Serie Generale n. 161 del 27-6-2020
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
CORTE DEI CONTI
CORTE DEI CONTI
DELIBERA 19 maggio 2020
Linee guida e relativo questionario per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali per l'attuazione dell'articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Bilancio di previsione 2020-2022. (Delibera n. 8/SEZAUT/2020/INPR). (20A03341) (GU Serie Generale n.161 del 27-06-2020)

LA CORTE DEI CONTI
Sezione delle Autonomie

Nell'adunanza del 19 maggio 2020;
Presieduta dal Presidente della Corte dei conti Angelo Buscema;
Visto l'art. 100, comma 2, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
Vista la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 243;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il
testo unico delle leggi sugli enti locali (TUEL) e successive
modificazioni, ed in particolare l'art. 148-bis, del TUEL, così come
introdotto dalla lettera e), del comma 1 dell'art. 3, decreto-legge
10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l'art. 7,
commi 7 e 8;
Vista la legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il
2006) e, in particolare, l'art. 1, commi 166 e seguenti;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42», corretto ed integrato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n.
126;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla
legge 7 dicembre 2012, n. 213 e successive modificazioni, recante
«Disposizioni in materia di gestione finanziaria e di funzionamento
degli enti territoriali e locali, nonchè ulteriori disposizioni in
favore delle aree colpite dal sisma del maggio 2012»;
Vista la legge 30 dicembre 2018, n. 145, recante le disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021;
Vista la legge 27 dicembre 2019, n. 160, recante le disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e del bilancio pluriennale per il triennio
2020-2022;
Visto il decreto-legge n. 18 del 17 marzo 2020, recante «Misure di
potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno
economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza
epidemiologica da COVID-19» ed in particolare l'art. 107, comma 1,
come modificato dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, che ha rinviato al
31 luglio 2020, il termine per l'approvazione del bilancio di
previsione 2020-2022;
Visto il decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, recante «Misure
urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia,
nonchè di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da
COVID-19»;
Visto il regolamento per l'organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, approvato dalle sezioni riunite con
la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000, e successive modifiche e
integrazioni;
Viste le note del Presidente della sezione delle autonomie preposto
alla funzione di coordinamento, con le quali le bozze delle linee
guida e del questionario, relative al bilancio di previsione
2020-2022, sono state trasmesse ai presidenti dell'ANCI e dell'UPI e
al Consiglio nazionale dei dottori commercialisti ed esperti
contabili;
Esaminate le valutazioni rappresentate, dal Consiglio nazionale dei
dottori commercialisti ed esperti contabili, con nota n. 5256 del 7
maggio 2020, acquisita al protocollo n. 289/2020 e dall'UPI con nota
n. 199 del 16 aprile 2020, acquisita al protocollo n. 322/2020;
Considerato che la situazione determinata dall'emergenza sanitaria
comporta effetti sulla programmazione degli enti locali che vanno
oltre il disposto rinvio del termine per l'approvazione del bilancio
di previsione 2020-2022 e, allo stato, è, ancora in corso di
definizione, il complesso degli interventi e delle misure che possono
avere incidenza al riguardo;
Ritenuto, comunque, opportuno non differire l'emanazione delle
presenti linee guida che, benchè finalizzate alle verifiche di cui
alla legge finanziaria 2006 ed all'art. 148-bis TUEL, forniscono un
quadro di riferimento, reso allo stato degli atti, per la
predisposizione dei bilanci di previsione - ovvero nella gestione di
quelli già adottati - tenendo conto dell'esigenza di contemperare
gli effetti indotti dal quadro emergenziale (in termini di minori
entrate e maggiori spese) con gli obiettivi di stabilità
finanziaria;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 299 del 12
maggio 2020 di convocazione della Sezione delle autonomie per
l'adunanza odierna;
Udito il relatore, Presidente Francesco Petronio;

Delibera:

di approvare gli uniti documenti, che costituiscono parte
integrante della presente deliberazione, riguardanti le «Linee guida
e il questionario», cui devono attenersi, ai sensi dell'art. 1, commi
166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge
finanziaria per il 2006), richiamato dall'art. 1, comma 3,
decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, gli organi di revisione
economico-finanziaria degli enti locali nella predisposizione della
relazione sul bilancio di previsione 2020-2022.
La presente deliberazione sarà pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Così deliberato in Roma nell'adunanza del 19 maggio 2020.

Il presidente: Buscema

Il relatore: Petronio

Depositata in segreteria il 28 maggio 2020.

Il dirigente: Prozzo

Allegato

LINEE GUIDA E RELATIVO QUESTIONARIO PER GLI ORGANI DI REVISIONE
ECONOMICO FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI PER L'ATTUAZIONE
DELL'ARTICOLO 1, COMMI 166 E SEGUENTI DELLA LEGGE 23 DICEMBRE 2005,
N. 266. BILANCIO DI PREVISIONE 2020-2022.

1. Premessa

Le linee guida che accompagnano il questionario per la redazione
della relazione al bilancio di previsione per il triennio 2020 -
2022, costituiscono un supporto per lo svolgimento dei controlli
sugli enti locali previsti dall'art. 1, commi 166 e seguenti, della
legge finanziaria per il 2006, consentendo una diffusione
generalizzata delle verifiche sul ciclo di bilancio, senza
discostarsi da un modello di controllo compatibile con l'autonomia
degli enti, costituzionalmente tutelata.
Attraverso l'azione sinergica delle Sezioni territoriali e degli
organi di revisione vengono svolte verifiche circa l'effettiva
adozione delle misure per il raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica posti dalla legge di bilancio e dalle altre norme di
coordinamento finanziario da parte degli enti di autonomia
territoriale, così da assicurare la tutela dell'unità economica
della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica.
Negli anni recenti, le difficoltà del contesto generale hanno
influito, anche, sul complesso degli interventi che hanno interessato
la finanza locale ampiamente condizionate dalla crisi che ha colpito
l'economia e la finanza pubblica nazionale; ciò ha provocato
l'adozione di provvedimenti a carattere emergenziale tendenti alla
stabilizzazione della finanza pubblica per il rispetto dei target
europei.
Un apporto determinante, per il raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica, proviene dagli enti locali, chiamati al rispetto
delle compatibilità generali indicate dall'Unione europea,
assicurando, comunque, lo svolgimento delle funzioni loro assegnate.
Le difficoltà indotte dalla crisi hanno provocato effetti sulla
crescita che, nel nostro Paese, si è attestata ai livelli più bassi
nell'ambito europeo e non mostra segnali di ripresa, ciò anche in
considerazione dell'incidenza delle misure restrittive sulla spesa,
soprattutto quella per investimenti, che, dato il minore grado di
rigidità, è stata maggiormente interessata da azioni di
contenimento.
È emersa, quindi, l'esigenza di rifocalizzare la spesa degli
enti locali verso obiettivi di sviluppo, da contemperare con gli
obiettivi del saldo di bilancio. In questa ottica, nelle ultime
manovre di finanza pubblica è stato preso in considerazione il tema
del rilancio degli investimenti accompagnato da interventi, sia in
termini di trasferimenti di risorse, che di ripensamento della
struttura dei vincoli di finanza pubblica.
I tempi di pagamento delle pubbliche amministrazioni, i cui
ritardi incidono sfavorevolmente sul sistema delle imprese,
costituiscono un tema di rilevante attualità e la recente sentenza
della Corte di giustizia europea del 28 gennaio 2020, causa C-122/18,
ne dimostra la rilevanza. In tale sede è stato accertato come la
Repubblica italiana sia venuta meno agli obblighi imposti dalla
direttiva n. 2011/7/UE sulla lotta contro i ritardi di pagamento, non
assicurando l'effettivo rispetto dei termini nelle transazioni
commerciali con le pubbliche amministrazioni.
Le presenti linee guida tengono conto del contesto normativo
anzidetto, dei suggerimenti proposti dalle sezioni regionali di
controllo, per effetto della esperienza applicativa, nonchè degli
indirizzi espressi nella sede consultiva. I contenuti del
questionario si pongono, comunque, in continuità con i precedenti,
essendo limitati ad un aggiornamento.
Il succedersi delle norme e delle interpretazioni
giurisprudenziali ha reso di maggiore complessità il quadro
d'insieme delle regole con le quali gli enti locali devono
confrontarsi nella gestione, provocando dubbi interpretativi che
rendono difficile il compito degli operatori e degli interpreti.
Un tema di fondo riguarda, appunto, gli effetti determinati dagli
interventi volti a dischiudere maggiori spazi per la spesa in conto
capitale. Rileva sul punto l'intervento della Corte costituzionale
che, con le sentenze nn. 247/2017 e 101/2018, ha aperto alla
possibilità del recupero della capacità di impiego dell'avanzo di
amministrazione e, in prospettiva, anche, a quella del fondo
pluriennale vincolato.
Le indicazioni della Corte costituzionale sono alla base di un
processo normativo rivolto alla riattivazione della capacità degli
enti locali di rilanciare gli investimenti pubblici e al conseguente
adattamento delle le regole di finanza pubblica.
In questo scenario, nel quale sono auspicabili misure per la
crescita, le indicazioni rivolte alla finanza locale hanno agito in
più direzioni, appuntandosi, comunque, sulla determinazione di
obiettivi idonei ad assicurare il risultato atteso del comparto nel
conto consolidato della pubblica amministrazione.
Le linee guida assumono, quindi, anche una funzione di ausilio
alla lettura del quadro normativo di riferimento, cercando di dare
supporto ad interpretazioni univoche e nello stesso tempo idonee ad
assicurare esiti applicativi conformi alle finalità perseguite dalla
norma.
I questionari rappresentano un utile strumento per gli
accertamenti demandati alla Corte, in merito alla corretta attuazione
degli interventi previsti dalle norme e, in particolare, per
verificare la presenza di gravi squilibri finanziari nella gestione
degli enti, che possono essere rilevati, anche in sede previsionale,
a fronte di evidenze che lasciano intravedere la presenza di fattori
di difficile sostenibilità del bilancio in corso di gestione.
L'adozione tempestiva delle linee guida ed il supporto fornito
dalla contestuale informatizzazione dei questionari consentono lo
svolgimento delle verifiche in tempo utile affinchè gli enti possano
adottare misure correttive in corso di gestione e contenere
l'impatto, in sede di rendicontazione, dei rilevati fattori critici.
Si tratta di offrire agli enti con la collaborazione degli organi di
revisione un pratico ausilio per prevenire esiti sfavorevoli e
risultati di gestione in squilibrio.
L'utilizzo delle maggiori capacità di spesa, che gli interventi
in precedenza indicati hanno consentito, deve avvenire congiuntamente
ad un controllo degli equilibri finanziari del bilancio e della
gestione, focalizzando l'attenzione sulla attendibilità e
veridicità dei risultati di amministrazione in tutte le componenti,
vincolate, accantonate, destinate e libere.
In questo nuovo contesto si è reso necessario procedere ad una
modifica dei principi contabili generali e applicati di cui al
decreto legislativo n. 118/2011 al fine di renderli coerenti con le
novità legislative. Con i decreti del Ministero dell'economia e
delle finanze del 1° marzo 2019 e del 1° agosto successivo
(quest'ultimo adottato di concerto con il Ministero dell'interno e
con la Presidenza del Consiglio dei ministri) sono state introdotte
una serie di modifiche che hanno interessato le modalità di utilizzo
delle quote del risultato di amministrazione da parte degli enti in
disavanzo e la determinazione del FPV; inoltre sono state stabilite
nuove modalità di determinazionedell'equilibrio di bilancio degli
enti territoriali. Tali misure sono state accompagnate da una
revisione del piano dei conti integrato e degli schemi di bilancio di
previsione e del rendiconto della gestione.
Le modifiche apportate alla gestione del FPV ne anticipano i
tempi di costituzione a quello dell'affidamento della progettazione
successiva al livello minimo, consentendo la prenotazione dell'intero
stanziamento di spesa iscritto in bilancio dopo l'inserimento
dell'intervento nel programma triennale delle opere pubbliche.
Nei questionari per il 2020 è stata, quindi, riservata maggiore
attenzione alla verifica dell'equilibrio di bilancio, sotto diversi
profili, valorizzando, anche, l'aspetto della cassa, atteso che gli
squilibri di cassa sono un chiaro sintomo di una situazione critica
che, se non fronteggiata prontamente, può condurre l'ente a non
poter assicurare lo svolgimento dei servizi essenziali.

