Serie Generale n. 169 del 22-7-2005
SUPPLEMENTI ORDINARI
DECRETO DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA 13 maggio 2005
Approvazione del documento programmatico relativo alla politica dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello Stato, per il triennio 2004-2006. (GU Serie Generale n.169 del 22-07-2005 - Suppl. Ordinario n. 128)

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Visto l'art. 87 della Costituzione;
Visto il testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, e successive
modificazioni, ed in particolare l'art. 3;
Sentito il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro;
Sentita la Conferenza unificata Stato-regioni-città e autonomie
locali;
Sentiti gli enti e le associazioni nazionali maggiormente attivi
nell'assistenza e nell'integrazione degli immigrati, nonchè le
organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro maggiormente
rappresentative sul piano nazionale;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei Ministri,
adottata nella riunione del 14 gennaio 2005;
Acquisiti i pareri delle competenti Commissioni del Senato della
Repubblica e della Camera dei deputati;
Sentiti i Ministri interessati;
Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata nella
riunione del 6 maggio 2005;
Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Decreta:
Art. 1.

È approvato l'allegato documento programmatico relativo alla
politica dell'immigrazione e degli stranieri nel territorio dello
Stato per il triennio 2004-2006.
Il presente decreto sarà pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Dato a Roma, addì 13 maggio 2005

CIAMPI

Berlusconi, Presidente del Consiglio
dei Ministri

Registrato alla Corte dei conti il 4 luglio 2005
Ministeri istituzionali - Presidenza del Consiglio dei Ministri,
registro n. 9, foglio n. 237

Introduzione

La programmazione delle misure di politica dell'immigrazione per
il 2004-2006 ha come obiettivo primario di dare piena applicazione al
testo unico sull'immigrazione come modificato dalla legge 30 luglio
2002, n. 189.
Le innovazioni della legge modificano innanzitutto le condizioni
per l'ingresso dei lavoratori extracomunitari, subordinato
all'esistenza di un precontratto già firmato e alla garanzia di un
idoneo alloggio per l'extracomunitario, nonchè del pagamento delle
spese di rientro nel paese di origine. Realizzano una notevole
semplificazione amministrativa, soprattutto tramite l'istituzione
dello Sportello unico per l'immigrazione, e perseguono una politica
più rigorosa di controllo degli ingressi e di espulsione di chi non
ha titolo a rimanere in Italia.
Tali innovazioni si inseriscono in maniera coerente in una più
ampia tendenza a livello europeo. Ein corso infatti un processo di
maturazione delle politiche dei vari paesi europei e dell'Unione
europea stessa che portano verso una maggiore convergenza sul
contrasto dell'immigrazione clandestina e delle richieste pretestuose
di asilo, ma anche al rafforzamento delle politiche di integrazione
con un ruolo crescente attribuito all'apprendimento della lingua e
delle regole di convivenza a livello nazionale. A questo doppio
binario il Governo italiano, durante la Presidenza di turno
dell'U.E., ha proposto di aggiungere un sistema europeo di quote
privilegiate per l'immigrazione legale per lavoro, analogo a quello
già esistente nel nostro paese. Ciò permetterebbe di sviluppare un
sistema di incentivi alla collaborazione nel contenimento dei flussi
clandestini da parte dei paesi di provenienza. Questa è una delle
principali proposte con le quali l'Italia si è inserita nel
dibattito sulla costruzione della politica comune europea
sull'immigrazione e l'asilo.
Il cuore dell'approccio italiano all'immigrazione è concentrato
nelle politiche per il lavoro, al fine di assicurare l'equivalenza
tra ingresso nel territorio dello Stato e lavoro legale, basata su di
un corretto rapporto con il datore di lavoro e con lo Stato, che
includa il versamento di imposte e contributi sociali, la
disponibilità di un alloggio adeguato, una idonea formazione
professionale e l'opportunità di una piena integrazione nella
società italiana. Il "contratto di soggiorno" assicura che
all'ingresso in Italia per motivi di lavoro corrisponda realmente lo
svolgimento di un lavoro legale, strumento chiave di integrazione. La
lotta all'economia sommersa e alla presenza irregolare o clandestina
sul territorio nazionale si articola in varie fasi. Conseguita
l'emersione del lavoro sommerso già esistente tramite la
regolarizzazione, viene introdotta la regolamentazione dei nuovi
ingressi tramite il contratto di soggiorno e le iniziative di
formazione-lavoro all'estero prima della partenza (lingua e
formazione professionale). Queste politiche sono completate da misure
più incisive per il controllo delle frontiere e tramite
l'identificazione, il trattenimento e l'espulsione dei clandestini.
La programmazione dei flussi d'ingresso deve svilupparsi in
maniera coerente con la capacità di accoglienza e di inserimento
nella società italiana, non solo nel mercato del lavoro ma anche
nelle comunità locali, in un quadro di compatibilità con le
condizioni alloggiative e dei servizi sociali. Un ruolo crescente
deve essere svolto dalla formazione nei paesi di origine degli
stranieri extracomunitari candidati all'emigrazione, per aumentare
fin dall'inizio le possibilità di integrazione e migliorare la
professionalità degli immigrati che arrivano in Italia. Occorre
inoltre considerare che l'adesione di dieci nuovi paesi all'Unione
europea ha modificato le regole di accesso al mercato del lavoro
italiano per un numero rilevante di lavoratori stranieri che fino ad
ora erano rientrati nella regolazione degli extracomunitari.
L'impatto non dovrebbe essere particolarmente forte, ma continuerà
ad essere monitorato e valutato nel definire gli ulteriori sviluppi
della programmazione dei flussi.
L'intensificazione delle politiche di contrasto all'immigrazione
clandestina riveste carattere prioritario. Verrà ulteriormente
accresciuta la proiezione internazionale delle politiche migratorie
con la conclusione di nuovi accordi di riammissione, l'ulteriore
sviluppo della cooperazione con gli stati di transito e di
provenienza dell'immigrazione e l'uso di quote privilegiate, che
rappresentano un importante strumento di politica internazionale,
necessario per incentivare e premiare la collaborazione da parte
degli Stati da cui provengono forti flussi migratori. La nuova legge
permetterà comunque anche di penalizzare nell'allocazione delle
quote i paesi che non forniranno adeguata collaborazione. Inoltre la
cooperazione allo sviluppo italiana contribuirà a stabilizzare i
paesi di origine dei flussi, attenuando la propensione ad emigrare.
La recente forte crescita conosciuta dalla popolazione straniera
in Italia pone necessariamente al centro dell'attenzione del Governo
le politiche dell'integrazione, integrazione che inizia con
l'inserimento del mondo del lavoro ma che richiede anche ulteriori
azioni nel settore dell'istruzione, dell'apprendimento dell'italiano,
della salute, della famiglia, della casa, della mediazione culturale,
anche attraverso organismi diffusi a livello provinciale come i
consigli territoriali per l'immigrazione.
La legge 189/2002 ha già permesso di raggiungere alcuni risultati
positivi, sebbene non può essere considerata pienamente operativa.
L'applicazione delle nuove misure introdotte dalla legge n. 189/2002,
insieme all'applicazione più rigorosa di alcune disposizioni già
previste dal T.U. sull'immigrazione, ha permesso di aumentare
l'efficacia del controllo delle frontiere e del territorio e di
ridurre la pressione sull'Italia. Sono diminuiti gli sbarchi di
immigrati clandestini sulle coste italiane (-39,6% nel 2003 rispetto
al 2002).Gli sbarchi in Puglia e in Calabria sono quasi completamente
cessati mentre permangono ancora in Sicilia, sia pure in misura più
ridotta. L'incidenza percentuale di coloro che hanno effettivamente
lasciato il territorio nazionale è aumentata (nel 2003 il 61,5%
degli stranieri rintracciati in condizioni irregolari è stato
respinto, espulso con accompagnamento alla frontiera o riammesso nel
paese da cui proveniva, contro il 52,7% nel 2000). Il grado di
efficacia dei Centri di permanenza temporanea è aumentato, anche
grazie all'allungamento del periodo massimo di trattenimento; nel
2003 la percentuale dei rimpatri sul numero di stranieri transitati
nei centri ha raggiunto il 50,6% (rispetto al 29,6% del 2001).
Questo documento propone una analisi ed una programmazione delle
politiche più importanti relative all'immigrazione e alla presenza
degli stranieri in Italia. Singoli capitoli vengono dedicati alle
politiche del lavoro e alle linee generali per la definizione dei
flussi, alle politiche di contrasto dell'immigrazione illegale, alle
azioni e gli interventi a livello internazionale, alle politiche di
integrazione e infine a quelle dell'asilo.
Le azioni programmatiche previste nel presente Documento si
intendono conseguibili nei limiti della cornice finanziaria delineata
dalla legislazione vigente in materia e in coerenza con l'attuale
quadro programmatico di finanza pubblica.

Riepilogo delle principali azioni programmate

Obiettivi relativi al lavoro degli stranieri e alle linee generali
per la definizione dei flussi
 Raccogliere, attraverso lo Sportello unico informatizzato per
l'immigrazione, tutte le informazioni relative agli ingressi per
lavoro e alle caratteristiche del rapporto lavorativo, al fine di
promuovere un più sistematico monitoraggio, anche in vista della
programmazione dei futuri flussi di ingresso.
 Programmare i flussi tenendo conto in primo luogo della
situazione del mercato del lavoro nazionale ed europeo, in secondo
luogo dell'offerta proveniente dai paesi comunitari di nuova
adesione, in terzo luogo dell'offerta dei lavoratori provenienti da
paesi non comunitari che hanno stipulato con l'Italia accordi che
prevedono quote privilegiate di ammissione e, infine, dell'offerta
dei lavoratori non comunitari per i cui paesi di origine non sono
previste quote preferenziali.
 Promuovere un'attività di rilevazione e di indagine sulle
prospettive di fabbisogno lavorativo, sulla capacità di assorbimento
del mercato del lavoro nazionale e sulle capacità di integrazione
della società italiana. Tale attività si baserà su un più stretto
raccordo, in opportune sedi che saranno predisposte, con regioni,
enti locali ed associazioni di categoria.
 Sviluppare e favorire ulteriormente le disposizioni previste
dall'art. 23 del d.lgs. n. 286/1998 relative ai titoli di prelazione;
aprire una nuova fase nella quale valorizzare maggiormente il ruolo
della formazione nei paesi di origine dei lavoratori che intendono
fare ingresso nel nostro paese: programmare attività di formazione e
istruzione da svolgersi nei paesi d'origine per l'apprendimento di
base della lingua italiana e il conseguimento di specifiche abilità
professionali.
 Intraprendere un'azione di monitoraggio dell'attività
formativa, dei suoi risultati in termini di inserimento occupazionale
e dei connessi processi di integrazione.
 Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali
intraprenderà, in collaborazione con gli enti locali e le autorità
competenti, ogni opportuna iniziativa volta a monitorare il rispetto
dell'art. 5-bis del testo unico sull'immigrazione.
 Monitorare i flussi di ingresso nel territorio dello Stato
dei cittadini dei nuovi dieci paesi membri dell'Unione europea per
motivi di lavoro subordinato, in applicazione del regime transitorio
adottato dall'Italia, verificandone l'incidenza rispetto agli effetti
del regime di libera circolazione degli stessi cittadini per motivi
diversi dal lavoro subordinato. Si terranno a questo proposito in
particolare considerazione anche gli scenari relativi all'evoluzione
del potenziale migratorio dei paesi di nuova adesione, analizzando le
prospettive demografiche di queste aree, i fattori di natura
economica, le prospettive di crescita e le condizioni del mercato del
lavoro dei paesi di origine rispetto a quelli di destinazione.
 Favorire in via preferenziale l'accesso al mercato del lavoro
dei cittadini provenienti dai paesi di nuova adesione, utilizzando
anche il permesso per lavoro pluristagionale.
 Valorizzare l'opzione, già sperimentata con successo, di
destinare una parte di ingressi per lavoro subordinato a lavoratori
con qualifica di dirigente o comunque a personale altamente
qualificato per soddisfare il fabbisogno di manodopera straniera con
elevata professionalità.
 Favorire l'imprenditoria immigrata: prevedere corsi di
formazione e di orientamento; promuovere iniziative di diffusione
delle buone pratiche; dare ampia diffusione a tutte le informazioni
concernenti l'avvio di un'attività imprenditoriale e alle leggi di
settore che prevedono agevolazioni finanziarie; favorire l'accesso al
credito finanziario e semplificare i procedimenti amministrativi.
 Implementare gli accordi bilaterali in materia di lavoro già
sottoscritti e rivederli alla luce delle nuove disposizioni di legge.
La collaborazione con i governi dei paesi da cui provengono i flussi
è, sotto il profilo strategico, fondamentale e decisiva per arginare
l'afflusso di clandestini. La concessione di quote privilegiate di
ingresso o di adeguate contropartite in favore di Paesi che
collaborano, rappresentano strumenti di importanza fondamentale.
 Promuovere nuovi accordi con tutti i paesi interessati da
flussi migratori in Italia, al fine di rispondere con tempestività
alle necessità di manodopera del nostro mercato interno e di
favorire così l'incontro tra domanda e offerta di lavoro.
 Prevenire l'immigrazione clandestina, anche attraverso la
stipula di nuovi accordi bilaterali. Intensificare l'attività di
contrasto al lavoro nero e all'illegalità del soggiorno.
 Continuare il monitoraggio della regolarità del soggiorno
anche attraverso l'intensificazione dell'attività ispettiva.
 Mandare a regime le nuove forme di coordinamento previste
dalla legge n.189 del 2002 con l'attivazione del Comitato dei
Ministri e del relativo gruppo tecnico di supporto.
 Raggiungere la gestione completamente informatizzata delle
procedure di ingresso e del monitoraggio dell'andamento dei flussi
d'ingresso dei lavoratori extracomunitari.

Obiettivi relativi alle politiche di prevenzione e di contrasto
all'immigrazione illegale
 Proseguire ed intensificare le azioni di monitoraggio e
contrasto dell'immigrazione clandestina, attribuendo alle stesse
carattere prioritario, tramite la conclusione di nuovi accordi di
riammissione e il rafforzamento della cooperazione bilaterale e
multilaterale con i paesi di transito e di origine.
 Valorizzare l'uso delle quote privilegiate come strumento di
gestione dei flussi.
 Perseguire il contrasto coordinato in mare dell'immigrazione
clandestina tramite la Polizia del Mare, la Marina Militare, la
Guardia di Finanza e le Capitanerie di Porto.
 Istituire una sala di coordinamento operativo contro
l'immigrazione clandestina via mare, che il Dipartimento di P.S. del
Ministero dell'interno intende predisporre avvalendosi della rete
informatica nazionale collegante i vari dicasteri, enti e comandi
interessati. Il progetto andrà ad interconnettersi con i sistemi di
controllo già attivati da parte di altre specialità di Polizia e
che concorreranno al costante monitoraggio della aree interessate
dagli interventi di prevenzione e contrasto.
 Realizzare un Centro di permanenza temporanea ed assistenza
almeno in ogni Regione. Migliorare la funzionalità e le prestazioni
dei Centri di Permanenza Temporanea, e aumentare il numero di posti
disponibili nei centri.
 Completare ed ampliare il numero di posti disponibili nei
Centri di identificazione. Completare la rete nazionale dei servizi
di accoglienza alle frontiere e perfezionare il monitoraggio
dell'attività e delle problematiche affrontate.
 Intensificare la lotta contro le organizzazioni criminali che
gestiscono il traffico di esseri umani e sfruttano l'immigrazione
clandestina.
 Intensificare i controlli alle frontiere e l'attività volta
al respingimento degli immigrati intercettati.
 Proseguire nelle attività volte al rimpatrio dei
clandestini.
 Concorrere agli ulteriori sviluppi della Politica comune
europea sull'immigrazione, in particolare nell'Organo Comune degli
esperti di frontiera, negli istituendi centri di coordinamento e
nella futura Agenzia europea per le frontiere.
 Monitorare la particolare forma di irregolarità
rappresentata dagli Overstayers e programmare ulteriori specifici
interventi di contrasto.
 Completare la procedura di regolarizzazione, monitorare e
valutarne i risultati e l'impatto.
 Realizzare il coordinamento tra archivi e sistemi informatici
relativi all'immigrazione.
 Promuovere incontri e campagne di informazione, anche nei
paesi di provenienza, organizzare corsi di formazione degli operatori
impegnati nella lotta alla "tratta". Prolungare le iniziative del
Progetto Prevenzione Tratta e del Progetto Nazionale per assicurare
il ritorno volontario assistito e la reintegrazione nel paese di
origine delle vittime della "tratta". Intensificare l'attività di
monitoraggio dei programmi e delle azioni di sistema avviati; creare,
in modo sistematico, occasioni di confronto con la Magistratura e le
forze di polizia che operano sia in Italia che all'estero;
prospettare possibilità di integrazione tra le fonti di
finanziamento nazionali ed europee; intensificare la collaborazione
con i Paesi di origine e non soltanto per promuovere campagne di
informazione sui rischi connessi con la "tratta" e l'immigrazione non
controllata, ma anche per promuovere interventi di sviluppo locale in
grado di incidere sulle cause di questo fenomeno criminoso.
 Perseguire il superamento delle barriere linguistiche nel
sistema penitenziario tramite: 1. l'utilizzo della figura del
mediatore culturale nelle strutture carcerarie, soprattutto nel
settore nuovi giunti e nell'area pedagogica trattamentale, per
coadiuvare gli operatori penitenziari, sveltire le procedure
burocratiche e facilitare da parte dei detenuti la comprensione delle
leggi e delle regole di contesto; 2. l'attivazione di corsi di lingua
italiana per i detenuti stranieri.
 Sostenere le politiche del lavoro nell'ambito del sistema
penitenziario tramite: 1. l'attivazione di corsi di formazione
professionale finalizzati all'inserimento lavorativo degli stranieri
(c.d. formazione rientro) sia nel paese d'origine che in Italia; 2.
l'incremento dei rapporti con i soggetti del territorio per
ipotizzare per i detenuti stranieri percorsi lavorativi adeguati e
attività trattamentali esterne al carcere. Più in generale, le
politiche del lavoro per i detenuti immigrati devono infatti essere
pensate e realizzate congiuntamente alle strategie dirette a favorire
il loro reinserimento sociale.
 Potenziare, nell'ambito dei Servizi Minorili della Giustizia,
i servizi di mediazione culturale, promuovere una alfabetizzazione
veloce, l'attivazione di percorsi di educazione non scolastici nel
senso classico per fornire competenze immediatamente fruibili ed
esportabili nel contesto extrapenale e sostenere l'elaborazione di
progetti alternativi alla detenzione per i minorenni stranieri.

Obiettivi riguardanti l'azione a livello internazionale
 Nell'ambito dell'Unione europea il prossimo triennio dovrebbe
vedere lo sviluppo delle iniziative promosse negli ultimi anni ed in
tale prospettiva l'Italia si adopererà per raggiungere i seguenti
obiettivi: realizzazione di un sistema integrato di gestione delle
frontiere, imperniato sulla costituenda Agenzia e nelle more,
sull'attività dell'Organo comune di esperti di frontiera e della
rete dei Centri già istituiti e di quelli in via di realizzazione;
implementazione del piano di azione per la lotta all'immigrazione
clandestina e del piano di azione per la lotta all'immigrazione
clandestina via mare anche con la realizzazione di progetti di
pattugliamento congiunto; sviluppo della politica europea in materia
di rimpatri; realizzazione della rete degli ufficiali di collegamento
per l'immigrazione; aumento delle risorse comunitarie disponibili in
materia migratoria; piena integrazione delle tematiche migratorie
nelle relazioni esterne dell'Unione e rafforzamento della
collaborazione con i Paesi terzi; sviluppo di una politica europea in
tema di immigrazione legale ed accoglienza dei migranti regolari,
meccanismi di ingresso per quote a rilevanza europea (come proposto
dalla Presidenza italiana); realizzazione di un sistema comune di
asilo europeo.
 Sul piano bilaterale, l'Italia intende adoperarsi per
rafforzare la collaborazione esistente in tema di prevenzione e
contrasto dell'immigrazione clandestina e del traffico degli esseri
umani, estendendo ulteriormente la rete degli accordi di riammissione
con i Paesi di origine e transito di flussi migratori, in particolare
area Balcanica e Mediterranea e la rete degli accordi di
collaborazione tra le forze di polizia.
 Verrà dato ampio spazio all'illustrazione dei percorsi di
ingresso regolari previsti dalla nostra normativa e sarà valorizzata
la concessione delle quote riservate previste nel Decreto Flussi,
strumento indispensabile per incentivare la collaborazione degli
Stati beneficiari, che contrastano l'immigrazione clandestina. In
tale contesto, ai fini della piena utilizzazione delle quote assume
una grande importanza il meccanismo previsto dalla legge 189/2002,
relativo al diritto di prelazione accordato a coloro che frequentano,
nei Paesi di origine, specifici corsi di formazione professionale ed
istruzione. Parallelamente, verrà esaminata la possibilità di
concludere accordi sul lavoro stagionale o, più in generale, di
collaborazione in materia di lavoro.
 L'Italia intende inoltre continuare a promuovere interventi
di cooperazione, mirati a favorire lo sviluppo dei Paesi di origine
dei flussi migratori, anche al fine di assicurare una gestione
ordinata degli stessi.
 Sul piano multilaterale, l'obiettivo da raggiungere è la
piena applicazione dei Protocolli relativi al traffico illecito dei
migranti ed alla tratta di esseri umani annessi alla Convenzione
delle Nazioni Unite sul crimine transnazionale. Una specifica azione
di sensibilizzazione a livello diplomatico continuerà ad essere
condotta dall'Italia sul fenomeno dell'immigrazione clandestina via
mare, ed in particolare sulla necessità del rispetto da parte di
ciascuno Stato rivierasco della normativa internazionale sulla
sicurezza delle navigazione e sulla salvaguardia della vita umana in
mare.
 Per quanto concerne le attività previste in materia di
visti, si procederà all'aggiornamento della normativa vigente, alla
luce delle modifiche introdotte dalla legge n. 189/2002 e dal
relativo Regolamento di attuazione. Una particolare attenzione verrà
dedicata al miglioramento dei servizi resi al pubblico da parte delle
Sedi consolari.
Obiettivi relativi alle politiche di integrazione
 Dare ulteriore impulso alle misure di integrazione connesse
con le nuove regolarizzazioni. Le politiche sociali dovranno essere
in grado di rispondere alle esigenze poste dai nuovi nuclei familiari
di origine straniera.
 Diffondere le iniziative intraprese negli accordi di
programma pluriennali già stipulati con alcune regioni per
l'attivazione e la realizzazione di progetti rivolti
all'alfabetizzazione e all'apprendimento della lingua e della cultura
italiana su tutto il territorio nazionale e nei paesi di emigrazione,
nel quadro di accordi bilaterali e delle disposizioni normative
offerte dall'articolo 19 "Titoli di prelazione" della legge n. 189
del 30 luglio 2002, che ha modificato l'art. 23 del testo unico.
 Offrire soluzioni abitative agli stranieri regolarmente
residenti, che hanno difficoltà di accesso a un alloggio, anche
alternative all'edilizia residenziale pubblica; favorire la sinergia
tra i diversi attori presenti sul territorio per l'attuazione di
nuove soluzioni che si adattino alle problematiche locali specifiche.
 Promuovere politiche di integrazione specifiche rivolte alle
seconde generazioni, nella consapevolezza che un ruolo fondamentale
spetta all'istruzione e alla formazione, anche tenendo conto
dell'esperienza di altri paesi di meno recente immigrazione.
 Continuare l'attività di supporto al Comitato Minori
stranieri, sia per la gestione della banca dati delle informazioni
utili a monitorare il fenomeno, sia per implementare il sistema di
rete relativamente alle indagini familiari, in modo da ottenere nel
più breve tempo possibile le informazioni circa la situazione
familiare del minore. A tal fine sarà opportuno sottoscrivere
accordi con le rappresentanze diplomatico-consolari dei paesi
d'origine dei minori allo scopo di accelerare le procedure di
identificazione e razionalizzare l'iter del riaffidamento del minore.
Allo stesso tempo, si dovranno ampliare i programmi di rimpatrio
assistito con accordi con i Paesi di provenienza e con le realtà
associative presenti nei Paesi di origine, per facilitare il
reinserimento familiare e sociale dei minori una volta rimpatriati.
 Favorire l'attività di comunicazione e diffusione
dell'informazione rivolta alla popolazione straniera, finalizzata ad
una puntuale informazione su diritti e doveri in materia di
immigrazione, anche attraverso la figura dei mediatori culturali.
 Attivare gli Sportelli unici per l'immigrazione.
 Realizzare reti interistituzionali e interfunzionali di
risorse e competenze, a livello locale, che individuino stabilmente
nei Consigli territoriali per l'immigrazione le sedi idonee ai fini
della collaborazione istituzionale ai vari livelli; della
concertazione sociale tra i vari soggetti presenti sul territorio
rispetto all'analisi dei bisogni e delle esigenze; della
programmazione e realizzazione delle iniziative di integrazione
sociale; delle necessarie azioni di monitoraggio.
 Promuovere e valorizzare le esperienze già in atto nelle
scuole mettendo a sistema buone pratiche realizzate anche con il
concorso delle associazioni degli immigrati, del volontariato, degli
Enti Locali. Uno strumento di conoscenza della realtà nazionale
sugli alunni stranieri a scuola sarà fornito da una ricerca
nazionale promossa dal MIUR con il coordinamento scientifico di
studiosi dell'Università.
 Promuovere e realizzare confronti con le strategie educative
degli altri Paesi europei, incrementare lo scambio di pratiche,
esperienze, metodi di lavoro tra scuole e insegnanti di altri paesi.
 Promuovere una scuola delle culture e dei diritti umani,
radicata nel proprio territorio e in Europa, collocata in una cornice
di valori universali.
 Promuovere iniziative di formazione rivolte al personale
della scuola di tutti i cicli scolastici, con particolare attenzione
ai docenti curricolari di tutte le discipline per il potenziamento
delle competenze professionali connesse all'integrazione degli alunni
stranieri.
 In materia sanitaria, migliorare l'assistenza sanitaria alle
donne straniere in gravidanza e favorire la riduzione del ricorso
all'I.V.G.; ridurre l'incidenza dell'HIV, delle malattie sessualmente
trasmesse e della tubercolosi, tramite interventi di prevenzione
mirati a questa fascia di popolazione; raggiungere coperture
vaccinali della popolazione infantile immigrata pari a quella
ottenuta per la popolazione italiana; erogare gli interventi di
profilassi primaria alle categorie di lavoratori stranieri ove
prevista per i lavoratori italiani, ridurre gli infortuni sul lavoro
tra i lavoratori immigrati, tramite gli interventi previsti a tal
fine per i lavoratori italiani.
 Reingegnerizzare processi di concessione della cittadinanza
con l'applicazione di nuove procedure informatiche e la progressiva
riduzione dei tempi di attesa dei richiedenti.

Obiettivi relativi alle politiche dell'asilo
 Applicazione della legge n. 189/2002 attraverso l'istituzione
delle Commissioni territoriali, la costruzione dei centri di
identificazione e definizione delle linee guida per l'indirizzo dei
servizi di assistenza e tutela dei richiedenti asilo e rifugiati che
saranno finanziati dal Fondo Nazionale per le politiche e i servizi
dell'asilo.
 Armonizzazione della normativa nazionale a quella europea in
applicazione dei Trattati dell'Unione europea.
 Attuazione dell'articolo 10, comma 3, della Costituzione sul
diritto di asilo attraverso una legge organica in materia che tenga
conto dei principi di armonizzazione europea in via di elaborazione.

Il punto sulla presenza straniera in Italia

La presenza straniera in Italia ha continuato a crescere negli
ultimi trent'anni, ora è possibile una rappresentazione più certa
della sua dimensione e della sua composizione anche grazie alla
regolarizzazione avviata nel novembre del 2002 (legge 30 luglio 2002,
n. 189 e Decreto-legge 9 settembre 2002, n. 195, convertito con
modificazioni dalla legge 9 ottobre 2002, n. 222).
Al 31 dicembre 2003 il numero di permessi di soggiorno validi era
di 2.193.999, pari al 3,8% della popolazione residente in Italia,
cifra che supera il 4% se si tiene conto dei minori registrati sul
permesso dei genitori ma non contati separatamente.
La presenza straniera in Italia non è radicalmente diversa da
quella del resto dell'Europa, come poteva essere ancora dieci anni
fa; il 4% italiano deve essere messo a confronto con un 5,2% di media
europea del 2000 (anche se tale livello da allora è già aumentato
in maniera sensibile). Gli stranieri rappresentano in Italia il 3%
della popolazione scolastica (oltre 230.000 bambini stranieri nelle
scuole italiane nel 2002-2003, contro meno di centomila appena
quattro anni fa) e il 4,8% delle nascite, mentre il 7,1% dei
matrimoni coinvolge almeno uno straniero (oltre il 10% nel centro e
nel nord-est). Nel mercato del lavoro rimane difficile stabilire
quanti stranieri facciano parte della forza lavoro a causa del
fenomeno del lavoro nero, ma dall'analisi dei dati INAIL risulta che
l'11,5% delle nuove assunzioni del 2002 riguardavano immigrati.
Il panorama della presenza straniera in Italia è stato modificato
molto chiaramente dai due provvedimenti di regolarizzazione avviati
alla fine del 2002.
Questi provvedimenti hanno permesso l'emersione dal sommerso di
diverse centinaia di migliaia di lavoratori. I risultati mostrano una
forte correzione rispetto al passato dei nuovi flussi e della
composizione delle comunità straniere in Italia, con una inversione
del peso relativo dell'Africa a vantaggio dell'Europa del sud-est;
gli stranieri provenienti dai tre paesi africani più presenti in
Italia (Marocco, Tunisia e Senegal) rappresentavano il 31,3% della
presenza straniera in Italia nel 1992, il 21,1% nel 2002 e solo
l'11,3% delle domande di regolarizzazione nel 2002. Al contrario i
tre principali paesi dell'Europa dell'est attori dell'emigrazione
verso l'Italia (Albania, Romania e Polonia), passano dal 9,5% del
1992 al 22,5% del 2002, a cui si aggiungono il 33,2% delle domande di
regolarizzazione. Il 58,7% delle domande viene dall'Europa, in
particolare dal sud dell'Europa orientale (Paesi Balcanici e
Ucraina). I dieci nuovi membri dell'UE hanno dato origine solo al
5,6% delle domande (quasi interamente attribuibili alla Polonia); i
due paesi candidati all'adesione nel 2007 (Romania e Bulgaria), hanno
dato luogo al 21,7% delle domande, mentre il 31,4% deriva
dall'immigrazione da paesi europei privi di una rapida prospettiva di
integrazione nell'UE: ucraini e moldavi e dal consistente aumento di
bulgari, russi e macedoni. Più lontane sono l'adesione all'UE e
l'integrazione economica e più forte diventa la pressione ad
emigrare. Nella regolarizzazione sono quasi assenti i paesi di nuova
adesione all'Unione europea, con l'eccezione della Polonia, a riprova
del debole impulso migratorio di questi paesi.
La comunità marocchina perde per la prima volta dall'inizio degli
anni novanta il ruolo di maggiore comunità straniera in Italia, a
vantaggio di quella rumena (239.426 permessi di soggiorno al
31-12-2003) e di quella Albanese (233.616 permessi), a suggellare il
continuo cambiamento dei cicli migratori nazionali che vedono nuovi
paesi sostituirsi costantemente ai precedenti nel cedere popolazione
all'Italia. L'Ucraina è la maggiore sorpresa, dato che sale dal27°
posto del 2002 (con 14.035 permessi) al quarto posto a fine 2003 (con
112.802 permessi), rivelandosi la seconda patria di origine dei
lavoratori stranieri immigrati regolarizzati, superata solo dalla
vicina Romania.

----&gt; VEDERE SCHEMA DA PAG. 14 A PAG. 15 DELLA G.U. &lt;----

Per controllare e gestire consapevolmente il complesso fenomeno
dell'immigrazione è necessario disporre di adeguati strumenti di
conoscenza e di monitoraggio, procedendo all'interscambio dei dati
posseduti dalle diverse Amministrazioni. Per poter assumere decisioni
consapevoli è necessario disporre continuamente di informazioni
complete, aggiornate e affidabili, ottenute incrociando i dati
detenuti da tutte le amministrazioni rilevanti.
Le Amministrazioni con competenze in materia migratoria, per lo
svolgimento delle proprie attività istituzionali, possiedono
ciascuna sistemi informativi che memorizzano e gestiscono
informazioni sugli stranieri regolari, fotografando i diversi eventi
della loro vita (ingresso nel territorio italiano, soggiorno, uscita
e rimpatrio), scanditi dall'interazione con le diverse Autorità
preposte al rilascio di permessi e autorizzazioni o all'erogazione di
servizi pubblici.
Ne consegue che le informazioni esistenti, provenendo da fonti
diverse, sono quanto mai frammentate e non consentono di avere una
visione globale del fenomeno e delle sue tendenze, che è presupposto
fondamentale per poterlo governare.
L'integrazione delle varie fonti di informazione consentirebbe,
pertanto, di operare un'implicita integrazione dei dati presenti in
ciascun sistema informativo, oltre che una loro validazione
incrociata.
È quindi un'esigenza primaria raggiungere l'interconnessione
telematica dei sistemi informativi esistenti, e l'interscambio dei
dati - su cui, comunque, ciascuna Amministrazione manterrà la
propria titolarità e responsabilità - attraverso la realizzazione
degli archivi automatizzati in materia di immigrazione e di asilo
presso il Ministero dell'interno - Dipartimento per le libertà
civili e l'immigrazione.
Sia il testo unico di cui al Decreto Legislativo n. 286/98, che la
legge di modifica n. 189/02, assegnano un ruolo centrale alla
gestione informatizzata dei procedimenti connessi con la gestione del
percorso migratorio: dalla richiesta di visto, all'ingresso nel
territorio dello Stato, dal soggiorno nei suoi diversi aspetti
(iscrizione anagrafica, lavoro, erogazione di servizi), all'uscita
(rimpatrio volontario o espulsione).
L'insistenza normativa sull'informatizzazione dei procedimenti va
sicuramente nella direzione della modernizzazione dei processi della
Pubblica Amministrazione grazie all'utilizzo delle nuove tecnologie
dell'informazione e della comunicazione.
Le ICT (tecnologie dell'informazione e della comunicazione),
stanno determinando una rivoluzione nella cultura organizzativa
dell'amministrazione italiana, avvicinandola gradualmente a quella
delle più avanzate democrazie occidentali.
In tale scenario, la costituzione di una banca dati unica o, in
alternativa, l'interconnessione tra i diversi archivi informatizzati,
appare una necessaria precondizione per migliorare l'efficienza dei
processi decisionali e operativi nell'ambito della gestione del
fenomeno migratorio.
L'istituzione in ogni provincia, presso la prefettura-ufficio
territoriale del Governo, di uno sportello unico per l'immigrazione,
responsabile dell'intero procedimento di assunzione dei lavoratori
stranieri, postula la necessaria interconnessione degli archivi di
pertinenza di ciascuna amministrazione coinvolta nel procedimento al
fine dello scambio di informazioni in via telematica.
Gli adempimenti di competenza dello sportello unico, per esplicita
previsione normativa, devono necessariamente essere supportati da una
sistema informativo in materia di ingresso, soggiorno e uscita degli
stranieri extracomunitari.
Tale sistema informativo dovrà consentire il costante
monitoraggio dei soggetti che compiono attività, della tipologia di
tali attività, della data delle operazioni svolte, nonchè lo
svolgimento delle funzioni di acquisizione, certificazione e misura
dei dati e dei documenti memorizzati.
In tal senso si sono indirizzate le scelte compiute nella
predisposizione del regolamento, di cui all'art. 34, comma 2, della
legge n.189/02, per la razionalizzazione dell'impiego della
telematica nelle comunicazioni tra le amministrazioni pubbliche e
l'attuazione della massima interconnessione tra gli archivi esistenti
o in via di realizzazione.

Cap. I)
Le politiche per il lavoro degli stranieri e le linee generali
per la definizione dei flussi di ingresso nel territorio italiano

1.1) I nuovi meccanismi d'ingresso per lavoro, lo sportello unico
e il contratto di soggiorno

La legge n. 189/2002 ha profondamente innovato le procedure di
ingresso per motivi di lavoro dei cittadini non comunitari sia sotto
il profilo organizzativo, sia sotto quello sostanziale.
Per quanto concerne l'aspetto organizzativo, la legge prevede
l'istituzione, presso ogni Prefettura - UTG, dello Sportello unico
per l'immigrazione. Tale struttura unitaria, composta dai
rappresentanti della Prefettura-Ufficio Territoriale di Governo,
della Direzione provinciale del lavoro e della Questura, garantirà
il coordinato espletamento delle attività di rispettiva spettanza,
finora svolte separatamente. Gli Sportelli unici, una volta
costituiti secondo i criteri e con le modalità definite dal
regolamento d'attuazione riceveranno le domande di nulla-osta al
lavoro riferite ai lavoratori non comunitari e procederanno alla loro
evasione. Dopo il rilascio del nulla-osta e ottenuto il conseguente
visto d'ingresso dalla rappresentanza diplomatica, lo straniero è
tenuto a presentarsi, entro otto giorni dall'ingresso, allo Sportello
unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno per lavoro.
Tale adempimento, assieme al rilevamento fotodattiloscopico, è
condizione indispensabile per il rilascio del permesso di soggiorno
per lavoro subordinato da parte della Questura.
Lo Sportello unico potrà consentire non solo la semplificazione,
ma anche la razionalizzazione delle operazioni di rilevazione dei
permessi di soggiorno per lavoro effettivamente rilasciati in
rapporto ai preliminari nulla-osta emessi. Infatti, diversamente dal
sistema attuale, sarà un medesimo ufficio - lo sportello unico per
l'immigrazione - a rilasciare il nulla-osta al lavoro e a prendere
atto dell'effettivo ingresso del lavoratore straniero. Infine lo
Sportello unico, presso cui rimane depositato il contratto di
soggiorno per lavoro sottoscritto dal lavoratore straniero ai fini
dell'ottenimento del corrispondente permesso di soggiorno, è
destinatario della comunicazione di ogni variazione del rapporto di
lavoro subordinato che il datore ha l'obbligo di effettuare. Lo
Sportello unico, perciò, concentrerà un complesso di dati e notizie
sinora distribuiti tra uffici diversi. Ciò faciliterà il
monitoraggio degli effettivi ingressi per lavoro subordinato e dello
svolgimento del rapporto lavorativo. Sarà così più agevole avere a
disposizione elementi conoscitivi sicuramente utili anche in vista
della programmazione dei futuri flussi di ingresso.
Lo Sportello unico sarà integrato in un sistema informativo più
ampio, di cui fanno parte anche INPS, INAIL e S.I.L e vi
convergeranno tutti i sistemi informatizzati relativi alla gestione
dei flussi migratori. Questi soggetti, collegati in rete,
raccoglieranno le informazioni e i dati relativi al percorso del
lavoratore che fa ingresso nel Paese. L'innovazione rappresentata
dallo sportello unico per l'immigrazione necessita, per la sua piena
attuazione, del supporto delle moderne tecnologie per la
reingegnerizzazione dei processi, che accresca l'efficacia,
l'efficienza e la speditezza dell'azione amministrativa, migliorando
il rapporto cittadino/amministrazione.
In effetti, la legge n. 189/02 (e il regolamento ex art. 34, comma
2) prevede la razionalizzazione dell'impiego della telematica nelle
comunicazioni tra le amministrazioni pubbliche, la massima
interconnessione tra gli archivi già realizzati o in via di
realizzazione presso le amministrazioni pubbliche e la
riorganizzazione degli archivi esistenti per la gestione del fenomeno
migratorio. L'interconnessione tra gli archivi, prevista dalla legge
189/02, si baserà, ai sensi del Regolamento telematico, su un
sistema informativo unitario in materia di ingresso, soggiorno e
uscita, che avrà come fulcro gli archivi automatizzati relativi a
immigrazione e asilo, da istituire presso il Ministero dell'interno -
Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione.
In tale sistema affluiranno le informazioni degli archivi e dei
sistemi informativi in materia di immigrazione e asilo delle singole
Amministrazioni che ne faranno parte. Il sistema informativo unitario
è pertanto indispensabile per l'attuazione dei procedimenti previsti
dal testo unico sull'immigrazione e dal relativo regolamento, anche a
supporto degli adempimenti dello Sportello unico per l'immigrazione.
Sotto l'aspetto sostanziale, la legge n. 189/2002 ha collegato
l'ingresso del lavoratore straniero all'esistenza di una idonea
proposta di contratto di lavoro. È stata abrogata la norma
previgente che consentiva anche il c.d. ingresso per inserimento nel
mercato lavorativo. Per il conseguimento, cioè, di un'occupazione da
ricercare dopo l'ingresso nel territorio nazionale, autorizzato
dietro prestazione di garanzia da parte di un cittadino italiano o
straniero regolarmente soggiornante. La nuova disciplina consente
l'ingresso per lavoro subordinato unicamente in presenza di una
richiesta di assunzione proveniente da un datore di lavoro ben
individuato e dotato dalla correlativa capacità occupazionale, cioè
in grado di sostenere gli oneri retributivi e previdenziali derivanti
dall'assunzione nell'ambito delle quote d'ingresso stabilite nel
decreto flussi.
La legge n. 89/2002 ha prefigurato uno specifico tipo di contratto
finalizzato all'instaurazione del rapporto di lavoro con il
lavoratore subordinato straniero. È il contratto di soggiorno per
lavoro subordinato. In aggiunta ai normali elementi che costituiscono
il contenuto essenziale del contratto di lavoro subordinato, il
contratto di soggiorno per lavoro deve contenere due elementi
ulteriori. L'art. 5 bis del T.U. - d.lgs. 286/1998, aggiunto dalla L.
n. 189/2002, richiede che vi siano inclusi: a) l'impegno del datore
di lavoro di garantire un'abitazione al lavoratore straniero che
rientri nei parametri previsti per gli alloggi di edilizia
residenziale pubblica; b) l'impegno del datore al pagamento delle
spese di viaggio per il rientro del lavoratore nel Paese di
provenienza.
Le disposizioni regolamentari fissano le modalità di assolvimento
dei due specifici impegni che il datore di lavoro è tenuto ad
accollarsi con apposite dichiarazioni inserite nella proposta di
contratto da presentare insieme con la richiesta di assunzione.
Infine tra le innovazioni legislative più significative va
annoverata la disposizione inserita nel T.U. - d.lgs. 286/1998 -
dalla L. n. 189/2002 (art. 23), dedicata ai titoli di prelazione. La
norma prevede che, anche ad iniziativa delle regioni e delle province
autonome, possono essere programmate attività di formazione e
d'istruzione da svolgersi nei paesi d'origine per promuovere
l'apprendimento di base della lingua italiana, nonchè il
conseguimento di specifiche abilità professionali. I relativi
programmi sono sottoposti alla preventiva approvazione del Ministero
del lavoro e delle politiche sociali e del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca. La legge attribuisce un titolo di
preferenza ai partecipanti all'attività formativa ai fini
dell'ingresso in Italia e del loro impiego nei settori produttivi di
riferimento delle iniziative formative seguite.
Con il regolamento d'attuazione, saranno valorizzate le previsioni
della norma primaria e, per dare effettiva incisività alla
preferenza accordata dalla legge, si prevede che una percentuale
delle quote annuali d'ingresso sia riservata ai partecipanti alle
attività formative i quali, a tal fine, saranno iscritti in apposite
liste tenute dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
L'entrata in vigore delle norme regolamentari d'attuazione ed il
successivo espletamento dell'ulteriore attività d'implementazione,
renderanno effettivamente operativo questo nuovo importante
strumento. La sua appropriata utilizzazione farà sì che la
programmazione annuale dei flussi, finora effettuata in termini
solamente quantitativi, sia effettuabile anche sotto l'aspetto
qualitativo. Infatti i programmi di formazione all'estero sono uno
strumento che, con il coordinato apporto di vari soggetti pubblici e
privati, consentirà il più agevole collegamento tra fabbisogno di
manodopera e forza lavoro dotata delle appropriate competenze
professionali da destinare al suo soddisfacimento.

1.2) Utilizzo dell'informatica per la gestione delle procedure
di ingresso dei lavoratori non comunitari

La legge 189/02 prevede che lo Sportello unico si basi su
procedure informatizzate per l'ingresso e il soggiorno dei cittadini
extracomunitari. Al riguardo, il regolamento attuativo della legge
189/02, prevede nuove procedure che saranno gestite telematicamente
dallo Sportello unico per l'immigrazione. L'obiettivo del prossimo
triennio è raggiungere la gestione completamente informatizzata
delle procedure di ingresso e del monitoraggio dell'andamento dei
flussi d'ingresso dei lavoratori extracomunitari. Il nuovo
regolamento indica i soggetti abilitati a trasmettere i dati da
acquisire nell'archivio informatizzato in materia di immigrazione:
soggetti privati, questure, Sportello unico, regioni e province per
il tramite del responsabile del centro per l'impiego, i centri per
l'impiego, l'autorità consolare tramite il Ministero degli affari
esteri, le Direzioni provinciali del lavoro e il competente ufficio
dell'Amministrazione centrale del Ministero del lavoro e delle
politiche sociali.
È previsto che le richieste di lavoro siano trasmesse dallo
Sportello unico, per il tramite del sistema informativo, al Centro
per l'impiego competente, il quale provvede, sempre tramite il
sistema informativo, a diffonderle, comunicando allo Sportello unico
e al datore di lavoro i dati delle eventuali dichiarazioni di
disponibilità pervenute da altri lavoratori o le certificazioni
negative.
Lo Sportello unico dovrà, quindi, in particolare:
 richiedere alla Questura, tramite procedura telematica, la
verifica dell'eventuale sussistenza di motivi ostativi a carico del
lavoratore extracomunitario e/o del datore di lavoro;
 acquisire sempre con procedura telematica, dalle Direzioni
provinciali del lavoro la verifica della capienza delle quote di
ingresso;
 inoltrare per via telematica agli uffici consolari italiani
all'estero la richiesta di assunzione e la relativa documentazione
(compreso il codice fiscale e il nulla osta all'ingresso del
lavoratore straniero), avvalendosi del collegamento previsto con
l'archivio informatizzato della rete mondiale visti (RMV) presso il
Ministero degli affari esteri.
La rappresentanza diplomatica-consolare rilascerà infine il visto
di ingresso, dandone comunicazione per via telematica al Ministero
dell'interno, al Ministero del lavoro e delle politiche sociali,
all'INPS e all'INAIL.
Una volta stipulato il contratto di soggiorno presso lo Sportello
Unico, una copia dello stesso sarà trasmessa, ove possibile, in via
telematica al Centro per l'impiego, all'autorità consolare
competente nonchè al datore di lavoro. All'atto della stipula i dati
contenuti nel modulo di richiesta del permesso di soggiorno saranno
inoltrati dallo Sportello alla questura competente tramite procedura
telematica, ai fini del rilascio del permesso di soggiorno.

1.3) La programmazione dei flussi e l'analisi del fabbisogno
lavorativo nel mercato del lavoro italiano
Valutazione dei meccanismi di stima esistenti e nuovi programmi.

Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali è chiamato a
concorrere, assieme alle altre amministrazioni competenti,
all'attività di programmazione dei flussi e svolge un ruolo centrale
nella preliminare definizione del fabbisogno interno di manodopera
straniera, ai sensi dell'articolo 21, comma 4 del T.U. - d.lgs.
286/1998, secondo il quale: "i decreti annuali devono tenere conto
delle indicazioni fornite, in modo articolato per qualifiche o
mansioni, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali
sull'andamento dell'occupazione e dei tassi di disoccupazione a
livello nazionale e regionale, nonchè sul numero di cittadini
stranieri non appartenenti all'Unione europea iscritti nelle liste di
collocamento".
Nello stabilire il fabbisogno lavorativo, si dovrà altresì tener
conto degli ingressi per motivi diversi dal lavoro, in particolare
dei ricongiungimenti familiari e dei permessi per asilo politico. Non
tutti questi ingressi danno luogo ad attività lavorative, ma la
dimensione dei ricongiungimenti familiari in particolare suggerisce
un approfondimento rispetto a un suo possibile impatto sul mercato
del lavoro.
Il Ministero del lavoro valuterà che i flussi di ingresso dei
lavoratori non comunitari siano coerenti alle capacità di
assorbimento del mercato del lavoro nazionale ed alle capacità di
integrazione della società italiana.
L'efficace svolgimento del ruolo del Ministero del lavoro in
questo ambito richiede una attività di rilevazione molteplice, che
andrà ulteriormente sviluppata mediante:
a) Il monitoraggio dei fabbisogni a livello regionale attraverso
le indicazioni acquisite:
- dalle amministrazioni regionali, cui la legge 189/2002 ha
attribuito la facoltà di presentare entro il 30 novembre di ogni
anno le indicazioni regionali relative ai flussi sostenibili nel
triennio successivo in rapporto alla capacità di assorbimento del
tessuto sociale e produttivo. Al fine di una maggiore concretezza,
tali valutazioni dei mercati del lavoro locali, dovrebbero essere
effettuate non soltanto in termini quantitativi, ma anche
qualitativi, con l'eventuale specificazione delle tipologie
professionali carenti, valorizzando le rilevazioni e le analisi
prodotte dalle reti territoriali e dagli osservatori regionali
sull'immigrazione;
- dalle associazioni datoriali di categoria, che possono
avvalersi dei propri centri di ricerca per rilevare ed elaborare le
richieste dei propri associati;
- dalle Direzioni regionali del lavoro.
b) La rilevazione delle dinamiche occupazionali nei diversi
settori produttivi del sistema economico italiano analizzando:
- l'andamento generale del mercato del lavoro italiano nel suo
complesso.
- i settori nei quali vi siano riconosciute carenze di
manodopera, dovute all'insufficienza di personale altamente
qualificato per lavori che richiedano una elevata specializzazione o
una formazione avanzata, oppure di lavoratori operanti nelle
professioni a qualificazione e remunerazione ridotta e rifiutati dai
lavoratori italiani. Va inoltre valutata anche la crescente domanda
di manodopera straniera nelle fasce intermedie del mercato del
lavoro.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali si prefigge a
tal fine di rafforzare le iniziative dirette a raccogliere il
contributo delle Regioni e delle associazioni datoriali di categoria.
A tal fine, sarà opportuno predisporre strumenti metodologici e
definire opportune sedi in cui si possa analizzare la materia dei
fabbisogni locali per facilitare l'attività di coordinamento, di
definizione e di analisi del fabbisogno.
Questi dati saranno reinterpretati alla luce delle previsioni
sull'andamento dell'economia italiana e in rapporto all'offerta di
lavoro dei cittadini italiani, degli stranieri già regolarmente
presenti in Italia e di coloro che hanno beneficiato del
provvedimento di regolarizzazione avviato con i provvedimenti
legislativi del 2002. L'emersione dal lavoro irregolare determina
l'immissione nel mercato del lavoro regolare di circa 700.000
lavoratori stranieri. Occorrerà quindi seguire l'andamento della
situazione occupazionale dei lavoratori stranieri regolarizzati.
Poichè è fisiologico che una parte dei rapporti regolarizzati possa
anche cessare, è possibile che nel prossimo futuro si determini un
aumento dei lavoratori non comunitari regolarmente soggiornanti
disoccupati. Il fenomeno è destinato ad essere ulteriormente
accentuato dall'effetto moltiplicatore che si avrà in conseguenza
dei ricongiungimenti familiari.
Il Ministero del lavoro intraprenderà un sistematico monitoraggio
di queste evoluzioni che interessano il mercato del lavoro italiano.
Notevole importanza assumeranno a questo fine i dati relativi alle
dinamiche occupazionali rilevati dai Centri per l'impiego e
l'aggiornamento costante delle liste di disoccupazione. È previsto
che tali dati, ivi inclusi quelli dei non comunitari alla ricerca di
occupazione, affluiscano, anche attraverso i collegamenti informatici
in via di implementazione di cui sopra, al Ministero del lavoro e
delle politiche sociali. Quest'ultimo procederà a completare
l'analisi dei fabbisogni locali curando di armonizzarli, in un quadro
complessivo compatibile con il contesto nazionale, anche in rapporto
ai dati previsionali relativi all'economia italiana. In particolare
sarà possibile integrare le informazioni raccolte dal Ministero del
lavoro e da altri enti con nuovi strumenti previsionali e studi di
settore.
Gli studi sul fabbisogno disponibili (quali ad esempio quello
dell'Excelsior-Unioncamere) tendono a basarsi essenzialmente sulle
previsioni dei datori di lavoro.
Tali studi segnalano le previsioni, non le richieste effettive,
dei datori di lavoro relative alle assunzioni complessive e la loro
utilità risiede soprattutto nella disaggregazione settoriale della
domanda e nell'indicazione dell'evoluzione del fabbisogno, piuttosto
che nel valore stimato del fabbisogno in se.
Queste analisi segnalano soprattutto un'esigenza di personale con
qualifiche basse o medio basse, anche se emerge da più parti la
tendenza all'aumento di lavoratori specializzati, sopratutto nel nord
e in particolare da alcuni settori (dall'Information and Comunication
Technology, alla Sanita) ed anche il fenomeno dell'imprenditoria
immigrata si presenta in Italia in costante crescita.
Tali studi presentano inoltre altri limiti dal punto di vista del
policy making.
- I fabbisogni sono generalmente individuati sulla base di
aspettative future di assunzioni, piuttosto che su effettive offerte
di lavoro, mentre la congiuntura economica cambia rapidamente,
rendendo talvolta obsolete le stime.
- È difficile separare la domanda di regolarizzazione di
lavoratori irregolari già presenti da quella di nuovi ingressi.
- Le stime indicano i fabbisogni dei datori di lavoro ma non
tengono conto delle capacità di integrazione territoriali e
dell'impatto in termini di sevizi pubblici, abitazioni, ecc...
Le stime contenute in tali analisi tendono inoltre a sottostimare
la domanda di lavoro stagionale e a sopravvalutare quella di lavoro
non stagionale. Inoltre sopravvalutano la domanda di lavoro di non
comunitari nel Mezzogiorno e la sottovalutano nel nord; ciò
soprattutto se si confrontano con i dati sulle assunzioni effettive
dell'anno precedente. Le valutazioni complessive di Excelsior sono in
calo del 11,3% visto che da una media di 186.762 nel 2003 (frutto di
una forbice molto ampia, tra una stima minima di 140.000 ed una
massima di 220.000, con le grandi imprese che triplicano le proprie
stime di fabbisogno nell'ipotesi massima) si è scesi ad una media di
165.614 nel 2004 (con un massimo di 195.009 ed un minimo di 136.319.
Anche la frequenza della domanda di extracomunitari rispetto alla
domanda totale di nuovi lavoratori è calata, pur rimanendo elevata,
nell'ipotesi massima dal 33,3% del 2003 al 28,9% nel 2004.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali intraprenderà,
in collaborazione con gli enti locali e le autorità competenti, ogni
opportuna iniziativa volta a monitorare il rispetto dell'art. 5 bis
del testo unico sull'immigrazione.
La verifica del rispetto dell'obbligo gravante sul datore di
lavoro di fornire garanzia circa la disponibilità di un alloggio per
il lavoratore che rientri nei parametri minimi previsti dalla legge
è altresì effettuata dalle Direzioni provinciali del lavoro in sede
di istruttoria delle richieste di autorizzazione al lavoro,
autorizzazione che viene rilasciata solo a condizione che tale
verifica dia esito positivo.

----&gt; VEDERE SCHEMA A PAG. 22 DELLA G.U. &lt;----

Le professioni degli stranieri secondo Excelsior: Assunzioni
previste dalle imprese per il 2004 di personale proveniente da paesi
non comunitari, per settore di attività, ripartizione territoriale e
classe dimensionale
Fonte: Unioncamere - Ministero del lavoro, Sistema Informativo
Excelsior, 2004
Altri studi vengono elaborati da istituzioni locali per fornire
una analisi più approfondita di realtà territoriali particolarmente
dinamiche.
Gli andamenti dell'occupazione straniera nei principali settori
economici richiedono alcune considerazioni più approfondite.
Un quadro strutturale dell'impiego di lavoro in agricoltura può
essere sicuramente fornito, principalmente, dai dati dell'indagine
istat sulle strutture e sulla produzione delle aziende agricole e da
taluni Istituti specializzati. La nostra agricoltura come è noto è
basata sulle aziende familiari. Solo il 17% circa delle aziende
impiega mano d'opera non familiare con forti differenze territoriali.
Nel 2001 l'occupazione agricola è leggermente cresciuta per un
totale di 6.000 unità (0,5%), contro la diminuzione dell'1,3%
dell'anno precedente. L'aumento è interamente attribuibile al
Mezzogiorno (1,1%). In termini di posizione professionale la
variazione degli occupati agricoli complessivi è il risultato di un
calo degli indipendenti di 6.000 unità (pari al 0,9%), compensato da
un aumento dei dipendenti di 12.000 unità (2,7%). I dipendenti sono
aumentati in misura maggiore nel Mezzogiorno (2,4% i maschi; 4,6% le
femmine), rispetto al Centro-Nord dove la crescita è stata del 2,1%
(3,7% per le donne e 1,4% per i maschi).
Si nota una crescita della percentuale dei dipendenti sul totale
che, dal 40,3% dell'anno 2000, è arrivata al 41,2% nel 2001 ed al
42,2% nel 2002. Circa l'87% degli occupati totali agricoli è
costituita da unità a tempo pieno. L'importanza degli occupati
dipendenti a tempo parziale costituisce una particolarità del
settore agricolo ed è nettamente maggiore che nel complesso
dell'economia. Una seconda caratteristica rilevata dalle statistiche
delle forze lavoro riguardo all'occupazione dipendente è il suo
carattere permanente o temporaneo. Il 61,6% degli occupati dipendenti
in agricoltura è costituito da permanenti e il 38,4% da temporanei.
Da un'analisi dei dati del censimento Istat del 2000 appare chiaro
come nel settore primario sia presente soprattutto forza lavoro di
età avanzata. Su oltre 2.500.000 aziende, solo 56.642 (2,2%) sono
gestite da capi azienda con meno di 35 anni. La più alta frequenza
si è registrata, invece, nella classe di età di 65 anni e oltre,
con più di 900.000 unità, pari al 40,6% del totale. Oltre 300.000
(14,4%) sono inoltre i capi azienda che hanno un'età compresa tra i
60 e i 64 anni. I giovani hanno generalmente livelli di istruzione
superiori alle altre fasce di età e tendono a dedicarsi di più alle
colture più redditizie e intensive, a gestire aziende di dimensione
economica e di superficie più elevate, a lavorare part-time nelle
aziende agricole di ridotta dimensione economica e ad utilizzare,
viceversa, tecnologie risparmiatrici di lavoro nelle grandi aziende.
Dall'ultimo censimento è risultata una presenza consistente di donne
nella conduzione di imprese agricole che copre quasi il 30% dei
conduttori.
Le stime dell'INEA indicano una presenza di lavoratori
extracomunitari pari a 103.000 unità nel 2000, 109.000 nel 2001 e
poco più di 120.000 nel 2002, (di cui 94.484 in regime di
stagionalita), con una incidenza percentuale sul totale crescente,
che oggi supera il 10%. Tuttavia occorre considerare che il lavoro
extracomunitario è ovviamente quasi completamente lavoro stagionale
dipendente, e che il totale dei lavoratori dipendenti, nella
rilevazione citata del luglio 2003, ammonta a solo 477.000 unità.
Rispetto quindi al sub-totale del lavoro dipendente, il lavoro degli
stranieri supera la percentuale del 20% e diventa pertanto una
componente essenziale per gli equilibri economici strutturali del
settore.
Le motivazioni che spingono gli extracomunitari all'impiego in
agricoltura non fanno presumere che questi lavoratori possano
diventare una componente stabile della forza lavoro del settore;
essi, infatti, aspirano a condizioni occupazionali più stabili e
remunerative in altri settori di attività, o nella stessa area,
quando questa offra alternative occupazionali come avviene nel Nord.
Inoltre, quand'anche l'impiego divenga continuativo, esso ha
comunque una durata limitata; è il caso dei lavoratori zootecnici
indiani e pakistani che, dopo una permanenza di alcuni anni rientrano
nei paesi di origine. D'altro canto, la generale spiccata
stagionalità delle operazioni svolte non consente la stabilizzazione
dei lavoratori. Esempi in tal senso sono il pendolarismo giornaliero
dei cittadini dell'ex Jugoslavia impegnati nella raccolta della
frutta in Friuli-Venezia Giulia o il pendolarismo stagionale dei
nordafricani e degli albanesi occupati nella raccolta dei prodotti
ortofrutticoli nelle regioni meridionali.
Se si considera che, a fronte della occasione estremamente
vantaggiosa dell'ultima regolarizzazione, il numero dei lavoratori
extracomunitari che hanno dichiarato l'appartenenza al settore
agricolo è stato di appena 18.000 unità, se ne ricava che la grande
prevalenza del flusso di lavoratori agricoli è di natura stagionale,
con permessi di durata inferiore ad un anno, usufruiti da lavoratori
che rientrano nei loro Paesi di origine nell'arco dell'anno di lavoro
e rientrano l'anno successivo.

----&gt; VEDERE SCHEMA A PAG. 24 DELLA G.U. &lt;----

Industria e edilizia sono due settori nei quali l'occupazione dei
cittadini non comunitari è importante. In particolare nell'industria
dei metalli, nelle costruzioni, nell'industria del legno, della gomma
e delle materie plastiche e nel tessile, la domanda di lavoratori non
comunitari è maggiore della media del settore (riguardano tra il 27%
ed il 31,6% delle previsioni di assunzione nel settore, nello
scenario minimo per il 2003 secondo Unioncamere). Nel consuntivo
delle assunzioni secondo i dati Inail per il 2002 assumono valori
alti (13,7% delle assunzioni nelle costruzioni) o molto alti (fino al
22,8% delle assunzioni nell'industria conciaria e al 17,7% nel
tessile).
Per quanto riguarda i servizi, i dati ufficiali relativi
all'occupazione degli stranieri in attività di collaboratori
familiari e badanti sono particolarmente inaffidabili, perchè
secondo l'lstat si tratta di un settore nel quale molti degli
occupati non sono registrati, indipendentemente dalla nazionalità
del lavoratore. Il peso di questo tipo di attività è sottovalutato
da tutte le indagini di mercato, ma è estremamente importante, come
dimostrato dalle oltre 340.000 domande di regolarizzazione di badanti
e collaboratrici familiari nel 2002. Alberghi, ristoranti e servizi
legati al turismo in generale generano anch'essi una domanda di
lavoratori non comunitari, parte consistente dei quali sotto forma di
lavoro stagionale legato ai periodi di attività turistica estiva o
delle vacanze invernali.
Un discorso a parte meritano le professioni sanitarie. La scarsa
offerta di infermieri professionali, molto richiesti dal Sistema
Sanitario Nazionale, ha portato all'esenzione di questo tipo di
ingresso da limitazioni numeriche fissate con quote, ai sensi
dell'art. 27, comma 1, lettera r) bis del D.Lgs. 286/98, così come
modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189; gli infermieri
professionali sono posti al di fuori dei flussi di ingresso per
lavoro. Per potere ottenere l'autorizzazione al lavoro rimane
comunque la necessità del riconoscimento del titolo professionale da
parte del Ministero della salute.
Per quanto concerne le altre professioni sanitarie non mediche,
vale a dire le professioni di: Ostetrica/o, Infermiere pediatrico
(che rientrano nell'area delle professioni infermieristiche),
Podologo, Fisioterapista, Logopedista, Ortottista-Assistente di
Oftalmologia, Terapista della Neuro e Psicomotricità dell'età
evolutiva, Tecnico Riabilitazione Psichiatrica, Terapista
Occupazionale, Educatore Professionale (che fanno parte delle
professioni sanitarie dell'area della riabilitazione), Tecnico
Audiometrista, Tecnico Sanitario di Laboratorio Biomedico, Tecnico
Sanitario di Radiologia Medica, Tecnico di Neurofisiopatologia,
Tecnico Ortopedico, Tecnico Audioprotesista, Tecnico di
Fisiopatologia Cardiocircolatoria e Perfusione Vascolare, Igienista
Dentale, Dietista (che fanno parte delle professioni tecnico
sanitarie), Tecnico delle Prevenzione nell'Ambiente e nei luoghi di
lavoro e assistente sanitario (che sono professioni tecniche della
prevenzione), il Ministero della salute segnala che la professione
maggiormente interessata dal fenomeno migratorio (in quanto vi è
anche per essa una certa carenza), è quella di Tecnico Sanitario di
Radiologia Medica. In merito il Ministero della salute intende agire,
sia per la professione da ultimo citata, che per le altre, da un
lato, tenendo in considerazione le effettive esigenze del mercato
(carenza in Italia delle professionalità e capacità del mercato di
assorbire i professionisti delle varie aree), e, dall'altro,
raccordandosi quanto più possibile con le Federazioni e le
Associazioni di categoria che, in quanto operatori diretti del
settore sanitario, hanno una visione al tempo stesso globale e
concreta di detta realtà.
Discorso diverso è quello relativo alle professioni mediche, vale
a dire quelle di Medico (chirurgo o specializzato), Odontoiatra,
Veterinario e Farmacista. Difatti, per queste ultime, è necessario
tener presente che molti dei professionisti provenienti dall'estero,
dopo aver ottenuto il riconoscimento del titolo, esercitano la
professione in forma autonoma e non subordinata. Per quanto riguarda
quest'ultima modalità di esercizio professionale (medici che
lavorano quali dipendenti), non si pongono particolari problemi
afferenti alle quote d'ingresso degli stranieri, in quanto il
relativo fabbisogno è determinato dalle situazioni di eventuale
carenza organica delle strutture sanitarie che, al fine di colmarle,
bandiscono dei concorsi pubblici per partecipare ai quali è in
genere richiesto il requisito della cittadinanza italiana o europea
e, pertanto, ne risultano esclusi i cittadini extracomunitari. Per
quanto riguarda invece le quote di medici che lavorano in forma
autonoma, il progetto, in continuità con quanto è stato fatto fino
ad ora, è quello di agire coinvolgendo sempre di più gli operatori
del settore per il tramite degli Ordini e delle Federazioni.
Con riferimento alle professioni infermieristiche, tecniche e
della riabilitazione, carenze si riscontrano, oltre che nel settore
infermieristico, anche con riferimento ai tecnici sanitari di
radiologia medica e, in minor rilevanza, ai fisioterapisti.
Per quanto concerne il fabbisogno di medici, occorre rilevare che
il rapporto medici su popolazione residente nel nostro Paese è tra i
più alti in Europa, il che si riflette in una offerta maggiore della
capacità di assorbimento da parte del sistema sanitario. Ciò
nonostante, si registra una carenza di specialisti in talune branche
(soprattutto anestesia e, in minor misura, radiodiagnostica e
radioterapia). Occorrerebbe, pertanto, una politica di ingressi
selettivi, mentre, in base alla normativa vigente, l'ingresso di
professionalità mediche avviene attraverso la quota indistinta
riservata al lavoro autonomo.
Al lavoro autonomo e all'imprenditoria immigrata viene dedicato
uno spazio apposito nell'ultimo paragrafo di questo capitolo.
I dati settoriali e le indicazioni sui fabbisogni vanno
contestualizzati tenendo conto del processo di invecchiamento della
popolazione e della bassa natalità, fenomeno che caratterizza tutti
i paesi industrializzati, ma che in Italia è particolarmente grave.
Il tasso di natalità (numero di figli per donna) italiano è infatti
tra i più bassi dell'UE, anche se risulta ancora più basso in
numerosi paesi di nuova adesione e anche se si rileva una leggera
tendenza al rialzo: il tasso di natalità è infatti cresciuto da
1,18 nel 1995 (minimo storico) a 1,26 nel 2002. La soglia di
sostituzione è però di 2,1 figli per donna e la velocità di
aggiustamento è troppo lenta per risolvere i problemi strutturali
italiani. Secondo le previsioni medie dell'ISTAT, la popolazione
residente in Italia in età lavorativa (15-64 anni) scenderà di
400.000 persone tra il 2001 ed il 2005 e di 725.000 tra il 2001 ed il
2010.
La Commissione europea prevede che, anche qualora venissero
raggiunti tutti gli obiettivi di Lisbona, rispetto alla mobilitazione
della forza lavoro europea, dal 2010 il numero di occupati in Europa
calerà di un milione di persone all'anno, con effetti fortemente
negativi sulla crescita economica e sul reddito procapite.

Previsioni sull'andamento della popolazione
Valori assoluti Var % sul periodo precedente
Pop. Pop. Pop. Pop. Pop. Pop.
tra i 15 tra i 15 totale tra i 15 tra i 15 totale
ed i ed i ed i ed i
25 anni 64 anni 25 anni 64 anni
2001 | 7439600 | 38974209 | 57844017 | | |
2005 | 6711020 | 38576343 | 58241860 | -9,8 | -1,0 | 0,7
2010 | 6406617 | 38249733 | 58565211 | -4,5 | -0,8 | 0,6
2015 | 6266133 | 37469420 | 58490500 | -2,2 | -2,0 | -0,1
2020 | 6249568 | 36931305 | 58123359 | -0,3 | -1,4 | -0,6

Fonte: Istat, Previsioni della Popolazione Residente al 1° Gennaio,
valore medio, dati demo.istat.it2003,
Le politiche per la famiglia e per l'infanzia sono lo strumento
più appropriato, assieme alle politiche attive per il mercato del
lavoro, per affrontare tali problemi. Vanno in questa direzione
l'assegno per il secondo figlio, l'aumento dei contributi familiari,
il sostegno alla custodia dei bambini per le madri che lavorano e le
altre misure individuate dal libro bianco sulle politiche sociali.
I dati demografici, come pure quelli degli studi sul fabbisogno,
vanno comunque collocati in un quadro coerente con gli obiettivi del
processo di Lisbona in ambito europeo. Questo impone il
raggiungimento entro il 2010 di importanti obiettivi di mobilitazione
della forza lavoro già residente, nazionale e straniera, tramite
l'aumento del tasso di occupazione, del tasso di attività, la
riduzione del tasso di disoccupazione e l'allungamento della durata
della vita lavorativa.

----&gt; VEDERE SCHEMA A PAG. 27 DELLA G.U. &lt;----

Le valutazioni dell'impatto dell'invecchiamento e della
denatalità non vanno prese sic et simpliciter come fabbisogni di
manodopera straniera. Gran parte della mancanza di disponibilità di
manodopera dei prossimi decenni verrà colmato con l'ingresso nella
forza lavoro occupata di persone già residenti in Italia. La parte
residua invece rappresenta la domanda strutturale di nuovi lavoratori
stranieri. Vi è comunque un obbligo di prudenza nel valutare questi
dati, per almeno tre ragioni:
 l'aleatorietà delle previsioni demografiche ed economiche
potrebbe spingere a sopravvalutare i fabbisogni;
 i picchi congiunturali vanno gestiti con ingressi temporanei
come il lavoro stagionale e non con ingressi più stabili;
 l'allargamento implicherà che, quando verranno meno i
periodi transitori, una parte del fabbisogno di lavoratori verrà
soddisfatto dai lavoratori comunitari non soggetti ad autorizzazione
per l'ingresso per lavoro. Ciò avverrà in misura probabilmente
contenuta fino a che i nuovi paesi membri saranno solo i dieci
ammessi nel 2004, ma in misura maggiore quando si aggiungeranno anche
Romania e Bulgaria, verosimilmente nel 2007.
La possibilità di emanare nell'anno più di un decreto di
programmazione dei flussi consente di attuare gli interventi
correttivi che eventualmente si rendessero necessari. Ciò suggerisce
l'opportunità di quantificare, in un primo tempo, le quote flussi
secondo una lettura prudenziale dei diversi indicatori e soprattutto
delle richieste provenienti dalle organizzazioni datoriali.
L'eventuale necessità di aggiustamenti successivi sarà rilevabile
verificando l'adeguatezza delle quote inizialmente programmate
attraverso l'esame delle rispettive velocità di copertura.
Si è già messa in evidenza l'importanza dell'art. 23 del T.U. -
d.lgs 286/1998.
Tale disposizione consente, in prospettiva, una selezione anche
qualitativa delle specifiche tipologie professionali, rispetto alle
diverse esigenze di manodopera e alle diverse situazioni del mercato
del lavoro locale¹.
In questo ambito, l'Amministrazione del Lavoro, al fine di
sviluppare e favorire ulteriormente tale istituto, intraprenderà
un'azione di monitoraggio dell'attività formativa, dei suoi
risultati in termini di inserimento occupazionale e dei connessi
processi di integrazione.
La conoscenza delle modalità di inserimento lavorativo degli
stranieri nell'economia italiana, permette infatti di coglierne
meglio le caratteristiche e programmare gli orientamenti futuri della
programmazione dei flussi tramite le quote.
Al fine di rafforzare l'approccio qualitativo del sistema di
determinazione dei flussi di ingresso di lavoratori stranieri, sono
in corso di definizione due decreti, uno relativo all'estendibilità
del ricorso ai tirocini formativi e di orientamento per i cittadini
extracomunitari (ai sensi dell'art. 8 del D.M. 142/98) ed uno che
fissa le modalità di predisposizione, svolgimento e valutazione dei
programmi di formazione e di istruzione da effettuarsi nei paesi di
origine (ai sensi dell'art. 23, comma 1 del testo unico e dell'art.
34 del Regolamento di attuazione).
La presenza straniera in Italia ha continuato a crescere negli
ultimi trent'anni, superando i due milioni di permessi di soggiorno
nel 2003. La forte riduzione del tasso di disoccupazione dal 1998 ad
oggi (dall'11,8 all'8,3% di luglio 2003) e l'aumento del tasso di
occupazione e di attività (rispettivamente dal 51,7% al 56,4% e dal
58,7% al 61,6%), ha favorito l'ingresso nel mercato del lavoro di
quote crescenti di lavoratori immigrati. Rimane difficile stabilire
quanti stranieri facciano parte della forza lavoro a causa del
fenomeno del lavoro nero, ma grazie all'analisi dei dati INAIL
sappiamo che l'11,5% delle nuove assunzioni del 2002 riguardavano
immigrati (contro il 9,9% dell'anno precedente), ed il 9,9% delle
cessazioni (contro l'8,8% l'anno precedente). La diffusione degli
stranieri nel mercato del lavoro è più veloce nelle regioni nelle
quali il tasso di disoccupazione è particolarmente basso ed
inferiore al 4%. Nel Trentino Alto Adige il 30% dei nuovi assunti
sono stranieri, a fronte di un tasso di disoccupazione al 2,6%; in
Friuli Venezia Giulia i tassi sono rispettivamente del 18,4% e 3,7%,
in Umbria del 16,2% e 5,7%, in Veneto del 15,9% e del 3,4% ed in
Lombardia del 15,3% e 3,8%. Analogamente tutte le regioni in cui il
tasso di disoccupazione complessivo è superiore al 10%, hanno una
proporzione di assunti stranieri inferiore alla media nazionale di
oltre la metà e generalmente inferiore al 5%. L'incidenza dei
permessi legati al lavoro cresce grazie alla regolarizzazione e
sfiora, secondo i dati preliminari a fine agosto 2003, il 65% del
numero di permessi validi.

Assunzioni di stranieri e disoccupazione complessiva
nelle regioni italiane nel 2002
=====================================================================
| % di stranieri nelle |
| assunzioni |Tasso di disoccupazione
=====================================================================
Trentino | 30,2| 2,6
---------------------------------------------------------------------
Friuli VG | 18,4| 3,7
---------------------------------------------------------------------
Umbria | 16,2| 5,7
---------------------------------------------------------------------
Veneto | 15,9| 3,4
---------------------------------------------------------------------
Lombardia | 15,3| 3,8
---------------------------------------------------------------------
Emilia Romagna| 14,8| 3,3
---------------------------------------------------------------------
Marche | 14,0| 4,4
---------------------------------------------------------------------
Toscana | 13,0| 4,8
---------------------------------------------------------------------
Piemonte | 11,8| 5,1
---------------------------------------------------------------------
Abruzzo | 10,8| 6,2
---------------------------------------------------------------------
Valle d'Aosta | 10,4| 3,6
---------------------------------------------------------------------
Liguria | 9,9| 6,4
---------------------------------------------------------------------
Lazio | 7,1| 8,6
---------------------------------------------------------------------
Molise | 5,3| 12,6
---------------------------------------------------------------------
Basilicata | 4,4| 15,3
---------------------------------------------------------------------
Sicilia | 4,4| 20,1
---------------------------------------------------------------------
Puglia | 3,3| 14,0
---------------------------------------------------------------------
Calabria | 3,2| 24,6
---------------------------------------------------------------------
Campania | 3,1| 21,1
---------------------------------------------------------------------
Sardegna | 1,9| 18,5
---------------------------------------------------------------------
Italia | 11,5| 9,0
Fonti: elaborazioni Venetolavoro su dati Istat e INAIL

----&gt; VEDERE SCHEMA A PAG. 29 DELLA G.U. &lt;----

Sul tasso di disoccupazione degli stranieri non si dispone di
cifre attendibili. I dati del collocamento non sono sufficientemente
aggiornati per riflettere le condizioni reali del mercato, mentre i
dati dei permessi di soggiorno, spesso usati per sostenere che la
disoccupazione degli stranieri è particolarmente bassa, riflettono
solo le situazioni legate al momento del rilascio e non
necessariamente nel periodo successivo.
Sarebbe opportuno che l'Istat introduca nella sua rilevazione
trimestrale delle forze di lavoro una sezione specificamente dedicata
agli stranieri per valutare il tasso di occupazione, di attività e
di disoccupazione degli stranieri in Italia, possibilmente suddiviso
per le nazionalità maggiormente presenti. Se nel passato l'esiguità
della popolazione straniera poteva non giustificare tale rilevazione
e si prestava ad elevati margini di errore statistico, oggi, dopo la
regolarizzazione, la situazione è cambiata. Si rileva che, secondo i
dati INAIL elaborati dalla Caritas, la quota di stranieri sulle nuove
assunzioni avvenute in Italia è salita nel 2003 al 16,3% rispetto
all'11,5% del 2002. Tuttavia tale aumento risente in maniera
significativa dell'emersione di lavoro nero straniero avvenuta con la
registrazione nel 2003 dei lavoratori regolarizzati in seguito
all'adozione della legge 186/2002. L'Italia è l'unico paese tra i 15
membri dell'UE a non disporre del dato sulla disoccupazione degli
stranieri. Si tratta inoltre di un dato importante per l'elaborazione
di politiche del lavoro in merito, oltre che per la definizione del
livello numerico delle quote d'ingresso di lavoratori extracomunitari
provenienti dall'estero.
Per quanto riguarda le professioni degli stranieri, si può fare
riferimento alle cifre provenienti dagli archivi INAIL sulle
assunzioni e alla già citata indagine Unioncamere Excelsior sulle
richieste degli imprenditori (che non coprono adeguatamente nè il
settore agricolo nè la domanda delle famiglie per collaborazione
domestica). Nel 2000, secondo i dati INAIL, metà dei lavoratori
stranieri, di cui si era determinato il settore lavorativo, erano
impiegati nei servizi, un terzo nell'industria e un sesto
nell'agricoltura.

----&gt; VEDERE SCHEMA A PAG. 30 DELLA G.U. &lt;----

Incidenza e distribuzione delle assunzioni di immigrati
nei principali settori economici
| Distribuzione % degli assunti
|stranieri tra i vari settori (2001)
---------------------------------------------------------------------
Agricoltura | 12,1
---------------------------------------------------------------------
Industria e costruzioni | 30,5
---------------------------------------------------------------------
Edilizia | 9,9
---------------------------------------------------------------------
Industria manifatturiera | 20,6
---------------------------------------------------------------------
Servizi | 57,4
---------------------------------------------------------------------
Alberghi e ristoranti | 17,6
---------------------------------------------------------------------
Commercio | 5,1
---------------------------------------------------------------------
Trasporti | 4,3
---------------------------------------------------------------------
Attività immobiliari/pulizie| 8,7
---------------------------------------------------------------------
Altri servizi | 21,7
Fonte: ISMU su dati INAIL.

--------------------------------
¹Il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali intende,
anche alla luce dei risultati dei progetti pilota
realizzati in Tunisia, Sri Lanka e Moldavia, promuovere e
valorizzare ulteriormente le attività di formazione
all'estero quale strumento di incontro tra domanda e
offerta di lavoro e misura di accompagnamento
all'integrazione socio-lavorativa.

1.4) Allargamento e libera circolazione dei lavoratori
dei dieci nuovi paesi membri della UE

Il 1° maggio 2004 dieci nuovi paesi sono diventati membri
dell'Unione europea.
In applicazione delle disposizioni del Trattato di adesione, ai
cittadini della Repubblica Ceca, della Repubblica di Cipro, della
Repubblica di Estonia, della Repubblica di Lettonia, della Repubblica
di Lituania, della Repubblica di Malta, della Repubblica di Polonia,
della Repubblica Slovacca, della Repubblica di Slovenia e della
Repubblica di Ungheria, si applica dalla data del 1° maggio 2004 il
diritto "generale" relativo alla libertà di circolazione ed al
soggiorno dei cittadini comunitari per motivi diversi dal lavoro, al
diritto di stabilimento ed alla disciplina in tema di libera
prestazione di servizi.
Per quanto riguarda invece l'accesso al mercato del lavoro
subordinato, il Trattato di adesione ed i relativi atti allegati
hanno previsto la possibilità per i Paesi già membri di far ricorso
ad un regime transitorio, applicabile fino ad un massimo di sette
anni, con decorrenza dalla predetta data di ingresso dei nuovi Paesi
membri, prima di pervenire alla piena libertà di movimento ed
insediamento dei lavoratori provenienti da questi paesi.
È stato in particolare previsto che il regime transitorio
rispondesse alla formula che l'esecutivo comunitario ha definito del
"2 + 3 + 2", secondo la quale:
1. nel primo biennio (2004-2006), la disciplina comunitaria
vigente in materia di libera circolazione dei lavoratori non trova
applicazione, ferma restando la possibilità per qualsiasi stato già
membro di applicare un regime più favorevole ai nuovi Paesi membri;
in questo biennio sono in vigore esclusivamente le misure di
carattere nazionale o contenute in eventuali accordi bilaterali e
ciascuno dei vecchi Stati membri è libero di decidere il grado di
apertura dei propri mercati del lavoro ai lavoratori provenienti dai
nuovi Stati membri;
2. per il secondo triennio (2006-2009), i Paesi membri possono
chiedere una deroga; nel 2006 la Commissione europea valuterà in un
rapporto i risultati delle misure transitorie del primo biennio e gli
Stati che le hanno applicate dovranno notificare se intendono
continuare ad avvalersene; in assenza di comunicazioni entrerà
pienamente in vigore la libertà di movimento delle persone anche a
scopo lavorativo;
3. nel terzo biennio (2009-2011) si prevede che i vecchi Stati
membri, che hanno applicato nei precedenti cinque anni misure
transitorie, possano chiedere ulteriori prolungamenti del periodo
transitorio per un massimo di due anni soltanto qualora si
verifichino gravi perturbazioni del mercato del lavoro, ovvero vi sia
una minaccia in tal senso; anche nel 2009, in assenza di
comunicazione contraria, si applicherà la piena libertà di
movimento per i lavoratori.
Le fasi transitorie di restrizione alla libera circolazione si
applicano solo ai lavoratori subordinati e non ai prestatori di
servizi o alla circolazione per motivi diversi dal lavoro.
Inoltre Malta e Cipro sono esentati dalla fase di transizione e
godono di immediata libertà di circolazione. Malta è autorizzata
all'utilizzo di misure restrittive della libera circolazione verso il
proprio mercato del lavoro, qualora vi fosse il timore di
perturbazioni al mercato del lavoro interno.
Durante il periodo transitorio, in tutte le ipotesi in cui sia
stata sospesa l'applicazione degli articoli da 1 a 6 del regolamento
(CEE) n. 1612/68, che disciplinano l'accesso al mercato del lavoro
subordinato all'interno dell'UE, deve comunque essere applicato il
"principio di preferenza".
Tale principio comporta che, nell'accesso al mercato del lavoro
interno, si debbano privilegiare i cittadini provenienti dai nuovi
Stati membri rispetto a quelli provenienti da paesi non aderenti
all'Unione. Questi ultimi non potranno essere fatti oggetto di
trattamenti più favorevoli di quelli riservati ai cittadini dei
nuovi paesi membri.
Tale principio di preferenza - valido anche nel caso in cui sia il
cittadino di un attuale Stato membro a recarsi per motivi di lavoro
in un nuovo Stato membro - implica la necessità di predisporre
dispositivi che rendano effettiva tale priorità. In particolare,
ciascuno Stato membro deve applicare meccanismi adeguati di verifica
della disponibilità di manodopera proveniente dai nuovi Stati
aderenti all'Unione, onde favorirla nell'accesso al lavoro rispetto
alla manodopera proveniente da Stati terzi.
Una clausola di salvaguardia generale (art. 37 dell'Atto di
adesione) prevede che, entro un periodo massimo di tre anni dalla
data di adesione, in caso di difficoltà gravi di un settore
dell'attività economica suscettibili di protrarsi nel tempo e che
possano comportare rischi gravi per il tenore di vita e il livello
dell'occupazione in una data regione o per una data professione,
ciascuno degli Stati membri dell'Unione potrà chiedere di essere
autorizzato ad adottare misure di salvaguardia che consentano di
ristabilire la situazione. Sarà la Commissione ad esaminare la
richiesta e stabilire, con procedura d'urgenza, anche in deroga alle
norme del TCE ed all'Atto di adesione, le misure che ritiene
necessarie, precisandone le condizioni e le modalità di
applicazione.
La decisione definitiva sarà presa dal Consiglio europeo entro
sei settimane dalla domanda.
Il Consiglio europeo ha inoltre previsto che i Paesi che avessero
deciso di avvalersi della facoltà di attivare il periodo
transitorio, dovranno comunque mantenere le condizioni per l'accesso
al proprio mercato del lavoro, invariate o renderle più favorevoli -
ma non più restrittive - di quanto non fossero al momento della
firma dei trattati di adesione , il 16 aprile 2003 (clausola di
standstill).
La Commissione europea ha raccomandato agli Stati membri di
rinunciare ai periodi transitori, ma la maggioranza degli Stati ha
però deciso non rinunciarvi, riservandosi di valutare ulteriori
decisioni dopo i primi due anni.
L'Italia ha scelto di usufruire del regime transitorio ed in data
20 aprile 2004 è stato emanato il Decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri recante la "Programmazione dei flussi di
ingresso dei lavoratori cittadini dei nuovi Paesi membri della UE per
l'anno 2004".
I DPCM del 2004 autorizzano l'ingresso in Italia, per motivi di
lavoro subordinato, di lavoratori cittadini provenienti da otto dei
nuovi Stati membri dell'UE (per Cipro e Malta non si applica alcun
limite), fino ad un massimo di 36.000 unità. I decreti in sostanza
estendono ai lavoratori degli otto Paesi interessati, un sistema
analogo alla programmazione dei flussi di ingresso previsto dalla
normativa, vigente in ambito nazionale, del T.U. sull'immigrazione di
cui al d.lgs.286/98, ma gestito separatamente e in maniera più
favorevole.
L'Italia, quindi, nel valutare l'opportunità di avvalersi o meno
del periodo transitorio, ha tenuto conto degli scenari relativi
all'evoluzione del potenziale migratorio dei paesi in via di
adesione, analizzando sia le prospettive demografiche di queste aree,
sia i fattori di natura economica, ed in particolare le prospettive
di crescita e le condizioni del mercato del lavoro dei paesi di
origine rispetto a quelli di destinazione.
Le prospettive di crescita dei paesi nuovi aderenti, infatti,
rimangono buone nonostante il recente rallentamento dell'economia
mondiale, ma invece, permangono seri problemi sul fronte del mercato
del lavoro dove la disoccupazione rimane elevata in molti paesi, a
cominciare dalla Polonia.
La scelta di avvalersi del regime transitorio, quindi di un
sistema progressivo e non di immediata piena libera circolazione per
motivi di lavoro dei cittadini dei Paesi di nuova adesione - del
resto in linea con le scelte compiute da altri 11 Stati già membri
(con esclusione di Regno Unito, Irlanda e Svezia) - è stata
principalmente determinata dalla necessità di verificare la
capacità di assorbimento da parte del mercato del lavoro nazionale
dei flussi di manodopera provenienti dai nuovi Stati membri.
Il provvedimento adottato introduce un meccanismo che consente e
rende, allo stesso tempo, necessario monitorare e verificare i flussi
di ingresso per motivi di lavoro subordinato dei cittadini
dei nuovi Paesi membri, ponendoli ad esempio in relazione al
complesso delle domande/aspettative rilevate, sia su scala nazionale
che europea, alla capacità di assorbimento da parte del mercato
nazionale, ovvero anche agli ingressi nel Paese per motivi diversi
dal lavoro subordinato; ciò al fine di poter disporre di dati sulla
cui base stimare le dimensioni complessive del fenomeno atteso per
gli anni successivi al 2004 ed adottare gli opportuni provvedimenti.
Il monitoraggio dovrà riguardare tutte le forme di ingresso che
possono dar luogo ad attività lavorativa, anche se non sottoposte a
limitazioni numeriche nel caso degli otto nuovi membri, come il
lavoro autonomo ed i ricongiungimenti familiari.

----&gt; VEDERE SCHEMA DA PAG. 33 A PAG. 34 DELLA G.U. &lt;----

1.5) Le funzioni e gli obiettivi delle diverse tipologie
di quote programmate di lavoratori non comunitari

Per effetto delle innovazioni introdotte dalla L. n. 189/2002, la
tipologia delle quote di ingresso è ampliata. L'art. 21, comma 1,
del T.U. - d.lgs 286/1998, prevede, infatti, la possibilità di
stabilire quote di ingresso riservate ai lavoratori stranieri di
origine italiana.
La disposizione ha trovato una prima applicazione con i DPCM del
15.10.2002 (di programmazione transitoria per l'anno 2002) e del
6.6.2003 (riferito all'anno 2003), i quali hanno riservato ai
cittadini argentini di origine italiana rispettivamente n. 4.000 e n.
200 ingressi. Le suddette quote sono state utilizzate soltanto in
minima parte.
La quota per lavoro stagionale dovrà essere determinata tenendo
conto che, con l'entrata in vigore del regolamento d'attuazione della
legge, in corso di emanazione, diverrà operativa la disposizione di
cui all'art. 5, comma 3 ter, T.U. - d.lgvo 286/1998. Il suo testo
attuale, modificato dalla L. n. 189/2002, consente di rilasciare un
permesso triennale per lavoro stagionale; il regolamento in corso di
emanazione prevede che detto permesso venga concesso previa
autorizzazione al lavoro rilasciata a valere sulla quota flussi per
l'anno in corso. Per gli anni successivi al primo, il permesso, a
condizione che il lavoratore non comunitario osservi puntualmente i
termini per l'uscita dal territorio nazionale ed il successivo
reingresso, mantiene efficacia. Conseguentemente sarà necessario
tener conto dei permessi triennali rilasciati ed in corso di
validità, all'atto della determinazione delle quote di ingresso per
lavoro stagionale nei due anni successivi a quello del loro rilascio.
La programmazione dei flussi per lavoro subordinato non stagionale
implica anche la scelta della quota degli ingressi da riservare ai
lavoratori provenienti dai paesi che hanno concluso con l'Italia
accordi di collaborazione in materia migratoria che, come già
rilevato, assumono un'importanza fondamentale e che si intende in
particolar modo valorizzare.
L'immigrazione clandestina, quantunque ridimensionata nel corso
degli ultimi anni, presenta infatti potenzialità di crescita futura
che impongono un'attenzione costante.
Per contenere la spinta migratoria illegale dei cittadini di
numerosi Paesi terzi, in provenienza soprattutto dall'Africa
sub-sahariana e centrale, è necessario instaurare con i Governi dei
diversi Paesi di origine o di transito rapporti proficui di
collaborazione che presuppongono l'offerta di contropartite adeguate.
La collaborazione di tali Governi è, sotto il profilo strategico,
fondamentale e decisiva per arginare l'afflusso di clandestini; la
concessione di quote privilegiate di ingresso in favore di Paesi che
collaborano, rappresenta strumento di importanza fondamentale per
conseguire la collaborazione auspicata.
I paesi di origine dei flussi d'immigrati, infatti, in assenza di
una qualche forma di incentivo, tendono a favorire l'emigrazione,
anche quella clandestina, sia per alleggerire la situazione nazionale
della disoccupazione, sia per assicurarsi le rimesse degli emigrati.
La programmazione dei flussi d'immigrazione consente di disporre
di tutte le informazioni utili sulla destinazione del viaggio e sulle
modalità di inserimento del lavoratore straniero nel mercato del
lavoro. Il migrante, anche se deve attendere un tempo più lungo per
la sua partenza, accede però ad un circuito legale, che non solo gli
offre un viaggio con destinazione certa e garantita, ma anche
un'opportunità di lavoro legale, senza dover essere sfruttato prima
dal trafficante e poi dal datore di lavoro in nero.
La predisposizione di quote riservate ha rappresentato un utile
strumento per assicurare un quadro di effettiva collaborazione con i
Paesi firmatari degli accordi di riammissione. Va peraltro
considerato che il sistematico ricorso alle quote riservate, comporta
anche degli inconvenienti, consistenti nella frammentazione delle
quote e nell'introduzione di un fattore di rigidità. Tali
inconvenienti rendono più macchinosa la gestione del meccanismo
delle quote e sovente sono all'origine di un utilizzo incompleto
delle stesse. Senza mettere in discussione l'uso di quote
privilegiate, sembra opportuno individuare misure alternative a
favore di alcuni dei paesi che garantiscono una collaborazione
attiva, offrendo altre contropartite, che siano idonee a supportare
adeguatamente l'indispensabile apporto dei paesi d'origine. Il
sistema delle quote nazionali riservate si deve misurare inoltre con
la necessità di riconoscere una forma di preferenza ai nuovi paesi
membri dell'UE, durante la fase transitoria.
Dovrà essere pienamente utilizzata la possibilità di impiegare,
come strumento preferenziale, il permesso per lavoro pluristagionale,
che richiede un visto indipendente per ogni stagione ma necessaria
una sola autorizzazione al lavoro per il triennio.
Andrà inoltre valorizzata l'opzione, già sperimentata con
successo, di destinare una parte di ingressi per lavoro subordinato a
lavoratori con qualifica di dirigente o comunque a personale
altamente qualificato. Tale scelta risponde all'esigenza di
soddisfare il fabbisogno di manodopera straniera con elevata
professionalità.
Il Ministero del lavoro e delle politiche sociali svolgerà
inoltre ogni azione possibile al fine di favorire un equilibrata
distribuzione sul territorio italiano dei lavoratori entrati con le
quote privilegiate.
In conclusione, la programmazione dei flussi dovrà tenere conto
in primo luogo della situazione del mercato del lavoro nazionale ed
europeo, in secondo luogo, dell'offerta proveniente dai paesi
comunitari di nuova adesione, in terzo luogo dell'offerta dei
lavoratori provenienti da paesi non dell'Unione, che avranno
stipulato con l'Italia accordi che prevedono quote privilegiate di
ammissione ed, infine, dell'offerta dei lavoratori non dell'Unione
ove non sono previste quote preferenziali.

La programmazione dei flussi in Italia 2002-2004
=====================================================================
| Quote 2002 |Quote 2003|Quote 2004|
=====================================================================
|Albania | 3.000| 1.000| 3.000
---------------------------------------------------------------------
|Marocco | 2.000| 500| 2.500
---------------------------------------------------------------------
|Tunisia | 2.000| 600| 3.000
---------------------------------------------------------------------
|Egitto | 1.000| 300| 1.500
---------------------------------------------------------------------
|Nigeria | 500| 200| 2.000
---------------------------------------------------------------------
Quote privilegiate | | | |
da paesi a forte | | | |
pressione | | | |
migratoria |Moldavia | 500| 200| 1.500
---------------------------------------------------------------------
Sri Lanka |1.000 | 500| 1.500|
---------------------------------------------------------------------
|Bangladesh | 300| 1.500|
---------------------------------------------------------------------
|Pakistan | 1.000| |
---------------------------------------------------------------------
|Altri | 2.500| |
---------------------------------------------------------------------
|Totale | 10.000| 3.600|20.000
---------------------------------------------------------------------
Quote per | | | |
lavoratori di | | | |
origine italiana di| | | |
Argentina, Uruguay | | | |
e Venezuela |4.000 | 200| 400|
---------------------------------------------------------------------
|Di cui dirigenti | 500| 500| 500
---------------------------------------------------------------------
Rapporti di lavoro |Di cui non | | |
subordinato |stagionali | 0| 5.900| 6.100
---------------------------------------------------------------------
|Di cui stagionali | 60.000| 68.500|50.000
---------------------------------------------------------------------
|Totale | 60.500| 74.900|56.600
---------------------------------------------------------------------
|Lavoro autonomo | 5.000| 800| 2.500
---------------------------------------------------------------------
Totale |79.500 | 79.500| 79.500|

1.6) Accordi bilaterali in materia di lavoro

Gli accordi bilaterali in materia di lavoro contribuiscono a
rendere più ordinati i flussi migratori, a combattere l'immigrazione
illegale, a sviluppare politiche volte alla gestione dei lavoratori
immigranti e, quindi, alla creazione di dinamiche vantaggiose.
Ad oggi l'Italia ha firmato due Accordi bilaterali sul lavoro
stagionale con l'Albania (nel 1997) e con la Tunisia (nel 2000).
L'Accordo con la Tunisia, tuttavia, non è ancora entrato formalmente
in vigore per il mancato perfezionamento delle procedure di ratifica
da parte tunisina.
L'Italia ha inoltre firmato un accordo con la Moldavia che
riguarda sia i lavoratori autonomi che i subordinati, stagionali e
non. Questo accordo è anche il primo ad essere siglato dall'entrata
in vigore della legge Bossi-Fini: recepisce quindi gli elementi di
riforma della disciplina degli accessi per motivi di lavoro
introdotti dalla nuova norma.
Oltre ad implementare il numero di accordi già sottoscritti, si
rende opportuno, in prospettiva, rivederli alla luce delle nuove
disposizioni di legge, e renderli uniformi e coerenti.
È necessario inoltre aprire una nuova fase, nella quale
valorizzare maggiormente il ruolo della formazione nei paesi di
origine dei lavoratori che intendono poi fare ingresso nel nostro
paese.
In particolare, è necessario promuovere nuove intese con tutti i
paesi firmatari di accordi di riammissione interessati da flussi
migratori in Italia, e rispondere con tempestività alle necessità
di manodopera del nostro mercato interno e favorire così l'incontro
tra domanda e offerta di lavoro. Tale intento sarà perseguito
attraverso: la formazione, professionale e linguistica, nei paesi di
origine; il conseguente diritto di prelazione (ai sensi del già
citato art. 23 della L. n. 189/2002) per coloro che hanno seguito
tali corsi; la possibilità per i datori di lavoro italiani di
selezionare i lavoratori utilizzando le agenzie di collocamento
locali governative; la promozione di intese tra le associazioni
datoriali italiane e le agenzie di collocamento, nonchè attraverso
lo scambio di informazioni relative al fabbisogno interno e alle
risorse umane.

1.7) Lotta al lavoro nero degli stranieri

1.7.1) Regolarizzazione ed emersione
Il Governo, con la legge 30 luglio 2002, n. 189 "Modifica alla
normativa in materia di immigrazione e di asilo" e con il
decreto-legge 9 settembre 2002 n. 195 e legge di conversione 9
ottobre 2002, n. 222 recante "Disposizioni urgenti in materia di
legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari", ha adottato
un procedimento di regolarizzazione che ha interessato 705.172
lavoratori stranieri residenti sul territorio italiano. I
provvedimenti hanno fornito una risposta concreta all'esigenza di far
emergere dall'irregolarità i lavoratori immigrati, nonchè le
imprese e le famiglie che li avevano alle proprie dipendenze. Le
domande di regolarizzazione sono state accolte fino all'11 novembre
2002 ed hanno interessato colf e badanti e, in percentuale
leggermente maggiore, stranieri con altre posizioni di lavoro
dipendente, mostrando chiaramente le dimensioni della situazione di
irregolarità occupazionale della popolazione immigrata nel nostro
paese.
Il procedimento, che si è concluso il 31/12/2003, prevede il
nulla osta al rilascio del permesso di soggiorno da parte della
Questura e la successiva convocazione delle parti presso uno
sportello polifunzionale della Prefettura. Qui il datore di lavoro e
il lavoratore hanno svolto, per la prima volta in un'unica sede,
tutte le pratiche relative alla regolarizzazione: attribuzione del
codice fiscale, sistemazione della posizione contributiva, firma del
contratto di lavoro e quindi rilascio del permesso di soggiorno. Al
fine di semplificare quanto più possibile la procedura di
regolarizzazione, gli Sportelli polifunzionali si sono avvalsi della
presenza simultanea di rappresentanti della Prefettura, della
Questura, dell'Ufficio del Lavoro, delle Poste Italiane, dell'Agenzia
delle Entrate e dell'INPS.
1.7.2) Controlli su datori di lavoro e sui loro dipendenti.
Sanzioni nella fase successiva al provvedimento di regolarizzazione
Il decreto legislativo di riordino e razionalizzazione dei servizi
ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali,
dell'INPS e dell'INAIL potenzia la loro capacità operativa ed
introduce alcune funzioni di consulenza e di prevenzione (d.lvo. 24
giugno 2004, n. 124).
Al fine di rilevare e prevenire forme di clandestinità e
irregolarità del lavoro, verrà ulteriormente favorita la
programmazione dei flussi, coerente con le esigenze e con le
prospettive del mercato del lavoro, inoltre verranno intensificate le
azioni per la sicurezza sul lavoro degli immigrati, soggetti ad
un'elevata incidenza degli infortuni sul lavoro.
Lo sportello polifunzionale ha dimostrato essere una soluzione
innovativa, che ha permesso al cittadino di rivolgersi ad uno
sportello unico per ottenere ciò che, una volta, avrebbe ottenuto
solo da più amministrazioni dello Stato diversificate e lontane fra
loro.
L'attività di vigilanza svolta nel 2002 dai servizi ispettivi del
Ministero del lavoro, per arginare il fenomeno dell'occupazione
abusiva dei cittadini non comunitari, ha riguardato n. 21.431
aziende, in prevalenza fino a 15 dipendenti, il 55% delle quali
occupava lavoratori in nero. I lavoratori non comunitari individuati
nel corso delle ispezioni sono stati n. 12.444, solo il 54,6% dei
quali si trovava in una situazione regolare relativamente ai
contributi ed all'autorizzazione al soggiorno; la parte restante
versava o in condizione di irregolarità contributiva, pur essendo in
regola quanto al soggiorno (31,9%) o, oltre a essere priva di
copertura contributiva, era anche sprovvista di permesso di soggiorno
(17,9%)
L'alto tasso di irregolarità riscontrato non fotografa
l'oggettiva situazione generale italiana, ma è in buona parte
l'effetto dell'impostazione e dell'efficacia dell'azione ispettiva
intrapresa. Quest'ultima viene diretta in modo sempre più mirato
verso i settori e le aree a rischio, nelle quali ragionevolmente si
può trovare irregolarità parziale o totale e comprendono anche il
profilo fiscale.

1.8) Imprenditoria immigrata

Il fenomeno dell'imprenditoria immigrata si presenta in Italia in
costante crescita. Da dati ufficiali di Unioncamere e Infocamere
risulta un significativo incremento (circa il 20% all'anno
nell'ultimo triennio), delle aziende che hanno come titolare un
immigrato. Infatti se nel 2000 si registravano in Italia 85.049
aziende di questo tipo, nel 2001 il numero sale a 105.548 aziende e
nel 2002 ne risultano ben 125.461. I permessi di soggiorno per lavoro
autonomo/motivi commerciali al 31 agosto 2003 sono 114.736
(elaborazione su dati del Ministero dell'interno).
Le esperienze sono diffuse su tutto il territorio nazionale, ma
concentrate prevalentemente al centro-nord. Da alcune rilevazioni
effettuate in queste aree emerge infatti una rapida diffusione di
queste attività.
In alcuni casi queste esperienze nascono da progetti finanziati
con fondi comunitari, anche in considerazione del fatto che da parte
della Commissione europea - Direzione Generale Imprese - è stata
sottolineata l'importanza per l'economia di favorire la nascita di
imprese etniche anche sotto il profilo della creazione di nuovi posti
di lavoro.
Peraltro l'articolo 26 del T.U. in materia di immigrazione prevede
che il lavoratore straniero possa esercitare un'attività
industriale, professionale, artigianale o commerciale, ovvero
costituire società di capitale o di persone o accedere a cariche
societarie a condizione che l'esercizio di tali attività non sia
riservato dalla legge a cittadini italiani o dell'Unione europea e
nel rispetto dei requisiti previsti dalla legge italiana.
L'articolo 19 della legge n. 189/2002 prevede agevolazioni di
impiego per i lavoratori autonomi che seguano attività di istruzione
e di formazione finalizzata allo sviluppo delle attività produttive
o imprenditoriali autonome nei Paesi di origine.
Al fine di favorire lo sviluppo dell'imprenditoria tra gli
stranieri, è opportuno eliminare alcune criticità che rallentano le
possibilità di diffondere le politiche innovative in questo settore.
I principali problemi sono riconducibili essenzialmente alle
difficoltà di comunicazione e di comprensione della lingua, a quelle
relative all'accesso ai finanziamenti, alla carenza di servizi di
supporto per l'avvio di attività imprenditoriali, alle competenze
ancora limitate nella gestione di imprese.
A livello istituzionale sembra pertanto opportuno:
a) Prevedere corsi di formazione e di orientamento per l'avvio
di attività imprenditoriali, anche in collaborazione con le regioni
e gli enti locali;
b) avviare iniziative di informazione e diffusione delle buone
pratiche in materia di imprenditoria, realizzate soprattutto negli
Stati membri dell'UE;
c) dare ampia diffusione a tutte le informazioni concernenti
l'avvio di un'attività imprenditoriale e alle leggi di settore che
prevedono agevolazioni finanziarie;
d) favorire l'accesso al credito finanziario e semplificare i
procedimenti amministrativi.

Cap. 2) Le politiche di prevenzione e di contrasto
all'immigrazione illegale e gli stranieri nel sistema giudiziario

2.1) L'evoluzione delle pressioni migratorie,
nuovi paesi di provenienza e nuove rotte

La pressione migratoria illegale verso l'Italia risulta in
diminuzione, soprattutto per quanto riguarda il fenomeno
dell'immigrazione clandestina via mare.
Continua a destare preoccupazione, tuttavia, il flusso diretto in
Sicilia proveniente dalle coste libiche. I fattori che alimentano la
pressione migratoria illegale verso l'Unione europea e segnatamente
verso l'Italia sono essenzialmente di natura economica.
Le sperequazioni nella distribuzione del reddito a livello
mondiale, il sottosviluppo economico, le crisi occupazionali
determinano movimenti, anche illegali, di persone e di forza lavoro
verso le regioni economicamente più ricche. In termini percentuali
il fenomeno della clandestinità è alimentato in parte dagli
ingressi illegali infra - Schengen, specie dalla Grecia e attraverso
la rotta Spagna Francia, ma soprattutto dai cosiddetti "overstayers",
cioè di un numero notevole di soggetti che, entrati legalmente,
permangono dopo la scadenza di visti o permessi di soggiorno.
Naturalmente, anche i processi di destabilizzazione derivanti da
conflitti e crisi politiche internazionali possono incidere sulle
dinamiche migratorie. La situazione dell'Africa subsahariana è
quella che crea maggiori preoccupazioni.
Per quanto riguarda l'Italia, i principali Paesi di origine e
transito dei flussi di immigrazione illegale sono quelli del bacino
del Mediterraneo, dell'Europa centro-orientale, del Medio-oriente,
del Sub-continente indiano, nonchè Cina e Ecuador. Più di recente,
consistenti flussi di immigrazione clandestina originano dall'Africa
sub-sahariana e dal Corno d'Africa e raggiungono via mare la Sicilia,
dopo essere transitati dalla Libia.
Le recenti vicende irachene nonostante non abbiano avuto
ripercussioni immediate sui flussi di immigrazione clandestina
diretti nel nostro Paese impongono, tuttavia, un'attenzione
particolare, nell'immediato futuro, verso l'intera regione del
Medio-oriente.
Oltre all'elevato livello di benessere economico-sociale raggiunto
dall'Europa occidentale, tra i fattori d'attrazione verso l'Unione
europea vanno ricordati:
- la moderna e avanzata legislazione in materia di asilo e
protezione umanitaria, con gradi di "apertura" che variano da Stato
membro a Stato membro;
- le procedure di regolarizzazione dei soggiornanti illegali,
adottati in alcuni Stati membri;
- la vicinanza geografica con le aree da cui originano o
transitano consistenti flussi di
immigrazione illegale (regione mediterranea e mediorientale,
Russia ed ex Repubbliche Sovietiche);
- la politica dei visti (l'eliminazione dell'obbligo del visto
nei confronti di Romania e Bulgaria ha
determinato, ad esempio, un notevole incremento della presenza
irregolare, negli Stati membri,
di rumeni e bulgari che, entrati per fittizi motivi turistici, vi
permangono illegalmente);
- la libertà di circolazione all'interno dell'Unione europea
nello Spazio Schengen;
- l'estrema facilità di comunicazione e lo sviluppo dei
sistemi di trasporto internazionale.
Si ritiene, inoltre, che il processo di allargamento in atto, con
lo spostamento verso est delle frontiere esterne dell'Unione europea,
porterà ad un generale incremento della pressione migratoria
illegale.
La posizione geografica dell'Italia, al centro del mare
Mediterraneo e, soprattutto la sua vicinanza a Stati che, per diverse
ragioni, hanno attraversato, o stanno attraversando, periodi di
profondo travaglio economico, sociale e politico, ha conosciuto negli
ultimi anni un sensibile incremento dei flussi migratori illegali.
In tale contesto, rimane particolarmente sensibile il problema
dell'immigrazione clandestina via mare. Infatti, pur a fronte di una
drastica diminuzione degli sbarchi illegali sulle coste pugliesi e
calabresi, determinata evidentemente da una minore pressione
migratoria sull'Albania e sulla Turchia, nei mesi di giugno e luglio
2003, si è evidenziato un nuovo movimento migratorio di dimensioni
ragguardevoli in transito dalla Libia e diretto verso le coste
siciliane, che è andato ad incrementare quello "tradizionale"
proveniente dalla Tunisia. Immediati interventi hanno consentito un
controllo di detto flusso, pur permanendo le condizioni sfavorevoli
ad una sua completa riduzione, in quanto le coste del nord Africa
sono da anni meta continua dei viaggi degli emigrati subsahariani.
Dalla seguente tabella, relativa al raffronto tra il numero di
clandestini sbarcati nell'anno 2000, 2001, 2002 e 2003, si evince che
a fronte di una netta diminuzione registrata in Puglia e in Calabria,
la Sicilia ha conosciuto un aumento costante del fenomeno, con una
inversione di tendenza nel 2003.

Sbarchi registrati di clandestini
=====================================================================
| 2000| 2001| 2002| 2003| Var % 2002-03
=====================================================================
Puglia | 18.990| 8.546| 3.372| 137| -95,9
Sicilia | 2.782| 5.504| 18.225| 14.017| -23,1
Calabria | 5.045| 6.093| 2.122| 177| -91,7
Totale | 26.817| 20.143| 23.719| 14.331| -39,6

Le nazionalità dichiarate dai clandestini al momento dello sbarco
sulle coste italiane
=====================================================================
2001 | Totale| Distribuzione %| Sicilia|Puglia|Calabria
=====================================================================
Albania | 4018| 19,9| 1| 4017| 0
Irak curdi | 2586| 12,8| 17| 1354| 1215
Irak | 2327| 11,6| 322| 656| 1349
Turchia curdi | 1909| 9,5| 311| 542| 1056
Sri Lanka | 1553| 7,7| 1117| 16| 420
Turchia | 1535| 7,6| 47| 487| 1001
Marocco | 1199| 6,0| 1151| 28| 20
Tunisia | 607| 3,0| 604| 2| 1
Palestina | 538| 2,7| 451| 25| 62
Jugoslavia Kossovo | 525| 2,6| 0| 525| 0
Algeria | 500| 2,5| 478| 9| 13
Afganistan | 491| 2,4| 3| 87| 401
Eritrea | 322| 1,6| 267| 1| 54
Bangladesh | 292| 1,4| 87| 98| 107
Cina | 260| 1,3| 1| 258| 1
India | 254| 1,3| 66| 91| 97
Pakistan | 253| 1,3| 41| 65| 147
Somalia | 186| 0,9| 177| 0| 9
Sudan | 139| 0,7| 132| 3| 4
Sierra leone | 122| 0,6| 103| 5| 14
Egitto | 92| 0,5| 34| 52| 6
Totale | 20143| 100,0| 5504| 8546| 6093
=====================================================================
2002 | Totale| Distribuzione %| Sicilia|Puglia|Calabria
=====================================================================
Iraq | 3682| 15,5| 2616| 1022| 44
Sri Lanka | 2642| 11,1| 1421| 10| 1211
Liberia | 2129| 9,0| 2102| 0| 27
Marocco | 1856| 7,8| 1841| 14| 1
Trai(curdi | 1564| 6,6| 1040| 395| 129
India | 1369| 5,8| 1361| 0| 8
Sudan | 1351| 5,7| 1265| 0| 86
Albania | 1247| 5,3| 0| 1247| 0
Tunisia | 1183| 5,0| 1182| 1| 0
Eritrea | 1076| 4,5| 912| 0| 164
Palestina | 1053| 4,4| 998| 32| 23
Pakistan | 787| 3,3| 635| 49| 103
Algeria | 716| 3,0| 711| 5| 0
Somalia | 628| 2,6| 505| 0| 123
Turchia | 481| 2,0| 95| 350| 36
Sierra leone | 366| 1,5| 365| 1| 0
Bangladesh | 365| 1,5| 355| 10| 0
Egitto | 262| 1,1| 247| 7| 8
Etiopia | 159| 0,7| 112| 0| 47
Afganistan | 135| 0,6| 23| 43| 69
Congo | 124| 0,5| 124| 0| 0
Turchia curdi | 113| 0,5| 47| 66| 0
Cina | 41| 0,2| 2| 39| 0
Iran | 23| 0,1| 1| 16| 6
Jugoslavia Kossovo | 3| 0,0| 0| 3| 0
Totale | 23719| 100,0| 18225| 3372| 2122
=====================================================================
2003 | Totale| Distribuzione %| Sicilia|Puglia|Calabria
=====================================================================
Palestina | 3420| 23,9| 3419| 1| 0
Somalia | 1963| 13,7| 1963| 0| 0
Iraq | 1651| 11,5| 1651| 0| 0
Liberia | 1159| 8,1| 1159| 0| 0
Eritrea | 1195| 8,3| 1195| 0| 0
Marocco | 812| 5,7| 812| 0| 0
Pakistan | 533| 3,7| 524| 9| 0
Sudan | 535| 3,7| 535| 0| 0
Ghana | 348| 2,4| 348| 0| 0
Tunisia | 577| 4,0| 577| 0| 0
Sierra leone | 185| 1,3| 185| 0| 0
India | 324| 2,3| 299| 25| 0
Irak curdi | 194| 1,4| 0| 17| 177
Bangladesh | 297| 2,1| 286| 11| 0
Etiopia | 258| 1,8| 258| 0| 0
Algeria | 185| 1,3| 185| 0| 0
Costa d'Avorio | 163| 1,1| 163| 0| 0
Nigeria | 121| 0,8| 121| 0| 0
Egitto | 102| 0,7| 102| 0| 0
Turchia | 79| 0,6| 79| 0| 0
Albania | 62| 0,4| 0| 62| 0
Afganistan | 1| 0,0| 1| 0| 0
Sri Lanka | 0| 0,0| 0| 0| 0
Turchia curdi | 0| 0,0| 0| 0| 0
Jugoslavia Kossovo | 0| 0,0| 0| 0| 0
Cina | 0| 0,0| 0| 0| 0
Totale | 14331| 100,0| 14017| 137| 177

2.2) L'evoluzione delle pressioni migratorie.
nuovi paesi di provenienza e nuove rotte

Presso il confine terrestre orientale, da sempre interessato dai
flussi d'immigrazione clandestina in transito o originanti dall'area
balcanica, si è invece rilevato, già a partire dal 2001, una netta
diminuzione del fenomeno.
Nel 2003 si è potuto rilevare una netta flessione della pressione
migratoria illegale, in tutte le sue componenti.
Non solo è diminuito drasticamente il numero dei clandestini
sbarcati in Puglia, Sicilia e Calabria nel 2003 - 14.331 (137 in
Puglia, 14.017 in Sicilia e 177 in Calabria), a fronte dei 23.719
clandestini del 2002 (3.372 in Puglia, 18.225 in Sicilia e 2.122 in
Calabria) nel corrispondente periodo del 2002, con un decremento,
quindi, del 60,4% - ma anche il numero degli stranieri respinti ed
espulsi, come evidenziato dagli indicatori statistici.
Le principali direttrici di traffico sono le seguenti:
- Dal nord Africa verso la Sicilia
Le coste sud occidentali della Sicilia ed in particolare le isole
minori di Lampedusa (AG) e Pantelleria (TP) rappresentano l'approdo
naturale per i cittadini marocchini, tunisini, algerini e, sempre
più spesso, per i cittadini dell'Africa subsahariana, senza
sottovalutare l'ingresso di cittadini pakistani.
Il flusso più consistente proviene, attualmente, della Tunisia e
della Libia. Il transito di flussi di immigrazione clandestina
attraverso la Libia ha assunto, durante lo scorso anno, connotazioni
di rilevante entità, confermando una tendenza già evidenziatasi nel
2001.
La meta privilegiata dalle imbarcazioni che salpano dalle coste
libiche è il litorale agrigentino, in particolare l'isola di
Lampedusa, dove nel 2002 sono giunti 9.696 clandestini mentre, nel
2003, ne sono sbarcati 8.819. In molti casi è stato possibile
accertare, infatti, che gli stranieri erano partiti dalle coste
libiche e non dalla Tunisia, che pure continua a svolgere un ruolo
strategico quale collettore dei flussi migratori illegali diretti in
Sicilia, nonostante l'impegno delle Autorità locali.
Numerose e dettagliate sono, peraltro, le notizie di intelligente,
secondo cui la Libia rappresenta un Paese di transito di rilevante
interesse per i clandestini originari dell'Africa centro-orientale
(Ciad, Sudan, Etiopia, Eritrea, Somalia) e occidentale (Liberia,
Sierra Leone) e del sub-continente indiano che intendono raggiungere
l'Europa. Uno dei principali centri di raccolta sarebbe localizzato
nell'area di Al-Kufrah (a circa 950 km a sud di Bengasi), che
costituisce il primo insediamento abitativo libico di rilievo lungo
la rotabile tra il Sudan e la Libia. I clandestini raggiungerebbero
poi, in piccoli gruppi, diverse località della Cirenaica ed anche
della Tripolitana, per ricevere l'aiuto dei loro connazionali già
ivi residenti.
Le località costiere da cui, con maggiore frequenza, salpano le
imbarcazioni dirette in Italia sono Zuara e Zliten, rispettivamente
ad est e ad ovest di Tripoli.
Il fenomeno risulterebbe in ulteriore crescita con modalità ed
itinerari diversificati. In alcuni casi le partenze dei clandestini
avverrebbero infatti direttamente dalle coste libiche, in altri,
invece, i clandestini si trasferirebbero nelle vicine zone oltre il
confine tunisino o egiziano per il successivo imbarco. La Tunisia
sarebbe preferita all'Egitto in ragione dei minori costi per il
"passaggio".
Il numero complessivo dei clandestini sbarcati in Sicilia ha fatto
registrare negli ultimi anni, come si è detto, un incremento
preoccupante: dai 1.973 sbarcati nel 1999 si è passati ai 2.782 nel
2000, ai 5.504 nel 2001, ai 18.225 nel 2002 ed ai 14.017 nel 2003.
Il flusso migratorio dalla Tunisia segue il medesimo itinerario
con identici approdi, coinvolgendo soprattutto cittadini del Maghreb
(Tunisia, Algeria e Marocco). Non è infrequente, tuttavia, la
presenza di cittadini dell'Africa sub-sahariana.
- Dallo Sri Lanka in Sicilia e in Calabria attraverso il Canale
di Suez
Il fenomeno delle imbarcazioni con a bordo cittadini cingalesi
che, dopo aver attraversato il canale di Suez, giungono sulle coste
dell'Italia meridionale, in particolare su quelle della Sicilia
sud-orientale e sul litorale ionico della Calabria, già
evidenziatosi, quantunque in maniera sporadica, nel triennio
1998-2000, ha assunto connotazioni di rilevante entità nel 2001 e
soprattutto nel 2002, sia in termini di frequenza di approdi, che
sotto il profilo del numero dei clandestini sbarcati.
Nel 2001, infatti, sono stati registrati 23 episodi di sbarco, per
un totale di 1.470 clandestini, che hanno interessato le province di
Catania, Siracusa, Catanzaro, Crotone e Reggio Calabria. Il fenomeno
ha raggiunto, nel periodo gennaio-aprile 2002, proporzioni di
assoluto rilievo con 24 episodi di sbarco nelle suddette province,
per un totale di 2.372 cingalesi.
Successivamente sono giunte solo 4 imbarcazioni, per complessivi
263 clandestini, a dimostrazione di un drastico ridimensionamento del
fenomeno, da ascrivere ad un programma d'azione, che è riuscito ad
ottenere l'intensificazione dei controlli da parte delle competenti
autorità di Colombo e de Il Cairo a seguito di pressioni
diplomatiche ed iniziative di collaborazione operative nel frattempo
avviate.
Le dichiarazioni rese dai clandestini ed alcuni riscontri
investigativi hanno permesso di ricostruire la rotta seguita dalle
imbarcazioni per raggiungere le coste italiane. Le stesse partivano
dallo Sri Lanka (in taluni casi effettuando il carico dei clandestini
al largo mediante barche di piccole dimensioni in grado di eludere i
controlli nei porti cingalesi o lungo la costa) e, dopo aver
circumnavigato parte della penisola arabica con eventuali scali
intermedi nello Yemen, risalivano il Mar Rosso, attraverso il canale
di Suez giungevano nel Mar Mediterraneo per poi approdare sulle coste
sud-orientali della Sicilia o su quelle ioniche della Calabria.
- Dalla Turchia verso la Calabria
Oltre agli sbarchi di cingalesi, il litorale ionico della Calabria
- in particolare quello crotonese - è stato interessato, negli anni
scorsi, dall'arrivo di navi di grande capacità provenienti dalla
Turchia con a bordo centinaia di clandestini per lo più turchi ed
iracheni di etnia curda ed, in misura minore, pakistani, indiani,
cingalesi, bengalesi e afghani, con sporadiche presenze di
nordafricani.
Non si esclude, peraltro, che dette navi siano partite, in alcuni
casi, anche dalle coste sirolibanesi.
In passato il fenomeno, quantunque non irrilevante, rivestiva
carattere episodico con 848 clandestini sbarcati nel 1998 e 1.545 nel
1999. A partire dal 2000, ha assunto dimensioni senza precedenti come
testimoniano i 5.045 immigrati giunti durante detto anno ed i 6.093
sbarcati nel 2001, per poi far registrare un netto calo con 2.122
clandestini nel 2002 e un crollo effettivo con 177 clandestini
sbarcati nel 2003.
- Dall'Albania verso la Puglia
La Puglia, per la sua particolare posizione geografica,
rappresenta uno dei principali "varchi d'ingresso" dei flussi di
immigrazione illegale che giungono non solo dall'Albania, ma anche
dagli altri Paesi della regione balcanica e dal Medio-oriente (curdi
in provenienza dalla Turchia, dopo essere transitati in Grecia).
Il fenomeno, nel corso degli ultimi anni, si è drasticamente
ridotto passando dai 28.458 clandestini sbarcati nel 1998, ai 46.481
nel 1999 (tale dato va esaminato anche alla luce del conflitto nel
Kosovo) e ai 18.990 nel 2000, con un'ulteriore sensibile riduzione
nel 2001 che ha fatto registrare "solo" 8.546 clandestini. La netta
flessione ha trovato conferma nell'anno 2003, con 3.372 clandestini,
e, nel 2003, si può parlare di esaurimento del flusso se si
considera che sono avvenuti solo 7 sbarchi, per un totale di 137
clandestini di cui 25 di nazionalità irachena, 62 albanesi e 9
pakistani, 17 gambiani, 12 birmani, 11 bangladeshi e 1 palestinese.
- Dalla Grecia verso le coste adriatiche
Negli ultimi anni si è registrato un notevole incremento di
clandestini di prevalente etnia curda, giunti dalla Grecia a bordo
delle navi traghetto che collegano, con cadenza pressochè
quotidiana, i porti greci di Patrasso e Igoutmeniza con quelli di
Ancona, Bari, Brindisi, Trieste e Venezia.
Nell'anno 2002 5.093 stranieri, molti dei quali individuati
all'interno di veicoli commerciali imbarcati sulle navi traghetto ed
altri trovati in possesso di documenti falsi, sono stati rinviati in
Grecia sulla base dell'apposito Accordo di riammissione.
Tale fenomeno, non privo di rischi per i clandestini che a volte
muoiono durante il viaggio, denota un livello non adeguato dei
controlli da parte delle Autorità greche.
- Dall'Europa centro-orientale e dall'Asia attraverso il
confine italo-sloveno
Gli immigrati che scelgono il "confine orientale", dopo aver
percorso la tradizionale rotta balcanica, sono per lo più turchi ed
iracheni di etnia curda, iraniani, cittadini dell'Europa
centro-orientale - soprattutto jugoslavi, bosniaci, macedoni - e, in
misura minore, asiatici del Sub-continente indiano e dell'Estremo
oriente.
La pressione illegale al confine italo-sloveno ha comunque fatto
registrare, a partire dal 2001, una netta flessione come dimostra il
numero dei clandestini rintracciati lungo la cosiddetta "frontiera
verde": 18.044 nel 2000, 8.126 nel 2001 e 1.465 nel 2002. Questi,
nell'ordine, i principali Paesi di origine dei clandestini
intercettati lo scorso anno: Jugoslavia, Fyrom, Turchia, Iraq,
Romania, Bosnia-Erzegovina, Moldavia, Albania, Cina, Bangladesh.
A tale diminuzione ha sicuramente contribuito lo specifico piano
di contrasto all'immigrazione clandestina realizzato lungo il confine
goriziano mediante il potenziamento dei servizi di vigilanza e
controllo e l'utilizzo di attrezzature tecniche, alcune delle quali
di elevato profilo tecnologico. Tale dispositivo è stato peraltro
integrato dall'impiego di pattuglie miste, formate cioè da personale
di polizia italiano e sloveno.
Da non sottovalutare, inoltre, gli effetti positivi prodotti
dall'introduzione dell'obbligo del visto (all'inizio del 2001) nei
confronti dei cittadini iraniani da parte del governo bosniaco, che
ha consentito la drastica riduzione del flusso illegale iraniano
diretto negli Stati membri dell'Unione europea, per il quale la
Bosnia rappresentava uno dei principali corridoi di transito.
Si riportano infine i dati relativi alle riammissioni attive,
accolte (su richiesta italiana) e passive, accolte (su richiesta
slovena) effettuate nel 2001, nel 2002 e nel 2003. Nella medesima
tabella vengono sintetizzati tutti i dati relativi alle frontiere
terrestri dell'Italia.

Riammissioni "attive" e "passive" alle frontiere terrestri (2001-2003
| 2001 | 2002 | 2003
=====================================================================
Confine | Passive |Attive |Passive |Attive |Passive |Attive
=====================================================================
italo-francese | 8.730| 4.928| 8.225| 4.324| 4.603| 2.536
italo-svizzero | 692| 35| 657| 31| 817| 10
italo-austriaco | | 2.277| | 2.917| 1.283| 3.090
italo sloveno | 92| 2.997| 63| 1.021| 79| 706
Fonte: Ministero dell'interno

- La situazione ai confini con la Francia, la Svizzera e
l'Austria
Anche gli altri confini terrestri sono interessati
dall'attraversamento illegale da parte di cittadini stranieri. Molti
di questi, peraltro, soprattutto alla frontiera italo-elvetica,
vengono intercettati in uscita dal territorio nazionale mentre
tentano di raggiungere il Nord-Europa. Per una stima di tale non
trascurabile fenomeni si vedano i dati riportati nella tabella
precedente.

2.3) L'uso di documenti falsi

I seguenti dati attengono ai sequestri di documenti operati dagli
Uffici di Polizia di Frontiera nel corso dei controlli effettuati non
solo nei confronti dei passeggeri in ingresso nel territorio
nazionale ed in partenza dallo stesso (a seguito dei quali sono stati
adottati rispettivamente i provvedimenti di respingimento e di
denuncia in stato di liberta), ma anche di quanti, presenti a diverso
titolo nelle aree di competenza dei citati Uffici, sono stati
analogamente trovati in possesso di documenti falsi.

=====================================================================
| 2001 | 2002 | 2003 (11 mesi)
=====================================================================
Stranieri respinti | 10.265 | 10.371 | 4.924

2.4) I respingimenti alla frontiera

Nella seguente tabella statistica figurano i dati relativi agli
stranieri respinti alla frontiera negli anni 2001, 2002 e nei primi
otto mesi del 2003 perchè non in possesso dei requisiti necessari
per l'ammissione sul territorio dello Stato, con l'indicazione delle
principali nazionalità.
Da notare il notevole incremento di rumeni e bulgari, registrato
nel 2002, da ascrivere sicuramente all'abolizione dell'obbligo del
visto, per detti cittadini stranieri, stabilita dall'Unione europea a
decorrere dal 1° gennaio 2002. In effetti, molti di essi che prima
non riuscivano ad ottenere il visto presso le nostre rappresentanze
consolari, adesso tentano di entrare in Italia dichiarando, all'atto
dei controlli di frontiera, fittizie motivazioni turistiche.
Pertanto, quando vengono accertati scopi diversi da quelli
dichiarati, agli stessi viene rifiutato l'ingresso in territorio
nazionale. In molti casi, inoltre, i cittadini rumeni e bulgari
vengono respinti perchè non in possesso di sufficienti mezzi di
sostentamento in relazione al periodo dichiarato di permanenza nel
nostro Paese.

Nazionalità degli stranieri respinti alle frontiere
=====================================================================
ANNO 2001 | |ANNO 2002 | |ANNO 2003 |
=====================================================================
NAZIONALITÀ | NR. |NAZIONALITÀ | NR. |NAZIONALITÀ | NR.
---------------------------------------------------------------------
ALBANIA |7.860 |ROMANIA |7.274 |ROMANIA |4.458
---------------------------------------------------------------------
BULGARIA |2.610 |ALBANIA |5.954 |BULGARIA |2.901
---------------------------------------------------------------------
JUGOSLAVIA |2.605 |BULGARIA |4.208 |ALBANIA |1.853
---------------------------------------------------------------------
CROAZIA |2.095 |JUGOSLAVIA |2.553 |SERBIA-MONTEN. |1.421
---------------------------------------------------------------------
TURCHIA |1.282 |CROAZIA |1.908 |CROAZIA |1.172
---------------------------------------------------------------------
ROMANIA |1.014 |TURCHIA |1.085 |TURCIIIA | 852
---------------------------------------------------------------------
MACEDONIA | 837 |MACEDONIA |1.041 |NIGERIA | 734
---------------------------------------------------------------------
UCRAINA | 791 |MAROCCO | 755 |CINA-POPOLARE | 625
---------------------------------------------------------------------
BOSNIA | 649 |CINA POPOLARE | 644 |MACEDONIA | 599
---------------------------------------------------------------------
ALTRE | |ALTRE | |ALTRE |
NAZIONALITÀ |10.882|NAZIONALITÀ |12.214|NAZIONALITÀ |9.584
---------------------------------------------------------------------
TOTALE |30.625|TOTALE |37.656|TOTALE |24.202

2.5) Il fenomeno degli overstayers

A parte le descritte modalità utilizzate dagli stranieri per
entrare illegalmente nel nostro Paese, come già accennato, non
bisogna sottovalutare l'entità dei flussi migratori provenienti
dalle c.d. frontiere interne (intra-Schengen) e, soprattutto, il
fenomeno degli overstayers, ossia della presenza illegale di
stranieri che, entrati regolarmente in Italia, vi permangono anche
dopo la scadenza del visto o dell'autorizzazione al soggiorno. Non si
è tuttavia in grado di elaborare, al riguardo, stime attendibili.

2.6) Iniziative per il controllo del territorio,
delle coste e delle frontiere

Nelle tabelle che seguono sono riportati i dati relativi ai
provvedimenti di respingimento, alla frontiera e di allontanamento
dal territorio nazionale adottati ed eseguiti nell'anno 2000, 2001,
2002, e 2003, infine i dati relativi alle persone denunciate e
arrestate per favoreggiamento dell'immigrazione clandestina negli
anni 2001-2002 e fino al 30 novembre del 2003.

Stranieri destinatari di provvedimenti di respingimento alla
frontiera, di respingimento del Questore e di espulsione.
=====================================================================
| 2000 | 2001 | 2002 | 2003
=====================================================================
Respinti alla frontiera | 30.878| 30.625| 37.656| 24.202
---------------------------------------------------------------------
Respinti dai Questori | 11.350| 10.433| 6.139| 3.195
---------------------------------------------------------------------
Espulsi effettivamente rimpatriati | 15.002| 21.266| 24.799| 18.844
---------------------------------------------------------------------
Ottemperati all'intimazione e | | | |
all'ordine del Questore | 3.206| 2.251| 2.461| 8.126
---------------------------------------------------------------------
Espulsi su conforme provv.to | | | |
dell'A.G. | 396| 373| 427| 885
---------------------------------------------------------------------
Riammessi nei Paesi di provenienza | 8.438| 12.751| 17.019| 9.901
---------------------------------------------------------------------
Stranieri effettivamente allontanati | | | |
dal T.P. | 69.263| 77.699| 88.501| 65.153
---------------------------------------------------------------------
Stranieri non rimpatriati | 62.217| 56.633| 62.245| 40.804
---------------------------------------------------------------------
Totale stranieri rintracciati in | | | |
posizione irregolare |131.480|134.332|150.746|105.957
---------------------------------------------------------------------
Allontanati in % dei rintracciati in | | | |
posizione irreg. | 52,7| 57,8| 58,7| 61,5

Fonte: Ministero dell'interno, Dipartimento di pubblica sicurezza

Nell'anno 2001 sono stati effettuati 13 voli charter per il
rimpatrio di 1.700 cittadini extracomunitari (340 nigeriani, 466
albanesi, 201 cingalesi); nell'anno 2002 sono stati effettuati 26
voli charter per il rimpatrio di 2.294 cittadini extracomunitari (393
albanesi, 505 nigeriani, 603 cingalesi, 299 egiziani, 167 rumeni);
nell'anno 2003 sono stati effettuati n. 33 voli charter per il
rimpatrio di n. 2334 cittadini extracomunitari (470 nigeriani, 1325
rumeni, 131 pakistani, 260 egiziani, e 148 di altre nazionalita).

2.7) Il D.L. di attuazione dell'art. 12, comma 9 quinquies
(contrasto in mare)

Con il decreto del Ministro dell'interno, di concerto con i
Ministri della Difesa, dell'economia e delle finanze e delle
infrastrutture e dei trasporti, adottato il 14 luglio 2003, si è
data concreta attuazione all'art. 12, comma 9 quinqiues, del decreto
legislativo 25 luglio 2002, n. 189 e, più in generale, ad un
complesso sistema normativo volto a individuare un livello di
intervento adeguato a fronteggiare un fenomeno - quello
dell'immigrazione clandestina via mare - che ha assunto da tempo
dimensioni preoccupanti e che è in continua evoluzione nonostante i
rilevanti risultati sinora raggiunti sul fronte della prevenzione e
del contrasto.
Proprio a tal fine è stato previsto che le attività di
vigilanza, prevenzione e contrasto del traffico di migranti via mare
vedano coinvolti non solo i mezzi aeronavali delle Forze di polizia,
ma anche quelli della Marina militare e delle Capitanerie di porto.
I contesti in cui si sviluppa l'attività di monitoraggio e
contrasto dell'immigrazione clandestina via mare sono i seguenti:
 nei paesi d'origine dei flussi migratori dove l'intervento è
finalizzato a prevenire il fenomeno tramite un'attività diplomatica;
 nelle acque internazionali dove il coordinamento tecnico ed
operativo è affidato, secondo le norme vigenti per la Polizia del
mare, al Comando in Capo della squadra navale della Marina
Militare che, pur coadiuvata dai Comandi Generali della Guardia di
Finanza e delle Capitanerie di porto, in virtù dei sistemi di
comunicazione ad alta tecnologia di cui è in possesso, detiene il
controllo anche sulle operazioni effettuate da mezzi di
amministrazioni diverse;
 nelle acque territoriali dove sono le unità navali delle
Forze di Polizia che, oltre alla loro consueta attività
istituzionale, svolgono anche quella finalizzata al contrasto
dell'immigrazione clandestina via mare con il concorso delle unità
navali della Marina Militare e delle Capitanerie di porto;
È in corso di definizione un apposito protocollo operativo che
stabilirà le procedure da seguire in caso di rilevazione di natanti
sospetti e che determinerà il necessario flusso informativo con la
istituenda sala di coordinamento operativo, che il Dipartimento di
P.S. del Ministero dell'interno intende predisporre avvalendosi della
rete informatica nazionale collegante i vari dicasteri, enti e
comandi interessati. Il progetto andrà ad interconnettersi con i
sistemi di controllo già attivati da parte di altre specialità di
Polizia e che concorreranno al costante monitoraggio della aree
interessate dagli interventi di prevenzione e contrasto.

2.8) La distruzione delle imbarcazioni utilizzate
per immigrazione clandestina: "Circolare della Presidenza
del Consiglio dei Ministri 13 febbraio 2003".

I considerevoli flussi di immigrazione clandestina, soprattutto
via mare, registrati negli anni precedenti il 2003 hanno indotto ad
affrontare anche la questione della destinazione dei mezzi utilizzati
allo scopo, determinando un esplicito intervento del legislatore.
Con il decreto legge 4 aprile 2002, n. 51, convertito con
modificazioni, nella legge 7 giugno 2002, n. 106, sono state
introdotte modifiche alla disciplina dettata dall'articolo 12 del
testo unico in materia di immigrazione relativamente al trattamento
dei mezzi di trasporto utilizzati da trafficanti che operano nel
settore dell'immigrazione clandestina. In particolare tali modifiche
hanno riguardato:
a) -la possibilità di procedere alla distruzione delle
imbarcazioni sequestrate senza dover attendere il provvedimento
definitivo di confisca;
b) -la possibilità da parte del Presidente del Consiglio dei
Ministri di disporre direttamente la distruzione delle suddette
imbarcazioni, previo nulla osta dell'autorità giudiziaria
procedente;
c) -l'individuazione dell'Agenzia delle Dogane quale organo
amministrativo deputato alla scelta delle ditte incaricate della
materiale distruzione dei mezzi.
Nella relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) che
accompagnava il ddl di conversione si rilevava tra l'altro che
"l'esecuzione delle nuove disposizioni determina l'opportunità di
interventi organizzativi da parte delle amministrazioni interessate,
dirette a completare le linee esecutive del provvedimento
legislativo".
Al fine di corrispondere all'esigenza rappresentata dal
legislatore per un'ottimale applicazione delle nuove disposizioni e
nell'ottica di perseguire ed attuare un coordinato intervento, sul
piano operativo, di tutte le Amministrazioni interessate alla
distruzione dei mezzi di trasporto utilizzati per reati di
immigrazione clandestina, è stata adottata la Circolare della
Presidenza del Consiglio dei Ministri 13 febbraio 2003, concernente
la "Distruzione di imbarcazioni utilizzate per reati di immigrazione
clandestina" pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica
Italiana, serie generale n. 41 del 19 febbraio 2003.
La "Circolare" è stata emanata con l'obiettivo di individuare e
definire il quadro complessivo di intervento, di fornire un concreto
indirizzo all'azione amministrativa e di favorire il migliore
coordinamento dei diversi interessi pubblici coinvolti nel medesimo
procedimento".
È stata quindi avviata un'attività di "coordinamento
amministrativo" che, rappresentata come continuo e costante supporto
informativo, ha rappresentato in effetti un impulso e coordinamento
delle iniziative ed attività delle strutture periferiche delle
amministrazioni dello Stato, competenti ad assolvere specifiche
funzioni nell'ambito del procedimento per la distruzione delle
imbarcazioni oggetto della "Circolare".
L'attività si è sviluppata nei confronti di due regioni
particolarmente interessate dal fenomeno dell'immigrazione
clandestina via mare: Calabria e Sicilia; ciò al fine di perseguire
la distruzione delle imbarcazioni ormeggiate nei porti, od ancor
peggio, arenate sui litorali.
I risultati conseguiti in applicazione della "Circolare"
rafforzano la necessità di proseguire ed intensificare, anche nel
prossimo periodo di programmazione delle politiche dell'immigrazione,
l'attività di coordinamento svolta dalla Presidenza del Consiglio
dei Ministri nei confronti ed a supporto delle diverse azioni che, in
materia, competono alle varie articolazioni e strutture dello Stato
dislocate sul territorio nazionale. Ciò con l'obiettivo tendenziale
di ottimizzare i tempi di completamento dei procedimenti relativi
alla eliminazione delle imbarcazioni sequestrate per reati di
immigrazione clandestina.

2.9) Centri di permanenza temporanea

Vi sono vari tipi di strutture che il Ministero dell'interno
utilizza per ospitare in maniera temporanea gli stranieri che entrano
irregolarmente sul territorio nazionale, oppure quelli fermati in
condizione di soggiorno irregolare. Queste strutture sono distinte, a
seconda degli obiettivi loro assegnati, in:
a) Centri di permanenza temporanea e assistenza (CPTA) previsti
dall'art. 14 del decreto legislativo 5 luglio 1998 n. 286; gli stessi
sono finalizzati al trattenimento vigilato di stranieri già
destinatari di un provvedimento di espulsione o di respingimento;
b) Centri temporanei di accoglienza (ed interventi straordinari
a carattere assistenziale anche al di fuori di essi) per stranieri
irregolari in condizione di non trattenimento; tali strutture hanno
il loro supporto normativo nel decreto legge n. 451 del 1995,
convertito nella legge n. 563/1995 (cosiddetta legge "Puglia") e,
più in particolare nel successivo regolamento di attuazione n. 233
del 1996 che, oltre a disporre l'istituzione di tre centri in Puglia
(Brindisi, Lecce e Otranto), ha previsto anche la possibilità che i
Prefetti possano attivare, su tutto il territorio nazionale,
strutture provvisorie o predisporre, comunque, interventi in favore
di stranieri irregolari bisognosi di assistenza, limitatamente al
tempo necessario alla loro identificazione, finalizzata o alla
espulsione o, eventualmente, alla regolarizzazione (nel caso, ad
esempio, dei richiedenti asilo).
L'art. 23 del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, ha espressamente
ribadito la possibilità degli interventi assistenziali in questione;
c) Centri di identificazione previsti dall'art. l bis , comma
3, del decreto legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito con
modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1990, n. 39, introdotto
dall'articolo 32 della legge 30 luglio 2002, n. 189; tali centri,
sono destinati ad evitare la dispersione sul territorio e
all'accoglienza dei richiedenti asilo che hanno eluso i controlli di
frontiera ovvero fermati in condizioni di soggiorno irregolare.
In conseguenza del mutato assetto normativo intervenuto con la
citata legge 189/2002, che prevede il raddoppio da 30 a 60 giorni del
periodo massimo di trattenimento degli stranieri irregolarmente
presenti nel territorio nazionale ed in attesa del relativo
provvedimento di espulsione, è stato previsto l'aumento del numero
dei Centri di permanenza, sia all'incremento della capienza dei posti
disponibili, anche mediante l'esecuzione di opportuni lavori di
ristrutturazione e adeguamento.
Gli obiettivi prioritari ed i programmi dell'azione di Governo -
riferiti ai centri di permanenza temporanea - sono stati finalizzati
a rendere più funzionali e rispondenti al miglioramento delle
condizioni di agibilità, le strutture già esistenti. Inoltre, come
previsto dalla Direttiva del Ministro dell'interno, è in corso una
ricerca capillare e sistematica, estesa in tutto il territorio
nazionale, di siti ed immobili idonei ad ospitare nuovi CPTA.
L'obiettivo perseguito da tale attività di ricerca è la
realizzazione di un Centro di permanenza temporanea ed assistenza
almeno in ogni Regione.

Centri di permanenza temporanea: trattenuti, rimpatriati e dimessi
(2001-2003
In valore assoluto In percentuale
| 2001| 2002| 2003| 2001| 2002| 2003
---------------------------------------------------------------------
Rimpatriati | 4437| 6372| 7012| 29,6| 34,2| 50,6
---------------------------------------------------------------------
Dimessi per scadenza dei termini | | | | | |
di legge | 6893| 5927| 3668| 46,0| 31,8| 26,5
---------------------------------------------------------------------
Dimessi per vari motivi (asilo, | | | | | |
non convalida, salute, etc...) | 3500| 5196| 2957| 23,3| 27,9| 21,3
---------------------------------------------------------------------
Allontanatasi arbitrariamente | 163| 167| 225| 1,1| 0,9| 1,6
---------------------------------------------------------------------
Totale trattenuti |14993|18625|13863|100,0|100,0|100,0

Alla data del 31 dicembre 2004 risultano istituiti ed operativi i
seguenti Centri di permanenza temporanea:
a. Bologna
b. Brindisi
c. Caltanissetta
d. Catanzaro
e. Crotone
f. Lampedusa
g. Lecce
h. Milano
i. Modena
j. Otranto
k. Ragusa
l. Roma
m. Torino
n. Trapani.
Nonostante le notevoli difficoltà incontrate, di carattere
sociale e politico, nel corso del 2004 sono state ultimate e rese
pienamente operative le strutture di trattenimento di Crotone - S.
Anna, Ragusa e Foggia. La struttura di Bari sarà completata entro il
primo semestre del 2005.
Sono inoltre in avanzato stato di esecuzione i lavori per la
realizzazione del Centro di permanenza temporanea di Gradisca
d'Isonzo (GO).
Sono in fase di avanzata definizione le procedure amministrative
con il Dicastero della Difesa per l'acquisizione sull'isola di
Lampedusa di un'area nella Caserma "Adorno", in zona "Imbriacola",
ove sarà ricollocato l'attuale CPT. In tal modo sarà possibile
migliorare notevolmente la ricettività e le condizioni di
vivibilità dell'attuale centro.
Al fine di incrementare la capacità ricettiva delle strutture di
trattenimento localizzate in Sicilia (dove in data 3 dicembre 2004 è
stato chiuso il Centro di Agrigento a seguito della visita in Italia
del Comitato Europeo per la Prevenzione della Tortura, istituito ai
sensi dell'art.3 della Convenzione Europea sui diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali) sono state avviate le procedure per la
realizzazione di un Centro nella zona dell'ex aeroporto militare di
Trapani-Milo. A tal fine, è in corso di stipula tra la locale
Prefettura ed il Provveditorato Regionale alle opere pubbliche della
Sicilia-Ufficio del SIIT - uno schema di Convenzione.
Sono inoltre in corso di analisi e di definizione da parte di
questo Dipartimento, d'intesa con le competenti Autorità locali, le
procedure per la realizzazione di nuove strutture di trattenimento
per immigrati clandestini in Liguria, Veneto ed in alcune Regioni
centrali del Paese.
Sono stati anche autorizzati tempestivamente tutti gli interventi
di manutenzione ordinaria e straordinaria laddove necessari a
mantenere l'efficienza delle strutture.
Obiettivi per il triennio 2004-2006
Sono in corso con le amministrazioni regionali e comunali
competenti "ratione materiae", le necessarie procedure ed intese per
la realizzazione di altre strutture destinate al trattenimento. Le
risultanze saranno sottoposte all'esame della competente Commissione
tecnico-consultiva istituita, ai sensi dell'ordinanza del Presidente
del Consiglio dei Ministri 23 maggio 2003 e successive modifiche e
integrazioni, presso il Dipartimento per le libertà civili e
dell'immigrazione del Ministero dell'interno.
Proseguono inoltre in diverse località del territorio nazionale i
sopraluoghi per la realizzazione di nuove strutture di trattenimento
da realizzare nel corso del prossimo triennio (2004-2006) nel Centro
e nel Nord del Paese. Tali realizzazioni potranno essere attuate,
previe intese con le Amministrazioni locali.

2.10) Centri di accoglienza, istituiti
ai sensi della legge n. 563/1995

La normativa vigente (decreto legge 30 ottobre 1995, n. 451
convertito con modificazioni dalla legge 29 dicembre 1995, n. 563)
autorizza il Ministero dell'interno ad approntare interventi e misure
assistenziali, anche attraverso apposite strutture ricettive, per
assistere gli stranieri giunti o comunque presenti sul territorio
nazionale in condizioni di non regolarità e privi di qualsiasi mezzo
di sostentamento per il tempo strettamente necessario alla loro
identificazione od espulsione.
Le strutture in questione sono finalizzate, quindi,
prevalentemente al soccorso degli stranieri irregolari ed alla
valutazione della loro posizione giuridica sul territorio nazionale,
al fine dell'adozione dei conseguenti provvedimenti come l'espulsione
ovvero la formalizzazione della domanda di riconoscimento dello
status di rifugiato.
Sulla base di tale disciplina sono stati realizzati dei centri
governativi per il ricovero e l'identificazione degli stranieri
irregolari.
I centri di accoglienza, attualmente operativi sono i seguenti:
1. il centro "S. Anna" situato nel Comune di Isola Capo Rizzuto
(Crotone) con una capacità ricettiva di 1.500 posti;
2. il centro "Ortanova" situato in località Borgo Mezzanone
(Foggia) con una capacità ricettiva pari a 400 posti;
3. il centro "Pian del Lago" (Caltanissetta) con una capacità
ricettiva di 150 posti;
4. il centro "Salina Grande" (Trapani) con una capacità
ricettiva di 230 posti;
5. il centro "Caserma Barone" situato nell'isola di Pantelleria
(Trapani) con una capacità ricettiva di 100 posti.
Altro centro governativo è quello di Bari - Palese (Bari) con una
capacità ricettiva di circa 600 posti. Al momento non è operativo
ma è attivabile nelle 24 ore in caso di necessità.
Alle strutture sopraccennate si affiancano quelle realizzate dalle
singole Prefetture - UTG, attraverso convenzioni con Enti,
Associazioni o soggetti privati (Centro Caritas di Gorizia, posti 32;
Como loc. Tavernola gestito dalla C.R.I., posti 200; Centro
"Benincasa" di Ancona posti 40).
Il sistema complessivo di soccorso ed identificazione per
stranieri irregolari ha una capacità ricettiva, quindi, intorno ai
3.250, che è stata, al momento, sufficiente a fronteggiare le
situazioni di emergenza.
Il Ministero dell'interno ha, comunque, avviato una serie di
interventi destinate ad ottimizzare le attuali strutture attraverso
l'installazione di moduli prefabbricati mobili, che consentiranno di
aumentare la capacità ricettiva di altri 500 posti.

2.11) Sistema nazionale dei servizi di accoglienza alle frontiere
previsti dall'art. 11, comma 6 del T.U. 286/98

La materia connessa all'individuazione, attivazione e gestione dei
servizi di accoglienza alle frontiere non è stata presa in
considerazione nel precedente documento programmatico, per il
triennio 2001 -2003, approvato con D.P.R. 30 marzo 2001.
Dopo un quinquennio dall'entrata in vigore del testo unico 286/98,
il quale, nell'ambito del potenziamento e del coordinamento dei
controlli di frontiera di cui all'art. 11, al comma 6°, ha previsto
l'istituzione dei citati servizi di accoglienza presso i valichi di
frontiera, al fine di fornire informazioni e assistenza agli
stranieri che intendano presentare domanda di asilo o fare ingresso
in Italia per un soggiorno di durata superiore a tre mesi, appare
necessario affrontare le problematiche relative alla materia
medesima, anche perchè è ricompresa tra gli obiettivi prioritari
indicati dalle ultime Direttive emanate dal Ministro dell'interno.
Nel sottolineare che la nuova previsione normativa istituisce non
più strutture di accoglienza, ma servizi di accoglienza, l'art. 24
del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394, concernente il regolamento di
attuazione del predetto T.U. 286/98, prevede l'istituzione dei
medesimi presso i valichi di frontiera nei quali è stato registrato
negli ultimi tre anni il maggior numero di richieste di asilo o di
ingressi sul territorio nazionale. La definizione delle modalità per
l'espletamento di detti servizi è rimessa ad un provvedimento del
Ministero dell'interno, da emanare d'intesa con l'allora Ministro per
la solidarietà sociale.
Tale provvedimento è stato emanato in data 22 dicembre 2000,
mentre con D.M. 30 aprile 2001 sono stati individuati 15 valichi di
frontiera ove istituire tali servizi, comprensivi dei valichi dove
giungono stranieri richiedenti asilo provenienti da altri Paesi
europei in applicazione della Convenzione di Dublino. (Ancona, Bari,
Brindisi, Bologna, Bolzano, Como, Firenze, Gorizia, Imperia, Roma,
Torino, Trieste, Trapani, Varese e Venezia).
Lo stesso articolo 24 del citato D.P.R. 394/98 specifica, inoltre,
che nei casi di urgente necessità, per i quali i servizi di
accoglienza non sono sufficienti o non sono attivati, è
immediatamente interessato l'ente locale per l'eventuale accoglienza
in uno dei centri istituiti a norma dell'articolo 40 del testo unico.
Per servizi di accoglienza devono intendersi tutte quelle
attività di supporto che possono agevolare la permanenza sul
territorio nazionale di stranieri che intendano presentare domanda di
asilo, di quelli che entrano in Italia per motivi diversi dal turismo
e comunque per gli stranieri per i quali si rendano necessarie forme
di assistenza in attesa della definizione degli accertamenti connessi
al loro ingresso in Italia per un soggiorno di durata superiore a tre
mesi.
La previsione di detti servizi si colloca nella prospettiva di una
differenziazione di attribuzione tra le forze di polizia e gli uffici
competenti, che sono chiamati a fornire agli stranieri il più ampio
supporto informativo sugli adempimenti di legge e sull'utilizzazione
dei servizi pubblici.
Nel corso dell'anno 2001 sono stati attivati i servizi di
accoglienza presso i valichi di Roma-Fiumicino, Ancona-Porto e
Varese-Malpensa.
Nel corso dell'anno 2002 sono stati attivati i servizi presso i
valichi di Como-Ponte Chiasso, Gorizia-Casa Rossa, Trapani-Porto e
Venezia-Porto, mentre sono stati reperiti e allestiti i locali ove
svolgere i servizi in questione presso i valichi di Trieste-Fernetti,
Brindisi-Porto, Bari-Porto ed Imperia-Ventimiglia, successivamente
attivati nel corso del 2003.
Da quanto sopra esposto si evince che, alla data del 31 dicembre
2003, risultano operativi undici servizi di accoglienza sui quindici
previsti dal sopracitato D.M. 30 aprile 2001 e, pertanto, nel corso
del prossimo triennio non solo si dovrà provvedere al completamento
della predetta rete nazionale, ma anche a perfezionare il
monitoraggio, attraverso le relazioni inviate dalle prefetture e
dagli enti gestori, dell'attività dei singoli servizi, al fine di
conoscere analiticamente la provenienza e lo status giuridico degli
utenti stranieri, le problematiche e le casistiche affrontate dagli
operatori durante la loro attività di interpretariato, di mediazione
culturale, di informazione sulle leggi esistenti e di indirizzo verso
i servizi pubblici.
Detto monitoraggio potrà, inoltre, essere utile per valutare
l'opportunità di provvedere, in relazione al modificarsi nel tempo
dei flussi migratori, all'individuazione di ulteriori valichi ove
disporre l'attivazione di nuovi servizi di accoglienza, ovvero la
chiusura o la temporanea sospensione delle attività di quelli già
esistenti, così come previsto dal comma 2° dell'art.1 del citato
decreto 22 dicembre 2000, concernente le modalità per l'espletamento
dei servizi stessi.

2.12) Accordi internazionali di cooperazione di polizia

Nell'ultimo triennio l'Italia ha sottoscritto numerosi accordi
bilaterali di cooperazione di polizia, che, tra i vari settori,
contemplano anche la lotta all'immigrazione clandestina e al traffico
di esseri umani. Sono state assunte, altresì, mirate iniziative per
rafforzare la collaborazione con i principali Paesi di origine e di
transito dei flussi di immigrazione illegale. Una analisi dettagliata
degli accordi e delle attività bilaterali in merito si trovano nel
paragrafo 3.1 del presente documento.
Sono stati, inoltre, stabiliti rapporti di collaborazione con le
autorità diplomatico-consolari dei principali Paesi di origine dei
flussi di immigrazione illegale diretti in Italia, al fine di
semplificare ed accelerare le procedure di accertamento della
nazionalità per il rilascio dei documenti di viaggio (lasciapassare)
necessari per il rimpatrio. Tra questi si possono citare: Nigeria,
Marocco, Tunisia, Sri Lanka, Bangladesh, Romania, Albania (le
autorità albanesi riammettono i propri connazionali, anche se
sprovvisti di documenti).
È stata rafforzata la rete di ufficiali di collegamento
all'estero, potenziando, in particolare l'area balcanica. Sono
attualmente 44 gli ufficiali di collegamento italiani, appartenenti
alle diverse Forze di Polizia, così dislocati: 25 in Europa (di cui
14 presso Stati membri dell'Unione europea), 4 in Africa, 5 in Asia,
7 in Sud-Africa, 2 in Nord-America, 1 in Oceania.

