1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 4-12-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 283 ORDINANZA 20 - 29 novembre 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Ricorsi amministrativi avverso gli atti di accertamento delle contravvenzioni al codice della strada - Funzione decisoria - Attribuzione al prefetto anziche' al presidente della giunta regionale - Asserito contrasto con il criterio direttivo stabilito nella legge delega n. 85 del 2001 - Manifesta infondatezza delle questioni. - Decreto legislativo 15 gennaio 2002, n. 9, art. 15. - Costituzione, art. 76. (T-130283) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 4-12-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,
Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 15 del
decreto legislativo 15 gennaio 2002, n. 9 (Disposizioni integrative e
correttive del nuovo codice della strada, a norma dell'articolo 1,
comma 1, della legge 22 marzo 2001, n. 85), promossi dal Giudice di
pace di Albenga con tre ordinanze del 12 febbraio 2013,
rispettivamente iscritte ai nn. 111, 112 e 113 del registro ordinanze
2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21,
prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 23 ottobre 2013 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto che con tre ordinanze di identico tenore, tutte del 12
febbraio 2013 (r.o. nn. 111, 112 e 113 del 2013), il Giudice di pace
di Albenga ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 15 del decreto legislativo 15 gennaio 2002, n. 9
(Disposizioni integrative e correttive del nuovo codice della strada,
a norma dell'articolo 1, comma 1, della legge 22 marzo 2001, n. 85),
per violazione dell'art. 76 della Costituzione;
che i giudizi a quibus hanno ad oggetto opposizioni avverso
ordinanze-ingiunzione dell'Ufficio territoriale del Governo di Savona
(Prefettura di Savona) rese a seguito del rigetto di ricorsi al
Prefetto di Savona;
che gli opponenti, con il ricorso introduttivo, hanno dedotto
l'illegittimità costituzionale dell'art. 15 del d.lgs. n. 9 del 2002
in riferimento all'art. 76 Cost., in relazione all'art. 2, comma 1,
lettera d), della legge 22 marzo 2001, n. 85 (Delega al Governo per
la revisione del nuovo codice della strada), nella parte in cui non
attribuisce il potere di decidere - riguardo ai ricorsi
amministrativi in materia di violazione delle norme sulla
circolazione stradale - al presidente della giunta regionale;
che le questioni, secondo il Giudice di pace di Albenga, sono
rilevanti in quanto i giudizi di opposizione alle
ordinanze-ingiunzione dei prefetti hanno ad oggetto non l'atto ma il
rapporto, con cognizione piena del giudice, anche in relazione ai
profili di competenza;
che il problema della sussistenza del potere di decidere il
ricorso avverso il verbale di violazione di norme sulla circolazione
stradale in capo al presidente della giunta regionale, anzichè al
prefetto, è materia rilevante nei giudizi a quibus, perchè, qualora
la norma denunciata si rivelasse in contrasto con il dettato
costituzionale, l'opposizione dovrebbe essere accolta per vizio di
incompetenza del provvedimento impugnato;
che il rimettente, quanto alla non manifesta infondatezza della
questione, richiama l'ordinanza n. 89 del 2009 della Corte
costituzionale che ha ritenuto inammissibile un'analoga questione di
costituzionalità sollevata dal Giudice di pace di Taranto;
che, in quell'occasione, la medesima censura era rivolta a
disposizioni contenute nel decreto-legge 27 giugno 2003, n. 151
(Modifiche ed integrazioni al codice della strada), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 1° agosto 2003, n.
214, e la questione era stata dichiarata manifestamente inammissibile
in quanto il rimettente aveva invocato, quale parametro
costituzionale violato, l'art. 76 Cost., che riguarda esclusivamente
i rapporti tra legge delegante e legge delegata, mentre nella specie
era censurata una norma contenuta nella legge di conversione di un
decreto-legge;
che l'odierno rimettente, per superare il motivo di
inammissibilità di cui all'ordinanza n. 89 del 2009, ritiene di
sollevare la questione di legittimità costituzionale avverso l'art.
15 del d.lgs. n. 9 del 2002, nella parte in cui non attribuisce il
potere di decidere - riguardo ai ricorsi amministrativi in materia di
violazione delle norme sulla circolazione stradale - al presidente
della giunta regionale e nella parte in cui si limita a modificare
l'art. 208 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), e non modifica gli artt. 203 e 204 del codice della strada
sostituendo la locuzione «prefetto» con quella «presidente della
giunta regionale»;
che, secondo il rimettente, risulterebbe violato il criterio
direttivo di cui all'art. 2, comma 1, lettera d), della legge delega
n. 85 del 2001, in base al quale le funzioni ordinatorie demandate ai
prefetti dovevano essere attribuite ai presidenti delle giunte
regionali o delle province autonome, fatte salve le esigenze di
ordine e sicurezza pubblica, cosicchè la norma censurata si porrebbe
in contrasto con l'art. 76 Cost.;
che l'art. 15 censurato è l'unica norma del d.lgs. n. 9 del 2002
contenente disposizioni integrative e correttive del nuovo codice
della strada, a norma dell'art. 1, comma 1, della legge n. 85 del
2001;
che, conclude il rimettente, il potere di decidere i ricorsi
amministrativi avverso i provvedimenti di accertamento della
violazione di norme sulla circolazione stradale non può essere
ricondotto ad esigenze di ordine e sicurezza pubblica, le quali,
secondo il criterio direttivo di cui all'art. 2, comma 1, lettera d),
della legge delega n. 85 del 2001, costituivano l'unica eccezione al
trasferimento ai presidenti delle giunte regionali o delle province
autonome delle funzioni ordinatorie demandate ai prefetti;
che è intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o
infondata;
che l'Avvocatura dello Stato evidenzia come il richiamo all'art.
15 del d.lgs. n. 9 del 2002 sia del tutto inconferente in quanto la
norma ha ad oggetto la modifica dell'art. 208 del codice della
strada, in materia di criteri di distribuzione dei proventi derivanti
dalle sanzioni amministrative irrogate a seguito di violazioni di
norme sulla circolazione stradale;
che la disposizione richiamata non attiene in alcun modo alla
questione delle funzioni ordinatorie del prefetto che, invece, sono
disciplinate dagli artt. 203 e 204 del codice della strada;
che tali norme non sono state oggetto di modifica da parte
dell'art. 15 del d.lgs. n. 9 del 2002, nè da parte di altra norma
del medesimo decreto e, pertanto, vi sarebbe un'erronea e/o
incompleta individuazione della norma censurata;
che, inoltre, la questione sarebbe infondata, in quanto la figura
dell'eccesso di delega implicherebbe il superamento dei limiti
imposti dal legislatore delegante e dall'art. 76 Cost., mentre la
questione sollevata dal remittente dovrebbe più correttamente essere
ricondotta alle ipotesi di cosiddetto «eccesso di delega in minus»,
ossia a quei casi di parziale attuazione della delega da parte del
Governo;
che, secondo la giurisprudenza costituzionale, «l'esercizio
incompleto della delega non comporta di per sè violazione degli
articoli 76 e 77 della Costituzione, salvo che ciò non determini uno
stravolgimento della legge di delegazione» (sentenza n. 149 del
2005);
che dovrebbero ritenersi infondate «le censure per l'attuazione
soltanto parziale della delega, da tale circostanza potendo semmai
derivare una responsabilità politica del Governo verso il
Parlamento, quando la delega abbia carattere imperativo, ma non anche
la illegittimità costituzionale delle norme frattanto emanate,
sempre che, per il loro contenuto, non siano tali da porsi in
contrasto con i principi e i fini della legge di delegazione»
(sentenza n. 41 del 1975; nello stesso senso: sentenze n. 23 del
2000, n. 323 del 1999 e n. 218 del 1987).
Considerato che il Giudice di pace di Albenga ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 15 del decreto
legislativo 15 gennaio 2002, n. 9 (Disposizioni integrative e
correttive del nuovo codice della strada, a norma dell'articolo 1,
comma 1, della legge 22 marzo 2001, n. 85), - in riferimento all'art.
76 della Costituzione - nella parte in cui non attribuisce al
presidente della giunta regionale il potere di decidere i ricorsi
amministrativi in materia di violazione delle norme sulla
circolazione stradale e nella parte in cui si limita a modificare
l'art. 208 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), e non modifica gli artt. 203 e 204 del codice della strada,
sostituendo la locuzione «prefetto» con quella «presidente della
giunta regionale»;
che, secondo il rimettente, la norma censurata, pur essendo di
diretta attuazione della legge 22 marzo 2001, n. 85 (Delega al
Governo per la revisione del nuovo codice della strada), si porrebbe
in contrasto con il criterio direttivo indicato nell'art. 2, comma 1,
lettera d), della medesima legge delega, concernente l'attribuzione
al presidente della giunta regionale o delle province autonome delle
funzioni ordinatorie demandate ai prefetti, fatte salve le esigenze
di ordine e sicurezza pubblica;
che, a prescindere dai denunciati profili di inammissibilità in
punto di corretta individuazione della norma censurata, la questione
è manifestamente infondata;
che, secondo l'orientamento consolidato di questa Corte, il
mancato o incompleto esercizio della delega non comporta di per sè
la violazione degli artt. 76 e 77 della Costituzione, salvo che ciò
non determini uno stravolgimento della legge di delegazione (sentenza
n. 149 del 2005 e ordinanza n. 257 del 2005; in precedenza, sentenze
n. 218 del 1987, n. 8 del 1977 e n. 41 del 1975);
che, nel caso in esame, non è riscontrabile alcuno
stravolgimento della legge delega, dovendosi anzi ritenere che la
norma censurata sia conforme al criterio direttivo invocato dal
rimettente;
che, infatti, il potere del prefetto di decidere sui ricorsi
avverso le sanzioni amministrative pecuniarie relative a violazioni
delle norme del codice della strada non rientra tra le funzioni
ordinatorie che la legge delega voleva fossero trasferite dal
prefetto al presidente della giunta regionale;
che il ricorso al prefetto, invece, si colloca sistematicamente
nell'ambito dei rimedi di giustizia amministrativa e, in particolare,
presenta la natura di ricorso gerarchico improprio, in quanto rivolto
ad un organo che non è posto in un rapporto di superiorità
gerarchica immediata e diretta rispetto all'organo emanante il
provvedimento oggetto del ricorso, ma, comunque, abilitato dalla
legge a provvedere;
che, pertanto, si può escludere che la funzione «decisoria» sui
ricorsi amministrativi avverso gli atti di accertamento delle
contravvenzioni al codice della strada sia ricompresa nell'ambito
delle «funzioni ordinatorie» cui si riferisce la disposizione della
legge delega assunta come norma interposta;
che, inoltre, sussistono anche quelle esigenze di ordine pubblico
e sicurezza che, in base allo stesso criterio direttivo indicato
nell'art. 2, comma 1, lettera d), della legge delega n. 85 del 2001,
consentivano al legislatore di derogare rispetto al trasferimento
delle funzioni ordinatorie dai prefetti ai presidenti delle giunte
regionali;
che, infatti, la prevenzione e l'accertamento delle violazioni in
materia di circolazione stradale costituiscono, ai sensi dell'art.
11, comma 1, lettera a), del codice della strada, attività di
polizia stradale ai cui «servizi», a norma del successivo comma 3,
provvede il Ministero dell'interno, salve le attribuzioni dei Comuni
per quanto concerne i centri abitati;
che, dunque, l'attività amministrativa diretta alla prevenzione
e all'accertamento delle violazioni in materia di circolazione
stradale è certamente riconducibile ad esigenze di ordine pubblico e
sicurezza;
che alle medesime esigenze deve essere ricondotta l'attività
decisoria del prefetto in ordine ai ricorsi amministrativi avverso
tali provvedimenti;
che, infine, i soggetti legittimati all'accertamento delle
violazioni in materia di circolazione stradale e all'applicazione
delle relative sanzioni pecuniarie sono per lo più appartenenti
all'amministrazione dello Stato;
che, infatti, ai sensi del successivo art. 12 del codice della
strada, l'espletamento dei servizi di polizia stradale, tra i quali
la prevenzione e l'accertamento delle violazioni in materia di
circolazione stradale, spetta in via principale: al settore di
Polizia stradale della Polizia di Stato; alla stessa Polizia di
Stato; all'Arma dei carabinieri; al Corpo della Guardia di finanza;
ai Corpi e ai servizi di polizia provinciale, nell'ambito del
territorio di competenza; ai Corpi e ai servizi di polizia
municipale, nell'ambito del territorio di competenza; ai funzionari
del Ministero dell'interno addetti al servizio di polizia stradale;
al Corpo di Polizia penitenziaria e al Corpo forestale dello Stato,
in relazione ai compiti di istituto;
che, dunque, l'attribuzione ai prefetti del potere di decisione
in ordine ai ricorsi amministrativi avverso tali atti di accertamento
non è irragionevole, risultando armonico al riparto delle competenze
amministrative previsto dalla Costituzione, mentre non può
ipotizzarsi, come auspicato dal rimettente, che tale potere
«decisorio» di archiviazione o di riconferma rispetto a provvedimenti
amministrativi sanzionatori emessi da soggetti appartenenti
all'amministrazione dello Stato (quali la Polizia di Stato, i
Carabinieri e la Guardia di finanza) sia trasferito ai presidenti
delle giunte regionali.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 15 del decreto legislativo 15 gennaio 2002,
n. 9 (Disposizioni integrative e correttive del nuovo codice della
strada, a norma dell'articolo 1, comma 1, della legge 22 marzo 2001,
n. 85), sollevate, in riferimento all'art. 76 della Costituzione, dal
Giudice di pace di Albenga con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2013.

F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 29 novembre 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI