1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 22-11-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 88 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 novembre 1989
N. 88 Ricorso depositato in cancelleria il 2 novembre 1989 (della regione Lombardia) Regione Lombardia - Riforma nazionale degli enti pubblici di informazione statistica - Uffici regionali di statistica - Subordinazione all'Istat per gli indirizzi tecnici ed organizzativi e per il coordinamento delle attivita' statistiche Costituzione del Comitato di indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica presso l'Istat - Attribuzione alle regioni di un solo rappresentante - Conferimento a detto organo di poteri di indirizzo e di coordinamento perdipiu' non vincolati a criteri legislativamente predeterminati - Attribuzione agli uffici di statistica presso le prefetture di compiti di coordinamento, collegamento ed interconnessione a livello provinciale delle fonti pubbliche di raccolta ed elaborazione dati statistici - Divieto di comunicazione dei dati Istat, se non in forma aggregata, anche per le regioni - Attribuzione di poteri di indirizzo e coordinamento non solo tecnici attribuiti ad organi statali (Istat - Comitato e uffici di prefettura) diversi dal Governo - Lesione dell'autonomia e delle competenze regionali. (D.Lgs. 6 settembre 1989, n. 322, artt. 3, quarto comma, 9, secondo comma, 15, primo comma, lett. c), 17, secondo e sesto comma, e 21). (Cost., artt. 5, 117 e 118). (089C1119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 22-11-1989)

Ricorso della regione Lombardia, in personale del presidente della
giunta regionale ing. Giuseppe Giovenzana, autorizzato con delibera
della giunta regionale n. 47488 del 17 ottobre 1989, rappresentato e
difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed
elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, largo della
Gancia 1, come da mandato a margine del presente atto, contro il
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la
dichiarazione di illegittimità costituzionale del d.P.R. 6 settembre
1989, n. 322, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n.
222 del 22 settembre 1989, e contenente "Norme sul sistema statistico
nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale di
statistica, ai sensi dell'art. 24 della legge 23 agosto 1988, n.
400".
Il d.P.R. 6 settembre 1989, n. 322, in attuazione della delega
disposta con l'art. 24 della legge n. 400/1988, disciplina
l'organizzazione e il funzionamento del "Sistema statistico
nazionale", prevedendo che facciano parte di tale sistema l'Istat,
gli uffici di statistica delle amministrazioni dello Stato, gli
uffici di statistica delle regioni e delle province autonome, quelli
degli enti locali e quelli di altri enti ed organismi pubblici (art.
2).
Per quanto riguarda in particolare gli uffici di statistica delle
regioni (e delle province autonome) l'art. 5 del decreto, con
impostazione fondamentalmente corretta, stabilisce che spetta a
ciascuna regione o provincia autonoma "istituire con propria legge
uffici di statistica" (comma 1); che "il Consiglio dei Ministri
adotta atti di indirizzo e coordinamento ai sensi dell'art. 2, terzo
comma, lett. d) della legge 23 agosto 1988, n. 400, per assicurare
unicità di indirizzo dell'attività statistica di competenza delle
regioni e delle province autonome" (secondo comma); che "l'Istat
esercita nei confronti degli uffici di cui al primo comma poteri di
indirizzo e coordinamento tecnici, allo scopo di renderne omogenee le
metodologie" (terzo comma).
Da un lato quindi gli uffici di statistica delle regioni fanno
parte del sistema statistico nazionale, e sono tenuti a operare con
metodologie omogenee in modo da assicurare l'unità del sistema;
dall'altro lato però il necessario rispetto della posizione
costituzionale delle regioni impone che, a differenza di tutti gli
altri enti facenti parte del sistema, le regioni e i rispettivi
uffici statistici operino in autonomia, essendo soggetti (oltre che
agli indirizzi squisitamente tecnici necessari per assicurare tale
omogeneità metodologica) alla sola potestà di indirizzo e
coordinamento riservata allo Stato, ed esercitata nelle forme di cui
all'art. 2, lett. d), della legge n. 400/1988 e nei limiti indicati
nella elaborazione giurisprudenziale di questa Corte.
Questa, come si è detto, è l'impostazione fondamentalmente
corretta che sembra emergere dalle disposizioni dell'art. 5.
Ma il provvedimento legislativo impugnato, contraddicendo questa
impostazione, contiene per altre disposizioni che appaiono invece
lesive della posizione costituzionale delle regioni.
L'art. 15, nel definire i compiti dell'Istat, dispone che
l'istituto provvede fra l'altro "all'indirizzo e al coordinamento
delle attività statistiche degli enti ed uffici facenti parte del
sistema statistico nazionale di cui all'art. 2" (quindi anche degli
uffici di statistica delle regioni). Mentre ai sensi dell'art. 5,
terzo comma, i poteri di indirizzo e coordinamento dell'Istat sono
solo quelli "tecnici", esercitabili allo scopo di rendere omogenee le
metodologie degli uffici, il compito enunciato nell'art. 15, lett.
c), si estende invece genericamente "all'indirizzo e al coordinamento
delle attività statistiche" di tutti gli uffici, sconfinando quindi
nell'ambito dei poteri di indirizzo e coordinamento che dovrebbero
restare riservati, ai sensi dell'art. 5, secondo comma, dello stesso
d.P.R., al Consiglio dei Ministri, e che secondo la giurisprudenza di
questa Corte possono comunque essere esercitati solo da organi di
governo.
Si aggiunga che tali poteri di indirizzo e coordinamento sono
attribuiti senza alcuna prefissione di criteri, e quindi in
violazione della riserva di legge che sussiste in questo ambito
(sent. n. 150/1982, n. ..... del 1989).
Ma non basta. L'art. 17, nel disciplinare il neo-costituito
"comitato di indirizzo e coordinamento dell'informazione statistica",
contiene altre disposizioni incoerenti con quelle dell'art. 5, e
lesive dell'autonomia regionale.
Anzitutto è da osservare che nella composizione del comitato vi
è un evidente e assurdo squilibrio: sul totale di 22 membri, accanto
a 14 membri di provenienza statale (fra cui ben 10 in rappresentanza
delle amministrazioni statali) a un rappresentante dell'UPI, uno
dell'Unioncamere e a ben 3 rappresentanti dell'ANCI, siede nel
comitato un solo rappresentante delle regioni, designato fra i propri
membri dalla conferenza permanente per i rappoti fra lo Stato e le
regioni³
Che la rappresentanza di tutte le regioni italiane sia pari a un
terzo di quella assicurata all'associazione dei comuni, e a un quinto
di quella complessivamente assicurata agli enti locali, non può non
sorprendere.
Ma tale squilibrio numerico si traduce altresì in una lesione
della posizione costituzionale delle regioni, i cui uffici di
statistica pure dovrebbero avere un rilievo primario nel sistema
nazionale (è noto, fra l'altro, che le regioni erano definite come
aree di riferimento per la raccolta e l'elaborazione dei dati
statistici addirittura prima che fossero riconosciute dalla
Costituzione come enti autonomi e collettività autogovernantesi).
Il medesimo art. 17, al sesto comma, prevede che il comitato in
esame emani, oltre che direttive vincolanti nei confronti degli
uffici di statistica dello Stato e degli enti locali (come è
confermato anche dall'art. 3, quinto comma), anche "atti di indirizzo
nei confronti degli altri uffici facenti parte del sistema statistico
nazionale di cui all'art. 2", quindi anche degli uffici delle
regioni.
Tale esplicita previsione contraddice oltre tutto quanto
sembrerebbe emergere dal primo comma del medesimo art. 17, ove si
prevede la costituzione del comitato "per l'esercizio delle funzioni
direttive dell'Istat nei confronti degli uffici informativi
statistici costituiti ai sensi dell'art. 3"; e contraddice quanto
sembrerebbe emergere dal confronto fra l'art. 3, quinto comma, ove si
prevede che i soli uffici di statistica dello Stato e degi enti
locali esercitino la propria attività "secondo le direttive e gli
atti di indirizzo emanati dal comitato di cui all'art. 17", e l'art.
5, ove a proposito degli uffici statistici delle regioni si omette
qualsiasi riferimento al comitato, limitandosi a prevedere i poteri
di indirizzo e coordinamento del Consiglio dei Ministri e quelli
tecnici dell'Istat.
In ogni caso, i poteri di indirizzo e coordinamento del comitato -
se anche fossero riconducibili a quelli attribuiti all'Istat
dall'art. 15 - appaiono ancora una volta illegittimamente estensivi
rispetto ai poteri solo tecnici posti in capo all'Istat dall'art. 5,
terzo comma.
Come nell'art. 15, lett. c), anzichè limitarsi a prevedere poteri
di indirizzo e coordinamento tecnici allo scopo di rendere omogenee
le metodologie degli uffici, si configura qui una più ampia e
generica emanazione di "atti di indirizzo", rivolti anche agli uffici
delle regioni, e quindi lesivi dell'autonomia regionale, invasivi
della sfera che l'art. 5, secondo comma, sembra invece
(correttamente) riservare al Consiglio dei Ministri, e per di più
non vincolati a criteri legislativamente predeterminati.
Ciò del resto è confermato in pieno dall'art. 21 del decreto
impugnato, che definisce l'oggetto delle "direttive" e degli "atti di
indirizzo del comitato previsti dal sesto comma dell'art. 17".
Tale oggetto comprende "gli atti di esecuzione del programma
statistico nazionale" (lett. a), "le iniziative per l'attuazione del
predetto programma" (lett. b), "i criteri organizzativi e la
funzionalità degi uffici di statistica delle amministrazioni dello
Stato, anche ad ordinamento autonomo, nonchè degli enti e degli
uffici facenti parte del sistema statistico nazionale" (lett. c);
quindi anche degli uffici delle regioni: cfr. art. 2, lett. c); "i
criteri e le modalità per l'interscambio dei dati indicati dall'art.
6 fra gli uffici di statistica delle amministrazioni e degli enti
facenti parte del sistema statistico nazionale" (lett. d).
Ora, è di tutta evidenza come tali oggetti vadano ben al di là
dell'indirizzo e del coordinamento tecnici, allo scopo di rendere
omogenee le metodologie. In particolare, si prevede qui un indirizzo
e coordinamento nell'attuazione ed esecuzione del programma (lettere
a) e b) che sembra configurarsi come potere di vincolare nel
dettaglio le attività degli uffici di statistica, anche quelli delle
regioni, posto che anche tali uffici collaboreranno all'attuazione
del programma statistico nazionale.
Ancora più grave è la previsione secondo cui gli atti di
indirizzo del comitato avranno ad oggetto "i criteri organizzativi e
la funzionalità degli uffici", con espressa estensione agli uffici
delle regioni. Il "coordinamento metodologico" di cui all'art. 5,
terzo comma, non può infatti evidentemente compendere le modalità e
i criteri di organizzazione e di funzionamento degli uffici
costituzionalmente autonomi come le regioni.
A sua volta, l'art. 3, quarto comma, del provvedimento impugnato
attribuisce agli "uffici di statistica costituiti presso le
prefetture" il compito di assicurare "anche il coordinamento, il
collegamento e l'interconnessione a livello provinciale di tutte le
fonti pubbliche preposte alla raccolta ed alla elaborazione dei dati
statistici, come individuate dall'Istat", fatte salve le competenze a
livello regionale del commissario del Governo previte dall'art. 13,
primo comma, lett. c), della legge n. 400/1988.
Nuovamente si configura qui un potere di coordinamento (non solo
tecnico, stando al testo delle disposizioni) posto in capo ad organi
non di governo, e diversi da quelli previsti dall'art. 5, ed
esercitabile nei confronti di "tutte le fonti pubbliche preposte alla
raccola e alla elaborazione dei dati statistici", quindi, a quanto
sembra, anche degli uffici di statistica delle regioni: potere,
dunque ancora una volta, lesivo dell'autonomia regionale.
Non cambia la conclusione per il fatto che nell'art. 3, quarto
comma, sono fatte salve le competenze a livello regionale del
commissario del Governo.
A parte il fatto che si tratta ancora una volta di un organo dello
Stato, ma non di un organo di Governo, le competenze del commissario
del Governo, ai sensi dell'art. 13, lett. c), legge n. 400/1988, si
sostanziano nella "raccolta delle notizie utili allo svolgimento
delle funzioni degli organi statali e regionali, costituendo il
tramite per l'esecuzione dell'obbligo di reciproca informazione nei
rapporti con le autorità regionali"; nella fornitura di dati ed
elementi per la redazione della relazione annuale sullo stato della
pubblica amministrazione; e, per quanto riguarda specificamente
l'attività statistica, che qui viene in considerazione, nell'agire
"d'intesa con l'Istituto centrale di statistica. . . e avvalendosi
dei suoi uffici regionali per la raccolta e lo scambio di dati di
rilevanza statistica".
Non si tratta dunque dei poteri di coordinamento delle fonti
statistiche, i quali risultano attribuiti in toto agli uffici di
statistica presso le prefetture.
Più in generale, il sistema che emerge dall'art. 3, in ispecie
dal suo quarto comma, appare improntato a criteri che escludono le
regioni e i rispettivi uffici di statistica da quello che dovrebbe
essere il loro ruolo naturale di sedi di coordinamento a livello
locale e regionale e di raccordo con gli organismi centrali
competenti in materia di statistica, affidandosi tale compito di
coordinamento e di snodo, invece, agli uffici delle prefetture.
La inclusione degli uffici di statistica delle regioni nel sistema
statistico nazionale si rivela allora una sorta di beffa: essa
comporta bensì la soggezione degli uffici di statistica delle
regioni agli indirizzi centrali, ma contemporaneamente questi ultimi
sono tagliati fuori dal ruolo di raccordo con gli uffici periferici e
degli enti locali.
Come si sa, la raccola dei dati statistici è assicurata, alla
base, soprattutto dagli enti locali e dalle camere di commercio.
Prevedere pertanto che questo insieme di "terminali" di base faccia
capo, per il collegamento e il coordinamento, esclusivamente alle
prefetture, a loro volta collegate direttamente all'Istat, e non alle
regioni, significa in sostanza precludere a queste ultime la
possibilità di disporre dei dati (se non, per così dire, in seconda
battuta, e cioè in quanto forniti ad esse dal centro) e di svolgere
un ruolo significativo nel sistema.
Anche l'art. 3 del d.P.R. n. 322/1989, dunque, per le parti
indicate, appare lesivo della posizione costituzionale delle regioni.
L'art. 9 ("disposizioni per la tutela del segreto statistico") del
provvedimento impugnato al secondo comma stabilisce che "i dati di
cui al primo comma", cioè "i dati raccolti nell'ambito di
rilevazioni statistiche comprese nel programma statistico nazionale
da parte degli uffici di statistica"), "non possono essere
comunicati, se non in forma aggregata sulla base di dati individuali
non nominativi, ad alcun soggetto esterno, pubblico o privato, nè ad
alcun ufficio della pubblica amministrazione".
Ora, tale disposizione potrebbe intendersi nel senso che essa
precluda la comunicazione di dati non aggregati agli uffici delle
pubbliche amministrazione diversi dagli uffici di statistica facenti
parte del sistema statistico nazionale (art. 2), e quindi non
implichi affatto che anche i dati messi a disposizione degli uffici
di statistica delle regioni possano essere solo aggregati.
Tale interpretazione potrebbe essere convalidata fra l'altro dal
fatto che l'art. 21, lett. d), del medesimo d.P.R. n. 322, laddove
prevede come oggetto delle direttive e degli atti di indirizzo del
comitato di cui all'art. 17 "i criteri e le modalità per
l'interscambio dei dati... fra gli uffici di statistica delle
amministrazioni e degli enti facenti parte del sistema statistico
nazionale", richiede che sia assicurato "il rispetto delle
disposizioni di cui all'art. 8", concernenti il segreto d'ufficio
degli addetti agli uffici di statistica, mentre non fa alcun cenno
all'art. 9, che conerne la tutela del segreto statistico: onde si
potrebbe ritenere che, appunto, nei rapporti fra Istat ed uffici di
statistica a tutti i livelli, ivi compresi quelli delle regioni, non
valga il limite, previsto dall'art. 9, secondo comma, della
comunicazione dei dati solo in forma aggregata.
Se, peraltro, tale disposizione dovesse intendersi, invece nel
senso che detta limitazione, e quindi il divieto di comunicare i dati
se non in forma aggregata, si estende anche alla comunicazione dei
dati agli uffici di statistica delle regioni, essa apparirebbe lesiva
della posizione costituzionale delle regioni.
Infatti, poichè, come si è ricordato, la raccolta e
l'elaborazione dei dati alla base viene assicurata dagli enti locali,
i quali li trasmettono per lo più direttamente all'ISTAT, senza
passare attraverso gli uffici di statistica delle regioni, se questi
ultimi potessero ricevere dall'Istat solo dati aggregati, ciò
comporterebbe l'impossibilità per i medesimi di effettuare qualsiasi
autonoma elaborazione, che richieda di prendere le mosse da dati
individuali o da aggregazioni di questi diverse da quelle effettuate
per i suoi fini dall'Istat.

P. Q. M.
la regione ricorrente chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare la illegittimità costituzionale degli artt. 3, quarto
comma; 9, secondo comma; 15, primo comma, lett. c); 17, secondo e
sesto comma; e 21 del d.P.R. 6 settembre 1989, n. 322, in relazione
agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
Roma, addì 19 ottobre 1989
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA

89C1119