Serie Generale n. 227 del 29-9-2006
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA'  PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
AUTORITA' PER LE GARANZIE NELLE COMUNICAZIONI
DELIBERAZIONE 7 settembre 2006
Misure urgenti in materia di fissazione dei prezzi del servizio di originazione da rete mobile di chiamate verso numerazioni non geografiche relative al servizio informazione abbonati. (Deliberazione n. 504/06/CONS). (GU Serie Generale n.227 del 29-09-2006)

L'AUTORITÀ PER LE GARANZIE
NELLE COMUNICAZIONI
Nella sua riunione di consiglio del 7 settembre 2006;
Vista la legge 31 luglio 1997, n. 249, recante «Istituzione
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui
sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo»;
Visto il decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, recante
«Codice delle comunicazioni elettroniche», pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 15 settembre 2003;
Vista la raccomandazione della Commissione europea n. 2003/311/CE
sui mercati rilevanti dei prodotti e dei servizi nell'ambito del
nuovo quadro regolamentare delle comunicazioni elettroniche,
relativamente all'applicazione di misure ex ante secondo quanto
disposto dalla direttiva 2002/21/CE dell'11 febbraio 2003, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee L 114 dell'8 maggio
2003;
Vista la delibera n. 118/04/CONS del 5 maggio 2004, recante
«Disciplina dei procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro
regolamentare delle comunicazioni elettroniche», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 116 del 19 maggio
2004 e le conseguenti disposizioni organizzative di cui alle
determinazioni n. 1/04, 2/04, 1/05 e 2/05;
Vista la delibera n. 373/05/CONS del 16 settembre 2005, che
modifica la delibera n. 118/04/CONS recante «Disciplina dei
procedimenti istruttori di cui al nuovo quadro regolamentare delle
comunicazioni elettroniche», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana del 3 ottobre 2005, n. 230;
Vista la delibera n. 46/06/CONS recante «Mercato dell'accesso e
della raccolta delle chiamate nelle reti telefoniche pubbliche mobili
(mercato n. 15 della raccomandazione della Commissione europea n.
2003/311/CE): identificazione ed analisi del mercato, valutazione di
sussistenza di imprese con significativo potere di mercato ed
individuazione degli obblighi regolamentari», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 24 febbraio 2006, n.
46;
Vista la delibera n. 3/06/CONS, recante «Mercato della terminazione
di chiamate vocali su singole reti mobili (mercato n. 16 fra quelli
identificati dalla raccomandazione della Commissione europea n.
2003/311/CE): Identificazione ed analisi del mercato, valutazione di
sussistenza di imprese con significativo potere di mercato ed
individuazione degli obblighi regolamentari», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana dell'8 febbraio 2006, n.
32;
Vista la delibera n. 162/06/CONS, recante «Avvio del procedimento
istruttorio di analisi del mercato dell'originazione da rete mobile
di chiamate verso numerazioni non geografiche ai sensi dell'art. 19
del codice delle comunicazioni elettroniche», pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del-l'8 aprile 2006, n.
83;
Vista la comunicazione recante «Avvio di un procedimento per
l'adozione di un provvedimento temporaneo cautelare, ai sensi
dell'art. 12, comma 6, del codice delle comunicazioni elettroniche,
in materia di riduzione dei prezzi del servizio di originazione da
rete mobile di chiamate verso numerazioni non geografiche relative al
servizio informazione abbonati», notificata agli operatori di rete
mobile e comunicata ai fornitori del servizio informazione abbonati
in data 13 luglio 2006;
Visto il parere dell'Autorità garante della concorrenza e del
mercato (AGCM), pervenuto in data 30 agosto 2006, relativo allo
schema di provvedimento concernente «Misure urgenti in materia di
fissazione dei prezzi del servizio di originazione da rete mobile di
chiamate verso numerazioni non geografiche relative al servizio
informazione abbonati», adottato dall'Autorità in data 2 agosto 2006
e trasmesso all'AGCM in data 4 agosto 2006;
Considerato che l'AGCM, in primo luogo, condivide le valutazioni
dell'Autorità circa la specificità - rispetto al più generale
mercato dei servizi di accesso e raccolta da rete mobile (c.d.
mercato 15) - delle condizioni di mercato e concorrenziali che
caratterizzano la domanda e l'offerta di servizi di originazione da
rete mobile delle chiamate dirette verso numerazioni non geografiche
(NNG), ossia dei servizi che costituiscono l'oggetto dell'analisi di
mercato avviata con delibera 162/06/CONS (c.d. mercato 15-bis);
Considerato che l'AGCM sottolinea la criticità dei rapporti tra i
soggetti che offrono e quelli che richiedono servizi di originazione
delle chiamate verso numerazioni non geografiche (NNG), in particolar
modo nel caso in cui i gestori mobili operino direttamente anche nel
mercato dei servizi di informazione abbonati od altri servizi
informativi, e segnala come tale situazione di integrazione verticale
nel mercato a valle dei servizi informativi potrebbe indurre gli
operatori mobili a discriminare tra le proprie divisioni commerciali
ed i soggetti terzi che offrono servizi al dettaglio;
Considerato che, quindi, l'AGCM, tenuto conto dei risultati
dell'analisi preliminare sulle caratteristiche del mercato, ritiene
corretta l'individuazione degli operatori mobili nazionali quali
detentori di una posizione di significativo potere di mercato
nell'offerta di servizi all'ingrosso di originazione delle chiamate
da rete mobile verso NNG;
Ritenuto che la scelta da parte dell'Autorità di circoscrivere
l'intervento ai soli servizi informazione abbonati - forniti su
numerazioni 12XY e 892UUU - deriva dall'osservazione che, in virtù
del loro carattere sociale, tali servizi sono di particolare rilievo
per i consumatori e costituiscono, al contempo, il segmento di
mercato in cui si riscontrano le maggiori problematiche
concorrenziali legate in particolare al fatto che gli operatori di
rete mobile offrono direttamente tali servizi alla clientela finale,
in concorrenza con i fornitori di servizi, con il conseguente rischio
che vengano messe in atto pratiche discriminatorie;
Considerato che, con specifico riferimento alle chiamate da rete
mobile relative a servizi di informazioni, l'AGCM evidenzia la
sussistenza di una posizione di dominanza individuale di ciascun
gestore mobile nei confronti dei fornitori di servizi a sovrapprezzo
con carattere sociale-informativo, in virtù soprattutto dell'obbligo
per i fornitori di servizi di informazione a sottoscrivere un
contratto di interconnessione con tutti gli operatori mobili, al fine
di rendere i propri servizi fruibili da ogni rete pubblica di
comunicazioni;
Considerato che l'AGCM osserva che le misure regolamentari in
materia di condizioni economiche del servizio di originazione delle
chiamate da rete mobile verso le NNG per i servizi di informazione
abbonati dovranno riguardare necessariamente, in prospettiva, tutte
le chiamate verso le NNG;
Ritenuto che una compiuta analisi di mercato del complesso dei
servizi di originazione da rete mobile, nonchè le eventuali misure
regolamentari, saranno oggetto dell'attività istruttoria avviata con
delibera 162/06/CONS, ossia dell'analisi del mercato c.d. 15-bis, e
che - pertanto - in quella sede si terrà opportunamente conto delle
indicazioni dell'AGCM, anche in relazione alla specifica questione
della regolamentazione delle condizioni economiche del servizio di
originazione da rete mobile per tutte le chiamate destinate a NNG;
Considerato che, con specifico riferimento alla fissazione dei
prezzi massimi di originazione, l'AGCM condivide l'approccio adottato
dall'Autorità secondo il quale tale servizio è tecnicamente
simmetrico ed equivalente alla prestazione di terminazione delle
chiamate su reti mobili che, pertanto, appare sostenibile
l'indicazione del prezzo di terminazione quale valore massimo per la
tariffa di originazione;
Considerato che, riguardo alla possibilità per gli operatori
mobili di incrementare la tariffa di originazione fino al 100% del
costo di terminazione, in ragione dei costi di fatturazione, del
rischio di insolvenza del cliente e del recupero crediti, l'AGCM
richiama le particolari condizioni del mercato italiano dei servizi
mobili, dove prevalgono largamente forme di sottoscrizione con scheda
pre-pagata, per le quali tali voci di costo risultano poco
significative per gli operatori mobili;
Ritenuto che, nell'ambito del procedimento relativo al c.d. mercato
15-bis, e con specifico riferimento alla fissazione del livello delle
tariffe di originazione, l'Autorità terrà nella massima
considerazione questa indicazione dell'AGCM, ed anche la possibilità
di assumere a riferimento quanto stabilito dall'offerta di
interconnessione di Telecom Italia, al fine della definizione
dell'entità dei costi di fatturazione, rischio di insolvenza,
recupero credito;
Considerato quanto segue:
A. Il procedimento.
1. L'Autorità, valutata la possibile sussistenza dei presupposti
di cui all'art. 12, comma 6, del codice delle comunicazioni
elettroniche (di seguito codice) (1), nella riunione del consiglio
del 28 giugno 2006, ha disposto l'avvio di un «Procedimento per
l'adozione di un eventuale provvedimento temporaneo cautelare, ai
fini della riduzione dei prezzi di originazione da rete mobile di
chiamate verso numerazioni non geografiche verso servizi informazione
abbonati».
(1) «In circostanze straordinarie, l'Autorità, ove ritenga
che sussistano motivi di urgenza, in deroga alla procedura
di cui ai commi 3 e 4, al fine di salvaguardare la
concorrenza e tutelare gli interessi degli utenti, può
adottare adeguati provvedimenti temporanei cautelari aventi
effetto immediato, in coerenza con le disposizioni del
codice. L'Autorità comunica immediatamente tali
provvedimenti, esaurientemente motivati, alla Commissione
europea e alle autorità di regolamentazione degli altri
Stati membri. La decisione dell'Autorità di estendere il
periodo di efficacia dei provvedimenti così adottati o di
renderli permanenti è soggetta alla procedura di cui ai
commi 3 e 4».
Facendo seguito a tale decisione, in data 13 luglio 2006, l'avvio
del procedimento è stato notificato agli operatori H3G S.p.a. (di
seguito H3G), Telecom Italia S.p.a. (Telecom Italia), Vodafone
Omnitel NV (Vodafone) e Wind Telecomunicazioni S.p.a. (Wind) e
comunicato ai seguenti fornitori del servizio informazione abbonati:
Bigworld, Conduit Enterprises Ltd, Servizio di Consultazione
telefonica S.r.l., DA Directory Assistance Company S.r.l., ES
Enhanced Service Company S.r.l., Concierge Company S.r.l., 11888n
Servicio consulta Telefonica S.A., Seat Pagine Gialle S.p.a.,
Prontoseat S.r.l., Telegate Italia S.r.l., telegate italia S.r.l.,
Infocall S.p.a., Pagine Italia S.p.a.
L'Autorità, considerato il carattere di urgenza della procedura
cautelare, ha richiesto ai soggetti interessati di far pervenire,
entro cinque giorni dalla notifica dell'avviso di avvio del
procedimento, le loro memorie, con particolare riguardo alla
possibile adozione delle misure di cui all'art. 12, comma 6, del
codice delle comunicazioni elettroniche.
Sono pervenute e sono state acquisite agli atti le memorie inviate
dagli operatori Vodafone NV, Wind Telecomunicazioni S.p.a., H3G
S.p.a., Telecom Italia S.p.a., nonchè dai seguenti fornitori del
servizio informazione abbonati: Seat Pagine Gialle S.p.a., Pagine
Italia S.p.a., 1288 Servizio di Consultazione telefonica s.r.l.,
11888 Servicio Consulta Telefonica S.A., il Numero Italia s.r.l.; DA
Directory Assistance Company s.r.l., ES Enhanced Service Company
s.r.l., Concierge Company s.r.l.
Lo schema di provvedimento, come approvato dal consiglio
dell'Autorità in data 2 agosto 2006, è stato trasmesso in data
4 agosto 2006 all'Autorità garante della concorrenza e del mercato
(di seguito AGCM) per l'acquisizione di un parere, in considerazione
del fatto che la materia interessata presentava rilevanti profili di
tutela della concorrenza. Il parere sullo schema di provvedimento
reso dall'AGCM è pervenuto all'Autorità in data 30 agosto 2006.
B. Il quadro regolamentare di riferimento.
2. Fino ad oggi le condizioni economiche-tecniche di fornitura del
servizio all'ingrosso di originazione da rete mobile di chiamate
verso numerazioni non geografiche (NNG), incluse le numerazioni verso
il servizio informazione abbonati (SIA), non sono state soggette ad
alcun intervento regolamentare e sono state, invece, lasciate alla
libera negoziazione tra le parti. Pertanto, la tipologia di accordi
conclusi varia a seconda degli operatori e dei fornitori di SIA
coinvolti.
3. L'Autorità, in data 8 aprile 2006, con la delibera n.
162/06/CONS, ha avviato un apposito procedimento istruttorio per
l'analisi del mercato dell'originazione da rete mobile di chiamate
verso NNG (c.d. mercato 15-bis), che costituisce un ulteriore mercato
sottoposto ad analisi rispetto a quelli indicati dalla
raccomandazione della Commissione europea come suscettibili di
regolamentazione ex ante. L'Autorità, infatti, nell'ambito della
delibera n. 46/06/CONS (relativa all'analisi del mercato dei servizi
di accesso e raccolta delle chiamate nelle reti telefoniche mobili,
mercato 15), aveva stabilito che il servizio di originazione da rete
mobile di chiamate verso NNG rappresenta uno specifico mercato,
distinto dal mercato di accesso e raccolta delle chiamate nelle reti
telefoniche mobili, in quanto caratterizzato da condizioni di domanda
e offerta e da dinamiche concorrenziali differenti. A tale riguardo
è opportuno ricordare che la Commissione europea, nella lettera di
commenti al provvedimento, inviata in data 9 novembre 2005, aveva
invitato l'Autorità ad avviare quanto prima l'analisi del mercato
dell'originazione da rete mobile di chiamate verso NNG, il che è -
appunto - quanto è stato fatto con la delibera 162/06/CONS.
4. L'analisi relativa al cosiddetto mercato 15-bis è, al momento,
in corso di svolgimento ed ha intanto evidenziato l'esistenza di
segmenti di mercato diversi che, come nel caso dei servizi oggetto
del presente provvedimento, dimostrano caratteristiche strutturali
peculiari, in primis dal punto di vista delle dinamiche
concorrenziali. Per tale ragione, il procedimento istruttorio
necessiterà di un'inevitabile estensione dei termini, stabiliti a
suo tempo dalla delibera n. 162/06/CONS, di 150 giorni, al fine di
consentire un esame esaustivo dei molteplici complessi aspetti emersi
nel corso del suo iniziale svolgimento. Nel frattempo, l'Autorità
sta provvedendo ad analizzare i dati ricevuti dagli operatori di rete
mobile, a seguito dell'invio di appositi questionari volti ad
acquisire informazioni relative ai volumi di traffico sviluppati ed
ai ricavi conseguiti per il servizio di originazione verso le tre
seguenti tipologie di NNG: servizi con addebito al chiamante (tra i
quali rientrano le numerazioni per il SIA), servizi con addebito
ripartito e servizi con addebito al chiamato.
