1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 12 settembre 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 12 settembre 2000 (della regione Sardegna) Corte dei conti - Deliberazione della Sezione di controllo per la Regione autonoma Sardegna n. 14/2000 in data 28-29 giugno 2000 - Sottoposizione a controllo preventivo di legittimita' e diniego di efficacia al decreto del Presidente della giunta della Regione Sardegna 13 gennaio 2000, n. 4, avente ad oggetto la "Ridefinizione dei servizi delle direzioni generali della presidenza della giunta e degli assessorati, loro denominazione, compiti, dipendenza funzionale, costituzione delle posizioni dirigenziali e di staff ... definizione delle loro competenze ..." - Asserita non spettanza alla Corte dei conti del potere esercitato, trattandosi di atto di organizzazione, avente natura non regolamentare, sottratto al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti - Invasione della sfera di competenza regionale, in materia di ordinamento di uffici regionali e stato giuridico ed economico del relativo personale - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Sardegna - Istanza di sospensione. - Deliberazione della Sezione di controllo per la Regione Autonoma Sardegna n. 14/2000 del 28-29 giugno 2000. - Statuto Regione Sardegna, artt. 3, lett. a), 6, 27, 34 e 54; d.P.R. 16 gennaio 1978, n. 21, cosi' come modificato dal d.P.R. 9 marzo 1998, n. 74. (000C1064) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

Ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla Regione
autonoma Sardegna, in persona del Presidente della giunta regionale
pro-tempore, on.le dott. Mario Floris, giusta deliberazione della
giunta regionale n. 34/49 dell'8 agosto 2000, rappresentata e
difesa in virtù di procura a margine del presente atto, dall'avv.
prof. Benedetto Ballero, dal prof. avv. Sergio Panunzio e dall'avv.
Graziano Campus ed elettivamente domiciliata presso il prof.
Panunzio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 284.
Contro lo Stato, rappresentato dalla presidenza del Consiglio dei
Ministri ed il Presidente del Consiglio dei Ministri in carica, per
il regolamento di competenza e perchè venga affermato che non
rientra nelle attribuzioni della Corte dei conti, sezione di
controllo per la Regione autonoma della Sardegna, il potere di
sottoporre al controllo preventivo di legittimità gli atti di
organizzazione adottati dalla giunta regionale della Sardegna ai
sensi degli artt. 12, 13, 14 e 71 della legge regionale 13 novembre
1998, n. 31, e ciò in relazione alla deliberazione adottata dalla
suddetta sezione di controllo della Corte dei conti n. 14/2000 in
data 28/29 giugno 2000 (comunicata alla Regione autonoma della
Sardegna con nota della segreteria in data 1o luglio 2000 e
nell'intero testo con successiva nota ricevuta in data 25 luglio
2000), della quale, previa affermazione che nessun controllo
preventivo è legittimamente esercitabile in ordine al potere
costituzionalmente spettante alla regione, si chiede
l'annullamento, previa sospensione della stessa deliberazione
n. 14/2000, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87
e dell'art. 28 delle norme integrative della Corte costituzionale,
16 marzo 1956;
Siccome in contrasto con la legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (statuto, speciale per la Sardegna), particolarmente con
riferimento agli artt. 3 lettera a), 6, 27, 34, e 54 nonchè in
contrasto con il d.P.R. 16 gennaio 1978, n. 21 così come
modificato dal d.P.R. 9 marzo 1998, n. 74 che dello Statuto
costituisce attuazione.

F a t t o

I. - Com'è noto, lo Statuto speciale per la Sardegna (legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), all'art. 3, lettera a),
attribuisce alla regione una competenza legislativa esclusiva in
materia di ordinamento degli uffici regionali e stato giuridico ed
economico del personale; per la medesima materia lo Statuto,
all'art. 6, attribuisce alla regione anche le funzioni
amministrative.
Sempre in base allo statuto sardo, mentre le funzioni normative -
tanto legislative che regolamentari - sono di competenza del
consiglio regionale (art. 27 St.), le funzioni amministrative
della regione sono invece di competenza della giunta (art. 34 St.).
Per quanto riguarda in particolare i regolamenti regionali essi
sono approvati dal consiglio regionale cui - come chiarito da
codesta ecc.ma Corte - esclusivamente spetta il potere
regolamentare in ogni sua manifestazione (art. 27 St., cit.;
sentenza della Corte costituzionale n. 371 del 1985 e n. 569 del
1988); dopo di che i regolamenti vengono emanati dal Presidente
della giunta regionale (art. 2, comma 3, lettera a), legge
regionale 7 gennaio 1977, n. 1).
Lo Statuto speciale della Sardegna non prevede espressamente
alcuna forma di controllo preventivo di legittimità sugli atti
amministrativi della regione, ma tale controllo è da sempre
esercitato esclusivamente in base a norme di attuazione che lo
hanno attribuito alla Corte dei conti, ed attualmente, dopo il
d.P.R. n. 74/1998, è esercitato entro limiti ben ristretti.
Il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della
regione, infatti, è stato disciplinato inizialmente con. gli
artt. 22 e seguenti del d.P.R. 19 maggio 1949, n. 250,
successivamente abrogati dall'art. 12 di un nuovo d.P.R., quello
del 16 gennaio 1978, n. 21, che ha istituito una sezione regionale
di controllo - in sostituzione della delegazione - ed ha dettato la
nuova disciplina per il controllo sugli atti amministrativi della
Regione Sardegna. Da ultimo, con carattere di forte novatività, in
linea con le più recenti scelte legislative nazionali, è
intervenuto il d.P.R. 9 marzo 1998, n. 74 secondo il quale il
controllo avviene "sui regolamenti, eccetto quelli attinenti
l'autonomia organizzativa, funzionale e contabile del consiglio
regionale, nonchè sugli atti costituenti adempimento degli
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea".
Esso, quindi, è stato circoscritto, per quanto qui interessa, ai
"regolamenti" che, nell'ordinamento della Sardegna, come già
ricordato, sono esclusivamente di competenza del consiglio
regionale.
Mentre i soli atti dell'esecutivo sottoponibili al controllo
preventivo della Corte dei conti, in base alla stessa norma di
attuazione, sono quelli consistenti nell'adempimento di obblighi
comunitari: nessun altro atto dell'esecutivo, imputabile alla
giunta, è sottoponibile al controllo preventivo della Corte dei
conti.
Tutto ciò a non voler mettere in discussione, con questo
ricorso, la legittimità costituzionale della stessa attribuzione
alla Corte dei conti, con norme di attuazione dello Statuto, di una
qualsiasi forma di controllo preventivo di legittimità sugli atti
amministrativi della Regione Sardegna.
Ovviamente la estensione e la profondità del controllo
costituiscono aspetti essenziali della autonomia costituzionalmente
garantita alla regione; e pertanto il controllo non può svolgersi
che sugli atti tassativamente indicati dalle suddette norme
d'attuazione. Ove la Corte dei conti pretendesse di esercitare il
controllo al di là di quanto consentito dallo Statuto e dalle
norme d'attuazione, ciò si risolverebbe in una lesione delle
attribuzioni costituzionali della regione.
Venendo, tuttavia, ad anticipare l'enunciazione del merito del
conflitto di attribuzioni proposto, va ricordato che esso sorge a
causa della suindicata deliberazione della Corte che pretende di
sottoporre a controllo un atto che è stato connotato dal
legislatore regionale con caratteristiche tali per le quali esso
non può in alcun modo rientrare nella tipologia degli atti sui
quali è espressamente previsto il controllo preventivo di
legittimità da parte della Corte dei conti.
Si tratta della "Ridefinizione dei servizi delle direzioni
generali della presidenza della giunta e degli assessorati, loro
denominazione, compiti e dipendenza funzionale, costituzione delle
posizioni dirigenziali e di staff di cui all'art. 21 comma 3,
lettera d) e definizione delle loro competenze, determinazione del
contingente numerico dei dirigenti ispettori di cui all'art. 27".
Ciò in attuazione degli artt. 12, 13, 14 e 71 della legge
regionale 13 novembre 1998, n. 31. Tale "ridefinizione" è
avvenuta, previa deliberazione n. 52/13 della giunta regionale del
28 dicembre 1999, con decreto n. 4 del 13 gennaio 2000 del
Presidente della giunta regionale sarda, pubblicato nel supplemento
del Bollettino ufficiale della regione (B.U.R.A.S. ) n. 2 del 15
gennaio 2000.
I.2. - Nell'esercizio della propria competenza legislativa
esclusiva in materia di ordinamento degli uffici regionali e di
disciplina del relativo personale, la Regione Sardegna, infatti,
aveva approvato la legge 13 novembre 1998, n. 31, recante
"Disciplina del personale regionale e dell'organizzazione degli
uffici della regione", che ha innovato in modo organico la
precedente disciplina dell'organizzazione degli uffici
dell'amministrazione regionale, anche al fine di armonizzarla con i
principi e le norme fondamentali delle leggi statali di riforma
della pubblica amministrazione succedutesi negli anni precedenti
(legge 23 ottobre 1992, n. 421; decreto legislativo 3 febbraio
1993, n. 29; legge 15 marzo 1997, n. 59; ecc.).
La legge regionale 31/1998, nel pieno rispetto della riserva di
legge relativa di cui all'art. 97 della Costituzione, stabilisce al
comma 1 dell'art. 2 che "l'amministrazione e gli enti sono ordinati
secondo disposizioni legislative ovvero, sulla base delle medesime,
mediante disposizioni statutarie e regolamentari e atti di
organizzazione". Il comma successivo dello stesso art. 2 individua
i campi, tra cui quello in oggetto, che devono essere regolati
"dalla legge ovvero, sulla base della legge e nell'ambito dei
principi da essa stessa posti, con atti normativi o
amministrativi". L'ultimo comma dello stesso art. 2 stabilisce poi
che "gli atti di organizzazione di carattere generale sono
pubblicati sul bollettino ufficiale della regione e non possono
acquistare efficacia prima della loro pubblicazione" (comma 7).
La legge, quindi, tiene ben distinti i "regolamenti" (cioè gli
atti di normazione secondaria) di competenza del consiglio
regionale, dagli "atti di organizzazione" i quali (anche quelli a
contenuto "generale" di cui al comma 7) sono invece di competenza
della giunta. Tale distinzione trova del resto conferma nella
disciplina del comma 2, nel quale alla precedente coppia
"regolamenti ed "atti di organizzazione" corrisponde la coppia
"atti normativi o amministrativi".
L'adozione dell'atto in contestazione contenente la
"ridefinizione" dei servizi è poi avvenuta nel rispetto dei
contenuti indicati dall'art. 12, legge regionale n. 31/1998, che
qualifica questi come sottordinati alle direzioni generali,
"strutture organizzative di secondo grado costituite per
l'esercizio anche decentrato di funzioni omogenee, affini o
complementari di carattere permanente o continuativo", stabilendo
che i servizi possono essere "articolati in ulteriori unità
organizzative ad uno o più livelli". Il successivo comma 5
specifica poi dettagliatamente i criteri ai quali l'atto di
organizzazione deve uniformarsi nel disciplinare i servizi e le
loro articolazioni organizzative.
Come già evidenziato, in base al comma 2 dell'art. 13 della
legge, la disciplina per l'istituzione la modificazione, la
soppressione dei servizi deve avvenire "con decreto del Presidente
della giunta previa conforme deliberazione della giunta medesima,
su proposta motivata dell'assessore competente in materia di
organizzazione e personale, di concerto con il componente della
giunta preposto al ramo dell'amministrazione cui il servizio fa
capo, sentito il direttore generale competente".
Per "le ulteriori articolazioni organizzative dei servizi" la
legge stabilisce che si provveda con "decreto del componente della
giunta regionale competente nel ramo dell'amministrazione, su
proposta motivata del Direttore generale, nell'osservanza dei
criteri di cui al comma 5 dell'art. 12 e di eventuali direttive
generali emanate dalla giunta regionale ".
Il successivo art. 14 è dedicato all'istituzione delle
"posizioni dirigenziali e ispettive". Vi si stabilisce che esse
sono costituite con "la stessa procedura prevista per i servizi
dall'art. 13, comma 2": cioè con i già richiamati decreti del
Presidente della giunta.
Ai fini del presente ricorso viene infine in evidenza l'art. 71
dedicato alla "prima definizione degli uffici". In particolare il
comma 4 stabilisce che alla ridefinizione dei servizi
dell'amministrazione (e dell'azienda Foreste demaniali) "si procede
in conformità ai criteri e con le procedure di cui agli artt. 13 e
14": cioè, con la già richiamata procedura che si conclude con il
decreto del Presidente della giunta (art. 13, comma 2).
II successivo comma 5 stabilisce poi che "il decreto del
Presidente della giunta, adottato in attuazione del comma 4 è
pubblicato nel Bollettino ufficiale della regione entro 180 giorni
dall'entrata in vigore della presente legge ed entra in vigore il
sessantesimo giorno successivo alla data di pubblicazione. Fino
alla sua entrata in vigore sono provvisoriamente confermati i
servizi istituiti con legge o regolamento e le unità organizzative
già dichiarate ad essi corrispondenti purchè operanti alla data
di entrata in vigore della presente legge".
È opportuno sottolineare sin da ora come la richiamata
disciplina degli artt. 13 e 71 della legge regionale n. 31/1998,
avendo non solo delegificato ma anche deregolamentato la materia
della organizzazione degli uffici regionali, che invece era in
precedenza disciplinata dalla legge e dai regolamenti regionali
(cfr. la precedente legge regionale 17 agosto 1978, n. 51, recante
"Ordinamento degli uffici e stato giuridico del personale
regionale" ed in particolare l'art. 5 secondo comma), ha cura di
definire sempre come "decreto del Presidente della giunta" il
provvedimento di istituzione (art. 13) e di prima definizione
(art. 71) dei servizi, e mai come "regolamento". Tale circostanza
non è casuale, ma dipende proprio dal fatto che quel provvedimento
non è un regolamento: come prova il fatto che il già riportato
comma 5, dell'art. 71 (ed anche il successivo comma 6) ha cura di
chiamare invece con il loro nome di "regolamento" atti che in
passato avevano istituito i precedenti servizi dell'amministrazione
con regolamento perchè così allora era stabilito, diversamente
dalla attuale legge n. 31 del 1998.
La predetta legge regionale del 1998, perciò, distingue le
diverse fonti in materia di organizzazione, individuando come tali,
oltre alla legge, anche i "regolamenti" e gli "atti di
organizzazione" di natura non regolamentare e, nel rispetto della
"riserva di legge", precisa quale sia il livello riservato agli
atti legislativi, e quindi al consiglio, quale quello attribuito
alla giunta regionale e quale quello riservato ad atti del
presidente e dei singoli assessori su proposta dei direttori
generali (l'istituzione di ulteriori unità organizzative quali
sotto articolazioni delle strutture di livello dirigenziale).
Nell'ambito di tale ripartizione la configurazione data dall'art.
13, comma 2, legge regionale n. 31/1998 è indiscutibilmente quella
di un atto attribuito alla competenza propria e sostanziale
dell'esecutivo che non può in alcun modo essere confuso con gli
atti di mera iniziativa che, in materia regolamentare, oltre che
legislativa, competono alla giunta regionale.
La legge regionale non solo mai parla di regolamento con
riferimento a tale atto, ma per la sua adozione definisce in modo
preciso il complesso procedimento di approvazione tanto che è
assolutamente impossibile pensare di poter inserire in via
desuntiva, (come ritiene di poter fare la Corte dei conti) un
ulteriore parte di procedimento, intermedio, così specifico e
così estraneo a tutta la regolamentazione dell'atto, quale è un
iter di approvazione in Consiglio regionale.
La volontà del legislatore, peraltro, non solo risulta
positivamente dalla corretta interpretazione delle norme vigenti ma
è confermata anche, per il valore che ad essi può essere
riconosciuto, dai lavori preparatori della legge regionale
n. 31/1998. Nella relazione, infatti, a proposito del procedimento
per l'istituzione delle strutture organizzative
dell'amministrazione e degli Enti regionali, la giunta proponente
scriveva che "il disegno di legge attua la più ampia
delegificazione, prevedendo il decreto del Presidente della giunta
regionale previa conforme deliberazione della giunta medesima", "la
delegificazione consente all'amministrazione di disporre di uno
strumento snello ed agevole in funzione delle notevoli esigenze nel
tempo". Il relatore della prima commissione, poi, Masala, riferendo
all'aula il 10 giugno 1998, riaffermava: Si è optato per una
decisa semplificazione e delegificazione della materia prevedendo
che soltanto le direzioni generali siano istituite per legge,
mentre l'istituzione dei servizi è lasciata alla responsabilità
della giunta".

I.3. - Tale indirizzo, con riferimento alla disciplina
dell'organizzazione non di vertice mediante una fonte non
regolamentare costituisce, quindi, principio ormai acquisito
nell'ordinamento italiano, in ragione delle finalità di
semplificazione e di snellimento dell'amministrazione, per
garantirne (art. 2, b) del d.lgs. n. 29/1993 e art. 4, b) legge
regionale n. 31/1998) la più "amplia flessibilita'" organizzativa
e per consentine, quindi, il variare dell'organizzazione al variare
delle esigenze e dei programmi e degli obiettivi. Secondo la
filosofia che non deve essere l'ufficio a creare la funzione,
bensì il contrario.
Nella legislazione statale di riforma dell'ordinamento degli
uffici della pubblica amministrazione infatti ormai da tempo è
emerso un indirizzo rivolto non soltanto a "delegificare" tale
materia, ma a sottrarre gran parte della stessa alla disciplina dei
regolamenti e ad attribuirla invece ad atti di organizzazione
(anche generali, ma non normativi), di competenza del complesso
Governo-pubblica amministrazione.
Nell'ambito della fondamentale distinzione tra macro e micro
organizzazione (pur non sempre definibile in concreto) gli artt. 2,
4 e 6 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, prevedendo
una riserva di legge per quanto riguarda i principi generali di
organizzazione degli uffici, lasciano agli ordinamenti propri di
ciascuna amministrazione la scelta degli atti organizzativi più
idonei a disciplinare l'organizzazione e l'articolazione degli
uffici, (perchè le relative determinazioni possano essere assunte
"con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro": art. 4
cit.).
Ed il decreto legislativo 80/1998 che, in base alla legge delega
n. 59/1997, ha integrato, ponendo una norma fondamentale di riforma
economico sociale (art. 11, comma 4), la disciplina contenuta in
materia nell'art. 2 del decreto legislativo 29/1993, ed ha
stabilito che "le Pubbliche amministrazioni definiscono, secondo i
principi generali fissati dalla legge, le linee fondamentali di
organizzazione degli uffici, individuano gli uffici di maggiore
rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi
mediante atti organizzativi, secondo i rispettivi ordinamenti",
consentendo, quindi, nel rispetto della riserva di legge, la
disciplina di fonte sotto ordinata anche con atti organizzativi di
natura non regolamentare.
Una riserva di regolamento, per lo Stato, è bensì contenuta
nell'art. 6, comma 2, del decreto legislativo n. 29/1993,
attraverso il rinvio all'art. 17 della legge n. 400/1988, ma essa
non può essere estesa analogicamente a vincolare la potestà
legislativa primaria in materia di ordinamento dei propri uffici
spettante costituzionalmente alla Regione Sardegna. Tanto più che,
in linea con la già ricordata nuova impostazione legislativa, lo
stesso art. 13, comma 1, della legge n. 59/1997, modificando la
disciplina del potere regolamentare del Governo ed aggiungendo un
comma 4-bis all'art. 17 di detta legge n. 400/1988, stabilisce
specificamente che "per la definizione dei compiti delle unità
dirigenziali nell'ambito degli uffici dirigenziali generali" debba
provvedersi non con regolamento ma con "decreti ministeriali, di
natura non regolamentare", più recentemente, poi, l'art. 4, comma
4, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sulla
organizzazione del Governo, stabilisce anch'esso che
"all'individuazione degli uffici di livello dirigenziale non
generale di ciascun ministero, e alla definizione dei relativi
compiti si provvede con decreto ministeriale di natura non
regolamentare".
Tali riferimenti all'organizzazione statale, pur non del tutto
corrispondenti, ma per i quali ovviamente va tenuto conto della
maggior complessità dell'apparato burocratico dello Stato e quindi
della non automatica comparabilità dei rispettivi livelli di
organizzazione, sono comunque idonei a dimostrare l'ammissibilità
che norme di organizzazione degli uffici, il cui carattere presenta
sempre un qualche aspetto di generalità e astrattezza, e
particolarmente per gli uffici sotto ordinati, possano essere
espresse, in base ad esplicita previsione del legislatore (anche
regionale), che deve disciplinare direttamente le strutture di
vertice, attraverso atti amministrativi di carattere generale
aventi natura non regolamentare.
Si giunge, anzi, per le AA.SS.LL., con l'art. 3 decreto
legislativo n. 229/1999, alla completa privatizzazione di tutta
l'organizzazione interna, ivi compresa la individuazione delle
strutture operative dotate di autonomia gestionale.

I.4. - Nonostante un tale univoco quadro legislativo regionale -
oltre che nazionale il quale ultimo è stato già positivamente
esaminato da codesta eccellentissima Corte con le sentenze n. 313
del 1996 e n. 302 del 1997 - dal quale emerge chiaramente la natura
non regolamentare dell'atto in esame per il quale la Corte dei
conti pretende di esercitare il controllo, la deliberazione
n. 14/2000 della sezione di controllo della Corte per la Regione
autonoma della Sardegna, ha affermato che tale atto, invece, dal
punto di vista sostanziale, avrebbe necessariamente natura
regolamentare, lo ha considerato endoprocedimentale e
"propedeutico" in quanto atto di mera iniziativa regolamentare
verso il Consiglio regionale ai fini della deliberazione di un
regolamento di sua competenza, e quindi ne ha dichiarato, allo
stato, l'inefficacia (facendone poi conseguire l'illegittimità di
tutti i successivi atti adottati ed adottandi dai direttori di
servizio, "in mancanza della dimostrazione della intervenuta
approvazione da parte del Consiglio regionale".
La decisione è peraltro atipica perchè, disattendendo
l'espresso disposto di cui all'art. 13 della legge n. 31, afferma
l'astratta assoggettabilità al controllo di un atto, non
formalmente acquisito - ma perfetto ed efficace in base alla legge
regionale - e, lo dichiara inefficace in quanto non avrebbe
esaurito il suo iter procedimentale per la mancata approvazione
consiliare (pur esclusa dal legislatore).
Ciò è avvenuto, dopo una precedente improduttiva interlocuzione
con la regione, attraverso la convocazione della sezione di
controllo, su richiesta del consigliere delegato, da parte del
presidente della Corte, per lo "esame e pronuncia sulla
assoggettabilità del decreto del presidente della giunta regionale
n. 4 del 13 gennaio 2000 al controllo preventivo di legittimità
della sezione".
In data 28-29 giugno 2000, la Corte, anzichè prendere atto della
univoca previsione legislativa regionale, con la già indicata
decisione n. 14/2000 ha concluso tale "esame e pronuncia"
affermando, come detto, la presunta natura regolamentare e
l'assoggettamento a controllo dell'atto in contestazione.
Con essa, infatti, la Corte - come si legge nel dispositivo della
delibera - in primo luogo "accerta l'assoggettamento al controllo
di legittimità, ad essa intestato, del decreto in epigrafe
(decreto del Presidente della giunta regionale 13 gennaio 2000,
n. 41) in quanto avente natura regolamentare" ed inoltre "ne
dichiara l'inefficacia allo stato degli atti in mancanza della
dimostrazione dell'intervenuta approvazione da parte del consiglio
regionale".
Tale deliberazione della sezione regionale della Corte dei conti
è gravemente lesiva delle attribuzioni costituzionali della
Regione autonoma della Sardegna, la quale pertanto - con il
presente ricorso - propone in relazione ad essa il presente
conflitto di attribuzioni per la regolamentazione della competenza,
chiedendone altresì, oltre all'annullamento, la sospensione
cautelare.
Va tuttavia ancora segnalato, preliminarmente, che la decisione
in esame appare ancora più anomala in quanto la Corte mentre
sostiene esplicitamente di essersi voluta uniformare a quanto
"dalla Corte già affermato, in un caso analogo, con deliberazione
della sezione centrale di controllo n. 93/1997 del 22 maggio 1997",
in realtà si discosta radicalmente da tale decisione.
Quest'ultima, infatti, dopo la corretta affermazione che "un
fatto meramente omissivo... dell'amministrazione non può essere
idoneo a paralizzare l'esercizio del potere-dovere della Corte di
esercitare il controllo preventivo", precisa in modo inequivoco che
"essendo il controllo preventivo della Corte un procedimento
normativamente tipizzato e disciplinato, nel caso di un atto
pubblicato ma non inviato al controllo" (come nel caso in esame)
"è necessario che il competente consigliere ... richieda la
trasmissione dell'atto che, una volta ricevuto ... sarà poi
sottoposto al controllo nei termini di legge, decorrenti dal
ricevimento dell'atto, e secondo le procedure consuete".
"Nel caso invece di esplicito rifiuto dell'amministrazione di
trasmettere l'atto dovrà essere adita la sezione del controllo
perchè quest'ultima decida se sollevare conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato davanti alla Corte costituzionale".
Alla luce di tale precedente, perciò, la, sezione di controllo
della Corte dei conti per la Regione autonoma della Sardegna non
avrebbe dovuto adottare l'inopinata decisione che ha adottato, in
ordine alla quale, pertanto, la regione è costretta a proporre il
presente conflitto. Essa avrebbe dovuto prendere atto che non vi
era alcun atto da sottoporre al controllo; o semmai (non
trattandosi dell'atto di un altro potere dello Stato, ma di una
regione) avrebbe potuto sollecitare lo Stato a proporre ricorso per
conflitto di attribuzioni contro la regione. E non avrebbe dovuto,
comunque, pronunziarsi sull'assoggettamento dell'atto al controllo,
con ciò sostituendosi alla decisione che, stante il contrasto con
la regione, non può che spettare esclusivamente in sede di
risoluzione del conflitto, alla Corte costituzionale. Tanto più
che la decisione circa l'assoggettamento al controllo, in un
"procedimento normativamente tipizzato e disciplinato", è stata
assunta senza disporre di un atto, che mai è stato formalmente
acquisito: la conoscenza attraverso il B.U.R.A.S., infatti, anche
secondo quella prima ricordata decisione della sezione centrale, è
idonea a costituire quella notizia che consente la proposizione di
un conflitto di attribuzioni, non già allo svolgimento in concreto
dell'attività di controllo al di fuori del procedimento tipico che
lo disciplina e che richiede un atto di trasmissione da parte
dell'amministrazione.
Contro tale deliberazione della Corte dei conti e contro gli atti
presupposti la Regione autonoma della Sardegna, quindi, propone il
presente conflitto di attribuzioni affinchè sia dichiarato che non
compete alla Corte dei conti esercitare il controllo preventivo di
legittimità sul provvedimento della giunta regionale emanato ai
sensi dell'art. 13, comma secondo, legge regionale n. 31/1998.
Ciò oltre che per tutte le ragioni sin qui esposte, anche per i
seguenti motivi;

Diritto

II. - Violazione delle attribuzioni costituzionali della Regione
autonoma della Sardegna di cui agli articoli 3, lettera a), 6 e 34
dello, i Statuto speciale per la Sardegna (legge Cost. 26 febbraio
1948. n. 3), e violazione, in relazione ad essi, dell'art. 5 delle
relative "Norme di attuazione dello Statuto speciale per la
Sardegna concernenti il controllo sugli atti della regione" d.P.R.
16 gennaio 1978. n. 21, come sostituito dall'art. 1 del decreto
legislativo 9 marzo 1998. n. 74), anche in relazione all'art. 27
Statuto speciale.
La decisione della Corte dei conti, costituisce una violazione
delle prerogative autonomistiche della Regione Sardegna.
Ciò sia con riferimento all'obbligo per tutti i soggetti
dell'ordinamento di rispettare le leggi regionali - e, nel caso in
esame trattasi di una legge approvata nell'esercizio di una
potestà legislativa esclusiva nel rispetto dei limiti propri di
tale potestà -, sia con riferimento alle competenze costituzionali
della giunta regionale in ordine all'emanazione di atti
amministrativi, atti che non possono essere sottoposti a controllo
preventivo della Corte dei conti oltre i casi tassativamente
previsti dalla norma di attuazione.
Il primo e più evidente profilo di lesione delle attribuzioni
regionali sta in cio': che la Corte dei conti pretende di
sottoporre al controllo di legittimità un decreto del Presidente
della giunta regionale che invece (in base allo Statuto ed alle
relative nonne dattuazione già citate) non è sottoposto, nè è
sottoponibile, a quel controllo. Si tratta di un decreto che è
espressione delle attribuzioni amministrative proprie della giunta
in una materia di esclusiva competenza della regione (artt. 3,
lettera a), 6 e 34 Statuto), onde la pretesa della Corte dei conti
di sottoporlo indebitamente al controllo si risolve in una diretta
violazione di quelle attribuzioni.
Che il decreto del Presidente della giunta n. 4/2000 non sia un
regolamento - ma semplicemente uno degli "atti di organizzazione"
non regolamentari previsti dal primo comma dell'art. 2 della legge
regionale n. 31 del 1998 fra le fonti di disciplina
dell'amministrazione della regione - risulta a prima vista da
circostanze evidenti e difficilmente confuttabili. Più
specificamente:
a) L'atto non si autoqualifica come regolamento, laddove
invece, come si dirà meglio in seguito, è tesi ormai prevalente
(specie a seguito dell'entrata in vigore delle disposizioni
dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988, di cui cfr. il comma 4)
quella secondo cui per l'individuazione della natura
"regolamentare" o non di un atto è "ormai determinante
l'autoqualificazione dell'atto": così Paladin L., Le fonti del
diritto, Bologna, 1996, p. 45.
b) Non solo l'atto non si autoqualifica come regolamento, ma
è espressamente qualificato in modo diverso dalle norme di legge
di cui costituisce esplicita a diretta attuazione. Infatti, come si
è già visto ampiamente in precedenza la legge regionale n. 31 del
1998 - specialmente artt. 13, comma 2, e 71, comma 5 - oltre o non
definirlo come "regolamento", ma semplicemente come "decreto del
Presidente della giunta", ciò fa per di più nel contesto di una
disciplina in cui, invece, altri atti sono appropriatamente
definiti "regolamenti" (cfr. il citato comma 5 dell'art. 71, ma
anche il successivo comma 6).
c) L'atto in questione non è e non potrebbe essere un
regolamento perchè proviene da un'autorità regionale - la giunta,
alla cui deliberazione si conforma il decreto del suo Presidente -
che è del tutto priva di qualsiasi potestà regolamentare, che
nella Regione Sardegna è attribuita dallo Statuto esclusivamente
al Consiglio regionale (art. 27 St. e sent. Corte cost.
n. 371/1985, cit.). D'altra parte la stessa disciplina del
procedimento di formazione dell'atto in questione, contenuta nel
comma 2 dell'art. 13 della legge regionale n. 31 del 1998 (già
riportato in precedenza), è chiarissima nelle stabilire che il
decreto in questione viene emanato dal Presidente della giunta
previa soltanto la "conforme deliberazione della giunta medesima"
(la quale deliberazione a sua volta, come già visto, è adottata
su proposta motivata dell'assessore competente in materia di
organizzazione e di concerto con altri componenti della giunta), e
senza nessuna partecipazione al procedimento del Consiglio
(diversamente da quanto - come poi si vedrà - la Corte dei conti
cerca di sostenere con argomenti a dire poco fantasiosi). Il fatto,
dunque, che in base a quanto inequivocabilmente stabilito dalla
legge l'intero procedimento di formazione dell'atto in questione si
svolga con la partecipazione soltanto della giunta, dei suoi membri
e di organi dell'amministrazione, senza alcun intervento del
Consiglio regionale, esclude radicalmente che l'atto in questione
abbia natura di regolamento.
d) L'art. 13 della legge regionale n. 31/1998, oltre a
prevedere al comma 2, per quanto riguarda la istituzione e
modificazione dei "servizi", l'intervento di un decreto del
Presidente della giunta su conforme deliberazione della giunta, al
successivo comma 3 prevede che per le strutture subordinate
costituite dalle "ulteriori articolazioni dei servizi" si provvede
invece (come già ricordato in precedenza) con un "decreto del
componente della giunta regionale competente nel ramo
dell'amministrazione, su proposta motivata del direttore generale".
Quest'ultimo decreto assessorile, evidentemente, ha la stessa
natura del decreto del Presidente della giunta di cui al secondo
comma (salvo il fatto che, al livello inferiore della struttura su
cui intervenire, corrisponde un, decreto adottato non più dal
Presidente ma da un altro membro della giunta). Ma certamente il
decreto assessorile di cui al terzo comma non potrebbe in alcun
caso esse un regolamento perchè - secondo la legge (art. 2, comma
3, lettera a), della citata legge regionale n. 1 del 1977) solo il
Presidente della giunta può "emanare" i regolamenti (sia pure del
Consiglio regionale). Ma se il decreto del terzo comma non può
essere un regolamento, ciò conferma ulteriormente che non può
esser un regolamento neppure l'analogo decreto di cui al comma
precedente, che (ancorchè emanato dal Presidente della giunta e
non da un assessore) ha la sua stessa natura.
In conclusione tutto porta ad escludere che il decreto in
questione del Presidente della giunta sia un regolamento; e,
viceversa, tutto porta a concludere che esso sia uno di quegli
"atti di "organizzazione " (non regolamentari) espressamente
previsti come fonti della disciplina organizzativa
dell'amministrazione regionale dal comma 1 dell'art. 2 della legge
regionale n. 31 del 1998: atti cui si riconducono anche i decreti
presidenziali di istituzione e di ridefinizione dei servizi di cui
agli articoli 13, comma 2, e 71, commi 4 e 5, della medesima legge
regionale n. 31.
II.1 - La deliberazione 14/2000 costituisce, perciò, una chiara
disapplicazione degli artt. 12, 13, 14 e 71 della legge regionale
n. 31/1998 il cui significato è stato palesemente distorto dalla
Corte dei conti al fine di poter affermare il proprio potere di
controllo sull'atto in esame.
Senza farsi carico di proporre una questione di costituzionalità
la Corte dei conti ha infatti formulato valutazioni di carattere
sostanziale, incompatibili con la vigenza della legge regionale e
che presuppongono la sua disapplicazione come se questa fosse non
vigente perchè già accertatane (!?) la illegittimità
costituzionale, pur se su di essa non si sia mai pronunciata
l'eccellentissima Corte costituzionale.
La deliberazione in esame afferma, infatti, la competenza del
Consiglio regionale all'approvazione dell'atto, con la forma del
regolamento, pur in presenza di quelle già ricordate disposizioni
legislative per le quali, in modo preciso, la competenza è invece
attribuita, come potere sostanzialmente proprio, alla giunta
regionale ed al suo Presidente, in linea con le previsioni
legislative regionali e statali richiamate nella prima parte del
presente ricorso.
E tutte le disposizioni legislative avanti indicate sono comunque
tali da dimostrare, rispettando esse l'art. 97 Cost., che anche in
relazione all'art. 13, comma 2, della legge regionale n. 31/1998,
non può sussistere neppure alcun dubbio di legittimità
costituzionale con riferimento al tipo di atto, non regolamentare,
previsto per la "ridefinizione" dei servizi.
D'altra parte anche molte altre regioni, senza obiezioni da parte
dei rispettivi organi di controllo, hanno provvedute sulla base di
un analogo disegno istituzionale. È sufficiente ricordare, a
titolo esemplificativo, le leggi in materia adottate da una Regione
a Statuto speciale come la Valle d'Aosta (in cui il potere
regolamentare è attribuito al Consiglio) e da una Regione
ordinaria come la Toscana.
La prima (con la legge regione V.d.A., 23 ottobre 1995, n. 45)
afferma che "In materia di organizzazione, la giunta regionale
provvede:
a) all'articolazione dell'assetto organizzativo in
assessorati o in altra forma strutturale comunque denominata ed
alla definizione delle relative competenze;
b) all'istituzione, alla modificazione ed alla soppressione
delle strutture dirigenziali nonchè alla definizione delle
relative competenze ..." (art. 2 comma 2). L'art. 6 poi dispone che
"per assicurare la massima efficienza e produttività di gestione,
la riorganizzazione delle strutture dell'amministrazione regionale
è attuata dalla giunta regionale entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge e nel rispetto dei seguenti
principi ...". In base all'art. 8 sempre di detta legge, poi: "La
giunta regionale istituisce le strutture organizzative
dirigenziali, sia permanenti sia temporanee, e ne definisce
contestualmente l'articolazione, le competenze, il sistema di
interelazioni ai sensi degli artt. 6 e 7". Ed infine, con una norma
transitoria di delegificazione analoga a quella della legge
regionale della Sardegna, l'art. 66 comma 2 afferma: "Con
l'adozione del provvedimento di cui all'art. 6 e dei conseguenti
provvedimenti di cui all'art. 8 cessano di avere vigore tutte le
disposizioni di legge regionale in materia di istituzione di
servizi o uffici o di strutture comunque denominate
dell'amministrazione regionale e di attribuzione delle relative
competenze".
Anche la legge regione Toscana, 17 marzo 2000, n. 26, dopo aver
disciplinato all'art. 15 le strutture di massima dimensione, per
quanto riguarda le altre strutture a responsabilità dirigenziale
costituite al loro interno, ossia le aree, i servizi e le unità
operative complesse, con l'ultimo comma di detto art. 15 dispone
che "La giunta regionale ... provvede ... con propria deliberazione
a costituire le altre strutture di livello dirigenziale di cui
all'art. 16 ed a specificarne le attribuzioni nel rispetto ...
della deliberazione consiliare".
La competenza è quindi attribuita, anche dalla legge della
Regione Toscana, ad atti della giunta regionale come è ribadito
pure dal successivo art. 19 secondo il quale "la giunta regionale
può costituire ... strutture di livello dirigenziale equiparate a
quelle di cui all'art. 16, stabilendone contestualmente il
dipartimento di riferimento operativo".
II.2. - La deliberazione della Corte dei conti, pertanto, al fine
evidente di ampliare l'attività di controllo nei confronti di un
atto organizzativo di significativa rilevanza, compie una
ricostruzione sistematica, che, in palese violazione della legge
regionale n. 31/1998, sfocia in uno spostamento di competenza dalla
giunta al Consiglio regionale, con ciò incidendo illegittimamente
sul contenuto della legge e quindi anche sulle prerogative degli
organi fondamentali della regione.
Le argomentazioni svolte dalla Corte dei conti a sostegno della
natura regolamentare dell'atto di riorganizzazione approvato dalla
giunta regionale risultano oggettivamente ininfluenti a fronte di
un dato legislativo chiaro che configura, formalmente e
proceduralmente, un atto non regolamentare, con una scelta non
confutabile in via interpretativa. Tali argomentazioni infatti
avrebbero potuto forse essere sostenute solo qualora la legge
regionale n. 31/1998 avesse previsto esclusivamente i contenuti
dell'atto, senza qualificarlo, senza disciplinare puntualmente,
come invece ha fatto, il procedimento e senza individuare nella
giunta regionale e nel suo Presidente gli organi competenti alla
sua emanazione.
In presenza di una siffatta formulazione legislativa regionale,
tuttavia, occorreva arrestarsi e prendere atto che la struttura
data al provvedimento in questione è una struttura di atto non
regolamentare, incompatibile con la disciplina di un regolamento di
competenza del Consiglio regionale.
Ed infatti la Corte dei conti, per dimostrare l'indimostrabile,
giunge ad affermazioni macroscopicamente errate. Afferma, infatti,
in modo assolutamente fantastico, (pag.13 della deliberazione) che
la "sequenza procedimentale, finalizzata all'emanazione dei
regolamenti regionali" provvederebbe:
"a) la loro preventiva adozione da parte del Presidente della
giunta regionale (in quanto capo dell'esecutivo) con formale
decreto, sulla base della preventiva deliberazione della giunta
(art. 4 della sopracitata legge regionale n. 1/1977):
b) la loro approvazione da parte del Consiglio regionale
nella sua qualità di titolare della potestà regolamentare;
c) la loro emanazione con formale decreto del Presidente
della giunta (in quanto organo esponenziale della regione";
d) la presentazione di quest'ultimo decreto (e non del primo)
al visto di legittimità della Corte;
e) la pubblicazione nel Bollettino ufficiale della regione"
(B.U.R.A.S.).
Ed aggiunge paradossalmente:
"con tale schema procedimentale è perfettamente coerente la
formulazione dell'art. 13 della legge regionale n. 31/1998, essendo
ivi esplicitamente prevista la prima delle fasi anzidette ...".
La legislazione regionale della Sardegna, però, prevede cose del
tutto diverse da quelle che gli si è voluto far dire, a cominciare
dalla "prima delle fasi anzidette" che non appartiene al
procedimento di formazione dei regolamenti.
Anche per quelli di iniziativa della giunta, infatti, in luogo di
tale fantomatica prima fase, vi è una mera nota di trasmissione al
Presidente del Consiglio regionale e della deliberazione
collegiale, certo non pubblicata nel B.U.R.A.S. e non già un
decreto del Presidente della regione, del quale la legge abbia
previsto la pubblicazione nel B.U.R.A.S.
Argomentazioni così forzate dimostrano da sole che non esistendo
alcun regolamento sul quale possa essere esercitato il controllo
della Corte dei conti, la deliberazione adottata da quest'ultima ha
leso le prerogative costituzionali della Regione Sardegna.
II.3. - Non dovrebbe essere neppure necessario soffermarsi,
perciò, a contrastare le ulteriori valutazioni, di carattere
sostanzialistico, con le quali la deliberazione n. 14/2000 si
sforza di tentare di dimostrare la presunta natura regolamentare
del decreto P.G.R. n. 4 del 13 gennaio 2000 - attraverso
l'inammissibile spostamento di competenza dalla giunta al Consiglio
regionale - con una, neanche tanto implicita pur se non enunciata,
prospettazione della illegittimità costituzionale dello stesso
art. 13 della legge regionale n. 31/1998.
Nonostante ciò, tuttavia, per completezza di illustrazione della
posizione regionale, e con riserva di ritornarvi con successiva
memoria, appare opportuno svolgere comunque alcune considerazioni
ulteriori per dimostrare come, anche dal punto di vista
sostanziale, non reggono gli argomenti portati a sostegno della
deliberazione n. 14/2000.
Non solo la disciplina legislativa regionale è in linea con la
recente legislazione nazionale (art. 2 d.lgs. n. 29/1993) - la
quale ribadisce che ciascuna pubblica amministrazione ha il potere
di adottare gli atti organizzativi previsti dal proprio ordinamento
- ma è anche inconcepibile affermare che il rinvio fatto dai
principi generali della legge a successivi atti normativi ovvero
amministrativi di organizzazione, debba comportare che sia
l'interprete a poterne individuare la natura e non invece che
questa natura sia affermata e definita dalla successiva scelta che
compie la norma legislativa che disciplina lo specifico atto.
Anche il semplice esame del decreto, peraltro, evidenzia la sua
natura provvedimentale e non normativa. Esso contiene
l'approvazione di varie tabelle per l'organizzazione dei diversi
servizi nei quali si articola ciascuna delle direzioni generali
(tutte istituite, queste ultime, con legge). Prevede poi i
contingenti numerici dei dirigenti ispettori, di quelli in staff
agli organi politici, nonchè l'articolazione ed il funzionamento
dell'ufficio stampa, dell'ufficio speciale occupazione, dell'area
legale, del recupero crediti.
Non si tratta perciò di un atto normativo ma di un atto di mera
applicazione di ciò che dispongono gli artt. 12 e 13 della legge
regionale n. 31/1998, atto del quale potrebbe essere messa in
dubbio persino la qualificazione di atto amministrativo generale.
Non va dimenticato, infatti, come avanti richiamato, che l'atto
della giunta è adottato su proposta motivata degli assessori e che
generalmente "la motivazione non è richiesta per gli atti
normativi" (art. 3, comma 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241). Nè
va dimenticato che la legge prevede pure che con atti degli
assessori siano disciplinate anche le ulteriori unità
organizzative non dirigenziali la cui istituzione deve essere
motivata ed adeguarsi agli eventuali indirizzi della giunta:
ulteriore riaffermazione del carattere non regolamentare anche di
tale analogo atto di organizzazione.
II.4. - Gli argomenti addotti dalla Corte dei conti per sostenere
la natura regolamentare del decreto in questione (e quindi la
necessità di sottoporlo al suo controllo) sono lungamente
sviluppati nella motivazione della deliberazione n. 14 del 24
luglio 2000, ma sono inconferenti. Essi si basano, in sostanza, su
due assunti: sulla vecchia tesi che la natura regolamentare di un
atto sia comprovata da precisi caratteri sostanziali, che sarebbero
costituiti dalla generalità, astrattezza ed innovatività del suo
contenuto; e sul convincimento che tali caratteri siano
riscontrabili nel decreto in questione del Presidente della giunta.
Ma entrambi gli assunti sono errati.
In primo luogo va già anticipato che i caratteri di
innovatività, generalità ed astrattezza non solo non sono
comunque caratteri distintivi univoci degli atti regolamentari (v.
Santaniello, Gli atti amministrativi generali a contenuto non
normativo, pag. 49 per quanto riguarda gli atti normativi a forma
esclusiva) ma in ogni caso essi non sono tutti presenti nell'atto
in oggetto.
Da un lato l'innovatività, infatti, che può caratterizzare
anche i provvedimenti ed i contratti (Casetta, Manuale di diritto
amministrativo, 344-6), va comunque esclusa nel caso in esame non
avendo tale carattere la definizione di strutture di secondo grado
o la determinazione del numero degli ispettori, atti che non
innovano l'ordinamento giuridico riducendosi in sostanza a
ripartire i compiti dei dirigenti all'interno di strutture di primo
grado, le direzioni generali, direttamente individuate dalla legge.
Ma anche l'astrattezza, intesa come previsione della necessità
di un ulteriore esercizio di poteri ai fini della produzione
dell'effetto amministrativo, va sicuramente disconosciuta all'atto
in oggetto. E se anche per qualche aspetto si volesse considerare
"generale" il contenuto del decreto in questione, ugualmente si
tratterebbe di un atto amministrativo (non normativo) " di
organizzazione di carattere generale": un tipo di atti che è
espressamente previsto dall'art. 2, comma 7, della legge regionale
n. 31 del 1998, la quale però li tiene ben distinti dagli atti
regolamentari.
Ormai da tempo la giurisprudenza e la dottrina peraltro ritengono
che la individuazione dei "regolamenti", ovvero degli atti
"normativi" secondari dell'amministrazione, non può più basarsi
sui caratteri di generalità, novità ed astrattezza delle
prescrizioni in essi contenute: caratteri la cui necessaria
presenza aveva una precisa ragione garantistica nel precedente
sistema delle fonti fondato su di una costituzione flessibile, ma
non l'ha più nel sistema vigente fondato su di una costituzione
rigida che ha fra i suoi principi fondamentali ed inderogabili il
principio di eguaglianza.
Già in passato, infatti, la dottrina (per tutti Sandulli A.M.,
L'attività normativa della pubblica amministrazione, Napoli, 1970,
passim, ma spec. pp. 78-97) aveva sostenuto che non più la
generalità e l'astrattezza, e neppure la innovatività, intesa in
senso "sostanziale", fossero gli elementi di identificazione degli
atti normativi dell'amministrazione; ma che questi dovessero invece
essere identificati esclusivamente sulla base della "potesta'"
utilizzata dall'autorità amministrativa, identificabile attraverso
il concorso di elementi non già attinenti al contenuto, ma invece
"esteriori", o "formali", quali la denominazione conferita
all'atto, la procedura seguita, la forma adottata, la "funzione"
(cioè l'aspetto formale inteso in senso funzionale e consistente
nella modificazione, e non nella semplice applicazione, di precetti
contenuti in atti normativi preesistenti).
Più di recente, una spinta decisiva in direzione dell'abbandono
dei criteri sostanziali per l'identificazione degli atti
regolamentari (sul punto v. anche, meno di recente, Santaniello,
op. cit., pag. 66, che indica il criterio teleologico per la
distinzione degli atti amministrativi generali dagli atti normativi
a forma non esclusiva), è venuta dall'entrata in vigore dell'art.
17 della legge n. 400 del 1988, il cui comma 4 - com'è noto -
impone che i regolamenti ivi disciplinati rechino tutti la
denominazione di "regolamento". A seguito di ciò è ormai
generalmente riconosciuta la prevalenza dei criteri formali nella
identificazione degli atti regolamentari, in genere, non soltanto
di quelli governativi (per tutti, da ultimo, Caretti P. e De Siervo
U., Istituzioni di diritto pubblico, Torino, 1999, p. 63 8; v.
anche Paladini L., Le fonti del diritto italiano, cit., pp. 45 s.,
secondo cui "il legisIatore considera ormai determinate
l'autoqualificazione dell'atto", mentre i caratteri della
generalità ed astrattezza delle disposizioni possono costituire
soltanto, in taluni casi, un "requisito di validita'".
Se, dunque, un atto regolamentare si individua in base ad
elementi formali ed alla sua provenienza da un'autorità
amministrativa cui la legge abbia attribuito il relativo potere (il
potere di innovare a livello di norme secondarie), è allora palese
come tale non possa essere il decreto in questione del Presidente
della giunta regionale, n. 4 del 13 gennaio 2000, nonostante le
diverse argomentazioni sostenute dalla Corte dei conti.
In ogni caso il criterio sostanziale non può in alcun modo
prevalere sul criterio formale quando modo esso, come nel caso in
esame, in attuazione di un medesimo disegno istituzionale di cui
sono espressione analoghe previsioni, avanti ricordate, contenute
nella legislazione nazionale, è univoco essendo espressamente
previsto dalla legge regionale che:
a) disciplina la procedura di formazione dell'atto
riservandola al complesso giunta-amministrazione regionale ed
escludendo la partecipazione del Consiglio regionale;
b) non qualifica l'atto in questione come regolamento (sia
pure, in ipotesi, incostituzionalmente), ma piuttosto come atto
(amministrativo) di organizzazione, mentre invece qualifica come
regolamenti altri atti, proprio perchè questi ultimi -
diversamente dal decreto in questione - hanno natura regolamentare.
E sul fatto che il criterio formale sia comunque il più sicuro
ai fini della distinzione tra gli atti normativi e gli altri atti
amministrativi generali, tra gli altri, v. anche Giannini, (Diritto
amministrativo, 723), e Cassese, (Trattato di diritto
amministrativo I, 666 ).
L'art. 17, comma 4 della legge n. 400/1988, peraltro, sia pure
per quelli da esso indicati, afferma che "i regolamenti ... devono
indicare la denominazione di "Regolamento "; e l'emissione di un
atto senza la denominazione di regolamento (la cui presenza invece
ha almeno un valore indiziario) e senza rispettare il procedimento
per l'emanazione dei regolamenti integra un atto amministrativo e
non un atto normativo (Cass. civ. III, 5 luglio 1999, n. 6933).
A conferma del rilievo prevalente da attribuire al dato formale
vanno richiamate ancora le previsioni di cui all'art. 71 della
legge regionale n. 31/1998, il cui quinto comma, stabilisce che "Il
decreto del Presidente della giunta adottato in attuazione del
comma 4 [comma che rinvia all'art. 13] è pubblicato nel Bollettino
ufficiale della regione ...": il che, evidentemente, esclude che
fra l'adozione del decreto del Presidente (di cui all'art. 13,
comma 2) e la pubblicazione nel B.U.R.A.S. possano inserirsi, come
invece vorrebbe la Corte dei conti una deliberazione del Consiglio
regionale ed un secondo decreto del Presidente della giunta!
La prima riorganizzazione degli uffici è attuata dalla legge con
l'art. 71 attraverso una successione temporale e procedimentale che
non consente l'inserimento di atti che siano di competenza del
Consiglio regionale (da sottoporre poi al controllo - anch'esso con
tempi non definibili a priori - della Corte dei conti), legati
perciò all'incertezza dei tempi propri di una assemblea
legislativa: il decreto presidenziale oggetto di contestazione
prevede una scansione temporale definita e doveva essere adottato e
pubblicato entro centottanta giorni dall'entrata in vigore della
legge per entrare in vigore il sessantesimo giorno successivo.
Le disposizioni legislative regionali che disciplinano tale
decreto contengono pure una espressa delegificazione e
deregolamentazione in quanto mantengono in vigore sino a tempi
successivi predeterminati ma scaglionati "i servizi, ... le unità
organizzative già dichiarate ad essi corrispondenti ... i settori
... e le unità organizzative già dichiarate ad essi
corrispondenti" che siano stati "istituiti con legge o
regolamento".
Non solo legano il tutto all'entrata in vigore del decreto P.g.r.
n. 4 del 13 gennaio 2000, ma è questo che contiene la nuova
disciplina ed è da esso che deriva l'abrogazione di quelle
disposizioni legislative e regolamentari che nel precedente
ordinamento provvedevano in materia di organizzazione e che la
Corte dei conti richiama nostalgicamente come se così dovesse
avvenire per l'eterno. Il comma 7 dell'art. 71 prevede anzi
espressamente una prima provvisoria conferma dei settori con gli
stessi atti assessoriali (ovviamente non aventi natura
regolamentare), da pubblicarsi nel BURAS, che in futuro dovranno
disporre la creazione e la soppressione delle unità organizzative
sub servizio in funzione delle esigenze organizzative che vi
saranno nei diversi momenti.
Il decreto del Presidente della giunta regionale 13 gennaio 2000,
n. 4, quindi, palesemente non è un regolamento; nè esso può
essere configurato come un atto che chiude la prima fase di un
procedimento (tuttora incompiuto) di approvazione di un regolamento
da parte del Consiglio regionale.
Alla luce di quanto sopra esposto può concludersi che risulta
evidente come la deliberazione 14/2000 invada competenze proprie
della Regione autonoma della Sardegna e sia in violazione delle
norme dello Statuto speciale avanti indicate. È violato il
combinato disposto degli artt. 3, lettera a), 6 e 34 anche in
relazione al decreto del Presidente della Repubblica n. 74/1998,
per quanto riguarda l'esercizio delle competenze amministrative
costituzionalmente spettanti alla giunta regionale. È violato
l'art. 3, lettera a) per quanto attiene le potestà legislative
della regione.
È violato l'art. 27, in relazione all'art. 54, oltre che con
riferimento al decreto del Presidente della Repubblica n. 74/1998,
per la parte in cui importerebbe una applicazione modificativa
dello Statuto volta ad estendere la competenza del Consiglio anche
agli atti amministrativi generali, È violato, soprattutto, il
decreto del Presidente della Repubblica n. 74/1998 al quale è data
una applicazione di portata inammissibilmente estensiva.
III. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle attribuzioni
costituzionali della regione Sardegna di cui alle norme statutarie
e d'attuazione indicate.
Nei confronti degli atti della Regione Sardegna sottoposti al
controllo preventivo di legittimità la sezione regionale di
controllo della Corte dei conti ha il potere o di vistare e
conseguentemente registrare l'atto, oppure di rifiutare il visto e
la registrazione. Già si è visto come nel caso particolare in
questione la sezione di controllo non aveva l'atto (in originale o
copia autentica) su cui potere esercitare il suddetto potere; onde,
semmai, in conseguenza della mancata trasmissione dell'atto da
parte della regione lo Stato avrebbe potuto sollevare come già si
è rilevato, un conflitto innanzi a codesta ecc.ma Corte. Ma ciò
che in ogni caso alla Corte dei conti difetta è il potere - che
invece essa ha preteso di esercitare con la deliberazione qui
impugnata - di "dichiarare l'inefficacia" del decreto del
Presidente della giunta, già pubblicato, esecutivo ed attuato
concretamente con innumerevoli atti conseguenti.
Gli atti amministrativi della regione, infatti, come ogni atto
amministrativo, una volta perfezionatosi il procedimento previsto
dalla legge sono efficaci ed esecutivi. Nel caso in questione, il
decreto del Presidente della giunta regionale del 13 gennaio 2000,
n. 4, è sicuramente un atto amministrativo "esistente" poichè non
si potrebbe certo sostenere in relazione a tale atto - in presenza
degli articoli 3, lettera a), 6 e 34 dello Statuto sardo, nonchè
degli artt. 13, comma 2, e 71, commi 4 e 5, della legge regionale
n. 31 del 1998 - che vi sia difetto di attribuzione o carenza di
potere della giunta. Il procedimento previsto dalla legge per la
formazione di tale atto (artt. 13 e 71 della citata legge regionale
n. 31) si è svolto compiutamente; il decreto del Presidente della
giunta che conclude quel procedimento è stato pubblicato nel
B.U.R.A.S. del 15 gennaio 2000 ed è entrato in vigore il
sessantesimo giorno successivo come stabilito dalla legge (art. 71,
comma 5, legge regionale n. 31): cioè assai prima che intervenisse
la deliberazione della sezione di controllo del 28/29 giugno 2000.
Così stando le cose, quel decreto potrebbe eventualmente - per
ragioni formali o sostanziali - essere invalido (ma non essendo
sottoposto al controllo preventivo della Corte dei conti non spetta
ad essa accertarlo: spetterà semmai al giudice amministrativo, od
anche al giudice ordinario ai fini della disapplicazione); ma
comunque quel decreto è vigente ed efficace. La Corte dei conti
non può pretendere di dichiararne l'inefficacia, poichè non ne ha
il potere.
Anche se si volesse in ipotesi accedere alla bizzarra ed
insostenibile tesi della sezione di controllo (già in precedenza
esaminata e criticata) secondo cui il decreto in questione del
Presidente della giunta costituirebbe solo la fase preliminare del
procedimento per l'approvazione di un regolamento di competenza del
Consiglio regionale - e se per di più si volesse anche accedere
alla tesi ulteriore ed ancora più bizzarra, della sezione
regionale del controllo (p. 15 della deliberazione impugnata),
secondo cui se in futuro il Consiglio regionale approvasse il testo
contenuto nel decreto n. 4/2000, quello stesso decreto, già
adottato ai sensi degli articoli 13, comma 2, e 71, comma 5, della
legge regionale n. 31/1998 potrebbe, sempre secondo la Corte dei
conti, "fungere altresì da atto di emanazione" di un regolamento
consiliare, ai sensi dell'articolo 1, terzo comma, lettera a),
della citata legge regionale n. 1 del 1977 - anche ad accettare in
denegata ipotesi tutto questo, ugualmente la Corte dei conti non
potrebbe dichiarare "l'inefficacia allo stato degli atti" (come è
scritto nel dispositivo della deliberazione qui impugnata) del
decreto del Presidente della giunta.
In quest'ultimo caso, infatti, non si tratterebbe - come sembra
pensare la Corte dei conti - di un "atto avente natura
regolamentare", ma "inefficace"; si tratterebbe semmai - se proprio
si vuole considerare l'ipotesi - di un atto, come tale,
"inesistente", mancando l'elemento essenziale della fase
costitutiva del procedimento: l'approvazione da parte del Consiglio
regionale, unico titolare della potestà regolamentare.
Anche sotto questo profilo, dunque, la pretesa della sezione
regionale di controllo della Corte dei conti - al di fuori delle
procedure legalmente stabilite per il controllo sugli atti
amministrativi della Regione Sardegna - di dichiarare l'inefficacia
del decreto del Presidente della giunta regionale n. 4/2000, e con
ciò di impedirne l'esecuzione, costituisce una esorbitanza da
quelli che sono i poteri attribuiti alla Corte dei conti che si
traduce in una lesione delle attribuzioni costituzionali della
regione ricorrente.
IV - Sospensione dell'atto impugnato ai sensi dell'art. 40 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 8 delle norme integrative
della Corte costituzionale in data 16 marzo 1956.
La Regione Sardegna, con il presente atto, chiede - ai sensi
dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87 - la sospensione
dell'esecuzione della deliberazione della sezione regionale di
controllo della Corte dei conti, n. 14 del 28/29 giugno 2000, in
relazione alla quale ha sollevato il conflitto.
A parte la circostanza che il ricorso appare sostenuto dal fumus
boni juris, come confidiamo che risulti dalle precedenti deduzioni,
vi sono gravi ragioni perchè l'ecc.ma Corte costituzionale
disponga la sospensione della deliberazione 14/2000 della sezione
di controllo della Corte dei conti per la Regione autonoma della
Sardegna del 28/29 giugno 2000.
In base alla legge regionale 31/1998 della Sardegna, art. 24, la
gestione di tutta l'attività amministrativa della regione è ora
attribuita ai direttori di servizio perchè i direttori generali
curano "l'attuazione delle direttive generali, dei piani e dei
programmi definiti dagli organi di direzione politica, affidondone
di norma la gestione ai direttori dei servizi".
Pertanto tutti gli atti esterni, compresi quelli di gestione del
bilancio regionale, sono stati adottati dai direttori di servizio
che ancora oggi provvedono ad adottarli nel rispetto delle diverse
competenze, proprie di una complessa organizzazione,
territorialmente decentrata, quale quella della Regione Sardegna.
Se pertanto si attribuisce un valore giuridico alla pronuncia di
inefficacia contenuta nella deliberazione della Corte dei conti, ne
deriva che, mancando un valido atto di istituzione dei servizi, e
di successiva preposizione dei rispettivi direttori, tutti gli atti
adottati ed adottandi dai direttori di servizio continuerebbero a
venire considerati nulli ed infatti tali li sta già dichiarando la
Corte dei conti in quei casi nei quali ha esaminato, perchè
rientranti tra quelli, sottoposti a controllo - in quanto
costituenti adempimento di obblighi CEE - atti emessi dai direttori
di servizio, affermando l'inefficacia dei relativi provvedimenti di
attuazione comprensivi anche di quelli istitutivi dei nuovi servizi
e degli atti di nomina dei direttori stessi".
Con l'ulteriore eventualità che tutti tali dirigenti della
regione rischiano la sottoposizione a giudizio di responsabilità
amministrativa davanti alla sezione giurisdizionale della stessa
Corte dei conti per i provvedimenti comportanti spese che da essi
vengono adottati.
In alternativa potrebbe ipotizzarsi che i direttori di servizio
si astengano in futuro, nel rispetto di quella deliberazione della
Corte dei conti dall'adottare un qualsiasi atto ed in tal caso si
paralizzerebbe tutto l'apparato burocratico regionale posto che non
è neppure ipotizzabile che tutta l'amministrazione della regione
possa essere posta in essere da poche unità di direttori generali
- tra l'altro competenti solo per casi predeterminati e non in via
generale - peraltro tutti insediati ed operanti a Cagliari.
Non rientra, infatti, neppure tra le ipotesi considerabili il
fatto voluto dalla Corte dei conti di una approvazione consiliare
dell'atto di riorganizzazione. Ciò è attualmente giuridicamente
impossibile perchè non consentito dalla legge regionale n. 31/1998
e solo con una previa modifica, non accettabile da parte della
regione, di detta legge si potrebbe prevedere un intervento del
Consiglio regionale che peraltro nella sua quasi unanimità si è
espresso anche recentemente, non condividendo la posizione della
Corte dei conti, per la conferma del disegno istituzionale che
riserva all'esecutivo il compito di definire l'organizzazione non
apicale dell'amministrazione regionale.
È sin troppo palese come il perpetuarsi di questa situazione
stia creando una grave situazione di incertezza e stia anche
determinando il blocco dell'attività di una parte cospicua delle
strutture amministrative della regione ricorrente, con danni
gravissimi per la regione stessa, per i cittadini e per le imprese.
In attesa che codesta ecc.ma Corte decida definitivamente sul
conflitto, solo la sospensione cautelare della impugnata
deliberazione della sezione regionale di controllo della Corte dei
conti n. 14/2000, può ovviare a tale insostenibile situazione. A
meno che non venga rigettata la domanda cautelare con contestuale
dichiarazione che la deliberazione in oggetto è del tutto priva di
effetti giuridici vincolanti per la Regione Sardegna.
Si insiste, comunque, perchè l'eccellentissima Corte
costituzionale, nelle more della decisione sul merito del ricorso,
voglia disporre la sospensione della deliberazione adottata dalla
sezione di controllo della Corte dei conti per la Regione autonoma
della Sardegna n. 14/2000 del 28/29 giugno 2000.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso, previa sospensione cautelare della deliberazione
della Corte dei conti - sezione di controllo per la Regione
autonoma della Sardegna n. 14 del 28 giugno-24 luglio 2000,
dichiarare che non spetta alla suddetta sezione regionale di
controllo della Corte dei conti di sottoporre al controllo
preventivo di legittimità il decreto del Presidente della giunta
della Regione Sardegna 13 gennaio 2000, n. 4, e che non le spetta
di dichiarare l'inefficacia di tale decreto; e per l'effetto voglia
annullare la suddetta deliberazione n. 14 del 28/29 giugno 2000
della Corte dei conti - sezione di controllo per la Regione
autonoma della Sardegna.
Cagliari-Roma, addì 17 agosto 2000
Avv. Prof.: Benedetto Ballero - prof. avv.: Sergio Panunzio - avv.:
Graziano Campus
00C1064