1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 34 del 21-8-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 725 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 aprile 1996
N. 725 Ordinanza emessa il 24 aprile 1996 dal Pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Belletti Guenzi Magda e comune di Bologna Circolazione stradale - Infrazioni al codice della strada - Sanzioni - Ipotesi di mancato pagamento della sanzione in misura ridotta o di omesso ricorso al prefetto - Attribuzione di efficacia di titolo esecutivo al verbale di accertamento per una somma pari alla meta' del massimo della sanzione amministrativa edittale - Lamentata applicabilita' di detta sanzione in misura fissa in assenza di controllo da parte dell'autorita' competente ad irrogare la sanzione - Irragionevolezza - Compressione del diritto di difesa. (C. S.N., art. 203, ultimo comma, e successive modificazioni). (Cost., artt. 3 e 24). (096C1035) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.34 del 21-8-1996)

IL PRETORE
A scioglimento della riserva nel procedimento n. 1843/94 promosso
da Belletti Guenzi Magda contro il comune di Bologna avente ad
oggetto l'opposizione a cartella esattoriale osserva quanto segue.
In fatto
Con ricorso depositato il 26 aprile 1994 Belletti Guenzi Magda
proponeva opposizione al Pretore nei confronti del provvedimento del
sopra menzionato.
La ricorrente, premesso che la somma di L. 144.500 portata dalla
cartella era richiesta a titolo di sanzione amministrativa per la
pretesa violazione del codice della strada; rilevato che nessuna
responsabilità in ordine alla violazione per "sosta in zona a
traffico limitato in assenza di autorizzazione" le poteva essere
addebitata, in quanto, come residente nel quartiere Irnerio, sito nel
centro storico di Bologna, aveva titolo per parcheggiare l'auto in
piazza Roosvelt; contestava la legittimità del provvedimento
impugnato e ne chiedeva l'annullamento con condanna
dell'amministrazione alla ripetizione della somma nel frattempo
versata.
Fissata l'udienza con decreto ritualmente notificato alle parti, si
costituiva il comune di Bologna depositando copia del verbale di
accertamento della violazione in data 10 dicembre 1992 (divenuto
esecutivo a norma dell'art. 203 del Codice della strada, eccependo
l'inammissibilità dell'impugnativa dal momento che il verbale di
accertamento non era stato tempestivamente impugnato dalla parte e
chiedendo, comunque, il rigetto dell'opposizione perchè infondata
nel merito in quanto, al momento del fatto, l'autorizzazione
rilasciata alla ricorrente consentiva la sosta unicamente nell'ambito
del quartiere di residenza e non in altri quartieri del centro
storico.
Nel corso del giudizio, il giudicante invitava le parti ad
interloquire in ordine alla questione di legittimità costituzionale
dell'art. 203 del codice della strada, per contrasto con gli artt. 3
e 24 della Costituzione, nei limiti che di seguito saranno
evidenziati.
Acquisito il parere delle parti il giudicante si riservava di
pronunciare la presente ordinanza.
In diritto
La questione prospettata appare, nei limiti di cui si dirà,
rilevante e non manifestamente infondata.
Sulla rilevanza.
La rilevanza è di tutta evidenza quando si consideri che
l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla convenuta
amministrazione si basa su argomentazioni non condivisibili.
A tal proposito, infatti, il giudicante non può che rifarsi al
proprio orientamento sul punto che riconosce l'ammissibilità
dell'impugnativa alla luce dei principi contenuti nelle sentenze n.
255 del 20-23 giugno 1994 e n. 311 del 6-15 luqlio 1994 della Corte
costituzionale.
Con tali decisioni la Corte, pur disattendendo la richiesta dei
giudici di merito di dichiarare l'illegittimità costituzionale delle
norme di legge denunciate, ha stabilito, rispettivamente, che in base
ai principi costituzionali da un lato il mancato preventivo
esperimento del ricorso al Prefetto avverso un verbale di
accertamento di violazioni del nuovo codice della strada non può
precludere la tutela giudiziaria nè farla decadere, dall'altro che
è illegittimo il verbale di accertamento che non rechi, a norma
dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, l'espressa menzione
del fatto che il verbale stesso, in mancanza di opposizione al
Prefetto entro sessanta giorni o di mancato pagamento in misura
ridotta, diventa titolo esecutivo per una somma pari alla metà del
massimo edittale della sanzione amministrativa.
L'affermazione di tali principi, pur non vincolando l'interprete
non risolvendosi in declaratoria di incostituzionalità delle norme
impugnate, deve sicuramente essere tenuta presente allorquando si
tratti di interpretare altre norme di legge, onde evitare la
possibilità di conflitto con valori costituzionali preminenti sulle
stesse.
Pertanto, una volta ammesso che il rimedio di cui all'art. 22 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 possa essere utilizzato non solo per
proporre opposizione al Pretore nei confronti dell'ordinanza
ingiunzione del Prefetto ma anche per opporsi al verbale di
accertamento, è da stabilire se vi siano casi in cui l'opposizione
in questione possa concernere anche la cartella esattoriale emessa
sul presupposto dell'esecutività del verbale medesimo per mancata
impugnativa nel termine di sessanta giorni.
Il Supremo Collegio, con sentenza a sezioni unite n. 192 del 1992,
ha già ammesso tale eventualità, per lo meno nei casi in cui si
faccia valere un vizio della notifica del verbale di accertamento che
abbia impedito di averne conoscenza o l'intervenuta estinzione
dell'obbligo di pagamento ai sensi dell'art. 201 del codice della
strada.
Ad analoga conclusione il giudicante ritiene si debba arrivare
anche nel caso di specie tenuto conto innanzitutto del fatto che il
termine stabilito dall'art. 203 del codice della strada è previsto
soltanto in funzione del ricorso al Prefetto.
Esso non solo non è, dunque, suscettibile di essere qualificato,
in via interpretativa, come termine di decadenza (data la chiara
interpretazione della Corte costituzionale con la sentenza 255/94) ma
nemmeno può essere considerato come termine condizionante l'accesso
alla tutela giurisdizionale di cui all'art. 22 della legge n. 689/81
la quale deve potersi rivolgersi nei confronti di tutti gli atti con
i quali venga esplicitamente fatta valere la pretesa sanzionatoria in
relazione all'illecito amministrativo.
Nel caso di specie la pretesa viene azionata dall'amministrazione,
in mancanza dell'ordinanza ingiunzione prefettizia, soltanto con la
cartella esattoriale che costituisce il primo atto con cui viene
ingiunto il pagamento della somma relativa alla violazione accertata.
Il verbale di accertamento, invece, non contiene alcuna
manifestazione di volontà da parte dell'amministrazione, limitandosi
a descrivere il fatto illecito ed a richiamare i limiti della
sanzione pecuniaria ad esso astrattamente collegata.
Diversa sarebbe la valutazione se tale verbale contenesse, cosi
come imposto dall'art. 3 della legge n. 241/1990, anche l'espressa
menzione del carattere esecutivo per mancanza di impugnativa, dal
momento che in tal caso l'amministrazione manifesterebbe, almeno
implicitamente ed in anticipata, la sua volontà di avvalersi
dell'atto per ottenere il pagamento di un importo ben determinato.
Il ricorso al Pretore ex art. 22 della legge n. 689/1981 contro la
cartella esattoriale, pertanto, deve ritenersi pienamente
ammissibile, pur in difetto di vizi della notifica del verbale di
accertamento, se proposto entro trenta giorni dalla ricezione della
cartella medesima, quando (come nel caso di specie) il verbale di
accertamento non contenga la menzione della possibile esecutività
del titolo a norma dell'art. 3 della legge n. 241/1990.
Essendo ammissibile l'impugnazione, il giudicante si trova nella
necessità di valutare la legittimità dell'atto impugnato (a
contenuto sanzionatorio) emesso nel presupposto dell'esecutività del
verbale di accertamento dell'illecito ai sensi dell'art. 203, ultimo
comma del codice.
Poichè della legittimità costituzionale della citata norma si ha
motivo di dubitare, per le ragioni sotto descritte, la causa non può
essere decisa senza che sia previamente risolto il dubbio sulla
costituzionalità della norma in base alla quale l'atto impugnato
stato adottato.
Sulla non manifesta infondatezza.
L'art. 203, ultimo comma del codice della strada dispone che il
verbale di accertamento non impugnato nel termine costituisca titolo
esecutivo per una somma pari alla metà del massimo della sanzione
amministrativa edittale.
In tal modo è determinato dalla legge, in misura fissa pari a
metà del massimo edittale, l'ammontare di una somma da richiedere al
trasgressore a titolo di sanzione amministrativa.
La responsabilità del trasgressore viene, quindi, fatta dipendere
dalla sua inerzia.
Non solo, infatti, nessun controllo sull'operato del verbalizzante
(e quindi sulla stessa configurabilità giuridica dell'illecito,
oltre che sulla sussistenza materiale del fatto) viene compiuto
dall'autorità cui è attribuita la potestà sanzionatoria, ma anche
viene eliminata qualsiasi valutazione in ordine all'elemento
soggettivo del trasgressore ed ai parametri per graduare la sanzione
in funzione della gravità del fatto o della pericolosità del
soggetto (invece obbligatoria nella generalità degli altri casi in
cui la sanzione sia fissata tra un minimo ed un massimo edittale), ai
sensi dell'art. 11 della legge 689/1981).
E se possono comprendersi le esigenze di semplificazione che hanno
indotto il legislatore ad accelerare il procedimento sanzionatorio
nei casi in cui non vi fossero contestazioni da parte del
trasgressore (attribuendo così efficacia esecutiva ad un atto di
parte quale è il verbale di accertamento), non può, invece, non
ravvisarsi un conflitto innanzitutto con il principio di
ragionevolezza tutelato dall'art. 3 della Costituzione nella scelta
di spingere tale semplificazione sino al punto di trascurare quegli
elementi (personalità del trasgressore, buona fede del medesimo,
gravità del fatto, condizioni economiche del soggetto) che vengono,
invece, di regola presi in considerazione al fine di determinare
l'entità della sanzione e che pure dovrebbero essere valutati nel
caso in cui il verbale fosse, per qualsiasi motivo, impugnato avanti
al Pretetto.
Altro spessore avrebbe avuto la questione se il legislatore avesse
scelto di applicare il minimo edittale: in tal caso, infatti, la
scelta sarebbe stata conforme al principio (notoriamente affermato
dal Spuremo collegio) della non necessità di motivazione
sull'esercizio del potere discrezionale allorquando la sanzione
applicata sia pari al minimo edittale.
Avendo, tuttavia, la norma scelto di applicare, nella fattispecie,
una sanzione in misura ben diversa dal minimo (rapportata anzi al
massimo della pena), la decisione risulta lesiva anche del diritto di
difesa (art. 24 della Costituzione) dal momento che impedisce al
ricorrente di contestare (in sede giudiziaria) la congruità della
pena applicata sulla scorta dei parametri indicati dal citato art.
11, non essendo la misura della sanzione frutto di una
discrezionalità amministrativa, censurabile dall'interessato in base
alla motivazione, ma di una rigida predisposizione normativa che
necessariamente prescinde da qualsiasi motivazione.
Il procedimento va, dunque, sospeso e gli atti vanno trasmessi alla
Corte costituzionale come da dispositivo.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per contrasto
con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, la questione di
costituzionalità dell'art. 203, ultimo comma del decreto legislativo
30 aprile 1992, n. 285 e successive modifiche, nella parte in cui
consente l'applicazione di una sanzione amministrativa pari alla
metà del massimo edittale in assenza di un provvedimento
dell'autorità competente ad irrogare la sanzione che valuti la
sussistenza del fatto, la responsabilità del trasgressore e che
gradui la sanzione in conformità ai criteri fissati, in via
generale, dall'art. 11 della legge n. 689/1991;
Ordina conseguentemente la sospensione del giudizio in corso,
disponendo l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone, infine, che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della Cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata al Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente
del Senato della Repubblica.
Bologna, addì 24 aprile 1996
Il pretore: Schiesaro
96C1035