1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 9-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 163 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 novembre 1996
N. 163 Ordinanza emessa l'8 novembre 1996 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto dalla Federazione nazionale ordine farmacisti italiani contro la Corte dei conti ed altri Corte dei conti - Controllo successivo sulla gestione delle pubbliche amministrazioni - Attribuzione alla Corte dei conti stessa della individuazione, non automatica e caratterizzata dalla ricerca di parametri di riferimento e di criteri valutativi, degli enti assoggettabili al controllo - Violazione della riserva di legge quale fonte di determinazione degli enti soggetti a controllo successivo - Incidenza sul principio della tutela giurisdizionale. (Legge 14 gennaio 1994, n. 20, art. 3, comma 4). (Cost., artt. 100, 103 e 113). (097C0289) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 9-4-1997)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso
proposto dalla Federazione nazionale ordine farmacisti italiani, in
persona del presidente e legale rapp.te pro-tempore, elettivamente
domiciliata in Roma, piazza delle Muse 8, presso lo studio
dell'avv.to Alessandro Pace che la rappresenta e difende per delega a
margine del ricorrso; ricorrente; contro la Corte dei conti, in
persona del presidente pro-tempore, Presidenza del Consiglio dei
Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri,
Ministero del tesoro, in persona del Ministro pro-tempore,
domiciliati in Roma, via dei Portoghesi 12, presso l'Avvocatura
generale dello Stato che li rappresenta e difende ope legis;
controricorrenti per regolamento preventivo di giurisdizione in
relazione al giudizio pendente n. 12891/95 del T.a.r. del Lazio,
Roma;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza dell'8
novembre 1996 dal relatore consigliere dott. Giuseppe Borrè;
Udito l'avv.to Pace e Stipo;
Udito il p.m., in persona dell'avvocato generale dott. Franco
Morozzo Della Rocca che ha concluso per la rilevata la non manifesta
fondatezza della legittimità art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio
1994 n. 20, per contrasto con l'art. 100, comma secondo, della
Costituzione, in subordine per la giurisdizione dell'a.g.o.
O s s e r v a
Con ricorso al tribunale amministrativo regionale del Lazio,
notificato alla Corte dei conti, alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ed al Ministro del tesoro, la Federazione nazionale degli
ordini dei farmacisti italiani ha impugnato la determinazione n.
43/1995 della Corte dei conti - sezione controllo enti, adottata il
20 luglio1995, con cui la Corte stessa aveva, tra l'altro, dichiarato
la sottoposizione a controllo della Federazione predetta ai sensi
della legge n. 20 del 1994, nonchè ogni altro atto presupposto,
connesso o conseguenziale, ivi comprese, in particolare, la
determinazione n. 35/1995 della stessa sezione e la deliberazione n.
2/1995 delle sezioni riunite della Corte.
I convenuti, costituendosi innanzi al t.a.r., hanno sollevato
questione di difetto assoluto di giurisdizione, non essndo
sindacabili in sede giurisdizionale gli atti emanati dalla Corte dei
conti nell'esercizio della funzione di controllo.
La Federazione professionale ha proposto innanzi a questa Corte
regolamento preventivo di giurisdizione, rilevando che l'art. 3,
comma 4, della legge 14 gennaio 1994 n. 20, cui la Corte dei conti
faceva riferimento, presenta tratti di ambiguità per quanto concerne
il procedimento da seguire ai fini della sottoposizione di
un'amministrazione pubblica al controllo della Corte stessa. Qualora
si ritenga che il citato art. 3, comma 4, attribuisca alla Corte dei
conti la funzione di determinare i singoli enti assoggettabili al
controllo, risulterebbe assegnata alla Corte stessa una funzione di
"amministrazione attiva", con perdita della terzieta'/neutralità che
ne caratterizza in generale le funzioni e conseguente
assoggettabilità degli atti in questione al sindaco del giudice
amministrativo.Ove, invece, si ritenga che, per sottoporre le
amministrazioni pubbliche a controllo, sia necessario seguire l'iter
di cui alla legge 21 marzo 1958 n. 59 (che prevede la individuazione
degli enti mercè un decreto presidenziale adottato su proposta della
Presidenza del Consiglio di concerto con il Ministro del tesoro e il
Ministro competente), dovrebbe la impugnata determinazione della
Corte dei conti, in quanto assunta in difetto di tale previa
individuazione, considerarsi affetta da carenza assolta di potere,
donde la spettanza della giurisdizione al giudice ordinario.
La Corte dei conti e litisconsorti si sono costituiti con
controricorso ed hanno opposto che la individuazione delle
amministrazioni da sottoporre a controllo non spetta nè alla Corte
stessa nè all'autorità governativa (attraverso il decreto
presidenziale di cui alla citata legge n. 259 del 1958), ma è
contenuta nella legge n. 20 del 1994 (art. 3, comma 4), ove il
controllo è riferito alle amministrazioni pubbliche in generae: e
che la interpretazione di tale norma rientra - costituendone
esplicazione interna - nella funzione attribuita alla Corte.
Ciò premesso, ritengono le sezioni unite di dover richiamare il
proprio precedente (sentenza 8 ottobre 1979 n. 5186) secondo cui non
è ammesso sindacato giurisdizionale nei riguardi degli atti di
controllo della Corte dei conti, perchè esso contrasterebbe con i
caratteri di imparzialità e terzietà che sono propri di tale
attività della Corte.
Ritengono altresì le sezioni unite che la norma dell'art. 100
della Costituzione, nel prevedere il "controllo sulla gestione
finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria",
non precluda al legislatore ordinario di introdurre forme di
controllo diverse e ulteriori, purchè caratterizzate da un sicuro
ancoraggio a interessi costituzionalmente tutelati (così Corte
cost., sentenza n. 29/1995), e che in tale possibilità rientri il
fatto che la legge n., 20/1994, nell'art. 3, comma 4, abbia previsto
una più ampia dimensione di controllo coinvolgente (almeno secondo
la lettera della norma) la gestione del bilancio e del patrimonio
delle "amministrazioni pubbliche" in genere, nonchè le gestioni
fuori bilancio e i fondi di provenienza comunitaria, precisando, nel
successivo comma 7, che "restano ferme, ... relativamente agli enti
cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, le disposizioni della
legge 21 marzo 1958, n. 259".
Tutto ciò premesso, suscita perplessità il fatto che il
meccanismo già previsto dalla legge del 1958 per la individuzione
degli enti da sottoporre a controllo, meccanismo affidato
all'autorità di governo ed espresso nella forma del decreto
presidenziale, non sia esteso al più ampio ambito di controllo
contemplato dalla nuova legge, sicchè la individuazione degli enti
(anche nel nuovo sistema nient'affatto automatica, come dimostra la
istruttoria nella specie compiuta e la relativa ricerca di parametri
valutativi) sembra in definitiva rimessa al potere, per giunta non
sorretto da criteri predeterminati, della Corte stessa.
Queste sezioni unite, in altra occasione sollecitate a delibare la
questione di costituzionalità della legge del 1958, in quanto essa
rimette la individuazione degli enti da sottoporre a controllo alla
autorità di governo, che, in quanto vertice della pubblica
amminisrazione, potrebbe essere controinteressata ad estendere
l'ambito del controllo concernente l'amministrazione stessa, hanno
ritenuto tale questione manifestamente infondata (cfr. sentenza 9
agosto 1996 n. 7327), sia facendo leva sulla responsabilità politica
del Governo verso il Parlamento, sia osservando che la eventuale
alternativa, rappresentata dall'attribuzione alla stessa Corte dei
conti del potere di individuazione degli enti, non sarebbe
praticabile, "non potendosi affidare al medesimo organo deputato al
controllo la valutazione e determinazione di cui si tratta, senza un
mezzo di tutela degli enti, che sarebbe difficile costruire nei
riguardi della Corte dei conti". In altre parole, è ragione di
perplessità il fatto che tale determinazione, non priva di profili
valutativi, sia rimessa alla Corte medesima dall'art. 3, comma 4,
della legge n. 20/1994 (pur con la salvezza del precedente regime nei
limiti di cui al già segnalato comma 7), quando al tempo stesso è
da ritenere di difficile costruzione l'ipotesi di un sindacato
girisdizionale nei riguardi della Corte.
Se si considera che l'art. 100 Cost. appare imperniato sul rinvio
alla legge come fonte di determinazione dei casi e delle forme del
controllo successivo sugli enti da parte della Corte dei conti (anche
mercè la previsione di procedure di procedure esterne che non
coinvolgano la Corte stessa nella individuazione dei medesimi, come
appunto accade con la legge n. 259 del 1958), la perplessità di cui
sopra riesce confermata e sembra perciò doveroso ritenere non
manifestamente infondata la questione, sollevata dal procuratore
generale, di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 4, della
legge 14 gennaio 1994 n. 20, nella parte in cui affida alla Corte
stessa la individuazione (non automatica e caratterizzata dalla
ricerca di parametri di riferimento e di criteri valutabili) degli
enti assoggettabili al controllo da tale norma previsto, pur nella
riconosciuta immunità della Corte predetta dal sindacato
giurisdizionale, per contrasto con il richiamato art. 100 della
Costituzione, in riferimento anche agli artt. 103 e 113 della
Costituzione.
La risposta che la Corte costituzionale darà al quesito di
legittimità influirà in ogni caso sulla soluzione da adottarsi in
punto di giurisdizione, essendo così assicurata la rilevanza della
questione.

P. Q. M.
La Corte, a sezioni unite, dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,
comma 4, della legge 14 gennaio 1990 n. 20, "Disposizioni in materia
di giurisdizione e controllo della Corte dei conti", per contrasto
con l'art. 100 della Costituzione, in riferimento anche agli artt.
103 e 113 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli ati alla Corte costituzionale e la
notificazione della presente ordinanza alle parti e al procuratore
generale nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri e la
comunicazione della stessa ai Presidenti delle Camere.
Così provveduto in Roma, l'8 novembre 1996
Il presidente: Iannotta
97C0289