1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 30-7-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 267 SENTENZA 3 - 22 luglio 2003
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Assistenza e beneficenza pubblica - Assegni di maternita' e per il nucleo familiare - Regolamento ministeriale Assegni per gli aventi diritto residenti nei Comuni delle Province autonome - Concessione ed erogazione da parte delle Province medesime nell'ambito del livello e dei requisiti di accesso previsti non solo dalle disposizioni di legge statale, ma anche dai «relativi regolamenti attuativi» - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia di Trento - Inidoneita' delle norme di rango secondario a disporre l'obbligo di adeguamento della legislazione provinciale - Lesione delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle Province autonome Conseguente annullamento della disposizione regolamentare impugnata, limitatamente alle parole «e dai relativi regolamenti attuativi», nella parte in cui si applica alle Province autonome di Trento e di Bolzano. - Decreto del Ministero per la solidarieta' sociale 21 dicembre 2000, n. 452, art. 23. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, art. 8, n. 25; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2, comma 1. (003C0864) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 30-7-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'articolo 23 del decreto del Ministro per la solidarietà sociale
del 21 dicembre 2000, n. 452, concernente «Regolamento recante
disposizioni in materia di assegni di maternità e per il nucleo
familiare, in attuazione dell'articolo 49 della legge 22 dicembre
1999, n. 488, e degli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448», promosso con ricorso della Provincia di Trento, notificato
il 4 giugno 2001, depositato in cancelleria l'11 successivo ed
iscritto al n. 17 del registro conflitti 2001.
Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2003 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia di Trento.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il giorno 11 giugno 2001, la
Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di attribuzione in
relazione all'art. 23 del decreto del Ministro per la solidarietà
sociale del 21 dicembre 2000, n. 452, (Regolamento recante
disposizioni in materia di assegni di maternità e per il nucleo
familiare, in attuazione dell'art. 49 della legge 23 dicembre 1999,
n. 488, e degli artt. 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448),
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 81 del
6 aprile 2001.
2. - La Provincia ricorrente premette di essere dotata, in virtù
dello statuto speciale, di potestà legislativa primaria in materia
di «assistenza e beneficenza pubblica», nonchè della relativa
potestà amministrativa ai sensi dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e delle
relative norme di attuazione.
Gli artt. 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di
finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo) - quest'ultimo
successivamente confluito negli artt. 74 e 80 del d.lgs. 26 marzo
2001, n. 151 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia
di tutela e sostegno della maternità e della paternità, a norma
dell'art. 15 della legge 8 marzo 2000, n. 53) - hanno previsto una
forma di sostegno alle famiglie, disponendo che gli assegni relativi
- posti a carico dell'INPS - sono concessi dai comuni.
Tale normativa, secondo la ricorrente, non violerebbe di per sè
la competenza provinciale, dato che nell'art. 82 della medesima legge
n. 448 del 1998 è contenuta un'esplicita disposizione di
salvaguardia per quest'ultima. La Provincia autonoma, viceversa,
aveva ritenuto lesivo delle proprie prerogative costituzionali il
decreto del Ministro per la solidarietà sociale 15 luglio 1999,
n. 306 (Regolamento recante disposizioni per gli assegni per il
nucleo familiare e di maternità, a norma degli artt. 65 e 66 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, come modificati dalla legge 17 maggio
1999, n. 144), attuativo della normativa più sopra menzionata, e
ciò sia in quanto non conteneva esplicita clausola di salvaguardia,
sia perchè - più in particolare - affidava le funzioni
amministrative concernenti l'erogazione dei benefici concessi dagli
enti locali all'INPS invece che alla Provincia.
La ricorrente evidenzia di aver ritualmente proposto ricorso per
conflitto di attribuzione avverso tale decreto, osservando tuttavia
come quest'ultimo sia stato abrogato dall'art. 24, comma 1, del
decreto ministeriale 21 dicembre 2000, n. 452, in questa sede
impugnato, e come, a causa della sopravvenienza normativa, la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 277 del 2001 abbia dichiarato la
cessazione della materia del contendere, in quanto il nuovo
regolamento «ha riconosciuto la competenza provinciale in tema di
erogazione delle prestazioni assistenziali di cui si tratta».
