1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 16-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 39 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 2 ottobre 1991
N. 39 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 2 ottobre 1991 (della provincia autonoma di Trento) Igiene e sanita' - Legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo - Disciplina degli interventi e protezione degli animali domestici - Istituzione da parte delle regioni di un'anagrafe canina, risanamento dei canili comunali e costruzione di rifugi per cani - Obbligo delle regioni di indennizzare gli agricoltori per le perdite di capi di bestiame causate da cani randagi od inselvatichiti - Obbligo delle regioni e province autonome di adeguare la propria legislazione ai principi contenuti nella legge impugnata - Previsione di sanzioni amministrative pecuniarie confluenti nel fondo per l'attuazione della legge stessa - Ripartizione tra le regioni e province autonome del fondo per l'attuazione della legge in questione con decreto del Ministro della sanita' di concerto con il Ministro del tesoro sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano - Asserita violazione della sfera di competenza provinciale in materia di igiene e sanita' e zootecnia - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 116/1991 e 382/1990. (Legge 14 agosto 1991, n. 281, artt. 3, settimo comma, 5, sesto comma, e 8). (Cost., art. 119; statuto T.-A.A., artt. 8, n. 21, e 16, primo comma). (091C1115) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 16-10-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della giunta provinciale sig. Mario Malossini, giusta
delibera della giunta n. 12148 del 20 settembre 1991, rappresentata e
difesa - in virtù di procura speciale del 23 settembre 1991 per
notaio Pierluigi Mott in Trento (reg. 56806) - dall'avv. prof. Sergio
Panunzio e presso di esso elettivamente domiciliata in Roma, piazza
Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica, per la dichiarazione
di incostituzionalità degli artt. 3, settimo comma, 5, primo,
secondo, terzo e sesto comma, ed 8 della legge 14 agosto 1991, n.
281, recante "Legge-quadro in materia di animali di affezione e
prevenzione del randagismo".
F A T T O
La provincia autonoma ricorrente è titolare, in base allo Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, di competenze legislative ed
amministrative di rango esclusivo in materia di patrimonio zootecnico
(artt. 8, n. 21, e 16, primo comma, dello Statuto), nonchè di rango
concorrente in materia di igiene e sanità (artt. 9, n. 10, e 16,
primo comma, dello statuto). Si tratta di competenze che sono nella
piena disponibilità della provincia ricorrente, anche in virtù
delle relative norme d'attuazione statutarie, di cui specialmente al
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, ed al d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474.
Soprattutto sulla competenza esclusiva in materia di patrimonio
zootecnico, ma per certi aspetti anche su quella concorrente in
materia di igiene e sanità, si fonda dunque la potestà della
provincia autonoma ricorrente di stabilire e disciplinare
autonomamente gli interventi a favore degli animali che essa ritenga
opportuni nel proprio territorio.
In questa direzione la provincia autonoma ricorrente ha già
legiferato, in particolare approvando la legge provinciale 27
dicembre 1982, n. 30, recante "Interventi per la protezione degli
animali".
Atttualmente è in corso di approvazione da parte del consiglio
provinciale il disegno di legge 18 maggio 1990, n. 93 (il cui testo
si deposita con il presente atto), recante il titolo "Disposizioni
per la tutela degli animali" e contenente una ampia ed organica
disciplina di tutta la materia, che supera ed assorbe la legislazione
provinciale precedente.
Ciò premesso, nella Gazzetta Ufficiale n. 203 del 30 agosto u.s.
è stata pubblicata la legge 14 agosto 1991, n. 281, dal titolo
"Legge-quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del
randagismo". Tale legge contiene alcune disposizioni che risultano
essere lesive delle competenze della provincia autonoma ricorrente,
che pertanto le impugna, per i seguenti motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione da parte dell'art. 3, settimo comma, della legge
impugnata delle competenze provinciali di cui agli artt. 8, n. 21, e
16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme d'attuazione.
L'art. 3 della legge impugnata, nei comma da 1 a 5, prescrive e
regola l'adozione da parte delle regioni di interventi legislativi ed
amministrativi di vario genere, tutti riguardanti la disciplina e la
protezione degli animali domestici. Il sesto comma dello stesso art.
3 regola a sua volta il finanziamento da parte delle regioni di tali
interventi, mediante l'utilizzazione dei fondi di cui al successivo
art. 8, secondo comma. In particolare il primo comma dell'art. 3
prevede successivi interventi legislativi regionali, in materia di
anagrafe canina, di cui per vari aspetti si predetermina il
contenuto; lo stesso fa il successivo secondo comma per quanto
riguarda il risanamento dei canili comunali e la costruzione dei
rifugi per i cani; a loro volta il terzo ed il quarto comma
disciplinano l'adozione da parte delle regioni di programmi di
prevenzione del randagismo predeterminando anche taluni tipi di
intervento che a tal fine debbono essere predisposti; il quinto
comma, infine, impone alle regioni di indennizzare gli agricoltori
per le perdite di capi di bestiame causate da cani randagi od
inselvatichiti.
Ma quello che specificamente rileva ai fini del presente ricorso
è il settimo ed ultimo comma dell'art. 3, secondo cui "Le regioni a
statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano
adeguano la propria legislazione ai principi contenuti nella presente
legge e adottano un programma regionale per la prevenzione del
randagismo nel rispetto dei criteri di cui al presente articolo".
Dunque, ai sensi del settimo comma dell'art. 3, i principi (ed i
criteri) stabiliti dalla legge statale n. 281/1991 dovrebbero
limitare le competenze provinciali nella materia di cui alla legge in
questione.
È noto, peraltro, che siffatti principi - quali sono,
tipicamente, quelli contenuti in una "legge-quadro" come si
autoqualifica la legge n. 281/1991 - possono validamente limitare le
competenze legislative concorrenti della provincia autonoma
ricorrente (art. 9 dello statuto), ma non anche la competenza
esclusiva in materia di patrimonio zootecnico (art. 8, n. 21, dello
statuto), che è appunto la materia in cui ricade essenzialmente la
disciplina stabilita dalla legge n. 281/1991. Nè si potrebbe
sostenere che le disposizioni stabilite in genere dalla legge n.
281/1991 (ed in particolare quella dei primi cinque commi dell'art.
3) possano configurarsi come principi o norme fondamentali di una
legge di riforma economico sociale dello Stato; infatti nel caso in
questione non sussistono i caratteri che, secondo le giurisprudenze
di codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 1033/1988), di tale limite
sarebbero propri: soprattutto (ma non solo) sotto il profilo della
"fondamentalita'" dei valori tutelati.
Per i motivi illustrati, il settimo comma dell'art. 3 è dunque
lesivo delle competenze legislative esclusive attribuite alla
provincia ricorrente dall'art. 8, n. 21, dello statuto speciale.
2. - Violazione da parte dell'art. 5, primo, secondo, terzo e
sesto comma, della legge impugnata, delle competenze provinciali di
cui agli artt. 8, n. 21, 9, n. 10, e 16, primo comma, dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (e relative norme d'attuazione),
nonchè dell'autonomia finanziaria della provincia ricorrente
garantita dal titolo sesto dello statuto Trentino-Alto Adige come
modificato ed integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386.
2.1. - L'art. 5 della legge impugnata stabilisce delle sanzioni
amministrative pecuniarie a carico di chi contravviene a talune
prescrizioni stabilite dallo stesso art. 5. In particolare stabilisce
un'ammenda per chi abbandona animali custoditi nella propria
abitazione; il secondo comma stabilisce una sanzione per chi omette
di iscrivere il proprio cane all'anagrafe canina; il terzo comma
stabilisce una sanzione per chi, avendo iscritto il proprio cane
all'anagrafe, omette però di sottoporlo al tatuaggio.
In tutti e tre i casi si tratta certamente di disposizioni non di
principio stabilite direttamente dal legislatore in materia di
competenza esclusiva della provincia. Non può esservi dubbio,
invero, che spetta esclusivamente a quest'ultima - nel proprio
territorio - di imporre con una propria legge ai proprietari di
animali gli obblighi sopra descritti, e di stabilire le relative
sanzioni in caso di inosservanza. Ed infatti è appunto questo il
contenuto degli artt. da 9 a 20 del già citato disegno di legge
provinciale 18 maggio 1990, n. 93 ("Disposizioni per la tutela degli
animali") in corso di approvazione.
Le suddette disposizioni dell'art. 5 della legge n. 281/1991 sono
dunque palesemente lesive della competenza legislativa della
provincia ricorrente (salvo riconoscere ad esse un valore meramente
suppletivo).
2.2. - Il sesto ed ultimo comma dell'art. 5 della legge impugnata
stabilisce che "Le entrate derivanti dalle sanzioni amministrative di
cui al primo, secondo, terzo e quarto comma confluiscono nel fondo
per l'attuazione della presente legge previsto dall'art. 8".
Tale disposizione, che fa confluire in un fondo statale le entrate
derivanti dalle sanzioni suddette, è comunque lesiva delle
competenze della provincia ricorrente, ed in particolare della sua
autonomia finanziaria, quand'anche si attribuisse alle norme
sanzionatorie di cui ai commi da 1 a 4 dello stesso art. 5 un valore
meramente suppletivo nell'ambito provinciale.
È infatti evidente che l'autonomia finanziaria della provincia
ricorrente, costituzionalmente garantita, comporta necessariamente
che le entrate provenienti da sanzioni di competenza provinciale
debbono affluire al bilancio della provincia, e non a quello dello
Stato, come invece stabilisce l'ultimo comma dell'art. 6 impugnato.
Che questa sia una indefettibile conseguenza dei principi
costituzionali dell'autonomia finanziaria delle regioni e delle prov-
ince autonome è del resto cosa ben nota, in realtà, allo stesso
legislatore nazionale, come espressamente risulta dalla disciplina
della devoluzione dei proventi delle sanzioni amministrative
stabilita in via generale dagli artt. 17, terzo comma, e 29, terzo
comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 ("Modifiche al sistema
penale"). Ivi si stabilisce infatti che nei casi di sanzioni in
materia di competenza regionale i proventi delle sanzioni medesime
spettano esclusivamente alle regioni.
3. - Violazione da parte dell'art. 8 della legge impugnata delle
competenze e dell'autonomia finanziaria provinciale di cui alle norme
statutarie già indicate (come modificate ed integrate anche dalla
legge 30 novembre 1989, n. 386, spec. art. 5), nonchè del principio
della riserva di legge ex art. 119 della Costituzione.
L'art. 8 della impugnata legge n. 281/1991, con il suo primo
comma, istituisce presso il Ministero della sanità un fondo per
l'attuazione della legge stessa e ne determina la dotazione. Il
successivo secondo comma disciplina la ripartizione del fondo
stabilendo che "Il Ministro della sanità, con proprio decreto,
ripartisce annualmente tra le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano le disponibilità del fondo di cui al primo
comma. I criteri per la ripartizione sono determinati con decreto del
Ministro della sanità adottato di concerto con il Ministro del
tesoro, sentita la conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, di cui
all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400".
La surriferita disciplina è incostituzionale, siccome lesiva dei
principi costituzionali relativi alla autonomia finanziaria della
provincia ricorrente garantita dal titolo sesto dello statuto come da
ultimo modificato ed integrato dalla legge n. 386/1989.
La legge n. 281/1991 non è una legge "speciale" che abbia come
obiettivo la promozione di particolari interventi statali o regionali
in un determinato settore. La legge in questione è (come essa stessa
si autodefinisce) una "legge quadro", rivolta quindi a stabilire
principi e criteri per indirizzare l'esercizio "ordinario" delle
funzioni proprie delle regioni e delle province autonome. Il fondo di
cui all'art. 8 della legge impugnata è un fondo destinato a
trasferire alle regioni e province autonome le risorse finanziarie
necessarie per soddisfare degli interessi pubblici la cui cura
diretta è di loro esclusiva competenza, ancorchè essi abbiano
rilevanza nazionale. Si tratta, dunque, di un fondo cui si applica
necessariamente la disciplina stabilita dall'art. 5 della legge n.
386/1989 (norma "rinforzata") e, quindi non derogabile col
procedimento legislativo ordinario: sent. n. 116/1991 ed i criteri
ivi stabiliti.
In conclusione, la disciplina legislativa impugnata, nella parte
in cui demanda ad un atto governativo (decreto del Ministro della
sanita') la determinazione di qualsivoglia criterio di ripartizione
del fondo è certamente incostituzionale perchè, ignorando la
disciplina ora richiamata, rimette integralmente alla
discrezionalità dell'esecutivo ogni criterio di ripartizione, così
violando la garanzia dell'autonomia finanziaria provinciale. Infatti
tale circostanza comporta in ogni caso - secondo l'insegnamento di
codesta ecc.ma Corte (da ultimo sentenza n. 382/1990) - la violazione
del principio della riserva di legge stabilito in via generale, per
la materia in questione, anche dal primo comma dell'art. 119 della
Costituzione.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente
ricorso, dichiarare incostituzionale, in parte qua, le disposizioni
impugnate della legge 14 agosto 1991, n. 281.
Roma, addì 27 settembre 1991
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

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