1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 10-3-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 72 SENTENZA 23 febbraio - 2 marzo 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Puglia - Trasporto pubblico locale - Disciplina - Mancato o irregolare esercizio delle funzioni conferite agli enti locali - Interventi sostitutivi nei confronti dell'ente inadempiente - Ricorso governativo - Assunta violazione del principio che riserva al Governo il potere sostitutivo e alla legge statale le modalita' del suo esercizio - Sussistenza delle condizioni legittimanti l'esercizio dei poteri previsti - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18, art. 24. - Costituzione, artt. 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma. (004C0270) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 10-3-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24 della legge
della regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18, recante «Testo unico
sulla disciplina del trasporto pubblico locale», promosso con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 2 gennaio
2003, depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 4
del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Alberto Arcangeli per la regione
Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 gennaio 2003 e depositato
l'11 gennaio 2003, il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 della
legge della Regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18 (Testo unico sulla
disciplina del trasporto pubblico locale), per violazione degli
articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo comma,
della Costituzione.
La norma impugnata stabilisce che, «in caso di mancato o
irregolare esercizio da parte degli enti locali delle funzioni agli
stessi conferite dalla presente legge, la giunta regionale, previa
immediata diffida e dopo sessanta giorni dalla stessa, dispone, con
propri provvedimenti, specifici interventi in sostituzione dell'ente
locale inadempiente». Secondo la difesa erariale tale disposizione
violerebbe l'art. 120, secondo comma, Cost., che attribuisce al
Governo il potere sostitutivo nei confronti delle città
metropolitane, delle province e dei comuni e riserva alla legge la
definizione delle procedure a tal fine necessarie. Ciò in quanto
tale norma costituzionale, unitamente alle disposizioni contenute
nell'art. 114 Cost., nonchè alla considerazione dell'attribuzione
allo Stato, da parte dell'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.,
della potestà legislativa esclusiva in relazione alla materia
«organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e
città metropolitane», indurrebbe a ritenere che la legge cui è
demandata la disciplina dei poteri sostitutivi nei confronti degli
enti locali non potrebbe essere che quella dello Stato. In tal senso
deporrebbe anche «la cogente esigenza di una disciplina unica o
quanto meno fortemente coordinata delle modalità di esercizio dei
poteri sostitutivi». Pertanto, ritiene l'Avvocatura, in mancanza di
una legge statale attuativa dell'art. 120, le regioni non avrebbero
potestà legislativa in tema di poteri sostitutivi, e dunque la legge
regionale non potrebbe autonomamente disporre in materia, in assenza
di una previa normativa statale.
2. - La Regione Puglia, in data 30 gennaio 2003, ha depositato
atto di costituzione in giudizio, nel quale, riservandosi di
articolare successivamente le proprie difese, ha chiesto che la
questione sollevata venga respinta in quanto «non rilevante» e
comunque infondata.
In data 21 ottobre 2003 la regione resistente ha inoltre
depositato una memoria difensiva nella quale sostiene che il ricorso
dello Stato sarebbe infondato a causa dell'erronea interpretazione
dell'art. 120 Cost. da cui prenderebbe le mosse.
In particolare - osserva la memoria - secondo la Presidenza del
Consiglio dei ministri la citata disposizione costituzionale
individuerebbe nello Stato «l'unico depositario» dei poteri
sostitutivi nei confronti degli enti locali, «con la conseguente
titolarità esclusiva della relativa regolamentazione tramite
apposita legge statale». Viceversa, la difesa regionale sostiene che
l'art. 120 Cost. non esaurirebbe tutte le ipotesi di potere
sostitutivo ammissibili nell'ordinamento costituzionale, limitandosi
invece a disciplinare «uno specifico ed eccezionale strumento di
intervento a tutela di interessi primari affidati dalla stessa
Costituzione alla responsabilità esclusiva dello Stato». A riguardo,
si nota come non sia casuale «che le tipologie previste nell'art. 120
Cost. [siano] tutte attinenti ad interessi relativi a materia la cui
competenza esclusiva viene ascritta allo Stato».
La norma costituzionale in questione, dunque, non regolando
ipotesi di poteri sostitutivi differenti da quelli appena descritti,
non conterrebbe conseguentemente alcun divieto, per la legge
regionale, di disciplinare ulteriori ipotesi di interventi
sostitutivi. Pertanto ciascuna regione potrebbe, nell'ambito delle
proprie competenze, intervenire in tal senso.
Secondo la resistente, peraltro, nella specifica materia nella
quale interviene la legge impugnata - ossia la disciplina del
trasporto pubblico locale - sarebbero gli stessi principi di
sussidiarietà e adeguatezza a richiedere l'intervento della regione
in caso di inadeguato esercizio delle funzioni da parte degli enti
locali. Non potrebbe, infatti, in casi del genere, intervenire il
Governo se non in quelle situazioni tali da determinare la minaccia
ad uno dei valori tipizzati dall'art. 120 Cost., risultando dunque
sfornita di rimedi ogni altra situazione di mancato o irregolare
esercizio delle funzioni da parte degli enti locali.
Ancora, la Regione Puglia nota come la disciplina impugnata non
escluda affatto che, nell'ambito della materia da essa regolata, ove
il pericolo della lesione degli interessi individuati dall'art. 120
sia sussistente, il Governo possa attivare il proprio potere
sostitutivo ai sensi di quanto previsto da tale disposizione.
Da ultimo, la regione osserva che la legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), la quale all'art. 8
regola l'esercizio del potere sostitutivo di cui all'art. 120 Cost.,
non farebbe che confermare quanto finora esposto, non aggiungendo
«particolari specificazioni o chiarificazioni in ordine alle ragioni
che possono postulare l'esercizio di poteri sostitutivi», e
limitandosi ad affermare che questi ultimi sono esercitabili «nei
casi e per le finalita» di cui alla citata disposizione
costituzionale.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 della legge
della regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18 (Testo unico sulla
disciplina del trasporto pubblico locale), in riferimento agli
articoli 114, 117, secondo comma, lettera p) e 120, secondo comma,
della Costituzione
Secondo la difesa del governo la norma impugnata - la quale
prevede che, in caso di mancato o irregolare esercizio da parte degli
enti locali delle funzioni loro conferite dalla legge stessa
nell'ambito della materia da questa regolata, la giunta regionale
disponga interventi sostitutivi - violerebbe i parametri
costituzionali evocati, in quanto da questi ultimi deriverebbe che la
legge cui l'art. 120 Cost. demanda la disciplina dei poteri
sostitutivi nei confronti degli enti locali non potrebbe essere che
quella statale: conseguentemente, in mancanza di una legge dello
Stato attuativa dell'art. 120, le regioni non avrebbero potestà
legislativa in materia.
2. - La soluzione della presente questione di legittimità
costituzionale non può prescindere da un richiamo all'assetto
costituzionale dei poteri sostitutivi, sul quale questa Corte ha di
recente avuto modo di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004.
Come si è messo in luce in tale decisione, i poteri che
comportano la sostituzione nel compimento di atti di organi di un
ente rappresentativo ordinariamente competente da parte di organi di
un altro ente, ovvero la nomina da parte di questi ultimi di organi
straordinari dell'ente «sostituito» per il compimento degli stessi
atti, concorrono a configurare e a limitare l'autonomia dell'ente nei
cui confronti opera la sostituzione, e devono quindi trovare
fondamento esplicito o implicito nelle norme o nei principi
costituzionali che tale autonomia prevedono e disciplinano.
Tali affermazioni erano sottese anche alla giurisprudenza
formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata
dalla legge cost. n. 3 del 2001, sia pure con prevalente riferimento
ad ipotesi di sostituzione dello Stato nei confronti delle regioni,
previste per la tutela di interessi unitari allora affidati alla
finale responsabilità dello Stato. In quel contesto, come è noto,
spettavano alle regioni le funzioni amministrative nelle materie di
cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione, mentre le funzioni
degli enti locali territoriali erano determinate in termini di
principio dalle leggi generali della Repubblica di cui all'art. 128
della Costituzione, e la puntuale individuazione delle stesse era
demandata alle leggi dello Stato per le materie di competenza statale
e per le funzioni di «interesse esclusivamente locale» pur inerenti
alle materie di competenza regionale. L'eventualità della
sostituzione di organi regionali agli enti locali, esclusa nelle
materie in cui la regione non aveva competenze legislative e
amministrative (sentenza n. 104 del 1973), poteva invece fondarsi
sulle leggi regionali di delega o di «conferimento» di funzioni per
le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118 della
Costituzione, le regioni erano costituzionalmente titolari delle
competenze amministrative, oltre che legislative.
Nel sistema del nuovo Titolo V, invece, l'art. 117, secondo
comma, lettera p), comprende nella competenza legislativa esclusiva
dello Stato la determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di
comuni, province e città metropolitane, mentre l'art. 118, primo
comma, attribuisce in via di principio ai comuni, in tutte le
materie, «le funzioni amministrative», salva la possibilità che
esse, al fine di assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
province, città metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
Pertanto, in virtù dell'art. 118 Cost., sarà sempre la legge,
statale o regionale, in relazione al riparto delle competenze
legislative, ad operare la concreta allocazione delle funzioni, in
conformità alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in
deroga ad essa per esigenze di «esercizio unitario», a livello
sovracomunale, delle funzioni medesime.
In questo quadro, anche l'eventuale previsione di eccezionali
sostituzioni di un livello di governo ad un altro per il compimento
di specifici atti o attività, considerati dalla legge necessari per
il perseguimento degli interessi di livello superiore coinvolti, e
non posti in essere tempestivamente dall'ente competente, non può
che rientrare, in via di principio e salvi i limiti e le condizioni
di cui si dirà, nello stesso schema logico, affidato nella sua
attuazione al legislatore competente per materia, sia esso quello
statale o quello regionale. Ragionando altrimenti, infatti, si
giungerebbe all'assurda conseguenza che, per evitare la
compromissione di interessi di livello superiore che richiedono il
compimento di determinati atti o attività, derivante dall'inerzia
anche solo di uno degli enti competenti, il legislatore (statale o
regionale) non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un
livello di governo più comprensivo: conseguenza evidentemente
sproporzionata e contraria al criterio generale insito nel principio
di sussidiarietà (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del
2004).
3. - Il nuovo art. 120 della Costituzione - il quale non può che
essere letto in tale contesto - deriva invece dalla preoccupazione di
assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di
funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di
tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative,
taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce
alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli
obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell'ordine e
della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali, nonchè il mantenimento dell'unità giuridica ed economica
del complessivo ordinamento repubblicano.
Gli interventi governativi contemplati dall'art. 120, secondo
comma, della Costituzione hanno dunque carattere «straordinario» ed
«aggiuntivo», come risulta sia dal fatto che la norma allude alle
emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano
rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della
Repubblica, sia dalla circostanza che nulla, nella stessa norma,
lascia pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata
tradizione legislativa che ammetteva pacificamente interventi
sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi
regionali.
4. - Come più ampiamente evidenziato nella già citata sentenza
n. 43 del 2004, l'art. 120 Cost., quindi, non esaurisce,
concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio
di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo
straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la
tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia
impregiudicata l'ammissibilità di altri casi di interventi
sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o
regionale, in capo ad organi dello Stato o delle regioni, o di altri
enti territoriali. Poichè però, come si è detto, tali interventi
sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale
svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti
rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni che sono
definite dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia
costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e
limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza
di questa Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei
confronti delle regioni.
In primo luogo, dunque, le ipotesi di esercizio di poteri
sostitutivi devono essere previste e disciplinate dalla legge
(sentenza n. 338 del 1989), che deve altresì definirne i presupposti
sostanziali e procedurali; in secondo luogo, la sostituzione può
essere prevista solo per il compimento di atti o attività «prive di
discrezionalità nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel
quomodo)» (sentenza n. 177 del 1988), la cui obbligatorietà sia il
riflesso degli interessi di livello superiore alla cui salvaguardia
provvede l'intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve
essere esercitato da un organo di governo della regione o sulla base
di una decisione di questo, a causa dell'attitudine dell'intervento
ad incidere sull'autonomia costituzionale dell'ente sostituito
(sentenze n. 460 del 1989 e n. 313 del 2003); da ultimo, è
necessario che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali
per l'esercizio del potere sostitutivo, in conformità al principio
di leale collaborazione: dovrà dunque essere previsto un
procedimento nel quale l'ente sostituito sia messo in grado di
interloquire e di evitare la sostituzione attraverso l'autonomo
adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003).
5. - Alla luce di tali considerazioni, le censure proposte
avverso l'art. 24 della legge della Regione Puglia n. 18 del 2002 non
sono fondate.
Come prima argomentato, l'art. 120 Cost. si limita a disciplinare
una specifica ipotesi di carattere straordinario, mentre ulteriori
ipotesi di poteri sostitutivi, possono essere regolate dalla legge
statale, ovvero dalla legge regionale, «secondo l'ordine delle
competenze rispettivamente [...] fissato dalla Costituzione»
(sentenza n. 313 del 2003). Nel caso in esame, lo Stato non ha svolto
alcuna considerazione volta a contestare la competenza della regione
a disciplinare la materia regolata dalla normativa impugnata.
Secondo la disposizione in esame, «in caso di mancato o
irregolare esercizio da parte degli enti locali delle funzioni agli
stessi conferite dalla presente legge, la giunta regionale, previa
immediata diffida e dopo sessanta giorni dalla stessa, dispone, con
propri provvedimenti, specifici interventi in sostituzione dell'ente
locale inadempiente». Risulta evidente che tale previsione soddisfa i
requisiti, più sopra ricordati, che, secondo la giurisprudenza di
questa Corte, devono caratterizzare le norme contemplanti ipotesi di
poteri sostitutivi.
In particolare, il primo requisito è soddisfatto dalla
circostanza secondo la quale l'esercizio del potere sostitutivo è
previsto da una legge, che ne disciplina anche i presupposti
sostanziali e procedurali; l'attribuzione di tale potere alla giunta
regionale soddisfa il terzo requisito, mentre l'ultimo appare
soddisfatto dal meccanismo della diffida così come in concreto
regolato dalla disposizione in esame.
La necessarietà della diffida rivolta all'ente sostituendo,
infatti, rende certa l'esistenza di una fase procedimentale
nell'ambito della quale quest'ultimo sia reso consapevole
dell'intenzione della giunta regionale di attivarsi per la
sostituzione; mentre la previsione secondo cui l'intervento
sostitutivo non può essere posto in essere se non siano trascorsi
almeno sessanta giorni dalla diffida determina la concreta
possibilità, per l'ente sostituendo, di interloquire con la giunta
regionale e, se del caso, di attivarsi per il compimento degli atti
in questione al fine di evitare la sostituzione.
Quanto al secondo requisito - ossia alla circostanza che gli atti
per i quali è possibile procedere alla sostituzione debbano essere
giuridicamente vincolati per il soggetto sostituito - la norma
impugnata si limita a prevedere che l'intervento della giunta
regionale possa attivarsi «in caso di mancato o irregolare esercizio
[...] di funzioni conferite dalla presente legge».
Peraltro la necessità di procedere ad una interpretazione
conforme ai precetti costituzionali non può non portare alla
conclusione secondo la quale la norma oggetto del presente giudizio
è applicabile soltanto a casi di mancato o irregolare compimento di
quegli atti o attività che siano configurati dalla legge regionale
n. 18 del 2002 come veri e propri obblighi giuridici - se non nel
quando e nel quomodo, almeno nell'an - a carico degli enti nei cui
confronti può essere disposta la sostituzione.
Resta fermo, ovviamente, che ove vengano in concreto posti in
essere atti comportanti l'esercizio di poteri sostitutivi nei
confronti di atti o attività non giuridicamente vincolati neanche
nell'an, contro di essi si potrà fare ricorso ai rimedi previsti
dall'ordinamento.
Tali considerazioni - unitamente a quelle più sopra svolte -
palesano la infondatezza della sollevata questione di legittimità
costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 24 della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2002, n. 18
(Testo unico sulla disciplina del trasporto pubblico locale),
sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
agli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p), e 120, secondo
comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 2 marzo 2004.
Il cancelliere: Fruscella
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