1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 29-2-2012
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 40 SENTENZA 21 novembre 2011- 23 febbraio 2012
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Segreto di Stato - Procedimento penale a carico di un ex direttore del SISMI ed un ex collaboratore e poi dipendente del medesimo Servizio - Note del Presidente del Consiglio dei ministri di conferma del segreto di Stato opposto dagli imputati - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dal giudice dell'udienza preliminare presso il Tribunale di Perugia - Denunciata preclusione al giudice penale dell'accertamento del fatto di reato a causa dell'impossibilita' dell'acquisizione di informazioni afferenti gli 'interna corporis' del SISMI - Sussistenza dell'esigenza di riserbo addotta negli atti impugnati - Dichiarazione che spettava al Presidente del Consiglio dei ministri emettere le note impugnate, con le quali e' stata confermata, nei termini ivi indicati, l'esistenza del segreto di Stato opposto dagli imputati nel corso del procedimento a loro carico. - Nota del Presidente del Consiglio dei ministri del 3 dicembre 2009, n. 50067/181.6/2/07.IX.I; nota del Presidente del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 2009, n. 52285/181.6/2/07.IX.I. - Costituzione, artt. 101 e seguenti, 112. (T-120040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 29-2-2012)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente: Alfonso QUARANTA;
Giudici: Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano
SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI;
ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle note del Presidente del Consiglio dei ministri
del 3 dicembre 2009, n. 50067/181.6/2/07.IX.I, e del 22 dicembre
2009, n. 52285/181.6/2/07.IX.I, promosso dal Giudice dell'udienza
preliminare del Tribunale di Perugia con ricorso notificato il 14-19
gennaio 2011, depositato in cancelleria il 2 febbraio 2011 ed
iscritto al n. 7 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2010,
fase di merito.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2011 il Giudice relatore
Giuseppe Tesauro, sostituito per la redazione della sentenza dal
Giudice Giuseppe Frigo;
Uditi l'avvocato Federico Sorrentino per il Giudice dell'udienza
preliminare del Tribunale di Perugia e gli avvocati dello Stato Aldo
Linguiti e Massimo Giannuzzi per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso (qualificato come «ordinanza/ricorso»)
depositato il 15 giugno 2010, il Giudice dell'udienza preliminare del
Tribunale di Perugia - nell'ambito di un processo penale affidatogli
- ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione
alle note del 3 dicembre 2009, n. 50067/181.6/2/07.IX.I, e del 22
dicembre 2009, n. 52285/181.6/2/07.IX.I, aventi ad oggetto la
conferma del segreto di Stato opposto in sede di conclusione delle
indagini da due persone, poi imputate in detto processo.
1.1. - Riferisce il ricorrente di doversi pronunciare sulla
richiesta di rinvio a giudizio formulata dal pubblico ministero nei
confronti del generale Nicolò Pollari, già direttore del Servizio
per le informazioni e la sicurezza militare (SISMI) dal 15 ottobre
2001, e di Pio Pompa, consulente dal novembre 2001 e quindi
dipendente del medesimo Servizio dal dicembre 2004 al dicembre 2006,
quale direttore di sezione addetto all'ufficio del direttore.
Agli imputati è contestato, in primo luogo, il delitto di
peculato aggravato continuato in concorso (artt. 314, 81, secondo
comma, 61, numero 2, e 110 del codice penale). Secondo l'ipotesi
accusatoria, tra il 2001 e il luglio 2006, il Pompa - su richiesta o,
comunque, con l'approvazione del Pollari, suo superiore gerarchico -
avrebbe svolto attività dirette alla raccolta e all'elaborazione di
informazioni sulle opinioni politiche, i contatti e le iniziative di
magistrati, funzionari dello Stato, giornalisti e parlamentari,
nonchè sulle attività di associazioni di magistrati, anche europei,
e di movimenti sindacali, ritenuti «di parte politica avversa», al
fine di commettere o di far commettere a terzi diffamazioni, calunnie
e abusi di ufficio in loro danno. Con ciò, gli imputati si sarebbero
appropriati di somme e di risorse umane e materiali del SISMI,
utilizzandoli per scopi palesemente estranei a quelli istituzionali
del Servizio, oltre che in violazione delle disposizioni in materia
di trattamento dei dati personali, di cui all'art. 58, in riferimento
agli artt. 2 e 11 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196
(Codice in materia di protezione dei dati personali).
Agli imputati è contestato, inoltre, il delitto di violazione di
corrispondenza aggravata continuata in concorso (artt. 616, primo
comma, 81, secondo comma, 61, numero 9, e 110 cod. pen.), per avere,
con abuso delle rispettive funzioni pubbliche, preso cognizione della
«corrispondenza elettronica» circolante all'interno della lista
chiusa dei destinatari delle comunicazioni dell'associazione MEDEL
(Magistrats europeens pour la democratie et les libertes), ledendo,
con ciò, la riservatezza del dibattito interno all'associazione
(fatto accertato il 5 luglio 2006).
Al solo Pompa è addebitato, infine, il delitto di possesso
ingiustificato di mezzi di spionaggio (art. 260, primo comma, numero
3, cod. pen.), per essere stato colto, il 26 giugno 2007, in possesso
di supporti informatici atti a fornire notizie che, nell'interesse
della sicurezza dello Stato, dovevano rimanere segrete, «in quanto in
parte protocollate agli atti del Servizio, inoltrate ad articolazioni
competenti di esso e comunque relative, tra l'altro, a vicende
militari in materia di terrorismo internazionale».
Ricevuta la notifica dell'avviso di conclusione delle indagini
preliminari - prosegue il ricorrente - tanto il Pollari che il Pompa
avevano chiesto al pubblico ministero di essere sottoposti a
interrogatorio, ai sensi dell'art. 415-bis, comma 3, del codice di
procedura penale e in occasione di tale atto avevano poi
rappresentato con memorie come, per difendersi compiutamente dalle
accuse loro mosse, essi avrebbero dovuto rivelare notizie coperte da
segreto di Stato, in quanto inerenti agli «interna corporis» del
SISMI: quali, in specie, le direttive e gli ordini impartiti dalle
competenti Autorità di Governo e dal direttore del Servizio agli
appartenenti all'organismo, la posizione del Pompa all'interno di
questo, i suoi rapporti con gli altri operatori del Servizio, le
risorse utilizzate per la sua attività, l'attinenza o meno della
documentazione richiamata nei capi d'accusa alla sicurezza dello
Stato e la sua rilevanza per l'attività istituzionale del SISMI. Di
conseguenza, gli indagati opponevano il segreto di Stato su tutti i
fatti descritti nei capi di imputazione.
A fronte di ciò, il pubblico ministero, con note del 27 ottobre
e del 16 novembre 2009, chiedeva al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai sensi dell'art. 41 della legge 3 agosto 2007, n. 124
(Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica e nuova
disciplina del segreto), di confermare l'esistenza del segreto di
Stato riguardo a quattro circostanze, la cui conoscenza era ritenuta
essenziale per la definizione del procedimento, e cioe': a) se il
SISMI, durante il periodo in cui era stato diretto dal generale
Pollari, avesse «finanziato in qualsiasi modo e forma, sia
direttamente che indirettamente, la sede di Roma, via Nazionale,
gestita da Pio Pompa»; b) se avesse «retribuito economicamente, in
qualsiasi modo e forma, direttamente o indirettamente, il citato Pio
Pompa o Jennj Tontodimamma»; c) se avesse «impartito ordini e
direttive ai [...] menzionati Pompa e Tontodimamma»; d) se, infine,
avesse «impartito ordini e direttive ai [...] menzionati Pompa e
Tontodimamma di raccolta di informazioni su magistrati italiani o
stranieri».
Con note del 3 e del 22 dicembre 2009, oggetto dell'odierna
impugnativa, il Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento
ai primi due punti della richiesta, dichiarava di confermare il
segreto di Stato tanto in ordine a «modi e forme dirette e indirette
di finanziamento per la gestione da parte di Pio Pompa della sede del
SISMI di via Nazionale, allorchè il Servizio era diretto da Nicolò
Pollari»; quanto in relazione a «modi e forme di retribuzione,
diretta o indiretta, di Pio Pompa e Jennj Tontodimamma, collaboratori
prima e dipendenti poi del SISMI, diretto da Nicolò Pollari».
Richiamando la sentenza n. 106 del 2009 di questa Corte, il
Presidente del Consiglio rilevava come la conferma del segreto si
imponesse per l'«esigenza di tutela degli interna corporis
dell'allora SISMI con riferimento al disvelamento di dinamiche
interne all'attività del Servizio».
Il Presidente del Consiglio confermava l'esistenza del segreto
anche sulle altre due circostanze oggetto della richiesta, osservando
che - alla luce di quanto precisato nella citata sentenza n. 106 del
2009 - «anche le direttive e gli ordini impartiti all'interno del
servizio possono costituire interna corporis da tutelare, se dalla
loro divulgazione vengono in evidenza, come nel caso in esame,
profili attinenti alle modalità organizzative e a quelle
tecnico-operative che è opportuno non disvelare»; profili che la
vigente normativa sul segreto di Stato, e in particolare il decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 8 aprile 2008 (Criteri per
l'individuazione delle notizie, delle informazioni, dei documenti,
degli atti, delle attività, delle cose e dei luoghi suscettibili di
essere oggetto di segreto di Stato), considererebbero, d'altra parte,
«tutelabili al massimo livello».
Il Presidente del Consiglio dichiarava, quindi, conclusivamente,
di dover confermare il segreto di Stato su tutte le circostanze
dianzi indicate «allo scopo di evitare danni gravi agli interessi
individuati dal comma 1 dell'art. 39 della legge n. 124 [del] 2007».
Il successivo 29 dicembre 2009, il pubblico ministero chiedeva il
rinvio a giudizio del Pollari e del Pompa, ritenendo che gli elementi
raccolti nel corso delle indagini preliminari - costituiti da dati
non coperti da segreto di Stato, acquisiti essenzialmente a seguito
della perquisizione e del conseguente sequestro operati il 5 luglio
2006 presso la sede del SISMI di via Nazionale in Roma - fossero
comunque idonei a sostenere l'accusa in giudizio.
Nell'udienza preliminare, il pubblico ministero sosteneva - con
l'adesione dei difensori delle parti civili - che l'opposizione e la
conferma del segreto di Stato non potessero assumere rilievo
nell'attuale fase processuale, ma, semmai, solo nella successiva fase
dibattimentale: ciò, in quanto gli imputati non avevano contestato
la legittimità dell'ingresso nel fascicolo processuale di elementi
già acquisiti, ma si erano limitati a dedurre l'impossibilità di
produrre atti - peraltro, non indicati - in tesi necessari per la
loro difesa, perchè costituenti oggetto di segreto di Stato.
La validità dell'assunto era contestata dai difensori degli
imputati, secondo i quali l'avvenuta conferma del segreto -
concernente notizie essenziali per l'accertamento dei fatti e per
l'esercizio della difesa - avrebbe imposto, al contrario, l'immediata
declaratoria di non doversi procedere nei confronti degli imputati
per l'esistenza del segreto di Stato, secondo quanto previsto
dall'art. 41, comma 3, della legge n. 124 del 2007.
1.2. - Disattendendo la tesi del pubblico ministero e delle parti
civili, il giudice ricorrente ritiene che la questione relativa alla
sussistenza del segreto di Stato rilevi, in effetti, già nella fase
processuale in corso, finalizzata ad una prima verifica della
fondatezza delle accuse e dell'eventuale esistenza di cause di non
punibilità o di situazioni ostative al seguito dell'azione penale.
Nella specie, verrebbe segnatamente in considerazione l'impedimento
all'esercizio del diritto di difesa degli imputati, derivante
dall'impossibilità di contrastare le accuse loro mosse adducendo
cause di giustificazione basate su atti coperti, in assunto, da
segreto di Stato.
Al fine di rendere rilevante tale impedimento, non sarebbe,
d'altro canto, necessario sollevare questione di legittimità
costituzionale dell'art. 41 (e, eventualmente, degli artt. 39 e 40)
della legge n. 124 del 2007, così come sostenuto dal pubblico
ministero e dalle parti civili. Nella sentenza n. 106 del 2009,
questa Corte avrebbe, infatti, già implicitamente riconosciuto la
conformità a Costituzione delle anzidette norme, omettendo di
sollevare avanti a sè tale questione di legittimità costituzionale
in un caso nel quale uno degli imputati aveva parimenti opposto il
segreto di Stato, quale ostacolo al compiuto esercizio delle sue
facoltà difensive.
1.3. - Tanto premesso, il ricorrente pone in dubbio, tuttavia, la
legittimità degli atti di conferma del segreto, reputandoli lesivi
delle proprie attribuzioni riconosciute dalla Costituzione.
In via preliminare, il ricorrente osserva come la legittimità
degli atti impugnati debba essere appropriatamente verificata sulla
base delle previsioni della legge n. 124 del 2007, vigente nel
momento in cui il segreto di Stato è stato opposto e confermato, e
non già di quelle della legge 24 ottobre 1977, n. 801 (Istituzione e
ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e
disciplina del segreto di Stato), in vigore all'epoca di commissione
dei fatti di reato contestati agli imputati. Al di là della «portata
definitoria» di talune disposizioni, la disciplina del segreto di
Stato avrebbe, infatti, carattere processuale, rimanendo, perciò,
soggetta al principio tempus regit actum, il quale comporta che, nel
caso di successione di leggi nel tempo, la nuova disciplina si
applichi anche ai procedimenti in corso, quanto alle attività non
completamente «esaurite» nella vigenza della precedente normativa.
Del resto, la legge del 2007, benchè foriera nel suo complesso
di rilevanti innovazioni, parrebbe in una linea di sostanziale
continuità con la disciplina previgente, quanto alla delimitazione
dell'area degli interessi tutelabili a mezzo del segreto di Stato.
L'art. 39, comma 1, di detta legge - richiamato negli atti impugnati
- stabilisce, infatti, sulla falsariga dell'art. 12 della legge n.
801 del 1977, che «sono coperti dal segreto di Stato gli atti, i
documenti, le notizie, le attività e ogni altra cosa la cui
diffusione sia idonea a recare danno all'integrità della Repubblica,
anche in relazione ad accordi internazionali, alla difesa delle
istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento,
all'indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle
relazioni con essi, alla preparazione e difesa militare dello Stato».
La disposizione recepirebbe, d'altra parte, le indicazioni di questa
Corte, che - già prima della sentenza n. 106 del 2009 - aveva posto
in evidenza come la disciplina del segreto di Stato involgesse il
supremo interesse della sicurezza dello Stato nella sua personalità
internazionale - riconosciuto dall'art. 52, in correlazione agli
artt. 1 e 5 Cost. - vale a dire l'interesse dello Stato-comunità
alla propria integrità territoriale e alla propria indipendenza,
coincidente, al limite, con la sopravvivenza dello Stato stesso.
Ciò, in quanto «un principio di segretezza che possa resistere anche
dinanzi ad altri valori costituzionali, quali quelli tutelati dal
potere giurisdizionale, deve [...], a sua volta, trovare fondamento e
giustificazione in esigenze anch'esse fatte proprie e garantite dalla
Costituzione e che possano essere poste su un piano superiore»
(sentenza n. 86 del 1977).
