1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 13-6-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 24 maggio 2007
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 24 maggio 2007 (della Regione Lombardia) Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Ripiano dei disavanzi sanitari delle Regioni con efficacia retroattiva mediante subentro statale - Stanziamento di 3.000 milioni di euro per il periodo 2001-2005 - Ricorso della Regione Lombardia - Lamentata irragionevole penalizzazione delle Regioni virtuose, incidenza nella materia della tutela della salute, istituzione di finanziamenti a destinazione vincolata, natura retroattiva e di sanatoria del provvedimento, genericita' dei criteri, indebitamento non per investimenti ma per debiti pregressi di spese correnti, disparita' contributiva in relazione a periodo di imposta pregresso, assenza di strumenti di monitoraggio, controllo, garanzie e sanzioni per la restituzione - Denunciata lesione del principio di eguaglianza tra le Regioni, lesione del principio di ragionevolezza, lesione del riparto delle competenze legislative, lesione dei principi di «federalismo fiscale», dell'autonomia finanziaria delle Regioni, del principio della responsabilita' finanziaria, del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, del principio della capacita' contributiva, della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali, pregiudizio del diritto alla salute, violazione del principio di leale collaborazione e di sussidiarieta'. - Decreto-legge 20 marzo 2007, n. 23. - Costituzione, artt. 3, 23, 32, 53, 97, 117, commi terzo e quarto, 119 e 120. (007C0722) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 13-6-2007)

Ricorso della Regione Veneto, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore on. dott. Roberto Formigoni, autorizzato
con delibera di Giunta regionale n. VIII/004418 del 28 marzo 2007,
rappresentata e difesa, come da mandato a margine del presente atto,
dall'avv. Pio Dario Vivone e dall'avv. prof. Beniamino Caravita di
Toritto e presso lo studio del secondo elettivamente domiciliata in
Roma, via di Porta Pinciana n. 6;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.l. 20 marzo
2007, n. 23, recante «Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo
dei disavanzi pregressi nel settore sanitario», pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale - serie generale, n. 66 del 20 marzo 2007 per
violazione degli artt. 3, 32, 117, commi 3 e 4, 119, 120 della
Costituzione, oltre che per violazione del principio di buon
andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost.), dell'obbligo di
partecipare alle spese pubbliche in ragione della capacità
contributiva (art. 53 Cost.) e della riserva di legge in materia di
prestazioni patrimoniali (art. 23 Cost.).
Il decreto-legge n. 23 del 20 marzo 2007, recante «Disposizioni
urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore
sanitario», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale -
n. 66 del 20 marzo 2007 adotta un meccanismo di subentro statale
finalizzato al ripiano dei disavanzi sanitari delle regioni.
Com'è noto, il dissesto finanziario che caratterizza il sistema
sanitario nazionale ha assunto caratteri gravi e strutturali per
effetto di una costante divaricazione tra i costi previsti per
l'erogazione delle prestazioni sanitarie, con oneri a carico del
Servizio sanitario nazionale, e l'effettiva spesa sostenuta nei vari
distretti sanitari; tale situazione si è tradotta, da molti anni
ormai, in una radicata condizione di indebitamento. Con la riforma
del Titolo V della Costituzione tutta la materia «tutela della
salute», di maggiore ampiezza della precedente materia «assistenza
sanitaria e ospedaliera», è ricaduta nell'ambito della competenza
legislativa concorrente regionale; a questo ampliamento delle
competenze è corrisposta anche l'attribuzione alle regioni della
complessiva responsabilità per il contenimento dei costi e il
mantenimento di una situazione di gestione economicamente efficiente,
fatta salva sempre la necessità di non compromettere l'erogazione di
prestazioni attinenti ai livelli essenziali di assistenza.
In attuazione del generale principio di leale collaborazione tra
i differenti livelli di governo, e in una visione istituzionale
improntata al principio di responsabilità, nonchè alla necessità
di salvaguardare i livelli essenziali di assistenza, nel corso degli
ultimi anni sono state stipulate intese tra Governo, regioni e
province autonome di Trento e Bolzano al fine di assumere impegni
vincolanti per il ripiano del disavanzo. Nell'accordo dell'8 agosto
2001 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 208 del 7 settembre
2001), appena prima dell'entrata in vigore del nuovo Titolo V, «allo
scopo di rendere realistica l'entità dei finanziamenti statali,
eliminando gli inconvenienti derivanti da sottostime delle esigenze
finanziarie e conferire stabilità alla spesa in un arco almeno
triennale, nell'ambito delle compatibilità di finanza pubblica e nel
quadro di un rinnovato patto di stabilità interno, è incrementata
la quantificazione delle risorse previste per l'anno 2001 a chiusura
definitiva tra Governo e regioni della partita finanziaria e sulla
base dei principio della corrispondenza delle risorse alle
responsabilita». A fronte di questo impegno del Governo, le regioni
si erano impegnate a risolvere ulteriori eventuali esigenze
finanziarie con mezzi propri, adottando, in ogni caso, tutte le
iniziative possibili per la corretta ed efficiente gestione del
servizio al fine di contenere le spese. La validità dell'accordo è
stata peraltro subordinata all'adozione dei Livelli Essenziali di
Assistenza (LEA), successivamente definiti con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 29 novembre 2001. Alle relative
disposizioni è stato poi attribuito valore di legge dall'art. 54
della legge n. 289 del 2002 (legge finanziaria 2003), che ha altresì
specificato che eventuali modifiche ai LEA (così come individuati
negli allegati del d.P.C.m. 29 novembre 2001) sono definite con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano.
Coerentemente con questa impostazione (nonchè con alcune
pronunce della Corte costituzionale, come la n. 89 del 2000, che
individuavano nelle regioni i soggetti tenuti anche alla estinzione
delle situazioni debitorie pregresse relative alle precedenti USL,
attraverso la costituzione delle gestioni a stralcio, trasformate poi
in gestioni liquida-torie dall'art. 2, comma 14, della legge 28
dicembre 1995, n. 549), il d.l. n. 347 del 2001, convertito con
modificazioni dalla legge n. 405 del 2001, ha previsto che alla
copertura dei disavanzi di gestione fossero tenute le regioni
mediante norme regionali che disponessero, alternativamente o
cumulativamente, l'introduzione di:
«a) misure di compartecipazione alla spesa sanitaria, ivi
inclusa l'introduzione di forme di corresponsabilizzazione dei
principali soggetti che concorrono alla determinazione della spesa;
b) variazioni dell'aliquota dell'addizionale regionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche o altre misure fiscali
previste nella normativa vigente;
c) altre misure idonee a contenere la spesa, ivi inclusa
l'adozione di interventi sui meccanismi di distribuzione dei farmaci»
(comma 3 dell'art. 4 del d.l. n. 347 del 2001).
Le annuali leggi di bilancio, pur cercando di rimediare ad una
situazione di straordinaria gravità, disponendo in alcuni casi il
finanziamento di quote di spesa del Servizio sanitario nazionale,
hanno tuttavia sempre riconfermato, quale principio fondamentale mai
revocato in dubbio, la piena responsabilizzazione delle Regioni,
chiarendo altresì la natura derogatoria rispetto ai principi
generali delle misure di partecipazione statale di volta in volta
predisposte. La legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria 2005),
all'art. 1, comma 173, ha subordinato l'accesso delle Regioni al
finanziamento integrativo a carico dello Stato alla realizzazione di
alcune specifiche condizioni: vale a dire, alla stipula di un'intesa
tra Stato e regioni che prevedesse, tra gli altri strumenti,
ulteriori mezzi per migliorare il monitoraggio della spesa sanitaria
nell'ambito del «Nuovo sistema informativo sanitario»; o, ancora, «al
rispetto degli obblighi di programmazione a livello regionale, al
fine di garantire l'effettività del processo di razionalizzazione
delle reti strutturali dell'offerta ospedaliera e della domanda
ospedaliera, (con particolare riguardo al riequilibrio dell'offerta
di posti letto per acuti e per lungodegenza e riabilitazione, alla
promozione del passaggio dal ricovero ordinario al ricovero diurno,
nonchè alla realizzazione degli interventi previsti dal Piano
nazionale della prevenzione e dal Piano nazionale dell'aggiornamento
del personale sanitario, coeren-temente con il Piano sanitario
nazionale). La stessa disposizione di legge (il citato comma 173
dell'art. 1 della legge finanziaria 2005) ha poi richiesto in capo
alle regioni, tra le condizioni che ne autorizzano l'accesso al
finanziamento integrativo a carico dello Stato, «l'obbligo di
garantire in sede di programmazione regionale, coerentemente con gli
obiettivi sull'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche,
l'equilibrio economico-finanziario delle proprie aziende sanitarie,
aziende ospedaliere, aziende ospedaliere universitarie ed Istituti di
ricovero e cura a carattere scientifico, sia in sede di preventivo
annuale che di conto consuntivo, realizzando forme di verifica
trimestrale della coerenza degli andamenti con gli obiettivi
dell'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e prevedendo
l'obbligatorietà dell'adozione di misure per la riconduzione in
equilibrio della gestione ove si prospettassero situazioni di
squilibrio, nonchè l'ipotesi di decadenza del direttore generale».
Il comma 174 dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004 (legge
finanziaria 2005) ha disposto inoltre il ricorso allo strumento della
fiscalità nel caso di disavanzi di gestione in ambito regionale: nel
caso in cui si evidenzia un disavanzo di gestione che i provvedimenti
regionali non riescono a riequilibrare, il Presidente del Consiglio
dei ministri può diffidare la regione a provvedere all'adozione di
ogni misura idonea entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello
al quale si riferisce il disavanzo; nel caso in cui tale termine
decorra inutilmente, il Presidente della Regione, in qualità di
commissario ad acta, approva il bilancio di esercizio consolidato del
Servizio sanitario regionale al fine di determinare l'ammontare del
disavanzo di gestione e adotta i necessari provvedimenti per il suo
ripianamento, compreso il ricorso agli strumenti fiscali e in
particolare agli aumenti dell'addizionale all'imposta sul reddito
delle persone fisiche e alle maggiorazioni dell'aliquota dell'imposta
regionale sulle attività produttive, entro le misure stabilite dalla
normativa vigente.
Il successivo comma 180 dell'art. 1 della legge finanziaria per
il 2005 ha disposto che le regioni afflitte da problemi di disavanzo
per i quali si rende necessaria l'attivazione delle procedure
sostitutive per mezzo del Presidente regionale in veste di
commissario ad acta devono altresì procedere ad una ricognizione
delle cause, nonchè all'elaborazione di «Un programma operativo di
riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio
sanitario regionale, di durata non superiore al triennio. I Ministri
della salute e dell'economia e delle finanze e la singola regione
stipulano apposito accordo che individui gli interventi necessari per
il perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla intesa
prevista dal comma 173. La sottoscrizione dell'accordo è condizione
necessaria per la riattribuzione alla Regione interessata del
maggiore finanziamento anche in maniera parziale e graduale,
subordinatamente alla verifica della effettiva attuazione del
programma».
Nell'intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005 sono stati poi
previsti strumenti per il miglioramento del monitoraggio della spesa
nell'ambito del «Nuovo sistema informativo sanitario» (art. 3) e, in
attuazione delle previsioni della legge finanziaria per il 2005 (e in
particolare del comma 180 dell'art. 1), sono stati ulteriormente
precisati i contenuti dell'accordo tra regioni in situazioni di
disavanzo e Ministri della salute, dell'economia e delle finanze,
sentito il Ministro per gli affari regionali, per accedere ai
finanziamenti previsti. Inoltre, sono stati previsti un Comitato
paritetico permanente per la verifica dell'erogazione dei Livelli
essenziali di assistenza (art. 9) e un «Tavolo tecnico», istituito
presso il Ministero dell'economia e delle finanze, per la verifica
degli adempimenti richiesti dalla legge finanziaria 2005 (art. 12).
Il tavolo richiede alle singole regioni la documentazione necessaria
alla verifica degli adempimenti e all'individuazione delle eventuali
criticità da risolvere.
Più di recente la legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria
2006), all'art. 1, comma 277, ha previsto l'attivazione automatica
degli strumenti fiscali nel caso in cui «anche il commissario ad acta
non adotti le misure cui è tenuto, con riferimento all'esercizio
2005 e all'anno d'imposta 2006»; in tale caso «si applicano nella
misura massima prevista dalla vigente normativa l'addizionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e le maggiorazioni
dell'aliquota dell'imposta regionale sulle attività produttive».
Con successivo protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e
le province autonome di Trento e di Bolzano, stipulato il 28
settembre 2006 è stato adottato un (ennesimo!) «Nuovo patto per la
salute», volto a «ricondurre sotto controllo la spesa sanitaria, a
dare certezza di risorse per il Servizio sanitario nazionale (S.S.N.)
su un arco pluriennale, a sollecitare e sostenere le azioni
necessarie a elevare qualità e appropriatezza delle prestazioni, a
riequilibrare le capacità di fornire servizi di analoga qualità ed
efficacia su tutto il territorio nazionale». Tra le linee guida del
«Patto» viene esplicitamente menzionata la necessità di assicurare
alla sanità una dinamica di crescita compatibile con la
programmazione finanziaria del Paese e di parametrare i livelli di
finanziamento erogato alla verifica dell'effettivo costo dei Livelli
essenziali di assistenza, in condizioni di efficienza e
appropriatezza. Lo strumento inoltre punta dichiaratamente a
«rafforzare la capacità programmatoria e organizzativa delle
regioni», richiedendo a tali soggetti un'assunzione di «autonomia ed
inderogabile responsabilità di bilancio» sia nell'utilizzo di
eventuali maggiori risorse liberate da efficientamenti del sistema
sanitario regionale, sia nell'adozione di misure di ripiano di
disavanzi.
Su queste basi, nel patto si conviene che il Governo ritiene
indispensabile prorogare il meccanismo di «automatismo fiscale»
(previsto dalla legge n. 266 del 2005, all'art. 1, comma 277).
Inoltre il Governo si impegna a prevedere, in sede di approvazione
della legge finanziaria per l'anno 2007, un fondo transitorio «per le
regioni che presentano grandi criticità finanziarie» al fine di
sostenerle «in un percorso di rientro (sic!) in grado di portare
all'azzeramento dei loro disavanzi entro l'anno 2010»;
In aggiunta agli adempimenti previsti dall'Accordo del 28
settembre 2006, lo stesso documento, al punto 1.4, ha inoltre
previsto che «in via straordinaria, per le regioni che abbiano
stipulato l'accordo di cui all'art. 1, comma 180, della richiamata
legge n. 311/2004 sono considerate idonee forme di copertura dei
disavanzi pregressi, cumulativamente registrati e certificati fino al
2005, al netto per l'anno 2005 della copertura derivante
dell'incremento automatico delle aliquote, in deroga a quanto
previsto dalla predetta Intesa, con misure a carattere pluriennale
derivanti da specifiche entrate certe e vincolate. A tal fine il
Governo si impegna alla proposizione delle necessarie norme di
deroga».
Inoltre, il punto 3.1 dell'intesa in esame delinea un ulteriore
concorso transitorio dello Stato alle regioni in difficoltà
economico-finanziaria:
in primo luogo è stabilito che il «Tavolo tecnico» per la
verifica degli adempimenti, previsto dall'art. 12 dell'Intesa
Stato-regioni del 23 marzo 2005, individua le «Regioni in
difficolta», cioè le regioni che presentano un disavanzo pari o
superiore al 7% nell'anno precedente e/o nelle quali sia entrata in
vigore la massimizzazione dell'aliquota di addizionale IRPEF e della
maggiorazione Irap;
viene poi prevista l'istituzione, per tutto il triennio
2007-2009, di un Fondo transitorio di complessivi 2550 milioni di
euro (ripartiti in 1000 milioni per l'anno 2007, 850 milioni per
l'anno 2008 e 700 milioni per l'anno 2009).
L'accesso alle risorse di tale Fondo resta subordinato alla
sottoscrizione dell'accordo previsto dalla legge finanziaria per
l'anno 2005 (in particolare dall'art. 1, comma 180 della legge n. 311
del 2004), comprensivo di un «Piano di rientro». Tale «Piano di
rientro» deve contenere sia le misure di riequilibrio del profilo
erogativo dei Livelli essenziali di assistenza (per renderlo conforme
al vigente Piano sanitario nazionale e al vigente d.P.C.m. di
fissazione dei LEA), sia le misure necessarie all'azzeramento dei
disavanzo entro il 2010, sia gli obblighi e le procedure previsti
dalle precedenti Intese Stato-regioni.
L'accesso al fondo transitorio da parte delle regioni in
difficoltà presuppone inoltre che «sia scattata formalmente in modo
automatico o che sia stato attivato l'innalzamento ai livelli massimi
dell'aliquota di addizionale Irpef e della maggiorazione Irap».
Qualora, durante il procedimento di verifica annuale del piano, si
prefiguri il mancato rispetto di parte degli obiettivi intermedi di
riduzione del disavanzo contenuti nel piano di rientro, la regione
interessata può proporre misure equivalenti che devono essere
approvate dal Ministero della salute e dell'economia e finanze. «In
ogni caso l'accertato verificarsi del mancato raggiungimento degli
obiettivi intermedi comporta che, con riferimento all'anno d'imposta
dell'esercizio successivo, l'addizionale all'imposta sul reddito
delle persone fisiche e l'aliquota dell'imposta regionale sulle
attività produttive si applicano oltre i livelli massimi previsti
dalla legislazione vigente fino all'integrale copertura dei mancati
obbiettivi».
Qualora invece gli obiettivi intermedi siano stati conseguiti,
ottenendo risultati quantitativamente migliori di quelli minimi
prefissati, la regione interessata può ridurre, con riferimento
all'anno d'imposta dell'esercizio successivo, l'addizionale
all'imposta sul reddito delle persone fisiche e l'aliquota
dell'imposta regionale sulle attività produttive per la quota
corrispondente al miglior risultato ottenuto.
Tali previsioni pattizie, contenute nel protocollo di intesa
siglato il 28 settembre 2006 tra il Governo, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano, sono state poi recepite dalla legge
finanziaria per l'anno 2007 (legge n. 296 del 2006) che, alla lett.
b) del comma 796 dell'art. 1, ha integralmente riproposto il testo e
i contenuti dell'accordo, aggiungendo inoltre che gli interventi
individuati dai programmi operativi di riorganizzazione,
qualificazione o potenziamento del servizio sanitario regionale,
necessari per il perseguimento dell'equilibrio economico, «sono
vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo e le
determinazioni in esso previste possono comportare effetti di
variazione dei provvedimenti normativi ed amministrativi già
adottati dalla medesima regione in materia di programmazione
sanitaria».
Sebbene dunque il quadro normativo sin qui richiamato dia conto
di un complesso di misure che non ha escluso l'intervento dello Stato
nel percorso di risanamento del deficit sanitario delle regioni, non
vi è dubbio che tale partecipazione è stata costantemente
subordinata e anzi condizionata a misure fortemente indicative della
progressiva responsabilizzazione delle regioni, coerentemente con la
soppressione dei trasferimenti erariali in favore delle regioni
relativi al finanziamento della spesa sanitaria corrente e in conto
capitale disposta dall'art. 1, lett. d) del d.lgs. n. 56 del 2000, e,
più in generale, con i percorsi di «federalismo fiscale» che la
Costituzione, almeno a partire dalla riforma del Titolo V,
chiaramente traccia.
Il d.l. n. 23 del 2007 stanzia invece un ingente finanziamento
statale in favore delle regioni che versano nelle condizioni
precisate dallo stesso decreto. Secondo quanto previsto dal comma 1
del provvedimento, lo Stato, in deroga all'obbligo per le regioni di
coprire gli eventuali disavanzi di gestione con oneri a proprio
carico (così come espressamente stabilito dal comma 3 dell'art. 4
del d.l. n. 347 del 2001, convertito con modificazioni dalla legge
n. 405 del 2001), partecipa al ripiano dei disavanzi del Servizio
sanitario nazionale per il periodo 2001-2005 per le regioni che
soddisfino i seguenti requisiti:
il primo è costituito dalla sottoscrizione (nella forma di
accordo tra Stato e regioni) dei «piani di rientro» e dal conseguente
accesso al fondo transitorio previsto dalla lett. b) del comma 796
dall'art. 1 della legge n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007)
(fondo già previsto dal protocollo di intesa del 28 settembre 2006);
il secondo concerne:
l'attivazione sul territorio regionale, a copertura dei
disavanzi del settore sanitario e a decorrere dal 2007, di misure
fiscali straordinarie;
ovvero l'impiego di quote di manovre fiscali già adottate
o di quote di tributi erariali attribuiti alle regioni (nei limiti
dei poteri loro attribuiti dalla normativa statale di riferimento ed
in conformità ad essa), in via ulteriore rispetto all'incremento
nella misura massima di IRAP e addizionale regionale all'IRPEF, tali
da comportare un gettito superiore rispetto a quello derivante dal
predetto incremento nella misura massima di IRAP e dell'addizionale
regionale all'IRPEF.
Il secondo comma dell'art. 1 prevede inoltre che per il periodo
di imposta successivo al 31 dicembre 2006 e fino all'anno 2010 (in
deroga dunque al principio per il quale le modifiche ai tributi
periodici si applicano solo a partire dal periodo di imposta
successivo a quello in corso alla data di entrata in vigore delle
disposizioni modificative, principio posto dall'art. 3 della legge 27
luglio 2000, n. 212), l'addizionale all'IRPEF e le maggiorazioni
dell'aliquota dell'IRAP si applicano nella misura massima consentita
(misura corrispondente a quanto previsto dal comma 174, ultimo
periodo, dell'art. 1 della legge n. 311 del 2004) per le regioni che,
con delibera della giunta regionale (da pubblicare nel Bollettino
ufficiale della regione entro il 27 marzo 2007), approvano l'Accordo
stipulato con il Governo (con i Ministri della salute e dell'economia
e delle finanze) per l'individuazione degli interventi necessari per
il perseguimento dell'equilibrio economico, come richiesto anche per
l'accesso al Fondo transitorio istituito dalla lett. b) del comma 796
dell'art.1 della legge finanziaria 2007.
Tali incrementi non si applicano nelle regioni nelle quali sia
scattato, in modo automatico, l'innalzamento dell'addizionale
regionale all'IRPEF e della maggiorazione dell'aliquota dell'IRAP e,
a seguito del raggiungimento dell'accordo con il Governo sulla
copertura dei disavanzi di gestione del servizio sanitario regionale
(accordo previsto dall'art. 1-bis del d.l. n. 206 del 2006 convertito
con modificazioni dalla legge n. 234 del 2006) tale innalzamento non
sia stato applicato.
Lo stanziamento per il ripiano delle situazioni debitorie
accumulate dalle regioni nel settore sanitario autorizzato dal
decreto n. 23 del 2007 ammonta a 3000 milioni di Euro, da ripartire
tra le regioni interessate con decreto del Ministro delle finanze, di
concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli
affari regionali e le autonomie locali. I criteri per l'erogazione di
tale stanziamento saranno definiti «sulla base dei debiti accumulati
fino al 31 dicembre 2005, della capacità fiscale regionale e della
partecipazione delle regioni al finanziamento del fabbisogno
sanitario».
Il d.l. precisa poi che alla relativa copertura si provvede
mediante «corrispondente riduzione dello stanziamento iscritto, ai
fini del bilancio triennale 2007-2009, nell'ambito dell'unità
previsionale di base di conto capitale «Fondo speciale» per l'anno
2007, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo
al Ministero dell'economia e delle finanze».
Il d.l. n. 23 del 2007 lede profondamente le competenze
riconosciute alla regione Lombardia dalla Costituzione, risultando
lesivo dell'autonomia ad essa costituzionalmente garantita per i
seguenti motivi di

D i r i t t o

1. Premessa
Nelle more dell'entrata in vigore della legge cost. n. 3 del
2001, vale a dire dopo l'approvazione parlamentare ma prima
dell'esito positivo del referendum, l'8 agosto 2001 veniva siglato
l'accordo tra Governo e regioni, con il quale, sulla base del
principio della corrispondenza delle risorse alle responsabilità, si
addiveniva ad un incremento dei finanziamenti statali per il 2001 in
favore delle regioni, da intendersi come «chiusura definitiva» della
partita finanziaria tra gli attori dell'intesa.
L'intervento legislativo qui impugnato spinge invece il sistema
in una direzione inequivocabilmente contraria alle opzioni tracciate
dal legislatore costituzionale del 2001, vanificando, di fatto, le
scelte costitutive ed essenziali di quella riforma, ispirata ad
un'ampia attribuzione di compiti e funzioni alle regioni e ad una
corrispondente assunzione di responsabilità.
Il d.l. n. 23 del 2007 lede il principio di uguaglianza e si
configura come legge di sanatoria ponendosi in contrasto con l'art. 3
Cost.; non rispetta il vigente riparto di competenze tra Stato e
regioni e contrasta apertamente con i principi di «federalismo
fiscale» violando così gli artt. 117, commi terzo e quarto, e 119
Cost.; viola inoltre il comma 6 dell'art. 119 Cost. poichè consente
alle regioni di indebitarsi per il finanziamento non già di
investimenti ma di debiti pregressi relativi a spese correnti; crea
situazioni di disparità contributiva e modifica l'entità di tributi
periodici per un periodo di imposta precedente all'entrata in vigore
delle disposizioni, ponendosi così in contrasto con l'art. 53 Cost.
(principio di capacità contributiva) e con l'art. 23 Cost. (riserva
di legge in materia di «prestazioni personali e patrimoniali»); così
facendo lede altresì i principi di buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.) e viola altresì l'art. 120 Cost.
poichè, disponendo a tutti gli effetti un vero e proprio intervento
sostituivo del Governo nei poteri delle regioni, ancorchè non
esplicitato, non definisce con legge le procedure di garanzia atte ad
assicurare che tale potere sostitutivo sia esercitato nel rispetto
del principio di sussidiarietà e del principio di leale
collaborazione.
2. Illegittimità costituzionale del d.l. n. 23 del 2007 per
violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo dell'uguaglianza tra le
regioni.
Il provvedimento impugnato viola il basilare principio di
uguaglianza, consacrato dall'art. 3 Cost. Esso infatti, agendo con
metodo selettivo, opera una vera e propria discriminazione fra
soggetti istituzionalmente fra loro equiordinati, quali sono le
regioni, selezionandone alcune nei confronti delle quali lo Stato
concorre al ripiano del disavanzo nel settore del Servizio sanitario
nazionale, ed escludendone altre che non avranno accesso ai benefici
predisposti dal decreto-legge.
La selezione viene infatti operata sulla base di parametri la
sussistenza dei quali rappresenta la dimostrazione evidente di una
prolungata incapacità amministrativa e gestionale di talune regioni
e, di fatto, porta all'esclusione di altre regioni le cui capacità
gestionali e amministrative hanno invece garantito situazioni di
maggiore equilibrio e di maggiore efficienza.
Queste capacità e queste pratiche virtuose, conseguite anche
attraverso percorsi di responsabilizzazione della collettività
regionale, come il ricorso alla leva fiscale, valgono ora a escludere
le regioni che le hanno poste in essere dalla possibilità di
ricevere finanziamenti statali, in forza di un provvedimento
legislativo, qual è quello qui impugnato, che costituisce in realtà
un forte disincentivo al reperimento di risorse nell'ambito della
finanza regionale, finalizzate al mantenimento di un servizio
sanitario efficiente ed economicamente sostenibile.
Così facendo, il d.l. tradisce in pieno quel «carattere
incentivante» più volte individuato da codesta ecc.ma Corte in
relazione al finanziamento statale ai fini del conseguimento degli
obiettivi di programmazione sanitaria e del connesso miglioramento
del livello di assistenza. (sentenze nn. 36 del 2004 e 98 del 2007),
finendo in realtà per incoraggiare soltanto politiche di minor
rigore, alla luce di una sperata e tutt'altro che improbabile
copertura statale delle situazioni di disavanzo.
Tutto ciò in un ambito nel quale la collettività appare
direttamente interessata da un lato alla implementazione di pratiche
amministrative efficienti ed appropriate che si traducano in un
livello di prestazioni soddisfacenti e dall'altro alla inderogabile
responsabilizzazione per la gestione del settore sanitario e delle
risorse ad esso collegate che, come evidenziato anche da gravi
vicende giudiziarie recenti, non può più essere pretermessa, come
invece palesemente fa il decreto-legge qui impugnato, attraverso i
suoi esiti di esclusivo «ripiano».
Il d.l. n. 23 del 2007 appare inoltre lesivo del principio di
uguaglianza sancito dall'art. 3 Cost. anche perchè, attribuendo
risorse economiche solo ad alcune regioni, pur oberate da gravi e
tuttavia evitabili (doverosamente evitabili) situazioni di debito,
non consente alle regioni che quei disavanzi hanno saputo evitare
(come la ricorrente) di utilizzare le risorse statali stanziate, per
il miglioramento del proprio servizio sanitario, su basi di effettiva
e reale parità istituzionale. A queste regioni viene così negata la
possibilità non solo di confermare una situazione di pareggio
economico-finanziario del sistema sanitario regionale ma anche di
diminuire il gravame delle compartecipazioni richieste ai cittadini
per garantire livelli di efficienza economica. Il d.l. impugnato
premia invece quelle regioni che al fine di porre rimedio alle
«inappropriatezze» e alle «inefficienze del sistema che minano il
controllo della spesa e l'efficacia dei servizi per i cittadini»
(secondo quanto richiesto dal Protocollo di intesa stipulato il 28
settembre 2006), hanno fatto affidamento nell'apporto determinante di
stanziamenti provenienti dallo Stato.
3. Illegittimità costituzionale del d.l. 23 del 2007 per
violazione del principio di ragionevolezza sotto il profilo della
illegittima natura retroattiva e di sanatoria del provvedimento.
Il d.l. n. 23 del 2007, inoltre, allontanandosi esplicitamente
dai caratteri di generalità e astrattezza che tendenzialmente
dovrebbero caratterizzare ogni provvedimento normativo, introduce
norme specifiche, puntuali e di carattere provvedimentale, che
valgono a selezionare in modo mirato i destinatari delle stesse. Le
previsioni appaiono per di più munite di un'esplicita efficacia
retroattiva, essendo dirette a ripianare i «disavanzi pregressi nel
settore sanitario». Nella sostanza, introducono una vera e propria
sanatoria a favore di comportamenti di malagestione di cui si sono
rese protagoniste alcune amministrazioni regionali.
La giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha da tempo chiarito
come, in via di principio, le leggi di sanatoria, pur non essendo
costituzionalmente precluse, devono essere considerate come ipotesi
eccezionali, la cui giustifi-cazione impone uno scrutinio di
costituzionalità estremamente rigoroso. L'intervento legislativo in
sanatoria, infatti, può essere ragionevolmente giustificato soltanto
se le specifiche peculiarità del caso siano tali da escludere
l'arbitrarietà e l'irragionevolezza della sostituzione della
disciplina generale - originariamente applicabile - con quella
eccezionale successivamente emanata. L'ampio vulnus inferto alla
parità di trattamento da questo d.l., vulnus del quale si è già
data ampia evidenza, vale senza dubbio ad escludere la
costituzionalità di una legge con i caratteri della sanatoria qual
è il decreto n. 23 del 2007. Il rischio evidente di ogni legge di
sanatoria, che nel caso del decreto qui impugnato diventa pericolo
attuale, è chiaramente quello di vanificare del tutto i principi
regolatori di una materia, consentendo quei comportamenti che invece
il sistema normativo generale derogato non consente e vulnerando
gravemente altresì la certezza del diritto.
4. Illegittimità costituzionale del d.l. n. 23 del 2007 per
violazione dei commi terzo e quarto dell'art. 117 e dell'art. 119
Cost., anche in relazione all'art. 32.
La «tutela della salute» fa parte di un fondamentale e
incomprimibile nucleo di diritti protetti e di fini perseguiti dallo
Stato sociale. Il quadro competenziale delineato dall'art. 117, terzo
comma pone la materia tra quelle affidate alla potestà normativa
regionale concorrente: è dunque la Costituzione ad individuare nelle
regioni il soggetto istituzionale competente ad emanare le norme di
dettaglio relative al settore; la determinazione dei principi
fondamentali è invece riservata alla legislazione dello Stato; allo
Stato è inoltre riservata in via esclusiva la determinazione dei
«livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale».
In realtà, la riforma del Titolo V della Costituzione non ha
fatto che sottolineare la vocazione del diritto alla salute ad un
radicamento territoriale, a garanzia di una sua effettiva tutela.
Proprio per questo la protezione della salute garantita dallo Stato
non può spingersi fino ad abbracciare l'intero contenuto del
diritto, pena l'illegittima soppressione delle competenze regionali
funzionali a modulare l'offerta sanitaria alle concrete esigenze
locali.
Peraltro, già da tempo codesta ecc.ma Corte ha affermato come la
materia di competenza regionale concorrente della «tutela della
salute» deve essere intesa come «assai più ampia rispetto alla
precedente materia assistenza sanitaria e ospedaliera» (sentenze
n. 181 del 2006 e n. 270 del 2005), e a quella dell'organizzazione
sanitaria. Si tratta, secondo altra decisione, di materia in cui le
regioni possono adottare «una propria disciplina anche sostitutiva di
quella statale» (sentenza n. 510 del 2002).
Il d.l. n. 23 del 2007 altera gravemente il quadro di competenze
delineato dalla Costituzione: si tratta infatti dello stanziamento di
un ingente finanziamento vincolato nella destinazione, ben in grado
di condizionare e influire sull'esercizio di funzioni che la
Costituzione assegna all'ambito di competenza regionale. Come codesta
ecc.ma Corte ha motivato, allorchè ci si trovi al cospetto di norme
che presentano una «stretta inerenza con l'organizzazione del
servizio sanitario regionale e, in definitiva, con le condizioni per
la fruizione delle prestazioni rese all'utenza», si può certamente
ritenere che le stesse vadano ascritte, con prevalenza, alla materia
«tutela della salute» (sent. n. 181 del 2006).
Una norma che dispone un finanziamento di 3000 milioni di Euro
«per il ripiano selettivo dei disavanzi pregressi nel settore
sanitario» a vantaggio di selezionate regioni è, con ogni evidenza,
norma di sicuro impatto sull'organizzazione del servizio sanitario
regionale, essendo certamente in grado di condizionare le
caratteristiche generali dell'offerta sanitaria regionale. E, sotto
altro profilo, da una previsione di tale natura non può ancorarsi la
esclusiva competenza statale in materia di «determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale», così come prevista dall'art. 117, comma 2, lettera m),
Cost. Come codesta ecc.ma Corte ha confermato nella sent. n. 181 del
2006, «tale titolo di legittimazione legislativa non può essere
invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la
normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione»,
risultando, viceversa, «del tutto improprio e inconferente il
riferimento» ad esso allorchè si intenda «individuare il fondamento
costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi
settori materiali» (sentenza n. 285 del 2005, ma si vedano anche, ex
multis, sentenze n. 423 e n. 16 del 2004; n. 282 del 2002)».
Il provvedimento impugnato inoltre si pone in palese contrasto
con un principio che codesta ecc. Corte ha avuto modo di affermare e
chiarire ripetutamente (ad esempio nelle sentenze n. 16 del 2004 e
n. 370 del 2003) motivando che il ricorso a finanziamenti vincolati
«può divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza
dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle regioni e degli enti
locali, nonchè di sovrapposizione di politiche e di indirizzi
governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle regioni
negli ambiti materiali di propria competenza» (sent. 51 del 2005).
Il processo complessivo di riordino in senso federale dello Stato
impone che le singole riforme non possano essere considerate come a
sè stanti rispetto al resto, essendo richiesto, al contrario, una
continua e stretta interrelazione tra le stesse, in modo tale da
fornire al processo federalista coerenza e compiutezza. Va da sè,
quindi, come il testo costituzionale novellato a seguito della
Riforma del Titolo V del 2001 individui una stretta correlazione tra
gli articoli 119 e 117 laddove esige che le funzioni pubbliche
relative a materie di competenza regionale piena o concorrente
debbano essere finanziate con le risorse proprie alle quali si
riferisce l'art. 119, quarto comma, della Costituzione (tributi
propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e quote del
fondo perequativo senza vincolo di destinazione). A sei anni di
distanza dall'entrata in vigore del nuovo testo del Titolo V, il
«federalismo fiscale» previsto dall'art. 119 - che, insieme agli
artt. 117 e 118 opera come vero e proprio «distributore» della
sovranità popolare tra le istituzioni della Repubblica - stenta
ancora a trovare attuazione.
Il decreto oggetto della presente impugnazione riflette infatti
la storia complessa dell'evoluzione della finanza locale in Italia,
spesso caratterizzata da interventi ex post a ripiano dei debiti
degli enti locali, che si sono poi cristallizzati con il tempo nel
sistema dei trasferimenti e quindi dei tributi devoluti. In quanto
tale, si tratta di un sistema iniquo e irrazionale, non riconducibile
a principi oggettivi di attribuzione delle risorse e pertanto
radicalmente incostituzionale.
Ripetutamente codesta ecc.ma Corte ha motivato come, pur in una
situazione di parziale attuazione dell'art. 119 Cost., deve ritenersi
preclusa la possibilità di interventi finanziari statali non
coerenti con il vigente riparto di competenze tra Stato e regioni e
debba necessariamente ridursi l'ambito di tutti i finanziamenti
statali riconducibili ad una finanza cd. derivata. Ciò che la
giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato è che,
nell'attesa della completa attuazione del dettato dell'art. 119
Cost., è necessario pervenire ad un ripensamento dell'intero sistema
di relazioni finanziarie tra livelli di governo che, da un verso
riconosca l'incompatibilità rispetto al quadro costituzionale di
riferimento di trasferimenti statali generalizzati in materie che non
siano di competenza esclusiva statale; e, sotto altro profilo,
impedisca che l'ingerenza statale si manifesti anche attraverso
trasferimenti particolari e una tantum (sentenze nn. 370 del 2003,
nn. 16, 320, 423 del 2004 e n. 118 del 2006).
Ovviamente, il rispetto delle imprescindibili esigenze legate
allo sviluppo economico, alla coesione e alla solidarietà sociale,
oltre che alla rimozione degli squilibri economici e sociali può
autorizzare la destinazione di risorse aggiuntive.
Tuttavia è necessario sottolineare come la scelta di attribuire
le risorse stanziate dal decreto (quantificate dal comma 3 dell'art.
1 del d.l. n. 23 del 2007 in 3000 milioni di euro per l'anno 2007)
«sulla base dei debiti accumulati fino al 31 dicembre 2005, delle
capacità fiscale regionale e della partecipazione delle regioni al
finanziamento del fabbisogno sanitario» (art. 1, comma 3 del d.l.
n. 23 del 2007) non appare sufficiente nè idonea a garantire nessuna
effettiva perequazione finalizzata alla rimozione di squilibri
«economici e sociali» (come richiesto dal quinto comma dell'art. 119
Cost.). In realtà misure siffatte ancorano in massima parte
l'entità del finanziamento all'ammontare del debito e pertanto non
hanno alcuna possibilità di rimediare alle situazioni strutturali
che determinano inefficienze e diseconomie e quindi non sono utili a
determinare effetti duraturi di riequilibrio economico e sociale. Al
contrario, alimentano una condizione di irresponsabilità diffusa in
ordine alle cause che hanno determinato gli enormi deficit.
Viene inoltre minata la logica perequativa che, in un'ottica di
federalismo fiscale, guida l'individuazione delle quote da erogare
alle regioni relative al Fondo perequativo nazionale (introdotto
dall'art. 7 del d.lgs. n. 56 del 2000), effettuata in funzione di
parametri riferiti alla popolazione residente, alla capacità
fiscale, ai fabbisogni sanitari e alla dimensione geografica, e, più
in generale, ad indicatori oggettivi che non si traducono in meri
indicatori del debito.
L'art. 7 del d.lgs. n. 56 del 2000 (recante la disciplina
relativa al Fondo perequativo nazionale) è stato prima «sospeso» ad
opera dell'art. 4 del d.l. n. 314 del 2004 (convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge n. 26 del 2005), ma ha poi
ripreso vigenza grazie ai d.P.C.m. del 3 ottobre 2006 (pubblicato in
Gazzetta Ufficiale del 5 dicembre 2006, n. 283) che reca appunto la
quota da assegnare a ciascuna regione a titolo di fondo perequativo
nazionale, nell'ambito della determinazione delle quote di
compartecipazione regionale all'IVA. Ma è chiaro che un
provvedimento come quello qui impugnato, mette in gioco la validità
di un modello di finanziamento (qual è quello posto dal d.lgs. n. 56
del 2000) nel quale la spesa sanitaria deve essere rigorosamente
controllata e progressivamente coperta con risorse regionali.
Una perequazione intesa come mera distribuzione di somme
occasionalmente reperite non può essere seriamente considerata quale
strumento di per sè idoneo a garantire livelli di prestazioni
uniformi su tutto il territorio nazionale, nè può indurre a
«dismettere» (con normative permanentemente derogatorie, com'è
storicamente accaduto nel settore del finanziamento del servizio
sanitario) i ben più rigorosi modelli tracciati dalla norme in
materia di federalismo fiscale.
5. Illegittimità costituzionale del d.l. n. 23 n. 2007 per
violazione del sesto comma dell'art. 119 Cost.
Il sesto comma dell'art. 119 Cost., così come modificato dalla
riforma costituzionale del 2001, costituzionalizza un principio di
ordinata contabilità e rappresenta uno dei principi basilari del
sistema di finanza territoriale introdotto con la riforma dell'art.
119. Cost.: la norma, com'è noto, limita la possibilità di comuni,
province, città metropolitane e regioni di ricorrere
all'indebitamento per il solo finanziamento delle spese
d'investimento. In altri termini, il sesto comma dell'art. 119 Cost.
autorizza il finanziamento delle spese di investimento, assumendole
come spese «meritorie», e pone invece un'esplicita preclusione alla
possibilità di indebitarsi per coprire debiti pregressi, nel
presupposto che tali finanziamenti abbiano scarsa o inesistente
attitudine a produrre ricchezza.
Deve sottolinearsi come alla legge cost. n. 3 del 2001 hanno
fatto seguito, dopo alcune norme di carattere transitorio deputate a
limitare l'operatività del precetto sul piano temporale (con il
comma 4 dell'art. 41 della legge n. 448 del 2001 si escluse infatti
l'applicazione della norma per i debiti contratti prima dell'entrata
in vigore della riforma costituzionale), numerosi interventi
legislativi che hanno contribuito a dare concreta attuazione alla
regola generale (altresì nota come «golden rule»).
Già nella legge finanziaria per il 2003 si provvedeva ad
introdurre una disposizione sanzionatoria delle condotte poste in
essere in violazione dell'art. 119, sesto comma, Cost., affidando la
cognizione dei relativi giudizi alla giurisdizione della Corte dei
conti (art. 30, comma 15, legge 27 dicembre 2002, n. 289). Le manovre
finanziarie successive hanno esteso l'ambito soggettivo di
applicazione del divieto di indebitamento per finanziare spese
diverse dagli investimenti e ne hanno delimitato l'ambito oggettivo
(attraverso la determinazione delle nozioni di investimento e di
indebitamento: legge n. 350 del 2003 in particolare l'art. 1, commi
16 e 21). La legge finanziaria 2006 ha altresì ampliato gli
strumenti di verifica della gestione delle forme d'indebitamento,
riconoscendo un ruolo preminente alle sezioni di controllo della
Corte dei conti nella verifica e nella concreta attuazione delle
pratiche amministrative in materia (legge n. 266 del 2005, art. 1,
commi 166 e 167).
Ne deriva un quadro normativo complessivo in cui non è improprio
affermare che il divieto per i comuni, le province, le città
metropolitane e le regioni di ricorrere all'indebitamento per spese
diverse da quelle relative ad investimenti assume il ruolo di
pilastro portante dell'unità economica della Repubblica (assieme ad
altri fondamentali criteri quali il coordinamento della finanza
pubblica e il rispetto dei limiti posti dal patto di stabilità
interno).
Il quadro generale sin qui tracciato ha trovato autorevole
conferma nella giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte che ha
dichiarato l'applicabilità del principio previsto dall'art. 119,
sesto comma Cost. anche nei confronti delle regioni ad autonomia
speciale, «senza che sia necessario all'uopo ricorrere a meccanismi
concertati di attuazione statutaria»; la Corte ha altresì
riconosciuto la legittimità dell'estensione della normativa
attuativa operata da legge statale nei confronti di tutte le regioni
(sent. n. 425 del 2004).
Disattendendo un quadro normativo chiaro e univoco il d.l. n. 23
del 2007 autorizza l'indebitamento di talune regioni per la copertura
dei disavanzi sanitari pregressi per il periodo 2001-2005,
autorizzando, a tal fine una spesa ancora non determinata, ma
sicuramente rilevante (ricavabile dalla sommatoria dei piani di
rientro) a carico dello Stato, a titolo di «regolazione debitoria»
(comma 3 dell'art. 1 del d.l. n. 23). Non vi è traccia di norme che
finalizzino l'indebitamento al quale vengono ammesse talune regioni
alla realizzazione di investimenti, ma solo un'asciutta (e
incostituzionale) autorizzazione di spesa, assistita dalla
indicazione dei capitoli di bilancio sui quali effettuare la
corrispondente riduzione, ai fini della copertura delle somme
stanziate.
6. Illegittimità costituzionale del d.l. n. 23 del 2007 per
violazione dell'art. 3, sotto il profilo della ragione-volezza, per
la genericità e l'inadeguatezza dei criteri recati dal decreto ai
fini della quantificazione del finanziamento attribuito alle regioni.
Deve poi essere sottolineato come il d.l. n. 23 del 2007 risulti
caratterizzato da una formulazione testuale che, dietro reiterati
rinvii ad altre norme - che compromettono fortemente la leggibilità
e la comprensibilità del testo -, nasconde in realtà previsioni
generiche che, di fatto, non consentono di individuare con chiarezza
il senso e la portata delle disposizioni stesse. A riprova di ciò,
si sottolinea come ai fini dell'individuazione dei criteri per la
ripartizione tra le regioni interessate delle somme stanziate, il
comma 3 dell'art. 1 indica «i debiti accumulati fino al 31 dicembre
2005, la capacità fiscale regionale e la partecipazione delle
regioni al finanziamento del fabbisogno sanitario»: si tratta di
criteri in realtà fortemente generici, la cui applicazione contabile
(peraltro problematica, senza nessuna altra precisazione ed
esplicazione) è assolutamente inidonea alla quantificazione del
finanziamento a cui le regioni avranno accesso.
D'altra parte, le sole lacunose indicazioni contenute nel d.l.
non consentirebbero di compiere in maniera precisa ed esatta tale
operazione che, peraltro lo stesso provvedimento indica come
demandata ad un «decreto del Ministro dell'economia e delle finanze,
di concerto con il Ministro della salute, sentito il Ministro per gli
affari regionali e le autonomie locali» (art. 1, comma 3) e dunque ad
una operazione futura. Ma vi è di piu': tale operazione è stata
sostanzialmente già definita tra Governo e alcuni soggetti
regionali, in modo non privo di opacità, dal momento che nei Piani
di rientro già approvati da talune regioni (approvazione in realtà
richiesta per l'accesso al Fondo transitorio previsto dalla legge
finanziaria 2007 al comma 796, lett. b) dell'art. 1) il concorso
statale al ripiano dei disavanzi 2005 appare già quantificato con
precisione e la somma dei relativi importi ammonta alla somma di 3000
milioni stanziata dal decreto (senza che però la ripartizione delle
somme tra le regioni beneficiarie appaia congrua con i criteri
indicati dal d.l.).
7. Illegittimità costituzionale del d.l. n. 23 del 2007 per
violazione degli artt. 97 e 119 Cost. anche in relazione agli artt.
23, 53 e 32.
Il d.l. n. 23 del 2007, alterando irragionevolmente il riparto
costituzionale di competenze fra Stato e regioni e violando altresì
i principi di autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle
regioni, pone un grave ostacolo al conseguimento di prassi
amministrative ordinate, in grado di fronteggiare con efficacia la
complessità delle richieste che i cittadini, in materia di tutela
della salute, devono vedere soddisfatte. Le norme, nonostante le
asserite esigenze di urgenza e il carattere radicalmente derogatorio
rispetto alla normativa vigente, non appaiono affatto idonee a
incidere sulle effettive disfunzioni del sistema nè sulle patologie
che hanno posto fuori controllo la spesa pubblica nel settore
sanitario. Esse pertanto costituiscono un'evidente lesione del
generale principio costituzionale relativo al «buon andamento»
dell'amministrazione pubblica, consacrato nell'art. 97 Cost. Con il
d.l. n. 23 viene inoltre frustrato l'affidamento della maggior parte
delle regioni ad operare sulla base delle condizioni normative
presenti nell'ordinamento e in un dato periodo storico e viene
altresì violato il principio per il quale l'onere relativo alle
spese pubbliche è finanziato in ragione della capacità contributiva
di ciascuno, secondo quanto previsto dall'art. 53 Cost.
Di fatto, nelle regioni che avranno accesso al fondo previsto dal
d.l. n. 23, il finanziamento del sistema sanitario regionale avverrà
in larga misura sulla base della elargizione prevista dal
provvedimento impugnato. Il pur richiesto requisito del preventivo
innalzamento della leva fiscale appare in realtà sprovvisto di
effettività, dal momento che il decreto stesso, irragionevolmente,
non determina la percentuale minima delle risorse supplementari che,
ai sensi del comma 1, lett. b) dell'art. 1 del d.l. n. 23, devono
essere destinate al settore sanità, in aggiunta all'innalzamento
massimo consentito delle addizionali IRPEF e delle maggiorazioni
delle aliquote IRAP. Si tratta di una scelta che di fatto consente
l'accesso allo stanziamento statale anche a regioni che innalzano in
maniera minima (e ininfluente) il prelievo fiscale e che, di contro,
espone al rischio di un iniquo aumento della pressione fiscale i
cittadini di quelle regioni che dovranno continuare a mantenere i
propri livelli di efficienza e di corretta amministrazione del
servizio sanitario, senza godere delle somme stanziate dal d.l.
n. 23.
Così facendo inoltre il d.l. si espone ad un'ulteriore profilo
di incostituzionalità, poichè, non precisando l'entità delle
misure fiscali da attivare, non definisce l'entità della
compartecipazione fiscale che verrà richiesta ai cittadini, violando
la riserva di legge che, secondo quanto previsto dall'art. 23 Cost.,
garantisce ogni tipo di prestazione patrimoniale o personale.
8. Illegittimità costituzionale del d.l. n. 23 del 2007 per
violazione degli artt. 97 e 119 Cost. sotto il profilo della mancata
previsione di ogni e qualsiasi strumento di monitoraggio, di
controllo e delle relative sanzioni sull'uso delle risorse,
sull'aumento del prelievo fiscale, sulla regolare restituzione delle
somme dalle regioni beneficiarie allo Stato, anche in relazione
all'art. 32.
La possibilità di dare piena ed effettiva garanzia al «diritto
alla salute», quel diritto che la nostra Costituzione assume a
«fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettivita»,
e che deve essere difeso e presidiato anche attraverso
l'organizzazione di servizi efficienti e orientati secondo il
criterio costituzionale del «buon andamento» dell'amministrazione,
appare fortemente compromessa dalle gravi carenze, ridondanti
nell'incostituzionalità, del provvedimento qui impugnato.
Il d.l. n. 23 appare infatti fortemente lesivo degli artt. 97 e
119 Cost. in quanto, a fronte dell'oggettiva rilevanza dello
stanziamento che dispone, le modalità di monitoraggio e di riscontro
dell'estinzione dei debiti, per espressa previsione del comma 3
dell'art. 1 del decreto, sono disciplinate semplicemente «nell'ambito
dei piani di rientro»!
Gli indispensabili strumenti di monitoraggio e di controllo
sull'uso delle risorse, le pur necessarie sanzioni in caso di mancato
conseguimento degli obiettivi, la quantificazione dell'aumento del
prelievo fiscale, l'eventuale riduzione del finanziamento in caso di
mancato rientro dalle situazioni deficitarie, nonchè le necessarie
prescrizioni sulle modalità di restituzione del finanziamento dalle
regioni allo Stato sono stati del tutto omessi dal testo del d.l.
Tali strumenti, - di importanza cruciale per accertare la
correttezza dell'operato delle amministrazioni a fronte dell'ingente
dazione di denaro pubblico - sono così, ad opera del decreto qui
impugnato, sottratti all'egida della legge, e quindi sviati dalle
appropriate sedi di verifica parlamentare, in spregio di una garanzia
di trasparenza a vantaggio della collettività e quindi, della stessa
«tutela della salute», l'autentico bene giuridico qui in questione.
Il rilievo che tali questioni assumono avrebbe dovuto imporre che
esse fossero trattate nell'atto legislativo, a garanzia della
collettività nazionale e di quella lombarda. D'altra parte, è
difficile non nutrire perplessità sulla capacità vincolante di atti
di natura pattizia, quali sono i piani di rientro, ai quali
paradossalmente la risoluzione di tali questioni è rinviata. Ammesso
e non concesso che sia costituzionalmente legittimo per le ragioni
sin qui individuate, un intervento straordinario e fortemente
derogatorio del quadro normativo che governa la materia avrebbe
dovuto fissare, con la dovuta severità ed accuratezza, tutte le
condizioni e le garanzie per la restituzione delle somme prestate,
determinando altresì le relative sanzioni.
9. Illegittimità costituzionale del d.l. n. 23 del 2007 per
violazione dell'art. 120 Cost., nella parte in cui, predisponendo un
intervento che ha natura di intervento sostitutivo ex art. 120 Cost.,
non pone per legge criteri oggettivi per il monitoraggio del
finanziamento e per l'estinzione del debito contratto dalle regioni,
individuandone altresì condizioni, garanzie e relative sanzioni.
Alla luce del complesso quadro normativo vigente e delle
relazioni intercorse fra Stato e regioni relative al contenimento
della spesa sanitaria e agli oneri a carico del Servizio sanitario
nazionale, in una situazione di problematica attuazione dell'art. 119
Cost., sembra in realtà che l'intervento previsto dal d.l. n. 23 del
2007 aspiri ad assumere le sembianze di un intervento sostitutivo da
parte del Governo, determinato dal mancato rispetto di numerosi
obblighi di legge posti alle regioni, o anche dalla esigenza di
garantire, in modo uniforme e non condizionato da variabili
territoriali, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni in
materia di tutela della salute.
Al riguardo, tuttavia, la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte
ha chiarito che «perchè possa ritenersi legittima la previsione del
potere di sostituzione dello Stato alle regioni è necessario che
l'esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla
legge, la quale deve altresì definirne i presupposti sostanziali e
procedurali che la sostituzione riguardi il compimento di atti o
attività prive di discrezionalità nell'an; che il potere
sostitutivo sia esercitato da un organo di Governo o sulla base di
una decisione di questo; che la legge predisponga congrue garanzie
procedimentali, in conformità al principio di leale collaborazione»
(cfr. ex multis sentenza n. 240 del 2004).
Il provvedimento impugnato è invece, anche sotto questo profilo,
del tutto carente, non presentando nessuno di quei requisiti
evidenziati dalla giurisprudenza costituzionale e necessari per
ritenere legittima la sostituzione dello Stato alle regioni. Dal
momento che, come codesta ecc.ma Corte ha riconosciuto, in realtà i
poteri sostitutivi previsti dal secondo comma dell'art. 120 Cost.,
concorrono a limitare l'autonomia dell'ente nei cui confronti opera
la sostituzione (sent. n. 43 del 2004), è evidente che tale
compressione di autonomia debba sottostare da un lato a forme e
procedure certe e, sotto altro profilo, debba svolgersi secondo
modalità congrue alle finalità per le quali è posto in essere,
secondo criteri che adottino ogni possibile e dovuta cautela idonea a
scongiurare il perpetuarsi di quegli effetti negativi, di quelle
inefficienze e inappropriatezze che in realtà hanno originato
l'intervento stesso.
Criteri dei quali, nel testo del provvedimento impugnato, non è
dato di rinvenire traccia.

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte voglia dichiarare
l'illegittimità costituzionale del d.l. 20 marzo 2007, n. 23,
recante «Disposizioni urgenti per il ripiano selettivo dei disavanzi
pregressi nel settore sanitario», per violazione degli artt. 3, 32,
117, commi terzo e quarto, 119, 120 della Costituzione, oltre che per
violazione del principio di buon andamento dell'amministrazione (art.
97 Cost.), dell'obbligo di partecipare alle spese pubbliche in
ragione della capacità contributiva (art. 53 Cost.) e della riserva
di legge in materia di prestazioni patrimoniali (art. 23 Cost.).
Roma-Milano, addì 17 maggio 2007
Avv. Pio Dario Vivone - Prof. Avv. Beniamino Caravita di Toritto
07C0722