1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 22 SENTENZA 23 - 27 gennaio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Oggetto - Censura di intera legge - Quesito di costituzionalita' individuabile con certezza - Ammissibilita' del ricorso. Costituzione in giudizio della Regione convenuta - Deposito di atto privo della procura ad litem - Inammissibilita'. - Legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 25; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 23, comma 1. Regione Abruzzo - Lavoro e occupazione - Disciplina regionale per il contrasto e la prevenzione del mobbing - Ricorso del Governo - Denunciata lesione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile e di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali, nonche' della competenza legislativa concorrente in materia di tutela della salute e tutela e sicurezza del lavoro, irragionevolezza - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, e art. 118, primo comma. (006C0052) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26 (Intervento della Regione Abruzzo per
contrastare e prevenire il fenomeno mobbing e lo stress psico-sociale
sui luoghi di lavoro), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con ricorso notificato il 25 ottobre 2004, depositato in
cancelleria il 2 novembre 2004 ed iscritto al n. 103 del registro
ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 2005 il giudice
relatore Francesco Amirante;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sandro Pasquali per la
Regione Abruzzo.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere g) e l), e terzo
comma, nonchè all'art. 118, primo comma, della Costituzione, la
legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26, (Intervento della
Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il fenomeno mobbing e lo
stress psico-sociale sui luoghi di lavoro).
Osserva il ricorrente che gli artt. 1 e 3 della legge impugnata
utilizzano ripetutamente l'espressione «fenomeni afferenti lo stress
psico-sociale ed il mobbing nei luoghi di lavoro» o espressioni
similari, senza però darne una definizione, ed in tal modo pongono
norme «in bianco», che rimettono cioè ad organi amministrativi il
compito ed il potere di integrare il disposto legislativo,
sostituendosi al legislatore statale, riconosciuto competente in
materia dalla sentenza n. 359 del 2003 di questa Corte.
Inoltre, gli artt. 2, 3, 4, e 5 della legge in esame, nel
prevedere strutture amministrative (centro di riferimento regionale,
centri di ascolto localizzati, organismo regionale
tecnico-consultivo) e relative funzioni, operano la scelta
unilaterale di attribuire preminenza agli apparati sanitari piuttosto
che a quelli cui è affidata la tutela e sicurezza del lavoro od a
quelli competenti per le attività produttive.
L'art. 3, comma 3, e l'art. 4, comma 3, della legge in esame
consentono poi ai predetti centri di riferimento e di ascolto di
«assumere» personale precario di non specificata qualificazione, con
il solo limite della «dotazione finanziaria assegnata».
Infine, la legge in esame non individua nè l'ambito
dell'«intervento della Regione Abruzzo», nè la tipologia dei «luoghi
di lavoro», rendendo in tal modo possibili ingerenze (non soltanto
della Regione ma anche di organizzazioni datoriali private o
sindacali) nei rapporti di lavoro pubblico statale, con invasione
della competenza di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g),
della Costituzione.
Nel complesso la legge, oltre a disattendere il citato
insegnamento di questa Corte, omette di considerare la pluralità
degli interessi generali e la necessità di trovare un equilibrio tra
essi, crea uno strumento pervasivo e di non garantita neutralità per
«interventi» nei rapporti contrattuali di lavoro e nelle attività
imprenditoriali e delle pubbliche amministrazioni, ed inoltre
introduce una disciplina «territorialmente differenziata» in assenza
di principi fondamentali unificanti.
La legge censurata sarebbe perciò lesiva anche dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), e dell'art. 118, primo comma, della
Costituzione.
Il denunciato contrasto con la riserva allo Stato della
produzione legislativa in materia di ordinamento civile si realizza
attraverso un'incidenza sui rapporti civilistici interpersonali del
tutto imprevedibile, in assenza di una definizione delle tipologie
dei «fenomeni» considerati; «fenomeni» che, in pratica,
inevitabilmente si tramutano in fattispecie di illecito contrattuale.
