1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 8-7-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 186 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 dicembre 2008
Ordinanza . Commercio - Regione Veneto - Divieto di commercio su aree pubbliche in forma itinerante nei centri storici con popolazione superiore ai cinquantamila abitanti - Violazione di diritto fondamentale della persona, del principio di uguaglianza, del diritto al lavoro - Eccesso dai limiti dell'autonomia comunale - Violazione del principio di parita' di trattamento dei lavoratori stranieri regolari stabilito dalla Convenzione OIL n. 143/1975 - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione della competenza statale in materia di concorrenza - Lesione del principio di sussidiarieta' verticale. - Legge della Regione Veneto 6 aprile 2001, n. 10, art. 4, comma 4-bis, introdotto dall'art. 16 della legge della Regione Veneto 25 febbraio 2005, n. 7. - Costituzione, artt. 2, 3, 4, 5, 10, primo comma, 41, 117, commi primo e secondo, lett. e), e 118. (009C0424) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 8-7-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1315/08
proposto dall'Associazione dei venditori ambulanti immigrati con
licenza di commercio itinerante, in persona del suo presidente pro
tempore, e di Seck Elahadji Mame Medoune e Niass Abdoulaye
rappresentati e difesi dall'avv. Angelo Pozzan, con elezione di
domicilio presso lo studio dello stesso in Venezia-Mestre, via Torre
Belfredo, 55/A;
Contro il Comune di Venezia in persona del sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dagli avv. Giulio Gidoni, Maddalena M. Morino,
Giuseppe Venezian e Maurizio Ballarin, della Civica avvocatura di
Venezia, con elezione di domicilio nella sede municipale, il sindaco
del Comune di Venezia quale ufficiale di Governo, non costituito in
giudizio, il Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Venezia, domiciliataria per legge, la Presidenza del
Consiglio dei ministri, in persona del Presidente pro tempore, non
costituita in giudizio;
1) dell'ordinanza a firma del sindaco del Comune di Venezia 13
giugno 2008 prot. 255264 OR/2008/399 con la quale si dispone quanto
segue:
«è vietato il trasporto senza giustificato motivo di
mercanzia in grandi sacchi di plastica e borsoni nel centro storico
del Comune di Venezia»;
«il predetto trasporto, se accompagnato con la sosta
prolungata nello stesso luogo o in aree limitrofe deve essere
considerato come atto direttamente ed immediatamente finalizzato alla
vendita su area pubblica in forma itinerante ed in quanto facenti
parte sostanziale dell'atto di vendita, rientrando nella fattispecie
prevista e sanzionata dalla vigente legislazione regionale»;
e, per quanto occorra,
2) del verbale di accertamento di violazione amministrativa e
contestuale verbale di sequestro n. 54/08 del Corpo di polizia
municipale con il quale viene accertata la violazione della predetta
ordinanza in data 23 giugno 2008 da parte del signor Niass Abdoulaye.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti di causa;
Udito nella pubblica udienza dell'11 dicembre 2008 - relatore il
referendario Stefano Mielli - l'avv. Pozzan per la parte ricorrente e
l'avv. Morino per il Comune di Venezia;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto.
F a t t o e d i r i t to
Il sindaco del Comune di Venezia, ritenendo sussistere pericoli
per la sicurezza urbana e l'incolumità pubblica, con ordinanza
contingibile ed urgente adottata ai sensi dell'art. 54, comma 4, del
d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 del 13 giugno 2008, prot. 255264
OR/2008/399, «premesso che l'art. 4, comma 4-bis, della legge
regionale 6 aprile 2001, n. 10 (così come modificato dall'art. 16,
comma 1, della legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7) vieta il
commercio su aree pubbliche informa itinerante nei centri storici dei
comuni superiori ai 50.000 abitanti», ha disposto che «è vietato il
trasporto senza giustificato motivo di mercanzia in grandi sacchi di
plastica e borsoni nel centro storico del Comune di Venezia» e che
«il predetto trasporto, se accompagnato con la sosta prolungata nello
stesso luogo o in aree limitrofe deve essere considerato come atto
direttamente ed immediatamente finalizzato alla vendita su area
pubblica in forma itinerante ed in quanto facenti parte sostanziale
dell'atto di vendita, rientrando nella fattispecie prevista e
sanzionata dalla vigente legislazione regionale».
