1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 11-5-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 173 SENTENZA 2 - 4 maggio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Friuli Venezia-Giulia - Elezioni - Elezione del sindaco nei Comuni fino a 15.000 abitanti - Determinazione del quorum - Elettori residenti all'estero - Mancato computo - Ricorso del Governo - Asserita lesione del principio di eguaglianza del voto e lesione della competenza legislativa statale - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Friuli Venezia-Giulia 11 dicembre 2003, n. 21, art. 1, comma 2. - Costituzione, art. 48; statuto speciale della Regione Friuli Venezia-Giulia art. 4; d.lgs. 2 gennaio 1997, n. 9, art. 7. (005C0537) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 11-5-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Fernanda CONTRI;
Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE
SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Friuli Venezia-Giulia 11 dicembre 2003,
n. 21 (Norme urgenti in materia di enti locali, nonchè di uffici di
segreteria degli assessori regionali), promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 13 febbraio
2004, depositato in cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 23
del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2005 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 13 febbraio 2004 e depositato il successivo 20
febbraio, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
11 dicembre 2003, n. 21 (Norme urgenti in materia di enti locali,
nonchè di uffici di segreteria degli assessori regionali), in
riferimento all'art. 48 della Costituzione ed alle norme statutarie e
relative norme di attuazione in materia di elezioni negli enti
locali, in specie all'art. 5 (recte: art. 4) dello statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia ed all'art. 7 del decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni).
2. - Il ricorrente premette che la disposizione impugnata
inserisce il comma 3-bis all'articolo 3-ter della legge regionale
9 marzo 1995, n. 14 (Norme per le elezioni comunali nel territorio
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia), il quale prevede che
per determinare il quorum dei votanti richiesto dal comma 1 del
medesimo art. 3-ter, «non sono computati fra gli elettori iscritti
nelle liste elettorali del comune quelli iscritti nell'anagrafe degli
elettori residenti all'estero». Tale previsione integra quanto
previsto dal citato art. 3-ter, il cui comma 1 dispone che, nei
comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti, qualora venga ammessa
e votata una sola lista ovvero un solo gruppo di liste collegate,
l'elezione rimanga valida «se il candidato alla carica di Sindaco ha
riportato un numero di voti validi non inferiore al cinquanta per
cento dei votanti ed il numero dei votanti non è stato inferiore al
cinquanta per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali
del comune».
La difesa erariale censura la predetta disposizione, in primo
luogo in quanto, integrando e modificando la vigente disciplina
legislativa regionale in materia di elezioni comunali, inciderebbe in
una materia non attribuita alla competenza legislativa esclusiva
della Regione «a termini di statuto».
La disposizione impugnata sarebbe, inoltre, in contrasto con
l'art. 48 della Costituzione, che afferma il principio di eguaglianza
del voto, il quale si estrinsecherebbe anche nella salvaguardia del
corpo elettorale. Quest'ultimo - secondo il ricorrente - resterebbe
leso quando alcuni dei suoi componenti ne vengano estromessi, sia
pure ai fini dell'accertamento di determinati quorum. L'art. 48 della
Costituzione sarebbe inoltre violato - ad avviso della difesa
erariale - anche sotto un ulteriore profilo, in quanto sarebbe in
qualche misura anche limitata l'effettività del diritto di voto «-
in positivo ed in negativo, mediante l'astensione - dei cittadini
residenti all'estero». Il ricorrente deduce infine che l'applicazione
della norma censurata comporterebbe che i residenti all'estero,
qualora si recassero a votare, verrebbero estromessi dal computo
degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune, ma
verrebbero comunque computati nel numero dei votanti, con
innalzamento di questo secondo quorum.
3. - Nel giudizio si è costituita la Regione Friuli-Venezia
Giulia, in persona del Presidente della Regione in carica, chiedendo
- sia nell'atto di costituzione che nella memoria depositata
nell'imminenza dell'udienza pubblica - che la questione venga
dichiarata inammissibile ed infondata.
In primo luogo, la Regione deduce l'insussistenza della pretesa
violazione dello statuto speciale, sulla base della «pacifica
interpretazione dell'art. 4, n. 1-bis dello statuto» che assegna alla
Regione la competenza legislativa in materia di «ordinamento degli
enti locali», sulla base dell'art. 7 delle norme di attuazione del
medesimo statuto in materia di ordinamento degli enti locali (di cui
al d.lgs. n. 9 del 1997), il quale dispone che la Regione «disciplina
il procedimento di elezione negli enti locali, esercitandone tutte le
funzioni», nonchè sulla base del consolidato orientamento della
giurisprudenza costituzionale secondo il quale le elezioni degli enti
locali rientrano nella materia «ordinamento degli enti locali».
Anche la dedotta violazione dell'art. 48 della Costituzione
sarebbe infondata, sotto tutti i profili invocati. La disposizione
censurata, infatti, non recherebbe alcun vulnus al principio di
eguaglianza del voto, dal momento che il voto reso dagli iscritti
nell'anagrafe degli elettori residenti all'estero sarebbe in tutto e
per tutto identico agli altri, sia nel momento della sua espressione
che in quello della determinazione dei risultati elettorali,
attenendo la norma impugnata al solo momento - precedente - in cui
viene determinato il quorum di partecipazione alle elezioni; nè
sarebbe limitata l'effettività del diritto di voto «- in positivo ed
in negativo, mediante l'astensione dei cittadini residenti
all'estero», essendo il voto dovere civico e l'astensionismo non un
«modo di espressione della volontà politica, ma solo una violazione
di un dovere costituzionale, tanto più grave quando si tratta di
eleggere gli organi fondamentali di un comune».
Solo ad abundantiam la resistente sostiene che la norma
censurata, riducendo il quorum di partecipazione alle elezioni in
relazione alla consistenza di quella fascia di elettori per la quale
la probabilità di una effettiva partecipazione è più bassa, si
muoverebbe nello spazio ad essa consentito al fine di salvaguardare
la validità delle elezioni e la possibilità del rinnovamento degli
organi politici degli enti locali.
4. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle memorie scritte.

Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata in
via principale dal Presidente del Consiglio dei ministri nei
confronti della Regione Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato
in epigrafe, ha ad oggetto l'art. 1, comma 2, della legge della
medesima Regione 11 dicembre 2003, n. 21 (Norme urgenti in materia di
enti locali, nonchè di uffici di segreteria degli assessori
regionali), impugnato per violazione dell'art. 48 della Costituzione
e delle norme statutarie sulla competenza legislativa in materia
elettorale, in specie dell'art. 5 (recte: art. 4) dello statuto
speciale del Friuli-Venezia Giulia e delle relative disposizioni di
attuazione, in specie dell'art. 7 del d.lgs. 2 gennaio 1997, n. 9
(Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni).
La disposizione censurata stabilisce che, ai fini del
raggiungimento del quorum del cinquanta per cento richiesto per la
validità dell'elezione del Sindaco nei comuni con popolazione fino a
15.000 abitanti qualora sia presentata una sola lista ovvero un solo
gruppo di liste collegate, non sono computati gli elettori «iscritti
nell'anagrafe degli elettori residenti all'estero». Tale norma,
secondo il ricorrente, sarebbe in contrasto sotto vari profili con il
principio di eguaglianza del voto, nonchè con le predette norme
statutarie e relative disposizioni di attuazione, che non
attribuirebbero alla Regione Friuli-Venezia Giulia alcuna competenza
legislativa in materia.
2. - La questione non è fondata.
Il primo profilo da esaminare concerne la competenza della
Regione Friuli-Venezia Giulia a disciplinare le elezioni degli enti
locali. A questo proposito va ricordato che la denunciata legge
regionale n. 21 del 2003 modifica la precedente legge n. 14 del 1995
e che il sistema di elezione del sindaco configurato dalla
disposizione regionale censurata riproduce - eccettuata la norma
impugnata sul computo degli elettori residenti all'estero - quello
previsto dall'art. 71, comma 10, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), il
quale per i comuni fino a 15.000 abitanti nei quali sia presente una
sola lista o un solo gruppo di liste collegate prevede appunto un
quorum strutturale, oltre che funzionale.
La competenza legislativa della Regione Friuli-Venezia Giulia in
materia si fonda sull'art. 4, n. 1-bis, dello statuto speciale, così
come modificato dall'art. 5 della legge costituzionale 23 settembre
1993, n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli statuti speciali per la
Valle d'Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia Giulia e per il
Trentino-Alto Adige), che attribuisce alla potestà legislativa
esclusiva della Regione «l'ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni». L'art. 7 del d.lgs. n. 9 del 1997,
specifica l'ambito di questa disposizione, espressamente stabilendo
che «la Regione disciplina il procedimento di elezione negli enti
locali, esercitandone tutte le funzioni, compresa la fissazione e
l'indizione dei comizi elettorali».
A tutto questo va aggiunto che la giurisprudenza di questa Corte
ha ripetutamente affermato, anche in riferimento alle citate
prescrizioni legislative, che la legislazione elettorale non è di
per sè estranea alla materia dell'ordinamento degli enti locali,
poichè la configurazione degli organi di governo, i loro rapporti,
le loro modalità di formazione e quindi anche le modalità di
elezione degli organi rappresentativi costituiscono aspetti di questa
materia riservata alle Regioni a statuto differenziato (cfr. ex
plurimis sentenze n. 84 del 1997, n. 48 del 2003). Sotto questo
profilo quindi, nel caso in esame, non può essere contestata la
competenza della Regione Friuli-Venezia Giulia a disciplinare il
computo degli elettori ai fini del quorum partecipativo alle elezioni
per il rinnovo degli organi comunali.
3. - La seconda censura è prospettata dal ricorrente in
riferimento all'art. 48 della Costituzione, sia sotto il profilo
della mancata «salvaguardia del corpo elettorale», sia sotto il
profilo della limitazione dell'effettività del diritto di voto
mediante l'astensione.
Questa censura non è condivisibile. Secondo la giurisprudenza di
questa Corte, il principio di eguaglianza del voto, sancito
dall'art. 48, secondo comma, della Costituzione, non è finalizzato
ad una generica salvaguardia del corpo elettorale, ma è diretto «ad
assicurare la parità di condizione dei cittadini nel momento in cui
il voto viene espresso», senza riguardare fasi anteriori o successive
a tale momento (ordinanze n. 260 del 2002 e n. 160 del 1996, sentenza
n. 107 del 1996). La determinazione del quorum partecipativo prevista
dalla norma censurata non incide, concernendo una condizione di
validità del voto, sull'espressione dello stesso, ma attiene ad un
momento precedente e non rientra quindi nella previsione
dell'art. 48, secondo comma.
Nè tanto meno risulta violata la medesima norma costituzionale
sotto il profilo che, secondo il ricorrente, verrebbe limitata
l'effettività del diritto di voto, neutralizzando il significato
dell'astensione degli elettori residenti all'estero. In proposito - a
prescindere dal rilievo che l'astensione nel voto è diversa dalla
mancata partecipazione al voto - è sufficiente osservare che, in
presenza della prescrizione dello stesso art. 48, secondo cui
l'esercizio del diritto di voto «è dovere civico», il non
partecipare alla votazione costituisce una forma di esercizio del
diritto di voto significante solo sul piano socio-politico.
Un terzo profilo di violazione del principio di eguaglianza del
voto sarebbe infine costituito, secondo il ricorrente, dal fatto che
gli elettori residenti all'estero, qualora si recassero a votare,
verrebbero «estromessi dal computo degli elettori iscritti nelle
liste elettorali del comune, ma verrebbero comunque computati nel
numero dei votanti, con innalzamento di questo secondo quorum». Si
tratta di una censura destituita di fondamento, in quanto non è
ravvisabile alcun vizio di legittimità, dal momento che è logico
che i cittadini iscritti nell'anagrafe dei residenti all'estero,
qualora esprimano il voto, vengano computati tra i votanti.
In realtà, l'introduzione di un regime speciale per gli elettori
residenti all'estero, ai fini del calcolo del quorum di
partecipazione alle elezioni in oggetto, lungi dal costituire una
lesione del principio di eguaglianza del voto, persegue una logica di
favore verso il puntuale rinnovo elettorale degli organi degli enti
locali. Ed infatti questo regime trova la sua giustificazione
nell'alto tasso di emigrazione che caratterizza alcune aree della
Regione Friuli-Venezia Giulia, il quale potrebbe determinare il
mancato raggiungimento del quorum richiesto, con conseguente
annullamento delle elezioni e successivo commissariamento del comune
in attesa dell'indizione di nuove elezioni che peraltro, ai sensi
dell'art. 7 della legge regionale 21 aprile 1999, n. 10 (Norme in
materia di elezioni comunali e provinciali, nonchè modifiche alla
legge regionale 9 marzo 1995, n. 14), si possono svolgere soltanto in
un turno unico annuale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
11 dicembre 2003, n. 21 (Norme urgenti in materia di enti locali,
nonchè di uffici di segreteria degli assessori regionali) sollevata,
in riferimento all'art. 48 della Costituzione, all'art. 4 dello
statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia ed all'art. 7
del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione
dello Statuto speciale per la Regione Friuli-Venezia Giulia in
materia di ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni) dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 maggio 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 maggio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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