1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 10-9-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 luglio 2014
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 3 luglio 2014 (della Regione Marche). Finanza regionale - Verifica amministrativo-contabile in ordine alla gestione e alle spese di personale, ai sensi dell'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, attivata, presso la Regione Marche, dal Ministero dell'economia e delle finanze (MEF)-Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato - Atti concernenti i risultati della verifica - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Marche - Denunciata carenza di potere e violazione dell'autonomia legislativa, organizzativa e finanziaria regionale - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare, previa dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, la non spettanza del potere di adottare i suddetti atti e per l'effetto di annullare gli stessi, e comunque di dichiarare la non spettanza del potere di adottare i medesimi atti in quanto emanati in violazione dell'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001 e per l'effetto di annullare gli stessi. - Nota del Ragioniere generale dello Stato dell'11 settembre 2013, n. 74491; Nota del Ragioniere generale dello Stato del 14 aprile 2014, n. 36675; Relazione ispettiva dei Servizi ispettivi di finanza pubblica del MEF del 15 gennaio 2014. - Costituzione, artt. 114, 117, commi terzo e quarto, 118 e 119. (14C00192) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 10-9-2014)

Ricorso della Regione Marche, in persona del Presidente pro
tempore della Giunta regionale, a ciò autorizzato con deliberazione
della Giunta regionale n. 683 del 4 giugno 2014, rappresentato e
difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi del Foro di Firenze ed
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
piazza Barberini n. 12, come da procura speciale per atto del notaio
Giuseppe Comparone di Ancona n. rep. 638 del 9 giugno 2014;
Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei
Ministri «pro tempore» per
la dichiarazione di non spettanza allo Stato del potere di
adottare i seguenti atti:
a) nota prot. n. 74491 Rif. S.I. 2446/V dell'11 settembre
2013, con cui il Ragioniere Generale dello Stato ha disposto
l'esecuzione presso la Regione Marche, da parte dei Servizi ispettivi
di finanza pubblica, di una verifica amministrativo-contabile avente
ad oggetto la gestione e le spese di personale, ai sensi dell'art.
60, comma 5, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165;
b) nota M.E.F. - Dipartimento della Ragioneria Generale
dello Stato prot. n. 36675 del 14 aprile 2014, avente ad oggetto
«Verifica amministrativo-contabile presso la Regione Marche» a firma
del Ragioniere Generale dello Stato, con allegato elenco delle
osservazioni ed allegati;
c) relazione M.E.F. - Ragioneria generale dello Stato -
Ispettorato Generale di Finanza del 15 gennaio 2014 sulla verifica
amministrativo-contabile presso la Regione Marche, eseguita dal 7
ottobre 2013 al 7 novembre 2013 (spese personale), trasmessa al
Presidente della Regione Marche in data 24 aprile 2014, in quanto
emanati in carenza di potere in ragione della illegittimità
costituzionale dell'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, nonchè
in violazione della sfera di autonomia regionale costituzionalmente
garantita dagli artt. 114, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119
Cost., e per l'effetto l'annullamento dei suddetti atti;
la dichiarazione di non spettanza allo Stato del potere di
adottare gli atti sopra richiamati sub a), b) e c), in quanto
comunque emanati in violazione dell'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165
del 2001, nonchè della sfera di autonomia regionale
costituzionalmente garantita dagli artt. 114, 117, terzo e quarto
comma, 118 e 119 Cost., e per l'effetto l'annullamento dei suddetti
atti.

Fatto

1. - Con nota prot. n. 74491 dell'11 settembre 2013 il Ragioniere
Generale dello Stato ha disposto la verifica amministrativo-contabile
ex art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, avente ad oggetto la
gestione e le spese del personale della Regione Marche.
Tale verifica, affidata dall'Ispettore generale capo di finanza
al dirigente dei Servizi ispettivi di finanza pubblica, dott.
Massimiliano Bardani, si è svolta dal 7 ottobre al 7 novembre 2013
presso la Regione Marche.
1.1. - In allegato alla nota M.E.F. - Dipartimento della
Ragioneria Generale dello Stato prot. n. 36675 del 14 aprile 2014, il
Ragioniere Generale dello Stato ha trasmesso sia al Presidente della
Regione, sia alla Sezione regionale di controllo, sia, infine, alla
Procura regionale della Corte dei conti per la Regione Marche, la
relazione M.E.F. - Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato
Generale di Finanza del 15 gennaio 2014, contenente i risultati del
controllo effettuato dal dott. Bardani.
1.2. - Tale relazione contiene una serie di rilievi in ordine
alla complessiva gestione del personale della Regione relativa agli
anni 2008-2009-2010-2011-2012, sintetizzati come segue nell'elenco
allegato alla nota nota M.E.F. - Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato prot. n. 36675 del 14 aprile 2014:
1) Inosservanza del principio dell'adeguato accesso
dall'esterno per gli anni 2008, 2010 e 2011;
2) Illegittima quantificazione delle risorse del fondo per la
produttività collettiva e per il miglioramento del servizio del
personale della Giunta, con particolare riguardo agli incrementi con
risorse di bilancio, per gli anni 2008 e 2009, delle «risorse
finalizzate a personale a tempo determinato programmi e progetti ex
DGR n. 862/2008» e delle «risorse una tantum introduzione sistema
premiante qualita'» in presenza di adeguate economie non utilizzate
per far fronte, almeno in parte, a tali maggiori servizi;
3) Violazione dei principi di selettività meritocratica
previsti dalla normativa vigente per l'effettuazione delle
progressioni economiche orizzontali (PEO), poste in essere nel 2010 e
nel 2011, a favore del personale della Giunta regionale, ricorrendo
inoltre, per il 2011, allo scorrimento delle graduatorie già
utilizzate per le PEO 2010;
4) Attribuzione generalizzate dei compensi per produttività
sulla base di automatismi non selettivi;
5) Indebita erogazione di varie indennita':
a) corrisposte in misura superiore all'indennità di
rischio;
b) attribuite in modo generalizzato per l'esercizio di
compiti che comportano specifiche responsabilità;
c) erogate in modo atipico sia rispetto a quanto previsto
dalla disciplina contrattuale (articolo 17, comma 2, lettera g) sia
per quanto riguarda le modalità con cui sono state finanziate;
d) imputate non a carico del fondo a seguito di regolare
contrattazione bensì a seguito di ordinanza di protezione civile
della Presidenza del Consiglio dei Ministri (OPCM) adottata ai sensi
dell'articolo 5, della legge 24 febbraio 1992, n. 225;
6) Incremento del fondo per il trattamento accessorio del
Consiglio regionale mediante interventi legislativi regionali che
vanificano la funzione delle norme contenute nella disciplina
contrattuale nazionale;
7) Illegittimo conferimento di incarichi dirigenziali della
Giunta regionale a tempo determinato oltre i limiti previsti dalla
normativa nazionale e in assenza di procedure selettive;
8) Finanziamento della retribuzione di posizione e di
risultato del Segretario generale della Giunta regionale con risorse
non previste nel fondo per il trattamento accessorio della dirigenza;
9) Errata quantificazione del fondo per il trattamento
accessorio della dirigenza:
a) mediante interventi legislativi regionali che vanificano
la funzione delle norme contenute nella disciplina contrattuale
nazionale;
b) conseguente alla mancata sottrazione dal fondo delle
risorse destinate alla retribuzione di posizione dei dirigenti a
tempo determinato;
10) Erogazione ad alcuni dirigenti della Giunta regionale di
un compenso atipico denominato «indennità di datore di lavoro» in
violazione del principio di onnicomprensività della retribuzione
accessoria;
11) Illegittima erogazione alla dirigenza della indennità di
risultato in assenza di un valido sistema di valutazione selettiva;
12) Anomalo procedimento di stabilizzazione dei precari:
a) in base al cumulo dell'anzianità maturata mediante
contratti di collaborazione coordinata e continuativa e contratti a
termine;
b) con effettuazione delle suddette procedure oltre i
termini di legge consentiti;
13) Illegittimo utilizzo dello scorrimento delle graduatorie
per procedere, successivamente al 1° gennaio 2010, alle progressioni
verticali per un numero di posti superiore a quello previsto.
1.3. - Occorre, inoltre, sottolineare che i rilievi formulati
nella relazione da parte del dirigente dei Servizi ispettivi di
finanza pubblica, a prescindere dal loro specifico contenuto, sono
volti a segnalare:
i) casi di asserito contrasto tra la legislazione regionale e
la legislazione statale o la disciplina contenuta all'interno di
contratti collettivi nazionali (cap. 2, par. 2.1.1, cap. 3, parr.
3.1.1, 3.2; cap. 4, parr. 4.1 e 4.2; cap. 5, par. 5.1);
ii) casi di asserito contrasto tra norme contenute nei
contratti collettivi decentrati e norme contenute nelle leggi o negli
atti aventi forza di legge statali o nei contratti collettivi
nazionali (cap. 3, parr. 3.1.1 e 3.2; cap. 4, par. 4.1);
iii) ipotesi di mancata attuazione di disposizioni regionali
(cap. 3, par. 3.1.1);
iv) l'inosservanza del principio dell'adeguato accesso
dall'esterno (cap. 1);
v) ipotesi di asserito contrasto tra i criteri indicati dalla
Conferenza delle Regioni e delle Province autonome - e adottati dalla
Regione Marche - ai fini della verifica in ordine alla riduzione
delle spese per il personale e dei fondi dei dirigenti e del comparto
e i criteri individuati, invece, in ordine alle medesime valutazioni,
dalla Ragioneria generale dello Stato (cap. 2, parr. 2.1.1 e 2.1.2);
vi) ipotesi di erogazioni previste da ordinanze della
protezione civile che, ad avviso dell'ispettore del MEF, non trovano
alcun fondamento in norme di legge o nei contratti collettivi
nazionali (cap. 3, par. 3.1.1);
vii) talune asserite criticità che presenterebbe la
disciplina - o, in qualche caso, che discenderebbero dal modo di
applicazione della stessa - posta dai contratti collettivi decentrati
(cap. 3, par. 3.1.1) o contenuta in delibere della Giunta regionale
(cap. 4, par. 4.1) o dell'Ufficio di presidenza del Consiglio
regionale (cap. 5, par. 5.1).
1.4. - Sulla scorta dei rilievi critici formulati nella relazione
dell'ispettore dott. Bardani, la Ragioneria Generale dello Stato,
nella nota n. 36675 del 14 aprile 2014:
a) ha affidato «all'iniziativa di codesta Regione l'adozione
dei provvedimenti idonei all'eliminazione delle criticità rilevate
nella predetta relazione»;
b) ha richiesto che «i relativi elementi informativi [siano]
inviati, con nota a firma del rappresentante legale dell'ente, a
questo Dipartimento, rispettando l'ordine ed il contenuto dei singoli
rilievi»
c) ha inviato, «ai fini dell'accertamento di eventuali
responsabilità per danno erariale», la relazione del Dott. Bardani
alla competente Procura Generale della Corte dei conti, nonchè alla
Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, in conformità
al disposto dell'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001.
2. - La Regione Marche, con deliberazione della Giunta n. 683 del
4 giugno 2014, ha deliberato di impugnare davanti a questa Corte, con
ricorso per conflitto di attribuzione, la nota prot. n. 74491 Rif.
S.I. 2446/V dell'11 settembre 2013, la nota prot. n. 36675 del 14
aprile 2014 della Ragioneria Generale dello Stato e la relazione del
dirigente dei Servizi ispettivi di finanza pubblica, dott.
Massimiliano Bardani, ad essa allegata, concernente la verifica
amministrativo-contabile in ordine alle spese e alla gestione del
personale della Regione, perchè illegittime e lesive dell'autonomia
costituzionalmente riconosciuta e garantita alla stessa Regione
ricorrente, per le seguenti ragioni di

Diritto

3. - In via preliminare si osserva che il ricorso è ammissibile
dal momento che sussiste con ogni evidenza il «tono costituzionale»
del conflitto di attribuzioni promosso a mezzo di esso.
Questa Corte, infatti, a partire dalla sentenza n. 771 del 1988,
e per consolidata giurisprudenza, ha ritenuto «idoneo ad innescare un
conflitto di attribuzione qualsiasi atto o comportamento
significante, imputabile allo Stato o alla regione, purchè sia
dotato di efficacia o di rilevanza esterna e sia diretto ad esprimere
in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data
competenza il cui svolgimento possa determinare un'invasione della
altrui sfera di attribuzioni». Ebbene, nel caso di specie non si può
dubitare che tali condizioni di ammissibilità siano soddisfatte: a
ben vedere, gli atti indicati in epigrafe, in relazione ai quali si
chiede a questa Corte la declaratoria di non spettanza in capo allo
Stato del relativo potere di adottarli e il conseguente loro
annullamento, sono atti con cui viene disposta la verifica
amministrativo-contabile avente ad oggetto la gestione e le spese di
personale, ai sensi dell'art. 60, comma 5, d.lgs. 30 marzo 2001, n.
165 (cfr. nota prot. n. 74491 Rif. S.I. 2446/V dell'11 settembre
2013); atti di trasmissione dei risultati di tale verifica (cfr. nota
prot. n. 36675 del 14.04.2014, a firma del Ragioniere Generale dello
Stato); atti contenenti i risultati del controllo
amministrativo-contabile (cfr. relazione M.E.F. - Ragioneria generale
dello Stato - Ispettorato Generale di Finanza, allegata alla citata
nota del 14 aprile 2014). Si tratta, dunque, di atti con i quali è
stato esercitato il potere ispettivo di cui all'art. 60, comma 5,
d.lgs. n. 165 del 2001 e che, pertanto, presentano indubbia rilevanza
esterna, dal momento che l'esercizio di tale potere è confluito non
solo nella segnalazione delle irregolarità riscontrate
dall'ispettore in sede di verifica ex art. 60, comma 5, ma altresì
nella richiesta, nei confronti della Regione Marche, di provvedere
«all'adozione dei provvedimenti idonei all'eliminazione delle
criticità rilevate nella [...] relazione».
In secondo luogo, tali atti determinano un evidente vulnus alla
sfera di autonomia regionale costituzionalmente garantita: come si
argomenterà più avanti, infatti, essi, da una parte, sono frutto di
un potere che ex se non può più ritenersi compatibile con il quadro
delle attribuzioni regionali esitato dalla riforma costituzionale di
cui alla legge cost. n. 3 del 2001; dall'altra, discendono
dall'illegittimo esercizio di tale potere ispettivo, dal momento che
la verifica amministrativo-contabile è andata ben oltre i confini
tracciati dall'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, e ha dato
vita ad un controllo sulla gestione e sulle spese del personale
regionale particolarmente pervasivo e lesivo della sfera di autonomia
organizzativa, legislativa, finanziaria e contabile della Regione
Marche, garantita dagli artt. 114, 117 terzo e quarto comma, 118 e
119 Cost.
4. - Non spettanza allo Stato del potere di adottare gli atti
indicati in epigrafe sub a), b) e c) per carenza di potere e
violazione della sfera di autonomia legislativa, organizzativa e
finanziaria regionale costituzionalmente garantita, in ragione
dell'illegittimità costituzionale dell'art. 60, comma 5, d.lgs. n.
165 del 2001, in riferimento agli artt. 114, 117, terzo e quarto
comma, 118 e 119 Cost.
4.1. - Come già esposto nelle premesse di fatto, con nota prot.
n. 74491 dell'11 settembre 2013, il Ragioniere Generale dello Stato
ha disposto la verifica amministrativo-contabile in ordine alla
gestione e alle spese del personale della Regione Marche. Tale
verifica, i cui risultati sono stati esposti nella relazione
dell'ispettore del MEF del 15 gennaio 2014, rientra tra le funzioni
attribuite al Ministero dell'economia e delle finanze dall'art. 60,
comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, il quale prevede che quest'ultimo
«anche su espressa richiesta del Ministro per la funzione pubblica,
dispone visite ispettive, a cura dei servizi ispettivi di finanza del
Dipartimento della ragioneria generale dello Stato, coordinate anche
con altri analoghi servizi, per la valutazione e la verifica delle
spese, con particolare riferimento agli oneri dei contratti
collettivi nazionali e decentrati, denunciando alla Corte dei conti
le irregolarità riscontrate. Tali verifiche vengono eseguite presso
le amministrazioni pubbliche, nonchè presso gli enti e le aziende di
cui al comma 3. Ai fini dello svolgimento integrato delle verifiche
ispettive, i servizi ispettivi di finanza del Dipartimento della
ragioneria generale dello Stato esercitano presso le predette
amministrazioni, enti e aziende sia le funzioni di cui all'articolo
3, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 20 febbraio
1998, n. 38 e all'articolo 2, comma 1, lettera b) del decreto del
Presidente della Repubblica 28 aprile 1998, n. 154, sia i compiti di
cui all'articolo 27, comma quarto, della legge 29 marzo 1983, n. 93».
Tuttavia, i richiamati arti. 3, comma 1, d.P.R. n. 38 del 1998, e
2, comma 1, lett. b), d.P.R. n. 154 del 1998, sono stati abrogati
dall'art. 26, lett. b) e lett. c), d.P.R. n. 43 del 2008, per cui
delle disposizioni richiamate dal citato comma 5 dell'art. 60 del
d.lgs. n. 165 del 2001, rimane tuttora in vigore solo l'art. 27,
comma 4, legge n. 93 del 1983, ai sensi del quale «alle dipendenze
della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
funzione pubblica è posto un contingente di cinque ispettori di
finanza comandati dalla Ragioneria generale dello Stato e di cinque
funzionari particolarmente esperti in materia, comandati dal
Ministero dell'interno, i quali avranno il compito di verificare la
corretta applicazione degli accordi collettivi stipulati presso le
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, presso le
regioni, le province, i comuni e gli altri enti pubblici di cui alla
presente legge. Gli ispettori, nell'esercizio delle loro funzioni,
hanno piena autonomia funzionale ed hanno l'obbligo di denunciare
alla procura generale della Corte dei conti le irregolarità
riscontrate».
In altri termini, tanto l'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del
2001, quanto l'art. 27, comma 4, legge n. 93 del 1983, limitano il
potere ispettivo in ordine alla gestione finanziaria regionale, con
specifico riguardo alle spese per il personale, alla sola verifica
del rispetto, da parte della Regione, dei contratti collettivi
nazionali e decentrati.
4.2. - Chiarito il quadro normativo concernente il potere
ispettivo sulla gestione finanziaria regionale, occorre innanzitutto
rilevare che la disposizione su cui trova fondamento il potere di
verifica amministrativo-contabile alla base della relazione
dell'ispettore del MEF (art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001), a
seguito dell'entrata in vigore della l. cost. n. 3 del 2001 che ha
riformato i rapporti tra Stato ed enti territoriali, non può che
ritenersi costituzionalmente illegittima. È evidente, infatti, che
il suddetto potere ispettivo si pone in contrasto con i sopravvenuti
parametri costituzionali di cui agli artt. 114 e seguenti della
Costituzione.
A tal proposito viene in rilievo la sentenza n. 219 del 2013 di
questa ecc.ma Corte, con la quale è stata dichiarata
l'incostituzionalità dell'analogo potere ispettivo attribuito al
Ministero dell'economia e delle finanze dall'art. 1-bis, comma 4,
d.l. n. 174 del 2012, il quale era intervenuto sull'art. 5, d.lgs. n.
149 del 2011.
In particolare, nella pronuncia citata, questa Corte ha osservato
che, sebbene essa stessa, nell'ambito della propria giurisprudenza,
abbia ripetutamente riconosciuto la legittimità di leggi statali
intese ad acquisire dalle Regioni dati utili, anche nella prospettiva
del coordinamento della finanza pubblica, ed in particolare in
rapporto alle attribuzioni della Corte dei conti, «la disposizione
impugnata eccede tali confini, circoscritti alla trasmissione da
parte degli uffici regionali delle notizie ritenute sensibili, per
attribuire non al giudice contabile, ma direttamente al Governo un
potere di verifica sull'intero spettro delle attività amministrative
e finanziarie della Regione, nel caso di squilibrio finanziario, per
mezzo dei propri servizi ispettivi.
Il grado e la rilevanza costituzionale dell'autonomia politica
della Regione si misura anche sul terreno della sottrazione dei
propri organi e dei propri uffici ad un generale potere di
sorveglianza da parte del Governo, analogo a quello che spetta invece
nei confronti degli enti appartenenti al plesso organizzativo
statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
[...]. L'ampiezza e l'incisività di un tale potere di verifica cela
in definitiva un corrispondente potere di vigilanza, attivabile per
mezzo dei servizi ispettivi dello Stato, volto a rilevare la cattiva
gestione degli uffici da parte della Regione, cui spetta organizzarli
ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost. ». E ancora: «Nè vale in
senso contrario porre in rilievo che la disposizione impugnata è
finalizzata a rafforzare l'intervento della Corte dei conti. Allo
scopo di contemperare l'autonomia costituzionale del sistema
regionale con l'interesse unitario alla sana gestione amministrativa
e finanziaria, e a soli fini collaborativi, l'art. 3 della legge n.
20 del 1994 ha individuato nella Corte dei conti l'organo al quale
riservare il potere di «effettuare e disporre ispezioni e
accertamenti diretti», anche nei confronti delle Regioni e delle
Province autonome. E questa Corte, chiamata a giudicare della
legittimità costituzionale della normativa che introduceva in tal
modo il controllo di gestione, ha stimato che tale attribuzione non
costituisse un aspetto secondario dell'intervento in questione, ma ne
fosse piuttosto un fondamento. Difatti, tale organo agisce «quale
garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico», «di modo che l'imputazione alla Corte dei conti del
controllo sulla gestione esercitabile anche nei confronti delle
amministrazioni regionali non può essere considerata come
l'attribuzione di un potere che si contrappone alle autonomie delle
regioni» (sentenza n. 29 del 1995). Ora, la norma impugnata supera il
punto di sintesi che si era in tal modo raggiunto a tutela
dell'autonomia regionale, affidando al Governo l'esercizio di un
potere di verifica che, pur restando strumentale rispetto ai compiti
del giudice contabile, ugualmente si divarica dal procedimento
attivabile e gestibile da quest'ultimo, ed in definitiva si duplica
in danno delle Regioni e delle Province autonome. Tale assetto
normativo eccede i limiti propri dei principi di coordinamento della
finanza pubblica, e si ripercuote sulla competenza legislativa
regionale in materia di organizzazione degli uffici, per entrambi
questi aspetti. Anzitutto, poichè riserva all'apparato ministeriale
un compito fino ad oggi consacrato all'imparziale apprezzamento della
Corte dei conti (sentenze n. 198 del 2012, n. 179 del 2007, n. 267
del 2006 e n. 29 del 1995). Inoltre, poichè ciò accade in difetto
di proporzionalità tra il mezzo impiegato ed il fine perseguito, non
essendovi ragione di supporre l'inidoneità degli ampi poteri
ispettivi di quest'ultima a conseguire i medesimi risultati, secondo
modalità maggiormente compatibili con l'autonomia regionale».
In altri termini, questa Corte, nella richiamata sentenza n. 219
del 19 luglio 2013, ha già affermato a chiare lettere che non può
essere ammesso un generalizzato controllo statale sull'operato della
Regioni, ed in particolare «un ben più penetrante potere generale di
accesso agli uffici regionali», poichè esso eccederebbe i principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica e si
risolverebbe, in definitiva, non solo in una sovrapposizione rispetto
alla funzione di controllo della Corte dei conti, ma soprattutto in
una invasione dello spazio riservato all'autonomia legislativa e
organizzativa delle Regioni. Peraltro, solo quest'ultimo tipo di
controllo - in quanto affidato ad un organo terzo ed indipendente, di
natura magistratuale - appare compatibile con l'autonomia regionale,
in quanto esercitato in una logica non competitiva ma collaborativa e
fondato su criteri di proporzionalità Da questo punto di vista,
quindi, la duplicazione e non giustificata sovrapposizione di azioni
- di organi del Governo nazionale e della Corte dei conti - non solo
risulta inutile e dannosa, ma, a ben vedere, comporta anche un
ingiustificato utilizzo di risorse pubbliche.
A ciò occorre aggiungere che i poteri ispettivi affidati al
Ministero dell'economia e delle finanze sono stati censurati da
questa ecc.ma Corte anche nella più recente sentenza n. 39 del 2014,
con la quale sono state decise diverse questioni di costituzionalità
aventi ad oggetto buona parte delle disposizioni del d.l. n. 174 del
2012. Tra queste, in particolare, figurava l'art. 3, comma 1, lett.
e), del d.l. citato, il quale affidava «[a]l Ministero dell'economia
e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato
[le] verifiche sulla regolarità della gestione
amministrativo-contabile, ai sensi dell'articolo 14, comma 1, lettera
d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196, oltre che negli altri casi
previsti dalla legge, qualora un ente evidenzi[asse], anche
attraverso le rilevazioni SIOPE, situazioni di squilibrio finanziario
riferibili ai seguenti indicatori: a) ripetuto utilizzo
dell'anticipazione di tesoreria; b) disequilibrio consolidato della
parte corrente del bilancio; c) anomale modalità di gestione dei
servizi per conto di terzi; d) aumento non giustificato di spesa
degli organi politici istituzionali». Nella decisione richiamata,
questa Corte ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 3, comma
1, lett. e), d.l. n. 174 del 2012, in quanto «la disposizione
impugnata eccede i limiti del legittimo intervento del legislatore
statale, circoscritto da questa Corte alla facoltà di disciplinare
obblighi di trasmissione da parte degli uffici regionali delle
notizie ritenute sensibili, in quanto attribuisce non già ad un
organo magistratuale terzo quale la Corte dei conti, bensì
direttamente al Governo un potere di verifica sull'intero spettro
delle attività amministrative e finanziarie degli enti locali,
sottraendolo, in tal modo, illegittimamente all'ambito riservato alla
potestà normativa di rango primario delle ricorrenti».
Alla luce delle affermazioni rese da ultimo nella sentenza n. 39
del 2014, dunque, il potere di verifica amministrativo-contabile
previsto dall'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, essendo
affidato ad un organo del Governo e non alla Corte dei conti, non
può che essere assimilato a quello previsto dall'art. 1-bis, comma
4, d.l. n. 174 del 2012, e dall'art. 3, comma 1, lett. e), del
medesimo decreto-legge, entrambi dichiarati costituzionalmente
illegittimi da questa Corte. È del tutto evidente, pertanto, che
anche la disposizione in parola, ancorchè formalmente vigente, è
affetta da un patente vizio di incostituzionalità sopravvenuta - dal
momento che la norma su cui si fonda il potere ispettivo di cui lo
Stato ha preteso di fare uso con gli atti che qui si censurano è
anteriore all'entrata in vigore alla l. cost. n. 3 del 2001 - per
violazione degli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost., e che tale vizio,
essendo dovuto ad un contrasto della disposizione statale con le
disposizioni costituzionali invocate, che garantiscono l'autonomia
regionale sotto diversi profili, si risolve in una chiara lesione
proprio di tale autonomia, con specifico riferimento al versante
organizzativo, legislativo, finanziario e di bilancio, tutelati dalle
citate norme costituzionali.
4.3. - In virtù di quanto appena esposto, la Regione ricorrente
chiede a questa ecc.ma Corte di sollevare dinanzi a se stessa la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 60, comma 5,
d.lgs. n. 165 del 2001, in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119
Cost., dal momento che trattasi di questione da ritenere senz'altro
rilevante ai fini della decisione del presente conflitto, oltre che
non manifestamente infondata.
Quanto al primo profilo si osserva, infatti, che laddove la
questione dovesse essere accolta, la conseguente declaratoria di
illegittimità costituzionale dell'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165
del 2001, determinerebbe inevitabilmente l'accoglimento del presente
motivo di ricorso per conflitto di attribuzione. Di qui la sicura
rilevanza della questione di legittimità costituzionale in questa
sede sollevata. Quanto al profilo della non manifesta infondatezza,
essa discende con evidenza dalle ragioni ampiamente esposte
nell'ambito della presente censura circa la non spettanza allo Stato
del potere di adottare gli atti impugnati e la connessa lesione delle
attribuzioni regionali che da questi ultimi scaturisce.
5. - Non spettanza allo Stato del potere di adottare gli atti
indicati in epigrafe sub a), b) e c) per violazione della sfera di
autonomia legislativa, organizzativa e finanziaria regionale, con
particolare riferimento agli artt. 114, 117, terzo e quarto comma,
118 e 119 Cost., sotto il profilo dell'illegittimo esercizio del
potere ispettivo di cui all'art. 60, comma 5, d.lgs. 165 del 2001.
5.1. - Il potere ispettivo di cui all'art. 60, comma 5, d.lgs. n.
165 del 2001, oltre ad essere fondato su una norma costituzionalmente
illegittima, è stato esercitato comunque in modo da travalicare i
limiti ad esso posti dalla stessa disposizione che lo ha istituito e
che lo disciplina, arrecando, così, un grave vulnus all'autonomia
legislativa, organizzativa, finanziaria e contabile della Regione
Marche, costituzionalmente garantita dagli artt. 114 ss. Cost.
Come si è anticipato nel par. 4.1., infatti, l'art. 60, comma 5,
d.lgs. n. 165 del 2001, considerate le abrogazioni scaturite dal
d.P.R. n. 43 del 2008, limita il potere ispettivo in ordine alla
gestione finanziaria regionale, con specifico riguardo alle spese per
il personale, al solo controllo amministrativo-contabile delle spese
conseguenti agli «oneri dei contratti collettivi nazionali e
decentrati», nonchè alla «corretta applicazione degli accordi
collettivi stipulati» (cfr. art. 27, comma 4, legge n. 93 del 1983,
richiamato dal comma 5 dell'art. 60), restando, evidentemente,
esclusa ogni altra valutazione eccedente la mera verifica del
rispetto dei contratti collettivi nazionali e decentrati.
Tuttavia, l'impugnata relazione dell'Ispettore dott. Bardani
rivela che, nel caso di specie, l'esercizio in concreto del potere
ispettivo di cui all'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, non si
è mantenuto affatto entro i confini tracciati dalla citata
disposizione, ma li ha violati sotto diversi profili, finendo, così,
per determinare una evidente ed illegittima compressione della sfera
di autonomia regionale garantita dagli artt. 114, 117, terzo e quarto
comma, 118 e 119 Cost., ben oltre quanto la stessa disciplina
legislativa - pure costituzionalmente illegittima - avrebbe
consentito.
5.2. - In primo luogo, tale travalicamento dei limiti posti dallo
stesso art. 60, comma 5, al potere ispettivo da esso disciplinato si
è risolto in una serie di rilievi formulati dall'Ispettore del
Ministero dell'economia e delle finanze volti a segnalare casi di
asserito contrasto tra la legislazione regionale e la legislazione
statale o la disciplina contenuta all'interno di contratti collettivi
nazionali (cfr. cap. 2, par. 2.1.1; cap. 3, parr. 3.1.1, 3.2; cap. 4,
parr. 4.1 e 4.2; cap. 5, par. 5.1 della relazione del dott. Bardani,
allegata alla nota prot. n. 36675 del 14 aprile 2014 del Ragioniere
Generale dello Stato).
Si tratta, a ben vedere, di un controllo invasivo della sfera di
autonomia legislativa e amministrativa della Regione, a maggior
ragione ove si pensi che le disposizioni regionali rispetto alle
quali sono stati rilevati taluni profili di criticità dall'ispettore
del MEF in relazione a norme di leggi dello Stato non sono state
tempestivamente impugnate da quest'ultimo dinanzi alla Corte
costituzionale e sono ad oggi pienamente vigenti nell'ordinamento e
applicabili.
Al riguardo, innanzitutto, non si può in alcun modo considerare
ammissibile che il potere di verifica degli ispettori del MEF incida
sull'efficacia delle leggi regionali: il sindacato di legittimità su
leggi regionali, come è noto, è definito in maniera
incontrovertibile dagli articoli 127 e 134 della Costituzione e
compete in via esclusiva alla Corte costituzionale.
Tale affermazione è peraltro confermata da questa ecc.ma Corte
non solo nella giurisprudenza con cui ha affermato l'inderogabile
principio di unicità della giurisdizione costituzionale (cfr., per
tutte, sent. n. 31 del 1961), ma anche nella recentissima e già
citata sentenza n. 39 del 2014. Con quest'ultima pronuncia, infatti,
questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 7, d.l. n. 174 del 2012, laddove affidava alla Corte dei
conti il controllo sui bilanci e i rendiconti consuntivi delle
Regioni, ovvero su atti legislativi regionali. Si legge, in
particolare, che «la disposizione impugnata ha introdotto una nuova
forma di controllo di legittimità costituzionale delle leggi che
illegittimamente si aggiunge a quello effettuato dalla Corte
costituzionale, alla quale l'art. 134 Cost. affida in via esclusiva
il compito di garantire la legittimità costituzionale della
legislazione (anche regionale) attraverso pronunce idonee a
determinare la cessazione dell'efficacia giuridica delle leggi
dichiarate illegittime (sul principio dell'unicità della
giurisdizione costituzionale, «che non tollera deroghe o attenuazioni
di alcun genere», sentenza n. 31 del 1961, nonchè sentenze n. 6 del
1970, n. 21 del 1959, n. 38 del 1957, sulla giurisdizione dell'Alta
Corte per la Regione siciliana). Da ciò la lesione anche dell'art.
134 Cost., la quale determina una compromissione delle attribuzioni
costituzionali delle Regioni, atteso che il controllo di legittimità
costituzionale che la norma impugnata attribuisce alle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti in violazione di detta
disposizione della Costituzione ha a oggetto, specificamente, le
leggi con le quali le Regioni approvano i propri bilanci e
rendiconti».
A ciò occorre aggiungere che dai rilevi in ordine ai casi di
asserito contrasto tra leggi regionali e leggi statali o contratti
collettivi nazionali consegue, per la Regione, l'obbligo di eliminare
tali «criticita'»: e ciò inevitabilmente comporta che quest'ultima
debba attivarsi al fine di modificare le proprie leggi censurate a
seguito dell'esercizio del potere ispettivo di cui all'art. 60, comma
5, d.lgs. n. 165 del 2001. È evidente, pertanto, che laddove il
potere ispettivo si appunti, come nel caso di specie, su leggi
regionali esso finisce con il tradursi nella illegittima pretesa di
introdurre un vincolo per il legislatore regionale stesso: tuttavia,
una simile conclusione, ancora una volta, è stata espressamente
esclusa da questa Corte nella citata sentenza n. 39 del 2014, seppure
in riferimento al controllo della Corte dei conti sui bilanci e sui
rendiconti regionali: «La disposizione impugnata attribuisce, dunque,
alle pronunce di accertamento e di verifica delle sezioni regionali
di controllo della Corte dei conti l'effetto, da un canto, di
vincolare il contenuto della produzione legislativa delle Regioni,
obbligate a modificare le proprie leggi di bilancio, dall'altro, di
inibire l'efficacia di tali leggi in caso di inosservanza del
suddetto obbligo (per la mancata trasmissione dei provvedimenti
modificativi o per la inadeguatezza degli stessi). Tali effetti non
possono essere fatti discendere da una pronuncia della Corte dei
conti, le cui funzioni di controllo non possono essere spinte sino a
vincolare il contenuto degli atti legislativi o a privarli dei loro
effetti. Le funzioni di controllo della Corte dei conti trovano
infatti un limite nella potestà legislativa dei Consigli regionali
che, in base all'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, la
esercitano in piena autonomia politica, senza che organi a essi
estranei possano nè vincolarla nè incidere sull'efficacia degli
atti che ne sono espressione (salvo, beninteso, il sindacato di
costituzionalità delle leggi regionali spettante alla Corte
costituzionale). La Corte dei conti, d'altro canto, è organo che -
come, in generale, la giurisdizione e l'amministrazione - è
sottoposto alla legge (statale e regionale); la previsione che una
pronuncia delle sezioni regionali di controllo di detta Corte possa
avere l'effetto di inibire l'efficacia di una legge si configura,
perciò, come palesemente estranea al nostro ordinamento
costituzionale e lesiva della potestà legislativa regionale».
Le funzioni di controllo della Corte dei conti, dunque, trovano
un limite nella potestà legislativa dei Consigli regionali che, in
base all'assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione, la
esercitano in piena autonomia politica, senza che organi a essi
estranei possano nè vincolarla nè incidere sull'efficacia degli
atti che ne sono espressione (salvo, beninteso, il sindacato di
costituzionalità delle leggi regionali spettante alla Corte
costituzionale).
Tale ragionamento non può che estendersi a fortiori nei
confronti del Ministero dell'economia e delle finanze: quest'ultimo,
infatti, alla stregua della Corte dei conti, non può effettuare un
controllo le cui conseguenze si traducano in un qualsiasi tipo di
vincolo per il legislatore regionale senza violare la sfera di
autonomia legislativa regionale costituzionalmente garantita.
Da quanto rappresentato si deduce agevolmente che le disposizioni
di legge regionale, le quali disciplinano la consistenza e la
gestione dei fondi contrattuali o aspetti connessi a percorsi di
stabilizzazione del personale precario o di estensione di validità
delle graduatorie selettive, non possono essere in alcun modo
censurate o considerate direttamente inapplicabili dagli ispettori
del Ministero dell'economia e delle finanze: diversamente, come si è
avuto modo di
argomentare, il controllo effettuato in ragione dell'art. 60,
comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, non può che risolversi - come nel
caso di specie - in una evidente e illegittima compressione
dell'autonomia legislativa regionale costituzionalmente garantita,
nonchè, data la materia a cui quest'ultima si riferisce, ovvero
quella relativa alla gestione e alle spese del personale regionale,
in una altrettanto illegittima e chiara lesione della sfera di
autonomia organizzativa, finanziaria e contabile della Regione con
conseguente violazione degli artt. 114, 117, terzo e quarto comma,
118 e 119 Cost.
5.3. - L'illegittimità dell'esercizio del potere ispettivo di
cui all'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, discende altresì
dalla circostanza, anch'essa agevolmente ricavabile dalla impugnata
relazione dell'ispettore del Ministero dell'economia e delle finanze,
che l'esito di tale verifica amministrativo contabile si è risolto,
come anticipato nel par. 1.3, in una serie di rilievi volti a
segnalare:
i) casi di asserito contrasto tra norme contenute nei
contratti collettivi decentrati e norme contenute nelle leggi o negli
atti aventi forza di legge statali o nei contratti collettivi
nazionali (cap. 3, parr. 3.1.1 e 3.2; cap. 4, par. 4.1);
ii) ipotesi di mancata attuazione di disposizioni regionali
(cap. 3, par. 3.1.1);
iii) l'inosservanza del principio dell'adeguato accesso
dall'esterno (cap. 1);
iv) ipotesi di asserito contrasto tra i criteri indicati
dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome - e adottati
dalla Regione Marche - ai fini della verifica in ordine alla
riduzione delle spese per il personale e dei fondi dei dirigenti e
del comparto e i criteri individuati, invece, in ordine alle medesime
valutazioni, dalla Ragioneria generale dello Stato (cap. 2, parr.
2.1.1 e 2.1.2);
v) ipotesi di erogazioni previste da ordinanze della
protezione civile che, ad avviso dell'ispettore del MEF, non trovano
alcun fondamento in norme di legge o nei contratti collettivi
nazionali (cap. 3, par. 3.1.1);
vi) talune asserite criticità che presenterebbe la
disciplina - o, in qualche caso, che discenderebbero dal modo di
applicazione della stessa - posta dai contratti collettivi decentrati
(cap. 3, par. 3.1.1) o contenuta in delibere della Giunta regionale
(cap. 4, par. 4.1) o dell'Ufficio di presidenza del Consiglio
regionale (cap. 5, par. 5.1).
Tutti i rilevi richiamati, a ben vedere, denotano
inconfutabilmente che l'ispettore del Ministero dell'economia e delle
finanze, nell'esercizio del potere ispettivo ex art. 60, comma 5,
d.lgs. n. 165 del 2001, non si è affatto mantenuto entro i confini
tracciati dalla citata disposizione statale: quest'ultima - è bene
ricordarlo - affida al Ministero una verifica
amministrativo-contabile «per la valutazione e la verifica delle
spese, con particolare riferimento agli oneri dei contratti
collettivi nazionali e decentrati», ossia un controllo limitato alla
verifica della spesa con riguardo all'osservanza dei contratti
collettivi nazionali e decentrati. È evidente, dunque, che tale
controllo non può in alcun modo spingersi fino a ricomprendere un
sindacato sui contratti collettivi decentrati in riferimento - quale
parametro - ai contenuti dei contratti collettivi nazionali.
Nè tantomeno può ritenersi legittimo, alla luce della
previsione di cui all'art. 60, comma 5, l'esercizio del potere di
controllo sulla gestione del personale qualora esso pretenda di
estendersi a verificare l'attuazione di disposizioni regionali:
semmai, il controllo avrebbe dovuto riguardare l'attuazione, da parte
della legislazione regionale, dei contratti collettivi decentrati e
nazionali.
A fortiori, infine, esorbitano dai limiti del controllo ex art.
60, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001, tutti quei rilievi critici
sintetizzati sub iii), iv), v), e vi).
Se, infatti, il potere ispettivo del Ministero dell'economia e
delle finanze dovesse interpretarsi in senso estensivo e - di
conseguenza ed inevitabilmente - a tal punto pervasivo nei confronti
dell'autonomia regionale da ricomprendere anche i profili di
controllo di cui ai richiamati punti sub iii), iv), v), e vi), tale
potere non riuscirebbe affatto a contemperare - come auspicato da
questa Corte nella sentenza n. 219 del 2013, con specifico
riferimento alla funzione di controllo della Corte dei conti -
l'autonomia costituzionale del sistema regionale, garantita dagli
artt. 114 ss. della Costituzione, con l'interesse unitario alla sana
gestione amministrativa e finanziaria, ma risulterebbe totalmente
sbilanciato a favore del secondo e a discapito della prima.
In definitiva, dunque, il potere di cui all'art. 60, comma 5,
d.lgs. n. 165 del 2001, qualora esercitato - come nel caso di specie
- fuori dai confini tracciati dalla disposizione legislativa in
parola, si traduce inevitabilmente in una illegittima violazione
della sfera di autonomia organizzativa, contabile e finanziaria della
Regione, costituzionalmente garantita dagli artt. 114, 117, terzo e
quarto comma, 118 e 119 Cost., dal momento che le scelte in materia
di gestione e spese del personale regionale richiedono che
quest'ultima eserciti pienamente la propria autonomia, non solo
organizzativa e legislativa (venendo in rilievo, nel caso di specie,
sia il «coordinamento della finanza pubblica», sia la competenza
legislativa residuale regionale in materia di «organizzazione degli
uffici», come riconosciuto espressamente da questa Corte nella
sentenza n. 219 del 2013, in riferimento a caso del tutto analogo),
bensì anche finanziaria e contabile, come emerge con chiarezza dallo
stesso art. 1, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale
indica tra le finalità principali del decreto legislativo medesimo
quella di «razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la
spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i
vincoli di finanza pubblica».

P.Q.M.

La Regione Marche, come sopra rappresentata e difesa, chiede che
questa ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, voglia:
previa dichiarazione di illegittimità costituzionale
dell'art. 60, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001, dichiarare la non
spettanza allo Stato del potere di adottare i seguenti atti:
a) nota prot. n. 74491 Rif. S.I. 2446/V dell'11 settembre
2013 con cui il Ragioniere Generale dello Stato ha disposto
l'esecuzione presso la Regione Marche, da parte dei Servizi ispettivi
di finanza pubblica, di una verifica amministrativo-contabile avente
ad oggetto la gestione e le spese di personale, ai sensi dell'art.
60, comma 5, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165;
b) nota M.E.F. - Dipartimento della Ragioneria Generale
dello Stato prot. n. 36675 del 14 aprile 2014, avente ad oggetto
«Verifica amministrativo-contabile presso la Regione Marche» a firma
del Ragioniere Generale dello Stato, con allegato elenco delle
osservazioni ed allegati;
c) relazione M.E.F. - Ragioneria generale dello Stato -
Ispettorato Generale di Finanza del 15 gennaio 2014 sulla verifica
amministrativo-contabile presso la Regione Marche, eseguita dal 7
ottobre 2013 al 7 novembre 2013 (spese personale), trasmessa al
Presidente della Regione Marche in data 24 aprile 2014, in quanto
emanati in carenza di potere ed in violazione della sfera di
autonomia regionale costituzionalmente garantita dagli artt. 114,
117, terzo e quarto comma, 118 e 119 Cost., e per l'effetto annullare
i suddetti atti;
in ogni caso, dichiarare la non spettanza allo Stato del
potere di adottare gli atti sopra richiamati sub a), b) e c), in
quanto emanati in violazione dell'art. 60, comma 5, d.lgs. n. 165 del
2001, nonchè della sfera di autonomia regionale costituzionalmente
garantita dagli artt. 114, 117, terzo e quarto comma, 118 e 119
Cost., e per l'effetto annullare i suddetti atti.
Con ossequio.
Firenze - Roma, 20 giugno 2014

Prof. avv. Stefano Grassi