1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 259 SENTENZA 10 - 19 luglio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Acque pubbliche e private - Acque superficiali e sotterranee non estratte dal sottosuolo - Carattere pubblico - Sottrazione al dominio privato di tutte le acque in modo indiscriminato a prescindere dalla sussistenza di un interesse pubblico da tutelare - Modificazioni legislative del regime di utilizzazione o di proprieta' giustificate da intervenute trasformazioni della rilevanza pubblica dei beni e dell'interesse generale - Risorsa salvaguardata ed utilizzata secondo criteri di solidarieta' - Ragionevolezza della scelta del legislatore - Non fondatezza. (Legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 1, primo comma). (Cost., artt. 2, 3 e 42). (096C1203) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA,
prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare
MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott.
Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY,
prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse
idriche), promosso con ordinanza emessa il 5 dicembre 1994 dal
Tribunale superiore delle acque pubbliche nel procedimento civile
vertente tra Prosperi Raffaele e il comune di Cori ed altri, iscritta
al n. 787 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell'anno
1995;
Visti gli atti di costituzione del comune di Cori, del comune di
Artena e degli eredi di Prosperi Raffaele, nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 marzo 1996 il giudice relatore
Riccardo Chieppa;
Uditi l'avvocato Vincenzo Cerulli Irelli per il comune di Cori e
per il comune di Artena e l'avvocato dello Stato Carlo Salimei per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento civile vertente tra Raffaele
Prosperi e il comune di Cori ed altri, il Tribunale superiore delle
acque pubbliche, adito quale giudice di appello nei confronti della
decisione del Tribunale regionale delle acque pubbliche (che aveva
dichiarato la natura pubblica del lago di Giulianello, con esclusione
dei diritti dei privati sullo stesso), ha sollevato, con ordinanza in
data 5 dicembre 1994 (depositata il 18 luglio 1995 e pervenuta alla
Corte costituzionale il 24 ottobre 1995: r.o. n. 787 del 1995),
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della
legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse
idriche), sopravvenuta nelle more del giudizio. Tale norma dispone
che tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorchè non estratte
dal sottosuolo, sono pubbliche e costituiscono una risorsa che è
salvaguardata e utilizzata secondo criteri di solidarietà, innovando
rispetto alla disciplina previgente, di cui all'art. 1 del r.d. 11
dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle
acque e impianti elettrici), in base alla quale erano pubbliche le
acque che avessero o acquistassero attitudine ad usi di pubblico
generale interesse.
Ad avviso del collegio rimettente, la norma impugnata, nella parte
in cui afferma il carattere pubblico di tutte le acque, si porrebbe
in contrasto con gli artt. 2, 3 e 42 della Costituzione, sottraendo
al dominio privato tutte le acque in modo indiscriminato, a
prescindere dalla sussistenza di un interesse pubblico da tutelare e
dalle ragioni di solidarietà economica e sociale, che, sole,
potrebbero giustificare tale sottrazione.
Appare irragionevole al giudice a quo la parificazione, ai fini del
trasferimento integrale nell'ambito del demanio idrico, di tutte le
acque (e relativi terreni di contenimento), ivi comprese quelle che
non suscitano pubblico interesse, sia pure operata a scopo di tutela
ambientale.
In ogni caso, infatti, la demanializzazione non potrebbe essere
prevista senza la indicazione specifica del criterio di
individuazione del bene.
Nè sembra al giudice a quo che la legge denunciata autorizzi una
concezione nuova del demanio ed una visione dell'acqua come bene che
non formi oggetto di dominio, bensì di uso, perchè anche in tal
caso un criterio di identificazione dei limiti della potestà di
disporre del bene in questione non potrebbe mancare.
2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti i comuni di
Cori ed Artena, concludendo per la manifesta infondatezza della
questione.
3. - Si sono altresì costituiti, ma fuori termine, gli eredi di
Raffaele Prosperi.
4. - Ha spiegato intervento nel giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale
dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione,
osservando che la ratio della demanializzazione di tutte le acque,
disposta dalla norma denunciata, risiede nella considerazione che
l'acqua è il bene primario della vita, con caratteristiche
ontologiche peculiari ed esclusive, e che essa non è suscettibile di
dominio, ma solo di uso. L'Avvocatura sottolinea, altresì, la
esigenza di evitare sottrazioni all'uso pubblico di un bene
progressivamente meno disponibile, nel quadro della ottimizzazione
delle risorse idriche e di una gestione dei servizi idrici locali
efficiente sotto il profilo funzionale ed economico.
Il mutamento di regime voluto dal legislatore sarebbe, quindi,
frutto di una scelta razionale, e la nuova normativa - peraltro,
osserva l'Avvocatura, non ancora pienamente vigente, richiedendo essa
vari adattamenti nella fase transitoria (artt. 32 e segg.) - non
sarebbe in contrasto con nessuno dei principi costituzionali invocati
dal collegio rimettente.
5. - Nell'imminenza della udienza hanno depositato memorie sia la
difesa dei comuni di Artena e di Cori, sia quella degli eredi
Prosperi.
La prima ha preliminarmente eccepito la inammissibilità della
questione per irrilevanza nel giudizio a quo, atteso che il carattere
pubblico delle acque del lago di Giulianello era già stato affermato
nella sentenza di primo grado del tribunale regionale delle acque
pubbliche sulla base di una indagine tecnica.
Nel merito, si insiste per la infondatezza della questione,
osservandosi che la legge n. 36 del 1994 va inserita nel sistema
vigente delle leggi sulle acque pubbliche attraverso l'apposito
regolamento che il Governo dovrà adottare ai sensi dell'art. 32
della stessa legge, sicchè non è pubblico il genus acqua come
categoria in sè, ma in quanto costituente uno specifico corpo idrico
individuato secondo i criteri del t.u. n. 1775 del 1933, e, come
tale, utilizzabile per i bisogni collettivi.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda l'art.
1, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in
materia di risorse idriche), nella parte in cui stabilisce che "tutte
le acque superficiali e sotterranee, ancorchè non estratte dal
sottosuolo, sono pubbliche". Tale norma, ad avviso del Tribunale
superiore delle acque pubbliche, si porrebbe in contrasto con gli
artt. 2, 3, e 42 della Costituzione, in quanto parificherebbe tutte
le acque indiscriminatamente, sia che abbiano attitudine ad usi di
pubblico interesse, sia che non la abbiano, e le sottrarrebbe
integralmente alla proprietà privata, trascurando i limiti della
solidarietà economica e sociale, nonchè i motivi che consentono una
ragionevole parificazione di cose diverse o discriminazione di cose
uguali, e le ragioni che possono giustificare la proprietà pubblica,
e creando un nuovo demanio pubblico, in cui l'interesse pubblicistico
assume caratteri generalissimi. Secondo l'ordinanza del collegio
rimettente, l'acqua sarebbe un bene essenziale della vita, ma non un
bene unitario, esistendo quantità infinite di acque che non
suscitano pubblico interesse o non sono unificabili. La ragione
ispiratrice della legge risiederebbe nella tutela ambientale, che,
peraltro, tuttora non giustificherebbe la proprietà pubblica di
tutti i territori dello Stato in cui vi sia presenza di acqua. Le
norme costituzionali richiamate non consentirebbero, infatti,
"l'integrale trasferimento di tutte le acque (e relativi terreni di
contenimento) nell'ambito del pubblico demanio idrico, con abolizione
di ogni proprietà privata".
2. - Preliminarmente deve essere esaminata l'eccezione - proposta
dalla difesa dei comuni di Artena e di Cori - di inammissibilità per
irrilevanza della questione sotto il profilo che il carattere
pubblico delle acque del lago in contestazione sarebbe già stato
affermato nella sentenza di primo grado sulla base di una indagine
tecnica.
L'eccezione è infondata, in quanto la natura pubblica del lago era
stata oggetto di appello, ed è implicito nella ordinanza di
rimessione che la sopravvenuta legge 5 gennaio 1994, n. 36, art. 1,
comma 1 (della cui costituzionalità si dubita) viene ad incidere
sulla soluzione della controversia pendente avanti al giudice a quo,
relativa al carattere pubblico o meno delle acque, attesa
l'interpretazione dello stesso giudice di indiscriminata (e
contestata) pubblicità di tutte le acque senza distinzione.
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
Le modificazioni legislative del regime di utilizzazione o di
proprietà di determinate categorie di beni, caratterizzati da
pubblico interesse, non sono, di per sè, contrarie a Costituzione,
sulla base dei parametri denunciati (artt. 2, 3 e 42 della
Costituzione) quando siano intervenute trasformazioni della rilevanza
pubblica di tali beni e dell'interesse generale.
Nè le innovazioni introdotte nella legge denunciata sono del
rilievo e nel segno affermati dall'ordinanza del giudice a quo. I
criteri discretivi delle acque pubbliche e private hanno subito,
sotto il profilo storico, dallo scorso secolo (e non solo in Italia),
una evoluzione progressiva con caratterizzazione in crescendo
dell'interesse pubblico, correlata all'aumento dei fabbisogni, alla
limitatezza delle disponibilità e ai rischi concreti di penuria per
i diversi usi (residenziali, industriali, agricoli), la cui
preminenza è venuta nel tempo ad assumere connotati diversi.
Nello stesso tempo, soprattutto sotto la spinta di una serie di
iniziative in ambito europeo (a cominciare dalla Carta europea
dell'acqua, approvata il 16 maggio 1968 dal Consiglio d'Europa) e di
direttive della comunità europea, e della raggiunta consapevolezza
della limitata disponibilità idrica, è emerso un maggiore interesse
per la protezione delle acque.
In particolare l'attenzione si è soffermata sull'acqua (bene
primario della vita dell'uomo), configurata quale "risorsa" da
salvaguardare, sui rischi da inquinamento, sugli sprechi e sulla
tutela dell'ambiente, in un quadro complessivo caratterizzato dalla
natura di diritto fondamentale a mantenere integro il patrimonio
ambientale.
L'aumento dei fabbisogni derivanti dai nuovi insediamenti abitativi
e dalle crescenti utilizzazioni residenziali anche a seguito delle
tecnologie introdotte nell'ambito domestico, accompagnato da un
incremento degli usi agricoli produttivi e di altri usi, ha indotto
il legislatore (legge 5 gennaio 1994, n. 36), di fronte a rischi
notevoli per l'equilibrio del bilancio idrico, ad adottare una serie
di misure di tutela e di priorità dell'uso delle acque intese come
risorse, con criteri di utilizzazione e di reimpiego indirizzati al
risparmio, all'equilibrio e al rinnovo delle risorse medesime.
Di qui la esigenza avvertita dallo stesso legislatore di un
maggiore intervento pubblico concentrato sull'intero settore dell'uso
delle acque, sottoposto al metodo della programmazione, della
vigilanza e dei controlli, collegato ad una iniziale dichiarazione di
principio, generale e programmatica (art. 1, comma 1, della legge n.
36 del 1994), di pubblicità di tutte le acque superficiali e
sotterranee, indipendentemente dalla estrazione dal sottosuolo. Tale
dichiarazione è accompagnata dalla qualificazione di "risorsa
salvaguardata ed utilizzata secondo criteri di solidarieta'". Questa
finalità di salvaguardia viene, subito dopo, in modo espresso
riconnessa al diritto fondamentale dell'uomo (e delle generazioni
future) all'integrità del patrimonio ambientale, nel quale devono
essere inseriti gli usi delle risorse idriche (art. 1, commi 2 e 3,
della legge n. 36 del 1994).
In sostanza, la "pubblicità delle acque" ha riguardo al regime
dell'uso di un bene divenuto limitato, come risorsa comune, mentre il
regime (pubblico o privato) della proprietà del suolo in cui esso è
contenuto diviene indifferente in questa sede di controllo di
costituzionalità dell'art. 1, comma 1, della legge n. 36 del 1994,
potendo formare oggetto di una questione di legittimità
costituzionale solo in presenza di acquisizione coattiva di manufatti
e opere o terreni necessari per la captazione o l'utilizzo.
4. - La dichiarazione anzidetta di pubblicità di tutte le acque
non deve indurre ad un equivoco: l'interesse generale è alla base
della qualificazione di pubblicità di un'acqua, intesa come risorsa
suscettibile di uso previsto o consentito; ma questo interesse è
presupposto in linea di principio esistente in relazione alla
limitatezza delle disponibilità e alle esigenze prioritarie (specie
in una proiezione verso il futuro), di uso dell'acqua, suscettibile,
anche potenzialmente, di utilizzazione collimante con gli interessi
generali. La nuova legge n. 36 del 1994 ha accentuato lo spostamento
del baricentro del sistema delle acque pubbliche verso il regime di
utilizzo, piuttosto che sul regime di proprietà.
Inoltre, non vi è una generalizzata ed indiscriminata forma di
pubblicità (e regime concessorio di uso) di tutte le acque, in
quanto la stessa legge prevede, privilegiandole, talune utilizzazioni
tradizionali caratterizzate da esclusione di interesse generale.
Vige un regime di libertà (nel senso che non è richiesta licenza
o concessione di derivazione, ferma l'osservanza delle norme edilizie
e di sicurezza e delle altre speciali) per la raccolta di acque
piovane in invasi e cisterne, purchè siano al servizio dei fondi
agricoli cui si riferisce l'invaso o la cisterna, in quanto l'acqua
raccolta viene restituita al suolo e non altera l'ambiente naturale.
La stessa libertà sussiste per analoghe raccolte di acque piovane
destinate a singoli edifici con ambito collegato all'edificio e
pertinenze relative (art. 28, commi 3 e 4, della legge n. 36 del
1994).
L'utilizzazione delle acque sotterranee per usi domestici continua
ad essere regolata dalle ampie possibilità accordate dall'art 93,
secondo comma, del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775 (testo unico delle
disposizioni di legge sulle acque e impianti elettrici) al
proprietario del fondo, restando compresi tra gli usi domestici non
solo quelli strettamente inerenti a casa di abitazione, ma anche
l'innaffiamento di giardini ed orti (intesi, secondo
l'interpretazione della giurisprudenza, come unità colturale
familiare), e l'abbeveramento del bestiame. È stata introdotta
espressamente la soggezione ad un obbligo generale di non
compromettere l'equilibrio del bilancio idrico ad evitare eccedenze
di prelievi rispetto alle disponibilità nell'area di riferimento
(art. 28, comma 5, in relazione all'art. 3 della legge n. 36 del
1994).
È, inoltre, previsto un periodo transitorio per l'esercizio del
diritto al riconoscimento o alla concessione di acque a salvaguardia
di coloro che utilizzavano acque che hanno assunto natura pubblica
(art. 34, della legge n. 36 del 1994).
Vale la pena, infine, di segnalare che, a norma del comma 4
dell'art. 1 della legge in esame, le acque termali minerali e per
uso geotermico non rientrano nella disciplina della legge n. 36 del
1994, essendo, invece, regolate da leggi speciali.
Concludendo, la norma denunciata (art. 1, comma 1, della legge n.
36 del 1994) certamente rientra tra le disposizioni costituenti, ai
sensi dell'art. 33 della stessa legge, principi fondamentali per i
fini dell'art. 117 della Costituzione, cui dovranno seguire ulteriori
interventi di individuazione e sostituzione della precedente
disciplina specificamente incompatibile (art. 32, comma 3, della
legge n. 36 del 1994, come sostituito dall'art. 12 del d.-l. 8 agosto
1994, n. 507, convertito, con modificazioni, nella legge 21 ottobre
1994, n. 584: v. sentenza n. 174 del 1996).
5. - Sulla base delle predette considerazioni risulta la non
fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
1, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 in riferimento a tutti
i parametri invocati.
Ed anzi detta norma costituisce, come scelta non irragionevole
operata dal legislatore, un modo di attuazione e salvaguardia di uno
dei valori fondamentali dell'uomo, come innanzi delineato, e nello
stesso tempo principio generale per una disciplina omogenea dell'uso
delle risorse idriche.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni
in materia di risorse idriche), sollevata, in riferimento agli artt.
2, 3 e 42 della Costituzione, dal Tribunale superiore delle acque
pubbliche con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 luglio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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