1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 5-6-2013
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 127 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 marzo 2013
Ordinanza del 4 marzo 2013 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Sagat S.p.a. contro Ministero delle infrastrutture ed altri. Porti e aeroporti - Criteri di determinazione dei diritti aeroportuali - Previsione del meccanismo del single till, abolizione della maggiorazione per voli notturni, abolizione dell'adeguamento al tasso di inflazione - Incidenza sul principio di uguaglianza - Violazione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione dei presupposti di necessita' ed urgenza, per l'introduzione con legge di conversione di una normativa estranea al contenuto del decreto-legge e priva di un'adeguata istruttoria e considerazione degli effettivi costi dei gestori aeroportuali. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, art. 11-novies, comma 1, lett. a) e b), e comma 2, introdotti dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, artt. 3, 41 e 77, comma secondo. (13C00209) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 5-6-2013)

IL CONSIGLIO DI STATO

Ha pronunciato la presente ordinanza di rimessione alla Corte
Costituzionale e Sentenza Parziale sul ricorso numero dì registro
generale 9328 del 2007, proposto da Sagat s.p.a., rappresentata e
difesa dagli avv. Marco Weigmann, Angelo Piazza, con domicilio eletto
presso lo studio dell'avvocato Angelo Piazza in Roma, via Luigi
Robecchi Brichetti, n. 10;
Contro:
Ministero delle infrastrutture, Ministero dei trasporti,
Ministero dell'economia e delle finanze, Enac - Ente Nazionale
Aviazione Civile, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Alitalia - Linee Aeree Italiane s.p.a. in amministrazione
straordinaria, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni,
Giuseppe Franco Ferrati, Marcello Molè, Bruno Nascimbene, Franco
Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso lo studio dell'avvocato
Marco Annoni in Roma, via Udine, n. 6;
Nei confronti di Italian Board Airlines Representatives (Ibar),
rappresentato e difeso dall'avv. Massimo Giordano, con domicilio
eletto presso il suo studio in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n.
187; Assaeroporti -Associazione Italiana Gestori Aeroporti;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma: Sezione
III Ter n. 5144/2007, resa tra le parti, concernente revisione dei
diritti aeroportuali;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle
infrastrutture, del Ministero dei trasporti, del Ministero
dell'economia e delle finanze, dell'ENAC, di Alitalia - Linee Aeree
Italiane s.p.a. in amministrazione straordinaria e di Italian Board
Airlines Representatives (Ibar);
viste le memorie difensive;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2013 il
Cons. Rosanna De Nictolis e uditi per le parti gli avvocati Piazza,
Molè, Annoni, Giordano e l'avvocato dello Stato Aiello;
1. Il d.l. n. 211/2005, recante «misure urgenti per il
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in
materia aeroportuale», prevedeva, negli artt. da 4 a 11, la riduzione
delle tariffe aeroportuali, della tassa merci, delle tariffe di
terminale e sorvolo, l'abrogazione della maggiorazione dei diritti
aeroportuali nelle ore notturne e la previsione di un nuovo
meccanismo di determinazione dei diritti aeroportuali.
Il contenuto di tale d.l. peraltro veniva stralciato e inserito,
sotto forma di maxi emendamento governativo, in sede di conversione
di un altro d.l. antecedente, il d.l. n. 203/2005 recante «misure di
contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria», su cui il Governo poneva la fiducia, e che
veniva convertito in legge n. 248/2005.
Le disposizioni sui diritti aeroportuali sono contenute negli
artt. da 11-sexies a 11-terdecies, d.l. n. 203/2005. Nel contempo, il
d.l. n. 211/2005 è decaduto per mancata conversione in legge.
L'ENAC, con nota 16 novembre 2005, sottoponeva al Ministero delle
infrastrutture e trasporti alcuni dubbi interpretativi sulle nuove
disposizioni.
Il Ministero emanava l'atto di indirizzo 31 dicembre 2005,
disponendo, tra l'altro, che per non incorrere nella riduzione dei
diritti aeroportuali nella misura del 10%, le società aeroportuali
avrebbero dovuto attestare l'adozione, alla data del 31 dicembre
2005, del sistema di contabilità analitica, e indicando la formula
da applicare per la riduzione dei diritti aeroportuali.
2. L'ENAC con nota 20 gennaio 2006 n. 4071 ha reso noti i
chiarimenti acquisiti.
Con successiva nota 20 gennaio 2006, n. 4072, avente ad oggetto
le misure attuative dell'art. 11-decies, l'ENAC ha attivato il
procedimento di revisione dei diritti, dando attuazione all'art.
11-novies, allegando alla nota una tabella che riporta la nuova
misura dei diritti, con decorrenza 1° gennaio 2006 per i diritti
dovuti dai vettori aerei per l'approdo, la partenza, la sosta e il
ricovero degli aeromobili, e con decorrenza 1° febbraio 2006 per i
diritti di imbarco dovuti dai passeggeri.
Tale nota ha inoltre disposto la soppressione con decorrenza 1°
gennaio 2006 della maggiorazione del 50% prevista dalla legge n.
324/1976 nei casi di approdo o partenza nelle ore notturne.
L'ENAC ha inoltre applicato la riduzione anche ai diritti di
imbarco, senza tener conto dell'adeguamento al tasso di inflazione
programmata e riservandosi una verifica semestrale della corretta
applicazione delle nuove disposizioni.
Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con nota 21
febbraio 2006, n. 900411, ha affermato che la nuova disciplina fosse
già applicabile quanto agli artt. 11-terdecies (royalties sui
carburanti), 11-decies (competitività del sistema aeroportuale) e la
soppressione della maggiorazione del 50% dei diritti di approdo e
partenza nelle ore notturne.
3. Con ricorso al Tar Lazio-Roma e successivi motivi aggiunti, la
società odierna appellante (Sagat s.p.a., gestore dell'aeroporto di
Torino Caselle) ha impugnato gli atti sopradescritti, con cui il
Ministero e l'ENAC hanno dato attuazione alla nuova disciplina (in
dettaglio: l'atto di indirizzo 31 dicembre 2005, la nota 20 gennaio
2006, n. 4071, la nota 20 gennaio 2006, n. 4072, la nota 21 febbraio
2006, n. 900411).
Il ricorso di primo grado sollevava questioni di legittimità
costituzionale e comunitaria della disciplina legislativa e dei
conseguenti atti applicativi, e censure per vizi propri degli atti
amministrativi.
4. Il Tar adito, con la sentenza in epigrafe 4 giugno 2007 n.
5144, ha respinto il ricorso e in particolare:
in rito ha respinto l'eccezione, sollevata da Alitalia, di
difetto di legittimazione attiva al ricorso;
ha escluso che le disposizioni legislative integrino un aiuto
di Stato in favore dei vettori aerei e in particolare della compagnia
Alitalia, e che pertanto si profilino vizi di illegittimità
comunitaria;
ha escluso l'illegittimità costituzionale della nuova
disciplina, rispetto ai parametri proposti;
ha escluso che gli atti amministrativi siano affetti da vizi
propri.
5. Contro la sentenza ha proposto appello principale l'originaria
ricorrente.
5.1. Alitalia ha proposto un appello incidentale, con cui
ripropone l'eccezione di difetto di legittimazione attiva, già
articolata in prime cure.
5.2. Si è costituito il Ministero delle infrastrutture e
trasporti, unitamente all'ENAC.
5.3. Si è costituito per l'udienza del 27 novembre 2012 IBAR
Italian Board Airlines Representatives, per opporsi all'accoglimento
dell'appello.
6. L'appellante nel corso del giudizio ha dichiarato che intende
superate le censure di illegittimità costituzionale della disciplina
per mancato coinvolgimento delle Regioni nel procedimento di
definizione dei nuovi meccanismi di regolazione tariffaria (essendosi
sul punto già pronunciata la Corte costituzionale con la sentenza n.
51 del 2008) e ha dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse in
relazione alle censure inerenti l'art. 11-terdecies, d.l. n.
203/2005, e agli atti applicativi in parte qua (royalties sul
carburante).
7. In data 11 novembre 2011 Alitalia ha depositato una
dichiarazione di evento interruttivo del giudizio, essendo la
società stata ammessa alla procedura di amministrazione
straordinaria di grandi imprese in crisi.
8. Con ordinanza collegiale 13 dicembre 2011, n. 6519 (in esito
all'udienza pubblica del 22 novembre 2011), è stata dichiarata
l'interruzione del processo.
9. Il processo è stato riassunto dalla società appellante con
atto spedito per la notificazione in data 8 febbraio 2012.
10. All'udienza del 29 maggio 2012 il Collegio ha ritenuto la
causa non matura per la decisione ed ha disposto una istruttoria,
nonchè rilevato questioni di ufficio (ordinanza 12 giugno 2012, n.
3424) come segue, rinviando la causa, per la trattazione del merito
secondo grado del giudizio, al 27 novembre 2012, computati i tempi
necessari per il richiesto parere della Commissione europea:
«Ritiene la Sezione che, ai fini del decidere, è da un lato
necessario verificare il perdurante interesse a talune censure e
meglio comprendere la portata dell'interesse ad altre censure, e
dall'altro Iato occorre acquisire alcuni ulteriori elementi
istruttori.
In particolare, occorre che la parte appellante, il Ministero
delle infrastrutture e trasporti e l'ENAC, ciascuno per quanto
rientri nella propria sfera di competenza e disponibilità degli
elementi richiesti, forniscano, entro 45 giorni dalla comunicazione
o, se anteriore, notificazione della presente ordinanza istruttoria,
documentati chiarimenti sulle seguenti circostanze di fatto:
a) chiarisca l'appellante se e quale è il perdurante
interesse a contestare l'art. 11-novies, comma 1, lett. a), del d.l.
n. 203/2005, che fissa i requisiti a regime di determinazione delle
tariffe aeroportuali, se è vero che la previsione non ha mai trovato
applicazione, e che il sopravvenuto art. 76, comma 1, del d.l. n.
1/2012 detta un nuovo procedimento di determinazione delle tariffe,
ancorchè richiamando i principi del citato art. 11-novies;
b) chiarisca l'appellante se e quale è il suo perdurante
interesse a contestare l'art. 11-novies, comma 1, lett. b), del d.l.
n. 203/ 2005 quanto alla introduzione dei commi 10-ter e 10-quater
nell'art. 10 della legge n. 537/1993;
c) chiariscano le parti se la parte appellante ha subito
l'applicazione dell'art. 10, comma 10-bis, della legge n. 537/1923
(introdotto dall'art. 11-novies, comma 1, lett. b), del d.l. n.
203/2005), e dunque la soppressione «della maggiorazione del 50 per
cento dei diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o
partenza nelle notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324», e
quale è la misura della minore entrata subita;
d) chiariscano le parti se, e per quali anni, a decorrere dal
2005, e fino al d.m. 21 luglio 2008, la parte appellante ha subito la
non applicazione dell'adeguamento delle tariffe aeroportuali al tasso
di inflazione, ai sensi dell'art. 11-novies, comma 2, del d.l. n.
203/2005, e qual è la misura della minore entrata subita;
e) chiariscano le parti se la parte appellante ha subito
l'applicazione dell'art. 11-decies, comma 2, del d.l. n. 203/2005,
quanto alla decurtazione del 10% per mancata adozione del sistema di
contabilità analitica e quantifichino la minore entrata che ne è
derivata;
f) chiarisca la parte appellante quale è il danno che le
deriva dall'applicazione dell'art. 11-decies dell'art. 203/2005
quanto alla decurtazione dei diritti aeroportuali nella misura del
75%, sembrando dal sistema normativo - ad un primo esame - che tale
decurtazione trova una compensazione nella corrispondente riduzione
del 75% del canone concessorio;
g) chiarisca la parte appellante quale è il pregiudizio che
le deriva dall'applicazione degli artt. 11-sexies, 11-septies,
11-octies, 11-undecies, 11-duodecies del d.l. n. 203/2005, che
vengono contestati, non avendo le parti formulato sul punto
specifiche deduzioni;
h) in applicazione del principio di collaborazione
processuale, chiariscano le parti quale è - sulla base delle loro
conoscenze - il regime di determinazione dei diritti aeroportuali
negli altri Paesi europei, in particolare se vi è una determinazione
per legge, ovvero sulla base di provvedimenti amministrativi o da
parte dei singoli gestori aeroportuali, nonchè specifichino se è
prevista la maggiorazione dei diritti per i voli notturni e
l'adeguamento periodico al tasso di inflazione;
i) chiariscano il Ministero delle infrastrutture e trasporti
e l'ENAC se pende un procedimento presso la Commissione europea
ovvero il Consiglio, per la verifica della natura di aiuto di Stato
dei benefici disposti dalle disposizioni sopra richiamate, e dunque
della sua compatibilità col diritto dell'Unione Europea, attivato ai
sensi dell'art. 10 reg. CE n. 659/1999, e se lo Stato italiano ha o
meno ritenuto, medio tempore, di attivare il procedimento di cui
all'art. 108, parr. 1 e 2, del TFUE, e di cui all'art. 2 del reg. CE
n. 652/1999;
l) producano le parti la sentenza del Tribunale di primo
della Unione Europea 29 settembre 2011, nella causa T-442/2007, che
non risulta ad oggi pubblicata sul sito CURIA dell'Unione Europea, e
forniscano notizie sull'andamento del giudizio di appello che, dal
medesimo sito CURIA, risulta proposto avverso la sentenza del
Tribunale (v. il giudizio C-615/11, pendente passo la Corte di
Giustizia);
m) chiariscano la parte appellante, l'ENAC e il Ministero
delle infrastrutture se la società appellante ha o no la gestione
aeroportuale totale.
Successivamente al deposito dell'adempimento istruttorio,
ciascuna parte ha un termine di venti giorni per controdedurre
puntualmente alla deduzioni delle altre parti; in particolare il
Ministero delle infrastrutture e trasporti e l'ENAC sono onerati di
controdedurre puntualmente alle deduzioni di parte appellante in
ordine a quanto richiesto alle lettere a), b), f), g).
11. È inoltre opportuno, in via istruttoria, chiedere alla
Commissione europea, ai sensi del par. 3.1. della sua Comunicazione
relativa all'applicazione della normativa in materia di aiuti di
Stato da parte dei giudici nazionali (del 9 aprile 2009 n.
2009/C85/01), se pende un procedimento presso la medesima
Commissione, per la verifica della natura di aiuto di Stato delle
disposizioni legislative sopra indicate, e della sua compatibilità
con le disposizioni dell'Unione Europea, attivato ai sensi dell'art.
10 reg. CE n. 659 /1999, ovvero ai sensi dell'art. 108, parr. 1 e 2,
del TFUE e dell'art. 2 del reg. CE n. 659/1999.
12. È inoltre opportuno chiedere alla Commissione europea, ai
sensi del par. 3.2. della sopra indicata Comunicazione, un parere in
ordine al 'sè la disciplina nazionale - che ha condotto alla
proposizione del presente giudizio - configuri o meno un aiuto di
Stato al settore del trasporto aereo e in particolare al maggiore
vettore nazionale, e, in caso affermativo, se si tratti di aiuto che
rientri in regimi di deroga o comunque autorizzabile.
A tal fine osserva il Collegio che - ad un primo esame - sembra
irrilevante la qualificazione dei diritti aeroportuali in termini di
tassa o di corrispettivo, questione peraltro risolta dall'evoluzione
del quadro normativo nel secondo senso (dall'art. 39-bis del d.l. 1°
ottobre 2007, n. 159, convertito nella legge 29 novembre 2007, n.
222: sul punto, v Cass., Sez. un., 10 gennaio 2008, n. 379), attesa
la nozione lata di aiuto di Stato che può avvenire con molteplici
modalità, ivi compresi sgravi fiscali e riduzioni di costi e
corrispettivi.
Invero, ai sensi dell'art. 107 TFUE (ex art. 87 TCE, applicabile
ratione temporis), «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono
incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano
sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero
mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune
imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la
concorrenza».
La nozione di aiuto comprende pertanto ogni vantaggio
economicamente apprezzabile attribuito ad un'impresa attraverso un
intervento pubblico, vantaggio che altrimenti non si sarebbe
realizzato.
Sicchè rientrano nella nozione non solo le sovvenzioni palesi,
ma anche disposizioni che comportino una riduzione di costi,
un'agevolazione fiscale, una tariffa preferenziale, etc.
Cinque sono gli elementi costitutivi dell'aiuto di Stato:
in primo luogo, deve trattasi di intervento dello Stato o
effettuato mediante risorse statali;
secondo luogo, tale intervento deve poter incidere sugli
scambi tra Stati membri;
in terzo luogo, deve concedere un vantaggio al suo
beneficiario;
in quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la
concorrenza (C. giust. CE 24 luglio 2003 C-280/00, Altmark, punto
75);
in quinto luogo, la misura deve essere selettiva, nel senso
che favorisce solo alcune imprese o produzioni e non costituisce una
misura di carattere e portata generali (C. giust. CE, 29 giugno 1999
C-256/97, DMT; C. giust. CE, 13 febbraio 2003 C-409/2000, Spagna c.
Commissione; C. giust. CE 1° dicembre 1998 C-200/97, Ecotrade).
La forma dell'aiuto è indifferente, potendo l'atto che lo
dispone assume sia la veste di una legge che di un atto
amministrativo, o anche di un atto privatistico. Rileva al riguardo
Collegio che - ad un primo esame - l'art. 11-decies del d.l. n.
203/2005 sembrerebbe configurare un aiuto di Stato in quanto:
è prevista una riduzione delle tariffe aeroportuali, che
avviene in definitiva con risorse statali, atteso che è prevista una
riduzione del 75% della misura dei canoni di concessione
aeroportuale, e che a tale minore entrata si fa fronte con risorse
statali ai sensi dell'art. 12, comma d.l. n. 203/2005; inoltre è
prevista una riduzione delle tariffe per voli notturni e il mancato
adeguamento periodico delle tariffe al tasso di inflazione; gravano
sui gestori aeroportuali, senza carico per lo Stato, ma integrano una
riduzione tariffaria che avvantaggia i vettori aerei;
tale intervento è idoneo a incidere sugli scambi tra gli
Stati membri, atteso che incentiva i vettori aerei a. utilizzare gli
aeroporti italiani, le cui tariffe diventano comparativamente più
appetibili rispetto a quelle degli aeroporti di altri Paesi membri
dell'UE;
tale intervento arreca un vantaggio ai vettori aerei,
risultando da calcoli dell'ENAC che una parte consistente della
riduzione dei diritti aeroportuali va a vantaggio dei vettori aerei;
l'intervento falsa, o quanto meno minaccia di falsare la
concorrenza, sia potendo rendere preferenziale il trasporto aereo
rispetto alle altre forme di trasporto (terrestre, marittimo,
ferroviario), sia potendo rendere preferenziale l'utilizzo degli
aeroporti italiani rispetto a quelli di altri Paesi europei;
è dubbio se la misura possa o meno essere considerata
selettiva alla luce del diritto dell'Unione Europeo, atteso che se,
da un lato, la misura avvantaggia tutti i vettori aerei, dall'albo
lato è, per un verso, acclarato che il maggior vantaggio è per i
vettori aerei nazionali, e segnatamente la compagnia Alitalia che
era, all'epoca dei fatti, il maggior vettore aereo nazionale, e
considerato che, per alto verso, la misura avvantaggia il solo
settore del trasporto aereo, discriminando i settori del trasporto
terrestre, ferroviario, marittimo.
Sotto tale profilo, va acquisito il parere della Commissione
europea nei termini seguenti:
se osti alla corretta applicazione del diritto dell'Unione
Europea, e segnatamente della disciplina degli aiuti di Stato (artt.
107 e ss., TFUE, e regolamenti attuativi), e integri un aiuto di
Stato illegale, la previsione dell'art. 11-decies del d.l. n.
203/2005, sotto il profilo che prevede una riduzione dei diritti
aeroportuali nella misura del 75% compensata da una riduzione del
canone concessorio del 75%, così facendosi fronte alla riduzione dei
diritti aeroportuali a carica del bilancio statale (art. 12; comma
1-bis, del d.l. n. 203/2005), con vantaggio per i vettori aerei e con
maggiore vantaggio per i vettori aerei nazionali, e segnatamente la
società Alitalia quale maggior vettore aereo nazionale, atteso che
la misura incentiva solo il settore del trasporto aereo e non altre
forme di trasporto e relativi operatori economia;
se osti alla corretta applicazione del diritto dell'Unione
Europea, e segnatamente della disciplina degli aiuti di Stato (artt.
107 e ss., TFUE, e regolamenti attuativi), e integri un aiuto di
Stato illegale alla luce del diritto dell'Unione, la previsione
11-novies del d.l. n. 203/2005 sotto il profilo che prevede una
riduzione delle tariffe aeroportuali per i voli notturni e
l'abolizione dell'adeguamento periodico delle tariffe al tasso di
inflazione, misura che non grava sullo Stato ma sui gestori
aeroportuali.
13. Per le ragioni che precedono, la Sezione ordina alle parti
gli adempimenti sopra indicati e dispone che, a cura della
Segreteria, seguano gli incombenti indicati nel dispositivo.
La definizione del secondo grado del giudizio viene rinviata
all'udienza del 27 novembre 2012.
Fermo restando che le osservazioni poste a base della presente
ordinanza non implicano nessuna statuizione definitiva, dovendosi
intendere solo strumentali ad acquisire gli elementi necessari ai
fini della decisione, la Sezione si riserva ogni statuizione in rito,
in merito e in ordine alle spese, con la sentenza definitiva.»
11. Le parti hanno provveduto, per l'udienza del 27 novembre
2012, ai richiesti adempimenti istruttori come segue:
la società appellante in data 26 luglio 2012 ha depositato
una memoria e documentazione, nonchè, in data 5 ottobre 2012,
controdeduzioni in relazione alla produzione documentale dell'ENAC e
a quella del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in data 8
agosto 2012 ha depositato deduzioni e documentazione;
l'ENAC in data 2 agosto 2012 ha depositato deduzioni e
documentazione.
11.1. La Commissione europea, con nota del 19 luglio 2012
pervenuta il 3 agosto 2012, ha comunicato che la Commissione non ha
casi pendenti aventi ad oggetto le disposizioni normative in
contestazione nei presenti giudizi.
Con la stessa nota la Commissione ha informato che «adotterà
ogni iniziativa al fine di rispondere alla seconda richiesta
formulata in base alla sezione 3.2. della citata Comunicazione entro
il termine indicato di quattro mesi dal ricevimento della stessa» (la
richiesta risulta registrata dai servizi della Commissione in data 27
giugno 2012).
11.2. Peraltro il parere della Commissione europea non è
pervenuto in tempo utile per l'udienza del 27 novembre 2012.
La causa è stata pertanto rinviata all'udienza del 29 gennaio
2013 e poi ulteriormente differita all'udienza del 12 febbraio 2013.
Il parere della Commissione europea, datato 30 novembre 2012, è
poi pervenuto in data 12 dicembre 2012.
11.3. La causa è passata in decisione all'udienza del 12
febbraio 2013.
12. Il Collegio rileva anzitutto che l'atto di riassunzione
dell'appello nei confronti di Alitalia è stato tempestivamente
notificato e depositato, e che esso contiene, ad abundantiam (non
essendo ciò imposto dall'art. 80, comma 3, c.p.a.), l'istanza di
fissazione della nuova udienza di merito trattazione del giudizio.
L'atto di riassunzione risulta notificato sia nel domicilio di
Alitalia eletto per il giudizio, presso l'avv. Molè, sia nel
domicilio reale dell'Amministratore straordinario.
13. In ogni caso è avvenuta la costituzione in giudizio di
Alitalia in persona dell'Amministratore straordinario, per l'udienza
del 27 novembre 2012, costituzione accompagnata da istanza di rinvio
per articolare difese.
14. Proseguendo nell'ordine logico delle questioni va esaminata
l'eccezione di improcedibilità dell'appello incidentale per la
mancata costituzione dell'appellante incidentale a seguito della
interruzione e riassunzione del processo.
14.1. L'eccezione è infondata.
Si deve infatti ritenere che la riassunzione fatta da una delle
parti (nella specie l'appellante principale) rimette in vita l'intero
processo, anche quanto alle domande delle altre parti: nessuna
disposizione richiede che debbano esservi ulteriori atti di impulso,
dopo la riassunzione della causa ad iniziativa di una delle parti.
Pertanto, il difetto di costituzione dell'amministratore
straordinario di Alitalia, dopo la notifica della riassunzione, non
rende improcedibile l'appello incidentale di Alitalia.
15. L'appello incidentale è stato proposto in via subordinata,
per il caso di ritenuta fondatezza dell'appello principale, ma esso
sottopone una questione rilevabile d'ufficio, inerente alla
legittimazione attiva, e pertanto nell'ordine logico va esaminato
prima dell'appello principale.
15.1. Si assume che la società ricorrente in primo grado e ora
appellante non avrebbe dimostrato la propria legittimazione attiva, e
in particolare la propria qualità di società di gestione
aeroportuale totale.
Invero, solo in caso di gestione totale, e non anche di gestione
parziale e di gestione precaria, spetterebbe al gestore aeroportuale
l'incasso dei diritti aeroportuali, e dunque potrebbe profilarsi la
legittimazione processuale a contestare le nuove misure di tali
diritti.
15.2. Il Tar ha disatteso tale eccezione, argomentando nel senso
che era onere di Alitalia fornire la prova del difetto di
legittimazione attiva.
Alitalia contesta tale capo di sentenza, osservando che la
mancanza di legittimazione attiva è rilevabile d'ufficio, sicchè
non vi era onere della prova a carico di Alitalia.
15.3. Ritiene la Sezione che l'appello incidentale va disatteso.
Sebbene, infatti, le questioni inerenti la legittimazione attiva
possano essere rilevate ed esaminate d'ufficio, con quel che ne
consegue in ordine ai profili probatori, tuttavia negli atti di causa
vi è la prova che la società appellante sia una società di
gestione aeroportuale totale.
Infatti la nota ENAC 15 settembre 2006, n. 60600, fa menzione di
una verifica dell'ENAC relativa a tutti gli aeroporti a gestione
totale, e in essa si include tra le società di gestione aeroportuale
totale anche la odierna appellante.
Inoltre a seguito di una disposta istruttoria l'ENAC ha ribadito
che l'appellante è un gestore aeroportuale in regime di gestione
totale.
16. Superate le questioni relative alla legittimazione delle
parti e alla tempestività della riassunzione, la materia del
contendere deve essere delimitata alla luce della parziale
dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse presentata
dall'appellante, quanto alle censure di incostituzionalità relative
al mancato coinvolgimento delle Regioni nel procedimento di
definizione dei nuovi meccanismi di regolazione tariffaria (essendosi
sul punto già pronunciata la Corte costituzionale con la sentenza n.
51 del 2008), e in relazione alle censure inerenti l'art.
11-terdedes, d.l. n. 203/2005, e agli atti applicativi in parte qua
(royalties sul carburante).
In relazione a tali censure va dichiarato il sopravvenuto difetto
di interesse.
17. Inoltre occorre verificare d'ufficio il perdurante interesse
alla contestazione delle altre disposizioni impugnate del d.l. n.
203/2005 e relativi atti applicativi.
17.1. Il Collegio ha anzitutto sottoposto alle parti, con la
citata ordinanza istruttoria, la questione della verifica della
procedibilità dell'appello, quanto alle censure che riguardano la
disciplina «a regime» introdotta dall'art. 11-novies, comma 1,
lettera a), d.l. n. 203/2005 conv. in legge n. 248/2005.
17.2. In particolare, la lett. a) dell'ordinanza istruttoria
chiedeva:
«a) chiarisca l'appellante se e quale è il perdurante
interesse a contestare l'art. 11-novies, comma 1, lett. a), del d.l.
n. 203/2005, che fissa i requisiti a regime di determinazione delle
tariffe aeroportuali, se è vero che la previsione non ha mai trovato
applicazione, e che il sopravvenuto art. 76, comma 1, del d.l. n.
1/2012 detta un nuovo procedimento di determinazione delle tariffe,
ancorchè richiamando i principi del citato art. 11-novies».
17.3. È opportuno ricordare che l'art. 11-novies, comma 1,
lettera a), dettava una nuova disciplina «a regime» dei diritti
aeroportuali e che la successiva lett. b) e il comma 2, hanno
introdotto una disciplina in parte a regime in parte immediatamente
operativa («Alla legge 24 dicembre 1993, n. 537, sono apportate le
seguenti modificazioni:
a) il comma 10 dell'articolo 10 è sostituito dal seguente:
«10. La misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5
maggio 1976, n. 324, è determinata per i singoli aeroporti, sulla
base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Con i medesimi decreti viene altresì
fissata, per un periodo predeterminato, comunque compreso tra tre e
cinque anni, la variazione massima annuale applicabile ai medesimi
diritti aeroportuali. La variazione è determinata prendendo a
riferimento il tasso di inflazione programmato, l'obiettivo di
recupero della produttività assegnato al gestore aeroportuale, la
remunerazione del capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi
investimenti realizzati con capitale proprio o di credito, che sono
stabiliti in contratti di programma stipulati tra l'Ente nazionale
per l'aviazione civile (ENAC) e il gestore aeroportuale, approvati
dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze. La misura iniziale dei
diritti e l'obiettivo di recupero della produttività assegnato
vengono determinati tenendo conto:
a) di un sistema di contabilità analitica, certificato da società
di revisione contabile, che consenta l'individuazione dei ricavi e
dei costi di competenza afferenti a ciascuno dei servizi,
regolamentati e non regolamentati, quali lo svolgimento di attività
commerciali, offerti sul redime aeroportuale;
b) del livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti;
c) delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di
efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali;
d) dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale;
e) di una quota non inferiore al 50 per cento del margine conseguito
dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento nell'ambito
del redime aeroportuale di attività non regolamentato;
b) dopo il comma 10, sono inseriti i seguenti:
«10-bis. È soppressa la maggiorazione del 50 per cento dei
diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o partenza nelle
ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324.
10-ter. il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,
di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, può
definire norme semplificative, rispetto a quelle previste al comma
10, per la determinazione dei diritti aeroportuali per gli aeroporti
aventi un traffico inferiore a 600.000 unità di carico, ciascuna
equivalente ad un passeggero o cento chili di merce o di posta.
10-quater. La metodologia di cui al comma 10 si applica
anche per la determinazione dei corrispettivi per i servizi di
sicurezza previsti dall'articolo 5, comma 3, del decreto-legge 18
gennaio 1992, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
febbraio 1992, n. 217, nonchè per la determinazione della tassa di
imbarco e sbarco sulle merci trasportate per via aerea in base al
decreto-legge 28 febbraio 1974, n. 47, convertito, con modificazioni,
dalla legge 16 aprile 1974, n. 117».
2. Il comma 190 dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n.
662, è abrogato»).
17.4. La stessa parte appellante, nella memoria depositata per
l'udienza del 29 maggio 2012, ha evidenziato che tale disposizione di
fatto non ha sinora trovato applicazione, in relazione al suo comma
1, lettera a), in quanto i meccanismi di definizione tariffaria a
regime non sono diventati operativi nei confronti della società
appellante (pag. 5 memoria).
Nel frattempo il legislatore ha dettato una nuova disciplina dei
diritti aeroportuali, negli artt. da 71 a 82, d.l. n. 1/2012,
convertito in legge n. 14/2012 (recanti recepimento della direttiva
2009/12/CE).
Peraltro, l'art. 11-novies, comma 1, d.l. n. 203/2005, lungi
dall'essere stato abrogato, viene espressamente richiamato dall'art.
76, comma 1, d.l. n. 1/2012, a tenore del quale «Al fine
dell'applicazione del sistema dei diritti aeroportuali, l'Autorità
di vigilanza, nel rispetto dei principi e dei criteri di cui
all'articolo 11-novies del decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203,
convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248,
predispone specifici modelli tariffari, calibrati sulla base del
traffico annuo di movimenti passeggeri registrato, al fine di
assicurare che i diritti applicati agli utenti degli aeroporti
rispondano ai principi di cui all'articolo 80, comma 1».
17.5. Peraltro, nella memoria depositata per l'udienza del 27
novembre 2012, a seguito della citata ordinanza istruttoria, parte
appellante sostiene di avere un perdurante interesse a tale censura,
perchè - sebbene essa non abbia ancora stipulato con l'ENAC il
contratto di programma - tuttavia la previsione in commento è stata
il riferimento normativo principale in base al quale l'ENAC e le
altre amministrazioni competenti hanno definito, nel corso degli
anni, il contenuto dei contratti di programma sinora stipulati con
altre concessionarie della gestione aeroportuale totale (aeroporti di
Pisa, Bari, Brindisi, Bologna).
Vi sarebbe perciò l'interesse dell'appellante a contestare tale
disposizione, che viene ritenuta da essa frutto di una scelta del
legislatore palesemente sbilanciata a favore della «compagnia di
bandiera» (in particolare il meccanismo previsto dall'art. 10, comma
10, n. 537/1993, come modificato dal citato art. 11-novies,
dell'abbattimento dei diritti aeroportuali nella misura
corrispondente al 50% del margine commerciale conseguito dal gestore
aeroportuale in relazione allo svolgimento nell'ambito del sedime
aeroportuale di attività non regolamentate, c.d. single till), anche
se non è stato ancora stipulato il contratto di programma, attesa
anche la previsione transitoria di cui all'art. 22, d.l. n. 5/2012,
conv. in legge n. 35/2012, sopravvenuto nel corso del giudizio di
appello.
17.6. Il Collegio condivide le deduzioni sul punto di parte
appellante e ritiene che perduri l'interesse a contestare il citato
art. 11-novies, comma 1, lett. a), d.l. n. 203/2005.
È vero che tale disciplina non ha sinora avuto applicazione nei
confronti dell'appellante.
È tuttavia vero che è in corso il procedimento per la stipula
del contratto di programma e che ai sensi dell'art. 22, comma 2, d.l.
n. 5/2012 convertito in legge n. 35/2012, sopravvenuto nel corso del
giudizio di appello: «il recepimento della direttiva 2009/12/CE in
materia di diritti aeroportuali, di cui al Capo articoli da 71 a 82,
del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, fa comunque salvo il
completamento delle procedure in corso volte alla stipula dei
contratti di programma con le società di gestione aeroportuali, ai
sensi degli articoli 11-novies del decreto-legge 30 settembre 2005,
n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005,
n. 248, e 17, comma 34-bis, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102.
Tali procedure devono concludersi entro e non oltre il 31 dicembre
2012 e, comunque, la durata dei contratti di programma stipulati
secondo quanto disposto nel primo periodo è fissata nel rispetto
della normativa nazionale e comunitaria in materia e dei rispettivi
modelli tariffari».
Pertanto l'art. 76, comma 1, d.l. n. 1/2012, che a sua volta
richiama i criteri di cui al citato art. 11-novies d.l. n. 203/2005,
facendoli propri, non è direttamente e immediatamente applicabile
allo stipulando contratto di programma, che resterà regolato
direttamente dal citato art. 11-novies.
Ciò comporta che restano attuali le censure relative al
procedimento di conversione in legge del d.l. n. 203/2005, quanto
all'art. 11-novies, comma 1, lett. a).
18. Con la lett. b) dell'ordinanza istruttoria si chiedeva:
«b) chiarisca l'appellante se e quale è il suo perdurante
interesse a contestare l'art. 11-novies, comma 1, lett. b), del d.l.
n. 203/2005 quanto, alla introduzione dei commi 10-ter e 10-quater
nell'art. della legge n. 537/1993».
18.1. Parte appellante, a seguito della ordinanza istruttoria, ha
dedotto:
di non avere interesse a contestare il comma 10-ter dell'art.
10, legge n. 537/1993;
di avere interesse a contestare il comma 10-quater dell'art.
10, legge n. 537/1993, perchè esso estende anche ai corrispettivi
per i servizi di sicurezza e per la determinazione della tassa di
imbarco e sbarco sulle merci trasportate per via aerea la metodologia
di determinazione a regime dei diritti aeroportuali prevista dal
comma 10 dell'art. 10, legge n. 537/1993 ivi compreso il non
condiviso meccanismo del single till.
18.2. Pertanto va dichiarato il difetto di interesse a contestare
l'art. 11-novies, comma 1, lettera b) in relazione alla introduzione
del commi 10-ter nell'art. 10, legge n. 537/1993, mentre va
dichiarato il perdurante interesse a contestare l'art. 11-novies,
comma 1, lettera b), in relazione alla introduzione del comma
10-quater nell'art. 10, legge n. 537/1993.
19. Con la lett. c) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
«c) chiariscano le parti se la parte appellante ha subito
l'applicazione dell'art 10, comma 10-bis, della legge n. 537/1993
(introdotto dall'art 11-novies, comma 1, lett. b), del d.l. n.
203/2005), e dunque la soppressione «della maggiorazione del 50 per
cento dei diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o
partenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n.
324», e quale è la misura della minore entrata subita».
19.1. Dalla eseguita istruttoria risulta che la previsione è
stata applicata con immediatezza e ha leso l'interesse di parte
appellante, che non ha percepito maggiorazioni per l'approdo e la
partenza nelle ore notturne.
Pertanto perdura l'interesse a contestare l'art. 11-novies, comma
1, lettera b), quanto all'introduzione nell'art. 10, legge n.
537/1993, del comma 10-bis, a tenore del quale «È soppressa la
maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata nei
casi di approdo o partenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5
maggio 1976, n. 324».
19.2. Parte appellante ha dedotto e documentato di aver subito
tale soppressione ed ha fornito prospetti di calcolo del danno
subito, quantificato o in € 4.071.949 (pari al differenziale tra i
diritti di approdo e partenza applicati nel periodo di riferimento e
l'ammontare dei medesimi diritti maggiorati del 50%), o in €
4.696.921,64, se si calcola il tasso di inflazione cumulato.
19.3. Il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha dedotto
che la parte appellante ha subito la soppressione della maggiorazione
del 50% dei diritti aeroportuali in caso di approdo e di partenza
nelle ore notturne.
19.4. L'ENAC ha confermato tale circostanza esplicando, peraltro,
in dettaglio, le ragioni della disposizione soppressiva, come segue:
nei mesi anteriori la legge n. 248/2005 si era aperta una
diatriba tra vettori aerei e società di gestione aeroportuale;
in particolare l'IBAR, associazione rappresentativa delle
Compagnie aeree nazionali e estere operanti in Italia, riteneva
illegittima l'applicazione di tale maggiorazione in quanto correlata
esclusivamente all'utilizzazione notturna degli impianti di
illuminazione pista, in alcuni casi gestiti dalle società di
gestione aeroportuale, in altri casi direttamente dall'ENAV;
l'ufficio legislativo del Ministero infrastrutture e
trasporti - con nota 24 maggio 2005, n. 9678/506/1 - ha ritenuto che
la maggiorazione in parola non trovasse giustificazione e non
derivasse dall'utilizzo degli impianti luminosi di pista, aggiungendo
che l'incompleta adozione di un sistema di contabilità analitica da
parte dei gestori aeroportuali non consentisse di individuare i costi
effettivi dell'imbarco e sbarco in ore notturne;
in tale contesto la legge n. 248/2005 ha previsto la
integrale soppressione di tale maggiorazione.
Aggiunge l'ENAC che i gestori aeroportuali, tra cui l'odierna
appellante, avrebbero di fatto mantenuto la maggiorazione in
questione sotto diversa denominazione. Pertanto l'ENAC, con nota 22
giugno 2010, n. 0066086 - ha invitato le società che ancora non si
erano adeguate «a sospendere con immediatezza qualunque fatturazione
che reintroduca surrettiziamente la maggiorazione notturna abrogata
dal 2006».
Per l'effetto l'appellante ha provveduto a stornare ai vettori
aerei gli importi fatturati «a copertura dei costi sostenuti per
l'operatività notturna delle infrastrutture aeroportuali».
L'ENAC ha inoltre dichiarato di non essere in grado di
quantificare la misura della minor entrata subita dal gestore
aeroportuale, e che comunque non sarebbero ipotizzabili stime
attendibili di tale dato.
20. Con la lett. d) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
«chiariscano le parti se, e per quali anni, a decorrere dal
2005, e fino al d.m. 21 luglio 2008, la parte appellante ha subito la
non applicazione dell'adeguamento delle tariffe aeroportuali al tasso
di inflazione, ai sensi dell'art 11-novies, comma 2, del d.l. n.
203/2005, e qual è la misura della minore entrata subita».
20.1. Ad avviso del collegio perdura l'interesse a contestare il
comma 2, dell'art. 11-novies (a tenore del quale «2. Il comma 190
dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, è abrogato»),
che sussiste per gli anni 2006, 2007 e 2008.
20.2. Tale previsione ha abrogato con effetto immediato
l'adeguamento delle tariffe al tasso di inflazione.
Tale meccanismo di adeguamento è stato reintrodotto dall'art.
21-bis, d.l. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito in legge 28
febbraio 2008, n. 31 (per il quale «fino all'emanazione dei decreti
di cui al comma 10 dell'articolo 10 della legge 24 dicembre 1993, n.
537, come da ultimo sostituito dal comma 1 dell'articolo 11-novies
del decreto legge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con
modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, da adottare entro
il 31 dicembre 2008, il Ministro dei trasporti provvede, con proprio
decreto, all'aggiornamento della misura dei diritti aeroportuali»).
Tale previsione è stata attuata con il d.m. 21 luglio 2008 e con
successivi decreti, che hanno adeguato i diritti aeroportuali -
decurtati del valore del 75% del canone concessorio - al tasso di
inflazione programmato nel DPEF, a partire dall'anno 2008.
È evidente che il meccanismo di adeguamento al tasso di
inflazione è stato sì reintrodotto, ma con soluzione di
continuità, sicchè non vi è stato adeguamento al tasso di
inflazione per gli anni 2006, 2007, 2008. Pertanto l'interesse al
ricorso perdura limitatamente a tale periodo temporale.
20.3. La disposta istruttoria conferma tale conclusione.
A seguito della disposta istruttoria, parte appellante ha
chiarito di aver subito il mancato adeguamento delle tariffe al tasso
di inflazione, fino all'art. 21-bis, d.l. n. 248/2007, che ha
reintrodotto l'adeguamento, e relativi decreti attuativi.
Aggiunge, per incidens, l'appellante che nemmeno i d.m. attuativi
del d.l. n. 248/2007 avrebbero riconosciuto il corretto adeguamento
al tasso di inflazione, in quanto non si è tenuto conto della
inflazione maturata negli anni precedenti e non riconosciuta al
gestore aeroportuale, vale a dire che non si è tenuto conto del
tasso di inflazione cumulato.
Quanto alla quantificazione della minore entrata subita, osserva
l'appellante che l'ultimo adeguamento inflattivo risale al 2000 (d.m.
14 novembre 2000), sicchè il tasso di inflazione cumulato da
applicarsi ai diritti aeroportuali nel 2006 sarebbe pari al 10,21%
nel 2006, al 12,41% nel 2007 e al 14,32% nel 2008.
Per quantificare la minore entrata, l'appellante deduce di aver
applicato il tasso di inflazione programmato cumulato ai diritti
aeroportuali di approdo e di partenza, sosta e ricovero, imbarco
passeggeri, dal 1° gennaio 2006 al 19 novembre 2008 (data di entrata
in vigore del d.m. 21 luglio 2008 che ha nuovamente anche se
parzialmente adeguato i diritti aeroportuali all'inflazione
programmata). Il differenziale tra quanto percepito e quanto si
sarebbe dovuto percepire ammonterebbe a € 4.689.014,14, oltre
interessi e rivalutazione monetaria.
20.4. Il Ministero delle infrastrutture e trasporti ha confermato
che:
dal 2005 e fino al d.m. 21 luglio 2008, n. 79, parte
appellante non ha ricevuto l'adeguamento dei diritti aeroportuali al
tasso di inflazione;
l'ultimo aggiornamento era stato effettuato con il d.m. 14
novembre 2000.
20.5. L'ENAC conferma le circostanze, e in particolare che il
mancato adeguamento inflattivo riguarda gli anni 2006, 2007, 2008,
spiegando tuttavia la ragione dell'intervento normativo abrogativo in
base alla considerazione che l'adeguamento al tasso di inflazione
sarebbe anacronistico attesa la finalità legislativa di incentivare
i gestori aeroportuali ad adottare un sistema di contabilità
analitica.
L'ENAC ha fornito una stima approssimativa dei mancati introiti,
non disponendo dei dati per effettuare il calcolo in termini di
traffico, in base alla quale l'appellante SAGAT avrebbe subito per
gli anni 2006, 2007, 2008 un mancato introito rispettivamente di
€ 423.016, 733.817, 958.789.
21. Con la lett. e) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
«chiariscano le parti se la parte appellante ha subito
l'applicazione dell'art. 11-decies, comma 2, del d.l. n. 203/2005,
quanto alla decurtazione del 10% per mancata adozione del sistema di
contabilità analitica e quantifichino la minore entrata che ne è
derivata».
21.1. Parte appellante ha chiarito di aver adottato un sistema di
contabilità analitica e di non aver pertanto subito la decurtazione
in questione.
21.2. La circostanza è confermata dal Ministero delle
infrastrutture e trasporti e dall'ENAC.
21.3. Si deve perciò affermare che la parte appellante non ha
interesse a contestare la previsione in commento, dalla quale non ha
ricevuto alcun danno.
22. Con la lett. f) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
«chiarisca la parte appellante quale è il danno che le
deriva dall'applicazione dell'art. 11-decies del d.l. n. 203/2005
quanto alla decurtazione dei diritti aeroportuali nella misura del
75%, sembrando dal sistema normativo - ad un primo esame - che tale
decurtazione trova una compensazione nella corrispondente riduzione
del 75% del canone concessorio».
22.1. Parte appellante a seguito di tale istruttoria ha dedotto
che, «essendo decorsi diversi anni dalla proposizione del ricorso
introduttivo, si ritiene di poter affermare che la decurtazione dei
diritti aeroportuali nella misura del 75% del canone concessorio non
ha arrecato all'odierna ricorrente alcun danno, in quanto
effettivamente compensata dalla riduzione del canone versato
all'ENAC». Sotto tale profilo si rivela contraddittorio quanto invece
affermato dalla parte appellante nella memoria depositata per
l'udienza 12 febbraio 2013, in cui afferma che la circostanza che non
ha subito danno non farebbe venir meno il suo interesse a ottenere la
declaratoria di illegittimità di una legge che sarebbe palesemente
un aiuto di Stato a favore di Alitalia.
22.2. Si deve pertanto affermare il sopravvenuto difetto di
interesse a contestare l'art. 11-decies, comma 1.
Questo comporta l'assorbimento della questione nel merito, che ha
formato oggetto di quesito del Collegio alla Commissione.
A tale quesito la Commissione ha risposto (con la nota 30
novembre 2012 pervenuta il 12 dicembre 2012) che, «sulla base degli
elementi a sua disposizione, quali richiamati nella presente
risposta, la Commissione ritiene che le disposizioni dell'art.
11-decies possono configurarsi quali aiuti di Stato in favore delle
compagnie aeree che hanno utilizzato gli aeroporti italiani nel
periodo di vigenza della norma. Tuttavia la Commissione sottolinea
nuovamente che la Corte di giustizia è l'autorità competente ad
interpretare in ultima istanza le disposizione dei trattati ai sensi
dell'art. 267 TFUE».
La circostanza che l'art. 11-decies configura, verosimilmente, ad
avviso della Commissione europea, un non consentito aiuto di Stato
(tuttavia non risulta che la Commissione abbia contestato la
circostanza allo Stato italiano), non è rilevante nel presente
giudizio, che non è una giurisdizione di diritto oggettivo, e nel
quale il Collegio non può sindacare la portata del citato art.
11-decies in difetto di un interesse concreto e attuale in capo a
parte appellante.
Tuttavia, stante il ragionevole dubbio che una disposizione di
legge statale configuri un aiuto di Stato illegittimo, il Collegio
ritiene doveroso fare una segnalazione al Governo, per quanto di
competenza, con trasmissione della presente decisione e della nota 30
novembre 2012 della Commissione europea.
23. Con la lett. g) dell'ordinanza istruttoria è stato chiesto:
«chiarisca la parte appellante quale è il pregiudizio che le
deriva dall'applicazione degli artt. 11-sexies, 11-septies,
11-octies, 11-undecies, 11-duodecies del d.l. n. 203/2005, che
vengono contestati, non avendo le pasti formulato sul punto
specifiche deduzioni».
23.1. Parte appellante ha dedotto di non aver interesse a
contestare tali disposizioni.
23.2. Si deve pertanto affermare il difetto di interesse a
contestare gli artt. 11-sexies, 11-septies, 11-octies, 11-undecies,
11-duodecies del d.l. n. 203/2005.
Sul difetto parziale di interesse
24. In conclusione va affermato il difetto originario o
sopravvenuto dell'appellante a contestare, in relazione al d.l. n.
203/2005:
l'art. 11-novies comma 1, lett. b) in relazione alla
introduzione del comma 10-ter nell'art. 10, legge n. 537/1993;
l'art. 11-decies, comma 1;
l'art. 11-decies, comma 2;
l'art. 11-terdecies;
gli artt.
11-sexies,11-septies,11-octies,11-undecies,11-duodecies.
Perdura invece l'interesse a contestare:
l'art. 11-novies, comma 1, lett. a);
l'art. 11-novies, comma 1, lett. b) in relazione alla
introduzione del comma 10-bis nell'art. 10, legge n. 537/1993;
l'art. 11-novies. comma 1, lett. b) in relazione alla
introduzione del comma 10-quater nell'art. 10, legge n. 537/1993;
l'art. 11-novies, comma 2.
25. Sull'aiuto di Stato
25.1. Si è già esposto che difetta l'interesse dell'appellante
a contestare l'art. 11-decies, d.l. n. 203/2005 e che pertanto non
rileva che, ad avviso della Commissione europea (nota del 30 ottobre
2012), esso sembra configurare un non consentito aiuto di Stato,
fatti salvi gli eventuali provvedimenti di competenza del Governo e
del Parlamento.
25.2. Residua la questione se configuri un aiuto (illegale) di
Stato l'art, 11-novies, d.l. n. 203/2005.
A tal fine sembra irrilevante la qualificazione dei diritti
aeroportuali in termini di tassa o di corrispettivo, questione
peraltro risolta dall'evoluzione del quadro normativo nel secondo
senso (art. 39-bis, d.l. 1° ottobre 2007, n. 159, convertito in legge
29 novembre 2007, n. 222; Cass., sez. un., 10 gennaio 2008, n. 379),
attesa la nozione lata di aiuto di Stato che può avvenire con
molteplici modalità, ivi compresi sgravi fiscali e riduzioni di
costi e corrispettivi.
25.3. Invero, ai sensi dell'art. 107 TFUE (ex art. 87 TCE,
applicabile ratione temporis), «Salvo deroghe contemplate dai
trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in
cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli
Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che,
favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di
falsare la concorrenza».
La nozione di aiuto comprende pertanto ogni vantaggio
economicamente apprezzabile attribuito ad un'impresa attraverso un
intervento pubblico, vantaggio che altrimenti non si sarebbe
realizzato.
Sicchè rientrano nella nozione non solo le sovvenzioni palesi,
ma anche una riduzione di costi, un'agevolazione fiscale, una tariffa
preferenziale, etc.
Cinque sono gli elementi costitutivi dell'aiuto di Stato:
in primo luogo deve trattarsi di intervento dello Stato o
effettuato mediante risorse statali;
in secondo luogo tale intervento deve poter incidere sugli
scambi tra Stati membri;
in terzo luogo deve concedere un vantaggio al suo
beneficiario;
in quarto luogo deve falsare o minacciare di falsare la
concorrenza (C. giust. CE 24 luglio 2003, in C-280/00, Altmark, punto
75);
in quinto luogo, la misura deve essere selettiva, nel senso
che favorisce solo alcune imprese o produzioni e non costituisce una
misura di carattere e portata generali (C. giust. CE, 29 giugno 1999,
in C-256/97, DMT; C. giust. CE, 13 febbraio 2003, in C-409/2000,
Spagna c. Commissione; C. giust. CE 1° dicembre 1998, in C-200/97,
Ecotrade).
La forma dell'aiuto è indifferente, potendo l'atto che lo
dispone assumere sia la veste di una legge che di un atto
amministrativo o di un atto privatistico o non costituente
espressione di un pubblico potere.
25.4. La Sezione ha già sottoposto alla Commissione europea una
richiesta di parere, in relazione all'art. 11-novies citato, così
formulata: «se osti alla corretta applicazione del diritto
comunitario, e segnatamente della disciplina degli aiuti di Stato
(artt. 107 e ss., TFUE, e regolamenti attuativi), e integri un aiuto
di Stato illegale, la previsione dell'art. 11-novies, d.l. n.
203/2005 sotto il profilo che prevede una riduzione delle tariffe
aeroportuali per i voli notturni e l'abolizione dell'adeguamento
delle tariffe al tasso di inflazione, misura che non grava sullo
Stato ma sui gestori aeroportuali».
25.5. La Commissione europea, con la nota 30 novembre 2012
pervenuta in data 12 dicembre 2012, ha osservato che, ferma la
competenza ultima della C. giust. UE, l'art. 10-novies non sembra
configurare un aiuto di Stato in quanto:
a) la misura non sembra selettiva, non sembrando attribuire
un vantaggio ai vettori aerei; a tal fine occorrerebbe verificare che
la misura di eliminazione della maggiorazione dei diritti
aeroportuali per i voli notturni abbia comportato una diminuzione dei
diritti aeroportuali tale da non consentire ai gestori degli
aeroporti di coprire i loro costi, e tale circostanza non risulta
allo stato provata; per converso la semplice constatazione che è
stata abolita la maggiorazione dei diritti aeroportuali per i voli
notturni non comprova di per sè un vantaggio selettivo per i vettori
aerei, non essendo provato che i voli notturni comportano maggiori
costi di quelli diurni;
b) ove anche fosse provato un vantaggio selettivo,
occorrerebbe la ulteriore prova che sia stato attribuito con risorse
statali; infatti la legge ha fissato il prezzo di una transazione
commerciale (i diritti aeroportuali per i voli notturni), ma non
risultano senz'altro utilizzate risorse pubbliche; atteso che alcuni
aeroporti sono in mano pubblica, andrebbe accertato se qualsiasi
ipotetico vantaggio peri vettori avviene con risorse pubbliche o
invece è frutto di una disciplina generale che si applica a tutti i
gestori aeroportuali e non dipende dal controllo pubblico effettuato
sugli aeroporti in mano pubblica; lo Stato qui fissa il prezzo di un
dato servizio (il diritto aeroportuale per il volo notturno), ma non
impone un obbligo di acquisto o di investimento.
25.6. Alla luce di tale risposta, a cui parte appellante non ha
adeguatamente replicato, il Collegio ritiene che l'art. 11-novies non
configuri un aiuto di Stato in quanto:
non vi è prova della selettività della misura, che non
avvantaggia necessariamente i vettori aerei, sia perchè non è
provato il maggior costo del volo notturno e del relativo approdo,
sia perchè la misura avvantaggia in definitiva gli utenti del
servizio aereo;
non vi è prova che la misura sia finanziata con risorse
statali; se è vero che alcuni aeroporti sono in mano di società a
partecipazione pubblica, è anche vero che la misura in esame è di
carattere generale e si impone indifferenziatamente a gestori
aeroportuali sia pubblici che privati; la misura prescinde
dall'esercizio di un potere pubblico su una società pubblica, e non
comporta un trasferimento di risorse pubbliche.
26. Sulla pregiudiziale costituzionale
26.1. Passando all'esame dell'appello principale, il Collegio
ritiene pregiudiziale, nell'ordine logico delle questioni, la
prospettata questione di illegittimità costituzionale degli artt.
11-novies, comma 1, lett. a); 11-novies, comma 1, lett. b), quanto
all'introduzione, nell'art. 10 legge n. 537/1993 del comma 10-bis e
del comma 10-quater, 11-novies, comma 2, d.l. 30 settembre 2005, n.
203, introdotti dalla legge di conversione 2 dicembre 2005, n. 248,
per contrasto con l'art. 77, comma 2, Cost.
26.2. Sebbene la questione sia stata prospettata solo con la
seconda memoria difensiva depositata per l'udienza del 29 maggio
2012, la stessa è ammissibile perchè si tratta di questione
rilevabile d'ufficio.
26.3. L'art. 11-novies, d.l. n. 203/2005, nella parte oggetto di
incidente di costituzionalità, dispone:
«Alla legge 24 dicembre 1993, n. 537, sono apportate le
seguenti modificazioni: a) il comma 10 dell'articolo 10 è sostituito
dal seguente:
«10. La misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5
maggio 1976, n. 324, è determinata per i singoli aeroporti, sulla
:base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze. Con i medesimi decreti viene altresì
fissata, per un periodo predeterminato, comunque compreso tra tre e
cinque anni, la variazione massima annuale applicabile ai medesimi
diritti aeroportuali. La variazione è determinata prendendo a
riferimento il tasso di inflazione programmato, l'obiettivo di
recupero della produttività assegnato al gestore aeroportuale, la
remunerazione del capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi
investimenti realizzati con capitale proprio o di credito, che sono
stabiliti in contratti di programma stipulati tra l'Ente nazionale
per l'aviazione civile (ENAC) e il gestore aeroportuale, approvati
dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze. La misura iniziale dei
diritti e l'obiettivo di recupero della produttività assegnato
vengono determinati tenendo conto:
a) di un sistema di contabilità analitica, certificato da società
di revisione contabile, che consenta l'individuazione dei ricavi e
dei costi di competenza afferenti a ciascuno dei sevizi,
regolamentati e non regolamentati, quali lo svolgimento di attività
commerciali, offerti sul sedime aeroportuale;
b) del livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti;
c) delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di
efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali;
d) dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale;
e) di una quota non inferiore al 50 per cento del margine conseguito
dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento nell'ambito
del sedime aeroportuale di attività non regolamentate»;
b) dopo il comma 10, sono inseriti i seguenti:
«10-bis. È soppressa la maggiorazione del 50 per cento dei
diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o partenza nelle
ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324.
(...) Omissis
10-quater. La metodologia di cui al comma 10 si applica
anche per la determinazione dei corrispettivi per i servizi di
sicurezza previsti dall'articolo 5, comma 3, del decreto-legge 18
gennaio 1992, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 28
febbraio 1992, n. 217, nonchè per la determinazione della tassa di
imbarco e sbarco sulle merci trasportate per via aerea in base al
decreto-legge 28 febbraio 1974, n. 47, convertito, con modificazioni,
dalla legge 16 aprile 1974, n. 117».
2. Il comma 190 dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n.
662, è abrogato».
26.4. Si è già osservato che, alla luce delle risultanze
istruttorie, la parte appellante ha interesse a contestare tali
previsioni in quanto:
l'art. 11-novies, comma 1, lett. a) che fissa i criteri di
determinazione dei diritti aeroportuali è ancora applicabile alla
parte, in quanto:
quadro normativo di riferimento dello stipulato contratto
di programma e la parte contesta tali criteri in particolare quanto
al meccanismo c.d. single till;
l'art. 11-novies, comma 1, lett. b), nella parte in cui
introduce nell'art. 10, legge n. 537/1993, il comma 10-bis, e
sopprime la maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali
applicata nei casi di approdo o partenza nelle ore notturne, ha
trovato applicazione ed ha leso gli interessi economici di parte
appellante in misura consistente;
l'art. 11-novies, comma 1, lett. b), nella parte in cui
introduce nell'art. 10, legge n. 537/1993, il comma 10-quater;
estende anche ai corrispettivi per i servizi di sicurezza e per la
determinazione della tassa di imbarco e sbarco sulle merci
trasportate per via aerea la metodologia di determinazione a regime
dei diritti aeroportuali prevista dal comma 10 dell'art. 10, legge n.
537/1993, ivi compreso il non condiviso meccanismo del single till,
sicchè la parte appellante ha interesse a contestarlo;
l'art. 11-novies, comma 2, che ha abrogato l'adeguamento
delle tariffe aeroportuali al tasso di inflazione, ha avuto
applicazione all'appellante per gli anni 2006, 2007, 2008.
26.5. La rilevanza della prospettata questione di
costituzionalità discende dal fatto che la caducazione di tali
disposizioni comporterebbe la caducazione dei provvedimenti
impugnati, così soddisfacendo l'interesse della parte appellante.
26.6. La non manifesta infondatezza della prospettata questione
si desume dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in ordine
all'oggetto e ai limiti della decretazione d'urgenza e alla
congruenza di oggetto del d.l. e della legge di conversione.
26.7. Il d.l. 17 ottobre 2005, n. 211, pubblicato nella G.U.R.I.
del giorno successivo, recava «Misure urgenti per il raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in materia
aeroportuale» e dettava, negli artt. da 7 a 11, le disposizioni per
il settore aeroportuale (7. Razionalizzazione ed efficientamento del
settore dei gestori aeroportuali; 8. Competitività del sistema
aeroportuale; 9. Sviluppo delle infrastrutture aeroportuali; 10.
Sicurezza aeroportuale; 11. Royalties sui carburanti).
La 'motivazionè alla base di tali disposizioni era indicata nel
preambolo, come segue: «Ritenuta la straordinaria necessità ed
urgenza di emanare disposizioni per migliorare il controllo del
traffico aereo, la sicurezza degli impianti e la competitività e lo
sviluppo del sistema aeroportuale».
Il Ministero della giustizia, con Comunicato 19 dicembre 2005
(Gazzetta Ufficiale 19 dicembre 2005, n. 294), rendeva noto che il
decreto non è stato convertito in legge nel termine di sessanta
giorni dalla sua pubblicazione e che le disposizioni di cui agli
articoli da 1 a 11 sono state recepite dagli articoli da 11-ter a
11-terdecies, d.l. 30 settembre 2005, n. 203.
Invero, nel d.l. 30 settembre 2005 n. 203, recante «Misure di
contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria», la legge di conversione 2 dicembre 2005,
n. 248, ha introdotto gli artt. da 11-sexies a 11-terdecies.
In particolare la legge di conversione introduce gli artt. da
11-sexies a 11-terdecies che riproducono i citati artt. da 7 a 11,
d.l. n. 211/2005. Inoltre l'art. 11-sexiesdecies, del pari introdotto
dalla legge di conversione, dispone che le disposizioni di cui agli
articoli 11-sexies, 11-septies, 11-novies e 11-decies del presente
decreto trovano applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2006.
Le ragioni della decretazione d'urgenza sono indicate nel
preambolo del d.l. come segue:
«ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di emanare
disposizioni per un più incisivo contrasto del fenomeno
dell'evasione fiscale, nonchè alte disposizioni tributarie e
finanziarie urgenti.
Le disposizioni in oggetto di ricorso sono state introdotte nel
corpo del d.l. n. 203 del 2005 per effetto di emendamenti approvati
in sede di conversione.
Esse non facevano parte, pertanto, del testo originario del
decreto-legge sottoposto alla firma del Presidente della Repubblica.
Va rilevato altresì che le disposizioni di cui sopra esulano
dall'ambito del decreto legge come descritto nel preambolo e nel
titolo dello stesso.
Si palesa l'estraneità delle disposizioni in questione rispetto
all'originario decreto legge.
Nè si può ritenere che la disciplina dei diritti aeroportuali
rientri nella materia «tributaria e finanziaria», dovendosi escludere
la natura tributaria dei diritti aeroportuali, che costituiscono
piuttosto corrispettivi per un servizio erogato (art. 39-bis, d.l. 1°
ottobre 2007 n. 159, convertito in legge 29 novembre 2007, n. 222;
Cass,, sez. un., 10 gennaio 2008, n. 379).
26.8. La Corte costituzionale ha individuato, tra gli indici alla
stregua dei quali verificare «se risulti evidente o meno la carenza
del requisito della straordinarietà del caso di necessità e
d'urgenza di provvedere», la «evidente estraneita'» della norma
censurata rispetto alla materia disciplinata da altre disposizioni
del decreto-legge in cui è inserita (sentenza n. 171 del 2007; in
conformità, le sentenze n. 128 del 2008 e n. 22 del 2012).
La consolidata giurisprudenza sopra richiamata collega il
riconoscimento dell'esistenza dei presupposti fattuali, di cui
all'art. 77, secondo comma, Cost., ad una intrinseca coerenza delle
norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e
materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico.
La urgente necessità del provvedere può riguardare una
pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle
fattispecie disciplinate, ovvero anche dall'intento di fronteggiare
situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono
interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie
diverse, ma indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti
a situazioni straordinarie venutesi a determinare.
Da quanto ora esposto, si trae la conclusione che la semplice
immissione di una disposizione nel corpo di un decreto-legge
oggettivamente o teleologicamente unitario non vale a trasmettere,
per ciò solo, alla stessa il carattere di urgenza proprio delle
altre disposizioni, legate tra loro dalla comunanza di oggetto o di
finalità.
Ai sensi del secondo comma dell'art. 77 Cost., i presupposti per
l'esercizio senza delega della potestà legislativa da parte del
Governo riguardano il decreto-legge nella sua interezza, inteso come
insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo.
L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalità
del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione
fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed «i provvedimenti
provvisori con forza di legge», di cui alla norma costituzionale
citata.
Il presupposto del «caso» straordinario di necessità e urgenza
inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un tutto
unitario, atto normativo fornito di intrinseca coerenza, anche se
articolato e differenziato al suo interno.
La scomposizione atomistica della condizione di validità
indicata dalla Costituzione si pone in contrasto con il necessario
legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo
ha reso necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di
norme assemblate soltanto da mera casualità temporale.
L'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri) - là dove prevede che il contenuto del
decreto-legge «deve essere specifico, omogeneo e corrispondente al
titolo» - pur non avendo, in sè e per sè, rango costituzionale, e
non potendo quindi assurgere a parametro di legittimità in un
giudizio davanti alla Corte cost., costituisce esplicitazione della
ratio implicita nel secondo comma dell'art. 77 Cost. (comunque
desumibile dai lavori della Assemblea Costituente), il quale impone
il collegamento dell'intero decreto-legge al caso straordinario di
necessità e urgenza, che ha indotto il Governo ad avvalersi
dell'eccezionale potere di esercitare la funzione legislativa senza
la previa delegazione da parte del Parlamento.
Risulta in contrasto con l'art. 77 Cost. la commistione e la
sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità
eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei.
La necessaria omogeneità del decreto-legge, la cui interna
coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento politico, operato
dal Governo e rimesso alle valutazioni del Parlamento sul singolo
caso straordinario di necessità e urgenza, deve essere osservata
dalla legge di conversione.
Il principio della sostanziale omogeneità delle disposizioni
contenute nella legge di conversione di un decreto-legge è
significativamente recepito dall'art. 96-bis, comma 7, del
regolamento della Camera dei deputati, che dispone: «Il Presidente
dichiara inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che
non siano strettamente attinenti alla materia del decreto-legge».
Sulla medesima linea si colloca la lettera inviata il 7 marzo
2011 dal Presidente del Senato ai Presidenti delle Commissioni
parlamentari, nonchè, per conoscenza, al Ministro per i rapporti con
il Parlamento, in cui si esprime l'indirizzo «di interpretare in modo
particolarmente rigoroso, in sede di conversione di un decreto-legge,
la norma dell'art. 97, comma 1, del regolamento, sulla
improponibilità di emendamenti estranei all'oggetto della
discussione», ricordando in proposito il parere espresso dalla Giunta
per il regolamento l'8 novembre 1984, richiamato, a sua volta, dalla
circolare sull'istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10
gennaio 1997.
Peraltro, il suddetto principio della sostanziale omogeneità
delle norme contenute nella legge di conversione di un decreto-legge
è stato richiamato nel messaggio del 29 marzo 2002, con il quale il
Presidente della Repubblica, ai sensi dell'art. 74 Cost., ha rinviato
alle Camere il disegno di legge di conversione del decreto-legge 25
gennaio 2002, n. 4 (Disposizioni urgenti finalizzate a superare lo
stato di crisi per il settore zootecnico, per la pesca e per
l'agricoltura), e ribadito nella lettera del 22 febbraio 2011,
inviata dal Capo dello Stato ai Presidenti delle Camere ed al
Presidente del Consiglio dei ministri nel corso del procedimento di
conversione del decreto-legge oggetto degli odierni giudizi.
Si deve ritenere che l'esclusione della possibilità di inserire
nella legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto
estranei all'oggetto e alle finalità del testo originario non
risponda soltanto ad esigenze di buona tecnica normativa, ma sia
imposta dallo stesso art. 77, secondo comma, Cost., che istituisce un
nesso di interrelazione funzionale tra decreto-legge, formato dal
Governo ed emanato dal Presidente della Repubblica, e legge di
conversione, caratterizzata da un procedimento di approvazione
peculiare rispetto a quello ordinario.
Innanzitutto, il disegno di legge di conversione del
decreto-legge appartiene alla competenza riservata del Governo, che
deve presentarlo alle Camere «il giorno stesso» della emanazione
dell'atto normativo urgente.
Anche i tempi del procedimento sono particolarmente rapidi,
giacchè le Camere, anche se sciolte, sono convocate appositamente e
si riuniscono entro cinque giorni. In coerenza con la necessaria
accelerazione del procedimento, i regolamenti delle Camere prevedono
norme specifiche, mirate a consentire la conversione in legge entro
il termine costituzionale di sessanta giorni.
Il Parlamento è chiamato a convertire, o non, in legge un atto,
unitariamente considerato, contenente disposizioni giudicate urgenti
dal Governo per la natura stessa delle fattispecie regolate o per la
finalità che si intende perseguire.
In definitiva, l'oggetto del decreto-legge tende a coincidere con
quello della legge di conversione.
Non si può tuttavia escludere che le Camere, nell'esercizio
della propria ordinaria potestà legislativa, possano apportare
emendamenti al testo del decreto-legge, che valgano a modificare la
disciplina normativa in esso contenuta, a seguito di valutazioni
parlamentari difformi nel merito della disciplina, rispetto agli
stessi oggetti o in vista delle medesime finalità.
Il testo può anche essere emendato per esigenze meramente
tecniche o formali.
Ciò che esorbita invece dalla sequenza tipica profilata
dall'art. 77, secondo comma, Cost., è l'alterazione dell'omogeneità
di fondo della normativa urgente, quale risulta dal testo originario,
ove questo, a sua volta, possieda tale caratteristica.
In definitiva, l'innesto nell'iter di conversione dell'ordinaria
funzione legislativa può certamente essere effettuato, per ragioni
dì economia procedimentale, a patto di non spezzare il legame
essenziale tra decretazione d'urgenza e potere di conversione.
Se tale legame viene interrotto, la violazione dell'art. 77,
secondo comma, Cost., non deriva dalla mancanza dei presupposti di
necessità e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, che, proprio
per essere estranee e inserite successivamente, non possono
collegarsi a tali condizioni preliminari (sentenza n. 355 del 2010),
ma per l'uso improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la
Costituzione gli attribuisce, con speciali modalità di procedura,
allo scopo tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge.
La Costituzione italiana disciplina, nelle loro grandi linee, i
diversi procedimenti legislativi e pone limiti e regole, da
specificarsi nei regolamenti parlamentari.
Il rispetto delle norme costituzionali, che impongono tali limiti
e regole, è una condizione della legittimità costituzionale degli
atti approvati, come la Corte costituzionale ha già affermato a
partire dalla sentenza n. 9 del 1959, nella quale ha stabilito la
propria «competenza di controllare se il processo formativo di una
legge si è compiuto in conformità alle norme con le quali la
Costituzione direttamente regola tale procedimento».
26.9. I principi affermati dalla Corte costituzionale n. 22 del
2012 devono ritenersi estensibili al caso specifico, in cui la non
omogeneità tra d.l. e legge di conversione è di certo desumibile
dalle disposizioni introdotte, in sede di conversione in legge, per
di più mediante un maxiemendamento governativo su cui è stata posta
la fiducia.
Infatti quali che siano le modifiche introdotte in sede di
conversione in legge, e la loro provenienza, si tratta pur sempre di
modifiche non presenti nel d.l. originario e introdotte solo con la
legge di conversione, che pertanto devono rispettare l'oggetto del
d.l. e condividerne i presupposti di necessità e urgenza.
Diversamente, si determina una alterazione delle dinamiche e dei
processi democratici di formazione delle leggi, atteso che:
l'art. 77, secondo comma, Cost. già di per sè comporta che
il decreto legge delimita il proprio oggetto, attivando un meccanismo
di produzione normativa il cui oggetto non può ad libitum essere
esteso dal Parlamento in sede di conversione;
la sostanziale alterazione (rispetto al disegno
costituzionale) del procedimento di formazione delle leggi,
conseguente all'inserimento nella legge di conversione di
disposizioni del tutto estranee all'oggetto del decreto legge,
risulta ancora più evidente quando ciò si verifichi sulla base di
un maxiemendamento governativo dal contenuto eterogeneo, approvato
con un voto di fiducia e in assenza del dibattito che, nel sistema
parlamentare, di regola consente la produzione ponderata di regole
costituenti espressione di scelte democratiche.
26.10. In conclusione, si deve ritenere sussistente un dubbio di
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale degli artt. 11-novies, comma 1, lett. a); comma 1,
lett. b), quanto all'introduzione, nell'art. 10 legge n. 537/1993 del
comma 10-bis e del comma 10-quater, 11-novies, comma 2, d.l. 30
settembre 2005, n. 203, introdotti dalla legge di conversione 2
dicembre 2005, n. 248, per contrasto con l'art. 77, secondo comma,
Cost. sotto il duplice profilo che:
tali disposizioni, inserite nel corso del procedimento di
conversione del d.l., sono del tutto estranee alla materia e alle
finalità del medesimo;
tali disposizioni sono state inserite in virtù di un
maxiemendamento governativo su cui è stata posta la fiducia, sicchè
da un lato è del tutto mancata, da parte del Governo, la motivazione
sulla necessità e urgenza, con assunzione della relativa
responsabilità, in sede di varo del decreto legge, e la verifica del
Presidente della Repubblica sul rispetto dei limiti sanciti dal
richiamato art. 77, e dall'altro lato è del tutto mancato il
dibattito parlamentare su tali previsioni.
26.11. In subordine, è rilevante, per le ragioni già esposte, e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 11-novies, comma 1, lett. a); 11-novies,
comma 1, lett. b), quanto all'introduzione, nell'art. 10 legge n.
537/1993 del comma 10-bis e del comma 10-quater, 11-novies, comma 2,
d.l. 30 settembre 2005, n. 203, introdotti dalla legge di conversione
2 dicembre 2005, n. 248 in relazione agli artt. 3, e 41 Cost.
(principio di uguaglianza e tutela della concorrenza) nella parte in
cui decurtano i diritti aeroportuali (meccanismo del single till,
abolizione della maggiorazione per voli notturni, abolizione
dell'adeguamento al tasso di inflazione) mediante una iniziativa
legislativa unilaterale che è avulsa da una adeguata istruttoria e
considerazione degli effettivi costi dei gestori aeroportuali.
Un esame comparatistico ha evidenziato infatti che nella
maggioranza degli aeroporti europei la fissazione dei diritti
aeroportuali è frutto di un accordo tra gestori e vettori
aeroportuali e che in molti aeroporti europei vige, in vario modo, la
maggiorazione dei diritti aeroportuali per voli notturni.
Pertanto, sebbene il conditor iurs comunitario non impedisse agli
Stati membri, all'epoca del varo del d.l. n. 203/2005, la
possibilità di emanare disposizioni legislative in materia (prima
della direttiva 2009/12 che demanda agli Stati di fissare un quadro
regolatorio finalizzato all'adozione di atti di self regulation da
parte degli interessati, recepita in Italia con gli artt. 71-82, d.l.
n. 1/2012), l'intervento legislativo deve comunque ispirarsi ai
canoni costituzionali di eguaglianza, tutela della concorrenza, e al
principio dell'equa remunerazione dei costi.
27. Conclusioni
In conclusione, l'appello va in parte respinto, in parte
dichiarato improcedibile; per le residue questioni il giudizio va
sospeso nelle more dell'incidente di costituzionalità.
Ogni ulteriore questione, ivi comprese la ulteriore pregiudiziale
comunitaria sollecitata da parte appellante, è riservata alla
decisione definitiva, all'esito dell'incidente di costituzionalità.
Pertanto, parzialmente e non definitivamente pronunciando, il
Collegio:
1) dichiara l'originario difetto di interesse o il
sopravvenuto difetto di interesse in ordine ai motivi di appello con
cui si censurano, in relazione al d.l. n. 203/2005:
l'art. 11-novies comma 1, lett. b) in relazione alla
introduzione del comma 10-ter nell'art. 10, legge n. 537/1993;
l'art. 11-decies, comma 1;
l'art. 11-decies, comma 2;
l'art. 11-terdecies;
gli artt. 11-sexies,11-septies,11-octies, 11-undecies,
11-duodecies;
2) respinge le censure relative alla sussistenza di un aiuto
di Stato in relazione all'art. 11-novies, d.l. n. 203/2005;
3) respinge l'appello incidentale;
4) visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 11-novies, comma 1, lett.
a); 11-novies, comma 1, lett. b), quanto all'introduzione, nell'art.
10 legge n. 537/1993 del comma 10-bis e del comma 10-quater,
11-novies, comma 2, d.l. 30 settembre 2005, n. 203, introdotti dalla
legge di conversione 2 dicembre 2005, n. 248, per contrasto con
l'art. 77, comma 2, Cost., e, in subordine, per contrasto con gli
artt. 3 e 41 Cost.;
5) sospende il giudizio e ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
6) ordina che a cura della segreteria della sezione la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle
Camere dei Deputati e del Senato della Repubblica;
7) ordina che a cura della segreteria della Sezione copia
della presente ordinanza e della nota della Commissione europea 30
novembre 2012 sia trasmessa al Presidente del Consiglio dei Ministri
quale segnalazione della possibilità della sussistenza di un
illegale aiuto di Stato in relazione all'art. 11-decies, d.l. n.
203/2005;
8) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore
statuizione in rito, in merito e in ordine alle spese.

P.Q.M.

1) dichiara l'originario difetto di interesse o il sopravvenuto
difetto di interesse in ordine ai motivi di appello con. cui si
censurano, in relazione al d.l. n. 203/2005:
l'art. 11-novies comma 1, lett. b) in relazione alla
introduzione del comma 10-ter nell'art. 10, legge n. 537/1993;
l'art. 11-decies, comma 1;
l'art. 11-decies, comma 2;
l'art. 11-terdecies;
gli artt. 11-sexies, 11-septies, 11-octies, 11-
undecies,11-duodecies;
2) respinge le censure relative alla sussistenza di un aiuto di
Stato in relazione all'art. 11- novies, d.l. n. 203/2005;
3) respinge l'appello incidentale;
4) visti gli artt. 134 della Costituzione; 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimità costituzionale degli artt. 11-novies, comma 1, lett.
a); 11-novies, comma 1, lett. b), quanto all'introduzione, nell'art.
10 legge n. 537/1993 del comma 10-bis e del comma 10-quater;
11-novies, comma 2, d.l. 30 settembre 2005, n. 203, introdotti dalla
legge di conversione 2 dicembre 2005, n. 248, per contrasto con
l'art. 77, comma 2, Cost., e, in subordine, per contrasto con gli
artt. 3 e 41 Cost.;
5) sospende il giudizio e ordina l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
6) ordina che a cura della segreteria della sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei Ministri, nonchè comunicata ai Presidenti delle Camere
dei Deputati e del Senato della Repubblica;
7) ordina che a cura della segreteria della Sezione copia della
presente ordinanza e della nota della Commissione europea 30 novembre
2012 sia trasmessa al Presidente del Consiglio dei Ministri quale
segnalazione della sussistenza di un aiuto illegale di Stato in
relazione all'art. 11-decies, d.l. n. 203/2005;
8) riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione
in rito, in merito e in ordine alle spese.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12
febbraio 2013.

Il presidente: Maruotti


L'estensore: De Nictolis