La legge, infine, viola l'art. 117, terzo comma, Cost. (tutela
della salute, tutela e sicurezza del lavoro), non essendo ricollegata
a «principi fondamentali» posti dal Parlamento nazionale, al quale è
riservato il compito di definire il mobbing e lo stress
psico-sociale, di reperire un appropriato equilibrio tra i molteplici
interessi compresenti, ed anche di disegnare il quadro degli
strumenti organizzatori e delle relative funzioni.
2. - Nell'imminenza dell'udienza il ricorrente ha depositato una
memoria in cui osserva che, sulla base della citata sentenza n. 359
del 2003, è possibile ascrivere all'ambito dell'ordinamento civile
quanto attiene alla disciplina dei rapporti di lavoro ed alla
salvaguardia della dignità e dei diritti fondamentali del
lavoratore, mentre ciò che riguarda i riflessi degli atti vessatori
sulla salute fisica e psichica della persona riguarderebbe la tutela
della salute e la tutela e sicurezza del lavoro. La legge impugnata
ha prodotto inoltre norme organizzatorie che prevedono sportelli i
quali si aggiungono ai comitati paritetici previsti dalla
contrattazione collettiva, senza farsi carico dell'eventuale
duplicazione di procedure e dei possibili contrasti.
Si ribadisce, infine, che la mancata definizione del mobbing da
parte della legge impugnata non vale ad escluderne l'illegittimità.
3. - Per la Regione Abruzzo è stato depositato un atto di
costituzione a margine del quale è conferita procura relativa ad un
ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri avverso
altra legge della stessa Regione.

Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, con
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere g) ed l), e terzo
comma, nonchè all'art. 118, primo comma, della Costituzione, la
legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26 (Intervento della
Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il fenomeno mobbing e lo
stress psico-sociale sui luoghi di lavoro), perchè lederebbe la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di
ordinamento civile nonchè di ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
Il ricorrente sostiene, altresì, che la legge impugnata attiene
anche alla tutela della salute ed alla tutela e sicurezza del lavoro,
materie entrambe di competenza legislativa concorrente,
irragionevolmente privilegiando le strutture sanitarie e non
limitandosi a dettare la disciplina di dettaglio, pur in assenza di
una legislazione statale specifica sul fenomeno del mobbing.
A conforto delle proprie tesi il ricorrente richiama la sentenza
di questa Corte n. 359 del 2003, con la quale fu dichiarata
l'illegittimità costituzionale della legge della Regione Lazio
11 luglio 2002, n. 16 (Disposizioni per prevenire e contrastare il
fenomeno del mobbing nei luoghi di lavoro).
2. - In via preliminare si rileva l'ammissibilità del ricorso,
ancorchè esso concerna un'intera legge, in quanto l'omogeneità di
questa riguardo all'oggetto non genera incertezze sul contenuto delle
censure e quindi sui limiti e le ragioni dello scrutinio di
costituzionalità (v. sentenza n. 359 del 2003 e sentenze ivi citate
sul punto).
3. - Va invece dichiarata inammissibile - ai sensi degli artt. 25
della legge 11 marzo 1953, n. 87, e 23, comma 1, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale - la
costituzione in giudizio della Regione Abruzzo, per la quale è stato
depositato un atto privo della procura ad litem: la stessa risulta
infatti conferita in relazione ad un ricorso promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri avverso la legge 5 agosto 2004, n. 22
recante «Nuove disposizioni in materia di politiche di sostegno
all'economia ittica» della medesima Regione.
4. - Nel merito il ricorso non è fondato.
Il richiamo alla sentenza n. 359 del 2003 non giova al
ricorrente, per la sostanziale diversità di contenuti tra la legge
della Regione Lazio n. 16 del 2002, dichiarata costituzionalmente
illegittima, e la legge della Regione Abruzzo, oggetto del presente
scrutinio.
Con la sentenza citata questa Corte rilevò in primo luogo che il
fenomeno del mobbing, emerso nella vita sociale e unitariamente
considerato nell'ambito delle scienze sociali, era ancora privo di
una specifica disciplina legislativa statale, ma era venuto in
evidenza in controversie decidendo le quali i giudici comuni lo
avevano ricondotto, per alcuni suoi aspetti, sotto le previsioni
dell'art. 2087 cod. civ. In tale decisione la Corte affermò inoltre
che la normativa in materia di mobbing può avere una pluralità di
oggetti. Essa può riguardare la prevenzione e repressione dei
comportamenti dei soggetti attivi del fenomeno, le misure di sostegno
psicologico e, se del caso, l'individuazione delle procedure per
accedere alle terapie di tipo medico di cui la vittima può avere
bisogno nonchè il regime degli atti o comportamenti posti in essere
da quest'ultima come reazione a quanto patito.
La Corte osservò quindi che, avuto riguardo alla condotta degli
agenti - di coloro cioè che pongono in essere gli atti e
comportamenti vessatori nei confronti del lavoratore, nei quali si
concretizza il fenomeno del mobbing - la relativa disciplina rientra
essenzialmente nell'ordinamento civile. Allo Stato spetta, pertanto,
la competenza a dettare la definizione del mobbing ove e quando lo
ritenga opportuno.
In riferimento alle conseguenze prodotte dagli atti e
comportamenti vessatori, la Corte diede atto che nella giurisprudenza
erano emersi i profili attinenti alla salute del lavoratore che
assumeva di esserne stato destinatario e alla qualificazione degli
atti da lui compiuti, ricollegabili a detti comportamenti e
riconducibili sotto le previsioni dell'art. 2087 cod. civ. profili in
relazione ai quali la disciplina del mobbing era riconducibile alla
tutela della salute e alla tutela e sicurezza del lavoro o ancora
all'ordinamento civile.
Alla stregua di siffatte premesse la Corte valutò la legge della
Regione Lazio allora impugnata e ne ritenne l'illegittimità
costituzionale precipuamente perchè essa era tutta imperniata su
un'autonoma definizione di mobbing e su una esemplificazione dei
comportamenti in cui il fenomeno poteva concretizzarsi, elementi
questi che non le spettava di formulare con riguardo ai parametri
evocati e che non erano in armonia con atti comunitari.
Ulteriori ragioni di illegittimità furono rinvenute nella
disciplina di aspetti del fenomeno attinenti ai rapporti
intersoggettivi tra lavoratore e datore e a comportamenti di questo
integranti inadempimento degli obblighi inerenti al rapporto di
lavoro.
La Corte rilevò anche che la legge regionale, nel disciplinare
profili del fenomeno mobbing rientranti nella tutela della salute,
non si era limitata alla formulazione di disposizioni di dettaglio,
ma aveva anche stabilito principi fondamentali.
5. - La legge della Regione Abruzzo oggetto del presente
scrutinio non contiene alcuno degli elementi che condussero la Corte,
sulla base dei principi sopra ricordati, a dichiarare
l'illegittimità della legge n. 16 del 2002 della Regione Lazio.
In primo luogo, la legge dà per presupposta la nozione dei
comportamenti costituenti mobbing e non formula di questo fenomeno
nè una definizione generale, nè esemplificazioni.
Di ciò si duole il ricorrente, assumendo trattarsi di norme in
bianco il cui riempimento viene rimandato a successivi atti anche di
natura amministrativa.
In realtà la legge, rinunciando a formulare una propria
definizione del mobbing, si riferisce a quegli elementi, come si è
visto, già desumibili non da una specifica disciplina, bensì dalle
esistenti normative statali riguardanti materie in cui il complesso
fenomeno si manifesta, normative che i giudici comuni hanno avuto
presenti nelle controversie il cui oggetto era costituito dal mobbing
in uno o più dei suoi molteplici aspetti.
Se poi l'inesistenza di una definizione di questo dovesse
condurre la Regione Abruzzo all'emanazione di atti amministrativi
esulanti dalle proprie competenze o comunque contrastanti con
parametri costituzionali, per la repressione di tali fenomeni
l'ordinamento conosce gli opportuni rimedi di giustizia
costituzionale e comune.
La principale censura mossa alla legge non coglie, quindi, nel
segno.
Neppure fondate sono le censure concernenti le disposizioni della
legge impugnata le quali prevedono l'istituzione di un centro di
riferimento regionale presso l'ASL di Pescara e di centri di ascolto
presso tutte le ASL della Regione e contengono l'indicazione dei
compiti di questi (artt. 2, 3 e 4 della legge).
Le doglianze del ricorrente si sostanziano nell'aver la legge
privilegiato le strutture sanitarie rispetto agli organi preposti
alla tutela e sicurezza del lavoro.
Ora, anche a voler trascurare ogni rilievo sulla genericità
delle censure, a dimostrarne l'infondatezza si osserva che i compiti
affidati a tali centri attengono principalmente al rilevamento e alla
valutazione delle conseguenze degli atti e comportamenti vessatori
sulla salute dei lavoratori ed alla predisposizione di misure di
sostegno per loro e per le loro famiglie, vale a dire ad uno degli
oggetti possibili della normativa in tema di mobbing, come enucleati
nella citata sentenza n. 359 del 2003. In coerenza all'espletamento
di siffatti compiti, ai suindicati centri è destinato in larga
prevalenza personale del comparto sanitario.
Al riguardo il ricorrente si duole della mancata specificazione
del livello di qualificazione posseduto da detto personale e
dell'eventuale carattere precario del relativo rapporto. Tali
censure, oltre a risultare scarsamente comprensibili alla luce dei
parametri evocati, non sono fondate: la possibilità di avvalersi,
oltre che di dipendenti delle ASL, anche di lavoratori con contratti
di collaborazione o in regime di convenzione, è coerente con i
compiti previsti sia per il centro di riferimento regionale (art. 3,
ultimo comma) sia per i centri di ascolto localizzati (art. 4, ultimo
comma), mentre il loro impiego fa capo ai rispettivi poteri di
organizzazione.
Non è superfluo inoltre rilevare che la legge istituisce anche
un organismo regionale tecnico consultivo presso l'Assessorato del
lavoro del quale fanno parte - oltre a rappresentanti dei sindacati,
dei lavoratori, dei datori di lavoro ed al responsabile del centro di
riferimento e ad un dirigente della direzione sanità - anche
dirigenti di altre direzioni, il Presidente della commissione pari
opportunità ed un consigliere di parità (art. 5 della legge).
Nessuna irragionevolezza si riscontra pertanto nelle indicate
disposizioni, nè alcuna invasione nella organizzazione
dell'amministrazione statale o di enti pubblici nazionali.
Si osserva, infine, come non assuma alcun rilievo il rischio -
paventato dal ricorrente - dell'eventuale duplicazione di procedure
che la legge regionale introdurrebbe rispetto a quanto previsto dalla
contrattazione collettiva. Come avverte lo stesso ricorrente, le
previsioni della fonte pattizia attengono ai rapporti inter partes e
disciplinano ambiti di esclusiva competenza contrattuale.
In conclusione può dirsi che la legge impugnata non ha
oltrepassato i limiti della competenza che già questa Corte ha
riconosciuto alle Regioni quando ha affermato che esse «possono
intervenire con propri atti normativi anche con misure di sostegno
idonee a studiare il fenomeno in tutti i suoi profili e a prevenirlo
o limitarlo nelle sue conseguenze» (v. sentenza n. 359 del 2003).

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la costituzione in giudizio della Regione
Abruzzo;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge della Regione Abruzzo 11 agosto 2004, n. 26 (Intervento
della Regione Abruzzo per contrastare e prevenire il fenomeno mobbing
e lo stress psico-sociale sui luoghi di lavoro), sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettere g) ed l), e terzo comma, ed all'art. 118,
primo comma, della Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Amirante
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 gennaio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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