1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 17-12-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 226 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 settembre 2014
Ordinanza del 9 settembre 2014 emessa dalla Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Sicilia sul ricorso proposto da Romeo Giuseppa contro Regione siciliana - Fondo pensioni Sicilia . Procedimento amministrativo - Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi - Annullabilita' del provvedimento - Previsione che non e' annullabile il provvedimento emesso in violazione di norme sul procedimento (nella specie, inosservanza dell'obbligo di motivazione) o sulla forma degli atti, qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato - Violazione del principio di uguaglianza per l'ingiustificata deroga al principio dell'obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi anche a contenuto vincolato - Lesione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Legge 7 agosto 1990, n. 241, art. 21-octies, comma 2, primo periodo. - Costituzione, artt. 3 e 117, primo comma. (14C00333) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 17-12-2014)

LA CORTE DEI CONTI


Sezione giurisdizionale per la regione Siciliana

Il Giudice Unico delle Pensioni dott. Giuseppe Grasso ha
pronunciato la seguente ordinanza n. 141/2014 sul ricorso in materia
di pensioni civili, iscritto al n. 49830 del registro di segreteria
proposto da Romeo Giuseppa, nata a Palermo il 615/1942, elettivamente
domiciliata in Palermo, in Via Tripoli n.3, presso lo studio
dell'avvocato Marcella Viaggio, che la rappresenta e difende nei
confronti della Regione Siciliana - Fondo pensioni Sicilia nella
persona del Presidente pro tempore.
Visto l'atto introduttivo del giudizio depositato presso la
segreteria della Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana
l'1/4/2008.
Udito nella pubblica udienza del 16 giugno 2014 l'avvocato
Marcella Viaggio per la ricorrente e l'avv. Vincenzo Farina per la
Regione siciliana-Fondo pensioni Sicilia.
Esaminati gli atti e documenti del fascicolo processuale.

Fatto e svolgimento del processo.

La signora Romeo Giuseppa ha presentato ricorso a questa sezione
giurisdizionale con il quale ha chiesto l'annullamento, del
provvedimento n.PG/144288/2007 del 28/9/2007 della Direzione
Regionale Servizi di Quiescenza della Regione Siciliana- fondo
pensioni Sicilia con il quale le è stato comunicato l'avvio di un
procedimento di recupero di somme ritenute pagate in eccesso pari ad
Euro 657,32.
A tale atto, sebbene la ricorrente avesse partecipato al
procedimento presentando osservazioni all'amministrazione, non
seguiva alcun successivo provvedimento, ma la somma veniva
recuperata, mediante due trattenute mensili di € 328,66.
In particolare, in detto ricorso la ricorrente, già dipendente
della Regione Siciliana in pensione, sostiene di avere percepito tale
somma in buona fede e chiede l'annullamento dell'atto sopra citato
avente natura provvedimentale.
Con tale provvedimento l'amministrazione regionale ha comunicato
alla ricorrente che: "Con riferimento al D.D.S. n.4633 del 6/6/2007
registrato alla Ragioneria Centrale per la Presidenza il 21.0607 al
n.2713 si informa la S.V. che la pensione attualmente percepita è
superiore a quella spettante dal succitato decreto.
Per quanto sopra l'importo di pensione annuo esattamente
determinato, a seguito sviluppo contabile del D.D.S. 4633/07 pari a e
27.770,53, pertanto questa UO., ai sensi degli art. 8 e seguenti
della L.R.10/1991, comunica a tutti gli effetti di legge che:
1) dal mese di ottobre 2007 procederà alla riduzione del
rateo mensile da e 2.322,43 a e 2.134,21;
2) l'importo della situazione debitoria accertata ammonta a 6
657,32 che dal mese di novembre 2007 la scrivente unità operativa
procederà, con cod.34, al recupero frazionato di tale somma per un
totale di due mensilità.
Si fa presente che la S. V. può intervenire nel procedimento ai
sensi della L r. 10/1991
Sulla base del predetto atto di avvio dei procedimento, sebbene
la ricorrente intervenisse presentando memoria allegata agli atti del
processo, l'amministrazione non forniva alcuna risposta e procedeva
al recupero; la ricorrente presentava ricorso a questa sezione della
Corte dei conti, chiedendone l'annullamento del predetto atto a tutti
gli effetti ritenuto provvedimentale.
All'udienza del 16/6/2014, il ricorso è stato trattato davanti a
questo giudice per la decisione nel merito.
Il motivo principale ed essenziale del ricorso è costituito
dalla richiesta di annullamento del provvedimento impugnato, dalla
lettura dello stesso non si può comprendere la ragione di fatto e di
diritto per la quale il provvedimento di recupero della somma
indebitamente erogata sia stato emanato e la ricorrente chiede il
riconoscimento della sua buona fede.
Con memoria depositata il 27 dicembre 2011 si costituiva
l'amministrazione regionale la quale dichiarava per quanto qui
interessa: L'operato dell'amministrazione regionale risulta
legittimo. Infatti, questa amministrazione ha escluso l'applicazione
del beneficio in questione per quei soggetti collocati in quiescenza
successivamente all'i luglio 1990, così come previsto dal combinato
disposto dell'art. 5 della legge regionale n. 11/1988 e dall'art. 5
della legge regionale n.19/1991, che non prevedono alcuna
possibilità di operare sugli aumenti periodici oltre la data
anzidetta......
In sostanza l'amministrazione tenta di integrare la motivazione
del provvedimento n.PG/144288/2007 del 28/9/2007 in sede processuale,
anche alla luce della disciplina sul provvedimento amministrativo
contenuta nel comma 2, primo alinea, dell'art. 21-octies della L.
241/1990, introdotto con l'art. 14 della L. 15/2005, ritenuta norma
processuale immediatamente applicabile.
Tale norma prevede: 2. Non è annullabile il provvedimento
adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli
atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese
che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da
quello in concreto adottato.

