1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 5-12-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 780 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 - 24 luglio 2007
Ordinanza del 24 luglio 2007 emessa dalla Corte di appello di Firenze nei procedimenti civili riuniti promossi da Locatelli Roberto ed altri contro Comune di Monte Argentario Espropriazione per pubblica utlita' - Criteri di determinazione dell'indennizzo in misura ridotta rispetto al valore venale degli immobili - Lesione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359. - Costituzione, art. 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6; Protocollo n. 1 a Convenzione europea diritti dell'uomo art. 1. (007C1349) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 5-12-2007)

LA CORTE DI APPELLO
Pronuncia la presente ordinanza nella causa iscritta al n. 1341 del
ruolo generale A dell'anno 2004, promossa da: 1) Roberto Locatelli,
2) Franco Muretto, 3) Sabina Rizza (erede di Alberto Elena), 4)
Manuela Rizza (erede di Alberto Elena; rappresentata da Sabina
Rizza), 5) Stefano Caponetti, 6) Aurelio Caponetti, 7) Bianca Maria
Freddi, 8) Alessandro Leonardi, 9) Maria Cristina Leonardi, 10) Anna
Fagiolo, 11) Antonio Signoroni (anche quale erede di Fulvia
Signoroni), 12) Virginio Signoroni (anche quale erede di Fulvia
Signoroni), 13) Virginia Signoroni (anche quale erede di Fulvia
Signoroni), 14) Valeria Signoroni, 15) Liliana Signoroni anche quali
eredi di Fulvia Signoroni, 16) Vittoria Signoroni (anche quale erede
di Fulvia Signoroni, tutti elettivamente domiciliati, così come i
loro difensori, presso la persona e lo studio dell'avvocato Felice
Vaccaro, via dè Servi, 44 - Firenze; rappresentati e difesi, per
procura estesa a margine dell'atto di citazione, dagli avvocati
Salvatore Bellomia e Andrea Barletta, di Roma, attori;
Contro Comune di Monte Argentario, elettivamente domiciliato presso
la persona e lo studio dell'avvocato Giuseppe Morbidelli, di Firenze,
che lo rappresenta e difende per procura estesa a margine della
comparsa di costituzione e risposta, convenuto, causa alla quale fu
riunita quella iscritta al n. 712 del ruolo generale A dell'anno
2005, promossa dai medesimi attori della I causa e, inoltre, da 17)
Maria Tecla Matarazzo, tutti elettivamente domiciliati, rappresentati
e difesi come sopra, attori;
Contro comune di Monte Argentario, elettivamente domiciliato,
rappresentato e difeso come sopra, convenuto, cause riunite aventi ad
oggetto: espropriazione per p.u.
Cenni allo svolgimento del processo
1) Con l'atto introduttivo del primo giudizio gli attori citarono,
avanti a questa Corte, il Comune di Monte Argentario esponendo di
essere comproprietari pro quota di un'area sita in loc. «Le Piane»,
nel territorio del predetto Comune; essi fecero presente che tale
area era stata destinata ad impianti per piscicoltura; inoltre che,
con deliberazione consiliare del 25 febbraio 1998, il Comune di Monte
Argentario aveva adottato una variante allo strumento urbanistico
generale vigente, ai sensi dell'art. 40, comma 2, della legge
regionale toscana 16 gennaio 1995, n. 5, e successive modificazioni e
integrazioni, per la realizzazione, sull'area de qua, di un complesso
sportivo; variante che era stata successivamente approvata con
deliberazione consiliare dell'11 aprile 2000; ancora: che, con
deliberazione consiliare del 25 febbraio 1998 e con deliberazione di
giunta dell'8 novembre 1999, il Comune aveva approvato il progetto
preliminare e quello definitivo per la realizzazione del complesso
sportivo anzidetto; che, con decreto del dirigente dell'Ufficio dei
lavori pubblici - IV Settore, notificato fra il 26 aprile ed il 6
maggio 2002, il Comune aveva disposto l'occupazione d'urgenza
dell'area de qua; che, il 28 maggio 2002, l'Amministrazione comunale
aveva proceduto all'immissione in possesso nell'area in parola;
premesso, infine, che il Comune di Monte Argentario non aveva ancora
provveduto nè a determinare nè a versare ai comproprietari alcuna
somma a titolo di indennità, in particolare per l'occupazione
d'urgenza, gli attori conclusero per la condanna del Comune stesso
alla corresponsione di tale, ultima indennità.
2) Emesso, nelle more, il decreto di espropriazione i medesimi,
attori, ai quali si aggiunse Maria Tecla Matarazzo, proposero, con
altro atto di citazione, opposizione alla stima, concludendo di
conseguenza.
3) Costituitosi in entrambi i giudizi il Comune convenuto contrastò,
nel quantum, le pretese indennitarie degli attori, concludendo di
conseguenza.
4) Riunite le cause fu disposta ed eseguita ctu (c.t.u. l'ing.
Rinaldo Mari) per la determinazione delle indennità dovute.
5) Precisate, hinc et inde, le conclusioni e scaduti i termini
concessi ai sensi dell'art. 190 c.p.c., la causa è stata esaminata
dal Collegio, per la decisione, nella Camera di consiglio del 13
luglio 2007.
Sulla rilevanza della questione che si intende prospettare
6) Il c.t.u., sulla base di dati storici incontestati e di
argomentazioni che paiono alla corte inoppugnabili, ha concluso per
la ricorrenza del carattere di editicabilità di gran parte dei
terreni in questione. Egli ha, poi, proceduto al computo delle
indennità dovute applicando il cd criterio della semisomma, previsto
dall'art. 5-bis del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333, convertito
in legge con legge 8 agosto 1992, n. 359, articolo inserito, nel
testo del decreto-legge stesso, dalla legge di conversione.
7) Gli attori chiedono che la norma ora citata sia disapplicata e
che, di conseguenza, le indennità richieste siano determinate sulla
base del valore venale dei beni espropriati; in comparsa
conclusionale la difesa degli attori ha, anche, prospettato, in
subordine, la necessità di sollevare la questione interpretativa ex
art. 234 del Trattato U.E., ovvero, in via ulteriormente gradata, la
necessità di sollevare la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5-bis citato.
8) La corte rileva che, secondo la più recente giurisprudenza del
SC, «in tema di indennità di espropriazione, il giudice nazionale,
che è soggetto unicamente alla legge, non può disapplicare il
criterio di liquidazione, di cui all'art. 5-bis del decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333, convertito in legge con legge 8 agosto 1992,
n. 359, pur considerato in contrasto con i precetti della convenzione
europea dei diritti dell'uomo dalla giurisprudenza della Corte
europea, per applicare una regola indennitaria che, commisurata al
valore venale del bene, non sarebbe compatibile con la funzione
sociale della proprietà, prevista dalla Costituzione, creando in tal
modo una disciplina che, peraltro non ricavabile dall'ordinamento,
compete solo alla discrezionalità del legislatore, nel quadro di
un'adeguata manovra finanziaria» Cassazione civile, sez. I, 29 maggio
2006, n. 12810) e, ancora, che «le norme di diritto interno in
contrasto con quelle della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
(Cedu) non possono essere disapplicate dal giudice, ma possono solo
formare oggetto di un incidente di costituzionalita» (Cassazione
civile, sez. I, 19 ottobre 2006, n. 22357, in D&amp;G - Dir. e giust., 30
30, con nota di Genovese; in Resp. civ. e prev., 2007, 2 291);
dunque, secondo i principi espressi dal SC, ai quali la corte è
orientata a prestare ossequio, non sarebbe consentito, alla corte
stessa, di disapplicare la norma in questione, mentre l'unica
possibilità per far valere l'ipotetica invalidità di tale norma
consisterebbe nell'incidente costituzionale; poichè le indennità
sarebbero molto maggiori nell'ipotesi in cui il criterio di computo
dell'art. 5-bis venisse fulminato dalla Corte costituzionale con
declaratoria di illegittimità costituzionale (in tal caso
occorrerebbe, infatti, rifarsi, in assenza di un intervento ad hoc
del legislatore, al valore venale), non può dubitarsi, in concreto,
della rilevanza della questione prospettata dagli attori.
Sulla non manifesta infondatezza della questione che si intende
sollevare
9) A parere della Corte la questione di cui trattasi è, inoltre, in
riferimento all'art. 117 Cost., non manifestamente infondata: anche
su questo punto la corte, infatti, non ha motivo di discostarsi da
quanto rilevato, nelle due ordinanze supra ricordate, dal SC (si
veda, in particolare, Cassazione civile, sez. I, 19 ottobre 2006,
n. 22357, ove si legge tra l'altro: «... con la pronuncia del 2006
... la Grande Chambre della CEDU ha affermato (par. 82 - 104) che
l'art. 5-bis viola il «sistema» della Convenzione sulla privazione
della proprietà individuale per pubblica utilità, come da essa
reiteratamente interpretato nella relazione tra i due commi del
citato art. 1 del primo Protocollo addizionale, in ordine allo scopo
di pubblica utilità che consente l'acquisizione della proprietà in
danno dei titolari del diritto (comma 1) e al raffronto tra interesse
generale e diritto individuale che con detta privazione si realizza
(comma 2). La normativa italiana, nel prevedere un'indennità
largamente interiore rispetto al valore venale del bene espropriato e
riducibile a circa un terzo del prezzo di questo in comune commercio,
oltre al carico tributario, per ogni espropriazione, senza
considerare la causa per la quale avviene il sacrificio individuale,
rompe il giusto equilibrio tra interesse generale e diritto di
proprietà individuale tutelato dall'art. 1 del primo Protocollo
addizionale citato.
Tale ultima norma impone, nelle espropriazioni per pubblica utilità,
un ristoro di regola corrispondente al valore di mercato dei beni
ablati, anche se gli Stati convenzionati possono prevedere la
corresponsione di un indennizzo inferiore a tale valore in rapporto
ad alcuni scopi di pubblica utilità, che incidono su una pluralità
indistinta di cittadini in fattispecie eccezionali, nelle quali si
persegue un interesse generale in un contesto di modifiche
costituzionali o di sistema o di nazionalizzazioni, oppure di riforme
economico sociali o politiche, che giustifichino un ristoro non
integrale per il proprietario espropriato (par. 102 - 103 della
sentenza citata CEDU del 2006). Di conseguenza, la riduzione
dell'indennità fino a circa il 30% del valore venale delle aree
edificabili, come effetto dei criteri legali di liquidazione della
indennità, di espropriazione di cui all'art. 5-bis, non consente un
serio ristoro dei proprietari espropriati e viola il giusto
equilibrio tra sacrificio del privato e interessi generali, per cui
la citata norma interna è in contrasto con l'art. 1 del primo
Protocollo addizionale e lo Stato italiano è stato condannato a
corrispondere l'equa riparazione per detta violazione della
Convenzione.
La Grande Camera richiama, nella sentenza citata del 2006, ai
paragrafi 97 - 99, come fattispecie nelle quali si è consentita una
riduzione dell'indennità o del ristoro per la privazione della
proprietà, i casi eccezionali relativi al riscatto di un gran numero
di abitazioni da parte degli enfiteuti e superficiari in vaste aree
urbane dell'Inghilterra, qualificato come di riforma economico
sociale (James e altri c. Regno Unito 21 febbraio 1996), ovvero
quello di modifiche costituzionali (ex re di Grecia ed altri, 28
novembre 2002) oppure le ipotesi di espropriazioni derivate da
nazionalizzazioni o cambiamenti radicali di sistemi, come gli
espropri avvenuti con la fine dei regimi comunisti o dopo la
riunificazione della Germania .... Le richiamate sentenze della CEDU
rilevano, ad avviso della ricorrente incidentale per l'ordinamento
interno e sulla disciplina dei criteri legali di liquidazione
dell'indennità di espropriazione, anche perchè si è esattamente
affermato che le norme della Convenzione vanno interpretate dai
giudici italiani uniformandosi all'ermeneutica di esse come data dal
loro giudice naturale che è appunto la Corte di Strasburgo (S.U. 26
gennaio 2004, n. 1340, Cass. 28 maggio 2004, n. 10294, 16 marzo 2005,
n. 5724, 29 settembre 2005, n. 19028 e 4 novembre 2005, n. 21391 e,
nello stesso senso, CEDU (27 febbraio 2001, Luca c. Italia).
2.2. Deve anche delibarsi in questa sede onde rendere ammissibile la
questione che si intende proporre, la mancanza di potere di questa
Corte e di ogni giudice italiano di disapplicare l'art. 5-bis ... In
conformità a quanto già delibato dalle citate ordinanze di questa
Corte, che hanno dubitato della legittimità costituzionale dell'art.
5-bis, può riaffermarsi che il giudice italiano che eventualmente
disapplichi tale norma non avrebbe comunque il potere di imporre come
giusto indennizzo il valore venale del bene espropriato, ritenuto
più volte in sede sovranazionale l'unico di regola applicabile e che
invece il giudice delle leggi interno ha affermato essere non
conforme alla Costituzione, per la quale un serio ristoro si è
sempre ritenuto compatibile con una riduzione del prezzo pieno del
bene acquisito per pubblica utilità.
In conclusione, denegato il potere di disapplicazione delle norme in
contrasto con la Convenzione da questa Corte, unico strumento per
rilevare il loro contrasto con la Convenzione europea e provocare la
loro espunzione dall'ordinamento è quello di investire della
questione relativa la Corte costituzionale.
3.1. Nel caso di specie la questione di legittimità costituzionale
è certamente rilevante, perchè espressamente, nel ricorso
principale, si deduce che, nella espropriazione oggetto di causa,
l'indennità di espropriazione di un area edificabile è stata
liquidata con i criteri di determinazione di cui all'art. 5-bis,
sulla quale parte ricorrente solleva dubbi di legittimità
costituzionale «per violazione degli artt. 2, 10, 11, 42, 97, 111 e
117 Cost., in relazione all'art. 1 del Primo protocollo addizionale
alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e 6 di questa stessa
Convenzione» (così la memoria di parte che prospetta la questione).
Si lamenta in sostanza che, anche senza la riduzione del 40% di cui
alla citata norma interna, chiesta peraltro dall'espropriante con il
ricorso incidentale, al soggetto espropriato non è garantito un
serio ristoro per la rottura dell'equilibrio tra diritto individuale
di proprietà e interesse generale a base della causa di pubblica
utilità nella espropriazione, avvenuta nel caso per scopi di
edilizia residenziale pubblica, cioè per la realizzazione di
abitazioni che lo stesso proprietario avrebbe potuto eseguire, al di
fuori di un contesto di intervento economico-sociale di grande
rilievo.
Come emerge anche dalla sentenza della Grande Camera del marzo 2006
(par. 230), l'affermata legittimità costituzionale dei criteri di
determinazione della indennità dei suoli edificabili, di cui alle
sentenze della Corte costituzionale 16 giugno 1993, n. 283 e 16
dicembre 1993, n. 442, è collegata al suo «carattere dichiaratamente
temporaneo, in attesa di un'organica disciplina dell'espropriazione
per pubblica utilita» e si giustifica «per la particolare urgenza e
valenza degli scopi che il legislatore intende perseguire» nella
particolare congiuntura economica in cui versava il paese (così
espressamente la sentenza 383/1993, richiamata anche dall'altra
pronuncia citata del giudice delle leggi) ....
4. Ritenuta rilevante la questione proposta da parte ricorrente, in
rapporto al richiamato art. 5-bis, questa Corte deve dichiararne
anche la non manifesta infondatezza....
4.1. La stessa CEDU, con diverse sue pronunce ha ormai
definitivamente chiarito il contrasto con l'art. 1 del primo
Protocollo addizionale alla Convenzione, dei ristori indennitari e
risarcitori. previsti per le acquisizioni lecite e illecite connesse
a procedimenti espropriativi (cfr., con le pronunce della CEDU sopra
citate, le sentenze della stessa Corte 30 ottobre 2003, Belvedere
Alberghiera c. Italia, 30 ottobre 2003, Carbonara e Ventura c.
Italia, 11 dicembre 2003, Colacrai c. Italia, 15 luglio 2005,
Carletta c. Italia e Donati c. Italia, 12 gennaio 2006, Sciarrotta c.
Italia - caso nel quale si è decisa la ricevibilità con il merito
per essere ormai certa la contrarietà della liquidazione della
illecita privazione della proprietà in Italia per causa di p.u. - e
23 febbraio 2006, Immobilare Cerro c. Italia, siritomatico perchè è
la causa oggetto della citata S.U. 6853/2003, che aveva ritenuto
conforme al diritto sovranazionale la disciplina della liquidazione
di cui alla legge n. 359 del 1992, art. 5-bis, comma 7-bis). In tale
contesto, la questione di illegittimità costituzionale dell'art.
5-bis, comma 1 per contrasto con l'art. 117 Cost., comma 1, risolta
negativamente prima delle modifiche ad esso apportate dalla Legge
Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 3, appare oggi anche essa
non manifestamente infondata.
È indubbio che le norme costituzionali novellate, come gli artt. 111
e 117 Cost., pur se hanno effetto con la entrata in vigore delle loro
modifiche, incidono con queste non solo sulla normativa futura ma
anche su quella previgente da dichiarare illegittima se con esse
contrastante (così Corte cost. 24 dicembre 2004, n. 425 in rapporto
all'art. 117 Cost.), anche se il legislatore ha poi provveduto a
regolare l'adeguamento dell'ordinamento interno statale e regionale
alla stessa con la legge 5 giugno 2003, n. 131 e legge 4 febbraio
2005, n. 11. Si deve negare quanto affermato da parte della dottrina
sia pure minoritaria che le norme costituzionali novellate in questi
ultimi anni possano operare solo sul quelle ordinarie successive per
una sorta di ultraattività di esse, senza incidere sulla
legittimità di quelle già vigenti, che devono invece essere
dichiarate illegittime ed abrogarsi per le parti in cui risultino in
contrasto anche sopravvenuto con principi nuovi inseriti dalle
novelle della carta costituzionale.
Nella fattispecie, puà affermarsi che l'eventuale riscontrata
violazione da norme italiane di quelle della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo già vigenti alla data di entrata in vigore del
nuovo art. 117 Cost., ne comporta la sopravvenuta illegittimità
costituzionale che ovviamente, se dichiarata, retroagisce sin dalla
data di entrata in vigore dell'art. 5-bis ritenuto in contrasto con
la norma modificata della carta fondamentale.
La questione, comunque, non è quella che la parte pure prospetta
della conformazione dell'ordinamento interno alle norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute, di cui all'art. 10 Cost.
(sul tema cfr. Corte cost. 11 febbraio 1993, n. 75), ma l'altra,
della incidenza delle norme convenzionali sovranazionali sulla
legislazione statale e regionale in materia di criteri di
determinazione dell'indennità di espropriazione, per i quali lo
Stato Italiano deve esercitare il proprio potere legislativo in
conformità alla Convenzione, con leggi statali anche quadro per
quelle regionali, al fine di conformare le norme interne a quelle
convenzionali. L'avere esercitato il proprio potere normativo in
materia espropriativi in contrasto con l'art. 1 del primo Protocollo
addizionale della Convenzione europea, rende non manifestamente
infondata la questione del contrasto sopravvenuto dell'art. 5-bis
all'art. 117 Cost.
5. In conclusione, vanno dichiarate rilevanti e non manifestamente
infondate le questioni di legittimità costituzionale del d.l. 11
luglio 1992, n. 333, art. 5-bis, convertito in legge 8 agosto 1992,
n. 359: a) per contrasto con l'art. 111 Cost., commi 1 e 2, in
relazione all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
e delle libertà fondamentali e all'art. 1 del primo Protocollo
addizionale ad essa, nella parte in cui, disponendo l'applicabilità,
ai procedimenti espropriativi in corso e ai giudizi pendenti, dei
criteri di determinazione dell'indennità in esso contenuti per i
suoli edificabili, viola il diritto a un giusto processo ...; b) per
contrasto con l'art. 117 Cost., comma 1, in rapporto all'art. 1 del
primo Protocollo addizionale alla richiamata Convenzione, nella parte
in cui, disponendo l'applicabilità dei criteri di determinazione
dell'indennità in esso contenuti, attribuisce ai soggetti privati
della proprietà per cause di pubblica utilità di non eccezionale
rilievo, un ristoro non serio ed eccessivamente riduttivo del valore
venale del bene espropriato».
10) In definitiva, dunque, la Corte ritiene non manifestamente
infondata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione e nel senso
indicato, per relationem, in motivazione, la questione della
legittimità costituzionale dell'art. 5-bis del decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333, convertito in legge con legge 8 agosto 1992,
n. 359, inserito, nel testo del predetto decreto-legge, dalla legge
di conversione.
11) Poichè il presente giudizio non può essere definito
indipendentemente dalla risoluzione di tale questione, esso, ex art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, va sospeso mentre, ai sensi
della stessa norma, va disposta l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale e va ordinato che, a cura della
cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa
e al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.

P. Q. M.
Ritenuta non manifestamente infondata e rilevante la questione di
legittimità costituzionale sopra illustrata;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Sospende il presente giudizio;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa e al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del 10 luglio
2007.
Il Presidente: Rados