1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 3-7-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 154 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 aprile 2013
Ordinanza del 2 aprile 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sez. staccata di Catania sul ricorso proposto da Comune di Pachino contro Dipartimento ambiente dell'Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana ed altri.. Paesaggio (Tutela del) - Parchi e riserve naturali - Norme della Regione Siciliana - Istituzione del Consiglio regionale per la protezione del patrimonio naturale, presieduto dall'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente o, in caso di sua assenza o impedimento, dal direttore per il territorio e l'ambiente, e composto da tre esperti designati dalle tre principali associazioni dei comuni - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, per contrasto con la normativa statale (art. 22 della legge n. 394 del 1991) che prevede forme di partecipazione dei comuni all'istituzione di parchi e riserve naturali. - Legge della Regione Siciliana 6 maggio 1981, n. 98, art. 3, comma 1, lett. e). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s), in riferimento all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394. Paesaggio (Tutela del) - Parchi e riserve naturali - Norme della Regione Siciliana - Previsione che in attuazione del piano regionale di cui all'art 5, si provvedera' alla istituzione dei parchi e delle riserve con decreto dell'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente, previo parere del Consiglio regionale - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, per contrasto con la normativa statale (art. 22 della legge n. 394 del 1991) che prevede forme di partecipazione dei comuni all'istituzione di parchi e riserve naturali. - Legge della Regione Siciliana 6 maggio 1981, n. 98, art. 6, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s), in riferimento all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394. Paesaggio (Tutela del) - Parchi e riserve naturali - Norme della Regione Siciliana - Previsione che le proposte di cui all'art. 4, lett. a), quelle relative agli artt. 26 e 27 ed il programma pluriennale economico-sociale di cui all'art. 19, debbono essere resi di pubblica ragione mediante pubblicazione degli atti presso i comuni interessati - Previsione, altresi', che entro trenta giorni dalla pubblicazione, privati, enti, organizzazioni sindacali, cooperativistiche, sociali potranno presentare osservazioni su cui motivatamente dovra' dedurre l'ente o l'ufficio proponente e che dovranno formare oggetto di motivata deliberazione da parte dell'ente preposto all'approvazione degli strumenti suddetti contestualmente alla stessa approvazione - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, per contrasto con la normativa statale (art. 22 della legge n. 394 del 1991) che prevede forme di partecipazione dei comuni all'istituzione di parchi e riserve naturali. - Legge della Regione Siciliana 6 maggio 1981, n. 98, art. 28, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. s), in riferimento all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394. (13C00242) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 3-7-2013)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 2892 del 2011, proposto dal Comune di Pachino, in
persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv.
Giuseppe Gennaro con domicilio eletto presso lo studio dell'avv.
Salvo Vittorio in Catania, via Milano 6;
Contro il Dipartimento ambiente dell'Assessorato territorio e
ambiente della Regione Siciliana, in persona del legale
rappresentante pro-tempore rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catania, presso la quale ope legis
domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Nei confronti di Azienda regionale foreste demaniali, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, presso la quale
ope legis domicilia in Catania, via Vecchia Ognina, 149
E con l'intervento di Legambiente - Comitato regionale siciliano
ONLUS, Associazione mediterranea per la natura, LIPU - Lega italiana
protezione uccelli, Club alpino italiano - Regione Sicilia, in
persona dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore,
rappresentati e difesi dagli avvocati Corrado V. Giuliano, Nicola
Giudice e Marco Casciana, con domicilio eletto presso il loro studio,
in Catania, via Pasubio, 33;
Per l'annullamento del decreto del Dirigente Generale del
dipartimento regionale dell'Ambiente n. 557 del 27 luglio 2011, con
il quale è stata istituita la riserva naturale orientata denominata
"Pantani della Sicilia sud orientale", pubblicato in data 16
settembre 2011 sulla GURS n. 39, nonchè delle allegate planimetrie e
del regolamento della riserva.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Dipartimento
ambiente dell'Assessorato territorio e ambiente della Regione
Siciliana e dell'Azienda regionale foreste demaniali;
Visto l'intervento di Legambiente - Comitato regionale siciliano
ONLUS, dell'Associazione mediterranea per la natura, della LIPU Lega
italiana protezione uccelli, del Club alpino italiano - Regione
Sicilia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista la sentenza 27 febbraio 2013, n. 556, con cui questa
Sezione II interna, parzialmente decidendo, ha rigettato tutti i
motivi di ricorso ad eccezione di uno di essi;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2012 il
dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Con ricorso consegnato all'Ufficio notifiche il 13 ottobre 2011,
notificato il 14 ottobre 2011 e depositato il 13 ottobre 2011, il
Comune ricorrente ha esposto:
- che con il provvedimento impugnato è stata istituita la
riserva naturale orientata denominata "Pantani della Sicilia sud
orientale", il cui perimetro ricadrebbe in gran parte nell'ambito del
territorio del Comune di Pachino;
- che la perimetrazione della riserva riprenderebbe
pedissequamente le aree previste nelle cartografie allegate al
decreto assessorile della Regione Siciliana 970/1991, di approvazione
del Piano regionale dei parchi e delle riserve naturali;
- che tale perimetrazione sarebbe superata in seguito alle
modifiche del territorio intervenute nel periodo di tempo intercorso
fra l'approvazione del DA 970/1991 e l'emanazione del provvedimento
impugnato, con gravi ricadute per le attività, economiche esistenti
sul territorio comunale.
Ha quindi affidato quindi il ricorso a diversi motivi.
Per quanto di interesse in questa sede, con il quinto di essi ha
dedotto: violazione e mancata applicazione degli artt. 22 legge
394/1991 e 7 legge 241/1990; eccesso di potere per presupposto
erroneo, travisamento dei fatti, difetto di adeguata istruttoria,
contraddittorietà manifesta e carenza di motivazione. Il Comune ha
in proposito lamentato di non essere stato in nessun modo coinvolto
nel procedimento per l'istituzione della riserva, nonostante che nel
passato avesse più volte richiesto una revisione delle aree inserite
nel piano adottato con il DA 970/1991.
In particolare, ha dedotto violazione dell'art. 22 della legge 6
dicembre 1991, n. 394, che, ai commi 1 e 2, prevede, per quanto di
interesse ai fini della presente trattazione, che «1. Costituiscono
principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette
regionali: a) la partecipazione (...) dei comuni al procedimento di
istituzione dell'area protetta (...) Tale partecipazione si realizza
(...) attraverso conferenze per la redazione di un documento di
indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a
protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli
obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti
dell'istituzione dell'area protetta sul territorio; b) la pubblicità
degli atti relativi all'istituzione dell'area protetta e alla
definizione del piano per il parco di cui all'articolo 25; (...) 2.
Fatte salve le rispettive competenze per le regioni a statuto
speciale e per le province autonome di Trento e di Balzano,
costituiscono principi fondamentali di riforma economico-sociale la
partecipazione degli enti locali alla istituzione e alla gestione
delle aree protette e la pubblicità degli atti relativi
all'istituzione dell'area protetta e alla definizione del piano per
il paro», evidenziando come, nel caso di specie, il suo mancato
coinvolgimento nel procedimento che ha portato al provvedimento di
istituzione della riserva avrebbe un effetto particolarmente
rilevante, atteso che la perimetrazione di massima è stata
effettuata vent'anni prima, con il DA 970/1991, e sulla base di
cartografie risalenti agli anni sessanta del secolo scorso.
Il Comune ricorrente deduce anche che la Corte costituzionale
avrebbe più volte dichiarato l'illegittimità di leggi regionali che
non prevedevano la partecipazione degli enti locali alla istituzione
o alla modifica delle aree protette; in particolare, avrebbe avuto
modo di statuire come «...La partecipazione al procedimento di
istituzione delle aree protette regionali dei singoli enti locali il
cui territorio sia destinato a far patte dell'istituenda area
protetta, richiesta dall'art. 22 della legge quadro, non può
ritenersi garantita dalla previsione, ad opera della legge regionale
impugnata, di un comitato consultivo regionale per le aree naturali
protette (art. 3) che, come osserva il giudice a quo, non prevede la
partecipazione di rappresentanti dei singoli enti locali interessati
in concreto, nè è composto stabilmente da rappresentanti dei
comuni. La richiesta partecipazione dei comuni interessati neppure
può ritenersi legittimamente surrogata dalla possibilità di
formulare osservazioni e proposte nei confronti dei decreti
istitutivi del parco, loro concessa dalla lettera b) dell'impugnato
art. 6...» (sentenza 14 luglio 2000, n. 282).
Pertanto, secondo la prospettazione del Comune, le previsioni
dell'art. 22 citato, in quanto norma fondamentale di riforma
economico sociale, avrebbero dovuto essere applicate anche al
procedimento che ha portato al provvedimento di istituzione della
riserva; di qui l'illegittimità dell'impugnato decreto 557 del 27
luglio 2011.
Questa Sezione II interna, con sentenza 27 febbraio 2013, n. 556,
parzialmente decidendo, ha rigettato tutti gli altri motivi di
ricorso, ed ha dato atto della decisione di sollevare, con
riferimento al motivo di cui si tratta nella presente ordinanza,
questione di legittimità costituzionale della normativa regionale.
Ritiene infatti il Collegio che le forme partecipative dei Comuni
al procedimento per l'istituzione delle riserve naturali regionali,
previste dalla normativa della Regione Siciliana, integrino una
violazione dell'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, che,
nella materia di cui si tratta, costituisce parametro interposto
(Corte costituzionale, sentenza 14 luglio 2000, n. 282), ma che il
ricorso non possa essere deciso senza sollevare, d'ufficio, questione
di legittimità costituzionale degli articoli 3, comma 1, lett. e),
6, comma 1, e 28, commi 1 e 2, della LR Siciliana 6 maggio 1981, n.
98.
Dispone infatti la LR Siciliana 6 maggio 1981, n. 98, in tema di
forme partecipative dei Comuni alla istituzione di parchi e riserve
naturali, per quanto di interesse ai fini della presente ordinanza:
- all'art. 3, comma 1, lett. e): «È istituito presso
l'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente il Consiglio
regionale per la protezione del patrimonio naturale, in seguito
indicato con l'espressione Consiglio regionale , presieduto
dall'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente o, in caso di
sua assenza impedimento, dal direttore per il territorio e
l'ambiente, e composto: (...) e) da tre esperti designati dalle tre
principali associazioni dei comuni...»;
- all'art. 4, comma 1: «Sono compiti del consiglio regionale
[per la protezione del patrimonio naturale]: a) predisporre il piano
regionale dei parchi e delle riserve naturali, in armonia con gli
obiettivi e gli indirizzi del piano urbanistico regionale, di cui
esso costituisce specificazione, e in correlane con gli indirizzi
generali del piano nazionale di coordinamento per la protezione del
patrimonio naturale...»;
- all'art. 6, commi 1, 2 e 3: «[1] In attuazione del piano
regionale di cui all'articolo 5 si provvederà alla istituzione dei
parchi e delle riserve con decreto dell'Assessore regionale per il
territorio e l'ambiente, previo parere del Consiglio regionale. [2] I
decreti di istituzione delle riserve sono emanati entro un anno
dall'emanazione del decreto approvativo del piano regionale di cui
all'articolo 5. [3] I decreti di cui al comma precedente conterranno
la delimitazione definitiva delle singole riserve, l'individuazione
dell'affidatario e la statuizione degli obblighi dello stesso, in
rapporto alle indicazioni tecniche fissate dal Consiglio regionale
per la realizzazione dei fini istituzionali delle riserve medesime.
Detti decreti recheranno in allegato il regolamento con cui si
stabiliscono le modalità d'uso e i divieti da osservarsi.»;
- all'art. 28, commi 1 e 2, con riferimento all'art. 4, comma
1, lett, a): «[1] Le proposte di cui all'articolo 4, lettera a),
quelle relative agli articoli 26 e 27 e il programma pluriennale
economico-sociale di cui all'articolo 19 debbono essere resi di
pubblica ragione mediante pubblicazione degli atti presso i comuni
interessati. [2] Entro trenta giorni dalla pubblicazione, privati,
enti, organizzazioni sindacali, cooperativistiche, sociali potranno
presentare osservazioni su cui motivatamente dovrà dedurre l'ente o
ufficio proponente e che dovranno formare oggetto di motivata
deliberazione da parte dell'ente preposto all'approvazione degli
strumenti suddetti contestualmente alla stessa approvazione»;
La LR 98/1981 prevede dunque, quali forme di partecipazione dei
Comuni al procedimento di istituzione delle riserve naturali
regionali, la possibilità di formulare osservazioni nei confronti
della proposta di piano regionale dei parchi e delle riserve naturali
(art. 28, comma 1, con riferimento all'art. 4, comma 1, lett. a),
nonchè la designazione di tre esperti (art. 3, comma 1, lett. e), da
parte delle tre principali associazioni dei comuni, da nominare
nell'ambito del Consiglio regionale per la protezione del patrimonio
naturale, uno dei compiti di tale Consiglio essendo quello di
predisporre il piano regionale dei parchi e delle riserve naturali
(art. 4, comma 1, lett. a).
Tali forme partecipative sarebbero quindi anzitutto previste
esclusivamente con riferimento al piano regionale dei parchi e delle
riserve naturali, non essendo previste forme partecipative dei Comuni
in relazione al procedimento istitutivo delle singole aree; inoltre,
esse sarebbero diverse e meno garantistiche di quelle previste
dall'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394, essendo nella
sostanza ricondotte alla possibilità di formulare osservazioni e
proposte, peraltro nei confronti non dei decreti istitutivi delle
singole aree, ma solo della proposta del piano regionale dei parchi e
delle riserve naturali.
Il Collegio ritiene che le modalità partecipative previste dalla
normativa regionale (sulla cui osservanza nel corso del procedimento
non vi è discussione fra le parti) risultino non idonee a soddisfare
la previsione dell'art. 22 della legge 394/1991, ma che ciò non
possa portare a ritenere che la disciplina procedimentale prevista
dalle norme regionali di cui si tratta risulti conseguentemente
integrata con le forme partecipative previste dal citato art. 22,
ciò che avrebbe potuto condurre all'accoglimento del motivo di
ricorso.
In proposito, va anzitutto ricordato come la Corte costituzionale
abbia più volte (sentenze 14 luglio 2000, n. 282, e 26 gennaio 2012,
n. 14) dichiarato l'illegittimità di leggi regionali che non
prevedevano la partecipazione degli enti locali alla istituzione o
alla modifica delle aree protette nelle forme di cui al citato art.
22, espressamente qualificandolo come «...parametro interposto...»
(sentenza 14 luglio 2000, n. 282).
La normativa regionale richiamata definisce infatti in maniera
esaustiva le modalità partecipative del procedimento di istituzione
delle riserve naturali regionali; nei due casi in cui la Corte
costituzionale ha rilevato difformità delle leggi regionali con il
citato art. 22, ha proceduto a dichiararle costituzionalmente
illegittime; se avesse ritenuto che il significato della norma avesse
potuto essere integrato con i dettami dell'art. 22, avrebbe invece
emanato una sentenza interpretativa di rigetto; ciò in forza del
principio, affermato nella sentenza 22 ottobre 1996, n. 356, e poi
più volte ribadito, secondo cui «...una disposizione non può essere
ritenuta costituzionalmente illegittima perchè può essere
interpretata in un senso che la ponga in contrasto con parametri
costituzionali, ma soltanto se ne è impossibile una interpretazione
conforme alla Costituzione (si vedano, da ultimo, la sentenza n. 379
del 2007 e le ordinanze n. 448 e n. 464 del 2007)...» (Corte cost.,
sentenza 16 maggio 2008, n. 147).
Se ne deve quindi concludere che le norme che prevedano forme
partecipative diverse e meno garantistiche da quelle individuate
dall'art. 22 citato non possano essere integrate in via
interpretativa o giurisprudenziale, ma debbano essere sottoposte al
vaglio di legittimità costituzionale della Corte.
È il caso di rilevare come proprio la circostanza che la Corte,
nelle citate sentenze 282/2000 e 14/2012, abbia dichiarato
l'illegittimità costituzionale anzichè adottare pronunce
interpretative di rigetto induce a ritenere non applicabile alla
presente fattispecie la soluzione adottata da una pronuncia,
precedente alle citate sentenze 282/2000 e 14/2012, di questo stesso
Tribunale Amministrativo Regionale (TAR Sicilia - Palermo, Sez. I, 26
marzo 1998, n. 492), che aveva invece ritenuto che il procedimento
per l'istituzione delle riserve potesse essere integrato con le
disposizioni di cui agli artt. 8 e 9 della LR 10/1991, relativi alla
comunicazione di avvio del procedimento, nei confronti del
proprietario del bene costituito in riserva ed in ragione del
peculiare effetto "vincolistico" conseguente.
L'accoglimento della censura del Comune ricorrente non potrebbe
quindi che passare attraverso una pronuncia di illegittimità
costituzionale della LR 98/1981 nella parte in cui si ponga in
contrasto con il citato art. 22.
A tal fine, pur avendo la Corte costituzionale affermato che le
norme fondamentali di riforma economico-sociale «...in base all'art.
14 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, costituiscono un
limite anche all'esercizio delle competenze legislative di tipo
esclusivo...» (sentenza 8 maggio 1995, n. 153; analogamente, CGARS,
Sez. consultiva, 10 dicembre 1996, n. 588), occorre però darsi
carico della questione circa l'applicabilità dell'art. 22 alla
legislazione della Regione Siciliana, in considerazione del disposto
del comma 2 di tale articolo, secondo cui devono essere «...Fatte
salve le rispettive competenze per le regioni a statuto speciale...».
Anzitutto, giova evidenziare come la stessa Corte costituzionale,
trattando della citata LR Siciliana 98/1981, ha recentemente avuto
modo di precisare come «...si tratta all'evidenza della normativa
emanata - peraltro così come successivamente fatto, in applicazione
della legge-quadro n. 394 del 1991, da diverse altre Regioni - al
fine di regolare la istituzione dei parchi naturali di rilevanza
regionale...» (sentenza 23 gennaio 2009, n. 12).
Nella stessa sentenza, riaffermando quanto già statuito in
precedenza (sentenza 14 novembre 2007, n. 380), la Corte ha anche
precisato come «...nello statuto speciale" non si rinvengono
disposizioni che prevedono, in materia, considerata nel suo
complesso, di ambiente ed ecosistema, una disciplina derogatoria
rispetto a quella stabilita, in via generale, dal secondo comma,
lettera s), dell'art. 117 Cost....».
Pertanto, l'inciso riferito alle competenze delle regioni a
statuto speciale deve essere letto nel senso evidenziato dalla citata
sentenza 380/2007, secondo cui la competenza legislativa in materia
di "tutela dell'ambiente", in ragione di una configurazione
dell'ambiente come una sorta di materia trasversale, pur
presentandosi «sovente connessa e intrecciata inestricabilmente con
altri interessi e competenze regionali concorrenti» (sent. n. 32 del
2006), rientra nella competenza esclusiva dello Stato in base
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se ciò non
esclude il concorso di normative regionali, volte al conseguimento di
finalità di tutela ambientale (sentenza n. 247 del 2006); su tali
presupposti, la Corte ha quindi ritenuto che «... non trova
fondamento la tesi della ricorrente [Regione Siciliana] circa una
competenza legislativa in materia di ambiente che le deriverebbe da
specifiche disposizioni dello statuto di autonomia. Le competenze
previste dall'art. 14, lettere f), i), e n), e dall'art. 17, lettera
b), dello statuto riguardano importanti settori che afferiscono
all'ambiente, ma non lo esauriscono...».
Pertanto, deve ritenersi l'applicabilità dell'art. 22 citato
anche nell'ambito della regione Sicilia.
Infine, il Collegio ritiene che le censure di travisamento dei
fatti e difetto di motivazione dedotte nell'ambito del motivo di cui
si tratta siano fondate se ed in quanto sia fondata la censura di
esclusione del Comune dalla partecipazione al procedimento, in
quanto, per espressa prospettazione di parte ricorrente «...Il
mancato coinvolgimento dell'Ente locale (...) oltre a costituire ex
se motivo di illegittimità per violazione della normativa rubricata,
comportato l'impossibilita di tenere nel dovuto conto (gli interessi
di sviluppo del territorio e le istanza di sviluppo socio economico
di cui l'Ente locale è portatore esponenziale...» (ricorso, pag.
14).
Il motivo di cui si discute non può quindi essere deciso senza
sollevare, d'ufficio, questione di legittimità costituzionale che il
Collegio ritiene, per quanto esposto, rilevante e non manifestamente
infondata. Ai sensi dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
deve quindi essere disposta la sospensione del giudizio in corso e
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

P. Q. M.

Dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa proposta e
non manifestamente infondate le questioni di legittimità
costituzionale degli articoli 3, comma 1, lett. e), 6, comma 1, e 28,
commi 1 e 2, della legge della Regione Siciliana 6 maggio 1981, n.
98, in relazione all'art. 22 della legge 6 dicembre 1991, n. 394;
sospende il giudizio in corso, riservando ogni ulteriore
decisione all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale;
dispone l'immediata trasmissione degli atti, a cura della
Segreteria, alla Corte costituzionale;
ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria, a tutte le parti in causa ed al Presidente della Giunta
regionale della regione Siciliana e che sia comunicata al Presidente
del Senato della Repubblica, al Presidente della Camera dei deputati
ed al Presidente dell'Assemblea Regionale Siciliana.

Così deciso in Catania nelle camere di consiglio dei giorni
5 dicembre 2012 e 30 gennaio 2013.

Il Presidente: Veneziano


L'estensore: Spampinato