1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 8-4-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 56 SENTENZA 10 - 31 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Gioco e scommesse - Nuovi requisiti per i concessionari e nuovi obblighi a loro carico. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di stabilita' 2011), art. 1, comma 79, nonche' i precedenti commi 77 e 78, in quanto richiamati dal comma 79. - (T-150056) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 8-4-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
79, nonchè dei precedenti commi 77 e 78, in quanto richiamati dal
comma 79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2011) promosso dal Consiglio di Stato nel procedimento
vertente tra B Plus Giocolegale ltd e l'Amministrazione autonoma
monopoli di Stato ed altro, con ordinanza del 23 settembre 2013,
iscritta al n. 280 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale,
dell'anno 2014.
Visti l'atto di costituzione di B Plus Giocolegale ltd, nonchè
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Andrea Scuderi e Carmelo Barreca per B Plus
Giocolegale ltd e l'avvocato dello Stato Amedeo Elefante per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 23 settembre 2013, il Consiglio di Stato ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilità 2011), nonchè dei commi 77 e 78 del medesimo art. 1, in
quanto richiamati dal comma 79, in riferimento agli artt. 3, 41,
primo comma, e 42, terzo comma, della Costituzione.
1.1.- La questione è sorta nel corso del giudizio d'appello
avverso la sentenza pronunciata il 22 dicembre 2011 dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, adito dalla società B Plus
Giocolegale ltd per ottenere, con un primo ricorso, l'annullamento
del decreto interdirigenziale 28 giugno 2011 del direttore
dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (d'ora in avanti,
«AAMS»), recante la determinazione dei requisiti delle società
concessionarie del gioco pubblico non a distanza e dei loro
amministratori, e per ottenere, con un secondo ricorso per motivi
aggiunti, l'annullamento del bando di gara indetto dalla AAMS per
l'affidamento in concessione della realizzazione e conduzione della
rete per la gestione telematica del gioco lecito, mediante apparecchi
da divertimento e intrattenimento, compresi il capitolato d'oneri, il
capitolato tecnico, lo schema di convenzione e l'atto di approvazione
di quest'ultimo.
1.2.- La società B Plus Giocolegale ltd, concessionaria per
l'attivazione e la conduzione operativa della rete per la gestione
telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento e
intrattenimento, ha aderito alla fase di «concreta sperimentazione e
[...] avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal controllo
remoto attraverso videoterminali in ambienti dedicati», prevista
dall'art. 12, comma 1, lettera l), del decreto-legge 28 aprile 2009,
n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli
eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e
ulteriori interventi urgenti di protezione civile), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 giugno 2009, n.
77, a norma del quale la AAMS doveva definire con propri decreti «le
procedure di autorizzazione dei concessionari all'installazione,
previo versamento di euro 15.000 ciascuno, di videoterminali fino ad
un massimo del quattordici per cento del numero di nulla osta dagli
stessi già posseduti».
La società ha sostenuto in giudizio di avere diritto di
proseguire la concessione "senza alcuna soluzione di continuita'",
perchè è stata autorizzata all'installazione dei videoterminali,
dietro versamento delle somme come sopra stabilite, e ha fatto
tempestiva richiesta di affidamento, ai sensi dell'art. 21, comma 7,
del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi,
nonchè proroga di termini), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102. Secondo la sua
prospettazione, questa norma ha previsto due distinte "modalita'" di
affidamento in concessione della rete per la gestione telematica del
gioco lecito, al fine di garantire l'esito positivo della fase di
sperimentazione e avvio a regime di cui al citato art. 12, comma 1,
lettera l), del d.l. n. 39 del 2009: a) «affidamento [...] agli
attuali concessionari che ne facciano richiesta entro il 20 novembre
2009 e che siano stati autorizzati all'installazione dei
videoterminali, con conseguente prosecuzione della stessa senza
alcuna soluzione di continuita'» (comma 7, lettera a); b)
«affidamento della concessione ad ulteriori operatori di gioco,
nazionali e comunitari», selezionati sulla base di requisiti definiti
dall'amministrazione «in coerenza con quelli già richiesti e
posseduti dagli attuali concessionari» (comma 7, lettera b).
La successiva legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il
2011), ai commi 77, 78 e 79 dell'art. 1, ha introdotto, a garanzia di
plurimi interessi pubblici, disposizioni relative ai rapporti
concessori sia in essere che da costituire, prevedendo
l'aggiornamento alle nuove prescrizioni dello schema tipo di
convenzione accessiva alla concessione nonchè la sottoscrizione di
un atto di integrazione della convenzione entro 180 giorni della
entrata in vigore della legge.
Assumendo che queste nuove prescrizioni sono lesive di sue
consolidate posizioni, perchè impongono intollerabili pesi e oneri
sia gestionali che economici, in assenza di indennizzi di sorta, la
società ne ha eccepito l'illegittimità costituzionale, per
violazione degli artt. 3, 41 e 42, Cost., oltre che per il contrasto
con i principi di tutela dell'affidamento e dei diritti patrimoniali
sanciti dal diritto europeo e dalla Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848.
1.3.- Il giudice a quo riferisce che con sentenza non definitiva
n. 4371 del 2 settembre 2013, in accoglimento dell'appello "nei sensi
e limiti di cui in motivazione", ha statuito che nell'ipotesi in cui
versa la società appellante non è necessario l'affidamento di una
nuova concessione mediante gara, avendo essa diritto alla
prosecuzione del rapporto senza soluzione di continuità, e ha
pertanto riformato la sentenza impugnata, che aveva accolto solo
parzialmente alcuni motivi del ricorso principale, respingendo nel
resto le domande.
Riferisce altresì che, dovendo scrutinare - in riferimento al
secondo, terzo e quarto motivo di appello - la legittimità degli
atti che impongono alla società la sottoscrizione di uno «schema di
atto integrativo» della convenzione di concessione, ha ritenuto di
sollevare, ai fini della definizione del giudizio, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 79, della legge n. 220
del 2010, e dei precedenti commi 77 e 78, in quanto da esso
richiamati e per la parte in cui risultano applicabili ai
concessionari che si siano avvalsi della facoltà di cui all'art. 21,
comma 7, del d.l. n. 78 del 2009.
1.4.- Sulla rilevanza il Consiglio di Stato espone che l'art. 1,
comma 79, della legge n. 220 del 2010 prevede l'introduzione di nuovi
«requisiti» e «obblighi» a carico, oltre che dei nuovi concessionari,
verosimilmente anche dei concessionari per i quali è stata accertata
la «prosecuzione» della concessione, ai sensi dell'art. 21, comma 7,
del d.l. n. 78 del 2009, cosicchè la soluzione della controversia
non può prescindere dall'applicazione delle norme denunciate.
1.5.- La non manifesta infondatezza della questione viene
circoscritta ai parametri di cui agli artt. 3, 41, primo comma, e 42,
terzo comma, Cost., sotto un duplice profilo.
In primo luogo, con riguardo alla possibilità per il legislatore
di introdurre ex novo una disciplina recante nuovi requisiti ed
obblighi, tali da poter pregiudicare una posizione "consolidata" del
concessionario, il cui conseguimento ha implicato l'esborso non
irrilevante di somme di denaro.
In secondo luogo, con riguardo al fatto che "le norme introdotte
con la l. n. 220/2010 comportano una incidenza diretta sul libero
esercizio della libertà di impresa restringendo pesantemente ed
inammissibilmente la possibilità di accedere alla posizione di
concessionario del gioco lecito e comunque gravando i concessionari
di intollerabili oneri aggiunti e prescrizioni eccedenti la natura e
il contenuto del rapporto".
Pur non ignorando che il principio di irretroattività, sancito
dall'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, ha
ricevuto "copertura" dalla Costituzione solo con riferimento alle
leggi penali, il rimettente osserva che secondo la giurisprudenza
della Corte la retroattività (ovvero l'applicazione ex novo di una
legge sopravvenuta a situazioni preesistenti e diversamente regolate)
incontra un limite nei principi di eguaglianza e di ragionevolezza,
cosicchè devono essere censurate norme incidenti in modo
irragionevole, come quelle in esame, «sul legittimo affidamento nella
sicurezza giuridica, che costituisce un elemento fondamentale dello
Stato di diritto (sentenza n. 236 del 2009)» (sentenza n. 209 del
2010).
A ciò si aggiunga che l'intervento legislativo pregiudica, nel
caso concreto, una posizione conseguita dal concessionario "in
prosecuzione" esercitando una facoltà "a titolo oneroso", senza che
la nuova disciplina preveda un indennizzo per il sacrificio imposto,
onde la non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale anche con riferimento all'art. 42, terzo comma, Cost.
A questo riguardo, il rimettente osserva che la concessione è in
generale revocabile per sopravvenute ragioni di pubblico interesse,
ma che in tali casi l'art. 21-quinquies, comma 1-bis, della legge 7
agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di processo
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi)
prevede il diritto del concessionario a un indennizzo, determinandone
la misura.
2.- Il 27 gennaio 2014 si è costituita la società B Plus
Giocolegale ltd, appellante nel processo principale, per sostenere le
ragioni esposte nell'ordinanza di rimessione ed insistere per
l'accoglimento della questione.
Descritto lo svolgimento del giudizio a quo e ricostruita
l'evoluzione del quadro normativo della materia, ha a sua volta
sostenuto che le norme denunciate contrastano con l'art. 3 Cost.,
perchè violano il legittimo affidamento da essa riposto nella
stabile prosecuzione del rapporto di concessione non solo senza
soluzione di continuità, ma anche senza modifiche contrattuali
peggiorative della sua posizione giuridica, acquisita con notevoli
investimenti compiuti per ottenere le autorizzazioni
all'installazione dei videoterminali e pregiudicata dalla forzata
introduzione nel contratto di nuove clausole penali, di nuove cause
di decadenza e di numerose disposizioni vessatorie, non previste
nella generalità dei contratti pubblici, così da mettere in forse
la conservazione del titolo concessorio.
Ha inoltre ribadito l'esistenza del contrasto con gli artt. 41 e
42 Cost., poichè il vulnus al principio dell'affidamento si
sottrarrebbe al giudizio di irragionevolezza solo se fosse
accompagnato da un giusto indennizzo, analogo a quello previsto, nel
caso di revoca della concessione per sopravvenute ragioni di pubblico
interesse, dall'art. 21-quinquies, comma 1-bis, della legge n. 241
del 1990.
Infine, ha passato in rassegna i singoli obblighi ai quali, ai
sensi delle norme denunciate, dovrebbe essere adeguata la
convenzione, rilevandone nel dettaglio il conflitto con i parametri
evocati.
3.- Il 22 gennaio 2014 è intervenuto nel giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, che ha eccepito l'inammissibilità della
questione per difetto di rilevanza e, nel merito, la sua
infondatezza.
Sotto il primo aspetto, la difesa dello Stato, richiamati i
motivi dell'impugnazione proposta nel frattempo davanti alle sezioni
unite della Corte di cassazione dalle amministrazioni resistenti nel
giudizio a quo, ha censurato la scelta del Consiglio di Stato di
pronunciare una sentenza di accertamento del diritto del
concessionario a proseguire il rapporto e di sollevare al contempo la
questione di legittimità costituzionale. Secondo l'intervenuto, il
giudice a quo, nel caso in cui avesse nutrito un dubbio di
costituzionalità delle norme che introducono i nuovi obblighi del
concessionario, avrebbe dovuto sospendere l'intero giudizio ai sensi
dell'art. 295 del codice di procedura civile, senza cimentarsi nel
"ritaglio" di un rapporto unitario derivante dalla concessione di un
servizio pubblico; operando diversamente, il Consiglio di Stato ha
sostanzialmente disapplicato tali norme, anticipando la sentenza
della Corte costituzionale.
Inoltre, il rimettente non avrebbe considerato il disposto
dell'art. 24, comma 35, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15
luglio 2011, n. 111, che, nel disciplinare l'affidamento in
concessione della rete telematica del gioco lecito, con riferimento
ai sistemi di gioco costituiti dal controllo remoto del gioco
attraverso videoterminali, prevede alla lettera a), che «nel caso in
cui risultino aggiudicatari soggetti già concessionari gli stessi
mantengono le autorizzazioni alla installazione dei videoterminali
già acquisite, senza soluzione di continuità [...]». Da questa
norma si desume, secondo l'intervenuto, che ai soggetti già
concessionari del servizio sono comunque affidate nuove concessioni,
a cui si applicano le norme denunciate, pertanto gli atti dovrebbero
essere restituiti al giudice a quo per una nuova valutazione della
rilevanza della questione, alla luce delle disciplina testè
menzionata.
Nel merito, ricostruito il complesso quadro normativo, ha
osservato che l'attuale disciplina delle concessioni per la raccolta
e gestione del gioco lecito è improntata alla tutela di rilevanti
interessi pubblici, indicati nel comma 77 dell'art. 1 della legge n.
220 del 2010 (la garanzia di trasparenza, la pubblica fede, l'ordine
pubblico e la sicurezza, la salute dei giocatori, la protezione dei
minori e delle fasce di giocatori adulti più deboli, la protezione
degli interessi erariali circa i proventi del gioco ed il contrasto
alle infiltrazioni della criminalità organizzata), che giustificano
un più severo ed attento regime di controlli dei soggetti i quali
eseguono tali attività per conto dello Stato, anche con riguardo ai
requisiti soggettivi e patrimoniali che devono possedere.
Le norme denunciate, pertanto, non violano gli artt. 3 e 41 Cost.
e rispettano anche i principi comunitari in tema di parità di
trattamento e di libertà d'impresa, perchè i nuovi requisiti, che
restringono l'accesso alle attività in concessione, sono richiesti
in eguale misura a tutti i soggetti selezionati o da selezionare;
rispetto al quale non si ispira, invece, la tesi accolta dal giudice
a quo, secondo cui la ricorrente ha diritto a proseguire la
concessione per altri nove anni, senza procedura selettiva aperta.
L'intervenuto esclude altresì il contrasto con l'art. 42 Cost.,
per la mancata previsione normativa di un indennizzo per i sacrifici
imposti al concessionario dai nuovi obblighi contrattuali, rilevando
che gli investimenti compiuti nel corso della concessione scaduta nel
2009 devono considerarsi già ammortizzati e che quelli diretti ad
acquisire le autorizzazioni ad installare i videoterminali "sono
divenuti liberamente commerciabili dall'avente diritto anche prima ed
indipendentemente dal rilascio di una nuova concessione o proroga".
Infine, le norme denunciate non determinano l'applicazione
retroattiva alle concessioni in corso di clausole contrattuali più
severe, come ha sostenuto il giudice a quo, bensì prescrivono
l'adeguamento alla disciplina sopravvenuta delle concessioni nuove,
prorogate o rinnovate, sulla base di atti integrativi volontari.
In ogni caso, anche qualora si trattasse di applicazione
retroattiva, la questione sarebbe infondata, perchè secondo la
giurisprudenza costituzionale l'assetto di preesistenti rapporti
giuridici può essere legittimamente alterato da una norma
sopravvenuta in presenza di interessi generali, sempre che il loro
contemperamento con il contrapposto principio di affidamento sia
improntato a criteri di ragionevolezza. Sotto tale aspetto, le norme
denunciate sembrano sorrette da adeguata ragione giustificatrice,
avendo prescritto anche per i soggetti già concessionari il possesso
di determinati requisiti per l'esercizio dell'attività
imprenditoriale nel settore dei giochi, al fine di conseguire
specifici e ragionevoli obiettivi, funzionali alla realizzazione
degli interessi generali indicati nelle norme denunciate.
4.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, B Plus
Giocolegale ltd ha ulteriormente illustrato, richiamando la
giurisprudenza costituzionale, la violazione dei parametri evocati,
con particolare riguardo al principio di affidamento di cui all'art.
3 Cost., la lesione del quale si connoterebbe di particolare rilievo
nel caso di specie, attesa l'incidenza sostanzialmente retroattiva
delle norme denunciate su un rapporto di durata, fonte di situazioni
consolidate del concessionario, che in base ad esse aveva calibrato
gli oneri economici e le corrispondenti aspettative.
Riesaminate nel dettaglio le singole disposizioni alle quali la
convezione dovrebbe adeguarsi, la parte ne ha illustrato il contrasto
anche con l'art. 117 Cost., in relazione sia all'art. 41 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea che all'art. 1
(protezione della proprieta') del Protocollo addizionale alla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), rilevando, sotto il
primo profilo, che il principio dell'affidamento rientra, secondo la
consolidata giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea, tra i principi fondamentali dell'Unione europea, cosicchè
la Corte costituzionale ben potrebbe richiedere una pronuncia
pregiudiziale ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea (ex art. 234 del Trattato che istituisce la
Comunità europea), ovvero disporre la restituzione degli atti al
giudice a quo, perchè decida la controversia non applicando le norme
interne confliggenti con il diritto dell'Unione europea; sotto il
secondo profilo, che le aspettative economiche derivanti dalla
concessione di gioco lecito, di cui essa è titolare, rientrano nella
sfera di tutela apprestata dall'art. 1 del Protocollo addizionale
alla CEDU, estesa dalla giurisprudenza della Corte europea dei
diritti dell'uomo agli interessi patrimoniali e ai diritti
immateriali, cosicchè nella specie dovrebbe ritenersi violato, per
le stesse ragioni addotte a sostegno del denunciato contrasto con
l'art. 3 Cost., il principio di proporzionalità del sacrificio
imposto al diritto fondamentale del singolo, rispetto al fine di
pubblica utilità perseguito dal legislatore.
5.- Con memoria depositata in prossimità dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha meglio illustrato le ragioni
dell'eccezione di inammissibilità per difetto di rilevanza, già
proposta nell'atto di intervento, osservando che il Consiglio di
Stato ha sollevato la questione nonostante avesse già pronunciato
sentenza di annullamento degli atti impugnati, definendo il giudizio
e facendo così venir meno la necessaria pregiudizialità
dell'incidente di costituzionalità rispetto alla causa principale,
nella quale, una volta accertata la prosecuzione del rapporto di
concessione sulla base degli obblighi preesistenti, le norme
denunciate sono state sostanzialmente disapplicate.
Altro profilo di inammissibilità della questione deriva, secondo
l'intervenuto, dal difetto di motivazione dell'ordinanza di
rimessione, essendosi il giudice a quo limitato a ricostruire i fatti
di causa e a indicare le norme sospettate di incostituzionalità,
senza formulare chiaramente il petitum e omettendo di assolvere al
doveroso tentativo di un'interpretazione adeguatrice delle norme
denunciate, che consideri le peculiarità del settore economico in
esame, l'accesso al quale è necessariamente ristretto dall'esigenza
di assicurare, mediante la previsione ex lege di specifici requisiti
soggettivi ed oggettivi, idonei livelli di onorabilità e di
solidità economico-finanziaria di coloro ai quali la pubblica
amministrazione affida l'attività di raccolta e gestione dei giochi
e delle scommesse, in funzione dei preminenti interessi pubblici
coinvolti, che giustificano eventuali limitazioni della libertà di
iniziativa economica privata ed escludono la violazione del principio
di uguaglianza.
Nel merito, ha ribadito che non esiste violazione dei parametri
evocati, sottolineando la ragionevolezza delle modifiche contrattuali
introdotte dalle norme denunciate, anche a volerne ammettere la
maggiore onerosità per il concessionario (in analogia con quanto si
è verificato, previo superamento del vaglio comunitario, nel
simmetrico settore delle concessioni autostradali), al fine di
perseguire primari interessi di tutela dell'ordine pubblico e del
consumatore, nonchè di prevenzione delle frodi e delle infiltrazioni
criminali, cui si è ispirata anche la legislazione successiva, che
ha inasprito i requisiti di onorabilità a carico dei rappresentanti
legali delle società concessionarie e di tutti i soggetti che
partecipano direttamente o indirettamente al loro capitale, con quote
superiori al 2 per cento (art. 24, commi 24, 25 e 26, del d.l. n. 98
del 2011).

Considerato in diritto

1.- Il Consiglio di Stato dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 79, nonchè dei precedenti commi 77
e 78, in quanto richiamati dal comma 79, della legge 13 dicembre
2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge di stabilità 2011), in riferimento
agli artt. 3, 41, primo comma, e 42, terzo comma, Cost.
Le norme denunciate prevedono l'aggiornamento dello schema-tipo
di convenzione accessiva alle concessioni per l'esercizio e la
raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei
giochi pubblici, in modo che i concessionari siano dotati dei nuovi
«requisiti» e accettino i nuovi «obblighi» prescritti,
rispettivamente, nelle lettere a) e b) del comma 78, e che i
contenuti delle convenzioni in essere siano adeguati agli «obblighi»
di cui sopra.
In particolare, il comma 79 prevede che «[e]ntro centottanta
giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i
soggetti concessionari ai quali sono già consentiti l'esercizio e la
raccolta non a distanza dei giochi pubblici sottoscrivono l'atto di
integrazione della convenzione accessiva alla concessione occorrente
per adeguarne i contenuti ai principi di cui al comma 78, lettera b),
numeri 4), 5), 7), 8), 9), 13), 14), 17), 19), 20), 21), 22), 23,
24), 25) e 26)».
1.1.- La questione è sorta nel corso di un giudizio promosso
contro l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (d'ora in
avanti, «AAMS») dalla società B Plus Giocolegale ltd, concessionaria
della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante
apparecchi da divertimento e intrattenimento, nonchè delle attività
connesse.
La società ha aderito alla fase di «concreta sperimentazione e
[...] avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal controllo
remoto attraverso videoterminali in ambienti dedicati», prevista
dall'art. 12, comma 1, lettera l), del decreto-legge 28 aprile 2009,
n. 39 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli
eventi sismici nella regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e
ulteriori interventi urgenti di protezione civile), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 giugno 2009, n.
77, a norma del quale la AAMS doveva definire con propri decreti «le
procedure di autorizzazione dei concessionari all'installazione,
previo versamento di euro 15.000 ciascuno, di videoterminali fino ad
un massimo del quattordici per cento del numero di nulla osta dagli
stessi già posseduti».
Essendo stata autorizzata all'installazione dei videoterminali
dietro pagamento delle somme sopra indicate, B Plus Giocolegale ltd
sostiene di avere diritto di proseguire la concessione senza obbligo
di partecipare ad una gara, ai sensi dell'art. 21, comma 7, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè
proroga di termini), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 3 agosto 2009, n. 102, secondo il quale le
concessioni della rete per la gestione telematica del gioco lecito
sono affidate agli attuali concessionari che ne abbiano fatto
richiesta entro il 20 novembre 2009 e che siano stati autorizzati
all'installazione dei videoterminali, «con conseguente prosecuzione
della stessa senza alcuna soluzione di continuita'» (lettera a),
ovvero «ad ulteriori operatori di gioco, nazionali e comunitari»,
selezionati sulla base di requisiti definiti dall'amministrazione «in
coerenza con quelli già richiesti e posseduti dagli attuali
concessionari» (lettera b).
Per tali ragioni ha adito il Tribunale amministrativo regionale
del Lazio impugnando, con un primo ricorso, il decreto
interdirigenziale 28 giugno 2011 del direttore della AAMS, recante la
determinazione dei requisiti delle società concessionarie del gioco
pubblico non a distanza e dei loro amministratori, e, con un secondo
ricorso per motivi aggiunti, il bando di gara indetto dalla AAMS per
l'affidamento in concessione della realizzazione e conduzione della
rete per la gestione telematica del gioco lecito, compresi il
capitolato d'oneri, il capitolato tecnico e lo schema di convenzione,
nonchè l'atto di approvazione dello schema di atto di convenzione.
Assumendo che le nuove prescrizioni introdotte dall'art. 1, commi
77, 78 e 79, della legge n. 220 del 2010, nella parte in cui sono
applicabili ai rapporti di concessione in atto, ledono le sue
consolidate posizioni, la società ne ha eccepito l'illegittimità
costituzionale per violazione degli artt. 3, 41 e 42 Cost., oltre che
il contrasto con i principi di tutela dell'affidamento e dei diritti
patrimoniali sanciti dal diritto europeo e dalla Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, perchè impongono
intollerabili pesi e oneri sia gestionali che economici, in assenza
di indennizzi di sorta.
Accolti dal TAR del Lazio solo in parte i motivi del ricorso
principale e rigettata nel resto la domanda, B Plus Giocolegale ltd
ha proposto appello al Consiglio di Stato, che, pronunciata sentenza
con la quale ha riconosciuto il diritto della società di proseguire
il rapporto di concessione senza essere assoggettata a gara, ha
sollevato con separata ordinanza la questione di legittimità in
esame.
2.- Il giudice a quo sospetta che il comma 79 dell'art. 1 della
legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità 2011), e i commi 77 e 78
dello stesso art. 1, in quanto richiamati dal comma 79 e resi
applicabili anche ai soggetti già concessionari che, avvalendosi
della facoltà prevista dal citato art. 21, comma 7, del d.l. n. 78
del 2009, abbiano richiesto l'affidamento delle concessioni entro il
20 novembre 2009 e ottenuto l'autorizzazione all'installazione dei
videoterminali, con conseguente prosecuzione della concessione stessa
«senza alcuna soluzione di continuita'», violino i seguenti
parametri:
a) l'art. 3 Cost., perchè impongono al concessionario al quale
sono già stati consentiti l'esercizio e la raccolta non a distanza
dei giochi pubblici di integrare la convenzione che accede alla
concessione con nuovi requisiti e obblighi, incidendo in modo
irragionevole sul suo legittimo affidamento nella sicurezza dei
rapporti giuridici;
b) l'art. 41, primo comma, Cost., perchè restringono la
possibilità di diventare concessionario della gestione del gioco
lecito e gravano il concessionario di requisiti e obblighi
aggiuntivi, incidendo sull'esercizio della libertà di iniziativa
economica privata;
c) l'art. 42, terzo comma, Cost., perchè non prevedono alcun
indennizzo per il sacrificio imposto al concessionario che ha
ottenuto di proseguire il rapporto dietro un esborso non irrilevante
di somme di denaro.
2.1.- Le norme denunciate fanno parte della disciplina delle
concessioni per l'esercizio e la raccolta dei giochi pubblici.
La materia dei giochi pubblici è riservata al monopolio dello
Stato, che ne può affidare a privati l'organizzazione e l'esercizio
in regime di concessione di servizio, sulla base di una disciplina
che trova origine negli artt. 1 e 2 del decreto legislativo 14 aprile
1948, n. 496 (Disciplina dell'attività di giuoco).
Il gioco pubblico è lecitamente praticato mediante apparecchi e
congegni da intrattenimento, differenziati in base alla possibilità
di conseguire vincite in denaro, alla componente aleatoria del gioco
e alla sua maggiore o minore rischiosità, ai sensi dell'art. 110,
commi 6 e 7, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza).
L'art. 14-bis, comma 4, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640
(Imposta sugli spettacoli), nel testo sostituito dal comma 4
dell'art. 22 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), ha previsto l'istituzione di una o più reti per
la gestione telematica degli apparecchi per il gioco lecito di cui
all'art. 110, comma 6, del testo unico delle leggi di pubblica
sicurezza; ha altresì previsto che per la gestione di queste reti la
AAMS possa avvalersi di uno o più concessionari individuati con
procedura ad evidenza pubblica.
Lo Stato ha quindi affidato un numero predeterminato di
concessioni onerose per la gestione e l'organizzazione degli
apparecchi denominati con l'acronimo AWP (Amusement With Prizes),
collegati a reti telematiche, ma con un sistema di gioco residente
all'interno degli apparecchi stessi. I concessionari iniziali AWP
furono dieci, tra i quali la società B Plus Giocolegale ldt,
appellante nel processo principale. La durata della convenzione fu
stabilita in cinque anni, decorrenti dal luglio 2004 e con scadenza
al 31 ottobre 2009, prorogabile per un anno.
L'art. 1, comma 525, della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), novellando il comma 6
dell'art. 110 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, ha
introdotto apparecchiature denominate con l'acronimo VLT (Video
Lottery Terminal). La maggiore rischiosità di questi nuovi
apparecchi avrebbe dovuto essere compensata dal fatto che il loro
utilizzo è consentito solo in locali ad accesso limitato e che i
corrispondenti sistemi di gioco sono collocati in ambienti telematici
remoti distanti dalle sale da gioco, con i quali il giocatore si
collega attraverso videoterminali.
Dopo una prima fase di stallo (il regolamento ministeriale
contemplato dal novellato art. 110, comma 6, del Testo unico delle
leggi di pubblica sicurezza non è mai stato emanato), un'improvvisa
accelerazione all'avvio delle VLT si è avuta nel 2009, in
concomitanza con il terremoto dell'Aquila e per la necessità di
reperire in via d'urgenza risorse finanziarie aggiuntive, con l'art.
12, comma 1, lettera l), del d.l. n. 39 del 2009. Secondo tale
disposizione, a decorrere dal 2009 la AAMS avrebbe potuto attuare «la
concreta sperimentazione e l'avvio a regime di sistemi di gioco
costituiti dal controllo remoto del gioco attraverso videoterminali
in ambienti dedicati», definendo con propri decreti «le procedure di
autorizzazione dei concessionari all'installazione, previo versamento
di euro 15.000 ciascuno, di videoterminali fino ad un massimo del
quattordici per cento del numero di nulla osta dagli stessi già
posseduti».
L'art. 21 del successivo d.l. n. 78 del 2009 ha disposto l'avvio
delle «procedure occorrenti per un nuovo affidamento in concessione
della rete per la gestione telematica del gioco lecito», al fine di
«garantire l'esito positivo della concreta sperimentazione e
dell'avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal controllo
remoto del gioco attraverso videoterminali di cui all'articolo 12,
comma 1, lettera l), del decreto-legge 28 aprile 2009, n. 39,
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 giugno 2009, n. 77»
(comma 7, alinea).
Per pervenire al «nuovo affidamento», la norma ha previsto due
distinte "modalita'", in ambedue le ipotesi a fronte del versamento
di euro 15.000 per videoterminale e nei limiti del 14 per cento del
numero di nulla osta già posseduti: a) «affidamento delle
concessioni agli attuali concessionari che ne facciano richiesta
entro il 20 novembre 2009 e che siano stati autorizzati
all'installazione dei videoterminali, con conseguente prosecuzione
della stessa senza alcuna soluzione di continuita'» (comma 7, lettera
a); b) «affidamento della concessione ad ulteriori operatori di
gioco, nazionali e comunitari», selezionati sulla base di requisiti
definiti dall'amministrazione «in coerenza con quelli già richiesti
e posseduti dagli attuali concessionari» (comma 7, lettera b).
La successiva legge n. 220 del 2010 (legge di stabilità per il
2011), ai commi 77, 78 e 79 dell'art. 1, ha introdotto le norme
oggetto di censura, a garanzia di plurimi interessi pubblici, quali
la trasparenza, la pubblica fede, l'ordine pubblico e la sicurezza,
la salute dei giocatori, la protezione dei minori e delle fasce di
giocatori adulti più deboli, la protezione degli interessi erariali
relativamente ai proventi pubblici derivanti dalla raccolta del
gioco. Con esse, sia i nuovi concessionari, sia i titolari delle
concessioni in corso, sono assoggettati a nuovi «obblighi», in
prevalenza di natura gestionale, diretti al mantenimento di indici di
solidità patrimoniale per tutta la durata del rapporto. A questi si
affiancano «obblighi» che concorrono alla protezione dei consumatori
e alla riduzione dei rischi connessi al gioco o che introducono
clausole penali e meccanismi diretti a rendere effettive le cause di
decadenza dalla concessione. Sono infine previsti «obblighi» di
prosecuzione interinale dell'attività e di cessione non onerosa o di
devoluzione all'amministrazione concedente, su sua richiesta, della
rete infrastrutturale di gestione e raccolta del gioco, dopo la
scadenza del rapporto.
3.- Così ricostruito il quadro normativo della fattispecie, va
esaminata in limine, al fine di delimitare l'oggetto del giudizio di
costituzionalità, l'ammissibilità di alcune deduzioni svolte da B
Plus Giocolegale ltd, appellante nel processo principale, non
contenute nell'ordinanza di rimessione, che tendono ad ampliare il
thema decidendum.
Verranno esaminati subito dopo alcuni preliminari dubbi di
ammissibilità, sollevati dalla difesa dello Stato, attinenti sia al
requisito della rilevanza che alla sufficienza della motivazione
sulla non manifesta infondatezza.
3.1.- Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza, B
Plus Giocolegale ltd ha dedotto, tra l'altro, che le norme denunciate
si pongono in contrasto con l'art. 117 Cost., in relazione sia
all'art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
che tutela il principio dell'affidamento, sia all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, in tema di protezione della proprietà, estesa dalla
giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell'uomo agli
interessi patrimoniali e ai diritti immateriali.
Sotto il primo profilo, ha rilevato che la Corte costituzionale
potrebbe anche richiedere una pronuncia pregiudiziale alla Corte di
giustizia dell'Unione europea ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (ex art. 234 del trattato che
istituisce la Comunità europea), ovvero disporre la restituzione
degli atti al giudice a quo, perchè decida la controversia non
applicando le norme interne confliggenti con il diritto dell'Unione
europea.
Come si desume dall'espresso riferimento alla violazione
dell'art. 117 Cost. (da intendere limitato al primo comma, ratione
materiae), tali deduzioni si traducono in ulteriori censure di
costituzionalità, per contrasto con le indicate norme dell'Unione
europea e della CEDU, assunte quali parametri interposti.
Si tratta di questioni inammissibili, perchè non sollevate dal
giudice rimettente.
In relazione al thema decidendum, invero, si deve precisare che
l'oggetto del giudizio di costituzionalità in via incidentale è
limitato alle norme e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, non
possono essere presi in considerazione, oltre i limiti in queste
fissati, ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti
dalle parti, sia che siano stati eccepiti ma non fatti propri dal
giudice a quo, sia che siano diretti ad ampliare o modificare
successivamente il contenuto delle stesse ordinanze (ex plurimis,
sentenze n. 275 del 2013, n. 271 del 2011, n. 236 del 2009).
Quanto alle subordinate istanze di rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia dell'Unione europea o di restituzione degli atti
al giudice a quo, la loro inammissibilità deriva, in via
consequenziale e assorbente, dalla mancata pendenza davanti a questa
Corte, per le ragioni appena esposte, di una questione di
legittimità delle norme nazionali, in riferimento agli artt. 11 e
117 Cost., per incompatibilità con il diritto dell'Unione europea,
tale per cui una questione pregiudiziale interpretativa possa
assumere rilevanza al fine della definizione del giudizio di
costituzionalità.
3.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito in
primo luogo l'inammissibilità della questione per difetto di
rilevanza, perchè il Consiglio di Stato avrebbe già pronunciato
l'annullamento degli atti impugnati, definendo il giudizio e facendo
così venir meno, con l'esaurimento del suo potere decisorio, la
necessaria pregiudizialità dell'incidente di costituzionalità
rispetto alla causa principale.
L'eccezione è infondata.
Nell'ordinanza di rimessione si legge che con la sentenza n. 4371
del 2 settembre 2013 il Consiglio di Stato ha accolto l'appello "nei
sensi e limiti di cui in motivazione" e, per l'effetto, "in riforma
della sentenza impugnata", ha accolto "il ricorso instaurativo del
giudizio di I grado ed il ricorso per motivi aggiunti", rigettando
invece la domanda di risarcimento dei danni.
L'accoglimento dell'appello nei termini precisati nella
motivazione della sentenza - riportata pressochè integralmente
nell'ordinanza di rinvio - consente di ritenere limitato, il
conseguente accoglimento del ricorso instaurativo del giudizio di
primo grado e del ricorso per motivi aggiunti, alle statuizioni dei
provvedimenti impugnati in primo grado che assoggettano all'obbligo
di gara i titolari di concessioni in atto. Essendo stato così
escluso che questi ultimi, i quali siano stati autorizzati ad
installare i videoterminali e abbiano fatto tempestiva richiesta di
affidamento, in forza del cosiddetto "sistema binario" introdotto
dall'art. 21, comma 7, del d.l. n. 78 del 2009, «sia[no] tenut[i] a
partecipare a una nuova gara per il (ri)affidamento della concessione
in essere», resta da definire la questione della legittimità
dell'imposizione anche ad essi, con apposito atto integrativo della
convenzione, dei nuovi «obblighi» introdotti dalle norme denunciate.
Di modo che, rispetto a questa seconda questione, si deve ritenere
non esaurito il potere decisorio del giudice a quo, il quale si è
riservato il giudizio definitivo su di essa all'esito della pronuncia
sulla legittimità costituzionale delle disposizioni censurate.
Ne consegue la sicura rilevanza della questione, perchè il
contestato adeguamento della convenzione, nel caso sottoposto alla
cognizione del giudice a quo, deriva esclusivamente dall'applicazione
del comma 79 dell'art. 1 della legge n. 220 del 2010.
3.3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito
l'inammissibilità della questione sotto l'ulteriore profilo
dell'insufficiente motivazione sulla non manifesta infondatezza,
perchè il rimettente si sarebbe limitato a ricostruire i fatti di
causa e a indicare le norme sospettate di incostituzionalità, senza
formulare chiaramente il petitum e omettendo di assolvere al doveroso
tentativo di un'interpretazione adeguatrice delle norme denunciate.
L'eccezione è infondata.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, la motivazione
dell'ordinanza di rimessione deve contenere indicazioni sufficienti a
una corretta ricostruzione della fattispecie oggetto del giudizio a
quo, necessaria al fine di valutare tanto la rilevanza della
questione di legittimità costituzionale, quanto la sua non manifesta
infondatezza (ex plurimis, da ultimo, sentenza n. 128 del 2014).
Nel caso concreto all'esame della Corte, tale onere è stato
assolto anche con riguardo al requisito della non manifesta
infondatezza, perchè, nonostante l'indubbia sintesi dell'impianto
argomentativo della questione, l'ordinanza pone con chiarezza il tema
della violazione del principio dell'affidamento nella sicurezza
giuridica, che sarebbe stato inciso dall'intervento legislativo su un
rapporto di durata in atto, con l'introduzione di modifiche
contrattuali irragionevolmente peggiorative di consolidate posizioni
del concessionario, specie se valutate in relazione agli investimenti
e agli oneri economici da esso già assunti, e stabiliti ex lege, per
ottenere la prosecuzione del rapporto. Nè sono individuabili spazi
per una diversa interpretazione delle norme denunciate, alla cui
stregua l'adeguamento della convenzione è imposto, senza equivoci, a
tutti i soggetti concessionari ai quali sono già consentiti
l'esercizio e la raccolta a distanza dei giochi pubblici.
Analoghe considerazioni valgono per la motivazione della non
manifesta infondatezza delle altre censure, riferite agli artt. 41,
primo comma, e 42, terzo comma, Cost., le quali, partendo dalle
stesse premesse di fatto, giungono alla conclusione che dalla
sopravvenuta modifica normativa consegue, sia un inammissibile limite
all'iniziativa economica dei concessionari, ai quali sono imposti
oneri aggiuntivi e prescrizioni eccedenti la natura e il contenuto
del rapporto, sia un forzato sacrificio di posizioni ottenute
esercitando una facoltà "a titolo oneroso", senza alcun indennizzo,
previsto invece nella disciplina della revoca dei provvedimenti a
efficacia durevole per sopravvenuti motivi di pubblico interesse.
4.- Nel merito la questione non è fondata innanzitutto in
relazione alla violazione dell'art. 3 Cost.
4.1.- Il giudice a quo risolve la sostanza della censura nella
considerazione che il legislatore ha inciso sul preesistente assetto
di interessi in senso peggiorativo per il concessionario,
determinando ciò una irragionevole violazione del suo affidamento
nella certezza della sua posizione giuridica.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, tuttavia, il valore
del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì
copertura costituzionale nell'art. 3 Cost., ma non già in termini
assoluti e inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione
giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza
nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare
adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo
sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto giuridico
sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole
fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici
sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere
peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l'unico limite
della proporzionalità dell'incisione rispetto agli obiettivi di
interesse pubblico perseguiti. Con la conseguenza che «non è affatto
interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a
modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei
rapporti di durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da
diritti soggettivi perfetti», unica condizione essendo «che tali
disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale,
frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi
precedenti, l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da
intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto
(sentenze n. 302 del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009)» (ex plurimis,
ordinanza n. 31 del 2011).
A maggior ragione ciò vale per rapporti di concessione di
servizio pubblico, come quelli investiti dalle norme censurate, nei
quali, alle menzionate condizioni, la possibilità di un intervento
pubblico modificativo delle condizioni originarie è da considerare
in qualche modo connaturata al rapporto fin dal suo instaurarsi. E
ancor più, si può aggiungere, ciò deve essere vero, allorchè si
verta in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici,
nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di
speciale e continua attenzione da parte del legislatore.
Proprio in ragione dell'esigenza di garantire un livello di
tutela dei consumatori particolarmente elevato e di padroneggiare i
rischi connessi a questo settore, la giurisprudenza europea ha
ritenuto legittime restrizioni all'attività (anche contrattuale) di
organizzazione e gestione dei giochi pubblici affidati in
concessione, purchè ispirate da motivi imperativi di interesse
generale, quali sono certamente quelli evocati dall'art. 1, comma 77,
della legge n. 220 del 2010 (contrasto della diffusione del gioco
irregolare o illegale in Italia; tutela della sicurezza, dell'ordine
pubblico e dei consumatori, specie minori d'età; lotta contro le
infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore), e a
condizione che esse siano proporzionate (sentenza della Corte di
giustizia dell'Unione europea, 30 giugno 2011, in causa C-212/08).
Le norme denunciate introducono «requisiti» in tema di forma
giuridica dell'impresa, sede legale, residenza delle infrastrutture,
capacità tecnico-infrastrutturale, solidità patrimoniale e
finanziaria, nonchè garanzie e misure atte a prevenire conflitti di
interessi o a garantire l'onorabilità e professionalità degli
amministratori, e impongono «obblighi» di periodica comunicazione
alla AAMS di informazioni e dati contabili, di immediata e integrale
ricostituzione del capitale sociale in determinati casi, di
mantenimento di un certo rapporto di indebitamento, di distribuzione
di dividendi solo subordinatamente al mantenimento dei livelli di
servizio richiesti al concessionario, di sottoposizione delle
operazioni che implicano mutamenti soggettivi del concessionario ad
autorizzazione preventiva della AAMS, di adozione di strumenti per
escludere i minori dall'accesso al gioco, di promozione di
comportamenti responsabili di gioco, di cessione non onerosa della
rete infrastrutturale alla scadenza della concessione.
Poichè nell'ordinanza di rimessione la questione è sollevata
con generico e indistinto riferimento a tutte le disposizioni che
prescrivono i requisiti e gli obblighi descritti, senza che sia
precisato sotto quale specifico profilo sia stato leso l'affidamento
del concessionario in relazione ad essi (in termini, ad esempio, di
minore redditività, di irrecuperabilità di costi e investimenti, di
mancato possesso di alcuni dei requisiti introdotti), nè se le
misure imposte siano, nel loro complesso, sproporzionate (e in
particolare idonee in concreto ad alterare irrimediabilmente
l'equilibrio contrattuale o a espellere indirettamente l'operatore
dal mercato), l'effettivo impatto delle norme denunciate sulle
posizioni del concessionario non può essere valutato
comparativamente con le effettive esigenze di tutela degli interessi
pubblici alla cui cura esse sono preordinate.
Peraltro, anche volendo entrare nel merito della valutazione dei
singoli obblighi imposti al concessionario, si può osservare che in
vari casi la loro effettiva consistenza non è definita direttamente
dalla legge, ma affidata da essa alla determinazione
dell'amministrazione e in particolare a un decreto interdirigenziale
del Ministero dell'economia e delle finanze o a un decreto
direttoriale della AAMS. Così è per i requisiti di
patrimonializzazione e indebitamento, per la trasmissione delle
informazioni, dei dati e delle contabilità relativi all'attività di
gioco, nonchè per la trasmissione annuale del quadro informativo
minimo dei dati economici, finanziari, tecnici e gestionali (numeri
4, 9, 19 e 20 del comma 78, lettera b, richiamati dal comma 79).
Sicchè, escluso che l'imposizione di oneri aggiuntivi in corso di
rapporto sia di per sè in assoluto intollerabile, la sua concreta
tollerabilità, nel caso delle specifiche disposizioni di legge della
cui costituzionalità il rimettente dubita, andrebbe valutata anche
in ragione della misura di tali oneri e, di conseguenza, la verifica
della loro ragionevolezza e proporzionalità andrebbe operata
sull'atto amministrativo che tale misura determina.
Quanto alla specifica posizione dei concessionari «preesistenti»
- aventi diritto alla prosecuzione del rapporto ai sensi dell'art.
21, comma 7, del d.l. n. 78 del 2009, e assoggettati anch'essi ai
nuovi obblighi in base alle norme censurate - e al suo supposto
carattere consolidato, non si può non rilevare innanzitutto
l'originaria instabilità del nuovo rapporto concessorio (o della
prosecuzione del rapporto concessorio scaduto, secondo la
prospettazione del rimettente), derivante, per un verso, dall'essere
esso sorto nel contesto di quella che la legge definisce una
«concreta sperimentazione» dei nuovi sistemi di gioco (art. 12, comma
1, lettera l), del d.l. n. 39 del 2009), e, per altro verso,
dall'essere stati individuati, gli stessi concessionari, con una
modalità di affidamento (l'assegnazione diretta per legge, sulla
base di una loro semplice opzione, ancorchè a fronte del pagamento
di una somma di denaro), costituente una vistosa eccezione alla
regola generale della concorrenzialità. Quest'ultima circostanza in
particolare - anche al di là di ogni considerazione sulle ragioni
eccezionali che possono aver determinato la scelta del legislatore -
contribuisce ad accentuare il carattere pubblicistico del rapporto di
concessione in questione e, con esso, la sua ancora maggiore
attitudine a essere oggetto di interventi regolativi pubblici
funzionali alla cura degli interessi per i quali le attività di
raccolta e gestione dei giochi pubblici sono legittimamente riservate
al monopolio statale.
Si consideri, inoltre, che la mancata estensione ai concessionari
«preesistenti», che già avevano ottenuto in affidamento diretto la
gestione dei nuovi apparecchi, dei requisiti e obblighi introdotti ex
lege, avrebbe creato un irragionevole vantaggio competitivo di questi
rispetto ai nuovi concessionari che a tali requisiti e obblighi sono
ovviamente soggetti, con la conseguenza di un'ulteriore
ingiustificata lesione del principio di concorrenza (sentenza n. 34
del 2015, in materia di incrementi tariffari concernenti l'attività
di cava).
In definitiva, i pesi imposti dalle norme denunciate non solo
sono connaturali al regime di concessione del gioco pubblico, che
deve tutelare plurimi interessi generali, ma costituiscono anche, nel
caso di specie, una misura minima di ripristino della par condicio
dei gestori, del tutto giustificata dalla situazione di vantaggio del
concessionario «preesistente» che, avendo aderito alla fase di
sperimentazione e avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal
controllo remoto del gioco attraverso videoterminali, non ha dovuto
sottoporsi alla gara per il nuovo affidamento.
4.2. - Ne consegue che la questione è infondata in riferimento
all'art. 3 Cost.
5.- La questione non è fondata nemmeno con riferimento alla
lamentata violazione dell'art. 41, primo comma, Cost.
5.1.- Secondo il giudice a quo, il dubbio di legittimità sorge,
"[...] come prospettato dalla stessa società appellante, con
riferimento al fatto che 'le norme introdotte con la l. n. 220/2010
comportano una incidenza diretta sul libero esercizio della libertà
di impresa restringendo pesantemente ed inammissibilmente la
possibilità di accedere alla posizione di concessionario del gioco
lecito e comunque gravando i concessionari di intollerabili oneri
aggiunti e prescrizioni eccedenti la natura e il contenuto del
rapporto'".
Questa Corte ha costantemente negato che sia «configurabile una
lesione della libertà d'iniziativa economica allorchè l'apposizione
di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda
all'utilità sociale», oltre, ovviamente, alla protezione di valori
primari attinenti alla persona umana, ai sensi dell'art. 41, secondo
comma, Cost., purchè, per un verso, l'individuazione dell'utilità
sociale «non appaia arbitraria» e, «per altro verso, gli interventi
del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente
incongrue» (ex plurimis, sentenze n. 247 e n. 152 del 2010; n. 167
del 2009).
Questi principi, secondo la giurisprudenza costituzionale, devono
essere osservati anche nella disciplina legislativa di un'attività
economica considerata quale pubblico servizio, che è pur sempre
espressione del diritto di iniziativa economica garantito dall'art.
41 Cost., con la particolarità che al regime di ogni servizio
pubblico è connaturale l'imposizione di controlli e programmi per
l'indirizzo dell'attività economica a fini sociali, sicchè in tali
ipotesi «[...] la individuazione da parte del legislatore
dell'utilità sociale può sostanziarsi di valutazioni attinenti alla
situazione del mercato» e «può dar luogo ad interventi legislativi
tali da condizionare in qualche modo le scelte organizzative delle
imprese», sempre che l'individuazione dell'utilità sociale non
appaia arbitraria e che gli interventi del legislatore non perseguano
l'individuata utilità sociale mediante misure palesemente incongrue,
ed in ogni caso che l'intervento legislativo non sia tale da
condizionare le scelte imprenditoriali in grado così elevato da
indurre la funzionalizzazione dell'attività economica di cui si
tratta sacrificandone le opzioni di fondo» (sentenza n. 548 del
1990).
Il contrasto con l'art. 41 Cost. di limiti, vincoli e controlli
imposti dal legislatore all'attività del concessionario, anche in
costanza del rapporto, non discende dunque dal solo fatto che
l'intervento normativo censurato incide, anche in modo rilevante,
sull'organizzazione imprenditoriale del concessionario,
condizionandone le scelte e i programmi di investimento, ma, in
applicazione dei principi espressi dalla giurisprudenza della Corte,
perchè sussista, richiede che a questi effetti limitativi della
libertà d'impresa si accompagni l'arbitraria individuazione
dell'utilità sociale perseguita dal legislatore o la palese
incongruità delle misure adottate per perseguirla.
Nella specie, si versa in un caso di attività economica svolta
dal privato in regime di concessione di un servizio pubblico
riservato al monopolio statale e connotato dai preminenti interessi
generali menzionati nel comma 77 dell'art. 1 della legge n. 220 del
2010. Al regime concessorio, in questa materia, è dunque connaturale
l'imposizione di penetranti limitazioni della libertà di iniziativa
economica, che rispondono alla protezione di tali interessi. E tanto
più lo è in un settore che, per le ragioni già indicate, presenta
profili di delicatezza del tutto particolari, connessi alla
rischiosità e ai pericoli propri della peculiare attività economica
soggetta al regime di concessione.
Le norme denunciate sono dichiaratamente rivolte a contemperare
gli interessi privati dei concessionari con i prevalenti interessi
pubblici coinvolti nel settore dei giochi e delle scommesse e a
migliorarne la tutela, senza che sia dato di rinvenire elementi di
arbitrarietà nella loro individuazione. Al raggiungimento di questi
obiettivi sono funzionali infatti anche elevati requisiti di
onorabilità, di affidabilità e di solidità economico-finanziaria
dei concessionari, in considerazione del rilevante valore economico
delle attività connesse con il gioco e della conseguente necessità
di prevenirne l'esercizio in maniera fraudolenta o per fini
criminali.
Le nuove prescrizioni introdotte dalle norme denunciate, che
richiedono il mantenimento di un più elevato indice di solidità
economico-finanziaria dell'impresa del concessionario e il suo
rispetto per l'intera durata della concessione, o che introducono
clausole penali e meccanismi volti a rendere effettive le cause di
decadenza dalla concessione, non sono pertanto nè palesemente
incongrue rispetto alle finalità individuate dal legislatore, nè
«eccedenti il contenuto e la natura del rapporto» o apportatrici di
«intollerabili oneri aggiunti»», come assume il giudice a quo.
6.- Nemmeno è fondata, infine, la questione relativa alla
violazione dell'art. 42, terzo comma, Cost.
6.1.- La censura si fonda sulla tesi, sostenuta dall'appellante
nel processo principale e fatta propria dal rimettente, secondo cui i
nuovi «obblighi» da inserire nella convenzione, nell'imporre il
mantenimento di un più rigoroso indice di solidità patrimoniale
anche al concessionario avente diritto alla prosecuzione del rapporto
«senza soluzione di continuita'», ai sensi dell'art. 21, comma 7, del
d.l. n. 78 del 2009, vanificherebbero i rilevanti investimenti
realizzati per ottenere tale prosecuzione, che era subordinata al
conseguimento dell'autorizzazione all'installazione dei
videoterminali per il controllo remoto del gioco, dietro versamento
di euro 15.000 per ciascuno di essi. Ne deriverebbe, secondo il
rimettente, l'illegittimità di una norma che, come quella
denunciata, determina un sacrificio patrimoniale del concessionario,
incidendo su posizioni conseguite a titolo oneroso, senza prevedere
un adeguato indennizzo, come stabilito invece, in caso di revoca
della concessione per sopravvenute ragioni di pubblico interesse,
dall'art. 21-quinquies, comma 1-bis, della legge 7 agosto 1990, n.
241 (Nuove norme in materia di processo amministrativo e di diritto
di accesso ai documenti amministrativi).
Il riferimento della censura alla violazione dell'art. 42, terzo
comma, Cost., circoscrive il tema della violazione del principio del
giusto indennizzo al caso di atti a contenuto espropriativo.
Secondo la giurisprudenza costituzionale sussiste il principio,
tratto dall'art. 42, terzo comma, Cost. secondo il quale rientra
«nell'ambito della tutela della proprietà, accanto alla fattispecie
dell'espropriazione formale, il complesso delle situazioni, le quali,
pur non concretando un trasferimento totale o parziale di tale
diritto, ne svuotino il contenuto» (ex plurimis, sentenze n. 92 del
1982, n. 89 del 1976, n. 55 del 1968). Questo principio, tuttavia,
opera esclusivamente nei confronti delle ablazioni reali, cioè di
quelle espropriazioni che concernono i beni, con l'imposizione di
limiti e vincoli che li svuotino del loro contenuto. Mentre esso non
è applicabile alle prestazioni (o ablazioni) obbligatorie (sentenza
n. 290 del 1987).
Nel caso ora sottoposto all'esame della Corte, un fenomeno di
ablazione reale non viene ipotizzato dal giudice a quo, e nemmeno è
ipotizzabile con riferimento alle somme pagate dal concessionario per
conseguire le autorizzazioni all'installazione dei videoterminali,
giacchè la supposta perdita totale o parziale del capitale investito
(di cui l'ordinanza di rimessione non fornisce tuttavia alcun
riscontro, a fronte del presumibile ammortamento dei relativi costi,
come ha rilevato la difesa dello Stato) costituirebbe al più
un'incidenza solo riflessa dei vincoli di gestione imposti dalle
norme denunciate, e si collocherebbe, come tale, fuori dall'ambito di
protezione della norma costituzionale.
Non è pertinente, infine, il richiamo alla disciplina generale
della revoca del provvedimento amministrativo a efficacia durevole
per sopravvenuti motivi di pubblico interesse (art. 21-quinquies,
commi 1 e 1-bis, della legge n. 241 del 1990), che prevede l'obbligo
dell'amministrazione di indennizzare il pregiudizio subito dai
soggetti direttamente interessati. Non solo, infatti, l'indennizzo
ivi contemplato non si collega a un atto ablativo, ma nemmeno, nella
fattispecie in esame, viene in discussione una ipotesi di
sopravvenuta inefficacia della concessione. Nè è ipotizzabile che
il richiamo all'indennizzo in caso di revoca si colleghi per
implicito a una censura di disparità di trattamento normativo ai
sensi dell'art. 3 Cost., non avendo il rimettente motivato
sull'idoneità a fungere da tertium comparationis della situazione
disciplinata dall'art. 21-quinquies, commi 1 e 1-bis, della legge n.
241 del 1990.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 79, della legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilità 2011) nonchè dei precedenti commi
77 e 78, in quanto richiamati dal comma 79, sollevata dal Consiglio
di Stato, in riferimento agli artt. 3, 41, primo comma, e 42, terzo
comma, della Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 31 marzo 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI