1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 26-7-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 410 SENTENZA 6 - 18 luglio 1989
Conflitto di attribuzioni fra Stato e regioni. Pubblico imoiego- Regione Lombardia- Obbligo di comunicare le situazioni di esubero o di carenza del proprio personale dipendente- Compito di attivare i processi di mobilita' in ambito regionale- Competenza della regione- Annullamentodella nota del Ministro per la funzione pubblica in data novembre 1988. (Nota del Ministro per la funzione pubblica 3 novembre 1988). (Cost., artt. 117 e 118). (089C0838) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 26-7-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI,
prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 2 gennaio 1989, depositato in cancelleria il 9 gennaio 1989 ed
iscritto al n. 2 del registro ricorsi 1989, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito della nota in data 3 novembre 1988, n.
24750 del Ministro per la funzione pubblica che afferma l'obbligo
della Regione di adempiere il disposto dell'art. 3 del d.P.C.M. 5
agosto 1988, n. 325, in ordine alla comunicazione delle situazioni di
carenza o di esubero nel proprio personale dipendente;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'Avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato
dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 gennaio 1989, la Regione
Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in ordine alla nota del 3 novembre 1988 del Ministro per la
funzione pubblica nella quale si richiama la Regione all'obbligo di
adempiere entro il 9 novembre il disposto di cui all'art. 3 del
d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325 (recante "Procedure per l'attuazione
del principio di mobilità nell'ambito delle pubbliche
amministrazioni"), cioè di comunicare "le situazioni di esubero e di
carenza di personale, per ogni circoscrizione provinciale e sede,
distinto per qualifica o categoria e profilo professionale,
evidenziando altresì le situazioni relative a posizioni non di
ruolo, comando e fuori ruolo".
Premette la ricorrente che il citato d.P.C.M. 5 agosto 1988, n.
325 si basa sulla previsione dell'art. 26 (recte, 24) della legge 11
marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988): ciò, però, nei limiti
di tale norma autorizzatoria, che non intende, a suo avviso,
coinvolgere anche le regioni nel nuovo procedimento di mobilità del
personale. Il decreto in questione, tuttavia, avrebbe il palese
intento di realizzare una prima manovra sperimentale che anticipi i
procedimenti di mobilità disciplinati dagli accordi stipulati ai
sensi della legge n. 93 del 1983 (legge quadro sul pubblico impiego);
tale carattere provvisorio ed anticipatorio del decreto risulta
chiaramente sia dagli artt. 1 e 8 dello stesso provvedimento, sia dal
fatto che il richiamo all'accordo intercompartimentale per il
triennio 1988-1990, contenuto negli artt. citati, ha solo il valore
di individuare gli indirizzi di politica legislativa che il Consiglio
dei ministri ha ritenuto di assumere come ratio ai fini della
formulazione della disciplina in esame e non il significato di
individuarne il fondamento normativo: e ciò perchè l'accordo
intercompartimentale del 29 luglio 1988 non era ancora operante alla
data del 5 agosto, essendo stato recepito soltanto con il successivo
d.P.R. 23 agosto 1988, n. 395.
Tutto ciò premesso, la ricorrente deduce che la diretta ed
immediata applicabilità della procedura di mobilità contenuta nel
d.P.C.M n. 325/88 alla Regione Lombardia, quale pretesa nella nota
ministeriale impugnata, comporta una grave lesione della sfera di
competenza ad essa costituzionalmente garantita (violazione degli
artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 47 dello
Statuto regionale e all'art. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonchè
in relazione agli artt. 10 e 12 della legge 29 marzo 1983, n. 93).
La necessità che il meccanismo di recepimento e applicazione
degli accordi sindacali in materia di pubblico impiego si contemperi
con l'attribuzione di potestà legislativa alle regioni nella materia
dell'ordinamento degli uffici è stata affermata, prosegue la
ricorrente, da questa Corte con la sentenza n. 219 del 1984, che
dichiarò l'illegittimità costituzionale dell'originario art. 10
della legge n. 93/83, in quanto "spetta alle leggi regionali non la
pura e semplice riproduzione dell'accordo sindacale, ma il suo
adeguamento, quando sia necessario, alle peculiarità
dell'ordinamento degli uffici ed alle disponibilità del bilancio
regionale".
Non è poi dubbia l'applicabilità di tali principi di rispetto
dell'autonomia regionale anche agli accordi intercompartimentali di
cui all'art. 12 della legge n. 93 del 1983, come risulta dal richiamo
effettuato dall'ultimo comma di detta norma all'art. 10.
La citata sentenza n. 219/84 ha in sostanza, ad avviso della
ricorrente, modificato i rapporti Governo-Sindacati-Regioni, creando
uno iato tra accordo e legge regionale, definendo uno spazio di
autonomia per quest'ultima e spingendo l'accordo ad "arretrare",
cioè a non scendere eccessivamente nel dettaglio. Ciò è confermato
dall'art. 13 del d.P.R. n. 395 del 1988, relativo all'accordo
intercompartimentale per il triennio 1988-90, il quale prevede che le
disposizioni di cui al precedente art. 12 (in materia di carichi
funzionali di lavoro) "costituiscono linee di indirizzo per le
regioni a statuto ordinario".
In definitiva, occorre che l'istituto della mobilità del
personale - quale definito dagli accordi intercompartimentali di cui
all'art. 12 della legge n. 93/83 - trovi applicazione
nell'ordinamento regionale solo mediante previa disciplina con legge
regionale.
Anche, comunque, a voler ammettere, conclude la ricorrente, che il
d.P.C.M. 5 agosto 1988 potesse disciplinare con riguardo alle regioni
l'istituto della mobilità, ciò avrebbe fatto solo in quanto atto di
indirizzo e coordinamento, quale esso espressamente si qualifica
all'art. 10: pertanto, la disciplina in questione potrebbe valere
solo come linea guida per la normativa regionale di attuazione
dell'istituto della mobilità, non certo come normativa direttamente
applicabile al personale regionale.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri per resistere al ricorso della Regione Lombardia,
riservandosi di più ampiamente dedurre in prosieguo.
3. - Nell'imminenza dell'udienza hanno depositato memorie entrambe
le parti.
L'Avvocatura Generale dello Stato insiste per la reiezione del
ricorso.
Essa rileva che l'art. 13 del d.P.R. n. 395/88 stabilisce che le
disposizioni di cui al precedente art. 12 (relativo alla
determinazione delle dotazioni organiche territoriali di ufficio)
"costituiscono linee di indirizzo per le regioni a statuto ordinario
e per le autonomie territoriali in relazione alle specifiche esigenze
operative connesse con il loro particolare ordinamento". A sua volta
il d.P.C.M. n. 325/88 precisa (art. 10) che le disposizioni in esso
contenute "costituiscono linee di indirizzo e coordinamento per le
regioni e per gli enti da esse dipendenti ai sensi della legge 27
luglio 1975, n. 382".
Infine, la legge 29 dicembre 1988, n. 554 prevede (art. 5, commi
quarto e quinto) l'obbligo delle regioni di comunicare alla
Presidenza del Consiglio l'elenco del personale eventualmente
risultato in esubero e non reimpiegato in ambito regionale nonchè i
posti non coperti con i processi di mobilità attuati dalle stesse
regioni.
Ciò premesso, l'Avvocatura afferma che la normativa statale
contiene, dunque, solo linee guida per le regioni quanto alla
definizione dei carichi di lavoro e alla determinazione degli
organici, mentre detta disposizioni cogenti esclusivamente quanto
agli effetti della rideterminazione degli organici medesimi secondo
la normativa regionale.
L'impugnata circolare del Ministro per la Funzione Pubblica,
conclude l'Avvocatura, si limita a sollecitare l'applicazione del
d.P.C.M. n. 325/88 ed è perfettamente recepibile da ciascuna
Amministrazione destinataria nel senso di rispettiva competenza:
risulta, cioè, comprensibile che la sollecitazione, nella parte in
cui è rivolta alle regioni, concerne l'attuazione della normativa
emanata da ogni regione per corrispondere all'indirizzo governativo
rappresentato dalle norme del richiamato art. 3 del detto d.P.C.M. n.
325/88.
La Regione Lombardia, a sua volta, insiste per l'accoglimento del
ricorso, ribadendo le argomentazioni già svolte.
Considerato in diritto
1. - Forma oggetto del presente conflitto di attribuzione la nota
della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la
funzione pubblica del 3 novembre 1988, con la quale si richiamano le
Amministrazioni destinatarie - tra le quali le regioni - all'obbligo
di rispettare entro il successivo 9 novembre l'adempimento previsto
nell'art. 3 del d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325 (relativo alle
procedure per l'attuazione del principio di mobilità nell'ambito
delle pubbliche amministrazioni), consistente nel comunicare le
situazioni di esubero e di carenza del proprio personale, distinto
per qualifica o categoria e profilo professionale.
La ricorrente Regione Lombardia deduce, in sintesi, che la nota
impugnata lede la propria sfera di competenza in materia di
ordinamento degli uffici e del personale, garantita dagli artt. 117 e
118 della Costituzione, in quanto il d.P.C.M. n. 325/88 - e in
particolare il suo art. 3, su cui si fonda la nota in discussione non
avrebbe una efficacia diretta e vincolante nei confronti delle
regioni (del resto non menzionate nell'art. 24, commi 2 e 17, della
legge finanziaria 1988, richiamato nelle premesse del decreto) e
l'istituto della mobilità non potrebbe avere applicazione in ambito
regionale se non previa disciplina con legge regionale; chiede,
pertanto, che questa Corte dichiari che non spetta al Ministro per la
funzione pubblica formulare nei suoi confronti la richiesta contenuta
nell'atto impugnato.
2. - Il ricorso è fondato.
Questa Corte ha già avuto modo, nella sentenza n. 407 del 1989
(relativa a varie questioni di legittimità costituzionale sollevate
da alcune regioni avverso gli artt. 1 e 5 della legge 29 dicembre
1988, n. 554), di delineare l'iter normativo essenziale che, a
partire dalla legge quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983 per
giungere alla citata legge n. 554 del 1988, ha portato al concreto
avvio dei processi di mobilità nelle pubbliche amministrazioni,
comprese le regioni e gli enti territoriali minori.
In tale contesto, il d.P.C.M. n. 325 del 1988 disciplina la
procedura per l'attuazione, in via sperimentale e provvisoria, dei
processi di mobilità, in attesa della determinazione definitiva
delle dotazioni organiche previste dall'art. 12 del d.P.R. 23 agosto
1988, n. 395, di recepimento dell'accordo intercompartimentale per il
triennio 1988-1990.
Come esattamente deduce la ricorrente, il decreto in esame non è
applicabile in via diretta ed immediata alle regioni.
Va innanzitutto rilevato in tal senso che lo stesso provvedimento
dispone che le norme in esso contenute costituiscono "linee di
indirizzo e coordinamento per le regioni e gli enti da esse
dipendenti" (art. 10); ed analoga disposizione è contenuta nel
citato d.P.R. n. 395/88, quanto alla determinazione delle dotazioni
organiche (art. 13).
Ciò posto, la natura estremamente dettagliata delle norme in
questione, che impongono una serie di adempimenti specifici e
puntuali a carico delle amministrazioni destinatarie, mal si
concilierebbe con la qualificazione ad esse attribuita di "linee di
indirizzo e coordinamento", qualora le norme stesse si ritenessero
rivolte direttamente anche alle regioni.
La decisiva conferma di questa tesi è fornita dalla successiva
legge 29 dicembre 1988, n. 554. Questa, infatti, detta all'art. 5 una
normativa specifica per l'attuazione dei processi di mobilità in
ambito regionale (relativamente cioè al personale delle regioni,
degli enti pubblici da esse dipendenti e delle unità sanitarie
locali), affidando alle regioni stesse il compito di attivare detti
processi (commi secondo e terzo) e prevedendo (commi quarto e quinto)
che la comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei posti in
carenza o in esubero sia effettuata soltanto all'esito dei processi
di mobilità infraregionale. Tale disciplina è, pertanto, del tutto
autonoma e distinta da quella relativa alle amministrazioni statali,
dettata principalmente dal menzionato d.P.C.M. n. 325/88, tant'è
vero che quest'ultimo è richiamato dal citato art. 5 della legge n.
554 al solo fine di uniformare su tutto il territorio nazionale
alcune modalità procedurali (cfr. su questi punti la sent. n. 407
del 1989).
Ulteriore dimostrazione di quanto detto è data dalla circostanza
che nei due decreti ministeriali, contenenti gli elenchi dei posti
vacanti da coprire mediante la mobilità, sinora pubblicati (in data
21 marzo e 12 maggio 1989) non sono menzionate affatto le regioni.
Si può, quindi, conclusivamente affermare che tra le "pubbliche
amministrazioni" cui si rivolge il d.P.C.M. n. 325/88, e in
particolare il suo art. 3, non possono ritenersi comprese le regioni.
Ne consegue che non spetta al Ministro per la funzione pubblica
sollecitare la Regione Lombardia con la nota impugnata ad adempiere
l'obbligo contenuto nel citato art. 3, e che detta nota va quindi
annullata in quanto indirizzata anche alla ricorrente.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro per la
funzione pubblica, di sollecitare la Regione Lombardia al rispetto
dell'obbligo di cui all'art. 3 del d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325,
concernente la comunicazione delle situazioni di esubero e di carenza
del proprio personale; annulla, di conseguenza, la nota del Ministro
per la funzione pubblica del 3 novembre 1988, in quanto e nei limiti
in cui è indirizzata anche alla Regione Lombardia.
Così deciso in Roma, nella Sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 luglio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 18 luglio 1989.
Il cancelliere: DI PAOLA
89C0838