1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 232 SENTENZA 8 ottobre - 13 novembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna - Risorse da destinare nel triennio 2016-2018 alla contrattazione collettiva integrativa dei dipendenti dell'Agenzia forestale regionale per lo sviluppo del territorio e dell'ambiente della Sardegna (FoReSTAS) - Incremento di euro 1.000.000 dall'anno 2018, al fine della omogeneizzazione con il trattamento retributivo del personale del comparto di contrattazione regionale - Ricorso del Governo - Denunciata inosservanza dei limiti al trattamento accessorio previsti dal legislatore statale, violazione della riserva di contrattazione collettiva nel pubblico impiego e della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Sardegna 5 novembre 2018, n. 40, art. 6, comma 6. - Costituzione, artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l); statuto speciale per la Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), art. 3, primo comma, lettera a). (T-190232) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca
ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,
della legge della Regione Sardegna 5 novembre 2018, n. 40
(Disposizioni finanziarie e seconda variazione al bilancio
2018-2020), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 7-16 gennaio 2019, depositato in cancelleria il
15 gennaio 2019, iscritto al n. 2 del registro ricorsi 2019 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 2019 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Mattia Pani per la Regione
autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 7-16 gennaio 2019 e depositato il
15 gennaio 2019 (reg. ric. n. 2 del 2019), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge della Regione
Sardegna 5 novembre 2018, n. 40 (Disposizioni finanziarie e seconda
variazione al bilancio 2018-2020), in riferimento all'art. 3, primo
comma, lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), e agli artt. 3 e 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, in relazione all'art. 23,
comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante
«Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere
b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l)
m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
2.- Il Presidente del Consiglio rappresenta che la norma
impugnata, al fine di omogeneizzare i trattamenti retributivi dei
dipendenti dell'Agenzia forestale regionale per lo sviluppo del
territorio e l'ambiente della Sardegna (FoReSTAS) con quelli del
personale del comparto di contrattazione regionale, ha incrementato
le risorse da destinare alla contrattazione collettiva integrativa
nel triennio 2016-2018, senza distinguere tra trattamenti di natura
fondamentale e accessoria; in tal modo il legislatore regionale,
eccedendo la competenza legislativa attribuitagli dall'art. 3, comma
1, lettera a), dello statuto reg. Sardegna e in violazione del
principio di uguaglianza, avrebbe invaso la competenza esclusiva del
legislatore nazionale in materia di ordinamento civile per la
possibile incidenza della norma impugnata sulla contrattazione
collettiva e si sarebbe posto in contrasto con l'art. 23 del d.lgs.
n. 75 del 2017, che impone il contenimento del salario accessorio nei
limiti di quello goduto nell'anno 2016.
3.- La difesa dello Stato ricorda che la disciplina del lavoro
pubblico, ivi compreso il trattamento economico, rientra nella
materia dell'ordinamento civile di competenza del legislatore statale
e da questo è stata demandata alla contrattazione collettiva, e
deduce che, per esigenze di uniformità di tutela su tutto il
territorio nazionale, il principio di riserva di contrattazione si
impone, quale norma fondamentale di riforma economico-sociale, anche
alle Regioni ad autonomia speciale, e quindi alla Regione autonoma
Sardegna, pur a fronte di competenze legislative statutarie in
materia di stato giuridico ed economico del personale.
4.- Il Presidente del Consiglio prosegue rappresentando che, ai
sensi del combinato disposto degli artt. 40 e 45 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), spetta
alla contrattazione collettiva integrativa la definizione dei
trattamenti economici accessori, purchè ciò avvenga nel rispetto
dei vincoli di bilancio e dei limiti derivanti dalla legge statale.
Tra tali limiti viene in rilievo l'art. 23 del d.lgs. n. 75 del
2017, che individua, quale limite alle risorse stanziabili per il
trattamento accessorio dei dipendenti pubblici, l'importo stanziato
per l'anno 2016.
5.- L'incremento delle risorse da destinare alla contrattazione
integrativa, apportato dalla legge impugnata, è stato disposto per
omogeneizzare i trattamenti economici dei dipendenti di FoReSTAS con
quelli del personale del comparto di contrattazione regionale, per il
quale è stato sottoscritto il contratto collettivo regionale di
lavoro, relativo al triennio 2016-2018, certificato dalla Corte dei
Conti.
La difesa dello Stato sottolinea che spetta alla contrattazione
collettiva (nella specie quella della Regione ad autonomia speciale)
disporre le modalità di utilizzo delle risorse e individuare i
limiti finanziari entro cui deve svolgersi la contrattazione
integrativa, nel rispetto dei limiti stabiliti dalla stessa
contrattazione collettiva di primo livello, dei parametri di
virtuosità fissati per le spese del personale dalle vigenti
disposizioni e, comunque, nel rispetto degli obiettivi di finanza
pubblica e di strumenti analoghi di contenimento della spesa.
D'altro canto, prosegue l'Avvocatura dello Stato, come ribadito
dalla Corte dei conti, sezione Lombardia, con il parere 28 marzo
2013, n. 137, lo stanziamento di risorse aggiuntive per la
contrattazione decentrata può essere effettuato con legge regionale
soltanto se vi sia una clausola di rinvio statale che abiliti
espressamente il legislatore regionale ad intervenire.
6.- In tale complesso sistema di fonti e a fronte del limite
imposto all'aumento delle risorse destinate al trattamento accessorio
dall'art. 23 del d.lgs n. 75 del 2017, la legge regionale oggetto di
impugnazione, non prevedendo alcun limite allo stanziamento per i
trattamenti accessori e non richiamando i limiti posti dalla
normativa statale, avrebbe violato l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., che attribuisce al legislatore nazionale la competenza
esclusiva in materia di «ordinamento civile», nonchè l'art. 3 Cost.,
per la disparità di trattamento economico che deriverebbe al
personale interessato, sia rispetto al restante personale della
Regione che al personale di altre Regioni.
7.- Con atto depositato il 25 febbraio 2019 si è costituita la
resistente chiedendo il rigetto delle questioni prospettate; con
successiva memoria del 30 aprile 2019 la Regione autonoma Sardegna ha
dedotto l'inammissibilità delle questioni per mancata considerazione
delle norme statutarie attributive della competenza legislativa
primaria in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale» (art. 3, primo comma, lettera a, dello statuto reg.
Sardegna), non essendo condivisibile quanto asserito dalla difesa
statale in ordine al fatto che la materia dei trattamenti economici
dei pubblici dipendenti è regolata dalla legge statale e dalla
contrattazione collettiva e, solo se da esse previsto, dalla
contrattazione decentrata e dalla normativa regionale.
Così ragionando, secondo la Regione autonoma, si ridurrebbe la
competenza primaria statutaria ad una mera potestà legislativa
concorrente o residuale; la competenza legislativa statale in
materia, invece, andrebbe intesa come mera riserva sui principi e
sulle regole fondamentali di diritto civile, mentre il legislatore
regionale resterebbe libero, per il resto, di disciplinare i profili
privatistici rientranti nelle materie di propria competenza.
Quale ulteriore vizio di inammissibilità, la resistente ha
dedotto il difetto di interesse dello Stato a censurare la norma in
esame e il difetto di motivazione in ordine al suddetto interesse.
Secondo la Regione autonoma Sardegna non sarebbe chiaro il motivo
per cui lo Stato abbia impugnato la norma regionale, poichè essa ha
provveduto a dare attuazione all'obiettivo di omogeneizzare i
trattamenti economici del personale di FoReSTAS con il restante
personale della Regione, delle Agenzie e degli enti regionali
strumentali; tale omogeneizzazione, intervenuta dopo e in conformità
alla sottoscrizione del contratto collettivo regionale di lavoro
relativo al triennio 2016-2018, certificato dalla sezione di
controllo della Corte dei conti, garantirebbe, invece, l'uniformità
dei trattamenti retributivi nel rispetto del principio di
uguaglianza.
Le questioni prospettate sarebbero, quindi, inammissibili per
difetto di motivazione, non essendo chiara la ragione della
contestazione e non essendo sufficiente la mera enunciazione delle
norme costituzionali che si assumono violate, senza l'esplicitazione
di un'adeguata motivazione a sostegno dell'impugnazione.
8.- Nel merito la resistente ha eccepito l'infondatezza del
ricorso poichè la legge regionale si è limitata a intervenire sul
trattamento di base dei dipendenti di FoReSTAS, per omogeneizzarlo
rispetto a quello degli altri dipendenti regionali, senza alcuna
ricaduta sui trattamenti accessori, non essendovi prova che le somme
stanziate siano destinate ad incrementarli.
In particolare, la legge impugnata avrebbe dato attuazione alla
previsione di cui all'art. 51 della legge della Regione Sardegna 26
aprile 2016, n. 8 (Legge forestale della Sardegna), per effetto della
quale le risorse da destinare alla contrattazione collettiva dei
dipendenti dell'Agenzia forestale sono determinate con apposita norma
regionale.
L'art. 6, comma 6, della legge reg. Sardegna n. 40 del 2018
avrebbe provveduto a stanziare tali risorse tenendo conto del fatto
che al personale di FoReSTAS, ai sensi dell'art. 48, comma 2, della
stessa legge reg. Sardegna n. 8 del 2016, si applicava il contratto
collettivo nazionale degli operai forestali e impiegati agricoli, ma
che con l'inquadramento di tale personale in quello del "Sistema
Regione", che include tutti i dipendenti regionali, vi era l'esigenza
di stanziare risorse per garantire l'omogeneizzazione dei trattamenti
retributivi di base (inquadramento che di fatto è avvenuto con la
successiva legge della Regione autonoma Sardegna 19 novembre 2018, n.
43, recante «Norme in materia di inquadramento del personale
dell'Agenzia FoReSTAS», non citata dalla Regione).
9.- Con successiva memoria del 17 settembre 2019 il Presidente
del Consiglio ha contestato i motivi di inammissibilità dedotti
dalla resistente e ha ribadito le medesime argomentazioni di merito
sviluppate nel ricorso, senza replicare in ordine all'inserimento del
personale di FoReSTAS nel comparto unico regionale.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso - in
riferimento all'art. 3, primo comma, lettera a), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), e agli artt. 3 e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione - questioni di legittimità costituzionale dell'art. 6,
comma 6, della legge della Regione Sardegna 5 novembre 2018, n. 40
(Disposizioni finanziarie e seconda variazione al bilancio 2018-2020)
che, al fine di omogeneizzare i trattamenti retributivi dei
dipendenti dell'Agenzia forestale regionale per lo sviluppo del
territorio e l'ambiente della Sardegna (FoReSTAS) con quelli del
personale di comparto di contrattazione regionale, ha incrementato
«di euro 1.000.000», a decorrere dall'anno 2018, le risorse da
destinare alla contrattazione collettiva integrativa del personale di
FoReSTAS, nel triennio 2016-2018.
2.- Nel ricorso statale si censura l'incremento delle risorse
destinate alla contrattazione integrativa dei dipendenti di FoReSTAS
poichè, mancando la precisazione in ordine alla destinazione delle
somme, alla componente fissa o accessoria della retribuzione, sarebbe
possibile un incremento del trattamento accessorio di questo
personale, senza il rispetto dei limiti posti dall'art. 23, comma 2,
del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e
integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi
degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e)
e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r),
s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», e in violazione
del principio di riserva di contrattazione collettiva nel pubblico
impiego, previsto dal legislatore statale nell'esercizio della
competenza esclusiva in materia di ordinamento civile.
3.- Le questioni sono inammissibili.
4.- Il ricorso avverso una norma regionale che arrechi
pregiudizio alle attribuzioni statali, invadendo materie rientranti
nelle competenze legislative esclusive dello Stato, deve essere
adeguatamente motivato e, a supporto delle censure prospettate, deve
chiarire il meccanismo attraverso cui si realizza il preteso vulnus
lamentato; quando il vizio sia prospettato in relazione a norme
interposte specificamente richiamate è necessario evidenziare la
pertinenza e la coerenza di tale richiamo rispetto al parametro
evocato.
Nel caso in cui difetti un adeguato impianto argomentativo,
questa Corte può rilevare, d'ufficio, l'inammissibilità delle
censure per genericità e insufficiente motivazione circa l'asserito
contrasto con il parametro interposto (ex multis, sentenze n. 196 del
2017, ordinanza n. 201 del 2017).
5.- Tale è la situazione che si configura nel caso di specie.
Innanzitutto, il Presidente del Consiglio lamenta l'asserita
lesione della competenza del legislatore statale in materia di
«ordinamento civile», attribuitagli in via esclusiva dall'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che sarebbe incisa dalla impugnata
norma sarda, la quale incrementa il fondo per l'erogazione dei
trattamenti accessori dei dipendenti di FoReSTAS, al fine della
omogeneizzazione del loro trattamento con tutto il personale
regionale.
L'invasione della competenza statale nella materia «ordinamento
civile» si configura ogni qual volta il legislatore regionale,
sostituendosi al contratto collettivo, regoli direttamente un aspetto
della retribuzione, poichè, nell'esercizio della propria competenza
esclusiva, il legislatore nazionale ha riservato al contratto
collettivo l'attribuzione del trattamento economico, fondamentale e
accessorio, del personale pubblico (art. 2, comma 3, e art. 45 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche»).
La necessità di una disciplina unitaria dei rapporti di lavoro
alle dipendenze della pubblica amministrazione si è imposta a
seguito della privatizzazione del pubblico impiego e della
conseguente esigenza di un trattamento uniforme di tali tipi di
rapporti; in tale prospettiva questa Corte ha precisato che «i
principi fissati dalla legge statale in materia costituiscono tipici
limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al
precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformità
nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che
disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche
alle Regioni a statuto speciale» (sentenza n. 189 del 2007).
Tra tali principi rientra, per espresso dettato normativo, il
principio di riserva di contrattazione collettiva, con la conseguenza
che qualunque norma regionale che intenda sostituirsi alla
negoziazione delle parti, quale imprescindibile fonte di disciplina
del rapporto, comporta un'illegittima intrusione nella sfera di
attribuzione del legislatore nazionale.
6.- Ma, contraddittoriamente, la difesa erariale poggia la
propria argomentazione sul mancato richiamo dell'art. 23 del d.lgs.
n. 75 del 2017, che pone un limite alle somme stanziabili per
l'erogazione del trattamento accessorio dei dipendenti regionali,
solo presuntivamente superato e, comunque, riferito alla futura
conseguenziale negoziazione contrattuale, senza spiegare come ciò
avrebbe inciso sull'ordinamento civile.
Pertanto, non si può non rilevare l'incertezza dei parametri
evocati dalla difesa dello Stato con riferimento ad una normativa
regionale in piena evoluzione, come dimostrato dalla successiva e
pressochè contemporanea legge della Regione autonoma Sardegna 19
novembre 2018, n. 43, recante «Norme in materia di inquadramento del
personale dell'Agenzia FoReSTAS», che ha inserito a tutti gli effetti
il personale di FoReSTAS nel comparto del personale regionale.
In conclusione, la motivazione appare perplessa per l'incoerenza
della norma interposta rispetto ai parametri evocati e, quindi, va
ritenuta l'inammissibilità delle questioni di costituzionalità.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge della Regione
Sardegna 5 novembre 2018, n. 40 (Disposizioni finanziarie e seconda
variazione al bilancio 2018-2020), promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 3, primo comma,
lettera a), della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), e agli artt. 3 e 117, secondo
comma, lettera l), della Costituzione, in relazione all'art. 23,
comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante
«Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere
b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l)
m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 13 novembre 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA