1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 16-10-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 165 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 marzo 2019
Ordinanza del 15 marzo 2019 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto dalla Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di Pavia contro Ministero dello sviluppo economico e altri. Amministrazione pubblica - Camere di commercio - Legge delega al Governo sul riordino delle funzioni e del finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Decreto legislativo di attuazione - Previsione del parere, anziche' dell'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, nell'adozione del decreto legislativo. - Legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), art. 10; decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 (Attuazione della delega di cui all'articolo 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124, per il riordino delle funzioni e del finanziamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), art. 3. (19C00275) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 16-10-2019)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO


Sezione terza ter

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3969 del 2018, proposto da Camera di commercio,
industria, artigianato e agricoltura di Pavia, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati
Aldo Travi, Elena Travi, Livia Lorenzoni, con domicilio digitale come
da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio
dell'avv. Livia Lorenzoni in Roma, via del Viminale n. 43;
Contro Ministero dello sviluppo economico, Presidenza del
Consiglio dei ministri, Presidenza del Consiglio dei ministri, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma,
via dei Portoghesi n. 12;
Nei confronti Camera di commercio di Mantova, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Claudio Arria, Guido Francesco Romanelli, con domicilio
digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio eletto
presso lo studio dell'avv. Livia Lorenzoni in Roma, via del Viminale
n. 43;
Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di
Cremona, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Ughetta Bini, Paola
Ramadori, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia
e domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Maria Ughetta Bini in
Roma, via Marcello Prestinari n. 13;
Unioncamere - Unione italiana delle Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato
Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da pec da registri di
giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Emilio
dè Cavalieri n. 11;
Unione regionale delle Camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura della Lombardia e dott. Marco Zanini, quale
commissario ad acta nominato con decreto ministeriale 16 febbraio
2018, all.to B, ai fini dell'accorpamento delle Camere di commercio
di Pavia, di Cremona e di Mantova, non costituiti in giudizio;
Per l'annullamento:
del decreto ministeriale 16 febbraio 2018 del Ministero dello
sviluppo economico, recante «Riduzione del numero delle camere di
commercio mediante accorpamento, razionalizzazione delle sedi del
personale» (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 del 9 marzo
2018); nonchè
degli atti preparatori ivi inclusi: la proposta formulata da
Unioncamere, deliberata dall'assemblea di Unioncamere il 30 maggio
2017 e trasmessa al Ministero con nota dell'8 giugno 2017; il verbale
della Conferenza Stato-regioni dell'11 gennaio 2018; la deliberazione
del Consiglio dei ministri 8 febbraio 2018, con la quale è stata
autorizzata l'adozione del decreto ministeriale impugnato;
degli atti conseguenti - ivi comprese la nota ministeriale 1°
marzo 2018, prot. 0080724, della Direzione generale per il mercato,
div. III - Sistema camerale, del Ministero dello sviluppo economico,
e le determinazioni adottate dal commissario ad acta in applicazione
del decreto di accorpamento, in particolare delle determinazioni 1°
marzo 2018, numeri 1, 2, 3 e 4;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio degli enti e delle
amministrazioni intimate;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2019 il
dott. Luca De Gennaro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto

La Camera di commercio di Pavia con il ricorso in epigrafe ha
impugnato il decreto ministeriale 16 febbraio 2018, - nonchè i
relativi atti connessi - nella parte in cui, in attuazione dell'art.
3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 recependo la
proposta avanzata da Unioncamere (delibera del 30 maggio 2017),
dispone l'accorpamento delle Camere di commercio di Pavia, Cremona e
Mantova, individuando in Mantova, piuttosto che in Pavia, la sede del
nuovo ente.
Il decreto ministeriale è identico al decreto ministeriale 8
agosto 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 19 settembre
2017, e sostituito dopo la pronuncia della Corte costituzionale
(sentenza n. 261/2017, depositata il 13 dicembre 2017) che ha
dichiarato «l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4 del
decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219 [...], nella parte in
cui stabilisce che il decreto del Ministro dello sviluppo economico
dallo stesso previsto deve essere adottato sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
Autonome di Trento e di Bolzano, anzichè previa intesa con detta
Conferenza».
A seguito della detta pronuncia il Ministero sottoponeva alla
Conferenza Stato-regioni un nuovo schema di decreto, analogo al
precedente, ai fini del raggiungimento dell'intesa con gli enti
regionali. La Conferenza, dopo un primo rinvio nella seduta del 21
dicembre 2017, esaminava il testo nella seduta dell'11 gennaio 2018:
in tale occasione varie regioni formulavano obiezioni a seguito delle
quali il verbale della seduta recava l'indicazione della «mancata
intesa».
Successivamente, appurato il mancato raggiungimento di un'intesa,
il Consiglio dei ministri, nella seduta dell'8 febbraio 2018, ai
sensi dell'art. 3, terzo comma del decreto legislativo n. 281/1997
autorizzava il Ministro dello sviluppo economico ad adottare il
citato decreto.
Avverso il citato decreto ministeriale 16 febbraio 2018 la Camera
di commercio di Pavia articola le seguenti doglianze:
violazione dei criteri prefissati e contraddittorietà
rispetto a essi, per difetto di motivazione e per carenza di
istruttoria; violazione dell'art. 1, comma 1, lettera f) del decreto
legislativo n. 219/2016;
violazione dei principi sul procedimento amministrativo (con
particolare riferimento all'art. 10 della legge n. 241/1990) e sulla
leale collaborazione fra amministrazioni, difetto di motivazione;
violazione della delega legislativa conferita al Governo
dall'art. 10 del decreto legislativo n. 124/2015; illegittimità
costituzionale dell'art. 10, comma 2 della legge 7 agosto 2015, n.
124, e dell'art. 3 del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219,
per violazione dell'art. 117 della Costituzione e conseguente
illegittimità del decreto ministeriale 16 febbraio 2018;
violazione dei principi in materia di intesa fra Stato e
regioni.
La Camera ricorrente denunzia quindi, sotto plurimi profili, la
violazione delle disposizioni in tema di accorpamento e
razionalizzazione delle camere di commercio, la violazione dei
principi stabiliti per l'attuazione della riforma, l'elusione
sostanziale dei principi in materia di intesa tra Stato e regione e,
come meglio chiarito in seguito, l'illegittimità costituzionale
delle disposizioni di legge applicate.
Si sono costituiti il Ministero dello sviluppo economico, la
Presidenza del Consiglio dei ministri, Unioncamere, le Camere di
commercio di Cremona e Mantova per resistere all'accoglimento del
ricorso.
All'udienza pubblica del 30 gennaio 2019 il ricorso è stato
trattenuto per la decisione.
Rilievo della questione di legittimità costituzionale dell'art.
10 della legge n. 124/2015 e dell'art. 3 del decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 219.
In virtù dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015, n. 124 è stata
conferita delega al Governo per l'emanazione di un decreto
legislativo per la riforma dell'organizzazione, delle funzioni e del
finanziamento delle Camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, anche mediante la modifica della legge 29 dicembre 1993,
n. 580 e il conseguente riordino delle disposizioni che regolano la
relativa materia.
Segnatamente l'art. 10, primo comma, lettera b) della legge n.
124/2015 prevede che il legislatore delegato possa procedere alla
«ridefinizione delle circoscrizioni territoriali, con riduzione del
numero dalle attuali 105 a non più di 60 mediante accorpamento di
due o più camere di commercio; possibilità di mantenere la singola
camera di commercio non accorpata sulla base di una soglia
dimensionale minima di 75.000 imprese e unità locali iscritte o
annotate nel registro delle imprese, salvaguardando la presenza di
almeno una camera di commercio in ogni regione, prevedendo la
istituibilità di una camera di commercio in ogni provincia autonoma
e città metropolitana e, nei casi di comprovata rispondenza a
indicatori di efficienza e di equilibrio economico, tenendo conto
delle specificità geo-economiche dei territori e delle
circoscrizioni territoriali di confine, nonchè definizione delle
condizioni in presenza delle quali possono essere istituite le unioni
regionali o interregionali».
L'esercizio della delega (art. 10, comma 2 cit.) doveva avvenire
su proposta del Ministro dello sviluppo economico e, tra altro,
«previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui
all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Il Governo, «sentita la Conferenza unificata in data 29 settembre
2016», emanava il decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 219, il
quale all'art. 3 («Riduzione del numero delle camere di commercio
mediante accorpamento, razionalizzazioni delle sedi e del
personale»), introduceva una procedura per l'emanazione di un decreto
ministeriale che avrebbe dovuto realizzare la riduzione del numero
delle camere di commercio prevista nella legge di delega.
In particolare era stabilito che Unioncamere (Unione italiana
delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura)
dovesse trasmettere al Ministero una propria proposta di
accorpamento, sulla base di criteri desunti dalla legge di delega o
introdotti direttamente dal decreto legislativo, contemplando anche
«un piano complessivo di razionalizzazione delle sedi delle singole
camere di commercio nonchè delle Unioni regionali, con
individuazione di una sola sede per ciascuna nuova camera di
commercio e con razionalizzazione delle sedi secondarie e delle sedi
distaccate».
Sulla base della proposta di Unioncamere, il Ministero dello
sviluppo economico ha da ultimo adottato il decreto ministeriale 16
febbraio 2018, a seguito dell'iter procedimentale sopra riportato; in
virtù del citato decreto è stato disposto, tra l'altro,
l'accorpamento delle Camere di commercio di Pavia, Cremona e Mantova,
con sede in Mantova avverso il quale la ricorrente propone
l'impugnativa in epigrafe.
Alla luce della giurisprudenza della Corte costituzionale e per i
motivi che si esporranno infra questo Tribunale dubita della
legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge 7 agosto 2015,
n. 124 (norma di delega) e dell'art. 3 del decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 219 (norma delegata) ed intende pertanto sottoporli
al sindacato della Corte costituzionale, per violazione del principio
di leale collaborazione Stato-regioni nell'esercizio della funzione
legislativa (articoli 5, 117, 120 della Costituzione).
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
La questione di costituzionalità ha carattere rilevante in
quanto, come innanzi accennato, il decreto ministeriale 16 febbraio
2018 oggetto di gravame viene adottato in diretta applicazione
dell'art. 3 del decreto legislativo n. 219/2016, a sua volta emanato
in ragione della delega contenuta nell'art. 10 della legge n.
124/2015, disposizioni della cui legittimità costituzionale si
dubita.
Ne consegue che evidentemente l'eventuale declaratoria di
illegittimità delle disposizioni legislative non solo influirebbe
sulla disciplina in base alla quale giudicare la legittimità del
decreto ministeriale impugnato ma farebbe venire meno, integralmente,
la base legislativa che disciplina e legittima il contestato
accorpamento delle Camere di commercio di Pavia, Cremona e Mantova.
Peraltro la rilevanza è ribadita dalla circostanza che uno dei
motivi di doglianza proposti dalla Camera ricorrente attiene al fatto
che, testualmente, «la legge di delega, nel richiedere per il decreto
legislativo il mero parere della Conferenza Stato-regioni, risultava
illegittima e tale illegittimità (non trattata, per ragioni di rito,
da Corte costituzionale 13 dicembre 2017, n. 261) avrebbe dovuto
travolgere lo stesso decreto legislativo, con conseguente
illegittimità dei relativi provvedimenti attuativi».
Di conseguenza, costituendo l'illegittimità del decreto
ministeriale impugnato l'oggetto del petitum del presente giudizio a
quo, la risoluzione della questione di costituzionalità relativa
alla normativa primaria, sulla base della quale è stato adottato il
decreto ministeriale rappresenta, è presupposto necessario per la
pronuncia definitiva di questo giudice.
La questione non può peraltro, ad avviso del Collegio, ritenersi
irrilevante in base alla tesi delle parti resistenti secondo la quale
il principio di leale collaborazione sarebbe stato sostanzialmente
rispettato dato che il decreto ministeriale 9 marzo 2018 di riordino
del sistema camerale è stato emanato al termine di una procedura di
intesa, conclusa peraltro non con un effettivo accordo ma solo con la
deliberazione del Consiglio dei ministri, assunta ai sensi dell'art.
3, comma 3 del decreto legislativo n. 281/1997.
Difatti, è necessario distinguere la necessità dell'intesa in
sede di adozione del decreto ministeriale, prevista dalla normativa
delegata e sul quale non vi è censura di incostituzionalità,
dall'omessa previsione legislativa dell'intesa, con riferimento
all'emanazione del decreto legislativo sulla cui base è stato poi
adottato il decreto ministeriale attuativo. La legge delega ha
previsto, su quest'ultimo piano, l'acquisizione del mero parere della
Conferenza unificata, e il vizio di tale previsione, nella parte in
cui non si è richiesta viceversa l'intesa, non è stato sanato nè
legislativamente, nè di fatto, essendo pacifico che il Governo non
abbia neppure ricercato l'intesa con il sistema regionale ai fini
dell'adozione del decreto legislativo n. 219 del 2016. Ciò ha
comportato che la proposta di accorpamento di Unioncamere, di cui il
decreto ministeriale impugnato è attuazione, sia stata formulata
sulla base di criteri legislativi contenuti nel decreto legislativo
n. 219 del 2016 vincolanti, e come tali sottratti all'apprezzamento
sia del proponente, sia, in particolare, delle autonomie regionali,
quando queste ultime sono state coinvolte ai fini dell'intesa sul
solo decreto ministeriale. La partecipazione del sistema regionale
all'elaborazione delle linee guida fondanti ai fini dell'accorpamento
è perciò del tutto mancata, con la conseguenza che la leale
collaborazione ha potuto manifestarsi solo per la minima parte del
decreto ministeriale non pregiudicata dai criteri normativi formulati
dal decreto legislativo n. 219 del 2016.
Sulla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità.
La Corte costituzionale, in giudizio avviato in via principale,
con sentenza 13 dicembre 2017, n. 261, ha già dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, quarto comma del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219.
L'illegittimità veniva dichiarata perchè l'art. 3, quarto
comma, cit. disponeva che il decreto ministeriale per il riordino
delle Camere di commercio fosse emanato previa acquisizione del
parere della Conferenza permanente Stato-regioni, anzichè previa
intesa con la stessa Conferenza, in violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni.
Veniva avanzato in tale sede anche il tema dell'illegittimità
della norma di delega (cit. art. 10, primo comma della legge n.
124/2015); tale questione veniva dichiarata inammissibile per
tardività essendo superato il termine perentorio di sessanta giorni
stabilito dall'art. 127, secondo comma della Costituzione.
In assenza di termini per il giudizio incidentale di
legittimità, questo Collegio, ritiene di dover riproporre la
medesima questione, dichiarata inammissibile, in quanto non
manifestamente infondata alla luce dell'orientamento assunto dalla
giurisprudenza costituzionale (come indicato dalla stessa Corte
costituzionale, con riferimento proprio all'argomento in oggetto, «i
principi che consentono di dare corretta soluzione alla questione
sono desumibili della sentenza n. 251 del 2016» cfr. punto 2.6.4
sentenza n. 261/2017).
Ritiene dunque il Collegio che le censure di incostituzionalità
possano rivolgersi sia alle disposizioni di delega che, per
illegittimità derivata, alla legislazione delegata. La
giurisprudenza costituzionale ha infatti già ritenuto ammissibile
l'impugnazione della norma di delega, allo scopo di censurare le
modalità di attuazione della leale collaborazione tra Stato e
regioni ed al fine di ottenere che il decreto delegato sia emanato
previa intesa anzichè previo parere in sede di Conferenza (Corte
costituzionale, sentenza n. 251 del 2016).
Ricorrono poi i presupposti oggetti per far valere il principio
di leale collaborazione stante l'oggetto della riforma ordinamentale;
che il riassetto generale della disciplina camere di commercio sia
materia ripartita tra prerogative statali e regionali è stato già
chiaramente affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n.
261/2017, punto 12.1.1) in quanto il catalogo dei compiti svolti da
questi enti è riconducibile a competenze sia esclusive dello Stato,
sia concorrenti e residuali delle regioni; in questo settore le
competenze di ciascun soggetto appaiono inestricabilmente
intrecciate.
Risultano infatti numerosi i profili in cui la riforma statale
tocca attribuzioni legislative regionali stante la competenza
generale spettante alle camere di commercio e tenuto conto che le
principali materie riferibili all'economia ed alle attività
produttive (agricoltura, industria, artigianato, commercio, turismo)
possono essere ascritte anche alla competenza regionale.
Peraltro l'attività delle camere di commercio appare
riconducibile alla nozione di «sviluppo economico», nozione che
costituisce una espressione di sintesi che comprende e rinvia ad una
pluralità di materie attribuite ex art. 117 della Costituzione «sia
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia a quella
concorrente, sia a quella residuale» (sentenza Corte costituzionale
n. 165 del 2007); ne deriva che, se pure l'esistenza di esigenze di
carattere unitario legittima l'avocazione allo Stato della potestà
normativa per la disciplina degli enti camerali, resta ferma la
necessità del rispetto del principio di leale collaborazione,
mediante lo strumento dell'intesa (cfr. sentenze Corte costituzionale
n. 251 del 2016, n. 165 del 2007, n. 214 del 2006). In tale
prospettiva infatti quando il legislatore delegato intende riformare
istituti ed enti che incidono su competenze statali e regionali,
inestricabilmente connesse, sorge la necessità del ricorso
all'intesa tra Stato e autonomie (cfr. sentenza n. 251/2016 cit.
punto 3).
Ne deve essere tratta la conseguenza che - posto che l'attività
delle camere di commercio incide su molteplici competenze, alcune
anche di attribuzione regionale ex art. 117 della Costituzione - la
riforma legislativa doveva concretizzarsi «nel rispetto del principio
di leale collaborazione, indispensabile in questo caso a guidare i
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie» (cfr. sentenza n.
261/2017 cit., le cui argomentazioni nella medesima appaiono
analogicamente applicabili alla questione sollevata).
In ragione di ciò il modulo ordinario di espressione della leale
collaborazione va identificato nell'intesa presso la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
«contraddistinta da una procedura che consenta lo svolgimento di
genuine trattative e garantisca un reale coinvolgimento» (sent. n.
261/2017 cit.).
In conclusione stante la natura delle materie incise dalle
disposizioni censurate, attenendo le stesse a competenze statali e
regionali inestricabilmente connesse, la norma di delega (art. 10,
comma 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124) avrebbe dovuto prevedere -
come presupposto per l'esercizio della delega - l'intesa in sede di
Conferenza Stato-regioni, istituto «cardine della leale
collaborazione anche quando l'attuazione delle disposizioni dettate
dal legislatore statale è rimessa a decreti legislativi delegati,
adottati dal Governo sulla base dell'art. 76 della Costituzione» i
quali «finiscono, infatti, con l'essere attratti nelle procedure di
leale collaborazione, in vista del pieno rispetto del riparto
costituzionale delle competenze» (sent. n. 251/2016 cit., dove si
evidenzia che «il luogo idoneo di espressione della leale
collaborazione è stato correttamente individuato dalla norma nella
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
Province Autonome di Trento e di Bolzano. Il modulo della stessa,
tenuto conto delle competenze coinvolte, non può invece essere
costituito dal parere, come stabilito dalla norma, ma va identificato
nell'intesa»).
L'illegittimità della disposizione delegante (art. 10 della
legge 7 agosto 2015, n. 124) si ripercuote, in via immediata ed
derivata per le stesse ragioni ora evidenziate, sulla legittimità
costituzionale della norma delegata (art. 3 del decreto legislativo
25 novembre 2016, n. 219) in forza della quale è stato adottato il
decreto ministeriale 16 febbraio 2018, oggetto del giudizio a quo.
Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente infondata
la descritta questione di legittimità costituzionale dell'art. 10
della legge 7 agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 del decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 219 per violazione del principio di
leale collaborazione nella funzione legislativa di cui agli articoli
5, 117, 120 della Costituzione, poichè prevedono che l'esercizio
delegato della potestà legislativa sia condotto all'esito di un
procedimento nel quale l'interlocuzione fra Stato e regioni si
realizzi (e si è realizzata) nella forma inadeguata del parere e non
già attraverso l'intesa in sede di Conferenza Stato-regioni.
Ciò posto, il presente giudizio va sospeso e gli atti
processuali trasmessi alla Corte costituzionale.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione terza
ter):
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge 7
agosto 2015, n. 124, e dell'art. 3 del decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 219, nella parte in cui prevede il parere, anzichè
l'intesa, con riferimento al principio di leale collaborazione, nei
termini evidenziati in parte motiva;
dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
sospende il giudizio in corso;
dispone che a cura della Segreteria la presente ordinanza
venga notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 30
gennaio 2019 con l'intervento dei magistrati:

Giampiero Lo Presti, Presidente;
Maria Grazia Vivarelli, consigliere;
Luca De Gennaro, consigliere, estensore.

Il Presidente: Lo Presti


L'estensore: De Gennaro