1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 52 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 agosto 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 agosto 2016 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Veneto - Norme per la tutela delle risorse idrobiologiche e della fauna ittica e per la disciplina dell'esercizio della pesca nelle acque interne e marittime interne della Regione - Istituzione, nelle acque non oggetto di concessione, di eventuali oneri ulteriori per i non residenti nella Regione mediante provvedimento della Giunta regionale. Caccia - Norme della Regione Veneto - Esercizio cumulativo di diverse forme di esercizio venatorio - Esercizio dell'attivita' venatoria alla fauna migratoria, per trenta giorni, in tutti gli Ambiti Territoriali di Caccia - Previsione che l'attivita' di addestramento e svolgimento delle gare dei cani da caccia possono effettuarsi, anche su fauna selvatica naturale e con l'abbattimento di fauna d'allevamento, durante tutto l'anno - Comprensori alpini di caccia - Composizione degli organi direttivi - Recupero della selvaggina ferita - Misure per il contenimento del cormorano (Phalacrocorax carbo). - Legge della Regione Veneto 27 giugno 2016, n. 18 (Disposizioni di riordino e semplificazione normativa in materia di politiche economiche, del turismo, della cultura, del lavoro, dell'agricoltura, della pesca, della caccia e dello sport), artt. 55, aggiuntivo dell'art. 9, comma 1-ter, della legge regionale 29 aprile 1998, n. 19 (Norme per la tutela delle risorse idrobiologiche e della fauna ittica e per la disciplina dell'esercizio della pesca nelle acque interne e marittime interne della Regione Veneto); 65, nella parte in cui aggiunge i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies all'art. 14 della legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50 (Norme per la protezione della fauna selvatica ed il prelievo venatorio); 66, commi 1 e 2, 68, comma 1, e 69, comma 2, modificativi, rispettivamente, degli artt. 18, 24, comma 5, e 20 della legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50 (Norme per la protezione della fauna selvatica ed il prelievo venatorio); e 71. (16C00233) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2016)

Ricorso (art. 127, comma 1, Cost.) per il Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587 - n. fax
0696514000 ed indirizzo P.E.C. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) e presso la stessa domiciliato in
Roma alla Via dei Portoghesi 12, giusta delibera del Consiglio dei
ministri adottata nella riunione del 10 agosto 2016.
Contro la Regione Veneto, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, con sede in Venezia, Palazzo Balbi - Dorsoduro,
3901 - Venezia.
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale degli
articoli 55; 65; 66, commi 1 e 2; 68, comma 1; 69, comma 2, e 71
della legge della Regione Veneto del 27 giugno 2016, n. 18,
pubblicata sul BUR n. 63 del l° luglio 2016, recante «disposizioni di
riordino e semplificazione normativa in materia di politiche
economiche, del turismo, della cultura, del lavoro, dell'agricoltura,
della pesca, della caccia e dello sport».
Per violazione degli articoli 3; 23; 117, comma 1, e 117, comma
2, lett. s), Cost.
Con legge regionale n. 18 del 27 giugno 2016, pubblicata nel BUR
n. 63 del 1° luglio 2016 la Regione Veneto ha emanato norme di
riordino e semplificazione normativa in materia di politiche
economiche, del turismo, della cultura, del lavoro, dell'agricoltura,
della pesca, della caccia e dello sport.
In particolare, l'art. 55 ha aggiunto il comma 1-ter all'art. 19
della l.r. n. 19 del 1998, concernente la tutela delle risorse
idrobiologiche e della fauna ittica e per l'esercizio della pesca
nelle acque interne e marittime interne della Regione; l'art. 65 ha
modificato l'art. 14 della legge regionale n. 50/1993, concernente
«Norme per la protezione della fauna selvatica ed il prelievo
venatorio», inserendo i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e 1-quinquies;
l'art. 66, commi 1 e 2, ha modificato l'art. 18 della l.r. n.
50/1993, sostituendo il comma 1 ed introducendo il comma 1-bis;
l'art. 68, comma 1, ha modificato il quinto comma dell'art. 24 della
predetta l.r. n. 50/1993, sostituendo le parole «di cui ai camini 8,
9, 11 e 12 dell'art. 21» con le parole «di cui ai commi 5, 5-bis,
5-ter, 8, 9, 11 e 12 dell'art. 21»; l'art. 69, comma 2, ha inserito
il comma 3-bis nell'art. 20 della l.r. n. 50/1993; l'art. 71 ha
introdotto misure per il contenimento del cormorano.
Tali disposizioni si espongono a censure di incostituzionalità
per i seguenti motivi di

Diritto

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 55 della l.r. Veneto n. 18
del 2016 per violazione degli articoli 3 e 23 Cost.
L'art. 55 aggiunge il comma 1-ter all'art. 9 della l.r. n. 19 del
1998, recante «Norme per la tutela delle risorse idrobiologiche e
della fauna ittica e per la disciplina dell'esercizio della pesca
nelle acque interne e marittime interne della Regione Veneto». Tale
norma consente alla Regione di istituire, nelle acque non oggetto di
concessione, «eventuali oneri ulteriori, per i non residenti in
Veneto, mediante provvedimento della Giunta regionale».
La norma è formulata in modo generico, in quanto non specifica
quali «eventuali oneri ulteriori per i non residenti in Veneto» il
legislatore regionale ha inteso introdurre.
Da ciò consegue che la determinazione della tipologia e della
misura dell'onere è interamente rimessa ad un provvedimento
amministrativo della Giunta regionale, in violazione dell'art. 23
della Costituzione, in base al quale nessuna prestazione personale o
patrimoniale può essere imposta se non in base ad una norma di legge
statale o regionale, che contenga principi direttivi sufficientemente
specifici e dettagliati.
Qualora poi detti oneri dovessero riguardare una tassa di
concessione, avente natura tributaria, si determinerebbe anche una
manifesta violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3
cost.. In tal caso, infatti, la norma censurata attribuirebbe alla
Giunta regionale il potere di imporre con proprio provvedimento
amministrativo un tributo a carico dei soli cittadini «non residenti
in Veneto», in contrasto con il carattere di generalità
dell'imposizione fiscale, generando ingiustificate discriminazioni
nell'applicazione del tributo stesso.
2. Illegittimità dell'art. 65 della l.r. Veneto n. 18 del 2016, per
violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s), Cost., in riferimento
all'art. 12, comma 5; all'art. 31, comma 1, lettera a), ed all'art.
32, comma 4, nonchè all'art. 14, commi 1 e 5, della legge n.
157/1992.
Occorre premettere che nell'ordinamento nazionale la normativa
vigente in materia di protezione della fauna selvatica e di prelievo
venatorio è contenuta nella legge quadro 11 febbraio 1992, n. 157,
concernente «Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma
e per il prelievo venatorio». Secondo la pacifica giurisprudenza di
codesta Corte costituzionale tale legge stabilisce i principi
fondamentali sulla salvaguardia della fauna selvatica, che è
riconducibile alla materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.; principi fondamentali che, in quanto tali, devono essere
rispettati sull'intero territorio nazionale (Corte cost. n.
233/2010).
Secondo la giurisprudenza di codesta Corte costituzionale,
«spetta allo Stato, nell'esercizio della potestà legislativa
esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema,
prevista dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., stabilire
standard minimi e uniformi di tutela della fauna, ponendo regole che
possono essere modificate dalle Regioni, nell'esercizio della loro
potestà legislativa in materia di caccia, esclusivamente nella
direzione dell'innalzamento del livello di tutela» (ex plurimis,
sentenze n. 303 del 2103, n. 278, n. 116 e n. 106 del 2012).
L'art. 65 della legge regionale impugnata si pone in contrasto
con le vincolanti disposizioni contenute nella predetta legge quadro.
Esso introduce modifiche all'art. 14 della legge regionale n.
50/1993 concernente «Norme per la protezione della fauna selvatica ed
il prelievo venatorio», inserendo i commi 1-bis, 1-ter, 1-quater e
1-quinquies.
In particolare, i commi 1-bis e 1-ter, in combinato disposto con
il comma l-quinquies, consentono a chi abbia optato per la forma di
caccia da appostamento fisso, di disporre di quindici giornate di
caccia in forma vagante; mentre per chi ha optato, nella stagione
venatoria in corso, per la caccia in forma vagante in Zona Alpi o
comunque in altre forme, di usufruire di quindici giornate di caccia
da appostamento fisso. La fruizione di dette giornate non necessita,
da parte del cacciatore, di alcuna richiesta o adempimento, salvo
l'obbligo di segnalare sul tesserino venatorio, ad inizio della
giornata venatoria, la giornata di caccia utilizzata.
Tale disciplina contrasta con l'art. 12, comma 5, della legge n.
157/1992 che così dispone: «Fatto salvo l'esercizio venatorio con
l'arco o con il falco, l'esercizio venatorio stesso può essere
praticato in via esclusiva in una delle seguenti forme: a) vagante in
zona Alpi; b) da appostamento fisso; c) nell'insieme delle altre
forme di attività venatoria consentite dalla presente legge e
praticate nel rimanente territorio destinato all'attività venatoria
programmata».
La norma nazionale non consente, pertanto, il «cumulo» delle
diverse forme di esercizio venatorio come, invece, previsto dalla
disposizione regionale.
A tal riguardo, codesta Corte costituzionale ha affermato che
«l'art. 12, comma 5, della legge n. 157 del 1992 ha introdotto il
principio cosiddetto della caccia di specializzazione, in base al
quale, fatta eccezione per l'esercizio venatorio con l'arco o con il
falco, ciascun cacciatore può praticare la caccia in una sola delle
tre forme ivi indicate («vagante in zona Alpi»; «da appostamento
fisso»; «nelle altre forme» consentite dalla citata legge «e
praticate sul restante territorio destinato all'attività venatoria
programmata»). Il cacciatore è tenuto, dunque, a scegliere,
nell'ambito di tale ventaglio di alternative, la modalità di
esercizio dell'attività venatoria che gli è più consona, fermo
restando che l'una forma esclude l'altra. Tale criterio di
esclusività che vale a favorire il radicamento del cacciatore in un
territorio e, al tempo stesso, a sollecitarne l'attenzione per
l'equilibrio faunistico, trova la sua ratio giustificativa nella
constatazione che un esercizio indiscriminato dell'attività
venatoria, da parte dei soggetti abilitati, su tutto il territorio
agro-silvo-pastorale e in tutte le forme consentite rischierebbe di
mettere in crisi la consistenza delle popolazioni della fauna
selvatica» (punto 2.1. della parte in diritto della sentenza n.
116/2012; cfr. anche la sentenza n. 278/2012).
Pertanto, la normativa regionale che prevede l'esercizio
cumulativo di diverse forme di caccia deroga in peius alla normativa
nazionale sopra citata, introducendo soglie di tutela minore rispetto
alla normativa nazionale, la quale, concorrendo alla definizione del
nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica, «stabilisce una
soglia uniforme di protezione da osservare su tutto il territorio
nazionale (con riguardo a previsioni di analoga ispirazione, sentenze
n. 441 del 2006, n. 536 del 2002, n. 168 del 1999 e n. 323 del 1998):
ponendo, con ciò, una regola che per consolidata giurisprudenza di
questa Corte - può essere modificata dalle Regioni, nell'esercizio
della loro potestà legislativa residuale in materia di caccia,
esclusivamente nella direzione dell'innalzamento del livello di
tutela (soluzione che comporta logicamente il rispetto dello standard
minimo fissato dalla legge statale: ex plurimis, sentenze n. 106 del
2011, n. 315 e n. 193 del 2010, n. 61 del 2009)» (Corte Cost. n.
116/2012 e n. 278/2012). Detta normativa nazionale si inquadra,
dunque, nell'ambito della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, che
è riservata alla potestà legislativa esclusiva statale dall'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
Si deve, peraltro, evidenziare che ai sensi dell'art. 31, comma
1, lettera a) della legge n. 157/1992, chiunque eserciti la caccia in
una forma diversa da quella prescelta ai sensi dell'art. 12, comma 5,
è punito con una sanzione amministrativa da euro 206 ad euro 1.239.
Il successivo art. 32, comma 4, prevede, oltre alla sanzione
amministrativa, la sospensione per un anno della licenza di porto di
fucile per uso di caccia.
La difformità della legge regionale da quella statale si
riflette quindi anche sui presupposti per l'applicazione della
disciplina sanzionatoria, che è anch'essa sottratta alla potestà
legislativa della regione.
Alla luce di quanto sopra esposto, l'art. 65 della legge
regionale Veneto n. 18 del 2016, che introduce i commi 1-bis, 1-ter
ed 1-quinquies all'art. 14 della legge regionale n. 50/1993, nella
parte in cui consente la pratica dell'esercizio venatorio in via non
esclusiva, viola l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
riferimento all'art. 12, comma 5, 31, comma 1, lettera a) e 32, comma
4 della legge n. 157/1992.
Il comma 1-quater dell'art. 14 della legge regionale n. 50/1993,
come introdotto dalla norma regionale in esame, consente altresì ai
cacciatori che abbiano optato per l'insieme delle altre forme di
attività venatoria, la possibilità di esercitare l'attività
venatoria alla fauna migratoria, per trenta giorni, in tutti gli
Ambiti territoriali di caccia. Tale comma si pone in contrasto con
quanto previsto dal combinato disposto dei commi 1 e 5 dell'art. 14
della legge n. 157/1992 secondo cui: «1. Le regioni, con apposite
norme, sentite le organizzazioni professionali agricole maggiormente
rappresentative a livello nazionale e le province interessate,
ripartiscono il territorio agro-silvo-pastorale destinato alla caccia
programmata ai sensi dell'art. 10, comma 6, in ambiti territoriali di
caccia, di dimensioni subprovinciali, possibilmente omogenei e
delimitati da confini naturali [....].
5. Sulla base di norme regionali, ogni cacciatore, previa domanda
all'amministrazione competente, ha diritto all'accesso in un ambito
territoriale di caccia o in un comprensorio alpino compreso nella
regione in cui risiede e può avere accesso ad altri ambiti o ad
altri comprensori anche compresi in una diversa regione, previo
consenso dei relativi organi di gestione».
Codesta Corte costituzionale ha chiarito che con la legge n. 157
del 1992 il legislatore statale «ha inteso perseguire un punto di
equilibrio tra il primario obiettivo dell'adeguata salvaguardia del
patrimonio faunistico nazionale e l'interesse - pure considerato
lecito e meritevole di tutela - all'esercizio dell'attività
venatoria, attraverso la previsione di penetranti forme di
programmazione dell'attività di caccia» (sentenza n. 4 del 2000), e
che « il legislatore statale ha voluto, attraverso la ridotta
dimensione degli ambiti stessi, pervenire ad una più equilibrata
distribuzione dei cacciatori sul territorio, e, attraverso il
richiamo ai confini naturali, conferire specifico rilievo - in chiave
di gestione, responsabilità e controllo del corretto svolgimento
dell'attività venatoria - alla dimensione della comunità locale,
più ristretta e più legata sotto il profilo storico e ambientale
alle particolarità del territorio [...]» (sentenza n. 142/2013).
Alla stregua di tali principi è stata dichiarata incostituzionale
una norma della regione Abruzzo che consentiva l'indiscriminato
esercizio della caccia alla selvaggina migratoria in tutti gli ambiti
territoriali.
Sulla base di tali principi, appare evidente che il nuovo comma
1-quater dell'art. 14 incorre in fondate censure di costituzionalità
perchè non consente di garantire affatto l'equilibrata distribuzione
dei cacciatori nell'esercizio dell'attività venatoria, alla stregua
di quanto, invece, segnatamente previsto dall'art. 14 della legge n.
157 del 1992 che sancisce il principio della caccia programmata,
costituente uno degli obiettivi fondamentali della normativa in
materia.
In sostanza, l'art. 65, comma 1, della legge regionale impugnata,
che introduce il comma 1-quater all'art. 14 della regionale n.
50/1993, si pone in contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s),
Cost., per violazione della normativa interposta di cui all'art. 14,
commi 1 e 5, della legge n. 157/1992.
3. Illegittimità dell'art. 66, commi 1 e 2, della l.r. Veneto n. 18
del 2016, per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost per
contrasto con l'art. 7 della direttiva 79/409/CEE, e dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in riferimento all'art. 10;
all'art. 18, commi 1, 1-bis e 2, ed agli articoli 30, comma 1,
lettera a) e 31, comma 1, lettera a) della legge n. 157 del 1992.
L'art. 66, commi l e 2, modifica l'art. 18 della legge regionale
n. 50/1993, sostituendo il comma l ed introducendo il comma 1-bis.
Più precisamente, i nuovi commi dispongono che «1. Le Province
istituiscono le zone di cui alla lettera e) del comma 2 dell'art. 9,
destinate all'allenamento, all'addestramento e allo svolgimento delle
gare dei cani da caccia anche su fauna selvatica naturale o con
l'abbattimento di fauna d'allevamento appartenente alle specie
cacciabili.
1-bis. Le attività di cui al comma 1 possono svolgersi durante
tutto l'anno».
La norma in esame consente quindi che l'attività di
addestramento e svolgimento delle gare dei cani da caccia possano
effettuarsi, anche su fauna selvatica naturale e con l'abbattimento
di fauna d'allevamento, durante tutto l'anno.
Interessa preliminarmente osservare che con le sentenze n.
578/1990, n. 350/1991, n. 339/2003, codesta Corte costituzionale ha
ritenuto che l'addestramento dei cani, in quanto attività
strumentale all'esercizio dell'attività venatoria, è riconducibile
alla disciplina della «caccia», ed è pertanto assoggettato ai
divieti previsti dalla normativa quadro statale, costituita dalla
legge 11 febbraio 1992 n. 157. Infatti, la disciplina della caccia è
riconducibile alla materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, ed è pertanto riservata alla competenza legislativa
dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.. Ne consegue che i suoi principi devono essere rispettati
sull'intero territorio nazionale e sono vincolanti per il legislatore
regionale.
In particolare, con sentenza n. 350 del 1991 codesta Ecc.ma Corte
ha ritenuto che «nessun dubbio può sussistere in ordine al fatto che
«addestramento dei cani», in quanto attività strumentale
all'esercizio venatorio, debba ricondursi alla materia della caccia
(...)»). Sebbene enunciato sotto la vigenza della precedente
disciplina nazionale prevista dalla legge 27 dicembre 1977, n. 968,
tale principio può essere rapportato anche alla legge n. 157 del
1992, posto che le due normative disciplinano in maniera analoga la
materia. Ed invero, «se è pur vero che l'assimilazione
dell'attività in questione non può essere spinta fino alla totale
identificazione (così questa Corte, nella citata sentenza del 1991,
e il Consiglio di Stato, nella decisione 17 aprile 2009, n. 4706), e
che pertanto si può giustificare per essa una disciplina diversa da
quella generale della caccia, ciò non esclude che tale disciplina
debba essere dettata con le stesse modalità fin qui delineate. Solo
cosi, infatti, l'acquisizione dei pareri tecnici - su cui si è
concentrato il contraddittorio - diviene un passaggio naturale e
formale di quella pianificazione che il legislatore ha voluto, come
garanzia di un giusto equilibrio tra i molteplici interessi in gioco»
(Corte cost. punto 7.4 del "considerato in diritto" della sentenza n.
193/2013).
Pertanto, l'attività di addestramento dei cani da caccia è
assimilabile a quella venatoria e, dunque, deve rispettare gli
standard minimi e uniformi di tutela della fauna in tutto il
territorio nazionale e le relative garanzie procedimentali.
La censurata disciplina regionale contrasta in primo luogo con
l'art. 10 della legge n. 157/1992, recante «Norme per la protezione
della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio», che prevede
l'obbligo delle regioni di predisporre i piani faunistico-venatori,
finalizzati a garantire la conservazione delle specie mediante la
riqualificazione delle risorse ambientali e la regolamentazione del
prelievo venatorio. In base al comma 1 di tale norma «tutto il
territorio agro-silvopastorale nazionale è soggetto a pianificazione
faunistico-venatoria». Viene così affermato il principio di caccia
programmata, con cui, come già osservato, il legislatore ha inteso
perseguire un punto di equilibrio tra il primario obiettivo
dell'adeguata salvaguardia del patrimonio faunistico nazionale e
l'interesse all'esercizio dell'attività venatoria (cfr. sentenze
Corte costituzionale n. 4 del 2000 e n. 142 del 2013). Tale
programmazione si articola in più livelli: i principi fondamentali
sono stabiliti dal legislatore statale, giusta legge n. 157 del 1992,
la funzione di indirizzo è esercitata su base nazionale dall'ISPRA
mediante il documento orientativo sui criteri di omogeneità e
congruenza per la pianificazione faunistico-venatoria di cui all'art.
10, comma 11, della citata legge; la funzione attuativa è attribuita
dal comma 2 dello stesso art. 10 alle regioni e alle province, le
quali, «con le modalità previste nei commi 7 e 10, realizzano la
pianificazione di cui al comma 1 mediante la destinazione
differenziata del territorio».
La normativa statale, dunque, delinea una complessa disciplina
procedimentale, che garantisce un'istruttoria approfondita e
trasparente e che tende ad assicurare che la pianificazione si svolga
sull'intero territorio nazionale con le medesime garanzie
sostanziali.
Ciò implica, in particolare, l'obbligo delle Regioni di
attenersi all'attività di indirizzo dell'ISPRA, specie con
riferimento alla disciplina dei periodi di esercizio dell'attività
venatoria. Infatti, «la disciplina statale che delimita il periodo
entro il quale è consentito l'esercizio venatorio è ascrivibile al
novero delle misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e
la riproduzione delle specie cacciabili, rientrando nella materia
della tutela dell'ambiente vincolante per il legislatore regionale»
(Corte cost., sentenza n. 191 del 2011 che richiama le sentenze n.
233 e n. 193 del 2010, n. 272 del 2009 e n. 313 del 2006).
Con riguardo all'attività pianificatoria, il comma 8, lettera
e), del citato art. 10 dispone che i piani faunistico-venatori
indichino «le zone e i periodi per l'addestramento, l'allenamento e
le gare di cani anche su fauna selvatica naturale...», anche al fine
di compenetrare le esigenze della cinofilia venatoria.
In base all'art. 7 della legge n. 157/1992, l'ISPRA è
l'organismo che ha il compito di censire il patrimonio ambientale
costituito dalla fauna selvatica, di studiarne lo stato, l'evoluzione
ed i rapporti con le altre componenti ambientali, nonchè di
controllare e valutare gli interventi faunistici operati dalle
regioni e dalle province autonome, formulando i pareri
tecnico-scientifici richiesti dallo Stato, dalle regioni e dalle
province autonome.
Orbene, nei pareri rilasciati alle Regioni ai fini della stesura
dei calendari venatori, l'ISPRA indica il mese di settembre come
periodo iniziale dell'addestramento dei cani da caccia, in quanto lo
svolgimento di tale addestramento in periodo precedente (o comunque
durante tutto l'anno) «determina un evidente e indesiderabile fattore
di disturbo, in grado di determinare in maniera diretta o indiretta
una mortalità aggiuntiva per le popolazioni faunistiche interessate.
Questa attività andrebbe consentita solo nel periodo che precede
l'apertura della caccia in forma vagante, in ogni caso mai prima dei
primi di settembre ed escludendo quindi i mesi che vanno da febbraio
a agosto» (parere ISPRA 22 agosto 2012).
Inoltre, le disposizioni regionali impugnate si pongono in
contrasto con l'art. 18, commi 1, 1-bis e 2, della legge n. 157/1992,
che - in attuazione dell'art. 7 della direttiva n. 79/409/CEE - detta
disposizioni sulle specie cacciabili e sui periodi in cui è
consentito il prelievo venatorio. Invero, la citata norma della
direttiva CEE stabilisce che: «In funzione del loro livello di
popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di
riproduzione in tutta la Comunità le specie elencate nell'allegato
II possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro della
legislazione nazionale».
In base ad essa, il comma 1 dell'art. 18 della legge n. 157 del
1992 contempla appositi elenchi nei quali sono individuate le specie
cacciabili, i relativi periodi in, cui ne è autorizzato il prelievo
venatorio, nonchè i procedimenti diretti a consentire eventuali
modifiche a tali previsioni. Come affermato da codesta Corte
costituzionale con la sentenza n. 233 del 2010, «l'art. 18
garantisce, nel rispetto degli obblighi comunitari contenuti nella
direttiva n. 79/409/CEE, standard minimi e uniformi di tutela della
fauna sull'intero territorio nazionale [...] in quanto indica il
nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica il cui rispetto
deve essere assicurato sull'intero territorio nazionale».
Inoltre, il comma 1-bis dispone che: «L'esercizio venatorio è
vietato, per ogni singola specie:
a) durante il ritorno al luogo di nidificazione;
b) durante il periodo della nidificazione e le fasi della
riproduzione e della dipendenza degli uccelli».
Il successivo comma 2 stabilisce che i termini in cui è
consentito l'esercizio dell'attività venatoria «possono essere
modificati per determinate specie in relazione alle situazioni
ambientali delle diverse realtà territoriali. Le regioni autorizzano
le modifiche previo parere dell'Istituto nazionale per la fauna
selvatica. I termini devono essere comunque contenuti tra il
1°(gradi) settembre ed il 31 gennaio dell'anno nel rispetto dell'arco
temporale massimo indicato al comma 1. L'autorizzazione regionale è
condizionata alla preventiva predisposizione di adeguati piani
faunistico-venatori».
Tali disposizioni sono violate dalle disposizioni regionali in
esame, che invece consentono l'attività di addestramento e lo
svolgimento delle gare dei cani da caccia durante tutto l'anno, così
incidendo in un ambito attribuito alla competenza esclusiva del
legislatore statale.
Infine, occorre evidenziare che anche in questo caso la
disciplina regionale, nel modificare le condizioni per l'esercizio
dell'attività di addestramento e di allenamento dei cani da caccia,
incide sulla normativa sanzionatoria contenuta nell'art. 30, comma 1,
lettera a), della legge n. 157/1992 (che dispone l'arresto da tre
mesi ad un anno o l'ammenda da euro 929 a euro 2.582 per chi esercita
la caccia in periodo di divieto generale, intercorrente tra la data
di chiusura e la data di apertura fissata dall'art. 18) e nell'art.
31, comma 1, lettera a (che prevede la sospensione della licenza di
porto di fucile per uso di caccia, per un periodo da uno a tre anni).
Anche sotto questo profilo la normativa regionale invade
indebitamente competenze riservate al legislatore statale.
Conclusivamente, l'art. 66 della legge regionale n. 18/2016 nel
consentire l'attività di addestramento e lo svolgimento delle gare
dei cani da caccia durante tutto l'anno, viola l'art. 117, primo
comma, Cost. per contrasto con l'art. 7 della direttiva 79/409/CEE, e
l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. per contrasto con gli
articoli 10, comma 8, lettera e), 18, comma 1, 1-bis e 2, 30, comma
1, lettera a) e 31, comma 1, lettera a) della legge n. 157/1992.
4. Illegittimità dell'art. 68, commi 1, della l.r. Veneto n. 18 del
2016, per violazione dell'art. 117, comma 2, lettera s) Cost. in
riferimento all'art. 14, comma 10, della legge n. 157/1992. L'art.
68, comma 1, della legge regionale in oggetto, modifica il quinto
comma dell'art. 24 della legge regionale n. 50/1993 prevedendo che le
parole «di cui ai commi 8, 9, 11 e 12 dell'art. 21» siano sostituite
con le parole «dì cui ai commi 5, 5-bis, 5-ter, , 8, 9, 11 e 12
dell'art. 21».
L'art. 24 disciplina i Comprensori alpini stabilendo che allo
stesso si applicano i commi 5, 5-bis, 5-ter, 8, 9, 11 e 12 dell'art.
21 riguardante gli organi degli ambiti territoriali di caccia.
Ai sensi dell'art. 24, comma 2, legge regionale n. 50 del 1993,
il Comprensorio Alpino di caccia è una struttura associativa senza
fini di lucro, che persegue scopi di programmazione dell'esercizio
venatorio e di gestione della fauna selvatica su un territorio
delimitato dal piano provinciale. Il suo comitato direttivo, a
seguito della modifica introdotta dalla legge regionale in esame, è
composto - tra gli altri - anche da «tre rappresentanti designati
dalle strutture locali delle associazioni venatorie riconosciute a
livello nazionale o regionale».
L'art. 14, comma 10, della legge n. 157 del 1992 sancisce,
invece, che «Negli organi direttivi degli ambiti territoriali di
caccia deve essere assicurata la presenza paritaria, in misura pari
complessivamente al 60 per cento dei componenti, dei rappresentanti
di strutture locali delle organizzazioni professionali agricole
maggiormente rappresentative a livello nazionale e delle associazioni
venatorie nazionali riconosciute, ove presenti in forma organizzata
sul territorio. Il 20 per cento dei componenti è costituito da
rappresentanti dì associazioni di protezione ambientale presenti nel
Consiglio nazionale per l'ambiente e il 20 per cento da
rappresentanti degli enti locali».
Detta disposizione prevede, dunque, che negli organi direttivi
degli ambiti territoriali di caccia debba essere assicurata la
presenza paritaria delle associazioni venatorie, esclusivamente con
riferimento a quelle nazionali riconosciute.
Codesta Corte costituzionale ha affermato che «il principio di
rappresentatività, di cui al citato art. 14, comma 10, della legge
n. 157 del 1992, ha carattere inderogabile (sentenza n. 299 del 2001)
e, in particolare, che detta disposizione, nello stabilire «i criteri
di composizione degli organi preposti alla gestione dell'attività
venatoria negli ambiti territoriali individuati secondo le modalità
indicate, fissa uno standard minimo ed uniforme di composizione degli
organi stessi che deve essere garantito in tutto il territorio
nazionale» (sentenza n. 165 del 2009)» (Corte Cost. n. 268/2010.
Nello stesso senso, più di recente, cfr. sentenza n. 124/2016).
Con la recente ordinanza n. 133/2015 codesta Corte ha esaminato
l'art. 21, comma 5, della legge regionale Veneto 50/1993, come
modificato dall'art. 22 della legge regionale Veneto n. 37/1997,
disciplinante gli ambiti territoriali di caccia, affermando che
«l'art. 21, comma 5, della legge impugnata, relativo agli Ambiti
territoriali di caccia, non si applica alla nomina dei componenti del
Comitato direttivo dei Comprensori alpini, come si desume chiaramente
anche dall'art. 24, comma 5, ove sono indicati i commi dell'art. 21
applicabili ai Comprensori alpini, senza menzionare il comma 5. [...]
A seguito della modifica introdotta con la disposizione in esame,
viene esteso anche alle associazioni venatorie riconosciute a livello
regionale la disciplina concernente la rappresentanza negli organi
direttivi degli Ambiti territoriali di caccia e dei Comprensori
alpini. In tal modo, il sistema di rappresentanza negli organi
direttivi dei suddetti Comprensori non rispetta «lo standard minimo»
imposto dall'art. 14, comma 10, della legge n. 157 del 1992, che
costituisce una disposizione a tutela dell'ambiente e che, come tale,
ha carattere vincolante per il legislatore regionale, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Alla luce delle precedenti considerazioni, ad avviso del
Presidente del Consiglio ricorrente l'art. 68, comma 1, della legge
regionale in oggetto, nell'estendere la disciplina prevista dai commi
5, 5-bis, e 5-ter dell'art. 21 della legge regionale n. 50/1993 ai
consigli direttivi dei Comprensori Alpini, si, pone in contrasto con
l'art. 117, comma 2, lettera s) Cost., in riferimento all'art. 14,
comma 10, della legge n. 157/1992.
5. Illegittimità dell'art. 69, comma 2, della l.r. Vento n. 18 del
2016, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
in riferimento all'art. 12, commi 2 e 3; all'art. 21, comma 1, della
legge n. 157/1992, ed all'art. 30, comma 1, lettera i), della legge
n. 157 del 1992.
L'art. 69, comma 2, della legge in esame inserisce il comma 3-bis
nell'art. 20 della legge regionale n. 50/1993 prevedendo che «dove
non in contrasto con la disciplina sull'uso dei mezzi a motore, in
territorio lagunare e vallivo e più in genere nelle zone umide,
quali laghi, fiumi, paludi, stagni, specchi d'acqua naturali o
artificiali, è ammesso l'uso della barca a motore quale mezzo di
trasporto per raggiungere e ritornare dagli appostamenti di caccia.
È altresì ammesso l'uso della barca per il recupero della fauna
selvatica ferita o abbattuta. Il recupero è consentito anche con
l'ausilio del cane e del fucile, entro un raggio non superiore ai
duecento metri dall'appostamento».
Tale norma si pone in contrasto con la disciplina statale che,
contenendo i principi generali dell'attività venatoria ed afferendo
alla materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, ha
carattere vincolante per il legislatore regionale.
Secondo l'art. 12, commi 2 e 3, della legge n. 157/1992, «2.
costituisce esercizio venatorio ogni atto diretto all'abbattimento o
alla cattura di fauna selvatica mediante l'impiego dei mezzi di cui
all'art. 13.
3. È considerato altresì esercizio venatorio il vagare o il
soffermarsi con i mezzi destinati a tale scopo o in attitudine di
ricerca della fauna selvatica o di attesa della medesima per
abbatterla».
Pertanto, in base alla disciplina statale il recupero dei capi
feriti, anche con l'ausilio dei cani o con l'uso della armi di cui
all'art. 13 della legge statale, è considerato esercizio venatorio,
e sono ad esso applicabili i divieti e le garanzie proprie di tale
attività.
In particolare, trova applicazione l'art. 21, comma 1, della
legge n. 157/1992 secondo cui: «È vietato a chiunque: [...] i)
cacciare sparando da veicoli a motore o da natanti o da aeromobili».
Ancora una volta, la modifica introdotta dal legislatore
regionale finisce per incidere indebitamente sulla disciplina
sanzionatoria prevista dalla normativa statale, in quanto modifica i
presupposti del fatto illecito. Specificamente, viene modificato
l'ambito di applicazione dell'art. 30, comma 1, lettera i), della
legge n. 157 del 1992, che dispone «l'arresto fino a tre mesi o
l'ammenda fino a lire 4.000.000 (euro 2.065) per chi esercita la
caccia sparando da autoveicoli, da natanti o da aeromobili».
Pertanto, l'art. 69, comma 2, che inserisce il comma 3-bis
nell'art. 20 della legge n. 50/1993, prevedendo la possibilità per
il cacciatore, anche con l'ausilio del fucile, di recuperare la fauna
selvatica abbattuta tramite l'utilizzo di barca a motore, si pone in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera s) Cost. per violazione
della normativa interposta di cui agli articoli 12, commi 2 e 3, 21,
comma 1, lettera i) e 30, comma 1, lettera i) della legge n.
157/1992.
6. Illegittimità dell'art. 71 della l.r. Veneto n. 18 del 2016, per
violazione dell'art. 117, comma 1, Cost., per contrasto con l'art. 9
della direttiva 2009/147/CE, e dell'art. 117, comma 2, lettera s),
Cost., in riferimento agli articoli 19, comma 2 e 19-bis della legge
n. 157 del 1992.
L'art. 71 della legge regionale impugnata introduce misure per il
contenimento del cormorano (Phalacrocorax carbo).
Al riguardo si deve evidenziare che la specie Cormorano non
rientra nell'elenco delle specie cacciabili ai sensi dell'art. 18
della legge n. 157/1992.
L'art. 19-bis di tale legge dispone, tuttavia, che «le regioni
disciplinano l'esercizio delle deroghe previste dalla direttiva
2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre
2009, conformandosi alle prescrizioni dell'art. 9, ai principi e alle
finalità degli articoli 1 e 2 della stessa direttiva ed alle
disposizioni della presente legge.
2. Le deroghe possono essere disposte dalle regioni e province
autonome, con atto amministrativo, solo in assenza di altre soluzioni
soddisfacenti, in via eccezionale e per periodi limitati. Le deroghe
devono essere giustificate da un'analisi puntuale dei presupposti e
delle condizioni e devono menzionare la valutazione sull'assenza di
altre soluzioni soddisfacenti, le specie che ne formane-oggetto, i
mezzi, gli impianti e i metodi di prelievo autorizzati, le condizioni
di rischio, le circostanze di tempo e di luogo del prelievo, il
numero dei capi giornalmente e complessivamente prelevabili nel
periodo, i controlli e le particolari forme di vigilanza cui il
prelievo è soggetto e gli organi incaricati della stessa [...]».
L'art. 71 qui censurato contrasta con quanto previsto dall'art. 9
della direttiva 2009/147/CE e dall'art. 19-bis della legge n.
157/1992, perchè non indica le condizioni necessarie per accedere al
regime di deroga, nè tantomeno le modalità e i requisiti necessari
per l'applicazione della stessa.
Nel parere motivato relativo alla procedura di infrazione
2006/2131, la Commissione europea ha affermato che «[...] sono
contrarie alla direttiva le legge regionali che contengono già
l'indicazione esplicita della specie che potranno essere oggetto di
deroga ex art. 9 in quanto identificano già in maniera generale ed
astratta e senza limiti di tempo le specie oggetto della deroga
mentre, nel sistema della direttiva, la deroga è un provvedimento
eccezionale di carattere provvedimentale, che viene adottato in base
ad una precisa e puntuale analisi dei presupposti e delle condizioni
di fatto stabilite dall'art. 9. La normativa che recepisce le
condizioni di adozione delle deroghe deve disciplinare le modalità,
le procedure e le attribuzioni delle autorità competenti ma non può
identificare a priori l'oggetto della stessa deroga, poichè questo
è il risultato dell'analisi di una situazione di fatto che varia di
volta in volta. La previsione delle specie oggetto della deroga già
nelle disposizioni della legge si colloca fuori dell'obbiettivo della
deroga, in quanto costituisce un'autorizzazione all'esercizio
regolare della caccia a specie di uccelli protette (non cacciabili)
ai sensi della direttiva» (Punto 32 del parere motivato).
Codesta Ecc.ma Corte ha inoltre chiarito che «il potere di deroga
di cui all'art. 9 della direttiva 79/409/CEE è esercitabile dalla
Regione in via eccezionale, «per consentire non tanto la caccia,
quanto, piuttosto, più in generale, l'abbattirnento o la cattura di
uccelli selvatici appartenenti alle specie protette dalla direttiva
medesima» (sentenza n. 168 del 1999). [...] il legislatore regionale,
nello stabilire che l'esercizio delle deroghe avvenga attraverso una
legge-provvedimento, ha introdotto una disciplina in contrasto con
quanto previsto dal legislatore statale al cennato art. 19-bis. In
particolare, l'autorizzazione del prelievo in deroga con legge
preclude l'esercizio del potere di annullamento da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri dei provvedimenti derogatori
adottati dalle Regioni che risultino in contrasto con la direttiva
comunitaria 79/409/CEE e con la legge n. 157 del 1992; potere di
annullamento finalizzato a garantire una uniforme ed adeguata
protezione della fauna selvatica su tutto il territorio nazionale».
(Corte cost. n. 250/2008).
Il successivo comma 4 dell'art. 71, inoltre, disciplina l'elenco
dei soggetti autorizzati al prelievo degli animali, indicando: «a) la
polizia provinciale e locale; b) gli agenti venatori volontari; c) le
guardie giurate; d) gli operatori della vigilanza idraulica; e) i
proprietari o conduttori di aziende vallive dedite all'acquacoltura e
fondi agricoli; f) i soggetti muniti di licenza per l'esercizio
dell'attività venatoria; g) altri soggetti all'uopo autorizzati
dalle province e Città metropolitana di Venezia».
Tale disposizione si pone in contrasto con l'art. 19, comma 2,
della legge n. 157/1992, che prevede che i piani di abbattimento
«devono essere attuati dalle guardie venatorie dipendenti dalle
amministrazioni provinciali. Queste ultime potranno altresì
avvalersi dei proprietari o conduttori dei fondi sui quali si attuano
i piani medesimi, purchè muniti di licenza per l'esercizio
venatoria, nonchè delle guardie forestali e delle guardie comunali
munite di licenza per l'esercizio venatorio».
Il citato articolo dispone quindi che i piani di abbattimento
devono essere attuati esclusivamente dalle guardie venatorie
provinciali, dai proprietari e conduttori dei fondi e dalle guardie
forestali e comunali. A tal riguardo, codesta Ecc.ma Corte ha
riconosciuto che «l'identificazione delle persone abilitate
all'attività in questione compete esclusivamente alla legge dello
Stato e che, al riguardo, l'art. 19 della legge n. 157 del 1992
contiene un elenco tassativo (sentenza n. 392 del 2005; ordinanza n.
44 del 2012)» (sentenza n. 107 del 2014).
La normativa regionale ampliando il novero dei soggetti preposti
ad attuare gli interventi di controllo contravviene alle finalità
dell'art. 19 sopra citato che contiene un elenco tassativo anche allo
scopo di assicurare una attenta ponderazione al fine di evitare che
la tutela degli interessi sanitari, di protezione delle produzioni
zootecniche, di selezione biologica ecc..., perseguiti con i piani di
abbattimento, possa determinare una compromissione della
sopravvivenza di altre specie faunistiche.
I piani di abbattimento, infatti, sono presi in considerazione
solo come extrema ratio ed esclusivamente per scopi di tutela
dell'ecosistema, non trattandosi, chiaramente, di attività svolta a
fini venatori (sul punto sentenza Corte costituzionale n. 392/2005).
A tal riguardo, l'art. 19, comma 2, contiene un elenco tassativo di
soggetti autorizzati all'esecuzione di tali piani (guardie venatorie
dipendenti dalle amministrazioni provinciali, proprietari o
conduttori dei fondi sui quali si attuano i piani di abbattimento,
guardie forestali e guardie comunali munite di licenza per
l'esercizio venatorio), nel quale non sono compresi i cacciatori,
come, invece, prevede la norma censurata alla lettera f).
L'art. 19 della legge n. 157 del 1992 «nella parte in cui
disciplina i poteri regionali di controllo faunistico, costituisce un
principio fondamentale della materia a norma dell'art. 117 della
Costituzione, tale da condizionare e vincolare la potestà
legislativa regionale [...]. La rigorosa disciplina del controllo
faunistico recata dall'art. 19 della legge n. 157 del 1992 è infatti
strettamente connessa all'ambito di operatività della direttiva
79/409/CEE, concernente la conservazione di uccelli selvatici»
(sentenza n. 392/2005 e n. 135/2011).
Da ciò consegue che le norme statali rappresentano un limite
invalicabile per l'attività legislativa della Regione, in quanto
prevedono norme imperative che devono essere applicate sull'intero
territorio nazionale per soddisfare ed essere coerenti con le
primarie esigenze di tutela ambientale.
Alla luce delle precedenti considerazioni, l'art. 71 della legge
regionale in esame viola l'art. 117, primo e secondo comma, Cost. per
contrasto con l'art. 9 della direttiva 2009/147/CE e con gli articoli
19, comma 2 e 19-bis della legge n. 157/1992.

P.Q.M.

Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri
propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle
seguenti conclusioni: «Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale
dichiarare costituzionalmente illegittimi gli articoli 55; 65; 66,
commi 1 e 2; 68, comma 1; 69, comma 2, e 71 della legge della Regione
Veneto del 27 giugno 2016, n. 18, pubblicata sul BUR n. 63 del 1°
luglio 2016, recante «Disposizioni di riordino e semplcazione
normativa in materia di politiche economiche, del turismo, della
cultura, del lavoro, dell'agricoltura, della pesca, della caccia e
dello sport».
Per violazione degli articoli 3; 23; 117, comma 1, e 117, comma
2, lettera s), Cost.
Si producono:
1) copia della legge regionale impugnata;
2) copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 10 agosto 2016, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 23 agosto 2016

L'Avvocato dello Stato: Guida