1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 26-11-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 214 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 febbraio 2014
Ordinanza del 27 febbraio 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Istituto ricovero e cura a carattere scientifico Fondazione Santa Lucia contro Regione Lazio, commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della regione Lazio e Presidenza del Consiglio dei ministri.. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzione della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione e dalla Provincia autonoma, tali da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 25, comma secondo, 41 e 117, comma terzo. (14C00308) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 26-11-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO
REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione terza quater)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso n. 768 del 2013
proposto dall'Istituto ricovero e cura a carattere scientifico
Fondazione Santa Lucia, in persona del legale rappresentanti
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Gianluigi Pellegrino
presso il cui studio in Roma, corso Rinascimento n. 11, è
elettivamente domiciliato; contro:
la regione Lazio, in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone ed elettivamente
domiciliata presso la sede dell'Avvocatura regionale in Roma, via
Marcantonio Colonna n. 27;
il commissario ad acta per la Sanità della regione Lazio
nominato con delibera del Consiglio dei ministri del 16 ottobre 2012;
la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi n. 12; per l'annullamento:
del decreto del Presidente della regione Lazio adottato in
qualità di commissario ad acta n. 349 del 22 novembre 2012 recante
«Legge del 7 agosto n. 135/2012 - conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge n. 95 del 6 luglio 2012 recante
disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini - applicazione art. 15, comma 14
- assistenza ospedaliera anno 2012»;
di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle intimate
amministrazioni;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2013 il
dott. Giuseppe Sapone e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

Fatto e diritto

La Fondazione ricorrente svolge in regime di accreditamento con
il servizio sanitario regionale prestazioni assistenziali di alta
specialità riabilitativa cod. 75.
Con il proposto gravame ha impugnato il decreto del Presidente
della regione Lazio, in epigrafe indicato, che ha rideterminato il
budget già assegnato per il 2012, disponendone una riduzione nella
misura del 6,8519%.
Il suddetto decreto è stato adottato in applicazione dell'art.
15, comma 14, del decreto-legge n. 95/2012, convertito con legge n.
135/2012, il quale dispone che «A tutti i singoli contratti e a tutti
i singoli accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art.
8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per
l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati
per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di doglianza:
1) violazione di legge (art. 15, comma 14, del decreto-legge n.
95/2012, convertito con modifiche in legge n. 135/2012). Eccesso di
potere;
2) eccesso di potere. Violazione dell'affidamento. Violazione di
diritti contrattualmente stabiliti. Incostituzionalità comma 14, del
decreto-legge n. 95/2012 convertito con modifiche in legge n.
135/2012. Si sono costituite le intimate amministrazioni contestando
la fondatezza delle prospettazioni ricorsuali e concludendo per il
rigetto delle stesse.
Alla pubblica udienza del 19 novembre 2013 il ricorso è stato
assunto in decisione.
Oggetto della presente controversia è il decreto del Presidente
della regione Lazio n. 349/2012 che ha rideterminato i budget già
assegnati per il 2012 alle strutture sanitarie in regime di
accreditamento con il servizio sanitario.
Come sopra esposto il gravato decreto è stato adottato in
applicazione dell'art. 15, comma 4, del decreto-legge n. 95/2012,
convertito con modifiche con legge n. 135/2012, il quale testualmente
stabilisce che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di
prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per
l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza
ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei
corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014».
Secondo la prospettazione ricorsuale, formulata con il secondo
motivo di doglianza e ulteriormente argomentata in sede di memoria
conclusionale, la disciplina normativa che ha giustificato l'adozione
del contestato decreto risulterebbe in palese contrasto con l'art.
117, comma 2, della Costituzione, con il principio di
irretroattività delle leggi e con l'art. 41 della Costituzione.
Relativamente alla prospettata violazione dell'art. 117, comma 3,
della Costituzione è stato evidenziato che:
a) la Sanità rientra, giusta quanto previsto dalla
richiamata disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle regioni la potestà legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata
alla legislazione dello Stato;
b) in tale quadro normativo il menzionato art. 14, comma 5,
nel prevedere un taglio generalizzato della spesa per il 2012 che le
singole regioni sono chiamate a sostenere sulla base di accordi
precedentemente stipulati con le singole strutture accreditate, non
può in alcun modo essere annoverata tra la normativa che fissa
principi fondamentali, e, pertanto, per tale aspetto risulta in
palese contrato con l'invocato art. 117, comma 3.
Al riguardo il Collegio, pur avendo presente l'orientamento della
Corte costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario può incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita
condivisione da parte delle regioni della assoluta necessità di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del 2007) e che il legislatore statale può «legittimamente
imporre alle regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare
l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in
connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati
anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012, n. 163 del
2011 e n. 52 del 2010), osserva che la suddetta disposizione proprio
perchè individua specificatamente i settori ove conseguire i
risparmi nella spesa sanitaria, senza limitarsi ad una mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi, lasciando alla
discrezionalità dell'amministrazione regionale l'individuazione dei
comparti di spesa dove ottenerli e le specifiche modalità per
conseguirli, risulterebbe non in linea con quanto disposto dal
menzionato art. 117, terzo comma, e pertanto, la prospettazione
ricorsuale sotto tale aspetto non è manifestamente infondata.
Pure non manifestamente infondata è la prospettata violazione
dei principi individuati dalla Corte costituzionale al fine di
assicurare la costituzionalità di una legge retroattiva.
In particolare la Fondazione ricorrente ha sottolineato che:
a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte
occorre che siano rispettati una serie di limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25, di altri fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento, la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico;
b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione
nonchè il successivo decreto regionale attuativo, adottato
quest'ultimo a fine novembre 2012 quando il limite del budget era
stato ormai sostanzialmente raggiunto, hanno inciso sul legittimo
affidamento venutosi a creare in capo alle singole strutture
sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il relativo
corrispettivo così come stabilito nei contratti antecedentemente
stipulati, per la corretta esecuzione dei quali hanno allestito le
relative risorse organizzative ed effettuato i correlati investimenti
in materiali, personale ed attrezzature.
Da ultimo, infine, risulta non manifestamente infondata anche la
prospettata violazione dell'art. 41 della Costituzione in quanto la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni già
erogate, con conseguente violazione del principio della libertà
dell'attività economica privata.
La rilevanza e la pregiudizialità della sollevata questione di
costituzionalità per la controversia in esame appare del tutto
evidente, atteso che investe la disciplina normativa in applicazione
della quale è stato adottato il contestato decreto del Commissario
ad acta.
Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la
remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e dell'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione III
quater, dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la
sollevata questione di legittimità costituzionale di cui in
motivazione.
Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Italo Riggio, Presidente
Giuseppe Sapone, consigliere, estensore
Giulia Ferrari, consigliere

Il Presidente: Riggio


L'estensore: Sapone