1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 227 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 maggio 2006
Ordinanza emessa il 17 maggio 2006 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Bouchta Bouriqi contro Ministero dell'interno Straniero - Espulsione per motivi di prevenzione del terrorismo, con decreto del Ministro dell'interno, o per sua delega, del Prefetto - Ricorso giurisdizionale avverso il provvedimento di espulsione - Esclusione della possibilita' per il giudice di sospendere il provvedimento impugnato - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del diritto di difesa e del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto legge 27 luglio 2005, n. 144, art. 3, commi 4 e 4-bis. - Costituzione, artt. 3, 24 e 113. Straniero - Espulsione per motivi di prevenzione del terrorismo - Ricorso giurisdizionale avverso il provvedimento espulsivo - Sospensione obbligatoria per un biennio del giudizio, in caso di opposizione al giudice amministrativo del segreto di indagine o del segreto di Stato - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del diritto di difesa e del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto legge 27 luglio 2005, n. 144, art. 3, comma 5, convertito, con modificazioni, nella legge 31 luglio 2005, n. 155. - Costituzione, artt. 3, 24 e 113. (006C0624) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 11499/2005
proposto da Bouchta Bouriqi, e difeso dagli avvocati Matteo Nicoli e
Arturo Salerno, presso lo studio del quale è elettivamente
domiciliato in Roma, viale Carso n. 23;
Contro il Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
per l'annullamento, previa sospensione del decreto del Ministro
dell'interno emesso in data 1° settembre 2005, con il quale il
ricorrente è stato espulso dal territorio nazionale ai sensi
dell'articolo 13, comma 1 del d.lgs. n. 286/1998;
Visto il ricorso, notificato in data 11 novembre 2005 e
depositato in data 9 dicembre 2005, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Vista l'ordinanza n. 169/2006 di questa sezione;
Visti tutti gli atti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 23 marzo 2006 il referendario
Agnese Anna Barone;
Uditi, altresì gli avvocati delle parti, come da verbale di
udienza;

Ritenuto in fatto

Con il ricorso indicato in epigrafe, il signor Boutcha Bouriqui
ha impugnato il decreto di espulsione emesso dal Ministro
dell'interno ai sensi dell'articolo 13, comma 1 del d.lgs.
n. 286/1998, come integrato dalle disposizioni contenute
nell'articolo 3 del d.l. n. 144/2005, motivato sulla circostanza che
«il Bouriqui Bouchta ha un consolidato circuito relazionale con
elementi di primo piano nel panorama dell'integralismo islamico
presente in Italia ed ha svolto intensa attività di proselitismo su
posizioni radicali» e che «ha tenuto condotte che nell'attuale
contesto del terrorismo di matrice islamica sono motivo di grave
turbamento per l'ordine pubblico e di pericolo per la sicurezza
nazionale».
Il ricorrente ha chiesto l'annullamento, previa sospensione
dell'esecuzione, del provvedimento impugnato deducendo i seguenti
motivi di ricorso:
1) illegittimità costituzionale dell'articolo 3, commi 2,
4-bis e 5 del d.l. n. 144/2005, modificato dalla legge di conversione
n. 155/2005 per contrasto con gli articoli 3, 12, 24, 111 e 113 della
Costituzione;
2) violazione di legge ed eccesso di potere per travisamento
dei fatti e insufficiente motivazione.
L'amministrazione intimata si è costituita in giudizio eccependo
l'inammissibilità della sospensione cautelare del provvedimento
impugnato e l'infondatezza nel merito del ricorso.
Alla adunanza camerale del 12 gennaio 2006, fissata per la
trattazione dell'istanza cautelare, sono stati richiesti chiarimenti
istruttori al Ministero dell'interno, finalizzati anche ad una
sollecita definizione del giudizio con una pronuncia di merito.
In relazione a tale richiesta istruttoria, il Ministero
dell'interno, in data 22 febbraio 2006, ha opposto il segreto di
Stato alla ostensione in giudizio degli atti del procedimento
conclusosi con l'adozione del provvedimento di espulsione a carico di
Boutcha Bouriqui, ai sensi dell'articolo 3, comma 5 del d.l.
n. 144/2005.
Alla pubblica udienza del 23 marzo 2006, il ricorso è stato
trattenuto per la decisione.

Considerato in diritto

La presente controversia riguarda la legittimità del decreto del
Ministro dell'interno del 1° settembre 2005, con cui è stata
disposta l'espulsione del ricorrente dal territorio nazionale per
motivi di ordine e sicurezza pubblica ai sensi dell'articolo 13 del
T.U. delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione
(d.lgs. 25 luglio l998, n. 286); provvedimento di espulsione al quale
per effetto del richiamo contenuto nel comma 1, dell'articolo 3 del
d.l. 144/2005 (nel testo modificato dalla legge di conversione
n. 155/2005) si applicano le disposizioni in materia di espulsione
degli stranieri per motivi di prevenzione del terrorismo.
