1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-2018
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 16 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 novembre 2017
Ordinanza del 15 novembre 2017 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Esposito Giancarlo contro Ministero dell'economia e delle finanze.. Giustizia amministrativa - Domanda di equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Soggezione alla condizione di proponibilita' della previa presentazione dell'istanza di prelievo. - Decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, art. 54, comma 2, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'Allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo) e dall'art. 1, comma 3, lett. a), numero 6), del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69). (18C00022) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-2018)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Seconda Sezione Civile

Composta dagli ill.mi signori magistrati:
dott. Stefano Petitti, Presidente;
dott. Felice Manna, consigliere;
dott. Vincenzo Correnti, consigliere;
dott. Ubaldo Bellini, consigliere;
dott. Luca Varrone, relatore consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso 6081-2015
proposto da:
Esposito Giancarlo (c.f. SPSGCR52P16A783D), elettivamente
domiciliato in Roma, via Valadier n. 43, presso lo studio
dell'avvocato Giovanni Romano, che lo rappresenta e difende,
ricorrenti;
nonchè contro:
il Ministero dell'economia e delle finanze 80415740580,
intimati;
Avverso il decreto della Corte d'appello di Roma, depositato il
30 gennaio 2015;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
13 ottobre 2017 dal consigliere dott. Luca Varrone;
Udito il pubblico ministero in persona del Sostituto procuratore
generale dott. Corrado Mistri che ha concluso per la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale;
Udito l'avvocato Giovanni Romano;

Ritenuto in fatto

1. Con ricorso depositato presso la Corte d'appello di Roma in
data 7 marzo 2011 Esposito Giancarlo proponeva domanda di
accertamento della violazione del termine di ragionevole durata del
processo di cui all'art. 6, paragrafo 1, Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali con
contestuale richiesta di condanna del Ministero dell'economia e delle
finanze al pagamento in suo favore dell'equa riparazione ex legge n.
89 del 2001.
Il giudizio presupposto aveva ad oggetto un ricorso (proposto
insieme con altri) innanzi al Tribunale amministrativo regionale
Campania, notificato il 24 giugno 1993, e depositato il 6 luglio 1993
unitamente all'istanza di fissazione dell'udienza.
L'Amministrazione intimata si costituiva in giudizio con memoria
depositata il 30 luglio 1993.
2. Il Tribunale amministrativo regionale Campania, tuttavia, non
provvedeva a fissare l'udienza per la trattazione del ricorso e, in
data 22 ottobre 2010, stante la sopravvenuta mancanza di interesse
dei ricorrente, depositava in cancelleria decreto decisorio di
avvenuta perenzione del ricorso.
3. Il ricorrente precisa che avverso il suddetto decreto di
perenzione non aveva proposto opposizione nei 60 giorni di cui
all'art. 26 della legge n. 1034 del 1971, sicchè, il termine di sei
mesi per proporre la domanda di equa riparazione, nella specie
decorreva dal 21 dicembre 2010, data in cui il provvedimento è
divenuto definitivo.
4. Nella domanda di equa riparazione il ricorrente affermava che
il venir meno del suo interesse alla prosecuzione del giudizio doveva
ascriversi al notevole lasso di tempo trascorso dalla proposizione
del ricorso introduttivo presso il Tribunale amministrativo regionale
Campania, non avendo l'Ufficio, in un tempo ragionevole, provveduto a
fissare l'udienza per la trattazione nel merito, in palese violazione
dell'obbligo di organizzare il sistema giudiziario in maniera che la
giurisdizione possa assolvere all'obbligo di garantire ad ognuno il
diritto di ottenere entro un termine ragionevole una decisione
definitiva.
Resisteva il Ministero dell'economia e delle finanze.
5. Con decreto del 30 gennaio 2015 la Corte d'appello rigettava
la domanda e condannava il ricorrente al pagamento delle spese
processuali.
La Corte d'appello preso atto che il ricorso innanzi al Tribunale
amministrativo regionale Campania era stato notificato il 24 giugno
del 1993 e che non era stata presentata alcuna istanza di prelievo e
che, dunque, il processo era stato dichiarato perento per inattività
della parte, visto l'art. 54, comma 2, del decreto-legge n. 112 del
2008 riteneva la domanda non proponibile.
Ai sensi della suddetta norma, infatti, la presentazione
dell'istanza di prelievo condiziona la proponibilità della domanda
di equa riparazione anche per il periodo precedente la presentazione
dell'istanza.
6. Per la cassazione di tale decreto Esposito Giancarlo propone
ricorso, sulla base di due motivi.
7. In prossimità dell'udienza il ricorrente ha depositato
memoria illustrativa con la quale insiste per raccoglimento del
ricorso e chiede sollevarsi questione di costituzionalità dell'art.
54, comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008 in relazione all'art.
117, primo comma, Cost. e all'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.

Ragioni della decisione

1. Il primo motivo di ricorso deduce la violazione e falsa
applicazione degli articoli 6 e 13, Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali,
dell'art. 2 della legge n. 89 del 2001, erronea applicazione
dell'art. 54, comma 2, della legge n. 133 del 2008, in relazione al
disposto di cui all'art. 360, comma 1, n. 3, del codice di procedura
civile.
1.2. Il ricorrente premette che non intende affrontare la
questione della successione di norme nell'ambito della complessa
materia delle condizioni di proponibilità del ricorso per equa
riparazione, quanto piuttosto evidenziare, alla luce delle
peculiarità del processo amministrativo, la violazione del disposto
dell'art. 6, paragrafo 1, Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dell'art. 2 della
legge n. 89 del 2001, in conseguenza della dichiarazione di non
procedibilità del ricorso di cui al decreto impugnato.
1.3. Il ricorrente, inoltre, sottolinea che il problema della
presentazione o meno delle istanza di prelievo, nel caso di specie,
non riveste alcun ruolo come risulta confermato dalla scansione
temporale del giudizio amministrativo presupposto. In particolare, il
decreto di perenzione quinquennale, con cui è stato dichiarato
estinto detto processo, è datato 22 ottobre 2010, sicchè la vicenda
in esame si era già esaurita prima dell'entrata in vigore del codice
del processo amministrativo con cui è stata individuata l'istanza di
prelievo quale condizione di proponibilità del ricorso anche con
riferimento al periodo antecedente.
Infatti, la perenzione quinquennale opera quando, decorsi cinque
anni dalla data di deposito del ricorso, il ricorrente non abbia
presentato nuova istanza di fissazione dell'udienza entro sei mesi
dalla notifica dell'avviso comunicato a cura della cancelleria.
Dunque la spinta propulsiva del ricorrente, ovvero il suo interesse
alla coltivazione del processo, si era esaurita prima
dell'introduzione dell'istanza di prelievo, quale condizione di
accesso al giudizio di equa riparazione anche per il periodo
anteriore alla presentazione.
1.4. In altri termini il ricorrente vuole concentrare
l'attenzione non sulla circostanza della presentazione o meno
dell'istanza di prelievo, bensì sull'intervenuta perenzione del
giudizio amministrativo a monte, e sulle relative cause e sul ruolo
da essa rivestito nell'ottica del riconoscimento dell'equo
indennizzo. A tal fine rimarca di aver sostenuto la medesima tesi
anche nel giudizio dinanzi la Corte d'appello del quale in ossequio
al principio di autosufficienza dei ricorso riporta alcuni passi.
Dunque oggetto del motivo è il diniego di tutela riparatoria
perpetrato dalla Corte d'appello di Roma che si è limitata a
dichiarare non proponibile il ricorso per mancanza dell'istanza di
prelievo nel giudizio a monte, omettendo di compiere la doverosa
analisi in ordine alle ragioni della dichiarazione di perenzione e la
conseguente valutazione di tali ragioni nell'ottica del
riconoscimento dell'equo indennizzo.
In sostanza ritiene il ricorrente di aver agito dinanzi al
giudice amministrativo per ottenere la tutela del proprio diritto di
lavoratore, di aver prontamente presentato l'apposita istanza di
fissazione dell'udienza di trattazione e che solo l'inerzia del
giudice ha fatto progressivamente venir meno il suo interesse alla
coltivazione del giudizio fino a culminare nella dichiarazione di
perenzione.
1.5. A questo proposito il ricorrente richiama numerose norme del
processo amministrativo dalle quali a suo parere si evidenzia che la
dichiarazione di perenzione non è il sintomo del mero disinteresse o
della mera negligenza del ricorrente ma espressione della
sopravvenuta mancanza di interesse alla continuazione del processo
generata dalla perdurante inerzia del giudice adito.
D'altra parte la stessa Corte di cassazione ammette che la
carenza di interesse possa essere conseguenza della colpevole inerzia
del giudice adito sancendo che la pronuncia di perenzione non è di
per sè di ostacolo all'accoglimento di una domanda di equa
riparazione, dovendosi invece vagliare il motivo della sopravvenuta
carenza di interesse infatti a tal proposito si cita Cassazione 6619
del 2010.
Dunque l'analisi del giudizio amministrativo presupposto deve
necessariamente dividersi in due momenti: prima di tutto bisogna
vagliare la sussistenza di un effettivo interesse all'introduzione
del giudizio, in secondo luogo bisogna prendere in considerazione il
complessivo contegno processuale del ricorrente e del giudice per
verificare se la sopravvenuta mancanza di interesse debba essere
ricondotta all'uno piuttosto che all'altro dei protagonisti della
vicenda giudiziaria.
1.6. La circostanza che il giudizio presupposto si sia concluso
con la dichiarazione di perenzione quinquennale non può essere di
ostacolo al riconoscimento del diritto all'equa riparazione in quanto
l'estinzione deve essere ricollegata alla sopravvenuta carenza di
interesse del ricorrente, a sua volta determinata dall'eccessiva
durata del processo. Ciò in quanto il Tribunale amministrativo ha
omesso di provvedere alla fissazione dell'udienza di discussione per
oltre un decennio a fronte di un ricorrente che ad esso si era
rivolto per vedere tutelati i propri diritti di lavoratore,
puntualmente presentando anche la istanza di fissazione dell'udienza
di discussione, manifestando in tal modo il proprio effettivo e
perdurante interesse al giudizio.
1.7. Il secondo motivo di ricorso ha ad oggetto la violazione e
falsa applicazione degli articoli 6, par. l e 13, della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, dell'art. 2, legge 89 del 2001 e degli articoli 91 e 92
codice di procedura civile.
Il ricorrente censura la condanna al pagamento delle spese del
giudizio liquidate in euro 1888,50 pur in presenza di tutti i
presupposti per la compensazione delle stesse.
Il motivo ripete le medesime argomentazioni del precedente circa
la sopravvenuta carenza di interesse del ricorrente a coltivare il
giudizio presupposto a causa dell'inerzia dell'autorità giudiziaria
che non ha fissato l'udienza per lunghissimo tempo. Ciò avrebbe
dovuto giustificare la presenza di quelle «gravi ed eccezionali
ragioni» che consentono di compensare le spese indipendentemente
dalla soccombenza, ex art. 92 del codice di procedura civile.
Inoltre la condanna alle spese sarebbe in palese contraddizione
con la motivazione della sentenza sia per il riferimento ad una
questione di costituzionalità ritenuta manifestamente infondata da
Cass. Sez. II, n. 26262 del 2013 sia per il rigetto delle eccezioni
di incompetenza e prescrizione sollevate dalla difesa erariale
2. Il secondo motivo di ricorso ha ad oggetto la violazione e
falsa applicazione degli articoli 6, par. 1 e 13, della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, dell'art. 2, legge 89 del 2001 e degli articoli 91 e 92
del codice di procedura civile.
Il ricorrente censura la condanna al pagamento delle spese del
giudizio liquidate in euro 1888,50 pur in presenza di tutti i
presupposti per la compensazione delle stesse.
Il motivo ripete le medesime argomentazioni del precedente circa
la sopravvenuta carenza di interesse del ricorrente a coltivare il
giudizio presupposto a causa dell'inerzia dell'autorità giudiziaria
che non ha fissato l'udienza per lunghissimo tempo. Ciò avrebbe
dovuto giustificare la presenza di quelle «gravi ed eccezionali
ragioni» che consentono di compensare le spese indipendentemente
dalla soccombenza, ex art. 92 del codice di procedura civile.
Inoltre la condanna alle spese sarebbe in palese contraddizione
con la motivazione della sentenza sia per il riferimento ad una
questione di costituzionalità ritenuta manifestamente infondata da
Cass. Sez. II, n. 26262 del 2013 sia per il rigetto delle eccezioni
di incompetenza e prescrizione sollevate dalla difesa erariale.
3. Il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dell'art. 54, 2° comma,
decreto-legge n. 112/08, convertito con modificazioni in legge n.
133/08, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al
decreto legislativo n. 104/10 e dall'art. 1, comma 3, lettera a),
numero 6), del decreto legislativo correttivo n. 195/11, in relazione
all'art. 117, comma 1, Cost. e ai parametri interposti degli articoli
6, par. 1, 13 e 46, par. 1 Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
3.1. In base alla giurisprudenza ormai del tutto costante di
questa Corte Suprema, l'art. 54, decreto-legge n. 112/08 e successive
modifiche, va interpretato nel senso che per i processi
amministrativi pendenti, come nella specie, alla data del 16
settembre 2010, la previa presentazione dell'istanza di prelievo è
condizione di proponibilità della domanda di equa riparazione in
rapporto all'intero svolgimento del giudizio presupposto, e dunque
anche per la frazione di tempo anteriore al 25 giugno 2008, data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 112/08 che tale condizione di
proponibilità ha per la prima volta previsto.
Infatti, (l)'art. 54, comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112 - in vigore dal 25 giugno 2008 (art. 85) - convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma I, della legge 6 agosto
2008, n. 133 - in vigore dal 22 agosto 2008 - nella sua versione
originaria, disponeva: «La domanda di equa riparazione non è
proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui
si assume essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma I, non
è stata presentata un'istanza ai sensi del secondo comma dell'art.
51 del regio decreto 17 agosto 1907, n. 642, nei sei mesi antecedenti
alla scadenza dei termini di durata di cui all'art. 4, comma 1-ter,
lettera b)»; b) in sede di conversione in legge, sono state apportate
all'art. 54 le seguenti modifiche: «al comma 2, dopo le parole "art.
