1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 15-12-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 376 SENTENZA 29 novembre - 6 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione siciliana - Assemblea regionale siciliana - Elezione dei deputati - Cause di ineleggibilita' e di incompatibilita' - Legge di interpretazione autentica - Ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana - Asserita incidenza su contenzioso pendente in danno di una delle parti - Lamentata lesione dei principi di ragionevolezza e uguaglianza, del diritto di accesso alla carica elettiva, e di buon andamento e imparzialita' - Non fondatezza della questione. - Disegno di legge n. 702, approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 13 novembre 2003. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97. (004C1370) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 15-12-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale del disegno di legge
n. 702, dal titolo «Norma di interpretazione autentica
dell'articolo 13 della legge regionale 20 giugno 1997, n. 19» -
approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 13 novembre 2003 -,
promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione
siciliana, notificato il 21 novembre 2003, depositato in cancelleria
il 1° dicembre 2003 ed iscritto al n. 86 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 12 ottobre 2004 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Giovanni Carapezza Figlia per la
Regione siciliana.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 21 novembre 2003, depositato il
1° dicembre 2003 e iscritto al n. 86 del registro ricorsi del 2003,
il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha impugnato il
disegno di legge n. 702, dal titolo «Norma di interpretazione
autentica dell'articolo 13 della legge regionale 20 giugno 1997,
n. 19», approvato dall'Assemblea regionale siciliana con delibera del
13 novembre 2003, per violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione.
1.1. - Il ricorrente rileva che l'atto normativo impugnato -
nello stabilire, all'art. 1, che «il comma 1 dell'articolo 13 della
legge regionale 20 giugno 1997, n. 19, va interpretato, fin dal
giorno della sua entrata in vigore, nel senso che le condizioni di
ineleggibilità dei deputati dell'Assemblea regionale siciliana sono
regolate, sia per ciò che concerne l'individuazione delle singole
cause di ineleggibilità e di incompatibilità, sia per quanto
riguarda la disciplina degli aspetti procedurali, dagli articoli 2, 3
e 4 della legge 23 aprile 1981, n. 154» - intende adeguare il regime
delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità dei deputati
regionali alla normativa statale di cui alla richiamata legge
23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli
addetti al servizio sanitario nazionale), con efficacia retroattiva.
Così disponendo, però, il legislatore regionale innoverebbe la
disciplina, determinando retroattivamente la eliminazione delle
situazioni peculiari previste dalla legge regionale 20 marzo 1951,
n. 29 (Elezione dei deputati all'Assemblea regionale siciliana),
sicchè il suo intervento non sarebbe qualificabile come legge di
interpretazione autentica e, dunque, del tutto impropria sarebbe la
definizione contenuta nel titolo del provvedimento legislativo in
questione.
1.2. - Osserva, infatti, il ricorrente che sull'art. 13 della
legge regionale 20 giugno 1997, n. 19 (Criteri per le nomine e
designazioni di competenza regionale di cui all'articolo 1 della
legge regionale 28 marzo 1995, n. 22. Funzionamento della Commissione
paritetica - articolo 43 dello Statuto siciliano -. Prima
applicazione della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Disposizioni in
materia di indennità e permessi negli enti locali. Modifiche alla
legge regionale 20 marzo 1951, n. 29), si è formato un costante
orientamento giurisprudenziale della Corte di cassazione (sentenza
n. 9831 del 2002), confermato dalla Corte costituzionale.
Quest'ultima, nella sentenza n. 306 del 2003, ha chiarito che con
la citata norma - la quale, al primo comma, detta che «le condizioni
di ineleggibilità previste dall'articolo 8, con esclusione del n. 4,
dall'articolo 9 e dall'articolo 10 della legge regionale 20 marzo
1951, n. 29, e successive modifiche ed integrazioni, rimangono
regolate dagli articoli 2, 3 e 4 della legge 23 aprile 1981, n. 154»
- il legislatore siciliano ha inteso disporre che le condizioni di
ineleggibilità previste dall'ordinamento regionale restano ferme, ma
sono regolate secondo la legge statale. «Ciò in particolare
significa, ove vi sia coincidenza fra le fattispecie della legge
regionale e quella della legge statale relativa a situazioni di
incompatibilità, la trasformazione di cause di ineleggibilità
previste dalla legge regionale n. 29 del 1951 (e successive
modificazioni) in cause di incompatibilità, ma anche la permanente
vigenza delle residue cause di ineleggibilità previste dalla legge
regionale, come, tra le altre, quella prevista dall'art. 8, secondo
comma, n. 7, della stessa legge» (sentenza citata).
Ricorda il ricorrente che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, la circostanza che le norme oggetto di
interpretazione autentica fossero in precedenza pianamente intese non
comporta l'illegittimità costituzionale della legge interpretativa
per violazione del principio di uguaglianza, alla condizione che tale
legge non sia stata emanata per intenti discriminatori (sentenza
n. 77 del 1964).
Ma, a suo avviso, nel caso di specie, la tempestiva approvazione
del disegno di legge censurato, all'esito di un iter deliberativo
particolarmente e inusitatamente celere (meno di un mese), e subito
dopo il deposito della menzionata sentenza n. 306 del 2003, che ha
deciso una questione di costituzionalità sollevata nel corso di un
giudizio elettorale, appare intenzionalmente finalizzata a incidere
sul contenzioso pendente, venendo indirettamente a limitare, a danno
di una delle parti, il diritto di accesso alla carica elettiva,
garantito dall'art. 51 Cost.
1.3. - Osserva ancora il ricorrente che la Corte costituzionale
ha affermato che in uno Stato di diritto qualsiasi bene giuridico
deve trovare tutela secondo le regole obiettive poste dalla normativa
costituzionale, e in particolare nel rispetto della disciplina delle
fonti legislative, la quale deve essere rigorosamente osservata a
garanzia dell'intera comunità nazionale e per la credibilità stessa
dell'ordinamento democratico statuale. Pertanto, non è consentito al
legislatore distorcere la tipica funzione dell'interpretazione
autentica, con il connaturato effetto retroattivo, attribuendo
carattere interpretativo a disposizioni che hanno, invece, portata
innovativa (sentenza n. 155 del 1990).
Orbene, l'atto normativo impugnato, anzichè chiarire il
significato dell'art. 13 della legge regionale n. 19 del 1997,
palesemente ne modifica il contenuto precettivo (come risulta, fra
l'altro, dalla menzione delle cause di incompatibilità e dalla
conseguente applicazione dell'art. 4 della legge n. 154 del 1981),
venendo, così, a superare l'intrinseco limite della ragionevolezza.
2. - La Regione siciliana, in persona del suo Presidente pro
tempore, si è costituita in giudizio per resistere al ricorso del
Commissario dello Stato, deducendone l'inammissibilità e
l'infondatezza.
2.1. - La resistente premette che, con l'art. 13 della legge
regionale n. 19 del 1997, modificativa della legge regionale n. 29
del 1951, si era inteso introdurre nell'ordinamento regionale le
disposizioni degli articoli 2, 3 e 4 della legge n. 154 del 1981,
facendo salva la sola causa di ineleggibilità prevista dall'art. 8,
numero 4, della stessa legge regionale n. 29 del 1951.
La Corte di cassazione ha, però, interpretato il citato art. 13
nel senso che il rinvio alla legge statale è limitato alla sola
regolazione delle cause di ineleggibilità, rimanendo queste
individuate dagli artt. 8, 9 e 10 della legge regionale n. 29 del
1951 (sentenza n. 9831 del 2002).
Sulla scia di tale interpretazione, la medesima Corte ha, poi,
sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 8,
secondo comma, numero 7, della predetta legge n. 29 del 1951, nella
parte in cui prevede l'ineleggibilità alla carica di deputato
dell'Assemblea regionale siciliana dei «capi servizio degli uffici
centrali e periferici dipendenti o vigilati dalla Regione, nonchè
degli uffici statali che svolgono attività nella Regione».
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 306 del 2003, ha
dichiarato non fondata la questione, escludendo, in particolare,
l'ipotizzato contrasto con l'art. 51 Cost.
Il legislatore siciliano, preso atto che la poco felice
formulazione dell'art. 13 della legge regionale n. 19 del 1997 ha
condotto ad una interpretazione giurisprudenziale difforme
dall'intendimento che con detta norma si proponeva di perseguire, ha
voluto, con la delibera legislativa impugnata, chiarire
autenticamente il significato della stessa norma, rendendo esplicita
l'abrogazione degli artt. 8 (eccettuato il numero 4 del primo comma),
9 e 10 della legge regionale n. 29 del 1951.
2.2. - Ciò premesso, la resistente osserva che il ricorso del
Commissario dello Stato si basa su due erronei presupposti: a) che la
legge regionale impugnata tenda a eludere un «costante orientamento
giurisprudenziale»; b) che la stessa miri a «incidere sul contenzioso
pendente».
Il primo presupposto è infondato, in quanto un'unica sentenza
della Corte di cassazione (n. 9831 del 2002), ancorchè ripresa dalla
successiva ordinanza di rimessione della questione di
costituzionalità (ordinanza del 6 marzo 2003), non è sufficiente a
costituire un orientamento consolidato.
Peraltro, la Corte costituzionale - correttamente esercitando la
sua funzione di controllo di conformità alla Costituzione della
norma di legge come interpretata dal giudice rimettente - non ha
avallato, nella sentenza n. 306 del 2003, l'interpretazione accolta
dalla Corte di cassazione, ma l'ha ritenuta «non implausibile», senza
con ciò escludere che sia plausibile anche un'interpretazione
diversa.
Il secondo presupposto è anch'esso infondato, in quanto è
arbitrario ritenere che il legislatore siciliano sia intervenuto allo
scopo di favorire una delle parti del giudizio elettorale, nel corso
del quale è insorto l'incidente di costituzionalità.
In realtà, il legislatore regionale ha inteso porre rimedio a
una difficoltà interpretativa della norma, confermando la propria
volontà di allineare il regime delle cause di ineleggibilità e di
incompatibilità dei deputati siciliani alla disciplina prevista
dalla legislazione nazionale.
2.3. - Al riguardo, la resistente obietta come non possa
disconoscersi all'Assemblea regionale siciliana - come, in generale,
ad ogni organo legislativo - il diritto e il dovere di farsi carico
dell'interpretazione delle proprie leggi, laddove queste vengano
interpretate in senso difforme dalla volontà dello stesso
legislatore.
La pendenza di controversie, in cui venga in discussione
l'interpretazione di una norma, non può impedire l'esercizio del
potere del legislatore di vincolare l'interprete ad assumere una
delle possibili letture ermeneutiche, atteso che l'adozione di norme
di interpretazione autentica non rappresenta, di per sè sola, una
illegittima interferenza nella sfera del potere giudiziario (Corte
cost., sentenza n. 167 del 1986).
2.4. - Obietta ancora la resistente che il carattere
interpretativo e non già innovativo dell'atto legislativo impugnato
risulta suffragato dal riconoscimento della imprecisa formulazione
dell'art. 13 della legge regionale n. 19 del 1997, contenuto nella
stessa ordinanza della Corte di cassazione del 6 marzo 2003, in cui
testualmente si dà «atto della imperfetta tecnica normativa seguita
dal legislatore regionale».
2.5. - Infine, la resistente, per confutare i rilievi del
ricorrente circa la retroattività della legge censurata, richiama la
sentenza della Corte costituzionale n. 123 del 1988, secondo la quale
«il legislatore può conferire efficacia retroattiva alle sue
disposizioni, salvo che non superi i limiti derivanti dal divieto
posto dall'art. 25 Cost. per la materia penale o da altri specifici
disposti costituzionali, quali, per esempio, quello dell'art. 3 Cost.
Di conseguenza, ove (...) tali limiti siano rispettati, è
indifferente che il legislatore disponga l'operatività di una legge
anche per il passato, anzichè mediante un'apposita norma, mediante
un diverso strumento, qual è, come nella specie, l'autodefinizione
di interpretazione autentica» (sentenza n. 36 del 1985). La legge di
interpretazione autentica infatti non si distingue dalla legge
innovativa con efficacia retroattiva, essendo anch'essa innovativa
(v. sentenza n. 118 del 1957) e naturalmente retroattiva, e non
interferisce, di per sè, con la sfera riservata al potere
giudiziario.
Peraltro, la medesima sentenza afferma che «l'esistenza di
interpretazioni giudiziali discordanti, costituendo un dato
estrinseco alla legge interpretativa e al suo contenuto, non può
considerarsi un presupposto indispensabile di legittimità
dell'intervento del legislatore che, in base a scelte
politico-discrezionali, decida di imporre erga omnes un certo
significato normativo di precedenti disposizioni».
2.6. - Alla luce di tale indirizzo giurisprudenziale, la
resistente deduce l'inconsistenza delle censure per asserita
violazione degli artt. 3 e 51 Cost.
2.7. - Quanto alla censura mossa con riferimento all'art. 97
Cost., la resistente rileva come essa sia del tutto immotivata e
apodittica e, comunque, priva di contenuto, poichè l'atto
legislativo impugnato tende a garantire la certezza dei rapporti
giuridici in relazione alla disciplina delle condizioni per
l'esercizio del diritto di elettorato passivo e, quindi, risulta
conforme ai principi di buon andamento e imparzialità.

Considerato in diritto

1. - Il ricorso del Commissario dello Stato per la Regione
siciliana è infondato.
1.1. - Va premesso che il ricorso non investe la questione del se
alle Regioni sia consentito emanare leggi aventi efficacia
retroattiva, anche se non qualificabili come di interpretazione
autentica: questione che, espressamente affrontata dalla ordinanza
n. 713 del 1988 e dalla sentenza n. 19 del 1989, è stata da questa
Corte risolta nel senso che «l'art. 11 disp. prel. cod. civ. non può
assumere per il legislatore regionale altro e diverso significato da
quello che esso assume per quello statale, con la possibilità per
l'uno e per l'altro di emanare fuori della materia penale norme
legislative alle quali possa essere attribuita efficacia
retroattiva».
In ragione di ciò non sono condivisibili le considerazioni del
ricorrente volte a sottolineare, a fronte della (pretesa) univocità
della norma oggetto di interpretazione autentica, che «non è
consentito al legislatore distorcere la tipica funzione
dell'interpretazione autentica, con il connaturato effetto
retroattivo, attribuendo carattere interpretativo a disposizioni che
hanno, invece, portata innovativa», chiaro essendo che ben può il
legislatore (anche regionale) conferire - con i limiti più volte
precisati da questa Corte, e di seguito ribaditi - efficacia
retroattiva ad una legge anche se essa non si autoqualifichi, nè
sia, di interpretazione autentica.
Coerentemente con questa premessa, la giurisprudenza di questa
Corte è da tempo univoca nel ritenere che quello della
ragionevolezza e del non contrasto con altri valori e interessi
costituzionalmente protetti costituisce il limite della potestà del
legislatore di conferire efficacia retroattiva alla legge, quale che
sia lo strumento («una apposita norma ... o l'autodefinizione di
interpretazione autentica»: sentenze n. 36 del 1985 e n. 123 del
1988) a tal fine utilizzato; con la conseguenza che «non è decisivo
verificare se la norma censurata abbia carattere effettivamente
interpretativo (e sia perciò retroattiva) ovvero sia innovativa con
efficacia retroattiva. Infatti, il divieto di retroattività della
legge - pur costituendo valore di civiltà giuridica e principio
generale dell'ordinamento, cui il legislatore deve in linea di
principio attenersi - non è stato tuttavia elevato a dignità
costituzionale, salva per la materia penale la previsione
dell'art. 25 Cost. Quindi il legislatore, nel rispetto di tale
previsione, può emanare norme con efficacia retroattiva -
interpretative o innovative che esse siano - purchè la
retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e
interessi costituzionalmente protetti» (sentenza n. 374 del 2002; in
senso conforme: sentenze n. 229 del 1999 e n. 419 del 2000; ordinanza
n. 263 del 2002).
1.2. - Discende da ciò che l'asserita «distorsione della
funzione della legge di interpretazione autentica ... per mascherare
norme effettivamente innovative dotate di efficacia retroattiva»
(cfr. sentenze n. 155 del 1990 e n. 397 del 1994) non determina, di
per sè, l'illegittimità costituzionale della legge (sentenza n. 23
del 1967), ma può, al più, costituirne un indice, dal momento che
occorre pur sempre verificare se siano stati valicati i limiti sopra
indicati al potere del legislatore di conferire efficacia retroattiva
alla legge; così come, per converso, anche ove la legge sia
qualificabile come di interpretazione autentica, occorre verificare
se, esercitando il potere di chiarire la portata della precedente
norma, il legislatore abbia rispettato «i principi generali di
ragionevolezza e di uguaglianza, quello della tutela dell'affidamento
legittimamente posto sulla certezza dell'ordinamento giuridico e
quello del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario» (sentenze n. 525 del 2000 e n. 26 del 2003).
2. - È evidente che, nel caso in esame, la «distorsione» della
funzione della legge di interpretazione autentica - con il
conseguente indizio di illegittimità costituzionale - non può
desumersi dagli elementi posti a fondamento del ricorso, ed in
particolare dalla asserita esistenza di un «diritto vivente» che
avrebbe recepito l'inequivoco significato dell'art. 13 della legge
regionale 20 giugno 1997, n. 19 (Criteri per le nomine e designazioni
di competenza regionale di cui all'articolo 1 della legge regionale
28 marzo 1995, n. 22. Funzionamento della Commissione paritetica -
articolo 43 dello Statuto siciliano -. Prima applicazione della legge
23 ottobre 1992, n. 421. Disposizioni in materia di indennità e
permessi negli enti locali. Modifiche alla legge regionale 20 marzo
1951, n. 29).
Non può non condividersi, in proposito, quanto osserva la
Regione resistente, e cioè non solo che una isolata decisione della
Corte di cassazione non costituisce certamente «diritto vivente», ma
anche che la stessa Corte di cassazione non ha mancato di
sottolineare «l'imperfetta tecnica normativa seguita dal legislatore
regionale» e che questa Corte, nella sentenza n. 306 del 2003, si è
limitata a definire «non implausibile» l'interpretazione che di
quella «imperfetta» norma offriva la Corte di cassazione nel
sollevare la questione di costituzionalità olim decisa.
Peraltro, non può certamente dirsi che la formulazione del
citato art. 13 - oggetto di critica, per la sua equivocità, già in
sede di approvazione: cfr. seduta dell'Assemblea regionale dell'11
giugno 1997 - fosse tale da non giustificare dubbio di sorta sul suo
contenuto precettivo, così come non può dirsi che il significato
alla norma attribuito con la legge di interpretazione autentica sia
incompatibile con la lettera della norma originaria e non sia
«ascrivibile ad una tra le possibili varianti di senso del testo
originario» (sentenza n. 26 del 2003).
2.1. - Condotto lo scrutinio di legittimità costituzionale -
come si deve per le considerazioni che precedono - in base ai criteri
che riguardano le leggi di interpretazione autentica, deve osservarsi
che il ricorso non fornisce elementi di sorta a sostegno della
invocata illegittimità costituzionale: non quanto al profilo della
irragionevolezza, nè quanto all'intento di incidere illegittimamente
su un contenzioso pendente.
Rilevato, a tale ultimo proposito, che l'incidenza sui rapporti
pendenti è un effetto insito nel fenomeno dell'interpretazione
autentica (sentenza n. 26 del 2003), va osservato che non viene
dedotta dal ricorrente la violazione degli artt. 101 e seguenti
Cost., ma esclusivamente la indiretta limitazione - che dalla norma
«nuova» discenderebbe - del diritto di accesso alla carica elettiva,
in danno di una delle parti del giudizio in corso, e pertanto la
violazione dell'art. 51 Cost.
Ma, così prospettata, la censura è evidentemente infondata: da
un lato, non è dato vedere come la eliminazione di talune cause di
ineleggibilità possa limitare il diritto di accedere alle cariche
elettive in condizioni di eguaglianza; dall'altro lato, il carattere
retroattivo di tale eliminazione non contrasta con il principio di
ragionevolezza - da scrutinarsi con particolare rigore nella materia
elettorale -, giacchè, nel caso in esame, la legge di
interpretazione autentica mira a realizzare un allineamento
pressochè totale della legislazione siciliana a quella nazionale, e
pertanto una riduzione delle ipotesi di restrizione all'accesso alle
cariche elettive in linea con il precetto di cui all'art. 51 Cost., a
norma del quale «l'eleggibilità è la regola, l'ineleggibilità
l'eccezione» (sentenza n. 46 del 1965; conformi, ex plurimis:
sentenze n. 166 del 1972; n. 5 del 1978; n. 344 del 1993; n. 141 del
1996; n. 306 del 2003), ed in linea, va rilevato ancora, con la
esigenza di una tendenziale uniformità, sul piano nazionale, della
disciplina dell'elettorato passivo (sentenze n. 438 del 1994; n. 162
del 1995; n. 276 del 1997; n. 306 del 2003). E ciò è sufficiente
per escludere la violazione dell'art. 3 Cost.
2.2. - La censura fondata sulla violazione dell'art. 97 Cost. è
meramente enunciata, ma è, nel ricorso, sfornita di qualsiasi
supporto argomentativo.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del disegno di legge n. 702, dal titolo «Norma di interpretazione
autentica dell'articolo 13 della legge regionale 20 giugno 1997,
n. 19», approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 13 novembre
2003, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione, dal Commissario dello Stato presso la Regione siciliana
con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C1370