1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 22 del 24-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 28 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 aprile 1995
N. 28 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 aprile 1995 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Lavoro (collocamento al) - Regione Sicilia - Norme sui consorzi di bonifica - Garanzie occupazionali per i prestatori d'opera dell'ESA e disposizioni per i commissari straordinari - Assunzione, con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, da parte dei consorzi medesimi, degli operai e braccianti agricoli e altri soggetti che nel triennio 1992-1994 abbiano prestato alle loro dipendenze, la loro opera, a qualunque titolo, per un numero non inferiore a 400 giornate lavorative, ai fini previdenziali, o almeno 250 in due anni del predetto triennio - Assunzione, a domanda, del personale in servizio alla data del 31 dicembre 1994 presso l'ASCEBEM, presso il consorzio il cui comprensorio maggiormente insiste nella provincia di Palermo - Violazione del principio di uguaglianza per l'eguale trattamento di soggetti in situazioni completamente diverse - Incidenza sul principio del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi nonche' sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge regione Sicilia 7 aprile 1995, artt. 30, secondo, terzo e settimo comma, e 33). (Cost., artt. 3, 51 e 97). (095C0503) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.22 del 24-5-1995)

L'assemblea regionale siciliana nella seduta del 7 aprile 1995 ha
approvato il disegno di legge n. 460, 88, 110, 358, 394, 408, 558,
718 dal titolo "Norme sui consorzi di bonifica. Garanzie
occupazionali per i prestatori d'opera dell'Esa e disposizioni per i
commissari straordinari", successivamente pervenuto a questo
Commissariato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello Statuto
speciale, il 10 aprile 1995.
Il provvedimento legislativo disciplina organicamente il nuovo
assetto dei consorzi di bonifica, conseguente all'accorpamento dei
preesistenti organismi consortili e, traendo spunto dalla necessità
di regolamentare il passaggio alla nuova gestione delle competenze
attribuite agli stessi, introduce norme di particolare favore nei
confronti del personale precario in servizio presso i disciolti enti.
L'art. 30 che di seguito si riporta, limitatamente ai commi 2, 3 e
7 dà adito a censure di costituzionalità per violazione degli
articoli 3, 51 e 97 della Costituzione:
"1. - I consorzi assumono, con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, gli operai, i braccianti agricoli ed altri soggetti
che nel triennio 1992/1994 abbiano prestato alle loro dipendenze, con
assunzioni fatte a norma delle vigenti disposizioni in materia di
collocamento, a qualunque titolo, la loro opera per un numero non
inferiore a 400 giornate lavorative ai fini previdenziali o almeno
250 in due anni del predetto triennio. Le domande di assunzione sono
presentate, a pena di decadenza, entro 120 giorni dalla data di
pubblicazione della presente legge.
2. - Le disposizioni di cui al comma 1 si applicano, in osservanza
delle procedure previste all'art. 19, comma 4, della legge regionale
1 settembre 1993, n. 25, anche ai soggetti che nel triennio 1992/1994
abbiano svolto incarico di prestazione d'opera per le esigenze
istituzionali nei consorzi, per un periodo complessivo non inferiore
a 6 mesi nel suddetto triennio.
3. - Ai prestatori d'opera non rientranti nei benefici di cui al
comma 2 vengono assicurate, a richiesta, 151 giornate lavorative con
le procedure di cui al comma 6.
4. - Ai soggetti di cui al comma 1 che abbiano lavorato presso il
medesimo consorzio nel triennio 1992/1994, per un periodo inferiore a
250 giornate lavorative ai fini previdenziali, sono assicurate per il
triennio 1996/1998:
a) 101 giornate a coloro che hanno svolto almeno 51 giornate
lavorative ai fini previdenziali;
b) 151 giornate a coloro che hanno svolto almeno 101 giornate
lavorative ai fini previdenziali.
5. - Ai soggetti di cui alle lettere a) e b) del comma 4 si
applicano i benefici di cui all'art. 30 della legge regionale 5
giugno 1989, n. 11.
6. - I rapporti di lavoro di cui al presente articolo vengono
instaurati in conformità delle norme della contrattazione collettiva
di settore e le garanzie occupazionali saranno regolamentate con
apposito decreto attuativo dell'assessore regionale per l'agricoltura
e le foreste di concerto con l'assessore regionale per il lavoro, la
previdenza sociale, la formazione professionale e l'emigrazione.
7. - Il personale in servizio alla data del 31 dicembre 1994
presso l'ASCEBEM è assunto, su domanda da presentare entro il
termine di cui al comma 1, a pena di decadenza, presso il consorzio
il cui comprensorio maggiormente insiste nella provincia di Palermo".
Se da un canto si può ritenere ragionevole e confacente alle
attribuzioni demandate agli istituendi consorzi, preposti
essenzialmente all'erogazione di servizi per la gestione e la
manutenzione delle opere realizzate in ausilio delle attività
economiche dei consorziati, la trasformazione in rapporto di lavoro a
tempo indeterminato delle preesistenti situazioni di precariato in
cui attualmente versano gli operai ed i braccianti agricoli di cui al
comma 1 del soprariportato articolo, non altrettanto plausibile si
appalesa l'estensione del medesimo trattamento ai soggetti che nel
triennio 92/94 abbiano svolto incarico di prestazione d'opera per un
periodo complessivo non inferiore a 6 mesi nel suddetto triennio.
Innanzitutto deve, infatti, rilevarsi che i destinatari delle due
previsioni versano in situazioni profondamente diverse sia dal punto
di vista quantitativo (400 giornate lavorative nel triennio o 250 in
due anni contro 6 mesi nel triennio) sia dal punto di vista
qualitativo del servizio svolto per le esigenze istituzionali dei
consorzi.
Infatti, la deroga alla regolare procedura di reclutamento del
personale presso la struttura pubblica può trovare adeguata
motivazione nell'esigenza di sanare pregresse consolidate situazioni
di precariato di lavoratori, le cui prestazioni vengono ritenute
necessarie anche per la prosecuzione delle attività cui detto
personale era in precedenza preposto.
Analoga giustificazione, invece, non può supportare l'assunzione
a tempo indeterminato di una categoria di soggetti non legati da
rapporti di lavoro subordinato e preposti preminentemente ad
attività relativa agli ordinari servizi amministrativi degli enti
disciolti.
In proposito, preliminarmente, si osserva che la stessa natura del
contratto di prestazione d'opera è inconciliabile con la
quantificazione e la rilevazione dell'orario di servizio espletato,
necessarie ai fini dell'individuazione dei soggetti beneficiari della
norma.
È palese, pertanto, la disparità di trattamento che il
legislatore regionale pone in essere nel valutare il servizio
prestato dalle due categorie di lavoratori. Inoltre, mentre per i
braccianti agricoli e gli operai richiede un lasso di tempo
considerevole ai fini dell'ammissione al nuovo rapporto di lavoro,
per i secondi ne ritiene sufficiente un periodo notevolmente
inferiore e, come dianza rappresentato, di difficile rilevazione.
Al riguardo, si soggiunge che ulteriore disparità di trattamento
si realizza nei confronti dei soggetti di cui al comma 4, i quali
avendo prestato servizio per un periodo inferiore a 250 giornate
lavorative nel triennio in considerazione (quindi più dei sei mesi
richiesti per i destinatari della disposizione del comma 2) si vedono
riconosciute soltanto limitate garanzie occupazionali.
A ciò si aggiunge che il successivo comma 3 assicura congrue
garanzie occupazionali, a semplice richiesta, ai prestatori d'opera
non rientranti nei benefici di cui al 2 comma, senza indicazione
alcuna di un limite minimo di servizio prestato, e pertanto
ipoteticamente anche un solo giorno, addirittura in data antecedente
all'entrata in vigore della legge.
Detta disposizione è, altresì, palesemente contraddittoria ed
illogica, data la natura giuridica della locatio operis, laddove
assicura ai prestatori d'opera, un minimo di giornate lavorative.
Orbene le norme in questione, cioè i commi 2 e 3, nei fatti
autorizzano delle assunzioni dirette e nominative, precluse agli enti
pubblici, la cui illegittimità risulta ancor più evidente se si
considera che i beneficiari non saranno sottoposti ad alcuna prova
selettiva, eccezione fatta per il vaglio dei titoli di studio dagli
stessi posseduti e dei carichi di famiglia, in relazione al richiamo
operato alla procedura di cui all'art. 19, 4 comma, della legge
regionale n. 25/1993.
Le medesime considerazioni valgono a sostenere la censura di
incostituzionalità del 7 comma dell'art. 30, laddove si prevede
l'assunzione "a domanda" del personale in servizio presso l'ASCEBEM
alla data del 31 dicembre 1994, addirittura senza la indicazione di
un termine minimo di servizio prestato, nè del tipo di rapporto di
lavoro esistente, nè tantomeno di alcuna forma di verifica delle
professionalità e capacità possedute dai soggetti interessati.
Risulta ancora evidente che il legislatore regionale, nel
disciplinare le predette modalità di assunzione del personale degli
istituendi enti, ha tralasciato di considerare del tutto pure il
principio di buon andamento della p.a.
Al riguardo, si rileva che l'assemblea, nel ritenere preminente
l'interesse dei singoli destinatari delle norme oggetto di censura al
mantenimento dell'attuale rapporto di lavoro precario e temporaneo,
ha capovolto di fatto il principio costituzionale di cui all'art. 97.
Infatti, il rispetto di detto principio impone che
prioritariamente siano valutate le esigenze di funzionamento e di
organizzazione degli uffici pubblici e, in relazione a queste,
successivamente si proceda all'assunzione del personale necessario
per l'espletamento dei connessi compiti.
Detta valutazione si sarebbe resa in questo caso ancor più
indispensabile in quanto la stessa legge, nel riorganizzare la
struttura degli enti consortili, ha proceduto ad una drastica
riduzione del loro numero, mediante opportuni accorpamenti che ne
hanno portato il numero da 23 ad 11.
Le esigenze di carattere organizzativo dei nuovi enti, con ogni
verosimiglianza, dovrebbero comportare un più razionale utilizzo del
personale di ruolo proveniente dai disciolti consorzi ed un
conseguente minore ricorso a nuove assunzioni.
Queste, infatti, potrebbero essere ritenute assimilabili soltanto
dopo la avvenuta approvazione delle nuove piante organiche
predisposte in relazione alla rilevazione dei carichi di lavoro e
tenuto conto anche del personale già dipendente.
Da quanto illustrato sembra, invero, che il legislatore siciliano
non abbia perduto l'occasione di porre in essere un nuovo, ulteriore
ammortizzatore sociale, non giustificato da effettive esigenze di
vaste categorie di lavoratori nè tantomeno da specifiche necessità
funzionali degli enti destinati ad accogliere il personale in
questione.
Non esente dalle stesse considerazioni è la previsione dell'art.
33, che di seguito si trascrive, rivolta a mantenere i livelli
occupazionali dei quasi 800 braccianti agricoli utilizzati per
esigenze relative all'esecuzione di lavori condotti in
amministrazione diretta dell'Ente di sviluppo agricolo riconducibili
e essenzialmente alla conduzione e manutenzione delle macchine
agricole:
"1. - L'Ente di sviluppo agricolo applica le disposizioni di cui
ai commi 1, 4 lett. b) e 5 dell'art. 30, con decorrenza 1 gennaio
1996 e in quanto compatibili, nei confronti dei prestatori d'opera
dallo stesso utilizzati.
2. - Il personale di cui al presente articolo è utilizzato in
località distanti fino a 40 chilometri dal luogo di residenza o dal
luogo della precedente adibizione e, su richiesta delle Prefetture,
degli enti locali e degli enti parco anche per lo svolgimento di
interventi di protezione civile, antincendio e nel campo della
conservazione del suolo e della tutela ambientale, nonchè per lavori
di diserbamento e manutenzione della viabilità rurale, trazzerale e
interpoderale.
3. - L'onere derivante dall'applicazione del comma 1, valutato in
L. 8.000 milioni per ciascuno degli anni 1996 e 1997, trova riscontro
nel bilancio pluriennale della regione, codice 2001".
Non appare, infatti, in alcun modo giustificabile l'estensione ai
predetti soggetti del trattamento riservato agli operai stagionali
dei consorzi, atteso che la trasformazione a tempo indeterminato del
rapporto di lavoro stagionale di quasi 500 unità non è correlata al
verificarsi di sopravvenute esigenze di servizio dell'ente presso il
quale essi prestano la loro opera.
Non sufficienti, invero, appaiono i compiti individuati dal
secondo comma, cui essi dovrebbero essere adibiti, giacchè si tratta
di interventi sporadici ed eventuali (ad esempio protezione civile)
che non richiedono, verosimilmente, l'impiego a tempo pieno ed a
regime di un così elevato numero di unità.
Si soggiunge che oltre il 35% dei destinatari presta servizio
presso il Centro di meccanizzazione agricola di una sola provincia e
che, pertanto, in relazione al limite chilometrico previsto dal 2
comma per la relativa utilizzazione, detto contingente risulta
palesemente sovradimensionato rispetto alle prevedibili esigenze dei
luoghi.
La circostanza testè rappresentata rende vieppiù evidente, ove
fosse necessario, che il legislatore regionale, nell'imporre un così
cospicuo numero di dipendenti ad un ente pubblico senza tenere in
debita considerazione le effettive necessità operative delle
strutture chiamate ad utilizzarli, preclude alle stesse la
possibilità di valutare caso per caso l'effettivo fabbisogno, in
palese violazione dell'art. 97 della Costituzione.
Un'ultima osservazione deve, infine, farsi riguardo alla
quantificazione della spesa derivante dalla previsione de qua.
Il legislatore regionale, infatti, valuta in soli 8 miliardi di
lire gli oneri finanziari che deriverebbero dall'applicazione della
norma, sottostimando in buona sostanza l'effettiva spesa che
conseguirebbe alla trasformazione a tempo indeterminato dei rapporti
di lavoro in parola ed il mantenimento a regime delle garanzie
occupazionali.
Dai chiarimenti forniti dai competenti uffici regionali risulta,
invero, che la spesa sostenuta dall'amministrazione ammonta,
rispettivamente per gli anni 1993 e 1994, a L. 12.726.000.000 e a L.
14.645.000.000. Poichè i maggiori oneri dovrebbero essere
fronteggiati con gli ordinari trasferimenti in favore dell'ESA
destinati all'attività istituzionale dello stesso, non possono a
priori escludersi conseguenti negative refluenze anche sull'ordinaria
gestione dell'ente.

P. Q. M.
E con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di
legge, il sottoscritto dott. Vittorio Piraneo, commissario dello
Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello Statuto
speciale, con il presente atto impugna i commi 2, 3 e 7 dell'art. 30
e l'art. 33 del disegno di legge n. 460, 88, 110, 358, 394, 408, 558
e 718 dal titolo "Norme sui consorzi di bonifica. Garanzie
occupazionali per i prestatori d'opera dell'ESA e disposizioni per i
commissari straordinari", per violazione degli articoli 3, 51 e 97
della Costituzione.
Palermo, addì 15 aprile 1995
Il commissario dello Stato per la regione siciliana:
prefetto Vittorio PIRANEO

95C0503