1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 13-11-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 69 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 ottobre 2002
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 ottobre 2002 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Istruzione pubblica - Regione Toscana - Interventi e servizi educativi per la prima infanzia - Fissazione degli "standard strutturali e qualitativi" demandata ad un regolamento - Denunciata violazione della previsione costituzionale che attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" - Illegittimita' della stessa previsione legislativa regionale che rimette la disciplina della materia ad un regolamento da emanare entro un termine prefissato - Contrasto con la previsione costituzionale che "attribuisce alla legislazione statale le norme generali sull'istruzione" - Esorbitanza dalla potesta' legislativa concorrente regionale in materia di istruzione - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 282/2002. - Legge della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 32, art. 4, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettere m) e n), e comma terzo. Istruzione pubblica - Regione Toscana - Funzioni di impulso e regolazione nei confronti del sistema allargato dell'offerta integrata tra istruzione ed educazione - Prevista definizione degli standard qualitativi, delle linee guida di valutazione e di certificazione degli esiti e dei risultati - Denunciata violazione della previsione costituzionale che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" - Contrasto con la previsione costituzionale che "attribuisce alla legislazione statale le norme generali sull'istruzione" - Esorbitanza dalla potesta' legislativa concorrente regionale in materia di istruzione. - Legge della Regione Toscana 26 luglio 2002, n. 32, art. 28, comma 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lettere m) e n), e comma terzo. (002C0954) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 13-11-2002)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale ha il
proprio domicilio in via dei Portoghesi n. 12, Roma, nei confronti
della Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta
regionale per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della
legge regionale 26 luglio 2002, n. 32, Testo unico della normativa
della Regione Toscana in materia di educazione, istruzione,
orientamento, formazione professionale e lavoro (B.U.R. 23 del 5
agosto 2002).
Il testo unico regionale suindicato non è di semplice
compilazione, ma contiene norme che innovano in misura rilevante
sulla disciplina preesistente, conformando la materia della
istruzione, della educazione secondo linee di politica regionale
diverse da quelle che ispiravano la legislazione già in vigore.
Si tratta, dunque, di un testo normativo che abbandona gli
orientamenti precedenti e che interviene ad attuare modifiche, ormai
ritenute necessarie anche a livello nazionale, da armonizzare e
coordinare con le linee generali della politica nazione
dell'istruzione.
L'intervento, peraltro, è stato fatto quando le nuove normative
che definiscono la politica nazionale non sono state ancora elaborate
dal Parlamento.
Codesta Corte ha avuto occasione di chiarire che la
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali, attribuita alla legislazione esclusiva
dello Stato dall'art. n. 117, secondo comma, lettera m) Cost.,
costituisce una competenza del legislatore statale "idonea ad
investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso
deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti,
sull'intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni
garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la
legislazione regionale possa limitarle o condizionarle" (sentenza
n. 282/2002).
Non dovrebbe essere in dubbio che tra questi diritti rientri
anche quello alla istruzione e, di conseguenza, non dovrebbe essere
in dubbio che competa alla legislazione statale di determinarne i
livelli essenziali.
Questi livelli, secondo le tecniche correnti, sono individuati
attraverso la fissazione di standard, sia strutturali, per rendere
possibile il loro raggiungimento, sia qualitativi, per verificare se
siano stati raggiunti.
La stessa Regione ha riconosciuto, quanto meno formalmente,
questa competenza statale nell'art. 28 della legge, ma dopo averla
violata.
Nell'art. 4.2 è demandato ad un regolamento la fissazione degli
"standard strutturale e qualitativi" ai quali si dovrebbero attenere
i servizi per la prima infanzia.
Si tratta proprio di quei livelli che la norma costituzionale
richiamata riserva alla legislazione dello Stato e che, come codesta
Corte ha confermato, non possono essere limitati o condizionati dalle
legislazione regionale.
Per evitare di dover tornare sull'argomento, si affronta sin da
ora una obiezione prevedibile: la legislazione regionale non ha
limitato nè condizionato le determinazioni statali, che potrebbero
fissare livelli più bassi, cosicchè non sarebbe pregiudicato il
godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale dei
diritti, in quanto la disciplina regionale ne potrebbe elevare i
livelli, come sarebbe consentito dalla Costituzione.
Come noto, è attualmente all'esame del Senato l'Atto n. 1306 che
prevede la delega al Governo per la definizione dei livelli
essenziali della prestazioni in materia di istruzione.
Prima che intervenga la legislazione statale sarebbero le
Regioni, secondo l'obiezione che si sta esaminando, a fissare nei
rispettivi territori i livelli da garantire, cosicchè si potrebbero
avere (e presumibilmente si avranno) livelli diversi senza
possibilità di coordinamento tra regione e regione.
Queste ultime, in pratica, si sostituirebbero allo Stato in una
delle sue competenze attribuite dalla Costituzione e, quindi, in
violazione di quest'ultima.
La illegittimità costituzionale della norma è resa ancora più
evidente dal fatto che non è stata la legislazione regionale a porre
la disciplina derogatoria (alla legislazione regionale si è
richiamata codesta Corte nella sentenza n. 282/2002), avendola
rimessa ad un regolamento, senza nemmeno fissare i criteri ai quali
attenersi. Prevedendo il termine di centoventi giorni dall'entrata in
vigore della legge per la emissione del regolamento (art. 32.1), la
Regione ha chiaramente dimostrato la sua volontà di non tenere conto
della normativa statale che entro quel termine non potrà entrare in
vigore.
In contrasto con la norma costituzionale già richiamata è anche
l'art. 28 della legge regionale.
Malgrado il richiamo nella parte iniziale dell'art. 28.2, dove si
trovano enunciazioni di carattere generale, al "rispetto dei livelli
essenziali delle prestazioni... che devono essere garantiti su tutto
il territorio nazionale, previsti dall'art. 117, secondo comma,
lettera m) della Costituzione", passando alla disciplina di maggior
dettaglio sulle funzioni di impulso e regolazione nei confronti del
sistema allargato dell'offerta integrata tra istruzione ed
educazione, la Regione si è attribuita, tra l'altro, la definizione
degli standard qualitativi, delle linee guida di valutazione e di
certificazione degli esiti e dei risultati, riservata, invece, allo
Stato.
Entrambe le norme richiamate sono anche in contrasto con la
lettera n) del secondo comma dell'art. 117 Cost. che attribuisce alla
legislazione statale le norme generali sull'istruzione.
È lo Stato, dunque, competente per quelle discipline che, pur
non attenendo ai livelli minimi previsti nella lettera m), debbono
essere uniformi su tutto il territorio nazionale.
E tra di esse rientrano sicuramente quelle sugli standard, sia
strutturali che qualitativi, e sui criteri di valutazione e di
certificazione degli esiti e dei risultati. Si tratta di quelle norme
che costituiscono la base della politica nazionale dell'istruzione e
che non possono che competere allo Stato ( art. 95 Cost.).
Se quanto ha fatto la Regione Toscana fosse consentito a tutte le
Regioni, il nuovo piano sulla pubblica istruzione, oggi in fase di
avanzata e difficile elaborazione, verrebbe a perdere gran parte
della sua efficacia perchè, quando entrerà in attuazione a seguito
del reperimento delle risorse necessarie, si troverebbe di fronte una
serie non coordinata di discipline regionali ispirate a principi tra
di loro non sempre compatibili, che farebbe fallire quell'effetto
pianificatorio, tipico di ogni politica nazionale.
Le norme regionali impugnate risultano illegittime anche se
esaminate ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost.
L'istruzione rientra nella legislazione concorrente della
regione, ma con il rispetto dei principi fondamentale riservati alla
legislazione dello Stato.
Questi principi non potrebbero essere che trovati nelle norme
generali sull'istruzione.
In un tempo, come quello attuale, in cui sono in corso di
elaborazione un piano nazionale scolastico, che si preannuncia
notevolmente innovativo, ed i principi fondamentali in materia di
istruzione, dei quali quel piano dovrà costituire la prima
attuazione, le regioni, già in linea di principio, non possono
intervenire con la loro legislazione concorrente, ma soprattutto,
poi, quando si prevede la emanazione di norme regolamentari prima che
quelle statali siano formulate e senza nessun raccordo o
coordinamento una volta che siano entrate in vigore.

P. Q. M.
Si conclude perchè sia dichiarata la illegittimità
costituzionale degli articoli 4.2 e 28.2 della legge regionale della
Toscana 5 agosto 2002. n. 32.
Si produce estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri 29 settembre 2002.
Avvocato dello Stato: Glauco Nori
02C0954