2, comma 1" sono inserite le seguenti: "della legge 24 marzo 2001, n.
89" e le parole "nei sei mesi antecedenti alla scadenza dei termini
di durata di cui all'art. 4, comma 1-ter, lettera b)" sono
soppresse»; c) conseguentemente, il testo definitivo dell'art. 54,
comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008, quale convertito in legge
dalla legge n. 133 del 2008, risulta il seguente: «La domanda di equa
riparazione non è proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice
amministrativo in cui si assume essersi verificata la violazione
dell'art. 2, comma I, della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata
presentata un'istanza ai sensi del secondo comma dell'art. 51 del
regio decreto 17 agosto 1907, n. 642»; d) successivamente, l'art. 3,
comma 23, dell'allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 - in vigore dal 16 settembre 2010 - ha stabilito che, all'art.
54, comma 2, del decreto-legge n. 112 del 2008, «le parole
"un'istanza ai sensi del secondo comma dell'art. 51 del regio decreto
17 agosto 1907, n. 642" sono sostituite dalle seguenti: "l'istanza di
prelievo di cui all'art. 81, comma 1, del codice del processo
amministrativo, nè con riguardo al periodo anteriore alla sua
presentazione"»; e) ancora successivamente, l'art. 1, comma 3,
lettera a), numero 6), del decreto legislativo 15 novembre 2011, n.
195 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo, a
norma dell'art. 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69) - in
vigore dall'8 dicembre 2011 - ha disposto che: «al comma 23, le
parole "81, comma I" sono sostituite dalle seguenti "71, comma 2"»;
f) la disposizione dell'art. 54, comma 2, del decreto-legge n. 112
del 2008 - in vigore dal 16 settembre 2010 - risulta del seguente
testuale tenore: "La domanda di equa riparazione non è proponibile
se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume
essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma 1, della legge 24
marzo 2001, n. 89, non è stata presentata l'istanza di prelievo di
cui all'art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, nè
con riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione"»; g) per
effetto delle modificazioni introdotte dalla legge n. 208 del 2015
nel testo della legge n. 89 del 2001 (art. 6, comma 2-ter, introdotto
dalla legge del 2015, in vigore dal 10 gennaio 2016), «il comma 2
dell'art. 54 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, come modificato
dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, si applica solo nei processi amministrativi la
cui durata al 31 ottobre 2016 ecceda i termini di cui all'art. 2,
comma 2-bis»; che, questo essendo il quadro normativo di riferimento,
è del tutto evidente che in base al principio tempus regit actum: 1)
ai procedimenti per equa riparazione, promossi a far data dal 25
giugno 2008, si applica l'art. 54, comma 2, del decreto-legge n. 112
del 2008 nel seguente testo: «La domanda di equa riparazione non è
proponibile se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui
si assume essersi verificata la violazione dell'art. 2, comma 1,
della legge 24 marzo 2001, n. 89, non è stata presentata un'istanza
ai sensi del secondo comma dell'art. 51 del regio decreto 17 agosto
1907, n. 642»; 2) ai procedimenti per equa riparazione, promossi a
far data dal 16 settembre 2010, si applica - invece - l'art. 54,
comma 2, dello stesso decreto-legge n. 112 del 2008 nel seguente
testo: «La domanda di equa riparazione non è proponibile se nel
giudizio dinanzi al giudice amministrativo in cui si assume essersi
verificata la violazione dell'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo
2001, n. 89, non è stata presentata l'istanza di prelievo di cui
all'art. 71, comma 2, del codice del processo amministrativo, nè con
riguardo al periodo anteriore alla sua presentazione»; 3) non rileva
(...) la previsione di cui all'art. 6, comma 2-ter, della legge n. 89
del 2001, applicandosi essa ai soli giudizi amministrativi per i
quali il termine di ragionevole durata sia violato alla data del 31
ottobre 2016» (così si esprime Cass. n. 16404/16; conformi, Cass.
numeri 5914-5915/12 e 3740/13).
3.1.1. Nel caso di specie - quanto alla rilevanza della questione
di legittimità costituzionale - essendo stata proposta la domanda di
equa riparazione nel 2011, relativamente ad un processo
amministrativo pendente al 16 settembre 2010, la disciplina
applicabile è quella dell'art. 54, 2° comma, decreto-legge n. 112/08
nel testo in vigore alla data della domanda stessa (ratione temporis
non trova applicazione il comma 2-ter dell'art. 6, legge n. 89/01,
introdotto dalla legge n. 208/15 a decorrere dal 1° gennaio 2016, per
essere stato definito il processo presupposto nel 2010).
Conseguentemente detta domanda è soggetta, anche in rapporto
alla durata del giudizio presupposto anteriore alla data di entrata
in vigore del decreto-legge n. 112/08, alla condizione di
proponibilità dell'istanza di prelievo; la quale, a sua volta non è
surrogabile con l'istanza di fissazione dell'udienza di discussione.
In generale, infatti, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte l'istanza di prelievo disciplinata dall'art. 51 del
regio decreto 17 agosto 1907, n. 642 e l'istanza di fissazione
d'udienza, regolata dall'art. 23 della legge 6 dicembre 1971, n.
1034, assolvono funzioni distinte, avendo la prima la finalità di
accelerare il processo mediante il riscontro del persistente
interesse del ricorrente, e la seconda quella d'impedire, mediante il
perfezionamento della costituzione del ricorrente e la fissazione
dell'udienza, la perenzione del giudizio. Ne consegue che
dall'entrata in vigore dell'art. 54 del decreto-legge 25 giugno 2008,
n. 112, convertito nella legge 6 giugno 2008, n. 133, per le domande
di equa riparazione relative a procedimenti che si svolgono davanti
alle giurisdizioni amministrative, la preventiva formulazione
dell'istanza di prelievo, costituisce una condizione di
proponibilità non fungibile con l'istanza di fissazione d'udienza
(così, Cass. numeri 16404/16, 780/15, 25572/10, nonchè, tra le non
massimate, 18546/14 e 785/15).
Ne consegue che nel caso di specie, essendo mancata l'istanza di
prelievo, la domanda di equa riparazione sarebbe improponibile
secondo il diritto vigente.
3.2. Della cui legittimità costituzionale, nei termini innanzi
prospettati, si deve dubitare alla stregua dei più recenti approdi
della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Con la sentenza nel caso Daddi c/ Italia (n. 15476/09 del 2
giugno 2009) detta Corte, pur dichiarando il ricorso inammissibile
per il mancato esperimento del rimedio giurisdizionale interno, aveva
preannunciato che una prassi interpretativa ed applicativa dell'art.
54, secondo comma, decreto-legge n. 112/08 che avesse avuto per
effetto quello di opporsi all'ammissibilità dei ricorsi ex lege
Pinto relativi alla durata di un processo amministrativo conclusosi
prima del 25 giugno 2008, solo in quanto non fosse stata presentata
un'istanza di prelievo, avrebbe potuto essere di natura tale da
esonerare i ricorrenti interessati dall'obbligo di esperire il
rimedio interno; e che lo stesso sarebbe valso per quanto riguardava
i procedimenti ancora pendenti in cui la fissazione d'urgenza
dell'udienza fosse stata richiesta solo dopo l'entrata in vigore
della disposizione in questione. In questi casi, aveva concluso la
Corte europea dei diritti dell'uomo, non si sarebbe potuto escludere
che la norma, interpretata dai giudici nazionali nel senso di
escludere dalla determinazione della durata soggetta a indennizzo i
periodi anteriori al 25 giugno 2008, avrebbe privato sistematicamente
alcune categorie di ricorrenti della possibilità di ottenere una
riparazione adeguata e sufficiente.
Più di recente, con la sentenza emessa nel caso Olivieri c/
Italia del 22 febbraio 2016 (ricorsi numeri 17708/12, 17717/12,
17729/12 e 22994), in una fattispecie relativa a giudizi
amministrativi iniziati nel 1990 e per i quali era stata presentata
la nuova istanza di fissazione dell'udienza ai sensi dell'art. 9,
comma 2, legge n. 205/00, ma non anche l'istanza di prelievo, il che
aveva determinato l'inammissibilità del ricorso per equa
riparazione, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha affrontato in
maniera diretta il problema dell'effettività dell'istanza nazionale
ex lege n. 89/01 soggetta alla condizione di proponibilità dell'art.
54, comma 2, decreto-legge n. 112/08. Ed esaminando diacronicamente
tale disposizione, fino al suo ultimo testo scaturito dalle modifiche
apportate dal decreto legislativo n. 104/10, ha convertito in critica
espressa e consapevole la riserva formulata con la sentenza resa nel
caso Daddi.
La Corte europea ha così affermato:
a) che nè dal contenuto della norma nè dalla relativa
prassi giudiziaria si evince che l'istanza di prelievo possa
efficacemente accelerare la decisione in merito alla causa sottoposta
all'esame del tribunale;
b) che la condizione di ammissibilità di un ricorso «Pinto»
prevista dall'art. 54, comma 2 del decreto-legge n. 112/08 risulta
essere una condizione formale che produce l'effetto di ostacolare
l'accesso alla procedura interna;
c) che l'inammissibilità automatica dei ricorsi per equa
riparazione, basata unicamente sul fatto che i ricorrenti non abbiano
presentato l'istanza di prelievo, priva questi ultimi della
possibilità di ottenere una riparazione adeguata e sufficiente.
E richiamata la propria giurisprudenza sul principio di
effettività della tutela giurisdizionale, nel senso che è effettivo
il rimedio interno se permette di evitare che si verifichi o si
protragga la violazione dedotta o se permette di fornire
all'interessato una riparazione adeguata per tutte le violazioni che
si siano già verificate, ha concluso nel senso che «la procedura per
lamentare la durata eccessiva di un giudizio dinanzi al giudice
amministrativo, risultante dalla lettura dell'art. 54, comma 2 del
decreto-legge n. 112 del 2008 in combinato disposto con la legge
Pinto, non possa essere considerata un ricorso effettivo ai sensi
dell'art. 13 della Convenzione».
3.3. Benchè occasionato da fattispecie aventi ad oggetto l'equa
riparazione per l'irragionevole durata del processo verificatasi
anteriormente al 25 giugno 2008 (iniziati nel 1990, i giudizi
amministrativi presupposti erano stati definiti tra il mese di
novembre 2008 ed il marzo 2009), e sulla base di domande ex lege n.
89/01 presentate vigente il testo dell'art. 54, comma 2,
decreto-legge n. 112/08 ante decreto legislativo n. 104/10, tale
precedente appare idoneo a incidere sulla decisione del caso in
oggetto (per non dire dell'ipoteca che esso iscrive sull'intero
sistema dei rimedi preventivi introdotto dagli articoli 1-bis e 1-ter
della legge n. 89/01, ivi premessi dall'art. 1, comma 777, lettera a,
della legge n. 208/15 e basati sul medesimo principio).
Sebbene operato ad abundantiam nella motivazione della sentenza
Olivieri c/ Italia (v. par. 65), il riferimento al ridetto decreto
legislativo non può liquidarsi quale mero obiter dictum (peraltro di
dubbia configurabilità in un contesto motivazionale esclusivamente
argomentativo e non deduttivo, tipico della tecnica di raffronto tra
norme appartenentì a sistemi giuridici autonomi). Suo tramite, la
Corte europea dei diritti dell'uomo ha confermato e viepiù chiarito
il senso del giudizio espresso sul pratico operare congiunto della
legge n. 89/01 e della previsione dell'istanza di prelievo quale
rimedio preventivo. E dunque pare sovrabbondante pretendere ed
attendere che, adita in relazione ad un caso perfettamente
sovrapponibile a quello ora in esame, la Corte europea dei diritti
dell'uomo reiteri le medesime considerazioni operate su di una tutela
nazionale giudicata in parte qua ineffettiva.
Avuto riguardo alle indicazioni di metodo ritraibili dai
precedenti della Corte costituzionale (v. tra i più prossimi quello
di cui alla sentenza n. 49/15), il Collegio rileva che pur non avendo
ricevuto l'avallo della Grand Chambre, l'indirizzo espresso dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo con la decisione sul caso
Olivieri è da ritenersi ormai adeguatamente consolidato. Esso
costituisce il logico e preannunciato sviluppo del principio già
espresso nella sentenza sul caso Daddi; è stato adottato
all'unanimità; non presenta alcuna attitudine innovativa rispetto
alla tecnica dell'interpretazione convenzionale fin qui seguita;
concerne una fattispecie tutt'altro che isolata o peculiare, ma anzi
connotata da ovvi elementi di serialità; si colloca, coerente, nel
solco della giurisprudenza di detta Corte europea sul principio di
effettività per come esso vive in concreto negli ordinamenti
nazionali; ed è stato espresso nella piena consapevolezza del modus
operandi dei giudici nazionali.
3.4. Così restituito a questa Corte di cassazione il compito suo
proprio d'interpretare l'art. 54, comma 2, decreto-legge n. 112/08 e
successive modificazioni, alla luce della Costituzione, si rileva che
la legittimità costituzionale della norma è stata ritenuta in
relazione specifica ai referenti degli articoli 24 e 111 Cost. Una
volta esclusane l'applicazione retroattiva (id est, del testo attuale
ai processi amministrativi non pendenti alla data del 16 settembre
2010 di entrata in vigore del c.p.a.), essa non determina nè
irragionevoli disparità di trattamento, nè lesione alcuna dei
principi del giusto processo e del diritto di difesa, dal momento che
l'istanza di prelievo manifesta l'interesse della parte ad una rapida
definizione della domanda di giustizia (cfr. Cassazione n. 26262/13).
Quest'ultima affermazione introduce a una sottile ma fondamentale
divaricazione funzionale dell'istanza di prelievo secondo la visuale
prescelta, quella amministrativa o quella del binomio normativo della
legge n. 89/01 e dell'art. 54 decreto-legge più volte citato.
Nell'ambito del processo amministrativo detta istanza è stata
prevista dall'art. 51, cpv. regio decreto n. 642/1907 quale strumento
per sollecitare la trattazione urgente del ricorso. Abrogato detto
regio decreto dall'art. 4 dell'allegato 4 al decreto legislativo n.
104/10, e sostituita la disposizione sul prelievo con l'affatto
omologa norma dell'art. 71, comma 2, c.p.a., permane la medesima
funzione di mezzo per segnalare l'urgenza della decisione.
Non pare, invece, nè rilevante nè significativo ai fini in
esame l'art. 71-bis, aggiunto al decreto legislativo n. 104/10
dall'art. 1, comma 781, lettera b) della legge n. 208/15, in base al
quale a seguito dell'istanza di cui al comma 2 dell'art. 71, il
giudice, accertata la completezza del contraddittorio e
dell'istruttoria, sentite sul punto le parti costituite, può
definire, in camera di consiglio, il giudizio con sentenza in forma
semplificata. In disparte la sua applicabilità a decorrere dal 1°
gennaio 2016, tale norma si limita a prevedere la possibilità di una
tecnica decisoria più agevole e veloce, senza tuttavia imporla
nell'an o nel quando. Nulla ne scaturisce, pertanto, sul complessivo
giudizio di (in)effettività del rimedio interno secondo la
concezione dell'art. 13 della Convenzione europea, come elaborata
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo. Il che ripropone intatta
la questione in esame.
Diversa è, invece, proprio sul terreno dell'effettività, la
funzione dell'istanza di prelievo nell'ambito dell'equa riparazione.
Come questa C.S. ha avuto modo di affermare, essa ha da tempo assunto
la funzione di segnalare al giudice il permanente interesse della
parte alla definizione del giudizio, sovente venuto meno per
circostanze sopravvenute alla sua proposizione (quali atti di
autotutela o sanatorie), con la conseguenza che la mancata
presentazione dell'istanza, nonostante il lungo tempo trascorso dalla
proposizione della domanda, costituisce indice di scarso interesse
alla lite (così Cass. n. 3271/11, che da ciò ha desunto la
legittimità di una liquidazione dell'indennizzo in misura inferiore
rispetto a quella normalmente ritenuta congrua).
Ciò non vuol dire, ovviamente, che l'assenza dei prelievo
impedisca la decisione del giudice amministrativo, una volta che,
come si è detto, la costituzione della parte ricorrente si sia
perfezionata con la proposizione dell'istanza di fissazione
dell'udienza di trattazione del ricorso. Tant'è che prima del
decreto-legge n. 112/08 questa Corte aveva sempre affermato, anche a
S.U., che la lesione del diritto alla definizione del processo in un
termine ragionevole, va riscontrata, anche per le cause davanti al
giudice amministrativo, con riferimento al periodo intercorso
dall'instaurazione del relativo procedimento, senza che una tale
decorrenza del termine ragionevole di durata della causa possa subire
ostacoli o slittamenti in relazione alla mancanza dell'istanza di
prelievo od alla ritardata presentazione di essa; e che la previsione
di strumenti sollecitatori non sospende nè differisce il dovere
dello Stato di pronunciare sulla domanda, in caso di omesso esercizio
degli stessi, nè implica il trasferimento sul ricorrente della
responsabilità per il superamento del termine ragionevole per la
definizione del giudizio, salva restando la valutazione del
comportamento della parte al solo fine dell'apprezzamento della
entità del lamentato pregiudizio (così e per tutte, S.U. n.
28507/05).
Il senso ultimo dell'operazione posta in essere dal legislatore
del 2008-2010, confermato del resto dal più generalizzato sistema di
rimedi preventivi introdotto nella legge n. 89/01 dall'art. 1, comma
777, lettera a, della legge n. 208/15, consiste dunque nell'imporre
al ricorrente di prenotare gli effetti della riparazione per
l'irragionevole durata del processo.
Non mette conto, per i limiti di rilevanza della questione,
indagare se tale tecnica, una volta che le modifiche della legge n.
89/01 operino a regime, sia o non idonea ad assicurare l'effettività
dell'istanza giurisdizionale interna, tenuto conto del fatto che i
rimedi ivi contemplati devono essere azionati prima che la violazione
dell'art. 6, par. 1, Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali sia consumata (salvo
rilevare sin da ora che nessuna disposizione imporrebbe di adottare
corsie decisorie preferenziali). Per contro, nel caso dei processi
pendenti alla data del 16 settembre 2010, l'art. 54, comma 2,
decreto-legge n. 112/08 impone tale prenotazione indipendentemente
dalla circostanza che la violazione si sia già realizzata o meno.
Prova ne sia che la proponibilità della domanda di equa riparazione
non è esclusa ove l'istanza di prelievo sia stata presentata una
sola volta e in epoca risalente rispetto alla conclusione del
giudizio, atteso che nessuna norma e nessun principio processuale ne
impongono la reiterazione ad intervalli più o meno regolari (v.
Cass. n. 14386/15); e che l'istanza di prelievo, anche quando
condiziona ratione temporis la proponibilità della domanda di
indennizzo, non incide sul computo della durata del processo, che va
riferita all'intero svolgimento processuale e non alla sola fase
seguente detta istanza (cfr. Cassazione numeri 13554/16 e 2172/17).
3.4.1. Resta - difficilmente eludibile - una significativa
diversità di accenti. Mentre per la giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo il rimedio interno deve garantire o la
durata ragionevole del giudizio o l'adeguata riparazione della
violazione del precetto convenzionale, sicchè ogni ostacolo che vi
si frapponga rende non effettivo il rimedio stesso, l'art. 54, comma
2, decreto-legge n. 112/08 interpone proprio questo ostacolo. La sua
finalità selettiva, volta a impedire riparazioni indiscriminate
nell'ambito di un processo peculiare come quello amministrativo, in
cui più che in altri il rapporto sostanziale tra le parti è
soggetto alla temperie di fattori esterni e mutevoli destinati ad
incidere su quello processuale, se da un lato illumina la ratio della
norma dall'altro ne denuncia il contrasto irredimibile con la
Convenzione. Secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo, infatti,
un processo finchè pende è per ciò stesso e per ciò solo soggetto
al termine di durata ragionevole e alle conseguenze della relativa
violazione.
Non a caso la sentenza Olivieri c/ Italia, nel rilevare che
ciascun ricorrente aveva presentato una seconda istanza di fissazione
dell'udienza allo scopo di evitare la perenzione della propria causa,
tra luglio e settembre 2008, con conseguente fissazione dell'udienza
di discussione tra novembre 2008 e marzo 2009, ha concluso che «(i)
ricorrenti non avevano dunque alcun interesse a sollecitare una
seconda volta la cancelleria del Tribunale amministrativo regionale
per chiedere la fissazione d'urgenza della data dell'udienza». Il che
fa risaltare l'aporia intrinseca dell'art. 54, comma 2, decreto-legge
cit., il quale subordina l'equa riparazione ad un adempimento che non
solo non è funzionale alla progressione del giudizio più di quanto
non lo sia la semplice istanza di fissazione dell'udienza, essendo
dovuta nell'un caso come nell'altro la risposta giurisdizionale fino
al limite della perenzione; ma altresì si trasfigura rispetto al
proprio originale, divenendo da strumento sollecitatorio per ragioni
d'urgenza a mezzo di pura prenotazione dell'indennizzo, tramite una
surrettizia e sovrabbondante dichiarazione di interesse alla
decisione.
4. Dunque e riassumendo, mentre nella giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo il rimedio preventivo è tale se
efficacemente sollecitatorio, l'interesse alla risposta
giurisdizionale derivando dalla stessa pendenza del processo, nel
sistema integrato della legge n. 89/01 e del più volte citato art.
54, comma 2, il rimedio preventivo non è sollecitatorio, ma
puramente dichiarativo di un interesse altrimenti già incardinato
nel processo.
Non è possibile un'interpretazione convenzionalmente orientata
di tale norma che non si traduca nella sua sostanziale e intera
disapplicazione. È l'idea stessa del prelievo quale condizione
d'accesso all'istanza indennitaria a soffrire la contraddizione.
Di qui la rilevanza e non manifesta infondatezza della questione
di legittimità costituzionalità, dell'art. 54, comma 2,
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito con modificazioni dalla
legge n. 133 del 2008, come modificato dall'art. 3, comma 23,
dell'allegato 4 al decreto legislativo n. 104 del 2010 e dall'art. 1,
comma 3, lettera a), n. 6), del decreto legislativo n. 195 del 2011,
per contrasto con l'art. 117, comma 1, Cost. in relazione all'art. 6
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, nella parte in cui, relativamente ai
giudizi pendenti alla data del 16 settembre 2010 e per la loro intera
durata, subordina la proponibilità della domanda di equa riparazione
per l'irragionevole durata dei giudizi amministrativi alla previa
presentazione dell'istanza di prelievo.

P. Q. M.

La Corte, visti gli articoli 134 Cost. e 23 della legge n. 87/53;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
all'art. 117, primo comma, della Costituzione, e ai parametri
interposti degli articoli 6, par. 1, 13 e 46, par. 1 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 54, comma 2,
decreto-legge n. 112/08, convertito con modificazioni in legge n.
133/08, come modificato dall'art. 3, comma 23, dell'allegato 4 al
decreto legislativo n. 104/10 e dall'art. 1, comma 3, lettera a),
numero 6), del decreto legislativo correttivo n. 195/11;
Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina che, a cura
della cancelleria, la presente ordinanza sia notificata alle parti
del giudizio di cassazione, al pubblico ministero presso questa Corte
e al Presidente del Consiglio dei ministri;
Ordina, altresì, che l'ordinanza venga comunicata dal
cancelliere ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della
documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte
notificazioni e comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda
sezione civile della Corte Suprema di Cassazione, il 13 ottobre 2017.

Il Presidente: Petitti