1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 74 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 febbraio 2012
Ordinanza del 1° febbraio 2012 emessa dal Tribunale amministrativo regionale di Calabria - sez. staccata di Reggio Calabria sul ricorso proposto da Caruso Giuseppe, Veltri Giulio e Zonno Desiree contro Presidenza del Consiglio dei ministri e Consiglio di Stato.. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Trattamento economico - Prevista riduzione, per i trattamenti economici superiori a 90.000 euro lordi e a 150.000, rispettivamente del 5 per cento e del 10 per cento dei predetti importi - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di liberta' di iniziativa economica privata e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura - Lesione del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 103, 104, 108, 111 e 113. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Personale di cui alla legge n. 27 del 1981 (magistrati e categorie equiparate) - Previsione che non si applicano i meccanismi di adeguamento retributivo per gli anni 2011, 2012, 2013 e che non danno comunque luogo a possibilita' di recupero negli anni successivi - Previsione che non siano erogati ne' recuperabili gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012; che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 ed il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Previsione, altresi', per detto personale, che l'indennita' speciale, di cui all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, spettante per gli anni 2011, 2012 e 2013 sia ridotta del 15 per cento per l'anno 2012 e del 32 per cento per l'anno 2013 - Lesione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di liberta' di iniziativa economica privata e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di generalita' e progressivita' della tassazione e di capacita' contributiva, attesa la sostanziale natura tributaria della prestazione patrimoniale imposta - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura - Lesione del principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 9, commi 21 e 22. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 103, 104, 108, 111 e 113. Bilancio e contabilita' pubblica - Misure urgenti in tema di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica - Contenimento della spesa in materia di pubblico impiego - Dipendenti delle amministrazioni pubbliche - Modalita' di erogazione dell'indennita' di buonuscita, indennita' premio di fine servizio, del trattamento di fine rapporto e di ogni altra indennita' equipollente corrisposta una tantum comunque spettante a seguito della cessazione, a vario titolo, dell'impiego - Irragionevolezza - Lesione del principio di certezza del diritto - Incidenza sul diritto di difesa - Violazione del principio di retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Violazione dei principi di solidarieta' sociale, politica ed economica - Lesione dei principi di liberta' di iniziativa economica privata e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di indipendenza ed autonomia della magistratura - Lesione del principio di tutela giurisdizionale - Irrazionalita' - Ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori dipendenti pubblici rispetto a quelli privati ed autonomi - Incidenza sul diritto di difesa. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 12, comma 7. - Costituzione, artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 103, 104, 108, 111 e 113. (012C0161) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2012)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 564 del 2011, proposto da: Giuseppe Caruso, Giulio
Veltri e Desiree Zonno, tutti rappresentati e difesi dagli avv.
Stefano Tarullo e Sandro Campilongo, con domicilio eletto presso
Segreteria T.A.R. in Reggio Calabria, viale Amendola, 8/B;
Contro Presidenza del Consiglio dei Ministri e Consiglio di
Stato, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distr.le dello Stato,
domiciliata per legge in Reggio Calabria, via del Plebiscito, 15;
Per l'annullamento previa rimessione degli atti alla corte
costituzionale, del diritto dei ricorrenti alla percezione del
trattamento retributivo nella sua interezza e con esclusione
dell'applicazione delle norme del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122
(«Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica»); e la conseguente condanna ex artt. 30 e
34, comma 1, lettera c) C.P.A., delle Amministrazioni resistenti, in
solido o secondo le rispettive responsabilità e competenze, alla
corresponsione delle somme dovute ut supra, con rivalutazione
monetaria ed interessi sino al soddisfo;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei Ministri;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2011 il
dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
1) I ricorrenti, tutti magistrati amministrativi, si dolgono
delle illegittime decurtazioni del trattamento retributivo previste
dal decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122, per ragioni
variamente articolate, sia in fatto che in diritto;
Premettono di essere in servizio:
il dott. G. Caruso dal 10 giugno 1987;
la dott.ssa D. Zonno dal 1° ottobre 2007;
il dott. G. Veltri dal 1° settembre 2009.
In fatto espongono che dall'applicazione della normativa
richiamata subiscono una sostanziale decurtazione del trattamento
retributivo, diversamente quantificata in relazione alle differenti
anzianità di servizio; chiedono che, previa rimessione alla Corte
costituzionale della questione di costituzionalità del vigente
impianto normativo, sia accertato il loro diritto alla percezione
della retribuzione integrale, nella misura variamente computata in
atti per ciascun ricorrente.
Si è costituita l'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio
Calabria, che resiste al ricorso di cui chiede la reiezione.
Le parti hanno scambiato memorie.
Alla pubblica udienza del 20 dicembre 2011 la causa è stata
trattenuta in decisione.
2) Con sentenza non definitiva deliberata in pari data il
Collegio ha accolto il quarto motivo di gravame, riservandosi di
trattare con separata ordinanza l'esame delle questioni di
legittimità costituzionale della normativa richiamata fatte valere
dai ricorrenti, dalle quali dipende, per quanto non ancora deciso, la
definizione della controversia.
3) Come specificato al superiore punto 1), i ricorrenti sono
tutti magistrati amministrativi in servizio che, avendo subito un
pregiudizio dall'applicazione del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78, convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122
(ciascuno in relazione alla propria posizione di carriera e relativo
trattamento stipendiale ed economico, meglio descritto e comprovato
in atti), chiedono che venga accertata l'illegittimità
costituzionale della predetta normativa.
Sulla rilevanza della questione di costituzionalità.
La normativa contestata introduce diverse misure, che producono
una decurtazione del trattamento stipendiale e previdenziale dei
magistrati, prevedendo:
a) la riduzione di una percentuale determinata dei
trattamenti retributivi superiori a determinate soglie, per un
triennio (tale questione è rilevante per i ricorrenti Caruso e
Zonno, percettori di trattamenti retributivi superiori a 90.000 euro
l'anno);
b) la riduzione dell'indennità giudiziaria secondo una
determinata percentuale (tale questione è di interesse, e dunque
rilevante ai fini della proposizione del presente giudizio, per tutti
i ricorrenti);
c) la mancata applicazione degli scatti di adeguamento
economico (tale questione è rilevante per tutti coloro, tra i
ricorrenti, che li matureranno nel triennio, a seconda della
specifica anzianità di carriera).
La normativa richiamata si applica direttamente sulla
retribuzione dei ricorrenti, incidendo altresì, in via mediata,
anche sull'indipendenza dell'ufficio che gli stessi ricoprono, dal
che scaturisce l'interesse processuale alla proposizione del gravame.
Interesse processuale e rilevanza della questione sono
strettamente connessi: se il Collegio non dubitasse della
compatibilità costituzionale delle norme in esame, la pretesa dei
ricorrenti sarebbe infondata e da respingersi sotto tutti i profili
dedotti, qui presi in considerazione, in quanto per i profili di
gravame non decisi con la sentenza parziale le Autorità intimate si
sono limitate a fare applicazione delle disposizioni in vigore.
Sulla non manifesta infondatezza.
Le censure di incostituzionalità della normativa in questione
sono affidate a distinte linee argomentative, che vengono esaminate
secondo l'ordine seguito nell'atto introduttivo del giudizio.
Motivi sub I) del ricorso (art. 9, comma 2, decreto-legge n.
78/2010).
Violazione degli artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101,
103, 108, 111 e 113 Cost. Eccesso di potere in tutte le sue figure
sintomatiche e segnatamente: assoluta illogicità ed irrazionalità,
ingiustizia manifesta, errata valutazione dei presupposti, carenza
istruttoria, difetto di motivazione, omessa ponderazione di interessi
rilevanti, sviamento, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca
dell'atto. Violazione del principio del "giusto procedimento" e
dell'art. 97 Cost. con riferimento al comma 2 dell'art. 9
(«Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico») del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
in legge 30 luglio 2010, n. 122.
Per chiarezza espositiva, si riporta il testo dell'art. 9, comma
2, del decreto-legge n. 78/2010, che così dispone:
«In considerazione della eccezionalità della situazione
economica internazionale e tenuto conto delle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 i
trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche di
qualifica dirigenziale, previsti dai rispettivi ordinamenti, delle
amministrazioni pubbliche, inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3, dell'art. 1,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, superiori a 90.000 euro lordi
annui sono ridotti del 5 per cento per la parte eccedente il predetto
importo fino a 150.000 euro, nonchè del 10 per cento per la parte
eccedente 150.000 euro; a seguito della predetta riduzione il
trattamento economico complessivo non può essere comunque inferiore
90.000 euro lordi annui; le indennità corrisposte ai responsabili
degli uffici di diretta collaborazione dei Ministri di cui all'art.
14, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 sono ridotte del
10 per cento; la riduzione si applica sull'intero importo
dell'indennità. Per i procuratori ed avvocati dello Stato rientrano
nella definizione di trattamento economico complessivo, ai fini del
presente comma, anche gli onorari di cui all'articolo 21 del R.D. 30
ottobre 1933, n. 1611. La riduzione prevista dal primo periodo del
presente comma non opera ai fini previdenziali. A decorrere dalla
data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 31 dicembre
2013, nell'ambito delle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma
2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive
modifiche e integrazioni, i trattamenti economici complessivi
spettanti ai titolari degli incarichi dirigenziali, anche di livello
generale, non possono essere stabiliti in misura superiore a quella
indicata nel contratto stipulato dal precedente titolare ovvero, in
caso di rinnovo, dal medesimo titolare, ferma restando la riduzione
prevista nel presente comma».
