1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 2-5-2001
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 111 SENTENZA 22 marzo - 27 aprile 2001
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Trasporti pubblici - Trasporto pubblico locale - Conferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali - Ricorsi delle Regioni Puglia e Lombardia - Asserita inclusione nell'espressione "conferimento di funzioni" di nozioni da mantenere distinte - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, artt. 1 e 2. - Costituzione, artt. 117, 118 e 128. Trasporti pubblici - Servizi pubblici di interesse nazionale - Determinazione - Criteri prescelti - Lamentata carenza di omogeneita' - Ricorso della Regione Lombardia - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, art. 3. - Costituzione, artt. 3, 117 e 118. Trasporti pubblici - Trasporto pubblico locale - Trasferimento di funzioni agli enti locali - Principio dellasussidiarieta' ed esercizio del potere sostitutivo statale, in caso di inadempimento regionale - Ricorsidelle Regioni Puglia e Lombardia - Lamentata attribuzione al Governo di una (ulteriore) delega legislativa indebitamente conferita dallo stesso legislatore delegato - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, art. 7, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 3, 117 e 118. Trasporti pubblici - Trasporto pubblico locale - Servizi ferroviari di interesse regionale, in concessione o nonalle Ferrovie dello Stato - Rapporto tra ricavi e costi - Ricorso delle Regioni Puglia e Lombardia - Mancata copertura finanziaria di eventuali oneri di spesa, con conseguente accollo alla finanza regionale - Asseritaviolazione dei principî della legge delega - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, art. 8, commi 5 e 6, 9, 17 e 19. - Costituzione, art. 76 (in relazione all'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59). Trasporti pubblici - Trasporto pubblico locale - Conferimento di funzioni agli enti locali - Diretta attribuzionedelle risorse agli enti locali da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, prima ancora del conferimento di funzioni con legge regionale - Ricorso della Regione Lombardia - Asserita violazione dei principî della legge delega - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 76, 97, 117, 118 e 119. Trasporti pubblici - Trasporto pubblico locale - Servizi di trasporto minimi - Determinazione con legge regionale d'intesa con gli enti locali - Ricorsi delle Regioni Lombardia e Puglia - Asserita menomazione delle competenze regionali in materia - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, art. 16. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Trasporti pubblici - Trasporto pubblico locale - Introduzione di regole di concorrenzialita' e riassetto del settoreindirizzato alla privatizzazione e alla concorrenza - Ricorsi delle Regioni Puglia e Lombardia - Insufficienza delle norme impugnate allo scopo dichiarato - Lamentata violazione dei principî di eguaglianza e della legge delega - Intervenuta sostituzione della norma impugnata con altra disposizione (non impugnata) - Inoperativita' del trasferimento della questione sulla nuova disciplina - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 19 novembre 1997, n. 422, art. 18. - Costituzione, artt. 3, 76, 117 e 118. (001C0439) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 2-5-2001)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY,
Valerio ONIDA, CarloMEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria
FLICK;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 7, 8,
9, 12, 16, 17, 18 e 19 del decreto legislativo 19 novembre 1997,
n. 422 (Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e
compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) promossi con ricorsi delle
Regioni Puglia e Lombardia, notificati il 9 gennaio 1998, depositati
in cancelleria il 16 successivo e iscritti ai nn. 8 e 9 del registro
ricorsi 1998.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 gennaio 2001 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per le Regioni
Puglia e Lombardia e l'avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Puglia, con ricorso regolarmente notificato e
depositato il 16 gennaio 1998 (reg. ric. n. 8 del 1998), ha sollevato
questione di legittimità costituzionale in via principale degli
artt. 1, 2, 7, comma 2, 16, 18 e 19 del decreto legislativo
19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle regioni ed agli enti
locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale,
a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59),
per violazione degli artt. 3, 5, 76, 117, 118, 119 e 128 della
Costituzione.
Richiamato un proprio precedente ricorso avverso alcune
disposizioni contenute nella legge di delega 15 marzo 1997, n. 59
(Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle
regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione
e per la semplificazione amministrativa), e sottolineato che le
censure allora sollevate possono nuovamente essere ripetute in ordine
a corrispondenti previsioni del decreto legislativo (artt. 1, 2 e 7,
comma 2, relativamente al richiamo al principio di sussidiarieta'),
la ricorrente si sofferma su alcune specifiche disposizioni di
quest'ultimo.
