1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 267 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 novembre 1994
N. 267 Ordinanza emessa il 4 novembre 1994 dal Consiglio di Stato, sezione sesta giurisdizionale sul ricorso proposto dall'I.N.A.D.E.L. contro Mauro Maurizio ed altri Impiego pubblico - Dipendenti dell'I.N.A.D.E.L. - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di anzianita' - Prevista automatica estinzione dei giudizi in corso con declaratoria di compensazione delle spese - Compressione della funzione giurisdizionale - Limitazione della garanzia giurisdizionale contro gli atti illegittimi della p.a. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale di anzianita' - Obbligo della presentazione della domanda - Mancata esclusione per i dipendenti gia' cessati dal servizio i quali abbiano promosso azione giudiziaria al fine del computo predetto - Irrazionalita' e disparita' di trattamento. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale - Somme dovute - Corresponsione di interessi e rivalutazione - Prevista esclusione - Disparita' di trattamento tra dipendenti collocati in pensione in passato e quelli pensionati nel corrente anno (1994) - Incidenza sul principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. Impiego pubblico - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di anzianita' - Limitazione al trenta per cento della indennita' integrativa speciale della quota computabile ai fini del calcolo della indennita' di anzianita' - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sui principi della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 243/1993. (Legge 29 gennaio 1994, n. 87, artt. 1, lettere a) e b) e quarto comma, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 36, 103 e 113). (095C0541) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-1995)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello
proposto dall'Istituto Nazionale Assistenza Dipendenti Enti Locali -
I.N.A.D.E.L., rappresentato e difeso dall'avv. Mari Serio, ed
elettivamente domiciliato in Roma, via delle Mantellate n. 29/A (stu-
dio avv. Carlo di Lauro), appellante, contro i sigg. Maurizio Mauro,
Mario Zanetti, Mauro Cappelletti, Alberto Cordone, appellati non
costituiti, per l'annullamento della sentenza del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sezione III, n. 505 del 4 aprile
1987, che ha accolto il ricorso degli attuali appellati tendente ad
ottenere l'inclusione della indennità integrativa speciale nel
calcolo dell'ammontare dell'indennità di anzianità ai sensi
dell'art. 13 della legge 20 marzo 1970;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta alla pubblica udienza del 4 novembre 1994 la
relazione del consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani;
Nessuno è comparso per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
1. - Gli attuali appellati, tutti dipendenti dell'Istituto
Nazionale di Assistenza per i Dipendenti degli Enti Locali - INADEL,
collocati a riposo, proposero, nel 1983, ricorso davanti al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio chiedendo che venisse riconosciuto
il diritto ad ottenere l'inclusione dell'indennità integrativa
speciale nella base di calcolo per la determinazione dell'indennità
di anzianità prevista per i dipendenti degli Enti pubblici dall'art.
13 della legge 20 marzo 1975 n. 70.
Nel giudizio si costituiva l'Istituto intimato resistendo al
ricorso ed il Tribunale amministrativo del Lazio, sezione terza
accoglieva, con la sentenza impugnata la domanda degli interessati
dichiarando, per l'effetto, l'obbligo dell'INADEL di corrispondere ai
ricorrenti le differenze agli stessi spettanti in conseguenza
dell'inclusione dell'indennità integrativa speciale nel calcolo
dell'indennità di anzianità in questione.
2. - Avverso l'anzidetta decisione ha proposto appello
l'I.N.A.D.E.L. deducendo la violazione dell'art. 13 della legge 20
marzo 1973 in relazione agli artt. 1, lett. O e 16 della legge 27
maggio 1959 n. 324 all'art. 16 del d.P.R. n. 411 del 1976 e degli
artt. 2 e 3, secondo comma, della legge 7 luglio 1980 n. 299.
Richiamandosi anche all'orientamento del Consiglio di Stato sulla
specifica materia, l'appellante ribadisce la tesi della non
computabilità dell'indennità integrativa speciale ai fini
dell'indennità di anzianità dovuta agli interessati per la
cessazione dal servizio.
3. - Nel corso del giudizio, con decisione interlocutoria n. 44
del 30 gennaio 1992, la Sezione, riconosciuta la scusabilità
dell'errore in cui era incorso l'Ente nel notificare l'atto di
appello agli originari ricorrenti, nel domicilio eletto, presso
difensore diverso dal domiciliatario, e tuttavia presente in
sostituzione di questo all'udienza pubblica di discussione, ha
ordinato la rinotificazione dell'atto di appello.
Ottemperatosi all'ordine da parte dell'Amministrazione, la causa
è stata trattenuta in decisione all'udienza del 29 gennaio 1993 e
successivamente, emersa la necessità di ulteriore esame in camera di
consigio e non potendosi riconvocare il collegio per l'intervenuto
decesso del presidente di sezione dott. Carlo Gessa, la causa veniva
richiamata alla udienza pubblica del 4 novembre 1994 (fissata con
Ord. pres. n. 35 del 1994) ed in quella sede trattenuta in decisione.
D I R I T T O
1. - La controversia concernente la computabilità dell'indennità
integrativa speciale nel trattamento di fine rapporto di dipendenti
I.N.A.D.E.L. viene all'esame dopo l'entrata in vigore (in data 6
febbraio 1994) la legge 29 gennaio 1994, n. 87, recante "Norme rela-
tive al computo della indennità integrativa speciale nella
determinazione della buonuscita dei pubblici dipendenti" (pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 29 del 5 febbraio 1994), la quale, "in
attesa della omogeneizzazione dei trattamenti retributivi e
pensionistici per i lavoratori dei vari comparti della pubblica
amministrazione e per i lavoratori privati conseguente
all'applicazione del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni e ferma la disciplina del trattamento di
fine servizio in essere per i dipendenti degli enti locali (art. 1),
dispone che, a decorrere dal 1 dicembre 1994, l'indennità
integrativa speciale, di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e
successive modificazioni, viene computata nella base di calcolo
dell'indennità di buonuscita e di analoghi trattamenti di fine
servizio determinati in applicazione delle norme già vigenti con
riferimento allo stipendio ed agli altri elementi retributivi
considerati utili per i dipendenti degli enti di cui alla legge 20
marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni, nella misura di una
quota pari al 30 per cento dell'indennità integrativa speciale annua
in godimento alla data della cessazione del servizio con riferimento
agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennità di anzianita'".
La stessa legge dispone all'art. 4 che "i giudizi pendenti alla
data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la
riliquidazione del trattamento di fine servizio comunque denominato
con l'inclusione dell'indennità integrativa speciale sono dichiarati
estinti d'ufficio con compensazione delle spese fra le parti" e che
"i provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato restano
privi di effetto".
Entrambe le disposizioni assumono evidenza nel presente giudizio e
pongono dubbi di loro incostituzionalità.
2.1 - L'art. 4 della legge considerata determina la dichiarazione
di estinzione d'ufficio del giudizio, con compensazione fra le parti
delle spese relative.
In tale suo disposto esso sembra porsi in contrasto con gli artt.
3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113 della
Costituzione e la questione relativa non appare manifestamente
infondata.
2.2. - La legge in esame, nel prescrivere che il trattamento con
essa previsto si applica anche ai dipendenti cessati dal servizio
dopo il 30 novembre 1984 ed ai loro superstiti nonchè a quelli per i
quali non siano ancora giuridicamente esauriti i rapporti attinenti
alla liquidazione dell'indennità di buonuscita o analogo trattamento
(art. 3, primo comma), dispone poi che l'applicazione del trattamento
ai dipendenti già cessati dal servizio "avviene a domanda, che deve
essere presentata all'ente erogatore su apposito modello nel termine
perentorio del 30 settembre 1994" (art. 3, secondo comma).
