1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 9-6-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 320 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 novembre 1998- 17 maggio 1999
N. 320 Ordinanza emessa il 12 novembre 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale il 17 maggio 1999) dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Standa S.p.a. ed altra contro il comune di Grugliasco ed altri. Giustizia amministrativa - Giudizio dinanzi al t.a.r. - Facolta' delle parti di scelta del foro competente territorialmente - Rilevabilita' d'ufficio dell'incompetenza per territorio - Esclusione - Incidenza sul principio del giudice naturale - Violazione del principio della competenza territoriale a base regionale del t.a.r. (Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 31, primo, quarto e nono comma). (Cost., artt. 25, primo comma, e 125, secondo comma). (099C0553) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 9-6-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 7408/98 e
9908/98 rispettivamente proposti da Standa S.p.a., in persona
dell'amministratore delegato e legale rappresentante pro-tempore
dott. Stefano Ferro, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco
Siniscalco, Giuseppe Sala e Luigi Medugno ed elett.te domiciliato
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Panama n. 12;
Contro il comune di Grugliasco, in persona del sindaco pro-tempore
rappresentanto e difeso dall'avv. Francesco Paolo Videtta presso il
cui studio in Roma, piazza Campo dè Fiori n. 24 è elettivamente
domiciliato e il Ministero dei lavori pubblici, in persona del
Ministro pro-tempore rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale
dello Stato presso il quale è ex-lege domiciliato in Roma, via dei
Portoghesi n. 12 per la declaratoria, dell'inesistenza a carico della
società ricorrente dell'obbligazione per il pagamento delle somme
pretese dal comune di Grugliasco con provvedimento in data 31 marzo
1998 (notificato il successivo 7 aprile 1998), asseritamente dovute a
conguaglio dell'importo già versato a titolo di contributo
commisurato al costo di costruzione per il conseguimento delle
concessione edilizie di cui infra; nonchè per l'annullamento previa
sospensione dell'efficacia, del provvedimento prot. 8075 del 31 marzo
1998 (notificato il successivo 7 aprile 1998), con il quale il
dirigente del settore urbanistica del comune di Grugliasco ha
invitato la società ricorrente a pagare l'importo di L.
9.739.865.901 a conguaglio del contributo commisurato al costo di
costruzione versato per il conseguimento delle concessioni edilizie
specificate in narrativa; nonchè per l'annullamento del decreto
ministeriale 10 maggio 1977, n. 801; e di tutti gli ulteriori atti,
anteriori, ovvero comunque coordinati e/o connessi a quelli sopra
indicati e Shopville Le Gru S.p.a., in persona del procuratore
speciale dott. Ermanno Niccoli; rappresentata e difesa dagli avv.ti
Giovanni Gerbi e Ludovico Villani e presso lo studio di quest'ultimo
elettivamente domiciliato in Roma, piazzale Clodio n. 12;
Contro il comune di Grugliasco, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Paolo Videtta presso il
cui studio in Roma, p.zza Campo dè Fiori 24, è elettivamente
domiciliato, e la regione Piemonte, in persona del Presidente della
giunta regionale pro-tempore e il Ministero dei lavori pubblici, in
persona del Ministro pro-tempore, entrambi rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato presso la cui sede in Roma, via
dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati e nei confronti della Società
Galileo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, per
l'accertamento, ai sensi dell'art. 16, legge 28 gennaio 1977, n. 10
della non doverosità (oggettiva e comunque soggettiva) del
"contributo commisurato al costo di costruzione" quantificato e
preteso dal comune di Grugliasco con nota dell'assessore delegato
arch. Guido Laganà 2 luglio 1996, prot. n. 4642.X.19.I.A, per la
declaratoria della non doverosità di tale conguaglio e comunque
della non doverosità di un conguaglio nella misura indicata con nota
sopra indicata ed in ogni caso della non doverosità da parte della
ricorrente Shopville Le Gru S.p.a., per l'annullamento in una con la
indicata nota assessorile 2 luglio 1996, di qualunque direttiva,
tabella o circolare, regionale o ministeriale che il comune di
Grugliasco possa aver applicato con tale nota e così, in
particolare, della deliberazione del Consiglio regionale piemontese
27 luglio 1982 n. 320-6862 e del decreto ministeriale 10 maggio 1977,
n. 801 oltre che della deliberazione del Consiglio comunale di
Grugliasco, se ed in quanto esistente, con la quale sia stato
stabilito il costo di costruzione ai sensi dell'art. 10, legge n.
10/1997;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostengo delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Relatore, alla pubblica udienza del 12 novembre 1998 il cons. Carlo
Visciola e uditi, per le parti, gli avv.ti Gerbi, Molino (su delega),
Medugno e Videtta; nessuno comparso per le amministrazioni statali
resistenti.
F a t t o
In data 6 aprile 1998 e, dunque, in pendenza del ricorso (n.
3356/1997) già proposto dalla Standa S.p.a. e davanti a questo
tribunale, veniva notificata alla Standa stessa la nota n. 8075 prot.
del 31 marzo 1998, con la quale il dirigente del settore urbanistica
del comune di Grugliasco la invitava a pagare l'importo di L.
9.739.865.901 a conguaglio degli importi dovuti a titolo di
contributo commisurato al costo di costruzione relativi alle
concessioni edilizie afferenti i fabbricati realizzati nell'area
urbanistica "T".
Tale identico importo era già stato richiesto da comune di
Grugliasco, con nota assessorile n. 4642 in data 2 luglio 1996, alle
società Shopville Le Gru, Atena S.p.a. e Ikea Italia S.p.a., che
avverso le stesse proponevano gravame giurisdizionale tuttora
pendente dinanzi al t.a.r. del Piemonte.
Avverso l'indicata nota dirigenziale n. 8075/1998 prot. insorgeva
la Standa chiedendone a questo t.a.r. l'annullamento previa
sospensione dell'efficacia, unitamente alle altre statuizioni di cui
in epigrafe, con ricorso (n. 7408/1998) notificato il 1 giugno 1998 e
depositato il giorno 10 successivo, a sostegno del quale deduceva:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 10 della legge 28
gennaio 1977 n. 10, eccesso di potere per difetto assoluto dei
presupposti;
2) violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo,
dell'art. 10 della legge n. 10/1977; eccesso di potere per carenza
assoluta di legittimazione passiva;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 28 della legge 24
novembre 1981 n. 689; eccesso di potere per travisamento, carenza
assoluta di presupposti, difetto di istruttoria e di adeguata
motivazione.
4) violazione e falsa applicazione dell'art. 10 della legge n.
10/1977 in combinato disposto con le norme di cui al decreto
ministeriale n. 801/1977. Violazione e falsa applicazione degli artt.
7 e segg. della legge n. 241/1990; eccesso di potere per errore nei
presupposti, difetto assoluto di istruttoria e di adeguata
motivazione;
5) eccesso di potere per difetto di istruttoria e adeguata
motivazione;
6) violazione e falsa applicazione dell'art. 11.2 della legge n.
10/1977.
Si costituiva in giudizio il Ministero intimato, con atto
depositato il 24 giugno 1998.
Si costituiva in giudizio anche il comune intimato, con
controricorso depositato in data 8 giugno 1998 e, puntualmente
controdeducendo alle censure avversarie, ne sosteneva l'infondatezza,
chiedendo il rigetto del ricorso e dell'istanza cautelare.
Con memoria depositata il 30 giugno 1998, il comune insisteva per
il rigetto, dell'istanza cautelare.
Alla C.d.C. del 2 luglio 1998 la pronuncia sulla domanda cautelare
veniva rinviata al merito.
Con ricorso (n. 9908/1998) notificato il 20 luglio 1998 e
depositato il 21 luglio 1998, si rivolgeva a questo tribunale
amministrativo anche la soc. Shopville Le Gru S.p.a., rappresentando
di aver a suo tempo ricevuta la notifica della nota assessorile 2
luglio 1996 (n. 4662 prot.), di cui si è già detto, a seguito
della quale aveva inviata al comune la raccomandata 25 luglio 1996,
contestando la doverosità di alcun conguaglio.
Sosteneva la Shopville Le Gru S.p.a. di aver fatto ricorso a questo
tribunale, pur in difetto di ulteriori iniziative comunali, "per puro
scrupolo", al fine di ottenere una pronuncia dichiarativa
dell'inesistenza del credito vantato dal comune.
A sostengo del gravame così proposto, deduceva:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 10, legge 28 gennaio
1977, n. 10 e dell'art. 52, legge regionale piemontese 5 dicembre
1977, n. 56 e successive modificazioni, travisamento, difetto di
motivazione;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 10, legge n. 10/1977
e dell'art. 52 legge regionale n. 56/1977 sotto diverso profilo;
illogicità, difetto di motivazione sotto altro profilo;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 10, legge n. 10/1977
in relazione alla violazione e falsa applicazione dell'art. 3, legge
n. 47/1985;
4) violazione dell'art. 10 legge n. 10/1977 e dell'art. 52 legge
regionale n. 56/1077 sotto altro profilo; travisamento, difetto di
presupposto, difetto di motivazione;
5) violazione e falsa applicazione dell'art. 3, legge n. 47/1985
sotto altro profilo;
6) violazione e falsa applicazione dei principi generali
sull'annullamento d'ufficio degli atti amministrativi e sugli effetti
retroattivi (recte: retrodatati) dell'annullamento, violazione
dell'art. 35, legge n. 47/1985; difetto assoluto di presupposto,
difetto di motivazione;
7) violazione e falsa applicazione dell'art. 10, legge n. 10/1977
in relazione ai precedenti artt. 3 e 4;
8) prescrizione dell'eventuale credito del comune a titolo di
sanzione (artt. 12 e 28, legge n. 689/1981);
9) violazione dell'art. 3, legge n. 241/1990;
10) violazione dell'art. 7, legge n. 241/1990;
11) violazione e falsa applicazione dell'art. 11.2. della legge
n. 10/1977;
12) violazione e falsa applicazione dell'art. 10 legge n. 10/1977
e dell'art. 52, legge regionale n. 56/1977, difetto di legittimazione
passiva, indebito soggettivo. Si costituiva in giudizio l'Avvocatura
generale dello Stato, con atto depositato il 12 settembre 1998, per
conto del Ministero dei lavori pubblici e della regione Piemonte. Si
costituiva in giudizio anche il comune intimato, con atto depositato
il 17 ottobre 1998, chiedendo il rigetto del riorso. Con memoria
depositata il 29 ottobre 1998, la società ricorrente insisteva per
l'accoglimento delle proprie conclusioni. Con identiche memorie
depositate in entrambi i fascicoli di causa il 30 ottobre 1998, la
difesa del comune resistente, dopo aver analiticamente riassunto i
fatti e la cronologia degli avvenimenti, controdeduceva a tutte le
censure avversarie, sostenendone l'infondatezza e concludendo per il
rigetto dei ricorsi. Dopo la discussione orale dei ricorsi, svoltasi
congiuntamente dalla pubblica udienza del 12 novembre 1988, i ricorsi
stessi venivano trattenuti in decisione.
D i r i t t o
I due ricorsi in epigrafe possono essere preliminarmente riuniti,
perchè vengono congiuntamente esaminati e decisi, risultandone
evidenti dalla narrativa che precede le ragioni di oggettiva
connessione. Le società Standa S.p.a. e Shopville Le Gru S.p.a.
contestano entrambe, infatti, la debenza del "versamento a conguaglio
degli importi dovuti a titolo di contributo commisurato al costo di
costruzione" loro richiesto con note di identico contenuto -
rispettivamente in data 31 marzo 1998 (n. 8075/prot.) e 2 luglio 1996
(n. 4642/prot.) dal comune di Grugliasco e, comunque la misura del
contribuito stesso come quantificata nelle note indicate e chiedono a
questo tribunale amministrativo regionale la relativa declaratoria.
In funzione strumentale a tale declaratoria hanno chiesto, altresì,
a questo tribunale l'annullamento, "ove occorra", delle note stesse e
degli atti comunali e regionali indicati in epigrafe, nonchè del
decreto ministeriale 10 maggio 1997 n. 801. Le contestazioni circa
"l'an" e/o il "quantum" del contributo commisurato al costo di
costruzione richiesto a conguaglio dal comune, appartengono alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi degli
artt. 16 della legge n. 10 del 1977 e 35 diciassettesimo comma, della
legge n. 47 del 1985, anche ove la richiesta di conguaglio debba
considerarsi estesa alla "...domanda di condono presentata ai sensi
dell'art. 33 della legge n. 724/1994...", cui fanno riferimento le
note comunali impugnate. In entrambi i casi i giudizi, proposti per
l'accertamento negativo di contributi urbanistici - o, in subordine,
della sua esatta quantificazione - comportano l'accertamento della
sussistenza o meno dell'obbligazione pecuniaria e sono, pertanto,
attratti nell'orbita della giurisdizione esclusiva di questo giudice.
Gli atti di determinazione degli importi pretesi a conguaglio a
titolo di contributo commisurato al costo di costruzione, in questa
sede contestati, riguardano concessioni edilizie assentite dal comune
di Grugliasco - comune della Provincia di Torino - per la
realizzazione di fabbricati realizzati nell'area "T" di quel
territorio e risultano quantificati sulla base di parametri normativi
e comunali prefissati.
La competenza a conoscere dei ricorsi in esame sarebbe stata
quindi, in via astratta, del tribunale amministrativo regionale per
il Piemonte, con sede in Torino - la cui circoscrizione territoriale
a base regionale comprende tutte le province della regione Piemonte -
ai sensi degli artt. 1, 3 e 4 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034. A
tale tribunale, infatti, si è rivolta altra società destinataria -
unitamente alle attuali ricorrenti - della medesima richiesta di
conguaglio, con autonomo ricorso (n. 2380/36) tuttora pendente presso
quell'organo giudiziario, che si è anche pronunciato in sede
cautelare (con ordinanza n. 1442 del 13 dicembre 1936) sul ricorso
medesimo.
La circostanza che con i ricorsi in esame sia stato richiesto a
questo, tribunale - in funzione, come si è sottolineato, meramente
strumentale alla pretesa declaratoria - anche l'annullamento "ove
occorra" del decreto ministeriale 10 maggio 1977 n. 801, non può
certo valere a radicare, ex se la competenza di questo t.a.r. del
Lazio ai sensi dello stesso art. 3, terzo comma della legge n. 1034
del 1971.
La giurisprudenza del giudice amministrativo d'appello ha affermato
che la mera contestualità dell'impugnazione di un atto generale
emanato da autorità centrali e di un atto applicativo non è di per
sè sufficiente per determinare lo spostamento della competenza dal
t.a.r. locale a quello del Lazio, occorrendo che tra i vari atti
contestati sussista un collegamento obiettivo, che si sostanzia in un
nesso di conseguenzialità necessaria (tra le altre: C.d.S. IV sez. 2
aprile 1984, n. 218; VI, sez. 10 giugno 1987, n. 375; 9 giugno 1986,
n. 407 e 17 ottobre 1988, n. 1121; idem V sez 26 maggio 1990 n. 464).
Di tale collegamento obiettivo dubitano per prime, nel caso concreto,
proprio le società ricorrenti. La società Standa S.p.a., invero,
sostiene l'illegittimità del decreto ministeriale n. 801/1977 per
avere lo stesso completamente omessa, a suo avviso, la determinazione
delle modalità di calcolo da seguire per la quantificazione del
contributo concessorio afferente costruzioni non residenziali, pur
avendo in precedenza sostenuto - con evidente contraddizione - che il
comune non si sarebbe attenuto alle disposizioni di massima
introdotte con tale decreto (pagg. 18 e 21 del ricorso introduttivo).
La società Shopville Le Gru, a sua volta, ha sostenuto che il
decreto ministeriale in questione andrebbe annullato - unitamente
alle deliberazioni comunali e regionali contestualmente impugnate -
solo nel caso che "... disponessero nel senso (o dovessero essere
interpretati nel senso) che ai fini della quantificazione del
contributo dovuto occorra avere riguardo anche alle finiture (ed al
loro costo)" pag. 10 ricorso introduttivo.
Nell'ambito della giurisdizione esclusiva, inoltre, al giudice
amministrativo devono riconoscersi gli stessi poteri di
disapplicazione spettanti, ex art. 51, 20 marzo 1865, n. 2248 all. E,
al giudice ordinario (in senso conforme: t.a.r. Lombardia - MI - 2
aprile 1997, n. 354), sicchè ben potrebbe il tribunale
amministrativo competente a conoscere della controversia in via
principale, disapplicare l'impugnato decreto ministeriale
considerandolo, ove riconosciuto effettivamente illegittimo, tamquam
non esset.
Ciò peraltro, viene riconosciuto dalla stessa società ricorrente
Shopville Le Gru allorchè sostiene, correttamente (a pag. 10 del
ricorso introduttivo) che le deliberazioni comunale e regionale ed
decreto ministeriale 10 maggio 1977, n. 801, "... andrebbero
annullati (o meramente disapplicati; trattandosi, di materia affidata
alla giurisdizione esclusiva e di atti incidenti su posizioni di
diritto soggettivo perfetto)". In materia di diritti patrimoniali
azionati in giudizio, - come nelle fattispecie in esame - invero, gli
stessi provvedimenti applicativi impugnati rivestono natura di "atti
paritetici", in quanto tali non abbisognevoli di impugnazione in
senso tecnico, ai fini della declaratoria del diritto richiesta dalle
società ricorrenti (C.d.S., IV sez., ord. 3 febbraio 1992, n. 144;
A.P. 14 ottobre 1992, n. 13). È quanto meno dubbio, perciò, che in
materia di diritti patrimoniali e quindi di giurisdizione esclusiva,
l'impugnazione in via subordinata e/o meramente tuzioristica di atti
di autorità centrali statali aventi efficacia generale sia
senz'altro idonea a radicare la competenza del t.a.r. per il Lazio
con sede a Roma. I due ricorsi sono stati radicati, invece presso
questo tribunale amministrativo regionale il quale, ai sensi
dell'art. 31 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, non può eccepire
la propria incompetenza territoriale, nè rivolgersi al giudice di
tale competenza - cioè al Consiglio di Stato - e dovrebbe, dunque,
decidere le controversie sottoposte al suo esame in sede di
giurisdizione esclusiva. A tenore di tale art. 31, infatti,
l'incompetenza territoriale può essere eccepita dal resistente o da
qualsiasi interveniente, attraverso l'apposita istanza di regolamento
di competenza, ma "... non è rilevabile d'ufficio". La
giurisprudenza amministrativa ha pacificamente ritenuto che tale non
rilevabilità d'ufficio riguardi anche le questioni sulla
discriminazione di competenza tra il t.a.r. rispetto agli atti degli
organi centrali, allorchè lo stesso t.a.r. del Lazio sia investito
della controversia in ragione della posizione differenziata
attribuitagli dall'art. 3, comma terzo, della legge 6 dicembre 1971,
n. 1034 (per tutte: C.d.S., A.P. 14 ottobre 1992, n. 13 e IV sez. 2
luglio 1976, e n. 286, VI sez. 17 dicembre 1976, n. 451; IV sez. 6
giugno 1978, n. 529).
Tale posizione differenziata, infatti, concretizzerebbe pur sempre
un'ipotesi di competenza territoriale non funzionale, sicchè la
relativa questione non potrebbe essere decisa dal t.a.r. adi'to ma
dovrebbe essere eccepita dalla parte resistente o da qualsiasi
interveniente con apposito ricorso al Consiglio di Stato nel rispetto
delle forme del procedimento previsto dall'art. 31 della legge 6
dicembre 1971, n. 1034 (in tal senso, fra le numerose pronunce t.a.r.
Friuli-Venezia Giulia, 14 dicembre 1978, n. 260, t.a.r. Toscana, 20
dicembre 1978, n. 718; t.a.r. Piemonte, 3 giugno 1980, n. 413; t.a.r.
Emilia-Romagna 12 febbraio 1981, n. 67; t.a.r. Liguria, II sez. 27
novembre 1937, n. 384; C.d.S. IV sez. 20 febbraio 1988, n. 320;
t.a.r. Lombardia - BS, 23 gennaio 1997 ecc. ecc.). Il Collegio
ritiene che il citato art. 31 della legge n. 1034 del 1971 sia in
contrasto con gli artt. 25, primo comma e 125, secondo comma della
Costituzione, quantomeno dove consente alle parti del processo di
derogare, di comune accordo, alla competenza territoriale dei t.a.r.
mentre non consente al giudice adito e, in particolare, al tribunale
amministrativo regionale del Lazio con sede in Roma, anche allorchè
giudica in sede di giurisdizione esclusiva, di rilevare d'ufficio la
proprio incompetenza, nè di chiedere al Consiglio di Stato una
previa decisione sulla competenza stessa, neppure nei casi in cui
l'impugnativa di atti di autorità centrali appaia palesemente
strumentale e finalizzata esclusivamente a radicare la competenza
presso il t.a.r. "scelto" dalle parti medesime e comunque risulti
irrilevante ai fini della pretesa dedotta in giudizio.
L'art. 25, primo comma, della Costituzione, dispone testualmente
che "Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito
per legge".
L'art. 125, secondo comma della Costituzione recita che "nella
regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica.
Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della
regione". Le due norme costituzionali ad avviso di questo giudice
remittente, non possono che essere lette congiuntamente. L'esigenza
di istituire organi di giustizia amministrativa di primo grado presso
le regioni, in conformità al testè citato precetto costituzionale
e, quindi, di distribuire la giurisdizione amministrativa di primo
grado fra diversi organi con differente posizione geografica, ha
comportato la necessità di determinare la competenza del giudice
amministrativo in funzione del territorio. A ciò il legislatore
ordinario ha provveduto, rispettivamente, con le norme degli artt. 2
e 3 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (che individuano i criteri
per la determinazione della competenza territoriale). Sembra al
Collegio che una volta istituiti i suddetti organi di giustizia
amministrativa di primo grado, le cui circoscrizioni sono regionali e
comprendono le province facenti parte delle singole regioni e
stabiliti con carattere di generalità i criteri di competenza dei
tribunali medesimi, non possa poi essere consentito, senza violare la
spirito e la lettera dell'art. 25, primo comma, della Costituzione,
rimettere alla mera volontà delle parti l'individuazione del
tribunale da investire della soluzione delle controversie concrete,
in tal modo scegliendo il giudice amministrativo che più loro
aggrada, secondo criteri di convenienza e di preferenza che nulla
hanno a che vedere con l'esigenza posta a fondamento del principio
costituzionale consacrato nella norma in questione.
È pur vero che ciò può avvenire solo di comune accordo tra le
parti, avendo quella non consenziente a propria disposizione lo
strumento del ricorso (al Consiglio di Stato) per regolamento di
competenza, previsto dall'art. 31, primo comma, della legge n.
1074/1971.
Ma tale accordo può essere realizzato cripticamente e tacitamente
senza neppure ricorrere al procedimento previsto dalla norma stessa,
facendo solo infruttuosamente decorrere i termini fissati a pena di
decadenza del secondo comma dello stesso art. 31.
Vale la pena ricordare, peraltro, che il potere della parti di
disporre deroghe alla competenza stabilità dalla legge,
nell'ampiezza in cui è attualmente ammesso, non era nel disegno
originario del legislatore, ma è stato introdotto durante
l'elaborazione del progetto in sede parlamentare (vedasi G.
Morbidelli, Cronaca parlamentare della legge istitutiva dei tribunali
amministrativi regionali, in Riv. trim. in diritto pubblico 1372 pag.
2080).
Tale potere non trova corrispondenza nel processo civile, a
somiglianza del quale è modellato, specie in materia di
giurisdizione esclusiva, quello amministrativo, processo nel quale il
codice di procedura civile riconosce sì alle parti un potere di
derogare alla competenza territoriale stabilita dalla legge, ma
circoscritto entro precisi limiti, che il giudice ha il potere dovere
di sindacare e nel quale, comunque, la competenza giurisdizionale non
è organizzata esclusivamente su base territoriale, come avviene per
il processo amministrativo, esistendo anche una competenza per
materia o valore (artt. 7 e segg c.p.c.) ed una competenza c.d.
"funzionale" (nei vari casi indicati nell'art. 38 c.p.c.)
inderogabile per accordo delle parti.
Il sistema delineato dall'art. 31 della legge istitutiva dei
tribunali amministrativi regionali, quale risulta in particolare dai
commi primo, quarto e nono della legge n. 1034 del 1971, non prevede
fori facoltativi ed alternativi, consentendo alle parti di derogare
alla competenza territoriale stabilita dalla legge stessa con una
libertà ed un'ampiezza che non hanno l'eguale nel processo civile
mentre nega, come si e detto, al giudice adito, il potere di
pronunciare in materia di competenza o, quanto meno, di richiedere
anch'esso al Consiglio di Stato una decisione sulla competenza,
sostanzialmente rimettendo alle parti, anzichè al legislatore,
l'individuazione del giudice amministrativo di primo grado
territorialmente competente.
Il tribunale amministrativo regionale, dunque, caso unico del
nostro ordinamento giuridico, non può giudicare della propria
competenza nè d'ufficio, nè su istanza di parte e non può neppure
rivolgersi al Consiglio di Stato per ottenere una pronuncia sulla
competenza che tenga conto, in particolare nei casi impugnative
proposte davanti a questo t.a.r. del Lazio con sede in Roma, della
natura della controversia e dell'eventuale strumentalità di
impugnativa di atti di autorità centrali al solo fine di radicare la
competenza del t.a.r. medesimo.
Non ignora il Collegio la giurisprudenza costituzionale - a quanto
risulta, però, mai pronunciatasi con riferimento all'art. 31 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034 - secondo la quale essendo le norme
disciplinatrici della competenza territoriale dirette a stabilire in
anticipo i criteri di individuazione del giudice, non è
configurabile al riguardo violazione dell'art. 25 della Costituzione
(sentenza 11-12 maggio 1977, n. 77).
Proprio tale giurisprudenza rafforza, però, il convincimento del
Collegio circa la non costituzionalità dell'art. 31 in discorso.
Una volta, infatti, che il legislatore ha puntualmente ed
eusaustivamente predeterminati, come si è detto, con le norme degli
artt. 2 e 3 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, i criteri per la
determinazione della competenza territoriale, con riferimento a dati
obiettivi ed obiettivamente accertabili - quali la sede dell'ente e
dell'organo che ha emesso l'atto impugnato, la sede di servizio del
ricorrente pubblico impiegato, l'efficacia ultraregionale o
infraregionale dell'atto dell'Organo centrale dello Stato che viene
impugnato - non può, poi, consentire alle parti di travolgere e
disattendere "ad libitum" tali criteri, posti anche in attuazione
dell'art. 125 della costituzione, costruendosi "su misura" la
competenza territoriale che loro più aggrada, rivolgendosi
indifferentemente all'uno o all'altro tribunale amministrativo
regionale o, come nel caso concreto, a quello con sede in Roma, ed
impedendo anche al giudice adito di rilevare d'ufficio la propria
incompetenza territoriale.
Nè, a giustificare la discrezionalità del legislatore
nell'impedire al giudicante di rilevare d'ufficio la propria
incompetenza o, quanto meno, di richiedere al giudice regolatore
della competenza una pronuncia in merito alla stessa, ricorrono nel
processo amministrativo quelle serie, concrete ed obiettive ragioni
di speditezza e di celerità del processo che hanno indotto codesta
Corte a riconoscere, in talune circostanziate ipotesi legislative, la
legittimità costituzionali di siffatta discrezionalità (ad esempio
ordinanza 19-30 dicembre 1991 n. 521).
A tacere d'ogni altra considerazione circa supposte esigenze di
speditezza, osserva il Collegio che nessuna norma vieta al giudice
investito di una competenza territoriale - che in ipotesi non gli
appartenga ma che egli non può rilevare d'ufficio, nè far
altrimenti valere con lo strumento del regolamento di competenza - di
adottare pronunce istruttorie che sospendono, comunque, la decisione
della controversia.
E tali esigenze istruttorie possono palesarsi maggiori e più
frequenti proprio in relazione a controversie radicate presso un
giudice diverso e distante da quello che sarebbe competente a
conoscerne in via generale, secondo i criteri di competenza
territoriale all'uopo stabiliti dalla legge n. 1034 del 1971.
Il fondamento di tale criteri va ricercato, infatti, sia nella
presumibile migliore esplicazione del potere cognitorio del giudice
su vicende che gli sono vicine e delle quali può avere, occorrendo,
percezione e visione diretta - non a caso, infatti, l'art. 26 della
legge 27 aprile 1982, n. 186 prescrive l'obbligo di residenza dei
magistrati amministrativi in un comune dove ha sede l'ufficio presso
il quale esercitano le loro funzioni -, che nella maggiore
possibilità di tutela di interessi estranei ai soggetti della lite,
che possono essere coinvolti nel processo.
Interessi che, in taluni casi, possono trascendere quelli delle
parti in lite ed assumere valenza di interesse generale e che restano
privi di tutela attesa la mancanza, come è noto, di un pubblico
ministero nel processo amministrativo e la difficoltà, per
l'Avvocatura di Stato - che nel caso concreto non ha ritenuto neppure
di dover partecipare alla discussione dei ricorsi; - di rappresentare
sempre ed adeguatamente tali interessi davanti al giudice
amministrativo.
A ciò aggiungasi che la possibilità offerta alle parti del
processo amministrativo, dall'art. 31 della legge n. 2034 del 1971,
di derogare espressamente o tacitamente dal competente foro
territoriale, rivolgendosi ad un qualsiasi tribunale amministrativo
regionale della Repubblica comporta, sul piano processuale, effetti
che incidono sicuramente su presunte esigenze di celerità del
processo stesso non avendo il legislatore provveduto a garantire
l'unità del giudizio quando, su controversie in tutto od in parte
uguali, siano stati promossi procedimenti diversi presso distinte
sedi giudiziarie.
Il giudice amministrativo non può certo ignorare gli istituti
della "litispendenza", della "continenza" e della "connessione" di
cause e dovrebbe far ricorso a principi ed alle norme del codice di
procedura civile, sia pure adattandoli alle caratteristiche e alle
esigenze del processo amministrativo, allorchè si verifichino le
situazioni alle quali tali istituti si riferiscono.
Ciò, in particolare, in sede di giurisdizione esclusiva nella
quale la giurisprudenza ha già riconosciuto, si pure con riferimento
agli istituti del cumulo oggettivo di domande e del litisconsorzio
facoltativo, l'applicabilità in via tendenziale della normativa
processuale comune - di cui agli artt. 103 e segg. c.p.c. -, in luogo
dei più restrittivi principi vigenti in materia di giurisdizione
generale di legittimità (C.d.S., sez. V, 13 giugno 1998, n. 828).
E non vi è ragione, ad avviso del Collegio, per escludere
l'applicabilità al processo amministrativo, almeno in sede di
giurisdizione esclusiva, anche, della disciplina processuale comune
di cui agli artt. 39 e 40 c.p.c.
Sicchè, quando si verifichi, in particolare, una situazione
equivalente a quella prevista dall'art. 39, primo comma, c.p.c., vale
a dire una situazione di litispendenza il giudice amministrativo deve
comunque risolverla, in conformità alla norma processuale in
questione, ed ai principi dell'ordinamento giuridico, che prevedono
la promozione di un unico processo per la medesima controversia.
Se, al contrario, uno dei giudici delle cause pendenti fosse
incompetente e potesse rilevare d'ufficio tale incompetenza o almeno,
farla valere, davanti al giudice della competenza previsto dall'art.
31 della legge 1034 del 1971, la decisione sulla competenza, comunque
provocata, farebbe cessare la situazione di litispendenza, spogliando
della causa il giudice competente e realizzando, in tal modo, anche
quelle esigenze acceleratorie del processo cui si faceva poc'anzi
riferimento ed alle quali non appare sicuramente rispondere la
disciplina processuale introdotta con l'art. 31 in discorso.
Può, dunque, conclusivamente affermarsi in estrema sintesi che, a
parere del Collegio, la previsione della non rilevabilità d'ufficio
della incompetenza per territorio e la facoltà, rimessa alle parti,
della scelta del foro competente a decidere - anche in deroga ai
criteri di competenza stabiliti e predeterminati in astratto dal
legislatore -, contenute nell'art. 31 della legge 6 dicembre 1971, n.
1034, minano ed elidono senza plausibile e ragionevole
giustificazione il criterio di certezza nell'individuazione del
giudice competente e si pongono, in tal modo, in aperto contrasto con
il principio della precostituzione del giudice sancito dall'art 25,
primo comma, della Costituzione, siccome interpretato dalla
giurisprudenza di codesta Corte costituzionale.
La deroga a tale precostituzione del giudice non può spingersi, ad
avviso del Collegio, fino ad affidare in concreto alle parti e senza
alcuna forma di controllo del giudice investito della controversia o,
quanto meno, del giudice della competenza, il potere di disporre
della competenza che il richiamato principio costituzionale esige
fissata in anticipo e non già in vista di determinate controversie
e/o di interessi delle parti del processo, interessi che possono
restare inconfessati ed ignoti attesa la possibilità, dianzi
sottolineata, conferita alle parti medesime, di accodarsi anche
tacitamente per adire un tribunale amministrativo diverso da quello
indicato dalla legge.
Secondo il Collegio un così esteso ed incontrollato potere
dispositivo delle parti e la correlativa impossibilità di rilevare
d'ufficio l'incompetenza territoriale, violano anche l'art. 125 u.c.
della Costituzione.
Tale norma sembrerebbe aver predeterminato essa stessa, con
carattere vincolante ed inderogabile anche per il legislatore
ordinario, la competenza territoriale degli organi di giustizia
amministrativa di primo grado.
La norma, cioè, oltre ad aver costituzionalizzato il principio
così detto del doppio grado di giurisdizione in tema di giustizia
amministrativa - giusta l'interpretazione avallata da codesta Corte
costituzionale nella sentenza n. 61 del 1975 -, ha anche vincolato il
legislatore ordinario ad istituire organi di giurisdizione
amministrativa di primo grado in ogni regione, distribuendo la
giurisdizione amministrativa tra i diversi uffici giudiziari con
differente posizione geografica.
Una volta che, in esecuzione ed attuazione del dettato
costituzionale, il legislatore ordinario abbia operato, come
concretamente ha fatto con le norme di cui al titolo I della legge 6
dicembre 1971, n. 1034, siffatta distribuzione di competenza
giurisdizionale in funzione del territorio, secondo precisi e
predeterminati criteri di competenza territoriale dei vari organi di
giustizia amministrativa di primo grado - i tribunali amministrativi
regionali, appunto -, non può poi, senza violare l'indicata norma
costituzionale, consentire di stravolgere ed ignorare tali criteri,
conferendo alle parti un ampio ed incontrollato potere dispositivo
della competenza e contestualmente inibendo al giudice adito di
pronunciare in materia o di rivolgersi, a sua volta, al giudice della
competenza.
Il che, invece, è proprio quanto ha fatto il legislatore con
l'art. 31 della legge n. 1034 del 1971, sospettato anche sotto tale
profilo di incostituzionalità, in pratica introducendo
nell'ordinamento giuridico una sorta di "fungibilita'" dei tribunali
amministrativi regionali, così svuotando di reale contenuto la norma
costituzionale in discorso.
Tale degradazione di competenza territoriale, affidata
all'illimitato ed incontrollato potere dispositivo delle parti - al
di là degli inconvenienti pratici che può produrre, tra l'altro, in
presenza di situazioni di litispendenza di cause - potrebbe,
peraltro, portare in taluni casi a conseguenza aberranti, che non
sembra al Collegio siano state adeguatamente e sufficientemente
valutate dal legislatore ordinario.
Un orientamento giurisprudenziale particolarmente severo e rigoroso
in talune materie - (ad esempio proprio quella relativa ad abusi
urbanistici-edilizi -) da parte di un determinato tribunale
amministrativo regionale potrebbe spingere le parti - i cui interessi
sostanziali potrebbero risultare coincidenti per ragioni varie - a
rivolgersi ad altro tribunale amministrativo, magari situato
all'estremo opposto della penisola, la cui giurisprudenza venga
ritenuta meno rigorosa e comunque più gradita alle parti stesse.
In tal modo ai tribunali amministrativi regionali competenti
verrebbero sottratte consistenti "fette" di giurisdizione, per essere
attribuite alla competenza di altro tribunale non già sulla base di
precostituiti criteri legislativi stabiliti prima dell'insorgere
della controversia giudiziaria o in virtù di concorrenti principi
costituzionali o di prevalenti ed obiettive esigenze di carattere
pubblicistico, ma "asservendo" il processo, anche sotto tale aspetto,
all'ampio potere dispositivo delle parti.
Così esse diventano libere di scegliere il giudice amministrativo
che loro meglio aggrada (in tal senso Mario Nigro, in "Giustizia
amministrativa" ed. il Mulino pag. 359), incidendo una competenza
territoriale a base regionale insuscettibile, in virtù della cogente
direttiva di decentramento contenuta nell'art. 125, u.c. della
Costituzione, di essere tanto apertamente ed ingiustificatamente
derogata dall'insindacabile accordo delle parti.
Il Collegio confida di aver dimostrato, attraverso le
argomentazioni svolte, la non manifesta infondatezza della questione
di costituzionalità sollevata d'ufficio.
Quanto alla rilevanza della questione nel giudizio a quo, la stessa
risiede nel fatto che la presente controversia, almeno in via
preliminare, non può essere definita indipendentemente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale così come
sollevata, dovendo questo giudice ritenersi senz'altro competente
(oppure no) a conoscere della controversia sottopostagli, a seconda
che la norma denunziata sia dichiarata o meno incostituzionale.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87 solleva, in relazione agli artt. 25, primo comma, e 125,
secondo comma della Costituzione, la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 31, commi primo, quarto e nono, della legge
6 dicembre 1971, n. 1034;
Sospende, quindi, il giudizio ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica
ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di Consiglio del 12 novembre
1998.
Il presidente: Bianchi
Il consigliere est.: Visciola
99C0553