1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 7-3-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 maggio 1989- 20 febbraio 1990
N. 85 Ordinanza emessa il 4 maggio 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 20 febbraio 1990) dal tribunale di Roma nel procedimento civile vertente tra la S.p.a. Sara assicurazioni e Testa Paolo ed altra Imprese di assicurazione - Liquidazione coatta amministrativa - Trasferimento coattivo di quote del portafoglio e del personale alle compagnie cessionarie - Mancata prevista correlazione predefinita tra i due elementi - Conseguente limitazione della liberta' di scelta dell'imprenditore in ordine alle dimensioni dell'azienda - Violazione del principio della riserva di legge per l'imposizione di prestazioni personali e patrimoniali. (D.L. 23 dicembre 1976, n. 857, art. 11, terzo e quarto comma, modificato dalla legge 26 febbraio 1977, n. 39). (Cost., artt. 23 e 41). (090C0227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 7-3-1990)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in grado
di appello, iscritta al n. 8846 del ruolo generale affari contenziosi
dell'anno 1987, vertente tra la S.p.a. Sara assicurazione, in persona
del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in
Roma corso Vittorio Emanuele II, 326, presso l'avv. Renato
Scognamiglio che lo rappresenta e difende, appellante, e Testa Paolo,
elettivamente domiciliato in Roma via Leonforte, 6, presso l'avv.
Giuliano Lauricella, rappresentato e difeso dall'avv. Gaetano Ettore
Capasso, appellato nonchè la S.p.a. La Colombo, compagnia di
asssicurazioni e riassicurazioni, in liquidazione coatta
amministrativa, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non
costituita, appellata;
M O T I V I
1. - Con ricorso depositato il 14 gennaio 1986 Testa Paolo, dopo
aver ottenuto dal pretore di Roma un provvedimento ex art. 700 del
c.p.c. che ordinava alla S.p.a. Sara assicuazioni di assumerlo alle
proprie dipendenze con inquadramento nel quarto livello contrattuale,
conveniva dinanzi allo stesso pretore la predetta società e la
S.p.a. La Colombo, compagnia di assicurazioni e riassicurazioni, in
liquidazione coatta amministrativa chiedendo al giudice adito la
conferma del provvedimento adottato in via cautelare urgente o in via
subordinata l'ordine alla società Colombo in l.c. di continuare il
rapporto di lavoro fino al trasferimento dell'attore ad altra
compagnia; la condanna, inoltre, dell'una o dell'altra convenuta al
risarcimento dei danni ai sensi dell'art. 18 della legge n. 300/1970.
Riportandosi alle deduzioni già svolte con il ricorso ex art. 700
del c.p.c., esponeva di aver prestato servizio, inquadrato nel quarto
livello del c.c.n.l. del settore, presso la società Colombo, posta
in liquidazione coatta amministrativa il 16 luglio 1984, con rapporto
proseguito con il commissario liquidatore nominato.
Questi aveva inutilmente esperito il tentativo di trasferimento
convenzionale del portafoglio della compagnia ai sensi dell'art. 11,
primo comma, della legge 26 febbraio 1977, n. 39, e successivamente
il comitato del Fondo di garanzia per le vittime della strada con
delibera del 1 ottobre 1984 aveva disposto il trasferimento dei
contatti e dei dipendenti della società liquidata a dodici imprese
esercenti l'assicurazione della responsabilità civile per i danni
causati dalla circolazione dei veicoli, assegnando alla S.p.a. Sara
assicurazioni n. 870 contratti e un dipendente.
Il commissario liquidatore aveva quindi comunicato a detta
società e al Testa che questi era assegnato alla medesima compagnia
in base alla decisione del comitato; la Sara assicurazioni aveva
peraltro reso noto il suo rifiuto di assumere il lavoratore.
Con lettera del 5 settembre 1985 il commissario aveva poi
comunicato al Testa la cessazione del suo rapporto di lavoro a far
data dal 1 ottobre 1985.
Costituitosi il contraddittorio tra le parti, con sentenza resa
all'udienza dell'11 novembre 1986 il pretore adito ordinava alla
S.p.a. Sara assicurazioni l'assunzione del ricorrente con decorrenza
dal 1 novembre 1985, con inquadramento nel quarto livello
contrattuale, e condannava la medesima società al pagamento delle
retribuzioni arretrate, con interessi e rivalutazione.
Avverso tale sentenza ha interposto appello la società Sara
assicurazioni riproponendo l'eccezione, già sollevata in primo
grado, dell'illegittimità costituzionale dell'art. 11, terzo comma,
e segg. della legge 26 febbraio 1977, n. 39, in relazione agli artt.
3, 23 e 41 della Costituzione, e chiedendo nel merito il rigetto
della domanda del Testa.
Ritualmente notificato l'appello, si è costituito in giudizio
solo l'appellato Testa che resiste al gravame chiedendone il rigetto.
2. - Viene riproposta in questo grado la questione di
illegittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 3, 23, 38
e 41 della Costituzione, dell'art. 11, terzo comma, e segg., del
d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857, convertito con modificazioni nella
legge 26 febbraio 1977, n. 39, secondo cui, ove non sia possibile
operare il trasferimento convenzionale, di cui ai primi due commi
dello stesso articolo, del portafoglio della impresa di assicurazione
posta in liquidazione ad altra impresa cessionaria "il trasferimento
stesso sarà disposto dal comitato del 'Fondo di garanzia per le
vittime della stradà che provvederà alla sua ripartizione fra le
altre imprese autorizzate ad esercitare l'assicurazione per
responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a
motore e dei natanti, tenendo conto dei criteri indicati nell'art. 88
del citato testo unico".
"Lo stesso comitato provvederà altresì alla ripartizione del
personale dell'impresa in liquidazione fra le imprese alle quali è
trasferito il portafoglio. Il personale stesso sarà assunto con la
gradualità e nei tempi determinati dal commissario liquidatore in
relazione alle esigenze delle liquidazioni".
L'appellante soc. Sara assicurazione prospetta i seguenti profili,
di contrasto con principi costituzionali:
a) la previsione dell'obbligo di assunzione di lavoratori di
imprese assicuratrici in liquidazione coatta da parte di altre
imprese del settore, concerta una forma di imponibile di mano
d'opera, che viola la libertà di iniziativa economica privata
garantita dall'art. 41 della Costituzione, e non è compensata
dall'attribuzione di una parte del portafoglio dell'impresa in
liquidazione;
b) la normativa in esame viola il principio della riserva di
legge in materia di prestazioni coattive personali o patrimoniali,
posto dall'art. 23 della Costituzione, in quanto non fissa criteri
oggettivi per la ripartizione del portafoglio e del persoale già
dipendente delle imprese in liquidazione;
c) sussiste inoltre un contrasto con l'art. 38 della
Costituzione, perchè soggetti privati vengono trasformati in diretti
erogatori di prestazioni di previdenza e di assistenza ai quali
dovrebbe provvedere lo Stato, e con il principio di uguaglianza di
fronte alla legge di cui all'art. 3 della Costituzione, per le
disparità di trattamento connesse alla contemporanea esistenza di
tre diversi sistemi di legge per il trasferimento del portafoglio e
del personale delle imprese assicuratrici in liquidazione, rilevabili
in particolare nel raffronto tra la disciplina del trasferimento
convenzionale di cui ai primi due commi dell'art. 11 e quella del
trasferimento coattivo.
3. - Contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, la
quesione appare rilevante e non manifestamente infondata sotto i
primi due aspetti.
Non si pongono dubbi sul requisito della rilevanza, in quanto la
decisione della causa dipende dall'applicazione nella fattispecie
delle regole fissate dal citato art. 11 della legge n. 39/1977 per il
"trasferimento coattivo" del portafoglio e del personale delle
imprese in liquidazione coatta amministrativa. In tale ipotesi (che
ricorre quando il commissario liquidatore non possa operare il
trasferimento sulla base di una convenzione con l'impresa
cessionaria) il provvedimento emesso dal comitato del "Fondo di
garanzia per le vittime della strada" per la ripartizione del
portafoglio e del personale dell'impresa in liquidazione - definito
da parte della dottrina come atto di accertamento costitutivo -
determina a carico delle imprese interessate dalla ripartizione
l'obbligo di stipulare contratti di lavoro con i soggetti già
dipendenti dall'impresa in liquidazione: la sussistenza di un vero e
proprio obbligo di assunzione risulta chiaramente dalla formulazione
del penultimo comma dell'art. 11 ("il personale stesso sarà assunto
con la gradualità e nei tempi determinati dal commissario
liquidatore...") oltre che dai lavori preparatori della legge.
Il diritto fatto valere dal Testa nel presente giudizio nei
confronti della soc. Sara si fonda appunto sul provvedimento adottato
ai sensi della normativa in esame in data 1 ottobre 1984 dal
comitato del Fondo di garanzia per le vittime della strada, che
destinava alla predetta società una quota del portafoglio e un
dipendente della S.p.a. Colombo.
4. - La fondatezza della questione deve essere valutata alla luce
dell'orientamento espresso dalla Corte costituzionale sulle
questioni, per alcuni aspetti analoghe, poste in tema di disciplina
delle assunzioni obbligatorie di mutilati e invalidi.
Diverse sentenze (nn. 38/1960, 55/1961 e 279/1983) hanno infatti
escluso il contrasto tra l'art. 41 della Costituzione e vari
interventi legislativi in materia (d.l.C.p.S. 3 ottobre 1947, n.
1222, leggi 3 giugno 1950, n. 375, e 2 aprile 1968, n. 482),
rilevando che il sistema predisposto da tali norme per l'assunzione
al lavoro dei soggetti protetti si svolge secondo condizioni e
criteri prestabiliti e non discrezionali, e senza che venga alterata
la valutazione dei datori di lavoro in ordine al dimensionamento
delle imprese.
Per la disciplina in esame valgono considerazioni ben diverse, in
primo luogo perchè il vincolo imposto alle imprese con il
provvedimento di cui al terzo e quarto comma dell'art. 11 citato
incide direttamente sulla loro organizzazione economica
indipendentemente dalle scelte imprenditoriali sulla dimensione della
azienda (mancando una correlazione predefinita tra questa e la quota
del personale che può essere assegnata). Ad avviso di questo
collegio, gli oneri derivanti dalla applicazione della legge non si
possono poi ritenere comunque compensati dal "beneficio"
dell'attribuzione di una quota del portafoglio dell'impresa in
liquidazione non solo perchè - come rileva la società appellante -
non è garantita la conservazione del portafoglio dell'impresa posta
in liquidazione per il periodo di tempo dalla messa in liquidazione e
le operazioni di trasferimento (misure in tal senso sono predisposte
invece dalla successiva legge 24 novembre 1978, n. 738, nell'ambito
di un diverso sistema fondato sul consenso del'impresa cessionaria al
trasferimento) ma anche perchè, non esistendo alcun parametro di
rapporto tra i due elementi che vengono ripartiti (il portafoglio e
il personale) non si può affatto escludere che le operazioni di
ripartizione riguardino un'impresa posta in liquidazione in cui
l'organico sia del tutto sproporzionato rispetto al volume di affari
gestiti, con conseguente necessità di assegnare un numero di addetti
considerevole ed una quota esigua di portafoglio, indipendentemente
dall'ipotesi prevista in via di eccezione dall'ultino comma dell'art.
11.
La norma in esame richiama per la ripartizione i criteri di cui
all'art. 8 del t.u. approvato con d.P.R. 13 febbraio 1959, n. 449, il
quale peraltro pone un unico limite riferito alla consistenza
economica dell'impresa cessionaria (che deve avere capitali e riserve
tecniche non minori del doppio di quelli dell'impresa posta in
liquidazione), secondo una regola che non vale peraltro a garantire,
nella diversa situazione considerata dalla legge del 1977 (in cui
più compagnie assicuratrici sono destinatarie del provvedimento
amministrativo) una adeguata proporzione tra tale potenzialità
economica dell'azienda e l'onere imposto per l'assunzione di
personale.
Il particolare rilievo dell'interesse pubblico dei compiti
affidati alle compagnie assicuratrici per lo svolgimento di
un'attività assoggettata a penetranti controlli e ad interventi
autoritativi anche per la determinazione dei primi e delle condizioni
generali di polizza, se giustifica indubbiamente una compressione
dell'iniziativa economica privata finalizzata al mantenimento
dell'occupazione lavorativa, non appare peraltro sufficiente per
superare il dubbio di legittimità costituzionale derivante dalla
evidente limitazione della libertà di scelta dell'imprenditore in
ordine alle dimensioni della azienda, ove si tenga conto dell'assenza
di criteri predefiniti per un bilanciamento tra i sacrifici e i
vantaggi derivanti del trasferimento di quote di portafoglio e di
personale.
5. - Appare così decisivo il secondo aspetto, che coinvolge
l'attuazione dei principi della riserva di legge, rilevante sia per i
limiti posti alla libertà di iniziativa economica privata (cfr.
Corte costituzionale nn. 4/1962 e 24/1967) sia, in relazione all'art.
23 della Costituzione, per l'imposizione di prestazioni personali e
patrimonali.
Secondo il costante orientamento, tale principio non richiede che
l'intera disciplina dei rapporti venga regolata con atto normativo
del Parlamento, essendo sufficiente che questo determini i criteri e
le direttive atte a contenere in un ambito ben delineato l'esercizio
tanto della normativa secondaria quanto di quella particolare e
concreta di esecuzione affidata al Governo, evitando che essi si
svolgano in modo assolutamente discrezionale. Nella specie, questo
presupposto non può ritenersi realizzato, per quanto sopra osservato
sull'assenza di regole atte a predeterminare l'entità dell'onere
economico imposto all'impresa.
I termini della questione non mutano anche se si tiene conto del
d.P.R. 16 gennaio 1981, n. 45, che, oltre a modificare il regolamento
della legge n. 900/1969 approvato con d.P.R. n. 973/1970, ha anche
introdotto con gli artt. 25 e 26 delle disposizioni esecutive
dell'art. 11 della legge n. 39/1977. Queste infatti dettano regole
per la ripartizione fra le imprese cessionarie del portafoglio e del
personale (il secondo in proporzione alla quota assegnata del primo,
correlata all'ammontare dei premi acquisiti da ciascuna compagnia nel
ramo r.c.a.) che da un lato non possono influire sull'attuazione del
principio costituzionale per la loro natura di normativa secondaria,
e dall'altro non possono delimitare secondo criteri prestabiliti
l'entità dell'onere economico imposto alle imprese.
6. - Appaiono invece manifestamente infondati gli altri dubbi di
costituzionalità formulsti dall'appellante. L'art. 38 della
Costituzione non può essere utilmente richiamato perchè la norma
non riguarda prestazioni assistenziali, e non sembra prospettabile
una violazione del principio di cui all'art. 3 della Costituzione per
disparità di trattamento tra le imprese destinatarie del
provvedimento di ripartizione o tra queste ed altri soggetti
all'esterno del sistema di trasferimento coattivo, data la diversità
di situazioni sostanziali.
7. - Sussistono pertanto i presupposti di cui all'art. 23 cpv.
della legge 11 marzo 1953, n. 87, per demandare alla Corte
costituzionale la decisione sulla questione della legittimità, in
relazione agli artt. 23 e 41 della Costituzione, dell'art. 11, terzo
e quarto comma, del d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857, convertito con
modificazioni nella legge 26 febbraio 1977, n. 39, nella parte in cui
prevede a carico delle compagnie assicuratrici cessionarie di quote
del portafoglio dell'impresa in liquidazione coatta amministrativa
l'obbligo di assumere parte del personale dell'impresa stessa.

P. Q. M.
Ritenuta la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 11, terzo e quarto comma, del
d.-l. 23 dicembre 1976, n. 857, convertito con modificazioni nella
legge 26 febbraio 1977, n. 39, in relazione agli artt. 23 e 41 della
Costituzione;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria il presente provvedimento sia
notificato alle parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicato ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Roma, addì 4 maggio 1989
Il presidente: (firma illeggibile)

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