1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2023 (della Regione Liguria). Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Legge di bilancio 2023 - Previsione che attribuisce l'onere dell'emolumento accessorio dell'1,5 per cento dello stipendio da erogare una tantum per tredici mensilita' al personale dipendente a carico del bilancio dei Comuni. Bilancio e contabilita' pubblica - Enti locali - Legge di bilancio 2023 - Modifiche alla legge di bilancio 2017 - Previsione che integra il fondo di solidarieta' comunale per l'anno 2023 nella misura di euro 50 milioni. - Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025), art. 1, commi 332 e 774. (23C00044) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-2023)

Ricorso ex art. 127, comma 2, della Costituzione della Regione
Liguria (codice fiscale n. 00849050109), in persona del Presidente e
legale rappresentante pro tempore, Giovanni Toti, con sede legale in
Genova, piazza Raffaele De Ferrari n. 1, rappresentata e difesa, ai
fini del presente giudizio, dall'avv. Pietro Piciocchi del Foro di
Genova (C.F. PCCPTR77H10D969U - P.E.C.:
pietro.piciocchi@ordineavvgenova.it), con domicilio eletto presso il
suo studio in Genova, via Assarotti n. 48/6, giusta procura speciale
in calce al presente atto e delibera della Giunta regionale n. 143
del 24 febbraio 2022 (doc. n. 1),
contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei Ministri e legale rappresentante pro
tempore, nel domicilio ex lege presso l'Avvocatura generale dello
Stato, via dei Portoghesi n. 12,

per l'annullamento

- dell'art. 1, comma 332, legge 29 dicembre 2022, n. 197, per
contrasto con gli articoli 5, 114, 119, commi 1 e 4, e 120, comma 2,
della Costituzione, nella parte in cui attribuisce l'onere
dell'emolumento accessorio dell'1,5 per cento dello stipendio da
erogare una tantum per tredici mensilità al personale dipendente a
carico del bilancio dei comuni, anzichè a carico del bilancio dello
Stato, ovvero nella parte in cui non prevede alcuna forma di congruo
ristoro a vantaggio dei bilanci dei comuni, omettendo, altresì,
qualunque intesa in sede di Conferenza Stato Città;
- dell'art. 1, comma 774, legge 29 dicembre 2022, n. 197, per
contrasto con gli articoli 5, 119, commi 1, 3 e 4, e 120, comma 2,
della Costituzione, nella parte in cui prevede l'integrazione del
fondo di solidarietà comunale per l'anno 2023 nella misura di euro
50 milioni, anzichè in quella di euro 86 milioni, ovvero in quella
ritenuta congrua dalla Corte costituzionale al fine di assicurare la
sterilizzazione degli effetti negativi in termini di contrazione dei
trasferimenti a seguito dell'incedere della percentuale di
perequazione ai sensi dell'art. 57, comma 1, decreto-legge n. 124 del
2019, convertito dalla legge n. 157 del 2019.

Fatto

1) Il Consiglio delle Autonomie Locali della Regione Liguria,
istituito con legge regionale n. 11 del 2011, con delibera n. 2 del
17 febbraio 2023 (doc. n. 2), ha formulato istanza al Presidente
della Giunta regionale della Liguria, ai sensi dell'art. 32, comma 2,
della legge n. 87 del 1953, ai fini della proposizione di ricorso in
via principale a codesta ecc.ma Corte costituzionale per
l'annullamento delle disposizioni di cui in epigrafe che, in ragione
della violazione dei parametri di seguito precisati, appaiono
gravemente lesive dell'autonomia finanziaria dei comuni della
Liguria, costituzionalmente garantita, della loro capacità di spesa,
e del principio della leale collaborazione.
Tali disposizioni, non precedute da alcuna intesa nelle
competenti sedi di raccordo interistituzionale, nè da alcuna altra
forma di coinvolgimento degli organismi rappresentativi delle
autonomie locali, comportano, da un lato significativi incrementi
della spesa del personale esclusivamente a carico dei bilanci degli
enti territoriali, non preventivati nella programmazione finanziaria
pluriennale; dall'altro, in assenza di qualsivoglia analisi di
impatto, determinano per l'anno 2023 una erosione di trasferimenti a
valere sulle quote del fondo di solidarietà comunale ai danni di
oltre quattromila comuni italiani, tra cui particolarmente
penalizzati risultano essere quelli della Regione Liguria.
2) Più specificamente, con riferimento alla prima disposizione
impugnata, è necessario premettere che il comma 330 dell'art. 1
della legge 29 dicembre 2022, n. 197, ha previsto quanto segue: «Per
l'anno 2023, gli oneri posti a carico del bilancio statale per la
contrattazione collettiva nazionale in applicazione dell'art. 48,
comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e per i
miglioramenti economici del personale statale in regime di diritto
pubblico di cui all'art. 1, comma 609, della legge 30 dicembre 2021,
n. 234, sono incrementati di 1.000 milioni di euro da destinare
all'erogazione, nel solo anno 2023, di un emolumento accessorio una
tantum, da corrispondere per tredici mensilità, da determinarsi
nella misura dell'1,5 per cento dello stipendio con effetti ai soli
fini del trattamento di quiescenza».
Il successivo comma 332 - nei confronti del quale si appuntano le
censure della Regione ricorrente - stabilisce, altresì, che «Per il
personale dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici
diversi dall'amministrazione statale, gli oneri di cui al comma 330,
da destinare alla medesima finalità e da determinare sulla base di
quanto previsto al medesimo comma, sono posti a carico dei rispettivi
bilanci ai sensi dell'art. 48, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165».
Con riferimento ai comuni, pertanto, la disposizione impugnata
prevede che l'intero costo della misura, unilateralmente decisa dallo
Stato, senza alcun confronto in sede di Conferenza Stato Città,
debba essere sopportato dai rispettivi bilanci.
3) La seconda disposizione impugnata riguarda la tematica della
perequazione delle risorse finanziarie tra i Comini italiani e
prevede quanto segue: "All'art. 1 della legge 11 dicembre 2016, n.
232», sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 448, le parole: «in euro 7.107.513.365 per l'anno
2023» sono sostituite dalle seguenti: «in euro 7.157.513.365 per
l'anno 2023»;
b) al comma 449, lettera d-quater), le parole: «330 milioni di
euro nel 2023» sono sostituite dalle seguenti: «380 milioni di euro
nel 2023»".
In termini più espliciti, la norma oggetto di censura incrementa
la dotazione del fondo di solidarietà comunale per l'anno 2023 nella
misura di euro 50 milioni al fine di provvedere, ai sensi della
lettera d-quater) del comma 449 dell'art. 1 della legge n. 232 del
2016, agli interventi di correzione del c.d. shock perequativo che
subiscono oltre quattromila comuni italiani per effetto del
progressivo avanzamento della percentuale di riparto del fondo di
solidarietà comunale fondato sul differenziale tra capacità fiscali
e fabbisogni standard secondo la modulazione temporale scandita
dall'art. 57, comma 1, decreto-legge n. 124 del 2019, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 157 del 2019.
La censura si appunta sul fatto che tale somma è del tutto
insufficiente ad assicurare alle autonomie locali di non subire
pregiudizio per effetto dell'incedere del meccanismo della
perequazione, in violazione, anzitutto, della regola di cui al comma
4 dell'art. 119 della Costituzione, secondo cui le quote del fondo di
solidarietà comunale, unitamente alle ulteriori fonti di entrata del
sistema degli enti locali, devono concorrere al finanziamento
integrale delle funzioni loro attribuite dalla legge, nonchè in
spregio alla consolidata giurisprudenza costituzionale sul divieto di
tagli lineari di carattere permanente.
La norma, come meglio si dirà infra, si inserisce nel contesto
di un sistema di perequazione ancora quasi esclusivamente
orizzontale, che porta di anno in anno un numero assai consistente di
comuni a perdere irreversibilmente risorse; sistema rispetto al quale
codesta ecc.ma Corte ha già avuto modo di rivolgere alcuni moniti,
per ora del tutto inascoltati da parte del legislatore.

Diritto

1) Impugnazione dell'art. 1, comma 332, legge 29 dicembre 2022, n.
197, per contrasto con gli articoli 5, 114, 119, commi 1 e 4, e 120,
comma 2, della Costituzione.
Il comma 330 della legge 29 dicembre 2022, n. 197, ha previsto un
emolumento accessorio una tantum per il personale delle
amministrazioni statali, da corrispondersi per tredici mensilità,
determinato nella misura dell'1,5 per cento dello stipendio, con
effetti ai soli fini del trattamento di quiescenza.
Il comma 332 ha esteso tale trattamento anche al personale
diverso da quello delle amministrazioni statali, tra cui il personale
degli enti locali, stabilendo, altresì, che i relativi oneri siano
integralmente posti a carico dei rispettivi bilanci «ai sensi
dell'art. 48, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165».
Ebbene, secondo tale ultima disposizione, espressamente
richiamata dalla norma oggetto di impugnazione, «Per le
amministrazioni di cui all'art. 41, comma 2, nonchè per le
università italiane, gli enti pubblici non economici e gli enti e le
istituzioni di ricerca, ivi compresi gli enti e le amministrazioni di
cui all'art. 70, comma 4, gli oneri derivanti dalla contrattazione
collettiva nazionale sono determinati a carico dei rispettivi bilanci
nel rispetto dell'art. 40, comma 3-quinquies. Le risorse per gli
incrementi retributivi per il rinnovo dei contratti collettivi
nazionali delle amministrazioni regionali, locali e degli enti del
Servizio sanitario nazionale sono definite dal Governo, nel rispetto
dei vincoli di bilancio, del patto di stabilità e di analoghi
strumenti di contenimento della spesa, previa consultazione con le
rispettive rappresentanze istituzionali del sistema delle autonomie».
Ciò posto, occorre preliminarmente precisare che non è
intenzione del Consiglio delle Autonomie Locali della Regione Liguria
contestare il riconoscimento del trattamento una tantum al personale
dipendente del comparto, che appare chiaramente orientato alla
comprensibile finalità di mitigare le conseguenze negative
dell'inflazione sulle retribuzioni dei pubblici dipendenti, bensì la
modalità con cui tale emolumento è stata introdotto, in una con
l'assenza di qualsiasi forma di ristoro a favore dei bilanci comunali
chiamati a sopportarne il costo tutt'altro che irrilevante.
Secondo le prime stime effettuate da I.F.E.L., infatti, l'onere
di tale misura ammonterebbe per l'intero settore delle autonomie
locali ad euro 150 milioni.
Ebbene, se l'art. 48, comma 2, decreto legislativo n. 165 del
2001, da ultimo citato, prevede, quantomeno, una consultazione previa
con le istituzioni rappresentative delle autonomie territoriali per
la definizione degli incrementi retributivi riferiti alla materia dei
contratti collettivi nazionali, la disposizione impugnata ha
stabilito unilateralmente la quantificazione e l'applicazione di
siffatta misura senza alcun confronto preventivo con le
amministrazioni che ne dovranno sostenere il peso economico, e senza
alcuna analisi di impatto sulle finanze locali.
Nella prospettiva del legislatore, invero, l'art. 48, comma 2,
decreto legislativo n. 165 del 2001 è stato richiamato dalla norma
impugnata al solo fine di chiarire che l'onere che scaturisce dal
trattamento accessorio di cui al comma 330 dell'art. 1 della medesima
legge debba gravare esclusivamente sul bilancio degli enti
territoriali; non certo nella parte in cui la disposizione del testo
unico del pubblico impiego prevede il metodo della consultazione
previa in materia di integrazioni economiche connesse alla
contrattazione collettiva, la quale, nel caso di specie, sarebbe
stata del tutto superflua, posto che il costo della misura era già
stato definito a priori dal comma 330, cui rinvia, segnatamente, il
comma 332 oggetto del presente gravame.
Nessuna forma di concertazione è stata prevista, nè risulta
altrimenti applicabile, e alcun ristoro è stato introdotto in favore
dei comuni per metterli in condizione di fronteggiare questo nuovo
cospicuo onere finanziario in un contesto nel quale: i) la spesa di
personale è una delle voci di costo dei bilanci degli enti locali in
maggiore aumento per singola unità (anche per effetto dei periodici
rinnovi contrattuali, per affrontare i quali i comuni sono costretti
ad operare consistenti accantonamenti annuali); ii) numerosi enti
locali, come meglio si vedrà infra, subiscono l'effetto negativo dei
meccanismi di perequazione e ogni anno ricevono meno risorse da parte
del fondo di solidarietà comunale; iii) il sistema delle autonomie
locali è chiamato a fronteggiare una crisi senza precedenti con
riferimento alla spinta inflazionistica che ha fatto lievitare i
costi dell'intera domanda di beni e di servizi; iv) per diretta
ammissione di I.F.E.L. - e sul punto si tornerà più avanti -
l'attuale ordinamento della finanza locale non prevede una dotazione
di risorse adeguata ad assicurare l'esercizio integrale delle
funzioni da parte degli enti locali.
La norma in questione, peraltro, è foriera di ulteriori
conseguenze che devono essere valutate alla luce del principio di
autonomia politica che la Costituzione riconosce ai vari livelli di
governo territoriale che compongono la Repubblica.
L'emolumento accessorio in esame concorre, infatti, alla
determinazione del raggiungimento delle soglie di spesa del personale
secondo quanto disposto dal decreto ministeriale 17 marzo 2020
(Misure per la definizione delle capacità assunzionali di personale
a tempo indeterminato dei comuni): nel momento in cui sono i comuni a
dover sopportare interamente la relativa voce di spesa, è del tutto
evidente che le rispettive capacità assunzionali saranno decisamente
ridimensionate, e un tale esito appare del tutto paradossale in una
contingenza storica in cui i comuni sono chiamati ad attuare il Piano
Nazionale di Ripresa e Resilienza e necessitano di consistenti
innesti di personale anche per potere rimediare al fenomeno della
drammatica riduzione del numero degli addetti al comparto registrato
negli ultimi dieci anni a seguito della contrazione delle risorse
finanziarie disponibili (l'I.F.E.L. attesa che tra il 2010 e il 2020
il personale dei comuni è diminuito del 24%, con una riduzione di
ben 112 mila unità in servizio).
In altri termini, rebus sic stantibus, in una condizione di
complessiva rigidità dei bilanci degli enti locali nel nostro Paese,
al fine di salvaguardare gli equilibri, mantenendo così invariata la
spesa, l'unica soluzione sarà quella di rinunciare in parte alle
assunzioni, compromettendo il conseguimento dei risultati dell'azione
amministrativa, quando non il normale esercizio delle funzioni
fondamentali.
È superfluo evidenziare come anche su tali ricadute di sistema
non vi sia stata alcuna valutazione da parte del legislatore.
Tanto premesso, la disposizione impugnata, ad avviso della
Regione esponente, contrasta con molteplici parametri costituzionali.
Risultano lesi, in primo luogo, gli articoli 5, 114 e 119, comma
1, della Costituzione perchè tale norma, ingessando la capacità di
spesa degli enti locali, caricandoli di un onere non previsto,
comporta una violazione dell'autonomia politica e delle competenze
finanziarie degli enti medesimi, impattando sulla possibilità di
questi ultimi di perseguire, con mezzi idonei anche in termini di
adeguato numero di risorse umane, il proprio indirizzo politico
amministrativo.
Tale disposizione infrange, per altro verso, l'insegnamento reso
da codesta ecc.ma Corte Costituzionale relativamente al principio del
parallelismo tra responsabilità di disciplina e responsabilità
finanziaria dopo la riforma del Titolo V della parte seconda della
Costituzione, costantemente ribadito a partire dalla sentenza n. 370
del 2003 (cfr. ex plurimis Corte costituzionale sentenza n. 16 e n.
17 del 2004; n. 17 del 2005; e, più recentemente, sentenza n. 40 del
2022).
Giacchè la disciplina dei rinnovi contrattuali che riguardano la
contrattazione collettiva del comparto degli enti locali deve essere
ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato nella
materia «ordinamento civile» (ex plurimis Corte costituzionale,
sentenza n. 255 del 2022), spetta, altresì, allo Stato provvedere
alle risorse finanziarie necessarie per farvi fronte, facendosi
direttamente carico del relativo onere, ovvero assicurando alle
amministrazioni territoriali forme di adeguato ristoro. Appare leso,
in secondo luogo, l'art. 119, comma 4, della Costituzione in quanto
la disposizione censurata, aggravando ulteriormente la spesa corrente
locale per il costo del personale e senza alcuna previa valutazione
d'impatto, infrange la regola secondo la quale il sistema delle
entrate degli enti territoriali, come strutturato dalla pertinente
disposizione costituzionale, deve consentire l'assolvimento del
normale esercizio delle funzioni ad essi attribuite.
Si ribadisce, a tale riguardo, come sia del tutto intuitivo
l'effetto che siffatta norma produrrà in termini di riduzione di
servizi ovvero di turn over del personale in un momento storico
caratterizzato, semmai, dalla necessità di rinforzare gli organici
per l'attuazione del P.N.R.R. dopo anni di contrazione di risorse.
Si censura, in terzo ed ultimo luogo, la violazione del principio
della leale collaborazione di cui all'art. 120, comma 2, della
Costituzione in quanto la norma impugnata, pur incidendo in modo
profondo nelle finanze territoriali, imponendo agli enti che ne sono
destinatari una revisione della spesa, in primis per ciò che attiene
alla programmazione del fabbisogno del personale, non prevede nè
alcuna intesa, nè altra forma di consultazione con gli enti
rappresentativi delle autonomie locali (il che avrebbe consentito
allo Stato di misurarne gli impatti).
Nemmeno si comprende, d'altra parte, il motivo per cui il metodo
della consultazione previa e della concertazione previsto dall'art.
48, comma 2, decreto legislativo n. 165 del 2001, cui il legislatore
si è autovincolato nel caso della definizione degli incrementi
contrattuali, non sia stato esteso alla fattispecie de qua (ciò che
sarebbe stato imposto anche da comprensibili ragioni di omogeneità
di trattamento), procedendosi, in contrario, a determinare a priori e
per via legislativa la quantificazione della misura.
Secondo il magistero di codesta ecc.ma Corte - lo ricordiamo a
noi stessi - la regola della leale collaborazione, nel quadro di un
sistema di decentramento politico e amministrativo fondato sul
modello della coesione e della solidarietà, nonchè sulla pari
dignità istituzionale di tutti i livelli di governo che compongono
la Repubblica, costituisce «un principio guida nell'evenienza,
rivelatasi molto frequente, di uno stretto intreccio tra materie e
competenze» (Corte costituzionale, sentenza n. 251 del 2016).
E ancora: «il principio di leale cooperazione deve governare il
rapporto tra lo Stato e le Regioni [ma lo stesso vale per gli enti
locali] nelle materie e in relazione alle attività in cui le
rispettive competenze concorrano o si intersechino, imponendo un
contemperamento dei relativi interessi. Tale regola, espressione del
principio costituzionale fondamentale per cui la Repubblica, nella
salvaguardia della sua unità, riconosce e promuove le autonomie
locali, alle cui esigenze adegua i principi e i metodi della sua
legislazione (art. 5 della Costituzione), va al di là del mero
riparto costituzionale delle competenze per materia e opera dunque su
tutto l'arco delle relazioni istituzionali fra Stato e Regioni»
(Corte costituzionale, sentenza n. 242 del 1997; sentenza n. 31 del
2006; sentenza n. 114 del 2009; sentenza n. 179 del 2021; sentenza n.
39 del 2013). Ciò posto, in considerazione dei molteplici parametri
oggetto di violazione, Regione Liguria insiste per la dichiarazione
di incostituzionalità della disposizione di cui in epigrafe, nella
parte in cui attribuisce l'onere dell'emolumento accessorio dell' 1,5
per cento dello stipendio da erogare una tantum per tredici
mensilità al personale dipendente a carico del bilancio dei comuni,
anzichè a carico del bilancio dello Stato, ovvero nella parte in cui
non prevede alcuna forma di congruo ristoro a vantaggio dei bilanci
dei comuni, omettendo, altresì, qualunque forma di intesa in sede di
Conferenza Stato Città.
2) Impugnazione dell'art. 1, comma 774, legge 29 dicembre 2022, n.
197, per contrasto con gli articoli 5, 119, commi 1, 3 e 4, e 120,
comma 2, della Costituzione.
La disposizione impugnata incrementa la dotazione del fondo di
solidarietà comunale per l'anno 2023 nella misura di euro 50 milioni
allo scopo di provvedere a specifiche esigenze di correzione nel
riparto del medesimo fondo.
Al fine di cogliere appieno la portata della misura in esame,
occorre premettere che lo Stato, con l'art. 1, comma 848, legge n.
160 del 2019, aveva disposto la graduale restituzione sul fondo di
solidarietà comunale, fino all'anno 2024, della somma di euro 563,5
milioni che era stata in precedenza «tagliata» agli enti locali per
effetto dell'art. 47, comma 8, decreto-legge n. 66 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 89 del 2014, secondo la
seguente scansione temporale: 100 milioni di euro nel 2020, 200
milioni di euro nel 2021, 300 milioni di euro nel 2022, 330 milioni
di euro nel 2023 e 560 milioni di euro a decorrere dal 2024.
La disposizione impugnata incrementa, quindi, la somma di euro
300 milioni, prevista per l'anno 2022, di ulteriori euro 50 milioni.
Al fine del riparto di tali «risorse aggiuntive», che sfuggono
alla regola generale della perequazione (differenza tra capacità
fiscali e fabbisogni standard) di cui alla lettera c) del comma 449
dell'art. 1, legge n. 232 del 2016, è stata introdotta dal comma 849
dell'art. 1, legge n. 160 del 2019 una nuova lettera d-quater) del
citato comma 449, che ha previsto che gli importi in questione
vengano destinati «a specifiche esigenze di correzione nel riparto
del fondo di solidarietà comunale, da individuare con i decreti del
Presidente del Consiglio dei Ministri (...)».
In sede di prima applicazione di tale disposizione, è stato
emanato il decreto ministeriale 26 maggio 2020 (Riparto delle risorse
aggiuntive, pari a 100 milioni di euro, del Fondo di solidarietà
comunale per l'anno 2020), che ha ripartito la somma riferita
all'anno 2020 in due quote: la prima, pari al 60%, finalizzata a
restituire ai comuni le risorse tagliate nel 2014 in proporzione alla
sottrazione subita da ciascuno di essi, e la seconda, pari al 40%,
destinata a ridurre gli effetti negativi subiti da oltre quattromila
comuni italiani per effetto dell'avanzare del criterio di riparto
fondato sulla perequazione, secondo la sequenza temporale disposta
dall'art. 57, comma 1, decreto-legge n. 124 del 2019, convertito, con
modificazione, dalla legge n. 157 del 2019.
Secondo tale ultima disposizione, segnatamente, ogni anno, a
partire dal 2020 e dopo l'interruzione del 2019, la percentuale di
perequazione che si applica al riparto delle quote del fondo in luogo
del criterio della spesa storica viene incrementata del 5% fino a
raggiungere il 100% nell'anno 2030: siccome ciò comporta perdite di
trasferimento assai ingenti per numerosi comuni, in primis quelli
liguri, in una nota condizione di sottodimensionamento del fondo di
solidarietà comunale, con il serio rischio di compromettere la
sostenibilità dei bilanci degli enti locali, il Governo, attraverso
l'intervento correttivo in parola, ha inteso utilizzare queste
risorse per sterilizzare temporaneamente gli effetti della
perequazione per i suddetti comuni. Misure analoghe sono state
adottate in sede di riparto del fondo di solidarietà per gli anni
successivi, sempre avuto riguardo alla necessità di mitigare il c.d.
shock perequativo, sfruttando gradualmente le risorse restituite
dallo Stato.
E, infatti, si deve riconoscere che la sommatoria delle due quote
in cui è stata suddivisa la ricostituzione dei finanziamenti venuti
a mancare nel 2014 ha consentito fino ad oggi di rendere praticamente
nulli gli effetti negativi della perequazione per gli enti locali «in
rimessa»: i comuni con minore capacità fiscale hanno ricevuto
maggiori risorse senza che fossero gli altri comuni a doverne fare le
spese perchè lo sforzo si è concentrato sullo Stato.
Con il progressivo avanzare della percentuale di perequazione,
tuttavia, questo risultato di «neutralizzazione» degli effetti
negativi che tale meccanismo produce a discapito di numerose
autonomie locali in termini di costante erosione dei trasferimenti
non può più essere perseguito se non attraverso una nuova iniezione
di risorse da parte dello Stato, non essendo a tale scopo più
sufficienti gli importi originariamente previsti con l'art. 1, comma
848, legge n. 160/2019.
Secondo le prime stime di I.F.E.L., ai fine di evitare
ripercussioni negative sui comuni per l'anno 2023, occorrono
ulteriori 36 milioni di euro, cifra certamente non proibitiva per lo
Stato, che consentirebbe di rimediare alle molteplici violazioni dei
parametri costituzionali che, ad avviso della Regione ricorrente,
l'attuale formulazione della disposizione comporta (si produce, a
tale riguardo, la recente presentazione di I.F.E.L. all'XI Conferenza
sulla Finanza e l'Autonomia Locale svoltasi in Roma nelle date dal 24
al 26 gennaio 2022, doc. n. 3).
È precisamente su tale aspetto che si appuntano le censure di
incostituzionalità del presente motivo di impugnazione:
segnatamente, la constatazione secondo cui il paradigma di
perequazione stabilito dall'art. 119 della Costituzione e il
principio di autonomia finanziaria non possono sopportare un sistema
che, mancando di stanziare le risorse necessarie, comporta
un'erosione dei trasferimenti per circa la metà dei comuni italiani,
peraltro in assenza di qualsivoglia valutazione di impatto circa il
perdurare della loro capacità di assolvere integralmente le funzioni
loro attribuite (tale è, peraltro, la motivazione che ha portato
A.N.C.I. ad annunciare la mancanza dell'intesa sul riparto della
somma messa a disposizione dalla norma impugnata, giudicata
insufficiente).
A questo proposito, non può sfuggire come codesta ecc.ma Corte
costituzionale, esaminando il sistema di perequazione degli enti
locali vigente in Italia, nella sentenza n. 220 del 2021, pur non
avendo dichiarato l'incostituzionalità della disposizione censurata,
ha posto in luce le criticità emerse in sede di istruttoria con
riferimento alla modalità del riparto delle quote del fondo di
solidarietà comunale, ravvisandone le cause nel mancato adeguamento,
in molte realtà, dei valori catastali, che influenzano la
determinazione delle capacità fiscali, e nella dimensione
orizzontale che aveva assunto il fondo, delineandosi di fatto una
perequazione intercomunale mediante la trattenuta forzosa del gettito
dell'I.M.U.
E, allora, delle due l'una: o lo Stato conforma il proprio
contributo «verticale» al fondo di solidarietà in misura congrua
alla necessità di impedire che l'avanzamento della percentuale di
perequazione comprometta le finanze di un elevato numero di comuni
italiani, adeguando una buona volta il modello perequativo alla
scelta costituzionale di perequazione verticale, come codesta ecc.ma
Corte ha espressamente insegnato nella sentenza n. 46 del 2013 e
ribadito nella sentenza 61 del 2018 («la nostra Carta costituzionale
contempla un sistema perequativo di tipo verticale che prevede
l'intervento diretto a carico dello Stato»), oppure si aprono scenari
di drammatico sotto-finanziamento delle funzioni degli enti locali,
in un orizzonte in cui la perequazione delle risorse finanziarie,
voluta dalla Costituzione per sostenere i territori con minori
capacità fiscale per abitante, finisce per sortire l'effetto
contrario di depauperare numerosi enti locali delle loro risorse (si
osserva, per inciso, che la legge delega sul federalismo fiscale del
2009 aveva previsto che il fondo perequativo per le funzioni
fondamentali fosse interamente finanziato con risorse della
fiscalità generale).
D'altra parte, non finanziare adeguatamente il fondo di
solidarietà comunale in modo da consentire l'adozione dei correttivi
necessari a neutralizzare gli effetti negativi della perequazione
contribuisce ad enfatizzare ulteriormente le criticità che ha già
avuto modo di denunciare codesta ecc.ma Corte.
Il sistema, infatti, da un lato è già fortemente «sperequato»
per la disomogeneità delle risultanze del catasto; dall'altro appare
oltremodo fragile a motivo di un complessivo sottodimensionamento
della dotazione finanziaria, giacchè, come attesta I.F.E.L., esiste
uno sbilancio strutturale di oltre 7,3 miliardi di euro tra il valore
delle capacità fiscali standard dei comuni e l'ammontare dei
fabbisogni standard, intesi come dimensione delle risorse necessarie
per lo svolgimento delle funzioni fondamentali di ciascun comune, in
condizioni normali (26.410 milioni di euro il valore dei fabbisogni
standard contro 18.961 milioni di euro il valore delle capacità
fiscali) (si produce a tal riguardo la relazione I.F.E.L. depositata
davanti a codesta ecc.ma Corte nel giudizio da cui è scaturita la
sentenza n. 220 del 2021, doc. n. 4).
Non v'è chi non vede come omettere di prevedere le risorse
necessarie per sterilizzare gli effetti della perequazione in un
contesto siffatto non può che essere foriero di ulteriori guasti che
aggravano le criticità già rilevate dalla Corte.
Tanto premesso, ad avviso della Regione esponente, la
disposizione impugnata, nella parte in cui non stanzia una somma
idonea ad operare la correzione necessaria per l'anno 2023
sull'ammontare del fondo di solidarietà al fine di evitare perdite
di trasferimenti da parte dei comuni, contrasta con molteplici
parametri.
Appare evidente, in primo luogo, la violazione degli articoli 5 e
119, commi 1, 3 e 4, della Costituzione sotto svariati profili:
intanto, la strutturale sottrazione di risorse che si viene a
generare per effetto della norma censurata contrasta con il principio
di autonomia finanziaria degli enti locali, imponendo ai comuni che
subiscono di anno in anno gli effetti negativi della perequazione di
rivedere, in diminuzione, i propri servizi ai cittadini, in palese
spregio ad ogni buona regola di decentramento, al principio di
auto-imposizione, nonchè al canone di responsabilità del mandato
politico degli amministratori, costretti non solo a «subire» la
distrazione del gettito del tributo comunale per finalità
solidaristiche alle quali dovrebbe provvedere lo Stato, ma anche a
disporre di minori risorse per l'esercizio della loro azione.
Essa contrasta, altresì, con il principio di tipicità degli
strumenti di perequazione. Il sistema perequativo voluto dalla
Costituzione - incentrato, a livello di legislazione ordinaria, sul
fondo di solidarietà comunale - ha, infatti, la precipua funzione,
tipizzata e non derogabile dal legislatore, di supportare i comuni
con minori capacità fiscale per abitante secondo una modalità che
non è quella di togliere risorse ad alcuni comuni per attribuirne ad
altri; operazione che produce danni irreversibili in termini di
peggioramento del livello dei servizi in un contesto, come evidenzia
I.F.E.L., di marcata inadeguatezza delle risorse messe
complessivamente a disposizione del sistema degli enti territoriali.
La consapevolezza del paradigma di perequazione stabilito dalla
specifica disposizione costituzionale avrebbe dovuto condurre il
legislatore ad assicurarsi che dall'avanzare del criterio perequativo
per cui ha legittimamente optato non scaturissero pregiudizi alle
finanze degli enti territoriali, ma solo benefici a favore di quelli
tra loro con minori capacità fiscali per abitante; ciò che
palesemente non è avvenuto, rendendo illegittima la norma impugnata
nel senso già precisato.
Nè, d'altra parte, è data facoltà al legislatore di deviare
dallo schema della perequazione stabilito nella Costituzione in
favore di opzioni differenti.
La natura tipica degli strumenti di perequazione e la scelta
sostanziale per un modello di perequazione di tipo verticale è stata
più volte ribadita da codesta ecc.ma Corte Costituzionale (ex
plurimis Corte costituzionale, sentenza n. 176 del 2012; nello stesso
senso, Corte costituzionale, sentenza n. 46 del 2013).
Orbene, non v'è chi non vede come tale insegnamento venga
surrettiziamente eluso da una disposizione che, mancando di prevedere
le risorse adeguate, scarica il costo della perequazione sui comuni,
anzichè sullo Stato, consolidando in tal modo un assetto di
perequazione orizzontale apertamente in contrasto con la
giurisprudenza sopra ricordata.
I commi 1 e 4 dell'art. 119, della Costituzione risultano
ulteriormente violati dalla disposizione impugnata perchè, in
assenza di qualsivoglia valutazione di impatto, la mancata previsione
delle risorse necessarie a neutralizzare gli effetti negativi della
perequazione mette a rischio la possibilità per le amministrazioni
locali di provvedere all'esercizio normale delle loro funzioni.
Vero che non esiste una garanzia di carattere quantitativo e che,
con riferimento al rapporto tra funzioni da finanziare e risorse, la
Corte ha sostenuto che la riassegnazione di queste ultime «è priva
di qualsiasi automatismo e comporta scelte in ordine alle modalità,
all'entità e ai tempi, rimesse al legislatore statale» (Corte
costituzionale, sentenza n. 83 del 2019).
Altrettanto vero, tuttavia, è il fatto che grava
indiscutibilmente sullo Stato l'obbligo e la responsabilità di
assicurare che le risorse messe a disposizione dei comuni siano
sufficienti ad assicurare l'esercizio delle funzioni e che, secondo
la consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, non sono
ammissibili sic et simpliciter tagli lineari di carattere permanente.
È stato affermato, in tal senso, che «norme statali che fissano
limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla condizione, tra l'altro, che si limitino a prevedere un
contenimento complessivo della spesa corrente dal carattere
transitorio (ex multis, tra le più recenti, sentenze n. 154 del
2017, n. 65 del 2016, n. 218 e n. 189 del 2015; nello stesso senso,
sentenze n. 44 del 2014, n. 236 e n. 229 del 2013, n. 217, n. 193 e
n. 148 del 2012, n. 182 del 2011).
Non è in discussione il potere del legislatore statale di
programmare risparmi anche di lungo periodo relativi al complesso
della spesa pubblica aggregata. E questa Corte ha, anzi, già
chiarito che «una censura che lamenta il presunto carattere
permanente dello specifico contributo non è provata dalla
circostanza che essa si aggiunga agli effetti delle precedenti
manovre di finanza pubblica» (sentenza n. 154 del 2017). Tuttavia, le
singole misure di contenimento della spesa pubblica devono presentare
il carattere della temporaneità, al fine di definire in modo
appropriato, anche tenendo conto delle scansioni temporali dei cicli
di bilancio e più in generale della situazione economica del Paese,
«il quadro delle relazioni finanziarie tra lo Stato, le Regioni e gli
enti locali, evitando la sostanziale estensione dell'ambito temporale
di precedenti manovre che potrebbe sottrarre al confronto
parlamentare la valutazione degli effetti complessivi e sistemici di
queste ultime in un periodo più lungo» (sentenza n. 169 del 2017) -
(Corte costituzionale, sentenza n. 103 del 2018).
E ancora: «la riduzione sproporzionata delle risorse, non
corredata da adeguate misure compensative, è infatti in grado di
determinare un grave vulnus all'espletamento da parte delle Province
[e dei comuni] delle funzioni espressamente conferite dalla legge
(...). Dunque la forte riduzione delle risorse destinate a funzioni
esercitate con carattere di continuità ed in settori di notevole
rilevanza sociale risulta manifestamente irragionevole proprio per
l'assenza di proporzionate misure che ne possano in qualche modo
giustificare il dimensionamento (su analoga questione, sentenza n.
188 del 2015)» (Corte costituzionale, sentenza 10 del 2016).
Per giunta, al fine di valutare appieno la consistenza e gli
effetti irreversibili della disposizione impugnata, occorre compiere
quella necessaria valutazione di contesto che porta ad escludere che,
per altro verso, sia data la possibilità agli enti locali di
riassorbire le risorse venute meno, tali e tante sono le criticità
dell'attuale sistema e la sua conclamata incapacità, anche per
effetto della spinta inflazionistica, di soddisfare il fabbisogno
finanziario dei comuni.
Parimenti risulta leso l'art. 120, comma 2, della Costituzione in
quanto imporre una riduzione dei trasferimenti agli enti territoriali
attraverso la mancata previsione delle risorse necessarie a
sterilizzare le ripercussioni negative della perequazione, in assenza
di una qualsiasi valutazione di impatto sulle finanze degli enti
territoriali e sulla possibilità o meno di riassorbire i tagli così
attuati, nella più totale mancanza di una, sia pure minima, analisi
circa la perdurante capacità degli enti di assolvere all'esercizio
integrale delle funzioni loro attribuite, equivale ad infrangere le
più elementari regole della leale collaborazione.
Essendo quello dell'autonomia finanziaria delle amministrazioni
locali un principio direttamente tutelato dalla Costituzione, si
ritiene che il legislatore, ogniqualvolta si accosti alla materia,
sia tenuto ad attuare i propri interventi, soprattutto se orientati a
determinare una diminuzione di risorse, nel constante confronto con
il sistema delle autonomie per il tramite delle sedi di concertazione
interistituzionale.
Si eviterebbero, in tal modo, misure scomposte, dagli effetti
nefasti e imprevedibili, che poi richiedono ulteriori azioni per
porvi rimedio.
Per tali motivazioni, il Consiglio delle Autonomie Locali,
mediante la Regione Liguria, chiede a codesta ecc.ma Corte
costituzionale l'annullamento della disposizione di cui in rubrica,
nel senso già precisato.

P. Q. M.

Voglia codesta Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, dichiarare l'illegittimità costituzionale:
- dell'art. 1, comma 332, legge 29 dicembre 2022, n. 197, per
contrasto con gli articoli 5, 114, 119, commi 1 e 4, e 120, comma 2,
della Costituzione, nella parte in cui attribuisce l'onere
dell'emolumento accessorio dell'1,5 per cento dello stipendio da
erogare una tantum per tredici mensilità al personale dipendente a
carico del bilancio dei comuni, anzichè a carico del bilancio dello
Stato, ovvero nella parte in cui non prevede alcuna forma di congruo
ristoro a vantaggio dei bilanci dei comuni, omettendo, altresì,
qualunque intesa in sede di Conferenza Stato Città;
- dell'art. 1, comma 774, legge 29 dicembre 2022, n. 197, per
contrasto con gli articoli 5, 119, commi 1, 3 e 4, e 120, comma 2,
della Costituzione, nella parte in cui prevede l'integrazione del
fondo di solidarietà comunale per l'anno 2023 nella misura di euro
50 milioni, anzichè in quella di euro 86 milioni, ovvero in quella
ritenuta congrua dalla Corte costituzionale al fine di assicurare la
sterilizzazione degli effetti negativi in termini di contrazione dei
trasferimenti a seguito dell'incedere della percentuale di
perequazione ai sensi dell'art. 57, comma 1, decreto-legge n. 124 del
2019, convertito, con modificazione, dalla legge n. 157 del 2019.
Con la massima osservanza.
Genova, 27 febbraio 2023

L'Avvocato: Piciocchi