1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 24-6-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 115 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 febbraio 2015
Ordinanza del 20 febbraio 2015 del Tribunale di Bolzano nel procedimento civile promosso da Zerzer Serafin contro Tschenett Adrian e Provincia autonoma di Bolzano. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Cessione di beni immobili trasferiti dallo Stato e da amministrazioni statali alla Provincia - Prevista comunicazione (prima della modifica della norma censurata con l. prov. n. 6/2007) dell'intenzione di vendere ai titolari di un diritto di preferenza mediante affissione dell'elenco di beni nell'albo del Comune in cui si trovano gli immobili, anziche' mediante lettera raccomandata - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 2, art. 20-ter, commi primo, lett. b) e d), e quarto, ultimo paragrafo, aggiunto dall'art. 1 della legge provinciale 16 luglio 2002, n. 9. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma secondo, lett. l). (15C00176) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 24-6-2015)

TRIBUNALE DI BOLZANO
Prima Sezione Civile

Nel procedimento R.G. n. 17000155-2006 pendente tra Serafin
Zerzer, (codice fiscale n. ZRZSFN51S04E862U), con l'avv. Erwin
Dilitz, attore e Adrian Tschenett, (codice fiscale n.
TSCDRN76H071729K) con l'avv. Peter Tappeiner, convenuto,
Provincia Autonoma di Bolzano, con l'avv. Renate von Guggenberg,
convenuta,
all'udienza del 29 settembre 2014 pronuncia la seguente ordinanza ai
sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 89, con la quale si
solleva il quesito di legittimità costituzionale delle norme
rilevanti ai fini della decisione nel presente procedimento.
1. Fatti e svolgimento del processo
1.1. Nel presente procedimento l'attore Zerzer Serafin fa valere
un diritto di riscatto sulle pp.ff. 153/2, 155, 156/2 e 204/2 in P.T.
1495/11 C.C. Glorenza, le quali con contratto del 18 ottobre 2005,
rep. 21179 ruolo del Segretario Generale della Giunta Provinciale,
sono state vendute dalla Provincia Autonoma di Bolzano (seconda
convenuta) ad Adrian Tschenett (primo convenuto).
1.2. L'attore fonda la sua domanda di riscatto sul fatto che le
particelle sono state cedute a Tschenett in violazione dei suoi
diritti di prelazione ai sensi dell'art. 20-ter Legge Provinciale 21
gennaio 1987, n. 2, risp. ai sensi dell'art. 8 legge n. 590/1965 e
legge n. 817/1971.
In mancanza di una specifica contestazione da parte delle altre
parti in causa, risulta pacifico che l'attore, come espone, è
coltivatore diretto, ha coltivato le particelle continuativamente dal
1986, è confinante, nell'ultimo biennio non ha alienato fondi
rustici e che la sua proprietà non supera il limite massimo
stabilito dalla legge.
1.3. È pacifico che la Provincia Autonoma di Bolzano, in
applicazione dell'art. 20-ter della Legge Provinciale del 21 gennaio
1987, n. 2, nella versione di cui all'art. 1 della L.P. del 16 luglio
2002, n. 9, ha venduto gli immobili a Tschenett, il quale non
possedeva alcun titolo di preferenza.
1.4. Tale norma recita:
20-ter. (Cessione di beni immobili trasferiti dallo Stato e da
amministrazioni statali)
(1) I beni immobili trasferiti alla Provincia in forza del d.lgs.
del 2 settembre 1997, n. 320 e d.lgs. del 21 dicembre 1998, n. 495,
possono essere ceduti nel seguente ordine decrescente di preferenza:
a) ai comuni, alle comunità comprensoriali, ai consorzi di
comuni o ad altri enti pubblici, a condizione che gli stessi
destinino i beni al perseguimento dei propri fini istituzionali o
comunque al perseguimento di finalità di pubblico interesse; qualora
ricorrano le condizioni di cui all'art. 20, la cessione può avvenire
a titolo gratuito;
b) alle persone che dimostrino di avere un diritto di
prelazione ai sensi della legge 26 maggio 1965, n. 590, o a persone
che dimostrino di coltivare il fondo, in qualità di coltivatore
diretto, da prima dell'entrata in vigore del d.lgs. 21 dicembre 1998,
n. 495, ovvero del d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320, a condizione che
nell'ultimo biennio non abbiano ceduto fondi rustici; cessioni nel
pubblico interesse non sono da considerare alienazioni ai sensi della
presente lettera;
c) alle persone o loro successori legali, che dimostrino che
il bene era stato loro espropriato da parte dello Stato o
dall'amministrazione statale;
d) alle persone che dimostrino di avere un diritto di
prelazione ai sensi della legge 14 agosto 1971, n. 817.
(2) La Giunta provinciale può illimitatamente vendere immobili
sulla base del valore di stima a persone di cui al comma 1, lettere
b) e d), se il valore stimato dall'ufficio estimo provinciale è
inferiore al limite fissato dall'articolo 16, comma 2, lettera a).
(3) Le disposizioni di cui alle lettere b), c), e d) del comma 1
non trovano applicazione per i beni già destinati urbanisticamente a
zone per insediamenti edilizi o produttivi, per impianti turistici o
attrezzature collettive ovvero qualora gli stessi vengono dati in
permuta dalla Giunta provinciale.
(4) Per i beni immobili che la Giunta provinciale intende cedere
sono formati degli elenchi distinti per comuni. Gli elenchi sono
pubblicati per 30 giorni all'albo del comune nel cui territorio sono
ubicati i beni. Coloro che intendono far valere un titolo di
preferenza, devono comunicarlo per iscritto, a pena di decadenza,
alla Ripartizione provinciale Amministrazione del patrimonio entro 3
mesi dal termine della pubblicazione.
(5) La delibera della Giunta Provinciale che dispone il
trasferimento del bene a un comune o ad un altro,ente pubblico
costituisce titolo per l'intavolazione e la voltura catastale.
1.5. Si osserva già a questo punto che la presente causa va
risolta ai sensi del testo di tale legge, indipendentemente dalla
novella di cui si parlerà ancora in seguito, introdotta solo dopo la
conclusione della vendita e dopo l'avvio della presente causa.
1.6. È incontestato che gli immobili oggetto della causa, - si
tratta di cosiddetti «ex beni dello Stato», ai sensi del d.lgs. n.
320/1997 e n. 495/1998, - ricadono nella norma sopra citata.
1.7. In applicazione del succitato comma 4 dell'art. 20-ter L.P.
n. 2/1987 l'elenco dei beni immobili da alienare, approvato dalla
Giunta Provinciale con delibera del 26 luglio 2004, veniva pubblicato
all'albo del Comune di Glorenza, nel quale sono ubicati, dal 26
agosto 2004 al 24 settembre 2004.
1.8. In data 19 aprile 2004 Adrian Tschenett, oltre ad un altro
ulteriore interessato, presentava una proposta di acquisto, senza
possedere titoli di preferenza, otteneva l'aggiudicazione, e,
successivamente alla relativa delibera di autorizzazione da parte
della Giunta Provinciale, con contratto del 18 ottobre 2005 acquisiva
i beni immobili oggetto di causa.
1.9. Il 20 novembre 20051 un mese dopo circa, l'attore Zerzer
presentava alla Provincia Autonoma di Balzano una domanda di acquisto
riguardante le particelle di cui è causa, indicando i suoi titoli di
preferenza a norma dell'art. 20-ter, commi 1-b) e d). Con lettera del
26 gennaio 2006 la Provincia Autonoma di Bolzano comunicava che le
particelle erano già state vendute e che il richiedente aveva
presentato la sua domanda oltre il termine di decadenza di 3 mesi. Il
22 giugno 2006 l'attore notificava l'atto di citazione in oggetto.
1.10. L'attore Zerzer Serafin risiede nel Comune di Malles. Egli
afferma di non aver avuto conoscenza della pubblicazione dell'elenco.
Quest'ultima circostanza viene contestata da Tschenett, tuttavia egli
non offre alcuna prova atta a sostenere la sua tesi, dal momento che
le generiche informazioni tramite l'Unione Agricoltori e Coltivatori
diretti sudtirolesi, non previste per legge, sono irrilevanti e tra
l'altro non viene dimostrato che Zerzer sia socio dell'Unione
Agricoltori e Coltivatori diretti. Poichè non è ragionevolmente
possibile presumere che l'attore avesse conoscenza della
pubblicazione, si può affermare che non l'avesse.
1.11. L'attore afferma l'incostituzionalità 20-ter (comma 4)
della legge provinciale nella misura in cui la comunicazione al
titolari di un diritto di preferenza, dell'intenzione di vendere, è
prevista soltanto con la affissione dell'elenco all'albo del Comune
nel quale si trovano gli immobili e non anche con notifica della
proposta di vendita ev. anche del contratto preliminare con lettera
raccomandata, come invece previsto in ambito statale dall'art. 8,
legge n. 590/1965. Ciò costituisce una «grave violazione del
principio di uguaglianza sancito nell'art. 3 della Costituzione
italiana», dal momento che un affittuario o confinante che non
risieda nel comune, ove sono ubicati i beni immobili, non potrebbe
venire a conoscenza dell'intenzione di vendere e non potrebbe
pertanto far valere il suo diritto di prelazione.
1.12. L'attore è inoltre dell'avviso che «il titolare di un
titolo di preferenza in Provincia di Bolzano è evidentemente
trattato in maniera diversa rispetto a quanto avviene nelle altre
Regioni d'Italia, motivo questo per cui, nella fattispecie, sussiste
inevitabilmente una violazione del principio di uguaglianza, sia
sotto l'aspetto sostanziale che formale». I convenuti ritengono
invece tale norma in linea con la Costituzione, poichè la Provincia
Autonoma si è avvalsa della sua «competenza legislativa primaria» ai
sensi dell'art. 8 dello Statuto di Autonomia, potendo derogare dagli
ordinamenti statali nella misura in cui tutti i cittadini avrebbero
pari trattamento, e trattandosi solo di disposizioni per lo
svolgimento delle procedure per la cessione di immobili.
2. Sull'interpretazione dell'art. 20-ter Legge Provinciale n.
2/1987 e sua rilevanza:
2.1. Premessa
Zerzer Stefan fa valere un diritto di riscatto sui suddetti beni
immobili trasferiti dallo Stato alla Provincia Autonoma di Bolzano in
base ai d.lgs. n. 320/1997 e n. 495/1998.
Con l'art. 1, Legge Provinciale 16 luglio 2002, n. 2, la
Provincia Autonoma di Bolzano, con l'integrazione dell'art. 20-ter
nella L.P. n. 2/1987, ha previsto le disposizioni per la cessione di
cosiddetti ex immobili dello Stato a enti pubblici o privati, o a
persone.
Nell'art. 20-ter, comma 1, il legislatore provinciale prevede
diverse categorie preferenziali e nell'art. 4 ha previsto che i
«titoli di preferenza» ai sensi del comma 1, lettere b), c) e d)
vanno fatti valere pena la decadenza, entro 3 mesi dal termine della
pubblicazione.
2.2. Terminologia - «titolo di preferenza» - uguale «diritto di
prelazione»
Va stabilito innanzitutto che il legislatore provinciale
nonostante l'utilizzo del termine «titolo di preferenza» in realtà
non disciplina altro che «diritti di prelazione», in quanto assegna a
categorie di persone (v. comma 1, lettere b-d), in un certo ordine,
il diritto ad acquisire i beni immobili, ovvero, la Provincia
Autonoma di Bolzano ha l'obbligo di aggiudicare quegli immobili che
intende cedere nel rispetto di questo ordine. Chi possiede il titolo
di preferenza più forte, ovvero il diritto di prelazione più forte
ha il diritto ad acquistare i beni immobili prima di altri
interessati, che hanno titoli di preferenza più deboli oppure non ne
hanno affatto. Il legislatore provinciale non prevede alcuna sanzione
in caso di violazione del diritto di prelazione, tuttavia questa si
desume dai principi generali. Il titolare di diritto di prelazione di
cui non si è tenuto conto, ha un diritto potestativo di affermare la
sua pretesa facendo valere il cosiddetto diritto di riscatto, ovvero,
può ottenere con una sentenza che lo si immetta nella posizione
dell'acquirente beneficiato a torto.
Un chiaro indizio a riprova del fatto che il legislatore aveva in
mente i «diritti di prelazione» risulta dal fatto che nell'art.
20-ter, comma 1, fa riferimento ai beneficiari del diritto di
prelazione ai sensi delle leggi n. 590/1965 (lettera b) e n. 817/1971
(lettera c).
2.3. La legge provinciale quale lex specialis rispetto alla
legislazione statale (Leggi n. 590/1965 e n. 817/1971)
Non solo il sopra citato riferimento, bensì soprattutto il
contenuto delle disposizioni dell'art. 20-ter, L.P. n. 2/1987, fa
concludere, che il legislatore provinciale per le alienazioni a
privati di immobili dello Stato trasferiti alla Provincia, intendeva
derogare dalle leggi statali n. 590/1965 e n. 817/1971.
Il legislatore provinciale regola diritti di prelazione, come in
parte previsti anche dalla legislazione statale, ma lo fa in maniera
differente. Applicare contemporaneamente la legislazione statale e
quella provinciale è impraticabile e impossibile. Ad esempio non
corrispondono nè le categorie di beneficiari del diritto di
prelazione nè loro ordine successivo: in aggiunta ai titolari del
diritto di prelazione di cui alla legge n. 590/1965 secondo la legge
provinciale il diritto di prelazione spetta anche a quei coltivatori
diretti che «hanno coltivato il fondo prima dell'entrata in vigore
del d.lgs. 21 dicembre 1998, n. 495, ovvero del d.lgs. 2 settembre n.
320, ... coltivato quale coltivatore ...».
Il legislatore provinciale si basa quindi qui sulla mera
circostanza de facto della coltivazione e rinuncia alla esistenza di
un rapporto contrattuale (affitto, mezzadria ecc.) Più oltre nel
testo tale categoria viene definita per semplicità come «de facto
coltivatore diretto»,. La legislazione statale non conosce tale
categoria come neppure quella, perlomeno in relazione a diritti di
prelazione agricoli, degli espropriati o loro successori legali
(lettera c). Sia i coltivatori diretti de facto, sia gli espropriati
vengono in ordine di successione prima dei confinanti (lettera d).
2.4. Va rilevato a questo punto che i diritti di prelazione
agricoli previsti in ambito statale, così in particolare quelli di
cui alle leggi n. 590/1965 e n. 817/1971 valgono anche per le
alienazioni da parte di enti pubblici. Ciò deriva dal fatto in primo
luogo, che alienazioni di enti pubblici non sono esplicitamente
escluse dal campo di applicazione delle leggi e in secondo luogo, che
la legge 10 maggio 1976, n. 265, in riferimento al diritto di
prelazione dell'affittuario, prevede norme specifiche che
presuppongono una generale applicabilità delle Leggi n. 590/1965 e
n. 817/1971 (articolo unico: «In caso di alienazione a titolo oneroso
di fondi rustici da parte di enti pubblici o di fondazioni o di enti
similari, il diritto di prelazione di cui all'articolo 8 della legge
26 maggio 1965, n. 590, e successive modificazioni, spetta
all'affittuario che, anche se non dedito abitualmente alla
coltivazione della terra, coltivi il fondo da almeno due anni con il
lavoro proprio o di persone della sua famiglia, semprechè tale forza
lavorativa costituisca un terzo di quella occorrente per le normali
necessità di coltivazione del fondo.»).
2.5. La tesi del primo convenuto Tschenett, secondo la quale «la
legge n. 590/1965 disciplina rapporti di diritto privato, così come
tutela interessi esclusivamente di diritto privato, cosicchè
attraverso di essi non sorge per l'ente pubblico alcun obbligo
automatico di applicare la medesima disciplina per l'alienazione del
proprio patrimonio,» è errata alla luce delle deduzioni al punto
2.4. Nel momento in cui l'ente pubblico aliena il suo patrimonio
disponibile non esercita più una potestà pubblicistica bensì
sottostà al diritto privato e deve rispettare altri interessi di
diritto privato come per l'appunto un diritto di prelazione agricolo,
a prescindere che derivi dalla legislazione statale o da quella
provinciale.
2.6. Nel caso concreto la Provincia Autonoma di Bolzano
nell'alienare gli immobili oggetto di causa al secondo convenuto
Tschenett, si è attenuta alla propria legislazione.
La Giunta Provinciale ha deliberato l'elenco dei beni immobili
nel Comune di Glorenza, ha provveduto ad affiggere l'elenco all'albo
del Comune di Glorenza, dopo la scadenza del termine per la
rivendicazione dei titolo di preferenza la Provincia Autonoma di
Bolzano ha venduto le particelle all'offerente Adrian Tschenett senza
che fossero stati rivendicati titoli di preferenza.
L'attore Serafin Zerzer non ha fatto valere i suoi titoli di
preferenza entro il termine di decadenza di tre mesi dal termine
della pubblicazione all'albo comunale, bensì solo successivamente,
allorchè le particelle erano già state vendute. Pertanto la
Provincia Autonoma di Bolzano ha respinto la richiesta di acquisto
presentata tardivamente dal momento che Serafin Zerzer alla luce
della legge provinciale, era già decaduto dal suo diritto di
prelazione.
2.7. L'art. 20-ter comma 4 nella versione vigente ai sensi
dell'art. 1 della L.P. 16 luglio 2002, n. 9, («Per i beni immobili
che la Giunta Provinciale intende cedere sono formati degli elenchi
distinti per comuni. Gli elenchi sono pubblicati per 30 giorni
all'albo del comune nel cui territorio sono ubicati i beni. Coloro
che intendono far valere un titolo di preferenza devono comunicarlo
per iscritto, a pena di decadenza, alla Ripartizione provinciale
Amministrazione del patrimonio, entro tre mesi dal termine della
pubblicazione.»), non presenta difficoltà interpretative:
l'unica forma di comunicazione della deliberata intenzione di
vendere è la pubblicazione all'albo del comune in cui è ubicato
l'immobile;
chi non fa valere il suo titolo di preferenza entro il
termine di tre mesi decade dal suo diritto ovvero l'ulteriore
esercizio di tale diritto non è possibile.
Questa norma non può essere interpretata nel senso che oltre
alla pubblicazione all'albo sia necessaria un'altra forma di avviso,
come una comunicazione o una notifica ai titolari di diritti di
prelazione. È evidente infatti, che il legislatore provinciale aveva
in mente una forma semplificata di comunicazione.
2.8. L'applicazione della norma porterebbe evidentemente al
risultato che la domanda attorea andrebbe respinta, essendo
intervenuta la decadenza dal diritto di prelazione ai sensi dell'art.
4.
2.9. Dovesse comunque l'art. 20-ter, comma 1, b), c), d) e comma
4 ultimo paragrafo L.P. n. 2/1987 non essere conforme alla
Costituzione, («Coloro che intendono far valere un titolo di
preferenza devono comunicarlo per iscritto, a pena di decadenza, alla
Ripartizione provinciale Amministrazione del patrimonio, entro tre
mesi dal termine della pubblicazione.»), si possono prendere in
considerazione diverse soluzioni:
2.10. In caso di incostituzionalità delle norme sotto il punto
di vista del superamento della competenza legislativa e di
interferenza inammissibile nella legislazione riservata allo Stato
(infra punto 3.1) le citate norme verrebbero sospese e l'oggetto
della controversia sarebbe da giudicarsi alla luce della legislazione
statale, quindi dell'art. 8, legge n. 590/1965 e art. 8 legge n.
817/1971. L'attore non possiede alcun diritto di prelazione quale
affittuario, (legge n. 590/1965) in quanto non produce alcun
contratto di affitto, che, data la circostanza che il partner
contrattuale è un'amministrazione pubblica, dovrebbe avere forma
scritta.
È tuttavia pacifico che egli è un coltivatore diretto e
confinante con le particelle in questione, che non gli è stata
comunicata l'intenzione di vendere tramite lettera raccomandata con
avviso di ricevimento, che quindi egli non potrebbe più far valere
il suo diritto di prelazione. Sotto tale punto di vista la sua
domanda sarebbe fondata ed egli, previo accertamento del suo diritto
di prelazione/riscatto, potrebbe essere immesso nei diritti del primo
convenuto Tschenett e quindi, con il pagamento del prezzo di vendita,
immesso nella proprietà delle particelle.
2.11. Qualora la competenza legislativa della Provincia Autonoma
in relazione ai diritti di prelazione dovesse comunque sussistere e i
dubbi di costituzionalità essere fondati soltanto in relazione alle
modalità di pubblicazione, ovvero in quella parte che non prevede
una forma di comunicazione che garantisca la conoscenza
dell'intenzione di vendere (vedi infra 3.2), in tal caso la domanda
andrebbe accolta.
È pacifico infatti che nel caso concreto l'attore Serafin Zerzer
non ha ricevuto alcuna comunicazione dell'intenzione di vendere
tramite lettera raccomandata con avviso di ricevimento. È anche
pacifico che l'attore è un coltivatore diretto e che egli usa di
fatto gli immobili oggetto della causa, dal trasferimento degli
stessi alla Provincia Autonoma di Bolzano. Contrariamente all'art. 8,
legge n. 590/1965 la legge provinciale in questione attribuisce anche
all'utilizzatore di fatto del bene un diritto di prelazione, senza
che vi sia necessità di un contratto di affitto. In tal senso
l'eccezione del convenuto Tschenett, secondo la quale l'attore Zerzer
non avrebbe pagato nè «affitto nè un canone di locazione» e che
avrebbe coltivato gli immobili «in malafede» è del tutto
irrilevante, perchè per la legge è necessario solo l'uso di fatto,
e la buona o malafede è del tutto irrilevante. Dal punto di vista
del diritto di prelazione quindi la domanda sarebbe fondata in base
all'art. 20-ter, comma 1 b) come pure sotto l'aspetto dell'essere
confinante (art. 20-ter comma 1 d, risp. art. 7, comma 2, n. 2, legge
n. 817/1971).
2.11. La tesi del convenuto Tschenett, secondo la quale le
particelle in questione non ricadono nel diritto di prelazione
perchè non si tratta di fondi agricoli, è infondata. Tschenett
eccepisce che il bunker non viene utilizzato a scopi agricoli, in
quanto rappresenterebbe una «struttura particolare», aspetto
economicamente prevalente rispetto alle restanti aree agricole, da
classificarsi quali accessorie. Pertanto non soggiacerebbe al diritto
di prelazione agricolo.
Avverso tale tesi va osservato che l'art. 20-ter non prevede
l'uso agricolo quale conditio sine qua non e pertanto tale eccezione
è irrilevante. Solamente ad abundantiam si osserva che nel piano
urbanistico le particelle sono classificate come terreni agricoli, e,
a prescindere dalle superfici utilizzate direttamente per scopi
agricoli, in realtà anche al bunker può essere attribuito un tale
utilizzo, ad esempio quale magazzino agricolo.
2.12. Va sottolineato che l'art. 20-ter, comma 4, è stato
novellato dall'art. 38 della L.P. del 23 luglio 2007, n. 6, come
segue:
(4) «Per i beni immobili che la Giunta Provinciale intende
cedere sono formati degli elenchi distinti per comuni. Gli elenchi
sono pubblicati per 30 giorni all'albo del comune nel cui territorio
sono ubicati i beni. L'intenzione di alienare è comunicata alle
persone di cui al comma 1, lettere b) e d) tramite lettera
raccomandata con avviso di ricevimento. Coloro che intendono far
valere un titolo di preferenza di cui al comma 1, lettere b), c) e
d), devono comunicarlo per iscritto, a pena di decadenza, alla
Ripartizione provinciale Amministrazione del patrimonio, entro 3 mesi
dal termine della pubblicazione.».
Con la nuova norma la modalità di comunicazione dell'intenzione
di vendita viene estesa a 2 categorie di titolari di diritti di
prelazione (affittuari/coltivatori di cui alla lettera b) e
confinanti di cui alla lettera d): oltre all'avviso pubblicato
all'albo deve aver luogo una comunicazione tramite raccomandata con
avviso di ricevimento.
Tale nuova disposizione non trova tuttavia applicazione al caso
de quo, perchè è stata introdotta soltanto nell'anno 2007, mentre i
fatti di cui è causa sono avvenuti negli anni 2004 e 2005 e
nell'anno 2005 il rapporto giuridico si era già concluso con la
vendita. In base al principio dei tempus regit actum va applicato
pertanto l'art. 20-ter nella versione dell'art. 1 della L.P. del 16
luglio 2002, n. 9.
3. I dubbi sulla legittimità costituzionale
3.1. Violazione della competenza legislativa esclusiva dello
Stato nell'ambito dell'ordinamento civile
3.1.1. Questa questione viene sollevata d'ufficio. Il Giudice
ritiene che il legislatore provinciale con l'art. 20-ter, comma 1,
lettere b) e d) (1) nonchè nel comma 4 (sia nella versione da
applicarsi dell'art. 1 della L.P. del 16 luglio 2002, n. 9, come
anche nella novella dell'art. 38 della L.P. del 23 luglio 2007, n. 6)
abbia emanato norme nell'ambito dell'ordinamento civile, la cui
disciplina è riservata dalla Costituzione, art. 117 comma 2 lettera
l) al legislatore statale. Come già rilevato gli enti pubblici nelle
alienazioni di terreni agricoli a privati devono rispettare eventuali
diritti dì preiazione in particolare quelli di cui alla legge n.
560/1965 e legge n. 817/1971.
L'art. 20-ter comma 1 b, c, d, L.P. n. 2/1987 prevede, a
differenza delle due sopra citate leggi dello Stato, due ulteriori
categorie di soggetti ai quali sono assegnati diritti di preferenza.
Mentre la cessione a enti pubblici di cui alla lettera a) va
collocata quale norma di carattere giuridico pubblico e non riveste
qui interesse specifico, in riferimento alle lettere b), c) e d) va
rilevato che:
La lettera b) fa riferimento, ai titolari di diritti di
prelazione secondo l'art. 8 legge n. 560/1965 e li equipara ad
un'altra categoria e cioè a «quelle persone che dimostrino di aver
coltivato e di coltivare il fondo in qualità di coltivatore diretto,
da prima dell'entrata in vigore del d.lgs. 21 dicembre 1998, n. 495,
ovvero del d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320, a condizione che
nell'ultimo biennio non abbiano ceduto fondi rustici». Questa
categoria nella legislazione statale non esiste.
In lettera c) una categoria che nella legislazione statale
risulta sconosciuta viene eletta a titolare di diritto di prelazione
e cioè «quelle persone o loro successori legali, ai quali il bene è
stato espropriato dallo Stato o dall'amministrazione statale»;
In lettera d) si fa riferimento infine a titolari di diritti
di prelazione ai sensi della legge 14 agosto 1971, n. 817.
Si può vedere pertanto, che in difformità alla legislazione
statale vengono aggiunte ulteriori categorie di titolari di diritti
di prelazione e si modifica l'ordine vigente ai sensi della legge
dello Stato, poichè si dà preferenza sia ai coltivatori di fatto
(senza contratto o concessione) sia agli espropriati ovvero ai loro
successori legali, più che ai confinanti.
Un diritto di prelazione agricolo è per colui che ne è titolare
un diritto potestativo nell'ambito del diritto civile e può essere
giudizialmente fatto valere a prescindere dal fatto se il soggetto
alienante che ha da tutelare i diritti di prelazione abbia
personalità pubblica o privata. Ciò evidenzia, che la norma in art.
20-ter comma 1-b), c) d) qui messa in discussione, regola una materia
civilistica. Infatti si disciplina a quali categorie spetta un
diritto di prelazione e in quale ordine di importanza.
3.1.2. Il comma 4 dell'art. 20-ter prevede inoltre al paragrafo 3
che «coloro che intendono far valere un titolo di preferenza devono
comunicarlo per iscritto, a pena di decadenza, alla Ripartizione
provinciale Amministrazione del patrimonio, entro tre mesi dal
termine della pubblicazione.».
Anche qui viene applicata una normativa di diritto eminentemente
privato, dal momento che da un lato si prevedono particolari
(esclusive) modalità per la comunicazione dell'intenzione di vendere
(cfr. la cos. denuntiatio in art. 8 legge n. 590/1965) e dall'altro
si stabiliscono termini di decadenza al fine dell'esercizio dei
diritti di prelazione.
In altre parole si stabiliscono modalità per la comunicazione
dell'intenzione di vendere e per l'esercizio del diritto di
prelazione che allo stesso tempo sostituiscono quelle previste dalla
legislazione statale. In concreto la notifica dell'offerta di vendita
o del contratto preliminare tramite raccomandata secondo la
legislazione statale viene sostituita da una mera affissione
pubblica, senza specifica comunicazione ai beneficiari, e il termine
per l'esercizio del diritto di prelazione viene esteso da 30 giorni a
tre mesi.
La determinazione di modalità, per cui un titolo va fatto valere
«a pena di decadenza», non rappresenta altro che la fissazione di
presupposti di fatto per il titolo stesso. Pertanto si stabiliscono i
presupposti di fatto e le conseguenze giuridiche per un diritto
civile.
3.1.3. La materra di diritto civile è di competenza esclusiva
dello Stato, come esplicitamente previsto nel novellato art. 117,
comma 2, lettera l) della Costituzione. Anche prima della novella il
diritto privato era materia sottratta alla competenza legislativa
delle Regioni e Province autonome.
La Corte costituzionale si è espressa recentemente come segue
rispetto al rapporto tra legislazione regionale e ordinamento civile:
Sentenza n. 159/2013: «L'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. ha codificato il limite del «diritto privato», consolidatosi
già nella giurisprudenza anteriore alla riforma costituzionale del
2001 (ex multis: sentenze n. 295 del 2009, n. 401 del 2007, n. 190
del 2001, n. 279 del 1994 e n. 35 del 1992). Questa Corte ha più
volte affermato che «L'ordinamento del diritto privato si pone quale
limite alla legislazione regionale, in quanto fondata sull'esigenza,
sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel
territorio nazionale l'uniformità della disciplina dettata per i
rapporti tra privati. Esso, quindi, identifica un'area riservata alla
competenza esclusiva della legislazione statale e comprendente i
rapporti tradizionalmente oggetto di codificazione» (sentenza n. 352
del 2001). In particolare, questa Corte ha stabilito che la
disciplina dei rapporti contrattuali (artt. 1321 e seguenti del
codice civile) va riservata alla legislazione statale (sentenze n.
411 e n. 29 del 2006).».
Similmente nella sentenza n. 131/2013: «Orbene, questa Corte
ha più volte affermato che l'ordinamento del diritto privato si pone
quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato
sull'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di
garantire sul territorio nazionale l'uniformità della disciplina
dettata per i rapporti tra privati. Il limite dell'ordinamento
civile, quindi, identifica un'area riservata alla competenza
esclusiva della legislazione statale e comprende i rapporti
tradizionalmente oggetto di codificazione (ex plurimis: sentenze n.
123 del 2010, n. 295 e n. 160 del 2009, n. 326 e n. 51 del 2008)».
Va ricordato che nonostante il fatto che il diritto privato sia
di competenza esclusivamente statale, può risultare ammissibile che
nell'ambito della competenza legislativa esclusiva della Provincia
Autonoma di Bolzano, delle leggi provinciali regolino aspetti anche
di diritto privato, tuttavia solo nella misura in cui ciò sia
necessario per la disciplina della materia (cos. funzionalizzazione).
Un classico, esempio è rappresentato dalla legislazione provinciale
in materia di ordinamento dei masi chiusi, dove sotto vari aspetti si
regolano rapporti di diritto privato così in particolare aspetti di
diritto di successione ereditaria e aspetti inerenti
all'alienabilità.
A prescindere dalla funzionalizzazione della legislazione in
relazione alla materia, il legislatore territoriale deve tener conto
anche del criterio di ragionevolezza affinchè venga soddisfatto il
principio di eguaglianza. La Corte costituzionale si è già espressa
in tal senso prima dell'entrata in vigore della novella dell'art. 117
Cost. e tali riflessioni hanno valore anche oggi.
Vedi sentenza Corte cost. n. 352/2001: «l'incidenza sulla
competenza regionale del limite del diritto privato non opera però
in modo assoluto, in quanto anche la disciplina dei rapporti
privatistici può subire un qualche adattamento, ove questo risulti
in stretta connessione con la materia di competenza regionale e
risponda al criterio di ragionevolezza, che vale a soddisfare il
rispetto del richiamato principio di eguaglianza.».
3.1.4. Si presenta innanzitutto la questione se la fattispecie
che viene disciplinata nell'art. 20-ter, comma 1, b, c, d, e comma 4,
par. 3 (nella versione di cui art. 1 della L.P. del 16 luglio 2002,
n. 9) sia riconducibile ad una materia rispetto alla quale il
legislatore provinciale ha competenza esclusiva. Le competenze
esclusive del legislatore provinciale sono elencate nell'art. 8
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
Dal fatto che il comma 3 dell'art. 20-ter escluda diritti di
prelazione per le zone a insediamento edilizio, produttivo, o di
interesse turistico o collettivo, si evince che il legislatore
prevede diritti di prelazione soltanto per i beni a destinazione
agricola.
La Provincia Autonoma di Bolzano ha competenza legislativa
esclusiva a norma dell'art. 8 d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, per
«ordinamento delle minime proprietà colturali, anche agli effetti
dell'art. 847 del codice civile ... (lettera 8) e per «agricoltura»
(lettera 21).
Si potrebbe allora presumere che il legislatore provinciale con
l'art. 20-ter, comma 1 b, c, d, e comma 4 ultimo paragrafo, abbia
legiferato nell'ambito della sua potestà legislativa esclusiva in
materia di agricoltura e minime proprietà colturali.
È però evidente, che la norma è stata incardinata nella legge
sull'amministrazione del patrimonio della Provincia e non in quella
sull'agricoltura. L'obiettivo primario del legislatore provinciale
era quindi quello di porre delle norme sulla cessione di quei beni
patrimoniali che la Provincia ha ricevuto nell'ambito delle norme di
attuazione dello Statuto di autonomia.
La disciplina dell'art. 20-ter ha punti di contatto con
l'agricoltura e in parte con le minime proprietà colturali solo
nella misura in cui nel comma 1 b) e d) si fa riferimento ai titolari
di diritti di prelazione secondo la legge statale e si crea una nuova
categoria di beneficiari come i «coltivatori diretti, che de facto
coltivano il fondo» (b).
In tal caso la disciplina non conforme alla legge dello stato
sarebbe solamente quella che stabilisce una nuova categoria di
titolari del diritto di prelazione.
Tuttavia sia i titolari del diritto di prelazione secondo la
lettera c), che quindi gli espropriati o i loro successori legali,
non hanno alcun punto di contatto con l'agricoltura o con le minime
proprietà colturali.
Tali circostanze fanno giungere alla conclusione che il
legislatore provinciale con l'art. 20-ter, comma 1 b, c, d, e comma 4
ultimo paragrafo, abbia legiferato parzialmente con punti di contatto
con l'agricoltura e con le minime proprietà colturali, ma non
nell'esercizio funzionale della sua sostanziale competenza
legislativa in tale materia.
Inoltre il legislatore ha legiferato su diversi aspetti senza
tener conto del principio di ragionevolezza che ha da garantire,
l'uguaglianza:
A) L'ordine di successione dei titolari di diritto di
prelazione: dall'ordine in cui sul piano statale si stabilisce
l'ordine di successione dei titolari del diritto di prelazione (prima
quello di cui alla legge n. 590/1965 e poi quello di cui alla legge
n. 817/1971) ci si è discostati nella misura in cui ai titolari di
diritto di prelazione secondo la legge n. 590/1965 viene equiparata
la categoria «coltivatori diretti de facto», i quali precedono quindi
i confinanti (secondo la legge n. 817/1971). Nell'art. 20-ter comma 1
c) quest'ultimi sono preceduti anche dagli espropriati risp. dai loro
successori legali. Il diritto di prelazione dei coltivatori diretti
confinanti (d) viene quindi escluso da due nuove categorie, di cui
nella prima si deve essere ancora agricoltori ma senza avere un
regolare rapporto contrattuale per l'uso del bene (b), e nell'altra
non occorre neppure essere agricoltore. (c). Il confinante quindi è
manifestamente posizionato peggio che nel resto del territorio
nazionale e subisce uno svantaggio, puramente locale, senza che sia
evidente il motivo per cui una particolarità locale possa portare ad
un particolare ordinamento locale. Per una tale disparità di
trattamento non risulta evidente alcuna giustificazione ragionevole.
B) Modalità della comunicazione: L'art. 20-ter assegna in
art. 20-ter comma 1 lettere b), c), d), da un lato i diritti di
prelazione, ma allo stesso tempo prevede al comma 4, ultimo
paragrafo, in collegamento al penultimo paragrafo una modalità, ad
avviso del Giudice, insufficiente per la comunicazione
dell'intenzione di vendere e pertanto per l'esercizio di tale
diritto.
La comunicazione dell'intenzione di vendere ha luogo solamente
tramite l'affissione dell'elenco all'albo del Comune, ove sono
ubicati i beni. Titolari di diritti di prelazione non ricevono alcuna
comunicazione personale.
Ad avviso del Giudice questo non rappresenta una modalità
appropriata di portare a conoscenza dei titolari del diritto di
prelazione l'intenzione alla vendita, poichè l'affissione consiste
solamente in una lista con i numeri delle particelle, senza che vi
siano elementi che facciano riferimento a eventuali diritti di
prelazione o che la titolarità di tale diritto si possa evincere da
tale lista. Pertanto, perchè un cittadino possa riconoscere di
essere titolare di diritto di prelazione deve praticamente informarsi
di tutti i numeri delle particelle, studiare la lista affissa
all'albo e scoprire se egli ha affittato tali particelle oppure se le
coltiva de facto (lettera b), se le stesse a lui oppure ad un suo
successore legale sono state espropriate, e infine se è confinante
con le stesse (lettera d). Se questo tipo di comunicazione
dell'intenzione a vendere è già poco efficace per quei titolari del
diritto di prelazione che risiedono nello stesso comune, in cui è
ubicato l'immobile, tale pubblicità risulta del tutto inadeguata per
quei titolari di diritti di prelazione che non risiedono nel medesimo
comune in cui si trova l'immobile in vendita, come nel caso concreto.
È infatti fuori da ogni normale probabilità, anzi da ogni normale
ragionevolezza, che titolari di diritti di prelazione si studino
spontaneamente le tabelle all'albo di altri comuni, ove hanno i loro
beni immobili.
Questo tipo di pubblicità appare non conforme al principio di
ragionevolezza, rispetto alla comunicazione personale scritta,
tramite notifica o raccomandata, prevista dalla legge n. 590/1965. Se
non si crea una conoscenza riguardo alla intenzione di vendita, il
titolare del diritto non sarà neppure messo nella condizione di
esercitarlo. Inoltre, una volta trascorso il termine di tre mesi dopo
la pubblicazione, egli decade dal suo diritto.
Con le disposizioni qui contestate, da un lato si stabiliscono
diritti di prelazione il cui esercizio dal punto di vista pratico
viene reso molto difficile in quanto l'acquisizione della conoscenza
di un diritto di prelazione non è garantito o lo è scarsamente,
dalla comunicazione non specifica, limitata localmente e non
personale.
Tale grave discrepanza tra la finalità perseguita di assegnare
dei diritti di prelazione, da un lato, e la modalità prevista della
semplice affissione all'albo senza comunicazione personale
dall'altro, paiono contrastare con il principio di ragionevolezza e
travalicare il margine di discrezionalità legislativa.
Vi è infatti una sproporzione tra la concessione di un diritto e
la sua pratica esercitabilità e questo conduce a un trattamento
diseguale rispetto al resto del territorio nazionale che non può
trovare giustificazione in situazioni locali.
Oltretutto non viene considerato anche il principio di tutela dei
diritti ancorato nell'art. 24 comma 1 della Costituzione, nel senso
di prevedere modalità adeguate per un effettivo esercizio del
diritto riconosciuto dall'ordinamento.
Riassumendo quindi si può osservare che l'art. 20-ter comma 1
lettere b, d, e comma 4 interferisce in modo inammissibile nella
competenza statale dell'ordinamento civile, poichè la legislazione
provinciale non interviene funzionalmente alle competenze a lei
riservate (v. art. 8 dello Statuto di Autonomia) e nel legiferare non
si attiene al principio di ragionevolezza e di uguaglianza.
Visto il superamento delle competenze da parte del legislatore
provinciale, una interpretazione conforme alla Costituzione della
norma è resa impossibile già sul piano formale. Dal punto di vista
sostanziale quindi in ordine al contenuto delle disposizioni, non è
possibile una interpretazione conforme alla Costituzione, poichè i
diritti di prelazione e le modalità di pubblicazione nei loro
presupposti di fatto sono formulati in modo chiaro e le conseguenze
giuridiche previste portano obbligatoriamente a quegli esiti che sono
in dubbio di incostituzionalità. Una interpretazione conforme alla
Costituzione può aver luogo solo nel caso in cui siano possibili
diverse interpretazioni delle quali una una può, superare i dubbi di
incostituzionalità. Nella fattispecie tuttavia non vi è da
scegliere tra diverse possibilità di interpretazione se non si vuole
dare una inammissibile interpretazione abrogativa della norma.
3.2. Violazione autonoma dell'obbligo di uguaglianza e di
ragionevolezza ai sensi dell'art. 3 della Costituzione per
insufficienti modalità di comunicazione ai sensi dell'art. 20-ter
comma 4.
Nel caso in cui non venisse accertata la incostituzionalità per
violazione della esclusiva competenza legislata dello Stato in
materia di ordinamento civile, come esposto al punto 3.1, la
questione della incostituzionalità dell'art. 20-ter comma 4 (nella
versione in applicazione di cui all'art. 1 L.P. 16 luglio 2002, n. 9)
si pone comunque sotto l'aspetto dell'obbligo di uguaglianza e di
ragionevolezza ai sensi dell'art. 3 della Costituzione e la stessa
non è manifestamente infondata.
Valgono qui le stesse considerazioni come esposte al punto 3.1.4
B) e che si intendono qui riportate. Qualora tali considerazioni come
sopra esposte, non siano adeguate e fondate a essere considerate come
criterio nel rapporto conflittuale tra le norme di ordinamento civile
(art. 117 Cost.) riservate allo Stato e le norme per agricoltura e
minime proprietà colturali riservate alla Provincia autonoma (Art.
8), potrebbero comunque essere considerate in via autonoma in vista
della violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Come già esposto, le modalità di pubblicazione previste
dall'art. 20-ter comma 4 relativamente agli immobili da alienare solo
tramite affissione all'albo del Comune interessato, e la mancanza di
comunicazione personale ai titolari di diritto di prelazione,
costituisce una regolamentazione irragionevole, che limita fortemente
innanzitutto la conoscenza e di conseglienza anche l'esercizio del
diritto (principio di ragionevolezza). Si determina così anche una
disparità di trattamento dei titolari di diritto di prelazione ai
sensi della legge statale n. 590/1965 e n. 817/1971. Mentre sul piano
statale i titolari di diritti di prelazione devono ricevere una
comunicazione personale sull'intenzione a vendere e possono pertanto
far valere il loro diritto, così la stessa categoria di titolari di
diritti di prelazione nel caso di alienazione di immobili dello Stato
da parte della Provincia Autonoma di Bolzano, non riceve alcuna
comunicazione e pertanto non viene messa nelle condizioni, ovvero
solo in modo insufficiente, di esercitare il suo diritto di
prelazione. In realtà la situazione dei titolari di diritti è
perfettamente equiparabile, dal momento che l'unica particolarità
esistente, cioè il fatto di essere beni alienati in qualità di
cosiddetti ex beni dello Stato, non fa alcuna differenza per i
titolari di diritti. Anche per il resto non sono riscontrabili
ragionevoli motivi per cui la Provincia Autonoma di Bolzano possa
prescindere da una effettiva modalità di comunicazione a svantaggio
dei titolari di diritti di prelazione. Sarebbe infatti pensabile che
potesse prevedere altre forme di comunicazione rispetto all'avviso
personale, per essa più facilmente organizzabili, tuttavia tali
forme di comunicazione devono sempre orientarsi al principio di
ragionevolezza e deve sussistere una validità delle modalità
comunicative prescelte per il raggiungimento dello scopo (conoscenza
dell'intenzione di vendita). Nella fattispecie una tale congruità
come esposto, non sussiste.
Sotto questo punto di vista il dubbio sulla costituzionalità va
formulato come segue:
La questione di incostituzionalità dell'art. 20-ter comma 4
(nella versione in applicazione di cui all'rt. 1 L.P. 16 luglio 2002,
n. 9) per violazione del principio di uguaglianza e di ragionevolezza
ai sensi dell'art. 3 non è infondata relativamente alla parte in cui
non è prevista la comunicazione dell'intenzione a vendere tramite
lettera raccomandata. Per completezza va rilevato che il legislatore
provinciale come sottolineato al punto 2.12, nel frattempo ha
previsto ai sensi delle lettere b) e d) la comunicazione ai titolari
di diritti di prelazione della intenzione a vendere tramite lettera
raccomandata. Per il rapporto giuridico oggetto di causa, avente
luogo prima di tale novella, va tuttavia applicata la norma
precedente.
Anche qui va infine rilevato, che una interpretazione conforme
alla Costituzione non è possibile, come motivato sopra al punto 3.
La chiarezza della norma nella fattispecie e nella conseguenza
giuridica, non lascia spazio ad altra interpretazione che a quella
che viene percepita come incostituzionale.

(1) Questa considerazione varrebbe anche per la lettera c), che qui
tuttavia non rileva nel presente procedimento. Si ritiene
comunque opportuno al fine di una interpretazione sistematica,
analizzare tale norma.

P. Q. M.

Tutto ciò premesso, Il Giudice,
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87,
Ritenuta non manifestamente infondata la questione relativa alla
incostituzionalità dell'art. 20-ter comma 1, lettere b) e d) nonchè
del comma 4 ultimo paragrafo della Legge della Provincia Autonoma di
Bolzano del 21 gennaio 1987, n. 2, nella versione di cui all'art. 1
della L.P. del 16 luglio 2002, n. 9, per violazione dell'art. 117
comma 1, l) (diritto civile) della Costituzione;
Ritenuta non manifestamente infondata la questione relativa alla
incostituzionalità dell'art. 20-ter, comma 4, ultimo paragrafo della
Legge della Provincia Autonoma di Bolzano del 21 gennaio 1987, n. 2,
nella versione di cui all'art. 1 della L.P. del 16 luglio 2002, n. 9,
nella parte in cui non è prevista la comunicazione dell'intenzione
di vendere tramite lettera raccomandata, per violazione del principio
di uguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione;
Solleva la questione di incostituzionalità dinanzi alla Corte
costituzionale.
Dispone la traduzione del presente atto in lingua italiana e la
successiva trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone la notifica della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio Provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano a cura
della Cancelleria;
Dispone la sospensione del procedimento in attesa della decisione
della Corte costituzionale,
Bolzano, addì 29 settembre 2014

Il Giudice: Alex Kuno Tarneller



Parte di provvedimento in formato grafico