1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 17-7-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 170 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 ottobre 2012
Ordinanza del 22 ottobre 2012 emessa dal Giudice di pace di Milano nel procedimento civile promosso da S. C. e N. L. contro M. A. M. D. e Assicurazioni Generali Spa Fgvs. Procedimento civile - Astensione e ricusazione del giudice - Giudice di pace che, a causa del sistema retributivo fondato sul "cottimo", ritiene di non poter essere o di non poter apparire imparziale - Facolta' di astenersi anche senza autorizzazione del capo dell'ufficio - Omessa previsione - Contrasto con la garanzia di terzieta' e imparzialita' del giudice, con il dovere di adempiere le funzioni pubbliche con disciplina ed onore, e con il principio di ragionevolezza - Auspicio che la Corte costituzionale proceda all'autorimessione della questione di costituzionalita' della norma (art. 11, comma 2, della legge n. 374 del 1991) che regola il trattamento economico del giudice di pace. - Cod. proc. civ., art. 51. - Costituzione, artt. 3, 54, comma secondo, e 111, comma secondo. (13C00260) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 17-7-2013)

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa promossa da S.
C. e N. L. con Avv. Roberto Rogate via Nicola Piccinni 23, Milano,
attrici;
Contro:
M. A. e M. D., residenti in via C.B. n. 2, Milano convenuti
contumaci
Assicurazioni Generali spa - FGVS - con Avv. Giuliano Fede
Pellone Corso di Porta Romana n. 79, Milano, convenuta

Fatto

S. C. e N. L., rappresentante e difese giusta procura speciale a
margine dell'atto di citazione dall'Avv. Roberto Rogate ed
elettivamente domiciliate presso il suo studio in Milano, via Nicola
Piccinni n. 23, con atto di citazione regolarmente notificato
convenivano in giudizio M. A. e M. D., rispettivamente conducente e
proprietario dell'autoveicolo Lancia tg, e la Società Assicurazioni
Genereali spa - quale impresa designata del Fondo di Garanzia Vittime
della Strada - per sentirli condannare al risarcimento di tutti i
danni dalle stesse subiti in occasione dell'incidente stradale
verificatosi in Milano, piazza Diocleziano, in data 10 gennaio 2010,
alle ore 12,15 circa.
Deducevano le attrici che nelle anzidette circostanze di luogo e
di tempo la sig.ra N. L. si sarebbe trovata alla guida del veicolo
Renault Clio tg, di proprietà della sig.ra S.C., ferma in colonna al
semaforo di piazza Diocleziano, intersezione con via Cenisio, quando
sopraggiungeva da tergo il furgone Lancia tg, di proprietà di D.M. e
condotto da A. M., che tamponava il veicolo della sig.ra C. S.
Aggiungevano le attrici che, a causa dell'anzidetto incidente, la
sig.ra L. N. riportava lesioni fisiche con conseguente danno
biologico ed inabilità temporanea - quantificati in € 3.044,35 - e
che l'autovettura della sig.ra C. S. subiva danni materiali per €
2.984,35 (oltre ad € 60,00 per il soccorso stradale).
Aggiungevano ancora le attrici che il veicolo dei convenuti, dopo
gli opportuni accertamenti, risultava privo di copertura assicurativa
al momento del sinistro e, pertanto, le stesse dopo essersi rivolte
al proprietario del veicolo si sono rivolte alla Società Generali
Assicurazioni spa, quale Impresa designata per il Fondo Vittime della
Strada.
I convenuti A. M., e D. M. non si costituivano e venivano
dichiarati contumaci.
Si costituiva invece la convenuta Generali Assicurazioni spa la
quale contestava in toto le domande delle attrici e proponeva domanda
di regresso nei confronti degli altri convenuti ex art. 292 d.lgs n.
209/2005, ma in via pregiudiziale eccepiva l'improponibilità delle
domande formulate dalle attrici per il mancato rispetto delle
condizioni di procedibilità stabilite dagli artt. 142, 145 e 148
d.lgs n. 209/2005 e in via preliminare eccepiva il difetto di
legittimazione passiva delle Assicurazioni Generali spa (F.G.V.S.)
per non aver le attrici fornito la prova che il veicolo dei convenuti
(Lancia tg.) al momento del sinistro era privo di copertura
assicurativa.
All'udienza del 25 maggio 2012 il Difensore della convenuta
Generali Assicurazioni spa, ritenendo dirimenti le eccezioni
proposte, chiedeva fissarsi udienza di precisazione delle
conclusioni.
Il giudice, accogliendo la domanda della convenuta, fissava, ai
sensi e per gli effetti dell'art. 187 cod. proc. civ., al 12 ottobre
2012 l'udienza per la precisazione delle conclusioni e la discussione
della causa.
Nel corso dell'anzidetta udienza il giudice dopo aver rilevato
che la sentenza sulle eccezioni della convenuta potrebbe essere
ovviamente di accoglimento o di rigetto, riteneva di dover
evidenziare l'esistenza di un suo personale interesse (incompatibile
con la funzione giurisdizionale) ad emettere una sentenza di
accoglimento (e non di rigetto) perchè con la sentenza di
accoglimento (ma non anche con la sentenza di rigetto) riceverebbe un
certo compenso (art. 11 L. n. 374/91).
Il Difensori di entrambe le parti non contestavano l'obiettiva
esistenza di un interesse «personale» del giudice; il Difensore delle
attrici, però, invitava il giudice ad astenersi e a rimettere la
causa al Coordinatore.
Il giudice esonerava le parti dal dovere di precisare le
rispettive conclusioni e si riservava di chiedere al Coordinatore -
ai sensi dell'art. 51, comma 2, cod. proc. civ.- l'autorizzazione ad
astenersi.
La domanda del giudice intesa ad ottenere l'autorizzazione ad
astenersi dal Coordinatore però veniva rigettata perchè - a Suo
avviso - non sussistono valide ragioni perchè il giudice
assegnatario debba spogliarsi della causa.

Diritto

Questo giudice, per le considerazioni che seguono, ritiene che la
decisione sulle questioni sollevate dalla convenuta (improponibilità
o improcedibilità della domanda delle attrici e difetto di
legittimazione passiva) debba essere preceduta dalla soluzione di una
questione di legittimità costituzionale concernente la possibilità
per il giudice di astenersi anche senza l'autorizzazione del capo
dell'ufficio, quando, a parere del giudice, non sussistono le
condizioni che possano garantire al giudice di essere imparziale e/o
di apparire imparziale.
L'indipendenza e l'imparzialità del giudice - sempre ritenute
essenziali per l'esercizio di qualsiasi funzione giurisdizionale -
con la Legge costituzionale 23 novembre 1992, n. 2, sono state anche
formalmente e solennemente riaffermate e al secondo comma dell'art.
111 della Costituzione è previsto che «Ogni processo deve svolgersi
...davanti ad un giudice terzo ed imparziale».
Il giudice, un qualsiasi giudice e quindi anche un giudice di
pace - in base a quanto prevede la Costituzione ed insegna la Corte
costituzionale - deve non solo essere obiettivo ed imparziale, ma
deve anche apparire o poter apparire obiettivo ed imparziale.
La Corte costituzionale, in una Sua non recente Sentenza, dalla
quale non si è mai discostata, ha affermato che «Va escluso nel
giudice qualsiasi anche indiretto interesse alla causa da decidere, e
deve esigersi che la legge garantisca l'assenza di qualsiasi
aspettativa di vantaggi, come di timori di alcun pregiudizio,
preordinando gli strumenti atti a tutelare l'obiettività della
decisione» (Sent. n. 60/1969).
Invece, per i giudici di pace (ma anche per i giudici tributari)
la legge prevede un sistema retributivo fondato sul «cottimo» (un
certo compenso per ogni procedimento definito o cancellato dal ruolo
o per ogni ricorso deciso) che, anche se non nuoce ai giudici, nuoce
all'obiettività della decisione e alla credibilità della giustizia.
La retribuzione a cottimo, indubbiamente ha il pregio, ma al
tempo stesso il difetto (di gran lunga più rilevante del pregio), di
far sorgere un interesse personale (incompatibile con la funzione
giurisdizionale) a decidere e a decidere nel minor tempo possibile il
maggior numero di cause.
I giudici retribuiti a cottimo, obiettivamente, sono condizionati
nelle loro decisioni ed emettono provvedimenti che ad almeno una
delle parti, non di rado, possono apparire «inquinati» da interessi
personali.
Non può peraltro escludersi che alcuni giudici, probabilmente
pochi, per non apparire «interessati», possano emettere o emettano
provvedimenti in contrasto con il loro personale interesse ma che non
emetterebbero se non fossero retribuiti a cottimo, Ma anche in tal
caso i provvedimenti emessi sono o sarebbero «viziati»...
Sulla retribuzione a cottimo per i giudici di pace, alcuni anni
fa (25 ottobre 2005), alcuni membri del Consiglio superiore della
Magistratura - aderenti al Movimento per la Giustizia - hanno
lanciato un allarme: «Gli effetti anomali del sistema di retribuzione
(prevalentemente a «cottimo») dei giudici di pace costituiscono
costante e prevalente causale dei rilievi deontologici che
interessano i magistrati onorari, di cui il plenum giudice
disciplinare. Nonostante il limite previsto di recente per le
indennità dei giudici di pace (72.000 euro annui), continuano a
pervenire segnalazioni di condotte finalizzate ad incrementare
l'utile economico attraverso autentiche distorsioni della
giurisdizione. Si tratta di condotte che... imporrebbero una seria
revisione normativa delle modalità di compenso delle attività della
magistratura di pace.»
Non risulta, o almeno non risulta allo scrivente, che la
situazione sia cambiata in meglio o che gli aderenti al Movimento per
la Giustizia abbiano cambiato opinione.
Alcuni giudici ordinari (sia pure onorari) e alcuni giudici
tributari, ritenendo la retribuzione a cottimo incompatibile con
l'esercizio di una qualsiasi funzione giurisdizionale, hanno già
richiamato l'attenzione della Corte costituzionale sulle norme che
prevedono tale sistema retributivo ma la Corte non si è mai
pronunciata nel merito per mancanza di «rilevanza» nel giudizio a quo
della relativa questione.
Sarebbe auspicabile, però, a parere di questo giudice, che la
Corte si pronunziasse per rimuovere una situazione di incertezza ma,
ovviamente, debbono sussistere i presupposti perchè la Corte possa e
debba pronunziarsi.
Nel caso oggetto d'esame, in base a quanto il Giudice delle leggi
ha affermato in una Sua non recente Sentenza, forse però sussistono
i presupposti perchè la Corte sollevi d'ufficio davanti a se stessa
questione di legittimità costituzionale della norma che prevede la
retribuzione a cottimo per i giudici di pace (art. 11, comma 2, L. n.
374/91).
In passato la Corte costituzionale ha affermato infatti che «La
Corte può sollevare davanti a se stessa in via incidentale una
questione di legittimità Costituzionale solo allorchè dubiti
dell'incostituzionalità di una norma, diversa da quelle impugnata,
ma che essa è chiamata necessariamente ad applicare nell'iter logico
per arrivare alla decisione sulla questione che le è stata proposta:
in altri termini, deve trattarsi di norma che si presenti
pregiudiziale alla definizione della questione principale e come
strumentale rispetto alla emananda decisione» (Sent. n. 122/76).
L'art. 11, comma 2, della L. n. 374/91 prevede che al giudice di
pace venga corrisposto il compenso di «€ 56,81 per ogni processo
assegnato e comunque definito o cancellato dal ruolo».
Questo giudice deve pronunziarsi su questioni pregiudiziali
(difetto di legittimazione passiva e inaprocedibilità della domanda
delle attrici) la cui decisione potrebbe definire il giudizio (art.
187 c.p.c.).
La sentenza sulle eccezioni sollevate dalla convenuta potrebbe
essere, ovviamente, di accoglimento o di rigetto
Per il giudice le due sentenze, però, obiettivamente, non sono
equivalenti.
Per la sentenza di accoglimento - in base al citato art. 11 della
L. n. 374/91- infatti il giudice riceverebbe un «congruo» compenso,
mentre per la sentenza di rigetto non riceverebbe alcun compenso.
Quindi nel decidere sulle questioni sollevate dalla convenuta
questo giudice, obiettivamente, non può essere o quanto meno non
può apparire «imparziale».
La norma di cui all'art. 11, comma 2, della L. n. 374/91, a
parere dello scrivente, è costituzionalmente illegittima (o quanto
meno è di dubbia legittimità costituzionale) perchè impedisce al
giudice di essere o di apparire obiettivo ed imparziale ma,
ovviamente, non è una norma applicabile nel presente giudizio e
quindi non può incidere almeno in modo diretto sulla decisione.
Tuttavia - come ha riconosciuto la stessa Avvocatura dello Stato
intervenuta in un recente giudizio di legittimità costituzionale -
la citata norma può incidere (solo!) «sulla serenità di giudizio
del giudicante».
Questo giudice non intende sollevare una questione di
legittimità costituzionale sulla norma che regola il trattamento
economico del giudice di pace, certo di una pronuncia di
inammissibili per «irrilevanza», ma auspica che la Corte
costituzionale voglia farlo.
Questo giudice, dovendo e volendo non solo essere ma anche
apparire obiettivo e imparziale, ma non potendo essere e/o non
potendo apparire obiettivo e imparziale, ha ritenuto e ritiene
doveroso astenersi (anche perchè, come risulta dal verbale di
udienza, per le anzidette considerazioni è stato formalmente
invitato da una delle parti in causa ad astenersi).
Per astenersi questo giudice ha chiesto - cosi come previsto
dall'art. 51, comma 2, c.p.c. - l'autorizzazione ad astenersi che,
però, non gli è stata concessa.
Questo giudice, non potendosi astenere, può e deve sottoporre al
giudizio della Corte costituzionale l'art. 51 cod. proc. civ. - nella
parte in cui detto articolo non prevede che il giudice di pace, che
ritiene di non poter essere o di non poter apparire imparziale a
causa del sistema retributivo fondato sul cottimo (art. 11, comma 2,
L. n. 374/91), possa astenersi anche senza autorizzazione del capo
dell'ufficio - in relazione all'art. 111, comma 2, «Ogni processo si
svolge...davanti a giudice terzo e imparziale» e all'art. 54, comma
2, «I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere
di adempierle con disciplina ed onore...» e all'art. 3
(ragionevolezza) della Costituzione.
Questo giudice non «propone» che l'astensione «facoltativa», di
cui all'ultimo comma dell'art. 51 cod. proc. civ., venga trasformata
in un diritto insindacabile del giudice ma ritiene che l'interesse
personale del giudice ad emettere un determinato provvedimento (nel
caso di specie una sentenza di accoglimento e non di rigetto) - e
tale interesse è strettamente connesso con la retribuzione a cottimo
- possa e debba rientrare tra le «gravi ragioni di convenienza» che
rendono opportuna, anzi doverosa, l'astensione.
Ed infine appare opportuno evidenziare che i giudici di pace, in
quanto retribuiti a cottimo e soltanto per i procedimenti definiti o
cancellati dal ruolo, hanno un personale interesse a non astenersi
perchè astenendosi non traggono alcun vantaggio anzi «limitano» i
loro compensi.
La Corte costituzionale si è già pronunciata su una questione
analoga (Ord. n. 123/99) ma i nuovi e diversi argomenti addotti con
la presente Ordinanza (in particolare il collegamento dell'astensione
con il sistema retributivo fondato sul cottimo), a parere del
remittente, meritano un riesame e dell'art. 51 cod. proc. civ. e
dell'art. 11 L. n. 374/91.
Trattasi di questione, per quanto esposto, «non manifestamente
infondata» ed anche «rilevante» ai fini della decisione della
presente causa ed in particolare ai fini della decisione sulle
eccezioni sollevate dalla convenuta (difetto di legittimazione
passiva e improcedibilità della domanda delle attrici).
Infatti se il citato art. 51 cod. proc. civ. - del quale, a
parere di questo giudice, non può essere data una diversa
interpretazione - fosse costituzionalmente illegittimo questo giudice
potrebbe legittimamente astenersi.
Se invece il citato art. 51 cod. proc. civ. dovesse essere
costituzionalmente legittimo questo giudice potrebbe e dovrebbe
pronunciarsi, pur avendo, obiettivamente, un personale interesse
(incompatibile con la funzione giurisdizionale) - ad emettere una
sentenza di accoglimento (con conseguente danno per le attrici).
Ed è significativo che il difensore della parte attrice, non
potendo formalmente ricusare il giudice, l'abbia invitato ad
astenersi.

P. Q. M.

Il Giudice di Pace di Milano,
Visto l'art. 23 della Legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara, d'ufficio, «non manifestamente infondata» e «rilevante»
per quanto in motivazione la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 51 cod. proc. civ. - nella parte in cui detto articolo non
prevede che il giudice di pace, che ritiene di non poter essere o di
non poter apparire obiettivo e imparziale a causa del sistema
retributivo fondato sul cottimo, possa astenersi anche senza
autorizzazione del capo dell'ufficio - in relazione all'art. 111,
comma 2, (imparzialità del giudice), all'art. 54, comma 2,
(modalità di svolgimento delle funzioni pubbliche), e all'art. 3
(ragionevolezza) della Costituzione.
Ordina che gli atti siano trasmessi alla Corte costituzionale e
sospende il giudizio in corso;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata a cura della
Cancelleria alle parti nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti delle Camere.
Milano, 22 ottobre 2012

Il Giudice di Pace: Piscitello