1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 1 del 3-1-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 528 SENTENZA 15 - 29 dicembre 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Marche - Inquadramento del personale I.A.C.P. - Copertura di posti vacanti attraverso concorsi riservati - Carattere vincolante per le regioni dei principi fondamentali di cui agli artt. 30 e 31 del d.lgs. n. 29/1993 - Richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenza n. 406/1995) - Esigenza di rispetto da parte delle regioni del carattere di norme di riforma economico- sociale del d.lgs. n. 29/1993 - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Marche riapprovata il 24 gennaio 1995) (095C1631) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.1 del 3-1-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo unico della
legge riapprovata il 24 gennaio 1995 dal Consiglio regionale delle
Marche, avente per oggetto: "Inquadramento del personale degli IACP
delle Marche", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 13 febbraio 1995, depositato in cancelleria
il 21 successivo ed iscritto al n. 11 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice
relatore Massimo Vari;
Uditi l'avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'avvocato Valerio Onida per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato (Reg. ricorsi
n. 11 del 1995), il Presidente del Consiglio dei ministri ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo
unico della legge riapprovata dal Consiglio regionale delle Marche
nella seduta del 24 gennaio 1995, recante "Inquadramento del
personale degli IACP delle Marche", per contrasto con gli artt. 117
della Costituzione; 2, comma 1, lettera r), della legge 23 ottobre
1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale); 1, comma 3; 30; 31
e 32 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e
22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica).
Rammentato che la legge impugnata ha formato oggetto di rinvio da
parte del Governo anche per violazione dell'art. 97, terzo comma,
della Costituzione, il ricorrente osserva che, in attuazione
dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, il decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, ha dettato disposizioni
espressamente destinate (come da art. 1, comma 3) a costituire per le
regioni "principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della
Costituzione". Vengono richiamate le norme degli artt. 30, 31 e 32
che, anche al fine del contenimento della spesa per il personale,
hanno imposto alle amministrazioni pubbliche di ridefinire l'assetto
degli uffici e delle piante organiche e di curare l'ottimale
distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione
dei processi di mobilità e di reclutamento del personale. Si invoca,
in particolare, l'art. 31 che, come mezzo a fine, ha vietato nuove
assunzioni presso le amministrazioni pubbliche, con disposizione
recentemente ripresa dall'art. 22 (commi 6 e 7) della legge 23
dicembre 1994, n. 724. Viene, perciò, denunciata la normativa
regionale sopra ricordata che prevede la parziale copertura,
attraverso procedure riservate al personale dipendente, dei posti di
organico rimasti vacanti a seguito della ristrutturazione degli
Istituti autonomi per le case popolari, effettuata ai sensi dell'art.
66 della legge regionale 4 novembre 1988, n. 42. E ciò senza la
previa definizione delle oggettive e reali esigenze di risorse umane
nell'ambito di una razionale riorganizzazione delle strutture
pubbliche e senza darsi carico dei principi di coordinata attuazione
dei processi di mobilità e di reclutamento, ma ispirandosi,
piuttosto, a principi di favore per i dipendenti in servizio, dal cui
accesso definitivo a superiori qualifiche funzionali conseguirebbe
l'apertura di nuove vacanze di organico nelle qualifiche di
provenienza nonchè uno "sbilanciamento in alto" della dotazione di
personale, a sua volta prodromico di nuovi reclutamenti o nella
migliore delle ipotesi di una mobilità di tipo residuale.
2. - Si è costituita in giudizio la Regione Marche chiedendo che
la questione venga dichiarata non fondata.
La Regione resistente, rammentato che, alla luce della
giurisprudenza costituzionale, le disposizioni invocate vincolano le
regioni a statuto ordinario non tanto in relazione alla mera
qualifica formale di principi fondamentali, quanto in relazione alla
natura oggettiva di normazione di principio che le disposizioni
vengono a manifestare, rileva che l'impugnazione "non può essere
ritenuta ammissibile senza la precisa indicazione del principio che
si assume posto dal decreto legislativo n. 29 del 1993, nonchè
violato dalla norma impugnata". Nè sarebbe condivisibile la tesi -
che parrebbe sottesa alle affermazioni contenute nel ricorso -
secondo la quale tutte le disposizioni del decreto legislativo n. 29
del 1993, a norma dell'art. 1, comma 3, dello stesso, costituirebbero
principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione. E
questo non senza soggiungere che la legge 23 dicembre 1994, n. 724,
recante misure di razionalizzazione della finanza pubblica, ha
espressamente previsto, all'art. 22, comma 37, che "le disposizioni
riguardanti la gestione del rapporto di lavoro costituiscono norme di
indirizzo per le regioni che provvedono nell'ambito della propria
autonomia e capacità di spesa" e che "le regioni si avvalgono
altresì della disciplina sulle assunzioni prevista per gli enti
locali non in dissesto".
Secondo la Regione, è, comunque, da escludere il lamentato
contrasto con i principi della legislazione nazionale: infatti, la
legge impugnata opera proprio sul presupposto che gli Istituti
autonomi per le case popolari abbiano già effettuato l'intervento di
ristrutturazione organizzativo previsto e disciplinato dall'art. 66
della legge regionale n. 42 del 1988, che viene ora portato a
compimento dalla norma in esame, secondo lo stesso procedimento di
ridefinizione degli organici previsto in generale dagli artt. 30 e 31
del decreto legislativo n. 29 del 1993.
Osservato, poi, che il meccanismo del concorso parzialmente
riservato realizza un processo di mobilità interna, logicamente
antecedente a qualsiasi altra forma di mobilità esterna, la Regione
rileva che le procedure concorsuali previste dalla norma contestata
sono, comunque, disciplinate in modo tale da valorizzare le
professionalità acquisite, in corrispondenza con il criterio di
organizzazione posto dall'art. 5, comma 1, lettera f) del decreto
legislativo n. 29 del 1993.
3. - In prossimità dell'udienza, la difesa della Regione Marche ha
presentato una memoria, in cui, nel ribadire le argomentazioni già
svolte, si deduce che con la rideterminazione dei contingenti
organici proprio a seguito della ristrutturazione di cui all'art. 66
della legge regionale n. 42 del 1988, gli enti in questione sono
stati già oggetto di un organico intervento di riorganizzazione.
Inoltre sono stati adottati, in attuazione del decreto legislativo n.
29 del 1993, nuovi regolamenti organici e nuove piante organiche
(IACP di Ancona, delibera 12 giugno 1995, n. 7), mentre sulla
rilevazione dei carichi di lavoro degli Istituti autonomi per le case
popolari regionali è stato ottenuto giudizio di congruità dal
Dipartimento della funzione pubblica. Si rileva, altresì, che la
previsione di procedure concorsuali parzialmente riservate al
personale in servizio "realizza in concreto una ottimale
valorizzazione delle risorse umane già disponibili presso l'ente,
con risultati del tutto equivalenti alle altre forme di mobilita'" ed
in linea con il criterio organizzativo della flessibilità di cui
all'art. 5, comma 1, lettera f) dello stesso decreto n. 29 del 1993,
senza un aggravio dei costi per un preteso "sbilanciamento in alto"
della dotazione di personale, in quanto il livello complessivo dei
costi non risulta alterato dal modo di copertura dei nuovi posti in
organico.
Ribadito che l'art. 22, commi 11 e 37, della legge n. 724 del 1994
ha sottratto alla disciplina del divieto di assunzione le Regioni e
gli enti da queste dipendenti, si deduce che, comunque, non possono
essere invocate disposizioni e principi che regolano l'accesso di
nuovo personale dall'esterno, non senza osservare, conclusivamente,
che le modalità transitorie di copertura di posti vacanti, previste
dalla legge impugnata, sono analoghe a quelle disciplinate, per
consimili fattispecie, da altre leggi regionali "di cui il Governo ha
consentito il corso" (legge regionale Lazio 29 agosto 1991, n. 41,
art. 3, commi 7 e 8; legge regionale Marche 31 ottobre 1984, n. 31,
art. 97).
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'articolo unico della legge riapprovata dal Consiglio regionale
delle Marche il 24 gennaio 1995 recante "Inquadramento del personale
IACP delle Marche". La disposizione impugnata stabilisce, ai commi 1
e 2, che i posti di organico vacanti a seguito della ristrutturazione
degli Istituti autonomi per le case popolari effettuata in base
all'art. 66 della legge regionale 4 novembre 1988, n. 42 siano
coperti, in via transitoria ed esclusivamente in fase di prima
applicazione, per selezione riservata al personale della stessa
amministrazione appartenente alle qualifiche funzionali dalla prima
all'ottava, secondo le percentuali stabilite all'art. 97 della legge
regionale 31 ottobre 1984, n. 31. La stessa norma prevede, altresì,
al comma 3, che la metà dei posti della qualifica di dirigente
risultanti dalla ristrutturazione medesima sia attribuita, sempre in
via transitoria, attraverso concorsi per titoli di servizio
professionali e di cultura integrati da colloquio, ai dipendenti in
possesso di diploma di laurea provenienti dalla ottava qualifica
funzionale (carriera direttiva) della stessa amministrazione, che
abbiano maturato un'anzianità di nove anni di effettivo servizio
nella predetta qualifica.
2. - Secondo il ricorrente la legge impugnata si porrebbe in
contrasto con le norme del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29, destinate, in attuazione della delega contenuta nell'art. 2 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421, a costituire per le regioni "principi
fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione", giusta
l'espressa previsione dell'art. 1, comma 3, del medesimo decreto n.
29 del 1993. Si tratta degli artt. 30, 31 e 32 che, anche al fine del
contenimento della spesa per il personale, hanno imposto alle
amministrazioni pubbliche, prima di poter procedere a nuove
assunzioni, di ridefinire l'assetto degli uffici e delle piante
organiche e di curare l'ottimale distribuzione delle risorse umane
anche attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità.
Viene, in particolare, invocato l'art. 31 che, come mezzo a fine,
ha vietato nuove assunzioni presso le amministrazioni pubbliche, con
disposizione recentemente ripresa dall'art. 22 (commi 6 e 7) della
legge 23 dicembre 1994, n. 724.
La Regione Marche eccepisce pregiudizialmente che il ricorso
sarebbe inammissibile, non essendo stato indicato il principio
fondamentale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, violato dalla
disposizione censurata.
3. - L'eccezione di inammissibilità va respinta.
L'onere di prospettazione che incombe al ricorrente per
l'identificazione della questione di legittimità costituzionale
può, nel caso concreto, ritenersi adempiuto attraverso lo specifico
richiamo delle norme sulla razionalizzazione dell'organizzazione
delle pubbliche amministrazioni e sulla revisione della disciplina in
materia di pubblico impiego, che traggono origine dalla delega di cui
all'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, che dopo aver
dettato, al comma 1, principi e criteri direttivi, precisa, al comma
2, che "le disposizioni del presente articolo e dei decreti
legislativi in esso previsti costituiscono principi fondamentali ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione". L'art. 1, comma 3, del
decreto legislativo n. 29 del 1993, emanato in attuazione di detta
delega, ribadisce a sua volta il carattere di principi fondamentali,
ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, delle disposizioni in esso
contenute, sia pure prevedendo che le regioni ordinarie si attengano
ad esse "in relazione alle peculiarità dei rispettivi ordinamenti".
Come giustamente ricorda la Regione resistente, il carattere di
principi fondamentali delle disposizioni sopra rammentate va
accertato non tanto in relazione alla mera qualifica formale
contenuta nella legge, quanto in relazione alla natura oggettiva di
normazione di principio che le disposizioni stesse vengano
eventualmente a manifestare (in tal senso v. le sentenze di questa
Corte nn. 482 del 1995, 355 del 1994, 354 del 1994 e 359 del 1993).
Ma, se ciò sta a significare che, per denunciare la violazione dei
principi fondamentali contenuti nelle norme richiamate, non è
sufficiente una generica invocazione delle stesse, non può certo
dirsi, nel caso di specie, che il ricorso, nel riferirsi a puntuali
disposizioni dei richiamati testi normativi, non espliciti anche i
principi da esse desumibili che si assumono violati, principi che
vengono, infatti, indicati in quelli che consentono la copertura
delle vacanze d'organico solo all'esito d'una verifica dei carichi di
lavoro nonchè della eventuale (e conseguente) riduzione di uffici e
di personale e previa, in ogni caso, l'attuazione dei processi di
mobilità tra regioni ed enti subregionali.
4. - Nel merito la questione è fondata.
La Corte ha, infatti, già evidenziato il carattere vincolante per
le regioni dei sopra accennati principi fondamentali, desumibili
dagli artt. 30 e 31 del decreto legislativo n. 29 del 1993,
segnatamente per quel che concerne la rilevazione del personale, la
formulazione di proposte di ridefinizione degli uffici e delle piante
organiche, nonchè il blocco delle assunzioni fino a quando non siano
state approvate le proposte stesse. Nel contempo, la Corte ha
ritenuto che la disciplina della ricognizione delle vacanze, posta
dall'art. 32, in collegamento con i successivi artt. 33, 34 e 35,
realizzi, con procedura appropriata, le finalità peculiari
dell'istituto della mobilità, così come lo stesso si è venuto
configurando, in stretta connessione con esigenze di interesse
nazionale (sentenza n. 359 del 1993 già menzionata).
Orbene, la disposizione qui censurata prevede la copertura di posti
vacanti attraverso concorsi riservati, a seguito della
ristrutturazione effettuata negli Istituti autonomi per le case
popolari in base all'art. 66 della legge regionale 4 novembre 1988,
n. 42, senza tener conto della disciplina di cui al predetto decreto
n. 29 del 1993.
La Regione resistente, nell'intento di sostenere una sostanziale
equivalenza fra le due ipotesi di riordino degli apparati, si
sofferma ad illustrare il contenuto del menzionato art. 66 della
legge regionale 4 novembre 1988, n. 42, il quale prevede un
riassetto, in parte dettato dalla stessa norma, sotto il triplice
profilo dei livelli di articolazione dell'organizzazione
amministrativa degli enti, del numero dei posti dirigenziali di nuova
istituzione, dei criteri di accesso a detti posti in sede di prima
applicazione della legge; e in parte demandato ai regolamenti degli
enti medesimi, in particolare per quanto riguarda i contingenti
organici.
Ma tale disciplina, per un verso ispirata a rigide regole di
uniformità e per il resto rimessa genericamente all'autonomia degli
enti, non può assimilarsi a quella di cui al complesso normativo
invocato a sostegno del ricorso, che prevede una puntuale
regolamentazione di fasi procedimentali, fra loro teleologicamente
concatenate, a partire da quella di avvio consistente nella
rilevazione dei carichi di lavoro, disciplinata con norme del decreto
n. 29 del 1993 e successivamente anche dell'art. 3 della legge n. 537
del 1993 e dell'art. 22 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, alle
quali va riconosciuto, secondo questa Corte, il carattere di norme di
riforma economico-sociale, sì da imporsi all'osservanza anche delle
regioni (sentenza n. 406 del 1995). In definitiva, nel riassetto
generale volto ad individuare le effettive esigenze di impiego,
attraverso la prevista verifica dei carichi di lavoro e la
valorizzazione dell'istituto della mobilità, i vincoli transitori
alle nuove assunzioni concorrono ad attuare i fini stessi della
riforma, alla cui riuscita si riconnette un interesse nazionale in
chiave di efficienza ed economicità.
5. - Restano a questo punto da esaminare le ulteriori
argomentazioni svolte dalla Regione che, a sostegno dell'infondatezza
della questione, deduce, anzitutto, l'impossibilità di invocare
disposizioni e principi del decreto legislativo n. 29 del 1993, che
sarebbero da riferire, quanto alle limitazioni per il reclutamento,
soltanto all'accesso di nuovo personale dall'esterno. In proposito,
è sufficiente rammentare che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, anche il passaggio ad una fascia funzionale
superiore, comportando l'accesso ad un nuovo posto di lavoro,
corrispondente a funzioni più elevate, è una figura di
reclutamento, tanto che ad essa si applica la regola del pubblico
concorso (sentenza n. 313 del 1994).
Non migliore sorte merita l'ulteriore argomento che la resistente
reputa di poter trarre dall'art. 22, comma 37, della legge 23
dicembre 1994, n. 724, il quale prevede che le disposizioni
riguardanti la gestione del rapporto di lavoro costituiscono norme di
indirizzo per le regioni che provvedono nell'ambito della propria
autonomia e capacità di spesa, avvalendosi, altresì, della
disciplina sulle assunzioni prevista per gli enti locali non in
dissesto.
Va considerato che l'art. 3, comma 8, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537 e, successivamente, anche l'art. 22, commi 6 e 7, della legge
23 dicembre 1994, n. 724, lasciando fermi i principi posti dal
decreto legislativo n. 29, in tema di verifiche delle esigenze
funzionali finalizzate alla copertura dei posti, hanno il fine di
regolare, con criteri di gradualità, i tempi, i modi ed i limiti
quantitativi di esercizio della facoltà di copertura dei posti
resisi disponibili, anche attraverso le procedure di mobilità.
Vero è che da queste ultime disposizioni vengono esonerati, al
comma 11 di detto art. 22, gli enti locali non in dissesto e per
effetto del rinvio di cui al comma 37 anche le regioni, posto che
esse "si avvalgono, altresì, della disciplina sulle assunzioni
prevista per gli enti locali non in dissesto".
Ma tale esonero, sottraendo le regioni ai ricordati più recenti
vincoli in tema di copertura dei posti disponibili, non esclude che
esse restino pur sempre tenute al rispetto delle altre disposizioni
del decreto legislativo n. 29 del 1993, aventi ad oggetto
l'individuazione delle esigenze funzionali degli apparati, nei limiti
in cui esse costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art.
117 della Costituzione.
Quanto all'argomento secondo cui discipline analoghe a quella di
cui alla norma impugnata sono state introdotte con altre leggi
regionali "di cui il Governo ha consentito il corso", a prescindere
dalla circostanza che le leggi richiamate sono anteriori al decreto
legislativo n. 29 del 1993, è sufficiente rammentare che, secondo
quanto già affermato da questa Corte, la mancata deduzione di un
vizio di legittimità costituzionale da parte del Governo nel corso
del procedimento di formazione di una legge regionale, ancorchè
costituisca un evento che lo stesso Governo dovrebbe in ogni caso
evitare, non comporta di per sè un autonomo vizio di legittimità
costituzionale e non preclude, comunque, che quel vizio possa essere
successivamente fatto valere nei modi e nei termini propri del
procedimento in via incidentale (sentenza n. 122 del 1990).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale della legge della Regione
Marche, recante "Inquadramento del personale degli IACP delle
Marche", riapprovata il 24 gennaio 1995.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1995.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Vari
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 1995.
Il direttore di cancelleria: Di Paola
95C1631