irragionevole, tanto da richiedere la pronuncia del
giudice delle leggi.
E, stante l'evoluzione dell'ordinamento, la questione sembra
proponibile, alternativamnte, in termini generali, con riguardo
all'art. 1, comma 2, legge n. 689/1981 o in particolare, con riguardo
all'art. 7, comma 12, del d.lgs. n. 389/1997, che ha modificato
l'art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 22/1997.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata. in relazione
all'art 3 della Costituzione, la sollevata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 2, legge n. 689/1981 ovvero
dell'art. 7, comma 12, del d.lgs.n. 389/1997, che ha modificato
l'art. 52, comma 1, del d.lgs. n. 22/1997, entrambi nella parte in
cui non prevedono che se la legge in vigore al momento in cui fu
commessa la violazione e quella posteriore stabiliscono sanzioni
amministrative diverse, si applichi la legge più favorevole al
responsabile, salva la definitività del provvedimento di irrogazione
o l'intervenuto pagamento;
Dispone la sospensione del giudizio in corso e l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento, dando atto che della
stessa ordinanza all'odierna udienza è stata data integrale lettura
alle parti in causa.
Milano, addì 11 aprile 2001.
Il giudice: Bonaretti
01C0567