L'art. 18 configurerebbe una elusione dell'art. 4, comma 4, della
legge n. 59 del 1997 che, nel prevedere una delega al Governo,
disponeva che questi affidasse alle regioni i compiti di generale
riordino del trasporto regionale e locale, nella espressa prospettiva
del superamento degli assetti monopolistici della gestione dei
trasporti, assetti che invece il decreto legislativo consoliderebbe,
in violazione dunque dell'art. 76 della Costituzione e altresì in
contrasto con i principi in tema di concorrenza tra imprese sanciti
dalla normativa europea e con il principio di uguaglianza: l'art. 18
del decreto legislativo n. 422 del 1997 esclude infatti da ogni
confronto concorrenziale le gestioni dirette degli enti locali e
quelle svolte tramite loro aziende speciali (comma 2, lettere b e c),
prevedendo unicamente per tali forme di gestione un divieto di
ampliamento dei bacini di servizio, conseguendone "soltanto una
indefinita previsione di affidamento facoltativo di quote di servizi
mediante procedure concorrenziali", incompatibile con la normativa
comunitaria. Una ulteriore forma gestionale di carattere
monopolistico, mediante società per azioni, già disciplinata
dall'art. 22, comma 3, lettera c), della legge n. 142 del 1990
(Ordinamento delle autonomie locali), è esclusa da ogni previsione
di superamento. Incongrua sarebbe altresì la previsione
dell'art. 18, comma 3, secondo il quale l'affidamento diretto della
gestione si protrae per cinque anni nei casi in cui l'esercizio venga
proseguito da società o cooperative derivanti dalla trasformazione
disciplinata dalla medesima norma. Alle regioni, in definitiva,
sarebbe impedito il riordino del settore, sia per il regime
differenziato stabilito direttamente dal decreto legislativo, sia per
il ruolo che gli enti locali mantengono, in mancanza dell'abrogazione
dell'art. 22 della legge n. 142 del 1990.
L'art. 16 del decreto legislativo n. 422 viene impugnato in
ragione della "impropria formulazione" delle modalità secondo le
quali deve verificarsi l'intesa tra regioni ed enti locali in tema di
definizione dei servizi minimi i cui costi sono a carico del bilancio
delle regioni, sotto il profilo del ruolo marginale assegnato alla
legge regionale nella definizione di tali modalità.
Infine, l'art. 19 è censurato in quanto esso sarebbe oscuro,
risultando incomprensibile, secondo la ricorrente, la corrispondenza
da questo fissata tra oneri per i servizi e risorse disponibili al
netto dei proventi tariffari: solo la determinazione di un rapporto
tra oneri per i servizi e risorse disponibili al lordo dei proventi
tariffari potrebbe evitare "assurde" pretese di ripiani integrali dei
disavanzi di gestione da parte delle imprese di trasporto nei
confronti della regione.
2. - Nel giudizio così instaurato si è costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Secondo l'Avvocatura, la censura relativa all'art. 18 sarebbe
infondata: nella legge delega il superamento degli assetti
monopolistici appare delineato non come risultato da realizzare già
con il decreto legislativo, ma come mera finalità da incentivare in
quella sede. L'autonomia delle regioni, poi, non sarebbe intaccata,
ben potendo esse nella propria legislazione andare oltre rispetto al
livello minimo disposto dal medesimo art. 18.
Quanto alla dedotta oscurità degli artt. 16 e 19, da questa non
deriverebbe comunque alcuna lesione dell'autonomia regionale
costituzionalmente garantita.
3. - La Regione Lombardia, con ricorso regolarmente notificato e
depositato il 16 gennaio 1998 (reg. ric. n. 9 del 1998), ha sollevato
anch'essa questioni di legittimità costituzionale di alcune
disposizioni del decreto legislativo n. 422 del 1997, e in
particolare degli artt. 2, 3, 7, 8, 9, 12, 16, 17, 18 e 19, assumendo
la violazione degli artt. 3, 76, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione, secondo i profili di seguito sintetizzati.
L'art. 2, che definisce la nozione di "conferimento", sarebbe
incostituzionale in quanto comprende in tale voce sia la delega, sia
il trasferimento, sia l'attribuzione di funzioni e compiti, tanto
alle regioni quanto agli enti locali, confondendo in tal modo nozioni
che sono da tenere distinte in base agli artt. 117, 118 e 128 della
Costituzione.
L'art. 3, che definisce i servizi pubblici di trasporto "di
interesse nazionale", senza ispirarsi ad un univoco criterio, si
porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 117 e 118 della Costituzione:
se dalla lettera f) parrebbe ricavarsi il criterio del carattere
internazionale o anche nazionale dei servizi, purchè a percorrenza
medio-lunga, viceversa questo non vale per la lettera c), che
definisce di interesse nazionale anche le linee interregionali che
collegano più di due regioni, mentre risulterebbe incongruente,
nello specifico contesto geografico italiano, l'esclusione dai
servizi di interesse nazionale di trasporto aereo dei soli
collegamenti che si svolgono esclusivamente nell'ambito di una
regione.
L'art. 7, comma 3, secondo periodo, che riprende il dettato
dell'art. 4, comma 5, della legge n. 59 del 1997, relativamente al
potere sostitutivo statale nei confronti delle regioni che non
conferiscano entro il termine previsto le funzioni agli enti locali,
nel precisare l'an e il quando della sostituzione sarebbe
incostituzionale: da un lato, tenterebbe di porre rimedio alla
indeterminatezza della norma di delega cui fa richiamo, dall'altro
configurerebbe un tentativo del Governo di fornire a se stesso una
nuova ulteriore delega, assolutamente extra ordinem.
L'art. 12, nell'attribuire al Presidente del Consiglio dei
ministri il potere di effettuare direttamente i conferimenti e la
distribuzione delle risorse agli enti locali, lederebbe le competenze
regionali, violando al contempo i principi della legge di delega e
quindi gli artt. 3, 76, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione: la
ripartizione tra regioni ed enti locali delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative, in quanto misure accessorie e
strumentali al riparto di funzioni tra regioni ed enti locali,
dovrebbe avvenire dopo (e non prima) che tale riparto sia stato
definito dalle regioni, ai sensi dell'art. 7 del decreto legislativo
n. 422 del 1997 in questione.
L'art. 16, relativo alla determinazione dei servizi minimi,
violerebbe gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, in quanto non
terrebbe nel dovuto conto, nel disciplinare la partecipazione degli
enti locali a tale operazione, delle competenze attribuite in materia
alle regioni, anche sulla base della legge delega. L'art. 4, comma 4,
lettera a), della legge n. 59 del 1997 stabilisce infatti che il
Governo provvede ad attribuire alle regioni il compito di definire,
d'intesa con gli enti locali, i servizi minimi da porre a carico dei
bilanci regionali. Soltanto la previsione, chiara, di una "intesa
debole" con gli enti locali, le cui modalità siano disciplinate con
legge regionale, sarebbe rispettosa dell'autonomia regionale, ma
questo non è dato desumere dalla disposizione impugnata.
L'art. 18, comma 2, limitandosi a stabilire, per il caso di
gestione diretta o affidamento diretto dei servizi da parte degli
enti locali a propri consorzi o aziende speciali, il solo criterio
dell'ampliamento dei bacini di servizio (lettera b), e l'obbligo di
affidamento da parte degli enti locali di quote di servizio tramite
procedure concorsuali (lettera c), senza prevedere il divieto o
comunque una limitazione dell'esercizio dei servizi di trasporto
pubblico sotto tali forme, nonchè in quanto non abroga l'art. 22
della legge n. 142 del 1990, si porrebbe in contrasto con la
finalità di superamento degli assetti monopolistici, violando i
principi in tema di concorrenza tra imprese sanciti dalla normativa
europea, il principio di uguaglianza e l'art. 4, comma 4, lettera b),
della legge delega n. 59 del 1997, con rilevanti conseguenze anche
sul bilancio regionale.
L'art. 8, comma 5, in materia di servizi ferroviari di interesse
regionale e locale non in concessione alle Ferrovie dello Stato,
fissando un preciso rapporto tra ricavi e costi senza prevedere
alcuna forma di garanzia della copertura finanziaria, si porrebbe
anch'esso in contrasto con l'art. 4, comma 4, lettera b), della legge
n. 59 del 1997 (secondo il quale i contratti di servizio pubblico
dovranno avere le caratteristiche della certezza finanziaria e della
copertura di bilancio), con conseguente violazione degli artt. 76,
117, 118 e 119 della Costituzione. Nè potrebbe valere in senso
contrario il comma 6 del medesimo articolo, secondo il quale si
provvede, con successivi provvedimenti legislativi, alla copertura
dei disavanzi maturati alla data del conferimento delle funzioni.
Censure analoghe a quelle relative all'art. 8 vengono avanzate
riguardo all'art. 9, che detta la disciplina dei servizi ferroviari
di interesse regionale e locale in concessione alle Ferrovie dello
Stato, rinviando anch'esso ai contratti di servizio di cui
all'art. 19 del decreto legislativo.
L'art. 17, nel prevedere per le regioni l'obbligo di contemplare
nei contratti di servizio compensazioni economiche alle aziende
esercenti i servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e
locale, conterrebbe un incostituzionale trasferimento di "oneri a
secco" a carico della regione, in violazione degli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione. E analoga censura viene avanzata riguardo
all'art. 19, comma 1, del quale si rileva altresì l'incongruenza,
analogamente al ricorso della Regione Puglia.
4. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o
infondate e riservandosi di illustrare le proprie argomentazioni in
una successiva memoria.
5. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie sia
l'Avvocatura dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei
ministri, sia le due Regioni ricorrenti.
6. - L'Avvocatura dello Stato, nella memoria relativa al ricorso
della Regione Lombardia, rilevato che le censure relative agli
artt. 2 e 7 hanno ormai trovato risposta nella sentenza n. 408 del
1998 della Corte costituzionale, si sofferma sulle rimanenti.
Riguardo all'art. 3 del decreto legislativo n. 422 del 1997,
l'Avvocatura afferma che nella individuazione dei trasporti
qualificabili "di interesse nazionale" nulla imponeva la scelta di un
unico criterio ispiratore, peraltro esistente, e costituito da un
criterio misto, a un tempo qualitativo e quantitativo, ancorato sia
alla dimensione territoriale del collegamento che alla sua tipologia;
quanto ai servizi aerei di interesse interregionale, la riserva
statale, oltre a rientrare nella discrezionalità del legislatore,
appare comunque ragionevole; mentre, rispetto alle competenze già
attribuite in precedenza alle regioni, la nuova disciplina non
determinerebbe alcuna riappropriazione da parte dello Stato, non
risultando sottratto alla competenza regionale alcun collegamento fra
regioni finitime che non sia di nuova attribuzione.
La censura rivolta all'art. 12 sarebbe fondata su una errata
lettura della norma, in quanto il Presidente del Consiglio dei
ministri può ripartire le risorse tra regioni ed enti locali solo se
sia intervenuta una previa intesa, quindi solo se il conferimento sia
già avvenuto o sia stato concordato.
Su una errata lettura si baserebbe anche la questione
sull'art. 16, in quanto spetta alla legge regionale la disciplina
dell'intesa con gli enti locali sui "servizi minimi".
Quanto all'art. 18, la doglianza relativa alla violazione dei
principi di concorrenza tra imprese posti dalla normativa europea
sarebbe inammissibile, perchè essa non potrebbe comunque ridondare
in lesione dell'autonomia regionale, mentre quella relativa
all'eccesso di delega sarebbe infondata, in quanto il principio
direttivo posto dal legislatore delegante sarebbe quello
dell'incentivazione del superamento degli assetti monopolistici,
costituendo l'art. 18 solo un minimo che ben può essere superato
dalle regioni.
Riguardo agli artt. 8 e 9, l'Avvocatura afferma che in sede di
determinazione delle risorse finanziarie da trasferire alle regioni,
ai sensi dell'art. 20 del medesimo decreto, potrà tenersi conto
degli oneri conseguenti a tali disposizioni.
Infine, infondata sarebbe la censura relativa agli artt. 17 e 19,
comma 1, in quanto le "risorse disponibili" che devono coprire
l'eventuale disavanzo sono quelle di cui all'art. 20 del decreto
legislativo.
7. - La difesa della Regione Puglia, nella memoria, rileva che il
fatto di aver dato attuazione con propria normativa al decreto
legislativo impugnato non fa venire meno l'interesse regionale al
ricorso: l'attuazione è dovuta unicamente alla necessità di evitare
l'intervento sostitutivo statale. Nè il sopravvenire del decreto
legislativo 20 settembre 1999, n. 400 (Modifiche ed integrazioni al
decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, recante conferimento
alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
trasporto pubblico locale), che ha modificato alcune delle
disposizioni impugnate, inciderebbe sul giudizio. In particolare,
anche se l'art. 18 sembra essere stato modificato proprio nella parte
oggetto del ricorso, con l'abrogazione del comma 2, lettere b) e c),
la normativa censurata è stata tuttavia riprodotta nella nuova
formulazione del comma 3 e nel comma 3-bis risultando ulteriormente
disattesi i principi della delega in ordine al superamento degli
assetti monopolistici per tutto il periodo transitorio, ed almeno
fino al 1o gennaio 2004. Nè, secondo la Regione, potrebbe
condividersi l'impostazione dell'Avvocatura dello Stato nella lettura
del criterio direttivo, in quanto la delega non prevede solo la mera
incentivazione del superamento degli assetti monopolistici, ma
prescriverebbe l'introduzione di regole di concorrenzialità.
Superati paiono invece alla ricorrente i dubbi relativi
all'art. 16, anche alla luce della legge regionale di attuazione,
mentre altrettanto non può dirsi dell'art. 19, a meno che le
"risorse disponibili" di cui all'art. 19, comma 1, che devono coprire
l'eventuale disavanzo, siano quelle di cui all'art. 20, quelle cioè
trasferite dallo Stato alle regioni.
8. - Anche la difesa della Regione Lombardia, nella memoria, ha
ribadito il permanere dell'interesse regionale all'impugnativa, pur
in presenza della legge regionale di attuazione del decreto
legislativo n. 422 del 1997.
Quanto al sopravvenire del decreto legislativo n. 400 del 1999,
correttivo del precedente, la Regione ritiene necessaria l'estensione
dei motivi di illegittimità costituzionale sollevati nel ricorso
alla disciplina risultante dalle modifiche apportate con il citato
decreto legislativo n. 400. Infatti, secondo la Regione, "nel caso di
esercizio da parte del governo di poteri correttivi, i motivi di
illegittimità costituzionale si estendono necessariamente alle nuove
norme emanate dal governo, laddove tale intervento non muti la
precedente disciplina, ma finisca per riproporre, solo con una
diversa collocazione, gli stessi principi oggetto di censura".
In ordine alle censure relative agli artt. 2 e 7, la difesa della
Regione Lombardia prende atto del sopravvenire della sentenza n. 408
del 1998, mentre ribadisce quelle sull'art. 3: in particolare si
sottolinea ancora una volta che i criteri usati nella individuazione
dei servizi di interesse nazionale sono contraddittori, avendo
rilievo in alcuni casi l'elemento quantitativo, in altri quello
qualitativo; che il trasporto aereo regionale non ha alcuna rilevanza
in un contesto come quello italiano; e che, quanto ai servizi di
trasporto pubblico interregionali che collegano più di due regioni,
la nuova disciplina risulta deteriore rispetto a quella già
contenuta nel d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega
di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382).
Riguardo all'art. 12, si afferma che solo una volta che sia
intervenuta la ridistribuzione delle funzioni tra regioni ed enti
locali il Governo può essere in grado di ripartire le risorse:
pertanto per superare l'incostituzionalità della norma è necessario
ritenere che l'intesa debba perfezionarsi a conferimento già
avvenuto. Il nodo interpretativo relativo all'art. 16 sarebbe stato
sciolto invece dalla sopravvenuta legge regionale della Lombardia.
Quanto all'art. 18, la Regione Lombardia utilizza argomentazioni
analoghe a quelle contenute nella memoria della Regione Puglia.
Immutate, infine, resterebbero anche le censure relative
all'art. 8, commi 5 e 6, e all'art. 9, e quelle riguardanti gli
artt. 17 e 19, comma 1, a meno di non ritenere, come fa la difesa del
resistente, che gli oneri derivanti da tali previsioni debbano
ritenersi a carico dello Stato.

Considerato in diritto

1. - La Regione Puglia e la Regione Lombardia sollevano
questione di legittimità costituzionale di diverse disposizioni del
decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422 (Conferimento alle
regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di
trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4, comma 4, della legge
15 marzo 1997, n. 59), in riferimento agli artt. 3, 5, 76, 97, 117,
118, 119 e 128 della Costituzione.
In particolare:
a) gli artt. 1 e 2, comprendendo nella nozione di
"conferimento" funzioni sia delegate che trasferite tanto alle
regioni quanto agli enti locali, produrrebbero confusione tra nozioni
che hanno da essere tenute distinte, alla stregua degli artt. 117,
118 e 128 della Costituzione;
b) l'art. 3, nel definire i servizi pubblici di trasporto di
interesse nazionale, si ispirerebbe a criteri non omogenei, violando
gli artt. 3, 117 e 118 della Costituzione;
c) l'art. 7, comma 2, sul trasferimento di funzioni e compiti
in materia di trasporto da parte delle regioni alle province, ai
comuni e agli altri enti locali, facendo riferimento al criterio
della sussidiarietà, sarebbe del tutto generico e il medesimo
articolo, al comma 3, disciplinando il potere sostitutivo statale nei
confronti delle regioni che non abbiano provveduto nel termine
previsto al conferimento delle funzioni agli enti locali, tenterebbe,
in violazione dell'art. 76 della Costituzione, di precisare le
condizioni della sostituzione - per ovviare all'asserita
incostituzionalità dello stesso art. 4, comma 5, della legge delega
n. 59 del 1997 - e conferirebbe al governo un'ulteriore delega, ciò
che esula dai poteri propri del legislatore delegato;
d) l'art. 8, commi 5 e 6, in materia di servizi ferroviari di
interesse regionale e locale non in concessione alle Ferrovie dello
Stato e l'art. 9, in materia di servizi ferroviari in concessione a
queste, stabilendo un rapporto tra ricavi e costi senza garanzia
della copertura finanziaria di eventuali squilibri di bilancio delle
imprese, i cui oneri ricadrebbero sulla finanza regionale,
contrasterebbe con l'art. 76 della Costituzione, violando l'art. 4,
comma 4, lettera b), della legge di delega n. 59 del 1997 che prevede
che i contratti di servizio pubblico devono garantire la certezza
finanziaria e la copertura di bilancio;
e) l'art. 12, attribuendo al Presidente del Consiglio dei
ministri il potere di effettuare direttamente i conferimenti e la
distribuzione delle risorse agli enti locali, anche prima del
conferimento a essi delle funzioni da parte delle regioni, lederebbe
le competenze di queste e contrasterebbe con l'art. 76 della
Costituzione, violando i principi della legge delega dai quali
risulterebbe che la ripartizione tra regioni ed enti locali delle
risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative debba
avvenire dopo;
f) l'art. 16, disciplinando tramite lo strumento dell'intesa
la partecipazione degli enti locali alla determinazione dei servizi
di trasporto minimi, disconoscerebbe le competenze e i compiti
regionali in materia, con violazione degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione;
g) l'art. 17, stabilendo l'obbligo per le regioni di
contemplare nei contratti di servizio compensazioni economiche alle
imprese esercenti i servizi pubblici di interesse regionale e locale,
prevederebbe un onere finanziario, senza contropartite, a carico del
bilancio regionale, con violazione degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione;
h) l'art. 18, commi 2 e 3, in materia di gestione diretta e
di affidamento diretto dei servizi di trasporto da parte degli enti
locali, non realizzerebbe l'obbiettivo del superamento degli assetti
monopolistici esistenti nel settore, violando i principi in tema di
concorrenza tra imprese sanciti dalla normativa europea, il principio
di uguaglianza e l'art. 76 della Costituzione, tramite la violazione
dell'art. 4, comma 4, lettera b), della legge n. 59 del 1997;
i) l'art. 19, stabilendo il principio di corrispondenza tra
oneri per i servizi e risorse disponibili al netto dei proventi
tariffari, oltre a essere oscuro, potrebbe determinare ingiustificate
pretese di ripianamento da parte delle regioni dei disavanzi di
gestione delle imprese di trasporto, con violazione dell'art. 119
della Costituzione.
2. - Stante la parziale coincidenza del ricorso della Regione
Puglia con quello della Regione Lombardia, le questioni di
legittimità costituzionale possono essere riunite per essere decise
con unica sentenza.
3. - Le questioni sottoposte alla Corte sono in parte non fondate
e in parte inammissibili.
4.1 - La questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e
2 del decreto legislativo impugnato non è fondata. Essa, in mancanza
di nuove prospettazioni, coincide con quella già esaminata e
respinta dalla Corte con la sentenza n. 408 del 1998 relativamente
alle corrispondenti previsioni contenute nella legge delega n. 59 del
1997, condividendone la sorte. Anche in questo caso, vale osservare
che con l'espressione generica di "conferimento" di funzioni si
intende semplicemente indicare in sintesi, senza confusioni, "tutta
la gamma di strumenti costituzionalmente ammessi per il decentramento
delle funzioni" secondo la Costituzione.
4.2 - Non fondata è anche la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3 del decreto legislativo in esame,
sollevata in base al rilievo che la determinazione dei servizi
pubblici di trasporto di interesse nazionale non si ispirerebbe a
criteri omogenei, con ciò violando gli artt. 3, 117 e 118 della
Costituzione. Che il legislatore delegato si sia ispirato a una
pluralità di criteri è fuori discussione. Il criterio della
estensione territoriale dei servizi, ad esempio, è utilizzato in
materia di trasporto aereo, marittimo, automobilistico e ferroviario.
In un altro caso - il collegamento via mare fra terminali ferroviari
il carattere nazionale del trasporto viene evidentemente fatto
dipendere, oltre che dall'esigenza imprescindibile di evitare il
rischio di isolamento di determinati territori regionali, conseguente
a eventuali contrasti tra politiche regionali, altresì dalla
necessità di regolare uniformemente collegamenti che normalmente
costituiscono i punti di confluenza di linee di trasporto ferroviario
di rilievo internazionale. Da esigenze non frazionabili di sicurezza,
infine, dipende la individuazione, quali servizi pubblici di
interesse nazionale, dei servizi di trasporto di merci pericolose,
nocive e inquinanti. Vi sarebbe da dubitare della razionalità delle
scelte del legislatore e, eventualmente, della lesione delle
competenze regionali, nel solo caso in cui i criteri impiegati
fossero non diversi ma contraddittori, tali cioè, secondo logica
comune, da escludersi l'uno con l'altro. Il che, all'evidenza, non si
verifica nel caso in esame: conclusione valida anche per la
classificazione tra quelle di interesse nazionale delle linee di
trasporto automobilistico che collegano più di due regioni (lettera
c); una classificazione, questa, che può ritenersi rientrare nelle
scelte discrezionali del legislatore, essendo determinata, oltre che
dalla lunghezza del collegamento, normalmente superiore a quelli
interni a una singola regione o che uniscono località situate nel
territorio di due regioni, dalle potenziali difficoltà derivanti dal
necessario coinvolgimento delle competenze di plurime autorità
regionali.
4.3 - Non fondata è altresì la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, relativamente alla previsione, al comma
2, della sussidiarietà quale principio per il trasferimento delle
funzioni dalla regione agli enti locali e, al comma 3, dell'esercizio
del potere sostitutivo statale nei confronti delle regioni che non
abbiano conferito agli enti locali, nel termine previsto, le funzioni
che loro spettano.
L'indicazione del principio di sussidiarietà tramite il puntuale
riferimento alla definizione ch'esso trova nell'art. 4, comma 3,
della legge n. 59 del 1997 non si vede in che cosa possa violare
l'autonomia regionale, tanto più in quanto si sostiene dalla
ricorrente Regione Puglia che esso sarebbe oggetto di un "generico
richiamo", tale quindi da poter essere precisato dalla regione stessa
nell'esercizio della propria autonomia legislativa.
Quanto al potere sostitutivo statale, la previsione nella norma
del decreto legislativo impugnata è meramente riproduttiva della
disposizione contenuta nell'art. 4, comma 5, ultimo periodo, della
legge n. 59 del 1997, disposizione questa che è stata sottoposta al
vaglio di costituzionalità sulla base di identici motivi, ritenuti
non fondati nella già ricordata sentenza n. 408 del 1998. Poichè la
disposizione del decreto legislativo impugnata non configura una
nuova delega legislativa, ma si limita a richiamare una disciplina e
un potere già previsti, in relazione a un'ipotesi specifica
(l'eventuale mancata approvazione da parte delle regioni, nel termine
stabilito, della legge di "puntuale individuazione" delle funzioni
trasferite o delegate agli enti locali in materia di trasporto
pubblico locale), ipotesi già compresa nella disposizione
legislativa di delega, avente portata generale, non c'è ragione per
discostarsi da quanto già precedentemente deciso nel senso
dell'infondatezza della questione.
4.4 - Infondate sono altresì le questioni di costituzionalità
sollevate su diverse disposizioni del decreto legislativo concernenti
in vario modo oneri finanziari obbligatori destinati a gravare sul
bilancio regionale, senza che - secondo le ricorrenti - sia previsto
un corrispondente trasferimento di risorse. Si tratta in particolare
delle disposizioni dell'art. 8, commi 5 e 6, e dell'art. 9, in
riferimento all'art. 19, che, in materia - rispettivamente - di
servizi ferroviari di interesse regionale e locale non in concessione
alle Ferrovie dello Stato e di servizi ferroviari di interesse
regionale e locale in concessione alle Ferrovie dello Stato, fissano,
per la stipula dei contratti di servizio, un rapporto rigido tra
ricavi e costi di esercizio (quanto ai servizi ferroviari non in
concessione alle Ferrovie dello Stato, il rapporto di almeno 0,35 tra
ricavi da traffico e costi operativi, al netto dei costi di
infrastruttura; quanto ai servizi in concessione alle Ferrovie dello
Stato, la completa corrispondenza fra oneri per servizi e risorse
disponibili, al netto dei proventi tariffari, secondo l'art. 19 del
decreto legislativo in questione).
Alle suddette esigenze finanziarie gravanti sul bilancio
regionale si provvede tramite il fondo destinato ai trasporti,
costituito in ogni regione in base all'art. 20, fondo alimentato sia
con risorse regionali che con risorse statali trasferite a norma del
secondo comma dell'art. 20 stesso, individuate e ripartite, alla
stregua del comma 5 del medesimo articolo, secondo una procedura
d'intesa con le regioni, e in misura tale da garantire l'attuale
livello del servizio. Il che consente di escludere la fondatezza
della censura basata sul preteso accollo al bilancio della regione di
spese vincolate, senza la previsione di risorse finanziarie
corrispondenti.
Per le stesse ragioni, deve considerarsi infondato l'analogo
motivo di doglianza mosso a riguardo delle compensazioni economiche
dovute alle aziende su cui gravano obblighi di servizio pubblico,
secondo i relativi contratti di servizio, alla stregua dell'art. 17
del decreto legislativo in questione.
4.5 - Priva di fondamento è anche la censura rivolta contro
l'art. 12 il quale - dopo avere stabilito, al comma 1, che
all'attuazione dei conferimenti di funzioni e all'attribuzione delle
relative risorse alle regioni provvede il Presidente del Consiglio
dei Ministri a norma dell'art. 7, comma 1, della legge n. 59 del
1997, previo accordo di programma tra il Ministero dei trasporti e
della navigazione e la regione interessata, a norma dell'art. 4,
comma 4, lettera a), della stessa legge n. 59 prevede, al comma 2,
che l'accordo di programma suddetto può disporre, previa intesa tra
regione ed enti locali, la contestuale attribuzione e ripartizione
fra gli enti locali delle risorse finanziarie, umane e strumentali e
organizzative. La Regione Lombardia, invocando gli artt. 3, 76, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione, si duole della possibilità così
offerta al Presidente del Consiglio dei ministri di effettuare
direttamente i conferimenti e la distribuzione delle risorse agli
enti locali, senza rispettare i tempi di quella che sarebbe la
scansione logica del procedimento e cioè il necessario previo
riparto delle funzioni tra regione ed enti locali, a opera della
legge regionale. La ripartizione delle risorse, infatti, sarebbe
strumentale all'esercizio delle funzioni ripartite.
La suddetta censura, peraltro, trascura di considerare che
conferimento delle funzioni e ripartizione delle risorse sono aspetti
di una operazione di riorganizzazione istituzionale che si
coinvolgono reciprocamente. Per tenere conto di questa implicazione,
l'art. 12 impugnato prevede un procedimento basato su accordi e
intese tra i soggetti interessati, idoneo a valorizzarne la presenza
nelle diverse determinazioni in cui si snoda il procedimento. In
particolare, l'attuazione dei conferimenti e l'attribuzione delle
relative risorse alla regione avviene previo accordo con quest'ultima
e l'attribuzione e la ripartizione delle risorse fra gli enti locali
può avvenire contestualmente, tramite l'accordo di programma, solo
ove vi sia stata l'intesa tra la regione e gli enti locali medesimi.
Onde non si vede in qual modo questo procedimento, che attribuisce un
ruolo così determinante alla regione, possa violarne le
attribuzioni.
4.6 - Infondata è anche la censura mossa all'art. 16, comma 2,
del decreto legislativo il quale, circa la determinazione del livello
dei servizi minimi di trasporto, prevede che tale determinazione
avvenga a opera della regione, d'intesa con gli enti locali, secondo
le modalità stabilite dalla legge regionale. La Regione Lombardia
ricorrente ritiene che tale disposizione si presti a
un'interpretazione che, attribuendo alla legge regionale il solo
compito di determinare i contenuti dei livelli minimi dei servizi e
non quello di regolare il procedimento dell'intesa, avrebbe l'effetto
di deprimere - a tutto favore degli enti locali - la posizione della
regione in una materia - i trasporti pubblici - in cui esiste una
propria competenza legislativa e amministrativa riconosciuta
costituzionalmente, in violazione degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione; e la Regione Puglia formula - sia pure in forma
dubitativa, assumendo l'oscurità della norma - analoga censura.
Ma nulla induce a tale conclusione. Il tenore testuale della
disposizione impugnata è tale invece da assegnare alla legge
regionale il compito di disciplinare i rapporti con gli enti locali,
nel procedimento rivolto alla realizzazione dell'intesa prevista
dall'art. 16 impugnato (come del resto hanno fatto, la Regione
Lombardia nella legge regionale 29 ottobre 1998, n. 22, e la Regione
Puglia nella legge regionale 25 marzo 1999, n. 13) e in tale
disciplina hanno da trovare il loro giusto equilibrio le voci della
regione e degli enti locali, conformemente al ruolo che loro spetta
nella gestione della materia in questione.
5. - Inammissibili sono, infine, le questioni di legittimità
costituzionale sollevate sull'art. 18 del decreto legislativo, nella
parte in cui esso detta norme finalizzate a incentivare il
superamento degli assetti monopolistici in atto e a introdurre regole
di concorrenzialità nella gestione dei servizi di trasporto
regionale e locale (comma 2) e nella parte in cui (comma 3) prevede
un riassetto organizzativo dei soggetti operanti nel settore del
trasporto, indirizzato alla privatizzazione e alla concorrenza.
Secondo le Regioni ricorrenti, le disposizioni impugnate
risulterebbero insufficienti al loro scopo dichiarato, con violazione
degli artt. 3, 76, 117 e 118 della Costituzione.
La normativa contenuta nell'art. 18 impugnato è stata sostituita
da altra normativa - non impugnata - dettata dall'art. 1, comma 6,
del decreto legislativo 20 settembre 1999, n. 400 (Modifiche ed
integrazioni al decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, recante
conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti
in materia di trasporto pubblico locale). Non essendo più in vigore
la norma impugnata, nè risultando che essa abbia prodotto effetti
lesivi delle competenze regionali, le relative questioni sono dunque
divenute inammissibili.
Ad avviso delle ricorrenti, però, l'insufficienza delle
modificazioni operate, in vista del superamento delle censure
proposte, e dunque l'affermata perdurante incostituzionalità della
normativa che è venuta a sostituire quella impugnata dovrebbe
imporre il "trasferimento" della questione su tale nuova disciplina,
anche in considerazione della sua natura "correttiva" alla stregua
dell'art. 10 della legge n. 59 del 1997, come integrato dall'art. 9,
comma 6, della legge 8 marzo 1999, n. 50. Sennonchè, tale richiesto
trasferimento non è possibile nel giudizio principale, spettando
comunque alla Regione l'onere di esercitare, nel termine di decadenza
previsto, l'azione per l'impugnazione della nuova disposizione che è
venuta a sostituire quella originariamente contestata (v. sentenza
n. 429 del 1997).

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
1) Dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 18 del decreto legislativo 19 novembre 1997,
n. 422 (Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e
compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'art. 4,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59) sollevate, in riferimento
agli artt. 3, 76, 117 e 118 della Costituzione, dalla Regione Puglia
e dalla Regione Lombardia con i ricorsi indicati in epigrafe;
2) Dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 7, 8, 9, 12, 16, 17 e 19 del
medesimo decreto legislativo n. 422 del 1997, sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 5, 76, 97, 117, 118, 119 e 128 della
Costituzione, dalla Regione Puglia e dalla Regione Lombardia con i
ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Malvica
Depositata in cancelleria il 27 aprile 2001.
Il cancelliere: Malvica
01C0439