1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 13-7-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 giugno 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 giugno 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Agricoltura - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Sostegno e promozione della coltivazione e della filiera della canapa industriale - Previsione che gli interventi riguardano esclusivamente la canapa (Cannabis sativa L.) con un contenuto di tetraidrocannabinolo (THC) entro i limiti previsti dalla normativa europea e statale. Agricoltura - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Sostegno e promozione della coltivazione e della filiera della canapa industriale - Previsione che la Regione promuove, tra l'altro, le attivita' di sperimentazione e ricerca funzionali all'espansione della coltura della canapa orientate all'utilizzo della canapa nel settore alimentare, cosmetico, farmacologico e ornamentale; le attivita' di formazione di coloro che operano nella filiera della canapa e di informazione per la diffusione della conoscenza delle proprieta' della canapa e dei suoi utilizzi nel campo agronomico, agroindustriale, della bioedilizia e farmacologico; l'impiego e test dei semi di canapa per la produzione di semi decorticati ad uso alimentare. Agricoltura - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Sostegno e promozione della coltivazione e della filiera della canapa industriale - Prodotti ottenibili dalla coltivazione della canapa - Inserimento tra i prodotti ottenibili di piante intere, parti di pianta e rami freschi o essiccati, polveri derivate, ottenute dalla macinatura, vagliatura o setacciamento. Agricoltura - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Sostegno e promozione della coltivazione e della filiera della canapa industriale - Canapa terapeutica - Promozione, coltivazione e trasformazione della canapa terapeutica ad uso medico da parte delle aziende pubbliche e private presenti nel territorio regionale. Agricoltura - Coltura della canapa industriale - Norme della Regione autonoma Sardegna - Sostegno e promozione della coltivazione e della filiera della canapa industriale - Norma finanziaria - Previsione che la Regione attua la legge regionale n. 6 del 2022 nei limiti delle risorse finanziarie stanziate annualmente con legge di bilancio per tali finalita'. - Legge della Regione autonoma Sardegna 11 aprile 2022, n. 6 (Sostegno e promozione della coltivazione e della filiera della canapa industriale), artt. 1, comma 5; 2, comma 2, lettera a), numeri 1 e 6, lettera b) e lettera c); 3, comma 1, lettere h) e i); 8; e 9. (22C00115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 13-7-2022)

Ricorso per la Presidenza del Consiglio dei ministri (codice
fiscale n. 97163520584), in persona del Presidente p.t., ex lege
rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato (codice
fiscale n. 80224030587) presso i cui uffici domicilia ex lege in
Roma, via dei Portoghesi n. 12; Pec
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it;
nei confronti della Regione Sardegna, in persona del Presidente
pro tempore, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
della legge della Regione Sardegna n. 6/2022, pubblicata nel BUR n.
17 del 12 aprile 2022, recante: «Norme di sostegno e promozione della
coltivazione e della filiera della canapa industriale».
La legge regionale n. 6/22, che reca «Norme di sostegno e
promozione della coltivazione e della filiera della canapa
industriale", eccede dalle competenze statutarie della Regione
Sardegna, in contrasto con gli articoli 3 e 4 dello Statuto speciale
di autonomia della Regione, risultando invasiva della competenza
esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera h) della Costituzione,
violando altresì i principi fondamentali in materia di tutela della
salute di cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, oltre a
porsi in contrasto con l'art. 81, terzo comma, della Costituzione:
come da delibera del Consiglio dei ministri in data 6 giugno 2022 si
propone pertanto il presente ricorso ex art. 127 della Costituzione,
e ciò nei sensi e per le ragioni di seguito indicate.
- L'art. 3, lettera d) dello Statuto speciale della Regione
autonoma della Sardegna, legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3,
attribuisce alla Regione potestà legislativa in materia di
«agricoltura e foreste; piccole bonifiche e opere di miglioramento
agrario e fondiario».
In base al medesimo art. 3 dello Statuto speciale, la potestà
legislativa regionale deve essere esercitata «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonchè delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica».
Il successivo art. 4, lettera i) prevede la competenza regionale
ad emanare norme legislative in materia di «igiene e sanità
pubblica» con i medesimi limiti sopra enunciati, nonchè dei principi
stabiliti dalle leggi dello Stato.
Si rappresenta inoltre che la disciplina statale di principio è
dettata dal decreto del Presidente della Repubblica n. 309/1990
«Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti
e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei
relativi stati dì tossicodipendenza» e dalla legge n. 242 del 2016,
intitolata «Disposizioni per la promozione della coltivazione e della
filiera agroindustriale della canapa».
A tale riguardo, la giurisprudenza costante della Corte
costituzionale interpreta il concetto di «ordine pubblico e
sicurezza» - quale settore riservato dalla Costituzione alla
legislazione esclusiva dello Stato - come comprendente l'insieme
degli interventi e delle misure finalizzate al mantenimento
dell'ordine pubblico ed alla prevenzione dei reati, tra i quali grave
allarme sociale destano quelli in materia di stupefacenti.
La Consulta, inoltre, ha sottolineato (sentenza n. 333/1991) che
la citata normativa statale (in particolare, il decreto del
Presidente della Repubblica n. 309/1990), nel definire il catalogo
delle sostanze vietate (con le relative eccezioni di natura
tassativa), integra elementi accessori delle fattispecie penali
tipiche di cui al medesimo decreto del Presidente della Repubblica,
nel pieno rispetto del principio della riserva di legge di cui
all'art. 25 della Costituzione.
La Corte ha, altresì, affermato che la predetta normativa in
materia di sostanze stupefacenti ha come obiettivo la tutela dei beni
giuridici della salute pubblica e dell'ordine e sicurezza pubblica
(sentenze nn. 133/1992 e 109/2016).
Il citato testo unico classifica le sostanze stupefacenti o
psicotrope raggruppandole in cinque tabelle. La cannabis, in
particolare, rientra nella «Tabella II».
- L'art. 26 del testo unico vieta la coltivazione delle piante
ricomprese nella Tabella II ad eccezione della canapa coltivata
esclusivamente per la produzione di fibre o per altri usi
industriali, diversi da quelli di cui all'art. 27, consentiti dalla
normativa dell'Unione europea.
La coltura della canapa non può, quindi, riguardare le tipologie
di piante ricomprese nei divieti di cui al citato testo unico ma, ai
sensi dell'art. 1, comma 2, della legge n. 242/2016, è, invece,
ammessa per le varietà iscritte nel Catalogo comune delle varietà
delle specie di piante agricole, ai sensi dell'art. 17 della
direttiva 2002/54/CE del Consiglio, del 13 giugno 2002.
Il successivo comma 3 dell'art. 1 della legge n. 242/2016
specifica che le attività di sostegno e promozione riguardano, in
particolare, la coltura della canapa finalizzata:
a) alla coltivazione e alla trasformazione;
b) all'incentivazione dell'impiego e del consumo finale di
semilavorati di canapa provenienti da filiere prioritariamente
locali;
c) allo sviluppo di filiere territoriali integrate che
valorizzino i risultati della ricerca e perseguano l'integrazione
locale e la reale sostenibilità economica e ambientale;
d) alla produzione di alimenti, cosmetici, materie prime
biodegradabili e semilavorati innovativi per le industrie di diversi
settori;
e) alla realizzazione di opere di bioingegneria, bonifica dei
terreni, attività didattiche e di ricerca.
Inoltre, l'art. 2 del medesimo testo di legge, rubricato
«Liceità della coltivazione», reca l'elenco di prodotti che è
lecito ottenere dalla canapa coltivata.
Si tratta, in particolare, di:
a) alimenti e cosmetici prodotti esclusivamente nel rispetto
delle discipline dei relativi settori;
b) semilavorati, quali fibra, canapulo, polveri, cippato, oli o
carburanti, per forniture alle industrie e alle attività artigianali
di diversi settori, compreso quello energetico;
c) materiale destinato alla pratica del sovescio;
d) materiale organico destinato ai lavori di bioingegneria o
prodotti utili per la bioedilizia;
e) materiale finalizzato alla fitodepurazione per la bonifica
di siti inquinati;
f) coltivazioni dedicate alle attività didattiche e
dimostrative nonchè di ricerca da parte di istituti pubblici o
privati;
g) coltivazioni destinate al florovivaismo.
La legge regionale in esame incide, dunque oltre che nella
materia della tutela della salute pubblica, anche in quella
dell'ordine e della sicurezza pubblica, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera h) della Costituzione, ogniqualvolta la stessa legge
introduca disposizioni incompatibili con i divieti posti dalla
normativa statale.
Ciò premesso le sotto-indicate disposizioni della legge
regionale in esame risultano eccedere dalle competenze statutarie,
per le specifiche motivazioni di seguito specificate.
1. Sull'art. 1, comma 5: contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera h) della Costituzione e con gli articoli 3 e 4 dello Statuto
speciale.
- L'art. 1, comma 5, del provvedimento in esame individua
l'ambito di applicazione della stessa legge esclusivamente alla
canapa con un contenuto di tetraidrocannabinolo (THC) entro i limiti
previsti dalla normativa europea e statale. Tale disposizione appare
eccentrica rispetto alla normativa statale (e pertanto, rispetto al
riparto di competenze tra Stato e regioni) nei termini che seguono.
I valori di tolleranza di THC indicati (0,2% - 0,6%) all'art. 4,
comma 5, della legge n. 242 del 2016 si riferiscono solo al principio
attivo rinvenuto nelle piante in coltivazione e non al prodotto
oggetto di commercio. Tali limiti operano a tutela del coltivatore,
quale valore massimo per l'applicazione della causa di esclusione
della responsabilità. Sono evidenti, infatti, le motivazioni che
hanno indotto il Legislatore statale all'elaborazione di questa
disposizione finalizzata a tutelare l'imprenditore agricolo che abbia
allestito regolarmente la piantagione, utilizzando sementi
certificate idonee a sviluppare fisiologicamente piante con un
corredo di THC inferiore allo 0,2%, e che, per cause naturali e senza
avervi in alcun modo contribuito con il proprio consapevole
intervento, veda svilupparsi una coltura che presenta valori di
concentrazione del principio attivo superiori ai citati parametri
percentuali. In merito ai «margini di tolleranza» in esame, come
evidenziato nei documenti preparatori della legge n. 242 del 2016, il
valore dello 0,2% è speculare a quello contenuto nell'art. 32, comma
6 del regolamento UE 1307/2013 del 17 dicembre 2013, secondo cui «le
superfici utilizzate per la produzione di canapa sono ettari
ammissibili solo se il tenore di tetraidrocannabinolo delle varietà
coltivate non supera lo 0,2%».
In sostanza, se il tenore di THC delle piante coltivate non
supera il valore dello 0,2% la coltivazione è comunque lecita e
l'imprenditore ha diritto a ricevere dei contributi per lo
svolgimento della sua attività. Allo stesso tempo, il legislatore
nazionale, con l'art. 4, comma 5 della richiamata legge n. 242 del
2016, ha inteso escludere la responsabilità dell'imprenditore
agricolo nei casi in cui si sviluppi, per cause a lui non imputabili,
una piantagione che si caratterizza per una concentrazione di THC
superiore allo 0,2% ma nei limiti dello 0,6%.
Pertanto, l'attribuzione di rilevanza generalizzata ai suddetti
limiti al contenuto di THC appare esorbitare dalla competenza
regionale in subiecta materia, andando a violare la competenza
esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui
all'art. 117, secondo comma lettera h) della Costituzione.
2. Sull'art. 2, comma 2, lettera A), punto 6; lettera B); lettera
C): contrasto con l'art. 117, secondo comma lettera h) della
Costituzione, con i principi fondamentali in materia di tutela della
salute, ai sensi dell'art. 117 terzo comma della Costituzione, e con
gli articoli 3 e 4 dello Statuto speciale.
- L'art. 2, comma 2, lettera a), punto 6 riconosce alla Regione
la facoltà di promuovere «le attività di sperimentazione e ricerca
funzionali all'espansione della coltura della canapa in un'ottica di
sostenibilità ambientale ed economica, orientate principalmente...
all'utilizzo della canapa per uso alimentare, cosmetico,
farmacologico e ornamentale». La citata disposizione regionale è
censurabile, sotto il profilo della legittimità costituzionale,
nella parte in cui non specifica che le attività di sperimentazione
e ricerca orientate ad un eventuale uso farmacologico devono
intendersi limitate a quelle previste ai sensi dell'art. 26 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990 «Testo unico
delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze
psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati dì
tossicodipendenza» ovvero ai sensi dell'art. 7 della legge n. 242 del
2016 recante «Disposizioni per la promozione della coltivazione e
della filiera agroindustriale della canapa». Le citate disposizioni
statali di riferimento, infatti, costituiscono principi fondamentali
in materia di tutela della salute, al cui rispetto la Regione
Sardegna è tenuta ai sensi del combinato disposto degli articoli 3 e
4 lettera i) dello Statuto speciale di autonomia violando altresì i
principi fondamentali stabiliti da leggi dello Stato in materia di
«tutela della salute», di cui all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione.
Si precisa, al riguardo, che l'utilizzo farmacologico della
canapa non rientra tra gli usi consentiti ai sensi dell'art. 2, comma
2, della citata legge n. 242 del 2016 ed è viceversa disciplinato
dal decreto legislativo n. 219 del 2006 recante «Attuazione della
direttiva 2001/83/CE (e successive direttive di modifica) relativa ad
un codice comunitario concernente i medicinali per uso umano».
Pertanto, la legge regionale in esame, nel disciplinare aspetti
propri della coltivazione della canapa industriale e richiamando
espressamente la legge n. 242 del 2016, contiene disposizioni
relative alla cannabis ad uso medico (stupefacente) che è, invece,
disciplinata dai citati decreto del Presidente della Repubblica n.
309/90 e decreto legislativo n. 219/2006, confondendo
conseguentemente i prodotti derivati dalla canapa industriale con
quelli della cannabis ad uso medico e gli usi consentiti dalle due
distinte discipline.
Si segnala, peraltro, che un eventuale utilizzo a scopi
sperimentali della semente è subordinato alle condizioni dettate
dall'art. 7 della legge n. 242 del 2016 e deve avvenire secondo le
modalità ivi indicate.
Inoltre, va considerato che, ai sensi dell'art. 26 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990: «1. Salvo quanto
stabilito nel comma 2, è vietata nel territorio dello Stato la
coltivazione delle piante comprese nelle tabelle I e II di cui
all'art. 14, ad eccezione della canapa coltivata esclusivamente per
la produzione di fibre o per altri usi industriali, diversi da quelli
di cui all'art. 27, consentiti dalla normativa dell'Unione europea.
2. Il Ministro della sanità può autorizzare istituti universitari e
laboratori pubblici aventi fini istituzionali di ricerca, alla
coltivazione delle piante sopra indicate per scopi scientifici,
sperimentali o didattici».
La norma regionale si pone quindi in violazione della competenza
esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui
all'art. 117, secondo comma lettera h) della Costituzione ed in
contrasto con i principi fondamentali in materia di tutela della
salute dettati dallo Stato con le richiamate disposizioni, al cui
rispetto la Regione è tenuta ai sensi degli articoli 3 e 4 dello
Statuto speciale di autonomia.
Analoghe censure valgono anche per la lettera b) del comma 2,
nonchè per la successiva lettera c) del medesimo art. 2, che, nel
disciplinare l'impiego e i test dei semi di canapa per la produzione
di semi decorticati ad uso alimentare, non appare in linea con la
summenzionata legge n. 242/2016 che, come sopra puntualmente
indicato, regolamenta l'utilizzo dei prodotti derivanti dalle
coltivazioni di canapa ammesse, senza prevedere l'impiego alimentare
indicato dalla disposizione in commento.
Con riferimento ai limiti di THC valgono le medesime censure
formulate al precedente punto 1, laddove (comma 2, lett. a), n. 1)
gli stessi vengono richiamati, con riferimento all'individuazione, in
funzione dei diversi impieghi, delle varietà o popolazioni di canapa
più idonee alla coltivazione nel territorio sardo.
3. Sull'art. 3, comma 1, lettere H) e I); contrasto con l'art. 117,
secondo comma lettera h) della Costituzione, con i principi
fondamentali in materia di tutela della salute, ai sensi dell'art.
117, terzo comma della Costituzione, e con gli articoli 3 e 4 dello
Statuto speciale.
- L'art. 3, comma 1, alle lettere h) e i) inserisce tra i
prodotti ottenibili dalla canapa anche «piante intere, parti di
piante... polveri derivate ottenute dalla macinatura, vagliatura o
setacciamento» non contemplate, invece, dalla legge n. 242 del 2016.
In tal modo, la legge regionale integra di fatto il dettato normativo
nazionale, eccedendo la propria sfera di competenza. Più
precisamente, mediante, da un lato, il riferimento a tali prodotti e,
dall'altro, il mancato richiamo alla vigente normativa in materia di
utilizzo ad uso umano di piante intere o parti di esse e polveri
derivate, ottenute dalla macinatura e dalla relativa trasformazione
ai sensi del decreto legislativo n. 219 del 24 aprile 2006 e del
decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 9 ottobre 1990,
per la successiva commercializzazione come medicinali, si delinea un
contrasto tra la disposizione regionale in esame e i principi
fondamentali in materia di tutela della salute dettati dallo Stato
con le richiamate disposizioni, al cui rispetto la Regione è tenuta
ai sensi degli articoli 3 e 4 dello Statuto speciale di autonomia.
Considerate altresì che l'art. 117, terzo comma della Costituzione
che attribuisce alla legge dello Stato la competenza a fissare i
principi fondamentali in materia di «tutela della salute».
A tale riguardo, si precisa che non tutte le parti della pianta
della canapa possono essere utilizzate per realizzare prodotti.
Conformemente a quanto previsto dall'art. 2 della legge n. 242 del
2016, occorrerebbe fare riferimento ai soli prodotti che contengono
semi e derivati (come fibre, canapuli e parti legnose, il cui uso è
lecito) e non anche ai prodotti che contengono tutte le parti della
pianta (ad es., bustine di fiori essiccati o polline-hasc).
Più nel dettaglio, si osserva che non possono essere utilizzate
le foglie e le infiorescenze della pianta della canapa, il cui
utilizzo, in campo farmaceutico, costituendo sostanze stupefacenti,
è soggetto ad autorizzazione preventiva, come previsto dalle
Convenzioni delle Nazioni Unite del 1961 e del 1971, dalla normativa
euro-unitaria e dalla normativa nazionale in materia di stupefacenti
(articoli 17-26-27-32 del decreto del Presidente della Repubblica n.
309 del 1990 e Tabella II del medesimo decreto). Le foglie e le
infiorescenze di cannabis contengono anche CBD (cannabidiolo), che è
da considerarsi a tutti gli effetti una sostanza attiva, ai sensi
dell'art. 1, comma 1, lett. b-bis) del decreto legislativo n.
219/2006 e, per tale motivo, rientrano nell'ambito di applicazione
della disciplina propria dei medicinali (art. 2, comma 2, del cit.
decreto legislativo n. 219/2006). Da quanto esposto, si desume che
dalla coltivazione della canapa non è possibile ottenere «piante
intere», così come, viceversa, testualmente previsto dall'art. 3
della legge regionale in esame.
Con specifico riferimento alla rilevanza delle previsioni
contenute nella legge n. 242 del 2016 relativamente ai prodotti che
possono essere ottenuti dalla coltivazione, appare opportuno
richiamare quanto rilevato dalla Suprema Corte di Cassazione (Cass.
pen. Sez. Unite, Sent., ud. 30 maggio 2019, 10 luglio 2019, n.
30475):
«1) la legge n. 242 del 2016 è volta a promuovere la
coltivazione agroindustriale di canapa delle varietà ammesse
(cannabis sativa L.), coltivazione che beneficia dei contributi
dell'Unione europea, ove il coltivatore dimostri di avere impiantato
sementi ammesse;
2) si tratta di coltivazione consentita senza necessità di
autorizzazione ma dalla stessa possono essere ottenuti esclusivamente
i prodotti tassativamente indicati dalla legge n. 242 del 2016, art.
2, comma 2, (esemplificando: dalla coltivazione della canapa di cui
si tratta possono ricavarsi fibre e carburanti, ma non hashish e
marijuana);
3) la commercializzazione di cannabis sativa L. o dei suoi
derivati, diversi da quelli elencati dalla legge del 2016, integra il
reato di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del
1990, art. 73, commi 1 e 4, anche se il contenuto di THC sia
inferiore alle concentrazioni indicate all'art. 4, commi 5 e 7 della
legge del 2016.
- L'art. 73 cit. incrimina la commercializzazione di foglie,
inflorescenze, olio e resina, derivati della cannabis, senza operare
alcuna distinzione rispetto alla percentuale di THC che deve essere
presente in tali prodotti, attesa la richiamata nozione legale di
sostanza stupefacente, che informa gli articoli 13 e 14 T. U.
stupefacenti.
Pertanto, impiegando il lessico corrente, deve rilevarsi che la
cessione, la messa in vendita ovvero la commercializzazione al
pubblico, a qualsiasi titolo, di prodotti - diversi da quelli
espressamente consentiti dalla legge n. 242 del 2016 - derivati dalla
coltivazione della cosiddetta cannabis light, integra gli estremi del
reato ex art. 73, T. U. stupefacenti».
La previsione regionale in esame viola dunque la competenza
esclusiva statale in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui
all'art. 117, secondo comma lettera h) della Costituzione e contrasta
con i principi fondamentali in materia di tutela della salute dettati
dallo Stato con le richiamate disposizioni, al cui rispetto la
Regione è tenuta ai sensi degli articoli 3 e 4 dello Statuto
speciale di autonomia.
4. Sull'art. 8; contrasto con l'art. 117, secondo comma lettera h)
della Costituzione, con i principi fondamentali in materia di tutela
della salute, ai sensi dell'art. 117, terzo comma della Costituzione,
e con gli articoli 3 e 4 dello Statuto speciale.
- La legge regionale in esame è censurabile, altresì,
relativamente all'art. 8 che attribuisce alla Regione il compito di
sostenere e promuovere la coltivazione e la trasformazione della
«canapa terapeutica ad uso medico» da parte delle aziende pubbliche e
private presenti nel territorio regionale, al fine di «favorire la
competitività e la sostenibilità delle produzioni canapicole, con
particolare riferimento alle produzioni per scopi farmaceutici».
Premesso che non esiste una definizione di «canapa terapeutica» e
sarebbe più corretto l'utilizzo dell'espressione «medicinali di
origine vegetale a base di cannabis», in quanto tali disciplinati dal
decreto legislativo n. 219/2006 e dal decreto del Presidente della
Repubblica n. 309/1990, occorre al riguardo richiamare quanto
previsto dall'art. 18-quarter, comma 1, del decreto-legge 16 ottobre
2017, n. 148, convertito in legge 4 dicembre 2017, n. 172, in forza
del quale lo Stabilimento Chimico Farmaceutico Militare, autorizzato
alla fabbricazione di infiorescenze di cannabis in osservanza alle
norme di buona fabbricazione, secondo le direttive dell'Unione
europea, recepite con il decreto legislativo n. 219 del 2006, è
l'unico soggetto che, per legge, può provvedere alla coltivazione e
alla trasformazione della cannabis in sostanze e preparazioni
vegetali (ad alto contenuto di THC e CBD) per la successiva
distribuzione alle farmacie, al fine di soddisfare il fabbisogno
nazionale di tali preparazioni e per la conduzione di studi clinici.
Il medesimo art. 18-quanter, infatti, prevede che «2. Per assicurare
la disponibilità di cannabis a uso medico sul territorio nazionale,
anche al fine di garantire la continuità terapeutica dei pazienti
già in trattamento, l'Organismo statale per la cannabis di cui al
decreto del Ministro della salute 9 novembre 2015, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 279 del 30 novembre 2015, può autorizzare
l'importazione di quote di cannabis da conferire allo Stabilimento
chimico farmaceutico militare di Firenze, ai fini della
trasformazione e della distribuzione presso le farmacie. 3. Qualora
risulti necessaria la coltivazione di ulteriori quote di cannabis
oltre quelle coltivate dallo Stabilimento chimico farmaceutico
militare di Firenze, possono essere individuati, con decreto del
Ministro della salute, uno o più enti o imprese da autorizzare alla
coltivazione nonchè alla trasformazione, con l'obbligo di operare
secondo le Good agricultural and collecting practices (GACP) in base
alle procedure indicate dallo stesso Stabilimento».
Alla luce del su esposto quadro normativo, si rileva che la legge
regionale non può introdurre o presupporre diversi meccanismi
autorizzatori rispetto a quelli definiti dalla legge statale (cfr.
anche Corte costituzionale, sentenza n. 141 del 2013).
Manca, inoltre, nell'art. 8 della legge regionale in esame, il
riferimento all'art. 26 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 109 del 1990, atteso che la locuzione «in particolare», seguita
dal dettaglio degli articoli da rispettare, nell'escludere dal novero
dei medesimi le disposizioni contenute nell'art. 26, appare idonea a
determinare il contrasto con le previsioni legislative statali.
Alla luce delle argomentazioni addotte, si ravvisa il contrasto
tra l'art. 8 della legge in oggetto e le richiamate disposizioni
statali e, conseguentemente un'ingerenza della legislazione regionale
in ambiti di competenza statale, spettando allo Stato, in via
esclusiva, la materia dell'ordine pubblico e della sicurezza, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera h) della Costituzione,
nonchè, la definizione dei principi fondamentali a tutela della
salute, di cui all'art. 117, terzo comma della Costituzione, cui la
Regione Sardegna deve attenersi ai sensi dell'art. 4 dello Statuto
speciale di autonomia.
5. Sull'art. 9; contrasto l'art. 81, terzo comma, della
Costituzione.
Infine, la norma finanziaria contenuta nell'art. 9, nel
richiamare l'art. 38, comma 1, del decreto legislativo n. 118 del
2011, «Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42», prevede che «la Regione attua la presente legge
nei limiti delle risorse finanziarie stanziate annualmente con legge
di bilancio per tali finalita'». Il richiamato art. 38, comma 1,
decreto legislativo n. 118 del 2011 dispone che «Le leggi regionali
che prevedono spese a carattere continuativo quantificano l'onere
annuale previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio di
previsione e indicano l'onere a regime, ovvero, nel caso in cui non
si tratti di spese obbligatorie, possono rinviare le quantificazioni
dell'onere annuo alla legge di bilancio». Ciò posto, la disposizione
regionale in esame non quantifica gli oneri e indica la copertura
finanziaria in maniera generica, facendo semplicemente riferimento
alle «risorse finanziarie stanziate annualmente con legge di bilancio
per tali finalita'».
- La legge regionale in esame prevede, tra l'altro, all'art. 2,
comma 4, che «Entro novanta giorni dall'entrata in vigore della
presente legge, la Giunta regionale, con propria deliberazione [...]
determina le modalità, i criteri e le priorità per l'erogazione dei
contributi, compatibilmente con la normativa dell'Unione europea
vigente in materia di aiuti di Stato [...]». Tale previsione è
suscettibile di determinare oneri a carico del bilancio regionale a
decorrere dall'anno 2022, oneri non quantificati e per i quali la
copertura finanziaria è indicata in maniera generica, senza neanche
individuare la missione, il programma e il titolo ove imputare la
spesa in esame.
Per tali motivi, la richiamata norma finanziaria si pone in
contrasto anche con l'art. 19, comma 1 della legge 31 dicembre 2009,
n. 196 «Legge di contabilità e finanza pubblica», che dispone che
«le leggi e i provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma
di minori entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni
pubbliche devono contenere la previsione dell'onere stesso e
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci, annuali e pluriennali».
La norma in esame non risulta quindi rispettosa dell'obbligo di
copertura finanziaria delle leggi di spesa declinato nelle
disposizioni del citato decreto legislativo n. 118 del 2011 e della
legge n. 196 del 2009, risultando quindi in contrasto con l'art. 81,
terzo comma, della Costituzione secondo cui «ogni legge che importi
nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte».

P. Q. M.

La legge regionale in epigrafe, limitatamente alle disposizioni
di cui agli articoli 1, comma 5, 2, comma 2, lettera a), numeri 1) e
6), lettera b) e lettera c), 3, comma 1, lettere h) e i), 8 e 9,
viene con il presente atto impugnata dinanzi alla Corte
costituzionale ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, come da
attestazione della delibera del Consiglio dei ministri in data 6
giugno 2022 che si deposita, unitamente alla proposta di impugnativa.
Si conclude pertanto affinchè sia dichiarata l'illegittimità
costituzionale, nei sensi sopra esposti, degli articoli 1, comma 5;
2, comma 2, lettera a), numeri 1) e 6), lettera b) e lettera c); 3,
comma 1, lettere h) e i); 8 e 9, della legge della Regione Sardegna
n. 6/2022, pubblicata nel BUR n. 17 del 12 aprile 2022, recante:
«Norme di sostegno e promozione della coltivazione e della filiera
della canapa industriale».
Roma, 9 giugno 2022

Il vice avvocato generale: De Giovanni