1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 27-5-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 282 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 marzo 1992
N. 282 Ordinanza emessa il 27 marzo 1992 dal commissario aggiunto agli usi civici per il Lazio, Umbria e Toscana nel procedimento demaniale tra Ronzetti Sesto, in proprio e n.q. ed altri e comune di Formello Usi civici - Commissario degli usi civici - Organo giurisdizionale - Potere di promuovere ex officio controversie per le quali sia competente a giudicare - Conseguente mancata distinzione tra parte e giudice - Irragionevolezza - Compressione del diritto di difesa delle parti convenute - Violazione del principio di imparzialita' del giudice - Lesione dell'autonomia amministrativa delle regioni. (Legge 16 giugno 1927, n. 1766, art. 29, primo comma). (Cost., artt. 3, 24, 101 e 118). (092C0608) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 27-5-1992)

IL COMMISSARIO AGGIUNTO AGLI USI CIVICI
Ha pronunciato la seguente ordinanza a scioglimento della riserva
presa all'udienza del 6 marzo 1992 nel procedimento demaniale tra
Ronzetti Sesto, in proprio e quale presidente della Coop. "Valle del
Sorbo", Ronzetti Settiminio, Bonafede Aurelio, Francucci Mario, tutti
in qualità di originari e utenti delle terre civiche del comune di
Formello, assistiti e difesi dall'avv. Tommaso De Feo, con studio in
via Pisa 21, Roma, contro il comune di Formello, in persona del
sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Domenico
Davoli, con studio in via di Santa Maria Maggiore, 112, Roma,
elettivamente domiciliato nello studio del difensore per delega a
margine della comparsa di costituzione 19 giugno 1984;
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. - Con provvedimento del 7 maggio 1984, il commissario agli usi
civici di Roma, dott. Alfredo Chiuccariello, disponeva il sequestro
di un'area non precisamente determinata del demanio civico di
Formello, sita in località Valle della Mola.
Il provvedimento faceva seguito ad un esposto presentato il 18
ottobre 1983 dall'avv. Tommaso De Feo, per conto di alcuni originari
di Formello e della locale cooperativa di allevatori "Valle del
Sorbo", con il quale si invocava la demolizione immediata di un
manufatto recentemente edificato su suolo demaniale e "il divieto
assoluto di autorizzazioni a riprese cinematografiche e attività
turistiche e ricreative in genere, che ( ..) arrecano danni al
bestiame che pascola nei boschi del comune".
L'esposto era diretto all'assessore agli usi civici della regione
Lazio, cioè al funzionario nominato dalla regione Lazio ex art. 28/2
della legge n. 1766/27, per coadiuvarla nelle operazioni
amministrative di propria competenza; costui lo aveva trasmesso al
commissario, con una propria richiesta di sequestro giudiziario (cfr.
nota 14 aprile 1984).
Come risulta dal tenore del provvedimento cautelare, steso in
calce alla nota di trasmissione, il commissario qualificava come
parti ricorrenti non l'assessore, ma gli originari esponenti, a
carico dei quali poneva l'onere di curare la notifica e in genere
l'esecuzione del provvedimento cautelare; egli ben sapeva infatti che
l'assessore, come semplice funzionario regionale, non avrebbe potuto
sostituirsi agli organi deliberanti della regione nel promuovere un
giudizio.
In effetti, non vi è dubbio che veri e sostanziali ricorrenti
fossero gli originari esponenti, in quanto titolari dell'interesse di
cui veniva disposta la tutela; ma, sotto il profilo formale, neppure
la loro domanda obbligava il commissario a provvedere nel merito,
essendo essa rivolta ad un ufficio regionale ed avendo ad oggetto
provvedimenti amministrativi, esclusi dalle attribuzioni
giurisdizionali.
Di fronte alla proposta di sequestro formulata dall'assessore, il
commissario avrebbe dunque dovuto restituire gli atti alla giunta
regionale per una formale delibera in proposito; di fronte alle di-
verse richieste degli originari, egli avrebbe dovuto restituire gli
atti alla regione, perchè provvedesse nel merito. Avendo egli invece
disposto il sequestro giudiziario, bisogna concludere che il
commissario si è attivato in forza dei propri poteri d'ufficio,
raccogliendo il suggerimento formulato in proposito dall'assessore
usi civici.
2. - A proposito del potere riconosciuto al commissario di
promuovere ex officio le controversie per le quali egli stesso ha
funzione di giudice, previsti dall'art. 29 della legge n. 1766/27, le
sezioni unite della suprema Corte di cassazione, con ordinanza del 20
settembre 1991, hanno sollevato questione di legittimità
costituzionale.
Richiamando propri precedenti consolidati, la Corte ha osservato
preliminarmente che al commissario è stato ( ..) riconosciuto non
solo il potere di decidere determinate controversie, ma anche di
promuoverle, ossia di formulare le specifiche domande giudiziali
della cui fondatezza egli stesso era chiamato a conoscere e quindi di
rivestire nel processo sia la parte di attore sia quella di giudice.
Secondo la Corte, questi poteri di iniziativa sarebbero in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione perchè non appare consono
ai principi di ragionevolezza e di coerenza attribuire ad un organo
che ha funzione esclusive di giudice il potere di promuovere i
giudizi davanti a se stesso;
Sarebbero in contrasto con l'art. 24/1 della Costituzione, in
quanto il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti e interessi legittimi implica una distinzione necessaria tra
giudice e parte; sarebbero in contrasto con l'art. 24/2 della
Costituzione, perchè suscettibili di menomare gravemente il diritto
di difesa delle parti; sarebbero soprattutto in contrasto con l'art.
101 della Costituzione, che, sottoponendo il giudice soltanto alla
legge, esclude la possibilità di farlo contemporaneamente portatore
di interessi particolari e concreti, anche se di carattere pubblico (
..);
Sarebbero infine in contrasto con gli artt. 118/1 e 118/2 della
Costituzione dal momento che, una volta trasferito alle regioni il
potere già del Ministero dell'Agricoltura (art. 10 della legge n.
1078/30) di promuovere giudizi a difesa dei diritti delle
popolazioni, un concorrente potere in capo al commissario giudice
sarebbe incompatibile con l'autonomia regionale nell'ambito della
propria sfera di amministrazione.
In sintesi, l'attribuzione al giudice dei poteri di azione sarebbe
per sè stessa un'anomalia, giustificata, nel sistema della legge n.
1766/27, dal fatto che al commissario erano attribuite anche funzioni
di amministrazione attiva. In altri termini, secondo l'espressione
suggestiva della Corte, l'anomalia dell'attore-giudice sarebbe
soltanto il riflesso dell'anomalia giudice-amministratore; poichè
quest'ultima è stata cancellata dall'ordinamento con il
trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative (d.P.R. nn.
11/1972 e 616/1977), anche l'altra ha perso ogni giustificazione e
l'iniziativa processuale per la tutela dei demani civici e dei
diritti collettivi dovrebbe oggi essere rimessa in via esclusiva alle
parti interessate e alle regioni ex art. 10 della legge n. 1078/1930
( ..), ossia ai portatori di interessi concreti e contrapposti,
pubblici o privati, nelle singole controversie.
3. - L'opinione della suprema Corte è fondata su una
ricostruzione sommaria e insufficiente della normativa impugnata e
delle sue ragioni.
Occorre osservare in primo luogo, sotto il profilo storico-
giuridico, che nell'attuale ordinamento non è previsto e
disciplinato alcun fatto per sè costitutivo dei diritti collettivi,
siano questi ricostruibili come diritti in re aliena, o come diritti
generali e tendenzialmente assoluti al godimento di una terra da
parte della comunità dei residenti.
La legge vigente, prevede, infatti, come è noto, la liquidazione
dei primi e la sistemazione dei secondi, o meglio, la "sistemazione
delle terre" che ne formano oggetto; essa prevede anche,
incidentalmente, "l'accertamento e la valutazione degli usi civici e
di qualsiasi altro diritto di promiscuo godimento ( ..) spettante
agli abitanti di un comune", ma non dice come questi diritti si sian
potuti costituire, anzi esclude che se ne possano costituire di nuovi
(art. 25/3).
La stessa espressione "usi civici" sta per sè ad indicare le
pratiche di godimento della terra, proprie di determinati gruppi
umani, piuttosto che il diritto corrispondente; quanto alle terre del
demanio universale, il legislatore le caratterizza da un lato in base
al possesso che di esse abbiano gli enti locali o le associazioni
agrarie, dall'altro in base all'esercizio degli usi civici cui esse
siano soggette da parte della popolazione (art. 1 della legge n.
1766/77).
Secondo le regole comuni, il possesso prescinde dalla esistenza di
un diritto sulla cosa che ne è oggetto e comporta soltanto
l'esercizio di fatto dei poteri corrispondenti alla proprietà o ad
altri diritti reali (art. 1140 del c.c.); peraltro, esso può
determinare, da solo o con il concorso di altre particolari
condizioni, l'acquisto del diritto corrispondente, cioè l'acquisto a
titolo originario di quel potere giuridicamente riconosciuto e
tutelato di cui esso è per l'appunto la manifestazione fattuale.
Quest'ultima regola non si applica certamente agli usi civici; ma
sarebbe sbagliato concludere da ciò che il legislatore del 1927
prenda in considerazione solo poteri di fatto sulla cosa, piuttosto
che veri e propri diritti, riconosciuti e definiti come tali. Egli
infatti contrappone espressamente l'esercizio di fatto dei diritti
collettivi alla pretesa di esercitarli (art. 3/1), azionabile in
giudizio come tale, anche se disgiunta dall'esercizio effettivo (art.
3/2); egli distingue, in altro luogo, i diritti d'uso civico, che
danno luogo a liquidazione, dalle semplici consuetudini, destinate in
ultima analisi ad estinguersi senza indennizzo alcuno (art. 4/4).
Egli prevede soprattutto che i diritti sulle terre private si
convertano in un diritto alle terre assegnate in liquidazione o al
compenso monetario (artt. 5, 6 e 7), cioè in un diritto soggettivo
incomprensibile e ingiustificato se i diritti liquidati non fossero
della stessa natura; prevede, per le terre comuni occupate dai
privati, la legittimazione degli interessi di costoro solo in
presenza di particolari condizioni e dopo un'adeguato procedimento,
prevede, in caso di mancata legittimazione, un obbligo di
restituzione delle terre alla comunità, anch'esso del tutto
ingiustificato ove a confliggere con l'interesse del possessore non
fosse un vero e proprio diritto reale della popolazione sulla terra
(art. 9).
Escluso che il possesso, anche se ab immemorabili o protratto ad
longum tempus, comporti l'acquisto dei diritti collettivi per il
futuro, evidentemente questi sono presi in considerazione dal nostro
ordinamento solo in quanto già costituiti o riconoscibili dagli
ordinamenti giuridici precedenti, secondo le regole loro proprie. Per
l'esistenza o la persistenza dei diritti collettivi è decisiva in
altri termini la determinazione formale proveniente dalla autorità
sovrana anteriore, mediante la quale le terre (o alcune loro
particolari utilita') siano state in perpetuo destinate o
riconosciute a beneficio esclusivo di una determinata popolazione; e
il possesso, attuale o pregresso, dei diritti civici - cioè il loro
effettivo esercizio - ha solo la funzione o l'effetto di rendere
pubblica e certa tale determinazione formale.
Ora, nel diritto feudale e nei regimi assoluti, non esiste un
provvedimento tipico e uniforme attributivo o ricognitivo dei diritti
collettivi. Ogni ordinamento aveva regole diverse; o meglio,
all'interno di ogni ordinamento, ogni situazione era regolata
diversamente, in rapporto alla sua origine, al tipo e alla natura
degli usi praticati o dei poteri coinvolti, al peso che ciascuno di
essi aveva o aveva avuto nelle varie epoche sulla determinazione
della volontà sovrana. Questa poteva manifestarsi direttamente come
attributiva di un diritto singolare alla comunità, ovvero esimere la
comunità dagli obblighi dovuti al sovrano o al feudatario; poteva
riconoscere e consolidare pratiche di origine vetusta - romana o
preromana -, ma anche modificarle, in tutto o in parte; poteva
riservarsi particolari prestazioni di carattere fiscale o imporle a
terzi; poteva provvedere con rescritti, bolle, decreti, sentenze o
con qualsiasi altro genere di provvedimento atto a manifestarla,
anche in deroga alle regole poste in precedenza.
La stessa consuetudine che tanto peso aveva prima delle
codificazioni nella concreta determinazione del diritto traeva in
ultima analisi la sua forza dalla benevola volontà sovrana, legibus
soluta.
Quale esso sia stata però la forma presa e il contenuto normativo
espresso, la volontà sovrana che ha costituito o riconosciuto i
diritti collettivi nell'ordinamento precedente non esiste e non è
produttiva di effetti nel nostro ordinamento, se non è raccolta e
dichiarata in un atto ricognitivo, emesso, a seguito di regolare
procedimento, dall'organo a ciò oggi deputato, il commissario agli
usi civici.
Diversamente dagli altri diritti sulle cose, che traggono la loro
origine da fatti storici ancora oggi produttivi di effetti giuridici
riconosciuti o, in mancanza, dal possesso attuale, per i diritti
collettivi un tale provvedimento ricognitivo non è in alcun modo
surrogabile; come s'è detto, infatti, non esistono fatti storici
come tali costitutivi di diritti collettivi nell'ordinamento attuale,
nè in materia si applica la regola possesso vale titolo.
Tanto più necessario appare un tale provvedimento, quanto più
incerti sono l'origine, il contenuto e i limiti della volontà
sovrana che i diritti collettivi ebbe, nei vari casi, a costituire;
alla incertezza di principio si aggiunge dunque di solito una
incertezza probatoria, alla incertezza sull' an del diritto quella
sul quomodo e sul quantum. Ma l'incertezza radicale e generale trae
origine dal fatto che i diritti collettivi non hanno nel nostro
ordinamento alcun fatto costitutivo legalmente riconosciuto e, per
converso, che il fatto non appartenente come tale al nostro
ordinamento, ma da esso semplicemente richiamato con una sorta di
generale rinvio ricettizio che è necessario riempire nei casi
concreti del proprio contenuto, storicamente attestato e verificato.
4. - Il legislatore del 1927 ha avvertito la necessità di una
generale ricognizione costitutiva dei diritti collettivi, ma non l'ha
tematizzata come tale. Egli ha previsto l'accertamento degli usi e
della qualità delle terre, ma solo come premessa alla liquidazione
dei primi o alla rivendica delle seconde (artt. 2 e 29/1); egli ha
stabilito che liquidazione, rivendica e, in quanto pregiudiziale alle
stesse, l'accertamento dei diritti liquidati o rivendicati, siano
promossi anche d'ufficio, ma non si è accorto che, mentre le prime
due operazioni han carattere generale e necessario, la terza è
puramente eventuale e riguarda soltanto i diritti o le terre oggetto
di contestazione.
Non esiste allo stato nel nostro ordinamento un obbligo generale
di procedere all'accertamento delle proprietà collettive su tutto il
territorio, anche se esiste quello di procedere alla liquidazione
degli usi e alla rivendica (o alla legittimazione) delle terre
occupate.
In realtà il legislatore del 1927 ha affidato la ricognizione
costitutiva dei diritti civili, piuttosto che al loro accertamento
generalizzato, al consolidamento e al ripristino dei possessi comuni,
per via amministrativa. Tre le direttrici per giungere a questo
risultato: a) la liquidazione degli usi civici su terre private e
l'assegnazione al Comune, a compenso dei diritti estinti, dell'intero
fondo (art. 7/2) o di una sua porzione (art. 5), la restituzione agli
enti titolari delle terre civiche occupate e non legittimate (art.
9); b) l'esclusione di ogni possesso comune sulle terre oggetto di
appropriazione privata e di migliorie produttive (art. 7/1 e 9) o
suscettibili di tale appropriazione in futuro (art. 13); c)
l'imprescrittibilità dei possessi comuni (art. 9), la destinazione
vincolata e l'inalienabilità delle terre rimaste alla comunità,
l'incomprimibilità residuale dei diritti di godimento delle
popolazioni sulle terre (art. 12).
Nella convinzione del legislatore del 1927, il ripristino del
possesso comune delle terre - cioè l'effettivo godimento da parte
dei cives della quota di terre loro conservate - doveva dunque
garantire in futuro la visibilità e l'incontestabilità dei diritti
civici - mentre un apposito accertamento era riservato soltanto ai
casi di effettiva contestazione.
5. - Indefettibile e necessaria, secondo tal progetto, era solo la
sistemazione delle terre; ma non si può sistemare definitivamente
ciò che non si conosce, o meglio, ciò che nell'ordinamento attuale
ha solo una esistenza di principio, da verificare ed omologare in
concreto con riferimento a situazioni e per contenuti particolari.
Fin dall'origine dunque il progetto legislativo era destinato al
fallimento. Questo è puntualmente sopravvenuto nel corso degli anni,
sia per ragioni di carattere socio-economico - in sintesi, la
deliberata valorizzazione di ogni privata rendita fondiaria e la
parallela marginalizzazione dei residui di collettivismo agrario che
vi si oppongono -, sia per ragioni di carattere formale, in ultimo,
il trasferimento alle regioni delle attribuzioni amministrative rela-
tive alla liquidazione dei diritti e alla sistemazione dei demani
(art. 66 del d.P.R. n. 616/1977).
L'avvento delle competenze regionali ha conferito da un lato al
commissario un ruolo esclusivo nell'accertamento dei diritti civici e
della qualitas soli; d'altro lato, esso ha lasciato la Regione
arbitra sovrana delle operazioni di liquidazione e sistemazione,
sganciandola di fatto da ogni previo accertamento ed esponendola al
rischio di un continuato sviamento di potere.
Si può sostenere - e chi scrive ha sostenuto - che quanto nel
sistema originario della legge veniva ritenuto incidentale (la
competenza giurisdizionale del commissario), oggi è divenuto
pregiudiziale alle operazioni amministrative; queste dunque non
potrebbero esperirsi se non dopo il passaggio in giudicato della
decisione commissariale d'accertamento. Questa tesi, che in via
interpretativa va certamente ribadita, non è in grado tuttavia di
risolvere alcun problema perchè, di fatto, le operazioni di
sistemazione amministrativa vengono di regola effettuate dalle
Regioni senza alcun collegamento con gli accertamenti commissariali
ovvero dopo accertamenti provvisori formalmente e sostanzialmente
inattendibili; nè il commissario può intervenire ad impedirlo.
In generale, data la separazione esistente tra le attribuzioni
regionali e quelle commissariali - mascherata nei fatti dalla
frequente convivenza dei due uffici nei medesimi locali -, oggi
l'accertamento dei diritti civici, lungi dal comportare una paziente
ricostruzione dei diritti sulla base del metodo storico, è divenuta
parte integrante delle operazioni di sistemazione, strumentale agli
obbiettivi economici e finanziari che le regioni stesse si
ripropongono, in ragione degli utilizzi prevalentemente urbani
assunti dalle terre e dei loro aumentati valori.
Un esempio pregnante di questa affermazione è offerta propria
dalla vicenda giudiziaria in esame. Non vi è qui discussione sulla
natura delle terre e sulla qualità degli usi in esercizio; ma
l'ufficio regionale, invece di promuovere nelle forme legittime e
possibili una limitazione dei diritti contestati o invece di darvi
sostegno ed attuazione, ha preferito rimettere tutto in discussione
davanti al commissario, nella precisa convinzione che, quando si dis-
cute, il diritto più antico e consacrato ha la stessa consistenza
dell'interesse emergente.
Più in generale, va ricordata la prassi corrente presso la
regione Lazio, la quale - per evitare l'impaccio di un
contraddittorio defatigante e imbarazzante - certifica ad enti
pubblici e a privati l'esistenza o l'inesistenza della demanialità,
a seguito di sommarie indagini camerali, disposte senza alcun potere
e fuori di ogni previsione legale da un semplice funzionario (cfr. la
sentenza per Frascati, in atti). Questa prassi rappresenta un
fenomeno patologico, non suscettibile di offrire argomenti nè per la
corretta interpretazione della legge, nè per la sua verifica
costituzionale; essa mostra tuttavia, come in provetta, da un lato,
il bisogno di certezza che il sistema - nella sua attuale evoluzione
- ha insieme trascurato ed esasperato, d'altro lato la subordinazione
di ogni certezza dei diritti alle esigenze di una sistemazione
giuridicamente ben poco garantita.
Si noti che regione Lazio - come ogni altra regione - potrebbe fin
d'ora promuovere l'azione di accertamento in contenzioso davanti al
commissario, in forza dell'art. 10 della legge 10 luglio 1930 n.
1078; essa non l'ha fatto e non lo farà in futuro, perchè in
generale non è necessario nè conveniente accertare diritti che sono
come tali assolutamente invisibili o irrilevanti nel nostro
ordinamento, mentre è comunque possibile "sistemare" gli interessi,
che si muovono sul territorio, dentro, sotto o contro quei
fantomatici diritti; lo ha fatto e lo farà, invece, quando mediante
un defatigante procedimento giudiziario sia possibile revocare in
dubbio e ridiscutere diritti consacrati, ma contrastanti con gli
interessi che si vogliono promuovere.
In generale va riconosciuto che, nell'attuale momento storico,
l'ente regione si pone di fronte ai diritti collettivi come davanti a
un vincolo da rimuovere o da monetizzare per altri scopi,
prescindendo del tutto dalla loro effettiva ed accertata esistenza o
dal loro concreto contenuto; confidarle, come vorrebbe la suprema
corte, non si dice il compito di accertare l'esistenza e il contenuto
dei diritti collettivi, ma quello più semplice e iniziale di
promuoverne l'accertamento davanti al Commissario, significa in
sostanza rinunciarvi.
La stessa conclusione vale anche per il singolo civis o per la
comunità proprietaria. Ben difficilmente costoro saran disposti a
rivendicare diritti, privi nell'attuale ordinamento di ogni giuridica
esistenza, fino a quando non siano stati definitivamente accertati;
ben difficilmente essi si esporranno, con una richiesta di
accertamento o di tutela, ad operazioni amministrative suscettibili
in ultima analisi di vanificare la loro domanda. Anche quando, come
nel caso di specie, essi sian disposti a riconoscere la demanialità
delle terre rivendicate pur di conservarle nel proprio godimento,
essi preferiranno venire a patti con chi glielo contesta, piuttosto
che affidarsi a una tutela tanto rigida nei principi quanto precaria
e revocabile nei fatti.
È del resto un fatto incontestabile, nella pratica giudiziaria
dei commissariati, che l'iniziativa dell'accertamento nella maggior
parte dei casi vien presa non tanto dalle comunità titolari o dai
singoli originari uti cives, ma al contrario dai privati che
rivendicano l'allodialità di questa o quella terra, nel
contraddittorio con l'Ente esponenziale della comunità e spesso con
il consenso, tacito o esplicito, di questa.
6. - Va sottolineato a questo punto che stiamo parlando di diritti
assolutamente indisponibili e imprescrittibili, cioè svincolati
nella loro esistenza dalla volontà e dalla esistenza degli stessi
titolari.
Si ripete spesso, dalla dottrina e dalla giurisprudenza, che gli
usi civici e le proprietà collettive sono diritti originari, cioè
risalenti alle origini degli insediamenti umani considerati.
Dal punto di vista storico, l'opinione non può essere nè
condivisa nè smentita; se infatti è possibile talvolta ricostruire
le storie locali a partire dalle più remote antichità, non è mai
possibile ricollegare con certezza l'esistenza (o la consistenza o la
qualita') di un patrimonio comune agli eventi fondativi della
comunità, non è possibile eslcudere che esso si sia modificato nel
corso delle vicende successive.
Ma l'opinione riferita può avere anche un significato più
analitico; in altri termini, i diritti collettivi possono dirsi
originari, anche perchè dall'ordinamento collegati nella loro stessa
esistenza all'esistenza di una determinata comunità e destinati a
garantirla per il futuro.
L'originarietà dei diritti collettivi esprime dunque la
destinazione delle terre, che ne formano oggetto, a beneficio
permanente della comunità titolare; in questo senso, essa ne fonda e
spiega l'indisponibilità e l'imprescrittibilità.
In particolare, l'imprescrittibilità dei diritti collettivi ha la
sua ragione nella indefettibilità giuridica della comunità
destinataria delle terre. Una volta costituito nell'ordinamento un
patrimonio collettivo, la sua esistenza non pu'o essere revocata in
dubbio senza revocare in dubbio nel contempo l'esistenza o il
benessere della comunità cui appartiene, cioè la ragione formale
dell'ordinamento nel quale i diritti collettivi sono stati
riconosciuti e tutelati.
Ciò non significa che non sia possibile modificare il regime
proprietario di qualche parte del patrimonio collettivo e ricondurla,
eccezionalmente, all'uso dei singoli secondo il regime comune; non
significa che, mutando la consistenza interna o l'importanza relativa
della comunità, non siano consentite fusioni di più soggetti o
frazionamenti del soggetto originario e del relativo patrimonio; non
significa in ultima analisi neppure che del patrimonio collettivo la
comunità titolare non possa fare a meno per mutar di abitudini
economiche e di risorse a disposizione. Tanto il patrimonio che il
gruppo titolare sono storicamente soggetti a variazioni consistenti;
perfino il nesso di implicazione reciproca può essere spezzato in
radice. Ma queste vicende successive debbono essere riconosciute o
disposte, come i diritti originari, dalla stessa autorità sovrana
dalla quale i primi emanavano: e finchè ciò non avvenga il
patrimonio collettivo rimane indissolubilmentedestinato, nel tutto e
in ogni sua singola parte, alla comunità cui appartiene.
Come abbiamo visto, per quanto attiene alla origine dei diritti
civici, il nostro ordinamento opera una specie di rinvio ricettizio
agli ordinamenti precedenti ed obbliga a tener conto esclusivamente
delle "appartenenze" da essi
stabilite o riconosciute. Per quanto riguarda invece la modificazione
e l'estinzione, esso stabilisce alcune nuove fattispecie - la
liquidazione degli usi su terre private, la legittimazione delle
terre abusivamente occupate, la ripartizione delle terre agrarie, il
mutamento di destinazione e la sdemanializzazione seguita dalla
vendita -, riservando peraltro sempre ogni decisione in proposito ad
una propria manifestazione discrezionale di volontà. In nessun caso,
l'ordinamento consente che la modificazione e l'estinzione dei
diritti collettivi derivi direttamente, come da causa sufficiente,
dalla volontà dei soggetti titolari, sola o congiunta a quella dei
controinteressati; al contrario, esso costruisce espressamente questi
diritti come diritti inalienabili, cioè assolutamente indisponibili.
In queste connotazioni di imprescrittibilità e indisponibilità
sta la ragione profonda che ha determinato il legislatore del 1927 a
confidare ad un organo di giustizia (al commissario agli usi civici)
l'iniziativa per l'accertamento e la tutela dei diritti collettivi.
In altri termini, per usare l'espressione della Corte suprema,
l'anomalia del giudice-parte non è soltanto un riflesso
dell'anomalia del giudice-amministratore, che è definitivamente
caduta con il d.P.R. n. 616/1977; essa è invece soprattutto il
riflesso processuale e lo strumento indispensabile per realizzare la
imprescrittibilità e l'indisponibilità di questi diritti.
Solo l'iniziativa di un organo di giustizia è in grado infatti di
assicurare quella indefettibilità della tutela che è esigita dalle
connotazioni pubblicistiche dei diritti tutelati; in particolare, nè
l'azione di parte nè, in sostituzione, l'iniziativa regionale di cui
all'art. 10 della legge n. 1078/1930, appaiono in grado di
sostituirla allo stato, perchè entrambe potrebbero nel caso concreto
mancare fin dall'origine ovvero, una volta esercitate, potrebbero
venir meno per ragioni estranee alla tutela medesima. Entrambe
mancano in altri termini di quelle connotazioni di
indefettibilita'che caratterizzano il diritto da accertare e
tutelare.
7. - Sulla base delle considerazioni storico-sistematiche fin qui
esposte possiamo prendere posizione sulla questione di legittimità
costituzionale sollevata dalla Corte suprema.
La giurisdizione commissariale ha in radice natura ricognitiva di
statuizioni formali apparenenti come tali ad ordinamenti pregressi,
la cui efficacia è stata in generale conservata dall'ordinamento
attuale, ma che restano da verificare caso per caso nella loro
esistenza e nel loro contenuto. Essa è intesa in via diretta e
primaria a dare certezza e concretezza ad un precetto generale
dell'ordinamento, solo in via secondaria e indiretta ad assicurare la
necessaria tutela degli interessi o dei diritti dall'ordinamento
riconosciuti.
Questo carattere oggettivo della giurisdizione commissariale è
stato esaltato dopo il trasferimento alle regioni delle funzioni di
sistemazione dei demani, sia nel senso che essa è l'unica funzione a
contenuto decisorio rimasta al Commissario, sia nel senso che il suo
esercizio ha assunto una implicita connotazione di pregiudizialità
in rapporto alle funzioni amministrative trasferite.
Nel promuovere d'ufficio l'esercizio della propria giurisdizione,
il commissario si fa dunque portatore non dell'interesse dell'una o
dell'altra parte, ma soltanto del diritto oggettivo e della sua
attuazione, onde non si ravvisa alcun contrasto tra tali poteri e il
principio costituzionale della esclusiva soggezione del giudice alla
legge (art. 101 della Costituzione).
In generale, il nostro ordinamento costuisce la domanda giudiziale
come un diritto potestativo affidato alla volontà del titolare (art.
99 del c.p.c.); per contro, esso costruisce i diritti collettivi come
diritti imprescrittibili e indisponibili, la cui tutela non può
essere lasciata solo alla libera e modificabile volontà del titolare
senza negare per ciò stesso tali connotazioni pubblicistiche e, in
prospettiva, gli stessi diritti da tutelare. Sussistono dunque
ragioni sufficienti per derogare, nella materia, al principio della
domanda.
In astratto, l'iniziativa giudiziaria in materia di diritti
collettivi potrebbe essere affidata ad un qualunque organo di
giustizia opportunamente identificato. È da escludere, in ogni caso,
che essa possa essere affidata (esclusivamente) all'ente regione,
competente oggi per la liquidazione dei diritti collettivi gravanti
su terre private e per la sistemazione dei demani; la
discrezionalità inerente alle operazioni di sistemazione
amministrativa finirebbe infatti per subordinare e/o negare nei fatti
l'indefettibilità della tutela giudiziaria e il valore sommo della
certezza del diritto.
Nell'attuale stadio di evoluzione del sistema, non sembra dunque
irragionevole che l'iniziativa giudiziaria sia esercitata dallo
stesso giudice chiamato a decidere nel merito, perchè solo in questo
modo essa sarà almeno potenzialmente indefettibile, cioè orientata
esclusivamente all'accertamento e alla tutela dei diritti.
Non vi è in altri termini contrasto tra questa previsione
normativa e l'art. 3 della Costituzione; del resto, analoghi poteri
ufficiosi sono attribuiti al giudice fallimentare, per la
dichiarazione d'insolvenza o di fallimento (artt. 6, 8, 147/2 e 195/7
legge fallimentare); al tribunale, per i provvedimenti d'urgenza a
tutela dei minori (art. 336/2 del c.c.); al tribunale dei minorenni
per la dichiarazione di adottabilità dei minori abbandonati (art. 8
della legge n. 184/1983). L'analogia corre soprattutto con
quest'ultimo caso, le terre collettive costituendo in pratica una
sorta di patrimonio in attesa di titolare, che va identificato dal
giudice quanto prima, per consentire una sua corretta sistemazione.
Solo l'indefettibilità dell'accertamento e della tutela
giudiziaria, conseguente al suo esercizio ufficioso e obbligatorio,
può consentire la correttezza delle operazioni di liquidazione e
sistemazione. Va ribadito a tal proposito che all'ente regione non è
stato trasferito alcun potere autonomo di accertamento: che, in altre
parole, gli accertamenti effettuati dalle regioni sono sempre
provvisori e destinati a cedere di fronte al giudicato, da chiunque
promosso. Lo stesso art. 10 della legge n. 1078/1930, il quale
attribuisce alla regione il potere di promuovere l'azione demaniale
"a difesa dei diritti delle popolazioni" - cioè, in sostituzione o
in litisconsorzio con gli originari -, implicitamente esclude che le
appartenga quello di decidere nel merito in via autonoma. I poteri di
accertamento e tutela giudiziaria, appartenenti al Commissario, non
possono dunque ledere in alcun modo l'autonomia regionale, che rimane
piena nel suo ambito anche se subordinata all'accertamento
giurisdizionale dei diritti.
Se conflitto si dovesse invece ravvisare tra l'autonomia regionale
ed i vari concorrenti poteri di iniziativa giudiziaria previsti in
materia, esso riguarderebbe non solo il potere del commissario, ma
anche quello delle comunità e degli originari; è palese per'o che
in questo caso il conflitto non potrebbe esser risolto col sacrificio
del potere dei titolari di difendere in giudizio i loro diritti (art.
23/1 della Costituzione), ma con il sacrificio del potere sostitutivo
delle regioni.
Non sussiste dunque alcun contrasto tra i poteri d'ufficio
mantenuti al commissario in tema di esercizio dell'azione demaniale e
l'art. 118 della Costituzione.
Per quanto inteso alla attuazione del diritto oggettivo e dunque
assimilabile ad alcuni procedimenti di volontaria giurisdizione,
qualunque procedimento demaniale ha figura di processo di parti e
vede contrapposti in concreto portatori di interessi diversi, che
hanno tutti diritto di agire e di difendersi davanti al giudice (art.
24/1 e 24/2 della Costituzione).
Ciò implica di regola la terzietà del giudice rispetto alle
parti; ma di ciò abbiamo detto sopra con riferimento all'art. 3
della Costituzione nè sembra che il riferimento all'art. 24 aggiunga
qualcosa a quella prospettazione. Quanto al diritto di agire degli
interessati, esso non è certamente negato dai concorrenti poteri
ufficiosi del giudice; lo stesso dicasi per ogni altra
estrinsecazione del diritto di difesa - che del resto in materia
penale è stato ritenuto sufficientemente tutelato - salve eccezioni
partitamente esaminate, anche quando il processo si svolgeva davanti
al pretore che l'aveva promosso.
I poteri di iniziativa giudiziaria del commissario non confliggono
dunque neppure con i principi di cui all'art. 24, primo e secondo
comma, della Costituzione.
8. - Se tuttavia i poteri di promuovere il giudizio e di deciderlo
concorrenti in capo allo stesso giudice apparissero ancora non del
tutto giustificati e ragionevoli, la Corte delle leggi dovrebbe
considerare che, negli uffici commissariali dove la mole degli affari
lo richiede, possono essere nominati accanto al commissario dirigente
dei commissari aggiunti, con facoltà anche decisionali (art. 1/2
legge n. 1078/1930); che inoltre il commissario dirigente ha facoltà
di assegnare agli aggiunti gli affari da trattare e dunque anche
quella di riservare a sè, per ogni affare o procedimento, le
funzioni di iniziativa e di impulso processuale.
Con una sentenza interpretativa di accoglimento, in altri termini,
la Corte potrebbe ritenere irragionevole l'esercizio da parte dello
stesso magistrato dei poteri di promozione e di quelli di decisione
nella medesima causa e, per gli effetti, dichiarare illegittima la
normativa denunciata nella parte in cui non prevede in proposito una
speciale causa di incompatibilità.
La mole del lavoro derivante dalla nuova incompatibilità
consentirebbe di destinare almeno due magistrati ad ogni
commissariato; o, in alternativa, di applicarne periodicamente un
secondo, quando se ne ravvisi la concreta necessità.
In tal modo l'azione demaniale verrebbe mantenuta all'ufficio
commissariale, ma sarebbero escluse le preoccupazioni fatte proprie
dalle sezioni unità della Cassazione circa la legittimità
costituzionale dell'art. 29 della legge n. 1766/1927, nella parte in
cui attribuisce al commissario agli usi civici poteri ufficiosi di
promozione dei giudizi davanti a sè medesimo.
Nonostante le argomentazioni contrarie sopra svolte, la obbiettiva
eccezionalità della normativa impugnata e il fatto stesso che la
questione di legittimità costituzionale sia stata già sollevata da
così autorevole consesso, non consentono di ritenere tale questione
manifestamente infondata; essa del resto è rilevante nel presente
giudizio, dove - in caso di integrale accoglimento - dovrebbe esser
dichiarata la carenza di legittimazione dell'organo che prese
l'iniziativa di promuoverlo, mentre gli atti dovrebbero essere
restituiti allo scrivente per l'ulteriore trattazione e la decisione
finale, se fosse accolta la subordinata o se l'eccezione fosse
respinta.

P. Q. M.
Non definitivamente decidendo nella causa in narrativa:
Dichiara non manifestamente infondata con riferimento agli artt.
3, 24/1, 24/2, 101, 118/1 e 118/2 della Costituzione la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 29/1 della legge 16 giugno
1927, n. 1766, nella parte in cui consente ai commissari agli usi
civici di promuovere anche di ufficio i giudizi di propria
competenza;
Sospende il giudizio in corso ed ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e
sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica e al
Presidente della Camera dei Deputati.
Roma, addì 27 marzo 1992
Il commissario aggiunto agli usi civici: CARLETTI

92C0608