1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 30-11-2016
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 243 SENTENZA 19 ottobre - 22 novembre 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Poteri del Consiglio regionale in regime di prorogatio - Modifica delle norme per l'elezione del Presidente della Giunta e del Consiglio. - Legge della Regione Calabria 12 settembre 2014, n. 19, recante «Modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale)», art. 1, comma 1, lettera a). - (T-160243) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 30-11-2016)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Calabria 12 settembre 2014, n.
19, recante «Modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1
(Norme per l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del
Consiglio regionale)», promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Regione Calabria nel procedimento vertente tra Wanda
Ferro e la Regione Calabria ed altri, con ordinanza del 20 marzo
2015, iscritta al n. 149 del registro ordinanze 2015 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie
speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di Wanda Ferro, di Giuseppe
Morrone, di Giuseppe Mangialavori e della Regione Calabria, nonchè
l'atto di intervento di Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle
rispettive qualità di segretario politico e di segretario
amministrativo del partito politico Democrazia Cristiana;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2016 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Pasquale Nunziata per Angelo Sandri e
Gianfranco Melillo, nelle rispettive qualità di segretario politico
e di segretario amministrativo del partito Democrazia Cristiana,
Francesco Saverio Marini per Wanda Ferro, Oreste Morcavallo per
Giuseppe Morrone, Giuseppe Morbidelli per Giuseppe Mangialavori e
Beniamino Caravita di Toritto per la Regione Calabria.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza emessa il 20 marzo 2015, il Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria ha sollevato, in riferimento
agli artt. 123 e 117, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, lettera a), della
legge della Regione Calabria 12 settembre 2014, n. 19, recante
«Modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per
l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio
regionale)», che prevede la soppressione del comma 2, secondo
periodo, dell'art. 1 della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1
(Norme per l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del
Consiglio regionale). La disposizione soppressa faceva salva
l'applicazione dell'art. 5, comma 1, della legge costituzionale 22
novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del
Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle
Regioni), contenente la previsione della nomina a consigliere
regionale del candidato che ha riportato un numero di voti
immediatamente inferiore a quello del Presidente eletto.
È denunciata, in primo luogo, la violazione dell'art. 123 Cost.,
in relazione all'art. 18 della legge della Regione Calabria 19
ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione Calabria), poichè la
disposizione censurata sarebbe stata approvata dal Consiglio
regionale in regime cosiddetto di prorogatio, in mancanza dei
requisiti di indifferibilità ed urgenza.
Viene, inoltre, dedotta la violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, nella
parte in cui sancisce il diritto a libere elezioni, in quanto la
disposizione censurata sarebbe stata adottata circa due mesi prima
della consultazione elettorale, da un organo elettivo in prorogatio,
ancorchè non ricorresse una giustificazione per l'adozione di
modifiche del sistema elettorale.
2.- Il giudizio a quo ha per oggetto il ricorso proposto da Wanda
Ferro - candidata non eletta alla carica di Presidente della Giunta
regionale calabrese - al fine di ottenere l'annullamento del verbale
dell'Ufficio centrale elettorale, nella parte in cui non ha
provveduto a proclamarla eletta alla carica di consigliere regionale.
Il TAR premette che il 3 giugno 2014 - con la comunicazione delle
dimissioni del Presidente della Giunta - è intervenuto lo
scioglimento del Consiglio regionale calabrese, ed ha avuto inizio il
regime di prorogatio, con la conseguente limitazione delle funzioni
consiliari agli atti necessari e urgenti.
Con la disposizione censurata, adottata l'11 settembre 2014, il
legislatore calabrese ha soppresso l'art. 1, comma 2, secondo
periodo, della legge elettorale regionale n. 1 del 2005, che faceva
salva l'applicazione dell'art. 5, comma 1, della legge costituzionale
n. 1 del 1999. Quest'ultima disposizione contiene la previsione della
nomina a consigliere regionale del candidato che ha riportato un
numero di voti immediatamente inferiore a quello del candidato eletto
Presidente della Giunta.
Evidenzia il rimettente che questo intervento legislativo è
avvenuto in pieno regime di prorogatio, senza che lo stesso fosse
imposto dalla necessità di adeguarsi ai rilievi formulati nel
ricorso n. 59 del 2014, proposto dal Presidente del Consiglio dei
ministri avverso la legge regionale 6 giugno 2014, n. 8, recante
«Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1
(Norme per l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del
Consiglio regionale)».
Con riferimento al requisito della rilevanza, il rimettente
osserva che, laddove non fosse stata adottata la disposizione
censurata, sarebbe ancora in vigore il richiamo all'art. 5, comma 1,
della legge costituzionale n. 1 del 1999, che prevede la nomina a
consigliere regionale del candidato che ha riportato un numero di
voti immediatamente inferiore a quello del Presidente eletto.
Dall'accoglimento della questione di legittimità costituzionale
discenderebbe, quindi, la caducazione della legge reg. Calabria n. 19
del 2014 - nella parte in cui dispone la soppressione del comma 2,
secondo periodo, dell'art. 1 della legge reg. Calabria n. 1 del 2005
- e il conseguente annullamento degli atti impugnati, nella parte in
cui impediscono alla parte ricorrente di essere proclamata eletta
alla carica di consigliere regionale.
2.1.- Viene denunciata, in primo luogo, la violazione dell'art.
123 Cost., in relazione al parametro interposto costituito dall'art.
18 dello statuto della Regione Calabria. Esso dovrebbe essere
interpretato nel senso che, nel periodo di prorogatio, l'assemblea
legislativa sia titolare unicamente «delle attribuzioni relative ad
atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili»
(sentenza n. 68 del 2010), essendo connaturale a tale istituto la
limitazione dei poteri degli organi regionali, anche laddove non
espressamente prevista dallo statuto regionale. Nell'ambito di tali
attribuzioni - limitate in forza della deminutio della
rappresentatività politica dell'organo legislativo in prossimità
della sua scadenza - non potrebbe intendersi compresa l'adozione di
una legge elettorale.
Il giudice a quo evidenzia che l'esistenza di limiti "immanenti"
all'istituto della prorogatio è riconosciuta sia a livello
nazionale, essendo l'istituto previsto dall'art. 61, secondo comma,
Cost., al fine di assicurare la continuità funzionale del
Parlamento, sia con riferimento alle assemblee regionali. Tale
istituto costituisce, infatti, il punto di equilibrio tra il
principio di rappresentatività e l'esigenza di continuità
funzionale dell'attività cui sono preposti gli organi
rappresentativi. Ne consegue che, pur dovendo escludersi un'assoluta
paralisi delle attribuzioni riconosciute all'organo legislativo, è
tuttavia connaturale alla prorogatio il "depotenziamento" delle
ordinarie attribuzioni, dovendosi riconoscere alle assemblee
regionali in fase pre-elettorale solo la «eccezionale possibilità di
esercitare alcuni dei loro poteri per rispondere a speciali
contingenze» (sentenza n. 68 del 2010).
Il giudice a quo evidenzia che la disciplina della prorogatio
degli organi elettivi regionali e degli eventuali limiti
dell'attività degli organi prorogati è di competenza degli statuti
regionali, in armonia con i precetti e con i principi tutti
ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell'art. 123, primo comma,
Cost. (sentenza n. 304 del 2002). In particolare, nel caso in esame,
sebbene l'art. 18, comma 2, dello statuto della Regione Calabria non
preveda alcuna espressa limitazione, esso deve interpretarsi alla
luce dei principi sopra riportati come «facoltizzante il solo
esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti,
dovuti o costituzionalmente indifferibili, e non già certo come
espressiva di una generica proroga di tutti i poteri degli organi
regionali» (sentenza n. 68 del 2010).
Andrebbe, pertanto, esclusa, ad avviso del giudice a quo, la
pienezza di poteri dell'organo legislativo ed, in particolare, quello
di modificare la legge elettorale. Quest'ultima stabilisce, infatti,
regole essenziali per il funzionamento di un sistema democratico e
costituisce una delle massime espressioni del principio di
rappresentatività politica, la quale è "attenuata" per gli organi
in fase pre-elettorale e può esplicarsi, proprio alla luce delle
esigenze di continuità funzionale sottese alla prorogatio, solo
nell'adozione di atti necessari a garantire tale continuità.
2.2.- Ad avviso del giudice a quo, la questione di
costituzionalità sarebbe non manifestamente infondata anche in
relazione all'art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 della CEDU,
nella parte in cui sancisce il diritto a libere elezioni, quale norma
interposta integrativa del parametro costituzionale espresso
dall'art. 117, primo comma, Cost.
Al riguardo, viene richiamato il principio, affermato dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo il
quale «la stabilità della legislazione elettorale assume una
particolare importanza per il rispetto dei diritti garantiti
dall'art. 3 del Protocollo addizionale n. 1. In effetti, se uno Stato
modifica troppo spesso le regole elettorali fondamentali o se le
modifica alla vigilia di uno scrutinio, rischia di scalfire il
rispetto del pubblico per le garanzie che si presume assicurino
libere elezioni o la sua fiducia nella loro esistenza». Sono
richiamate in particolare le decisioni della Corte di Strasburgo del
6 novembre 2012, nella causa Ekoglasnost contro Bulgaria, e dell'8
luglio 2008, nella causa Partito laburista georgiano contro Georgia.
Secondo questa giurisprudenza - che fa riferimento anche a norme
di soft law non vincolanti, quale è l'art. 63 del «Codice di buona
condotta in materia elettorale» elaborato dalla Commissione per la
democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia) - sarebbero
in contrasto con l'art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 gli
interventi legislativi in materia elettorale adottati a ridosso delle
consultazioni, ovvero in un arco temporale anche non brevissimo,
quale l'anno antecedente le elezioni, laddove non siano supportate da
ragionevoli e adeguate giustificazioni o da esigenze di rispetto di
interessi generali, eventualmente comparabili con quello alla
stabilità della legislazione elettorale.
Osserva il rimettente che, nella fattispecie in esame, la norma
censurata è stata adottata circa due mesi prima della consultazione
elettorale da un organo elettivo in prorogatio, ancorchè non
ricorresse, alla luce dei principi espressi dalla Corte di Strasburgo
e vincolanti l'interpretazione delle norme della CEDU per il giudice
nazionale, una giustificazione per l'adozione di modifiche del
sistema elettorale.
3. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita Wanda
Ferro, parte ricorrente nel giudizio principale, chiedendo
l'accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale
sollevate dal TAR Calabria.
In particolare, la ricorrente deduce che, con la disposizione
censurata, il legislatore calabrese - pur dichiarando di modificare
le sole norme della legge della Regione Calabria n. 8 del 2014
investite dal ricorso governativo n. 59 del 2014 - avrebbe, tuttavia,
eliminato anche una norma estranea alle censure statali, che
prevedeva la riserva del seggio consiliare al secondo classificato
alle elezioni per la Presidenza della Giunta. Non sarebbe, infatti,
ravvisabile alcun collegamento fra l'esigenza di scongiurare
l'impugnativa governativa e l'eliminazione della riserva del seggio
consiliare al secondo classificato, non essendo stata questa
disposizione investita dalle censure governative.
Ad avviso della parte ricorrente, la previsione della nomina a
consigliere regionale del secondo classificato alle elezioni
presidenziali sarebbe volta a tutelare le opposizioni, garantendo la
presenza in Consiglio regionale del leader della minoranza più
rappresentativa. Tale scelta, peraltro, si collocherebbe nel contesto
di una forma di governo, quella regionale, assai incline alla
"personalizzazione". Questa impostazione, in riferimento al ruolo
delle opposizioni, si rifletterebbe nella garanzia della presenza nel
Consiglio regionale di un ideale "presidente ombra".
D'altra parte, secondo la ricorrente, per scongiurare
l'impugnazione governativa, sarebbe stato sufficiente eliminare il
rinvio all'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999, nella
sola parte in cui esso consente, per l'assegnazione del seggio al
secondo classificato, il ricorso al seggio aggiuntivo. Tale
eventualità si può, infatti, verificare esclusivamente nel caso,
invero infrequente, in cui tutti i seggi spettanti alle liste
collegate siano stati assegnati con quoziente intero in sede
circoscrizionale.
Il Consiglio regionale, versando in regime di prorogatio, avrebbe
dovuto limitarsi ad interventi "minimali", strettamente proporzionati
e assolutamente necessari a soddisfare l'esigenza di scongiurare il
ricorso del Governo. Viceversa, la disposizione censurata - nella
parte in cui elimina il rinvio all'intero contenuto dell'art. 5,
comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1999, anzichè al solo
ultimo periodo del suo primo comma - eccederebbe l'ambito dei poteri
legittimamente esercitabili dal Consiglio regionale in prorogatio.
Con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 3 del Protocollo addizionale n. 1
alla CEDU, la parte ricorrente evidenzia che - alla luce della
giurisprudenza della Corte di Strasburgo - il cambiamento della
legislazione elettorale non dovrebbe essere effettuato durante l'anno
precedente le elezioni. Inoltre, dovrebbe essere evitata «ogni misura
adottata nel campo della legislazione elettorale che sembra operare,
da sola o a titolo principale, ai danni dell'opposizione». Infine, le
modifiche dovrebbero essere prevedibili, dirette a scopi legittimi e
proporzionate.
Ad avviso della ricorrente, nessuna di tali condizioni sarebbe
soddisfatta nel caso in esame: infatti, la modifica in contestazione,
oltre ad essere stata introdotta poco più di due mesi prima delle
elezioni, sarebbe lesiva delle ragioni dell'opposizione consiliare -
in quanto esclude la presenza in assemblea del leader della minoranza
più rappresentativa - e sarebbe, altresì, sproporzionata ed
imprevedibile, in quanto modificativa di un corpus normativo in
vigore da circa quindici anni.
4.- Si è, inoltre, costituito Giuseppe Morrone, in qualità di
parte controinteressata nel giudizio a quo, chiedendo che sia
dichiarata l'infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal TAR Calabria.
Viene evidenziato, in particolare, che la modifica della
disciplina elettorale regionale avrebbe costituito un adempimento
necessario ed indifferibile per garantire lo svolgimento delle
imminenti elezioni, in considerazione dell'impugnazione proposta dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento alla precedente
disciplina elettorale regionale.
L'intervento legislativo in esame sarebbe stato, inoltre, reso
necessario dal decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo 2011),
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148,
che limita a trenta il numero dei consiglieri regionali e che,
pertanto, non consente l'attribuzione del seggio aggiuntivo al
candidato "miglior perdente".
Si osserva, infine, che tale attribuzione non costituirebbe
neppure espressione di un principio fondamentale, in quanto non
prevista dalla legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di
attuazione dell'art. 122, primo comma, della Costituzione).
5.- Nel giudizio si è costituito Giuseppe Mangialavori,
anch'egli in qualità di parte controinteressata nel giudizio a quo,
chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
Ad avviso dell'esponente, sussisterebbero tutte le condizioni
che, secondo la giurisprudenza costituzionale, possono giustificare
l'intervento legislativo in regime di prorogatio.
Dall'esame dei lavori preparatori e del dibattito consiliare che
ha preceduto tale intervento, emergerebbe, infatti, che la necessità
di modificare la legge reg. Calabria n. 1 del 2005 era imposta
dall'esigenza di eliminarne le parti oggetto di impugnazione da parte
del Presidente del Consiglio dei ministri. Tale intervento sarebbe
stato, altresì, accompagnato dal requisito dell'urgenza, in quanto
destinato a consentire il regolare svolgimento delle imminenti
elezioni del nuovo Presidente della Giunta e del nuovo Consiglio
regionale, evitando il rischio dell'annullamento delle stesse.
Sarebbe, inoltre, da escludere che la legge reg. Calabria n. 19
del 2014 abbia costituito una forma di captatio benevolentiae nei
confronti degli elettori. La drastica riduzione della soglia di
sbarramento al 15% e l'eliminazione della possibilità di seggi
aggiuntivi sovrannumerari costituivano, infatti, scelte
sostanzialmente vincolate dal ricorso presentato dal Presidente del
Consiglio dei ministri. In questa prospettiva, con la disposizione
oggetto di censura, il legislatore regionale calabrese avrebbe voluto
sopprimere ogni riferimento alla previsione di seggi aggiuntivi
soprannumerari, connessi sia all'attribuzione del premio, sia
all'elezione del candidato presidente arrivato secondo.
Di converso, il mantenimento della previsione dell'elezione del
candidato alla presidenza regionale arrivato secondo, avrebbe
richiesto la formulazione di un'espressa previsione, di carattere
innovativo, volta a individuare quale seggio sottrarre (alle
minoranze e, presumibilmente, alla maggiore coalizione di minoranza),
al fine di riservarlo al primo candidato presidente non eletto. Ma
ciò avrebbe esposto la nuova legge al rischio di ulteriori
impugnazioni e ne avrebbe allontanato il contenuto dalla volontà di
limitarsi a recepire le censure governative.
Quanto alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., viene
evidenziato che la giurisprudenza della Corte di Strasburgo non ha
assunto il periodo di un anno - indicato dal «Codice di buona
condotta in materia elettorale» della Commissione di Venezia - quale
elemento in sè ostativo a modifiche della legislazione elettorale.
Essa avrebbe, invece, ritenuto illegittime solo quelle modifiche che
- anche in ragione dell'essere adottate a breve distanza dal voto -
possano essere considerate non neutrali e suscettibili di comprimere
il diritto di elettorato attivo e passivo, in quanto finalizzate alla
conservazione degli equilibri politici in essere, indipendentemente
dal voto successivamente espresso. Nel caso in esame, invece,
l'intervento legislativo - finalizzato a risolvere il contenzioso
pendente in relazione alla legge reg. Calabria n. 8 del 2014 -
dovrebbe ritenersi legittimo proprio in vista delle imminenti
elezioni. Inoltre, il suo contenuto non potrebbe qualificarsi come
volto a ostacolare la partecipazione degli elettori o delle forze
politiche, nè come strumento per consolidare la maggioranza uscente.
6.- Con atto depositato il 14 settembre 2015, sono intervenuti in
giudizio Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle rispettive
qualità di segretario politico e di segretario amministrativo del
partito politico Democrazia Cristiana, chiedendo l'accoglimento della
questione di legittimità costituzionale sollevata dal TAR Calabria.
In via preliminare, a sostegno della propria legittimazione ad
intervenire nel presente giudizio, essi deducono la sostanziale
continuità della formazione politica di appartenenza con quella,
precedente, del partito Democrazia Cristiana, attraverso riferimenti
ad alcune pronunce giudiziali che avrebbero escluso lo scioglimento
del partito Democrazia Cristiana.
Le parti intervenienti hanno, inoltre, evidenziato l'importanza
del momento della consultazione elettorale ai fini dello svolgimento
dell'attività politica, sottolineando l'impegno profuso dal partito
nella preparazione della campagna elettorale della Regione Calabria.
Nel merito, hanno illustrato le ragioni a sostegno della
illegittimità costituzionale della disposizione censurata,
chiedendone l'annullamento.
7.- La Regione Calabria, si è costituita in giudizio chiedendo
che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque, infondata.
Anche la difesa regionale evidenzia come la necessità di
adottare la disciplina oggetto di censura discenda dall'esigenza di
emendare la legge elettorale calabrese dai rilievi sollevati dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso n. 59 del 2014,
al fine di consentire, nell'imminenza dello svolgimento delle
elezioni regionali, il corretto svolgimento delle operazioni
elettorali e il regolare esercizio del diritto di voto.
La disposizione in esame ha, infatti, espunto dalla legge
elettorale della Regione Calabria l'espresso richiamo all'art. 5
della legge costituzionale n. l del 1999, poichè esso - nel
riservare un seggio in Consiglio regionale al candidato che abbia
conseguito un numero di voti immediatamente inferiore al candidato
eletto Presidente della Giunta - avrebbe comportato l'attribuzione di
un seggio aggiuntivo.
La disposizione censurata sarebbe, quindi, stata emanata in
ragione della necessità indifferibile ed urgente di adeguare,
nell'imminenza delle elezioni regionali, la disciplina elettorale
regionale alle norme di razionalizzazione della finanza pubblica
introdotte con l'art. 14 del d.l. n. 138 del 2011 che fissavano, per
la Regione Calabria, il numero massimo inderogabile di trenta
consiglieri.
Viene, inoltre, eccepita l'inammissibilità della questione
relativa alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., per
mancanza di una congrua motivazione sulla rilevanza e per genericità
della censura, non risultando puntualmente esplicitate le ragioni di
lesione del diritto di elettorato, avuto riguardo alle norme della
CEDU.
La difesa regionale sottolinea che, proprio alla luce della
richiamata sentenza della Corte di Strasburgo (decisione 6 novembre
2012, causa Ekoglasnost c. Bulgaria), le modifiche della normativa
elettorale nei dodici mesi precedenti le elezioni si porrebbero in
contrasto con i principi convenzionali solo nel caso in cui esse
comprimano il diritto di elettorato senza adeguata ragione, come
avverrebbe laddove la modifica non risponda ad alcun interesse
generale, o risulti ispirata a finalità discriminatorie verso le
minoranze o alla volontà di conculcare le opposizioni.
Di converso, ad avviso della difesa regionale, l'ordinanza di
rimessione si limiterebbe ad indicare il mero profilo temporale,
senza illustrare le ulteriori ragioni per le quali le modifiche
normative oggetto di censura comprimano il diritto di elettorato. Da
ciò discenderebbe, quindi, la genericità e non ammissibilità della
questione, così come formulata.
La Regione Calabria ha, inoltre, eccepito l'inammissibilità
dell'intervento di Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle
rispettive qualità di segretario politico e di segretario
amministrativo del partito Democrazia Cristiana, non solo poichè
essi non hanno preso parte al giudizio a quo, ma anche poichè il
partito che essi rappresentano non ha ottenuto alcun seggio nel
Consiglio regionale, non avendo superato la soglia di sbarramento.
Pertanto, ad avviso della difesa regionale, l'eventuale accoglimento
della questione non potrebbe in alcun modo riflettersi nella sfera
giuridica del partito da essi rappresentato.
Quanto al merito della questione, la Regione Calabria ritiene
infondate le censure del rimettente, poichè la disposizione
censurata sarebbe giustificata dall'esigenza di emendare la legge
elettorale calabrese dai profili di illegittimità costituzionale
formulati dal Presidente del Consiglio dei ministri nel ricorso n. 59
del 2014. Con tale impugnativa, sono state censurate alcune
disposizioni della legge reg. Calabria n. 8 del 2014, tra le quali
anche la norma che prevedeva l'attribuzione di seggi aggiuntivi alle
liste circoscrizionali collegate con la lista regionale risultata
vittoriosa.
La pendenza di tale ricorso, unitamente alla necessità di
procedere ad operazioni elettorali scevre da qualsivoglia profilo di
illegittimità, avrebbe quindi imposto al Consiglio regionale,
ancorchè in regime di prorogatio, di intervenire per eliminare i
vizi connessi all'assegnazione dei seggi aggiuntivi.
D'altra parte, ad avviso della Regione Calabria, non sarebbe
fondata neppure la questione formulata con riguardo all'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 3 del Protocollo
addizionale n. 1 alla CEDU. Infatti, il parametro convenzionale non
sarebbe riferibile agli strumenti con i quali assicurare la
rappresentatività degli organi politici, ma alle modalità
attraverso le quali l'esercizio del diritto di voto deve essere
garantito.
La disposizione censurata si limiterebbe a realizzare
l'adeguamento del sistema elettorale regionale ai principi previsti
dal legislatore statale, senza condizionare la libertà delle
elezioni, nè costituire condizione eccessivamente stringente per la
libera partecipazione alle stesse.
La difesa regionale esclude, d'altra parte, che l'intervento
legislativo nell'anno precedente alle consultazioni determini - di
per sè - la violazione della disposizione CEDU. A questo riguardo,
viene richiamata quella giurisprudenza amministrativa che ha ritenuto
che «le modifiche della normativa regionale nei dodici mesi
precedenti le elezioni si pongono in contrasto con i valori
costituzionali solo se esse comprimono il diritto di voto senza
adeguata ragione, come avviene nel caso in cui la modifica non
risponde ad alcun interesse generale» (Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Sicilia, sezione giurisdizionale,
sentenza 28 gennaio 2015, n. 76). Viceversa, nel caso in esame, il
TAR si sarebbe limitato a considerare il mero dato temporale della
prossimità alle elezioni e non avrebbe considerato le ragioni che
hanno indotto il Consiglio regionale ad adottare la disposizione
censurata, al fine di verificare se sussista una reale compromissione
del diritto di voto.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza emessa il 20 marzo 2015, il Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria ha sollevato, in riferimento
agli artt. 123 e 117, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Calabria 12 settembre 2014, n. 19, recante «Modifica della legge
regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l'elezione del Presidente
della Giunta regionale e del Consiglio regionale)», che prevede la
soppressione del comma 2, secondo periodo, dell'art. 1 della legge
della Regione Calabria 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l'elezione
del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale). La
disposizione soppressa faceva salva l'applicazione dell'art. 5, comma
1, della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni
concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale
e l'autonomia statutaria delle Regioni), contenente la previsione
della nomina a consigliere regionale del candidato che ha riportato
un numero di voti immediatamente inferiore a quello del candidato
eletto Presidente della Giunta.
1.1.- È denunciata, in primo luogo, la violazione dell'art. 123
Cost., in relazione all'art. 18 della legge della Regione Calabria 19
ottobre 2004, n. 25 (Statuto della Regione Calabria), poichè la
disposizione censurata sarebbe stata approvata dal Consiglio
regionale in regime di prorogatio, in mancanza dei requisiti di
indifferibilità ed urgenza.
1.2.- Viene, inoltre, dedotta la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 3 del Protocollo addizionale n. 1
della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, nella
parte in cui sancisce il diritto a libere elezioni. La disposizione
censurata sarebbe stata adottata circa due mesi prima della
consultazione elettorale, da un organo elettivo in prorogatio,
ancorchè non ricorresse una giustificazione per l'adozione di
modifiche del sistema elettorale.
2.- Preliminarmente, va confermata l'ordinanza dibattimentale,
allegata alla presente sentenza, con la quale è stato dichiarato
inammissibile l'intervento di Angelo Sandri e Gianfranco Melillo,
nelle rispettive qualità di segretario politico e di segretario
amministrativo del partito politico Democrazia Cristiana.
3.- La questione sollevata in riferimento all'art. 123 Cost. è
fondata.
3.1.- Questa Corte ha ripetutamente affermato che l'istituto
della cosiddetta prorogatio riguarda, in termini generali,
fattispecie nelle quali «coloro che sono nominati a tempo a coprire
uffici rimangono in carica, ancorchè scaduti, fino all'insediamento
dei successori» (sentenza n. 208 del 1992). Con specifico riferimento
agli organi elettivi, e segnatamente ai Consigli regionali, è stato
chiarito che «[l']istituto della prorogatio [...] non incide [...]
sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l'esercizio dei
poteri nell'intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di
tale mandato, e l'entrata in carica del nuovo organo eletto»
(sentenza n. 196 del 2003). Pertanto, «[e'] pacifico [...] che
l'istituto in esame presuppone la scadenza, naturale o anticipata,
del mandato del titolare dell'organo. Prima di tale scadenza, non vi
può essere prorogatio» (sentenza n. 181 del 2014).
Nel caso in esame, risulta che, con atto del 29 aprile 2014, il
Presidente della Giunta regionale ha rassegnato le proprie dimissioni
e, nella seduta del Consiglio regionale del 3 giugno 2014, ha
«definitivamente congedato i consiglieri». A norma dell'art. 126
Cost. e degli artt. 17 e 33 dello statuto della Regione Calabria, le
dimissioni del Presidente della Giunta comportano lo scioglimento
anticipato del Consiglio e la convocazione di nuove elezioni per la
rinnovazione del Consiglio stesso e del Presidente della Giunta
regionale.
Con decreto n. 91 del 15 settembre 2014, ai sensi dell'art. 1-bis
della legge reg. Calabria n. 1 del 2005, il Presidente f.f. della
Giunta regionale ha fissato per il 23 novembre 2014 la convocazione
dei comizi elettorali per il rinnovo del Consiglio regionale e
l'elezione del Presidente della Regione.
Ciò premesso, la legge regionale n. 19 del 2014, oggetto di
censura, approvata il 12 settembre 2014, nel periodo compreso fra la
scadenza anticipata del mandato del precedente Consiglio regionale e
la proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni (avvenuta il 9
dicembre 2014), risulta adottata quando l'assemblea legislativa
regionale era in regime di prorogatio.
3.2.- Quanto all'estensione dei poteri degli organi legislativi
durante la fase della prorogatio, va preliminarmente rilevato che la
legge costituzionale n. 1 del 1999 ha attribuito allo statuto
ordinario la definizione della forma di governo e la fissazione dei
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della
Regione, in armonia con la Costituzione (art. 123, primo comma,
Cost.). Nel contempo, la disciplina del sistema elettorale e dei casi
di ineleggibilità e di incompatibilità è stata demandata allo
stesso legislatore regionale, sia pure nel rispetto dei principi
fondamentali fissati con legge della Repubblica, «che stabilisce
anche la durata degli organi elettivi» (art. 122, primo comma,
Cost.). Sulla base di queste previsioni normative e di quanto
successivamente previsto nella legge costituzionale 10 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
è stata riconosciuta l'esistenza di una vera e propria riserva di
statuto nella disciplina della prorogatio (sentenza n. 196 del 2003).
Al riguardo, lo statuto della Regione Calabria, all'art. 18,
comma 2, stabilisce che «Fino a quando non siano completate le
operazioni di proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri del
precedente Consiglio». Nel medesimo statuto, tuttavia, non si
rinviene alcuna espressa indicazione sull'estensione dei poteri del
Consiglio regionale durante la fase di prorogatio. D'altra parte,
anche il regolamento interno del Consiglio regionale si limita a
indicare i riferimenti temporali dell'esercizio delle funzioni, senza
tuttavia prevedere limiti di contenuto.
Il silenzio dello statuto regionale è, peraltro, irrilevante, in
ragione del principio generale che consente la titolarità, in questa
fase, in capo ai consigli regionali, «di poteri attenuati, confacenti
alla loro situazione di organi in scadenza» (sentenza n. 468 del
1991), limitati al «solo esercizio delle attribuzioni relative ad
atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili
[...]» (sentenza n. 68 del 2010). È stato ritenuto, in particolare,
che nel periodo di prorogatio la disposizione statutaria che non
preveda specifiche limitazione ai poteri del Consiglio regionale «non
può che essere interpretata come facoltizzante il solo esercizio
delle attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o
costituzionalmente indifferibili, e non già certo come espressiva di
una generica proroga di tutti i poteri degli organi regionali»,
dovendo ritenersi «immanente all'istituto» della prorogatio
l'esistenza di tali limiti (sentenza n. 68 del 2010).
D'altra parte, il requisito della necessità ed urgenza non
costituisce l'unico e generale presupposto per l'esercizio dei poteri
in prorogatio, poichè sussiste anche quello degli atti dovuti in
base a disposizioni costituzionali o legislative statali. Durante
questa fase, il Consiglio regionale è tenuto a limitare i contenuti
dei provvedimenti legislativi esclusivamente a quelle disposizioni
che appaiano «indifferibili e urgenti» al fine di fronteggiare
situazioni di pericolo imminente, ovvero che appaiano necessitate
sulla base di obblighi fissati dal legislatore statale o comunitario
(sentenze n. 157 del 2016 e n. 158, 81, 64, 55 e 44 del 2015).
3.3.- Nel caso in esame, la disposizione censurata ha eliminato
per intero il secondo periodo dell'art. 1, comma 2, della legge reg.
Calabria n. 1 del 2005 e con esso il richiamo, ivi contenuto,
all'art. 5, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1999.
Quest'ultima disposizione prevede la disciplina della nomina a
consigliere regionale del candidato che abbia riportato un numero di
voti immediatamente inferiore a quello del candidato eletto
Presidente della Giunta. Tale previsione era stata recepita dalla
legge della Regione Calabria n. 1 del 2005, attraverso il richiamo
contenuto nell'art. 1, comma 2, secondo periodo, che faceva «[...]
salva l'applicazione dell'art. 15, commi 13 e 14, della legge 17
febbraio 1968, n. 108, così come modificata dalla legge 23 febbraio
1995, n. 43 e dall'art. 5, comma 1, della legge costituzionale 22
novembre 1999, n. 1».
Al fine di valutare la denunciata violazione dei limiti immanenti
all'organo legislativo in prorogatio, occorre considerare la
disposizione oggetto di censura alla luce del contesto normativo ed
istituzionale in cui essa è stata adottata, così da verificare se,
ed in quale misura, essa risulti effettivamente necessitata da tale
contesto.
3.4.- In particolare, nel caso in esame risulta che, con ricorso
n. 59 del 2014, il Presidente del Consiglio dei ministri aveva
impugnato, tra l'altro, l'art. 4, comma 1, lettera e), della legge
della Regione Calabria 6 giugno 2014, n. 8, recante «Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per
l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio
regionale)», il quale, nel modificare la legge reg. Calabria n. 1 del
2005, aveva innalzato dal 55 per cento al 60 per cento il premio di
maggioranza, con l'eventuale attribuzione di seggi aggiuntivi alle
liste circoscrizionali collegate con la lista regionale risultata
vittoriosa. Nel ricorso statale veniva denunciata, in particolare, la
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost. e del principio di
coordinamento della finanza pubblica, di cui è espressione l'art. 14
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti
per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2001, n. 148, poichè «la
possibilità di prevedere seggi aggiuntivi non è infatti più in
linea con lo Statuto della Regione Calabria, come da ultimo
modificato in relazione al numero di consiglieri fissato in trenta
(più il Presidente)».
Nelle more del giudizio instaurato con tale ricorso, è entrata
in vigore la legge della Regione Calabria n. 19 del 2014. Essa ha
modificato alcune disposizioni della legge elettorale calabrese,
comprese quelle censurate nel ricorso n. 59 del 2014. Con ordinanza
di questa Corte n. 285 del 2014 è stata, quindi, dichiarata
l'estinzione del processo, in considerazione dell'intervenuta
rinuncia al ricorso da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri.
Dall'esame del dibattito in sede consiliare e della stessa
relazione illustrativa alla proposta di legge in esame, emerge che
l'esigenza di modificare la legge elettorale è derivata dalla
volontà «[...] di dirimere il contenzioso con il Governo, in vista
delle imminenti elezioni regionali [...] apportando le relative
modifiche alle norme interessate dalle censure, di ripristinare le
percentuali dello sbarramento e dei seggi attribuiti quale premio di
maggioranza alle soglie esistenti prima delle modifiche introdotte
dall'impugnata legge regionale n. 8 del 2014».
3.5.- Alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza
costituzionale in tema di limiti dei poteri degli organi elettivi in
prorogatio, l'obiettivo di adeguarsi ai rilievi formulati dal
Presidente del Consiglio dei ministri nel ricorso n. 59 del 2014 e di
scongiurare il pericolo di invalidazione dell'imminente consultazione
elettorale, appare idoneo a giustificare il carattere necessario ed
indifferibile dell'intervento (sentenza n. 157 del 2016).
Tuttavia, nel caso in esame, tale obiettivo è stato realizzato
dal legislatore calabrese attraverso modifiche della legge elettorale
riferite non solo alle disposizioni direttamente attinte
dall'impugnativa (l'art. 4 della legge reg. Calabria n. 1 del 2005,
come modificato dall'art. 4, comma 1, lettera e), della legge
regionale n. 8 del 2014), ma anche ad altre, ed in particolare, per
quanto qui interessa, attraverso l'eliminazione del richiamo,
contenuto nell'art. 1 della legge elettorale regionale n. 1 del 2005,
all'art. 5, comma 1, della legge costituzionale n. 1 del 1999, il
quale prevede la riserva di un seggio al candidato miglior perdente.
Di converso, per recepire i rilievi formulati nel ricorso del
Governo, sarebbe stato sufficiente limitare l'intervento a quella
sola parte dell'art. 5, comma 1, che consente, per l'assegnazione del
seggio al secondo classificato, il ricorso al seggio aggiuntivo. Tale
eventualità si potrebbe, infatti, verificare esclusivamente nel caso
in cui tutti i seggi spettanti alle liste collegate siano stati
assegnati con quoziente intero in sede circoscrizionale.
La necessità dell'intervento legislativo durante la prorogatio
può essere, infatti, ravvisata solo con riferimento alle modifiche
della legge elettorale direttamente volte a conformarsi al ricorso
governativo, ma non rispetto ad interventi estranei a tale finalità.
Nel caso in esame, non ricorreva la necessità di intervenire su
disposizioni che, oltre a non formare oggetto di alcuna impugnativa,
non ricadevano, neppure indirettamente, nell'oggetto delle censure
relative alla previsione di seggi aggiuntivi e, quindi, al
superamento del numero massimo di consiglieri, stabilito dall'art. 14
del decreto-legge n. 138 del 2011. La disposizione censurata ha
eliminato, infatti, dalla legge elettorale non solo la disposizione
che avrebbe potuto portare all'attribuzione di un seggio aggiuntivo,
ma l'intera disciplina dell'attribuzione del seggio al miglior
perdente.
La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge reg. Calabria n. 19 del 2014, sollevata in riferimento all'art.
123 Cost., in relazione all'art. 18 dello statuto regionale,
pertanto, appare meritevole di accoglimento per la parte in cui tale
disposizione elimina il rinvio all'intero art. 5, comma 1, della
legge costituzionale n. 1 del 1999, anzichè al solo ultimo periodo
del comma 1 dello stesso articolo.
Rimane assorbita la censura relativa all'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 3 del Protocollo addizionale n. 1 della
CEDU.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Calabria 12 settembre 2014, n. 19, recante «Modifica
della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l'elezione del
Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale)», per la
parte in cui elimina il rinvio all'intero art. 5, comma 1, della
legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
l'autonomia statutaria delle Regioni), anzichè al solo ultimo
periodo del comma 1 di tale articolo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 2016.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 22 novembre 2016.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA


Allegato:
ordinanza letta all'udienza del 19 ottobre 2016

ORDINANZA

Rilevato che nel giudizio promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Calabria con ordinanza depositata il 20 marzo 2015
(reg. ord. n. 149 del 2015) hanno depositato atto di intervento il 14
settembre 2015, Angelo Sandri e Gianfranco Melillo, nelle rispettive
qualità di segretario politico e di segretario amministrativo del
partito Democrazia Cristiana.
Considerato che Angelo Sandri e Gianfranco Melillo non rivestono
la qualità di parti del giudizio principale;
che la costante giurisprudenza di questa Corte (tra le tante, le
ordinanze allegate alla sentenza n. 134 del 2013 e all'ordinanza n.
318 del 2013) è nel senso che la partecipazione al giudizio di
legittimità costituzionale è circoscritta, di norma, alle parti del
giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei ministri e,
nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale
(artt. 3 e 4 delle norme integrative per i giudizi dinanzi alla Corte
costituzionale);
che a tale disciplina è possibile derogare - senza venire in
contrasto con il carattere incidentale del giudizio di
costituzionalità - soltanto a favore di soggetti terzi che siano
titolari di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di
censura (ex plurimis, sentenze n. 76 del 2016 e n. 221 del 2015 e
relativa ordinanza letta all'udienza del 20 ottobre 2015; sentenza n.
162 del 2014 e relativa ordinanza letta all'udienza dell'8 aprile
2014; ordinanza n. 240 del 2014; ordinanza n. 156 del 2013; ordinanza
n. 150 del 2012 e relativa ordinanza letta all'udienza del 22 maggio
2012; sentenze n. 293 e n. 118 del 2011; sentenza n. 138 del 2010 e
relativa ordinanza letta all'udienza del 23 marzo 2010);
che, pertanto, sulla posizione soggettiva delle parti
intervenienti l'eventuale declaratoria di illegittimità della legge
deve produrre lo stesso effetto che produce sul rapporto oggetto del
giudizio a quo;
che il presente giudizio, che ha ad oggetto l'art. 1. Comma 1,
lett. a) della legge Regione Calabria 12 settembre 2014, n. 19
(Modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 - Norme per
l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio
regionale), non sarebbe destinato a produrre, nei confronti dei
predetti intervenienti, effetti immediati e neppure indiretti,
tenendo anche conto che il partito da essi rappresentato non ha
concorso all'assegnazione dei seggi nel Consiglio regionale
calabrese;
che, pertanto, essi non rivestono la posizione di terzi
legittimati a partecipare al giudizio dinanzi a questa Corte.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibile l'intervento di Angelo Sandri e Gianfranco
Melillo, nelle rispettive qualità di segretario politico e di
segretario amministrativo del partito Democrazia Cristiana.

F.to: Paolo Grossi, Presidente