1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 19-7-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 147 SENTENZA 8 marzo - 18 luglio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Paesaggio - Autorizzazione paesaggistica - Norme della Regione Siciliana - Regolarizzazione di concessioni edilizie rilasciate in assenza dell'autorizzazione paesaggistica - Eccedenza dai limiti statutari in materia di urbanistica e di tutela del paesaggio e conservazione delle antichita' e delle opere artistiche - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Siciliana - Opere di recupero volumetrico a fini abitativi - Abrogazione della norma che poneva limiti agli interventi in deroga, con reviviscenza di quella precedente - Eccedenza dei limiti statutari in materia di urbanistica - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Interventi in deroga agli strumenti urbanistici - Norme della Regione Siciliana - Opere di recupero volumetrico a fini abitativi - Novella che ne consente l'esecuzione su immobili esistenti alla data del 30 giugno 2023 - Illegittimita' costituzionale conseguenziale parziale. Demanio e patrimonio dello Stato e delle regioni - Demanio marittimo - Norme della Regione Siciliana - Possibilita' di realizzare, entro 150 metri dalla battigia, opere che, pur non previste nei piani di utilizzo delle aree demaniali marittime, siano realizzate nell'ambito di stabilimenti balneari autorizzati su terreni privati - Eccedenza dei limiti statutari in materia di tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Permesso di costruire - Norme della Regione Siciliana - Termine di ultimazione dei lavori - Possibile proroga al 31 dicembre 2025 - Eccedenza dei limiti statutari in materia di urbanistica e tutela del paesaggio - Illegittimita' costituzionale. Edilizia e urbanistica - Misure di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati dai comuni - Norme della Regione Siciliana - Proroga, non oltre tre anni, invece che cinque, dalla loro entrata in vigore - Ricorso del Governo - Lamentato abbassamento della tutela del paesaggio nonche' violazione delle competenze esclusive statali in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e dei limiti statutari alle competenze esclusive della Regione Siciliana - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13, artt. 12, comma 11, e 13, commi 15, 32, 90 e 93. - Costituzione, artt. 3, 9, 97, 117, commi primo, secondo, lettere m) e s), e terzo; statuto della Regione Siciliana, art. 14; Convenzione europea del paesaggio. (T-230147) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 19-7-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 12, comma
11, 13, commi 15, 32, 90 e 93, della legge della Regione Siciliana 25
maggio 2022, n. 13 (Legge di stabilità regionale 2022-2024),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 26 luglio 2022, depositato in cancelleria lo stesso
giorno, iscritto al n. 48 del registro ricorsi 2022 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima serie
speciale, dell'anno 2022.
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 2023 il Giudice relatore
Filippo Patroni Griffi;
udito l'avvocato dello Stato Emanuele Feola per il Presidente del
Consiglio dei ministri; deliberato nella camera di consiglio dell'8
marzo 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso indicato
in epigrafe ha promosso, tra le altre, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 12, comma 11, e 13, commi 15, 32, 90 e 93,
della legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge di
stabilità regionale 2022-2024), in riferimento a plurimi parametri
costituzionali e interposti.
1.1.- Con la prima delle disposizioni impugnate - l'art. 12,
comma 11 - il legislatore siciliano ha introdotto un nuovo comma
2-bis all'art. 25 della legge della Regione Siciliana 10 agosto 2016,
n. 16 (Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380). Questa nuova
disposizione è identica nei contenuti all'originario comma 3 del
medesimo art. 25, che era stato sostituito dall'art. 20, comma 1,
lettera b), della legge della Regione Siciliana 6 agosto 2021, n. 23
(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 10 agosto 2016, n.
16. Disposizioni varie in materia di edilizia ed urbanistica),
impugnato dallo Stato con il ricorso iscritto al n. 63 del registro
ricorsi 2021. Pendente il giudizio di legittimità costituzionale di
tale ultima disposizione, il legislatore siciliano ne aveva disposto
l'abrogazione con l'art. 6, comma 1, della legge della Regione
Siciliana 18 marzo 2022, n. 2 (Disposizioni in materia di edilizia).
L'odierna disposizione censurata presenta, a parere del
Presidente del Consiglio dei ministri, i medesimi vizi di
legittimità costituzionale della norma impugnata con il ricorso
iscritto al n. 63 reg. ric. 2021. Anch'essa, infatti, consente di
ottenere una sanatoria paesaggistica ex post, pur se non in aree con
vincolo paesaggistico ope legis, in contrasto con il relativo divieto
di cui agli artt. 146, comma 4, 167, commi 4 e 5, e 182, comma 3-bis,
del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137): il che determinerebbe la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettere m) ed s), della Costituzione.
La normativa regionale, «determinando un evidente "abbassamento"
di tutela dei valori paesaggistici e ambientali», sarebbe in
contrasto anche con l'art. 9 Cost.; riaprendo, poi, i termini per la
sanatoria con effetti retroattivi, sarebbe irragionevole e dunque in
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto del tutto priva di
giustificazione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva, infine, che la
disposizione impugnata eccederebbe, comunque sia, dalle competenze
legislative riservate alla Regione Siciliana dall'art. 14 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2: se è vero, infatti, che quest'ultimo
attribuisce al legislatore siciliano la competenza esclusiva in
materia di urbanistica (lettera f) e di tutela del paesaggio e
conservazione delle antichità e delle opere artistiche (lettera n),
l'esercizio di dette competenze incontra il limite delle norme
fondamentali di riforma economico-sociale, tra le quali vanno
senz'altro ricomprese le richiamate previsioni del codice dei beni
culturali che hanno introdotto il divieto di sanatoria ex post delle
opere realizzate in aree soggette a vincolo.
1.2.- Con l'art. 13, comma 15, il legislatore regionale ha
disposto alcune modifiche all'art. 1 della legge della Regione
Siciliana 29 novembre 2005, n. 15 (Disposizioni sul rilascio delle
concessioni di beni demaniali e sull'esercizio diretto delle funzioni
amministrative in materia di demanio marittimo), che regola
l'esercizio di attività nei beni demaniali marittimi. Secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri, per effetto di queste
modifiche devono considerarsi opere destinate alla diretta fruizione
del mare, e dunque non devono essere arretrate di 150 metri dalla
battigia, anche opere non previste nei piani di utilizzo delle aree
demaniali marittime (d'ora in avanti: PUDM), approvati secondo quanto
disposto dalla normativa regionale del 2005, ma realizzate
«nell'ambito di stabilimenti balneari autorizzati su terreni
privati». Il ricorrente rileva che detti PUDM «sono in stretta
connessione con il piano paesaggistico», del quale devono recepire
«le eventuali prescrizioni aventi contenuto precettivo determinato
(come i vincoli di inedificabilita') a tutela dell'ambiente e del
paesaggio»; e osserva, anzi, che potrebbero essere gli unici atti «di
pianificazione e tutela dell'ambiente marittimo», nel caso in cui -
come accade per alcune province siciliane - non sia stato adottato il
piano paesaggistico. Ne consegue che la normativa regionale impugnata
«comporta una grave lesione della tutela paesaggistica», in quanto il
demanio marittimo è un bene paesaggistico tutelato ope legis e le
disposizioni impugnate introducono «una deroga al divieto di
edificare nel limite di 150 metri dalla battigia».
L'art. 13, comma 15, pertanto, violerebbe l'art. 14 dello statuto
speciale, in quanto in contrasto con le norme fondamentali di riforma
economico-sociale del codice dei beni culturali, alla luce del quale
la pianificazione paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile
non derogabile dal legislatore regionale» (è richiamata la sentenza
n. 182 del 2006 di questa Corte, nonchè la sentenza n. 272 del
2009). In particolare, le norme regionali sarebbero in contrasto con
gli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, i quali prevedono: «a)
il principio della necessaria pianificazione dei beni sottoposti a
vincolo paesaggistico; b) e il principio della necessaria prevalenza
del piano paesaggistico rispetto ad ogni altro strumento di
pianificazione, cui consegue la non derogabilità del medesimo da
parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di
sviluppo economico».
La disposizione impugnata, poi, sarebbe costituzionalmente
illegittima anche per la violazione della Convenzione europea del
paesaggio, e dunque dell'art. 117, primo comma, Cost., nonchè degli
artt. 9 e 117, secondo comma, lettere m) ed s) Cost., in quanto
determina un abbassamento del livello di tutela dei valori
paesaggistici e ambientali.
1.3.- L'impugnato art. 13, comma 32, dispone l'abrogazione
dell'art. 2, comma 1, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 2 del
2022, il quale introduceva le parole «esistenti alla data di entrata
in vigore della presente legge», dopo la parola «ammezzati»,
nell'art. 5, comma 1, lettera d), numero 4), della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2016, come sostituito dall'art. 6 della legge
reg. Siciliana n. 23 del 2021, impugnato dallo Stato con il ricorso
iscritto al n. 63 reg. ric. 2021. In tal modo, la disposizione
abrogata determinava, osserva il ricorrente, «un importante
correttivo alla legge regionale n. 23 del 2021, in quanto limitava la
portata degli interventi di recupero abitativo realizzati in deroga
alle prescrizioni vigenti soltanto a quelli già esistenti alla data
di entrata in vigore della legge stessa».
