1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 14-1-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 889 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 ottobre 1997
N. 889 Ordinanza emessa il 21 ottobre 1997 dal tribunale di Bari nel procedimento civile vertente tra Siciliani Teresa e INES S.p.a. Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti per illegittime occupazioni acquisitive, con l'aumento dell'importo stesso del dieci per cento in considerazione della incostituzionalita' del precedente criterio dichiarata con sentenza n. 369/1996 - Ritenuta persistente inadeguatezza della nuova misura del risarcimento - Incidenza sul principio di uguaglianza e sul diritto di proprieta'. (Legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 5-bis, comma 7-bis (recte: art. 5-bis, comma 7-bis, d.-l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1992, n. 359), aggiunto dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662). (Cost., artt. 3, primo comma, e 42, secondo comma). (097C1490) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 14-1-1998)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
nel ruolo generale affari contenziosi sotto il numero d'ordine 3619
dell'anno 1990 tra Siciliani Teresa elettivamente domiciliata in Bari
presso lo studio dell'avv. Cistantino Ventura, dalla quale è
rappresentata e difesa come da mandato a margine dell'atto
introduttivo, attrice, contro l'Ines S.p.a., elettivamente
domiciliata in Bari presso lo studio dell'avv. Mario Larato, dal
quale è rappresentata e difesa come da mandato in calce alla copia
notificata dell'atto di citazione, convenuta.
All'udienza collegiale del 7 ottobre 1997, la causa era riservata
per la decisione sulle conclusioni prese dalle parti come da verbale
d'udienza del 30 marzo 1994 e riportate in narrativa.
F a t t o
Con atto di citazione notificato il 13 giugno 1990, Siciliani
Teresa esponeva di essere proprietaria di un fondo edificabile in
agro di Bari, via Caldarola, con destinazione "Espansione C2"; che,
senza che vi fosse stata la notificazione di alcun provvedimento
formale, il suolo era stato in gran parte trasformato per la
realizzazione di uno svincolo della Tangenziale ss. 16; che, oltre
alla parte effettivamente occupata ed irreversibilmente trasformata,
pari a circa 1000 metri quadrati, anche la residua parte di suolo
aveva perso ogni appetibilità edificatoria; che l'occupazione era
stata realizzata dalla INES S.p.a., corrente in Bari, per conto
dell'ANAS; tutto ciò premesso, citava la INES innanzi a questo
tribunale per sentir dichiarare l'occupazione priva di titolo e
condannare la convenuta al risarcimento del danno, in misura pari al
valore venale dell'immobile, oltre interessi e rivalutazione.
Con comparsa del 19 settembre 1990, si costituiva la INES, la quale
contestava la domanda ed eccepiva che aveva occupato temporaneamente
il suolo in rappresentanza dell'ANAS ed in forza di decreto del
prefetto di Bari n. 445 del 29 aprile 1989; che, con decreto del
Ministero dei lavori pubblici del 7 aprile del 1989, era stato
approvato il relativo progetto agli effetti della dichiarazione di
pubblica utilità nonchè di indifferibilità ed urgenza; che,
dunque, la Siciliani avrebbe dovuto agire contro l'ANAS e non contro
la convenuta; tutto ciò premesso chiedeva dichiararsi il difetto di
legittimazione passiva o, in subordine, rigettarsi la domanda, con
vittoria di spese.
All'udienza di prima comparizione l'attrice rilevava che era stato
notificato un ulteriore decreto di occupazione relativo ad altra zona
dello stesso fondo, przialmente sovrapposta alla prima. La convenuta
non accettava il contraddittorio.
Disposta CTU per accertare il valore venale dell'immobile,
l'attrice precisava le conclusioni chiedendo che venisse recepita la
stima peritale, oltre interessi.
Nelle difese conclusive, l'attrice eccepiva, sotto vari profili,
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 65, della legge n.
549 del 1995, nel frattempo intervenuta.
Il tribunale, ritenendo la questione rilevante e non manifestamente
infondata, rimetteva gli atti alla Corte costituzionale.
La Corte, con ordinanza n. 413 del 1996, rilevava che la norma era
stata già dichiarata illegittima con sentenza n. 369 del 1996 e
dichiarava manifestamente inammissibile la questione.
All'udienza collegiale del 7 ottobre 1997, la causa veniva
riservata nuovamente per la decisione.
La difesa attrice sollevava nuove eccezioni di illegittimità
riguardo sia alla normativa sopravvenuta sia all'istituto
dell'occupazione appropriativa. Chiedeva inoltre che fosse sollevato
conflitto di attribuzioni tra il Parlamento e la Magistratura in
relazione al fatto che il legislatore era intervenuto a modificare un
istituto di creazione non legislativa ma giurisprudenziale.
M o t i v i
In via preliminare, si deve ribadire che sussiste la legittimazione
passiva della INES, quale impresa delegataria, come già rilevato
nell'ordinanza del 30 aprile 1996.
Quanto alle eccezioni di illegittimità costituzionale sollevate
dalla difesa attrice a seguito dell'entrata in vigore della legge n.
662 del 1996, si deve osservare quanto segue.
Le eccezioni appaiono rilevanti.
Infatti, la decisione della presente controversia non potrebbe che
fondarsi sull'impugnato art. 3, comma 65, della legge n. 662 del 23
dicembre 1996, non essendo intervenuto alcun giudicato e trattandosi
di occupazione risalente al 1990.
Quanto alla non manifesta infondatezza, si osserva quanto segue.
L'art. 5-bis del d.-l. 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per
il risanamento della finanza pubblica) convertito in legge 8 agosto
1992, n. 359, disponeva che "Fino all'emanazione di un'organica
disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione
di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle
regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di
diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla
realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità,
l'indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata
a norma dell'art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n.
2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell'ultimo
decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli art. 24 e
seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con
d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917. L'importo cosi determinato è
ridotto del 40 per cento". In sostanza, l'indennità di
espropriazione veniva determinata sulla base della semisomma tra
valore venale del bene e reddito dominicale rivalutato con
riferimento all'ultimo decennio per i fondi edificabili e del valore
agricolo medio per le aree agricole e per quelle non classificabili
come edificabili.
Successivamente, con l'art. 1, comma 65, legge 28 dicembre 1995, n.
549, l'applicazione degli stessi criteri venne estesa al
"risarcimento del danno", ossia all'occupazione appropriativa.
L'intervenuta equiparazione andò incontro a vivaci critiche.
Con la sentenza n. 369 del 1999, la Corte costituzionale accolse le
varie eccezioni di illegittimità nel frattempo sollevate.
Le censure si incentravano proprio sulla sostanziale equiparazione,
sulla base della norma impugnata, dell'entità del risarcimento del
danno da "accessione invertita" a quella dell'indennità
espropriativa.
I giudici costituzionali, in primo luogo, affermarono che non aveva
copertura costituzionale il principio dell'integrale riparazione
dell'illecito e che un'equiparazione tra espropriazione legittima e
occupazione appropriativa, sul piano delle indennità spettanti, era
consentita nella misura in cui fosse realizzato un equo
contemperamento tra gli opposti interessi in gioco: conservazione
dell'opera da parte dell'Amministrazione e reazione dell'ordinamento
all'illecito commesso.
Premesso ancora che vi era un'effettiva equiparazione normativa,
per effetto della disposizione di legge impugnata, tra le due forme
di espropriazione, la sentenza rilevava che era innegabile, in primo
luogo, la violazione che ne derivava del precetto di eguaglianza,
"vista la radicale diversità strutturale (sentenza n. 188 del 1995)
e funzionale delle obbligazioni cosi parificate. Infatti, mentre la
misura dell'indennizzo - obbligazione ex lege per atto legittimo -
costituisce il punto di equilibrio tra interesse pubblico alla
realizzazione dell'opera e interesse del privato alla conservazione
del bene, la misura del risarcimento - obbligazione ex delicto - deve
realizzare il diverso equilibrio tra l'interesse pubblico al
mantenimento dell'opera già realizzata e la reazione
dell'ordinamento a tutela della legalità violata per effetto della
manipolazione-distruzione illecita del bene privato. E quindi sotto
il profilo della ragionevolezza intrinseca (ex art. 3 Costituzione),
poichè nella occupazione appropriativa l'interesse pubblico è già
essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilità del bene e dalla
conservazione dell'opera pubblica, la parificazione del quantum
risarcitorio alla misura dell'indennità si prospetta come un di più
che sbilancia eccessivamente il contemperamento tra i contrapposti
interessi, pubblico e privato, in eccessivo favore del primo. Con le
ulteriori negative incidenze, ben poste in luce dalle varie autorità
rimettenti, che un tale ''privilegio'' a favore dell'amministrazione
pubblica può comportare, anche sul piano del buon andamento e
legalità dell'attività amministrativa e sul principio di
responsabilità dei pubblici dipendenti per i danni arrecati al
privato".
Sempre secondo la Corte, risultava contestualmente vulnerato anche
l'art. 42, comma 2, della Costituzione, per la perdita di garanzia
che al diritto di proprietà deriva da una così affievolita risposta
dell'ordinamento all'atto illecito compiuto in sua violazione.
Con l'art. 3 della legge 23 dicembre 1996 n. 662, è stato aggiunto
un comma 7-bis all'art. 5-bis sopra ricordato. Con tale disposizione
è stato stabilito che per le occupazioni anteriori al 30 settembre
del 1996 si applicano le disposizioni previste per le espropriazioni
legittime (criterio della semisomma) con esclusione della riduzione
del 40%. L'indennità sarebbe altresi aumentata del 10%.
Ebbene, tutto ciò premesso, ritiene il collegio che le eccezioni
sollevate dalla difesa dell'attrice debbono essere considerate non
manifestamente infondate se e nella misura in cui la normativa
impugnata riproduce gli stessi dubbi di costituzionalità già
ritenuti fondati dalla Corte nella sentenza n. 346 del 1996.
Occorre dunque verificare, in primo luogo, quali novità
sostanziali ha introdotto la normativa del 1996 e se queste novità
sono tali da far ritenere superati i due essenziali profili di
illegittimità di cui alla precedente pronuncia. In secondo luogo
occorre verificare se possono essere individuate censure peculiari
alla nuova normativa.
Ebbene, l'unica sostanziale novità introdotta con la disposizione
censurata è, a ben vedere, l'aumento del 10% dell'indennità,
rispetto a quanto previsto per le espropriazioni legittime. Anzi,
poichè la base di calcolo è rappresentata sempre dalla semisomma
tra valore venale e reddito dominicale rivalutato, il guadagno per il
privato, in termini reali, ammonta al solo 5%.
Quanto poi all'esclusione della decurtazione del 40% rispetto
all'indennità di esproprio, si deve considerare che l'esclusione di
tale falcidia, secondo autorevole opinione, sarebbe stata inevitabile
anche con la precedente normativa, attesa la sostanziale
incompatibilità tra occupazione del fondo (e conseguente
irreversibile trasformazione del medesimo), e opzione del privato per
la volontaria alienazione del bene (c.d. cessione volontaria).
Quand'anche si volesse ritenere che, per il periodo anteriore
all'entrata in vigore della legge n. 359/1992, l'istituto della
cessione volontaria fosse applicabile anche all'occupazione
appropriativa, resterebbe pur sempre il problema di definire il
regime dell'indennizzo per il periodo successivo.
Comunque, non è contestabile il fatto che, a tutto voler
concedere, la normativa vigente tende ad equiparare, anche sotto il
profilo della esclusione della falcidia del 40%, le due discipline,
tenuto conto che la cessione volontaria, per i vantaggi che ne
derivano, è da considerarsi opzione normale per il privato che
subisce un esproprio legittimo.
In definitiva, la lieve differenziazione, introdotta con la norma
impugnata rispetto al precedente regime suscita seri dubbi riguardo
alla possibilità di un equo contemperamento tra gli interessi in
gioco, contemperamento già negato dalla Corte in presenza di un
risarcimento assai poco differente. D'altra parte, non si vede quale
progresso, sul piano del rispetto dell'art. 42 Cost., possa derivare
al privato dalla disposizione censurata.
Sussistono inoltre ulteriori e non manifestamente infondati dubbi
di legittimità, questa volta specificamente legati alla nuova
formulazione della normativa impgnata.
Infatti, non sembra trovare adeguata giustificazione la fissazione
di un limite temporale al 30 settembre del 1996 per l'applicazione
del criterio della semisomma. Infatti, le occupazioni successive a
tale data sarebbero soggette al ristoro integrale del danno, mentre
quelle precedenti resterebbero soggette alla riduzione di cui
all'art. 5-bis citato.
Tale disparità temporale sembra trovare la sua unica ragione nelle
variabili disponibilità di bilancio dello Stato, laddove appare
evidente che tale disponibilità non può costituire, specie quando
siano in gioco valori costituzionalmente protetti, valida
giustificazione per l'applicazione nel tempo di differenti normative.
Sussiste dunque, anche sotto questo profilo, un non manifestamente
infondato dubbio di illegittimità per contrasto con l'art. 3 Cost..
La difesa di parte attrice dubita, poi, della legittimità
costituzionale dell'istituto dell'occupazione appropriativa come
tale.
In questo caso, tuttavia, le censure appaiono manifestamente
infondate.
Infatti, la Corte costituzionale è già intervenuta sul punto,
affermando in primo luogo la legittimità costituzionale, in
riferimento agli art. 3 e 42 Cost., dell'art. 2043 c.c., nella parte
in cui implica l'applicazione all'occupazione appropriativa della
prescrizione quinquennale del risarcimento dei danni, essendo chiaro
per un soggetto di ordinaria diligenza il dies a quo della
prescrizione; secondo la Corte, essa decorre, ove la trasformazione
irreversibile del suolo sia avvenuta nel corso del periodo di
occupazione legittima, dallo scadere di tale periodo, mentre, se la
manipolazione a quella data non sia ancora ultimata o neppure
intrapresa, nessuna ragione di indugio ha il proprietario di
procrastinare l'azione giudiziaria. In secondo luogo, la Corte ha
affermato che l'accessione invertita realizza un modo di acquisto
della proprietà, previsto nell'ordinamento sul versante
pubblicistico, giustificato da un bilanciamento tra interesse
pubblico (correlato alla conservazione dell'opera in tesi pubblica) e
l'interesse privato (alla riparazione del pregiudizio soggetto dal
proprietario), la cui correttezza costituzionale rispetto agli art. 3
e 42 della Costituzione si manifesta come espressione della funzione
sociale della proprietà (Corte costituzionale 23 maggio 1995, n.
188, in Riv. amm. R.I., 1995, 1191, 1381).
Quanto, infine, all'ipotesi di conflitto di attribuzioni ventilata
dalla difesa attrice, sarà sufficiente osservare che trattasi di
fattispecie palesemente estranea all'istituto.
In conclusione, ritiene il collegio di sollevare, su eccezione di
parte, questione di illegittimità costituzionale dell'art. 5-bis,
comma 7-bis, della legge 8 agosto 1992 n. 359, come aggiunto
dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996 n. 662, per
contrasto con gli artt. 3, primo comma e 42, secondo comma, della
Costituzione.
Gli atti vanno dunque trasmessi alla Corte costituzionale, con
conseguente sospensione del giudizio in corso.

P. Q. M.
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le eccezioni di
illegittimità costituzionale sollevate dall'attrice e meglio
precisate in motivazione; per l'effetto, sospende il procedimento in
corso ed ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri
nonchè comunicata ai Presidenti delle camere.
Così deciso in Bari, il 21 ottobre 1997
Il presidente: Ragni
L'estensore: Rana
97C1490