1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 10-7-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 630 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 1996
N. 630 Ordinanza emessa l'8 febbraio 1996 dal tribunale di Palmi nel procedimento civile vertente tra Napoli Renata e il comune di Polistena Espropriazione per pubblica utilita' - Criterio per la determinazione delle indennita' espropriative per la realizzazione di opere da parte o per conto dello Stato o di altri enti pubblici (media tra il valore dei terreni ed il reddito dominicale rivalutato, con la riduzione dell'importo cosi' determinato del quaranta per cento) - Estensione di detto criterio di valutazione anche alla misura dei risarcimenti dovuti in conseguenza di illegittime occupazioni acquisitive - Ingiustificata deroga al principio civilistico dell'integrale risarcimento del danno da parte dell'autore dell'illecito - Irrazionale e ingiustificata equiparazione delle espropriazioni regolari e delle ablazioni sine titulo - Incidenza sul diritto di proprieta' e sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 132/1985, 822/1988, 384/1990, 155/1991 e 283/1993. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 1, sessantacinquesimo comma). (Cost., artt. 2, 3, 42 e 97). (096C0913) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 10-7-1996)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile in primo
grado, iscritta al n. 860/1989 R.G.A.C., vertente tra Napoli Renata e
Napoli Wanda, rappresentati e difesi dall'avv. G. Saccomanno; attori,
e il comune di Polistena, in persona del suo legale rappresentante
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. G. Mancino; contenuto,
avente ad oggetto: risarcimento danni.
1. - Napoli Renata e Napoli Wanda convenivano in giudizio il comune
di Polistena per sentirlo condannare al risarcimento del danno per
l'occupazione di un suolo sul quale era stata realizzata un'opera
pubblica (ampliamento ed ammodernamento della strada comunale
"Violinelli"), senza che fosse intervenuto regolare provvedimento di
espropriazione.
La causa è stata rimessa al Collegio per la decisione, ma prima
della deliberazione della sentenza è intervenuta la legge 28
dicembre 1995, contenente misure di razionalizzazione della finanza
pubblica, il cui art. 1, comma sessantacinquesimo, testualmente
recita: "il comma sesto dell'art. 5-bis del decreto legge 11 luglio
1992, n. 333, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto
1992, n. 359, è sostituito dal seguente: 6 - le disposizioni di cui
al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono
stati determinati in via definitiva il prezzo, l'entità
dell'indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto".
2. - La norma richiamata prescrive di adottare anche per il
risarcimento del danno derivante da occupazione illegittima i criteri
dettati dall'art. 5-bis della legge n. 359/1992 per la determinazione
dell'indennità di espropriazione e consistenti, quanto alle aree
edificabili, nella media - che, eccettuati i casi di cessione
volontaria, va ridotta del 40% - del valore venale e del reddito
dominicale rivalutato e quanto alle aree agricole, o comunque non
edificabili, nel valore agricolo medio determinato secondo le
disposizioni del titolo secondo della legge 22 ottobre 1971, n. 865,
e successive modificazioni ed integrazioni.
3. - A giudizio del tribunale si profila una questione di
legittimità costituzionale della norma di cui al comma
sessantacinquesimo dell'art. 1 della legge n. 459/1995, per
contrasto con gli artt. 2, 3, 42 e 97 della Costituzione.
La questione è rilevante perchè la controversia tra le parti deve
essere decisa in base alla nuova normativa che trova applicazione nel
giudizio in corso, dato che l'entità del risarcimento non è stata
ancora determinata in via definitiva.
4. - Il primo profilo di incostituzionalità che deve essere
rilevato è quello del contrasto con l'art. 3 della Costituzione. Il
legislatore del 1995, nel parificare il risarcimento del danno per
l'occupazione illegittima alla indennità di espropriazione, ha
ricollegato effetti giuridici uguali e situazioni profondamente
diverse.
Nell'espropriazione per pubblica utilità l'acquisizione del bene
alla p.a. avviene nel rispetto delle forme procedimentali previste
dalla legge anche a garanzia delle istanze dei soggetti espropriati.
Altrettanto non accade nei casi incui l'acquisto si verifica in
conseguenza dell'occupazione illegittima del bene, seguita dalla
realizzazione dell'opera pubblica che rende impossibile la
restituzione del bene al privato.
Ed invero, se nella prima ipotesi l'affievolimento del diritto di
proprietà del privato,che si converte nel diritto alla giusta
indennità, si verifica nell'ambito di un procedimento ablatorio
disciplinato dalla legge, invece nei casi di c.d. occupazione
acquisitiva (che si svolge tra i due poli della dichiarazione di
pubblica utilità dell'opera e della realizzazione dell'opera
medesima, tra i quali si inserisce un'attività manipolatrice del
bene altrui: così Cass. Sez. Unite, 10 giugno 1988, n. 3490) e, a
maggior ragione, nei casi di materiale apprensione con mancanza del
decreto di occupazione, si rinviene un comportamento illecito della
p.a., che abusivamente occupa un bene privato e "illegittimamente ...
vi costruisce l'opera pubblica, in consapevole violazione delle norme
che stabiliscono in quali casi e con quale procedimento la proprietà
di un immobile può essere sacrificata per esigenze di pubblico
interesse" (Cass. SS. UU., 25 novembre 1992, n. 12546).
Le conseguenze che derivano da tali situazioni giuridiche, così
profondamente differenti l'una dall'altra, non possono non essere,
anche loro, diverse e non è consentito unificarle e confonderle.
L'indennità di espropriazione rappresenta "il massimo del
contributo alla riparazione che, nell'ambito degli scopi di generale
interesse, la pubblica amministrazione può garantire
all'interessato" (Corte cost. n. 61/1957), invece il risarcimento del
danno ha la funzione di reintegrare la perdita subita dal
proprietario in conseguenza di un fatto illecito e non può
discostarsi dal valore effettivo del bene occupato.
I suddetti principi si trovano chiaramente enunciati anche nella
sentenza del 16 dicembre 1993, n. 442, della Corte costituzionale,
ove si afferma che le fattispecie dell'espropriazione e
dell'accessione invertita non sono comparabili, poichè "prima c'è
un procedimento secundum legem ... e quindi vengono in rilievo le
opzioni (discrezionali) del legislatore in ordine al criterio di
calcolo dell'indennità di espropriazione; la seconda ipotesi si
colloca fuori dai canoni della legalità e quindi può operare il
diverso principio per cui chi ha subito un danno per effetto di
un'attività illecita ha diritto ad un pieno ristoro".
La norma cesurata, che accomuna indennità di espropriazione e
risarcimento del danno in un'unica determinazione quantitativa,
riserva trattamenti eguali a situazioni diverse, con evidente
violazione dei principi sanciti dall'art. 3 della Costituzione.
5. - La limitazione dell'obbligo risarcitorio, disposta dalla norma
del richiamato comma sessantacinquesimo dell'art. 1, legge n.
549/1995 appare anche in contrasto con gli artt. 2 e 42 della
Costituzione per l'ingiustificata violazione del diritto di
proprietà che la forte riduzione del risarcimento comporta.
Vero è che il diritto all'integrale risarcimento del danno non è
assistito da garanzia costituzionale, ma eventuali limitazioni
disposte dal legislatore devono trovare giustificazione in un
"equilibrato componimento degli interessi in gioco" che per un verso
tenga conto di situazioni del danneggiante meritevoli di tutela e per
l'altro non privi "di garanzie di certezza o adeguatezza il diritto
di chi subisce il danno" (cfr. Corte cost., 6 maggio 1985, n. 132).
La norma denunciata stabilisce livelli di risarcimento così bassi
e indadeguati (per le aree edificabili il ristoro è di poco
superiore al 30% del valore reale mentre il valore agricolo medio si
discosta sensibilmente dal valore di mercato e, in talune situazioni,
caratterizzate dalla particolarità del caso concreto, diviene
anch'esso irrisorio) da privare di contenuto il diritto al
risarcimento del danno dovuto per l'illecita violazione del diritto
di proprietà.
Su versante opposto, la limitazione della resposabilità della p.a.
non è giustificata da alcuna esigenza degna di prevalere sugli
interessi dei danneggiati.
Non pare che nella materia in esame si possa far riferimento alle
esigenze della finanza pubblica o alle necessità di sanare i pesanti
dissesti dei bilanci pubblici.
L'ordinamento giuridico pone a disposizione delle pubbliche
amministrazioni lo strumento del procedimento espropriativo che
consente l'acquisizione dei beni privati mediante il pagamento di
contenute indennità. E la legislazione degli ultimi anni non ha
mancato di semplificare e rendere più agevole l'espropriazione con
provvedimenti di favore per le amministrazioni pubbliche, ad es.
attribuendo all'approvazione dei progetti di opere pubbliche il
valore di dichiarazione di pubblica utilità ed indefferibilità e
urgenza delle opere (legge 3 gennaio 1978, n. 1, art. 1); prorogando
in misura notevole i termini di occupazione legittima (art. 20, legge
n. 865/1971; art. 5, legge n. 385/1980; art. 1, d.-l. n. 901/1984;
art. 14, legge n. 5334/1987; art. 22, legge n. 158/1991) e così via.
Ciò nonostante le pubbliche amministrazioni operano con grande
frequenza al di fuori del procedimento legale, con prassi abusive che
conducono, dopo l'occupazione, per vie brevi, all'acquisizione del
bene privato. Siffatte soluzioni più onerose costituiscono, nella
maggior parte dei casi, lo sbocco di ritardi, inefficienze, colpevoli
omissioni, e pertanto non appare ammissibile che i maggiori costi
provocati dal cattivo funzionamento delle pubbliche amministrazioni
vengano fatti ricercare sui privati proprietari.
7. - Un ulteriore profilo di illegittimità costituzionale, in
relazione all'art. 3 della Costituzione, concerne la retroattività
della norma denunciata, che si applica ai risarcimenti che non sono
stati ancora determinati in via definitiva alla data di entrata in
vigore (28 agosto 1992) della legge 8 agosto 1992, n. 359, di
conversione del d.-l. n. 333/1992.
Per principio più volte ribadito dalla Corte costituzionale,
l'irretroattività della legge non penale, anche se non è elevata a
rango di principio costituzionale, rappresenta pur sempre una regola
essenziale del nostro ordinamento giuridico (Corte cost., n.
155/1991), per cui è necessario che il legislatore, derogando ad
essa, non violi il principio di ragionevolezza e di parità di
trattamento col "trasmodare in un regolamento irrazionale" ovvero con
"l'incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in
essere da leggi precedenti" (Corte cost., n. 822/1988 e n. 283/1993).
È di tutta evidenza la disparità di trattamento che viene a crearsi
tra soggetti che, per evenienze non dipendenti dalla loro volontà,
non hanno potuto conseguire, prima della data indicata dalla legge
censurata, una pronuncia definitiva sul risarcimento del danno e
soggetti che tale pronuncia, per circostanze più fortunate, hanno
invece ottenuto. Nè può ritenersi sorretta da razionale
giustificazione una disciplina retroattiva che, per un verso, senza
alcuna apprezzabile esigenza, se non quella di arginare i dissesti
delle pubbliche amministrazioni cagionati da colpevole inerzia,
sanziona con blande misure l'illecita occupazione di beni privati e,
per altro verso, vanifica le aspettative (sovente non potute fatte
valere a causa delle menzionate leggi di proroga dell'occupazione) di
un completo risarcimento del danno, da sempre assicurato dalle norme
concernenti la responsabilità civile da fatto illecito (artt. 2043
ss. cc.) e di recente riconosciuto - nella materia che ci occupa -
anche dall'art. 3 della legge 27 ottobre 1988, n. 458, che ha
previsto in favore del proprietario del bene l'integrale risarcimento
del danno "in una completa ed adeguata valutazione degli interessi in
gioco" (Corte cost., 31 luglio 1990, n. 384).

P. Q. M.
Dichiara non manifestamente infondata e rilevante la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma sessantacinquesimo,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549, in relazione agli artt. 2, 3,
42 e 97 della Costituzione;
Sospende in giudizio in corso;
Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica;
Così deciso in Palmi nella camera di consiglio dell'8 febbraio
1996.
Il presidente: Naso
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