1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 12 del 25-3-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 85 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 giugno 2008
Ordinanza del 9 luglio 2008 emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Cuneo sul ricorso proposto da IN.PRO.MA. - Industria produzione mangimi S.r.l. contro Comune di Ceresole d'Alba ed altra. Imposte e tasse - Norme della Regione Piemonte - Attribuzione ai Comuni di un contributo annuo posto a carico dei soggetti che gestiscono impianti di pre-trattamento e di trattamento di scarti animali tali quali, ovvero di riutilizzo di scarti animali trattati, ad alto rischio e a rischio specifico di encefalopatia spongiforme bovina BSE - Ricorso di impresa esercente attivita' sottoposta a contribuzione avverso avviso di accertamento e di liquidazione di somma dovuta relativamente all'anno 2006 - Dedotta natura di imposta del menzionato contributo - Denunciata violazione dei limiti costituzionalmente previsti all'autonomia finanziaria delle Regioni - Asserita indebita istituzione di tributo da parte del legislatore regionale, in assenza della definizione, con legge statale, dei principi di coordinamento della finanza pubblica e in contrasto con i principi fondamentali comunque desumibili dall'ordinamento. - Legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24, art. 16, comma 4. - Costituzione, artt. 117 e 119, comma secondo. (009C0195) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.12 del 25-3-2009)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE
Ha emesso la seguente ordinanza sull'istanza di sospensione
dell'atto impugnato relativa al ricorso n. 305/07, depositato il 16
maggio 2007, avverso avviso di accertamento n.1/3/2007 assente 2006
contrib. comm.;
Contro comune di Ceresole d'Alba, difeso da: Balocco dott.
Franco e Coppa avv. Pier Giorgio, Piazza Cristo Re n.14 - 12051 Alba
(Cuneo), proposto dalla ricorrente: IN.PRO.MA - Industria produzione
mangimi S.r.l., Strada Cantarelli n. 26 - 12040 Ceresole Alba
(Cuneo), difeso dagli avv. Ternavasio e Pizzetti Marco dom.ti c/o
avv. Lazzari Giuseppe - Corso Carlo Emanuele III n. 7 - 12100 Cuneo;
Terzi chiamati in causa: GEC-CUNEO, Corso IV Novembre n. 18
Cuneo, Via F. Cavallotti - 12100 Cuneo, difeso da Rocca avv.
Carlo, c/o GEC S.p.A., Corso IV Novembre n. 18 - 12100 Cuneo.
F a t t o
La S.r.l. IN.PRO.MA, con sede in Ceresole d'Alba, ha
tempestivamente impugnato, nei confronti di detto comune e della
S.p.A. G.E.C. - Gestioni Esazioni Convenzionate, l'avviso di
accertamento-liquidazione datato 1° marzo 2007, notificatole il
giorno 5 successivo, con il quale la seconda ha ingiunto, per conto
del primo, il pagamento della somma di euro 78.157,50, oltre
accessori, quale contributo dovuto al Comune impositore ex art. 16,
comma 4, legge reg. Piemonte n. 24/2002 come modificata dalla L.R.P.
n. 2/2003, per l'anno 2006.
Nel proposto ricorso, datato 2 maggio 2007, la S.r.l. IN.PRO.MA:
ha riferito che la propria attività imprenditoriale è
costituita dalla gestione di un impianto di pretrattamento di scarti
animali ad alto rischio ed a rischio specifico di encefalopatia
spongiforme, attività che la suddetta norma assoggetta ad un
«contributo minimo annuo di 0,25 euro ogni 100 chilogrammi di
materiale trattato nell'anno»;
ha rappresentato che l'onere derivante da tal assoggettamento
costituisce per la ricorrente un costo significativo che nessuna
delle altre imprese esercenti, in Italia, la medesima attività è
tenuta a sopportare, essendo operanti al di fuori della Regione
Piemonte, unica ad aver stabilito normativamente il «contributo» de
quo;
ha affermato che la pretesa del comune, concretatasi per
l'anno 2006 nella somma di euro 78.157,50, è illegittima, a motivo
dell'illegittimità costituzionale della summenzionata norma
impositrice, per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione italiana.
A conforto della denunziata illegittimità, la ricorrente ha
sostenuto che il «contributo», tale definito dalla legge piemontese,
si pone in realtà come una vera e propria «imposta» ed ha quindi
rilevato:
che il testo novellato dell'art. 119 Cost. legittima le
regioni ad introdurre imposte gravanti sulle attività svolgentesi
sul proprio territorio, subordinando peraltro la concreta attività
in subjecta materia all'emanazione di norme di principio per il
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, norme
al momento non ancora approvate;
che la Regione Piemonte non avrebbe allora potuto,
legittimamente, stabilire con legge propria il «contributo» di cui al
sovra citato art. 16, comma 4, avendo esso in realtà natura
tributaria;
che, d'altra parte, detta norma impositrice non trova la
propria legittimità nella legge statale n. 549/1995 prevedente
tributi in materia di rifiuti, rispetto alla quale legge risulta anzi
nettamente contrastante: ed infatti mentre la legge statale colpisce
finanziariamente il collocamento in discarica e l'incenerimento in
quanto comportanti la mera eliminazione dei rifiuti senza recupero di
essi in alcuna misura, la legge regionale colpisce le attività di
trattamento di «scarti animali», mercè le quali i medesimi vengono
riutilizzati e quindi recuperati;
che in forza del novellato art. 117 Cost. lo Stato ha
potestà legislativa cli fissare i principi fondamentali ai quali le
regioni devono sottostare nell'esercizio delle proprie competenze
cooperando eventualmente ad una maggior tutela del paesaggio, ma
sempre nel rispetto dei principi fondamentali fissati dallo Stato;
che le finalità dell'istituzione del tributo di cui all'art.
3, legge (statale) n. 549/1995 sono primariamente di natura
ambientale e si concretano nell'intendimento del legislatore di
attuare il riutilizzo dei rifiuti per quanto possibile;
che l'istituzione del «contributo» stabilito dalla Regione
Piemonte, colpendo le attività di recupero e cioè quelle
palesemente rientranti nelle finalità della legge statale, si pone
come costituzionalmente illegittima, per aver violato l'art. 117,
secondo e terzo comma, Cost.
La ricorrente, conclusivamente, ha chiesto all'adita Commissione:
la sospensione del giudizio e la rimessione alla Corte
costituzionale, ex art. 134 Cost. e 23 della legge n. 87/1953, per la
dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 16, comma 4, legge
reg. Piemonte n. 24/2002 come modificata dalla legge reg. Piemonte n.
2/2003, per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione
italiana;
l'annullamento totale dell'atto impugnato, dopo avvenuta
l'auspicata declaratoria di incostituzionalità.
La IN. PRO.MA S.r.l. ha poi presentato istanza ex art. 47, d.lgs
n. 546/1992, datata 31 agosto 2007, riferendo che la G.E.C. S.p.A.
con atto notificato il 25 luglio 2007 le aveva ingiunto di pagare la
somma portata dall'avviso di accertamento-liquidazione ut supra
impugnato; a sostengo dell'istanza, la ricorrente, evidenziando la
(ritenuta) fondatezza della questione di incostituzionalità in cui
si è sostanziato il proprio gravame, ha prospettato il pregiudizio
irreparabile cui sarebbe andata incontro ove avesse dovuto pagare la
suddetta somma.
Nel giudizio, si sono costituite sia la G.E.C. S.p.A. sia il
Comune di Ceresole d'Alba.
La prima, rilevando di non aver titolo (quale società di
riscossione) a replicare alle doglianze della ricorrente, si è
riportata alle difese svolte dal comune impositore, tuttavia instando
per la reiezione del ricorso.
Il secondo, formulando analoga conclusiva istanza, ha opposto al
ricorso quanto qui di seguito sinteticamente esposto:
la ricorrente non ha prospettato alcuna doglianza
specificamente concernente l'atto tributario impugnato, ma ha
prospettato, quale unico motivo del proposto ricorso, la dedotta
incostituzionalità della normativa che ha stabilito il «contributo»
de quo;
in conseguenza di ciò il gravame è inammissibile;
la dedotta incostituzionalità è insussistente: perchè il
contributo ha natura corrispettiva, come si evince dalla possibile
destinazione di esso, quale risultante dal comma 5 dell'art. 3, legge
reg.Piemonte n. 24/2002; perchè in ogni caso le regioni, a tenore
del dettato costituzionale, possono istituire un tributo da
assoggettarsi ai «principi generali» dell'ordinamento; perchè,
ancora, è carente l'allegato - dalla ricorrente - impatto di natura
ambientale del contributo de quo.
Il comune convenuto ha pertanto concluso instando per la
declaratoria di infondatezza della questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla ricorrente e per la conseguenziale
reiezione del gravame.
Quanto alla richiesta di sospensione dell'esecutività dell'atto
impugnato, il comune convenuto ne ha domandato il rigetto, per
asserita insussistenza di entrambi i presupposti ex lege stabiliti
(fumus boni juris e periculum in mora).
All'udienza 11 dicembre 2007 fissata per la decisione
sull'istanza di sospensione ex art. 47, d.lgs. n. 546/ 1992, la
decisione stessa è stata rinviata all'udienza del 12 febbraio 2007,
unitamente alla assumenda decisione del ricorso nel merito.
