1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 18-7-2018
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 151 SENTENZA 22 maggio - 11 luglio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Sospensione, nelle more dell'approvazione dell'aggiornamento del piano regionale di gestione dei rifiuti e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2016, dei provvedimenti di rilascio di nuove autorizzazioni per la realizzazione di impianti di smaltimento rifiuti. - Legge della Regione Basilicata 5 agosto 2016, n. 19 (Legge regionale concernente disposizioni varie), art. 1, comma 1, che ha modificato l'art. 47 della legge regionale 4 marzo 2016, n. 5 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2016). - (T-180151) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 18-7-2018)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Basilicata 5 agosto 2016, n. 19 (Legge
regionale concernente disposizioni varie), che ha modificato l'art.
47 della legge di detta Regione 4 marzo 2016, n. 5 (Collegato alla
legge di stabilità regionale 2016), promosso dal Tribunale
amministrativo regionale per la Basilicata, nel procedimento vertente
tra Alphabio srl e la Regione Basilicata, con ordinanza dell'8 marzo
2017, iscritta al n. 79 del registro ordinanze 2017 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione della Regione Basilicata e l'atto di
intervento della Barilla G. e R. Fratelli spa;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2018 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi gli avvocati Anna Carmen Possidente per la Regione
Basilicata e Antonio D'Aloia per la Barilla G. e R. Fratelli spa.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell'11 gennaio 2017, il Tribunale
amministrativo regionale per la Basilicata ha sollevato, in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 41 della
Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Basilicata 5 agosto 2016, n. 19
(Legge regionale concernente disposizioni varie), che, modificando
l'art. 47 della legge di detta Regione 4 marzo 2016, n. 5 (Collegato
alla legge di stabilità regionale 2016), ha disposto che «sino
all'approvazione da parte del Consiglio regionale dell'aggiornamento
del Piano regionale di gestione dei rifiuti già adottato dalla
Giunta regionale e, in ogni caso, non oltre il 31.12.2016, sono
sospesi tutti i provvedimenti di rilascio di nuove autorizzazioni sul
territorio regionale per la realizzazione di impianti privati di
smaltimento e/o recupero di rifiuti [...]».
1.1.- Il giudizio principale era stato promosso dalla Alphabio
srl nei confronti della Regione Basilicata, avverso il
silenzio-inadempimento serbato dalla Regione in ordine all'istanza
presentata dalla società per il rilascio della valutazione di
impatto ambientale (VIA) e per l'autorizzazione integrata ambientale
(AIA), relative ad un impianto di trattamento di rifiuti da
realizzare presso l'insediamento produttivo di San Nicola di Melfi,
con conseguente richiesta di ordinare alla Regione di concludere il
procedimento con un provvedimento espresso e motivato.
1.2.- Il rimettente dubita anzitutto della legittimità
costituzionale della norma in relazione all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., osservando che la disciplina dei rifiuti,
ancorchè interferente con altri interessi e competenze, è
riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»,
di competenza esclusiva dello Stato, e che pertanto su tale specifica
materia non sono ammesse iniziative delle Regioni volte a
regolamentare i rispettivi ambiti territoriali.
A suo avviso, la norma apporterebbe comunque una deroga
peggiorativa degli standard minimi di tutela fissati dalla normativa
statale, in particolare dilatando i termini massimi di durata dei
procedimenti stabiliti dagli artt. 26, 29-bis e 29-quater del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale),
senza indicare alcuna esigenza di garantire livelli di tutela
ambientale più elevati.
1.3.- Il rimettente dubita, poi, della legittimità della norma
in riferimento all'art. 41 Cost..
Ritiene, in proposito, che dalla sospensione del termine per
l'apertura e l'esercizio dell'impianto di trattamento dei rifiuti
deriverebbe una compressione dell'iniziativa economica privata non
determinata da ragioni di utilità sociale, ovvero di tutela della
libertà, della sicurezza e della dignità umana; tali esigenze,
infatti, non vengono esplicitate nel provvedimento legislativo, nè
possono desumersi dalla mera circostanza del programmato
aggiornamento del piano regionale di gestione dei rifiuti.