Diritto

Questo giudice si trova di fronte in corso di giudizio, ad una
questione sulla compatibilità costituzionale dell'art. 21-octies
comma 2 primo periodo, rispetto agli artt. 3, 97, 24, 113 e 117 comma
1 della Costituzione, questione che ritiene rilevante e non
manifestamente infondata atteso che, come accennato,
l'amministrazione intende integrare la motivazione in corso di
giudizio dopo un rilevante periodo di tempo.
Quindi, la questione è rilevante ai fini della decisione poichè
questo giudice deve valutare tale integrazione in sede processuale se
accettarla o meno.
Conseguentemente, la questione di costituzionalità non è
manifestamente infondata per i seguenti motivi.
Codesta Corte costituzionale con la sentenza n.310/2010 ha
affermato che: Si deve premettere che l'art. 3, comma 1, della legge
n. 241 del 1990 (e successive modificazioni) stabilisce che «ogni
provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti
l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi
ed il personale, deve essere motivato, salvo che nelle ipotesi
previste dal comma 2. La motivazione deve indicare i presupposti di
fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione
dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria».
Il comma 2, poi, esclude la necessità della motivazione per gli atti
normativi e per quelli a contenuto generale.
La norma sancisce ed estende il principio, di origine
giurisprudenziale, che in epoca anteriore all'entrata in vigore della
legge n. 241 del 1990 aveva già affermato la necessità della
motivazione, con particolare riguardo al contenuto degli atti
amministrativi discrezionali, nonchè al loro grado di lesività
rispetto alle situazioni giuridiche dei privati, individuando nella
insufficienza o mancanza della motivazione stessa una figura
sintomatica di eccesso di potere.
L'obbligo di motivare i provvedimenti amministrativi è diretto a
realizzare la conoscibilità, e quindi la trasparenza, dell'azione
amministrativa. Esso è radicato negli arti 97 e 113 Cost., in
quanto, da un lato, costituisce corollario dei principi di buon
andamento e d'imparzialità dell'amministrazione e, dall'altro,
consente al destinatario del provvedimento, che ritenga lesa una
propria situazione giuridica, di far valere la relativa tutela
giurisdizionale..... Restano, dunque, elusi i principi di pubblicità
e di trasparenza dell'azione amministrativa, pure affermati dall'art.
1, comma 1, della legge n. 241 del 1990, ai quali va riconosciuto il
valore di principi generali, diretti ad attuare sia i canoni
costituzionali di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione
(art. 97, primo comma, Cost.), sia la tutela di altri interessi
costituzionalmente protetti, come il diritto di difesa nei confronti
della stesse amministrazione (artt. 24 e 113 Cost.; sul principio di
pubblicità, sentenza n. 104 del 2006, punto 3.2 del Considerato in
diritto). E resta altresì vanificata l'esigenza di conoscibilità
dell'azione amministrativa, anch'essa intrinseca ai principi di buon
andamento e d'imparzialità, esigenza che si realizza proprio
attraverso la motivazione, in quanto strumento volto ad esternare le
ragioni e il procedimento logico seguiti dall'autorità
amministrativa. Il tutto in presenza di provvedimenti non soltanto a
carattere discrezionale, ma anche dotati di indubbia lesività per le
situazioni giuridiche del soggetto che ne è destinatario.
Se così è, come affermato da codesta Corte, l'integrazione
della motivazione in corso di giudizio deve essere ritenuta non
ammissibile, anche per un atto avente natura vincolata, poichè
l'obbligo motivazione, seppure minimale esiste anche tale categoria
di atti.
Ad avviso di questo giudice non ha rilevanza la natura
discrezionale o vincolata (interesse legittimo o diritto soggettivo
secondo tradizione) dell'atto amministrativo per esistere o meno
l'obbligo di motivazione.
Tra l'altro, l'obbligo di motivazione è previsto anche per gli
atti di natura tributaria dall'art. 7 della legge 212/2000, ritenuti
atti vincolati.
Anche un atto totalmente vincolato non può sfuggire all'obbligo
di motivazione nel suo contenuto minimo della evidenziazione della
norma giuridica applicata al caso di specie e/o dell'indicazione del
presupposto di fatto richiamato dalla stessa.
In realtà, tornando alle origini, sono proprio questi i termini
della questione, che fu affrontata e risolta dall'Adunanza plenaria
del Consiglio di Stato n. 2/1962 ove in materia di atti di recupero
di indebiti si affermo': In questioni di natura prettamente
patrimoniale non trovano applicazione i principi dell'annullamento di
ufficio: in qualsiasi tempo, entro i termini di prescrizione,
l'amministrazione ha il potere di correggere gli errori che inficiano
precedenti deliberazioni, le quali sono implicitamente ed
automaticamente annullate dalla nuova. Il pubblico interesse che
legittima la rettifica si identifica nell'esatta liquidazione del
dovuto e la nuova deliberazione è sufficientemente motivata con il
semplice richiamo alle norme di legge in cui trovano base immediata i
diritti patrimoniali regolati. In tali casi, infine, in mancanza di
una qualsiasi valutazione discrezionale, non è configurabile il
vizio di disparità di trattamento: se ad altri è stato
illegittimamente dato più del dovuto, è obbligo
dell'amministrazione ripetere l'indebito, non già estendere a terzi
il trattamento illegittimamente accordato, commettendo un nuova
illegittimità.
Quindi, non corrisponderebbe al vero che un atto vincolato di
recupero di indebito possa essere totalmente privo di motivazione,
ossia in bianco, e senza l'indicazione della norma giuridica di
riferimento, salva la possibilità di successiva integrazione in
corso di giudizio.
Inoltre, sussiste una piena integrazione applicativa e
interpretativa tra legge nazionale e legge regionale siciliana
n.10/1991, poichè l'art.37 della medesima legge regionale prevede
che: Per quanto non previsto dalla presente legge, si applicano, in
quanto compatibili, le disposizioni della legge 241/1990, e
successive modifiche e integrazioni, ed i relativi provvedimenti di
attuazione.
Pertanto, come affermato da codesta Corte costituzionale se i
principi di pubblicità e trasparenza contenuti nell'art. 1 comma 1
della legge 241/1990 e della L.R.Sicilia n.10/1991 si configurano
come norme di attuazione dell'art. 97 comma 1 della Costituzione, lo
sono anche i principi del diritto comunitario richiamati dalla stessa
norma, in cui rientra anche l'obbligo di motivazione dell'atto
amministrativo, testualmente previsto dall'art. 296 comma 2 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea ove si prevede che:
gli atti giuridici sono motivati e dall'art. 41 comma 2 lett. c), in
cui è previsto l'obbligo per l'amministrazione di motivare le
proprie decisioni. Con il trattato di Lisbona alla Carta è stato
riconosciuto rango pari a quello dei trattati istitutivi (art. 6,
par. 1 TUE).
E la giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea
ha sempre affermato l'impossibilità di integrazione nel corso del
processo del provvedimento amministrativo: La motivazione prescritta
dall'art. 190 del Trattato (ora 296), deve essere adeguata alla
natura dell'atto. Essà deve far apparire in forma chiara e non
equivoca l'iter logico seguito dall'autorità comunitaria da cui
promana l'atto, onde consentire agli interessati di conoscere le
ragioni del provvedimento adottato ed a permettere al giudice
competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della
motivazione deve essere valutata in funzione delle circostanze del
caso, in particolare del contenuto dell'atto,della natura dei motivi
esposti e dell'interesse che i destinatari dell'atto o altre persone
da questo riguardate direttamente e individualmente, possano avere a
ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente
specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in
quanto l'accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi i
requisiti di cui all'art. 190 del Trattato va effettuato alla luce
non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso
delle norme giuridiche che disciplinano la materia un difetto o
un'insufficienza di motivazione ,rientra nella violazione delle forme
sostanziali, e costituisce un motivo di ordine pubblico che deve
essere sollevato d'ufficio dal giudice comunitario,C265/97 del
30/3/2000 VBA,Florimex/Commissione.
L'obbligo di motivare una decisione che reca pregiudizio ha lo
scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo controllo sulla
legittimità della decisione è di fornire all'interessato
indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata o
sia inficiata da un vizio che permette di contestarne la
legittimità, ne deriva che la motivazione deve, in via di principio,
essere comunicata all'interessato contemporaneamente alla decisione
che gli reca pregiudizio e che la mancanza di motivazione non può
essere sanata dal fatto che l'interessato venga a conoscenza dei
motivi della decisione nel corso del procedimento dinanzi alla
Corte.C195/80 del 26 novembre 1981 Michel. Tale orientamento ha
trovato ulteriore conferma: l'obbligo di motivare una decisione
individuale ha lo scopo di consentire alla Corte di esercitare il suo
controllo sulla legittimità della decisione e di fornire
all'interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione
sia fondata oppure sia eventualmente inficiata da un vizio che
consenta di contestarne la validità.
La motivazione in linea di principio, deve quindi essere
comunicata all'interessato contemporaneamente alla decisione che gli
reca pregiudizio. La mancanza di motivazione non può essere sanata
dal fatto che l'interessato venga a conoscenza del ragionamento alla
base della decisione nel corso del procedimento dinanzi alla
Corte.cause riunite C189/02,202/02,205/02,206/02,207/02,208/02,213/02
del 28 giugno 2005 Dansk Rorindustri ed altri.
Alla luce di quanto esposto vi sarebbe una palese contraddizione
tra l'art. 2l-octies legge 241/1990 che consentirebbe l'integrazione
della motivazione in sede processuale e l'art. 1 della stessa legge,
ove si richiama l'applicazione da parte dell'amministrazione dei
principi dell'ordinamento comunitario così come interpretati dalla
Corte di giustizia, in cui rientra quello dell'obbligo di motivazione
dell'atto amministrativo e del divieto di integrazione della stessa
in sede processuale. Con la conseguente violazione dell'art.3 della
Costituzione nonchè dell'art.117 comma l della Costituzione per
disparità di trattamento in termini di tutela giurisdizionale tra
atti derivati dalla normativa comunitaria ed atti esclusivamente
interni.
Infine, la possibilità da parte di un giudice di accettare la
motivazione dell'atto amministrativo in sede processuale cozzerebbe
con il principio della separazione dei poteri, tale principio è
espressione della tradizionale separazione tra il potere giudiziario
e il potere amministrativo, ed ha trovato recente e definitiva
consacrazione normativa, -naturalmente avente valenza di principio
generale- nell'ambito delle situazioni oppositive, con l'art. 34
comma 2 c.p.a., ove si prevede: In nessun caso il giudice può
pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora
esercitati.
In quanto il giudice si sostituirebbe all'amministrazione
integrando la motivazione dell'atto.

P.Q.M.

La Corte dei conti - Sezione Giurisdizionale per la Regione
Siciliana - Il Giudice Unico delle pensioni, sospende il processo.
Visti gli artt. 134 Cost., 1 legge costituzionale 1/1948 e 23
della legge 87/1953.
Ritenendo che il giudizio non possa essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 21-octies comma 2 primo periodo
della legge 241/1990.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale per la risoluzione della superiore questione di
legittimità costituzionale.
Dispone che la segreteria provveda alla comunicazione della
presente ordinanza alle parti costituite, nonchè al Presidente del
Consiglio dei ministri, con la comunicazione ai Presidenti di Camera
e Senato.

Così deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 16 giugno
2014.

Il giudice unico: Grasso

Depositato oggi in segreteria nei modi di legge.
Palermo 9 settembre 2014.
Pubblicata il 10 settembre 2014
Il funzionario della cancelleria: Ficalora