1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 13-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 369 SENTENZA 23 - 31 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Natura di amnistia impropria - Non fondatezza. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 31, 35, 38, 39 e 44). (Cost., artt. 3, 25, primo comma, 79 e 101, secondo comma). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Condannati con sentenza definitiva richiedenti concessione in sanatoria Estinzione dell'esecuzione della pena - Omessa previsione Inammissibilita'. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 38, primo e terzo comma, e 44). (Cost., art. 3). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Condannati con sentenza definitiva richiedenti concessione in sanatoria Estinzione dell'esecuzione della pena - Omessa previsione - Non fondatezza. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 38, primo comma, e 44). (Cost., art. 3). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Reato di lottizzazione abusiva negoziale - Esclusione - Inammissibilita'. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 31, 34 35, 38 e 44). (Cost., art. 3). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Soggetti legittimati a presentare domanda di oblazione - Concorrenti nel reato Esclusione - Non fondatezza. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 38, quinto comma). (Cost., art. 3). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Reati edilizi Estinzione a favore di titolari di concessione di sanatoria rilasciata prima dell'entrata in vigore della legge n. 47 del 1985 - Omessa previsione - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 31, 34 e 38). (Cost., art. 3). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Reati edilizi Estinzione - Esclusione in caso di demolizione dell'opera edilizia - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 28 febbraio 1985, n. 47, artt. 35, 38 e 43; d.-l. 23 aprile 1985, n. 146, art. 8-équater). (Cost., art. 3) (088C0495) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 13-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof.
Luigi MENGONI, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 31, 34, 35,
38, 39, 43 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia
di controllo dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero
e sanatoria delle opere edilizie) e 8 quater del D.L. 23 aprile 1985,
n. 146 (Proroga di taluni termini di cui alla legge 28 febbraio 1985,
n. 47, concernente norme in materia di controllo dell'attività
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
abusive) promossi con ordinanze emesse il 18 marzo 1985 dal Pretore
di Pietrasanta, il 17 maggio e il 20 marzo 1985 dal Pretore di Palmi,
il 15 maggio 1985 dal Pretore di Malè (n. 2 ordinanze), il 2 luglio
1985 dal Tribunale di Lucera, il 14 ottobre 1985 dal Pretore di Roma,
il 17 aprile 1986 dal Pretore di Bagnara Calabra, il 10 aprile 1986
dal Tribunale di Spoleto, il 28 ottobre 1986 dal Pretore di Bergamo,
l'8 ottobre 1986 dal Pretore di Vittoria e il 30 ottobre 1986 dal
Pretore di Trentola, rispettivamente iscritte ai nn. 329, 565, 567,
585, 586, 694 e 888 del registro ordinanze 1985 e ai nn. 433, 519,
824, 842 e 843 del registro ordinanze 1986 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 155 bis dell'anno 1985, nn. 8,
11, 23, 44 e 47/1 s.s. dell'anno 1986 e nn. 5, 9 e 8/1 s.s.
dell'anno 1987.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1987 il Giudice relatore
Renato Dell'Andro;
udito l'Avvocato dello Stato Antonio Tallarida per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 18 marzo 1985 (Reg. ord. n. 329/85) il
Pretore di Pietrasanta ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, 79 e
101, secondo comma, Cost., degli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo
dell'attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria
delle opere edilizie) nella parte in cui, sotto la forma d'oblazione,
mascherano una vera e propria amnistia generalizzata a qualsiasi tipo
di reato edilizio commesso entro il 1 ottobre 1983, senza alcuna
discriminazione tra abuso solo formale e sostanziale e tra opere
sanabili e non nonchè nella misura in cui escludono un qualsiasi
controllo del giudice penale sulla sanabilità dell'abuso ai fini
della sospensione del giudizio e dell'estinzione del reato.
Il Pretore rileva che, ai sensi degli artt. 44 e 35 legge n. 47/85,
tutti i procedimenti penali per abusi edilizi commessi anteriormente
al 1 ottobre 1983 sono automaticamente sospesi dall'entrata in
vigore della legge sino alla scadenza del termine di cui all'art. 35.
La sanatoria edilizia di cui agli artt. 31 ss. ha però un carattere
anomalo, trattandosi in realtà di vera e propria amnistia
condizionata, che avrebbe dovuto essere emanata dal Capo dello Stato
su legge di delegazione delle Camere e non già di oblazione
extraprocessuale o di conciliazione amministrativa.
Ed invero, essa è innanzitutto completamente diversa da quella
prevista come istituto generale per il futuro dalla stessa legge
all'art. 13, in quanto quest'ultima consegue solo nel caso in cui
l'opera non contrasti con gli strumenti urbanistici e riguarda quindi
gli abusi edilizi solo formali, mentre, per l'abusivismo pregresso,
la sanatoria è generalizzata a tutti gli abusi formali e
sostanziali, indipendentemente dalla conformità agli strumenti
urbanistici.
La sanatoria di cui all'art. 31, inoltre, non ha natura reale,
ossia non riguarda l'opera abusiva, ma unicamente la posizione
soggettiva dell'interessato che presenti la domanda d'oblazione e che
paghi la somma determinata dal comune, mentre l'azione penale
prosegue contro il coautore dell'illecito che non acceda al
meccanismo della sanatoria. Ciò dimostra che la c.d. sanatoria non
determina automaticamente il rientro nella legalità dell'opera
abusiva, non è cioè una vera e propria sanatoria del tipo più
generale previsto dall'art. 13, ma opera soltanto come causa
soggettiva d'estinzione del reato al pari dell'amnistia, che
presuppone l'accettazione dell'imputato.
L'art. 39, poi, laddove dispone che "l'effettuazione
dell'oblazione, qualora le opere non possano conseguire la sanatoria,
estingue i reati contravvenzionali", conferma in modo inequivoco che
l'oblazione non produce di per sè la sanatoria amministrativa
dell'abuso edilizio, che può restare tale e soggetto alle sanzioni
amministrative. Essa non ha, dunque, il compito di regolarizzare
amministrativamente l'abusivismo bensì il ben diverso fine
d'eliminare il carattere penale dell'illecito edilizio, producendo in
pratica gli effetti estintivi propri dell'amnistia, anche se
mascherata sotto forma di oblazione amministrativa. Il che è
altresì dimostrato dal fatto che l'oblazione estingue il reato
edilizio anche nei casi in cui siano state già applicate in via
definitiva le sanzioni amministrative pecuniarie (art. 43).
Caratteri dell'amnistia impropria si riscontrano ancora nell'art.
38, secondo cui l'oblazione opera anche nel caso che vi sia stata
sentenza definitiva di condanna per il reato edilizio; in tal caso,
peraltro, cessano anche gli effetti penali della condanna,
dell'oblazione viene fatta menzione nel casellario giudiziale e della
condanna che si tiene conto ai fini dell'applicazione della recidiva
e della sospensione condizionale della pena.
Altri dubbi di legittimità costituzionale, prosegue il giudice a
quo, derivano dalla superficialità della procedura amministrativa
che conduce alla sanatoria. L'art. 35 si limita infatti a richiedere
che la domanda sia corredata da una descrizione più o meno sommaria
delle opere e da una dichiarazione con allegata documentazione.
L'interessato può poi proseguire i lavori abusivi dopo il versamento
della prima rata dell'oblazione, decorsi 30 giorni dalla notifica al
Comune del proprio intendimento. Orbene, la mancanza d'un qualsiasi
controllo pubblico sulla veridicità di quanto dichiarato o
documentato dall'interessato fa seriamente dubitare della serietà ed
efficacia della procedura. D'altra parte, affidare alla sola
discrezionalità del privato e della P.A. l'accertamento
dell'illecito edilizio e la declaratoria della sua estinzione appare
in contrasto coi principi costituzionali del giudice precostituito
per legge (art. 25, primo comma, Cost.) e della stessa indipendenza
del giudice ordinario (art. 101, secondo comma, Cost.). Dovrebbe,
infatti, pur sempre rientrare nel potere-dovere del giudice penale di
accertamento del fatto costituente reato, il sindacato su
quell'attività del privato e della P.A. che può condurre prima alla
sospensione del procedimento penale e dopo all'estinzione del reato.
Tale mancato controllo è poi tanto più grave in quanto, ai sensi
dell'art. 39, il costruttore abusivo che non possa ottenere la
sanatoria può ugualmente conseguire l'impunità penale solo che
presenti una qualsiasi domanda di sanatoria versando l'acconto
previsto.
L'automaticità della sospensione del procedimento penale e
dell'estinzione del reato edilizio, collegate ad una mera attività
dell'imputato svincolata da qualsiasi possibilità di controllo o di
serio riscontro probatorio, determina poi la violazione del principio
di uguaglianza (art. 3 Cost.) e di quello del giudice naturale
precostituito per legge (art. 25, primo comma, Cost.).
D'altra parte, ai sensi dell'art. 35, il Comune è tenuto a
ricevere l'istanza di sanatoria, dovendo attenersi a quanto
dichiarato dall'interessato; solo successivamente, accertata
l'impossibilità di sanatoria, potrà rigettare la domanda. Neppure
il Comune ha, quindi, facoltà di sindacare fin dall'inizio la
fondatezza e la serietà della domanda di sanatoria e dell'acconto,
peraltro versato direttamente allo Stato. In definitiva, il congegno
è tale da consentire al privato di conseguire una completa amnistia
pur senza adempiere agli oneri posti dalla legge e da consentire
inoltre, attraverso il meccanismo del silenzio-accoglimento dopo due
anni dalla domanda, che conseguano la sanatoria senza alcun controllo
anche opere che la legge stessa dichiara non sanabili (art. 35,
dodicesimo comma).
Altra grave disparità di trattamento è poi prevista dall'art. 39
laddove consente anche ai titolari di opere non sanabili ex art. 33
d'ottenere l'estinzione del reato edilizio, qualora paghino
l'oblazione mentre i titolari di opere sanabili, per ottenere la
sanatoria e l'estinzione del reato edilizio, devono non solo pagare
l'oblazione ma altresì versare al Comune il contributo di
concessione di cui agli artt. 3 e 5 della legge 28 gennaio 1977, n.
10.
2.1. - Analoga questione è stata sollevata, con due ordinanze del
15 maggio 1985 (Reg. ord. n. 585/85 e 586/85) dal Pretore di Malè,
il quale denuncia, in riferimento agli artt. 25, primo comma, 101,
secondo comma, e 79 Cost., gli artt. 31, 35 e 38 della legge 28
febbraio 1985, n. 47, nella parte in cui è qualificata oblazione
un'amnistia senza il rispetto dell'iter costituzionale per
l'emanazione, con ciò cagionando vizi di sostanza; e nella parte in
cui si esclude il sindacato del giudice penale per gli effetti
conseguenti sul procedimento penale determinandone la sua
sottoposizione alla P.A.
Il Pretore osserva che la sanatoria de qua costituisce, sotto le
sembianze formali dell'oblazione, una vera e propria amnistia. In
primo luogo, infatti, essa fa riferimento a qualsiasi tipo d'abuso,
imponendo, per accedere al beneficio, il rispetto del doppio termine
delle domande di sanatoria (art. 35) con riferimento ad opere
ultimate entro il 1 ottobre 1983 (art. 31). Orbene, non v'è
nell'ordinamento alcun tipo d'oblazione svincolato dal grado e dallo
stato del procedimento sanzionatorio, dato che per sua natura
l'oblazione adempie alla funzione d'evitare lungaggini e pendenze,
favorendo un'anticipata definizione dei fatti illeciti. L'imposizione
d'un termine di presentazione delle domande, correlato alle fasi
processuali o procedimentali, è quindi un elemento fisiologico
dell'istituto mentre la sanatoria in questione opera
indipendentemente dal grado di pendenza, anche per reati già
sottoposti a giudizio o definiti con sentenza irrevocabile.
Altri dati rivelatori della natura d'amnistia sono ravvisabili nel
carattere individuale della sanatoria, che riguarda solo chi adempie
alle prescrizioni imposte nonchè nel fatto che l'abuso edilizio non
sanabile resta tale anche se l'autore abbia conseguito l'estinzione
del reato: è quindi evidente che la finalità della sanatoria non è
quella di recuperare le opere abusive realizzate in passato bensì
unicamente quella di rinunciare indiscriminatamente a perseguire gli
autori degli illeciti e d'eliminare il carattere penale, come una
vera e propria amnistia.
Le norme impugnate - prosegue il Pretore - sono poi illegittime
anche perchè il giudizio penale è prima paralizzato e poi caducato
senza che il giudice naturale precostituito per legge (art. 25 Cost.)
abbia la possibilità di sindacare il rapporto privato-P.A.
funzionalizzato alla sanatoria. Questa esigenza d'esame del giudice
è ancora più pressante considerando la carenza di rigorose
prescrizioni cui ancorare l'accoglibilità della domanda d'oblazione.
Anzi, l'eventuale negligenza della P.A., nel pronunciarsi sulla
domanda entro 24 mesi, produce l'accoglimento della stessa, così
determinando, in violazione dell'art. 101, secondo comma, Cost., la
sottoposizione del giudice penale alle deficienze ed omissioni della
P.A.
2.2. - Nei giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili
o, comunque, infondate.
Preliminarmente l'Avvocatura dello Stato dubita della rilevanza
delle questioni, non risultando che gli imputati abbiano fatto
richiesta di condono ma solo di sospensione del procedimento. Nel
merito osserva che l'amnistia estingue il reato per virtù propria
escludendo, per un certo tempo, taluni fatti dal novero dei reati
mentre l'oblazione estingue il reato mediante il pagamento d'una
somma di denaro. L'effetto estintivo si ricollega, così, per
l'amnistia, al decreto delegato e, per l'oblazione al pagamento.
Anche quando è condizionata al pagamento d'una somma di denaro
l'amnistia opera sempre per virtù propria mentre la condizione si
limita a sospendere l'efficacia della legge delegata. L'effetto
estintivo, verificatasi la condizione, si ricollega causalmente alla
legge, non alla condizione. Inoltre, senza la volontà
dell'interessato l'oblazione non può avere effetto mentre l'amnistia
opera anche contro la volontà dell'imputato.
Nella legge in esame, quindi, si riscontra lo schema tipico
dell'oblazione e non quello dell'amnistia ed anzi si tratta d'uno dei
tanti casi d'oblazione extraprocessuale, meglio qualificata come
conciliazione amministrativa, regolata dalla singola legge che la
prevede. Non ha rilievo poi che la sanatoria operi solo come causa
soggettiva d'estinzione del reato: infatti, l'amnistia opera anche
quando non vi sia stata accettazione, allorchè nel prosieguo del
giudizio l'imputato sia riconosciuto colpevole mentre l'oblazione in
esame opera solo in presenza dell'istanza dell'interessato.
Nè a favore della natura d'amnistia può valere il fatto (art. 38,
quinto comma) che dell'estinzione del reato per oblazione possono
fruire anche soggetti diversi dal proprietario del bene, senza che
ciò comporti la sanatoria dell'abuso o il fatto (art. 39) che
l'estinzione dei reati può conseguire anche quando la sanatoria
dell'abuso non sia possibile. La legge, infatti, ha inteso consentire
sia la sanatoria amministrativa degli abusi e sia l'estinzione dei
reati ad essi connessi, anche indipendentemente, in taluni casi,
dalla loro sanatoria. I due istituti della sanatoria e dell'oblazione
estintiva del reato restano peraltro distinti, senza che fra loro
corra in astratto alcuna correlazione necessaria, sicchè ben può
ammettersi che la sanatoria sia inibita pur in presenza
dell'oblazione estintiva del reato.
Nè, infine, può valere il richiamo all'art. 38, terzo comma, il
quale va inteso nel senso che l'oblazione effettuata dopo la sentenza
definitiva di condanna, lungi dal comportare al contrario che per
l'amnistia impropria - l'estinzione del reato e la cessazione
d'esecuzione della condanna, si limita ad esplicare effetti solo per
il futuro, sicchè di essa, annotata al casellario giudiziale, non si
terrà conto ai fini della recidiva e della sospensione condizionale
della pena.
Quanto poi al preteso contrasto con gli artt. 25 e 101, secondo
comma, Cost., l'Avvocatura nega che l'attività oblatoria del privato
sia sottratta a qualsiasi controllo giurisdizionale o amministrativo.
La domanda di sanatoria deve infatti essere presentata corredata
dalla prova dell'eseguito versamento dell'oblazione nella misura
dovuta; il Sindaco determina poi in via definitiva l'importo
dell'oblazione, rilasciando, previa esibizione della ricevuta di
versamento delle somme ancora dovute, il titolo in sanatoria, donde
la piena possibilità di controllo amministrativo, non preclusa
neppure dal c.d. silenzio-assenso di cui all'art. 35, dodicesimo
comma, il quale non solo non opera per i casi d'insanabilità di cui
all'art. 33 ma lascia fermo il disposto dell'art. 40, primo comma,
che inibisce, di fatto, d'avvalersi d'istanze infedeli. Sul piano
giurisdizionale, poi, non solo ogni controversia è devoluta ai
T.A.R. ma anche il controllo sulla corretta applicazione
dell'oblazione non è sottratto al giudice penale, il quale, ai fini
della sentenza di non doversi procedere per estinzione del reato, è
pur sempre tenuto a svolgere in via incidentale un accertamento sulla
sussistenza dei requisiti del fatto estintivo.
Nè infine sussiste disparità di trattamento tra titolari d'opere
non sanabili e titolari d'opere sanabili, trattandosi di posizioni
diverse. Questi ultimi, invero, se sono tenuti a versare gli oneri
accessori, mantengono però la disponibilità del bene mentre i
primi, pur potendo usufruire dell'estinzione del reato, vedono il
bene abusivo assoggettato alle sanzioni di cui al capo 1 della
legge.
3.1. - Con due ordinanze del 20 marzo (Reg. ord. n. 567/85) e del
17 maggio 1985 (Reg. ord. n. 565/85) il Pretore di Palmi, nel corso
di due procedimenti d'esecuzione penale, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., degli
artt. 38 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella parte in
cui, nel caso sia già intervenuta sentenza definitiva di condanna,
non prevedono la sospensione dell'esecuzione della pena nei confronti
dei soggetti che possono godere della sanatoria e l'estinzione della
pena, ove siano integrati i presupposti della sanatoria.
Il Pretore premette che il condono edilizio in questione non
costituisce nè un'amnistia nè un'oblazione processuale bensì una
nuova ipotesi d'oblazione amministrativa con conseguente presa d'atto
in sede giurisdizionale d'una causa estintiva venuta in essere nella
sede amministrativa. Data tale qualificazione, non possono trovare
applicazione gli artt. 593 e 596 c.p.p., che si riferiscono
esclusivamente all'amnistia e all'indulto e che, regolando situazioni
eccezionali, non sono estensibili in via analogica. D'altra parte,
dagli artt. 38, terzo comma, e 44 emerge che l'oblazione lascia
sopravvivere, a differenza dell'amnistia impropria, la pena
principale.
Orbene è contraddittorio che la sanatoria in questione, la quale
ha gli stessi effetti (estinzione del reato) dell'amnistia propria,
ove intervenga dopo la sentenza definitiva, abbia, senza alcuna
ragione, da un lato effetti più favorevoli dell'amnistia impropria
(elimina gli effetti penali della condanna) e dall'altro lasci
sopravvivere l'effetto principale della condanna (esecuzione della
pena) che è invece eliminato dall'amnistia impropria. I detti artt.
38, terzo comma, e 44, quindi, nella parte in cui non prevedono la
sospensione dell'esecuzione della pena nei confronti dei soggetti che
possono godere della sanatoria - il primo - e l'estinzione della
pena, ove siano integrati i presupposti della sanatoria - il secondo
- appaiono in contrasto col principio d'uguaglianza, perchè
irragionevolmente trattano più sfavorevolmente, sotto il profilo
dell'esecuzione della pena principale, i beneficiari o possibili
beneficiari dell'oblazione rispetto ai beneficiari dell'amnistia
impropria.
È inoltre illogico che la sanatoria, intervenendo dopo la sentenza
definitiva, elimini gli effetti marginali della condanna e lasci
sopravvivere quello principale dell'esecuzione della pena, attesa,
altresì, la ratio di favore nei confronti delle costruzioni abusive
pregresse cui è improntata la legge. Il dato estrinseco e formale
del passaggio in giudicato della sentenza, quindi, nel caso
dell'amnistia non impedisce l'estinzione della pena, mentre
l'impedisce nel caso di condono edilizio, con evidente disparità di
trattamento.
La questione, afferma poi il Pretore, è rilevante per le
conseguenze che la sua decisione potrà nei casi di specie avere
sull'esecuzione della pena, trattandosi di reato che, da un punto di
vista temporale, potrebbe beneficiare del condono edilizio.
3.2. - Nei giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili
o, comunque, infondate.
Preliminarmente l'Avvocatura eccepisce l'irrilevanza delle
questioni, non risultando al giudice a quo l'attuosa intenzione dei
condannati d'avvalersi del condono edilizio.
Nel merito osserva che la disparità di trattamento non può
dedursi nè con riguardo ai procedimenti definiti con sentenza
passata in giudicato rispetto a quelli in itinere (che integrano
ovviamente realtà giuridiche ed ontologiche non comparabili) nè con
riguardo ai due istituti dell'amnistia impropria e dell'oblazione ex
lege 47 del 1985 (che lo stesso Pretore esattamente differenzia).
D'altronde la disciplina differenziale dettata, non che limitarsi a
discriminare irragionevolmente i condannati de quibus rispetto ai
soggetti fruenti d'una ipotetica amnistia impropria, bilancia,
invece, equilibratamente vantaggi e svantaggi in una situazione
peculiare in cui rilievo penale e amministrativo presentano singolari
e delicate interferenze. L'asserito maggior pregiudizio per il
condannato è in effetti compensato non solo dal fatto che, annotata
l'oblazione nel casellario giudiziale, della condanna non si terrà
conto ai fini della recidiva e della sospensione condizionale (mentre
in tal senso non opera l'amnistia) ma anche dal fatto che, salve
eccezioni, l'oblazione de qua comporta anche la sanatoria dell'opera
abusiva, pur posta in essere nello svolgimento d'attività criminosa.
4.1. - Analoga questione di legittimità costituzionale degli artt.
38, primo comma e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 - nella
parte in cui non prevedono la sospensione dell'esecuzione della pena
a favore dei richiedenti la concessione in sanatoria già condannati
con sentenza definitiva prima dell'entrata in vigore della legge n.
47/85, i quali, trovandosi nelle condizioni previste dall'art. 31,
abbiano presentato la domanda entro il prescritto termine e versato
le somme di cui al primo comma dell'art. 35 - è stata sollevata dal
Pretore di Vittoria con ordinanza dell'8 ottobre 1986 (Reg. ord. n.
842/86).
Nel merito il Pretore svolge considerazioni simili a quelle
contenute nelle ordinanze del Pretore di Palmi, sottolineando in
particolare l'irrazionale disparità di trattamento in danno di chi
sia stato condannato con sentenza definitiva prima dell'entrata in
vigore della legge n. 47/85 (il quale non può conseguire
l'estinzione del reato) rispetto a chi abbia costruito nello stesso
periodo, violando le medesime disposizioni, senza però essere stato
condannato con sentenza definitiva per ragioni a lui estranee.
4.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo il rigetto della questione con considerazioni identiche a
quelle svolte relativamente alla questione sollevata dal Pretore di
Palmi.
5.1. - Diversa questione è stata sollevata, con ordinanza del 17
aprile 1986 (Reg. ord. n. 433/86) dal Pretore di Bagnara Calabra, il
quale ha denunciato, in riferimento all'art. 3 Cost., l'art. 38,
primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47, "nella parte in cui
non prevede la sospensione dell'esecuzione della pena a favore dei
richiedenti la sanatoria già condannati con sentenza definitiva in
data antecedente all'entrata in vigore della legge n. 47/85, i quali,
trovandosi nelle condizioni previste dall'art. 31 della legge, hanno
presentato la domanda entro il termine perentorio di legge,
accompagnata dall'attestazione del versamento delle somme di cui al
primo comma dell'art. 35".
Il Pretore, dopo aver premesso che nella specie la condannata aveva
versato le prime due rate nella misura prevista dall'art. 35, primo
comma, legge n. 47/85, osserva che alla sanatoria in questione si
riconnettono effetti estintivi non solo del reato ma anche
dell'esecuzione della condanna, nel caso di sentenza passata in
giudicato, più ampi di quelli prodotti dall'amnistia impropria. Tali
effetti, però, per il raccordo del terzo al secondo comma dell'art.
38, possono conseguire soltanto in caso d'oblazione interamente
corrisposta e non di versamento della sola somma prevista dal primo
comma dell'art. 35, tenuto conto che non sarebbe logico riconnettere
l'estinzione dei reati edilizi ad un pagamento completo ovvero
parziale dell'oblazione a seconda che il procedimento penale sia o
meno definito. Senonchè la corresponsione parziale delle somme di
cui all'art. 35, primo comma, non può comportare nemmeno una
sospensione dell'esecuzione della pena analogamente a quanto previsto
dall'art. 38, primo comma, per il procedimento penale e per quello
relativo alle sanzioni amministrative. Dall'interpretazione sia
letterale dell'art. 38, primo comma, sia sistematica dello stesso in
relazione all'art. 44, primo comma, emerge infatti che la sospensione
riguarda solo l'esecuzione amministrativa e non quella penale.
Da ciò però deriva un diverso trattamento tra coloro che hanno
presentato nei termini domanda di sanatoria e versato la somma di cui
all'art. 35, primo comma, ed hanno un procedimento penale in corso, i
quali possono usufruire della sospensione del procedimento stesso e
coloro che hanno adempiuto alla medesima procedura e hanno riportato
una condanna definitiva, ma non ancora eseguita, i quali non possono
giovarsi della sospensione dell'esecuzione della pena e sono ad essa
assoggettati, nonostante l'intera corresponsione dell'oblazione
comporti anche per loro l'estinzione del reato e dell'esecuzione
della condanna. Tale diverso trattamento, oltrechè incongruo
logicamente (conducendo una medesima fattispecie giuridica a due
effetti opposti a seconda dei soggetti cui viene applicata) è anche
ingiustificato, dato che la sanatoria è riconnessa a fattori
estrinseci ed indipendenti dalla volontà dei richiedenti.
5.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata e
svolgendo considerazioni identiche a quelle svolte nel giudizio
relativo alla questione sollevata dal Pretore di Palmi.
6.1. - Il Tribunale di Lucera, con ordinanza del 2 luglio 1985
(Reg. ord. n. 694/85) e il Pretore di Trentola, con ordinanza del 30
ottobre 1986 (Reg. ord. n. 843/86) hanno sollevato questione di
legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., degli
artt. 31, 34, 35, 38 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella
parte in cui non è prevista l'applicazione dei benefici ivi
contemplati anche per chi è imputato del reato di lottizzazione
abusiva c.d. negoziale.
Osservano i giudici a quibus che, ai sensi degli artt. 35, settimo
comma, e 38, secondo comma, legge n. 47/85, è estinguibile il reato
di lottizzazione abusiva previsto dall'art. 17 della legge 28 gennaio
1977, n. 10, come modificato dall'art. 20 legge n. 47/85, soltanto
nell'ipotesi di lottizzazione abusiva realizzata con esecuzione
d'opere e non anche nel caso di c.d. lottizzazione abusiva negoziale,
caratterizzata dal solo frazionamento e vendita dei lotti. Orbene, la
mancata previsione dell'estinzione per quest'ultimo reato, che (non
comportando una compromissione di fatto della programmazione
territoriale) costituisce in ogni caso un quid minus rispetto alla
più grave ipotesi di lottizzazione abusiva con opere, appare in
contrasto col principio d'eguaglianza, in quanto condotte ugualmente
lesive dello stesso bene penalmente protetto risultano disciplinate
differentemente.
Il Pretore di Trentola sottolinea inoltre che la lottizzazione
abusiva c.d. negoziale non solo non è stata in alcun modo prevista
dalla legge n. 47/85 ma che per essa non si potrebbe comunque
determinare la somma da versare a titolo d'oblazione, dato che la
tabella fa riferimento ad "opere", ad "interventi" o a "modalità
d'esecuzione" che presuppongono pur sempre che un manufatto sia stato
realizzato.
6.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili
o, comunque, infondate.
Preliminarmente l'Avvocatura dello Stato eccepisce la mancanza
d'una esauriente motivazione della rilevanza, in quanto l'art. 18
legge n. 47/85 ha dato una nuova definizione della lottizzazione
abusiva c.d. negoziale, sicchè non può escludersi che, nella
specie, possa trovare applicazione il principio della legge penale
successiva più favorevole.
Nel merito osserva che l'art. 35, settimo comma, legge n. 47/85
sembra avere non il significato d'escludere dall'estinzione la
lottizzazione abusiva c.d. negoziale, bensì quello d'imporre una
condizione ulteriore, nei casi di lottizzazione abusiva con opere,
per l'ottenimento della concessione edilizia in sanatoria; condizione
che non ha ragion d'essere nel caso del solo negozio, in cui ciò che
è destinata ad essere sanata è unicamente un'attività
preparatoria, ritenuta dalla legge di per se stessa punibile. Per
contro, l'art. 38, secondo comma, ha una portata talmente ampia che
non può distinguersi tra tipo e tipo di reato oblabile e quindi
estinguibile. Indubbiamente, per la lottizzazione negoziale sorgono
difficoltà applicative in carenza delle opere abusive cui
commisurare l'ammontare dell'oblazione. Peraltro, non dovrebbe essere
vietato il ricorso all'analogia (che qui sarebbe in bonam partem)
dell'ipotesi di lottizzazione con opera con quella con sola
previsione d'opere da eseguire, ipotizzandosi, solo a questo fine,
l'avvenuta realizzazione delle progettate opere o costruzioni.
In ogni caso, se fosse esatta l'interpretazione dei giudici a
quibus, essa non violerebbe il principio di ragionevolezza, in quanto
la discriminazione troverebbe razionale giustificazione nel fatto che
scopo della legge n. 47/85 non è quello di pervenire a un condono
penale bensì quello d'un recupero urbanistico-edilizio, anche ai
fini di chiarezza catastale e fiscale. Il che giustificherebbe il
riferimento esclusivo alle "opere" da sanare e il nessun interesse
per quelle fattispecie criminose realizzatesi senza modificazione
esterna della realtà urbanistico-edilizia.
7.1. - Con ordinanza emessa il 14 ottobre 1985 (Reg. ord. n.
888/85) in un procedimento penale a carico di alcuni sindaci ed
assessori comunali, imputati, oltre che per il delitto di cui
all'art. 328 c.p., anche di reati edilizi per concorso morale con gli
autori materiali delle costruzioni abusive e per aver omesso di far
demolire o acquisire al comune 544 opere abusive, il Pretore di Roma
ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., questione di
legittimità costituzionale dell'art. 38, quinto comma, della legge
28 febbraio 1985, n. 47, nella parte in cui non comprende tra i
soggetti legittimati a presentare la domanda d'oblazione tutti i
concorrenti nel reato di cui all'art. 17 della legge 28 gennaio 1977,
n. 10, e in particolare i soggetti diversi da quelli indicati
nell'art. 6 della legge n. 47.
Osserva il Pretore che la causa estintiva dei reati edilizi,
prevista dall'art. 38 cit., va qualificata come oblazione
extraprocessuale, alla quale sono però ammessi solo i soggetti
indicati nell'art. 6 della legge ed il cui effetto estintivo, essendo
personale la causa, giova solo in favore di costoro e non degli
eventuali concorrenti nei reati edilizi, esclusi dall'oblazione.
Orbene, l'esclusione dalla facoltà d'oblazione di soggetti che pur
hanno reso gli illeciti realizzabili, integra un'irragionevole
disparità di trattamento, soprattutto considerando che fruiscono
della causa estintiva gli autori principali dell'attività
antigiuridica mentre ne rimangono esclusi soggetti il cui apporto,
ancorchè necessario, è stato in sostanza secondario e quindi di
minore danno rispetto all'interesse tutelato.
7.2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, eccependo l'inammissibilità o, comunque, l'infondatezza
della questione.
Osserva preliminarmente l'Avvocatura che la questione è nella
specie irrilevante in quanto, attesa la particolare qualifica degli
imputati, sembra che il reato di cui all'art. 17, lett. b) della
legge 28 gennaio 1977, n. 10, sia per essi assorbito dal più grave
delitto di cui all'art. 328 c.p., pur esso contestato.
In ogni caso, qualora fosse ipotizzabile un concorso degli
amministratori comunali nel reato edilizio de quo, un trattamento
differenziato non sarebbe irrazionale, attesa la maggiore gravità
dei reati commessi con abuso di potere o violazione dei doveri
inerenti alla pubblica funzione.
8.1. - Con ordinanza del 10 aprile 1986 (Reg. ord. n. 519/86) il
Tribunale di Spoleto ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 3 Cost., degli artt. 31, 34 e
38 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella parte in cui non
prevedono la possibilità d'estinguere il reato mediante oblazione da
parte di titolari di concessione in sanatoria d'opere edilizie
abusive rilasciata prima dell'entrata in vigore della legge stessa.
Osserva il Tribunale che nella specie la concessione in sanatoria
è già stata rilasciata al responsabile dell'abuso prima
dell'entrata in vigore della legge n. 47/85, anche se tale
concessione non estingueva il reato edilizio. L'imputato, quindi,
dovrebbe soggiacere alle sanzioni penali per l'abuso commesso, senza
potersi avvalere del procedimento di cui agli artt. 31, 34 e 38 legge
n. 47/85. D'altra parte, nemmeno potrebbe applicarsi in via analogica
l'art. 22 legge cit., sia perchè il rilascio della concessione in
sanatoria con la conseguente estinzione dei reati edilizi è
subordinato al pagamento dell'oblazione ed agli altri adempimenti
necessari sia perchè tale normativa si applica solo per gli abusi
successivi all'entrata in vigore della legge.
Sussiste pertanto un'irrazionale disparità di trattamento degli
imputati che, avendo ottenuto la concessione in sanatoria prima
dell'entrata in vigore della legge, non possono ottenere l'estinzione
del reato, rispetto a coloro che, pur essendo sottoposti a
procedimenti sanzionatori sia amministrativi sia penali per reati
edilizi, possono sanare la propria posizione.
8.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo che la questione sia dichiarata infondata. Osserva infatti
l'Avvocatura che l'art. 22, terzo comma, legge n. 47/85 appare
applicabile nella specie ai sensi dell'art. 2, terzo comma, c.p. In
ogni caso sarebbe applicabile l'art. 39 legge cit., il quale prevede
che l'effettuazione dell'oblazione, qualora le opere non possano
conseguire la sanatoria, estingue i reati contravvenzionali. La
disposizione sembra infatti estensibile a tutte le ipotesi in cui,
per qualsiasi motivo d'ordine logico, la sanatoria di cui agli artt.
31 ss. non possa comunque essere accordata per l'esistenza di fatti
preclusivi, fra i quali rientra pure quello di specie.
9.1. - Con ordinanza del 28 ottobre 1986 (Reg. Ord. n. 824/86) il
Pretore di Bergamo ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost.,
questione di legittimità costituzionale degli artt. 35, 38 e 43
della legge 28 febbraio 1985, n. 47, nella parte in cui non prevedono
la possibilità per coloro che abbiano demolito le opere abusive o
contro i quali siano state attivate procedure di demolizione,
d'oblare il reato, nonchè dell'art. 8 quater del D.L. 23 aprile
1985, n. 146, nella parte in cui fissa un termine per la mancata
perseguibilità in sede penale dei reati relativi ad opere demolite.
Osserva il Pretore che la domanda di sanatoria ex artt. 31 ss.
presuppone la persistenza dell'opera abusiva, essendo appunto
finalizzata a legittimarne a posteriori la conservazione. Ciò emerge
chiaramente, ad esempio, dagli artt. 34, 35, 37 e dall'art. 43,
secondo cui l'esistenza di provvedimenti sanzionatori non ancora
eseguiti ovvero ancora impugnabili o nei cui confronti pende
impugnazione, non impedisce il conseguimento della sanatoria.
Argomentando a contrario si deduce che l'esistenza della demolizione
preclude la presentazione della domanda di condono.
La conseguenza è allora l'assoggettamento alle sanzioni penali
anche nel caso che le opere abusive, demolite d'ufficio, siano state
ultimate entro il 1 ottobre 1983. Senonchè tale esclusione della
possibilità di effettuare l'oblazione e conseguire l'estinzione del
reato è ingiustificata, discriminatoria e contrastante col principio
d'eguaglianza, venendo sostanzialmente a premiare coloro che, a causa
dell'inerzia delle amministrazioni comunali, hanno conservato l'opera
abusiva, nei confronti di coloro che se la sono vista demolire. E
tale disparità di trattamento è ancora più evidente quando, come
nella specie, la demolizione è stata effettuata in pendenza dei
termini per presentare la domanda di sanatoria, i quali sono stati
ulteriormente prorogati al 31 dicembre 1986.
Le medesime considerazioni possono riferirsi anche all'ipotesi in
cui la demolizione sia stata effettuata dopo il 7 luglio 1985, data
d'entrata in vigore della legge 21 giugno 1985, n. 289, che ha
convertito il D.L. 23 aprile 1985, n. 146, il cui art. 8 quater
sancisce la non perseguibilità in qualunque sede di coloro che
abbiano demolito od eliminato le opere abusive entro il termine
d'entrata in vigore della legge di conversione suddetta. Non si
comprende, infatti, il motivo della fissazione di tale data, la cui
non coincidenza con i termini stabiliti per la presentazione della
domanda di condono lascia "scoperto" un arco di tempo, intercorrente
appunto tra il 7 luglio 1985 ed il 13 dicembre 1986, in cui la
rimozione delle opere abusive non assume alcuna rilevanza ai fini
della responsabilità penale. Ne consegue che chi ha realizzato le
opere entro il 1 ottobre 1983 e le ha poi spontaneamente rimosse
dopo il 7 luglio 1985 ma pur sempre prima della scadenza dei termini
per chiedere il condono, dovrà essere assoggettato alle sanzioni
penali.
9.2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo il rigetto della questione. Osserva l'Avvocatura che le
norme impugnate vanno interpretate nel senso che, anche per le opere
demolite, d'ufficio o spontaneamente, sia possibile oblare il reato
con la conseguente estinzione dell'azione penale. Lo scopo prefissosi
dal legislatore emerge infatti dagli artt. 39 e 43, ove si
configurano ipotesi in cui, sia per costruzioni non suscettibili di
sanatoria sia per quelle suscettibili di sanatoria, l'opera è
demolita e ciò nonostante, a oblazione pagata, il reato è estinto.
10. - Tutte le suddette ordinanze di rimessione sono state
regolarmente notificate, comunicate e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale.
Considerato in diritto
1. - Le questioni sollevate dalle ordinanze in epigrafe sono
identiche od analoghe e possono, pertanto, essere decise con unica
sentenza.
2. - La prima questione sottoposta all'esame della Corte attiene
alla natura giuridica del c.d. "condono edilizio" di cui alla legge
28 febbraio 1985, n. 47. Risultano, infatti, impugnati dal Pretore di
Pietrasanta (con l'ordinanza emessa il 18 marzo 1985, Reg. ord.
329/85) gli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 e dal Pretore di Malè (con le
ordinanze nn. 585 e 586 del 1985, emesse entrambe il 15 maggio 1985)
gli artt. 31, 35 e 38 della sopra citata legge, assumendosi anzitutto
che le predette norme configurino un provvedimento, non emesso con le
garanzie di cui all'art. 79 Cost., d'amnistia "mascherato". I giudici
a quibus escludono che il condono edilizio integri un'ipotesi
d'oblazione, come sostenuto dall'Avvocatura dello Stato; questa
Corte, pertanto, è necessitata a prendere posizione, nei limiti,
s'intende, di questa sede, anzitutto sulle figure dell'amnistia e
dell'oblazione (al fine di stabilire se le norme impugnate integrino
l'una o l'altra figura) e, nel caso l'indagine risulti negativa (nel
senso che le predette norme non s'inquadrino nelle citate figure
giuridiche) a delineare la natura "atipica" (anche questa tesi è
sostenuta da altre ordinanze di rimessione citate in epigrafe) del
"condono edilizio" qui in discussione.
Va, intanto, ricordato che il Pretore di Pietrasanta,
nell'impugnare le citate norme, fa riferimento agli artt. 3, 25,
primo comma, 79 e 101, secondo comma, Cost. mentre il Pretore di
Malè, nell'impugnare le norme innanzi indicate, agli artt. 25, primo
comma, 101, secondo comma e 79 Cost.
Vanno, anzitutto, respinte le eccezioni, sollevate dall'Avvocatura
dello Stato, d'inammissibilità, per difetto di rilevanza, delle
preindicate ordinanze del Pretore di Malè. Dalle stesse ordinanze
risulta, infatti, che gli imputati hanno chiesto la sospensione dei
procedimenti penali a loro carico, ai sensi del combinato disposto
degli artt. 44 e 35 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per i reati
ascritti, consumati anteriormente al 1 ottobre 1983: quest'ultima
data costituisce, infatti, ex art. 31 della citata legge, limite
temporale per fruire della normativa richiamata. La richiesta di
sospensione dei procedimenti penali, di cui alla legge n. 47 del 28
febbraio 1985, attesta, in maniera inequivocabile, la volontà degli
imputati di valersi dell'intera procedura di sanatoria e di fruire
del "condono edilizio" previsto dalla stessa legge. Non è, pertanto,
inibito al Pretore di Malè sollevare, già in sede di richiesta di
sospensione dei procedimenti a quibus, questioni di costituzionalità
relative a vari articoli della legge in esame che già erano
divenuti, con la richiesta sospensione dei procedimenti, rilevanti
nella specie.
Il dibattito sulla natura giuridica del c.d. "condono edilizio" di
cui alle norme impugnate si è sviluppato, durante i lavori
preparatori della legge in discussione e successivamente
all'emanazione della stessa legge, partendo da tre distinte
posizioni: per la prima, il condono edilizio in esame costituirebbe
forma (per i più anomala) d'amnistia condizionata (così la
definiscono, infatti, le ordinanze di rimessione dei Pretori di
Pietrasanta e Male'); per la seconda, lo stesso condono costituirebbe
forma particolare d'oblazione extraprocessuale; per la terza, infine,
rilevata la difficoltà d'inquadrare le norme impugnate in una delle
due figure, rilevato altresì il vizio concettualistico e
l'"apriorismo logico" di volere a tutti i costi inquadrare in una
delle due citate figure il condono edilizio in esame, il medesimo
integrerebbe un provvedimento di clemenza atipico.
Qui va, anzitutto, rilevato che è davvero "arduo" tentare
d'inquadrare (utilizzando la terminologia dei sostenitori delle prime
due tesi innanzi indicate) un'anomala ipotesi d'amnistia condizionata
ed una particolare forma d'oblazione extraprocessuale negli istituti
generali, rispettivamente, dell'amnistia e dell'oblazione, quando non
v'è ancora certezza o, comunque, sufficiente chiarezza in ordine ai
predetti istituti.
Dottrina e giurisprudenza, infatti, pur avendo a lungo ed
approfonditamente discusso intorno al concetto (di genere) causa
d'estinzione del reato (entro questo concetto il codice penale
inserisce sia l'amnistia sia l'oblazione) non hanno dedicato complete
indagini su tutte le particolari cause d'estinzione, non
sottolineando a dovere che il codice penale riconduce al concetto "di
genere" le più svariate figure (dall'amnistia alla morte del reo,
alla prescrizione ecc.) sulla base d'una sola nota effettuale, quella
d'estinguere il reato. Il necessario dibattito sul significato di
questa formula (com'è noto, una novità del vigente codice penale)
non esclude l'esame del diverso fondamento, dei diversissimi modi di
funzionamento delle singole cause d'estinzione: anzi, da questo esame
può, invero, pervenire nuova luce proprio intorno al concetto
generale di causa d'estinzione del reato.
Le necessità della "pratica" (il dover offrire risposte alle
ordinanze in esame) richiamano l'attenzione su due specifiche,
particolari cause d'estinzione (l'amnistia e l'oblazione) e in
generale sul "condono edilizio" di cui alla legge n. 47 del 1985,
moderna ed ormai diffusa forma di "clemenza", che mostra, fra
l'altro, come anche l'estinzione del reato di cui all'art. 38,
secondo comma, della precitata legge è da tener distinta, dati i
diversi presupposti, dall'estinzione del reato di cui all'art. 13
della stessa legge.
3. - Il condono edilizio di cui alle norme impugnate non integra
gli estremi dell'istituto dell'amnistia.
L'amnistia (come l'indulto) è, invero, una particolarissima causa
d'estinzione.
Intanto, in ordine ad essa, una legge (il codice penale) prevede
il decreto d'amnistia (ed indulto) come estintivo (si vedrà subito
"di che") senza far riferimento ad alcuna fattispecie concretamente
estintiva. Dal fondamento dell'amnistia (misura di clemenza
generalizzata) deriva un suo specifico modo di funzionare, una
particolare struttura che la diversifica dalle altre cause
d'estinzione. Mentre, in generale, le altre cause (ma si dovrebbero,
poi, distinguere, una per una le "altre" cause) operano, producono
l'estinzione attraverso la mediazione d'un fatto, d'una fattispecie
concreta, l'amnistia produce, direttamente, l'effetto estintivo senza
mediazione fattuale alcuna. Il codice penale, per le altre cause
d'estinzione, di cui agli artt. 150 e segg., indica specificamente i
fatti, le fattispecie, poste in essere le quali, in concreto si
produce l'effetto estintivo (i fatti ad es. della morte del reo, del
decorso del tempo ecc.); per l'amnistia, invece, fa discendere (a
parte l'amnistia c.d. "condizionata", alla quale si accennerà fra
breve) l'effetto estintivo direttamente, senza mediazioni di sorta,
dal decreto d'amnistia, quasi unanimemente riconosciuto di natura
legislativa.
Carattere peculiare dell'amnistia è, infatti, anzitutto quella
d'incidere sulla "punibilita'" determinata da alcune norme penali
incriminatrici. Si badi: della "punibilita'" che è già effetto
della norma e che, pertanto, ben può essere "estinta" prima ancora
che siano accertati i fatti di reato dai quali "potrebbe conseguire"
l'effettiva punibilità del reo.
Dall'esame delle relazioni tra la disposizione, di parte generale,
di cui all'art. 151 c.p. e le disposizioni incriminatrici di parte
speciale s'evince che il legislatore ordinario, nel determinare,
nelle singole disposizioni incriminatrici, la punibilità (principale
ed accessoria, l'applicabilità delle misure di sicurezza e
l'eventuale responsabilità per le obbligazioni civili per l'ammenda)
dei soggetti realizzatori di alcune fattispecie tipiche, prevede
anche l'eventualità che la stessa punibilità venga estinta da un
(futuro) decreto d'amnistia (ed indulto). L'art. 151 c.p. viene,
pertanto, ad integrare le singole disposizioni incriminatrici: alcune
situazioni effettuali, di punibilità, previste da queste ultime
disposizioni, vengono così a cadere sotto l'eventuale ambito
d'influenza della disposizione integratrice di cui all'art. 151 c.p.,
rimanendo soggette all'eventualità dell'estinzione ad opera d'un
futuro decreto d'amnistia.
Nessuno può fondatamente ritenere d'identificare il decreto
d'amnistia, sol perchè incide su alcuni effetti predisposti da norme
incriminatrici, impedendo ai medesimi di permanere in relazione ad
alcuni fatti coperti dal beneficio, con la norma abrogatrice. Non si
può tacere, tuttavia, che il decreto d'amnistia estingue (peraltro
soltanto in relazione a fatti tipici relativi ad un tempo
circoscritto) direttamente, senza mediazioni fattuali, alcuni effetti
determinati da norme incriminatrici precedenti.
Gli effetti estintivi del decreto d'amnistia si diversificano da
quelli prodotti dalla legge abrogatrice non tanto perchè
quest'ultima riguarda normalmente il futuro quanto per il rilievo che
la legge abolitiva d'incriminazioni estingue tutti gli effetti
determinati dalla legge incriminatrice: l'amnistia incide, invece,
soltanto sulla punibilità, principale ed "accessoria",
sull'applicabilità delle misure di sicurezza, e sulle obbligazioni
civili per l'ammenda relative ai fatti tipici, commessi in un
circoscritto periodo di tempo, anteriore alla proposta di
delegazione. Gli effetti penali ("e non") determinati dalla legge
incriminatrice permangono, invece, tutti, intatti, in relazione a
tutti i fatti, precedenti e successivi, non rientranti nel periodo
beneficiato.
Incidendo sul "dover essere" della pena (determinato da alcune
norme incriminatrici, per l'ipotesi che si verifichino alcuni fatti
tipicamente indicati) ossia sulla punibilità (astratta) dei fatti
commessi nel periodo di tempo previsto dal relativo decreto,
l'amnistia "propria" opera, sul piano processuale (a parte l'amnistia
c.d. condizionata) anzitutto quale fattispecie costitutiva
dell'obbligo di dichiarare di non doversi procedere, salve ovviamente
le ipotesi di cui all'art. 152 c.p.p. Gli effetti estintivi derivano
dal decreto d'amnistia e non dalla volontà dell'interessato. Ed ogni
"ulteriore" efficacia, sostanziale o processuale del predetto
decreto, discende, quale ulteriore conseguenza, dalla prima, diretta
incidenza del decreto stesso su alcuni effetti determinati dalle
norme incriminatrici.
Ed è per questa incidenza che l'amnistia (impropria) opera anche
dopo la condanna, estinguendo, con le pene accessorie, l'esecuzione
della pena.
Le ordinanze dei Pretori di Pietrasanta e Malè assumono che,
attraverso le disposizioni impugnate, sarebbe stata concessa
un'amnistia sottoposta alla condizione del pagamento d'una somma a
titolo d'oblazione.
Or è ben vero che l'amnistia può essere sottoposta a condizioni
o ad obblighi, secondo la lettera dell'art. 151, quarto comma, c.p.
e, pertanto, anche al pagamento d'una somma di danaro: ma non di
"condizioni" in senso proprio si tratta. La condizione (sospensiva)
infatti, presuppone sempre (essa è, appunto, elemento futuro)
precedenti elementi c.d. essenziali, la produzione, da parte dei
quali, di concreti effetti giuridici è appunto condizionata e,
pertanto, paralizzata dal mancato avveramento della medesima: la
condizione, così, completa e conclude una serie precedente di altri
elementi (c.d. essenziali). Per l'amnistia "propria" tutto ciò non
avviene, non può strutturalmente avvenire: anche quando il decreto
d'amnistia prevede il pagamento d'una somma di danaro come c.d.
condizione (sospensiva) dell'effetto estintivo, tal pagamento non si
trasforma mai in "condizione" in senso tecnico, perchè mancano i
precedenti elementi c.d. essenziali. Tant'è vero che, nell'amnistia
propria, non è data neppure la possibilità di previsione di
condizioni risolutive in senso proprio: queste ultime presuppongono,
infatti, già prodotti (in concreto, si badi) da precedenti c.d.
elementi essenziali della fattispecie, effetti giuridici, che vengono
a risolversi poi, ex tunc, attraverso l'avveramento della condizione
risolutiva. Ma ciò non può verificarsi, relativamente all'amnistia,
appunto per la mancanza d'una completa fattispecie che, per le
"altre" cause d'estinzione, di regola, media la produzione
dell'effetto giuridico estintivo. La ragione della regola ora
indicata sta nel rilievo che il decreto d'amnistia, pur condizionato,
determina sempre, autonomamente, l'effetto estintivo: e per tal
motivo non può attribuire ad alcuna fattispecie la virtù
concretamente mediatrice dell'effetto stesso. Anche se l'unica
ragione della concessione del beneficio penale, di cui alle
disposizioni impugnate, fosse il pagamento (oblazione) d'una somma di
danaro da parte dell'autore del reato (fra l'altro le disposizioni
impugnate richiedono il predetto pagamento anche a soggetti diversi
dall'autore del reato) a parte i limiti "esterni" di
costituzionalità delle disposizioni stesse, tutto si sarebbe potuto
ravvisare nelle predette disposizioni meno che la concessione d'una
classica amnistia.
Il discorso si pone diversamente per l'amnistia "impropria"; ma le
disposizioni impugnate non possono certamente, come si chiarirà fra
breve, essere interpretate come concessione d'amnistia "impropria"
(ove questa fosse configurabile anche in mancanza di concessione
d'amnistia "propria").
L'amnistia "propria" può, dunque, ben esser sottoposta a positivi
obblighi (non, dunque, a "condizioni" in senso tecnico) la mancata
esecuzione dei quali non paralizza, tuttavia, alcuna virtù
effettuale di (precedenti temporalmente) elementi essenziali e la cui
esecuzione elimina l'ostacolo che, per volontà dello stesso decreto,
paralizza l'effetto estintivo. Questa diretta produzione dell'effetto
estintivo, da parte del decreto d'amnistia, è ben sottolineata
dall'Avvocatura dello Stato.
Le disposizioni impugnate dai Pretori di Pietrasanta e Malè,
prevedono, invece, una complessa e varia fattispecie produttiva di
effetti estintivi, che rende del tutto inavvicinabili le stesse
disposizioni a quelle concessive della classica amnistia ("propria"
od "impropria"). L'equivoco nasce, forse, dall'aver la dottrina
troppo insistito sul rilievo per il quale è l'oblazione ad
estinguere il reato. Per vero, non è l'oblazione, isolatamente, che
ha tal virtù; dagli artt. 31, 35, 38, 39 e 44 della legge in esame
(gli articoli, appunto, impugnati dalle ordinanze innanzi richiamate)
è prevista una complessa fattispecie estintiva, che si compone, per
sintetizzare, anzitutto della domanda di sanatoria e del pagamento
della (prima) rata di cui al primo comma dell'art. 35 (e questi
elementi, per il disposto di cui al primo comma dell'art. 38, già
producono effetti preliminari, la sospensione del processo penale e
di quello per le sanzioni amministrative) dell'intero procedimento
amministrativo, non giurisdizionale, per la sanatoria ed, infine, del
pagamento integrale dell'oblazione. Tal pagamento è, soltanto,
l'ultimo elemento della precitata complessa fattispecie estintiva, la
quale, almeno di regola (salvo, infatti, il caso di opere insanabili)
produce, oltre all'effetto penalmente estintivo, anche l'effetto,
costitutivo, determinato dalla concessione della sanatoria
amministrativa. Una stessa fattispecie viene ad essere, pertanto,
almeno di regola, costitutiva (di effetti amministrativi) ed
estintiva (di effetti penali).
Dalle disposizioni normative impugnate risulta che tutti i
precitati effetti sono unicamente rimessi alla volontà, per quanto
"condizionata" (v. art. 40 e capo I della legge) degli interessati;
questi così divengono, insieme alle competenti autorità
amministrative, fattori determinanti i previsti sviluppi delle
vicende giuridiche sostanziali e processuali. Gli effetti previsti
dalle norme impugnate si producono in concreto non come ulteriori
conseguenze d'una diretta, preliminare estinzione della punibilità
"astratta" di alcune norme incriminatrici di parte speciale, bensì
soltanto a seguito delle manifestazioni di concrete volontà degli
interessati e dell'autorità amministrativa.
D'altra parte, poichè il procedimento penale e quello per le
sanzioni amministrative, ai sensi del primo comma dell'art. 38 della
legge n. 47 del 28 febbraio 1985, vengono sospesi, a seguito della
presentazione della domanda di cui all'art. 31 e dell'attestazione
del versamento della somma di cui al primo comma dell'art. 35 della
stessa legge, non sorge, dalla domanda (di concessione della
sanatoria) e dal precitato pagamento, alcun obbligo, nel giudice,
d'immediata declaratoria di "non doversi procedere": anzi, il
"giudizio" può riprendere ove non si verifichino gli altri
adempimenti, rimessi sempre alla volontà degli interessati.
L'effetto definitivamente impeditivo dell'ulteriore corso del
procedimento penale e quello estintivo dei reati, di cui al secondo
comma dell'art. 38 della legge n. 47 del 1985 (lo stesso comma usa la
locuzione "estinguere i reati", come il codice penale negli artt. 150
e segg., sicchè è qui superfluo aggiungere che, ove si ritenga che
l'oblazione in esame costituisca, come "altre" situazioni di
estinzione del reato, causa sopravvenuta di non procedibilità,
l'effetto sostanziale si produrrebbe in conseguenza dell'effetto
processuale) deriva dunque dall'intera "mediatrice" fattispecie sopra
descritta (dal fatto mediatore dell'efficacia estintiva) e non
dall'integrale corresponsione dell'oblazione, determinata, in via
definitiva, dal Sindaco, ai sensi del nono comma dell'art. 35 della
legge in esame, contestualmente al rilascio, di regola, della
concessione od autorizzazione in sanatoria.
Nè il "condono" di cui alle disposizioni impugnate può esser
inquadrato fra le cause d'estinzione della pena: quest'ultima, ai
sensi delle predette disposizioni, non può essere concretamente
irrogata; conseguentemente non può "estinguersi" ciò che non è
sorto, cioè una pena non concretamente inflitta. Anzi, a questo
proposito, va sottolineato che significativo è che le norme
impugnate, mentre consentono l'applicazione del beneficio ivi
previsto durante il procedimento penale, prima della decisione
definitiva di merito (e "singolare" è che, tuttavia, come si è
notato, il giudice non può "chiudere" ipso iure il processo ma deve
attendere il versamento, nel termine stabilito dalla legge,
dell'integrale oblazione che, come si è visto, è, almeno di regola,
determinata contemporaneamente alla concessione od autorizzazione in
sanatoria) dopo la definitiva condanna il "condono" in discussione
opera in maniera quasi opposta all'amnistia impropria: quest'ultima
fa cessare l'esecuzione delle pene principali ed accessorie ma non
incide, di regola, sugli "effetti penali" della condanna mentre il
"condono" in esame non interferisce sull'esecuzione delle predette
pene e, tuttavia, incide su alcuni "effetti penali": ai sensi del
terzo comma dell'art. 38 della legge n. 47 del 1985, infatti, non si
tien conto della condanna ai fini dell'applicazione della recidiva e
della sospensione condizionale della pena, "fatta menzione della
oblazione nel casellario giudiziale" dell'autore del reato.
V'è anche da escludere che il "condono" di cui agli artt. 31 e
segg. della legge in esame possa esser ricondotto ad una delle
"altre" tipiche, ex art. 150 e segg. c.p., cause d'estinzione del
reato: le particolarità, notevolissime, del predetto condono non
consentono, infatti, d'inquadrarlo ad es. nell'oblazione di cui agli
artt. 162 e 162- bis c.p. A parte ogni discussione su quest'ultima,
non da pochi Autori considerata, essa stessa, una grave anomalia nel
sistema, è ben vero che il "condono" penale in esame opera, a
differenza dell'amnistia, esclusivamente a seguito della
realizzazione della fattispecie estintiva più volte indicata: ma
l'oblazione di cui agli artt. 162 e 162- bis c.p., commisurata (terza
parte o metà del massimo) all'ammenda stabilita dalla legge per la
"contravvenzione" commessa, equivale ad una, per così dire,
anticipata esecuzione della pena pecuniaria. Di tal che, a parte
altri rilievi in ordine alla necessità del pagamento dell'ammenda,
di cui agli artt. 162 e 162- bis c.p., entro ben precisi termini
processuali (prima dell'apertura del dibattimento ovvero prima del
decreto di condanna) ed anche non tenendo presenti le "vecchie" tesi
per le quali la stessa oblazione "trasformerebbe" l'illecito penale
in illecito amministrativo, l'esame del fondamento della causa
d'estinzione di cui agli artt. 162 e 162- bis c.p., approfondita
nella sua specificità, dimostra agevolmente che ben poco essa ha a
che vedere con la causa d'estinzione di cui alle norme impugnate, con
l'uso cioè, da parte del legislatore ordinario, della punibilità,
considerata distinta ed autonoma dal reato, quale mezzo per
"orientare" condotte susseguenti all'illecito sotto il miraggio del
premio dell'estinzione del reato. Le finalità del condono penale in
esame hanno conseguentemente anche ben poco a che vedere con il
generale istituto della conciliazione amministrativa.
4. - Il "condono edilizio", di cui agli artt. 31 e segg. della
legge n. 47 del 1985, non può esser ricondotto ai tradizionali
(forse arcaici) istituti di clemenza o, comunque, estintivi del
reato, perchè possiede una propria, particolare ragion d'essere e
così una propria fisionomia: esso va studiato a sè, singolarmente,
a prescindere da ogni formalistico, inattuale avvicinamento a vecchie
formule o ad antichi istituti.
Il condono penale in esame presuppone, sistematicamente, una netta
distinzione, se non una separazione, tra reato e punibilità. Da
sempre, è vero, le ipotesi delle cause, successive alla commissione
del fatto di reato, d'esclusione della punibilità hanno costituito
oggetto di radicali, profondi quanto irrisolti dubbi. Si trattava,
tuttavia, di dubbi dommatici: non si riusciva a "sistemare" la
punibilità come categoria autonoma, dato il presupposto che la
medesima era necessaria, immediata, diretta conseguenza della
commissione del reato. Vero è che il legislatore moderno,
repentinamente destando la dottrina e la giurisprudenza (non dal
"sonno" ma) da sogni dommatici, non solo dà per scontato che la
"punibilita'" abbia una "consistenza" autonoma, un valore autonomo,
rispetto al reato ma dimostra che la medesima può essere usata per
ottenere dall'autore dell'illecito prestazioni "utili" a fini spesso
estranei alla tutela del bene "offeso" dal reato. Facendo balenare
all'autore dell'illecito, punibile, l'esclusione od attenuazione
della punibilità, il legislatore "orienta", "dirige" la condotta del
reo susseguente al reato al raggiungimento di fini dallo stesso
legislatore "desiderati".
Or qui non s'intende in alcun modo entrare nel merito politico
d'un siffatto orientamento legislativo. A parte quanto si dirà fra
poco sui limiti costituzionali dal potere di clemenza, qui le
precedenti notazioni valgono soltanto a chiarire il fondamento ed il
particolare meccanismo operativo del "condono (penale) edilizio", di
cui alle norme impugnate, al fine di scegliere, quanto più possibile
in maniera consapevole, l'"etichetta" da "imprimere" allo stesso
condono.
Il legislatore del 1985, nel tentativo di porre ordine
nell'intricata, farraginosa materia dell'edilizia, preso atto
dell'illegalità di massa in tale materia verificatasi, ha inteso
"chiudere" un passato illegale: ed ha ritenuto, con valutazioni
insindacabili in questa sede, d'indurre (attraverso la previsione
delle sanzioni di cui agli artt. 40 e del capo I) autori (e non) di
violazioni edilizie a chiedere la concessione in sanatoria relativa
ad opere realizzate abusivamente. La predetta domanda, costituente in
certo modo "autodenuncia", è indubbiamente utile, almeno, data la
precedente illegalità di massa, a fini di chiarezza catastale,
tributaria ecc. Sarebbe contraddittorio, pertanto, "punire" coloro
che hanno proposto la predetta domanda: usando, dunque, della
"punibilita'" in maniera autonoma, svincolata dalle relazioni con il
reato commesso, il legislatore del 1985 dispone l'"estinzione" dei
reati di cui al secondo comma dell'art. 38 della legge in esame, in
conseguenza degli atti e procedimenti di cui alla preindicata
fattispecie estintiva. Finalità economico-finanziarie non sono certo
estranee alle disposizioni in discussione, tenuto conto del
predisposto meccanismo d'estinzione e del fatto che l'oblazione va
corrisposta anche nelle ipotesi in cui le opere non sono sanabili. Ma
tali disposizioni vanno riguardate (si ripete: a parte i "limiti" del
potere di clemenza) nella loro oggettiva tutela di oggettivi valori.
A differenza dell'estinzione di cui all'art. 13, nella quale si
profila una fattispecie estintiva che contiene in sè tutta intera la
fattispecie costitutiva della sanatoria amministrativa ed insieme
l'effetto (concessione della sanatoria) il fondamento sostanziale
dell'estinzione di cui all'art. 38, secondo comma, della legge n. 47
del 1985, va ricercato nella valutazione "positiva" che l'ordinamento
compie dei comportamenti del reo, successivi al reato ("autodenuncia"
attraverso la richiesta di sanatoria, pagamento dell'oblazione ecc.)
che inducono a credere ad un sia pur parziale "ritorno", anche se non
del tutto spontaneo, dell'agente alla "normalita'". Tal fondamento
molto s'avvicina a quello delle comuni cause sopravvenute di non
punibilità (per chi le ammetta e sempre che i casi riportati sotto
quella sigla non siano configurati come speciali cause d'estinzione
del reato). Poichè, tuttavia, non può assumersi che sia
concretamente sorta la punibilità, non risultando essa accertata nè
con sentenza nè, almeno di regola, durante il procedimento penale, e
neppure risultando accertati i presupposti extrapenali del suo
"sorgere", durante il procedimento per l'inflizione delle sanzioni
amministrative (la domanda di sanatoria delle opere abusive, infatti,
sospende entrambi i procedimenti) sembra dubbio poter dichiarare
"estinta", appunto perchè non trattasi di amnistia propria, una
punibilità che ancora non è accertato sia concretamente sorta.
Pertanto, fermo rimanendo il sostanziale fondamento al quale si è
accennato, il condono penale in esame, dal punto di vista del suo
meccanismo operativo, è un'ipotesi di causa d'improcedibilità
sopravvenuta, tenuto conto che il giudice penale, a seguito della
verificazione della fattispecie estintiva di cui agli articoli
impugnati, è tenuto a concludere il processo con sentenza di "non
doversi procedere" per estinzione del reato (formale usuale)
essendogli inibito entrare in valutazioni di merito in ordine alla
fattispecie estintiva e tantomeno concludere il processo con sentenza
di merito.
Può non risultare soddisfacente la formula processuale ma, nel
caso in esame, è l'unica "preferibile", pur dovendosi tener conto di
tutte le precedenti osservazioni sul fondamento sostanziale della
causa d'estinzione qui in discussione. Autorevole dottrina, peraltro,
riconduce tutte le cause d'estinzione del reato (di cui agli artt.
150 e segg.) alla categoria delle cause sopravvenute
d'improcedibilità dell'azione penale: pertanto, perchè non si creda
che, riconducendo al "genere" causa d'estinzione del reato anche la
particolare causa d'estinzione di cui al secondo comma dell'art. 38
della legge in esame, non si operi che un "rinvio", del tutto
formale, al "genere", senza precisazioni in ordine alla "specie", va
qui aggiunto e sottolineato che l'"estinzione" di cui al precitato
art. 38 si differenzia nettamente dalle "altre" cause d'estinzione di
cui agli artt. 150 e segg., ed in particolare dall'amnistia, sulla
cui natura di causa d'estinzione della punibilità derivante dalla
norma penale incriminatrice si è prima insistito. In ogni caso, nel
richiamare quanto innanzi precisato in ordine all'imprescindibile
necessità dello studio delle singole, particolari cause d'estinzione
(non solo di quelle "raggruppate" dal codice penale negli artt. 150 e
segg.) va ancora sottolineato che il ricondurre ai concetti generali,
di natura effettuale, di causa d'estinzione del reato, della pena,
della punibilità (astratta o concreta) od a quelli, anch'essi
generali, di non punibilità sopravvenuta ed anche, di sopravvenuta
non procedibilità ecc., non vale a chiarire nè il fondamento nè il
meccanismo operativo delle singole ipotesi (c.d. estintive) e,
conseguentemente, non vale a chiarire adeguatamente, in ordine alle
diverse cause, le particolarità dello (stesso) effetto (ad esempio
l'oggetto di quest'ultimo, cosa, particolarmente, si "estingua",
l'estensione ai compartecipi dell'effetto stesso, e via dicendo).
L'inconfondibilità, l'atipicità, il meccanismo, davvero inedito,
d'operatività del condono "penale" di cui agli articoli impugnati,
descritto in precedenza, valgono, ben più della sigla "causa
sopravvenuta di non procedibilita'", a chiarire fondamento, struttura
ed effetti del condono stesso.
5. - A questo punto la Corte, essendo stato fatto riferimento
anche all'art. 3 Cost., non può esimersi dal considerare, sia pur
sommariamente, sotto questo profilo, il problema dei vincoli
costituzionali al potere di clemenza, in generale, ed in particolare
al limite dell'uso della punibilità, svincolata dal reato, per
ottenere dall'autore del medesimo comportamenti utili a fini diversi
da quelli relativi alla tutela del bene "offeso" dal reato.
Di recente, il tema è stato prospettato con specifico riferimento
all'amnistia, notoriamente contrastante con i fini di prevenzione
perseguiti in sede penale. Poichè l'amnistia costituisce una deroga
al principio d'efficacia generale della legge penale si è sostenuto
che la medesima debba essere emanata nelle sole ipotesi compatibili
con criteri di ragionevolezza sostanziale.
Or il tema, riferito esclusivamente all'amnistia, non atterrebbe a
questa sede. Ma, ove si facesse riferimento ad un concetto generale
di "misura di clemenza", entro il quale s'inserisca, oltre ai recenti
condoni (previdenziale e tributario) anche quello edilizio, di cui
agli artt. 31 e segg. della legge n. 47 del 1985, il tema stesso
atterrebbe anche a questa sede. Va, infatti, sottolineato che la
predetta legge, pur non potendosi ritenere, nelle disposizioni
impugnate dalle ordinanze in esame, implicante la concessione della
tipica figura dell'amnistia, di cui all'art. 151 c.p., costituisce
senza dubbio "specie" d'una generale nozione di "misura di clemenza".
Ma c'è di più. Lo "Stato sociale", aumentando notevolmente la
sua "incidenza" in vari campi d'attività, ripone fiducia, forse
eccessiva, nella funzione deterrente e d'"orientamento culturale"
della sanzione penale e finisce così con l'aggiungere a divieti
contenutisticamente riferiti alle più svariate materie (appunto
previdenziali, tributarie, ecc.) la sanzione penale. Si produce così
un aumento delle sanzioni penali (a ciò si deve anche il troppo
frequente ricorso, anche dopo l'entrata in vigore della Costituzione,
a misure "clemenziali": almeno nelle intenzioni dei Costituenti
doveva, invece, essere ridotta la frequenza dell'emanazione di
provvedimenti di clemenza); il sistema penale, anzichè essere tutela
di pochi, fondamentali beni, costituzionalmente rilevanti, diviene,
sia pur seguendo i mutamenti della realtà sociale, quasi "soltanto"
od "ulteriormente" sanzionatorio di precetti (non sempre di notevole
importanza) relativi alle più diverse materie. Con la conseguenza
che il legislatore, allorchè intende modificare la disciplina di
queste ultime (ad es., dopo periodi d'illegalità di massa) è quasi
necessitato, nel "cancellare" il passato, ad incidere sulle sanzioni
penali poste a rafforzamento delle sanzioni extrapenali. I vari
"moderni" condoni non integrano, certo, per i loro fini, per i loro
del tutto inediti meccanismi di funzionamento, la tipica,
tradizionale amnistia ma costituiscono alcune delle moderne forme
d'esercizio della generale "potesta'" di clemenza dello Stato. E,
dunque, anche nei confronti dei condoni in discussione va posto il
problema dei limiti costituzionali all'esercizio di tale potestà.
Tutte le volte in cui si rompe il nesso costante tra reato e
punibilità e quest'ultima viene utilizzata per fini estranei a
quelli relativi alla difesa dei beni tutelati attraverso
l'incriminazione penale, tale uso, nell'incidere negativamente sul
principio di uguaglianza ex art. 3 Cost., deve trovare la sua
"giustificazione" nel quadro costituzionale che determina il
fondamento ed i limiti dell'intervento punitivo dello Stato.
La "non punibilita'" o la "non procedibilita'", dovuta a
situazioni successive al commesso reato (il condono penale, di cui
alle disposizioni impugnate dall' ordinanza del Pretore di
Pietrasanta, è stato qui, appunto, ritenuto causa personale,
sopravvenuta, di "non procedibilita'") deve comunque essere valutata
in funzione delle finalità "proprie" della pena: ove l'estinzione
della punibilità irrazionalmente contrastasse con tali finalità,
ove risultasse variante arbitraria, tale, come è stato esattamente
sottolineato, da svilire il senso stesso della comminatoria edittale
e della punizione, non potrebbe considerarsi costituzionalmente
legittima.
Per le predette ragioni questa Corte, con sentenza n. 36 del 19
febbraio 1986, pur ribadendo di non poter entrare nel merito della
valutazione politica in base alla quale era stata emanata una misura
di clemenza (si trattava, in quella sede, d'amnistia) ribadito ancora
una volta il carattere eccezionale dell'amnistia e la necessità di
contenere, nei più ristretti limiti, l'esercizio della relativa
potestà, sottolineava che detti limiti vanno ancor più richiamati
quando l'effetto estintivo debba spiegarsi nei confronti di reati
che, direttamente od indirettamente, violano precetti,
costituzionalmente sanciti, posti a tutela di fondamentali esigenze
della comunità.
Le predette considerazioni vanno ripetute e ribadite anche nei
confronti dei moderni condoni, e, in particolare, del "condono
penale" di cui agli artt. 31 e segg. della legge n. 47 del 1985. La
"non punibilita'" e la "non procedibilita'", di cui ai moderni
condoni penali, specie quando "cancellano" reati lesivi di beni
fondamentali della comunità, va usata negli stretti limiti
consentiti dal sistema costituzionale; quest'ultimo precisa (ed in
maniera non generica) fondamento, finalità e limiti dell'intervento
punitivo dello Stato. Contraddire, vanificare, sia pur
temporaneamente, le "ragioni prime" della "punibilita'", attraverso
l'esercizio arbitrario della "non punibilita'", equivale non soltanto
a violare l'art. 3 Cost. ma ad alterare, con il principio
dell'obbligatorietà della pena, l'intero "volto" del sistema
costituzionale in materia penale.
6. - Alla verifica del rispetto, da parte delle norme impugnate,
dei vincoli "esterni" posti dalla Costituzione al potere di clemenza
si è accennato in precedenza. Il legislatore, con la legge citata,
ha inteso chiudere un passato d'illegalità di massa, alla quale
aveva anche contribuito la non sempre perfetta efficienza delle
competenti autorità amministrative ed ha mirato a porre "sicure"
basi normative per la repressione futura di fatti che violano
fondamentali esigenze sottese al governo del territorio, come la
sicurezza dell'esercizio dell'iniziativa economica privata, il suo
coordinamento a fini sociali (art. 41, secondo e terzo comma, Cost.)
la funzione sociale della proprietà (art. 42, secondo comma, Cost.)
la tutela del paesaggio e del patrimonio storico ed artistico (art.
9, secondo comma, Cost.) ecc. E questi beni, secondo la
discrezionale, ed incensurabile in questa sede, valutazione del
legislatore del 1985, non potevano esser validamente difesi per il
futuro se non attraverso la "cancellazione" del notevole, ingombrante
"carico pendente" relativo alle passate illegalità di massa.
D'altra parte, se è vero che, per le disposizioni impugnate,
l'effettiva concessione della sanatoria amministrativa non è
antecedente necessario dell'estinzione dei reati di cui all'art. 38,
secondo comma, della legge n. 47 del 1985, è anche vero che il
procedimento penale viene sospeso, ai sensi del primo comma dello
stesso articolo, in base alla sola domanda di autorizzazione o
concessione in sanatoria e l'importo definitivo dell'oblazione viene
determinato dal Sindaco nel momento stesso in cui concede la
sanatoria. Pertanto (tranne le ipotesi di opere abusive insanabili)
l'estinzione dei reati in discussione, pur non essendo subordinata
(come invece avviene per l'art. 22, terzo comma, della legge in
esame) al rilascio della concessione in sanatoria, diviene, tuttavia,
operativa, di regola, contemporaneamente al rilascio della citata
concessione; uno stesso versamento normalmente integra l'ultimo
elemento d'una fattispecie che è insieme costitutiva in ordine
all'effetto - concessione della sanatoria ed estintiva in ordine ai
reati in esame. Sicchè, contemporaneamente, di regola, mentre il
Sindaco dichiara non più "attuale" la sanzione amministrativa, il
giudice dichiara non più "attuale" la sanzione penale. Il che
(tenuto conto della normale "costruzione" dei predetti reati sulla
base della sola illiceità extrapenale) se non vale a subordinare la
"non punibilita'" dei reati stessi alla "cancellazione"
dell'illiceità extrapenale, vale almeno a spiegare le ragioni
sostanziali per le quali il legislatore ritiene "non (piu') punibili"
i reati in discussione.
7. - Le precedenti considerazioni rendono incondividibili anche le
altre, specifiche osservazioni proposte dalle citate ordinanze dei
Pretori di Pietrasanta e Malè.
In questa sede è sufficiente aver escluso che il condono penale
edilizio, di cui agli impugnati articoli della legge n. 47 del 1985,
costituisca amnistia: fra l'altro il condono penale in esame viene
definito, da alcune ordinanze di rimessione, "anomala amnistia" senza
chiarire perchè, malgrado le "anomalie", il predetto condono
costituisca, comunque, pur sempre, amnistia; nè i rilievi per i
quali lo stesso condono non è da inquadrarsi nell'istituto
dell'oblazione o della conciliazione amministrativa valgono a
dimostrare la natura di amnistia del medesimo.
L'osservazione secondo la quale la legge in esame, negli articoli
impugnati, non distingue tra abusi solo "formali" ed abusi
"sostanziali" contrastanti con gli strumenti urbanistici (come,
invece, fa all'art. 13 della legge) va disattesa ricordando che il
legislatore, appunto allo scopo di riordinare, per il futuro,
l'intera materia, ricorre, per il passato da definitivamente
"superare", alla procedura di cui agli artt. 31 e segg. Va, dunque,
tenuto nettamente distinto, nella legge in esame, ciò che attiene al
futuro, nel quale, appunto, il legislatore, nel riordinare la
materia, non ammette in alcun modo sanatorie per le opere
contrastanti con gli strumenti urbanistici, da ciò che riguarda il
passato; le sanatorie relative ad opere realizzate entro il 1
ottobre 1983 vengono concesse al fine di chiudere definitivamente un
tempo di abuso di massa (anche per violazioni non comprese nelle
"future" sanatorie). Le prime sanatorie non sono, peraltro,
irragionevolmente estese a tutte le violazioni edilizie realizzate
entro il predetto termine, come testimoniano gli artt. 33 e 39 della
legge.
Nè maggior pregio ha il rilievo secondo il quale, poichè gli
effetti estintivi dell'oblazione de qua sono disposti esclusivamente
in favore di colui che versa la somma di danaro appunto a titolo
d'oblazione e non di eventuali compartecipi della stessa "violazione
edilizia" (che non mettano in moto la procedura di sanatoria di cui
agli articoli impugnati) la sanatoria in discussione non
costituirebbe una "vera e propria" sanatoria, del tipo previsto
dall'art. 13 della legge in esame, non determinando essa
automaticamente il rientro nella legalità delle opere abusive.
Va, intanto, ancora una volta ribadito che le disposizioni della
legge n. 47 del 1985 relative al futuro (es. art. 13) e quelle della
stessa legge relative al passato (es. sanatoria per gli abusi
verificatisi entro il 1 ottobre 1983) vanno tra loro qui confrontate
soltanto ai fini della rilevazione di eventuali illegittimità
costituzionali e non per sottolinearne le diversita': queste,
infatti, sono "scontate", essendo le prime disposizioni determinate
dall'esigenza di riordinare definitivamente l'intera materia e le
seconde dalla necessità di chiudere (appunto per consentire un
altrimenti impossibile riordino della materia) un passato (relativo
all'assetto urbanistico del territorio) che la pubblica
amministrazione non era stata sempre in grado di controllare. Ma, di
più, anche per rispondere all'altra obiezione, secondo la quale,
poichè, ex art. 39 della legge n. 47 del 1985, è prevista
l'estinzione dei reati contravvenzionali anche quando l'abuso
edilizio è insanabile (e ciò "maschererebbe" la concessione, con le
norme impugnate, d'un vero e proprio provvedimento d'amnistia) va qui
ancora una volta sottolineato che, per quanto riguarda il passato, la
legge in esame intende per un verso, sotto il profilo amministrativo,
consentire le sanatorie (fin dove possibili) degli abusi commessi
entro la data del 1 ottobre 1983 e per altro verso, sotto il profil+ô
penale, consentire l'estinzione dei reati contravvenzionali
realizzati in occasione di tali abusi; tentando, in ogni caso, anche
attraverso uno stimolo all'autodenuncia delle illegittime costruzioni
e delle connesse violazioni penali, la regolarizzazione (fin dove
possibile) dell'assetto del territorio. Ove il legislatore, per le
opere non suscettive di sanatoria, non consentisse l'estinzione,
autonoma, dei reati connessi alla costruzione delle stesse opere, non
stimolerebbe, convenientemente, la denuncia delle opere abusive non
amministrativamente sanabili. D'altra parte, una volta "stimolate" le
private "denunce" (anche a mezzo delle minacciate sanzioni di cui
all'art. 40 della legge in esame) non può il legislatore lasciare
"intatte" le sanzioni penali connesse alle irregolarità delle opere
"non sanabili", così... "premiando" le "autodenunce" di queste
ultime.
8. - Nè dalle disposizioni impugnate risultano violati gli artt.
3, 25, primo comma, e 101, secondo comma, Cost.
Controlli e riscontri probatori sono ampiamente ammessi, in sede
amministrativa, dall'art. 35 della legge n. 47 del 1985. La domanda,
di cui allo stesso articolo, deve essere corredata di ampia
documentazione probatoria nonchè dalla prova dell'eseguito
versamento dell'oblazione, nella misura intera stabilita in base
all'apposita tabella o di un terzo della medesima. Sicchè, ai
competenti organi comunali è dato verificare, immediatamente, la
veridicità della domanda e della documentazione allegata. Nè va
dimenticato che, ai sensi del tredicesimo comma dell'art. 35 della
legge in esame, è escluso che del silenzio-assenso
dell'amministrazione possano giovarsi le opere "non sanabili" ex art.
33.
Sul piano giurisdizionale, mentre va fatto rinvio all'undicesimo
comma dell'art. 35 della legge in esame (che demanda ai Tribunali
amministrativi regionali, che possono disporre anche dei mezzi di
prova previsti dall'art. 16 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, le
controversie relative all'oblazione) va sottolineato che il giudice
penale, al fine della pronuncia della sentenza di non doversi
procedere, è tenuto a svolgere, in via incidentale, adeguati
accertamenti in ordine ai requisiti del fatto estintivo.
La declaratoria d'estinzione del reato, va ancora ribadito,
discende dalla realizzazione dell'intera fattispecie estintiva, il
cui ultimo elemento è il pagamento della (intera) oblazione di cui
al secondo comma dell'art. 38: è questa, e non gli accertamenti di
merito dell'autorità amministrativa relativi alla sanatoria delle
opere abusive, che conclude la fattispecie estintiva del reato:
sicchè, nè il cittadino viene sottratto al suo giudice naturale nè
il giudice penale viene vincolato alle decisioni di merito assunte,
in ordine alla sanatoria delle opere abusive, dall'autorità
amministrativa. Tant'è vero che quest'ultima ben può rifiutare la
sanatoria dell'opera abusiva (appunto non sanabile) ma il giudice
penale ugualmente deve, svolti gli opportuni accertamenti in ordine
al pagamento dell'intero ammontare dell'oblazione, pronunciare
sentenza di non doversi procedere per avvenuta oblazione. L'ipotesi,
poi, d'affidare al giudice penale tutti gli accertamenti relativi
alla sanatoria "amministrativa" condurrebbe a consentire, al giudice
penale, la sottrazione di competenze (governo del territorio)
costituzionalmente attribuite ad altri poteri dello Stato.
Inconsistente è, infine, il rilievo per il quale le norme
impugnate violerebbero l'art. 3 Cost.: lederebbe il principio
d'uguaglianza il fatto che, mentre, ai sensi dell'art. 39, per le
opere che non possono conseguire la sanatoria, il solo pagamento
dell'oblazione è sufficiente ad estinguere i reati di cui all'art.
38, per le opere sanabili, al fine d'ottenere la sanatoria e
l'estinzione degli stessi reati, oltre al pagamento dell'oblazione,
sono dovuti anche gli oneri di concessione. È appena il caso di
rilevare che le ora indicate "posizioni" non sono affatto comparabili
giacchè il titolare dell'opera sanabile, attraverso il pagamento
degli oneri di concessione, ottiene la piena disponibilità del bene
(oltre a godere, a seguito del pagamento dell'oblazione,
dell'estinzione del reato edilizio) mentre il titolare dell'opera
insanabile, pur fruendo del beneficio dell'estinzione del reato, non
può sottrarre il bene abusivamente realizzato alle conseguenze a lui
sfavorevoli previste dal capo I della stessa legge.
9. - Le ordinanze emesse dal Pretore di Palmi il 20 marzo 1985
(Reg. ord. n. 567/85) ed il 17 maggio 1985 (Reg. ord. n. 565/85)
l'ordinanza del Pretore di Bagnara Calabra del 17 aprile 1986 (Reg.
ord. 433/86) (quest'ultima sotto un diverso profilo e partendo da un
diverso presupposto) e quella del Pretore di Vittoria dell'8 ottobre
1986 (Reg. ord. 842/86) sollevano, in riferimento all'art. 3 Cost.,
eccezioni di legittimità costituzionale degli artt. 38, primo e
terzo comma e 44 della legge n. 47 del 1985, nella parte in cui non
prevedono la sospensione dell'esecuzione della pena a favore dei
richiedenti la concessione in sanatoria, già condannati con sentenza
definitiva in data antecedente all'entrata in vigore della legge n.
47 del 1985, i quali, trovandosi nelle condizioni previste dall'art.
31 della stessa legge, presentino domanda di sanatoria, entro il
termine perentorio di legge, accompagnata dall'attestazione del
versamento delle somme di cui al primo comma dell'art. 35.
Le due citate ordinanze del Pretore di Palmi vanno dichiarate
inammissibili in quanto, non risultando la volontà del condannato
d'avvalersi del condono edilizio di cui alla legge n. 47 del 1985,
manca ogni motivazione sulla rilevanza, nel procedimento a quo, della
sollevata questione di legittimità costituzionale.
La questione sollevata dalla ricordata ordinanza del Pretore di
Vittoria, esaminata nel merito, va dichiarata non fondata.
Corretta appare l'interpretazione che il Pretore dà dei primi
commi dell'art. 38, anche con riferimento all'art. 44 della legge in
discussione, in ordine all'esclusione degli effetti estintivi
dell'esecuzione della pena, comminata a seguito di condanna
definitiva pronunciata prima dell'entrata in vigore della legge in
esame. Nulla, in proposito, esplicitamente la stessa legge dichiara:
e non si può, certo, ricavare una misura eccezionale d'estinzione
della pena da una "implicita" volontà legislativa. Vero è che non
solo mancano, nella legge in discussione, disposizioni dalle quali si
possa, sia pur implicitamente, desumere una volontà di comprendere
negli effetti estintivi, connessi all'oblazione di cui al secondo
comma dell'art. 38, anche l'esecuzione della pena ma esistono,
invece, chiarissimi segni dai quali risulta la prova contraria. La
formulazione letterale del terzo comma dell'art. 38,
l'interpretazione logica di tutto intero lo stesso articolo nonchè
il confronto con l'art. 44, sono, in proposito, elementi d'indubbio
rilievo. Intanto l'amnistia fa cessare l'esecuzione della pena
(quando, s'intende, interviene a condanna definitiva pronunciata) in
quanto estingue, come si è notato innanzi, in radice, la punibilità
principale (accessoria ecc.) nascente dalle norme penali
incriminatrici, che prevedono i fatti coperti dal beneficio: esclusa,
dal decreto d'amnistia, l'ulteriore permanenza (sempre e solo,
ovviamente, in relazione ai fatti coperti dal beneficio) della
"possibilità giuridica" d'applicare la pena, nelle ipotesi in cui il
predetto decreto interviene durante il procedimento, non si può
ulteriormente "procedere" mentre, nelle ipotesi nelle quali lo stesso
decreto interviene a condanna definitiva pronunciata, l'effetto
estintivo non può non investire l'esecuzione delle pene principali,
accessorie ecc.
Il legislatore del 1985 non ha scelto, per la concessione del
condono edilizio, lo si è ribadito più volte, la strada
dell'amnistia: coerentemente ed in ossequio ai principi generali, ha
"bloccato" gli effetti estintivi del condono "dinanzi" alla sentenza
definitiva di condanna. Il legislatore ordinario avrebbe anche potuto
diversamente disporre; ma (a parte il rilievo per il quale, in tal
caso, avrebbe avvicinato il condono all'amnistia, con le inevitabili
conseguenze in ordine al processo di formazione del provvedimento di
clemenza) avrebbe dovuto esplicitamente dichiararlo: e ciò non ha
fatto.
In conclusione, non può ritenersi "irrazionale" il non aver
previsto, a favore dei richiedenti la concessione in sanatoria già
condannati con sentenza definitiva, l'estinzione dell'esecuzione
della pena.
D'altro canto, situazioni diverse sono, certamente, quelle nelle
quali si trovano da una parte i soggetti imputati, durante il
procedimento penale e dall'altra i soggetti condannati, a seguito di
sentenza definitiva: le predette situazioni ben possono, pertanto,
esser diversamente disciplinate dalla legge.
Va, da ultimo, ricordato che il disposto di cui al terzo comma
dell'art. 38 della legge n. 47 del 1985 (per il quale, annotato nel
casellario giudiziale del condannato con sentenza definitiva il
versamento dell'oblazione, della condanna non si tien conto ai fini
dell'applicazione della recidiva e della sospensione condizionale
della pena) è dovuto ad una considerazione attinente alla condotta
sopravvenuta del condannato (che nulla ha a che vedere con
l'esecuzione della pena principale ecc.); lo stesso condannato,
avendo chiesto la sanatoria dell'opera abusiva ed avendo corrisposto
l'oblazione, rende, fra l'altro, possibile il raggiungimento dei fini
di chiarezza catastale, fiscale ecc., anche in vista dei quali è
stata emanata la legge n. 47 del 1985. In tal modo vengono, fra
l'altro, equilibrati svantaggi e vantaggi delle due diverse, ed
incomparabili, situazioni dei soggetti (richiedenti la concessione in
sanatoria, in regola col pagamento dell'oblazione) "non ancora"
condannati e già condannati: questi ultimi non ottengono la
cessazione dell'esecuzione della pena ma godono dei benefici di cui
al terzo comma dell'art. 38 della legge in esame e possono ottenere
la sanatoria dell'opera posta in essere nello svolgimento di
attività penalmente illecita.
Quanto rilevato in ordine alla non incidenza del condono
sull'esecuzione della pena, inflitta con sentenza definitiva, vale a
far ritenere non fondata anche la questione sollevata dal Pretore di
Bagnara Calabra basata, appunto, sull'erroneo presupposto
dell'estinzione, a seguito di condono, dell'esecuzione della pena.
10. - Il Tribunale di Lucera con ordinanza del 2 luglio 1985 (Reg.
ord. n. 694/85) e il Pretore di Trentola con ordinanza del 30 ottobre
1986 (Reg. ord. n. 843/86) impugnano gli artt. 31, 34, 35, 38 e 44
della legge n. 47 del 1985, in riferimento all'art. 3 Cost., nella
parte in cui prevedono che il reato di lottizzazione abusiva, di cui
all'art. 17 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, come modificato
dall'art. 20 della legge n. 47 del 1985, sia estinguibile soltanto
nell'ipotesi di realizzazione di opere e non anche nel caso di c.d.
lottizzazione abusiva negoziale, caratterizzata dal solo
frazionamento e vendita di lotti, che pure rappresenta, nel
significato criminoso, un quid minus rispetto all'ipotesi di
lottizzazione abusiva con opere e che viola lo stesso bene tutelato
attraverso l'incriminazione di quest'ultima.
Va preliminarmente rilevato che l'art. 18, primo comma, della
legge n. 47 del 1985 offre una nuova determinazione tipica della
lottizzazione abusiva, alla stregua della quale la lottizzazione c.d.
negoziale postula l'esistenza di alcune condizioni oggettive che
vanno al di là della pura e semplice vendita od atto equiparato: i
lotti, previsti negli atti negoziali, per le loro caratteristiche,
quali la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua
destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero,
l'ubicazione o l'eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed
in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, devono denunciare
in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.
Tenuto conto di questa nuova disciplina legislativa, i rimettenti
avrebbero dovuto, almeno sommariamente, indicare gli elementi delle
fattispecie concrete, al fine di stabilire se esse integrino anche i
requisiti oggettivi tipici indicati nell'art. 18, primo comma, della
legge in esame.
Nulla, in proposito, dichiarando le ordinanze di rimessione, non
è, allo stato, possibile stabilire se ai casi di specie sia oppur no
applicabile la nuova disciplina normativa "più favorevole al reo":
soltanto nel caso d'impossibilità d'applicazione, alla specie, della
nuova disciplina, le sollevate questioni diverrebbero, infatti,
rilevanti.
Mancando idonea motivazione sulla rilevanza, le dette questioni
vanno dichiarate inammissibili.
11. - Attenta considerazione merita l'ordinanza emessa il 14
ottobre 1985 dal Pretore di Roma (Reg. ord. n. 888/85) con la quale
viene proposta questione di legittimità costituzionale dell'art. 38,
quinto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47 nella parte in cui
non comprende tra i soggetti legittimati a presentare domanda
d'oblazione i concorrenti nel reato di cui all'art. 17 della legge 28
gennaio 1977, n. 10: e ciò in riferimento all'art. 3 Cost.
Va, intanto, osservato che durante i lavori preparatori della legge
n. 47 del 1985 era stata prevista, oltre all'estinzione dei reati di
cui dall'art. 17 della legge n. 10 del 1977, anche quella dei c.d.
reati connessi: e fra questi veniva individuato quello d'omissione di
atti d'ufficio ( ex art. 328 c.p.) anche contestato agli imputati nel
procedimento a quo. Nel testo definitivo della legge in esame
l'estensione del beneficio non compare: deve ritenersi, pertanto, che
non possano beneficiare dell'estinzione, di cui alle disposizioni
impugnate, gli amministratori-pubblici ufficiali (sindaci, assessori
ecc.) imputati del delitto di cui all'art. 328 c.p.
Resta da stabilire se gli stessi amministratori debbano
rispondere, come qualsiasi altro concorrente, anche dei reati di cui
all'art. 17 lettera b), della legge 28 gennaio 1977, n. 10. Il
Pretore di Roma, infatti, lamenta che nella legge n. 47 del 1985 sia
stata esclusa la facoltà di oblazione ai concorrenti nei reati
edilizi oblabili da parte dei soggetti di cui agli artt. 38, quinto e
sesto comma, della stessa legge.
Va, a questo proposito, rilevato che la legge in esame, all'art.
31 terzo comma, prevede che alla richiesta di sanatoria ed agli
adempimenti relativi può provvedere (anche) ogni "soggetto
interessato al conseguimento della sanatoria" in discussione. Da ciò
discende che, qualora i concorrenti (diversi da quelli espressamente
abilitati dalle disposizioni impugnate a chiedere l'autorizzazione o
concessione in sanatoria) nei reati edilizi risultino, nell'indagine
processuale (che compete, pertanto, al giudice a quo) interessati al
rilascio della predetta sanatoria, ben possono richiederla e
conseguentemente porre in essere le condizioni idonee ad estinguere i
reati edilizi.
Il legislatore del 1985 non prevede, invece, che possa estendersi
il beneficio "penale" anche a coloro che non solo non siano
soggettivamente "qualificati", nella commissione dei reati edilizi
"propri", ma non abbiano neppure interesse al rilascio della
sanatoria in discussione. Non va, peraltro, dimenticato, a questo
proposito, che scopo precipuo della legge n. 47 del 1985 non è
quello di concedere "clemenze" ma di stimolare le "denunce" degli
illeciti edilizi, soprattutto ai fini d'una completa conoscenza
dell'assetto edilizio del territorio e del riordino del medesimo.
Al giudice a quo resta, dunque, affidata l'indagine tesa a
chiarire se i pubblici ufficiali imputati abbiano o meno interesse ad
ottenere la sanatoria prevista dalle disposizioni impugnate, ai sensi
dell'art. 31, terzo comma, della legge in discussione.
Tutto quanto sopra osservato vale ove lo stesso giudice a quo non
ritenga, per il principio di sussidiarietà, che il reato edilizio di
cui all'art. 17 lettera b) del 28 gennaio 1977, n. 10 venga assorbito
dal delitto di cui all'art. 328 c.p.
La questione di costituzionalità, sollevata dal Pretore di Roma
con la precitata ordinanza, va, pertanto, dichiarata non fondata.
12. - Con ordinanza emessa il 10 aprile 1986 (Reg. ord. n. 519/86)
il Tribunale di Spoleto solleva questione di legittimità
costituzionale degli artt. 31, 34, 38 della legge n. 47 del 1985,
nella parte in cui non prevedono l'estinzione dei reati edilizi
(mediante oblazione) a favore dei titolari di concessione di
sanatoria di opere edilizie rilasciata prima dell'entrata in vigore
della legge n. 47 del 1985.
Va, a questo proposito, corretta l'interpretazione che il giudice
a quo offre degli articoli impugnati. È ben vero, infatti, che la
legge n. 47 del 1985 tende a "sanare" le opere abusivamente
realizzate ma è anche vero che all'art. 39, la stessa legge prevede
che l'oblazione, qualora le opere non possano conseguire la
sanatoria, estingue, comunque, i reati contravvenzionali in
discussione. Or è certamente vero che il citato art. 39 si riferisce
"intenzionalmente" alle ipotesi d'insanabilità delle opere abusive
(cfr. artt. 32, 33 della stessa legge n. 47). Tuttavia, avendo il
precitato art. 39 inserito nella legge il principio per il quale, pur
nell'impossibilità attuale della concessione della sanatoria
amministrativa, i reati indicati dall'art. 38 possono ugualmente
estinguersi, a tal principio ci si può riferire anche per l'ipotesi
di cui al procedimento a quo, nella quale a fortiori la sanatoria è
stata già concessa prima dell'entrata in vigore della legge n. 47
del 1985. E l'interpretazione qui proposta è senz'altro da
preferirsi giacchè, fra l'altro, rende il dettato desunto dalle
norme impugnate conforme a Costituzione.
La questione sollevata dal Tribunale di Spoleto con la citata
ordinanza va dichiarata, pertanto, non fondata ai sensi di cui in
motivazione.
13. - Con ordinanza emessa il 28 ottobre 1986 (Reg. ord. n.
824/86) dal Pretore di Bergamo viene proposta, in riferimento
all'art. 3 Cost., questione di legittimità costituzionale degli
artt. 35, 38, 43 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e dell'art.
8-quater D.L. 23 aprile 1985, n. 146, introdotta dalla legge di
conversione 21 giugno 1985, n. 298. Il Pretore di Bergamo, premesso
che la domanda in sanatoria ai sensi dell'art. 31 della legge 28
febbraio 1985, n. 47 presuppone la persistenza dell'opera abusiva,
essendo la stessa legge finalizzata a legittimare "a posteriori" la
conservazione delle opere illegittimamente realizzate, ritiene che la
demolizione dell'opera abusiva precluda al responsabile dell'abuso
edilizio di presentare domanda di sanatoria e, pertanto, di
beneficiare della declaratoria d'estinzione del reato edilizio. E
ciò, a parere del giudice a quo, non soltanto è in contrasto con il
principio di "eguaglianza" di cui all'art. 3 Cost. ma sostanzialmente
premia coloro che, a causa dell'inerzia delle amministrazioni
comunali, conservano l'opera abusiva, a danno di coloro che se la son
vista demolire: tanto più quando la demolizione sia stata effettuata
in pendenza dei termini per la presentazione della domanda di
sanatoria e cioè entro il 31 dicembre 1986.
Questa interpretazione delle norme impugnate non può essere
condivisa. Indubbiamente, l'ammontare dell'oblazione è correlato al
tipo ed epoca della costruzione abusiva; la concessione della
sanatoria ed il contributo di concessione attengono alla costruzione
realizzata e, di regola, ancora esistente: ciò, peraltro, non
esclude che possa estinguersi il reato edilizio anche a demolizione
avvenuta.
Va tenuto presente che, per il disposto dell'art. 8-quater del
D.L. 23 aprile 1985, n. 146, introdotto dalla legge di conversione 21
giugno 1985, n. 298, coloro che hanno demolito le opere abusive prima
del 6 luglio 1985 non sono perseguibili nè penalmente nè
amministrativamente: e non sembra rilevante, in relazione
all'articolo da ultimo citato, la distinzione tra demolizione
spontanea e demolizione avvenuta per ordine della competente
autorità. Or, tuttavia, soltanto nell'ipotesi che l'opera abusiva
sia stata costruita entro il 1 ottobre 1983 e demolita dopo il 6
luglio 1985 può sussistere interesse a richiedere, almeno ai fini
dell'estinzione dei reati edilizi, la sanatoria di cui all'art. 31
della legge n. 47 del 1985. E ciò, a seguito dell'interpretazione
innanzi offerta (preferibile, almeno in quanto conforme a
Costituzione, a quella offerta dal Pretore di Bergamo) deve ritenersi
consentito.
Poichè, ove l'opera abusiva (non importa se realizzata prima o
dopo il 1 ottobre 1983) sia stata demolita prima del 6 luglio 1985,
vigendo il disposto dell'art. 8-quater del D.L. 23 aprile 1985, n.
146, non è davvero ipotizzabile un interesse a richiedere la
sanatoria, ex art. 31 della legge n. 47 del 1985, di un'opera
demolita (essendo esclusa ogni perseguibilità penale e non penale)
restano "scoperte" le situazioni nelle quali le opere, realizzate
dopo il 1 ottobre 1983, siano state demolite dopo il 6 luglio 1985;
in queste situazioni, infatti, essendo le costruzioni realizzate dopo
il 1 ottobre 1983, non è applicabile l'art. 31 della legge n. 47
del 1985 ed essendo state le stesse demolite dopo il 6 luglio 1985,
non è invocabile l'art. 8-quater del D.L. 23 aprile 1985, n. 146. A
parere della Corte, a queste ultime situazioni, esistendone tutti gli
altri presupposti, è applicabile il capo I della legge n. 47 del
1985.
La questione di legittimità costituzionale degli artt. 35, 38 e
43 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, sollevata dal Pretore di
Bergamo con la precitata ordinanza va, pertanto, dichiarata non
fondata ai sensi di cui in motivazione: e del pari non fondata, nei
sensi di cui in motivazione, va dichiarata la questione di
legittimità costituzionale dell'articolo 8-quater del D.L. 23 aprile
1985, n. 146, introdotto dalla legge di conversione 21 giugno 1985 n.
298, sollevata dal Pretore di Bergamo con la stessa ordinanza,
giacchè, per le opere demolite dopo il 6 luglio 1985, valgono le
disposizioni della legge n. 47 del 1985.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara inammissibili le questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 38, primo e terzo comma e 44 della legge
28 febbraio 1985, n. 47 sollevate, in riferimento all'art. 3 Cost.,
dal Pretore di Palmi con ordinanze emesse il 20 marzo 1985 (Reg. ord.
n. 567/1985) ed il 17 maggio 1985 (Reg. ord. n. 565/1985);
dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale degli artt. 31, 34, 35, 38 e 44 della legge 28
febbraio 1985, n. 47 sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal
Tribunale di Lucera con ordinanza emessa il 2 luglio 1985 (Reg. ord.
694/1985) e dal Pretore di Trentola con ordinanza emessa il 30
ottobre 1986 (Reg. ord. n. 843/1986);
dichiara non fondata, ai sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 31, 34, 38 della
legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevata, in riferimento all'art. 3
Cost., dal Tribunale di Spoleto con ordinanza emessa il 10 aprile
1986 (Reg. ord. n. 519/1986);
dichiara non fondata, ai sensi di cui in motivazione, la
questione di legittimità costituzionale degli artt. 35, 38, 43,
della legge 28 febbraio 1985, n. 47 e 8-quater del D.L. 23 aprile
1985, n. 146, introdotto dalla legge di conversione 21 giugno 1985,
n. 298 sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost. dal Pretore di
Bergamo con ordinanza emessa il 28 ottobre 1986 (Reg. ord. n.
824/1986);
dichiara non fondate le questioni di costituzionalità degli
artt. 31, 35, 38, 39 e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 25, primo comma, 79, 101,
secondo comma, Cost., dal Pretore di Pietrasanta con ordinanza emessa
il 18 marzo 1985 (Reg. ord. n. 329/1985);
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 38, primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47
sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Pretore di Bagnara
Calabra con ordinanza emessa il 17 aprile 1986 (Reg. ord. n.
433/1986);
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 31, 35, 38 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 sollevate,
in riferimento agli artt. 25, primo comma, 101, secondo comma, e 79
Cost., dal Pretore di Malè con ordinanze emesse il 15 maggio 1985
(Reg. ord. n. 585/1985 e 586/1985);
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 38, primo comma e 44 della legge 28 febbraio 1985, n. 47
sollevata, in riferimento all'art. 3, primo comma, Cost., dal Pretore
di Vittoria con ordinanza emessa l'8 ottobre 1986 (Reg. ord. n.
842/1986);
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 38, quinto comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47
sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Pretore di Roma con
ordinanza emessa il 14 ottobre 1985 (Reg. ord. n. 888/1985).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: DELL'ANDRO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 31 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0495