1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 10-4-2002
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 151 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 febbraio 2002
Ordinanza emessa il 15 febbraio 2002 dal tribunale di Cassino, sez. distaccata di Sora nel procedimento civile vertente tra Lamesi Giovanni e amministrazione provinciale di Frosinone Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - Legge 19 ottobre 1999, n. 370, art. 8, comma 7. - Costituzione, art. 3. (002C0260) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 10-4-2002)

IL TRIBUNALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile di primo
grado, iscritta al n. 72 del ruolo generali affari contenziosi
dell'anno 2000, vertente tra Lamesi Giovanni, domiciliato
elettivamente in Sora, via Vittorio Emanuele III n. 31, presso lo
studio del proc. avv. D. Lecce, che lo rappresenta e difende per
procura speciale apposta a margine della citazione, attore, e
amministrazione provinciale di Frosinone, in persona del Presidente
pro tempore, convenuta contumace, avente ad oggetto: risarcimento
danni;

Considerato

Che Giovanni Lamesi, con citazione notificata ex art. 145 c.p.c.
in data 1 febbraio 2000, ha chiesto al Tribunale di Cassino - Sezione
distaccata di Sora - di dichiarare illegittima l'occupazione e
l'acquisizione eseguita sine titulo dall'amministrazione provinciale
di Frosinone sull'immobile di sua proprietà e, di conseguenza, di
condannare l'ente convenuto a corrispondergli il valore integrale
dell'area illegittimamente occupata ed irreversibilmente asservita
all'interesse pubblico, nonchè il risarcimento dei danni provocati
dall'abbattimento delle piante e dalla mancata coltivazione del fondo
dal 1993 in poi, per un ammontare complessivo di L. 10.000.000 o per
la diversa misura ritenuta di giustizia, oltre interessi legali e
rivalutazione monetaria dal 31 maggio 1993 al soddisfo;
Che, a fondamento della domanda, l'attore ha esposto di essere
proprietario in Castelliri, località San Paolo, di terreni, distinti
in catasto al foglio n. 12, particelle n. 167 e n. 169.
Con deliberazione n. 544 del 18 marzo 1993, l'amministrazione
provinciale di Frosinone aveva disposto l'occupazione in via
d'urgenza, per un periodo di cinque anni, di una parte di tali
immobili, al fine di realizzare un ponte ed una variante alla strada
provinciale, che collegava Castelliri a Chiaiamari di Monte San
Giovanni Campano. Il termine quinquennale dell'occupazione d'urgenza
era trascorso inutilmente e l'area occupata era stata
irreversibilmente asservita all'interesse pubblico, mediante la
realizzazione dell'opera progettata, senza che fosse stato emesso il
decreto di esproprio o corrisposta un'indennità.
Il comportamento illecito dell'amministrazione, produttivo di
danno, imponeva alla medesima di corrispondere all'attore il valore
dell'area illegittimamente occupata ed asservita irreversibilmente
all'interesse pubblico, nonchè il risarcimento dei danni causati;
Che l'ente convenuto non si è costituito in giudizio ed è stato
dichiarato contumace;
Che è stata disposta consulenza tecnica d'ufficio e, a seguito
del deposito della relazione, il giudice ha provveduto ai sensi degli
artt. 281-quinquies e 190 c.p.c.;
Che, pur non essendo stata rilevata dalle parti, va esaminata
d'ufficio, in via pregiudiziale, la questione se il giudice adito
abbia giurisdizione sulla domanda proposta dall'attore (cfr. art. 37
c.p.c.);
Che ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, va
individuata la norma che attribuisce la competenza giurisdizionale
nella presente controversia;
Che a tale scopo, occorre far riferimento alla disciplina
introdotta dagli artt. 34 e 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80.
L'art. 34 comma 1 del decreto legislativo citato ha devoluto alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle
amministrazioni pubbliche, in materia urbanistica ed edilizia, mentre
il comma 2 dell'art. 34 ha precisato che, agli effetti del decreto
legislativo n. 80/1998, la materia urbanistica concerne tutti gli
aspetti dell'uso del territorio e il comma 3 ha stabilito che nulla
è innovato in ordine alla giurisdizione del giudice ordinario per le
controversie concernenti la determinazione e la corresponsione delle
indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura
espropriativa o ablativa; l'art. 35 comma 1 ha previsto che il
giudice amministrativo, nelle materie devolute alla sua giurisdizione
esclusiva, ai sensi degli artt. 33 e 34, dispone, anche attraverso la
reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno
ingiusto;
Che l'espressa previsione in ordine alla mancata innovazione alla
giurisdizione del giudice ordinario comporta che le cause inerenti
alle procedure espropriative promosse a fini di gestione del
territorio ed aventi ad oggetto diritti differenti dai crediti
indennitari, conseguenti a comportamenti della pubblica
amministrazione, siano riservate alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo (cfr. in tema, Tribunale Palermo, 6 maggio
1999, in Urbanistica e appalti, 1999, 950; Tribunale Napoli, 14
giugno 2000, in Danno e resp., 2000, 889; Tribunale amministrativo
regionale Puglia, sez. Bari, sent. 11 gennaio 2002, n. 167, in
Internet: www.diritto.it; Tribunale amministrativo regionale Puglia,
sez. I, Lecce, 17 gennaio 2000, n. 12, in Foro Amm., 2000, 2386;
Cons. Stato, sent. 14 giugno 2001, n. 3169, in Italia Oggi, 13
settembre 2001 n. 217, pg. 30; Cass. civ., sez. un., 25 maggio 2000,
ord. n. 43, rel. Graziadei, in Foro it., 2000, I, 2143);
Che a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 34 d.lgs.
n. 80/1998, le controversie in cui si faccia valere il diritto al
risarcimento del danno per illegittima occupazione o il diritto al
risarcimento del danno causato dalla trasformazione dell'occupazione
illegittima in espropriazione sostanziale od occupazione acquisitiva
sono state trasferite dal giudice ordinario al giudice
amministrativo, con riferimento al settore delle espropriazioni;
Che tale interpretazione appare preferibile, ove si consideri che
il legislatore, nell'ultimo comma dell'art. 34 d.lgs. n. 80/1998, si
è curato di precisare che nessuna innovazione è stata apportata
alla giurisdizione del giudice ordinario, in relazione alle
controversie aventi ad oggetto i crediti indennitari, conseguenti ad
atti di natura espropriativa o ablativa;
Che da ciò si deduce, argomentando a contrario che le
controversie suindicate sono state devolute alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, tenuto conto dell'ampia
formulazione della materia urbanistica, che concerne tutti gli
aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso (cfr. Cass. civ.,
Sez. unite, 14 luglio 2000, n. 494, rel. Preden), e dell'esteso
ambito dell'oggetto delle controversie (atti, provvedimenti e
comportamenti delle amministrazioni pubbliche; cfr. in
giurisprudenza, Cass. civ., sez. un., ord. n. 43/2000 cit.).
Nell'ambito della disciplina delineata dalle norme contenute
negli artt. 34 e 35 comma 1 d.lgs. n. 80/1998, va inquadrata la
controversia in esame, poichè l'attore ha chiesto, previa
declaratoria dell'illegittimità dell'acquisizione e dell'occupazione
sine titulo dell'immobile di sua proprietà da parte
dell'amministrazione provinciale, l'accoglimento di una pretesa
risarcitoria, conseguente al comportamento illecito della pubblica
amministrazione (realizzazione dell'opera pubblica progettata,
conseguente all'irreversibile trasformazione del fondo occupato,
nonostante la scadenza del termine finale dell'occupazione e la
mancata emissione del decreto di espropriazione) in materia
urbanistica (nel caso di specie, l'attuazione di un progetto di
intervento straordinario sulla viabilità provinciale: cfr.
deliberazione della giunta municipale n. 544 del 18 marzo 1993,
appendice n. 1 alla relazione del C.t.u.);
Che è rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 34 commi 1 e 2 e 35 comma 1,
in riferimento agli artt. 76 e 77 comma 1 Cost., per eccesso rispetto
alla delega conferita con l'art. 11 comma 4, lettera g) della legge
15 marzo 1997, n. 59;
Che la rilevanza della questione deriva: a) dal fatto che la
controversia è stata introdotta dopo il 30 giugno 1998, con
conseguente applicabilità dell'art. 34 d.lgs. n. 80/1998, in base
alla disposizione transitoria contenuta nell'art. 45 comma 18 d.lgs.
n. 80/1998; b) dal fatto che la causa ha ad oggetto il diritto di
proprietà dell'attore, che si assume inciso dal comportamento
illecito dell'ente convenuto, osservato nel corso di un procedimento
espropriativo, finalizzato alla realizzazione di un ponte e di una
variante ad una strada provinciale, e il risarcimento del danno
arrecato a tale diritto; c) dal fatto che la soluzione della
questione pregiudiziale, rilevabile anche d'ufficio, se il giudice
adito abbia giurisdizione sulla domanda proposta dall'attore (come
innanzi riportata), esige, per quanto in precedenza esposto,
l'applicazione delle norme, della cui conformità alla Costituzione
si dubita;
Che in ordine alla non manifesta infondatezza della questione, va
rilevato come, con sentenza n. 292 del 17 luglio 2000, investita
della questione di legittimità costituzionale, per eccesso di
delega, dell'art. 33 del d.lgs. n. 80/1998, la Corte costituzionale
ha ritenuto tale articolo (il cui comma 1 ha devoluto alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le
controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli
afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato
mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle
telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995
n. 481, e il cui comma successivo ha formulato un'elencazione non
tassativa di tali controversie) non conforme alla norma
costituzionale, per eccesso di delega, poichè l'art. 11 comma 4,
lettera g) della legge n. 59 del 15 marzo 1997 non consentiva di
estendere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
all'intero ambito della materia dei servizi pubblici operato
dall'art. 33.
L'art. 11 comma 4 lettera g) della legge di delega n. 59/1997
prevede, a parte la devoluzione al giudice ordinario delle
controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle
pubbliche amministrazioni, l'estensione della giurisdizione del
giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali consequenziali, comprese quelle relative al risarcimento
del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici
(cfr. art. 30 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054: "Restano, tuttavia,
sempre riservate all'autorità giudiziaria ordinaria le questioni
attinenti a diritti patrimoniali consequenziali alla pronunzia di
legittimità dell'atto o provvedimento contro cui si ricorre ... ").
Nella sentenza citata, la Corte costituzionale ha ritenuto che
"l'estensione della giurisdizione amministrativa esistente, tanto di
legittimità che esclusiva, era il compito assegnato al legislatore
delegato; i diritti patrimoniali consequenziali, in essi compreso il
risarcimento del danno, erano l'oggetto (normativamente individuato)
di tale estensione; e le tre materie dell'edilizia, urbanistica e
servizi pubblici si ponevano come l'ambito all'interno del quale la
giurisdizione amministrativa doveva essere estesa".
Ad avviso del giudice rimettente, anche gli artt. 34 comma 1 e 2
e 35 comma 1 del d.lgs. n. 80 del 1998 sembrano eccedere dall'ambito
della delega, per ragioni simili a quelle già esposte dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 292 del 2000.
L'art. 11 comma 4 lettera g) della legge 15 marzo 1997, n. 59
attribuiva al legislatore delegato il compito di estendere la
giurisdizione generale di legittimità o esclusiva, già spettante al
giudice amministrativo in materia di edilizia ed urbanistica, alle
questioni attinenti ai diritti patrimoniali consequenziali, "ivi
comprese quelle relative al risarcimento del danno" (l'oggetto
dell'estensione era circoscritto pur sempre alle questioni
concernenti i diritti patrimoniali consequenziali).
Le norme affette da dubbi di legittimità costituzionale, non
limitandosi ad ampliare la preesistente giurisdizione generale di
legittimità o esclusiva del giudice amministrativo, nei termini
indicati dal legislatore delegato, hanno creato una giurisdizione
esclusiva e piena, che si estende anche alle questioni concernenti il
risarcimento del danno ingiusto, inteso non soltanto come diritto
patrimoniale consequenziale ex art. 30 regio decreto 26 giugno 1924,
n. 1054 (cfr. art. 35 comma 1 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80), e
riguarda l'intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti,
provvedimenti e comportamenti delle pubbliche amministrazioni in
materia di urbanistica ed edilizia;
Che la rilevanza della questione appare sussistere anche a
seguito dell'entrata in vigore della legge 21 luglio 2000 n. 205, il
cui art. 7 ha sostituito l'art. 34, riproducendone sostanzialmente il
contenuto.
La nuova disciplina non ha efficacia retroattiva, non essendo la
retroattività stata prevista espressamente, ma trova applicazione
soltanto ai giudizi instaurati dopo la sua entrata in vigore (la
citazione introduttiva del presente giudizio è stata notificata in
data 1 febbraio 2000), tenuto conto del principio della perpetuatio
iurisdictionis desumibile dall'art. 5 c.p.c.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 34 commi 1 e 2 e dell'art. 35 comma 1 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, in riferimento agli artt.
76 e 77 comma 1 Cost. per eccesso rispetto alla delega conferita
dall'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio.
Ordina che, a cura della cancelleria, l'ordinanza sia notificata
alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Sora, addì 15 febbraio 2002
Il tribunale in composizione monocratica: Lotito
02C0260