1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 9-5-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 aprile 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 aprile 2007 (del Presidente del Consiglio dei ministri) Paesaggio (tutela del) - Norme della Regione Piemonte - Parchi e riserve naturali - Istituzione del Parco fluviale Gesso e Stura - Piano d'area - Attribuzione della valenza anche di piano per la salvaguardia del paesaggio del territorio del Parco agli effetti dell'art. 143 del d.lgs. 42/2004 e dell'art. 2 della legge regionale n. 20/1989 - Ricorso del Governo - Lamentata attrazione della pianificazione del paesaggio nell'ambito del sistema della pianificazione del territorio in contrasto con il principio che stabilisce la cogente prevalenza dei piani paesistici sulla pianificazione delle aree naturali protette - Denunciata lesione del principio fondamentale di cui all'art. 145 del d.lgs. n. 42/2004, violazione della potesta' esclusiva dello Stato in materia di paesaggio, nonche' della potesta' concorrente in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali. - Legge della Regione Piemonte 19 febbraio 2007, n. 3, art. 12, comma 2. - Costituzione, art. 117, commi 2, lett. s) e 3; d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, art. 145. (007C0600) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 9-5-2007)

Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato presso i
cui uffici domicilia ex lege in Roma alla via dei Portoghesi, 12;

Contro Regione Piemonte, in persona del presidente della giunta
regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale d'articolo 12, comma 2, legge regionale n. 3 del 19
febbraio 2007 recante «Istituzione del Parco fluviale Gesso e Stura»
(B.U.R. n. 8 del 22 febbraio 2007).
Si osserva in fatto
1. - Con la legge n. 3 del 2007 la regione ha istituito il Parco
Fluviale Gesso e Stura, nell'ambito del quale sono individuate
riserve naturali orientate per la conservazione dell'ambiente
naturale, aree attrezzate e zone di salvaguardia, i cui confini sono
indicati nella cartografia allegata (art. 2, Allegato a) e rispetto
alle quali sono dettate norme di tutela (articoli 7 - 10). La
direzione e l'amministrazione delle attività necessarie per il
conseguimento delle finalità istitutive del Parco sono esercitate
dal Comune di Cuneo, il quale, insieme al Parco naturale delle Alpi
Marittime, stipula una convenzione che definisce i rapporti e i
compiti ai fini dello svolgimento delle attività necessarie al
raggiungimento delle finalità istitutive (art. 5). La vigilanza
sull'area attrezzata del Parco fluviale è affidata agli agenti di
polizia locale, urbana e rurale, agli agenti di vigilanza faunistica
provinciali, al Corpo forestale dello Stato, ai guardaparco dell'Ente
Parco naturale Alpi Marittime, alle guardie ecologiche volontarie
(art. 11). Il Parco fluviale è regolato dagli strumenti di
pianificazione specifica e dal piano d'area, il quale è efficace
anche per la tutela del paesaggio (art. 12).
2. - L'art. 12, comma 2 della legge regionale n. 3 del 2007
stabilisce che «Il piano d'area è anche efficace per la tutela del
paesaggio ai fini e per gli effetti di cui all'articolo 143 del
d.lgs. n. 42/2004 e ai sensi dell'art. 2 della legge regionale 3
aprile 1989, n. 20 (Norme in materia di tutela di beni culturali,
ambientali e paesistici)».
Sempre l'art. 12, comma 1 della legge regionale n. 3 del 2007
stabilisce che «Il Parco fluviale Gesso e Stura è regolato dal piano
d'area di cui all'art. 23 della l.r. n. 12/1990, come modificato
dall'art. 7 della legge regionale 21 luglio 1992, n. 36 e dagli
strumenti di pianificazione specifica».
Il Piano d'area, per le aree istituite a Parco Naturale,
costituisce il Piano per il Parco di cui all'art. 25, comma 1, legge
n. 394 del 1991 «Il piano per il parco è adottato dall'organismo di
gestione del parco ed è approvato dalla regione. Esso ha valore
anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i
piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi
livello».
Si osserva in diritto
1. - La legge regionale prevede che il Parco fluviale sia
regolato dagli strumenti di pianificazione specifica e dal piano
d'area il quale «...è efficace anche per la tutela del paesaggio ai
fini e per gli effetti di cui all'articolo 143 del d.lgs.
n. 42/2004...».
La richiamata disposizione assegnando al piano d'area la valenza
anche di piano per la salvaguardia del paesaggio del territorio del
Parco, determina la equiparazione degli strumenti di pianificazione
territoriale, intesi a disciplinare i profili naturalistici, fino a
ricomprendere in sè ogni altra esigenza pianificatoria, compresa
anche quella paesaggistica.
La indistinta attrazione della pianificazione del paesaggio
nell'ambito del sistema della pianificazione del territorio, altera
ed annulla la sovraordinazione funzionale, ovvero la prevalenza,
della pianificazione paesaggistica rispetto non solo alla
pianificazione territoriale ed urbanistica degli enti territoriali,
ma anche agli atti di pianificazione ad incidenza territoriale
previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti
gestori delle aree naturali protette, come disposto dai principi
fondamentali di cui al d.lgs. n. 42 del 2004.
2. - Della legge regionale n. 3 del 2007 non è indicata la base
costituzionale; si deve pertanto procedere per ipotesi, per ritornare
sull'argomento quando la regione avrà dispiegato le proprie ragioni.
Si prendono pertanto in esame le possibili basi costituzionali,
per poi verificare se la potestà legislativa, nella ipotesi della
sua sussistenza, sia stata esercitata correttamente.
La legge Piemonte n. 3 del 2007 si richiama alla anteriore legge
regionale n. 12 del 1990 1) che disciplinava l'analoga materia con
formulazione non dissimile nei contenuti, da quella qui impugnata; la
legge Piemonte qui censurata si richiama anche alla legge regionale
n. 20 del 1989 in materia di tutela di beni culturali, ambientali e
paesistici 2); tuttavia le leggi regionali del 1989 e del 1990 cit.
colliderebbero con il quadro di riparto delle attribuzioni tra Stato
e regioni, come ridisegnato dal Titolo V novellato della Carta,
nonchè con i principi fondamentali di cui al d.lgs. 42 del 2004, se
non fossero interpretate, ed adeguate, secondo il successivo modello
di riparto delle competenze esclusive e concorrenti di cui
all'art. 117 Cost., comma 2, lett. s) e 117, comma 3.
Tale adeguamento non significa - in forza del principio di
continuità dell'ordinamento (v. C. cost. sent. n. 383 e n. 376 del
2002, ord. n. 270 del 2003) - l'automatica sopravvenuta
incostituzionalità della richiamata legislazione regionale (od anche
statale) previgente in materia, che però andrà adeguata alla mutata
disciplina costituzionale prevedendo procedure caratterizzate dalla
leale collaborazione tra Stato e regioni.
Invece, la legge regionale n. 3 del 2007, successiva alla entrata
in vigore della novella costituzionale e dei principi fondamentali di
cui al d.lgs. n. 42 del 2004, non può che essere in armonia con i
modelli di riparto di competenze ex art. 117 Cost.; tuttavia la legge
impugnata non detta i criteri e le modalità per adeguarsi e dare
esecuzione al riparto di attribuzioni vigente. (v. C. cost. 21 luglio
2004, n. 25).
3. - L'art. 145, comma 3 del d.lgs. n. 42 del 2004 stabilisce la
cogente prevalenza dei piani paesistici sulla pianificazione delle
aree naturali protette. 3)
Le disposizioni di cui all'art. 143, comma 3 4) ed all'art. 145,
comma 5 5) disegnano il procedimento di formazione dei piani
paesaggistici basato sulla possibilità della previa intesa,
sull'accordo preliminare tra Stato e regione e sulla partecipazione
degli organi ministeriali.
Circa la compatibilità della censurata disposizione regionale
con la legislazione statale di principio, si osserva che l'articolo
145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, per quanto attiene alla
tutela del paesaggio, stabilisce che le disposizioni dei piani
paesaggistici siano comunque prevalenti sulle disposizioni degli atti
di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative
di settore, compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali
protette.
La richiamata disposizione, pertanto, esclude non solo che la
salvaguardia dei valori paesaggistici di un territorio protetto sia
assicurata da strumenti di pianificazione diversi dalla
pianificazione paesaggistica, ma anche che possa essere recessiva
rispetto ad altre esigenze, urbanistiche o naturalistiche, regolate
da diversi strumenti di pianificazione.
3. - Dal contrasto evidenziato tra legge regionale e principi
fondamentali della legislazione statale in materia di tutela del
paesaggio, consegue, in parallelo, la violazione della potestà
legislativa esclusiva dello Stato in materia di paesaggio, ai sensi
dell'art. 117, secondo comma, lett. s) e terzo comma, della
Costituzione.
La legge regionale superando il principio della prevalenza della
pianificazione paesaggistica sulla pianificazione delle aree
protette, concretizza, come appena dedotto, la violazione dell'art.
117, secondo comma, lett. s) della Costituzione, nonchè della
legislazione di principio, come dettata dal d.lgs. n. 42 del 2004, in
materia di «governo del territorio» e «valorizzazione dei beni
culturali», di cui all'art. 117, terzo comma.
1) Secondo l'art. 23, comma 8 della legge Piemonte
n. 12/1990, «I piani di area sono approvati ed esplicano i
loro effetti anche a norma dell'art. 1-bis della legge 8
agosto 1985, n. 431, e della legge regionale 3 aprile 1989,
n. 20».
2) Art. 2, legge Piemonte n. 20 del 1989 con Norme in
materia di tutela di beni culturali, ambientali e
paesistici «1. - La tutela e valorizzazione dei beni
culturali, ambientali e paesistici è promossa a livello
regionale, provinciale, comunale e si attua attraverso: a)
la promozione di studi e ricerche tendenti alla
ricognizione sistematica dei beni presenti sul territorio;
b) l'istituzione di Parchi e Riserve naturali e la relativa
formazione dei Piani dell'area a norma della l.r. 4 giugno
1975, n. 43, e successive modifiche e integrazioni; c) la
formazione dei Piani Territoriali e loro eventuali
articolazioni con specifica considerazione dei valori
paesistici ed ambientali a norma della l.r. 5 dicembre
1977, n. 56, e successive modifiche e integrazioni; d) la
formazione dei piani paesistici a norma della l.r. 5
dicembre 1977, n. 56, e successive modifiche e
integrazioni, redatti in forza del d.P.R. 15 gennaio 1972,
n. 8, nonchè ai sensi dell'art. 5 della legge 29 giugno
1939, n. 1497, e dell'art. 23 del r.d. 3 giugno 1940,
n. 1357, secondo le precisazioni normative contenute nella
presente legge; e) la formazione dei Piani di Assestamento
Forestale e dei Piani Naturalistici a norma della l.r. 7
settembre 1979, n. 57, e successive modifiche; f) la
gestione del regime disciplinato dalla legge 29 giugno
1939, n. 1497, e dal relativo Regolamento 3 giugno 1940,
n. 1357, integrata dalla legge 8 agosto 1985, n. 431; g)
l'adozione di provvedimenti cautelari e definitivi a tutela
dell'ambiente e del paesaggio di cui all'art. 9 della l.r.
5 dicembre 1977, n. 56, e successive modifiche e
integrazioni; h) la emanazione da parte della giunta
regionale, sentita la Commissione di cui all'art. 8, di
criteri ed indirizzi per l'attuazione dei provvedimenti di
cui alla presente legge».
3) L'art. 145, comma 3 cit. stabilisce che: «Le previsioni
dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 sono
cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle
città metropolitane e delle province, sono immediatamente
prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente
contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme
di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento
degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per
gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela
del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono
comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti
di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle
normative di settore, ivi compresi quelli degli enti
gestori delle aree naturali protette.
4) Art. 143, comma 3 «Le regioni, il Ministero ed il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio
possono stipulare intese per l'elaborazione congiunta dei
piani paesaggistici. Nell'intesa è stabilito il termine
entro il quale deve essere completata l'elaborazione del
piano. Il contenuto del piano elaborato congiuntamente
forma oggetto di apposito accordo preliminare ai sensi
degli articoli 15 e 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e
successive modificazioni. Entro i novanta giorni successivi
all'accordo il piano e approvato con provvedimento
regionale. Decorso inutilmente tale termine, il piano e
approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro,
sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio. L'accordo preliminare stabilisce altresì i
presupposti, le modalità ed i tempi per la revisione del
piano, con particolare riferimento all'eventuale
sopravvenienza di provvedimenti emanati ai sensi degli
articoli 140 e 141.
5) Art. 145, comma 5 «La regione disciplina il procedimento
di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici
alle previsioni della pianificazione paesaggistica
assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al
procedimento medesimo».

P. Q. M.
Si conclude perchè le norme impugnate siano dichiarate
costituzionalmente illegittime.
Si produce estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri in data 30 marzo 2007.
Roma, addì 14 aprile 2007
L'Avvocato dello Stato: Francesco Lettera
07C0600