1.4.- In ordine alla rilevanza della questione, il rimettente
evidenzia che quest'ultima è idonea ad incidere sulla decisione del
giudizio principale, in quanto dall'eventuale declaratoria di
illegittimità costituzionale deriverebbe direttamente l'accoglimento
del ricorso avverso il silenzio dell'ente intimato; silenzio che non
è sostenuto da ragioni diverse dalla presa d'atto della sospensione
dei sub-procedimenti di VIA ed AIA disposta sulla base della norma
censurata, del resto vincolante per l'amministrazione una volta
accertata la sussumibilità della fattispecie concreta in quella
astratta delineata dal legislatore regionale.
2.- La Regione Basilicata si è costituita nel giudizio con atto
depositato il 26 giugno 2017 ed ha eccepito l'infondatezza della
questione.
2.1.- In relazione alla censura riferita all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., ha sostenuto che la norma regionale
risponderebbe ad esigenze diverse da quelle prospettate dal
rimettente, essendo volta ad impedire il cumulo di impianti di
trattamento dei rifiuti in un insediamento produttivo interessato
dalla presenza di numerose aziende del comparto alimentare;
l'intervento normativo andrebbe pertanto meglio ricondotto alle
materie «governo del territorio» e «tutela della salute», oggetto di
competenza legislativa concorrente.
2.2.- Quanto, poi, al profilo di contrasto con l'art. 41 Cost.,
la Regione ha posto in luce la rispondenza della sospensione
temporanea dei procedimenti ad un criterio di ragionevolezza e
solidarietà sociale, e perciò ad esigenze di tutela degli interessi
della collettività.
3.- Con atto depositato il 26 giugno 2017 è intervenuta nel
giudizio la società Barilla G. e R. Fratelli spa.
Detta società, qualificandosi come contro-interessata
pretermessa nel giudizio dinnanzi al TAR Basilicata, ha esposto in
fatto di aver proposto ricorso giurisdizionale avverso l'atto di
assegnazione del suolo alla Alphabio srl da parte del Consorzio per
lo sviluppo industriale della Provincia di Potenza, lamentando un
grave pregiudizio alla propria attività economica - consistente
nella produzione di pani e dolciumi a lievitazione naturale - a causa
della vicinanza di un impianto per il trattamento di rifiuti
organici; ha inoltre specificato di aver presentato osservazioni
critiche, per le medesime ragioni, nell'ambito della procedura di AIA
relativa all'impianto medesimo.
Esposte tali considerazioni quanto all'ammissibilità del proprio
intervento, la società ha eccepito l'inammissibilità e
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale,
osservando che la sospensione era stata adottata a garanzia del
rispetto dei limiti uniformi di tutela dell'ambiente già fissati con
legge dello Stato, e che, protraendosi per pochi mesi, essa arrecava
all'iniziativa economica una limitazione modesta e conforme alle
esigenze di tutela della collettività.
In vista dell'udienza pubblica, l'interveniente ha depositato
memoria in data 30 aprile 2018, ribadendo le ragioni già prospettate
nell'atto di intervento.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata ha
sollevato, in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s),
e 41 della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Basilicata 5 agosto
2016, n. 19 (Legge regionale concernente disposizioni varie), che ha
modificato l'art. 47 della legge di detta Regione 4 marzo 2016
(Collegato alla legge di stabilità regionale 2016).
Ad avviso del rimettente, tale disposizione, nel prevedere la
sospensione dei provvedimenti di rilascio di nuove autorizzazioni sul
territorio regionale per la realizzazione di impianti privati di
smaltimento e/o recupero di rifiuti - nelle more dell'aggiornamento
del piano regionale di gestione di cui all'art. 199 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) già
adottato dalla Giunta regionale, e comunque per un tempo delimitato
entro il 31 dicembre 2016 - invaderebbe un campo di esclusiva
competenza statale, poichè la disciplina dei rifiuti rientra
nell'ambito della materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema».
In particolare, l'intervento normativo regionale avrebbe
concretamente comportato una dilazione dei termini per la definizione
dei procedimenti autorizzativi relativi agli impianti di trattamento
dei rifiuti e dei sub-procedimenti a questi connessi. Si porrebbe,
dunque, in diretta violazione del d.lgs. n. 152 del 2006, dando corpo
ad una deroga in pejus ai livelli di tutela uniforme dell'ambiente
fissati sull'intero territorio nazionale con legge dello Stato.
La stessa disposizione violerebbe, inoltre, l'art. 41 Cost.,
comportando una compressione dell'iniziativa economica privata non
determinata da ragioni di utilità sociale e neppure giustificata da
esigenze di tutela della libertà, della sicurezza e della dignità
umana.
2.- Va qui preliminarmente confermata l'ordinanza letta nella
pubblica udienza del 22 maggio 2018, con la quale è stato dichiarato
ammissibile l'intervento spiegato nel giudizio da Barilla G. e R.
Fratelli spa, in quanto - benchè non sia parte nel giudizio
principale - la stessa è portatrice di un interesse qualificato
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio.
Detta società, infatti, ha proposto ricorso giurisdizionale
contro uno degli atti-presupposto della condotta oggetto di sindacato
nel giudizio principale, vale a dire l'assegnazione alla Alphabio srl
del terreno destinato alla realizzazione della discarica, ed
all'esito di tale giudizio è dunque vincolata ogni ulteriore
determinazione della Regione circa la possibilità di imporre al
terreno detta destinazione.
La decisione adottata nel presente giudizio di legittimità
costituzionale, pertanto, è destinata a ripercuotersi sulla
posizione soggettiva della società interveniente, che ha già
assunto i contorni di un interesse qualificato nel giudizio
amministrativo dalla stessa instaurato e deve pertanto ritenersi
legittimata ad intervenire (in fattispecie analoga, ancorchè nel
contesto di un giudizio per conflitto di attribuzione tra enti,
sentenza n. 230 del 2017 e ordinanza ad essa allegata).
3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
3.1.- È ben vero che, in conformità alla costante
giurisprudenza di questa Corte, la disciplina dei rifiuti - e dunque
le scelte inerenti alle politiche da perseguire e gli strumenti da
utilizzare in concreto - attiene alla materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema», riservata, in base all'art. 117, comma secondo,
lettera s), Cost., alla competenza esclusiva dello Stato (in tal
senso, fra le altre, le sentenze n. 244, n. 154 e n. 101 del 2016, n.
58 del 2015, n. 54 del 2012, n. 244 del 2011).
E tuttavia, la stessa giurisprudenza ha da tempo negato la
possibilità di identificare «una "materia" in senso tecnico
qualificabile come "tutela dell'ambiente", dal momento che non sembra
configurabile come sfera di competenza statale rigorosamente
circoscritta e delimitata, giacchè, al contrario, essa investe e si
intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze»
(sentenza n. 407 del 2002).
Pertanto la tutela dell'ambiente dà luogo a una competenza
trasversale, che può incidere su materie diverse, le quali ben
possono essere regionali o concorrenti.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, spettano alla
competenza esclusiva dello Stato le determinazioni che rispondono ad
esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio
nazionale (sentenze n. 77 del 2017, n. 249 del 2009 e n. 407 del
2002). Tali determinazioni fungono da limite invalicabile per quegli
interventi normativi che le Regioni e le Province autonome dettano in
materie di loro competenza, interferenti con tale attribuzione dello
Stato ed ammissibili alla condizione che siano garantiti i livelli di
tutela dell'ambiente previsti dalla legislazione statale (sentenze n.
180 e n. 58 del 2015, n. 67 del 2014 e n. 314 del 2009).
3.2.- Ciò premesso, va rilevato che il legislatore statale ha
disciplinato il settore dei rifiuti nella Parte quarta (Norme in
materia di gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinanti),
Titolo I (Gestione dei rifiuti), del d.lgs. n. 152 del 2006.
Tale decreto, all'art. 196 e seguenti, ha attribuito alle Regioni
una serie di poteri, da esercitare nei limiti di quanto stabilito
dalla legge statale; rientra fra questi poteri la definizione dei
criteri per l'individuazione delle aree non adeguate alla
localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei
rifiuti, e di quelli per l'individuazione dei luoghi od impianti
idonei allo smaltimento.
Rientrano nel novero di tali funzioni, fra le altre,
l'individuazione dei luoghi o degli impianti idonei allo smaltimento
dei rifiuti, l'indicazione dei criteri per la determinazione delle
aree non idonee a tale localizzazione e, soprattutto, l'adozione del
piano regionale di gestione dei rifiuti di cui agli artt. 199 e 200
del d.lgs. n. 152 del 2006, nel quale è ricompresa la delimitazione
nel territorio regionale, su richiesta dei comuni, di "ambiti
ottimali" per la gestione integrata dei rifiuti; attribuzione,
quest'ultima, che si collega strettamente alle competenze regionali
in materia di «governo del territorio».
4.- La disposizione censurata è intervenuta proprio nelle more
dell'approvazione, da parte del Consiglio regionale della Basilicata,
dell'aggiornamento del piano di gestione dei rifiuti già adottato
con delibera della Giunta regionale.
4.1.- La giurisprudenza di questa Corte ha già ritenuto che, nel
disciplinare la localizzazione degli impianti di smaltimento, pur nel
rispetto dei criteri tecnici fondamentali stabiliti dagli organi
statali che rappresentano soglie inderogabili di protezione
ambientale, le Regioni esercitano una competenza legislativa loro
propria, nella materia «governo del territorio» (sentenza n. 314 del
2009).
L'intervento normativo in questione, finalizzato alla cura del
territorio per i profili che concernono la gestione dei rifiuti,
risponde ad interessi funzionalmente collegati con la tutela
ambientale; non a caso - a conferma del fatto che si tratta di aree
di intervento necessariamente destinate ad intersecarsi - la stessa
normativa statale riconosce che «Il piano regionale di gestione dei
rifiuti è coordinato con gli altri strumenti di pianificazione di
competenza regionale previsti dalla normativa vigente, ove adottati»
(art. 199, comma 5, del d.lgs. n. 152 del 2006).
Si tratta, pertanto, di un intervento che persegue finalità
attinenti a competenze regionali, destinate ad intersecarsi con
profili di tutela ambientale.
5.- Quanto, poi, all'incidenza di tale intervento sui livelli di
tutela uniforme stabiliti con legge statale, il rimettente ravvisa la
sussistenza di una deroga in pejus nell'effetto dilatorio dei termini
massimi stabiliti per la durata dei procedimenti autorizzativi.
5.1.- Questa tesi non è fondata.
5.1.1.- Al riguardo, va anzitutto osservato che la sospensione
non comporta, di per sè, alcun decremento del livello di protezione
ambientale, essendo finalizzata unicamente a mantenere lo status quo
ante nelle more dell'aggiornamento del piano di gestione dei rifiuti.
Anzi, essa appare ispirata alla esigenza di impedire che durante
l'adeguamento dello strumento regionale di pianificazione siano
adottati provvedimenti che - quantunque formalmente rispettosi delle
regole sul procedimento autorizzativo - possano arrecare un
pregiudizio all'integrità ambientale, rivista all'esito di tale
adeguamento.
5.1.2.- L'intervento di sospensione dei termini procedimentali,
in sè considerato, non incide sul grado di protezione dell'ambiente.
A tale riguardo va osservato che la disposizione censurata
presenta il contenuto tipico di una "misura di salvaguardia"; essa,
pertanto, non si pone in contrasto con la legislazione nazionale, che
invece integra mediante l'adozione di una misura di carattere
eccezionale e temporaneo, coessenziale alla propria natura cautelare.
Infatti, la sospensione è limitata al termine del 31 dicembre 2016,
e dunque è prevista per un limite temporale massimo che appare
ragionevole in relazione all'imminente aggiornamento del piano di
gestione dei rifiuti.
6.- La questione non è fondata neppure con riferimento alla
prospettata contrarietà all'art. 41 Cost.
6.1.- Secondo il costante orientamento di questa Corte (ex
plurimis, sentenze n. 47 del 2018 e n. 16 del 2017), non è
configurabile una lesione della libertà d'iniziativa economica
privata allorchè l'apposizione di limiti di ordine generale al suo
esercizio corrisponda all'utilità sociale, come sancito dall'art.
41, comma secondo, Cost., purchè l'individuazione di quest'ultima
non appaia arbitraria e gli interventi del legislatore non la
perseguano mediante misure palesemente incongrue.
Nella specie, i requisiti di non arbitrarietà e congruità della
misura sussistono pienamente.
6.2.- Per un verso, infatti, quanto all'individuazione
dell'utilità sociale, è pacifico che nel relativo ambito vada
ricompresa la tutela dell'ambiente (sentenza n. 190 del 2001); e ciò
tanto più quando, come nella specie, la norma non abbia contenuto
preclusivo dell'esercizio di un'attività, ma si limiti a prevedere
un differimento dei procedimenti amministrativi che la riguardano per
consentirne una verifica della compatibilità con le esigenze di
equilibrio ambientale cui è ispirata l'intera disciplina dei
rifiuti.
In tal senso, del resto, non è priva di rilievo la circostanza
che il trattamento dei rifiuti costituisce attività economica di
tipo regolamentato, come confermato dall'art. 1, comma 527, della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), che ha attribuito alla preesistente Autorità per
l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico (AEEGSI) anche
compiti di regolazione nel settore dei rifiuti, mutandone la
denominazione in Autorità di regolazione per energia reti e ambiente
(ARERA), e ciò al fine di «garantire accessibilità, fruibilità e
diffusione omogenee sull'intero territorio nazionale nonchè adeguati
livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della
gestione, armonizzando gli obiettivi economico-finanziari con quelli
generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato
delle risorse, nonchè di garantire l'adeguamento infrastrutturale
agli obiettivi imposti dalla normativa europea».
6.3.- Per altro verso, quanto alla congruità della misura, la
già citata circostanza della determinazione dei termini entro i
quali l'amministrazione regionale ha l'obbligo di concludere tanto il
procedimento autorizzativo quanto quello di aggiornamento del piano
di gestione fornisce una protezione adeguata alla libertà di
iniziativa economica privata, nei cui confronti introduce un limite
non irragionevole (per fattispecie non dissimile, sentenza n. 176 del
2004).
7.- In conclusione, la questione di legittimità costituzionale
non è fondata, perchè la disposizione adottata dalla Regione
Basilicata persegue finalità attinenti a competenze regionali
funzionalmente collegate alla tutela ambientale e non attenua il
livello di protezione dell'ambiente garantito dalla legge statale. La
stessa, inoltre, arreca all'iniziativa economica privata una
limitazione - temporanea e congrua - che si fonda su ragioni di
utilità sociale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Basilicata 5 agosto
2016, n. 19 (Legge regionale concernente disposizioni varie), che ha
modificato l'art. 47 della legge di detta Regione 4 marzo 2016, n. 5
(Collegato alla legge di stabilità regionale 2016), sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, in riferimento
agli artt. 117, secondo comma, lettera s), e 41 della Costituzione,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2018.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria l'11 luglio 2018.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA

Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 22 maggio 2018

ORDINANZA

Rilevato che nel giudizio di legittimità costituzionale promosso
dal Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata (reg. ord.
n. 79 del 2017) è intervenuta la società Barilla G. e R. Fratelli
spa, la quale, qualificandosi come controinteressata pretermessa nel
giudizio principale, ha assunto che la declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma in oggetto le arrecherebbe una lesione di
rilevante gravità;
premesso che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
possono partecipare al giudizio in via incidentale di legittimità
costituzionale le sole parti del giudizio principale e i terzi
portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
riflesso, ovvero regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle
norme oggetto di censura (ex plurimis, si vedano la sentenza n. 85
del 2017 e l'ordinanza allegata alla sentenza n. 243 del 2016).
Considerato che la società interveniente appare titolare di un
interesse qualificato, nel senso sopra specificato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara ammissibile l'intervento spiegato nel presente giudizio
di legittimità costituzionale.

F.to: Giorgio Lattanzi, Presidente