1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 26-10-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 216 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 maggio 2016
Ordinanza del 5 maggio 2016 del Tribunale di Lecce nel procedimento civile promosso da Soc. coop. Agri.Tur. Servizi contro Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e Equitalia sud S.p.a. . Sanzioni amministrative - Procedimento per l'applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie in materia di aiuti comunitari nel settore agricolo - Pronuncia penale irrevocabile per il medesimo fatto storico (nella specie, declaratoria di estinzione del reato per intervenuta prescrizione) - Mancata previsione del divieto di un secondo giudizio. - Codice di procedura penale, art. 649; legge 23 dicembre 1986, n. 898 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 ottobre 1986, n. 701, recante misure urgenti in materia di controlli degli aiuti comunitari alla produzione dell'olio di oliva. Sanzioni amministrative e penali in materia di aiuti comunitari nel settore agricolo), art. 3, comma 1. (16C00299) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 26-10-2016)

TRIBUNALE CIVILE DI LECCE

Il Giudice onorario avv. Alida Accogli, letti gli atti ed i
verbali di causa, sciogliendo la riserva assunta all'udienza del 13
gennaio 2016,

Osserva

Il giudizio ha per oggetto l'applicazione di sanzione
amministrativa pecuniaria comminata dal Ministero delle politiche
agricole, ai sensi degli articoli 2 e 3 della legge n. 898/86, a
Ciullo Francesco, legale rappresentante di Agritur s.r.l., per
supposta fittizietà di operazioni commerciali (cessione di una
partita di olio da parte di Natali Salvatore alla società Agritur
s.r.l.).
Il Tribunale di Lecce, Seconda Sezione penale, occupandosi del
medesimo fatto storico contestato a diversi imputati tra cui lo
stesso Ciullo Francesco (frode comunitaria) con sentenza n. 1460/2014
emessa nell'ambito del procedimento penale n. 218/2011 R.G.T. è
pervenuto alla declaratoria di estinzione del reato per intervenuta
prescrizione.
Non è superfluo rilevare che il giudizio penale appena citato ed
il presente contenzioso oppositivo a sanzione amministrativa ancora
sub iudice hanno trovato fonte probatoria nell'attività d'indagine
svolta dalla Guardia di Finanza, volta alla repressione della
illecita percezione di aiuti comunitari correlati a fittizia
produzione olearia.
Le risultanze delle indagini hanno poi dato vita a due filoni
d'inchiesta, quello penale conclusosi con sentenza accertativa della
prescrizione del reato, ed il presente contenzioso oppositivo a
sanzione amministrativa.
Trattasi all'evidenza di stesso fatto storico naturalisticamente
inteso, sfociato nella richiesta di doppia sanzione, penale ed
amministrativa.
Premesso quanto innanzi, questo Tribunale dubita della
legittimità costituzionale dell'art 3 comma 1 della legge 23
dicembre 1986, n. 898 e dell'art. 649 del codice di procedura penale
con riferimento sia all'art. 117 primo comma Cost. sia all'art. 4 del
Protocollo 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Recita l'art. 3, comma 1 legge 23 dicembre 1986, n. 898
«Indipendentemente dalla sanzione penale, per il fatto indicato nei
commi 1 e 2 dell'art. 2 nell'ambito di applicazione delle misure
finanziate dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), il
percettore è tenuto in ogni caso alla restituzione dell'indebito e
soltanto quando lo stesso indebito sia superiore a euro 51.650,00, al
pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria, pari all'importo
indebitamente percepito. Nell'ambito di applicazione delle misure
finanziate dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR),
indipendentemente dalla sanzione penale, per il fatto indicato nei
commi 1 e 2 dell'art. 2 il percettore è tenuto alla restituzione
dell'indebito nonchè, nel caso in cui lo stesso sia superiore a 150
euro anche al pagamento di una sanzione amministrativa
pecuniaria...».
L'art. 649 del codice di procedura penale sancisce che
«L'imputato prosciolto o condannato con sentenza o decreto penale
divenuti irrevocabili non può essere di nuovo sottoposto a
procedimento penale per il medesimo fatto, neppure se questo viene
diversamente considerato per il titolo, per il grado o per le
circostanze, salvo quanto disposto dagli articoli 69 commi 2 e 345.
Se ciò nonostante viene di nuovo iniziato procedimento penale, il
giudice in ogni stato e grado del processo pronuncia sentenza di
proscioglimento o di non luogo a procedere, enunciandone la causa nel
dispositivo».
L'art. 117, comma 1 Cost. prevede che «La potestà legislativa è
esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della
Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali».
L'art. 4 del Protocollo 7 Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali recita: «Nessuno
può essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione
dello stesso Stato per un reato per il quale è già stato assolto o
condannato a seguito di una sentenza definitiva conformemente alla
legge e alla procedura penale di tale Stato. Le disposizioni del
paragrafo precedente non impediscono la riapertura del processo,
conformemente alla legge e alla procedura penale dello Stato
interessato, se fatti sopravvenuti o nuove rivelazioni o un vizio
fondamentale nella procedura antecedente sono in grado di inficiare
la sentenza intervenuta. Non è autorizzata alcuna deroga al presente
articolo ai sensi dell'art. 15 della Convenzione».
A questo punto si pone il problema di verificare se la legge
speciale (art. 3, comma 1, legge 23 dicembre 1986, n. 898) presenti
profili d'incostituzionalità con l'art. 117, primo comma Cost. e con
il Protocollo della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali che vietano la
legiferazione di norme interne in contrasto con l'ordinamento
comunitario e l'avvio di un nuovo procedimento giudiziario in
relazione a fatti precedentemente giudicati con pronuncia
irrevocabile.
Nè di supporto solutorio appaiono le sentenze della Corte di
cassazione a Sezioni unite n. 37425/2013 e n. 40526/2014, che negando
l'applicazione del c.d. principio di specialità della norma
tributaria su quella penale, hanno ribadito che il principio «non
trova applicazione per le sanzioni amministrative e penali previste
rispettivamente dall'art. 13, comma 1 decreto legislativo n. 471/97 e
10-bis e 10-ter decreto legislativo n. 74/2000, dovendosi, in tali
ipotesi ritenere piuttosto la sussistenza di una progressione
criminosa sul presupposto che la fattispecie penale costituisce in
sostanza una violazione molto più grave di quella amministrativa e
pur contenendo necessariamente quest'ultima, la arricchisce di
elementi essenziali che non sono complessivamente riconducibili al
paradigma della specialità, in quanto, creano decisivi segmenti
comportamentali che si collocano temporalmente in un momento
successivo al compimento dell'illecito amministrativo. Di
conseguenza, illecito penale e illecito amministrativo concorrono e
andranno applicate sia la sanzione penale sia quella amministrativa».
Il problema appare ulteriormente arricchirsi dal fatto che
l'imputato Ciullo Francesco non veniva assolto dal reato ma
semplicemente attinto da pronuncia di intervenuta prescrizione del
reato che, come è noto, prescinde dalla disamina del merito dei
fatti sottoposti al vaglio del giudicante.
Ciò nondimeno, a parere di questo Tribunale, militano non pochi
argomenti per censurare d'illegittimità l'art. 3, comma 1, legge 23
dicembre 1986, n. 898 e l'art. 649 codice di procedura penale con
l'art. 117, primo comma Cost. e con l'art. 4 del Protocollo 7 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali.
In primis soccorre il divieto del ne bis in idem che la
disposizione contenuta nell'art. 649 del codice di procedura penale
limita soltanto ad un nuovo procedimento penale: «L 'imputato
prosciolto o condannato con sentenza o decreto penale divenuti
irrevocabili non può essere di nuovo sottoposto a procedimento
penale per il medesimo fatto ...».
La norma, invero, dovrebbe essere riformulata contemplando più
semplicemente il divieto di risottoporre il soggetto ad altro
procedimento, non solo penale ma a qualsiasi altro contenzioso, anche
di matrice civilistica, come il caso sottoposto a questo Tribunale,
applicativo di sanzioni amministrative.
In tale ottica si armonizzerebbe l'art. 649 del codice di
procedura penale con l'art. 4 del Protocollo 7 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali che recita: «Nessuno può essere perseguito o condannato
penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il
quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza
definitiva conformemente alla legge e alla procedura penale di tale
Stato».
A coloro che dovessero obiettare che la norma comunitaria limita
l'applicazione ai reati per i quali è intervenuta pronuncia di
assoluzione, escludendo quelle di proscioglimento (come il caso
Ciullo, di estinzione del reato) è dirimente osservare che la
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali nella dizione «assolto» ha voluto fare chiaro
riferimento ad un evento inteso nel suo aspetto fenomenico e non
soltanto al fatto-reato nella dizione codicistica italiana.
A tale soluzione si perviene ripercorrendo le tappe argomentative
della sentenza della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali Grande Stevens contro
l'Italia in cui si afferma, in via riassuntiva, che la qualificazione
giuridica data dallo Stato italiano all'illecito penale ha solo
valore formale e relativo, rilevando piuttosto l'aspetto
materialistico e fenomenico dell'evento sottoposto al vaglio del
giudicante, fatto storico che pur assurgendo ad illecito penale o
civile in base al diverso disvalore sociale, resta pur sempre evento
nella sua articolazione fenomenica, con la conseguenza che una volta
che il giudice penale officiato di maggiori approfondimenti, per via
della superiore offesa profusa al bene giuridico tutelato dalla norma
incriminatrice, perviene e definire la controversia con pronuncia
anche di mero rito, come la declaratoria di prescrizione, si opererà
in favore del soggetto attinto da siffatta enunciazione definitoria
uno sbarramento processuale che impedisce il prosieguo o l'avvio a
suo carico di altro e nuovo procedimento per gli stessi fatti già
delibati con sentenza irrevocabile.
Le due norme pertanto (art. 3, comma 1 della legge 23 dicembre
1986, n. 898 e art. 649 c.p.p.) appaiono incostituzionali perchè
violano il precetto costituzionale (art. 117 comma 1) che rinvia alle
fonti comunitarie primarie (l'art. 4 Protocollo 7 CEDU) a cui
l'ordinamento italiano deve perciò uniformarsi.
Orbene, non sembra che la fattispecie decisa dal giudice penale a
carico di Ciullo (sent. n. 1460/2014 del Tribunale di Lecce, Seconda
Sezione penale, nell'ambito del procedimento n. 218/2011 R.G.T.) sia
differente sotto il profilo fenomenico dai fatti accertati dalla
Guardia di Finanza da cui ha avuto scaturigine la sanzione
amministrativa irrogata al medesimo imputato.
Trattasi all'evidenza di medesimo episodio negli aspetti
strutturali, oggettivi e soggettivi, sfociato in due filoni
d'inchiesta, quella penale conclusasi con l'anzidetta sentenza
d'intervenuta prescrizione dei reati, l'altra di natura
amministrativa-sanzionatoria oggetto del presente giudizio ancora sub
iudice.
La questione appare rilevante sul rilievo che l'oggetto
dell'incidente di costituzionalità si riferisce alle norme che priva
il giudice della potestas iudicandi, nonchè per l'incidenza attuale
e non meramente eventuale che la questione stessa assume nel
procedimento a quo, non potendosi fare ricorso ad interpretazioni
adeguatrici delle norme impugnate o a letture alternative
maggiormente aderenti al precetto costituzionale altrimenti
vulnerato, non ricorrendo l'ipotesi della disposizione legislativa
c.d. polisensa.
Ricorre infine la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità sub iudice a quo.
Continuare ad applicare le norme sottoposte ad incidente di
costituzionalità ai casi in cui un precedente giudizio abbia già
definito la vicenda con pronuncia irrevocabile conduce
sostanzialmente a giudicare per due volte il cittadino italiano per
il medesimo fatto storico, con disparità di trattamento per coloro
che, al contrario, possono beneficiare della portata dell'art. 649
del codice di procedura penale nelle ipotesi in cui il successivo
giudizio a loro carico sia di natura penale e non civile come nel
caso in esame.

P.Q.M.

Visti ed applicati gli articoli 134, 136 e 137 Cost., art. 1
legge costituzionale 9 febbraio 1948, articoli 1 e 23 legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87, ritenutane la rilevanza e la non
manifesta infondatezza, rimette alla Corte costituzionale la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 649 del codice di
procedura penale, e dell'art. 3, comma 1 della legge 23 dicembre
1986, n. 898 per contrasto con l'art. 117, primo comma Cost. e l'art.
4 del Protocollo 7 della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali.
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata a cura della
cancelleria alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri e
sia comunicata ai presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Lecce il 5 maggio 2016

Il Giudice Onorario: Accogli