1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 31-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 120 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 settembre 2012
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 settembre 2012 (del Presidende del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Norme della Regione Marche - Personale dei Consorzi di sviluppo industriale - Procedure di mobilita' - Previsione che i Comuni e le Province facenti parte, rispettivamente, del Consorzio di sviluppo industriale delle Valli del Tronto, dell'Aso e del Tesino e del Consorzio di sviluppo industriale delle Valli del Fermano, prima di procedere all'espletamento delle procedure concorsuali per la copertura dei posti vacanti in organico, attivino le procedure di mobilita' previste dal d.lgs. n. 165 del 2001 - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio del pubblico concorso. - Legge della Regione Marche 29 giugno 2012, n. 22, art. 1, comma 1. - Costituzione, art. 97, comma terzo; d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, artt. 1, comma 2, e 30. Impiego pubblico - Norme della Regione Marche - Personale dei Consorzi di sviluppo industriale - Procedure di mobilita' - Previsione della non computabilita' della spesa derivante dall'immissione nei ruoli delle Province e dei Comuni del personale dei Consorzi di sviluppo industriale - Ricorso del Governo - Denunciata ingiustificata deroga alla normativa statale contenente i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica improntati alla riduzione della spesa del personale rispetto alla spesa corrente, alla razionalizzazione e accorpamento degli uffici, al contenimento delle dinamiche di crescita della contrattazione integrativa. - Legge della Regione Marche 29 giugno 2012, n. 22, art. 1, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma terzo; legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, commi 557 e 562; decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 76, comma 7. (012C0355) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 31-10-2012)

Ricorso della Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona
del Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore (c.f.
80188230587), rappresentato e difeso per mandato ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato (cod. fisc.: 80224030587;
indirizzo posta elettronica certificata:
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it; telefax: n. 06/96514000), presso
i cui uffici ha domicilio in Roma, via dei Portoghesi 12, ricorrente;
Contro Regione Marche, in persona del Presidente della Giunta
Regionale attualmente in carica resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'articoli 1, commi 1 e 3, della legge regionale 29 giugno 2012,
n. 22, recante «Disposizioni per il personale dei consorzi di
sviluppo industriale e modifica della legge regionale 15 novembre
2010, n. 16 assestamento del bilancio 2010», pubblicata nel BUR n. 68
del 12 luglio 2012.
Nell'esercizio della propria competenza legislativa, la Regione
Marche ha emanato la legge regionale n. 22/2012 composta da due
articoli.
Con l'art. 1 è stato imposto ai Comuni e alle Province che fanno
parte rispettivamente dei Consorzi di Sviluppo Industriale delle
Valli del Tronto, dell'Aso e del Tesino e del Consorzio di Sviluppo
Industriale del Fermano di provvedere alla copertura di posti vacanti
in organico mediante attivazione delle procedure di mobilità
previste dall'art. 30 del D.Lgs.vo n. 165/2001 preordinate alla
immissione in ruolo dei dipendenti dei predetti Consorzi che ne
facciano domanda.
Recita infatti la norma appena menzionata:
«1. Prima di procedere all'espletamento delle procedure
concorsuali per la copertura dei posti vacanti in organico, i Comuni
e le Province che fanno parte rispettivamente del Consorzio di
sviluppo industriale delle Valli del Tronto, dell'Aso e del Tesino di
cui alla legge regionale 4 dicembre 2008, n. 35 (Riordino del
Consorzio di sviluppo industriale delle Valli del Tronto, dell'Aso e
del Tesino) e del Consorzio di sviluppo industriale del Fermano di
cui alla legge regionale 1° giugno 1999, n. 16 (Istituzione del
Consorzio di sviluppo industriale del Fermano) attivano le procedure
di mobilità previste dall'art. 30 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), provvedendo in via
prioritaria all'immissione in ruolo dei dipendenti del Consorzio di
sviluppo industriale che facciano domanda di trasferimento.
