1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 5-10-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 54 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 agosto 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 agosto 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Piemonte - Modifiche all'art. 2 della legge reg. n. 16 del 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) - Definizione di edifici o parti di edifici legittimi. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Piemonte - Sostituzione dell'art. 3 della legge reg. n. 16 del 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) - Ambito e modalita' di applicazione delle misure per il riuso e la riqualificazione edilizia - Rinvio alle previsioni dell'art. 5 del decreto-legge n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, nella legge n. 106 del 2011. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Sostituzione dell'art. 3 della legge reg. n. 16 del 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) - Ambito di applicazione delle misure per il riuso e la riqualificazione edilizia - Previsione che, limitatamente ai casi previsti dall'art. 5 del decreto-legge n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, nella legge n. 106 del 2011, subordina il rilascio del permesso di costruire alla deliberazione comunale. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Sostituzione dell'art. 5 della legge reg. n. 16 del 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) - Ulteriori specificazioni per gli interventi di ristrutturazione edilizia - Previsioni riguardanti gli interventi di ristrutturazione edilizia con incrementi di volumetria. Edilizia e urbanistica - Titoli edilizi - Norme della Regione Piemonte - Modifiche all'art. 6 della legge reg. n. 16 del 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) - Norme riguardanti il recupero dei sottotetti. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Sostituzione dell'art. 8 della legge reg. n. 16 del 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) - Norme per la decostruzione. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Inserimento dell'art. 8-bis nella legge reg. n. 16 del 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) - Norme per la delocalizzazione dei fabbricati localizzati in aree a rischio idraulico o geologico - Previsione che il rilascio del permesso di costruire per gli interventi di delocalizzazione indicati dalla norma avviene senza corresponsione del contributo straordinario di cui all'art. 16, comma 4, lettera d-ter), del d.P.R. n. 380 del 2001. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Modifiche all'art. 11 della legge reg. n. 16 del 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) - Limitazioni - Previsioni riguardanti gli interventi di ristrutturazione edilizia relativi a edifici insediati nelle zone tutelate ai sensi del d.lgs. n. 42 del 2004 - Riconoscimento della possibilita', per interventi di sostituzione di edifici degradati o incongrui con riduzione del volume esistente, di avvalersi di premialita' volumetriche previste dalla legge regionale o dai piani regolatori generali vigenti - Previsione che consente la delocalizzazione della capacita' edificatoria non utilizzata in aree gia' edificate o edificabili, con esclusione delle aree di notevole interesse pubblico, tutelate ai sensi dell'art. 136, comma 1, lettere a) e b), del d.lgs. n. 42 del 2004 - Esclusione di tali interventi dal contributo straordinario di cui all'art. 16, comma 4, lettera d-ter), del d.P.R. n. 380 del 2001. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Modifiche all'art. 12 della legge reg. n. 16 del 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) - Interventi di rigenerazione urbana - Riconoscimento della possibilita' di avvalersi anche delle premialita' volumetriche previste dagli artt. 8 e 8-bis della legge reg. n. 16 del 2018 - Previsione che consente che gli interventi di ricostruzione avvengano previa variante urbanistica semplificata. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Piemonte - Norme in materia di altezza minima interna e utilizzo di vani e locali interrati e seminterrati dei fabbricati esistenti - Individuazione dei casi in cui e' consentita l'azione di promozione del recupero dei vani e locali interrati e seminterrati. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Piemonte - Norme in materia di altezza minima interna e utilizzo di vani e locali interrati e seminterrati dei fabbricati esistenti - Interventi di recupero con cambio di destinazione d'uso dei vani e locali interrati e seminterrati conseguito senza opere edilizie - Previsione che il recupero e' soggetto a preventiva segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA). Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Norme in materia di altezza minima interna e utilizzo di vani e locali interrati e seminterrati dei fabbricati esistenti - Ammissibilita' degli interventi di recupero dei vani e locali interrati e seminterrati anche in deroga ai limiti e alle prescrizioni edilizie dei piani regolatori generali e dei regolamenti edilizi. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Norme in materia di altezza minima interna e utilizzo di vani e locali interrati e seminterrati dei fabbricati esistenti - Ambiti di esclusione, adeguamento comunale e disposizione transitoria - Ambito di applicazione riferito agli immobili esistenti o per la cui costruzione sia gia' stato conseguito il titolo abilitativo edilizio alla data di approvazione della deliberazione del consiglio comunale relativa agli ambiti esclusi. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Piemonte - Norme di coordinamento - Modifiche all'art. 13 della legge reg. n. 56 del 1977 - Prescrizioni operative del piano regolatore generale - Definizione di ristrutturazione edilizia - Inclusione degli interventi ammessi dalla vigente normativa statale, con le specificazioni previste dalla normativa regionale - Prevalenza delle definizioni degli interventi sulle difformi previsioni delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, senza necessita' di varianti o adeguamenti. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Ulteriori norme in materia di competitivita' - Modifiche all'art. 10 della legge reg. n. 56 del 1977 - Varianti agli strumenti di pianificazione territoriale e paesaggistica - Inclusione tra le varianti degli accordi di programma per la realizzazione di progetti aventi rilievo regionale. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Ulteriori norme in materia di competitivita' - Inserimento dell'art. 17-ter nella legge reg. n. 56 del 1977 - Accordi di pianificazione negoziata - Inclusione tra le varianti al piano regolatore generale. Edilizia e urbanistica - Paesaggio - Norme della Regione Piemonte - Ulteriori norme in materia di competitivita' - Ambito di applicazione del divieto di sanatoria stabilito dall'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Piemonte - Ulteriori norme in materia di competitivita' - Sostituzione dell'art. 6 della legge reg. n. 19 del 1999 - Variazioni essenziali al progetto approvato - Individuazione delle condizioni per la determinazione di una variazione essenziale. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Piemonte - Ulteriori norme in materia di competitivita' - Modifiche all'art. 6-bis della legge reg. n. 19 del 1999 - Tolleranze esecutive - Previsione che attribuisce alla Giunta regionale la possibilita' di individuare ulteriori tolleranze esecutive. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Piemonte - Ulteriori norme in materia di competitivita' - Norme sugli spazi di uso collettivo ed accessori alla residenza e incentivi per i nuovi format edilizi - Previsione che consente gli interventi indicati anche se non previsti dai vigenti strumenti urbanistici generali ed esecutivi - Previsione che consente il recupero per il piano pilotis, esistente alla data di entrata in vigore della legge, in deroga alla densita' fondiaria e alle previsioni del piano regolatore generale. Edilizia e urbanistica - Interventi edilizi - Norme della Regione Piemonte - Ulteriori norme in materia di competitivita' - Norme per l'installazione in edifici privati di vasca riabilitativa per idroterapia - Previsione che consente tali installazioni in deroga agli strumenti urbanistici vigenti. - Legge della Regione Piemonte 31 maggio 2022, n. 7 (Norme di semplificazione in materia urbanistica ed edilizia), artt. 3, comma 2; 5; 7; 8, commi 1, 6 e 9; 10; 11; 13, comma 6; 14, commi 3 e 5; 16; 18; 19, comma 1; 20; 21, commi 1 e 3; 34; 36; 40; 41; 42; 47 e 48. (22C00157) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 5-10-2022)

Ricorso ai sensi dell'art. 127 della Costituzione del Presidente
del Consiglio dei ministri (codice fiscale n. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma, alla
via dei Portoghesi n. 12 (fax 0696514000 - PEC:
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it);
contro la Regione Piemonte (codice fiscale n. 80087670016), in
persona del Presidente pro tempore, con sede in Torino, piazza
Castello n. 165;
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
articoli 3, comma 2, 5, 7, 8, commi 1, 6 e 9, 10, 11, 13, comma 6,
14, commi 3 e 5, 16, 18, 19, comma 1, 20, 21, commi 1 e 3, 34, 36,
40, 41, 42, 47 e 48, della legge della Regione Piemonte 31 maggio
2022, n. 7, recante: «Norme di semplificazione in materia urbanistica
ed edilizia» pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione
Piemonte n. 22, del 1° giugno 2022, S.O. n. 1, giusta deliberazione
del Consiglio dei ministri assunta nella seduta del giorno 28 luglio
2022.
1. La legge della Regione Piemonte 31 maggio 2022, n. 7, recante:
«Norme di semplificazione in materia urbanistica ed edilizia» è
censurabile relativamente alle norme indicate in epigrafe, le quali,
intervenendo sulla disciplina urbanistica ed edilizia regionale
vigente, determinano la violazione di norme statali di riferimento,
ponendosi così in contrasto con i principi fondamentali posti dallo
Stato in materia di Governo del territorio e tutela della salute, in
violazione dell'art. 117, terzo comma della Costituzione, e violano,
altresì, la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente, dei beni culturali e del paesaggio, in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, nonchè di
livelli essenziali delle prestazioni e di funzioni fondamentali dei
comuni, di cui all'art. 117, secondo comma lettere m) e p) della
Costituzione.
Alcune delle norme regionali in questione contrastano, come si
dirà, anche con gli articoli 9 e 32 della Costituzione, laddove
riconoscono quali valori imprescindibili della Repubblica,
rispettivamente, la tutela dell'ambiente e del paesaggio e quella
della salute, nonchè con il principio di ragionevolezza di cui agli
articoli 3 e 97 della Costituzione.
2. Con deliberazione assunta nella seduta del 28 luglio 2022 il
Consiglio dei ministri ha deciso di impugnare le predette
disposizioni, le quali, pertanto, vengono censurate per i seguenti

Motivi

A) Norme contenute nel Capo II della legge regionale n. 7/2022.
3. Un primo gruppo di disposizioni impugnate della legge
regionale in epigrafe, al quale si riferiscono i motivi di
impugnazione inseriti nella presente sezione del ricorso, è inserito
nel Capo II della stessa, recante «Modifiche alla legge regionale 4
ottobre 2018, n. 16 (Misure per il riuso, la riqualificazione
dell'edificato e la rigenerazione urbana)».
I - Illegittimità dell'art. 3, comma 2, legge regionale Piemonte
n. 7/2022 per violazione dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione, con riferimento alla materia «Governo del Territorio»,
in relazione all'art. 9-bis, comma 1- bis, del decreto del Presidente
della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.
4. L'art. 3, legge regionale n. 7/2022, nel modificare l'art. 2
della legge regionale n. 16/2018 - il quale riporta le definizioni di
alcuni concetti rilevanti nell'ambito delle disposizioni di tale
testo normativo - al comma 2 aggiunge a quest'ultimo la lettera
d-bis), formulata come segue:
«d-bis) edifici o parti di edifici legittimi: edifici
realizzati legittimamente o per i quali è stato rilasciato titolo
abilitativo in sanatoria ai sensi degli articoli 36 e 37 del decreto
del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere abusive), della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica), del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici) convertito,
con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326. Per gli
immobili realizzati in un'epoca nella quale la legge non imponeva,
per l'attività edilizia nella porzione di territorio interessata,
l'acquisizione di titolo abilitativo edilizio, ancorchè in presenza
di disposizioni locali diverse, lo stato legittimo è desumibile
dalle informazioni catastali di primo impianto o da altri documenti
probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i
documenti di archivio o altro atto, pubblico o privato, di cui sia
dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo dell'ultimo
intervento edilizio che ha interessato l'immobile o unità
immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi abilitanti
interventi parziali.» (sottolineatura aggiunta).
5. La definizione di «stato legittimo» dell'immobile, così
introdotta dal legislatore regionale nella legge n. 18 del 2018, si
discosta da quella contenuta nell'art. 9-bis, comma 1-bis (1) , del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 («Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia» di seguito «TUE»), nella parte (secondo periodo) in cui
prevede che lo stato legittimo debba desumersi dalle informazioni
catastali di primo impianto o da altri documenti probanti e dai
titoli abilitativi, ivi descritti, per gli immobili realizzati in
un'epoca nella quale la legge non imponeva, per l'attività edilizia
nella porzione interessata, l'acquisizione di titolo abilitativo
edilizio.
La norma statale prevede, infatti, che il ricorso a tali elementi
probatori valga per gli «gli immobili realizzati in un'epoca nella
quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio»,
con una previsione più ampia di quella contenuta nella norma
regionale in esame, poichè esclude la possibilità del suddetto
ricorso anche nelle ipotesi in cui l'acquisizione del titolo
abilitativo edilizio fosse resa obbligatoria (in particolare, prima
del 1967, nonchè del 1942 - secondo quanto subito si chiarira')
dallo strumento urbanistico, pur in assenza di espressa previsione di
legge.
6. Al riguardo occorre, infatti, considerare che l'art. 31 della
legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150, stabiliva, al primo comma,
che «Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero
ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto nei
centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche
dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell'art. 7, deve
chiedere apposita licenza al podestà del comune». Successivamente,
l'art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. «legge ponte») ha
novellato l'art. 31 della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150,
mediante l'introduzione dell'obbligo generalizzato di munirsi della
licenza edilizia per tutte le trasformazioni edificatorie dei suoli
eseguite nell'intero territorio comunale.
Dalla suddetta disposizione deriva che, per le costruzioni
realizzate prima dell'entrata in vigore della novella del 1967, la
licenza edilizia non fosse richiesta dalla legge, salvo che l'opera
ricadesse nel centro abitato o nelle zone di espansione.
Tuttavia, come è stato precisato da giurisprudenza ormai
consolidata, ai fini della valutazione dello stato legittimo
dell'immobile, devono essere presi in considerazione anche gli
obblighi di munirsi di licenza edilizia contenuti nei regolamenti
edilizi comunali (per tale profilo v. Cons. Stato, Sez. VI, 7 agosto
2015, n. 3899; Id., Sez. IV, 21 ottobre 2008, n. 5141; Id., Sez. V,
14 marzo 1980, n. 287; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 9 gennaio
2017, n. 37). Questi ultimi, infatti, avevano in molti casi già
introdotto un obbligo generalizzato di licenza edilizia persino prima
della legge n. 1150 del 1942 (è questo il caso soprattutto delle
grandi citta') e la citata norma di quest'ultima, anche come
modificata successivamente, non ha prodotto l'effetto di abrogare i
regolamenti edilizi precedenti alla sua entrata in vigore,
consentendo l'edificazione senza previo rilascio della licenza
edilizia, anche in presenza di contrarie previsioni contenute in
questi ultimi; tale norma, infatti, ha inteso uniformare la
previgente disciplina della materia affidata in precedenza ai
regolamenti comunali, stabilendo uno standard minimo uniforme per
tutto il territorio nazionale, innovando, quindi, quelle normative
più liberali, ma non anche quelle maggiormente penetranti, che
imponevano la licenza anche in altri casi non contemplati dallo
stesso art. 31.
Per tale ragione il legislatore statale, nel definire lo stato
legittimo dell'immobile, nella menzionata norma del TUE, ha fatto
riferimento «agli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era
obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio»., senza
richiedere che la necessità del titolo edilizio fosse prevista dalla
legge, ma dando rilievo anche agli obblighi posti dai regolamenti
edilizi.
7. Nel prevedere diversamente, nei termini sopra evidenziati, la
disposizione regionale impugnata produce, quindi, l'effetto di
estendere la nozione di immobili legittimamente realizzati, prevista
dal legislatore statale, includendovi le costruzioni realizzate prima
del 1967 fuori dai centri abitati e dalle zone di espansione, prive
di titolo edilizio, anche nei comuni per i quali l'obbligo
generalizzato di munirsi di tale titolo vigeva già prima di quella
data. Che questa sia la portata della norma in esame, del resto, è
ulteriormente dimostrato dall'inciso «ancorchè in presenza di
disposizioni locali diverse», dal quale si trae la conferma che, con
essa, si è inteso restringere il campo delle ipotesi in cui lo stato
legittimo dell'immobile debba essere dimostrato attraverso
l'esibizione del titolo edilizio ai soli casi in cui il possesso di
quest'ultimo sia imposto dalla legge.
E il prodursi dell'effetto sopra evidenziato, in conseguenza
della riscontrata difformità della norma regionale dalla
disposizione statale, emerge in modo evidente anche ove si consideri
che quest'ultima è stata introdotta nell'ordinamento con la precipua
finalità di chiarire il quadro normativo dello stato legittimo,
evitando che, attraverso la produzione di documentazione diversa dal
titolo edilizio, in tutti i casi nei quali quest'ultimo dovesse
considerarsi obbligatorio per la costruzione dell'immobile, fosse
possibile sfuggire alle sanzioni previste per gli abusi edilizi.
Invero, come risulta dalla relazione illustrativa al decreto-legge 16
luglio 2020, n. 76, il cui art. 10, comma 1, lettera d), n. 1,
introdusse nel TUE l'art. 9-bis, comma 1-bis, «La lettera d) reca
modifiche all'art. 9-bis del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380 del 2001, introducendo per la prima volta la definizione di
stato legittimo, utilizzata tradizionalmente per la verifica della
legittimità dell'immobile, oggetto di intervento edilizio o di
alienazione. Essa dunque risulta quanto mai opportuna per chiarire
l'ambito di dette verifiche e, di conseguenza, anche per perseguire
gli abusi».
8. La disposizione recata nell'art. 9-bis, comma 1-bis, TUE,
siccome contenente l'indicazione dei titoli e, in generale, degli
elementi in base ai quali sia possibile individuare lo stato
legittimo di un edificio, vale a dire la sua regolarità ovvero la
sua abusività sul piano urbanistico, costituisce norma principio per
la disciplina dell'attività edilizia, rientrante nella materia di
competenza legislativa concorrente fra Stato e regioni del «Governo
del territorio», al cui rispetto deve, pertanto, uniformarsi
l'esercizio della potestà legislativa regionale, ai sensi dell'art.
117, terzo comma, e degli articoli 1 e 2 dello stesso testo unico.
Può, senz'altro, utilmente essere richiamato, al riguardo,
l'orientamento espresso più volte dalla giurisprudenza della Corte
costituzionale, da ultimo con la sentenza n. 77 del 2021 (si v. anche
la giurisprudenza in essa richiamata), allorchè, con affermazione
relativa al condono edilizio, ma pienamente estensibile alla
fattispecie in esame, ha ribadito che nella materia in questione
spettano alla legislazione statale «le scelte di principio, in
particolare quelle relative all'an, al quando e al quantum, ossia la
decisione sul se disporre un titolo abilitativo edilizio
straordinario», esclusivamente nel rispetto delle quali compete alla
legislazione regionale l'articolazione e la specificazione delle
disposizioni dettate dal legislatore statale, poichè, come la stessa
Corte ha rilevato, circa la possibilità che una legge regionale
intervenga con una propria disciplina in materia, si tratta di scelta
«espressiva della funzione di «Governo del territorio» tipica della
disciplina urbanistica ed edilizia, rimessa alla potestà legislativa
delle Regioni nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con
leggi dello Stato (art. 117, terzo comma, della Costituzione.), ed in
particolare di quelli "desumibili" dal testo unico edilizia, come
sancito dall'art. 1 dello stesso (sentenza n. 2 del 2019)».
9. Conseguentemente, la disposizione regionale esaminata, nella
misura in cui si discosta da quella nazionale, risulta in contrasto
con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per violazione dei
principi fondamentali statali in materia di Governo del territorio di
cui all'art. 9-bis, comma 1-bis del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, che funge da parametro interposto.
II - Illegittimità dell'art. 3, comma 2, legge regionale Piemonte
n. 7/2022 per violazione dell'art. 117, terzo comma della
Costituzione, con riferimento alla materia «Governo del Territorio»,
in relazione agli articoli 9-bis e 31 decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, nonchè dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), della Costituzione.
10. La norma regionale in esame, modificando, nei termini sopra
evidenziati, la nozione di stato legittimo, incide anche sul
trattamento sanzionatorio degli illeciti urbanistici, materia,
questa, parimenti esclusa dalla potestà regionale. Ulteriore effetto
della norma è, infatti, quello di determinare, in sostanza, una
sanatoria di illeciti edilizi non sanabili in base alla disciplina
statale.
11. La Corte costituzionale ha già ascritto alla materia
«Governo del territorio» la disciplina attinente alla sanzione della
demolizione di opere e interventi edilizi abusivi, nella quale lo
Stato ha il potere di dettare i principi fondamentali (Corte
costituzionale, sentenza n. 233 del 2015).
In tale occasione la Corte ha altresì rimarcato che «Nell'ambito
della materia di competenza concorrente Governo del territorio ...
spetta al legislatore statale la scelta sull'an, sul quando e sul
quantum della sanatoria, potendo il legislatore regionale intervenire
solo per quanto riguarda l'articolazione e la specificazione di tali
disposizioni».
Più di recente, la Corte ha ascritto il contenuto precettivo
dell'art. 31 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001 ai principi fondamentali della materia «Governo del territorio»,
in quanto «L'aver previsto che, a fronte delle violazioni più gravi
della normativa urbanistico - edilizia - quali sono la realizzazione
di opere in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o
con variazioni essenziali rispetto a esso - si debba fare luogo, da
parte dello stesso responsabile dell'abuso o, in difetto, del Comune
che abbia perciò acquisito il bene, alla demolizione dell'opera
abusiva, esprime una scelta fondamentale del legislatore statale.
Quest'ultimo, in considerazione della gravità del pregiudizio recato
all'interesse pubblico dai menzionati abusi, ha inteso imporne la
rimozione - e, con essa, il rispristino dell'ordinato assetto del
territorio - in modo uniforme in tutte le Regioni» (sentenza n. 140
del 2018). Le Regioni non possono, pertanto, eludere l'obbligo di
demolizione imposto dalla legge statale, atto che, come evidenziato
dal Giudice amministrativo, «per la sua natura vincolata e
rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e
in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di
pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della
legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso» (Cons.
Stato, Adunanza plenaria, 17 ottobre 2017, n. 9).
12. D'altro canto, è evidente che non è ipotizzabile
disciplinare in modo diverso nelle varie Regioni la nozione di
immobile legittimamente realizzato, essendo evidente l'esigenza di
uniforme applicazione di tale nozione, la quale - per le sue
ricadute, anche in termini di liceità degli interventi di
rigenerazione urbana - non può che attenere ai livelli essenziali
delle prestazioni che devono essere assicurati sull'intero territorio
nazionale.
13. Pertanto, sulla base delle esposte considerazioni, la
disposizione regionale in questione contrasta ulteriormente con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per violazione dei
principi fondamentali statali in materia di Governo del territorio di
cui agli articoli 9-bis e 31 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001 che fungono da parametri interposti, e
viola, altresì, l'art. 117, secondo comma, lettera m), della
Costituzione, considerato che, nei termini sopra rappresentati,
sottrae il territorio della Regione all'uniforme applicazione del
regime sanzionatorio degli illeciti edilizi, il quale attiene ai
livelli essenziali delle prestazioni, che devono essere assicurati in
modo uniforme su tutto il territorio nazionale.
III - Illegittimità dell'art. 5, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, terzo comma della Costituzione,
con riferimento alla materia «Governo del territorio», in relazione
all'art. 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70.
14. L'art. 5, legge regionale n. 7/2022 sostituisce l'art. 3
della legge regionale n. 16/2018.
Conseguentemente il suddetto art, 3, come novellato dalla norma
in esame, prevede ora, al comma 1, che «Le disposizioni del presente
capo (2) si applicano agli immobili legittimamente realizzati e alle
relative aree di pertinenza esistenti alla data di approvazione della
presente legge, fatte salve le limitazioni di cui all'art. 11 e
legittimi, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera d-bis), all'atto
della presentazione della domanda di intervento di riuso e di
riqualificazione».
15. Prima della anzidetta novella, lo stesso art. 3 prevedeva che
gli interventi di riuso e di riqualificazione del patrimonio edilizio
esistente - attraverso interventi di ristrutturazione con
ampliamento, di demolizione e successiva ricostruzione con
ampliamento e di sostituzione edilizia con ampliamento, finalizzati a
migliorare la qualità architettonica, statica, energetica e
igienico-funzionale dei singoli manufatti - fossero consentiti su
edifici legittimamente realizzati o per i quali risultava essere
stato rilasciato titolo abilitativo edilizio in sanatoria alla data
di presentazione della richiesta di intervento (ai sensi degli
articoli 36 e 37 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380
del 2001), localizzati in ambiti di territorio urbanizzato e serviti
dalle opere di urbanizzazione primaria o in territorio agricolo,
purchè con destinazione d'uso coerente con la destinazione d'uso
propria ammessa dal piano regolatore generale (PRG) vigente in tale
ambito.
È, dunque, evidente che la modifica apportata dall'art. 5, qui
impugnato, abbia inciso sull'ambito di applicazione delle
disposizioni in esame, in particolar modo ampliandolo.
Se, infatti, prima di tale modifica gli interventi in questione
risultavano consentiti unicamente su edifici legittimamente
realizzati o per i quali risultava essere stato rilasciato titolo
abilitativo edilizio in sanatoria (il cui rilascio, come noto,
richiede che l'opera eseguita risulti conforme oltrechè alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della
presentazione della domanda, a quella vigente al momento della
realizzazione della stessa - cd. doppia conformita') alla data di
presentazione della richiesta di intervento, attualmente gli stessi
risultano consentiti, oltrechè sui predetti edifici, anche su quelli
oggetto di condono (ossia su immobili non conformi alla normativa
urbanistica ed edilizia secondo il parametro della doppia
conformita').
Ciò in virtù del richiamo dell'art. 3, comma 1, agli
«...immobili...legittimi, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera
d-bis». Il riferimento è, dunque, alla definizione di «edifici o
parti di edifici legittimi», come visto in precedenza, introdotta
nell'ambito della legge regionale n. 16/2018 dall'art. 3, comma 2,
legge regionale n. 7/2022.
16. Il comma 2 del riscritto art. 3, legge regionale n. 16/2018
prevede, poi, che «Ai fini del riuso e della riqualificazione degli
immobili di cui al comma 1 si rinvia a quanto previsto:
a) dal PPR, dai piani territoriali e dai piani regolatori
generali, nonchè dai loro strumenti attuativi;
b) dall'art. 5 del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70
(Semestre europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia),
convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011,
n. 106;
c) dall'art. 14, comma 1-bis, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001 per gli interventi di ristrutturazione
edilizia;
d) dalle disposizioni di cui al presente capo, come previsto al
comma 5» (sottolineature aggiunte).
Per quanto interessa ai fini della presente impugnazione, dunque,
la norma novellata dall'articolo impugnato rinvia alla disciplina di
cui all'art. 5 del decreto-legge n. 70 del 2011 - e, in particolare,
alla normativa del c.d. «secondo piano casa», di cui ai commi 9 e
seguenti di quest'ultima disposizione - per il riuso e la
riqualificazione degli «immobili...legittimi, ai sensi dell'art. 2,
comma 1, lettera d-bis», che comprendono - secondo quanto illustrato
in precedenza - anche quelli oggetto di condono.
17. Orbene, estendendo anche agli immobili oggetto di condono
l'ambito di applicazione delle premialità edilizie, previste dal
citato art. 5 decreto-legge n. 70/2011, comma 9 e ss., la norma
regionale impugnata confligge manifestamente con la disposizione
statale di principio contenuta nel comma 10 del ridetto art. 5, il
quale stabilisce che «Gli interventi di cui al comma 9 non possono
riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad
inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali
sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria».
Come, infatti, la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha
rilevato, «l'art. 5, comma 9, del decreto-legge n. 70 del 2011, nel
tradurre in legge dello Stato l'intesa raggiunta il 1° marzo 2009 tra
Governo, Regioni ed enti locali, affida alle Regioni il compito di
approvare leggi finalizzate a incentivare la razionalizzazione del
patrimonio edilizio esistente, a promuovere e agevolare la
riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni
eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti e di edifici a
destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione o da
rilocalizzare, anche alla luce dell'esigenza di favorire lo sviluppo
dell'efficienza energetica e delle fonti rinnovabili.
Tali finalità possono essere perseguite anche mediante
l'approvazione di leggi che prevedano interventi di demolizione e
ricostruzione con il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva come
misura premiale, con la delocalizzazione delle volumetrie in aree
diverse, con le modifiche di destinazione d'uso (sempre che si tratti
di destinazioni tra loro compatibili o complementari) e con le
modifiche della sagoma necessarie per l'armonizzazione architettonica
con gli organismi edilizi esistenti.
Tali interventi - precisa l'art. 5, comma 10, del decreto-legge
n. 70 del 2011 - non possono riferirsi a edifici abusivi o siti nei
centri storici o in aree di inedificabilità assoluta, «con
esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo
abilitativo edilizio in sanatoria». È la stessa previsione della
legge statale a chiarire la portata del divieto di beneficiare delle
premialità volumetriche con riguardo agli immobili abusivi. Questo
divieto non opera solo quando sia stato rilasciato il titolo edilizio
in sanatoria.
Tale nozione si deve interpretare in senso restrittivo, in
coerenza con la terminologia adoperata dal legislatore e con la ratio
della normativa in esame.
Il titolo in sanatoria, che rileva agli effetti della concessione
di premialità volumetrica, differisce dal condono valorizzato dal
legislatore regionale. Mentre il condono ha per effetto la sanatoria
non solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla
conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed
edilizia (sentenza n. 50 del 2017, punto 5 del Considerato in
diritto), il titolo in sanatoria presuppone la conformità alla
disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della
realizzazione dell'immobile sia al momento della presentazione della
domanda (sentenza n. 107 del 2017, punto 7.2. del Considerato in
diritto).
A favore dell'interpretazione restrittiva milita il carattere
generale del divieto di concessione di premialità volumetriche per
gli immobili abusivi, espressivo della scelta fondamentale del
legislatore statale di disconoscere vantaggi in caso di abuso e di
derogare a tale principio in ipotesi tassative (sentenza n. 24 del
2022 - sottolineatura aggiunta).
Ne consegue che, sotto tale profilo, l'art. 5, legge regionale n.
7/2022 è incostituzionale perchè viola l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali
in materia di Governo del territorio stabiliti dall'art. 5, comma 10,
del decreto-legge n. 70 del 2011.
IV - Illegittimità dell'art. 5, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione degli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio e all'art. 5, comma 11, del
decreto-legge n. 70 del 2011, nonchè per violazione degli articoli 3
e 97 della Costituzione.
18. Il comma 3 dell'art. 3, legge regionale n. 16/2018, come
novellato dall'art. 5 della legge regionale in esame, prevede che:
«3. Limitatamente ai casi di cui al comma 2, lettera b) [ossia gli
interventi di cui al c.d. secondo piano casa, disciplinato dall'art.
5 del decreto-legge n. 70 del 2011- NdE], il rilascio del permesso di
costruire è subordinato alla deliberazione comunale che dichiara:
a) l'interesse pubblico dell'iniziativa in progetto.
L'effettiva riqualificazione integra l'interesse pubblico ove
rimuova, relativamente a edifici degradati o con funzioni incongrue o
dismessi, anche mediante il mutamento di destinazioni d'uso,
condizioni di degrado sociale, edilizio, economico, anche
singolarmente intese;
b) il corretto inserimento dell'intervento nel contesto urbano;
c) l'eventuale attribuzione di volume o superficie premiale,
espressa applicando i parametri di cui alla normativa locale;
d) l'eventuale delocalizzazione di superficie o volume, in
tutto o in parte, in area o aree diverse, purchè non caratterizzate
da inedificabilità assoluta. La dotazione delocalizzata può
aggiungersi a quella esistente o prevista dalla disciplina
urbanistica vigente;
e) gli interventi eventualmente necessari per conseguire
l'armonizzazione architettonica e paesaggistica rispetto al contesto
edificato, con facoltà di concedere, previa motivazione, premialità
anche maggiori rispetto a quelle di cui alla lettera c). Fatto salvo
quanto previsto dalla deliberazione del consiglio comunale, trova
applicazione la disciplina prevista dal PRG vigente nel comune»
(sottolineature aggiunte).
La disposizione attribuisce, quindi, ai Comuni il potere di
concedere, per gli interventi del c.d. secondo piano casa, volumetrie
premiali, nonchè di consentire la delocalizzazione di superfici e
volumi, stabilendo autonomamente le modalità di corretto inserimento
di tali interventi - di rilevante impatto - nel contesto
territoriale.
19. Al riguardo si osserva che, sulla base delle statuizioni
contenute nella norma novellata:
a) una delibera consiliare può dettare previsioni in contrasto
con la disciplina dettata dal vigente PRG e prevalenti rispetto a
essa (in quanto la lettera e prevede l'applicazione del PRG soltanto
«Fatto salvo quanto previsto dalla deliberazione del consiglio
comunale»), e ciò a prescindere dalla circostanza che lo stesso PRG
sia adeguato o meno al PPR;
b) in forza della previsione della portata di tale delibera il
Comune è investito di veri e propri poteri di pianificazione
paesaggistica, dovendo stabilire autonomamente «gli interventi
eventualmente necessari per conseguire l'armonizzazione
architettonica e paesaggistica rispetto al contesto edificato, con
facoltà di concedere, previa motivazione, premialità anche maggiori
rispetto a quelle di cui alla lettera c)».
Orbene, è evidente come, per tal via, venga a configurarsi,
sebbene indirettamente, una violazione del PPR adottato dalla Regione
d'intesa con il Ministero della cultura, amministrazione statale
preposta alla tutela dei valori paesaggistici. E, tanto, nonostante
la previsione di cui all'art. 1, comma 2, legge regionale n. 16/2018,
il quale stabilisce che «Al fine di limitare il consumo di suolo e
riqualificare la città esistente, aumentare la sicurezza statica dei
manufatti, le prestazioni energetiche degli stessi, favorire il
miglioramento della qualità ambientale, paesaggistica e
architettonica del tessuto edificato, la Regione promuove interventi
di riuso e di riqualificazione degli edifici esistenti, interventi di
rigenerazione urbana e il recupero dei sottotetti e dei rustici, nel
rispetto delle disposizioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art.
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) e del piano paesaggistico
regionale (PPR)».
Il Ministero per i beni e le attività culturali, oggi Ministero
della cultura, ha sottoscritto con la Regione Piemonte l'Accordo sul
Piano paesaggistico del 14 marzo 2017, stipulato ai sensi dell'art.
143, comma 2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 («Codice
dei beni culturali e del paesaggio»), ai fini dell'approvazione del
piano paesaggistico d'intesa tra le parti. Il PPR della Regione
Piemonte è stato poi approvato, all'esito del processo di
co-pianificazione avviato con lo Stato, con D.C.R. 233-35836 del 3
ottobre 2017. Con decreto del Presidente della Giunta regionale del
22 marzo 2019, n. 4/R è stato poi adottato il Regolamento regionale
attuativo del Piano paesaggistico regionale (PPR), in vigore dal 12
aprile 2019, il quale disciplina, fra le altre cose, l'adeguamento al
PPR degli strumenti di pianificazione, in attuazione di quanto sul
proposito previsto dall'art. 145 del codice di settore.
Al momento, solo pochi Comuni hanno concluso le procedure di
adeguamento dei propri PRG al PPR. Per i restanti, si applica la
disciplina transitoria prevista dal citato regolamento, la quale
comunque prevede che sino all'adeguamento, le previsioni dei PRG
vigenti alla data di entrata in vigore del PPR si attuano con le
modalità, dirette o indirette, previste dal PRG stesso, purchè non
in contrasto con le disposizioni cogenti e immediatamente prevalenti
del PPR.
20. D'altronde, l'art. 143, comma 9, del Codice dei beni
culturali e del paesaggio prevede espressamente che «A far data dalla
approvazione del piano le relative previsioni e prescrizioni sono
immediatamente cogenti e prevalenti sulle previsioni dei piani
territoriali ed urbanistici.».
In una Regione in cui - come è avvenuto in Piemonte - sia stato
approvato il Piano paesaggistico regionale, gli strumenti urbanistici
comunali devono essere conformati o adeguati, non solo alle
prescrizioni d'uso contenute nel piano paesaggistico (immediatamente
conformative degli usi del territorio), ma anche alle disposizioni di
indirizzo e di direttiva contenute nello stesso piano (che spetta
alla pianificazione urbanistica declinare in concreto e attuare).
Come evidenziato dal Giudice amministrativo, «In un certo senso,
il rapporto che intercorre tra gli strumenti di pianificazione
paesistica e i piani urbanistici, è simile a quello che caratterizza
il rapporto tra le competenze statali in materia di tutela
dell'ambiente e del paesaggio (ambito «trasversale» riservato alla
potestà legislativa esclusiva dello Stato) e quelle delle Regioni
nella materia di loro specifica attribuzione» (Cons. Stato, Sez. IV,
8 luglio 2019, n. 4778).
Conseguentemente, derogando alla pianificazione urbanistica,
viene ad essere menomata l'attuazione delle direttive contenute nel
piano paesaggistico, alle quali gli strumenti urbanistici devono
essere conformati. Anche sotto questo profilo si realizza, quindi,
una indiretta deroga alla pianificazione paesaggistica.
Al riguardo, deve sottolinearsi che la modifica del piano
paesaggistico è da ritenere ammissibile esclusivamente mediante una
nuova pianificazione, che tenga conto degli specifici contesti
territoriali.
21. La previsione per legge di norme generali e astratte che
consentono indiscriminatamente interventi di rilevante impatto sul
territorio, senza una valutazione in concreto, si pone radicalmente
in contrasto con i principi richiamati. La tutela paesaggistica
viene, infatti, a essere gravemente menomata, perchè limitata alle
singole decisioni che, caso per caso, gli organi amministrativi
preposti dovranno assumere nell'ambito del procedimento di
autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146 del codice. Da ciò
deriva che le trasformazioni del territorio vincolato, estrapolate
dalla necessaria cornice costituita dal piano paesaggistico, dovranno
essere valutate al di fuori del quadro d'insieme costituito dalle
regole del piano e degli strumenti urbanistici, come invece
prescritto dal legislatore nazionale.
Costituisce assunto pacifico quello per cui il legislatore
nazionale, nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva in
materia, ha assegnato al piano paesaggistico una posizione di
assoluta preminenza nel contesto della pianificazione territoriale.
Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice di settore
sanciscono, infatti, l'inderogabilità delle previsioni del predetto
strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. Corte costituzionale n. 180 del 2008).
Si tratta di una scelta di principio, la cui validità e
importanza è già stata affermata più volte dalla Corte, in
occasione dell'impugnazione di leggi regionali che intendevano
mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti di
pianificazione dei Comuni e delle Regioni, eludendo la necessaria
condivisione delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovracomunale, definito d'intesa tra lo Stato e la Regione. La Corte
ha, infatti, affermato l'esistenza di un vero e proprio obbligo,
costituente un principio inderogabile della legislazione statale, di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con riferimento ai
beni vincolati (Corte costituzionale n. 86 del 2019) e ha rimarcato
che l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «è
assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore
regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei
beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»
(Corte costituzionale, n. 182 del 2006; cfr. anche sentenza n. 272
del 2009).
La deroga al piano paesaggistico comporta la violazione del
principio di gerarchia dei piani, di cui all'art. 143, comma 9, e
all'art. 145, commi 3 e 4, del codice, che pone il piano
paesaggistico al vertice della pianificazione, sancendone il ruolo di
«Costituzione del territorio», come tale destinato a prevalere su
qualsivoglia piano, programma o progetto nazionale o regionale di
sviluppo economico (cfr. ancora l'art. 145, comma 3).
22. Deve, inoltre, tenersi presente che l'art. 5, comma 11, del
decreto-legge n. 70/2011, che detta i limiti al c.d. piano casa e che
ha valenza di principio inderogabile (cfr. Corte costituzionale n.
217 del 2020), fa espressamente salve le «disposizioni contenute nel
Codice dei beni culturali e del paesaggio», ossia l'intero sistema
ordinamentale della tutela, incluse le previsioni ora richiamate.
La prevalenza delle norme di tutela paesaggistica, e in
particolare di quelle del piano paesaggistico sulle disposizioni
regionali urbanistiche, trova costante affermazione nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha da tempo
affermato l'illegittimità delle norme regionali che prevedano il
rilascio di titoli edilizi in deroga alla pianificazione
paesaggistica. Si è, infatti, sottolineato che «Il Codice dei beni
culturali e del paesaggio definisce (...), con efficacia vincolante
anche per le regioni, i rapporti tra le prescrizioni del piano
paesaggistico e le prescrizioni di carattere urbanistico ed
edilizio - sia contenute in un atto di pianificazione, sia espresse
in atti autorizzativi puntuali, come il permesso di costruire -
secondo un modello di prevalenza delle prime, non alterabile ad opera
della legislazione regionale» e che «È importante sottolineare che
l'eventuale scelta della Regione (...) di perseguire gli obiettivi di
tutela paesaggistica attraverso lo strumento dei piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici non modifica i termini del rapporto fra tutela
paesaggistica e disciplina urbanistica, come descritti, e, più
precisamente, non giustifica alcuna deroga al principio secondo il
quale, nella disciplina delle trasformazioni del territorio, la
tutela del paesaggio assurge a valore prevalente» (Corte
costituzionale n. 11 del 2016).
Anche di recente, la Corte ha ribadito che «la circostanza che la
Regione sia intervenuta a dettare una deroga ai limiti per la
realizzazione di interventi di ampliamento del patrimonio edilizio
esistente, sia pure con riguardo alle pertinenze, in deroga agli
strumenti urbanistici, senza seguire l'indicata modalità procedurale
collaborativa e senza attendere l'adozione congiunta del piano
paesaggistico regionale, delinea una lesione della sfera di
competenza statale in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», che si impone al legislatore
regionale, sia nelle Regioni a statuto speciale (sentenza n. 189 del
2016) che a quelle a statuto ordinario come limite all'esercizio di
competenze primarie e concorrenti» (Corte costituzionale n. 86 del
2019 - sottolineature aggiunte).
Come pure evidenziato, "Quanto detto non vanifica le competenze
delle regioni e degli enti locali, «ma è l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica che è assunta a valore imprescindibile,
non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va, cioè, rispettato
come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la
pluralità degli interventi delle amministrazioni locali» (sentenza
n. 182 del 2006; la medesima affermazione è presente anche nelle
successive sentenze n. 86 del 2019, n. 68 e n. 66 del 2018, n. 64 del
2015 e n. 197 del 2014)" (Corte costituzionale n. 240 del 2020).
23. Anche il Giudice penale ha recentemente posto un punto fermo
riguardo alla prevalenza dei piani paesaggistici sulle normative
regionali concernenti il c.d. piano casa, ribadendo il principio
giurisprudenziale della inderogabilità della disciplina del piano
paesaggistico (Cass. pen., Sez. III, 11 maggio 2020, n. 14242).
In sostanza, costituisce assunto pacifico quello per cui il
legislatore nazionale, nell'esercizio della potestà legislativa
esclusiva in materia, ha assegnato al piano paesaggistico una
posizione di assoluta preminenza nel contesto della pianificazione
territoriale. Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice
di settore sanciscono infatti l'inderogabilità delle previsioni del
predetto strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali
o regionali di sviluppo economico e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. Corte costituzionale n. 180 del 2008).
24. La Regione, con l'estensione di norme derogatorie e
straordinarie, destinate ad applicarsi anche con riferimento ai beni
paesaggistici in difformità alle prescrizioni d'uso stabilite dal
Piano, nonchè agli indirizzi e alle direttive contenute nel Piano
stesso, determina surrettiziamente l'effetto di operare una
pianificazione ex lege che non tiene conto dei valori paesaggistici,
ponendosi al di fuori della necessaria condivisione con lo Stato. Al
riguardo, la Corte ha riconosciuto la prevalenza dell'impronta
unitaria della pianificazione paesaggistica, rimarcando che: «Come
questa Corte ha avuto modo di affermare anche di recente con la
sentenza n. 367 del 2007, sul territorio vengono a gravare più
interessi pubblici: da un lato, quelli concernenti la conservazione
ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo
Stato, in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione; dall'altro, quelli riguardanti il Governo del
territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali
(fruizione del territorio), che sono affidati, in virtù del terzo
comma dello stesso art. 117, alla competenza concorrente dello Stato
e delle Regioni. In definitiva, si «tratta di due tipi di tutela, che
ben possono essere coordinati fra loro, ma che debbono
necessariamente restare distinti» (così la citata sentenza n. 367
del 2007). Ne consegue, sul piano del riparto di competenze tra Stato
e Regione in materia di paesaggio, la «separatezza tra pianificazione
territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica
dall'altro», prevalendo, comunque, «l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica» (sentenza n. 182 del 2006). È in
siffatta più ampia prospettiva che, dunque, si colloca il principio
della "gerarchia" degli strumenti di pianificazione dei diversi
livelli territoriali, espresso dall'art. 145 del decreto legislativo
n. 42 del 2004» (sentenza n. 180 del 2008).
Mediante la disposizione in esame, la Regione Piemonte
disconosce, invece, il ruolo preminente del piano paesaggistico,
dettando norme unilaterali che prevedono la realizzazione di
interventi edilizi, con premialità volumetriche «incentivanti» in
deroga agli strumenti urbanistici, nonostante la co-pianificazione
costituisca un principio inderogabile posto dal codice (Corte
costituzionale n. 240 del 2020).
25. La deroga alla pianificazione paesaggistica risulta, inoltre,
in sè contradditoria, e quindi irragionevole e contraria al
principio del buon andamento dell'amministrazione. Da una parte,
infatti, la Regione ha approvato il piano paesaggistico e dall'altra
reitera, ed anzi amplia, la portata di disposizioni eccezionali
derogatorie al piano stesso, al di fuori della necessaria cornice
pianificatoria inderogabile e cogente per gli strumenti urbanistici.
26. Alla luce delle considerazioni che precedono, emerge, dunque,
palese la ulteriore illegittimità costituzionale dell'art. 5, legge
regionale n. 7/2022, con particolare riguardo alle disposizioni
modificative del comma 3 dell'art. 3, legge regionale n. 16/2018, per
violazione dell'art. 9 e dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte
gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio e l'art. 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011,
nonchè degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
V - Illegittimità dell'art. 5, legge regionale Piemonte n. 7/2022,
per violazione del principio di leale collaborazione.
27. La disposizione regionale impugnata in esame, inoltre,
costituisce il frutto di una scelta assunta unilateralmente dalla
Regione, al di fuori del lungo percorso condiviso con lo Stato che ha
condotto all'approvazione del piano paesaggistico regionale.
Va ricordato, al riguardo, che, secondo l'insegnamento della
Corte costituzionale, il principio di leale collaborazione «deve
presiedere a tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e Regioni»,
atteso che «la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono
particolarmente idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in
questione, attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti»
(così in particolare, tra le tante, Corte costituzionale n. 31 del
2006). In particolare, la Corte ha chiarito che «Il principio di
leale collaborazione, anche in una accezione minimale, impone alle
parti che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede
istituzionale di tener fede ad un impegno assunto» (così ancora
sent. ult. cit.).
La scelta della Regione di assumere iniziative unilaterali e
reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione già
proficuamente concluso con lo Stato mediante l'approvazione del Piano
paesaggistico del 2017, si pone, pertanto, in contrasto anche con il
predetto principio di leale collaborazione (cfr., con riferimento
alla leale collaborazione ai fini della pianificazione paesaggistica,
Corte costituzionale n. 240 del 2020).
28. L'art. 7, legge regionale n. 7/2022 sostituisce l'art. 5,
legge regionale n. 16/2018.
Quest'ultimo, prima di tale modifica, disciplinava gli interventi
di sostituzione edilizia, prevedendo, altresì, la possibilità, per
i comuni, di consentire, al ricorrere delle condizioni ivi previste,
determinati incrementi volumetrici. L'art. 5, come sostituito,
riprende invece ora, sostanzialmente, il contenuto dell'art. 4, legge
n. 16/2018, riguardante gli interventi di ristrutturazione edilizia
con ampliamento, a sua volta abrogato dall'art. 6, legge regionale n.
7/2022, modificando, tuttavia, la misura degli incrementi volumetrici
ivi previsti.
In particolare:
il comma 2 prevede che per gli edifici o parti di essi, con
destinazioni totalmente o in parte residenziale o turistico-ricettiva
o direzionale, previste dal PRG vigente alla data di presentazione
della richiesta, sono ammessi interventi di ristrutturazione edilizia
con diversa volumetria per la realizzazione di un ampliamento fino ad
un massimo del 25 per cento della superficie o del volume
legittimamente esistente (prima era del 20 per cento), calcolati
secondo quanto previsto dal regolamento edilizio o dal PRG vigente;
il comma 3 stabilisce che per gli edifici con destinazione,
totalmente o in parte, produttiva, industriale, logistica o
artigianale prevista dal PRG vigente alla data di presentazione della
richiesta, sono ammessi interventi di ristrutturazione edilizia con
un incremento massimo del 20 per cento della superficie coperta
esistente o del volume esistente o della superficie lorda esistente,
calcolati secondo quanto previsto dal regolamento edilizio o dal PRG
vigente, fino ad un incremento massimo di duemila metri quadrati
(prima era mille metri quadrati), che può essere realizzato in
soluzione unitaria con l'unità immobiliare principale o come
autonomo organismo edilizio all'interno dell'ambito di pertinenza
aziendale;
il comma 4 prevede che per gli edifici con destinazione,
totalmente o in parte, commerciale prevista dal PRG vigente alla data
di presentazione della richiesta, con l'esclusione di tutte le grandi
e medie strutture di vendita di tipologia superiore rispetto a quelle
previste come compatibili dalla normativa regionale in materia, sono
ammessi interventi di ristrutturazione edilizia con diversa
volumetria per la realizzazione di un ampliamento fino ad un massimo
del 20 per cento della superficie o del volume esistenti, calcolati
secondo quanto previsto dal regolamento edilizio o dal PRG vigente;
il comma 5 prevede poi che: «La premialità di cui ai commi 2,
3 e 4 è aumentata del 10 per cento se la superficie di suolo
impermeabilizzata esistente alla data di entrata in vigore della
presente legge, riferita all'intero lotto d'intervento, è ridotta
almeno del 20 per cento e trasformata in superficie permeabile,
secondo quanto definito all'art. 2. Fermo restando la riduzione di
almeno il 20 per cento di suolo impermeabilizzato esistente, la
premialità è altresì aumentata del 20 per cento se si determina un
aumento delle superfici da destinare a spazi pubblici o di interesse
pubblico»;
ancora, il comma 6 prevede che «Al fine di incentivare la
demolizione selettiva delle opere e dei manufatti di edilizia, in
coerenza con l'obiettivo comunitario di cui all'art. 6 della
direttiva 98/2008/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19
novembre 2008, relativa ai rifiuti e con le disposizioni nazionali e
regionali in materia, la premialità di cui ai commi 2, 3 e 4 è
aumentata del 5 per cento se i materiali prodotti dalla demolizione
vengono avviati ad operazioni di recupero, secondo i criteri definiti
con deliberazione della Giunta regionale, previo parere della
competente commissione consiliare»;
il comma 7 stabilisce poi che «La premialità di cui al comma 2
è altresì aumentata del 5 per cento se per la realizzazione degli
interventi previsti dal presente articolo sono richiesti interventi
di bonifica del suolo; i parametri tecnici necessari ai fini della
determinazione della premialità sono stabiliti con il provvedimento
della Giunta regionale di cui all'art. 10, comma 6, previo parere
della competente commissione consiliare»;
il comma 9 prevede che: «Gli interventi di cui ai commi
precedenti possono superare i parametri edilizi e urbanistici
previsti dagli strumenti urbanistici e possono:
a) comportare l'incremento o il decremento del numero di
unità immobiliari sottoposte a ristrutturazione edilizia;
b) superare le densità fondiarie stabilite dall'art. 7 del
decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444
(Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza
fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765);
c) superare l'altezza massima consentita dagli strumenti
urbanistici fino alla quantità necessaria per sopraelevare il
fabbricato di un piano».
29. Nel novellare l'art. 5, legge regionale n. 16/2018, l'art. 7,
legge regionale n. 7/2022 presenta plurimi vizi di illegittimità
costituzionale.
VI - Illegittimità dell'art. 7, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione
degli articoli 3, 9 e 97 della Costituzione
30. Anzitutto, la modifica in questione consente che gli
interventi ivi previsti vengano attuati in deroga al Piano
paesaggistico regionale. Al riguardo, nel rinviare, per la
ricostruzione del quadro pianificatorio, all'illustrazione fattane
nel IV motivo di ricorso, si evidenzia che i commi 2, 3 e 4 del nuovo
testo dell'art. 5, legge regionale n. 16/2018 prevedono -
rispettivamente - incrementi volumetrici per gli interventi di
ristrutturazione riguardanti gli edifici o parti di essi, con
destinazioni totalmente o in parte residenziale o turistico-ricettiva
o direzionale, gli edifici con destinazione, totalmente o in parte,
produttiva, industriale, logistica o artigianale e gli edifici con
destinazione, totalmente o in parte, commerciale. I predetti commi
non fanno alcun richiamo al rispetto delle previsioni del PPR,
limitandosi a prevedere che «tali interventi devono essere coerenti
con le eventuali prescrizioni degli strumenti urbanistici di
conservazione e salvaguardia dei caratteri insediativi,
architettonici di valore storico-artistico, paesaggistico o
documentario».
Conseguentemente:
laddove il piano urbanistico comunale non si sia ancora
conformato al piano paesaggistico, quest'ultimo strumento viene nella
sostanza a essere derogato; e ciò, in quanto, i parametri previsti
dalla Regione si impongono, anche se non coerenti con gli indirizzi e
le direttive del piano paesaggistico, mentre le valutazioni inerenti
alla tutela vengono rimesse esclusivamente all'apprezzamento dei
comuni, i quali si sostituiscono, quindi, al PPR;
laddove invece il piano urbanistico risulti conformato, sono
fatte salve solo quelle prescrizioni per le quali, non è noto in
base a quale parametro, sia ritenuta (dai Comuni, e non dallo Stato e
dalla Regione, che hanno approvato la pianificazione paesaggistica)
una diretta finalizzazione a esigenze di tutela.
Epperò il piano paesaggistico risulta in toto volto a questa
finalità e la declinazione dello stesso negli strumenti urbanistici
comporta la fissazione della complessiva disciplina d'uso degli
ambiti tutelati. In altri termini, gli standard urbanistici e i
parametri edilizi, incluse le altezze degli edifici, sono sempre
finalizzati anche a esigenze di tutela, e tuttavia la legge regionale
ne prevede la derogabilità.
31. La deroga alla pianificazione paesaggistica risulta, inoltre,
in sè contradditoria, e quindi irragionevole e contraria al
principio del buon andamento dell'amministrazione. Da una parte,
infatti, la Regione ha approvato il piano paesaggistico e dall'altra
reitera, ed anzi amplia, la portata di disposizioni eccezionali
derogatorie al piano stesso, al di fuori della necessaria cornice
pianificatoria inderogabile e cogente per gli strumenti urbanistici.
32. Consegue, dalle considerazioni che precedono, anche alla luce
dei principi richiamati nel IV motivo di ricorso, da intendersi qui
espressamente ribaditi, un primo profilo di illegittimità
costituzionale dell'art. 7, legge regionale n. 7/2022 per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto al quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè
degli articoli 3, 9 e 97 della Costituzione.
VII - Illegittimità dell'art. 7, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 41-quinquies della legge n.
1150/1942, come attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del
1968, nonchè all'art. 5, comma 11, secondo periodo, del
decreto-legge n. 70 del 2011.
33. In ragione di quanto previsto dal comma 9 dell'art. 5, legge
regionale n. 18/2022 - come sostituito dalla disposizione impugnata,
viene, inoltre, scardinato il principio fondamentale in materia di
Governo del territorio - sotteso all'intero impianto della legge
urbanistica n. 1150 del 1942, in particolare a seguito delle
modifiche apportatevi dalla legge n. 765 del 1967 - secondo il quale
gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica sono
consentiti soltanto nel quadro della pianificazione urbanistica, che
esercita una funzione di disciplina degli usi del territorio
necessaria e insostituibile, in quanto idonea a fare sintesi dei
molteplici interessi, anche di rilievo costituzionale, che
afferiscono a ciascun ambito territoriale.
34. In particolare, costituiscono principi fondamentali in
materia di Governo del territorio, che si impongono alla potestà
legislativa concorrente spettante in materia alle Regioni a statuto
ordinario, quelli posti dall'art. 41-quinquies della legge
urbanistica, n. 1150/42, articolo aggiunto dall'art. 17 della legge 6
agosto 1967, n. 765.
Con le disposizioni ora richiamate, il legislatore statale ha
infatti stabilito:
(i) che tutto il territorio comunale debba essere pianificato e
che, dunque, ogni intervento di trasformazione urbanistica ed
edilizia del territorio debba inserirsi nel quadro dello strumento
urbanistico comunale;
(ii) che «In tutti i comuni, ai fini della formazione di nuovi
strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono
essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza tra i fabbricati, nonchè rapporti massimi tra
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a
parcheggi.» (ottavo comma) e che «I limiti e i rapporti previsti dal
precedente comma sono definiti per zone territoriali omogenee, con
decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per
l'interno, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici. In
sede di prima applicazione della presente legge, tale decreto viene
emanato entro sei mesi dall'entrata in vigore della medesima» (nono
comma); disposizione, quest'ultima, che ha trovato puntuale
attuazione con l'emanazione del decreto ministeriale 2 aprile 1968,
n. 1444, recante «Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765».
In questo quadro, il legislatore nazionale ha previsto che la
possibilità di assentire interventi in deroga alla pianificazione
urbanistica sia ammessa soltanto in forza di una decisione assunta,
caso per caso, a livello locale, sulla base di una ponderazione di
interessi che tenga conto del contesto territoriale (cfr. art. 14 del
decreto del Presidente della Repubblica 6 luglio 2001, n. 380).
35. Posta la predetta cornice di principio, non è consentito
alle Regioni introdurre deroghe generalizzate ex lege alla
pianificazione urbanistica e agli standard urbanistici di cui al
decreto ministeriale n. 1444 del 1968, tanto più laddove tali
deroghe generalizzate assumano carattere stabile nel tempo. Una tale
opzione normativa viene, infatti, a snaturare del tutto la funzione
propria della pianificazione urbanistica e degli standard fissati a
livello statale, volti ad assicurare l'ordinato assetto del
territorio.
La Corte costituzionale, nella sentenza n. 219 del 2021, ha,
invero, sottolineato come il potere di pianificazione urbanistica
«non è funzionale solo all'interesse all'ordinato sviluppo edilizio
del territorio [...], ma è rivolto anche alla realizzazione
contemperata di una pluralità di differenti interessi pubblici, che
trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente
garantiti».
La stessa normativa sul piano casa escludeva la possibilità di
derogare al decreto ministeriale n. 1444 del 1968.
In particolare, «la prima norma legislativa statale sul «piano
casa» (art. 11 del decreto-legge n. 112 del 2008) non contemplava la
possibilità che gli ampliamenti consentiti derogassero al decreto
ministeriale n. 1444 del 1968 e, coerentemente, tale possibilità non
risultava neppure dall'Intesa del 1° aprile 2009. Nemmeno nella
seconda disciplina statale sul «piano casa» (art. 5 del decreto-legge
n. 70 del 2011) si ritrova alcun cenno alla derogabilità del decreto
ministeriale n. 1444 del 1968; anzi, il comma 11 dell'art. 5 tiene
«fermo il rispetto degli standard urbanistici», con chiaro
riferimento al citato decreto.
L'art. 5 del decreto-legge n. 70 del 2011 è stato poi oggetto di
interpretazione ad opera dell'art. 1, comma 271, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità
2015)», secondo cui «[l]e previsioni e le agevolazioni previste
dall'art. 5, commi 9 e 14, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70,
convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, si
interpretano nel senso che le agevolazioni incentivanti previste in
detta norma prevalgono sulle normative di piano regolatore generale,
anche relative a piani particolareggiati o attuativi, fermi i limiti
di cui all'art. 5, comma 11, secondo periodo, del citato
decreto-legge n. 70 del 2011». Da un lato, dunque, il legislatore
statale ha avvertito la necessità di affermare espressamente la
possibilità di derogare - nell'ambito del «piano casa» - agli
strumenti urbanistici, dall'altro tale deroga è stata limitata ad
essi, senza alcuna estensione alle norme statali (anzi, il limite di
cui al citato art. 5, comma 11, è stato tenuto fermo)» (in questi
termini Corte costituzionale n. 217 del 2020).
36. Orbene, se tanto è stato previsto con riferimento alla
normativa del piano casa, che si qualifica per il suo carattere
straordinario e derogatorio, a maggior ragione deve ritenersi
valevole con riferimento a disposizioni regionali, quale quella in
questione, che introducono deroghe generalizzate alla pianificazione
urbanistica, in assenza di copertura di una norma statale.
Risulta, pertanto, violato anche l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di Governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, nonchè con l'art. 5, comma 11,
secondo periodo, del decreto-legge n. 70 del 2011, con conseguente
necessità di dichiarare l'art. 7, legge regionale n. 7/2022 in esame
costituzionalmente illegittimo anche per tale motivo.
VIII - Illegittimità dell'art. 7, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione del principio di leale collaborazione.
37. Infine anche la sostituzione dell'art. 5, legge regionale n.
16/2018, da parte dell'art. 7, legge regionale n. 7/2022, costituisce
frutto di una scelta assunta unilateralmente dalla Regione, al di
fuori del lungo percorso condiviso con lo Stato che ha condotto
all'approvazione del piano paesaggistico regionale, sulla base di
considerazioni analoghe a quelle formulate nel V motivo di ricorso.
IX - Illegittimità dell'art. 8, commi 1 e 6, legge regionale
Piemonte n. 7/2022, per violazione degli articoli 3, 9 e 97 della
Costituzione; per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 41-quinquies della legge n.
1150/1942, come attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del
1968, nonchè all'art. 5, comma 11, secondo periodo, del
decreto-legge n. 70 del 2011, nonchè in relazione all'art. 2-bis,
commi 1 e 1-bis del TUE; per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e
145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per
violazione degli articoli 3 e 9 della Costituzione; per violazione
del principio di leale collaborazione.
38. L'art. 8, legge regionale n. 7/2022 apporta modifiche e
integrazioni all'art. 6 della legge regionale n. 16/2018, recante
«Norme per il recupero dei sottotetti».
Anche tale disposizione presenta diversi profili di
illegittimità costituzionale. Un primo gruppo di censure, che
verranno trattate congiuntamente nel presente motivo, riguarda i
commi 1 e 6 dell'art. 8 in esame.
39. In particolare il comma 1 dell'art. 8, legge regionale n.
7/2022 sostituisce il comma 1 dell'art. 6, legge regionale n. 16/2018
con il seguente:
«1. Il recupero del sottotetto è consentito purchè esistente
alla data di entrata in vigore della presente legge, nonchè
legittimo all'atto della presentazione della domanda di intervento.
Per gli edifici realizzati dopo tale data, il sottotetto è
recuperabile decorsi tre anni dalla realizzazione o ad avvenuto
perfezionamento delle pratiche di legittimazione. Il sottotetto può
essere recuperato, in coerenza con le destinazioni d'uso compatibili
o complementari con quelle degli edifici interessati previste dal PRG
vigente, nel rispetto dei requisiti tecnici e igienico sanitari
richiesti dalle rispettive normative di settore» (sottolineature
aggiunte).
In virtù della trascritta modifica viene a essere consentito
anche il recupero di sottotetti non ancora esistenti all'atto della
presentazione della domanda di intervento, una volta decorsi tre anni
dalla realizzazione degli stessi. L'effetto è quello di ampliare il
novero delle ipotesi in cui è configurabile un sottotetto
suscettibile di recupero abitativo. Tale ampliamento risulta del
tutto irragionevole, non potendosi predicare alcuna esigenza di
«recupero» rispetto a sottotetti di futura realizzazione, peraltro
dopo soltanto tre anni dall'edificazione.
In questi casi, è evidente che nessuna esigenza di
efficientamento energetico e di razionalizzazione del patrimonio
edilizio può giustificare il sacrificio indiscriminato delle
previsioni pianificatorie, degli standard e delle esigenze di tutela
paesaggistica.
Pertanto, sotto tale profilo, la norma impugnata viola gli
articoli 3, 9 e 97 della Costituzione.
40. Il comma 6 dell'art. 8, legge regionale n. 7/2022
sostituisce, a sua volta, il comma 7 dell'art. 6, legge regionale n.
16/2018 con il seguente:
«7. Il recupero dei sottotetti esistenti è sempre ammesso
indipendentemente dagli indici o dai parametri urbanistici ed edilizi
previsti dai PRG e dagli strumenti attuativi vigenti o adottati».
Anche questa disposizione confligge con la normativa statale, poichè
risulta incompatibile con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione alla materia Governo del territorio», per
contrasto con il principio fondamentale di cui all'art. 5, comma 11,
del decreto-legge n. 70 del 2011, che ammette per gli interventi del
cd. «piano casa», nelle Regioni a statuto ordinario, sino all'entrata
in vigore della normativa regionale il rilascio del permesso di
costruire in deroga agli strumenti urbanistici «ai sensi dell'art. 14
del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380».
Difatti, l'art. 14 del TUE, al comma 3, stabilisce che «3. La
deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza,
può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di
altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di
attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonchè
le destinazioni d'uso ammissibili, fermo restando in ogni caso il
rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto
ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444».
La Corte costituzionale, proprio in relazione all'art. 14 del
TUE, ha, infatti, precisato che il regime dei titoli abilitativi per
le categorie dei vari interventi edilizi costituisce principio
fondamentale della materia di legislazione concorrente «Governo del
territorio» e vincola così la legislazione regionale di dettaglio.
Risulta, altresì, violato il principio fondamentale nella
materia «Governo del territorio» contenuto nell'art. 2-bis, commi 1 e
1-bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001.
41. La disposizione regionale impugnata prevede, inoltre, che il
recupero dei sottotetti possa avvenire sostanzialmente in deroga agli
indici e ai parametri urbanistici ed edilizi previsti dal PRG e dagli
strumenti attuativi.
In altri termini, con riferimento ai sottotetti ricadenti in
ambiti paesaggisticamente tutelati, la legge regionale sottrae la
disciplina degli interventi alla sede propria del piano
paesaggistico.
La deroga sistematica e generalizzata agli strumenti urbanistici
comporta, inoltre, la violazione anche dei principi, già sopra
richiamati, concernenti la generale necessità di pianificazione del
territorio e il rispetto degli standard urbanistici.
La Corte costituzionale, nel pronunciarsi in ordine a una censura
sollevata nei confronti di una previsione regionale che mirava a
estendere l'ambito oggettivo degli interventi di recupero dei
sottotetti, l'ha respinta, sul presupposto che, in quella
fattispecie, non vi fosse alcuna deroga alle previsioni del piano
paesaggistico regionale e alla normativa dettata dal decreto
legislativo n. 42 del 2004 (Corte costituzionale n. 24 del 2022).
Tale deroga ricorre, invece, espressamente nel caso di specie. Come
si è innanzi rilevato, infatti, la norma in esame prevede che il
recupero dei sottotetti esistenti è sempre ammesso indipendentemente
dagli indici o dai parametri urbanistici ed edilizi previsti dai PRG
e dagli strumenti attuativi vigenti o adottati.
È noto, tuttavia, l'obbligo di conformazione esistente degli
strumenti urbanistici al PPR.
In particolare, in una Regione in cui sia stato approvato il
Piano paesaggistico regionale, gli strumenti urbanistici comunali
devono essere conformati o adeguati non solo alle prescrizioni d'uso
contenute nel piano paesaggistico (immediatamente conformative degli
usi del territorio), ma anche alle disposizioni di indirizzo e di
direttiva contenute nello stesso piano (che spetta alla
pianificazione urbanistica declinare in concreto e attuare).
Conseguentemente, una deroga alla pianificazione urbanistica si
traduce in una deroga indiretta alle previsioni di PPR, con
conseguente violazione, anche alla luce dei principi richiamati nel
IV motivo di ricorso, da intendersi qui espressamente ribaditi,
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto al quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè
degli articoli 3 e 9 della Costituzione.
42. Infine la scelta della Regione di assumere iniziative
unilaterali e reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione
già proficuamente concluso con lo Stato mediante l'approvazione del
Piano paesaggistico del 2017, risultante dalla norma impugnata, si
pone in contrasto anche con il principio di leale collaborazione,
sulla base di considerazioni analoghe a quelle formulate nel V motivo
di ricorso.
X - Illegittimità dell'art. 8, comma 9, legge regionale Piemonte
n. 7/2022, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione ai principi in materia di tutela della
salute.
43. Illegittimo è, altresì, il comma 9 dell'art. 8, legge
regionale n. 7/2022, nella parte in cui, modificando il comma 10
dell'art. 6, legge regionale n. 16/2018, prevede la possibilità di
derogare ai requisiti prescritti dal decreto del Ministro della
sanità 5 luglio 1975, recante «Modificazioni alle istruzioni
ministeriali 20 giugno 1896 relativamente all'altezza minima ed ai
requisiti igienico sanitari principali dei locali d'abitazione», in
ordine alle misure minime dei sottotetti.
Nel dettaglio, la disposizione impugnata con il presente motivo
prevede quanto segue:
«Dopo il comma 10 dell'art. 6 della legge regionale n. 16/2018
sono inseriti i seguenti: 10-bis.
Le misure minime, di cui al presente articolo e di cui al
decreto del Ministro della sanità del 5 luglio 1975, non si
applicano, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera d bis), ai
sottotetti esistenti, compresi quelli privi di agibilità, sottoposti
ad interventi edilizi non eccedenti il restauro o risanamento
conservativo, nel caso in cui, con tale intervento, si configuri un
mantenimento o un miglioramento di anche solo uno dei requisiti
tecnici o igienico-sanitari esistenti. La realizzazione del primo
servizio igienico, anche con dimensioni inferiori a quanto stabilito
dai regolamenti comunali, è consentita se produce un miglioramento
dei requisiti igienico-sanitari esistenti».
44. La disposizione risulta incostituzionale per violazione degli
standard igienico-sanitari degli edifici, dettati dalle disposizioni
che sono espressione della potestà statale in materia di «tutela
della salute» dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione e
presidiano il diritto alla tutela della salute riconosciuto dall'art.
32 della Costituzione.
In proposito, con specifico riferimento alle deroghe alla
disciplina contenuta nel decreto ministeriale 5 luglio 1975, si
osserva che, come ricordato anche recentemente dal Consiglio di
Stato, il carattere formalmente secondario della fonte in questione
non toglie che le disposizioni da essa dettate attengano direttamente
alla salubrità e vivibilità degli ambienti, ossia a condizioni
tutelate direttamente da norme primarie e costituzionali di cui le
prime siano chiamate a integrare e attuare il precetto generale
(Consiglio di Stato, sezione VI, n. 2575 del 2021).
In questi casi, le norme secondarie - quali quelle che qui
vengono in rilievo, contenute nel decreto ministeriale 5 luglio 1975,
che sono diretta attuazione degli articoli 218 e 221 del T.U. leggi
sanitarie approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 -
concretizzano il generico imperativo della norma primaria,
sostanziandone il contenuto minimo inderogabile in funzione della
tutela della salute e della sicurezza degli ambienti, con la
conseguenza che la verifica dell'abitabilità non può prescinderne.
Del resto, come sostenuto dal massimo organo della giustizia
amministrativa, una diversa interpretazione, che giungesse a
sostenere la derogabilità dei requisiti minimi di salubrità, per il
sol fatto che questi ultimi siano fissati con norma formalmente non
primaria, si porrebbe sicuramente in contrasto con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, oltrechè con
l'art. 32 della medesima Carta fondamentale (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 256/1996).
XI - Illegittimità dell'art. 10, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione
degli articoli 3 e 9 della Costituzione; per violazione del principio
di leale collaborazione; per violazione dell'art. 9 della
Costituzione sotto ulteriore profilo.
45. L'art. 10, legge regionale n. 7/2022 sostituisce l'art. 8,
legge regionale n. 16/2018.
In particolare, il nuovo testo di quest'ultimo, come novellato
dalla norma impugnata, prevede quanto segue:
«1. Gli edifici localizzati in zona agricola, legittimi alla
data della richiesta di intervento, possono essere oggetto di
demolizione con il recupero della capacità edificatoria pari al 40
per cento della superficie coperta esistente con un limite di 2000
metri cubi, utilizzabile in altra area urbanizzata o adiacente ad
un'area urbanizzata o edificata dello stesso comune, previa variante
urbanistica semplificata, approvata ai sensi dell'art. 17-bis, comma
5, della legge regionale n. 56/1977; tale capacità può essere
riallocata con incremento dell'indice di edificabilità di zona.
2. Gli edifici localizzati non in zona agricola e non
utilizzati, legittimi alla data della richiesta d'intervento, possono
essere oggetto di demolizione con il recupero della capacità
edificatoria pari al 100 per cento della superficie esistente con un
limite di 2000 metri cubi, utilizzabile in altra area urbanizzata o
adiacente ad un'area urbanizzata o edificata dello stesso comune, o
di altro comune, previa variante urbanistica semplificata, approvata
ai sensi dell'art. 17-bis, comma 5, della legge regionale n. 56/1977
ovvero con permesso di costruire in deroga ai sensi dell'art. 5,
comma 9, lettera b), del decreto-legge n. 70/2011; tale capacità
può essere riallocata con incremento dell'indice di edificabilità
di zona.
3. Per gli interventi di cui ai commi 1 e 2, nel caso sia
dismessa gratuitamente al comune almeno il 20 per cento della
superficie pertinenziale dell'edifico demolito per la realizzazione
di servizi pubblici, è ammesso un incremento del 5 per cento della
volumetria ricostruibile.
4. Gli interventi di cui ai commi precedenti comprendono la
completa riqualificazione ambientale e la 7 dell'area di attuale
insediamento del volume decostruito, comprensivo delle pertinenze.
5. Le premialità di cui al presente articolo sono ammesse solo
a condizione che le superfici permeabili finali dopo gli interventi
abbiano una maggiore estensione di quelle iniziali, calcolate in modo
complessivo sui lotti oggetto di demolizione e sui lotti oggetto di
nuova costruzione».
46. Rispetto alla previgente versione del citato art. 8, dunque:
viene ampliato l'ambito di applicazione della norma,
prevedendosi che le demolizioni e ricostruzioni ivi previste si
applichino a tutti gli edifici localizzati in zona agricola,
legittimi alla data di richiesta di intervento e non solo a quelli
localizzati in zona agricola e realizzati dopo il 1950, nonchè agli
edifici localizzati in zona non agricola e non utilizzati, legittimi
alla data della richiesta di intervento;
per gli edifici localizzati in zona agricola si prevede un
aumento del recupero della capacità edificatoria, dal 25 al 40 per
cento;
si prevede che la capacità edificatoria recuperata possa
essere riallocata con incremento dell'indice di edificabilità di
zona;
ancora, tanto per gli interventi riguardanti gli edifici
localizzati in zona agricola, quanto per quelli concernenti gli
edifici localizzati non in zona agricola, si prevede che nel caso sia
dismessa gratuitamente al comune almeno il 20 per cento della
superficie pertinenziale dell'edifico demolito per la realizzazione
di servizi pubblici, è ammesso un incremento del 5 per cento della
volumetria ricostruibile.
Nell'introdurre le suddette modifiche nell'ordinamento regionale,
la norma impugnata risulta illegittima sotto diversi profili,
trattati congiuntamente nel presente mezzo di censura.
47. In primo luogo, la disposizione in esame prevede che gli
interventi di ricostruzione ivi previsti, con recupero della
capacità edificatoria, avvengano previa variante urbanistica
semplificata, approvata ai sensi dell'art. 17-bis, comma 5, della
legge regionale n. 56/1977 (per gli edifici localizzati non in zona
agricola e non utilizzati anche con permesso di costruire in deroga
ai sensi dell'art. 5, comma 9, lettera b), del decreto-legge n.
70/2011).
In sostanza, dunque, si consente di derogare agli indici di
edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici mediante variante
semplificata, rispetto alla quale è prevista approvazione in
conferenza di servizi con tutte le amministrazioni interessate e
successiva ratifica del consiglio comunale. Di contro, non risulta
prevista la conformazione al PPR ai sensi dell'art. 145 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio.
Ma la procedura di variante urbanistica semplificata non dà
certezza circa l'effettiva conformità della variante al piano
paesaggistico fatto d'intesa con lo Stato, considerato che - al più
- gli organi del Ministero preposto alla tutela del bene
paesaggistico vengono convocati nella conferenza di servizi, ai sensi
della legge n. 241 del 1990. Questo significa (in base alle
disposizioni degli articoli 14 e seguenti della legge n. 241 del
1990) che il silenzio del Ministero vale assenso e che il dissenso
può essere superato; effetti, questi, non compatibili con la
particolare natura della valutazione di conformità al piano
paesaggistico, secondo quanto pure chiarito da giudici
amministrativi.
Proprio in materia di conformazione degli strumenti di
pianificazione urbanistica al piano paesaggistico, la giurisprudenza
ha, infatti, chiarito che l'applicazione del meccanismo del silenzio
assenso è esclusa, in quanto altrimenti «si determinerebbe uno
svuotamento del contenuto dei poteri riservati alla competenza degli
uffici statali preposti alla tutela paesaggistica, ai quali spetta
necessariamente, insieme alla Regione, di compiere la verifica di
conformità alle disposizioni del piano paesaggistico» (in questi
termini Cons. Stato, Sez. IV, 29 marzo 2021, n. 2633).
Ne consegue, pertanto, che la norma impugnata violazione il
principio di prevalenza del piano paesaggistico, nonchè il principio
di copianificazione obbligatoria, con conseguente violazione, anche
alla luce dei principi richiamati nel IV motivo di ricorso, da
intendersi qui espressamente ribaditi, dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme
interposte gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali
e del paesaggio, nonchè degli articoli 3 e 9 della Costituzione.
48. Inoltre, la scelta della Regione di assumere iniziative
unilaterali e reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione
già proficuamente concluso con lo Stato mediante l'approvazione del
Piano paesaggistico del 2017, risultante dalle disposizioni della
norma impugnata, si pone in contrasto anche con il principio di leale
collaborazione, sulla base di considerazioni analoghe a quelle
formulate nel V motivo di ricorso.
49. Infine la norma censurata, determinando un abbassamento del
livello della tutela del paesaggio, comporta anche la violazione,
sotto altro profilo, dell'art. 9 della Costituzione, che assegna alla
tutela del paesaggio il rango di valore primario e assoluto (Corte
costituzionale, n. 367 del 2007).
XII - Illegittimità dell'art. 11, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione
degli articoli 3 e 9 della Costituzione; per violazione dell'art. 9
della Costituzione sotto ulteriore profilo; per violazione del
principio di leale collaborazione; per violazione dell'art. 9 e
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in
relazione all'art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
50. L'art. 11, legge regionale n. 7/2022 inserisce l'art. 8-bis
nella legge regionale n. 16/2018.
In particolare, tale norma prevede, al comma 1, che i fabbricati
siti nelle fasce fluviali A e B, di cui al piano stralcio per
l'assetto idrogeologico del bacino idrografico del fiume Po (PAI),
nonchè in aree a rischio geologico disciplinate in classe IIIa),
IIIb4) e IIIc), possono essere delocalizzati ai sensi dell'art. 5,
comma 9, del decreto-legge n. 70/2011.
Il comma 6, per quel che qui rileva, prevede poi che la prevista
delocalizzazione avviene nel rispetto delle norme di attuazione e
delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici individuati dal PPR,
previo parere obbligatorio ai sensi della normativa vigente,
limitatamente alle aree di cui all'art. 136, comma 1, lettere a) e
b), del decreto legislativo n. 42/2004.
In relazione alle suddette previsioni la norma impugnata si
presta a varie censure, che saranno trattate congiuntamente nel
presente motivo.
51. La disposizione in esame, in sostanza, prevede che soltanto
le delocalizzazioni riguardanti le aree di cui all'art. 136, comma 1,
lettere a) e b) del Codice dei beni culturali e paesaggistici
avvengano nel rispetto delle norme di attuazione e delle prescrizioni
d'uso dei beni paesaggistici individuati dal Piano paesaggistico
regionale (PPR), nonchè previo parere - peraltro soltanto
obbligatorio - della competente Soprintendenza. Per le restanti, si
prescinde invece dal rispetto delle prescrizioni del PPR, nonchè dal
parere.
Al fine di comprendere le rilevanti criticità della previsione
normativa, occorre evidenziare che il «parere obbligatorio» in
questione è previsto dall'art. 146, comma 5 del codice di settore,
il quale stabilisce che «Il parere del Soprintendente, all'esito
dell'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici
tutelati, predisposte ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141,
comma 1, 141-bis e 143, comma 1, lettere b), c) e d), nonchè della
positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della Regione
interessata, dell'avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici,
assume natura obbligatoria non vincolante ed è reso nel rispetto
delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico, entro
il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti,
decorsi i quali l'amministrazione competente provvede sulla domanda
di autorizzazione».
In base alla suddetta disposizione, il parere del Soprintendente,
nell'ambito del procedimento concernente l'autorizzazione
paesaggistica, assume «natura obbligatoria non vincolante» unicamente
laddove vi sia stata l'approvazione delle prescrizioni d'uso dei beni
paesaggistici tutelati, oltrechè la positiva verifica da parte del
Ministero su richiesta della Regione interessata, dell'avvenuto
adeguamento degli strumenti urbanistici. La dequotazione del parere
della Soprintendenza di cui all'art. 146 del Codice da vincolante a
obbligatorio non opera, invece, nei Comuni i cui strumenti
urbanistici non siano stati adeguati al PPR.
Con riferimento alla Regione Piemonte, come si è evidenziato nel
IV motivo di ricorso, il processo di adeguamento degli strumenti
urbanistici al PPR è ancora in itinere. In particolare, come innanzi
ricordato, soltanto alcuni Comuni hanno concluso le procedure di
adeguamento dei propri PRG al PPR. Evidente è dunque il contrasto
della disposizione in esame rispetto al Codice dei beni culturali e
del paesaggio.
52. Sotto un primo profilo, pertanto, l'osservanza delle
prescrizioni del piano paesaggistico è assicurata dalla norma
regionale impugnata solo rispetto ai beni di cui all'art. 136, comma
1, lettere a) e b), del codice, e non invece con riferimento alla
totalità delle rimanenti prescrizioni, concernenti le ulteriori
tipologie di immobili vincolati (cfr. art. 134 del codice).
Da ciò consegue che l'art. 11, legge regionale n. 7/2022, nella
parte in esame, viola l'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143, 145 e 146 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonchè gli articoli 3 e 9 della Costituzione, anche alla
luce delle considerazioni e dei principi richiamati nel IV motivo di
ricorso.
52. La medesima previsione censurata, determinando un
abbassamento del livello della tutela del paesaggio, comporta anche
la ulteriore violazione dell'art. 9 della Costituzione, che assegna
alla tutela del paesaggio il rango di valore primario e assoluto
(Corte costituzionale, n. 367 del 2007).
53. Risulta, inoltre, violato il principio di leale
collaborazione, in considerazione della deroga al PPR, fatto d'intesa
con lo Stato, sulla base di considerazioni analoghe a quelle
formulate nel V motivo di ricorso.
54. Sotto altro profilo, la norma regionale si pone in contrasto
con l'art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, laddove
stabilisce i casi di dequotazione del parere della Soprintendenza da
«vincolante» a meramente «obbligatorio». Come si è evidenziato,
infatti, la Regione stabilisce con propria legge, in violazione della
disciplina statale, che il parere della Soprintendenza sia sempre
obbligatorio, anche nei Comuni (la stragrande maggioranza) non ancora
dotati di uno strumento urbanistico conformato al PPR.
Ne consegue un ulteriore profilo di violazione dell'art. 9 e
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto al quale l'art. 146 del codice costituisce norma interposta.
XIII - Illegittimità dell'art. 11, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 16, comma 4, lett. d-ter), TUE.
55. Il nuovo art. 8-bis, legge regionale n. 16/2018, come
introdotto dall'art. 11, legge regionale n. 7/2022, al comma 3,
prevede, inoltre che: «il rilascio del permesso di costruire di cui
al presente articolo avviene:
a) senza la corresponsione del contributo straordinario di cui
all'art. 16, comma 4, lettera d-ter), del decreto del Presidente
della Repubblica n. 380/2001».
Sotto tale profilo la norma regionale impugnata contrasta con la
disposizione di principio del TUE che la stessa norma regionale
intende derogare: l'art. 16, comma 4, lettera d-ter), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001 si pone, infatti, quale
parametro interposto e prevede l'obbligo della corresponsione di un
contributo straordinario in ipotesi di «interventi su aree o immobili
in variante urbanistica o in deroga», con conseguente violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione con riferimento alla
materia Governo del territorio. Al riguardo, si ricorda che, nella
sentenza n. 247 del 2020, la Corte costituzionale, ha precisato che
«...ciò che si "colpisce" con il contributo straordinario è il
«plusvalore di cui beneficia il privato a seguito dell'approvazione
di una variante urbanistica, che abbia accresciuto le facoltà
edificatorie precedentemente riconosciutegli, ovvero per effetto del
rilascio di un permesso in deroga» (così la Relazione governativa al
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante: «Misure urgenti per la
semplificazione e l'innovazione digitale», convertito nella legge 11
settembre 2020 n. 120, cosiddetto "decreto semplificazioni", che ha
apportato alcune modificazioni al TUE, anche ai fini di risolvere
dubbi interpretativi). Ne consegue che solo la dimostrata inesistenza
di un aumento di valore può giustificare l'esenzione...».
Circostanza, quest'ultima che, pacificamente, non sussiste nel caso
di specie.
XIV - Illegittimità dell'art. 13, comma 6, legge regionale Piemonte
n. 7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione
degli articoli 3 e 9 della Costituzione; per violazione del principio
D7I leale collaborazione; per violazione dell'art. 9 della
Costituzione sotto ulteriore profilo; per violazione dell'art. 117,
terzo comma, della costituzione, in relazione all'art. 16, comma 4,
lettera d) TER, TUE.
56. L'art. 13, comma 6, legge regionale n. 7/2022 aggiunge il
comma 3-sexies all'art. 11 legge regionale n. 16/2018, il quale
stabilisce quanto segue: «Ai sensi dell'art. 3, comma 1, lettera d),
del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, gli
interventi di ristrutturazione edilizia, relativi a edifici insediati
nelle zone tutelate ai sensi del decreto legislativo n. 42/2004,
possono avvalersi delle premialità volumetriche previste dalla
presente legge o dai PRG vigenti, con esclusione degli immobili
sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda del decreto
legislativo n. 42/2004 e ai sensi dell'art. 136, comma 1, lettere a)
e b), del decreto legislativo n. 42/2004 così come individuati dal
PPR, per i quali devono essere mantenuti sagoma, prospetti, sedime e
caratteristiche planovolumetriche e tipologiche degli edifici
preesistenti senza incrementi volumetrici.».
La disposizione in esame stabilisce, quindi:
che sono qualificabili come ristrutturazione edilizia gli
interventi di demo-ricostruzione senza rispetto dei parametri edilizi
preesistenti, aventi ad oggetto edifici sottoposti a vincoli diversi
da quelli di cui all'art. 136, comma 1, lettera a) e b), del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ossia gli interventi relativi a
immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico ai
sensi dell'art. 136, comma 1, lettera c) e d), oppure sottoposte a
vincolo ai sensi dell'art. 142 del codice;
che tali interventi possano avvalersi delle premialità
volumetriche previste dalla legge regionale.
57. Mentre la prima previsione ricavabile dalla disposizione
regionale risulta conforme all'art. 3, comma 1, lettera d), del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 (nel testo
attualmente vigente, come da ultimo modificato in sede di conversione
del decreto-legge n. 50 del 2022), invece la seconda disposizione non
attiene al regime edilizio degli interventi, ma alla disciplina degli
stessi sotto il profilo urbanistico, ossia non riguarda l'aspetto
formale relativo alla qualificazione dell'intervento, ma il profilo
sostanziale, concernente la concreta fattibilità dell'intervento
stesso.
In altri termini, la Regione stabilisce, mediante propria norma
di legge, quale sia la disciplina d'uso di tali beni paesaggistici,
disponendo che gli stessi possano esprimere volumetrie aggiuntive
rispetto a quelle esistenti.
Non spetta, tuttavia, alla Regione stabilire unilateralmente la
disciplina d'uso dei beni paesaggistici, che deve invece essere
dettata dal piano paesaggistico, secondo quanto sopra diffusamente
già illustrato (cfr. gli articoli 135 e 143 del codice di settore).
Le previsioni del PPR, che pure la Regione dichiara di
rispettare, sono in concreto poste nel nulla, almeno in tutti i casi
in cui in tale strumento non sia presente una espressa prescrizione
che vieti la realizzazione di ulteriori volumetrie. Solo in questo
caso, infatti, le previsioni del PPR si imporrebbero in concreto.
Laddove, invece, lo strumento rechi meri indirizzi attinenti al
contenimento delle edificazioni, questi ultimi rimarrebbero
necessariamente disattesi, in quanto, anche ove la direttiva si fosse
concretamente tradotta in una norma dello strumento urbanistico
comunale volta a vietare le nuove cubature, tale norma (sebbene
attuativa dell'indirizzo contenuto nel PPR) sarebbe derogata dalla
legge regionale.
La disposizione in esame risulta, pertanto, illegittima per
violazione del principio di prevalenza del piano paesaggistico,
nonchè del principio di copianificazione obbligatoria e, dunque,
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto al quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè
degli articoli 3 e 9 della Costituzione, anche alla luce delle
considerazioni e dei principi richiamati nel IV motivo di ricorso, da
intendersi qui espressamente ribaditi.
58. Inoltre la scelta della Regione di assumere iniziative
unilaterali e reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione
già proficuamente concluso con lo Stato mediante l'approvazione del
Piano paesaggistico del 2017, si pone in contrasto anche con il
principio di leale collaborazione, sulla base di considerazioni
analoghe a quelle formulate nel V motivo di ricorso.
59. Ancora, la medesima previsione censurata, determinando un
abbassamento del livello della tutela del paesaggio, comporta la
ulteriore violazione dell'art. 9 della Costituzione, che assegna alla
tutela del paesaggio il rango di valore primario e assoluto (Corte
costituzionale, n. 367 del 2007).
60. Per le stesse ragioni ora esposte, sono illegittimi anche i
commi 3-octies e 3-novies aggiunti all'art. 11 della legge regionale
n. 16 del 2018 dall'art. 13, comma 6, qui impugnato.
Anche in questo caso, infatti, stabilendo che le delocalizzazioni
di volumetrie siano ammissibili in tutti gli ambiti soggetti a
vincolo paesaggistico diversi da quelli espressamente eccettuati, la
Regione detta unilateralmente una normativa d'uso di beni
paesaggistici, al di fuori e potenzialmente in contrasto con il PPR.
61. Infine lo stesso art. 13, comma 6, legge regionale n. 7/2022,
nell'introdurre il citato comma 3-octies nell'art. 11, della legge
regionale n. 16/2018, nel secondo periodo, stabilisce che «Il
relativo titolo è rilasciato senza l'applicazione del contributo
straordinario di cui all'art. 16, comma 4, lettera d-ter), del
decreto del Presidente della Repubblica 380/2001,...».
Sulla base delle stesse ragioni che sorreggono le censure
formulate all'art. 11 della legge in esame, nel XIII motivo di
ricorso, la disposizione censurata con il presente motivo risulta,
pertanto, costituzionalmente illegittima anche perchè si pone in
contrasto con l'art. 117, terzo comma della Costituzione, avuto
riguardo alla materia «Governo del territorio», evidenziandosi una
indebita deroga alla norma di principio recata dall'art. 16, comma 4,
lettera d-ter del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001.
XV - Illegittimità dell'art. 14, commi 3 e 5, legge regionale
Piemonte n. 7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e
145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per
violazione degli articoli 3 e 9 della Costituzione; per violazione
del principio di leale collaborazione; per violazione dell'art. 9
della Costituzione sotto ulteriore profilo.
62. L'art. 14 legge regionale n. 7/2022 apporta modifiche e
integrazioni all'art. 12 legge regionale n. 16/2018, riguardante gli
interventi di rigenerazione urbana.
In particolare, il comma 3 del citato art. 14 prevede che, alla
fine del comma 2 dell'art. 12 legge regionale n. 16/2018, sono
aggiunte le seguenti parole: «È inoltre ammesso l'utilizzo di
volumetrie o superfici di cui agli articoli 8 e 8-bis o provenienti
da altri strumenti perequativi previsti dai piani regolatori o da
leggi regionali».
Alle premialità ivi previste si aggiungono, dunque, quelle di
cui agli articoli 8 e 8-bis della medesima legge.
Mediante la disposizione in esame, la Regione Piemonte detta
norme unilaterali che prevedono la realizzazione di interventi
edilizi con premialità volumetriche «incentivanti».
63. Giova evidenziare che, in relazione ai beni paesaggistici,
una eventuale disciplina finalizzata alla c.d. rigenerazione urbana
avrebbe dovuto essere trasfusa nel piano paesaggistico regionale,
approvato previa intesa con lo Stato, e attuata mediante la
pianificazione urbanistica comunale, e non in deroga o in alternativa
a quest'ultima. È compito infatti del piano paesaggistico la
«individuazione degli interventi di recupero e riqualificazione delle
aree significativamente compromesse o degradate e degli altri
interventi di valorizzazione compatibili con le esigenze della
tutela» (art. 143, comma 1, lettera g), del codice). L'art. 143,
comma 8, del codice, prevede, inoltre, che «Il piano paesaggistico
può individuare anche linee-guida prioritarie per progetti di
conservazione, recupero, riqualificazione, valorizzazione e gestione
di aree regionali, indicandone gli strumenti di attuazione, comprese
le misure incentivanti».
Per questa via, sarebbe stato raggiunto lo scopo, cui è
preordinata la pianificazione paesaggistica, di evitare che, in sede
di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, le singole
trasformazioni vengano valutate in modo parcellizzato, e non
nell'ambito della considerazione complessiva del contesto tutelato
specificamente demandata al Piano paesaggistico, secondo la scelta
operata al riguardo dal legislatore nazionale.
64. Ancora, il comma 5 della norma impugnata prevede che «Dopo il
comma 5 dell'art. 12 della legge regionale n. 16/2018 sono inseriti i
seguenti: «5-bis. La ricostruzione, comprensiva di ogni premialità,
può avvenire anche in altre aree, previa variante semplificata ai
sensi dell'art. 17-bis, comma 5, della legge regionale n. 56/1977,
individuate dal comune, ai sensi dell'art. 12-bis della legge
regionale n. 56/1977.
5-ter. Se si determinano superfici o volumi eccedenti le
caratteristiche tipologiche del contesto, la parte eccedente, sommata
alla premialità prevista ai commi 2, 3 e 4, può essere ricostruita
prioritariamente in aree di rigenerazione urbana o in altre aree,
previa variante semplificata ai sensi dell'art. 17-bis, comma 5,
della legge regionale n. 56/1977, individuate dal comune anche
attraverso sistemi perequativi.».
In virtù dei predetti commi, si consente che gli interventi di
ricostruzione ivi previsti avvengano previa variante urbanistica
semplificata, approvata ai sensi dell'art. 17-bis, comma 5, della
legge regionale n. 56 del 1977.
In sostanza, dunque, si consente di derogare agli indici di
edificabilità previsti dagli strumenti urbanistici mediante variante
semplificata, rispetto alla quale è prevista approvazione in
conferenza di servizi con tutte le amministrazioni interessate e
successiva ratifica del consiglio comunale. Di contro, non risulta
prevista la modalità di conformazione stabilita ai sensi dell'art.
145 del codice.
Come innanzi rilevato (cfr. par. 47 del presente ricorso), la
procedura di variante urbanistica semplificata non dà certezza circa
l'effettiva conformità della variante al piano paesaggistico fatto
d'intesa con il Ministero, considerato che - al più - gli organi del
Ministero vengono convocati nella conferenza di servizi, ai sensi
della legge n. 241 del 1990. Questo significa che il silenzio del
Ministero vale assenso e che il dissenso può essere superato;
effetti, questi, non compatibili con la particolare natura della
valutazione di conformità al piano paesaggistico, secondo quanto
pure chiarito dal Consiglio di Stato.
Ne consegue che anche i commi in esame della disposizione
regionale censurata con il presente motivo sono illegittimi per
violazione del principio di prevalenza del piano paesaggistico,
nonchè del principio di copianificazione obbligatoria e, dunque,
dell'articolo dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonchè degli articoli 3 e 9 della Costituzione, anche
alla luce delle considerazioni e dei principi richiamati nel IV
motivo di ricorso, da intendersi qui espressamente ribaditi.
65. Anche con riguardo alla norma ora censurata, inoltre, la
scelta della Regione di assumere iniziative unilaterali e reiterate,
al di fuori del percorso di collaborazione già proficuamente
concluso con lo Stato mediante l'approvazione del Piano paesaggistico
del 2017, si pone in contrasto anche con il principio di leale
collaborazione, sulla base di considerazioni analoghe a quelle
formulate nel V motivo di ricorso.
66. Infine la medesima previsione censurata, determinando un
abbassamento del livello della tutela del paesaggio, viola anche
l'art. 9 della Costituzione, che assegna alla tutela del paesaggio il
rango di valore primario e assoluto (Corte costituzionale, n. 367 del
2007).
B) Norme contenute nel capo III della legge regionale n. 7/2022
67. Un secondo gruppo di disposizioni impugnate della legge
regionale in epigrafe, al quale si riferiscono i motivi di
impugnazione inseriti nella presente sezione del ricorso, è inserito
nel Capo III della stessa, recante «Norme in materia di altezza
minima interna e utilizzo di vani e locali interrati e seminterrati
dei fabbricati esistenti».
XVI - Illegittimità dell'art. 16, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
costituzione, in relazione all'art. 16, comma 4, lettera d) TER, TUE,
e comunque, in via derivata, per illegittimità dell'art. 3 della
stessa legge regionale, in base al I e II motivo di ricorso.
68. Nell'ambito del suddetto Capo, l'art. 16 legge regionale n.
7/2022, al comma 1, individua i casi in cui è consentita l'azione di
promozione del recupero dei vani e locali interrati e seminterrati.
La disposizione, nella parte in cui si fa riferimento a vani e
locali «legittimamente realizzati alla data di entrata in vigore
della presente legge o legittimati con il conseguimento del titolo
edilizio in sanatoria al momento dell'attivazione della procedura di
recupero», si presta alle medesime censure sopra formulate in
relazione all'art. 3 della legge regionale relativamente alla
questione dello stato legittimo degli immobili (I e II motivo di
ricorso). Essa contrasta, quindi, con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per violazione dei principi fondamentali statali in
materia di Governo del territorio di cui agli articoli 9-bis e 31 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 che fungono
da parametri interposti, nonchè dell'art. 117, secondo comma,
lettera m) Cost, considerato che l'uniforme applicazione del regime
sanzionatorio degli illeciti edilizi attiene ai livelli essenziali
delle prestazioni che devono essere assicurati in modo uniforme su
tutto il territorio nazionale. Ed è comunque illegittima in
conseguenza dell'illegittimità del ridetto art. 3 della stessa legge
regionale, il quale, come si è visto, estende in modo indebito il
concetto di stato legittimo dell'immobile.
XVII - Illegittimità dell'art. 18, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
costituzione, in relazione agli articoli 10, comma 1, lettera C), e
23, comma 01, lettera A), TUE.
69. L'art. 18 legge regionale n. 7/2022 reca la disciplina
edilizia degli interventi, prevendendo, al comma 3, che il recupero
con cambio di destinazione d'uso dei vani e locali interrati e
seminterrati, se conseguito senza opere edilizie, è soggetto a
preventiva segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).
La disposizione si pone in contrasto con l'art. 10, comma 1,
lettera c) del decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del
2001 e con l'art. 23, comma 01, lettera a), del medesimo decreto del
Presidente della Repubblica, in violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione «Governo del territorio», nella parte in
cui subordina gli interventi consistenti nel mero mutamento di
destinazione d'uso senza opere alla segnalazione certificata d'inizio
attivita'/SCIA, anche con riguardo agli immobili posti nelle zone
territoriali omogenee A, di cui all'art. 2 del decreto ministeriale
n. 1444 del 1968.
Al riguardo, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 124 del
2021, ha affermato, con argomentazioni applicabili anche al caso di
specie che: «3.4.1.- Occorre ricostruire, nell'evoluzione più
recente, il contesto normativo in cui la disposizione impugnata si
colloca.
La destinazione d'uso connota l'immobile sotto l'aspetto
funzionale, condiziona il carico urbanistico, legato al fabbisogno di
strutture e di spazi pubblici, e incide sull'ordinata pianificazione
del territorio. Il legislatore statale ha avvertito, pertanto,
l'esigenza di disciplinare i mutamenti rilevanti della destinazione
d'uso, proprio per gli effetti pregiudizievoli che potrebbero
produrre sull'assetto urbanistico.
A tale riguardo, viene in rilievo l'art. 23-ter del decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia (Testo A)», inserito dall'art. 17, comma 1, lettera n), del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attività produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164.
Nel far salve le diverse previsioni delle leggi regionali, la
disposizione citata identifica i mutamenti rilevanti della
destinazione d'uso in «ogni forma di utilizzo dell'immobile o della
singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorchè
non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purchè tale da
comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare
considerati ad una diversa categoria funzionale» (comma 1). Tra le
categorie funzionali, il legislatore enumera quella residenziale,
quella turistico-ricettiva, quella produttiva e direzionale, quella
commerciale, quella rurale.
Il passaggio a una categoria funzionale autonoma, anche quando
non sia accompagnato dall'esecuzione di opere edilizie, è rilevante,
in quanto implica un più elevato impatto sul carico urbanistico, che
si configura come rapporto di proporzione quali-quantitativa tra
insediamenti e standard per servizi di una determinata zona
territoriale.
L'art. 23-ter, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, come sostituito dall'art. 10, comma 1,
lettera m), del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti
per la semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120, conferisce
rilievo alla destinazione d'uso stabilita dal titolo abilitativo che
ha previsto la costruzione dell'immobile o che l'ha legittimata e dal
titolo abilitativo che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio
riguardante l'intero immobile o unità immobiliare, «integrati con
gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi
parziali».
L'art. 23-ter, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001 dispone che le Regioni adeguino la propria
legislazione ai principi stabiliti dalla normativa statale in tema di
mutamenti d'uso urbanisticamente rilevanti, entro novanta giorni
dalla sua entrata in vigore. Decorso inutilmente tale termine, i
principi in esame trovano comunque applicazione.
L'ultimo periodo dell'art. 23-ter, comma 3, Testo unico edilizia
consente in ogni caso il mutamento della destinazione d'uso
all'interno della stessa categoria funzionale e fa salve, a tale
riguardo, le diverse previsioni delle leggi regionali e degli
strumenti urbanistici comunali.
L'art. 10, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380 del 2001 completa la disciplina dei mutamenti di destinazione
d'uso.
Sono le Regioni a stabilire «quali mutamenti, connessi o non
connessi a trasformazioni fisiche, dell'uso di immobili o di loro
parti», siano subordinati a permesso di costruire e quali a
segnalazione certificata di inizio attività. La disciplina di
dettaglio elaborata dalle Regioni si deve coordinare con l'art. 10,
comma 1, testo unico edilizia, che individua gli interventi di
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio subordinati a
permesso di costruire. Essi consistono negli «interventi di nuova
costruzione» (lettera a), negli «interventi di ristrutturazione
urbanistica» (lettera b), negli «interventi di ristrutturazione
edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte
diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche
della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente
agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti
della destinazione d'uso, nonchè gli interventi che comportino
modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli
edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del
Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42» (lettera c).
Gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui al citato art.
10, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica
n. 380 del 2001 possono essere realizzati mediante segnalazione
certificata d'inizio attività alternativa al permesso di costruire
(art. 23, comma 01, lettera a, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001), secondo un procedimento aggravato, che
impone, tra l'altro, al proprietario dell'immobile o agli altri
soggetti legittimati di presentare allo sportello unico la
segnalazione almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei
lavori, «accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un
progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che
asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti
urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai
regolamenti edilizi vigenti, nonchè il rispetto delle norme di
sicurezza e di quelle igienico-sanitarie» (art. 23, comma 1, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001).
3.4.2. La definizione dei titoli abilitativi per i diversi
interventi edilizi costituisce principio fondamentale nella materia
di legislazione concorrente «Governo del territorio» e vincola la
normativa regionale di dettaglio (con specifico riguardo ai mutamenti
di destinazione d'uso, sentenza n. 2 del 2021, punto 2.3.2. del
Considerato in diritto).
Dall'art. 10, comma 2, testo unico edilizia, si evince il
principio fondamentale che prescrive, per i mutamenti di destinazione
d'uso degli immobili o di loro parti, un vaglio dell'autorità
amministrativa, rimesso alle più puntuali determinazioni della
Regione, nel rispetto della normativa statale di principio. Tale
vaglio si esplica nella segnalazione certificata d'inizio attività,
con l'attivazione di controlli successivi, oppure, con più pregnante
carattere preventivo, nel permesso di costruire, «fermo il vincolo,
stabilito dall'art. 10, comma 1, testo unico edilizia, della
necessità del permesso (tra l'altro) per i mutamenti di destinazione
d'uso nei centri storici (permesso eventualmente sostituibile con la
«super SCIA», ex art. 23, comma 01, lettera a, dello stesso testo
unico)» (sentenza n. 2 del 2021, punto 17.3. del Considerato in
diritto). Con particolare riguardo ai locali accessori e alle
pertinenze, anche collocati in piani seminterrati, la disposizione
impugnata disciplina i mutamenti della destinazione d'uso senza
opere, che si traducono in «forme di utilizzo dell'immobile o della
singola unità immobiliare comportanti il passaggio ad una diversa
categoria funzionale», tra quelle indicate dallo stesso legislatore
regionale: residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e
direzionale, commerciale, rurale, autorimesse e rimessaggi, servizi
(art. 13, comma 1, della legge regionale Liguria n. 16 del 2008,
richiamato dal successivo art. 13-bis della medesima legge regionale,
a sua volta richiamato dall'impugnato art. 2, comma 1, secondo
periodo, della legge regionale Liguria n. 30 del 2019).
Nel prevedere la segnalazione certificata d'inizio attività, la
normativa in esame si allinea all'art. 10, comma 2, testo unico
edilizia, che, in via generale, consente alle Regioni di determinare
quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche,
dell'uso di immobili, o di loro parti, richiedano il permesso di
costruire e quali siano sottoposti alla mera SCIA.
Dalla normativa statale di principio, la disciplina regionale,
tuttavia, si discosta, nella parte in cui, in virtù della sua
formulazione generale e onnicomprensiva, ritiene sufficiente la SCIA
ordinaria anche per i mutamenti di destinazione d'uso degli immobili
posti nei centri storici, in contrasto con le esigenze di più
incisiva tutela che presiedono a tale normativa.
Questa Corte ha affermato di recente che la disciplina del testo
unico dell'edilizia, interpretata alla luce della giurisprudenza
amministrativa e di legittimità, «impone il permesso di costruire
per i mutamenti di destinazione d'uso nei centri storici anche in
assenza di opere» (sentenza n. 2 del 2021, punto 2.3.1. del
Considerato in diritto).
Dall'art. 10, comma 1, lettera c), Testo unico edilizia si può
desumere, difatti, che il legislatore statale considera con
particolare rigore, assoggettandoli al preventivo rilascio del
permesso di costruire, gli interventi idonei a determinare un
mutamento di destinazione d'uso nelle zone territoriali omogenee A di
cui all'art. 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444,
recante «Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di
distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli
insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati
alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da
osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o
della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art. 17 della
legge 6 agosto 1967, n. 765».
Si tratta delle «parti del territorio interessate da agglomerati
urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare
pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree
circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali
caratteristiche, degli agglomerati stessi». La peculiarità di tali
zone territoriali omogenee e dunque le più gravi ripercussioni dei
mutamenti di destinazioni d'uso sull'armonico sviluppo urbanistico
impongono una più energica tutela, vanificata da una normativa che
ritiene sufficiente la SCIA ordinaria e prevede soltanto controlli
successivi.
3.4.3. Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 1, secondo periodo, della legge
regionale Liguria n. 30 del 2019, nella parte in cui subordina gli
interventi consistenti nel mero mutamento di destinazione d'uso senza
opere alla segnalazione certificata d'inizio attivita'/SCIA di cui
all'art. 13-bis della legge regionale Liguria n. 16 del 2008, anche
con riguardo agli immobili posti nelle zone territoriali omogenee A,
di cui all'art. 2 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968.».
Per completezza, si evidenzia che per effetto dell'art. 28, comma
5-bis, lettera b), del decreto-legge 1° marzo 2022, n. 17,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 aprile 2022, n. 34, la
lettera c) dell'art. 10, comma 1, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, è stata modificata, rimanendo, tuttavia,
invariata la parte di disposizione richiamata per i fini che qui
interessano.
XVIII - Illegittimità dell'art. 19, comma 1, legge regionale
Piemonte n. 7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e
145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per
violazione degli articoli 3 e 97 della costituzione; per violazione
del principio di leale collaborazione; per violazione dell'art. 9
della costituzione; per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
costituzione, in relazione all'art. 41-quinquies della legge n.
1150/1942, come attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del
1968, nonchè all'art. 5, comma 11, secondo periodo, del
decreto-legge n. 70 del 2011.
70. L'art. 19, comma 1 legge regionale n. 7/2022 prevede che,
fatto salvo il disposto dell'art. 16, comma 3 (concernente i
requisiti di altezza interna dei locali destinati a uso lavorativo),
«il recupero dei vani e locali interrati o seminterrati è sempre
ammesso anche in deroga ai limiti e alle prescrizioni edilizie dei
PRG e dei regolamenti edilizi».
Orbene, come innanzi già ricordato (IV motivo di ricorso), in
una Regione - quale è il Piemonte - in cui sia stato approvato il
Piano paesaggistico regionale, gli strumenti urbanistici comunali
devono essere conformati o adeguati alle prescrizioni d'uso contenute
nel piano paesaggistico (immediatamente conformative degli usi del
territorio), oltrechè alle disposizioni di indirizzo e di direttiva
contenute nello stesso piano (che spetta alla pianificazione
urbanistica declinare in concreto e attuare).
Come evidenziato dal giudice amministrativo (Cons. Stato, Sez.
IV, n. 4778/2019 cit.), «In un certo senso, il rapporto che
intercorre tra gli strumenti di pianificazione paesistica e i piani
urbanistici, è simile a quello che caratterizza il rapporto tra le
competenze statali in materia di tutela dell'ambiente e del paesaggio
(ambito «trasversale» riservato alla potestà legislativa esclusiva
dello Stato) e quelle delle Regioni nella materia di loro specifica
attribuzione».
71. Conseguentemente, derogando alla pianificazione urbanistica,
viene ad essere menomata l'attuazione delle direttive contenute nel
piano paesaggistico, alle quali gli strumenti urbanistici devono
essere conformati. Sotto questo profilo si realizza, quindi, una
indiretta deroga alla pianificazione paesaggistica.
La prevalenza delle norme di tutela paesaggistica, e in
particolare di quelle del piano paesaggistico sulle disposizioni
regionali urbanistiche, trova costante affermazione nella
giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha da tempo
affermato l'illegittimità delle norme regionali che prevedano il
rilascio di titoli edilizi in deroga alla pianificazione
paesaggistica. Si è, infatti, sottolineato che «Il codice dei beni
culturali e del paesaggio definisce ( ...), con efficacia vincolante
anche per le regioni, i rapporti tra le prescrizioni del piano
paesaggistico e le prescrizioni di carattere urbanistico ed edilizio
- sia contenute in un atto di pianificazione, sia espresse in atti
autorizzativi puntuali, come il permesso di costruire - secondo un
modello di prevalenza delle prime, non alterabile ad opera della
legislazione regionale» e che «È importante sottolineare che
l'eventuale scelta della regione (...) di perseguire gli obiettivi di
tutela paesaggistica attraverso lo strumento dei piani
urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori
paesaggistici non modifica i termini del rapporto fra tutela
paesaggistica e disciplina urbanistica, come descritti, e, più
precisamente, non giustifica alcuna deroga al principio secondo il
quale, nella disciplina delle trasformazioni del territorio, la
tutela del paesaggio assurge a valore prevalente» (Corte
costituzionale n. 11 del 2016).
Anche di recente, la Corte ha ribadito che «la circostanza che la
Regione sia intervenuta a dettare una deroga ai limiti per la
realizzazione di interventi di ampliamento del patrimonio edilizio
esistente, sia pure con riguardo alle pertinenze, in deroga agli
strumenti urbanistici, senza seguire l'indicata modalità procedurale
collaborativa e senza attendere l'adozione congiunta del piano
paesaggistico regionale, delinea una lesione della sfera di
competenza statale in materia di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», che si impone al legislatore
regionale, sia nelle Regioni a statuto speciale (sentenza n. 189 del
2016) che a quelle a statuto ordinario come limite all'esercizio di
competenze primarie e concorrenti» (Corte costituzionale n. 86 del
2019 - sottolineature aggiunte).
72. Al riguardo, deve evidenziarsi ancora una volta che la
modifica del piano paesaggistico è da ritenere ammissibile
esclusivamente mediante una nuova pianificazione, che tenga conto
degli specifici contesti territoriali. La previsione per legge di
norme generali e astratte che consentono indiscriminatamente
interventi di rilevante impatto sul territorio, senza una valutazione
in concreto, si pone radicalmente in contrasto con i principi
richiamati. La tutela paesaggistica viene, infatti, a essere
gravemente menomata, perchè limitata alle singole decisioni che,
caso per caso, gli organi amministrativi preposti dovranno assumere
nell'ambito del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui
all'art. 146 del codice. Da ciò deriva che le trasformazioni del
territorio vincolato, estrapolate dalla necessaria cornice costituita
dal piano paesaggistico, dovranno essere valutate al di fuori del
quadro d'insieme costituito dalle regole del piano e degli strumenti
urbanistici, come invece prescritto dal legislatore nazionale.
73. La deroga alla pianificazione paesaggistica appare, inoltre,
in sè contradditoria, e quindi irragionevole e contraria al
principio del buon andamento dell'amministrazione. Da una parte,
infatti, la Regione ha approvato il piano paesaggistico e dall'altra
reitera ed anzi amplia la portata di disposizioni eccezionali
derogatorie al piano stesso, al di fuori della necessaria cornice
pianificatoria inderogabile e cogente per gli strumenti urbanistici.
74. Dalle considerazioni che precedono emerge l'illegittimità
costituzionale dell'art. 19, comma 1 in esame, per violazione della
potestà legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio, di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto alla quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, anche alla
luce delle considerazioni e dei principi richiamati nel IV motivo di
ricorso, da intendersi qui espressamente ribaditi, nonchè per
violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione.
75. La scelta della Regione, ribadita anche nella norma in esame,
di assumere iniziative unilaterali e reiterate, al di fuori del
percorso di collaborazione già proficuamente concluso con lo Stato
mediante l'approvazione del Piano paesaggistico del 2017, si pone,
altresì, in contrasto anche con il principio di leale
collaborazione, sulla base di considerazioni analoghe a quelle
formulate nel V motivo di ricorso.
76. Inoltre la medesima previsione censurata, determinando un
abbassamento del livello della tutela del paesaggio, comporta anche
la violazione dell'art. 9 della Costituzione, che assegna alla tutela
del paesaggio il rango di valore primario e assoluto (Corte
costituzionale, n. 367 del 2007).
77. In ragione della deroga in questione viene, infine, a essere
scardinato il principio fondamentale in materia di Governo del
territorio - sotteso all'intero impianto della legge urbanistica n.
1150 del 1942, in particolare a seguito delle modifiche apportatevi
dalla legge n. 765 del 1967 - secondo il quale gli interventi di
trasformazione edilizia e urbanistica sono consentiti soltanto nel
quadro della pianificazione urbanistica, che esercita una funzione di
disciplina degli usi del territorio necessaria e insostituibile, in
quanto idonea a fare sintesi dei molteplici interessi, anche di
rilievo costituzionale, che afferiscono a ciascun ambito
territoriale.
Risulta pertanto violato anche l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di Governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, nonchè con l'art. 5, comma 11,
secondo periodo, del decreto-legge n. 70 del 2011 per le ragioni
illustrate in precedenza nel VII motivo di ricorso.
XIX - Illegittimità dell'art. 20, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione
degli articoli 3, 9 e 97 della costituzione.
78. L'art. 20 legge regionale n. 7/2022, rubricato «Ambiti di
esclusione, adeguamento comunale e disposizione transitoria»,
prevede, al comma 1, che «I comuni, con deliberazione del consiglio
comunale, motivata in relazione a specifiche esigenze di tutela
paesaggistica o igienico-sanitaria, di difesa del suolo e di rischio
idrogeologico, possono disporre l'esclusione di parti del territorio
dall'applicazione delle disposizioni del presente capo.
L'applicazione è comunque esclusa per le parti di territorio per le
quali sussistono limitazioni derivanti da situazioni di
contaminazione o da operazioni di bonifiche in corso o già
effettuate. I comuni, sulla base di quanto definito nella componente
geologica del PRG e di indicazioni dei gestori del servizio idrico
integrato, individuano specifici ambiti di esclusione in presenza di
fenomeni di risalita della falda che possono determinare situazioni
di rischio nell'utilizzo di spazi interrati o seminterrati».
79. Orbene, tale disposizione - nel prevedere che i comuni
possano disporre l'esclusione di parti del territorio
dall'applicazione delle disposizioni del capo in esame (queste, come
appurato, concernenti il recupero di vani e locali interrati e
seminterrati) - non individua le prescrizioni del PPR alla stregua di
parametri da considerare ai fini di tali esclusione, rimettendo ai
Comuni (invece che al PPR) la valutazione delle eventuali
confliggenti esigenze di tutela paesaggistica o igienico sanitaria.
Tuttavia, come ha rilevato più volte la Corte costituzionale, la
tutela paesaggistica non può essere dequotata a mera esigenza
urbanistica, come tale rimessa esclusivamente alla legge regionale e
alle valutazioni dei Comuni.
In particolare, «il principio di prevalenza della tutela
paesaggistica deve essere declinato nel senso che al legislatore
regionale è impedito non solo adottare normative che deroghino o
contrastino con norme di tutela paesaggistica che pongono obblighi o
divieti, ossia con previsioni di tutela in senso stretto, ma,
altresì, introdurre limiti o condizioni, in qualsiasi forma, senza
che ciò sia giustificato da più stringenti ragioni di tutela, le
quali possono se del caso trovare riconoscimento anche negli
strumenti urbanistici regionali o comunali, tanto più, poi, se dette
limitazioni trovino giustificazione in mere esigenze urbanistiche.
Affinchè sia preservato il valore unitario e prevalente della
tutela paesaggistica (sul quale, fra le molte, sentenze n. 11 del
2016, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014), deve, infatti, essere
salvaguardata la complessiva efficacia del piano paesaggistico,
ponendola al riparo dalla pluralità e dalla parcellizzazione degli
interventi delle amministrazioni locali (sentenza n. 182 del 2006)»
(Corte costituzionale, sentenza n. 74 del 2021).
80. Ancora, il comma 2 dell'articolo in esame prevede che «Le
disposizioni del presente capo si applicano agli immobili esistenti o
per la cui costruzione sia già stato conseguito il titolo
abilitativo edilizio alla data di approvazione della deliberazione
del consiglio comunale di cui al comma 1. Agli immobili realizzati
successivamente, le disposizioni di cui al presente capo si applicano
decorsi cinque anni dall'ultimazione dei lavori».
Per effetto di tale previsione, dunque, gli interventi di
recupero di vani e locali interrati e seminterrati vengono consentiti
non soltanto rispetto agli immobili esistenti o rispetto ai quali
comunque sia già stato conseguito il titolo abilitativo edilizio
alla data di approvazione della deliberazione del consiglio comunale
prevista dal comma 1, bensì anche agli immobili realizzati
successivamente. Evidente è, tuttavia, come rispetto a questi ultimi
non possa configurarsi alcuna esigenza di «recupero», tanto meno tale
- inesistente - esigenza può giustificare il sacrificio degli
interessi pubblici attinenti alla tutela del paesaggio urbano
(potenzialmente compromesso da questo tipo di interventi) e al
rispetto alle esigenze di ordinato assetto del territorio alle quali
sono preposti la pianificazione urbanistica e i relativi standard. Da
qui l'irragionevolezza della previsione in esame.
81. Dalle considerazioni che precedono, anche alla luce delle
considerazioni e dei principi richiamati nel IV motivo di ricorso, da
intendersi qui espressamente ribaditi, emerge l'illegittimità
dell'art. 20, per violazione della potestà legislativa esclusiva in
materia di tutela del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, rispetto alla quale costituiscono
norme interposte gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, nonchè per violazione degli articoli 3 e
9 della Costituzione.
82. Risultano, altresì, inoltre violati gli articoli 3, 9 e 97
della Costituzione. Evidente è, invero, l'irragionevolezza
intrinseca della previsione della possibilità di recupero «a regime»
dei volumi edilizi relativi a immobili di futura realizzazione,
peraltro dopo soltanto cinque anni dall'edificazione. In questi casi,
è evidente che nessuna esigenza di efficientamento energetico e di
razionalizzazione del patrimonio edilizio può giustificare il
sacrificio indiscriminato delle previsioni pianificatorie, degli
standard e delle esigenze di tutela paesaggistica.
C) Norme contenute nel Capo IV della legge regionale n. 7/2022
83. Un terzo gruppo di disposizioni impugnate della legge
regionale in epigrafe, al quale si riferiscono i motivi di
impugnazione inseriti nella presente sezione del ricorso, è inserito
nel Capo IV della stessa, recante «Norme di coordinamento».
XX - Illegittimità dell'art. 21, commi 1 e 3, legge regionale
Piemonte n. 7/2022, per violazione degli articoli 9 e 117, secondo
comma, lettera s), della costituzione, in relazione agli articoli
135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio e
all'articolo 5, comma 11, del decreto-legge n. 70 del 2011, nonchè
per violazione degli articoli 3 e 9 della costituzione ; per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della costituzione, in
relazione all'art. 41-quinquies della legge n. 1150/1942, come
attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del 1968, nonchè
all'art. 5, comma 11, secondo periodo, del decreto-legge n. 70 del
2011; per violazione del principio di leale collaborazione.
84.- . L'art. 21 apporta modifiche e integrazioni all'art. 13
della legge regionale n. 56 del 1977, recante «Prescrizioni operative
del Piano regolatore generale».
In particolare, il comma 1 dell'art. 21 sostituisce la lettera d)
del comma 3 dell'art. 13, prevedendo che quale definizione di
«ristrutturazione edilizia», ai fini degli interventi previsti
nell'ambito della legge, valga la seguente: «ristrutturazione
edilizia: gli interventi volti a trasformare gli organismi edilizi
mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un
organismo in tutto o in parte diverso dal precedente. Nell'ambito
degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi gli
interventi ammessi dalla vigente normativa statale, con le
specificazioni previste dalla normativa regionale».
La definizione introdotta dal legislatore regionale ricomprende
negli interventi di ristrutturazione edilizia quelli «ammessi dalla
vigente normativa statale, con le specificazioni previste dalla
normativa regionale».
Con il riferimento alle «specificazioni previste dalla normativa
regionale», il legislatore ha inteso riferirsi alle previsioni di cui
all'art. 5 della legge regionale n. 16/2018, come introdotte
dall'art. 7 della legge regionale impugnata con il presente ricorso.
85. Il comma 3 dell'art. 21 ha inoltre sostituito il comma 6
dell'art. 13 della legge regionale n. 56 del 1977 con il seguente:
«Le definizioni degli interventi di cui al terzo comma prevalgono
sulle difformi previsioni delle leggi regionali e degli strumenti
urbanistici generali ed esecutivi, senza necessità di varianti o
adeguamenti».
All'interno delle definizioni di cui al terzo comma fra le altre
vi è, come innanzi visto, la (nuova) definizione di ristrutturazione
edilizia. Con la disposizione in esame, dunque, il legislatore mira a
far sì che la stessa prevalga sulle difformi previsioni delle leggi
regionali e degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, senza
necessità di varianti o adeguamenti.
86. Al riguardo, deve rilevarsi che l'art. 3, comma 2, del
decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 stabilisce
che «2. Le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle
disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti
edilizi». Questa previsione va - correttamente - intesa nel senso che
i Comuni non hanno potestà di definire, dal punto di vista edilizio,
le tipologie degli interventi e i titoli abilitativi necessari per
ciascuna tipologia. Il legislatore nazionale, tuttavia, non ha
certamente voluto - nè avrebbe potuto farlo, pena la violazione
della potestà pianificatoria dei Comuni - prescrivere che, laddove
uno strumento urbanistico (elaborato a una certa data e sulla base
delle definizioni degli interventi edilizi vigente a quella data)
abbia stabilito che, in un certo ambito, sono consenti i soli
interventi di ristrutturazione edilizia, debba intendersi che tale
piano sia modificato automaticamente dalla normativa statale, ogni
volta che venga modificata (in senso estensivo o restrittivo) la
definizione (ai fini edilizi) di cosa debba intendersi per
ristrutturazione.
In altri termini, se - ad esempio - al tempo dell'approvazione
dello strumento urbanistico la nozione di ristrutturazione edilizia
non includeva gli interventi comportanti la modifica della sagoma,
deve ritenersi che la volontà del consiglio comunale, nel
consentire, in una determinata zona, i soli interventi di
ristrutturazione edilizia (e non anche quelli di nuova costruzione),
fosse quella di vietare, nello specifico contesto considerato, le
modifiche della sagoma. Se, successivamente, il legislatore statale
ha esteso gli interventi di demo-ricostruzione compresi nella
nozione, ai fini edilizi, di ristrutturazione, ciò incide unicamente
sul regime del titolo edilizio necessario per la realizzazione
dell'intervento, ma non può determinare la variante automatica delle
previsioni urbanistiche dei piani regolatori comunali, con le quali
si stabiliscono, dal punto di vista sostanziale, gli interventi
consentiti per ciascuna zona del territorio comunale.
87. Questa impostazione è contraddetta dalla legge regionale in
esame, la quale espressamente prevede che le proprie previsioni si
impongano, anche dal punto di vista urbanistico (e non soltanto sotto
il profilo della disciplina edilizia), sugli strumenti urbanistici
comunali, estendendo il novero degli interventi consentiti quale
«ristrutturazione edilizia».
Con tale previsione il legislatore ribadisce, dunque, la deroga
degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi per gli interventi
di ristrutturazione edilizia.
88. Ne consegue, pertanto, l'illegittimità costituzionale delle
norme impugnate con il presente ricorso per violazione:
(i) dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonchè degli articoli 3 e 9 della Costituzione, alla luce
delle considerazioni e dei principi richiamati nel IV motivo di
ricorso, da intendersi qui espressamente ribaditi;
(ii) dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, per
contrasto con i principi fondamentali statali in materia di Governo
del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies della legge n. 1150
del 1942, come attuato mediante il decreto ministeriale n. 1444 del
1968, nonchè con l'art. 5, comma 11, secondo periodo, del
decreto-legge n. 70 del 2011 per le ragioni già illustrate nel VII
motivo di ricorso;
iii) del principio di leale collaborazione, sulla base di
considerazioni analoghe a quelle formulate nel V motivo di ricorso.
XXI - Illegittimità costituzionale dell'art. 21, commi 1 e 3,
legge regionale Piemonte n. 7/2022, per violazione del comb. disp.
degli articoli 117, secondo comma, lettera P), 5 E 118, primo comma e
secondo comma, della costituzione;
89. Sotto altro profilo, inoltre, il ridetto art. 21, commi 1 e
3, legge regionale n. 7/2022 risulta illegittimo anche in quanto
realizza una indebita compressione della potestà dei Comuni di
pianificare il proprio territorio, ponendosi conseguentemente in
contrasto con il combinato disposto dell'art. 117, secondo comma,
lettera p), della Costituzione, relativamente alla competenza
esclusiva statale sulle funzioni fondamentali dei Comuni, e degli
articoli 5 e 118, primo e secondo comma, della Costituzione, in
riferimento al principio di sussidiarietà verticale.
90. Al riguardo si osserva che il legislatore statale,
nell'esercizio della competenza ad esso esclusivamente attribuita
dall'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, ha
individuato, «[f]erme restando le funzioni di programmazione e di
coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui
all'art. 117, commi terzo e quarto, della Costituzione», quali
funzioni fondamentali dei Comuni «la pianificazione urbanistica ed
edilizia di ambito comunale, nonchè la partecipazione alla
pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (art. 14, comma
27, lettera d, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante
«Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica», convertito, con modificazioni, nella legge
30 luglio 2010, n. 122).
Come ricordato dalla Corte costituzionale, «Con tale previsione
è stato legislativamente riconosciuto un orientamento costante della
giurisprudenza costituzionale, secondo cui quella attinente alla
pianificazione urbanistica rappresenta una funzione che non può
essere oltre misura compressa dal legislatore regionale, perchè «il
potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all'assetto e alla
utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che
le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano
libere di compiere» (sentenza n. 378 del 2000) e la suddetta
competenza regionale «non può mai essere esercitata in modo che ne
risulti vanificata l'autonomia dei comuni» (sentenza n. 83 del 1997)»
(Corte costituzionale, n. 202 del 2021).
Nella stessa pronuncia, la Corte, richiamando ancora la propria
giurisprudenza, ha affermato che «laddove si assuma lesa la potestà
pianificatoria comunale, lo scrutinio di legittimità costituzionale
si concentrerà «dapprima, in astratto sulla legittimità dello scopo
perseguito dal legislatore regionale e quindi in concreto con
riguardo alla necessità, alla adeguatezza e al corretto
bilanciamento degli interessi coinvolti», così da verificare se la
sottrazione di potere ai Comuni costituisca effettivamente «il minimo
mezzo utile per perseguire gli scopi del legislatore regionale»
(sentenza n. 179 del 2019). Tale giudizio di proporzionalità,
mirante a verificare l'«esistenza di esigenze generali che possano
ragionevolmente giustificare le disposizioni legislative limitative
delle funzioni già assegnate agli enti locali» (sentenza n. 286 del
1997), consente quindi di appurare «se, per effetto di una normativa
regionale rientrante nella materia del Governo del territorio, come
quella sub iudice, non venga menomato il nucleo delle funzioni
fondamentali attribuite ai Comuni all'interno del «sistema della
pianificazione», così da salvaguardarne la portata anche rispetto al
principio autonomistico ricavabile dall'art. 5 della Costituzione»
(sentenza n. 119 del 2020)» (così ancora Corte costituzionale, n.
202 del 2021, cit.).
91. Le modalità con cui le premialità volumetriche sono state
previste dalla disciplina in esame, e la loro stessa entità,
determinano tuttavia una compressione della funzione fondamentale dei
Comuni in materia di pianificazione urbanistica che si spinge «oltre
la soglia dell'adeguatezza e della necessita'» (sent. n. 119 del
2020). Come detto, infatti, la previsione censurata stabilisce che,
in tutti i casi in cui uno strumento urbanistico comunale, in
qualunque tempo approvato, abbia previsto la possibilità di
realizzare interventi di «ristrutturazione edilizia», tali interventi
si debbano intendere consentiti secondo la nuova nozione di
«ristrutturazione edilizia» prevista dalla legge regionale in esame,
e che siano anche consentite automaticamente le premialità
volumetriche, senza necessità di alcuna variante.
A ciò deve aggiungersi che le premialità volumetriche non sono
modulate in alcun modo in base alle caratteristiche dei luoghi, ma
sono consentite in modo indiscriminato, senza eccettuare gli ambiti
sottoposti a tutela paesaggistica. Infine, la misura introdotta con
la disposizione censurata non ha carattere transitorio, ma vige a
regime.
Tutti tali elementi inducono a ritenere che la previsione di tali
premialità volumetriche destinate a operare automaticamente comprima
in modo indebito la potestà riservata ai Comuni in ordine alla
pianificazione del proprio territorio, impedendo ai medesimi Enti di
assicurare prevalenza, in determinati contesti, a interessi
costituzionali anche primari - quale quello alla tutela del paesaggio
agrario - rispetto all'interesse economico privato.
92. In argomento occorre ricordare che, secondo quanto da tempo
chiarito dal Giudice amministrativo, «l'urbanistica, ed il
correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono
essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle
potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così
offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti
come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in
funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.
Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie
dei suoli - non in astratto, bensì in relazione alle effettive
esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei
luoghi -, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze
di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti,
sia delle esigenze economico - sociali della comunità radicata sul
territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si
intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro
storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione «de futuro» sulla
propria stessa essenza, svolta - per autorappresentazione ed
autodeterminazione - dalla comunità medesima, attraverso le
decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora , attraverso la
partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio.
In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non è
funzionale solo all'interesse pubblico all'ordinato sviluppo edilizio
del territorio in considerazione delle diverse tipologie di
edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici
pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è
funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una
pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento
in valori costituzionalmente garantiti.
Ne consegue che, diversamente opinando, e cioè nel senso di
ritenere il potere di pianificazione urbanistica limitato alla sola
prima ipotesi, si priverebbe la pubblica amministrazione di un
essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali
sono almeno quelli espressi dagli articoli 9, comma secondo, 32, 42,
44, 47, comma secondo, della Costituzione» (Cons. Stato, Sez. IV, 10
maggio 2012, n. 2710).
Tenuto conto di tali principi, i quali delineano la latitudine
della potestà che i Comuni devono poter esercitare in rapporto al
proprio territorio, risulta predicabile, con riferimento alla
disposizione censurata, quanto già rilevato dalla Corte
costituzionale rispetto a un'altra previsione legislativa regionale
della Lombardia, dovendosi riscontrare come «la disposizione in esame
non faccia residuare in capo ai Comuni alcun reale spazio di
decisione, con l'effetto di farli illegittimamente scadere a meri
esecutori di una scelta pianificatoria regionale» (Corte
costituzionale, n. 202 del 2021).
93. Risulta, pertanto, confermata l'ulteriore illegittimità
costituzionale delle disposizioni censurate con il presente motivo di
ricorso, per violazione dei parametri costituzionali indicati al
precedente par. 89.
D) Norme contenute nel capo V della legge regionale n. 7/2022
94. Nella presente sezione vengono, infine, censurate le
disposizioni della legge regionale in epigrafe, di seguito indicate,
inserite nel Capo V della stessa, recante «Ulteriori norme in materia
di competitivita'».
XXII - Illegittimità dell'art. 34, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione degli articoli 9 e 117, secondo comma, lettera
s), della costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio e all'articolo 5, comma 11,
del decreto-legge n. 70 del 2011, nonchè per violazione degli
articoli 3 e 9 della costituzione; per violazione dell'art. 9 della
costituzione; per violazione del principio di leale collaborazione.
95. L'art. 34 della legge regionale in epigrafe apporta modifiche
all'art. 10, della legge regionale n. 56 del 1997, in particolar modo
sostituendo il comma 6, con il seguente:
«6. Costituiscono variante al PPR, al PTR, ai PTCP, al PTCM e
ai piani d'area delle aree protette gli accordi di programma per la
realizzazione di progetti aventi rilievo, rispettivamente, regionale,
provinciale e metropolitano, che incidono sull'assetto del territorio
o sui contenuti di tali piani territoriali, se nel procedimento
formativo di tali accordi è assicurata la partecipazione dei
cittadini, sono dichiarati espressamente gli aspetti oggetto di
variante e sono acquisiti il parere favorevole della competente
commissione consiliare, nonchè degli organi ministeriali secondo
quanto disposto dal decreto legislativo n. 42/2004, con riferimento
al PPR, e dell'ente di gestione, con riferimento al piano d'area,
prima della sottoscrizione dell'accordo».
Prima di tale modifica, il comma in questione era così
formulato:
«6. Costituiscono variante al PTR, ai PTCP e al PTGM gli
accordi di programma per la realizzazione di progetti aventi rilievo,
rispettivamente, regionale, provinciale e metropolitano che incidono
sull'assetto del territorio o comunque sui contenuti di tali piani
territoriali, nel caso in cui nel procedimento formativo di tali
accordi sia assicurata la partecipazione dei cittadini, siano
dichiarati espressamente gli aspetti oggetto di variante e sia
acquisito il parere favorevole della competente commissione
consiliare prima della sottoscrizione dell'accordo».
Per effetto della modifica portata dall'art. 34, dunque, gli
accordi di programma per la realizzazione di progetti aventi rilievo
regionale vengono a costituire, ex lege, anche variante al PPR,
laddove incidano sui contenuti dello stesso.
96. Effetto di tale previsione è dunque quello di produrre una
modifica del Piano paesaggistico approvato d'intesa con lo Stato.
Evidente è, dunque, che la norma regionale in questione si pone
in diretto contrasto con gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei
beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42; previsioni, queste ultime, che costituiscono
norme interposte rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
Al riguardo, occorre tenere presente che la parte III del Codice
dei beni culturali e del paesaggio delinea un sistema organico di
tutela paesaggistica, inserendo i tradizionali strumenti del
provvedimento impositivo del vincolo e dell'autorizzazione
paesaggistica nel quadro della pianificazione paesaggistica del
territorio, che deve essere elaborata concordemente da Stato e
Regione. Tale pianificazione concordata prevede, per ciascuna area
tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i criteri di gestione
del vincolo, volti a orientare la fase autorizzatoria) e stabilisce
la tipologia delle trasformazioni compatibili e di quelle vietate,
nonchè le condizioni delle eventuali trasformazioni.
In sostanza, il legislatore nazionale, nell'esercizio della
potestà legislativa esclusiva in materia, ha assegnato al piano
paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale. Gli articoli 143, comma 9, e 145, comma
3, del codice di settore sanciscono infatti l'inderogabilità delle
previsioni del predetto strumento da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo economico e la loro
cogenza rispetto agli strumenti urbanistici, nonchè l'immediata
prevalenza del piano paesaggistico su ogni altro atto della
pianificazione territoriale e urbanistica (cfr. Corte costituzionale
n. 180 del 2008).
Si tratta di una scelta di principio la cui validità e
importanza è già stata affermata più volte dalla Corte
costituzionale, in occasione dell'impugnazione di leggi regionali che
intendevano mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti
di pianificazione dei Comuni e delle Regioni, eludendo la necessaria
condivisione delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovracomunale, definito d'intesa tra lo Stato e la Regione. La Corte
ha, infatti, affermato l'esistenza di un vero e proprio obbligo,
costituente un principio inderogabile della legislazione statale, di
elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con riferimento ai
beni vincolati (Corte costituzionale n. 86 del 2019) e ha rimarcato
che l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «è
assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore
regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei
beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»
(Corte costituzionale, n. 182 del 2006; cfr. anche la sentenza n. 272
del 2009).
Il suddetto quadro normativo non consente alla Regione, una volta
approvato il piano paesaggistico d'intesa con lo Stato, di operare
una modifica di una propria norma di legge, il cui effetto sia quello
di incidere sulla disciplina concordemente dettata in sede di
pianificazione paesaggistica, a nulla rilevando il fatto che si
preveda, all'interno della stessa, l'acquisizione del parere
favorevole degli organi ministeriali.
Al riguardo, deve sottolinearsi che la modifica del piano
paesaggistico è da ritenere ammissibile esclusivamente mediante una
nuova pianificazione, che tenga conto degli specifici contesti
territoriali.
Valgono, in sostanza, anche con riguardo alla presente censura,
le considerazioni e i principi richiamati nel IV motivo di ricorso,
da intendersi qui espressamente ribaditi.
97. Ne consegue, l'illegittimità costituzionale dell'art. 34
impugnato, il quale, nel sostituire l'art. 10, comma 6, legge
regionale n. 56/1977, risulta, pertanto, in base alle considerazioni
che precedono, violativo della potestà legislativa esclusiva in
materia di tutela del paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione, rispetto alla quale costituiscono
norme interposte gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio, nonchè degli articoli 3 e 9 della
Costituzione.
98. Inoltre la medesima previsione censurata, determinando un
abbassamento del livello della tutela del paesaggio, comporta anche
la violazione dell'art. 9 della Costituzione, che assegna alla tutela
del paesaggio il rango di valore primario e assoluto (Corte
costituzionale, n. 367 del 2007).
99. Deve, infine, rilevarsi che la modifica apportata dall'art.
34 all'art. 10, comma 6, della legge regionale n. 56 del 1977,
laddove incide sulla concreta portata della disciplina contenuta nel
Piano paesaggistico regionale, costituisce il frutto di una scelta
assunta unilateralmente dalla Regione, al di fuori del lungo percorso
condiviso con lo Stato che ha condotto all'approvazione del medesimo
piano.
La scelta della Regione di assumere iniziative unilaterali, al di
fuori dell'accordo con lo Stato, che ha condotto alla recente
approvazione del Piano territoriale, si pone, pertanto, in contrasto
anche con il principio di leale collaborazione, sulla base di
considerazioni analoghe a quelle formulate nel V motivo di ricorso.
XXIII - Illegittimità dell'art. 36, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione
degli articoli 3, 9 e 97 della costituzione; per violazione del
principio di leale collaborazione.
100. L'art. 36 della legge in esame inserisce l'art. 17-ter nella
legge regionale n. 56/1977.
Il testo del neo-introdotto articolo, prevede, al primo comma,
che «Costituiscono variante al PRG gli accordi di programma per la
realizzazione di progetti anche di edilizia privata considerati di
interesse dall'amministrazione territorialmente competente che
incidono sull'assetto del territorio, nel caso in cui nel
procedimento formativo di tali accordi è assicurata la
partecipazione dei cittadini, sono dichiarati espressamente gli
aspetti oggetto di variante ed è esperita la procedura di cui
all'art. 34, comma 5, del decreto legislativo n. 267/2000».
Il secondo comma prevede poi che «Sulla base di un progetto
preliminare, si definisce accordo di programmazione negoziata ai
sensi dell'art. 2, comma 203, lettera a), della legge 23 dicembre
1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica),
tra il comune, gli altri soggetti pubblici competenti in forza dei
contenuti della proposta, nonchè il soggetto proponente, nel quale
sono definiti i contenuti del progetto e le condizioni ritenute
necessarie per integrare i profili di pubblico interesse».
Il progetto, secondo quanto previsto dal comma 3, è poi istruito
e approvato mediante ricorso alla procedura di cui all'art. 14-ter
della legge n. 241 del 1990.
101. Per effetto della disposizione in esame, dunque, gli accordi
di programma per la realizzazione di progetti anche di edilizia
privata considerati di interesse dall'amministrazione
territorialmente competente che incidono sull'assetto del territorio
aventi rilievo regionale vengono a costituire, ex lege, variante al
PRG.
Orbene, come ricordato in precedenza, in una Regione - quale è
il Piemonte - in cui sia stato approvato il Piano paesaggistico
regionale, gli strumenti urbanistici comunali devono essere
conformati o adeguati alle prescrizioni d'uso contenute nel piano
paesaggistico (immediatamente conformative degli usi del territorio),
oltrechè alle disposizioni di indirizzo e di direttiva contenute
nello stesso piano (che spetta alla pianificazione urbanistica
declinare in concreto e attuare).
La previsione secondo cui un accordo di programma costituisce
variante al PRG si traduce, in sostanza, in una deroga alla
pianificazione urbanistica. Con la conseguenza che viene ad essere
menomata l'attuazione delle direttive contenute nel piano
paesaggistico, alle quali gli strumenti urbanistici devono essere
conformati. Sotto questo profilo si realizza, quindi, una indiretta
deroga alla pianificazione paesaggistica.
102. D'altro canto, la norma regionale non prevede neppure che
tali accordi, in variante agli strumenti urbanistici, siano
sottoposti alla prescritta procedura di verifica di conformità al
PPR, ai sensi dell'art. 145, comma 5. Ne consegue l'illegittimità
costituzionale della norma regionale impugnata, la quale,
nell'introdurre l'art. 17-ter nella legge regionale n. 56/1977, viola
la potestà legislativa esclusiva in materia di tutela del paesaggio,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
rispetto alla quale costituiscono norme interposte gli articoli 135,
143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, anche alla
luce delle considerazioni e dei principi richiamati nel IV motivo di
ricorso, da intendersi qui espressamente ribaditi; nonchè per
violazione degli articoli 3, 9 e 97 della Costituzione.
103. La scelta della Regione di assumere iniziative unilaterali,
al di fuori dell'accordo con lo Stato, che ha condotto alla recente
approvazione del Piano territoriale, si pone, altresì, in contrasto
anche con il principio di leale collaborazione, sulla base di
considerazioni analoghe a quelle formulate nel V motivo di ricorso.
XXIV - Illegittimità dell'art. 40, legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della costituzione, in relazione agli articoli 146 e 167 del Codice
dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione degli
articoli 3 e 9 della costituzione.
104. l'art. 40 legge regionale n. 7/2022 interviene a precisare
l'ambito di applicazione del divieto di sanatoria di cui all'art.
146, comma 4, del codice dei beni culturali. In particolare,
l'articolo in esame prevede che: «Il divieto di sanatoria stabilito
dall'art. 146, comma 4, del decreto legislativo n. 42/2004, si
applica agli interventi realizzati in area paesaggisticamente
vincolata in epoca successiva al 12 maggio 2006, data di entrata in
vigore del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni
correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 in relazione al paesaggio)».
Come è noto, l'art. 146, comma 4, del Codice dei beni culturali
e del paesaggio, innovando rispetto al precedente assetto normativo,
ha escluso la sanabilità degli abusi paesaggistici, stabilendo che:
«... Fuori dai casi di cui all'art. 167, commi 4 e 5,
l'autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria
successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli
interventi...».
L'art. 167, commi 4 e 5, del predetto Codice limita
l'accertamento della compatibilità paesaggistica ad alcune
fattispecie marginali, escludendo, comunque, i lavori che abbiano
determinato creazione di superfici utili o volumi, ovvero aumento di
quelli legittimamente realizzati. Il divieto di sanatoria ex post è
stato introdotto dalla versione originaria del codice [art. 146,
comma 10, lettera c)] ed è stato poi confermato a seguito delle
modifiche apportate dai due decreti correttivi del 2006 e del 2008
(decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 e 26 marzo 1008, n. 63; il
divieto di rilascio dell'autorizzazione paesaggistica in sanatoria è
oggi contenuto al comma 4 dell'art. 146).
105. Orbene, non si ignora che l'articolo in esame intercetti una
questione di diritto intertemporale concernente l'applicabilità di
tale divieto di sanatoria ex post, rispetto alla quale la
giurisprudenza ha sovente adottato una soluzione analoga a quella
fatta propria dalla norma regionale.
Cionondimeno, non può non rilevarsi il contrasto di quest'ultima
con la riserva allo Stato della potestà normativa in materia di
tutela del paesaggio, potestà che, invero, comprende anche il potere
di «interpretazione autentica» (normativa) della disciplina vigente,
attesa la necessità di garantirne l'applicazione uniforme su tutto
il territorio nazionale.
106. L'art. 40 risulta, pertanto, illegittimo per violazione
della potestà legislativa esclusiva in materia di tutela del
paesaggio, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto alla quale costituiscono norme interposte gli
articoli 146 e 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
nonchè degli articoli 3 e 9 della Costituzione.
XXV - Illegittimità dell'art. 41, legge regionale n. 7/2022 per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della costituzione, in
relazione all'articolo 32, comma 1, lettere a), b), c), e d), del TUE
107. L'art. 41 della legge regionale in epigrafe sostituisce
integralmente l'art. 6 (Variazioni essenziali al progetto approvato)
della legge regionale n. 19 del 1999. In particolare, al comma 1,
lettera a) del nuovo art. 6 di quest'ultima si prevede che:
«1. Ai sensi dell'art. 32 del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia) si ha variazione
essenziale al progetto approvato quando si verificano una o più
delle seguenti condizioni:
a) mutamento della destinazione d'uso che implica incremento
degli standard previsti dal decreto del Ministro dei lavori pubblici
2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell'art.
17 della legge 6 agosto 1967, n. 765)».
108. La predetta disposizione si pone in contrasto con l'art. 32,
comma 1, lettera a) del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001, il quale, enunciando un principio fondamentale, dispone
che «1. Fermo restando quanto disposto dal comma 1 dell'art. 31, le
regioni stabiliscono quali siano le variazioni essenziali al progetto
approvato, tenuto conto che l'essenzialità ricorre esclusivamente
quando si verifica una o più delle seguenti condizioni: a) mutamento
della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards
previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968;». Diversamente da quanto
previsto dalla disciplina statale di riferimento, la disposizione
regionale in parola esclude la qualificazione di «variazione
essenziale al progetto approvato» in relazione ai mutamenti di
destinazione d'uso che comportino un decremento degli standard di cui
al decreto ministeriale n. 1444/1968. Dal contrasto con il parametro
interposto di cui alla citata norma statale scaturisce la violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione in relazione alla
materia «Governo del territorio».
109. Parimenti lesive del medesimo parametro costituzionale, per
contrasto con le disposizioni statali di principio interposte
indicate nel seguito, risultano:
la lettera b) del comma 1 del nuovo art. 6 della legge
regionale n. 19/1999, la quale, anzichè prevedere, come sancito
dall'art. 32, comma 1, lettera b) del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, che costituisce variazione essenziale al
progetto approvato l' «aumento consistente della cubatura o della
superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato»,
stabilisce, in via automatica, che siffatta variazione si verifica
quando sussiste un «aumento in misura superiore al 30 per cento della
cubatura o della superficie di solaio»;
la lettera c) del comma 1 del nuovo art. 6 della legge
regionale n. 19/1999, la quale dispone il ricorrere
dell'essenzialità della variazione solo nel caso di «modifiche
superiori al 20 per cento dei parametri urbanistico-edilizi relativi
all'altezza e alla superficie coperta del progetto approvato». Ciò,
diversamente dall'art. 32, comma 1, lettera c), del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 che prevede, tra le
condizioni al verificarsi delle quali si ha variazione essenziale, le
«modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto
approvato»;
l'omesso richiamo alla previsione di cui alla lettera d) del
comma 1 dell'art. 32 del decreto del Presidente della Repubblica n.
380 del 2001 che include tra le variazioni essenziali il «mutamento
delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito».
XXVI - Illegittimità dell'art. 42 legge regionale n. 7/2022 per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 34-bis, del TUE.
110. l'art. 42 legge regionale n. 7/2022 reca modifiche all'art.
6-bis della legge regionale 19/1999, sostituendone il comma 6,
demandando a una deliberazione della Giunta regionale la facoltà di
individuare «ulteriori tolleranze costruttive».
La norma citata dispone che «Ferma l'immediata efficacia delle
tolleranze esecutive formalizzate al comma 3, con deliberazione della
Giunta regionale, acquisito il parere della commissione consiliare
competente, possono essere individuate ulteriori tolleranze
esecutive» (sottolineatura aggiunta).
111. La disposizione predetta risulta censurabile per la parte in
cui, nel prevedere la possibilità che la Giunta individui altre
tolleranze esecutive, rispetto a quelle formalizzate ai sensi del
comma 3 del citato art. 6-bis (le quali sono consentite nei limiti
previsti dal comma 1 della stessa disposizione, identici a quelli
stabiliti nell'art. 34-bis del TUE), non richiama il disposto
dell'art. 34-bis del Trattato sull'Unione europea [di quest'ultimo],
inserito per effetto dall' art. 10, comma 1, lettera p), del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni,
dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, e che così recita: «Art.
34-bis Tolleranze costruttive:
1. Il mancato rispetto dell'altezza, dei distacchi, della
cubatura, della superficie coperta e di ogni altro parametro delle
singole unità immobiliari non costituisce violazione edilizia se
contenuto entro il limite del 2 per cento delle misure previste nel
titolo abilitativo.
2. Fuori dai casi di cui al comma 1, limitatamente agli
immobili non sottoposti a tutela ai sensi del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, costituiscono inoltre tolleranze esecutive le
irregolarità geometriche e le modifiche alle finiture degli edifici
di minima entità, nonchè la diversa collocazione di impianti e
opere interne, eseguite durante i lavori per l'attuazione di titoli
abilitativi edilizi, a condizione che non comportino violazione della
disciplina urbanistica ed edilizia e non pregiudichino l'agibilità
dell'immobile.
3. Le tolleranze esecutive di cui ai commi 1 e 2 realizzate nel
corso di precedenti interventi edilizi, non costituendo violazioni
edilizie, sono dichiarate dal tecnico abilitato, ai fini
dell'attestazione dello stato legittimo degli immobili, nella
modulistica relativa a nuove istanze, comunicazioni e segnalazioni
edilizie ovvero con apposita dichiarazione asseverata allegata agli
atti aventi per oggetto trasferimento o costituzione, ovvero
scioglimento della comunione, di diritti reali.»
112. Il mancato richiamo della norma statale, la quale pone
principi fondamentali nella materia Governo del territorio, come tali
vincolanti per la Regione ai sensi dell'art. 117 terzo comma della
Costituzione, fa sì che, nell'individuare le ulteriori tolleranze
esecutive in base alla nuova disposizione regionale, la Giunta possa
non tenere conto dei circoscritti limiti di tolleranza individuati
nel citato art. 34-bis e, pertanto, viola quest'ultimo, e si pone,
conseguentemente, in contrasto con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione sotto tale profilo. La descritta disposizione statale di
riferimento pone principi fondamentali nella materia Governo del
territorio, come tali vincolanti per la regione ai sensi dell'art.
117 terzo comma della Costituzione e che quindi con la norma in esame
risultano violati.
XXVII - Illegittimità dell'art. 47 legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione
degli articoli 3 e 9 della costituzione; per violazione dell'art.
117, terzo comma, della costituzione, in relazione all'art.
41-quinquies della legge n. 1150/1942, come attuato mediante il
decreto ministeriale n. 1444 del 1968, nonchè all'art. 5, comma 11,
secondo periodo, del decreto-legge n. 70 del 2011; per violazione del
principio di leale collaborazione; per violazione, sotto altro
profilo, dell'art. 9 della Costituzione.
112. L'art. 47 della legge regionale in epigrafe reca
disposizioni in tema di spazi di uso collettivo e accessori alla
residenza, nonchè di incentivi per i nuovi format edilizi.
Il comma 2, dell'articolo in esame prevede che gli interventi ivi
indicati possano essere realizzati, «anche se non previst[i] dai
vigenti strumenti urbanistici generali ed esecutivi»;
Ancora, il comma 4, dell'art. 47, in relazione al piano pilotis
esistente all'entrata in vigore della legge in commento, ne consente
il recupero anche a fini abitativi, in deroga alla densità fondiaria
di cui all'art. 7 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968 e alle
norme del PRG, ammettendosi finanche la possibilità di effettuare,
nel medesimo edificio, gli interventi di cui agli articoli 5 e 6
della legge regionale n. 16 del 2018.
113. È evidente come, in virtù della prevista deroga agli
strumenti urbanistici, oltrechè alla densità fondiaria, venga a
configurarsi, sebbene indirettamente, una violazione del PPR adottato
dalla Regione d'intesa con il Ministero della cultura, atteso
l'obbligo di conformazione degli strumenti urbanistici al PPR.
Le citate previsioni risultano, pertanto, illegittime per
violazione del principio di prevalenza del piano paesaggistico,
nonchè del principio di copianificazione obbligatoria e, dunque,
dell'articolo dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte gli
articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonchè degli articoli 3 e 9 della Costituzione, anche
alla luce delle considerazioni e dei principi richiamati nel IV
motivo di ricorso, da intendersi qui espressamente ribaditi.
114. Risulta, altresì, violato l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di Governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, nonchè con l'art. 5, comma 11,
secondo periodo, del decreto-legge n. 70 del 2011, per le ragioni
illustrate nel VII motivo di ricorso.
115. Anche in questo caso, inoltre, la scelta della Regione di
assumere iniziative unilaterali e reiterate, al di fuori del percorso
di collaborazione già proficuamente concluso con lo Stato mediante
l'approvazione del Piano paesaggistico del 2017, si pone in contrasto
anche con il principio di leale collaborazione, sulla base di
considerazioni analoghe a quelle formulate nel V motivo di ricorso.
116. Infine le previsioni censurate, determinando un abbassamento
del livello della tutela del paesaggio, comporta anche la violazione,
sotto altro profilo, dell'art. 9 della Costituzione, che assegna alla
tutela del paesaggio il rango di valore primario e assoluto (Corte
costituzionale, n. 367 del 2007).
XXVII - Illegittimità dell'art. 48 legge regionale Piemonte n.
7/2022, per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della costituzione, in relazione agli articoli 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè per violazione
degli articoli 3 e 9 della costituzione; per violazione dell'art.
117, terzo comma, della costituzione, in relazione all'art.
41-quinquies della legge 1150/1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, nonchè all'art. 5, comma 11, secondo
periodo, del decreto-legge n. 70 del 2011; per violazione del
principio di leale collaborazione;
Per violazione, sotto altro profilo, dell'art. 9 della
Costituzione.
117. Ad analoghe censure di illegittimità, si presta, altresì,
l'art. 48 della legge in esame, il quale reca disposizioni per
l'installazione in edifici privati di vasca riabilitativa per
idroterapia.
In particolare, il comma 1, prevede che «Al fine di tutelare i
diritti delle persone con disabilità è consentita la realizzazione
di una vasca riabilitativa, in edifici privati esistenti o di nuova
costruzione, per svolgere esercizi riabilitativi, in deroga agli
strumenti urbanistici vigenti.».
Il comma 4 stabilisce, poi, che «Agli eventuali incrementi fuori
sagoma si applicano le distanze minime di cui all'art. 9 del decreto
ministeriale 1444/1968 e le normative vigenti in materia antisismica,
di sicurezza, antincendio, energetica, acustica, igienico sanitaria,
nonchè le disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 42/2004,
quanto previsto dal PPR, quanto definito dalle norme del PAI e dalle
norme degli strumenti urbanistici adeguati al PAI».
118. Evidente, anche in questo caso, è come in virtù della
prevista deroga agli strumenti urbanistici vigenti, venga a
configurarsi, sebbene indirettamente, una violazione del PPR adottato
dalla Regione d'intesa con il Ministero della cultura, atteso
l'obbligo di conformazione degli strumenti urbanistici al PPR.
Quest'ultimo strumento, tra l'altro, è fatto salvo (evidentemente,
soltanto con riguardo alle prescrizioni aventi immediata portata
conformativa) unicamente nel caso di interventi fuori sagoma.
119. Anche la predetta norma regionale, pertanto, risulta
illegittima, per violazione del principio di prevalenza del piano
paesaggistico, nonchè del principio di copianificazione obbligatoria
e, dunque, dell'articolo dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, rispetto al quale costituiscono norme interposte
gli articoli 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del
paesaggio, nonchè degli articoli 3 e 9 della Costituzione, anche
alla luce delle considerazioni e dei principi richiamati nel IV
motivo di ricorso, da intendersi qui espressamente ribaditi.
120. Risulta, altresì, violato l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, per contrasto con i principi fondamentali statali in
materia di Governo del territorio stabiliti dall'art. 41-quinquies
della legge n. 1150 del 1942, come attuato mediante il decreto
ministeriale n. 1444 del 1968, nonchè con l'art. 5, comma 11,
secondo periodo, del decreto-legge n. 70 del 2011, per le ragioni
illustrate nel VII motivo di ricorso.
121. Parimenti, la scelta della Regione di assumere iniziative
unilaterali e reiterate, al di fuori del percorso di collaborazione
già proficuamente concluso con lo Stato mediante l'approvazione del
Piano paesaggistico del 2017, si pone in contrasto anche con il
principio di leale collaborazione, sulla base di considerazioni
analoghe a quelle formulate nel V motivo di ricorso.
122. Infine le previsioni censurate, determinando un abbassamento
del livello della tutela del paesaggio, comporta anche in questo caso
la violazione, sotto altro profilo, dell'art. 9 della Costituzione,
che assegna alla tutela del paesaggio il rango di valore primario e
assoluto (Corte costituzionale, n. 367 del 2007).

(1) Si riporta, di seguito, il testo dell'art. 9-bis, comma 1-bis,
TUE: «1-bis. Lo stato legittimo dell'immobile o dell'unità
immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha
previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da
quello che ha disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha
interessato l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con
gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi
parziali. Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non
era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo
stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali
di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le
riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti
d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia
dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha
disciplinato l'ultimo intervento edilizio che ha interessato
l'intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli
eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi
parziali. Le disposizioni di cui al secondo periodo si applicano
altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del
titolo abilitativo del quale, tuttavia, non sia disponibile
copia.» (sottolineatura aggiunta)

(2) Vale a dire il Capo II della legge regionale n. 16/2018, recante
«Misure per il riuso e la riqualificazione edilizia»

P. Q. M.

Pertanto, sulla base degli esposti motivi, si conclude perchè,
in accoglimento del presente ricorso, codesta Ecc.ma Corte voglia
dichiarare l'illegittimità costituzionale degli articoli 3, comma 2,
5, 7, 8, commi 1, 6 e 9, 10, 11, 13, comma 6, 14, commi 3 e 5, 16,
18, 19, comma 1, 20, 21, commi 1 e 3, 34, 36, 40, 41, 42, 47 e 48,
della legge della Regione Piemonte 31 maggio 2022, n. 7, recante:
«Norme di semplificazione in materia urbanistica ed edilizia».
Unitamente all'originale del presente ricorso notificato sarà
depositata copia autentica della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 28 luglio 2022, con l'allegata relazione.
Roma, 31 luglio 2022

Il vice Avvocato generale dello Stato
Del Gaizo