1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 4 del 24-1-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 945 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 luglio 1995
N. 945 Ordinanza emessa il 10 luglio 1995 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Zaccaria Giuseppe Edilizia e urbanistica - Reati urbanistici - Condono edilizio - Previsione della sospensione di tutti i procedimenti penali relativi a costruzioni abusive ultimate entro il 31 dicembre 1993 ed estinzione dei reati dopo l'avvenuto pagamento - Calcolo dell'importo dell'oblazione in misura ridotta in presenza di situazioni di "disagio abitativo" - Possibilita' di beneficiare di detto istituto di clemenza anche per coloro che abbiano usufruito del condono del 1985 - Applicazione della sanatoria anche alle opere abusive relative a nuove costruzioni non superiori a 750 mc - Riduzione dell'importo dell'oblazione per costruzioni o impianti, destinati ad attivita' industriali, artigianali, commerciali, turistico-ricettive, ecc. - Sottrazione agli enti pubblici locali del controllo del territorio - Mancata tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico della Nazione. (Legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39, primo, quinto, ottavo, nono, tredicesimo e sedicesimo comma). (Cost., artt. 9, 117 e 118). (096C0027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.4 del 24-1-1996)

IL PRETORE
Sentite le parti e visti gli atti.
O s s e r v a
Va rilevata d'ufficio la non manifesta infondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale della attuale normativa in tema di
sanatoria degli abusi edilizi di cui all'art. 39 della legge n.
724/1994 in relazione alla presente fattispecie.
L'imputato - accusato della violazione tra gli atti degli artt. 20
lett. c) della legge n. 47/1985, 734 del c.p. e 1-sexies legge n.
431/1985 - ha, infatti, tramite il difensore, richiesto dichiararsi
la sospensione del procedimento a suo carico, avendo prodotto copia
della domanda di sanatoria - presentata al comune territorialmente
competente e copia della ricevuta di versamento della prima rata
dell,oblazione dovuta.
Tale evenienza procedurale, ai sensi del combinato disposto di cui
agli artt. 39, primo comma, legge citata, 38 e 44 della legge n.
47/1985 (la cui applicabilità discende in forza del rinvio ai capi
IV e V della prima disciplina di legge sul condono edilizio) e 161
secondo comma c.p. impone la sospensione del procedimento per tutti i
reati tra loro connessi fino al termine stabilito dallo stesso art.
39, quinto comma per il pagamento dell'importo complessivo
dell'oblazione e degli oneri concessori.
Del resto, nella fattispecie de qua si rinviene la sussistenza
delle altre condizioni minime (volumetria realizzata non superiore a
mc 750; ultimazione dei lavori, nell'eccezione di cui all'art. 31
della legge 47/1985, entro il 31 dicembre 1993) affinchè possa
operare la complessa causa di estinzione dei reati di cui agli artt.
38 e 39 della legge n. 47/1985, cui rinvia la legge n. 724/1994.
Vengono, quindi, in rilievo quasi tutte (o perlomeno le più
significative tra esse) le norme contenute nel richiamato art. 39
della legge finanziaria 1994.
Dei numerosi profili di incostituzionalità dai quali la disciplina
in esame - a parere del remittente pretore - risulta affetta ed al
fine di non riproporre all'attenzione del giudice delle leggi
questioni da tempo sul tappeto (vds. per tutte le ordinanze di non
manifesta infondatezza del Pretore di Caltagirone - sez. dist. di
Niscemi del 23 settembre 1994 n. 705 e del Pretore di Roma - sezione
distaccata di Bracciano del 6 ottobre 1994 n. 711, entrambe
pubblicate su Gazzetta Ufficiale - 1a serie speciale - n. 49 del 30
novembre 1994, peraltro relative ai decreti-legge temporalmente
antecedenti l'approvazione della vigente normativa, nonchè quella
dello stesso pretore di Roma - sezione distaccata di Bracciano del 27
gennaio 1995 n. 146 su Gazzetta Ufficiale - 1a serie speciale - n. 12
del 22 marzo 1995 attinente la normativa in esame), vale prendere in
considerazione i seguenti.
1. - La violazione della norma costituzionale di riserva di
autonomia normativa in favore del complesso Regioni-Comuni in materia
urbanistica, stabilita dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La carta costituzionale affida alle Regioni il compito di dettare
la normativa diretta e primaria in materia - nell'ambito dei principi
fondamentali fissati dalla disciplina statale (d.P.R. 15 gennaio 1972
n. 8 e d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616) - ed ai comuni i compiti e le
funzioni loro conferiti nell'ambito dei principi fissati da leggi
generali della Repubblica (a. 118 della Costituzione).
Com'è noto, poi, la normativa in materia - dalla legge
fondamentale originaria n. 1150/1942 alle successive che l'hanno
integrata o modificata - affida precipuamente all'ente comunale il
compito di provvedere alla prima pianificazione urbanistica del
territorio, mediante l'adozione degli strumenti di programmazione
generale (p.r.g. in primo luogo), da sottoporre successivamente al
vaglio dell'ente regionale mediante la procedura di approvazione.
È parimenti al Comune - o meglio agli organi comunali ed al
Sindaco in particolare - che la legge attribuisce principalmente
anche se non esclusivamente il compito di vigilare a che non venga
distorto l'armonico sviluppo urbanistico, mediante il potere-dovere
di rilevare prima e sanzionare poi gli abusi - formali e sostanziali
- che si determinano.
In tale ottica, infatti, si legittimano i poteri repressivi e
sanzionatori che la medesima legislazione urbanistica conferisce
all'autorità comunale (es. artt. 4, 7, 12 e 13 della legge n.
47/1985); come pure nella stessa ottica, va considerata l'ulteriore
competenza comunale alla riscossione di contributi, sanzioni e spese
previste dalla legge n. 10/1977 e dalla successiva legge n. 47/1985
(art. 16 stessa legge).
Si scorge, poi, in tale ultimo aspetto, un'evidente corrispondenza
tra violazione della riserva pubblica di pianifiicazione territoriale
- che la realizzazione dell'abuso edilizio implica - e "prezzo" che
l'autore dell'abuso è tenuto a corrispondere a ristoro della
violazione perpetrata.
Orbene, il primo vulnus alla riserva costituzionale di autonomia
in favore degli enti locali - già posto in luce, del resto, da altre
ordinanze dichiarative della non manifesta infondatezza della
questione di legittimità - è rappresentata dalla palese
espropriazione della potestà di pianificazione territoriale che, con
la normativa di sanatoria, viene imposta a Comuni e Regioni.
Il meccanismo - ormai collaudato - di sanatoria non soltanto delle
costruzioni abusive in sè, bensì anche delle relative destinazioni
d'uso ha già portato al sostanziale svuotamento - nelle zone del
territorio nazionale interessate da fenomeni di abusivismo di massa -
di significato di ogni intento di programmazione territoriale.
La perdita di effettività di qualunque serio disegno di governo di
un territorio per il quale le cd. zonizzazioni costituiscono in
definitiva mere enunciazioni di intenti dell'autorità urbanistica,
destinate ad essere vanificate da fenomeni di urbanizzazione
incontrollata successivamente legalizzate mediante condoni e piani di
recupero, costituisce la prova più evidente di quanto in precedenza
affermato.
La presente ed ultima normativa sul condono offre, peraltro, il
destro di indicare un ulteriore aspetto, il cui esame rafforza il
dubbio di costituzionalità suenunciato.
L'intendimento manifesto del legislatore (come risultante all'esame
degli atti preparatori parlamentari e non per nulla la legge n. 724
costituisce la legge di bilancio del 1994) è stato, infatti, quello
di approntare un'ulteriore fonte di entrate per l'Erario, nell'ambito
complessivo di una manovra di riequilibrio dei conti finanziari
pubblici.
Il predetto intendimento risulta vieppiù riaffermato laddove, ad
esempio, l'importo dell'oblazione viene calcolato in misura ridotta
in presenza di situazioni di "disagio abitativo" (SIC), in pratica
corrispondenti a specifiche minorate condizioni reddituali (art. 39,
tredicesimo comma della legge n. 724): come a dire che (pretese)
esigenze di equità contributiva fanno aggio del tutto su ogni
considerazione di natura urbanistica e di programmazione
territoriale.
All'esigenza di reperire adeguati strumenti finanziari per ovviare
ai "guasti" nel territorio conseguenti dalla violazione della riserva
pubblica di programmazione - occorrendo pur sempre creare
infrastrutture primarie e secondarie nonchè realizzare servizi
pubblici nelle zone abusivamente edificate - provvede il nono comma,
dell'art. 39 che, sulla scorta di quanto già disposto dalla legge n.
47/1985, impone di allegare alla domanda di concessione in sanatoria
una ricevuta comprovante il pagamento al Comune di una somma a titolo
di anticipazione degli oneri concessori, in quanto dovuti.
Non sembra, tuttavia, che l'avvenuto inserimento di tale ultima
previsione abbia modificato il significato vero dell'approvazione
della normativa in questione, dichiaratamente finalizzata al
procacciamento di risorse finanziarie primarie per lo Stato.
Un'altra sua caratteristica consiste, infatti, nella circostanza
che essa si limita ad estendere sic et sempliciter a nuove situazioni
il già collaudato meccanismo previsto dalla legge n. 47/1985,
contravvenendo agli intendimenti di definizione una volta per tutte
degli abusi pregressi e di inflessibile repressione di quelli futuri
che quella disciplina si riteneva esprimesse.
La sconfessione di tale intendimento di politica legislativa
(avallato dalla stessa Corte costituzionale nella famosa sentenza n.
369 del 31 marzo 1988) rappresenta il definitivo seppellimento di
ogni residua speranza di effettivo esercizio della autonomia
normativa che la Carta fondamentale attribuisce a Regioni e cumuni
posto che solo detti enti - esponenziali delle comunità territoriali
- sono in grado di definire le linee programmatiche ed attuare un
governo urbanistico del territorio confacenti alle specificità
locali.
L'insegnamento che si trae dall'approvazione della presente
disciplina di sanatoria è precisamente questo: l'esigenza di
salvaguardare tale autonomia cederà sempre il passo alle superiori
esigenze di riequilibrio del bilancio dello Stato, ogni qualvolta la
congiuntura economica lo richiederà per contro, continuerà a
gravare sugli enti locali il peso finanziario di interventi di
riequilibrio territoriale, certamente non sopperibili con le scarse
risorse derivanti dal gettito corrisposto dai contravventori a titoli
di oneri di concessione, ove dovuti.
Neppure può dirsi, infine, che tale palese ingerenza dello Stato
nell'ambito delle competenze regionali sia giustificato dal principio
cd. della legale collaborazione affermato dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 151/1986 (di cui oltre più diffusamente).
In quell'occasione, infatti, l'invasione statale delle attribuzioni
costituzionali locali trovava legittimità nella superiore esigenza
di dare attuazione ad un valore costituzionale primario (quale la
tutela del paesaggio); nella specie, per contro, l'intervento
invasivo produce conseguenze di segno diametralmente opposto e
sostanzialmente eversive delle esigenze di protezione paesaggistica
(v. profilo sub 2).
2. - L'altro motivo di censura, parimenti ancorato a parametri di
sicura rilevanza costituzionale, attiene alla violazione dell'art.
9, secondo comma, della carta fondamentale, che impone alla
Repubblica di tutelare il paesaggio (oltre al patrimonio storico)
della Nazione.
L'applicabilità delle norme contenute dal citato art. 39 -
interferenti oltretutto sull'accertamento delle violazioni dell'art.
734 c.p. e 1-sexies della legge n. 431/1985 - è di tutta evidenza,
per quanto più oltre si dirà.
Va qui premessa e ricordata l'evoluzione dell'elaborazione
dottrinale e giurisprudenziale che ha condotto ad attribuire
importanza preminente alla tutela del paesaggio, definito "valore
primario ed insuscettivo di essere subordinato a qualsiasi altro",
sia pure costituzionalmente rilevante e in varia misura grantito
(basti citare le fondamentali decisioni della Corte costituzionale
nn. 94 e 359 del 1985 e 151 e 153 del 1986 quest'ultime in tema di
legittimità costituzionale della legge n. 431/1985).
Noto risulta pure l'ampliamento dei confini della nozione di
paesaggio che, da un originario, più ristretto, ambito concettuale
ancorato alla mera valorizzazione di aspetti estetico-culturali, ha
finito per integrarsi con quella lata di urbanistica fornita
dall'art. 80 del d.P.R. n. 616/1977, coincidente con il concetto di
equilibrato sviluppo del territorio, realizzantesi anche mediante la
salvaguardia di beni di pregio naturalistico (vds. sempre la sentenza
n. 151/1986 cit.).
La presente normativa di sanatoria edilizia sacrifica
indubitabilmente tale valore costituzionale.
Sulla falsariga, infatti, di quanto già disponeva la legge n.
47/1985, la sanatoria delle opere abusive eseguite in aree sottoposte
a vincolo paesaggistico (quando non relative a meri ampliamenti od a
tipologie di abuso non comportanti aumento di superficie o volume -
art. 32, secondo comma della legge 47/1985 come inserito dall'art.
39 della legge n. 724) è subordinata all'espressione del parere
favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo; in
caso di mancata espressione del suddetto parere entro centottanta
giorni, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto della
amministrazione (art. 32, terzo comma, come modificato dagli artt.
39, settimo comma, della legge n. 724, e 7, tredicesimo comma, del
d.-l. n. 135/1995.
Appare evidente, peraltro, che anche in caso di parere negativo o
di soccombenza in sede di giudizio di impugnazione del
silenzio-rifiuto troverà piena applicazione il meccanismo di
estinzione dei reati di cui all'art. 39, in riferimento ai casi di
cui all'art. 33, della legge n. 47/1985 - espressamente richiamato
dal primo comma dell'art. 39 della legge n. 724 - dettato per i casi
in cui non può essere rilasciata concessione in sanatoria.
Si ripropone, in definitiva, lo stesso collaudato schema
sperimentato con la legge n. 47/1985 in forza del quale alla
definizione (certa) del procedimento sanzionatorio in sede penale
(mediante estinzione del reato provocata dal pagamento
dell'oblazione), corrisponde una (incerta) sistemazione dei
confliggenti interessi privati e pubblici in sede amministrativa,
legata all'improbabile intervento di meccanismi di ripristino dello
status quo ante (es. mediante demolizione o acquisizione al
patrimonio pubblico).
A maggior ragione, poi, ove venga conseguita l'autorizzazione da
parte dell'autorità preposta alla tutela del vincolo (nella specie
paesaggistico), si determinerà l'estinzione anche dei reati
(eventualmente e nella specie concretamente) concorrenti di cui agli
artt. 734 c.p. e 1-sexies legge n. 431/1985 (art. 39, ottavo comma).
La questione appare oltremodo rilevante posto che dallo stesso
tenore dell'art. 39 della legge 724 è dato trarre più di un dubbio
sul punto se la sanatoria riguardi soltanto le opere di volumetria
pari o inferiore a 750 mc e non, invece, anche quelle di volumetria
superiore.
Gli spunti testuali che vengono in questione sono i seguenti:
a) il primo comma dell'art. 39, nella parte in cui stabilisce che
le disposizioni sulla sanatoria valgono anche per le opere abusive
relative a nuove costruzioni non superiori a 750 mc "per singola
richiesta di concessione edilizia in sanatoria".
Questo è stato il punto maggiormente (e giustamente) criticato
dagli oppositori della legge anche in sede parlamentare, che con
tutta evidenza contiene in sè il germe di un processo di
dissoluzione di uno dei pochissimi limiti che il legislatore ha
voluto porre all'operatività incondizionata della sanatoria.
L'oscura locuzione adoperata "nuove costruzioni" - non
specificandosi, ad esempio, se la relativa sanatoria trovi o meno un
limite nella realizzazione di un complesso immobiliare di dimensioni
superiori a 750 mc - autorizza, infatti, fondatamente a pensare che
il condono riguardi in concreto volumetrie anche superiori al
predetto limite, purchè esso venga osservato dal singolo richiedente
la concessione edilizia, in ipotesi riferita alla mera frazione di un
più grande complesso immobiliare.
In altri termini, si dissolve anche il residuo paravento ideale e
le correlative giustificazioni di (presunta) politica sociale secondo
cui gli abusi sanabili coinciderebbero con l'ambito delle volumetrie
di piccola e media entità, con esclusione di quelle chiaramente
evidenzianti intenti di natura speculativa;
b) il sedicesimo comma dello stesso art. 39, che contempla i casi
in cui l'importo dell'oblazione deve essere ridotto, stabilisce che
si applicano le riduzioni di cui all'art. 34, settimo comma, della
legge n. 47/1985 - riguardante costruzioni o impianti destinati ad
attività industriali, artigianali, commerciali, turistico-ricettive,
etc. - anche in deroga ai limiti di cubatura di cui al primo comma
dello stesso articolo".
Da detta disposizione, sembra potersi desumere che il già incerto
limite volumetrico sopra indicato diventa addirittura evanescente nei
casi considerati dall'art. 34 della legge 47, vale a dire in quelli
in cui le opere abusive realizzate posseggono destinazioni d'uso
maggiormente confliggenti con le esigenze di una rigorosa e non
formale tutela paesaggistica.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 39, primo, quinto, ottavo,
nono, tredicesimo e sedicesimo comma, della legge n. 724/1994 per
violazione degli artt. 117, 118 e 9 della Costituzione nei termini
esposti in motivazione;
Sospende il presente procedimento ed ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Manda alla cancelleria per la notificazione della presente
ordinanza alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
per la comunicazione della stessa ai Presidenti della Camera dei
deputati e del Senato della Repubblica.
Roma, addì 10 luglio 1995
Il pretore: Villoni
96C0027