1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 27 SENTENZA 5 - 12 febbraio 1996
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Edilizia residenziale pubblica - Regioni Marche, Piemonte, Liguria e Molise - Assegnazione degli alloggi - Criteri generali per la determinazione dei relativi canoni - Delibera CIPE - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (vedi ordinanza n. 327/1993 e sentenze nn. 594/1990, 1134, 115 e 727 del 1988) - Intervento pubblico nel settore secondo il criterio di associazione delle regioni alle politiche di competenza statale - Inammissibilita'. (096C0205) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio promosso con i ricorsi delle Regioni Marche, Piemonte,
Liguria e Molise, notificati il 26 luglio e il 30 agosto 1995 e
depositati in cancelleria il 2, 3 e 4 agosto e il 7 settembre 1995,
per conflitti di attribuzione sorti a seguito della deliberazione del
Comitato interministeriale per la programmazione economica - CIPE del
13 marzo 1995 (Edilizia residenziale pubblica: criteri generali per
l'assegnazione degli alloggi e per la determinazione dei canoni) e
rispettivamente iscritti ai nn. 24, 25, 26 e 31 del registro
conflitti 1995;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1995 il Giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Valerio Onida per la Regione Marche, Giuseppe
Gallenca per la Regione Piemonte, Gian Paolo Zanchini per la Regione
Liguria e l'Avvocato dello Stato Claudio Linda per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con separati ricorsi le Regioni Marche, Piemonte, Liguria e
Molise hanno promosso conflitto di attribuzione, nei confronti dello
Stato, avverso la deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) del 13 marzo 1995 (pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 122 del 27 maggio 1995), con la quale sono
stati dettati, ai sensi dell'art. 2, secondo comma, numero 2, della
legge 5 agosto 1978, n. 457, i criteri generali per l'assegnazione
degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la
determinazione dei relativi canoni.
Tutte le ricorrenti lamentano che la delibera impugnata conterrebbe
prescrizioni puntuali e specifiche che, lungi dal costituire "criteri
generali" nel cui ambito le regioni possano esercitare le competenze
loro costituzionalmente garantite, vincolerebbero a tal punto gli
enti di autonomia da comprimerne il ruolo, riducendoli a meri
esecutori delle disposizioni adottate dal CIPE in una materia che è
di competenza regionale. Sarebbero così violati diversi parametri
costituzionali, come sarà specificato in prosieguo.
2. - La Regione Marche (reg. confl. n. 24 del 1995) premette di
sollevare il conflitto nell'ipotesi in cui l'atto impugnato non possa
interpretarsi come vincolante solo quanto al risultato (nel senso di
considerare il reddito e la composizione del nucleo familiare ai fini
dell'accesso all'edilizia residenziale pubblica), applicabile cioè
nelle sue puntuali determinazioni solo in assenza di normativa
regionale e quindi cedevole rispetto alle leggi regionali già
adottate o adottande.
La medesima Regione Marche, dopo aver ricordato il quadro normativo
regolatore della materia, che riserva allo Stato, e precisamente al
CIPE, su proposta del Comitato per l'edilizia residenziale (CER), di
determinare "i criteri generali" per le assegnazioni di detti alloggi
e per la fissazione dei relativi canoni, osserva che la delibera
impugnata, sostitutiva della precedente delibera CIPE del 19 novembre
1981 che pur lasciava qualche spazio alle regioni, detta criteri
interamente vincolanti per le regioni stesse che sono tenute a
uniformarvisi con nuove normative che dovranno entrare in vigore
entro sei mesi dalla pubblicazione della medesima delibera (punto 1).
Tali criteri, che, nella specie, si sovrappongono sostituendoli a
quelli determinati dalla propria legge regionale 3 marzo 1990, n. 9
(artt. 10-38), regolano minuziosamente ogni aspetto della materia,
dai requisiti per l'assegnazione degli alloggi (punti 3, 5, 6 e 7),
alla procedura di assegnazione, alla autogestione, ai casi di
annullamento e revoca dell'assegnazione (punti 4, 9 e 10), ai criteri
per la determinazione dei canoni (punto 8).
In ordine a tale ultimo oggetto, mentre la precedente delibera CIPE
del 19 novembre 1981 prevedeva tre categorie di assegnatari,
articolabili in molte fasce a seconda del reddito del rispettivo
nucleo familiare (A: canone sociale ridotto; B: canone sociale; C:
equo canone), la nuova delibera riduce drasticamente l'arco di
variabilità del canone, configurandolo (salva la prima fascia) non
più come un "canone sociale" commisurato ad una percentuale
dell'equo canone, bensì come "canone di riferimento" commisurato ad
un'aliquota del valore catastale dell'immobile, diversa a seconda che
il reddito annuo del nucleo familiare non superi oppure superi il
limite di reddito stabilito per la decadenza dall'assegnazione: nel
primo caso, il canone è pari al 4,50 per cento del valore catastale
e la regione può stabilire diverse percentuali, tra il 3 e il 6 per
cento, da articolare in tre fasce di reddito, purchè sia assicurata
l'incidenza media del 4,50 per cento; nel secondo caso, il canone non
deve essere inferiore al 7 per cento del valore catastale
dell'alloggio ed è graduato in relazione al reddito del nucleo
familiare (punto 8.2). Inoltre la regione, nell'assumere le
determinazioni di propria competenza, deve garantire il pareggio tra
costi e ricavi di amministrazione, compresi gli oneri fiscali e di
manutenzione, e versare al fondo per l'edilizia residenziale pubblica
una somma pari allo 0,50 per cento del valore catastale del
patrimonio immobiliare gestito, esclusi solo gli alloggi a canone
sociale (punto 8.6).
Ciò posto, la ricorrente sostiene che l'applicazione di tali
criteri (automatica, in caso di assenza di provvedimenti regionali
attuativi - punto 8.7) comporterebbe forti aumenti del canone per
quasi tutti gli assegnatari con reddito superiore a quello della
fascia A che dà ancora diritto al canone "sociale", senza consentire
alla regione alcun margine di discrezionalità nella disciplina della
materia in relazione alle esigenze locali.
La Regione Marche, conclusivamente, ritiene che la potestà statale
di adottare "criteri generali" in una materia che è di competenza
regionale, sia sotto il titolo dei lavori pubblici di interesse
regionale, in cui rientra l'edilizia residenziale pubblica (artt. 87
e 93 del d.P.R. n. 616 del 1977), sia sotto il titolo
dell'assistenziale sociale (art. 22 del medesimo d.P.R. n. 616), non
possa giungere fino a statuizioni così dettagliate, completamente
vincolanti il legislatore regionale.
Sarebbero così violati gli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione, in relazione agli artt. 2 della legge 5 agosto 1978 n.
457 e 87, 88, 93 e 22 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
3. - La Regione Piemonte, nel suo ricorso (reg. confl. n. 25 del
1995), propone analoghe censure, richiamando la giurisprudenza di
questa Corte in merito al riparto di competenza nella materia
(sentenza n. 347 del 1993) e precisando che con propria legge
regionale 28 marzo 1995, n. 46 sono state dettate nuove norme in tema
di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica,
norme che trovano il loro presupposto, oltrechè nel ricordato
indirizzo della giurisprudenza costituzionale, anche nell'art. 4
dello statuto regionale, approvato con legge 22 maggio 1971, n. 338,
che affida alla regione il coordinamento e lo sviluppo dei servizi
sociali, con particolare riguardo alla abitazione.
La delibera impugnata non lascerebbe spazio alla competenza
regionale in ordine sia alla determinazione di autonomi criteri di
assegnazione, specie per quanto attiene ai requisiti soggettivi
richiesti, sia alla fissazione dei canoni di locazione, con
conseguente violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
relazione agli artt. 1 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, 87 e 93
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, 1 e seguenti della legge 5 agosto
1978, n. 457 e 4 della legge 22 maggio 1971, n. 338. La medesima
ricorrente chiede altresì la sospensione del provvedimento
impugnato.
4. - Anche la Regione Liguria (reg. confl. n. 26 del 1995) ha
formulato censure analoghe, rilevando che l'impugnata delibera CIPE
fissa (punto 8) il "canone di riferimento" anzichè secondo un
criterio generale, come dovrebbe, con un criterio pressochè fisso
che lascia margini ristrettissimi alla discrezionalità regionale ai
fini dell'adattamento alle realtà locali.
In via preliminare, osserva che dal riparto di competenze nella
materia deriverebbe che lo Stato debba con atto normativo fissare i
principi fondamentali, cui le regioni sono tenute ad uniformarsi e
che quest'ultime dettino la disciplina concreta. Viceversa, nella
fattispecie, si è preteso con atto amministrativo di porre limiti
all'esercizio delle competenze regionali in violazione dell'art. 117
della Costituzione. Di qui la richiesta della ricorrente affinchè la
Corte sollevi d'ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 2 della legge n. 457 del 1978 che prevede, appunto, che con
atto amministrativo possano essere fissati i "criteri generali" nella
materia.
Sotto altro profilo i criteri adottati impedirebbero alle regioni
di individuare, in concreto, un canone di locazione degli specifici
alloggi che garantisca i fini sociali sottesi alla disciplina con
riferimento alle fasce di utenza più deboli. Infatti, in luogo di
prevedere un criterio generale adattabile alle diverse esigenze
regionali, si indica nella delibera un unico parametro con
possibilità di scostamento limitate e inadeguate alla realtà.
La illegittimità sarebbe ancor più grave perchè nella medesima
delibera si prevede altresì (punto 8.7) che gli enti gestori, in
mancanza dell'iniziativa regionale, applichino i nuovi canoni secondo
i parametri reddituali ivi fissati (punto 8), con ciò ipotizzandosi
un'inammissibile disapplicazione delle leggi regionali previgenti,
tanto più senza la previsione di alcun preventivo meccanismo di
constatazione dell'inerzia regionale e di invito alla sua rimozione.
Sarebbero così violati gli artt. 117 e 118 della Costituzione in
relazione ai principi in materia di poteri sostitutivi.
5. - La Regione Molise, dal canto suo, invoca (reg. confl. n. 31
del 1995) la violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione e
lamenta la compressione della propria sfera di autonomia, rilevando
in particolare che, data l'estrema variabilità del valore catastale
degli immobili (cui è rapportato il "canone di riferimento"), sia a
livello regionale che nazionale, la scelta di un parametro univoco,
non suscettibile di correttivi che tengano conto della specificità
delle situazioni locali, può portare a risultati fortemente lesivi
del principio di eguaglianza di trattamento dell'utenza, non essendo
la prevista fascia di oscillazione tra il 3 e il 6 per cento del
valore catastale sufficiente a garantire la realizzazione dei fini
sociali perseguiti dalle norme sull'edilizia residenziale pubblica.
6. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, rilevando in via preliminare che questa Corte (sentenza n. 347
del 1993) ha già ritenuto congrua rispetto all'ordinamento la
previsione legislativa (art. 2, secondo comma, numero 2, della legge
n. 457 del 1978) che attribuisce al CIPE la determinazione dei
criteri generali in argomento, al fine di assicurare una forma di
eguaglianza sostanziale a livello nazionale, tenendo conto delle
fasce meno abbienti.
Dopo aver ricordato che la delibera impugnata è stata emanata
sulla base di una procedura che ha richiesto anche l'acquisizione del
parere della Conferenza Stato-regioni, reso in data 12 gennaio 1995,
la difesa dello Stato osserva che, nel fissare i requisiti generali
per l'accesso all'edilizia sovvenzionata stabilendosi limiti massimi
di reddito, si è inteso definire il tetto della protezione "sociale"
e garantire un livello uniforme di tutela anche per il bene casa,
lasciandosi comunque alle regioni l'effettiva assegnazione degli
alloggi in funzione di requisiti oggettivi e soggettivi stabiliti
direttamente dalla regione (punto 4.3).
Quindi la delibera si limita a prevedere i principi generali della
concorsualità nell'assegnazione degli alloggi (punto 4.1) e della
collegialità dell'organo preposto alla formazione della relativa
graduatoria (punto 4.2) per garantire la trasparenza dell'azione
amministrativa, riconoscendo alla regione per il resto la più ampia
discrezionalità.
Quanto ai criteri relativi alla misura dei canoni, si fa rilevare
che la delibera CIPE articola il canone in tre fasce (punto 8.2):
della prima individua l'area, lasciando alla regione la fissazione
del canone di cui stabilisce solo la misura massima; per le altre due
fasce, fissa i contestati criteri di calcolo, ma non predetermina
l'area, dal momento che il limite reddituale per la decadenza
dall'assegnazione è rimesso alla regione, con l'unica conseguenza
che l'eventuale fissazione di detto limite a livelli superiori a
quelli indicati al punto 3.5 della delibera viene assunto quale
indicatore di minor fabbisogno abitativo.
L'unico vero vincolo derivante dalla delibera è in realtà
l'obbligo del pareggio costi-ricavi e del versamento di una quota al
fondo dell'edilizia residenziale destinato ad alimentare nuovi
investimenti. Per il resto correttamente si tiene conto del rapporto
tra canone e reddito anche al fine di provocare, nei confronti dei
più abbienti, un effetto dissuasivo a tutto vantaggio delle classi
economicamente più deboli; e ciò a salvaguardia di un interesse
eminentemente nazionale.
7. - In prossimità dell'udienza le Regioni Piemonte, Molise,
Liguria hanno presentato memorie nelle quali hanno ribadito le
rispettive tesi difensive.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Marche, Piemonte, Liguria e Molise sollevano
conflitto di attribuzioni contro lo Stato, in relazione alla
deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione
economica del 13 marzo 1995 (Gazzetta Ufficiale n. 122 del 27 maggio
1995) che detta i criteri per l'assegnazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei canoni di
locazione relativi. In sintesi, secondo le regioni ricorrenti, la
delibera impugnata, non limitandosi a stabilire i "criteri generali"
menzionati dall'art. 2 della legge 5 agosto 1978, n. 457, ma
spingendosi fino a determinare una disciplina puntuale e pressochè
esaustiva, violerebbe la legge che la prevede, violando così gli
articoli 117, 118 (e, per la Regione Marche, anche 119) della
Costituzione, traducendosi in un'invasione delle competenze regionali
che questi articoli garantiscono.
2. - Poichè medesima è la lesione delle attribuzioni regionali
che le ricorrenti lamentano, i giudizi possono essere riuniti per
essere decisi con un'unica pronuncia.
3. - Tutte le doglianze ruotano attorno all'art. 2, secondo comma,
numero 2, della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia
residenziale) ove si stabilisce che il CIPE, "previo parere della
commissione consultiva interregionale per la programmazione
economica" "determina, su proposta del Comitato per l'edilizia
residenziale, i criteri generali per le assegnazioni e per la
fissazione dei canoni delle abitazioni di edilizia residenziale
pubblica". I contenuti dell'impugnata delibera del CIPE vengono così
sottoposti ad analitico riscontro, per negarne la natura di "criteri
generali" voluta dalla legge e affermarne così l'illegittimità.
Viene invece lasciato in ombra, o assunto come pacifico, quello che
è l'aspetto davvero decisivo della questione e ne rappresenta il
necessario presupposto, affinchè le doglianze proposte possano
assumere rilievo in sede di giurisdizione costituzionale: l'esistenza
di una competenza e, si deve aggiungere, di una competenza
costituzionalmente garantita delle regioni nella materia su cui verte
la controversia. Le regioni, infatti, possono proporre ricorso per
conflitto di attribuzioni, a norma dell'art. 39, primo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, quando esse lamentino non una qualsiasi
lesione, ma una lesione di una propria "competenza costituzionale".
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, la definizione di tale
"competenza costituzionale" può in concreto risultare
dall'attuazione che le norme costituzionali abbiano trovato in norme
primarie, che con le prime facciano sistema. Essendosi previsto che,
entro l'indicazione delle competenze stabilite dall'art. 117 della
Costituzione, la dimensione di queste ultime venisse in concreto
determinata, in linea di massima, per le regioni ad autonomia
ordinaria, attraverso un "trasferimento delle funzioni" ad opera di
fonti diverse da quelle costituzionali, è apparsa naturale la
tendenza ad ammettere che queste ultime "facciano blocco" con le
previsioni costituzionali e possano pertanto essere assunte come
parametro, insieme alle norme costituzionali di cui costituiscono
attuazione, nei giudizi costituzionali in cui si controverte sulla
spettanza delle competenze dello Stato e delle regioni.
È da rilevare tuttavia che tale valore, riconosciuto a fonti
primarie ai fini della definizione delle competenze rispettive dello
Stato e delle regioni, eccede quello che sarebbe normalmente e
naturalmente loro proprio e si giustifica soltanto in quanto esse si
pongano come attuazione e specificazione necessaria alla concreta
operatività di norme costituzionali sulle competenze. Qualora ciò
non si verifichi e tuttavia si prospetti l'illegittimo uso di un
potere statale che determina bensì conseguenze avvertite come
negative dalle regioni, ma non tali da alterare la ripartizione delle
competenze indicata da norme della Costituzione (o, comunque, da
norme costituzionali), i rimedi dovranno eventualmente essere
ricercati dagli interessati presso istanze giurisdizionali diverse da
quella costituzionale.
Questa eventualità è quella che si verifica nel caso del presente
conflitto.
4. - Le regioni ricorrenti danno per acquisito che la materia
dell'edilizia residenziale pubblica spetti costituzionalmente alla
competenza regionale e che quindi lo Stato possa circoscriverla
soltanto attraverso norme di principio e, nella specie, attraverso i
"criteri generali" indicati nell'art. 2, secondo comma, numero 2,
della legge n. 457 del 1978.
Questo assunto non può essere condiviso nella sua interezza, in
particolare per ciò che riguarda il presente conflitto.
Come questa Corte ha affermato nella sentenza n. 221 del 1975,
"l'art. 117 della Costituzione non contiene alcun riferimento
espresso ad una materia dell'edilizia residenziale pubblica... Ma è
pur vero che trattasi in realtà di materia essenzialmente composita,
articolantesi in una triplice fase: la prima, avente carattere di
presupposto rispetto alle altre, propriamente urbanistica; la
seconda, di programmazione e realizzazione delle costruzioni,
concettualmente riconducibile ai "lavori pubblici" e tradizionalmente
rientrante ... nell'ambito dell'organizzazione amministrativa
statale, centrale e periferica, cui spetta la cura dei pubblici
interessi a quelli inerente; la terza, infine, attinente alla
prestazione e gestione del servizio della casa (disciplina delle
assegnazioni degli alloggi in locazione od in proprietà, ecc.)... .
Ora, tanto la materia dell' "urbanistica" quanto quella dei "lavori
pubblici di interesse regionale" sono comprese nell'elenco dell'art.
117, senza riserve od ulteriori distinzioni nel loro interno e senza
perciò che sia lecito postulare la esclusione da quest'ultima di
quel che più particolarmente concerne l'edilizia residenziale
pubblica, nella sua accezione più ampia, entro il limite,
ovviamente, della dimensione regionale degli interessi al cui
soddisfacimento le relative attività sono rivolte".
Il quadro costituzionale di riferimento non è cambiato da quello
così descritto. Per questa ragione, l'anzidetta ricostruzione della
"materia" dell'edilizia residenziale pubblica è, nelle sue linee
generali, da considerare ancor oggi pienamente valida, in particolare
con riferimento all'assenza di fondamento costituzionale delle
competenze regionali attinenti alla "terza fase" di svolgimento delle
politiche pubbliche della casa, quella terminale comprendente la
selezione degli utenti beneficiari e la determinazione dell'ammontare
dei canoni: selezione e determinazione non rientranti nè nella
materia urbanistica nè in quella dei lavori pubblici. È questa la
fase in cui l'attività pubblica precedente - il reperimento e la
destinazione delle risorse, nonchè la realizzazione delle opere -
sbocca nel fine che muove l'intervento pubblico nell'edilizia
residenziale e nella quale l'aspirazione concreta dei singoli a
vedere soddisfatta la pretesa di disporre di un'abitazione a prezzo
sociale viene a confrontarsi con le esigenze della finanza pubblica:
due aspetti della materia che, per la dimensione generale degli
interessi coinvolti, danno ragione della mancata previsione
costituzionale di una competenza delle regioni ad autonomia
ordinaria.
Per quanto, dal tempo della decisione citata, più volte la legge
abbia ridefinito le linee dell'intervento pubblico nell'edilizia
residenziale pubblica, il nucleo dell'anzidetta ricostruzione
costituzionale della "materia" in questione è rimasto
sostanzialmente fermo. Dopo il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035
(Norme per l'assegnazione e la revoca, nonchè per la determinazione
e la revisione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica) che menzionava le regioni, ma solo per
prevedere alcuni loro marginali compiti di tipo esecutivo delle
scelte del legislatore nazionale, il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
nell'ambito della determinazione delle funzioni regionali "per
settori organici" di materie (art. 3), ha conferito alle regioni le
funzioni amministrative attinenti alle opere pubbliche di edilizia
residenziale pubblica che si eseguono nel territorio della regione
(articoli 87, 93 e 94), ma ha fatto espressamente salve, escludendole
dal trasferimento, le competenze statali relative alle funzioni
amministrative concernenti, oltre alla programmazione nazionale e
alla ripartizione fra le regioni del Fondo nazionale per gli
interventi di edilizia residenziale pubblica, "la determinazione dei
criteri per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei
canoni" (art. 88, numero 13).
In coerenza con questo schema di ripartizione delle competenze, la
legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l'edilizia residenziale),
ridefinendo le attribuzioni regionali nella materia in questione,
all'art. 2, secondo comma, numero 2, ha attribuito al CIPE il compito
di determinare, previo parere della commissione consultiva
interregionale per la programmazione economica (ora: Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome), "su proposta del Comitato per l'edilizia residenziale, i
criteri generali per le assegnazioni e per la fissazione dei canoni
delle abitazioni di edilizia residenziale pubblica". Questa norma -
di cui la delibera impugnata costituisce attuazione - si colloca
dunque in linea di continuità con il principio della spettanza allo
Stato delle determinazioni menzionate.
Nè la formula "criteri generali", che sostituisce i semplici
"criteri" di cui all'art. 88, numero 13, del d.P.R. n. 616, può
essere intesa - seguendo l'argomentazione delle ricorrenti - come
ricognitiva di attribuzioni regionali proprie, quasi che essa debba
intendersi come un'espressione parallela a quella di "principi
fondamentali" ai quali il legislatore nazionale deve attenersi nel
definire i rapporti con la competenza regionale concorrente
(interpretazione, questa, che ha indotto una regione ricorrente a
censurare la delibera impugnata anche per la forma, dovendo i
principi fondamentali limitativi della potestà legislativa regionale
essere stabiliti con atto legislativo). Manca la premessa
costituzionale di una simile interpretazione: manca cioè la
competenza propria della regione. Inoltre, nell'espressione della
legge, la generalità dei criteri non indica affatto una genericità
che necessita di una specificazione (in ipotesi: da parte delle
regioni titolari di propri poteri concorrenti). Al contrario, essa
indica la necessità di una normativa applicabile senza eccezioni
particolari, conforme alla generalità della valutazione degli
interessi pubblici in gioco, da condursi con riguardo all'intera
collettività nazionale e non suscettibile di frazionamento.
Se poi, nell'ambito dei criteri generali, la cui fissazione spetta
allo Stato, si vengono a individuare alcuni compiti assegnati alle
regioni (come in effetti accade - ancorchè, ad avviso delle
ricorrenti, in misura insufficiente - nella impugnata delibera del
CIPE come in quella anteriore del 1981), non è per la necessità di
rispettare un'inesistente riserva di competenza a favore
dell'autonomia regionale. È invece per associare le regioni,
secondo una valutazione di opportunità e di razionalità, variabile
e non pregiudicata da statuizioni costituzionali, in
un'organizzazione procedurale integrata che non disconosce
l'esistenza di esigenze di differenziazione territoriale,
nell'esercizio di funzioni che fanno capo allo Stato.
Cosicchè, ad esempio, il d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035 cit. e
la delibera del CIPE del 19 novembre 1981 potevano prevedere un ruolo
regionale per vari aspetti diverso da quello riconosciuto dalla
delibera qui impugnata. E la legge 23 dicembre 1994, n. 724 (art.
32) poteva disporre direttamente, senza coinvolgimento delle regioni,
circa la determinazione dei canoni a carico delle fasce protette
degli utenti dei beni patrimoniali e demaniali dello Stato destinati
a uso abitativo (vedi, in proposito, le premesse della delibera CIPE
13 marzo 1995), mentre con la delibera del CIPE qui impugnata si è
inteso correggere tali determinazioni e ripristinare un certo ruolo
regionale: tutto questo a riprova dell'assenza di uno schema rigido
da rispettare, come conseguenza di riparto di competenze imposto da
imperativi costituzionali.
5. - È pur vero che la sempre confermata competenza statale in
tema di criteri di assegnazione e di determinazione dei canoni di
locazione per l'edilizia residenziale pubblica si è accompagnata a
una progressiva apertura nei confronti delle regioni, alle quali sono
stati riconosciuti poteri anche in ordine a vari aspetti
dell'attività amministrativa che rientrano nella medesima ultima
fase della politica della casa, pur in assenza di una garanzia
costituzionale di competenza a loro favore.
Soprattutto in seguito alla ridefinizione operata col d.P.R. n.
616 del 1977 e con la legge n. 457 del 1978 (art. 4), che ha
ulteriormente arricchito le competenze regionali, e in seguito alle
due citate delibere del CIPE, nella giurisprudenza costituzionale
più recente si è potuto dire (sentenza n. 486 del 1992) che la
materia ha ampio oggetto, ricomprendendo la predisposizione di
interventi pubblici di varia natura comunque diretti al fine di
provvedere al servizio sociale della provvista degli alloggi a favore
dei lavoratori e delle famiglie meno abbienti e si è riconosciuta
(sentenza n. 347 del 1993, nonchè n. 393 del 1992) "l'evoluzione
della disciplina ... sia nel senso di un ampliamento della nozione
di edilizia residenziale pubblica ... sia di un ampliamento dei
poteri delle regioni in questa materia". Riassuntivamente, si è
parlato di una plena cognitio delle regioni, sia amministrativa sia
(per il parallelismo delle funzioni) legislativa, in materia di
edilizia residenziale pubblica, cosicchè potrebbe ritenersi ormai
formata, nell'evoluzione dell'ordinamento, una "nuova" materia di
competenza regionale al di là della ricostruzione iniziale operata
con la sentenza n. 221 del 1975 - l'edilizia residenziale pubblica,
per l'appunto - avente una sua consistenza indipendentemente dal
riferimento all'urbanistica e ai lavori pubblici.
Mentre il d.P.R. n. 616 del 1977 - che pur prevede un ampio
trasferimento, riservando allo Stato le funzioni programmatorie e di
determinazione dei criteri per le assegnazioni degli alloggi - non si
discosta dall'impianto originario, sono soprattutto la legge n. 457
del 1978 e le due citate delibere del CIPE assunte in base a questa
legge a riconoscere alle regioni compiti non riconducibili
strettamente a quelle due materie menzionate nell'art. 117 della
Costituzione. La giurisprudenza di questa Corte ha seguito, senza
ostacolarla, tale evoluzione, riconoscendo ad esempio ammissibili
leggi regionali sulle modalità di alienazione degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica, sia pure nell'ambito di principi
fondamentali stabiliti da leggi dello Stato (sentenza n. 486 del
1995); sulle modalità esecutive delle assegnazioni e di successive
vicende (come la decadenza) dei rapporti che ne derivano (sentenza n.
727 del 1988); sul recupero, il reperimento e l'assegnazione di
alloggi non necessariamente costruiti con fondi pubblici o con il
concorso degli stessi (sentenza n. 217 del 1988); sulla stessa
definizione della nozione di edilizia residenziale pubblica (sentenza
n. 347 del 1993) e sui requisiti per l'assegnazione degli alloggi,
consentendosi che le regioni possano escludere dal calcolo, come
reddito rilevante a integrare i montanti stabiliti nella delibera del
CIPE, i sussidi e gli assegni percepiti da conviventi handicappati
(sentenza n. 1134 del 1988).
Senonchè, l'insieme di questi elementi, invece di confermare le
ragioni delle pretese delle regioni ricorrenti, piuttosto le
smentiscono. In tutte le tappe normative e giurisprudenziali di tale
evoluzione è sempre stato confermato il principio della spettanza
statale del potere, qui contestato, di determinazione dei criteri
sulle assegnazioni e sui canoni. E anche la sentenza da ultimo
citata, che rappresenta uno dei punti più significativi
dell'evoluzione, riconferma il vincolo per le regioni alle
determinazioni assunte dallo Stato tramite il CIPE, pur riconoscendo
- anche in conseguenza delle attribuzioni regionali in materia di
assistenza - il potere di introdurre specificazioni, in quanto però
non contrastino con la ratio dei provvedimenti statali.
Conclusivamente, l'affermazione che ricorre nella giurisprudenza di
questa Corte, secondo la quale le regioni sono ormai escluse
soltanto, oltre che dalle funzioni programmatorie generali, dalle
competenze relative ai criteri di cui all'art. 2, secondo comma,
numero 2, della legge 5 agosto 1978, n. 457, contiene una formula di
cui è chiaro il favor per le regioni. Ma essa ribadisce comunque
quel che fin dall'inizio è stato stabilito e riconosciuto e che
nessuna evoluzione ha finora scalfito: l'inesistenza di competenze
regionali costituzionalmente garantite in ordine ai poteri oggetto di
conflitto (ordinanza n. 327 del 1993 e sentenza n. 594 del 1990, cui
si possono aggiungere le sentenze nn. 1134, 1115 e 727 del 1988).
Quanto precede induce a ritenere - senza necessità di esaminarli
partitamente - che i compiti applicativi dei criteri generali di
assegnazione degli alloggi e di fissazione dei canoni, che
l'impugnata delibera del CIPE riconosce alle regioni, costituiscono
non un conferimento carente di competenze costituzionali proprie
delle regioni, e perciò costituzionalmente illegittimo, secondo la
prospettazione delle ricorrenti, ma, al contrario, un conferimento
certamente legittimo ma non costituzionalmente dovuto,
nell'articolazione organizzativa dell'intervento pubblico nel
settore, secondo una formula di associazione delle regioni alle
politiche di competenza statale tutt'altro che infrequente. Cosicchè
nessuna pretesa al riguardo può essere fatta valere dalle stesse nel
giudizio costituzionale su conflitto di attribuzioni, secondo i
criteri indicati al precedente n. 3 della presente motivazione.
6. - Così ricostruito il rapporto tra lo Stato e le regioni,
rispetto alle competenze in ordine alla determinazione dei criteri
generali per l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale
pubblica e per la determinazione dei canoni di locazione, viene meno
il presupposto in base al quale sono state formulate tutte le censure
all'impugnata delibera e tutte le domande a queste conseguenti.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara inammissibili i conflitti di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione alla
deliberazione del Comitato interministeriale per la programmazione
economica del 13 marzo 1995 recante criteri per l'assegnazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica e per la determinazione dei
canoni, promossi dalle Regioni Marche, Piemonte, Liguria e Molise con
i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 febbraio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 febbraio 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0205