1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 11-11-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 231 SENTENZA 22 ottobre - 6 novembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Acque e acquedotti - Norme della Regione Siciliana - Servizio idrico integrato - Liquidazione dell'Ente Acquedotti Siciliani - Consegna degli impianti e della rete idrica ai Comuni o ai consorzi di Comuni interessati - Nomina di commissario ad acta in caso di inadempimento - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. Acque e acquedotti - Norme della Regione Siciliana - Liquidazione dell'Ente Acquedotti Siciliani - Consegna degli impianti e della rete idrica ai Comuni o ai consorzi di Comuni interessati - Nomina di commissario ad acta in caso di inadempimento - Denunciata violazione del giudicato costituzionale - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16, art. 4, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 97, primo e secondo comma, 117, secondo comma, lettera e), 119, primo e quarto comma, e 136. (T-200231) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 11-11-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,
Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1
e 2, della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di
stabilità regionale. Stralcio I), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia nel procedimento vertente tra
il Comune di Buseto Palizzolo e la Regione Siciliana - Assessorato
dell'energia e dei servizi di pubblica utilità e altri, con
ordinanza del 26 luglio 2019, iscritta al n. 14 del registro
ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 7, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di intervento della Regione Siciliana;
udito nella camera di consiglio del 21 ottobre 2020 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
deliberato nella camera di consiglio del 22 ottobre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4, commi
1 e 2, della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di
stabilità regionale. Stralcio I). Il citato comma 1 dispone quanto
segue: «[e]ntro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, l'Ente Acquedotti Siciliani (EAS) in liquidazione
provvede alla consegna degli impianti e delle reti idriche al comune
o al consorzio dei comuni interessati, a seconda che gli impianti
siano a servizio di un solo comune o di più comuni, che ne assumono
la gestione, con oneri a carico della tariffa del servizio idrico
integrato, sino alla piena attuazione delle disposizioni di cui
all'articolo 3, comma 3, lettera f), della legge regionale 11 agosto
2015, n. 19». Il comma 2 stabilisce poi che, «[t]rascorso il termine
perentorio di cui al comma 1, l'Assessore regionale per l'energia e i
servizi di pubblica utilità, previa diffida al comune ad adempiere
entro il termine di trenta giorni, nomina un commissario ad acta per
la presa in consegna degli impianti di cui al comma 1 nel termine dei
successivi trenta giorni».
Nel giudizio a quo, il Comune di Buseto Palizzolo ha impugnato
davanti al TAR Sicilia gli atti, adottati dall'Assessore dell'energia
della Regione Siciliana e dal commissario ad acta, con i quali la
gestione degli impianti e delle reti idriche, prima affidata all'EAS,
è stata posta a carico dell'amministrazione comunale. Con i primi
due motivi di ricorso il Comune ha denunciato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 16
del 2017, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione, del giudicato costituzionale di cui alla sentenza
n. 93 del 2017 della Corte costituzionale, dell'art. 119 Cost. e
dell'art. 15, secondo comma, del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello Statuto della Regione siciliana),
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
Il rimettente riferisce di aver accolto la domanda di sospensione
cautelare degli effetti degli atti impugnati e di aver respinto, con
sentenza non definitiva, l'eccezione di difetto di legittimazione
attiva del Comune, sollevata dalla Regione.
Il TAR Sicilia afferma poi di dover esaminare in via prioritaria,
per ragioni di ordine logico, i motivi di ricorso fondati
sull'incostituzionalità delle norme sopra riportate, ritenute
attributive del potere esercitato, mentre le altre censure
atterrebbero al cattivo esercizio del potere stesso.
Per la stessa ragione, cioè per il fatto che le norme della cui
costituzionalità si dubita costituirebbero «la base legale dei
provvedimenti impugnati», il rimettente ritiene rilevanti le
questioni di legittimità costituzionale, poichè al loro
accoglimento conseguirebbe anche quello dei primi due motivi di
ricorso.
1.1.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il TAR Sicilia
invoca, in primo luogo, l'art. 136 Cost., per violazione del
giudicato con riferimento alla sentenza n. 93 del 2017 di questa
Corte, che ha dichiarato l'illegittimità di varie disposizioni della
legge della Regione Siciliana 11 agosto 2015, n. 19 (Disciplina in
materia di risorse idriche), fra le quali l'art. 4, comma 7, che
stabiliva la possibilità per i comuni di «provvedere alla gestione
in forma diretta e pubblica del servizio idrico, in forma associata,
anche ai sensi dell'articolo 30 del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267, attraverso la costituzione di sub-ambiti [...],
composti da più comuni facenti parte dello stesso Ambito
territoriale ottimale, che possono provvedere alla gestione unitaria
del servizio». Il rimettente riporta un lungo brano della citata
sentenza e osserva che l'art. 4, commi 1 e 2, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2017 «ha di mira (e comunque realizza in concreto
sul piano disciplinare ed effettuale) il medesimo risultato pratico
censurato in precedenza dalla Corte costituzionale». Anche la norma
oggetto del nuovo giudizio contemplerebbe infatti «una gestione
diretta dei comuni del servizio idrico che chiaramente disattende i
principi dell'art. 149-bis D. Lgs. 152/2006», invocato come parametro
interposto.
L'art. 4, commi 1 e 2, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017
riprodurrebbe dunque l'art. 4, comma 7, della legge reg. Siciliana n.
19 del 2015, dichiarato illegittimo dalla citata sentenza n. 93 del
2017, per violazione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato in tema di tutela della concorrenza e di tutela dell'ambiente,
«in relazione al contrasto fra le norme regionali con le disposizioni
statali (artt. 147 e 149-bis d.lgs. n. 152/2006) che enunciano il
principio della unicità della gestione del servizio idrico per
ciascun Ambito territoriale ottimale, escludendo la possibilità di
gestione diretta da parte di comuni associati, e prevedendo il
superamento della frammentazione verticale della gestione delle
risorse idriche».
Il rimettente dichiara poi, «in relazione alla enunciata natura
provvisoria della disciplina in esame», di condividere quanto
argomentato dalla parte ricorrente, secondo la quale non rileverebbe
la prevista provvisorietà dell'affidamento della gestione, sia
perchè anche l'art. 4, comma 8, della legge reg. Siciliana n. 19 del
2015 «aveva carattere provvisorio [...] ma questo non ha impedito
alla Corte di rilevarne l'illegittimita'», sia perchè «l'esperienza
ha ormai dimostrato che in materia di gestione del servizio idrico
integrato il concetto di "provvisorieta'" nella regione siciliana è
assai relativo, come prova il fatto che a dodici anni dal D.Lgs. n°
152/2006 il sistema appare ancora lontano dalla sua iniziale
attuazione».
1.2.- Il TAR Sicilia invoca anche l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., «essendo la disposizione in esame affetta dal
medesimo profilo di illegittimità costituzionale già accertato
dalla Corte con riferimento alla precedente disposizione avente
identico contenuto e significato normativo».
1.3.- Un ulteriore vizio di incostituzionalità deriverebbe dalla
violazione degli artt. 119, commi primo e quarto, e 97, commi primo e
secondo, Cost. Il TAR Sicilia riferisce che, secondo il ricorrente,
l'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017 si porrebbe «in
evidente contrasto con il principio costituzionale di correlazione
fra funzioni e risorse e con il principio di equilibrio dei bilanci
pubblici, dal momento che obbliga i comuni siciliani ad assumere la
gestione degli impianti e delle reti idriche dall'EAS senza correlare
a tale trasferimento di funzioni il trasferimento delle necessarie
risorse finanziarie e umane e "scaricando" sui bilanci comunali le
conseguenze economico-finanziarie della fallimentare gestione EAS».
Secondo il rimettente, il conferimento temporaneo degli impianti
ai comuni siciliani non terrebbe conto «del parere contrario espresso
dagli Organi di consulenza tecnico-finanziaria del Comune ricorrente
i quali hanno evidenziato, sostanzialmente, l'assenza di una adeguata
attività di concertazione tale da salvaguardare l'attuale situazione
finanziaria ed organizzativa dei comuni interessati», e ciò
dipenderebbe dalla norma attributiva del potere di conferimento, dal
momento che sarebbe «proprio tale norma a consentire (recte:
prevedere) il trasferimento di funzioni ed oneri senza corrispondenti
misure, quanto meno di concertazione finanziaria, relative alla
copertura dei costi del servizio».
La copertura finanziaria del servizio sarebbe basata sulla
«"tariffa" locale transitoria espressamente prevista dal comma 1
dell'art. 4, cit., in attesa della futura determinazione della
tariffa d'Ambito di cui all'art. 3, comma 3, lettera f, della L. reg.
n. 19/2015», ma tale copertura, secondo il rimettente, non sarebbe
«esaustiva, attesa la mancanza di una unitaria - seppur temporanea -
regolamentazione regionale del servizio di che trattasi, tale da
assicurare, nelle more della piena attuazione degli Ambiti
Territoriali Ottimali di cui all'art. 3 della L.reg. 19/2015,
l'autonomia finanziaria del Comune». Il TAR Sicilia condivide quanto
affermato dal ricorrente, secondo il quale «la mancanza di dati certi
sullo stato della rete in termini tecnici, sul suo stato di
manutenzione e sui quantitativi idrici effettivi da immettere nella
rete, rendono impossibile predisporre un apposito piano finanziario
per la gestione della rete da consegnare, ai fini della
predisposizione della Tariffa e del Bilancio del Servizio dell'Ente».
Il rimettente riferisce inoltre che, secondo la stessa Regione
Siciliana, la norma censurata «ha inteso "liberare" l'EAS in
liquidazione dalla gestione pesantissima, sia finanziariamente che
amministrativamente, del S.I.I. e così concludere la fase
liquidatoria dell'Ente». Ciò confermerebbe che la norma ha «inteso
scaricare sui Comuni il peso e le conseguenze di tale scelta
"liberatoria" per l'ente regionale dante causa, ma
corrispondentemente gravosa - in assenza di adeguati meccanismi di
finanziamento - per gli enti territoriali aventi causa».
Il TAR Sicilia ricorda che nella giurisprudenza costituzionale
sarebbe affermata «l'esistenza del principio del parallelismo tra
responsabilità di disciplina della materia e responsabilità
finanziaria». E ancora che il Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34, comma 2, della legge della Regione
Siciliana 9 maggio 1986, n. 22 (Riordino dei servizi e delle
attività socio-assistenziali in Sicilia), «che obbliga i comuni a
farsi carico del patrimonio delle IPAB estinte e dunque, anche del
personale e delle relative situazioni debitorie».
In definitiva, secondo il rimettente la norma censurata si
porrebbe «in contraddizione logica - anche in considerazione del
fatto che non è prevista una predeterminazione della durata di tale
assetto, nè un piano degli interventi in cui lo stesso si sostanzia
- con il principio del parallelismo fra competenze amministrative e
provvista finanziaria necessaria per esercitarle». Essa renderebbe
«per l'ente comunale impossibile la gestione del servizio conforme al
parametro del buon andamento nel rispetto della propria autonomia
finanziaria e dell'equilibrio del proprio bilancio».
2.- La Regione Siciliana è intervenuta nel giudizio
costituzionale, con atto depositato il 2 marzo 2020.
L'interveniente ricorda che, in base alla legge reg. Siciliana n.
19 del 2015, le Assemblee territoriali idriche (di seguito anche:
ATI, che sono gli enti di governo dei nove ambiti territoriali
ottimali individuati con decreto assessorile 29 gennaio 2016, n. 75)
sono chiamate ad affidare la gestione del servizio idrico integrato
(di seguito anche: SII) a favore di un gestore unico d'ambito. Rileva
poi che, data la «perdurante inerzia delle ATI di Messina e Trapani,
ambiti territoriali nei quali non è stato mai individuato un gestore
del SII [...], ha continuato ad operare l'EAS, Ente pubblico in
liquidazione dal 1° settembre 2004». Ciò avrebbe determinato «una
gestione del SII insufficiente, sia sotto il profilo infrastrutturale
che sotto il profilo economico e della fiscalità generale».
In via preliminare, la Regione osserva che il rimettente avrebbe
«trascurato l'obbligo di tentare l'interpretazione conforme a
costituzione della norma regionale» e che mancherebbe inoltre un
«adeguato supporto motivazionale» sia in ordine alla violazione del
giudicato costituzionale sia in ordine agli artt. 117, secondo comma,
lettera e), e 97, commi primo e secondo, Cost.
Nel merito, quanto alla violazione dell'art. 136 Cost., la
Regione osserva che le norme annullate da questa Corte con la
sentenza n. 93 del 2017 «prevedevano e consentivano a regime la
gestione frammentata in sub-ambiti (art. 4, comma 7) ed introducevano
a regime la possibilità della gestione singola e diretta anche in
casi differenti da quelli consentiti dalla normativa statale (art. 4,
comma 8)». Anche l'art. 5, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 19
del 2015 (anch'esso dichiarato illegittimo dalla sentenza n. 93 del
2017), nonostante la rubrica «Regime transitorio», «finiva per
legittimare la fuoriuscita dei Comuni da una (legittima) gestione
unica d'ambito». L'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017
si muoverebbe invece «in un'ottica assai differente». L'assenza del
gestore unico d'ambito, dovuta all'inerzia dei comuni, avrebbe
«imposto al legislatore, al fine di chiudere definitivamente
qualsiasi forma di attività gestionale residua e potere procedere
(finalmente) alla cristallizzazione di debiti e crediti ed alla
definitiva liquidazione ed estinzione dell'Ente regionale, di
prevedere la riconsegna degli impianti ai titolari, i Comuni». La
norma censurata, dunque, contemplerebbe «una misura, questa sì, solo
temporanea e provvisoria, assai differente dalle norme di sistema
della l.r. n. 19/2015 dichiarate incostituzionali». I comuni
assumerebbero la gestione degli impianti e delle reti idriche «solo
sino all'affidamento del servizio al gestore unico d'ambito» da parte
delle ATI. Il legislatore regionale avrebbe adottato «una misura
temporanea e straordinaria proprio perchè la situazione finanziaria
dell'EAS in liquidazione» non consentirebbe allo stesso di garantire
il servizio.
Infine, il passaggio delle reti ai comuni si coordinerebbe con il
quadro normativo statale e non lederebbe dunque la competenza statale
in materia di tutela della concorrenza.
La Regione torna poi sui profili di inammissibilità, lamentando
una «carente esposizione della vicenda sotto il profilo della
violazione del giudicato costituzionale già formatosi» e osservando
che, in realtà, l'obiettivo della norma censurata sarebbe diverso,
«diretto a perseguire l'unicità della gestione all'interno di Ambiti
territoriali che ne sono privi».
Secondo la Regione, le norme dichiarate costituzionalmente
illegittime dalla sentenza n. 93 del 2017 non avevano natura
provvisoria: esse sarebbero state censurate perchè prevedevano «a
regime» la regolazione contestata. Non vi sarebbe dunque violazione
del giudicato costituzionale.
Quanto all'asserita violazione degli artt. 119, commi primo e
quarto, e 97, commi primo e secondo, Cost., la Regione osserva che il
SII non deve gravare sulla fiscalità generale e che i relativi costi
«devono essere coperti dalla tariffa e, dunque, dalla bollettazione a
carico dell'utenza»; il legislatore regionale avrebbe previsto la
copertura dei costi per l'avvio della gestione, fino all'attivazione
della bollettazione del servizio (art. 4, commi 4 e 6, della legge
reg. Siciliana n. 16 del 2017).
Per la Regione, l'ordinanza di rimessione non sarebbe chiara là
dove si riferisce alla mancata «piena attuazione degli Ambiti
Territoriali Ottimali». I nove ATO sono stati infatti individuati con
il citato decreto assessorile n. 75 del 2016 e ciò imporrebbe di
proseguire nella riorganizzazione, ai sensi dell'art. 3, comma 2,
della legge reg. Siciliana n. 19 del 2015. Lo stesso si dovrebbe dire
«in ordine allo stato delle reti idriche, di proprietà degli Enti
locali, i quali sono chiamati ad una preliminare pianificazione per
l'ambito di riferimento». Dunque, non sussisterebbe la violazione del
principio di corrispondenza tra funzioni e risorse, di cui all'art.
119 Cost.
La Regione dà poi atto che, con delibera della Giunta regionale
24 aprile 2019, n. 145, è stata attivata la procedura di
liquidazione coatta amministrativa nei confronti dell'EAS, in
attuazione dell'art. 4, comma 1, della legge della Regione Siciliana
9 maggio 2017, n. 8 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2017. Legge di stabilità regionale), e che la liquidazione è
stata disposta con decreto presidenziale 2 gennaio 2020. Attualmente,
il servizio idrico viene garantito dal gestore del sistema
acquedottistico di Sovrambito (Siciliacque s.p.a.), «con rilevanti
problematiche di fiscalità generale».
3.- La Regione Siciliana ha depositato una memoria integrativa il
5 ottobre 2020. In essa ribadisce che le ATI di Trapani e Messina non
hanno attuato l'assetto organizzativo del SII previsto dalle norme
statali e rammenta che la Regione ha nominato due commissari ad acta
per la redazione o aggiornamento del piano d'ambito. Inoltre,
riferisce di aver autorizzato l'utilizzo di 7.000.000 di euro, quale
anticipazione da restituire in dieci anni, a favore dei comuni che
prendono in consegna le reti dell'EAS. Le norme censurate sarebbero
dunque diverse da quelle oggetto della sentenza n. 135 del 2020 di
questa Corte. Secondo la Regione, mantenere la gestione EAS
significherebbe legittimare un modello organizzativo diverso da
quello prescritto dal legislatore statale.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia dubita
della legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, della
legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilità
regionale. Stralcio I). Il citato comma 1 dispone quanto segue:
«[e]ntro 30 giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, l'Ente Acquedotti Siciliani (EAS) in liquidazione provvede
alla consegna degli impianti e delle reti idriche al comune o al
consorzio dei comuni interessati, a seconda che gli impianti siano a
servizio di un solo comune o di più comuni, che ne assumono la
gestione, con oneri a carico della tariffa del servizio idrico
integrato, sino alla piena attuazione delle disposizioni di cui
all'articolo 3, comma 3, lettera f), della legge regionale 11 agosto
2015, n. 19». Il comma 2 stabilisce poi che, «[t]rascorso il termine
perentorio di cui al comma 1, l'Assessore regionale per l'energia e i
servizi di pubblica utilità, previa diffida al comune ad adempiere
entro il termine di trenta giorni, nomina un commissario ad acta per
la presa in consegna degli impianti di cui al comma 1 nel termine dei
successivi trenta giorni».
Secondo il rimettente, tale disciplina violerebbe: a) l'art. 136
della Costituzione per contrasto con il giudicato costituzionale, in
quanto le norme censurate riprodurrebbero l'art. 4, comma 7, della
legge della Regione Siciliana 11 agosto 2015, n. 19 (Disciplina in
materia di risorse idriche), dichiarato costituzionalmente
illegittimo dalla sentenza n. 93 del 2017 di questa Corte per
violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in tema
di tutela della concorrenza e di tutela dell'ambiente, «in relazione
al contrasto fra le norme regionali con le disposizioni statali
(articoli 147 e 149-bis d.lgs. n. 152/2006) che enunciano il
principio della unicità della gestione del servizio idrico per
ciascun Ambito territoriale ottimale, escludendo la possibilità di
gestione diretta da parte di comuni»; b) l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., «essendo la disposizione in esame affetta dal
medesimo profilo di illegittimità costituzionale già accertato
dalla Corte con riferimento alla precedente disposizione avente
identico contenuto e significato normativo»; c) gli artt. 119, commi
primo e quarto, e 97, commi primo e secondo, Cost., in quanto le
norme censurate si porrebbero «in evidente contrasto con il principio
costituzionale di correlazione fra funzioni e risorse e con il
principio di equilibrio dei bilanci pubblici», dal momento che
obbligherebbero i comuni siciliani ad assumere la gestione degli
impianti e delle reti idriche dall'EAS senza correlare a tale
trasferimento di funzioni il trasferimento delle necessarie risorse
finanziarie e umane; in tal modo, le norme censurate renderebbero
«per l'ente comunale impossibile la gestione del servizio conforme al
parametro del buon andamento nel rispetto della propria autonomia
finanziaria e dell'equilibrio del proprio bilancio».
2.- In via preliminare, la Regione Siciliana osserva che il
rimettente avrebbe «trascurato l'obbligo di tentare l'interpretazione
conforme a costituzione della norma regionale». Mancherebbe inoltre
un «adeguato supporto motivazionale» sia in ordine alla violazione
del giudicato costituzionale sia in ordine all'asserito contrasto con
gli artt. 117, secondo comma, lettera e), e 97, commi primo e
secondo, Cost.
Entrambe le eccezioni sono infondate.
Quanto alla prima, la Regione non indica quale possibile
interpretazione alternativa il rimettente avrebbe dovuto
sperimentare. In ogni caso, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, la necessità che il giudice a quo motivi sulla
impraticabilità di un'interpretazione adeguatrice viene meno di
fronte ad una formulazione letterale inequivocabile (tra le altre,
sentenze n. 221 e n. 174 del 2019 e n. 36 del 2016), quale è quella
della norma di specie che, per la chiarezza del suo disposto, sopra
citato, non consente di ipotizzare un'interpretazione diversa da
quella seguita dal rimettente.
Quanto alla seconda eccezione, la motivazione svolta dal
rimettente corrisponde ai criteri di sufficienza e adeguatezza per
tutti i parametri invocati. Essa è ampia con riferimento all'art.
136 Cost., come visto nel Ritenuto in fatto (punto 1.1). È più
concisa ma comunque sufficiente in relazione all'art. 97, commi primo
e secondo, Cost., in quanto l'ordinanza è chiara nel lamentare il
contrasto delle norme censurate con i principi di equilibrio del
bilancio e di buon andamento della pubblica amministrazione,
sottolineando in particolare che la disciplina in questione non
assicura «l'efficiente ed uniforme erogazione del servizio idrico
integrato in tutti i comuni dell'isola».
Con riferimento poi all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., l'ordinanza opera un rinvio interno al motivo relativo
all'art. 136 Cost. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «[l]a
motivazione tramite rinvio "interno" è ammissibile (sentenze n. 68
del 2011 e n. 438 del 2008), purchè sia chiara la portata della
questione» (sentenza n. 83 del 2016). Nel caso di specie, la
questione è chiaramente delineata, poichè il TAR Sicilia imputa
alle norme oggetto della questione lo stesso vizio già censurato da
questa Corte con la sentenza n. 93 del 2017, di cui è riportata la
parte pertinente alle norme riguardanti la gestione diretta comunale
del servizio.
3.- Con la prima questione, il rimettente lamenta la violazione
del giudicato costituzionale (art. 136 Cost.) di cui alla sentenza n.
93 del 2017, che ha dichiarato l'illegittimità, fra l'altro, di
alcune disposizioni legislative siciliane (contenute nella legge reg.
Siciliana n. 19 del 2015) che violavano il principio dell'unicità
della gestione del servizio idrico integrato (di seguito anche: SII),
prevedendo una gestione diretta comunale.
La questione, che va logicamente trattata in via prioritaria, non
è fondata.
In base all'art. 136 Cost., è preclusa al legislatore la
possibilità di mantenere in vita o ripristinare, sia pure
indirettamente, gli effetti di una disciplina legislativa che ha
formato oggetto di una pronuncia di illegittimità costituzionale
(per tutte, sentenza n. 5 del 2017). Questa Corte ha precisato che il
giudicato costituzionale è violato non solo quando il legislatore
emana una norma che costituisce una mera riproduzione di quella già
dichiarata illegittima, ma anche quando la nuova disciplina mira a
perseguire e raggiungere, anche se indirettamente, esiti
corrispondenti (tra le altre, sentenze n. 164 del 2020, n. 57 del
2019, n. 101 del 2018, n. 252, n. 250 e n. 5 del 2017).
Per valutare se l'art. 4, commi 1 e 2, della legge reg. Siciliana
n. 16 del 2017 abbia violato l'art. 136 Cost., è necessario
ricordare il contenuto delle disposizioni dichiarate illegittime
dalla citata sentenza n. 93 del 2017, ovvero, per quel che ci
interessa, dell'art. 4, commi 7 e 8, e dell'art. 5, comma 6, della
legge reg. Siciliana n. 19 del 2015.
Le due norme contenute nell'art. 4 riguardavano la forma "a
regime" di gestione del SII e consentivano la gestione diretta
comunale, in forma associata (comma 7) o anche in forma singola
(comma 8). Più precisamente: il comma 7 stabiliva che, «[a]l fine di
salvaguardare le forme e le capacità gestionali esistenti, i comuni
possono provvedere alla gestione in forma diretta e pubblica del
servizio idrico, in forma associata, anche ai sensi dell'articolo 30
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, attraverso la
costituzione di sub-ambiti ai sensi dell'articolo 3, comma 3, lettera
i), composti da più comuni facenti parte dello stesso Ambito
territoriale ottimale, che possono provvedere alla gestione unitaria
del servizio»; mentre il comma 8 stabiliva che «[i] comuni montani
con popolazione inferiore a 1.000 abitanti nonchè i comuni delle
isole minori ed i comuni di cui al comma 6 dell'articolo 1 della
legge regionale 9 gennaio 2013, n. 2 possono gestire in forma singola
e diretta il servizio idrico integrato nei casi in cui la gestione
associata del servizio risulti antieconomica».
L'art. 5 della legge reg. Siciliana n. 19 del 2015 regolava
invece il «Regime transitorio» e, al comma 6, stabiliva che, «[n]elle
more dell'esperimento delle procedure di cui all'articolo 4, i comuni
afferenti ai disciolti Ambiti territoriali ottimali presso i quali
non si sia determinata effettivamente l'implementazione sull'intero
territorio di pertinenza della gestione unica di cui all'articolo
147, comma 2, lett. b), del decreto legislativo n. 152/2006 e
successive modifiche ed integrazioni, con deliberazione motivata da
assumere entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, possono adottare le forme gestionali del comma 7
dell'articolo 4». Tale norma, dunque, consentiva la gestione comunale
diretta (associata) del SII, qualora l'ATI non avesse proceduto
all'affidamento del SII al gestore unico d'ambito.
La sentenza n. 93 del 2017 ha dichiarato illegittimo l'art. 4,
comma 7, per violazione della competenza statale in materia di tutela
della concorrenza e di tutela dell'ambiente, con riferimento all'art.
149-bis, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), che sancisce il «principio di unicità
della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale», e all'art.
147 cod. ambiente, in base al quale «[i] servizi idrici sono
organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti
dalle regioni» (comma 1) e queste ultime «possono modificare le
delimitazioni degli ambiti territoriali ottimali per migliorare la
gestione del servizio idrico integrato, assicurandone comunque lo
svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità,
nel rispetto, in particolare, dei seguenti principi: [...] b)
unicità della gestione [...]» (comma 2).
Questa Corte ha poi dichiarato l'illegittimità conseguenziale
del citato art. 5, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 19 del
2015, in quanto «[l]'annullamento di quest'ultima disposizione [art.
4, comma 7] rende [...] inapplicabile il citato art. 5, comma 6».
Quanto all'art. 4, comma 8, esso è stato parimenti censurato per
violazione della competenza statale in materia di tutela della
concorrenza. La pronuncia rinvia in proposito ai motivi fatti valere
in relazione all'art. 4, comma 7, aggiungendo che il comma 8 «non ha
rispettato i limiti della deroga introdotta dal legislatore statale
[all'art. 147, comma 2-bis, cod. ambiente] in materia di gestione
autonoma del servizio idrico integrato, quanto all'individuazione dei
comuni ai quali tale facoltà è concessa».
Quanto previsto dall'art. 4, commi 1 e 2, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2017, qui oggetto di censura, non può essere
considerato riproduttivo del contenuto delle norme appena illustrate,
nè, del resto, la sua funzione era quella di riprodurre tale
contenuto.
La disciplina con esso introdotta non è diretta a reagire alla
sentenza n. 93 del 2017, mediante il ripristino degli effetti delle
norme annullate, ma ha l'obiettivo di fronteggiare la difficile
situazione finanziaria dell'EAS. È significativo che le norme ora
censurate, benchè la legge che le contiene sia stata promulgata tre
mesi dopo la sentenza n. 93 del 2017, fossero state progettate
diversi mesi prima di tale pronuncia (si vedano le audizioni svoltesi
l'8 febbraio 2017 nella Commissione bilancio dell'Assemblea regionale
siciliana).
Dal punto di vista del loro contenuto, inoltre, esse presentano
varie differenze rispetto alla disciplina oggetto della sentenza n.
93 del 2017. Più precisamente, mentre le norme della legge reg.
Siciliana n. 19 del 2015 dichiarate illegittime dalla citata
pronuncia consentivano la gestione diretta comunale del SII (in tutte
e tre le disposizioni sopra citate si legge che i comuni «possono»),
la disciplina censurata dal TAR Sicilia impone ad alcuni comuni la
presa in consegna delle reti idriche e l'assunzione della gestione
del SII, fino all'attuazione delle norme sul gestore unico d'ambito.
Inoltre, mentre le norme del 2015 rendevano possibile la gestione
diretta comunale in alternativa a quella unica d'ambito, le norme ora
censurate hanno ad oggetto due forme di gestione entrambe difformi
dal principio del gestore unico, puntando a sostituire la gestione di
EAS con quella diretta comunale.
Un'ulteriore differenza attiene infine all'ambito di applicazione
delle norme oggetto del presente giudizio, giacchè l'art. 4 della
legge reg. Siciliana n. 16 del 2017 concerne solo i comuni nei quali
il servizio idrico è ancora gestito da EAS, mentre le disposizioni
del 2015 avevano portata generale, riguardando tutti i comuni
siciliani.
Le menzionate differenze impediscono di ritenere che la
disciplina censurata dal TAR Sicilia intenda ripristinare, sia pure
indirettamente, gli effetti delle sopra citate disposizioni della
legge reg. Siciliana n. 19 del 2015, dichiarate costituzionalmente
illegittime dalla sentenza n. 93 del 2017 di questa Corte.
4.- La seconda questione, promossa con riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., è fondata.
Il rimettente lamenta la violazione del principio di unicità
della gestione del servizio idrico, sancito dagli artt. 147 e 149-bis
cod. ambiente, in quanto preordinato alla tutela della concorrenza.
L'accoglimento della censura presuppone, dunque, per un verso,
l'accertamento dell'effettivo contrasto fra le norme censurate e tale
principio e, per l'altro, la verifica dell'attinenza delle norme
interposte invocate alla materia «tutela della concorrenza», di
competenza esclusiva statale.
Sotto il primo profilo, è indubbio che le norme censurate
impongono la gestione diretta comunale del SII, sia pure con
riferimento solo ad alcuni comuni (quelli nel cui territorio era
ancora operante la gestione EAS). Si tratta di una gestione imposta
«sino alla piena attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 3,
comma 3, lettera f), della legge regionale 11 agosto 2015, n. 19»,
cioè fino all'affidamento del SII al gestore unico d'ambito, e
dunque per un periodo di tempo in teoria limitato ma in concreto
indeterminato e potenzialmente esteso.
Così disponendo, l'art. 4, commi 1 e 2, della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2017 si pone in contrasto con le previsioni
dell'art. 147, commi 2, lettera b), e 2-bis, cod. ambiente, che
rispettivamente sanciscono il principio di unicità della gestione
del SII nell'ambito territoriale ottimale e indicano i casi in cui
sono consentite le gestioni comunali autonome, così escludendo la
possibilità che altre gestioni comunali permangano.
Per la stessa ragione, la disciplina della cui costituzionalità
il TAR rimettente dubita viola anche l'art. 149-bis, comma 1, cod.
ambiente, che ribadisce il principio di unicità della gestione del
SII nell'ambito territoriale ottimale.
A conforto delle conclusioni di fondatezza della lamentata
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., è il
caso di richiamare inoltre, pur trattandosi di parametro non invocato
dal rimettente, l'art. 172 cod. ambiente, che, regolando le «Gestioni
esistenti», prescrive l'avvio della procedura di affidamento del SII
al gestore unico d'ambito entro il 30 settembre 2015 e prevede poteri
sostitutivi del Presidente della Regione e, se del caso, del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Sotto il secondo profilo, tutte le menzionate norme statali sono
ascrivibili alla «tutela della concorrenza» in base a un indirizzo
costante di questa Corte secondo cui «devono essere ricondotte "ai
titoli di competenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettere e) e
s), Cost., sia la disciplina della tariffa del servizio idrico
integrato (sentenze n. 67 del 2013, n. 142 e n. 29 del 2010, n. 246
del 2009), sia le forme di gestione e le modalità di affidamento al
soggetto gestore (sentenze n. 117 e n. 32 del 2015, n. 228 del 2013,
n. 62 del 2012, n. 187 e n. 128 del 2011, n. 325 del 2010), con la
precisazione, operata sempre con riguardo al settore idrico, che le
regioni possono dettare norme che tutelino più intensamente la
concorrenza rispetto a quelle poste dallo Stato (sentenza n. 307 del
2009)" (sentenza n. 93 del 2017)» (sentenza n. 65 del 2019),
spettando allo Stato «la disciplina del regime dei servizi pubblici
locali, vuoi per i profili che incidono in maniera diretta sul
mercato, vuoi per quelli connessi alla gestione unitaria del
servizio» (sentenza n. 173 del 2017; nello stesso senso, sentenze n.
65 del 2019 e n. 160 del 2016).
In particolare, questa Corte «ha chiarito che la disciplina
diretta al superamento della frammentazione verticale della gestione
delle risorse idriche, con l'assegnazione a un'unica Autorità
preposta all'ambito delle funzioni di organizzazione, affidamento e
controllo della gestione del servizio idrico integrato, è
ascrivibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di tutela della concorrenza, essendo essa diretta ad
assicurare la concorrenzialità nel conferimento della gestione e
nella disciplina dei requisiti soggettivi del gestore, allo scopo di
assicurare l'efficienza, l'efficacia e l'economicità del servizio
(sentenze n. 325 del 2010 e n. 246 del 2009)» (sentenza n. 93 del
2017).
Queste conclusioni sono state confermate di recente con la
sentenza n. 16 del 2020, che, richiamando anch'essa la competenza
legislativa statale in tema di «tutela della concorrenza», ha
dichiarato illegittima una legge regionale siciliana che consentiva
lo svolgimento della gara per l'affidamento del servizio di
distribuzione del gas naturale singolarmente per ciascun comune e
non, come prescritto dalla normativa statale, per ambiti territoriali
minimi di dimensione sovracomunale.
In conclusione, le norme censurate, violando i parametri
interposti sopra indicati, ledono la competenza statale in materia di
«tutela della concorrenza».
5.- L'accoglimento della questione promossa con riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. comporta
l'assorbimento di quelle sollevate con riferimento agli artt. 119,
commi primo e quarto, e 97, commi primo e secondo, Cost.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1
e 2, della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di
stabilità regionale. Stralcio I);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, della legge reg. Siciliana
n. 16 del 2017, sollevata, in riferimento all'art. 136 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 2020.

F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 6 novembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA