1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 27-7-2011
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 246 SENTENZA 20 - 25 luglio 2011
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Amministrazione pubblica - Incarichi di funzione dirigenziale conferiti ai sensi del comma 6 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 - Prevista cessazione decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo (c.d. "spoil system") - Violazione dei principi di imparzialita' e di buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento degli ulteriori profili di censura. - D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 19, comma 8, come modificato dall'art. 2, comma 159, del d.l. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore dell'art. 40 del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150. - Costituzione, artt. 97 e 98 (art. 3). (011C0516) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 27-7-2011)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 19, comma 8,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), come modificato dall'art. 2, comma 159, del decreto-legge
3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2006, n. 286, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore
dell'art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150
(Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), promossi
dal Tribunale di Roma con ordinanze del 10 e del 3 dicembre 2010,
iscritte ai nn. 36 e 37 del registro ordinanze 2011 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, 1ª serie speciale,
dell'anno 2011.
Visti gli atti di costituzione di Pietro Maria Paolucci e di
Paola Casavola;
udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2011 il Giudice
relatore Sabino Cassese.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Roma, sezione lavoro, con ordinanza del 10
dicembre 2010 (r.o. n. 36 del 2011), ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 98
della Costituzione, dell'articolo 19, comma 8, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come
modificato dall'art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006,
n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286,
nel testo vigente prima dell'entrata in vigore dell'art. 40 del
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4
marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività
del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), nella parte in cui prevede che gli incarichi di
funzione dirigenziale, conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo
art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni
dal voto sulla fiducia al governo.
1.1. - Il giudice rimettente riferisce che al ricorrente nel
giudizio principale, funzionario amministrativo-contabile di ruolo
del Ministero delle infrastrutture e trasporti (qualifica VII - area
C2) è stato conferito, ai sensi dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. n.
165 del 2001, un incarico dirigenziale di durata quinquennale avente
ad oggetto la titolarità di un ufficio dirigenziale istituito presso
il dipartimento della funzione pubblica. Secondo quanto espone il
rimettente, il ricorrente nel giudizio a quo lamenta l'illegittimità
del provvedimento, adottato ai sensi della disposizione censurata e
comunicatogli in data 18 agosto 2008, con il quale l'amministrazione
ha dichiarato la cessazione ex lege dell'incarico, prima della
naturale scadenza e a decorrere dal 13 agosto 2008, in ragione
dell'avvenuto decorso dei novanta giorni dal voto sulla fiducia al
Governo. In particolare, il ricorrente ha chiesto nel giudizio a quo
l'accertamento della illegittimità del provvedimento dichiarativo
della cessazione dall'incarico, previa rimessione della questione di
legittimità costituzionale della disciplina censurata e, per
l'effetto, la condanna dell'amministrazione a reintegrare il
ricorrente medesimo nell'incarico fino alla sua naturale scadenza,
nonchè a risarcire il danno corrispondente alle differenze
stipendiali per il periodo intercorrente fra la data di cessazione
dall'incarico e quella di reintegrazione nello stesso.
Ciò premesso, il giudice a quo ritiene che la questione di
legittimità costituzionale, prospettata dal ricorrente nel giudizio
principale, sia rilevante e non manifestamente infondata.
Sotto il primo profilo, il tribunale rimettente osserva che la
disciplina censurata, ancorchè successivamente abrogata, trova
applicazione nel giudizio principale, in ragione del principio del
tempus regit actum, e, pertanto, precluderebbe l'accoglimento del
ricorso. Tuttavia, l'eventuale dichiarazione di illegittimità
costituzionale della stessa, ad avviso del giudice a quo, renderebbe
illegittimo il provvedimento dichiarativo della revoca dell'incarico,
«facendo sorgere in capo al ricorrente il diritto al ripristino dello
stesso sino alla sua naturale scadenza o, comunque, all'eventuale
risarcimento del danno».
Quanto alla non manifesta infondatezza, il tribunale rimettente
ritiene che la norma censurata si ponga innanzitutto in contrasto con
gli artt. 97 e 98 della Costituzione, in quanto essa determinerebbe
una «interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso
prima dello spirare del termine stabilito» senza le garanzie che
secondo la giurisprudenza di questa Corte devono connotare gli
incarichi dirigenziali per assicurare l'imparzialità e il buon
andamento dell'azione amministrativa. A tal fine il giudice a quo
più specificamente richiama le sentenze n. 161 del 2008 e n. 81 del
2010, con le quali questa Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di meccanismi di spoils system applicabili, in via
transitoria, ad incarichi dirigenziali conferiti a soggetti esterni
ai ruoli dirigenziali dell'amministrazione conferente. In
particolare, il tribunale rimettente si sofferma sulla sentenza n. 81
del 2010, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una
disposizione che prevedeva la cessazione automatica, in via
transitoria, degli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi
dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, vale a dire
precisamente la categoria di incarichi dirigenziali di cui la norma
censurata dispone, a regime, la cessazione automatica in occasione
del rinnovo di governo. Il giudice a quo ritiene, pertanto, che gli
argomenti posti a fondamento delle richiamate pronunce di questa
Corte siano applicabili anche per sostenere l'illegittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione,
della disciplina legislativa censurata nel presente giudizio
costituzionale.
Quest'ultima, ad avviso del giudice a quo, si porrebbe altresì
in contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
ragionevolezza, proprio in ragione degli effetti della predetta
sentenza n. 81 del 2010. Il tribunale rimettente osserva, al
proposito, che a seguito di tale pronuncia, mentre è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale del meccanismo di spoils
system transitorio relativo agli incarichi dirigenziali conferiti ai
sensi dell' art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, rimane
invece applicabile il meccanismo di spoils system a regime previsto
per gli stessi incarichi dalla disciplina censurata, nonostante la
«sostanziale identità di ratio che sorregge le due norme».
1.2. - Si è costituito in giudizio, con atto depositato in data
21 marzo 2011, il ricorrente nel giudizio principale, facendo proprie
le argomentazioni sviluppate nell'ordinanza di rimessione e
concludendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale
della disciplina censurata.
2. - Il Tribunale di Roma, sezione lavoro, con ordinanza del 3
dicembre del 2010 (r.o. n. 37 del 2011), ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 97 e 98 della
Costituzione, dell'art. 19, comma 8, del decreto legislativo n. 165
del 2001, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore dell'art. 40
del d.lgs. n. 150 del 2009, «nella parte in cui dispone che gli
incarichi di funzione dirigenziale generale di cui al comma 6 del
medesimo art. 19, conferiti a persone di particolare e comprovata
qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli
dell'amministrazione, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla
fiducia al governo».
2.1. - Il giudice a quo riferisce che la ricorrente nel giudizio
principale contesta la anticipata cessazione automatica, dichiarata
in forza della disposizione legislativa censurata e decorrente dal 13
agosto 2008, dell'incarico di durata triennale avente ad oggetto la
titolarità di un ufficio dirigenziale del dipartimento per le
politiche di sviluppo e coesione del Ministero dello sviluppo
economico, che le era stato in precedenza conferito con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 28 dicembre 2007 e ai sensi
dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001. Secondo quanto
espone il tribunale rimettente, la ricorrente nel giudizio a quo
chiede che venga dichiarata l'illegittimità della anticipata
interruzione del rapporto di ufficio, con conseguente risarcimento
del danno, sostenendo, in particolare, che la disposizione censurata
si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost.
Il tribunale rimettente ritiene che tale questione di
legittimità costituzionale sia rilevante e non manifestamente
infondata.
In ordine alla rilevanza, il giudice a quo osserva che la
disposizione censurata era «pienamente vigente al momento del fatto»
e «fondava il potere dell'amministrazione di non confermare
l'incarico di dirigente generale» conferito alla ricorrente nel
giudizio principale ai sensi dell'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165
del 2001. Conseguentemente, ad avviso del giudice a quo, se la
disposizione censurata fosse considerata legittima, ne conseguirebbe
la liceità del comportamento dell'amministrazione e l'infondatezza
della domanda.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il tribunale rimettente -
dopo aver rilevato che la disposizione censurata, pur successivamente
abrogata, continua ad applicarsi agli atti di revoca dell'incarico
verificatisi prima della intervenuta abrogazione - richiama la
giurisprudenza di questa Corte che ha definito le condizioni in
presenza delle quali il regime dello spoils system può considerarsi
costituzionalmente legittimo e conforme agli artt. 97 e 98 della
Costituzione. Ad avviso del giudice a quo, questa Corte, in
particolare con le sentenze nn. 304, 81 e 34 del 2010, n. 61 del 2008
e n. 103 del 2007, ha posto il principio secondo cui «l'unico spoils
system legittimo è quello che riguarda i dirigenti apicali che
collaborano direttamente al processo di formazione dell'indirizzo
politico o quel personale anche non apicale, che è assegnato agli
uffici di diretta collaborazione e che è legato da un rapporto
strettamente fiduciario con l'organo di governo». Al di fuori di tali
ipotesi, secondo il giudice a quo, non possono invece considerarsi
legittimi meccanismi che determinino «il mancato rinnovo
[dell'incarico] in termini automatici, senza alcuna valutazione sul
merito dell'azione amministrativa e sulla responsabilità del
dirigente nel suo espletamento». Alla luce di tali considerazioni, il
tribunale rimettente conclude che la disciplina censurata, nel
prevedere un meccanismo automatico di decadenza applicabile a persone
esterne all'amministrazione chiamate a ricoprire un incarico
dirigenziale generale non apicale, si pone, in carenza di idonee
garanzie procedimentali, in contrasto con i principi costituzionali
di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione.
2.2. - Si è costituita in giudizio, con atto depositato in data
22 marzo 2011, la ricorrente nel giudizio principale, facendo proprie
le argomentazioni sviluppate nell'ordinanza di rimessione e
insistendo per l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale sollevata.

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Roma, sezione lavoro, con due distinte
ordinanze del 3 e del 10 dicembre del 2010 (rispettivamente r.o. n.
37 e n. 36 del 2011), solleva questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato
dall'art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262
(Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286,
nel testo vigente prima dell'entrata in vigore dell'art. 40 del
decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4
marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività
del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), nella parte in cui prevede che gli incarichi di
funzione dirigenziale, conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo
art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni
dal voto sulla fiducia al governo.
Entrambe le ordinanze di rimessione sollevano la questione in
riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione. I giudici a quibus
ritengono, in particolare, che la disciplina censurata determini una
interruzione automatica del rapporto di ufficio prima della scadenza,
senza le garanzie che secondo la giurisprudenza di questa Corte
devono connotare gli incarichi dirigenziali per assicurare
l'imparzialità e il buon andamento dell'azione amministrativa.
L'ordinanza del 3 dicembre 2010 (r.o. n. 37 del 2011), inoltre,
solleva la questione anche in riferimento all'art. 3 della
Costituzione. Il giudice a quo ritiene irragionevole la circostanza
che, mentre con la sentenza n. 81 del 2010 questa Corte ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale del meccanismo di spoils system
transitorio relativo agli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi
dell' art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, previsto
dall'art. 2, comma 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, è rimasta
invece applicabile la norma censurata, la quale prevede un meccanismo
di spoils system a regime relativo agli stessi incarichi, nonostante
la «sostanziale identità di ratio che sorregge le due norme».
2. - I giudizi hanno ad oggetto la medesima disciplina in
riferimento a parametri parzialmente coincidenti e vanno, pertanto,
riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - La questione è fondata.
La disposizione censurata prevede un meccanismo di cessazione
anticipata del rapporto di ufficio, quale effetto automatico del
mutamento di governo (cosiddetto spoils system), che è applicabile
ad incarichi dirigenziali, anche non apicali, conferiti «a persone di
particolare e comprovata qualificazione professionale, non
rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione» (art. 19, comma 6, del
d.lgs. n. 165 del 2001) e che, sotto il profilo dell'efficacia nel
tempo, opera a regime, essendo cioè destinato a trovare applicazione
in occasione di ogni futuro avvicendamento di Governo.
Questa Corte ha più volte affermato l'illegittimità
costituzionale di meccanismi di spoils system riferiti ad incarichi
dirigenziali che comportino l'esercizio di «funzioni amministrative
di esecuzione dell'indirizzo politico» (sentenze n. 224 e n. 34 del
2010, n. 390 e n. 351 del 2008 e n. 103 e n. 104 del 2007), anche
quando tali incarichi siano conferiti a soggetti esterni (sentenze n.
81 del 2010 e n. 161 del 2008). Sotto quest'ultimo profilo, in
particolare, con la sentenza n. 81 del 2010, questa Corte ha
dichiarato la illegittimità costituzionale, per violazione degli
artt. 97 e 98 della Costituzione, dell'art. 2, comma 161, del
decreto-legge n. 262 del 2006, nella parte in cui tale norma
disponeva che gli incarichi conferiti al personale esterno di cui al
comma 6 dell'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, conferiti prima del
17 maggio 2006, cessassero ove non confermati entro sessanta giorni
dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto. Anche per tale
tipologia di incarichi, infatti, questa Corte ha affermato che «il
rapporto di lavoro instaurato con l'amministrazione che attribuisce
la relativa funzione deve essere connotato da specifiche garanzie, le
quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare
la tendenziale continuità dell'azione amministrativa e una chiara
distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo
politico-amministrativo e quelli di gestione». A tal fine, è in
particolare necessario garantire «la presenza di un momento
procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell'ambito del
quale, da un lato, l'amministrazione esterni le ragioni - connesse
alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in
relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine
governativa - per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione
sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall'altro, al
dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di
difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle
competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli
obiettivi posti dall'organo politico e individuati, appunto, nel
contratto a suo tempo stipulato».
In base a tali argomenti, pertanto, con la sentenza n. 81 del
2010, è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di un
meccanismo di spoils system transitorio che è del tutto analogo,
anche sotto il profilo soggettivo, a quello previsto, a regime, dalla
disposizione attualmente censurata. Quest'ultima infatti si
differenzia, rispetto alla disciplina già dichiarata illegittima con
la sentenza n. 81 del 2010, per il solo fatto che la prima introduce
un meccanismo di spoils system a regime anzichè transitorio (una
tantum). Ma tale differenza, che attiene all'efficacia nel tempo
della norma, non può indurre ad una diversa conclusione in punto di
legittimità costituzionale, come è stato precisato con la sentenza
n. 124 del 2011, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
della stessa disposizione ora censurata (art. 19, comma 8, d.lgs. n.
165 del 2001) nella parte in cui dispone che gli incarichi di
funzione dirigenziale generale di cui al comma 5-bis del medesimo
art. 19, limitatamente al personale non appartenente ai ruoli di cui
all'art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta
giorni dal voto sulla fiducia al Governo. In quest'ultima pronuncia,
infatti, questa Corte ha stabilito che «se è illegittima una norma
che, per una sola volta e in via transitoria, disponga la cessazione
automatica di incarichi dirigenziali, a prescindere da ogni
valutazione circa l'operato dei dirigenti, a maggior ragione deve
ritenersi illegittima una disposizione che consenta di replicare un
simile meccanismo per un numero indeterminato di future occasioni».
Pertanto, alla luce delle medesime ragioni poste a fondamento
della sentenza n. 81 del 2010, più sopra richiamate, deve essere
dichiarata l'illegittimità costituzionale, per contrasto con gli
artt. 97 e 98 della Costituzione, dell'art. 19, comma 8, del d.lgs.
n. 165 del 2001, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore
dell'art. 40 del d.lgs. n. 150 del 2009, nella parte in cui prevede
che gli incarichi di funzione dirigenziale, conferiti ai sensi del
comma 6 del medesimo art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano
decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.
Restano assorbiti gli altri profili di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 19, comma
8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), come modificato dall'art. 2, comma 159, del decreto-legge
3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre
2006, n. 286, nel testo vigente prima dell'entrata in vigore
dell'art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150
(Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), nella
parte in cui dispone che gli incarichi di funzione dirigenziale
conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo art. 19 del d.lgs. n. 165
del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al
Governo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 luglio 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il redattore: Cassese


Il cancelliere: Melatti

Depositata in cancelleria il 25 luglio 2011.

Il direttore della cancelleria: Melatti