1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 191 SENTENZA 3 - 14 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni varie per il contenimento della spesa in materia di impiego pubblico (dirigenza; trattamento accessorio; assunzioni a tempo indeterminato; oneri per i rinnovi contrattuali) - Obbligo per le amministrazioni pubbliche di approvvigionamento esclusivamente tramite Consip S.p.A. o i soggetti aggregatori - Limite ai compensi massimi di amministratori, dirigenti e dipendenti delle societa' a controllo pubblico - Obbligo di pubblicazione di informazioni concernenti il conferimento degli incarichi e dei compensi - Obbligo, per le amministrazioni pubbliche, di approvazione, comunicazione e pubblicazione del programma biennale degli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato superiore a 1 milione di euro - Responsabilita' amministrativa e disciplinare dei dirigenti in caso di inosservanza. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», art. 1, commi 219, 228, 236, 469, secondo periodo, 470, 505, 510, 512, 515, 516, 517, 548, 549, 672, 675 e 676. - (T-170191) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi
219, 228, 236, 469, secondo periodo, 470, 505, 510, 512, 515, 516,
517, 548, 549, 672, 675 e 676, della legge 28 dicembre 2015, n. 208,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)», promossi dalla
Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione Veneto e dalla Provincia
autonoma di Trento con ricorsi rispettivamente notificati il 26
febbraio-7 marzo, il 26-29 febbraio e il 29 febbraio 2016, depositati
in cancelleria il 4, l'8 e il 10 marzo 2016 ed iscritti
rispettivamente ai numeri 10, 17 e 20 del registro ricorsi 2016;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 2017 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Renate von Guggenberg per la Provincia
autonoma di Bolzano, Luca Antonini e Andrea Manzi per la Regione
Veneto, Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la Provincia autonoma
di Trento e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 26 febbraio-7 marzo 2016,
depositato il 4 marzo e iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2016,
la Provincia autonoma di Bolzano ha promosso, tra le altre, questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 219, 236, 469,
secondo periodo, 470, 505, 510, 512, 515, 516, 517, 548, 549, 672,
675 e 676 della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilità 2016)», prospettando la violazione degli artt.
8, numero 1), 9, numero 10), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) e delle relative
norme di attuazione (art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, recante
«Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di igiene e sanita'» e d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione
in materia di igiene e sanità approvate con decreto del Presidente
della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474»); degli artt. 79, 80 e 81
dello statuto di autonomia e delle relative norme di attuazione
(artt. 2 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante
«Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento»; artt. 17, 18 e 19 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale», e art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n.
724, recante «Misure di razionalizzazione della finanza pubblica»);
degli artt. 99 e 100 dello statuto e delle relative norme di
attuazione (d.P.R. 15 luglio 1988, n. 574, recante «Norme di
attuazione dello Statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di uso della lingua tedesca e della lingua ladina nei
rapporti con la pubblica amministrazione e nei procedimenti
giudiziari»); dell'art. 117, terzo e quarto comma, della
Costituzione, «in combinato disposto con l'articolo 10 della legge
costituzionale n. 3/2001», in tema di "tutela della salute" e
"organizzazione"; degli artt. 116 e 119 Cost. e del principio di
leale collaborazione, «anche in relazione all'articolo 120 della
Costituzione».
1.1.- La Provincia autonoma di Bolzano, dopo aver passato in
rassegna le prerogative e le competenze che le spettano in
considerazione dell'autonomia finanziaria attribuita dal Titolo VI
dello statuto, ha illustrato, al punto d) del ricorso, le norme che
formano oggetto di impugnazione, che riguardano: l'indisponibilità
dei posti dirigenziali di prima e seconda fascia delle
amministrazioni pubbliche, vacanti alla data del 15 ottobre 2015
(art. 1, comma 219, della legge n. 208 del 2015); le limitazioni
dell'ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al
trattamento accessorio del personale, anche dirigenziale (art. 1,
comma 236, della legge n. 208 del 2015); l'obbligo delle
amministrazioni pubbliche di provvedere agli approvvigionamenti di
beni e servizi informatici e di connettività esclusivamente tramite
la Consip spa o i soggetti aggregatori (art. 1, comma 512, primo
periodo, della medesima legge), obbligo preordinato a garantire un
risparmio di spesa (art. 1, comma 515), derogabile solo in ipotesi
tassative (art. 1, comma 516) e sanzionato con la responsabilità
disciplinare e per danno erariale (art. 1, comma 517); l'obbligo per
gli enti del Servizio sanitario nazionale di avvalersi in via
esclusiva delle centrali regionali di committenza o di Consip spa
(art. 1, comma 548) e la responsabilità disciplinare e per danno
erariale di chi violi tali prescrizioni (art. 1, comma 549); i limiti
massimi dei compensi da corrispondere ad amministratori, dirigenti e
dipendenti delle società direttamente o indirettamente controllate
dalle amministrazioni pubbliche e dalle amministrazioni dello Stato
(art. 1, comma 672), e l'obbligo di dare pubblicità al conferimento
di incarichi di collaborazione, di consulenza o professionali (art.
1, comma 675), obbligo che costituisce condizione per il pagamento
del relativo compenso (art. 1, comma 676); la definizione dei criteri
per determinare gli oneri per i rinnovi contrattuali per il triennio
2016-2018 e gli oneri che derivano dalla corresponsione dei
miglioramenti economici al personale in regime di diritto pubblico,
dipendente da amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi
dall'amministrazione statale (art. 1, comma 469, secondo periodo), e
al personale convenzionato con il servizio sanitario nazionale (art.
1, comma 470); l'obbligo, per le amministrazioni pubbliche che
intendano acquistare beni o servizi di importo unitario stimato
superiore a un milione di euro, di approvare, entro il mese di
ottobre di ciascun anno, il programma biennale e i suoi aggiornamenti
annuali (art. 1, comma 505); l'obbligo di procedere ad acquisti
centralizzati, salvo che nell'ipotesi eccezionale di inidoneità del
bene o del servizio oggetto di convenzione e previa valutazione
dell'organo di vertice amministrativo, specificamente motivata e
trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti (art. 1, comma
510).
1.2.- La parte ricorrente argomenta che tali previsioni, ove
siano applicate anche alle Province autonome, «interferiscono, in
particolare, con le attribuzioni delle Province autonome in materia
di organizzazione, anche del servizio sanitario ("ordinamento dei
propri uffici e del relativo personale", ai sensi dell'articolo 8, n.
1) St.); "igiene e sanita'" ai sensi dell'articolo 9, n. 10) St.;
corrispondenti funzioni amministrative ai sensi dell'articolo 16 St.;
"organizzazione" e "tutela della salute" ai sensi dell'articolo 117,
commi quarto e terzo, della Costituzione, in combinato disposto con
l'articolo 10 della legge costituzionale n. 3/2001) e di autonomia
finanziaria, anche in particolare nel settore sanitario (in
particolare articoli 79, 80 e 81 dello Statuto di autonomia e, più
in generale, Titolo VI dello stesso Statuto speciale e relative norme
di attuazione, tra le quali in particolare il d.lgs. n. 266/1992 e il
d.lgs. n. 268/1992; articolo 34, comma 3, della legge n. 724/1994) e
sono lesive delle stesse, anche con riferimento agli articoli 116 e
119 della Costituzione, nonchè per violazione del principio di leale
collaborazione, anche perchè il legislatore non si è limitato ad
enunciare norme di principio (cfr. Corte cost., sentenza n.
159/2008)».
La Provincia autonoma di Bolzano soggiunge che deve essere
«garantito il diritto all'uso della propria madrelingua, e ciò vale
anche nell'ambito dell'acquisto di beni e di servizi» e prospetta,
sotto tale profilo, «la violazione degli artt. 99 e 100 dello statuto
di autonomia e delle relative norme di attuazione di cui al d.P.R. n.
574/1988».
1.3.- In vista dell'udienza, il 18 aprile 2017, la ricorrente ha
depositato una memoria illustrativa e ha ribadito le conclusioni già
formulate nel ricorso introduttivo.
La Provincia autonoma di Bolzano osserva che le norme impugnate
non sono state preventivamente concordate e si rivolgono anche alle
Province autonome o comunque producono effetti indiretti nei loro
confronti. Risulterebbe così vanificata la funzione della clausola
di salvaguardia sancita dall'art. 1, comma 992, della legge n. 208
del 2015 e parrebbe ardua un'interpretazione adeguatrice suscettibile
di rendere la disciplina compatibile con l'ordinamento statutario.
Sarebbe la stessa difesa dello Stato a ricondurre le previsioni
in esame ai principi di coordinamento della finanza pubblica, così
confermando l'obbligo delle Province autonome di ottemperare alle
prescrizioni della legge statale.
La Provincia autonoma di Bolzano ribadisce che i rapporti
finanziari tra lo Stato e le autonomie speciali sono governati dal
principio dell'accordo e dal "principio di consensualita'", che
precludono ogni modificazione unilaterale ad opera dello Stato. Per
contro, le norme impugnate inciderebbero arbitrariamente
sull'autonomia organizzativa e di spesa della Provincia autonoma
ricorrente.
Quanto all'art. 1, commi 219 e 236, della legge n. 208 del 2015,
la Provincia autonoma di Bolzano prospetta, per l'ipotesi in cui non
trovi applicazione la clausola di salvaguardia, la violazione degli
artt. 8, numero 1), e 79 dello statuto di autonomia, dell'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992, o dell'art. 117, quarto comma, Cost., alla
stregua della "clausola di maggior favore" prevista dall'art. 10
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione), nonchè degli artt. 3 e 97
Cost.
Ad avviso della parte ricorrente, i citati commi hanno un
carattere preciso e specifico, non si configurano come norme di
riforma economico-sociale o come principi di coordinamento della
finanza pubblica e attengono alla materia dell'organizzazione degli
uffici provinciali, attribuita alla potestà legislativa esclusiva
della Provincia (art. 8, numero 1, dello statuto). La Provincia ha
l'obbligo di adeguarsi a tale disciplina, in forza dell'art. 2 del
d.l.gs. n. 266 del 1992, nei soli limiti previsti dall'art. 4 dello
statuto di autonomia.
Peraltro, in forza dell'art. 79, quarto comma, dello statuto,
spetterebbe alla Provincia autonoma di Bolzano provvedere alle
finalità di coordinamento della finanza pubblica, enunciate da
specifiche disposizioni legislative dello Stato, e assumere autonome
misure di razionalizzazione e di contenimento della spesa.
La Provincia autonoma di Bolzano svolge le medesime
considerazioni anche per l'art. 1, commi 512, 515, 516 e 517, sempre
che tali previsioni siano ritenute applicabili anche alle Province
autonome.
A tale riguardo, la parte ricorrente evidenzia di avere già
istituito, nell'esercizio della propria competenza in materia di
organizzazione degli uffici, l'Agenzia per i procedimenti e la
vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture, e di avere già garantito il rispetto del «principio della
organizzazione razionale e non atomistica degli acquisti».
La Provincia autonoma ricorrente assume che le disposizioni
impugnate comprimano indebitamente la facoltà di organizzare nel
modo ritenuto più opportuno gli acquisti dei beni strumentali e
«l'autonomia finanziaria dal lato della spesa statutariamente
riconosciuta».
Quanto alle norme sugli approvvigionamenti sanitari (art. 1,
commi 548 e 549), la Provincia autonoma di Bolzano ribadisce di avere
già istituito l'Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia
di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e puntualizza
che le disposizioni impugnate non dovrebbero trovare applicazione
nella Provincia autonoma, in virtù della clausola di salvaguardia
già menzionata.
Ove si privilegiasse una diversa interpretazione, le disposizioni
in esame, contrassegnate da un carattere di estremo dettaglio,
sarebbero lesive delle competenze attribuite alla Provincia alla
stregua dell'art. 9, numero 10), dello statuto di autonomia, e
contrasterebbero con l'autonomia statutaria in materia di finanza,
«in quanto adottate in violazione delle condizioni poste dall'art. 79
dello Statuto».
Lo Stato, difatti, non avrebbe titolo a dettare norme di
coordinamento finanziario, poichè la Provincia autonoma non
partecipa al Fondo sanitario nazionale e autofinanzia il servizio
sanitario.
Quanto all'art. 1, commi 672, 675 e 676, che limitano i compensi
degli amministratori e dei dipendenti delle società a controllo
pubblico, la Provincia autonoma di Bolzano invoca l'applicazione
della citata clausola di salvaguardia e, nell'ipotesi in cui tale
clausola non sia operativa, ravvisa la violazione degli artt. 8,
numero 1), e 79 dello statuto, dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992, o dell'art. 117, quarto comma, Cost., se più favorevole ai
sensi dell'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001.
Nella prospettiva della parte ricorrente, i citati commi
presenterebbero carattere analitico e di estremo dettaglio, in
violazione della potestà legislativa della Provincia autonoma e
della sua autonomia finanziaria, e riconoscerebbero al Ministero
dell'economia e delle finanze «un potere normativo sulla Provincia».
In virtù della clausola di salvaguardia, dovrebbe essere esclusa
anche l'applicazione diretta dell'art. 1, commi 469 e 470, che
disciplinano l'allocazione degli oneri per i rinnovi contrattuali.
La tesi di un obbligo di puntuale adeguamento, propugnata dalla
difesa dello Stato, renderebbe più stridente il contrasto con l'art.
79, secondo comma, dello statuto, che regolamenta la modifica delle
modalità con cui la Provincia autonoma concorre al conseguimento
degli obiettivi della finanza pubblica, nel rispetto della procedura
delineata dall'art. 104 dello statuto, e con l'art. 79, quarto comma,
della medesima fonte statutaria, che affida alla Provincia autonoma
il compito di provvedere al raggiungimento delle finalità di
coordinamento della finanza pubblica, enunciate da specifiche
disposizioni statali.
Ove si concludesse per l'estraneità della disciplina al
coordinamento della finanza pubblica, bisognerebbe riconoscere la
competenza della Provincia autonoma di Bolzano in base all'art. 8,
numero 1), dello statuto di autonomia.
Con specifico riguardo all'art. 1, comma 470, la Provincia
autonoma di Bolzano ne ravvisa il contrasto con l'art. 79 dello
statuto e, ove si riconduca la disciplina alla materia della sanità,
con l'art. 9, numero 10), dello statuto e con l'art. 2 del d.lgs. n.
266 del 1992, nonchè con l'art. 117, terzo comma, Cost., invocato in
base alla "clausola di maggior favore" di cui all'art. 10 della l.
cost. n. 3 del 2001.
Quanto all'art. 1, commi 505 e 510, la Provincia argomenta che
tali disposizioni non avrebbero alcuna incidenza sul conseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica e non potrebbero, pertanto,
essere annoverate tra i principi di coordinamento della finanza
pubblica.
Le norme impugnate, se ritenute applicabili alle Province
autonome, sarebbero lesive della competenza esclusiva attribuita alla
Provincia autonoma di Bolzano in materia di ordinamento degli uffici
provinciali e del personale (art. 8, numero 1, dello statuto) e
dell'autonomia finanziaria della Provincia autonoma (art. 79 dello
statuto).
1.4.- Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto di dichiarare non fondate le questioni promosse
dalla Provincia autonoma di Bolzano.
L'Avvocatura generale dello Stato pone l'accento sull'art. 1,
comma 992, della legge n. 208 del 2015, che sancisce l'applicabilità
alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e
di Bolzano delle disposizioni della legge di stabilità per il 2016
compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione.
La norma citata, caratterizzata da una formulazione letterale
inequivocabile, perseguirebbe l'obiettivo di tutelare le prerogative
della Provincia autonoma, impedendo l'applicazione di quelle
discipline che contrastino con la normativa statutaria.
Peraltro, le modalità operative della clausola di salvaguardia
dovrebbero tener conto del contesto in cui le disposizioni impugnate
si iscrivono: si tratterebbe, invero, di interventi adottati in una
congiuntura di crisi eccezionale, «che non consente indugi negli
interventi programmati, in nome del superiore principio di
solidarietà nazionale e per evitare il grave rischio della
compromissione dell'unità economica della Repubblica» e ben
giustifica il discostarsi dal "modello consensualistico".
Quanto alle norme in tema di criteri uniformi per gli acquisti di
beni e servizi informatici e di connettività da parte degli enti del
Servizio sanitario nazionale e per l'aggregazione degli acquisti di
beni e servizi da parte dei medesimi enti (art. 1, commi 548 e 549),
non vi sarebbe alcuna lesione delle competenze provinciali.
La Provincia di Bolzano, difatti, avrebbe istituito un proprio
soggetto aggregatore (l'Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in
materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) e la
norma statale si limiterebbe a confermare la previsione, non
impugnata, dell'art. 9, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n.
66 (Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89.
Quanto alle disposizioni dell'art. 1, commi 219, 236, 469,
secondo periodo, 470, 505 e 510, della legge n. 208 del 2015,
l'Avvocatura generale dello Stato rileva che si collocano in un
contesto normativo complesso, segnato dalle previsioni del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012,
n. 135, e del citato d.l. n. 66 del 2014. Il legislatore, con tali
misure, si riprometterebbe di conseguire significativi risparmi di
spesa pubblica anche nell'ottica del raggiungimento degli obiettivi
di finanza pubblica derivanti dall'appartenenza all'Unione europea,
razionalizzando gli acquisti da parte delle pubbliche
amministrazioni, soprattutto nel settore sanitario, e rafforzando
l'acquisizione centralizzata.
Le previsioni impugnate si prefiggerebbero di garantire a tali
previsioni «piena ed immediata applicazione da parte di tutti [i]
soggetti pubblici cui le stesse sono rivolte», dettando, anche per le
autonomie speciali, principi di coordinamento della finanza pubblica.
La natura dettagliata delle previsioni citate non sarebbe
incompatibile con il carattere di principio di coordinamento della
finanza pubblica.
Quanto all'art. 1, commi 512, 515, 516 e 517, riguardanti
l'approvvigionamento di beni e servizi in materia di informatica e
connettività ad opera delle pubbliche amministrazioni, l'Avvocatura
generale dello Stato replica che perseguono la finalità di
realizzare l'obiettivo del risparmio di spesa annuale,
razionalizzando gli acquisti di beni e servizi in materia informatica
e realizzando «un governo unitario e un maggior coordinamento
dell'attuazione dei progetti informatici nella pubblica
amministrazione, anche in linea con quanto stabilito dal codice
dell'amministrazione digitale e dall'Agenda digitale italiana».
Quanto all'art. 1, commi 505 e 510, che imporrebbero, a dire
della Provincia autonoma ricorrente, oneri e adempimenti gravosi e si
rivelerebbero norme di minuto dettaglio, l'Avvocatura generale dello
Stato ribadisce che si tratta di previsioni preordinate a rafforzare
l'acquisizione centralizzata e a garantire risparmi di spesa tramite
la riduzione dei prezzi unitari di acquisto, in un'ottica di
trasparenza, di razionale programmazione e di costante controllo
delle spese relative agli acquisti di beni e di servizi di importo
rilevante.
L'Avvocatura generale dello Stato, «anche in relazione alle
disposizioni in oggetto», reputa «corretto riconoscere l'operatività
della clausola di salvaguardia».
Le disposizioni impugnate, ad ogni modo, si configurerebbero come
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e non
interferirebbero con la potestà legislativa esclusiva della
Provincia autonoma in tema di organizzazione degli uffici provinciali
e del personale ad essi addetto.
Per quel che attiene all'art. 1, commi 219, 236, 469, 505, 510,
512, 515, 516, 548, 549, 672 e 675, l'Avvocatura generale dello Stato
nota conclusivamente che tali disposizioni si inseriscono nel solco
di precedenti interventi legislativi, come quelli recati dall'art. 2
del d.l. n. 95 del 2012, e si atteggiano come principi di
coordinamento della finanza pubblica, rispettosi delle condizioni di
transitorietà della misura adottata e di non esaustività degli
strumenti dettati dalla normativa statale per conseguire l'obiettivo.
A conferma del margine di autonomia comunque riconosciuto, si
richiama la previsione dell'art. 1, comma 221, che consente a Regioni
ed enti locali di effettuare la ricognizione delle dotazioni
organiche dirigenziali e il riordino delle competenze degli uffici
dirigenziali, allo scopo di evitare eventuali duplicazioni e di
garantire «la maggiore flessibilità della figura dirigenziale
nonchè il corretto funzionamento degli uffici».
1.5.- In prossimità dell'udienza, il 18 aprile 2017, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria
illustrativa, confermando le conclusioni già formulate nell'atto di
costituzione.
Quanto alle norme in materia di limitazioni al trattamento
accessorio del personale (art. 1, comma 236, della legge n. 208 del
2015) e ai compensi degli amministratori e del personale delle
società pubbliche controllate (art. 1, comma 672, della medesima
legge), l'Avvocatura generale dello Stato evidenzia che esse sono
componente indispensabile degli interventi di razionalizzazione e di
contenimento della spesa pubblica attuati dal legislatore statale, il
quale ha dovuto porre regole comuni e uniformi, «in considerazione
dell'unitarietà del quadro di finanza pubblica».
Il legislatore nazionale, allo scopo di coordinare la finanza
pubblica, ben potrebbe adottare norme suscettibili di applicarsi con
valenza generale a tutta la pubblica amministrazione e alle autonomie
speciali, nel rispetto degli statuti e delle relative norme di
attuazione.
A sua volta, la disciplina in tema di acquisti di beni e servizi
(art. 1, commi 505 e 510) risponderebbe a esigenze di
razionalizzazione e di riduzione degli sprechi di risorse pubbliche.
Anche il sistema di approvvigionamento delle amministrazioni
pubbliche disciplinato dall'art. 1, commi 512, 515, 516 e 517 sarebbe
diretto a perseguire obiettivi di «ottimizzazione e razionalizzazione
degli acquisti di beni e servizi informatici e di risparmio di spesa
da perseguire sull'intero territorio nazionale».
Le norme in tema di approvvigionamento degli enti del servizio
sanitario nazionale (art. 1, commi 548 e 549) non presenterebbero
alcun contenuto innovativo rispetto alla vigente legislazione e si
limiterebbero a disciplinare situazioni specifiche, nelle more della
piena attuazione dell'art. 9 del d.l. n. 66 del 2014.
2.- Con ricorso notificato il 29 febbraio 2016, depositato il
successivo 10 marzo e iscritto al n. 20 del registro ricorsi 2016, la
Provincia autonoma di Trento ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 219, 236, 469, secondo
periodo, 470, 505, 510, 512, 515, 516, 517, 548, 549, 672, 675 e 676
della legge n. 208 del 2015, prospettando la violazione di numerosi
parametri statutari e costituzionali, nei termini di seguito esposti.
2.1.- La Provincia autonoma di Trento ha impugnato l'art. 1,
commi 219 e 236, della legge n. 208 del 2015, riguardanti,
rispettivamente, l'indisponibilità dei posti dirigenziali di prima e
di seconda fascia vacanti alla data del 15 ottobre 2015 e la
limitazione dell'ammontare complessivo delle risorse annualmente
destinate al trattamento accessorio del personale, anche di livello
dirigenziale.
Ad avviso della ricorrente, i commi citati non dovrebbero essere
applicati alle Province autonome in forza della clausola di
salvaguardia sancita dall'art. 1, comma 992, della legge n. 208 del
2015, che così recita: «Le disposizioni della presente legge sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le disposizioni
dei rispettivi statuti e le relative norme di attuazione, anche con
riferimento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
Ove fossero, invece, direttamente applicabili, tali commi
contrasterebbero con gli artt. 8, numero 1), e 79 del d.P.R. n. 670
del 1972, con l'art. 2 delle norme di attuazione di cui al d.lgs. n.
266 del 1992, con l'art. 117, quarto comma, Cost. (in combinazione
con l'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001), ove norma più
favorevole, e con gli artt. 3 e 97 Cost.
L'art. 8, numero 1), dello statuto assegna alle Province autonome
la potestà di carattere primario di emanare norme legislative in
materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto», nei limiti tracciati dall'art. 4 del medesimo statuto.
L'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 266 del 1992 impone alle
Province autonome, entro sei mesi dalla pubblicazione, di adeguarsi
ai principi recati dagli atti legislativi dello Stato, adottati nel
rispetto degli artt. 4 e 5 dello statuto. Nelle more
dell'adeguamento, hanno applicazione le leggi provinciali.
In contrasto con tali previsioni, la normativa statale
invaderebbe l'ambito riservato alla potestà legislativa primaria
della Provincia, dettando norme di carattere preciso e specifico, che
non configurano riforme di carattere economico-sociale.
L'art. 1, comma 219, in particolare, escluderebbe la facoltà
della Provincia autonoma di assumere personale dirigenziale, con la
regola dell'indisponibilità dei posti già occupati e della
risoluzione dei contratti già stipulati dall'ente pubblico.
La lesione delle attribuzioni della ricorrente sarebbe ancor più
palese alla luce della complessiva disciplina della materia, nel
frattempo adottata con la legge della Provincia autonoma di Trento 3
aprile 2015, n. 7 (Riordino della dirigenza e dell'organizzazione
della Provincia: modificazioni della legge sul personale della
Provincia 1997, della legge finanziaria provinciale 2015 e della
legge provinciale sull'Europa 2015), che persegue l'obiettivo di
stabilire un nuovo ordinamento della dirigenza provinciale e delle
strutture organizzative della Provincia, «al fine di rendere più
efficiente il sistema pubblico provinciale attraverso la
rimodulazione dell'articolazione organizzativa e il riordino della
dirigenza, anche con riferimento alla programmazione del fabbisogno
di dirigenti e ad appropriate modalità di reclutamento e
conferimento degli incarichi dirigenziali, per favorire maggiore
coinvolgimento e responsabilizzazione dei dirigenti nel governo
dell'autonomia».
La ricorrente ribadisce tali considerazioni con riguardo all'art.
1, comma 236, che limita l'ammontare del trattamento accessorio,
denunciandone anche il contrasto con il principio di ragionevolezza
(art. 3 Cost.) e con quello di buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.).
Tale contrasto si ripercuoterebbe sulle competenze provinciali,
poichè impedirebbe alla Provincia «di chiedere lavoro straordinario
ai propri impiegati oppure di retribuire il lavoro straordinario da
questi prestato».
L'irragionevolezza si rivelerebbe anche nel fatto che siano
risolti, con efficacia retroattiva, i contratti stipulati in data
successiva al 15 ottobre 2015, per posti solo successivamente
divenuti indisponibili: tale meccanismo precluderebbe ogni margine di
apprezzamento della Provincia.
Tali disposizioni non potrebbero superare il vaglio di
legittimità costituzionale, neppure se fossero ricondotte ai
principi di coordinamento della finanza pubblica: di tali principi,
le disposizioni impugnate non presenterebbero i caratteri salienti,
in quanto si atteggerebbero come norme minute e autoapplicative, che
travalicano i vincoli che lo Stato può imporre alla Provincia ai
sensi dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 e dell'art. 4 dello
statuto.
2.2.- La Provincia autonoma di Trento censura, altresì, l'art.
1, commi 512, 515, 516 e 517 della legge n. 208 del 2015, ravvisando
un contrasto con gli artt. 8, numero 1), e 79 dello statuto, con
l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, o, se più favorevole, con
l'art. 117, quarto comma, Cost. (in combinazione con l'art. 10 della
l. cost. n. 3 del 2001), con l'art. 119, primo comma, Cost., nonchè
con gli artt. 3 e 97 Cost.
Le norme impugnate, volte a rendere esclusiva l'acquisizione
mediante Consip spa o mediante i soggetti aggregatori, con riguardo
al sistema di approvvigionamento delle amministrazioni pubbliche e
delle società inserite nel conto economico consolidato della
pubblica amministrazione, non sarebbero direttamente applicabili, in
forza della citata clausola di salvaguardia di cui all'art. 1, comma
992, della legge n. 208 del 2015. Spetterebbe agli enti ad autonomia
speciale dare attuazione al principio di centralizzazione degli
acquisti (è richiamata la sentenza n. 220 del 2013).
Ove non operasse la clausola di salvaguardia, le norme impugnate,
che non si limitano a fissare tetti di spesa, ma sanciscono
direttamente l'obbligatorietà del ricorso a Consip spa,
contrasterebbero, in primo luogo, con l'art. 8, numero 1), dello
statuto, che prevede una potestà primaria in materia di
organizzazione degli uffici provinciali, estesa alla disciplina degli
acquisti dei beni necessari al loro funzionamento, della destinazione
del risparmio ottenuto e della responsabilità derivante dalla
violazione delle norme.
La limitazione delle facoltà di acquisto, attuata con
prescrizioni oltremodo restrittive, sarebbe lesiva dell'autonomia
finanziaria in materia di spesa, tutelata dallo statuto e dall'art.
119, primo comma, Cost.
Non varrebbe richiamare, in senso contrario, la facoltà di
avvalersi anche dei soggetti aggregatori delle Province autonome,
facoltà che sussiste soltanto per i beni e i servizi disponibili
presso gli stessi soggetti, nè la previsione, relativa a casi del
tutto marginali, che consente di derogare a tali modalità di
acquisto per i beni e i servizi informatici.
Quanto alla norma che individua l'organo dell'amministrazione
provinciale competente all'esercizio del potere autorizzatorio, essa
sarebbe costituzionalmente illegittima per contrasto con l'autonomia
organizzativa della Provincia autonoma, tutelata dall'art. 8, numero
1), dello statuto, o dall'art. 117, quarto comma, Cost., ove si
atteggi come norma più favorevole.
2.3.- Quanto all'art. 1, commi 548 e 549, della legge n. 208 del
2015, che estendono agli approvvigionamenti sanitari la disciplina
degli acquisti tramite Consip spa, non sarebbero applicabili alla
Provincia autonoma di Trento, in ragione dell'invocata clausola di
salvaguardia.
Ove non si condividesse tale percorso argomentativo, la norma in
esame violerebbe l'art. 9, numero 10), dello statuto, l'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992, o l'art. 117, terzo comma, Cost. (in
combinazione con l'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001), se più
favorevole.
Il legislatore, difatti, non avrebbe introdotto un principio
fondamentale, idoneo a limitare la potestà legislativa concorrente
della Provincia autonoma, ma avrebbe posto una stringente normativa
di dettaglio, di immediata applicazione, che prevede l'obbligo di
avvalersi di Consip spa e delle centrali regionali di committenza per
l'approvvigionamento sanitario (art. 1, comma 548, della legge n. 208
del 2015), disciplina minuziosamente le eccezioni a tale regola e ne
sanziona la violazione con la responsabilità dirigenziale ed
erariale.
Quand'anche si volessero inquadrare queste previsioni tra quelle
di coordinamento della finanza pubblica, esse contravverrebbero alle
regole enunciate dall'art. 79 dello statuto, che esclude un'immediata
cogenza delle norme in esame.
2.4.- La Provincia autonoma di Trento ha impugnato anche l'art.
1, commi 672, 675 e 676, della legge n. 208 del 2015, che limitano i
compensi degli amministratori e dei dipendenti di società a
controllo pubblico, e ha invocato, in primo luogo, la clausola di
salvaguardia dell'art. 1, comma 992, che determinerebbe
l'inapplicabilità di tali norme alle Province autonome.
Ove la clausola di salvaguardia non operasse, le norme esaminate,
in quanto provviste di un contenuto analitico e dettagliato,
contrasterebbero con l'art. 8, numero 1), e con l'art. 79 dello
statuto e violerebbero la potestà legislativa e l'autonomia
finanziaria della Provincia (è citata la sentenza n. 159 del 2008).
In particolare, la rigida classificazione, affidata a un decreto
di incerta natura e suscettibile di impedire la gestione delle
società pubbliche con criteri retributivi incentivanti, lederebbe
l'autonomia organizzativa della Provincia (art. 8, numero 1, dello
statuto).
Anche a volere ricondurre tale misura entro l'alveo del
coordinamento della finanza pubblica, si profilerebbe un contrasto
con l'art. 79, quarto comma, dello statuto. Si tratterebbe, difatti,
di «ulteriore intervento non ammesso», contenuto in una «fonte non
legislativa», in violazione della menzionata norma statutaria, che
allude a «specifiche disposizioni legislative dello Stato».
2.5.- La Provincia autonoma di Trento ha promosso questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 469, secondo periodo,
e 470, della legge n. 208 del 2015, che disciplinano l'allocazione
dei costi riguardanti gli oneri per i rinnovi contrattuali, anche con
riferimento al personale convenzionato con il Servizio sanitario
nazionale.
Ad avviso della ricorrente, le norme censurate non sarebbero
direttamente applicabili e opererebbe la citata clausola di
salvaguardia.
Ove tali norme fossero applicabili, si prospetterebbe un
contrasto con l'art. 79, secondo comma, dello statuto, che impone la
procedura dell'art. 104 del medesimo statuto per la modifica delle
modalità con le quali la Provincia autonoma concorre al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica.
La norma impugnata contemplerebbe, per contro, l'unilaterale
decisione del Presidente del Consiglio dei ministri, del Ministro per
la semplificazione e del Ministro per l'economia e le finanze.
Anche a volere annoverare tale decreto tra le misure di
coordinamento della finanza pubblica, sarebbe violato l'art. 79,
quarto comma, dello statuto, che sancisce l'inapplicabilità alle
Province autonome di disposizioni statali che prevedono obblighi,
oneri e concorsi comunque denominati, e affida alla Provincia
autonoma il compito di attuare il coordinamento della finanza
pubblica, adeguando la propria legislazione, con le forme
disciplinate dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, ai principi che
costituiscono limiti ai sensi degli artt. 4 e 5 dello statuto.
Peraltro, tale disciplina, ove fosse estranea all'ambito del
coordinamento della finanza pubblica, violerebbe l'art. 8, numero 1),
dello statuto, che affida alla potestà primaria della Provincia la
disciplina dell'organizzazione e del personale provinciale.
Identiche considerazioni si imporrebbero anche per l'art. 1,
comma 470.
Anche a volerla ricondurre al campo della sanità, materia di
potestà concorrente, la normativa censurata, atteggiandosi come
disciplina di estremo dettaglio, contrasterebbe con l'art. 9, numero
10), dello statuto, con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, e con
l'art. 117, terzo comma, Cost., ove sia norma più favorevole alla
stregua dell'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001.
2.6.- La Provincia autonoma di Trento invoca l'applicazione della
clausola di salvaguardia anche per l'art. 1, commi 505 e 510, della
legge n. 208 del 2015. Il comma 505 impone alle amministrazioni
l'approvazione, entro il mese di ottobre di ciascun anno, del
programma biennale degli acquisti di beni e di servizi di importo
unitario stimato superiore a un milione di euro, la comunicazione di
esso alle strutture e agli uffici preposti al programma di gestione e
la sua pubblicazione sul profilo del committente dell'amministrazione
e sul sito informatico presso l'Osservatorio dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture presso l'Autorità nazionale
anticorruzione (ANAC); il comma 510 subordina la possibilità di
procedere ad acquisti autonomi al requisito dell'inidoneità dei beni
oggetto di convenzione e a una previa autorizzazione dell'organo di
vertice amministrativo, specificamente motivata e trasmessa al
competente ufficio della Corte dei conti.
Qualora non operasse la clausola di salvaguardia, le previsioni
richiamate, in quanto dettagliate e direttamente applicabili,
contrasterebbero con gli artt. 8, numero 1), e 79 dello statuto, e 2
del d.lgs. n. 266 del 1992, o con l'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost., se più favorevole.
La norma che identifica l'organo dell'amministrazione provinciale
chiamato ad esercitare il potere autorizzatorio lederebbe, in
particolare, l'autonomia organizzativa della Provincia autonoma,
tutelata dall'art. 8, numero 1), dello statuto e dall'art. 117,
quarto comma, Cost., invocato in virtù della "clausola di maggior
favore".
2.7.- In prossimità dell'udienza, il 19 aprile 2017, la
Provincia autonoma di Trento ha depositato una memoria illustrativa,
confermando le conclusioni già formulate e puntualizzando le
argomentazioni del ricorso alla luce della normativa sopravvenuta.
Quanto alle norme in materia di approvvigionamento di beni e
servizi (art. 1, commi 505, 510, 512, 515, 516, 517, 548 e 549 della
legge n. 208 del 2015), la ricorrente rivendica la propria competenza
a disciplinare la materia, oggi già regolamentata dall'art. 36-ter
della legge della Provincia autonoma di Trento 19 luglio 1990, n. 23
(Disciplina dell'attività contrattuale e dell'amministrazione dei
beni della Provincia autonoma di Trento), che prevede un sistema di
acquisti organico e razionale, volto a conseguire obiettivi di
risparmio e di razionalizzazione.
Quanto al programma biennale di acquisti di beni dal costo
unitario superiore a un milione di euro (art. 1, comma 505), le
esigenze di trasparenza e razionalizzazione potrebbero essere
perseguite con modalità alternative, che non ledano le competenze
attribuite alla Provincia autonoma dagli artt. 8, numero 1), e 79
dello statuto, e 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, oppure, se più
favorevole, dall'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.
Anche la compressione dell'autonomia della Provincia con riguardo
all'organo deputato ad autorizzare l'acquisto diretto (art. 1, comma
510) non sarebbe l'unico modo per conseguire gli obiettivi di
razionalizzazione e risparmio.
Le norme in esame non potrebbero essere neppure qualificate come
principi di coordinamento della finanza pubblica. Esse, ad avviso
della parte ricorrente, adoperano mezzi «irragionevolmente penetranti
rispetto a quanto si sarebbe potuto disporre».
Anche l'art. 1, commi 512, 515, 516 e 517, che introduce
disposizioni minute e di dettaglio, sarebbe lesivo delle competenze
della Provincia autonoma di Trento e dell'autonomia organizzativa e
finanziaria: si individuano direttamente le centrali di acquisto alle
quali è obbligatorio rivolgersi e i soggetti deputati ad autorizzare
gli acquisti, prevedendo comunicazione all'ANAC e all'Agenzia per
l'Italia digitale (AGID).
La Provincia autonoma ricorrente rileva che i commi 512 e 515
sono stati modificati all'art. 1, comma 419, lettere a) e c), della
legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019): se la modifica del comma 515 è meramente formale, il
comma 512, inteso nel senso della reintroduzione delle convenzioni
quadro, potrebbe essere ritenuto satisfattivo.
Rimarrebbero comunque impregiudicate le censure riguardanti le
altre disposizioni e il secondo periodo del comma 512.
Peraltro, relativamente ai commi da 512 a 517, la stessa difesa
dello Stato si sarebbe orientata a riconoscere l'operatività della
clausola di salvaguardia.
Quanto all'art. 1, commi 548 e 549, l'approvvigionamento di
materiale sanitario presso Consip spa presenterebbe un contenuto
cogente, che travalica la finalità di offrire criteri orientativi o
di accordare una mera facoltà.
Il fatto che la Provincia autonoma di Trento abbia istituito un
autonomo soggetto aggregatore non sarebbe ragione sufficiente per
sottrarre l'azione di tale soggetto alla disciplina provinciale.
La ricorrente reputa ininfluente il fatto che le disposizioni in
esame riproducano il contenuto di altra disposizione non impugnata,
in quanto nei giudizi in via principale non opera l'istituto
dell'acquiescenza.
Peraltro, la Provincia autonoma nega che l'art. 9, comma 3, del
d.l. n. 66 del 2014, provvisto di un mero contenuto ricognitivo,
abbia il carattere cogente della norma impugnata, lesiva
dell'autonomia provinciale in materia di sanità (art. 9, numero 10,
dello statuto) e in materia finanziaria (art. 79 dello statuto o, se
più favorevole, art. 117, terzo comma, Cost.).
Il carattere lesivo sarebbe ancor più evidente, in ragione del
fatto che la Provincia autonoma finanzia la sanità con risorse
proprie, senza gravare sul Fondo sanitario nazionale.
Con riguardo all'art. 1, commi 219 e 236, la Provincia autonoma
di Trento nega che si tratti di principi di coordinamento della
finanza pubblica. La normativa citata, ove non si ritenesse
applicabile la clausola di salvaguardia, invaderebbe la potestà
primaria in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del
personale addetto (art. 8, numero 1, dello statuto), e, in quanto
destinata a trovare immediata applicazione, contrasterebbe con l'art.
2 del d.lgs. n. 266 del 1992, che stabilisce l'obbligo delle Province
autonome di adeguarsi, nei limiti segnati dallo statuto, ai principi
enunciati dagli atti legislativi dello Stato.
Le norme impugnate entrerebbero in conflitto anche con gli artt.
3 e 97 Cost., poichè, comminando la risoluzione ex lege dei
contratti di lavoro, precluderebbero una razionale programmazione
delle risorse umane. Tali considerazioni avvalorano, ad avviso della
parte ricorrente, la ridondanza della violazione di parametri
estranei al riparto delle competenze sulle attribuzioni
costituzionalmente riservate alle Province autonome.
Sulle previsioni in tema di allocazione degli oneri dei rinnovi
contrattuali (art. 1, commi 469, secondo periodo, e 470), la difesa
della Provincia richiama la normativa di attuazione nel frattempo
intervenuta - il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 18
aprile 2016, recante «Criteri di determinazione degli oneri per i
rinnovi contrattuali, ai sensi dell'articolo 1, comma 469, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016)» - che
statuiva direttamente e in maniera autoapplicativa la riduzione degli
oneri, prima di essere sostituita dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 27 febbraio 2017, recante «Ripartizione del
Fondo di cui all'articolo 1, comma 365, della legge 11 dicembre 2016,
n. 232. (Legge di bilancio 2017)», che determina una unilaterale
sovrapposizione dello Stato alla competenza provinciale.
Tale congegno si tradurrebbe in una violazione del metodo
pattizio (artt. 79, secondo e quarto comma, e 104 dello statuto) e
della regola dell'inapplicabilità alle Province autonome di
disposizioni statali che prevedono obblighi, oneri e concorsi
comunque denominati (e men che meno se posti da fonti secondarie):
l'obbligo di adeguamento ai principi di coordinamento della finanza
pubblica, peraltro non ravvisabili nella fattispecie in esame,
sussisterebbe esclusivamente nei limiti posti dagli artt. 4 e 5 dello
statuto e dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
Le norme impugnate, in considerazione della loro attinenza
all'organizzazione del personale provinciale, si porrebbero in
contrasto con l'art. 8, numero 1), dello statuto.
Quanto all'art. 1, comma 470, della legge n. 208 del 2015, la
Provincia autonoma di Trento ravvisa la violazione dell'art. 9,
numero 10), dello statuto e dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
Quanto alle norme che fissano il tetto ai compensi nelle società
controllate, la ricorrente rileva che l'art. 1, comma 672, è stato
medio tempore abrogato dal decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175
(Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), che
ne ha riprodotto il contenuto nell'art. 11 e prevede una clausola di
salvaguardia ancora più ampia (art. 23 del d.lgs. n. 175 del 2016).
L'art. 1, commi 675 e 676, riguardante gli obblighi di
trasparenza relativi al conferimento degli incarichi, è stato
riprodotto nell'art. 15-bis del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.
33 (Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso
civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di
informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni), testo
normativo che contiene una specifica clausola di salvaguardia (art.
49, comma 4).
L'abrogazione e la contestuale riproduzione delle disposizioni
impugnate confermerebbero, attraverso la previsione di specifiche
clausole di salvaguardia, che esse non sono applicabili alle Province
autonome di Trento e di Bolzano.
Ove si accedesse a una diversa interpretazione, non si potrebbe
ritenere cessata la materia del contendere: la questione di
legittimità costituzionale dovrebbe essere trasferita alla nuova
formulazione delle norme, che riproduce il medesimo contenuto lesivo
delle disposizioni originariamente censurate e non ha una valenza
innovativa.
Le disposizioni in esame, che contemplerebbero «soluzioni precise
ed esaustive (quando non minute)», con inevitabile ingerenza nelle
sfere di autonomia spettanti alla Provincia autonoma di Trento,
violerebbero gli artt. 8, numero 1), e 79 dello statuto, e non
potrebbero in alcun modo essere ricondotte ai principi di
coordinamento della finanza pubblica.
2.8.- Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha svolto, a sostegno della declaratoria di infondatezza del
ricorso, argomenti che ricalcano quelli illustrati nel giudizio
introdotto con ricorso iscritto al n. 10 del registro ricorsi 2016
(si veda retro, punto 1.4.).
Tali argomenti sono stati ripresi anche nella memoria
illustrativa depositata in vista dell'udienza.
3.- Con ricorso notificato il 26-29 febbraio 2016, depositato il
successivo 8 marzo e iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2016, la
Regione Veneto ha promosso, tra le altre, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 219 e 228, della legge n. 208 del
2015, per violazione degli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma,
118 e 119 Cost. e del principio di leale collaborazione, sancito
dagli artt. 5 e 120 Cost.
3.1.- La parte ricorrente assume che l'art. 1, comma 219,
applicabile anche al personale dirigenziale delle Regioni, contrasti
con l'art. 117, terzo comma, Cost.
La norma impugnata, difatti, non potrebbe essere annoverata tra
gli interventi statali rivolti al coordinamento della finanza
pubblica, poichè - come emerge dalla stessa relazione tecnica - non
produrrebbe effetti di sorta sui saldi di finanza pubblica.
Ad ogni modo, la norma in esame presenterebbe un carattere
«puntuale ed esaustivo», incompatibile con i caratteri che dovrebbero
contraddistinguere i principi di coordinamento della finanza
pubblica.
La norma impugnata confliggerebbe altresì con l'art. 117, quarto
comma, Cost., poichè invaderebbe la competenza residuale delle
Regioni nella materia "ordinamento e organizzazione amministrativa
delle Regioni", che include anche la disciplina dei profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico.
Inoltre, la disciplina impugnata non contemplerebbe alcuna forma
di raccordo con le Regioni, in violazione del principio di leale
collaborazione consacrato dagli artt. 5 e 120 Cost.
La ricorrente prospetta anche il contrasto con gli artt. 3 e 97
Cost., sul presupposto che la disciplina censurata determini «una
illegittima reformatio in peius del regime vigente per i dirigenti
assunti dopo la data del 15 ottobre 2015 e prima dell'entrata in
vigore della legge n. 208 del 2015, colpiti dalla risoluzione di
diritto del proprio contratto, con una palese violazione del
principio del legittimo affidamento [...] e del buon andamento della
Pubblica amministrazione».
Il contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost. inciderebbe
sull'autonomia organizzativa della Regione, ridondando in lesione
delle attribuzioni regionali di cui agli artt. 117, terzo e quarto
comma, e 118 Cost.
3.2.- La Regione Veneto denuncia l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 228, della legge n. 208 del 2015, che consente
alle Regioni e agli enti locali, per il triennio 2016-2018, di
procedere ad assunzione di personale a tempo indeterminato di
qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale
corrispondente, per ciascuno di tali anni, ad una spesa pari al 25
per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno
precedente.
Per il personale collocato in mobilità degli enti di area vasta
e destinato a funzioni non fondamentali, la disposizione conferma le
percentuali stabilite dall'art. 3, comma 5, del decreto-legge 24
giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari), convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto
2014, n. 114: 80 per cento della spesa relativa al personale di ruolo
cessato dal servizio nell'anno precedente per gli anni 2016 e 2017 e
100 per cento per l'anno 2018.
La norma impugnata, per il biennio 2017-2018, deroga alla
previsione che consente di procedere ad assunzioni a tempo
indeterminato nel limite del 100 per cento della spesa relativa al
personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente. Una
tale possibilità è prevista dall'art. 3, comma 5-quater, del d.l.
n. 90 del 2014 per Regioni ed enti locali "virtuosi", che abbiano,
come la Regione Veneto, un'incidenza delle spese di personale sulla
spesa corrente pari o inferiore al 25 per cento.
Ad avviso della Regione ricorrente, la norma impugnata, con
automatismo illegittimo, «non proporzionato e incongruente sotto il
profilo della connessione razionale e della necessita'», senza tener
conto della situazione dell'ente pubblico dal punto di vista della
dotazione di personale, limiterebbe la capacità organizzativa di una
Regione "virtuosa", in misura non giustificata dall'esigenza di
riassorbire il personale riallocato degli enti di area vasta.
Pertanto, la norma contrasterebbe con gli artt. 3 e 97 Cost., con
«lesione dell'autonomia costituzionalmente garantita alla Regione
dagli artt. 117, III e IV comma, 118 e 119 Cost.».
3.3.- In prossimità dell'udienza, il 18 aprile 2017, la Regione
Veneto ha depositato una memoria illustrativa, confermando le
conclusioni già rassegnate nel ricorso.
Quanto all'art. 1, comma 219, della legge n. 208 del 2015, la
Regione Veneto esclude che possa configurarsi come intervento di
coordinamento della finanza pubblica e ribadisce il rilievo che la
previsione non avrebbe alcun effetto sui saldi finanziari e, in
virtù del suo «carattere puntuale ed esaustivo», non lascerebbe
alcuno spazio all'autonomia regionale.
La disposizione censurata inciderebbe in maniera diretta
sull'ordinamento e sull'organizzazione amministrativa delle Regioni,
materia di competenza residuale regionale ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost. e comprensiva dei profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico.
Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale si
coglierebbe nella mancata previsione di qualsiasi forma di
concertazione e di raccordo con le Regioni, in contrasto con il
principio di leale collaborazione, tutelato dagli artt. 5 e 120
Cost.: la Regione ricorrente richiama, a tale riguardo, le
enunciazioni della sentenza n. 251 del 2016, che ha ritenuto
doverosa, in ragione delle molteplici interferenze con le competenze
regionali, l'intesa in sede di Conferenza unificata.
La Regione registra la mancata attuazione della riforma della
dirigenza pubblica, che farebbe venir meno il carattere transitorio
del "blocco" delle assunzioni dirigenziali, disposto dalla norma
impugnata «[n]elle more dell'adozione dei decreti legislativi
attuativi degli articoli 8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124
[...]».
Quanto al meccanismo, che determina la reformatio in peius del
regime vigente per i dirigenti assunti dopo il 15 ottobre 2015 e
prima dell'entrata in vigore della legge n. 208 del 2015, con
conseguente risoluzione di diritto dei contratti, sarebbe lesivo del
principio di legittimo affidamento (art. 3 Cost.) e del buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
Tale violazione si rifletterebbe «sulla competenza regionale ex
art. 117, comma 4, della Costituzione in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa della Regione».
Anche l'art. 1, comma 228, della legge n. 208 del 2015 violerebbe
l'autonomia regionale in materia di ordinamento e organizzazione
amministrativa e non terrebbe conto della situazione dell'ente
pubblico e del comportamento "virtuoso" della Regione ricorrente.
L'automatismo, insito nella disposizione impugnata,
contrasterebbe con il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione e con il principio di ragionevolezza, «sotto il
profilo sia dell'incongruenza tra mezzi e fini sia della mancanza di
proporzionalità (per la non necessaria, e in ogni caso eccessiva,
limitazione dell'autonomia regionale in relazione allo scopo della
norma)».
3.4.- Nel giudizio si è costituito, con memoria del 7 aprile
2016, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto di
respingere le questioni di legittimità costituzionale promosse dalla
Regione Veneto.
Le norme sul personale dirigenziale delle Regioni (art. 1, comma
219, della legge n. 208 del 2015) sarebbero riconducibili ai principi
di coordinamento della finanza pubblica, che comprendono anche norme
puntuali volte a realizzare in concreto le finalità del
coordinamento finanziario, e si collocherebbero nel solco di altri
interventi di riduzione del personale dirigenziale delle
amministrazioni pubbliche, come quelli attuati con l'art. 2 del d.l.
n. 95 del 2012.
Peraltro, la previsione impugnata non esaurisce gli strumenti e
le modalità dettate dalla norma statale per il perseguimento
dell'obiettivo: l'art. 1, comma 221, della legge n. 208 del 2015,
difatti, prevede che Regioni ed enti locali possano operare una
ricognizione delle relative dotazioni organiche dirigenziali e
riordinare le competenze degli uffici dirigenziali, in modo da
razionalizzare e contenere la spesa pubblica, evitare duplicazioni e
garantire «una maggiore flessibilità della figura dirigenziale ed il
corretto funzionamento degli uffici».
Quanto all'art. 1, comma 228, della legge n. 208 del 2015,
l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce gli argomenti già svolti
con riguardo alle finalità di razionalizzazione della norma, che si
configura come principio di coordinamento della finanza pubblica e
mira a «far fronte alla razionalizzazione e contenimento della spesa
pubblica legata alla cessazione del personale».
3.5.- Nell'approssimarsi dell'udienza, il 18 aprile 2017, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato una memoria
illustrativa e ha insistito per il rigetto del ricorso della Regione
Veneto.
L'Avvocatura generale dello Stato ribadisce che le disposizioni
impugnate si raccordano a precedenti interventi di riduzione del
personale dirigenziale delle amministrazioni pubbliche e sono
componente indispensabile degli interventi di razionalizzazione e di
contenimento della spesa pubblica.
Anche in ragione dell'eccezionalità della situazione economica e
dell'unitarietà del quadro di finanza pubblica, sarebbe ineludibile
la necessità di fissare regole comuni e omogenee, che «costituiscono
piena attuazione del coordinamento della finanza pubblica, di cui
agli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione».
4.- All'udienza del 10 maggio 2017, le parti hanno ribadito le
conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.

Considerato in diritto

1.- La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso iscritto al n.
10 del registro ricorsi 2016, ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 219, 236, 469, secondo
periodo, 470, 505, 510, 512, 515, 516, 517, 548, 549, 672, 675 e 676
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2016)», ritenendo violati gli artt. 8, numero 1), 9,
numero 10), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) e le relative norme di
attuazione (art. 2 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, recante «Norme
di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in
materia di igiene e sanita'» e d.P.R. 26 gennaio 1980, n. 197,
recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione
in materia di igiene e sanità approvate con decreto del Presidente
della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474»); gli artt. 79, 80 e 81 dello
statuto di autonomia e le relative norme di attuazione (artt. 2 e 4
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante «Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento»; artt. 17, 18 e 19 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 268, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale», e art. 34, comma 3, della legge 23 dicembre 1994, n.
724, recante «Misure di razionalizzazione della finanza pubblica»);
gli artt. 99 e 100 dello statuto e le relative norme di attuazione
(d.P.R. 15 luglio 1988, n. 574, recante «Norme di attuazione dello
Statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di uso
della lingua tedesca e della lingua ladina nei rapporti con la
pubblica amministrazione e nei procedimenti giudiziari»); l'art. 117,
terzo e quarto comma, della Costituzione, «in combinato disposto con
l'articolo 10 della legge costituzionale n. 3/2001», in tema di
"tutela della salute" e "organizzazione"; gli artt. 116 e 119 Cost. e
il principio di leale collaborazione, «anche in relazione
all'articolo 120 della Costituzione».
2.- La Provincia autonoma di Trento, con il ricorso iscritto al
n. 20 del registro ricorsi 2016, ha promosso, tra le altre, questioni
di legittimità costituzionale delle medesime disposizioni della
legge di stabilità 2016, per contrasto con gli artt. 8, numero 1),
9, numero 10), 79 e 104 del d.P.R. n. 670 del 1972, con gli artt. 2 e
4 del d.lgs. n. 266 del 1992 e, se norma più favorevole, con l'art.
117, terzo e quarto comma, Cost. (in combinazione con l'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione»), con l'art. 119
Cost. e con gli artt. 3 e 97 Cost.
3.- La Regione Veneto, con ricorso iscritto al n. 17 del registro
ricorsi 2016, ha promosso, tra le altre, questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 219 e 228, della legge n. 208 del
2015, prospettando la violazione degli artt. 3, 5, 97, 117, terzo e
quarto comma, 118, 119 e 120 Cost..
4.- Deve essere riservata a separate pronunce la decisione
sull'impugnazione di altre disposizioni della legge n. 208 del 2015.
4.1.- I giudizi, così delimitati, devono essere riuniti, in
ragione della loro connessione oggettiva, per essere trattati
congiuntamente e decisi con un'unica pronuncia.
5.- Occorre, in primo luogo, esaminare le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 219, della legge n.
208 del 2015, impugnato dalla Regione Veneto e dalle Province
autonome di Trento e di Bolzano.
5.1.- L'art. 1, comma 219, della legge n. 208 del 2015,
applicabile anche alle amministrazioni regionali, statuiva che
fossero resi indisponibili i posti dirigenziali di prima e di seconda
fascia delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), «come rideterminati in applicazione dell'articolo 2 del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive modificazioni,
vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenendo comunque conto del
numero dei dirigenti in servizio senza incarico o con incarico di
studio e del personale dirigenziale in posizione di comando,
distacco, fuori ruolo o aspettativa».
Lo stesso art. 1, comma 219, disponeva che - alla data della sua
entrata in vigore (1° gennaio 2016) - vi fosse la cessazione di
diritto, con risoluzione dei relativi contratti, degli incarichi
conferiti dopo il 15 ottobre 2015 e prima dell'entrata in vigore
della legge (1° gennaio 2016) a copertura dei posti dirigenziali resi
indisponibili.
5.2.- La Regione Veneto censura tale disciplina per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost. Essa, difatti, non potrebbe essere
annoverata tra gli interventi statali rivolti al coordinamento della
finanza pubblica, poichè non produce effetti di sorta sui saldi di
finanza pubblica, e presenta un carattere «puntuale ed esaustivo, che
non lascia alcuno spazio aperto alla autonomia regionale, perchè
definisce uno specifico temporale di applicazione, precise categorie
dirigenziali incluse ed escluse, puntuali conseguenze sui rapporti
già in essere», in contrasto con le caratteristiche dei principi di
coordinamento della finanza pubblica.
Sarebbe violato anche l'art. 117, quarto comma, Cost. La
disposizione impugnata inciderebbe indebitamente sulla materia
"ordinamento e organizzazione amministrativa", di competenza
residuale delle Regioni, comprensiva della disciplina dei profili
pubblicistico-organizzativi.
La Regione ricorrente deduce anche la violazione degli artt. 5 e
120 Cost., espressivi del principio di leale collaborazione,
argomentando che la disciplina impugnata, pur determinando
un'interferenza con le competenze regionali, «evidentemente non
risolvibile con il mero criterio della prevalenza del legislatore
statale», non prevede alcuna forma di "raccordo" con le Regioni. Tale
mancanza di raccordo determinerebbe anche un contrasto con gli artt.
117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
La normativa in esame contrasterebbe altresì con gli artt. 3 e
97 Cost., nella parte in cui prevede la risoluzione di diritto del
contratto per i dirigenti assunti dopo il 15 ottobre 2015 e prima
dell'entrata in vigore della legge n. 208 del 2015, in violazione del
legittimo affidamento riposto dai dirigenti, tutelato dall'art. 3
Cost., e del buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97
Cost.). Il contrasto con i parametri estranei al riparto delle
competenze tra Stato e Regioni si rifletterebbe sull'autonomia
organizzativa della Regione e perciò ridonderebbe «in una lesione
delle competenze regionali di cui agli artt. 117, III e IV comma, e
118 Cost.».
Anche le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno formulato
censure nei confronti della medesima disposizione, pur muovendo dal
presupposto che la normativa in esame non si applichi nei loro
confronti, per effetto della clausola di salvaguardia di cui all'art.
1, comma 992, della legge n. 208 del 2015.
Le Province autonome ricorrenti assumono che, ad ogni modo, la
previsione impugnata limiti arbitrariamente la facoltà di reclutare
i dirigenti, con lesione delle competenze normative provinciali in
materia di «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto» (art. 8, numero 1, dello statuto di autonomia), o della
competenza residuale in materia di organizzazione amministrativa,
attribuita dall'art. 117, quarto comma, Cost., ove il precetto
costituzionale accordi un'autonomia più ampia.
La legislazione statale detterebbe norme «di carattere preciso e
specifico», in violazione dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, che
non consente l'immediata applicazione delle norme emanate dal
legislatore statale.
Quanto alla cessazione di diritto degli incarichi dirigenziali,
la Provincia autonoma di Trento ravvisa anche il contrasto con il
principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). La cessazione di diritto
comminata dalla norma precluderebbe in maniera irragionevole alla
pubblica amministrazione provinciale la possibilità di valutare
autonomamente l'efficienza del personale reclutato.
5.3.- È utile evidenziare, preliminarmente, che l'art. 1, comma
219, della legge n. 208 del 2015, è stato abrogato dall'art. 25,
comma 4, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante
«Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere
b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l)
m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in
materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche».
La nuova disciplina è entrata in vigore a decorrere dal 22
giugno 2017, alla stregua delle regole generali enunciate dall'art.
73, terzo comma, Cost.
Occorre verificare se, alla stregua di tale sopravvenienza
normativa, possa dirsi cessata la materia del contendere. Per
giurisprudenza costante di questa Corte, «perchè possa dichiararsi
la cessazione della materia del contendere è necessario il concorso
di due requisiti: lo ius superveniens deve avere carattere
satisfattivo delle pretese avanzate con l'atto introduttivo del
giudizio e le disposizioni oggetto d'impugnazione non devono avere
avuto medio tempore applicazione (da ultimo, sentenze n. 8 del 2017,
n. 257, n. 253, n. 242 e n. 199 del 2016)» (sentenza n. 59 del 2017,
punto 3.1. del Considerato in diritto).
Nel caso di specie, la norma abrogata ha avuto applicazione per
un arco temporale rilevante, dal 1° gennaio 2016, data di entrata in
vigore della legge di stabilità 2016, fino al 21 giugno 2017. Tale
circostanza, di per sè, esclude la cessazione della materia del
contendere.
5.4.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 219, della legge n. 208 del 2015 è fondata, in riferimento
all'art. 117, quarto comma, Cost.
La norma impugnata era destinata a operare nelle more
dell'adozione dei decreti legislativi attuativi degli artt. 8, 11 e
17 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia
di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), riguardanti,
rispettivamente, la «Riorganizzazione dell'amministrazione dello
Stato», la «Dirigenza pubblica», il «Riordino della disciplina del
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche», e nelle more
«dell'attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell'articolo 1 della
legge 23 dicembre 2014, n. 190, e successive modificazioni», relativi
al processo di riordino degli enti di area vasta e di ricollocazione
del personale.
La previsione restrittiva faceva salvi solo «i casi per i quali,
alla data del 15 ottobre 2015, sia stato avviato il procedimento per
il conferimento dell'incarico e, anche dopo la data di entrata in
vigore della presente legge, quelli concernenti i posti dirigenziali
in enti pubblici nazionali o strutture organizzative istituiti dopo
il 31 dicembre 2011, i posti dirigenziali specificamente previsti
dalla legge o appartenenti a strutture organizzative oggetto di
riordino negli anni 2014 e 2015 con riduzione del numero dei posti e,
comunque, gli incarichi conferiti a dirigenti assunti per concorso
pubblico bandito prima della data di entrata in vigore della presente
legge o da espletare a norma del comma 216, oppure in applicazione
delle procedure di mobilità previste dalla legge».
In ogni altra ipotesi, le amministrazioni pubbliche avrebbero
potuto conferire incarichi dirigenziali «solo nel rispetto del numero
complessivo dei posti resi indisponibili».
Questa Corte è costante nell'affermare che i profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale
«rientrano nell'ordinamento e organizzazione amministrativa
regionale, e quindi appartengono alla competenza legislativa
residuale della Regione» (sentenza n. 149 del 2012, punto 4.2. del
Considerato in diritto; nello stesso senso, sentenza n. 63 del 2012,
punto 3.1. del Considerato in diritto), di cui all'art. 117, quarto
comma, Cost.
Nel disciplinare l'indisponibilità dei posti dirigenziali di
prima e di seconda fascia, vacanti alla data del 15 ottobre 2015, e
la cessazione di diritto degli incarichi dirigenziali conferiti tra
il 15 ottobre 2015 e il 1° gennaio 2016, la norma impugnata è
riconducibile alla competenza residuale ex art. 117, quarto comma,
Cost. in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa
regionale, «entro cui si collocano le procedure concorsuali
pubblicistiche per l'accesso al ruolo (così come a tutto il pubblico
impiego: sentenze n. 310 del 2011 e n. 324 del 2010), il conferimento
degli incarichi (sentenza n. 105 del 2013) e la durata degli stessi.
Questa Corte ha ritenuto tali aspetti inerenti ai profili
pubblicistico-organizzativi della dirigenza pubblica, così come di
tutto il lavoro pubblico (fra le tante, sentenza n. 149 del 2012). Il
legislatore statale interviene in questi casi solo per fissare
principi generali a garanzia del buon andamento e dell'imparzialità
dell'amministrazione (sentenza n. 105 del 2013)» (sentenza n. 251 del
2016, punto 4.2.1. del Considerato in diritto).
La disciplina in esame racchiude previsioni quanto mai
dettagliate e penetranti anche in merito alla cessazione ope legis
degli incarichi e alla risoluzione dei contratti e incide
direttamente sul conferimento e sulla durata degli incarichi
dirigenziali, aspetti devoluti alla competenza regionale residuale in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa.
La norma impugnata, circoscritta a un periodo transitorio e
legata all'attuazione della riforma della pubblica amministrazione,
non rappresenta espressione della competenza statale a fissare i
principi generali a garanzia del buon andamento e dell'imparzialità
della pubblica amministrazione.
5.5.- Deve essere, pertanto, dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 219, della legge n. 208 del 2015,
nella parte in cui si applica anche alle amministrazioni delle
Regioni e delle Province autonome.
5.6.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dalla
Regione Veneto e dalle Province autonome ricorrenti nei confronti
della medesima disposizione.
6.- La Regione Veneto ha impugnato anche l'art. 1, comma 228,
ultimo periodo, della legge n. 208 del 2015, nella parte in cui
«blocca, per il biennio 2017-2018, la possibilità per le Regioni e
gli enti locali "virtuosi" di procedere ad assunzioni a tempo
indeterminato prescindendo dal limite del 25% del personale cessato
nell'anno precedente».
6.1.- Ad avviso della Regione ricorrente la disciplina censurata
confliggerebbe con il principio di ragionevolezza, di
proporzionalità, di congruenza e con il buon andamento della
pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.) e imporrebbe una misura
ispirata ad un arbitrario automatismo, non giustificata dall'esigenza
di riassorbire il personale riallocato degli enti di area vasta.
Sarebbero violati anche gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118
e 119 Cost., sul presupposto che l'intervento normativo in
discussione limiti l'autonomia organizzativa di una Regione
"virtuosa", in misura non giustificata dall'esigenza di riassorbire
il personale riallocato degli enti di area vasta e senza tener conto
della situazione dell'ente pubblico dal punto di vista della
dotazione di personale. Si delineerebbe in tal modo un automatismo
illegittimo, «non proporzionato e incongruente sotto il profilo della
connessione razionale e della necessita'».
6.2.- Si deve rilevare, in via preliminare, che le modificazioni
apportate dall'art. 16, comma 1-bis, del decreto-legge 24 giugno
2016, n. 113 (Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e
il territorio), convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto
2016, n. 160; dall'art. 1, comma 479, lettera d), della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019); e
dall'art. 22, commi 2 e 3, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50
(Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore
degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da
eventi sismici e misure per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, sono intervenute su
altre previsioni del citato art. 1, comma 228, e non hanno inciso
sullo specifico precetto impugnato dalla Regione ricorrente.
6.3.- La questione non è fondata.
6.3.1.- La norma impugnata si inserisce in un contesto di misure
volte a limitare la spesa relativa al personale degli enti
territoriali.
L'art. 3, comma 5-quater, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90
(Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza
amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari),
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114,
prevede che le Regioni e gli enti locali sottoposti al patto di
stabilità interno, quando l'incidenza della spesa relativa al
personale sulla spesa corrente sia pari o inferiore al 20 per cento,
possano procedere ad assunzioni a tempo indeterminato, a decorrere
dal 1º gennaio 2014, «nel limite dell'80 per cento della spesa
relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno
precedente e nel limite del 100 per cento a decorrere dall'anno
2015», fermi restando i «vincoli generali sulla spesa di personale».
L'ultimo periodo dell'impugnato art. 1, comma 228, sospende tale
facoltà per gli anni 2017 e 2018 e rende così generale
l'applicazione della regola enunciata dal primo periodo del medesimo
comma, che consente alle amministrazioni assoggettate al patto di
stabilità interno di procedere alle assunzioni a tempo indeterminato
di personale di qualifica non dirigenziale per gli anni 2016, 2017 e
2018 «nel limite di un contingente di personale corrispondente, per
ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di
quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente».
6.3.2.- Per ragioni di coordinamento finanziario ben può il
legislatore statale imporre in via transitoria agli enti autonomi
vincoli alle politiche di bilancio, atti a contenere il tasso di
crescita della spesa corrente rispetto agli anni precedenti (sentenza
n. 36 del 2004).
Come traspare anche dai dati contabili acquisiti nel corso dei
lavori parlamentari, la norma impugnata incide su un aggregato
rilevante della spesa corrente, che si identifica nella spesa per il
personale, voce di importanza strategica, nelle sue molteplici
componenti, per l'attuazione del patto di stabilità interno
(sentenza n. 169 del 2007).
La disciplina prefigurata dal legislatore reca principi di
coordinamento della finanza pubblica, nel rispetto dei requisiti che
la giurisprudenza di questa Corte ha individuato per escludere
l'illegittimità delle misure limitative dell'autonomia regionale
(sentenza n. 218 del 2015). Essa, invero, non prevede in modo
esaustivo strumenti e modalità di perseguimento degli obiettivi,
comunque rimessi all'apprezzamento delle Regioni, e presenta un
carattere transitorio e delimitato nel tempo, circoscritto al biennio
2017-2018, periodo in cui si ripristina la vigenza della regola
generale e si sospende l'applicazione di una disciplina derogatoria
più flessibile, legata a situazioni di modesta incidenza della spesa
del personale rispetto alla spesa corrente.
Quanto al paventato trattamento deteriore degli enti "virtuosi",
questa Corte ha osservato che il carattere generale degli interventi
di riordino impone una disciplina uniforme e che questa disciplina,
di per sè priva di intenti premiali o punitivi, non può essere
diversamente calibrata in ragione di presunte specificità
territoriali (sentenze n. 176 e n. 159 del 2016).
7.- Lo scrutinio delle ulteriori questioni di legittimità
costituzionale, promosse dalle Province autonome di Trento e di
Bolzano, impone di verificare preliminarmente l'operatività della
clausola di salvaguardia, enunciata dall'art. 1, comma 992, della
citata legge n. 208 del 2015 con la seguente formulazione: «Le
disposizioni della presente legge sono applicabili nelle regioni a
statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3».
7.1.- Posta a presidio delle prerogative regionali e provinciali
statutarie e di attuazione statutaria, tale clausola, come più volte
ribadito da questa Corte (fra le tante, sentenze n. 23 del 2014 e n.
241 del 2012), riveste la funzione di limite per l'applicazione delle
disposizioni della legge statale in cui ciascuna clausola è inserita
e implica che le disposizioni della legge statale non siano
applicabili nei confronti degli enti a statuto speciale, se in
contrasto con gli statuti e le relative norme di attuazione.
L'art. 1, comma 992, della legge n. 208 del 2015, introdotto nel
corso dell'esame al Senato al precipuo scopo di tutelare le autonomie
speciali (emendamento 50.0.14), non contempla una mera formula di
stile, priva di significato normativo, ma ha la precisa funzione di
rendere applicabili le disposizioni della medesima legge agli enti ad
autonomia differenziata, a condizione che tali disposizioni non siano
lesive delle prerogative regionali e provinciali.
L'operatività delle clausole di salvaguardia deve essere esclusa
nei particolari casi in cui singole norme di legge, in virtù di una
previsione espressa, siano direttamente e immediatamente applicabili
agli enti ad autonomia speciale (fra le tante, sentenza n. 40 del
2016).
Si deve dunque verificare, con riguardo alle singole disposizioni
impugnate, se esse si rivolgano espressamente anche agli enti dotati
di autonomia speciale, con l'effetto di neutralizzare la portata
della clausola generale.
7.2.- La non applicabilità delle disposizioni di legge statale
lesive delle prerogative delle autonomie speciali assume una
declinazione diversa a seconda che il contrasto si risolva
nell'invasione di una sfera di competenza dell'ente autonomo, al di
fuori dei casi di intreccio con competenze statali.
Con riguardo alle Province autonome di Trento e di Bolzano, sono
le stesse norme di attuazione, e in particolare l'art. 2 del d.lgs.
n. 266 del 1992, a porre a carico degli enti autonomi un generale
obbligo di adeguamento a «principi e norme costituenti limiti
indicati dagli artt. 4 e 5 dello statuto speciale e recati da atto
legislativo dello Stato», il cui mancato rispetto costituisce vizio
di legittimità costituzionale delle disposizioni legislative
regionali o provinciali.
Un peculiare obbligo di adeguamento si è delineato con riguardo
alle misure di contenimento della spesa pubblica, definite dalle
leggi di stabilità in vista del perseguimento degli obiettivi di
coordinamento della finanza pubblica, anche alla luce dei vincoli
derivanti dall'adesione all'Unione europea.
Infatti, questa Corte ha più volte riconosciuto che le autonomie
speciali, nonostante siano titolari di autonomia finanziaria, devono
comunque assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica,
al fine di garantire la sostenibilità del sistema nel quale esse
stesse sono incluse (fra le tante, sentenza n. 19 del 2015). La
tutela dell'unità economica della Repubblica assume a tale riguardo
rilievo preponderante e si affianca all'obbligo di prevenire
squilibri di bilancio, con specifico riferimento all'andamento dei
conti pubblici degli enti a ordinamento particolare (fra le tante,
sentenza n. 39 del 2014).
Una clausola di salvaguardia di portata generale, come quella
racchiusa nella legge di stabilità 2016, impone comunque il rispetto
delle prerogative statutarie, sia sostanziali sia procedurali, degli
enti dotati di autonomia speciale.
In definitiva, sia nell'imporre, in termini generali, il rispetto
dello statuto e delle norme di attuazione statutaria, sia
nell'imporre modalità procedurali specifiche previste dagli statuti
e dalle relative norme di attuazione, essa obbliga gli enti in
questione a conformarsi ai medesimi vincoli, o nell'esercizio di
proprie competenze legislative (art. 2 d.lgs. n. 266 del 1992,
richiamato dall'art. 79, quarto comma, del d.P.R. n. 670 del 1972) o
secondo modalità procedurali dominate dal principio
consensualistico.
7.3.- Così definita la portata della clausola di salvaguardia,
si deve ora esaminare se le singole disposizioni impugnate siano
compatibili con gli statuti speciali e con le relative norme di
attuazione e, quindi, se siano applicabili alle Province autonome
ricorrenti.
8.- Le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno impugnato
l'art. 1, comma 236, della legge n. 208 del 2015, in virtù del
quale, a decorrere dal 1° gennaio 2016, le risorse destinate al
trattamento accessorio del personale, anche dirigenziale, delle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n.
165 del 2001 non avrebbero potuto superare il corrispondente importo
determinato per l'anno 2015 e avrebbero dovuto subire una automatica
riduzione, in misura proporzionale alla riduzione del personale in
servizio, tenendo conto del personale che avrebbe potuto essere
reclutato alla stregua della normativa vigente.
8.1.- Tali previsioni sono censurate per violazione della
potestà legislativa primaria che compete alla Provincia in materia
di ordinamento degli uffici provinciali e del personale (art. 8,
numero 1, dello statuto di autonomia), nonchè della relativa
potestà amministrativa (art. 16 dello statuto, evocato dalla sola
Provincia autonoma di Bolzano).
Le Province autonome ricorrenti denunciano, ove si configuri come
norma più favorevole alla stregua dell'art. 3 della l. cost. n. 3
del 2001, anche la violazione dell'art. 117, quarto comma, Cost., che
attribuisce alle Regioni e alle Province autonome la competenza
residuale in materia di organizzazione amministrativa.
La Provincia di Trento deduce, inoltre, la violazione del
principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), poichè sarebbe inibita la
facoltà della pubblica amministrazione di richiedere lavoro
straordinario, retribuito proprio con il trattamento accessorio così
limitato, e, dal canto suo, il lavoratore che ha prestato lavoro
straordinario sarebbe costretto a rinunciare alla retribuzione
maturata.
Secondo le Province ricorrenti, le misure sottoposte allo
scrutinio di questa Corte non potrebbero essere ricondotte, per il
carattere di minuto dettaglio che le contraddistingue, ai principi di
coordinamento della finanza pubblica, principi che le Province
autonome sono chiamate ad attuare nel rispetto della normativa
statutaria (art. 79, quarto comma, del d.P.R. n. 670 del 1972) e di
attuazione statutaria (art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992).
8.2.- Si deve dar conto, in via preliminare, dell'abrogazione
dell'art. 1, comma 236, della legge n. 208 del 2015, per effetto
dell'art. 23, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. n. 75 del 2017, in
vigore dal 22 giugno 2017.
L'abrogazione retroagisce al 1° gennaio 2017 e si inserisce in
un'articolata regolamentazione del salario accessorio delle
amministrazioni pubbliche, volta a garantirne la «progressiva
armonizzazione» (art. 23, comma 1, del d.lgs. n. 75 del 2017).
Dall'abrogazione dell'art. 1, comma 236, non consegue la
cessazione della materia del contendere, poichè la norma impugnata
dalle Province autonome ricorrenti ha prodotto i suoi effetti per un
arco temporale rilevante, dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2016.
8.3.- La questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 236, della legge n. 208 del 2015 non è fondata.
8.3.1.- Le Province autonome ricorrenti muovono dalla premessa,
in sè condivisibile, che tale disposizione non sia direttamente
applicabile, in forza della clausola di salvaguardia sancita
dall'art. 1, comma 992, della legge n. 208 del 2015, e hanno promosso
questione di legittimità costituzionale in via meramente gradata.
Si deve rilevare, anzitutto, che la clausola di salvaguardia non
è contraddetta, nella sua portata precettiva, da disposizioni che si
indirizzino specificamente alle Province autonome, senza essere
mediate dal richiamo generale al novero delle amministrazioni
pubbliche.
È necessario verificare se le disposizioni impugnate incidano su
materie inerenti a sfere di competenza provinciale.
Quanto all'identificazione della materia, occorre richiamare la
giurisprudenza di questa Corte, che ha ricondotto i limiti ai
trattamenti accessori ai principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica (sentenza n. 61 del 2014), attribuiti alla
competenza concorrente. Le limitazioni in esame investono un settore
rilevante della spesa per il personale e, in particolare, la
componente che riguarda una delle due grandi parti in cui si
suddivide il trattamento economico del personale pubblico (sentenza
n. 215 del 2012).
Anche gli elementi istruttori acquisiti nel corso
dell'approvazione della legge di stabilità avvalorano tale
conclusione e attestano la considerevole entità del risparmio che,
per l'anno 2016, discende dall'applicazione della misura.
8.3.2.- I principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, applicabili anche alle autonomie speciali (sentenza n. 156
del 2015), devono essere resi operativi secondo le modalità
prescritte dalla normativa statutaria e di attuazione dello statuto.
Le disposizioni statali, nei casi in cui non sono direttamente
applicabili, si rivolgono alle Province autonome «mediatamente» e si
pongono come fonte di un «vincolo comportamentale» (sentenza n. 141
del 2015).
L'obbligo di adeguamento è sancito dall'art. 79, quarto comma,
dello statuto, che prescrive alle Province autonome di provvedere
alle finalità di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai sensi dell'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 e
adottando, a tale scopo, autonome misure di razionalizzazione e
contenimento della spesa.
In forza della clausola di salvaguardia di cui al citato art. 1,
comma 992, deve essere dunque esclusa l'immediata applicazione delle
disposizioni statali e si deve affermare che sussiste un obbligo di
adeguamento della Provincia, nei limiti e con le modalità tracciate
dalla normativa statutaria e attuativa dello statuto.
9.- Possono essere esaminate congiuntamente le censure proposte
dalle Province autonome di Trento e di Bolzano con riguardo all'art.
1, commi 505, 510, 515, 516, 517, 518, 548 e 549, della legge n. 208
del 2015, in quanto unitaria è la finalità che ispira le norme
impugnate, orientate, a vario titolo, alla razionalizzazione e alla
trasparenza degli acquisti delle amministrazioni pubbliche, e
analoghe le censure proposte.
9.1.- Le Province autonome di Trento e di Bolzano censurano
l'art. 1, commi 505 e 510, della legge n. 208 del 2015.
9.1.1.- In vista di esigenze di trasparenza, efficienza e
funzionalità dell'amministrazione, l'art. 1, comma 505, obbligava le
amministrazioni pubbliche ad approvare, entro il mese di ottobre di
ciascun anno, «il programma biennale e suoi aggiornamenti annuali
degli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato
superiore a 1 milione di euro».
La violazione di tali prescrizioni, fonte di «responsabilità
amministrativa e disciplinare dei dirigenti», implicava che fosse
negato il finanziamento per le acquisizioni «non comprese nel
programma e nei suoi aggiornamenti».
In forza dell'art. 1, comma 510, della legge n. 208 del 2015, le
amministrazioni pubbliche, tenute ad approvvigionarsi attraverso le
convenzioni «stipulate da Consip Spa», possono procedere ad acquisti
autonomi quando il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia
idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno
dell'amministrazione per difetto di caratteristiche essenziali. La
deroga deve essere concessa con autorizzazione specificamente
motivata dell'organo di vertice amministrativo, trasmessa alla Corte
dei conti.
9.1.2.- Le parti ricorrenti osservano che tali previsioni,
estremamente dettagliate e direttamente applicabili con riguardo agli
oneri di comunicazione e di pubblicazione, alla responsabilità dei
dirigenti, all'eccezionalità delle deroghe, comprimono l'autonomia
organizzativa delle Province autonome, con conseguente violazione
della competenza legislativa primaria in tema di personale ed uffici
(art. 8, numero 1, dello statuto) e - per la Provincia di Bolzano -
anche dell'art. 16 dello statuto.
Sarebbe lesa la competenza residuale in materia di organizzazione
amministrativa, riconosciuta dall'art. 117, quarto comma, Cost.,
invocato in base alla "clausola di maggior favore".
Le norme impugnate travalicherebbero i limiti prescritti
dall'art. 79, quarto comma, dello statuto e dall'art. 2 del d.lgs. n.
266 del 1992, inconciliabili con la diretta applicazione della
normativa statale che pone principi di coordinamento della finanza
pubblica.
La Provincia autonoma di Trento individua uno specifico profilo
di illegittimità costituzionale (per violazione dell'art. 8, numero
1, dello statuto, o dell'art. 117, quarto comma, Cost., ove norma in
concreto più favorevole) nella puntuale individuazione dell'organo
dell'amministrazione provinciale chiamato ad esercitare il potere di
autorizzazione.
9.2.- Le Province autonome di Trento e di Bolzano sospettano di
illegittimità costituzionale anche l'art. 1, commi 512, 515, 516 e
517, della legge n. 208 del 2015, in tema di acquisti di beni e di
servizi informatici e di connettività.
Tali disposizioni stabiliscono che le amministrazioni pubbliche e
le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione sono obbligate ad approvvigionarsi «esclusivamente
tramite Consip SpA o i soggetti aggregatori» (art. 1, comma 512,
della legge n. 208 del 2015, nella versione originaria), in vista di
un obiettivo di risparmio di spesa annuale, «da raggiungere alla fine
del triennio 2016-2018, pari al 50 per cento della spesa annuale
media per la gestione corrente del solo settore informatico, relativa
al triennio 2013-2015» (art. 1, comma 515, della medesima legge,
anche con ulteriori specificazioni in merito al risparmio
pianificato).
Gli obblighi imposti alle amministrazioni pubbliche e alle
società inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione possono essere derogati soltanto «a seguito di
apposita autorizzazione motivata dell'organo di vertice
amministrativo, qualora il bene o il servizio non sia disponibile o
idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno
dell'amministrazione ovvero in casi di necessità ed urgenza comunque
funzionali ad assicurare la continuità della gestione
amministrativa» (art. 1, comma 516, della legge n. 208 del 2015). È
prescritta altresì la comunicazione «all'Autorità nazionale
anticorruzione e all'Agid».
L'inosservanza delle disposizioni indicate «rileva ai fini della
responsabilità disciplinare e per danno erariale» (art. 1, comma
517, della legge n. 208 del 2015).
9.2.1.- Le Province autonome ricorrenti lamentano la lesione
della competenza ad attuare il principio di «organizzazione razionale
e non atomistica degli acquisti» e denunciano la violazione della
competenza legislativa primaria della Provincia in materia di
organizzazione degli uffici (art. 8, numero 1, dello statuto
speciale), violazione che, secondo la Provincia autonoma di Bolzano,
determinerebbe il contrasto anche con l'art. 16 dello statuto,
relativo alla potestà amministrativa delle Province autonome.
Le norme impugnate sarebbero lesive della competenza residuale in
tema di organizzazione amministrativa (art. 117, quarto comma, Cost.,
sempre che il precetto costituzionale sia più favorevole) e
dell'autonomia finanziaria della Provincia dal lato della spesa,
tutelata dall'art. 119, primo comma, Cost. e, a dire della Provincia
autonoma di Bolzano, dal precetto generale dell'art. 116 Cost. La
Provincia, che impiega risorse proprie, non potrebbe essere spogliata
del potere di valutare la convenienza degli acquisti.
Anche a volere collocare la norma tra i principi di coordinamento
della finanza pubblica, si coglierebbe il carattere lesivo della
normativa impugnata, poichè tali principi dovrebbero essere attuati
dalle Province autonome nel quadro tracciato dall'art. 79, quarto
comma, dello statuto.
La Provincia autonoma di Trento formula una specifica censura nei
confronti dell'art. 1, comma 516, ritenendo pregiudicata la propria
autonomia organizzativa. La norma individuerebbe in modo vincolante
l'organo dell'amministrazione provinciale deputato a concedere
l'autorizzazione alla deroga.
9.3.- Le Province autonome di Trento e di Bolzano censurano anche
l'art. 1, commi 548 e 549, della legge n. 208 del 2015.
9.3.1.- L'art. 1, comma 548, obbliga gli enti del Servizio
sanitario nazionale ad approvvigionarsi, «relativamente alle
categorie merceologiche del settore sanitario», avvalendosi, in via
esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento o
della Consip spa.
Ove le centrali di committenza non siano disponibili o non siano
operative, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad
approvvigionarsi attraverso le «centrali di committenza iscritte
nell'elenco dei soggetti aggregatori, di cui all'articolo 9, comma 1,
del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con
modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89» (art. 1, comma 549,
della legge n. 208 del 2015).
La violazione degli adempimenti previsti dall'art. 1, comma 549,
«costituisce illecito disciplinare ed è causa di responsabilità per
danno erariale».
9.3.2.- Le Province autonome ricorrenti censurano questa
«stringente norma di dettaglio - connotata peraltro dall'automatica
applicazione» (ric. Trento), per la lesione della competenza di
carattere concorrente della Provincia in materia di sanità (art. 9,
numero 10, dello statuto speciale), e - ad avviso della Provincia di
Bolzano - della potestà amministrativa attribuita dall'art. 16 dello
statuto.
Le Province autonome denunciano l'invasione della competenza
concorrente in materia di "tutela della salute", invocando l'art.
117, terzo comma, Cost. in base alla "clausola di maggior favore"
dell'art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001.
Anche a volere annoverare le norme impugnate tra i principi di
coordinamento della finanza pubblica, non si attenuerebbe il
contrasto con i parametri statutari, poichè l'attuazione di tali
principi dovrebbe essere rispettosa dell'autonomia provinciale e
delle modalità procedurali previste dall'art. 79, quarto comma,
dello statuto e dall'art. 2 del d.lgs n. 266 del 1992.
Peraltro, le Province ricorrenti godrebbero di una peculiare
autonomia in materia sanitaria. Esse finanzierebbero la sanità con
risorse proprie, senza alcuna partecipazione al Fondo sanitario
nazionale.
La Provincia autonoma di Bolzano, per avvalorare la propria
autonomia, che ritiene tutelata in termini generali dagli artt. 116 e
119 Cost., richiama anche gli artt. 80 e 81 dello statuto, il d.lgs.
n. 268 del 1992, l'art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994. Tra
le norme di attuazione dello statuto, rilevanti in materia di igiene
e sanità, la Provincia autonoma di Bolzano evoca anche l'art. 2 del
d.P.R. n. 474 del 1975 e il d.P.R. n. 197 del 1980 (si veda pagina 4
del ricorso introduttivo).
9.4.- Tutti i dubbi di legittimità costituzionale, prospettati
dalle Province autonome nei confronti delle predette norme in tema di
razionalizzazione degli acquisti nel settore delle pubbliche
amministrazioni, sono proposti nell'eventualità che si ritenga di
escludere l'operatività della clausola di salvaguardia.
9.5.- Si devono ora evidenziare le sopravvenienze che hanno
interessato la complessa disciplina fin qui tratteggiata.
9.5.1.- A decorrere dal 20 maggio 2017, l'art. 1, comma 505,
della legge n. 208 del 2015 è stato abrogato dall'art. 217, comma 1,
lettera ss-bis), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50
(Codice dei contratti pubblici), lettera inserita dall'art. 129,
comma 1, lettera n), del decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56
(Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50).
Le esigenze di trasparenza e di programmazione degli acquisti
rilevanti sono oggi tutelate dall'art. 21 del d.lgs. n. 50 del 2016,
che vincola le amministrazioni aggiudicatrici a predisporre un
programma biennale di acquisti di beni e di servizi di importo
unitario stimato superiore a quarantamila euro.
La norma impugnata, che ha imposto obblighi con cadenza annuale e
biennale, è rimasta in vigore dal 1° gennaio 2016 al 19 maggio 2017
e ha avuto applicazione per un periodo significativo. Non può
ritenersi, pertanto, cessata la materia del contendere.
9.5.2.- L'art. 1, comma 419, lettera a), della legge 11 dicembre
2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
sopravvenuto alla proposizione dei ricorsi, ha modificato l'art. 1,
comma 512, della legge n. 208 del 2015. L'obbligo delle
amministrazioni pubbliche e delle società inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, originariamente
configurato come obbligo di approvvigionarsi «esclusivamente tramite
Consip SpA o i soggetti aggregatori», si delinea oggi come obbligo di
approvvigionarsi «esclusivamente tramite gli strumenti di acquisto e
di negoziazione di Consip Spa o dei soggetti aggregatori».
Lo ius superveniens non determina la cessazione della materia del
contendere, poichè - a prescindere dalla controversa portata
satisfattiva dell'intervento attuato con la legge n. 232 del 2016 -
la norma modificata ha avuto applicazione per un apprezzabile arco
temporale (dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2016).
Lo scrutinio di legittimità costituzionale verte dunque sul
testo originario dell'art. 1, comma 512, della legge n. 208 del 2015
e non può essere esteso alla nuova formulazione della disposizione
impugnata, che presenta un diverso contenuto precettivo.
9.5.3.- L'art. 1, comma 419, lettera c), della legge n. 232 del
2016, in vigore dal 1° gennaio 2017, ha modificato l'art. 1, comma
515, della legge n. 208 del 2015, inserendo un riferimento alle
acquisizioni di particolare rilevanza strategica di cui all'art. 1,
comma 514-bis, introdotto dall'art. 1, comma 419, lettera b) della
legge n. 232 del 2016.
Tale innovazione, dettata dall'esigenza di coordinare l'art. 1,
comma 515, con la disciplina delle acquisizioni di particolare
rilevanza strategica introdotta con la medesima legge n. 232 del
2016, non solo non determina alcuna cessazione della materia del
contendere, poichè la norma modificata ha prodotto effetti dal 1°
gennaio 2016 al 31 dicembre 2016, ma impone di estendere la questione
di legittimità costituzionale al nuovo testo della norma impugnata.
Il contenuto precettivo della norma vigente non è stato alterato in
misura sostanziale, cosicchè risultano immutate le ragioni del
paventato contrasto con i parametri statutari e costituzionali.
9.6.- Le questioni non sono fondate.
9.6.1.- È corretta la premessa, che sorregge i ricorsi delle
Province autonome, secondo cui le norme denunciate non si applicano
per effetto della clausola di salvaguardia.
Esse non contengono un riferimento testuale ed espresso alle
Province autonome, idoneo a vanificare la portata precettiva della
clausola di salvaguardia. Le norme sottoposte al vaglio di questa
Corte si limitano a menzionare, in linea generale, le amministrazioni
pubbliche (art. 1, commi 505, 510, 512, 515, 516 e 517) e gli enti
del Servizio sanitario nazionale (art. 1, commi 548 e 549).
9.6.2.- Ciò posto, occorre identificare a quale materia
ineriscano le disposizioni censurate, per verificare in quali termini
la clausola di salvaguardia sia qui chiamata a tutelare le autonomie
speciali.
Questa Corte, sin dalla sentenza n. 36 del 2004 (punto 7. del
Considerato in diritto), ha affermato che la disciplina della
razionalizzazione e della centralizzazione degli acquisti, pur
diversamente modulata nel volgere degli anni, non supera «i limiti di
un principio di coordinamento adottato entro l'ambito della
discrezionalità del legislatore statale» e finalizzato al
contenimento della spesa (nello stesso senso, sentenza n. 417 del
2005 e, con particolare riguardo alla spesa sanitaria, sentenza n.
162 del 2007).
Tale disciplina, difatti, incide «sulla spesa pubblica ai fini
del conseguimento di obiettivi di risparmio» (sentenza n. 124 del
2015, punto 3.2. del Considerato in diritto) e, nel perseguire
obiettivi di trasparenza e di riduzione dei costi, lascia inalterato
«il profilo dell'esercizio proprio delle funzioni spettanti a
ciascuna amministrazione coinvolta» (sentenza n. 152 del 2015, punto
2.2. del Considerato in diritto).
L'inquadramento del programma biennale degli acquisti e
dell'obbligo di acquisto centralizzato per i beni e i servizi
informatici e di connettività e per il settore sanitario si desume
anche dalla relazione tecnica che, per le previsioni della legge di
stabilità per il 2016, quantifica apprezzabili risparmi complessivi.
I programmi biennali di acquisto di beni di grande rilievo
riguardano una parte ragguardevole della spesa della pubblica
amministrazione.
Quanto ai beni e servizi informatici e della connettività, essi
attengono a un settore di importanza strategica.
Di importanza cruciale si rivela anche la spesa sanitaria, sulla
quale interviene l'art. 1, commi 548 e 549, della legge n. 208 del
2015.
Da tali dati emerge che la disciplina censurata, nell'indicare
obiettivi di ampio respiro e nell'apprestare misure di carattere
generale, incide su un aggregato rilevante della spesa corrente.
Essa ricade, pertanto, in una materia riconducibile a una sfera
di competenza provinciale. Si deve dunque escludere l'immediata
applicabilità alle Province autonome delle norme che recano principi
di coordinamento della finanza pubblica. La clausola di salvaguardia
esplica la sua funzione di limite all'applicazione delle norme
statali, che si verifichi secondo modalità inconciliabili con le
garanzie procedurali che presidiano l'autonomia delle Province
ricorrenti.
In capo alle Province ricorrenti permane un obbligo di
adeguamento della normativa provinciale ai principi fondamentali
dettati dalla legge statale.
In tale ambito, difatti, operano le prescrizioni dell'art. 79,
quarto comma, secondo periodo, dello statuto, che contemperano la
cogenza dei principi di coordinamento della finanza pubblica con il
necessario margine di apprezzamento riservato alle autonomie
speciali, anche in ragione dell'interferenza della disciplina degli
acquisti nel settore pubblico con la potestà legislativa in materia
di organizzazione degli uffici (art. 8, numero 1, dello statuto) e di
"tutela della salute" (art. 117, terzo comma, Cost.), per quel che
concerne specificamente l'art. 1, commi 548 e 549.
Le Province autonome, tenute all'osservanza delle misure di
contenimento della spesa, provvedono alle «finalità di coordinamento
della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni
legislative dello Stato» e, in tale ottica, secondo la procedura
sancita dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, adeguano la
legislazione ai principi che costituiscono limiti ai sensi degli
artt. 4 o 5 dello statuto, «adottando, conseguentemente, autonome
misure di razionalizzazione e contenimento della spesa».
Non si può non sottolineare che la stessa Avvocatura generale
dello Stato, nel passare in rassegna l'art. 1, commi 505, 510, 512,
515, 516 e 517, evidenzia che, «anche in relazione alle disposizioni
in oggetto, appare corretto riconoscere l'operatività della clausola
di salvaguardia» (si veda pagina 19 dell'atto di costituzione nel
giudizio introdotto con il ricorso n. 10 del 2016 e pagina 23
dell'atto di costituzione nel giudizio introdotto con il ricorso n.
20 del 2016).
10.- La Provincia autonoma di Bolzano prospetta, per l'art. 1,
commi 512, 515, 516, 517, 548 e 549, della legge n. 208 del 2015, la
violazione degli artt. 99 e 100 dello statuto di autonomia e delle
relative norme di attuazione (d.P.R. n. 574 del 1988), osservando che
«in provincia di Bolzano deve in ogni caso essere garantito il
diritto all'uso della propria madrelingua, e ciò vale anche
nell'ambito dell'acquisto di beni e servizi».
10.1.- Tali censure non sono fondate.
Le finalità di razionalizzazione e trasparenza, sottese alla
disciplina impugnata, che il legislatore provinciale è chiamato a
precisare e a definire secondo le modalità previste dall'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992, conducono ad escludere la violazione del
principio di parità linguistica. Infatti, le norme impugnate non
ostacolano affatto l'acquisto di beni e servizi adoperando le lingue
tedesca e ladina.
11.- Le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno promosso
questioni di legittimità costituzionale anche dell'art. 1, commi
469, secondo periodo, e 470, della legge n. 208 del 2015.
11.1.- Le norme impugnate, per il personale dipendente da
amministrazioni, istituzioni ed enti pubblici diversi
dall'amministrazione statale (art. 1, comma 469, secondo periodo,
della legge n. 208 del 2015) e per il personale convenzionato con il
Servizio sanitario nazionale (art. 1, comma 470, della medesima
legge), demandano a un decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, «su proposta del Ministro per la semplificazione e la
pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze», la fissazione dei criteri di determinazione degli
«oneri per i rinnovi contrattuali per il triennio 2016-2018, nonchè
quelli derivanti dalla corresponsione dei miglioramenti economici al
personale di cui all'articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165» (art. 1, comma 469, primo periodo).
Tali oneri sono destinati a gravare sui «rispettivi bilanci»
delle amministrazioni ai sensi dell'art. 48, comma 2, del d.lgs. n.
165 del 2001.
11.2.- Le Province autonome ricorrenti lamentano che
l'unilaterale decisione dell'esecutivo contravvenga al principio
pattizio, che presiede all'individuazione delle modalità con cui le
Province autonome concorrono al conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica (art. 79, secondo comma, dello statuto, che rinvia
alla procedura del successivo art. 104).
La Provincia autonoma di Trento puntualizza che, anche a volere
qualificare la misura in esame come principio di coordinamento della
finanza pubblica, sarebbero violate le prescrizioni dell'art. 79,
quarto comma, dello statuto di autonomia, in ordine
all'inapplicabilità, nei confronti della Provincia autonoma, delle
disposizioni statali che prevedono «obblighi, oneri, [...] o concorsi
comunque denominati». Le Province autonome dovrebbero adeguare la
propria legislazione ai principi dettati dalle leggi dello Stato,
nelle forme delineate dall'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992. Nel
caso di specie, la fonte statale, peraltro di rango secondario,
interverrebbe in maniera unilaterale in un ambito riservato alla
competenza della Provincia autonoma.
Per la parte in cui la norma impugnata non sia dettata da ragioni
di coordinamento della finanza pubblica, viene in rilievo la
competenza primaria della Provincia in materia di organizzazione di
personale (art. 8, numero 1, dello statuto), che sarebbe violata da
disposizioni «autoapplicative».
Secondo la Provincia autonoma di Bolzano, le norme impugnate
violerebbero anche l'art. 16 dello statuto, in tema di potestà
amministrativa delle Province autonome.
La Provincia autonoma di Trento invoca, ove sia in concreto più
favorevole, la competenza residuale in materia di organizzazione
degli uffici (art. 117, quarto comma, Cost.).
Quanto all'art. 1, comma 470, che estende le previsioni citate al
settore della sanità, la Provincia autonoma di Trento, oltre alle
enunciate ragioni di contrasto con i parametri costituzionali e
statutari, denuncia la violazione dell'art. 9, numero 10), dello
statuto, che attribuisce alle Province autonome la competenza
concorrente in materia di "sanita'", o dell'art. 117, terzo comma,
Cost., in materia di "tutela della salute", invocato in base alla
"clausola di maggior favore".
Nelle materie di competenza concorrente, il legislatore statale
dovrebbe limitarsi a porre i principi fondamentali.
Le ricorrenti muovono dalla premessa che la normativa non si
applichi alle autonomie speciali, in virtù della clausola di
salvaguardia di cui all'art. 1, comma 992, della legge n. 208 del
2015, e promuovono in via di mero subordine le questioni di
legittimità costituzionale per violazione delle prerogative
statutarie.
11.3.- Le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 469, secondo periodo, e 470, della legge n. 208 del 2015 non
sono fondate.
11.3.1.- L'art. 48, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede
che, per le Regioni, per le amministrazioni del Servizio sanitario
nazionale, per gli enti locali, oltre che «per le università
italiane, gli enti pubblici non economici e gli enti e le istituzioni
di ricerca», gli oneri derivanti dalla contrattazione collettiva
siano a carico dei rispettivi bilanci.
Quanto alle risorse per gli incrementi retributivi per il rinnovo
dei contratti collettivi nazionali delle amministrazioni regionali,
locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, è il Governo a
definirle, «nel rispetto dei vincoli di bilancio, del patto di
stabilità e di analoghi strumenti di contenimento della spesa,
previa consultazione con le rispettive rappresentanze istituzionali
del sistema delle autonomie».
In tale orizzonte si iscrive la disposizione impugnata, che
affida a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la
fissazione dei criteri per la determinazione degli oneri per i
rinnovi contrattuali, con riguardo alle amministrazioni diverse da
quelle statali e al personale convenzionato con il Servizio sanitario
nazionale.
11.3.2.- Anche in questo caso opera la clausola di salvaguardia
di cui al citato art. 1, comma 992.
Le norme impugnate menzionano «amministrazioni, istituzioni ed
enti pubblici diversi dall'amministrazione statale» e il «personale
convenzionato con il Servizio sanitario nazionale» e non racchiudono
un riferimento testuale e specifico alle Province autonome,
incompatibile con la predetta clausola di salvaguardia (sentenze n.
40 del 2016 e n. 156 del 2015) e con il suo ruolo di limite per
l'applicazione della normativa statale che contrasti con lo statuto
di autonomia e con le relative norme di attuazione.
Nel caso di specie, l'operatività della clausola di salvaguardia
si impone per tutelare le prerogative di autonomia delle Province
ricorrenti.
11.3.3.- La partecipazione delle Province autonome al
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica è ispirata al
principio dell'accordo, consacrato dagli artt. 79 e 104 dello statuto
di autonomia (sentenza n. 28 del 2016).
Gli oneri per i rinnovi contrattuali gravano sul bilancio delle
Province ricorrenti e la fissazione dei relativi criteri di
determinazione incide unilateralmente sulla loro autonomia
finanziaria, in contrasto con le procedure pattizie previste dallo
statuto per la modifica delle modalità con le quali le Province
autonome concorrono al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica.
Negli ambiti coinvolti dalle norme censurate, l'autonomia
finanziaria si raccorda alla potestà legislativa primaria che
compete alle Province autonome in materia di organizzazione degli
uffici e del personale (art. 8, numero 1, dello statuto) e alla
competenza concorrente in materia di "tutela della salute", fondata
sull'art. 117, terzo comma, Cost. (sentenza n. 371 del 2008).
Le norme impugnate, pertanto, non sono di per sè applicabili
alle Province autonome e devono essere recepite mediante le procedure
consensuali delineate dalla normativa statutaria e di attuazione
statutaria.
12.- Le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno inoltre
impugnato l'art. 1, commi 672, 675 e 676, della legge n. 208 del
2015.
12.1.- L'art. 1, comma 672, della legge n. 208 del 2015, nel
testo vigente al momento della proposizione dei ricorsi, demandava a
un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, «da emanare
entro il 30 aprile 2016, sentita la Conferenza unificata per il
profili di competenza, previo parere delle Commissioni parlamentari
competenti», la definizione di «indicatori dimensionali quantitativi
e qualitativi al fine di individuare fino a cinque fasce» per la
classificazione delle società «direttamente o indirettamente
controllate da amministrazioni dello Stato e dalle altre
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni».
Dall'ambito applicativo della norma erano escluse le «società
emittenti strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati e
loro controllate».
A tali fasce di classificazione delle società era commisurato
«il limite dei compensi massimi al quale i consigli di
amministrazione di dette società devono fare riferimento, secondo
criteri oggettivi e trasparenti, per la determinazione del
trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli
amministratori, ai dirigenti e ai dipendenti», entro il limite
insuperabile di «euro 240.000 annui al lordo dei contributi
previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del
beneficiario».
L'art. 1, comma 675, della legge n. 208 del 2015 impone alle
società a controllo pubblico e alle società in regime di
amministrazione straordinaria, con esclusione delle società
emittenti strumenti finanziari quotati nei mercati regolamentati e
loro controllate, di pubblicare, entro trenta giorni dal conferimento
«di incarichi di collaborazione, di consulenza o di incarichi
professionali, inclusi quelli arbitrali, e per i due anni successivi
alla loro cessazione», i dati riguardanti l'atto di conferimento
dell'incarico, «l'oggetto della prestazione, la ragione dell'incarico
e la durata», il curriculum vitae, «i compensi, comunque denominati,
relativi al rapporto di consulenza o di collaborazione, nonchè agli
incarichi professionali, inclusi quelli arbitrali», «il tipo di
procedura seguita per la selezione del contraente e il numero di
partecipanti alla procedura».
L'art. 1, comma 676, della legge n. 208 del 2015 subordina alla
pubblicazione delle informazioni descritte il pagamento del compenso
e, in caso di omessa o di parziale pubblicazione, commina al soggetto
responsabile della pubblicazione e al soggetto che ha effettuato il
pagamento «una sanzione pari alla somma corrisposta».
12.2.- Le Province autonome ricorrenti censurano le norme
indicate, argomentando che si configurano come norme «di estremo
dettaglio», lesive della competenza delle Province autonome in tema
di ordinamento degli uffici e del personale (art. 8, numero 1, dello
statuto) e, per la Provincia autonoma di Bolzano, dell'art. 16 dello
statuto in tema di potestà amministrativa delle Province nelle
materie e nei limiti in cui spetta la potestà legislativa.
Sarebbe comunque lesa la competenza residuale attribuita alle
Regioni in tema di organizzazione amministrativa dall'art. 117,
quarto comma, Cost., ove il precetto costituzionale delinei una sfera
di autonomia più ampia.
Tali norme, estese ad amministratori, dirigenti e dipendenti,
conferirebbero al Ministero dell'economia e delle finanze un potere
normativo sulle Province autonome, sprovvisto di fondamento
costituzionale, e lederebbero l'autonomia organizzativa degli enti ad
autonomia speciale.
Quand'anche fossero qualificabili come principi di coordinamento
della finanza pubblica, esse incorrerebbero nella violazione
dell'art. 79, quarto comma, dello statuto di autonomia, e dell'art. 2
del d.lgs. n. 266 del 1992, che non prevede la diretta applicazione
alla Provincia di quelle disposizioni che stabiliscono oneri e
obblighi e l'intervento di una fonte statale di rango secondario,
come avviene nel caso di specie (decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze).
12.3.- Occorre evidenziare, preliminarmente, che le norme
impugnate sono state abrogate successivamente alla proposizione dei
ricorsi.
Quanto all'art. 1, comma 672, della legge n. 208 del 2015, è
stato abrogato dall'art. 28, comma 1, lettera v), del decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in materia di
società a partecipazione pubblica). All'abrogazione fa riscontro la
riproduzione della norma ad opera dell'art. 11, comma 6, del d.lgs.
n. 175 del 2016, che non contempla più l'esonero prima previsto
dalla norma abrogata per le società emittenti strumenti finanziari
quotati nei mercati regolamentati e loro controllate.
L'art. 1, commi 675 e 676, della legge n. 208 del 2015, abrogato
dall'art. 43, comma 4, del decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97
(Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di
prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo
della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto
2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche), è stato integralmente trasfuso nell'art. 15-bis del
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina
riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di
pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni), introdotto dall'art. 14, comma 2, del
d.lgs. n. 97 del 2016.
Lo scrutinio di legittimità costituzionale deve essere, con
riguardo al comma 672, trasferito e, con riguardo ai commi 675 e 676,
esteso, pertanto, alla nuova formulazione, che riproduce, senza
alterazioni sostanziali, il contenuto precettivo delle norme
impugnate.
Si deve, da ultimo, rilevare che non determinano cessazione della
materia del contendere le modifiche apportate dall'art. 7, comma 1,
lettera c), del decreto legislativo 16 giugno 2017, n. 100
(Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 19
agosto 2016, n. 175, recante testo unico in materia di società a
partecipazione pubblica), sebbene la norma originariamente impugnata
non abbia ricevuto applicazione, in assenza dell'adozione del decreto
ministeriale.
La disposizione sopravvenuta, infatti, nella parte in cui
subordina al raggiungimento dell'intesa (e non più al mero parere)
in Conferenza unificata l'adozione del decreto ministeriale, non si
rivela satisfattiva delle censure proposte dalle ricorrenti. Essa,
tuttavia, non legittima il trasferimento della questione, dal momento
che il procedimento ivi previsto non consente di imputare alla
disciplina da essa recata l'attitudine lesiva prospettata nel
ricorso.
12.4.- Le questioni non sono fondate.
L'autonomia organizzativa, che le Province autonome reputano
compromessa, si esplica nella scelta dei disparati modelli previsti
per lo svolgimento delle finalità istituzionali. Una volta che le
Province autonome abbiano scelto un modello societario, hanno anche
scelto di rispettarne lo statuto che, pur contraddistinto da
«rilevanti profili di matrice pubblicistica», è «riconducibile, in
termini generali, al modello societario privatistico» prefigurato dal
codice civile (sentenza n. 229 del 2013, punto 10.3. del Considerato
in diritto).
La disciplina dei compensi di amministratori, dirigenti e
dipendenti, la puntuale regolamentazione del conferimento e della
pubblicità degli incarichi di consulenza, di collaborazione e degli
incarichi professionali, le previsioni sul pagamento dei relativi
compensi, attengono alla materia dell'"ordinamento civile", di
competenza esclusiva del legislatore statale. Le norme impugnate
riguardano aspetti eminentemente privatistici, connessi al rapporto
negoziale che si instaura tra le società a controllo pubblico e
un'ampia platea di soggetti, e, per tali profili, si ravvisa
l'esigenza di apprestare una disciplina uniforme a livello nazionale.
La pertinenza delle norme impugnate alla materia
dell'"ordinamento civile" non è esclusa dalla peculiarità della
regolamentazione rispetto alle previsioni codicistiche (sentenza n.
229 del 2013, anche per ulteriori richiami alla giurisprudenza di
questa Corte).
L'inerenza di tale disciplina a una materia di competenza
esclusiva statale esclude la fondatezza delle censure di
illegittimità costituzionale prospettate dalle ricorrenti con
riferimento alla lesione della propria sfera di autonomia.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma
219, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilità 2016)», nella parte in cui si applica anche alle
amministrazioni delle Regioni e delle Province autonome di Trento e
di Bolzano;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 228, della legge n. 208 del 2015,
promosse, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, terzo e quarto comma,
118 e 119, della Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso
indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 236, della legge n. 208 del 2015,
promosse, in riferimento agli artt. 8, numero 1), 16 e 79 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige), all'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento) e all'art. 117, quarto comma, Cost., «in combinazione
con l'articolo 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001», dalla
Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso n. 10 del 2016, e, in
riferimento agli artt. 8, numero 1) e 79, quarto comma, del d.P.R. n.
670 del 1972, all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, agli artt. 3, 97
e 117, quarto comma, Cost., «in combinazione con l'art. 10 legge
cost. n. 3 del 2001», dalla Provincia autonoma di Trento, con il
ricorso n. 20 del 2016;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 505 e 510, della legge n. 208 del
2015, promosse, in riferimento agli artt. 8, numero 1), 16 e 79 del
d.P.R. n. 670 del 1972, al d.lgs. n. 266 del 1992, e all'art. 117,
terzo e quarto comma, Cost., dalla Provincia autonoma di Bolzano, e,
in riferimento agli artt. 8, numero 1), e 79, quarto comma, del
d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, e
all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., «in quanto maggiormente
favorevoli», dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 512 (nel testo antecedente alle
modifiche apportate dall'art. 1, comma 419, lettera a, della legge 11
dicembre 2016, n. 232, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019»), 515 (nel testo antecedente e in quello successivo alle
modifiche apportate dall'art. 1, comma 419, lettera c, della legge n.
232 del 2016), 516 e 517, della legge n. 208 del 2015, promosse, in
riferimento agli artt. 8, numero 1), 16, 79, 99 e 100 del d.P.R. n.
670 del 1972, all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, al d.P.R. 15
luglio 1988, n. 574, recante «Norme di attuazione dello Statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di uso della
lingua tedesca e della lingua ladina nei rapporti con la pubblica
amministrazione e nei procedimenti giudiziari», agli artt. 116, 117,
quarto comma, e 119 Cost., dalla Provincia autonoma di Bolzano, e, in
riferimento agli artt. 8, numero 1), e 79, quarto comma, del d.P.R.
n. 670 del 1972, all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, e agli artt.
117, quarto comma, e 119, primo comma, Cost., dalla Provincia
autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 548 e 549, della legge n. 208 del
2015, promosse, in riferimento agli artt. 9, numero 10), 16, 79, 80,
81, 99 e 100 del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 34, comma 3, della
legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale), al d.lgs. n.
266 del 1992, al d.P.R. n. 574 del 1988, al d.P.R. 26 gennaio 1980,
n. 197, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernenti integrazioni alle norme di attuazione
in materia di igiene e sanità approvate con decreto del Presidente
della Repubblica 28 marzo 1975, n. 474», all'art. 2 del d.P.R. 28
marzo 1975, n. 474, recante «Norme di attuazione dello statuto per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanita'», e agli
artt. 116, 117, terzo comma, e 119 Cost., dalla Provincia autonoma di
Bolzano, e, in riferimento agli artt. 9, numero 10), e 79, quarto
comma, del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992 e all'art. 117, terzo comma, Cost., «in combinazione con l'art.
10 legge cost. n. 3 del 2001», dalla Provincia autonoma di Trento,
con i ricorsi indicati in epigrafe;
7) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 469, secondo periodo, della legge
n. 208 del 2015, promosse, in riferimento agli artt. 8, numero 1),
16, 79, secondo e quarto comma, e 104 del d.P.R. n. 670 del 1972,
all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 e all'art. 117, quarto comma,
Cost., dalla Provincia autonoma di Bolzano, e, in riferimento agli
artt. 8, numero 1), 79, secondo e quarto comma, e 104 del d.P.R. n.
670 del 1972, all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992 e all'art. 117,
quarto comma, Cost., «in combinazione con l'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001», dalla Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi
indicati in epigrafe;
8) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 470, della legge n. 208 del 2015,
promosse, in riferimento agli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 16,
79, secondo e quarto comma, 80, 81 e 104 del d.P.R. n. 670 del 1972,
all'art. 34, comma 3, della legge n. 724 del 1994, al d.lgs. n. 268
del 1992, all'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992, al d.P.R. n. 197 del
1980, all'art. 2 del d.P.R. n. 474 del 1975 e all'art. 117, terzo e
quarto comma, Cost., «in combinazione con l'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001», dalla Provincia autonoma di Bolzano, e, in
riferimento agli artt. 8, numero 1), 9, numero 10), 79, secondo e
quarto comma, e 104 del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 2 del d.lgs.
n. 266 del 1992 e all'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., «in
combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001», dalla
Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
9) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 672, della legge n. 208 del 2015,
trasferita sull'art. 11, comma 6, del decreto legislativo 19 agosto
2016, n. 175 (Testo unico in materia di società a partecipazione
pubblica), nella formulazione antecedente alle modifiche apportate
dall'art. 7, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 16 giugno
2017, n. 100 (Disposizioni integrative e correttive al decreto
legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante testo unico in materia di
società a partecipazione pubblica), promosse, in riferimento agli
artt. 8, numero 1), 16, e 79 del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 2
del d.lgs. n. 266 del 1992 e all'art. 117, quarto comma, Cost., dalla
Provincia autonoma di Bolzano e, in riferimento agli artt. 8, numero
1), e 79, quarto comma, del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 2 del
d.lgs. n. 266 del 1992 e all'art. 117, quarto comma, Cost., «in
combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001», dalla
Provincia autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe;
10) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 675 e 676, della legge n. 208 del
2015, nel testo abrogato dall'art. 43, comma 4, del decreto
legislativo 25 maggio 2016, n. 97 (Revisione e semplificazione delle
disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità
e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del
decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'articolo 7
della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione
delle amministrazioni pubbliche), estese all'art. 15-bis del decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (Riordino della disciplina
riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di
pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle
pubbliche amministrazioni), introdotto dall'art. 14, comma 2, del
d.lgs. n. 97 del 2016, promosse, in riferimento agli artt. 8, numero
1), 16, e 79 del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 2 del d.lgs. n. 266
del 1992 e all'art. 117, quarto comma, Cost., dalla Provincia
autonoma di Bolzano e, in riferimento agli artt. 8, numero 1), e 79,
quarto comma, del d.P.R. n. 670 del 1972, all'art. 2 del d.lgs. n.
266 del 1992 e all'art. 117, quarto comma, Cost,, «in combinazione
con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001», dalla Provincia
autonoma di Trento, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA