1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 23-1-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 2 SENTENZA 14 - 18 gennaio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Norme della Provincia di Bolzano - Istituzione della "Consulta provinciale per l'immigrazione" - Componenti - Inclusione di "una persona in veste di rappresentante unico della Questura di Bolzano e del Commissariato del Governo per la provincia di Bolzano" e previsione che detto rappresentante possa essere sostituito da una persona da esso delegata - Attribuzione unilaterale di funzioni obbligatorie ad organi statali, in violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12, art. 6, commi 3, lettera c), e 6, limitatamente al riferimento alla lettera c). - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. g), (statuto della Regione Trentino-Alto Adige, art. 8), primo comma, n. 1). Straniero - Assistenza - Norme della Provincia di Bolzano - Cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea - Accesso alle prestazioni di assistenza sociale aventi natura economica - Requisito di "un periodo minimo di cinque anni di ininterrotta residenza e dimora stabile in provincia di Bolzano" - Accesso alle prestazioni "che vanno oltre le prestazioni essenziali", condizionato alla residenza, alla dimora stabile e alla relativa durata - Violazione dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12, art. 1, comma 3, lettera g), secondo periodo, limitatamente alle parole «e alla relativa durata», e art. 10, comma 2. - Costituzione, art. 3, (Costituzione, artt. 16, 117, secondo comma, lett. m), e 120; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4 e 8, n. 25). Straniero - Assistenza - Norme della Provincia di Bolzano - Cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea - Accesso alle prestazioni di assistenza sociale aventi natura economica - Requisito di "un periodo minimo di cinque anni di ininterrotta residenza e dimora stabile in provincia di Bolzano" - Accesso alle prestazioni "che vanno oltre le prestazioni essenziali", condizionato alla residenza, alla dimora stabile e alla relativa durata - Dichiarata illegittimita' costituzionale - Necessita' di rimuovere una disposizione rimasta priva di significato - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12, art. 10, comma 3. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 27. Straniero - Norme della Provincia di Bolzano - Cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea - Requisiti per il ricongiungimento familiare - Riferimento ai medesimi requisiti igienico-sanitari, di idoneita' abitativa degli alloggi e di reddito minimo annuo applicati per i cittadini residenti nel territorio provinciale - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia dell'immigrazione - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12, art. 12, comma 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. b), (statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, 9 e 10). Straniero - Norme della Provincia di Bolzano - Cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea - Previsione secondo cui «la Provincia promuove, per quanto di sua competenza, l'attuazione sul suo territorio della direttiva 2005/71/CE relativa alla procedura per l'ammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica, la relativa stipula di convenzioni di accoglienza e la conseguente parita' di trattamento» - Violazione della competenza legislativa statale esclusiva nella materia dell'immigrazione - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12, art. 13, comma 3, secondo periodo. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. b). Straniero - Assistenza - Norme della Provincia di Bolzano - Cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea - Accesso alle «agevolazioni per la frequenza di una scuola fuori della provincia di Bolzano» e alle «prestazioni di natura economica per il diritto allo studio universitario» - Necessita' del requisito di un periodo minimo di cinque anni di residenza ininterrotta nel territorio provinciale - Violazione dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza - Violazione del diritto allo studio - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Provincia di Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12, art. 14, commi 3 e 5, e art. 16, comma 3 (nella parte in cui aggiunge la lettera e) all'art. 3, comma 1, della legge della Provincia di Bolzano 31 agosto 1974, n. 7) limitatamente alle parole «da almeno cinque anni», e comma 4 (nella parte in cui aggiunge la lettera e) all'art. 2, comma 1, della legge della Provincia di Bolzano 30 novembre 2004, n. 9), limitatamente alle parole «da cinque anni». - Costituzione, artt. 3 e 34 (Costituzione, artt. 16 e 120). Straniero - Assistenza - Norme della Provincia di Bolzano - Cittadini dell'Unione europea - Sovvenzioni per i corsi di lingue straniere - Necessita' del requisito della residenza ininterrotta per un anno nella Provincia di Bolzano - Violazione del principio di ragionevolezza e del principio di eguaglianza per disparita' di trattamento rispetto ai cittadini italiani - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 13 marzo 1987, n. 5, art. 2, comma 1, come sostituito dall'articolo 16, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 12 del 2011, limitatamente alle parole «ininterrottamente per un anno». - Costituzione, art. 3 (Costituzione, artt. 16, 117, primo comma, e 120). (T-130002) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 23-1-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 1,
comma 3, lettera g), secondo periodo, ultima parte; 6, commi 3,
lettera c), e 6; 10, comma 2; 12, comma 4; 13, comma 3; 14, commi 3 e
5; 16, commi 2, 3 e 4, della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12 (Integrazione delle cittadine e dei
cittadini stranieri), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 7 gennaio 2012, depositato in
cancelleria il 17 gennaio 2012 ed iscritto al n. 10 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2012 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e
Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 7 gennaio 2012 e depositato il
successivo 17 gennaio, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso questioni di legittimità costituzionale in via principale
degli articoli 1, comma 3, lettera g), secondo periodo, ultima parte;
6, commi 3, lettera c), e 6; 10, comma 2; 12, comma 4; 13, comma 3;
14, commi 3 e 5; 16, commi 2, 3 e 4, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12 (Integrazione delle
cittadine e dei cittadini stranieri), deducendo la violazione degli
artt. 3, 16, 34, 117, commi primo e secondo, lettere b), g) e m), e
120 della Costituzione, nonchè degli artt. 4, 8, primo comma, numeri
1) e 25), 9 e 10 del decreto del Presidente della Repubblica 31
agosto 1972, n. 670, recante «Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige».
1.1.- Il ricorrente rileva, in primo luogo, come la legge della
Provincia autonoma di Bolzano n. 12 del 2011 - contenente norme
finalizzate all'integrazione sociale dei cittadini stranieri -
istituisca, con il comma 1 dell'art. 6, una «Consulta provinciale per
l'immigrazione». Ai sensi del successivo comma 2, tale organo ha il
compito di «presentare proposte alla Giunta provinciale per adeguare
le norme provinciali alle esigenze che emergono in relazione al
fenomeno migratorio», di «formulare proposte sul programma
pluriennale» e di «esprimere pareri su ogni altro argomento inerente
alla materia dell'immigrazione, su richiesta della Giunta
provinciale».
Il comma 3, lettera c), dello stesso art. 6 include tra i
componenti della Consulta anche «una persona in veste di
rappresentante unico della Questura di Bolzano e del Commissariato
del Governo per la provincia di Bolzano»; mentre il successivo comma
6 aggiunge che «i membri di cui alle lettere a), b), c) ed f) possono
essere sostituiti da una persona da essi delegata».
Ad avviso del ricorrente, con le disposizioni da ultimo citate la
legge impugnata avrebbe attribuito funzioni obbligatorie ad organi
dello Stato (quali la Questura di Bolzano e il Commissariato del
Governo per la Provincia di Bolzano), imponendo loro di designare un
rappresentante nella Consulta e di partecipare ai relativi lavori
tramite il componente titolare o un suo delegato. In tal modo, la
Provincia avrebbe violato tanto l'art. 117, secondo comma, lettera
g), Cost., che prevede la competenza legislativa esclusiva statale in
materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e
degli enti pubblici nazionali»; quanto l'art. 8, comma 1, numero 1),
dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige, che limita
la potestà legislativa della Provincia di Bolzano in materia di
organizzazione amministrativa ai soli organi della Provincia stessa.
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri rileva,
ulteriormente, come l'art. 10 della legge provinciale, dedicato alla
disciplina dell'«assistenza sociale», stabilisca, al comma 1, che
«hanno accesso ai servizi sociali i cittadini stranieri con residenza
e dimora stabile sul territorio provinciale», e che il criterio
regolatore dell'erogazione delle prestazioni debba essere quello
dell'uguaglianza degli interventi a parità di bisogno.
Il comma 2 del medesimo articolo enuclea, peraltro, dall'insieme
dei servizi sociali quelli consistenti in «prestazioni di natura
economica», prevedendo che, per l'accesso a queste ultime, «è
richiesto alle cittadine e ai cittadini stranieri di Stati non
appartenenti all'Unione europea un periodo minimo di cinque anni di
ininterrotta residenza e dimora stabile in provincia di Bolzano».
Tale disposizione si correla, dandole attuazione, alla generale
previsione dell'art. 1, comma 3, lettera g), secondo periodo, della
medesima legge, in forza della quale «per le cittadine e i cittadini
stranieri di Stati non appartenenti all'Unione europea, l'accesso
alle prestazioni, che vanno oltre le prestazioni essenziali, può
essere condizionato alla residenza, alla dimora stabile e alla
relativa durata».
Ad avviso del ricorrente, mentre non sussisterebbero ostacoli di
ordine costituzionale a subordinare genericamente le prestazioni
assistenziali alla residenza e alla dimora stabile dello straniero
nel territorio nazionale e nelle sue articolazioni, sarebbe invece
costituzionalmente illegittimo richiedere una durata minima di tale
residenza e dimora e, in particolare, una durata minima quinquennale.
Sotto tale profilo, i citati art. 1, comma 3, lettera g), secondo
periodo, ultima parte, e 10, comma 2, della legge provinciale n. 12
del 2011 violerebbero, anzitutto, l'art. 3 Cost. Sarebbe, infatti,
contrario al principio di ragionevolezza prevedere dapprima - e
correttamente - che l'erogazione degli interventi debba essere uguale
a parità di bisogno, e poi escludere contraddittoriamente dai
servizi sociali più rilevanti - quali quelli a contenuto economico -
intere categorie di soggetti, selezionati non in base all'entità o
alla natura del bisogno, ma a un criterio privo di ogni collegamento
con questo, quale la durata infraquinquennale della residenza e della
dimora stabile: determinando, con ciò, disparità di trattamento tra
situazioni identiche o analoghe, lesive del principio di eguaglianza.
Al riguardo, la difesa dello Stato ricorda come la Corte
costituzionale abbia già ritenuto illegittime disposizioni similari
a quelle denunciate, sul rilievo che una disciplina del tipo
considerato introduce un elemento di distinzione arbitrario, proprio
perchè non vi è alcuna ragionevole correlazione tra la residenza
protratta nel tempo e i requisiti di bisogno e di disagio della
persona che costituiscono il presupposto di fruibilità di una
provvidenza sociale (sentenza n. 40 del 2011).
Le norme in esame violerebbero, inoltre, gli artt. 8, numero 25),
e 4 dello statuto, in forza dei quali la competenza legislativa della
provincia di Bolzano in materia di «assistenza e beneficenza
pubblica» deve essere esercitata nel rispetto - oltre che della
Costituzione e degli obblighi internazionali - dei principi
dell'ordinamento giuridico e delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica. A tale riguardo, verrebbero
segnatamente in rilievo l'art. 41 del decreto legislativo 25 luglio
1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la
disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero) e l'art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n.
388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001). Dette norme
statali - costituenti principi fondamentali della materia
dell'assistenza pubblica - prevedono, infatti, che, ai fini della
fruizione delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di
assistenza sociale, gli stranieri titolari della carta di soggiorno o
di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno sono
equiparati ai cittadini italiani. Con le disposizioni censurate, la
Provincia di Bolzano avrebbe, dunque, illegittimamente quintuplicato
il limite temporale stabilito dalla conferente normativa statale.
Risulterebbe violata, infine, anche la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che debbono essere garantiti su tutto il territorio nazionale,
stabilita dall'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. La durata
minima della residenza nel territorio dello Stato richiesta allo
straniero ai fini dell'accesso alle prestazioni di assistenza sociale
concorrerebbe, infatti, in modo determinante a definire il livello
essenziale delle prestazioni sociali.
I vulnera costituzionali denunciati non verrebbero, d'altra
parte, meno a fronte di quanto disposto dal comma 3 del medesimo art.
10, ove si stabilisce che, «in funzione della specifica finalità e
natura delle prestazioni erogate, per le prestazioni per il
soddisfacimento dei bisogni fondamentali di cui all'articolo 8 della
legge provinciale 26 ottobre 1973, n. 69, e successive modifiche,
possono essere previsti dalle disposizioni di settore periodi di
residenza e dimora inferiori a quanto previsto dal comma 2». Tale
norma si limiterebbe, infatti, a prevedere una mera possibilità, del
tutto discrezionale, di introdurre deroghe di settore al requisito
quinquennale in esame: deroghe che potrebbero addirittura accrescere
la disuguaglianza e l'irrazionalità del sistema.
Parimenti ininfluente sarebbe la generica enunciazione del comma
4 dell'art. 10, secondo cui «la Provincia garantisce i livelli
essenziali delle prestazioni previsti su tutto il territorio
nazionale dalla normativa statale». L'obbligo della Provincia -
ribadito da tale disposizione - di assicurare i livelli essenziali
delle prestazioni sociali comporterebbe, infatti, «innanzitutto
l'impossibilità di fissare requisiti temporali di ammissione più
gravosi di quelli stabiliti dalla legge statale».
1.3.- Il Governo censura, ancora, l'art. 12, comma 4, della legge
provinciale considerata, il quale prevede - nel quadro della
disciplina delle «politiche abitative e di accoglienza» - che «i
requisiti igienico-sanitari, quelli di idoneità abitativa degli
alloggi, nonchè i requisiti inerenti al reddito minimo annuo
richiesti, all'atto della domanda, ai fini del ricongiungimento
familiare delle cittadine e dei cittadini stranieri di Stati non
appartenenti all'Unione europea, sono quelli applicati per le
cittadine e i cittadini residenti nel territorio provinciale».
Ad avviso del ricorrente, questa disposizione, stabilendo
specifici requisiti di reddito e di alloggio necessari affinchè uno
straniero possa stabilirsi nel territorio della Provincia di Bolzano
a titolo di ricongiungimento familiare, verrebbe a determinare in via
diretta le condizioni di operatività di tale istituto, attinente
alle sole famiglie composte integralmente da cittadini
extracomunitari, di cui uno residente in Italia e gli altri residenti
all'estero. In tal modo, la norma censurata violerebbe tanto l'art.
117, secondo comma, lettera b), Cost., che attribuisce all'esclusiva
competenza statale la legislazione in materia di immigrazione; quanto
gli artt. 8, 9 e 10 dello statuto, che non includono tale materia fra
quelle per le quali è prevista la potestà legislativa della
Provincia di Bolzano.
L'istituto del ricongiungimento familiare è, infatti,
compiutamente regolato dall'art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 286 del
1998, il quale prevede che lo straniero che richiede il
ricongiungimento debba dimostrare la disponibilità di un reddito
minimo annuo non inferiore all'importo annuo dell'assegno sociale,
aumentato secondo parametri specificamente indicati, e stabilisce,
inoltre, che i requisiti relativi all'alloggio siano accertati dai
competenti uffici comunali.
1.4.- Parimenti lesivo dell'art. 117, secondo comma, lettera b),
Cost. sarebbe l'art. 13, comma 3, della legge provinciale, in forza
del quale «la Provincia promuove, per quanto di sua competenza, la
piena attuazione sul suo territorio della direttiva 2005/71/CE
relativa alla procedura per l'ammissione di cittadini di paesi terzi
a fini di ricerca scientifica, la relativa stipula di convenzioni di
accoglienza e la conseguente parità di trattamento».
La direttiva 2005/71/CE prefigura, infatti, una particolare
procedura di immigrazione riservata ai ricercatori scientifici, così
che la sua attuazione rientrerebbe nella competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di immigrazione: competenza che non
potrebbe essere svuotata facendo leva sulla finalità per la quale
l'ingresso degli stranieri è consentito, considerandola evocativa
della competenza legislativa provinciale in materia di formazione
professionale.
Lo Stato ha attuato, in effetti, la direttiva con il d.lgs. 9
gennaio 2008, n. 17 (Attuazione della direttiva 2005/71/CE relativa
ad una procedura specificamente concepita per l'ammissione di
cittadini di Paesi terzi a fini di ricerca scientifica), il cui art.
1 ha inserito nel d.lgs. n. 286 del 1998 - e quindi nella cornice
sistematica della normativa generale sull'immigrazione - l'art.
27-ter, recante un'articolata disciplina sostanziale e procedurale
per l'ingresso e il soggiorno degli stranieri per finalità di
ricerca scientifica: disciplina che esclude del tutto competenze
regionali o provinciali.
Proprio l'insussistenza di competenze provinciali in materia
escluderebbe che la disposizione impugnata possa essere ritenuta
costituzionalmente legittima facendo leva sulla clausola, in essa
contenuta, secondo la quale la Provincia promuove l'attuazione della
direttiva «per quanto di sua competenza».
1.5.- Il Presidente del Consiglio si duole, ancora, delle
disposizioni dell'art. 14, commi 3 e 5, della legge provinciale,
inserite nell'ambito della regolamentazione del «diritto allo
studio». Il comma 3 prevede, in specie, che «per l'accesso alle
agevolazioni per la frequenza di una scuola fuori provincia è
richiesto agli alunni e alunne stranieri di Stati non appartenenti
all'Unione europea un periodo minimo di cinque anni di residenza
ininterrotta in provincia di Bolzano. Se la scuola frequentata si
trova nel territorio della Repubblica italiana o della Repubblica
austriaca, il requisito della residenza di cui al presente comma è
richiesto all'alunno o all'alunna o a uno dei genitori». Nel comma 5,
si statuisce, inoltre, che «per l'accesso alle prestazioni di natura
economica per il diritto allo studio universitario da parte delle
cittadine e dei cittadini stranieri di Stati non appartenenti
all'Unione europea è richiesto il requisito di un periodo minimo di
cinque anni di residenza ininterrotta in provincia di Bolzano. Per le
studentesse e gli studenti frequentanti un'università sul territorio
della provincia possono essere previsti periodi di residenza
inferiori».
Il ricorrente ritiene che tali norme contrastino con l'art. 3
Cost. per le medesime ragioni già illustrate con riferimento
all'impugnato comma 2 dell'art. 10, atteso che l'assistenza
scolastica e universitaria, seppure prevista autonomamente dallo
statuto come materia di competenza provinciale, rientra pur sempre
nel campo dell'assistenza sociale, per cui il criterio di erogazione
dei benefici deve essere la proporzione con l'effettiva necessità
dell'interessato.
Introducendo il canone irragionevole della durata minima della
residenza, le norme denunciate violerebbero anche il terzo e il
quarto comma dell'art. 34 Cost., alla luce dei quali le provvidenze
di assistenza scolastica e universitaria andrebbero erogate
esclusivamente in base ai criteri del bisogno della famiglia e della
meritevolezza dello studente: situazioni con le quali la durata della
residenza in Provincia non ha alcun collegamento.
Le disposizioni in esame lederebbero, infine, il diritto allo
studio, garantito dallo stesso art. 34 Cost. in tutte le sue
proposizioni, nella misura in cui si tradurrebbero, per gli stranieri
regolarmente residenti da meno di cinque anni o per i loro figli, in
un ostacolo insormontabile a intraprendere taluni percorsi formativi.
Per le medesime ragioni sarebbero costituzionalmente illegittimi
anche i commi 3 e 4 dell'art. 16 della legge impugnata, che adeguano,
in conformità a quanto stabilito dai censurati commi 3 e 5 dell'art.
14, la legge provinciale 31 agosto 1974, n. 7 (Assistenza scolastica.
Provvidenze per assicurare il diritto allo studio) e la legge
provinciale 30 novembre 2004, n. 9 (Diritto allo studio
universitario). Dette norme integrano, in particolare, l'elencazione
degli aventi diritto all'assistenza scolastica (art. 3 della legge
prov. n. 7 del 1974) e universitaria (art. 2 della legge prov. n. 9
del 2004), includendo tra essi i cittadini extracomunitari che
frequentano al di fuori del territorio provinciale istituzioni
scolastiche o formative professionali non esistenti in Provincia,
ovvero università, ma solo se residenti nel territorio provinciale
da almeno cinque anni.
1.6.- È censurato, da ultimo, l'art. 16, comma 2, della legge
provinciale n. 12 del 2011, che, modificando il comma 1 dell'art. 2
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 13 marzo 1987, n. 5
(Incentivazione della conoscenza delle lingue), prevede che i
cittadini dell'Unione europea possono usufruire delle sovvenzioni
previste per l'apprendimento delle lingue straniere, a condizione che
risiedano ininterrottamente per un anno nella Provincia di Bolzano.
Premesso che nessuna simile limitazione è prevista dalla
legislazione provinciale per i cittadini italiani, il ricorrente
reputa la disposizione lesiva dell'art. 117, primo comma, Cost.,
nella parte in cui stabilisce che «la potestà legislativa è
esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto [...] dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario». Il cittadino dell'Unione
residente nel territorio nazionale non potrebbe, infatti, ricevere
alcun trattamento differenziato rispetto al cittadino italiano, pena
la violazione dei principi di non discriminazione e di libera
circolazione delle persone all'interno dell'Unione (artt. 18 e 45 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea).
Al riguardo, l'art. 7 del d.lgs. 6 febbraio 2007, n. 30, recante
«Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei
cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri», prevede
che il cittadino dell'Unione, nel concorso di determinate condizioni,
possa essere progressivamente equiparato al cittadino residente
qualora soggiorni nello Stato un periodo superiore a tre mesi.
Sarebbe, dunque, contrario alla citata direttiva e alla normativa
interna di recepimento escludere a priori dalle provvidenze in
questione il cittadino dell'Unione che risieda in Provincia da più
di tre mesi, ma da meno di un anno.
Per le stesse ragioni già esposte a proposito degli artt. 10,
comma 2, e 14, commi 3 e 5, della legge impugnata, il requisito della
durata minima della residenza determinerebbe, inoltre, nuovamente la
violazione dell'art. 3 Cost.
1.7.- Quale notazione conclusiva, il ricorrente assume che tutte
le disposizioni impugnate che prevedono requisiti temporali minimi di
residenza in Provincia maggiori di quelli previsti per analoghe
prestazioni dalla normativa nazionale e comunitaria - segnatamente,
l'art. 10, comma 2, l'art. 14, commi 3 e 5, e l'art. 16, commi 2, 3 e
4 - violino altresì il principio di libertà di circolazione
all'interno del territorio nazionale (art. 16 Cost.) e il divieto per
le Regioni e le Province autonome di introdurre restrizioni anche
indirette alla libera circolazione delle persone e al loro ingresso
nei territori regionali o provinciali (art. 120 Cost.).
La necessità di possedere speciali requisiti temporali di
residenza, non previsti altrove, per accedere nella Provincia di
Bolzano alle prestazioni in questione si tradurrebbe, infatti, in
«una vera e propria barriera all'ingresso» per gli stranieri
residenti in altre parti del territorio nazionale e ivi usufruenti di
servizi di assistenza, i quali potrebbero rinunciare a trasferirsi
nel territorio provinciale - pure in presenza di favorevoli
opportunità di inserimento o di lavoro - per non perdere dette
provvidenze.
2.- Nel giudizio si è costituita la Provincia autonoma di
Bolzano, in persona del Presidente della Provincia pro tempore,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, infondate. Con successiva memoria, depositata
nell'imminenza dell'udienza pubblica, la resistente ha riproposto e
ulteriormente specificato le proprie tesi.
2.1.- Secondo la Provincia, sarebbero infondate, anzitutto, le
doglianze del Presidente del Consiglio dei ministri concernenti la
composizione della Consulta provinciale per l'immigrazione (art. 6,
commi 3, lettera c, e 6 della legge provinciale n. 12 del 2011).
Le disposizioni ora citate non violerebbero l'art. 8, primo
comma, numero 1), dello statuto speciale, in forza del quale - come
lo stesso ricorrente ricorda - la Provincia autonoma di Bolzano è
titolare di competenze legislative esclusive in materia di
«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi
addetto», ed è, quindi, pienamente legittimata ad istituire un
proprio organo ai fini dell'integrazione sociale degli stranieri.
Quanto, poi, all'inclusione di un componente statale
nell'organismo, la scelta sarebbe giustificata dal fatto che i
compiti assegnati alla Consulta investono molteplici materie,
rispetto alle quali le disposizioni dello statuto prescrivono
appositi meccanismi di confronto tra organi statali e provinciali:
così, ad esempio, gli artt. 21, 22, 87 e 88 dello statuto, quanto
alle questioni di ordine pubblico; l'art. 15, riguardo
all'utilizzazione degli stanziamenti destinati a scopi assistenziali;
o l'art. 19, in merito alle questioni scolastiche.
La presenza di un rappresentante statale risponderebbe, altresì,
al principio di una leale ed effettiva collaborazione tra Stato e
Provincia, conformemente alle indicazioni delle sentenze n. 134 del
2004 e n. 30 del 2006 della Corte costituzionale, assicurando allo
Stato un luogo di confronto e uno strumento per l'esercizio delle
proprie prerogative, nel rispetto del riparto di competenze stabilite
dalla Costituzione e dallo statuto di autonomia.
La disciplina censurata non lederebbe, dunque, neppure l'art.
117, secondo comma, lettera g), Cost., anche perchè la
partecipazione del rappresentante dello Stato ai lavori della
Consulta avrebbe carattere meramente facoltativo, come si desumerebbe
dall'assenza di correlate previsioni a contenuto «sanzionatorio»:
sicchè, ove lo Stato non intenda collaborare, potrebbe limitarsi a
lasciare vacante il posto assegnatogli.
2.2.- Quanto all'art. 10, comma 2, della legge censurata, la
Provincia sarebbe legittimata a disciplinare, anche con riferimento
alla propria autonomia finanziaria (artt. 69 e seguenti dello statuto
speciale, nonchè art. 119 Cost.), le prestazioni economiche di
assistenza e beneficenza da essa erogate e i relativi limiti, purchè
nel rispetto dei livelli essenziali di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., la determinazione dei quali è affidata
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
La norma in esame sarebbe, pertanto, pienamente legittima,
attenendo a prestazioni assistenziali di natura economica eccedenti
quelle essenziali, come emergerebbe dal disposto del comma 4 dello
stesso art. 10, che fa espressamente salvi i livelli essenziali delle
prestazioni operanti su tutto il territorio nazionale.
La previsione di un periodo minimo di cinque anni di residenza e
dimora stabile nel territorio provinciale, quale requisito per
l'accesso alle prestazioni, non mirerebbe, d'altro canto, ad
escludere da tali prestazioni gli stranieri, ma ad introdurre un
meccanismo di accesso progressivo, imposto dalle esigenze di
risparmio connesse alle misure statali di contenimento della spesa
pubblica, le quali avrebbero determinato una continua diminuzione
delle risorse disponibili. Ciò, peraltro, in linea con quanto
stabilito dalla direttiva 2003/109/CE del Consiglio del 25 novembre
2003, relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo, in forza della quale solo i
soggiornanti di lungo periodo - intendendosi per tali i cittadini di
Paesi terzi che hanno soggiornato legalmente e ininterrottamente per
cinque anni nel territorio degli Stati membri immediatamente prima
della domanda (art. 4) - godono dello stesso trattamento dei
cittadini nazionali per quanto riguarda le prestazioni sociali e
l'assistenza e protezione sociale (art. 11, paragrafo 1, lettera d).
La disposizione censurata sarebbe, pertanto, pienamente conforme
al diritto dell'Unione europea e non violerebbe nè il citato art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., nè i limiti della potestà
legislativa assegnata alla Provincia dall'art. 8, numero 25), in
riferimento all'art. 4 dello statuto.
Neppure potrebbe ritenersi violato l'art. 3 Cost., non essendovi
alcuna contraddizione tra il principio della uguaglianza di
interventi a parità di condizioni di bisogno, sancito dal comma 1
dell'art. 10 della legge provinciale, e l'individuazione di un
presupposto per l'accesso alle prestazioni. Il comma 2 dell'art. 10
è volto, infatti, unicamente a prevedere criteri per l'attribuzione
del beneficio, il quale, una volta riconosciuto, è garantito, ai
sensi del comma 1, conformemente al principio di uguaglianza
sostanziale e in modo del tutto svincolato dalla durata dello stato
di bisogno. A garantire la tenuta del sistema concorrerebbe, in ogni
caso, la clausola di salvaguardia di cui al comma 3 dell'articolo in
esame, la quale - consentendo di prevedere periodi inferiori di
residenza e dimora con discipline di settore al fine del
soddisfacimento dei bisogni fondamentali - sarebbe in grado di
assicurare che l'intervento sia sempre proporzionato alla situazione
di bisogno e non si verifichino ipotesi di «scollamento» tra la ratio
della disciplina e il suo contenuto prescrittivo.
2.3.- Per quel che concerne, poi, l'art. 12, comma 4, tale
disposizione - emanata nell'esercizio della potestà legislativa
provinciale in materia di governo del territorio, di igiene e sanità
e di assistenza e beneficenza pubblica - non lederebbe affatto la
competenza legislativa esclusiva stabilita dall'art. 117, secondo
comma, lettera b), Cost.
Essa non disciplinerebbe, infatti, alcuna «fattispecie di
immigrazione», limitandosi a stabilire che le strutture abitative
destinate a ospitare la famiglia dello straniero «ricongiunta» devono
presentare i medesimi requisiti di salubrità e sicurezza richiesti
per i cittadini italiani (e di altri Stati membri dell'Unione
europea) residenti sul territorio provinciale e che la situazione
economica dello straniero che presenta la domanda deve raggiungere
almeno la soglia individuata dalla normativa provinciale in materia
di assistenza come idonea a consentire il soddisfacimento dei bisogni
primari dell'individuo.
Del resto, l'art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 1998 già
prevede la disponibilità di un reddito minimo annuo e di un alloggio
idoneo quali requisiti del ricongiungimento familiare: la
disposizione impugnata ne avrebbe operato solo la parificazione con
quelli richiesti ai residenti nel territorio provinciale.
2.4.- La competenza legislativa statale esclusiva in materia di
immigrazione non sarebbe lesa neanche dall'art. 13, comma 3, della
legge provinciale, il quale si limita a prevedere che la Provincia
promuova, sul proprio territorio, l'attuazione della direttiva
2005/71/CE «per quanto di sua competenza».
La direttiva 2005/71/CE, volta a disciplinare le condizioni per
l'ammissione dei ricercatori dei Paesi terzi negli Stati membri,
presenta, infatti, implicazioni anche con materie di competenza
provinciale legislativa esclusiva - quali l'assistenza e la
beneficenza pubblica, la formazione professionale e l'assistenza
scolastica (art. 8, numeri 25, 27 e 29 dello statuto) - e di
competenza legislativa concorrente - quali l'istruzione e la ricerca
scientifica (art. 117, terzo comma, Cost., applicabile anche alla
Provincia autonoma di Bolzano ai sensi dell'art. 10 della legge cost.
18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al Titolo V della parte
seconda della Costituzione»).
2.5.- Quanto, poi, alle censure relative agli artt. 14, commi 3 e
5, e 16, commi 3 e 4, che prevedono il requisito della residenza
minima quinquennale per l'accesso dei cittadini extracomunitari alle
prestazioni assistenziali per la frequenza di scuole fuori provincia
o università, i vulnera costituzionali denunciati dal ricorrente non
sussisterebbero per le medesime ragioni evidenziate con riguardo alle
censure che investono l'analogo requisito previsto dall'art. 10,
comma 2.
Le norme in questione risulterebbero, d'altra parte, in linea con
quanto previsto per i cittadini dell'Unione europea, per i quali
l'accesso alle predette provvidenze, ove frequentino istituzioni
scolastiche o formative professionali (art. 3, comma 1, della legge
provinciale n. 7 del 1974) o atenei (art. 2, comma 1, lettera c,
della legge provinciale n. 9 del 2004) situati al di fuori del
territorio provinciale, è consentito solo se siano in possesso del
requisito della residenza in Provincia di Bolzano.
Inoltre, l'ambito di applicazione delle disposizioni censurate,
limitato sempre e comunque a prestazioni non inferiori ai livelli
essenziali determinati dal legislatore statale, escluderebbe la
configurabilità di una lesione del diritto allo studio, garantito
dall'art. 34 Cost., a meno che si voglia sostenere l'inadeguatezza
delle prestazioni statali in materia.
2.6.- Analoghe considerazioni varrebbero in rapporto al requisito
della residenza in Provincia di Bolzano per almeno un anno, richiesto
dall'art. 16, comma 2, per i cittadini dell'Unione europea che
intendano avere accesso alle sovvenzioni per la promozione e
l'apprendimento delle lingue straniere.
Che l'imposizione del requisito in questione non sia
irragionevole risulterebbe del resto «evidente proprio in ragione
della libertà di circolazione e di stabilimento che l'Ordinamento
riconosce ai cittadini comunitari, considerando che la presenza di un
dato che dimostri la presenza di un collegamento non occasionale del
cittadino comunitario con il territorio della Provincia di Bolzano è
necessario ove si tratti di ammettere il medesimo al godimento di
benefici a contenuto economico».
Nè la fissazione in un anno del periodo minimo di residenza
contrasterebbe con l'art. 7 del d.lgs. n. 30 del 2007, attuativo
della direttiva 2004/38/CE, che si limiterebbe «a stabilire a quali
condizioni il cittadino dell'Unione europea ha diritto a soggiornare
nel territorio nazionale per un periodo superiore a tre mesi».
2.7.- Infine, la Provincia contesta l'assunto del ricorrente,
secondo cui le disposizioni impugnate che prescrivono la residenza
protratta per un determinato periodo di tempo come requisito di
accesso a prestazioni assistenziali violerebbero gli artt. 16 e 120
Cost.
Dette disposizioni garantiscono infatti, per quanto detto, a
tutti i cittadini, anche di Paesi terzi e di Paesi dell'Unione
europea, i livelli essenziali delle prestazioni sociali validi in
tutto il territorio nazionale, onde non si determinerebbe, nella
Provincia di Bolzano, alcuna situazione di discriminazione o di
«"deterioramento" delle ordinarie condizioni di accoglienza», tale da
costituire una «barriera all'ingresso».

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri propone questioni di
legittimità costituzionale in via principale di plurime disposizioni
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 ottobre 2011, n.
12 (Integrazione delle cittadine e dei cittadini stranieri).
2.- Il ricorrente censura, in primo luogo, l'art. 6, comma 3,
lettera c), della citata legge provinciale, che include tra i
componenti della «Consulta provinciale per l'immigrazione» -
istituita dal comma 1 dello stesso articolo - anche «una persona in
veste di rappresentante unico della Questura di Bolzano e del
Commissariato del Governo per la provincia di Bolzano»; nonchè il
successivo comma 6, nella parte in cui prevede che detto
rappresentante possa essere sostituito da una persona da esso
delegata.
2.1.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, tali
disposizioni, attribuendo unilateralmente funzioni obbligatorie ad
organi statali, violerebbero tanto l'art. 117, secondo comma, lettera
g), della Costituzione, che demanda alla competenza esclusiva dello
Stato la legislazione in materia di «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali»; quanto
l'art. 8, primo comma, numero 1), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), che limita la
potestà legislativa della Provincia di Bolzano in materia di
organizzazione amministrativa al solo «ordinamento degli uffici
provinciali e del personale ad essi addetto».
2.2.- In riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera g),
Cost., la questione è fondata.
La normativa impugnata dal Governo, infatti, nell'inserire tra i
membri dell'organo provinciale un rappresentante della Questura di
Bolzano e del Commissariato del Governo per la Provincia di Bolzano,
che partecipi ai lavori direttamente o per mezzo di un delegato,
configura - in forma autoritativa e unilaterale - nuove e specifiche
funzioni a carico di organi o amministrazioni dello Stato, con
conseguente compromissione del parametro invocato (sentenze n. 10 del
2008, n. 30 del 2006 e n. 134 del 2004).
Nè può valere in senso contrario la circostanza, evidenziata
dalla resistente, che la complessità e la delicatezza delle
problematiche legate al fenomeno della immigrazione, rispetto alle
quali la Consulta è chiamata a presentare proposte ed esprimere
pareri alla Giunta provinciale, rendano necessari meccanismi di
confronto tra organi statali e provinciali. Nella specie, le forme di
coordinamento che la Provincia avrebbe inteso realizzare, seppure
auspicabili, non trovano «il loro fondamento o il loro presupposto in
leggi statali che le prevedano o le consentano, o in accordi tra gli
enti interessati», come invece sarebbe necessario alla luce della
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 30 del 2006 e n. 134 del
2004).
Neppure è conferente l'ulteriore rilievo della resistente,
relativo al fatto che la partecipazione del rappresentante statale
alle attività della Consulta non sarebbe obbligatoria, non essendo
previste conseguenze di tipo sanzionatorio per la sua assenza. Anche
se così fosse - malgrado la formulazione in termini imperativi
dell'alinea del comma 3 dell'art. 6 della legge censurata - il
rilievo evocherebbe comunque «un profilo di mero fatto, il quale non
incide sul nuovo compito comunque demandato agli uffici coinvolti
(designazione di un rappresentante cui riservare quelle determinate
funzioni) e sulle funzioni attribuite al rappresentante, che
evidentemente prescindono dal relativo concreto esercizio» (sentenza
n. 30 del 2006).
Le disposizioni impugnate devono pertanto essere dichiarate
costituzionalmente illegittime. Rimangono assorbite le ulteriori
censure.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, in secondo
luogo, l'art. 10, comma 2, ove si prevede che, per l'accesso alle
prestazioni di assistenza sociale aventi «natura economica», è
richiesto ai cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea
«un periodo minimo di cinque anni di ininterrotta residenza e dimora
stabile in provincia di Bolzano»; nonchè, quanto alla sua ultima
parte, l'art. 1, comma 3, lettera g), secondo periodo - al quale il
citato art. 10, comma 2, si correla - ove si stabilisce, in via
generale, che per gli stranieri in questione «l'accesso alle
prestazioni, che vanno oltre le prestazioni essenziali, può essere
condizionato alla residenza, alla dimora stabile e alla relativa
durata».
3.1.- Secondo il ricorrente, il requisito della durata minima
della residenza e dimora stabile, e in particolare della durata
quinquennale, violerebbe l'art. 3 Cost., tanto in riferimento al
principio di ragionevolezza che a quello di eguaglianza. Sotto il
primo profilo, in quanto detto criterio sarebbe contraddittorio
rispetto all'affermazione del comma 1 dello stesso art. 10, in forza
della quale l'erogazione delle prestazioni sociali agli stranieri con
residenza e dimora stabile sul territorio provinciale deve avvenire
secondo il criterio dell'uguaglianza degli interventi a parità di
bisogno. Sotto il secondo, in quanto creerebbe ingiustificate
disparità di trattamento, non avendo il requisito in questione alcun
collegamento con lo stato di bisogno.
Le norme impugnate lederebbero, altresì, gli artt. 8, numero
25), e 4 dello statuto, ponendosi in contrasto con i principi
fondamentali dell'assistenza pubblica fissati dall'art. 41 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero) e dall'art. 80, comma 19, della
legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001),
che, ai fini della fruizione delle provvidenze e delle prestazioni,
anche economiche, di assistenza sociale, equiparano ai cittadini
italiani gli stranieri titolari della carta di soggiorno o di
permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno.
Le medesime disposizioni violerebbero, ancora, l'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., in quanto il requisito di durata
minima della residenza concorrerebbe a definire il livello essenziale
delle prestazioni sociali; nonchè gli artt. 16 e 120 Cost., giacchè
detto requisito si tradurrebbe in una «barriera all'ingresso» nel
territorio provinciale per gli stranieri residenti in diverse parti
del territorio nazionale e ivi fruenti di servizi di assistenza.
3.2.- Con riferimento all'art. 3 Cost., la questione è fondata.
In tema di accesso degli stranieri alle prestazioni di assistenza
sociale, questa Corte ha già avuto modo di affermare che mentre la
residenza (o, come nella specie, la «dimora stabile») costituisce,
rispetto ad una provvidenza regionale (nella specie, provinciale),
«un criterio non irragionevole per l'attribuzione del beneficio»
(sentenza n. 432 del 2005), non altrettanto può dirsi quanto alla
residenza (o «dimora stabile») protratta per un predeterminato e
significativo periodo minimo di tempo (nella specie, quinquennale).
La previsione di un simile requisito, infatti, non risulta rispettosa
dei principi di ragionevolezza e di uguaglianza, in quanto «introduce
nel tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari», non
essendovi alcuna ragionevole correlazione tra la durata della
residenza e le situazioni di bisogno o di disagio, riferibili
direttamente alla persona in quanto tale, che costituiscono il
presupposto di fruibilità delle provvidenze in questione (sentenza
n. 40 del 2011). Infatti, non è evidentemente possibile presumere,
in termini assoluti, che gli stranieri immigrati nella Provincia da
meno di cinque anni, ma pur sempre ivi stabilmente residenti o
dimoranti, versino in stato di bisogno minore rispetto a chi vi
risiede o dimora da più anni.
Non rilevano, in senso contrario, le circostanze - su cui pone
l'accento la difesa della Provincia - che il requisito in questione
sia previsto in rapporto a prestazioni di natura economica eccedenti
quelle essenziali, e che la sua introduzione risponda ad esigenze di
risparmio, correlate al decremento delle disponibilità finanziarie
conseguente alle misure statali di contenimento della spesa pubblica.
Tanto l'una che l'altra circostanza non escludono, infatti, «che le
scelte connesse alla individuazione dei beneficiari - necessariamente
da circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse
disponibili - debbano essere operate sempre e comunque in ossequio al
principio di ragionevolezza» (sentenze n. 40 del 2011 e n. 432 del
2005).
A maggior ragione ininfluente è la possibilità, prefigurata dal
comma 3 dell'art. 10, che disposizioni di settore stabiliscano
periodi di residenza e dimora stabile di durata inferiore al
quinquennio per l'erogazione di prestazioni volte al «soddisfacimento
di bisogni fondamentali», tenuto conto della «specifica finalità e
natura» delle prestazioni stesse. Il decremento settoriale (che non
equivale a eliminazione) del periodo minimo richiesto - peraltro
meramente discrezionale - non rimuove il vulnus, e anzi, come nota il
ricorrente, è suscettibile di determinare ulteriori irragionevoli
discriminazioni.
Le disposizioni impugnate devono pertanto essere dichiarate
costituzionalmente illegittime: integralmente, quanto all'art. 10,
comma 2; limitatamente alle parole «e alla sua durata», quanto
all'art. 1, comma 3, lettera g), secondo periodo.
In via consequenziale, va dichiarata, altresì, l'illegittimità
costituzionale del comma 3 dell'art. 10, poco sopra citato: la
possibilità di deroga, ivi prevista, resta infatti priva di
significato una volta rimossa la disposizione del comma 2, cui essa
si riferisce.
Rimangono assorbite tutte le ulteriori censure.
4.- Il Governo contesta, altresì, la legittimità costituzionale
dell'art. 12, comma 4, il quale stabilisce che «i requisiti
igienico-sanitari, quelli di idoneità abitativa degli alloggi,
nonchè i requisiti inerenti al reddito minimo annuo richiesti,
all'atto della domanda, ai fini del ricongiungimento familiare delle
cittadine e dei cittadini stranieri di Stati non appartenenti
all'Unione europea, sono quelli applicati per le cittadine e i
cittadini residenti nel territorio provinciale».
4.1.- A parere dell'Avvocatura dello Stato, la norma censurata -
regolando in via diretta le condizioni per il ricongiungimento
familiare degli stranieri - violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera b), Cost., che attribuisce alla competenza statale esclusiva
la legislazione in materia di immigrazione, nonchè gli artt. 8, 9 e
10 dello statuto, che non includono tale materia fra quelle nelle
quali la Provincia di Bolzano è abilitata a legiferare.
4.2.- In relazione all'art. 117, secondo comma, lettera b),
Cost., la questione è fondata.
In linea di principio, deve essere riconosciuta la possibilità
di interventi legislativi delle Regioni e delle Province autonome con
riguardo al fenomeno dell'immigrazione, del resto previsti dallo
stesso art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 286 del 1998, ove si stabilisce
che le disposizioni contenute in tale testo unico costituiscono
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 Cost., nelle materie di
competenza legislativa delle Regioni, e norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica, nelle materie di competenza delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome (sentenza n. 300
del 2005).
La potestà legislativa delle Regioni e delle Province autonome
non può, tuttavia, riguardare aspetti che attengono alle politiche
di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel
territorio nazionale - demandati in via esclusiva alla legislazione
statale dall'art. 117, secondo comma, lettera b), Cost. - ma altri
ambiti, quali, ad esempio, il diritto allo studio o all'assistenza
sociale, nei quali possa esercitarsi la competenza legislativa delle
stesse Regioni o Province autonome (sentenze n. 299 e n. 134 del
2010, n. 50 del 2008, n. 156 del 2006).
Nella specie, non può dubitarsi che la determinazione dei
requisiti per il ricongiungimento familiare attenga alla disciplina
del flusso migratorio degli stranieri nel territorio nazionale.
L'istituto del ricongiungimento consente, infatti, che facciano
regolarmente ingresso nel territorio dello Stato ulteriori cittadini
di Stati non appartenenti all'Unione europea, oltre al familiare già
soggiornante. Esso trova compiuta disciplina nell'art. 29 del d.lgs.
n. 286 del 1998, che, tra l'altro, impone allo straniero richiedente
di dimostrare la disponibilità di un alloggio conforme ai requisiti
igienico-sanitari e di idoneità abitativa accertati dai competenti
uffici comunali, e un reddito minimo annuo non inferiore all'importo
annuo dell'assegno sociale, aumentato secondo parametri
specificamente indicati.
Legiferare specificamente su tali requisiti, seppure solo per
equipararli a quanto richiesto per gli altri residenti nella
Provincia di Bolzano, si risolve, pertanto, nel regolare
indebitamente un aspetto significativo del ricongiungimento, con
conseguente lesione del parametro invocato.
La disposizione impugnata deve essere quindi dichiarata
costituzionalmente illegittima. Rimangono assorbite le ulteriori
censure, riferite ai parametri statutari.
5.- È impugnato, ancora, l'art. 13, comma 3, con riguardo alla
disposizione del secondo periodo, in forza della quale «la Provincia
promuove, per quanto di sua competenza, l'attuazione sul suo
territorio della direttiva 2005/71/CE relativa alla procedura per
l'ammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca
scientifica, la relativa stipula di convenzioni di accoglienza e la
conseguente parità di trattamento».
5.1.- A parere del ricorrente, anche tale disposizione sarebbe
lesiva dell'art. 117, secondo comma, lettera b), Cost., investendo
materia attinente al fenomeno migratorio.
5.2.- La questione è fondata.
La direttiva 2005/71/CE disciplina «le condizioni per
l'ammissione dei ricercatori dei paesi terzi negli Stati membri per
una durata superiore a tre mesi al fine di svolgervi un progetto di
ricerca nell'ambito di una convenzione di accoglienza con un istituto
di ricerca» (art. l), e prevede, tra l'altro, che gli istituti di
ricerca che desiderano accogliere un ricercatore «devono essere
preventivamente autorizzati a tal fine dallo Stato membro
interessato» (art. 5) e stipulare successivamente «con il ricercatore
una convenzione di accoglienza» (art. 6).
Lo Stato ha dato attuazione alla direttiva con il d.lgs. 9
gennaio 2008, n. 17 (Attuazione della direttiva 2005/71/CE relativa
ad una procedura specificamente concepita per l'ammissione di
cittadini di Paesi terzi a fini di ricerca scientifica), il cui art.
1 ha inserito nel titolo III del d.lgs. n. 286 del 1998,
disciplinante l'ingresso per motivi di lavoro, l'art. 27-ter, che,
tra l'altro, consente l'immigrazione temporanea di ricercatori
qualificati, in sovrannumero rispetto alle quote massime di stranieri
da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato,
previste dall'art. 3, comma 4, dello stesso decreto legislativo.
La normativa dell'Unione e dello Stato prefigura, quindi, una
particolare procedura di immigrazione, mediante rilascio di uno
speciale permesso di soggiorno riservato ai soli ricercatori
scientifici di Paesi terzi. La materia, con tutta evidenza, rientra
nella politica, di esclusiva competenza statale, di programmazione
dei flussi.
Stante l'inesistenza in materia di competenze legislative della
Provincia di Bolzano, l'illegittimità dell'intervento normativo
attuato non è esclusa - come prospettato dalla resistente - dalla
clausola «per quanto di sua competenza», contenuta nella disposizione
impugnata.
Detta disposizione deve essere pertanto dichiarata
costituzionalmente illegittima.
6.- Il Presidente del Consiglio censura, inoltre, i commi 3 e 5
dell'art. 14, che richiedono, per i cittadini di Paesi non
appartenenti all'Unione europea, un periodo minimo di cinque anni di
residenza ininterrotta nel territorio provinciale ai fini
dell'accesso, rispettivamente, alle «agevolazioni per la frequenza di
una scuola fuori della provincia di Bolzano», e alle «prestazioni di
natura economica per il diritto allo studio universitario». Sono
impugnati, correlativamente, anche i commi 3 e 4 dell'art. 16, nella
parte in cui - aggiungendo, rispettivamente, la lettera e) all'art.
3, comma 1, della legge provinciale 31 agosto 1974, n. 7 (Assistenza
scolastica. Provvidenze per assicurare il diritto allo studio) e la
lettera e) all'art. 2, comma 1, della legge provinciale 30 novembre
2004, n. 9 (Diritto allo studio universitario) - includono tra gli
aventi diritti alle provvidenze considerate anche gli stranieri, ma
solo se residenti nella Provincia da almeno cinque anni.
6.1.- Secondo il ricorrente, sarebbero ravvisabili, in rapporto a
tali disposizioni, i medesimi profili di violazione degli artt. 3, 16
e 120 Cost. evidenziati con riferimento all'art. 10, comma 2, della
legge provinciale, oltre che la violazione dell'art. 34 Cost., che
garantisce il diritto allo studio.
6.2.- In riferimento agli artt. 3 e 34 Cost., la questione è
fondata.
L'art. 14 della legge provinciale, sotto la rubrica «diritto allo
studio», riconosce, al comma 2, «a tutti i cittadini stranieri
presenti sul territorio provinciale e iscritti in una scuola in
provincia di Bolzano l'accesso alle misure e alle agevolazioni
dell'assistenza scolastica previste dalla normativa di settore».
Analogo accesso generalizzato alle misure di assistenza è garantito
dal comma 4 agli «studenti stranieri residenti in provincia e
iscritti all'universita'».
Nelle norme oggetto di impugnazione, per quanto riguarda la
frequenza di una scuola fuori della Provincia (comma 3) e le
«prestazioni di natura economica» di supporto agli studenti
universitari (comma 5), l'accesso alle prestazioni è, tuttavia,
condizionato, con riferimento ai soli cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione europea, al requisito della residenza
quinquennale ininterrotta nel territorio provinciale.
Analogamente a quanto disposto all'art. 10, comma 2, con generico
riferimento alle prestazioni assistenziali di natura economica, il
legislatore provinciale ha dunque utilizzato il dato della residenza
qualificata per diversificare l'accesso degli stranieri alle
prestazioni eccedenti i limiti dell'essenziale destinate al sostegno
allo studio, sia scolastico che universitario.
Anche in questo caso, per le ragioni precedentemente indicate, il
criterio utilizzato contrasta con i principi di ragionevolezza e di
eguaglianza, con conseguente violazione dell'art. 3 Cost.
Le misure di sostegno in questione trovano, d'altro canto, il
loro fondamento nell'art. 34 Cost., che, per assicurare a tutti il
diritto allo studio, sancisce che «i capaci e meritevoli, anche se
privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli
studi», prevedendo, altresì, che le borse di studio, gli assegni
alle famiglie e le altre provvidenze necessarie per rendere
«effettivo questo diritto» siano attribuite per concorso.
Se la necessità del concorso rende legittima la previsione di
forme di graduazione tra gli aventi diritto, esse devono tuttavia
sempre avere un nesso con il bisogno e la meritevolezza dello
studente: il che non può dirsi per la durata della residenza in
Provincia.
Le disposizioni impugnate devono essere, dunque, dichiarate
costituzionalmente illegittime: nella loro interezza, quanto ai commi
3 e 5 dell'art. 14; limitatamente al riferimento alla durata
quinquennale della residenza, quanto alle disposizioni introdotte dai
commi 3 e 4 dell'art. 16. Restano assorbite le ulteriori censure.
7.- Il Presidente del Consiglio contesta, infine, la legittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 2, della legge provinciale n. 12
del 2011, che, sostituendo il comma 1 dell'art. 2 della legge
provinciale 13 marzo 1987, n. 5 (Incentivazione della conoscenza
delle lingue), prevede che i cittadini dell'Unione europea, che
abbiano assolto l'obbligo scolastico, possono usufruire delle
sovvenzioni previste per l'apprendimento delle lingue straniere solo
se residenti ininterrottamente per un anno nella Provincia di
Bolzano.
7.1.- A parere del ricorrente, la disposizione violerebbe il
primo comma dell'art. 117 Cost., nella parte in cui stabilisce che
«la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni
nel rispetto [...] dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario». In assenza di analoga limitazione per i cittadini
italiani, il requisito della durata minima della residenza
comporterebbe, infatti, un trattamento differenziato per il cittadino
dell'Unione europea, in contrasto con i principi di non
discriminazione e di libera circolazione delle persone all'interno
dell'Unione stessa (artt. 18 e 45 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea).
Sarebbero, inoltre, nuovamente violati gli artt. 3, 16 e 120
Cost.
7.2.- In riferimento all'art. 3 Cost., la questione è fondata.
L'art. 16, comma 2, introduce solo per i cittadini dell'Unione
europea il requisito della residenza minima annuale nella Provincia
di Bolzano per ottenere le sovvenzioni per i corsi di apprendimento
delle lingue straniere.
Il canone di selezione previsto per diversificare l'accesso alle
prestazioni risulta, anche in questo caso, incompatibile con i
principi di ragionevolezza e di uguaglianza, dato che la mera durata
della residenza non può essere ritenuta una circostanza idonea a
differenziare in modo ragionevole le posizioni dei potenziali
interessati alla provvidenza in questione.
La disposizione impugnata deve pertanto essere dichiarata
costituzionalmente illegittima, nella parte in cui esige il requisito
in discorso. Rimangono assorbite le ulteriori censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 6,
commi 3, lettera c), e 6, limitatamente al riferimento alla lettera
«c)», della legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 ottobre
2011, n. 12 (Integrazione delle cittadine e dei cittadini stranieri);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 1,
comma 3, lettera g), secondo periodo, limitatamente alle parole «e
alla relativa durata», e dell'art. 10, comma 2, della legge prov.
Bolzano n. 12 del 2011;
3) dichiara, in applicazione dell'articolo 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87, l'illegittimità costituzionale dell'articolo 10,
comma 3, della legge prov. Bolzano n. 12 del 2011;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 12,
comma 4, della legge prov. Bolzano n. 12 del 2011;
5) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 13,
comma 3, secondo periodo, della legge prov. Bolzano n. 12 del 2011;
6) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 14,
commi 3 e 5, della legge prov. Bolzano n. 12 del 2011;
7) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 3,
comma 1, lettera e), della legge della Provincia autonoma di Bolzano
31 agosto 1974, n. 7 (Assistenza scolastica. Provvidenze per
assicurare il diritto allo studio), lettera aggiunta dall'articolo
16, comma 3, della legge prov. Bolzano n. 12 del 2011, limitatamente
alle parole «da almeno cinque anni»;
8) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 1, lettera e), della legge della Provincia autonoma di Bolzano
30 novembre 2004, n. 9 (Diritto allo studio universitario), lettera
aggiunta dall'articolo 16, comma 4, della legge prov. Bolzano n. 12
del 2011, limitatamente alle parole «da cinque anni»;
9) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 2,
comma 1, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 13 marzo
1987, n. 5 (Incentivazione della conoscenza delle lingue), come
sostituito dall'articolo 16, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 12
del 2011, limitatamente alle parole «ininterrottamente per un anno».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 gennaio 2013.

F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe FRIGO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 gennaio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI