1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 19-7-2000
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 292 SENTENZA 11 - 17 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudici rimettenti - Difetto di giurisdizione - Eccezione dell'Avvocatura dello Stato - Rigetto. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Cognizione delle controversie in materia di servizi pubblici - Ritenuto eccesso di delega ovvero prospettata mancata definizione dell'oggetto della delega, da parte della legge delegante, nonche' irragionevolezza della stessa legge, con effetti negativi sulla tutela giurisdizionale - Difetto di rilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, comma 1; legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma, 3, 24 e 113. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Cognizione delle controversie aventi carattere patrimoniale tra amministrazione e incaricati di un pubblico servizio - Difetto di rilevanza della questione - Manifesta inammissibilita'. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34 e 35. - Costituzione, artt. 3, 103 e 113. Giustizia amministrativa - Riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo - Controversie in materia di servizi pubblici - Diritti patrimoniali conseguenziali - Delega legislativa al Governo - Prospettata mancanza di predeterminazione dell'oggetto della delega e dei criteri direttivi - Non fondatezza della questione. - Legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, lettera g). - Costituzione, art. 76. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Istituzione di tale giurisdizione in materia di pubblici servizi, in luogo dell'estensione della cognizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno - Eccesso del potere legislativo esercitato, rispetto ai limiti della delega conferita - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, commi 1 e 2. - Costituzione, art. 76 (in relazione all'art. 11, comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59). Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Istituzione della giurisdizione in materia di pubblici servizi - Concessione dei servizi - Controversie per pretese nascenti dal rapporto di concessione - Eccesso del potere legislativo esercitato, rispetto ai limiti della delega conferita - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di altri profili. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 33, commi 2 e 3. - Costituzione, art. 76 (in relazione all'art. 11, comma 4, lettera g) della legge 15 marzo 1997, n. 59), (e artt. 3, 103 e 113). Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Giurisdizione in materia di pubblici servizi - Pronuncia di illegittimita' costituzionale - Conseguente adeguamento in via interpretativa dei richiami alla norma illegittima, contenuti in altra disposizione. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 35, commi 1, 2, 3 e 5. Giustizia amministrativa - Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Istituzione in materia di pubblici servizi - Mancata riserva all'autorita' giudiziaria ordinaria delle controversie su canoni, indennita' e corrispettivi per le concessioni di servizi - Denunciato eccesso di delega - Non fondatezza della questione. - D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 35, comma 4. - Costituzione, art. 77, primo comma (in relazione all'art. 11, comma 4, lettera g) della legge 15 marzo 1997, n. 59). (000C0788) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 19-7-2000)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:, Cesare MIRABELLI;
Giudici: Francesco GUIZZI, Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI,
Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 4,
lettera g) della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il
conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per
la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione
amministrativa), e degli artt. 33, 34 e 35 del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e
di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), promossi con ordinanze emesse il
29 gennaio 1999 dal pretore di Roma, il 15 aprile 1999 dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, l'11
maggio 1999 dal giudice di pace di Palermo, il 16 settembre e il 26
luglio 1999 dal Tribunale di Roma e il 12 gennaio 2000 dal Tribunale
di Vibo Valentia, sezione distaccata di Tropea, rispettivamente
iscritte ai nn. 252, 394, 495, 659 e 704 del registro ordinanze 1999
e al n. 195 del registro ordinanze 2000 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 19, 29, 39, 50 e 52, prima serie
speciale, dell'anno 1999 e n. 19, prima serie speciale, dell'anno
2000.
Visto l'atto di costituzione dello Studio radiologico Maurizi
Enrici s.r.l., nonchè gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2000 il giudice
relatore Franco Bile;
uditi l'avvocato Giandomenico Barcellona per lo Studio
radiologico Maurizi Enrici s.r.l. e l'avvocato dello Stato Ignazio
Francesco Caramazza per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con l'ordinanza n. 252 del 1999, il pretore di Roma - al
quale la s.r.l. Studio radiologico Maurizi Enrici, operante in regime
di convenzione con il Servizio sanitario nazionale, aveva chiesto
l'emissione di un decreto ingiuntivo contro l'Azienda USL di Roma e
provincia per il rimborso di prestazioni specialistiche erogate in
favore di privati - ha sollevato, in sede di verifica dell'esistenza
della propria giurisdizione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti
di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in
attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59), in riferimento agli articoli 76 e 77, primo comma, della
Costituzione, per eccesso di delega rispetto all'art. 11, comma 4,
lettera g), della legge di delegazione 15 marzo 1997, n. 59 (Delega
al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa).
1.1.- L'eccesso di delega si sarebbe verificato, in quanto,
mentre la legge di delegazione prevedeva soltanto l'estensione della
giurisdizione amministrativa ai diritti patrimoniali conseguenziali
in materia di urbanistica, edilizia e dei servizi pubblici, il
legislatore delegato ha invece creato in tali materie nuove
giurisdizioni esclusive del giudice amministrativo; ed in particolare
l'art. 33 ha attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo le controversie in materia di servizi pubblici, ivi
comprese quelle riguardanti le attività e le prestazioni occorrenti
per il loro espletamento, fra cui quelle rese nell'ambito del
Servizio sanitario nazionale.
Confrontando il tenore della legge di delegazione e della legge
delegata, sotto il profilo teleologico emergerebbe che il legislatore
delegante avrebbe voluto semplificare e razionalizzare il contenzioso
riguardante le pubbliche amministrazioni, modificando il riparto di
giurisdizione, da un lato con il trasferire al giudice ordinario la
materia del pubblico impiego e, dall'altro, sia a fini di
compensazione, sia a fini di semplificazione della tutela del privato
nelle materie indicate nella lettera g) - caratterizzate da una
situazione in cui, in base alla disciplina della legge 20 marzo 1865,
n. 2248, all. E. (Contenzioso amministrativo) e dell'art. 7, terzo
comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
tribunali amministrativi regionali), il privato leso dall'azione
della pubblica amministrazione doveva prima adire il giudice
amministrativo per far dichiarare l'annullamento dell'atto e poi il
giudice ordinario per ottenere il risarcimento del danno, con un
doppio binario di giurisdizione realizzare l'unificazione della
tutela in tali casi avanti al giudice amministrativo, al fine di
velocizzarla, concentrando avanti ad esso sia i poteri di
annullamento dell'atto illegittimo che di condanna della pubblica
amministrazione al risarcimento del danno.
1.2. - Anche l'interpretazione letterale della legge di
delegazione condurrebbe al medesimo risultato, una volta considerato
il significato che - soprattutto nell'ultimo decennio - il concetto
di diritti patrimoniali conseguenziali avrebbe assunto nella
giurisprudenza della Corte di cassazione.
1.3.- La conclusione che la legge delega non consentiva di creare
una nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sarebbe,
del resto, rafforzata dalle risultanze dei lavori parlamentari.
2.- Con le ordinanze n. 659 e n. 704 del 1999 il Tribunale di
Roma adi'to separatamente da due diverse società con ricorsi per
decreto ingiuntivo per il pagamento di crediti per forniture di
articoli sanitari fatte all'Azienda USL RM/C ha sollevato la medesima
questione di cui all'ordinanza n. 252 del 1999, con motivazioni che
sostanzialmente svolgono argomenti non dissimili.
3. - Con l'ordinanza n. 495 del 1999 il giudice di pace di
Palermo - in un giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo
introdotto dall'Azienda USL di Palermo, avverso un decreto ingiuntivo
nei suoi confronti ottenuto dal titolare di una farmacia, per un
credito da fornitura di presi'di ed ausili sanitari eseguita ad un
soggetto invalido, su autorizzazione della detta azienda - ha
sollevato d'ufficio due gradate questioni ognuna a sua volta
pluriarticolata - e precisamente:
a) in via principale - per violazione dell'art. 77, primo
comma, della Costituzione, dovuta ad eccesso della delega di cui
all'art. 11, comma 4, lettera g) della legge n. 59 del 1997
(interpretata nel senso che, ferme le ipotesi di giurisdizione
esclusiva già esistenti, avrebbe voluto estenderla alle questioni
relative a diritti patrimoniali conseguenziali, ivi compreso il
risarcimento del danno, nei già definiti confini delle materie
dell'edilizia, dell'urbanistica e dei servizi pubblici) - questione
di costituzionalita': a1) dell'art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998,
nella parte in cui devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie in materia di servizi pubblici,
ivi compresi quelli afferenti al servizio farmaceutico, senza far
salva la giurisdizione ordinaria per le controversie concernenti
indennità, canoni ed altri corrispettivi; a2) dell'art. 33, comma 2,
lettera f) - nella parte in cui, affermata la competenza del giudice
amministrativo a conoscere con giurisdizione esclusiva delle
questioni aventi ad oggetto le prestazioni patrimoniali rese
nell'espletamento dei servizi pubblici, fra cui il Servizio sanitario
nazionale, non esclude dalla predetta competenza le controversie
concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi - e del comma 3
del medesimo articolo, nella parte in cui, sopprimendo le parole o di
servizi contenute nell'art. 5, primo comma, della legge n. 1034 del
1971, senza mantenere in vita il disposto del secondo comma dello
stesso articolo, avrebbe implicitamente eliminato tale disposizione,
connessa a quella del primo comma; a3) dell'art. 35, comma 4, del
d.lgs. n. 80 del 1998, laddove, nel sostituire il terzo comma
dell'art. 7 della legge n. 1034 del 1971, dopo il deferimento alla
giurisdizione esclusiva della materia dei servizi pubblici, non ha
riservato all'autorità giudiziaria ordinaria le controversie
concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi in ordine alle
concessioni di servizi;
b) in via subordinata, questione di costituzionalità dello
stesso art. 11, comma 4, lettera g), seconda parte, per violazione
dell'art. 76 della Costituzione, in quanto avrebbe abilitato il
Governo a ridefinire senza predeterminazione dell'oggetto i confini
fra giurisdizione ordinaria ed amministrativa nelle materie
dell'edilizia, dell'urbanistica e dei servizi pubblici, nonchè,
senza fissazione dei criteri direttivi, a ridefinire quei confini
quanto alle controversie relative ad indennità, canoni ed altri
corrispettivi in materia di servizi pubblici, ivi compreso quello
farmaceutico.
4. - Con l'ordinanza n. 394 del 1999 il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sezione staccata di Latina - nel corso di un
giudizio instaurato da un soggetto che, dopo aver visto declinare la
giurisdizione da parte del giudice ordinario, aveva impugnato, per
violazione di legge, eccesso di potere e travisamento dei fatti,
chiedendone l'annullamento, il provvedimento con cui il direttore
dell'Azienda USL di Latina gli aveva negato la somministrazione
gratuita di somatostatina, non rientrando più nei protocolli
consentiti la patologia tumorale dalla quale era affetto - ha
sollevato in primo luogo questione di costituzionalità per
violazione degli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione -
dell'art. 33, comma 2, lettera f) del d.lgs. n. 80 del 1998,
lamentando che nell'eseguire la delega di cui alla legge n. 59 del
1997, il legislatore delegato, dopo avere affermato la giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo in tutte le controversie in
materia di servizi pubblici, abbia escluso dal novero di esse i
rapporti individuali di utenza con soggetti privati, senza che nella
legge di delegazione ove la si interpreti nel senso che consentisse
la creazione di una giurisdizione esclusiva si potesse cogliere
simile limitazione.
4.1. - In via subordinata il Tribunale amministrativo regionale
ha sollevato, invece, la questione di costituzionalità dell'art. 33,
comma 1, del d.lgs. n. 80 del 1998, in relazione agli articoli 76 e
77, primo comma, della Costituzione, per eccesso di delega e
precisamente per essere stata creata la giurisdizione esclusiva sui
servizi pubblici senza che la norma delegante lo consentisse,
adducendo che la delega prevedeva solo che al giudice amministrativo
fosse attribuita la cognizione sui diritti patrimoniali
conseguenziali in materia edilizia, urbanistica e di servizi
pubblici.
4.2. - In via ulteriormente subordinata, il rimettente per il
caso che effettivamente la legge delegante si dovesse leggere nel
senso di consentire la creazione di ipotesi di giurisdizione
esclusiva ha impugnato direttamente la delega, cioè l'art. 11, comma
4, lettera g): aa) per violazione dell'art. 76 della Costituzione, in
quanto l'oggetto della delega non sarebbe stato definito, non avendo
il legislatore individuato quali servizi pubblici dovevano
trasferirsi ed essendo inammissibile una delega e neppure specificato
il loro contenuto; bb) per violazione dell'art. 3 della Costituzione,
sotto il profilo del principio di ragionevolezza, in quanto il
legislatore delegante, modificando il precedente assetto normativo,
avrebbe reso più incerta la giurisdizione, "con riflessi negativi
sull'applicazione del principio di uguaglianza dei cittadini nel
momento in cui intendono avvalersi" della tutela giurisdizionale; cc)
per conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Cost.
Secondo il rimettente una volta ritenuta l'incostituzionalità
della legge delega, resterebbe travolto anche l'art. 33 del d.lgs.
n. 80 del 1998.

5. - Con l'ordinanza n. 195 del 2000 - nel corso di un giudizio
sull'opposizione proposta dall'ASL n. 8 di Vibo Valentia avverso un
decreto ingiuntivo ottenuto dal titolare di una farmacia per il
rimborso di spese anticipate per somministrazione di farmaci al
pubblico, nell'ambito di un rapporto di convenzionamento - il
Tribunale di Vibo Valentia, sezione distaccata di Tropea, ha
sollevato questione di costituzionalità degli articoli 33, 34 e 35
del d.lgs. n. 80 del 1998, nella parte in cui attribuirebbero al
giudice amministrativo la cognizione delle controversie aventi
carattere patrimoniale tra la pubblica amministrazione ed i
farmacisti, "o comunque gli incaricati di pubblico servizio" per
violazione degli articoli 3, 103 e 113 della Costituzione.
Sull'eccezione dell'ASL di difetto di giurisdizione
dell'autorità giudiziaria ordinaria il rimettente ha ritenuto che in
base agli articoli impugnati - e particolarmente alla menzione dei
servizi farmaceutici contenuta nell'art. 33 - la controversia fra
farmacista ed ASL competa al giudice amministrativo.
5.1. - Sulla base di tale convincimento, il rimettente osserva
che, avendo la distinzione fra interessi e diritti dignità
costituzionale, una distribuzione della giurisdizione fra giudice
amministrativo e giudice ordinario imperniata solo sul criterio della
materia finirebbe per annullare del tutto la differenza fra le due
situazioni giuridiche, senza che ciò possa ritenersi consentito
dall'art. 103 della Costituzione.
Inoltre, nonostante l'assenza in Costituzione di criteri di
individuazione della giurisdizione esclusiva, il legislatore nel
prevedere una simile giurisdizione dovrebbe rispettare ogni canone
costituzionale che possa rilevare nella materia di cui trattasi, come
la parità di trattamento ed il diritto di difesa e, in ragione della
correlazione di detta giurisdizione a casi particolari, dovrebbe
individuare le ragioni costituzionali della sua scelta.
Nella specie questi principi non sarebbero stati rispettati.
In punto di rilevanza il rimettente osserva che senza la
soluzione della censura sollevata non può decidere sulla questione
di giurisdizione.
6. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato.
6.1. - Nei giudizi di cui alle ordinanze n. 252, 659 e 704 del
1999 la difesa erariale ha eccepito che la questione sarebbe
inammissibile, in quanto sollevata da giudice carente di
giurisdizione al solo fine di contestare la giurisdizione attribuita
ad altro giudice, ed infondata, in quanto la norma dell'art. 11,
comma 4, lettera g) della legge n. 59 del 1997, nel prevedere
l'estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle
controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali,
avrebbe presupposto l'attribuzione nelle materie ivi pure contemplate
di una giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo, poichè i
suddetti diritti costituivano un limite proprio della giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo.
6.2. - Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 394 del 1999
l'Avvocatura dello Stato ha dedotto: a) che tutte e tre le questioni
gradatamente sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio sarebbero inammissibili, in quanto il rimettente riconosce di
non avere potestas iudicandi sotto il profilo della giurisdizione e,
dunque, non potrebbe censurare le norme che, a suo stesso avviso,
devolvono la giurisdizione al giudice ordinario; b) che la seconda e
la terza questione sarebbero comunque irrilevanti, posto che in
entrambi i casi verrebbe contestata la giurisdizione del giudice
amministrativo medesimo, già comunque esclusa specificamente per il
rapporto dedotto in giudizio; c) che le questioni sarebbero in ogni
caso infondate.
6.3. - Nel giudizio relativo all'ordinanza n. 495 del 1999, la
difesa erariale ha contestato la sussistenza dell'eccesso di delega
ed ha dedotto che i diritti patrimoniali conseguenziali costituivano
un limite generale al concetto di giurisdizione esclusiva "nel quale
limite rientravano anche le controversie su canoni, indennità e
corrispettivi". La questione relativa alla stessa legge delega
sarebbe, d'altro canto, infondata, posto che il riferimento ai
diritti patrimoniali conseguenziali avrebbe soddisfatto l'art. 76.
6.4. - Nella memoria relativa al giudizio n. 195 del 2000 la
difesa erariale osserva anzitutto che dal testo dell'ordinanza di
rimessione non risulterebbe che essa sia stata notificata anche alle
parti in causa e sostiene l'irrilevanza e l'infondatezza della
questione sollevata.
7. - Nel giudizio di cui all'ordinanza n. 252 si è costituita la
parte privata s.r.l. Maurizi Enrici, chiedendo l'accoglimento della
questione di costituzionalità per l'eccesso di delega, nel
presupposto dimostrato anche dai lavori parlamentari - che la legge
delega consentisse solo l'attribuzione al giudice amministrativo
della giurisdizione sui diritti patrimoniali conseguenziali nelle
materie indicate (servizi, edilizia e urbanistica), al fine di
unificare avanti a detto giudice il ristoro dei diritti patrimoniali
e l'annullamento dell'atto illegittimo e, quindi, di agevolare i
ricorrenti, dispensandoli dall'adire due giurisdizioni diverse, così
come erano costretti a fare per il fatto che nelle materie in
questione, anche laddove esisteva giurisdizione esclusiva i diritti
patrimoniali conseguenziali competevano all'autorità giudiziaria
ordinaria ex art. 7 della legge n. 1034 del 1971 (e così - in
materia di concessioni di beni o di servizi - i diritti di pagamento
di indennità, canoni ed altri corrispettivi).

Considerato in diritto

1. - I giudizi - ponendo questioni identiche o comunque relative
alle stesse norme - possono essere riuniti.

2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito che le questioni di cui
alle ordinanze n. 252, 394 e 704 sarebbero inammissibili per
irrilevanza, in quanto sollevate da giudici carenti di giurisdizione.
L'eccezione è infondata, perchè le questioni investono proprio le
norme che, a dire dei rimettenti, sottrarrebbero loro la
giurisdizione.
2.1. - Quanto alle questioni sollevate dalle ordinanze n. 659 e
704, la valutazione del Tribunale di Roma - secondo cui la carenza di
giurisdizione sarebbe emendabile solo con la pronuncia di
incostituzionalità - non è inficiata da un sopravvenuto
orientamento della giurisprudenza di legittimità, che potrebbe
condurre all'affermazione della giurisdizione ordinaria, non potendo
ravvisarsi al riguardo un diritto vivente.
2.2. - Circa l'ordinanza n. 394 l'Avvocatura dello Stato ha
eccepito l'inammissibilità, per irrilevanza, della seconda e della
terza questione sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio.
L'eccezione è fondata. Il rimettente ha anzitutto impugnato
l'art. 33, comma 2, lettera f), del decreto legislativo n. 80 del
1998, che, eccettuando dalla giurisdizione esclusiva sui pubblici
servizi i "rapporti individuali di utenza con soggetti privati" lo
renderebbe privo di giurisdizione. Le altre due questioni -
sull'art. 33, comma 1, dello stesso decreto e sull'art. 11, comma 4,
lettera g), della legge di delega n. 59 del 1997 - sono
manifestamente inammissibili, per irrilevanza, perchè proposte
subordinatamente al rigetto della prima, da cui deriverebbe appunto
il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
2.3. - Sono manifestamente inammissibili per irrilevanza anche le
questioni sollevate dall'ordinanza n. 195 sugli artt. 34 e 35 del
decreto n. 80 del 1998: il giudizio a quo non concerne la materia di
cui all'art. 34, nè ha ad oggetto pretese considerate dall'art. 35.

3. - Si deve preliminarmente esaminare la questione relativa
all'art. 11, comma 4, lettera g), seconda parte, della legge n. 59
del 1997, che secondo l'ordinanza n. 495 avrebbe violato l'art. 76
della Costituzione, delegando il Governo a ridefinire i confini fra
giurisdizione ordinaria ed amministrativa nella materia dei servizi
pubblici, senza predeterminazione dell'oggetto e senza fissazione dei
criteri direttivi.
La questione non è fondata.
La legge si inserisce in un ampio disegno di riforma della
pubblica amministrazione, con importanti ricadute sul riparto della
giurisdizione, che ha iniziato a delinearsi con la legge 23 ottobre
1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale), seguita dal
decreto legislativo delegato 3 febbraio 1993, n. 29. Per la piena
attuazione della riforma, la legge 15 marzo 1997, n. 59, ha previsto
all'art. 11, comma 4, l'emanazione di ulteriori disposizioni
integrative e correttive, in conformità (fra l'altro) ad una serie
di princi'pi e criteri analiticamente indicati.
Fra essi l'art. 11, alla lettera g) del comma citato, contemplava
la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sui rapporti
di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e "infine,
la contestuale estensione della giurisdizione del giudice
amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti
patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi
pubblici".
3.1. - La valutazione di conformità di una legge di delega
all'art. 76 della Costituzione - secondo cui "l'esercizio della
funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con
determinazione di princi'pi e criteri direttivi e soltanto per tempo
limitato ed oggetti definiti" - non può prescindere dalle finalità
ispiratrici della delega e dal suo complessivo contenuto normativo.
L'esigenza della determinazione di princi'pi e criteri direttivi e
della definizione dell'oggetto della delega è tanto più pressante
quanto meno delimitato e specifico è il compito affidato al
legislatore delegato.
D'altro canto anche per le leggi di delega vale il fondamentale
canone per cui deve essere preferita l'interpretazione che le ponga
al riparo da sospetti di incostituzionalità.
3.2. - Dai lavori parlamentari - il ricorso ai quali può essere
rilevante per accertare le finalità perseguite dalla legge di delega
e la portata dei princi'pi e dei criteri da essa enunciati -
risultano sicuramente due indicazioni.
In primo luogo il legislatore delegante intendeva rendere piena
ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti della pubblica
amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo -
nell'esercizio della giurisdizione, sia di legittimità che
esclusiva, di cui era già titolare in materia di edilizia,
urbanistica e servizi pubblici - non solo la fase del controllo di
legittimità dell'azione amministrativa, ma anche (ove configurabile)
quella della riparazione per equivalente, ossia il risarcimento del
danno, evitando per esso la necessità di instaurare un successivo e
separato giudizio innanzi al giudice ordinario.
In secondo luogo la delega intendeva perseguire tale risultato
senza ampliare nelle suddette tre materie l'ambito delle esistenti
giurisdizioni esclusive. Per due volte infatti fu formulata la
proposta di delegare il Governo a trasferire le tre materie in
questione alla giurisdizione amministrativa esclusiva, ed entrambe le
volte essa non ebbe seguito, onde fu approvato definitivamente un
testo che di giurisdizione esclusiva non parla.
3.3. - L'Avvocatura dello Stato afferma tuttavia che la legge
n. 59 del 1997, prevedendo nelle citate tre materie l'attribuzione
delle controversie relative ai "diritti patrimoniali conseguenziali"
al giudice amministrativo, mirava implicitamente ma necessariamente a
devolvere quelle materie alla sua giurisdizione esclusiva: la
categoria enunciata sarebbe infatti così strutturalmente legata alla
giurisdizione esclusiva, da non essere configurabile senza di essa.
L'argomento non è fondato.
È certamente vero che, quando emersero come concetto normativo,
i "diritti patrimoniali conseguenziali alla pronunzia di legittimità
dell'atto o provvedimento contro cui si ricorre" - così l'art. 9 del
r.d. 30 dicembre 1923, n. 2840 (Modificazioni all'ordinamento del
Consiglio di Stato e della giunta provinciale amministrativa in sede
giurisdizionale), il cui testo fu poi trasfuso nell'art. 30 del
r.d.26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi
sul Consiglio di Stato), e sostanzialmente riprodotto dall'art. 7
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, sui tribunali amministrativi
regionali - fungevano da limite esterno alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, essendo la loro cognizione riservata al
giudice ordinario.
Ma, affermatasi la configurazione della giurisdizione esclusiva
quale giurisdizione sul rapporto, tali diritti (come rivela l'analisi
della giurisprudenza) hanno finito per identificarsi con le pretese
risarcitorie legate al rapporto da un nesso di mera occasionalità, e
quindi per presentare contenuti sostanzialmente non dissimili dalle
pretese miranti al risarcimento del danno da attività amministrativa
soggetta alla giurisdizione generale di legittimità. Infatti - a
parte le implicazioni della recente evoluzione della giurisprudenza
della Corte di cassazione in tema di "danno ingiusto" - la
risarcibilità del danno ricollegabile all'adozione di un atto
amministrativo, considerato illegittimo in sede di giurisdizione di
legittimità, integrante gli estremi dell'illecito civile, era già
ammessa, ad esempio nel caso del cosiddetto "affievolimento" del
diritto soggettivo segui'to dalla successiva riespansione.
Di siffatto percorso evolutivo il legislatore delegante del 1997
ha evidentemente tenuto conto quando - recuperando la nozione di
"diritti patrimoniali conseguenziali", per estendere ad essi la
giurisdizione esercitata dal giudice amministrativo nelle materie in
questione - vi ha esplicitamente compreso il diritto al risarcimento
del danno, così confermando che finalità della delega era
l'attribuzione al giudice amministrativo - nei limiti in cui già
conosceva di quelle materie - della giurisdizione anche per la
conseguenziale tutela risarcitoria, prima riservata al giudice
ordinario.
Ove invece il legislatore delegante avesse voluto istituire nuove
giurisdizioni esclusive, avrebbe dovuto - per rispettare l'art. 76
della Costituzione - definire i limiti della "materia edilizia,
urbanistica e di servizi pubblici" non contemplata normativamente e
quindi formalmente non identificata, ed assegnare al Governo
princi'pi e criteri direttivi per procedere a tale individuazione.
3.4. - Si deve quindi conclusivamente ritenere che l'"estensione"
della giurisdizione amministrativa esistente, tanto di legittimità
che esclusiva, era il compito assegnato al legislatore delegato; i
"diritti patrimoniali conseguenziali" in essi compreso il
risarcimento del danno, erano l'oggetto (normativamente individuato)
di tale estensione; e le tre materie dell'edilizia, urbanistica e
servizi pubblici si ponevano come l'ambito all'interno del quale la
giurisdizione amministrativa doveva essere estesa.
3.5. - Pertanto nella legge di delega n. 59 del 1997 il compito
affidato al legislatore delegato si presentava sufficientemente
determinato, al punto da non esigere ulteriori precisazioni di
dettaglio.
Ne consegue l'infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 4, lettera g), seconda parte,
della legge n. 59 del 1997, proposta dall'ordinanza n. 495 in
riferimento all'art. 76 della Costituzione.

4. - Le ordinanze nn. 252, 659 e 704 propongono nei medesimi
termini la questione di legittimità costituzionale dell'art. 33 del
decreto n. 80 del 1998, sotto il profilo dell'eccesso rispetto alla
legge di delega (art. 11, comma 4, lett. g) della legge n. 59 del
1997): la norma censurata, devolvendo alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo l'intera materia dei pubblici servizi,
avrebbe violato gli artt. 76 e 77 della Costituzione, poichè la
legge di delega non lo consentiva, prevedendo solamente l'estensione,
nella stessa materia, della giurisdizione amministrativa alle
controversie sui diritti patrimoniali conseguenziali, compreso il
risarcimento del danno.
L'ordinanza n. 495 denunzia, invece, l'art. 33 sotto lo specifico
profilo che esso, attribuendo alla giurisdizione amministrativa
esclusiva le controversie sui pubblici servizi, non riserva al
giudice ordinario quelle concernenti indennità, canoni e altri
corrispettivi in materia di concessioni di servizi; ed estende la
censura anche al comma 2, lettera f), ed al comma 3 dello stesso
art. 33, applicativi del principio.

5. - La questione posta dalle ordinanze nn. 252, 659 e 704 è
fondata.
L'art. 33 ha previsto nel comma 1 che sono devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le
controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli
afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato
mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle
telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995,
n. 481 ed ha nel comma 2 formulato un'elencazione non tassativa di
tali controversie.
Poichè l'art. 11, comma 4, lett. g) della legge n. 59 del 1997 -
in base alle considerazioni svolte in precedenza - non consentiva
l'ampliamento della giurisdizione esclusiva all'intero ambito della
materia dei servizi pubblici, l'eccesso di delega denunciato dai
rimettenti, con conseguente violazione degli articoli 76 e 77, primo
comma, della Costituzione, è palese.
Pertanto l'art. 33, comma 1, del decreto legislativo n. 80 del
1998 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella
parte in cui, eccedendo i limiti della delega, ha devoluto alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutta la materia
dei pubblici servizi, e non si è limitato ad estendere la
giurisdizione amministrativa - nei limiti in cui essa, in base alla
disciplina vigente, già conosceva di quella materia, sia a titolo di
legittimità che in via esclusiva - alle controversie concernenti i
diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al
risarcimento del danno.
La dichiarazione di illegittimità costituzionale coinvolge anche
il comma 2 dell'art. 33, che ha specificato, in via esemplificativa,
il contenuto dell'ampliato ambito della giurisdizione esclusiva.
5.1. - La declaratoria di incostituzionalità comporta
l'assorbimento della questione proposta dall'ordinanza n. 495 in
ordine ai commi 1 e 2, lettera f), dell'art. 33, sotto il più
limitato profilo prima ricordato.
5.2. - In accoglimento della censura espressamente proposta dalla
medesima ordinanza n. 495, va invece dichiarato illegittimo il comma
3 dell'art. 33, il quale - modificando l'art. 5 della legge n. 1034
del 1971 - comportava (conformemente alla previsione di una
giurisdizione esclusiva su tutta la materia dei servizi pubblici)
l'effetto di sottrarre le concessioni di servizi, già oggetto di
giurisdizione esclusiva, all'applicazione del secondo comma del
medesimo art. 5, che faceva "salva la giurisdizione dell'autorità
giudiziaria ordinaria per le controversie concernenti indennità,
canoni ed altri corrispettivi".
Infatti la devoluzione di tali controversie alla giurisdizione
esclusiva sulle concessioni di servizi eccede i limiti della delega
come sopra ricostruiti, trattandosi di controversie inerenti a
pretese direttamente nascenti dal rapporto di concessione e quindi
non riconducibili alla nozione di diritti patrimoniali
conseguenziali, quale risultante dalla ricordata evoluzione.
5.3. - La dichiarazione di incostituzionalità dell'art. 33, nei
termini appena precisati, facendo venir meno l'estensione della
giurisdizione esclusiva all'intera materia dei pubblici servizi,
assorbe la censura rivolta allo stesso art. 33, comma 2, lettera f),
dall'ordinanza n. 394, sotto il profilo della mancata ricomprensione
nella giurisdizione esclusiva dei rapporti individuali di utenza con
soggetti privati nonchè quella sollevata dall'ordinanza n. 195, in
ordine all'intero art. 33, con riferimento agli articoli 3, 103 e 113
della Costituzione.
5.4. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale comporta
effetti sull'art. 35, determinando la necessità di adeguarne in via
interpretativa il contenuto, ed in particolare di limitare la portata
dei richiami fatti nei commi 1, 2, 3 e 5 di tale norma alla sola
parte residua dell'art. 33.
5.5. - L'ordinanza n. 495 dubita poi dell'incostituzionalità
dell'art. 35, comma 4, del decreto n. 80 del 1998, nella sola parte
in cui, a seguito dell'istituzione della giurisdizione esclusiva in
materia di pubblici servizi, non avrebbe riservato all'autorità
giudiziaria ordinaria le controversie su canoni, indennità e
corrispettivi per le concessioni di servizi.
La questione è infondata, poichè il suo presupposto è stato
eliminato dalla dichiarazione di illegittimità dell'art. 33.

6. - Nella formulazione sopra indicata (retro, 1/2 5) la
dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 33 vale a
ricondurre la norma delegata nei limiti posti dalla legge di delega.
Spetta al legislatore ogni ulteriore valutazione
sull'opportunità di conferire al Governo una nuova delega, o anche
di intervenire direttamente, nella prospettiva del compimento in modo
conforme a Costituzione - del disegno riformatore cui la legge n. 59
del 1997 si riferiva.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, a) dichiara l'illegittimità
costituzionale dell'articolo 33, comma 1, del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e
di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11, comma 4,
della legge 15 marzo 1997, n. 59), nella parte in cui istituisce una
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di
pubblici servizi, anzichè limitarsi ad estendere in tale materia la
giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad
oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle
relative al risarcimento del danno;
b) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 33,
commi 2 e 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80;
c) dichiara non fondata la questione di costituzionalità
dell'articolo 35, comma 4, del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80, sollevata, in riferimento all'articolo 77 della Costituzione,
dal giudice di pace di Palermo, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
d) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'articolo 11, comma 4, lettera g) della legge 15
marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni
e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), sollevata,
in riferimento all'articolo 76 della Costituzione, dal giudice di
pace di Palermo, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
e) dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'articolo 33, comma 1, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 e dell'articolo 11, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59, sollevate, in riferimento,
rispettivamente, agli articoli 76 e 77, primo comma, della
Costituzione ed agli articoli 3, 24, 76 e 113 della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione di Latina, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
f) dichiara la manifesta inammissibilità della questione di
legittimità costituzionale degli articoli 34 e 35 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80, sollevata, in riferimento agli
articoli 3, 103 e 113 della Costituzione, dal Tribunale di Vibo
Valentia, sezione di Tropea, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta l'11 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Bile
iIl cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 17 luglio 2000.
Il direttore della cancelliere: Fruscella
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