Serie Generale n. 171 del 24-7-1997
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'INTERNO
MINISTERO DELL'INTERNO
CIRCOLARE 15 luglio 1997, n. 1
Problematiche interpretative della legge 15 maggio 1997, n. 127, in tema di gestione del personale degli enti locali. (GU Serie Generale n.171 del 24-07-1997)

Ai prefetti della Repubblica
Al presidente della giunta
regionale della Valle d'Aosta
Al commissario del Governo nella
provincia di Trento
Al commissario del Governo nella
provincia di Bolzano
e, per conoscenza:
Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri -
Segretariato generale
Alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri -
Dipartimento della funzione
pubblica
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Al Ministero del tesoro -
Ragioneria generale dello Stato -
I.G.O.P.
All'assessorato regionale agli enti
locali - Regione Sicilia
Al rappresentante del Governo nella
regione Sardegna
Al commissario del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Al presidente della commissione di
coordinamento della Valle d'Aosta
All'ANCI
All'UPI
All'UNCEM
Nell'ambito del tradizionale rapporto di servizio che
contraddistingue questa Amministrazione, si vogliono fornire alcuni
criteri di lettura delle novità introdotte dalla legge 15 maggio
1997, n. 127, con particolare riguardo al tema della gestione del
personale degli enti locali. Gli orientamenti interpretativi che ne
scaturiscono sono stati elaborati d'intesa con la Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento per la funzione pubblica.
In via preliminare, bisogna rilevare come i nuovi meccanismi di
gestione del personale dei predetti enti, così come prospettati
dalla legge n. 127/1997, vogliono sostanzialmente porsi come momenti
di flessibilità del sistema organizzativo ed, in tale chiave di
lettura, vanno viste le novità sia ordinamentali che organizzative
previste dalla normativa.
Ciò premesso, si procederà ad un esame analitico delle norme
introdotte in tema di gestione del personale affrontando, caso per
caso, le problematiche che sembrano, ad un primo esame, più
rilevanti nella vita dell'ente locale.
L'art. 3, comma 5, pone divieto alle pubbliche amministrazioni di
richiedere l'autenticazione della sottoscrizione delle domande per la
partecipazione a selezioni per l'assunzione nelle stesse a qualsiasi
titolo.
La norma non presenta particolari difficoltà interpretative, salvo
a verificarne la valenza in relazione alle procedure concorsuali in
atto ed, in particolare, per i bandi di concorso di cui non sia
scaduto il termine per la presentazione delle relative domande al
momento dell'entrata in vigore della nuova normativa.
In tal caso, si ritiene che debbano essere accettate, se presentate
dopo il 18 maggio 1997, tutte le domande, anche se prive
dell'autentica, pur in presenza di diverse disposizioni contenute nei
bandi, disposizioni che debbono ritenersi automaticamente abrogate a
seguito dell'entrata in vigore della norma stessa.
Un'ulteriore novità è posta dai commi 6 e 7, i quali prevedono
che la partecipazione ai concorsi indetti dalle pubbliche
amministrazioni non è soggetta a limiti di età, salvo deroghe
dettate dai rispettivi regolamenti, connesse alla natura del servizio
o ad oggettive necessità.
Conseguentemente, il successivo comma 7 abolisce i titoli
preferenziali relativi all'età, ferme restando le altre limitazioni
e i requisiti previsti dalle leggi e dai regolamenti per l'ammissione
ai concorsi pubblici.
Anche per questa norma si pongono le problematiche interpretative,
già indicate precedentemente, relative ai concorsi i cui bandi siano
non ancora scaduti, e, in tal caso, deve ritenersi che la normativa
operi automaticamente modificando - ope legis - eventuali
disposizioni del bando, che necessariamente prevedevano le
preesistenti limitazioni di età.
Diversamente, per i bandi di concorso in cui sia già scaduto il
termine di presentazione delle domande, alla data di entrata in
vigore della legge n. 127/1997, deve ritenersi prevalente la
limitazione posta dal bando, in quanto "lex specialis", in relazione
al noto principio del "tempus regit actum", fatta in ogni caso salva
la facoltà dell'Amministrazione, in tali casi, qualora non siano
state espletate le relative prove, di riaprire i termini concorsuali
ampliando le possibilità di partecipazione al concorso.
La norma fa altresì salva la facoltà regolamentare delle singole
amministrazioni, in relazione alla natura del servizio o ad oggettive
necessità, di prevedere deroghe.
Pertanto, anche in questo caso, viene ampliata, in relazione alle
esigenze di autorganizzazione dei singoli enti, la facoltà di
disciplinare i limiti e le modalità di accesso ai pubblici concorsi
presso gli enti locali, utilizzando lo strumento regolamentare.
La conseguente previsione del comma 7, relativa all'abolizione dei
titoli preferenziali relativi all'età, ferme restando le altre
limitazioni e i requisiti previsti sia dalle leggi che dai
regolamenti dell'ente, pone dei problemi in relazione
all'approvazione delle graduatorie concorsuali, nel momento in cui
alcuni candidati avessero il medesimo punteggio, essendo
contestualmente privi di altri titoli preferenziali.
In tal caso, dovrà essere cura delle commissioni esaminatrici di
integrare preliminarmente i predeterminati criteri di formazione
delle graduatorie mediante apposite previsioni, disciplinanti le
fattispecie di "ex aequo".
Ad esempio, potrebbe essere attribuito un valore preferenziale ad
alcune componenti del punteggio finale.
Si rappresenta, altresì, l'opportunità che gli enti disciplinino,
nei nuovi bandi di concorso, esplicitamente la fattispecie.
Il successivo art. 5 porta a compimento il citato processo di
riorganizzazione degli enti, in cui il momento della gestione del
personale diviene momento di flessibilità organizzativa, e,
conseguentemente, opera uno spostamento di competenze dal consiglio
comunale alla giunta.
Pertanto, al comma 6, si abroga espressamente la lettera c) del
comma 2 dell'art. 32 della legge 8 giugno 1990, n. 142, che riservava
al consiglio l'adozione degli atti in tema di piante organiche e le
relative variazioni.
Conseguentemente, il comma 4 della stessa legge n. 127/1997
aggiunge un comma 2-bis all'art. 35 della citata legge n. 142/1990,
riservando alla competenza della giunta l'adozione dei regolamenti
sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri
generali stabiliti dal consiglio.
In merito deve rilevarsi come, a seguito dell'abrogazione della
competenza consiliare in tema di piante organiche e relative
variazioni, la stessa sia stata spostata, prevedendo l'adozione di
atti di tipo regolamentare, in capo alla giunta, limitando la
competenza del consiglio all'emanazione di "criteri generali", che si
riterrebbe non possano dettagliarsi, al punto tale da dare indirizzi
di tipo gestionale all'organo esecutivo, e ciò proprio perchè
risulta abrogata la competenza del consiglio comunale in tema di
piante organiche.
Peraltro, i "criteri generali", di cui parla la legge, attengono ai
criteri di massima cui deve conformarsi la giunta nella propria
attività gestionale. Ed è logico ritenere che essi includano
l'indicazione della ripartizione delle risorse finanziarie da
assegnare allo strumento operativo che è oggi diventato la gestione
del personale.
È altresì da rilevare come, anche in questo caso, risulta
rafforzato lo strumento di tipo regolamentare, affidato alla giunta,
il quale diviene lo strumento operativo da utilizzare ai fini della
gestione del personale dell'ente, pure in relazione al processo di
separazione tra potere di indirizzo, attribuito agli organi politici,
e responsabilità gestionali, attribuite alla struttura, che trova
compimento nel successivo art. 6.
Tale articolo, al comma 1, sostituendo il comma 1 dell'art. 51
della citata legge n. 142/1990, prevede che i comuni e le province
disciplinino, con apposito regolamento, in conformità allo statuto,
l'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri
di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione, e secondo
principi di professionalità e responsabilità, richiamando in tal
modo i principi già posti dal decreto legislativo n. 29/1993.
Importanti innovazioni vengono poste dall'ultima parte del
precitato comma, ove si prevede che nelle materie soggette a riserva
di legge, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 23
ottobre 1992, n. 421, la precedente piena potestà regolamentare
degli enti locali si può esercitare tenendo conto della
contrattazione collettiva nazionale e, comunque, in modo tale da non
determinarne disapplicazione durante il periodo di vigenza. La
disciplina così introdotta comporta che la potestà regolamentare in
tema di ordinamento degli uffici e dei servizi dev'essere esercitata,
nelle materie coperte da riserva di legge, osservando i limiti della
contrattazione collettiva nazionale e, comunque, in modo da non
determinarne disapplicazione, nelle effettive modalità applicative.
Invece, nelle materie non riservate alla legge, si prevede
l'applicazione, anche ai regolamenti comunali di cui sopra, del comma
2-bis dell'art. 2 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.
Tale ultima norma prevede che, nelle materie non soggette a riserva
legislativa ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 4
ottobre 1992, n. 421, eventuali norme di legge intervenute dopo la
stipula di un contratto collettivo, cessano di avere efficacia dal
momento in cui entra in vigore il successivo contratto collettivo, a
meno che la legge stessa non disponga espressamente in senso
contrario.
Conseguentemente, i regolamenti potrebbero disciplinare tali
materie, non coperte da riserva di legge, in maniera difforme
rispetto ai contratti collettivi di lavoro e, qualora questo sia
espressamente previsto, dallo stesso regolamento, escludere che la
norma contrattuale successivamente entrata in vigore disapplichi la
stessa norma regolamentare.
In tal modo viene attribuito un particolare grado di "durezza" ai
regolamenti comunali, nelle materie non coperte da riserva di legge,
regolamenti che, pertanto, hanno il potere di disapplicare norme
contrattuali vigenti, nelle predette materie, escludendo, se
espressamente previsto, l'automatico riestendersi della norma
contrattuale, al momento della nuova contrattazione collettiva.
Peraltro, va precisato l'ambito entro cui si pone il suindicato
potere di autoregolamentazione, che nella sua applicazione, viene a
coprire le c.d. "zone di ombra" contrattualmente definite nell'ambito
di un corretto rapporto con le organizzazioni sindacali, o che
necessitano di ulteriore esplicazione, divenendo in tal modo
meccanismo rafforzativo della contrattazione collettiva. Comunque,
non si può in alcun caso derogare ai principi posti dal decreto
legislativo n. 29/1993, ed in particolare dall'art. 45, comma 9, che
impone alle pubbliche amministrazioni di osservare gli obblighi
assunti con la contrattazione collettiva; dall'art. 49, comma 2, che
impone alle stesse di garantire ai propri dipendenti parità nei
trattamenti contrattuali, comunque non inferiori a quelli previsti
dai rispettivi contratti collettivi; dall'art. 51, comma 3, ultima
parte il quale prevede che non può essere in ogni caso autorizzata
la sottoscrizione di contratti collettivi decentrati che comportano,
anche a carico di esercizi successivi, impegni di spesa eccedenti le
disponibilità finanziarie definite dal contratto; e dal comma 4
dello stesso art. 51, ultima parte, che stabilisce che in nessun caso
possono essere previsti oneri aggiuntivi diretti o indiretti, oltre
il periodo di validità dei contratti medesimi.
Il successivo comma 2 dell'art. 6 porta a compimento il momento di
separazione tra potere politico e potere gestionale, già previsto
sia dalla legge n. 142/1990 che dal decreto legislativo n. 29/1993,
recependo gli orientamenti, in tal senso, già espressi a livello di
giustizia amministrativa e penale.
Pertanto, il secondo comma dello stesso art. 6 sostituisce il
secondo periodo del comma 3 dell'art. 51 della citata legge n.
142/1990, prevedendo che sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti
di attuazione degli obiettivi e dei programmi, definiti con gli atti
di indirizzo, adottati dall'organo politico.
È da notare come, in questo caso, sia stato usato dal legislatore
il termine "attribuiti", termine che indica l'esercizio di poteri
propri ed esclusivi, ed, in quanto tali, l'esercizio degli stessi da
parte di un soggetto diverso determina l'incompetenza assoluta ad
esercitarli.
Conseguentemente, l'attribuzione, in via meramente esemplificativa,
concerne:
a) la presidenza delle commissioni di gare e di concorsi;
b) la responsabilità delle procedure di appalti e di concorso;
c) la stipula dei contratti;
d) gli atti di gestione finanziaria ivi compresa l'assunzione di
impegni di spesa;
e) gli atti di amministrazione e di gestione del personale;
f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi il cui
rilascio presuppone accertamenti e valutazioni, anche di natura
discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge,
dai regolamenti o da atti generali di indirizzo, ivi comprese le
autorizzazioni e le concessioni edilizie;
g) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide,
verbali, autenticazioni, legalizzazioni e ogni altro atto costituente
manifestazione di giudizio e di conoscenza;
h) gli atti attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a
questo, delegati dal sindaco.
Il successivo comma 3 dell' art. 6, inserendo il comma 3-bis
all'art. 51 della legge n. 142/1990, porta a compimento il processo
di separazione dei poteri all'interno delle pubbliche amministrazioni
locali, prevedendo esplicitamente che nei comuni privi di personale
con qualifica dirigenziale, "le funzioni di cui al comma 3 (che
chiarisce trattarsi di attribuzione di funzioni) sono svolte dai
responsabili degli uffici e dei servizi".
Tale comma, innovando la terminologia precedentemente usata in tema
di identificazione dei responsabili degli uffici e dei servizi, ed in
tal modo prescindendo dalla qualifica funzionale attribuita ai
medesimi, permette a tutti gli enti di gestire in modo flessibile, in
relazione alle proprie peculiarità e caratteristiche, il modello
organizzatorio di cui hanno deciso di dotarsi. Pertanto, resta fermo
il rigido principio della separazione tra i poteri, in conformità al
disposto dell'art. 3, commi 1 e 2, del decreto legislativo n.
29/1993, i quali, attribuiscono agli organi di Governo la definizione
degli obiettivi e dei programmi da attuare, nonchè la verifica della
rispondenza dei risultati della gestione alle direttive generali
impartite, ed ai dirigenti (nella accezione attribuita dal predetto
comma 3, introduttivo del citato comma 3-bis dell'art. 51 della legge
n. 142/1990) la gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa,
compresa l'adozione di tutti gli atti che impegnano l'amministrazione
verso l'esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione
delle risorse umane e strumentali e di controllo; agli stessi è
attribuita la responsabilità della gestione e dei relativi
risultati.
Conseguentemente, deve ritenersi come inapplicabile, a seguito
dell'entrata in vigore della citata legge n. 127/1997, l'art. 45 del
contratto collettivo di lavoro del comparto del personale delle
Regioni - Autonomie locali, sottoscritto il 6 luglio 1995, che
prevedeva, per gli enti privi di personale con qualifica
dirigenziale, l'attribuzione dei poteri e delle prerogative medesime
ai preposti a strutture organizzative di massima dimensione, purchè
inquadrati in qualifiche funzionali aventi come requisito d'accesso
la laurea (e, pertanto, fino alla settima qualifica funzionale), ed
in mancanza il riferimento di tali poteri e prerogative al segretario
comunale; parimenti sembrerebbe implicitamente abrogato il comma 2
dell'art. 19 del decreto legislativo n. 77 del 25 febbraio 1995, come
modificato dal decreto legislativo n. 336 dell'11 giugno 1996 il
quale prevedeva per i comuni con popolazione inferiore a 10.000
abitanti, la facoltà dell'organo esecutivo, con delibera motivata
che riscontrasse in concreto la mancanza assolutamente non
rimediabile di figure professionali idonee nell'ambito dei
dipendenti, la possibilità di affidare ai componenti dell'organo
esecutivo medesimo, la responsabilità dei servizi, o di parte di
essi, unitamente al potere di assumere gli atti di gestione.
Deve, peraltro, rilevarsi come la stessa legge n. 127/1997,
all'art. 9, comma 4, nel sostituire l'art. 108 del decreto
legislativo n. 77/1995, non ha ritenuto di includere tra gli articoli
del decreto legislativo che devono considerarsi come principi
generali, con valore di limite inderogabile, il precitato art. 19.
In conseguenza dell'inapplicabilità dell'art. 45 del contratto di
lavoro e dell'abrogazione del comma 2 dell'art. 19 del suddetto
decreto legislativo, devono affrontarsi i problemi nei quali possono
venirsi a trovare gli enti locali, specie se di ridottissime
dimensioni, nell'ipotesi in cui i medesimi siano del tutto privi di
personale cui attribuire le funzioni di responsabile degli uffici e
dei servizi. In tal caso, gli enti possono fare riferimento alla
normativa di cui all'art. 24 della legge n. 142/1990 che prevede, al
fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati,
la stipula di apposite convenzioni. In merito bisogna rammentare come
la predetta normativa sia l'unica che permette di attribuire la
titolarità degli uffici a soggetti esterni all'ente, risultando a
tal fine inidoneo lo strumento previsto sia dall'art. 51, comma 7,
della stessa legge n. 142/1990, che prevede, per obiettivi
determinati e con convenzioni a termine, la facoltà, se prevista dal
regolamento, di avvalersi di collaborazioni esterne ad alto contenute
di professionalità; sia dall'art. 7, comma 6, del decreto
legislativo n. 29/1993 che ipotizza, per esigenze cui non si possa
far fronte con personale in servizio, la possibilità che le
pubbliche amministrazioni conferiscano incarichi individuali ad
esperti di provata competenza, determinando, preventivamente, durata,
luogo, oggetto e compenso della collaborazione.
Risulta, altresì, applicabile la norma, cui peraltro va attribuita
la valenza di clausola di salvaguardia, ai fini del buon
funzionamento della macchina organizzativaamministrativagestionale
dell'ente, prevista dall'art. 17, comma 68, lettera c), della stessa
legge n. 127/1997, che attribuisce al segretario comunale e
provinciale l'esercizio di "ogni altra funzione attribuitagli dallo
statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal
presidente della provincia".
Bisogna, altresì, precisare che qualora all'interno dell'ente
siano contemplate le figure dei responsabili degli uffici e dei
servizi, tenuto conto che essi sono titolari delle funzioni loro
attribuite, tale assegnazione al segretario comunale non può che
operare mediante il meccanismo dello scorporo delle stesse dai poteri
assegnati al titolare della funzione.
Da ultimo, deve rilevarsi come la norma in esame, di cui all'art.
6, comma 2, relativa all'attribuzione dei poteri agli organi
burocratici dell'ente, nell'ambito degli indirizzi dettati dagli
organi di Governo, debba essere ritenuta immediatamente operativa,
non necessitando di esplicita previsione statutaria o regolamentare,
in quanto rinvia allo statuto o al regolamento dell'ente le modalità
di esercizio dei poteri, ma non l'attribuzione degli stessi, che
risultano già "attribuiti".
Conseguentemente la potestà statutaria o regolamentare può
esercitarsi solo nei confronti delle modalità di espletamento,
pertanto l'eventuale emanazione di atti gestionali da parte della
giunta o del sindaco è illegittima perchè viziata da incompetenza.
Peraltro, limitatamente agli atti già emanati, adottati da organi
incompetenti, e fondati sulla necessità e l'urgenza, potrebbe
ritenersi che essi siano comunque assimilati a quelli che il nostro
ordinamento giuridico attribuisce ai c.d. "funzionari di fatto".
Grosse innovazioni all'assetto organizzativo degli enti locali
nascono, altresì, dalla previsione del comma 4, che inserisce dopo
il comma 5 dell'art. 5 della legge n. 142/1990 il comma 5-bis.
In via preliminare, deve rilevarsi come tale comma è aggiuntivo,
per cui resta vigente, inalterato, il preesistente modulo
organizzatorio delineato dal comma 5 della citata legge n. 142/1990,
che prevede la facoltà, a seguito di specifica previsione
statutaria, di coprire posti di responsabile degli uffici e dei
servizi, di qualifica dirigenziale, o di alta specializzazione,
mediante contratto a tempo determinato derivante dai C.C.N.L.,
sottoscritti ai sensi del decreto legislativo n. 29 / 1993 o,
eccezionalmente e con delibera motivata, di diritto privato, fermi
restando i requisiti della qualifica da ricoprire.
Pertanto, le facoltà previste dal precitato comma 5-bis sono da
considerarsi aggiuntive rispetto a quelle indicate nel comma 5.
Il comma 5-bis prevede che il regolamento sull'ordinamento degli
uffici e dei servizi (riservato alla competenza della giunta), negli
enti in cui è prevista la dirigenza, stabilisce i limiti, i criteri
e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori della
dotazione organica, contratti a tempo determinato per i dirigenti e
le alte specializzazioni (qualifica e profili che costituiscono la
caratterizzazione e la condizione per l'applicabilità della norma
stessa), fermi restando i requisiti della qualifica da ricoprire.
Tali contratti possono essere stipulati in misura complessivamente
non superiore al 5 per cento del totale della dotazione organica
della dirigenza e dell'area direttiva, e comunque per almeno una
unità.
In merito deve rilevarsi come la norma, non incida sul meccanismo
di attribuzione delle funzioni ai dirigenti esistenti nella pianta
organica dell'ente, i quali sono i titolari delle stesse.
Pertanto, nel momento in cui il regolamento degli uffici e dei
servizi prevede tali figure dirigenziali o di alta specializzazione,
fuori pianta organica, dovrà contestualmente operare lo scorporo
delle funzioni loro attribuite, da quelle dirigenziali, di cui il
personale previsto nella struttura organizzativa dell'ente è
titolare. Deve, altresì, evidenziarsi come al fine del calcolo del
numero massimo di dirigenti che possono esserci fuori pianta
organica, va fatto riferimento sia alla dotazione organica della
dirigenza che dell'area direttiva.
La seconda parte del citato comma 5-bis prevede, negli enti privi,
per tipologia, di personale dirigenziale, che il regolamento
sull'ordinamento degli uffici e dei servizi stabilisca i limiti, i
criteri e le modalità con cui possono essere stipulati, al di fuori
della dotazione organica, e solo in assenza di professionalità
analoghe presenti all'interno dell'ente, contratti a tempo
determinato di dirigenti, alte specializzazioni o funzionari
dell'area direttiva, fermi restando i requisiti richiesti per la
qualifica da ricoprire.
Per quel che riguarda tale fattispecie deve rilevarsi come, in tali
enti, ed esclusivamente per tali figure professionali, sia stato
superato il preesistente limite della tipologia, nascente dal
disposto dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica n.
347 / 1983.
Tali contratti sono stipulati in misura complessivamente non
superiore al 5 per cento della dotazione organica dell'ente; o ad una
unità negli enti con una dotazione organica inferiore alle venti
unità.
Relativamente alle funzioni attribuibili a questo personale, fuori
pianta organica, nei comuni privi di personale dirigenziale, deve
rappresentarsi che in relazione al disposto del comma 3 dell'art. 6
della legge n. 127 / 1997, introduttivo del comma 3-bis dell'art. 51
della legge n. 142 / 1990, ferma restando la possibilità di
attribuire funzioni gestionali, in relazione alla norma sopra citata,
qualora nell'ente siano presenti le figure dei responsabili degli
uffici e dei servizi, i quali sono i titolari delle predette
funzioni, le stesse potranno essere attribuite al personale fuori
pianta organica, mediante previsione regolamentare che scorpori le
funzioni attribuite loro, da quelle proprie del titolare dell'ufficio
o del servizio.
I contratti di cui alla norma in esame non possono avere durata
superiore al mandato elettivo del sindaco o del presidente della
provincia e ciò, in quanto relativi a personale legato con un
rapporto di tipo fiduciario all'amministrazione.
Il relativo trattamento economico, equivalente a quello previsto
dai vigenti contratti collettivi nazionali e decentrati per il
personale degli enti locali, può essere integrato, con provvedimento
motivato dalla giunta, da una indennità "ad personam", commisurata
alla specifica qualificazione professionale e culturale degli
interessati, anche in considerazione della temporaneità del rapporto
e delle condizioni di mercato relative alle specifiche competenze
professionali. Il trattamento economico e l'eventuale indennità "ad
personam" sono definiti in stretta correlazione con il bilancio
dell'ente e non vanno imputati al costo contrattuale del personale.
Il contratto a tempo determinato è risolto di diritto nel caso in
cui l'ente locale dichiari il dissesto, o venga a trovarsi in
condizioni strutturalmente deficitarie.
Il successivo comma 5 dell'art. 6 della stessa legge n. 127 / 1997
tende a creare un c.d. "mercato del lavoro" per il personale facente
parte delle predette dotazioni organiche fuori pianta, di cui al
precedente comma 4, prevedendo la risoluzione di diritto del rapporto
di impiego di un pubblico dipendente, dalla data di decorrenza del
contratto stipulato ai sensi del comma 4. L'amministrazione di
provenienza dispone, subordinatamente alla vacanza del posto in
organico, o dalla data in cui la vacanza si verifica, la riassunzione
del dipendente qualora lo stesso ne faccia richiesta entro i trenta
giorni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro a tempo
determinato o dalla data di disponibilità del posto in organico.
Sono stati sollevati quesiti circa lo "status" giuridico
attribuibile al personale a tempo determinato, assunto mediante le
sopracitate forme contrattuali, anche in correlazione alla natura
fiduciaria del rapporto esistente tra l'amministrazione che ha
proceduto alla nomina e gli stessi. In merito si ritiene, in virtù
del richiamo effettuato dal comma 4 al trattamento economico
equivalente a quello previsto dai vigenti contratti collettivi
nazionali per il personale degli enti locali, che lo "status"
giuridico di questi soggetti sia del tutto equiparabile a quello del
personale degli enti locali con contratto a tempo determinato, con
conseguente applicabilità, di tutte quelle norme di salvaguardia e
tutela previste sia dalla vigente legislazione, che dalla
contrattazione collettiva. Conseguentemente, sono inapplicabili, nei
confronti del predetto personale, forme di recesso dal contratto "ad
nutum" per interruzione del rapporto di tipo fiduciario da parte
della pubblica amministrazione, se le stesse non siano state
espressamente previste, dalla vigente legislazione o dalla
contrattazione collettiva.
Il successivo comma 7 dell'art. 6, sostitutivo del comma 6
dell'art. 51 della legge n. 142 / 1990, disciplina il conferimento
degli incarichi dirigenziali a tempo determinato (ed in virtù del
richiamo effettuato dal comma 3 dello stesso art. 6. La predetta
normativa è automaticamente estesa a tutti i responsabili degli
uffici e dei servizi) secondo le modalità fissate dal regolamento
degli uffici e dei servizi, in relazione ai criteri di competenza
professionale nonchè agli obiettivi indicati nel programma
amministrativo fissato dal capo dell'amministrazione. È, altresì,
ipotizzata la revoca dei predetti incarichi in caso di inosservanza
delle direttive del sindaco o dell'assessore di riferimento, o in
caso di mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati nel piano
esecutivo di gestione, per responsabilità particolarmente grave e
reiterata, nonchè nelle ipotesi indicate dall'art. 20 del decreto
legislativo n. 29 / 1993 e dai contratti collettivi di lavoro.
Assume particolare rilevanza la previsione esistente nell'ultima
parte del citato comma 7, in cui si precisa che l'attribuzione degli
incarichi può prescindere dalla precedente assegnazione di funzioni
di direzione a seguito di concorsi. In merito, deve rilevarsi, come
tale norma incida profondamente nel preesistente status del rapporto
di pubblico impiego, di fatto eliminando, per i dipendenti degli enti
locali, il c.d. "ius ad ufficium", che correlava strettamente
l'essere vincitore di un pubblico concorso per un determinato posto,
con l'incardinamento del soggetto al posto medesimo.
Il comma 8 del citato art. 6 aggiunge al comma 7 dell'art. 51 della
legge n. 142 / 1990 un paragrafo, il quale stabilisce che il
regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi può
prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del
sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli
assessori, per l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo
loro attribuite dalla legge, costituiti da dipendenti dell'ente,
ovvero, purchè l'ente non abbia dichiarato il dissesto o non versi
in condizioni strutturalmente deficitarie, da collaboratori assunti
con contratto a tempo determinato.
La norma suindicata non presenta particolari difficoltà
interpretative, salvo precisare che relativamente alla locuzione "per
l'esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro
attribuite", l'attribuzione e l'esercizio delle funzioni di indirizzo
e controllo è riferibile esclusivamente ai titolari e cioè al
sindaco, al presidente della provincia, alla giunta ed agli
assessori, ed in nessun caso tali funzioni risultano attribuibili ai
collaboratori. Circa il contratto di lavoro applicabile agli stessi,
poichè quando la norma ha voluto derogare lo ha esplicitamente
previsto, non può che farsi riferimento al vigente contratto
collettivo nazionale per i dipendenti degli enti locali.
Il comma 9 dello stesso art. 6 aggiunge all'art. 41 del decreto
legislativo n. 29 / 1993 un comma 3-bis il quale prevede che il
regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi degli enti
locali (confermando pertanto, come già detto, l'attribuzione alla
giunta delle facoltà gestionali in tema di personale) disciplini le
dotazioni organiche, le modalità di assunzione agli impieghi, i
requisiti di accesso e le modalità concorsuali nel rispetto dei
principi fissati dai commi 1 e 2 dell'art. 36 del decreto legislativo
n. 29 / 1993.
In merito, nel riconfermare la riserva di tipo regolamentare per
quel che riguarda le dotazioni organiche, relativamente agli altri
aspetti della citata riserva, si ritiene che la relativa potestà
debba essere esercitata nell'ambito rigido dei principi posti dalla
nostra Carta costituzionale ed in particolare: dall'art. 3, comma 1,
che sancisce l'uguaglianza sostanziale dei cittadini; dall'art. 4,
comma 1, che riconosce a tutti il diritto al lavoro; dall'art. 51,
comma 1, che permette a tutti i cittadini, dell'uno e dell'altro
sesso, di accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza;
dall'art. 97, commi 1 e 3, che stabilisce l'organizzazione dei
pubblici uffici in modo da assicurare il buon andamento e
l'imparzialità dell'Amministrazione nonchè l'accesso agli impieghi
mediante concorsi; e dall'art. 120, comma 3, che sancisce il diritto
dei cittadini di esercitare, in qualunque parte del territorio
nazionale, la loro professione, impiego o lavoro.
Tali principi, posti direttamente dalla nostra Carta
costituzionale, costituiscono un limite inderogabile alle facoltà
regolamentari riservate dal predetto comma 9 agli enti locali.
Lo stesso comma 9 introduce, altresì, un comma 3-ter all'art. 41
del decreto legislativo n. 29 / 1993.
Tale comma prevede che nei comuni interessati da mutamenti
demografici stagionali, in relazione a flussi turistici o a
particolari manifestazioni, anche a carattere periodico, al fine di
assicurare un adeguato livello di svolgimento dei servizi pubblici,
il regolamento può prevedere particolari modalità di selezione per
l'assunzione di personale a tempo determinato, per esigenze
temporanee o stagionali, secondo criteri di rapidità e trasparenza,
escludendo ogni forma di discriminazione.
Si prevede, altresì, che tali rapporti a tempo determinato non
possano, a pena di nullità, in nessun caso, essere trasformati a
tempo indeterminato.
Tale norma semplifica le procedure assunzionali a tempo determinato
nei comuni caratterizzati dalla predetta tipologia, permettendo di
creare, permanentemente, graduatorie cui attingere per le assunzioni.
In tal modo, si semplificano le procedure, in relazione alle facoltà
assunzionali concesse agli enti medesimi, con il disposto dell'art.
16 del vigente C.C.N.L.
Il comma 10 inserisce, dopo l'art. 51 della legge n. 142 / 1990,
l'art. 51-bis il quale prevede che il sindaco dei comuni con
popolazione superiore ai 15.000 abitanti ed il presidente della
provincia, previa delibera della giunta, possono nominare un
direttore generale al di fuori della dotazione organica e con
contratto a tempo determinato, secondo criteri stabiliti dal
regolamento di organizzazione.
Il direttore generale provvede ad attuare gli indirizzi e gli
obiettivi stabiliti dall'organo di Governo dell'ente, secondo le
direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e
sovraintende alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di
efficacia ed efficienza.
Spetta, in particolare, al medesimo direttore generale la
predisposizione del piano dettagliato degli obiettivi di cui alla
lettera a) del comma 2 dell'art. 40 del decreto legislativo n. 77 /
1995, nonchè la proposta del piano esecutivo di gestione previsto
dall'art. 14 dello stesso decreto legislativo.
A tali fini, al direttore generale rispondono, nell'esercizio delle
funzioni loro assegnate, i dirigenti dell'ente, ad eccezione del
segretario del comune e della provincia.
Il direttore generale è revocato dal sindaco o dal presidente
della provincia previa delibera della giunta.
La durata dell'incarico non può eccedere quella del mandato del
sindaco o del presidente della provincia.
Nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti è
consentito procedere alla nomina del direttore generale previa
stipula di convenzione tra i comuni le cui popolazioni sommate
raggiungano i 15.000 abitanti.
In tal caso, il direttore generale dovrà provvedere anche alla
gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati.
Qualora non risultino stipulate tali convenzioni, e in ogni altro
caso in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative
funzioni possono essere conferite, dal sindaco o dal presidente della
provincia, al segretario.
In merito, deve rilevarsi, come la previsione normativa è relativa
ad un soggetto dotato di poteri e capacità manageriali, il quale è
legato con un rapporto di tipo strettamente fiduciario nei confronti
del sindaco o del presidente della provincia.
Trattasi di una figura professionale non contrattualizzata e,
pertanto, sarà lo stesso direttore generale a contrattare con
l'amministrazione la propria retribuzione. A tale facoltà fa da
contrappeso la possibilità di revoca "ad nutum", in relazione al
semplice interrompersi del rapporto fiduciario.
Ne deriva un rapporto di tipo gerarchico - funzionale tra il
direttore generale e i dirigenti dell'ente: al primo, limitatamente
ai poteri assegnatigli, i dirigenti rispondono nell'esercizio delle
funzioni loro attribuite.
Il successivo comma 11 dell'art. 6 sostituisce il comma 5 dell'art.
55 della legge n. 142 / 1990, prevedendo che i provvedimenti dei
responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono
trasmessi al responsabile del servizio finanziario, e sono esecutivi
con l'apposizione del visto di regolarità contabile attestante la
relativa copertura.
In merito, deve rilevarsi come il predetto visto di regolarità sia
strettamente legato alla copertura finanziaria della spesa, e,
pertanto, l'esame deve limitarsi alla verifica della effettività
della disponibilità delle risorse impegnate, essendo preclusa
qualsiasi altra forma di verifica della legittimità degli atti, di
cui sono responsabili i singoli dirigenti che li hanno emanati.
Il comma 12 prevede che gli enti locali, che non versino in
situazioni strutturalmente deficitarie, possono indire concorsi
interni riservati al personale dipendente in relazione a particolari
profili o professionalità acquisite esclusivamente all'interno
dell'ente. Tale disposizione, nel sistema di accesso previsto dal
decreto legislativo n. 29 / 1993 (art. 41, commi 1 e 3-bis) assume la
caratteristica di normativa speciale.
In merito, deve rilevarsi come la medesima permetta di creare
percorsi di professionalità all'interno degli enti locali, in
relazione all'esistenza di qualificazioni professionali acquisibili
esclusivamente mediante formazione interna.
Tale norma, che riprende sostanzialmente il contenuto dell'art. 24,
sesto comma, del decreto del Presidente della Repubblica n. 347 /
1983, nell'ambito della sua applicazione esclude qualsiasi forma di
valutazione delle mansioni di fatto svolte dai dipendenti, in quanto
non costituisce mezzo di valutazione delle stesse, la cui disciplina
è, in ogni caso, riservata agli articoli 56 e 57 del decreto
legislativo n. 29 / 1993.
Conseguentemente, l'ambito di applicazione della norma è da
ricercarsi nella individuazione dei predetti percorsi di
professionalità, che escludano contestualmente la possibilità di
raggiungere dall'esterno un identico contenuto di specializzazione,
ritenuta indispensabile ai fini della copertura del posto (ad esempio
in un impianto di depurazione particolarmente complesso è
ipotizzabile che per l'accesso al posto di capo operaio addetto a
quell'impianto sia richiesto come requisito l'aver svolto le funzioni
di addetto allo stesso per un certo periodo di tempo, ecc.).
Il comma 13, del medesimo art. 6, sostituendo il comma 1 dell'art.
18 della legge n. 109 / 1994, prevede che l'1% del costo preventivato
di un'opera o di un lavoro, ovvero il 50% della tariffa professionale
relativa a un atto di pianificazione generale particolareggiato o
esecutivo, sia destinato alla costituzione di un fondo interno da
ripartire tra il personale degli uffici tecnici dell'amministrazione
aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione - qualora esso
personale abbia redatto direttamente i progetti o i piani - il
coordinatore unico, di cui all'art. 7, il responsabile del progetto
ed i loro collaboratori.
Il successivo comma 13-bis, prevede che il fondo, di cui al
precedente comma, sia ripartito per ogni singola opera o atto di
pianificazione, sulla base di un regolamento dell'amministrazione
aggiudicatrice o titolare dell'atto di pianificazione, riconducendo
alla potestà regolamentare materie precedentemente rinviate alla
contrattazione collettiva.
La norma permette agli enti locali di poter meglio valorizzare
eventuali professionalità esistenti all'interno dell'ente stesso,
incentivando adeguatamente il personale interessato, e, allo stesso
tempo, conseguendo un notevole risparmio finanziario.
I successivi commi reintroducono, nell'ambito dell'art. 6, il
contenuto di parte dei decretilegge che ultimamente si sono
susseguiti in tema di personale degli enti locali, non reiterati a
seguito della nota sentenza della Corte costituzionale in materia, ed
i cui effetti erano stati fatti salvi dal comma 170 dell'art. 1 della
legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Il comma 14, sostituendo il comma 11 dell'art. 3 della legge n. 537
/ 1993, esonera gli enti locali non strutturalmente deficitari, con
popolazione inferiore ai 15.000 abitanti, dalla rilevazione dei
carichi di lavoro.
Invece, per gli enti con popolazione superiore, si riconferma che
la stessa costituisce presupposto indispensabile per la
rideterminazione della dotazione organica.
Si prevede, altresì, che la metodologia sia adottata con un atto
di giunta che ne attesti la congruità, nonchè l'esclusione dai
meccanismi di rilevazione dei carichi di lavoro delle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficienza.
Il comma 15, riprendendo il contenuto dei già citati decretilegge,
non convertiti, sostituisce l'art. 16-bis del decretolegge 19 gennaio
1993, n. 8, come convertito nella legge 19 marzo 1993, n. 68,
prevedendo la regionalizzazione delle procedure di mobilità del
personale in esubero degli enti locali dissestati, precisando,
altresì, che le stesse debbano essere espletate prioritariamente
nell'ambito della provincia e della regione di appartenenza dell'ente
interessato.
A tal fine gli enti locali della regione in cui si trovino comuni o
province che hanno deliberato il dissesto (presenti in tutte le
regioni ad eccezione della Valle d'Aosta e del Friuli-Venezia Giulia)
danno comunicazione dei posti vacanti di cui intendono assicurare la
copertura al Dipartimento della funzione pubblica.
Entro quarantacinque giorni dalla comunicazione, il Dipartimento
trasmette all'ente l'elenco nominativo del personale da trasferire
mediante le procedure di mobilità d'ufficio.
In mancanza di tale trasmissione, l'ente locale può avviare le
procedure di selezione.
Il comma 16 esclude l'applicazione delle procedure di
disponibilità, previste dai commi da 47 a 52 della legge n.
537/1993, agli enti locali che non versino in situazioni
strutturalmente deficitarie.
Pertanto, i medesimi, qualora si trovino a gestire situazioni di
eccedenza di personale, possono applicare l'istituto generale della
mobilità, ma non le speciali procedure di disponibilità previste
dalle sopracitate norme.
L'art. 6, comma 17, permette agli enti locali di far fronte alle
situazioni di illegittimità eventualmente esistenti nei medesimi,
derivanti da applicazioni non legittime del decreto del Presidente
della Repubblica n. 347/1983, e successive modificazioni ed
integrazioni.
Tale norma, che si caratterizza come normativa speciale, e,
pertanto, non applicabile analogicamente, si pone nella scia
interpretativa ed applicativa dettata dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 1/1996 che ha dichiarato l'illegittimità del comma
6-bis dell'art. 3 della legge n. 537/1993.
Il predetto comma 17 stabilisce che gli enti locali sono tenuti ad
annullare, entro e non oltre tre mesi dalla data di entrata in vigore
della citata legge n. 127, i provvedimenti di inquadramento del
personale adottati in modo difforme dalle disposizioni di cui al
predetto decreto del Presidente della Repubblica 25 giugno 1983, n.
347, e successive modificazioni ed integrazioni.
Gli stessi enti sono tenuti a bandire contestualmente i concorsi
per la copertura dei posti resisi vacanti per effetto
dell'annullamento.
Fino alla data di copertura dei posti resisi in tal modo
disponibili, il personale destinatario dei provvedimenti di
inquadramento continua a svolgere le mansioni corrispondenti alla
qualifica attribuita con detti provvedimenti, mantenendo il relativo
trattamento economico.
Alla copertura dei posti resisi vacanti per effetto
dell'annullamento, si provvede mediante concorsi interni per titoli,
integrati da colloqui, ai quali sono ammessi a partecipare i
dipendenti appartenenti alla qualifica immediatamente inferiore, che
abbiano svolto almeno cinque anni di servizio nella medesima
qualifica, nonchè i dipendenti di cui al comma in questione, anche
se provvisti del titolo di studio immediatamente inferiore previsto
per l'accesso alla qualifica corrispondente.
La norma presenta alcune problematiche interpretative che così
possono riassumersi:
1) Identificazione delle norme violate.
Si riterrebbe che in relazione alla terminologia adottata dalla
legge: "inquadramenti adottati in modo difforme dal decreto del
Presidente della Repubblica n. 347/1993, e successive modificazioni e
integrazioni", la norma si estenda a tutti gli inquadramenti difformi
operati dagli enti locali nel susseguirsi dei contratti (decreto del
Presidente della Repubblica n. 268/1987, decreto del Presidente della
Repubblica n. 494/1987, decreto del Presidente della Repubblica n.
333/1990, Contratto collettivo nazionale di lavoro sottoscritto il 6
luglio 1995) e comprenda anche le violazioni per inquadramenti
difformi alla tipologia dell'ente così come previsto dall'art. 2 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 347/1983.
La norma, poichè fa riferimento al termine "inquadramento" del
personale, si estende anche a tutte quelle disposizioni contrattuali
che hanno portato ad inquadramenti difformi in relazione ad eventuali
posizioni personali nascenti dalla errata applicazione della
normativa di accesso prevista dagli stessi decreti del Presidente
della Repubblica (art. 24 decreto del Presidente della Repubblica n.
347/1983; art. 5 decreto del Presidente della Repubblica n.
268/1987), e pertanto fa riferimento sia a violazioni soggettive che
di tipo oggettivo.
2) Termine di applicazione.
La norma pone un termine finale di applicazione, e cioè 3 mesi
dalla data di entrata in vigore della legge.
Tale termine deve considerarsi perentorio.
Poichè la normativa fa riferimento al termine finale di
applicazione, ma non a un termine iniziale, si ritiene che la stessa
sia applicabile a tutti quei casi in cui gli enti, antecedentemente
alla data di entrata in vigore del comma 17, abbiano annullato, in
sede di autotutela, i provvedimenti di inquadramento difforme del
personale.
Pertanto, la norma risulterebbe applicabile anche in tutti quei
casi in cui gli enti hanno dato esecuzione alla sentenza della Corte
costituzionale n. 1/1996, reinquadrando il personale negli originari
profili e qualifiche.
Si ritiene, altresì, che la disposizione sia riferibile
esclusivamente agli inquadramenti difformi, presenti nell'ordinamento
degli enti locali, in data antecedente alla pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della legge, e, cioè, al 16 maggio 1997.
3) Consolidamento delle mansioni svolte.
La norma prevede che, fino alla data di copertura dei posti resisi
disponibili per effetto dell'annullamento, il personale destinatario
dei provvedimenti di inquadramento ivi indicato "continui a svolgere
le mansioni corrispondenti alla qualifica attribuita".
Conseguentemente, si ritiene che pur potendo applicare la stessa
alle ipotesi di annullamento verificatesi antecedentemente alla
entrata in vigore, non sia possibile reinquadrare provvisoriamente i
soggetti destinatari nella qualifica funzionale superiore, poichè
l'espressione "continua a svolgere", adottata dal legislatore,
presuppone l'attuale effettivo esercizio delle mansioni
illegittimamente attribuite.
4) Campo di applicazione.
Presupposto di applicazione è l'esistenza di un inquadramento
difforme che abbia portato alla creazione, di un nuovo posto nella
pianta organica - dotazione organica dell'ente.
E ciò in quanto operando in un sistema rigido di qualifiche
funzionali, l'attribuzione di un certo inquadramento ha portato
automaticamente alla creazione nella struttura dell'ente di un posto
corrispondente, di differenziata posizione giuridica, in relazione al
fatto che non possono esistere nelle strutture organizzative ipotesi
di inquadramento con esercizio delle relative mansioni, senza che
esistano, nello strumento organizzatorio, le corrispondenti caselle.
Pertanto, mentre risulterebbero sanabili le posizioni individuali,
che avendo operato mediante una trasformazione del posto hanno
portato alla creazione nella struttura della corrispondente ipotesi
organizzatoria, non sembra che possano essere considerate sanabili
tutte quelle situazioni in cui, non variando il profilo professionale
e le relative mansioni, risultino attribuiti livelli economici
superiori o differenziati rispetto a quelli previsti dalla
contrattazione collettiva, senza l'esercizio delle relative mansioni
o la creazione di un corrispondente posto nella struttura
organizzativa.
5) Partecipazione alle procedure concorsuali.
Si rappresenta che nella fattispecie ci troviamo in presenza di una
vera e propria procedura interna, per titoli, integrata da colloqui,
cui sono ammessi a partecipare tutti i dipendenti appartenenti alla
qualifica immediatamente inferiore che abbiano svolto almeno 5 anni
di effettivo servizio nella medesima qualifica (e pertanto gli
stessi, ai fini della partecipazione, devono essere in possesso dei
requisiti di accesso così come previsto dalla vigente normativa).
Si può derogare al titolo di studio, in relazione all'effettivo
esercizio delle mansioni superiori, peraltro di fatto conferite, solo
per i soggetti destinatari della norma di autoannullamento, i quali
possono partecipare ai concorsi interni purchè in possesso del
titolo di studio immediatamente inferiore a quello previsto per
l'accesso alla qualifica corrispondente.
6)Applicabilità della norma alle qualifiche inferiori alla 4.
Si ritiene che il disposto normativo sia applicabile anche alle
qualifiche inferiori alla 4 in quanto viene posta in essere, "ex
lege", una procedura concorsuale interna e, in virtù dell'art. 1 del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 settembre 1987,
n. 392, disciplinante modalità e criteri per l'avviamento e la
selezione dei lavoratori ai sensi dell'art. 16 della legge n.
56/1987, è in ogni caso fatta salva la facoltà di non procedere
alla richiesta dagli uffici di collocamento, relativamente alle quote
riservatarie nell'ambito del pubblico impiego.
Il comma 18 apporta alcune modifiche all'art. 1 della legge 28
dicembre 1995, n. 549 (legge di accompagno alla finanziaria 1996)
prevedendo: alla lettera a) l'introduzione di alcune modifiche al
comma 14 della medesima, la quale, così, prevede che gli enti locali
non dissestati e non strutturalmente deficitari - i quali, alla data
del 30 novembre 1996, utilizzino personale assunto a tempo
determinato mediante prove selettive, ai sensi dell'art. 7 della
legge 29 dicembre 1988, n. 554, indette entro il 31 dicembre 1994 -
possono bandire, entro il 31 dicembre 1997, concorsi riservati per
titoli per la trasformazione dei predetti rapporti di lavoro da tempo
determinato a tempo indeterminato, secondo le procedure stabilite
dall'art. 4-bis del decretolegge 20 maggio 1993, n. 148, convertito
con modificazioni nella legge 15 giugno 1993, n. 236.
La lettera b), intervenendo sul comma 15 della citata legge n.
549/1995, prevede che gli enti non dissestati e non strutturalmente
deficitari, per i servizi connessi ad attività didattiche, educative
e formative, per la sola copertura dei corrispondenti posti vacanti,
possono, nei limiti delle proprie disponibilità di bilancio, bandire
concorsi riservati al personale già in servizio presso lo stesso
ente che abbia prestato servizio, anche non continuativo, negli
anzidetti settori per periodi complessivi lavorativi non inferiori a
24 mesi.
Il comma 19, riprendendo una norma inserita nei precedenti
decretilegge non convertiti, prevede che gli enti non strutturalmente
deficitari, in caso di sospensione cautelare nei confronti di un
impiegato sottoposto a procedimento penale, possano coprire la
temporanea vacanza, con assunzioni a tempo determinato.
Il successivo comma 20 modifica il comma 3-bis, primo periodo,
dell'art. 1 del decreto-legge 27 ottobre 1995, n. 444, convertito,
con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1995, n. 549, prevede che
le nuove amministrazioni, elette a seguito di scioglimento dei
consigli comunali per infiltrazioni mafiose, sono autorizzate ad
utilizzare contributi statali di natura corrente, nei limiti delle
disponibilità dei relativi bilanci, per coprire vacanze di organico
attraverso il bando di appositi concorsi, qualora abbiano l'organico
del personale scoperto in misura pari al 20% della pianta organica.
Possono essere messi a concorso posti nella misura corrispondente
alla differenza tra la copertura della pianta organica e l'80% della
pianta organica stessa, vigente prima della data del 31 agosto 1993.
In tal modo vengono ad essere facilitate le assunzioni nelle
predette nuove amministrazioni, le quali possono fare riferimento,
nei limiti previsti dalla stessa norma, alla pianta organica
preesistente al 31 agosto 1993, e, pertanto, non ridimensionata
dall'art. 3, comma 6, della legge n. 537/1993, che ha previsto
l'abbattimento, ai fini della nuova riorganizzazione degli uffici e
dei servizi, di tutti i posti vacanti esistenti a tale data.
Il comma 21 del citato art. 6 , infine, prevede che per gli enti
locali, in deroga a quanto previsto dall'art. 3, comma 22, della
legge n. 537/1993, le graduatorie concorsuali rimangono efficaci per
un termine di 3 anni dalla data di pubblicazione, per l'eventuale
copertura dei posti successivamente vacanti e disponibili, fatta
eccezione per quelli istituiti o trasformati successivamente
all'indizione del concorso medesimo.
La disposizione di cui al citato comma 20 ha efficacia a decorrere
dal 4 dicembre 1996.
Tale ultima precisazione è legata al fatto che i preesistenti
decretilegge in tema di gestione di personale degli enti locali, e da
ultimo il decreto-legge 4 ottobre 1996, n. 516, di cui l'art. 1,
comma 170, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ha reso validi gli
atti e i provvedimenti adottati ed ha fatto salvi i procedimenti
instaurati, hanno avuto efficacia fino al 4 dicembre 1996.
In tal modo si verifica una continuità normativa che permette, in
virtù del susseguirsi ininterrotto delle norme aventi un identico
contenuto e contestuale efficacia, di attribuire valenza triennale a
tutte le graduatorie già esistenti e non ancora scadute.
Ulteriori norme in tema di personale degli enti locali si
rinvengono all'art. 17, comma 18, il quale, nell'ultima parte,
prevede che i dipendenti degli enti locali a tempo parziale, purchè
autorizzati dall'amministrazione di appartenenza, possono prestare
attività lavorativa presso altri enti.
La norma, pertanto, innovando sulla preesistente disciplina del
parttime, permette ai dipendenti degli enti locali, che optino per
tale regime, di poter contestualmente avere più rapporti di lavoro
con altri enti locali, purchè autorizzati.
Il successivo comma 22 dell'art. 17 della citata legge, estende al
personale dirigenziale ed equiparato delle pubbliche amministrazioni,
e, pertanto, anche al personale degli enti locali, la normativa di
cui all'art. 12 della legge 5 luglio 1982, n. 441, avente ad oggetto:
"Disposizioni per la pubblicità della situazione patrimoniale di
titolari di cariche elettive e di cariche direttive di alcuni enti".
Il comma 47 dello stesso art. 17, interviene sull'art. 1 della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, apportando alcune modifiche. In
particolare, la lettera a) prevede che le disposizioni limitative
sulle assunzioni, previste dal comma 4 della stessa norma, non si
applichino al personale degli enti locali, limitatamente a quelli che
non versino in situazioni strutturalmente deficitarie.
Viene, pertanto, ribadito che gli unici limiti assunzionali, per
gli enti non strutturalmente deficitari, sono quelli che derivano dal
proprio bilancio.
La lettera b) dello stesso comma 47 prevede, altresì, che il
divieto, esistente fino al 30 giugno 1997 di cui al comma 10 del
citato art. 1 della legge n. 549/1995, di individuare uffici di
livello dirigenziale ulteriori rispetto a quelli già esistenti alla
data del 10 agosto 1995 non si applica agli enti locali non
strutturalmente deficitari.
Infine, il comma 49 dello stesso art. 17, prevede che le
disposizioni di cui all'intero art. 6 della legge n. 127 e del
precitato comma 47 si applichino agli enti locali che hanno ottenuto,
entro il 31 dicembre 1996, l'approvazione dell'ipotesi di bilancio
stabilmente riequilibrato, nei limiti previsti dall'art. 1, comma 7,
della citata legge n. 549/1995 e, cioè, a condizione che la
percentuale della spesa per il personale sulle spese correnti risulti
ridotta o invariata.
Ulteriori norme in tema di gestione del personale degli enti
locali, sono previste dai commi 132, 133 e 134 del citato art. 17.
Il comma 132 prevede che i comuni possono, con provvedimento del
sindaco, conferire funzioni di prevenzione ed accertamento delle
violazioni, in materia di sosta, a dipendenti comunali o delle
società di gestione dei parcheggi, limitatamente alle aree oggetto
di concessione.
Purtuttavia, la procedura sanzionatoria amministrativa e
l'organizzazione del relativo servizio sono di competenza degli
uffici o dei comandi a ciò preposti.
Comunque, i gestori possono esercitare tutte le funzioni necessarie
al recupero delle evasioni tariffarie e dei mancati pagamenti, ivi
compreso il rimborso delle spese.
Il comma 133 stabilisce, altresì, che le funzioni di cui al
precedente comma 132 sono conferite al personale ispettivo delle
aziende esercenti il trasporto pubblico nelle forme previste dagli
articoli 22 e 25 della legge n. 142/1990.
A tale personale sono, altresì, conferite con le medesime
modalità di cui al precedente comma le funzioni di prevenzione e
accertamento in materia di circolazione e sosta sulle corsie
riservate al trasporto pubblico.
Da ultimo, il comma 134, intervenendo sul comma 5 dell'art. 5 della
legge 7 marzo 1986, n. 65 (leggequadro sull'ordinamento della polizia
municipale), prevede che gli addetti al servizio di polizia
municipale, ai quali è conferita la qualifica di agente di pubblica
sicurezza, possono portare, previa deliberazione in tal senso del
consiglio comunale, senza licenza, le armi in relazione al tipo di
attività, nei termini e nelle modalità previste dai rispettivi
regolamenti, anche fuori dal servizio, purchè nell'ambito
territoriale dell'ente di appartenenza e nei casi di cui al comma 4
dello stesso art. 5.
Tale norma precisa quanto era già vigente nell'ordinamento e,
cioè, che, per gli addetti al servizio di polizia municipale, il
porto senza licenza delle armi è possibile nell'ambito della
disciplina dettata in tal senso dal consiglio comunale ed inserita
nel relativo regolamento, che peraltro può prevedere lo svolgimento
di servizi non armati.
In relazione alle complessità delle problematiche prospettate, al
fine di instaurare un sempre più proficuo rapporto di collaborazione
con le autonomie locali intende istituire uno "sportello di servizio"
per i temi della gestione del personale, cui gli enti locali potranno
far capo per i profili interpretativi.
Tale sportello risponderà ai numeri telefonici: 06-46548101,
06-46548102, 06-46548103.
Si prega portare, con cortese sollecitudine, quanto sopra a
conoscenza degli enti locali interessati, fornendo un cortese cenno
di assicurazione.
Il Ministro: Napolitano