1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 9-5-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 19 aprile 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 19 aprile 2001 (della Regione Liguria) Amministrazione pubblica - Disciplina dei procedimenti amministrativi afferenti alla struttura denominata"sportello unico per le attivita' produttive" - Adozione di detta disciplina per tutte le attivita' di produzionedi beni e servizi, comprese le attivita' agricole, commerciali, artigiane, turistiche ed alberghiere - Soppressione e/o trasformazione di tutte le funzioni amministrative in precedenza attribuite ai diversi enti, con intervento eventuale degli stessi solo in relazione ad atti istruttori e a pareri tecnici - Previsione, anche in caso di convocazione della conferenza di servizi, della trasformazione in funzioni consultive delle funzioni regionali in materia - Asserita indebita invasione della sfera di competenza regionale mediante atto di natura regolamentare Adozione del regolamento impugnato in difformita' dell'Accordo sancito in sede di Conferenza Unificata il 1o luglio 1999 e senza il parere delle competenti Commissioni parlamentari previsto dall'art. 20, comma 8, legge n. 59/1997 - Incidenza sul principio di autonomia finanziaria della Regione - Violazione del principio di copertura finanziaria. - D.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440, art. 1, comma 1, lett. c) e g). - Costituzione, artt. 81, 117, 118 e 119. (001C0414) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 9-5-2001)

Ricorso della Regione Liguria, in persona del presidente della
giunta regionale sig. Sandro Biasotti, rappresentato e difeso per
mandato a margine dagli avv. Gigliola Benghi e Barbara Baroli
dell'Avvocatura regionale, elettivamente domiciliato in Roma presso
gli uffici di piazza Madama n. 9;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica per la soluzione del conflitto di
attribuzione insorto tra lo Stato e la Regione Liguria a seguito
della emanazione del decreto del Presidente della Repubblica 7
dicembre 2000, n. 440, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 33 del
9 febbraio 2001, avente ad oggetto: "Regolamento recante modifiche ed
integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre
1998, n. 447, in materia di sportelli unici per gli impianti
produttivi".

P r e m e s s e

L'art. 1, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha delegato
il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi volti a
conferire alle regioni ed agli enti locali, ai sensi degli artt. 5,
118 e 128 Cost., funzioni e compiti amministrativi, nel rispetto dei
principi e criteri direttivi fissati al successivo art. 4.
Il secondo comma dell'art. 1 ha conferito alle regioni ed agli
enti locali tutte le funzioni ed i compiti relativi alla cura degli
interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive
comunità, nonchè tutte le funzioni ed i compiti amministrativi
localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da
qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o
periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici.
L'art. 4, comma 1, ha previsto che - nelle materie di cui
all'art. 117 Cost. - le regioni conferiscano alle province, ai comuni
ed agli enti locali tutte le funzioni che non richiedano l'unitario
esercizio a livello regionale, mentre il conferimento dei compiti e
funzioni non attinenti all'art. 117 della Costituzione (ex art. 1,
comma 2, della legge n. 59) richiedeva la preventiva emanazione dei
decreti legislativi citati all'art. 1, comma 2.
I conferimenti dovevano avvenire nel rispetto del principio di
sussidiarietà, che - ai sensi dell'art. 4, comma 3, della legge
n. 59 - imponeva l'attribuzione della generalità dei compiti e delle
funzioni a comuni, province e comunità montane secondo le rispettive
dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con
l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le con le
dimensioni medesime.
In attuazione della delega di cui all'art. 1, comma 1, legge
n. 59 è stato emanato il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
I Capi III e IV del suddetto corpo normativo si occupano, in
particolare, di definire le funzioni amministrative in materia di
"Industria" e di "Sportello unico per le attività produttive".
Tale ultimo insieme di funzioni trova disciplina negli artt. 23 e
seguenti del decreto legislativo n. 112.
Più in dettaglio: l'art. 23 attribuisce ai comuni le funzioni
amministrative concernenti la realizzazione, l'ampliamento, la
cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione
di impianti produttivi; l'art. 24 introduce il principio della
unicità della responsabilità del procedimento, imponendo che esso
sia affidato ad un'unica struttura, mentre l'art. 25 imposta i
cardini del procedimento autorizzatorio, fissando i principi
ispiratori dei futuri regolamenti governativi ex art. 20, comma 8,
legge n. 59 a cui è demandata la procedura da seguire. La norma
chiarisce che l'istruttoria deve prendere in considerazione la
globalità degli aspetti che necessitano dell'assenso pubblico
all'insediamento produttivo, citando espressamente i profili
urbanistici, sanitari, della tutela ambientale e della sicurezza,
profili che - lo si anticipa - attengono direttamente a materie
riservate alla competenza legislativa concorrente delle regioni.
Con decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998,
n. 447, è stato emanato il regolamento governativo di cui sopra.
La Regione Liguria ha adottato, in un tempo di poco successivo,
la normativa di attuazione del decreto legislativo n. 112/1998 nel
settore sviluppo economico e attività produttive (legge n. 9 del 24
marzo 1999), ove le procedure dello sportello unico per gli impianti
produttivi trovano la loro disciplina agli artt. da 15 a 19.
Senonchè, da ultimo, lo Stato ha proceduto a modificare il
proprio precedente regolamento in materia di sportelli unici per gli
impianti produttivi emanato con decreto del Presidente della
Repubblica n. 447/1998, adottando il d.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440,
(Gazzetta Ufficiale n. 33 del 9 febbraio 2001) che si sovrappone
innovativamente alla normativa regionale in materie riservate alla
competenza dell'ente regione.
Per tali motivi, la Regione Liguria si vede costretta a sollevare
il presente conflitto di attribuzioni, affidandolo ai seguenti motivi
di

D i r i t t o

Violazione artt. 117, 118, 119 Cost. L'art. 1, comma 1, lett. c),
del d.P.R. n. 440, nella parte in cui sostituisce l'art. 4, comma 1
del d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, nonchè l'art. 1, comma 1, lett.
g), che modifica l'art. 4, comma 5, del medesimo d.P.R. n. 447,
appaiono invasivi delle competenze regionali costituzionalmente
garantite ex artt. 117, 118, 119 Cost.
Al riguardo, pare opportuno premettere come numerose procedure
collocate all'interno dello "sportello unico" e finalizzate al
rilascio di atti permissivi di insediamenti produttivi, benchè
contestualizzate e unite dal comune denominatore della finalità
agevolativa di attività economiche afferiscono - come si diceva in
apertura - a materie di competenza regionale ex artt. 117 e 118
Cost.: non a caso, è la stessa legge n. 59/1997 a rimarcare che
l'autorizzazione all'insediamento produttivo ingloba in sè la
preventiva valutazione degli interessi pubblicidi tipo urbanistico,
sanitario, ambientale e di sicurezza, ovvero ad aspetti
indiscutibilmente afferenti a materieregionali.
Ebbene, mentre il testo previgente dell'art. 4 del d.P.R. n. 447
- nel caso il procedimento unico si svolgesse mediante ricorso alla
Conferenza di servizi - disponeva che il comune, una volta ricevuta
la domanda del soggetto interessato, invitasse ogni amministrazione
competente a far pervenire gli atti autorizzatori o di consenso
comunque denominati entro il prescritto termine, il nuovo testo
prevede che il comune possa adottare direttamente gli atti permissivi
occorrenti.
Solo nel caso in cui il comune non decida di provvedere
direttamente, esso richiede alle amministrazioni di settore (o ad
altre, di cui sceglie di avvalersi) quelli che oggi vengono chiamati
"atti istruttori" o "pareri tecnici".
Il che, com'è intuibile, ha una portata dirompente, giacche':
A) viene attribuita ai comuni la possibilità di scegliere se
provvedere autonomamente ad adottare tutti gli atti occorrenti al
procedimento autorizzatorio, in luogo delle competenti
amministrazioni di settore, come individuate dalla normativa
regionale, anche attuativa del decreto legislativo n. 112/1998.
Ed invero, la formulazione della norma impugnata in questa sede,
pare implicare da parte della struttura competente in materia di
sportello unico l'esercizio di un potere discrezionale che - nel
momento in cui le consente di scegliere se avvalersi o meno delle
diverse amministrazioni fino ad allora preposte alla tutela degli
interessi pubblici di settore - è in grado di alterare la
distribuzione di competenze tra enti locali già effettuata dalla
regione tanto con le proprie leggi attuative del decreto legislativo
n. 112/1998 (e - segnatamente - con la legge regionale n. 9 del 24
marzo 1999 in materia di sportello unico), quanto l'ulteriore
normativa regionale di settore nelle materie ex art. 117 Cost.
Si ribadisce al riguardo come - vista la molteplicità dei
profili che l'autorizzazione unica all'insediamento di attività
produttive investe (urbanistica, ambiente, igiene, sicurezza ed
altri) - la Regione abbia già emanato numerose leggi attuative del
decreto legislativo n. 112, ove ha trattenuto per sè, oppure
"distribuito" ad enti pubblici, non necessariamente coincidenti con i
comuni (a seconda del grado di interesse regionale delle relative
procedure e secondo il principio di sussidiarietà ex art. 4 della
legge n. 59/1997) la competenza all'emanazione degli atti di
contenuto autorizzatorio in quelle materie che ora - col regolamento
n. 440 - lo Stato ha affidato ai comuni, praticamente in esclusiva.
Si pensi, ad esempio, al caso in cui l'insediamento produttivo
necessiti dell'autorizzazione unica ambientale.
Al riguardo, la legge regionale ligure 21 giugno 1999, n. 18,
attuativa del decreto legislativo n. 112/1998 - all'art. 19 -
individua nella Provincia l'ente competente a rilasciare tale
autorizzazione (fatta eccezione per i casi descritti al comma 4, ove
la competenza per le procedure semplificate è comunale). La scelta
dell'individuazione dell'ente Provincia trova la sua logica
giustificazione nella complessità dell'istruttoria che per lo più
l'autorizzazione unica ambientale richiede, complessità a cui ben
pochi cumuni sarebbero in grado di far fronte.
Per contro, la modifica introdotta dal d.P.R. n. 440
consentirebbe a tutti i comuni indiscriminatamente, e cioè anche a
quelli di minori dimensioni (intuitivamente dotati di minori risorse
umane, tecniche e di esperienza) di adottare direttamente la suddetta
autorizzazione, o - nella migliore delle ipotesi - di chiedere alla
provincia un mero "parere", che - in assenza di specificazione
normativa - neppure può esser considerato vincolante.
In tal modo, viene completamente obliterata la distribuzione di
competenze fatta dall'amministrazione regionale tramite la propria
legge regionale n. 18 del 28 giugno 1999, attuativa del decreto
legislativo n. 112 in materia di ambiente, normativa richiamata nella
sua integrità dalla legge regionale ligure n. 9 del 1999 in materia
di sportello unico (art. 9, comma 5).
Altrettanto dicasi, sempre a titolo di mero esempio, per le
funzioni amministrative relative alla c.d. "normativa Seveso", che -
a norma dell'art. 74 della legge regionale n. 18/1999 cit. - la
Regione, ha trattenuto per sè, con la conseguenza che, anche a norma
della legge regionale n. 9 in materia di Sportello unico tale
competenza deve intendersi appartenente alla regione;
B) sotto un secondo profilo, l'impugnato d.P.R. n. 440 incide
in materie riservate alla competenza regionale, allorquando muta il
valore sostanziale degli atti permissivi imputabili alle varie
amministrazioni che intervengono nel procedimento, degradandone la
natura, che non è più provvedimentale ("atti autorizzatori" o "di
consenso"), ma diventa endoprocedimentale ("atti istruttori" o
"pareri tecnici").
Anche in tal caso, posto che la suddetta "mutazione" riguarda
procedimenti in materie di competenza regionale, si realizza la
lamentata lesione.
Se è vero, i infatti, che numerose procedure collocate
all'interno della procedura dello Sportello unico, afferiscono a
materie di competenza regionale ex artt. 117 e 118 Cost., ogni
diversa disciplina introdotta con lo strumento del regolamento
governativo appare invasiva della sfera di competenza
costituzionalmente garantita.
E non v'è dubbio che nel caso di specie, i due aspetti lesivi
descritti sub A) e B) - nel momento in cui producono l'effetto di
rendere solo eventuale l'intervento delle amministrazioni (diverse
dal comune) già investite di competenze da parte della regione con
propria normativa (A), o allorquando mutano il valore sostanziale di
atti del procedimento in materie regionali (B), realizzino uno
sconfinamento da parte dello Stato in aree riservate dalla
Costituzione all'ente Regione;
C) a tutto quanto sopra esposto va in ogni caso lamentato che
la fonte adottata per l'emanazione dell'atto impugnato, di tipo
regolamentare, è intrinsecamente inidonea ad incidere sulle materie
riconosciute e garantite alla regione ex art. 117 Cost., come
ribadito dalla legge 23 agosto 1988, n. 400 (art. 17, lett. b) che
demanda a tale fonte l'"attuazione e l'integrazione delle leggi e dei
decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli
relativi a materie riservate alla competenza regionale".
L'assunto è confermato dalla giurisprudenza di codesta Corte,
che più volte ha stabilito come la fonte del regolamento governativo
... "non risulta legittimata a disciplinare, per la naturale
attribuzione delle competenze normative tra Stato e regioni
desumibile dall'art. 117 Cost., le materie di spettanza regionale e,
conseguentemente,neppure i procedimenti amministrativi attinenti a
tali materie. Se è vero, infatti che il procedimento amministrativo
non coincide con uno specifico ambito materiale di competenza, in
quanto modo di esercizio delle competenze, è vero anche che la
disciplina dei vari procedimenti dovrà essere affidata a fonti
statali o a fonti regionali a seconda che gli stessi attengano
all'esercizio di competenze materiali proprie dello Stato o delle
regioni. (Corte costituzionale n. 465/1991).
Violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e
regioni.
Il d.P.R. n. 440, complessivamente considerato, presenta, poi,
ulteriori aspetti lesivi dovuti a vizi che ne inficiano le modalità
di formazione.
Ci si riferisce al fatto che nella seduta del 1o luglio 1999
della Conferenza unificata ex art. 8, legge n. 281/1997, è stato
sancito un accordo avente ad oggetto "Criteri applicativi della
normativa di cui al titolo II, capo IV, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 e del d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447" (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 13 luglio 1999, n. 162, pag. 53 segg.).
Il punto 3) dell'accordo prevedeva che l'individuazione dei
criteri applicativi medesimi avrebbe dovuto avvenire "fermo restando
quanto eventualmente disposto dalle leggi regionali attuative del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 114".
Deve, pertanto, rilevarsi che il d.P.R. n. 440, nella misura in
cui ignora la distribuzione di competenze già operata dalla Regione
con propria normativa attuazione dei decreti legislativi nn. 112 e
114 ed incide sulla disciplina dei relativi procedimenti, si pone in
contrasto con le previsioni dell'accordo, con conseguente violazione
tanto delle prerogative regionali quanto del principio di leale
collaborazione tra Stato e regioni, come definito più volte dalla
stessa giurisprudenza di codesta Corte.
E ancora: il d.P.R. n. 440 risulta adottato senza la preventiva
acquisizione del parere delle commissioni della Camera dei deputati e
del Senato, al contrario di quanto era avvenuto per l'adozione del
d.P.R. n. 447/1998 di cui l'odierno regolamento costituisce
modificazione. Il che confligge con il disposto dell'art. 20 della
legge 15marzo 1997, n. 59, la cui finalità era, evidentemente,
quella di fornire un ulteriore livello di garanzia delle prerogative
regionali.
Sotto i descritti molteplici aspetti, pertanto, il provvedimento
impugnato è lesivo dell'autonomia legislativa, amministrativa e
finanziaria della Regione ricorrente, in contrasto con gli artt. 117,
118, 119, 81 Cost.

P. Q. M.
La Regione ricorrente chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare
che non spettava allo Stato, e per esso, al Governo:
l'aver riconformato, tramite regolamento governativo,
procedure e competenze afferenti lo "sportello unico per le imprese"
nelle materie assegnate alla sfera di competenze regionali
costituzionalmente garantite;
l'aver previsto, all'art. 1, comma 1, lett. c) e g), del
d.P.R. n. 440 che il comune possa adottare direttamente, nelle
suddette materie, tutti gli atti occorrenti alla procedura di
sportello unico per gli impianti produttivi, rendendo meramente
eventuale l'intervento delle altre amministrazioni, secondo quanto
esposto in narrativa, nonchè l'aver degradato ad atti
endoprocedimentali gli atti eventualmente adottabili da tali
ammnistrazioni;
l'aver adottato il d.P.R. n. 440/2000 in difformità
dall'accordo sancito in sede di conferenza unificata il 1o luglio
1999, nonchè in assenza del prescritto parere delle commissioni
della Camera dei deputati e del Senato e, per l'effetto voglia
annullare l'impugnato d.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440.
Si deposita: 1) delibera di autorizzazione alla proposizione del
giudizio; 2) accordo sancito in sede di conferenza unificata del 1o
luglio 1999.
Genova, addì 4 aprile 2001
Avv. Gigliola Benghi - Avv. Barbara Baroli
01C0414