1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 20-11-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 1266 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 settembre 1996
N. 1266 Ordinanza emessa il 9 settembre 1996 dal pretore di Roma, sezione distaccata di Tivoli sul ricorso proposto da Annibaldi Daniele contro il sindaco del comune di Guidonia ed altro Parchi e riserve naturali - Parco naturale/archeologico dell'Inviolata, in territorio di Guidonia - Diniego dell'autorizzazione ad impiantare un frutteto in area ricompresa nel Parco - Asserita, sostanziale espropriazione di azienda agricola, senza corresponsione di alcuna indennita' - Lesione del diritto di proprieta' e del principio di eguaglianza in relazione all'art. 40, terzo comma, del trattato di Roma - Violazione della ripartizione di competenze tra Stato e regioni - Mancata osservanza dell'obbligo di copertura finanziaria per nuove e maggiori spese. (Legge regione Lazio 20 giugno 1966, n. 22). (Cost., artt. 3, 42, 81 e 117; trattato CEE art. 40, terzo comma, con legge di ratifica 14 ottobre 1957, n. 1203). (096C1767) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 20-11-1996)

IL PRETORE
Letti gli atti, a scioglimento della riserva assunta all'udienza
del 31 agosto 1996 nel procedimento tra Annibaldi Daniele e il
sindaco del comune di Guidonia nonchè il presidente della regione
Lazio.
Premesso che con ricorso ex art. 703 c.p.c. depositato il 26 agosto
1996, Annibaldi Daniele assumeva di essere titolare di una azienda
agricola, denominata "Prato Rotondo" di 65 ha. sita in agro del
comune di Guidonia; rappresentava che in virtù della legge regionale
20 giugno 1996, n. 22, istitutiva del Parco naturale/archeologico
dell'Inviolata in territorio di Guidonia-Montecelio, 35 ha. pari a
più del 50% dell'estensione dei terreni su cui insisteva l'azienda
da lui condotta, erano stati ricompresi nell'area del Parco, per cui
sussisteva il fondato timore che gli venisse inibita ogni
possibilità di sfruttamento, attese le proibizioni previste dagli
artt. 7 e 8 della citata legge. Che tale timore era divenuta
concreta realtà avendo il sindaco del comune di Guidonia, nella sua
qualità di gestore del Parco, negato, con comunicazione dell'8
agosto 1996, l'autorizzazione ad impiantare un frutteto su di una
area di tre ettari, proprio in virtù di quanto previsto dalla
prefata legge regionale. Riteneva il ricorrente che tale diniego era
da considerarsi come turbativa del possesso dell'azienda agricola da
lui condotta e limitativa, quindi, del suo diritto soggettivo di
esercizio di impresa agricola, attese sia la illegittimità
costituzionale della legge regionale, perchè violativa dei precetti
di cui agli artt. 3, 42, 81, 117 e 128 della Carta costituzionale,
sia la incompatibiltà con quanto previsto dal Trattato di Roma
istitutivo delle C.E.E. e successivo atto unico, in particolare in
riferimento agli artt. 40 e 52 del Trattato. L'art. 117 della Carta
costituzionale era stato violato sotto diversi aspetti: innanzitutto
perchè con una legge regionale si era statuito in materia di beni
archeologici, materia riservata, al contrario, allo Stato, così come
stabilito dall'art. 48, d.P.R. n. 6l6/1977. In secondo luogo perchè
la potestà legislativa regionale non si era esplicata "nei limiti
dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato", avendo
violato sotto diversi e più profili la legge quadro n. 394/1991:
a) innanzitutto l'art. 1, secondo comma, che statutisce che un
parco sia istituito per la protezione di "formazioni fisiche,
geologiche, geormofologiche e biologiche, o gruppi di esse, che hanno
rilevante valore naturalistico e ambientale". Tali requisiti erano da
ritenersi inesistenti qualora si poneva mente alla circostanza che la
zona era da tempo immemorabile intensivamente coltivata e che nel
parco era stata addirittura inglobata una discarica per rifiuti
solidi urbani che si estendeva per 35 ha., condotta dalla s.r.l.
Ecoitalia 87;
b) ancora più evidente la violazione in quanto previsto
dall'art. 22 della richiamata legge n. 394/1991: innanzitutto in
riferimento al terzo comma, prescrivente che per la istituzione di
parchi naturali regionali dovevano essere utilizzati "soprattutto
demani e patrimoni forestali regionali, provinciali, comunali e di
enti pubblici", mentre il parco per cui era processo insisteva
soltanto su terreni appartenenti a privati, tra cui una discarica,
senza che vi fossero ricompresi terreni demaniali. Di poi il 1 e 2
comma del prefato art. 22, essendo state disattese le disposizioni in
tema di partecipazione degli enti interessati (nella specie il comune
di Guidonia) al procedimentodi istituzione della area protetta. Sotto
questo profilo, riteneva il ricorrente che era stato, altresì,
violato dal legislatore regionale l'art. 128 della Costituzione in
riferimento, sempre all'art. 117, in quanto il parco, avendo una
dimensione comunale e non rispondendo ad un reale interesse o
regionale o sovracomunale o sovraprovinciale si era tradotto in un
illegittimo strumento diretto a disciplinare "l'assetto e la
utilizzazione del territorio" del comune di Guidonia con usurpazione
del potere a questo riservato, distorcendo le finalità che si
prefiggeva la legge n. 394/1991 nell'accordare alle regioni la
potestà della istituzione dei parchi regionali.
Infine erano da ravvisarsi la violazione degli artt. 81 e 42 della
Costituzione, non avendo previsto la legge regionale una copertura
finanziaria adeguata (L. 100 milioni annui), sia per il funzionamento
del parco sia per le espropriazioni di fatto già attuate sia da
attuare nei confronti dei privati.
Riteneva, peraltro, il ricorrente che la legge regionale più
volte richiamata violasse i "Principi generali del diritto" di cui
garantisce l'osservanza, la Corte di giustizia dell'Unione europea.
Primi fra tutti i c.d. Diritti fondamentali: tra gli altri quelli
concernenti la proprietà, l'impresa, la parità di trattamento da
parte delle Autorità nazionali. La legge regionale n. 22/l996,
aveva, infatti, da una parte, sostanzialmente espropriato aziende
agricole insistenti in area parco, senza previsione di corresponsione
di idonea indennità ai soggetti espropriati. Dall'altra, attraverso
le inibizioni previste dall'art. 7, aveva posto in essere un
inammissibile discriminazione, in dispregio di quanto statutito
dall'art. 40 del Trattato di Roma, istitutivo delle C. E. E.
Tanto premesso richiedeva l'Annibaldi che il pretore in via
provvisoria e urgente, ordinasse al comune di Guidonia, nella veste
di gestore del Parco, di disapplicare la legge regionale n. 22/1996 e
rimettesse gli atti alla Corte costituzionale e alla Corte di
giustizia della Unione europea per le valutazioni di loro competenza
in riferimento alle illegittimità eccepite.
Si costituivano il sindaco del comune di Guidonia e la regione
Lazio eccependo in linea principale la inammissibilità del ricorso
per difetto di giurisdizione; subordinatamente la insussistenza dei
presupposti della azione di manutenzione, non avendo, il sindaco di
Guidonia, posto in essere qualsivoglia turbativa, essendosi limitato
ad applicare quanto previsto e impostogli dalla legge regionale.
All'esito il pretore si riservava di decidere.
Tanto premesso, osservasi
1. - Devesi, preliminarmente, mandare disattesa l'eccezione
relativa al difetto di giurisdizione del pretore adito sollevata
dalle difese delle Amministrazioni resistenti, giacchè le censure
dedotte da parte ricorrente attengono effettivamente a una ipotesi di
turbativa del possesso che, ove effettivamente sussistente, non
potrebbe che appartenere alla cognizione della AGO.
La turbativa che si lamenta (in particolare quella già
concretatasi nell'impedimento di impiantare un frutteto) non è,
d'altronde, l'esito dell'esercizio di un potere discrezionale
attribuito al comune di Guidonia da un atto normativo primario,
bensì la conseguenza diretta di una legge-provvedimento di fronte
alla quale il comune medesimo ha dovuto agire senza poter neanche
fondare la propria azione sulla scelta fra un minimo di opzioni
possibili.
Non solamente non esiste, dunque, un livello di discrezionalità
nell'esercizio della attività esercitata dal comune resistente nei
confronti del ricorrente, ma la legge regionale sembra addirittura
avere tolto all'Ente locale anche quel minimo di discrezionalità che
prima possedeva in materia di agricoltura, in base alla legislazione
nazionale vigente. Nessuna legge nazionale attribuisce, tuttavia, ai
comuni o alle regioni, il potere di intervento sulle attività
agricole connesse alle facoltà inerenti l'esercizio delle relative
imprese (cambiare culture, movimentare terreni, accedere con mezzi
motorizzati ai fondi, ecc.); per cui la giurisdizione dell'AGO
scaturisce - anche a prescindere da ogni considerazione in ordine
alla disapplicabilità degli atti pubblici illegittimi - in primo
luogo dalla completa assenza di ogni effettivo potere discrezionale
in capo al comune resistente (a proposito del consentire, o non
consentire, il compimento di determinate attività agricole) e in
secondo luogo dalla circostanza che il ricorrente lamenta la lesione
di norme comunitarie che - come è ormai ben noto - attribuiscono
situazioni soggettive di diritto tali da imporre, a loro volta, ai
giudici nazionali di disapplicare persino le leggi e gli atti con
forza di legge che si rilevino in contrasto con le norme comunitarie
stesse: su tali situazioni soggettive, dunque, la giurisdizione non
può non appartenere al giudice ordinario (vedi Cass. civ. s.u., 29
novembre 1991, n. 12843 in giust. civ. Mass, 1991, fasc. 11; T.A.R.
del Lazio, sez. II, 1 febbraio 1978, n. 31, in R.I.A.R.I., 1978,
991).
2. - Nel demerito ritiene il decidente che ogni decisione sulla
presente domanda cautelare debba necessariamente essere assunta dopo
la pronuncia degli organi giurisdizionali competenti a conoscere i
profili di incostituzionalità e di incompatibilità con le regole
del Trattato C.E.E., scaturenti dalle domande incidentali sollevate
in merito dal ricorrente. Entrambe le questioni, infatti, nella
prospettazione che ne è stata data e alla quale si rinvia più
partitamente ob relationem, risultano infatti assistite da quei
requisiti di non manifesta infondatezza e rilevanza tali da imporre
al giudicante di sollevare le relative questioni pregiudiziali meglio
precisate nel ricorso in esame.

P. Q. M.
1) Visto l'art. 177 del Trattato di Roma; ordina trasmettersi gli
atti alla Corte di giustizia della Unione europea affinchè decida le
seguenti questioni pregiudiziali:
Primo quesito. Se una norma di diritto nazionale che imponga alle
aziende ricomprese in un Parco naturale-archeologico di astenersi da
ogni attività e qualunque attività sulle relative aree -
risolvendosi in una sostanziale espropriazione delle aziende
ricomprese nel parco stesso senza che sia prevista alcuna indennità
per i soggetti espropriati - violi i diritti fondamentali legati alla
proprietà, all'impresa e alla parità di trattamento da parte delle
autorità nazionali;
Secondo quesito. Anche a prescindere dalla risposta che la Corte
di giustizia riterrà di dare al primo quesito, se le misure previste
dall'art. 7 della legge regionale in esame (equiparabile, ai fini del
giudizio comunitario ad ogni altra norma nazionale) violino il
principio di uguaglianza e il connesso divieto di discriminazione
previsto dall'art. 40, n. 3, secondo comma, del Trattato di Roma;
2) Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1957, n. 87 ordina
altresì,
contestualmente, la trasmissione della presente ordinanza e degli
atti del giudizio anche alla Corte Costituzionale onde questa decida,
ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, le seguenti questioni
ritenendole rilevanti e non manifestamente infondate:
Primo quesito. Se la legge regionale 20 giugno 1966, n. 22, violi
le disposizioni contenute nell'art. 117 della Costituzione, che
delimita la potestà legislativa regionale in relazione ai principi
fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato e dalla legge quadro 6
dicembre 1991, n. 394 e debba perciò essere dichiarata
incostituzionale nel suo complesso;
Secondo quesito. In caso di risposta negativa al primo quesito,
se quella stessa legge regionale violi le disposizioni contenute
nell'art. 81 della Costituzione, per avere previsto una copertura
finanziaria assolutamente e palesemente inadeguata e debba perciò
essere dichiarata incostituzionale almeno per le parti che richiedono
necessariamente di attingere alle risorse finanziarie pubbliche
esorbitanti la somma di lire cento milioni, stanziata dalla legge
stessa a copertura dei relativi oneri;
Ordina la sospensione del presente procedimento, in riferimento
altresì, anche a ogni decisione in merito al richiesto provvedimento
monitorio di tutela nel possesso da pronunciarsi nei confronti del
sindaco pro-tempore del comune di Guidonia-Montecelio;
Manda la cancelleria per tutti gli adempimenti conseguenti alle
ordinanze di rimessione dinanzi la Corte di giustizia dell'Unione
europea e dinanzi la Corte costituzionale;
Con riferimento al tempo presumibilmente occorrente perchè la
Corte di giustizia e la Corte costituzionale si pronuncino, rinvia
per il prosieguo di merito alla udienza del 1 settembre 1998.
In Tivoli, così deciso il 9 settembre 1996
Il pretore: Croce
96C1767