1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 16-11-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 73 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 ottobre 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 ottobre 2022 (della Regione Emilia-Romagna). Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Previsione che, nell'ambito delle competenze istituzionali e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione vigente, le Regioni, in applicazione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza, prossimita' ed efficacia, concorrono all'attuazione dei principi generali di cui all'art. 1 della legge n. 175 del 2017, quali principi fondamentali ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione. Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Osservatorio dello spettacolo - Previsione che la relativa composizione e le modalita' di funzionamento sono definite con uno o piu' decreti del Ministro della cultura, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentita la Conferenza Stato-Regioni. Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Sistema nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo - Definizione, con decreto del Ministro della cultura, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, delle modalita' di coordinamento e di indirizzo dell'osservatorio dello spettacolo nell'ambito del Sistema nazionale - Previsione che con il medesimo decreto sono stabilite, peraltro, le modalita' operative di realizzazione e funzionamento del predetto Sistema. Spettacolo - Regioni - Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo - Osservatori regionali dello spettacolo - Previsione che le Regioni, sulla base di criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza Stato-Regioni, promuovono l'istituzione dei medesimi osservatori e verificano, anche attraverso questi ultimi, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio rispetto ai risultati conseguiti - Previsione che le Regioni promuovono e sostengono, attraverso tali osservatori, anche con la partecipazione delle Province, delle Citta' metropolitane e dei Comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, le attivita' dello spettacolo dal vivo. - Legge 15 luglio 2022, n. 106 (Delega al Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo), artt. 5, comma 6; 6, comma 2, lettera c); 7, comma 1, primo periodo; 7, comma 1, secondo periodo; 7, comma 1, secondo periodo, lettera c). (22C00207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 16-11-2022)

Ricorso della Regione Emilia-Romagna (codice fiscale n.
80062590379), in persona del Presidente della regione pro tempore
Stefano Bonaccini, autorizzato con deliberazione della Giunta
regionale del 28 settembre 2022, n. 1619 (doc. 1), rappresentata e
difesa, come da procura speciale in calce al presente ricorso,
congiuntamente e disgiuntamente, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon
(codice fiscale FLCGDM45C06L736E) del Foro di Padova, con studio in
Padova, via San Gregorio Barbarigo n. 4, telefono 049-660231, telefax
049-8776503, Pec giandomenico.falcon@ordineavvocatipadova.it e
dall'avv. Andrea Manzi (codice fiscale MNZNDR64T26I804V) del Foro di
Roma, con studio in Roma, via Alberico II n. 33, telefono 06-3200355,
telefax 06-3211370, Pec andreamanzi@ordineavvocatiroma.org con
domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 6;
dell'art. 6, comma 2, lettera c); dell'art. 7, comma 1, primo
periodo; dell'art. 7, comma 1, secondo periodo; dell'art. 7, comma 1,
lettera c), della legge 15 luglio 2022, n. 106 recante «Delega al
Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo», pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale - Serie generale n. 180 del 3 agosto 2022,
per violazione degli articoli 117, terzo, quarto e sesto comma, e
118, primo e secondo comma, Cost., del principio di leale
collaborazione (art. 120, secondo comma, Cost.,), del principio di
legalità (art. 97, secondo comma, Cost.,), del principio di
proporzionalità e ragionevolezza (art. 3 Cost.,).

F a t t o

Nella Gazzetta Ufficiale del 3 agosto 2022, n. 180, è stata
pubblicata la legge 15 luglio 2022, n. 106, recante «Delega al
Governo e altre disposizioni in materia di spettacolo».
Come enuncia il titolo stesso della legge, essa contiene, accanto
alle norme di delega (che non formano oggetto della presente
controversia), altre disposizioni, destinate a trovare applicazione
immediata e in parte dirette alle regioni, comprese quelle ad
autonomia speciale.
Alcune di esse risultano, ad avviso della ricorrente regione,
lesive delle proprie attribuzioni costituzionali. Si tratta, in
particolare, di talune disposizioni degli articoli 5, 6 e 7 della
legge. Conviene tuttavia premettere, per chiarezza in relazione
all'oggetto del presente giudizio, che non si contestano in quanto
tali, in questa sede, nè l'Osservatorio nazionale dello spettacolo e
i compiti ad esso attribuiti, nè il Sistema nazionale a rete degli
osservatori dello spettacolo; si contestano, invece, da un lato
difetti di leale collaborazione nel delineare il ruolo delle regioni,
nel sistema così istituito, dall'altro talune interferenze, ad
avviso della ricorrente regione indebite, che la legge statale
prevede sulle modalità di esercizio delle competenze legislative e
amministrative della regione.
Le disposizioni oggetto del presente giudizio.
Gli articoli 5 e 6 della legge n. 106 del 2022 innovano
profondamente la natura dell'Osservatorio dello spettacolo, organo
già istituito dall'art. 5 della legge 30 aprile 1985, n. 163. Questo
era un organismo meramente interno, istituito nell'ambito
dell'ufficio studi e programmazione dell'allora Ministero del turismo
e dello spettacolo.
Il nuovo Osservatorio, invece, è istituito «al fine di
promuovere le iniziative nel settore dello spettacolo» quale
baricentro del Sistema nazionale a rete degli osservatori dello
spettacolo istituito dall'art. 6 del quale «fanno parte» - ai sensi
del primo comma - «l'Osservatorio dello spettacolo, di cui all'art.
5, e gli osservatori regionali dello spettacolo, di cui all'art. 7».
Si tratta, dunque, di un sistema integrato e condiviso tra Stato
e regioni.
Esso è ora chiamato, oltre che a raccogliere i dati e gli
elementi di conoscenza di cui all'art. 5, comma 2, ad «individuare le
linee di tendenza dello spettacolo nel suo complesso e dei singoli
settori nei mercati nazionali e internazionali», a promuovere «il
coordinamento con le attività degli osservatori istituiti dalle
regioni con finalità analoghe, anche al fine di favorire
l'integrazione di studi, ricerche e iniziative scientifiche in tema
di promozione nel settore dello spettacolo» (art. 5, comma 3) e a
provvedere «alla realizzazione del Sistema informativo nazionale
dello spettacolo, al quale concorrono tutti i sistemi informativi
esistenti».
In questo quadro, ad avviso della ricorrente regione e come
meglio si dirà nella parte in diritto, la compartecipazione delle
regioni mediante il meccanismo dell'intesa in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome, come disciplinato dalla legge n. 281 del 1997, risulta
costituzionalmente necessaria non solo per la definizione delle
«modalità di coordinamento e di indirizzo dell'Osservatorio dello
spettacolo nell'ambito del Sistema nazionale», come previsto
dall'art. 6, comma 2, bensì - ed in primo luogo - per la definizione
della «composizione e delle modalità di funzionamento
dell'Osservatorio nazionale».
Invece, l'art. 5, comma 6, prevede che le regioni siano
semplicemente sentite, e dunque coinvolte soltanto mediante
l'espressione di un parere espresso.
Di qui la presente impugnazione.
L'art. 6 della legge istituisce, come detto, il «sistema
nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo», integrato tra
Stato e regioni: al fine di «assicurare omogeneità ed efficacia
all'azione conoscitiva del settore dello spettacolo dal vivo e di
supporto pubblico alle relative attività, è istituito il Sistema
nazionale a rete degli osservatori dello spettacolo, di seguito
denominato «Sistema nazionale», del quale fanno parte l'Osservatorio
dello spettacolo, di cui all'art. 5, e gli osservatori regionali
dello spettacolo, di cui all'art. 7».
Il comma 2 affida ad un decreto del Ministro della cultura,
adottato previa intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, la definizione delle modalità di coordinamento e di
indirizzo dell'Osservatorio dello spettacolo nell'ambito del Sistema
nazionale. La presente impugnazione non solo non contesta tale
meccanismo, ma al contrario ne chiede l'estensione alla stessa
disciplina dell'Osservatorio nazionale.
Il comma 3 prevede che lo stesso decreto regoli anche:
a) le modalità operative per lo svolgimento di attività a
supporto degli osservatori regionali o in collaborazione con essi,
nel territorio di rispettiva competenza;
b) le modalità, gli strumenti e i criteri per il
monitoraggio delle attività dello spettacolo, nonchè per la
raccolta, la valutazione e l'analisi dei relativi dati, anche a
supporto delle attività di programmazione, monitoraggio e
valutazione degli interventi;
c) le modalità operative di realizzazione e funzionamento
del Sistema nazionale.
La presente impugnazione si riferisce alla lettera c), ed ha
natura cautelativa.
Infatti, l'ambito delle «modalità operative di realizzazione e
funzionamento del Sistema nazionale» risulta indeterminato, e
potrebbe essere inteso nel senso di includere la stessa disciplina
degli Osservatori regionali dello spettacolo.
L'art. 7 è dedicato agli Osservatori regionali dello spettacolo.
Esso si apre, in realtà, con una enunciazione generale
concernente la materia dello spettacolo, secondo la quale
«nell'ambito delle competenze istituzionali e nei limiti delle
risorse disponibili a legislazione vigente, le regioni, in
applicazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, prossimità
ed efficacia, concorrono all'attuazione dei principi generali di cui
all'art. 1 della legge 22 novembre 2017, n. 175, quali principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione,» (comma 1, primo periodo).
La ricorrente regione ritiene che tale formulazione sia in
evidente contrasto con le sue competenze costituzionali.
Il secondo periodo riguarda specificamente gli Osservatori
regionali, disponendo che le regioni, «sulla base di criteri
stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano:
a) promuovono l'istituzione di osservatori regionali dello
spettacolo per la condivisione e lo scambio di dati e di informazioni
sulle attività dello spettacolo dal vivo;
b) verificano, anche attraverso gli osservatori regionali
dello spettacolo, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio
rispetto ai risultati conseguiti, anche attraverso attività di
monitoraggio e valutazione, in collaborazione con l'Osservatorio
dello spettacolo;
c) promuovono e sostengono, attraverso gli osservatori
regionali dello spettacolo, anche con la partecipazione delle
province, delle città metropolitane e dei comuni, direttamente o in
concorso con lo Stato, le attività dello spettacolo dal vivo».
La ricorrente regione ritiene che il vincolo della propria
legislazione agli accordi sanciti in sede di Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano non sia conforme alla Costituzione.
Ritiene inoltre che sia costituzionalmente illegittima, in
particolare, la lettera c), nella parte in cui dispone che
l'attività di promozione e di sostegno regionale dello spettacolo
dal vivo sia svolta «attraverso gli osservatori regionali dello
spettacolo, anche con la partecipazione delle province, delle città
metropolitane e dei comuni, direttamente o in concorso con lo Stato».
Così precisato l'oggetto della presente impugnazione, la regione
ritiene che le disposizioni indicate in epigrafe siano
costituzionalmente illegittime per le seguenti ragioni di diritto.
Le competenze regionali in materia di spettacolo (e di
organizzazione amministrativa).
L'intervento normativo censurato riguarda lo spettacolo,
attività che la giurisprudenza di codesta Corte ha ricondotto alla
competenza legislativa concorrente della regione e segnatamente al
titolo «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attività culturali» fin dalla sentenza n. 255 del
2004 e dalla successiva sentenza n. 285 del 2005.
Infatti, nella sentenza n. 255 del 2004 codesta Corte
costituzionale, rilevando che l'assenza delle attività di sostegno
degli spettacoli nel catalogo di materie di cui al nuovo art. 117
Cost. non implica automaticamente che tale settore sia stato affidato
alla esclusiva responsabilità delle regioni, ha affermato che «la
materia concernente la 'valorizzazione dei beni culturali e
ambientali e promozione e organizzazione di attività culturalì,
affidata alla legislazione concorrente di Stato e regioni ...
ricomprende senza dubbio nella sua seconda parte, nell'ambito delle
più ampie attività culturali, anche le azioni di sostegno degli
spettacoli».
La sentenza evidenzia che nell'art. 117, comma terzo, Cost., la
materia della «promozione ed organizzazione di attività culturali»
è attribuita alle regioni «senza esclusione alcuna, salvi i soli
limiti che possono indirettamente derivare dalle materie di
competenza esclusiva dello Stato ai sensi del secondo comma dell'art.
117 Cost., (come, ad esempio, dalla competenza in tema di "norme
generali sull'istruzione" o di tutela dei beni culturali')». Con la
conseguenza che «ora le attività culturali di cui al terzo comma
dell'art. 117 della Costituzione riguardano tutte le attività
riconducibili alla elaborazione e diffusione della cultura, senza che
vi possa essere spazio per ritagliarne singole partizioni come lo
spettacolo».
La sentenza citata conclude, significativamente, che «questo
riparto di materie evidentemente accresce molto le responsabilità
delle regioni, dato che incide non solo sugli importanti e
differenziati settori produttivi riconducibili alla cosiddetta
industria culturale, ma anche su antiche e consolidate istituzioni
culturali pubbliche o private operanti nel settore (come, ad esempio
e limitandosi al solo settore dello spettacolo, gli enti lirici o i
teatri stabili); con la conseguenza, inoltre, di un forte impatto
sugli stessi strumenti di elaborazione e diffusione della cultura
(cui la Costituzione, non a caso all'interno dei «principi
fondamentali», dedica un significativo riferimento all'art. 9)».
L'evocazione dell'art. 9 Cost., del resto, è altamente
significativa, posto che la disposizione in parola proclama che «la
Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca
scientifica e tecnica», e dunque intesta la funzione di promozione al
complesso degli enti menzionati dall'art. 114, primo comma, Cost.:
sicchè l'attribuzione alle regioni di competenza concorrente in
materia di «valorizzazione dei beni culturali e ambientali e
promozione e organizzazione di attività culturali», così come la
parallela devoluzione della materia di «ricerca scientifica e
tecnologica», altro non è che il coerente riflesso, sul piano del
riparto, del principio promanante dall'art. 9, primo comma, Cost.
La sentenza n. 285 del 2004 ha poi confermato, riprendendo la
sentenza n. 255 del 2004 che «"le attività di sostegno degli
spettacoli", tra i quali evidentemente rientrano le attività
cinematografiche, sono sicuramente riconducibili alla materia
"promozione ed organizzazione di attività culturali" affidata alla
legislazione concorrente di Stato e regioni» e che «[le] "attività
culturali" di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., ... «riguardano
tutte le attività riconducibili alla elaborazione e diffusione della
cultura, senza che vi possa essere spazio per ritagliarne singole
partizioni come lo spettacolo» (sentenza n. 255 del 2004)».
Più recentemente, allo stesso titolo sono stati ascritti gli
spettacoli di rievocazione storica (sentenza n. 71 del 2018).
Per completezza di illustrazione si deve aggiungere che le norme
impugnate riguardano anche la materia di «organizzazione
amministrativa delle regioni e degli enti pubblici regionali».
Trattasi di «materia ... attribuita alla competenza residuale
delle regioni (art. 117, quarto comma, Cost.), da esercitare nel
rispetto dei «principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento» fissati negli statuti (art. 123 Cost.)», non soggetta,
invece, ai principi fondamentali della materia, perchè «disciplina
statale non è rilevante per l'esercizio della potestà legislativa
regionale in materia residuale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma,
Cost.» (in questi termini la sentenza n. 233 del 2006).
Nell'esercizio di queste competenze diverse regioni ordinarie si
sono già dotate di Osservatori regionali dello spettacolo, o di
organismi affini.
Si richiama l'art. 38, della legge regionale Veneto 6 maggio
2019, n. 17, «Legge per la cultura», che ha istituito presso la
Giunta regionale «l'Osservatorio dello spettacolo dal vivo che, ai
fini dello sviluppo e evoluzione del settore, analizza l'offerta di
spettacolo nel territorio in tutte le sue forme»; l'art. 10 della
legge regionale Basilicata 12 dicembre 2014, n. 37, «Promozione e
sviluppo dello spettacolo», che istituisce, «senza oneri per la
finanza regionale, l'Osservatorio regionale per lo spettacolo,
incardinato nell'Ufficio competente, al fine di favorire la
promozione e lo sviluppo dei processi culturali regionali»; l'art. 11
della legge regionale Campania 15 giugno 2007, n. 6, recante
«Disciplina degli interventi regionali di promozione dello
spettacolo», ai sensi del quale «è istituito l'osservatorio
regionale sullo spettacolo, presieduto dall'assessore al ramo, e di
cui fanno parte, oltre al dirigente del settore competente, tre
esperti della materia designati: a) uno dalle associazioni di
categoria; b) uno dall'assessore regionale competente; c) uno dalla
commissione consiliare permanente competente per materia»,
Osservatorio cui la medesima legge regionale intitola diverse
funzioni; la legge regionale Puglia 29 aprile 2004, n. 6, «Norme
organiche in materia di spettacolo e norme di disciplina transitoria
delle attività culturali», che all'art. 6 istituisce «l'Osservatorio
regionale dello spettacolo composto da cinque esperti di nomina
regionale, di cui tre designati rispettivamente dall'Associazione
nazionale comuni italiani (ANCI) e dall'Unione delle province
d'Italia (UPI) e dall'Associazione di categoria maggiormente
rappresentativa delle organizzazioni dello spettacolo» (comma 1),
organismo che «rileva ed elabora dati ed elementi tecnici utili alla
predisposizione del programma regionale di cui all'art. 5, in ordine
agli operatori e alle attività di spettacolo sul territorio
regionale. Fornisce, a richiesta degli enti di cui all'art. 3, pareri
sulle attività ivi descritte» (comma 2).
La Regione Emilia-Romagna ha disciplinato la materia dello
spettacolo sin dalla legge regionale 5 luglio 1999, n. 13, «Norme in
materia di spettacolo», ovviamente oggetto di successivi
aggiornamenti e modifiche.
Quanto all'esercizio delle competenze, le disposizioni generali
di cui all'art. 2 sanciscono, tra l'altro, che «la regione, in
concorso con gli enti locali, definisce la programmazione regionale e
contribuisce alla definizione dei programmi nazionali delle attività
di spettacolo, favorisce il consolidamento del rapporto dei soggetti
con il territorio e promuove nuove attività e la circuitazione degli
spettacoli» (comma 1) e che «la regione e gli enti locali concorrono,
nell'ambito delle proprie competenze, all'esercizio delle funzioni di
programmazione, promozione, produzione e sviluppo delle attività di
spettacolo, anche in relazione a finalità turistiche ed educative»
(comma 2).
L'art. 3 definisce puntualmente, nelle lettere da a) a i), le
numerose funzioni assegnate ai comuni o delle loro Unioni in materia
di promozione dello spettacolo in generale e dello spettacolo dal
vivo in particolare, nel quadro della tipologia di interventi
definita dall'art. 4.
Secondo l'art. 8, «la regione provvede direttamente
all'organizzazione di attivita': ... b) di osservatorio sulle realtà
dello spettacolo, anche con la collaborazione di enti locali ed
operatori dello spettacolo al fine di realizzare rilevazioni, analisi
e ricerche, anche per valutare gli andamenti del settore e
l'efficacia dell'intervento regionale» (comma 1, lettera b).
Invece, ad avviso della ricorrente regione le disposizioni
impugnate della legge n. 106 del 2022 non tengono conto del quadro di
competenze costituzionali sopra delineato, ma al contrario lo
contraddicono nei modi e sotto i profili di seguito illustrati.
I. Illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, primo periodo,
della legge n. 106 del 2022, per violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
La regione impugna in primo luogo l'art. 7, primo comma, primo
periodo, della legge n. 106 del 2022, per violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost. secondo il quale «nell'ambito delle competenze
istituzionali e nei limiti delle risorse disponibili a legislazione
vigente, le regioni, in applicazione dei principi di sussidiarietà,
adeguatezza, prossimità ed efficacia, concorrono all'attuazione dei
principi generali di cui all'art. 1 della legge 22 novembre 2017, n.
175, quali principi fondamentali ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione».
Come si è esposto in narrativa, la disposizione rappresenta una
dichiarazione programmatica con cui il legislatore della legge n. 106
del 2022 definisce riduttivamente la posizione costituzionale della
regione nella materia dello spettacolo ascritta alla competenza
concorrente relativa alla «promozione e organizzazione di attività
culturali». La ragione dell'illegittimità consiste nel contrasto con
la regola costituzionale di riparto nelle materie di competenza
concorrente, nella quale «spetta alle regioni la potestà
legislativa, salvo che per la determinazione dei principi
fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato», secondo
quanto recita il secondo periodo del terzo comma dell'art. 117 Cost.:
formulazione che, come ha osservato codesta Corte già a ridosso
della entrata in vigore della legge cost. n. 3 del 2001, «rispetto a
quella previgente dell'art. 117, comma 1, esprime l'intento di una
più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare in
queste materie e la competenza statale, limitata alla determinazione
dei principi fondamentali della disciplina» (sentenza n. 282 del
2002, più volte ripresa in seguito, da ultimo nelle sentenze n. 231
del 2017, punto 9.3.2 e n. 126 del 2017, punto 4.1.).
Sembra evidente, infatti, da un lato che la titolarità regionale
della materia, salvo il solo limite dei principi fondamentali posti
dalla legge dello Stato, non può essere descritta in termini di mero
«concorso» all'attuazione di tali principi; dall'altro, che ove e nei
limiti in cui il principio di sussidiarietà imponesse l'attrazione
di funzioni allo Stato, ciò dovrebbe avvenire nel quadro delle
regole sancite sin dalla sentenza n. 303 del 2003; ancora, che, per
quanto riguarda la disciplina e la distribuzione delle funzioni nel
territorio della regione, ogni valutazione di sussidiarietà,
adeguatezza, prossimità ed efficacia compete al legislatore
regionale; infine, che il limite «delle risorse disponibili» può
riferirsi soltanto alle assegnazioni sull'apposito fondo, ma non può
incidere sull'autonomia di spesa della regione.
La norma impugnata, dunque, declassa una potestà concorrente,
caratterizzata dal concorso vincolato tra principi statali e
disciplina di svolgimento di spettanza regionale, ad una minore
potestà legislativa regionale, della quale lo Stato già in via
ordinaria (e non solo per le eventuali e derogatorie esigenze di
sussidiarieta') sarebbe competente non solo a dettare i principi, ma
a stabilire esso stesso la disciplina della materia, al cui
completamento la regione sarebbe chiamata soltanto a concorrere.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 5, comma 6, della legge
n. 106 del 2022, per violazione degli articoli 117, terzo comma, 118,
primo e secondo comma, Cost. e del principio di leale collaborazione
(art. 120, secondo comma, Cost.).
La regione censura anche l'art. 5, comma 6, della legge n. 106
del 2022, nella parte in cui prevede che i decreti del Ministro della
cultura, di concerto con il Ministro del lavoro, diretti a regolare
la composizione e le modalità di funzionamento dell'Osservatorio
sono adottati «sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome», anzichè «d'intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome».
Precisamente, la disposizione impugnata prevede che «la
composizione e le modalità di funzionamento dell'Osservatorio sono
definite con uno o più decreti del Ministro della cultura, di
concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, da
adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra
lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e
previo parere delle commissioni parlamentari competenti per materia,
che si pronunciano entro quaranta giorni dalla trasmissione degli
schemi di decreto, trascorsi i quali i decreti possono essere
adottati anche in mancanza del parere. Con i medesimi decreti sono
stabilite le modalità di raccolta e pubblicazione delle informazioni
di cui al comma 2 e di tenuta del registro di cui al comma 5, le
modalità operative di realizzazione, gestione e funzionamento del
Sistema informativo nazionale dello spettacolo, nonchè la
composizione e le modalità di funzionamento, senza oneri per la
finanza pubblica, della Commissione tecnica di cui al comma 5».
La regione, nel presente ricorso, non contesta la determinazione
del legislatore statale di istituire, ben oltre il mero coordinamento
informativo, un sistema a rete complessivamente orientato alla
promozione delle iniziative nel settore dello spettacolo, nè
contesta il ruolo generale di coordinamento assegnato
all'Osservatorio nazionale nel sistema a rete.
Essa ritiene, tuttavia, che la condivisione debba operare anche
in relazione alla struttura e composizione del baricentro del sistema
comune, nel momento in cui la relativa disciplina viene affidata ad
una fonte secondaria.
La regione ricorrente deve infatti evidenziare che nel momento in
cui lo Stato si intitola funzioni in una materia regionale ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, eccedenti la competenza statale sul
coordinamento informativo dei dati delle amministrazioni
territoriali, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera r),
Cost. l'incisione delle attribuzioni legislative ed amministrative
regionali può passare soltanto per le forme costituzionalmente
ammesse dopo la riforma del Titolo V della parte seconda
della Costituzione vale a dire in applicazione del principio di
sussidiarietà nella sua valenza ascendente e nel rispetto del
principio di leale collaborazione, sancito dall'art. 120, secondo
comma, Cost.
Si noti che le scelte che il decreto interministeriale è
chiamato ad operare sono di carattere politico-discrezionale, e non
meramente tecnico, considerato che esso dovrà regolare anche e prima
di tutto la composizione dell'organo, e che la legge non dà
indicazione alcuna su questo punto.
Di qui la necessità che il principio di leale collaborazione sia
declinato nella forma della intesa e non in quella minimale della
mera consultazione.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, lettera c),
della legge n. 106 del 2022, per violazione dell'art. 117, terzo,
quarto e sesto comma, Cost. e dei principi costituzionali sui
rapporti tra atti normativi statali e fonti regionali, confermati
anche dall'art. 117, sesto comma, Cost. Violazione del principio di
legalità (art. 97, secondo comma, Cost.).
La regione, in via cautelativa, impugna anche l'art. 6, comma 2,
lettera c), della legge n. 106 del 2022.
L'art. 6, comma 2, della legge, dopo aver previsto che «con
decreto del Ministro della cultura, da adottare entro centoventi
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa
intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono
definite le modalità di coordinamento e di indirizzo
dell'Osservatorio dello spettacolo nell'ambito del Sistema
nazionale», aggiunge che «con il medesimo decreto sono stabiliti: a)
le modalità operative per lo svolgimento di attività a supporto
degli osservatori regionali o in collaborazione con essi, nel
territorio di rispettiva competenza; b) le modalità, gli strumenti e
i criteri per il monitoraggio delle attività dello spettacolo,
nonchè per la raccolta, la valutazione e l'analisi dei relativi
dati, anche a supporto delle attività di programmazione,
monitoraggio e valutazione degli interventi; c) le modalità
operative di realizzazione e funzionamento del Sistema nazionale».
Come si è anticipato nella parte narrativa, la censura della
regione è diretta contro la lettera c), per l'ipotesi che l'oggetto
«modalità operative di realizzazione e funzionamento del Sistema
nazionale» - Sistema del quale, come pure si è ricordato, fanno
parte l'Osservatorio nazionale dello spettacolo, di cui all'art. 5, e
gli Osservatori regionali dello spettacolo, di cui all'art. 7 -
comprenda anche la disciplina degli Osservatori regionali.
La ricorrente regione non ritiene che tale ipotesi sia fondata, e
che al contrario la legge statale nel suo insieme debba essere intesa
nel senso che la disciplina degli osservatori regionali dello
spettacolo rimane - come è sempre stata - rimessa al legislatore
regionale. Ove così non fosse, la disposizione sarebbe invece
illegittima in parte qua, sotto diversi profili.
3.1. Anzitutto, la norma andrebbe ad invadere la potestà
residuale in materia di organizzazione regionale, ai sensi dell'art.
117, quarto comma, Cost.
Infatti, l'organizzazione di un ufficio regionale verrebbe
regolata da una fonte statale, priva di competenza in materia di
organizzazione regionale.
3.2. Sotto un secondo profilo, trattandosi di fonte statale
secondaria, di carattere sostanzialmente regolamentare,
l'incompetenza dell'atto è evidenziabile anche in riferimento
all'art. 117, sesto comma, Cost., che riconosce allo Stato competenza
regolamentare solo «nelle materie di legislazione esclusiva»: ciò
che non si può dire, all'evidenza, per la disciplina degli
Osservatori regionali dello spettacolo, peraltro in molti casi già
istituiti e disciplinati con legge regionale, come è avvenuto, ad
esempio, nel caso della Regione Veneto, che ha istituito
l'Osservatorio dello spettacolo dal vivo, con sede presso la Giunta
regionale (art. 38 della legge regionale 16 maggio 2019, n. 17,
«Legge per la cultura»).
3.3. Anche se si volesse prescindere da tale limitazione, la
norma, ove consentisse alla fonte regolamentare di condizionare la
legge regionale sulla organizzazione dell'osservatorio regionale
dello spettacolo, risulterebbe illegittima per contrasto con i
principi costituzionali in materia di rapporti tra fonti statali e
fonti regionali, derivanti dalla natura di legge della fonte
regionale, assoggettata ad uno specifico sistema di limiti di
carattere legislativo (art. 117, primo, terzo e quarto comma, Cost.):
di modo che sono in ogni caso esclusi nelle materie di competenza
concorrente, limitazioni derivanti da fonti regolamentari o comunque
secondarie.
Si noti che, anche prima della riforma del Titolo V, l'eventuale
vincolo a carico della legge regionale derivante dagli atti di
indirizzo e coordinamento statali adottati in forma non legislativa
era condizionato, secondo il chiaro insegnamento di codesta Corte,
dal rispetto del principio di legalità in senso sostanziale, sul
presupposto che la fonte del vincolo fosse la legge stessa, tenuta
dunque a conformare nel contenuto l'atto amministrativo rivolto alle
regioni.
La giurisprudenza costituzionale aveva altresì detto, con
altrettanta chiarezza, che «un regolamento (governativo o
ministeriale) non può contenere norme miranti a limitare la sfera di
competenza delle regioni nelle materie loro attribuite, in quanto
esse 'non sono soggette, in linea di principio, alla disciplina
dettata con i regolamenti governativì (sentenze n. 507 del 2000 e n.
352 del 1998)» (sentenza n. 84 del 2001, punto 4).
Anche (e a maggior ragione) nel nuovo riparto - ha precisato
codesta Corte nella sentenza n. 303 del 2003, al punto 7 - «alla
fonte secondaria statale è inibita in radice la possibilità di
vincolare l'esercizio della potestà legislativa regionale o di
incidere su disposizioni regionali preesistenti (sentenza n. 22 del
2003); e neppure i principi di sussidiarietà e adeguatezza possono
conferire ai regolamenti statali una capacità che è estranea al
loro valore, quella cioè di modificare gli ordinamenti regionali a
livello primario»: a tali principi, infatti, non può essere
riconosciuta «l'attitudine a vanificare la collocazione sistematica
delle fonti conferendo primarietà ad atti che possiedono lo statuto
giuridico di fonti secondarie e a degradare le fonti regionali a
fonti subordinate ai regolamenti statali o comunque a questi
condizionate». E in questo senso si è attestata anche la
giurisprudenza costituzionale successiva: si veda, da ultimo, la
sentenza n. 180 del 2020, al punto 4.1, in cui si ribadisce che alle
«fonti normative secondarie ..., in quanto tali, «è inibita in
radice la possibilità di vincolare l'esercizio della potestà
legislativa regionale o di incidere su disposizioni regionali
preesistenti (sentenza n. 22 del 2003); e neppure i principi di
sussidiarietà e adeguatezza possono conferire ai regolamenti statali
una capacità che è estranea al loro valore, quella cioè di
modificare gli ordinamenti regionali a livello primario» (sentenza n.
303 del 2003)» e si aggiunge che «le norme regolamentari, infatti,
non possono essere ascritte «all'area dei principi fondamentali»
delle materie concorrenti, «in quanto la fonte regolamentare, anche
in forza di quanto previsto dall'art. 117, sesto comma, Cost.,
sarebbe comunque inidonea a porre detti principi» (sentenza n. 92 del
2011) e, quindi, a vincolare il legislatore regionale (sentenza n.
162 del 2004)».
3.4. Sotto un ulteriore profilo, considerato che la norma affida
ad un atto sublegislativo la disciplina della organizzazione degli
uffici, risulta violato anche il principio di legalità fondato nella
riserva di legge in materia di organizzazione dei pubblici uffici,
sancita dall'art. 97, secondo comma, Cost.
Se è vero che si tratta di una riserva di legge relativa, è
anche vero che, ove vi fosse una competenza statale, almeno le regole
di base dovrebbero essere dettate dal legislatore.
Evidente è anche la ridondanza del vizio sulle competenze
legislative della regione in materia di organizzazione amministrativa
(art. 117, quarto comma, Cost.), peraltro riferite ad una materia, lo
spettacolo, anch'essa di competenza regionale (art. 117, terzo comma,
Cost.). Trattasi, come si è già esposto al punto I, di competenze
già esercitate, che l'ente dovrebbe esercitare nuovamente sulla base
di un condizionamento che, alla stregua di quanto sopra considerato,
non può essere ammesso.
Per mero scrupolo di difesa si osserva che i profili di
illegittimità evidenziati nel presente punto non sono eliminati
dalla previsione della intesa con la Conferenza permanente, che non
è un succedaneo nè dell'autonomia normativa, riconosciuta a ciascun
ente, nè dei principi in materia di fonti, nè del principio di
legalità. A conferma di ciò è sufficiente il rilievo secondo il
quale le competenze costituzionali, riguardino esse i poteri dello
Stato o le attribuzioni di Stato e regioni, non sono disponibili
neppure da parte dei titolari delle stesse.
IV. Illegittimità costituzionale dell'art. 7, primo comma, secondo
periodo, per violazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
Violazione dei principi costituzionali in materia dei rapporti tra
atti nazionali e regionali, confermati anche dall'art. 117, sesto
comma, Cost. e del principio di legalità (art. 97, secondo comma,
Cost.).
Le argomentazioni esposte al punto precedente valgono anche a
dimostrare i profili di illegittimità costituzionale dell'art. 7,
comma 1, secondo periodo.
Tale disposizione stabilisce che «le regioni, sulla base di
criteri stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano: a) promuovono l'istituzione di
osservatori regionali dello spettacolo per la condivisione e lo
scambio di dati e di informazioni sulle attività dello spettacolo
dal vivo; b) verificano, anche attraverso gli osservatori regionali
dello spettacolo, l'efficacia dell'intervento pubblico nel territorio
rispetto ai risultati conseguiti, anche attraverso attività di
monitoraggio e valutazione, in collaborazione con l'Osservatorio
dello spettacolo; c) promuovono e sostengono, attraverso gli
osservatori regionali dello spettacolo, anche con la partecipazione
delle province, delle città metropolitane e dei comuni, direttamente
o in concorso con lo Stato, le attività dello spettacolo dal vivo».
Oggetto di contestazione, rispetto a tale disposizione, è in
primo luogo la previsione secondo la quale le regioni disciplinano
gli oggetti indicati alle lettere a), b) e c) «sulla base di criteri
stabiliti con accordi sanciti in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano». Attraverso questa prescrizione, infatti, la norma
impugnata pretende di assoggettare l'esercizio della legislazione
regionale ad un presupposto e un vincolo derivanti da un atto
amministrativo di carattere politico, qual è l'accordo raggiunto in
Conferenza.
Benchè la disposizione non lo precisi espressamente, gli accordi
cui essa fa riferimento sono - sembra alla regione si debba ritenere
- gli accordi previsti dall'art. 4 del decreto legislativo n. 281 del
1997, ai sensi del quale «Governo, Regioni e province autonome di
Trento e di Bolzano, in attuazione del principio di leale
collaborazione e nel perseguimento di obiettivi di funzionalità,
economicità ed efficacia dell'azione amministrativa, possono
concludere in sede di Conferenza Stato-regioni accordi, al fine di
coordinare l'esercizio delle rispettive competenze e svolgere
attività di interesse comune», accordi che «si perfezionano con
l'espressione dell'assenso del Governo e dei Presidenti delle Regioni
e delle province autonome di Trento e di Bolzano».
Ora, interpretando tale disposizione, codesta ecc.ma Corte ha
stabilito che gli accordi raggiunti ai sensi dell'art. 4 del decreto
legislativo n. 281 del 1997 non sono idonei a vincolare la funzione
legislativa, limitandone l'efficacia al piano politico e negandone
ogni effetto di vincolo giuridico, come afferma con nettezza la
sentenza n. 437 del 2001.
In tale sentenza, la Corte conclude che le procedure di
cooperazione o di concertazione possono rilevare ai fini dello
scrutinio di legittimità di atti legislativi, solo in quanto
l'osservanza delle stesse sia imposta direttamente o indirettamente
(punto 3 del diritto): concetto, questo, ripreso anche dalla
giurisprudenza successiva (sentenza n. 237 del 2017, punto 9;
sentenza n. 137 del 2018, punto 3.5.3), che ha altresì ribadito che
«un accordo non può condizionare l'esercizio della funzione
legislativa (sentenze n. 160 del 2009 e n. 437 del 2001)» (sentenza
n. 176 del 2016, punto 4.2.2).
La norma impugnata, invece, imprime a tale accordo carattere
cogente, attribuendo a tale atto una forza che esso non ha di per sè
e che nemmeno la legge statale gli può conferire, dato che si
verrebbe in questo modo da un lato ad alterare i normali rapporti tra
atti non legislativi e atti legislativi, dall'altro, si inciderebbe
anche sui rapporti tra organi della regione, perchè si
trasformerebbe un atto di assenso del vertice dell'esecutivo
regionale in un limite alla potestà legislativa assegnata al
consiglio regionale. Non a caso, lo stesso art. 117, ottavo comma,
della Costituzione, riserva alla legge regionale la «ratifica [del]le
intese della regione con altre regioni per il migliore esercizio
delle proprie funzioni».
D'altronde, neppure sotto altro profilo vi è ragione e titolo
giustificativo per l'assoggettamento della legislazione regionale a
previ accordi con lo Stato.
L'accordo, infatti, interviene nella materia della organizzazione
amministrativa dell'ente, materia in cui la regione dispone di
potestà residuale (art. 117, quarto comma, Cost.), sicchè la legge
statale non ha titoli di intervento, trattandosi, peraltro, di
organizzazione di funzioni all'interno di un settore materiale
anch'esso di competenza regionale qual è lo spettacolo, di
competenza concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
(«promozione e organizzazione di attività culturali»).
In sintesi, la disposizione risulta illegittima sotto plurimi
profili.
Anzitutto, è illegittima per contrasto con l'art. 117, quarto
comma, Cost., perchè la norma interferisce con la potestà
legislativa residuale in materia di organizzazione degli uffici della
regione: interferenza che è evidente ove si osservi che regione
sarebbe costretta ad adottare specifiche soluzioni organizzative.
In secondo luogo, la norma viola, per i motivi esposti sopra, i
principi costituzionali che regolano i rapporti tra atti statali e
fonti regionali, impliciti nella attribuzione alla regione di potere
legislativo (art. 117, primo, terzo e quarto comma, Cost.) e nella
regola costituzionale sul riparto della potestà regolamentare (art.
117, sesto comma, Cost.).
Ancora, la norma contrasta con il principio di legalità e della
riserva di legge di cui all'art. 97, secondo comma, Cost., stante
l'inversione del corretto rapporto tra legge e atti amministrativi,
sia pure di carattere politico. Tale vizio ridonda in lesione della
autonomia regionale, che è prima di tutto una autonomia legislativa;
incide, all'interno della regione, sui rapporti tra esecutivo e
legislativo, per i motivi già esposti sopra; consente una
conformazione illegittima di un settore materiale, quello della
organizzazione amministrativa e dello spettacolo, riservati alla
regione.
Risulta dunque evidente che, ove lo Stato ritenesse essenziale
condizionare la legislazione regionale a determinati criteri
organizzativi o operativi, dovrebbe provvedervi con legge, nei limiti
entro i quali anche al legislatore è consentito, come precisato da
codesta Corte, ad esempio nella sentenza n. 87 del 2018, nella quale
essa ha ritenuto illegittima l'imposizione da parte del legislatore
statale di un determinato modello organizzativo in relazione alla
garanzia del diritto sociale allo studio.
V. Illegittimità costituzionale dell'art. 7, primo comma, secondo
periodo, lettera c), per violazione degli articoli 117, terzo e
quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost. Violazione del
principio di proporzionalità e di ragionevolezza (art. 3, primo
comma, Cost.).
La regione, infine, impugna l'art. 7, primo comma, secondo
periodo, lettera c), della legge, per violazione della sua autonomia
organizzativa e della competenza ad allocare le funzioni
amministrative ai diversi enti territoriali, nonchè in quanto norma
irragionevole e sproporzionata.
La disposizione vincola le regioni a promuovere e sostenere,
«attraverso gli osservatori regionali dello spettacolo, anche con la
partecipazione delle province, delle città metropolitane e dei
comuni, direttamente o in concorso con lo Stato, le attività dello
spettacolo dal vivo».
La ricorrente non può non contestare l'intromissione del
legislatore statale nella propria organizzazione e nell'ordinamento
della propria azione, operata mediante l'attribuzione di funzioni
direttamente ad un proprio ufficio e la previsione secondo cui le
funzioni di sostegno allo spettacolo al vivo debbono avvenire «anche
con la partecipazione delle province, delle città metropolitane e
dei comuni».
Entrambe le norme sono, ad avviso della regione, illegittime, per
ragioni che prescindono completamente anche dalla fondatezza dei
precedenti motivi di ricorso. La presente censura è dunque autonoma
dalle precedenti, ed è diretta contro una disposizione che è
eccentrica anche rispetto alla logica delle altre disposizioni
oggetto della presente impugnazione.
5.1. È giurisprudenza costante di codesta Corte che quando lo
Stato intesta funzioni alla regione deve assegnarle all'ente, e non
all'organo, pena la violazione della autonomia organizzativa della
regione, garantita nell'ambito della competenza residuale (art. 117,
quarto comma, Cost.).
In questo senso si veda, tra le molte, la sentenza n. 293 del
2012, in cui la Corte segnala di aver «già concluso per
l'illegittimità di norme statali che provvedevano a indicare
specificamente l'organo regionale titolare della funzione
amministrativa, trattandosi di «normativa di dettaglio attinente
all'organizzazione interna della regione» (sentenza n. 387 del 2007;
inoltre, sentenze n. 22 del 2012 e n. 95 del 2008) e nel caso di
specie non si ravvisano ragioni che possano consentire al legislatore
statale non solo di porre a carico della regione un obbligo
collaborativo di raccolta dati, ma anche di selezionare il soggetto
regionale deputato a svolgerlo»; nello stesso senso anche la sentenza
n. 387 del 2007.
La legge statale, dunque, deve rispettare le scelte regionali
circa l'intestazione delle funzioni ai diversi organi o uffici, con
la limitata eccezione - confermativa della regola generale - della
attribuzione di funzioni al Consiglio regionale, eventualità,
questa, non a caso autorizzata direttamente dalla Costituzione
nell'art. 121, primo comma, Cost. a mente del quale «il Consiglio
regionale esercita le potestà legislative attribuite alla regione e
le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi», se
per «leggi» si intendono qui (anche) le leggi statali.
Nel presente caso la legge statale assegna le funzioni di
promozione dello spettacolo dal vivo all'Osservatorio regionale dello
spettacolo, precludendo diverse soluzioni organizzative, e
addirittura contraddicendo quelle già stabilite dalla regione.
La norma si dimostra poi del tutto irragionevole e
sproporzionata, anche ai fini dei raccordi e del coordinamento che la
legge vuole costruire, considerato che la promozione ed il sostegno
sono una funzione finale, interna alla regione, mentre le norme di
cui agli articoli 5 e 6 sono rivolti ad organizzare il coordinamento
tra i sistemi regionali e lo Stato. La lesione di tali principi,
radicati nell'art. 3 Cost. ridonda in lesione della autonomia
organizzativa della regione, assoggettata ad un vincolo non
giustificato, e in lesione della autonomia legislativa ed
amministrativa della regione in materia di spettacolo.
5.2. La norma che prevede come necessaria la partecipazione di
province, città metropolitane e comuni all'esercizio delle funzioni
di promozione e sostegno dello spettacolo è, ad avviso della
ricorrente regione, anch'essa illegittima, in quanto predetermina una
scelta di allocazione delle funzioni che compete invece alla regione
in applicazione dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., e
dell'art. 118, secondo comma, Cost., combinati con l'art. 10 della
legge Cost. n. 3 del 2001, se si considera che il potere di allocare
le funzioni segue la competenza a disciplinare legislativamente la
materia.
Come ricordato sopra, tale scelta allocativa è stata da tempo
anche esercitata dalla ricorrente regione con la legge regionale 5
luglio 1999, n. 13, «Norme in materia di spettacolo», che all'art. 3
assegna la massima parte delle funzioni di amministrazione attiva ai
comuni, mentre ha invece trattenuto in capo alla regione le citate
funzioni di osservatorio, riservando all'ente regionale anche la
possibilità di propri interventi diretti anche avvalendosi degli
enti o delle società, operanti nel settore dello spettacolo, ai
quali partecipa (art. 8).
Per le ragioni esposte, la Regione Emilia-Romagna, come sopra
rappresentata e difesa, chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale degli articoli 5, 6
e 7 della legge n. 106 del 2022, nelle parti e per i profili indicati
nel presente ricorso.

P. Q. M.

Con il ricorso sarà depositata:
1. delibera della Giunta regionale 28 settembre 2022, n.
1619.
Padova - Roma, 3 ottobre 2022

avvocato Falcon


avvocato Manzi