La prima questione sollevata è relativa alla parte della
disposizione in cui si prevedono specifiche misure di riduzione delle
remunerazioni più elevate, ed in particolare la decurtazione, nella
percentuale del 5% e del 10%, delle quote di trattamento economico
superiori, rispettivamente, ad € 90.000 e ad € 150.000 annui lordi.
I.1) Natura tributaria della norma - Violazione artt. 53, 3 e 97
Cost. - violazione principi di proporzionalità e progressività
dell'imposizione.
Analogamente all'orientamento espresso in numerose ordinanze di
rimessione alla Corte costituzionale, adottate in ordine alla
medesima questione da parte di altri TAR (v. TAR Sicilia, Palermo, n.
2375/2011; TAR Veneto, n. 1685/2011; TAR Trento, n. 307/2011 ed
altre), il Collegio condivide il primo rilievo fatto valere dai
ricorrenti, secondo cui alla norma in esame deve essere riconosciuta
natura tributaria.
Secondo l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale, nella
prestazione imposta con la norma in esame devono essere ravvisati i
caratteri della doverosità, in mancanza di un rapporto
sinallagmatico tra parti, e del collegamento tra la prestazione di
sostegno alla pubblica spesa, in relazione ad un presupposto
economicamente rilevante.
In sostanza, sono previste l'imposizione di un sacrificio
economico individuale, realizzata attraverso un atto autoritativo di
carattere ablatorio e, contestualmente, la destinazione del gettito
scaturente da tale ablazione al fine di integrare la finanza
pubblica, ossia per reperire risorse necessarie a coprire spese
pubbliche (come reso palese dalla stessa dizione della norma
riportata, che invoca la situazione di grave crisi economica
internazionale e gli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea; quanto alla giurisprudenza della Corte, si richiamano ex
plurimis, Corte cost., sentt. nn. 141/2009, 335/2008, 64/2008,
334/2006, 73/2005; la difesa dei ricorrenti fa riferimento altresì
alla giurisprudenza volta a definire la nozione costituzionale di
«leggi tributarie», ai fini del giudizio di ammissibilità del
referendum ex art. 75 Cost).
In effetti, l'obiettivo di finanza pubblica evocato dal
decreto-legge n. 78/2010 va oltre la mera riduzione dei costi o della
spesa corrente degli Stati, attenendo, più propriamente, alla
riduzione del rapporto tra debito pubblico e PIL (come chiarisce lo
stesso comma 2 dell'art. 9, laddove fa riferimento alle «esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea»).
La natura tributaria della norma in esame è, ad avviso del
Collegio, così palese che non è necessario alcun ulteriore
approfondimento, se non per quanto concerne la verifica della
giurisdizione del giudice amministrativo sulla relativa questione.
I.2) A tal proposito, va affermato che sussiste la giurisdizione
del giudice amministrativo sulla domanda inerente decurtazioni del
trattamento economico aventi natura tributaria, in quanto, ai sensi
dell'art. 133 lett. «i» del cpa spetta alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo la cognizione delle «controversie relative
ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico».
La formulazione della norma è talmente ampia da ricomprendere
ogni questione retributiva che trovi origine, causa oppure occasione
nel rapporto di lavoro dei dipendenti non contrattualizzati, tra i
quali rientrano i magistrati.
I.3) Stante la natura tributaria da riconoscersi al comma 2
dell'art. 9 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, la suddetta
disposizione dovrebbe essere conforme ai principi dettati dall'art.
53 Cost., ai sensi del quale «Tutti sono tenuti a concorrere alle
spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva» (comma
1) ed «Il sistema tributario è informato a criteri di
progressivita'» (comma 2).
Invece la norma di cui si deduce l'illegittimità costituzionale
«colpisce» solo una specifica categoria di contribuenti, sulla base
di loro peculiari qualità soggettive e non sulla base di determinate
qualità di reddito, e, nello stesso tempo, impone una prestazione
patrimoniale indipendente dall'effettiva capacità contributiva
soggettiva globalmente considerata (ossia individua uno specifico
cespite da assoggettare a tassazione, senza relazioni con altre
entrate del soggetto inciso), introducendo un'imposizione
sostanzialmente regressiva e discriminatoria.
Il primo profilo di incostituzionalità si ravvisa nel fatto che
il prelievo è disposto esclusivamente in danno di una ben definita
categoria socio-economica, i lavoratori dipendenti del settore
pubblico, ivi inclusi i Magistrati, laddove, utilizzando il termine
«Tutti», la disposizione costituzionale è chiara nell'individuare in
modo inequivoco ed onnicomprensivo la platea dei contribuenti da
assoggettare al prelievo fiscale.
Con l'ord. n. 341/2000 la Consulta, dopo aver premesso che
«l'art. 53 della Costituzione deve essere interpretato in modo
unitario e coordinato, e non per preposizioni staccate ed autonome le
une dalle altre» ha affermato che «la universalità della
imposizione, desumibile dalla espressione testuale "tutti" (cittadini
o non cittadini, in qualche modo con rapporti di collegamento con la
Repubblica italiana), deve essere intesa nel senso di obbligo
generale, improntato al principio di eguaglianza (senza alcuna delle
discriminazioni vietate: art. 3, primo comma, della Costituzione), di
concorrere alle "spese pubbliche in ragione della loro capacità
contributiva" (con riferimento al singolo tributo ed al complesso
della imposizione fiscale), come dovere inserito nei rapporti
politici in relazione all'appartenenza del soggetto alla
collettività organizzata».
Manca, dunque, nella fattispecie normativa in esame
l'«indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro
di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento
ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di
eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli
economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica,
economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)», che la Corte
ha ritenuto essere la corretta condizione per un'imposizione
contributiva equa.
Tale impostazione fa apparire decisamente anomala e non conforme
alla Costituzione la scelta del Legislatore del 2010 che, in un
contesto economico-finanziario esplicitamente qualificato come
«eccezionale», avrebbe potuto operare soltanto interventi
straordinari e/o temporanei di prelievo forzoso, ed invece ha posto
in essere misure continuative e sostanzialmente stabili - e perciò
dal palese sapore tributario - in quanto oltretutto prolungate nel
triennio 2011-2013 (oltre che legate al superamento di scaglioni
predeterminati, esattamente come le imposte); ma soprattutto ha
indirizzato tale prelievo nei confronti di una ben limitata «classe
di persone», ben guardandosi dall'operare nei confronti di "tutti" i
contribuenti in possesso di determinate fasce di reddito, nessuno
escluso (liberi professionisti, lavoratori dipendenti del settore
privato, imprenditori e quant'altro), esentati immotivatamente
dall'imposizione straordinaria, nonostante l'eccezionalità della
situazione economica del Paese, come viceversa una corretta
applicazione dei principi di cui all'art. 53 Cost. avrebbe richiesto.
I.4) Non vale osservare, in contrario, che i magistrati e/o i
dipendenti pubblici più in generale sono titolari di cespiti
economici adeguati al prelievo, in quanto in possesso di una
condizione lavorativa connotata da «stabilita'»: in realtà, la
stabilità della posizione lavorativa diviene, in questa prospettiva,
un argomento politico o comunque ideologico, non certamente
giuridico, sussistendo nell'Ordinamento numerosissimi esempi di
«categorie protette» (quali notai e farmacisti) che non sono state
incise dalla manovra e che pure avrebbero potuto essere chiamate a
concorrere al prelievo forzoso, visti i termini dell'urgenza
collettiva determinata dalla crisi economica.
Non essendo questa la sede per un confronto di natura politica,
va evidenziato che, come affermato dalla Corte costituzionale con la
citata ordinanza n. 341/2000, nell'imposizione contributiva e fiscale
deve essere osservato un criterio di uniformità, che nell'ammontare
dei cespiti patrimoniali individua un criterio certo e non
discriminatorio di identificazione della capacità contributiva da
assumere a presupposto di una imposta, anche se di natura temporanea
o eccezionale (v. anche la sentenza n. 92/1963 della Corte
costituzionale secondo cui «il primo comma dell'art. 53, nel sancire
non già solo il dovere delle prestazioni tributarie, ma altresì il
principio della correlazione di queste con la capacità contributiva
di ciascuno, imponga al legislatore, oltre all'obbligo di non
disporre prestazioni che siano in contrasto con i principi
fondamentali sanciti dalla Costituzione a tutela della persona,
altresì l'obbligo di commisurare il carico tributario in modo
uniforme nei confronti dei vari soggetti, allorchè sia dato
riscontrare per essi una perfetta identità della situazione di fatto
presa in considerazione dalla legge al fine dell'imposizione del
tributo», in omaggio «al principio generale di eguaglianza sancito
nell'art. 3 della Costituzione»).
I.5) Peraltro, anche all'interno della medesima categoria del
personale: inciso dalla disposizione in esame, quest'ultima assume
forti connotati sperequativi e regressivi, perchè, nella sua
«draconiana» articolazione in due aliquote percentuali, prescinde
dalla doverosa considerazione dell'eventuale sussistenza di ulteriori
proventi.
