1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 9-11-2022
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 225 SENTENZA 5 ottobre - 7 novembre 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Banche e istituti di credito - Avvio e svolgimento della liquidazione coatta amministrativa di Banca popolare di Vicenza e di Veneto Banca, con cessione a favore di Banca Intesa San Paolo - Interventi dello Stato pari a 4,785 miliardi complessivi posto a carico dei soggetti in liquidazione - Possibilita' di ristoro anche per gli azionisti - Omessa previsione - Denunciati disparita' di trattamento, eccesso di potere legislativo, violazione del dovere di solidarieta' economica, della normativa europea sugli aiuti di Stato, del diritto di proprieta' come riconosciuto anche a livello europeo e convenzionale, del principio della tutela del risparmio e della funzione sociale della cooperazione, del principio costituzionale sull'imposizione delle prestazioni personali e patrimoniali - Inammissibilita' delle questioni. Banche e istituti di credito - Avvio e svolgimento della liquidazione coatta amministrativa di Banca popolare di Vicenza e di Veneto Banca, con cessione a favore di Banca Intesa San Paolo - Intera disciplina, ricomprendente interventi dello Stato, l'esclusione di alcune passivita', debiti e controversie dall'ambito della cessione, l'omesso ristoro per gli azionisti delle banche cedute - Denunciati disparita' di trattamento, eccesso di potere legislativo, violazione del dovere di solidarieta' economica, della normativa europea sugli aiuti di Stato, del diritto di proprieta' come riconosciuto anche a livello europeo e convenzionale, del principio della tutela del risparmio e della funzione sociale della cooperazione, del principio costituzionale sull'imposizione delle prestazioni personali e patrimoniali - Inammissibilita' delle questioni. Banche e istituti di credito - Avvio e svolgimento della liquidazione coatta amministrativa di Banca popolare di Vicenza e di Veneto Banca, con cessione a favore di Banca Intesa San Paolo - Esclusione della cessione di alcune passivita', debiti e controversie - Denunciati disparita' di trattamento, eccesso di potere legislativo, violazione del dovere di solidarieta' economica, della normativa europea sugli aiuti di Stato, del diritto di proprieta' come riconosciuto anche a livello europeo e convenzionale, del principio della tutela del risparmio e della funzione sociale della cooperazione, del principio costituzionale sull'imposizione delle prestazioni personali e patrimoniali - Inammissibilita' delle questioni. Banche e istituti di credito - Avvio e svolgimento della liquidazione coatta amministrativa di Banca popolare di Vicenza e di Veneto Banca - Censura di norme senza indicazione di motivazione e parametri - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto-legge 25 giugno 2017, n. 99, convertito, con modificazioni, nella legge 31 luglio 2017, n. 121, intero testo; artt. 3, comma 1, lettere a), b) e c), 4, commi 1, lettere b) e d), e 3, e 6. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 41, 42, 43, 45, 47 e 111, primo comma; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 17. (T-220225) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 9-11-2022)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'intero testo del
decreto-legge 25 giugno 2017, n. 99 (Disposizioni urgenti per
assicurare la parità di trattamento dei creditori nel contesto di
una ricapitalizzazione precauzionale nel settore creditizio nonchè
per la liquidazione coatta amministrativa di Banca Popolare di
Vicenza S.p.A. e di Veneto Banca S.p.A.), convertito, con
modificazioni, nella legge 31 luglio 2017, n. 121; nonchè dei suoi
artt. 2, commi 1, lettera c), e 2; 3, commi 1, lettere a), b) e c),
2, 3 e 4; 4, commi 1, lettere b) e d), 3, 4 e 5; e 6, promosso dal
Tribunale ordinario di Firenze nel procedimento vertente tra A. P. e
Intesa Sanpaolo spa e altro, con ordinanza del 20 luglio 2021,
iscritta al n. 179 del registro ordinanze 2021 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima serie speciale,
dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di Intesa Sanpaolo spa e della
Banca Popolare di Vicenza spa in liquidazione coatta amministrativa,
nonchè l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 ottobre 2022 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi gli avvocati Massimo Luciani, Gian Michele Roberti e Carlo
Pedersoli per Intesa Sanpaolo spa, Mario Esposito per Banca Popolare
di Vicenza spa in liquidazione coatta amministrativa, l'avvocato
dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 5 ottobre 2022.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza del 20 luglio 2021, iscritta al n. 179 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale ordinario di Firenze ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'intero testo
del decreto-legge 25 giugno 2017, n. 99 (Disposizioni urgenti per
assicurare la parità di trattamento dei creditori nel contesto di
una ricapitalizzazione precauzionale nel settore creditizio nonchè
per la liquidazione coatta amministrativa di Banca Popolare di
Vicenza S.p.A. e di Veneto Banca S.p.A.), convertito, con
modificazioni, nella legge 31 luglio 2017, n. 121, nonchè dei suoi
artt. 2, commi 1, lettera c), e 2; 3, commi 1, lettere a), b) e c),
2, 3 e 4; 4, commi 1, lettere b) e d), 3, 4 e 5; e 6, nella parte in
cui non prevede la possibilità di ristoro anche per gli azionisti
(così il dispositivo dell'ordinanza di rimessione).
Dalla motivazione dell'ordinanza, secondo quanto agevolmente
emerge dai capi di essa, si ricava tuttavia che censure specifiche
sono rivolte nei confronti:
a) dell'art. 4, commi 1, lettere b) e d), e 3, e dell'art. 6 del
d.l. n. 99 del 2017, come convertito, in riferimento agli artt. 2, 3,
23, 41, 42, 45 e 47 della Costituzione, nonchè all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo
e all'art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea;
b) del d.l. n. 99 del 2017, come convertito, nella sua interezza;
c) dell'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), del d.l. n. 99 del
2017, come convertito, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 45, 47 e
111, primo comma, Cost. e all'art. 47 CDFUE.
2.- Il Tribunale di Firenze espone che, con citazione del 13
febbraio 2019, A.P. aveva convenuto Intesa Sanpaolo spa per sentir
dichiarare l'invalidità o l'inefficacia delle operazioni di acquisto
di azioni emesse da Banca Popolare di Vicenza spa per violazione
degli obblighi informativi di cui all'art. 21 del decreto legislativo
24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di
intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52) e all'art. 26 della deliberazione della
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) n. 11522
del 1° luglio 1998 (Adozione del regolamento di attuazione del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, concernente la
disciplina degli intermediari), anche ai sensi dell'art. 1322 del
codice civile, e altresì per la mancata verifica dell'adeguatezza di
dette operazioni, nonchè per ottenere la condanna di Intesa Sanpaolo
spa al risarcimento dei danni.
Espone, ancora, che quest'ultima aveva eccepito il proprio
difetto di legittimazione passiva, e che in giudizio era intervenuta
volontariamente Banca Popolare di Vicenza spa in liquidazione coatta
amministrativa (da ora, anche: LCA), anch'essa eccependo in via
pregiudiziale il difetto di legittimazione passiva della convenuta
Intesa Sanpaolo spa.
3.- Il giudice a quo ricorda che il d.l. n. 99 del 2017, come
convertito, richiama nel preambolo le decisioni della Banca centrale
europea del 23 giugno 2017, con le quali era stato accertato che
Banca Popolare di Vicenza spa e Veneto Banca spa erano in dissesto o
a rischio di dissesto ai sensi dell'art. 18, paragrafo 1, lettera a),
del regolamento (UE) 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio,
del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la
risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento
nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di
risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010.
Ricorda ancora che, con le decisioni n. SRB/EES/2017/11 e n.
SRB/EES/2017/12 del 23 giugno 2017, il Comitato di risoluzione unico
aveva accertato la non configurabilità di misure alternative che
permettessero di superare la situazione di dissesto o di rischio di
dissesto in tempi adeguati ai sensi dell'art. 18, paragrafo 1,
lettera b), del citato regolamento n. 806/2014/UE e che l'avvio della
risoluzione nei confronti di Banca Popolare di Vicenza spa e di
Veneto Banca spa non era necessario nell'interesse pubblico ai sensi
dell'art. 18, paragrafi 1, lettera c), e 5, del medesimo regolamento;
che, a seguito delle citate decisioni della Banca centrale europea e
del Comitato di risoluzione unico, la Banca d'Italia aveva ravvisato
la necessità di avviare la procedura di liquidazione coatta
amministrativa nei confronti di Banca Popolare di Vicenza spa e di
Veneto Banca spa; che il d.l. n. 99 del 2017, come convertito, al
fine di consentire l'ordinato svolgimento delle operazioni di
fuoriuscita dal mercato delle banche sottoposte a liquidazione coatta
amministrativa ed evitare un grave turbamento dell'economia nella
loro area di operatività, aveva quindi dettato la disciplina
dell'avvio e dello svolgimento delle procedure, nonchè le modalità
e le condizioni delle misure a sostegno delle banche coinvolte in
conformità con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato,
ai sensi dell'art. 107 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea.
3.1.- Il Tribunale di Firenze evidenzia che le individuate
finalità sono state perseguite imponendo ai commissari liquidatori
di cedere l'azienda, suoi singoli rami, nonchè beni, diritti e
rapporti giuridici individuabili in blocco, ovvero attività e
passività, anche parziali o per una quota di ciascuna di esse, di
uno dei soggetti in liquidazione o di entrambi, a Intesa Sanpaolo
spa, individuata, ai sensi del comma 3 dell'art. 3 del d.l. n. 99 del
2017, come convertito, sulla base di trattative svolte prima
dell'entrata in vigore del medesimo decreto-legge, che ne ha poi
integralmente recepito il contenuto. In particolare, l'art. 3, comma
1, del d.l. n. 99 del 2017, come convertito, ha previsto che restano
in ogni caso esclusi dalla cessione, anche in deroga all'art. 2741
cod. civ.:
- le passività indicate all'art. 52, comma 1, lettera a), punti
i), ii), iii) e iv), del decreto legislativo 16 novembre 2015, n.
180, recante «Attuazione della direttiva 2014/59/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro
di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di
investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e
le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE,
2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE)
n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del
Consiglio»;
- i debiti delle banche nei confronti dei propri azionisti e
obbligazionisti subordinati derivanti dalle operazioni di
commercializzazione di azioni o obbligazioni subordinate delle banche
o dalle violazioni della normativa sulla prestazione dei servizi di
investimento riferite alle medesime azioni o obbligazioni
subordinate;
- le controversie relative ad atti o fatti occorsi prima della
cessione, sorte successivamente ad essa, e le relative passività.
3.2.- L'ordinanza di rimessione sostiene, quindi, che in tal modo
la cessionaria Intesa Sanpaolo spa avrebbe acquisito a un prezzo
simbolico Banca Popolare di Vicenza spa e Veneto Banca spa, depurate
da ogni criticità e compreso il loro avviamento, ricevendo la somma
di euro 4,785 miliardi circa a titolo di aiuti provenienti dagli
stessi soggetti sottoposti a liquidazione.
3.3.- Tanto premesso, il Tribunale di Firenze dubita,
innanzitutto, della legittimità costituzionale dell'art. 4, commi 1,
lettere b) e d), e 3, e dell'art. 6 del d.l. n. 99 del 2017, come
convertito, in riferimento agli artt. 2, 3, 23, 41, 42, 45 e 47
Cost., nonchè all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e all'art. 17 CDFUE.
Il giudice rimettente ravvisa l'irragionevolezza delle norme
indicate e l'eccesso di potere legislativo, in quanto l'aiuto di
Stato affiancato alla procedura di liquidazione coatta amministrativa
avrebbe dovuto gravare sulla generalità dei cittadini e non su una
categoria ristretta di soggetti, il cui risparmio risulterebbe
integralmente annullato.
L'ordinanza lamenta, ancora, la «violazione della normativa
europea sugli aiuti di Stato» e l'eccesso di potere legislativo,
perchè i risparmi degli azionisti e dei creditori subordinati delle
due Banche sarebbero rimasti nelle liquidazioni non per assorbire le
perdite nella massima misura necessaria, ma allo scopo di trasferirli
alla cessionaria Intesa Sanpaolo spa sotto la voce fittizia di «aiuti
di Stato».
Il sostanziale azzeramento del capitale azionario e delle
obbligazioni subordinate, per effetto del trasferimento a Intesa
Sanpaolo spa, si risolverebbe altresì in una espropriazione, senza
indennizzo, a favore di un soggetto privato per l'esclusivo interesse
dello stesso, non prevedendo l'art. 6 del d.l. n. 99 del 2017, come
convertito, alcuna possibilità di ristoro per gli azionisti, con
violazione dell'art. 42 Cost., dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU e
dell'art. 17 CDFUE.
L'aiuto di Stato realizzato mediante l'annullamento del capitale
azionario e delle obbligazioni subordinate delle due Banche sarebbe
inoltre lesivo degli artt. 45 e 47 Cost., che tutelano la
cooperazione e il risparmio, atteso che il costo della crisi
aziendale è stato fatto ricadere in primo luogo sugli azionisti e
sui detentori di obbligazioni subordinate delle due Banche, i cui
diritti sono stati mantenuti nella liquidazione e potranno essere
soddisfatti solo nell'eventualità in cui lo Stato recuperi
integralmente quanto versato a supporto dell'intervento e siano stati
soddisfatti gli altri creditori.
È quindi dedotta la violazione dell'art. 23 Cost., essendo
imposta agli azionisti e obbligazionisti subordinati una prestazione
patrimoniale nell'interesse privato di una società con fini di
lucro, nonchè degli artt. 3, 41 e 45 Cost. per disparità di
trattamento tra gli azionisti delle banche poste in liquidazione
coatta amministrativa, i cui diritti sono regolati dalla legge n. 121
del 2017, di conversione del d.l. n. 99 del 2017, e quelli di altre
banche, in particolare del Monte dei Paschi di Siena (da ora, anche:
MPS) che è stato ricapitalizzato «salvando gli azionisti».
3.4.- Il Tribunale di Firenze solleva poi questione di
legittimità costituzionale del d.l. n. 99 del 2017, come convertito,
«nella sua interezza», atteso che esso recepisce la proposta
vincolante di acquisto delle due Banche presentata da Intesa Sanpaolo
spa, della quale è parte integrante la concessione dell'«aiuto di
stato» per l'importo di euro 4,785 miliardi. Ne conseguirebbe,
secondo il rimettente, «la caducazione del decreto-legge nella sua
interezza, in modo che il governo possa nuovamente valutare la
soluzione più conforme all'interesse pubblico perseguito».
3.5.- Da ultimo, il rimettente dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), del d.l. n.
99 del 2017, come convertito, e cioè delle disposizioni che
escludono espressamente dalla cessione:
- le passività indicate all'art. 52, comma 1, lettera a), punti
i), ii), iii) e iv), del d.lgs. n. 180 del 2015 (lettera a);
- i debiti delle banche nei confronti dei propri azionisti e
obbligazionisti subordinati derivanti dalle operazioni di
commercializzazione di azioni o obbligazioni subordinate delle banche
o dalle violazioni della normativa sulla prestazione dei servizi di
investimento riferite alle medesime azioni o obbligazioni subordinate
(lettera b);
- le controversie relative ad atti o fatti occorsi prima della
cessione, sorte successivamente ad essa, e le relative passività
(lettera c).
Tali disposizioni, ad avviso del Tribunale di Firenze, sarebbero
costituzionalmente illegittime per eccesso di potere legislativo e
per violazione degli artt. 3, 24, 42, 45, 47 e 111, primo comma,
Cost.
Verrebbe violata la parità di trattamento tra i creditori,
restando sacrificati quelli individuati dalle norme censurate, mentre
sarebbero assimilati i creditori di cui alle indicate lettere a) e
b), «pur essendo radicalmente diversa la situazione di chi ha
effettuato un investimento con la consapevolezza di assumere
determinati rischi e quella invece di chi vanta un credito nascente
dalla illegittimità nella specie del comportamento della Banca».
Secondo il giudice a quo, se è vero che «i rischi di una crisi
bancaria dovrebbero ricadere su creditori che hanno assunto
consapevolmente il rischio», questa argomentazione non avrebbe potuto
essere utilizzata proprio «nei confronti dei creditori di cui alla
lettera b), il cui investimento in azioni e obbligazioni subordinate
è stato effettuato sulla base di informazioni non corrette da parte
delle rispettive banche o subordinando la concessione di mutui al
loro acquisto, con violazione in generale della normativa sulla
prestazione dei servizi di investimento come nel caso di specie».
L'ordinanza di rimessione osserva che il decreto-legge in esame
non contiene alcuna motivazione sulla disparità di trattamento cui
sono assoggettati i debiti delle banche esclusi dalla cessione, a
fronte dell'intenzione, dichiarata nella relazione del Governo al
disegno di legge di conversione, di dare tutela, senza distinzione
alcuna, ai creditori chirografari.
La disparità di trattamento nella tutela dei correntisti
violerebbe anche l'art. 47 Cost., per l'eccezione creata in danno dei
creditori di cui alla lettera b) dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 99
del 2017, come convertito.
Ad avviso del rimettente, infatti, posto che l'attore, nel
giudizio a quo, ha promosso una causa per far valere la nullità del
contratto quadro e dell'ordine di acquisto delle azioni di Banca
Popolare di Vicenza spa, l'accoglimento di tale domanda dovrebbe
determinare l'invalidità delle operazioni contestate, con
conseguente riaccredito sul suo conto corrente di un importo pari a
quello indebitamente prelevato per il corrispettivo delle azioni.
Tuttavia, poichè la lettera b) del censurato art. 3, comma 1,
esclude dalla cessione i debiti della banca cedente derivanti dalla
nullità delle operazioni di commercializzazione delle azioni e
obbligazioni subordinate, si creerebbe una palese discriminazione tra
questi rapporti di conto corrente, cui di fatto sarebbe negata ogni
tutela, e la tutela di tutti gli altri depositi derivante dalla
cessione dei relativi rapporti a Intesa Sanpaolo spa.
Il Tribunale estende le sue doglianze agli effetti che
l'esclusione dalla cessione implicata dal «combinato disposto di cui
alla lettera b) e alla lettera c)» dell'art. 3, comma 1,
comporterebbe per le cosiddette «operazioni baciate», in quanto in
tali casi il credito per il rimborso del finanziamento contratto per
l'acquisto delle azioni si trasmette in capo alla cessionaria Intesa
Sanpaolo spa, mentre il debito nei confronti dell'azionista rimane in
capo alla cedente, anche se i due rapporti sono tra loro
indissolubilmente connessi.
Il giudice a quo deduce infine la violazione del principio di
eguaglianza e del diritto di difesa, ai sensi degli artt. 3 e 24
Cost. e dell'art. 47 CDFUE, giacchè la mancata cessione a Intesa
Sanpaolo spa dei debiti derivanti dalle operazioni di
commercializzazione delle azioni e obbligazioni subordinate
comporterebbe che ogni azione giudiziaria degli azionisti e degli
obbligazionisti potrebbe essere intrapresa solo nei confronti della
società posta in liquidazione coatta amministrativa.
4.- Intesa Sanpaolo spa si è costituita in giudizio e ha chiesto
di dichiarare inammissibili, o, in subordine, non fondate, le
sollevate questioni di legittimità costituzionale.
4.1.- La difesa di Intesa Sanpaolo spa deduce l'inammissibilità
di tutte le censure per plurimi motivi.
Innanzitutto, per l'insufficiente descrizione della fattispecie
oggetto del giudizio principale e, dunque, per difetto di motivazione
sulla rilevanza, non avendo il Tribunale di Firenze argomentato circa
la fondatezza delle allegate violazioni delle norme sulla
commercializzazione dei titoli di credito, nè specificato la natura
e la portata delle pretese attoree.
Ulteriore ragione di inammissibilità discenderebbe dall'ambigua
determinazione dell'oggetto delle questioni di legittimità
costituzionale, indicato anche in maniera ancipite nel petitum,
avendo il rimettente chiesto la declaratoria di illegittimità
costituzionale «della legge di conversione del decreto-legge nella
sua interezza», ovvero di alcune disposizioni di esso, senza nemmeno
porre in rapporto di subordinazione le due domande, nè chiarire se
la mancata cessione dei rapporti azionari od obbligatori alla
cessionaria sia dovuta all'intero decreto o a specifiche sue
previsioni. Sarebbe, inoltre, inammissibile la questione di
legittimità costituzionale riferita genericamente all'intero testo
normativo.
Intesa Sanpaolo spa sottolinea anche gli errori nella
illustrazione del contenuto delle disposizioni del d.l. n. 99 del
2017, come convertito, in cui sarebbe incorso il giudice a quo.
Altri profili di inammissibilità discenderebbero dalle oscurità
nell'individuazione dei parametri di legittimità costituzionale e
dal difetto di motivazione delle censure, meramente postulate senza
adeguata indicazione delle ragioni di ritenuto contrasto con i
medesimi parametri.
Mancherebbe del tutto l'analisi del quadro di diritto dell'Unione
europea inerente alla disciplina degli aiuti di Stato nel settore dei
servizi finanziari, cui l'ordinanza di rimessione fa comunque
riferimento quale fondamento delle sollevate censure.
4.2.- La difesa di Intesa Sanpaolo spa sostiene, altrimenti, che
le censure sarebbero tutte non fondate.
Si sottolinea che, a differenza di quanto prospettato dal
Tribunale di Firenze, il beneficiario dell'aiuto di Stato è da
individuare negli asset aziendali oggetto di vendita o, per meglio
dire, nell'"Insieme Aggregato" di rapporti e beni ceduti e non nel
cessionario, come si evince dalla decisione 25 giugno 2017 C (2017)
4501 della Commissione europea, che ha autorizzato e disciplinato
l'aiuto di Stato relativo alla vicenda in esame.
Quanto alla posizione degli azionisti e degli obbligazionisti
subordinati, era la stessa decisione della Commissione europea,
inoltre, a precisare che dovesse trovare applicazione nella vicenda
il principio del «burden sharing» degli azionisti e dei creditori
subordinati, costantemente applicato dalla Commissione in una serie
di decisioni che hanno autorizzato, nel corso degli anni, gli aiuti
di Stato concessi da vari Stati membri a imprese bancarie in crisi.
La ragionevolezza di tale principio andrebbe ravvisata nel fatto
che i detentori di capitale di rischio o di titoli di credito
subordinati non possono vantare un diritto a un intervento attivo da
parte dello Stato a salvaguardia di un'attività economica rischiosa
e, per contro, non possono pretendere un intervento pubblico a
sostegno della propria posizione.
Non sussisterebbe, poi, alcuna violazione del diritto
eurounitario in materia di aiuti di Stato, visto che il d.l. n. 99
del 2017, come convertito, dà precisa attuazione allo schema di
aiuti oggetto di notificazione e autorizzazione da parte della
Commissione europea. Nè la prospettata liberazione dei titoli
azionari e obbligazionari subordinati costituirebbe in alcun modo la
provvista per l'aiuto di Stato concesso, in quanto le passività
corrispondenti restano opponibili all'ente in stato di liquidazione
coatta amministrativa.
Neppure si sarebbe verificata una espropriazione in danno degli
azionisti e dei detentori di titoli obbligazionari subordinati delle
Banche venete. Il meccanismo del cosiddetto «burden sharing» non
pregiudicherebbe la posizione di fatto e giuridica degli azionisti e
creditori interessati, atteso che essi non subiscono perdite
superiori a quelle che avrebbero sostenuto se l'ente fosse stato
liquidato quando è stata decisa la risoluzione. Con il che
resterebbe esclusa anche la ipotizzata violazione degli artt. 45 e 47
Cost.
Il principio di tutela del risparmio non imporrebbe al
legislatore un obbligo di tutela attiva di ogni investimento in
capitale di rischio, nè assicurerebbe al creditore la salvaguardia
dai rischi di insolvenza del debitore. D'altro canto, nel caso
specifico degli aiuti di Stato alla liquidazione, il rispetto del
principio del «burden sharing» richiede necessariamente che le
pretese degli azionisti e degli obbligazionisti subordinati siano
lasciate in capo alla banca cedente, senza possibilità di un loro
trasferimento al cessionario.
Così come dovrebbe escludersi la ravvisata disparità di
trattamento tra gli azionisti delle Banche venete e quelli di altri
istituti di credito in sofferenza, «in particolare del Monte dei
Paschi di Siena», perchè quest'ultimo si trovava in stato di
ricapitalizzazione precauzionale; intervento, questo, che, quanto
alle Banche venete, risultava invece impedito dall'assenza delle
condizioni necessarie. Viene infine contestata anche la disparità di
trattamento tra i creditori, non essendo azionisti e obbligazionisti
subordinati equiparabili ad altre categorie di creditori dell'impresa
bancaria.
Intesa Sanpaolo spa sottolinea, da ultimo, che nelle procedure di
risoluzione e ristrutturazione degli istituti di credito primeggia
l'interesse a «garantire la stabilità del sistema bancario della
zona euro nel suo complesso», interesse cui è funzionale la
celerità di tali procedure. In questa prospettiva, la possibilità
che vi sia incertezza sulla cessione anche solo di una quota parte
dei titoli azionari e obbligazionari subordinati metterebbe a rischio
l'efficienza del procedimento di ristrutturazione. I crediti cui si
riferiscono le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
Tribunale di Firenze rappresenterebbero «passività occulte», non
iscritte in contabilità e non note al momento della cessione, nè
prevedibili, e perciò ragionevolmente queste passività non
sarebbero comprese dal d.l. n. 99 del 2017, come convertito,
nell'Insieme aggregato oggetto di cessione.
5.- Con atto depositato il 13 dicembre 2021, anche Banca Popolare
di Vicenza spa in liquidazione coatta amministrativa si è costituita
in giudizio, chiedendo di dichiarare inammissibili, o comunque
irrilevanti e non fondate, le sollevate questioni di legittimità
costituzionale.
6.- Ha depositato atto di intervento nel giudizio il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano
dichiarate inammissibili o comunque non fondate.
6.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri deduce
l'inammissibilità della questione di legittimità costituzionale
riferita al decreto-legge censurato nella sua interezza, posto che
questo comprende una serie di disposizioni non collegate con
l'oggetto della causa pendente davanti al Tribunale di Firenze e che
il giudice a quo non specifica quali siano i vizi di legittimità
costituzionale che colpirebbero l'intero testo normativo, nè critica
la decisione di porre in liquidazione coatta amministrativa le due
Banche.
L'ordinanza del Tribunale di Firenze, secondo l'Avvocatura
generale, non conterrebbe una motivazione idonea a conseguire una
ipotetica pronuncia di illegittimità costituzionale del d.l. n. 99
del 2017, limitandosi a prefigurarne gli effetti.
Emergerebbe poi l'irrilevanza della questione di legittimità
costituzionale riferita all'art. 4, comma 1, del d.l. n. 99 del 2017,
come convertito, nella parte in cui prevede l'erogazione dell'aiuto
di Stato e la liquidazione coatta amministrativa delle due Banche,
giacchè il giudizio principale ha ad oggetto esclusivamente una
richiesta di nullità e di risarcimento per cosiddetto «misselling»
di strumenti di investimento, e dunque non riguarda l'azzeramento o
meno del valore delle azioni Banca Popolare di Vicenza a titolo di
«burden sharing». La questione sarebbe comunque non fondata, in
quanto la concessione degli aiuti di Stato a banche in crisi
presuppone inderogabilmente il previo azzeramento delle azioni e
delle obbligazioni subordinate.
6.2.- L'interesse degli azionisti e obbligazionisti subordinati
può trovare tutela soltanto all'interno dei procedimenti codificati
di soluzione delle crisi bancarie, a carico della liquidazione del
soggetto insolvente, senza che, peraltro, sia loro riservato un
trattamento deteriore rispetto a quello che avrebbero ricevuto nel
caso di liquidazione della banca senza continuità o trasferimento
dell'azienda.
Poichè l'assoggettabilità dei diritti degli azionisti delle
banche alle misure di «condivisione degli oneri» configura un limite
intrinseco di tali diritti, e non una loro ablazione nell'interesse
pubblico, risulterebbe smentito, ad avviso dell'Avvocatura, ogni
dubbio di legittimità costituzionale del quadro normativo in esame
rispetto sia all'art. 42 Cost., sia alla normativa europea sugli
aiuti di Stato, sia alla normativa CEDU a tutela della proprietà,
sia, infine, al principio della tutela del risparmio di cui all'art.
47 Cost.
L'Avvocatura rileva, ancora, che l'art. 3, comma 1, lettere a),
b), e c), del d.l. n. 99 del 2017, come convertito, non fa che
specificare il principio generale enunciato dall'art. 2560 cod. civ.
per i debiti relativi all'azienda ceduta, non chiarendo l'ordinanza
di rimessione, del resto, se i debiti restitutori e risarcitori
oggetto del giudizio a quo risultassero dai libri contabili della
cedente al momento della cessione, sicchè dovesse risponderne anche
la cessionaria.
Non avrebbe inoltre rilevanza la questione posta in relazione
alla lettera a) dell'art. 3, comma 1, citato, che rinvia all'art. 52,
comma 1, lettera a) punti i), ii), iii) e iv) del d.lgs. n. 180 del
2015, atteso che nella causa principale si discute del rimborso o del
risarcimento del prezzo di azioni ordinarie, e non del loro
trasferimento o meno, come passività, dal patrimonio di vigilanza
della cedente a quello della cessionaria, non avendo la normativa in
esame contemplato una successione universale di Intesa Sanpaolo spa a
Banca Popolare di Vicenza spa.
Manifestamente infondate sarebbero altresì le questioni di
legittimità costituzionale poste con riguardo alle lettere b) e c)
dell'art. 3, comma 1, citato, in quanto il d.l. n. 99 del 2017 non ha
affatto annullato i crediti restitutori e risarcitori degli azionisti
della Banca Popolare di Vicenza spa conseguenti alle operazioni di
acquisto di azioni, ma li ha lasciati in capo alla cedente e ha
escluso il subentro in essi, nella qualità di debitrice, della
cessionaria dell'azienda.
D'altra parte, avverte l'Avvocatura, l'acquisto di azioni
costituisce pur sempre una scelta di investimento che implica
l'assunzione di un rischio nella sua massima intensità, perchè
comporta la piena e incondizionata condivisione del rischio di
impresa della società emittente le azioni.
Sarebbe, da ultimo, inammissibile il profilo di censura basato
dal giudice a quo sulle ipotesi denominate in gergo «operazioni
baciate», vale a dire operazioni in cui l'acquisto di azioni della
banca viene contemplato come condizione più o meno vincolante per la
concessione da parte della banca stessa di un finanziamento al
cliente che le acquista. Il Tribunale di Firenze non avrebbe chiarito
nell'ordinanza di rimessione se nella causa principale si discutesse
di un acquisto di azioni avvenuto nel quadro di una simile operazione
o se, al contrario, l'acquisto delle azioni non fosse in nessun modo
collegato alla concessione di un finanziamento all'attore.
La questione apparirebbe comunque non fondata, poichè il
finanziamento concesso in correlazione all'acquisto di azioni della
stessa banca finanziatrice avviene a condizioni più vantaggiose per
il cliente rispetto ai finanziamenti non correlati con tali acquisti
e sarebbe perciò ragionevole che i crediti per tali finanziamenti si
trasferiscano alla banca cessionaria al pari di tutti gli altri, e
che invece a questa non si trasferiscano gli eventuali debiti
restitutori o risarcitori connessi all'acquisto e al successivo
deprezzamento delle azioni.
7.- La Banca d'Italia ha depositato opinione scritta ex art.
4-ter delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, vigente ratione temporis.
L'opinione, ammessa con decreto presidenziale del 6 luglio 2022,
offre elementi utili alla conoscenza e alla valutazione del caso,
anche in ragione della sua complessità, e si sofferma sui profili
affrontati dall'ordinanza di rimessione.
7.1.- L'opinione della Banca d'Italia osserva:
a) quanto alla ragionevolezza e all'opportunità dell'intervento
realizzato con il decreto, che la scelta del Governo italiano di
affiancare un aiuto di Stato alla procedura di liquidazione coatta
era giustificata dall'esigenza di consentire l'individuazione di un
acquirente del «complesso sano» delle due Banche ed evitare così la
liquidazione "atomistica" delle stesse, che avrebbe comportato costi
molto più elevati anche per azionisti e creditori subordinati;
b) quanto alla violazione della normativa europea sugli aiuti di
stato, che il Governo ha erogato a Intesa Sanpaolo spa, selezionata
come cessionaria delle due Banche, un sostegno finanziario, con
iniezione di liquidità e concessione di garanzie statali, approvato
dalla stessa Commissione UE;
c) quanto alla violazione del principio di legalità e delle
norme a tutela del diritto di proprietà, per la natura
sostanzialmente espropriativa della misura di «burden sharing» a
carico degli azionisti e creditori subordinati prevista dal
decreto-legge censurato, che ricorrevano interessi generali e della
collettività legittimanti un simile intervento;
d) quanto al trattamento deteriore subito dagli azionisti delle
due Banche rispetto agli azionisti di Monte dei Paschi di Siena
(oggetto di una ricapitalizzazione precauzionale da parte dello Stato
italiano), che la situazione patrimoniale in cui versavano le due
Banche - le quali, a differenza di MPS, erano state dichiarate in
dissesto o a rischio dissesto - ha impedito il ricorso agli strumenti
utilizzati per la gestione di MPS e che comunque anche a questa
vennero applicate misure di «burden sharing»;
e) quanto al mancato trasferimento a Intesa Sanpaolo spa degli
azionisti e creditori subordinati delle due Banche in dissesto, esso
si giustificava in forza della regola del «burden sharing»;
f) quanto al mancato trasferimento dei debiti per risarcimento
del misselling, che tali pretese risarcitorie sono relative a diritti
di azionisti e obbligazionisti subordinati che sono stati azzerati,
in ossequio sempre al principio del «burden sharing», come sarebbe
avvenuto in una ordinaria LCA, e che sarebbe perciò non pertinente
il richiamo all'art. 2741 cod. civ., essendo la diversità di
trattamento dei creditori chirografari giustificata nelle procedure
di gestione della crisi;
g) quanto al mancato trasferimento a Intesa Sanpaolo spa delle
controversie nei confronti delle due Banche venete sorte
successivamente al momento della dichiarazione di dissesto, l'effetto
sarebbe analogo a ciò che accade in sede di LCA ordinaria;
h) che, in caso di declaratoria di illegittimità costituzionale
delle norme concernenti gli aiuti di Stato, pur autorizzati dalla
Commissione UE, e delle norme concernenti le esclusioni di alcuni
debiti dal perimetro delle passività trasferite, Intesa Sanpaolo spa
dovrebbe restituire l'aiuto e potrebbe impugnare il contratto e
chiedere i danni, senza peraltro che il giudice a quo possa
includervi il rapporto controverso, perchè ciò imporrebbe una
modifica consensuale delle condizioni di contratto. Si prospettano
anche gli effetti a cascata che si avrebbero in caso di estinzione
del contratto di cessione.
8.- Intesa Sanpaolo spa ha depositato memoria illustrativa in
data 13 settembre 2022, ribadendo le considerazioni svolte nell'atto
di costituzione in punto di inammissibilità o di manifesta
infondatezza delle questioni sollevate e ponendovi a corredo il
richiamo di numerose pronunce giurisprudenziali di merito.
Anche la Banca Popolare di Vicenza spa ha depositato in pari data
memoria illustrativa, ribadendo le ragioni di inammissibilità o non
fondatezza delle questioni di legittimità costituzionale.

Considerato in diritto

1.- Con ordinanza del 20 luglio 2021, iscritta al n. 179 del
registro ordinanze 2021, il Tribunale ordinario di Firenze ha
sollevato questioni di legittimità costituzionale dell'intero testo
del d.l. n. 99 del 2017, convertito, con modificazioni, nella legge
n. 121 del 2017, nonchè dei suoi artt. 2, commi 1, lettera c), e 2;
3, commi 1, lettere a), b) e c), 2, 3 e 4; 4, commi 1, lettere b) e
d), 3, 4 e 5; e 6, nella parte in cui non prevede la possibilità di
ristoro anche per gli azionisti, del medesimo decreto-legge (così il
dispositivo dell'ordinanza di rimessione).
Dalla motivazione dell'ordinanza, secondo quanto agevolmente
emerge dai capi di essa, si ricava tuttavia che censure specifiche
sono rivolte nei confronti:
a) dell'art. 4, commi 1, lettere b) e d), e 3, e dell'art. 6 del
d.l. n. 99 del 2017, come convertito, in riferimento agli artt. 2, 3,
23, 41, 42, 45, 47 della Costituzione, nonchè all'art. 1 Prot.
addiz. CEDU e all'art. 17 CDFUE;
b) del d.l. n. 99 del 2017, come convertito, nella sua interezza;
c) dell'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), del d.l. n. 99 del
2017, come convertito, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 45, 47 e
111, primo comma, Cost. e all'art. 47 CDFUE.
2.- Le questioni di legittimità costituzionale sono state
sollevate nel corso di un giudizio civile introdotto nei confronti di
Intesa Sanpaolo spa per sentir dichiarare l'invalidità o
l'inefficacia delle operazioni di acquisto di azioni emesse da Banca
Popolare di Vicenza spa, per violazione degli obblighi informativi e
per la mancata verifica di adeguatezza delle operazioni, nonchè per
sentirla condannare al risarcimento dei danni. In tale giudizio la
convenuta ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.
3.- Il giudice a quo premette che il d.l. n. 99 del 2017, come
convertito, è stato adottato a seguito delle decisioni della Banca
centrale europea e del Comitato di risoluzione unico, e della
determinazione della Banca d'Italia, la quale aveva ravvisato la
necessità di avviare la procedura di liquidazione coatta
amministrativa nei confronti di Banca Popolare di Vicenza spa e di
Veneto Banca spa. Alla luce di ciò, lo stesso decreto-legge, al fine
di consentire l'ordinato svolgimento delle operazioni di fuoriuscita
dal mercato delle banche sottoposte a liquidazione coatta
amministrativa ed evitare un grave turbamento dell'economia nella
loro area di operatività, ha dettato la disciplina dell'avvio e
dello svolgimento delle procedure, nonchè le modalità e le
condizioni delle misure a sostegno delle banche in conformità con la
disciplina europea in materia di aiuti di Stato, ai sensi dell'art.
107 TFUE.
3.1.- Tanto premesso, il Tribunale di Firenze evidenzia che le
individuate finalità sono state perseguite imponendo ai commissari
liquidatori di cedere l'azienda, suoi singoli rami, nonchè beni,
diritti e rapporti giuridici individuabili in blocco, ovvero
attività e passività, anche parziali o per una quota di ciascuna di
esse, di uno dei soggetti in liquidazione o di entrambi, a Intesa
Sanpaolo spa, individuata, ai sensi del comma 3 dell'art. 3 del d.l.
n. 99 del 2017, come convertito, sulla base di trattative svolte
prima dell'entrata in vigore del medesimo decreto, che ne aveva poi
integralmente recepito il contenuto.
In particolare, il citato art. 3, al comma 1, prevede che restano
in ogni caso esclusi dalla cessione, anche in deroga all'art. 2741
cod. civ.:
- le passività indicate all'art. 52, comma 1, lettera a), punti
i), ii), iii) e iv), del d.lgs. n. 180 del 2015 (lettera a);
- i debiti delle banche nei confronti dei propri azionisti e
obbligazionisti subordinati derivanti dalle operazioni di
commercializzazione di azioni o obbligazioni subordinate delle banche
o dalle violazioni della normativa sulla prestazione dei servizi di
investimento riferite alle medesime azioni o obbligazioni subordinate
(lettera b);
- le controversie relative ad atti o fatti occorsi prima della
cessione, sorte successivamente ad essa, e le relative passività
(lettera c).
3.2.- L'ordinanza di rimessione osserva che in tal modo la
cessionaria Intesa Sanpaolo spa avrebbe acquisito ad un prezzo
simbolico Banca Popolare di Vicenza spa e Veneto Banca spa, depurate
da ogni criticità e compreso il loro avviamento, ricevendo la somma
di euro 4,785 miliardi circa a titolo di aiuti provenienti dagli
stessi soggetti sottoposti a liquidazione.
3.3.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4,
commi 1, lettere b) e d), e 3, nonchè dell'art. 6 del d.l. n. 99 del
2017, come convertito, sono poste dal Tribunale di Firenze
denunciando il contrasto con gli artt. 2, 3, 23, 41, 42, 45 e 47
Cost., nonchè con l'art. 1 Prot. addiz. CEDU e con l'art. 17 CDFUE.
Il rimettente ravvisa l'irragionevolezza delle norme indicate e
l'eccesso di potere legislativo, in quanto l'aiuto di Stato
affiancato alla procedura di liquidazione coatta amministrativa
avrebbe dovuto gravare sulla generalità dei cittadini e non su una
categoria ristretta di soggetti, quali gli azionisti e gli
obbligazionisti subordinati, il cui risparmio risulta integralmente
annullato.
L'ordinanza lamenta, ancora, la «violazione della normativa
europea sugli aiuti di Stato» e l'eccesso di potere legislativo,
perchè i risparmi degli azionisti e dei creditori subordinati delle
due banche sono rimasti nelle liquidazioni non per assorbire le
perdite nella massima misura necessaria, ma allo scopo di trasferirli
alla cessionaria Intesa Sanpaolo spa sotto la voce fittizia di «aiuti
di Stato».
Il sostanziale azzeramento del capitale azionario e delle
obbligazioni subordinate si risolverebbe altresì in una
espropriazione, senza indennizzo, a favore di un soggetto privato per
l'esclusivo interesse dello stesso, non prevedendo l'art. 6 del d.l.
n. 99 del 2017, come convertito, alcuna possibilità di ristoro per
gli azionisti, con violazione dell'art. 42 Cost., dell'art. 1 Prot.
addiz. CEDU e dell'art. 17 CDFUE.
L'aiuto di Stato realizzato mediante l'annullamento del capitale
azionario e delle obbligazioni subordinate delle due Banche sarebbe
inoltre lesivo degli artt. 45 e 47 Cost., che tutelano la
cooperazione e il risparmio, in quanto il costo della crisi aziendale
sarebbe stato fatto ricadere in primo luogo sugli azionisti e sui
detentori di obbligazioni subordinate delle due Banche, i cui diritti
sono stati mantenuti nella liquidazione e potranno essere soddisfatti
solo nell'eventualità in cui lo Stato recuperi integralmente quanto
versato a supporto dell'intervento e siano stati soddisfatti gli
altri creditori.
È poi dedotta la violazione dell'art. 23 Cost., essendo imposta
agli azionisti e obbligazionisti subordinati una prestazione
patrimoniale nell'interesse privato di una società con fini di
lucro, e degli artt. 3, 41 e 45 Cost., lamentandosi la disparità di
trattamento tra gli azionisti delle due Banche poste in liquidazione
coatta amministrativa, i cui diritti sono regolati dalla legge n. 121
del 2017, di conversione del d.l. n. 99 del 2017, e quelli di altre
banche, in particolare del Monte dei Paschi di Siena, che è stato
ricapitalizzato «salvando gli azionisti».
3.4.- Il Tribunale di Firenze solleva inoltre questione di
legittimità costituzionale del d.l. n. 99 del 2017, come convertito,
«nella sua interezza», atteso che esso recepisce la proposta
vincolante di acquisto delle due Banche presentata da Intesa Sanpaolo
spa, della quale è parte integrante la concessione dell'«aiuto di
Stato» per l'importo di euro 4,785 miliardi. Accertata la
illegittimità costituzionale del decreto, ne conseguirebbe, ad
avviso del rimettente, «la caducazione del decreto-legge nella sua
interezza, in modo che il governo possa nuovamente valutare la
soluzione più conforme all'interesse pubblico perseguito».
3.5.- Da ultimo sono illustrate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), del d.l. n.
99 del 2017, come convertito.
Si ha riguardo alla disciplina delle passività, dei debiti e
delle controversie che non rientrano nella cessione. Queste
disposizioni sarebbero, ad avviso del Tribunale di Firenze,
costituzionalmente illegittime per eccesso di potere legislativo e
per violazione degli artt. 3, 24, 42, 45, 47 e 111, primo comma,
Cost.
Verrebbe violata la parità di trattamento tra i creditori,
restando sacrificati quelli individuati dalle norme censurate, mentre
sarebbero assimilati i creditori di cui alle lettere a) e b) del
censurato art. 3, comma 1, «pur essendo radicalmente diversa la
situazione di chi ha effettuato un investimento con la consapevolezza
di assumere determinati rischi e quella invece di chi vanta un
credito nascente dalla illegittimità nella specie del comportamento
della Banca».
L'ordinanza di rimessione osserva che non vi sarebbe alcuna
motivazione del diverso trattamento cui sono assoggettati i debiti
delle banche esclusi dalla cessione. La disparità di trattamento
nella tutela dei correntisti violerebbe pure l'art. 47 Cost., per
l'eccezione creata in danno dei creditori di cui alla lettera b)
dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 99 del 2017, come convertito.
Viene infine dedotta la violazione del principio di eguaglianza e
del diritto di difesa ai sensi degli artt. 3 e 24 Cost. e dell'art.
47 CDFUE, giacchè la mancata cessione a Intesa Sanpaolo spa dei
debiti derivanti dalle operazioni di commercializzazione delle azioni
e obbligazioni subordinate comporterebbe che ogni azione giudiziaria
degli azionisti e degli obbligazionisti possa essere intrapresa solo
nei confronti della società posta in liquidazione coatta
amministrativa. In tal modo, nelle cosiddette «operazioni baciate»,
nelle quali cioè l'acquisto delle azioni è finanziato dalla stessa
emittente, il credito per il rimborso del finanziamento contratto per
l'acquisto delle azioni rimarrebbe in capo alla cessionaria Intesa
Sanpaolo, mentre il debito nei confronti dell'azionista resterebbe in
capo alla cedente, anche se i due rapporti sono tra loro
indissolubilmente connessi.
4.- Intesa Sanpaolo spa, Banca popolare di Vicenza spa in LCA e
il Presidente del Consiglio dei ministri, rispettivamente costituite
e intervenuto in giudizio, hanno formulato numerose eccezioni di
inammissibilità delle ora ricordate questioni.
4.1.- Appare opportuno premettere un chiarimento in ordine alla
portata normativa delle disposizioni di legge che maggiormente
vengono invocate nell'ordinanza di rimessione, la quale fa
riferimento ad una vicenda che ha avuto anche risvolti drammatici per
una moltitudine di risparmiatori. Dal preambolo del d.l. n. 99 del
2017, come convertito, si evince, del resto, che l'intervento
normativo ha avuto riguardo alle gravi ripercussioni di rilievo
sociale ed economico per persone, famiglie e imprese, derivanti dalla
sottoposizione a liquidazione coatta amministrativa di Banca Popolare
di Vicenza spa e Veneto Banca spa, ravvisate in termini di perdite
per i creditori non professionali chirografari e di cessazione dei
rapporti di affidamento creditizio.
4.2.- Il d.l. n. 99 del 2017, come convertito, all'art. 1 (Ambito
di applicazione), comma 1, specifica che il decreto «disciplina
l'avvio e lo svolgimento della liquidazione coatta amministrativa di
Banca Popolare di Vicenza spa e di Veneto Banca spa [...] nonchè le
modalità e le condizioni delle misure a sostegno di queste ultime in
conformità con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato
[...]». Ai sensi dell'art. 2 (Liquidazione coatta amministrativa),
comma 1, lettera c), i commissari liquidatori dovevano procedere alla
cessione di cui all'art. 3 in conformità all'offerta vincolante
formulata dal cessionario selezionato ai sensi dell'art. 3, comma 3,
ovvero «anche sulla base di trattative a livello individuale,
nell'ambito di una procedura, anche se svolta prima dell'entrata in
vigore del presente decreto, aperta, concorrenziale, non
discriminatoria di selezione dell'offerta di acquisto più
conveniente, nonchè avendo riguardo agli impegni che esso dovrà
assumersi ai fini del rispetto della disciplina europea sugli aiuti
di Stato». L'art. 3 (Cessioni) del citato decreto-legge, al comma 1,
stabilisce che i commissari liquidatori provvedano a cedere al
soggetto individuato «l'azienda, suoi singoli rami, nonchè beni,
diritti e rapporti giuridici individuabili in blocco, ovvero
attività e passività, anche parziali o per una quota di ciascuna di
esse, di uno dei soggetti in liquidazione o di entrambi». Si
aggiunge, tuttavia, che «[a]lla cessione non si applica quanto
previsto ai sensi degli articoli 58, commi 1, 2, 4, 5, 6 e 7, salvo
per quanto espressamente richiamato nel presente decreto, e 90, comma
2, del Testo unico bancario». L'ultima parte del medesimo comma 1
dell'art. 3 precisa, peraltro, che «[r]estano in ogni caso esclusi
dalla cessione anche in deroga all'articolo 2741 cod. civ.: a) le
passività indicate all'articolo 52, comma 1, lettera a), punti i),
ii), iii) e iv), del decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180; b)
i debiti delle Banche nei confronti dei propri azionisti e
obbligazionisti subordinati derivanti dalle operazioni di
commercializzazione di azioni o obbligazioni subordinate delle Banche
o dalle violazioni della normativa sulla prestazione dei servizi di
investimento riferite alle medesime azioni o obbligazioni
subordinate, ivi compresi i debiti in detti ambiti verso i soggetti
destinatari di offerte di transazione presentate dalle banche stesse;
c) le controversie relative ad atti o fatti occorsi prima della
cessione, sorte successivamente ad essa, e le relative passivita'».
Il comma 2 dell'art. 3 chiarisce, fra l'altro, che «[i]l cessionario
risponde solo dei debiti ricompresi nel perimetro della cessione ai
sensi del comma 1». Gli artt. 4 e 6 del decreto-legge recano poi,
rispettivamente, la disciplina degli «[i]nterventi dello Stato» e
delle «[m]isure di ristoro» in favore degli investitori che
«detenevano strumenti finanziari di debito subordinato emessi dalle
Banche e acquistati nell'ambito di un rapporto negoziale diretto con
le medesime Banche emittenti» (art. 6, comma 1).
5.- Il d.l. n. 99 del 2017, come convertito, per quanto emerge
dal suo stesso preambolo, era dunque volto ad attuare una manovra di
«salvataggio pubblico» di Banca Popolare di Vicenza spa e di Veneto
Banca spa, sottoposte a liquidazione coatta amministrativa sul
presupposto della sussistenza del «dissesto o rischio di dissesto»,
come accertato dalla Banca centrale europea, ai sensi dell'art. 32,
paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2014/59/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa all'istituzione
di un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e
delle imprese di investimento. Il Comitato di risoluzione unico aveva
escluso che vi fossero i requisiti per una risoluzione secondo la
medesima direttiva europea, ai sensi del regolamento n. 806/2014/UE,
che fissa le norme e la procedura uniformi per la risoluzione degli
enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del
meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico,
sicchè avrebbe dovuto avviarsi nei confronti di Banca Popolare di
Vicenza spa e di Veneto Banca spa la procedura di liquidazione coatta
amministrativa in conformità al diritto nazionale. In particolare,
il Governo ha ritenuto che, in assenza di misure pubbliche di
sostegno, la sottoposizione delle due Banche a liquidazione coatta
amministrativa avrebbe comportato la distruzione del valore delle
aziende bancarie coinvolte, con conseguenti gravi perdite per i
creditori non professionali chirografari, che non sono protetti nè
preferiti, e avrebbe determinato una improvvisa cessazione dei
rapporti di affidamento creditizio per imprese e famiglie, con
conseguenti forti ripercussioni negative sul tessuto produttivo e di
carattere sociale, nonchè occupazionali. Esigenze, queste, che
rendevano necessaria l'adozione di disposizioni volte a consentire
l'ordinato svolgimento delle operazioni di fuoriuscita dal mercato
delle banche ed evitare un grave turbamento dell'economia nell'area
di operatività delle Banche in questione (così il richiamato
preambolo del d.l. n. 99 del 2017).
L'intervento legislativo statale ha così previsto misure
pubbliche a sostegno di una gestione ordinata della crisi delle due
Banche, nel contesto di una speciale procedura d'insolvenza, mediante
«aiuti alla liquidazione», approvati dalla Commissione europea e
subordinati alle condizioni da questa indicate nella comunicazione
2013/C - 216/01, che impegnano, tra l'altro, gli azionisti e i
creditori subordinati a condividere l'onere dell'operazione e
tutelano le capacità operative del terzo che acquisisca un ramo
d'azienda.
In particolare, il punto 6.2.3. (Condivisione degli oneri),
paragrafo 77, della comunicazione della Commissione europea 2013/C -
216/01, elabora la regola del «burden sharing», secondo cui «[n]el
contesto di una liquidazione ordinata, è necessario far in modo di
ridurre al minimo il cosiddetto rischio morale, in particolare
evitando la concessione di aiuti aggiuntivi a beneficio degli
azionisti e dei creditori subordinati».
Il d.l. n. 99 del 2017, come convertito, ha rimesso alle parti
delle convenzioni di cessione di determinare le attività e
passività cedute, ponendo un divieto di trasferimento di alcune
poste. Nella specie, quale conseguenza del limite inderogabile
imposto all'autonomia negoziale delle parti degli accordi di
trasferimento, il perimetro della cessione ha lasciato fuori sia i
debiti delle banche nei confronti dei propri azionisti e
obbligazionisti subordinati derivanti dalle operazioni di
commercializzazione di azioni o obbligazioni subordinate delle
banche, sia i debiti correlati alle violazioni della normativa sulla
prestazione dei servizi di investimento riferite alle medesime azioni
o obbligazioni subordinate, nonchè, in generale, le controversie
relative ad atti o fatti occorsi prima della cessione, sorte
successivamente ad essa, e le relative passività.
Il legislatore statale ha ravvisato, quale misura di tutela delle
capacità operative della cessionaria, che la stessa dovesse restare
esonerata anche dalle pretese di terzi e dalle passività collegate a
condotte di misselling nella commercializzazione di azioni o
obbligazioni subordinate delle due Banche, seppure si trattasse di
«atti o fatti» verificatisi prima della cessione, ma non già oggetto
di controversia.
6.- Venendo ora all'esame delle questioni sollevate dal Tribunale
di Firenze, deve precisarsi che esse sono circoscritte da quanto
esposto nella motivazione dell'ordinanza di rimessione. L'indicazione
in dispositivo di norme del d.l. n. 99 del 2017, come convertito, per
le quali non vi è alcuno sviluppo argomentativo nel testo
dell'ordinanza - l'art. 2, commi 1, lettera c), e 2; l'art. 3, commi
2, 3 e 4; l'art. 4, commi 3, 4 e 5 - non dà luogo a questioni
scrutinabili nel merito, tanto più per l'omessa evocazione dei
parametri costituzionali.
Le relative questioni vanno dunque dichiarate inammissibili per
assoluta mancanza di motivazione quanto alla rilevanza e alla non
manifesta infondatezza.
7.- Poste tali premesse può ora passarsi all'esame pregiudiziale
delle plurime eccezioni di inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale, come individuate nella motivazione
dell'ordinanza di rimessione, formulate dalle difese di Intesa
Sanpaolo spa e di Banca Popolare di Vicenza spa, nonchè dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
7.1.- È anzitutto fondata l'eccezione d'inammissibilità
formulata sul rilievo che il rimettente avrebbe sottoposto a questa
Corte una pluralità di questioni di legittimità costituzionale,
senza in alcun modo chiarire l'ordine nel quale le stesse dovrebbero
essere esaminate e la relazione tra le stesse esistente.
Come visto, il Tribunale di Firenze ha sollevato questioni di
legittimità costituzionale con riferimento sia all'art. 4, commi 1,
lettere b) e d), e 3, e all'art. 6 del d.l. n. 99 del 2017; sia
all'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), del d.l. n. 99 del 2017;
sia al medesimo decreto-legge, come convertito, nella sua interezza.
Il rimettente non ha operato alcun tipo di graduazione nella
prospettazione delle doglianze.
L'auspicato accoglimento delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal Tribunale di Firenze è finalizzato ad
ampliare il «perimetro della cessione», al fine di comprendervi anche
la domanda risarcitoria e restitutoria proposta dall'attore nei
confronti di Intesa Sanpaolo spa. Il giudice a quo, senza evidenziare
alcun nesso di subordinazione logico-giuridica, ha chiesto a questa
Corte di scegliere tra i diversi interventi prospettati, e cioè
dichiarare costituzionalmente illegittimi l'intero d.l. n. 99 del
2017, ovvero singole norme di esso, secondo un'alternatività
irrisolta che impedisce di identificare il verso delle censure, e
perciò fornisce una prospettazione ancipite in ordine alla non
manifesta infondatezza delle plurime questioni, con la conseguenza
che esse sono inammissibili (sentenze n. 136 e n. 66 del 2022, n. 123
del 2021, n. 168 e n. 152 del 2020; ordinanza n. 104 del 2020).
Ove, peraltro, volesse intendersi che il nesso di subordinazione
logico-giuridica degli interventi richiesti a questa Corte sia quello
evincibile dalla sequenza adoperata nel dispositivo dell'ordinanza di
rimessione, le questioni sarebbero comunque inammissibili per le
ragioni di seguito indicate.
7.2.- Sono, invero, fondate le eccezioni di inammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale che investono il d.l.
n. 99 del 2017, come convertito, nella sua interezza.
Il d.l. n. 99 del 2017, come convertito, contiene norme
eterogenee rispetto agli ambiti incisi dalle più specifiche censure
formulate dal rimettente, quali quelle sulle procedure concorsuali,
sulle cessioni, sugli interventi dello Stato, sulla cessione dei
crediti deteriorati, sulle misure di ristoro, nonchè disposizioni
fiscali, finanziarie e di attuazione. Tuttavia, le questioni di
legittimità costituzionale sollevate in via incidentale non
riguardano tutte le norme contenute nel provvedimento censurato.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, risultano
inammissibili le questioni sollevate avverso interi atti legislativi
allorquando le leggi impugnate, come nella vicenda in esame, non
siano «caratterizzate da normative omogenee e tutte coinvolte dalle
censure» (sentenze n. 128 del 2020 e n. 247 del 2018; nello stesso
senso, sentenza n. 143 del 2010); in tal caso, infatti, le censure
devono ritenersi generiche e tali da non «consent[ire] la
individuazione della questione oggetto dello scrutinio di
costituzionalita'» (sentenze n. 128 del 2020 e n. 14 del 2017).
7.2.1.- Sotto altro e concorrente profilo, non può non rilevarsi
che la questione, sollevata con riguardo all'intero testo del
decreto-legge, come convertito, e della legge di conversione, non
mira ad evidenziare un vizio di legittimità della disciplina
legislativa, quanto piuttosto a criticare la scelta di opportunità,
effettuata dal Governo e ratificata dal Parlamento con la legge di
conversione, di procedere proprio con le modalità descritte alla
liquidazione ordinata delle Banche venete. Nell'ordinanza di
rimessione, infatti, si afferma che la caducazione del decreto-legge
nella sua interezza mira a far sì che «il governo possa nuovamente
valutare la soluzione più conforme all'interesse pubblico
perseguito». Risulta, quindi, posto in discussione il merito della
scelta politica effettuata dal Governo per fronteggiare la crisi
delle Banche venete e non la legittimità costituzionale della
disciplina in concreto adottata (in violazione dell'art. 28 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale»). Significativamente, del
resto, la questione di legittimità costituzionale in esame non è
accompagnata nell'ordinanza di rimessione dalla indicazione dei
parametri costituzionali che risulterebbero violati.
7.3.- Sono altresì fondate le eccezioni di inammissibilità
delle questioni di legittimità costituzionale che investono l'art.
4, commi 1, lettere b) e d), e 3, e l'art. 6 del d.l. n. 99 del 2017,
come convertito.
L'ordinanza di rimessione non illustra le ragioni che
giustifichino l'applicazione di tali disposizioni e che perciò
possano dimostrare la pregiudizialità delle relative questioni
rispetto alla definizione del processo principale, concernendo queste
norme, rispettivamente, l'attuazione di un aiuto di Stato, mediante
la fornitura di un supporto finanziario, volto a coprire il
fabbisogno di capitale generatosi in capo alla cessionaria in seguito
all'acquisizione di parte delle due Banche e a sostenere le misure di
ristrutturazione aziendale da attivare; l'acquisizione di crediti in
capo alla cessionaria e allo Stato verso la LCA; le «misure di
ristoro» stabilite per gli investitori persone fisiche, imprenditori
individuali, nonchè imprenditori agricoli o coltivatori diretti o
loro successori mortis causa.
Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal
Tribunale di Firenze relative al regime degli interventi dello Stato
e alla disciplina delle misure di ristoro predisposti dal d.l. n. 99
del 2017, come convertito, risultano tuttavia avulse dai caratteri
delle pretese avanzate nel giudizio a quo, atteso che il giudizio
principale ha ad oggetto una domanda risarcitoria proposta
dall'attore nei confronti della sola cessionaria Intesa Sanpaolo spa
(ex plurimis, sentenze n. 109 del 2022 e n. 283 del 2016).
7.4.- Devono ora affrontarsi i profili di inammissibilità
prospettati con riguardo alle questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), del d.l. n.
99 del 2017, come convertito.
7.4.1.- L'ordinanza di rimessione denota in proposito una
insufficiente descrizione della fattispecie oggetto del giudizio a
quo e una incompleta ricostruzione del quadro normativo rilevante, il
che comporta un difetto di motivazione sulla rilevanza.
Il giudice rimettente illustra i termini della controversia
riportando le conclusioni dell'atto di citazione notificato il 13
gennaio 2019, con il quale l'attore aveva convenuto Intesa Sanpaolo
spa per sentir dichiarare l'invalidità o l'inefficacia, per
violazione degli obblighi informativi di cui all'art. 21 del d.lgs.
n. 58 del 1998 e all'art. 26 della deliberazione CONSOB n. 11522 del
1998, anche ai sensi dell'art. 1322 cod. civ., e altresì per la
mancata verifica dell'adeguatezza, delle operazioni di acquisto di
azioni emesse dalla Banca Popolare di Vicenza spa, domandando la
condanna della Banca Intesa Sanpaolo spa al risarcimento dei danni.
Nella ordinanza di rimessione si riferisce unicamente che le
violazioni degli obblighi informativi da parte di Banca Popolare di
Vicenza spa erano relativi ad investimenti effettuati tra il 2010 e
il 2014 in azioni emesse dalla banca stessa (a pagina 2) e si
sostiene che i «debiti» oggetto del giudizio principale erano
riferibili alla lettera b) del comma 1 dell'art. 3 censurato (a
pagina 7).
Le trascritte conclusioni della citazione introduttiva chiedevano
altresì di accertare il grave inadempimento della Banca convenuta
per tutti i comportamenti posti in essere all'atto della
sollecitazione di sottoscrizione delle azioni della Banca Popolare di
Vicenza spa per cui è causa, nonchè di risolvere i contratti de
quibus e, per l'effetto, di condannare Banca Intesa Sanpaolo spa alle
conseguenti restituzioni e comunque al risarcimento dei danni
patrimoniali.
L'ordinanza di rimessione dà poi conto delle conclusioni dedotte
da Intesa Sanpaolo spa in sede di costituzione, ovvero: accertare
l'estraneità della stessa all'oggetto del processo, dichiarare il
difetto di titolarità del rapporto dedotto in giudizio in capo a
Intesa Sanpaolo e/o il difetto di legittimazione passiva della
stessa; altrimenti disporne l'estromissione; nel merito, respingere
tutte le domande.
Infine, vengono trascritte le conclusioni precisate
dall'interventrice Banca Popolare di Vicenza spa in liquidazione
coatta amministrativa: difetto di legittimazione passiva e
conseguente estromissione di Banca Intesa Sanpaolo spa;
inammissibilità e/o improcedibilità e/o improseguibilità o
improponibilità di tutte le domande dell'attore nei confronti di
Banca Popolare di Vicenza spa in LCA; in subordine, non fondatezza
delle medesime domande.
7.4.2.- Ciò esposto, il Tribunale di Firenze invoca il sindacato
di legittimità costituzionale su tutte le diverse ipotesi di
esclusione dalla cessione contenute nell'art. 3, comma 1, lettere a),
b) e c), del d.l. n. 99 del 2017, come convertito.
Il giudice a quo motiva la rimessione supponendo che le norme
censurate abbiano comportato che, con l'azienda bancaria, siano state
trasferite tutte le attività e passività aziendali, tranne quelle
risarcitorie e restitutorie analoghe al debito oggetto del giudizio
civile pendente. Si è però già evidenziato che il decreto-legge
censurato, in una logica esattamente opposta, consentiva ai
commissari liquidatori di cedere al soggetto individuato l'azienda,
suoi singoli rami, nonchè beni, diritti e rapporti giuridici
individuabili in blocco, ovvero attività e passività, anche
parziali o per una quota di ciascuna di esse, di uno dei soggetti in
liquidazione o di entrambi, per l'effetto obbligando il cessionario a
rispondere solo dei debiti ricompresi nel perimetro della cessione
concretamente attuata dalle parti del contratto.
Deve infatti considerarsi l'espressa deroga che l'art. 3, comma
1, contempla sia rispetto al regime generale della cessione alle
banche di aziende e rapporti giuridici stabilito dall'art. 58 del
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia), sia rispetto alla disciplina
della cessione di attività e passività ad opera dei commissari
liquidatori della banca in LCA delineata dall'art. 90, comma 2, dello
stesso t.u. bancario.
Così come, nel delineare il presupposto normativo delle
questioni, occorre soffermarsi sul comma 2 dell'art. 3 del d.l. n. 99
del 2017, come convertito, che chiama il cessionario a rispondere
solo dei debiti ricompresi nel «perimetro della cessione» ai sensi
del comma 1, e ulteriormente restringe la vicenda traslativa e la
responsabilità del cessionario con riguardo ad altri rapporti
giuridici.
7.4.3.- Per offrire una complessiva ricostruzione del quadro
normativo rilevante (il cui difetto compromette irrimediabilmente
l'iter logico argomentativo posto a fondamento delle censure,
precludendone lo scrutinio, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte: sentenze n. 150 del 2019, n. 27 del 2015, n. 165 del
2014 e n. 276 del 2013; ordinanze n. 108 del 2020 e n. 244 del 2017),
sarebbe occorsa una esauriente valutazione dei termini della
«liquidazione ordinata» dettata nella disciplina del d.l. n. 99 del
2017, come convertito, tenendo conto:
- dell'oggetto della cessione («l'azienda, suoi singoli rami,
nonchè beni, diritti e rapporti giuridici individuabili in blocco,
ovvero attività e passività, anche parziali o per una quota di
ciascuna di esse, di uno dei soggetti in liquidazione o di
entrambi»);
- della deroga agli artt. 58, commi 1, 2, 4, 5, 6 e 7, e 90,
comma 2, t.u. bancario;
- delle passività e dei debiti esclusi, «anche in deroga
all'articolo 2741 del codice civile»;
- dell'applicazione della regola del «burden sharing» elaborata
nel punto 6.2.3. (Condivisione degli oneri), paragrafo 77, della
comunicazione della Commissione europea 2013/C - 216/01;
- dell'esonero da responsabilità del cessionario per i debiti
non ricompresi nel «perimetro della cessione»;
- degli ulteriori rapporti comunque sottratti al trasferimento;
- degli oneri di cessione posti a carico della cessionaria;
- delle diverse forme dell'aiuto di Stato predisposto.
7.4.4.- Quanto alla disciplina delle passività, dei debiti e
delle controversie che non rientrano nella cessione, il giudice a quo
ravvisa un'arbitraria assimilazione tra i creditori di cui alle
lettere a) e b) del censurato art. 3, comma 1, evidenziando come i
creditori di cui alla lettera b) avessero investito in azioni e
obbligazioni subordinate sulla base di informazioni non corrette
ricevute dalle rispettive banche o della subordinazione della
concessione di mutui al loro acquisto.
Verrebbero in particolare penalizzati coloro che, come l'attore
del giudizio principale, vogliono far valere la nullità dell'ordine
di acquisto delle azioni della banca in LCA per ottenere il
riaccredito in conto dell'importo versato a titolo di corrispettivo,
ma la lettera b) dell'art. 3, comma 1, nega tutela a costoro.
Anche questo profilo sconta una insufficiente ricostruzione del
sistema normativo, in quanto la scelta di non trasferire i crediti
degli azionisti e dei creditori subordinati nel patrimonio del
cessionario dell'azienda bancaria in dissesto deve essere verificata
alla luce delle regole europee che chiamano gli Stati membri
dell'Unione, nella risoluzione delle crisi del settore creditizio, ad
assicurare il funzionamento della vigilanza prudenziale e la
stabilità finanziaria.
7.4.5.- L'ordinanza di rimessione investe di censure anche l'art.
3, comma 1, lettera a), del d.l. n. 99 del 2017, come convertito, il
quale sottrae alla vicenda traslativa «le passività indicate
all'art. 52, comma 1, lettera a), punti i), ii), iii) e iv) del
decreto legislativo 16 novembre 2015, n. 180», e cioè gli strumenti
di capitale per «fondi propri», cui corrispondono crediti degli
azionisti e dei creditori subordinati delle due Banche in LCA, dunque
«passivita'» accertate e conosciute al momento della cessione,
escluse da essa secondo la regola del «burden sharing», e che
peraltro beneficiano delle «misure di ristoro» previste dal
successivo art. 6 del d.l. n. 99 del 2017, come convertito, in favore
degli investitori persone fisiche che, al momento dell'avvio della
liquidazione coatta amministrativa, detenessero strumenti finanziari
di debito subordinato emessi dalle banche e acquistati nell'ambito di
un rapporto negoziale diretto con le medesime banche emittenti.
7.4.6.- È congiuntamente censurata la lettera b) del comma 1
dell'art. 3, del d.l. n. 99 del 2017, come convertito, senza tuttavia
che l'ordinanza di rimessione specifichi a quale delle distinte
categorie di «debiti» della banca ceduta possa ricondursi la res
litigiosa.
Il Tribunale non spiega, invero, se il debito, rispetto al quale
la convenuta Intesa Sanpaolo spa si dichiara estranea, ovvero priva
di titolarità del rapporto o carente di legittimazione passiva,
rientri fra quelli restitutori nei confronti degli azionisti e
obbligazionisti subordinati della ceduta Banca Popolare di Vicenza
spa, derivanti da operazioni di commercializzazione di azioni o
obbligazioni subordinate, i quali, in quanto passività consolidate
anteriori al trasferimento, rimangono esclusi dalla cessione per
l'operatività della regola del «burden sharing», secondo la logica
che chiama i clienti-azionisti a sopportare il rischio di impresa.
Il giudice a quo neppure illustra se, invece, ritiene che la
fattispecie di causa subisca gli effetti della seconda ipotesi
contemplata dalla lettera b) del comma 1 dell'art. 3, quella, cioè,
che colloca al di fuori del «perimetro della cessione» i debiti,
restitutori o risarcitori nei confronti di azionisti e
obbligazionisti subordinati delle banche cedute derivanti, piuttosto,
dalle violazioni della normativa sulla prestazione dei servizi di
investimento riferite alle medesime azioni o obbligazioni
subordinate, debiti, cioè, di clienti-investitori rimasti
danneggiati in sede di fruizione del servizio di investimento.
Non viene chiarito dal rimettente se la pretesa restitutoria e
risarcitoria su cui deve pronunciare, fondata su condotte di
misselling nella commercializzazione di azioni della Banca Popolare
di Vicenza spa, e in ordine alla quale il Tribunale rimettente
lamenta l'esonero da responsabilità per mancato subentro della
cessionaria, si ricolleghi a posizione contrattuale non ancora
definita al momento della cessione, o se invece si tratti, in senso
proprio, di «debito» che risultava preesistente e consolidato a tale
momento.
Nemmeno è riferito se l'attore del giudizio a quo, che si
dichiara ignaro della rischiosità degli strumenti finanziari
acquistati, fosse, o meno, un «investitore professionale». Ciò, pur
considerati i limiti del sindacato di legittimità costituzionale
sulle relative scelte legislative, sarebbe occorso per differenziare
eventualmente le tutele di coloro che ebbero ad acquistare azioni od
obbligazioni subordinate per effetto di comportamenti posti in essere
in violazione delle regole dettate in materia di intermediazione
finanziaria, di informazione e di valutazione dell'adeguatezza
dell'operazione proposta da parte di Banca Popolare di Vicenza spa.
7.4.7.- Viene quindi in modo promiscuo sottoposta al vaglio di
legittimità costituzionale anche la lettera c) dell'art. 3, comma 1,
del d.l. n. 99 del 2017, come convertito, distinta ipotesi di
perimetrazione della cessione, che concerne gli «atti o fatti occorsi
prima della cessione [...] e le relative passivita'», nonchè le
«controversie relative [...] sorte successivamente ad essa». Al
riguardo, l'unico elemento fornito nell'ordinanza di rimessione
attiene alla data della notificazione della citazione (13 febbraio
2019, dunque successiva alla cessione, avvenuta il 26 giugno 2017),
che segna l'inizio della lite in sede giudiziaria. Non risulta
peraltro specificato nell'ordinanza di rimessione se fossero stati
instaurati in precedenza procedimenti stragiudiziali per le
passività attualmente oggetto di giudizio.
7.4.8.- Il Tribunale di Firenze - anche in conseguenza di una
prospettazione complessivamente irrisolta delle diverse censure e
finalizzata, in realtà, a sollecitare questa Corte a una valutazione
di merito sulle scelte legislative, che le è preclusa (supra, punto
7.2.1) - omette di indicare su quale delle diverse ipotesi che
delimitano legislativamente il «perimetro della cessione» trovino
fondamento le difese pregiudiziali e preliminari della convenuta
Intesa Sanpaolo spa, così impedendo di valutare quale tra le
disposizioni censurate sia da applicare nel giudizio principale e,
dunque, di apprezzare la rilevanza delle questioni prospettate (ex
multis, sentenze n. 109, n. 28 e n. 13 del 2022, n. 259 del 2021 e n.
267 del 2020; ordinanze n. 76 del 2022 e n. 108 del 2020).
7.4.9.- Il giudice a quo estende le sue doglianze agli effetti
che l'esclusione dalla cessione implicata dal «combinato disposto di
cui alla lettera b) e alla lettera c)» dell'art. 3, comma 1, comporta
per le cosiddette «operazioni baciate», in quanto in tali casi il
credito per il rimborso del finanziamento contratto per l'acquisto
delle azioni si trasmette in capo alla cessionaria Intesa Sanpaolo
spa, mentre il debito nei confronti dell'azionista rimane in capo
alla cedente, anche se i due rapporti sono tra loro indissolubilmente
connessi.
L'ordinanza di rimessione, tuttavia, non riferisce che l'attore
avesse acquistato le azioni al fine di ottenere la concessione di un
finanziamento «subordinato» e «strumentale», nè che avesse già
restituito la somma finanziata nel contesto di una «operazione
baciata» e che ora chieda in ripetizione quanto versato, stante la
nullità dell'acquisto ex art. 2358 cod. civ., sicchè la questione
in tali termini sollevata risulta estranea al thema decidendum e
appare meramente ipotetica e astratta.
7.4.10.- Le questioni sollevate, concernenti l'art. 3 del d.l. n.
99 del 2017, come convertito, sono, peraltro, inammissibili anche con
riguardo alla lacunosa e contraddittoria prospettazione del
rimettente quanto al tipo di intervento richiesto onde porre rimedio
alla dedotta illegittimità costituzionale, non desumendosi in
maniera univoca, nè dal dispositivo, nè dalla motivazione
dell'ordinanza di rimessione, se il giudice a quo invochi una
generale ablazione di tutti i casi esclusi dalla cessione, o,
piuttosto, un intervento manipolativo-additivo che estenda la
responsabilità della cessionaria rispetto alle pretese risarcitorie
o restitutorie degli acquirenti di azioni emesse dalle due Banche
venete.
Quale che sia l'intentio del Tribunale di Firenze, esso non ha
comunque considerato, come già si è detto, che l'art. 3 del d.l. n.
99 del 2017, come convertito, non è, di per sè, rivolto a regolare
direttamente tali rapporti, perchè rimetteva ai commissari
liquidatori e al cessionario individuato di determinare l'oggetto
della cessione, e cioè se si dovesse trasferire l'azienda, suoi
singoli rami, ovvero beni, diritti e rapporti giuridici individuabili
in blocco, oppure attività e passività, anche parziali o per quote,
ponendo però ai contraenti un limite oggettivo e inderogabile, in
forza del quale dovevano restare «in ogni caso esclusi» dal
trasferimento le passività e i debiti elencati nelle lettere a), b)
e c).
La individuazione della legittimazione passiva in capo alla
convenuta Intesa Sanpaolo spa, o, meglio, della riferibilità ad essa
della titolarità sostanziale della posizione giuridica cui inerisce
la pretesa dedotta in giudizio, non discende, quindi, dalla
necessaria e immediata applicazione delle norme di legge su cui
cadono i dubbi di legittimità costituzionale, quanto dall'ambito
oggettivo del programma obbligatorio regolato dalle parti del
contratto di cessione.
Nella specie, il contratto di cessione perfezionato in data 26
giugno 2017 fra le due Banche venete in liquidazione e Intesa
Sanpaolo spa, prodotto nel giudizio a quo, richiamava in premessa la
manifestazione di interesse di quest'ultima di cui alla lettera del
21 giugno 2017, limitata all'acquisto «di certe attività, passività
e rapporti giuridici facenti capo a BP Vicenza e Veneto Banca» e
condizionata alla sussistenza e alla permanenza di «alcuni
presupposti essenziali», in ragione dell'aspettativa della banca
cessionaria di non caricarsi di passività non gradite, secondo la
logica di convenienza economica che è propria del contratto.
Le disposizioni dettate dal d.l. n. 99 del 2017, come convertito,
possono, pertanto, essere qualificate come «norme-provvedimento»:
esse si occupano di un singolo contratto, in quanto incidono sulla
sola convenzione di cessione tra i commissari liquidatori delle due
Banche venete in LCA e il soggetto individuato ai sensi dell'art. 3,
comma 3, disciplinano un numero limitato di fattispecie e rivelano un
contenuto concreto, ispirato da particolari esigenze, ponendo per
tale singolo evento regole specifiche innovative nel sistema
legislativo vigente.
L'ordinanza di rimessione, tuttavia, non solo non dà conto di
tale concatenazione di atti, ma, per l'effetto, omette del tutto di
motivare sul nesso di condizionamento e sulle implicazioni che,
dall'accoglimento delle questioni sollevate, deriverebbero sul
rapporto contrattuale, che costituisce l'effettiva fonte regolatoria
presupposta del rapporto dedotto nel giudizio principale.
Per il fatto, pertanto, di non confrontarsi con l'intreccio
intercorrente fra le norme censurate e il contratto di cessione,
nulla argomentando sulla possibile ricaduta, che, in ipotesi,
dovrebbe avere la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della disposizione censurata sull'atto negoziale, il rimettente offre
una «prospettazione non adeguata delle conseguenze applicative
derivanti da un eventuale accoglimento della questione sollevata»
(ordinanza n. 280 del 2020), che si risolve in un difetto di
motivazione sulla rilevanza tale da inficiare, anche da questa
ulteriore prospettiva, l'ammissibilità delle questioni.
8.- Tutte le questioni devono, dunque, essere dichiarate
inammissibili per le ragioni esposte.
Ciò assorbe le ulteriori eccezioni di inammissibilità avanzate
nelle difese delle parti costituite in giudizio e nell'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale:
- degli artt. 2, commi 1, lettera c), e 2; 3, commi 2, 3 e 4; 4,
commi 3, 4 e 5, del decreto-legge 25 giugno 2017, n. 99 (Disposizioni
urgenti per assicurare la parità di trattamento dei creditori nel
contesto di una ricapitalizzazione precauzionale nel settore
creditizio nonchè per la liquidazione coatta amministrativa di Banca
Popolare di Vicenza S.p.A. e di Veneto Banca S.p.A.), convertito, con
modificazioni, nella legge 31 luglio 2017, n. 121;
- del d.l. n. 99 del 2017 come convertito nella sua interezza;
- dell'art. 4, commi 1, lettere b) e d), e 3, e dell'art. 6 del
d.l. n. 99 del 2017 come convertito, in riferimento agli artt. 2, 3,
23, 41, 42, 45, 47 della Costituzione, nonchè all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo
e all'art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea;
- dell'art. 3, comma 1, lettere a), b) e c), del d.l. n. 99 del
2017, come convertito, in riferimento agli artt. 3, 24, 42, 45, 47 e
111, primo comma, Cost. e all'art. 47 CDFUE;
questioni tutte sollevate dal Tribunale ordinario di Firenze con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 ottobre 2022.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 7 novembre 2022.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA