1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 25-7-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 304 SENTENZA 10 - 20 luglio 2007
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale promosso nei confronti di un parlamentare per dichiarazioni ritenute diffamatorie - Deliberazione di insindacabilita' del Senato della Repubblica - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Roma - Eccezione di inammissibilita' per ritenuta genericita' e astrattezza dell'indicazione delle ragioni del conflitto - Reiezione. - Deliberazione della Giunta delle elezioni e delle immunita' parlamentari del 18 maggio 2005 (doc. IV-ter, n. 10); delibera di insindacabilita' 30 giugno 2004 (doc. IV-quater, n. 22). - Costituzione, art. 68, primo comma; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 26. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale promosso nei confronti di un parlamentare per dichiarazioni ritenute diffamatorie - Deliberazione di insindacabilita' del Senato della Repubblica - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Roma - Modalita' di accertamento della sussistenza del nesso funzionale nel caso in cui il parlamentare sia anche ministro - Irrilevanza di tale circostanza rispetto alle modalita' di accertamento del nesso funzionale - Irrilevanza, ai medesimi fini, di atti tipici posti in essere da altro parlamentare - Non spettanza al Senato della Repubblica della potesta' esercitata - Conseguente annullamento della delibera di insindacabilita'. - Deliberazione della Giunta delle elezioni e delle immunita' parlamentari del 18 maggio 2005 (doc. IV-ter, n. 10); delibera di insindacabilita' 30 giugno 2004 (doc. IV-quater, n. 22). - Costituzione, art. 68, primo comma; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 26. Parlamento - Immunita' parlamentari - Procedimento penale promosso nei confronti di un parlamentare per dichiarazioni ritenute diffamatorie - Deliberazione di insindacabilita' del Senato della Repubblica - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Roma - Eccezione di illegittimita' costituzionale sollevata dalla difesa del Senato nel corso del giudizio per conflitto - Denunciata omessa inclusione delle condotte di natura politica ascrivibili al parlamentare che sia anche ministro tra le fattispecie cui si applica l'art. 68 Cost. - Manifesta infondatezza. - Legge 20 giugno 2003, n. 140, art. 3, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 68 e 96. (007C1016) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 25-7-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione del Senato della Repubblica del
30 giugno 2004 (Doc. IV-quater, n. 22) relativa alla
insindacabilità, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della
Costituzione, delle opinioni espresse dal senatore Roberto Castelli
nei confronti del deputatoOliviero Diliberto, promosso con ricorso
del giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Roma,
notificato il 21 febbraio 2006, depositato in cancelleria il
28 febbraio 2006 ed iscritto al n. 24 del registro conflitti tra
poteri dello Stato 2005, fase di merito;
Visto l'atto di costituzione del Senato della Repubblica;
Udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2007 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Udito l'avvocato Nicolò Zanon per il Senato della Repubblica.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato l'8 giugno 2005, il giudice
dell'udienza preliminare del Tribunale di Roma ha sollevato conflitto
di attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Senato della
Repubblica, chiedendo a questa Corte di dichiarare che non spetta al
Senato affermare che i fatti per cui è in corso procedimento penale
a carico del senatore Roberto Castelli, pendente dinanzi ad esso GUP,
concernono opinioni espresse nell'esercizio delle sue funzioni, ai
sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, e,
conseguentemente, di annullare la delibera adottata il 30 giugno 2004
(Doc. IV-quater, n. 22) «per il procedimento civile avente medesimo
oggetto e che, come risulta dagli atti, il Senato ha ritenuto
applicabile anche alla fattispecie presente».
Il ricorrente premette che, con querela del 27 aprile 2004, il
deputato Oliviero Diliberto lamentava che, nel corso della
trasmissione televisiva «Telecamere», registrata in data 18 marzo
2004 e andata in onda il successivo giorno 21, il senatore Roberto
Castelli aveva profferito dichiarazioni diffamatorie nei suoi
confronti.
In particolare, secondo la querela, alla domanda rivolta dal
deputato Diliberto al senatore Castelli su quali fossero le ragioni
della presenza di quest'ultimo ad una manifestazione di giovani
padani svoltasi davanti al «Parlamento» (manifestazione nel corso
della quale erano state pronunciate le parole «chi non salta italiano
e»), il senatore Castelli aveva risposto: «Piuttosto che mandare in
giro a sprangare come fai tu preferisco saltare».
Inoltre, nel corso della stessa trasmissione televisiva, il
senatore Castelli aveva sostanzialmente addebitato al querelante «di
essere il mandante di azioni delittuose», affermando testualmente:
«Fascisti, borghesi, ancora pochi mesi, te lo ricordi? Poi hanno
sparato ed i tuoi amici sono in Francia»; e, sempre nel medesimo
contesto, il senatore Castelli aveva dichiarato: «Credo sia molto
più grave andare a ricevere con gli onori le terroriste che voi
avete fatto liberare con l'inganno», con ciò accusando il deputato
Diliberto «di aver operato illegalmente per favorire il rientro in
Italia di terroristi, allorchè aveva svolto l'incarico di Ministro
della giustizia nel primo governo D'Alema».
Il GUP ricorrente rammenta altresì che, con ordinanza del
13 dicembre 2004, il «Tribunale dei ministri», investito dei predetti
fatti su iniziativa del pubblico ministero in considerazione della
carica ricoperta dal senatore Castelli nel Governo, aveva dichiarato
la propria incompetenza e disposto la restituzione degli atti,
ritenendo che si trattasse di reati comuni.
Successivamente - si espone ancora nel ricorso - la Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari, in data 18 maggio 2005,
aveva ritenuto che per i fatti contestati al senatore Castelli in
sede penale, oggetto del procedimento pendente dinanzi ad esso
giudice ricorrente, dovesse intendersi applicabile la deliberazione
di insindacabilità già adottata dal Senato il 30 giugno 2004 (su
conforme proposta della Giunta in data 15 giugno 2004), trattandosi
di delibera riferita alle medesime dichiarazioni per le quali era
stato già instaurato un giudizio civile.
Nella proposta della Giunta del 15 giugno 2004 - riferisce sempre
il GUP del Tribunale di Roma - si poneva in risalto, tra l'altro,
«che la contrapposizione della propria figura e della propria
condotta politico amministrativa di Ministro della giustizia con
quella dei suoi predecessori della scorsa legislatura è la cifra
della pubblica presentazione che il senatore Castelli fa del suo
operato quale Ministro della giustizia, sin dall'assunzione della
carica», essendo egli figura di spicco del gruppo politico
parlamentare della Lega Nord che «ripetutamente appuntò la sua
attenzione sulle vicende connesse alla gestione del «caso Baraldini»
da parte del secondo governo della scorsa legislatura, in cui il
deputato Diliberto rivestiva la carica di Guardasigilli». In
particolare, si osservava ancora nella proposta della Giunta, è «da
almeno sei mesi» che tra la Lega Nord ed il partito «di cui il
deputato Diliberto è segretario nazionale si va sviluppando una
contrapposizione politica piuttosto accesa, della quale, per lo
stesso tenore delle polemiche e per la sede pre-elettorale in cui si
svolgono, è bene che sia arbitra la pubblica opinione assai più che
la sede giurisdizionale».
Espone il ricorrente che nella stessa proposta si assumeva
esservi una «sperequazione», sotto il profilo della garanzia prevista
dall'art. 68, primo comma, Cost., tra la posizione rivestita da un
ministro, «che nel nostro ordinamento costituzionale può anche
essere parlamentare ma che non può ovviamente spiegare la sua
attività negli atti tipici che questa funzione contempla», e quella
del «mero parlamentare», giacchè «la giurisprudenza costituzionale
riconnette il nesso funzionale alla preesistenza di atti parlamentari
tipici in corrispondenza contenutistica sostanziale con l'espressione
delle opinioni». A tal fine, si sosteneva nella proposta della
Giunta, la posizione del ministro presentava «analogia» con quella
del parlamentare «che, a Camere sciolte, eserciti attività di
cronaca o di critica politica su fatti successivi allo scioglimento,
senza perciò avere la possibilità di produrre atti di sindacato
ispettivo preesistenti». Un caso, questo, venuto all'esame durante la
XIII legislatura (Doc. IV-quater, n. 34, riguardante il senatore
Meduri) e deciso nel senso dell'insindacabilità delle opinioni
espresse dal parlamentare; sicchè - si concludeva nella proposta -
«non pare possibile discostarsi da quel precedente nel caso di
specie, che comunque rappresenta un'estrinsecazione del diritto di
critica motivato politicamente».
Tanto premesso, il GUP ricorrente sostiene che il Senato «abbia
erroneamente valutato la sussistenza dei presupposti necessari per
poter considerare le dichiarazioni rese dal senatore Castelli
ricollegabili all'ipotesi prevista dall'art. 68, primo comma, della
Costituzione». Infatti, nel rammentare che la giurisprudenza
costituzionale in materia ha ritenuto che «costituiscono opinioni
espresse nell'esercizio della funzione parlamentare quelle
manifestate durante il compimento di atti tipici della funzione,
nonchè quelle che, pur non essendo state manifestate in sede
parlamentare, riproducano il contenuto sostanziale delle prime», il
giudice ricorrente osserva che le dichiarazioni del senatore Castelli
«sono state rese nel corso di una trasmissione televisiva e, quindi,
al di fuori dell'esercizio di funzioni parlamentari», non risultando,
però, «sostanzialmente riproduttive di un'opinione espressa in sede
parlamentare» dallo stesso senatore. In conclusione, il GUP del
Tribunale di Roma sostiene che la deliberazione di insindacabilità
adottata dal Senato della Repubblica, proprio perchè frutto di
«un'erronea valutazione dei presupposti richiesti dall'art. 68
Cost.», interferisca illegittimamente «nelle attribuzioni
dell'autorità giudiziaria».
2. - Il conflitto è stato dichiarato ammissibile con ordinanza
n. 24 del 27 gennaio 2006. A seguito di essa, il GUP del Tribunale di
Roma ha notificato il ricorso e l'ordinanza al Senato della
Repubblica in data 21 febbraio 2006 e ha depositato tali atti, con la
prova dell'avvenuta notificazione, il successivo 28 febbraio.
3. - Si è costituito in giudizio il Senato della Repubblica,
chiedendo che il giudizio per conflitto di attribuzioni sia
dichiarato improcedibile, ovvero che il ricorso sia dichiarato
inammissibile, e, nel merito, che la Corte statuisca - accertato che
i fatti per cui è in corso procedimento penale di fronte al giudice
dell'udienza preliminare del Tribunale di Roma concernono opinioni
espresse da un parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni, ai
sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione - che spetta al
Senato della Repubblica dichiarare l'insindacabilità delle opinioni
espresse dal senatore Roberto Castelli nei confronti del deputato
Oliviero Diliberto.
4. - Successivamente il Senato della Repubblica ha depositato una
memoria illustrativa.
Il ricorso sarebbe inammissibile, perchè il ricorrente non
avrebbe preso in considerazione la coincidenza, nel senatore
Castelli, della posizione di parlamentare e di ministro al momento
delle dichiarazioni oggetto del procedimento penale. Ciò si
risolverebbe in una lacunosa indicazione delle ragioni del conflitto,
enunciate in modo generico ed astratto. Il ricorso si limiterebbe a
sostenere in astratto l'insussistenza del nesso funzionale, ma non
indicherebbe alcuna specifica ragione di diritto sul perchè tale
insussistenza sia in concreto evocabile anche nei confronti del
parlamentare-ministro.
Il ricorso sarebbe altresì infondato nel merito.
In primo luogo, secondo la difesa del Senato, in relazione alle
condotte (atti, comportamenti, dichiarazioni) di carattere politico
tenute extra moenia dal ministro-parlamentare, parrebbe necessario
che l'esistenza del «nesso funzionale» venisse valutata sulla base di
criteri diversi da quelli sinora elaborati. L'art. 3 della legge 20
giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'articolo 68
della Costituzione nonchè in materia di processi penali nei
confronti delle alte cariche dello Stato) provvede ad elencare gli
atti parlamentari tipici: la presentazione di disegni o proposte di
legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, le
interpellanze, le interrogazioni, gli interventi nelle Assemblee e
negli altri organi delle Camere per qualsiasi espressione di voto
comunque formulata e ogni altro atto parlamentare. Ora, un ministro
non presenta interrogazioni, non svolge sindacato ispettivo, non
interviene in Aula con dichiarazioni eventualmente polemiche, la cui
proiezione esterna giustifica la insindacabilità. Residuano - è
vero - atti come la presentazione di disegni di legge o di
emendamenti: ma da questi ultimi, per la loro asetticità, sarebbe
difficile che scaturisca l'occasione di una loro diffusione extra
moenia, che induca poi alla ricerca dell'atto funzionale tipico.
Si osserva che il parlamentare chiamato a ricoprire la carica di
ministro si trova in una condizione parlamentare particolare, essendo
ad esempio esentato dalla partecipazione all'attività delle
commissioni parlamentari. Egli resta parlamentare, perciò soggetto
all'applicazione dell'art. 68 della Costituzione; tuttavia, non è
nelle condizioni di svolgere un'attività parlamentare piena, ed anzi
molti atti tipici della funzione gli sono logicamente preclusi.
Non si tratterebbe di un mero inconveniente di fatto, bensì di
una condizione giuridicamente differenziata, che va considerata
secondo ragionevolezza. La «salvezza» dell'applicazione dell'art. 68
della Costituzione deve essere reale e non meramente affermata in
astratto. Ma tale «salvezza» può aversi solo se l'applicazione dei
criteri relativi alla ricerca del nesso funzionale avviene con la
necessaria elasticità e ragionevolezza, tenendo conto delle
peculiarità della fattispecie.
Nel caso all'esame del giudice confliggente, si ha a che fare -
precisa la difesa del Senato - con una esternazione, avvenuta nel
corso di una trasmissione televisiva. Ci si troverebbe di fronte ad
una attività di critica e di denuncia espletata da un parlamentare.
Ma poichè si tratta di un parlamentare che è anche ministro, quasi
di necessità essa si verifica «fuori dal Parlamento». Inoltre, tale
attività sarebbe certamente connessa alla funzione parlamentare, non
solo perchè la critica e la denuncia contenute nelle esternazioni
censurate provengono da un soggetto che è anche parlamentare, ma
soprattutto perchè, non trattandosi di condotta funzionalmente
legata all'attività ministeriale, essa si presenterebbe invece come
particolare manifestazione di quell'unica possibile forma di
attività politica che il parlamentare-ministro può svolgere,
necessariamente fuori del Parlamento ed in forma atipica, cioè senza
poterla tradurre negli atti formali in cui la funzione parlamentare
tipicamente si estrinseca.
In via gradata, la difesa del Senato ritiene che la coincidenza
di funzioni ministeriali e parlamentari debba consentire
l'individuazione del nesso funzionale anche attraverso il riferimento
ad atti o attività che appartengono al ruolo politico-funzionale di
un ministro. Poichè, nel caso del parlamentare-ministro che esterni
polemicamente, non è possibile o è molto difficile riferirsi ad
atti tipici della funzione parlamentare, in queste ipotesi sarebbe
necessaria una «ragionevole elasticita» nella ricerca del nesso
funzionale. Tale ragionevole elasticità dovrebbe indirizzarsi - si
sostiene - a considerare il rilievo di alcune attività o
dichiarazioni assunte in qualità di ministro, sulle quali il
ministro-parlamentare deve poter richiamare, in dibattiti o in
incontri politici, l'attenzione dell'opinione pubblica, nelle forme
che gli risultano consentite e che ovviamente non possono coincidere,
di fatto o di diritto, con quelle dell'attività parlamentare tipica.
La ricerca del nesso funzionale dovrebbe qui giovarsi di tali
atti o dichiarazioni, perchè essi «tengono luogo» degli atti tipici,
che nella particolare situazione del ministro-parlamentare non
possono esserci. In altre parole, quest'ultimo dovrebbe potersi
giovare di tali atti, perchè, in caso contrario, egli dovrebbe a
priori rinunciare alla garanzia dell'insindacabilità prevista
dall'art. 68, primo comma, Cost., nell'interpretazione datane dalla
Corte costituzionale. A conferma della validità di questa
indicazione, il Senato richiama la sentenza n. 235 del 2005, relativa
a un conflitto originato da dichiarazioni del deputato Maroni, il
quale, oltre alla carica di parlamentare, rivestiva all'epoca dei
fatti anche quella di ministro. In quell'occasione, la Corte osservò
che alcuni atti portati a sostegno della delibera di insindacabilità
non erano imputabili o indirizzati al predetto deputato «neanche
nella sua funzione di ministro»: con ciò, a contrario, la Corte
lasciava intendere che, se fossero stati riferibili alla funzione
ministeriale, detti atti avrebbero potuto assumere un rilievo. Tale
motivazione starebbe a significare che le dichiarazioni e gli atti,
di rilievo politico generale, compiuti nella funzione di ministro da
coloro che, oltre a tale funzione, ricoprono contemporaneamente
quella di parlamentare, devono essere valutati ai fini della ricerca
del nesso funzionale.
Nel caso di specie, alcune delle dichiarazioni all'origine della
controversia sulla quale si radica il conflitto, si paleserebbero
proprio come affermazioni rivolte ad evidenziare - in chiaro ed
evidente contrasto con le linee seguite dal deputato Diliberto,
precedessore del senatore Castelli al Ministero della giustizia - un
programma e un indirizzo politico alternativo.
Ad avviso della difesa del Senato, non mancherebbero atti
ufficiali precedenti, anche compiuti in Parlamento, i quali esprimono
un «indirizzo ministeriale» del senatore Castelli - caratterizzato da
forte critica nei confronti delle politiche realizzate dai suoi
predecessori - che le dichiarazioni censurate nel presente conflitto
si incaricano di divulgare. Dalla relazione della Giunta delle
Elezioni e delle Immunità Parlamentari del Senato, risulta che
nel settembre 2001, da poco nominato ministro, il senatore Castelli,
udito dinanzi al Comitato paritetico delle Commissioni riunite I
Camera e I Senato, aveva esplicitamente criticato con parole molto
severe l'operato del suo predecessore, parlando di un «Ministero in
cui era stata fatta terra bruciata» e dove «probabilmente, oltre ad
esserci la terra bruciata, erano stati avvelenati anche i pozzi».
Queste dichiarazioni potrebbero essere considerate un atto
parlamentare, nel senso che la Corte costituzionale richiede per il
riscontro del nesso funzionale (viene richiamata la sentenza n. 219
del 2003).
Ma anche non accedendo a questa tesi, e considerando nell'atto -
pur realizzato in Parlamento e proveniente da colui che è (anche)
parlamentare - prevalenti i caratteri dell'attività governativa
(giacchè nell'occasione ricordata il senatore Castelli era stato
udito in qualità di ministro), l'atto dovrebbe comunque poter essere
utilizzato, sol che si faccia riferimento alla ragionevole
elasticità già accennata, la quale dovrebbe permettere di dare
rilievo ad alcune attività o dichiarazioni assunte in qualità di
ministro, sulle quali, successivamente, il ministro-parlamentare deve
poter richiamare, in dibattiti o in incontri politici, l'attenzione
dell'opinione pubblica, nelle forme che gli risultano consentite e
che ovviamente non possono coincidere con quelle dell'attività
parlamentare tipica.
Le dichiarazioni oggetto del conflitto - ed altre sostanzialmente
simili del medesimo senatore Castelli apparse sul quotidiano Libero
in data 29 ottobre 2003 - sarebbero sostanzialmente coeve a
un'iniziativa di carattere parlamentare assunta da altro esponente
dello stesso gruppo parlamentare, il senatore Calderoli, il quale
aveva presentato la proposta di istituzione di una Commissione
parlamentare d'inchiesta sulle eventuali connessioni tra il
terrorismo e il mondo politico, sindacale e associativo, volendo
così denunciare - esattamente come aveva fatto, nelle sue
dichiarazioni, il ministro Castelli - una certa contiguità tra
alcune frange politiche della sinistra più radicale e gli esponenti
dei movimenti terroristici (viene richiamata la relazione della
proposta di inchiesta: doc. Senato, XIV legislatura, documento XXII,
n. 23).
In ogni caso, il Senato ritiene che le espressioni profferite dal
senatore Castelli non possano considerarsi come meri oltraggi,
proprio perchè esse rappresentano attività divulgativa di critica e
di denuncia politica. Si sarebbe al cospetto di dichiarazioni
caratterizzate dal forte contrasto politico sussistente tra i due
parlamentari e che alla luce di tale contrasto devono essere
interpretate. Del resto, nel corso del dibattito televisivo in cui
sono state pronunciate le frasi censurate, di fronte al senatore
Castelli non sedeva un privato cittadino, debole o privo di tutela,
ma un uomo politico eminente, essendosi di fronte ad un dibattito
che, seppure particolarmente polemico, ha contrapposto due personaggi
dotati di uguali opportunità di difesa e di attacco.
In via ulteriormente subordinata, il Senato chiede che la Corte
costituzionale sollevi dinanzi a se stessa questione di legittimità
costituzionale - per violazione degli artt. 3, 68 e 96 della
Costituzione - dell'art. 3, comma 1, della legge n. 140 del 2003,
nella parte in cui non include - tra le fattispecie cui si applica
l'art. 68 Cost. - condotte di natura politica, ascrivibili al
parlamentare che sia anche ministro (sempre che esse non integrino
reati commessi nell'esercizio delle funzioni ministeriali, ciò che
porterebbe all'applicazione dell'art. 96 Cost.), e per le quali sia
argomentabile una obiettiva connessione con la funzione parlamentare.
Sarebbe irragionevole che il ministro-parlamentare non abbia di
fatto la possibilità di vedersi garantita la protezione
dell'insindacabilità, non potendo porre in essere quegli atti
caratteristici della funzione parlamentare, in relazione ai quali,
secondo la costante giurisprudenza della Corte costituzionale,
andrebbe rintracciato il nesso funzionale con le esternazioni. Sotto
altro profilo, la violazione dell'art. 3 della Costituzione si
avrebbe anche per la palese disparità di trattamento sussistente tra
colui che sia parlamentare «semplice» e colui che, oltre a essere
parlamentare, sia anche ministro.
Inoltre, la mancata differenziazione della posizione del
parlamentare-ministro lascerebbe sussistere situazioni in cui membri
del Parlamento non possono in concreto giovarsi, in contrasto con
l'art. 68 della Costituzione, della garanzia dell'insindacabilità.
La mancata applicabilità della garanzia dell'insindacabilità al
parlamentare ministro finirebbe per configurare a suo carico
un'ipotesi di responsabilità per reato «ministeriale» in ipotesi del
tutto estranee all'ambito in cui dovrebbe verificarsi alla luce
dell'art. 96 della Costituzione.

Considerato in diritto

1. - Il giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Roma ha
sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato a seguito
della deliberazione del Senato della Repubblica del 30 giugno 2004
(Doc. IV-quater, n. 22) - adottata per il procedimento civile avente
il medesimo oggetto e che la Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari del 18 maggio 2005 (Doc. IV-ter, n. 10) ha ritenuto
applicabile anche alla fattispecie - con cui è stata dichiarata
l'insindacabilità delle dichiarazioni rese dal senatore Roberto
Castelli il 18 marzo 2004 nella trasmissione televisiva Rai
«Telecamere» nei confronti del querelante deputato Oliviero
Diliberto, in relazione alle quali pende procedimento penale per
diffamazione.
Riferisce il GUP che, secondo la querela, alla domanda rivolta
dal deputato Diliberto al senatore Castelli su quali fossero le
ragioni della sua presenza ad una manifestazione di giovani padani
svoltasi davanti al «Parlamento» (manifestazione nel corso della
quale erano state pronunciate le parole «chi non salta italiano e»),
quest'ultimo aveva risposto: «Piuttosto che mandare in giro a
sprangare come fai tu preferisco saltare». Inoltre, nel corso della
stessa trasmissione televisiva, il senatore Castelli aveva
sostanzialmente addebitato al querelante «di essere il mandante di
azioni delittuose», affermando testualmente: «Fascisti, borghesi,
ancora pochi mesi, te lo ricordi? Poi hanno sparato ed i tuoi amici
sono in Francia»; e, sempre nel medesimo contesto, il senatore
Castelli aveva dichiarato: «Credo sia molto più grave andare a
ricevere con gli onori le terroriste che voi avete fatto liberare con
l'inganno», con ciò accusando il deputato Diliberto «di aver operato
illegalmente per favorire il rientro in Italia di terroristi,
allorchè aveva svolto l'incarico di Ministro della giustizia nel
primo governo D'Alema».
Ad avviso del ricorrente, che non condivide la tesi secondo cui
la ricerca del nesso funzionale dovrebbe avvenire con criteri diversi
in caso di coincidenza della posizione di parlamentare e di ministro,
il Senato avrebbe «erroneamente valutato la sussistenza dei
presupposti necessari per poter considerare le dichiarazioni rese dal
senatore Castelli ricollegabili all'ipotesi prevista dall'art. 68,
primo comma, della Costituzione». Posto che «costituiscono opinioni
espresse nell'esercizio della funzione parlamentare quelle
manifestate durante il compimento di atti tipici della funzione,
nonchè quelle che, pur non essendo state manifestate in sede
parlamentare, riproducano il contenuto sostanziale delle prime», il
GUP ricorrente osserva che le dichiarazioni del senatore Castelli
«sono state rese nel corso di una trasmissione televisiva e, quindi,
al di fuori dell'esercizio di funzioni parlamentari», non risultando,
però, «sostanzialmente riproduttive di un'opinione espressa in sede
parlamentare» dallo stesso senatore.
Di qui il sollevato conflitto, giacchè la deliberazione di
insindacabilità adottata dal Senato della Repubblica, proprio
perchè frutto di «un'erronea valutazione dei presupposti richiesti
dall'art. 68 Cost.», interferirebbe illegittimamente «nelle
attribuzioni dell'autorità giudiziaria».
2. - Preliminarmente, deve essere confermata l'ammissibilità del
conflitto, sussistendone i presupposti soggettivi ed oggettivi, come
già ritenuto da questa Corte con l'ordinanza n. 24 del 2006.
Non può essere accolta, in proposito, l'eccezione, avanzata
dalla difesa del Senato della Repubblica, basata sul rilievo che il
ricorso, non prendendo in considerazione la coincidenza della
posizione di parlamentare e di ministro al momento delle
dichiarazioni oggetto del procedimento penale, presenterebbe una
lacunosa indicazione delle ragioni del conflitto, enunciate in modo
generico ed astratto.
Invero, l'art. 26 delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale prescrive che il ricorso deve contenere
l'esposizione sommaria delle ragioni del conflitto e l'indicazione
delle norme costituzionali che regolano la materia.
Entrambe le prescrizioni risultano soddisfatte dall'atto
introduttivo. In esso vengono riportate le dichiarazioni rese dal
parlamentare, in relazione alle quali è pendente procedimento penale
dinanzi al GUP. Inoltre - richiamate le motivazioni a sostegno della
proposta della Giunta delle Elezioni e delle Immunità Parlamentari
del 15 giugno 2004 (in cui si assumeva esservi una «sperequazione»,
sotto il profilo della garanzia prevista dall'art. 68, primo comma,
Cost., tra la posizione rivestita da un ministro, «che nel nostro
ordinamento costituzionale può anche essere parlamentare ma che non
può ovviamente spiegare la sua attività negli atti tipici che
questa funzione contempla», e quella del «mero parlamentare») - sono
esposte le ragioni che inducono il ricorrente a ritenere non
invocabile, nel caso di specie, l'art. 68, primo comma, della
Costituzione, e a denunciare la lesione delle attribuzioni
dell'autorità giudiziaria.
3. - Nel merito, il ricorso è fondato.
3.1. - Questa Corte ha precisato che l'insindacabilità di cui al
primo comma dell'art. 68 della Costituzione copre le opinioni
espresse extra moenia dai membri delle Camere solo quando le stesse
costituiscano riproduzione sostanziale, ancorchè non letterale, di
atti tipici nei quali si estrinsecano le diverse funzioni
parlamentari. Deve esistere, pertanto, un nesso funzionale tra queste
ultime e le dichiarazioni esterne, mentre non è sufficiente una
generica comunanza di argomento o di contesto politico (tra le tante,
sentenze n. 10 e n. 11 del 2000, n. 164, n. 176 e n. 193 del 2005,
n. 249, n. 258, n. 260, n. 317, n. 335, n. 392 e n. 416 del 2006,
n. 53, n. 65, n. 96, n. 97, n. 151 e n. 152 del 2007).
3.2. - Nel caso in esame, nella delibera di insindacabilità e
nella proposta della Giunta delle elezioni e delle immunità
parlamentari manca qualsiasi riferimento ad atti tipici del
parlamentare, nell'una e nell'altra dandosi atto che le espressioni
profferite dal senatore sono espressione di un giudizio politico,
avendo egli inteso contrapporre la propria figura e la propria
condotta politico-amministrativa di Ministro della giustizia a quella
dei suoi predecessori della precedente legislatura.
3.3. - Allo scopo di dimostrare l'esistenza del predetto nesso
funzionale, la relazione della Giunta fa leva sul fatto che
nel settembre 2001, da poco nominato ministro, il senatore Castelli,
udito dinanzi al Comitato paritetico delle Commissioni riunite I
Camera e I Senato, aveva esplicitamente criticato con parole molto
severe l'operato del suo predecessore, parlando di un «Ministero in
cui era stata fatta terra bruciata» e dove «probabilmente, oltre ad
esserci la terra bruciata, erano stati avvelenati anche i pozzi».
È sufficiente al riguardo rilevare che nella specie sono del
tutto carenti sia il requisito della sostanziale corrispondenza di
significato tra le opinioni espresse in Parlamento e le dichiarazioni
rese nel corso della trasmissione televisiva, ove si consideri che
l'addebito al deputato Diliberto di essere il mandante di azioni
delittuose e di avere operato illegalmente per favorire il rientro in
Italia di terroristi è presente soltanto nelle seconde; sia il
requisito della sostanziale contestualità, giacchè l'audizione in
Parlamento è del settembre 2001, laddove le dichiarazioni extra
moenia sono del marzo 2004.
Nè rilevano gli atti tipici della funzione parlamentare -
richiamati nella relazione della Giunta e nella memoria del Senato
della Repubblica - provenienti da altri esponenti dello stesso gruppo
parlamentare cui appartiene il senatore Castelli, avendo la Corte
ripetutamente affermato che la verifica del nesso funzionale tra
dichiarazioni rese extra moenia ed attività tipicamente
parlamentari, nonchè il controllo sulla sostanziale corrispondenza
tra le prime e le seconde, devono essere effettuati con riferimento
alla stessa persona, mentre «sono irrilevanti gli atti di altri
parlamentari», poichè, se «è vero che le guarentigie previste
dall'art. 68 Cost. sono poste a tutela delle istituzioni parlamentari
nel loro complesso e non si risolvono in privilegi personali dei
deputati e dei senatori», tuttavia da ciò non può trarsi la
conseguenza che «esista una tale fungibilità tra i parlamentari
iscritti allo stesso gruppo da produrre effetti giuridici sostanziali
nel campo della loro responsabilità civile e penale per le opinioni
espresse al di fuori delle Camere: l'art. 68, primo comma, Cost. non
configura una sorta di insindacabilità di gruppo, per cui un atto o
intervento parlamentare di un appartenente ad un gruppo fornirebbe
copertura costituzionale per tutti gli altri iscritti al gruppo
medesimo» (sentenze n. 249 e n. 452 del 2006, n. 97 e n. 151 del
2007).
3.4. - Priva di fondamento è la tesi, sviluppata dalla difesa
del Senato della Repubblica, secondo cui, in caso di coincidenza
della posizione di parlamentare con quella di ministro, la garanzia
dell'insindacabilità, di cui all'art. 68, primo comma, della
Costituzione, dovrebbe coprire le dichiarazioni extra moenia del
parlamentare-ministro, anche se non ascrivibili a funzioni
parlamentari tipizzate, per il solo fatto di essere riferibili o
connesse alla carica ministeriale e alla realizzazione dell'indirizzo
politico che con essa si manifesta.
L'art. 68, primo comma, della Costituzione contiene un principio
che presiede alla garanzia delle attribuzioni delle Camere, essendo
preordinato alla tutela del bene costituzionale dell'autonomia delle
funzioni parlamentari come area di libertà politica delle Assemblee
rappresentative (sentenza n. 120 del 2004).
Rientrano nella sfera dell'insindacabilità tutte le opinioni
manifestate con atti tipici nell'ambito dei lavori parlamentari,
mentre per quanto attiene alle attività non tipizzate esse si
debbono tuttavia considerare «coperte» dalla garanzia di cui
all'art. 68, nei casi in cui si esplicano mediante procedimenti,
strumenti ed atti, anche «innominati», ma comunque rientranti nel
campo di applicazione del diritto parlamentare, che il membro del
Parlamento è in grado di porre in essere e di utilizzare proprio
solo e in quanto riveste tale carica. Ciò che rileva, ai fini
dell'insindacabilità, è dunque il collegamento necessario con le
«funzioni» del Parlamento, cioè con l'ambito funzionale entro cui
l'atto si iscrive, a prescindere dal suo contenuto comunicativo, che
può essere il più vario, ma che in ogni caso deve essere tale da
rappresentare esercizio in concreto delle funzioni proprie dei membri
delle Camere, anche se attuato in forma «innominata» sul piano
regolamentare (sentenza n. 120 del 2004).
Il fatto che il parlamentare chiamato a ricoprire la carica di
ministro si trovi in una condizione parlamentare particolare, per non
essere in grado di svolgere un'attività parlamentare piena, non
consente di ritenere comprese nella sfera di operatività della
garanzia dell'insindacabilità condotte poste in essere
nell'esercizio delle attribuzioni del ministro, stante la oggettiva
diversità fra queste ultime, di per sè considerate, e le funzioni
parlamentari. La coincidenza, nella stessa persona, della posizione
di parlamentare e di ministro non giustifica in alcun modo
l'applicazione estensiva al ministro della garanzia di
insindacabilità di cui all'art. 68, primo comma, della Costituzione,
propria del parlamentare, quando questi esercita funzioni attinenti
alla carica di Governo.
3.5. - Per le ragioni che precedono risulta manifestamente
infondata, in riferimento agli artt. 3, 68 e 96 della Costituzione,
la questione di legittimità costituzionale - prospettata in via
gradata dalla difesa del Senato della Repubblica - dell'art. 3,
comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140, nella parte in cui non
include, tra le fattispecie cui si applica l'art. 68 Cost., condotte
di natura politica, ascrivibili al parlamentare che sia anche
ministro.
Viene pertanto meno uno dei presupposti perchè la Corte possa
accogliere la proposta istanza di autorimessione della relativa
questione di costituzionalità.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava al Senato della Repubblica affermare
che le dichiarazioni rese dal senatore Roberto Castelli, oggetto del
procedimento penale pendente davanti al giudice dell'udienza
preliminare del Tribunale di Roma, costituiscono opinioni espresse da
un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi
dell'art. 68, primo comma, della Costituzione;
Annulla, di conseguenza, la deliberazione della Giunta delle
elezioni e delle immunità parlamentari del 18 maggio 2005 (Doc.
IV-ter, n. 10), nella parte in cui richiama la delibera di
insindacabilità adottata il 30 giugno 2004 per il procedimento
civile avente il medesimo oggetto (Doc. IV-quater, n. 22).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 luglio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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