Così, a titolo meramente esemplificativo, con riferimento ai
magistrati collocati in posizione di fuori ruolo o titolari di
incarichi extra-giudiziari o di collaborazione con organi
costituzionali, governativi o regionali, che superano grazie ai
predetti incarichi la soglia di reddito di 150.000 euro, l'eventuale
applicazione del prelievo del 5% sui redditi da stipendio che siano
non superiori a 150.000 euro finisce con imporre una prestazione
obbligatoria percepita come meno gravosa, rispetto a quanti
possiedono solamente redditi ordinari, derivanti dalla retribuzione
di servizio (e quindi senza emolumenti aggiuntivi), attesa la ben
nota differenza soggettiva del valore marginale del denaro, che nel
vigente sistema tributario rappresenta la precondizione economica e
la ratio giustificatrice della progressività dell'imposizione.
I.6) Va quindi condiviso quanto prospettato dalla difesa dei
ricorrenti, secondo cui l'art. 9 comma 2, del decreto-legge n.
78/2010 contrasta insanabilmente con gli orientamenti della Corte
costituzionale, dal momento che in sede legislativa non si è cercata
l'uniformità di trattamento e di prelievo tra i vari soggetti
dell'Ordinamento, il che ha determinato la palese violazione del
principio di progressività sancito dal comma 2 dell'art. 53 Cost.,
indefettibile canone ispiratore del sistema tributario.
L'opzione legislativa configge con il principio della
perequazione tributaria - che sin dalla fine degli anni '50 fa parte
del nostro diritto positivo, essendo immediatamente ascrivibile al
dettato dell'art. 53 Cost. - e che implica la ripartizione delle
imposte tra i singoli cittadini e le diverse fasce della popolazione
in base all'accertata capacità contributiva di ciascuna "area
sociale".
Altrettanto condivisibile è l'osservazione della difesa dei
ricorrenti, secondo cui la più elementare logica perequativa ed
equitativa avrebbe imposto di considerare, ai fini del prelievo, non
solo il dato "grezzo" e di per sè poco eloquente del reddito
percepito chi lavoratore pubblico, ma altri elementi atti a fornire
un quadro organico, complessivo e reale della capacità contributiva
del dipendente, calibrando e proporzionando la trattenuta stipendiale
a fattori rilevanti "in melius" (come il già richiamato nell'esempio
del cumulo con altri redditi - nei casi ammessi - o con introiti di
altro tipo) ovvero "in peius" (si pensi ai casi di unico reddito
familiare, all'esistenza di uno o più figli a carico, e così via).
Quanto appena esposto rende non manifestamente infondata la
questione della illegittimità costituzionale della norma in esame
con riferimento agli artt. 53, 2 e 3 della Costituzione.
II) Natura non tributaria della norma - Diminuzione temporanea
della retribuzione - Disparità di trattamento ed ingiustificata
violazione della proporzione della retribuzione alla qualità e
quantità di lavoro. Lesione del principio di uguaglianza e del
principio di ragionevolezza legislativa. Lesione del principio di
solidarietà sociale, politica ed economica - Violazione degli artt.
2 e 3 della Costituzione. Violazione degli artt. 42 e 23 della
Costituzione.
II.1) In via subordinata, anche a non riconoscere natura
tributaria alla disposizione in esame secondo l'impostazione esposta
sub I (che, comunque, il Collegio condivide e preferisce),
sussisterebbero comunque i profili di illegittimità costituzionale
appena enunciati.
In costanza di rapporto, ed attesa la natura di tale rapporto,
che è disciplinato per legge e non per il tramite della
contrattazione collettiva proprio a tutela della peculiarità della
funzione giurisdizionale e della indipendenza dei singoli magistrati,
il «legislatore» ha sentito la necessità di apportare modifiche "in
pejus" del trattamento retributivo, derogando ai precisi meccanismi
di disciplina della sua articolazione a parità di prestazione. Da
qui la lesione dei principi appena enunciati nel titolo del presente
capoverso.
II. 2) La norma dell'art. 9 comma 2 qui esaminata va a
rideterminare, in senso ablativo, un trattamento economico già
acquisito alla sfera del pubblico dipendente sub specie di diritto
soggettivo. Essa, pertanto, va ad incidere sullo status economico dei
lavoratori (anche appartenenti alla Magistratura) alterando quel
sinallagma che è il "proprium" dei rapporti di durata ed in
particolare proprio dei rapporti di lavoro; basti considerare che
sulla stabilità anche economica si fondano le aspettative, le
progettualità e gli investimenti - di lungo periodo, se non
addirittura a vita - del dipendente.
Sebbene nel nostro sistema costituzionale non sia affatto
interdetto al legislatore di emanare disposizioni atte a modificare
in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti, le disposizioni in esame sembrano non rispettare
la condizione essenziale, ossia che la riforma "in pejus" non
trasmodi in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a
situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento
del cittadino nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto (ex multis, Corte cost., sent. n.
446/2002; ord. n. 327/2001; sentt. nn. 393/2000, 264/2005, 416/1999
n. 282/2005).
II. 3) Da qui anche la violazione dell'art. 2 della Costituzione:
la novazione oggettiva ed unilaterale del rapporto di lavoro,
realizzata dal decreto-legge n. 78/2010, oltre a tradursi nel grave
scardinamento di un principio di rilevanza costituzionale, e quindi
indeclinabile, della materia lavoristica (la proporzionalità tra
prestazione e retribuzione ex art. 36 Cost.), va in fondo a
sacrificare la stessa dignità sociale della persona-lavoratore
pubblico, che si trova soggetto, senza possibilità di difesa, ad
aggressioni patrimoniali sostanzialmente arbitrarie non solo nelle
modalità del prelievo, nei tempi del medesimo e nelle soglie
stipendiali cui attingere, ma nello stesso presupposto (il
presentarsi di pretese esigenze finanziarie); e ciò perchè a
determinarlo è lo stesso soggetto (Stato) che opera il prelievo,
avvalendosi della forza congiunta e soverchiante derivante
dall'essere ad un tempo datore di lavoro e Legislatore, e senza che
il destinatario del sacrificio possa essere considerato direttamente
o indirettamente responsabile della crisi finanziaria e di cassa cui
è chiamato a far fronte, derivando quest'ultima da fattori di
squilibrio che sono ascrivibili a responsabilità (quantomeno
politica) dello stesso organo che dispone il prelievo (esecutivo
nelle vesti di legislatore; sul punto vedasi meglio infra).
III) Violazione degli artt. 42 e 97 Cost. Lesione dei principi
costituzionali in tema di ablazione reale e dei principi di buon
andamento ed imparzialità amministrativa.
Ancora, a non riconoscere nell'art. 9 comma 2 del decreto-legge
n. 78/2010 una disposizione tributaria (con conseguente applicazione
dell'art. 53 Cost.) e ferme le ragioni di incostituzionalità sin qui
illustrate, un ulteriore sospetto di illegittimità della norma in
esame va tratto dalla sua natura sostanzialmente espropriativa, dal
momento che si dispone nei confronti dei pubblici dipendenti una vera
e propria ablazione di redditi formanti oggetto di diritti quesiti,
senza alcuna indennità, con conseguente violazione dell'art. 42
Cost., secondo cui «La proprietà privata può essere, nei casi
preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi
d'interesse generale».
Non appare dubitabile che l'espropriazione possa astrattamente
colpire (stante l'uso dell'onnicomprensivo termine «proprietà
privata» da parte del Costituente) anche beni mobili fungibili, quale
il denaro (nella specie, gli stipendi pubblici nella misura già
acquisita allo status economico del dipendente/Magistrato); secondo
tale prospettazione, la fattispecie considerata consentirebbe di
qualificare la norma di cui all'art. 9 comma 2 alla stregua di
norma-provvedimento (in coerenza con la natura procedimentale
dell'espropriazione), e dunque ne conseguirebbe la violazione
dell'art. 97 Cost., perchè del provvedimento la norma ha mutuato la
natura, ma ha eliso il procedimento, nel cui ambito vanno convogliate
quelle imprescindibili esigenze di equilibrio dell'esercizio del
potere tipicamente volte ad assicurare il minimo sacrificio, il
giusto equilibrio con l'indennità, nonchè tutte quelle altre
numerose facoltà di partecipazione degli interessati, che consentono
a questi ultimi di verificare la legittimità e l'opportunità delle
scelte cui sono chiamati a contribuire con il loro sacrificio, sia
nell'an, che nel quantum delle misure richieste.
III.1) Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale è la
violazione dell'art. 42 Cost. per la mancanza di qualsivoglia
indennizzo.
La Consulta ha più volte ribadito che l'obbligo a carico
dell'Amministrazione di corrispondere un indennizzo può essere
soddisfatto mediante «una pluralità di soluzioni astrattamente
ipotizzabili, idonee ad assicurare un serio ristoro (...) in armonia
con i principi costituzionali, tra le quali il legislatore può
operare una scelta» (sent. n. 179/1999). In tal senso il Legislatore
è libero nell'individuare i più idonei sistemi compensativi, ben
potendo optare per misure alternative riparatorie (non economiche ma)
in forma specifica (Corte cost., sent. n. 179/1999 ed ord. n.
165/1998), aspetti questi del tutto obliterati dal legislatore nella
fattispecie in esame.
In accordo con la giurisprudenza che si è occupata delle
condizioni e dei limiti di validità e di sindacabilità delle c.d.
leggi provvedimento (TAR Lazio, sez. III-Quater, nella sent. n.
12623/07; TAR Puglia, sez. II Lecce, ord. n. 3631/07), l'inesistenza
di un formale obbligo di "motivare" la norma di rango primario non
esclude che gli adempimenti istruttori compiuti nel corso
dell'elaborazione della legge-provvedimento debbano essere dotati di
effettività, compiutezza ed attendibilità; requisiti, questi, che
la Consulta potrà senz'altro vagliare facendo leva sui fondamentali
principi di imparzialità, buon andamento e ragionevolezza
legislativa.
IV) Violazioni comuni ad entrambe le ipotesi ricostruttive della
normativa (natura tributaria e natura non tributaria della norma)
-Violazione dei precetti di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione
sotto diversi profili. Violazione dei principi espressi dal Comitato
dei Ministri del Consiglio d'Europa nella «Raccomandazione CM/Rec
(2010)12 sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilita'»,
adottata il 17 novembre 2010.
Quale che sia la natura giuridica che si voglia riconoscere alla
norma in esame, sussistono ulteriori profili di incostituzionalità,
che si prospettano sinteticamente e che negli atti di causa sono ben
più diffusamente illustrati ed argomentati.
IV.1) Si premette che la Carta Fondamentale, all'art. 3 comma 2,
prevede quale precipuo «compito della Repubblica» (per tale
intendendosi lo Stato-apparato, ossia l'insieme dei pubblici poteri,
ivi compreso il Legislatore) quello di promuovere e garantire
«l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione
politica, economica e sociale del Paese».
Poichè tale partecipazione «economica» non può essere
ovviamente considerata solo dal lato "attivo" ma anche dal lato
"passivo", ovvero inglobando una serie di oneri ed obblighi che ad
essa naturalmente pertengono (tra i quali la contribuzione alle
esigenze finanziarie dell'Erario, a loro volta correlate al
soddisfacimento dei bisogni della comunita'), il fine della norma è
quello di incaricare lo Stato (e perciò tutti pubblico poteri) di
rimuovere gli squilibri socio-economici esistenti, ossia le
diversificazioni economiche tra categorie sociali diverse, o tra
lavoratori appartenenti ai diversi settori della società civile.
In questo senso, l'aver attribuito la parte predominante dello
sforzo «contributivo» tramite una minore retribuzione ai dipendenti
pubblici, e tra essi ai magistrati, introduce forti discriminazioni
nell'eguaglianza sostanziale dei soggetti dell'Ordinamento per le
seguenti ragioni.
IV.2) Viene sottoposta a prelievo una categoria di sicura
"tassabilita'" per via della garanzia della ritenuta alla fonte; al
di là di ogni altra giustificazione ravvisabile nella ratio
dell'istituto, il ricorso al prelievo fiscale è indotto
dall'incapacità (tecnica o politica) di perseguire l'evasione
fiscale, con conseguente vantaggio di fatto per i redditi non
derivanti da lavoro dipendente nel settore pubblico. Come evidenziato
dai ricorrenti, lungi dall'impegnarsi nella predisposizione di
strumenti fiscali efficaci nella prevenzione di tale fenomeno, il
Legislatore statale inconcepibilmente ed intollerabilmente ha
aumentato gli squilibri, trascurando del tutto di colpire le
ricchezze evase al fisco e persino gli introiti derivanti da rendite
ben conosciute (si pensi alle rendite catastali e finanziarie), per
concentrarsi su una fascia specifica di lavoratori, colpevoli
unicamente di possedere la qualità di pubblici impiegati (o di
Magistrati) e di avere redditi facilmente accettabili ed ancora più
facilmente «attaccabili».
IV.3) La soluzione in concreto adottata nel decreto-legge n.
78/2010 è stata probabilmente preferita:
in quanto più "difendibile" da un punto di vista politico -
ossia sul piano dell'accettabilità da parte dell'opinione pubblica
generale, nel momento storico in cui è stata posta in essere;
perchè assume come propria la semplicistica e generalizzante
opinione comune, secondo cui i redditi incisi, per il fatto stesso di
essere "elevati", costituiscono per lo più "prebende di Stato";
perchè il "tributo", o comunque il prelievo, poteva
comodamente essere qualificato come "riduzione di spesa"; e ciò
naturalmente approfittando della coincidenza tra il soggetto che lo
impone ed il datore di lavoro che si vede ridotto per legge il costo
del lavoro.
Sennonchè, tali ipotesi ricostruttive non consentono di
sostenere la costituzionalità della legge, fermo restando che le
pretese "motivazioni" della manovra concepita a danno dei pubblici
dipendenti non reggono ad un più approfondito esame.
Infatti, la capacità contributiva dei lavoratori dipendenti, e
tra essi dei Magistrati, è già messa a dura prova da un sistema
fiscale alimentato in grande misura dal meccanismo della ritenuta
alla fonte. Pertanto, prima di assoggettare ad ulteriore prelievo gli
stipendi dei dipendenti pubblici destinatari di un'elevata
retribuzione, si sarebbe dovuto verificare se tali dipendenti fossero
- come effettivamente sono - già sottoposti ad una schiacciante
imposizione fiscale, e conseguentemente concentrare la «riduzione
della spesa» in altri settori, ad esempio frenando il ricorso sempre
più frequente alle consulenze esterne in favore della Pubblica
Amministrazione, oppure - argomento quest'ultimo di particolare
rilievo - incidendo nel settore di tutte le c.d. spese (latu sensu)
«clientelari», di particolare diffusione nel settore delle Autonomie
regionali e locali (di difficoltosa riduzione, perchè a torto
ritenute essenziali alla politica ed a112 formazione del consenso,
così come inteso negli ultimi anni, come ad esempio i contributi a
pioggia alle imprese, le spese per iniziative culturali, aggregative,
le spese per società ed enti - satellite della PA, la formazione e
così via).
IV.5) Non risulta che la decurtazione operata dall'art. 9 comma 2
del decreto-legge n. 78/2010 sia stata parametrata ad alcun «indice
di rischio» in ordine alla stabilità del rapporto, nè quantificata
in relazione ad un preteso aumento relativo della capacità di spesa,
in quanto la normativa che regolamenta gli incrementi dello stipendio
dei Magistrati è stata faticosamente e puntualmente elaborata
proprio per evitare un'attività di contrattazione periodica, che
avrebbe svilito il ruolo e soprattutto l'immagine di indipendenza del
soggetto chiamato a "jus dicere".
Peraltro, se il Legislatore del 2010 avesse fatto salvo il
pregresso meccanismo di adeguamento automatico della retribuzione dei
Magistrati, lo stipendio di questi sarebbe risultato comunque
congelato, atteso che la loro progressione economica è
conseguenziale all'andamento delle retribuzioni del restante
personale pubblico, inevitabilmente incise dall'art. 9 qui esaminato.
IV.6) Ancora, non si vuole sostenere che il trattamento
retributivo dei magistrati dovrebbe essere considerato come soggetto
ad una riserva di divieto di «reformatio in pejus», per il rispetto
dei principi costituzionali che tutelano l'autonomia e la
indipendenza della Magistratura.
Il Legislatore ben può stabilire una diminuzione delle
retribuzioni dei magistrati, ma dovrebbe farlo attraverso uno
strumento specifico destinato a novellare organicamente e
razionalmente l'intera disciplina di settore, regolando «a monte» la
modalità ed i presupposti, nonchè i limiti predeterminati
dell'abbattimento delle retribuzioni in caso di diminuzione della
quantità e della qualità del lavoro (a regime), o con appositi
moduli di procedura da osservarsi per il caso di eventi eccezionali
che impongano il coinvolgimento della categoria nello sforzo
collettivo di risanamento dei conti pubblici (aspetti questi che
potrebbero giustificare, ad esempio, un adeguato confronto nelle
scelte di bilancio, come, ad esempio, la possibilità di confronto
nelle decisioni sui «budget» di risparmio da conseguire relativamente
al settore «giustizia» mediante il coinvolgimento degli organi di
autogoverno e così via).
In altri termini, la manifesta ingiustizia della disposizione
normativa in esame deriva dalla circostanza che vengono imposte
prestazioni patrimoniali personali frutto di una politica di tagli
lineari, che già di per sè produce storture sul terreno
dell'equità e dell'eguaglianza dei cittadini, e che è quella che
meno si attaglia ad un settore dai delicati equilibri, quale è
quello della definizione dei rapporti tra Poteri e Funzioni dello
Stato.
IV.7). Le misure introdotte creano, come accennato, disparità di
trattamento anche interno alla platea degli incisi, contrastanti con
orientamenti di matrice comunitaria, sui quali si tornerà
diffusamente oltre.
Si fa riferimento all'indicazione espressa dal Comitato dei
Ministri del Consiglio d'Europa nella «Raccomandazione CM/Rec (2010)
12 sui giudici: indipendenza, efficacia e responsabilita'», adottata
il 17 novembre 2010; indicazione che va chiaramente nel senso di
«vietare ogni forma di discriminazione versoi giudici o i candidati
all'ufficio di giudice» (punto 45).
La stessa Raccomandazione, al punto 54, non solo richiede che la
retribuzione dei giudici sia «commisurata al loro ruolo professionale
e alle loro responsabilita'», ma esplicitamente esige che essa sia
tale da «renderli immuni da qualsiasi pressione volta ad influenzare
le loro decisioni». Addirittura - e la specificazione pare
addirittura premonitrice - si chiede agli Stati membri che siano
«adottate specifiche disposizioni di legge per garantire che non
possa essere disposta una riduzione delle retribuzioni rivolta
specificamente ai giudici».
Il chiaro tenore della menzionata Raccomandazione smentisce in
modo categorico una della apodittiche giustificazioni del taglio
lineare poste a base del decreto-legge n. 78/2010, ossia quella che
fa riferimento a pretesi «obblighi comunitari».
Fino a prova contraria, nel settore specifico della riduzione
dello stipendio del Magistrati l'unica disposizione comunitaria
operante è quella citata, che vieta il taglio così come operato.
Nè può dubitarsi che detta disposizione, proprio in quanto "lex
specialis" volta a salvaguardare il supremo valore dell'indipendenza
degli Organi giudiziari, risulta evidentemente prevalente, nel
ragionevole bilanciamento di interessi che deve governare le scelte
legislative, rispetto a presunte necessità di stabilizzazione
finanziaria, tanto più che queste ultime ben sarebbero potute essere
perseguite con un'infinità di alternativi strumenti di intervento,
ben più efficaci e remunerativi.
La previsione dell'art. 9 comma 2 del decreto-legge n. 78/2010
non solo non è in linea con tali indirizzi (che, a ben vedere,
contraddice radicalmente), ma - per quanto detto ed argomentato
poc'anzi - appare altresì priva di quel necessario apporto
istruttorio e fattuale in un contesto globale di revisione
parlamentare del trattamento economico dei giudici, dell'istituto,
che solo avrebbe potuto conferire ad essa ragionevolezza ed aderenza
alla realtà del settore del pubblico impiego magistratuale.
IV.8). La difesa dei ricorrenti evidenzia che a ritenuta
previdenziale viene operata anche sull'importo "tagliato" del 5% o
del 10% (Circolare n. 12 del 15 aprile 2011, prodotta in giudizio
dagli interessati) ne deriva che, nell'importo così risultante, si
riverbera interamente sulla retribuzione netta, diminuendone
l'ammontare.
In effetti, tale sistema genera conseguenze assurde ed inopinate,
poichè prescrive un prelievo contributivo applicato ad una
retribuzione meramente "figurativa" e non reale.
Emerge quindi, in primo luogo, una palese irrazionalità della
previsione in sè considerata, che costringe l'interessato a versare
a favore del sistema previdenziale anche parte di ciò che non
percepisce, finendo di fatto per incrementare l'incidenza della
ritenuta stessa (diversamente potrebbe ritenersi se la norma avesse
operato un mero differimento del pagamento delle differenze).
Ma altrettanto nitida è la censura disparità di trattamento,
dal momento che affiora un grave "vulnus" al principio di uguaglianza
sotto un duplice angolo visuale:
a) come disparità tra lavoratori pubblici che non subiscono
la detrazione e lavoratori parimenti pubblici che la subiscono, i
quali ultimi di fatto sono soggetti ad una contribuzione più alta;
b) come disparità tra lavoratori pubblici e lavoratori
privati, ai quali viene riconosciuto, com'è ragionevole che sia, un
principio di rigida proporzionalità tra retribuzione effettivamente
corrisposta e prelievo contributivo subito.
V) Violazione degli artt. 24, 100, 101, 103, 111, 108 e 113 Cost.
Lesione dell'autonomia e della indipendenza della Magistratura
Argomento condiviso dalla quasi totalità delle altre pronunce già
registratesi sul tema (sopra richiamate) e che il Collegio non può
non fare proprio è quello secondo cui la norma in esame viola il
fondamentale principio di autonomia ed indipendenza della
magistratura, perchè subordina la «categoria» dei magistrati alla
possibilità di riduzioni "ex abrupto" del loro "status economico",
con conseguente introduzione nel sistema ordinamentale di una regola
materiale di contrattazione tra datore di lavoro e dipendente, che
non può che condizionare le scelte di quest'ultimo, quanto meno sul
piano dell'autorganizzazione, che è uno dei presupposti
dell'autonomia e dell'indipendenza.
Come puntualmente e condivisibilmente dedotto dalla difesa dei
ricorrenti, i valori dell'autonomia e dell'indipendenza della
Magistratura da ogni altro Potere dello Stato sono sanciti in via
generale dagli artt. 101 comma 2 («I giudici sono soggetti soltanto
alla legge») e 104 comma 1 Cost. («La magistratura costituisce un
ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere»). L'art. 108
comma 2 Cost., poi, demanda alla legge il compito di assicurare
l'indipendenza dei Giudici speciali. Per quanto concerne i Magistrati
amministrativi, l'art. 100 comma 1 Cost. ne delinea chiaramente le
funzioni, individuandole, oltre che nella consulenza
giuridico-amministrativa (spettante in via esclusiva al Consiglio di
Stato), anche nella «tutela della giustizia nell'amministrazione».
Quest'ultima finalità, per pacifica interpretazione, è propria non
solo del Consiglio di Stato, ma altresì degli «Organi di giustizia
amministrativa di primo grado», vale a dire dei Tribunali
Amministrativi Regionali, che l'art. 125 Cost. vuole siano istituiti
in ciascuna Regione e che quindi debbono ritenersi del pari dotati di
rilevanza e dignità costituzionale (ai T.A.R. si riferiscono,
infatti, anche gli artt. 103 comma 1, e 113 comma 1 Cost.).
Ora, proprio per la delicatezza dei compiti anzidetti è
essenziale che sia assicurata l'indipendenza degli Organi che vanno a
comporre il plesso della Magistratura amministrativa (Consiglio di
Stato e singoli T.A.R.); indipendenza senza la quale non potrebbe
neppure concepirsi una piena ed effettiva «tutela della giustizia
nell'amministrazione».
Del tutto coerentemente, quindi, il comma 3 dell'art. 100 Cost.
statuisce, riferendosi congiuntamente alla Magistratura
amministrativa nel suo insieme ed a quella contabile, e sottolineando
una volta di più il principio posto dall'art. 108 comma 2 Cost. in
relazione alle Magistrature speciali, che «La legge assicura
l'indipendenza dei due istituti [Consiglio di Stato e Corte dei
conti, ndr.] e dei loro componenti di fronte al Governo». In questo
scenario, è evidente che l'art. 9 comma 2 qui contestato ha come
fine, o quantomeno come effetto, quello di ledere non solo la
"littera legis", ma altresì i principi ed i valori sottesi alle
disposizioni richiamate.
Significativo è, in tal senso, il citato art. 100 comma 3 che,
si badi bene, fa riferimento non solo agli Istituti disciplinati dal
comma 1 (Consiglio di Stato e Corte dei Conti), intesi quali apparati
"ausiliari"del Governo (come recita la Sezione ILI del Titolo III
Cost.), ma anche - esplicitamente - ai singoli componenti che vi sono
incardinati, evidentemente considerati quali persone fisiche. E ciò
proprio perchè le fisiologiche funzioni delle due Magistrature - a
differenza di quella ordinaria, per la quale il Costituente
emblematicamente negli artt. 101 e 102 non ha adottato analoga
specificazione - impongono loro di interagire e confrontarsi con i
pubblici poteri (si pensi alla funzione consultiva del Consiglio di
Stato), nonchè di giudicarli con reale neutralità di valutazione, e
perciò con postulata indipendenza anche "personale" ed "individuale"
dei soggetti persone fisiche che tale valutazione sono chiamati a
svolgere.
Ciò premesso, diverse sono le considerazioni sviluppate dai
ricorrenti, sebbene di alcune di esse il Collegio non condivide il
relativo percorso argomentativo.
V.1) Sotto un primo profilo, occorre ribadire che i valori
anzidetti sono a loro volta funzionali all'esercizio imparziale ed
obiettivo della funzione giudicante, come esigono molteplici norme
costituzionali, anche in vista della celebrazione di un "giusto
processo" (cfr. artt. 24, 103, 111 e 113 Cost.; Corte cost., sent. n.
381/1999). Il Legislatore, mediante uno strumento che formalmente
incide (solo) sulla retribuzione dei magistrati, viene in realtà ad
operare un indebito condizionamento dell'esercizio della funzione
giurisdizionale, poichè costringe l'Ordine di appartenenza ad un
confronto con i pubblici poteri al fine di ripristinare le condizioni
economiche originarie, o quantomeno di elidere o attenuare le
conseguenze negative della misura disposta.
La costante giurisprudenza della Consulta conforta in modo
nettissimo la fondatezza della censura dedotta, indubitabile e
riconosciuta, sussistendo la necessità di «attuazione del precetto
costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va salvaguardato
anche sotto il profilo economico», onde evitare «tra l'altro che essi
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri» (sentt. nn. 1/1978, 42/1993, 238/1990).
Si aggiunga che tale stato di cose, generando un sotterraneo
conflitto tra Istituzioni che mina alla radice la serenità del
Giudice, appare particolarmente grave per la specifica funzione dei
magistrati amministrativi, chiamati a giudicare proprio i
comportamenti dei pubblici poteri quali parti necessarie del
processo.
V.2) Sotto un secondo profilo, la difesa dei ricorrenti prospetta
che un Magistrato "condizionato", quand'anche solo apparentemente (e
potenzialmente) e non nella sostanza (e nella realta'), da una misura
legislativa fortemente penalizzante per i suoi interessi economici,
rischia di vedersi sottratto quel credito e quel prestigio di cui
Egli personalmente e l'Ordine giudiziario nel suo insieme devono
sempre ed indefettibilmente godere presso la comunità dei cittadini
(sent. Corte cost. n. 100/1981; Comitato dei Ministri del Consiglio
d'Europa nella già richiamata Raccomandazione del 17 novembre 2010,
ove la nozione di "indipendenza esterna" dei Giudici è stata
strettamente ed esplicitamente collegata alla seguente, testuale
affermazione: «I giudici, che fanno parte della società che servono,
non possono rendere giustizia in modo efficace senza godere della
fiducia del pubblico» - punto 20 della raccomandazione).
Così come proposta, tale linea argomentativa non è del tutto
condivisibile e necessita di alcune precisazioni.
La «percezione» dell'indipendenza della magistratura, in uno alla
percezione della autorevolezza e del prestigio dell'Ordinamento
giudiziario nel suo complesso, non sono, ad avviso del Collegio,
credibilmente «appannate» da una (per quanto incidente) misura di
riduzione della retribuzione, così come operata dal Legislatore,
perchè ben altre ed elevate sono le motivazioni sostanziali che
fondano il servizio dei magistrati alle Istituzioni della Repubblica,
solo per ultimo riconducibili al trattamento economico.
Ciò che invece può effettivamente minare il prestigio ed il
decoro della magistratura all'esterno, ovvero nella percezione della
società, è il costringere i magistrati, singoli o nelle loro
associazioni sindacali, a rivendicazioni di categoria che non possono
che passare per il tramite di una tutela giurisdizionale gestita
dalla stessa magistratura e che, per limiti strutturali invalicabili,
non può che essere affidata alla delibazione di colleghi dei
ricorrenti parimenti incisi (al pari di tutto il personale non
contrattualizzato, del resto, e dei Dirigenti).
Questi ultimi, osservando quello che ordinariamente sarebbe stato
un pacifico dovere di astensione, non possono esimersi dal giudicare
sulla domanda, posto che nessun altro giudice dell'Ordinamento è
privo di interesse e che la controversia è affidata alla cognizione
del TAR in regime di competenza territoriale inderogabile; peraltro,
se si astenessero, incorrerebbero in un altrettanto censurabile
diniego di giustizia.
Sebbene nella fattispecie in esame le questioni dedotte dai
ricorrenti non costituiscono oggetto di altrettante rivendicazioni
dei componenti del Collegio, che non hanno presentato a loro volta
ricorso, (onde l'interesse alla lite è meramente astratto e
potenziale, non derivando loro, allo stato, un diretto ed immediato
vantaggio dall'accoglimento della censura), all'esterno il sistema
giudiziario nel suo complesso risulta costretto ad occuparsi di
vicende che lo riguardano direttamente, con la conseguenza che viene
riproposto nella sostanza un conflitto tra poteri dello Stato, che
non ha precedenti nell'Ordinamento della Repubblica.
Alla luce di queste considerazioni, a fronte di una decurtazione
stipendiale così rilevante e, soprattutto, suscettibile di ripetersi
in(futuro, perchè prorogabile ben oltre il 2013, o addirittura
suscettibile di incrementi ulteriori, il decoro della magistratura
nel suo insieme e, all'interno di essa, della magistratura
amministrativa in particolare, è fortemente leso e pregiudicato
dall'intervento, unilaterale e d'imperio, dei poteri esecutivo e
legislativo, che genera - nei fatti - un vero e proprio insanabile
conflitto di interessi, ben potendo l'opinione pubblica associare la
riduzione stipendiale alle ben note polemiche tra poteri dello Stato,
apparendo la misura legislativa come una sorta di punizione o di
monito per il Potere giudiziario, l'ostentazione di una condizione di
supremazia di un Potere sull'altro, in contrasto - anche sotto tale
profilo - con i dettami costituzionali, che improntano i rapporti tra
Poteri a112 separazione, all'equilibrio ed al bilanciamento.
Parte II)
Con riferimento ai commi 21 e 22 dell'art. 9 del prefato
decreto-legge n. 78/2010 convertito, con modificazioni, in legge n.
122/2010.
A mente del comma 21 dell'art. 9 succitato, per quanto qui di
interesse, «I meccanismi di adeguamento retributivo per il personale
non contrattualizzato di cui all'articolo 3, del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165, così come previsti dall'articolo 24 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448, non si applicano per gli anni 2011,
2012 e 2013 ancorchè a titolo di acconto, e non danno comunque luogo
a successivi recuperi. (...)»
Il successivo comma 22 così dispone: «Per il personale di cui
alla legge n. 27 /1981 non sono erogati, senza possibilità di
recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio
del triennio 2010-2012; per tale personale, per il triennio 2013-2015
l'acconto spettante per fanno 2014 è pari alla misura già prevista
per fanno 2010 e il conguaglio per fanno 2015 viene determinato con
riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014. Per il predetto personale
l'indennità speciale di cui all'articolo 3 della legge 19 febbraio
1981, n. 27, spettante negli anni 2011, 2012 e 2013, è ridotta del
15 per cento per fanno 2011, del 25 per cento per fanno 2012 e del 32
per cento per fanno 2013. Tale riduzione non opera ai fini
previdenziali. Soggiunge, nel quarto periodo, la medesima
disposizione che «Nei confronti del predetto personale non si
applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 21, secondo e terzo
periodo».
Parte ricorrente, trovando la piena condivisione del Collegio,
prospetta questione di legittimità costituzionale dei sopra
trascritti comma 21 e 22 nelle parti riportate (rispettivamente,
primo periodo e primo, secondo e terzo periodo).
La rilevanza della questione appare indiscutibile, atteso che le
parti ricorrenti:
subiscono nel corrente anno 2011 il blocco del meccanismo di
adeguamento retributivo, nonchè il blocco di acconti e conguagli,
cui avrebbero avuto altrimenti diritto;
subiscono altresì la decurtazione dell'indennità
giudiziaria in ragione del 15% per cento, come dimostrano le buste
paga del 2011 dei ricorrenti allegate al ricorso.
In punto di fondatezza della questione, valga quanto segue.
VI - 1. Violazione degli arti. 2, 3, 24, 36, 53, 97, 100,
101,108, 111 e 113 Cost. Lesione di tutti i principi fissati da tali
norme.
I commi 21 e 22 regolano gli aspetti attinenti alla
corresponsione degli acconti, dei conguagli e delle indennità
specificamente spettanti ai Magistrati (indennità giudiziaria ex
art. 3 legge n. 27/1981). Nell'ambito del comma 21 trova però
applicazione ai Magistrati amministrativi unicamente il primo
periodo, che poc'anzi si è testualmente riportato. La disciplina che
- specificamente per i Magistrati amministrativi - si ricava dal
coacervo normativo dei commi 21 e 22 è così sintetizzabile:
a) per essi, così come per tutte le altre categorie del
personale non contrattualizzato, viene introdotto il blocco dei
«meccanismi di adeguamento retributivo» previsto dal primo periodo
del comma 21, la cui operatività è estesa sia a livello di acconto
che a livello di conguaglio (e dunque con effetto retroattivo) dal
primo periodo dell'art. 22;
b) per i soli Magistrati (di tutte le Magistrature), a
differenza delle altre categorie del personale non contrattualizzato,
sono salvaguardati i meccanismi di "progressione automatica dello
stipendio", ossia gli scatti di carriera, e ciò perchè ad essi non
si applicano i periodo secondo e terzo del comma 21;
c) nei confronti dei soli Magistrati viene però operato -
quasi a titolo di bilanciamento di quanto illustrato al punto b) - un
taglio crescente nel tempo dell'indennità giudiziaria (ex art. 3
legge n. 27/1981), come previsto dal secondo periodo del comma 22;
d) i Magistrati subiscono poi, sempre in forza del comma 22,
il blocco di acconti (anni 2011, 2012 e 2013) e conguagli (triennio
2010-2012);
e) vengono infine introdotti, ancora dal comma 22, dei
"tetti" all'acconto per l'anno 2014 (che non può superare quello del
2010) e del conguaglio per l'anno 2015 (determinato con riferimento
agli anni 2009, 2010 e 2014, escludendo quindi il triennio
2011-2013).
I commi 21 e 22 nelle parti riportate introducono pertanto, nel
loro complesso, misure di notevole gravità, poichè finalizzate a
vincolare assai incisivamente, per gli anni 2011, 2012 e 2013 il
trattamento economico dei singoli Magistrati; e ciò ancorchè le
progressioni stipendiali siano fatte salve.
Si tratta di misure ingiustamente penalizzanti, estemporanee e
totalmente sganciate dalla normativa in materia di retribuzione del
personale di Magistratura (la disposizione fondamentale al riguardo,
per quanto attiene al regime dei Magistrati amministrativi, è l'art.
30 della legge n. 186/1982, ove si prevede che «Si applicano ai
magistrati amministrativi le norme di legge previste per i magistrati
ordinari in materia di trattamento economico onnicomprensivo, di
prima sistemazione e di trasferimento, nonchè di indennità di
missione»).
II-1.2. Per la sua connotazione manifestamente pregiudizievole,
la prevista paralisi degli adeguamenti retributivi non ha bisogno di
commenti e spiegazioni. Lo stesso dicasi in merito al "fermo" di
acconti e conguagli, che parimenti comportano un depauperamento
reddituale immediato per i Magistrati. Mentre il depauperamento è
solo differito nel tempo, ma egualmente certo, per quanto attiene ai
"tetti" dell'acconto 2014 e del conguaglio 2015.
Ma il comma 22 succitato incide non meno pesantemente
sull'istituto dell'indennità giudiziaria, senza alcun tipo di
istruttoria nè una stima precisa documentata del risparmio di spesa
ottenibile dal relativo taglio, e quindi in modo totalmente
irragionevole ed improvvisato.
Basti pensare alla totale irrazionalità derivante dalla
previsione di un progressivo accrescimento nel tempo del taglio in
questione (la riduzione è del 15% per l'anno 2011, del 25% per
l'anno 2012 e del 32% per l'anno 2013). Verosimilmente tale
progressione verso l'alto potrebbe spiegarsi perchè, essendo il
taglio nato come misura compensativa e di bilanciamento della
«salvezza» delle progressioni stipendiali (così sub pt. 8 della cit.
Circolare del Ministero dell'Economia e delle Finanze n. 12 del 15
aprile 2011, prot. n. 0035819), il Legislatore avrebbe tenuto conto
delle previste promozioni nel triennio, presumibilmente crescenti nel
numero.
Ma in realtà una siffatta motivazione, oltre a non comparire
assolutamente (neppure deduttivamente) nel testo della legge, appare
del tutto illogica ed incoerente con il sistema.
Anzitutto è differente l'operatività dei due meccanismi
considerati, che sono profondamente eterogenei: il blocco delle
progressioni stipendiali - ove attuato - avrebbe rappresentato un
mancato esborso futuro e scaglionato nel tempo (e per certi versi
anche eventuale, essendo ben possibile che un Magistrato "lasci la
toga" prima di ottenere promozioni), mentre il taglio dell'indennità
giudiziaria opera sin da subito in busta paga quale misura di
effettiva ed immediata decurtazione patrimoniale per il Magistrato.
In secondo luogo, nessuna norma costituzionale e nessun principio
contabile esige il finanziamento di un mancato taglio, diversamente
da quanto accade per il finanziamento di una nuova spesa.
Ancora, se si considera che le leggi precedenti - che prevedevano
le tabelle retributive e i meccanismi di adeguamento degli stipendi
dei Magistrati - erano già obbligatoriamente coperte a livello
finanziario (in ottemperanza all'art. 81 Cost.), la motivazione del
«finanziamento» del mancato taglio appare del tutto irrazionale.
Ma persino la motivazione della «crisi economica» è inadeguata a
spiegare la ratio dei tagli crescenti. Infatti, se è vero che la
norma del comma 22 è stata concepita per fronteggiare un momento di
crisi presente ed attuale, essa dovrebbe consentire un risparmio
immediato con progressiva mitigazione/riduzione del "taglio" fino a
quando la crisi - come il Governo non può non auspicare e come tutte
le stime prevedono nell'arco di alcuni anni - verrà superata. Al
contrario, come visto, la percentuale della decurtazione cresce
progressivamente negli anni 2011, 2010 e 2013 (nel 2013 finisce per
risultare più che raddoppiata!).
Il fondato sospetto, corroborato dal cospicuo decremento (pari ad
un 1/3 del beneficio) disposto per l'ultimo anno considerato, il
2013, è che il Governo abbia disegnato un meccanismo di incremento
del taglio propedeutico non già al ripristino dell'indennità,
quanto alla sua ulteriore riduzione, se non all'integrale azzeramento
nel periodo successivo al triennio.
Se così è, una misura ammantata di carattere contingente -
perchè calata in un decreto-legge e collegata ad esigenze di
stabilizzazione finanziaria apparentemente transeunti - potrebbe in
realtà sottendere un intendimento di stabilizzazione e di
innovazione "strutturale" del sistema retributivo dei magistrati, che
a regime dovrebbe vedere totalmente cancellata l'indennità in
parola.
Va da sè che, quali che siano i motivi politici di tale scelta,
essa - per come è articolata - ben poco ha a che vedere con la
«eccezionalità della situazione economica internazionale».
Del resto, anche a ritenere che l'invocazione della "crisi"
costituisca l'effettiva motivazione della manovra qui contestata, non
si deve trascurare la diversa sensibilità maturata in ambito europeo
su tale profilo: basti ricordare che con sentenza del 24 novembre
2010 la Corte di giustizia UE (C-40/10) ha annullato le disposizioni
del regolamento 1296/2009 UE, che avevano ridotto l'adeguamento
automatico annuale al costo della vita degli stipendi dei funzionari
UE, abbattendolo dal 3,7% all'1,85%, ritenendo per l'appunto che la
pur nota situazione di crisi economica non potesse essere posta a
fondamento di poteri "eccezionali" del Consiglio.
II-1.3. Al di là di tali profili, nel merito dei commi 21 e 22
del d.l. n. 78/2010, si ripetono le censure già esposte in
precedenza con riferimento all'art. 9 comma 2 del d.l. n. 78/2010, le
quali sono da intendersi qui richiamate e reiterate per quanto di
ragione.
Ne consegue che:
1) Viene leso - senza che lo richieda il soddisfacimento di
altri e più pregnanti principi costituzionali, nell'ottica di un
ragionevole bilanciamento - il principio di affidamento del
Magistrato nell'ordinario sviluppo economico della carriera e nella
corresponsione di acconti e conguagli, così come predeterminati ed
attesi al momento di ingresso nei ruoli della Magistratura, anche in
ragione del fisiologico progredire del rapporto (si veda T.A.R.
Campania, sez. I Salerno, ord. n. 1162 del 23.6.2011, pronunciata su
ricorso di alcuni Magistrati ordinari, con la quale è stata disposta
la rimessione degli atti del giudizio alla Corte costituzionale,
proprio in riferimento al comma 22 in esame).
2) Vengono discriminati "in peius" i pubblici dipendenti -
tra cui i Magistrati - rispetto a tutti gli altri cittadini e/o
lavoratori, con palese violazione dell'art. 3 Cost.
3) Viene operato un prelievo che, pur rivestendo una chiara
connotazione tributaria, colpisce una limitata fascia di cittadini e
lavoratori, e non'tutti'come costituzionalmente prescritto (art. 53
Cost.). Anche a non voler riconoscere natura tributaria alle
disposizioni richiamate, esse comportano blocchi stipendiali con
esito espropriativo (proprio perchè ledono diritti legati a diritti
ed aspettative "quesite"), in assenza di compensazioni indennitarie
(non monetarie) per i soggetti che ne risulteranno colpiti (art. 42
comma 3 Cost.).
4) Viene completamente svuotata la capacità
auto-organizzativa delle P.A., che dovrebbe normalmente potersi
esprimere anche in riferimento allo stato economico del personale.
Ciò comporta la violazione dell'art. 97 Cost. e del principio di
buon andamento ivi fissato sotto diversi aspetti, inerenti il
perseguimento degli obiettivi di efficienza, economicità ed
efficacia, contenuti nel suddetto principio di buon andamento,
impedendo all'Amministrazione di gestire il personale in conformità
delle esigenze di interesse pubblico di volta in volta emergenti.
5) Le norme succitate rafforzano l'idea che il Legislatore abbia
inteso operare un indebito condizionamento sull'esercizio della
funzione giurisdizionale (in conflitto con i dettami espressi dagli
artt. 24, 101, 104, 108, 111 e 113 Cost.), obbligando il Magistrato
(come singolo o come Ordine) a rivendicazioni economiche verso i
pubblici poteri.
6) Viene violato l'art. 36 della Costituzione in relazione al
principio di proporzionalità della retribuzione alla quantità e
qualità del lavoro prestato: la retribuzione sulla quale si va
negativamente ad incidere era stata determinata da una legislazione
specifica, che parametrava le classi stipendiali alla progressione di
carriera, e dunque proprio alla «quantità e qualità del lavoro
prestato».
Al contrario, i tagli sono lineari ed uguali per tutti, tanto da
far dubitare che gli stessi rispettino la logica «meritocratica»
dell'art. 36 Cost.
Nel caso della Magistratura amministrativa la falcidia della
retribuzione assume specifici aspetti paradossali, poichè la norma
che dispone il taglio delle retribuzioni si colloca in un contesto di
progressivo aumento del carico di lavoro richiesto dallo Stato datore
di lavoro ai Magistrati dei T.A.R. e del Consiglio di Stato (si
richiamano, da ultimo, le innovazioni introdotte dal codice del
processo amministrativo, con le rilevanti differenze - rispetto al
passato - in tema di processo speciale sugli appalti pubblici).
Con riferimento al comma 7 dell'art. 12 («Interventi in materia
previdenziale») del citato d.l. n. 78/2010 convertito, con
modificazioni, in legge n. 122/2010.
A mente del comma 7 dell'art. 12 succitato «A titolo di concorso
al consolidamento dei conti pubblici attraverso il contenimento della
dinamica della spesa cornute nel rispetto degli obiettivi di finanza
pubblica previsti dall'Aggiornamento del programma di stabilità e
crescita, dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento,
con riferimento ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche come
individuate dall'Istituto Nazionale di Statistica (Istat) ai sensi
del comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 il
riconoscimento dell'indennità di buonuscita, dell'indennità premio
di servizio, del trattamento di fine rapporto e di ogni altra
indennità equipollente corrisposta una-tantum comunque denominata
spettante a seguito di cessazione a vario titolo dall'impiego è
effettuato:
a) in un unico importo annuale se l'ammontare complessivo
della prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, è
complessivamente pari o inferiore a 90.000 euro;
b) in due importi annuali se l'ammontare complessivo della
prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, è
complessivamente superiore a 90.000 euro ma inferiore a 150.000 euro.
In tal caso il primo importo annuale è pari a 90.000 euro e il
secondo importo annuale è pari all'ammontare residuo;
c) in tre importi annuali se l'ammontare complessivo della
prestazione, al lordo delle relative trattenute fiscali, è
complessivamente uguale o superiore a 150.000 euro, in tal caso il
primo imporlo annuale è pari a 90.000 euro, il secondo importo
annuale è pari a 60.000 euro e il terzo importo annuale è pari
all'ammontare residuo».
La norma, come si vede, introduce lo scaglionamento - in favore
del solo datore di lavoro pubblico - dell'onere di corresponsione
delle indennità, comunque denominate, di fine rapporto; il
differimento opera diversamente, a seconda dell'ammontare complessivo
delle prestazioni.
Ciò comporta una diminuzione patrimoniale certa (e quindi un
altrettanto certo pregiudizio), che si identifica nella mancata
corresponsione di interessi per la dilazione del pagamento; ma
determina anche una più profonda compromissione del rapporto
sinallagmatico tra datore di lavoro e dipendente pubblico, giacchè
le somme di cui trattasi hanno pacificamente natura retributiva, sia
pure differita.
L'operatività della rateizzazione è, d'altra parte,
ineludibile, trattandosi di misura di carattere strutturale, non
limitata - nella sua vigenza - ad un periodo di tempo predefinito
(peraltro, il comma 9 dell'art. 12 confina le ipotesi di deroga alla
misura ai soli casi di «collocamento a riposo per raggiungimento dei
limiti di età entro la data del 30 novembre 2010» e di «domande di
cessazione dall'impiego presentate [e accolte] prima della data di
entrata in vigore del presente decreto a condizione che la cessazione
dell'impiego avvenga entro il 30 novembre 2010»; fattispecie, queste,
che non riguardano gli attuali ricorrenti.
La rilevanza della questione interessante del richiamato comma 7
appare indiscutibile, atteso che i ricorrenti subiranno con certezza
assoluta l'applicazione delle disposizioni in argomento al momento
della cessazione del rapporto, comunque ed in qualunque tempo essa
avvenga.
In punto di fondatezza della questione, valga quanto segue.
III - 1. Violazione degli artt. 2, 3, 24, 36, 53, 97, 101, 104,
104, 108, 111 e 113 Cost. Lesione di tutti i principi fissati da tali
norme.
III - 1.1. Valgono anche per la norma in esame le censure già
trattate in precedenza, con riferimento all'art. 9 comma 2 del d.l.
n. 78/2010, da intendersi qui richiamate e reiterate per quanto di
ragione.
1) Il mero differimento della retribuzione non risponde ad alcuna
logica di riduzione di spesa, nè può essere apprezzato in sede
comunitaria, atteso che non si tratta di una misura strutturale ma di
un mero rinvio della spesa, di talchè la razionalità del «prelievo»
mascherato cede innanzi alle esigenze di trasparenza dello Stato con
il cittadino, oltre che di lealtà dello Stato-datore di lavoro con
il dipendente che esige la giusta remunerazione di una vita di
lavoro; analogo rilievo vale per la nuova e diversa incisione del
computo dei trattamenti di fine servizio.
2) Viene leso - senza che lo richieda il soddisfacimento di altri
e più pregnanti principi costituzionali, nell'ottica di un
ragionevole bilanciamento - il principio di affidamento del
Magistrato nell'ordinario sviluppo economico della carriera,
comprensivo del trattamento collegato alla cessazione del rapporto di
impiego, così come predeterminato ed atteso al momento di ingresso
nei ruoli della Magistratura, anche grazie al fisiologico progredire
del rapporto.
È, del resto, fatto notorio che il pubblico dipendente, in molti
casi, si propone - proprio attraverso l'integrale ed immediata
percezione del trattamento di fine rapporto - di recuperare una somma
già spesa o in via di erogazione per le principali necessità di
vita (pensiamo all'acquisto di una casa, alle spese per il matrimonio
di un figlio, alla necessità di cure mediche, ecc.), ovvero di
fronteggiare o adempiere in modo definitivo ad impegni finanziari
già assunti, magari da tempo (pensiamo all'estinzione di un mutuo).
Senza poi considerare che nel caso specifico dei Magistrati, il
cui pensionamento è legato al compimento del 75° anno di età, il
differimento nei pagamenti comporta anche una potenziale
vanificazione del beneficio, la cui effettiva corresponsione
(dilazionata) diviene evidentemente ed ulteriormente vessatoria, se
non realmente beffarda.
3) Vengono discriminati «in peius» i pubblici dipendenti - tra
cui i Magistrati - rispetto a tutti gli altri cittadini e/o
lavoratori, con palese violazione dell'art. 3 Cost., posto che nei
riguardi dei lavoratori privati il (privato) datore di lavoro non è
legittimato ad effettuare alcuna rateizzazione del TFR.
4) Palese è anche la violazione dell'art. 36 Cost., tenuto conto
che il trattamento di fine rapporto, e gli istituti equivalenti,
altro non sono se non una retribuzione differita, i cui importi
devono pertanto essere restituiti al lavoratore al momento della
cessazione del rapporto.
Non appare dunque appropriato che il datore di lavoro,
approfittando della coincidenza tra questo suo ruolo e quello di
Legislatore, dilazioni dei pagamenti che sono dovuti nella loro
interezza, a fronte del prelievo frattanto operato, e contestualmente
rivoluzioni, da un giorno all'altro, le regole in ordine alle
modalità di quantificazione dell'indennità di buonuscita, ledendo
il principio di buona fede nell'esecuzione del contratto.
È palese che detto approccio altera la proporzionalità del
pagamento alla «quantità e qualita'» del lavoro prestato, così come
in origine delineatasi in base al cit. art. 36 Cost.
6) Viene completamente svuotata la capacità autorganizzativa
delle P.A., che dovrebbero normalmente potersi esprimere anche in
riferimento allo stato economico del personale, secondo i generali
principi espressi dall'art. 97 Cost.
7) Le norme succitate rafforzano l'idea che il Legislatore abbia
inteso operare un indebito condizionamento sull'esercizio della
funzione giurisdizionale (in conflitto con i dettami espressi dagli
artt. 24, 101, 104, 108, 111 e 113 Cost.), obbligando il Magistrato
(come singolo o come Ordine) a rivendicazioni economiche verso i
pubblici poteri. Tutto ciò con le conseguenze sopra già ampiamente
illustrate.
VIII) Da ultimo giova Osservare che non si condivide il motivo di
censura sub I- 4, secondo cui, in violazione degli artt. 41 e 97
della Cost., la norma introduce effetti distorsivi della concorrenza
perchè, in virtù delle differenze di trattamento più volte
enunciate tra settore pubblico e settore privato, rende maggiormente
appetibile, rispetto a prima, quest'ultimo, con conseguente
depauperamento delle risorse pubbliche (a seguito dell'emigrazione di
professionalità o della necessità di aumentare le retribuzioni
sotto altri profili, per difenderne la competitivita').
La censura è prospettata con genericità, in via meramente
ipotetica e trascura di porre adeguatamente in rilievo tutti i
termini di comparazione tra le due grandezze di riferimento, nelle
quali confluiscono anche valori diversi dalla mera retribuzione, come
il senso di servizio verso le Istituzioni, il prestigio
dell'attività, la sicurezza nell'impiego.
IX) Tanto Premesso, ai sensi dell'art. 23, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenendola rilevante e non
manifestamente infondata, il TAR solleva questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, commi 2, 21 primo periodo e 22 primo,
secondo e terzo periodo, nonchè art. 12, comma 7, del d.l. 31 maggio
2010, n. 78 convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010 n.
122, per contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100,
101, 103, 104, 108, 111 e 113 della Costituzione, secondo i profili e
per le ragioni sopra indicate, con sospensione del giudizio fino alla
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana
della decisione della Corte costituzionale sulle questioni indicate,
ai sensi e per gli effetti di cui agli artt. 79 ed 80 del cpa ed art.
295 c.p.c.
Riserva al definitivo ogni ulteriore decisione, nel merito e
sulle spese.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e la non manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9, comma 2, comma 21 primo
periodo e comma 22 primo, secondo e terzo periodo, nonchè art. 12,
comma 7, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 convertito, con
modificazioni, in legge 30 luglio 2010, n. 122 in relazione agli
artt. 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 103, 104, 108, 111 e
113 della Costituzione, dispone la sospensione del giudizio e
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Rinvia ogni definitiva statuizione in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale, ai sensi
dell'art. 79 ed 80 del cpa.
Ordina che a cura della Segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del
giorno 20 dicembre 2011.

Il Presidente: Leotta


L'estensore: Gatto Costantino