3. - Il nuovo regolamento - ad avviso della Provincia ricorrente
- sarebbe sicuramente maggiormente rispettoso delle proprie
prerogative costituzionali, dal momento che il suo art. 23 dispone
che «ai sensi dell'art. 82 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, gli
assegni per il nucleo familiare e di maternità previsti dagli
articoli 65 e 66 della legge n. 448 del 1998 sono concessi ed
erogati, per gli aventi diritto residenti nei Comuni delle Province
autonome di Trento e di Bolzano, dalle Province medesime, secondo le
norme dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione,
nell'ambito del livello e dei requisiti di accesso previsti dalle
citate disposizioni di legge e dai regolamenti attuativi».
Ciò nonostante, nell'atto in questa sede impugnato sarebbero
ugualmente ravvisabili profili di illegittimità costituzionale.
In particolare, il motivo di doglianza della Provincia ricorrente
è individuabile nella circostanza che la citata disposizione vincola
quest'ultima ad operare non solo nell'ambito delimitato dalle
disposizioni di legge, ma anche in quello circoscritto dai
«regolamenti attuativi»: ciò che relegherebbe la Provincia ad un
ruolo meramente attuativo delle scelte compiute in sede statale.
Inoltre, nota la ricorrente, nella Provincia si è già provveduto a
dare attuazione ai sopracitati articoli 65 e 66, con la legge
provinciale n. 3 del 2000 (Misure collegate con la manovra di finanza
pubblica per l'anno 2000). Tale normativa prevederebbe che nella
Provincia si seguano i livelli di intervento stabiliti con legge
statale: viceversa, ove si tratti di disciplina regolamentare, «la
Provincia ritiene di non dovere e potere essere vincolata».
4. - Secondo la Provincia di Trento, l'intervento di una
disciplina regolamentare in materia regionale contrasterebbe «con i
principi regolatori del rapporto fra fonti statali e fonti
regionali», valevoli in forza dell'art. 117 Cost. per le Regioni
ordinarie e garantiti per la ricorrente dall'art. 2 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto per il
Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi
statali e leggi regionali e provinciali, nonchè la potestà di
indirizzo e coordinamento), «che considera solo le leggi statali come
uniche fonti idonee a condizionare la potestà legislativa
provinciale». A sostegno di tale tesi vengono anche richiamate le
sentenze di questa Corte n. 84 del 2001, n. 507 del 2000 e n. 352 del
1998.
La disposizione impugnata, del resto, non potrebbe neanche essere
giustificata alla luce dell'art. 5, comma 1, della legge 30 novembre
1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della Regione
Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento e di Bolzano
con la riforma tributaria), «che risulta al contrario anch'esso
specificamente violato». Secondo tale disposizione, infatti, le
Province autonome «partecipano alla ripartizione di fondi speciali
istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri e le
modalità per gli stessi previsti». Il vincolo di garantire i livelli
minimi di prestazione su tutto il territorio nazionale, cui tale
disposizione si riferisce, non implicherebbe in alcun modo che lo
stesso vincolo possa derivare da disposizioni di rango regolamentare.
Inoltre, sottolinea la ricorrente, la illegittimità della norma
impugnata deriverebbe dal fatto che essa non solo pretende che la
Provincia sia vincolata da un regolamento statale, ma declina tale
vincolo in termini di applicazione diretta del regolamento e non in
termini di obbligo di adeguamento.
5. - Da ultimo, la Provincia di Trento rileva che, anche se per
ipotesi il vincolo posto a proprio carico - cioè quello comportante
l'obbligo di adeguarsi ai regolamenti statali nella materia in
questione - fosse costituzionalmente legittimo, nel caso di specie
esso risulterebbe comunque da un atto del tutto inidoneo a farlo
sorgere. Ciò in quanto «il carattere vincolante del regolamento per
la Provincia autonoma è stabilito dal regolamento stesso»:
situazione, questa, che determinerebbe una ulteriore ragione di
incostituzionalità, atteso che «per subordinare una fonte (nel caso
la legge provinciale) ad un'altra fonte (nel caso il regolamento
statale) occorre una potenziale superiorita».
6. - L' Avvocatura dello Stato ha depositato atto di costituzione
per resistere nel giudizio promosso dalla Provincia di Trento,
evidenziando come le competenze provinciali fatte valere a fondamento
del ricorso sarebbero comunque tutelate dall'art. 4, comma 3, del
d.lgs. n. 266 del 1992, «evitando che attraverso la concessione di
finanziamenti o contributi lo Stato abbia ad interferire
nell'esercizio di dette competenze». Successivamente, tuttavia, è
pervenuta una comunicazione - da parte della stessa Avvocatura dello
Stato - nella quale si informa «che non si è avuta determinazione di
intervento» e che, conseguentemente, l'atto sopra menzionato «può
considerarsi non depositato».
7. - In prossimità dell'udienza, la Provincia autonoma di Trento
ha depositato una memoria con la quale insiste per l'accoglimento del
ricorso. In particolare, secondo la ricorrente, non varrebbe ad
escludere questa soluzione il richiamo a quanto stabilito da questa
Corte con la sentenza n. 376 del 2002, in quanto i principi espressi
in tale decisione non potrebbero essere applicati al caso de quo.
Ciò in quanto nella vicenda in esame non vi sarebbe alcun «vuoto
di disciplina regionale», e comunque non si tratterebbe di
regolamenti di delegificazione, bensì di regolamenti attuativi.

Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di
attribuzione in relazione all'art. 23 del decreto del Ministro per la
solidarietà sociale del 21 dicembre 2000, n. 452 (Regolamento
recante disposizioni in materia di assegni di maternità e per il
nucleo familiare, in attuazione dell'art. 49 della legge 23 dicembre
1999, n. 488, e degli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448).
Tale atto è ritenuto dalla ricorrente lesivo delle proprie
prerogative costituzionalmente garantite per le seguenti ragioni. In
primo luogo, in quanto esso - in una materia statutariamente
attribuita alla competenza della Provincia autonoma - vincolerebbe
quest'ultima ad operare non solo nell'ambito delimitato dalle
disposizioni di legge, ma anche in quello circoscritto dai
«regolamenti attuativi» nel medesimo atto menzionati; in secondo
luogo - anche a voler ammettere che un tale vincolo possa essere
legittimamente imposto alla autonomia provinciale - l'atto impugnato
sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto il vincolo in
questione sarebbe declinato in termini di applicazione diretta del
regolamento e non in termini di obbligo di adeguamento; da ultimo, la
Provincia ricorrente evidenzia come - in ogni caso - il vincolo a
carico dell'ordinamento regionale sarebbe posto da una fonte del
tutto inidonea a farlo sorgere.
2. - Il ricorso è fondato.
Il decreto di cui fa parte la disposizione impugnata nel presente
giudizio interviene in una materia - quella della «assistenza e
beneficenza pubblica» - attribuita dall'art. 8, n. 25, del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige) alla potestà legislativa della Provincia autonoma in questa
sede ricorrente. L'art. 16 dello stesso d.P.R. n. 670 del 1972
attribuisce alla Provincia di Trento la competenza amministrativa
nella medesima materia.
In questo quadro, appare rilevante il d.P.R. 28 marzo 1975,
n. 469 (Norme di attuazione dello Statuto per la Regione
Trentino-Alto Adige in materia di assistenza e beneficenza pubblica),
il cui art. 1 dispone che «le attribuzioni dello Stato in materia di
assistenza e beneficenza pubblica, esercitate sia direttamente dagli
organi centrali e periferici dello Stato sia per il tramite di enti e
istituti pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale e quelle
già spettanti alla Regione Trentino-Alto Adige in materia di
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza sono esercitate,
per il rispettivo territorio, dalle Province di Trento e Bolzano con
l'osservanza delle norme del presente decreto».
La Provincia autonoma di Trento, del resto, ha esercitato la
propria competenza con l'art. 65 della legge provinciale 20 marzo
2000, n. 3 (Misure collegate con la manovra di finanza pubblica per
l'anno 2000), successivamente modificato dall'art. 88 della legge
provinciale 19 febbraio 2002, n. 1 (Misure collegate con la manovra
di finanza pubblica per l'anno 2002). Nell'art. 65 citato è infatti
previsto che «gli assegni per il nucleo familiare e di maternità di
cui agli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448
(Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo),
come modificati dall'art. 50 e dall'art. 63 della legge 17 maggio
1999, n. 144, sono erogati secondo i criteri e le modalità stabiliti
con regolamento adottato nel rispetto del livello di intervento
previsto dalle predette disposizioni statali e tenuto conto dei
benefici eventualmente in godimento per le stesse finalita».
3. - La giurisprudenza di questa Corte, in diverse occasioni, ha
avuto modo di evidenziare come - già sotto la vigenza del vecchio
testo dell'art. 117 della Costituzione - lo Stato non potesse imporre
vincoli alle Regioni nelle materie di propria competenza se non
mediante una legge, e non, invece, per mezzo di un atto
regolamentare. Le Regioni, infatti, «non sono soggette, in linea di
principio, alla disciplina dettata con i regolamenti governativi»
(sentenza n. 507 del 2000; nello stesso senso, si vedano anche le
sentenze n. 250 del 1996 e n. 482 del 1995).
In relazione alla Regione Trentino-Alto Adige, nonchè alle
Province autonome di Trento e Bolzano, tale regola viene esplicitata
dall'art. 2, comma 1, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonchè la potestà statale di indirizzo e
coordinamento), là dove prevede che «la legislazione regionale e
provinciale deve essere adeguata ai principi e norme costituenti
limiti indicati dagli articoli 4 e 5 dello statuto speciale e recati
da atto legislativo dello Stato entro i sei mesi successivi alla
pubblicazione dell'atto medesimo nella Gazzetta Ufficiale o nel più
ampio termine da esso stabilito». Dalla norma appena citata si desume
agevolmente che l'obbligo di adeguamento a carico della legislazione
delle Province autonome può derivare soltanto da una norma statale
avente rango legislativo, e non, invece, da norma di rango
secondario, come questa Corte ha più volte affermato (cfr., in
proposito, le sentenze n. 84 del 2001 e n. 371 del 2001).
L'art. 23 del decreto ministeriale 21 dicembre 2000, n. 425,
dunque, viola le prerogative costituzionalmente garantite alla
Provincia ricorrente, nella parte in cui stabilisce, senza alcun
fondamento nella legge, che gli assegni previsti dagli articoli 65 e
66 della legge n. 448 del 1998 - quest'ultimo successivamente
confluito negli articoli 74 e 80 del d.lgs. 26 marzo 2001, n. 151
(Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e
sostegno della maternità e della paternità, a norma dell'art. 15
della legge 8 marzo 2000, n. 53) - sono concessi ed erogati, per gli
aventi diritto residenti nei Comuni delle Province autonome di Trento
e di Bolzano, dalle Province medesime, «nell'ambito del livello e dei
requisiti di accesso» previsti non solo dalle disposizioni di legge
statale, ma anche dai «relativi regolamenti attuativi».
Per le ragioni appena esposte, l'art. 23 del decreto del
Ministero per la solidarietà sociale 21 dicembre 2000, n. 425 deve
essere annullato, limitatamente alle parole «e dai regolamenti
attuativi», nella parte in cui si applica alla Provincia autonoma
ricorrente.
Rimangono di conseguenza assorbiti gli ulteriori motivi di
censura prospettati dalla Provincia ricorrente.
4. - In considerazione della piena equiparazione statutaria delle
due Province autonome relativamente alle attribuzioni di cui
trattasi, l'efficacia della presente sentenza deve essere estesa
anche nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato vincolare le Province autonome
di Trento e di Bolzano, nella concessione ed erogazione degli assegni
di maternità e per il nucleo familiare, in attuazione degli artt. 65
e 66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, al rispetto del livello e
dei requisiti di accesso previsti «dai relativi regolamenti
attuativi»;
Annulla, di conseguenza, l'art. 23 del decreto del Ministero per
la solidarietà sociale 21 dicembre 2000, n. 452 (Regolamento recante
disposizioni in materia di assegni di maternità e per il nucleo
familiare, in attuazione dell'art. 49 della legge 23 dicembre 1999,
n. 488, e degli articoli 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448), limitatamente alle parole «e dai relativi regolamenti
attuativi», nella parte in cui si applica alle Province autonome di
Trento e Bolzano.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 luglio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 luglio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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