L'abrogazione disposta con la norma impugnata ripristina,
pertanto, il testo normativo oggetto del ricorso iscritto al n. 63
reg. ric. 2021 e, così, contravverrebbe al principio fondamentale,
in materia di governo del territorio, della pianificazione
urbanistica di cui all'art. 41-quinquies della legge 17 agosto 1942,
n. 1150 (Legge urbanistica). Sarebbe violato altresì l'art. 14 del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia. Testo A», il quale
prevede, prosegue il ricorrente, che la realizzazione di interventi
in deroga alla pianificazione urbanistica «può essere assentita solo
previa valutazione fatta caso per caso da parte del Consiglio
comunale, sulla base di una ponderazione di interessi riferita alla
fattispecie concreta». Peraltro, gli strumenti di pianificazione
urbanistica debbono rispettare quanto stabilito nel piano
paesaggistico, a essi sovraordinato ai sensi degli artt. 135, 143 e
145 cod. beni culturali.
La disposizione regionale impugnata, pertanto, determinerebbe un
notevole abbassamento del livello di tutela dei valori ambientali e
paesaggistici, in contrasto con l'art. 9 Cost., ai sensi del quale
ambiente e paesaggio sono valori primari e assoluti (è richiamata la
sentenza n. 367 del 2007), e con l'art. 117, primo comma, Cost., per
il mancato rispetto della Convenzione europea del paesaggio.
Sarebbero altresì violati l'art. 117, commi secondo, lettera s), e
terzo, Cost., sub governo del territorio, in quanto non sarebbero
rispettate le richiamate norme di cui alla legge urbanistica, al t.u.
edilizia e al codice dei beni culturali. Queste ultime sarebbero,
altresì, norme fondamentali di riforma economico-sociale, «in quanto
poste a salvaguardia dell'ordinato sviluppo edilizio-urbanistico,
nonchè a tutela dell'ambiente e del paesaggio», sicchè la loro
violazione determinerebbe anche il contrasto con l'art. 14 dello
statuto speciale. La disposizione impugnata, infine, violerebbe
altresì l'art. 3 Cost., perchè consentirebbe ex post,
irragionevolmente, «interventi di recupero che - al momento della
loro realizzazione - erano in contrasto con gli strumenti urbanistici
ed edilizi comunali, con conseguente pregiudizio per la certezza del
diritto e per il legittimo affidamento dei potenziali
controinteressati».
1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche
l'art. 13, comma 90, il quale modifica l'art. 54, comma 6, della
legge della Regione Siciliana 13 agosto 2020, n. 19 (Norme per il
governo del territorio), stabilendo che le misure di salvaguardia
degli strumenti urbanistici adottati dai comuni, e vigenti alla data
di entrata in vigore della medesima legge reg. Siciliana. n. 19 del
2020, sono prorogate fino alla data di entrata in vigore del piano
territoriale regionale (PTR) e comunque non oltre tre anni dalla loro
entrata in vigore: è tale ultimo termine che è oggetto di modifica,
in quanto la previgente formulazione si riferiva a cinque anni.
Secondo il ricorrente, tale disciplina non è in linea con l'art.
12 t.u. edilizia, il quale fissa a tre anni dalla data di delibera di
adozione del piano il termine di durata delle misure di salvaguardia;
termine protratto a cinque anni, nel caso in cui il comune abbia
presentato il piano alla regione per l'approvazione. Si tratta di
termini che avrebbero «carattere perentorio» e che «hanno finalità
di carattere conservativo», in quanto volte a evitare che «le
richieste dei privati, fondate su una pianificazione ritenuta non
più attuale, in quanto in fieri, e quindi potenzialmente modificata,
finiscano per alterare profondamente la situazione di fatto [...]
rendendo estremamente difficile, se non addirittura impossibile,
l'attuazione del piano urbanistico in itinere» (è richiamata
Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 20 gennaio 2014, n.
257).
La normativa statale contempera due interessi, quello del privato
all'edificazione secondo gli strumenti urbanistici vigenti e quello
pubblico a rendere effettive le previsioni urbanistiche sin dal
momento della loro adozione: di qui l'onere per i comuni di
sospendere ogni determinazione sulla domanda di rilascio del permesso
di costruire, nel caso in cui si sia in costanza di un procedimento
di approvazione di un piano urbanistico o di sue varianti (sono
richiamate Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 23 luglio
2009, n. 4660; 28 febbraio 2005, n. 764; 6 marzo 1998, n. 382). La
disposizione regionale impugnata, invece, riduce arbitrariamente il
termine, introducendo nell'ordinamento regionale una deroga «alle
norme statali in tema di pianificazione urbanistica comunale e
paesaggistica, agevolando la trasformazione edificatoria del
territorio con il conseguente grave abbassamento del livello della
tutela del paesaggio».
Il Presidente del Consiglio dei ministri - una volta osservato
che le potestà legislative primarie di cui all'art. 14 dello statuto
speciale in materia di tutela del paesaggio e di urbanistica debbono
esercitarsi nel rispetto delle norme fondamentali di riforma
economico-sociale, quali sono quelle di cui al codice dei beni
culturali (è richiamata la sentenza n. 172 del 2018) - conclude
affermando che l'art. 13, comma 90, sarebbe costituzionalmente
illegittimo per la violazione degli artt. 9 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio; dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., rispetto
al quale costituiscono norme interposte gli artt. 135, 143 e 145 cod.
beni culturali e l'art. 12, comma 3, t.u. edilizia; dell'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost. e dell'art. 14 dello statuto
speciale.
1.5.- Con l'art. 13, comma 93, anch'esso impugnato, il
legislatore siciliano, mercè la modifica del termine di cui all'art.
49, comma 2, della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n.
16 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge
di stabilità regionale. Stralcio I), ha prorogato fino al 31
dicembre 2025 «il termine di ultimazione dei lavori rispetto ai quali
i permessi a costruire siano stati rilasciati prima della
pubblicazione della legge regionale n. 16 del 2016, e per i quali
siano stati già comunicati l'inizio dei lavori».
Secondo il ricorrente, in tal modo la Regione Siciliana avrebbe
creato «in maniera ingiustificata forti disparità di trattamento tra
cittadini a livello nazionale - per i quali il termine a livello
statale rimane fermo, ad oggi, al 2020» - e avrebbe invaso la sfera
di competenza legislativa esclusiva statale relativa alla
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni valevoli
sull'intero territorio nazionale».
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che la proroga
del predetto termine di ultimazione dei lavori, peraltro già oggetto
di altre proroghe in passato, violerebbe l'art. 14 dello statuto
speciale, in quanto in contrasto con norme fondamentali di riforma
economico-sociale quali sarebbero certamente «le previsioni
legislative statali sulla proroga dei titoli, dettate nell'ambito
delle misure per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19
e per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi
ucraina».
Al riguardo, il ricorrente riporta una lunga parte della sentenza
n. 245 del 2021 di questa Corte, nella quale si è affermato che le
proroghe dei titoli abilitativi disposte dal legislatore statale
durante l'emergenza pandemica sono principi fondamentali della
materia «governo del territorio», per mezzo dei quali il legislatore
statale ha inteso rispondere a esigenze che riguardano l'intero
territorio nazionale. Una volta rilevato, poi, che, con l'art.
10-septies, comma 1, del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21 (Misure
urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi
ucraina), convertito, con modificazioni, nella legge 20 maggio 2022,
n. 51, sono stati ulteriormente prorogati di un anno, al ricorrere di
alcune condizioni, i termini relativi a titoli abilitativi rilasciati
o formatisi al 31 dicembre 2022, il Presidente del Consiglio dei
ministri afferma che la disposizione regionale impugnata deve allora
ritenersi in contrasto con norme fondamentali di riforma
economico-sociale, con conseguente violazione dell'art. 14 dello
statuto speciale; del pari, sarebbe violato anche l'art. 117, commi
secondo, lettera m), e terzo, Cost., sub governo del territorio.
2.- Con atto depositato il 31 agosto 2022, la Regione Siciliana
si è costituita in giudizio, ma limitatamente ad altre disposizioni
impugnate con l'odierno ricorso.
3.- In data 1° febbraio 2023 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria, con la quale ha insistito per
l'accoglimento in parte qua del ricorso.
3.1.- Con riferimento all'art. 12, comma 11, e all'art. 13, commi
15, 32 e 90, la difesa statale ribadisce gli argomenti offerti nel
ricorso e rileva che la loro fondatezza sarebbe confermata dal
comportamento processuale della resistente, che in relazione a tali
disposizioni non si è costituita in giudizio.
3.2.- Con riferimento, infine, all'art. 13, comma 93, il
ricorrente precisa che la disciplina regionale sarebbe difforme
rispetto all'art. 10-septies, comma 1, del d.l. n. 21 del 2022, come
convertito, «sia con riguardo al suo "oggetto" (i.e. i permessi a
costruire rilasciati prima della pubblicazione della legge regionale
n. 16/2016 per i quali sia stato già comunicato l'inizio dei lavori)
sia con riferimento alla durata della proroga (i.e. fino al 31
dicembre 2025)». Anche per questa questione, l'Avvocatura generale
dello Stato rileva, poi, che la mancata costituzione in giudizio
confermerebbe la violazione dei parametri evocati.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con il ricorso indicato
in epigrafe ha promosso, tra le altre, questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 12, comma 11, e 13, commi 15, 32, 90 e 93
della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, in riferimento a plurimi
parametri costituzionali e interposti.
1.1.- La Regione Siciliana si è costituita in giudizio, ma
limitatamente ad altre questioni promosse con il medesimo ricorso, la
cui definizione resta riservata a separate pronunce.
2.- Le disposizioni impugnate - contenute in articoli la cui
rubrica è «Disposizioni varie» (art. 12) e «Altre disposizioni
varie» (art. 13) - modificano tutte precedenti leggi della Regione
Siciliana e non sono connesse tra loro, sicchè devono essere
esaminate partitamente.
Due di esse - l'art. 12, comma 11, e l'art. 13, comma 32 -
intervengono, peraltro, su complessi normativi che sono stati
interessati dalla recente sentenza n. 90 del 2023 di questa Corte:
converrà dunque muovere dall'esame delle relative questioni di
legittimità costituzionale.
3.- Con l'art. 12, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 13 del
2022 il legislatore regionale ha introdotto un nuovo comma 2-bis
all'art. 25 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, in base al
quale - attraverso un richiamo al comma 1 del medesimo art. 25, il
quale a sua volta richiama l'art. 182, comma 3-bis, cod. beni
culturali - è consentita «la regolarizzazione di concessioni
edilizie rilasciate in assenza di autorizzazione paesaggistica,
sempre che le relative istanze di concessione siano state presentate
al comune di competenza prima della pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della Regione del decreto istitutivo del vincolo di cui
all'articolo 140 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e
successive modificazioni». Questa nuova disposizione è
sostanzialmente identica all'originario comma 3 del medesimo art. 25,
che era stato sostituito dall'art. 20, comma 1, lettera b), della
legge reg. Siciliana n. 23 del 2021, impugnato dinanzi a questa Corte
con il ricorso iscritto al n. 63 reg. ric. 2021.
3.1.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione impugnata presenta i medesimi vizi di legittimità
costituzionale del citato art. 20, comma 1, lettera b), della legge
reg. Siciliana n. 23 del 2021.
Anch'essa, infatti, consente di ottenere una sanatoria
paesaggistica ex post, pur se non in aree con vincolo paesaggistico
ope legis: di qui il preteso contrasto con il relativo divieto di cui
agli artt. 146, comma 4, 167, commi 4 e 5, e 182, comma 3-bis, cod.
beni culturali e, dunque, la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettere m) ed s), Cost., oltre che dell'art. 14 dello statuto
speciale, dovendo ritenersi le richiamate disposizioni statali
espressive di norme fondamentali di riforma economico-sociale.
L'impugnato art. 12, comma 11, sarebbe inoltre in contrasto sia
con l'art. 9 Cost., in quanto determinerebbe «un evidente
"abbassamento" di tutela dei valori paesaggistici e ambientali», sia
con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto irragionevolmente riaprirebbe i
termini per la sanatoria con effetti retroattivi.
3.2.- La questione promossa in riferimento all'art. 14 dello
statuto speciale è fondata.
Pendente il giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 20,
comma 1, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 23 del 2021, tale
disposizione era stata abrogata dall'art. 6, comma 1, della legge
reg. Siciliana n. 2 del 2022. Questa Corte - esclusa la possibilità
di dichiarare la cessazione della materia del contendere e rilevato
che il legislatore siciliano aveva successivamente introdotto la
disposizione ora in esame, ritualmente impugnata - ne ha, tuttavia,
dichiarato l'illegittimità costituzionale, per il contrasto con gli
artt. 146 e 167 cod. beni culturali e, dunque, con il parametro
statutario evocato anche con l'odierno ricorso (sentenza n. 90 del
2023).
L'impugnato art. 12, comma 11, presenta i medesimi vizi della
disposizione già dichiarata costituzionalmente illegittima, a nulla
rilevando, sotto tale profilo, che esso consente di ottenere la
sanatoria paesaggistica ex post per i soli beni paesaggistici
dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 140 cod.
beni culturali, mentre l'art. 20, comma 1, lettera b), della legge
reg. Siciliana n. 23 del 2021 lo consentiva tanto per tali beni
quanto per quelli vincolati paesaggisticamente ex lege.
Anche la disposizione oggetto dell'odierno scrutinio, infatti,
rende applicabile il regime transitorio di cui all'art. 182, comma
3-bis, cod. beni culturali a casi ulteriori e diversi da quelli cui
si riferisce la normativa statale. Ai sensi di quest'ultima, infatti,
«è possibile ottenere l'autorizzazione paesaggistica postuma purchè
la relativa domanda sia stata presentata prima del 30 aprile 2004; la
normativa regionale, invece, prevede la possibilità di ottenere tale
autorizzazione, non rilasciata al tempo dell'accordata concessione
edilizia, anche per il caso che l'istanza a tal fine sia presentata
dopo il 30 aprile 2004: secondo la norma impugnata, infatti, ciò che
rileva non è il momento in cui è stata presentata l'istanza di
autorizzazione paesaggistica postuma - unica condizione legittimante
prevista dal legislatore statale - ma quello, diverso, in cui al
Comune è stata fatta istanza di concessione edilizia, la quale deve
essere stata presentata prima dell'apposizione del vincolo
paesaggistico. La norma impugnata - prevedendo l'applicabilità del
regime di cui all'art. 182, comma 3-bis, cod. beni culturali a
fattispecie diverse rispetto a quelle ivi contemplate - consente
dunque di ottenere la sanatoria paesaggistica ex post in ipotesi
diverse da quelle, ristrettissime e tassative (sentenza n. 201 del
2021), di cui agli artt. 146 e 167 cod. beni culturali» (sentenza n.
90 del 2023).
Va dichiarata, pertanto, l'illegittimità costituzionale
dell'art. 12, comma 11, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022.
Restano assorbite le ulteriori questioni promosse nei confronti della
medesima disposizione.
4.- Connesse a questioni di legittimità costituzionale decise da
questa Corte con la già citata sentenza n. 90 del 2023, come già
detto, sono anche le questioni promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri avverso l'art. 13, comma 32, della legge reg. Siciliana
n. 13 del 2022, il quale ha disposto l'abrogazione dell'art. 2, comma
1, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 2 del 2022.
Il ricorrente osserva, infatti, che la disposizione abrogata
introduceva le parole «esistenti alla data di entrata in vigore della
presente legge», dopo la parola «ammezzati», nell'art. 5, comma 1,
lettera d), numero 4), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016,
come sostituito dall'art. 6 della legge reg. Siciliana n. 23 del
2021, impugnato dallo Stato con il ricorso iscritto al n. 63 reg.
ric. 2021. In tal modo, la disposizione abrogata determinava, osserva
il ricorrente, «un importante correttivo alla legge regionale n. 23
del 2021», in quanto consentiva di effettuare interventi di recupero
abitativo soltanto di pertinenze, locali accessori, interrati,
seminterrati e ammezzati già esistenti alla data di entrata in
vigore della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016: veniva, così,
superata la formulazione precedente che non prevedeva alcun limite
temporale e consentiva la deroga alla pianificazione urbanistica in
qualunque tempo adottata.
La disposizione impugnata determinerebbe, dunque, il ripristino
della norma oggetto delle censure mosse con il ricorso iscritto al n.
63 reg. ric. 2021, in tal modo ponendosi in contrasto con il
principio della pianificazione urbanistica di cui all'art.
41-quinquies della legge urbanistica, con l'art. 14 t.u. edilizia -
il quale, afferma il ricorrente, prevede che la realizzazione di
interventi in deroga alla pianificazione urbanistica «può essere
assentita solo previa valutazione fatta caso per caso da parte del
Consiglio comunale, sulla base di una ponderazione di interessi
riferita alla fattispecie concreta» - nonchè con gli artt. 135, 143
e 145 cod. beni culturali, ai sensi dei quali gli strumenti di
pianificazione urbanistica debbono rispettare quanto stabilito nel
piano paesaggistico, a essi sovraordinato. Di qui, la violazione
dell'art. 117, commi secondo, lettera s), e terzo, Cost., oltre che
dell'art. 14 dello statuto speciale, dovendosi le disposizioni
statali richiamate considerare norme fondamentali di riforma
economico-sociale. L'abbassamento del livello di tutela dei valori
ambientali e paesaggistici determinerebbe anche la violazione degli
artt. 9 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione alla
Convenzione europea del paesaggio. La disposizione impugnata, infine,
violerebbe altresì l'art. 3 Cost., perchè consentirebbe ex post,
irragionevolmente, «interventi di recupero che - al momento della
loro realizzazione - erano in contrasto con gli strumenti urbanistici
ed edilizi comunali, con conseguente pregiudizio per la certezza del
diritto e per il legittimo affidamento dei potenziali
controinteressati».
4.1.- Ai fini dello scrutinio delle questioni di legittimità
costituzionale è essenziale dare conto dell'evoluzione nel tempo
dell'art. 5, comma 1, numero 4), della legge reg. Siciliana n. 16 del
2016, anche alla luce della sentenza n. 90 del 2023 di questa Corte.
Tale disposizione, come sostituita dall'art. 6 della legge reg.
Siciliana n. 23 del 2021, detta - nell'ambito dell'art. 5, comma 1,
il quale si occupa di definire gli «interventi di trasformazione
urbanistica ed edilizia del territorio [...] subordinati a permesso
di costruire» -- le condizioni in presenza delle quali, anche in base
a quanto previsto dagli altri numeri del medesimo art. 5, comma 1,
lettera d), è possibile realizzare opere di recupero volumetrico a
fini abitativi e per il contenimento del consumo di nuovo territorio.
In particolare, detto numero 4) disponeva: «il recupero abitativo
delle pertinenze, dei locali accessori, degli interrati e dei
seminterrati e degli ammezzati aventi altezza minima di m. 2,20 è
consentito in deroga alle norme vigenti e comunque per una altezza
minima non inferiore a m. 2,20. Si definiscono pertinenze, locali
accessori, interrati e seminterrati i volumi realizzati al servizio
degli edifici, anche se non computabili nella volumetria assentita
agli stessi».
Con l'art. 2, comma 1, lettera b), della legge reg. Siciliana n.
2 del 2022, dopo la parola «ammezzati» erano state aggiunte le parole
«esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge».
Conseguentemente, il testo del richiamato art. 5, comma 1, lettera
d), numero 4), era il seguente: «il recupero abitativo delle
pertinenze, dei locali accessori, degli interrati e dei seminterrati
e degli ammezzati esistenti alla data di entrata in vigore della
presente legge aventi altezza minima di m. 2,20 è consentito in
deroga alle norme vigenti e comunque per una altezza minima non
inferiore a m. 2,20. Si definiscono pertinenze, locali accessori,
interrati e seminterrati i volumi realizzati al servizio degli
edifici, anche se non computabili nella volumetria assentita agli
stessi».
Tanto la disposizione introdotta nel 2021, quanto la successiva
modifica del 2022 sono state oggetto di diverse questioni di
legittimità costituzionale, decise da questa Corte con la sentenza
n. 90 del 2023.
Con tale pronuncia, questa Corte ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera d), numero 4), come
introdotto con la legge reg. Siciliana n. 23 del 2021, limitatamente
alle parole «in deroga alle norme vigenti e comunque», per la
violazione che ciò determinava dell'art. 14 dello statuto speciale,
in riferimento alle norme fondamentali di riforma economico-sociale
poste dalla normativa sugli standard urbanistici e dal codice dei
beni culturali.
Con la medesima sentenza n. 90 del 2023 - ed è quanto in questa
sede maggiormente rileva - sono state invece dichiarate non fondate
le questioni con le quali il Presidente del Consiglio dei ministri
aveva lamentato che le disposizioni impugnate consentissero il
recupero volumetrico a fini abitativi secondo una disciplina "a
regime", ovvero riguardante immobili venuti a esistenza in ogni
tempo, anche successivamente alla legge reg. Siciliana n. 16 del
2016.
Questa Corte, infatti, ha ritenuto che ciò fosse espressamente
escluso dalla formulazione determinata dall'art. 2, comma 1, lettera
b), della legge reg. Siciliana n. 2 del 2022, il quale aveva
introdotto, come si è visto, le parole «esistenti alla data di
entrata in vigore della presente legge», con la conseguenza che «il
permesso di costruire volto al recupero volumetrico a fini abitativi
può essere ottenuto sempre che riguardi non qualsivoglia immobile,
ma un immobile già esistente alla data di entrata in vigore della
legge reg. Siciliana n. 16 del 2016» (sentenza n. 90 del 2023).
Si è altresì ritenuto che «plurimi indici testuali» - tra i
quali il numero 1) del medesimo art. 5, comma 1, lettera d) -
consentissero di ricavare, per via ermeneutica, una «[i]dentica
norma» dall'art. 5, comma 1, numero 4), nel testo vigente
all'indomani dell'entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 23
del 2021 e prima della modifica apportata dall'art. 2, comma 1,
lettera b), della legge reg. Siciliana n. 2 del 2022.
La disposizione impugnata con l'odierno ricorso, come si è
detto, determina la mera abrogazione dell'art. 2, comma 1, lettera
b), della legge reg. Siciliana n. 2 del 2022, sicchè vengono a
essere espunte, dall'art. 5, comma 1, lettera d), numero 4), della
legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 le parole «esistenti alla data di
entrata in vigore della presente legge» che quella disposizione aveva
introdotto. Con il risultato che il testo oggi vigente di detto art.
5, comma 1, lettera d), numero 4) - salvo che per le parole «in
deroga alle norme vigenti e comunque», dichiarate costituzionalmente
illegittime con la più volte citata sentenza n. 90 del 2023 - è
identico a quello vigente all'indomani dell'entrata in vigore della
legge reg. Siciliana n. 23 del 2021, dal quale questa Corte ha
ritenuto potersi trarre, per interpretazione, la norma secondo cui il
permesso di costruire volto al recupero volumetrico a fini abitativi
può essere ottenuto sempre che riguardi immobili già esistenti alla
data di entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016.
4.2.- Le questioni di legittimità costituzionale promosse con
l'odierno ricorso non possono essere risolte in via ermeneutica, per
due concorrenti ragioni.
L'impugnato art. 13, comma 32, innanzitutto, è disposizione di
mera abrogazione che, proprio in quanto tale, si limita a rimuovere
una condizione - quella di esistenza degli immobili alla data di
entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 -
necessaria per realizzare il recupero volumetrico a fini abitativi.
La disposizione impugnata, pertanto, non può che avere un unico
significato normativo, ovvero quello di consentire il recupero in
casi ulteriori e diversi da quelli consentiti dalla disposizione
abrogata e, dunque, anche per immobili venuti a esistenza in data
successiva alla entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 16
del 2016.
Deve rilevarsi, poi, che, successivamente all'approvazione della
disposizione impugnata, il legislatore siciliano è intervenuto
ancora una volta sull'art. 5 della legge reg. Siciliana n. 16 del
2016: con l'art. 13, comma 58, della legge della Regione Siciliana 10
agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla legge regionale 25 maggio 2022, n.
13 e alla legge regionale 25 maggio 2022, n. 14. Variazioni al
Bilancio di previsione della Regione siciliana per il triennio
2022/2024. Disposizioni varie), infatti, è stato modificato il
numero 1) della lettera d), il quale, per quel che qui rileva, ora
dispone, con norma che vale a individuare gli immobili cui è
applicabile anche il numero 4), che costituiscono opere di
ristrutturazione edilizia «le opere di recupero volumetrico ai fini
abitativi dei sottotetti, delle pertinenze, dei locali accessori,
degli interrati e dei seminterrati e degli ammezzati aventi altezza
minima di m. 2,20 esistenti alla data del 30 giugno 2023». Orbene,
tale ultimo intervento legislativo non solo rende esplicita
l'intenzione del legislatore siciliano di consentire il recupero
volumetrico a fini abitativi di locali venuti a esistenza anche dopo
l'entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, ma
incide su uno degli indici testuali che avevano consentito
l'interpretazione di cui alla sentenza n. 90 del 2023, inserendo un
limite temporale - quello del 30 giugno 2023 - del tutto
incompatibile con l'esegesi che ha consentito di ritenere operante la
disciplina regionale solo con riguardo a immobili già esistenti alla
data di entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016.
4.3.- Tutto ciò premesso, la questione di legittimità
costituzionale promossa in relazione all'art. 14 dello statuto
speciale è fondata.
La disposizione impugnata - abrogando dal richiamato art. 5,
comma 1, lettera d), numero 4), il limite temporale inserito
dall'art. 2, comma 1, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 2 del
2022 - consente di eseguire le opere di recupero volumetrico a fini
abitativi di cui alla normativa regionale in esame anche su immobili
venuti a esistenza dopo l'entrata in vigore della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2016 e, alla luce della modifica legislativa
operata al richiamato art. 5, comma 1, lettera d), numero 1), che
delimita l'ambito di applicazione del successivo numero 4), ammette i
relativi interventi addirittura su immobili venuti a esistenza sino
alla data del 30 giugno 2023: il che determina una violazione del
principio della pianificazione urbanistica di cui all'art.
41-quinquies della legge urbanistica, che la giurisprudenza
costituzionale ha in più occasioni qualificato come norma
fondamentale di riforma economico-sociale (da ultimo, sentenza n. 90
del 2023).
Questa Corte ha già avuto modo di affermare che il recupero
volumetrico a fini abitativi persegue interessi ambientali certamente
apprezzabili, quali la riduzione del consumo di suolo e
l'efficientamento energetico (sentenza n. 54 del 2021). Normative di
tal fatta, tuttavia, debbono essere necessariamente eccezionali e
transitorie, poichè una generalizzata possibilità di recupero
volumetrico a fini abitativi - tanto più se frutto, come nel caso di
specie, di reiterati interventi legislativi che ne proiettano nel
tempo l'operatività - aumenta in maniera esponenziale il numero
degli interventi assentibili e può anche incentivare interventi
difformi dai piani urbanistici, in contraddizione con gli obiettivi
di contenimento del consumo di suolo ed efficientamento energetico
(sentenza n. 17 del 2023). La disposizione impugnata, nel consentire
il recupero volumetrico a fini abitativi nell'ampio spazio temporale
di cui si è detto e finanche in relazione a immobili non ancora
esistenti, compromette irrimediabilmente il principio del necessario
rispetto della previa pianificazione urbanistica, in quanto oblitera
tanto le valutazioni a monte sul carico urbanistico delle
edificazioni operata dalla pianificazione comunale, quanto le
valutazioni a valle, che della pianificazione fanno applicazione,
poste in essere con i procedimenti autorizzatori edilizi.
Va pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
13, comma 32, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022. Restano
assorbite le ulteriori questioni promosse nei confronti della
medesima disposizione.
4.4.- L'anzidetta dichiarazione di illegittimità costituzionale,
colpendo una disposizione di mera abrogazione, determina la
riviviscenza dell'abrogato art. 2, comma 1, lettera b), della legge
reg. Siciliana n. 2 del 2022 (tra le tante, sentenze n. 135 e n. 126
del 2022, n. 220 del 2021); conseguentemente, l'operatività
dell'art. 5, comma 1, lettera d), numero 4), della legge reg.
Siciliana n. 16 del 2016, come introdotto dall'art. 6 della legge
reg. Siciliana n. 23 del 2021, è di nuovo circoscritta agli immobili
esistenti alla data di entrata in vigore di detta legge reg.
Siciliana n. 16 del 2016.
Come si è già rilevato, l'art. 5, comma 1, lettera d), numero
1), della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, come modificato
dall'art. 13, comma 58, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022,
dispone che il recupero volumetrico a fini abitativi sia realizzabile
su immobili esistenti alla data del 30 giugno 2023.
Tale norma, già di per sè in contrasto con il principio della
pianificazione urbanistica per le medesime ragioni per cui lo è la
disposizione impugnata, individua, lo si è già osservato, gli
immobili cui è applicabile, tra le altre, la disciplina di cui
all'art. 5, comma 1, lettera d), numero 4), sicchè concorre con
quest'ultima disposizione nell'ammettere il recupero volumetrico
financo di immobili non ancora esistenti. Va rilevato, inoltre, come
- una volta dichiarata l'illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata, con conseguente riviviscenza dell'art. 2,
comma 1, lettera b), della legge reg. Siciliana n. 2 del 2022 - il
tessuto normativo di cui all'art. 5 della legge reg. Siciliana n. 16
del 2016 restituisce due norme tra loro in contraddizione, l'una
consentendo il recupero volumetrico a fini abitativi di immobili
esistenti alla data del 30 giugno 2023 (comma 1, lettera d, numero
1), l'altra consentendolo per gli immobili esistenti alla data di
entrata in vigore della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 (comma 1,
lettera d, numero 4): il che, oltre a minare la certezza del diritto,
rendendo oscuro agli operatori giuridici l'ambito di operatività
temporale della normativa regionale sul recupero volumetrico a fini
abitativi, frustrerebbe la dichiarazione d'illegittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 32, della legge reg. Siciliana n.
13 del 2022.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimità costituzionale in via
consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), dell'art. 5, comma 1, lettera d), numero 1), della
legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, come modificato dall'art. 13,
comma 58, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2022, limitatamente
alle parole «alla data del 30 giugno 2023» e «alla medesima data».
4.5.- A conclusione dello scrutinio dell'anzidetta questione di
legittimità costituzionale, questa Corte non può esimersi dal
rilevare come il succedersi di plurime, frammentarie e
contraddittorie modifiche legislative di testi normativi - tanto più
se già oggetto d'impugnazione da parte del Presidente del Consiglio
dei ministri e in attesa dello scrutinio di legittimità
costituzionale - renda la legislazione caotica e di difficile
intellegibilità per i cittadini e per ogni operatore giuridico (in
termini analoghi, già la sentenza n. 76 del 2023), con possibili
ricadute sulla ragionevolezza stessa delle disposizioni, se «foriere
di intollerabile incertezza nella loro applicazione concreta»
(sentenza n. 110 del 2023). Il che è ancor più allarmante in
materie - quali quella dell'edilizia e dell'urbanistica - che non
solo hanno un chiaro rilievo sul piano economico, ma hanno altresì
ricadute su altri interessi costituzionali di primario rilievo, quali
l'ambiente e il paesaggio.
5.- Con l'impugnato art. 13, comma 15, il legislatore siciliano
ha disposto alcune modifiche all'art. 1 della legge reg. Siciliana n.
15 del 2005, che regola l'«esercizio di attività nei beni demaniali
marittimi». Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, per
effetto di queste modifiche possono essere realizzate entro 150 metri
dalla battigia quelle opere che, pur non previste nei piani di
utilizzo delle aree demaniali marittime (d'ora in avanti: PUDM),
siano realizzate «nell'ambito di stabilimenti balneari autorizzati su
terreni privati».
I PUDM, a detta del ricorrente, sarebbero «in stretta connessione
con il piano paesaggistico», sicchè la disposizione impugnata,
introducendo «una deroga al divieto di edificare nel limite di 150
metri dalla battigia», comporterebbe «una grave lesione della tutela
paesaggistica». Ne deriverebbe una violazione dell'art. 14 dello
statuto speciale, in quanto la disposizione regionale si porrebbe in
contrasto con gli artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, i quali
prevedono: «a) il principio della necessaria pianificazione dei beni
sottoposti a vincolo paesaggistico; b) e il principio della
necessaria prevalenza del piano paesaggistico rispetto ad ogni altro
strumento di pianificazione, cui consegue la non derogabilità del
medesimo da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico». L'abbassamento del livello di
tutela dei valori paesaggistici e ambientali determinato
dall'impugnato art. 13, comma 15, renderebbe quest'ultimo
costituzionalmente illegittimo anche per violazione della Convenzione
europea del paesaggio, e dunque dell'art. 117, primo comma, Cost.,
nonchè degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettere m) ed s), Cost.
5.1.- In via preliminare, deve rilevarsi che, sebbene sia
impugnato l'intero comma 15, le censure del Presidente del Consiglio
dei ministri sono rivolte alla sola lettera b), numero 1): è solo a
questa parte del comma 15, pertanto, che va circoscritto il thema
decidendum.
5.2.- La disposizione impugnata prevede che all'art. 1, comma 4,
della legge reg. Siciliana n. 15 del 2005 - la cui rubrica e':
«Esercizio di attività nei beni demaniali marittimi» - «dopo le
parole "nei piani di utilizzo delle aree demaniali marittime
approvati ai sensi della presente legge" sono aggiunte le parole "o
realizzate negli stabilimenti balneari autorizzati su terreni
privati"».
Alla luce di detta modifica, tale art. 1, comma 4, ora dispone:
«Ai fini delle disposizioni di cui all'articolo 15, lettera a), della
legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, le opere connesse
all'esercizio delle attività di cui al comma 1 sono considerate
opere destinate alla diretta fruizione del mare quando previste nei
piani di utilizzo delle aree demaniali marittime approvati ai sensi
della presente legge o realizzate negli stabilimenti balneari
autorizzati su terreni privati e sono soggette ai provvedimenti
edilizi abilitativi nei comuni competenti per territorio, validi nel
caso di concessioni demaniali marittime per tutta la durata delle
stesse, anche se rinnovate senza modifiche sostanziali».
Le richiamate attività di cui al comma 1 del medesimo articolo
sono:
«a) gestione di stabilimenti balneari e di strutture relative ad
attività sportive e ricreative;
b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi
precotti e generi di monopolio;
c) costruzione, assemblaggio, riparazione, rimessaggio anche
multipiano, stazionamento, noleggio di imbarcazioni e natanti in
genere, nonchè l'esercizio di attività di porto a secco, cantieri
nautici che possono svolgere le attività correlate alla nautica ed
al diporto, comprese le attività di commercio di beni, servizi e
pezzi di ricambio per imbarcazioni;
d) esercizi diretti alla promozione e al commercio nel settore
del turismo, dell'artigianato, dello sport e delle attrezzature
nautiche e marittime;
[...]
f) porti turistici, ormeggi, ripari, darsene in acqua o a secco,
ovvero ricoveri per le imbarcazioni e natanti da diporto;
f-bis) eventi e cerimonie, anche a carattere religioso, con
possibilità di svolgimento o durante o dopo l'orario dedicato alla
balneazione;
f-ter) ricettività diffusa e ricettività "open air"».
L'art. 15, primo comma, lettera a), della legge della Regione
Siciliana 12 giugno 1976, n. 78 (Provvedimenti per lo sviluppo del
turismo in Sicilia), richiamato dal citato art. 1, comma 4, della
legge reg. Siciliana n. 15 del 2005, a sua volta dispone che «Ai fini
della formazione degli strumenti urbanistici generali comunali
debbono osservarsi, in tutte le zone omogenee ad eccezione delle zone
A e B, in aggiunta alle disposizioni vigenti, le seguenti
prescrizioni: a) le costruzioni debbono arretrarsi di metri 150 dalla
battigia; entro detta fascia sono consentite opere ed impianti
destinati alla diretta fruizione del mare, nonchè la
ristrutturazione degli edifici esistenti senza alterazione dei volumi
già realizzati».
5.2.1.- Dall'intreccio delle disposizioni ora richiamate si
ricava che:
i) il legislatore siciliano ha previsto un divieto di costruzione
entro i 150 metri dalla battigia (art. 15, lettera a, della legge
reg. Siciliana n. 78 del 1976);
ii) in deroga a detto divieto, entro i 150 metri dalla battigia
sono consentite opere e impianti destinati alla diretta fruizione del
mare (ancora art. 15, lettera a, della legge reg. Siciliana n. 78 del
1976);
iii) sono considerate opere destinate alla diretta fruizione del
mare quelle connesse all'esercizio delle attività di cui all'art. 1,
comma 1, della legge reg. Siciliana n. 15 del 2005 (art. 1, comma 4,
della medesima legge reg. Siciliana n. 15 del 2005) purche':
iv) tali opere siano previste nei piani di utilizzo delle aree
demaniali marittime o, in base alle parole aggiunte dalla
disposizione impugnata, siano realizzate negli stabilimenti balneari
autorizzati su terreni privati.
Con la disposizione impugnata, pertanto, il legislatore
siciliano, come correttamente rileva il Presidente del Consiglio dei
ministri, consente la costruzione di opere entro i 150 metri dalla
battigia, se connesse all'esercizio delle attività di cui all'art.
1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 15 del 2005, anche laddove
non siano previste dai PUDM e purchè siano realizzate in
stabilimenti balneari autorizzati su terreni privati.
5.3.- Ciò premesso, la questione di legittimità costituzionale
promossa in riferimento all'art. 14 dello statuto speciale è
fondata, in quanto la disposizione impugnata viola il principio della
necessaria pianificazione dei beni sottoposti a vincolo
paesaggistico, che è norma fondamentale di riforma
economico-sociale.
I PUDM - la cui adozione è imposta alle regioni dall'art. 6 del
decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni per la
determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime), convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre
1993, n. 494 - sono «strumenti settoriali "destinat[i] ad assolvere,
nella prospettiva della migliore gestione del demanio marittimo
d'interesse turistico-ricreativo, ad una funzione schiettamente
programmatoria" delle concessioni demaniali, al fine di "rendere
compatibile l'offerta dei servizi turistici con le esigenze della
salvaguardia e della valorizzazione di tutte le componenti ambientali
dei siti costieri, onde consentirne uno sfruttamento equilibrato ed
ecosostenibile" (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 21
giugno 2005, n. 3267)» (sentenza n. 108 del 2022). In tal modo, essi
svolgono «un'essenziale funzione non solo di regolamentazione della
concorrenza e della gestione economica del litorale marino, ma anche
di tutela dell'ambiente e del paesaggio, garantendone tra l'altro la
fruizione comune anche al di fuori degli stabilimenti balneari»
(ancora sentenza n. 108 del 2022).
La disposizione impugnata si fonda su un duplice presupposto, uno
esplicito e uno implicito: in base a quello esplicito, non deve
essere stato ancora adottato un PUDM relativo al territorio comunale
interessato; in base a quello implicito, in relazione a tale
territorio comunale non deve ancora essere stato adottato un piano
paesaggistico ex artt. 135, 143 e 145 cod. beni culturali, poichè
ovviamente, ove così fosse, ogni attività che si volesse realizzare
sui beni paesaggisticamente vincolati sarebbe condizionata da detto
piano. Al sussistere di entrambe le condizioni - assenza tanto di
PUDM quanto di piano paesaggistico - la previsione regionale consente
che le opere connesse all'esercizio delle attività di cui all'art.
1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 15 del 2005 possano essere
realizzate negli stabilimenti balneari autorizzati su terreni privati
anche entro i 150 metri dalla battigia e, dunque, sui litorali
marini, che sono beni paesaggistici tutelati ai sensi dell'art. 142,
comma 1, lettera a), cod. beni culturali.
Non rileva, al riguardo, la circostanza per cui - trattandosi di
luoghi paesaggisticamente vincolati - sarebbe comunque necessario,
per ogni opera, ottenere anche l'autorizzazione paesaggistica, oltre
al provvedimento edilizio abilitativo. A ledere il principio di cui
alla normativa statale è la circostanza che la previsione
legislativa regionale, consentendo la realizzazione di opere lungo la
costa siciliana entro i 150 metri dalla battigia, possa determinare
«il consolidamento di situazioni tali da ostacolare il compiuto
sviluppo della pianificazione paesaggistica» (sentenza n. 187 del
2022), che questa Corte ha costantemente affermato essere «valore
imprescindibile [...] espressione di un intervento teso a stabilire
una metodologia uniforme di tutela, conservazione e trasformazione
del territorio» (da ultimo, sentenze n. 221 e n. 192 del 2022).
La disposizione impugnata consente dunque, seppur al ricorrere di
talune condizioni ed entro specifiche parti di territorio, il consumo
delle fasce costiere, paesaggisticamente vincolate, con interventi
parcellizzati, senza quella «visione d'insieme delle aree da tutelare
e dei contesti in cui le medesime sono inserite» (sentenza n. 187 del
2022) che richiede la tutela del paesaggio e dell'ambiente di cui
all'art. 9 Cost. Deve dunque essere dichiarata l'illegittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 15, lettera b), numero 1), della
legge reg. Siciliana n. 13 del 2022. Restano assorbite le ulteriori
questioni promosse nei confronti della medesima disposizione.
6.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art.
13, comma 90, della medesima legge reg. Siciliana n. 13 del 2022, il
quale dispone che all'art. 54, comma 6, della legge reg. Siciliana n.
19 del 2020, «le parole "non oltre cinque anni" sono sostituite dalle
parole "non oltre tre anni"». Per l'effetto, le misure di
salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati dai comuni, e
vigenti alla data di entrata in vigore della medesima legge reg.
Siciliana n. 19 del 2020, sono prorogate fino alla data di entrata in
vigore del Piano territoriale regionale e comunque non oltre tre anni
dalla loro entrata in vigore.
Secondo il ricorrente, tale disciplina non sarebbe in linea con
l'art. 12 t.u. edilizia, il quale fissa in tre anni dalla data di
delibera di adozione dello strumento urbanistico il termine di durata
delle misure di salvaguardia; termine, però, protratto a cinque anni
nel caso in cui il comune abbia presentato il piano urbanistico alla
regione per l'approvazione. La normativa statale sarebbe volta a
contemperare l'interesse del privato all'edificazione secondo gli
strumenti urbanistici vigenti con quello pubblico a rendere effettive
le previsioni urbanistiche sin dal momento della loro adozione,
sicchè la disposizione regionale impugnata, riducendo
arbitrariamente il termine, derogherebbe «alle norme statali in tema
di pianificazione urbanistica comunale e paesaggistica, agevolando la
trasformazione edificatoria del territorio con il conseguente
abbassamento del livello della tutela del paesaggio».
Di qui, sostiene il ricorrente, la violazione dell'art. 14 dello
statuto speciale, essendo l'art. 12 t.u. edilizia norma fondamentale
di riforma economico-sociale, nonchè degli artt. 9 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione alla Convenzione europea sul
paesaggio; dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., rispetto
al quale costituiscono norme interposte gli artt. 135, 143 e 145 cod.
beni culturali, oltre che il medesimo art. 12 t.u. edilizia; e,
infine, dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
6.1.- Il quadro normativo entro cui si colloca la disposizione
impugnata è più complesso di quanto non sia delineato dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
L'art. 12, comma 3, t.u. edilizia prevede che «[i]n caso di
contrasto dell'intervento oggetto della domanda di permesso di
costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è
sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura di
salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione
dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell'ipotesi in cui
lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all'amministrazione
competente all'approvazione entro un anno dalla conclusione della
fase di pubblicazione».
Questa Corte ha già rilevato che la ratio di tale normativa
statale sia «quella di evitare che la non ancora intervenuta
approvazione da parte della Regione, o comunque di altra autorità
competente, di eventuali previsioni di non edificabilità previste
dal piano in vigore consenta ai proprietari delle aree interessate di
realizzare nuove costruzioni nel periodo intercorrente tra la
predisposizione di un nuovo piano e l'approvazione di questo da parte
della Regione, in tal modo eludendo, durante tale fase, le stesse
previsioni contenute nel progettato nuovo piano. L'adozione del
piano, pertanto, ha funzione cautelativa nei riguardi di quei
progetti che non si conformano allo stesso: da ciò deriva che
l'effetto di salvaguardia previsto dal comma 3 dell'art. 12 del
d.P.R. n. 380 del 2001, è strettamente collegato all'adozione del
piano, cioè dello strumento urbanistico modificativo della
precedente previsione» (sentenza n. 102 del 2013). In quella medesima
pronuncia, è stato altresì affermato, da un lato, che la disciplina
sulle misure di salvaguardia è principio fondamentale nella materia
«governo del territorio», incidendo tanto sui tempi dell'attività
edificatoria quanto sulla salvaguardia degli assetti urbanistici in
itinere e dell'ordinato assetto del territorio; dall'altro, che il
principio espresso dall'art. 12, comma 3, t.u. edilizia è quello
«secondo cui le amministrazioni debbono definire in tempi congrui
l'iter procedimentale conseguente all'adozione degli strumenti
urbanistici generali con il loro tempestivo invio agli organi
deputati alla loro approvazione» (ancora, sentenza n. 102 del 2013).
Quello delle misure di salvaguardia è, dunque, un istituto volto
a trovare un contemperamento tra interessi contrapposti: da un lato,
l'interesse pubblico a che, nelle more dell'approvazione definitiva
dello strumento urbanistico, non siano realizzati interventi edilizi
che comportino una modificazione del territorio tale da rendere
difficile o impossibile l'attuazione del nuovo piano non ancora
approvato; dall'altro, l'interesse del privato a vedere esaminata dal
comune la sua richiesta di permesso di costruire, che è conforme
allo strumento urbanistico vigente ma non anche a quello non ancora
approvato, che potrebbe anche non entrare mai in vigore (di qui, la
mera sospensione, e non già il diniego, della determinazione
comunale).
Tale contemperamento è realizzato dall'art. 12, comma 3, t.u.
edilizia con due distinte norme, in rapporto tra loro di genere a
specie: la norma generale fissa la durata delle misure di
salvaguardia in tre anni dalla data di adozione dello strumento
urbanistico; la norma speciale estende tale durata a cinque anni,
laddove, entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione,
lo strumento urbanistico sia sottoposto all'amministrazione
competente all'approvazione. La norma speciale ha, evidentemente,
natura premiale verso le amministrazioni comunali: ove lo strumento
urbanistico adottato sia tempestivamente inviato all'autorità
competente alla sua approvazione, e dunque il comune si sia adoperato
affinchè il nuovo piano acquisti presto vigenza, l'interesse
pubblico a preservarne la portata gode di un regime di favore, che si
sostanzia nella durata delle misure di salvaguardia nel maggior
termine di cinque anni.
6.1.1.- La legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 - che ha disposto
il recepimento del t.u. edilizia nella Regione Siciliana, titolare di
potestà legislativa esclusiva in materia di «urbanistica» e «tutela
del paesaggio» ai sensi dell'art. 14, lettere f) ed n), dello statuto
speciale - non regola autonomamente l'istituto delle misure di
salvaguardia. L'art. 1, comma 1, di detta legge regionale - nel suo
testo originario - espressamente stabiliva che trovava applicazione
sul territorio regionale, tra le altre disposizioni, l'art. 12 t.u.
edilizia; tale art. 1, comma 1, nel testo oggi vigente a seguito
della novella operata dall'art. 1, comma 1, della legge reg.
Siciliana n. 23 del 2021, prevede che «fatto salvo quanto previsto al
Titolo II» nella Regione si applica il t.u. edilizia: poichè tale
Titolo II nulla dispone in ordine alle misure di salvaguardia, resta
applicabile sul territorio regionale l'art. 12 t.u. edilizia.
6.1.2.- La disposizione impugnata, come si è detto, reca una
modifica all'art. 54, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 19 del
2020.
Tale legge regionale disciplina «le azioni della Regione, delle
Città metropolitane, dei liberi Consorzi comunali e dei comuni nel
governo del territorio e stabilisce i principi fondamentali per la
tutela del suolo e delle sue funzioni, anche al fine di promuovere e
tutelare l'ambiente, il paesaggio e l'attività agricola nonchè di
impedire in via di principio l'ulteriore consumo di suolo» (art. 1).
L'art. 19, comma 1, di detta legge prevede il piano territoriale
regionale con valenza economico-sociale, che «costituisce lo
strumento di proiezione territoriale delle strategie di sviluppo
economico e sociale di breve, medio e lungo termine con le quali la
Regione realizza, orienta, indirizza e coordina la programmazione
delle risorse e la pianificazione strategica, di coordinamento
territoriale e urbanistica delle Città metropolitane, dei liberi
Consorzi comunali e dei comuni, singoli o associati».
Il successivo art. 20 dispone: «1. Il PTR, rispetto ai contenuti
di cui all'articolo 19, costituisce quadro di riferimento per gli
atti di governo del territorio degli enti locali, degli enti gestori
di aree naturali protette nonchè di ogni altro ente dotato di
competenze che abbiano incidenza sul territorio. 2. Le previsioni del
PTR prevalgono sulle disposizioni eventualmente difformi o non
coerenti contenute nei piani territoriali degli enti locali. In tal
caso, questi ultimi, entro novanta giorni dalla data di approvazione
del PTR, conformano i propri strumenti pianificatori al PTR mediante
atto deliberativo consiliare».
Le successive disposizioni della legge regionale prevedono poi
gli ulteriori strumenti urbanistici di livello subregionale: il piano
territoriale consortile e della città metropolitana (art. 22), il
piano urbanistico generale comunale (art. 25) e il piano
particolareggiato attuativo (art. 30).
Nel Titolo IX della medesima legge regionale, dedicato alle
«Disposizioni transitorie e finali», il legislatore siciliano ha
infine previsto, all'art. 53, che il PTR deve essere approvato entro
un anno dalla data di entrata in vigore della legge medesima e che
entro un anno dall'adozione del PTR devono essere approvati i piani
urbanistico-territoriali da parte degli enti locali. Il successivo
art. 54 reca le misure di salvaguardia e al comma 6 dispone che «Le
misure di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati dai
comuni, vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge,
sono prorogate fino alla data di entrata in vigore del PTR e comunque
non oltre cinque anni dalla loro entrata in vigore»: si tratta, come
si è già visto, della disposizione modificata da parte della
disposizione regionale oggi impugnata, con la quale il termine è
stato ridotto a tre anni.
Quest'ultima disposizione reca, dunque, una norma transitoria che
concerne la durata non di tutte le misure di salvaguardia efficaci
sul territorio siciliano - per le quali, di regola, vale la
disciplina di cui all'art. 12 t.u. edilizia, secondo quanto disposto
dall'art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 - ma
soltanto di quelle già efficaci alla data di entrata in vigore della
legge reg. Siciliana n. 19 del 2020. La ratio è quella di prorogare
l'efficacia delle misure di salvaguardia all'epoca vigenti - per un
tempo pari all'adozione del PTR o, in mancanza di questa, a cinque
anni - in modo da consentire l'entrata a regime della nuova
disciplina sul governo del territorio e, nel frattempo, preservare la
portata dispositiva dell'adottando PTR.
Ne consegue che nella Regione Siciliana convivono due discipline
sulla durata delle misure di salvaguardia: una generale, che, secondo
quanto prescrive l'art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 16
del 2016, rende applicabili le norme poste dall'art. 12, comma 3,
t.u. edilizia e, dunque, vale a determinare la durata delle misure di
salvaguardia a seguito dell'adozione di nuovi piani; e una speciale,
che, alle misure di salvaguardia già efficaci alla data di entrata
in vigore della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, applica i
termini di cui all'art. 54 di quest'ultima.
6.2.- L'interazione e il rapporto tra le diverse disposizioni
regionali ora richiamate non sono state considerate dal ricorrente.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, infatti, fonda le censure
sul presupposto - erroneo - secondo cui l'art. 54, comma 6, della
legge reg. Siciliana n. 19 del 2020, come modificato dalla
disposizione impugnata, dispone i termini di durata di ogni misura di
salvaguardia sul territorio siciliano, dettando tuttavia una
normativa che, in quanto non prevede una norma speciale e premiale
quale quella prevista dall'art. 12, comma 3, t.u. edilizia, sarebbe
costituzionalmente illegittima.
Ricostruito nei sensi anzidetti il quadro normativo, le questioni
promosse si rivelano tutte non fondate.
6.2.1.- L'art. 12, comma 3, t.u. edilizia, lo si è già
rilevato, trova applicazione anche nella Regione Siciliana - ai sensi
dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 - e,
dunque, anche sul territorio siciliano il termine di efficacia delle
misure di salvaguardia è quello, ivi previsto, di tre o cinque anni,
a seconda che trovi applicazione la norma generale o quella speciale
e premiale.
Al contempo, l'art. 54, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 19
del 2020, al fine di consentire l'entrata a regime della nuova
disciplina sul governo del territorio, aveva prorogato le misure di
salvaguardia - quelle già efficaci al momento dell'entrata in vigore
di detta legge - fino al termine massimo di cinque anni: un termine
pari, dunque, a quello previsto dalla norma speciale e premiale di
cui all'art. 12, comma 3, t.u. edilizia, e ciò a prescindere dalla
ricorrenza o meno dei presupposti di cui alla medesima norma.
Detto art. 54, comma 6, tuttavia, ha prorogato sino al termine
massimo di cinque anni le sole misure di salvaguardia già efficaci
che, in base alla norma generale di cui all'art. 12, comma 3, t.u.
edilizia, avrebbero altrimenti avuto durata triennale, le uniche che
erano propriamente prorogabili. La durata delle misure di
salvaguardia che invece, in base alla norma speciale di cui all'art.
12, comma 3, t.u. edilizia, avevano già di per sè efficacia
quinquennale non è stata in alcun modo incisa dal richiamato art.
54, in ragione del fatto che la loro durata era già, appunto,
quinquennale.
La disposizione regionale oggi impugnata, la quale ha modificato
l'art. 54, comma 6, della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020
stabilendo in tre anni il termine massimo di durata delle misure di
salvaguardia prorogate, ha dunque effetto soltanto sulle misure già
efficaci alla data di entrata in vigore della medesima legge reg.
Siciliana n. 19 del 2020, cui si applica il regime previsto dalla
norma generale espressa dall'art. 12, comma 3, t.u. edilizia, che
stabilisce una durata triennale delle misure di salvaguardia.
Diversamente, le misure che, beneficiando del regime speciale e
premiale di cui al medesimo art. 12, comma 3, hanno durata
quinquennale, non ricadono nel campo di applicazione della
disposizione impugnata, come già non ricadevano in quello dell'art.
54 della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020.
Altrimenti detto, con l'impugnato art. 13, comma 90, il
legislatore siciliano ha disposto che la proroga di cui all'art. 54,
comma 6, della legge reg. Siciliana n. 19 del 2020 sia non più di
cinque, ma di tre anni, con il che ha ricondotto la durata delle
misure di salvaguardia vigenti alla data di entrata in vigore della
medesima legge regionale - misure alle quali, per quanto anzi detto,
non era applicabile il regime speciale e premiale di cui all'art. 12,
comma 3, t.u. edilizia - alla medesima durata, pari a un triennio,
prevista dalla norma generale dettata dallo stesso art. 12, comma 3.
Di qui, pertanto, la non fondatezza di tutte le questioni di
legittimità costituzionale promosse, in quanto la disposizione
impugnata non si discosta affatto dalla normativa statale che funge
da limite alla potestà legislativa della Regione Siciliana.
7.- Le ultime questioni promosse dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe, da definirsi con la
presente pronuncia, hanno per oggetto l'art. 13, comma 93, della
legge reg. Siciliana n. 13 del 2022.
Con tale disposizione, il legislatore regionale, modificando il
termine di cui all'art. 49, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 16
del 2017, ha prorogato fino al 31 dicembre 2025 «il termine di
ultimazione dei lavori rispetto ai quali i permessi a costruire siano
stati rilasciati prima della pubblicazione della legge regionale n.
16 del 2016, e per i quali sia stato già comunicato l'inizio dei
lavori».
Secondo il ricorrente, in tal modo la Regione Siciliana avrebbe
determinato una disparità di trattamento a livello nazionale, dove
è diverso il termine per l'ultimazione dei lavori.
La proroga del predetto termine, peraltro già oggetto di altre
proroghe in passato, violerebbe altresì l'art. 14 dello statuto
speciale, in quanto in contrasto con norme fondamentali di riforma
economico-sociale quali sarebbero certamente «le previsioni
legislative statali sulla proroga dei titoli, dettate nell'ambito
delle misure per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19
e per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi
ucraina» (il riferimento è, in particolare, all'art. 10-septies,
comma 1, del d.l. n. 21 del 2022, come convertito); del pari, sarebbe
violato anche l'art. 117, commi secondo, lettera m), e terzo, Cost.,
sub governo del territorio.
7.1.- La questione di legittimità costituzionale promossa in
riferimento all'art. 14 dello statuto speciale è fondata, con
assorbimento delle altre censure.
7.1.1.- L'art. 15 t.u. edilizia disciplina l'efficacia temporale
del permesso di costruire, stabilendo che i termini di inizio e di
ultimazione dei lavori siano indicati nello stesso permesso (comma 1)
e che, ad ogni modo, il termine per l'inizio dei lavori non possa
essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo e quello di
ultimazione non possa superare tre anni dall'inizio dei lavori (comma
2).
L'art. 6 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 - la quale,
come si è già visto, recepisce il t.u. edilizia - detta una
disciplina, per questi aspetti, identica.
Diversa è, invece, la regolamentazione in materia di proroga dei
termini relativi al permesso di costruire nella disciplina statale e
in quella regionale.
Ai sensi dell'art. 15, comma 2, t.u. edilizia, «[l]a proroga può
essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti,
estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in
considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue
particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà
tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori,
ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia
previsto in più esercizi finanziari». Il successivo comma 2-bis
dispone che «[l]a proroga dei termini per l'inizio e l'ultimazione
dei lavori è comunque accordata qualora i lavori non possano essere
iniziati o conclusi per iniziative dell'amministrazione o
dell'autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate».
L'art. 6, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016
prevede una norma identica a quest'ultima, ma il precedente comma 2
dispone che i termini «sono prorogati di due anni rispettivamente di
inizio e ultimazione, utilizzabili entrambi, anche nell'ambito dello
stesso procedimento, previa comunicazione motivata dell'interessato
da notificarsi prima della scadenza dei medesimi termini, a
condizione che i lavori da eseguirsi non risultino in contrasto con
nuovi strumenti urbanistici, approvati o adottati, salvo
comunicazione della dichiarazione di inizio lavori».
7.1.2.- L'art. 49 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, come
modificato dalla disposizione impugnata, dispone che «[p]er i
permessi a costruire rilasciati prima della pubblicazione della legge
regionale n. 16/2016, per i quali sono stati già comunicati l'inizio
dei lavori, il termine di ultimazione degli stessi è prorogato fino
al 31 dicembre 2025»: prima della norma regionale oggetto del
presente giudizio, il termine era fissato al 31 dicembre 2020. La
norma dispone, dunque, una proroga ex lege del termine di ultimazione
dei lavori, per i soli permessi a costruire rilasciati prima della
pubblicazione della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016, in ciò
differenziandosi dalla proroga di cui all'art. 6, comma 2, della
medesima legge regionale, proroga che deve essere richiesta
dall'interessato.
Il termine di ultimazione dei lavori prorogato ex lege, peraltro,
era stato fissato dal legislatore siciliano del 2017 al 31 dicembre
di quello stesso anno, per poi essere più volte spostato in avanti:
al 31 dicembre 2018, ai sensi dell'art. 33, comma 2, della legge
della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilità
regionale); al 31 dicembre 2019, ai sensi dell'art. 2 della legge
della Regione Siciliana 28 dicembre 2018, n. 28 (Proroga dei termini
per il sostegno dell'attività edilizia e la riqualificazione del
patrimonio edilizio. Modifiche all'articolo 49 della legge regionale
11 agosto 2017, n. 16); al 31 dicembre 2020, termine questo vigente
prima dell'adozione della disposizione impugnata, ai sensi dell'art.
5 della legge della Regione Siciliana 14 dicembre 2019, n. 25
(Variazione territoriale dei confini dei comuni di Agrigento, Aragona
e Favara. Modifiche all'articolo 49 della legge regionale 11 agosto
2017, n. 16).
7.1.3.- Questa Corte ha in più occasioni affermato che la
disciplina statale inerente ai titoli abilitativi non solo è
riconducibile ai principi fondamentali della materia «governo del
territorio» (da ultimo, sentenza n. 245 del 2021), ma deve altresì
qualificarsi come espressione di norme fondamentali di riforma
economico-sociale, in quanto tale condizionante la potestà
legislativa primaria delle regioni a statuto speciale (sentenza n. 90
del 2023).
Per quel che concerne specificamente la durata di detti titoli
abilitativi, prevista dal t.u. edilizia, si è affermato che tale
principio fondamentale individua «un punto di equilibrio fra i
contrapposti interessi oggetto di tutela, inerenti alla realizzazione
di interventi di trasformazione del territorio compatibili con la
tutela dell'ambiente e dell'ordinato sviluppo urbanistico» (sentenza
n. 245 del 2021). Se spetta al legislatore statale stabilire il
regime ordinario concernente i termini di inizio e ultimazione dei
lavori - comprensivo della possibilità di richiedere una proroga di
detti termini - non può che spettare al medesimo legislatore statale
incidere eccezionalmente su tale regime, laddove ritenga che vi siano
esigenze temporanee che consiglino una diversa durata dei titoli
abilitativi, espressione di un diverso punto di equilibrio: è
quanto, durante l'emergenza epidemiologica da COVID-19, il
legislatore statale ha ritenuto di fare con diverse disposizioni -
quale anche l'art. 10-septies, comma 1, del d.l. n. 21 del 2022, come
convertito, richiamato dal ricorrente, successivamente modificato ad
opera dell'art. 10, comma 11-decies, del decreto-legge 29 dicembre
2022, n. 198 (Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi), convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio
2023, n. 14 - con ciò rispondendo a esigenze sociali ed economiche
che riguardavano l'intero territorio nazionale, bilanciando
«l'interesse dei beneficiari dei titoli abilitativi a esercitare i
diritti ivi conformati, da un lato, e l'interesse pubblico a non
vincolare l'uso del territorio per un tempo eccessivo, dall'altro»
(sentenza n. 245 del 2021).
7.1.4.- La normativa regionale impugnata, espressiva della
potestà legislativa esclusiva in materia di «urbanistica» e «tutela
del paesaggio» (art. 14, lettere f ed n, dello statuto speciale), è
radicalmente incoerente rispetto alla normativa statale, espressiva
di norme fondamentali di riforma economico-sociale.
Il legislatore statale - che già ha previsto un regime ordinario
per la proroga dei termini dei permessi di costruire che richiede
l'adozione di un provvedimento motivato, in presenza di precisi
presupposti (art. 15, comma 2, t.u. edilizia) - quando ha di recente
inciso sulla durata dei permessi di costruire di cui al medesimo art.
15 t.u. edilizia, con normative dal carattere eccezionale quale
quella evocata dal ricorrente, lo ha fatto ispirandosi a due
principi, espressivi del bilanciamento tra contrapposti interessi:
per un verso, ha prorogato di un anno i termini sia di inizio che di
ultimazione dei lavori come individuati dai singoli permessi di
costruire, la cui efficacia temporale continua dunque a essere
fissata dai permessi stessi e non è predeterminata dalla legge (art.
10-septies, comma 1, lettera a, del d.l. n. 21 del 2022, come
convertito; l'art. 10, comma 11-decies, lettera a, del d.l. n. 198
del 2022, come convertito, ha successivamente disposto che la proroga
sia di due anni); per un altro, ha previsto che sia onere
dell'interessato comunicare di volersi avvalere della proroga (ancora
art. 10-septies, comma 1, lettera a, del d.l. n. 21 del 2022, come
convertito).
Del tutto diversa è, invece, l'impostazione su cui si fonda
l'art. 49 della legge reg. Siciliana n. 16 del 2017, come modificato
dalla disposizione impugnata. Il legislatore siciliano, infatti, ha
disposto una proroga al 31 dicembre 2025 per l'ultimazione dei
lavori, così individuando una data identica per tutti i permessi di
costruire interessati dalla proroga e, dunque, incidendo sul
principio per cui è lo stesso permesso che, in concreto, stabilisce
i termini di inizio e ultimazione dei lavori. La proroga di cui alla
disposizione impugnata, inoltre, opera ex lege, a prescindere da ogni
attività del soggetto interessato, e si presenta eccentrica, dunque,
non solo rispetto alla normativa statale, ma anche rispetto al regime
ordinario di proroga di cui alla legge reg. Siciliana n. 16 del 2016,
il quale prevede pur sempre una comunicazione motivata
dell'interessato (art. 6, comma 2).
Deve rilevarsi, infine, come la proroga disposta dalla normativa
regionale concerna l'ultimazione di lavori previsti da permessi di
costruire rilasciati prima della pubblicazione, avvenuta ad agosto
2016, della legge reg. Siciliana n. 16 del 2016 e già più volte
prorogati. Ne consegue che, potendo riguardare la disposizione
impugnata anche permessi di costruire rilasciati ben prima
dell'agosto 2016, l'efficacia temporale di detti permessi può essere
anche più che decennale, a fronte della durata di analoghi permessi
sul resto del territorio nazionale che, quand'anche si avvalgano
delle recenti proroghe, resta ben al di sotto dei dieci anni.
Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
13, comma 93, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimità costituzionale promosse con il ricorso indicato in
epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma
11, della legge della Regione Siciliana 25 maggio 2022, n. 13 (Legge
di stabilità regionale 2022-2024);
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma
15, lettera b), numero 1), della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma
32, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 13, comma
93, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2022;
5) dichiara in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 1, lettera d), numero 1), della
legge della Regione Siciliana 10 agosto 2016, n. 16 (Recepimento del
Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380), come modificato dall'art. 13, comma 58, della
legge della Regione Siciliana 10 agosto 2022, n. 16 (Modifiche alla
legge regionale 25 maggio 2022, n. 13 e alla legge regionale 25
maggio 2022, n. 14. Variazioni al Bilancio di previsione della
Regione siciliana per il triennio 2022/2024. Disposizioni varie),
limitatamente alle parole «alla data del 30 giugno 2023» e «alla
medesima data»;
6) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 90, della legge reg. Siciliana n.
13 del 2022, promosse, in riferimento agli artt. 9 e 117, commi primo
e secondo, lettere m) ed s), della Costituzione, nonchè all'art. 14
del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione
dello statuto della Regione siciliana), convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 luglio 2023

Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA