1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 16-9-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 114 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 marzo 2020
Ordinanza del 2 marzo 2020 del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da C.G. c/Ministero dell'interno e altri. Impiego pubblico - Ordinamento del personale della Polizia di Stato - Dimissioni dai corsi - Prevista espulsione dal corso degli allievi e degli agenti in prova responsabili di mancanze punibili con sanzioni disciplinari piu' gravi della deplorazione. - Decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n. 335 (Ordinamento del personale della Polizia di Stato che espleta funzioni di polizia), art. 6-ter, comma 3. (20C00192) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 16-9-2020)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL FRIULI-VENEZIA GIULIA
(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 36 del 2020, proposto da G. C., rappresentato e
difeso dagli avvocati Massimo Romano, Danilo Leva, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Contro Ministero dell'interno, Ministero interno - Dip. P. S.
Polizia di Stato, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale Trieste,
domiciliataria ex lege in Trieste, piazza Dalmazia, 3;
Ministero dell'interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza,
Polizia di Stato, Scuola allievi Agenti di Trieste non costituiti in
giudizio;
Per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia:
del decreto del Capo della Polizia, direttore generale della
Pubblica Sicurezza del Dipartimento della Pubblica Sicurezza del
Ministero dell'interno n. 333 - D/98.03.A.A.206° del 18 ottobre 2019,
di espulsione del ricorrente dal 206° corso di formazione per Allievi
Agenti della Polizia di Stato e cessazione dal servizio
nell'Amministrazione della Pubblica Sicurezza a decorrere dalla data
di notificazione del provvedimento, avvenuta il 23 ottobre 2019 (doc.
2);
del provvedimento del direttore della Scuola allievi Agenti
della Polizia di Stato di Trieste prot. 8544 del 10 ottobre 2019, di
sospensione del giudizio di idoneità al servizio di polizia del
ricorrente, frequentatore del 206° corso di formazione, notificato in
data 23 ottobre 2019 (doc. 3);
nonchè di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o
connessi, quali:
la nota a firma direttore della Scuola Allievi Agenti della
Polizia di Stato di Trieste prot. 8140 del 25 settembre 2019,
concernente la proposta di espulsione del ricorrente dal 206° corso
di formazione (doc. 4).
il decreto del Presidente della Repubblica 25 ottobre 1981,
n. 737, art. 6, punto 8;
il decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1982, n.
335, art. 6-ter, comma 3.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero
dell'interno e di Ministero interno - Dip. P. S. Polizia di Stato;
Visto l'art. 23 della legge n. 87/1953;
Vista l'ordinanza cautelare di questo Tribunale, n. 12 del 2020
del 29 febbraio 2020;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2020 il
dott. Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
La vicenda
Il ricorrente impugna, con contestuale richiesta di misura
cautelare, il decreto del Capo della Polizia (N... del ...) che ha
disposto la sua espulsione dal 206° Corso per allievi agenti della
Polizia di Stato e la cessazione dal servizio nell'Amministrazione,
nonchè il provvedimento del direttore della Scuola allievi agenti
della Polizia di Stato di Trieste (prot. del... ) che, nelle more
dell'emanazione del primo, aveva sospeso il giudizio di idoneità al
sevizio.
L'espulsione è stata irrogata su proposta dello stesso direttore
della Scuola, in applicazione del combinato disposto dell'art. 6-ter,
commi 3 e 5 del decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982 -
per cui «sono espulsi dal corso gli allievi e gli agenti in prova
responsabili di mancanze punibili con sanzioni disciplinari più
gravi della deplorazione», «la dimissione dal corso comporta la
cessazione di ogni rapporto con l'amministrazione» - e dell'art. 6
comma 4, n. 8 del decreto del Presidente della Repubblica n. 737/1981
- che punisce con la sanzione della sospensione dal servizio la
condotta di «uso non terapeutico di sostanze stupefacenti o
psicotrope risultante da referto medico legale».
Dagli accertamenti medico-legali disposti in occasione di un
sinistro stradale, infatti, è risultato che il ricorrente ha fatto
uso di sostanza stupefacente del tipo cannabis, come dimostrato dal
rinvenimento nelle urine dei relativi metaboliti. La circostanza
emerge, inoltre, dalle dichiarazioni spontanee del medesimo, che ha
confessato di aver fatto uso della sostanza, benchè alcuni giorni
prima del sinistro. Tali dichiarazioni sono state rilasciate in data
22 agosto 2019 agli agenti recatisi presso l'ospedale in cui il
ricorrente era ricoverato e dagli stessi agenti riportate nella
relazione di servizio del 30 agosto 2019.
Il ricorrente contesta, in primo luogo, la veridicità dei fatti
posti a fondamento degli atti impugnati, negando sia l'autenticità
della dichiarazione confessoria - la cui verbalizzazione è avvenuta
non nell'immediatezza dei fatti, ma ben 8 giorni dopo - che
l'attendibilità scientifica delle analisi effettuate. Deduce il
generale difetto di contraddittorio nell'iter di irrogazione della
sanzione e la sua insufficiente motivazione, anche in relazione alla
particolare gravità degli effetti. Lamenta, in particolare, il
difetto di ragionevolezza e proporzionalità del provvedimento
assunto dall'Amministrazione. Le tracce di cannabis rinvenute
sarebbero infatti indice di un uso della sostanza del tutto isolato e
collocato nella pausa estiva delle attività didattiche,
comportamento che non sarebbe quindi meritevole di una sanzione
definitivamente preclusiva di ogni possibilità di carriera
nell'Amministrazione di Polizia. Valorizza, quindi,
un'interpretazione della disposizione che tenga conto della gravità
in concreto della condotta, in particolare attribuendo
all'espressione «uso non terapeutico di sostanze stupefacenti» di cui
all'art. 6 comma 4, n. 8 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 737/1981 un significato tale da escludere il mero consumo una
tantum.
L'Amministrazione replica evidenziando la natura strettamente
vincolata del provvedimento, giacchè l'espulsione dell'allievo
agente è prevista dall'art. 6-ter del decreto del Presidente della
Repubblica n. 335/1982 come indefettibile conseguenza di
comportamenti punibili - secondo il codice disciplinare applicabile
agli agenti di ruolo - con una sanzione superiore alla deplorazione,
non essendo peraltro necessario che la stessa sia effettivamente
irrogata. La natio legislativa risiederebbe nel giudizio prognostico
negativo circa l'affidabilità nel corretto svolgimento delle
funzioni, che può ragionevolmente effettuarsi nei confronti di chi
si renda responsabile, in questa fase formativa e di addestramento,
di violazioni disciplinari aventi particolare gravità. In sede
cautelare, la domanda ex art. 55 c.p.a. è stata respinta (con
l'ordinanza di questo Tribunale n. 12 del 29 febbraio 2020), per
insufficiente specificazione dei profili di periculum in mora e per
non essere stata dimostrata l'utilità concreta del provvedimento
interinale domandato, con contestuale rinvio a separato provvedimento
per rimettere d'ufficio alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art.
23 della legge n. 87/1953, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 6-ter comma 3 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 335/1982.
I termini della questione di costituzionalità
Il Tribunale conviene con l'interpretazione della disposizione
fatta propria dalla difesa erariale e riconosce la natura vincolata
del provvedimento espulsivo. Ritiene però che l'art. 6-ter comma 3
del decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982 - per cui
«sono espulsi dal corso gli allievi e gli agenti in prova
responsabili di mancanze punibili con sanzioni disciplinari più
gravi della deplorazione» - sia costituzionalmente illegittimo, nella
parte in cui non prevede che la sanzione venga irrogata solo a
seguito di un accertamento in contraddittorio con l'interessato della
violazione e non consente di valutarne la gravità in concreto, nè
di commisurare a questa la misura della sanzione.
Per le suddette ragioni, la norma violerebbe il principio
costituzionale di ragionevolezza (art. 3 Cost.), sotto il profilo
della rigida automaticità del meccanismo espulsivo vigente per gli
allievi agenti e per gli agenti in prova (ragionevolezza intrinseca)
e della radicale diversità di regime rispetto agli agenti in
servizio effettivo (disparità di trattamento), nonchè quello del
c.d. «giusto procedimento» (art. 97 Cost.), alla luce dell'assenza di
qualsiasi forma di partecipazione dell'interessato nell'iter di
irrogazione della sanzione e della compromissione che ne deriva al
suo diritto di difesa (art. 24 Cost.).
I requisiti:
a) La rilevanza
Sussiste il requisito della rilevanza, giacchè il giudizio non
può essere definito «indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimita'» (art. 23, comma 2, legge n. 87/1953).
L'art. 6-ter comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 335/1982 è infatti la disposizione applicatile alla fattispecie
in esame, in quanto, riferendosi alle mancanze punibili con sanzioni
disciplinari più gravi della deplorazione», abbraccia il
comportamento posto in essere dal ricorrente del giudizio a quo,
cioè l'uso non terapeutico di sostanza stupefacente di tipo
cannabis. La disposizione contestata, infatti, rinvia indirettamente
all'art. 6 comma 4 del decreto del Presidente della Repubblica n.
737/1981, ove sono elencate le infrazioni per cui può essere
inflitta la sanzione della sospensione, tra le quali (al numero 8) la
condotta sopra menzionata. È opportuno, infine, precisare che la
sospensione dal servizio - come risulta dall'elenco, in ordine di
importanza, delle sanzioni disciplinari per il personale
dell'Amministrazione di pubblica sicurezza contenuto nell'art. 1 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 737/1981 - è considerata
dall'ordinamento dell'Amministrazione di Polizia una sanzione
disciplinare più grave della deplorazione.
Ad ulteriore conferma della necessaria applicabilità della
disposizione qui contestata, si evidenzia che la stessa viene citata
negli atti impugnati - in particolare nel decreto di espulsione del
Capo della Polizia (pag. 2 «Ritenuto che sussistono i presupposti
richiesti dall'art. 6-ter, comma 3 del citato decreto del Presidente
della Repubblica 335/1982, e successive modificazioni») e nella
relativa proposta del sirettore della scuola (pag. 3 «Alla luce di
quanto riportato, si ritengono soddisfatte le condizioni previste dal
sopra citato art. 6-ter del decreto del Presidente della Repubblica
n. 335/1982 ...») - come presupposto giuridico della sanzione
irrogata al ricorrente.
La legittimità dell'azione amministrativa nel giudizio a quo
deve essere dunque necessariamente vagliata da questo Tribunale alla
luce dell'art. 6-ter decreto del Presidente della Repubblica n.
335/1982, che fonda e disciplina il potere dell'Amministrazione nella
fattispecie concreta.
Soffermandosi, specificamente, sul profilo dell'attualità della
rilevanza, si evidenzia che la stessa non è venuta meno per effetto
della decisione sull'istanza cautelare (come da ordinanza n.
12/2020). Nell'attuale sistema processuale amministrativo, infatti,
la sede cautelare non può più essere considerata alla stregua di un
«giudizio» avente carattere di autonomia e potenziale autosufficienza
rispetto al merito della decisione, su cui parametrare specificamente
il requisito in esame. Il Tribunale conosce il dibattito
giurisprudenziale sorto con riferimento ai rapporti tra incidente di
legittimità costituzionale e giudizio cautelare, nonchè i
precedenti orientamenti della Corte costituzionale, che per lungo
tempo ha ritenuto inammissibile, per difetto di rilevanza, la
questione di legittimità costituzionale sollevata dopo l'adozione
del definitivo provvedimento cautelare. La questione era infatti
ritenuta tardiva in relazione al giudizio cautelare, ormai
conclusosi, e solo ipotetica con riferimento al (futuro ed eventuale)
giudizio di merito, il cui svolgimento era rimesso all'iniziativa
della parte interessata. Si è quindi ideata una soluzione di
compromesso, consistente nel sollevare la questione di
costituzionalità sospendendo lo stesso giudizio cautelare ed ogni
valutazione sulfumus bonz zuris, previa concessione di una misura ad
interim destinata ad esplicare i suoi effetti fino - alla pronuncia
della Corte costituzionale e alla riassunzione in sede cautelare.
Oggi, tuttavia, alla luce del mutato quadro normativa e alla
indefettibilità della pronuncia di merito, secondo quanto disposto
dal nuovo Codice - decreto legislativo n. 104/2010 (cfr. art. 55
commi 4 e 11 c.p.a.), può ben affermarsi la permanente rilevanza
della questione anche dopo la pronuncia sulla domanda cautelare e
indipendentemente dall'accoglimento o dalla reiezione della stessa.
Si veda, da ultimo, Corte costituzionale n. 200/2014 che ha
sconfessato i precedenti orientamenti e affermato la necessità di
parametrare il requisito della rilevanza al giudizio nel suo
complesso e non alla specifica fase cautelare («nel nuovo processo
amministrativo la concessione della misura cautelare, ai sensi
dell'art. 55, comma 11, del decreto legislativo n. 104 del 2010,
comporta l'instaurazione del giudizio di merito senza necessità di
ulteriori adempimenti, con la conseguenza che la questione di
legittimità costituzionale non è intempestiva rispetto a tale sede
contenziosa, essendo ora il giudice provvisto di piena potestà
decisoria. La questione, quindi, deve considerarsi rilevante»). Si
richiama altresì, con particolare riguardo ad un'ipotesi di
reiezione della domanda cautelare, Corte costituzionale n. 102/2012
che ha disatteso l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla
Regione, sempre in ragione della permanente rilevanza della questione
di costituzionalità con riferimento al merito («la prima eccezione
non è fondata giacchè, dalla pur sintetica motivazione
dell'ordinanza rimessione, si evince che il dubbio di
costituzionalità delle norme de quibus non viene sollevato per
decidere l'istanza cautelare di sospensione del provvedimento
impugnato, bensì (dopo il rigetto di tale istanza) al fine di dare
soluzione al giudizio «sotto il profilo del merito» e di accertare la
validità o meno del provvedimento medesimo per vizi derivati dalla
eventuale illegittimità costituzionale delle norme della legge
regionale oggetto di censura).
Nel presente giudizio a quo la domanda cautelare è stata
respinta per non essere stati adeguatamente circostanziati il
periculum in mora e l'interesse ad agire in sede cautelare, in un
contesto in cui appariva altamente verosimile l' inattuabilità
pratica della misura richiesta, cioè l'ammissione con riserva agli
esami.
Gli effetti del provvedimento di espulsione non appaiono comunque
irreversibili. Alla declaratoria di illegittimità della disposizione
contestata conseguirebbe, infatti, una pronuncia di annullamento del
provvedimento di espulsione, a seguito della quale il ricorrente ben
potrebbe essere riammesso in sovrannumero ad un corso successivo,
previo eventuale riesercizio del potere sanzionatorio in senso
conforme alle norme costituzionali (i cui esiti non sono, ovviamente,
scrutinabili dal giudice).
b) La non manifesta infondatezza
Come anticipato, il Tribunale dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 6-ter comma 3 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 335/1982 sotto tre distinti profili, che si
ritengono non manifestamente infondati nei termini che seguono.
1. In primo luogo, si rileva l'irragionevolezza intrinseca, e
quindi la diretta contrarietà all'art. 3 della Costituzione, di una
previsione che commini una sanzione rigida e predeterminata a fronte
di una notevole varietà di comportamenti, senza consentire
all'Amministrazione alcuna considerazione dei caratteri specifici
dell'infrazione, sotto il profilo della gravità del fatto e dei
profili di colpevolezza dell'autore, al fine di commisurare la
risposta sanzionatoria.
Si consideri, infatti, che per gli allievi agenti e gli agenti in
prova l'espulsione è prevista quale conseguenza obbligata in caso di
«mancanze punibili con sanzioni disciplinari più gravi della
deplorazione», cioè per l'integrazione di una qualsiasi condotta per
cui dovrebbe essere irrogata la sospensione dal servizio (art. 6
decreto del Presidente della Repubblica n. 737/1981) o la
destituzione (art. 7 decreto del Presidente della Repubblica n.
737/1981). Le disposizioni da ultimo citate delineano una grande
varietà di comportamenti, in astratto certo accomunati da una
particolare gravità e riprovevolezza, ma che possono in concreto non
esprimere un uniforme grado di offensività al prestigio della
funzione o al suo regolare svolgimento e non ritenersi quindi
meritevoli della massima sanzione.
Le condotte elencate nelle suddette disposizioni, infatti, sono
in molti casi descritte in termini generici, mediante fattispecie
«aperte» che fanno uso di concetti giuridici indeterminati o
implicanti giudizi di valore potenzialmente mutevoli («denigrazione
dell'Amministrazione o dei superiori», «turbamento nella regolarità
o nella continuità del servizio di istituto», «pubblico scandalo»,
«mancanza del senso dell'onore o del senso morale»), o ancora di
nozioni tecnico-giuridiche onnicomprensive (quali quella di «sostanza
stupefacente», o di «delitto non colposo») che sono invece oggetto,
in altri rami dell'ordinamento, di una disciplina altamente
differenziata sotto il profilo delle conseguenze giuridiche, a
seconda dei caratteri della fattispecie concreta.
Il rigido dettato dell'art. 6-ter comma 3 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 335/1982 impedisce però qualsiasi
esplicazione di una - quanto mai necessaria - discrezionalità
tecnica da parte dell'Amministrazione, determinando per l'allievo
agente o per l'agente in prova l' identica e gravissima conseguenza
dell'espulsione con cessazione dal servizio, anche a fronte di
comportamenti che, pur riconducibili al dettato normativa, presentino
una trascurabile offensività in concreto.
Una simile incongruenza non può manifestarsi invece per gli
agenti in servizio effettivo, in virtù di disposizioni che
consentono l'esercizio di discrezionalità nella valutazione
dell'infrazione e l'opportuna gradazione dell'effetto giuridico della
sanzione. L'art. 1 comma 2 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 737/1981 dispone infatti che le sanzioni disciplinari,
elencate al comma precedente, «devono essere graduate, nella misura,
in relazione alla gravità delle infrazioni ed alle conseguenze che
le stesse hanno prodotto per la Amministrazione o per il servizio».
La stessa definizione della sanzione della sospensione (art. 6 comma
1 del decreto del Presidente della Repubblica n. 737/1981), che
consiste nell'allontanamento dal servizio «per un periodo da uno a
sei mesi», consente un'ampia elasticità nella commisurazione della
risposta punitiva, all'interno della cornice edittale. L'art. 6,
comma 4 del medesimo decreto del Presidente della Repubblica precisa
che la sospensione dal servizio «puo'» (e non deve) essere inflitta
in presenza dei comportamenti di seguito elencati, configurando una
discrezionalità anche nell'an della risposta sanzionatoria. L'art.
13 comma 1 precisa che l'organo competente ad infliggere la sanzione
«deve tener conto di tutte le circostanze attenuanti, dei precedenti
disciplinari e di servizio del trasgressore, del carattere,
dell'età, della qualifica e dell'anzianità di servizio».
Nessuna di queste disposizioni è però applicabile all'allievo
agente o all'agente in prova, per i quali l'espulsione consegue
sempre e indistintamente alla commissione di «mancanze punibili con
sanzioni disciplinari più gravi della deplorazione». La disposizione
prescinde, quindi, anche dall'effettiva irrogazione della sanzione e
si accontenta della mera punibilità in astratto del comportamento,
per essere lo stesso sussumibile nel dettato normativo degli articoli
6 e 7 del decreto del Presidente della Repubblica n. 737/1981.
Non si dubita che una violazione meriti di essere più gravemente
punita quando commessa da colui che non appartiene ancora a pieno
titolo all'amministrazione di Polizia. È conforme a ragione,
infatti, la previsione di una maggiore severità delle valutazioni
disciplinari e della risposta sanzionatoria nella fase che precede il
servizio effettivo, per una più ampia discrezionalità configurabile
in capo all'Amministrazione in un periodo di formazione e di prova,
nonchè per la particolare attenzione al comportamento che deve
pretendersi dall'aspirante agente, il quale dovrebbe dimostrare di
essere all'altezza della funzione da svolgere. Non può però
razionalmente giustificarsi il rigido automatismo che l'art. 6-ter
comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982
configura, anche in ragione della mancanza, come meglio si dirà in
seguito, di un «luogo procedimentale» all'interno del quale possa
collocarsi un più compiuto accertamento del fatto, nei suoi profili
soggettivi ed oggettivi.
Si richiama, in proposito, l'orientamento consolidato della Corte
costituzionale, che in più occasioni ha dichiarato l' illegittimità
di automatismi sanzionatori, proprio per la loro indifferenza ai
caratteri della fattispecie concreta, sul presupposto della
«irragionevolezza intrinseca della sanzione indifferenziata per
ipotesi marcatamente diverse in termini di gravità della condotta»
(Corte Cost. n. 88/2019).
Possono, tra le tante, citarsi le seguenti pronunce:
Corte costituzionale n. 88/2019, che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 222, comma 2, quarto
periodo, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice
della strada) nella parte in cui non prevede la possibilità, per il
giudice penale che pronunci sentenza di condanna o patteggiamento per
i reati di omicidio (art. 589-bis c.p.) e lesioni personali stradali
(art. 590-bis c.p.), di dispon-e la sospensione della patente in
alternativa alla revoca;
Corte costituzionale n. 222/2018, che ha dichiarato
l'illegittimità della previsione in misura fissa e pari a dieci anni
delle pene accessorie conseguenti alla condanna per il reato di
bancarotta fraudolenta (art. 216 legge fallimentare);
Corte costituzionale n. 268/2016, che ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale degli articoli 866, comma 1, 867,
comma 3 e 923, comma 1, lettera i), del decreto legislativo 15 marzo
2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), nella parte in cui
non prevedono l'instaurarsi del procedimento disciplinare per la
cessazione dal servizio per perdita del grado conseguente alla pena
accessoria della interdizione temporanea dai pubblici uffici.
La questione di legittimità di cui alla sentenza da ultimo
menzionata presenta, ad avviso del Tribunale, particolari analogie
con la presente, avendo riguardato proprio un automatismo
sanzionatorio disciplinare che conseguiva al mero accertamento di una
violazione, senza la mediazione di un apposito procedimento
amministrativo. In questo caso l'infrazione era pur sempre accertata,
in tutti i suoi elementi, nel contesto di un giudizio penale, con le
relative garanzie e l'elevatissimo margine di certezza («al di là di
ogni ragionevole dubbio, come recita l'art. 533 c.p.p.) che in tale
sede guida l'accertamento della responsabilità. E tuttavia,
l'impossibilità di graduare la sanzione disciplinare secondo criteri
di proporzionalità e adeguatezza al caso concreto ha condotto la
Corte a ritenere le disposizioni contestate irragionevoli e quindi in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
Più in generale, la Corte ha nel tempo espunto dall'ordinamento
diverse ipotesi di presunzioni assolute, laddove le stesse non
esprimessero un rapporto causa-effetto conforme all'id quod plerumque
accidit. In particolare, ha affermato che: «l'irragionevolezza della
presunzione assoluta si può cogliere tutte le volte in cui sia
«agevole» formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla
generalizzazione posta a base della presunzione stessa» (ex multis,
sentenze n. 232 e n. 213 del 2013, n. 182 e n. 164 del 2011, n. 265 e
n. 139 del 2010). Nel caso di specie, pur in una doverosa ottica di
selezione morale nella fase che precede l'ingresso in servizio, si
dubita che possa assolutamente presumersi l'indegnità alla funzione
di chi commetta «mancanze punitili con sanzioni disciplinari più
gravi della deplorazione» anche quando l'infrazione presenti in
concreto una minima gravità e una trascurabile offensività ai
valori e all'importanza del ruolo.
2. La violazione dell'art. 3 Cost. emerge anche sotto il profilo
della disparità di trattamento degli allievi agenti e degli agenti
in prova, rispetto al regime valevole per gli agenti in servizio
effettivo. La disposizione Costituzionale è quindi invocata come
norma interposta, assumendo come tertium comparationis i già citati
articoli 1, 6, 7 del decreto del Presidente della Repubblica n.
737/1981, nonchè agli articoli 12 e ss. che prevedono il
procedimento da seguire per irrogare il provvedimento disciplinare.
Il regime sanzionatorio previsto dall'art. 6-ter, comma 3 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 335/1982 appare
irragionevolmente discriminatorio con riferimento non alla maggiore
gravità della conseguenza punitiva, bensì al suo automatismo, in
totale carenza di una discrezionalità applicativa e di qualsiasi
garanzia procedimentale e partecipativa nell'irrogazione della
stessa.
Per quanto attiene all'automaticità della sanzione e
all'impossibilità di graduarla si rinvia a quanto già argomentato
nel punto precedente e alle disposizioni, ivi richiamate, che
configurano un'ampia discrezionalità applicativa a beneficio dei
soli agenti in servizio effettivo (articoli 1 comma 2, 6 comma 1 e 4,
13 decreto del Presidente della Repubblica n. 737/1981).
Con riguardo invece al profilo procedurale, si evidenzia che solo
per gli agenti in servizio effettivo la legge prevede un apposito
procedimento disciplinare, puntualmente normativizzato e scandito da
diverse fasi, funzionati ad assicurare il contraddittorio - cfr. art.
13 comma 3: «nello svolgimento del procedimento deve essere garantito
il contraddittorio» - e il diritto di difesa dell'interessato,
nonchè ad addivenire al miglior accertamento del fatto e alla più
giusta commisurazione della sanzione (articoli 12 e ss. del decreto
del Presidente della Repubblica n. 737/1981).
In particolare, all'agente in servizio deve essere contestato per
iscritto l'addebito, con possibilità di contro-dedurre anche
attraverso produzioni documentali o audizione di testimoni (art. 14).
Ampie possibilità di difesa e di contraddittorio, avvalendosi della
possibile assistenza di un difensore, si riscontrano poi nella
successiva fase dell'iter procedimentale prevista, per le infrazioni
più gravi e dopo un primo vaglio di fondatezza dell'incolpazione
(art. 19, comma 6), di fronte ad un apposito organo, il consiglio di
disciplina (art. 20).
Emerge quindi la radicale diversità rispetto al regime
dell'allievo (o dell'agente in prova), che è invece espulso in
ragione del mero riscontro unilaterale, non sottoposto a particolari
formalità procedurali, di mancanze punibili con sanzioni
disciplinari più gravi della deplorazione».
Pur potendosi astrattamente ammettere una semplificazione
procedimentale per chi ancora non appartiene definitivamente ai
ranghi dell'Amministrazione di Polizia e non è quindi assoggettabile
ad un «potere disciplinare» in senso proprio, non può in alcun modo
giustificarsi la radicale mancanza di un qualsiasi strumento
partecipativo dell'interessato.
3. Anche prescindendo dal confronto con il regime giuridico
valevole per altre categorie di soggetti, il quadro sopra delineato
porta a ritenere che l'art. 6-ter comma 3 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 335/1982 si ponga in contrasto con l'art. 97
Cost. e in particolare con il principio del «giusto procedimento»,
quale canone fondamentale dell'azione amministrativa direttamente
desumibile dai principi di legalità, buon andamento ed
imparzialità.
Il principio invocato è definito nella giurisprudenza della
Corte costituzionale fin dalla risalente sentenza n. 13/1962, per cui
«quando il legislatore dispone che si apportino limitazioni ai
diritti dei cittadini, la regola che il legislatore normalmente segue
è quella di enunciare delle ipotesi astratte, predisponendo un
procedimento amministrativo attraverso il quale gli organi competenti
provvedano ad imporre concretamente tali limiti, dopo avere fatto gli
opportuni accertamenti, con la collaborazione, ove occorra, di altri
organi pubblici, e dopo avere messo i privati interessati in
condizioni di esporre le proprie ragioni sia a tutela del proprio
interesse, sia a titolo di collaborazione nell'interesse pubblico».
Più di recente, nella sentenza n. 15/2017 - che ha censurato un
meccanismo di automatica decadenza degli incarichi dirigenziali,
disposta al fine di contenere la spesa pubblica - la Corte ha
affermato che «la esistenza di una preventiva fase valutativi risulta
essenziale anche per assicurare il rispetto dei principi del giusto
procedimento, all'esito del quale dovrà essere adottato un atto
motivato che ne consenta comunque un controllo giurisdizionale».
Nel caso di specie difettano sia una idonea «distanza» tra
ipotesi astratta e provvedimento, essendo quest'ultimo «a rime
obbligate» in ragione del riscontro sommario di determinate condotte,
sia un adeguato spazio valutativo dei fatti e degli interessi, non
essendo prevista alcuna disciplina dell'iter procedimentale da
seguire. La già citata sentenza della Corte costituzionale n.
268/2016, con riguardo all'irrogazione della sanzione disciplinare
della cessazione dal servizio del militare, ha invece affermato
l'indefettibilità di una mediazione procedimentale, perfino nel caso
in cui l'infrazione risulti da condanna penale passata in giudicato.
Con riguardo ad una sanzione disciplinare, la cui irrogazione
postula l'accertamento di una responsabilità, il giusto procedimento
dovrebbe poi conformarsi, in particolare, all'art. 24 Cost.,
assicurando il diritto di difesa dell'interessato. La Corte
costituzionale (nella sentenza 356/1995), pur precisando che «il
diritto di difesa non si estende, nel suo pieno contenuto, oltre la
sfera della giurisdizione», afferma tuttavia che anche in ambito
procedimentale «deve essere salvaguardata una possibilità di
contraddittorio che garantisca un nucleo essenziale di valori
inerenti ai diritti inviolabili della persona (sentenze n. 71 e n. 57
del 1995), quando possono derivare per essa sanzioni che incidono su
beni, quale il mantenimento del rapporto di servizio o di lavoro, che
hanno rilievo costituzionale».
La necessità di garantire in maniera effettiva tale diritto
emerge in modo tanto più evidente, quanto più gravi sono le
conseguenze giuridiche che il provvedimento determina. Può
richiamarsi in proposito, quanto affermato dalla sentenza n. 126/1995
della Corte costituzionale, che ha dichiarato illegittimo l'art. 33
della legge 31 luglio 1954, n. 599 (Stato dei sottufficiali
dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica), nella parte in cui
non prevede che al sottufficiale proposto per la dispensa dal
servizio sia assegnato un termine per presentare, ove creda, le
proprie osservazioni e sia data la possibilità di essere sentito
personalmente. La Corte, nel valutare la costituzionalità di una
disposizione che poteva determinare un effetto giuridico di estrema
gravità all'esito di un agire amministrativo del tutto unilaterale
«privo di una qualsiasi forma di partecipazione o interlocuzione da
parte dell'interessato», ne ha rilevato l'illegittimità proprio in
ragione della «carenza di garanzie procedimentali a presidio della
difesa».
Tutto ciò premesso, si evidenza che il caso da cui scaturisce il
presente giudizio di costituzionalità è chiaramente esemplificativo
della totale unilateralità nella formazione della determinazione
amministrativa: il ricorrente nel giudizio a qua è stato espulso
sulla base di un referto medico e, soprattutto, di una dichiarazione
spontanea autoincriminante, rilasciata però in un contesto estraneo
all'iter procedimentale di espulsione, in condizioni di oggettiva
fragilità psico-fisica (presso l'Ospedale in cui era ricoverato) e
di particolare sorpresa (gli stessi agenti verbalizzati riferiscono
che la dichiarazione confessoria è stata rilasciata dal ricorrente
«istintivamente e spontaneamente», poichè «sorpreso dell'esito
degliaccertamenti»), senza essere successivamente mai ascoltato a
propria difesa.
c) Il tentativo di interpretazione conforme
Si rappresenta, infine, che il Tribunale non ha potuto dare alla
disposizione un'interpretazione conforme ai precetti costituzionali
che si ritengono violati, ciò risultando precluso dai confini
ontologici dell'attività ermeneutica.
La natura rigida, e quindi limitatamente interpretabile,
dell'art. 6-ter comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 335/1982 emerge dal suo stesso dettato testuale, che si ripete:
«sono espulsi dal corso gli allievi e gli agenti in prova
responsabili di mancanze punibili con sanzioni disciplinari più
gravi della deplorazione.»
Dovendosi il giudice attenere al significato dei termini,
singolarmente e nella loro reciproca connessione si evidenzia che:
l'effetto giuridico è previsto come automatica conseguenza
del riscontro del presupposto oggettivo. Il tradizionale sillogismo
del diritto amministrativo normapotere-effetto vede quale unica
estrinsecazione del potere la sua necessaria intermediazione per
l'adozione del provvedimento espulsivo, che si presenta però
vincolato in tutti i suoi profili. Non possono ricavarsi spazi per
l'esercizio di discrezionalità, essendo la norma costruita in
termini lineari ed inequivoci («sono espulsi» e non «possono essere
espulsi»), con l'uso del tempo presente indicativo con cui il
legislatore normalmente disciplina la produzione degli effetti
giuridici necessitati.
non è possibile graduare la risposta punitiva, giacchè non
sono previste, per gli allievi agenti e per gli agenti in prova,
altre sanzioni di minore gravità, diverse dall'espulsione. Le
stesse, anche ove venissero autonomamente congegnate (mutuandone i
caratteri dalle ipotesi di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 737/1981), porrebbero poi problemi di compatibilità
con il particolare contesto formativo e i relativi obblighi di
frequenza dei corsi, che non potrebbero essere risolti
dall'interprete.
non è possibile configurare per l'allievo agente un
procedimento di accertamento della responsabilità in senso
maggiormente garantista, sulla falsariga del procedimento
disciplinare valevole per gli agenti in servizio. La disposizione è
chiara nel far conseguire la sanzione al mero riscontro di condotte
«punibili» con sanzioni più gravi della deplorazione, così svilendo
il momento dell'accertamento dell'infrazione al solo riscontro della
possibilità in astratto di irrogare la sanzione. Sulla circostanza
si sofferma anche la difesa Erariale, laddove, del tutto
condivisibilmente afferma: «Giova nuovamente sottolineare al riguardo
che, ai fini della legittimità dell'espulsione, è sufficiente
l'adozione di comportamenti per i quali è astrattamente ipotizzabile
una sanzione disciplinare superiore alla deplorazione, altrimenti il
legislatore avrebbe previsto, quale presupposto, l'irrogazione della
sanzione stessa».
Nella specifica fattispecie, la ritenuta incostituzionalità
della norma non ha potuto essere corretta nemmeno attraverso
l'interpretazione della disposizione da applicarsi in via mediata,
cioè cui l'art. 6, comma 4, del decreto del Presidente della
Repubblica n. 737/1981 che al numero 8 prevede, tra le infrazioni
punibili con la sanzione della sospensione, la condotta commessa dal
ricorrente nel giudizio a quo («uso non terapeutico di sostanze
stupefacenti o psicotrope risultante da referto medico legale»). Il
riferimento all'uso, senza ulteriori specificazioni, impedisce di
valorizzare i soli casi di assunzione abituale di stupefacente o di
tossicodipendenza, dovendosi ritenere che il legislatore, se avesse
inteso limitare l'applicazione della sospensione dal servizio alle
sole ipotesi più gravi, avrebbe diversamente - e più esplicitamente
- configurato il precetto. Tale interpretazione appare ancor meno
praticabile laddove si consideri che, nell'ordinaria e diretta
applicazione della disposizione (cioè con riguardo agli agenti in
servizio effettivo), non emerge alcuna esigenza di circoscrivere le
condotte punibili, potendosi già ampiamente graduare la risposta
sanzionatoria al fine di impedire misure sproporzionate.
Per le ragioni esposte, il Tribunale amministrativo regionale per
il Friuli-Venezia Giulia solleva d'ufficio ai sensi dell'art. 23
della legge n. 87/1953 la questione di legittimità costituzionale
delPart. 6-ter comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica n.
335/1982, nella parte in cui, per gli allievi agenti e gli agenti in
prova, riconnette automaticarnente la conseguenza espulsiva al mero
riscontro di «mancanze punibili con sanzioni disciplinari più gravi
della deplorazione», senza consentire una valutazione in concreto
della gravità dell'infrazione e una conseguente commisurazione della
sanzione, nè un procedimento di accertamento in contraddittorio
della responsabilità, ritenendo la disposizione in insanabile
contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione.
Sospende, di conseguenza, il giudizio in corso.
Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito e in ordine alle
spese è riservata alla decisione definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia
Giulia (Sezione Prima), ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87/1953
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 6-ter, comma 3 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 335/1982, con riferimento agli
articoli 3 e 97 della Costituzione, per le ragioni di cui in
motivazione.
Sospende, per l'effetto, il presente giudizio fino alla
definizione dell'incidente di costituzionalità.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'Autorità
amministrativa. Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art.
52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e
dell'art. 10 del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e
del Consiglio del 27 aprile 2016, atutela dei diritti o della
dignità della parte interessata, manda alla segreteria di procedere
all'oscuramento delle generalità nonchè di qualsiasi altro dato
idoneo ad identificare la persona del ricorrente.
Cosi deciso in Trieste nella Camera di consiglio del giorno 26
febbraio 2020 con l'intervento dei magistrati:
Oria Settesoldi, Presidente;
Lorenzo Stevanato, Consigliere;
Luca Emanuele Ricci, Referendario, estensore.

Il Presidente: Settesoldi

L'estensore: Ricci