Tal provvedimento è impugnato con il ricorso in epigrafe dalla
«Associazione dei venditori ambulanti immigrati con licenza di
commercio itinerante», in persona del legale rappresentante sig. Seck
Elahadji Mame Medoune che agisce anche personalmente e dal sig. Niass
Abdoulaye.
L'Associazione espone di essere costituita da oltre settanta
cittadini di paesi non appartenenti all'Unione europea titolari di
regolare permesso di soggiorno e di un'autorizzazione commerciale per
la vendita itinerante rilasciata da comuni della Provincia di
Venezia.
In effetti, come è documentato dall'art. 5 dello statuto
dell'Associazione (cfr. doc. 1 allegato al ricorso), possono essere
ammessi a far parte dell'Associazione come soci ordinari coloro che
sono in possesso della licenza di commercio itinerante.
I sigg. Seck Elahadji Mame Medoune e Niass Abdoulaye sono in
possesso, rispettivamente, delle autorizzazioni n. 3808 del 6 agosto
2003, e n. 3996 del 1° marzo 2004, rilasciate dal Comune di Venezia
per l'esercizio dell'attività di commercio su area pubblica di tipo
B (in forma itinerante), a carattere permanente per il settore
merceologico non alimentare (cfr. docc. 4 e 5 allegati al ricorso).
Il sig. Niass Abdoulaye narra inoltre di aver subito, sulla base
della predetta ordinanza, una sanzione amministrativa di euro
5.164,00, con confisca di 12 borse, ai sensi dell'art. 29, comma 1,
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, prevista per chiunque eserciti il
commercio sulle aree pubbliche senza la prescritta autorizzazione o
fuori dal territorio contemplato dall'autorizzazione stessa, perchè
nella località San Marco, Frezzeria «transitava per la suddetta
località con sacchetto di plastica azzurra trasparente che lasciava
intravvedere le cose al suo interno» (cfr. copia del verbale di cui
al doc. 2 depositato in giudizio dal comune).
Dal suddetto verbale risulta anche che è stato accertato il
possesso, in capo al ricorrente, dell'autorizzazione al commercio
ambulante rilasciata dal Comune di Venezia di cui sono indicati gli
estremi, e che il medesimo ha dichiarato di essersi limitato a
transitare per la pubblica via.
L'ordinanza è impugnata per le seguenti censure:
I) incompetenza, sviamento e difetto di motivazione per la
mancata espressa indicazione che il sindaco agisce quale ufficiale di
governo;
II) sviamento e incompetenza perchè riguarda un ambito,
quello del commercio, sul quale il sindaco è privo di competenze
normative;
III) violazione dell'art. 54 del d.lgs. 18 agosto 2000, n.
267 e violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per
la mancanza dei requisiti di eccezionalità ed imprevedibilità e
l'omessa indicazione dei medesimi;
IV) violazione degli artt. 1 e seguenti della legge 24
novembre 1981, n. 689, e del principio di tassatività nella
descrizione della condotta vietata nonchè del principio di non
punibilità del tentativo nell'illecito amministrativo;
V) travisamento, difetto di istruttoria e illogicità, per
l'insussistenza di episodi del tipo di quelli menzionati nella
motivazione dell'ordinanza;
VI) sviamento e illogicità per la mancanza di pericoli gravi
derivanti dalle tensioni e frizioni con i commercianti residenti;
VII) illegittimità derivata per l'illegittimità
costituzionale dell'art. 4, comma 4-bis, della legge regionale 6
aprile 2001, n. 10, come modificata dalla legge regionale 25 febbraio
2005, n. 7, per il contrasto con gli artt. 4 e 41 della Costituzione;
VIII) violazione dell'art. 4, comma 4-bis, della legge
regionale 6 aprile 2001, n. 10, come modificata dalla legge regionale
25 febbraio 2005, n. 7, in quanto detta norma presupporrebbe una
specifica delimitazione del centro storico ai fini del commercio
itinerante.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Venezia e il
Ministero dell'interno concludendo per la reiezione del ricorso.
Con ordinanza n. 632 del 31 luglio 2008 è stata respinta la
domanda cautelare.
Alla pubblica udienza dell'11 dicembre 2008, in prossimità della
quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie
difese, la causa è stata trattenuta in decisione.
D i r i t t o
1. - Il Collegio, in via pregiudiziale rispetto ai diversi motivi
di merito, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale del comma 4-bis, dell'art.
4, della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10, come introdotto
dall'art. 16 della legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7, per
violazione degli artt. 2, 3, 4, 5, 10 primo comma, 41, 117 commi
primo e secondo lett. e), nonchè 118 della Costituzione
(relativamente a questo ultimo parametro per contrasto con la norma
interposta di cui all'art. 28, comma 16, del d.lgs. 31 marzo 1998, n.
114).
2. - Va innanzitutto evidenziata la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale ai fini della decisione dell'odierno
ricorso.
2.1. - Sul punto va premesso che il ricorso, per la parte che
riguarda l'ordinanza del 13 giugno 2008 il cui sindacato è demandato
alla giurisdizione del giudice amministrativo, è stato proposto in
modo rituale da soggetti che appaiono certamente legittimati, in
quanto portatori di una posizione differenziata e qualificata (cfr.
per quanto riguarda l'Associazione il verbale del consiglio direttivo
25 luglio 2008, depositato in giudizio il 29 luglio 2008) e che
conservano interesse alla sua definizione nel merito nonostante il
provvedimento impugnato limiti la propria efficacia al 31 dicembre
2008.
Infatti, medio tempore l'ordinanza impugnata ha prodotto effetti
e dunque deve trovare applicazione la regola secondo cui la mera
scadenza del termine di efficacia del provvedimento amministrativo
impugnato non fa venire meno l'interesse della parte sia a vederne
caducati gli effetti per il passato, sia a non vedere adottati
successivi provvedimenti similari (cfr., tra le tante, Consiglio di
Stato, sez. IV, 5 aprile 2003, n. 1786; Consiglio di Stato, sez. VI,
18 luglio 1998, n. 846; Consiglio di Stato, sez. IV, 19 dicembre
1994, n. 1037).
2.2. - In secondo luogo va evidenziato che la censura prospettata
con il settimo motivo del ricorso ed ulteriormente illustrata nella
memoria depositata in prossimità della pubblica udienza, con cui si
deduce l'illegittimità costituzionale del comma 4-bis, dell'art. 4,
della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10, come introdotto dall'art.
16 della legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7, assume carattere
logicamente prioritario rispetto agli altri motivi.
Infatti con le ulteriori censure i ricorrenti lamentano sotto
molteplici profili vizi sintomatici (quali il difetto di motivazione,
di istruttoria, l'insussistenza dei presupposti, giuridici o di
fatto, per l'adozione in concreto del provvedimento temporaneo
oggetto di impugnazione, ovvero l'incompetenza o l'illogicità del
medesimo) che, anche se accolti, non precluderebbero una riedizione
dell'atto amministravo con contenuto analogo, quantunque diversamente
formulato, parimenti lesivo degli interessi sostanziali di cui sono
portatori i ricorrenti.
La censura di cui al settimo motivo invece, coinvolge
direttamente la premessa esplicita su cui si regge l'ordinanza
impugnata evidenziando in astratto, tra quelle dedotte, una
illegittimità, per così dire radicale, del provvedimento impugnato,
che appare idonea a soddisfare più pienamente ed efficacemente
l'interesse sostanziale dedotto in giudizio dai ricorrenti i quali,
essendo stranieri regolari in possesso di apposita autorizzazione
rilasciata dal comune per l'esercizio dell'attività di commercio in
forma itinerante, assumono come interesse primario quello di poter
trarre i propri mezzi di sussistenza dallo svolgimento di regolare
attività lavorativa.
Pertanto, la questione di legittimità costituzionale è
rilevante ai fini della definizione del giudizio perchè attiene ad
una censura espressamente enunciata nel ricorso che, avuto riguardo
all'interesse sostanziale dei ricorrenti ed al principio di
effettività della tutela giurisdizionale e di effettività del
controllo costituzionale sulle leggi, non potrebbe restare assorbita
dall'eventuale accoglimento degli altri motivi.
Nè, d'altra parte, è possibile, onde superare l'elemento della
rilevanza, pervenire ad un'interpretazione costituzionalmente
orientata della disposizione di cui al comma 4-bis, dell'art. 4,
della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 (adombrata dai ricorrenti
nell'ambito dell'ottavo motivo di ricorso), in quanto, come precisato
dal Comune nelle proprie difese, non vi è in detta norma alcun
elemento che, sotto il profilo testuale e sistematico, consenta
all'interprete di ritenere necessaria, ai fini della sua
operatività, un'apposita delimitazione del centro storico funzionale
al solo commercio itinerante su aree pubbliche, in sostituzione di
quella di carattere urbanistico adottata nell'ambito del piano
regolatore ai sensi della legge regionale 31 maggio 1980, n. 80.
2.3. - Più nello specifico, vi è da osservare che l'impugnata
ordinanza sindacale vieta e sanziona il trasporto di mercanzia in
grandi sacchi di plastica, borsoni o analoghi contenitori nel centro
storico del Comune di Venezia che avvenga «senza giustificato
motivo».
Nel caso all'esame, tuttavia, come premesso in fatto, i sigg.
Seck Elahadji Mame Medoune e Niass Abdoulaye sono titolari di un
permesso di soggiorno e di un'autorizzazione per il commercio
ambulante, così come i membri dell'Associazione.
Nel ricorso (cfr. pagg. 5 e 6) si evidenzia, quindi, in maniera
pertinente alla specifica situazione processuale, come nel passato
fosser state avviate, tra il Comune di Venezia e l'Associazione
ricorrente, iniziative finalizzate all'individuazione di aree poste
all'interno del centro storico veneziano in cui esercitare la vendita
ambulante (cfr. la cartografia prodotta dalla commissione mista di
cui al doc. 7 allegato al ricorso).
Iniziative rese vane dal fatto che successivamente, con
l'articolo 16 della legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7,
nell'ambito dell'art. 4 della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10,
concernente il rilascio delle autorizzazioni per il commercio in
forma itinerante nell'ambito della disciplina del commercio sulle
aree pubbliche, è stato introdotto un comma ulteriore (comma 4-bis),
il quale dispone che «è vietato il commercio su aree pubbliche in
forma itinerante nei centri storici dei comuni con popolazione
superiore ai cinquantamila abitanti».
Orbene, i ricorrenti sostengono che tale norma, comportante un
divieto generalizzato ed indiscriminato di esercizio dell'attività
dove questa presenta una qualche redditività, ovvero nei centri
storici dei Comuni di maggiore affluenza di popolazione residente e
fluttuante, ha, all'evidenza, dapprima azzerato il valore commerciale
delle autorizzazioni di cui sono titolari e dalle quali traggono il
proprio sostentamento, e successivamente creato la premessa per
l'applicabilità anche nei loro confronti, in forme manifestamente
illegittime, dell'ordinanza impugnata, nella parte in cui questa
persegue il possesso «non giustificato» dei contenitori di mercanzia.
Senza il divieto imposto dalla norma regionale, infatti, una
prescrizione, riferita alle modalità di trasporto della merce, come
quella contenuta nell'ordinanza impugnata non potrebbe operare nei
confronti dei ricorrenti, giacchè gli stessi svolgerebbero
un'attività lecita, per la quale dispongono delle necessarie
autorizzazioni, che giustificherebbe il possesso dei contenitori
altrimenti vietati, ferma restando in ogni caso la possibilità di
interventi volti a prevenire e reprimere ogni forma di commercio
abusivo (con analoghe ordinanze adottate da comuni di altre regioni
nei quali non vige il divieto previsto dalla legge della Regione
Veneto è infatti perseguito il solo commercio abusivo e non quello
posto in essere da soggetti titolari di regolari autorizzazioni
comunali per il commercio itinerante).
Peraltro, dalla documentazione versata in atti (cfr. doc. 5
depositato in giudizio dal comune) risulta che con deliberazione n.
124 del 25 luglio 2005, ritenendo conculcate le proprie prerogative,
il Consiglio comunale del Comune di Venezia aveva approvato (ai sensi
dell'art. 38 dello Statuto della Regione Veneto che riconosce ai
consigli comunali dei comuni capoluogo di provincia di presentare
progetti di legge regionali), un progetto di legge per sostituire il
comma 4-bis, dell'art. 4, della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10,
introdotto dall'art. 16 della legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7,
prevedendo, in luogo del divieto generalizzato ed indiscriminato ivi
previsto, una modifica del seguente tenore «è facoltà dei comuni
con popolazione superiore ai cinquantamila abitanti, individuare
nell'ambito dei centri storici specifiche aree ove l'attività di
commercio su aree pubbliche in forma itinerante possa essere
esercitata secondo specifiche modalita»: proposta di modifica che non
ha avuto, in prosieguo, alcun esito.
2.4. - Dalla questione di legittimità costituzionale del comma
4-bis, dell'art. 4, della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10, come
introdotto dall'art. 16 della legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7,
dipende per le ragioni sin qui spiegate, l'accoglimento o meno del
settimo motivo di ricorso.
Di qui la rilevanza della questione nel presente giudizio.
3. - In ordine alla non manifesta infondatezza il Collegio
Osserva quanto segue.
Anche alla luce delle più recenti sentenze della Corte
costituzionale che si sono pronunciate su questioni analoghe (cfr. le
sentenze 24 ottobre 2008, n. 350; 30 gennaio 2009, n. 25), appare
innanzitutto violata la competenza statale in materia di concorrenza
stabilita dagli artt. 41 e 117, secondo comma, lett. e), della
Costituzione.
Infatti non vi è dubbio che il commercio itinerante costituisca
una delle forme attraverso cui si esplica la libertà di iniziativa
economica consistente nel commercio su aree pubbliche (cfr. art. 28,
comma 1, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 31).
L'art. 28 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, prevede, infatti:
che possa essere svolto su qualsiasi area (cfr. comma 1,
lett. b);
che la relativa autorizzazione è rilasciata, in base alla
normativa emanata dalla regione, dal comune nel quale il richiedente
ha la residenza e che la stessa abilita anche alla vendita al
domicilio del consumatore (cfr. comma 4);
che, ed è il profilo di maggiore interesse in questa sede,
il comune con apposita deliberazione individui «le aree aventi valore
archeologico, storico, artistico e ambientale nelle quali l'esercizio
del commercio» su aree pubbliche «è vietato o sottoposto a
condizioni particolari ai fini della salvaguardia delle aree
predette. Possono essere stabiliti divieti e limitazioni
all'esercizio anche per motivi di viabilità, di carattere igienico
sanitario o per altri motivi di pubblico interesse» (cfr. comma 16).
Il Collegio ritiene pertanto che la norma statale da ultimo
citata costituisca una sorta di catalogo dei limiti che, ai sensi
dell'art. 41 della Costituzione, possono opporsi alla libera
espansione dell'attività economica, per l'utilità sociale, la
sicurezza, la libertà o a altri valori costituzionalmente rilevanti.
Le regioni, a loro volta, possono certamente intervenire in
questo settore dettando norme che trovino fondamento in ambiti
materiali di propria competenza, quali il commercio o l'urbanistica;
tuttavia siffatti ambiti non possono eludere la competenza statale in
materia di concorrenza nè il rispetto dei principi di
proporzionalità ed adeguatezza, cosicchè non possono risolversi in
una forma di compressione totale della libertà di iniziativa
economica, non giustificata dalla natura e dalle caratteristiche
della specifica attività inibita, ciò che avviene per esempio
influenzando direttamente l'accesso degli operatori economici ad un
determinato mercato e ponendo barriere all'ingresso tali da alterare
la concorrenza tra soggetti imprenditoriali o, ancora, vietando in
modo generalizzato e indiscriminato l'esercizio dell'attività
commerciale laddove questa presenti una qualche redditività.
Nel caso di specie la legge regionale 6 aprile 2001, n. 10, già
prima delle modifiche apportate dall'art. 16 della legge regionale 25
febbraio 2005, n. 7, conteneva (e contiene tutt'ora seppure in modo
non coordinato con la norma della cui legittimità costituzionale si
dubita) un'articolata disciplina che salvaguarda gli interessi
pubblici potenzialmente confliggenti con le modalità attraverso le
quali si svolge questo tipo di commercio e al contempo appare
rispettosa della competenza statale in materia di concorrenza.
All'art. 2, comma 1, lett. a), essa prevede che i comuni
individuino «le aree nelle quali l'esercizio del commercio è vietato
o sottoposto a condizioni particolari per motivi di viabilità, di
carattere igienico-sanitario o per altri motivi di pubblico
interesse, nonchè per motivi di salvaguardia di aree aventi valore
architettonico, storico, artistico e ambientale», e all'art. 4, commi
2, e 3, dispone, rispettivamente, che la relativa autorizzazione
abiliti al commercio su tutto il territorio nazionale e che
l'esercizio dell'attività «può essere svolto su qualsiasi area
pubblica, purchè non espressamente interdetta dal comune».
Senonchè, appare evidente che il divieto assoluto, inderogabile,
generalizzato, non giustificato da concrete e localizzabili esigenze
previsto dal comma 4-bis, dell'art. 4, della legge regionale 6 aprile
2001, n. 10, come introdotto dall'art. 16 della legge regionale 25
febbraio 2005, n. 7, finisca per comportare un'irragionevole e
contraddittoria eliminazione di una delle modalità attraverso le
quali, per la normativa statale, può essere svolta l'attività
commerciale.
Di qui la manifesta violazione della competenza statale in
materia di concorrenza così come definita dal d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 114 (sulla cui nozione è da richiamare la sentenza della Corte
costituzionale, 14 dicembre 2007, n. 430).
4. - La norma di cui al comma 4-bis, dell'art. 4, della legge
regionale 6 aprile 2001, n. 10, come introdotto dall'art. 16 della
legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7, viola inoltre, a giudizio del
Collegio, sotto altri profili, gli att. 3, 5 e 118 della
Costituzione.
La norma costituzionale da ultimo citata è, come noto,
espressione del principio di sussidiarietà c.d. verticale, poichè
dispone che le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni
salvo il conferimento ad enti di maggiori dimensioni, al fine di
assicurarne l'esercizio unitario, e che i comuni sono titolari di
funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge
statale o regionale.
Orbene, nel caso in esame, sia la normativa statale (cfr. l'art.
28 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114) che regionale (cfr. gli artt. 2
e 4 della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10) sopra richiamate,
demandano ai comuni l'adozione di appositi piani e provvedimenti per
porre dei limiti all'esercizio del commercio su aree pubbliche in
forma itinerante.
La competenza comunale trova la propria ragion d'essere
nell'esigenza di non porre limiti all'attività economica che non
siano idonei, necessari ed adeguati alla finalità di tutelare
l'interesse pubblico confliggente da salvaguardare, e all'esigenza di
differenziare i limiti e le regole applicabili in ciascun comune,
secondo le proprie specificità territoriali, archeologiche ed
ambientali, al fine di non comprimere in modo immotivato tale
tipologia di commercio.
La norma di cui al comma 4-bis. Dell'art. 4, delle legge
regionale 6 aprile 2001, n. 10, come introdotto dall'art. 16 della
legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7, prescinde, per contro, dalle
caratteristiche del tutto disomogenee degli ambiti territoriali,
sociali ed economici in cui vige il divieto (si tratta, per fare un
esempio, dei centri storici dei Comuni di Rovigo, Padova, San Donà
di Piave e Venezia, nonchè Chioggia, Belluno o Verona) e comprime
irragionevolmente l'autonomia comunale, in tal modo privata della
possibilità di governare l'elemento della disomogeneità
distinguendo tra commercio svolto abusivamente da soggetti privi di
un valido titolo di soggiorno o dei titoli amministrativi necessari e
soggetti che, come gli odierni ricorrenti, si trovano a questi
equiparati pur essendo muniti di tutti i titoli necessari per
svolgere regolarmente l'attività.
5. - Vi è infine un ulteriore concorrente profilo, sul
qualeparticolarmente insistono i ricorrenti, rispetto al quale viene
a configurarsi la violazione degli artt. 2, 3, 4, 10 primo comma, 41
e 117 primo comma della Costituzione.
È un dato di comune esperienza, documentato anche dalle
allegazioni al ricorso, che il commercio su aree pubbliche in forma
itinerante riguarda attualmente in modo prevalente se non esclusivo
la piccola imprenditoria degli extracomunitari.
Orbene, con la norma della cui legittimità costituzionale si
dubita, viene assoggettata a divieto soltanto questa tipologia di
commercio, mentre non viene introdotta alcuna analoga restrizione nei
confronti di corrispondenti forme di commercio su aree pubbliche
quali quelle su posteggi dati in concessione in sede fissa.
Questo elemento, da un lato incide illegittimamente sulla
libertà di iniziativa economica e il diritto al lavoro, che sono
diritti inviolabili degli stranieri regolari per i quali vale il
principio di parità di trattamento sancito dalla Convenzione Oil n.
143/1975 (ratificata con la legge n. 158 del 1981) anche se si tratta
di lavoratori autonomi, con conseguente violazione 10, primo comma,
della Costituzione.
Dall'altro la stessa norma rischia di avere oggettivamente, al di
là delle intenzioni del legislatore regionale, l'effetto di una
discriminazione indiretta, che si verifica ogniqualvolta «una
disposizione, un criterio, una prassi, un atto, un patto o un
comportamento apparentemente neutri possono mettere le persone di una
determinata origine etnica in una posizione di particolare svantaggio
rispetto ad altre persone» (cfr. art. 2, comma 1, lett.b, del d.lgs.
9 luglio 2003 n. 215).
Infatti, come recentemente affermato dalla Corte costituzionale
con sentenza 30 luglio 2008, n. 306, «al legislatore italiano è
certamente consentito dettare norme, non palesemente irragionevoli e
non contrastanti con obblighi internazionali, che regolino l'ingresso
e la permanenza di extracomunitari in Italia (da ultimo, sentenza n.
148 del 2008). È possibile, inoltre, subordinare, non
irragionevolmente, l'erogazione di determinate prestazioni - non
inerenti a rimediare a gravi situazioni di urgenza - alla circostanza
che il titolo di legittimazione dello straniero al soggiorno nel
territorio dello Stato ne dimostri il carattere non episodico e di
non breve durata una volta però, che il diritto a soggiornare alle
condizioni predette non sia in discussione, non si possono
discriminare gli stranieri, stabilendo. nei loro confronti,
particolari limitazioni per il godimento dei diritti fondamentali
della persona, riconosciuti invece ai cittadini».
Appare infatti evidente che, per quanto gli interessi pubblici
incidenti sulla materia dell'immigrazione siano molteplici e per
quanto possano essere percepiti come gravi i problemi connessi a
flussi migratori, non può risultarne scalfito il carattere
universale dei diritti fondamentali, come il diritto al lavoro e alla
libera iniziativa economica, del cittadino extracomunitario regolare.
Sotto questo profilo, il comma 4-bis, dell'art. 4, della legge
regionale 6 aprile 2001, n. 10, come introdotto dall'art. 16 della
legge regionale 25 febbraio 2005, n. 7, pare porsi in contrasto con
gli artt. 2, 3, 4, 10 primo comma e 41 della Costituzione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 2, 3, 4, 5, 10, primo comma, 41, 117 commi primo e secondo
lett. e), nonchè 118 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale del comma
4-bis, dell'art. 4, della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10,
come introdotto dall'art. 16 della legge regionale 25 febbraio 2005,
n. 7, secondo quanto precisato in motivazione.
Sospende il giudizio in corso e dispone, a cura della segreteria
della sezione, che gli atti dello stesso siano trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzine della prospettata questione, e che
la presente ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente
della Giunta regionale, e comunicata al Presidente del Consiglio
regionale del Veneto.
Così deciso in Venezia, nella Camera di consiglio, addì 11
dicembre 2008.
Il Presidente: De Zotti
L'estensore: Mielli