A detta ultima udienza, previa ampia discussione ad opera delle
parti, la vertenza è stata assunta a decisione dalla Commissione.
D i r i t t o
Va preliminarmente rilevato che la denunzia di
incostituzionalità in cui si sostanzia, unicamente, il proposto
ricorso, si risolve necessariamente in una denunzia di illegittimità
dell'atto impugnato in quanto fondato, unicamente, su di una norma
contrastante con il dettato costituzionale: il rilievo ora esposto
comporta la reiezione delle eccezioni di inammissibilità sollevate
da parte resistente, risultando, in forza di esso, che l'impugnazione
ha ad oggetto un vizio proprio dell'atto impugnato e che, nel
contempo, la denunzia di incostituzionalità - lungi dall'esser fine
a se stessa - si pone come strumentale, decisivamente, ai fini della
caducazione del medesimo.
Ritenuta l'ammissibilità del ricorso, occorre valutarne la
fondatezza o meno, ponendosi quindi, ed innanzitutto, questo quesito:
quello che l'art. 16, comma 4, legge Reg. Piemonte n. 24/2002
definisce «contributo», imponendone la corresponsione ai soggetti
individuati in detta norma, si pone effettivamente come tale, e cioè
costituisce la partecipazione ad una spesa che il comune ha da
sostenere in relazione all'attività che detti soggetti svolgono?
A tal quesito ritiene la Commissione di rispondere negativamente,
perchè non è dato vedere quale servizio o prestazione onerosa il
comune ponga in essere per rendere possibile o favorire o agevolare
l'attività relativamente alla quale i soggetti che la svolgono sono
tenuti a corrispondere il «contributo» de quo.
Nè a far ritenere che si tratti effettivamente di «contributo»
pare giovare il richiamo fatto dal comune convenuto al disposto di
cui al comma 5 del cennato art. 16: detta norma, invero, non
individua un servizio o una prestazione per la cui effettuazione
risulti giustificata la corresponsione di un «contributo» da parte di
chi ne beneficia, svolgendo l'attività cui detti servizio o
prestazione ineriscono; piuttosto, detta norma, indica quella che
«può essere» una destinazione dell'introito derivante all'ente che
percepisce i «contributi», ente che non è peraltro vincolato ad
attenersi a tale indicazione e deve comunque determinarsi «previo
accordo con i soggetti che versano i contributi».
Va d'altra parte considerato che destinatari (eventuali) di parte
del gettito proveniente dai «contributi» sono soggetti diversi da
quello che del gettito beneficia: anche questa circostanza, allora,
giustifica una risposta negativa al quesito come sopra posto.
In definitiva, siamo in costanza di un onere economico che
risulta coattivamente imposto dalla legge, a favore di un ente
pubblico ed a carico di un soggetto, per effetto del verificarsi di
un presupposto di fatto di rilevanza reddituale, senza che il
soggetto gravato abbia richiesto o comunque consegua dall'ente, con
riferimento a tal fatto, prestazioni o servizi di sorta.
L'onere economico in questione, impropriamente definito
«contributo» dal legislatore regionale, è in realtà una vera e
propria imposta (se ne veda la definizione, nei termini ora
prospettati, in Enciclopedia del Diritto, Giuffrè Ed., voce Imposta,
F. Malfezzoni, pagg. 448, 455).
Irrilevante essendo il nomen juris risultante dalla norma, deve a
questo punto darsi risposta a questo ulteriore quesito: l'imposizione
del tributo (e non «contributo») de quo è stata legittima, tenuto
conto del dettato costituzionale?
In sede di esegesi dell'art. 119 della Costituzione la Corte
costituzionale ha affermato che l'attuazione del disegno emergente da
detta norma «richiede ... come necessaria premessa l'intervento del
legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della
finanza pubblica dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori
regionali dovranno attenersi ma anche determinare le grandi linee
dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro
i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente di
Stato, regioni ed enti locali».
Questo assunto si legge nella motivazione della decisione n. 37
del 26 gennaio 2004 ed è testualmente riproposto nella decisione n.
372 del 2 dicembre 2004, ove peraltro si fa cenno ad una possibile
«inerzia del legislatore statale» nell'approntamento della normativa
«quadro», «inerzia» che legittimerebbe - par di capire -
l'istituzione tributi, da parte del legislatore regionale, a
condizione che il medesimo si attenga ai principi fondamentali
«comunque desumibili dall'ordinamento».
Una tal possibilità rende, all'evidenza, estremamente opinabile
l'attività istitutiva tributaria del legislatore regionale, perchè
è per certo problematico e tutt'altro che agevole accertare se e
quali «principi fondamentali» il medesimo abbia avuti presenti,
attenendovisi, nell'esercizio di detta attività istitutiva.
Questa Commissione, preso atto che - com'è pacifico - al momento
in cui venne istituito il «contributo» (rectius: tributo) per cui
evertenza non esisteva la normativa «quadro» cui hanno fatto espresso
riferimento le due decisioni qui sopra menzionate, non individua
«principi fondamentali dell'ordinamento» ai quali possa essere
puntualmente ricondotta l'istituzione del ridetto «contributo». Sia
la ricorrente sia il comune convenuto richiamano la normativa che ha
stabilito il «tributo speciale» in materia di rifiuti, e cioè la
legge statale, n. 549/1995 ed il comune sostiene che proprio in detta
normativa si rinvengono i «principi fondamentali» alla luce dei quali
il «contributo» de quo risulta legittimamente istituito dal
legislatore regionale.
Anche ad ammettere che alla materia nel cui ambito è avvenuta
tale istituzione possano correttamente applicarsi, quanto a genesi
normativa, i «principi fondamentali» rinvenibili nella legge n.
549/1995, non pare proprio che essi siano in sintonia con
l'istituzione del «contributo» per cui è vertenza.
Si consideri, invero, che a tenore dell'art. 3, comma 24, 25, 26,
28 di detta legge:
il «tributo speciale» è stato istituito «al fine di
favorire la minore produzione di rifiuti e recupero dagli stessi di
materia prima ed energia»;
«la base imponibile è costituita dalla quantità dei rifiuti
conferiti in discarica»;
l'imposta grava, in definitiva, su colui che effettua il
conferimento ed in misura commisurata all'entità di esso.
Se questi sono i «principi fondamentali», con riferimento ai
quali - senza meno - è avvenuta l'istituzione del «tributo speciale»
di cui alla legge statale n. 549/ 1995, deve escludersi che in essi
possa aver trovato ragione l'istituzione del «contributo» di cui
all'art. 16, comma 4, della legge Reg. Piemonte n. 24/2002.
I soggetti passivi del «contributo (rectius: imposta) sono i
gestori degli impianti indicati in detto comma 4, l'attività dei
quali si concreta nel trattamento e nel riutilizzo di rifiuti, in
particolare «scarti animali»: sono dunque colpiti dall'imposta
soggetti che oggettivamente favoriscono una minore produzione di
rifiuti ed il recupero degli stessi e tendono quindi a quel risultato
per la cui incentivazione risulta istituito expressis verbis il
«tributo speciale» di cui alla legge statale n. 549/ 1995;
correlativamente, è evidente che i principi ispiratori di questo
«tributo speciale» sono incompatibili con l'istituzione del
«contributo» (rectius: tributo) per cui è vertenza.
In definitiva, ad avviso di questa Commissione, la questione di
costituzionalità prospettata dalla ricorrente non risulta
manifestamente infondata, per avere la Regione Piemonte stabilito
un'imposta in violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione
della Repubblica Italiana, non trovando tale imposta imprescindibile
supporto nè nei non emanati principi di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario nè in altri principi fondamentali,
comunque desumibili dall'ordinamento, che risultino idonei a
legittimare l'istituzione del tributo de quo.
Quanto all'istanza di sospensione ex art. 47, d.lgs. n. 546/1992,
nel caso di specie è riscontrabile innanzitutto il requisito del
fumus boni juris, a motivo della ritenuta - ut supra - violazione del
dettato costituzionale, la quale, ove effettivamente sussistente,
renderebbe illegittima l'imposizione di cui all'atto impugnato;
quanto al periculum in mora, esso pure pare configurarsi in
considerazione della rilevante entità del credito del comune, il cui
realizzo potrebbe condurre ad una gravosissima incidenza
patrimoniale, con possibile compromissione della stessa attività
imprenditoriale della ricorrente.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 23, legge n. 87/ 1953, visto altresì
l'art. 47 del d.lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992:
ritenuta non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale prospettata dalla ricorrente, concernente
l'art. 16, comma 4, della legge regionale Piemonte n. 24 del 24
ottobre 2002, per aver tal norma stabilito un'imposta, peraltro
definita «contributo», in violazione dell'art. 117 e dell'art. 119,
secondo comma, della Costituzione della Repubblica Italiana;
sospende il presente procedimento non potendo questo essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della ridetta questione
di legittimità costituzionale, che la Commissione formalmente
solleva;
ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale in Roma, per la decisione in ordine alla sollevata
questione;
sospende l'esecuzione dell'atto impugnato;
ordina che la presente ordinanza venga notificata alle parti
in causa nonchè al Presidente della Giunta della Regione Piemonte.
Così deciso in Cuneo, il 16 giugno 2008.
Il Presidente e relatore: Bovetti