1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 24-5-1989
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 31 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 maggio 1989
N. 31 Ricorso depositato in cancelleria il 6 maggio 1989 (della regione Piemonte) Previdenza - Prevista imposizione per le regioni a statuto ordinario di stipulare convenzioni ex art. 16, terzo comma, della legge n. 845/1978 con istituti previdenziali - Autoritativa determinazione del contenuto di tali convenzioni, effettuata con d.-l., secondo le pretese degli enti assicurativi in danno della regione Indebito accollo di oneri assicurativi e previdenziali senza corrispettivo trasferimento di fondi - Omesso coordinamento della finanza statale con quella regionale - Illegittima lesione dell'autonomia e delle competenze regionali - Abuso di uno strumento normativo (d.-l.) in assenza dei presupposti costituzionali che lo giustifichino ed in contrasto con l'art. 15 della legge n. 400/88 - In subordine: illegittima interferenza nelle funzioni dell'autorita' giudiziaria - Compressione del diritto alla tutela giudiziaria spettante alle regioni - Richiesta di ordinanza istruttoria. (D.-L. 28 marzo 1989, n. 110, art. 6). (Cost., artt. 77, 81, 117, 118, 119, anche in relazione all'art. 15 della legge n. 400/1988; in subordine: Cost., artt. 24, 101 e 113). (089C0534) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 24-5-1989)

Ricorso della regione Piemonte, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore Vittorio Beltrami, autorizzato con
delibera n. 172/28324 del 26 aprile 1989, rappresentato e difeso
dagli avvocati prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, e presso
quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, largo della Gancia,
1, come da procura speciale a rogito notar Morone di Torino, in data
26 aprile 1989, rep. n. 7451, contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 6 del d.-l. 28 marzo 1989, n. 110, recante
"Disposizioni urgenti in materia di evasione contributiva, di
fiscalizzazione degli oneri sociali e di sgravi contributivi nel
Mezzogiorno";
F A T T O
La legge 19 gennaio 1955, n. 25, recante "Disciplina
dell'apprendistato", prevede per gli apprendisti, all'art. 21,
l'assistenza sociale obbligatoria per gli infortuni sul lavoro, le
malattie, l'invalidità e vecchiaia, la TBC.
I contributi dovuti per tali assicurazioni dovevano essere versati
(art. 22) tramite acquisto di un'apposita marca settimanale.
Al pagamento dei contributi in favore degli apprendisti artigiani
provvedeva "senza onere e formalità alcuna per gli imprenditori", il
Fondo per l'addestramento professionale dei lavoratori (F.A.P.L.),
istituito dall'art. 62 della legge 29 aprile 1949, n. 264 (art. 28);
l'erogazione delle somme avveniva con decreto del Ministro del lavoro
e della previdenza sociale, secondo contratti da stipularsi tra il
Fondo e gli istituti previdenziali.
Nel quadro della riforma della formazione professionale, attuata
con la legge 21 dicembre 1978, n. 845, e della attribuzione alle
regioni di competenze legislative e amministrative nella materia,
l'art. 16 della stessa legge n. 845/1978 stabilì che "la regione,
per i fini di cui all'art. 21 della legge 19 gennaio 1955, n. 25,
stipulano con gli istituti assicuratori convenzioni per il pagamento,
a valere sui fondi di cui all'art. 22, primo comma" della medesima
legge "delle somme occorrenti per le assicurazioni in favore degli
apprendisti artigiani".
A sua volta l'art. 22 della legge n. 845/ 1978 prevede che le
attività promosse dalle regioni sono finanziate "nell'ambito del
fondo comune di cui all'art. 8, della legge 16 maggio 1979, n. 281",
al quale sono conferiti gli stanziamenti statali già attinenti alle
attività trasferite nonchè la disponibilità del F.A.P.L. per
l'anno 1979.
Nella stessa legge si prevede la soppressione del Fondo
addestramento professionale lavoratori, la soppressione di tutti i
contributi a carico di enti diversi previsti a favore del F.A.P.L.
(art. 23), e l'abrogazione degli artt. 20 e 28 della legge n. 25/1955
(art. 16, ultimo comma).
L'onere per il pagamento dei contributi a carico della regione
scatta dunque, secondo il chiaro tenore dell'art. 16, solo con al
stipulazione delle convenzioni, in base e nei limiti delle stesse. A
tali convenzioni tra regioni e istituti assicurativi non si è finora
potuti addivenire sia per le pretese eccessive degli enti
assicurativi (le stesse cifre sugli apprendisti artigiani fornite
dall'I.N.P.S. non sono mai state univoche, essendosi talvolta
scambiato il numero degli apprendisti artigiani con quello -
chiaramente maggiore - di tutti gli apprendisti), sia per la sordità
del Governo di fronte all'esigenza di trovare soluzioni ragionevoli
alla vicenda.
Le ragionevoli richieste regionali sono così sintetizzabili:
a) una convenzione-tipo valida per tutte le regioni, da
determinarsi negli stessi termini in cui vigeva il rapporto tra enti
e Stato;
b) un criterio, riconosciuto valido da tutte le parti, di
certezza statistica sul numero degli apprendisti artigiani;
c) una definizione univoca delle tariffe;
d) procedure atte a garantire una semplificazione dei sistemi
di conteggio.
Tali richieste non sono mai state ascoltate, e si è lasciato che
il problema diventasse incandescente, specie tenendo conto che il
fondo comune regionale, in cui confluirono le disponibilità del
F.A.P.L. per il 1979, è andato col tempo decurtato in termini
nominali (art. 2 primo comma del d.-l. n. 677/1981), e che quindi le
risorse a disposizione della regione sono andate in sostanza
diminuendo nel tempo.
Per tutta risposta il Governo ha iniziato ad utilizzare l'arma
impropria della decretazione di urgenza: dopo un primo tentativo
effettuato con il d.-l. 20 novembre 1985, n. 649 (art. 3), il Governo
è tornato alla carica con il "decretone" del 31 dicembre 1988 (art.
11), e infine, adesso - nonostante le contestazioni regionali - con
il d.-l. impugnato, il cui art. 6 recita:
"1. - Le regioni a statuto ordinario comunicano, entro il mese di
giugno 1989, ai Ministri del lavoro e della previdenza sociale e del
tesoro la stipula delle convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma,
della legge 21 dicembre 1978, n. 845.
2. - Le convenzioni di cui al comma 1 stabiliscono anche il
pagamento in cinque annualità costanti dei contributi per gli anni
1988 e precedenti, senza gravami di interessi ed oneri accessori per
i contributi e la rateizzazione. Il limite massimo di dette
annualità è fissato, per ogni regione e per ciascuno degli anni
interessati alla rateizzazione, al 4% della quota del fondo comune ad
essa spettante, ai sensi dell'art. 1 della legge 1 febbraio 1989, n.
40, al netto delle somme di cui all'art. 9 della legge 10 aprile
1981, n. 151, a carico delle singole regioni. In ogni caso di
insufficienza della rateizzazione rispetto ai contributi dovuti, il
numero di annualità è, con i suddetti criteri, automaticamente
aumentato.
3. - In mancanza della stipula delle convenzioni il Ministero del
tesoro provvede ad accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti
alle regioni per gli anni 1989 e successivi, ai sensi dell'art. 8
della lege 16 maggio 1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a
quelli dovuti in forza del comma secondo. Le somme accantonate
vengono calcolate sulla base dei crediti comunicati al Ministero del
tesoro, entro il 31 luglio 1989, dal Ministero del lavoro e della
previdenza sociale e vengono corrisposte agli istituti assicuratori
entro il termine di ogni esercizio.
4. - Fino all'intervenuta stipula delle convenzioni, i contributi
dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno
trattenuti sulle quote spettanti a titolo di ripartizione del fondo
comune sulle base dei crediti annualmente comunicati dal Ministero
del lavoro e della previdenza sociale ai fini della successiva
erogazione a favore degli istituti assicuratori".
Così facendo, il Governo ha inopinatamente abbracciato le tesi
degli istituti assicuratori, facendo proprie incondizionatamente le
pretese da essi sostenute circa l' an ed il quantum delle somme
richieste alle regioni, e scaricando su queste ultime oneri
insopportabili (ad esempio per la Lombardia si parla di oltre 150
miliardi, per le Marche di oltre 30 miliardi), a cui non corrisponde
nessun contributo statale, e per di più oneri attinenti a materia
(la previdenza sociale) in cui non vi è nessuna competenza
regionale; anticipando altresì e anzi sostituendo con il
decreto-legge le soluzioni giudiziarie che l'I.N.P.S. e l'I.N.A.I.L.
avevano più volte prospettato di voler promuovere.
L'art. 6 del d.-l. n. 110/1989 è peraltro gravemente illegittimo
e lesivo dell'autonomia regionale per le seguenti ragioni:
D I R I T T O
1. - Violazione dell'art. 77 della costituzione.
Come si è ricordato, la vicenda relativa ai contributi
assicurativi per gli apprendisti artigiani si trascina dal 1979: già
si era tentato di intervenire nel dicembre 1988; l'urgenza
dell'intervento normativo è dunque totalmente assente, e difettano i
presupposti costituzionali per il ricorso al deceto-legge.
Di fronte al problema dell' an e del quantum dei contributi per
gli apprendisti artigiani, sarebbe stato a dir poco ben più corretto
che l'intervento seguisse l'ordinario procedimento legislativo,
nell'ambito del quale, fra l'altro, le regioni potessero esporre
compiutamente le proprie ragioni.
Sotto altro profilo, non si può non sottolineare come il d.-l.
impugnato difetti, in contrasto con l'art. 15 della legge n. 400/1988
e quindi con l'art. 77 della Costituzione, di un contenuto specifico,
omogeneo, e corrispondente al titolo.
Queste violazioni dell'art. 77, come risulterà anche da quanto si
esporrà in seguito, si riverberano immediatamente in una lesione
delle competenze regionali.
2. - Violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione.
L'art. 6 del d.-l. n. 110/1989 accolla alle regioni oneri
previdenziali ed assicurativi la cui corresponsione le regioni stesse
hanno sempre contestato, non corrispondendo tale obbligo ad alcuna
competenza regionale in materia, e traducendosi in una
fiscalizzazione di oneri sociali operata in danno delle finanze
regionali, con palese violazione degli artt. 117 e 119 della
Costituzione.
Alle regioni infatti non spetta alcuna competenza in materia
previdenziale e tanto meno spettano competenze in ordine alla
fissazione della misura dei contributi, che rimane affidata, ai sensi
della legge n. 100/1975, a decreti del Ministro del lavoro: ora, la
fiscalizzazione degli oneri sociali per gli apprendisti artigiani è
sicuramente misura legittima e ammissibile, ma deve essere sopportata
dalla collettività generale e comunque dal soggetto in grado di
manovrare le misure degli oneri, non certo dalle regioni che hanno
solo limitate competenze in materia di finanza, e nessuna in materia
previdenziale.
3. - Violazione degli artt. 81, quarto comma, e 119 della
Costituzione.
La giurisprudenza della Corte costituzionale ha sempre ritenuto
che l'art. 81, quarto comma, trovi applicazione anche per le leggi
che pongono nuove spese a carico di enti pubblici diversi dallo
Stato, e in particolare delle regioni: una legge non può accollare
nuovi oneri alle regioni, senza fornire ad esse gli strumenti
finanziari per farvi fronte.
Ciò invece è quanto succede con il d.-l. n. 110/1989, che
accolla ex lege alle finanze regionali conributi assicurativi e
previdenziali, il cui pagamento - comunque contestato nell' an e nel
quantum - avrebbe dovuto essere disciplinato da appositte convenzioni
(si noti che ciò avrebbe consentito fra l'altro alle regioni di
poter quantificare e programmare il numero delle persone interessate
e le modalità di erogazione delle somme).
Da una situazione in cui l'obbligo del versamento e la sua misura
dipendevano dalla stipula di apposite convenzioni tra regioni ed enti
assicuratori, e quindi dalla libera volontà contrattuale delle
parti, si pretende di passare ad una imposizione ex lege dell'obbligo
di pagamento, in misura unilateralmente determinata dagli istituti
assicuratori, addebitando direttamente alle regioni le quote
comunicate dal Ministero del lavoro.
A tale obbligo di pagamento, precedentemente non esistente, sia
perchè contestato nell' an e nel quantum, sia perchè derivante
eventualmente solo dalle convenzioni, non fa riscontro alcuna
corresponsione di mezzi da parte dello Stato: alle regioni viene
imposto, per un numero di anni indeterminato, di rinunziare al 4%
della propria quota del fondo comune per coprire l'onere dei
contributi presuntivamente dovuti per gli anni passati, oltre che ad
una ulteriore quota percentuale del fondo, totalmente sconosciuta
perchè l'I.N.P.S. e l'I.N.A.I.L. non sono in grado di calcolarla,
per i contributi futuri.
La disposizione così congegnata comporta per la regione un onere
cospicuo e non esattamente quantificabile (se non a posteriori), di
fronte al quale non sussiste un adeguato trasferimento di risorse per
il passato, nè una garanzia di accrescimento del fondo comune per
gli esercizi futuri.
In ogni caso, sarebbe stato corretto, quanto meno, prima
determinare l'entità dell'onere addossato alla regione e
confrontarlo con le somme trasferite dallo Stato per la formazione
professionale.
È vero che, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 845/1978, al
fondo comune fu conferito "l'importo corrispondente alla
disponibilità del fondo addestramento professionale lavoratori per
l'anno 1979": ma tale somma già nel 1979 era assolutamente
insufficiente a coprire i contributi che ogni regione avrebbe dovuto
pagare, e inoltre - soppresso il fondo e soppressi i contributi a
favore di esso - non è stata in seguito accresciuta.
Su questo punto fondamentale della controversia, sulla congruità,
cioè, delle risorse assegnate alle regioni e con le quali esse
dovrebbero far fronte ai pagamenti dei contributi per gli apprendisti
artigiani, ben potrebbe la Corte, se del caso, utilizzare lo
strumento dell'ordinanza istruttoria, al fine di ottenere dalle
competenti amministrazioni statali e regionali dati certi e
attendibili su cui fondare le successive valutazioni.
È comunque certo, come si è accennato, che l'entità delle somme
confluite nel fondo a seguito della soppressione del F.A.P.L non è
mai stata rivalutata dopo il 1979.
Ciò è tanto più grave se si tiene conto che è il Ministro del
lavoro a determinare, con proprio decreto, l'entità dei contributi
(che sono aumentati da L. 920 nel 1976 a L. 2.846 nel 1986): il
Ministro può quindi rincarare annualmente le spese considerate
obbligatorie per le regioni, ma lo Stato non provvede ad aumentare le
risorse trasferite!
Ciò che stupisce, poi, è che il Governo abbia sposato in pieno
il punto di vista degli enti assicuratori: di fronte alla
contestazione regionale sull' an e soprattutto sul quantum del
dovuto, lo Stato ha deciso che le somme dovute dalle regioni sono
"calcolate sulla base dei crediti comunicati al Ministero del tesoro,
entro il 31 luglio 1989, dal Ministero del lavoro e della previdenza
sociale..."!
Si tratta di una tecnica singolare: contestandosi un credito,
nella sua esistenza e nella sua quantità, invece che perseguire le
normali vie giudiziarie, si è ritenuto miglior partito (più rapido
e più sicuro) quello di ottenenere dal Governo un decreto-legge col
quale si impone che le somme contestate siano in via autoritativa
trattenute nella misura vantata dal presunto creditore, sulle somme
spettanti al presunto debitore.
Evidente è la violazione dell'art. 81, quarto comma, della
Costituzione: ma questo modo di agire, che accolla alle regioni il
carico contributivo, si concreta anche una violazione dell'art. 119
della Costituzione che impone alla legge di coordinare la finanza
regionale con quella statale.
4. - Violazione degli artt. 24, 101 / 113 della Costituzione.
Come si è accennato, la disposizione impugnata viene in sostanza
a regolare autoritativamente un rapporto fra regioni e istituti
assicurativi, definendone il contenuto in confromità alle pretese di
questi ultimi e a danno delle regioni.
Ora, se si riconosce - come deve riconoscersi - che l'obbligo
corrispondente alle somme che oggi si vorrebbero trattenere alle
regioni in precedenza non sussisteva, almeno nella misura oggi
imposta, è inevitabile constatare la violazione degli artt. 81,
quarto comma, e 119 della Costituzione.
Ma se, in denegata ipotesi, dovesse ritenersi che tale obbligo,
benchè contestato, già sussistesse, egualmente la disposizione
impugnata sarebbe illegittima, in quanto essa avrebbe la portata e
l'effetto di sostituire unilateralmente e autoritativamente una
determinazione legislativa ad un accertamento, effettuato nella
competente sede giurisdizionale e sulla base di una corretta
ricognizione dei presupposti, dell'esistenza e dell'entità del
presunto obbligo.
In tal modo l'art. 6 del d.-l. n. 110/1989 verrebbe a violare
palesemente gli artt. 24, 101, e 113 della Costituzione, traducendosi
in una indebita interferenza nella funzioni dell'autorità
giudiziaria nonchè in una illegittima comprensione del diritto,
spettante alle regioni, alla tutela giudiziaria nei confronti delle
pretese degli istituti assicurativi.

P. Q. M.
La regione Piemonte chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 6 del
d.-l. 28 marzo 1989, n. 110, in riferimento agli artt. 77, 81, 117,
118 e 119 della Costituzione, e anche in relazione all'art. 15 della
legge n. 400/1986, nonchè, in subordine, in riferimento agli artt.
24, 101 e 113 della Costituzione.
Milano, addì 26 aprile 1989
Avv. prof. Valerio ONIDA

89C0534