1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 28-6-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 396 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 novembre 1994- 6 giugno 1995
N. 396 Ordinanza emessa l'8 novembre 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 6 giugno 1995) dal pretore di Bologna nel procedimento penale a carico di Malferrari Massimiliana Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Scarichi provenienti da insediamenti produttivi che eccedono in misura superiore al venti per cento i limiti di accettabilita' previsti dalle tabelle allegate alla legge n. 319/1976 o quelli stabiliti dalle regioni - Reato punibile con la sola pena pecuniaria, oblazionabile - Ritenuta omessa previsione di qualsiasi sanzione in caso di scarichi che recapitino in pubbliche fognature dotate di depuratore e in mancanza della normativa regionale di risanamento - Irragionevolezza - Disparita' di trattamento rispetto ad ipotesi meno gravi, ma punite con maggior severita' - Mancata tutela della salute e dell'ambiente salubre. (D.-L. 17 settembre 1994, n. 537, artt. 2, 3 e 6). (Cost., artt. 3, 11 (recte: art. 10), e 32). (095C0785) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 28-6-1995)

IL PRETORE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale n.
3563/1991 a carico di Malferrari Massimiliana imputata del reato p. e
p. all'art. 21, terzo comma, della legge n. 319/1976 perchè, nella
qualità di amministratore unico e legale rappresentante della S.r.l.
Gironi (attività di produzione di generi di gastronomia), effettuava
uno scarico di acque reflue in pubblica fognatura eccedente i limiti
di accettabilità fissati nella tabella C allegata alla legge n.
319/1976 e al regolamento comunale per lo scarico in pubblica
fognatura (azoto ammoniacale mg 36.8 e grassi e oli animali e
vegetali mg 714). In Bologna il 7 agosto 1991.
Letti gli atti, osserva quanto segue, a scioglimento della riserva
all'eccezione sollevata dal p.m. in udienza dibattimentale.
L'imputazione contestata si fonda sul superamento dei limiti
tabellari previsti dalle tabelle allegate alla legge n. 319/1976.
Peraltro il d.-l. n. 537 del 17 settembre 1994, attualmente in vigore
in attesa di conversione, ha modificato l'originaria disciplina
legislativa degli scarichi, introducendo radicali innovazioni
suscettibili di provocare effetti anche sotto il profilo
dell'applicabilità della sanzione penale. In particolare, per gli
scarichi che recapitano in pubbliche fognature, l'art. 2 del citato
d.-l. n. 537/1994 ha stabilito che gli stessi siano assoggettati al
rispetto dei limiti di accettabilità stabiliti dalla tabella C
soltanto prima dell'entrata in funzione dell'impianto di depurazione
fognario.
Successivamente a tale data, invece, essi sono tenuti a rispettare
i limiti imposti dal gestore della fognatura, stabiliti in base alle
caratteristiche dell'impianto di depurazione in modo da assicurare il
rispetto della disciplina degli scarichi delle fognature stesse
definita dalla regione con il piano di risanamento delle acque.
La norma in questione, pertanto, esclude l'applicabilità di un
regime tabellare uniforme su tutto il territorio nazionale (quale
quello assicurato dalla tabella C allegata alla legge n. 319/1976)
per gli scarichi che recapitano in fognatura ed introduce per gli
stessi nuovi limiti di accettabilità da definirsi, con norme
regolamentari, a cura di comuni, consorzi e province che provvedono
alla gestione del servizio di fognatura.
Detti limiti, però, non potranno essere stabiliti prima che sia
definita dalla regione, con l'approvazione del piano di risanamento,
la disciplina degli scarichi delle pubbliche fognature la quale, per
effetto di quanto previsto dall'art. 1 dello stesso decreto-legge,
potrà derogare anche in senso meno restrittivo, al regime tabellare
dettato dalla legge n. 319/1976.
Va osservato, inoltre, che i limiti imposti con preesistenti
regolamenti comunali non possono essere presi in considerazione dal
momento che l'art. 1 del decreto-legge in questione fa salve soltanto
le prescrizioni adottate in precedenza in materia dei soli scarichi
civili non recapitanti in fognatura e di quelli delle fognature,
senza minimamente accennare alle norme eventualmente già in vigore
emanate dai gestori della fognatura.
Dopo l'entrata in funzione del depuratore fognario, dunque, gli
scarichi allacciati alla fognatura o sono privi di limiti di
accettabilità (se non è stata definita dalla regione la disciplina
dello scarico fognario stesso) oppure sono disciplinabili in modo che
può essere meno rigoroso di quello previsto dalle tabelle allegate
alla legge n. 319/1976.
Dal punto di vista sanzionatorio, poi, le modifiche apportate dal
decreto-legge in questione per tal genere di scarichi sono ancora
più rilevanti.
Con l'art. 3, infatti, è stato completamente riformulato proprio
il terzo comma dell'art. 21 della legge n. 319/1976 attraverso la
riscrittura della norma incriminatrice contestata nel presente
procedimento.
L'inosservanza dei limiti di accettabilità è stata, in via
generale, trasformata da contravvenzione in illecito amministrativo,
ad eccezione dell'ipotesi disciplinata dal secondo comma.
Tale ipotesi prevede ancora la sanzione penale (anche se non più
della pena, congiunta ma soltanto della pena alternativa) purchè si
tratti di scarichi provenienti da insediamenti produttivi (tra i
quali è classificabile quello da cui proviene lo scarico oggetto del
procedimento) ed a condizione che vi sia stato un superamento
maggiore del 20%
" .. dei limiti di accettabilità previsti dalle tabelle allegate
alla presente legge o di quelli stabiliti dalla regione ai sensi
dell'art. 14, secondo comma .. ".
Dalla combinata lettura degli artt. 2 e 3 del decreto-legge,
pertanto, si deve arrivare alla conclusione che, quando sia stato
attivato il depuratore fognario, il mancato rispetto dei limiti di
accettabilità determinati dal gestore non sia sanzionabile
penalmente (e nemmeno amministrativamente).
La norma incriminatrice (ed anche quella che prevede l'illecito
amministrativo contemplata al primo comma), infatti, non opera un
esplicito riferimento a detti limiti ma si è limitata a contemplare
o i limiti tabellari (inapplicabili dopo l'entata in funzione
dell'impianto) o quelli che la regione stabilisce con il piano di
risanamento ai sensi dell'art. 14 (che riguardano altri scarichi ma
non gli scarichi in fognatura).
Essendosi accertato che la fognatura cui era allacciato lo scarico
oggetto del procedimento era dotata di impianto di depurazione
attivato dai circa 10 anni, si dovrebbe pervenire, in base al
combinato disposto degli artt. 2 e 3 del d.-l. 17 settembre 1994, n.
537, alla declaratoria di irrilevanza penale del fatto con
conseguente proscioglimento dell'imputata.
Tuttavia insorgono nel giudicante dubbi in ordine alla
costituzionalità delle norme citate che fanno apparire e non
manifestamente infondata la relativa questione, la cui rilevanza
appare con evidenza ove si consideri l'impossibilità di definire il
procedimento senza dare applicazione alle norme richiamate.
Il contrasto con i precetti costituzionali deve essere ravvisato
sotto i seguenti molteplici profili:
A) Contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Già altre ordinanze (cfr. pretura Terni 27 settembre 1994) hanno
sollevato censure al riguardo. Pur partendo da analoghe premesse, il
giudicante ritiene sussistano ulteriori profili di illegittimità
delle norme da sottoporre all'esame della ecc.ma Corte
costituzionale. La nuova normativa favorisce ingiustificatamente la
condotta più grave di chi scarichi sostanze inquinanti rispetto a
quella di chi scarichi senza autorizzazione (sanzionata con pena
alternativa). L'agevolazione discende non solo dall'aver sanzionato,
in via generale, soltanto con la pena pecuniaria (meno grave in
quella alternativa o congiunta) lo scarico con superamento dei limiti
ma anche dal fatto di aver eliminato i limiti stessi e qualsiasi
norma sanzionatoria per gli scarichi in pubblica fognatura dotata di
impianto di depurazione, quando manchi la normativa regionale di
risanamento (come nelle fattispecie). La Corte costituzionale ha
più volte censurato, in passato, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, leggi che favorivano chi avesse posto in essere la
condotta più grave discriminando chi avesse realizzato il fatto meno
offensivo dello stesso valore giuridico (Corte costituzionale
sentenza n. 249/1993). L'irragionevolezza della scelta legislativa,
nel caso di specie, può essere ravvisata anche sotto altri profili.
Infatti non è giustificabile la scelta di non aver previsto
specifici limiti per gli scarichi in fognatura quando non sia stato
adottato il piano di risanamento. Se potrebbe accettarsi l'idea di
un abbandono del regime tabellare in favore di un altro regime che ad
esso si sostituisca, al contrario diventa incomprensibile il motivo
per cui, a seguito della sola attivazione dell'impianto di
depurazione fognario, si debba subito rinunciare all'applicazione
della tabella C per gli scarichi confluenti in fognatura senza avere
la possibilità di applicare altri limiti per la mancanza del piano
regionale di risanamento. Gli scarichi da insediamenti produttivi in
fognatura risultano essere, in detta ipotesi, sprovvisti di limiti e
di sanzione, ad equiparati, quanto a trattamento giuridico, in modo
del tutto irragionevole, agli scarichi in fognatura da insediamenti
civili. Nè varrebbe sostenere, al contrario, che una qualche
disciplina sanzionatoria potrebbe ricavarsi, per detti scarichi,
dall'art. 22 della legge n. 319/1976 così come modificato dall'art.
4 del decreto-legge n. 537/1994. La nuova norma, infatti, non solo
depenalizza il precedente reato punito con la pena alternativa (e
sarebbe, quindi, irragionevolmente più favorevole di quella tuttora
contemplata al primo ed al secondo comma dell'art. 21), ma sanziona
soltanto l'inosservanza delle " .. prescrizioni indicate nel
provvedimento di autorizzazione, diverse da quelle relative al
rispetto dei limiti di accettabilità di cui al precedente art. 21".
Per esplicita volontà del legislatore, pertanto, essa non può più
applicarsi per sanzionare un superamento dei limiti di accettabilità
(così come, invece, nell'originaria formulazione era stato ritenuto
possibile in relazione ad alcune categorie di scarichi).
B) Contrasto con l'art. 32 della Costituzione.
Le norme in questione dovrebbero tutelare l'ambiente
dall'inquinamento idrico così da assicurare, al tempo stesso, una
difesa anticipata della salute dell'uomo, concepita dalla
Costituzione come "fondamentale diritto dell'individuo e interesse
della collettivita'". Il carattere assoluto ed incomprimibile del
diritto porta ad escludere che lo Stato abbia il potere di
restringerne gli spazi di fruibilità, consentendo, sia pure per
interessi pubblici di particolare rilevanza, di aggravare le
condizioni dell'ambiente determinandone l'insalubrità. Il supremo
Collegio ha più volte ribadito tale principio (cfr. ad esempio Cass.
6 ottobre 1979, n. 5172) che impegna lo Stato a promuovere le
migliori condizioni di salubrità dell'ambiente al fine di
consentire, così come richiesto dall'art. 32 della Costituzione, la
migliore difesa della salute delle persone che in quell'ambiente
vivono. Non si vede come possano dirsi ispirate da un simile impegno
promozionale le norme del decreto-legge che da un lato, almeno in
certe condizioni, eliminano ogni limite e qualsiasi sanzione per gli
scarichi in fognatura (proprio nel momento in cui, mancando il piano
di risanamento, non esiste la possibilità giuridica di disciplinare
lo scarico finale della fognatura che può, pertanto, essere
effettuato senza alcuna limitazione) e, dall'altro, elevano
indiscriminatamente del 20% tutti i limiti tabellari previsti per i
diversi parametri, senza alcuna considerazione in ordine alla loro
diversa pericolosità od in relazione agli effetti provocati sulla
salute. Così come risulta difficile comprendere come sia possibile
affidare alla piena discrezionalità delle regioni (e persino dei
gestori degli impianti di fognatura) il compito, delicatissimo, di
fissare limiti di accettabilità che debbono salvaguardare non solo
l'ambiente ma anche la salute delle persone. Il carattere assoluto
del diritto alla salute non consente una sua tutela differenziata a
seconda delle diverse aree geografiche del paese e dipendente della
maggiore o minore sensibilità dei loro amministratori. Un regime
che non assicuri un'uniformità di trattamento, sia pur minima, ai
limiti di accettabilità degli scarichi idrici (che tanta parte hanno
nella diffusione delle malattie, soprattutto di quelle infettive come
il colera, come purtroppo recentemente sperimentato anche nel nostro
Paese) non può dirsi conforme alle prescrizioni contenute nell'art.
32 della Costituzione.
C) Contrasto con l'art. 11 della Costituzione.
In Europa la CEE ha da tempo varato una strategia che mira alla
"gestione integrata delle acque" finalizzata ad un uso razionale
delle risorse idriche. Con una serie di direttive essa ha dato
specifiche indicazioni in ordine ai problemi della qualità ecologica
delle acque di superficie, del trattamento delle acque reflue urbane,
delle sostanze pericolose scaricate in ambiente idrico e della
qualità delle acque destinate al consumo umano. La normativa
comunitaria si è ispirata a principi molto semplici: da un lato ha
dettato prescrizioni per impedire l'inquinamento della risorsa
idrica, dall'altro ha dettato regole per evitare che l'uomo utilizzi
acqua sprovvista di precisi requisiti di qualità tali da renderla
sicura. Si tratta di strategie difensive coordinate miranti al
comune risultato di difendere la salute dell'uomo attraverso la
tutela della salubrità dell'acqua. In tale contesto gli Stati
membri hanno il dovere di concorrere al raggiungimento degli scopi
fissati dalla Comunità, varando la normativa che sia orientata a tal
fine. Uno dei requisiti che la normativa statale deve possedere per
poter partecipare alla realizzazione del progetto comunitario è
costituito dall'essere munita di sanzioni che abbiano " .. un
carattere effettivo, congruo e dissuasivo" (così si è espressa la
Corte di giustizia con sentenza del 21 settembre 1989). Le norme in
esame hanno, invece, ridotto la parte sanzionatoria che
caratterizzava, originariamente, la normativa italiana di tutela
dall'inquidamento idrico. In tal modo hanno accentuato un divario
già evidenziato da alcune sentenze di condanna da parte della Corte
di giustizia della CEE, formulate in relazione alla ritenuta
permissività del sistema instaurato con la legge n. 319/1976 (si
vedano, al riguardo, le sentenze del 13 dicembre 1990 e del 28
febbraio 1991). Tale contrasto diventa esplicito quando il
decreto-legge stabilisce, all'art. 1, che le disposizioni del
presente decreto si applicano in attesa dell'attuazione della
direttiva 91/271/CEE del Consiglio del 21 maggio 1991. Quella
direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane avrebbe dovuto
essere attuata nel giugno 1993 e non certo itroducendo un sistema di
liberalizzazione degli scarichi in pubblica fognatura quale quello
che gli artt. 2 e 3 del decreto rendono, in taluni casi, inevitabile.
L'aperto contrasto con le prescrizioni contenute in una direttiva
comunitaria da parte di una normativa statale varata successivamente
alla scadenza del termine per il recepimento della stessa
costituisce, soprattutto se valutato alla luce di altri indici di
permissività del sistema che ancor più segnalano un divario tra
ordinamento interno e diritto comunitario, un fattore decisivo nel
far supporre la violazione del precetto contenuto nell'art. 11 della
Costituzione secondo l'ormai consolidato orientamento della Corte
costituzionale. In tal caso, infatti, è evidente la volontà dello
Stato di sottrarsi agli impegni assunti in sede comunitaria al cui
rispetto esso invece è tenuto, oltre che dal vincolo sul piano
internazionale derivante dalla ratifica del trattato, anche, sul
piano interno, dalla norma costituzionale che consente le limitazioni
di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la
giustizia fra le Nazioni. Tutte le descritte eccezioni appaiono non
manifestamente infondate e rilevanti per i motivi già illustrati.
Trattandosi di eccezioni sollevate in malam partem (dal momento che
se fosse applicata la normativa della cui legittimità costituzionale
si dubita l'imputata dovrebbe essere assolta), giova ricordare come
le stesse siano state considerate ammissibili dalla Corte
costituzionale sin da quando, con le sentenze nn. 148/1983 e
321/1983, essa ha ritenuto possibile il giudizio di costituzionalità
nei confronti delle norme penali di favore, in modo da non privare la
Corte di ogni strumento atto a garantire la preminenza della
Costituzione sulla legislazione statale ordinaria.

Tutto quanto sopra premesso
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, per violazione
degli artt. 3, 11 e 32 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 2, 3 e 6 del d.-l. 17
settembre 1994, n. 537;
Ordina conseguentemente la sospensine del giudizio in corso,
disponendo l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone, infine, che la presente ordinanza sia notificata, a cura
della cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata al Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente
del Senato della Repubblica.
Bologna, addì 8 novembre 1994
Il pretore: SCHIESARO

95C0785