Ad avviso del ricorrente, l'oggetto del processo penale in corso
non evocherebbe sotto alcun profilo i supremi interessi dianzi
richiamati. Risulterebbe, al contrario, evidente - alla luce del
complesso delle acquisizioni di indagine, recepite nei capi di
imputazione - come tutta l'attività che, secondo l'ipotesi
accusatoria, sarebbe stata indebitamente finanziata dal SISMI con
risorse pubbliche si ponga al di fuori degli scopi istituzionali del
Servizio.
A fronte di ciò, resterebbe inconferente il richiamo, parimenti
operato dagli atti impugnati, al d.P.C.m. 8 aprile 2008, che, a
integrazione del citato art. 39, comma 1, della legge n. 124 del
2007, stabilisce i criteri per l'individuazione delle notizie
suscettibili di tutela a mezzo del segreto di Stato, recando, in
allegato, un elenco esemplificativo di materie cui le notizie stesse
possono attenere (art. 5 del decreto). Se è ben vero, infatti, che
nell'ambito di tale elenco si rinvengono dei riferimenti (peraltro,
gli unici) agli «interna corporis» dei servizi informativi (punti 6,
7 e 8), in nessuna parte di esso risulta, tuttavia, prevista la
possibilità di opporre il segreto di Stato in relazione alla
concessione di finanziamenti o all'emanazione di ordini e direttive
per lo svolgimento di attività estranee alle finalità istituzionali
del Servizio.
La circostanza risulterebbe tanto più significativa alla luce
della disposizione dell'art. 26, comma 1, della stessa legge n. 124
del 2007, in forza della quale la raccolta e il trattamento delle
notizie, da parte del Sistema di informazione per la sicurezza,
debbono essere finalizzati esclusivamente al perseguimento dei suoi
scopi istituzionali: precetto che il successivo comma 3 munisce di
energico presidio sanzionatorio, punendo con la reclusione da tre a
dieci anni (salvo che il fatto costituisca più grave reato) il
personale dei servizi che istituisca, in qualsiasi forma, «schedari
informativi» in violazione di esso.
Rimarchevole sarebbe, altresì, il fatto che l'art. 17 della
legge n. 124 del 2007, nell'introdurre una speciale causa di
giustificazione a favore del personale dei servizi che ponga in
essere condotte previste dalla legge come reato, ne subordini
espressamente l'operatività alla condizione che si tratti di
condotte indispensabili alle finalità istituzionali dei servizi
stessi, oltre che al rigoroso rispetto dei limiti stabiliti (commi 1
e 6, lettera a).
1.4. - Sotto diverso profilo, e con particolare riguardo al primo
dei reati contestati agli imputati (quello di peculato), occorrerebbe
anche tenere conto - secondo il ricorrente - della rilevanza
costituzionale propria della materia della spesa pubblica, alla luce
dei precetti espressi dagli artt. 3, 81, 97, 100 e 103 Cost.:
precetti dai quali si desumerebbe l'esistenza di un generale obbligo
dei soggetti pubblici di giustificare l'impiego delle risorse di cui
dispongono, in conformità alle rispettive finalità istituzionali,
e, al tempo stesso, l'esigenza che la gestione di dette risorse sia
sempre soggetta a controllo, anche giurisdizionale.
A tali principi non si sottrarrebbe il settore dei servizi di
informazione, relativamente ai quali l'art. 29 della legge n. 124 del
2007 dispone l'istituzione di una apposita unità previsionale di
base nello stato di previsione della spesa del Ministero
dell'economia e delle finanze, stabilendo, altresì, che il relativo
regolamento di contabilità venga adottato anche in deroga alle norme
di contabilità generale dello Stato, ma comunque nel rispetto dei
principi fondamentali da esse enunciati, nonchè di ulteriori
specifiche disposizioni, che prefigurano forme di controllo
preventivo e di rendiconto (comma 3, lettere d ed e).
1.5. - Alla stregua delle considerazioni esposte, sarebbe,
dunque, contraddittorio riconoscere che determinate condotte, tenute
dal personale dei servizi al di fuori delle proprie attribuzioni
istituzionali, siano sanzionate penalmente, e, nello stesso tempo,
ammettere che il loro accertamento da parte dell'autorità
giudiziaria possa venire inibito mediante l'opposizione
indiscriminata del segreto di Stato sugli «interna corporis». Del
pari sarebbe contraddittorio richiedere anche ai servizi di
informazione il rispetto dei principi costituzionali in tema di
impiego delle risorse pubbliche e, contemporaneamente, consentire che
venga precluso l'accesso a qualunque notizia relativa alla concreta
destinazione di tali risorse.
Non gioverebbe, in senso contrario, il richiamo operato dalle
note impugnate alla sentenza n. 106 del 2009 di questa Corte, nella
quale pure si riconosce che gli «interna corporis» del SISMI sono
tutelabili mediante l'opposizione del segreto di Stato, al fine di
proteggere il Servizio stesso e le sue modalità operative e
organizzative da ogni indebita pubblicità. Tale principio sarebbe
stato enunciato, infatti, con riguardo a una situazione fattuale
sostanzialmente diversa da quella odierna, nella quale venivano in
rilievo i rapporti tra l'intelligence italiana e quella di altri
Stati e la connessa esigenza di preservare la «credibilita'»
internazionale della prima.
Rispetto all'ipotesi di peculato di cui al presente si discute,
la conferma del segreto di Stato opposto dagli imputati verrebbe, per
converso, a precludere al giudice penale - prima ancora
dell'accertamento dell'esistenza di eventuali cause di
giustificazione - la verifica del fatto in tutti i suoi elementi
costitutivi, fornendo agli imputati stessi «una sorta di esimente "in
bianco", da spendere a piacimento», senza alcuna possibilità di
riscontro da parte dell'autorità giudiziaria.
1.6. - Sotto questo profilo, la non opponibilità del segreto di
Stato, nei termini di cui alle note impugnate, si desumerebbe dagli
stessi principi tradizionalmente affermati dalla giurisprudenza
costituzionale, letti alla luce della successiva evoluzione della
disciplina legislativa della materia, la quale si sarebbe mossa nella
direzione di un sempre maggiore contemperamento tra gli interessi
alla cui tutela il segreto di Stato è preordinato e gli altri
interessi protetti dalla Costituzione.
Già nella sentenza n. 110 del 1998, questa Corte avrebbe,
infatti, evidenziato con chiarezza l'impossibilità di configurare
una «immunità sostanziale» collegata all'attività dei servizi
segreti. In aderenza a tale indicazione, il legislatore del 2007 -
nell'introdurre la scriminante speciale a favore del personale dei
servizi in precedenza ricordata - avrebbe quindi stabilito, proprio
per non trasformare la scriminante in una immunità, che non possono
costituire oggetto di segreto atti, notizie e documenti concernenti
le condotte tenute da appartenenti ai servizi di informazione in
violazione della disciplina relativa alla causa di giustificazione
considerata (comma 1-bis dell'art. 204 cod. proc. pen., aggiunto
dall'art. 40, comma 3, della legge n. 124 del 2007).
Alla luce del quadro normativo di riferimento e del «principio di
proporzionalita'», già enucleato dalla precedente sentenza di questa
Corte n. 86 del 1977, le esigenze di riserbo riguardo alle modalità
organizzative e operative del Servizio - evocate dalla sentenza n.
106 del 2009 - non potrebbero costituire, dunque, oggetto di tutela
indiscriminata, specie quando vengano in considerazione condotte di
appartenenti al Servizio aventi carattere criminoso. La
configurabilità del segreto di Stato rimarrebbe subordinata, di
contro, alla concreta preminenza degli interessi che esso mira a
salvaguardare rispetto agli altri beni costituzionalmente protetti,
tra cui quello della corretta amministrazione della giustizia.
In questa prospettiva, l'atto con il quale il Presidente del
Consiglio dei ministri confermi il segreto di Stato opposto
dell'ambito di un procedimento penale non potrebbe, dunque,
prescindere da una congrua motivazione, la quale dia conto delle
ragioni della prevalenza della tutela degli «interna corporis» su
ogni altro interesse salvaguardato da norme costituzionali. Lo stesso
art. 41, comma 5, della legge n. 124 del 2007 è, del resto,
esplicito nel richiedere che la conferma abbia luogo con «atto
motivato».
A fronte di tale disposizione e di quella del comma 8 dello
stesso art. 41, per cui in nessun caso il segreto di Stato è
opponibile alla Corte costituzionale, non potrebbe essere
considerato, quindi, ancora attuale, nella sua assolutezza, il
principio enunciato dalla sentenza n. 86 del 1977, secondo il quale
la decisione del Presidente del Consiglio dei ministri - stante il
carattere squisitamente «politico» - non sarebbe soggetta ad alcun
sindacato giurisdizionale, ma esclusivamente al controllo del
Parlamento.
La circostanza che l'atto di conferma del segreto costituisca
espressione di discrezionalità politica potrebbe valere, bensì, a
sottrarlo al sindacato dell'autorità giudiziaria ordinaria, ma non
anche a quello della Corte costituzionale, essendo la Corte chiamata
a svolgere funzioni di controllo su atti tipicamente politici, come
le leggi, nonchè a decidere i conflitti di attribuzione tra i poteri
dello Stato, inclusi quelli titolari di poteri politici. Diversamente
opinando, d'altro canto, si assisterebbe a un inaccettabile
abbassamento del livello delle garanzie poste a tutela di funzioni
anch'esse essenziali dello Stato e di diritti individuali, e si
priverebbe, al tempo stesso, di ogni concreto significato lo
specifico riferimento alla possibile proposizione del conflitto di
attribuzione contro l'atto di conferma del segreto, pure contenuto
nell'art. 41, commi 7 e 8, della legge n. 124 del 2007.
1.7. - Il ricorrente chiede, pertanto, a questa Corte di
dichiarare che non spettava al Presidente del Consiglio dei ministri
adottare gli atti di conferma del segreto di Stato impugnati e, per
l'effetto, di annullarli.
2. - Il ricorso è stato dichiarato ammissibile con ordinanza n.
376 del 2010, «impregiudicata ogni ulteriore e diversa determinazione
anche relativamente ai profili attinenti alla stessa ammissibilità
del ricorso».
3. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso venga dichiarato in parte inammissibile e,
per il resto, infondato.
3.1. - Svolte alcune considerazioni di carattere generale in
ordine alla giurisprudenza di questa Corte e alla vigente disciplina
legislativa in materia di segreto di Stato, l'Avvocatura dello Stato
rileva come - contrariamente a quanto sostenuto dal giudice
ricorrente - le notizie oggetto degli atti impugnati rientrino
senz'altro nel novero di quelle tutelabili a mezzo del segreto di
Stato ai sensi del d.P.C.m. 8 aprile 2008. Dette notizie
risulterebbero, infatti, ricomprese nell'ampia previsione dell'art. 3
del decreto, che fa riferimento alle informazioni la cui diffusione
sia idonea ad arrecare un danno grave ai supremi interessi dello
Stato, indicati nel medesimo articolo in termini omologhi a quelli
dell'art. 39, comma 1, della legge n. 124 del 2007. Le medesime
notizie sarebbero, d'altra parte, agevolmente inquadrabili fra quelle
inerenti alle attribuzioni, alla programmazione, alla pianificazione,
all'impiego e alle strutture dei servizi informativi, specificamente
menzionate nel punto 6 dell'elenco allegato al citato d.P.C.m.:
elenco che ha, peraltro, carattere meramente esemplificativo.
Risulterebbe evidente, in particolare, che la divulgazione dei dati
relativi all'esistenza e alle modalità dei finanziamenti di una sede
operativa del Servizio consentirebbe di conoscere i modi di
ottenimento delle informazioni e i luoghi di svolgimento delle
operazioni di intelligence, investendo i relativi assetti
organizzativi e operativi.
Nè varrebbe fare leva, in senso contrario, sulla disciplina
penalistica contenuta nella legge n. 124 del 2007, in base alla quale
la speciale scriminante prevista dall'art. 17 non opera rispetto alle
attività estranee ai compiti istituzionali dei servizi. Nel
confermare l'esistenza del segreto di Stato, il Presidente del
Consiglio dei ministri non avrebbe certamente inteso segretare le
attività illegali contestate agli imputati, ma si sarebbe limitato a
individuare delle notizie destinate a rimanere segrete, sulla base di
una valutazione, squisitamente politica, dell'idoneità della loro
rivelazione a nuocere alla sicurezza dello Stato.
3.2. - Parimenti non condivisibile risulterebbe l'ulteriore
argomento del ricorrente, stando al quale non si potrebbe, senza
cadere in contraddizione, considerare punibili le condotte poste in
essere dal personale dei servizi per fini estranei a quelli
istituzionali e, al tempo stesso, lasciare che ne venga impedito
l'accertamento, mediante l'opposizione - in assunto indiscriminata -
del segreto di Stato.
Alla luce di quanto stabilito, in conformità alle indicazioni
della giurisprudenza di questa Corte, dall'art. 202 cod. proc. pen.,
come sostituito dall'art. 40 della legge n. 124 del 2007, la conferma
del segreto di Stato da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri non impedisce al pubblico ministero di indagare sui fatti di
reato cui si riferisce la notitia criminis in suo possesso, e di
esercitare, se del caso, l'azione penale, ma inibisce all'autorità
giudiziaria soltanto l'acquisizione e l'utilizzazione, anche
indiretta, degli elementi di conoscenza coperti dal segreto.
L'apposizione del segreto su una o più fonti di prova non è,
dunque, incompatibile, in linea di principio, con la possibilità di
procedere all'accertamento del fatto di reato sulla base di elementi
autonomi. È solo la mancanza di questi ultimi, unitamente
all'essenzialità delle fonti di prova sottoposte a segreto, a
imporre al giudice la dichiarazione di non doversi procedere per
l'esistenza del segreto di Stato, ai sensi dell'art. 202, comma 3,
cod. proc. pen.
In questa prospettiva, l'eventualità che l'opposizione e la
conferma del segreto vengano, in linea di fatto, a precludere al
giudice l'accertamento di taluno dei reati sottoposti alla sua
cognizione, lungi dal giustificare la doglianza di lesione della
sfera di attribuzioni riservata al potere giudiziario, costituirebbe
una evenienza assolutamente fisiologica, come attesta proprio la
previsione legislativa della declaratoria di non doversi procedere
ora ricordata.
3.3. - Privo di fondamento risulterebbe anche l'assunto del
ricorrente secondo il quale la segretazione dell'esistenza e delle
modalità dei finanziamenti relativi alla sede di via Nazionale,
precludendo l'accesso alle informazioni relative alla destinazione
dei fondi gestiti dal Servizio, contrasterebbe con la necessità che
anche i servizi di sicurezza rispettino i principi costituzionali in
materia di impiego delle risorse pubbliche.
Il Giudice perugino non avrebbe tenuto adeguato conto, infatti,
della speciale disciplina dettata dall'art. 29 della legge n. 124 del
2007 - pure da lui richiamato - riguardo al controllo sulla gestione
dei fondi assegnati ai servizi, in correlazione all'assoluta
peculiarità delle funzioni che essi sono chiamati a svolgere. Detto
controllo sarebbe congegnato in modo da non precludere la verifica
della rispondenza della gestione alle finalità istituzionali,
articolandosi in un controllo successivo sulla legittimità e
regolarità della gestione stessa, mediante l'esame del bilancio
consuntivo da parte di un ufficio della Corte dei conti distaccato
presso il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS), e
in un controllo preventivo sugli atti di gestione delle spese
ordinarie, da parte di un ufficio - parimenti distaccato presso il
DIS - facente capo all'Ufficio bilancio e ragioneria della Presidenza
del Consiglio dei ministri (art. 29, comma 3, lettere c e d, della
legge n. 124 del 2007). Il riserbo sulle relative informazioni
risulterebbe assicurato dal vincolo del segreto, cui i componenti dei
predetti uffici distaccati sono espressamente tenuti (art. 29, comma
3, lettera e).
La lettera f) del citato art. 29 attribuisce, inoltre, in via
esclusiva ai responsabili dei servizi la competenza ad adottare gli
atti di gestione delle spese riservate, con obbligo di rendiconto
trimestrale e di relazione finale annuale al Presidente del Consiglio
dei ministri, prefigurando, così, un controllo di tipo
esclusivamente politico su dette spese; mentre la lettera g) impone
la trasmissione al Comitato parlamentare per la sicurezza della
Repubblica (COPASIR) del consuntivo della gestione finanziaria delle
spese ordinarie, nonchè la presentazione a tale organo parlamentare
di un'informativa semestrale sulle singole linee essenziali della
gestione finanziaria delle spese riservate.
In tale quadro, non sarebbe, dunque, affatto anomala la
segretazione dell'esistenza e delle modalità dei finanziamenti di
una singola struttura del Servizio.
3.4. - Non significativa sarebbe, per altro verso, la circostanza
- su cui il ricorrente pone l'accento - che, nel caso di specie, gli
interna corporis del SISMI non vengano in considerazione con
riferimento ai rapporti tra l'intelligence italiana e quella di altri
Stati, diversamente che nella fattispecie esaminata dalla sentenza n.
106 del 2009.
La conferma del segreto di Stato, ritenuta legittima da tale
sentenza, è stata, infatti, giustificata non soltanto con la
necessità di preservare la credibilità del Servizio italiano
nell'ambito dei rapporti internazionali, ma anche, e più in
generale, con l'esigenza - intrinseca alla qualità stessa del
Servizio - di porre le proprie modalità organizzative e operative al
riparo dagli ovvi ed esiziali rischi di una indistinta
conoscibilità.
3.5. - Destinato all'insuccesso sarebbe, altresì, il tentativo
del ricorrente di far emergere una discontinuità tra la
giurisprudenza di questa Corte antecedente alla legge n. 124 del 2007
e la sentenza n. 106 del 2009, con riguardo ai limiti di
sindacabilità degli atti di conferma del segreto di Stato.
Detta sentenza avrebbe ribadito, in realtà, senza riserve il
consolidato principio per cui le modalità di esercizio del potere di
individuazione delle notizie destinate a rimanere segrete nel supremo
interesse alla sicurezza dello Stato, spettante al Presidente del
Consiglio dei ministri, sono soggette a un sindacato esclusivamente
parlamentare, stante la natura eminentemente politica delle
sottostanti valutazioni e la spettanza al solo Parlamento del
controllo nel merito delle più alte e gravi decisioni
dell'Esecutivo. Tale principio - in precedenza riflesso nella
disciplina dettata dall'art. 16 della legge n. 801 del 1977 - sarebbe
stato, d'altra parte, pienamente confermato dalla legge n. 124 del
2007, nel regolare in modo più articolato il controllo esercitato
dal COPASIR sulla politica informativa per la sicurezza dello Stato
(art. 31).
3.6. - Neppure potrebbe accedersi, infine, alla tesi del Giudice
perugino, secondo la quale l'atto di conferma del segreto resterebbe
comunque sindacabile, sotto il profilo dell'adeguatezza della
motivazione, dalla Corte costituzionale in sede di conflitto di
attribuzione, quanto meno al fine di verificare «il rispetto dei
limiti che inquadrano in un ambito costituzionalmente definito ed
accettabile l'avvenuta opposizione/conferma del segreto».
Tale motivo di ricorso sarebbe inammissibile per genericità,
stante la «palese [...] inconsistenza» del parametro costituzionale
alla cui stregua la Corte dovrebbe esercitare il suo ipotetico
sindacato.
La tesi del ricorrente risulterebbe, in ogni caso, manifestamente
infondata. L'art. 28 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), con
disposizione di chiara valenza sistematica, impone infatti alla
Corte, nei giudizi di legittimità costituzionale delle leggi e degli
atti aventi forza di legge, di astenersi da ogni valutazione di tipo
politico e da ogni sindacato sull'uso del potere discrezionale del
Parlamento. La natura politica del potere di conferma del segreto di
Stato renderebbe la posizione del Presidente del Consiglio dei
ministri assimilabile, per questo verso, a quella del Parlamento: con
la conseguenza che, anche in sede di risoluzione dei conflitti tra
poteri dello Stato insorti in tale materia, la Corte non potrebbe
decidere sulla base di valutazioni di tipo politico, ma solo sulla
scorta di considerazioni di stretto diritto positivo.
3.7. - In conclusione - secondo il resistente - gli atti
impugnati risulterebbero pienamente legittimi, in quanto sorretti da
motivazione non arbitraria o irrazionale, che si concreta nel
riferimento alla riconducibilità delle notizie in essi indicate alle
ipotesi normativamente previste di opposizione e conferma del segreto
di Stato. Ciò che manca - nè potrebbe essere altrimenti, a meno di
vanificare le stesse ragioni dell'apposizione del segreto - è solo
«la specifica indicazione delle ragioni di opportunità e soprattutto
della valutazione di pertinenza delle circostanze prese in
considerazione con le ipotesi normativamente ora previste
nell'allegato al d.P.C.m. 8 aprile 2008».
4. - In prossimità dell'udienza pubblica, il giudice ricorrente
ha depositato una memoria illustrativa, insistendo per l'accoglimento
del ricorso.
4.1. - In essa egli rammenta come il procedimento penale da cui
il conflitto trae origine abbia preso avvio a seguito del sequestro
eseguito il 5 luglio 2006 dalla Procura della Repubblica di Milano,
nell'ambito di altro procedimento, presso la sede del SISMI di via
Nazionale in Roma, gestita da Pio Pompa. Nell'occasione, era stato
rinvenuto un archivio contenente un gran numero di dossier sulla
vita, sull'attività e sugli orientamenti politici di funzionari
dello Stato, giornalisti, parlamentari e magistrati e sulle attività
di movimenti sindacali e associazioni di magistrati. Alla luce dei
documenti sequestrati, la raccolta di informazioni sarebbe dovuta
servire di base per iniziative volte a «delegittimare», tramite
diffamazioni e calunnie, i soggetti «monitorati», in quanto «vicini a
una determinata parte politica», avversa alla maggioranza di Governo
del momento.
Si tratterebbe di materiale «inquietante», al punto da aver
indotto il Parlamento a introdurre, con la legge n. 124 del 2007 -
proprio a fronte dello scandalo seguito al sequestro di via Nazionale
- il reato (severamente punito) di istituzione e utilizzazione di
schedari informativi per finalità estranee agli scopi istituzionali
del Sistema di informazione per la sicurezza, unitamente all'espresso
divieto di istituzione, da parte del Dipartimento delle informazioni
per la sicurezza (DIS), dell'Agenzia informazioni e sicurezza esterna
(AISE) e dell'Agenzia informazioni e sicurezza interna (AISI), di
archivi diversi da quelli la cui esistenza sia stata ufficialmente
comunicata al COPASIR (art. 26).
Sarebbe evidente, d'altro canto, come la formazione di dossier su
magistrati, funzionari e giornalisti, ove giustificata solo dalle
loro (reali o presunte) idee politiche e finalizzata a screditarli,
non risponda alle finalità istituzionali dei servizi, ma
costituisca, al contrario, una «attività deviata», «ai confini con
l'eversione costituzionale». In nessun caso essa potrebbe ritenersi,
quindi, coperta da segreto di Stato: secondo il costante orientamento
della Corte costituzionale e alla luce di quanto stabilito dapprima
dall'art. 12 della legge n. 801 del 1977 e, oggi, dall'art. 39 della
legge n. 124 del 2007, possono essere, infatti, oggetto di segreto di
Stato le sole notizie la cui diffusione esponga a pericolo un
ristretto catalogo di interessi "superiori" (integrità dello Stato
anche in relazione ad accordi internazionali, difesa delle
istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento, indipendenza
dello Stato rispetto agli altri Stati, relazioni internazionali,
preparazione e difesa militare dello Stato). L'accertamento delle
responsabilità penali per la formazione dei dossier rinvenuti in via
Nazionale non solo non porrebbe affatto in pericolo i predetti
interessi, ma, al contrario, sarebbe esso stesso necessario per la
difesa di una istituzione posta dalla Costituzione a suo fondamento,
vale a dire la magistratura.
4.2. - Tanto puntualizzato, il Giudice ricorrente rileva,
altresì, come il Pollari e il Pompa, nelle memorie, rispettivamente,
del 27 luglio e del 12 novembre 2009, si fossero entrambi difesi dal
primo dei reati loro contestati (quello di peculato) sostenendo che i
documenti sequestrati sarebbero stati raccolti, per la quasi
totalità, dal Pompa anteriormente alla sua assunzione alle
dipendenze del SISMI, e, in parte, anche prima dell'inizio della sua
collaborazione esterna con il Servizio, avvalendosi di mezzi e
risorse personali. Detta documentazione sarebbe stata, inoltre,
formata sulla base di notizie tratte da organi di informazione e da
internet.
Gli indagati avevano, tuttavia, contemporaneamente dedotto che,
«per fornire ulteriori e decisivi elementi idonei a dimostrare in
modo inconfutabile la totale insussistenza dei fatti ascritti», essi
avrebbero dovuto riferire notizie coperte da segreto di Stato,
concernenti gli «interna corporis» del Servizio. Entrambi avevano,
quindi, opposto il segreto di Stato «su tutti i fatti descritti
nell'ipotesi accusatoria».
Ad avviso del ricorrente, vi sarebbe una evidente contraddizione
logica tra la tesi difensiva "principale" e l'opposizione del
segreto. Se fosse vero, infatti, che il Pompa ha formato i dossier a
proprie spese, si tratterebbe di un'attività del tutto estranea agli
interna corporis del SISMI. Soprattutto, però, non si comprenderebbe
come le notizie che entrambi gli indagati hanno sostenuto essere
coperte da segreto di Stato possano valere a scagionare, al tempo
stesso, sia l'uno che l'altro. Affermando di non poter dimostrare la
propria innocenza se non svelando gli interna corporis del Servizio,
il Pompa avrebbe, infatti, implicitamente sostenuto di aver agito in
esecuzione di ordini e direttive di un suo superiore (con conseguente
operatività della scriminante di cui all'art. 51 cod. pen.).
Opponendo nei medesimi termini il segreto, il Pollari avrebbe
lasciato intuire l'esatto contrario, ossia che esisterebbero prove
del fatto che il Pompa abbia agito senza che egli, all'epoca
direttore del Servizio, ne sapesse alcunchè. In un simile contesto,
non potrebbe quindi non sorgere il sospetto che almeno uno degli
indagati abbia opposto il segreto, non già a tutela della salus rei
publicae, quanto piuttosto per sottrarsi all'accertamento della sua
responsabilità penale.
Considerazioni similari varrebbero anche in rapporto alla linea
difensiva degli indagati relativa al secondo capo di imputazione
(violazione di corrispondenza). Entrambi gli indagati avevano
sostenuto, infatti, da un lato, che la corrispondenza interna
all'associazione MEDEL sarebbe stata scaricata da siti internet
liberamente accessibili, e, dall'altro, di trovarsi, tuttavia,
nell'impossibilità di dimostrare in modo inconfutabile
l'insussistenza del fatto, per «l'esistenza del segreto di Stato su
circostanze fondamentali per la propria difesa»: segreto che avevano,
quindi, nuovamente opposto «su tutti i fatti descritti nel capo di
imputazione».
Nei medesimi ampi termini il segreto di Stato era stato opposto,
infine, dal Pompa in relazione al terzo reato, a lui esclusivamente
ascritto (possesso di notizie che nell'interesse dello Stato dovevano
rimanere segrete).
In sostanza, dunque, gli indagati non avevano opposto il segreto
di Stato a fronte di una specifica domanda loro rivolta dal pubblico
ministero, o comunque in riferimento a una determinata notizia, ma lo
avevano opposto in modo generico e onnicomprensivo su tutti i fatti
loro contestati, asserendo che tale segreto sarebbe stato di ostacolo
all'articolazione delle proprie difese e sostenendo, poi - in sede di
udienza preliminare, dopo che era intervenuta la conferma del
Presidente del Consiglio dei ministri - che, a fronte di ciò, il
Giudice dell'udienza preliminare avrebbe dovuto necessariamente
pervenire alla dichiarazione di non doversi procedere nei confronti
di entrambi.
Al riguardo, il ricorrente dubita, tuttavia, che l'opposizione
del segreto di Stato possa avere un oggetto così ampio e generico,
da impedirgli di conoscere «l'intera fenomenologia del fatto in tutti
i suoi elementi costitutivi». È, in effetti, possibile che una o
più prove dell'esistenza di una causa di giustificazione, ovvero
dell'estraneità dell'imputato ai fatti a lui addebitati, siano
coperte da segreto di Stato, ma - affinchè ciò possa portare a una
pronuncia di non luogo a procedere - occorrerebbe quanto meno un
«"principio di prova", ovvero la delimitazione del segreto in un
contesto difensivo univoco e non contraddittorio».
4.3. - Il ricorrente osserva, per altro verso, come il pubblico
ministero, con note del 27 ottobre e del 16 novembre 2009, abbia
chiesto al Presidente del Consiglio dei ministri di confermare
l'opposizione del segreto su quattro distinte circostanze, ritenute
essenziali ai fini del procedimento penale.
Con riferimento ai primi due punti della richiesta, la conferma
del segreto sarebbe illegittima sotto un duplice profilo.
In primo luogo, perchè risulterebbe frutto di un travisamento
dell'oggetto della richiesta. La Procura della Repubblica aveva
chiesto, infatti, la conferma del segreto riguardo al «se» la sede di
via Nazionale fosse stata finanziata dal SISMI, durante il periodo in
cui era stato diretto dal Pollari, e al «se» il Pompa e la
Tontodimamma fossero stati retribuiti dal Servizio. Il Presidente del
Consiglio avrebbe confermato invece il segreto su circostanze diverse
e ulteriori, non essenziali per il procedimento penale: vale a dire,
non sull'«esistenza», ma sui «modi» e sulle «forme» di detto
finanziamento e di dette retribuzioni.
La conferma sarebbe illegittima, in secondo luogo, perchè la
richiesta riguardava, per tale parte, circostanze palesemente non
segrete. Sarebbe, infatti, notorio che il Pompa e la Tontodimamma
siano stati alle dipendenze del SISMI, al punto che le qualifiche da
essi rivestite risultano riaffermate dallo stesso Presidente del
Consiglio dei ministri nelle note impugnate. Di conseguenza,
risulterebbe del tutto pacifico che essi venissero retribuiti dal
Servizio, in quanto collaboratori prima e dipendenti poi. Egualmente
notoria sarebbe la circostanza che l'appartamento di via Nazionale
nel quale è stato effettuato il sequestro fosse una sede del SISMI.
Tale circostanza sarebbe stata, in effetti, anch'essa ribadita nelle
note impugnate ed emergerebbe dalla stessa motivazione della sentenza
n. 106 del 2009 di questa Corte - occupatasi, sotto altro profilo,
del sequestro in questione - senza che nessuno, nel corso del
giudizio, avesse dedotto trattarsi di una notizia coperta da segreto.
D'altra parte, proprio perchè si trattava di una sede del SISMI,
sarebbe ovvio - e non certo segreto - che essa venisse finanziata dal
Servizio.
Spostando l'attenzione dall'esistenza delle retribuzioni e dei
finanziamenti alle «forme» e ai «modi» dei medesimi, le note del
Presidente del Consiglio porterebbero all'assurdo risultato di
rendere non utilizzabili nel processo circostanze ormai di pubblico
dominio, la cui diffusione non creerebbe, dunque, alcun pericolo per
le esigenze primarie che il segreto di Stato mira a tutelare.
Un discorso analogo varrebbe anche in rapporto alla conferma del
segreto sul terzo punto della richiesta. L'oggetto di quest'ultima
era unicamente il fatto che il Pompa e la Tontodimamma ricevessero
ordini o direttive dal SISMI, e non già - come sembrerebbero
supporre gli atti impugnati - l'esistenza di una specifica direttiva
o la sua esibizione. D'altra parte, essendo notorio che il Pompa e la
Tontodimamma siano stati alle dipendenze del Servizio, dovrebbe
risultare pacifico - e non già segreto - che a essi venissero
impartiti ordini e direttive.
Una ulteriore ragione di illegittimità degli atti impugnati, in
rapporto ai tre punti in questione, risiederebbe nel fatto che il
segreto potrebbe riguardare solo notizie o atti specifici, non
essendo ipotizzabile che tutte le retribuzioni dei dipendenti dei
servizi di informazione, tutte le spese sostenute per le loro sedi e
tutte le direttive ad essi impartite siano coperte da segreto di
Stato, e perciò non acquisibili e non utilizzabili dall'autorità
giudiziaria.
In realtà, il vero e unico punto nodale - tra quelli oggetto
della richiesta di conferma del segreto di Stato - ai fini della
verifica della fondatezza delle difese dei due indagati sarebbe il
quarto: sapere, cioè, se, nel procedere alla raccolta di
informazioni su magistrati e altri soggetti considerati «ostili», il
Pompa avesse o meno agito in esecuzione di ordini o direttive del
Servizio.
Anche in relazione a tale punto, la conferma del segreto
risulterebbe, peraltro, illegittima. Ove, infatti, una direttiva nei
sensi indicati non esistesse, non si comprenderebbe quale sia
l'oggetto del segreto. Qualora, al contrario, il direttore del SISMI
avesse ordinato al Pompa e alla Tontodimamma la formazione dei
dossier in questione, si tratterebbe di una gravissima deviazione
dagli scopi istituzionali del Servizio, ai limiti del tentativo di
eversione costituzionale, con la conseguenza che una simile direttiva
non potrebbe mai essere coperta dal segreto di Stato.
4.4. - Gli atti impugnati sarebbero, infine, illegittimi perchè,
rendendo impossibile l'accertamento penale dei fatti,
trasformerebbero l'opposizione del segreto di Stato in una sorta di
«esimente in bianco».
Al riguardo, il ricorrente ricorda come il rapporto tra diritto
di difesa dell'imputato e segreto di Stato sia stato al centro di un
ampio dibattito. Nel vigore del codice di procedura penale del 1930,
la giurisprudenza di legittimità aveva, in particolare, escluso che
la disposizione di cui all'art. 352 di detto codice, in tema di
opposizione del segreto di Stato, potesse applicarsi, oltre che al
testimone, anche all'imputato, il quale, da un lato, aveva ampia
libertà di articolare la propria difesa, anche rifiutandosi di
rispondere alle domande che gli venivano rivolte, e, dall'altro,
qualora si fosse trovato nella necessità di rivelare fatti coperti
da segreto di Stato a fini difensivi, doveva ritenersi legittimato a
farlo, rimanendo la sua condotta scriminata dall'art. 51 cod. pen.
Più di recente, il problema si era, peraltro, riproposto nel
corso del processo relativo al sequestro di persona ai danni di [Nasr
Osama Mustafa Hassan, alias] Abu Omar - da cui sono scaturiti i
conflitti di attribuzione decisi dalla sentenza n. 106 del 2009 -
giacchè anche nell'occasione il generale Pollari aveva dedotto che
esistevano prove della sua innocenza, non producibili in giudizio
perchè coperte da segreto di Stato.
Prima ancora che la Corte costituzionale si pronunciasse, era
intervenuto, tuttavia, il legislatore con la legge n. 124 del 2007,
il cui art. 41 vieta in termini generali ai pubblici ufficiali, ai
pubblici impiegati e agli incaricati di pubblico servizio di riferire
riguardo a fatti coperti dal segreto di Stato, e disciplina
l'opposizione del segreto nel processo penale da parte di soggetti
diversi dai testimoni, ivi compresi, dunque - secondo il ricorrente -
gli imputati e le persone sottoposte alle indagini.
La citata disposizione - scaturita da un intenso dibattito
parlamentare - non avrebbe, peraltro, affatto previsto che alla mera
deduzione, da parte dell'imputato, dell'esistenza di non ben definite
prove della sua innocenza coperte da segreto di Stato debba
automaticamente seguire una pronuncia di proscioglimento. Essa
avrebbe adottato, di contro, una soluzione «aperta» riguardo al
problema dell'operatività della scriminante di cui all'art. 51 cod.
pen., demandando, in sostanza, il bilanciamento dei valori in gioco -
diritto di difesa e tutela del segreto - alle scelte difensive
dell'imputato e alla valutazione del giudice.
In proposito, occorrerebbe anche considerare che, a differenza
della legge n. 801 del 1977, la quale non delineava alcuna ipotesi di
immunità sostanziale collegata all'attività dei servizi informativi
(come rilevato anche dalla sentenza n. 110 del 1998 di questa Corte),
la legge n. 124 del 2007 ha invece previsto una scriminante speciale
per il personale dei Servizi di informazione e di sicurezza,
fissandone, tuttavia, in modo puntuale presupposti e limiti di
operatività, in modo da prevenire qualsiasi abuso (artt. 17, 18, 19
e 39). In particolare, è previsto, da un lato, che la scriminante
operi solo in rapporto alle condotte indispensabili alle finalità
istituzionali dei servizi e previa autorizzazione scritta del
Presidente del Consiglio dei ministri; dall'altro, che la Corte
costituzionale - adita in sede di conflitto di attribuzione - debba
verificare l'esistenza dell'autorizzazione e valutarne la
legittimità.
Alla luce di ciò, sarebbe, dunque, impensabile che gli agenti
dei servizi imputati di un reato possano sottrarsi al giudizio penale
semplicemente affermando che esistono prove della loro innocenza non
acquisibili in quanto coperte da segreto di Stato. Proprio questa
strategia difensiva sarebbe stata, per contro, avallata dal
Presidente del Consiglio dei ministri nel caso di specie.
4.5. - A fronte di tutto ciò, sarebbe quindi necessario, ad
avviso del ricorrente, da parte di questa Corte verificare la reale
esistenza delle prove allegate dagli imputati e la legittimità della
loro segretazione.
Ciò non significherebbe sindacare nel merito l'esercizio del
potere di segretazione - operazione, questa, preclusa alla Corte,
come ribadito dalla sentenza n. 106 del 2009 - ma soltanto
controllare, in fatto, che non vi sia stato un palese abuso
dell'istituto del segreto di Stato. Tale controllo potrebbe essere
agevolmente svolto dalla Corte, nell'esercizio dei propri poteri
istruttori, chiedendo al Presidente del Consiglio dei ministri
l'ostensione degli atti in questione (se esistenti), non essendole il
segreto di Stato in nessun caso opponibile (art. 41, comma 8, della
legge n. 124 del 2007).
D'altra parte, ove pure riscontrasse l'esistenza di atti interni
al Servizio che possano scriminare uno o entrambi gli imputati, la
Corte non potrebbe comunque esimersi dal verificare se essi
rispondano ai fini istituzionali dell'organismo, giacchè, in caso
contrario, essi non potrebbero essere considerati «interna corporis»,
nè coperti da segreto di Stato.
5. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato
una memoria, insistendo per il rigetto del ricorso.
Nel ribadire e sviluppare le precedenti eccezioni e difese, il
resistente si sofferma, in particolare, sulla non configurabilità
del denunciato vulnus ai principi costituzionali in tema di controllo
sulla gestione delle risorse pubbliche, rilevando come - alla luce
della speciale disciplina dettata dall'art. 29 della legge n. 124 del
2007, già richiamata in sede di costituzione in giudizio - i dati
relativi ai finanziamenti dei servizi e alle modalità di gestione di
tali finanziamenti debbano ritenersi, non già semplicemente
suscettibili di segretazione, ma addirittura senz'altro coperti da
segreto, nell'ottica di garantire l'efficienza e la funzionalità dei
servizi stessi.
Nè, d'altro canto, la suddetta disciplina speciale -
segnatamente nella parte in cui prefigura un controllo di tipo
esclusivamente politico sulla gestione delle spese riservate -
contrasterebbe, sotto alcun profilo, con i parametri evocati dal
ricorrente. Non pertinente sarebbe, infatti, il riferimento all'art.
81 Cost., trattandosi di disposizione che non riguarda la disciplina
del controllo sulla gestione finanziaria dello Stato, ma la
formazione della legge di bilancio. Dalla disposizione combinata
degli artt. 100 e 103 Cost. - che attribuiscono alla Corte dei conti
competenze relative al controllo preventivo e successivo in materia
di contabilità pubblica e gestione finanziaria - non potrebbe,
inoltre, desumersi l'illegittimità della sottrazione al sindacato
giurisdizionale della gestione dei fondi riservati assegnati ai
servizi, in quanto la concreta delimitazione delle competenze della
Corte dei conti resterebbe comunque affidata alla discrezionalità
del legislatore. Nella specie, d'altra parte, la previsione di un
controllo esclusivamente politico sulle spese riservate non sarebbe
affatto irragionevole, nè contrastante con il principio del buon
andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione,
enunciato dall'art. 97 Cost., trovando giustificazione nella
specificità delle funzioni assolte dai servizi.

Considerato in diritto

1. - Il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di
Perugia, nell'ambito di un processo penale che vede imputati un ex
direttore del SISMI (il generale Nicolò Pollari) e un ex
collaboratore e poi dipendente del medesimo Servizio (Pio Pompa), ha
proposto conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione
alle note del 3 dicembre 2009, n. 50067/181.6/2/07.IX.I, e del 22
dicembre 2009, n. 52285/181.6/2/07.IX.I, con le quali è stato
confermato - nei termini ivi indicati - il segreto di Stato opposto
dai sunnominati Pollari e Pompa in occasione dell'interrogatorio reso
ai sensi dell'art. 415-bis, comma 3, del codice di procedura penale.
2. - Giova, al riguardo, preliminarmente riepilogare, nei suoi
termini essenziali, la vicenda che ha dato origine al conflitto,
quale emerge dalle deduzioni e dalle produzioni documentali delle
parti.
Il processo di cui il ricorrente è investito trae origine dalla
perquisizione e dal conseguente sequestro eseguiti il 5 luglio 2006
dalla Procura della Repubblica di Milano, nell'ambito di altro
procedimento, presso la sede del SISMI di via Nazionale in Roma, che
si deduce gestita dal Pompa. Nell'occasione, era rinvenuto un
archivio contenente numerosi dossier sulla vita, sull'attività e
sugli orientamenti politici di magistrati, funzionari statali,
giornalisti e parlamentari e sulle attività di movimenti sindacali e
associazioni di magistrati. Secondo l'ipotesi accusatoria, alla luce
dei documenti sequestrati, detta raccolta di informazioni avrebbe
avuto come obiettivo quello di screditare, mediante diffamazioni,
calunnie e abusi di ufficio, i soggetti interessati, considerati
«ostili» in ragione delle loro idee politiche.
A seguito di ciò, il Pollari e il Pompa erano sottoposti a
procedimento penale in relazione - per quanto qui interessa - a due
ipotesi di reato. Da un lato, quella di peculato aggravato
continuato, per essersi appropriati, in concorso tra loro, di somme e
di risorse materiali e umane del SISMI, impiegandoli per scopi
palesemente estranei alle finalità istituzionali del Servizio, quale
l'anzidetta attività di raccolta e trattamento di informazioni.
Dall'altro, quella di violazione di corrispondenza aggravata
continuata, per aver preso cognizione, sempre in concorso fra loro,
della corrispondenza informatica inerente a una associazione di
magistrati europei (la MEDEL). Al solo Pompa era contestato, inoltre,
il delitto di cui all'art. 260, numero 3, del codice penale, per
essere stato colto successivamente in possesso di documenti
informatici atti a fornire notizie destinate a rimanere segrete
nell'interesse dello Stato.
Ricevuto l'avviso di conclusione delle indagini preliminari, gli
indagati chiedevano e ottenevano di essere sottoposti a
interrogatorio, ai sensi dell'art. 415-bis, comma 3, cod. proc. pen.
In tale sede, attraverso memorie che depositavano, contestavano
entrambi gli addebiti loro mossi. Quanto al peculato, assumevano che
la documentazione sequestrata apparteneva al Pompa, il quale
l'avrebbe formata con risorse personali - per la quasi totalità
prima della sua assunzione alle dipendenze del SISMI e, in parte,
addirittura prima dell'inizio della sua collaborazione esterna col
Servizio - avvalendosi di informazioni tratte da organi di
informazione e da internet. Quanto alla violazione di corrispondenza,
sostenevano - fermo quanto precede - che il materiale era stato
scaricato da siti internet liberamente accessibili. Gli indagati
soggiungevano, tuttavia, che per fornire ulteriori e decisivi
elementi, atti a dimostrare in modo inconfutabile l'insussistenza dei
fatti, avrebbero dovuto rivelare notizie coperte da segreto di Stato,
in quanto inerenti agli «interna corporis» del Servizio (quali le
direttive e gli ordini impartiti dalle autorità governative e dal
direttore agli appartenenti all'organismo, la posizione del Pompa
all'interno di questo, le risorse utilizzate per la sua attività e
via dicendo). Di conseguenza, opponevano il segreto di Stato su tale
complesso di circostanze e, in definitiva, «su tutti i fatti
descritti» nei capi di imputazione. Analoga posizione assumeva il
Pompa quanto al delitto di possesso di notizie destinate a rimanere
segrete nell'interesse dello Stato, a lui ascritto in via esclusiva.
A fronte di ciò, il pubblico ministero chiedeva al Presidente
del Consiglio dei ministri, ai sensi dell'art. 41 della legge 3
agosto 2007, n. 124 (Sistema di informazione per la sicurezza della
Repubblica e nuova disciplina del segreto), di confermare l'esistenza
del segreto di Stato riguardo a quattro circostanze, la cui
conoscenza era ritenuta essenziale per la definizione del
procedimento; vale a dire se il SISMI, nel periodo in cui era stato
diretto dal Pollari: a) avesse «finanziato in qualsiasi modo e forma,
sia direttamente che indirettamente», la sede di via Nazionale,
gestita dal Pompa»; b) avesse «retribuito economicamente, in
qualsiasi modo e forma, direttamente o indirettamente», il Pompa o
Jennj Tontodimamma; c) avesse «impartito ordini e direttive» ai
medesimi; d) avesse, infine, «impartito ordini e direttive» al Pompa
o alla Tontodimamma «di raccolta di informazioni su magistrati
italiani o stranieri».
Con le note impugnate, il Presidente del Consiglio dei ministri
confermava il segreto relativamente a «modi e forme dirette e
indirette di finanziamento per la gestione da parte di Pio Pompa
della sede del SISMI in via Nazionale, a Roma, allorchè il Servizio
era diretto da Nicolò Pollari»; a «modi e forme di retribuzione,
diretta o indiretta, di Pio Pompa e di Jennj Tontodimamma,
collaboratori prima e dipendenti poi del SISMI, diretto da Nicolò
Pollari»; nonchè in relazione alle direttive e agli ordini impartiti
al Pompa e alla Tontodimamma all'interno del Servizio. La conferma
del segreto veniva motivata con l'esigenza di tutela degli «interna
corporis» del SISMI, nell'ottica di non rendere di pubblico dominio
le modalità di organizzazione e le tecniche operative del Servizio:
profili che - alla luce di quanto chiarito da questa Corte con la
sentenza n. 106 del 2009, nonchè di quanto stabilito dalla vigente
normativa, e segnatamente dal d.P.C.m. 8 aprile 2008 - rientrerebbero
tra quelli suscettibili di protezione a mezzo del segreto di Stato.
Ad avviso del giudice ricorrente, gli atti impugnati - da
reputare rilevanti ai fini dei provvedimenti che egli è chiamato ad
adottare a conclusione dell'udienza preliminare - sarebbero
illegittimi sotto più profili e, di conseguenza, lesivi delle
proprie attribuzioni giurisdizionali, costituzionalmente garantite.
3. - Va confermata, anzitutto, l'ammissibilità del conflitto -
già dichiarata da questa Corte, in sede di prima e sommaria
delibazione, con l'ordinanza n. 376 del 2010 - sussistendone i
presupposti soggettivi e oggettivi.
Quanto ai primi, sussiste la legittimazione attiva del ricorrente
Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale di Perugia, a fronte
della costante giurisprudenza della Corte, che riconosce ai singoli
organi giurisdizionali la legittimazione a essere parti nei giudizi
per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, in quanto
competenti, in posizione di piena indipendenza garantita dalla
Costituzione, a dichiarare definitivamente, nell'esercizio delle
relative funzioni, la volontà del potere cui appartengono (con
specifico riferimento ai conflitti concernenti il segreto di Stato,
sentenza n. 106 del 2009; con riguardo alla legittimazione passiva,
sentenze n. 487 del 2000 e n. 410 del 1998).
Sussiste, del pari, la legittimazione passiva del Presidente del
Consiglio dei ministri, in quanto organo competente a dichiarare
definitivamente la volontà del potere cui appartiene in ordine alla
tutela, apposizione, opposizione e conferma del segreto di Stato, non
solo in base alla legge n. 124 del 2007, ma - come questa Corte ha
avuto modo di chiarire (sentenza n. 86 del 1977) - anche alla stregua
delle norme costituzionali che ne determinano le attribuzioni
(sentenza n. 106 del 2009; con riferimento alla legittimazione
attiva, altresì, sentenze n. 487 del 2000, n. 410 e n. 110 del
1998).
Quanto, poi, al profilo oggettivo, il conflitto riguarda
attribuzioni costituzionalmente garantite inerenti, da un lato,
all'esercizio della funzione giurisdizionale da parte del giudice
dell'udienza preliminare e, dall'altro, alla salvaguardia della
sicurezza dello Stato attraverso lo strumento del segreto, la cui
tutela, mediante la sua opposizione e conferma, è attribuita alla
responsabilità del Presidente del Consiglio dei ministri, sotto il
controllo del Parlamento (sentenza n. 487 del 2000). La possibilità
che gli atti di conferma del segreto di Stato formino oggetto di
conflitto di attribuzione è, d'altra parte, espressamente prevista
dalla normativa in vigore (art. 202, comma 7, cod. proc. pen. e, per
quanto qui interessa, art. 41, comma 7, della legge n. 124 del 2007).
4. - Nel merito, il ricorso non è fondato.
5. - Questa Corte ha già avuto modo di rimarcare la perdurante
attualità, anche dopo le innovazioni introdotte dalla legge n. 124
del 2007, dei principi enunciati dalla propria pregressa
giurisprudenza in ordine al fondamento costituzionale dell'istituto
del segreto di Stato: principi che - nel dare ragione e nel segnare,
al tempo stesso, i limiti della sua prevalenza rispetto alle
contrapposte esigenze dell'accertamento giurisdizionale - si
presentano, «all'evidenza, non cedevoli nè manipolabili alla luce
dei possibili mutamenti di fatto indotti dal passare del tempo»
(sentenza n. 106 del 2009). Si tratta, d'altra parte, di principi ai
quali il legislatore ha inteso concretamente uniformare la disciplina
della materia, recata dapprima dalla legge 24 ottobre 1977, n. 801
(Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la
sicurezza e disciplina del segreto di Stato) e, attualmente, dalla
citata legge n. 124 del 2007.
Secondo quanto chiarito dalla Corte, l'istituto in questione può
rinvenire la sua base di legittimazione esclusivamente nell'esigenza
di salvaguardare supremi interessi riferibili allo Stato-comunità,
ponendosi quale «strumento necessario per raggiungere il fine della
sicurezza», esterna e interna, «dello Stato e per garantirne
l'esistenza, l'integrità, nonchè l'assetto democratico»: valori che
trovano espressione in un complesso di norme costituzionali, e
particolarmente in quelle degli artt. 1, 5 e 52 Cost. (sentenza n.
110 del 1998; in prospettiva analoga, sentenze n. 106 del 2009, n. 86
del 1977 e n. 82 del 1976). A tali indicazioni intende rispondere la
definizione del profilo oggettivo del segreto di Stato, offerta
dall'art. 39, comma 1, della legge n. 124 del 2007 (che sostituisce
in ciò, con limitate modifiche, il previgente art. 12 della legge n.
801 del 1977), ove si prevede che sono coperti dal segreto «gli atti,
i documenti, le notizie, le attività e ogni altra cosa la cui
diffusione sia idonea a recare danno all'integrità della Repubblica,
anche in relazione ad accordi internazionali, alla difesa delle
istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento,
all'indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle
relazioni con essi, alla preparazione e alla difesa militare dello
Stato».
Rispetto ai valori considerati, altri valori - pure di rango
costituzionale primario - sono "fisiologicamente" destinati a
rimanere recessivi. La caratterizzazione come strumento di
salvaguardia della salus rei publicae rende ragione, in particolare,
del fatto che il segreto di Stato si presti a fungere da
«sbarramento» all'esercizio della funzione giurisdizionale, e
segnatamente di quella volta all'accertamento delle responsabilità
individuali per fatti previsti dalla legge come reato. La sicurezza
dello Stato costituisce, infatti, un «interesse essenziale,
insopprimibile della collettività, con palese carattere di assoluta
preminenza su ogni altro, in quanto tocca [...] la esistenza stessa
dello Stato», del quale la giurisdizione costituisce soltanto «un
aspetto» (sentenze n. 106 del 2009, n. 110 del 1998 e n. 86 del
1977).
In un equilibrato bilanciamento dei valori coinvolti, il segreto
di Stato può valere, peraltro, esclusivamente a «inibire
all'autorità giudiziaria di acquisire e conseguentemente utilizzare»
- tanto in via diretta che indiretta - «gli elementi di conoscenza e
di prova coperti dal segreto». Non è, di contro, preclusa
all'autorità giudiziaria la possibilità di procedere per i fatti
oggetto della notitia criminis in suo possesso, qualora «disponga o
possa acquisire per altra via elementi [...] del tutto autonomi e
indipendenti dagli atti e documenti coperti da segreto» (sentenze n.
106 del 2009, n. 410 e n. 110 del 1998). Si tratta di enunciati,
anche in questo caso, puntualmente recepiti nell'ambito della vigente
disciplina processuale (art. 202, commi 5 e 6, cod. proc. pen. e art.
41, commi 5 e 6, della legge n. 124 del 2007).
Questa Corte ha ribadito, per altro verso, il carattere
ampiamente discrezionale e la natura squisitamente politica della
valutazione - spettante al Presidente del Consiglio dei ministri - in
ordine ai mezzi idonei e necessari per garantire la sicurezza dello
Stato, sulla cui base ha luogo l'individuazione delle notizie che,
nel supremo interesse alla salus rei publicae, sono destinate a
rimanere segrete. Conseguenza ne è che - ferme restando le
competenze della Corte in sede di conflitto di attribuzione - il
sindacato sulle modalità di esercizio del potere di segretazione
resta affidato in via esclusiva al Parlamento, essendo, quella
parlamentare, «la sede normale di controllo nel merito delle più
alte e più gravi decisioni dell'Esecutivo», con esclusione di
qualsiasi sindacato giurisdizionale al riguardo (sentenze n. 106 del
2009 e n. 86 del 1977).
6. - Il tratto peculiare della vicenda che ha dato luogo al
conflitto di attribuzione oggi in esame risiede, peraltro, nel fatto
che il segreto di Stato è stato opposto da due persone sottoposte
alle indagini, in occasione dell'interrogatorio da esse stesse
richiesto ai sensi dell'art. 415-bis, comma 3, cod. proc. pen. In
particolare, come già ricordato, gli indagati - facenti parte del
personale del SISMI all'epoca dei fatti loro contestati, l'uno quale
direttore, l'altro quale collaboratore e poi come dipendente - hanno
sostenuto che, per potersi difendere in modo compiuto, dimostrando
inconfutabilmente l'insussistenza dei fatti loro contestati,
avrebbero dovuto esporre circostanze non suscettibili di rivelazione,
in quanto coperte dal segreto di Stato.
6.1. - Nel sollevare il conflitto, il giudice ricorrente muove
dal presupposto interpretativo - condiviso dal pubblico ministero,
allorchè ha richiesto al Presidente del Consiglio dei ministri la
conferma del segreto - che la situazione di fatto considerata ricada
nella previsione dell'art. 41 della legge n. 124 del 2007, alla luce
della quale anche l'imputato e la persona sottoposta alle indagini
dovrebbero ritenersi attualmente compresi nel novero dei soggetti
abilitati a opporre il segreto di Stato.
Tale postulato ermeneutico - sulla cui base il ricorrente reputa
rilevanti l'opposizione e la conferma del segreto già nella fase
processuale in corso (quella dell'udienza preliminare) - appare, in
sè, corretto.
6.2. - La tematica involge evidentemente il problema delle
interferenze fra il segreto di Stato e un ulteriore valore
costituzionale primario, rientrante tra i diritti fondamentali
dell'individuo: ossia il diritto di difesa. Gli interrogativi che, al
riguardo, tradizionalmente si pongono sono di duplice ordine: da un
lato, se l'imputato sia abilitato a rivelare all'autorità
giudiziaria circostanze coperte da segreto di Stato, ove ciò appaia
necessario al fine di evitare una condanna ingiusta; dall'altro,
quali siano gli effetti della eventuale opposizione del segreto.
Anteriormente alla riforma operata dalla legge n. 124 del 2007,
era opinione largamente maggioritaria che al primo quesito - la cui
risoluzione condiziona evidentemente quella del secondo - dovesse
rispondersi in senso affermativo.
Nel vigore del codice di procedura penale del 1930, la Corte di
cassazione escluse, in particolare, che l'imputato rientrasse fra i
destinatari della disciplina dettata dall'art. 352 di quel codice
(come sostituito dall'art. 15 della legge n. 801 del 1977), che, dopo
aver imposto ai pubblici ufficiali, ai pubblici impiegati e agli
incaricati di pubblico servizio di astenersi dal deporre su fatti
coperti da segreto di Stato, prefigurava, in presenza della relativa
dichiarazione, una procedura di interpello del Presidente del
Consiglio dei ministri, destinata (come l'attuale) a sfociare - in
caso di conferma del segreto e ove la conoscenza della notizia
riservata apparisse essenziale - nella dichiarazione di non doversi
procedere per l'esistenza del segreto di Stato. Al riguardo, si
osservò come - al di là dell'ambiguità della locuzione impiegata
nel dettato normativo («non debbono essere interrogati») - la
collocazione della disposizione in un capo dedicato ai testimoni, il
riferimento alla testimonianza, contenuto nella rubrica, e la
prevista esclusione dell'azione penale per il delitto di falsa
testimonianza, nel caso di conferma del segreto, rendessero palese
che la disciplina in discorso atteneva unicamente a coloro i quali
venissero sentiti in qualità di testi. Decisivo sarebbe stato,
peraltro, l'argomento basato sulla ratio della norma, identificabile
segnatamente nel fine di tutelare il testimone - il quale si trovasse
gravato dal divieto di rivelare notizie coperte da segreto di Stato -
rispetto al rischio di incriminazione per falsa testimonianza, sotto
il profilo della reticenza. Analoga esigenza non sarebbe stata, di
contro, ravvisabile in rapporto alla persona interrogata in qualità
di imputato, avendo costui ampia libertà di articolare la propria
difesa, anche rifiutandosi di rispondere, senza il rischio di vedersi
addebitato il reato di cui all'art. 372 cod. pen., essendogli inibite
solo le dichiarazioni integranti il delitto di calunnia. Sul fronte
opposto, l'imputato avrebbe potuto, d'altra parte, rendere tutte le
dichiarazioni idonee a provare la propria innocenza, ove pure
implicassero la rivelazione di notizie coperte da segreto di Stato,
senza rendersi con ciò responsabile del delitto di cui all'art. 261
cod. pen., rimanendo la sua condotta scriminata, ai sensi dell'art.
51 cod. pen., dall'esercizio del diritto di difesa, garantito come
«inviolabile» dall'art. 24, secondo comma, Cost. (Corte di
cassazione, sezione VI, 10 marzo 1987-8 maggio 1987, n. 5752).
6.3. - Secondo l'orientamento dominante, la situazione non
sarebbe mutata con l'entrata in vigore del codice di procedura penale
del 1988, alla luce del quale la conclusione dianzi ricordata si
sarebbe, anzi, imposta con ancora maggiore evidenza: ciò, pur dopo
la caduta del riferimento alla testimonianza nella rubrica
dell'originario art. 202 - in cui le statuizioni dell'art. 352 del
codice abrogato erano refluite - e la scomparsa, nel testo della
norma, della previsione dell'improcedibilità dell'azione penale per
il delitto di falsa testimonianza. Se per un verso, infatti, la
disposizione risultava collocata nel Capo I del Titolo II del Libro
III del codice, relativo alla prova testimoniale, ben distinto dal
Capo II, dedicato all'«Esame delle parti»; per altro verso, sul piano
letterale, il comma 1 dell'art. 202 enunciava, a carico dei pubblici
funzionari, il solo «obbligo di astenersi dal deporre», senza il
concorrente ambiguo richiamo al divieto di interrogarli, mentre i
successivi commi 2 e 4 recavano espressi ed esclusivi riferimenti al
«testimone». Significativa appariva, inoltre, la circostanza che
l'art. 209 del nuovo codice, nell'estendere all'esame dell'imputato
talune regole proprie della testimonianza, non operasse alcun rinvio
all'art. 202.
A fronte di tale dato normativo, il divieto di rendere
dichiarazioni su fatti coperti da segreto di Stato - e la speciale
ipotesi di chiusura del processo ad esso eventualmente connessa, ai
sensi dell'art. 202, comma 3 - non avrebbero potuto essere, dunque,
invocati dall'imputato (o dalla persona sottoposta alle indagini).
Questi ultimi avrebbero continuato, di contro, a godere della più
ampia libertà di manovra, in ossequio al precetto di cui all'art.
24, secondo comma, Cost. (e, indi, anche a quello di cui al novellato
art. 111, terzo comma, Cost., nella parte in cui riconosce
all'imputato il diritto di difendersi provando), potendo scegliere se
tacere o rendere dichiarazioni, anche sui fatti coperti da segreto di
Stato, o persino di produrre prove a loro sostegno. La rivelazione -
ove necessaria a fini difensivi - non sarebbe risultata in ogni caso
punibile, operando la causa di giustificazione dell'esercizio di un
diritto, di rango primario.
6.4. - La disciplina della materia è stata, tuttavia,
significativamente innovata, sotto il profilo che interessa, dalla
legge n. 124 del 2007. Se pure, infatti, l'avvenuta riscrittura
dell'art. 202 cod. proc. pen. non ha inciso sull'esclusiva
riferibilità della norma codicistica al testimone, questa viene ad
essere però affiancata da una disposizione parallela, collocata al
di fuori del codice (l'art. 41 della stessa legge n. 124 del 2007),
che, nel ricalcarne in larga misura le cadenze, non incontra - nè
sul piano sistematico, nè su quello letterale - limiti applicativi
correlati alla veste processuale del dichiarante.
La nuova disposizione - scaturita da un ampio dibattito
parlamentare, il quale attesta come il tema che qui interessa sia
stato ben presente al legislatore - stabilisce, infatti, in termini
indistinti, che «ai pubblici ufficiali, ai pubblici impiegati e agli
incaricati di pubblico servizio è fatto divieto di riferire riguardo
a fatti coperti da segreto di Stato» (comma 1, primo periodo). Tale
statuizione - che, come precetto sostanziale, risulterebbe superflua,
posto che la rivelazione di un segreto di Stato, da chiunque
effettuata, integra un illecito penale (art. 261 cod. pen.),
costituendo, perciò stesso, una condotta vietata - è destinata in
realtà ad assumere, negli intenti del legislatore, una valenza
precipuamente processuale, come emerge dalla successiva previsione
del secondo periodo del comma 1, ove è stabilito che in ogni stato e
grado del procedimento penale «salvo quanto disposto dall'art. 202
del codice di procedura penale, [...] se è stato opposto il segreto
di Stato, l'autorità giudiziaria ne informa il Presidente del
Consiglio dei ministri, nella sua qualità di Autorità nazionale per
la sicurezza, per le eventuali deliberazioni di sua competenza».
Lo stesso art. 41 replica indi i contenuti del novellato art. 202
cod. proc. pen., in ordine alla procedura di interpello del
Presidente del Consiglio dei ministri e ai relativi effetti (commi da
3 a 8), salvo un non trascurabile elemento differenziale. Di fronte
all'opposizione del segreto, l'autorità giudiziaria è tenuta,
infatti, a chiederne la conferma al Presidente del Consiglio dei
ministri, non in ogni caso - come previsto dalla norma del codice -
ma solo quando ritenga «essenziale quanto coperto dal segreto per la
definizione del processo» (comma 2). Si tratta, dunque, di un vaglio
di «essenzialita'» preliminare alla richiesta di conferma, che si
aggiunge a quello, successivo alla conferma stessa, previsto ai fini
dell'eventuale pronuncia della sentenza di non doversi procedere
(comma 3 dell'art. 41 della legge n. 124 del 2007, in parallelo a
quanto stabilito dal comma 3 dell'art. 202 cod. proc. pen. per il
testimone).
Come già incidentalmente rilevato da questa Corte (sentenza n.
106 del 2009), mediante la disposizione considerata il legislatore è
venuto a conferire portata generale al vincolo di riserbo, in sede
processuale, dei pubblici funzionari riguardo alle notizie coperte da
segreto di Stato, con previsione che - estrapolata da una specifica
sedes materiae - si presta a ricomprendere, nella sua genericità,
anche l'imputato e la persona sottoposta alle indagini, pure in
assenza di espliciti riferimenti a tali figure. Non appare in effetti
significativa, in senso contrario, la circostanza che la norma faccia
uso del verbo «riferire» («è fatto divieto di riferire»),
generalmente impiegato dal codice di rito con riguardo agli apporti
conoscitivi offerti da soggetti diversi dall'imputato (quali, in
specie, i testimoni, i periti, i consulenti tecnici o la polizia
giudiziaria, laddove, invece, nel lessico codicistico, l'imputato
«dichiara», «espone» o «risponde»). A fronte dell'ampia portata del
precetto in questione - rivolto all'intera platea dei soggetti
sentiti in qualità diversa da quella di testimone - è, infatti,
plausibile che il legislatore si sia avvalso del termine «riferire»
nella sua accezione comune e corrente, espressiva di ogni forma di
esposizione di fatti, da chiunque effettuata.
Sul piano teleologico, d'altra parte, occorre osservare come la
normativa anteriore alla legge n. 124 del 2007 - nella lettura datane
dall'orientamento interpretativo maggioritario - rimettesse, in
pratica, all'imputato il bilanciamento tra il diritto individuale di
difesa e il supremo interesse alla sicurezza della Repubblica,
conferendogli una facoltà di scelta che poneva, peraltro, a suo
esclusivo carico i "costi" dell'eventuale opzione per il secondo dei
due valori. Rivelando il segreto, l'imputato avrebbe potuto, infatti,
ottenere una pronuncia assolutoria a detrimento della sicurezza
nazionale; scegliendo invece di tacere, avrebbe preservato
quest'ultima, esponendosi però al rischio di una condanna ingiusta.
L'assetto considerato - nel quale era comunque insita la
preminenza delle esigenze difensive individuali rispetto a quelle di
protezione della sicurezza dello Stato, quante volte l'imputato non
ritenesse di dover affrontare il predetto rischio - non valeva,
peraltro, neppure ad assicurare una tutela indefettibile dell'altro
interesse pubblico in gioco, rappresentato dal regolare esercizio
della giurisdizione penale. Depositario della prova di innocenza
avrebbe potuto essere, infatti, non già direttamente l'imputato, ma
un testimone qualificato addotto dalla difesa, rispetto al quale
avrebbe comunque operato l'obbligo di astensione dal deporre: con la
conseguenza che, in tale evenienza, la notizia segreta avrebbe potuto
essere svelata dall'imputato nell'esporre la sua tesi difensiva e
nell'articolare le relative prove, senza tuttavia che la giustizia
penale potesse seguire il suo ordinario corso, dovendosi comunque
adottare una pronuncia di non liquet, ai sensi dell'art. 202, comma
3, cod. proc. pen., di fronte alla conferma del segreto sulle prove
decisive richieste a sostegno di detta tesi.
Il nuovo art. 41 della legge n. 124 del 2007 muta i termini del
bilanciamento. L'imputato viene a essere, infatti, per un verso,
incluso tra i titolari del potere-dovere di opporre il segreto di
Stato, ma, al tempo stesso, sottratto - ove tenga la condotta
conforme all'esigenza di protezione della sicurezza nazionale - al
rischio di una indebita affermazione di responsabilità penale. Lo
Stato - mirando all'"autoconservazione" - richiede, cioè, anche alla
persona sottoposta a processo il silenzio sulla notizia coperta da
segreto, esigendo dalla giurisdizione un possibile esito processuale
scevro da connotati negativi nei confronti del giudicabile (la
dichiarazione di non doversi procedere), fermo restando il vaglio di
"essenzialita'" rimesso all'autorità giudiziaria.
7. - Appurato, dunque, che anche l'imputato e l'indagato sono
attualmente abilitati a opporre il segreto di Stato, non occorre
affrontare in questa sede l'ulteriore problematica evocata dal
giudice ricorrente nella memoria: stabilire, cioè, se - e in quali
termini - la nuova disciplina resti comunque "permeabile"
all'operatività della scriminante prevista dall'art. 51 cod. pen.,
nel caso in cui i soggetti in questione violino il divieto di
rivelazione del segreto nell'esercizio del proprio diritto di difesa
(soluzione a sostegno della quale militano, in effetti, anche talune
indicazioni ricavabili dai lavori parlamentari relativi alla legge n.
124 del 2007). L'evenienza dianzi indicata non risulta essersi,
infatti, verificata nel caso in esame e non viene, perciò, in alcun
modo in rilievo ai fini della decisione dell'odierno conflitto.
Non conferente, ai presenti fini, risulta anche l'altro rilievo
del ricorrente, per cui, alla stregua del disposto dell'art. 41 della
legge n. 124 del 2007, non sarebbe comunque sufficiente che
l'imputato alleghi l'esistenza di imprecisate prove a discolpa, non
acquisibili in quanto segrete - opponendo, come nel caso di specie,
il segreto di Stato sull'intero capo di imputazione - per obbligare
l'autorità giudiziaria a pronunciare una sentenza di non doversi
procedere: giacchè, se così fosse, l'opposizione del segreto
finirebbe per trasformarsi, inammissibilmente, «in una sorta di
esimente "in bianco" sempre a disposizione del personale dei
Servizi». La declaratoria di improcedibilità presupporrebbe, di
contro - sempre secondo quanto sostenuto dal ricorrente - «quanto
meno un "principio di prova", ovvero la delimitazione dell'ambito del
segreto in un contesto difensivo univoco e non contraddittorio»:
condizioni - in assunto - non riscontrabili nel caso di specie,
stante la sostanziale inconciliabilità dell'opposizione del segreto
di Stato rispetto alla tesi difensiva prospettata in via "principale"
dagli imputati e l'impossibilità, sul piano logico, che le
circostanze che si deducono segrete risultino idonee a scriminarli
entrambi.
Al riguardo, si deve peraltro osservare che, nella presente sede,
la Corte non è chiamata a stabilire se il segreto di Stato sia stato
opposto dagli indagati in modo appropriato e utile ai loro fini, nè
a determinare in quale modo la conferma del segreto sia destinata a
influire sull'esito del processo penale in corso, spettando tali
valutazioni all'autorità giudiziaria. Oggetto di scrutinio sono, di
contro, unicamente gli atti di conferma del segreto concretamente
adottati dal Presidente del Consiglio dei ministri, in rapporto alla
loro denunciata attitudine lesiva delle attribuzioni costituzionali
del giudice ricorrente.
Come già rimarcato, l'art. 41, comma 2, della legge n. 124 del
2007 prevede che, di fronte all'opposizione del segreto, l'autorità
giudiziaria debba procedere all'interpello del Presidente del
Consiglio dei ministri solo se - e nei limiti in cui - la conoscenza
delle circostanze sulle quali il segreto è stato allegato appaia
«essenziale» per la definizione del processo. La previsione di tale
vaglio selettivo preliminare - non richiesto dall'art. 202 cod. proc.
pen. per l'ipotesi in cui a opporre il segreto sia un testimone -
appare giustificabile, sul piano logico, anche e proprio in
considerazione della particolare posizione dell'imputato o
dell'indagato, il quale, diversamente dal testimone, ha un interesse
personale diretto nel procedimento, che potrebbe risultare
eventualmente di pungolo all'allegazione pretestuosa del segreto al
fine di sottrarsi all'accertamento delle proprie responsabilità, o
anche solo di rallentarne il corso.
Nel caso di specie, è in fatto avvenuto che - a fronte di una
opposizione del segreto di Stato in termini particolarmente ampi da
parte degli indagati - il pubblico ministero, procedendo al suddetto
vaglio preliminare, abbia chiesto al Presidente del Consiglio dei
ministri di confermare l'esistenza del segreto limitatamente a
quattro specifiche circostanze, reputate per l'appunto «essenziali»
nell'ottica della definizione del processo. Ed è in rapporto alla
risposta offerta a tale interpello - non già ai termini originari
dell'opposizione del segreto da parte degli indagati - che lo
scrutinio di questa Corte deve esplicarsi.
Risulta in pari tempo evidente come la valutazione di
«essenzialita'», effettuata in via preliminare dal rappresentante
della pubblica accusa, non vincoli il giudice chiamato a verificare -
"a valle" della conferma del segreto - se sussistano i presupposti
per la pronuncia di una sentenza di non luogo a procedere, ai sensi
dell'art. 41, comma 3, della legge n. 124 del 2007. In tale sede, il
giudice potrà dunque stabilire, in piena autonomia, se le
circostanze coperte da segreto debbano ritenersi effettivamente
essenziali - tenuto conto del complesso degli altri elementi
probatori legittimamente acquisiti o acquisibili e dei termini in cui
il segreto di Stato è stato opposto - per la definizione del
processo, segnatamente nella prospettiva della (possibile)
dimostrazione dell'insussistenza dei fatti, dell'estraneità a essi
degli imputati o dell'esistenza di eventuali cause di
giustificazione.
Altrettanto evidente, d'altra parte, è che il vaglio di
«essenzialita'», prodromico all'adozione della pronuncia di non
liquet, assuma connotazioni differenziate a seconda delle singole
figure di dichiaranti nel processo, attualmente abilitate a opporre
il segreto di Stato. Ove si tratti di testimone, tenuto a rispondere
secondo verità alle specifiche domande che gli sono rivolte, occorre
valutare direttamente quale contributo la conoscenza delle
circostanze dedotte nei capitoli di prova potrebbe portare
all'accertamento dei fatti e delle responsabilità; ove si tratti,
invece, dell'imputato - che non ha obbligo di verità e che, come nel
caso di specie, potrebbe opporre il segreto a prescindere da
specifiche domande postegli in sede di interrogatorio o di esame - la
verifica in questione, da condurre nella prospettiva dell'esercizio
del diritto di difesa, assume inevitabilmente caratteristiche
diverse. Al riguardo, non vi è dubbio che il riconoscimento
dell'incidenza del segreto sul diritto di difesa non possa rimanere
affidato alla mera attestazione del soggetto sottoposto a processo -
che a quel riconoscimento ha interesse - ma debba poggiare su una
prospettazione dotata di adeguato tasso di persuasività. L'inerenza
del segreto al diritto di difesa si traduce in un fatto da cui
dipende l'applicazione di norme processuali, anch'esso oggetto di
prova ai sensi dell'art. 187, comma 2, cod. proc. pen., nel
contraddittorio con le parti controinteressate, sia pure con le
limitazioni necessariamente connesse all'esigenza di non rivelare
indirettamente le notizie segrete, che imprimono alla relativa
verifica i tratti di un giudizio di tipo eminentemente presuntivo. In
tale appropriata cornice potrà tenersi, quindi, conto anche di
elementi quali la coerenza e la plausibilità della prospettazione
dell'imputato, in rapporto al complesso delle sue deduzioni difensive
e di quelle dei coimputati che versino in posizione analoga.
Ma tutto ciò rientra nell'ambito di una indagine rimessa alla
stessa autorità giudiziaria, senza investire la legittimità
dell'atto di conferma del segreto. Nell'adottare quest'ultimo, il
Presidente del Consiglio dei ministri non si pronuncia affatto sulla
reale idoneità delle informazioni segretate a fornire prove decisive
della non colpevolezza di chi ha opposto il segreto - apprezzamento
che non gli compete - ma solo sull'attitudine di quelle informazioni
a ledere, se divulgate, la sicurezza nazionale. Non si può pertanto
parlare, sotto questo profilo - come fa il ricorrente - di
illegittimo "avallo", da parte del Presidente del Consiglio dei
ministri, di una strategia difensiva basata su un presupposto, in
assunto, distonico rispetto all'esigenza di non creare una "via di
fuga" dalla responsabilità penale, fruibile ad libitum dal personale
dei servizi informativi. La pertinenza del segreto al fatto oggetto
di giudizio è affermata dall'imputato, non dal Presidente del
Consiglio (fuori del caso previsto dall'art. 66, comma 2, disp. att.
cod. proc. pen., che qui non viene in rilievo), e spetta
esclusivamente al giudice valutarla.
8. - Fermi questi punti, occorre prendere anzitutto in esame, per
ragioni di priorità logica, la censura sviluppata dal ricorrente
nella memoria, secondo la quale - con riferimento ai primi tre punti
della richiesta del pubblico ministero - la conferma del segreto da
parte del Presidente del Consiglio dei ministri sarebbe illegittima
«in quanto frutto dell'errata individuazione dell'oggetto della
richiesta».
Le circostanze in discussione - sulle quali il pubblico ministero
aveva chiesto la conferma del segreto con note del 27 ottobre e 19
novembre 2009 - riguardavano segnatamente il fatto che il SISMI,
durante il periodo in cui era stato diretto dal generale Pollari: a)
avesse «finanziato in qualsiasi modo e forma, sia direttamente che
indirettamente, la sede di Roma, via Nazionale, gestita da Pio
Pompa»; b) avesse «retribuito economicamente, in qualsiasi modo e
forma, direttamente o indirettamente» il Pompa o la Tontodimamma; c)
avesse «impartito ordini o direttive» a questi ultimi.
Secondo il ricorrente, il Presidente del Consiglio dei ministri,
travisando il contenuto della richiesta, avrebbe confermato il
segreto su circostanze diverse da quelle indicate e non rilevanti ai
fini del procedimento penale. Quanto ai primi due punti, il
Presidente del Consiglio ha dichiarato, infatti, di confermare il
segreto sui «modi» e sulle «forme» dei finanziamenti della sede di
via Nazionale e delle retribuzioni del Pompa e della Tontodimamma,
quando invece la richiesta atteneva unicamente alla loro esistenza
(al «se», non al «come»). Analogamente, quanto al terzo punto, dalla
motivazione degli atti di conferma si desumerebbe che il Presidente
del Consiglio ha inteso segretare le direttive e gli ordini impartiti
dal SISMI in rapporto al loro contenuto, trascurando il fatto che la
richiesta aveva ad oggetto, anche in questo caso, solo il «se» il
Pompa e la Tontodimamma avessero ricevuto ordini e direttive dal
Servizio nel periodo considerato.
Al riguardo, occorre peraltro rilevare, in termini generali, che
qualora il Presidente del Consiglio, richiesto di confermare il
segreto di Stato su una determinata notizia, lo confermi su una
notizia diversa, non essenziale ai fini del procedimento in corso,
ciò non si traduce automaticamente in un motivo di illegittimità
dell'atto di conferma, censurabile dall'autorità giudiziaria con lo
strumento del conflitto di attribuzione. Nel caso considerato,
infatti, non si assiste ad alcuna lesione delle attribuzioni
costituzionali dell'autorità giudiziaria, giacchè la conferma del
segreto su una notizia diversa da quella cui atteneva la richiesta
equivale, nei fatti, a mancata conferma del segreto su tale
informazione, atta a rendere operante la previsione dell'art. 41,
comma 4, della legge n. 124 del 2007 (in forza della quale «se entro
trenta giorni dalla notificazione della richiesta il Presidente del
Consiglio dei Ministri non dà conferma del segreto, l'autorità
giudiziaria acquisisce la notizia e provvede per l'ulteriore corso
del procedimento»).
Nel caso di specie, la richiesta del pubblico ministero di
conferma del segreto - per i termini in cui era formulata - appariva,
in realtà, suscettibile di venire riferita, riguardo ai primi due
punti, tanto all'esistenza dei finanziamenti e delle retribuzioni in
questione, quanto alle loro modalità (evocate, in specie, dalla
formula «in qualsiasi modo e forma, direttamente o indirettamente»).
La circostanza che il Presidente del Consiglio abbia confermato il
segreto sul quomodo, e non anche sull'an, comporterà che solo in
rapporto al primo operi lo «sbarramento» all'esercizio dei poteri
dell'autorità giudiziaria conseguente alla conferma.
Analoga conclusione si impone in rapporto al terzo punto, laddove
a fronte di una richiesta genericamente riferita al fatto che il
SISMI abbia impartito ordini o direttive al Pompa e alla
Tontodimamma, il Presidente del Consiglio ha confermato il segreto
sulla scorta di una motivazione tale da rendere palese che l'esigenza
di riserbo attiene al contenuto degli ordini e delle direttive
(«anche le direttive e gli ordini impartiti all'interno del Servizio
possono costituire interna corporis da tutelare, se dalla loro
divulgazione vengono in evidenza, come nel caso in esame, profili
attinenti alle modalità organizzative ed a quelle tecnico-operative
che è opportuno non disvelare»).
9. - Le considerazioni che precedono valgono anche a escludere
l'ulteriore profilo di illegittimità, in parte qua, degli atti
impugnati, connesso, in assunto, al fatto che - con riferimento ai
tre punti considerati - la richiesta di conferma del segreto avrebbe
avuto ad oggetto circostanze notorie e, perciò, insuscettibili di
segretazione. Di pubblico dominio sarebbe, in specie - secondo il
ricorrente - la circostanza che l'appartamento di via Nazionale,
presso il quale è stato effettuato il sequestro di documenti che ha
dato origine al processo, fosse una sede del SISMI (e, dunque, da
esso finanziata), come pure notorio sarebbe il fatto che il Pompa e
la Tontodimamma siano stati alle dipendenze del Servizio (ricevendo,
perciò, da esso tanto emolumenti, quanto ordini e direttive), al
punto che le rispettive qualifiche («collaboratori prima e dipendenti
poi») risultano ribadite nelle stesse note di conferma del segreto.
A prescindere da ogni altra considerazione, è assorbente, al
riguardo, il rilievo che la legittimità degli atti impugnati va
valutata, non in base al tenore della richiesta di conferma del
segreto, ma a quello della risposta. Nella specie - secondo la stessa
prospettazione del ricorrente - la conferma del segreto, da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri, non ha avuto ad oggetto i
fatti che si assumono notori (la generica esistenza dei
finanziamenti, delle retribuzioni e delle direttive: vale a dire,
l'an), ma altri fatti (le modalità degli uni e i contenuti delle
altre) che non risultano essere tali.
10. - Quanto agli altri motivi di ricorso - che investono gli
atti di conferma del segreto nella loro interezza (anche, dunque, per
la parte rapportabile al quarto punto della richiesta, che il
ricorrente reputa nodale ai fini del giudizio in corso, inerente al
se il Pompa e la Tontodimamma avessero ricevuto ordini o direttive
«di raccolta di informazioni su magistrati, italiani o stranieri») -
il Giudice perugino assume che le notizie nella specie segretate
esulerebbero dal novero di quelle suscettibili di tutela a mezzo del
segreto di Stato ai sensi dell'art. 39, comma 1, della legge n. 124
del 2007 e del d.P.C.m. 8 aprile 2008, pure evocati negli atti
impugnati. Si dovrebbe, infatti, escludere in radice che possano
costituire oggetto di segreto di Stato notizie attinenti
all'esistenza di finanziamenti, ordini e direttive dei servizi
informativi finalizzati allo svolgimento di attività palesemente
estranee alle finalità istituzionali dei servizi stessi, quali
quelle contestate nella specie agli imputati. Ciò, tanto più alla
luce delle previsioni dell'art. 26 della legge n. 124 del 2007 - che
vieta, sotto comminatoria di severa sanzione penale, al personale del
Sistema di informazione per la sicurezza di istituire o utilizzare
schedari informativi per scopi diversi da quelli istituzionali - e
dell'art. 17 della medesima legge - che, nel prevedere una
scriminante a favore del personale dei servizi che ponga in essere
condotte costituenti reato, ne subordina l'applicabilità alla
condizione che si tratti di condotte indispensabili alle finalità
istituzionali degli organismi di appartenenza.
La tesi del ricorrente poggia, peraltro, su un presupposto
inesatto: e, cioè, che il segreto di Stato, confermato dal
Presidente del Consiglio dei ministri con gli atti impugnati,
concerna direttamente le attività illegali ascritte agli imputati,
quando, invece, esso si riferisce a notizie - pur se in qualche modo
ricollegabili ai fatti per cui si procede - la cui propalazione è
stata reputata suscettibile di esporre a indebita pubblicità le
modalità organizzative e operative dei servizi.
La circostanza è di tutta evidenza con riguardo alla conferma
del segreto sulle forme e modalità di finanziamento della sede di
via Nazionale e di retribuzione del Pompa e della Tontodimamma:
notizie che lo stesso ricorrente - come già segnalato - non reputa,
peraltro, neppure essenziali per la definizione del processo.
Ma il rilievo vale anche in rapporto al contenuto degli ordini e
delle direttive impartite ai sunnominati Pompa e Tontodimamma, sia
nella loro generalità che con specifico riguardo a eventuali ordini
o direttive «di raccolta di informazioni su magistrati, italiani o
stranieri». A quest'ultimo proposito, occorre, in effetti, rimarcare
come le richieste di conferma del segreto - e, parallelamente a esse,
gli atti di conferma - risultino formulati in termini generici e
indifferenziati, senza alcun riferimento nè ai soggetti interessati
(o ai criteri per la loro individuazione), nè, soprattutto, alle
finalità della raccolta di informazioni considerata. Non è
consentito, pertanto, "interpretare" gli atti impugnati, nel senso di
attribuire al Presidente del Consiglio dei ministri l'intento di
imporre, omisso medio, il vincolo del segreto su quanto costituisce
il thema demonstrandum nel processo da cui il conflitto origina: e,
cioè, sull'avvenuta formazione - nell'ambito del SISMI e con impiego
delle relative risorse materiali e umane - di dossier su magistrati e
altri soggetti, reputati «di parte politica avversa» rispetto alla
maggioranza governativa, con lo specifico obiettivo di servirsi del
materiale raccolto per "delegittimare" detti soggetti a mezzo di
diffamazioni, calunnie e abusi di ufficio.
Cade, con ciò, l'argomento del ricorrente, per cui delle due
l'una: o una direttiva nei termini appena ora indicati non esiste, e
allora non vi sarebbe alcun segreto da tutelare; oppure esiste, ma
allora non essa sarebbe "per definizione" tutelabile a mezzo del
segreto di Stato, in quanto avente ad oggetto una attività «deviata»
dei servizi. L'argomento non è, infatti, pertinente in rapporto al
tenore degli atti di conferma del segreto di cui si discute, i quali
- anche per quanto concerne la risposta fornita sul quarto punto
della richiesta - non attengono all'esistenza o meno di una direttiva
di tal fatta, ma hanno un oggetto più generico, non qualificato da
riferimenti che evochino il carattere "non istituzionale"
dell'attività in questione (e, anzi, presuppongono il contrario).
Per il resto, questa Corte ha già avuto modo di affermare che
tra le notizie tutelabili a mezzo del segreto di Stato possono essere
fatte rientrare anche quelle inerenti agli ordini e alle direttive
impartiti dal direttore del servizio informativo (e, in specie, del
SISMI, ora AISI) agli appartenenti al medesimo organismo: e ciò, non
soltanto - come si sostiene nel ricorso - allorchè emerga la
necessità di «preservare la credibilità del Servizio nell'ambito
dei suoi rapporti internazionali con gli organismi collegati»
(ipotesi estranea al caso di specie), ma anche (e più in generale)
in relazione all'«esigenza di riserbo» - addotta negli atti oggi
impugnati - «che deve tutelare gli interna corporis di ogni Servizio,
ponendo al riparo da indebita pubblicità le sue modalità
organizzative ed operative» (sentenza n. 106 del 2009). Tale esigenza
può profilarsi anche in rapporto ad altre procedure interne - quali,
nella specie, quelle di finanziamento delle sedi operative e di
corresponsione dei compensi a collaboratori esterni e dipendenti - la
cui divulgazione si presti a pregiudicare la funzionalità dei
servizi. Le modalità operative e organizzative dei servizi risultano
d'altronde evocate - come lo stesso giudice ricorrente riconosce - in
più punti dell'elenco delle «materie di riferimento» delle
informazioni suscettibili di costituire oggetto di segreto di Stato,
allegato al d.P.C.m. 8 aprile 2008 (in particolare, punti 6, 7 e 8):
elenco peraltro solo esemplificativo (art. 5 del citato decreto).
11. - Contrariamente a quanto afferma il ricorrente, nessuna
contraddizione è, per altro verso, ravvisabile tra la previsione, da
parte dell'ordinamento, della punibilità di taluni fatti - e,
segnatamente, di determinate condotte poste in essere dal personale
dei servizi per finalità estranee a quelle istituzionali - e il
riconoscimento della possibilità che, a seguito dell'opposizione e
della conferma del segreto di Stato sugli «interna corporis» dei
servizi stessi, l'accertamento dei predetti fatti in sede
giurisdizionale rimanga inibito (in senso analogo, sentenza n. 106
del 2009).
Come già ricordato, infatti, l'opposizione del segreto di Stato,
confermata dal Presidente del Consiglio dei ministri, inibisce
all'autorità giudiziaria di acquisire e di utilizzare, anche in via
indiretta, le notizie coperte dal segreto, ma non le impedisce di
procedere in base a elementi autonomi e indipendenti da esse.
Peraltro quando pure la fonte di prova segretata risultasse
essenziale e mancassero altre fonti di prova - con conseguente
applicabilità delle disposizioni che impongono la pronuncia di una
sentenza di non doversi procedere per l'esistenza del segreto di
Stato (artt. 202, comma 3, cod. proc. pen. e 41, comma 3, della legge
n. 124 del 2007) - non potrebbe scorgersi in ciò alcuna antinomia.
Tale esito - espressamente previsto dalla legge - non è, infatti,
che il portato della evidenziata preminenza dell'interesse della
sicurezza nazionale, alla cui salvaguardia il segreto di Stato è
preordinato, rispetto alle esigenze dell'accertamento
giurisdizionale.
12. - Nella memoria, il ricorrente sostiene a più riprese -
senza, peraltro, sviluppare ulteriormente l'argomento - che
l'illegale attività di raccolta e trattamento di informazioni
contestata agli imputati si porrebbe «ai confini con l'eversione
costituzionale».
Deve tuttavia escludersi che, nella fattispecie in esame, possa
venire in rilievo la regola secondo la quale «in nessun caso possono
essere oggetto di segreto di Stato notizie, documenti o cose relativi
a fatti [...] eversivi dell'ordine costituzionale»: regola enunciata
dall'art. 39, comma 11, della legge n. 124 del 2007, ma che - come
ripetutamente sottolineato da questa Corte (sentenza n. 86 del 1977,
nonchè sentenze n. 106 del 2009 e n. 110 del 1998) - esprime un
limite immanente in materia, non potendo il segreto di Stato fungere
da ostacolo all'accertamento di fatti volti a minare quegli stessi
valori che è destinato a preservare.
Affinchè divenga operante tale limite non basta, in effetti, che
il fatto oggetto di giudizio si ponga «ai confini» dell'eversione
costituzionale, ma occorre che li superi. Nel caso di specie, tale
evenienza non trova alcun riscontro nella formulazione del capo di
imputazione. Posto che il delitto di cui all'art. 26, comma 3, della
legge n. 124 del 2007 non può venire in rilievo, trattandosi di
norma entrata in vigore successivamente ai fatti per cui si procede,
agli imputati è contestato - con riguardo all'attività in questione
- un reato contro la pubblica amministrazione legato all'indebito
utilizzo di risorse pubbliche (il peculato), aggravato unicamente
dalla finalità di eseguire altri reati (art. 61, numero 2, cod.
pen.) e non anche dalla finalità di eversione dell'ordine
democratico (art. 1, comma 1, del decreto-legge 15 dicembre 1979, n.
625, recante «Misure urgenti per la tutela dell'ordine democratico e
della sicurezza pubblica», convertito, con modificazioni, dalla legge
6 febbraio 1980, n. 15). Questa Corte ha già avuto modo, d'altra
parte, di rimarcare come connotato imprescindibile del fatto eversivo
- in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza di legittimità
- sia la sua preordinazione «a sovvertire, disarticolandolo,
l'assetto complessivo delle Istituzioni democratiche» (sentenza n.
106 del 2009): caratteristica che non appare riscontrabile
nell'attività criminosa - per quanto grave - oggetto del giudizio in
corso.
13. - Nelle considerazioni in precedenza svolte è insita anche
l'infondatezza dell'ulteriore motivo di ricorso, relativo alla
pretesa inconciliabilità degli atti impugnati - segnatamente in
rapporto alla predetta imputazione per peculato - con i principi
espressi, in materia di spesa pubblica, da un insieme di norme
costituzionali (artt. 3, 81, 97, 100 e 103 Cost.): principi a fronte
dei quali dovrebbe essere sempre garantito il controllo, anche
giurisdizionale, sulla destinazione delle risorse affidate ai
funzionari pubblici - compresi quelli appartenenti ai servizi
informativi - e, in particolare, sul loro impiego per finalità
conformi a quelle che detti funzionari sono tenuti a perseguire.
A prescindere da ogni rilievo in ordine alla conferenza dei
parametri costituzionali evocati - contestata dal resistente - è
dirimente, al riguardo, la considerazione che il principio di
preminenza del supremo interesse alla sicurezza della Repubblica,
protetto dal segreto di Stato, rispetto a quello del regolare
esercizio della funzione giurisdizionale (e, in specie, della
giurisdizione penale, che qui interessa) non viene meno - stante il
suo fondamento giustificativo - per il solo fatto che si discuta
dell'accertamento di responsabilità legate alla irregolare gestione
di risorse pubbliche.
L'esigenza di riserbo sulle modalità di impiego dei fondi
destinati ai servizi di informazione - stante la peculiare natura dei
compiti a essi affidati - è tenuta, d'altra parte, in particolare
considerazione dallo stesso art. 29 della legge n. 124 del 2007 -
invocato dal ricorrente a conforto della sua tesi - il quale prevede,
proprio per assecondare tale esigenza, forme speciali di controllo
sulla gestione delle spese dei servizi, derogatorie rispetto a quelle
ordinarie. In particolare, è previsto che le «spese riservate»,
diversamente da quelle «ordinarie», vengano inserite esclusivamente
nel bilancio preventivo, ma non in quello consuntivo (comma 3,
lettera a), dovendo essere presentato, riguardo a esse, un rendiconto
a parte, trimestrale, e una relazione finale, annuale, entrambi al
Presidente del Consiglio dei ministri (comma 3, lettera f), nonchè
una informativa semestrale sulle «linee essenziali della gestione» al
COPASIR (comma 3, lettera g), così da prefigurare un controllo di
tipo precipuamente politico. Ciò dimostra come, nel contesto della
disciplina che regola il funzionamento dei servizi, non possa
ritenersi affatto anomala l'eventualità che il segreto di Stato
risulti idoneo a incidere sul controllo giurisdizionale relativo alla
destinazione delle dotazioni finanziarie.
14. - Il ricorrente censura, da ultimo, il fatto che, negli atti
di conferma del segreto, il Presidente del Consiglio dei ministri non
abbia comunque chiarito, «a mezzo di opportuna motivazione», le
«ragioni della prevalenza della tutela degli "interna corporis" su
ogni altro interesse tutelato da norme costituzionali»: indicazione
che si dovrebbe ritenere, per contro, indispensabile alla luce
dell'attuale quadro normativo - ispirato, in assunto, a un «sempre
maggiore contemperamento tra le finalità del segreto di Stato e
[gli] altri fondamentali interessi tutelati dalla Costituzione» -
nonchè del «principio di proporzionalita'», affermato da questa
Corte già nella sentenza n. 86 del 1977, a fronte del quale
occorrerebbe sempre assicurare, in materia, «un ragionevole rapporto
di mezzo a fine». In questa prospettiva, la tutela delle esigenze di
riserbo sulle modalità organizzative e operative dei servizi non
potrebbe essere indiscriminata - specie quando vengano in
considerazione condotte del personale dei medesimi servizi
costituenti reato - ma rimarrebbe subordinata alla effettiva
preminenza, nel caso concreto, degli interessi alla cui salvaguardia
il segreto di Stato è preordinato rispetto agli altri beni
costituzionalmente protetti, tra cui quello della corretta
amministrazione della giustizia. Su tali premesse, il ricorrente
invita, quindi, la Corte a verificare «il rispetto dei limiti che
inquadrano in un ambito costituzionalmente definito ed accettabile
l'avvenuta opposizione/conferma del segreto»: ciò, in base
all'assunto che, in sede di conflitto di attribuzione, debba
ritenersi consentito alla Corte - diversamente che al giudice penale
- «sindacare il corretto esercizio della discrezionalita'» spettante
al Presidente del Consiglio dei ministri in materia, «alla luce dei
principi costituzionali e del loro corretto bilanciamento».
L'eccezione di inammissibilità della censura per «genericita'»,
formulata dall'Avvocatura dello Stato sul rilievo che non si
comprenderebbe in base a quale parametro costituzionale la Corte
dovrebbe effettuare il sindacato richiestole, non è fondata. Nella
prospettiva del ricorrente, i parametri che dovrebbero venire in
considerazione sono evidentemente, da un lato, quelli che offrono il
fondamento costituzionale del segreto di Stato, e, dall'altro, quelli
che reggono l'esercizio della funzione giurisdizionale.
Nel merito, tuttavia, la tesi del ricorrente non può essere
recepita.
Come già rimarcato, infatti, deve tenersi fermo - anche dopo
l'entrata in vigore della legge n. 124 del 2007 - quanto chiarito, a
tale proposito, dalla pregressa giurisprudenza di questa Corte
(sentenza n. 86 del 1977): e, cioè, che il giudizio del Presidente
del Consiglio dei ministri in ordine ai mezzi necessari o utili al
fine di garantire la sicurezza della Repubblica, per il suo carattere
squisitamente politico e ampiamente discrezionale, resta soggetto a
un sindacato di tipo esclusivamente parlamentare, essendo quella
parlamentare la sede istituzionale «di controllo nel merito delle
più alte e gravi decisioni dell'Esecutivo» (sentenza n. 106 del
2009). Proprio a questo scopo, è previsto che il Presidente del
Consiglio dei ministri debba dare comunicazione al COPASIR di ogni
caso di conferma del segreto, «indicandone le ragioni essenziali», e
che detto Comitato parlamentare, ove ritenga infondata l'opposizione
del segreto, debba riferirne a ciascuna delle Camere per le
conseguenti valutazioni (artt. 40, comma 5, e 41, comma 9, della
legge n. 124 del 2007).
Nel conflitto di attribuzione che, in base alle espresse
previsioni degli artt. 202, comma 7, cod. proc. pen. e 41, comma 7,
della legge n. 124 del 2007, l'autorità giudiziaria può proporre
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, la Corte è
chiamata, infatti, «a valutare la sussistenza o insussistenza dei
presupposti del segreto di Stato ritualmente opposto e confermato,
non già ad esprimere una valutazione di merito sulle ragioni [...]
del segreto stesso; giudizio quest'ultimo riservato, come si è
precisato, in sede politica, al Parlamento» (sentenza n. 106 del
2009).
Ciò non toglie che la motivazione della conferma del segreto,
anche nei confronti dell'autorità giudiziaria, sia comunque
necessaria (sentenza n. 86 del 1977): essa è, del resto,
espressamente richiesta dalla normativa in vigore (artt. 202, comma
5, cod. proc. pen., 66, comma 2, disp. att. cod. proc. pen. e, per
quanto qui interessa, art. 41, comma, 5, della legge n. 124 del
2007). Ma lo è in una prospettiva diversa da quella ipotizzata dal
giudice ricorrente e, al tempo stesso, distinta da quella della
motivazione al Parlamento, come rivela anche la circostanza che il
legislatore abbia disciplinato in modo autonomo e separato
l'esposizione delle ragioni della segretazione nelle due sedi,
giudiziaria e parlamentare (mentre, diversamente opinando, sarebbe
bastato prescrivere la trasmissione al Comitato parlamentare di una
copia del provvedimento già inviato al giudice all'esito della
procedura di interpello). L'obbligo di motivazione, nel senso
precisato, verso l'autorità giudiziaria non mira a permettere un
sindacato sulle modalità di esercizio in concreto del potere di
segretazione (precluso, come detto, in sede giurisdizionale), quanto
piuttosto a giustificare, in termini congruenti e plausibili - nei
rapporti tra poteri - lo «sbarramento» all'esercizio della funzione
giurisdizionale conseguente alla conferma del segreto, dando atto
delle considerazioni che consentono di ricondurre le notizie
segretate agli interessi fondamentali riassumibili nella formula
della sicurezza nazionale. Ed è solo quando la motivazione non
risponda a tale scopo - denotando, con ciò, un possibile "sviamento"
del potere di segretazione dai suoi fini istituzionali - che può
ravvisarsi un vizio dell'atto suscettibile di denuncia davanti a
questa Corte con lo strumento del conflitto di attribuzione.
La portata dell'obbligo motivazionale nei confronti
dell'autorità giudiziaria risente naturalmente dell'esigenza di non
vanificare lo stesso provvedimento cui accede, come avverrebbe se,
con una descrizione particolareggiata, si lasciassero trapelare le
informazioni su cui si intende mantenere il riserbo. Ma, fermo
restando ciò, e per quanto qui più interessa, l'adeguatezza della
motivazione all'autorità giudiziaria va rapportata anche alle
caratteristiche della notizia sulla quale viene confermato il
segreto, riflettendone il livello di specificità. Altro è che la
conferma riguardi circostanze puntualmente circoscritte, altro che -
in correlazione al tenore della richiesta - essa investa, invece,
notizie più generiche o, addirittura, di tipo "categoriale". Nella
specie, la richiesta di conferma del segreto atteneva - per limitarsi
all'unico profilo che il ricorrente reputa realmente significativo
nel giudizio di cui è investito - al fatto che, nell'arco di un
quinquennio, il SISMI avesse impartito ordini o direttive al Pompa o
alla Tontodimamma per la «raccolta di informazioni su magistrati,
italiani o stranieri», senza specificazione - come già rimarcato -
nè di nomi (o di criteri di "selezione" degli interessati), nè di
finalità. Di fronte a una richiesta di tale ampiezza può ritenersi,
dunque, sufficiente a giustificare la conferma del segreto il
richiamo, altrettanto generale, del Presidente del Consiglio dei
ministri all'esigenza di non palesare indirettamente, tramite la
rivelazione dell'esistenza e dei contenuti di detti ordini e
direttive, le modalità e le tecniche operative dei servizi medesimi
(comprensive anche dei relativi obiettivi generali). Al riguardo, si
coglie, del resto, con immediatezza la sproporzione tra la
specificità del tema di prova nel giudizio da cui trae origine il
conflitto e l'ampiezza dell'area che, mediante il conflitto stesso,
si vorrebbe sottrarre alla tutela apprestata dallo strumento del
segreto.
15. - Neppure, poi, può essere accolta la diversa richiesta
formulata dal giudice ricorrente nella parte conclusiva della
memoria, laddove si sollecita questa Corte ad appurare - tramite
opportuna indagine istruttoria - se, nell'ambito del materiale
segretato, esistano realmente le asserite prove della non
colpevolezza degli imputati e se le stesse «siano legittimamente
coperte da segreto»: indagine, in assunto, pienamente praticabile -
giacchè, per espressa previsione dell'art. 41, comma 8, della legge
n. 124 del 2007, «in nessun caso il segreto di Stato è opponibile
alla Corte costituzionale» - e che non comporterebbe, altresì,
secondo il ricorrente, un sindacato di merito sull'esercizio del
potere discrezionale, ma solo la verifica, in fatto, che «non vi sia
stato un palese abuso dell'istituto del segreto di Stato e che la sua
opposizione non sia stato un mero escamotage degli indagati per
sottrarsi ad un giudizio penale».
La richiesta in questione poggia, in effetti, su una non
consentita sovrapposizione tra l'oggetto del processo penale, da cui
il conflitto di attribuzione trae origine, e l'oggetto di
quest'ultimo, mirando nuovamente a rimettere a questa Corte
valutazioni che - in chiave prognostica - restano invece affidate
all'autorità giudiziaria.
Come già sottolineato, nel momento in cui è chiamato a
confermare il segreto di Stato da altri opposto nell'ambito di un
procedimento penale, il Presidente del Consiglio dei ministri non si
esprime in alcun modo sull'attitudine delle notizie in discussione a
incidere sugli esiti del procedimento in corso - valutazione che non
gli compete, essendo rimessa istituzionalmente al giudice di detto
procedimento - ma solo sulla loro idoneità a compromettere, se
propalate, la sicurezza nazionale. Correlativamente, l'atto di
conferma del segreto non potrebbe essere ritenuto illegittimo da
questa Corte, in sede di conflitto di attribuzione, sulla base di una
considerazione "eccentrica" rispetto ai suoi contenuti: e, cioè, a
seguito dell'ipotetica verifica che il materiale segretato non
fornisce, in realtà, elementi utili per la definizione del giudizio,
siano essi a sostegno delle tesi dell'accusa, ovvero - come nel caso
qui in esame - a supporto di quelle della difesa.

Per questi motivi


LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara che spettava al Presidente del Consiglio dei ministri
emettere le note del 3 dicembre 2009, n. 50067/181.6/2/07.IX.I, e del
22 dicembre 2009, n. 52285/181.6/2/07.IX.I, con le quali è stata
confermata, nei termini ivi indicati, l'esistenza del segreto di
Stato opposto da Nicolò Pollari e da Pio Pompa nel corso di un
procedimento penale a loro carico.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 novembre 2011.

Il Presidente: Quaranta


Il Redattore: Frigo


Il Cancelliere: Melatti

Depositata in Cancelleria il 23 febbraio 2012.

Il Direttore della Cancelleria: Melatti