5. L'Autorità nel Piano di numerazione nazionale, aveva già
previsto, inter alia, l'introduzione, tra le NNG con addebito al
chiamante, di una categoria apposita di numerazioni per l'offerta dei
servizi a sovrapprezzo di carattere sociale-informativo. Nell'ambito
di tale macro-categoria rientrano le numerazioni «12XY», specifiche
per il SIA, ed i servizi a tariffazione specifica, quali le
numerazioni «892UUU», che consentono la fornitura di servizi a
carattere sociale ed informativo, incluso il SIA, con modalità più
flessibili ed innovative rispetto a quelle del servizio su
numerazioni «12XY» (per esempio consentono di rispondere ad esigenze
di ricerca più articolate e sofisticate).
6. A questo riguardo, si rammenta che già il vecchio quadro
regolamentare, recepito nell'ordinamento nazionale dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 318/1997, aveva sancito, a partire dal
1° gennaio 1998, l'abolizione di ogni diritto di esclusiva relativo
alla predisposizione e prestazione di servizi concernenti gli elenchi
telefonici ed i servizi di ricerca, inclusi, dunque, i diritti di
esclusiva relativi alla fornitura del servizio informazione abbonati,
in quanto tali attività erano considerate essenziali per l'uso dei
servizi di telecomunicazione in un contesto di mercato liberalizzato.
Al contempo, le medesime disposizioni, all'art. 3, comma 1,
lettera c) del decreto del Presidente della Repubblica n. 318/1997,
considerato il particolare valore sociale dei servizi in oggetto,
avevano previsto che il SIA rientrasse nell'ambito del servizio
universale. In tale contesto, Telecom Italia ottemperava all'obbligo
di fornitura del servizio informazione abbonati attraverso l'utilizzo
di una numerazione breve a due cifre ("12").
7. L'Autorità, al fine di garantire una piena concorrenza nel
mercato dei servizi di predisposizione degli elenchi telefonici e dei
servizi di informazione abbonati, con la delibera n. 36/02/CONS ha
disposto le modalità per la costituzione dell'elenco generale e
della relativa base di dati unica degli abbonati ai servizi di tutti
gli operatori di telefonia fissa e mobile attivi sul territorio
nazionale. Il Piano di numerazione nazionale ha, inoltre,
espressamente previsto che i servizi a sovrapprezzo debbano essere
accessibili da tutte le reti pubbliche, fisse e mobili.
8. Successivamente, l'Autorità, con la delibera n. 1/04/CIR, aveva
proposto quale data di avvio del servizio informazioni abbonati sulle
nuove numerazioni «12XY» quella del 1° gennaio 2005, prevedendo la
contestuale cessazione dell'offerta del servizio offerto da Telecom
Italia sulla numerazione 12. In seguito l'Autorità, con la delibera
15/04/CIR, ha posticipato la data di avvio dei servizi sulle nuove
numerazioni 12XY al 1° luglio 2005. Tale data è stata ulteriormente
prorogata al 18 agosto 2005, con comunicazione dell'Autorità del
9 marzo 2005, e al 1° ottobre 2005, con la delibera n. 12/05/CIR. La
delibera n. 15/04/CIR ha, inoltre, subordinato l'attribuzione dei
diritti d'uso delle numerazioni «12XY» alla «raggiungibilità del
servizio dagli utenti di tutte le reti di comunicazione elettronica,
ivi incluse le reti di comunicazione mobili e personali» ed ha
imposto all'impresa assegnataria di una numerazione «12XY» di avviare
il servizio entro 90 giorni dalla data di attribuzione dei diritti
d'uso delle numerazioni, pena la revoca della numerazione.
9. Per quanto riguarda l'accessibilità dei SIA da rete fissa,
l'Autorità, confermando la natura di utilità sociale del servizio,
con la delibera 15/04/CIR ha anche stabilito un tetto massimo per il
prezzo al dettaglio delle telefonate da rete fissa verso SIA, prezzo
successivamente ridotto con la delibera n. 8/06/CIR, da 1,50 euro al
minuto a 1,20 euro al minuto (esclusa l'Iva).
C. La posizione espressa dai soggetti intervenuti nell'ambito del
procedimento.
10. Come sopra esposto, le società Telecom Italia, Vodafone, Wind
e H3G hanno espresso le proprie argomentazioni attraverso memorie
scritte. Alcune di esse hanno fatto richiesta di accesso agli atti
che è stata accolta dall'Autorità, limitatamente alla relazione
presentata dalla struttura al Consiglio. Nonostante quest'ultimo atto
sarebbe da considerarsi sottratto all'accesso, infatti, nel peculiare
caso di specie l'Autorità, in ossequio ai principi di trasparenza e
partecipazione procedimentale, ha reputato opportuno consentire
l'accesso a tale documento, con l'eccezione di alcuni brevi passaggi
non strettamente pertinenti all'oggetto del procedimento. L'Autorità
è giunta, invece, ad una conclusione diversa per ciò che riguarda
le richieste di accesso alle memorie presentate dagli altri soggetti
interessati. Infatti, l'Autorità ha ritenuto che la precisa
tempistica che scandisce i passaggi procedimentali, dettata dalle
disposizioni interne vigenti in materia di accesso, sia assolutamente
incompatibile con i tempi serrati del presente procedimento, volto
all'adozione di un provvedimento urgente. Alla luce di tali
considerazioni, l'Autorità non ha consentito l'accesso alle memorie
presentate dagli altri soggetti interessati.
11. Hanno altresì espresso le proprie argomentazioni attraverso
memorie scritte le seguenti società fornitrici del servizio
informazione abbonati: Seat Pagine Gialle S.p.a., Pagine Italia
S.p.a., 1288 Servizio di Consultazione telefonica s.r.l., 11888
Servicio Consulta Telefonica S.A., il Numero Italia s.r.l., DA
Directory Assistance Company s.r.l., ES Enhanced Service Company
s.r.l., Concierge Company s.r.l.
12. Le argomentazioni delle predette società riguardano, in
sintesi, i seguenti aspetti:
a) la sussistenza dei presupposti per l'adozione di un
provvedimento cautelare;
b) l'ambito del potere di adozione di un provvedimento cautelare;
c) le caratteristiche del mercato oggetto del provvedimento;
d) le modalità di determinazione del prezzo del servizio di
originazione da rete mobile di chiamate verso NNG per SIA;
e) il calendario di attuazione e la definizione del periodo di
vigenza del provvedimento temporaneo cautelare.
a) La sussistenza dei presupposti per l'adozione di un
provvedimento cautelare.
13. Gli operatori di rete mobile (Tim, Wind, Vodafone) hanno
espresso forti perplessità in merito alla sussistenza dei
presupposti per l'adozione di un provvedimento cautelare, a causa
dell'assenza sia di circostanze straordinarie, sia dei requisiti di
urgenza. Un operatore (Tim), infatti, osserva che, se per circostanza
straordinaria si intende un evento che si inserisce ex abrupto
nell'ordine esistente delle cose, non può qualificarsi come tale il
fatto che i prezzi del servizio di originazione verso NNG per servizi
informazione abbonati siano più elevati di quelli praticati dagli
operatori esteri; inoltre, il periodo di tre mesi, necessario per il
completamento del procedimento avviato con la delibera n.
162/06/CONS, non può essere considerato un periodo tanto lungo da
giustificare l'urgenza dello stesso, anzi rappresenterebbe un termine
breve, sia in relazione all'andamento del mercato, sia in relazione
alle esigenze della clientela. Un operatore (Wind) esprime
perplessità circa la sussistenza dei presupposti di urgenza e
straordinarietà richiesti dall'art. 12, comma 6, del codice anche in
virtù del fatto che il provvedimento dovrebbe anticipare quanto
verrà deciso nell'ambito del procedimento avviato con la delibera n.
162/06/CONS. Un altro operatore (Vodafone) osserva che il presupposto
del provvedimento cautelare, cioè la presenza di circostanze
straordinarie, non solo non sussiste, ma che l'Autorità si dimentica
persino di enunciare la presenza di tali circostanze tra i
presupposti legittimanti l'avvio della procedura e non motiva le
ragioni di urgenza in virtù delle quali ritiene di poter adottare il
provvedimento stesso. L'unica motivazione addotta dall'Autorità
sarebbe che lo scopo del provvedimento è l'anticipazione degli
effetti del procedimento avviato con la delibera n. 162/06/CONS, il
cui completamento richiederebbe ancora tre mesi. In termini
processuali, pertanto, la fattispecie risulta caratterizzata da un
evidente vizio di sviamento di potere: si pretende di raggiungere lo
scopo della regolamentazione ex ante del mercato, ma lo si fa
attraverso l'adozione di una misura urgente, senza che ne ricorrano i
presupposti.
14. A differenza di quanto sostenuto dagli operatori mobili, le
imprese che forniscono servizi informazione abbonati riscontrano
concordemente nella fattispecie la sussistenza di circostanze
straordinarie per l'adozione di un provvedimento cautelare, al fine
di contrastare la situazione di grave distorsione concorrenziale che
caratterizza il mercato. A loro parere, il carattere di urgenza
risulta evidente laddove si consideri che il mercato dei servizi
informazione abbonati tende a stabilizzarsi nell'arco di un breve
periodo dall'avvio della sua liberalizzazione, cioè non appena gli
utenti finali memorizzano le numerazioni. Ora, i fornitori di SIA
segnalano che il comportamento tenuto sinora dagli operatori mobili
ha, di fatto, impedito lo sviluppo di un'effettiva concorrenza.
Infatti, dal momento che, a seguito dell'introduzione delle
numerazioni 12XY, i fornitori di SIA negoziano le tariffe di
interconnessione con gli operatori di rete mobile, l'assenza di
regolamentazione ha consentito a questi ultimi di applicare
condizioni economiche particolarmente gravose e discriminatorie. I
fornitori di SIA ritengono, pertanto, necessario adottare un
provvedimento d'urgenza, volto ad una riduzione immediata dei costi
di originazione delle chiamate, al fine di tutelare la concorrenza
nel mercato dei servizi di informazione abbonati, eliminando i gravi
abusi posti in essere da parte degli operatori mobili. Tale
riduzione, a loro parere, dovrebbe tradursi in un evidente vantaggio
anche per i consumatori finali.
b) L'ambito del provvedimento cautelare.
15. Un operatore (Wind) osserva che, mentre la finalità della
procedura d'urgenza sarebbe quella di salvaguardare la concorrenza e
tutelare gli interessi degli utenti, l'adozione del provvedimento in
oggetto finirebbe per imporre nuovi obblighi in capo agli operatori
mobili in via sommaria, in assenza di adeguato procedimento
istruttorio e senza la preventiva valutazione di compatibilità con
il diritto comunitario da parte della Commissione europea. Inoltre,
lo stesso operatore fa presente che in ambito europeo la procedura
d'urgenza è stata utilizzata unicamente allo scopo di estendere
temporalmente obblighi regolamentari già esistenti, ma mai al fine
di creare nuovi obblighi in capo agli operatori. Un altro operatore
(Vodafone) dichiara di ritenere inaccettabile un intervento volto ad
introdurre una misura regolamentare, senza che si sia svolta una
specifica analisi di mercato. Inoltre, lo stesso operatore (Vodafone)
ed un altro (Telecom Italia) osservano che, anche in caso di
provvedimento cautelare, vi dovrebbe essere una proposta di
provvedimento da sottoporre a consultazione. Tuttavia, la nota
predisposta dall'Autorità non è uno schema di provvedimento e non
reca il contenuto della proposta, per cui gli operatori sono stati
costretti a presentare le proprie osservazioni senza sapere quali
misure l'Autorità intenda adottare. Infine, lo stesso operatore
(Vodafone) fa presente che l'istanza di accesso agli atti è stata
accolta solo nel pomeriggio dell'ultimo giorno disponibile per
l'invio della memoria e che, pertanto, non sia stato garantito il
principio di trasparenza e partecipazione procedimentale. Infine, un
altro operatore (Telecom Italia) osserva che il procedimento in corso
appare carente di ogni atto/presupposto giuridico anche rispetto ai
precedenti; infatti, l'unico precedente relativo a procedimenti
cautelari, nell'ambito delle analisi dei mercati, è rappresentato
dalla delibera n. 286/05/CONS, recante «Misure urgenti in materia di
fissazione dei prezzi massimi di terminazione delle chiamate vocali
su singole reti mobili». Tuttavia, in quel caso, l'adozione della
misura cautelare era giustificata dal fatto che i rimedi proposti
nell'ambito della delibera n. 465/04/CONS non sarebbero potuti essere
deliberati prima della fine del 2005, cioè sei mesi dopo l'adozione
del provvedimento, nonchè dalla mancata attuazione della delibera n.
47/03/CONS, che aveva previsto una riduzione tariffaria del 10% annuo
per gli anni 2004 e 2005. A parere di diversi operatori (Telecom
Italia, Wind e Vodafone), comunque, l'oggetto del provvedimento
dovrebbe essere limitato alle numerazioni 12XY, mentre le numerazioni
892UUU andrebbero escluse dall'ambito del provvedimento.
16. A parere dei fornitori di SIA, invece, ben possono reputarsi
esistenti i presupposti per l'imposizione agli operatori mobili di
obblighi ex ante al fine di «promuovere l'efficienza economica ed una
concorrenza sostenibile e recare massimo vantaggio agli utenti
finali», come disposto dall'art. 42 del codice delle comunicazioni
elettroniche. A loro parere, in linea con quanto previsto dalla
direttiva Accesso e dall'art. 46 e seguenti del codice delle
comunicazioni elettroniche, al fine di garantire adeguate condizioni
di concorrenza e di apertura del mercato dei servizi di informazione
abbonati dovrebbero essere introdotti obblighi in materia di
trasparenza, non discriminazione, accesso ed orientamento al costo e
dovrebbe essere, al contempo, fatto divieto di determinare il costo
del servizio in percentuale del prezzo praticato all'utente finale.
c) Le caratteristiche del mercato oggetto del provvedimento.
17. A parere di alcuni operatori (Telecom Italia e Vodafone) le
distorsioni concorrenziali che vengono affermate non sono supportate
da alcuna analisi specifica, ma sono delle mere indicazioni di
principio. Il controllo esclusivo della propria base abbonati può
ritenersi distorsivo solo qualora non consenta una reale concorrenza
sul mercato al dettaglio dei SIA. Tuttavia, quest'ultimo mercato non
è stato nè definito nè analizzato dall'Autorità. Inoltre, la
possibilità che l'operatore mobile ponga in essere comportamenti
anti-competitivi non può rappresentare, di per sè, un motivo per
avviare un procedimento d'urgenza, se non supportato da dati
effettivi. Un operatore inoltre non condivide la valutazione
dell'Autorità - asserita genericamente - secondo la quale ciascun
operatore di rete mobile esercita un controllo esclusivo sull'accesso
ai propri abbonati da parte dei fornitori di SIA, in quanto i clienti
di tali operatori hanno comunque a disposizione più opzioni (rete
fissa, internet) per accedere a tali servizi. A tal riguardo, un
altro operatore (Wind) fa presente che i servizi informazione
abbonati vengono utilizzati per il 75-80 per cento tramite accesso da
rete fissa e per il 20-25 per cento tramite accesso da rete mobile.
18. I fornitori del servizio di informazione abbonati, per
converso, nell'evidenziare le caratteristiche del mercato oggetto del
provvedimento, si sono soffermati sui seguenti aspetti:
i titolari delle NNG non sono liberi di fissare autonomamente i
prezzi da applicare agli utenti finali, in quanto tali prezzi devono
essere in grado di coprire, oltre ai costi del titolare della
numerazione, l'elevata tariffa imposta dagli operatori mobili per la
prestazione del servizio di originazione;
dal momento che i fornitori di SIA possono ricevere chiamate
dagli utenti di rete mobile solo se hanno concluso un accordo di
interconnessione con gli operatori mobili, a parere dei fornitori
ciascun operatore di rete mobile ha il controllo esclusivo
dell'accesso ai propri utenti. Infatti, quando gli operatori di rete
mobile offrono il servizio di accesso ai propri abbonati non
subiscono alcuna concorrenza da altri operatori: ne discende che
ciascuna rete mobile si configura come un mercato distinto nel quale
l'operatore mobile detiene una posizione di dominanza in relazione
alla propria clientela;
gli operatori di rete mobile, grazie ai servizi informazione
abbonati offerti da altri fornitori, conseguono ingenti ricavi, che
sono senz'altro superiori ai costi sostenuti per i servizi di
originazione offerti. Inoltre, gran parte degli operatori mobili è
attivo anche come fornitore di SIA e, pertanto, è in concorrenza con
i fornitori del servizio di informazione abbonati. Di conseguenza,
gli operatori di rete mobile verticalmente integrati tendono a
praticare alle proprie divisioni commerciali condizioni diverse e
più favorevoli di quelle praticate ai concorrenti, rendendo
impossibile a questi ultimi di operare in condizioni concorrenziali.
Le tariffe più convenienti per le chiamate alle numerazioni per SIA
risultano essere difatti quelle praticate dagli operatori mobili
fornitori di SIA direttamente ai propri abbonati. Da tale situazione,
discende il rischio di un concreto contrasto di interessi ed è
ravvisabile un fenomeno di price squeeze, vale a dire si evidenzia
una fattispecie chiaramente anticoncorrenziale.
d) Il valore del prezzo massimo di originazione.
19. In merito alle modalità di determinazione del prezzo del
servizio di originazione da rete mobile di chiamate verso NNG per
SIA, alcuni operatori (Vodafone, H3G e Wind) fanno presente che il
prezzo di accesso per le numerazioni oggetto del procedimento viene
stabilito consensualmente con i fornitori del servizio informazione
abbonati e che la quota da loro trattenuta (retention) remunera non
solo il servizio di accesso, ma anche oneri derivanti dalla gestione
clienti, quali gestione reclami, insolvenza e recupero crediti. Un
operatore (H3G) ritiene che la valorizzazione dell'accesso debba
essere differenziata in base alla modalità di fruizione del servizio
da parte degli utenti e che esista la possibilità di prevedere uno
scatto alla risposta e di articolare le tariffe in peak and off-peak.
H3G ritiene anche che, al fine di ottenere un effetto positivo sui
clienti finali, sarebbe necessario valorizzare anche la quota di
competenza dell'operatore che fornisce il servizio.
Vodafone osserva che, nonostante i prezzi retail per accesso a NNG
non siano soggetti a regolamentazione, essi vengono concordati tra
gli operatori mobili e gli operatori assegnatari della numerazione.
Ciò è confermato dall'adozione di un modello cosiddetto di revenue
sharing, giustificato dall'esigenza di remunerare l'utilizzo delle
risorse di rete sottostanti e di coprire i costi relativi alla
configurazione delle numerazioni e dei prezzi, alla fatturazione per
le schede post-pagate e alla gestione dei servizi di pagamento per le
pre-pagate, del rischio di insolvenza e della gestione delle frodi.
Gli operatori mobili infatti devono investire ingenti risorse per la
copertura della rete, l'innovazione, il miglioramento della qualità
e dell'assistenza per mantenere ed ampliare la propria base clienti,
che costituisce il mercato di riferimento dei fornitori dei servizi
informazione abbonati. A parere di Vodafone, nel momento in cui si
definisce un prezzo di originazione, deve essere valorizzato anche
tale mercato potenziale, altrimenti si realizzerebbe un indebito
trasferimento di risorse a favore dei fornitori di servizi. Pertanto,
qualora si volesse imporre un tetto massimo alla percentuale di
retention, questo dovrebbe essere tale da garantire la copertura di
tutti i costi indicati.
20. Sempre in merito alla modalità di determinazione del prezzo
praticato dagli operatori di rete mobile, i fornitori di SIA rilevano
che la remunerazione pretesa dagli operatori di rete mobile per i
servizi di originazione delle chiamate alle NNG è determinata in
misura percentuale rispetto alle tariffe applicate ai consumatori.
Gli operatori di rete mobile richiedono, difatti, una remunerazione
per i servizi di originazione offerti calcolata in percentuale del
prezzo finale, e tale percentuale in alcuni casi arriva al 50% del
prezzo da fatturare al cliente finale. Di conseguenza, il prezzo del
servizio di originazione risulta del tutto slegato dal costo
sostenuto dagli operatori mobili per i servizi offerti. Con il
meccanismo descritto del revenue sharing, gli operatori di rete
mobile fatturano al cliente finale il servizio a valore aggiunto come
proprio ed impongono ai fornitori di SIA un corrispettivo aggregato,
anzichè condizioni economiche per il servizio di interconnessione
che dovrebbero essere disaggregate, nonchè orientate ai costi, per i
singoli servizi prestati nei rapporti di interconnessione. A parere
dei fornitori di SIA, nel valutare le modalità di determinazione del
prezzo del servizio offerto dagli operatori mobili ai fornitori di
SIA è necessario analizzare le singole componenti in cui il servizio
può essere distinto, che sono:
instradamento e trasporto delle chiamate originate dalla rete
mobile alla Numerazione;
fatturazione al cliente dell'operatore mobile che effettua la
chiamata alla Numerazione;
rischio di insolvenza legato al mancato pagamento da parte del
cliente dell'operatore mobile di chiamate effettuate alla
Numerazione.
21. I fornitori di SIA osservano che, nel caso delle chiamate alle
NNG provenienti dalle reti mobili, i costi legati alle attività di
fatturazione al cliente, nonchè il rischio di insolvenza, sono
praticamente inesistenti. Difatti, in Italia circa il 95% degli
utenti degli operatori mobili sono dotati di schede pre-pagate, per
cui ne discende come l'attività di fatturazione degli operatori
mobili in Italia sia pressochè inesistente (nessuna fattura è
inviata al cliente, nè gestita in archivio ed il costo di
fatturazione è interamente e direttamente sostenuto dal cliente
finale all'atto della ricarica) ed il rischio di insolvenza è
estremamente ridotto. I fornitori di SIA sottolineano, pertanto, che
qualsiasi comparazione dei costi di originazione per le chiamate da
reti mobili alle NNG applicati negli altri paesi dovrà tener conto
dei maggiori costi che gli operatori mobili degli altri paesi europei
realmente sopportano per l'attività di fatturazione e l'assunzione
del rischio di insolvenza.
22. I fornitori di SIA sostengono quindi - che il servizio loro
prestato dagli operatori mobili consiste in sostanza
nell'instradamento e nel trasporto delle chiamate, e che si tratta
esattamente degli stessi servizi che l'operatore mobile fornisce nel
caso di normali chiamate da rete mobile verso clienti residenziali.
Pertanto, a parere dei fornitori di SIA, il prezzo per il servizio di
instradamento e trasporto delle chiamate originate dalla rete mobile
alla NNG - fornito dagli operatori di rete mobile - dovrà essere
stabilito avendo come riferimento massimo i prezzi del servizio di
terminazione delle chiamate vocali sulle reti mobili fissato
dall'Autorità nella delibera n. 3/06/CONS. Il servizio offerto, e di
conseguenza il relativo costo per la terminazione su rete mobile,
risultano sostanzialmente analoghi.
23. Per di più, i fornitori di SIA ritengono che il prezzo del
servizio di originazione delle chiamate verso numeri di informazione
abbonati dovrebbe essere inferiore al prezzo del servizio di
terminazione delle chiamate vocali sulle reti mobili, poichè le
chiamate ai servizi di informazione generano traffico ulteriore per i
gestori mobili, i quali finiscono per avvantaggiarsi anche degli
ingenti investimenti in pubblicità effettuati dai fornitori di SIA.
Per quanto attiene ai costi relativi al servizio di fatturazione al
cliente ed all'assunzione del rischio di insolvenza, questi dovranno
essere fissati avendo come riferimento massimo quanto fissato
dall'Autorità per i medesimi servizi nella delibera n. 19/06/CIR, e
considerando pertanto le condizioni economiche di interconnessione
applicate da Telecom Italia nell'Offerta di Riferimento 2006 per
l'accesso dei propri abbonati alle numerazioni non geografiche di un
altro operatore.
24. I fornitori di SIA si soffermano inoltre sul confronto con il
contesto internazionale, dal quale risulta evidente l'iniquità delle
condizioni economiche applicate dagli operatori mobili italiani ai
fornitori di SIA, senza che questo sia giustificato da peculiarità
del contesto italiano. Negli altri Stati europei la remunerazione
richiesta dagli operatori mobili varia tra un minimo di 3% ad un
massimo di 30% del costo complessivo del servizio prestato ai
fornitori di SIA, a differenza della retention del 50% applicata in
Italia. Inoltre, nella gran parte degli altri Paesi europei, il
prezzo di accesso richiesto dagli operatori mobili è calcolato non
in percentuale sul prezzo finale, ma in misura fissa ed a fronte
della prestazione da parte dell'operatore mobile di servizi
effettivamente forniti. Inoltre, in tali Paesi la diffusione delle
schede pre-pagate è notevolmente inferiore rispetto al contesto
italiano, per cui la componente di costo relativa al servizio di
fatturazione ed alla copertura del rischio di insolvenza è
decisamente superiore. Sarebbe opportuno dunque tenere in debito
conto che qualsiasi comparazione dei costi di originazione per le
chiamate da reti mobili alle NNG praticati negli altri paesi dovrà
considerare maggiori costi che gli operatori mobili degli altri paesi
europei realmente sopportano per l'attività di fatturazione e
l'assunzione del rischio di insolvenza.
e) La definizione del periodo di vigenza del provvedimento
cautelare.
25. Secondo un operatore (Vodafone), l'Autorità, nell'impostazione
del calendario di attuazione del provvedimento finale di riduzione
del prezzo di originazione, dovrà tenere conto dei tempi necessari
all'operatore mobile per il recepimento delle nuove condizioni nei
contratti in essere con gli assegnatari delle numerazioni per servizi
informazione abbonati. A ciò va aggiunta anche la revisione dei
prezzi praticati agli utenti. Pertanto, le tempistiche di adozione
del provvedimento non potranno essere inferiori a 120 giorni
dall'adozione della decisione finale. A parere di un altro operatore
(H3G), una corretta determinazione dei valori del servizio di
originazione da rete mobile di chiamate per il servizio informazione
abbonati richiederebbe comunque un tempo non inferiore a 90 giorni
dalla data di notifica del provvedimento stesso.
D. Le valutazioni dell'Autorità.
I) Le ragioni e la fisionomia essenziale dell'intervento.
La sussistenza delle circostanze straordinarie e delle motivazioni
di urgenza.
26. In via preliminare, l'Autorità rileva la sussistenza di
condizioni di straordinarietà e di urgenza tali da esigere
l'adozione di un provvedimento cautelare.
27. Secondo quanto previsto dal Nuovo Quadro Regolamentare
comunitario, recepito in sede nazionale con il decreto legislativo n.
259 del 1° agosto 2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche),
l'adozione di provvedimenti che riguardino specifici ambiti, quali ad
esempio l'individuazione di un mercato rilevante, l'identificazione
di un'impresa (o piu) avente(i) significativo potere in un mercato
rilevante, o infine l'imposizione, modifica o revoca di obblighi
regolamentari in capo ad imprese detentrici di significativo potere
di mercato, viene effettuata a seguito di una laboriosa e
approfondita procedura, descritta ai commi 3 e 4 dell'art. 12 del
Codice. Tale procedura prevede che la proposta di provvedimento,
oltre che essere sottoposta ad una fase di consultazione nazionale,
venga comunicata alla Commissione europea ed alle Autorità di
regolamentazione degli altri Stati membri. Tuttavia, l'art. 12,
comma 6, prevede altresì che «in circostanze straordinarie,
l'Autorità, ove ritenga che sussistano motivi di urgenza, in deroga
alla procedura di cui ai commi 3 e 4, al fine di salvaguardare la
concorrenza e tutelare gli interessi degli utenti, può adottare
adeguati provvedimenti temporanei cautelari aventi effetto immediato,
in coerenza con le disposizioni del Codice». L'Autorità, qualora
intenda avvalersi di tale potere, deve comunicare «immediatamente
tali provvedimenti, esaurientemente motivati, alla Commissione
europea e alle Autorità di regolamentazione degli altri Stati
membri. La decisione dell'Autorità di estendere il periodo di
efficacia dei provvedimenti così adottati o di renderli permanenti
è soggetta alla procedura di cui ai commi 3 e 4».
28. Orbene, l'Autorità ritiene che nel caso di specie ricorrano le
circostanze straordinarie ed i motivi di urgenza per l'adozione di un
provvedimento temporaneo cautelare nel mercato nazionale
dell'originazione da rete mobile di chiamate verso numerazioni non
geografiche per servizi di informazione abbonati nei confronti dei
seguenti operatori: Telecom Italia, Vodafone, Wind e H3G. Ciò in
ragione delle motivazioni di seguito esposte.
29. Va innanzitutto dato conto della straordinarietà della
situazione in essere. Difatti, si deve sottolineare la particolare
contingenza di un mercato quello della fornitura al cliente finale di
servizi informazione abbonati da non molto tempo aperto alla
concorrenza, e che già attraversa una fase delicatissima, sotto il
profilo della sostenibilità della situazione concorrenziale e di
mercato da parte dei fornitori di SIA, i quali - a fronte degli
investimenti effettuati, anche per promuovere i nuovi servizi presso
la clientela - si trovano ad affrontare contemporaneamente una
domanda che non cresce significativamente e soprattutto una
agguerrita concorrenza di prezzo proprio da parte degli operatori
mobili, cui debbono riconoscere nello stesso tempo tariffe assai
elevate per il servizio di originazione oggetto del presente
provvedimento. È, quest'ultimo, un aspetto degno della massima
attenzione. Infatti, i servizi oggetto del provvedimento sono servizi
all'ingrosso che costituiscono un input essenziale per la fornitura
agli utenti finali del servizio informazione abbonati, servizio che
riveste una particolare rilevanza e si caratterizza per la sua
utilità sociale. Nonostante l'essenzialità di tali servizi il
mercato dell'originazione delle chiamate verso le numerazioni ad essi
assegnate risulta oggettivamente caratterizzato da forti distorsioni
concorrenziali, riconducibili a due aspetti principali. In primo
luogo, ciascun operatore di rete mobile esercita un controllo
pregnante ed immanente, se non proprio esclusivo, sull'accesso ai
propri abbonati da parte dei fornitori di tali servizi. In secondo
luogo, gli operatori di rete mobile sono di frequente attivi anche
sul mercato dei servizi a sovrapprezzo, e, per tale motivo, sono
nelle condizioni di porre in essere comportamenti anticoncorrenziali,
con la finalità di favorire le proprie divisioni commerciali e allo
stesso tempo di escludere dal mercato gli operatori terzi, secondo
quanto anche l'AGCM, nel parere da essa reso a questa Autorità, ha
avuto modo di notare con particolare riferimento alle condizioni
economiche praticate dagli operatori mobili, inoltre, questa
Autorità osserva che, essendo la modalità di fatturazione quella
del revenue sharing, in base alla quale il corrispettivo dovuto è
determinato in percentuale del prezzo fatturato all'utente finale, il
prezzo del servizio di originazione risulta non solo determinato in
modo del tutto avulso dal costo sottostante la fornitura del servizio
prestato, ma quantificato su basi assai elevate, di gran lunga
superiori al prezzo praticato in casi simili dagli operatori di rete
all'estero, e senza peraltro alcuna giustificazione derivante da
circostanze specifiche del contesto italiano. A tal riguardo,
l'Autorità osserva che, se - da un lato - appare condivisibile
l'osservazione di alcuni operatori mobili, secondo i quali la
definizione del prezzo del servizio di originazione deve includere
non solo i costi legati all'originazione della chiamata, ma anche
quelli derivanti dalle altre prestazioni effettivamente svolte in
favore dei fornitori di SIA (oneri derivanti dalla gestione clienti,
sia per la fatturazione per le schede post-pagate e la gestione dei
servizi di pagamento per le pre-pagate, sia per la gestione reclami,
la gestione delle situazioni di insolvenza ed il recupero crediti),
dall'altro lato, appaiono condivisibili le valutazioni formulate dai
fornitori di SIA circa l'uso prevalente di schede pre-pagate nel
mercato italiano, e quindi il minore onere rappresentato dal rischio
di insolvenza e dai servizi di fatturazione, e neppure possono essere
negati gli effetti positivi per il traffico sviluppato dagli utenti
degli operatori mobili grazie agli ingenti investimenti in
pubblicità sostenuti dai fornitori di SIA.
30. In merito al carattere di urgenza del provvedimento, si deve
osservare che la complessità del procedimento relativo al mercato
15-bis, ed in particolare l'evidenza di una articolazione di tale
mercato in distinti segmenti che presentano differenti connotazioni
concorrenziali e quindi implicano un esame caso per caso di detti
segmenti di mercato, comporta la necessità di una inevitabile
estensione dei termini del procedimento, che, già ex se, dovrebbe
scadere non prima del 30 settembre 2006, per un periodo di 150
giorni. Tenuto conto, quindi, che gli interessi economici in gioco e
le richiamate difficili condizioni competitive per i fornitori di SIA
non appaiono compatibili con i tempi della conclusione del
procedimento avviato con la delibera 162/06/CONS, tempi che
rischierebbero seriamente di comprometterli, questo quadro impone
l'adozione del presente provvedimento cautelare.
31. Tenuto conto che - in considerazione della richiamata
necessità di una estensione dei termini del procedimento relativo al
c.d. mercato 15-bis - l'effettiva attuazione di una riduzione del
prezzo delle chiamate verso i servizi informazione abbonati
avverrebbe in un periodo indicativamente non inferiore a cinque mesi,
l'Autorità ritiene che sussistano i motivi di urgenza di cui al
predetto art. 12, comma 6, del Codice delle comunicazioni
elettroniche, per intervenire nel mercato, anche in considerazione
del fatto che una riduzione immediata del prezzo di originazione
produrrebbe una conseguente riduzione dei prezzi al dettaglio da
parte dei fornitori di SIA, determinando sia ingenti risparmi per i
consumatori finali, sia l'impulso per un incremento della domanda.
32. Alla luce delle precedenti considerazioni, l'Autorità ritiene
- pertanto - che sussistano circostanze straordinarie e motivazioni
di urgenza tali da rendere necessario un intervento temporaneo
cautelare, secondo quanto previsto dall'art. 12, comma 6 del Codice,
finalizzato alla salvaguardia della concorrenza e alla tutela degli
interessi degli utenti in relazione alle esigenze di seguito meglio
esposte.
II. Il mercato rilevante e la posizione di dominanza degli
operatori mobili: l'esigenza di salvaguardare la concorrenza e gli
interessi degli utenti.
33. Avendo riguardo al mercato rappresentato dal servizio di
originazione di chiamate provenienti dalla propria rete e destinate a
NNG per i SIA (in sede di analisi di mercato non si mancherà,
peraltro, di tenere nel debito conto l'avviso dell'AGCM che l'assetto
regolamentare relativo al servizio di originazione potrebbe
riguardare, più ampiamente, tutte le chiamate da rete mobile verso
NNG), è agevole osservare che lo stesso ha acquisito una
configurazione non concorrenziale in virtù dei comportamenti assunti
dagli operatori di rete mobile. In particolare, si osservano: un
totale controllo dell'accesso alla base clienti, l'attuazione di
strategie di integrazione verticale finalizzate alla fornitura
diretta di servizi di informazione abbonati, la formulazione e
l'applicazione di prezzi per il servizio wholesale di originazione
non legati ai costi e comunque oltremodo onerosi per i fornitori di
servizi di informazione abbonati, l'adozione di politiche di pricing
differenziate per servizi forniti direttamente dagli operatori mobili
e servizi di altri fornitori di SIA, circostanze, tutte queste atte
ad ostacolare - di fatto - la concorrenza da parte di fornitori di
servizi di informazione abbonati non verticalmente integrati.
34. Le condizioni descritte sono tali da assicurare ad ognuno degli
operatori di rete mobile una posizione di dominanza sul mercato
rappresentato dai servizi di originazione per le chiamate provenienti
dalla propria rete e destinate a NNG per i SIA. Pertanto, ogni
operatore di rete mobile può essere individuato, a titolo
provvisorio ed in via d'urgenza, come operatore dominante nella
fornitura di tale servizio di originazione.
35. Si rende, pertanto, necessario ed urgente provvedere affinchè
le tariffe del servizio di originazione trovino un rapporto con la
dinamica dei costi sottostanti e si risolva così il vulnus
concorrenziale rappresentato dalla fissazione di livelli di retention
elevati quali quelli correnti nella realtà italiana, tali da
compromettere la stessa permanenza sul mercato di fornitori di SIA,
che hanno necessità di accedere alle reti degli operatori mobili.
36. La distorsione concorrenziale in atto produce anche gravi
effetti negativi nei confronti degli utenti, in quanto le tariffe di
terminazione artificiosamente alte oggi praticate impongono prezzi
finali particolarmente elevati dei servizi di informazione abbonati
da rete mobile, soprattutto se confrontati a quelli degli equivalenti
servizi forniti da rete fissa.
37. Tenuto conto della larghissima diffusione della telefonia
mobile in Italia, servizio che talora assume caratteristiche
sostitutive del servizio da rete fissa, e considerata la valenza
sociale dei servizi di informazione abbonati, si conferma
ulteriormente la necessità di un intervento che - a partire dalla
riduzione delle tariffe wholesale - produca quindi una riduzione dei
prezzi finali per le chiamate da rete mobile, analogamente a quanto
è avvenuto per le chiamate da rete fissa a seguito dell'intervento
dell'Autorità (delibera 8/06/CIR).
38. In tal senso l'Autorità condivide pienamente l'invito
dell'AGCM ad effettuare un monitoraggio in relazione agli effetti che
la riduzione delle tariffe di originazione avrà sui prezzi finali
dei servizi di informazione abbonati, così da garantire un reale
beneficio per i consumatori, valutando anche la possibilità -
allorchè se ne determinassero le condizioni - di sottoporre i
mercati al dettaglio dei servizi di informazione abbonati offerti su
reti mobili ad un'analisi delle condizioni di mercato e
concorrenziali.
III. La fisionomia del provvedimento.
L'ambito del provvedimento cautelare.
39. Con riguardo all'ambito di applicazione e ai presupposti del
presente provvedimento cautelare, l'Autorità osserva come l'art. 12,
comma 6, del Codice, nel prevedere la possibilità di derogare alle
procedure di cui ai commi 3 e 4, non pone alcuna limitazione in
merito alle tipologie di intervento regolamentare assumibili mediante
provvedimenti temporanei cautelari: in particolare, la legge non
esclude dall'area delle iniziative possibili aspetti quali
l'identificazione del mercato rilevante ovvero l'identificazione
degli operatori dotati di significativo potere di mercato, e quel che
più importa in questa sede tanto meno esclude la possibilità di
interventi nelle modalità di controllo dei prezzi.
40. Nel caso di specie, inoltre, l'identificazione del mercato
rilevante, l'individuazione degli operatori detentori di
significativo potere di mercato e le misure che il procedimento
introduce appaiono coerenti con le risultanze che emergono
dall'analisi in corso di svolgimento e relativa al più ampio mercato
dei servizi di originazione di chiamate da rete mobile verso NNG per
la fornitura di SIA (c.d. mercato 15-bis).
Il valore del prezzo massimo di originazione.
41. Per quanto riguarda la determinazione dello specifico livello
del prezzo di originazione da rete mobile delle chiamate verso
numerazioni non geografiche per i servizi di informazione abbonati,
l'Autorità, richiamate le osservazioni già espresse in precedenza
circa il carattere pregiudizievole delle condizioni economiche in
atto praticate dagli operatori mobili ai fornitori di SIA, osserva
ulteriormente quanto segue.
42. In sintonia con l'approccio regolamentare assunto finora nei
confronti delle offerte degli operatori sottoposti a controllo dei
prezzi, imperniato sul principio dell'orientamento ai costi quale
strumento fondamentale, appunto, per il controllo dei prezzi,
l'Autorità ritiene - almeno allo stato - opportuno utilizzare, quale
parametro per la determinazione del prezzo del servizio di
originazione, il prezzo del servizio di terminazione, e ciò sulla
scorta anche di quanto disposto di recente dalla Commissione europea
in materia di tariffe di roaming internazionale. I dati desumibili
dall'esperienza internazionale, infatti, se valgono comunque a
denunziare l'anomalia italiana in materia di prezzi di originazione
da rete mobile, non presentano tuttavia quella omogeneità - anche
con riguardo alle fonti statistiche disponibili - che consentirebbe
di dare vita ad un parametro di benchmarking internazionale quale
diretto riferimento per la fissazione del prezzo massimo di
originazione nel caso italiano.
43. Assunto a riferimento, quindi, il prezzo del servizio di
terminazione, va ulteriormente considerato quanto segue. Avendo il
mercato un ambito di riferimento geografico nazionale, al fine di
stabilire il valore massimo di riferimento per la tariffa del
servizio di originazione da rete mobile nel caso di servizi di
informazione abbonati, è d'uopo fare riferimento alle tariffe di
terminazione nazionali. In tal senso, è del tutto ragionevole
supporre che il costo del servizio di originazione non si discosti
significativamente da quello del servizio di terminazione. A questo
riguardo, si rammenta che il costo della terminazione mobile risulta
dalla contabilità regolatoria certificata ed è stato fissato
dall'Autorità con la delibera n. 3/06/CONS. In base a tale delibera,
a partire dal 1° luglio 2006, il prezzo del servizio di terminazione
delle chiamate vocali sulla rete degli operatori TIM e Vodafone non
può essere maggiore di 11,20 centesimi di euro al minuto, mentre
quello dell'operatore Wind non può essere maggiore di 12,90
centesimi di euro al minuto.
44. Tuttavia, come richiamato in precedenza, appare corretto
riconoscere agli operatori mobili anche una remunerazione per le
prestazioni diverse ed accessorie al mero servizio di originazione
(inclusi i costi relativi alla configurazione delle numerazioni e dei
prezzi), tra cui le attività di fatturazione, rischio di insolvenza,
recupero crediti. L'onere complessivo per l'erogazione di queste
ulteriori prestazioni non potrebbe, peraltro, risultare mai superiore
al costo del servizio di originazione, a sua volta equiparato a
quello del servizio di terminazione. Per tale ragione, il prezzo
complessivo del servizio di originazione fornito da un operatore
mobile ad un fornitore di SIA può essere al massimo equivalente al
prezzo del servizio di terminazione maggiorato del 100%,
maggiorazione questa ampiamente congrua per consentire agli operatori
mobili di coprire i costi relativi all'erogazione delle prestazioni
accessorie al mero servizio di originazione. In tal modo, dunque, il
prezzo massimo di originazione che si verrebbe a determinare risulta
finalmente - ancorchè solo provvisoriamente - allineato, oltre che
ai costi effettivamente sostenuti dagli operatori mobili, anche a
quelli che sono i prezzi prevalenti nei principali paesi europei,
come evidenziato nell'ambito del procedimento.
Udita la relazione dei commissari Nicola D'Angelo e Stefano
Mannoni, relatori ai sensi dell'art. 29 del Regolamento concernente
l'organizzazione ed il funzionamento dell'Autorità;
Ritenuto che la complessiva esposizione che precede evidenzia
l'esistenza di circostanze straordinarie e motivi di urgenza tali da
esigere, ai fini della salvaguardia della concorrenza e della tutela
degli utenti, l'adozione delle misure temporanee cautelari sopra
descritte;
Delibera:
Art. 1.
Identificazione dei mercati rilevanti e degli operatori
aventi significativo potere di mercato
Ai fini del presente provvedimento, vanno identificati quali
mercati rilevanti, in via provvisoria e di urgenza, i servizi di
originazione da ogni rete mobile di chiamate verso numerazioni non
geografiche relative a servizi di informazione abbonati e devono
essere considerati, a titolo provvisorio ed in via d'urgenza, quali
detentori di significativo potere di mercato, nei mercati anzidetti,
gli operatori di rete mobile TIM, Vodafone, Wind e H3G.

Art. 2.
Regolamentazione del prezzo di terminazione praticato
dagli operatori di rete mobile interessati
1. Il prezzo praticato per il servizio di originazione delle
chiamate vocali sulle reti degli operatori mobili Telecom Italia,
Vodafone, Wind e H3G non può essere superiore all'attuale valore
della corrispondente tariffa di terminazione, maggiorato di una
misura massima del 100% per le prestazioni diverse ed accessorie al
mero servizio di originazione.
2. Ai fini della verifica del rispetto del prezzo massimo di
originazione determinato dal precedente comma, si ha riguardo ai
prezzi praticati dagli operatori di reti mobile nei contratti di
interconnessione. Sempre ai fini di tale verifica, gli operatori
mobili sono tenuti ad aggiornare ed a comunicare all'Autorità i
contratti di interconnessione in essere.

Art. 3.
Disposizioni finali
1. Il presente provvedimento ha efficacia a partire dal terzo
giorno successivo alla notifica agli operatori detentori di
significativo potere di mercato e fino alla formale conclusione
dell'analisi del mercato dell'originazione da rete mobile di chiamate
verso numerazioni non geografiche, avviata con delibera 162/06/CONS
e, comunque, non oltre il 28 febbraio 2007.
2. Il presente provvedimento è notificato alle società Vodafone,
Wind, H3G e Telecom Italia.
3. Le società di cui al comma precedente, nel trasmettere
all'Autorità le condizioni economiche praticate per il servizio di
originazione, in applicazione del presente provvedimento, inviano
all'Autorità anche i relativi contratti di fornitura, stipulati con
i fornitori dei servizi informazione abbonati.
4. L'Autorità avvia un'attività di monitoraggio in relazione agli
effetti che la riduzione delle tariffe di originazione avrà sui
prezzi finali dei servizi di informazione abbonati, e si riserva di
intervenire qualora dal monitoraggio emergano ulteriori criticità,
al fine di tutelare la concorrenza ed i consumatori.
5. Il presente provvedimento è notificato alla Commissione europea
ed alle Autorità di regolamentazione degli Stati membri dell'Unione
europea.
La presente delibera è pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana, nel Bollettino ufficiale e sul sito web
dell'Autorità.
Avverso il presente provvedimento può essere presentato ricorso al
TAR del Lazio ai sensi dell'art. 1, commi 26 e 27, della legge
31 luglio 1997, n. 249.
Roma, 7 settembre 2006
Il presidente
Calabrò
I commissari relatori
D'Angelo - Mannoni