L'articolo 3 summenzionato infatti prevede che:
1) Oltre a quanto previsto degli articoli 9, comma 5 e 13,
comma 1 del decreto legislativo n. 286 del 1998 il Ministro
dell'interno o, su delega, il prefetto può disporre l'espulsione
dello straniero appartenente ad una delle categorie di cui
all'articolo 18 della legge 22 maggio 1975, n. 152, o nei cui
confronti vi sono fondati motivi di ritenere che la sua permanenza
nel territorio dello Stato possa in qualsiasi modo agevolare
organizzazioni o attività terroristiche, anche internazionali.
2) Nei casi di cui al comma 1, l'espulsione è eseguita
immediatamente, salvo che si tratti di persona detenuta, anche in
deroga alle disposizioni del comma 3 dell'articolo 13 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286, concernenti l'esecuzione dello
straniero sottoposto a procedimento penale, e di quelle di cui al
comma 5-bis del medesimo articolo 13. Ugualmente si procede nei casi
di espulsione di cui al comma 1 dell'articolo 13 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
3) Il prefetto può altresì omettere, sospendere o revocare
il provvedimento di espulsione di cui all'articolo 13 del decreto
legislativo n. 286 del 1998, informando preventivamente il Ministro
dell'interno, quando sussistono le condizioni per il rilascio del
permesso di soggiorno di cui all'articolo 2 del presente decreto,
ovvero quando sia necessario per l'acquisizione di notizie
concernenti la prevenzione di attività terroristiche, ovvero per la
prosecuzione delle indagini o delle attività informative dirette
alla individuazione o alla cattura dei responsabili dei delitti
commessi con finalità di terrorismo.
4) Contro i decreti di espulsione di cui al comma 1 è
ammesso ricorso al tribunale amministrativo competente per
territorio. Il ricorso giurisdizionale in nessun caso può sospendere
l'esecuzione del provvedimento.
4-bis) Nei confronti dei provvedimenti di espulsione, di cui
al comma 1, adottati dal Ministro dell'interno, o su sua delega, non
è ammessa la sospensione dell'esecuzione in sede giurisdizionale ai
sensi dell'articolo 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e
successive modificazioni, o dell'articolo 36 del regio decreto 17
agosto 1907, n. 642.
5) Quando nel corso dell'esame dei ricorsi di cui al comma 4
del presente articolo e di quelli di cui all'articolo 13, comma 11
del decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286 la decisione dipende
dalla cognizione di atti per i quali sussiste il segreto di indagine
o il segreto di Stato, il procedimento è sospeso fino a quando
l'atto o i contenuti essenziali dello stesso non possono essere
comunicati al tribunale amministrativo. Qualora la sospensione si
protragga per un tempo superiore a due anni, il tribunale
amministrativo può fissare un termine entro il quale
l'amministrazione è tenuta a produrre nuovi elementi per la
decisione o a revocare il provvedimento impugnato. Decorso il
predetto termine il tribunale decide allo stato degli atti.
6) Le disposizioni di cui ai commi 2 e 5 si applicano sino al
31 dicembre 2007.
7) All'articolo 13 del decreto legislativo n. 286 del 1998,
il comma 3-sexies è abrogato.
Il Collegio, pur riconoscendo il carattere assolutamente
eccezionale della disciplina in esame, imposto dall'esigenza di
realizzare un'efficace prevenzione e repressione dell'attività
terroristica e finalizzata, in definitiva, a tutelare la comunità
nazionale da possibili minacce derivanti dal terrorismo
internazionale, non può esimersi, tuttavia, dal riscontrare numerosi
profili di dubbia compatibilità costituzionale della norma in esame:
profili che il Collegio ritiene non manifestamente infondati e che
impongono la devoluzione della questione alla Corte costituzionale ai
sensi dell'articolo 23 della legge n. 87 del 1953 dal momento che:
1) la previsione dell'esecuzione immediata del provvedimento
di espulsione, senza che la sua esecuzione possa essere sospesa dal
giudice amministrativo si pone in contrasto con gli articoli 3, 24 e
113 della Costituzione, in quanto comprime in misura non ragionevole
il diritto alla tutela giurisdizionale nei conftonti di un
provvedimento già sottratto alla preventiva convalida da parte del
giudice ordinario.
Al riguardo va osservato che:
a) se da un lato, il rischio di incostituzionalità per
violazione dell'articolo 13 della Costituzione (trattandosi comunque
di limitazione della libertà personale in assenza di preventivo
provvedimento giurisdizionale) sembrerebbe essere bilanciato dalle
esigenze di immediata esecuzione dell'espulsione, necessaria per
prevenire fatti di terrorismo e per ostacolare le attività orientate
a realizzarne gli obbiettivi, ed attenuato dalla previsione della
temporanea applicazione (sino al 31 dicembre 2007) della disposizione
di cui al comma 2 dell'articolo 3 del d.l. n. l44/2005;
b) dall'altro, tuttavia, nessuna temporaneità è stata
prevista nei confronti dell'applicazione dei commi 4 e 4-bis della
norma in questione, con conseguente irragionevole menomazione delle
garanzie di difesa e dei rimedi giurisdizionali di tutela nei
confronti degli atti amministrativi.
2) Deve essere, altresì, evidenziato come tale menomazione,
sebbene riferita esclusivamente alla sospensione del provvedimento di
espulsione e non ad altre misure cautelari adottabili dal giudice
amministrativo in base all'articolo 21 della legge n. 1034/1971,
novellato dalle disposizioni della legge n. 205/2000, si risolva, di
fatto, in una diretta violazione del principio di effettività della
tutela giurisdizionale (anche in sede cautelare) e delle disposizioni
costituzionali dell'articolo 113, comma primo e secondo della
Costituzione secondo il quale «Contro gli atti della pubblica
amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di
giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela non può essere
esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per
determinate categorie di atti».
3) Va rilevato, infine, che la probabile impossibilità (come
nel caso in esame) di accertamenti istruttori da parte del giudice
amministrativo, causati dall'opponibilità del segreto di indagine o
del segreto di Stato, previsto dal comma 5 dell'articolo 3 del d.l.
n. 144/2005, rende nella sostanza non sindacabile, in sede
giurisdizionale, il provvedimento di espulsione, almeno per quanto
riguarda la deduzione di vizi di legittimità per eccesso di potere
consistente nell'errore dei presupposti o nel travisamento dei fatti,
con conseguente sospensione biennale del processo, ed ulteriore
protrazione nel tempo della menomazione delle garanzie difensive.
Siffatta lesione si è concretamente verificata nel caso in
trattazione per effetto della nota 22 febbraio 2006 n. 400 con la
quale il Dipartimento della pubblica sicurezza, in esito alla
richiesta di documenti da parte di questo tribunale, ha apposto il
segreto di Stato, con conseguente sospensione del procedimento
giurisdizionale (presumibilmente, per il periodo massimo di due anni
indicato nel commna quinto dell'articolo 3 della legge n. 155 del
2005).
Pertanto, allo stato, il Collegio:
a) non può sospendere il provvedimento impugnato, anche
nella sussistenza dei requisiti del periculum in mora e del fumus
boni iuris, per espressa previsione contenuta nel comma 4-bis
dell'articolo 3 del d.l. n. 144/2005;
b) non può decidere nel merito il ricorso, poichè l'atto
afferma la sussistenza di esigenze di ordine e sicurezza pubblica
sottese al provvedimento di espulsione, ma non definisce, nemmeno
sommariamente gli elementi di fatto che hanno condotto al giudizio di
pericolosità per la sicurezza nazionale;
c) non può esercitare il potere istruttorio (attribuito
dalla legge al giudice amministrativo proprio per sopperire allo
squilibrio, normalmente esistente nel processo amministrativo, tra la
parte pubblica e quella privata nella disponibilità della
documentazione utile ai fini della decisione), atteso che
l'esecuzione dell'istruttoria (ed in particolare l'ordine di
acquisizione degli atti del procedimento conclusosi con il
provvedimento di espulsione) potrebbe comportare la divulgazione di
informazioni coperte da segreto, laddove l'opponibilità del segreto
non è, peraltro, derogabile dal giudice amministrativo e nei
confronti del giudice amministrativo.
Il sistema così delineato, sebbene avente efficacia temporale
limitata nel tempo fino al 31 dicembre 2007, allo stato comporta un
notevole squilibrio tra le parti del processo, ostacolando la tutela
delle posizioni giuridiche lese dall'amministrazione in base a
presupposti di fatto non dimostrati e non dimostrabili (almeno per il
periodo di sospensione biennale del processo, ai sensi del comma 5
dell'articolo 3 del d.l. n. 144/2005) e comprimendo sostanzialmente i
diritti garantiti dagli articoli 3 e 24 della Costituzione per un
periodo di tempo non ritenuto ragionevole.
Alla stregua di tutte le considerazioni che precedono, il
Collegio solleva la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 3, comma 4, comma 4-bis e comma 5 del decreto legge
n. 144 del 27 luglio 2005, convertito con modificazioni dalla legge
n. 155 del 31 luglio 2005 per contrasto con:
l'articolo 3, primo comma della Costituzione, nella parte in
cui consacra il principio di uguaglianza e quello di ragionevolezza;
l'articolo 24, commi primo e secondo della Costituzione che
garantisce il diritto di difesa in sede giurisdizionale per la tutela
dei diritti e degli interessi legittimi;
l'articolo 113, commi primo e secondo della Costituzione, il
quale prescrive che la tutela giurisdizionale contro gli atti della
pubblica amministrazione è sempre ammessa e non può essere esclusa
o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate
categorie di atti;
Si dispone, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del presente giudizio ai
sensi dell'articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per la
pronuncia sulla legittimità costituzionale della predetta norma.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 3, comma 4, comma 4-bis e
comma 5 del decreto legge n. 144 del 27 luglio 2005, convertito con
modificazioni dalla legge n. 155 del 31luglio 2005, nella parte
enunciata in motivazione, per contrasto con i principi costituzionali
desumibili dagli articoli 3, 24, e 113 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 23 marzo
2006.
Il Presidente: Tosti
L'estensore: Barone
06C0624