2. La disposizione contenuta nel comma 1 prevale sul disposto di
cui al comma 14-bis dell'art. 23 della legge regionale 1° luglio
2008, n. 18 (Norme in materia di Comunità montane e di esercizio
associato di funzioni e servizi comunali).
3. Le spese per il personale dei Consorzi di cui al comma 1
trasferito ai Comuni e alle Province consorziate, a seguito della
soppressione di servizi gestiti in forma associata per conto dei
consorziati, non sono computate ai fini dell'art. 1, commi 557 e 562,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria
2007) e dell'art. 76, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n.
112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.
4. I Comuni e le Province di cui al comma 1 trasmettono i bandi
per la copertura dei posti vacanti in organico al Consorzio di
sviluppo industriale delle Valli del Tronto, dell'Aso e del Tesino e
al Consorzio di sviluppo industriale del Fermano.»
È fermo convincimento della Presidenza del Consiglio dei
Ministri che il comma 1 della menzionata disposizione nella misura in
cui consente alle Province e ai Comuni di immettere in ruolo,
mediante la procedura di cui all'art. 30 del d.lgs.vo n. 165/2001,
personale dei suddetti Consorzi di cui fanno parte, i quali hanno
natura di enti pubblici economici, confligge con l'art. 97, comma 3,
della Costituzione a norma del quale l'accesso nei ruoli delle
pubbliche amministrazioni può aver luogo solo per concorso. Per
altro verso l'art. 1, comma 3, della stessa legge con il quale è
stato previsto che la spesa derivante dalle immissioni in ruolo
effettuate ai sensi del comma 1 non si computa ai fini dell'art. 1,
commi 557 e 562 della L. n. 296/2006 e dell'art. 76, comma 7, del
d.l. n. 112/2008 convertito in legge, con modificazioni, dalla L. n.
113/2008 introduce una deroga non consentita alle menzionate
disposizioni con le quali il legislatore ordinario ha inteso fissare
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai
sensi dell'art. 117, comma 3, della Costituzione.
La predetta legge della Regione Marche viene impugnata in
conformità alla delibera del Consiglio dei Ministri adottata nella
riunione del 24 agosto 2012: delibera che verrà depositata in
estratto unitamente al presente ricorso per le ragioni di seguito
esposte.
Art. 1, comma 1, in relazione all'art. 97, comma 3, della
Costituzione.
Come è ben noto l'art. 97, comma 3, della Costituzione
stabilisce che «Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si
accede mediante concorso, salvi i casi stabiliti dalla legge».
Orbene i Consorzi di Sviluppo Industriale hanno natura di Enti
Pubblici Economici come chiarito dalla L. n. 317/1991 che al fine di
razionalizzare il quadro normativo di riferimento caratterizzato da
interventi fra loro frammentati ebbe a definirne ruolo e funzioni. In
ragione della natura di enti pubblici economici i rapporti di lavoro
costituiti dai Consorzi in questione con i propri dipendenti sono
regolati dalle norme di legge concernenti i rapporti di lavoro
privato e ovviamente dal CCNL di settore (da ultimo dal CCNL per il
triennio 2010-2012 sottoscritto il 21 aprile 2011).
È del tutto evidente, pertanto, che mediante la norma qui
considerata il legislatore marchigiano ha inteso estendere l'ambito
di applicazione dell'art. 30 del d.lgs.vo n. 165/2001. La norma in
questione, infatti, può trovare applicazione esclusivamente nei
riguardi delle pubbliche amministrazioni fra le quali l'art. 1, comma
2, del d.lgs.vo che individua l'ambito di applicazione delle
disposizioni in esso contenute annovera esclusivamente gli enti
pubblici economici.
La conseguenza che discende dalla disposizione impugnata è la
possibilità per le Province e i Comuni che partecipano ai Consorzi
indicati dall'art. 1, comma 1, della L.R. n. 22/2012 di effettuare
immissioni in ruolo di personale il cui rapporto di lavoro non è
stato costituito a seguito di superamento di pubblico concorso la
qual cosa comporta l'evidente violazione del principio di cui
all'art. 97, comma 3, della Costituzione.
A proposito di quest'ultimo codesta Corte costituzionale ha avuto
modo di ribadire in svariate occasioni che «Il concorso pubblico -
quale meccanismo imparziale di selezione tecnica e neutrale dei più
capaci sulla base del criterio del merito - costituisce la forma
generale e ordinaria di reclutamento per le pubbliche
amministrazioni. Esso è posto a presidio delle esigenze di
imparzialità e di efficienza dell'azione amministrativa» (così
testualmente la sentenza n. 363/2006 e prima sentenze nn. 159/2005,
205/2004, 39/2004 cui adde Corte costituzionale nn. 109/2011, 7/2011,
235/210, 149/2010, 215/2009).
Il vulnus della menzionata disposizione costituzionale è ancor
più evidente se si considera che il legislatore regionale ha imposto
a Province e Comuni di procedere al reclutamento di personale per
ovviare alle proprie carenze d'organico in primis mediante immissioni
in ruolo del personale (che abbia fatto domanda) dei Consorzi di
Sviluppo Industriale di cui fanno parte e poi mediante indizione di
pubblici concorsi.
Per completezza di discorso giova accennare che seppure l'art.
97, comma 3, della Costituzione contempla la possibilità di
introdurre con legge eccezioni alla suddetta regola è, tuttavia, da
tener presente l'insegnamento di codesta Corte secondo il quale «Le
eccezioni a tale regola consentite dall'art. 97 Cost., purchè
disposte con legge, debbono rispondere a «peculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblico» (sentenza n. 81 del 2006). Altrimenti
la deroga si risolverebbe in un privilegio a favore di categorie più
o meno ampie di persone (sentenza n. 205 del 2006).» (così
testualmente ancora la citata sentenza n. 363/2006).
Orbene, non sembra in alcun modo di poter scorgere
nell'intervento posto in essere dalla Regione Marche la ricorrenza
delle ricordate condizioni sicchè la disposizione è manifestamente
in contrasto con il più volte ricordato l'art. 97, comma 3, sicchè
ne andrà senz'altro dichiarata l'incostituzionalità.
Art. 1, comma 3, in relazione agli artt. 1, commi 557 e 562 della L.
n. 296/2006 e 76, comma 7, del d.l. n. 112/2008 convertito, con
modificazioni, dalla L. n. 133/2008 attraverso i quali il legislatore
ordinario ha introdotto principi di coordinamento della finanza
pubblica.
È d'uopo premettere che l'art. 1, comma 3, della L.R. n. 22/2012
che, in sostanza, stabilisce la non computabilità della spesa
derivante dall'immissione nei ruoli delle Province e dei Comuni del
personale dei Consorzi di Sviluppo Industriale di cui fanno parte
mediante la procedura prevista dall'art. 30 del d.lgs.vo n. 165/2001
in deroga alle citate disposizioni statali in quanto strettamente
correlato al primo comma del medesimo articolo dovrebbe condividerne
la sorte se non altro in ragione del fatto che la declaratoria
d'incostituzionalità dell'art. 1, comma 1, renderebbe a tutti gli
effetti impossibile l'applicazione della norma de qua e, tuttavia, la
Presidenza del Consiglio in conformità alla delibera assunta dal
Consiglio dei Ministri intende comunque impugnare la disposizione
affinchè ne venga dichiarata l'incostituzionalità.
L'art. 1, comma 557 della L. n. 296/2006 (nel testo risultante
dalle modifiche introdotte dapprima con l'art. 3, comma 120, della L.
24 dicembre 2007, n. 244 e poi con l'art. 76, comma 1, del D.L. 25
giugno 2008, n. 112 sostituito dall'art. 14, comma 7 del D.L. 31
maggio 2010, n. 78, come modificato legge di conversione n. 122/2010)
dispone letteralmente «Ai fini del concorso delle autonomie regionali
e locali al rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti
sottoposti al patto di stabilità interno assicurano la riduzione
delle spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico
delle amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri
relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della
dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare
nell'ambito della propria autonomia e rivolte, in termini di
principio, ai seguenti ambiti prioritari di intervento:
a) riduzione dell'incidenza percentuale delle spese di
personale rispetto al complesso delle spese correnti, attraverso
parziale reintegrazione dei cessati e contenimento della spesa per il
lavoro flessibile;
b) razionalizzazione e snellimento delle strutture
burocratico-amministrative, anche attraverso accorpamenti di uffici
con l'obiettivo di ridurre l'incidenza percentuale delle posizioni
dirigenziali in organico;
c) contenimento delle dinamiche di crescita della
contrattazione integrativa, tenuto anche conto delle corrispondenti
disposizioni dettate per le amministrazioni statali».
A propria volta l'art. 1, comma 562, della L. n. 296/2006 (nel
testo risultante dalle modifiche introdotte dapprima con l'art. 3,
comma 121, della L. 24 dicembre 2007, n. 244 poi con l'art. 10 comma
7 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, come modificato legge di
conversione n. 122/2010 ed infine con l'art. 4-ter, comma 11 del D.L.
2 marzo 2012, n. 16, nel testo integrato dalla legge di conversione
26 aprile 2012, n. 44) dispone testualmente «Per gli enti non
sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di
personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle
amministrazioni e dell'IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai
rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare
dell'anno 2008. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere
all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti
di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel
precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558».
Infine l'art. 76, comma 7 del d.l. n. 112/2008 (nel testo
risultante dalle modifiche introdotte dalla legge di conversione n.
133/2008 poi sostituito dall'art. 14, comma 9, D.L. 31 maggio 2010,
n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 30 luglio 2010, n.
122) a propria volta dispone «È fatto divieto agli enti nei quali
l'incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 50 per
cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a
qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i
restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente
alle cessazioni dell'anno precedente. Ai soli fini del calcolo delle
facoltà assunzionali, l'onere per le assunzioni del personale
destinato allo svolgimento delle funzioni in materia di polizia
locale, di istruzione pubblica e del settore sociale è calcolato
nella misura ridotta del 50 per cento; le predette assunzioni
continuano a rilevare per intero ai fini del calcolo delle spese di
personale previsto dal primo periodo del presente comma. Ai fini del
computo della percentuale di cui al primo periodo si calcolano le
spese sostenute anche dalle società a partecipazione pubblica locale
totale o di controllo che sono titolari di affidamento diretto di
servizi pubblici locali senza gara, ovvero che svolgono funzioni
volte a soddisfare esigenze di interesse generale aventi carattere
non industriale, nè commerciale, ovvero che svolgono attività nei
confronti della pubblica amministrazione a supporto di funzioni
amministrative di natura pubblicistica.
Ferma restando l'immediata applicazione della disposizione di cui
al precedente periodo, con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e
la semplificazione, di concerto con i Ministri dell'economia e delle
finanze e dell'interno, d'intesa con la Conferenza unificata, possono
essere ridefiniti i criteri di calcolo della spesa di personale per
le predette società. La disposizione di cui al terzo periodo non si
applica alle società quotate su mercati regolamentari. Per gli enti
nei quali l'incidenza delle spese di personale è pari o inferiore al
35 per cento delle spese correnti sono ammesse, in deroga al limite
del 40 per cento e comunque nel rispetto degli obiettivi del patto di
stabilità interno e dei limiti di contenimento complessivi delle
spese di personale, le assunzioni per turnover che consentano
l'esercizio delle funzioni fondamentali previste dall'art. 21, comma
3, lettera b), della legge 5 maggio 2009, n. 42; in tal caso le
disposizioni di cui al secondo periodo trovano applicazione solo in
riferimento alle assunzioni del personale destinato allo svolgimento
delle funzioni in materia di istruzione pubblica e del settore
sociale.»
Come si evince con estrema chiarezza mediante il richiamato
complesso normativo, inserito nell'ambito dei più ampi interventi
posti in essere dal legislatore per fronteggiare la situazione di
grave difficoltà finanziaria in cui lo Stato si è venuto a trovare
a causa della crisi economica che ancora oggi non può dirsi
superata, ha fissato una serie di limiti alla spesa che le pubbliche
amministrazioni e, più in generale, tanto gli enti che sono
sottoposti al patto di stabilità finanziaria quanto gli enti che non
sono sottoposti a detto patto possono sostenere.
Trattasi all'evidenza di disposizioni di principio in materia di
finanza pubblica espressione della potestà che in subiecta materia
l'art. 117, comma 3, della Costituzione riserva al legislatore
statale e in relazione alle quali le regioni non hanno la
possibilità di introdurre alcuna deroga o modifica nell'esercizio
della propria potestà legislativa.
Ai fini che qui interessano va in particolare evidenziato che con
l'art. 1, comma 557, della L. n. 296/2006 il legislatore ha inteso
fissare alcuni principi fondamentali in materia di coordinamento
della finanza pubblica improntati: a) alla riduzione della spesa del
personale rispetto alla spesa corrente; b) alla razionalizzazione ed
accorpamento degli uffici preordinata alla riduzione delle posizioni
dirigenziali in organico; c) al contenimento delle dinamiche di
crescita della contrattazione integrativa.
Codesta Corte, del resto, già in alcune occasioni ha avuto modo
di riconoscere che la disposizione in precedenza citata costituisce
«principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza
pubblica» (cfr. Corte costituzionale sentenza n. 212/2012 e prima
sentenza n. 108/2011) e la medesima conclusione si impone in
relazione alle altre disposizioni citate che, come visto, sono
ispirate dalla medesima ratio.
Rispetto a tale contesto normativo il legislatore regionale ai
sensi dell'art. 117, comma 3 della Costituzione aveva la possibilità
di intervenire solo ed esclusivamente introducendo disposizioni
destinate a orientare le scelte delle Province, dei Comuni (e delle
altre amministrazioni locali) nel rispetto di quanto stabilito dal
legislatore statale.
Al contrario la norma impugnata finisce con l'introdurre una
importante eccezione a quanto previsto dal legislatore statale
poichè la spesa derivante dalle assunzioni effettuate ai sensi del
comma 1 dell'art. 1 della stessa legge regionale (ossia
dall'immissione in ruolo da parte di Province e Comuni del personale
dei Consorzi di Sviluppo Industriale di cui fanno parte) non può
essere considerata ai fini del rispetto delle soglie dal medesimo
fissate al fine di contenere gli oneri finanziari derivanti dai
rapporti di lavoro alle dipendenze della P.A. risultando, pertanto,
evidente che la disciplina con essa introdotta esorbita ampiamente
dall'ambito entro cui il legislatore marchigiano poteva esercitare la
propria potestà legislativa.

P. Q. M.

Si conclude affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 3 della legge della Regione
Marche del 29 giugno 2012, n. 22 pubblicata nel B.U.R. n. 68 del 12
luglio 2007, recante «Disposizioni per il personale dei consorzi di
sviluppo industriale e modifica della legge regionale 15 novembre
2010, n. 16 assestamento del bilancio 2010».
Contestualmente al presente ricorso si provvede al deposito di
estratto della delibera adottata nella riunione del 24 agosto 2012
del Consiglio dei Ministri.
Roma, addì 4 settembre 2012

L'Avvocato dello Stato: Varrone