1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 15-7-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 giugno 2019
Ordinanza del 5 giugno 2019 della Commissione tributaria provinciale di Venezia sul ricorso proposto da Azienda ULSS 12 Veneziana contro Agenzia delle entrate - Riscossione, Agente della riscossione per la Provincia di Venezia, gia' Equitalia Nord S.p.a.. Imposte e tasse - Riscossione - Remunerazione del servizio - Imposizione a carico del debitore di un aggio percentuale pari al 4,65 per cento delle somme iscritte a ruolo o al 9 per cento delle somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora, a seconda che il pagamento avvenga o meno entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella. - Decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998, n. 337), art. 17 [, comma 1, nel testo sostituito dall'art. 32, comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185 (Misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anti-crisi il quadro strategico nazionale), convertito, con modificazioni, nella legge 28 gennaio 2009, n. 2]. (20C00148) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 15-7-2020)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI VENEZIA
Sezione 1

riunita con l'intervento dei signori:
Caracciolo Giuseppe, Presidente;
Vanadia Gaetano, relatore;
Vettorel Guido, giudice,
ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 1192/2014
depositato il 13 novembre 2014;
avverso cartella di pagamento n. 11920140011195169000 Altri
tributi aggio risc.;
contro: Agente di riscossione Venezia Equitalia Nord S.p.a;
difeso da: Schiavon Luca, via Miranese, 3 - Mestre - 30100
Venezia;
avverso cartella di pagamento n. 11920140011195169000 Altri
tributi aggio risc.;
contro: Ag. entrate - Riscossione - Venezia;
difeso da: Schiavon Luca, via Pierobon 1 - 30031 Dolo;
proposto dal ricorrente: Azienda ULSS 12 Veneziana, via Don
Federico Tosatto, 147 Mestre - 30174 Venezia VE;
difeso da: Tosi Loris, Mestre Via Torino 151/A - 30100 Venezia
VE.
Ordinanza del 29 marzo 2019 della Commissione tributaria
provinciale di Venezia sul ricorso proposto da Azienda ULSS 12
Veneziana. Contro Equitalia Nord S.p.a.
Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Remunerazione del
servizio - Aggio percentuale sulle somme iscritte a ruolo riscosse
(c.d. compenso di riscossione) - Imposizione a carico del debitore,
in misura parziale o integrale, a seconda che il pagamento avvenga
entro o oltre il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella -
Violazione del principio eguaglianza - contrasto con il principio di
capacità contributiva -Violazione dei principi di buon andamento,
imparzialità e trasparenza della pubblica amministrazione nonchè
del principio civilistico di corrispettività delle prestazioni.
Decreto legislativo 13 aprile 1999, n. 112, art. 17 (nel testo
risultante dopo le modifiche apportate dall'art. 2, comma 3, lettera
a), del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con
modificazioni, della legge 24 novembre 2006, n. 286, e dall'art. 32,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2009, n. 185,
convertito, con modificazioni, della legge 28 gennaio 2009, n. 21.
Costituzione 3, 23, 53, 76 e 97.

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI VENEZIA
Sezione 1

riunita con intervento dei signori:
Giuseppe Caracciolo, Presidente;
Gaetano Vanadia, relatore;
Guido Vettorel, giudice;
Ha emesso la seguente ordinanza sul ricorso n. 1192/2014
depositato il 13 novembre 2014, avverso la cartella di pagamento n.
119 2014 00111951 69 000 - con riferimento alla pretesa concernente
l'aggio di riscossione contro Equitalia Nord S.p.a. - Agente di
riscossione - Provincia di Venezia; Proposto dalla ricorrente Azienda
ULSS 12 Veneziana, Via Don Tosatto, 147, Venezia;
Difesa da prof. avv. Loris Tosi, ed elettivamente domiciliata
presso lo studio, in Venezia - Mestre 30172, Via Torino n. 151/A;
In data 3 settembre 2014, a seguito della sentenza n. 8320/2014
della Corte di cassazione, è stata notificata alla ricorrente la
cartella sopra indicata. A mezzo di tale cartella Equitalia -Nord
S.p.a. intima il pagamento di complessivi euro 4.249.745,75 a titolo
di imposte, sanzioni, interessi e compensi di riscossione, per gli
anni dal 1998 al 2001
In particolare, viene richiesta la somma di euro 188.838,07 per
compensi (aggio) di riscossione.
Nell'udienza del 29 marzo 2019 la causa è stata discussa sulle
seguenti conclusioni nell'interesse della ricorrente: Chiede che la
Commissione - in diritto e in via pregiudiziale - sollevi innanzi
alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 17, decreto legislativo n. 112/1999 per contrasto con gli
articoli 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della Costituzione; e in via
principale dichiarare nulla, ovvero illegittima in toto o in parte,
ed in tal caso annullarsi in toto o in parte, la cartella di
pagamento con riferimento alla pretesa dell'aggio di riscossione; in
via subordinata, dichiarare nulla, ovvero illegittima in toto e in
parte, ed in tal caso annullarsi in toto o in parte, la cartella di
pagamento, per errata determinazione dell'aggio di riscossione, e
condannare la controparte al rimborso delle somme eventuale percette
nelle more del processo e al pagamento delle spese del giudizio. Nel
dettaglio le cifre riportate nell'atto impugnato:
anno 1998: imposte, interessi e sanzioni iscritti a ruolo
euro 1.024.828,27 - compensi di riscossione euro 47.654,54;
anno 1999: imposte, interessi e sanzioni iscritti a ruolo
euro 1.010.123,39 - compensi di riscossione euro 46.970,74;
anno 2000: imposte, interessi e sanzioni iscritti a ruolo
euro 1.216.915,98 - compensi di riscossione euro 56.586,59;
anno 2001: imposte, interessi e sanzioni iscritti a ruolo
euro 809.039,34 - compensi di riscossione euro 37.620,32;
Totali: imposte interessi e sanzioni euro 4.060.906,98 -
Aggio di riscossione euro 188.838,07.
Il ricorso riguarda unicamente i compensi di riscossione
determinati sulla somma iscritta nel ruolo della predetta cartella.
A sostegno del ricorso, la ricorrente deduce i seguenti motivi.
Illegittimità costituzionale dell'art. 17 del decreto legislativo n.
112/1999 per contrasto con gli articoli 3, 23, 24, 53, 76 e 97 della
Costituzione.
Nel provvedimento impugnato si legge che parte dell'importo
totale che asseritamente risulta non pagato è composto da somme
pretese a titolo di «compenso di riscossione» per euro 188.838,07.
La parte ricorrente assume che tali compensi di riscossione non
siano dovuti, e in questa sede sono oggetto di specifica
contestazione, in quanto la norma che li prevede è affetta da
incostituzionalità.
I compensi di riscossione sono richiesti dall'Agente della
riscossione ai sensi dell'art. 17 (sotto la rubrica «Remunerazione
del servizio»), comma 1, del decreto legislativo n. 112/1999, nella
versione applicabile al caso di specie, in cui si legge: «l'attività
degli agenti della riscossione è remunerata con un aggio, pari al
nove ["otto" ex decreto-legge n. 95/2012] per cento delle somme
iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora e che è a
carico del debitore».
Detto onere è a carico del debitore in misura parziale in caso
di pagamento entro il sessantesimo giorno dalla notifica della
cartella, integralmente, in caso contrario.
Si riportano di seguito le ragioni che la parte ricorrente ha
dedotto a sostegno della questione di legittimità costituzionale.
1) Premesse.
La parte ricorrente assume che l'art. 17 del decreto legislativo
n. 112/1999, nella formulazione sopra riportata, tuttavia, contrasta
sotto diversi aspetti con i principi costituzionali degli articoli 3,
23, 24, 53, 76 e 97. Si tratta di una posizione condivisa da copiosa
giurisprudenza di merito, tant'è che, allo stato attuale, pendono al
vaglio della Corte costituzionale due ordinanze, emesse,
rispettivamente, dalla Commissione tributaria provinciale di Latina
(n. 40 del 29 gennaio 2013) e dalla Commissione tributaria
provinciale di Torino (n. 147 del 18 dicembre 2013).
A mezzo di tali ordinanze i Giudici di primo grado hanno
sollevato la questione di legittimità costituzionale della
disciplina sulla remunerazione del servizio di riscossione, di cui al
citato art. 17.
Non solo. Anche la Commissione tributaria provinciale di Roma ha
rimesso alla Consulta la valutazione circa la legittimità
costituzionale dell'art. 17 (ordinanza n. 271/2010), con riferimento
al principio di uguaglianza nonchè con riferimento all'art. 53 della
Costituzione.
E tuttavia, in tal caso, senza esprimersi sul merito della
vertenza, la Corte ha dichiarato la questione inammissibile per
«difetto di rilevanza della questione sollevata, dal momento che il
giudice rimettente non ha in alcun modo illustrato, anche solo
sommariamente, le ragioni di infondatezza degli altri motivi di
ricorso, pure spiegati in via principale nel giudizio a quo ed aventi
"priorità logica"».
In definitiva, i Giudici tributari continuano a farsi interpreti
delle perplessità sulla legittimità dell'art. 17 del decreto
legislativo n. 112/1999, la cui formulazione, come si è detto,
appare in aperto contrasto con numerosi principi costituzionali.
Ciò vale a maggior ragione se si considerano le norme che
successivamente hanno modificato il testo dell'art. 17 ora in esame
(recate dall'art. 13-quater del decreto-legge n. 201/2011, nonchè
dall'art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 95/2012).
Nella sua ultima formulazione, non ancora attuata in assenza
dell'apposito decreto, l'art. 17, comma 1, dispone che «al fine di
assicurare il funzionamento del servizio nazionale della riscossione,
per il presidio della funzione di deterrenza e contrasto
dell'evasione e per il progressivo innalzamento del tasso di adesione
spontanea agli obblighi tributari, gli agenti della riscossione hanno
diritto al rimborso dei costi fissi risultanti dal bilancio
certificato, da determinare annualmente, in misura percentuale delle
somme iscritte a ruolo riscosse e dei relativi interessi di mora, con
decreto non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze,
che tenga conto dei carichi annui affidati, dell'andamento delle
riscossioni coattive e del processo di ottimizzazione,
efficientamento e riduzione dei costi del gruppo Equitalia S.p.a.
Tale decreto deve, in ogni caso, garantire al contribuente oneri
inferiori a quelli in essere alla data di entrata in vigore del
presente decreto. Il rimborso di cui al primo periodo è a carico del
debitore: a) per una quota pari al 51 per cento, in caso di pagamento
entro il sessantesimo giorno dalla notifica della cartella. In tal
caso, la restante parte del rimborso è a carico dell'ente creditore;
b) integralmente, in caso contrario».
Dalla lettura del nuovo testo di legge (il quale definisce con
precisione i criteri che disciplinano la determinazione dei «costi
fissi» suscettibili di rimborso), nonchè dalle implicite censure,
nei confronti della precedente formulazione, in esso contenute,
emerge con chiarezza che la previgente norma - che ha trovato
applicazione nel caso di specie - è in urto con i principi
dell'ordinamento costituzionale e, in particolare, con il principio
di ragionevolezza insito nell'art. 3 della Costituzione.
2) Profili di illegittimità costituzionale. Violazione dell'art. 3
Cost. e dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza.
Il menzionato art. 17 risulta nella sua disciplina irragionevole,
illogico nonchè discriminatorio e si pone in contrasto con l'art. 3
della Costituzione, il quale sancisce il principio di uguaglianza e
di ragionevolezza.
Anzitutto, è irragionevole e illogico in quanto non risponde
alle finalità perseguite dal legislatore come evidenziate nel
disegno di legge n. 1750 («Conversione in legge del decreto-leggo n.
262 del 2006»), in cui si precisa: «poichè lo svolgimento della sola
riscossione coattiva si presenta particolarmente oneroso, la nuova
disposizione assicurerà agli agenti della riscossione la
possibilità di fruire di un livello di remunerazione adeguato
all'onerosità dell'attivita'».
Ora, stabilire che l'aggio della riscossione sia pari a una
percentuale delle somme riscosse non consente di commisurare la
remunerazione al costo effettivo del servizio.
Infatti, così ragionando, in caso di iscrizione di tributi di
importo esiguo, si finirebbe per determinare un compenso al di sotto
del livello minimo di remuneratività del servizio; diversamente, in
caso di iscrizione di tributi di ammontare elevato, si riconoscerebbe
un compenso di riscossione di gran lunga superiore ai costi della
procedura esecutiva, finendo per escludere in ogni caso
l'imprescindibile legame tra remunerazione del servizio ed attività
di riscossione.
In altri termini, l'irrazionalità deriva dalla circostanza che
detta misura non assicura che la gestione del servizio sia volta
soltanto alla copertura dei costi. Tant'è che il pagamento è dovuto
anche in assenza di costi, mentre l'importo dell'aggio dovrebbe
corrispondere al costo della prestazione.
Sotto un differente punto di vista, inoltre, la normativa in
oggetto è irragionevole anche per difetto di proporzione della
misura dei compensi.
I menzionati oneri di riscossione sono palesemente sproporzionati
rispetto ai costi sostenuti da Equitalia S.p.a., soprattutto in
considerazione dell'assenza di un limite massimo fisso entro il quale
l'aggio deve essere applicato.
Quanto poc'anzi argomentato trova conferma alla luce del
pronunciamento reso dalla Consulta in ordine al giudizio di
legittimità costituzionale concernente la misura dei compensi
spettanti ai concessionari del servizio di riscossione delle imposte
operanti in Sicilia:
«In una fattispecie in cui il compenso per il concessionario
del servizio di riscossione dei tributi è (senza contestazioni sul
piano della legittimita') posto a carico del contribuente, che a quel
servizio ha dato causa con il suo inadempimento all'obbligo di una
veritiera e precisa denuncia, la prevista determinazione di tale
compenso in misura percentuale del tributo (1%) con il contestuale
correttivo di un prestabilito importo minimo (L. 15.000) e massimo
(L. 300.000) è volta infatti a realizzare (con l'utilizzazione di un
meccanismo necessariamente articolato in termini medi e forfettari un
opportuno ed effettivo ancoraggio della remunerazione al costo del
servizio; contemporaneamente impedendo, per un verso, che, in caso di
iscrizione di tributi di importo eccessivamente limitato (inferiore a
L. 1.500.000) la misura percentuale del compenso scenda al di sotto
del livello minimo di remuneratività del servizio e, per converso,
che, in caso di iscrizione di tributi di ammontare elevato (superiore
a L. 30.000.000) il compenso stesso salga notevolmente al di sopra
della predetta soglia di copertura del costo della procedura» (Corte
costituzionale, sentenza 30 dicembre 1993, n. 480).
Quindi, secondo il Giudice delle leggi, l'introduzione di una
disposizione che prevede la remunerazione del servizio di riscossione
in misura percentuale al tributo, non è irragionevole soltanto a
condizione che venga prestabilito un importo minimo e massimo entro
cui l'aggio deve necessariamente essere contenuto, altrimenti la
remunerazione del servizio risulta del tutto slegata dall'effettivo
costo dell'attività di riscossione.
Orbene, trasferendo il suddetto principio all'importo dell'8%, è
indubbio che il comma 1 dell'art. 17 sia irragionevole e, dunque, in
contrasto con l'art. 3 Cost., giacchè il contribuente è costretto a
pagare dei compensi di riscossione che aumentano al crescere
dell'importo iscritto.
In assenza di un prefissato tetto massimo - giova ribadire -
l'aggio non risulta più ancorato alla effettiva remunerazione del
costo sostenuto dall'Agente della riscossione.
Ad esempio, se una cartella di pagamento reca un'iscrizione a
ruolo di 10.000,00 euro, l'aggio è pari 800,00 euro. Se la stessa
cartella di pagamento reca, invece, un'iscrizione a ruolo di
100.000,00 euro, l'aggio aumenta a 8.000,00 euro. E ancora, se
l'importo iscritto a ruolo nella cartella ammonta a 1.000.000,00
euro, il compenso di riscossione giunge a ben 80.000,00 euro.
Nel caso di specie, i compensi giungono addirittura a 188.838.07
euro. Il compenso di riscossione, quindi, cresce a dismisura senza
alcuna limitazione.
Per il solo motivo di avere stampato un atto privo di parte
motiva (cartella di pagamento), limitandosi a riprodurre quanto
indicato nel ruolo, Equitalia S.p.A. può quindi incassare anche
decine di migliaia di euro (come nel caso in esame), essendo l'aggio
parametrato unicamente al valore del ruolo.
In altre parole, l'aggio percentuale - essendo calcolato
proporzionalmente su ogni tributo iscritto a ruolo - risulta del
tutto svincolato dagli effettivi costi di riscossione, perdendo in
questo modo la sua connotazione di controprestazione economica per
l'attività esplicata dall'Agente della riscossione.
La norma, priva di qualsiasi effettivo e opportuna ancoraggio
detta remunerazione del costo del servizio, espone i contribuenti a
pretese di rimborso di costi non giustificati, indimostrati ed
esorbitanti.
La disposizione in parola, determinando una percentuale fissa
applicabile a ogni importo, crea una disparità di trattamento tra i
contribuenti soggetti al servizio, in quanto, a parità di servizio
reso (compilazione delta cartella), il compenso varia in relazione
agli importi dovuti.
A ciò si aggiunga, infine, che i compensi di riscossione
maturano anche sulle somme asseritamente dovute a titolo di
interessi, di sanzioni pecuniarie e sui costi di notifica e non
soltanto sulle imposte richieste, ossia su voci accessorie che nulla
hanno a che fare con la pretesa tributaria!
Sicchè, l'irragionevolezza della norma si manifesta sotto un
ulteriore profilo, laddove vengono computati nel montante su cui
calcolare l'aggio anche gli interessi dovuti all'ente impositore
titolare del credito d'imposta, venendo in tal modo a riconoscere ad
un soggetto terzo, l'Agente della riscossione, un sovrappiù a titolo
di interessi, su somme da quest'ultimo non anticipate nè tantomeno
sborsate.
3) Profili di illegittimità costituzionale. Violazione dell'art. 23
Cost. e del principio di riserva di legge.
La violazione del principio di riserva di legge è evidente se si
considera che i compensi di riscossione costituiscono in concreto
prestazioni patrimoniali imposte: esse sono legittime, però, solo se
previste «in base alla legge».
La riserva di legge relativa stabilita dalla Costituzione impone,
infatti, che il legislatore ordinario individui il presupposto e la
misura della prestazione.
Ciò non è avvenuto nel caso dei compensi di riscossione,
mancando sia una disposizione di legge che se pur genericamente
individui gli atti esecutivi o comunque gli altri oneri di
riscossione a carico del contribuente sia una norma che preveda la
misura del costo dell'esecuzione coattiva.
E difatti, proprio in riferimento alla misura della prestazione
la giurisprudenza della Corte costituzionale ha ritenuto che il
principio della riserva di legge è rispettato nei casi in cui la
norma indica la misura massima dell'aliquota, o comunque fissa i
criteri idonei a delimitare la discrezionalità dell'imposizione da
parte dell'Ente di riscossione (Corte costituzionale, sentenze n. 72
del 1969 e n. 507 del 1988).
4) Profili di illegittimità costituzionale. Violazione dell'art. 24
Cost. e del diritto alla difesa.
In merito, poi, alla violazione dell'art. 24 della Costituzione e
del principio alla difesa, si osserva che l'art. 17 è illegittimo
nella parte in cui non impone al Concessionario di indicare nella
sezione «dettaglio degli addebiti» gli atti esecutivi compiuti in
ogni singolo procedimento di riscossione.
Il legislatore, infatti, con l'art. 17 del decreto legislativo n.
112 del 1999, così come strutturato, avalla la possibilità per i
concessionario di chiedere il pagamento di asseriti costi che hanno
il loro fondamento in attività esecutive non conosciute nè
conoscibili, magari mai poste in essere, impedendo, per l'effetto,
allo stesso debitore in mora il controllo della proporzionalità (o
addirittura della effettiva necessita') delle attività poste in
essere dall'ente di riscossione.
5) Profili di illegittimità costituzionale. Violazione dell'art. 53
Cost. e del principio di capacità contributiva.
Relativamente alla violazione del principio di capacità
contributiva contenuto nell'art. 53 della Costituzione, si evidenzia
come porre a esclusivo carico dei contribuente gli oneri (tra l'altro
non specificati) dell'Agente della riscossione, in caso di omesso
pagamento dei tributi, contrasta con il suindicato principio
costituzionale, in quanto l'imposizione tributaria all'atto della
riscossione ed aumentata dei compensi di riscossione non risulterebbe
più commisurata al potere del cittadino di concorrere alle spese
pubbliche con la propria redditività.
In definitiva, al contribuente si richiederebbe, oltre alla
pretesa fiscale esposta nel ruolo, il pagamento di rilevanti compensi
di riscossione che nulla hanno a che fare con la capacità
individuale di ciascuno di concorrere alla spesa pubblica secondo le
disponibilità economiche.
L'art. 53 della Costituzione, giova rammentarlo, nello stabilire
che «tutti devono concorrere alle spese pubbliche in ragione della
loro capacità contributiva», individua nella capacità contributiva
il presupposto, il parametro ed il limite massimo all'imposizione:
non è, infatti, consentito richiedere al cittadino un concorso alle
spese pubbliche non commisurato.
I compensi della riscossione realizzano una chiara violazione del
principio della capacità contributiva, in quanto le imposte dovute
sono debiti ma, mai possono i debiti essere indici di ricchezza.
D'altra parte, come a suo tempo osservato dalla Commissione
tributaria provinciale di Roma, la mancanza di connessione tra aggio
e capacità contributiva causa inoltre una discriminazione tra i
contribuenti, i quali si vedono «privati del diritto a dosare la
propria contribuzione in base al reddito, scegliendo in questo modo
l'intensità delle proprie prestazioni lavorative».
6) Profili di illegittimità costituzionale. Violazione dell'art. 76
Cost. e dei limiti della legge delega.
Il decreto legislativo n. 112/1999 («Riordino del servizio
nazionale della riscossione») è stato emanato su legge delega del 28
settembre 1998, n. 337, in cui è stabilito all'art. l, comma 1, che
«il Governo è delegato ad emanare, entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti
legislativi recanti disposizioni volte al riordino della disciplina
della riscossione e del rapporto con i concessionari e con i
commissari governativi provvisoriamente delegati alla riscossione, al
fine di conseguire un miglioramento dei risultati della riscossione
mediante ruolo e di rendere più efficace ed efficiente l'attività
dei concessionari e dei commissari stessi, con l'osservanza dei
seguenti principi e criteri direttivi (...) lettera e): previsione di
un sistema di compensi collegati alle somme iscritte a ruolo
effettivamente riscosse, alla tempestività della riscossione e ai
costi della riscossione».
È evidente come il legislatore abbia inteso ancorare i compensi
della riscossione ai costi effettivamente sostenuti dal
concessionario per riscuotere in via coattiva le pretese tributarie
rimaste insolute.
Come poc'anzi esposto, l'art. 17 prevede un aggio di riscossione
in misura percentuale, non prescrivendo alcuna verifica puntuale e
precisa dei costi realmente sostenuti per la riscossione dei ruoli
affidati dall'ente creditore, in chiara violazione della lettera
della legge delega.
Ciò vale sia in generale, sia con specifico riferimento ai costi
sostenuti per la riscossione delle imposte dovute dal singolo
contribuente.
La disposizione, dunque, si pone in netto contrasto con i limiti
imposti dalla legge e finisce per violare i principi e i criteri
normativi imposti ex lege a una legislazione delegata.
7) Profili di illegittimità costituzionale. Violazione dell'art. 97
Cost. e dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica
amministrazione.
Da ultimo, con riguardo alla violazione dell'art. 97 della
Costituzione, si osserva come le disposizioni dell'art. 17, non
rispettino i principi dell'imparzialità e del buon andamento della
pubblica amministrazione.
L'assenza di un dettato normativa che in modo preciso individui
le procedure di riscossione, la tipologia degli atti esecutivi e i
relativi costi e soprattutto la mancanza di una forma di
responsabilità del concessionario per la scelta dell'esecuzione da
intraprendere nell'ambito della propria attività, di recupero
crediti espone il contribuente al rischio di vedersi onerato da costi
ingenti per azioni inutili (inesistenza di beni da aggredire) o
eccessivamente dispendiose con pregiudizio al buon andamento e
all'imparzialità dell'azione amministrativa.
Ma non solo, le finalità dell'art. 17 sono in contrasto con il
buon andamento dell'Amministrazione finanziaria, perchè non sono
dirette ad assicurare l'efficienza del servizio di riscossione,
utilizzando criteri e modalità irrazionali.
In particolare, l'Agente della riscossione è un imprenditore
collettivo che non assume alcun rischio d'impresa (Corte
costituzionale, sentenza n. 7/1993, in cui il concessionario del
servizio di riscossione, nel previgente sistema normativo di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 43/1988, viene
espressamente qualificato come «imprenditore»).
Infatti, nell'attuale disciplina Equitalia non si accolta affatto
il rischio della mancata riscossione delle imposte iscritte a ruolo
dall'Ufficio finanziario, dato che può esercitare il diritto di
discarico per inesigibilità previsto dall'art. 19 del decreto
legislativo n. 112/1999 (con decorrenza 26 febbraio 1999, l'art. 2,
comma 1, del decreto legislativo n. 37/1999 ha, infatti, abrogato
l'obbligo del non riscosso come non riscosso di cui all'art. 32,
comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 43/1988
secondo cui: «La consegna dei ruoli costituisce il concessionario
debitore dell'intero ammontare delle somme iscritte nei ruoli stessi,
che debbono essere da lui versate alle scadenze stabilite ancorchè
non riscosse»).
Sicchè l'Agente della riscossione non subisce alcun danno
patrimoniale per effetto dell'inadempimento del contribuente, e ciò
contrasta con il principio costituzionale di buon andamento della
pubblica amministrazione.
Tanto più che ora il servizio di riscossione coattiva delle
imposte non è più gestito da concessionari privati, bensì da un
ente pubblico. Al riguardo giova ricordare che, per effetto dell'art.
3 del decreto-legge n. 203/2005, è stato riformato il sistema
nazionale di riscossione dei tributi attraverso la soppressione del
sistema di affidamento in concessione del servizio di riscossione a
soggetti privati e l'attribuzione del predetto servizio ad una
società di nuova costituzione, denominata Riscossione S.p.a. (ora,
Equitalia S.p.a.).
Anche sotto questo aspetto, si manifesta con tutta evidenza la
sproporzione degli aggi che la legge riconosce all'Agente della
riscossione rispetto all'attività svolta, anche nelle ipotesi in cui
la stessa risulti infruttuosa per inesigibilità del credito
erariale.
8) Illegittimità della cartella di pagamento. La determinazione dei
compensi dl riscossione è errata, in quanto non rispetta le
modalità di calcolo di cui al combinato disposto dell'art. 17 del
decreto legislativo n. 112/1999 e dell'art. 5, comma 1, del
decreto-legge n. 95/2012.
Solo in via di subordine la parte ricorrente ha eccepito
l'erroneità della determinazione dei compensi di riscossione.
L'art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 95/2012 ha stabilito «la
diminuzione, sui ruoli emessi dal 1° gennaio 2013, di un punto della
percentuale di aggio sulle somme riscosse dalle società agenti del
servizio nazionale della riscossione».
Tale disposizione ha riverberato i propri effetti sull'art. 17
del decreto legislativo n. 112/1999 e, conseguentemente, l'aggio è
passato dal 9% all'8%, come regola generale, e dal 4,65% al 3,65% nel
caso in cui le somme vengano versate entro sessanta giorni dalla
notifica della cartella.
Poichè, nel caso di specie, il ruolo n. 2014/000558 è stato
emesso in data 16 giugno 2014 e, quindi, successivamente al 1°
gennaio 2013, l'importo dell'aggio entro le scadenze esposto nella
cartella è errato.
Infatti, le somme pretese da Equitalia S.p.a. ammontano al 4,65%
degli importi iscritti a ruolo e non, invece al 3,65% degli stessi,
come invece avrebbe dovuto essere ai sensi del menzionato art. 5 del
decreto-legge n. 95/2012.
Peraltro, i compensi di riscossione entro le scadenze
risulterebbero determinati in modo errato anche laddove si ritenesse
applicabile l'attuale formulazione dell'art. 17 (pur in assenza del
decreto attuativo), il quale prevede che se il pagamento avviene
entro sessanta giorni dalla notifica della cartella, l'aggio è in
parte a carico del contribuente (per il 51% del totale e, quindi, per
il 4,08% con l'aggio all'8%) e per la restante parte è a carico
dell'ente creditore.
In definitiva, la cartella di pagamento impugnata merita di
essere annullata, almeno parzialmente, in quanto le cifre in essa
riportate, con riferimento agli aggi di riscossione, sono errate.
La ricorrente richiamava precedenti pronunce di merito della
Commissione tributaria provinciale di Treviso, della Commissione
regionale di Venezia e della Commissione regionale di Milano.
9) La difesa della parte resistente.
Equitalia Nord S.p.a., costituitasi in giudizio con
controdeduzioni in data 5 maggio 2015, chiedeva che fosse accertata e
dichiarata la correttezza della cartella di pagamento impugnata. Con
articolate controdeduzioni contestava tutti i motivi del ricorso
sostenendo la regolarità della cartella di pagamento. In riferimento
alla natura del compenso evidenziava che l'aggio è determinato ai
sensi dell'art. 17 del decreto legislativo n. 112/1999, pari al nove
per cento delle somme iscritte a ruolo, riscosse e dei relativi
interessi di mora e che è carico del debitore: a) in misura del 4,65
per cento delle somme iscritte a ruolo, in caso di pagamento entro il
sessantesimo giorno dalla notifica della cartella di pagamento.
Equitalia Nord richiamava giurisprudenza di merito a supporto
alle proprie ragioni.
Concludeva, pertanto, nel senso del totale rigetto del ricorso.

Motivi della decisione

La Commissione, valutata e condivisa la richiesta di remissione
sollevata dalla ricorrente secondo cui l'art. 17, comma 1, del
decreto legislativo n. 112/1999, così come modificato dall'art. 32,
comma 2, del decreto legislativo n. 185/2008, presenta profili di
incostituzionalità essendo in contrasto con la Carta costituzionale
relativamente agli articoli 3, 23, 24, 53, 76, e 97 della
Costituzione, osserva:
a) in punto di rilevanza della questione.
L'eccezione sollevata dalla ricorrente del controllo di
costituzionalità dell'art. 17, decreto legislativo n. 112/1999
appare rilevante e pertinente ai fini della decisione da parte di
questo Collegio.
Benvero, il motivo di impugnazione che la parte ricorrente ha
formulato in via di subordine sotto il profilo di illegittimità
della modalità di calcolo dell'aggio (capo 8 della descrittiva in
fatto di questa ordinanza) appare infondato e non accoglibile,
sicchè i dubbi di costituzionalità non potrebbero essere superati a
mezzo dell'accoglimento dell'anzidetta ragione di impugnazione.
In riferimento all'asserita illegittimità della cartella di
pagamento, in quanto la determinazione dei compensi di riscossione
non rispetterebbe le modalità di calcolo di cui al combinato art. 17
del decreto legislativo n. 112/1999 e dall'art. 5, comma 1 del
decreto-legge n. 95/2012, a parere del Collegio, l'infondatezza
dell'eccezione è da ravvisarsi nel fatto che la modifica intervenuta
per effetto dell'art. 5, decreto-legge n. 95/2012 con legge n.
135/2012, se ha effettivamente determinato una riduzione di un punto
percentuale complessivo di remunerazione del servizio, non riguarda
però la quota parte a carico del ricorrente, giacchè anche nel caso
in cui il pagamento avvenga entro il termine di sessanta giorni dalla
notifica della cartella, detta quota è rimasta pari al 4,65%.
b) In punto di non manifesta infondatezza della questione.
Tutti i dubbi espressi dalla parte ricorrente a riguardo della
costituzionalità della norma qui in esame appaiono non
manifestamente infondati e da condividersi, sicchè di essi non sarà
necessaria una disamina puntuale e analitica (dovendosi essi
considerare recepiti e trascritti per extenso in questa sede),
potendosi la Commissione limitarsi all'esame di qualche specifico
aspetto che appare di maggiore evidenza.
b.1) La Commissione rileva preliminarmente che codesta Corte
costituzionale, con sentenza n. 480 del 30 dicembre 1993 ha già
stabilito che la misura dell'aggio deve ritenersi ragionevole (e
quindi costituzionalmente legittima) se essa è contenuta in un
importo minimo e massimo che non superi di molto la soglia di
copertura del costo della procedura.
Nella predetta sentenza la Corte ha concluso per la «non
irragionevolezza dell'obiettivo perseguito dalla norma impugnata»
sulla premessa che i criteri fissati nella disciplina ivi in
considerazione per la determinazione dell'agio fossero «in linea, del
resto, con i principi al riguardo enunciati dalla richiamata legge di
delega, nel senso appunto della determinazione del compenso in
discussione anche secondo criteri "di congruità ai costi medi del
servizio, al fine di assicurarne l'equilibrio economico"». Solo per
questa ragione la Corte ritenne che «resta anche esclusa l'ipotizzata
discriminazione in danno del contribuente chiamato a corrispondere un
compenso di importo in tesi superiore a quello del tributo iscritto
in ruolo, proprio in ragione del riferito complessivo meccanismo di
compensazione e bilanciamento di un tale inconveniente con il
vantaggio (economicamente più rilevante e probabilmente anche
statisticamente più frequente) del contenimento del compenso stesso
entro il limite massimo, per singola voce, corrispondentemente
stabilito».
Nello stesso senso si espresso anche Consiglio di Stato 29
gennaio 2008, n. 272.
Questi precedenti costituiscono conforto a riguardo del fatto che
anche la disciplina dettata dal menzionato art. 17 (del tutto
incoerente rispetto a quella presa in esame nella dianzi citata
pronuncia quanto a metodologia di computo) risulta irragionevole,
illogica nonchè discriminatoria e si pone in contrasto con l'art. 3
della Costituzione, il quale sancisce il principio di uguaglianza e
di ragionevolezza.
Invero, in assenza di un prefissato tetto massimo e di un
rapporto inversamente proporzionale all'ammontare della somma da
riscuotere l'aggio non risulta più ancorato alla effettiva
remunerazione dell'attività effettuata e dei costi sostenuti
dall'Agente della riscossione, perdendo in questo modo la sua
connotazione di controprestazione economica.
Per di più la disposizione in parola, prevedendo una percentuale
fissa applicabile a ogni importo, crea una disparità di trattamento
tra i contribuenti soggetti al servizio, in quanto, a parità di
servizio reso (compilazione della cartella), il compenso varia in
relazione al mero dato della somma oggetto di riscossione, senza
riguardo alcuno alle attività che l'inadempimento rende necessarie
ai fini della esazione dell'importo.
b.2) Appunto perchè la disciplina vigente determina la perdita
del carattere di controprestazione economica che l'aggio dovrebbe
avere per la sua naturale funzione, diventano così una vera e
propria prestazione imposta, il Collegio ritiene che la norma debba
essere ulteriormente valutata in punto di legittimità costituzionale
sotto un altro profilo. E cioè relativamente alla violazione del
principio di capacità contributiva contenuto nell'art. 53 della
Costituzione.
Invero, le concrete modalità di disciplina del compenso per la
riscossione - che va concretamente a sommarsi con l'importo delle
imposte dovute - finisce per contrastare con il suindicato principio
costituzionale, in quanto l'imposizione tributaria all'atto della
riscossione risulta aumentata di compensi di riscossione non
commisurati al concreto esercizio della funzione esattiva e quindi
non proporzionali al dovere del cittadino di concorrere alle spese
pubbliche con il proprio reddito tanto meno in ragione del criterio
di progressività che -ovviamente - in relazione ad esborsi economici
correlati all'esercizio di una attività istituzionale dovrebbe
trasformarsi in «regressivita'».
In definitiva, al contribuente si richiede, oltre alla pretesa
fiscale esposta nel ruolo, il pagamento di rilevanti compensi di
riscossione che nulla hanno a che fare con la capacità individuale
di ciascuno di concorrere alla spesa pubblica secondo le
disponibilità economiche. L'art. 53, Cost., giova rammentarlo, nello
stabilire che «tutti devono concorrere alle spese pubbliche in
ragione della loro capacità contributiva», individua nella capacità
contributiva il presupposto, il parametro ed il limite massimo
all'imposizione: non è, infatti, consentito richiedere al cittadino
un concorso alle spese pubbliche non commisurato. I compensi della
riscossione realizzano una chiara violazione del principio della
capacità contributiva, poichè le imposte dovute sono debiti e mai
possono i debiti, essere indici di ricchezza.
D'altra parte, come a suo tempo osservato dalla Commissione
tributaria provinciale di Roma, la mancanza di connessione tra aggio
e capacità contributiva causa inoltre una discriminazione tra i
contribuenti, i quali si vedono «privati del diritto a dosare la
propria contribuzione in base al reddito, scegliendo in questo modo
l'intensità delle proprie prestazioni lavorative».
b.3) Il Collegio osserva che la ricorrente ha correttamente
eccepito la violazione del principio di riserva di legge (art. 23
della Costituzione ) e tale eccezione appare condivisibile se si
considera che i compensi di riscossione costituiscono - in concreto -
prestazioni patrimoniali imposte: esse sono legittime, però, solo se
previste «in base alla legge». La riserva di legge relativa stabilita
dalla Costituzione impone, infatti, che il legislatore ordinario
individui il presupposto e la misura della prestazione.
Ciò non è avvenuto nel caso dei compensi di riscossione,
mancando sia una disposizione di legge che se pur genericamente
individui gli atti esecutivi o comunque le altre attività a cui
devono essere specificamente correlati gli oneri di riscossione a
carico del contribuente e perciò una norma che disciplini la misura
del costo dell'esecuzione coattiva in relazione alla sua specifica
consistenza e complessità. E difatti, proprio in riferimento alla
misura della prestazione la giurisprudenza della Corte costituzionale
ha ritenuto che il principio della riserva di legge è rispettato nei
casi in cui la norma indica la misura massima dell'aliquota, o
comunque fissa i criteri idonei a delimitare la discrezionalità
dell'imposizione da parte dell'Ente di riscossione (Corte
costituzionale, sentenze n. 72 del 1969 e n. 507 del 1988).
b.4) Il Collegio rileva che il superamento dei limiti della legge
delega, in violazione dell'art. 76 della Costituzione è fondato,
come esposto nell'art. 17, comma 1, prevede un aggio di riscossione
in misura percentuale, non descrivendo alcuna verifica puntuale e
precisa dei costi realmente sostenuti per la riscossioni dei ruoli
affidati all'agente di riscossione, in chiara violazione della legge
delega.
b.5) Il Collegio rileva che la prospettata questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, del decreto
legislativo n. 112/1999 è rilevante e non manifestamente infondata
atteso che nel caso in esame il pagamento dell'aggio è stabilito in
misura fissa, anzichè, in misura proporzionale ai costi
effettivamente sostenuti dal servizio di riscossione.
L'irrazionalità normativa deriva dalla circostanza che detta misura
non assicura che la gestione del servizio sia volta soltanto alla
copertura dei costi. Il dubbio di incostituzionalità si consolida
poi laddove viene configurato il pagamento pur in assenza di
specifici criteri di determinazione del costo del servizio. L'obbligo
dell'aggio può ritenersi ragionevole e coerente allorchè la misura
corrisponda al costo della prestazione, mentre deve ritenersi
ingiusto, penalizzante e costituzionalmente illegittimo per l'assenza
di un tetto minimo e/o massimo alla misura dei compensi. Tale sistema
fa risaltare l'incostituzionalità della previsione di una qualche
forma di riequilibrio per effetto del decreto legislativo n.
201/2011. La disciplina previgente appare quanto mai irragionevole.
Infatti, il compenso di riscossione costituisce il corrispettivo di
una specifica prestazione di servizi, per il quale è del tutto
arbitraria la determinazione della sua misura a carico del
contribuente nella percentuale fissa sulle somme iscritte a ruolo.
Tale percentuale non è in alcun modo riferita ai costi di gestione
sostenuti dall'agente di riscossione e ciò in contrasto (ad avviso
di questo giudice tributario) con l'art. 97 per manifesta
irrazionalità.
La questione di legittimità costituzionale involge, dunque per
contrasto con l'art. 97 della Costituzione, relativo al principio di
buon andamento della P.A, difettando di quei criteri di trasparenza e
correlazione con l'attività richiesta e congrua con i costi medi di
gestione del servizio che rappresenta i corollari necessari di buon
andamento sancito dall'art. 97, primo comma della Costituzione, per
manifesta illogicità.
Per cui, condividendo i dubbi della parte ricorrente, anche
quelli che non sono stati specificamente ripresi nella motivazione
che qui precede, questo Collegio ritiene che la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17, comma 1, decreto
legislativo 13 aprile 1999, n. 112, come modificato dall'art. 32,
comma 1, lettera a), del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185,
convertito dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 in vigore dal 2 novembre
2008, per contrasto con gli articoli 3, 23, 53, 76 e 97 della
Costituzione, sia rilevante nel presente giudizio in quanto in esso
non può essere definito in assenza di una risoluzione della
questione di legittimità costituzionale e che tale questione non sia
manifestamente infondata alla luce delle considerazioni suesposte.

P.Q.M.

Il Collegio,
visti gli articoli 134 della Costituzione, l della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, legge costituzionale 11
marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 17 del decreto legislativo n.
112/1999, testo unico delle disposizioni concernenti il sistema della
remunerazione per la riscossione dei tributi per contrasto con gli
articoli 3, 23, 53, 76 e 97 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso sino all'esito della questione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, alla quale rimette la anzidetta questione di
legittimità costituzionale ritenuta la sua rilevanza ai fini di
decidere.
Manda alla segreteria per gli adempimenti di legge affinchè la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa nonchè al
Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Venezia, 29 marzo 2019

Il Presidente: Caracciolo


Il relatore estensore: Vanadia