In tale contesto normativo, la disposizione contenuta nell'art. 4
successivo incide direttamente sul diritto di difesa quale garantito
dall'art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione. Se è vero
infatti che i precetti quivi sanciti non vietano che il legislatore
ordinario possa variamente disciplinare il diritto di difesa, quale
espressione della tutela giurisdizionale, in funzione di superiori
interessi di giustizia, eventualmente condizionandone l'esercizio
all'esperimento di una procedura amministrativa, ciò non toglie
tuttavia che sussisonto limiti ad una siffatta discrezionalità, fra
cui il principale è rappresentato dalla condizione che l'esercizio
del diritto di difesa sia garantito in modo effettivo ed adeguato
alle circostanze. In relazione a tale principio, più volte affermato
dalla Corte costituzionale, il limite anzidetto risulta ampiamente
superato allorchè, come nella specie, il legislatore intervenga
successivamente all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive
intese a vanificare la tutela giurisdizionale, specie se questa sia
stata già sperimentata, essendosi resa necessaria - come è reso
evidente dalla intervenuta pronuncia di incostituzionalità - a
seguito di puntuali inadempienze legislative a fronte di posizioni
soggettive, che la Corte costituzionale ha poi ritenuto direttamente
garantite dalla Costituzione.
È appena il caso infatti di ricordare che la disciplina
legislativa sopravvenuta, che consente ora, sia pure entro certi
limiti, il computo dell'indennità integrativa speciale nel
trattamento di fine rapporto, fra l'altro, dei dipendenti degli Enti
pubblici di cui alla legge n. 70 del 1975, è solo in parte frutto
della scelta discrezionale del legislatore ordinario, dal momento che
consegue alla pronuncia di illegittimità costituzionale delle norme
previdenti e nasce dalla esigenza, sottolineata dalla stessa Corte,
di provvedere con adeguata tempestività a "reintegrare l'ordine
costituzionale violato".
È dunque chiaro che, quanto meno sul piano della sussistenza del
diritto, non può riconoscersi alla legge in esame alcun carattere
innovativo e che, con riguardo alla posizione sostanziale dedotta nei
giudizi, soltanto la determinazione della misura, dei modi e dei
tempi di computo dell'indennità di anzianità trova risposta nella
nuova legge, essendo nella previdente legislazione statale, siccome
emendata dalla pronuncia csotituzionale, il riconoscimento della
titolarità del diritto ad un adeguato computo dell'indennità
medesima.
Sul piano della razionalità, non si sottrae al sospetto di
violazione dall'art. 3 della Costituzione la disposizione normativa,
che imponendo la dichiarazione di estinzione, si risolve appunto
nella vanificazione di quegli stessi giudizi, che hanno reso
possibile la proposizione incidentale della questione di
illegittimità costituzionale e che dunque seppure ancora non
definitivamente decisi dal giudice naturale con sentenza passata in
cosa giudicata, pur tuttavia hanno consentito di incidere
sull'ordinamento generale attraverso la pronuncia suddetta.
Nè può essere sottratto al sospetto di incostituzionalità la
stessa norma sotto il profilo della compromissione del diritto di
difesa derivante dalla estinzione dei giudizi pendenti, in relazione
ai tempi lunghi previsti per la realizzazione della pretesa e, in
definitiva, per il riconoscimento del diritto, dal momento che tale
estinzione potrebbe consentire alla Amministrazione di rimettere in
discussione, caso per caso, l'esistenza stessa del diritto, anche in
relazione a quelle ipotesi che per tale aspetto potrebbero già
pervenire a pronta soluzione.
2.3. - L'illegittimità della norma è ancor più aggravata dalla
previsione di una domanda da proporsi entro un determinato termine di
decadenza da parte di quei soggetti che avevano già proposto la loro
pretesa in sede giurisdizionale, sì da attrarre nello stesso profilo
di illegittimità costituzionale anche la disposizione contenuta art.
3, secondo comma, della stessa legge, nella parte in cui non esonera
dalla proposizione della domanda in sede amministrativa tali
soggetti, abbiano o meno essi già ottenuto una sentenza favorevole.
2.4. - La violazione delle garanzie costituzionale poste dagli
artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, della Costituzione,
investe l'art. 4 della legge n. 87 del 1994, non solo per la parte in
cui dispone l'estinzione dei giudizi pendenti e priva di effetto i
provvedimenti giudiziali non ancora passati in giudicato, ma anche
là dove dispone la compensazione delle spese del giudizio,
sottraendo al giudice naturale della pretesa sostanziale dedotta in
giudizio tale parte accessoria della controversia, che per principio
costituzionale non può esserne distolta.
2.5. - Il sospetto di illegittimità dell'art. 4 della legge n. 87
del 1994 si estende poi alla violazione dell'art. 113 della
Costituzione, in un ambito che vede come giudice naturale delle rela-
tive controversie il giudice amministrativo.
2.6. - Vi è poi da rilevare altresì che la lesione delle
posizioni soggettive costituzionalmente garantite si accompagna nella
specie all'illegittima interferenza dell'esercizio del potere
legislativo nella sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale,
per quanto spettante al giudice amministrativo a norma dell'art. 103
della Costituzione, ampliando il sospetto di illegittimità
csotituzionale della norma anche per tale profilo.
2.7. - Non può trascurarsi del resto che la Corte costituzionale,
con sentenza n. 123 del 10 aprile 1987, ha già dichiarato
incostituzionale una norma di identico contentuo della legge n. 425
del 1984.
3. - L'incostituzionalità dell'art. 4, se dichiarata dalla Corte
costituzionale, pone in evidenza, poi, il sospetto di
incostituzionalità dell'art. 3, primo comma, nella parte in cui
limita l'applicabilità delle disposizioni favorevoli al computo
dell'indennità integrativa speciale ai soli dipendenti cessati dal
servizio dopo il 30 novembre 1984, e non la estende invece a tutti
quanti cessati dal servizio anteriormente a tale data, o anche a
quanti avanzino pretese per periodi di servizio anteriore frazioni
prestate presso diversi enti disciolti anteriormente al 30 novembre
1984, senza che vi sia stata cessazione dal servizio prima di tale
data, per essere i dipendenti transitati ad altre amministrazioni,
non sussistendo elementi per ritenere giustificabile, sul piano della
razionalità, il differente trattamento fatto agli interessati, in
relazione al principio di eguaglianza posto dall'art. 3 della
Costituzione.
4. - Del pari, l'incostituzionalità dell'art. 4, se dichiarata
dalla Corte costituzionale, pone in evidenza, altresì, il sospetto
di incostituzionalità dell'art. 1, comma primo, lett. b), della
stessa legge nella parte in cui stabilisce che per i dipendenti degli
enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e successive
modificazioni il computo dell'indennità integrativa speciale nella
base di calcolo dell'indennità di anzianità sia effettuato "nella
misura di una quota pari al 30 per cento dell'indennità integrativa
speciale annua in godimento alla data della cessazione dal servizio,
con riferimento agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennità
di azianita'". La questione relativa è anch'essa non manifestamente
infondata.
Pur tenendo presente l'indicazione della Corte costituzionale, la
quale non ha escluso la possibilità che la complessiva
omogeneizzazione delle prestazioni di fine rapporto possa essere
realizzata secondo moduli improntati al principio di gradualità,
appare irrazionale il criterio che ha indotto il legislatore a
contenere nella misura del 30 per cento anzidetto la quota di
computabilità della indennità integrativa speciale nella base di
calcolo dell'indennità di anzianità spettante ai dipendenti degli
enti pubblici non economici, in rapporto al trattamento riservato
dalla stessa legge alla generalità dei dipendenti delle altre
pubbliche amministrazioni ed agli stessi iscritti all'Opera di
previdenza ed assistenza per i ferrovieri dello Stato (OPAFS), non
solo, ma anche in rapporto alla misura di ogni altro elemento
retributivo computabile, che l'art. 13 della legge n. 70 del 1975
considera per intero relativamente proprio ai dipendenti di tali
enti.
La discrezionalità dal legislatore ordinario nella determinazione
della base di calcolo ai fini del trattamento di fine rapporto non si
può ritenere estesa alla previsione di ingiustificate commisurazioni
sperequative e inidonee a soddisare l'esigenza di adeguatezza e
proporzionalità cui la riforma avrebbe dovuto ispirarsi secondo le
indicazioni contenute nella sentenza n. 243 del 1993 della Corte
costituzionale, con la conseguenza che l'art. 1, comma primo, lett.
b), della legge n. 87 del 1994 appare in violazione dei principi
posti dagli artt. 3 e 36 della Costituzione.
5. - La pretesa dedotta nel presente giudizio è stata posta anche
con riguardo alla rivalutazione monetaria delle somme riconosciute
dovute in integrazione della indennità di buonuscita ed agli
interessi su di essi. Tale parte della pretesa diviene preclusa dal
comma quarto dell'art. 1 della legge fin qui esaminata, in quanto
dispone che le somme dovute in conseguenza del computo nella
indennità di fine servizio dell'indennità integrativa speciale "non
danno luogo a corresponsione di interessi nè a rivalutazione
monetaria".
Sembra evidente la violazione, per effetto di una norma siffatta,
sia dell'art. 3 che dell'art. 36 della Costituzione, in quanto essa
espone: da un lato i crediti considerati, per le conseguenze
dell'inadempimento ai debiti correlativi, ad un trattamento
risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto per ogni altro
credito di qualsiasi genere ed anche da lavoro dipendente, senza che
sussistano peculiarità differenziatrici; dall'altro lato, tale
specifico credito, nel suo carattere di retribuzione differita ormai
legislativamente stabilita, alla sminuizione conseguente al decorso
del tempo, che ne svilisca la proporzionaltià alla qualità e
quantità del lavoro prestato e la sufficienza alla esistenza libera
e dignitosa del lavoratore.
Ne risulta la non manifesta infondatezza anche di tale questione.
6. - Tutte le questioni di illegittimità costituzionale così de-
lineate riguardo alla legge n. 87 del 1994 sono rilevanti a fini
delle definizione del giudizio. Quella concernente l'art. 4, perchè
dalla sua risoluzione in un senso e nell'altro dipende se il giudizio
stesso possa pervenire a conclusioni di merito od essere dichiarato
estinto. Tutte le altre, perchè, nel caso di incostituzionalità
dichiarata dell'art 4, sulla risoluzione delle stesse dovrà
conformarsi in un senso o nell'altro il giudizio nel merito delle
pretese dedotte.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 22 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Sospende il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale per la risoluzione di legittimità
costituzionale:
a) dell'art. 4 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per
contrasto con gli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo
comma, 103 e 113 della Costituzione;
b) dell'art. 3 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per
contrasto con l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui limita
l'applicazione dalla legge ai dipendenti cessati dal servizio dopo il
30 novembre 1984 e non esclude dall'obbligo della presentazione della
domanda i dipendenti già cessati dal servizio i quali abbiano
promosso azione giudiziaria per il computo dell'indennità
integrativa speciale nella base di calcolo del trattamento di fine
servizio;
c) dell'art. 1, lett. b), della legge 29 gennaio 1994, n. 87,
in relazione allo stesso art. 1, lett. a), nella parte in cui limita
al 30 per cento dell'indennità integrativa speciale annua in
godimento alla data della cessazione dal servizio la quota
computabile nella base di calcolo ai fini della indennità di
anzianità, per contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione;
d) dell'art. 1, comma quarto, della legge 29 gennaio 1994, n.
87, in quanto esclude che le somme dovute a titolo di prestazioni a
norma della stessa legge non danno luogo a corresponsione di
interessi nè a rivalutazione monetaria, per contrasto con gli artt.
3 e 36 della Costituzione;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Così ordinato in Roma il 4 novembre 1994.
Il presidente: SALVATORE
Il consigliere: MILLEMAGGI COGLIANI
95C0541