1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 15-2-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 35 SENTENZA 25 gennaio - 9 febbraio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni della Camera dei deputati - Attribuzione del premio di maggioranza al primo turno ovvero a seguito di ballottaggio - Ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni - Presentazione delle liste dei candidati e proclamazione degli eletti - Disomogeneita' tra i sistemi elettorali previsti per la Camera dei deputati e per il Senato della Repubblica. - D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), artt. 1, comma 2, 18-bis, comma 3, primo periodo, 19, comma 1, primo periodo, 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), 84, commi 1, 2 e 4, e 85, come sostituiti, modificati e/o aggiunti, rispettivamente, dall'art. 2, commi 1, 10, lettera c), 11, 25, 26 e 27 della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati); decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica), artt. 16, comma 1, lettera b), e 17, come novellati dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica); legge n. 52 del 2015, artt. 1, comma 1, lettere a), d), e), f) e g), e 2, comma 35. - (T-170035) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 15-2-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, comma
2, 18-bis, comma 3, primo periodo, 19, comma 1, primo periodo, 83,
commi 1, 2, 3, 4 e 5, 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), 84,
commi 1, 2 e 4, e 85 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione
del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della
Camera dei deputati), come sostituiti, modificati e/o aggiunti,
rispettivamente, dall'art. 2, commi 1, 10, lettera c), 11, 25, 26 e
27 della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di
elezione della Camera dei deputati); degli artt. 16, comma 1, lettera
b), e 17 del decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo
unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della
Repubblica), come novellati dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge 21
dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica); e degli artt. 1,
comma 1, lettere a), d), e), f) e g), e 2, comma 35, della legge n.
52 del 2015, promossi dai Tribunali ordinari di Messina, Torino,
Perugia, Trieste e Genova con ordinanze, rispettivamente, del 17
febbraio, del 5 luglio, del 6 settembre, del 5 ottobre e del 16
novembre 2016, iscritte ai nn. 69, 163, 192, 265 e 268 del registro
ordinanze 2016 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 14, 30, 41 e 50, prima serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di V.P. e altri, di L.P.C. e
altri, di M.V. e altri, di F.S. e altri, e di S.A. e altri, nonchè
gli atti di intervento di F.C.B. e altri, di C.T. e altri, di S.M.,
di F.D.M. e altro (intervenuti nel giudizio iscritto al n. 163 del
registro ordinanze 2016 con due atti, il primo nei termini e il
secondo fuori termine), del Codacons (Coordinamento delle
associazioni per la difesa dell'ambiente e la tutela dei diritti di
utenti e consumatori) e altro (intervenuti nei termini nei giudizi
iscritti ai nn. 265 e 268 del registro ordinanze 2016, e fuori
termine nei giudizi iscritti ai nn. 69 e 163 del registro ordinanze
2016), di V.P., di E.P. e altra, di M.M. ed altri e del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 2017 il Giudice
relatore Nicolò Zanon;
uditi gli avvocati Enzo Paolini per E.P. e altra, per F.C.B. e
altri, per S.M. e per V.P., Claudio Tani per C.T. e altri, Carlo
Rienzi per il Codacons (Coordinamento delle associazioni per la
difesa dell'ambiente e la tutela dei diritti di utenti e consumatori)
e altro, Vincenzo Palumbo e Giuseppe Bozzi per V.P. e altri, Roberto
Lamacchia per L.P.C. e altri, Michele Ricciardi per M.V. e altri,
Felice Carlo Besostri per F.S. e altri e per S.A. e altri, Lorenzo
Acquarone e Vincenzo Paolillo per S.A. e altri, e gli avvocati dello
Stato Paolo Grasso e Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 17 febbraio 2016 (reg. ord. n. 69 del
2016), il Tribunale ordinario di Messina ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia di elezione della
Camera dei deputati) e degli artt. 1, comma 2, e 83, commi 1, 2, 3, 4
e 5, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico
delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati),
questi ultimi come modificati dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge
n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, primo e secondo comma,
3, primo e secondo comma, 48, secondo comma, 49, 51, primo comma, e
56, primo comma, della Costituzione, e dell'art. 3 del Protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848;
dell'art. 1, comma 1, lettere a), d) e e), della legge n. 52 del 2015
e degli artt. 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e 84, commi 2 e 4, del d.P.R.
n. 361 del 1957, questi ultimi come sostituiti dall'art. 2, commi 25
e 26, della legge n. 52 del 2015, per violazione dell'art. 56, primo
e quarto comma, Cost.; dell'art. 1, comma 1, lettera g), della legge
n. 52 del 2015 e degli artt. 18-bis, comma 3, primo periodo, 19,
comma 1, primo periodo, e 84, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957,
come modificati e/o sostituiti, rispettivamente, dall'art. 2, commi
10, lettera c), 11 e 26, della legge n. 52 del 2015, per violazione
degli artt. 1, primo e secondo comma, 2, 48, secondo comma, 51, primo
comma, e 56, primo e quarto comma, Cost.; degli artt. 16, comma 1,
lettera b), e 17 del d.lgs. 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico
delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della
Repubblica), come novellati dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge 21
dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica), per violazione
degli artt. 1, 3, 48, secondo comma, 49 e 51 Cost.; e dell'art. 2,
comma 35, della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1,
3, 48, primo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost.
1.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere un
giudizio promosso con ricorso ai sensi dell'art. 702-bis del codice
di procedura civile da alcuni cittadini italiani iscritti nelle liste
elettorali del Comune di Messina, i quali hanno convenuto in giudizio
il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno,
affinchè sia riconosciuto e dichiarato «il loro diritto soggettivo
di elettorato, per partecipare personalmente, liberamente e
direttamente, in un sistema istituzionale di democrazia parlamentare,
con metodo democratico ed in condizioni di libertà ed eguaglianza,
alla vita politica della Nazione, nel legittimo esercizio della loro
quota di sovranità popolare, così come previsto e garantito dagli
artt. 1, 2, 3, 24, 48, 49, 51, 56, 71, 92, 111, 113, 117, 138 Cost. e
dagli artt. 13 CEDU (Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo), 3 Protocollo CEDU, entrambi ratificati in Italia
con legge 4 agosto 1955, n. 848»; affinchè sia riconosciuto e
dichiarato che l'applicazione della legge n. 52 del 2015 «risulta
gravemente lesiva dei loro diritti come sopra indicati, ponendosi in
contrasto con le superiori disposizioni costituzionali»; e, di
conseguenza, affinchè il giudice adito disponga «la trasmissione
degli atti alla Corte Costituzionale».
1.2.- In via preliminare, il Tribunale ordinario di Messina
rigetta le eccezioni sollevate nel giudizio a quo dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato, secondo la quale l'azione promossa dai
cittadini elettori avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile per
carenza di interesse ad agire, in quanto non sarebbero state ancora
indette le elezioni politiche e non vi sarebbe un'imminente
competizione elettorale nella quale esercitare il diritto di voto che
i ricorrenti assumono leso dalle disposizioni censurate, le quali
ultime, peraltro, «entreranno in vigore dal 1° luglio 2016».
Il giudice a quo, sul punto, dichiara di condividere
l'orientamento dalla Corte di cassazione, la quale avrebbe affermato
che l'espressione del diritto di voto «rappresenta l'oggetto di un
diritto inviolabile e "permanente", il cui esercizio da parte dei
cittadini può avvenire in qualunque momento» (Corte di cassazione,
sezione prima civile, ordinanza 17 maggio 2013, n. 12060). Pur
riconoscendo che, in quell'occasione, la decisione della Corte di
cassazione riguardava un ricorso proposto da un cittadino elettore in
relazione ad elezioni politiche già svolte, il giudice rimettente
afferma di aderire alle argomentazioni dei ricorrenti, i quali hanno
sostenuto che l'indagine sulla meritevolezza dell'interesse ad agire
non costituisce un parametro valutativo ai sensi dell'art. 100 cod.
proc. civ.; che, ai fini della proponibilità delle azioni di mero
accertamento, o, come nel caso in esame, costitutive o di
accertamento-costitutive, sarebbe «sufficiente l'esistenza di uno
stato di dubbio o incertezza oggettiva sull'esatta portata dei
diritti e degli obblighi scaturenti da un rapporto giuridico di fonte
negoziale o anche legale, in quanto tale idonea a provocare un
ingiusto pregiudizio non evitabile se non per il tramite del
richiesto accertamento giudiziale della concreta volontà della
legge, senza che sia necessaria l'attualità della lesione di un
diritto» (sono richiamate le sentenze della Corte di cassazione,
sezione seconda civile, 26 maggio 2008, n. 13556; sezione lavoro, 21
febbraio 2008, n. 4496; sezione seconda civile, 29 maggio 1976, n.
1952; sezione prima civile, 12 agosto 1966, n. 2209); che
l'espressione del voto costituisce oggetto di un diritto inviolabile
e «permanente» dei cittadini, i quali possono essere chiamati ad
esercitarlo in ogni momento e, pertanto, lo stato di incertezza al
riguardo costituisce un pregiudizio concreto, di per sè sufficiente
a giustificare la sussistenza dell'interesse ad agire; che, infine,
subordinare la proponibilità dell'azione «al verificarsi di
condizioni non previste dalla legge (come, ad esempio, la
convocazione dei comizi elettorali)» determinerebbe la lesione dei
parametri costituzionali che garantiscono l'effettività e la
tempestività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113, secondo
comma, Cost.). Il giudice a quo ricorda, inoltre, la sentenza della
Corte costituzionale n. 1 del 2014, con la quale sono state
dichiarate ammissibili questioni di legittimità costituzionale
relative a «normativa elettorale non conforme ai principi
costituzionali, indipendentemente da atti applicativi della stessa,
in quanto già l'incertezza sulla portata del diritto costituisce una
lesione giuridicamente rilevante», e osserva come, nella medesima
pronuncia, l'ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale sarebbe stata dettata dall'esigenza che non siano
sottratte al sindacato di costituzionalità le leggi che definiscono
le regole della composizione della Camera e del Senato.
Secondo il rimettente non potrebbe, invece, invocarsi - a
sostegno della soluzione opposta - la sentenza della Corte
costituzionale n. 110 del 2015, con la quale sono state dichiarate
inammissibili questioni di legittimità costituzionale aventi ad
oggetto disposizioni che regolano l'elezione dei membri italiani al
Parlamento europeo in relazione «a future consultazioni»: la Corte
costituzionale, infatti, in quella pronuncia, avrebbe sottolineato
come solo la disciplina elettorale per il rinnovo della Camera e del
Senato ricadano, in ragione del controllo riservato dall'art. 66
Cost. alle Camere stesse, in una zona franca sottratta al sindacato
di costituzionalità.
Per tali ragioni, il Tribunale ordinario di Messina ritiene
sussistente l'interesse ad agire dei ricorrenti.
1.3.- Sempre preliminarmente, il rimettente motiva sulla
sussistenza della rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale prospettate ai fini della definizione del giudizio
principale, argomentando che nel giudizio principale sarebbe
individuabile un petitum separato, distinto e più ampio rispetto
alle questioni di legittimità costituzionale sollevate: spetterebbe,
infatti, al giudice a quo la verifica delle altre condizioni da cui
la legge fa dipendere il riconoscimento del diritto di voto e,
inoltre, non vi sarebbe neppure coincidenza tra il dispositivo della
sentenza costituzionale e quello della sentenza che definisce il
giudizio di merito, la quale ultima, accertata l'avvenuta lesione del
diritto azionato, lo ripristina nella pienezza della sua espansione,
seppure per il tramite della sentenza costituzionale.
1.4.- Nel merito, il Tribunale ordinario di Messina, dopo aver
ampiamente illustrato le ragioni per le quali ritiene di non
condividere parte delle doglianze prospettate dalle parti, solleva
plurime questioni di legittimità costituzionale.
Con la prima censura, il rimettente dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52
del 2015 e degli artt. 1, comma 2, e 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, del
d.P.R. n. 361 del 1957, questi ultimi come modificati dall'art. 2,
commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015, in riferimento agli artt.
1, primo e secondo comma, 3, primo e secondo comma, 48, secondo
comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost., e all'art. 3
del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Dopo aver ricordato quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 1 del 2014, il rimettente premette di non dubitare
della conformità a Costituzione - e, in particolare, al principio di
eguaglianza del voto garantito dall'art. 48, secondo comma, Cost., il
quale richiede che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con
pari efficacia alla formazione degli organi elettivi - della
previsione di un premio di maggioranza alla lista che ottenga la
percentuale prescritta del 40 per cento dei voti al primo turno,
trattandosi, a suo avviso, di una soglia che, nell'ambito della
discrezionalità politica del legislatore, non rende intollerabile la
cosiddetta disproporzionalità tra voti espressi e seggi attribuiti.
Dubita, invece, il rimettente che le disposizioni censurate
contrastino con l'evocato parametro costituzionale, in quanto non
prevedono «un necessario rapporto tra voti ottenuti rispetto non già
ai voti validi, ma al complesso degli aventi diritto al voto (una
sorta di quorum di votanti), unitamente al fatto che il premio di
maggioranza operi anche in caso di ballottaggio (che andrebbe
comunque considerato come una nuova votazione tra due sole liste,
diverse dalla precedente, nella quale è necessario che la lista
vincente prenda almeno il 50,01% dei voti rispetto alla lista
concorrente) e che vi sia la clausola di sbarramento al 3%». Il
premio di maggioranza, così attribuito, finirebbe - secondo il
rimettente - per «liberare le decisioni della più forte minoranza da
ogni controllo dell'elettorato».
Il Tribunale ordinario di Messina specifica, infine, di dubitare
della legittimità costituzionale dell'introduzione di una clausola
di sbarramento per l'accesso al riparto dei seggi, pur in presenza di
un premio di maggioranza «a sua volta tendente a sovra-rappresentare
il partito con più voti», e ciò sebbene l'introduzione di soglie di
sbarramento costituisca una scelta riservata alla discrezionalità
politica del legislatore e la percentuale prevista dalla legge n. 52
del 2015 non sia, di per sè, nè troppo bassa, nè eccessivamente
elevata (è menzionata, sul punto, la sentenza della Corte
costituzionale n. 193 del 2015).
1.5.- Il medesimo Tribunale solleva questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a), d) e e), della legge
n. 52 del 2015 e degli artt. 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, e 84, commi 2
e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, questi ultimi come sostituiti
dall'art. 2, commi 25 e 26, della legge n. 52 del 2015, per
violazione dell'art. 56, primo e quarto comma, Cost.
Il rimettente premette che la legge n. 52 del 2015 suddivide il
territorio nazionale in venti circoscrizioni territoriali, a loro
volta ripartite in cento collegi plurinominali (fatti salvi i collegi
uninominali nelle circoscrizioni Valle d'Aosta e Trentino - Alto
Adige), e che, «nel contesto di un complesso meccanismo di calcolo da
parte dell'Ufficio centrale nazionale», nel caso in cui una lista
abbia esaurito in una circoscrizione il numero dei candidati
potenzialmente eleggibili, i seggi spettanti a quella circoscrizione
«carente» vengono trasferiti ad altra circoscrizione in cui vi siano
candidati «eccedentari», eleggibili in virtù del trasferimento di
seggi.
A suo avviso, tale meccanismo violerebbe il principio di
rappresentatività territoriale che l'art. 56 Cost. «delinea con
riguardo al rapporto tra i seggi da distribuire e la popolazione di
ogni circoscrizione». Il rimettente assume, infatti, che le
disposizioni censurate, nel consentire la traslazione dei voti utili
per l'elezione da una circoscrizione, che risulti carente di
candidati, ad un'altra, che risulti eccedentaria, si porrebbero in
contrasto «con il principio di rappresentatività e responsabilità
dell'eletto rispetto agli elettori che lo hanno espresso».
1.6.- La terza questione di legittimità costituzionale sollevata
dal Tribunale ordinario di Messina ha ad oggetto l'art. 1, comma 1,
lettera g), della legge n. 52 del 2015, e gli artt. 18-bis, comma 3,
primo periodo, 19, comma 1, primo periodo, e 84, comma 1, del d.P.R.
n. 361 del 1957, come modificati e/o sostituiti, rispettivamente,
dall'art. 2, commi 10, lettera c), 11 e 26, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, primo e secondo comma, 2, 48,
secondo comma, 51, primo comma, e 56, primo e quarto comma, Cost.
Ricorda, anzitutto, il rimettente la sentenza n. 1 del 2014, con
la quale la Corte costituzionale avrebbe dichiarato l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni che prevedevano le liste bloccate,
poichè esse non avrebbero consentito «all'elettore di esprimere
alcuna preferenza al fine di determinare l'elezione, ma solo di
scegliere una lista di partito, cui era rimessa la designazione e la
collocazione in lista di tutti i candidati», e, dunque, quel sistema
avrebbe reso «il voto sostanzialmente "indiretto", e, quindi, nè
libero, nè personale, in violazione dell'art. 48, secondo comma,
Cost.».
Osserva, quindi, che le disposizioni censurate prevedono, da un
lato, circoscrizioni «relativamente piccole» e, dall'altro, un
sistema misto, «in parte blindato ed in parte preferenziale»,
costituito da «liste bloccate solo per una parte dei seggi», ossia
solo per i capilista nei cento collegi plurinominali, mentre gli
altri candidati sono scelti con il voto di preferenza.
Ciò premesso, il rimettente osserva che se, «[d]i per se'», tali
norme potrebbero ritenersi coerenti con le indicazioni della Corte
costituzionale, residua tuttavia il dubbio «che possa concretamente
realizzarsi per le forze di opposizione (rectius: minoritarie) un
effetto distorsivo dovuto alla rappresentanza parlamentare largamente
dominata da capilista bloccati, pur se con il correttivo della
multicandidatura, ma con possibilità che il voto in tali casi sia
sostanzialmente "indiretto", e, quindi, nè libero, nè personale, in
violazione dell'art. 48, secondo comma, Cost.».
1.7.- Ulteriore questione di legittimità costituzionale investe
gli artt. 16, comma 1, lettera b), e 17 del d.lgs. n. 533 del 1993,
come novellati dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge n. 270 del 2005,
per violazione degli artt. 1, 3, 48, secondo comma, 49 e 51 Cost.
Dopo aver ricordato che tali disposizioni, che regolano il
sistema elettorale del Senato, prevedono che possano accedere alla
ripartizione dei seggi le coalizioni di liste che ottengono almeno il
20 per cento dei voti validi in ambito regionale, le singole liste
facenti parte di coalizioni che conseguono almeno il 3 per cento dei
voti validi e le singole liste, non coalizzate, che ottengono almeno
l'8 per cento dei voti, il giudice a quo ricorda la sentenza della
Corte costituzionale n. 1 del 2014, nella quale sarebbe stato
affermato che, nonostante rientri nella discrezionalità del
legislatore ordinario differenziare i sistemi elettorali dei due rami
del Parlamento, alla Corte sarebbe riservato il dovere di verificare
se la disciplina legislativa violi manifestamente i principi di
proporzionalità e ragionevolezza e, pertanto, sia lesiva degli artt.
1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost. Osserva, quindi,
il rimettente che, nel caso in esame, la «palese diversità di
sistema elettorale» favorisce la formazione di maggioranze
parlamentari non coincidenti, pur in presenza di una distribuzione
del voto sostanzialmente omogenea tra i due rami del Parlamento, e
che ciò - sul punto riportando un passo della sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014 - «rischia di compromettere sia il
funzionamento della forma di governo parlamentare delineata dalla
Costituzione repubblicana, nella quale il Governo deve avere la
fiducia delle due Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia
l'esercizio della funzione legislativa, che l'art. 70 Cost.
attribuisce collettivamente alla Camera ed al Senato», rischiando di
vanificare il risultato che si intende conseguire con un'adeguata
stabilità della maggioranza parlamentare e del Governo.
1.8.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva, infine,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 35, della
legge n. 52 del 2015, in base al quale le disposizioni contenute nel
medesimo art. 2 si applicano alle elezioni della Camera dei deputati
a decorrere dal 1° luglio 2016.
Il giudice a quo dubita che tale previsione sia conforme agli
artt. 1, 3, 48, primo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma,
Cost., in quanto, «in caso di nuove elezioni a legislazione
elettorale del Senato invariata (pur essendo in itinere la riforma
costituzionale di questo ramo del Parlamento), si produrrebbe una
situazione di palese ingovernabilità, per la coesistenza di due
diverse maggioranze». Pur ammettendo che in un sistema bicamerale
perfetto i componenti dei due rami del Parlamento possano essere
eletti con sistemi elettorali differenti e che ciò rientri nella
discrezionalità del legislatore, il rimettente ritiene che i sistemi
elettorali attualmente vigenti per la Camera e il Senato
produrrebbero maggioranze diverse e, dunque, assume che la
disposizione censurata sia incostituzionale, in quanto
l'applicabilità della legge n. 52 del 2015 non è stata differita
«al momento in cui verrà attuata la riforma costituzionale».
2.- Con atto depositato in data 26 aprile 2016 è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, infondate.
2.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilità di tutte le questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal Tribunale ordinario di Messina, in
quanto quest'ultimo avrebbe ritenuto sussistente il requisito della
rilevanza a prescindere, non solo dall'applicazione delle
disposizioni censurate, ma anche dall'astratta possibilità che tale
applicazione si verifichi. Nel caso di specie, infatti, le norme
censurate sarebbero vigenti, ma, sino al 1° luglio 2016, non
applicabili.
Nonostante il giudice a quo abbia ampiamente richiamato le
argomentazioni contenute nell'ordinanza della Corte di cassazione,
sezione prima civile, 17 maggio 2013, n. 12060, vi sarebbe
un'evidente differenza tra il caso ora all'esame della Corte
costituzionale e quello che condusse all'accoglimento delle questioni
di legittimità costituzionale sollevate dalla Corte di cassazione:
in quell'occasione, infatti, il giudice rimettente «si riferiva non
ad un'ipotetica e futura applicazione della disciplina elettorale, ma
ad un diritto di voto che aveva già avuto modo di esplicarsi a tre
riprese (2006, 2008 e 2013) con le note menomazioni riconducibili ad
una legge dichiarata poi incostituzionale». Mentre, cioè, l'azione
che aveva dato origine al giudizio di costituzionalità definito
dalla sentenza n. 1 del 2014 riguardava un accertamento riferito ad
elezioni già svolte, soggette ad una disciplina di legge già
efficace ed effettivamente già applicata, la legge n. 52 del 2015,
censurata dal Tribunale ordinario di Messina, produce i suoi effetti
a decorrere dal 1° luglio 2016 e, dunque, nessuna elezione si è
svolta in base a questa legge e nessuna lesione del proprio diritto
può essere addotta dai ricorrenti.
A sostegno dell'inammissibilità, l'Avvocatura generale dello
Stato richiama la sentenza n. 110 del 2015, assumendo che le
argomentazioni contenute in quella pronuncia sarebbero conferenti al
caso in esame.
Essa osserva, quindi, che l'ammissibilità di questioni di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto disposizioni che ancora
non spiegano i loro effetti «contrasterebbe a chiare lettere con il
dettato costituzionale che non prevede un ricorso preventivo di
legittimita'» e, dunque, con la stessa funzione del giudizio in via
incidentale. Del resto - osserva l'Avvocatura generale dello Stato -
sia per la Corte costituzionale, sia per la dottrina, l'indice
sintomatico minimo del requisito della rilevanza sarebbe proprio
l'applicabilità della norma impugnata al caso sottoposto al giudizio
del rimettente.
Rileva, inoltre, l'Avvocatura generale dello Stato che le
questioni di legittimità costituzionale sollevate sarebbero
inammissibili per evidente mancanza di attualità dell'interesse ad
agire dei ricorrenti rispetto a disposizioni non ancora applicabili.
La mancanza di un concreto ed attuale interesse delle parti
renderebbe impossibile distinguere i petita dei due giudizi, quello
instaurato di fronte al giudice civile e quello di costituzionalità.
Essa osserva, in definitiva, che, ai fini della rilevanza delle
questioni di legittimità costituzionale, occorre che «il giudizio a
quo abbia un oggetto, un fatto storico, al quale riferirsi», mentre
tale fatto sarebbe completamente mancante nel caso in esame, poichè
le disposizioni censurate non trovano applicazione «sino alla data di
entrata in vigore» e, a partire da quella data, esse troveranno
applicazione «solo se, e quando, saranno svolte le elezioni» in base
alla disciplina censurata.
Osserva ancora l'Avvocatura generale che il giudice a quo avrebbe
sovrapposto il concetto di rilevanza con quello di interesse
sostanziale della parte: un interesse pur meritevole di tutela non
potrebbe, infatti, sostituirsi al concetto di rilevanza (è
richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 193 del 2015,
con la quale è stata dichiarata inammissibile una questione di
legittimità costituzionale poichè, nella fattispecie concreta, la
disposizione censurata non aveva prodotto gli effetti lamentati dal
rimettente).
A sostegno dell'ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate non potrebbe, peraltro, osservarsi che, per
fare chiarezza sull'effettiva portata del diritto di voto, non vi
sarebbe altra via rispetto al giudizio di accertamento e al
successivo giudizio di costituzionalità, in quanto il controllo dei
risultati elettorali è affidato alle Camere. Tale motivazione - ad
avviso dell'Avvocatura generale dello Stato - rivelerebbe una
confusione tra le competenze delle Camere, chiamate ad accertare i
titoli di ammissione di ciascun parlamentare, e quelle della Corte
costituzionale.
La necessità di evitare le cosiddette zone franche non potrebbe,
inoltre, condurre a «stravolgere completamente» il modello vigente di
giustizia costituzionale imperniato sulla concretezza e sulla
incidentalità delle questioni di legittimità costituzionale.
Consentire la sottoponibilità allo scrutinio della Corte
costituzionale di leggi elettorali «prima della loro entrata in
vigore» o «promulgate nella legislatura in corso» potrebbe apparire
«addirittura contra legem», dal momento che - come dimostrerebbe il
disegno di legge di riforma costituzionale in via di approvazione -
è chiara l'intenzione del legislatore di disciplinare espressamente,
con disposizioni del tutto innovative, «i mezzi di ricorso di
costituzionalità delle leggi elettorali».
2.2.- L'Avvocatura generale dello Stato adduce plurimi argomenti
a sostegno della non fondatezza della prima censura sollevata dal
Tribunale ordinario di Messina.
Contesta, anzitutto, che le disposizioni censurate siano
incostituzionali, in quanto prevedono l'assegnazione del premio di
maggioranza a chi ottiene una percentuale parametrata sui voti validi
espressi, anzichè sui voti degli aventi diritto. Sul punto - oltre
ad eccepire una carenza di motivazione del rimettente, che dovrebbe
indurre la Corte costituzionale a dichiarare l'inammissibilità della
censura - l'Avvocatura generale dello Stato osserva che il diritto di
voto è strumentale alla formazione degli organi costituzionali, la
quale non potrebbe essere messa in pericolo dalla previsione di
quorum di partecipazione al voto «di rischioso raggiungimento». La
stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 1 del 2014, non
avrebbe mai fatto riferimento alla necessità di un rapporto tra
premio e percentuale degli aventi diritto, ma sempre e comunque tra
premio e «soglia minima dei voti».
Il legislatore avrebbe modificato il sistema elettorale della
Camera proprio per dare seguito all'affermazione della Corte
costituzionale. Il sistema resterebbe di tipo proporzionale con la
previsione di un premio di maggioranza, ma il premio è ora
attribuito alla singola lista che ottenga, al primo turno di
votazione, almeno il 40 per cento dei voti validi, ovvero, al secondo
turno, il 50 per cento più uno dei voti. La congruità di tali
soglie sarebbe dimostrata dalla circostanza che il premio di
maggioranza garantisce al massimo un numero di seggi pari a quindici
punti percentuali in più rispetto alla percentuale di consenso
ottenuta al primo turno e di cinque punti in più al ballottaggio.
Il Parlamento - osserva l'Avvocatura generale dello Stato -
avrebbe approvato la nuova legge elettorale tenendo conto non solo
dell'esigenza di superare le eventuali censure di
incostituzionalità, ma anche al fine di favorire la governabilità,
che la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 1 del 2014, ha
definito «senz'altro un obiettivo costituzionalmente legittimo».
Quanto alla scelta di attribuire il premio ad una singola lista,
anzichè ad una coalizione di liste, essa rientrerebbe certamente
nella discrezionalità del legislatore.
Quanto, poi, alla soglia per l'ottenimento del premio al secondo
turno - che, osserva l'Avvocatura generale dello Stato, «non appare
chiaro in realtà se sia anch'essa censurata o meno» - viene fatto
notare come tale soglia, pur non essendo esplicitata, operi
chiaramente in ragione della stessa natura del ballottaggio: poichè
il premio è attribuito alla lista che otterrà più del 50 per cento
dei voti validi, vi sarebbe ancora un riferimento alla soglia minima
di voti richiesta dalla più volte citata sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014.
D'altro canto, nessuna legge elettorale regionale che assegna un
premio di maggioranza prevede che esso sia subordinato al
raggiungimento di un quorum degli aventi diritto e ciò - secondo
l'Avvocatura generale dello Stato - appare «assolutamente razionale
in quanto il meccanismo della legge 52/2015 premia opportunamente la
partecipazione al voto di quella cittadinanza attiva che non deve
essere pregiudicata dal comportamento omissivo di chi liberamente
sceglie di non adempiere a quello che secondo Costituzione è il
dovere civico del voto».
È, quindi, richiamata la sentenza n. 275 del 2014, assumendo che
con tale decisione la Corte costituzionale avrebbe implicitamente
riconosciuto la valenza legittimante del turno di ballottaggio per
ciò che attiene all'assegnazione di un premio in seggi: non
sussisterebbero, quindi, i dubbi relativi ad una eccessiva
sovra-rappresentazione, poichè il premio sarebbe «diretta
conseguenza del voto e non un artifizio completamente scisso da
esso». La Corte costituzionale, nella sentenza n. 1 del 2014,
avrebbe, peraltro, affermato che ogni legge elettorale deve
contemperare il criterio della rappresentatività del corpo
elettorale con quello della governabilità, quest'ultima certamente
perseguibile, pur «con il "minore sacrificio possibile" per la
rappresentanza democratica». Essa non avrebbe, però, chiarito quando
si debba considerare superato il limite della manifesta sproporzione
della soglia e del premio di maggioranza.
Osserva l'Avvocatura generale dello Stato che la legge n. 52 del
2015 avrebbe comunque introdotto, rispetto alla previgente
disciplina, un elemento di novità sostanziale, in quanto la
maggioranza richiesta per accedere al premio non sarebbe relativa,
bensì assoluta: ciò dimostrerebbe l'erroneità di quanto sostenuto
dai ricorrenti nel giudizio a quo, in ordine all'assenza di un quorum
minimo di consensi al secondo turno, ai fini dell'assegnazione alla
lista vincente del premio di maggioranza.
L'Avvocatura generale dello Stato contesta, quindi, con ampiezza
di argomenti, che l'incostituzionalità delle disposizioni censurate
possa desumersi dall'ipotesi che si presenti al voto un numero
irrisorio di elettori: non si rinverrebbe, infatti, in Costituzione
la necessità di dare un fondamentale potere di «blocco» a chi si
disinteressa della vita politica, scegliendo di non votare.
Concludendo su tale censura, l'Avvocatura generale dello Stato
illustra le ragioni per le quali il sistema elettorale introdotto
dalla legge n. 52 del 2015 si caratterizzerebbe per una maggiore
rappresentatività rispetto sia alla previgente disciplina - quella
introdotta dalla legge n. 270 del 2005 - sia ai sistemi maggioritari,
tradizionalmente adottati in altri Stati occidentali, come la Francia
e l'Inghilterra.
2.3.- Considerandola una autonoma questione di legittimità
costituzionale, l'Avvocatura generale dello Stato si sofferma,
quindi, sulla lamentata previsione, da parte del rimettente, di una
soglia di sbarramento al 3 per cento per l'accesso al riparto dei
seggi, pur in presenza di un premio di maggioranza.
Essa eccepisce, anzitutto, l'inammissibilità di tale censura per
carenza di motivazione, e in quanto essa sarebbe stata prospettata in
modo contraddittorio, generico e perplesso.
Nel merito ritiene che la questione sarebbe, comunque, infondata,
in quanto sussiste ampia discrezionalità legislativa nella scelta
del sistema elettorale e, in particolare, nel coniugare in modo
equilibrato il rapporto tra attività dei partiti e scelte degli
elettori nella competizione elettorale, tutelando, nel contempo, il
diritto degli elettori e l'esigenza di funzionalità degli organi.
L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea come la soglia di
accesso pari al 3 per cento dei voti sia una delle più basse nel
panorama europeo e nella storia delle leggi elettorali italiane.
Quanto all'asserita incostituzionalità della compresenza di
soglie di accesso e del premio, essa osserva che non solo essa non fu
censurata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014, ma
che tale coesistenza «ben può essere compatibile con il principio di
uguaglianza in uscita del voto degli elettori, perchè l'uguaglianza
non attiene all'effetto del sistema elettorale, bensì esclusivamente
al valore di ciascun voto in entrata, che deve essere in grado di
assicurare la funzionalità degli organi ai quali l'elezione
provvede».
L'Avvocatura generale dello Stato rileva, infine, come la
presenza della soglia di sbarramento non si ponga in contrasto con
l'art. 3 del Protocollo addizionale alla CEDU, richiamando la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ritenuta
pertinente.
2.4.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilità anche della questione di legittimità
costituzionale con cui il Tribunale ordinario di Messina lamenta
l'illegittimità costituzionale delle disposizioni che, nella fase
della assegnazione, consentirebbero una traslazione dei seggi da una
circoscrizione ad un'altra. L'Avvocatura generale dello Stato
ritiene, infatti, che la censura sarebbe apodittica e scarsamente
motivata, in quanto il giudice a quo, anzichè spiegare il meccanismo
di attribuzione dei seggi, si limiterebbe a denunciarne la
complessità e rinvierebbe per relationem agli atti delle parti.
In secondo luogo, l'Avvocatura statale rileva una inesatta
indicazione delle disposizioni sottoposte al giudizio della Corte
costituzionale: la censura avverso l'art. 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5,
del d.P.R. n. 361 del 1957 sarebbe troppo ampia, in quanto la
disposizione che consente il trasferimento dei seggi da una
circoscrizione ad un'altra sarebbe solo l'art. 83, comma 1, numero
8), del d.P.R. n. 361 del 1957; la censura avverso l'art. 84, commi 2
e 4, del medesimo d.P.R. sarebbe, invece, errata, poichè la norma
che prevede il trasferimento dei seggi da un collegio ad un altro è
contenuta nel comma 3 dello stesso art. 84.
Le questioni sarebbero in ogni caso infondate, poichè il quarto
comma dell'art. 56 Cost. - secondo l'Avvocatura generale dello Stato
- sarebbe disposizione precettiva nei confronti del legislatore
nazionale, affinchè quest'ultimo tenga in dovuta considerazione, nel
momento della distribuzione dei 618 seggi, la composizione numerica
della popolazione in ogni circoscrizione, mentre non riguarderebbe il
meccanismo di assegnazione dei seggi alle singole liste, che viene
effettuato nel momento successivo alle elezioni.
Le disposizioni censurate, peraltro, regolerebbero fattispecie
del tutto ipotetiche, «al fine di evitare che, per un concorso di
fattori avversi, non si riesca ad assegnare tutti i seggi previsti
dalla Costituzione». Prescrizioni analoghe sarebbero state contenute
nella previgente disciplina, senza mai essere state oggetto di
pronuncia da parte della Corte costituzionale. Peraltro, le
disposizioni introdotte dalla legge n. 52 del 2015 avrebbero «un
grado maggiore di razionalità nell'allocazione dei seggi sia alle
liste deficitarie sia a quelle eccedentarie» rispetto a quelle
previgenti: mentre, infatti, precedentemente, i seggi erano assegnati
alla lista deficitaria dove l'eccedentaria avesse ottenuto il seggio
con la minore parte decimale, a prescindere dall'esito della lista
deficitaria in quel collegio, le disposizioni ora censurate prevedono
che la lista deficitaria ottenga il seggio nel collegio della
circoscrizione in cui ottiene la maggiore parte decimale e la lista
eccedentaria lo perda nel collegio della medesima circoscrizione in
cui ha ottenuto la minore parte decimale. Questo sistema renderebbe
meno irrazionale lo slittamento di seggi - che comunque resterebbe
minimo - e il fenomeno sarebbe, comunque, «contenuto a livello
regionale».
Da quanto esposto emergerebbe - secondo l'Avvocatura generale
dello Stato - che le disposizioni censurate non solo non contrastano
con il principio di rappresentatività territoriale insito nell'art.
56 Cost., ma «si pongono come "norma tecnica di chiusura" per evitare
che venga leso il principio costituzionale concernente la completa
formazione della rappresentanza popolare».
Osserva, quindi, l'Avvocatura generale dello Stato che le
disposizioni censurate riguardano il momento dell'assegnazione dei
seggi, mentre l'art. 56 Cost. si riferirebbe al momento antecedente
della distribuzione degli stessi tra le circoscrizioni, la quale
spetta, ai sensi dell'art. 3 del citato d.P.R., ad un decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell'interno,
da emanare contestualmente al decreto di convocazione dei comizi
elettorali.
Rileva, infine, la difesa erariale che il rapporto tra l'esigenza
che gli effetti di un sistema elettorale assicurino, nello stesso
tempo e nella migliore misura possibile, la proporzionalità politica
e quella territoriale sarebbe problema di valenza generale, e non
riguarderebbe solo la legge sottoposta allo scrutinio della Corte
costituzionale. È ricordata, sul punto, la sentenza della Corte
costituzionale n. 271 del 2010, nella quale fu menzionato, quale
possibile meccanismo per la riduzione del trasferimento dei seggi nel
sistema per l'elezione dei membri italiani al Parlamento europeo,
quello allora disciplinato dall'art. 83, comma 1, numero 8), del
d.P.R. n. 361 del 1957, che sarebbe stato ora migliorato proprio
dalla legge n. 52 del 2015.
2.5.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce che anche la
terza questione di legittimità costituzionale sollevata dal
Tribunale ordinario di Messina sarebbe inammissibile, perchè posta
in modo contraddittorio. Il rimettente, infatti, dapprima sosterrebbe
che la presenza di soli capilista bloccati e liste elettorali corte
risponderebbe alle richieste della sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014, per poi affermare che le disposizioni
censurate si porrebbero in contrasto con l'art. 48 della Costituzione
per quanto riguarda l'elezione dei candidati dell'opposizione.
Ritiene, quindi, la difesa erariale che il rimettente avrebbe
assunto apoditticamente che saranno eletti tutti e soli i capilista
dei partiti di minoranza.
Tale ultima affermazione, peraltro, oltre che apodittica, sarebbe
erronea, in quanto il giudice a quo ometterebbe di considerare la
complessità del fenomeno elettorale, e postulerebbe che in nessun
collegio i partiti di minoranza riescano ad eleggere più di un
deputato: ciò potrebbe, però, riguardare solo i partiti che hanno
un debole consenso in tutto il territorio elettorale, non certo
quelli fortemente radicati a livello territoriale.
Ritiene, quindi, l'Avvocatura generale dello Stato che, per ciò
che concerne i seggi per le forze di opposizione, è altamente
probabile che le liste minori, avendo prevedibilmente meno candidati
in grado di catalizzare il consenso, presentino numerose
pluricandidature a capolista in più collegi plurinominali della
medesima circoscrizione e che tale circostanza, in virtù delle
successive, doverose opzioni, non potrà che favorire il subentro dei
numerosi candidati che hanno ottenuto le preferenze anche nell'ambito
dei 278 seggi da distribuire tra le liste di minoranza.
Sarebbe, dunque, del tutto impossibile - ad avviso
dell'Avvocatura generale dello Stato - «prevedere la proporzione
degli eletti delle forze di minoranza tra "capolista" e
"preferenziati"» e non potrebbe, quindi, correttamente argomentarsi,
come viceversa paventato nell'ordinanza di rimessione, «che la
minoranza verrebbe "largamente dominata da capilista bloccati"».
Peraltro, l'Avvocatura sottolinea che, mentre con la legge n. 270
del 2005, se un capolista risultava eletto in più collegi, si
liberavano seggi per altrettanti capilista bloccati, con il sistema
ora censurato il beneficio sarebbe chiaramente a vantaggio dei primi
non eletti con le preferenze.
Osserva, infine, l'Avvocatura generale dello Stato che, con la
previsione di riservare ai capilista la possibilità di potersi
candidare in più collegi, il legislatore avrebbe voluto attribuire
alle formazioni politiche il potere di designare i propri candidati
anche al fine di garantire la realizzazione di quelle linee
programmatiche che esse sottopongono alla scelta del corpo elettorale
in maniera funzionale al principio di governabilità, e ciò in linea
con l'art. 49 Cost., che darebbe particolare risalto alla
insostituibile funzione dei partiti quali intermediari rispetto al
potere sovrano esercitato dal popolo. Anche la Corte europea dei
diritti dell'uomo, nella sentenza 13 marzo 2012, Saccomanno e altri
c. Italia, non avrebbe rilevato contrasti tra il sistema elettorale
introdotto dalla legge n. 270 del 2005 e il diritto convenzionale e,
in particolare, avrebbe osservato che i sistemi elettorali selettivi
e le liste bloccate vanno valutati «nel complesso» e che la scelta
dell'elettore deve essere bilanciata con il ruolo che i partiti
politici sono chiamati a svolgere negli ordinamenti democratici.
2.6.- In ordine alla quarta questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Messina,
l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, anzitutto, che il
rimettente non spiega per quale ragione diverse soglie di sbarramento
per il sistema elettorale della Camera e del Senato condurrebbero
alla formazione di maggioranze diverse, e osserva che, «a tutto
concedere, non tanto la diversità di soglie di sbarramento quanto,
eventualmente, una diversità di soglie percentuali per
l'attribuzione del premio di maggioranza potrebbe condurre a
maggioranze diverse nelle due Camere».
Osserva l'Avvocatura generale dello Stato che sarebbe, peraltro,
la stessa Costituzione a prevedere diversità sostanziali tra i due
sistemi elettorali, e che, nel caso in cui si formino due maggioranze
differenti, ciò «corrisponderebbe ad una logica contro-maggioritaria
idonea proprio a temperare gli effetti che la legge elettorale della
Camera spiegherebbe sull'intero sistema politico-costituzionale».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, tali osservazioni non
sarebbero contraddette da quanto affermato dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 1 del 2014, in quanto il passo citato dal giudice a
quo non si riferirebbe alla diversità dei sistemi elettorali di
Camera e Senato, bensì all'irragionevolezza delle disposizioni,
allora censurate, relative ai premi di maggioranza regionali. D'altro
canto, sarebbe lo stesso rimettente, nel successivo paragrafo
dell'ordinanza di rimessione, ad affermare che non è di per sè
irragionevole che i due sistemi elettorali siano differenti e che la
scelta rientra nella discrezionalità del legislatore.
Rileva, infine, l'Avvocatura generale dello Stato che il giudice
a quo non indicherebbe chiaramente la norma parametro che assume
violata.
2.7.- Con riferimento all'ultima censura sollevata dal Tribunale
ordinario di Messina, l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce,
anzitutto, che essa sarebbe ipotetica, e, dunque, inammissibile, in
quanto il giudice a quo avanzerebbe il dubbio relativo alla
possibilità che, tra il 1° luglio 2016 e l'entrata in vigore della
riforma costituzionale in itinere, in caso di elezioni che si
celebrassero medio tempore, coesistano due diversi sistemi elettorali
per la Camera e il Senato.
Nel merito, la censura sarebbe comunque infondata. Si osserva che
ben può il legislatore, nell'ambito della propria discrezionalità,
decidere che le disposizioni approvate non siano immediatamente
applicabili, e che tale scelta - che certamente dimostra come il
legislatore auspichi l'approvazione definitiva della riforma
costituzionale - è proprio finalizzata ad evitare che, fino al 1°
luglio 2016, si applichino due diversi sistemi elettorali. Se,
comunque, la riforma costituzionale non fosse approvata, ciò non
comporterebbe, come precedentemente osservato, una violazione degli
evocati parametri costituzionali. Secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, d'altro canto, non sarebbe stato ragionevole e coerente, da
parte del legislatore, modificare il sistema elettorale del Senato
prima della definitiva approvazione della riforma costituzionale, nè
potrebbe reputarsi incostituzionale, attraverso un generico rinvio al
principio di ragionevolezza, il fatto che l'applicazione della legge
n. 52 del 2015 non sia subordinata «ad libitum» all'entrata in vigore
della legge di revisione costituzionale, che potrebbe anche non
superare positivamente il referendum previsto dall'art. 138 Cost.
3.- Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti, con atto
depositato il 26 aprile 2016, alcuni dei ricorrenti nel giudizio
principale, i quali hanno chiesto l'accoglimento di tutte le
questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Tribunale di
Messina.
4.- Con atto depositato il 26 aprile 2016 hanno spiegato
intervento ad adiuvandum F.C.B., G.B., G.C.F. e D.A., assumendo di
essere ricorrenti in giudizi analoghi a quello pendente di fronte al
Tribunale ordinario di Messina. Con atto depositato il 6 settembre
2016 G.B. ha rinunciato all'intervento. Con atto depositato il 12
settembre 2016 hanno rinunciato all'intervento anche F.C.B., G.C.F. e
D.A.
5.- In data 13 settembre 2016 - in prossimità dell'udienza
pubblica del 4 ottobre 2016, poi rinviata - l'Avvocatura generale
dello Stato ha depositato ulteriore memoria in cui ribadisce le
conclusioni già rassegnate con l'atto di intervento.
6.- Le parti del giudizio a quo costituitesi nel giudizio davanti
alla Corte costituzionale, hanno depositato, in data 13 settembre
2016 e 2 gennaio 2017, ampie memorie, in cui adducono argomenti a
sostegno dell'ammissibilità e della fondatezza delle questioni
sollevate dal Tribunale ordinario di Messina.
Esse osservano, anzitutto, che il rimettente avrebbe ampiamente
motivato sulla sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti e
che tale motivazione sarebbe corretta, in quanto le azioni di
accertamento sarebbero per loro natura orientate a scongiurare il
pregiudizio che si verificherebbe per i ricorrenti se la legge
elettorale comprimesse i loro diritti, e in quanto sarebbe lo stato
di incertezza obiettiva a configurare un pregiudizio concreto ed
attuale; che, inoltre, l'interesse ad agire sussisteva già al
momento della proposizione della domanda, dal momento che il Governo
aveva già dato attuazione alla delega contenuta alla legge n. 52 del
2015, approvando il decreto legislativo 7 agosto 2015, n. 122
(Determinazione dei collegi della Camera dei deputati, in attuazione
dell'articolo 4 della legge 6 maggio 2015, n. 52, recante
disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati).
Adducono, quindi, diffuse argomentazioni a sostegno
dell'accoglimento, nel merito, di tutte le censure sollevate dal
Tribunale ordinario di Messina.
Esse chiedono, infine, alla Corte costituzionale di sollevare di
fronte a se stessa questioni di legittimità costituzionale
dell'intera legge n. 52 del 2015, «con particolare riferimento ai
suoi articoli fondamentali (1, 2 e 4)», poichè sarebbe stata
approvata, prima al Senato e poi alla Camera, «in palese violazione
dell'art. 72, commi 1 e 4, Cost. e dell'art. 3 del protocollo CEDU
(per come richiamato dall'art. 117, comma 1, Cost.)». Le parti
ricordano che identica censura era stata proposta nel giudizio
principale, ma che il giudice a quo l'aveva ritenuta manifestamente
infondata. Ora - illustrando le ragioni per le quali, a loro avviso,
il rimettente sarebbe incorso in «una classica ipotesi di svista
processuale» - sollecitano la Corte costituzionale, con ampiezza di
argomenti, a sollevare di fronte a se stessa le medesime questioni
attinenti a presunti vizi di formazione della legge.
7.- In data 3 gennaio 2017 hanno depositato atto di intervento,
fuori termine, il Codacons (Coordinamento delle associazioni per la
difesa dell'ambiente e la tutela dei diritti di utenti e dei
consumatori), in persona del suo legale rappresentante G.U., e
quest'ultimo, «in proprio nella qualità di elettore avente diritto
ad esprimersi nelle consultazioni elettorali». A sostegno della
propria legittimazione, essi assumono di essere titolari, in qualità
di singoli ed associati, di un interesse qualificato immediatamente
inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, ossia
l'accertamento del diritto di votare in conformità alla
Costituzione. In particolare, sono ricordati i compiti e le finalità
che lo statuto affida al Codacons.
Gli intervenienti hanno depositato ulteriore memoria, fuori
termine, il 13 gennaio 2017.
8.- Con ordinanza del 5 luglio 2016 (reg. ord. n. 163 del 2016),
il Tribunale ordinario di Torino, prima sezione civile, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera f), della legge n. 52 del 2015 e dell'art. 83, comma 5, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come novellato dall'art. 2, comma 25, della
legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3
e 48, secondo comma, Cost.; e dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del
1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48 Cost.
8.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere un
giudizio promosso con ricorso ai sensi degli artt. 702-bis e seguenti
cod. proc. civ. da alcuni cittadini italiani iscritti nelle liste
elettorali, i quali hanno convenuto in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno, chiedendo che sia
accertato «il diritto di "votare conformemente alla Costituzione"
lamentando la lesione di tale diritto ad opera di specifiche norme
della legge elettorale n. 52 del 6 maggio 2015 (il c.d. Italicum) che
hanno sostituito o modificato il DPR n. 361 del 30 marzo 1957 e le
residue norme della legge elettorale n. 270/2005 che aveva modificato
il Testo Unico per l'elezione del Senato della Repubblica, approvato
con Decreto Legislativo n. 533 del 20 dicembre 1993».
8.2.- In via preliminare, il rimettente motiva in ordine alla
sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti, nonostante
l'applicabilità della legge n. 52 del 2015, entrata in vigore il 23
maggio 2015, sia stata differita al 1° luglio 2016, ossia ad un
momento successivo alla proposizione del ricorso. Poichè gli attori
lamentano l'incertezza della portata del diritto di voto, come
regolato da un complesso di norme già in vigore e la cui
applicabilità, benchè differita, è certa, il rimettente ritiene
che sussista e sia attuale l'interesse dei ricorrenti ad ottenere una
pronuncia di accertamento «prima ancora che la legge sia applicata,
ossia prima ancora che vengano convocati i comizi elettorali», e ciò
anche perchè, una volta emesso il decreto di convocazione dei comizi
elettorali, non vi sarebbe più spazio di tutela effettiva per
l'elettore, non potendo costui ottenere pronunce giurisdizionali che
incidano sulle elezioni. Ritiene il rimettente che deponga a favore
di tale ricostruzione anche la sentenza della Corte di cassazione,
sezione prima civile, 16 aprile 2014, n. 8878 - emessa dopo la
sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014 - dalla quale
emergerebbe come il ripristino della pienezza del diritto di voto non
possa che valere pro futuro, non potendo, invece, incidere sugli
esiti delle elezioni già svolte.
8.3.- Il rimettente argomenta, quindi, in ordine alla sussistenza
del requisito della rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate rispetto alla controversia instaurata dai
ricorrenti, ritenendo che il dispositivo della sentenza della Corte
costituzionale e quello della sentenza che deve definire il giudizio
di merito siano tra loro autonomi, poichè spetta a quest'ultima
accertare l'avvenuta lesione del diritto azionato e, in caso di
accoglimento delle questioni sollevate, ripristinarlo nella sua
pienezza, seppure con il tramite della sentenza costituzionale (sono
richiamate l'ordinanza della Corte di cassazione, sezione prima
civile, 17 maggio 2013, n. 12060 e la sentenza della Corte
costituzionale n. 59 del 1957).
8.4.- Nel merito, il Tribunale ordinario di Torino, dopo aver
ampiamente illustrato le ragioni per le quali ritiene di non
condividere larga parte delle doglianze prospettate dalle parti,
solleva due questioni di legittimità costituzionale.
La prima ha ad oggetto l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge
n. 52 del 2015 e l'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361 del 1957, come
sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, ossia
le disposizioni che prevedono che, in caso di mancato conseguimento
del premio di maggioranza al primo turno di votazione, tale premio
sia attribuito in seguito ad un turno di ballottaggio a cui accedono
le due liste più votate. Il rimettente dubita che tale previsione
sia conforme agli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma,
Cost.
Il giudice a quo ricorda, anzitutto, che il legislatore, nel
determinare i modi con i quali attribuire il premio di maggioranza,
deve operare in modo tale da contemperare ragionevolmente due
contrapposti interessi di pari rilievo costituzionale, il principio
di rappresentatività e il principio di governabilità, e richiama,
sul punto, quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza
n. 1 del 2014. Ricorda, quindi, che il modo in cui la legge n. 52 del
2015 ha delineato il turno di ballottaggio ha indotto la dottrina a
chiedersi se esso possa dirsi rispettoso del principio costituzionale
«del necessario rispetto di un limite ontologico di rappresentanza
del voto in presenza del quale possa essere attribuito, a una sola
lista, il premio di maggioranza, senza incorrere in censure di
irragionevolezza e di eccessiva distorsione del voto». Dopo aver
ricordato gli argomenti di chi ritiene che il turno di ballottaggio
non possa essere sospettato di violare il ricordato principio
costituzionale di rappresentanza del voto e gli argomenti di chi,
invece, dubita della legittimità costituzionale di tale meccanismo,
il rimettente afferma di condividere questa seconda lettura, secondo
la quale quella che scaturisce dal turno di ballottaggio sarebbe «una
maggioranza solo virtuale perchè priva, se non adeguatamente
corretta, di una effettiva valenza rappresentativa del corpo
elettorale».
Il legislatore, infatti, limitandosi a prevedere che accedano al
turno di ballottaggio le due liste più votate, purchè abbiano
ottenuto almeno il 3 per cento dei voti (ovvero il 20 per cento nel
caso siano espressione di minoranze linguistiche), avrebbe, da un
lato, riconosciuto che esiste un problema di rappresentatività delle
liste ammesse al ballottaggio, dall'altro, però, avrebbe utilizzato
le soglie previste, in generale, dalla legge elettorale per
scoraggiare una eccessiva «polverizzazione» del voto.
Inoltre - osserva il rimettente - nel valutare l'effettiva forza
rappresentativa del 50 per cento più uno dei voti espressi al
ballottaggio, si dovrebbe anche considerare che è previsto che tale
maggioranza sia calcolata sui voti validi espressi, circostanza che
non darebbe «alcun rilievo al peso dell'astensione, che potrebbe
essere anche molto rilevante quale prevedibile conseguenza della
radicale riduzione dell'offerta elettorale nel ballottaggio».
Il rimettente, infine, ricordando che il legislatore ha
esplicitamente vietato - per il turno di ballottaggio -
apparentamenti o coalizioni tra liste, ritiene che tale scelta,
«evidentemente espressione di un favore per la governabilita'»,
sarebbe irrazionale, in quanto il voto espresso al turno di
ballottaggio sacrificherebbe eccessivamente il valore della
rappresentatività.
In conclusione, il giudice a quo assume che, «[s]enza l'adozione
di meccanismi che garantiscano una adeguata espansione della
componente rappresentativa del voto (ovvero senza l'eliminazione del
divieto di cui si è detto) l'attribuzione del premio di maggioranza
alla sola lista che, all'esito del ballottaggio, si aggiudichi il
premio di maggioranza finisce per essere svincolata dalla esistenza
di parametri oggettivi che consentano di affermare che la lista
vincitrice ha ottenuto quella "ragionevole soglia di voti minima" in
presenza della quale è possibile la legittima attribuzione del
premio di maggioranza», e, per tali ragioni, chiede la declaratoria
di illegittimità costituzionale delle disposizioni censurate per
violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
8.5.- La seconda questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Tribunale ordinario di Torino investe l'art. 85 del
d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della
legge n. 52 del 2015, il quale stabilisce che il candidato eletto in
più collegi plurinominali debba dichiarare alla Presidenza della
Camera dei deputati, entro otto giorni dalla data dell'ultima
proclamazione, quale collegio plurinominale prescelga, e che, in
assenza di opzione, si procede al sorteggio.
Secondo il rimettente, mentre non sarebbe irragionevole che sia
data la possibilità ai soli capilista di candidarsi in più collegi,
costituirebbe, invece, una violazione degli artt. 3 e 48 Cost. non
vincolare l'opzione del capolista che risulti eletto in più collegi
a criteri oggettivi e predeterminati, rispettosi, nel massimo grado
possibile, della volontà espressa dagli elettori.
Il giudice a quo osserva che rimettere l'opzione tra un collegio
ed un altro «ad una mera valutazione di opportunità da parte del
candidato» avrebbe l'effetto di annullare «sostanzialmente» il voto
di preferenza nel collegio optato dal capolista: in virtù
dell'opzione potrebbe accadere «che il candidato che abbia ricevuto
molte preferenze (addirittura il più votato in assoluto) sia
surclassato da uno o più candidati di altri collegi, con meno
preferenze» e, inoltre, l'assenza di qualsivoglia criterio oggettivo
al quale il capolista debba ispirarsi nella scelta renderebbe
impossibile per l'elettore effettuare valutazioni prognostiche
sull'utilità del suo voto di preferenza ad un candidato che faccia
parte di una lista con un candidato capolista in altri collegi. Tale
imprevedibilità sarebbe ulteriormente confermata dal meccanismo
alternativo alla scelta, costituito dal sorteggio.
Tale disciplina - secondo il rimettente - si concreterebbe «in
una distorsione tra il voto di preferenza espresso dagli elettori e
il suo esito "in uscita" in quel collegio che appare irrazionale
rispetto al diritto di uguaglianza e libertà del voto, in quanto
lede in modo eccessivo tale diritto, senza che vi sia un altro
correlativo valore di rilievo costituzionale da salvaguardare». Il
giudice a quo aggiunge che non potrebbe invocarsi, in proposito, il
valore della governabilità, poichè tale valore viene tutt'al più
in rilievo con l'introduzione dei capilista bloccati e con la
possibilità, data a costoro, di candidarsi in più collegi. Tale
soluzione esprime, infatti, l'interesse delle forze politiche di
riservare, in caso di vittoria elettorale, un seggio sicuro alla
Camera a favore di personalità da loro prescelte. Sarebbe, invece,
eccessivamente sproporzionato perseguire il valore della
governabilità anche con la disposizione censurata, la quale
consentirebbe, senza alcuna ragione, di escludere dal Parlamento un
candidato «senza che tale scelta sia condizionata dal numero di voti
di preferenza ottenuti dal candidato destinato all'esclusione, ovvero
da altro sistema che consenta di salvaguardare nel massimo grado
possibile il voto di preferenza espresso dagli elettori in favore di
chi non è capo lista».
9.- Con atto depositato il 4 agosto 2016 l'Avvocatura generale
dello Stato è intervenuta in giudizio per il Presidente del
Consiglio dei ministri e per il Ministro dell'interno, quest'ultimo
parte, insieme al Presidente del Consiglio, del giudizio principale.
9.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilità di entrambe le questioni sollevate dal Tribunale
ordinario di Torino, adducendo argomenti analoghi a quelli già
svolti nella memoria depositata per il giudizio instaurato dal
Tribunale ordinario di Messina (reg. ord. n. 69 del 2016). Con
specifico riferimento alle questioni sollevate dal Tribunale
ordinario di Torino, essa si limita a precisare che anche in tal caso
difetterebbe non solo l'avvenuta lesione del diritto (che potrebbe
perfezionarsi solo a seguito di una competizione elettorale già
avvenuta), ma anche l'ipotizzabilità della lesione, in quanto, al
momento dell'instaurazione del giudizio a quo, la disciplina
censurata non risultava applicabile. L'attualità dell'interesse ad
agire dovrebbe, infatti, sussistere sin dal momento in cui l'azione
di accertamento è instaurata. Anche il Tribunale ordinario di Torino
avrebbe, dunque, sollevato questioni di legittimità costituzionale
premature e, come tali, inammissibili.
9.2.- In ordine alla prima questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Torino,
l'Avvocatura generale dello Stato ne eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilità per erronea o inesatta indicazione delle norme
oggetto, in quanto il giudice a quo, censurando complessivamente
l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del 2015, non
avrebbe correttamente individuato la porzione di norma che regola il
turno di ballottaggio.
La questione sarebbe, inoltre, inammissibile per
contraddittorietà, in quanto il giudice a quo ritiene necessario il
superamento di un certo quorum di aventi diritto al voto al turno di
ballottaggio, in cui è assegnato il premio di maggioranza pari al 5
per cento dei seggi, e non anche nel primo turno, in cui, invece, il
premio può raggiungere il 15 per cento dei seggi.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato chiede che la
questione sia dichiarata non fondata, contestando la correttezza
degli argomenti addotti dal rimettente a sostegno del dubbio di
legittimità costituzionale sollevato.
Con riferimento alla possibile limitata rappresentatività delle
liste ammesse al turno di ballottaggio, la difesa erariale ritiene
che il giudice a quo avrebbe erroneamente sovrapposto la soglia
minima di voti che, alla luce della sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014, deve essere prevista per conseguire il
premio di maggioranza, con un'ulteriore soglia minima di voti da
prevedere per accedere al secondo turno. Non avrebbe, inoltre,
considerato che l'accesso al ballottaggio non sarebbe sganciato dal
principio della rappresentanza popolare, ma, al contrario,
risulterebbe intrinsecamente connesso a tale principio, visto che al
ballottaggio accedono le due liste elettorali che abbiano conseguito
il maggior numero di voti al primo turno.
Nè si potrebbe ipotizzare che sia il superamento della soglia
del 3 per cento dei voti validi nel primo turno a consentire ad una
lista di accedere al ballottaggio. Peraltro, sul punto, la difesa
erariale rileva che il rimettente sarebbe incorso in una aberratio
ictus, non avendo censurato la disposizione che prevede la soglia di
sbarramento al 3 per cento.
Con riferimento, invece, alla denunciata incostituzionalità
delle disposizioni che assegnano un premio di maggioranza alla lista
che, in sede di ballottaggio, abbia ottenuto il maggior numero di
voti validi, senza prevedere anche il raggiungimento di un «quorum
strutturale» tra gli aventi diritto al voto, e senza quindi dare peso
al dato politico dell'eventuale astensione tra gli elettori,
l'Avvocatura generale dello Stato premette che anche nel turno di
ballottaggio esiste una soglia minima di voti per il conseguimento
del premio, dal momento che esso è attribuito a chi ottiene il 50
per cento più uno dei voti validi, e che un premio di cinque punti
percentuali non potrebbe certo dirsi irragionevole o eccessivo.
Contesta, inoltre, l'affermazione del rimettente secondo la quale
vi sarebbe il «concreto rischio che il premio venga attribuito a una
formazione che è priva di adeguato radicamento nel corpo
elettorale», osservando, non solo che non vi sarebbe alcuna
violazione del principio di rappresentatività, ma che la disciplina
del ballottaggio sarebbe «foggiata in termini del tutto conseguenti
all'espressione della volontà elettorale nel primo turno»: «[l]e
scelte degli elettori sono saggiate nel primo turno e ulteriormente
messe alla prova nel ballottaggio, all'esito del quale sono le soglie
di consenso espresse nei due turni a svolgere complessivamente la
funzione di soglia».
Con specifico riferimento alla lamentata previsione di un «quorum
strutturale» tra gli aventi diritto al voto, quale ulteriore
condizione per l'assegnazione del premio di maggioranza, l'Avvocatura
generale dello Stato rileva come il legislatore avrebbe anche potuto
subordinare l'assegnazione del premio ad un (ulteriore) quorum di
votanti o voti validi, ma che questa non potrebbe certo dirsi una
scelta costituzionalmente necessaria. La stessa Corte costituzionale,
nella sentenza n. 1 del 2014, avrebbe fatto riferimento alla
necessità che il premio di maggioranza sia subordinato al
raggiungimento di una soglia minima di voti espressi. In ogni caso -
secondo l'Avvocatura generale dello Stato - la verifica del consenso
per ottenere il premio non potrebbe che essere legittimamente
parametrata al numero totale dei voti validi e non all'entità di
coloro che teoricamente avrebbero potuto votare, ma si sono rifiutati
di farlo, non adempiendo al dovere civico di votare previsto
dall'art. 48, secondo comma, Cost. Rapportare la soglia minima agli
aventi diritto, anzichè ai votanti, potrebbe, tra l'altro, in caso
di estesa non partecipazione al voto, avere conseguenze negative
sulla governabilità e sulla stabilità del Paese, fino
all'impossibilità di realizzare la provvista dell'organo.
A sostegno della non fondatezza della questione, l'Avvocatura
generale dello Stato menziona, quindi, la sentenza n. 275 del 2014,
in cui la Corte costituzionale avrebbe «riconosciuto implicitamente
la valenza legittimante di un turno di ballottaggio per ciò che
attiene all'assegnazione di un premio in seggi», e la più volte
citata sentenza n. 1 del 2014, in cui la Corte avrebbe affermato che
ogni legge elettorale deve contemperare il criterio della
rappresentatività del corpo elettorale con quello della
governabilità, quest'ultima certamente perseguibile, sia pure «con
il "minore sacrificio possibile" per la rappresentanza democratica».
Anche se la Corte non avrebbe chiarito quando si debba considerare
superato il limite della manifesta sproporzione della soglia e del
premio di maggioranza, tale limite non potrebbe dirsi violato dalla
disciplina censurata, che, rispetto a quella previgente, avrebbe
introdotto, oltre alla soglia del 40 per cento per ottenere il premio
al primo turno, proprio il turno di ballottaggio, grazie al quale la
maggioranza assoluta dei voti determina la maggioranza assoluta dei
seggi.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva, quindi, che la scelta
di attribuire il premio ad una lista, anzichè ad una coalizione di
liste, rientrerebbe certamente nella scelta discrezionale del
legislatore, che ha così voluto favorire la coesione politica della
maggioranza e una più agevole governabilità.
La difesa statale conclude sottolineando che in materia
elettorale esiste ampia discrezionalità legislativa, che la
disciplina censurata non presenta alcun profilo di contrasto con il
principio di eguaglianza del voto e che la legge n. 52 del 2015,
superando il «vulnus della legge n. 270 del 2005», garantisce una
maggiore rappresentatività; e spiegando le ragioni per le quali il
sistema elettorale censurato risulterebbe preferibile anche rispetto
ad un sistema uninominale maggioritario.
9.3.- In relazione alla seconda questione di legittimità
costituzionale sollevata dal Tribunale ordinario di Torino, relativa
alla disciplina contenuta nell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1956,
l'Avvocatura generale dello Stato ne eccepisce, anzitutto,
l'inammissibilità «per inesatta ed erronea identificazione della
norma oggetto di censura». Il rimettente si sarebbe, infatti,
contraddetto nella formulazione della motivazione e del petitum,
poichè avrebbe lamentato l'assenza di vincoli all'esercizio del
diritto di opzione del candidato capolista, evocando una pronuncia
della Corte costituzionale di tipo additivo-manipolativo, mentre, nel
dispositivo, avrebbe chiesto una pronuncia di tipo ablativo.
Osserva, inoltre, l'Avvocatura generale dello Stato come una
pronuncia di accoglimento della disposizione censurata
«determinerebbe un inammissibile vuoto normativo che potrebbe avere
come conseguenza l'impossibilità di applicare la legge nella sua
interezza», ciò che, secondo costante giurisprudenza costituzionale,
non sarebbe possibile (sono richiamate le sentenze della Corte
costituzionale n. 13 del 2012 e n. 29 del 1987). Se anche il giudice
rimettente «avesse scrupolosamente osservato tali logici presupposti
processuali», la Corte costituzionale - secondo l'Avvocatura generale
dello Stato - non potrebbe comunque manipolare la norma fino a creare
dei vincoli all'esercizio del diritto di opzione del candidato eletto
in più collegi, senza sconfinare nella sfera della discrezionalità
politica del legislatore.
Nel merito, la questione sarebbe infondata «perchè non si
capisce quale diritto sarebbe menomato da questa libertà di opzione
del pluricandidato»: non potrebbe immaginarsi - secondo l'Avvocatura
generale dello Stato - un contrasto con il diritto di elettorato
passivo dei candidati non capolista, poichè tale diritto non
potrebbe spingersi sino «a definire un interesse legittimo alle
chances di un qualsivoglia candidato di essere eletto a dispetto di
altri»; nè potrebbe dirsi leso il diritto di elettorato attivo o,
quantomeno, non sarebbe chiaro il convincimento del giudice a quo su
come il diritto di opzione potrebbe incidere sul diritto dei
cittadini.
D'altro canto - osserva l'Avvocatura generale dello Stato - il
voto per la lista sarebbe già ex se una preferenza espressa per il
capolista e sarebbe pertanto artificioso differenziare la posizione
del capolista da quella dei candidati in subordine.
Ricorda, quindi, la difesa erariale che la possibilità per il
candidato eletto in più collegi di optare liberamente è già stata
prevista nella previgente legislazione elettorale italiana.
La difesa statale prosegue, quindi, illustrando i caratteri del
sistema introdotto dalla legge n. 52 del 2015 e affermando come esso
sia pienamente conforme ai principi espressi dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014, in quanto prevede
candidature bloccate, ma consente anche di esprimere preferenze; in
quanto la possibilità di candidarsi in più collegi è numericamente
limitata, e, infine, perchè la ridotta dimensione dei collegi rende
individuabili e conoscibili i candidati da parte degli elettori. In
particolare, la presenza di capilista bloccati e la possibilità di
selezione di candidati eventuali sarebbero il frutto del
bilanciamento tra l'esigenza di garantire il diritto di scelta degli
elettori e quella che le elezioni esprimano forze adeguatamente
rappresentative e consentano la costituzione di maggioranze
sufficientemente stabili.
Nè si potrebbe dubitare - secondo l'Avvocatura generale dello
Stato - che la facoltà attribuita alle forze politiche di scegliere
la posizione in lista di un determinato candidato possa pregiudicare
la libera scelta che si esplica nel momento del voto: è sul punto
richiamata la sentenza n. 203 del 1975, con cui la Corte
costituzionale ritenne non fondata una questione di costituzionalità
avente ad oggetto la norma che consente ai partiti di scegliere
l'ordine dei candidati in lista. Tale ricostruzione non solo non
sarebbe stata smentita dalla più volte citata sentenza della Corte
costituzionale n. 1 del 2014, ma troverebbe conferma nella
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, la quale,
nella sentenza Saccomanno e altri c. Italia del 13 marzo 2012,
avrebbe affermato che le liste bloccate, pur determinando una
costrizione degli elettori nella scelta dei candidati, sarebbero
giustificate in considerazione del ruolo dei partiti politici nella
vita dei Paesi democratici. Il giudice a quo non avrebbe invece
considerato il ruolo che, in ogni sistema democratico contemporaneo,
spetta ai partiti nell'indicazione del candidato, il quale, in ogni
collegio, «rappresenta la personificazione e il volto della
piattaforma programmatica di una determinata lista». Tale regola,
«indefettibile in ogni sistema maggioritario di collegio ma a maggior
ragione anche nei sistemi elettorali basati sullo scrutinio di
lista», sarebbe la conseguenza del ruolo che l'art. 49 Cost. assegna
ai partiti politici.
L'Avvocatura generale dello Stato conclude, quindi, menzionando
la sentenza n. 104 del 2006, nella quale la Corte costituzionale
avrebbe affermato che il diritto di optare per una delle
circoscrizioni in cui il candidato è risultato eletto sarebbe
l'«esplicazione del diritto di elettorato passivo»; la sentenza n. 1
del 2014, nella quale la Corte costituzionale avrebbe affermato che
la scelta del sistema elettorale è l'ambito nel quale si esprime con
un massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa; e la
sentenza n. 43 del 1961, nella quale sarebbe stato affermato che
l'eguaglianza del voto non si estende al risultato concreto della
manifestazione della volontà dell'elettore.
10.- Alcune delle parti del giudizio principale si sono
costituite con atto depositato il 29 luglio 2016, chiedendo
l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal Tribunale ordinario di Torino.
10.1.- Con riferimento alla prima questione, con cui il
rimettente censura le disposizioni che prevedono l'attribuzione di un
premio di maggioranza all'esito di turno di ballottaggio tra le due
liste più votate al primo turno, le parti private premettono che «in
nessun ordinamento democratico conosciuto, ad eccezione della
Francia, esiste un turno di ballottaggio per determinare la
composizione di un organo legislativo»; che i correttivi adottati in
alcuni ordinamenti (quali le soglie di sbarramento e la ridotta
dimensione dei collegi) non sono in grado di garantire con certezza
che un partito ottenga la maggioranza assoluta dei seggi; che nel
solo Stato - la Grecia - che prevede un premio di maggioranza al
primo partito, questo è costituito da un numero fisso di seggi; che
l'unico ordinamento in cui è stato adottato un sistema misto a
prevalenza maggioritaria con meccanismi che possono attribuire una
maggioranza abnorme al primo partito è l'Ungheria, «"forse" non un
modello da imitare»; che su tredici ordinamenti con sistema
parlamentare bicamerale, ben dieci hanno un sistema proporzionale e
due (Regno Unito e Francia) un sistema maggioritario a uno o a due
turni in collegi uninominali: che, dunque, con il sistema introdotto
dalla legge n. 52 del 2015, l'Italia sarebbe l'unico Stato ad avere
un sistema elettorale con premio di maggioranza, doppio turno di
lista e attribuzione certa di una maggioranza più che assoluta dei
seggi ad un solo partito. Secondo le parti private, già questo
profilo costituirebbe un autonomo vizio di illegittimità
costituzionale delle disposizioni in esame.
Le parti rilevano, quindi, che le disposizioni censurate
sacrificherebbero eccessivamente, all'obbiettivo della
governabilità, il principio di rappresentanza democratica e, di
conseguenza, il diritto al voto eguale, personale e diretto, in
quanto il ballottaggio consegnerebbe alla lista vincente «un "premio"
di entità abnorme ed inversamente proporzionale all'entità del
consenso ricevuto», a prescindere da un qualsiasi quorum minimo di
voti validi per essere ammessi al ballottaggio e senza alcun
riferimento alla percentuale dei votanti rispetto agli aventi diritto
(confrontando, sul punto, le disposizioni censurate con il sistema
elettorale previsto nell'ordinamento francese).
Osservano che le disposizioni censurate violerebbero gli evocati
principi costituzionali anche perchè l'introduzione di un premio di
maggioranza attribuibile al secondo turno di ballottaggio, a
prescindere dal raggiungimento di un qualsiasi quorum di voti validi,
determinerebbe «di per sè la trasformazione dell'impianto della
legge da proporzionale a maggioritario».
Ritengono, inoltre, che l'assegnazione del premio di maggioranza
all'esito del turno di ballottaggio determinerebbe una distorsione
della volontà della maggioranza degli elettori, i quali avrebbero
deciso, al primo turno, di non assegnare il premio di maggioranza a
nessuna lista, nonchè una lesione dell'eguaglianza del voto, in
quanto il voto dei cittadini che abbiano scelto la minoranza più
forte (alla quale sarebbe attribuito il premio di maggioranza)
varrebbe fino a due o tre volte in più del voto dei cittadini che
avessero votato altre liste.
Per le ragioni evidenziate, le parti private ritengono che i
principi affermati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del
2014 risulterebbero applicabili anche alle norme censurate,
osservando, peraltro, che il ballottaggio di lista, contestuale al
divieto di coalizioni o accordi di desistenza ed alla presenza al
primo turno delle soglie di accesso, aggraverebbe ulteriormente
l'effetto distorsivo del meccanismo di trasformazione dei voti in
seggi.
10.2.- In relazione alla seconda censura, avente ad oggetto
l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2,
comma 27, della legge n. 52 del 2015, nella parte in cui consente ai
candidati capilista che siano eletti in più collegi di optare senza
alcun vincolo per il collegio nel quale vogliono essere eletti, le
parti private osservano che riservare «ad una elite politica», ossia
ai capilista, la duplice facoltà di candidarsi fino ad un massimo di
dieci collegi e quella di poter optare, ad elezione avvenuta con
successo, per un collegio piuttosto che per un altro, determinerebbe
«un pesantissimo condizionamento» per l'elezione dei candidati che
seguono nella lista, i quali sono destinatari dei voti di preferenza.
La disposizione censurata avrebbe introdotto una regola ormai
superata da tutti gli altri ordinamenti democratici e rispetto ai
quali la dottrina avrebbe ravvisato elementi di illegittimità
costituzionale, proprio in quanto non sarebbero gli elettori a
scegliere i candidati, ma i candidati capilista.
11.- Hanno spiegato intervento ad adiuvandum F.C.B., A.I. e G.S.,
con atto depositato il 1° agosto 2016; C.T., A.B., E.Z., con atto
depositato il 4 agosto 2016; S.M. con atto depositato il 5 agosto
2016; F.D.M. e M.S., con atto depositato il 9 agosto 2016; V.P., con
atto depositato il 9 agosto 2016; E.P. e N.R., con atto depositato il
9 agosto 2016, assumendo tutti di essere ricorrenti in giudizi
analoghi a quello pendente di fronte al Tribunale ordinario di
Messina (reg. ord. n. 69 del 2016).
12.- In data 13 settembre 2016 - in vista dell'udienza pubblica
del 4 ottobre 2016, poi rinviata - l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato una memoria per il Presidente del Consiglio dei
ministri, in cui ribadisce le conclusioni rassegnate nell'atto di
intervento.
13.- In data 12 settembre 2016, F.C.B. e A.I. hanno depositato
una memoria in cui, in ordine alla loro legittimazione ad intervenire
nel giudizio costituzionale, affermano di essere «soggetti titolari
di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio, cioè l'accertamento del loro
diritto di votare in conformità alla Costituzione [...], al pari dei
ricorrenti nel giudizio a quo». Essi ritengono, infatti, di vantare
una posizione giuridica qualificata in rapporto alla questione
oggetto del giudizio di costituzionalità in quanto cittadini
elettori. Sottolineano, inoltre, di essere ricorrenti in giudizio
analogo a quello dal quale hanno avuto origine le questioni di
legittimità costituzionale promosse dal Tribunale ordinario di
Torino.
In data 13 settembre 2016, C.T., A.B. e E.Z. hanno depositato una
memoria in cui, tra l'altro, argomentano in ordine all'ammissibilità
del loro intervento. Essi osservano che la loro posizione sarebbe
identica a quella degli attori del giudizio a quo, in quanto «tutti
titolari dello stesso diritto fondamentale che li accompagna in
qualunque momento e li accomuna nella stessa identica posizione
giuridica». Ripercorrendo la giurisprudenza della Corte
costituzionale in tema di ammissibilità degli interventi di terzi
nel giudizio costituzionale, essi ritengono che non sarebbero
conferenti le pronunce con le quali è stato negato l'intervento di
soggetti che erano parti in giudizi analoghi a quello in cui la
questione era stata sollevata: nel caso di specie, infatti, il
giudizio pendente di fronte ad altro tribunale non sarebbe analogo,
bensì identico per petitum e causa petendi.
Sempre in data 13 settembre 2016, anche V.P. ha depositato
memoria in cui, in ordine alla propria legittimazione ad intervenire
nel giudizio di costituzionalità, ritiene che sussistano le
condizioni richieste dalla giurisprudenza costituzionale e, in
particolare, osserva che la decisione della Corte costituzionale
sarebbe idonea ad incidere direttamente sulla possibilità di
esercitare il proprio diritto di voto in modo conforme ai principi
costituzionali.
In data 23 dicembre 2016, S.M. ha depositato una memoria in cui
chiede alla Corte costituzionale che il proprio intervento sia
dichiarato ammissibile, in quanto titolare di un interesse
qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto
in giudizio, cioè l'accertamento del diritto di votare in
conformità alla Costituzione, al pari dei ricorrenti nel giudizio a
quo.
14.- In data 15 settembre 2016 hanno chiesto di intervenire,
fuori termine, L.A. e altri quarantadue, depositando atto privo di
procura. Tra costoro F.D.M. e M.S. (peraltro già tempestivamente
intervenuti nel medesimo giudizio) sono avvocati cassazionisti.
15.- In vista dell'udienza pubblica del 24 gennaio 2017, le parti
del giudizio a quo hanno depositato, in data 28 dicembre 2016, una
memoria in cui ribadiscono, approfondendoli, gli argomenti già
illustrati nell'atto di costituzione a sostegno della fondatezza
delle censure sollevate dal Tribunale ordinario di Torino.
Esse, inoltre, argomentano in ordine all'ammissibilità di tutte
le questioni, in quanto sussisterebbe, a loro avviso, sia l'interesse
ad agire nel giudizio a quo, sia una diversità di petitum tra il
giudizio principale e quello di costituzionalità.
In ordine alla seconda delle censure sollevate dal rimettente,
esse suggeriscono alla Corte costituzionale di valutare, più
radicalmente, la compatibilità a Costituzione delle disposizioni che
consentono candidature bloccate in più collegi. In subordine,
rispetto alla più circoscritta censura sollevata dal Tribunale di
Torino, esse contestano l'eccezione di inammissibilità
dell'Avvocatura generale dello Stato, ritenendo che sia possibile
individuare un'addizione a rime costituzionalmente obbligate: a loro
avviso, la Corte costituzionale non potrebbe far altro che dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del
1957 nella parte in cui non prevede che il capolista eletto in più
collegi debba «optare per la nomina nel collegio nel quale il secondo
degli eletti o il primo dei non eletti abbiano, in proporzione,
conseguito il minor numero di voti».
16.- Con atto di intervento depositato in data 3 gennaio 2017, il
Codacons, in persona del suo legale rappresentante G.U., e
quest'ultimo, «in proprio nella qualità di elettore», hanno chiesto
di intervenire - oltre che nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 69
del 2016 - anche nel giudizio instaurato dal Tribunale ordinario di
Torino. Tali soggetti hanno poi depositato, in data 13 gennaio 2017,
dunque fuori termine, ulteriore memoria.
17.- Con ordinanza del 6 settembre 2016 (reg. ord. n. 192 del
2016), il Tribunale ordinario di Perugia, seconda sezione civile, ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
1, lettera f), della legge n. 52 del 2015 e dell'art. 83, comma 5,
del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.; e dell'art. 85 del d.P.R. n. 361
del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52
del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost.
17.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere
un giudizio promosso con ricorso ai sensi dell'art. 702-bis cod.
proc. civ. da alcuni cittadini italiani iscritti nelle liste
elettorali della Regione Umbria, i quali hanno convenuto in giudizio
il Presidente del Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno,
chiedendo che sia accertata la lesione del loro diritto di voto, per
come costituzionalmente garantito, in conseguenza dell'approvazione
della legge n. 52 del 2015.
17.2.- In via preliminare, il rimettente motiva in ordine alla
sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti, in particolare
affermando che - poichè l'esercizio del diritto di voto secondo
modalità conformi alle previsioni costituzionali costituisce un
diritto inviolabile e permanente dei cittadini, i quali possono
essere sempre chiamati ad esercitarlo in qualunque momento e devono
poterlo esercitare in modo conforme a Costituzione - sarebbe
«irrilevante il fatto che non si siano ancora svolte le elezioni con
la legge elettorale che determinerebbe la lesione del diritto di
voto», così come sarebbe irrilevante anche il fatto che non siano
stati convocati i comizi elettorali relativamente ad elezioni da
svolgersi applicando la nuova legge elettorale. D'altro canto -
osserva il rimettente - ove le questioni di legittimità
costituzionale potessero essere sollevate solo successivamente alla
convocazione dei comizi elettorali, si rischierebbe di pregiudicare
ogni concreta e tempestiva possibilità di tutela.
Sarebbe inoltre irrilevante - secondo il giudice a quo - anche la
circostanza che la domanda di accertamento della lesione del diritto
di voto sia antecedente alla data a partire dalla quale le
disposizioni censurate potranno avere applicazione, dal momento che
esse sono già in vigore.
Osserva, quindi, il rimettente come non possa ritenersi che la
domanda di accertamento sia stata proposta al solo fine di
sollecitare il giudizio della Corte costituzionale, dal momento che,
ai fini della proponibilità delle azioni di mero accertamento, è
sufficiente l'esistenza di uno stato di dubbio o incertezza oggettiva
sull'esatta portata dei diritti ed obblighi scaturenti da un rapporto
giuridico di fonte negoziale o legale, in quanto tale idoneo a
provocare un ingiusto pregiudizio non evitabile se non attraverso il
richiesto accertamento (è sul punto richiamata la sentenza della
Corte costituzionale n. 1 del 2014).
17.3.- Il rimettente argomenta, quindi, in ordine alla
sussistenza del requisito della rilevanza delle questioni di
legittimità costituzionale sollevate rispetto alla controversia
instaurata dai ricorrenti, affermando che la definizione delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate risulta
pregiudiziale all'accertamento del diritto dei ricorrenti.
Osserva, inoltre, come non vi sia coincidenza tra l'oggetto del
giudizio di merito e quello del giudizio di costituzionalità,
poichè spetta al giudice ordinario accertare l'avvenuta lesione del
diritto azionato e, in caso di accoglimento delle questioni
sollevate, ripristinare tale diritto, seppure per il tramite della
sentenza costituzionale (sono richiamate l'ordinanza della Corte di
cassazione, sezione prima civile, 21 marzo - 17 maggio 2013, n.
12060, e la sentenza della Corte costituzionale n. 59 del 1957).
17.4.- Nel merito, il giudice a quo, dopo aver ampiamente
illustrato le ragioni per le quali ritiene di non condividere larga
parte delle doglianze prospettate dalle parti, solleva due questioni
di legittimità costituzionale.
La prima questione di legittimità costituzionale investe l'art.
1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del 2015 e l'art. 83, comma
5, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
Il rimettente, dopo aver affermato che il sistema elettorale, pur
costituendo espressione dell'ampia discrezionalità legislativa, è
censurabile di fronte alla Corte costituzionale quando il
bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti sia stato
realizzato con modalità tali da determinare il sacrificio o la
compressione di essi in maniera eccessiva, assume che le disposizioni
censurate, nel garantire il premio di maggioranza alla lista che
risulti vincitrice nel ballottaggio tra le due liste più votate,
«senza prevedere alcuna soglia di voti minima ed escludendo ogni
forma di collegamento o apparentamento tra list[e]», violerebbero i
ricordati principi costituzionali. Tale meccanismo, infatti,
sacrificherebbe eccessivamente il principio della rappresentatività
e, quindi, dell'eguaglianza del voto rispetto al principio della
governabilità.
17.5.- Il rimettente solleva, inoltre, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come
modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del 2015, per
violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
Dopo aver spiegato le ragioni per le quali ritiene di non
condividere i dubbi di legittimità costituzionale - pure prospettati
dalle parti - aventi ad oggetto le disposizioni che prevedono che le
liste siano formate da capilista bloccati e che consentono a costoro
di candidarsi in più collegi, il giudice a quo censura, invece,
l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dalla legge n.
52 del 2015, il quale consente al capolista che sia stato eletto in
più collegi di scegliere il collegio in cui essere proclamato
eletto, senza alcun criterio oggettivo rispettoso, nel massimo grado
possibile, della volontà espressa dagli elettori. La possibilità
concessa al capolista di optare senza limiti, potendo determinare
l'esclusione o l'elezione di altri candidati maggiormente votati in
altre circoscrizioni, finirebbe per privare gli elettori della
possibilità di scegliere il proprio candidato con le preferenze.
Il rimettente dubita altresì della ragionevolezza dell'intero
sistema, in quanto il principio della governabilità, già garantito
dal sistema delle candidature multiple, finirebbe, in questa ipotesi,
per sacrificare eccessivamente il diritto di scelta del candidato da
parte degli elettori e, quindi, il suo diritto di voto.
18.- In data 31 ottobre 2016 è intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale, producendo memoria
analoga a quella depositata per il giudizio instaurato dal Tribunale
ordinario di Torino (reg. ord. n. 163 del 2016), chiede che entrambe
le questioni siano preliminarmente dichiarate inammissibili per
difetto di rilevanza, a causa dell'assenza di interesse ad agire
delle parti, determinata dal fatto che le disposizioni censurate non
hanno mai avuto applicazione. Ritiene, quindi, che le questioni,
anche isolatamente esaminate, siano inammissibili o, comunque, non
fondate.
19.- In data 28 ottobre 2016 si sono costituite in giudizio
alcune delle parti del giudizio principale, chiedendo che le
questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Perugia siano
dichiarate ammissibili e fondate. Esse chiedono, inoltre, alla Corte
costituzionale di sollevare di fronte a se stessa questioni di
legittimità costituzionale dell'intera legge n. 52 del 2015 e, in
particolare, degli artt. 1, 2 e 4, poichè tale legge sarebbe stata
approvata, prima al Senato e poi alla Camera, in violazione dell'art.
72, primo e quarto comma, Cost.
Le parti ricordano che identica censura era stata proposta nel
giudizio principale, ma che il giudice a quo l'aveva ritenuta
manifestamente infondata.
Gli argomenti addotti sono ribaditi e approfonditi nella memoria
del 3 gennaio 2017, depositata in vista dell'udienza pubblica del 24
gennaio 2017.
In particolare, in tale memoria si ribadisce la richiesta alla
Corte costituzionale di sollevare di fronte a se stessa questioni di
legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 4 della legge n. 52
del 2015 per violazione dell'art. 72, secondo e quarto comma, Cost. A
tal fine si ricorda che, alla Camera, tali articoli sono stati
approvati con voto di fiducia, mentre al Senato l'esame in
commissione sarebbe stato compresso e, in Assemblea, sarebbe stato
approvato un emendamento con cui è stato inserito nel testo della
legge una sorta di preambolo riassuntivo dei caratteri essenziali
della legge elettorale, così da determinare l'inammissibilità degli
ulteriori emendamenti che erano stati presentati.
20.- Con ordinanza del 5 ottobre 2016 (reg. ord. n. 265 del 2016)
il Tribunale ordinario di Trieste, ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e dell'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361 del
1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.; e dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come
modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del 2015, per
violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
20.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere
un giudizio promosso con ricorso ai sensi dell'art. 702-bis cod.
proc. civ. da alcuni cittadini italiani friulanofoni iscritti nelle
liste elettorali, i quali, convenendo in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno, chiedono che sia
accertata la lesione del loro diritto di voto, per come
costituzionalmente garantito, in conseguenza dell'approvazione della
legge n. 52 del 2015, applicabile in occasione delle prime elezioni
successive alla data di entrata in vigore di tale legge.
Preliminarmente, il rimettente ritiene che sussista l'interesse
ad agire dei ricorrenti, poichè la legge n. 52 del 2015 è
applicabile a partire dal 1° luglio 2016 e, una volta emesso il
decreto di convocazione dei comizi elettorali, non vi sarebbe più
alcuna tutela effettiva per l'elettore.
Ritiene, inoltre, che le questioni sollevate siano rilevanti, in
quanto è individuabile un giudizio separato e distinto dalle
questioni di legittimità costituzionale sul quale egli è chiamato a
pronunciarsi (sul punto richiama le sentenze della Corte
costituzionale n. 59 del 1957, n. 4 del 2000 e n. 1 del 2014).
20.2.- Dopo aver illustrato le ragioni per le quali ritiene di
non condividere larga parte dei dubbi di legittimità costituzionale
prospettati dalle parti, il giudice a quo solleva due questioni di
legittimità costituzionale.
La prima questione ha ad oggetto l'art. 1, comma 1, lettera f),
della legge n. 52 del 2015 e l'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361
del 1957, come sostitutito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52
del 2015, ossia le disposizioni che prevedono che, nel turno di
ballottaggio, il premio di maggioranza sia attribuito sulla base dei
voti validamente espressi.
Dopo aver affermato che la Corte costituzionale, nella sentenza
n. 1 del 2014, avrebbe «ravvisato la necessità di individuare un
limite per la legittima attribuzione del premio di maggioranza, dal
quale il legislatore non può prescindere in sede di adozione di una
legge elettorale», il rimettente ritiene che le disposizioni
censurate, escludendo meccanismi che garantiscano una adeguata
espansione della componente rappresentativa del voto - in
particolare, vietando il collegamento o l'apparentamento tra liste al
turno di ballottaggio; escludendo la possibilità di esprimere
preferenze; conteggiando solo i voti validi espressi in questo turno
e ammettendo al ballottaggio le due sole liste più votate, purchè
abbiano ottenuto il 3 per cento dei voti validi al primo turno - si
pongano in contrasto con gli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, della Costituzione, «là dove essi evidenziano [...] che
l'attuale sistema, privo di correttivi, pone il concreto rischio che
il premio venga attribuito a una formazione che è priva di adeguata
rappresentatività nel corpo elettorale».
20.3.- Con una seconda questione di legittimità costituzionale,
il giudice a quo chiede alla Corte costituzionale di dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del
1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, della Costituzione.
Il rimettente ricorda che la disposizione censurata consente al
candidato capolista in più collegi, e che sia stato poi eletto in
più collegi, di optare, senza alcun tipo di vincolo, per un collegio
piuttosto che per un altro. Egli assume che tale libera scelta del
candidato capolista sia suscettibile di annullare il voto di
preferenza degli elettori nel collegio optato dal capolista,
consentendo, ad esempio, che il candidato che abbia ricevuto molte
preferenze (addirittura il più votato in assoluto) sia superato da
uno o più candidati di altri collegi con meno preferenze. Tale
scelta legislativa - secondo il rimettente - non potrebbe neppure
essere giustificata dall'esigenza di governabilità, «perchè
l'esclusione di un candidato non condizionata dal numero di voti di
preferenza ottenuti è del tutto irrazionale e contraria al principio
della rappresentativita'».
21.- Con atto depositato il 3 gennaio 2017, è intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
L'atto di intervento contiene argomenti analoghi a quelli già
rappresentati nei giudizi instaurati dall'ordinanza del Tribunale
ordinario di Torino (reg. ord. n. 163 del 2016) e dall'ordinanza del
Tribunale ordinario di Perugia (reg. ord. n. 192 del 2016).
L'Avvocatura generale dello Stato chiede, dunque, in via
preliminare, che entrambe le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili per difetto di rilevanza e, in subordine, eccepisce
l'inammissibilità o, comunque, la non fondatezza delle singole
censure.
Con riferimento alla prima questione sollevata dal Tribunale
ordinario di Trieste, avente ad oggetto le disposizioni che regolano
il turno di ballottaggio, l'Avvocatura generale dello Stato aggiunge
che l'accoglimento «renderebbe la legge elettorale incapace di
funzionare». Poichè il sistema elettorale definito dalla legge n. 52
del 2015 è concepito «per essere in ogni caso majority assuring»,
esso non prevederebbe un'alternativa al secondo turno, nel caso in
cui una lista, al primo turno, non raccolga almeno il 40 per cento
dei voti ed abbia conseguito (senza premio) almeno 340 seggi.
22.- Con atto depositato il 22 dicembre 2016, si sono costituite
le parti del giudizio a quo, chiedendo che siano dichiarate
ammissibili e, quindi, accolte entrambe le questioni sollevate dal
Tribunale ordinario di Trieste.
Esse premettono, inoltre, che la legge n. 52 del 2015 (e, in
particolare, gli artt. 1, 2 e 4) sarebbe stata approvata in
violazione dell'art. 72, primo e quarto comma, Cost., auspicando che
la Corte costituzionale sollevi di fronte a se stessa tali questioni.
In vista dell'udienza pubblica del 24 gennaio 2017, le parti, il
12 gennaio 2017, hanno depositato una memoria in cui ribadiscono gli
argomenti già addotti nell'atto di costituzione, in ordine
all'ammissibilità e alla fondatezza di entrambe le censure sollevate
dal rimettente.
23.- Con atto depositato il 23 dicembre 2016, hanno spiegato
intervento ad adiuvandum C.T., A.B. e E.Z., assumendo di avere un
interesse qualificato e diretto all'accoglimento delle questioni
sollevate dal Tribunale ordinario di Trieste, in quanto parti di
analogo giudizio pendente dinnanzi alla Corte d'appello di Milano. I
medesimi soggetti, in data 30 dicembre 2016, hanno depositato una
memoria in cui, tra l'altro, argomentano in modo più ampio in ordine
all'ammissibilità del loro intervento nel giudizio di
costituzionalità.
24.- In data 3 gennaio 2017 hanno depositato atto di intervento
il Codacons, in persona del suo legale rappresentante G.U., e
quest'ultimo «anche in proprio nella qualità di elettore avente
diritto ad esprimersi nelle consultazioni elettorali», adducendo, a
sostegno della propria legittimazione ad intervenire nel giudizio di
fronte alla Corte costituzionale, argomenti analoghi a quelli
contenuti nell'atto di intervento nei giudizi instaurati dai
Tribunali ordinari di Messina e di Torino. Tali argomenti relativi
alla asserita legittimazione ad intervenire nel giudizio di
costituzionalità sono ribaditi nella memoria depositata il 13
gennaio 2017.
25.- Con ordinanza del 16 novembre 2016 (reg. ord. n. 268 del
2016), il Tribunale ordinario di Genova ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e degli artt. 1 e 83, commi 1, numeri 5) e 6),
2, 3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente novellati
dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015, per violazione
degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, della
Costituzione; dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del
2015 e degli artt. 1 e 83 del d.P.R. n. 361 del 1957, come
rispettivamente novellati dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n.
52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost.; dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge
n. 52 del 2015, in relazione alle parole «sono comunque attribuiti
340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per
cento dei voti validi», e dell'art. 83, commi 1, numeri 5) e 6), 2, 3
e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma
25, della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.; dell'art. 1, comma 1, lettera
f), della legge n. 52 del 2015 e degli artt. 83, commi 1, numeri 5) e
6), 2 e 5, e 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), del d.P.R. n.
361 del 1957, come rispettivamente sostituiti e aggiunti dall'art. 2,
comma 25, della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.; dell'art. 85 del d.P.R.
n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge
n. 52 del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost.; dell'art. 83, comma 3, del d.P.R. n. 361 del
1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.
25.1.- Il giudice a quo riferisce di essere chiamato a decidere
un giudizio promosso con ricorso ai sensi dell'art. 702-bis cod.
proc. civ. da alcuni cittadini italiani iscritti nelle liste
elettorali di comuni ricompresi nel distretto della Corte d'appello
di Genova, i quali, convenendo in giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri e il Ministro dell'interno, chiedono che sia
accertato il loro diritto di voto libero, personale e diretto in
conformità alla Costituzione e all'art. 3 del Protocollo addizionale
alla CEDU, e, di conseguenza, di dichiarare che l'applicazione della
legge n. 52 del 2015 pregiudicherebbe tale diritto.
Preliminarmente, il rimettente conferma la sussistenza
dell'interesse ad agire dei ricorrenti, già motivata in una propria
precedente sentenza non definitiva, nonostante la legge n. 52 del
2015 sia applicabile a partire dal 1° luglio 2016.
Ritiene, inoltre, che le questioni sollevate siano rilevanti, in
quanto sarebbe individuabile un giudizio separato e distinto dalle
questioni di legittimità costituzionale sul quale egli è chiamato a
pronunciarsi.
25.2.- Il giudice a quo solleva, quindi, sei distinte questioni
di legittimità costituzionale.
La prima censura investe l'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e gli artt. 1 e 83, commi 1, numero 5) e 6), 2,
3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente novellati
dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015. Tali
disposizioni prevedono che, al primo turno di votazione, sia
attribuito un premio di maggioranza pari a 340 seggi alla lista che
ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi.
Secondo il rimettente, in tale ipotesi, la percentuale di
distorsione del voto espresso a favore della lista vincitrice sarebbe
pari a 1,375, mentre il «voto "perdente"» risulterebbe avere un
coefficiente di sotto rappresentazione pari a 0,75. Egli suppone,
inoltre, che, a fronte di 30 milioni di voti validi espressi, poichè
il 40 per cento corrisponde a 12 milioni di voti, la lista vincente
avrebbe diritto a un deputato ogni 35.294 voti, mentre il complesso
delle forze di minoranza, che avrebbe ottenuto 18 milioni di voti,
avrebbe un deputato ogni 64.748 voti. A fronte di «detta evidente
distorsione», valutata in concreto, il rimettente ritiene che le
disposizioni censurate si pongano in contrasto con gli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost., poichè, «non risultando
neppure previsto alcun rapporto fra i voti ottenuti rispetto non già
ai voti validi ma al complesso degli aventi diritto al voto»,
unitamente alla circostanza che è prevista una soglia di sbarramento
al 3 per cento, esse sovra-rappresenterebbero, in modo sproporzionato
e irragionevole, il voto a favore della lista vincitrice.
25.3.- Con la seconda questione il Tribunale ordinario di Genova
lamenta che l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del 2015
e gli artt. 1 e 83 del d.P.R. n. 361 del 1957 - come novellati
dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015 - prevedendo
che, in caso di mancato conseguimento del premio di maggioranza al
primo turno di votazione, tale premio sia attribuito in seguito ad un
turno di ballottaggio a cui accedono le due liste più votate, si
pongano in contrasto con gli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.
Il giudice a quo ricorda, anzitutto, che il legislatore, nel
disciplinare l'attribuzione del premio di maggioranza, deve
contemperare ragionevolmente due contrapposti interessi di pari
rilievo costituzionale, ossia il principio di rappresentatività e il
principio di governabilità, e richiama, sul punto, quanto affermato
dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014.
Ritiene, quindi, che, con le disposizioni censurate, il
legislatore, limitandosi a prevedere che accedano al turno di
ballottaggio le due liste più votate, purchè abbiano ottenuto
almeno il 3 per cento dei voti (ovvero il 20 per cento nel caso siano
espressione di minoranze linguistiche), abbia, da un lato,
riconosciuto che esiste un problema di rappresentatività delle liste
ammesse al ballottaggio, dall'altro, però, abbia utilizzato le
soglie previste, in generale, dalla legge elettorale per scoraggiare
una eccessiva «polverizzazione» del voto.
Inoltre, nel valutare l'effettiva forza rappresentativa del 50
per cento più uno dei voti espressi al ballottaggio, il rimettente
ritiene che si debba considerare che tale maggioranza è calcolata
sui voti validi espressi, circostanza che non darebbe «alcun rilievo
al peso dell'astensione».
Il giudice a quo, infine, ricordando che il legislatore ha
esplicitamente vietato - per il turno di ballottaggio -
apparentamenti o coalizioni tra liste, ritiene che tale scelta,
«evidentemente espressione di un favore per la governabilita'»,
sarebbe irrazionale, in quanto il voto espresso al turno di
ballottaggio sacrificherebbe eccessivamente il valore della
rappresentatività.
In conclusione, il Tribunale ordinario di Genova assume che,
«[s]enza l'adozione di meccanismi che garantiscano una adeguata
espansione della componente rappresentativa del voto (ovvero senza
l'eliminazione del divieto di cui si è detto), l'attribuzione del
premio di maggioranza alla sola lista che, all'esito del
ballottaggio, si aggiudichi il premio di maggioranza finisce per
essere svincolata dalla esistenza di parametri oggettivi che
consentano di affermare che la lista vincitrice ha ottenuto quella
"ragionevole soglia di voti minima" in presenza della quale è
possibile la legittima attribuzione del premio di maggioranza» e, per
tali ragioni, chiede la declaratoria di illegittimità costituzionale
delle disposizioni censurate per violazione degli evocati parametri
costituzionali.
25.4.- Il giudice a quo solleva, inoltre, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015, in relazione alle parole «sono comunque
attribuiti 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale,
almeno il 40 per cento dei voti validi», e dell'art. 83, commi 1,
numeri 5) e 6), 2, 3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito
dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, per violazione
degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
A suo avviso, tali disposizioni devono essere interpretate nel
senso che il premio di maggioranza di 340 seggi è assegnato alla
lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti validi, anche nel
caso in cui siano due le liste che ottengono, al primo turno, il 40
per cento dei voti. Egli ritiene, però, che - in assenza dei
lamentati correttivi individuati nella prima delle questioni
sollevate (calcolo delle percentuali sui votanti, anzichè sugli
aventi diritto, e presenza di una soglia di sbarramento al 3 per
cento) - tale soluzione comprimerebbe in modo sproporzionato e
irragionevole il voto degli elettori della lista che, pur avendo
ottenuto al primo turno il 40 per cento dei voti, sia risultata
seconda.
25.5.- Un'ulteriore questione ha ad oggetto l'art. 1, comma 1,
lettera f), della legge n. 52 del 2015, e gli artt. 83, commi 1,
numeri 5) e 6), 2 e 5, e 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), del
d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente modificati e aggiunti
dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, ancora per
asserita violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.
Il rimettente, assumendo che tali disposizioni imporrebbero di
procedere ad un turno di ballottaggio anche nel caso in cui una lista
abbia ottenuto, al primo turno, 340 seggi, ma non anche il 40 per
cento dei voti, ritiene che tale soluzione sarebbe contraddittoria
«rispetto allo scopo proclamato dallo stesso legislatore».
25.6.- Il Tribunale ordinario di Genova solleva questione di
legittimità costituzionale anche dell'art. 85 del d.P.R. n. 361 del
1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost.
Egli premette di ritenere manifestamente infondati i dubbi di
legittimità costituzionale prospettati dalle parti in ordine alle
disposizioni che consentono solo ad alcune categorie di candidati - i
capilista - di essere presentati in più collegi e che sottraggono
solo costoro al voto di preferenza.
Ritiene, invece, che si ponga in contrasto con i ricordati
parametri costituzionali l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, in
quanto consente al capolista eletto in più collegi di operare la
scelta del collegio in cui essere proclamato tale senza alcun tipo di
vincolo.
A suo avviso, rientrerebbe nella libertà di voto anche la tutela
della legittima aspettativa dell'elettore di influire, con
l'espressione della propria preferenza, sulla effettiva elezione del
candidato prescelto. Tale libertà sarebbe pregiudicata dall'assenza
di qualsiasi criterio cui il capolista sia vincolato nella scelta del
collegio, in quanto l'elettore non potrebbe effettuare valutazioni
prognostiche sulla «utilita'» del suo voto di preferenza, dato in
favore di un candidato che faccia parte di una lista con capolista
candidato anche in altri collegi.
25.7.- Un'ultima questione di legittimità costituzionale è
sollevata dal Tribunale ordinario di Genova avverso l'art. 83, comma
3, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015, in quanto tali disposizioni
prevederebbero che, nella sola Regione Trentino-Alto Adige, possano
essere assegnati tre seggi di recupero proporzionale ad una lista non
apparentata con alcuna lista nazionale o espressione della minoranza
linguistica vincitrice in tale Regione. Il giudice a quo lamenta una
lesione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
Ad avviso del rimettente le disposizioni impugnate
determinerebbero «una violazione nella rappresentatività della
minoranza nazionale, rispetto alla minoranza linguistica assegnataria
dei tre seggi di recupero proporzionale».
Tali conseguenze lesive, ad avviso del giudice a quo,
costituirebbero un ulteriore effetto indiretto del meccanismo del
doppio turno di votazione, «posto che il recupero proporzionale
potenzialmente lesivo delle liste di minoranza nazionali è
necessario per via della istituzione degli otto collegi uninominali
che vengono assegnati fin dal primo turno, senza che il ballottaggio
possa incidervi».
Il rimettente ritiene, inoltre, che, in caso di mancato
apparentamento della lista di minoranza con liste nazionali o con la
lista vincitrice nella Regione Trentino-Alto Adige, si verificherebbe
«un'incidenza del voto in uscita di gran lunga superiore al
corrispettivo voto reso dagli elettori nei confronti di una lista
nazionale di minoranza».
26.- In data 3 gennaio 2017 è intervenuto in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato.
26.1.- Quest'ultima chiede, in primo luogo, che tutte le
questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Genova siano
dichiarate inammissibili, con argomenti analoghi a quelli già
rappresentati nei giudizi instaurati dalle ordinanze del Tribunale
ordinario di Torino (reg. ord. n. 163 del 2016), del Tribunale
ordinario di Perugia (reg. ord. n. 192 del 2016) e del Tribunale
ordinario di Trieste (reg. ord. n. 265 del 2016).
26.2.- Con riferimento alle prime due censure - con le quali il
rimettente chiede alla Corte costituzionale di valutare la
compatibilità, rispetto ai principi costituzionali evocati, delle
disposizioni che prevedono l'assegnazione di un premio di
maggioranza, al primo turno, alla lista che ottiene almeno il 40 per
cento dei voti, o, al secondo turno, a chi vince il ballottaggio -
l'Avvocatura generale dello Stato adduce, a sostegno della non
fondatezza, argomenti analoghi a quelli rappresentati nelle memorie
depositate nei giudizi instaurati dal Tribunale ordinario di Messina
(reg. ord. n. 69 del 2016), dal Tribunale ordinario di Torino (reg.
ord. n. 163 del 2016), dal Tribunale ordinario di Perugia (reg. ord.
n. 192 del 2016) e dal Tribunale ordinario di Trieste (reg. ord. n.
265 del 2016).
26.3.- In relazione alla terza questione sollevata dal Tribunale
ordinario di Genova - nella quale si contesta la possibilità che sia
assegnato il premio di maggioranza anche nel caso in cui due liste
ottengano, al primo turno, il 40 per cento dei voti validi -
l'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, preliminarmente, che la
censura sarebbe inammissibile perchè priva di adeguata motivazione:
in particolare, il giudice non spiegherebbe le ragioni per le quali
si possa determinare un'illegittima compressione del diritto di voto
degli elettori che optano per una lista seconda classificata, ove vi
sia una lista diversa che abbia ottenuto più voti e maturato,
quindi, il diritto a conseguire il premio di maggioranza.
Nel merito, la censura sarebbe - secondo l'Avvocatura generale
dello Stato - non fondata. Anzitutto, la tesi del rimettente sarebbe
idonea a «colpire indistintamente» qualsiasi tipo di sistema
elettorale majority assuring, e a impedire l'adozione di qualsiasi
correttivo ad un sistema proporzionale: in nessun sistema che preveda
il ballottaggio è stabilito che l'effetto maggioritario si produca
solo con la realizzazione di un determinato «scarto» di voti tra la
prima e la seconda lista. In secondo luogo, non si comprenderebbe per
quale ragione, nel caso di specie, vi sarebbe una particolare
compressione del diritto di voto diretto. Nè, infine, potrebbe
accedersi alla soluzione prospettata dal rimettente, il quale propone
l'eliminazione del premio di maggioranza nell'ipotesi in cui due
liste superino la soglia del 40 per cento dei voti: così operando,
verrebbe illegittimamente frustrato il diritto di voto degli elettori
che hanno optato per una lista risultata vincitrice, la quale
potrebbe vantare un diritto all'assegnazione del premio anzidetto.
26.4.- In relazione alla quarta questione sollevata dal Tribunale
ordinario di Genova, avente ad oggetto l'ipotesi in cui una lista
ottenga, all'esito del primo turno, 340 seggi, ma non raggiunga anche
il 40 per cento dei voti validi, l'Avvocatura generale dello Stato ne
eccepisce anzitutto l'inammissibilità, poichè l'interpretazione
fornita dal rimettente sarebbe «artificiosa e disancorata dal dato
normativo». Il tenore letterale delle disposizioni censurate
deporrebbe, invero, nel senso dell'esclusione del turno di
ballottaggio nel caso in cui una lista abbia ottenuto 340 seggi, ma
non anche il 40 per cento dei voti. L'Avvocatura generale dello
Stato, dopo aver ricordato il contenuto del novellato art. 83, comma
1, numeri 5), 6) e 7), del d.P.R. n. 361 del 1957, osserva come,
presumibilmente, il rimettente legga le disposizioni enumerate
all'art. 83, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957, «come un elenco
assolutamente sequenziale con progressivo restringimento della
fattispecie considerata a partire dalla disposizione contenuta nel
numero 5)», mentre il turno di ballottaggio sarebbe indetto nel caso
in cui si sommino due verifiche negative, ossia che nessuna lista
abbia raggiunto il 40 per cento dei voti e non abbia conseguito
almeno 340 seggi. Da ciò risulterebbe chiaro che, se una lista
ottiene 340 seggi, ma non anche il 40 per cento dei voti, non si
procede al turno di ballottaggio.
Osserva, infine, l'Avvocatura generale dello Stato che l'ipotesi
presa in considerazione dal rimettente, «oltre a costituire un caso
limite (come lo definisce lo stesso giudicante) puramente ipotetico,
configurerebbe un caso di scuola erroneamente costruito»: anzitutto,
il numero dei seggi da attribuire sarebbe 606, e non 618, in quanto
devono essere sottratti i seggi spettanti alle circoscrizioni Valle
d'Aosta e Trentino - Alto Adige; in secondo luogo, il caso ipotizzato
potrebbe verificarsi solo a fronte di «una frammentazione del voto
assai cospicua» (secondo l'Avvocatura generale dello Stato, solo nel
caso in cui quasi dieci milioni di voti siano indirizzati a liste che
non superano la soglia del 3 per cento, pari a circa dieci partiti
che si fermano tutti al 2,9 per cento). Da qui, l'ulteriore eccezione
di inammissibilità di tale questione per la sua natura ipotetica e
virtuale.
26.5.- Anche con riferimento alla quinta censura, avente ad
oggetto l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato
dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del 2015, l'Avvocatura
generale dello Stato adduce, sia in punto di ammissibilità, sia nel
merito, argomenti analoghi a quelli contenuti negli atti di
intervento nei giudizi instaurati dal Tribunale ordinario di Torino
(reg. ord. n. 163 del 2016), dal Tribunale ordinario di Perugia (reg.
ord. n. 192 del 2016) e dal Tribunale ordinario di Trieste (reg. ord.
n. 265 del 2016).
26.6.- Con riferimento, infine, all'ultima censura sollevata dal
Tribunale ordinario di Genova, il quale lamenta gli effetti derivanti
dal meccanismo di attribuzione dei seggi in Trentino-Alto Adige sulla
rappresentatività delle «minoranze nazionali», nel caso in cui quei
seggi siano assegnati ad una lista non apparentata con una lista
nazionale o espressione della minoranza linguistica, l'Avvocatura
generale dello Stato eccepisce plurime ragioni di inammissibilità.
Anzitutto, la censura sarebbe irrilevante, poichè essa non
potrebbe «che essere riferita ai soli altoatesini».
In secondo luogo, vi sarebbe una errata individuazione
dell'oggetto della censura, dal momento che le norme sospettate di
incostituzionalità non sarebbero contenute negli artt. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015 e 83, comma 3, del d.P.R. n. 361 del 1957,
bensì nell'art. 2, comma 32, della predetta legge n. 52 del 2015 e
nell'art. 93-bis del citato d.P.R. n. 361 del 1957.
Vi sarebbe, inoltre, un difetto di motivazione in ordine alla non
manifesta infondatezza delle questioni sollevate, poichè il
rimettente non avrebbe motivato in ordine alla nozione di
«minoranza», e non sarebbe, dunque, chiaro se l'effetto che egli
lamenta derivi realmente dal meccanismo che egli sinteticamente
denuncia ovvero - come sarebbe se la minoranza fosse una minoranza
regionale - dalle disposizioni che prevedono il cosiddetto "scorporo"
per l'assegnazione, in ragione proporzionale, dei seggi nella
medesima Regione Trentino-Alto Adige.
27.- Con atto depositato il 29 dicembre 2016 si sono costituite
in giudizio alcune delle parti del giudizio a quo, chiedendo che la
Corte costituzionale dichiari ammissibili e, quindi, fondate tutte le
questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Genova.
Il 13 gennaio 2017, in vista dell'udienza pubblica, esse hanno
depositato un'altra memoria, in cui adducono argomenti a favore
dell'ammissibilità di tutte le questioni sollevate, nonchè della
loro fondatezza. In tale memoria esse, in particolare, insistono per
l'accoglimento delle questioni aventi ad oggetto le disposizioni che
prevedono l'assegnazione del premio di maggioranza, sia al primo
turno, sia al turno di ballottaggio. Inoltre, con riferimento alla
censura avente ad oggetto il meccanismo di assegnazione dei seggi
nella Regione Trentino-Alto Adige, le parti osservano che le
disposizioni censurate determinerebbero una violazione, non del
diritto degli elettori di tale Regione, bensì di tutti gli altri
elettori, i quali, a causa del «privilegio» dei primi, rischierebbero
di vedere ancora più ridotto il numero degli eletti delle liste di
minoranza, «con una ulteriore enfatizzazione del meccanismo
premiale».
Anche tali parti ripropongono dinnanzi alla Corte costituzionale
il primo motivo dell'atto introduttivo del giudizio a quo, relativo
alla procedura di approvazione della legge n. 52 del 2015, motivo
ritenuto dal Tribunale ordinario di Genova manifestamente infondato.
Con ampiezza di argomenti, sollecitano la Corte costituzionale a
sollevare dinnanzi a se stessa questioni di legittimità
costituzionale, aventi ad oggetto l'intera legge n. 52 del 2015, per
asserita violazione dell'art. 72, quarto comma, Cost.
28.- Nel giudizio instaurato dal Tribunale ordinario di Genova
hanno spiegato intervento ad adiuvandum C.T., A.B. e E.Z., con atto
depositato il 23 dicembre 2016, e M.M. e altri sette con atto
depositato il 30 dicembre 2016.
Gli intervenienti C.T., A.B. e E.Z., in data 30 dicembre 2016,
hanno anche depositato una memoria in vista dell'udienza pubblica del
24 gennaio 2017.
In ordine alla loro legittimazione ad intervenire nel giudizio,
gli intervenienti hanno sottolineato di essere parti in giudizi
analoghi a quello da cui hanno avuto origine le questioni oggetto del
giudizio di costituzionalità, e di essere titolari dello stesso
diritto fondamentale, della cui portata è chiesto l'accertamento
dinnanzi a diversi giudici.
Gli intervenienti M.M. e altri sette hanno argomentato, in ordine
alla propria legittimazione ad intervenire nel giudizio di fronte
alla Corte costituzionale, nella memoria depositata il 12 gennaio
2017, in vista dell'udienza pubblica.
29.- Con atto di intervento depositato in data 3 gennaio 2017, il
Codacons, in persona del suo legale rappresentante G.U., e
quest'ultimo, «in proprio nella qualità di elettore», hanno chiesto
di intervenire - oltre che nel giudizio reg. ord. n. 265 del 2016 -
anche nel giudizio instaurato dal Tribunale ordinario di Genova.
Sulla propria legittimazione ad intervenire sono addotti argomenti
nella memoria depositata il 13 gennaio 2017.

Considerato in diritto

1.- Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dai
Tribunali ordinari di Messina (reg. org. n. 69 del 2016), Torino
(reg. org. n. 163 del 2016), Perugia (reg. org. n. 192 del 2016),
Trieste (reg. org. n. 265 del 2016) e Genova (reg. org. n. 268 del
2016) hanno ad oggetto disposizioni che disciplinano l'elezione della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
In particolare, mentre le quattro ordinanze da ultimo citate
sottopongono a censura disposizioni del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361
(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la
elezione della Camera dei deputati), e della legge 6 maggio 2015, n.
52 (Disposizioni in materia di elezione della Camera dei deputati),
la sola ordinanza del Tribunale ordinario di Messina coinvolge, oltre
a queste ultime, anche norme contenute nel decreto legislativo 20
dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per
l'elezione del Senato della Repubblica).
1.1.- Tra le plurime questioni di legittimità costituzionale
sollevate dai Tribunali ordinari menzionati, cinque hanno ad oggetto
le modalità di attribuzione del premio di maggioranza.
La prima di queste, sollevata dal solo Tribunale ordinario di
Messina, investe l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del
2015 e gli artt. 1, comma 2, e 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, del d.P.R.
n. 361 del 1957, questi ultimi come modificati dall'art. 2, commi 1 e
25, della legge n. 52 del 2015.
Ad avviso del rimettente, le disposizioni censurate violerebbero
il principio di eguaglianza del voto garantito dall'art. 48, secondo
comma, Cost., secondo cui ciascun voto contribuisce «potenzialmente e
con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi». La lesione
deriverebbe dal fatto che esse delineano un sistema in cui: il premio
di maggioranza è attribuito, al primo turno, alla lista che ha
ottenuto il 40 per cento dei voti, calcolando tale percentuale sui
votanti e non sugli aventi diritto al voto; tale premio è attribuito
anche all'esito di un ballottaggio tra le due liste più votate; ed
è contestualmente prevista una soglia di sbarramento al 3 per cento,
su base nazionale.
Nel dispositivo dell'ordinanza sono menzionati, come parametri
asseritamente violati, anche gli artt. 1, primo e secondo comma, 3,
primo e secondo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost.,
nonchè l'art. 3 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
firmato a Parigi il 20 marzo 1952, ratificato e reso esecutivo con
legge 4 agosto 1955, n. 848.
Il Tribunale ordinario di Genova, per parte sua, solleva tre
questioni di legittimità costituzionale relative alle modalità di
attribuzione del premio di maggioranza al primo turno di votazione.
Una prima censura investe l'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e gli artt. 1 e 83, commi 1, numeri 5) e 6), 2,
3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente novellati
dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015. Ad avviso del
rimettente, tali disposizioni, prevedendo che, al primo turno di
votazione, sia attribuito un premio di maggioranza pari a 340 seggi
alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei
voti validi, violerebbero gli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo
comma, Cost. Secondo il rimettente, «non risultando neppure previsto
alcun rapporto fra i voti ottenuti rispetto non già ai voti validi
ma al complesso degli aventi diritto al voto», ed essendo
contemporaneamente prevista una soglia di sbarramento al 3 per cento,
il voto espresso a favore della lista vincente risulterebbe
sovrarappresentato, in modo sproporzionato e irragionevole.
Il Tribunale ordinario di Genova solleva, inoltre, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015, in relazione alle parole «sono attribuiti
comunque 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno
il 40 per cento dei voti validi», e dell'art. 83, commi 1, numeri 5)
e 6), 2, 3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art.
2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, per violazione degli artt.
1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost. Secondo il giudice a
quo, la circostanza che, in tale ipotesi, il premio sia comunque
attribuito a quella delle due liste che abbia ottenuto più voti,
comprometterebbe il diritto di voto degli elettori della lista
arrivata seconda che, pur avendo ottenuto anch'essa al primo turno il
40 per cento dei voti, vedrebbe ridotto il proprio numero di deputati
per effetto della distorsione derivante dall'attribuzione del premio
di maggioranza.
Il medesimo Tribunale solleva un'ulteriore questione di
legittimità costituzionale, censurando l'art. 1, comma 1, lettera
f), della legge n. 52 del 2015 e gli artt. 83, commi 1, numeri 5) e
6), 2 e 5, e 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), del d.P.R. n.
361 del 1957, come rispettivamente sostituiti e aggiunti dall'art. 2,
comma 25, della legge n. 52 del 2015 - lamentando ancora la
violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
In particolare, il rimettente si duole dell'asserito obbligo di
procedere al turno di ballottaggio anche nel caso in cui una lista
abbia ottenuto, al primo turno, 340 seggi, ma non anche il 40 per
cento dei voti, ritenendo ciò «contraddittorio rispetto allo scopo
proclamato dallo stesso legislatore».
Infine, i Tribunali ordinari di Torino, Perugia, Trieste e Genova
sollevano questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
1, lettera f), della legge n. 52 del 2015 e dell'art. 83, comma 5,
del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25,
della legge n. 52 del 2015. Il solo Tribunale ordinario di Genova
censura anche l'art. 1 del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato
dall'art. 2, comma 1, della legge n. 52 del 2015.
I giudici a quibus dubitano che tali disposizioni - in virtù
delle quali, se nessuna lista ottiene, al primo turno, almeno il 40
per cento dei voti validamente espressi, il premio di maggioranza è
attribuito in seguito ad un turno di ballottaggio cui accedono le due
liste più votate - siano conformi agli artt. 1, secondo comma, 3 e
48, secondo comma, Cost. In particolare, i rimettenti osservano che
tali disposizioni, prevedendo che, ai fini dell'attribuzione del
premio, si svolga un turno di ballottaggio cui accedono le sole due
liste più votate, stabiliscono quale unica condizione che esse
abbiano ottenuto al primo turno almeno il 3 per cento dei voti validi
espressi (ovvero almeno il 20 per cento, se rappresentative di
minoranze linguistiche), aggiungendo che in tale turno non sono
ammessi apparentamenti o coalizioni tra liste, e che il premio di
maggioranza sia attribuito a chi ha ottenuto il 50 per cento più uno
dei voti validi espressi, e non degli aventi diritto al voto.
Ritengono che tale sistema violi i parametri evocati, in quanto,
privilegiando l'esigenza della governabilità rispetto al principio
di rappresentatività, non impedirebbero che il premio sia attribuito
ad una lista anche «priva di adeguato radicamento nel corpo
elettorale», la quale potrebbe conseguire il premio senza aver
«ottenuto quella ragionevole soglia minima di voti in presenza della
quale è possibile la legittima attribuzione del premio di
maggioranza».
1.2.- Il solo Tribunale ordinario di Messina solleva questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a), d) ed
e), della legge n. 52 del 2015 e degli artt. 83, commi 1, 2, 3, 4 e
5, e 84, commi 2 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, questi ultimi come
sostituiti dall'art. 2, commi 25 e 26, della legge n. 52 del 2015,
per violazione dell'art. 56, primo e quarto comma, Cost. Il
rimettente lamenta che, in virtù delle disposizioni censurate, un
seggio, che deve essere assegnato in una determinata circoscrizione,
possa poi risultare attribuito in un'altra (ingenerando il fenomeno
del cosiddetto "slittamento"), asserendo che tale esito si porrebbe
in contrasto con i parametri costituzionali evocati. Si duole, in
particolare, della violazione del quarto comma dell'art. 56 Cost., il
quale, prevedendo che «[l]a ripartizione dei seggi tra le
circoscrizioni [...] si effettua dividendo il numero degli abitanti
della Repubblica quale risulta dall'ultimo censimento generale della
popolazione per seicentodiciotto e distribuendo i seggi in
proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione sulla base dei
quozienti interi e dei più alti resti», esprimerebbe un «criterio di
rappresentatività territoriale» e sarebbe anche ispirato al
principio della responsabilità dell'eletto nei confronti degli
elettori che lo hanno votato.
1.3.- Due ulteriori questioni di legittimità costituzionale
investono le disposizioni che regolano la presentazione delle liste
di candidati e la proclamazione degli eletti.
In particolare, il Tribunale ordinario di Messina solleva
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera g), della legge n. 52 del 2015 e degli artt. 18-bis, comma 3,
primo periodo, 19, comma 1, primo periodo, e 84, comma 1, del d.P.R.
n. 361 del 1957, come modificati o sostituiti, rispettivamente,
dall'art. 2, commi 10, lettera c), 11 e 26, della legge n. 52 del
2015, per violazione degli artt. 1, primo e secondo comma, 2, 48,
secondo comma, 51, primo comma, 56, primo e quarto comma, Cost. Tali
disposizioni, da cui risulta che le liste nei singoli collegi sono
composte da un capolista bloccato e da altri candidati che possono
essere scelti con voto di preferenza, violerebbero l'art. 48, secondo
comma, Cost., in quanto, per le liste che non ottengono il premio di
maggioranza, potrebbe realizzarsi «un effetto distorsivo dovuto alla
rappresentanza parlamentare largamente dominata dai capilista
bloccati, pur se con il correttivo della multicandidatura», e,
dunque, il voto si rivelerebbe sostanzialmente «"indiretto" e,
quindi, nè libero, nè personale».
Il Tribunale ordinario di Torino e, in termini sostanzialmente
analoghi, i Tribunali ordinari di Perugia, Trieste e Genova,
sollevano questioni di legittimità costituzionale dell'art. 85 del
d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della
legge n. 52 del 2015. Tale disposizione prevede che il candidato
eletto in più collegi plurinominali debba dichiarare alla Presidenza
della Camera dei deputati, entro otto giorni dalla data dell'ultima
proclamazione, quale collegio plurinominale prescelga, e che, in
assenza di opzione, si procede al sorteggio. Secondo i rimettenti,
tale disposizione violerebbe gli artt. 3 e 48 Cost. I Tribunali
ordinari di Perugia, Trieste e Genova lamentano anche la lesione
dell'art. 1, secondo comma, Cost.
Con argomentazioni coincidenti, essi ritengono che la
disposizione censurata, che consente al candidato capolista, eletto
in più collegi plurinominali, di scegliere un collegio sulla base di
una sua mera valutazione di opportunità, anzichè subordinare tale
opzione ad un criterio oggettivo e predeterminato, rispettoso nel
massimo grado possibile della volontà espressa dagli elettori,
violerebbe i parametri evocati, in quanto determinerebbe «una
distorsione tra il voto di preferenza espresso dagli elettori e il
suo esito in "uscita" in quel collegio», esito che sarebbe lesivo
dell'uguaglianza e della libertà del voto, senza che vi sia un altro
correlativo valore da salvaguardare e senza che ciò possa essere
giustificato dalla tutela dell'interesse alla governabilità. Il
Tribunale ordinario di Genova osserva, inoltre, che l'assenza di
qualsiasi criterio nella scelta del capolista renderebbe impossibile,
per l'elettore, effettuare valutazioni prognostiche sulla «utilita'»
del suo voto di preferenza, laddove tale voto sia espresso in favore
di un candidato che faccia parte di una lista con capolista candidato
anche in altri collegi.
1.4.- Il Tribunale ordinario di Genova solleva questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 83, comma 3, del d.P.R. n. 361
del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52
del 2015, per violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost. Il giudice a quo parrebbe lamentare che il
meccanismo di attribuzione dei seggi nella Regione autonoma
Trentino-Alto Adige possa determinare una lesione della
rappresentatività delle minoranze politiche nazionali, nel caso in
cui queste non si siano apparentate con una lista vincitrice di seggi
nella Regione a statuto speciale.
1.5.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva, infine, due
questioni di legittimità costituzionale in cui è censurata la
disomogeneità tra i sistemi elettorali previsti per la Camera dei
deputati e per il Senato della Repubblica.
La prima investe gli artt. 16, comma 1, lettera b), e 17 del
d.lgs. n. 533 del 1993, relativi all'elezione del Senato, come
novellati dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge 21 dicembre 2005, n.
270 (Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica), per violazione degli artt. 1, 3, 48,
secondo comma, 49 e 51 Cost. Ad avviso del giudice a quo, tali
disposizioni, che prevedono soglie di sbarramento per l'accesso al
riparto dei seggi diverse da quelle prevista nel sistema elettorale
per la Camera, favorirebbero la formazione di maggioranze differenti
nei due rami del Parlamento, rischiando così di compromettere il
corretto funzionamento della forma di governo parlamentare.
Con la seconda questione, il Tribunale ordinario di Messina
dubita, invece, della conformità a Costituzione dell'art. 2, comma
35, della legge n. 52 del 2015, in base al quale le disposizioni
contenute nel medesimo art. 2 si applicano alle elezioni della Camera
dei deputati a decorrere dal 1° luglio 2016. Il giudice a quo ritiene
che tale previsione non sia conforme agli artt. 1, 3, 48, primo
comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost., in quanto, «in
caso di nuove elezioni a legislazione elettorale del Senato invariata
(pur essendo in itinere la riforma costituzionale di questo ramo del
Parlamento), si produrrebbe una situazione di palese
ingovernabilità, per la coesistenza di due diverse maggioranze».
2.- Per la sostanziale identità dell'oggetto, considerando che i
rimettenti sollevano perlopiù censure analoghe, con argomentazioni
coincidenti e con riferimento ai medesimi parametri costituzionali, i
giudizi vanno riuniti e decisi con un'unica pronuncia.
Deve essere, inoltre, confermata l'ordinanza dibattimentale,
allegata alla presente sentenza, che ha dichiarato inammissibili
tutti gli interventi spiegati da soggetti diversi dalle parti dei
giudizi principali.
3.- In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo, in via preliminare e con argomenti coincidenti,
l'inammissibilità per difetto di rilevanza di tutte le questioni di
legittimità costituzionale sollevate.
L'Avvocatura statale osserva che i giudici a quibus avrebbero
ritenuto sussistente l'interesse ad agire dei ricorrenti rispetto a
disposizioni di legge non ancora applicabili. Con riferimento al
giudizio introdotto dal Tribunale di Messina, tale obiezione è
svolta in relazione al momento della sollevazione della questione di
legittimità costituzionale. Con riguardo a tutte le altre ordinanze
di rimessione, l'eccezione si riferisce alla data in cui sono
esperite le azioni di accertamento da parte dei ricorrenti.
Ritiene inoltre non conferente il richiamo, operato dai giudici a
quibus, al precedente costituito dalla sentenza n. 1 del 2014 di
questa Corte, poichè, in quel caso, la legislazione elettorale della
cui conformità a Costituzione si dubitava era già stata applicata
in tre occasioni. Sottolinea invece come le disposizioni ora
censurate non abbiano mai trovato applicazione, e mancherebbe
perciò, ai fini della rilevanza, il fatto storico (ossia elezioni
già avvenute) che dovrebbe costituire il riferimento necessario dei
giudizi principali.
Tale assenza renderebbe inoltre impossibile la distinzione tra
oggetto del giudizio a quo e oggetto del controllo di
costituzionalità, palesando l'assenza di concretezza, incidentalità
e pregiudizialità delle questioni sollevate.
Infine, osserva la difesa statale che l'esigenza di evitare le
cosiddette zone franche nel sistema di giustizia costituzionale non
giustificherebbe la creazione «in via pretoria» di un regime di
sindacato praeter legem che, in relazione alle leggi elettorali,
anticipi lo scrutinio di legittimità costituzionale, rispetto a
quanto avviene per tutte le altre fonti primarie.
3.1.- Tale eccezione deve essere rigettata.
La sentenza n. 1 del 2014 costituisce il precedente cui questa
Corte intende attenersi nel valutare le eccezioni di inammissibilità
per difetto di rilevanza, in relazione a questioni di legittimità
costituzionale sollevate nell'ambito di giudizi introdotti da azioni
di accertamento aventi ad oggetto la «pienezza» (sentenza n. 110 del
2015) - ossia la conformità ai principi costituzionali - delle
condizioni di esercizio del diritto fondamentale di voto nelle
elezioni politiche.
In tale sentenza, la rilevanza delle questioni di legittimità
costituzionale rispetto alla definizione del giudizio principale fu
ritenuta sussistente sulla base di quattro argomenti.
In primo luogo, la presenza nell'ordinanza di rimessione di una
motivazione sufficiente, e non implausibile, in ordine alla
sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti nel giudizio
principale.
In secondo luogo, il positivo riscontro della pregiudizialità,
poichè il giudizio spettante al giudice a quo e il controllo
demandato a questa Corte non risultavano sovrapponibili, essendo
possibile individuare una differenza tra oggetto del primo
(l'accertamento della «pienezza» del diritto di voto) e oggetto del
secondo (la legge elettorale politica, la cui conformità a
Costituzione è posta in dubbio), residuando un margine di autonoma
decisione in capo al giudice a quo, dopo l'eventuale sentenza di
accoglimento di questa Corte.
In terzo luogo, la peculiarità e il rilievo costituzionale del
diritto oggetto di accertamento nel giudizio a quo, cioè il diritto
fondamentale di voto, che svolge una funzione decisiva
nell'ordinamento costituzionale, con riferimento alle conseguenze che
dal suo non corretto esercizio potrebbero derivare nella costituzione
degli organi supremi ai quali è affidato uno dei poteri essenziali
dello Stato, quello legislativo (sentenza n. 39 del 1973).
Infine, «l'esigenza che non siano sottratte al sindacato di
costituzionalità le leggi, quali quelle concernenti le elezioni
della Camera e del Senato, che definiscono le regole della
composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento
di un sistema democratico-rappresentativo e che quindi non possono
essere immuni da quel sindacato» (così, appunto, la sentenza n. 1
del 2014). Ciò per evitare la creazione di una zona franca nel
sistema di giustizia costituzionale, in un ambito strettamente
connesso con l'assetto democratico dell'ordinamento.
È bensì vero che in alcune pronunce successive alla ricordata
sentenza n. 1 del 2014 questa Corte ha svolto precisazioni in
relazione a questioni di legittimità costituzionale - sempre
promosse nell'ambito di giudizi introdotti da azioni di accertamento
- aventi ad oggetto disposizioni di legge che regolano il sistema di
elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia. In
tali casi, le questioni sono state dichiarate inammissibili, sia
perchè i giudici a quibus non avevano sufficientemente motivato
sull'interesse ad agire delle parti (limitandosi a richiamare i
contenuti dell'ordinanza della Corte di cassazione, sezione prima
civile, 17 maggio 2013, n. 12060), sia, e soprattutto, perchè quelle
disposizioni possono pervenire al vaglio di legittimità
costituzionale in un giudizio avente ad oggetto una controversia
originatasi nel procedimento elettorale (sentenza n. 110 del 2015).
In tale procedimento, il diritto costituzionale di voto può infatti
trovare tutela, non solo successivamente alle elezioni, attraverso
l'impugnazione dei risultati elettorali, ma talora anche prima di
esse, nell'ambito del procedimento elettorale preparatorio (ordinanza
n. 165 del 2016).
Invece, in relazione alle elezioni politiche nazionali, il
diritto di voto non potrebbe altrimenti trovare tutela
giurisdizionale, in virtù di quanto disposto dall'art. 66 Cost. e
dall'art. 87 del d.P.R. n. 361 del 1957, come interpretati dai
giudici comuni e dalle Camere in sede di verifica delle elezioni,
anche alla luce della mancata attuazione della delega contenuta
nell'art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonchè in
materia di processo civile), nella parte in cui autorizzava il
Governo ad introdurre la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo nelle controversie concernenti atti del procedimento
elettorale preparatorio, oltre che per le elezioni amministrative ed
europee, anche per quelle relative al rinnovo dei due rami del
Parlamento nazionale (così, esplicitamente, ordinanza n. 165 del
2016; già prima, sentenze n. 110 del 2015 e n. 259 del 2009;
ordinanza n. 512 del 2000).
Permanendo l'esigenza di evitare, con riferimento alla legge
elettorale politica, una zona franca rispetto al controllo di
costituzionalità attivabile in via incidentale, deve restar fermo
quanto deciso con la sentenza n. 1 del 2014, negli stessi limiti ivi
definiti.
3.2.- Tanto premesso, va anzitutto dato atto - in relazione alle
ordinanze ora in esame - che tutti i Tribunali rimettenti si
soffermano, con argomentazione ampia e sostanzialmente coincidente,
sulla sussistenza dell'interesse ad agire dei ricorrenti.
È bensì richiamata da tutti i rimettenti la citata ordinanza
della Corte di cassazione, che sollevò le questioni di legittimità
costituzionale decise con la sentenza n. 1 del 2014. Ma i giudici a
quibus - consapevoli delle differenze tra quel caso e questi (in
quanto le disposizioni ora censurate sono applicabili dal 1° luglio
2016 e non sono ancora state applicate) - illustrano le ragioni per
le quali ugualmente sussiste, in capo ai ricorrenti, l'interesse ad
agire.
Essi ritengono che, ai fini della proponibilità delle azioni di
accertamento, sia sufficiente l'esistenza di uno stato di dubbio o
incertezza oggettiva sull'esatta portata dei diritti e degli obblighi
scaturenti da un rapporto giuridico anche di fonte legale; che tale
incertezza è idonea di per sè a provocare un ingiusto pregiudizio,
non evitabile se non per il tramite dell'accertamento giudiziale
circa l'incidenza della legge sul diritto di voto. Osservano che
l'espressione del voto costituisce oggetto di un diritto inviolabile
e «permanente» dei cittadini, i quali possono essere chiamati ad
esercitarlo in ogni momento; pertanto, lo stato di incertezza al
riguardo integra un pregiudizio concreto, di per sè sufficiente a
fondare la sussistenza dell'interesse ad agire. Ricordano che le
azioni di accertamento non richiedono la previa lesione in concreto
del diritto rivendicato, ma sono esperibili anche al fine di
scongiurare che tale lesione avvenga in futuro. Osservano, del resto,
che subordinare la proponibilità dell'azione alla previa
applicazione della legge, cioè allo svolgimento stesso delle
elezioni, determinerebbe la lesione dei parametri costituzionali che
garantiscono l'effettività e la tempestività della tutela
giurisdizionale (artt. 24 e 113, secondo comma, Cost.).
I Tribunali rimettenti argomentano altresì sulla sussistenza
della pregiudizialità delle questioni di legittimità costituzionale
prospettate ai fini della definizione dei giudizi principali,
sostenendo che in questi ultimi sarebbe individuabile un petitum
separato, distinto e più ampio rispetto a quello oggetto del
giudizio di legittimità costituzionale: all'esito della sentenza di
questa Corte, che ha ad oggetto la legittimità costituzionale della
legge elettorale, spetterebbe, infatti, al giudice a quo la verifica
di tutte le condizioni da cui tale legge fa dipendere il
riconoscimento del diritto di voto. Inoltre, non vi sarebbe neppure
coincidenza tra il dispositivo della sentenza di questa Corte e
quello della sentenza che definisce il giudizio di merito, la quale
ultima, accertata l'avvenuta lesione del diritto azionato, lo può
ripristinare nella pienezza della sua espansione, seppure per il
tramite della sentenza costituzionale.
Il Tribunale di Messina, in particolare, riconosce che al momento
della rimessione delle questioni di legittimità costituzionale (17
febbraio 2016), le disposizioni censurate erano entrate in vigore, ma
risultavano ad efficacia differita, poichè il legislatore (all'art.
2, comma 35, della legge n. 52 del 2015, peraltro anch'esso posto in
dubbio, per altri profili, dal medesimo giudice) ha stabilito che il
nuovo sistema elettorale si applichi per l'elezione della Camera dei
deputati a decorrere dal 1° luglio 2016.
Osserva il giudice a quo che l'interesse ad agire dei ricorrenti
sussisterebbe comunque, poichè le disposizioni censurate erano già
entrate in vigore al momento in cui le questioni sono state
effettivamente sollevate. Essendo inoltre stabilito che esse
sarebbero state efficaci a partire da una data certa, non vi sarebbe
alcun dubbio, nè sull'an, nè sul quando, in ordine alla loro
idoneità ad incidere sul diritto di voto, del quale i ricorrenti del
giudizio principale chiedono sia accertata la portata.
Il rimettente aggiunge, anche sotto tale profilo, che l'interesse
ad agire in un'azione di mero accertamento non implica
necessariamente l'attualità della lesione di un diritto, risultando
sufficiente che l'attore se ne qualifichi come titolare e lamenti uno
stato di incertezza oggettiva sulla sua portata. E osserva che la
stessa entrata in vigore di una legge elettorale, sia pur contenente
norme ad efficacia differita (ma a data certa), alimenta tale
condizione oggettiva di incertezza circa la pienezza (conforme a
Costituzione) del diritto fondamentale di voto.
3.3.- La giurisprudenza di questa Corte ritiene che una
motivazione sufficiente e non implausibile sulla sussistenza
dell'interesse ad agire dei ricorrenti basti ad escludere un riesame
dell'apprezzamento compiuto dal giudice a quo ai fini
dell'ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale
(con riferimento alle stesse azioni di accertamento in materia
elettorale, sentenze n. 110 del 2015 e n. 1 del 2014; ordinanza n.
165 del 2016; più in generale, sentenze n. 154 del 2015, n. 91 del
2013 e n. 50 del 2007). Del resto, l'apprezzamento su una condizione
dell'azione quale l'interesse ad agire è tipicamente compito del
giudice rimettente.
Nel caso sottoposto all'attuale scrutinio di ammissibilità,
caratterizzato da elementi di novità, le non implausibili ragioni
addotte dai giudici a quibus trovano peraltro riscontro e conferma in
argomentazioni ulteriori, congruenti con quelle addotte da questi
ultimi.
In esso, l'incertezza oggettiva sulla portata del diritto di voto
è direttamente ricollegabile alla modificazione dell'ordinamento
giuridico dovuta alla stessa entrata in vigore della legge
elettorale, alla luce dei contenuti di disciplina che essa introduce
nell'ordinamento. Non rileva la circostanza che, come avviene in
questo caso, le disposizioni della legge siano ad efficacia
differita, poichè il legislatore - stabilendo che le nuove regole
elettorali siano efficaci a partire dal 1° luglio 2016 - non ha
previsto una condizione sospensiva dell'operatività di tali regole,
legata al verificarsi di un evento di incerto accadimento futuro, ma
ha indicato un termine certo nell'an e nel quando per la loro
applicazione. Il fatto costitutivo che giustifica l'interesse ad
agire è dunque ragionevolmente individuabile nella disciplina
legislativa già entrata in vigore, sebbene non ancora applicabile al
momento della rimessione della questione, oppure al momento
dell'esperimento dell'azione di accertamento: le norme elettorali
regolano il diritto di voto e l'incertezza riguarda la portata di
quest'ultimo, con il corollario di potenzialità lesiva, già
attuale, sebbene destinata a manifestarsi in futuro, in coincidenza
con la sua sicura applicabilità (a decorrere dal 1° luglio 2016). La
rimozione di tale incertezza rappresenta, quindi, un risultato utile,
giuridicamente rilevante e non conseguibile se non attraverso
l'intervento del giudice. Ne deriva la sussistenza, nei giudizi a
quibus, di un interesse ad agire in mero accertamento.
Quanto osservato vale sia con riferimento all'ordinanza del
Tribunale di Messina, sia con riferimento ai giudizi instaurati dagli
altri quattro tribunali, in relazione ai quali l'Avvocatura generale
dello Stato eccepisce che le disposizioni censurate non erano ancora
applicabili al momento dell'esperimento delle azioni di accertamento
da parte dei ricorrenti. E conduce perciò al rigetto della relativa
eccezione.
Da quanto rilevato, deriva inoltre, e a fortiori, il rigetto
dell'eccezione di inammissibilità sollevata dall'Avvocatura generale
dello Stato, in relazione alle questioni prospettate dai Tribunali di
Torino, Perugia, Trieste e Genova, di cui è contestata la rilevanza,
alla luce della circostanza che le disposizioni censurate non hanno
mai trovato applicazione, nessuna elezione essendosi mai svolta sulla
base di esse.
È la giurisprudenza di legittimità a chiarire, in generale, che
è la natura dell'azione di accertamento a non richiedere
necessariamente la previa lesione in concreto del diritto, ai fini
della sussistenza dell'interesse ad agire, ben potendo tale azione
essere esperita anche al fine di scongiurare una futura lesione (ex
plurimis, Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenza 10
novembre 2016, n. 22946; Corte di cassazione, sezione terza civile,
sentenza 23 giugno 2015, n. 12893; Corte di cassazione, sezione
lavoro, sentenza 31 luglio 2015, n. 16262).
Nella sentenza n. 1 del 2014, questa stessa Corte, con specifico
riferimento alle sole elezioni del Parlamento nazionale, ha del resto
affermato che l'ammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale allora sollevate in giudizio «costituisce anche
l'ineludibile corollario del principio che impone di assicurare la
tutela del diritto inviolabile di voto, pregiudicato - secondo
l'ordinanza del giudice rimettente - da una normativa elettorale non
conforme ai principi costituzionali, indipendentemente da atti
applicativi della stessa, in quanto già l'incertezza sulla portata
del diritto costituisce una lesione giuridicamente rilevante».
Infine, neppure ha fondamento l'obiezione secondo la quale le
questioni sollevate difetterebbero di pregiudizialità, essendo
impossibile distinguere tra oggetto dei giudizi a quibus e oggetto
del controllo di costituzionalità.
Come già osservato da questa Corte (sentenze n. 110 del 2015 e
n. 1 del 2014), nel giudizio principale il petitum consiste nella
richiesta di accertare la pienezza costituzionale del diritto di
voto; nel giudizio costituzionale, invece, si chiede di dichiarare
che il diritto di voto è pregiudicato dalla disciplina vigente. Tale
pregiudizialità sussiste anche nei casi all'attuale scrutinio, nei
quali la legge elettorale non è ancora stata applicata, poichè la
domanda dei ricorrenti è pur sempre quella di accertare la portata
del diritto di voto, e tale accertamento prescinde dalla sua già
avvenuta lesione in una tornata elettorale.
4.- Le parti costituite nei giudizi instaurati dai Tribunali
ordinari di Messina, Perugia, Trieste e Genova, con motivazioni
sostanzialmente coincidenti, sollecitano questa Corte a sollevare di
fronte a se stessa questioni di legittimità costituzionale
dell'intera legge n. 52 del 2015, «con particolare riferimento ai
suoi articoli fondamentali (1, 2 e 4)», poichè essa sarebbe stata
approvata, prima al Senato e poi alla Camera, «in palese violazione
dell'art. 72, commi 1 e 4, Cost. e dell'art. 3 del protocollo CEDU
(per come richiamato dall'art. 117, comma 1, Cost.)».
Lamentano, in particolare, che, alla Camera, gli artt. 1, 2 e 4
della legge n. 52 del 2015 sono stati approvati ricorrendo al voto di
fiducia; che, al Senato, l'esame in commissione è stato compresso
nei tempi e nei modi; e che, sempre al Senato, nel corso dell'esame
in assemblea, è stato presentato e approvato un emendamento che ha
inserito nel testo della legge un preambolo riassuntivo dei caratteri
essenziali del sistema elettorale, così da determinare
l'inammissibilità di tutti gli ulteriori emendamenti presentati.
Le parti ricordano, peraltro, che nei quattro giudizi principali
menzionati, nei quali la corrispondente eccezione era stata
prospettata, essa è stata rigettata perchè manifestamente
infondata.
Tale istanza, concernendo asseriti vizi del procedimento
parlamentare di formazione della legge n. 52 del 2015, il cui
accertamento potrebbe comportare la caducazione dell'intera legge, va
esaminata in via preliminare.
Essa è, tuttavia, inammissibile.
Per costante giurisprudenza, il giudizio di legittimità
costituzionale non può estendersi oltre i limiti fissati
dall'ordinanza di rimessione, ricomprendendo profili ulteriori
indicati dalle parti. Questi ultimi non possono concorrere ad
ampliare il thema decidendum proposto dinnanzi a questa Corte, ma ne
debbono restare esclusi, sia che essi siano diretti ad estendere o
modificare il contenuto o i profili determinati dall'ordinanza di
rimessione, sia che - come è avvenuto in questi casi - essi abbiano
formato oggetto dell'eccezione proposta dalle parti stesse nel
giudizio principale, senza essere stati poi fatti propri dal giudice
nell'ordinanza stessa (tra le tante, sentenze n. 83 del 2015, n. 94
del 2013, n. 42 del 2011, n. 86 del 2008 e n. 49 del 1999).
Ben vero che, nel caso di specie, le parti - anzichè proporre
direttamente l'estensione del thema decidendum - chiedono che la
Corte costituzionale sollevi di fronte a sè la questione: ma
l'obbiettivo perseguito è il medesimo, ossia l'estensione del
giudizio di legittimità costituzionale a profili diversi da quelli
individuati dai giudici rimettenti.
Una pronuncia d'inammissibilità s'impone, inoltre, in ragione
della circostanza, già ricordata, che nei giudizi principali le
relative eccezioni hanno formato oggetto di pronunce di manifesta
infondatezza. E la sollecitazione affinchè questa Corte decida di
sollevare di fronte a sè questioni già ritenute manifestamente
infondate finisce per configurarsi, nella sostanza, come improprio
ricorso a un mezzo di impugnazione delle decisioni dei giudici a
quibus.
5.- Passando all'esame delle singole questioni di legittimità
costituzionale, la prima censura sollevata dal Tribunale ordinario di
Messina ha ad oggetto l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n.
52 del 2015, e gli artt. 1, comma 2, e 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente sostituiti dall'art. 2,
commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015. Tali disposizioni delineano
un sistema in cui: il premio di maggioranza è attribuito, al primo
turno, alla lista che ha ottenuto il 40 per cento dei voti,
calcolando tale percentuale sui votanti e non sugli aventi diritto al
voto; il premio è attribuito anche all'esito di un turno di
ballottaggio; è prevista una soglia di sbarramento al 3 per cento su
base nazionale per accedere al riparto dei seggi.
Il giudice rimettente ritiene che tale complessiva disciplina
contrasti con l'art. 48, secondo comma, Cost., per cui ciascun voto
contribuisce «potenzialmente e con pari efficacia alla formazione
degli organi elettivi».
Nel solo dispositivo dell'ordinanza, perciò senza alcuna
illustrazione delle ragioni di contrasto con le disposizioni
censurate, sono evocati gli artt. 1, primo e secondo comma, 3, primo
e secondo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost.,
nonchè l'art. 3 del Protocollo addizionale alla CEDU. Come da
costante giurisprudenza, le questioni sollevate in riferimento a tali
parametri costituzionali sono inammissibili, in quanto prive di
alcuna motivazione in punto di non manifesta infondatezza (sentenze
n. 59 del 2016, n. 248 e n. 100 del 2015; ordinanze n. 122 e n. 33
del 2016).
In relazione alla residua questione di legittimità
costituzionale, motivata sulla base del contrasto delle disposizioni
censurate con il solo art. 48, secondo comma, Cost., l'Avvocatura
generale dello Stato identifica due distinte censure, l'una relativa
alla previsione del premio di maggioranza, l'altra all'introduzione
di una soglia di sbarramento al 3 per cento. Di entrambe eccepisce
l'inammissibilità per carenza di motivazione sulla non manifesta
infondatezza.
Il tenore della prospettazione dell'ordinanza di rimessione e la
circostanza che il giudice a quo formuli, in proposito, un unico
dispositivo, inducono, tuttavia, a ritenere che sia stata sollevata
una sola censura, per quanto utilizzando tre distinti argomenti (uno
dei quali è, appunto, quello fondato sulla coesistenza del premio di
maggioranza e della soglia di sbarramento al 3 per cento).
Così formulata, la questione è inammissibile.
Il giudice rimettente intende censurare il complessivo sistema
attraverso il quale il legislatore ha scelto di attribuire il premio
di maggioranza, al primo e al secondo turno. Ciò avviene, tuttavia,
attraverso una motivazione particolarmente sintetica, in cui non sono
distinti i singoli profili di censura relativi ai diversi caratteri
del sistema elettorale. Non si comprende se l'asserita necessità di
introdurre un quorum di votanti per l'attribuzione del premio di
maggioranza sia riferibile al primo o al secondo turno, o a entrambi.
Non sono illustrate le ragioni per le quali l'attribuzione del premio
determinerebbe un'irragionevole compressione della rappresentatività
della Camera dei deputati, e, nuovamente, non è spiegato se tale
compressione si verifichi al primo turno, al secondo, o in entrambi.
Infine, l'oscurità della motivazione è accentuata
dall'evocazione del solo art. 48, secondo comma, Cost., che dovrebbe
da solo reggere l'intera censura sollevata (comparendo, come detto,
gli ulteriori parametri costituzionali asseritamente lesi nel solo
dispositivo dell'ordinanza).
Così formulata, la questione finisce per sollecitare una
valutazione dai caratteri indistinti ed imprecisati, relativa nella
sostanza all'intero sistema elettorale introdotto dalla legge n. 52
del 2015. Tale imprecisione nei profili di censura, unitamente alla
carenza di motivazione sulla non manifesta infondatezza, determinano
l'impossibilità di comprendere l'effettivo petitum avanzato dal
giudice a quo (sentenze n. 130 e n. 32 del 2016, n. 247 e n. 126 del
2015).
6.- Il Tribunale ordinario di Genova ritiene che l'attribuzione
di 340 seggi alla lista che, al primo turno di votazione, ottenga, a
livello nazionale, il 40 per cento dei voti - calcolata tale
percentuale sui suffragi validamente espressi - comprima
irragionevolmente l'eguaglianza del voto e la rappresentatività
della Camera, e censura perciò l'art. 1, comma 1, lettera f), della
legge n. 52 del 2015 e gli artt. 1 e 83, commi 1, numeri 5) e 6), e
2, 3 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, come rispettivamente modificati
e sostituiti dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del 2015,
lamentando la violazione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost.
Il giudice a quo, pur osservando che - in astratto considerata -
la soglia minima di voti necessaria per ottenere il premio non si
presterebbe a censure, dubita della ragionevolezza in concreto di
tale soglia dopo aver operato alcuni calcoli matematici, che
dimostrerebbero l'eccessiva distorsione del voto in uscita a favore
della lista vincente al primo turno.
Tale distorsione, in particolare, deriverebbe dalla circostanza
che il calcolo della percentuale è operato sul numero di voti validi
espressi e non in relazione al complesso degli aventi diritto al
voto, dovendosi inoltre considerare, nella valutazione dell'intero
sistema, la compresenza del premio e della soglia di sbarramento del
3 per cento su base nazionale per l'accesso delle liste al riparto
dei seggi.
Alla luce di tali argomenti, il giudice a quo sollecita una
dichiarazione di illegittimità costituzionale delle disposizioni che
prevedono il premio di maggioranza al primo turno.
Così formulata, la questione non è fondata.
Preliminarmente, è da rilevare che questa Corte ha sempre
riconosciuto al legislatore un'ampia discrezionalità nella scelta
del sistema elettorale che ritenga più idoneo in relazione al
contesto storico-politico in cui tale sistema è destinato ad
operare, riservandosi una possibilità di intervento limitata ai casi
nei quali la disciplina introdotta risulti manifestamente
irragionevole (sentenze n. 1 del 2014, n. 242 del 2012, n. 271 del
2010, n. 107 del 1996, n. 438 del 1993, ordinanza n. 260 del 2002).
Con specifico riferimento a sistemi elettorali che innestano un
premio di maggioranza su di un riparto di seggi effettuato con
formula proporzionale, la giurisprudenza costituzionale ha già
affermato che, in assenza della previsione di una soglia minima di
voti e/o di seggi cui condizionare l'attribuzione del premio, il
meccanismo premiale è foriero di un'eccessiva sovrarappresentazione
della lista di maggioranza relativa (sentenze n. 1 del 2014, n. 13
del 2012, n. 16 e n. 15 del 2008).
Le disposizioni portate ora all'esame di legittimità
costituzionale prevedono, invero, una soglia minima di voti validi
per l'attribuzione del premio, pari al 40 per cento di questi. Si è
pertanto in presenza di un premio "di maggioranza", che consente di
attribuire la maggioranza assoluta dei seggi in un'assemblea
rappresentativa alla lista che abbia conseguito una determinata
maggioranza relativa. Alla luce della ricordata discrezionalità
legislativa in materia, tale soglia non appare in sè manifestamente
irragionevole, poichè volta a bilanciare i principi costituzionali
della necessaria rappresentatività della Camera dei deputati e
dell'eguaglianza del voto, da un lato, con gli obbiettivi, pure di
rilievo costituzionale, della stabilità del governo del Paese e
della rapidità del processo decisionale, dall'altro.
A ritenere il contrario, si dovrebbe argomentare la non
compatibilità con i principi costituzionali di una determinata
soglia numerica per l'attribuzione del premio, fino a considerare -
quale condizione per il positivo scrutinio di ragionevolezza e
proporzionalità della disciplina premiale - la sola attribuzione,
non già di un premio "di maggioranza", ma di un premio "di
governabilita'", condizionato al raggiungimento di una soglia pari
almeno al 50 per cento dei voti e/o dei seggi, e destinato ad
aumentare, al fine di assicurare la formazione di un esecutivo
stabile, il numero di seggi di una lista o di una coalizione che
quella soglia abbia già autonomamente raggiunto.
Al cospetto della discrezionalità spettante in materia al
legislatore, sfugge dunque, in linea di principio, al sindacato di
legittimità costituzionale una valutazione sull'entità della soglia
minima in concreto prescelta dal legislatore (attualmente pari al 40
per cento dei voti validi, e del resto progressivamente innalzata nel
corso dei lavori parlamentari che hanno condotto all'approvazione
della legge n. 52 del 2015). Ma resta salvo il controllo di
proporzionalità riferito alle ipotesi in cui la previsione di una
soglia irragionevolmente bassa di voti per l'attribuzione di un
premio di maggioranza determini una tale distorsione della
rappresentatività da comportarne un sacrificio sproporzionato,
rispetto al legittimo obbiettivo di garantire la stabilità del
governo del Paese e di favorire il processo decisionale.
L'esito dello scrutinio fin qui condotto non è inficiato dalla
circostanza, messa criticamente in luce dal giudice a quo, per cui la
soglia del 40 per cento è calcolata sui voti validi espressi,
anzichè sul complesso degli aventi diritto al voto. Pur non
potendosi in astratto escludere che, in periodi di forte astensione
dal voto, l'attribuzione del premio avvenga a favore di una lista che
dispone di un'esigua rappresentatività reale, condizionare il premio
al raggiungimento di una soglia calcolata sui voti validi espressi
ovvero sugli aventi diritto costituisce oggetto di una delicata
scelta politica, demandata alla discrezionalità del legislatore e
non certo soluzione costituzionalmente obbligata (sentenza n. 173 del
2005).
Del resto, anche nella sentenza n. 1 del 2014 questa Corte
accolse la questione di legittimità costituzionale in relazione a
disposizioni elettorali che non prevedevano l'attribuzione di un
premio condizionato al raggiungimento di una soglia minima di voti
e/o di seggi, senza alcun riferimento agli aventi diritto al voto.
Infine, nemmeno pone in discussione la conclusione raggiunta
l'ulteriore carattere criticamente evocato dal rimettente al fine di
sollecitare l'accoglimento delle questioni sollevate, cioè la
presenza, accanto al premio, di un correttivo alla rappresentatività
(sentenza n. 1 del 2014), costituito dalla soglia di sbarramento del
3 per cento sui voti validamente espressi su base nazionale, quale
condizione per l'accesso delle liste al riparto dei seggi.
In linea generale, infatti, anche «[l]a previsione di soglie di
sbarramento e quella delle modalità per la loro applicazione [...]
sono tipiche manifestazioni della discrezionalità del legislatore
che intenda evitare la frammentazione della rappresentanza politica,
e contribuire alla governabilita'» (sentenza n. 193 del 2015).
Nel caso di specie, invero, il giudice a quo dubita degli effetti
derivanti dalla contestuale previsione di un premio di maggioranza e
di una soglia di sbarramento, traendo proprio da tale compresenza la
convinzione dell'illegittimità costituzionale del premio.
Tuttavia, in primo luogo, le previsioni della legge n. 52 del
2015 introducono una soglia di sbarramento non irragionevolmente
elevata, che non determina, di per sè, una sproporzionata
distorsione della rappresentatività dell'organo elettivo.
Inoltre, non può essere la compresenza di premio e soglia, nelle
specifiche forme ed entità concretamente previste dalla legge
elettorale, a giustificare una pronuncia d'illegittimità
costituzionale del premio. Ben vero che qualsiasi soglia di
sbarramento comporta un'artificiale alterazione della
rappresentatività di un organo elettivo, che in astratto potrebbe
aggravare la distorsione pure indotta dal premio. Ma non è
manifestamente irragionevole che il legislatore, in considerazione
del sistema politico-partitico che intende disciplinare attraverso le
regole elettorali, ricorra contemporaneamente, nella sua
discrezionalità, a entrambi tali meccanismi. Del resto, se il premio
ha lo scopo di assicurare l'esistenza di una maggioranza, una
ragionevole soglia di sbarramento può a sua volta contribuire allo
scopo di non ostacolarne la formazione. Nè è da trascurare che la
soglia può favorire la formazione di un'opposizione non
eccessivamente frammentata, così attenuando, anzichè aggravando, i
disequilibri indotti dalla stessa previsione del premio di
maggioranza.
7.- Il Tribunale ordinario di Genova solleva questioni di
legittimità costituzionale - per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost. - dell'art. 1, comma 1, lettera
f), della legge n. 52 del 2015, nella parte in cui prevede che «sono
comunque attribuiti 340 seggi alla lista che ottiene, su base
nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi», e dell'art. 83,
commi 1, numeri 5) e 6), 2, 3 e 4 del d.P.R. n. 361 del 1957, come
sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015, poichè
tali disposizioni consentono l'assegnazione del premio di maggioranza
alla lista che abbia ottenuto il maggior numero di voti, anche nel
caso in cui due liste superino, al primo turno, il 40 per cento di
essi.
Se è da respingere l'eccezione d'inammissibilità per carenze
motivazionali sollevata dall'Avvocatura generale dello Stato,
risultando chiaro ed argomentato ciò che il giudice a quo lamenta,
la questione non è comunque fondata nel merito.
Il rimettente assume, correttamente, che le disposizioni
censurate debbano essere interpretate nel senso che - nell'ipotesi in
cui due liste superino, al primo turno, il 40 per cento dei voti - il
premio di maggioranza andrebbe comunque assegnato, e attribuito alla
lista che ha ottenuto più voti. Ritiene tuttavia che, in tale
ipotesi, la lista risultata seconda vedrebbe irragionevolmente
ridotto il proprio numero di deputati, per effetto della distorsione
derivante dall'attribuzione del premio, con lesione dei parametri
costituzionali evocati.
Sull'esito del voto al primo turno possono essere formulate varie
ipotesi, il cui realizzarsi è più o meno probabile o possibile, a
seconda del concreto atteggiarsi del sistema politico. Ma è comunque
nella logica di un sistema elettorale con premio di maggioranza che
alle liste di minoranza, a prescindere dalla percentuale di voti
raggiunta, sia attribuito un numero di seggi inferiore rispetto a
quello che sarebbe loro assegnato nell'ambito di un sistema
proporzionale senza correttivi. Tale logica, ovviamente, vale anche
per la lista che giunge seconda, nè rileva la circostanza che
anch'essa abbia ottenuto il 40 per cento dei voti validi, ma un
numero totale di voti inferiore, in assoluto, rispetto alla lista
vincente.
Il giudice rimettente domanda una pronuncia additiva, che
dichiari costituzionalmente illegittime le disposizioni censurate,
nella parte in cui non escludono l'assegnazione del premio
nell'ipotesi descritta.
Tale richiesta non ha alcun fondamento, innanzitutto alla luce
della appena affermata (punto 6) non manifesta irragionevolezza delle
previsioni della legge n. 52 del 2015 che disciplinano l'assegnazione
del premio al primo turno.
Inoltre, e infine - anche a prescindere dall'intrinseca
contraddittorietà di un sistema elettorale, quale quello prefigurato
dal rimettente, che stabilisca di non assegnare il premio se al primo
turno due liste superino il 40 per cento dei voti, ovvero se lo
scarto di voti tra la lista vincente e le altre non corrisponda ad
una determinata quantità o percentuale - un'addizione di questo
genere non apparterrebbe in radice ai poteri di questa Corte,
spettando, semmai, alla discrezionalità del legislatore.
8.- Lo stesso Tribunale ordinario di Genova solleva questioni di
legittimità costituzionale - sempre per violazione degli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost. - dell'art. 1, comma 1,
lettera f), della legge n. 52 del 2015 e degli artt. 83, commi 1,
numeri 5) e 6), 2 e 5, e 83-bis, comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4), del
d.P.R. n. 361 del 1957, come novellati dall'art. 2, comma 25, della
legge n. 52 del 2015 - ritenendo che tali disposizioni imporrebbero
irragionevolmente di procedere ad un turno di ballottaggio anche se
una lista abbia ottenuto, al primo turno, 340 seggi, ma non il 40 per
cento dei voti. Osserva, in particolare, il giudice a quo che
l'obbligo di procedere anche in questo caso al turno di ballottaggio
sarebbe contraddittorio rispetto alla ratio stessa che ispira la
legge n. 52 del 2015, quella cioè di consentire la formazione di una
salda maggioranza politica, in seggi, alla Camera.
L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce l'inammissibilità di
tali questioni per due ragioni.
Ritiene, in primo luogo, che il rimettente non abbia illustrato
le ragioni che impediscono di interpretare le disposizioni censurate
nel senso che, se una lista raggiunge al primo turno 340 seggi, ma
non anche il 40 per cento dei voti, il ballottaggio non ha luogo,
deducendo da ciò l'inammissibilità della questione. Tale prima
eccezione va rigettata, concernendo in realtà il merito della
questione e non la sua ammissibilità.
In secondo luogo, assume l'Avvocatura generale dello Stato che il
caso ipotizzato dal rimettente sia solo virtuale e che, dunque, la
questione sarebbe inammissibile perchè ipotetica. Anche tale
eccezione non è fondata, dal momento che non si può in assoluto
escludere - ed è la stessa Avvocatura ad ammetterlo - che tale
eventualità possa realmente verificarsi, sia pure in ipotesi del
tutto residuali.
Nel merito, la questione non è tuttavia fondata.
Le disposizioni censurate stabiliscono che, all'esito del primo
turno di votazione, l'Ufficio centrale nazionale verifica se la cifra
elettorale nazionale della lista che ha ottenuto più suffragi
corrisponda ad almeno il 40 per cento del totale dei voti validi
espressi (art. 83, comma 1, numero 5, del d.P.R. n. 361 del 1957) e,
quindi, se tale lista abbia conseguito almeno 340 seggi (art. 83,
comma 1, numero 6, del d.P.R. n. 361 del 1957).
Se la verifica di cui al comma 1, numero 5), del citato art. 83
ha avuto esito negativo, si procede ad un turno di ballottaggio fra
le liste che abbiano ottenuto al primo turno le due maggiori cifre
elettorali nazionali.
Se, invece, è la verifica di cui al comma 1, numero 6), ad aver
fornito esito negativo - poichè la lista ha ottenuto il 40 per cento
dei voti ma non ha conseguito 340 seggi - a tale lista sono
attribuiti seggi aggiuntivi, sino ad arrivare a 340.
Dalla formulazione letterale di queste disposizioni, compendiate
nel primo periodo dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52
del 2015 («sono attribuiti comunque 340 seggi alla lista che ottiene,
su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi»), il
rimettente deduce che debba essere indetto il turno di ballottaggio
anche nel caso in cui una lista abbia ottenuto 340 seggi, ma non il
40 per cento dei voti. Censura, dunque, l'irragionevolezza di tale
soluzione, asserendone la contraddittorietà e lamentando che da essa
deriverebbe un'eccessiva compressione dell'eguaglianza del voto e
della rappresentatività della Camera.
Il giudice a quo giunge tuttavia a tale soluzione muovendo da un
errato presupposto interpretativo (ex multis, sentenze n. 204, n.
203, n. 106 e n. 95 del 2016).
Ben vero che l'art. 83, comma 1, numero 7), del più volte
ricordato d.P.R. n. 361 del 1957 stabilisce che resta ferma
l'attribuzione dei seggi effettuata dall'Ufficio centrale se abbia
avuto esito positivo «la verifica di cui al numero 6)» del comma 1
del medesimo articolo, ossia nel caso in cui la lista che ha ottenuto
il 40 per cento dei voti «abbia conseguito almeno 340 seggi». Ed è
anche vero che il succedersi delle operazioni di verifica stabilite
ai numeri 5) e 6) del comma 1 dell'art. 83 può far ritenere che solo
una lista che abbia ottenuto il 40 per cento dei voti possa anche
aver ottenuto 340 seggi. In altre parole, il modo in cui sono
letteralmente delineate le distinte operazioni di verifica (nonchè
lo stesso tenore testuale dell'art. 1, comma 1, lettera f, della
legge n. 52 del 2015) sembra non ricomprendere proprio l'ipotesi che
il giudice a quo individua, cioè il caso in cui una lista abbia
conseguito 340 seggi ma non il 40 per cento del totale dei voti
validamente espressi. Si verserebbe perciò in un'ipotesi in cui non
ha dato esito positivo la verifica di cui al comma 1, numero 6),
dell'art. 83, derivandone la necessità del turno di ballottaggio.
L'interpretazione meramente letterale delle disposizioni
ricordate è tuttavia fuorviante, poichè consegna un risultato il
quale, prima ancora che irragionevole, è in contrasto con la ratio
complessiva cui è ispirata la legge n. 52 del 2015. Tale risultato
può e deve essere evitato attraverso una lettura sistematica delle
disposizioni rilevanti al fine di stabilire se il turno di
ballottaggio debba o meno aver luogo, ricomprendendo in essa l'art.
83, comma 1, numero 7), del d.P.R. n. 361 del 1957, che, invece, il
giudice a quo, nè censura, nè considera nel proprio iter
argomentativo.
Poichè, infatti, carattere distintivo della legge elettorale in
esame è quello di favorire la formazione di una maggioranza, ossia
fare in modo che una lista disponga, alla Camera, di 340 seggi, si
deve interpretare l'appena citato art. 83, comma 1, numero 7) - il
cui significato, come detto, il rimettente non tenta nemmeno di
lumeggiare - nel senso che resta ferma l'attribuzione dei seggi
effettuata dall'Ufficio centrale nazionale (quella di cui al comma 1,
numero 4, del citato art. 83), quando la lista abbia già ottenuto
340 seggi, cioè quando abbia avuto «esito positivo» la verifica di
cui al comma 1, numero 6), della medesima disposizione, anche a
prescindere dalla percentuale dei voti ottenuti da tale lista. In
altri termini, l'esito positivo cui si riferisce quella disposizione
non può non ricomprendere anche l'ipotesi che il giudice a quo
considera. E poichè in tale ipotesi l'obbiettivo perseguito dalla
legge è già stato raggiunto, non è necessario procedere al turno
di ballottaggio. Ne consegue la non fondatezza della questione.
9.- Con argomentazioni in larga parte coincidenti, e talora
sovrapponibili, i Tribunali ordinari di Torino, Perugia, Trieste e
Genova dubitano della compatibilità con gli artt. 1, secondo comma,
3, e 48, secondo comma, Cost. delle disposizioni della legge n. 52
del 2015, nelle parti in cui prevedono - se nessuna lista ha
raggiunto, al primo turno, almeno il 40 per cento del totale dei voti
validi espressi - un turno di ballottaggio fra le liste che abbiano
superato la soglia di sbarramento nazionale del 3 per cento e abbiano
ottenuto, al primo turno, le due maggiori cifre elettorali nazionali.
Censurano, di conseguenza, l'art. 1, comma 1, lettera f), della legge
n. 52 del 2015 e l'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361 del 1957, come
sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015. Il
Tribunale ordinario di Genova coinvolge nella censura anche l'art. 1
del d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 1,
della legge n. 52 del 2015.
9.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilità delle questioni per tre distinte ragioni.
In relazione alle ordinanze dei Tribunali ordinari di Torino,
Perugia e Trieste, le questioni sarebbero, anzitutto, inammissibili
per erronea o inesatta indicazione della disposizione sospettata
d'illegittimità costituzionale. I giudici a quibus, censurando
l'intero art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52 del 2015, non
avrebbero correttamente individuato la porzione di disposizione che
regola il turno di ballottaggio, coinvolgendo anche le parti di essa
che prevedono le modalità di attribuzione del premio al primo turno.
Questa prima eccezione non è fondata, in quanto l'oggetto della
questione è facilmente individuabile. Si tratta della seconda parte
dell'art. 1, comma 1, lettera f), dalle parole «o, in mancanza,» sino
al termine del periodo, dovendosi tenere altresì conto del fatto che
i rimettenti sospettano d'illegittimità costituzionale, nel
contempo, anche l'art. 83, comma 5, del d.P.R. n. 361 del 1957 che,
appunto, prevede il turno di ballottaggio. È infatti ben possibile
circoscrivere l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale
ad una parte della disposizione censurata, se ciò è chiaramente
suggerito, come in questo caso, dalla complessiva motivazione
dell'ordinanza (ex plurimis, sentenze n. 203 del 2016 e n. 84 del
2016).
Secondo la difesa statale, le questioni sollevate dagli stessi
Tribunali ordinari di Torino, Perugia e Trieste sarebbero, inoltre,
inammissibili per contraddittorietà della prospettazione, in quanto
i rimettenti riterrebbero necessario il superamento di un quorum di
aventi diritto al voto al solo turno di ballottaggio, in cui è
assegnato un premio di maggioranza pari al 5 per cento dei seggi, ma
non anche nel primo turno, in cui, invece, il premio può raggiungere
il 15 per cento di questi.
Anche tale eccezione non è fondata. L'obiezione dell'Avvocatura
generale dello Stato si spiega alla luce della ben diversa
prospettiva assunta da quest'ultima circa il turno di ballottaggio, e
riguarda quindi il merito della questione, non invece la sua
ammissibilità. Inoltre, la prospettazione dei rimettenti non è
contraddittoria, perchè essi illustrano con ampiezza di argomenti le
ragioni per le quali ritengono che i parametri costituzionali evocati
siano violati dalla sola previsione di un turno di ballottaggio.
Infine - eccepisce la difesa statale con riferimento alle
questioni sollevate dai Tribunali ordinari di Torino, Trieste e
Genova - i giudici a quibus sarebbero incorsi in una aberratio ictus,
non avendo ricompreso tra le disposizioni oggetto di censura quella
che prevede la soglia di sbarramento al 3 per cento.
Nemmeno questa eccezione ha fondamento, se si considera che i
rimettenti non contestano la soglia di sbarramento in sè, nè
chiedono a questa Corte di pronunciarsi su di essa. Piuttosto, si
dolgono del fatto che al premio possano accedere liste che hanno
ottenuto, al primo turno, anche una percentuale assai bassa di voti,
essendo in linea teorica sufficiente il 3 per cento dei voti validi.
9.2.- Quanto al merito della censura, i giudici a quibus
lamentano che la maggioranza risultante dal turno di ballottaggio
sarebbe «artificiosa», in quanto il legislatore si sarebbe limitato a
prevedere che a tale turno accedano le sole due liste più votate
(purchè ottengano il 3 per cento dei voti validi espressi, o il 20
per cento se rappresentative di minoranze linguistiche); in quanto il
premio sarebbe attribuito a chi ottiene il 50 per cento più uno dei
voti validi espressi, senza alcuna considerazione per l'importanza,
anche rilevante, che potrebbe assumere l'astensione dal voto, come
prevedibile conseguenza della radicale riduzione dell'offerta
elettorale nel turno di ballottaggio, e quindi senza prevedere
correttivi, quali, ad esempio, il raggiungimento di un quorum minimo
di votanti in tale turno, o di un quorum minimo al primo turno; e in
quanto è esclusa, in vista del turno di ballottaggio, qualsiasi
forma di collegamento fra liste.

Secondo i rimettenti, tali complessive modalità di assegnazione
del premio al turno di ballottaggio, senza correttivi,
comporterebbero il rischio che il premio sia attribuito a una
formazione politica priva di adeguato radicamento nel corpo
elettorale.
I giudici a quibus, in sostanza, dubitano della conformità ai
parametri costituzionali evocati delle previsioni normative relative
al turno di ballottaggio per l'assegnazione del premio, perchè - a
loro dire - il modo in cui tale turno è concretamente disciplinato
determinerebbe un'alterazione eccessiva e sproporzionata della
rappresentatività della Camera dei deputati, in nome dell'esigenza
di favorire in Parlamento la formazione di una maggioranza idonea ad
assicurare uno stabile e saldo sostegno al Governo.
In conseguenza di ciò, sollecitano una dichiarazione
d'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f),
della legge n. 52 del 2015 e degli art. 1 e 83, comma 5, del d.P.R.
n. 361 del 1957, come novellati dall'art. 2, commi 1 e 25, della
legge n. 52 del 2015: una pronuncia, cioè, che condurrebbe non già
alla modifica della specifica disciplina relativa al turno di
ballottaggio, ma alla sua caducazione.
In definitiva, nella prospettazione dei Tribunali rimettenti, i
tre aspetti del turno di ballottaggio criticamente sottolineati (una
lista può accedere ad esso anche solo raggiungendo il 3 per cento
dei voti al primo turno; al ballottaggio, la soglia del 50 per cento
più uno dei voti necessari per ottenere il premio è calcolata sui
voti validi espressi e non sugli aventi diritto; non sono consentiti
apparentamenti o collegamenti tra liste) costituiscono argomenti a
sostegno di una censura volta a ottenere l'eliminazione dello stesso
turno di ballottaggio, e non singoli profili d'illegittimità
costituzionale (come, invece, sembra ritenere l'Avvocatura generale
dello Stato, le cui memorie, infatti, oscillano tra la difesa del
turno di ballottaggio in sè, e la distinta difesa dell'assenza di
ciascuno dei tre caratteri individuati dai rimettenti).
La questione è fondata.
Come si è già ricordato, ben può il legislatore innestare un
premio di maggioranza in un sistema elettorale ispirato al criterio
del riparto proporzionale di seggi, purchè tale meccanismo premiale
non sia foriero di un'eccessiva sovrarappresentazione della lista di
maggioranza relativa (sentenza n. 1 del 2014).
Il legislatore ha ritenuto di tener fede alle indicazioni della
giurisprudenza costituzionale, sia prevedendo una soglia minima di
voti per l'attribuzione del premio di maggioranza, sia disponendo
che, qualora nessuna lista raggiunga 340 seggi, si proceda a un turno
di ballottaggio tra le due liste più votate. Se, come sopra
affermato (punto 6), la prima previsione non determina
un'irragionevole compressione della rappresentatività dell'organo
elettivo, sono invece le concrete modalità dell'attribuzione del
premio attraverso il turno di ballottaggio a determinare la lesione
degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost.
Innanzitutto, nel sistema delineato dalla legge n. 52 del 2015,
il turno di ballottaggio non è costruito come una nuova votazione
rispetto a quella svoltasi al primo turno, ma come la sua
prosecuzione. In questa prospettiva, al turno di ballottaggio
accedono le sole due liste più votate al primo turno, senza che
siano consentite, tra i due turni, forme di collegamento o
apparentamento fra liste. Inoltre, la ripartizione percentuale dei
seggi, anche dopo lo svolgimento del turno di ballottaggio, resta -
per tutte le liste diverse da quella vincente, ed anche per quella
che partecipa, perdendo, al ballottaggio - la stessa del primo turno.
Il turno di ballottaggio serve dunque ad individuare la lista
vincente, ossia a consentire ad una lista il raggiungimento di quella
soglia minima di voti che nessuna aveva invece ottenuto al primo
turno.
È vero - come osserva l'Avvocatura generale dello Stato - che la
soglia minima si innalza, al secondo turno, al 50 per cento più uno
dei voti, ma non potrebbe che essere così, dal momento che le liste
ammesse al ballottaggio sono solo due. La legge n. 52 del 2015,
prevedendo una competizione risolutiva tra due sole liste, prefigura
stringenti condizioni che rendono inevitabile la conquista della
maggioranza assoluta dei voti validamente espressi da parte della
lista vincente; e poichè, per le caratteristiche già ricordate, il
ballottaggio non è che una prosecuzione del primo turno di
votazione, il premio conseguentemente attribuito resta un premio di
maggioranza, e non diventa un premio di governabilità. Ne consegue
che le disposizioni che disciplinano l'attribuzione di tale premio al
ballottaggio incontrano a loro volta il limite costituito
dall'esigenza costituzionale di non comprimere eccessivamente il
carattere rappresentativo dell'assemblea elettiva e l'eguaglianza del
voto.
Il rispetto di tali principi costituzionali non è tuttavia
garantito dalle disposizioni censurate: una lista può accedere al
turno di ballottaggio anche avendo conseguito, al primo turno, un
consenso esiguo, e ciononostante ottenere il premio, vedendo più che
raddoppiati i seggi che avrebbe conseguito sulla base dei voti
ottenuti al primo turno. Le disposizioni censurate riproducono così,
seppure al turno di ballottaggio, un effetto distorsivo analogo a
quello che questa Corte aveva individuato, nella sentenza n. 1 del
2014, in relazione alla legislazione elettorale previgente.
Il legittimo perseguimento dell'obbiettivo della stabilità di
Governo, di sicuro interesse costituzionale, provoca in tal modo un
eccessivo sacrificio dei due principi costituzionali ricordati. Se è
vero che, nella legge n. 52 del 2015, il turno di ballottaggio fra le
liste più votate ha il compito di supplire al mancato
raggiungimento, al primo turno, della soglia minima per il
conseguimento del premio, al fine di indicare quale sia la parte
politica destinata a sostenere, in prevalenza, il governo del Paese,
tale obbiettivo non può giustificare uno sproporzionato sacrificio
dei principi costituzionali di rappresentatività e di uguaglianza
del voto, trasformando artificialmente una lista che vanta un
consenso limitato, ed in ipotesi anche esiguo, in maggioranza
assoluta.
Anche in questo caso, pertanto, si conclude negativamente lo
scrutinio di proporzionalità e ragionevolezza (art. 3 Cost.), il
quale impone di verificare - anche in ambiti, quale quello in esame,
connotati da ampia discrezionalità legislativa - che il
bilanciamento dei principi e degli interessi costituzionalmente
rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali da determinare
il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva.
Le disposizioni censurate producono una sproporzionata
divaricazione tra la composizione di una delle due assemblee che
compongono la rappresentanza politica nazionale, centro del sistema
di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare
prefigurati dalla Costituzione, da un lato, e la volontà dei
cittadini espressa attraverso il voto, «che costituisce il principale
strumento di manifestazione della sovranità popolare secondo l'art.
1 della Costituzione» (sentenza n. 1 del 2014), dall'altro. È vero
che, all'esito del ballottaggio, il premio non è determinato
artificialmente, conseguendo pur sempre ad un voto degli elettori, ma
se il primo turno dimostra che nessuna lista, da sola, è in grado di
conquistare il premio di maggioranza, soltanto le stringenti
condizioni di accesso al turno di ballottaggio conducono, attraverso
una radicale riduzione dell'offerta politica, alla sicura
attribuzione di tale premio.
Inoltre, è vero che la previsione legislativa di un turno di
ballottaggio eventuale - basato su una competizione risolutiva fra
due sole liste, finalizzata ad attribuire alla lista vincente la
maggioranza assoluta dei seggi nell'assemblea rappresentativa -
innesta tratti maggioritari nel sistema elettorale delineato dalla
legge n. 52 del 2015. Ma tale innesto non cancella la logica
prevalente della legge, fondata su una formula di riparto
proporzionale dei seggi, che resta tale persino per la lista perdente
al ballottaggio, la quale mantiene quelli guadagnati al primo turno.
Sicchè il perseguimento della finalità di creare una maggioranza
politica governante in seno all'assemblea rappresentativa, destinata
ad assicurare (e non solo a favorire) la stabilità del governo,
avviene a prezzo di una valutazione del peso del voto in uscita
fortemente diseguale, al fine dell'attribuzione finale dei seggi alla
Camera, in lesione dell'art. 48, secondo comma, Cost.
È necessario sottolineare che non è il turno di ballottaggio
fra liste in sè, in astratto considerato, a risultare
costituzionalmente illegittimo, perchè in radice incompatibile con i
principi costituzionali evocati. In contrasto con gli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost. sono invece le specifiche
disposizioni della legge n. 52 del 2015, per il modo in cui hanno
concretamente disciplinato tale turno, in relazione all'elezione
della Camera dei deputati.
Il turno di voto qui scrutinato - con premio assegnato all'esito
di un ballottaggio in un collegio unico nazionale con voto di lista -
non può essere accostato alle esperienze, proprie di altri
ordinamenti, ove al ballottaggio si ricorre, nell'ambito di sistemi
elettorali maggioritari, per l'elezione di singoli rappresentanti in
collegi uninominali di ridotte dimensioni. In casi del genere,
trattandosi di eleggere un solo rappresentante, il secondo turno è
funzionale all'obbiettivo di ridurre la pluralità di candidature,
fino ad ottenere la maggioranza per una di esse, ed è dunque
finalizzato, oltre che alla elezione di un solo candidato, anche a
garantirne l'ampia rappresentatività nel singolo collegio.
Appartiene invece ad una logica diversa - presentandosi quale
istanza risolutiva all'interno di una competizione elettorale
selettiva fra le sole due liste risultate più forti, nell'ambito di
un collegio unico nazionale - l'assegnazione di un premio di
maggioranza, innestato su una formula elettorale in prevalenza
proporzionale, finalizzato a completare la composizione
dell'assemblea rappresentativa, con l'obbiettivo di assicurare (e non
solo di favorire) la presenza, in quest'ultima, di una maggioranza
politica governante. Se utilizzato in un tale contesto, che trasforma
in radice la logica e lo scopo della competizione elettorale (gli
elettori non votano per eleggere un solo rappresentante di un
collegio elettorale di limitate dimensioni, ma per decidere a quale
forza politica spetti, nell'ambito di un ramo del Parlamento
nazionale, sostenere il governo del Paese), un turno di ballottaggio
a scrutinio di lista non può non essere disciplinato alla luce della
complessiva funzione che spetta ad un'assemblea elettiva nel contesto
di un regime parlamentare.
Nella forma di governo parlamentare disegnata dalla Costituzione,
la Camera dei deputati è una delle due sedi della rappresentanza
politica nazionale (art. 67 Cost.), accanto al Senato della
Repubblica. In posizione paritaria con quest'ultimo, la Camera
concede la fiducia al Governo ed è titolare delle funzioni di
indirizzo politico (art. 94 Cost.) e legislativa (art. 70 Cost.).
L'applicazione di un sistema con turno di ballottaggio risolutivo, a
scrutinio di lista, dovrebbe necessariamente tenere conto della
specifica funzione e posizione costituzionale di una tale assemblea,
organo fondamentale nell'assetto democratico dell'intero ordinamento,
considerando che, in una forma di governo parlamentare, ogni sistema
elettorale, se pure deve favorire la formazione di un governo
stabile, non può che esser primariamente destinato ad assicurare il
valore costituzionale della rappresentatività.
Le stringenti condizioni cui la legge n. 52 del 2015 sottopone
l'accesso al ballottaggio non adempiono, si è detto, a tali compiti
essenziali. Ma non potrebbe essere questa Corte a modificare, tramite
interventi manipolativi o additivi, le concrete modalità attraverso
le quali il premio viene assegnato all'esito del ballottaggio,
inserendo alcuni, o tutti, i correttivi la cui assenza i giudici
rimettenti lamentano. Ciò spetta all'ampia discrezionalità del
legislatore (ad esempio, in relazione alla scelta se attribuire il
premio ad una singola lista oppure ad una coalizione tra liste:
sentenza n. 15 del 2008), al quale il giudice costituzionale, nel
rigoroso rispetto dei propri limiti d'intervento, non può
sostituirsi.
Inoltre, alcuni di questi interventi (che, in astratto
considerati, potrebbero rendere il turno di ballottaggio compatibile
con i tratti qualificanti dell'organo rappresentativo nazionale) non
sarebbero comunque nella disponibilità di questa Corte, a causa
della difficoltà tecnica di restituire, all'esito dello scrutinio di
legittimità costituzionale, una disciplina elettorale immediatamente
applicabile, complessivamente idonea a garantire l'immediato rinnovo
dell'organo costituzionale elettivo (da ultimo, sentenza n. 1 del
2014).
Merita, infine, precisare che l'affermata illegittimità
costituzionale delle disposizioni scrutinate non ha alcuna
conseguenza nè influenza sulla ben diversa disciplina del secondo
turno prevista nei Comuni di maggiori dimensioni, già positivamente
esaminata da questa Corte (sentenze n. 275 del 2014 e n. 107 del
1996). Tale disciplina risponde, infatti, ad una logica distinta da
quella che ispira la legge n. 52 del 2015. È pur vero che nel
sistema elettorale comunale l'elezione di una carica monocratica,
quale è il sindaco, alla quale il ballottaggio è primariamente
funzionale, influisce in parte anche sulla composizione dell'organo
rappresentativo. Ma ciò che più conta è che quel sistema si
colloca all'interno di un assetto istituzionale caratterizzato
dall'elezione diretta del titolare del potere esecutivo locale,
quindi ben diverso dalla forma di governo parlamentare prevista dalla
Costituzione a livello nazionale.
Dall'insieme delle considerazioni svolte deriva la dichiarazione
d'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f),
della legge n. 52 del 2015 (dalle parole «o, in mancanza» alle parole
«tra i due turni di votazione»), dell'ultima parte dell'art. 1, comma
2, del d.P.R. n. 361 del 1957 (ossia delle parole «, ovvero a seguito
di un turno di ballottaggio ai sensi dell'art. 83»), e dell'art. 83,
comma 5, dello stesso d.P.R. n. 361 del 1957.
La normativa che resta in vigore a seguito della caducazione del
citato comma 5 dell'art. 83 del d.P.R. n. 361 del 1957 è idonea a
garantire il rinnovo, in ogni momento, dell'organo costituzionale
elettivo, così come richiesto dalla costante giurisprudenza
costituzionale (oltre alla già citata sentenza n. 1 del 2014,
sentenze n. 13 del 2012, n. 16 e 15 del 2008, n. 13 del 1999, n. 26
del 1997, n. 5 del 1995, n. 32 del 1993, n. 47 del 1991, n. 29 del
1987). Infatti, qualora, all'esito del primo turno, la lista con la
maggiore cifra elettorale nazionale non abbia ottenuto almeno il 40
per cento del totale dei voti validi espressi, s'intende che resta
fermo il riparto dei seggi - tra le liste che hanno superato le
soglie di sbarramento di cui all'art. 83, comma 1, numero 3), del
d.P.R. n. 361 del 1957 - ai sensi del comma 1, numero 4), del
medesimo art. 83.
10.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva questioni di
legittimità costituzionale su alcune parti della disciplina che la
legge n. 52 del 2015 prevede in tema di assegnazione dei seggi e di
proclamazione degli eletti. Per asserita violazione dell'art. 56
Cost., sono censurati, in particolare, l'art. 1, comma 1, lettere a),
d) ed e), della legge ricordata, e gli artt. 83, commi 1, 2, 3, 4 e
5, e 84, commi 2 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957, questi ultimi come
sostituiti dall'art. 2, commi 25 e 26, della medesima legge n. 52 del
2015.
Il rimettente lamenta che, in virtù delle disposizioni
ricordate, un seggio, da assegnarsi in una determinata
circoscrizione, potrebbe risultare assegnato in un'altra (ingenerando
un fenomeno di traslazione di seggi, noto anche con il termine
"slittamento"). Assume che tale esito si porrebbe in contrasto con
l'art. 56 Cost. e si duole, in particolare, della violazione del suo
quarto comma, il quale prevede che «[l]a ripartizione dei seggi tra
le circoscrizioni [...] si effettua dividendo il numero degli
abitanti della Repubblica, quale risulta dall'ultimo censimento
generale della popolazione, per seicentodiciotto e distribuendo i
seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla
base dei quozienti interi e dei più alti resti».
Nella visione del rimettente, tale norma esprimerebbe i principi
della rappresentanza cosiddetta territoriale e della responsabilità
dell'eletto rispetto agli elettori che lo hanno votato, asseritamente
lesi dalle disposizioni censurate, nelle parti in cui prevedono che,
se una lista ha esaurito, in una circoscrizione, il numero dei
candidati potenzialmente eleggibili, i seggi spettanti a quella lista
vengono trasferiti in un'altra circoscrizione in cui vi siano
candidati "eccedentari".
10.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilità delle censure, innanzitutto in quanto il giudice a
quo non avrebbe illustrato la disciplina prevista dalla legge n. 52
del 2015 in tema di assegnazione dei seggi, limitandosi a lamentare
la «complessità tecnica del meccanismo elettorale» e «la
farraginosità della normativa censurata (ampiamente esposta nel
ricorso)». In particolare, la difesa statale assume che le questioni
sarebbero inammissibili in quanto il rimettente avrebbe rinviato per
relationem al ricorso delle parti.
Tale eccezione non è fondata.
Il rimettente ha ricordato le doglianze delle parti e
successivamente - sia pure in modo sintetico - ha motivato per quali
ragioni le ha ritenute non manifestamente infondate in relazione
all'art. 56 Cost. Ha, cioè, chiarito il senso della censura
proposta, sia pure esponendo che la farraginosità della disciplina
censurata era stata lamentata nel ricorso delle parti. In definitiva,
il giudice a quo rinvia all'atto di parte non per l'individuazione
dei termini delle questioni prospettate (come nel precedente
ricordato dall'Avvocatura generale dello Stato: ordinanza n. 239 del
2012), ma solo con riferimento all'illustrazione del meccanismo di
assegnazione dei seggi.
L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce, inoltre, la
manifesta inammissibilità delle questioni, in quanto il rimettente
avrebbe erroneamente individuato le disposizioni oggetto della
questione di legittimità costituzionale: da un lato, risulterebbe
«troppo ampio» il riferimento all'art. 83, commi da 1 a 5, del d.P.R.
n. 361 del 1957; dall'altro, sarebbe errato il riferimento all'art.
84, commi 2 e 4, del medesimo corpus normativo.
L'eccezione è solo in parte fondata.
Secondo costante giurisprudenza costituzionale, è possibile
circoscrivere l'oggetto del giudizio di legittimità costituzionale
ad una parte soltanto della o delle disposizioni censurate, se ciò
è suggerito dalla motivazione dell'ordinanza di rimessione (ex
plurimis, sentenze n. 203 del 2016 e n. 84 del 2016). Per questo,
l'eccezione è da rigettare nella parte in cui lamenta che il
riferimento all'art. 83, dal comma 1 al comma 5, del d.P.R. n. 361
del 1957 risulta eccessivamente ampio: ben si comprende, infatti, che
la censura relativa alla traslazione dei seggi tra circoscrizioni,
nella fase della loro assegnazione, riguarda specificamente l'art.
83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957.
L'eccezione è invece, fondata per la parte in cui sottolinea che
il Tribunale ordinario di Messina, pur lamentando la possibilità che
si verifichino casi di traslazione di seggi da una circoscrizione ad
un'altra, ha erroneamente fatto oggetto di censura anche i commi 2 e
4 dell'art. 84 del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituiti dall'art.
2, comma 26, della medesima legge n. 52 del 2015, i quali, invece,
consentono che si verifichino traslazioni di seggi, nella fase della
proclamazione degli eletti, da un collegio plurinominale ad un altro.
La traslazione di seggi da una circoscrizione ad un'altra nella
fase della proclamazione degli eletti è infatti consentita dall'art.
84, comma 3, del medesimo d.P.R. n. 361 del 1957.
La censura del rimettente, in riferimento all'art. 84, commi 2 e
4, del d.P.R. n. 361 del 1957 è dunque inammissibile per aberratio
ictus (sentenze n. 140 del 2016, n. 216 e n. 157 del 2015; ordinanze
n. 182, n. 153, n. 47 e n. 24 del 2016, n. 128 del 2015).
D'altra parte, anche a intenderla come rivolta all'eventuale
traslazione di un seggio, nella fase della proclamazione degli
eletti, da un collegio plurinominale ad un altro, la censura sarebbe
inammissibile per assoluta carenza di motivazione. Il rimettente,
infatti, si limita a lamentare lo slittamento tra circoscrizioni, e
soprattutto non si interroga sull'eventualità che l'art. 56, quarto
comma, Cost. esprima un principio vincolante anche per la
distribuzione dei seggi nei collegi, cioè in relazione ad ambiti
territoriali più ridotti rispetto alle circoscrizioni.
10.2.- Resta dunque da scrutinare nel merito, rispetto a quanto
disposto dall'art. 56, quarto comma, Cost., la questione avente ad
oggetto l'art. 83, comma 1, numero 8), del più volte citato d.P.R.
n. 361 del 1957, che regola l'assegnazione dei seggi tra le diverse
circoscrizioni (e non anche tra i collegi plurinominali), insieme
all'art. 1, comma 1, lettere a), d) ed e), della legge n. 52 del
2015, il quale - nella prospettiva del rimettente - riassume i
caratteri del sistema elettorale che consentono l'effetto traslativo
dei seggi qui lamentato.
È utile preliminarmente ricordare che la legge n. 52 del 2015 -
come prevede l'art. 1, comma 1, lettera a) - suddivide il territorio
nazionale in venti circoscrizioni, a loro volta ripartite in cento
collegi plurinominali (fatti salvi i collegi uninominali nelle
circoscrizioni Valle d'Aosta e Trentino-Alto Adige), individuati con
decreto legislativo.
L'indicazione del numero dei seggi da attribuire alle singole
circoscrizioni e ai singoli collegi plurinominali di ciascuna
circoscrizione spetta, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 361 del
1957, ad un decreto del Presidente della Repubblica, da approvare
contestualmente a quello di convocazione dei comizi elettorali,
«sulla base dei risultati dell'ultimo censimento generale della
popolazione, riportati dalla più recente pubblicazione ufficiale
dell'Istituto nazionale di statistica».
Tale operazione è effettuata prima dello svolgimento delle
elezioni.
Il giudice a quo censura, invero, il meccanismo normativo di
assegnazione dei seggi alle singole liste previsto all'esito delle
elezioni, sulla base dei voti ottenuti da ciascuna lista (meccanismo
che, secondo quanto prevede l'art. 1, comma 1, lettera d, della legge
n. 52 del 2015, si fonda su una attribuzione dei seggi su base
nazionale con il metodo dei quozienti interi e dei più alti resti).
Secondo tale disciplina, dopo che l'Ufficio centrale nazionale ha
stabilito quanti seggi spettano a ciascuna lista a livello nazionale
(art. 83, comma 1, numeri 1, 2, 3, 4, 5, 6 e 7, e commi 2, 3, 4, 5 e
6, del d.P.R. n. 361 del 1957), il medesimo ufficio, ai sensi del
censurato art. 83, comma 1, numero 8), del citato d.P.R.,
distribuisce i seggi nelle varie circoscrizioni, in proporzione al
numero di voti che ogni lista ha ottenuto in ciascuna di esse (con
l'eccezione delle circoscrizioni Trentino-Alto Adige e Valle
d'Aosta).
L'ufficio deve quindi verificare - e proprio in questa fase può
verificarsi l'eventualità della traslazione - se la somma dei seggi
assegnati alle liste nelle circoscrizioni corrisponda al numero dei
seggi loro spettanti a livello nazionale, ovvero se vi siano liste
che, in base al riparto a livello circoscrizionale, ne hanno ottenuti
di più (liste cosiddette "eccedentarie") ovvero di meno (liste
cosiddette "deficitarie") rispetto a quelli loro spettanti a livello
nazionale.
In tale secondo caso, l'Ufficio centrale nazionale è chiamato ad
operare delle correzioni.
L'art. 83, comma 1, numero 8), prevede che i seggi siano
sottratti, a partire dalla lista che ha il maggior numero di seggi
eccedenti (e, in caso di parità, a partire da quella che ha ottenuto
la maggiore cifra elettorale nazionale), proseguendo poi con le altre
liste, in ordine decrescente di seggi eccedenti.
L'ufficio sottrae tali seggi nelle circoscrizioni in cui la lista
li ha ottenuti con le minori parti decimali dei quozienti di
attribuzione (ossia, con un numero minore di voti).
Quei seggi, così sottratti, sono assegnati, nella medesima
circoscrizione, alle liste deficitarie per le quali le parti decimali
dei quozienti di attribuzione non hanno dato luogo all'assegnazione
di alcun seggio (ossia nei casi in cui la lista non ha ottenuto il
seggio perchè il numero di voti conseguiti non è stato sufficiente
a raggiungere un quoziente intero).
Se non è possibile che tale compensazione si realizzi secondo le
modalità appena ricordate - in quanto non vi siano, in una medesima
circoscrizione, liste deficitarie con parti decimali dei quozienti
inutilizzate - l'Ufficio centrale nazionale deve proseguire, per la
stessa lista eccedentaria, nell'ordine dei decimali crescenti, fino
ad individuare un'altra circoscrizione all'interno della quale sia
contestualmente possibile sottrarre il seggio alla lista eccedentaria
e assegnarlo a quella deficitaria.
Il complesso di tali previsioni - e in particolare quella da
ultimo ricordata (introdotta, al Senato, nel corso dei lavori
preparatori della legge n. 52 del 2015) - ha l'obbiettivo di
consentire che le compensazioni avvengano all'interno di una medesima
circoscrizione, anche a costo di danneggiare la lista eccedentaria,
la quale potrebbe risultare privata del seggio non nella
circoscrizione dove ha ottenuto meno voti, ma in quella in cui ne ha
ottenuti di più. E tale operazione è condotta allo scopo di
impedire che le compensazioni avvengano, come più frequentemente
accadeva nella vigenza dei precedenti sistemi elettorali, tra
circoscrizioni diverse. Dunque, proprio per evitare che si
verifichino traslazioni di seggi da una circoscrizione ad un'altra.
Infatti, solo nell'ipotesi in cui - nonostante tutte le
operazioni descritte - permanga l'impossibilità di effettuare la
compensazione tra liste eccedentarie e deficitarie in una medesima
circoscrizione, si applica, quale norma di chiusura, la disposizione
censurata, contenuta nell'ultimo periodo dell'art. 83, comma 1,
numero 8) («[n]el caso in cui non sia possibile fare riferimento alla
medesima circoscrizione ai fini del completamento delle operazioni
precedenti, fino a concorrenza dei seggi ancora da cedere, alla lista
eccedentaria vengono sottratti i seggi nelle circoscrizioni nelle
quali essa li ha ottenuti con le minori parti decimali del quoziente
di attribuzione, e alla lista deficitaria sono conseguentemente
attribuiti seggi nelle altre circoscrizioni nelle quali abbia le
maggiori parti decimali del quoziente di attribuzione non
utilizzate»).
Alla luce di tali premesse, la questione non è fondata.
L'Avvocatura generale dello Stato, ai fini del rigetto, obietta
che l'art. 56, quarto comma, Cost. vincolerebbe il legislatore a
tenere in conto l'entità della popolazione di ogni circoscrizione,
con riferimento specifico alle elezioni della Camera dei deputati,
nella sola fase, preliminare alle elezioni, della ripartizione dei
seggi tra le circoscrizioni. Tale norma costituzionale, invece, non
riguarderebbe il meccanismo di assegnazione dei seggi alle singole
liste, effettuato dopo le elezioni.
L'obiezione non coglie nel segno.
Sostenere che i contenuti precettivi dell'art. 56, quarto comma,
Cost. si riferiscano soltanto al momento antecedente alle elezioni,
ossia alla sola ripartizione dei seggi fra le diverse circoscrizioni
e non anche alla fase della loro assegnazione alle liste dopo le
elezioni, autorizzerebbe il sostanziale aggiramento del significato
della norma costituzionale. Essa non si limita, invero, a prescrivere
che i seggi da assegnare a ciascuna circoscrizione siano ripartiti in
proporzione alla popolazione, prima delle elezioni. Essa intende
anche impedire che tale ripartizione possa successivamente esser
derogata, al momento della assegnazione dei seggi alle diverse liste
nelle circoscrizioni, sulla base dei voti conseguiti da ciascuna di
esse.
La contraria lettura, sulla base di un'interpretazione
formalistica dell'art. 56, quarto comma, Cost., potrebbe legittimare,
all'esito del voto, anche consistenti traslazioni di seggi da una
circoscrizione all'altra, tali da pregiudicare la garanzia di una
proporzionale distribuzione dei seggi sul territorio nazionale.
La non fondatezza della questione, con riferimento allo specifico
sistema elettorale previsto, per la Camera dei deputati, dalla legge
n. 52 del 2015, deriva, piuttosto, dalla circostanza, prima
dimostrata, che il complesso sistema di assegnazione dei seggi
previsto dalla disciplina introdotta dalla legge n. 52 del 2015
dispiega ampie cautele proprio allo scopo di evitare la traslazione
che il giudice a quo lamenta. E dal fatto che l'effetto traslativo,
attraverso l'applicazione della disposizione indubbiata, si presenta,
di risulta, solo se il ricorso a quelle cautele si riveli inutile, in
casi limite che il legislatore intende come del tutto residuali.
La non fondatezza della censura si rivela, ancor più
nitidamente, alla luce della necessità di interpretare il disposto
di cui all'art. 56, quarto comma, Cost. in modo non isolato, ma in
sistematica lettura con i principi desumibili dagli artt. 67 e 48
Cost.
Da questo punto di vista, il sistema di assegnazione dei seggi
nelle circoscrizioni previsto dalla legge n. 52 del 2015 - che
ricomprende, quale ipotesi residuale, la disposizione censurata -
costituisce l'esito del bilanciamento fra principi ed esigenze
diversi, non sempre tra loro perfettamente armonizzabili
(analogamente, sia pure con riferimento alla diversa disciplina
prevista per l'elezione dei membri italiani del Parlamento europeo,
sentenza n. 271 del 2010).
Da un lato, il principio desumibile, appunto, dall'art. 56,
quarto comma, Cost., posto a garanzia di una rappresentanza
commisurata alla popolazione di ciascuna porzione del territorio
nazionale; dall'altro, la necessità di consentire l'attribuzione dei
seggi sulla base della cifra elettorale nazionale conseguita da
ciascuna lista (soluzione, tra l'altro, funzionale - nel sistema
elettorale ora in esame - allo scopo di individuare le liste che
superano la soglia di sbarramento del 3 per cento, secondo quanto
previsto anche dall'art. 1, comma 1, lettera e, della legge n. 52 del
2015, nonchè la lista cui eventualmente attribuire il premio di
maggioranza); infine l'esigenza di tenere conto, nella prospettiva
degli elettori, del consenso ottenuto da ciascuna lista nelle singole
circoscrizioni, alla luce dell'art. 48 Cost.
Il disposto di cui all'art. 56, quarto comma, Cost. non può
essere infatti inteso nel senso di richiedere, quale soluzione
costituzionalmente obbligata, un'assegnazione di seggi interamente
conchiusa all'interno delle singole circoscrizioni, senza tener conto
dei voti che le liste ottengono a livello nazionale (come, ad
esempio, nel caso di un sistema elettorale interamente fondato su
collegi uninominali a turno unico; oppure di un sistema proporzionale
con riparto dei seggi solo a livello circoscrizionale, senza alcun
recupero dei resti a livello nazionale).
L'art. 56, quarto comma, Cost. non è preordinato a garantire la
rappresentanza dei territori in sè considerati (sentenza n. 271 del
2010), ma, come si è detto, tutela la distinta esigenza di una
distribuzione dei seggi in proporzione alla popolazione delle diverse
parti del territorio nazionale: la Camera resta, infatti, sede della
rappresentanza politica nazionale (art. 67 Cost.), e la ripartizione
in circoscrizioni non fa venir meno l'unità del corpo elettorale
nazionale, essendo le singole circoscrizioni altrettante
articolazioni di questo nelle varie parti del territorio.
Con riferimento al sistema elettorale introdotto dalla legge n.
52 del 2015, se è costituzionalmente legittimo che il riparto di
seggi avvenga a livello nazionale (eventualità che del resto il
giudice a quo non contesta), l'art. 56, quarto comma, Cost. deve
essere quindi osservato fin tanto che ciò sia ragionevolmente
possibile, senza escludere la legittimità di residuali ed
inevitabili ipotesi di traslazione di seggi da una circoscrizione ad
un'altra.
In definitiva, il meccanismo di riparto dei seggi previsto
dall'art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R. n. 361 del 1957, non
viola l'art. 56, quarto comma, Cost., poichè la traslazione di un
seggio da una circoscrizione ad un'altra costituisce, nella procedura
di assegnazione dei seggi, un'ipotesi residuale, che può
verificarsi, per ragioni matematiche e casuali, solo quando non sia
stato possibile, applicando le disposizioni vigenti, individuare
nessuna circoscrizione in cui siano compresenti una lista
eccedentaria ed una deficitaria con parti decimali dei quozienti non
utilizzati.
La questione non è, infine, fondata nemmeno con riferimento al
primo comma dell'art. 56 Cost., che contiene il principio del voto
diretto. Quest'ultimo, esigendo che l'elezione dei deputati avvenga
direttamente ad opera degli elettori, senza intermediazione alcuna,
non viene in considerazione in relazione alle disposizioni censurate.
11.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera g), della
legge n. 52 del 2015 e degli artt. 18-bis, comma 3, primo periodo,
19, comma 1, primo periodo, e 84, comma 1, del d.P.R. n. 361 del
1957, come modificati o sostituiti dall'art. 2, commi 10, lettera c),
11 e 26, della legge n. 52 del 2015. I parametri costituzionali la
cui lesione è lamentata sono l'art. 48, secondo comma, Cost. e, nel
solo dispositivo dell'ordinanza di rimessione, gli artt. 1, primo e
secondo comma, 2, 51, primo comma, 56, primo e quarto comma, Cost.
Le questioni così sollevate investono le previsioni in base alle
quali le liste, nei singoli collegi, sono composte da un candidato
capolista e da un elenco di candidati, tra i quali ultimi l'elettore
può esprimere fino a due preferenze per candidati di sesso diverso
scelti tra quelli non capilista.
Il giudice a quo, dopo aver illustrato il sistema introdotto
dalla legge n. 52 del 2015 e aver ricordato i contenuti della
sentenza n. 1 del 2014 di questa Corte, osserva che, in linea di
principio, un sistema misto - «in parte blindato ed in parte
preferenziale» - potrebbe ritenersi coerente con le indicazioni di
quella pronuncia. Dubita, tuttavia, che il sistema così introdotto
garantisca all'elettore la possibilità di esprimere un voto diretto,
libero e personale, in quanto, particolarmente per gli elettori che
votano per le liste di minoranza, potrebbe concretamente realizzarsi
un effetto distorsivo dovuto al formarsi di una rappresentanza
parlamentare largamente dominata dai capilista bloccati, «pur se con
il correttivo della multicandidatura».
Il giudice a quo, in altri termini, osserva che, con alta
probabilità, solo la lista che consegue il premio otterrà eletti
con le preferenze, mentre gli eletti nelle liste di minoranza saranno
unicamente o perlopiù capilista bloccati. E ciò, egli sottolinea,
pur con il correttivo della «multicandidatura»: il rimettente,
dunque, non intende censurare la disposizione che consente ai
capilista di candidarsi in più collegi (al massimo dieci), ma si
mostra, anzi, consapevole del fatto che tale possibilità può
produrre l'effetto di liberare seggi per candidati scelti attraverso
il voto di preferenza (ad esempio, se una lista presenta dieci
capilista diversi, ciascuno candidato in dieci collegi, potrebbe
ottenere, al massimo, dieci eletti senza preferenze; se, all'estremo
opposto, quella lista presenta un diverso capolista in ciascuno dei
cento collegi, potrebbe avere fino a cento eletti senza preferenze).
Ciononostante, il rimettente lamenta la violazione della libertà
del diritto di voto degli elettori delle liste di minoranza. Mentre,
infatti, la lista che consegue il premio di maggioranza, ottenendo
340 seggi, avrà con certezza almeno 240 deputati eletti con le
preferenze (e anche di più se - come detto - i capilista si
candidano in più collegi), alle liste perdenti non potranno che
essere attribuiti i restanti 278 seggi e, se tali liste sono in
numero superiore a tre, in teoria potrebbero ottenere soltanto
deputati eletti senza preferenze.
11.1.- Preliminarmente all'esame del merito della questione, va
rilevato che sono inammissibili le censure proposte con riferimento
agli artt. 1, primo e secondo comma, 2, 51, primo comma, 56, primo e
quarto comma, Cost., in quanto non motivate, non essendo tali
parametri costituzionali neppure evocati nella parte motiva, ma
esclusivamente nel dispositivo (sentenze n. 59 del 2016, n. 248 del
2015, n. 100 del 2015; ordinanze n. 122 e n. 33 del 2016).
Deve invece essere rigettata l'eccezione d'inammissibilità
dell'Avvocatura generale dello Stato, la quale assume che la
questione sarebbe posta in modo contraddittorio. Il rimettente, essa
sostiene, dapprima avrebbe affermato che la previsione di soli
capilista bloccati e liste corte sarebbe conforme a quanto affermato,
in materia, dalla giurisprudenza di questa Corte, per poi lamentare
comunque che le disposizioni censurate si porrebbero in contrasto con
l'art. 48 Cost. in relazione all'elezione dei candidati delle liste
di minoranza.
Inoltre, per la difesa statale, il rimettente avrebbe così
affermato, solo apoditticamente e senza dimostrarlo, che
risulterebbero eletti «tutti e soli i capilista» di queste ultime.
In realtà, il giudice a quo, pur consapevole che le
«multicandidature» dei capilista possono attenuare l'effetto lesivo
che lamenta - l'elezione di soli candidati bloccati nelle liste di
minoranza - ha tuttavia ritenuto prevalenti le conseguenze
asseritamente incostituzionali delle disposizioni censurate, in
quanto l'elezione di candidati con preferenze sarebbe comunque
rimessa, per quelle liste, alle scelte dei singoli partiti.
11.2.- Così formulata, la questione non è fondata.
Nella sentenza n. 1 del 2014, questa Corte rilevò che il sistema
allora vigente determinava la lesione della libertà del voto
garantita dall'art. 48, secondo comma, Cost., poichè non consentiva
all'elettore alcun margine di scelta dei propri rappresentanti,
prevedendo un voto per una lista composta interamente da candidati
bloccati, nell'ambito di circoscrizioni molto ampie e in presenza di
liste con un numero assai elevato di candidati, potenzialmente
corrispondenti all'intero numero dei seggi assegnati alla
circoscrizione, perciò difficilmente conoscibili dall'elettore. In
quel sistema, alla totalità dei parlamentari, senza alcuna
eccezione, mancava il sostegno della indicazione personale degli
elettori, in lesione della logica della rappresentanza prevista dalla
Costituzione. Simili condizioni di voto, che imponevano all'elettore
di una lista di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati
in essa elencati - che non aveva avuto modo nè di conoscere nè di
valutare - perciò automaticamente destinati, in ragione della
posizione in lista, a diventare deputati o senatori, rendevano quella
disciplina «non comparabile nè con altri sistemi caratterizzati da
liste bloccate solo per una parte dei seggi, nè con altri
caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni
territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da
eleggere sia talmente esiguo da garantire l'effettiva conoscibilità
degli stessi e con essa l'effettività della scelta e la libertà del
voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)».
In sostanza, mentre lede la libertà del voto un sistema
elettorale con liste bloccate e lunghe di candidati, nel quale è in
radice esclusa, per la totalità degli eletti, qualunque indicazione
di consenso degli elettori, appartiene al legislatore
discrezionalità nella scelta della più opportuna disciplina per la
composizione delle liste e per l'indicazione delle modalità
attraverso le quali prevedere che gli elettori esprimano il proprio
sostegno ai candidati.
Alla luce di tali premesse, le disposizioni censurate non
determinano una lesione della libertà del voto dell'elettore,
presidiata dall'art. 48, secondo comma, Cost.
Il sistema elettorale previsto dalla legge n. 52 del 2015 si
discosta da quello previgente per tre aspetti essenziali: le liste
sono presentate in cento collegi plurinominali di dimensioni ridotte,
e sono dunque formate da un numero assai inferiore di candidati;
l'unico candidato bloccato è il capolista, il cui nome compare sulla
scheda elettorale (ciò che valorizza la sua preventiva
conoscibilità da parte degli elettori); l'elettore può, infine,
esprimere sino a due preferenze, per candidati di sesso diverso tra
quelli che non sono capilista.
Nè è irrilevante, nella complessiva valutazione di una siffatta
disciplina, la circostanza che la selezione e la presentazione delle
candidature (sentenze n. 429 del 1995 e n. 203 del 1975), nonchè,
come nel caso di specie, l'indicazione di candidati capilista, è
anche espressione della posizione assegnata ai partiti politici
dall'art. 49 Cost., considerando, peraltro, che tale indicazione,
tanto più delicata in quanto quei candidati sono bloccati, deve
essere svolta alla luce del ruolo che la Costituzione assegna ai
partiti, quali associazioni che consentono ai cittadini di concorrere
con metodo democratico a determinare, anche attraverso la
partecipazione alle elezioni, la politica nazionale.
Si deve, per di più, osservare che l'effetto del quale il
giudice a quo in prevalenza si duole - le liste di minoranza
potrebbero avere eletti solo tra i capilista bloccati - costituisce
una conseguenza (certo rilevante politicamente) che deriva, di fatto,
anche dal modo in cui il sistema dei partiti è concretamente
articolato, e che non può, di per sè, tradursi in un vizio
d'illegittimità costituzionale (sull'irrilevanza dei cosiddetti
inconvenienti di fatto nel giudizio costituzionale, ex multis,
sentenze n. 219 e n. 192 del 2016; ordinanze n. 122 e n. 93 del
2016).
Inoltre e infine, come correttamente osserva l'Avvocatura
generale dello Stato, molte sono le variabili in grado di determinare
quanti candidati sono eletti con o senza preferenze: oltre al numero
dei capilista candidati in più collegi, che possono liberare seggi
da assegnare ad eletti con preferenze, rileva anche la diffusione,
sul territorio nazionale, del consenso che ciascuna lista ottiene.
L'effetto temuto presuppone che tale consenso sia omogeneamente
diffuso per tutte le liste di minoranza. Laddove esso sia invece
concentrato soprattutto in determinati collegi, una lista potrà
conseguire, in questi, più di un seggio, eleggendo così, oltre al
capolista, uno o più candidati con preferenze.
12.- I Tribunali ordinari di Torino, Perugia, Trieste e Genova,
con argomenti largamente coincidenti, ritengono non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale avente ad
oggetto l'art. 85 del d.P.R. n. 361 del 1957 (come modificato
dall'art. 2, comma 27, della legge n. 52 del 2015), il quale prevede
che il deputato eletto in più collegi plurinominali deve dichiarare
alla Presidenza della Camera dei deputati, entro otto giorni dalla
data dell'ultima proclamazione, quale collegio plurinominale
prescelga.
Secondo i rimettenti, tale disposizione consente al candidato
capolista, eletto in più collegi plurinominali, di optare in base ad
una sua mera valutazione di opportunità, e non subordina tale
opzione ad alcun criterio oggettivo e predeterminato, rispettoso, nel
massimo grado possibile, della volontà espressa dagli elettori. Per
tutti i giudici a quibus, tale disciplina violerebbe perciò gli
artt. 3 e 48 Cost., in quanto il voto di preferenza espresso nei
confronti di candidati non bloccati verrebbe vanificato nel collegio
arbitrariamente prescelto dal candidato capolista eletto in più
collegi: la sua opzione potrebbe, infatti, impedire l'attribuzione di
un seggio ad un candidato che pure abbia ottenuto molti voti di
preferenza, se il capolista sceglie quel collegio; al contrario, la
sua scelta potrebbe determinare l'elezione di un candidato che abbia
ottenuto anche un esiguo consenso personale, nel caso in cui il
capolista non opti per tale collegio.
Osserva, in particolare, il Tribunale ordinario di Torino (e gli
altri rimettenti in termini analoghi) che l'arbitrarietà della
scelta del collegio da parte del capolista plurieletto determina un
effetto di distorsione tra il voto di preferenza espresso dagli
elettori e il suo esito "in uscita" in quel collegio. Tale effetto
sarebbe lesivo dei principi di uguaglianza e libertà del voto, senza
che alcun valore costituzionale sia invocabile a tutela della
disciplina censurata.
12.1.- In tutti i giudizi, l'Avvocatura generale dello Stato
eccepisce l'inammissibilità questione. I rimettenti sarebbero,
infatti, incorsi in una contraddizione nella formulazione della
motivazione e del petitum, poichè avrebbero lamentato l'assenza di
vincoli all'esercizio del diritto di opzione del candidato capolista,
evocando perciò un intervento additivo o manipolativo di questa
Corte, mentre nel dispositivo avrebbero sollecitato una pronuncia di
tipo seccamente ablativo della disposizione.
Osserva, inoltre, la difesa statale come una pronuncia di
accoglimento della questione «determinerebbe un'inammissibile vuoto
normativo che potrebbe avere come conseguenza l'impossibilità di
applicare la legge nella sua interezza», ciò che, secondo costante
giurisprudenza costituzionale, non sarebbe possibile (sono ricordate
le sentenze della Corte costituzionale n. 13 del 2012 e n. 29 del
1987).
L'eccezione non è fondata.
Nella sostanza, l'obiezione dell'Avvocatura generale dello Stato
- ad avviso della quale la questione dovrebbe incorrere in una
pronuncia di inammissibilità perchè sussiste in materia
discrezionalità legislativa, molteplici essendo le soluzioni idonee
a colmare la lacuna derivante dall'accoglimento e nessuna risultando
a rime costituzionalmente obbligate - finisce per confondersi con il
merito stesso della censura, che deve perciò essere affrontato.
12.2.- La questione è fondata.
L'assenza nella disposizione censurata di un criterio oggettivo,
rispettoso della volontà degli elettori e idoneo a determinare la
scelta del capolista eletto in più collegi, è in contraddizione
manifesta con la logica dell'indicazione personale dell'eletto da
parte dell'elettore, che pure la legge n. 52 del 2015 ha in parte
accolto, permettendo l'espressione del voto di preferenza. L'opzione
arbitraria consente al capolista bloccato eletto in più collegi di
essere titolare non solo del potere di prescegliere il collegio
d'elezione, ma altresì, indirettamente, anche di un improprio potere
di designazione del rappresentante di un dato collegio elettorale,
secondo una logica idonea, in ultima analisi, a condizionare
l'effetto utile dei voti di preferenza espressi dagli elettori.
Obietta l'Avvocatura generale dello Stato che, nel sistema
elettorale proporzionale antecedente al 1993, ai candidati eletti in
più collegi era costantemente attribuita una libera facoltà di
scelta del collegio d'elezione. Ricorda, inoltre, la sentenza n. 104
del 2006 di questa Corte, in cui si è affermato che «[i]l diritto di
optare per una delle circoscrizioni nelle quali il candidato è
risultato eletto costituisce il modo per consentirgli di instaurare
uno specifico legame, in termini di rappresentanza politica, con il
corpo degli elettori appartenenti ad un determinato collegio ed è
esplicazione del diritto di elettorato passivo, garantito a tutti i
cittadini dall'art. 51, primo comma, Cost.».
A tali osservazioni è agevole replicare che nel sistema
elettorale antecedente al 1993, come pure nel sistema per l'elezione
dei membri italiani al Parlamento europeo, cui specificamente si
riferisce la sentenza invocata, il voto di preferenza poteva essere
accordato a qualunque candidato, il quale, se eletto in più
circoscrizioni, ragionevolmente poteva scegliere a discrezione quella
in cui essere proclamato. Inoltre, l'accesso alle multicandidature
non era riservato ai capilista, ma anche agli altri candidati.
Ben diverso è il sistema introdotto dalla legge n. 52 del 2015:
in questo, solo i capilista sono bloccati e possono candidarsi in
più collegi, e sono costoro a determinare poi, con la loro opzione,
l'elezione - o la mancata elezione - di candidati che hanno invece
ottenuto voti di preferenza.
Da questo punto di vista, non errano i giudici a quibus laddove
lamentano che l'opzione arbitraria affida irragionevolmente alla
decisione del capolista il destino del voto di preferenza espresso
dall'elettore nel collegio prescelto, determinando una distorsione
del suo esito in uscita, in violazione non solo del principio
dell'uguaglianza ma anche della personalità del voto, tutelati dagli
artt. 3 e 48, secondo comma, Cost. Nè la garanzia di alcun altro
interesse di rango costituzionale potrebbe bilanciare tale lesione,
poichè la libera scelta dell'ambito territoriale in cui essere
eletto - al fine di instaurare uno specifico legame, in termini di
responsabilità politica, con il corpo degli elettori appartenenti ad
un determinato collegio - potrebbe semmai essere invocata da un
capolista che in quel collegio abbia guadagnato l'elezione con le
preferenze, ma non certo, ed in ipotesi a danno di candidati che le
preferenze hanno ottenuto, da un capolista bloccato.
Accertata l'illegittimità costituzionale dell'art. 85 del d.P.R.
n. 361 del 1957 (come modificato dall'art. 2, comma 27, della legge
n. 52 del 2015) nella parte in cui consente l'opzione arbitraria,
questa Corte deve riconoscere - nella rigorosa osservanza dei limiti
dei propri poteri, tanto più in materia elettorale, connotata da
ampia discrezionalità legislativa (sentenze n. 1 del 2014, n. 242
del 2012, n. 271 del 2010, n. 107 del 1996, n. 438 del 1993;
ordinanza n. 260 del 2002) - che più d'uno sono, in realtà, i
possibili criteri alternativi, coerenti con la disciplina della legge
n. 52 del 2015 in tema di candidature e voto di preferenza.
Infatti, e solo in via meramente esemplificativa, secondo una
logica volta a premiare il voto di preferenza espresso dagli
elettori, potrebbe stabilirsi che il capolista candidato in più
collegi debba esser proclamato eletto nel collegio in cui il
candidato della medesima lista - il quale sarebbe eletto in luogo del
capolista - abbia riportato, in percentuale, meno voti di preferenza
rispetto a quelli ottenuti dai candidati in altri collegi con lo
stesso capolista. Ancora, secondo una logica assai diversa, tesa a
valorizzare il rilievo e la visibilità della sua candidatura,
potrebbe invece prevedersi che il capolista candidato in più collegi
debba essere proclamato eletto in quello dove la rispettiva lista ha
ottenuto, sempre in percentuale, la maggiore cifra elettorale, in
relazione agli altri collegi in cui lo stesso si era presentato quale
capolista.
La scelta tra questi ed altri possibili criteri, e tra i vantaggi
e i difetti che ciascuno di essi presenta, appartiene alla ponderata
valutazione del legislatore, e non può essere compiuta dal giudice
costituzionale.
Da tale considerazione, però, non consegue la rinuncia al
dovere, che questa Corte ha, di dichiarare costituzionalmente
illegittima una disposizione che tale risulti, nella parte che i
giudici a quibus effettivamente censurano.
Infatti, all'esito della caducazione dell'art. 85 del d.P.R. n.
361 del 1957, nella parte in cui prevede che il deputato eletto in
più collegi plurinominali debba dichiarare alla Presidenza della
Camera dei deputati quale collegio nominale prescelga, permane, nella
stessa disposizione, quale criterio residuale, quello del sorteggio.
Tale criterio è già previsto dalla porzione di disposizione non
coinvolta dall'accoglimento della questione, e non è dunque
introdotto ex novo, in funzione sostitutiva dell'opzione arbitraria
caducata: è in realtà ciò che rimane, allo stato, dell'originaria
volontà del legislatore espressa nella medesima disposizione
coinvolta dalla pronuncia di illegittimità costituzionale.
Il permanere del criterio del sorteggio restituisce pertanto,
com'è indispensabile, una normativa elettorale di risulta anche per
questa parte immediatamente applicabile all'esito della pronuncia,
idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento, dell'organo
costituzionale elettivo (da ultimo, sentenze n. 1 del 2014, n. 13 del
2012, n. 16 e n. 15 del 2008).
Ma appartiene con evidenza alla responsabilità del legislatore
sostituire tale criterio con altra più adeguata regola, rispettosa
della volontà degli elettori.
13.- Il Tribunale ordinario di Genova solleva questioni di
legittimità costituzionale, per violazione degli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost., dell'art. 83, comma 3, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della
legge n. 52 del 2015.
Il giudice a quo parrebbe lamentare che il meccanismo di
attribuzione dei seggi, nella Regione autonoma Trentino-Alto Adige,
determini una violazione della rappresentatività delle minoranze
politiche nazionali, nel caso in cui queste non siano collegate con
una lista vincitrice di seggi in tale Regione a statuto speciale.
Poichè i seggi assegnati nella Regione Trentino-Alto Adige
concorrono a determinare il numero dei seggi attribuiti, a livello
nazionale, sia alla lista che consegue il premio di maggioranza sia
alle liste di minoranza; e poichè, in particolare, il numero
effettivo dei seggi da distribuire tra le liste di minoranza è
variabile, dipendendo da quanti seggi siano già assegnati a tali
liste, purchè collegate con candidati nei collegi uninominali in
tale Regione, il rimettente sembra assumere che le liste di minoranza
non collegate risulterebbero penalizzate, concorrendo
all'assegnazione di un numero inferiore di seggi.
13.1.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilità della questione per plurime ragioni.
Sussisterebbe innanzitutto un difetto di motivazione sulla non
manifesta infondatezza, essendo l'ordinanza di rimessione assistita,
per questa parte, da argomentazioni sintetiche e il giudice a quo
sarebbe inoltre incorso in un'aberratio ictus, avendo sottoposto a
censura la sola disposizione che prevede l'assegnazione dei seggi, in
ragione proporzionale, alle liste che a livello nazionale non
conseguono il premio - ossia l'art. 83, comma 3, del d.P.R. n. 361
del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52
del 2015 - e non, invece, le disposizioni che determinano realmente
l'effetto in tesi lamentato, ossia gli artt. 92-bis, 92-ter e
92-quater (in particolare, il suo comma 7), del medesimo d.P.R. n.
361 del 1957, i quali regolano l'assegnazione dei seggi in
Trentino-Alto Adige, e che sono stati introdotti dall'art. 2, commi
29, 30, 31 e 32, della legge n. 52 del 2015
Tali eccezioni sono fondate e la questione è pertanto
inammissibile.
In primo luogo, le disposizioni produttive dell'effetto lamentato
non sono quelle censurate dal giudice a quo, ma quelle diverse che
correttamente la difesa statale identifica. È del resto lo stesso
rimettente, riferendo la doglianza delle parti del giudizio
principale, a ricordare espressamente che queste avevano eccepito
anche l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 29, 30, 31 e
32, della legge n. 52 del 2015, cioè proprio delle disposizioni che
avrebbe dovuto sottoporre a scrutinio di legittimità costituzionale.
Ma di tali disposizioni non è riportato, nell'ordinanza di
rimessione, nemmeno il contenuto e, soprattutto, il dispositivo della
stessa censura, infine, il solo art. 83, comma 3, del d.P.R. n. 361
del 1957.
In secondo luogo, la prospettazione del rimettente, che non si
dà peraltro carico di illustrare il meccanismo elettorale della cui
legittimità costituzionale dubita, appare talmente sintetica da
rendere oscura la complessiva censura sollevata (sentenze n. 102 del
2016, n. 247 del 2015; ordinanze n. 227, n. 118, n. 47 e n. 32 del
2016). Non è chiarito a quali «minoranze nazionali» il rimettente
intenda riferirsi, ed è solo presumibile che l'ordinanza alluda (non
già a minoranze linguistiche non protette ma) alle liste di
minoranza a livello nazionale, cioè a minoranze politiche. Ancora,
non sono esaurientemente descritte le ragioni per cui tali liste di
minoranza risulterebbero discriminate nell'assegnazione dei seggi,
tutte avendo, in linea teorica, la possibilità di apparentarsi con i
candidati nei collegi uninominali della Regione Trentino-Alto Adige.
Non è spiegato per quali ragioni il meccanismo elettorale
genericamente lamentato costituisca «uno degli ulteriori effetti
indiretti del doppio turno», dal momento che, secondo la legge n. 52
del 2015, una ripartizione proporzionale dei seggi alle liste di
minoranza avviene ovviamente anche quando il premio è assegnato al
primo turno. Infine, non si comprende perchè il rimettente lamenti
le conseguenze negative derivanti dall'attribuzione di soli tre seggi
in ragione proporzionale, quando l'effetto che presumibilmente
sospetta d'illegittimità costituzionale deriverebbe, piuttosto, dal
sistema di distribuzione dei complessivi undici seggi assegnati a
tale Regione a statuto speciale (otto con sistema maggioritario e tre
con riparto proporzionale).
14.- Il Tribunale ordinario di Messina sospetta l'illegittimità
costituzionale di due disposizioni del d.lgs. n. 533 del 1993,
relativo all'elezione del Senato, e in particolare degli artt. 16,
comma 1, lettera b), e 17, i quali stabiliscono la percentuale di
voti che le coalizioni di liste e le liste non collegate devono
conseguire, in ciascuna Regione, per accedere al riparto dei seggi.
Nel proprio percorso argomentativo, particolarmente sintetico, il
giudice a quo, dapprima ricorda che le disposizioni relative alle
soglie di sbarramento previste dal vigente sistema elettorale del
Senato hanno contenuti diversi rispetto a quelli previsti dalla legge
elettorale n. 52 del 2015 per l'elezione della Camera, e che tale
differenza pregiudicherebbe l'obbiettivo della governabilità,
potendosi formare maggioranze non coincidenti nei due rami del
Parlamento. Quindi, assume la non manifesta infondatezza della
questione, per violazione degli artt. 1, 3, 48, secondo comma, 49 e
51 Cost., limitandosi a ricordare che la sentenza n. 1 del 2014 di
questa Corte, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale della
disciplina relativa al premio di maggioranza per il Senato, aveva
affermato che quella disciplina comprometteva il funzionamento della
forma di governo parlamentare.
14.1.- Così formulata, la questione è inammissibile, per
insufficiente motivazione sulla non manifesta infondatezza e
oggettiva oscurità del petitum.
Il rimettente solleva questioni di legittimità costituzionale
sulle disposizioni che prevedono le soglie di sbarramento per
l'elezione del Senato senza confrontare tali soglie con quelle
introdotte dalla legge n. 52 del 2015 (che neppure cita), per poi
dedurne che la diversità dei due sistemi elettorali pregiudicherebbe
la formazione di maggioranze omogenee nei due rami del Parlamento, in
asserita lesione dei parametri costituzionali ricordati.
Non illustra, tuttavia, le ragioni per cui sarebbero le diverse
soglie di sbarramento, e non altre, e assai più rilevanti,
differenze riscontrabili tra i due sistemi elettorali (ad esempio, un
premio di maggioranza previsto solo dalla disciplina elettorale per
la Camera), ad impedire, in tesi, la formazione di maggioranze
omogenee nei due rami del Parlamento.
Lamenta, inoltre, la lesione di plurimi parametri costituzionali
(gli artt. 1, 3, 48, secondo comma, 49 e 51 Cost.), dai contenuti e
dai significati all'evidenza diversi, senza distintamente motivare le
ragioni per le quali ciascuno sarebbe violato. Per costante
giurisprudenza di questa Corte (ex multis, sentenze n. 120 del 2015,
n. 236 del 2011; ordinanze n. 26 del 2012, n. 321 del 2010 e n. 181
del 2009), tuttavia, non basta l'indicazione delle norme da
raffrontare, per valutare la compatibilità dell'una rispetto al
contenuto precettivo dell'altra, ma è necessario motivare il
giudizio negativo in tal senso e, se del caso, illustrare i passaggi
interpretativi operati al fine di enucleare i rispettivi contenuti di
normazione.
La singolarità della prospettazione risiede anche nella
circostanza che essa non chiarisce quale delle due diverse
discipline, quanto all'entità delle soglie di sbarramento, dovrebbe
essere uniformata all'altra; mentre sembra sfuggire al rimettente che
l'ipotetico accoglimento della questione sollevata condurrebbe
semplicemente alla caducazione delle censurate disposizioni della
legge elettorale del Senato, derivandone il permanere di una distinta
diversità tra i due sistemi: nessuna soglia di sbarramento a livello
regionale nella disciplina del Senato, e il mantenimento di una
soglia del 3 per cento, calcolata a livello nazionale, per la Camera.
15.- Il Tribunale ordinario di Messina solleva, infine, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 35, della legge n.
52 del 2015, in virtù del quale le disposizioni contenute nel
medesimo art. 2, cioè quelle che apportano modifiche al d.P.R. n.
361 del 1957, ridisegnando il sistema per l'elezione della Camera dei
deputati, si applicano a decorrere dal 1° luglio 2016.
Il giudice a quo ritiene che tale previsione violi gli artt. 1,
3, 48, primo comma, 49, 51, primo comma, e 56, primo comma, Cost., in
quanto, «in caso di nuove elezioni a legislazione elettorale del
Senato invariata (pur essendo in itinere la riforma costituzionale di
questo ramo del Parlamento), si produrrebbe una situazione di palese
ingovernabilità, per la coesistenza di due diverse maggioranze».
Il rimettente ha sollevato la questione in epoca antecedente (17
febbraio 2016) all'approvazione in sede parlamentare (avvenuta in
data 12 aprile 2016) del disegno di legge di revisione costituzionale
finalizzato, tra l'altro, alla trasformazione del Senato della
Repubblica e al superamento dell'assetto bicamerale paritario. Alla
data dell'ordinanza di rimessione, la nuova legge elettorale per la
Camera dei deputati era già entrata in vigore. Il legislatore,
ipotizzando una rapida conclusione del procedimento di revisione
costituzionale, e al fine di evitare la compresenza di due sistemi
elettorali diversi, aveva disposto che tale legge fosse applicabile a
decorrere dal 1° luglio 2016.
Il giudice a quo, con prospettazione peraltro molto sintetica,
censura proprio la scelta legislativa di differire l'efficacia delle
nuove disposizioni al 1° luglio 2016, anzichè all'effettiva
conclusione del procedimento di revisione costituzionale. Tale scelta
è ritenuta lesiva dei parametri costituzionali ricordati, poichè
consentirebbe, da quella data, che i due rami del Parlamento siano
rinnovati con due sistemi elettorali differenti, sul presupposto che
questa difformità possa produrre maggioranze parlamentari non
coincidenti.
15.1.- La questione è inammissibile.
Il rimettente si limita a sottoporre a generica ed assertiva
critica la diversità tra i due sistemi elettorali, senza indicare
quali caratteri differenziati di tali due sistemi determinerebbero
«una situazione di palese ingovernabilità, per la coesistenza di due
diverse maggioranze».
La mera affermazione di disomogeneità è insufficiente a
consentire l'accesso della censura sollevata allo scrutinio di merito
e alla identificazione di un petitum accoglibile.
In secondo luogo, i parametri costituzionali la cui lesione è
lamentata (ossia gli artt. 1, 3, 48, primo comma, 49, 51, primo
comma, e 56, primo comma, Cost.) sono evocati solo numericamente,
senza una distinta motivazione delle ragioni per le quali ciascuno
sarebbe violato. Vale anche in tal caso il richiamo alla
giurisprudenza costituzionale (citata supra, punto 14) che sottolinea
come non sia sufficiente l'indicazione delle norme da raffrontare,
per valutare la compatibilità dell'una rispetto al contenuto
precettivo dell'altra, ma sia necessario motivare il giudizio
negativo in tal senso e illustrare i passaggi interpretativi operati
al fine di enucleare i rispettivi contenuti di normazione.
Peraltro, non è nemmeno lamentata dal rimettente la lesione
delle due disposizioni costituzionali che dovrebbero necessariamente
venire in considerazione (cioè gli artt. 94, primo comma, e 70
Cost.) laddove si intenda sostenere che due leggi elettorali
«diverse» compromettano, sia il funzionamento della forma di governo
parlamentare delineata dalla Costituzione repubblicana, nella quale
il Governo deve avere la fiducia delle due Camere, sia l'esercizio
della funzione legislativa, attribuita collettivamente a tali due
Camere.
15.2.- Fermo restando quanto appena affermato, questa Corte non
può esimersi dal sottolineare che l'esito del referendum ex art. 138
Cost. del 4 dicembre 2016 ha confermato un assetto costituzionale
basato sulla parità di posizione e funzioni delle due Camere
elettive.
In tale contesto, la Costituzione, se non impone al legislatore
di introdurre, per i due rami del Parlamento, sistemi elettorali
identici, tuttavia esige che, al fine di non compromettere il
corretto funzionamento della forma di governo parlamentare, i sistemi
adottati, pur se differenti, non ostacolino, all'esito delle
elezioni, la formazione di maggioranze parlamentari omogenee.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera f), della legge 6 maggio 2015, n. 52 (Disposizioni in materia
di elezione della Camera dei deputati), limitatamente alle parole «o,
in mancanza, a quella che prevale in un turno di ballottaggio tra le
due con il maggior numero di voti, esclusa ogni forma di collegamento
tra liste o di apparentamento tra i due turni di votazione»;
dell'art. 1, comma 2, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione
del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della
Camera dei deputati), come sostituito dall'art. 2, comma 1, della
legge n. 52 del 2015, limitatamente alle parole «, ovvero a seguito
di un turno di ballottaggio ai sensi dell'art. 83»; e dell'art. 83,
comma 5, del d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2,
comma 25, della legge n. 52 del 2015;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 85 del
d.P.R. n. 361 del 1957, come modificato dall'art. 2, comma 27, della
legge n. 52 del 2015, nella parte in cui consente al deputato eletto
in più collegi plurinominali di dichiarare alla Presidenza della
Camera dei deputati, entro otto giorni dalla data dell'ultima
proclamazione, quale collegio plurinominale prescelga;
3) dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52
del 2015, e degli artt. 1, comma 2, e 83, commi 1, 2, 3, 4 e 5, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come modificati e sostituiti,
rispettivamente, dall'art. 2, commi 1 e 25, della legge n. 52 del
2015, sollevate, in riferimento agli artt. 1, primo e secondo comma,
3, primo e secondo comma, 48, secondo comma, 49, 51, primo comma, 56,
primo comma, della Costituzione e all'art. 3 del Protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmato a Parigi il 20 marzo
1952, ratificato e reso esecutivo con legge 4 agosto 1955, n. 848,
dal Tribunale ordinario di Messina, con l'ordinanza di indicata in
epigrafe;
4) dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 84, commi 2 e 4, del d.P.R. n. 361 del 1957,
come modificato dall'art. 2, comma 26, della legge n. 52 del 2015,
sollevate, in riferimento all'art. 56, primo e quarto comma, Cost.,
dal Tribunale ordinario di Messina, con l'ordinanza indicata in
epigrafe;
5) dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 83, comma 3, del d.P.R. n. 361 del 1957,
come sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del 2015,
sollevate, in riferimento agli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Genova, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
6) dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 16, comma 1, lettera b), e 17 del decreto
legislativo 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti
norme per l'elezione del Senato della Repubblica), come modificati
dall'art. 4, commi 7 e 8, della legge 21 dicembre 2005, n. 270
(Modifiche alle norme per la elezione della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica), sollevate, in riferimento agli artt. 1, 3 e
48, secondo comma, 49 e 51 Cost., dal Tribunale ordinario di Messina,
con l'ordinanza indicata in epigrafe;
7) dichiara l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 35, della legge n. 52 del 2015,
sollevate, in riferimento agli artt. 1, 3 e 48, primo comma, 49, 51,
primo comma, e 56, primo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di
Messina, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52
del 2015 e degli artt. 1 e 83, commi 1, numeri 5) e 6), 2, 3 e 4, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come modificati dall'art. 2, commi 1 e 25,
della legge n. 52 del 2015, sollevate, in riferimento agli artt. 1,
secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost., dal Tribunale ordinario
di Genova, con l'ordinanza di indicata in epigrafe;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52
del 2015 e dell'art. 83, commi 1, numeri 5) e 6), 2, 3 e 4, del
d.P.R. n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della
legge n. 52 del 2015, sollevate, in riferimento agli artt. 1, secondo
comma, 3 e 48, secondo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di
Genova, con l'ordinanza di indicata in epigrafe;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera f), della legge n. 52
del 2015 e degli artt. 83, commi 1, numeri 5) e 6), 2 e 5, e 83-bis,
comma 1, numeri 1), 2), 3) e 4) del d.P.R. n. 361 del 1957, come
sostituiti e aggiunti dall'art. 2, comma 25, della legge n. 52 del
2015, sollevate, in riferimento agli artt. 1, secondo comma, 3 e 48,
secondo comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Genova, con
l'ordinanza di indicata in epigrafe;
11) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettere a), d) ed e), della
legge n. 52 del 2015 e dell'art. 83, comma 1, numero 8), del d.P.R.
n. 361 del 1957, come sostituito dall'art. 2, comma 25, della legge
n. 52 del 2015, sollevate, in riferimento all'art. 56, primo e quarto
comma, Cost., dal Tribunale ordinario di Messina, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
12) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera g), della legge n. 52
del 2015, e degli artt. 18-bis, comma 3, primo periodo, 19, comma 1,
primo periodo, e 84, comma 1, del d.P.R. n. 361 del 1957, come
modificati o sostituiti, rispettivamente, dall'art. 2, commi 10,
lettera c), 11 e 26, della legge n. 52 del 2015, sollevate, in
riferimento agli artt. 1, primo e secondo comma, 2, 48, secondo
comma, 51, primo comma, 56, primo e quarto comma, Cost., dal
Tribunale ordinario di Messina, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 gennaio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolò ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 9 febbraio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 24 gennaio 2017

ORDINANZA

Rilevato che il Codacons (Coordinamento delle associazioni per la
difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori),
in qualità di associazione per la tutela dei diritti e degli
interessi di consumatori e di utenti, e, in proprio, il suo legale
rappresentante Giuseppe Ursini, in qualità di cittadino elettore,
sono intervenuti nei giudizi promossi dal Tribunale ordinario di
Messina (reg. ord. n. 69 del 2016), dal Tribunale ordinario di Torino
(reg. ord. n. 163 del 2016), dal Tribunale ordinario di Trieste (reg.
ord. n. 265 del 2016) e dal Tribunale ordinario di Genova (reg. ord.
n. 268 del 2016), con atti depositati il 3 gennaio 2017;
che nel giudizio promosso dal Tribunale di Torino, con atto
depositato il 1° agosto 2016, hanno chiesto di intervenire, in
qualità di cittadini elettori, nonchè in qualità di parti di
giudizi analoghi a quello instaurato innanzi al Tribunale rimettente,
F.C.B., A.I. e G.S.; con atto depositato il 4 agosto 2016, C.T., A.B.
e E.Z.; con atto depositato il 5 agosto 2016, S.M.; con atti
depositati il 9 agosto 2016, F.D.M. e M.S.; V.P.; E.P. e N.R.;
che nei giudizi promossi dal Tribunale di Trieste e dal Tribunale
di Genova, con distinti atti depositati il 23 dicembre 2016, hanno
chiesto di intervenire, in qualità di cittadini elettori, nonchè in
qualità di parti di giudizi analoghi a quello instaurato innanzi ai
Tribunali rimettenti, C.T., A.B. e E.Z.;
che nel giudizio promosso dal Tribunale di Genova, con atto
depositato il 30 dicembre 2016, sempre in qualità di cittadini
elettori, nonchè di parti di giudizi analoghi a quello instaurato
innanzi al Tribunale rimettente, hanno chiesto di intervenire anche
M.M. e altri.
Considerato, in primo luogo, che, l'intervento spiegato dal
Codacons e, in proprio, dal suo legale rappresentante Giuseppe
Ursini, nei giudizi instaurati dai Tribunali di Messina e di Torino,
è inammissibile, in quanto tardivo (tra le tante, sentenze n. 248,
n. 219 e n. 187 del 2016);
che l'intervento, in termini, dello stesso Codacons nei giudizi
instaurati dai Tribunali di Trieste e Genova, è inammissibile, in
quanto, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, possono
partecipare al giudizio in via incidentale di legittimità
costituzionale le sole parti del giudizio principale e i terzi
portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di
censura (tra le tante, ordinanze allegate alle sentenze n. 243 del
2016 e n. 2 del 2016), mentre i rapporti sostanziali dedotti nelle
cause in esame non hanno alcuna diretta incidenza sulla posizione
giuridica del Codacons;
che questa Corte ha già espresso tale orientamento anche in
relazione alla richiesta di intervento da parte di soggetti
rappresentativi di interessi collettivi o di categoria (ex plurimis,
sentenze n. 76 del 2016, n. 178 del 2015 e ordinanza n. 227 del
2016);
che è inammissibile anche l'intervento, nei giudizi da ultimo
menzionati, spiegato in proprio dal legale rappresentante del
Codacons, Giuseppe Ursini, nella mera qualità di cittadino elettore,
poichè, in tale veste, la sua posizione soggettiva non può essere
distintamente pregiudicata, più di quanto possa esserlo quella di
qualunque altro cittadino elettore, dalla decisione di questa Corte;
che nei giudizi promossi dai Tribunali di Torino, Trieste e
Genova, sono inammissibili gli interventi dei cittadini elettori, che
allegano altresì la loro qualità di parti in giudizi analoghi a
quelli dai quali originano le questioni di legittimità
costituzionale all'esame di questa Corte;
che, infatti, la giurisprudenza costituzionale non ammette
l'intervento nel giudizio di legittimità costituzionale di parti di
giudizi diversi da quelli nei quali sono state sollevate le questioni
di legittimità costituzionale, anche se suscettibili di essere
definiti dalle medesime disposizioni oggetto di censura (ex multis,
sentenze n. 71 e n. 70 del 2015, ordinanza n. 100 del 2016);
che, in particolare, non è sufficiente la circostanza che i
richiedenti abbiano instaurato un giudizio identico, per oggetto, a
quelli dai quali originano le questioni di legittimità
costituzionale all'esame di questa Corte, poichè l'ammissibilità di
interventi di terzi, titolari di interessi, analoghi o identici a
quelli dedotti nel giudizio principale, contrasterebbe in tal caso
con il carattere incidentale del giudizio di legittimità
costituzionale, in quanto il loro accesso a tale giudizio avverrebbe
senza la previa verifica della rilevanza e della non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale da parte
del giudice a quo (sentenze n. 71 del 2015 e n. 59 del 2013,
ordinanze n. 156 e n. 32 del 2013).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili tutti gli interventi spiegati nei presenti
giudizi di legittimità costituzionale.

F.to: Paolo Grossi, Presidente