1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 20 del 17-5-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 139 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 febbraio 2006
Ordinanza emessa il 25 febbraio 2006 dal tribunale di Cuneo nel procedimento civile vertente tra Ciravegna Vincenzo contro Provincia di Cuneo Impiego pubblico - Dipendenti di pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo parziale, con prestazioni lavorative non superiori al 50 per cento di quello a tempo pieno - Divieto di iscrizione all'albo professionale - Ingiustificato deteriore trattamento dei pubblici dipendenti abilitati all'esercizio della professione di avvocato rispetto a quelli abilitati all'esercizio di altre professioni (es., commercialisti, ingegneri), per i quali non sussiste detta limitazione - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto agli avvocati della comunita' europea pubblici dipendenti - Incidenza sul diritto al lavoro - Violazione dei principi di tutela del lavoro e di liberta' di iniziativa economica privata. - Legge 25 novembre 2003, n. 339, art. 1. - Costituzione, artt. 3, 4, 35 e 41. (006C0413) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.20 del 17-5-2006)

IL TRIBUNALE

Ha emesso la seguente ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale.
Con ricorso depositato in cancelleria il 19 settembre 2005 il
dott. Vincenzo Ciravegna, dipendente della Provincia di Cuneo con
qualifica di impiegato di livello C3, profilo di agente caccia e
pesca, ha impugnato avanti a questo tribunale il provvedimento con
cui la datrice di lavoro in data 10 marzo 2001 ha respinto la domanda
di trasformazione del rapporto da rapporto di lavoro a tempo pieno a
rapporto di lavoro a tempo parziale, con orario pari al 50 per cento
di quello a tempo pieno, domanda presentata dal medesimo in data 1°
marzo 2005 e motivata dall'intenzione di esercitare la professione di
avvocato.
Il «part time» è stato negato dall'Amministrazione sul rilievo
che la legge 25 novembre 2003, n. 339, ha sancito l'incompatibilità
tra la posizione di pubblico dipendente, anche in regime di «part
time» c.d. ridotto (e cioè con prestazione lavorativa non superiore
al 50 per cento di quella a tempo pieno) e l'esercizio della
professione di avvocato, stabilendo che le disposizioni di cui
all'art. 1, commi 56, 56-bis e 57, della legge 23 dicembre 1996,
n. 662, non si applicano all'iscrizione agli albi degli avvocati e
facendo in tal modo rivivere i limiti e i divieti di cui art. 3 del
regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36.
L'art. 3 del regio decreto-legge 1578/1933 («Ordinamento delle
professioni di avvocato e procuratore») stabiliva, al comma 2, che
l'esercizio delle professioni di avvocato e di procuratore è
incompatibile «con qualunque impiego od ufficio retribuito con
stipendio sul bilancio dello Stato, delle province, dei comuni (...)
ed in generale di qualsiasi altra amministrazione o istituzione
pubblica soggetta a tutela o vigilanza dello Stato, delle province e
dei comuni».
Dalla suddetta disposizione erano eccettuati, in virtù del comma
4 dell'art. 3, «i professori e gli assistenti delle università e
degli altri istituti superiori ed i professori degli istituti
secondari della Repubblica» nonchè «gli avvocati ed i procuratori
degli uffici legali istituiti sotto qualsiasi denominazione ed in
qualsiasi modo presso gli enti di cui allo stesso secondo comma, per
quanto concerne le cause e gli affari propri dell'ente presso il
quale pretano la loro opera».
L'art. 1, comma 56, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 («Misure
di razionalizzazione della finanza pubblica»: c.d. legge finanziaria
per l'anno 1997) ha abrogato il divieto di iscrizione all'albo degli
avvocati prevista dall'art. 3, comma 3, stabilendo che «le
disposizioni di cui all'art. 58, comma 1, del decreto legislativo 3
febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni;
nonchè le disposizioni di legge e di regolamento che vietano
l'iscrizione in albi professionali non si applicano ai dipendenti
delle pubbliche amministrazioni con rapporto di lavoro a tempo
parziale, con prestazione lavorativa non superiore al 50 per cento di
quella a tempo pieno».
Il successivo comma 57 ha precisato che «il rapporto di lavoro a
tempo parziale può essere costituito relativamente a tutti i profili
professionali appartenenti alle varie qualifiche o livelli dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ad esclusione del
personale militare, di quello delle forze di polizia e del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco».
Il richiamato art. 58, comma 1, del 3 d.lgs. 3 febbraio 1993,
n. 29 («Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421»)
disponeva che «resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la
disciplina delle incompatibilità dettata dagli artt. 60 ss. del T.U.
approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, nonchè, per i rapporti
di lavoro parziale, dell'art. 6, comma 2, del d.P.C.m. 17 marzo 1989
n. 117».
L'art. 1 della legge 25 novembre 2003, n. 339 («Norme in materia
di incompatibilità dell'esercizio della professione di avvocato») ha
infine ripristinato l'incompatibilità tra la posizione di pubblico
dipendente e l'esercizio della professione di avvocato, stabilendo
che «le disposizioni di cui all'art. 1, commi 56, 56-bis e 57, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662, non si applicano all'iscrizione agli
albi degli avvocati, per i quali restano fermi i limiti ed i divieti
di cui al regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito,
con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, e successive
modificazioni».
Orbene, secondo il ricorrente, l'art. 1 della legge n. 339/2003
violerebbe gli artt. 3, 4, 35 e 41 della Costituzione.
L'eccezione di incostituzionalità, ad avviso di questo giudice,
è rilevante e non manifestamente infondata.
In punto rilevanza, va osservato che dagli atti risulta che il
dott. Ciravegna, laureato in giurisprudenza, ha conseguito in data 16
ottobre 2003 l'idoneità all'esercizio della professione di avvocato.
L'unico ostacolo allo svolgimento della suddetta libera
professione da parte del ricorrente è rappresentato, pertanto, dal
divieto reintrodotto dall'art. 1 della legge n. 339/2003 (divieto che
costituisce altresì l'unico motivo in base al quale la Provincia di
Cuneo ha negato il «part time» al ricorrente, avendo quest'ultimo
dichiarato nella relativa domanda che la richiesta di trasformazione
del rapporto di lavoro a tempo pieno in rapporto di lavoro a tempo
parziale era finalizzata allo svolgimento dell'attività di
avvocato).
Dubbi sulla legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
n. 339/2003 sorgono, anzitutto, con riferimento all'art. 3
Costituzione.
Nel quadro legislativo attuale in cui vige il principio generale
secondo il quale il pubblico dipendente in regime di «part time» c.d.
ridotto può esercitare la libera professione per la quale abbia
conseguito la richiesta abilitazione, il divieto di iscrizione agli
albi degli avvocati fatto rivivere dall'art. 1 della legge
n. 339/2003 rappresenta una lex specialis dettata con riferimento ad
una sola, specifica, libera professione.
Al dipendente delle pubbliche amministrazioni, anche se in regime
di «part time» c.d. ridotto, è inibito, in via generale ed astratta,
l'esercizio della professione di avvocato, mentre analogo divieto non
vale con riferimento a tutte le altre libere professioni (medici,
ingegneri, architetti, commercialisti, geometri, ragionieri,
eccetera).
La normativa censurata dovrebbe, per essere rispettosa
dell'art. 3 della Costituzione ossia per non creare una
ingiustificata disparità di trattamento, trovare giustificazione in
principi di rango costituzionale o comunque in ragioni che rendano
effettivamente diversa la situazione del pubblico dipendente che
esercita la professione di avvocato da quella del pubblico dipendente
che svolge qualsiasi altra professione «liberale».
Una ragione giustificatrice della deroga alla lex generalis di
cui all'art. 1, comma 56, della legge n. 662/1996 non sembra
rinvenibile nè se si guarda il problema dal punto di vista della
professione forense nè se lo considera dal punto di vista della
pubblica amministrazione.
Sotto il primo profilo va osservato che nel corso dei lavori
preparatori della legge n. 339/2003 è stato frequentemente affermato
che il divieto di esercizio della professione di avvocato da parte
del pubblico dipendente in regime di «part time» c.d. ridotto avrebbe
come finalità quella di assicurare l'indipendenza del difensore
(intesa in senso ampio e tecnico di mancanza di subordinazione) e
l'inviolabiità del diritto di difesa garantito dall'art. 24 della
Costituzione.
Tale motivazione non appare convincente.
L'idoneità allo svolgimento della professione di avvocato, per
quanto riguarda il possesso delle capacità e delle cognizioni
tecniche, è attestata dal superamento dell'esame di Stato che
l'aspirante deve obbligatoriamente sostenere per conseguire
l'abilitazione all'esercizio di detta professione.
Quanto alla fedeltà al mandato conferito dal cliente, essa non
appare affatto pregiudicata dal rapporto di dipendenza con la
pubblica amministrazione, in quanto nell'esercizio della professione
di avvocato il pubblico dipendente non è soggetto agli ordini e alla
direttive della datrice di lavoro, ma esclusivamente alle norme
deontologiche valide per tutti gli iscritti all'ordine (e al riguardo
vengono in considerazione il Codice deontologico approvato dal
Consiglio nazionale forense il 17 aprile 1997 e quello europeo,
approvato dal Consiglio degli Ordini forensi europei il 28 ottobre
1998), norme a garanzia dell'osservanza delle quali sono contemplate
sanzioni disciplinari e, ove occorra, anche sanzioni penali
(artt. 380 e 622 c.p.).
Nei lavori preparatori ricorre poi sovente l'affermazione secondo
la quale la possibilità che i dipendenti delle pubbliche
amministrazioni possano essere iscritti agli albi degli avvocati
verrebbe ad instaurare «uno strano rapporto di interazione
pubblico-privato per cui il prestigio del difensore non sarà più
basato sulla sua professionalità, ma sul suo potere nell'ambito
dell'amministrazione con creazione di una clientela al di fuori di
una corretta concorrenza professionale e di una commistione di
interessi privati in attività pubbliche» (relazione alla proposta di
legge n. 543 d'iniziativa dei deputati Bonito, Leoni, Finocchiaro,
Kessler, Carboni, Lucidi, Crucianelli, Grillini, Mancini,
Siniscalchi, presentata alla Camera dei deputati il 6 giugno 2001).
Si tratta di situazioni di mero fatto che vanno, se del caso,
affrontate e risolte con la previsione di limitazioni territoriali
all'esercizio della professione di avvocato da parte del pubblico
dipendente occupante, in seno all'amministrazione, una posizione
suscettibile di fungere da «richiamo di clientela» (si pensi
all'avvocato che contemporaneamente è anche cancelliere o ufficiale
giudiziario) e non già con l'introduzione di un divieto generale ed
indiscriminato avente come destinatario qualsiasi pubblico dipendente
e quindi anche quello che dalle mansioni svolte presso
l'Amministrazione di appartenenza non può trarre alcun indebito
vantaggio ai fini del reperimento della clientela (come è il caso
del ricorrente, dipendente della Provincia di Cuneo con qualifica di
impiegato di livello C3, profilo di agente caccia e pesca).
In ogni caso la medesima considerazione varrebbe anche per altre
professioni «liberali», con riferimento alle quali, tuttavia, non è
previsto analogo divieto (si pensi, ad esempio, all'esercizio della
professione di architetto o di geometra da parte di un impiegato in
servizio presso un ufficio tecnico comunale).
Va evidenziato, del resto, che il timore che il prestigio del
difensore possa basarsi, anzichè sulle qualità personali, sulle
funzioni pubbliche ricoperte non ha impedito al legislatore di
sancire la compatibilità dell'esercizio della professione di
avvocato con l'attività di professore di università o istituti
secondari statali o con incarichi quali quelli di giudice di pace,
giudice tributario, giudice onorario di tribunale e vice procuratore
onorario (anzi addirittura i V.P.O. possono esercitare la professione
di avvocato anche nella stessa circoscrizione purchè in sedi
distaccate).
Sotto altro punto di vista il divieto reintrodotto dall'art. 1
della legge n. 339/2003 non può essere giustificato con l'esigenza
di garantire l'imparzialità e il buon andamento
dell'amministrazione.
La normativa vigente, invero, già prevede una serie di limiti
che appare idonea a salvaguardare l'anzidetta esigenza, come ha avuto
modo di mettere in luce la Corte costituzionale nella sentenza n. 189
dell'11 giugno 2001, con la quale sono state dichiarate non fondate
tutte le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
56 e 56-bis, della legge n. 662/1996 sollevate dal Consiglio
nazionale forense con riferimento agli artt. 3, 4, 24, 97 e 98 della
Costituzione.
Anzitutto, l'art. 1 della legge n. 662/1996, nell'abrogare il
divieto di iscrizione agli albi degli avvocati nei confronti dei
pubblici dipendenti in regime di «part time» c.d. ridotto, ha
stabilito, al comma 56-bis (introdotto dal d.l. 28 marzo 1997, n. 79,
convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140)
che ai suddetti dipendenti non solo non possono essere conferiti
incarichi da parte della pubblica amministrazione, ma che non è
neppure consentito loro di assumere il patrocinio in controversie in
cui questa sia parte.
L'art. 1, comma 58, della legge n. 662/1996 consente poi
all'Amministrazione di negare la trasformazione del rapporto a tempo
pieno in «part time» nel caso in cui l'ulteriore attività di lavoro
(subordinato o autonomo) del dipendente «comporti un conflitto di
interessi con la specifica attività di servizio svolta», ovvero di
differire la trasformazione stessa, per un periodo non superiore a
sei mesi, allorchè possa derivarne grave pregiudizio alla
funzionalità dell'amministrazione medesima.
Il successivo comma 58-bis (anch'esso introdotto dal citato d.l.
n. 79/1997) ha demandato alle singole amministrazioni - ferma la
valutazione in concreto dei singoli casi di conflitto di interesse -
di individuare (con decreto ministeriale emanato di concerto con il
Ministro per la funzione pubblica) le attività da considerare
«comunque non consentite», in «ragione della interferenza con i
compiti istituzionali».
In attuazione di tale norma sono state emanate istruzioni
generali da parte della Presidenza del Consiglio dei ministri (in
particolare, la circolare del 18 luglio 1997) e specifiche previsioni
ad opera delle singole amministrazioni, tra cui il Ministero della
giustizia (d.m. 6 luglio 1998), il Ministero delle finanze per i
dipendenti dell'Amministrazione dei Monopoli di Stato (d.m. 20
settembre 2000) e per i propri dipendenti (d.m. 15 gennaio 1999), il
Ministero per i beni culturali e ambientali (d.m. 5 giugno 1998 e
circolare del 4 febbraio 1999), il Ministero dei trasporti e della
navigazione (d.m. 14 maggio 1998).
Infine, il comma 2-ter dell'art. 18 della legge n. 109/1994
(inserito dall'art. 9, comma 30, della legge n. 415/1998) esclude in
modo assoluto che i pubblici dipendenti possano espletare,
nell'ambito territoriale del proprio ufficio, incarichi professionali
per conto delle amministrazioni di appartenenza.
La disparità di trattamento creata dal denunciato art. 1 della
legge n. 339/2003 risulta ancor più accentuata ove si ponga mente
alla normativa comunitaria.
L'art. 2 della direttiva n. 98/5/CE stabilisce che «gli avvocati
hanno diritto di esercitare stabilmente le attività di avvocato in
tutti gli Stati membri con il proprio titolo professionale di
origine».
Il successivo art. 5, comma 1, dispone che «l'avvocato che
esercita con il proprio titolo professionale di origine svolge le
stesse attività professionali dell'avvocato che esercita con il
corrispondente titolo professionale dello Stato membro ospitante».
La stessa direttiva prevede inoltre la possibilità di costituire
società tra avvocati e società con avvocati di altri Stati membri.
Orbene, come ha osservato il ricorrente, il dipendente pubblico
italiano, anche se in regime di «part time» c.d. ridotto e anche se
in possesso dell'abilitazione professionale, non può, in base alla
legge n. 339/2003, iscriversi agli albi degli avvocati italiani e
conseguenzialmente non può esercitare la professione di avvocato
neppure negli altri Stati membri in quanto l'art. 3 della direttiva,
al comma 2, stabilisce che «lo Stato membro ospitante procede
all'iscrizione dell'avvocato straniero su presentazione del documento
attestante l'iscrizione di questi presso la corrispondente autorità
competente dello Stato membro di origine».
Viceversa, l'avvocato straniero che sia anche pubblico dipendente
può esercitare in Italia e può partecipare a società di avvocati
con professionisti italiani.
L'ostacolo frapposto dalla norma censurata allo svolgimento
dell'attività professionale per la quale si è conseguita la
prescritta abilitazione appare inoltre in contrasto non solo con
l'art. 3 della Costituzione, ma anche con altre norme della Carta
fondamentale e segnatamente con l'art. 4, che riconosce a tutti i
cittadini il diritto al lavoro, e con l'art. 35, che tutela il lavoro
in tutte le sue forme ed applicazioni.
Appare infine vulnerato anche l'art. 41 della Costituzione, in
quanto il divieto posto dall'art. 1 della legge n. 339/2003
all'esercizio della professione di avvocato da parte dei pubblici
dipendenti non può dirsi dettato da «fini sociali», laddove, come ha
evidenziato l'Autorità garante della concorrenza e del mercato nel
parere n. 48/01 e come ha affermato anche la Corte costituzionale
nella citata sentenza n. 189/2001, le disposizioni della legge
n. 662/1996, delle quali la norma qui impugnata esclude
l'applicazione con riguardo alla sola professione forense, «sono
intese a favorire l'accesso di tutti i soggetti in possesso dei
prescritti requisiti alla libera professione e cioè ad un ambito del
mercato del lavoro che è naturalmente concorrenziale».

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 25
novembre 2003, n. 339, in riferimento agli artt. 3, 4, 35 e 41 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso ed ordina la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza venga comunicata alla parte
costituita e indi notificata, a cura della cancelleria, al Presidente
del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti delle due
Camere del Parlamento.
Cuneo, addì 24 febbraio 2006
Il giudice: Cavallo
06C0413