1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 28-9-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 53 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 agosto 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 4 agosto 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Professioni - Albi professionali - Norme della Regione Molise - Istituzione dell'Albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali - Possibilita' di iscrizione per le figure professionali in possesso dei requisiti stabiliti - Previsione che la Giunta regionale, previo parere dell'Ufficio scolastico regionale, stabilisce i criteri di accesso al conseguimento del titolo di assistente per l'autonomia e la comunicazione, i requisiti per l'iscrizione all'Albo, nonche' le modalita' di tenuta e di aggiornamento dello stesso - Previsione che e' fatto obbligo agli enti locali territorialmente competenti di garantire agli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali appartenenti alle scuole di ogni ordine e grado, legittimati a farne richiesta, l'assegnazione di assistenti per l'autonomia e la comunicazione attingendo esclusivamente dall'albo tali figure professionali. - Legge della Regione Molise 10 giugno 2022, n. 10 (Istituzione dell'Albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilita' fisiche o sensoriali), artt. 2, commi 1 e 2, e 5, comma 1. (22C00156) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 28-9-2022)

Ricorso (ex art. 127, comma 1, della Costituzione) per il
Presidente del Consiglio dei ministri (c.f. 80188230587),
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (c.f.
80224030587), presso i cui uffici domicilia in Roma - via dei
Portoghesi n. 12 (pec: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), giusta
delibera del Consiglio dei ministri adottata nella riunione del 28
luglio 2022 ricorrente contro la Regione Molise (c.f. 00169440708;
pec: regionemolise@cert.regione.molise.it), in persona del Presidente
della giunta regionale pro tempore, con sede in Campobasso alla via
Genova 11 - intimata per la declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 2, e dell'art. 5, comma 1,
della legge della Regione Molise del 10 giugno 2022, n. 10,
pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise n. 30 del 10
giugno 2022, recante «Istituzione dell'albo unico degli assistenti
per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con disabilità
fisiche o sensoriali» per violazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, in relazione all'art. 2, comma 3, del decreto
legislativo n. 30/2006.
Con la legge 10 giugno 2022, n. 10, recante «Istituzione
dell'albo unico degli assistenti per l'autonomia e la comunicazione
degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali», la Regione Molise
ha istituito l'albo unico degli assistenti per l'autonomia e la
comunicazione degli alunni con disabilità fisiche o sensoriali, al
proclamato scopo di «favorire l'integrazione e la partecipazione alle
attività scolastiche, l'interazione all'interno dell'ambiente
scolastico, sociale e culturale dell'alunno disabile, mediando al
fine di renderne agevole la comunicazione, apprendimento,
l'integrazione e la relazione, ponendosi come tramite tra lo studente
disabile e la sua famiglia, la scuola, la classe ed i servizi
territoriali specialistici» (art. 1).
L'art. 2, comma 1, della citata legge n. 10/2022 stabilisce che
tale albo è istituito presso la giunta regionale, assessorato alle
politiche sociali, e che ad esso possono iscriversi le figure
professionali che possiedono i requisiti di cui al comma 2.
Il secondo comma assegna alla giunta il compito di individuare,
previo parere dell'ufficio scolastico regionale, i criteri di accesso
al conseguimento del titolo di assistente per l'autonomia e la
comunicazione, i requisiti per l'iscrizione al nuovo albo, le
modalità di tenuta e di aggiornamento dello stesso.
Il comma 3 stabilisce che la graduatoria degli iscritti all'albo
è definita in virtù dei punteggi di ciascun iscritto sulla base dei
titoli posseduti.
In base agli articoli 3 e 4 della legge in esame, l'università e
gli enti di formazione organizzano a proprie spese corsi di
aggiornamento professionale a cadenza biennale, che tutti coloro che
sono iscritti all'albo hanno l'obbligo di seguire, a pena di
esclusione dall'albo stesso.
L'art. 5 sancisce l'obbligo per gli enti locali territorialmente
competenti di garantire agli alunni disabili, legittimati a farne
richiesta, l'assegnazione dei suddetti assistenti, attingendo tali
figure professionali esclusivamente dal suddetto albo.
Le disposizioni contenute nell'art. 2, commi 1 e 2, e nell'art.
5, comma 1, della legge in esame presentano profili di illegittimità
costituzionale, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, perchè, in contrasto con la normativa nazionale che
riserva alla competenza legislativa dello Stato l'individuazione di
nuove figure professionali e l'istituzione di nuovi albi
professionali, limita (peraltro ingiustificatamente) l'esercizio
della professione in questione, così esorbitando dai limiti della
legislazione concorrente in materia di professioni.
Il Presidente del Consiglio dei ministri propone pertanto il
presente ricorso, esponendo quanto segue in

Diritto

Illegittimità dell'art. 2, commi 1 e 2, e dell'art. 5, comma 1,
della legge della Regione Molise del 10 giugno 2022, n. 10, per
violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in
riferimento all'art. 1, comma 3, del decreto legislativo 2 febbraio
2006, n. 30.
1.1. La normativa regionale impugnata incide in via principale e
diretta sulla disciplina delle professioni, che l'art. 117, comma 3,
della Costituzione inserisce tra le materia di legislazione
concorrente e per la quale è attribuita alla competenza legislativa
dello Stato la determinazione dei principi fondamentali.
Invero, il riparto delle competenze legislative fra Stato e
regioni in materia di «professioni», trova fonte nel decreto
legislativo 2 febbraio 2006, n. 30, recante la «Ricognizione dei
principi fondamentali in materia di professioni, ai sensi dell'art. 1
della legge 5 giugno 2003, n. 131», il cui art. 1, comma 3,
espressamente stabilisce che «la potestà legislativa regionale si
esercita sulle professioni individuate e definite dalla normativa
statale». Da ciò consegue che la potestà legislativa regionale
nella materia concorrente delle professioni deve rispettare il
principio secondo cui l'individuazione delle figure professionali,
con i relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo
carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando invece
nella competenza regionale la disciplina degli aspetti che presentano
uno specifico collegamento con la realtà regionale.
Si rileva al riguardo che la figura di assistente per l'autonomia
e la comunicazione è prevista dalla legge quadro del 5 febbraio
1992, n. 104, per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti
delle persone handicappate, che all'art. 13, comma 3, prevede che
«nelle scuole di ogni ordine e grado, fermo restando, ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e
successive modificazioni, l'obbligo per gli enti locali di fornire
l'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli
alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attività di
sostegno mediante l'assegnazione di docenti specializzati». La figura
è richiamata anche dall'art. 42 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, rubricato «Assistenza scolastica»,
per il quale «Le funzioni amministrative relative alla materia
dell'"assistenza scolastica" [...] concernono fra l'altro: [...]
l'assistenza ai minorati psicofisici [...]».
1.2. Le impugnate disposizioni della legge della Regione Molise
n. 10/2022, nella misura in cui prevedono l'istituzione dell'albo
unico regionale, al quale possono iscriversi i soli soggetti che
hanno conseguito il titolo sulla base dei criteri fissati dalla
giunta e che possiedono i requisiti stabiliti dalla giunta stessa, si
pongono in contrasto con la citata normativa nazionale, che riserva
allo Stato la competenza riguardo all'individuazione di nuove figure
professionali e all'istituzione di nuovi albi professionali. In tal
modo, il legislatore regionale, in violazione dell'art. 117, comma 3,
della Costituzione, ha esorbitato dai limiti della propria
legislazione in materia di professioni, peraltro limitando
eccessivamente e ingiustificatamente l'esercizio della professione di
cui trattasi.
Invero, l'art. 2, comma 1, della legge regionale prevede che le
figure professionali che possiedono i requisiti di cui al comma 2
possono iscriversi all'istituendo albo; il predetto secondo comma
demanda alla giunta regionale l'indicazione dei criteri di accesso al
conseguimento del titolo di assistente per l'autonomia e la
comunicazione, i requisiti per l'iscrizione all'albo, nonchè le
modalità di tenuta e aggiornamento dello stesso.
Tale disposizione normativa denota la natura costitutiva del
predetto albo e conferma l'esorbitanza dai poteri attribuiti alla
regione dal citato art. 117, comma 3, della Costituzione: invero, se
dall'espressione «possono iscriversi» contenuta nell'art. 2 si
potrebbe desumere che l'albo abbia una valenza ricognitiva, il
successivo art. 5, comma 1, attribuisce ad esso una indubbia
capacità selettiva e limitativa dei professionisti che possono
svolgere la suddetta professione nell'ambito della regione.
1.3. La questione della natura giuridica dell'albo è dirimente
al fine di valutare la legittimità costituzionale dell'intervento
legislativo regionale, con particolare riguardo alla compatibilità
con l'art. 117, comma 3, della Costituzione, che inserisce la materia
delle professioni nel profilo della legislazione concorrente.
Quanto alla natura giuridica dell'albo regionale in esame, e
quindi alle competenze esercitate dalla regione, dal tenore
dell'intero corpus della legge emerge che l'iscrizione nel suddetto
albo costituisce requisito per l'esercizio dell'attività di
assistente per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con
disabilità fisiche o sensoriali nelle scuole della regione: in tal
senso devono essere intese le previsioni relative alla formazione di
una «graduatoria degli iscritti all'albo» e dell'attribuzione di
«punteggi» (art. 2, comma 3), l'obbligatorietà dei corsi di
aggiornamento professionale per gli iscritti (art. 4), il riferimento
all'assegnazione di «incarichi» da parte degli enti territoriali
locali agli iscritti dell'albo (art. 5, comma 2). In altri termini,
l'utilità di tale albo, ai fini dell'esercizio della professione sul
territorio regionale, è legata all'obbligatorietà dell'iscrizione
ad esso, in guisa che l'albo non ha una funzione meramente
ricognitiva.
Si richiama, sul punto, l'orientamento espresso da codesta Corte
costituzionale in materia di creazione di albi professionali con
sentenza del 29 ottobre 2009, n. 271 secondo cui «Come sottolineato
da questa Corte (sentenza n. 355 del 2005) esula dai limiti della
competenza legislativa concorrente delle regioni in materia di
professioni soltanto l'istituzione di nuovi e diversi albi rispetto a
quelli già istituiti dalle leggi statali, per l'esercizio di
attività professionali. Tali albi, infatti, hanno una funzione
individuatrice delle professioni, preclusa, in quanto tale, alla
competenza regionale. Quando però gli albi regionali svolgono
funzioni meramente ricognitive o di comunicazione ed aggiornamento
non si pongono al di fuori dell'ambito delle competenze regionali,
dovendo intendersi riferiti a professioni già riconosciute dalla
legge statale».
1.4. Anche il secondo comma dell'art. 2, che demanda alla giunta
regionale l'individuazione dei criteri di accesso al conseguimento
del titolo, risulta in contrasto con l'art. 117, comma terzo, della
Costituzione e con il riparto di competenze specificato dal citato
art. 1, comma 3, del decreto legislativo n. 30/2006. Infatti, sia
attraverso la previsione di un albo, sia con l'attribuzione alla
giunta regionale del compito di integrare, con proprio provvedimento,
i requisiti necessari per tale iscrizione, la regione ha
illegittimamente invaso la competenza statale.
In tal senso, come più volte affermato da codesta Corte
costituzionale, non spetta alla legge regionale nè creare nuove
professioni, nè introdurre diversificazioni in seno alla figura
professionale disciplinata dalla legge dello Stato (sentenza n. 328
del 2009), nè, infine, assegnare una tale competenza alla giunta
(Corte costituzionale sentenze n. 93 del 2008 e n. 449 del 2006,
richiamate dalla sentenza n. 230/2011).
1.5. L'art. 5, comma 1, dell'impugnata legge regionale prevede
inoltre che «In ottemperanza a quanto stabilito dall'art. 3, comma 3,
della legge n. 104/1992 e dall'art. 1, comma 947, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, è fatto obbligo agli enti locali
territorialmente competenti di garantire agli alunni con disabilità
fisiche o sensoriali appartenenti alle scuole di ogni ordine e grado,
legittimati a farne richiesta, l'assegnazione di assistenti per
l'autonomia e la comunicazione attingendo esclusivamente dall'albo
tali figure professionali».
Come si è già detto, tale disposizione, in combinato disposto
con l'art. 2, comma 1, sopra illustrato, dimostra che l'istituendo
albo professionale non ha una funzione meramente ricognitiva o di
comunicazione e di aggiornamento di professioni già riconosciute
dalla legge statale, come è invece consentito disporre al
legislatore regionale (secondo la citata sentenza della Corte
costituzionale n. 271 del 2009), ma, all'esito di un percorso
formativo cui è subordinata la iscrizione, assume una particolare
capacità selettiva all'interno della medesima professione, che ne
conferma l'illegittimità costituzionale, «anche prescindendo dal
fatto che la iscrizione nel suddetto registro si ponga come
condizione necessaria ai fini dell'esercizio dell'attività da esso
contemplata» (sentenze della Corte costituzionale n. 132 del 2010, n.
138 del 2009 e n. 93 del 2008).
Alla luce delle sopra esposte argomentazioni, le disposizioni
contenute nell'art. 2, comma 1 e 2, e nell'art. 5, comma 1, della
legge in esame, risultano in contrasto con l'art. 1, comma 3, del
decreto legislativo n. 30/2006, e violano l'art. 117, comma 3, della
Costituzione, avendo il legislatore regionale esorbitato dai limiti
della competenza legislativa concorrente in materia di professioni.

P.Q.M.

Per questi motivi il Presidente del Consiglio dei ministri
propone il presente ricorso e confida nell'accoglimento delle
seguenti conclusioni:
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale dichiarare
costituzionalmente illegittimi gli articoli 2, comma primo e secondo,
e 5, comma primo, della legge della Regione Molise del 10 giugno
2022, n. 10, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Molise
n. 30 del 10 giugno 2022, recante «Istituzione dell'albo unico degli
assistenti per l'autonomia e la comunicazione degli alunni con
disabilità fisiche o sensoriali» per violazione dell'art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
Si producono:
1. Copia della legge regionale impugnata;
2. Copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri
adottata nella riunione del 28 luglio 2022, recante la determinazione
di proposizione del presente ricorso, con allegata relazione
illustrativa.
Roma, 2 agosto 2022

Il Vice avvocato generale: Guida