2. Le novità legislative in sintesi

Le presenti linee guida intervengono nel pieno dell'emergenza
epidemiologica che ha determinato l'assunzione, da parte del Governo,
di numerosi provvedimenti volti ad alleggerire, mediante rinvii e
sospensioni, gli adempimenti a carico dei cittadini e degli enti, tra
cui il differimento, al 31 luglio 2020, del termine per la
deliberazione del bilancio di previsione di cui all'art. 151, comma
1, del TUEL, anche ai fini della contestuale deliberazione di
controllo a salvaguardia degli equilibri di bilancio a tutti gli
effetti di legge (art. 107 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18,
conv. con mod. dalla legge 24 aprile 2020, n. 27).
Le misure introdotte in fase emergenziale incidono
inevitabilmente sulle entrate e le uscite degli enti, rendendo
necessaria un'attenta valutazione degli effetti sulla gestione
finanziaria, in vista dell'adozione del bilancio di previsione per il
prossimo triennio.
Sussiste l'esigenza di assicurare un equo contemperamento tra le
finalità perseguite con gli anzidetti provvedimenti emergenziali e
la tenuta degli equilibri di bilancio, anche prospettici. A detti
fini specifiche funzioni sono assegnate all'Organo di revisione anche
attraverso il confronto sinergico tra tutti i soggetti cui
l'ordinamento contabile intesta di compiti di garanzia.
Di seguito, quindi, viene riportata una sintetica ricognizione
delle disposizioni che hanno impatto sul nuovo ciclo della
programmazione triennale degli enti locali, di cui le presenti «Linee
guida» ed annesso «Questionario» tengono conto.

2.1 La manovra finanziaria

La legge di bilancio 2020 (legge 27 dicembre 2019, n. 160), il
decreto fiscale ad essa collegato (decreto-legge n. 124/2019, conv.
nella legge 19 dicembre 2019, n. 157) ed il decreto «mille-proroghe»
(decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, conv. con mod. dalla legge
28 febbraio 2020, n. 8) hanno introdotto molte e significative
modifiche al sistema contabile, tra cui, anche, la piena esenzione
per gli enti di piccole dimensioni dall'obbligo di tenere la
contabilità economico-patrimoniale. Sono stati ridotti i vincoli
alle spese ed è stata anche confermata, fino al 2023, la facoltà di
utilizzare in deroga le economie derivanti dalla rinegoziazione di
mutui ed altre forme di indebitamento per la spesa corrente.
Ulteriori disposizioni, in particolare contenute nel decreto
«mille-proroghe», hanno ridotto i vincoli alle assunzioni di
personale.
La manovra risulta ispirata, per l'intero triennio 2020-2022, ad
un disegno di politica di bilancio con un orientamento
tendenzialmente espansivo, in risposta alle difficoltà che il Paese
ha dimostrato nei livelli di crescita.
Viene, infatti, ulteriormente sviluppato il percorso, già
intrapreso nel 2019, di semplificazione delle regole attraverso le
quali gli enti territoriali assicurano il concorso alla realizzazione
degli obiettivi di finanza pubblica. Inoltre, vengono introdotte
misure che incidono in modo significativo sull'assetto del bilancio,
delle entrate, degli investimenti, delle riscossioni e dei tributi
degli enti locali. Si prevedono, per il 2020, nel settore degli
investimenti delle amministrazioni locali, nuovi interventi e, in
alcuni casi, adeguamenti e messe a punto di strumenti già operativi,
che vengono confermati per un arco temporale pluriennale. Vengono,
inoltre, rimossi una serie di vincoli alle spese degli enti locali.
In una valutazione di sintesi, si tratta di misure che attenuano
i vincoli dei bilanci stimolando azioni a sostegno dello sviluppo
economico-sociale e che, nel contempo, impongono maggiore impegno e
responsabilità agli organi politici, amministrativi e di controllo
degli enti.
Le novità legislative indicate trovano applicazione nelle
Regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di
Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e le
relative disposizioni di attuazione, anche con riferimento alla legge
costituzionale n. 3 del 2001 (art. 59-bis decreto-legge n. 124/2019,
conv. nella legge 19 dicembre 2019, n. 157 - in seguito: «Decreto
fiscale» e art. 1, comma 856, legge 27 dicembre 2019, n. 160 - in
seguito «legge di bilancio 2020»).

2.1.1. Il decreto fiscale

Le disposizioni contenute nell'art. 46 del «Decreto fiscale»
rilevano ai fini della gestione del ciclo di bilancio delle entrate.
Va, altresì, considerato l'art. 48 che modifica gli articoli 228,
comma 5, e 243, commi 5 e 6, del TUEL, prevedendo l'invio del
rendiconto alla Banca dati delle amministrazioni pubbliche, in luogo
della redazione dei certificati di bilancio e di rendiconto, in linea
con le disposizioni dell'art. 1, commi 902-904, della legge di
bilancio per il 2019. Inoltre, l'art. 50 modifica la disciplina
introdotta dalla legge di bilancio per il 2019 in materia di tempi di
pagamento dei debiti commerciali della P.A. In particolare, viene
abrogato il comma 857 dell'art. 1, che prevedeva il raddoppio, nel
2020, delle misure di garanzia richieste agli enti inadempienti.
L'art. 57 dispone la proroga fino al 2023 della possibilità, per
gli enti territoriali, di utilizzare, senza vincoli di destinazione,
le risorse derivanti da operazioni di rinegoziazione di mutui e dal
riacquisto dei titoli obbligazionari emessi (comma 1-quater).
Lo stesso articolo prevede la disapplicazione, dall'anno 2020, di
una serie di disposizioni in materia di contenimento e di riduzione
della spesa (studi, consulenze, carta, convegni, mostre,
rappresentanza, pubblicità, missioni, formazione, acquisto immobili
per gli enti territoriali e gli enti del Servizio sanitario
nazionale, sponsorizzazioni, acquisto e noleggio di autovetture e
buoni taxi) e di obblighi informativi (comunicazione delle spese
pubblicitarie effettuate nel corso di ogni esercizio finanziario) e
operativi (adozione di piani triennali per l'individuazione di misure
finalizzate alla razionalizzazione dell'utilizzo delle dotazioni
strumentali, anche informatiche, che corredano le stazioni di lavoro,
delle autovetture di servizio e dei beni immobili ad uso abitativo o
di servizio).
È, inoltre, prevista la sanatoria per gli enti locali che, per
il solo anno 2017, hanno trasmesso una certificazione relativa al
conseguimento del pareggio di bilancio difforme dalle risultanze del
rendiconto di gestione, per i quali si stabilisce, comunque,
l'obbligo di invio di una nuova certificazione a rettifica della
precedente e la non applicazione delle sanzioni per i comuni in stato
di dissesto che, avendo adottato la procedura semplificata di
accertamento e liquidazione dei debiti, non hanno raggiunto il saldo
indicato.
Risultano altresì significative le specifiche disposizioni per
gli enti di piccole dimensioni: la possibilità di disporre
l'affidamento diretto a Poste italiane del servizio di tesoreria
(art. 42, comma 1-bis), nonchè l'esonero definitivo dall'obbligo di
tenere la contabilità economico-patrimoniale (art. 57, commi 2-ter e
l'eliminazione delle disposizioni (abrogazione commi 1 e 3, art. 216
e «lettera a» del comma 2 dell'art. 226 del TUEL) che imponevano
particolari accorgimenti in materia di pagamenti (art. 57, comma
2-quater).
Pur venendo meno la tenuta della contabilità patrimoniale, resta
fermo l'obbligo di allegare al rendiconto una situazione patrimoniale
al 31 dicembre dell'anno precedente.
Per favorire le assunzioni negli enti di piccole dimensioni,
facenti parte di unioni di comuni, la legge di bilancio 2020,
all'art. 1, comma 853, ha introdotto una disciplina agevolativa,
novellando la regolamentazione recata all'art. 33, comma 2, del
decreto-legge n. 34 del 2019.

2.1.2. La legge di bilancio 2020

Nella «Legge di bilancio 2020» vengono stanziate significative
risorse a favore dei Comuni per il rilancio degli investimenti e la
progettazione di interventi in vari settori strategici, da
distribuire sulla base della popolazione residente alla data del 1°
gennaio 2018 (art. 1, commi da 29 a 64). La norma stabilisce
presupposti, condizioni, tempistiche e, in caso di mancato inizio
lavori nei termini o di parziale utilizzo dei trasferimenti, la
sanzione della revoca del contributo.
I commi 79 e 80 dell'art. 1 intervengono sulla disciplina
riguardante l'accantonamento al FCDE iscritto nel bilancio di
previsione, consentendo agli enti locali, che hanno dimostrato
condotte virtuose nei tempi di pagamento ed una accelerazione delle
riscossioni, l'applicazione di criteri meno stringenti nella
determinazione del FCDE.
In linea di continuità con le disposizioni del decreto fiscale,
anche la legge di bilancio reca disposizioni finalizzate a rendere
maggiormente agevole il rispetto dei tempi di pagamento nelle
transazioni commerciali da parte degli enti locali (art. 1, commi 555
e 556).
In argomento, rileva anche l'intervenuta proroga al 2021
dell'entrata in vigore del nuovo fondo di accantonamento a carico
degli enti locali che non rispettino i tempi di pagamento dei debiti
commerciali (art. 1, commi 854 e 855).
In tema di indebitamento rileva la disposizione contenuta
nell'art. 1, comma 557, che al fine di ridurre la spesa per interessi
dei mutui a carico degli enti, prevede, tra l'altro, l'accollo e la
ristrutturazione dei relativi mutui da parte dello Stato. La
disposizione si pone in linea con la precedente manovra economica
(art. 1, commi 961-964, legge n. 145/2018) che aveva introdotto una
specifica disciplina volta alla ristrutturazione dei mutui a carico
degli enti locali.
In linea di continuità con quanto già disposto dal decreto
fiscale, anche la legge di bilancio 2020 (art. 1, commi da 590 a 602)
elimina una serie di misure per il contenimento di varie tipologie di
spese delle pubbliche amministrazioni.
Sul versante delle entrate, un notevole impatto hanno le
disposizioni che hanno riformato l'assetto dell'imposizione
immobiliare locale (IMU e TASI) ed introdotto la riforma della
riscossione, con particolare riferimento agli strumenti per
l'esercizio della potestà impositiva degli enti locali, nonchè
riunito in una sola forma di prelievo le entrate relative
all'occupazione di aree pubbliche e la diffusione di messaggi
pubblicitari (art. 1, commi da 738 a 847).
Viene, altresì, ampliata (art. 1, comma 876) la possibilità per
le regioni e gli enti locali di ripianare il disavanzo di
amministrazione riferito all'esercizio precedente e derivante dal
mancato trasferimento di somme dovute da altri livelli di governo a
seguito di sentenze della Corte costituzionale o di sentenze
esecutive di altre giurisdizioni.

2.1.3. Il decreto mille-proroghe

Completano il quadro degli interventi rilevanti anche alcune
norme introdotte dal decreto-legge n. 162/2019, conv. con mod. nella
legge 28 febbraio 2020, n. 8, contenente «Disposizioni urgenti in
materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle
pubbliche amministrazioni, nonchè di innovazione tecnologica» (in
seguito «mille-proroghe») che, tra le altre disposizioni, reca anche
l'ulteriore intervento sulla disciplina relativa alla documentazione
che gli enti territoriali devono produrre per attestare il
conseguimento del pareggio del bilancio per l'anno 2017 (art.
38-bis). In particolare, viene prorogato dal 31 gennaio al 30 giugno
2020 il termine perentorio per l'invio della nuova certificazione
attestante il conseguimento del pareggio per l'anno 2017, che gli
enti locali sono tenuti a presentare qualora la certificazione già
trasmessa sia risultata difforme dalle risultanze del rendiconto di
gestione relativo a tale esercizio finanziario.
In materia di facoltà assunzionali (art. 17), le province, le
città metropolitane ed i comuni vengono autorizzati a procedere ad
assunzioni di personale a tempo indeterminato in coerenza con i piani
triennali dei fabbisogni di personale, nel rispetto pluriennale
dell'equilibrio di bilancio asseverato dall'organo di revisione, sino
ad una spesa complessiva per tutto il personale dipendente, al lordo
degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione, non superiore ai
valori soglia puntualmente definiti dalla norma stessa e distinti per
tipologia di ente.
Gli enti che invece eccedono i valori-soglia di riferimento sono
tenuti ad adottare un percorso di graduale riduzione annuale del
rapporto fra la spesa di personale, al lordo degli oneri riflessi a
carico dell'amministrazione, e la media delle entrate correnti
relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto
del fondo crediti di dubbia esigibilità stanziato nel bilancio di
previsione, fino al conseguimento, nell'anno 2025, dei predetti
valori anche applicando un turn over inferiore al cento per cento.
In particolare, viene favorito l'incremento della spesa di
personale per i comuni che abbiano registrato un incremento delle
entrate correnti (art. 17, comma 1-ter, che novella l'art. 33, comma
2, del decreto-legge n. 34 del 2019).
Inoltre, si prevede che le province possano avvalersi di
personale a tempo determinato nel limite del 50 per cento della spesa
sostenuta per le medesime finalità nell'anno 2009.
Inoltre, le province e le città metropolitane possono
utilizzare, fino al 2022, le quote di proventi da sanzioni per
violazioni al codice della strada per il finanziamento delle funzioni
di viabilità e di polizia locale, con riferimento ad una serie di
interventi puntualmente definiti dalla norma (art. 39-bis).
Ulteriori disposizioni sono, altresì, previste per i comuni con
ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato o con piano di
riequilibrio pluriennale approvato, al fine di favorire le assunzioni
di personale di livello apicale degli uffici preposti alla gestione
finanziaria e contabile (art. 18, comma 2-bis).
In materia di funzioni fondamentali dei comuni viene prorogato al
31 dicembre 2020 il termine a partire dal quale diventa obbligatoria
la gestione in forma associata delle funzioni fondamentali per i
piccoli comuni, nelle more dell'attuazione della sentenza della Corte
costituzionale n. 33 del 2019 (art. 18-bis).
Sono previsti, anche, interventi per gli enti locali in
situazione di predissesto che hanno dovuto procedere alla
riproposizione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, in
applicazione dei più restrittivi criteri derivanti dalla sentenza
della Corte costituzionale n. 18 del 2019, con conseguente incremento
della quota annuale di ripiano (art. 38).
Inoltre, sulla scia delle disposizioni già menzionate, viene
consentito di ristrutturare il debito degli enti locali con accollo
allo Stato (art. 39). In proposito viene chiarito che con il termine
"ristrutturazione" si deve intendere sia l'estinzione anticipata del
mutuo con contestuale stipula di mutuo sostitutivo, quanto la
rinegoziazione delle condizioni dei mutui in essere. La norma prevede
(art. 39, comma 8) che, ai fini del calcolo del limite di
indebitamento degli enti locali di cui al comma 1 dell'art. 204 TUEL,
concorre anche la quota interessi del debito nei confronti dello
Stato e viene autorizzata (art. 39, comma 9) l'apertura di una
apposita contabilità speciale con natura di gestione fuori bilancio,
assoggettata al controllo della Corte dei conti, ai sensi dell'art.
9, legge n. 1041/1971.
Viene, altresì, ampliata (art. 39, comma 14-decies) la
possibilità per gli enti locali in procedura di riequilibrio
finanziario pluriennale di contrarre mutui per spese di investimento.
A tal fine vengono integrati gli articoli 243-bis e 249 del decreto
legislativo n. 267 del 2000.
In attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 4 del
2020, si dispone sulle modalità di gestione del fondo anticipazione
di liquidità degli enti locali (art. 39-ter), da un lato,
consentendo la gradualità nel ripiano del peggioramento del
disavanzo determinato dall'accantonamento al fondo anticipazione di
liquidità, a partire dal 2020 e, dall'altro, introducendo una nuova
disciplina sulle modalità di utilizzo del fondo di anticipazione
liquidità.
Al fine di prevenire l'incremento del numero di enti locali in
situazioni di precarietà finanziaria (art. 39-quater), viene
disciplinato il ripiano del disavanzo finanziario, che può emergere
in sede di approvazione del rendiconto 2019, a causa della diversa
modalità di calcolo dell'accantonamento al FCDE in sede di
rendiconto negli esercizi finanziari 2018 e 2019.
Infine, quanto agli enti locali colpiti dal sisma del 24 agosto
2016, inseriti nell'allegato 1 al decreto-legge 17 ottobre 2016, n.
189, viene prorogata di un anno (dal 2021 al 2022) la durata della
sospensione del versamento della quota capitale annuale
corrispondente al piano di ammortamento del rimborso delle
anticipazioni di liquidità acquisite per il pagamento dei debiti
scaduti ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto-legge n. 35 del
2013 e viene prorogata, all'anno 2023, la decorrenza del rimborso
della somma delle quote capitale annuali sospese negli anni restanti
di ogni piano di ammortamento originario. Inoltre, sono previsti
vincoli per l'utilizzo, nel 2022, dell'avanzo di amministrazione, da
parte degli enti interessati dalla sospensione (art. 39, comma
14-bis, che modifica l'art. 44, comma 4, del menzionato decreto-legge
17 ottobre 2016, n. 189, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 229/2016).

2.2. I provvedimenti «emergenziali»

Fra le misure adottate in via d'urgenza dal Governo per
fronteggiare l'emergenza epidemiologica, rilevano quelle contenute
principalmente nel decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 (cd. «Cura
Italia»), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020,
n. 27, che hanno:
a) differito, tra gli altri, il termine di adozione del
bilancio di previsione 2020-2022 al 31 luglio 2020, al 30 giugno 2020
per l'adozione del rendiconto di gestione 2020 e quello per la
deliberazione del Documento unico di programmazione al 30 settembre
2020 (art. 107);
b) consentito, limitatamente all'esercizio finanziario 2020 e
ferme restando le priorità relative alla copertura dei debiti fuori
bilancio e alla salvaguardia degli equilibri di bilancio, l'utilizzo
della quota libera dell'avanzo di amministrazione, anche nel corso
dell'esercizio provvisorio (con le modalità stabilite dalla norma
emergenziale), per il finanziamento di spese correnti connesse con
l'emergenza epidemiologica, nonchè, ai medesimi fini e fermo
restando il rispetto del principio di equilibrio di bilancio,
l'utilizzo anche integrale dei proventi delle concessioni edilizie e
delle sanzioni previste dal T.U. n. 380/2001, salvo alcune eccezioni
(art. 109);
c) disposta la sospensione del pagamento delle quote capitale,
in scadenza nell'anno 2020 successivamente alla data di entrata in
vigore del decreto, dei mutui concessi dalla Cassa depositi e
prestiti S.p.a. (mutui trasferiti al Ministero dell'economia e delle
finanze in attuazione dell'art. 5, commi 1 e 3, del decreto legge n.
269/2003). La sospensione non si applica alle anticipazioni di
liquidità, nonchè ai mutui che hanno beneficiato di differimenti di
pagamento delle rate di ammortamento in scadenza nel 2020,
autorizzati dalla normativa applicabile agli enti locali i cui
territori sono stati colpiti da eventi sismici di cui si è detto
sopra (art. 112);
d) prevista, a decorrere dal rendiconto 2020 e dal bilancio di
previsione 2021, la facoltà di determinare il fondo crediti di
dubbia esigibilità, delle entrate dei titoli 1 e 3, accantonato nel
risultato di amministrazione o stanziato nel bilancio di previsione,
calcolando la percentuale di riscossione del quinquennio precedente
con i dati del 2019, in luogo di quelli del 2020 (art. 107-bis);
e) autorizzato lo svincolo da parte dell'organo esecutivo, in
sede di approvazione del rendiconto 2019, di quote di avanzo
vincolato relative a interventi già conclusi o altrimenti
finanziati, non gravate da obbligazioni e non riguardanti esercizio
di funzioni fondamentali, per finanziamento interventi di contrasto
alle conseguenze della crisi epidemiologica sul sistema economico
locale (art. 109, comma 1-ter).
Ai fini del bilancio di previsione rilevano, anche, le
disposizioni contenute nelle ordinanze della Presidenza del Consiglio
dei ministri - Dipartimento della Protezione civile (da ultimo la n.
658 del 29 marzo 2020, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 85 del
30 marzo successivo) che dispongono incrementi del fondo di
solidarietà comunale.
Parimenti di interesse risultano le novità introdotte dal
recente decreto-legge n. 34/2020 (c.d. «Decreto rilancio»).
Si richiamano, a tal riguardo, in primo luogo, le misure
compensative delle minori entrate (cfr. art. 106 - Fondo per
l'esercizio delle funzioni fondamentali degli EE.LL.), nonchè quelle
a sostegno dei comuni (cfr. art. 107- reintegro del Fondo di
solidarietà comunale) e delle province e città metropolitane (cfr.
art. 108 - Anticipazione delle risorse in favore di province e città
metropolitane).
Rilevano tra le altre, le disposizioni relative al finanziamento
dell'anticipazione di liquidità per il pagamento di debiti certi,
liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2019 (cfr. artt. 115 e 116) e
quelle in tema di rinegoziazione dei mutui- che possono essere
attivate mediante deliberazione di Giunta ed in regime di esercizio
provvisorio (cfr. art. 113).
Si tratta di un complesso articolato di interventi e misure, che
incide anche sul riparto delle competenze e sul regime ordinario
dell'esercizio provvisorio, sulla cui attuazione le verifiche
dell'organo di revisione economico-finanziario, nel presente contesto
emergenziale, risultano essenziali nel rilevare gli effetti, anche
prospettici, sugli equilibri di bilancio.
Nell'attuale contesto emergenziale le valutazioni dell'organo di
revisione potranno, infatti, focalizzarsi su particolari profili
della gestione economico-finanziaria con riferimento alla corretta
finalizzazione delle risorse liberatesi per effetto delle misure di
alleggerimento, alla rimodulazione della spesa in ragione delle
esigenze sopravvenute, alla gestione della liquidità, alla
convenienza economica delle operazioni in tema di indebitamento anche
alla luce dei criteri di sostenibilità.

3. Gli equilibri di bilancio

Nel difficile contesto programmatico che si profila resta
centrale l'esigenza di assicurare l'equilibrio del bilancio in
termini non solo formali. L'applicazione delle regole enunciate
all'art. 162 del TUEL, per il risultato di amministrazione, deve
risultare coerente con le disposizioni contenute nei successivi
articoli 186 e 187. L'iscrizione delle poste da parte del
responsabile dei servizi finanziari non può essere limitata al
pareggio formale della spesa e dell'entrata (Corte costituzionale n.
1/1966). Infatti, la copertura finanziaria di una spesa e
l'equilibrio del bilancio non possono essere assicurati solamente
dalla corrispondenza numerica degli stanziamenti in parte entrata e
spesa (ex plurimis, sentenze n. 197 e n. 6 del 2019), ma devono
fondarsi anche sulla ragionevolezza dei presupposti giuridici ed
economici che ne sorreggono l'iscrizione in bilancio (Corte
costituzionale sentenza n. 250/2013).
Ciò presuppone una stima attendibile delle quantificazioni e la
coerenza con i presupposti economici e giuridici (Corte
costituzionale, sentenza n. 227/2019), nonchè la «necessaria»
«contestualità [...] dei presupposti che giustificano le previsioni
di spesa con quelli posti a fondamento delle previsioni di entrata
necessarie per la copertura finanziaria delle prime» (Corte
costituzionale n. 213/2008).
Nella redazione del bilancio previsionale è, anche, determinante
l'esigenza di un effettivo rispetto dei principi, dettati dal decreto
legislativo n. 118/2011, in tema di armonizzazione dei conti
pubblici, in quanto gli scostamenti dai suddetti principi
costituiscono, non solo, vizio formale nell'esposizione contabile,
ma, possono rappresentare una manovra elusiva dei criteri di
salvaguardia degli equilibri del bilancio. La logica del nuovo
sistema della competenza potenziata è quella di dare rilevanza
giuridica ed evidenza contabile al diverso momento della
realizzazione delle entrate e dell'erogazione delle spese.
Anche nei processi di programmazione è rilevante assicurare la
trasparenza del bilancio. La mancanza della previa indicazione
analitica dei residui attivi e passivi, dei relativi crediti e
debiti, dei loro titolari e delle ragioni giuridiche dei rapporti
creditori e debitori costituisce una aporia suscettibile di
pregiudicare la genuinità del saldo iniziale (Corte costituzionale
n. 49/2018).

4. Struttura del questionario

Il questionario, come di consueto, dovrà essere compilato on
line mediante l'applicativo Con.Te. (Contabilità territoriale) ed è
strutturato in una parte a risposta sintetica, in due Sezioni a cui
si accompagna l'Appendice per gli enti cd. «terremotati» e una
ulteriore parte, denominata «Note», in cui è possibile inserire, ad
integrazione della relazione, elementi informativi aggiuntivi di
carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a
specifici quesiti.
Anche al fine di permettere la comparabilità nel tempo dei dati
acquisiti, la struttura del Questionario è stata mantenuta conforme
a quella dell'esercizio precedente, nell'ambito della quale le
domande e i quadri contabili vengono modificati in coerenza con le
novità nel frattempo intervenute.
Si ricorda che agli organi di revisione contabile compete
vigilare sul rispetto dei principi contabili del decreto legislativo
n. 118/2011, tenendo anche conto degli indirizzi interpretativi
forniti dalla sezione delle autonomie in materia di contabilità
armonizzata, ed esprimere altresì valutazioni in ordine
all'efficacia delle politiche adottate ed alla qualità dei servizi
resi dagli enti controllati. Si ricorda, inoltre, che l'adempimento
da parte degli enti degli obblighi di natura informativa è di
supporto indispensabile allo svolgimento dei controlli. Non a caso
per le inadempienze di particolare gravità (art. 141 TUEL), sono
previste misure sanzionatorie (art. 9, comma 1-quinquies del
decreto-legge n. 113/2016).
È altresì rilevante la correttezza e la tempestività dei
flussi informativi che confluiscono nella BDAP e nelle altre banche
dati pubbliche: si tratta, infatti, non già di meri adempimenti
statistici, ma di strumenti di monitoraggio e controllo ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, atteso che le informazioni ivi
presenti sono alla base delle decisioni di politica finanziaria.
L'obiettivo cui si deve tendere, quindi, nella prospettiva
dell'amministrazione digitale è la piena conformità dei dati
inseriti con i documenti prodotti dai software gestionali dei singoli
enti che sono oggetto di approvazione da parte degli organi di
governo e consiliari.
In tale contesto, spetta all'organo di revisione verificare la
coerenza dei dati inseriti nel questionario con quelli indicati nel
bilancio di previsione approvato e con gli omologhi dati trasmessi
nel sistema BDAP - bilanci armonizzati.

4.1. Il sistema del questionario è distinto in due macro-funzioni:
la parte «quesiti», dedicata alle informazioni di carattere
essenzialmente testuale (sezione da I a III), e la parte «quadri
contabili» (sezione IV), dedicata all'acquisizione di dati
numerici, sviluppata per consentire la successiva gestione ed
elaborazione degli stessi da parte del sistema informativo.

Quindi lo schema di relazione-questionario presenta una parte
«variabile», recante «quesiti» relativi a informazioni di carattere
qualitativo su profili gestionali potenzialmente idonei ad incidere
sulla sana gestione economico-finanziaria dell'ente, accompagnata da
una parte «fissa», contenente «quadri contabili» destinati ad
alimentare la predetta banca dati.
Per gli enti colpiti da eventi sismici, in ragione della
specifica analisi agli stessi dedicata, è presente una sezione ad
hoc del questionario.
Inoltre, in ragione della complessità del quadro normativo in
cui si inserisce l'attività di controllo inerente al periodo
considerato, nel sito della Corte dei conti
(https://www.corteconti.it/Home/Organizzazione/UfficiCentraliRegional
i/UffSezAutonomie/SezAutCoordinamento) sarà resa disponibile una
specifica Appendice tecnica contenente, oltre al riepilogo della
normativa che impatta sul bilancio di previsione 2020-2022, anche le
precisazioni e gli approfondimenti di interesse.
In ogni caso, le sezioni regionali di controllo potranno
effettuare le necessarie integrazioni istruttorie, laddove i canali
informativi sopra richiamati non siano adeguatamente alimentati dagli
enti e quando ne ravvisino la necessità per ulteriori
approfondimenti.
Quanto, poi, all'attività delle sezioni regionali di controllo
delle regioni a statuto speciale e delle due province autonome, detti
documenti potranno essere utilizzati nel rispetto dei rispettivi
regimi di autonomia differenziata applicabili e, pertanto, in tale
ottica, i revisori dei predetti enti potranno richiamare, negli
appositi quadri riservati ai chiarimenti, la normativa locale
eventualmente applicata in luogo di quella richiamata nel
questionario.

5. Per procedere alla compilazione della relazione-questionario
occorre entrare nel sito della Corte dei conti, area servizi on
line, selezionare il link «Controllo e referto» e, successivamente,
selezionare il sistema FITNET per poi accedere al sistema Con.Te.

Per gli utenti sprovvisti di credenziali di accesso sarà
necessario eseguire prima la registrazione sul portale «SOLE».
Quindi, dopo avere effettuato la registrazione per il profilo di
pertinenza e ottenute, via e-mail, user-id e password, sarà
possibile entrare su Con.Te.
All'interno del sistema Con.Te., saranno fornite le indicazioni
necessarie per ottenere supporto ed assistenza tecnica sull'utilizzo
dei sistemi.
Occorre, altresì, evidenziare che, per esigenze legate allo
sviluppo del software, la relazione-questionario disponibile on line
potrà mostrare talune differenze di carattere meramente formale
rispetto alla versione pubblicata nella Gazzetta Ufficiale.
Come di consueto, verrà comunicata la data dalla quale sarà
resa disponibile agli utenti la versione on line.

LINEE GUIDA PER LE RELAZIONI DEI REVISORI DEI CONTI DEI
COMUNI, DELLE CITTÀ METROPOLITANE E DELLE PROVINCE SUI BILANCI
DI PREVISIONE 2020-2022 PER L'ATTUAZIONE DELL' ART. 1,
COMMI 166 E SEGUENTI, L. 23 DICEMBRE 2005, N. 266.

Parte di provvedimento in formato grafico