1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 31-12-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 867 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 giugno 1997
N. 867 Ordinanza emessa il 24 giugno 1997 dalla Corte dei conti sul ricorso proposto da Droghini Roberto contro il Ministero della difesa Pensioni - Ufficiali del ministero della difesa collocati a riposo anteriormente all'entrata in vigore delle leggi nn. 37/1990 e 21/1991 - Esclusione della riliquidazione del trattamento di quiescenza in base ai miglioramenti pensionistici attribuiti con dette leggi - Mancanta automatica estensione alle pensioni dei miglioramenti conferiti al personale in servizio con le leggi stesse - Incidenza sui principi di proporzionalita' ed adeguatezza della retribuzione (anche differita) e sulla garanzia previdenziale - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 1/1991, 42 e 226 del 1993 e 178/1995. (D.-L. 27 dicembre 1989, n. 413, art. 1, comma 1, convertito in legge 28 febbraio 1990, n. 37; d.-l. 24 novembre 1990, n. 344, art. 2, convertito in legge 23 gennaio 1991, n. 21; d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5, artt. 2, 3 e 4 convertito in legge 6 marzo 1992, n. 216). (Cost., artt. 3, 36 e 38). (097C1426) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 31-12-1997)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio iscritto a n.
141/IIC/APM di segreteria e promosso con atto d'appello depositato il
10 settembre 1996 dal signor Droghini Roberto, rappresentato e difeso
dall'avvocato on.le Filippo de Iorio, avverso la sentenza n. 255/M/96
dell'8 giugno 1995/14 maggio 1996 della sezione giurisdizionale per
la regione Emilia-Romagna e nei confronti del Ministero della difesa;
Visto il predetto atto d'appeIlo;
Vista la sentenza impugnata;
Visti gli altri atti e documenti di causa;
Uditi, nella pubblica udienza del 24 giugno 1997, il relatore cons.
dott. Camillo Longoni e l'avv. on. Filippo de Iorio per conto
dell'appellante;
Assente, non costituta l'Amministrazione della Difesa;
Ritenuto in fatto
Il col. Droghini Roberto, già appartenente al ruolo del Ministero
della difesa, collocato a riposo il 15 marzo 1983, con trattamento di
quiescenza calcolato su un'anzianità di servizio utile di anni 34,
proponeva ricorso con atto del 6 luglio 1993 chiedendo che il
predetto trattamento gli venisse ridefinito sulla base dei
miglioramenti retributivi disposti, a favore del personale
dirigenziale in servizio con la medesima qualifica e grado di
anzianità, dalle leggi n. 37 del 28 febbraio 1990, n. 21 del 23
gennaio 1991 e n. 216 del 1992.
Con sentenza n. 255/96/M dell'8 giugno 1995, depositata il 14
maggio 1996, la sezione giurisdizionale di questa Corte per la
regione Emilia-Romagna respingeva la domanda attrice nella
considerazione che le invocate disposizioni non prevedono la loro
autonomatica estensione al personale cessato dal servizio prima della
data di decorrenza dei miglioramenti economici da esse apportate. I
giudici di prime cure dichiaravano alltresì manifestamente infondata
l'eccezione di illegittimità costituzionale sollevata dal
ricorrente, non ravvisando nelle anzidette disposizioni contrasto con
il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.
Rientra infatti, secondo i primi giudici, nella discrezionalità del
legislatore adottare un criterio di gradualità nell'estendere al
trattamento di quiescenza i miglioramenti accordati per il
trattamento d'attività.
Avverso la menzionata sentenza il col. Droghini, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Filippo de Iorio, ha proposto appello con atto
depositato il 10 settembre 1996.
Sostiene l'appellante la sussisternza nel nostro ordinamento del
principio, desumibile da una serie di norme costituzionali, secondo
il quale i miglioramenti stipendiali, attribuiti al personale in
servizio, debbono essere applicati anche nei confronti dei dipendenti
cessati dal servizio in data anteriore all'entrata in vigore delle
relative leggi. Si invoca, al riguardo, l'indirizzo espresso dalla
Corte costituzionale con sentenza n. 1/1991 che avrebbe affermato il
principio della riliquidazione automatica dei trattamenti
pensionistici in corrispondenza dei miglioramenti attribuiti al
personale in attività di servizio di pari anzianità e qualifica e
con le stesse decorrenze.
Sulla base delle norme costituzionali e delle sentenze del giudice
delle leggi possono, ormai, considerarsi ius receptum: 1) la
proporzionalità della pensione alla retribuzione; 2) l'applicazione
al trattamento pensionistico dell'art. 36 Cost.; 3) il collegamento
continuo tra pensione e retribuzione.
Lamenta il col. Droghini che summenzionate leggi n. 37, 21 e 216
appaiono in chiaro contrasto con il surriferito quadro giuridico,
atteso che gli invocati aumenti sono stati assentiti a tutti coloro
che sono andati in pensione dopo l'ottobre 1989 e negati a coloro che
- come l'appellante sono andati in pensione prima, ricreando quella
irrazionale disparità di trattamento giustamente sanzionata dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 1/1991, che dichiarò
l'illegittimità della legge n. 468/1987, art. 3, proprio nella parte
in cui questa escludeva dai suoi benefici coloro che fossero cessati
anteriormente alla data del 1 gennaio 1979.
L'appellante prospetta altresì, il fatto - perchè se ne tenga
conto nella soluzione della presente controversia - che la sua
situazione rischia di peggiorare nel futuro, conseguentemente alla
entrata in vigore della riforma pensionistica di cui alla legge n.
335 del 1995 - per ora allo stadio di legge delega - nella quale si
ignora qualsiasi ragionevole meccanismo di adeguamento delle pensioni
alle retribuzioni ed anche qualsiasi possibilità per i pensionati di
essere almeno posti a riparo dell'aumento effettivo del costo della
vita. L'appellante sottolinea, quindi, i seguenti aspetti di
probabile incostituzionalità della predetta legge: 1) art. 1, punto
9 relativo al tasso annuo di capitalizzazione delle pensioni; 2) art.
1, punto 41, relativo al trattamento pensionistico ai superstiti; 3)
art. 2, punto 18, concernente la rivalutazione annua delle somme
accantonate; 4) art. 3, punto 6, relativo all'assegno di base; 5)
art. 3, punto 11, circa l'utilizzazione da parte dell'INPS degli
avanzi delle altre gestioni pensionistiche; 6) art. 6, punto 25,
relativo alla previdenza integrativa; 7) art. 3, lett. A, circa
l'istituzione - nella contrattazione collettiva - delle forme
pensionistiche complementari.
L'appello si conclude con le conseguenti richieste:
1) accoglimento del ricorso, eventualmente con sentenza parziale,
con l'attribuzione di tutto quanto spettante al col. Droghini per
interessi, rivalutazione monetaria e quant'altro, in base alla
sentenza n. 1/1991 della Corte costituzionale;
2) l'applicazione al suo caso almeno delle leggi n. 37/1990 e n.
21/1991, che - essendo decreti d'urgenza - furono emanati prima della
sentenza n. 1/1991;
3) in subordine, invio degli atti alle sezioni riunite di questa
Corte affinchè venga riconosciuto sul piano interpretativo che le
leggi summenzionate e la legge n. 216/1992 non contengono nel loro
testo alcuna pregiudiziale esclusione per i pensionati;
4) in alternativa, invio degli atti alla Corte costituzionale sia
per le censure di incostituzionalità delle predette tre leggi sia
per le censure relative alla legge di delega n. 335/1995;
5) ancora in alternativa, invio degli atti alla Corte di
giustizia europea per le denunciate violazioni dei principi di
diritto comunitario.
In data 13 giugno 1997 l'avv. de Iorio ha depositato note d'udienza
con le quali vengono sviluppate uIteriormente le deduzioni ampiamente
contenute nell'atto di appello.
All'odierna udienza di trattazione della causa l'avv. de Iorio ha
reiterato le richieste di cui agli atti scritti, ribadendo tutte le
deduzioni di supporto, e ha, infine, depositato una memoria
concernente i prinicipi di diritto nazionale e di diritto europeo che
si assumono palesemente violati nel caso de quo.
Considerato in diritto
Il thema decidendum del presente giudizio è costituito da una
domanda principale (diretta alla riforma della sentenza impugnata e,
per l'effetto, al riconoscimento del diritto dell'appellante alla
riliquidazione del trattamento pensionistico spettantegli con
l'applicazione dei miglioramenti economici di cui alle leggi n. 37
del 1990, n. 21 del 1991 e n. 216 del 1992) e da una serie di
richieste proposte come mezzo al fine, quali la rimessione degli atti
alle sezioni riunite di questa Corte per la soluzione di incertezze e
conflitti giurisprundenziali, l'eccezione di incostituzionalità di
talune norme delle leggi predette, l'invio degli atti alla Corte di
giustizia europea.
Orbene, la domanda principale, allo stato della legislazione
vigente, non appare accoglibile.
L'appellante sostiene in primis che il tenore letterale delle
normative summenzionate non escluderebbe dall'area dei destinatari
dei relativi benefici economici coloro che siano stati collocati in
pensione anteriormente all'entrata in vigore delle leggi predette.
Tale assunto andrebbe riconosciuto quanto meno - afferma l'appellante
- in ordine ai benefici di cui alla legge n. 37 del 1990 atteso che
la predetta normativa è stata introdotta prima della pubblicazione
della sentenza n. 1 dell'8/9 gennaio 1991, con la quale la Corte
costituzionale aveva sanzionato l'illegittimità dell'art. 3 della
legge n. 468 del 1987 nella parte in cui questa escludeva dai suoi
benefici coloro che fossero stati posti in pensione prima del 1
gennaio 1979. Altrettanto è a dirsi dei miglioramenti di cui alla
legge n. 21 del 1991, che è la trasformazione in legge di una
decretazione d'urgenza (decreto-legge n. 344 del 1990) anteriore alla
predetta sentenza del giudice delle leggi.
Le riferite deduzioni non sembrano convincenti; e ciò per le
stesse motivazioni chiaramente espresse nella sentenza impugnata e
dalle quali il Collegio non ritiene di potersi reginevolmente
discostare. Gli invocati benefici economici non possono, infatti,
estendersi automaticamente al personale cessato dal servizio - quale
l'appellante - prima della data da cui i miglioramenti decorrono.
Occorre a tal fine una apposita disposizione che nessuna delle
predette leggi contiene. Non è vero - come invece sostiene
l'appellante - che i dipendenti in quiescenza restano pur sempre
dipendenti. Per l'estensione al personale in quiescenza dei
miglioramenti economici previsti per i dipendenti in servizio vi deve
essere una esplicita volontà del legislatore. La giurisprudenza è
stata sempre unanime in tal senso. Diversamente opinando, si
ignorerebbero i canoni ermeneutici fondamentali stabiliti dal codice
civile secondo i quali la legge dispone per l'avvenire ed assume il
significato reso palese dalle parole delle singole norme.
Le osservazioni che precedono e la mancanza sul punto di
conflittualità giurisprudenziale escludono che la questione, posta
nei termini sudelineati, possa configurarsi come questione di
massima, meritevole di essere demandata ai sensi dell'art. 1 del
decreto-legge n. 453 del 1993 (convertito con legge n. 19 del 1994)
alla cognizione delle ss.rr. di questa Corte. La relativa richiesta
di remissione degli atti non può, pertanto, essere accolta.
In subordine alle pretese come sopra confutate, l'appellante
solleva l'eccezione di illegittimità costituzionale della richiamata
normativa nella parte in cui non viene prevista l'applicabilità
degli invocati benefici anche al personale collocato in pensione
anteriormente alla data da cui ciascuno dei miglioramenti stessi
decorre.
Devesi osservare, al riguardo, che l'eccezione in parola non sembra
incontrare preclusione nella sentenza n. 178 del 1995 con la quale la
Corte costituzionale su analoga questione, sollevata dalle sezioni
giurisdizionali contabili per il Molise e la Lombardia, aveva
dichiarato l'impossibilità di decidere per carenza di indicazione
dei singoli articoli di legge sospetti di illegittimità
costituzionale. Nella fattispecie de qua, infatti, le disposizioni
normative, per le quali si richiede il giudizio di costituzionalità,
sono puntualmente indicate negli art. 1, comma 1, della legge n. 37
del 1990 (di conversione del d.-l. 27 dicembre 1989, n. 413), 2 della
legge n. 21 del 1991 (di conversione del d.-l. 24 novembre 1990, n.
344) e 2, 3 e 4 della legge n. 216 del 1992 (di conversione del d.-l.
7 gennaio 1992, n. 5), nella parte in cui escludono dai benefici in
essi previsti i pensionati di data pregressa alla decorrenza dei
benefici medesimi.
I menzionati articoli si assumono in palese contrasto con gli artt.
3, 36 e 38 della Costituzione nonchè con il principio generale di
razionalità o ragionevolezza, cui ogni atto normativo del potere
legislativo deve attenersi.
La questione proposta dall'appellante appare di decisiva rilevanza
ai fini del decidere dalla controversia de qua, atteso che
l'eventuale, invocata declaratoria di incostituzionalità delle norme
predette determinerebbe un esito del giudizio pienamente favorevole
al ricorrente, con il riconoscimento del di lui diritto alla
riliquidazione del suo trattamento pensionistico mediante
l'applicazione dei benefici economici per cui è causa.
Superato positivamente l'esame preliminare di ammissibilità e
rilevanza della proposta eccezione di illegittimità costituzionale,
occorre, ora, accertarne il carattere di non manifesta infondatezza.
Devesi, anzitutto, delineare in sintesi il quadro dei principi di
ordine costituzionale (quali risultano dalle menzionate norme della
Costituzione e della giurisprudenza costante della Consulta) in
relazione ai quali dovrà essere parametrata la compatibilità
costituzionale delle disposizioni denunciate.
Il Collegio ritiene di individuare i seguenti principi regolatori
della materia:
1) proporzionalità della pensione alla retribuzione, dei cui
caratteri la pensione, come retribuzione "differita", partecipa
pleno iure. Ne deriva che il trattamento di quiescenza deve essere
proporzionato alla qualità e quantità del lavoro a suo tempo
prestato;
2) l'applicazione al trattamento pensionistico dell'art. 36 della
Costituzione esige che sia assicurata al pensionato e alla sua
famiglia, così come al dipendente in servizio attivo una esistenza
libera e dignitosa;
3) tra pensione e retribuzione deve esistere costantemente una
"ragionevole" corrispondenza;
4) la proporzionalità e l'adeguatezza della pensione devono
esistere non solo al momento del collocamento a riposo, ma vanno
assicurate anche nel prosieguo (cfr. sent. Corte cost. n. 442 del
1993 e n. 226 del 1993).
Orbene, nella vicenda de qua deve rilevarsi che il rapporto tra
pensione e trattamento di attività, che si era instaurato con la
legge perequativa n. 468 del 1987 (resa applicabile anche ai
pensionati di data anteriore al 1 gennaio 1979 con la sentenza della
Corte costituzionale n. 1 del 1991), ha subito progressivamente una
sensibile alterazione a danno della pensione a seguito dei
miglioramenti stipendiali introdotti con le disposizioni
surrichiamate delle leggi nn. 37/1990, 21/1991 e 216/1992, le quali
hanno rispettivamente incrementato gli assegni di attività del 15%,
di un ulteriore 15% e del 9%. Il che rappresenta, considerando la
base pensionistica di volta in volta allargata, circa il 47% di
decremento netto del trattamento pensionistico nei confronti di un
pari grado che sia andato in pensione successivamente alla
introduzione degli aumenti suddetti.
Attesa l'entità del valore dell'angolo della "forbice" tra
pensione e trattamento pensionistico, il Collegio è indotto
necessariamente a ritenere che tale valore differenziale,
determinatosi per altro nel giro di appena tre anni, sia irrazionale
e contrario alla lettera e allo spirito del sistema disegnato dagli
artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, non essendo logico nè
comprensibile che - come osserva giustamente l'appellante - "tra due
persone, che hanno prodotto la stessa quantità e qualità di lavoro
ed abbiano la stessa posizione giuridica nei confronti della p.a.,
quello più anziano (e, perciò, con bisogni maggiori) riscuota uno
"stipendio differito" o pensione vistosamente inferiore a quello di
un suo collega più giovane (con bisogni indubbiamente minori) che
abbia avuto lo stsso sviluppo di carriera.
Essendo il nostro un ordinamento giuridico a costituzione rigida,
il legislatore non può nella materia de qua non tener conto nelle
sue scelte dei canoni costituzionali suindicati. Egli non gode di una
libertà di scelta ma solo di un potere discrezionale di scelta;
sicchè ogni sua opzione normativa deve mantenersi nel rispetto di
quei principi. Il legislatore - nella valutazione ponderata della
molteplicità degli interessi coinvolti, anche d'ordine finanziario e
di bilancio - può, di certo, fissare dei limiti ragionevoli di
oscillazione del divario tra pensione e stipendio; ma nell'inerzia
del legislatore ove ciò non avvenga e il divario assuma - come nella
specie - dimensioni macroscopiche e intollerabili, devesi ben
dubitare della costituzionalità di norme di legge che dispongono
aumenti al personale in servizio senza che tali incrementi abbiano a
riflettersi anche a beneficio del personale di pari grado o qualifica
in quiescenza, almeno nella misura percentuale dell'aliquota di
pensionamento raggiunta da ciascun pensionato.
Non è, pertanto, temerario ipotizzare l'effettività del contrasto
con i principi costituzionali suriportati delle menzionate
disposizioni delle leggi nn. 37/1990, 21/1991 e 216/1992 che hanno
escluso il ricorrente e i suoi colleghi dai miglioramenti attribuiti
al personale collocato in quiescenza sotto la vigenza delle leggi
suddette, creando di conseguenza una ingiustificabile disparità di
trattamento dipendente dalla sola data di pensionamento.
Si è, in tal modo, venuta a reiterare quella stessa situazione,
comunemente concosciuta sotto la dizione di "pensione d'annata", che
fu giustamente criticata dalla consulta con la sentenza n. 1 del
1991, sia per violazione degli artt. 3, 36 e 38 della Cost., sia del
principio generale di razionalità o ragionevolezza della norma
giuridica, sia nella giurisprudenza della Corte costituzionale.
Nè sembra che possano invocarsi - in senso contrario alla prognosi
di illegittimità costituzionale sopradelineata - le "difficoltà
di bilancio" come elemento impeditivo all'eliminazione della rilevata
ingiustificata sperequazione tra pensione e trattamento di attività.
Come correttamente osservato dalla difesa dell'appellante, il ricorso
al concetto economico di "disponibilità di bilancio" appare del
tutto inconferente sul piano del diritto, atteso che tale concetto è
de plano omogeneo alla scienza economica ma chiaramente eterogeneo
alla scienza giuridica; legare l'esito del giudizio di
costituzionalità di una norma, che oblitera i diritti del
pensionato, alla disponibilità finanziaria è contrario al processo
applicativo del diritto, che ha nella norma (costituzionale) il
parametro esclusivo nella cui cornice il fatto (nella specie, la
disposizione sospetta di illegittimita') va sussunto e qualificato.
Il Collegio, pertanto, considera non manifestamente infondata la
eccezione di incostituzionalità delle disposizioni di legge
suindicate e, conseguentemente, ritiene di dover rimettere gli atti
processuali alla Corte costituzionale perchè sia fatta chiarezza
sotto ogni profilo in ordine alla legittimità costituzionale o meno
delle disposizioni predette. Giova sottolineare, in proposito, che la
consulta ha coerentemente rivendicato a se stessa il diritto di
intervenire ogni qualvolta la "ragionevole corrispondenza" tra
pensione e trattamento di attività risulti vulnerata (cfr. sentenza
n. 42 del 1993 e sentenza n. 226 del 1993).
L'appellante ha, inoltre, sollevato una seconda eccezione di
illegittimità costituzionale riguardante talune disposizioni della
legge n. 335 del 1995, destinate ad aggravare nel tempo le condizioni
dei pensionati. Detta eccezione non riguarda in modo diretto e
concreto la problematica dei miglioramenti richiesti dall'appellante;
essa è, quindi, palesemente irrilevante ai fini del decidere e, come
tale, non può avere seguito nell'economia del presente giudizio.
Alias quaestio è quella concernente la richiesta di remissione
degli atti alla Corte di giustizia europea per acclarare le
violazioni dei prinicipi di diritto comunitario, evidenziate in
particolar modo nella nota depositata dall'avv. on. de Iorio
nell'udienza di trattazione della causa. La valutazione di tale
richiesta, da parte del Collegio, è allo stato prematura, essendo
necessario esaminare la questione anche alla luce delle conclusioni
cui perverrà la Corte costituzionale in merito alla proposta
eccezione di illegittimità costituzionale, nonchè delle relative
argomentazioni di supporto. Il Collegio, pertanto, si riserva sul
pruno ogni decisione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23, comma terzo, della
legge 11 marzo 1953, n. 87; la Corte dei conti, sezione II
giurisdizionale centrale, preliminarmente giudica rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale,
in riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione e al
principio costituzionale di "ragionevolezza" della legge, delle
disposizioni di cui all'art. 1, comma 1, della legge n. 37 del 1990
(già d.-l. 27 dicembre 1989, n. 413), all'art. 2 della legge n. 21
del 1991 (già d.-l. 24 novembre 1990, n. 344) e agli artt. 2, 3 e 4
della legge n. 216 del 1992 (già d.-l. 7 gennaio 1992, n. 5) nella
parte in cui tali disposizioni non prevedono l'estensione dei
benefici da essi contemplati al personale già collocato in
quiescenza, secondo quanto precisato in parte motiva;
Sospende, pertanto, il giudizio e, riservandosi ogni altra
pronuncia in rito e in merito, dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri,
nonchè sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati; le relative attestazioni di avvenuta
notifica e comunicazione saranno, quindi, trasmesse unitamente agli
atti del giudizio alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 24 giugno 1997.
Il Presidente: Granata
L'enstensore: Longoni
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