2.13) L'utilità delle quote privilegiate

L'immigrazione clandestina, quantunque ridimensionata, nel corso
degli ultimi anni, presenta potenzialità di crescita futura che
impongono un'attenzione costante. Per contenere la spinta migratoria
illegale dei cittadini di numerosi Paesi terzi, in provenienza
soprattutto dall'Africa sub-sahariana e centrale, è necessario
instaurare con i Governi dei diversi Paesi di origine o di transito
rapporti proficui di collaborazione che presuppongono l'offerta di
contropartite adeguate.
La collaborazione di tali Governi è, sotto il profilo strategico,
fondamentale e decisiva per arginare l'afflusso di clandestini e la
concessione di quote privilegiate di ingresso in favore di Paesi che
collaborano, congiuntamente alla fornitura di equipaggiamenti,
rappresentano strumenti di importanza capitale per conseguire la
collaborazione auspicata.
Il grado di successo delle politiche di quote privilegiate è
particolarmente visibile tramite il crollo del numero di sbarchi di
clandestini provenienti da paesi con i quali sono stati raggiunti
degli accordi e ai quali sono state concesse quote privilegiate. Il
crollo è chiaramente percepibile nel 2003, in particolare
dall'Albania (da 4.018 albanesi dichiarati sbarcati nel 2001 a 62 nei
primi otto mesi del 2003) e dallo Sri Lanka (da 2.642 nel 2002 a 0
nei primi otto mesi del 2003), ma anche da Marocco, Tunisia, Pakistan
e Bangladesh.
L'impatto delle quote privilegiate sul numero di sbarcati: le
nazionalità dichiarate dai clandestini al momento dello sbarco sulle
coste italiane
=====================================================================
| 2001| 2002| 2003
=====================================================================
Albania | 4018| 1247| 62
Sri Lanka | 1553| 2642| 0
Marocco | 1199| 1856| 812
Tunisia | 607| 1183| 577
Bangladesh | 292| 365| 286
Pakistan | 253| 787| 533
Egitto | 92| 262| 102
Nigeria | 1| 20| 121
Moldavia | 24| 0| 0
Totale | 8039| 8362| 2493
Fonte: Ministero dell'interno

2.14) Il sistema di quote di ingresso a valenza europea

In tale contesto si inseriscono le linee di tendenza sancite dal
Consiglio europeo di Salonicco, che ha ribadito la necessità di
adottare una politica migratoria europea bilanciata tra contrasto
all'immigrazione clandestina e gestione dell'immigrazione legale,
integrata da una politica di collaborazione con i paesi terzi
d'origine e di transito dei migranti.
La possibilità di accedere ad un circuito legale darebbe ai
migranti una valida alternativa alla strada della clandestinità
senza contare che un sistema di quote legali avrebbe una ricaduta
favorevole anche sui Paesi di transito che vedrebbero, così,
alleggerita la pressione sui propri confini da parte dei flussi
clandestini.
A Salonicco la Presidenza Italiana, nel mettere a disposizione la
propria esperienza in campo nazionale, ha proposto ai Partners
europei un sistema di quote di ingressi legali in Europa, da offrire
ai Paesi di origine e di transito dei principali flussi di
immigrazione illegale, in cambio della loro collaborazione ai fini
della stipula di accordi di riammissione, della gestione dei flussi
migratori, del contrasto dell'immigrazione irregolare e del rimpatrio
dei clandestini.
Anche in base ai principi contenuti nel Trattato che adotta una
Costituzione per l'Europa, che sottolinea il diritto degli Stati
membri a determinare il volume d'ingresso nel loro territorio di
cittadini provenienti da Paesi terzi, queste quote dovrebbero essere
determinate dai singoli Paesi sulla base delle rispettive esperienze
- e dei vincoli storici stabiliti sul piano internazionale e
confluire in un "pacchetto europeo" che l'Unione potrebbe utilizzare
quale leva negoziale nelle relazioni con i Paesi terzi.
L'idea di uno studio per la possibile definizione di un sistema di
quote europeo è stata lanciata dal nostro Ministro dell'interno
durante il Consiglio informale GAI del 12 settembre 2003. La
Commissione è stata incaricata di promuovere uno studio di
fattibilità in tempi rapidi, anche se alcune delegazioni hanno
espresso perplessità in merito all'iniziativa, precisando che la
materia del lavoro rientra nelle competenze esclusive degli Stati
membri.

2.15) Le iniziative adottate dall'Italia in ambito europeo

In coerenza con i principi stabiliti dal Consigli Europei di
Tampere, Laeken, Siviglia e Salonicco, il programma della Presidenza
italiana in materia di immigrazione e di asilo si è incentrato sui
seguenti aspetti: l'aiuto ai Paesi, di origine e di transito dei
migranti; la regolazione dei flussi legali; la gestione integrata dei
confini terrestri, marittimi e aerei dell'Unione; il contrasto
all'immigrazione clandestina e la lotta alle organizzazioni criminali
che la sfruttano; la politica europea dell'asilo. Nel semestre
italiano su questi temi si sono realizzati concreti avanzamenti. In
particolare:

Immigrazione legale
 È stato affidato alla Commissione il compito di elaborare
uno Studio sul rapporto tra immigrazione legale e immigrazione
illegale che prenda in esame anche l'ipotesi di quote annuali di
ingressi regolari da offrire a Paesi di origine e di transito in
cambio della loro collaborazione per il governo complessivo delle
migrazioni;
 È stato avviato il negoziato sulla proposta di Direttiva
relativa all'accesso nell'Unione per motivi di studio, formazione
professionale e volontariato. Questo tema è stato oggetto di
approfondimento anche sotto il profilo scientifico in un seminario
che si è svolto a Roma nel dicembre 2003, con la partecipazione di
personalità del mondo accademico;
 È stata completata la lettura in sede tecnica della proposta
di Direttiva sull'ingresso e il soggiorno degli extracomunitari per
motivi di lavoro, esame che consentirà alla Commissione di prendere
decisioni sui seguiti di dare all'iniziativa;
 L'Italia ha promosso in sede comunitaria il tema del dialogo
interreligioso. In proposito si è tenuta a Roma nell'ottobre 2003
una Conferenza dei Ministri dell'interno in esito alla quale è stata
approvata una Dichiarazione che considera il dialogo interreligioso
una via privilegiata per migliorare l'integrazione degli immigrati in
Europa e garantire maggiore sicurezza.

Gestione integrata delle frontiere esterne e politica di rimpatrio
 È stata attivata la "Common Unit, composta da esperti in
materia di frontiere;
 Estato raggiunto un accordo sull'impostazione dell'Agenzia
per le frontiere in virtù del quale l'Agenzia potrà entrare in
funzione nel gennaio 2005, una volta definito il relativo
Regolamento;
 Sono stati definiti i nuovi Centri per il coordinamento delle
attività alle frontiere marittime (che saranno realizzati in Spagna
e Grecia) aeroportuali (realizzato in Italia), che si aggiungono al
Centro già attivato in Germania per le frontiere terrestri, al
Centro di analisi integrata del rischio (sotto responsabilità
finlandese) e al Centro per la formazione degli operatori di
frontiera (di iniziativa austrosvedese);
 È, stato approvato un articolato Programma operativo per il
controllo delle frontiere marittime, proposto dall'Italia e
incentrato sulla collaborazione con i Paesi terzi. È regolamentato
in particolare lo svolgimento dei cosiddetti controlli "da porto a
porto" nonchè di operazioni congiunte di pattugliamento,
interdizione navale in alto mare e rimpatrio degli immigrati
irregolari. In applicazione di questo programma l'Italia ha già
presentato un piano di pattugliamento congiunto del Mediterraneo
(Progetto Nettuno), al quale hanno aderito anche altri Stati membri;
 In vista dell'allargamento dell'Unione, sono state concordate
procedure semplificate nei controlli di frontiera e servizi
congiunti;
 Sono state approvate due importanti decisioni che facilitano
la collaborazione degli Stati membri nelle procedure di espulsione e
nell'organizzazione dei voli congiunti per il rimpatrio dei
clandestini.

Prevenzione e lotta all'immigrazione clandestina
 Secondo il mandato di Salonicco, è stato approvato il
Regolamento relativo alla creazione di una rete di funzionari di
collegamento per l'immigrazione, che costituisce anche un nuovo
strumento di cooperazione tra l'Unione e gli Stati terzi presso cui
gli ufficiali di collegamento sono distaccati;
 Sono stati approvati due Regolamenti relativi all'inserimento
di elementi biometrici nei visti e nei permessi di soggiorno ed è
stata avviata l'elaborazione di analogo provvedimento relativo ai
passaporti. Tenendo conto dei dibattiti aperti in altri Fori
internazionali, si è concordato di adottare le impronte digitali e
il riconoscimento facciale come parametri di base, non escludendo la
possibilità di adottare in futuro ulteriori elementi biometrici;
 È stata approvata la Direttiva per il rilascio del permesso
di soggiorno alle vittime della tratta che collaborano con le
autorità competenti, provvedimento che bilancia l'azione di
contrasto al traffico di esseri umani con l'assistenza a coloro che
ne sono vittime;
 È stato avviato lo studio per un Regolamento che disciplina
l'obbligatorietà del timbro di ingresso sui passaporti per chi non
ha l'obbligo del visto e di una Direttiva per la comunicazione, da
parte dei vettori, dei dati relativi ai passeggeri.

Asilo
 È proseguito l'esame delle proposte di Direttiva volte alla
costruzione di un sistema europeo dell'asilo e in particolare della
Direttiva sulle procedure per la concessione e revoca dello status di
rifugiato, sulla quale si sono registrati consistenti avanzamenti;
 Si è svolto a Roma nell'ottobre 2003 un seminario relativo
alla protezione dei rifugiati nelle regioni di origine.

Relazioni con i Paesi terzi
 È stato approvato il Regolamento che stabilisce le basi
giuridiche per l'impiego di 250 milioni di euro stanziati dalla
Commissione per finanziare accordi con i Paesi di origine e di
transito dei maggiori flussi migratori;
 È stato istituito un meccanismo di monitoraggio per valutare
il livello di collaborazione dei Paesi terzi nella lotta
all'immigrazione clandestina;
 Sono proseguiti i negoziati per gli accordi comunitari di
riammissione, due dei quali - con Sri Lanka e Albania - sono stati
conclusi.
Di questi avanzamenti hanno preso nota i Consigli Europei di
Bruxelles del 16 e 17 ottobre e del 12 dicembre 2003.

2.16) La regolarizzazione

Grazie alla legge Bossi-Fini (art. 33 legge 189/02, con
riferimento al lavoro domestico o di assistenza di carattere medico)
- ed alla successiva legge di legalizzazione del lavoro irregolare
(decreto legge 195/02 convertito nella legge 222/02, riguardante il
lavoro subordinato in senso lato) è stato possibile avviare alla
regolarizzazione circa 700.000 lavoratori extracomunitari presenti
nel nostro Paese, un numero notevolmente superiore alle previsioni e
di gran lunga maggiore rispetto alle precedenti sanatorie degli
immigrati (nel 1995 furono regolarizzati 244.000 extracomunitari e
nel 1998 251.000).
Per affrontare nel migliore dei modi tale procedura, è stato
messo a punto un apposito progetto.
Si tratta della più grande operazione del genere mai compiuta in
Italia, che ha comportato un notevole impegno da parte delle
strutture dello Stato, in particolare del Ministero dell'interno e di
quello del lavoro e delle politiche sociali, insieme a Poste italiane
S.p.A. Un rilevante contributo è fornito anche dall'Agenzia delle
entrate e dall'I.N.P.S., presenti presso gli Sportelli Polifunzionali
istituiti presso le Prefetture - Uffici Territoriali del Governo,
dove vengono completate le pratiche di regolarizzazione, con una
notevole semplificazione delle procedure.
Determinante, in tale operazione, è stato il coinvolgimento delle
Poste Italiane S.p.A., cui è stata affidata la stampa e la
distribuzione, presso i 14.000 sportelli postali sparsi per tutta la
Penisola, degli appositi kit su cui compilare le dichiarazioni di
emersione e legalizzazione del lavoro irregolare degli
extracomunitari, da presentare alle Prefetture-U.T.G. Ciò ha evitato
le lunghe file del passato presso gli uffici pubblici, mentre i
moduli, a lettura ottica, consentono il trattamento informatico dei
dati, che accelera tutte le successive procedure istruttorie prima
della convocazione delle parti interessate presso gli Sportelli
Polifunzionali.
Presso lo Sportello Polifunzionale sono state effettuate, tutte le
operazioni relative alla regolarizzazione:
 firma del contratto di soggiorno per lavoro
 rilascio del permesso di soggiorno

 rilascio del codice fiscale
 definizione della posizione contributiva presso l'INPS.

La regolarizzazione dei lavoratori extracomunitari è stata
autofinanziata dai versamenti dei datori di lavoro interessati.
Va sottolineata la differenza sostanziale che esiste tra
regolarizzazione e sanatoria. Le sanatorie del passato si limitavano
a prendere in considerazione la presenza sul territorio nazionale a
una certa data e riguardavano i disoccupati, garantendo loro soltanto
le iscrizioni alle liste di collocamento. La regolarizzazione non si
è limitata a questo, ma ha richiesto un rapporto di lavoro reale,
che è stato fatto emergere con una domanda che è stata presentata
non dall'extracomunitario ma dal suo datore di lavoro. Il rapporto di
lavoro è stato formalizzato in un contratto di lavoro con un salario
regolare: a esso si è collegata la regolarizzazione contributiva,
l'assistenza sanitaria, e un contesto di sicurezza, perchè a
ciascuno sono stati effettuati i rilievi fotodattiloscopici. Le più
ottimistiche previsioni della vigilia facevano immaginare non più di
400 mila domande di regolarizzazione: sono state invece ben 705 mila!
Pur in presenza di una serie di problemi nella fase iniziale,
determinati sia dalla quantità delle domande sia dalla oggettiva
difficoltà di leggere alcune delle istanze (qualcuna era stata
compilata con caratteri cirillici e qualche altra prescindendo dalle
caselle che consentono la lettura ottica), si sono poi superati
questi scogli, e si può dire che la regolarizzazione è alle nostre
spalle: su 705 mila domande presentate i procedimenti conclusi sono
poco meno di 650 mila; la stragrande maggioranza si riferiscono a
contratti già definiti, mentre una esigua minoranza di persone che
hanno perso il lavoro hanno avuto il permesso di soggiorno temporaneo
per trovarne un altro. Le istanze respinte per le ragioni più varie
sono una percentuale ridottissima rispetto all'insieme: all'incirca
25 mila rigetti. Tutto questo è stato fatto in un anno, senza file
al momento della presentazione della domanda (in virtù della
convezione con Poste Italiane, che ha consentito di distribuire le
istanze sull'intero territorio nazionale attraverso i 14 mila uffici
postali, qualcosa di più rispetto alle 103 Questure), e senza file
anche al momento della formalizzazione; tutti sono stati ben lieti di
essere convocati in Prefettura, a giorno e a orario fisso, e di
avere, sempre in Prefettura, in una sola occasione definito i vari
adempimenti: non soltanto la sottoscrizione del contratto di lavoro,
ma pure, come si diceva, la regolarizzazione contributiva, sanitaria
e fiscale. L'ultima sanatoria era durata due anni e mezzo con 250
mila domande, lasciando una coda di 35 mila pratiche inevase;
l'attuale regolarizzazione, con un carico di 705 mila domande e con
un lavoro molto più impegnativo, si è conclusa in un anno.
Le istanze presentate
Le istanze di regolarizzazione presentate in tutta Italia sono
state 705.138 di cui 343.616 riguardanti "colf e badanti" e 361.522
gli altri lavoratori subordinati.
Roma (107.282), Milano (87.080), Napoli (36.973), Torino (36.044)
e Brescia (24.405) sono le cinque province con il maggior numero di
domande per un totale di 291.784.
Seguono: Firenze (17.133), Caserta (14.945), Bergamo (14.007),
Padova (13.347), Bologna (12.979) Verona (12.853), Treviso (11.786),
Salerno (11.758), Genova (10.994), Vicenza (10.815), Modena (10.725),
Perugia (10.429), Venezia (9.440).
Le province in cui sono state presentate meno di mille istanze
sono: Oristano (163), Nuoro (260), Enna (266), Isernia (301),
Caltanissetta (534), Trapani (634) Brindisi (521), Sondrio (632),
Aosta (684), Campobasso (853), Agrigento (891) e Matera (950).
Le regioni nelle quali sono state presentate più istanze di
regolarizzazione sono la Lombardia (159.144), il Lazio (124.344), la
Campania (68.487), il Veneto (61.500), il Piemonte (57.528), l'Emilia
Romagna (57.171) e la Toscana (50.849); quelle dove sono state
presentate meno istanze: il Molise (1.114), la Basilicata (2.467), la
Sardegna (3.206) e il Trentino Alto Adige (5.556).
Per quanto concerne le nazionalità degli stranieri per i quali è
stata presentata istanza di regolarizzazione, si evidenzia il primato
di richieste di extracomunitari provenienti da Paesi dell'est
europeo: Romania (143.500), Ucraina (106.647), Albania (54.918).
Seguono il Marocco (53.986), l'Ecuador (36.539), la Cina Popolare
(35.310), la Polonia (34.173). Altri Paesi tradizionalmente presenti
nei primi posti della graduatoria degli stranieri regolarmente
soggiornanti in Italia si attestano su posizioni intermedie:
Filippine (11.725), Tunisia (9.604), Sri Lanka (7.552), Jugoslavia
(6681).

Primi dieci paesi con maggior numero di cittadini cui è stato
rilasciato un permesso di soggiorno in seguito alla regolarizzazione
(Ministero dell'interno. Rilevazione al 28 luglio 2004)
=====================================================================
| Totale | | di cui per |
| permessi | di cui per | lavoro |Colf/badanti
| rilasciati |colf/badanti | subordinato | in %
=====================================================================
Romania | 134.039| 60.937| 73.102| 45,5
---------------------------------------------------------------------
Ucraina | 100.789| 85.171| 15.618| 84,5
---------------------------------------------------------------------
Marocco | 47.620| 8.808| 38.812| 18,5
---------------------------------------------------------------------
Albania | 47.548| 10.300| 37.248| 21,7
---------------------------------------------------------------------
Ecuador | 34.083| 24.006| 10.077| 70,4
---------------------------------------------------------------------
Cina | 33.301| 5.472| 27.829| 16,4
---------------------------------------------------------------------
Polonia | 30.401| 23.163| 7.238| 76,2
---------------------------------------------------------------------
Moldavia | 29.443| 21.778| 7.665| 74,0
---------------------------------------------------------------------
Perù | 16.117| 12.843| 3.274| 79,7
---------------------------------------------------------------------
Egitto | 15.074| 454| 14.620| 3,0
---------------------------------------------------------------------
Altre | | | |
nazionalità | 153.184| 62.257| 90.927| 40,6
---------------------------------------------------------------------
Totale | | | |
permessi | | | |
rilasciati | 641.599| 315.189| 326.410| 49,1
---------------------------------------------------------------------
Stranieri per| | | |
i quali sono | | | |
state | | | |
presentate | | | |
domande | 693.928| 333.731| 360.197| 48,1

----&gt; VEDERE TABELLA A PAG. 59 DELLA G.U. &lt;----

Il numero delle istanze presentate è risultato leggermente
superiore a quello delle persone per le quali è stata presentata
domanda, visto che più datori di lavoro potevano presentare una
istanza per lo stesso lavoratore (tipicamente una colf che lavorava a
metà tempo con due datori di lavoro diversi). Sono stati rilasciati
641.599 permessi di soggiorno, principalmente a cittadini rumeni,
ucraini, marocchini e albanesi.
Il Ministero dell'interno ha provveduto a dare pieno adempimento
alla sentenza della Corte Costituzionale n. 78 del 10 febbraio 2005.
Tale sentenza ha dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'automatico rigetto dell'istanza di regolarizzazione di
lavoratori extracomunitari presentate nel 2002 in base alla sola
presenza di una denuncia per uno dei reati per i quali gli articoli
380 e 381 del codice di procedura penale prevedono l'arresto
obbligatorio o facoltativo in flagranza. Con nota del 4-3-2005 il
Ministero dell'interno ha dato indicazione ai prefetti che è
opportuno procedere al riesame, in via di autotutela, dei
provvedimenti di rigetto delle istanze di regolarizzazione in
conformità e nei limiti della sentenza costituzionale in oggetto,
sia nei procedimenti giurisdizionali pendenti, dandone nel contempo
tempestiva comunicazione alla competente Avvocatura dello Stato, ai
fini della cessazione della materia del contendere, sia in relazione
ad eventuali istanze di riesame e/o diffide.

2.17) Lotta alla tratta di esseri umani e al traffico di clandestini.

L'azione innovativa, avviata già nel 1998 dal Governo italiano in
materia di tratta di esseri umani a fini di sfruttamento, è stata
ulteriormente approfondita dalla recente pubblicazione della legge 11
agosto 2003, n°228 "Misure contro la tratta di persone"; che va ad
affiancarsi ed a rafforzare il dettato dell'art. 18 del T.U.
sull'Immigrazione, che prevede, come noto, la concessione di uno
speciale permesso di soggiorno temporaneo alle vittime che intendono
sottrarsi allo sfruttamento, permettendo loro di partecipare a
specifici programmi individuali di recupero ed integrazione sociale
in Italia.
La legge 228/2003 riscrive l'art. 601 del c.p., definendo più
puntualmente la fattispecie di reato denominata "tratta di persone",
aumentandone contestualmente la pena minima edittale da 5 a 8 anni di
reclusione. La nuova legge ha equiparato la fattispecie in esame ai
delitti di mafia evidenziandone così la gravità e l'efferatezza e
applicando le disposizioni relative alla confisca dei patrimoni, alle
operazioni sotto copertura e al coordinamento delle indagini da parte
della direzione nazionale anti-mafia. Inoltre la legge istituisce,
accanto ad uno speciale programma di assistenza per le vittime dei
reati previsti dagli art. 600 e 601 del c.p. ("riduzione o
mantenimento in schiavitù o in servitu'" e "tratta di persone"),
anche delle specifiche azioni di prevenzione finanziabili su di un
apposito Fondo per le misure anti-tratta.
Soffermandosi sulla dimensione transnazionale del fenomeno e
sottolineando l'importanza della cooperazione internazionale per una
più efficace azione di prevenzione, l'art. 14 della legge impegna il
Dipartimento per le pari opportunità e il Ministero degli esteri a
promuovere incontri e campagne di informazione, anche nei paesi di
provenienza delle vittime del traffico. In vista delle medesima
finalità, la norma prevede, inoltre, che il Dipartimento per le pari
opportunità, unitamente al Ministero dell'interno, al Ministero
della giustizia, del lavoro e delle politiche sociali, organizzi
corsi di formazione degli operatori impegnati nella lotta alla
tratta. Tali iniziative saranno inserite fra gli impegni
programmatici del Dipartimento per le pari opportunità per il
prossimo triennio.
Il Ministero dell'interno e il Ministro per le pari opportunità,
ciascuno nell'ambito delle rispettive competenze, stanno portando
avanti una serie di misure nel campo della lotta alla tratta.
Il Ministero dell'interno ha promosso ed avviato, negli ultimi
anni, alcuni progetti innovativi allo scopo di attuare misure di
intervento finalizzate, non solo a fornire un concreto sostegno alla
repressione del fenomeno criminale, ma anche a realizzare azioni di
prevenzione e di aiuto alle vittime della tratta.
Tali progetti sono finalizzati a facilitare, da un lato, il
ritorno volontario in patria delle vittime di tratta - che, nel
percorso di uscita dello stato di sfruttamento in cui versano,
collaborano con le forze dell'ordine all'individuazione ed alla
cattura dei propri sfruttatori - e dall'altro a concorrere, in
collaborazione con le autorità dei Paesi di origine - puntando in
particolar modo a fornire una attenta e mirata informazione
preventiva sui rischi legati all'immigrazione clandestina - a creare
le necessarie condizioni di tutela delle potenziali vittime.
In particolare tali iniziative sono:
 Progetto nazionale per assicurare il ritorno volontario
assistito e la reintegrazione nel paese di origine delle vittime
della tratta, finanziato per il secondo anno consecutivo, dal
Dipartimento per le pari opportunità della Presidenza del Consiglio
dei Ministri, sul Fondo nazionale previsto dall'art. 18 del D.Lgvo
286/98 e confermato dalla nuova L. 189/2002.
Questa iniziativa, che, sulla base di uno specifico programma
individuale, elaborato tenendo conto delle capacità e delle
aspettative del beneficiario, prevede il reinserimento sociale
lavorativo e familiare delle vittime di tratta nel paese di origine,
assicura alle stesse oltre alla assistenza medica, legale e
psicologica, l'avvio a corsi di formazione scolastica e/o
professionale ed a percorsi di inserimento o reinserimento lavorativo
sostenuti dalla concessione di una indennità di prima accoglienza e
di due borse lavoro.
Il progetto ha consentito, fino ad ora, di provvedere al rimpatrio
ed all'assistenza di oltre 110 vittime di tratta. Si sottolinea la
rilevanza del contributo fornito dalle beneficiarie del programma,
alle forze dell'ordine nella lotta contro i trafficanti, mediante le
denunce sporte contro i propri sfruttatori.
 Progetto Prevenzione Tratta
Nel dicembre 2003 si è conclusa anche l'iniziativa finalizzata ad
avviare, nei paesi di origine delle vittime di tratta, specifiche
attività mirate a prevenire il fenomeno.
Tali paesi sono in particolare: la Romania, l'Albania, la Moldavia
e l'Ucraina.
Le attività realizzate in ciascuno di essi hanno riguardato, in
particolare: a) la realizzazione di una campagna di informazione sui
media locali attraverso la messa in onda di filmati, imperniati su
testimonianze dirette, finalizzati ad informare le potenziali vittime
sui rischi legati alla immigrazione illegale; b) incontri pubblici di
sensibilizzazione, in particolare nelle scuole, sui temi
dell'immigrazione con particolare riguardo alla tratta; c)
l'organizzazione di tavoli di lavoro comuni con rappresentanti
italiani e autorità locali, finalizzati a stimolare forme di
cooperazione continuativa per prevenire e combattere la tratta di
esseri umani. d) convegno nazionale, svoltosi a Roma il 21 novembre
2003, per la presentazione dei risultati conseguiti dall'iniziativa.
Il Progetto è realizzato sulla base dei finanziamenti previsti
dalla L. 212/92 (Collaborazione con i Paesi dell'Europa centrale ed
orientale).
In considerazione degli ottimi risultati già ottenuti e del
rilievo assunto a livello internazionale ed europeo dalle iniziative
suindicate - quali modelli innovativi nella lotta contro la tratta di
esseri umani - il Ministero dell'interno si sta adoperando affinchè
le stesse possano assumere carattere di continuità e continuare
anche negli anni 2004/2006.
La strategia di contrasto al fenomeno della tratta degli esseri
umani, adottata dal Dipartimento per le pari opportunità, persegue
una duplice finalita': quella di rafforzare le misure repressive nei
confronti dei trafficanti e quella di sostenere le vittime del reato,
favorendone l'integrazione sociale e lavorativa nel nostro Paese.
Particolare importanza hanno le disposizioni normative volte a
garantire alle vittime del traffico assistenza e protezione sociale.
Per consentire alle persone offese di affrancarsi effettivamente
dalla condizione di sfruttamento cui sono state sottoposte, è
indispensabile offrire loro percorsi alternativi di sostegno, di
informazione e di orientamento, cui si dedica in particolare il
Dipartimento per le pari opportunità.
A tal fine, la legge 11 agosto 2003, n°228, ha istituito presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri il già citato Fondo per le
misure anti-tratta - nel quale confluiscono le somme stanziate
dall'art. 18 del testo unico dell'immigrazione, nonchè i proventi
della confisca ordinata a seguito di sentenza di condanna o di
applicazione della pena su richiesta delle parti - destinato al
finanziamento dei programmi di assistenza e di integrazione sociale,
in favore delle vittime del traffico, nonchè delle altre finalità
di protezione previste dal citato art. 18.
Come è noto, la norma prevede la concessione di uno speciale
permesso di soggiorno per consentire agli stranieri vittime del
traffico, di sottrarsi alla violenza o allo sfruttamento cui
risultano sottoposti, e di partecipare ad un programma di assistenza
ed integrazione sociale.
Ad una Commissione interministeriale, istituita nel 1999 presso il
Dipartimento per le pari opportunità, è stato attribuito il preciso
compito di indirizzo, controllo e programmazione delle risorse, ora
confluite nel nuovo Fondo, per l'attuazione dei progetti. Con decreto
del 23 novembre 1999 il Ministro per le pari opportunità ha
individuato le due tipologie di programmi finanziabili:
 i programmi di protezione sociale, finalizzati ad assicurare
un percorso di assistenza e protezione alle vittime della tratta;
 le azioni di sistema, dirette a supportare i programmi di
protezione con iniziative di sensibilizzazione, indagini e ricerche
sull'andamento del fenomeno, attività formative per gli operatori,
attività di assistenza tecnica e monitoraggio dei progetti.
Importante azione di sistema concerne il progetto di rimpatrio
volontario assistito per le donne vittime del traffico, coordinato
dal Ministero dell'interno con l'assistenza dell'OIM di cui si è
già detto.
Un'altra iniziativa che si è rivelata utile per avvicinare le
vittime di questo terribile mercato alle istituzioni, è stata
l'attivazione di un Numero Verde - che resterà operativo per il
prossimo triennio - composto da una postazione nazionale e da 14
postazioni locali. Tali postazioni, dislocate in diverse macro aree a
carattere regionale e interregionale, realizzano con i progetti di
protezione sociale una rete di intervento coordinata a livello
locale, unica nel suo genere.
L'insieme dei progetti di protezione sociale attualmente in campo
realizza una rete di intervento efficace e offre alle persone vittime
del traffico reali opportunità di affrancamento e di integrazione
nel tessuto sociale italiano. Si tratta di servizi diversificati ma
integrati: le unità di strada; gli sportelli di informazione e
consulenza a livello sanitario, legale, sociale, psicologico; le
misure di accoglienza diversificate.
Si sottolinea che il rilascio del permesso di soggiorno e il
conseguente inserimento nel programma, non è subordinato alla
collaborazione con gli inquirenti o alla presentazione di una
denuncia da parte dello straniero che desidera affrancarsi,
ritenendosi sufficiente il tentativo di quest'ultimo di sottrarsi ai
condizionamenti della organizzazione criminale.
La scelta fatta in tal senso dal legislatore non solo assicura
alle vittime una tutela reale e completa ma, al contempo, favorisce
il contrasto alla criminalità organizzata, in quanto si ritiene che
le persone che vengono inserite nel percorso di recupero sociale
possano fornire un quadro informativo utile all'azione investigativa.
Considerati i risultati raggiunti, si intende proseguire la strada
intrapresa promuovendo ulteriori iniziative e cioe':
 intensificare l'attività di monitoraggio dei programmi e
delle azioni di sistema avviati;
 creare, in modo sistematico, occasioni di confronto con la
Magistratura e le forze di polizia che operano sia in Italia che
all'estero;
 prospettare possibilità di integrazione tra le fonti di
finanziamento nazionali ed europee;
 intensificare la collaborazione con i Paesi di origine e non
soltanto per promuovere
campagne di informazione sui rischi connessi con l'immigrazione
non controllata, ma anche per promuovere interventi di sviluppo
locale in grado di incidere sulle cause di questo fenomeno criminoso.
 Favorire in sede di programmazione degli "avvisi" il
coinvolgimento del terzo settore, del volontariato e degli enti
religiosi

----&gt; VEDERE TABELLA A PAG. 62 DELLA G.U. &lt;----

| Avviso 1| Avviso 2
---------------------------------------------------------------------
| Marzo 2000-febbraio|
Periodo | 2001|Marzo 2001-marzo 2002
---------------------------------------------------------------------
Numero di progetti | |
approvati | 49| 47
---------------------------------------------------------------------
Numero di soggetti | |
accompagnati ai vari | |
servizi sociali (dopo | |
il primo contatto) | 5577| 8801
---------------------------------------------------------------------
di cui presso | |
strutture sanitarie | | 6671
---------------------------------------------------------------------
Di cui consulenza | |
legale | | 1235
---------------------------------------------------------------------
Consulenza | |
psicologica | | 865
---------------------------------------------------------------------
Altro | | 40
---------------------------------------------------------------------
Num soggetti inseriti | |
nei progr. di protez | |
sociale | 1755| 1836
---------------------------------------------------------------------
Numero di permessi di | |
soggiorno ottenuti | 833| 1062
---------------------------------------------------------------------
Numero di soggetti che | |
hanno partecipato a | |
corsi di orientamento | |
formativo/lavorativo | |
---------------------------------------------------------------------
Corsi di formazione | 87|
---------------------------------------------------------------------
Corsi di | |
alfabetizzazione lingua| |
italiana | 330|
---------------------------------------------------------------------
Assegnazione borse di | |
studio | 347|
---------------------------------------------------------------------
Tutorship guidate in | |
azienda | 135|
---------------------------------------------------------------------
Corsi di formazione | |
professionale | | 537
---------------------------------------------------------------------
corsi di formazione | |
scolastica | | 552
---------------------------------------------------------------------
Borse lavoro | | 395
---------------------------------------------------------------------
Avviati al lavoro | | 944
---------------------------------------------------------------------
di cui agricoltura | | 20
---------------------------------------------------------------------
industria | | 214
---------------------------------------------------------------------
commercio (rist/ | |
artig) | | 204
---------------------------------------------------------------------
turismo | | 108
---------------------------------------------------------------------
servizi alle imprese | | 78
---------------------------------------------------------------------
istruzione, sanità | | 23
---------------------------------------------------------------------
servizi alle persone | |
(collaborazioni | |
domestiche) | | 297
Fonte: Ministro per le pari opportunità, iniziative ex Art. 18 D.lgs
286/98

2.18) Gli stranieri, la giustizia ed il sistema penitenziario

Negli ultimi anni il numero dei detenuti extracomunitari presenti
negli istituti penitenziari del Paese è andato progressivamente
aumentando, anche se il dato relativo all'anno 2003 ha registrato una
lieve diminuzione rispetto all'anno precedente.
Nello specifico negli anni 2000/2003 i detenuti complessivamente
presenti sono stati:

Detenuti complessivamente presenti negli Istituti Penitenziari
=====================================================================
| Detenuti | Detenuti | Totale | Detenuti
| stranieri | italiani | detenuti |stranieri in %
=====================================================================
31.12.2000| 15.582| 37.583| 53.165| 29,3
---------------------------------------------------------------------
31.12.2001| 16.294| 38.981| 55.275| 29,5
---------------------------------------------------------------------
31.12.2002| 16.788| 38.882| 55.670| 30,2
---------------------------------------------------------------------
30.06.2003| 16.636| 39.767| 56.403| 29,5
Fonte: "Rapporto Mensile sulla popolazione penitenziaria" pubblicato
dall'Ufficio per lo sviluppo e la gestione del Sistema Informativo
Automatizzato - Sezione Statistica.

Attualmente pertanto la percentuale degli stranieri presenti nelle
strutture penitenziarie italiane si aggira intorno ad un terzo della
popolazione detenuta.
Aree geografiche di provenienza.
Riguardo alle aree geografiche di provenienza si rappresenta che
il quadro degli stranieri detenuti nelle carceri italiane è
rappresentato:
-da una prevalenza di detenuti provenienti dai paesi del Nord
Africa, in particolare di maghrebini (Marocco, Tunisia e Algeria sono
tre tra le quattro nazionalità in assoluto più frequenti), e da
paesi europei non appartenenti alla UE, in particolare da Albania, ex
Jugoslavia e Romania;
-da una discreta presenza di detenuti sudamericani, soprattutto
colombiani, cileni e venezuelani;
-da una minore presenza di detenuti provenienti dagli altri
paesi dell'Africa e dall'Asia.
La situazione è comunque in continua evoluzione. In particolare
(dal 30.6.2002 al 30.6.2003) si è registrato:
- un lievissimo decremento dei detenuti albanesi (da 2.820 a
2.811);
- un marcato incremento dei cittadini romeni (da 753 a 989) e
un lieve calo di detenuti provenienti dall'attuale Jugoslavia (da 918
a 884) e dalla Croazia (da 199 a 171);
- un lieve decremento di detenuti marocchini (da 3.810 a
3.692), algerini (da 1.512 a 1.334) e tunisini (da 2.066 a 1.954);
- un notevole decremento dei detenuti colombiani (da 501 a
348).

----&gt; VEDERE TABELLA A PAG. 64 DELLA G.U. &lt;----

Lavoro dei detenuti stranieri.
In via preliminare va chiarito che i detenuti ammessi al lavoro
possono suddividersi in due gruppi:
1. Detenuti lavoranti alle dipendenze dell'Amministrazione
Penitenziaria (Servizi interni e lavorazioni);
2. Detenuti lavoranti non alle dipendenze dell'Amministrazione
Penitenziaria (artigiani, lavoranti in proprio, ammessi al lavoro
all'esterno, lavoranti a domicilio, soci di cooperative).
Il totale dei detenuti lavoranti rispetto ai detenuti presenti, si
aggira intorno al 25% della popolazione detenuta. Dato quest'ultimo
che negli ultimi anni ha mantenuto una sostanziale stabilità.
In particolare, si segnala che circa l'84 % dei detenuti lavoranti
presta la propria attività lavorativa alle dipendenze
dell'Amministrazione Penitenziaria. Nello specifico, la maggior parte
di questi detenuti è impiegata nei c.d. servizi domestici, ossia in
attività che devono essere prestate per la vita quotidiana della
comunita': addetti alle pulizie, addetti alle cucine, incaricati
della distribuzione del vitto ecc. e nell'attività di manutenzione
ordinaria del fabbricato (secondaria in ordine di importanza):
elettricista, idraulico ecc., a cui sono assegnati circa il 7% dei
detenuti.
Accanto a queste tipologie, sussistono attività di lavoro
organizzato su base industriale che riguarda l'8% circa della
popolazione detenuta.
La percentuale degli stranieri rispetto al totale dei detenuti che
prestano attività lavorativa alle dipendenze dell'amministrazione
penitenziaria, si aggira intorno al 32 %, valore superiore alla quota
di stranieri lavoranti rispetto al totale dei detenuti impegnati in
attività lavorative che si aggira intorno al 28%.
Il restante 16%, circa, dei detenuti lavoranti presta attività
non alle dipendenze dell'Amministrazione Penitenziaria. Fanno parte
di questa categoria tra gli altri i soggetti in semilibertà e i
soggetti ammessi al lavoro all'esterno ex art. 21 O.P.
Per quanto riguarda gli stranieri lavoranti non alle dipendenze
dell'Amministrazione (8% circa del totale di questa categoria), si
registra una netta differenza rispetto alla analoga percentuale
relativa ai lavoranti alle dipendenze: pari circa al 32%. 1 detenuti
stranieri sono pertanto prevalentemente impegnati in quest'ultimo
tipo di attività.
Corsi professionali.
La quota dei detenuti stranieri sul totale degli iscritti ai corsi
che partecipa ai corsi professionali si aggira intorno al 26 %.
Essi rappresentano circa il 6 % degli stranieri sul totale della
popolazione detenuta.
Si fa rinvio all'allegato prospetto per una ricognizione
dettagliata degli stranieri che hanno partecipato a tali corsi
professionali negli ultimi anni.
Aspetti del trattamento dei detenuti stranieri.
L'evoluzione della composizione della popolazione detenuta (sia in
termini quantitativi, che in relazione alla provenienza geografica),
ha comportato da parte dell'Amministrazione Penitenziaria, un
rilevante sforzo di aggiornamento degli strumenti adeguati per far
fronte alle svariate esigenze di tali detenuti (si pensi alla
necessità di convenzionare degli interpreti).
Gli extracomunitari, infatti, spesso ignorano la lingua italiana,
sono soggetti che in genere mantengono abitudini, usi, religione e
regole etniche diverse dagli italiani, costituiscono, infine, una
categoria di detenuti che manca di riferimenti lavorativi o parentali
esterni al carcere e che quindi difficilmente riesce ad usufruire dei
benefici offerti dall'ordinamento penitenziario (affidamento in prova
al servizio sociale, semilibertà ecc.). Tanto premesso, la parte del
documento che segue intende offrire una panoramica dei percorsi
operativi avviati dalla Amministrazione Penitenziaria negli ultimi
anni, che hanno avuto come destinatari i detenuti stranieri.
Le difficoltà linguistico culturali.
Il primo ostacolo da superare quando si parla di rapporti con
popolazioni straniere è quello della comunicazione.
Di questo problema si occupa l'art. 35 del regolamento di
esecuzione del 2000(2), dedicato alle condizioni di esecuzione penale
nei confronti dei detenuti e degli internati di cittadinanza
straniera. La lettera di tale articolo recita testualmente:
"Nell'esecuzione delle misure privative della libertà nei confronti
di cittadini stranieri, si deve tenere conto delle loro difficoltà
linguistiche e delle differenze culturali. Devono essere favorite le
possibilità di contatto con le autorità consolari del loro Paese.
Deve essere favorito l'intervento di operatori di mediazione
culturale, anche attraverso convenzioni con gli enti locali o con
organizzazioni di volontariato".
Al riguardo, tra le iniziative assunte da parte del Dipartimento
dell'amministrazione penitenziaria per ridurre le difficoltà di tipo
linguistico culturale, si segnalano in particolare:
1. La realizzazione a cura del Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria di alcuni opuscoli, tradotti nelle lingue di maggiore
diffusione tra gli stranieri detenuti nel nostro Paese (che sono
stati distribuiti a tutti gli Istituti penitenziari) contenenti nello
specifico:
 le norme dell'Ordinamento Penitenziario e del Regolamento di
esecuzione;
 i diritti dei detenuti;
 per il settore sanitario, alcune informazioni sulla
prevenzione delle malattie trasmissibili per via parentale e sessuale
(HIV, HBV, HCV)(3).
Altri depliant tradotti in diverse lingue, realizzati in alcuni
Istituti Penitenziari in collaborazione con le Associazioni di
volontariato e con gli Enti Locali.
2. L'implementazione delle biblioteche di alcuni istituti
penitenziari dei testi maggiormente richiesti dagli immigrati:
dizionari, grammatiche, testi di genere religioso, storico,
narrativo, periodici.
Il mediatore culturale.
All'abbattimento delle barriere linguistiche potrebbe contribuire
l'utilizzo della figura del mediatore culturale (già previsto dal
T.U. sugli immigrati e dall'art. 35 R.E.O.P.), il quale potrebbe
diventare una sponda reale per attivare i necessari processi di
rieducazione alla legalità e alla vita sociale.
Al riguardo è opportuno osservare che, per non turbare gli
equilibri esistenti, l'utilizzo del "mediatore culturale" all'interno
degli Istituti Penitenziari va tuttavia preceduto da un'attenta
riflessione da parte dell'Amministrazione Penitenziaria per definirne
le funzioni, le competenze, l'ambito di operatività, la formazione e
le caratteristiche.
Per tale ragione, negli ultimi anni sono stati promossi alcuni
progetti di ricerca e di formazione che hanno contribuito a fornire
un profilo piuttosto definito del mediatore culturale; sono state
inoltre stipulate alcune convenzioni con agenzie accreditate di
mediazione linguistico - culturale, per interventi negli istituti che
vedono una massiccia presenza di detenuti extracomunitari.
I progetti che sono stati già avviati.
Al riguardo, si segnalano in particolare:
1) La convenzione tra il Dipartimento dell'amministrazione
penitenziaria e il CIES - Centro di Informazione e Educazione allo
Sviluppo - per l'utilizzo e l'intervento di gruppi di mediatori
culturali negli Istituti Penitenziari, che ha già avuto attuazione
negli Istituti Romani di Rebibbia e di Regina Coeli.
2) Nell'ambito dell'iniziativa Comunitaria Equal, il "Progetto
mediazione linguistico culturale per l'inserimento socio lavorativo
dei migranti" di cui è promotore il C.I.E.S (Centro di Informazione
e Educazione allo Sviluppo), che prevede, dopo una fase di formazione
di stage, la sperimentazione del servizio di mediazione linguistico
culturale, per un periodo di dodici mesi, di 30 mediatori all'interno
degli Istituti Penitenziari della C.C. Milano Bollate, della C.C.
Prato, degli Istituti romani di Rebibbia Nuovo complesso e Regina
Coeli, della C.C. di Torino Le Vallette, dei CSSA di Milano e di
Roma.
Gli elementi del trattamento.
Il trattamento rieducativo del condannato finalizzato al
reinserimento sociale presuppone: un periodo di osservazione della
personalità del soggetto, la partecipazione alle attività proposte
dall'amministrazione e la regolare condotta.
Gli elementi del trattamento possono essere interni o esterni al
carcere, interni sono principalmente: l'istruzione, il lavoro e la
religione; esterni sono le misure premiali e le misure alternative.
L'istruzione
Particolare cura è data dall'Amministrazione Penitenziaria alla
istruzione. Per tutti i detenuti italiani e stranieri nella maggior
parte degli Istituti sono organizzati corsi di scuola dell'obbligo e
di addestramento professionale. In molti Istituti vi sono scuole di
secondo grado ed è favorito il compimento degli studi universitari.
Per i detenuti stranieri, inoltre, in molti Istituti Penitenziari
sono organizzati dei corsi di lingua italiana e dei corsi di
alfabetizzazione.
Il diritto di professare la propria religione.
L'ordinamento Penitenziario consente a tutti i detenuti la
libertà di professare, di praticare e di istruirsi nella propria
fede religiosa. Alle libertà sopra individuate e ai correlativi
diritti dei detenuti, si rapporta un dovere dell'Amministrazione di
predisporre gli strumenti per renderne operativo l'esercizio.
In ogni Istituto è presente un cappellano ed è ammesso, su
richiesta dei detenuti, l'ingresso di Ministri di culto diverso da
quello cattolico, inclusi in un elenco formato sulla base di intese
tra il Ministro dell'interno e le rappresentanze delle varie
religioni.
Per le religioni per le quali lo Stato Italiano non ha stipulato
apposite convenzioni, come nel caso della religione islamica, sono
infine riconosciuti ai detenuti il diritto alla pratica e professione
della propria fede religiosa (in particolare, ai musulmani è
garantito il diritto al vitto e il diritto di consumare i pasti dopo
il tramonto nel periodo del Ramadan) e sono allestite ove possibile
apposite sale per la preghiera islamica.
Il lavoro.
All'interno degli Istituti penitenziari il lavoro è distribuito
in maniera equa tra detenuti italiani e stranieri. Al detenuti
immigrati, anche senza permesso di soggiorno, è inoltre autorizzata
l'assegnazione del Codice fiscale(4) per l'avviamento al lavoro
all'esterno e l'accesso alle c.d. misure alternative.
Posto che, in astratto, l'ammissione al lavoro all'esterno è
possibile, va tuttavia osservato come, in concreto, sono solo pochi i
detenuti che riescono ad usufruirne, per la mancanza di relazioni
sociali sul territorio e per le barriere linguistiche e culturali.
Al riguardo, una soluzione che l'amministrazione Penitenziaria
tenta di praticare è quella di incrementare i rapporti con i
soggetti che operano sul territorio (enti locali, associazioni di
volontariato ecc.), al fine di creare una rete valida per ipotizzare
percorsi lavorativi adeguati.
I permessi premio e le misure alternative.
Difficile per tutti i detenuti stranieri è l'accesso ai benefici
previsti dalla legge: permessi premio, affidamento in prova al
servizio sociale, ecc.
I principali ostacoli all'accesso alle misure premiali sono legati
in particolare alle seguenti ragioni:
1) al fenomeno del c.d. "alias", che si verifica quando il
detenuto ha dichiarato - al momento dell'ingresso in carcere o quando
è stato arrestato - un nome diverso da quello proprio e, quindi,
sussistono difficoltà ad identificarlo ed a chiedere informazioni su
di lui; per questo motivo la Magistratura di Sorveglianza spesso
rigetta le richieste di misure premiali.
2 alla mancanza di riferimenti esterni: amici, famiglia
alloggio.
Al riguardo, una soluzione adeguata al problema dell'alloggio
potrebbe essere costituita dalle case di accoglienza che attualmente
non sono molte e nella maggior parte dei casi hanno pochi posti
disponibili.
Le azioni programmatiche
Tanto premesso, si propone di intraprendere per il prossimo
triennio le seguenti iniziative:
1) Per il superamento delle barriere linguistiche: I.
l'utilizzo della figura del mediatore culturale nelle strutture
carcerarie, soprattutto nel settore nuovi giunti e nell'area
pedagogica trattamentale, per coadiuvare gli operatori penitenziari,
sveltire le procedure burocratiche e facilitare da parte dei detenuti
la comprensione delle leggi e delle regole di contesto; 2.
l'attivazione di corsi di lingua italiana per i detenuti stranieri;
2) Per quanto riguarda le politiche del lavoro: 1.
l'attivazione di corsi di formazione professionale finalizzati
all'inserimento lavorativo degli stranieri (ed. formazione rientro),
sia nel paese d'origine che in Italia; 2. l'incremento dei rapporti
con i soggetti del territorio per ipotizzare per i detenuti stranieri
percorsi lavorativi adeguati e attività trattamentali esterne al
carcere. Più in generale, le politiche del lavoro per i detenuti
immigrati devono, infatti, essere pensate e realizzate congiuntamente
alle strategie dirette a favorire il loro reinserimento sociale.
---------------------------

(2)D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230. Regolamento recante norme
sull'ordinamento penitenziario e sulle misure privative e
limitative della libertà.
(3)Circolare, 5513/5963 del 20/1/2000, Allegato 2 "Linee
guida per la gestione delle epatiti virali in carcere
(4) Circolare del Ministero della Giustizia, Interni n.
691858 del 2332993

2.19) Problematiche della giustizia minorile riguardo agli stranieri

Il dato più generale sulla consistenza del fenomeno della
criminalità minorile in Italia, è quello dei minorenni denunciati
alle Procure della Repubblica presso i Tribunali per i minorenni.
Il dato messo a disposizione dall'ISTAT, relativo all'anno 2001 ed
è pari a 39.785 denunce, delle quali il 22% a carico di stranieri,
percentuale inferiore rispetto al picco osservato negli anni `95/98.
All'interno della componente straniera è in netto aumento
l'incidenza dei minori in età imputabile, ossia della componente
perseguibile penalmente.
L'aumento delle denunce nei confronti dei minorenni stranieri
imputabili, è uno dei fattori che ha influito sull'incremento della
presenza straniera nei Servizi Minorili della Giustizia, verificatosi
negli ultimi dieci anni.
Istituti penali per i minorenni: Nel triennio, la presenza media
giornaliera è passata complessivamente dai 474 detenuti del 2000, ai
487 del 2001, ai 470 del 2002.
Rispetto a quest'ultimo valore, nel primo semestre 2003 il numero
di detenuti in I.P.M. è risultato in leggero aumento, e precisamente
pari a 476 minori, (valore coincidente con quello registrato nel
primo semestre 2002).
La percentuale di minori stranieri rispetto al totale dei detenuti
negli I.P.M., è risultata pari al 47% negli anni 2000 e 2001, al 49%
nel 2002. Nel primo semestre dell'anno 2003, invece, tale percentuale
è scesa nuovamente al 47% (il corrispondente valore nel primo
semestre 2002 era pari al 49%).
Centri di prima accoglienza: l'utenza nel triennio 2000-2002 è
diminuita: il numero degli ingressi registrato in tali strutture è,
infatti, passato dai 3.994 del 2000, ai 3.685 del 2001, ai 3.513 del
2002.
L'incidenza della componente straniera sul totale degli ingressi
è rimasta sostanzialmente invariata, risultando pari al 56% nel
2000, al 54% nel 2001 e nuovamente al 56% nel 2002.
Con riferimento al primo semestre 2003, il numero complessivo
dell'utenza transitata nei C.P.A., è stato pari a 1.730 unità; la
componente straniera ha costituito il 55%. Nel confronto con il primo
semestre del 2002, il numero degli ingressi non ha registrato
variazioni di rilievo; risulta invece in leggero aumento la
percentuale di stranieri che nel precedente periodo era stata pari al
54%.
Uffici di servizio sociale per i minorenni: l'analisi dei dati
relativi all'utenza evidenzia l'aumento del numero complessivo dei
minori seguiti da tali Servizi (12.494 nel 2000, 13.953 nel 2001,
14.044 nel 2002) e, in particolare, l'aumento della componente
straniera, la cui incidenza sull'utenza complessiva è passata dal 9%
del 2000, al 12% del 2001, al 14% del 2002.
Nel primo semestre 2003, l'utenza degli U.S.S.M. è risultata in
aumento rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente
(rispettivamente 7.730 e 7.662); è aumentata anche la percentuale di
minori stranieri passando dal 13% al 14%.
Comunita': il numero complessivo dei collocamenti di minori
sottoposti a provvedimento penale è stato pari a 1.178 nell'anno
2000, a 1.339 nel 2001, a 1.326 nel 2002. È in aumento il numero dei
minori stranieri collocati in comunità; la loro incidenza sul totale
è stata, infatti, pari al 28% nel primo anno in esame ed è
progressivamente aumentata al 31% nel 2001, al 36% nel 2002, al 40%
nel primo semestre 2003. Il numero di collocamenti registrati in
questo ultimo periodo è rimasto praticamente invariato rispetto a
quello del primo semestre 2002; è, invece, in aumento la componente
straniera, che è passata dal 36% al 40%.
L'analisi della tipologia di reato mette in evidenza la netta
prevalenza dei reati contro il patrimonio nell'utenza straniera e, in
particolar modo, per quella proveniente dell'est europeo, che
costituisce più della metà dell'utenza straniera complessiva. Sono,
invece, meno frequenti che negli italiani i reati contro la persona.
Aree geografiche di provenienza
A tal proposito è utile fornire un quadro complessivo delle aree
territoriali di provenienza dei minori straneri. Il gruppo
proveniente dall'est europeo (soprattutto ex Jugoslavia, Romania e
Albania), costituisce quello più rappresentato con il 59% di
presenza media giornaliera registrata nel primo semestre 2003.
Seguono i minorenni africani con il 36% (per lo più provenienti dal
Marocco e dalla Tunisia), e gli asiatici con il 4% (Cina e Medio
Oriente).
L'analisi dei dati relativi al primo semestre 2003, evidenzia un
netto aumento dei minori provenienti dalla Romania, la cui presenza
media giornaliera ha raggiunto un valore pari a 40 unità, contro le
11 unità dei 2001 e le 17 unità del 2002.
Particolarmente significativo è il dato relativo alla
distribuzione territoriale dei minori stranieri, che sono
prevalentemente detenuti negli IPM del centro-nord (nell'anno 2002 il
77% dei detenuti del nord e l'82% del centro).
Aspetti di carattere demografico
Con riferimento agli aspetti di carattere demografico,
considerando l'età dei detenuti, si osserva che l'utenza straniera
è più giovane di quella italiana (rispettivamente in media 17 e 18
anni nel 2002). Mentre per quanto riguarda la posizione giuridica la
maggior parte degli stranieri è in attesa di giudizio (81 %).
Presenza minori stranieri negli Istituti penali.
Come si evince dai dati statistici sopraesposti, l'incremento del
numero di stranieri riguarda in particolare modo gli Istituti Penali
per i Minorenni, pur essendo evidente in tutti i Servizi della
Giustizia Minorile.
Una spiegazione a tale fenomeno può essere individuata nella
maggiore applicazione della misura cautelare detentiva per gli
stranieri da parte della magistratura.
Infatti il numero di stranieri denunciati ai quali è applicata la
misura della custodia cautelare è, in termini relativi, maggiore
rispetto a quello degli italiani.
A conferma di ciò si osserva che tra i motivi di uscita dai
Centri di Prima Accoglienza (CPA), quello per l'applicazione della
custodia cautelare rappresenta, nel 2002, il 34% del totale delle
uscite con l'applicazione di una misura cautelare, valore che
raggiunge il 51% considerando l'utenza straniera, contro il 18% per
gli italiani.
Tale fenomeno è riconducibile alla difficoltà di progettare
interventi in area penale esterna per gli stranieri. Le difficoltà
che questi minori esprimono e la complessità del lavoro che viene
richiesto agli operatori, spazia dai problemi che riguardano lo stato
di irregolarità, a quelli di assenza di figure parentali, problemi
di identificazione e di quelli dell'irreperibilità.
Tuttavia dal 1998 (anno di avvio delle rilevazioni presso gli USSM
e le Comunita) ad oggi, si registra un incremento del ricorso da
parte della magistratura a misure non detentive.
Linee di intervento
Da quanto sopra evidenziato, si evince che nell'ultimo decennio si
è assistito ad un profondo mutamento della tipologia dell'utenza,
con non poche ripercussioni sugli aspetti operativi dei Servizi
Minorili della Giustizia.
Nel tempo, la diversità delle culture di appartenenza dei
ragazzi, provenienti da contesti geografici estremamente
differenziati, ha messo in evidenza l'esigenza di ridefinire le
strategie di intervento da tempo collaudate con l'utenza italiana.
Mediazione culturale
Sin dagli inizi degli anni 90, anche nella Giustizia Minorile sono
stati introdotti i mediatori culturali proprio al fine di promuovere
una migliore integrazione dell'utenza extracomunitaria nei Servizi
Minorili della Giustizia.
Sulla base delle esperienze condotte negli ultimi decenni e con
l'obiettivo di sancire la mediazione culturale come attività
istituzionalmente prevista nell'ambito dei Servizi Minorili della
Giustizia, è stata predisposta una circolare, protocollo 6/2002 del
23/03/2002, volta a definire ruoli e funzioni del mediatore
culturale.
Quanto sopra in ottemperanza al disposto del decreto del
Presidente della Repubblica 20 giugno 2000, n. 230, concernente il
"Regolamento recante norme sull'ordinamento penitenziario e sulle
misure privative e limitative della liberta'" che, all'articolo 35,
riconosce una funzione operativa alla mediazione linguistico
culturale nell'ambito del trattamento penitenziario, prevedendo che
"deve essere favorito l'intervento di operatori di mediazione
culturale, anche attraverso convenzioni con gli enti locali o con
organizzazioni di volontariato".
Alla luce del progressivo aumento dell'utenza straniera, si
renderà pertanto necessario potenziare questi servizi.
Attività scolastica e formativa
Tenuto conto, inoltre, che un aspetto fondamentale dell'intervento
sui minori stranieri è rappresentato dall'esigenza di fornire
strumenti volti a facilitare il processo di inserimento sociale,
rilevante importanza assumono le attività scolastiche e formative.
Nell'ambito degli Istituti Penali per i Minorenni, forte
attenzione dovrà essere dedicata, come in passato, alla
contestualizzazione dei percorsi scolastici alle esigenze di tale
utenza, promuovendo un'alfabetizzazione veloce e l'attivazione di
percorsi di educazione non scolastici nel
senso classico, ma che tengano presente le differenze della
cultura di appartenenza e che siano fortemente orientati a fornire
competenze ed abilità immediatamente fruibili ed esportabili nel
contesto extrapenale.
Riconoscimento diritti fondamentali
In merito al diritto a manifestare la libertà religiosa, così
come sancito dall'art. 19 della Costituzione ed in applicazione di
quanto previsto dall'art. 58 del DPR. 30/06/200, n. 230 (in
particolare commi 5 e 6), all'interno degli Istituti Penali per
Minorenni, è assicurata l'assistenza religiosa anche per i minorenni
di religione non cristiano-cattolica.
Per quanto riguarda i precetti legati all'alimentazione, nelle
tabelle vittuarie da adottare negli Istituti Penali per Minorenni,
elaborate dall'Istituto Nazionale di Ricerca per gli Alimenti e la
Nutrizione, sono previste delle specifiche variazioni di menù, per
rispondere alle prescrizione alimentari legate all'appartenenza
religiosa dell'utenza detenuta.
Minori stranieri non accompagnati
Inoltre, particolare attenzione dovrà essere posta alla
problematica dei minorenni stranieri non accompagnati, per far fronte
alla quale è stata predisposta la Circolare Prot. n. 528 del 28
maggio 2003, volta a diffondere le linee guida, stabilite dal
Comitato Minori Stranieri, circa l'obbligo di segnalazione allo
stesso Comitato dell'ingresso o della presenza sul territorio
italiano di un minorenne straniero.
Progetti
Il Dipartimento della giustizia minorile ha realizzato tra gli
altri i seguenti progetti:
Mediazione culturale, ancora in corso, in collaborazione con il
CIES (Centro Italiano per l'Educazione e lo Sviluppo) e
l'Associazione Andolfi. Tale progetto ha la finalità di favorire un
approccio di tipo interculturale, attraverso la realizzazione di un
confronto dialettico tra culture e differenti modelli di riferimento.
Minori stranieri, già realizzato in collaborazione con
associazioni del privato sociale, Istituto Psicoanalitico per la
ricerca sociale e Questure. La finalità del progetto è stata quella
di riconoscere le modalità tecnico operative per affrontare la presa
in carico dei minori stranieri entrati nel circuito penale, con il
duplice obiettivo di ridurne il disagio e favorire l'integrazione
sociale.
Prevenzione
In occasione del semestre di Presidenza Italiana dell'Unione
europea, è stato realizzato un monitoraggio a livello europeo delle
buone prassi realizzate nell'ambito degli interventi rivolti a
favorire l'integrazione sociale dei minori extracomunitari. È stata
sottolineata l'esigenza di conoscere e diffondere le buone prassi
come strumento volto a promuovere la circolarità delle informazioni,
attività che proseguiranno nello sviluppo delle azioni della Rete
EUCPN.
Si intende, infine, sostenere l'elaborazione di progetti
alternativi alla detenzione per i minorenni stranieri, ricercando ed
attivando risorse specifiche per tale tipo di utenza.

Denunce alle Procure della Repubblica presso i Tribunali per i
minorenni. Anni 1991- 2001.
=====================================================================
| | Di cui: a | |Minori stranieri
| | carico di | |imputabili in %
| | minori |% stranieri sul | stranieri
Anni|Totale denunce| stranieri | totale | denunciati
=====================================================================
1991| 44.977| 7.928| 180% | 49%
---------------------------------------------------------------------
1992| 44.788| 8.002| 18% | 46%
---------------------------------------------------------------------
1993| 43.375| 9.107| 21% | 48%
---------------------------------------------------------------------
1994| 44.326| 11.015| 25% | 51
---------------------------------------------------------------------
1995| 46.051| 12.701| 28% | 52%
---------------------------------------------------------------------
1996| 43.975| 11.454| 26% | 50%
---------------------------------------------------------------------
1997| 43.341| 11.192| 26% | 57%
---------------------------------------------------------------------
1998| 42.107| 10.926| 26% | 65%
---------------------------------------------------------------------
1999| 43.897| 11.887| 27% | 64%
---------------------------------------------------------------------
2000| 38.963| 9.124| 23% | 71%
---------------------------------------------------------------------
2001| 39.785| 8.720| 22% | 75%
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat

Ingressi e presenza negli Istituti penali per i minorenni negli anni
1991- 2002 e nel primo sem. 2003.
=====================================================================
| | | % | Totale | | %
| Totale | Di cui: |stranieri|detenuti | |stranieri
|ingressi | di | sul |presenti | Di cui: | sul
Anni |in I.P.M |stranieri| totale |in I.P.M.|stranieri| totale
=====================================================================
1991 | 1.954| 726| 37% | 356| 87| 24%
---------------------------------------------------------------------
1992 | 2.289| 797| 35% | 514| 113| 22%
---------------------------------------------------------------------
1993 | 2.314| 849| 37% | 560| 118| 21
---------------------------------------------------------------------
1994 | 2.240| 918| 41% | 616| 140| 23%
---------------------------------------------------------------------
1995 | 2.013| 903| 45% | 551| 145| 26%
---------------------------------------------------------------------
1996 | 1.975| 882| 45% | 526| 153| 29%
---------------------------------------------------------------------
1997 | 1.888| 954| 51% | 499| 168| 34%
---------------------------------------------------------------------
1998 | 1.888| 1.004| 53% | 438| 171| 39%
---------------------------------------------------------------------
1999 | 1.876| 1.005| 54% | 426| 180| 42%
---------------------------------------------------------------------
2000 | 1.886| 1.108| 59% | 474| 223| 47%
---------------------------------------------------------------------
2001 | 1.644| 946| 58% | 487| 231| 47%
---------------------------------------------------------------------
2002 | 1.476| 846| 57% | 470| 232| 49%
---------------------------------------------------------------------
1° | | | | | |
semestre | | | | | |
2003 | 812| 440| 54% | 476| 225| 47%
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat

Ingressi nei Centri di prima accoglienza negli anni 1991- 2002 e nel
primo semestre 2003.
=====================================================================
|Totale ingressi | Di cui: di | % stranieri sul
Anni | in C.P.A. | stranieri | totale
=====================================================================
1991 | 4.072| 1.902| 47%
---------------------------------------------------------------------
1992 | 4.552| 1.961| 43%
---------------------------------------------------------------------
1993 | 4.122| 1.746| 42%
---------------------------------------------------------------------
1994 | 4.085| 1.924| 47%
---------------------------------------------------------------------
1995 | 4.175| 2.239| 50100
---------------------------------------------------------------------
1996 | 3.790| 1.838| 48%
---------------------------------------------------------------------
1997 | 4.196| 2.189| 52%
---------------------------------------------------------------------
1998 | 4.222| 2.305| 55%
---------------------------------------------------------------------
1999 | 4.248| 2.275| 54%
---------------------------------------------------------------------
2000 | 3.994| 2.250| 56%
---------------------------------------------------------------------
2001 | 3.685| 1.974| 50100
---------------------------------------------------------------------
2002 | 3.513| 1.952| 56%
---------------------------------------------------------------------
1° semestre 2003| 1.730| 954| 55%
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat

----&gt; VEDERE TABELLA A PAG. 73 DELLA G.U. &lt;----

Denunce alle Procure della Repubblica presso i Tribunali per i
minorenni di minori stranieri secondo i Paesi di provenienza. Anni
1999-2001
Paesi di provenienza Anni
| 1999| 2000| 2001
Unione europea | 310| 333| 240
di cui: | | |
Francia | 109| 90| 72
Germania | 109| 133| 94
Regno Unito | 8| 17| 10
Spagna | 39| 25| 26
Altri paesi europei | 8.96| 6.203| 5.525
di cui: | | |
Albania | 1.254| 1.111| 1.238
Ex-Jugoslavia | 6.412| 4.032| 2.899
Romania | 1.152| 875| 1.184
Africa | 2.179| 2.102| 2.399
di cui: | | |
Algeria | 416| 406| 469
Marocco | 1.534| 1.475| 1.706
Senegal | 27| 25| 32
Tunisia | 95| 103| 78
Asia | 195| 199| 272
di cui: | | |
Cina Popolare | 65| 62| 48
Israele | 18| 48| 85
America | 234| 285| 283
di cui: | | |
Canada | 2| 2| 1
Stati Uniti | 22| 18| 17
Brasile | 35| 63| 44
Cile | 31| 21| 24
Colombia | 21| 38| 43
Perù | 52| 52| 46
Oceania | 2| 2| 1
di cui: | | |
Australia | 2| 2| -
TOTALE | 11.87| 9.124| 8.720
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat

Presenza media giornaliera negli Istituti penali per i minorenni
negli anni 1991-2002 e nel primo semestre 2003, secondo il Paese di
provenienza dei minori
=====================================================================
Paesi di provenienza | 2001 | 2002 | 1 semestre 2003
=====================================================================
Unione europea | 258| 240| 252
Italia | 256| 238| 251
Altri Paesi U.E. | 2| 2| 1
Altri paesi europei | 123| 119| 131
Albania | 47| 45| 36
Cecoslovacchia | 1| 0| 0
Croazia | 3| 4| 5
Jugoslavia | 56| 50| 47
Macedonia | 3| 1| 1
Moldavia | 1| 1| 1
Polonia | 1| 0| 2
Romania | 11| 17| 40
Ungheria | 0| 1| 0
Africa | 95| 99| 81
Algeria | 16| 16| 11
Congo | 0| 0| 1
Egitto | 1| 0| 0
Marocco | 70| 74| 61
Nigeria | 1| 0| 0
Tunisia | 7| 9| 8
America | 5| 3|
Brasile | 1| 1| 0
Cile | 2| 2| 1
Colombia | 1| 1| 0
Ecuador | 1| 2| 2
Perù | 0| 1| 0
Rep. Dominicana | 0| 0| 1
Asia | 6| 5| 10
Cina popolare | 0| 3| 7
Iraq | 3| 1| 1
Israele | 1| 0| 1
Palestina | 2| 1| 2
Siria | 0| 0| 1
Totale | 487| 470| 476
Elaborazioni del servizio statistico del Ministero della giustizia su
dati Istat

Cap. 3) Le azioni e gli interventi a livello internazionale

Le migrazioni costituiscono un fenomeno globale e strutturale dei
nostri tempi e caratterizzano in misura sempre più rilevante le
relazioni internazionali. Come tutti i maggiori Paesi europei, anche
l'Italia è dunque chiamata a confrontarsi con l'afflusso crescente
di stranieri provenienti da varie parti del mondo. A differenza di
quanto accaduto in altre parti del mondo, si tratta di un fenomeno
relativamente recente, che si è sviluppato con estrema rapidità e
sul quale si rileva una particolare sensibilità, anche per la nostra
storia di Paese di tradizionale emigrazione. Lo stesso Segretario
Generale dell'ONU ha da tempo indicato la tematica migratoria come
una delle questioni emergenti su cui l'ONU e la comunità
internazionale sono tenute a confrontarsi.
La politica migratoria è pertanto progressivamente divenuta parte
integrante e centrale della politica estera italiana. Essa si propone
l'obiettivo di "governare" i movimenti migratori diretti verso il
nostro Paese attraverso strategie idonee a favorire gli ingressi
regolari di stranieri, in particolare per soddisfare le esigenze del
mercato nazionale del lavoro, e prevenire e contrastare i flussi di
clandestini, per motivi di sicurezza ed ordine pubblico e nello
stesso interesse di coloro che sono vittima di tali traffici
illeciti.
Con questi obiettivi, l'azione del Governo italiano si è
sviluppata e continuerà a farlo nel futuro - su tre direttrici,
seguendo un approccio equilibrato, che si basa sul convincimento
della necessità di un'ampia e efficace collaborazione internazionale
tra tutti i Paesi interessati ai fenomeni migratori, siano essi di
origine, di transito e di destinazione.
Sul piano europeo, l'Italia ha sostenuto con convinzione
l'estensione delle competenze comunitarie ai temi dell'asilo e
dell'immigrazione, lo stabilimento di una cooperazione più avanzata
tra gli Stati membri in tale settore ed un più stretto collegamento
tra politica migratoria e politica estera dell'Unione. Il nostro
Paese ha fornito un contributo fondamentale al dibattito in corso
svolgendo un ruolo propositivo ampiamente riconosciuto.
Sul piano bilaterale, si è privilegiata una strategia globale,
con iniziative finalizzate al contrasto dell'immigrazione illegale ed
alla regolamentazione dei flussi di ingresso legali, inserite nel
contesto più ampio delle relazioni politiche esistenti con i Paesi
di provenienza dei migranti, nonchè di quelle relative alla
cooperazione economico-commerciale e alla cooperazione allo sviluppo
per la quale è auspicabile un aumento delle risorse, in linea con
gli obiettivi fissati a livello internazionale.
Specifica attenzione è stata riservata alla dimensione
multilaterale del dialogo sui temi migratori, particolarmente
dinamica sul piano regionale, sia per quanto riguarda i Balcani che
il Mediterraneo. In tale contesto, sono da menzionare i rapporti di
fruttuosa collaborazione instaurati con le organizzazioni
internazionali competenti in tema di immigrazione ed asilo, quali
l'OIM, l'UNHCR e l'OIL (Organizzazione Internazionale del Lavoro),
quest'ultima per quanto concerne le questioni di lavoro.

3.1) L'azione dell'Italia a livello bilaterale
con i Paesi di origine e transito.

Sul piano diplomatico bilaterale, l'Italia ha intensificato
l'azione di sensibilizzazione nei confronti dei Paesi di origine e
transito per chiedere una maggiore collaborazione nelle attività di
prevenzione e contrasto dei flussi illegali. Le questioni migratorie,
ed in particolare la collaborazione in tema di contrasto
dell'immigrazione clandestina, figurano quindi in una posizione di
sempre maggiore rilievo politico nell'agenda dei nostri incontri con
gli interlocutori dei Paesi da cui più forte proviene la pressione
migratoria, siano essi Paesi di origine o di transito. Nella stessa
ottica, l'Italia ha avviato collaborazioni rafforzate sul tema del
contrasto al traffico di clandestini con i maggiori partners europei,
tra i quali Germania, Francia, Spagna e Gran Bretagna.

a) Mediterraneo
In tale contesto, è stata riservata una attenzione del tutto
particolare al bacino del Mediterraneo, da cui proviene una forte
pressione migratoria irregolare, anche in transito dall'Africa
Subsahariana e dall'Oriente. L'immigrazione clandestina via mare
presenta infatti caratteristiche del tutto particolari, anche per i
suoi evidenti aspetti umanitari. I nostri interventi nei confronti di
imbarcazioni con a bordo clandestini, una volta che queste sono
salpate verso il nostro Paese, debbono necessariamente privilegiare
gli aspetti del soccorso, al fine di evitare la perdita di vite
umane. Si tratta dunque di un fenomeno che ci induce a considerare il
momento del contrasto in una fase successiva, che è quella della
riammissione di coloro che non hanno titolo per rimanere nel nostro
Paese.
Nel corso degli ultimi anni, si è riusciti ad attirare
l'attenzione dei Paesi dell'area mediterranea, sulle tematiche
dell'immigrazione clandestina e del traffico di esseri umani. È
stata evidenziata l'importanza di una più stretta collaborazione su
tale tematica sia sul piano delle relazioni bilaterali, sia nel più
ampio contesto europeo. Si possono al riguardo ricordare i risultati
sin qui ottenuti, molti dei quali scaturiscono dalla riunione del 22
marzo 2002, presieduta dall'On. Presidente del Consiglio, alla quale
hanno partecipato l'allora Ministro dell'interno ed i nostri
Ambasciatori in alcuni dei Paesi maggiormente interessati al traffico
di clandestini (Egitto, Sri Lanka, Pakistan, Siria, Libano, Turchia,
Cipro).
Cipro e Malta, per la loro posizione geografica, si trovano in una
posizione chiave per il controllo dei movimenti di migranti
irregolari nel Mediterraneo. Con Cipro, il 28 giugno 2002, sono stati
sottoscritti un accordo di cooperazione nella lotta contro la
criminalità organizzata ed un accordo di riammissione, che prevede
anche il rimpatrio di cittadini di Paesi terzi. L'accordo di
cooperazione prevede anche la possibilità, per le unità navali
italiane impegnate in operazioni di contrasto dell'immigrazione
illegale, di avvalersi dell'assistenza tecnico-logistica cipriota
presso strutture portuali dell'Isola. Un accordo di riammissione è
stato sottoscritto l'8 dicembre 2001 con Malta. Con la Valletta è
stato altresì firmato, il 20 dicembre 2002, un accordo quadro per la
sorveglianza aereo-marittima nel Mediterraneo e per la lotta contro i
traffici illeciti in mare. Grazie a questo accordo è stata
intensificata la collaborazione investigativa per smantellare alcuni
gruppi criminali responsabili del trasporto via mare di clandestini
dalle coste maltesi alla Sicilia. L'ingresso a pieno titolo di tali
Paesi nell'Unione europea, avvenuta il 1° maggio 2004, può
consentire un rafforzamento della collaborazione volta alla
prevenzione ed al contrasto dei traffici illeciti via mare, con
specifiche iniziative attualmente allo studio in ambito europeo. Da
parte italiana è stato proposto a titolo sperimentale un progetto
pilota con Malta, Libia e Tunisia per il pattugliamento congiunto
antimmigrazione nel Mediterraneo centrale, prevedendo altresì il
rimpatrio dei clandestini intercettati.
Per quanto riguarda la Turchia, non è stato finalizzato un
accordo di riammissione a livello bilaterale. Considerandosi Paese di
transito, la Turchia condiziona la firma di accordi di riammissione
con i Paesi europei alla conclusione di analoghe intese con i Paesi
vicini dell'area. Attualmente, a seguito del mandato ricevuto dal
Consiglio, la Commissione sta negoziando un accordo comunitario sulla
riammissione. Con Ankara esiste un accordo bilaterale di cooperazione
per la lotta al terrorismo, la criminalità organizzata ed il
riciclaggio di proventi illeciti di tali attività, firmato il 22
dicembre 1998. Sono stati stabiliti contatti diretti per lo scambio
di informazioni strategiche e di natura investigativa per la lotta
contro le organizzazioni dedite al favoreggiamento dell'immigrazione
clandestina. È comunque significativo che i flussi illegali verso
l'Italia si siano sostanzialmente ridotti negli ultimi due anni,
grazie soprattutto all'impegno profuso delle Autorità di Ankara nel
contrastare il fenomeno attraverso un maggior controllo delle proprie
coste. L'Italia è divenuta dal 2002 il secondo partner commerciale
della Turchia, nonchè il primo Paese investitore. In tale contesto,
la collaborazione in materia migratoria potrà ricevere un rinnovato
impulso anche con lo sviluppo di positive interazioni tra la gestione
dei flussi e le potenzialità del rapporto economico-commerciale
bilaterale.
Una attenzione prioritaria è stata attribuita ai rapporti con
l'Egitto, un Paese particolarmente importante in quanto costituisce
la porta di accesso al Mediterraneo per le imbarcazioni provenienti
dall'Asia. Le Autorità de Il Cairo hanno al riguardo risposto
positivamente alle nostre richieste di un maggior controllo sui
flussi illegali diretti verso l'Europa attraverso il Canale di Suez,
che nell'ultimo anno hanno subito una notevole contrazione. L'Italia
ha inoltre proposto all'Egitto di impostare il dialogo sulla materia
migratoria secondo un approccio globale, al fine di assicurare la
coerenza e l'equilibrio tra le sue diverse componenti, sia per quanto
riguarda la gestione dei flussi migratori legali, che le attività di
prevenzione e contrasto dell'immigrazione clandestina. In tale
contesto, in occasione delle V Sessione delle Consultazioni
Rafforzate italo-egiziane svoltasi al Cairo il 29-30 aprile 2003, è
stato consegnato alle Autorità egiziane un nuovo testo di accordo di
riammissione, che servirebbe a formalizzare la collaborazione già in
atto su tale aspetto. Inoltre deve essere avviato un negoziato per un
accordo bilaterale sul lavoro stagionale. Operativamente, nel quadro
dei negoziati in corso in materia di riammissione, sono stati
organizzati, nel novembre e dicembre 2002, d'intesa con le autorità
de Il Cairo, due voli charter che hanno consentito il rimpatrio, a
Colombo, di oltre 300 cittadini cingalesi che erano stati fermati
dalle autorità egiziane mentre tentavano di raggiungere illegalmente
l'Italia. Il 24 dicembre 2003, infine sono stati intercettati e
fermati dalle Autorità egiziane, 64 cittadini cingalesi asseritamene
diretti in Italia. Dodici di questi sono stati immediatamente
rimpatriati nel loro paese di origine.
Con Siria e Libano sono stati instaurati rapporti più intensi di
collaborazione, che hanno impedito il ripetersi di episodi come
quello della motonave "Monica", proveniente dalle coste libanesi e
giunta in Sicilia nel marzo 2002 con oltre 900 immigrati clandestini,
e che hanno portato allo smantellamento di organizzazioni criminali
dedite ai traffici di esseri umani. Con entrambi sono stati avviati
negoziati per la conclusione di un accordo di riammissione. I flussi
di migranti illegali in provenienza da tali Paesi coinvolgono
pressochè esclusivamente cittadini di Paesi terzi. Con la Siria è
stato recentemente firmato un memorandum tecnico svolto a sviluppare
la collaborazione nella lotta conto l'immigrazione clandestina. Nel
corso di una missione a Beirut e Damasco, sono stati proposti a
quelle autorità, programmi di formazione in materia di polizia di
frontiera e scambio di visite.
Con l'Algeria è stato firmato un accordo di riammissione nel
febbraio 2000, non ancora ratificato da parte algerina. Anche con il
Marocco è stato firmato nel luglio 1998 un accordo bilaterale di
riammissione, peraltro non ancora ratificato da parte marocchina. Le
relazioni bilaterali in materia migratoria con il Marocco sono
peraltro di portata più ampia, e riguardano anche gli aspetti
relativi all'immigrazione legale, che si è rivelata particolarmente
dinamica, come conferma il fatto che la comunità marocchina è una
delle più numerose tra quelle straniere legalmente residenti in
Italia. Da parte di Rabat è stato auspicato l'avvio di un negoziato
per la conclusione di un accordo bilaterale in materia di
reclutamento di manodopera, al fine di coordinare in una prospettiva
organica e di lungo periodo tutte le iniziative di formazione e
selezione di lavoratori che aspirano ad essere inseriti nel nostro
mercato del lavoro.
Meritano un discorso a parte Tunisia e Libia, che, anche per la
prossimità geografica con le nostre isole, costituiscono il fronte
da cui proviene la maggior parte dei flussi via mare, in buona parte
costituiti da stranieri originari dell'Africa Subsahariana.
Con la Tunisia esiste un dialogo ormai consolidato in materia
migratoria, che si basa su un approccio integrato ed equilibrato che
tocca gli aspetti dell'immigrazione legale, del co-sviluppo e del
contrasto dei movimenti irregolari di migranti. Su tale ultimo punto,
si stanno valutando con le Autorità di Tunisi specifiche iniziative
di assistenza, volte a rafforzare la collaborazione esistente.
Altrettanto si sta facendo per quanto riguarda la gestione dei flussi
regolari, con un Progetto pilota per la formazione dei lavoratori da
inserire nel nostro mercato del lavoro ai sensi dell'art. 23 della
legge 189/2002. Con la Tunisia è in vigore dal 1998 un accordo
bilaterale di riammissione. In base al quale sono stati forniti, a
titolo gratuito, mezzi e materiale tecnico alle autorità tunisine di
polizia impegnate nel contrasto dell'immigrazione clandestina. Alla
fine del 2003 è stato sottoscritto tra Italia e Tunisia un accordo
in materia di sicurezza e sono state concordate specifiche misure di
assistenza in prosecuzione del programma di aiuti realizzato nel
triennio precedente. È stato firmato nel maggio 2000 un accordo sul
lavoro stagionale, il cui Protocollo di attuazione, concluso nel
giugno 2002, è attualmente in fase di revisione su richiesta
tunisina.
Con la Libia, a partire dal luglio del 2002 è stato avviato un
intenso dialogo con le Autorità di Tripoli in tema di prevenzione e
contrasto dell'immigrazione clandestina, sulla base dell'accordo
italo-libico di collaborazione nella lotta alla criminalità
organizzata, al traffico illegale di stupefacenti e sostanze
psicotrope e all'immigrazione clandestina, firmato a Roma il
13.12.2000. Gli incontri hanno messo in moto una dinamica positiva
che ha portato a concordare, sul piano bilaterale, iniziative
concrete intese a contrastare i flussi illegali provenienti da tale
Paese attraverso progetti sperimentali di cooperazione nei tre
seguenti settori: controllo delle frontiere terrestri, intelligence
investigativa sulle organizzazioni criminali dedite al traffico dei
clandestini, contrasto in mare. È da aggiungere che, su iniziativa
italiana, il Consiglio Affari Generali e Relazioni Esterne del
novembre 2002 ha deciso di inserire la Libia tra i Paesi con cui
l'Unione europea potrà avviare una collaborazione nella lotta
all'immigrazione clandestina. Sono stati assunti diretti contatti,
anche ad alto livello, con le autorità di sicurezza e di polizia di
frontiera libica, per ottenere da queste un maggior impegno
nell'azione di contrasto dei flussi di immigrazione illegale in
transito attraverso la Libia e diretti, via mare, in Italia. In tale
ambito stanno per essere avviate forme di concreta collaborazione che
dovrebbero riguardare il contrasto in mare, il rafforzamento dei
controlli alle frontiere terrestri libiche e lo scambio di
informazioni sulle attività e la composizione dei gruppi criminali
operanti lungo la costa libica. È stato inoltre già inviato un
Ufficiale di collegamento al fine di dare un contributo operativo
nella lotta al contrasto dell'immigrazione clandestina. Sono stati
organizzati anche 27 voli charter, per il rimpatrio dalla Libia di
cittadini clandestini in attesa di intraprendere il viaggio per
l'arrivo clandestino in Italia.
In tema di immigrazione clandestina via mare, è stata condotta
una specifica azione diplomatica di sensibilizzazione sulla
necessità che ciascuno Stato rivierasco, coinvolto o a rischio di
coinvolgimento nel fenomeno, faccia rispettare le norme
internazionali sulla sicurezza della navigazione, ed in particolare
la Circolare IMO 896 (Interim Measures for Combating Unsafe Practices
Associated with the Trafficking or Transport of Migrants by Sea),
adottata nel dicembre 1998 e aggiornata nel giugno 2001. La predetta
Circolare invita gli Stati a reprimere e contrastare le pratiche
pericolose associate con il trasporto dei migranti via mare,
impedendo la partenza delle imbarcazioni "a rischio", anche di
bandiera estera, dalle proprie coste o dai propri porti, in forza del
consolidato "Port State Control Principle". Nello stesso contesto, è
stata richiamata la normativa sulla salvaguardia della vita umana in
mare, quale risulta dalla Convention for the Safety of Life at Sea
del 1974, che per l'amplissima adesione registrata va ormai
considerata fonte di diritto internazionale generale.
Sin dal 1997 l'Italia ha peraltro avuto un ruolo di primo piano
nella formulazione di norme internazionali volte a contrastare il
traffico ed il trasporto di immigranti illegali via mare, che ha
condotto all'adozione in ambito ONU del Protocollo contro il Traffico
Illecito di migranti via terra, aria e mare, annesso alla Convenzione
di Palermo delle Nazioni Unite sulla Criminalità Organizzata
Transnazionale firmato nel dicembre 2000. Il Protocollo attribuisce
carattere penalmente rilevante sul piano internazionale al traffico e
trasporto illeciti di migranti clandestini, nel senso che obbliga i
Paesi aderenti ad introdurre nelle proprie legislazioni tali
fattispecie criminose.

b) Balcani ed Europa orientale
I Balcani occidentali e l'Europa orientale rimangono ancora un
bacino migratorio significativo, sia per i flussi in transito che per
quelli generati in loco. Tale regione costituisce infatti un'area di
passaggio d'importanza cruciale per le migrazioni illegali che si
spostano da Oriente verso Occidente. Si tratta di un fenomeno
estremamente dinamico, vista la notevole capacità dei racket
dell'immigrazione clandestina di adeguare rotte e tecniche alle
attività di contrasto. Dai Balcani e dall'Europa orientale proviene
inoltre gran parte dei lavoratori stagionali occupati in Italia.
Per quanto riguarda l'immigrazione clandestina, negli ultimi tre
anni la situazione è sensibilmente migliorata grazie alla
stabilizzazione politica dell'area ed all'intensificazione delle
attività di prevenzione e contrasto, realizzate in collaborazione
con i Paesi della stessa, ed in particolare con la Slovenia. Con quel
paese sono stati attivati, lungo la frontiera comune, dispostivi di
vigilanza e controllo misti, basati cioè sull'impiego di pattuglie
composte da personale di polizia italiano e sloveno. Un elemento
aggiuntivo di notevole rilevanza, per i Paesi in via di adesione e
candidati, è stato il processo di adeguamento all'acquis comunitario
in materia di giustizia e affari interni. Con la parafatura
dell'accordo di riammissione con la Bosnia-Erzegovina, avvenuta nel
luglio scorso, è stata completata la rete degli accordi di
riammissione dell'Italia con i gli Stati rivieraschi dell'Adriatico.
Con questo Paese è stato altresi sottoscritto nel gennaio 2003 un
accordo finalizzato al contrasto delle attività criminali compreso
lo sfruttamento dell'immigrazione clandestina e i traffici di esseri
umani.
L'Albania costituisce un modello ed un esempio di collaborazione
fruttuosa in tema di contrasto dell'immigrazione clandestina che
risponde pienamente allo spirito della legge 189/2002 (c.d.
Bossi-Fini). Negli ultimi tre anni si è registrata una drastica
riduzione degli arrivi via mare dall'Albania (pressochè azzerati dal
settembre 2002). Tali risultati sono il frutto dell'impegno del
Governo di Tirana, sostenuti con decisione dall'Italia con interventi
volti a favorire la stabilizzazione sociale e politica del Paese ed
affiancare la gestione ordinata dei flussi migratori regolari e le
attività di contrasto della criminalità ed il controllo di coste e
frontiere. In tale contesto, un ruolo importante è stato giocato
dall'applicazione dell'accordo di riammissione e degli accordi
bilaterali in tema di cooperazione nella lotta alla criminalità
organizzata, con l'istituzione di un Ufficio di Collegamento italiano
in Albania. Sono stati realizzati programmi di assistenza tecnica e
di formazione del personale, nonchè attivati dispositivi congiunti
di vigilanza in mare che prevedono l'impiego di unità navali
italiane anche nelle acque territoriali albanesi. D'altra parte
l'Italia, insieme agli altri partners comunitari, considera ulteriori
progressi nella lotta al crimine organizzato indispensabili ai fini
del buon esito del negoziato di Stabilizzazione ed Associazione
recentemente avviato con l'UE e del progressivo inserimento
dell'Albania in un ambito europeo. Con Tirana è in vigore un accordo
sul lavoro stagionale, firmato nel 1997.
Romania e Bulgaria sono Paesi candidati per i quali il Consiglio
europeo di Copenaghen del 12-13 dicembre 2002 ha fissato l'obiettivo
dell'adesione all'Unione europea nel 2007. Le relazioni bilaterali
con entrambi i Paesi, sono di importanza strategica per l'Italia sia
dal punto di vista economico-commerciale che politico.
Per quanto attiene al tema migratorio, l'Italia non figura tra i
principali Paesi di destinazione dell'emigrazione bulgara. Al
contrario la comunità rumena legalmente residente in Italia
rappresenta il terzo gruppo nazionale per consistenza numerica
presente nel nostro Paese dopo Marocco ed Albania. La collaborazione
con le Autorità romene in materia di lotta all'immigrazione
clandestina si basa sull'accordo bilaterale di riammissione entrato
in vigore il 1° febbraio 1998.
Analoga attenzione viene riservata ai Paesi dell'Europa orientale.
Anche in questo caso, la preoccupazione di contrastare le migrazioni
irregolari, va di pari passo con l'obiettivo di una gestione ordinata
dei flussi legali, in particolare quelli legati a motivi di lavoro.
L'Ucraina, che sta negoziando con la Commissione un accordo
comunitario di riammissione, a livello bilaterale ha proposto l'avvio
di un negoziato bilaterale per la conclusione di un accordo sulla
immigrazione temporanea. Con la Moldova è stato firmato nel luglio
2002 un accordo di riammissione, mentre a breve dovrebbe essere
conclusa un'intesa in materia di lavoro.

c) Sud est Asiatico ed Africa subsahariana
Per quanto concerne i Paesi asiatici di origine dei flussi
migratori, lo Sri Lanka, con il quale è in vigore dal settembre 2001
un accordo bilaterale di riammissione, collabora in modo esemplare
anche con specifiche operazioni volte a smantellare le reti criminali
degli organizzatori dei traffici. In tal senso è significativo che i
flussi di clandestini di origine cingalese, che giungono in Europa
via mare attraverso il canale di Suez, si siano sensibilmente ridotti
nel corso dell'ultimo anno.
Con il Pakistan si è giunti alla parafatura di un testo di
accordo di riammissione nel marzo 2000. La finalizzazione dell'intesa
è condizionata ad una verifica della sua compatibilità con il
parallelo negoziato avviato in ambito comunitario. Esistono inoltre
buoni rapporti di cooperazione con il Bangladesh, che ha beneficiato
per la prima volta quest'anno di una limitata quota di ingressi
nell'ambito del Decreto Flussi.
L'Italia nell'ottobre del 2002 ha sottoscritto con l'Iran un
accordo in materia di sicurezza che comprende la collaborazione anche
sui reati di transito illegale alle frontiere e di traffico degli
esseri umani.
Italia e Cina hanno avuto negli ultimi due anni frequenti contatti
per concordare azioni comuni contro le attività criminali
trasversali ai due Paesi, comprese quelle che favoriscono
l'immigrazione clandestina. La Commissione europea ha ricevuto nel
novembre scorso dal Consiglio il mandato a negoziare un accordo
comunitario di riammissione con la Cina. Il Consiglio ha altresì
incluso la Cina tra i Paesi con cui l'Unione europea intende
intensificare la cooperazione in materia migratoria. Sempre in ambito
europeo, è infine da ricordare che nell'ottobre scorso è stato
parafato a Pechino un accordo sullo Status di Destinazione Approvata
(c.d. Accordo ADS), volto a facilitare le procedure per il rilascio
dei visti a favore di gruppi di turisti cinesi, che contiene anche
una specifica clausola sulla riammissione. Sulla base di un apposito
Memorandum of Understanding firmato nel marzo del 2002, tre esperti
cinesi sono stati inviati in missione in Italia, per un periodo
sperimentale di due mesi, per collaborare con la polizia italiana
nell'attività di accertamento della nazionalità e
nell'identificazione dei presunti cittadini cinesi destinatari di
misure di espulsione, ai fini del rilascio del documento di viaggio.
La ripresa dei flussi migratori illegali diretti verso le nostre
coste ha coinvolto in misura crescente cittadini di Paesi dell'Africa
Subsahariana (provenienti in particolare dall'Africa occidentale,
l'Eritrea e la Somalia). Un accordo di riammissione è stato firmato
con la Nigeria nel settembre 2000, ma non è in vigore in quanto non
ancora ratificato. Analoghe intese sono state proposte a Senegal e
Ghana. Il dialogo migratorio tra Unione europea e paesi africani è
quello definito dall'Accordo di Cotonou, in vigore dall'aprile 2003.
L'ampia clausola migratoria, di cui all'articolo 13 di tale Accordo,
riprende i temi dell'integrazione e dell'eguaglianza di trattamento
degli immigrati legali nonchè il riferimento alle strategie di
riduzione della povertà per affrontare le cause prime
dell'immigrazione, già presenti nelle dichiarazioni congiunte
contenute negli allegati IX ed X della terza Convenzione di Lomè.
L'articolo in parola prevede altresì, al comma quinto, l'obbligo per
le parti di riammettere gli immigrati irregolari, introducendo una
novità rispetto alle precedenti versioni dell'Accordo.

3.2) Accordi di Riammissione

Attualmente l'Italia ha firmato 27 intese bilaterali in tema di
riammissione, di cui 21 in vigore. Contatti in materia sono stati
avviati con altri 17 Paesi.
Dei predetti 27 accordi:
 13 sono stati stipulati con Paesi dell'Unione europea o di
nuova adesione (Austria, Cipro, Estonia, Francia, Grecia, Lettonia,
Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Ungheria) e 2
con Paesi candidati (Bulgaria e Romania).
 Quelli conclusi con Paesi extra UE sono 12 (Albania, Algeria,
Croazia, Macedonia, Georgia, Marocco, Moldavia, Nigeria, Sri Lanka,
Svizzera, Tunisia e Serbia-Montenegro), di cui 6 in vigore (Albania,
Croazia, Macedonia, Sri Lanka, Svizzera e Tunisia).

Accordi di riammissione firmati dall'Italia
=====================================================================
PAESE | FIRMA ACCORDO | ENTRATA IN VIGORE
=====================================================================
Albania |Tirana 18/11/97 | 01/08/1998
---------------------------------------------------------------------
| | in attesa di ratifica
| | Algeria; notifica
Algeria |Roma 24/02/2000 | Italia 7/12/2000
---------------------------------------------------------------------
Austria |Vienna 7/10/97 | 01/04/1998
---------------------------------------------------------------------
Bulgaria |Roma 22/07/98 | 25/12/1998
---------------------------------------------------------------------
Cipro |Nicosia 28/06/02 | 22/05/2003
---------------------------------------------------------------------
Croazia |Roma 27/06/97 | 01/06/1998
---------------------------------------------------------------------
Estonia |Tallin 22/05/97 | 01/02/1999
---------------------------------------------------------------------
Francia |Chambery 03/10/97 | 15/07/2000
---------------------------------------------------------------------
Fyrom |Skopie 26/02/97 | 23/10/1997
---------------------------------------------------------------------
| | in attesa di ratifica
| | Georgia; notifica
Georgia |Roma 15/05/97 | Italia 14/08/97
---------------------------------------------------------------------
Grecia |Roma 30/04/99 | 18/04/2001
---------------------------------------------------------------------
Lettonia |Riga 21/05/97 | 07/11/1997
---------------------------------------------------------------------
Lituania |Vilnius 20/05/97 | 01/12/1998
---------------------------------------------------------------------
Malta |La Valletta 08/12/01 | 29/11/2002
---------------------------------------------------------------------
| | in attesa di ratifica
| | Marocco; notifica
Marocco |Rabat 27/07/98 | Italia 21/12/98
---------------------------------------------------------------------
| | procedura di ratifica
Moldavia |Roma 03/07/02 | in corso
---------------------------------------------------------------------
| | procedura di ratifica
Nigeria |Roma 12/09/00 | in corso
---------------------------------------------------------------------
|Accordo |
|Schengen/Polonia |
Polonia |22/11/1994 |
---------------------------------------------------------------------
Romania |Bucarest 04/03/97 | 01/02/1998
---------------------------------------------------------------------
| | Procedura di ratifica
| | in corso (sostituisce
| | quello firmato nel
| |1997, entrato in vigore
| |il 01/08/98,rimasto di
Rep. Serbia Montenegro|Belgrado, 28/01/03 | fatto disapplicato)
---------------------------------------------------------------------
Slovacchia |Bratislava 30/07/98 | 01/01/1999
---------------------------------------------------------------------
Slovenia |Roma 03/09/96 | 01/09/1997
---------------------------------------------------------------------
Spagna |Roma 04/11/99 | 01/02/2001
---------------------------------------------------------------------
Sri Lanka |scambio note 24/09/01 | 24/09/2001
---------------------------------------------------------------------
Svizzera |Roma 10/09/98 | 01/05/2000
---------------------------------------------------------------------
Tunisia |scambio note 06/08/98 | 06/08/1998
---------------------------------------------------------------------
Ungheria |Budapest 20/05/97 | 10/04/1999
Fonte: Ministero degli affari esteri

Gli accordi conclusi negli ultimi due anni sono quelli con Malta,
Moldavia, Cipro, Sri Lanka, Serbia-Montenegro (quest'ultimo nel
gennaio 2003 ha sostituito quello rimasto disapplicato del 1998). Un
ulteriore accordo, con la Bosnia Erzegovina, è stato parafato nel
luglio scorso.
In ambito europeo, nel novembre 2002, il Consiglio ha conferito
alla Commissione mandato a negoziare accordi di riammissione
comunitari con Cina, Albania, Turchia ed Algeria: essi si vanno ad
aggiungere a quelli già conferiti per Russia, Marocco, Pakistan, Sri
Lanka, Hong Kong e Macao. In tutti questi casi, sussiste una
competenza esclusiva della Commissione a portare avanti i negoziati,
ragione per cui sono state sospese, da parte nostra, le conversazioni
avviate a livello bilaterale.
L'Italia ha proseguito i contatti bilaterali in tema di
riammissione con una serie di paesi, tra cui l'Egitto, le Filippine,
la Siria, il Bangladesh. Alcuni negoziati appaiono in fase avanzata,
mentre per altri si riscontrano alcune difficoltà, dovute
principalmente alla richiesta degli interlocutori di condizionare
strettamente la firma delle intese a facilitazioni in materia di
ingressi di lavoro (anche attraverso l'impegno vincolante da parte
dell'Italia a concedere quote riservate), nonchè alla riluttanza
mostrata nei confronti della previsione di una clausola di
riammissione per i cittadini di Paesi Terzi, che invece per l'Italia
è estremamente importante.
Gli accordi di riammissione stabiliscono precise modalità e
procedure per l'identificazione ed il rimpatrio dei clandestini. In
questo modo viene data attuazione al principio generale di diritto
internazionale secondo il quale gli Stati hanno l'obbligo di
riaccogliere i propri cittadini entrati o che risiedono illegalmente
nel territorio di un altro Stato. La valutazione su tali accordi è
positiva in quanto consente di esigere dalla controparte specifici
comportamenti volti a facilitare l'uscita dal territorio nazionale da
parte di chi non ha titolo per rimanervi. L'Italia ha acquisito una
rilevante esperienza in materia ed è il Paese europeo che ha
concluso il maggior numero di accordi di questo tipo.

3.3) I temi migratori nell'ambito delle iniziative regionali

Parallelamente all'azione sul piano bilaterale, l'Italia svolge
un'intensa attività nel quadro dei fori regionali di dialogo
esistenti con i Paesi del Mediterraneo e dei Balcani. Si tratta di
una dimensione estremamente importante, che tiene conto della
complessità delle questioni migratorie e della necessità di
soluzioni condivise in un ottica di cooperazione multilaterale.
Relativamente al Sud Est Europeo, l'Italia ha promosso negli
ultimi anni una azione di rafforzamento della collaborazione fra i
Governi dell'area adriatica e del suo retroterra per il controllo dei
movimenti di persone che dalla regione balcanica si spostano verso il
nostro Paese.
Nel quadro dell'Iniziativa Adriatico-Ionica (IAI) è attiva una
Tavola Rotonda sulla criminalità organizzata che ha dedicato gran
parte dei suoi lavori - fin dalla sua costituzione nel 2000 -
all'immigrazione illegale. Nel corso della Presidenza italiana
dell'Iniziativa (1° giugno 2002 - 31 maggio 2003) si è inoltre
tenuta a Lecce (13 novembre 2002) una riunione dei Ministri
dell'interno della IAI dedicata proprio a tale fenomeno, in occasione
della quale è stato approvato un Piano d'Azione inteso a rafforzare
il controllo congiunto del bacino adriatico-ionico.
Come la IAI, l'Iniziativa Centro Europea (InCE) ha un Gruppo di
Lavoro sulla Lotta alla Criminalità Organizzata di cui, fra l'altro,
l'Italia detiene la co-presidenza insieme alla Slovacchia. Anche in
tale sede si continua a svolgere un opera di stimolo al potenziamento
dei controlli di frontiera operati dagli altri membri dell'Iniziativa
ed in particolare da quelli della sponda orientale dell'Adriatico da
cui partono i flussi di immigrazione illegale verso il nostro Paese.
È poi da ricordare che nell'ambito del Patto di Stabilità per il
Sud Est europeo opera oramai da tempo il MARRI (Migration, Asylum,
Refugees Regional Initiative), il quale presta una specifica
assistenza, sul piano istituzionale e normativo, ai Paesi dei Balcani
Occidentali, al fine di permettere loro una più efficace gestione
dei movimenti migratori, in arrivo e in partenza.
Nello stesso contesto regionale, è da ricordare la Conferenza sul
Crimine Organizzato, svoltasi a Londra il 25 novembre 2002, in
occasione della quale è stato sottolineato che il rafforzamento
delle capacità di gestione e controllo delle frontiere nell'area
balcanica costituisce uno degli aspetti essenziali di una strategia
di contrasto alla criminalità organizzata. Tali tematiche sono state
prese in considerazione in occasione del Vertice di Salonicco tra i
Paesi dell'U.S. e quelli dell'area dei Balcani occidentali (21 giugno
2003) ed hanno costituito l'oggetto della Conferenza a livello dei
Ministri dell'interno e di Giustizia, che ha avuto luogo a Bruxelles
a fine novembre durante la Presidenza italiana dell'U.E.
Nell'area del Mediterraneo le tematiche migratorie sono trattate
nell'ambito del Partenariato euro-mediterraneo, secondo un approccio
globale che si articola su tre direttrici: contrasto all'immigrazione
clandestina, co-sviluppo e gestione dei flussi migratori regolari.
La Conferenza dei Ministri degli esteri, Napoli 2-3 dicembre 2003,
ha costituito un'occasione di confronto per una serie di tematiche,
tra cui quella migratoria. Si è lavorato per favorire la
trasformazione della "facility", che opera attualmente all'interno
della BEI, in autonoma istituzione finanziaria, destinata a sostenere
le attività imprenditoriali locali e a stimolare i flussi di
investimenti europei verso i Paesi della sponda sud del Mediterraneo.
L'obiettivo è evidentemente quello di ridurre i differenziali di
reddito fra i due continenti e quindi anche una delle cause
principali dell'immigrazione clandestina.
Condividono la medesima impostazione anche altri fori di dialogo,
quali il "Dialogo 5+5" (Malta, Italia, Francia, Spagna, Portogallo
con Marocco, Tunisia Algeria, Mauritania e Libia), nell'ambito del
quale si è svolta a Rabat la Seconda Conferenza ministeriale sulle
migrazioni nel Mediterraneo Occidentale (che fa seguito a quella
analoga tenutasi a Tunisi il 16-17 ottobre 2002) ed il Forum
Mediterraneo, costituitosi nel luglio 1994 ad Alessandria d'Egitto.
Per quanto riguarda l'Asia, i temi migratori sono trattati in
ambito ASEM (Asian Europe Meeting) ed hanno fatto oggetto di una
specifica Conferenza ministeriale (Lanzarote, aprile 2002).

3.4) Il rientro degli stranieri di origine italiana

Il Ministro per gli italiani nel mondo si interessa anche alle
tematiche collegate al rientro degli stranieri di origine italiana.
Le recenti crisi dell'America Latina, come pure in altri continenti,
sono state affrontate anche rendendo il Ministero per gli italiani
nel mondo un punto di riferimento per gli emigranti italiani ed i
loro discendenti che desiderano tornare in Italia in momenti di grave
difficoltà. In questo momento i paesi dai quali proviene l'interesse
più sostenuto sono l'Argentina, l'Uruguay ed il Paraguay, ma il
Ministro si interessa a tutte le aree colpite da gravi crisi
economiche o politiche.
Un caso particolarmente importante è quello della Somalia, da
dove provengono numerose richieste di rientro di stranieri di origine
italiana. In questo paese vi è già da molti anni una difficilissima
situazione di disfacimento dello stato e di mancanza di sicurezza. Le
lunghe attese per ottenere visti d'ingresso in Italia sono dovute
alla mancanza di documentazione valida per l'espatrio per l'assenza
di una autorità locale internazionalmente riconosciuta che la possa
rilasciare.

3.5) La Tratta di esseri umani

L'Italia è stata particolarmente attiva sul piano internazionale
anche per quanto riguarda la lotta alla tratta di esseri umani.
L'Italia ha sottoscritto la Convenzione delle Nazioni Unite di
Palermo sul crimine transnazionale e i due annessi Protocolli contro
il traffico illecito di migranti per via terrestre, aerea e marittima
(cui abbiamo dato un rilevante contributo in sede di elaborazione) e
sul traffico di esseri umani, in particolare di donne e minori.
L'Italia ha recepito le indicazioni del Protocollo di Palermo con la
legge 11 agosto 2003, n. 228 "Misure contro la tratta di persone",
come già indicato nel paragrafo 2.16 del presente documento.
Inoltre, sono stati ratificati il Protocollo facoltativo alla
Convenzione di New York del 1989 sui diritti del fanciullo, che
impegna gli Stati a mettere in atto misure incisive per la lotta alla
prostituzione infantile ed alla pedofilia e la Convenzione OIL del
giugno 1999 sul divieto e l'eliminazione delle peggiori forme di
lavoro minorile, concernente specificamente tratta, lavoro forzato e
impiego di minori per attività legate alla pornografia ed alla
prostituzione. È da ricordare altresì che il 30 aprile 2003 il
Comitato del Consiglio dei Ministri del Consiglio d'Europa ha deciso
di istituire un Comitato per la redazione di una Convenzione europea
sulla lotta alla tratta degli esseri umani, con lo scopo di
rafforzare a livello europeo l'azione delle Nazioni Unite in tale
settore.
In ambito europeo, l'Italia si è impegnata affinchè la lotta al
traffico di esseri umani rientrasse tra le priorità dell'Unione. Con
il Trattato di Amsterdam è stato definito il quadro giuridico
dell'azione dell'U.S. in tale settore, che ha potuto quindi compiere
un notevole salto di qualità, tanto in termini operativi che
normativi. Anche sul piano delle relazioni interregionali si è
assistito ad una progressiva integrazione delle materie del pilastro
Giustizia ed Affari Interni nel dialogo dell'U.E. con i Paesi del
Mediterraneo e dei Balcani. Nell'ambito delle relazioni con l'Africa,
l'Italia ha inoltre svolto il ruolo di capofila, insieme alla Svezia,
nella elaborazione di un Piano di azione per combattere il traffico
di essere umani, in special modo donne e bambini. È da aggiungere
poi che è stata presentata dalla Commissione una direttiva europea
per la concessione di un permesso di soggiorno di breve durata per le
vittime del traffico di immigrati clandestini e della tratta di
esseri umani che collaborino con la giustizia, che riprende
sostanzialmente i meccanismi dell'art. 18 del D.L.vo 286/98.
Infine, va ricordata la Conferenza Europea di Bruxelles
"Prevenzione e lotta al traffico di esseri umani. - Una sfida globale
per il XXII secolo", svoltasi a Bruxelles il 18-20 settembre 2002
organizzata dall'OIM, dalla Commissione e dal Parlamento Europeo ed a
cui hanno preso parte circa mille rappresentanti dei Governi e dei
Parlamenti degli Stati membri U.E., dei Paesi candidati, di regioni,
di organismi internazionali, di organizzazioni inter-governative e
organizzazioni non governative, oltrechè delle istituzioni
comunitarie. Si è trattato di una occasione di riflessione ed
approfondimento che, partendo dall'esperienza maturata sinora nella
lotta ai traffici illeciti di esseri umani, ha permesso di definire
politiche coerenti, esaustive e coordinate per una azione a livello
nazionale, europeo ed internazionale intesa a debellare il fenomeno e
le sue cause profonde. Insieme alla Dichiarazione di Bruxelles, è
stato adottato un documento che mira a sviluppare la cooperazione
europea ed internazionale attraverso raccomandazioni, standard comuni
e "best practices" in tema di prevenzione, protezione ed assistenza
alle vittime, cooperazione giudiziaria e di polizia.

3.6) Il tema dell'asilo e della protezione sul piano internazionale

Con particolare attenzione l'Italia ha seguito gli sviluppi del
dibattito internazionale in tema di asilo e protezione svoltosi in
ambito UNHCR (Alto Commissariato per i Rifugiati delle Nazioni
Unite).
In occasione della 24° Sessione del Comitato Permanente, che ha
avuto luogo nel giugno 2002 è stato adottato per consenso il testo
della "Agenda for Protection", approvato dal Comitato Esecutivo
nell'ottobre scorso. L'Agenda è il documento conclusivo delle Global
Consultations avviate tre anni fa dall'UNHCR in tema di protezione
internazionale, e raccoglie proposte e raccomandazioni emerse nel
corso dell'esercizio.
L'Alto Commissario ha proposto un progetto di riforma
dell'organizzazione, denominato UNHCR 2004, su cui si sono aperte le
consultazioni con gli Stati membri il 30 gennaio 2003. L'obiettivo è
quello di dare una stabilità istituzionale all'intero sistema,
modificando, ove necessario, la struttura, le competenze ed i
meccanismi di finanziamento dell'organizzazione. Parallelamente, e
muovendo dal convincimento della necessità di un adeguamento delle
risposte fornite dalla comunità internazionale in materia di asilo
alle nuove sfide poste dalla globalizzazione, in un contesto storico
radicalmente mutato rispetto a quello in cui è stata elaborata la
Convenzione di Ginevra del 1951, l'Alto Commissario ha inoltre
avviato una riflessione che lo ha portato a porre l'accento sugli
obiettivi del miglioramento degli standards della protezione
effettiva per i beneficiari della stessa, nonchè sulla ricerca di
soluzioni durature nei confronti dei rifugiati e delle situazioni che
generano i rifugiati, in un'ottica di condivisione di responsabilità
ed oneri da parte della comunità internazionale. In tale
prospettiva, è stata avviata l'iniziativa della c.d. Convention
Plus, che si propone di affiancare alla Convenzione di Ginevra del
1951, una serie di accordi multilaterali settoriali su tematiche
specifiche attinenti all'asilo.

3.7) La politica migratoria dell'Unione europea
nel triennio 2001-2003 ed i suoi possibili sviluppi

a) Nel corso del triennio 2001-2003 sono proseguite, a livello
comunitario, le attività volte all'attuazione delle indicazioni
politiche del Consiglio europeo di Tampere (ottobre 1999) in materia
di asilo ed immigrazione, secondo le quattro linee direttrici in
quella sede identificate: partenariato con i Paesi terzi di origine e
transito; regime comune di asilo, equo trattamento dei cittadini di
Paesi terzi; gestione dei flussi migratori, compreso il contrasto
alle reti di immigrazione clandestina.
Per quanto attiene al partenariato, nel corso del 2001 è stato
istituito un apposito programma di assistenza finanziaria e tecnica a
Paesi terzi nel settore dell'asilo e dell'immigrazione, finanziato
sulla linea di bilancio B7-667. Tale programma ha operato fino ad ora
in via sperimentale, con una dotazione di 10 milioni di euro per il
2001, 12.5 per il 2002, 20 per il 2003, ed ha permesso di finanziare
diversi progetti, soprattutto a beneficio dell'Afghanistan, dei Paesi
della sponda Sud del Mediterraneo e di quelli balcanici. Il Consiglio
sta attualmente lavorando per l'approvazione di un regolamento che
istituzionalizza, dopo il triennio sperimentale, tale programma, per
cui si prevede una dotazione finanziaria di 250 Meuro per il periodo
2004 -2008. In linea con l'esigenza di integrazione dei temi
migratori nelle relazioni esterne dell'Unione europea, nel corso del
2001 sono stati inseriti capitoli relativi al settore "Giustizia e
Affari Interni" nei principali accordi in negoziato con Paesi terzi,
soprattutto dell'area balcanica e mediterranea, nonchè nei
principali programmi di assistenza finanziaria e tecnica (CARDS, per
i Balcani e MEDA, per il Mediterraneo).
In materia di asilo, nel luglio 2001 è stata approvata una
direttiva sulla protezione temporanea in caso di afflusso massiccio
di sfollati e sono state presentate, dalla Commissione, due proposte
di direttive su norme procedurali minime per la concessione e la
revoca dello status di rifugiato e sulle condizioni minime di
accoglienza per i richiedenti asilo (adottata nel gennaio 2003),
nonchè una proposta di regolamento sulla determinazione dello stato
responsabile a trattare le domande di asilo (detto "Dublino 1F),
adottata nel febbraio 2003.
In tema di immigrazione, sono stati adottati, nel corso del 2001,
vari atti normativi nel campo della lotta all'immigrazione
clandestina: direttiva e decisione quadro sul favoreggiamento
dell'immigrazione clandestina, direttiva sulle sanzioni ai vettori
che trasportano immigrati privi dei necessari documenti, direttiva
sul reciproco riconoscimento dei provvedimenti di espulsione. Quanto
all'immigrazione legale, nel 2001 la Commissione ha presentato
proposte di direttive sullo status dei cittadini di stati terzi
residenti di lungo periodo (sul cui testo il Consiglio ha raggiunto
un accordo politico il 6 giugno 2003), nonchè sulle condizioni di
ammissione di cittadini extracomunitari per finalità di lavoro.
Come preannunciato nelle conclusioni di Tampere, una prima
verifica dello stato di attuazione delle misure in quella sede
delineate è avvenuta in occasione del Consiglio europeo di Laeken
del dicembre 2001. Nelle conclusioni, oltre a riaffermare la
validità degli obiettivi e delle direttive stabiliti a Tampere,
viene proclamata la necessità di dare nuovo impulso all'azione
comunitaria nei settori dell'asilo e dell'immigrazione, secondo un
approccio di equilibrio tra la protezione dei rifugiati,
l'aspirazione legittima ad una vita migliore da parte degli immigrati
e richiedenti asilo e la capacità di accoglienza dell'Unione e dei
suoi membri. In materia di controllo alle frontiere, il Consiglio
europeo ha chiesto a Consiglio e Commissione di "definire i
meccanismi di cooperazione tra i servizi incaricati dei controlli
alle frontiere esterne e di studiare le condizioni per la creazione
di un meccanismo o servizi di controllo comune alle frontiere
esterne". Tale indicazione si è tradotta in uno studio di
fattibilità, promosso dall'Italia e presentato agli Stati membri in
occasione della riunione ministeriale tenutasi a Roma nel maggio
2002, per una Polizia europea di frontiera.
b) Nel corso del 2002, l'azione dell'Unione si è focalizzata
maggiormente sulle politiche di contrasto all'immigrazione
clandestina e gestione integrata delle frontiere. La strategia
europea nella lotta all'immigrazione clandestina e alla tratta degli
esseri umani è stata definita nel Piano globale approvato dal
Consiglio nel febbraio 2002; nel mese di luglio il Consiglio ha poi
formalmente adottato una Decisione quadro sulla lotta contro la
tratta degli esseri umani. Tra le misure previste dal Piano,
particolare importanza assume l'intensificazione della politica di
riammissione, che ha condotto - come sopra ricordato -
all'approvazione da parte del Consiglio, di cinque nuovi mandati alla
Commissione per negoziare accordi di riammissione con l'Ucraina
(giugno 2002), l'Albania, l'Algeria, la Cina e la Turchia (novembre
2002). Si rammenta in argomento che sono stati firmati gli accordi
con Hong Kong e Macao e siglato quello con lo Sri Lanka. Sono
attualmente in corso i negoziati con Marocco ed Albania, mentre più
difficili sembrano i contatti con Russia e Pakistan, sulla base dei
mandati negoziali approvati anteriormente.
Con riferimento alla gestione coordinata ed integrata delle
frontiere, grande rilievo ha assunto, in ambito europeo, il citato
studio di fattibilità promosso dall'Italia per l'istituzione di una
polizia europea di frontiera. Il Consiglio GAI del giugno 2002 ha poi
adottato un Piano per la gestione delle frontiere esterne dell'Unione
europea, basato ampiamente sullo studio di fattibilità italiano.
Nello stesso mese di giugno, il Consiglio europeo di Siviglia ha
fatto propri i contenuti di tale piano ed ha conferito nuovo impulso
alle politiche comunitarie nel settore dell'immigrazione e
dell'asilo, secondo quattro linee direttrici che hanno dettato
l'orientamento dell'azione dell'Unione nei mesi successivi: lotta
all'immigrazione clandestina, gestione comune delle frontiere
esterne, rapporti con i paesi terzi di origine e transito dei flussi
migratori, accelerazione della produzione normativa in materia di
asilo ed immigrazione. Sulla base di tali indicazioni, nel corso
dell'ultimo anno sono stati realizzati diversi progetti pilota per
operazioni congiunte di pattugliamento alle frontiere e per la
creazione di centri tematici (per l'analisi del rischio, per le
tecnologie di individuazione dei clandestini, per l'addestramento
comune del personale, per le frontiere terrestri, marittime ed
aeree). Tali centri costituiranno il sistema "a rete" previsto dallo
studio di fattibilità sulla Polizia europea delle frontiere e dal
Piano d'azione sulla gestione delle frontiere esterne.
In materia di lotta all'immigrazione clandestina, oltre alla
citata produzione normativa sul traffico di esseri umani ed
all'accelerazione della politica di riammissione attraverso
l'adozione di nuovi mandati per accordi di riammissione comunitari,
è da ricordare il Programma d'azione sui rimpatri, adottato dal
Consiglio nel novembre 2003, che mira alla definizione di una
strategia comune dell'Unione, in relazione tanto al ritorno
volontario quanto a quello forzato. Su tale base, ed al fine di
dotare il programma di adeguate risorse finanziarie per l'attuazione,
l'Italia si è fatta promotrice, insieme a Regno Unito, Spagna,
Portogallo e Grecia, di una proposta per l'istituzione di un vero e
proprio Fondo Europeo per i rimpatri. La Commissione sembra
orientata, anche in risposta alle indicazioni del Consiglio europeo
di Salonicco del giugno 2003, a destinare un'apposita quota del
bilancio comunitario al finanziamento delle azioni in materia di
rimpatrio.
Quanto alle relazioni con i Paesi terzi di origine e transito dei
flussi migratori, il Consiglio europeo di Siviglia ha sottolineato
l'importanza di procedere secondo un approccio integrato, globale ed
equilibrato che si basi sull'effettiva collaborazione con gli stessi.
A Siviglia è stato altresì deciso che in ogni futuro Accordo di
cooperazione, associazione o altro accordo equivalente che l'Unione
europea o la Comunità concluderà con un Paese terzo, sia inserita
una clausola sulla gestione comune dei flussi migratori, nonchè
sulla riammissione obbligatoria in caso di immigrazione clandestina.
Clausole del genere sono attualmente contenute in gran parte degli
Accordi di Associazione conclusi o in negoziato (con la Giordania, il
Libano, la Siria, la Comunità Andina, l'America Centrale ed il
Mercosur). In risposta all'esigenza di maggior integrazione delle
tematiche migratorie nel dialogo con i Paesi terzi, il Consiglio
Affari Generali e Relazioni Esterne del novembre 2002 ha adottato
specifiche conclusioni sull'intensificazione del dialogo migratorio
con i paesi terzi di origine e transito dei flussi, individuando nove
paesi prioritari (Albania, Cina, Serbia e Montenegro, Marocco,
Russia, Ucraina, Turchia, Tunisia e Libia). La Commissione ha poi
presentato, nel dicembre 2002, una Comunicazione nella quale sono
presi in esame i diversi aspetti del nesso tra il fenomeno migratorio
e le politiche di sviluppo. Sulla base di tale comunicazione il
Consiglio ha adottato, nel maggio 2003, specifiche conclusioni sul
tema migrazione e sviluppo.
Sul piano dell'armonizzazione normativa, nel corso del 2002, sono
stati adottati il Regolamento che definisce talune modalità di
applicazione di Eurodac (il sistema di confronto delle impronte
digitali elaborato per un'efficace applicazione della Convenzione di
Dublino) ed il Regolamento che istituisce un modello uniforme per i
permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di Paesi terzi. Il
Consiglio ha altresì adottato, nel giugno 2002, la Decisione che
istituisce - per il periodo 2002-2006 - il programma "ARGO"
finalizzato alla cooperazione nei settori delle frontiere esterne,
dei visti, dell'asilo e dell'immigrazione.
c) Nel corso del 2003 sono proseguite le attività volte
all'attuazione delle misure decise a Siviglia, soprattutto con
riferimento alle operazioni congiunte di pattugliamento alle
frontiere, nonchè all'attivazione dei centri tematici previsti dal
Piano per la gestione integrata delle frontiere esterne. È
proseguita altresì l'attività normativa, con l'adozione formale
della direttiva sull'accoglienza dei richiedenti asilo e del
regolamento "Dublino II", sulla determinazione dello Stato
responsabile per l'esame delle domande di asilo. Un accordo politico
è stato raggiunto, al Consiglio GAI di giugno 2003, sulla direttiva
relativa allo status dei cittadini di paesi terzi residenti di lungo
periodo, mentre recente è l'adozione della direttiva sul
ricongiungimento familiare.
Il Consiglio europeo di Salonicco del giugno 2003 ha costituito
l'occasione per una verifica dello stato di attuazione delle misure
decise a Siviglia, dando un impulso di rilievo soprattutto ai temi
del controllo delle frontiere, dei rimpatri, dei visti nonchè delle
relative risorse finanziarie. A partire dal luglio 2003, la
Presidenza italiana ha condotto i lavori per la costruzione di una
vera e propria politica europea in materia di asilo ed immigrazione,
sulla base delle indicazioni di Salonicco, in un quadro di equilibrio
tra le misure di lotta all'immigrazione clandestina e controllo delle
frontiere e quelle di accoglienza ed integrazione degli immigrati
legali.
Al fine di garantire maggiore efficacia all'azione europea di
controllo delle frontiere esterne, attraverso un migliore
coordinamento dei progetti e delle operazioni congiunte, il Consiglio
europeo di giugno ha deciso l'istituzione di un Organo Comune di
Esperti delle Frontiere (Border Practitioners Common Unit), che ha
già cominciato ad operare in seno al Consiglio. Sulla base
dell'esperienza della Common Unit, sarà altresì valutata
l'opportunità di creare una "struttura operativa comunitaria" che
dovrebbe prendere la forma di una vera e propria Agenzia.
In materia di asilo, l'Italia è impegnata a concludere il
processo di armonizzazione normativa con l'adozione delle rimanenti
misure previste dal Trattato di Amsterdam, attraverso il
raggiungimento di un accordo politico sulla proposta di direttiva che
disciplina le procedure minime per la concessione e la revoca dello
status di rifugiato, nonchè sulla proposta di direttiva relativa
alle definizioni di rifugiato e di protezione sussidiaria. È inoltre
in discussione, anche con l'UNHCR, la questione del rafforzamento
della tutela dei rifugiati nelle regioni di origine, al fine di
ridurre l'utilizzazione da parte dei veri richiedenti asilo degli
stessi canali di arrivo degli immigrati clandestini e di rendere
maggiormente efficace l'attuale sistema di asilo.
A conclusione del semestre di Presidenza italiana dell'Unione
europea, i positivi risultati raggiunti rendono conto del notevole
impegno profuso in materia di gestione dei flussi migratori e
controllo delle frontiere esterne.
In particolare, il Consiglio europeo del dicembre 2003 ha preso
atto dell'intesa raggiunta, in sede di Consiglio GAI, sui principali
elementi costitutivi dell'Agenzia per la gestione delle frontiere
esterne, che dovrebbe essere operativa entro il 2005 a seguito
dell'adozione del regolamento istitutivo, attualmente in discussione
nei competenti gruppi di lavoro del Consiglio. Il Consiglio europeo
ha anche preso atto dell'adozione, su proposta della Presidenza, di
un programma di misure appositamente dedicato all'immigrazione via
mare, che sottolinea una speciale attenzione dell'Unione europea per
tale fenomeno. Accordi sono stati raggiunti, inoltre, su iniziative
normative per facilitare la collaborazione tra Stati membri in
materia di rimpatrio: tra questi, la Decisione sull'organizzazione di
voli congiunti per l'allontanamento dei cittadini di paesi terzi
illegalmente presenti nel territorio di due o più Stati membri.
Notevole rilievo riveste altresì l'accordo su due regolamenti per
l'inserimento di dati biometrici in visti e permessi di soggiorno.
Quanto all'immagine legale, su proposta della Presidenza italiana
la Commissione si è impegnata ad effettuare in tempi rapidi uno
studio sui rapporti tra immigrazione legale e clandestina, che
comporterà anche il tema di quote di ingresso a valenza europea.
Un'intesa è stata poi raggiunta sulla direttiva relativa alla
concessione di permessi di soggiorno a breve termine per le vittime
della tratta.
Due importanti risultati sono stati infatti raggiunti, sotto la
Presidenza italiana, nel settore delle relazioni con i Paesi terzi in
materia migratoria: l'intesa interistituzionale con il Parlamento
Europeo sul regolamento che istituisce un programma di assistenza
finanziaria e tecnica ai paesi in materia di asilo ed immigrazione
(programma AENEAS), nonchè l'adozione, al CAGRE dell'8 dicembre
2003, di specifiche conclusioni sull'avvio di un meccanismo di
monitoraggio e valutazione di tali paesi nella lotta all'immigrazione
clandestina.

3.8) Cooperazione allo sviluppo e flussi migratori

Le strategie della Cooperazione italiana volte a sostenere i
diritti umani, il consolidamento della democrazia, la riduzione della
povertà e lo sviluppo economico nei Paesi di origine dei flussi
migratori hanno una notevole incidenza sugli stessi, agendo su alcuni
dei principali fattori che li determinano. In particolare, stimolare
lo sviluppo sociale e le capacità produttive dei Paesi beneficiari
contribuisce a ridurre la pressione migratoria, in particolare quella
di tipo illegale,permettendo allo stesso tempo di creare le
condizioni per una gestione ordinata dei movimenti dei migranti.
Grande rilievo assumono in tale contesto le numerose iniziative di
cooperazione bilaterale a favore del Maghreb e dei Balcani, che sono
anche le aree prioritarie per l'Italia sotto il profilo migratorio.
La conversione del debito di cui beneficiano Algeria, Marocco ed
Egitto rappresenta inoltre uno strumento innovativo, che consente
l'utilizzazione dell'ammontare corrispondente in valuta locale per
realizzare progetti di sviluppo: costruzione di scuole, strade
rurali, centri sanitari, schemi irrigui e di approvvigionamento
idrico.
La cooperazione italiana ha rivolto una particolare attenzione al
sostegno della crescita di una diffusa imprenditorialità nei PVS,
soprattutto nei settori agricolo e manifatturiero, nel convincimento
che lo sviluppo di tali settori possa contribuire a ridurre in modo
strutturale e duraturo la povertà. Lo strumento di intervento
adottato è stato quello del finanziamento di linee di credito
settoriali alle Micro, Piccole e Medie Imprese (MPMI), privilegiate
come target group, sia per la loro ampia distribuzione sul
territorio, sia per le loro debolezze strutturali, che le rendono
più sensibili alle cosiddette "insufficienze del mercato"
(difficoltà di accesso al credito, esclusione dai mercati
internazionali, scarse informazioni, fattori di scala, etc).
Specifiche linee di credito agevolate sono state destinate alle MPMI
ed alle società miste per il finanziamento di investimenti
produttivi in Tunisia, Algeria, Marocco ed Egitto. Tali iniziative
possono anche trarre vantaggio dell'esperienza italiana in tema di
MPMI e di distretti industriali. Significativa a tal proposito è la
collaborazione instaurata con l'UNIDO (United Nation Indutrial
Development Organization). È importante in tale contesto
sottolineare il ruolo che possono avere i migranti come possibili
"agenti di sviluppo" in grado di avviare nei paesi di origine la
costituzione di MPMI e l'aggregazione delle stesse.
Associati alle linee di credito sono spesso interventi di natura
non finanziaria, quali assistenza tecnica e trasferimento di
tecnologia, molto utili in quasi tutte le iniziative, soprattutto
nelle fasi di avvio, sino a quando la controparte del progetto non ha
raggiunto l'autosufficienza nella gestione degli strumenti finanziari
messi a disposizione. L'organismo di cui si è spesso avvalsa la
Cooperazione italiana per l'assistenza tecnica è l'UNIDO, e più
specificamente, l'Industrial Promotion Office di Milano, che ha una
competenza specifica nell'assistenza alle imprese nella fase di
preinvestimento.
Altro settore di intervento per favorire lo sviluppo economico è
la formazione professionale mirata a superare quella carenza di
risorse umane, considerata come uno dei più importanti fattori
limitanti lo sviluppo delle imprese nei PVS. Per quanto riguarda la
lotta alla tratta degli esseri umani legata allo sfruttamento
sessuale, che coinvolge soprattutto donne e minori, la cooperazione
italiana è intervenuta in Nigeria con un programma realizzato
dall'UNICRI (United Nations Interregional Crime and Justice
Research).
Una attività direttamente collegata alla tematica migratoria è
l'assistenza tecnica per la creazione di sistemi di gestione
integrata delle informazioni sull'emigrazione e per il rafforzamento
delle capacità istituzionali e tecniche delle Amministrazioni dei
Paesi d'origine dei flussi migratori. Si intende in tal modo favorire
politiche volte a promuovere la legalità nei flussi migratori,
agevolare l'integrazione degli emigrati nel Paese di accoglienza,
salvaguardare i vincoli socio-culturali degli emigrati con il Paese
di origine, canalizzare verso il Paese di origine le risorse umane e
finanziarie rilasciate dal processo di emigrazione. Una componente di
particolare rilievo del progetto si incentra sul capacity building
delle istituzioni pubbliche coinvolte, al fine di garantire la
sostenibilità del progetto anche dopo la fine delle attività di
assistenza tecnica.
La valorizzazione delle rimesse ai fini dello sviluppo dei Paesi
di provenienza può assumere una grande importanza sotto il profilo
migratorio ed aprire, al tempo stesso, nuovi orizzonti sia per
l'utilizzazione dell'Aiuto Pubblico allo Sviluppo, sia per la
promozione dei finanziamenti diretti esteri. In questo contesto, la
cooperazione italiana sta studiando strategie di intervento, che
coinvolgono anche le associazioni di migranti, il sistema bancario,
con particolare attenzione per le casse di credito cooperativo (per
le possibilità che queste offrono in materia di assistenza tecnica e
di prodotti di raccolta e di impiego del risparmio) ed i sistemi di
microfinanza legati al settore delle ONG, nonchè le piccole e medie
imprese locali per l'utilizzo delle rimesse ai fini di investimento.
Regioni ed enti locali, in quanto istituzioni rappresentative di
specifiche comunità territoriali, rappresentano interlocutori
privilegiati per la definizione ed il sostegno di interventi
innovativi e sperimentali di cooperazione decentrata, quali quelli
sulla valorizzazione delle rimesse. Altrettanto interessanti appaiono
le iniziative relative a minori non accompagnati che sono in esame
con alcune Regioni italiane (Puglia, Emilia Romagna e Marche) e
rivolti ad alcuni Paesi dei Balcani (Bosnia-Erzegovina, Croazia ed
Albania).
Sul piano multilaterale, particolarmente intensa è la
collaborazione con l'OIM (International Organization for Migration),
organizzazione internazionale che fornisce servizi di assistenza in
materia di gestione dei flussi migratori e di rimpatrio volontario di
migranti e rifugiati, con particolare attenzione alle attività di
accoglienza, integrazione e/o reinserimento nelle aree di origine.

3.9) La politica dei Visti

Nel 2001 la rete diplomatico-consolare italiana ha rilasciato
947.085 visti d'ingresso mentre l'anno successivo ne sono stati
emessi 853.446. I dati registrati nei primi 9 mesi del 2003 indicano
finora un assestamento su quelli del 2002. In tale ambito, gli
ingressi per turismo e per affari rappresentano circa il 60% del
totale. È stata inoltre rilevata una crescita dei visti per motivi
di studio, in particolare universitario, e per ricongiungimento
familiare.
A seguito dell'entrata in vigore del D.Lvo 286/98 e del successivo
Regolamento di Attuazione adottato con il D.P.R. n. 394/99, è stata
predisposta, di concerto con gli altri Dicasteri competenti in
materia, la Circolare ministeriale n. 14 del 24 ottobre 2001.
Concepita allo scopo di dotare la rete diplomatica e consolare di uno
strumento di lavoro aggiornato ed organico in materia di rilascio di
visti d'ingresso, la Circolare n. 14/2001 offre una panoramica
completa della normativa Schengen e nazionale in vigore. Essa infatti
comprende, dopo un'articolata parte introduttiva, 21 schede
dettagliate con la casistica dei tipi di visto previsti dalla legge e
13 allegati di particolare utilità operativa.
Il costante monitoraggio dell'attività svolta dalla rete
diplomatico-consolare in materia di rilascio dei visti d'ingresso e
l'esperienza acquisita nell'applicazione della relativa normativa
hanno contribuito al continuo sforzo di ottimizzazione dei servizi.
Al riguardo, particolare cura ed attenzione sono state prestate
nell'assistenza alle Sedi per facilitare e snellire, nel rispetto
delle disposizioni di legge, il rilascio dei visti per affari,
turismo e lavoro, tanto subordinato (specie stagionale) che autonomo.
Di crescente importanza si è dimostrato l'impegno per il rilascio
dei visti per ricongiungimento familiare.
Si è inoltre operato per rimuovere talune difficoltà registrate
per i visti di ingresso per lavoro subordinato ed autonomo di
personale altamente qualificato; fornire un quadro di riferimento
organico per i visti per motivi di studio e formazione professionale;
rafforzare la presenza dell'Italia nel circuito degli scambi
culturali e scientifici; prevedere per il delicato settore degli
scambi giovanili una disciplina più flessibile e, al tempo stesso,
attenta alle indispensabili garanzie a tutela degli interessi dei
minori.

----&gt; VEDERE TABELLA A PAG. 91 DELLA G.U. &lt;----

3.10) Tendenze delle politiche migratorie degli altri Paesi europei

Negli ultimi anni le politiche migratorie seguite dai singoli
Paesi membri dell'Unione europea si sono concentrate sul contrasto
dell'immigrazione clandestina e sul controllo delle frontiere,
tendenza che si è trasposta anche sulle politiche comuni dell'Unione
europea. Inoltre, gran parte dei Paesi membri ha adottato, su base
nazionale, un approccio convergente sui seguenti aspetti: politiche
di integrazione, che pongono una maggiore enfasi sull'apprendimento
della lingua, cultura e legislazione del Paese di accoglienza da
parte degli stranieri; politiche dell'immigrazione per lavoro, che
aprono alcune nuove opportunità di ingresso e fanno un maggior uso
della programmazione, anche attraverso quote; politiche dell'asilo,
mirate a ridurre le domande "pretestuose."
a) Le politiche sul contrasto dell'immigrazione clandestina e di
controllo delle frontiere sono state rafforzate in particolare in
Gran Bretagna e Francia, che hanno chiuso il centro di accoglienza a
Sangatte, da cui partivano i tentativi di ingresso clandestino verso
la Gran Bretagna tramite il tunnel sotto la Manica.
In Gran Bretagna il Governo Blair ha inoltre varato una nuova
legge in materia di immigrazione ed asilo, entrata in vigore
all'inizio del 2003, che si propone di combattere l'immigrazione
clandestina attraverso criteri più rigorosi di esame delle richieste
di asilo, l'introduzione del reato di traffico e sfruttamento
dell'immigrazione illegale e di sanzioni più severe a carico dei
datori di lavoro per le assunzioni degli immigrati "in nero". Sono
inoltre previsti maggiori controlli sui matrimoni di comodo.
In Francia, la nuova legge sull'immigrazione approvata nel 2003,
prevede l'estensione da 12 a 32 giorni del periodo di permanenza
massima degli stranieri clandestini nei centri di trattenimento in
attesa di espulsione. Viene inoltre introdotta la rilevazione delle
impronte digitali nei visti turistici per i cittadini non comunitari
e per tutti gli stranieri che richiedono un permesso di soggiorno.
Potranno inoltre essere create "zone di attesa" provvisorie nel luogo
in cui dovessero avvenire degli sbarchi. Allo stesso tempo sono state
previste attenuazioni per la c.d."doppia pena" (pena detentiva,
seguita da espulsione) per coloro che hanno un forte legame con la
Francia (familiari di cittadini francesi, residenti di lunga durata,
persone nate o cresciute in Francia).
In Spagna, è stata approvata nel 2003 una riforma della normativa
vigente (Ley de Extranjeria del 22.12.2000), che rafforza il sistema
di vigilanza elettronica contro gli sbarchi di clandestini (il SIVE o
Sistema Integrato di Vigilanza Esterna) situato sulle coste
meridionali del Paese, introduce una regolamentazione più rigida in
tema di ricongiungimento familiare, potenzia i centri di
trattenimento per gli irregolari e mira ad intensificare le attività
di rimpatrio. Viene inoltre stabilito l'obbligo per le compagnie
aeree di cooperare con le Autorità spagnole nella lotta
all'immigrazione illegale, segnalando il mancato uso del biglietto di
ritorno da parte di cittadini extracomunitari, pena sanzioni
pecuniarie estremamente elevate.
In Germania è stata approvata nel 2004 una nuova "legge
sull'immigrazione e l'integrazione degli stranieri", a modifica della
vigente "legge sugli Stranieri" del 1990. Per le persone che non
hanno titolo a risiedere nel Paese e che devono pertanto essere
rimpatriate, è previsto l'obbligo di residenza in particolari
strutture sino al momento dell'espulsione. La dichiarazione di false
generalità, ed in generale i comportamenti volti ad ostacolare la
propria identificazione, comporteranno la decadenza da ogni diritto
di soggiorno. Ulteriori misure sono state aggiunte per poter
espellere gli stranieri sospettati di attività terroristiche.
In Portogallo, la nuova legge sull'immigrazione, in vigore dal
febbraio 2003, si muove in un'ottica di armonizzazione con le
direttive e gli orientamenti comunitari e prevede inoltre un regime
di sanzioni più severo in relazione al traffico di esseri umani e
all'immigrazione illegale. Infine, non viene più previsto il
rilascio di "autorizzazioni di permanenza" (Autorizaçao de
Permanencia), un permesso di soggiorno atipico che il Portogallo ha
concesso, nel biennio 2001-2003, per "regolarizzare" gli immigrati
irregolari.
b) Le nuove politiche dell'integrazione richiedono agli stranieri
che desiderano risiedere nei Paesi europei uno sforzo di adattamento
e di inserimento nelle società di accoglienza, in particolare in
termini di apprendimento della lingua, delle sue leggi ed
istituzioni.
La nuova legge francese prevede l'introduzione di un "contratto di
integrazione" per i nuovi entrati, basato su corsi di apprendimento
del francese e sullo studio dei "valori della società francese". Il
certificato conseguito alla fine di questi corsi dà accesso ad un
permesso di residenza decennale, mentre per coloro che non ottengono
il certificato il permesso potrà essere solo annuale.
In Germania, la nuova legge sull'immigrazione abbassa da 16 a 12
anni l'età massima per i ricongiungimenti dei figli minori che non
possano provare di avere sufficiente conoscenza della lingua tedesca,
ritenendo che oltre tale età non vi siano sufficienti garanzie per
l'integrazione del minore nella società tedesca. Non sono stabiliti
limiti di età per il ricongiungimento dei figli minori, ove lo
straniero sia titolare di un permesso di soggiorno a tempo
indeterminato, ovvero goda dello status di rifugiato, o se l'ingresso
del minore avviene contestualmente a quello del suo nucleo familiare.
Particolare accento viene posto sull'integrazione dei nuovi immigrati
non comunitari, per i quali - nel caso in cui il livello di
conoscenza del tedesco viene ritenuto insufficiente - è previsto
l'obbligo di frequenza di corsi di lingua e cultura tedesca.
La Gran Bretagna intende introdurre, nella procedura per
l'acquisizione della cittadinanza da parte di stranieri, un test di
storia e istituzioni britanniche, che permetta di verificare la
conoscenza di alcuni principi chiave del sistema politico e legale
del Paese.
In Austria, dal 2003, gli stranieri non comunitari arrivati dopo
il 1998 devono dimostrare una conoscenza base del tedesco, oppure
seguire dei corsi di lingua. Il Governo contribuisce a finanziare una
parte del costo dei corsi, ma se lo straniero non riesce a superare
il test di lingua, dopo quattro anni può essere revocato il permesso
di soggiorno. Sono esentati da questo obbligo gli studenti ed i
professionisti con le proprie famiglie.
c) Allo stesso tempo sono state aperte nuove possibilità di
ingresso per lavoro, in particolare per alcune categorie
particolarmente richieste dal mercato del lavoro locale ed anche
attraverso una politica di programmazione basata su quote.
La Gran Bretagna, che già permetteva l'ingresso per lavoro
stagionale durante l'estate agli studenti del Commonwealth, ha
significativamente ampliato le possibilità di ingresso basate sulle
esigenze del mercato del lavoro. È stata stabilita una lista di
professioni per le quali risulta difficile il reclutamento di
personale in loco (elettronica, tecnologia dell'informazione e
comunicazione e settore sanitario): in tali casi l'ingresso viene
garantito con immediatezza. Dal 2001 un sistema a punti senza quote
favorisce l'ingresso di lavoratori dipendenti o autonomi altamente
qualificati. Nel 2002, 120.000 persone sono state ammesse nel paese
per lavoro con permessi di breve durata e 116.000 hanno ricevuto
l'autorizzazione di installarsi in maniera permanente. A maggio del
2003 il governo britannico ha inoltre introdotto una quota annuale di
20.000 ingressi per lavoro non qualificato, per coprire dei posti per
i quali i datori di lavoro possono dimostrare di non essere riusciti
a reperire personale in loco. Questi lavoratori devono avere tra i 18
ed i 30 anni e la quota viene resa disponibile progressivamente in
tre tappe durante l'anno, per evitare un troppo rapido esaurimento
della stessa.
Dal 2000, la Germania ha introdotto quote programmate di ingresso
per lavoratori stranieri nel settore dell'alta tecnologia, cui viene
consentita una permanenza temporanea nel Paese. Il progetto di
riforma normativa sull'immigrazione mantiene tale corsia
preferenziale per l'ingresso di lavoratori extracomunitari altamente
qualificati, oltre a infermiere e lavoratori agricoli stagionali.
Viene anche facilitata la permanenza di giovani stranieri al termine
del loro periodo di studio in Germania.
Come l'Austria, la Spagna mantiene un sistema di programmazione
per quote. La legge sull'immigrazione spagnola richiede inoltre che
il cittadino extracomunitario sia in possesso di un valido contratto
di lavoro per ottenere il rilascio del visto d'ingresso nel
territorio nazionale. La residenza permanente può essere concessa
allo straniero che abbia risieduto in Spagna regolarmente ed in forma
continuativa per almeno cinque anni. Il progetto di riforma in
materia migratoria introduce un visto d'ingresso di tre mesi per i
cittadini extracomunitari, che consentirà - per detto periodo - la
permanenza in Spagna ai fini della ricerca di un posto di lavoro,
limitatamente al caso dei discendenti di cittadini spagnoli o di
lavoratori impiegati in settori per i quali vi è una forte richiesta
da parte del mercato del lavoro.
In Portogallo, la legge sull'immigrazione del 2003 ha introdotto
un sistema di quote annuali di ingresso e facilitazioni per gli
stranieri che intendano svolgere attività di ricerca scientifica.
d) Per quanto riguarda le politiche in materia di asilo, le
legislazioni dei Paesi europei riflettono la comune preoccupazione di
ridurre le domande "pretestuose", per scoraggiare il ricorso allo
strumento dell'asilo politico a scopi migratori.
L'immigrazione in Gran Bretagna si presenta in gran parte sotto
forma di richieste di asilo politico. Nel 2002, su un totale di circa
180.000 immigrati nel Regno Unito, oltre 110.000 risultavano
appartenere alla categoria dei richiedenti asilo. È stata pertanto
varata una politica di contenimento, i cui punti salienti sono i
seguenti:
 creazione di campi di accoglienza per i richiedenti asilo,
per evitare la loro dispersione nel Paese durante le pratiche per il
riconoscimento dello status di rifugiato;
 introduzione del concetto di "safe country", concernente i
dieci Paesi europei di recente ingresso nell'UE (Cipro, Repubblica
Ceca, Estonia, Lettonia, Ungheria, Lituania, Malta, Polonia,
Slovacchia, Slovenia), più un'ulteriore lista aggiuntiva di 17
Paesi. La domanda di asilo proveniente da cittadini di tali Stati
sarà ritenuta "ipso facto" manifestamente infondata;
 rigetto delle domande presentate dopo una prolungata
permanenza all'interno del Regno Unito, e quindi non alla prima
occasione utile alla frontiera;
 valutazione più attenta nella concessione del cosiddetto
permesso di residenza per motivi umanitari (exceptional leave to
remain), rilasciato in genere a chi, pur non avendo diritto al
riconoscimento dello status di rifugiato, viene ritenuto meritevole
di protezione internazionale. Si è registrata una consistente
riduzione del numero delle domande di asilo presentate in Gran
Bretagna nel corso dell'anno. Per il primo semestre del 2003 il
totale è di poco superiore alle 25.000 unità.
In Germania, dal giugno 1993, è in vigore una legge più
restrittiva, che stabilisce procedure semplificate per la trattazione
delle domande d'asilo, già al posto di frontiera. In particolare, è
stato introdotto ilc.d. gruppo dei "Paesi sicuri", ritenuti idonei a
garantire un livello sufficiente di tutela. Anche il nuovo progetto
di legge si muove nella medesima prospettiva.
In Francia, è in corso di approvazione un progetto di legge in
materia di asilo, la cui principale innovazione consiste
nell'istituzione di un'unica istanza responsabile in materia di esame
delle domande di asilo (OFPRA - Office Français de Protection des
Refugies et Apatrides). Viene inoltre introdotto il concetto di Paesi
terzi "sicuri", ma non l'automatico rigetto senza istruttoria delle
domande dei richiedenti asilo da essi provenienti. Le Prefetture
potranno comunque rifiutare l'autorizzazione di soggiorno a
richiedenti asilo che provengano da tali Paesi, ma dovranno
trasmettere la relativa domanda al predetto OFPRA, ove la trattazione
di questo tipo di richieste seguirà una procedura accelerata.

Cap. 4) Le politiche di integrazione

L'integrazione della popolazione immigrata consiste in un processo
bidirezionale basato sul rispetto di diritti e doveri reciproci e su
di un processo interculturale. Da una parte, il cittadino straniero
deve adeguarsi alle regole e riconoscere i valori della società
italiana, dall'altra deve avere accesso a beni e servizi che gli
garantiscano una dignitosa qualità della vita.
In quest'ottica, le politiche di integrazione dovranno favorire la
piena partecipazione economica, sociale e culturale dei cittadini
stranieri, attraverso un costante confronto interistituzionale e
politiche aperte di concertazione sociale, in considerazione dei
principi, delle linee guida e dell'approccio multisettoriale espresso
nella Comunicazione della Commissione europea su immigrazione,
integrazione e occupazione (COM. 3.6.2003, n. 336).
L'elaborazione di politiche di integrazione deve tener conto
dell'evoluzione della progettualità migratoria verso la ricerca di
una maggiore stabilità, che si esprime, tra le altre cose,
attraverso una crescente stabilità occupazionale, una migliore
padronanza della lingua italiana, un aumento dei ricongiungimenti
familiari e una maggiore partecipazione scolastica.
A fronte di persone stabilmente integrate nel paese, si è potuta
rilevare la presenza di numerosi stranieri irregolarmente presenti,
le cui condizioni di precarietà rendevano difficile una piena
integrazione.
Si trattava di una realtà parallela socialmente insostenibile,
carica di rischi per l'ordine interno e la pacifica convivenza, che
si andava ripercuotendo anche sulle politiche e le opportunità di
integrazione sociale dei lavoratori regolarmente residenti.
Lo sforzo fatto dal governo italiano con il procedimento di
regolarizzazione (sulla base della legge 30 luglio 2002, n. 189
"Modifica alla normativa in materia di immigrazione e di asilo" e del
decreto legge 9 settembre 2002 n. 195 e legge di conversione 9
ottobre 2002, n. 222 recante "Disposizioni urgenti in materia di
legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari"), che ha
interessato circa 700.000 lavoratori stranieri sul territorio
nazionale, ha avuto l'obiettivo di far emergere dal lavoro irregolare
lavoratori stranieri "invisibili", impegnati in attività svolte in
violazione della disciplina vigente e privi di tutele contrattuali e
copertura assicurativa. Attraverso questo procedimento, che ha
rafforzato il collegamento tra occupazione e permesso di soggiorno,
si è garantita a tutti gli immigrati regolarizzati la tutela dei
diritti già disponibili per i loro connazionali regolari.
Tutto ciò comporterà nei prossimi anni un impulso significativo
delle misure di integrazione connesse con le nuove regolarizzazioni.
I dati più recenti sulle tendenze all'integrazione sociale delle
comunità immigrate regolarmente residenti in Italia forniscono
elementi utili per la definizione degli orientamenti verso i quali
rivolgere le politiche di integrazione dei lavoratori stranieri
recentemente regolarizzati.
La partecipazione di migliaia di immigrati a corsi di lingua
italiana e la certificazione delle competenze linguistiche acquisite
fornisce un primo elemento di riflessione sullo strategico ruolo
veicolare della lingua nel processo di interazione tra stranieri
adulti e società di accoglienza. Il mondo della scuola rappresenta
un altro spazio cruciale per l'interazione positiva tra stranieri e
popolazione autoctona ed ha visto aumentare la presenza di alunni
stranieri dai 50.322 studenti nell'anno scolastico 1995/1996 ai
232.766 del 2002/2003. In ambito scolastico negli scorsi anni erano
stati segnalati problemi di accesso per i minori stranieri, con un
alto tasso di insuccesso e di dispersione scolastica soprattutto nel
passaggio dalla scuola primaria a quella secondaria, mentre i più
recenti dati mostrano una tendenza al superamento di queste
criticità che andrà rafforzato nei prossimi anni per ridurre
ulteriormente lo scarto rispetto alla popolazione studentesca
italiana e garantire un deciso incremento della mobilità scolastica
oltre la scuola dell'obbligo.
L'aumento delle aspirazioni all'acquisto di una abitazione mostra
un altro elemento della stabilità e dell'integrazione raggiunta da
molti immigrati. La difficoltà a trovare una casa rispondente alle
esigenze abitative di molte famiglie immigrate fa emergere la
necessità di trovare soluzioni rivolte a tutte le fasce svantaggiate
della popolazione, anche favorendo la collaborazione tra istituzioni
pubbliche centrali, locali, interlocutori privati e del Terzo
Settore.
Il ricorso a figure di mediazione linguistico - culturale è stato
ampiamente utilizzato in questi ultimi anni, producendo effetti
positivi nella promozione dei diritti fondamentali e nella
facilitazione dei rapporti tra cittadini stranieri e servizi
pubblici. Un importante risultato si è raggiunto in ambito
socio-sanitario e nell'informazione giuridica e occupazionale. Questa
strategia andrebbe rafforzata nel quadro di un riconoscimento formale
delle competenze della figura professionale del mediatore culturale c
della promozione del ricorso alla mediazione a vantaggio di una più
efficace interazione tra stranieri e amministrazione pubblica.
La tutela dei diritti degli immigrati offerta dalle normative
vigenti comporta però anche una puntuale conoscenza da parte del
lavoratore immigrato dei suoi obblighi relativi ad una permanenza
regolare in Italia. Il rispetto di tali doveri è indispensabile per
evitare i rischi di una ricaduta nell'illegalità ed è per questo
motivo che si dovrebbe promuovere un costante monitoraggio, a livello
locale e regionale, della realtà migratoria e dei suoi sviluppi e
campagne informative finalizzate a prevenire ogni rischio di
permanenza illegale sul territorio.

4.1) Consigli territoriali per l'immigrazione

Per una più puntuale politica di integrazione viene prevista
dall'art. 3 del T.U. l'istituzione dei Consigli Territoriali per
l'Immigrazione, organismi con compiti di analisi delle esigenze e di
promozione degli interventi da attuare a livello locale. L'art. 57
del D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 ha affidato ai Prefetti la
responsabilità di assicurare la formazione e il funzionamento dei
Consigli Territoriali e il Decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri 18 dicembre 1999, istituendo i Consigli in ogni provincia,
ha attribuito agli stessi la presidenza dei suddetti organismi.
I Consigli sono composti da rappresentanti dei competenti uffici
periferici delle amministrazioni dello Stato, dal Presidente della
Provincia, da un rappresentante della Regione, dal sindaco del comune
capoluogo o da un suo delegato nonchè dal sindaco dei comuni della
Provincia di volta in volta interessati o da un suo delegato, dal
Presidente della camera di commercio, industria, artigianato e
agricoltura o da un suo delegato, da almeno due rappresentanti delle
organizzazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro, da
almeno due rappresentanti delle associazioni più rappresentative
degli stranieri extracomunitari operanti nel territorio, da almeno
due rappresentanti degli enti e delle associazioni localmente attivi
nel soccorso e nell'assistenza degli immigrati. Possono essere
inoltre invitati a partecipare alle riunioni i rappresentanti delle
Aziende Sanitarie Locali, nonchè degli enti e delle associazioni
localmente attivi nel soccorso e nell'assistenza agli immigrati.
I Consigli Territoriali per l'immigrazione rappresentano,
innanzitutto, osservatori privilegiati del fenomeno immigratorio e
punti focali di riferimento per tutti i soggetti che agiscono ai fini
dell'integrazione degli stranieri regolari nel nostro Paese.
Tali organismi costituiscono, in effetti, una preziosa risorsa per
la pianificazione delle politiche per l'integrazione degli stranieri
- consentendo, da un lato, attraverso la loro funzione di raccordo,
di elaborare strategie e modulare interventi in relazione alle
specifiche esigenze del territorio, e, dall'altro, di fungere da
canale di trasmissione di preziosi flussi di informazione, dalla
periferia al centro.
I Consigli Territoriali -progressivamente costituitisi in ogni
Provincia in questi ultimi anni - hanno mostrato di saper affrontare
le concrete difficoltà di inserimento degli immigrati nel tessuto
sociale, avviando numerose iniziative, con la collaborazione di vari
enti e associazioni locali.
Sono state attivate forme di monitoraggio attraverso osservatori
statistici già presenti sul territorio o con l'istituzione di
appositi osservatori all'interno degli stessi Consigli. La creazione
di reti telematiche - avviata in qualche realtà regionale - appare
sicuramente la forma migliore per un'efficace raccolta e analisi dei
dati.
Pur se i campi di indagine sono strutturati in base alle
caratteristiche dei diversi territori, denominatori comuni di analisi
per tutti i Consigli - utili alla lettura dei bisogni e del livello
di inserimento sociale della popolazione immigrata - sono il
monitoraggio sull'inserimento lavorativo, la domanda e l'offerta del
mercato del lavoro locale, le soluzioni abitative, l'accesso ai
servizi socio-sanitari, l'inserimento scolastico e i servizi rivolti
ai minori in genere, gli aspetti religiosi.
Un'attenta e approfondita attività di monitoraggio del fenomeno
migratorio nei suoi più rilevanti aspetti, garantendo una reale
conoscenza dei problemi dal punto di vista sia quantitativo che
qualitativo, consente e favorisce, quindi, la promozione e
pianificazione integrata degli interventi e la fissazione di
obiettivi a breve e medio termine perseguiti nell'ambito di
commissioni o gruppi di lavoro, istituiti nei Consigli per fornire,
nei vari settori di competenza, contributi in termini di idee e di
proposte concrete.
La validità e l'efficacia dei Consigli si dimostra, inoltre,
nella possibilità e capacità di esercitare una funzione di
indirizzo delle risorse messe a disposizione da altri soggetti,
costituendo punto di riferimento di iniziative e progettualità
locali.
Gli interventi maggiormente incisivi finora promossi dai Consigli
sono stati sostenuti da protocolli d'intesa o da accordi di
programma, strumenti consensuali sottoscritti dai vari partecipanti
ai Consigli stessi, con i quali sono stati condivisi gli obiettivi e
il conferimento delle risorse umane e strumentali.
L'efficacia operativa dei Consigli Territoriali per
l'immigrazione, dipende, essenzialmente, dalla qualità ed intensità
dei rapporti tra le sue componenti nonchè dalla capacità di
rispecchiare le esigenze delle realtà locali ad essi collegate. È
importante, ai fini di una condivisione delle strategie da adottare,
la partecipazione di rappresentanze sociali - che esprimono
l'effettiva realtà del territorio provinciale - oltre a quelle degli
enti istituzionali.
Essenziale, ai fini di un efficace funzionamento dei Consigli
territoriali, è comunque il ruolo svolto dalle Regioni, Province e
Comuni, soggetti principali per la programmazione delle politiche di
integrazione a livello locale.
L'attivazione - a livello regionale - di appositi tavoli di
confronto periodici con i Consigli Territoriali si è dimostrata un
coefficiente di facilitazione nodale per la costruzione di sistemi
integrati delle competenze e per la convergenza delle risorse
disponibili verso il raggiungimento di obiettivi condivisi. Nelle
realtà regionali che hanno dato vita a questa concertazione
periodica con i Consigli Territoriali e dove questi ultimi si sono
posti, coordinandosi tra loro, come interlocutori privilegiati delle
Regioni stesse, sono stati predisposti dei piani progettuali di
intervento integrati, omogenei e rispondenti alle reali necessità
espresse dal territorio.
Il Consiglio territoriale per l'immigrazione, nelle sue prime
esperienze, si sta dimostrando, in effetti, uno strumento assai utile
per la gestione delle politiche dell'immigrazione sul territorio.
È auspicabile, dunque, che tale struttura possa vedere la propria
identità rafforzata, nel prossimo futuro, costituendo sempre più il
fulcro di un'incisiva attività di monitoraggio, la sede privilegiata
di discussione, approfondimento e informazione delle problematiche
riguardanti l'immigrazione, di coordinamento e indirizzo degli
interventi e della gestione delle risorse rispondenti ai livelli di
necessità espressi dal territorio.
L'importanza del ruolo dei Consigli Territoriali è confermata
anche dalla positiva ricaduta del coinvolgimento di tali organismi in
occasione della procedura di regolarizzazione dei lavoratori
extracomunitari, ancora in atto. Le Prefetture si sono avvalse dei
Consigli, per meglio accompagnare le procedure burocratiche attivando
strategie di comunicazione ampie ed efficaci. Attraverso i Consigli,
è stato possibile interessare tutti i soggetti del mondo
dell'associazionismo per veicolare informazioni corrette ed omogenee.
In tale circostanza i Consigli si sono tradotti in punti focali di
informazione e di consulenza, in sedi privilegiate di confronto e
discussione sulle problematiche della regolarizzazione, contribuendo,
quindi, allo snellimento ed alla semplificazione delle operazioni
connesse alla stessa procedura. Dagli stessi Consigli sono stati
inoltre segnalati quesiti e problemi all'Amministrazione Centrale,
che hanno contribuito anche a correggere e migliorare la procedura.
Tali organismi, quindi, potranno rappresentare un efficace
strumento di dialogo ed orientamento anche riguardo ai procedimenti
di attuazione della nuova legge sull'immigrazione. Attraverso i
Consigli Territoriali per l'Immigrazione si ritiene che possa essere
effettuata una capillare opera di informazione sul territorio,
attraverso i rappresentanti degli stranieri presenti nei Consigli
stessi, riguardo alle novità della legge 189/2002 e, in generale, ai
diritti ed ai doveri degli stranieri presenti sul territorio.
Si ritiene, infine, che rivesta fondamentale importanza la
realizzazione di reti interistituzionali e interfunzionali di risorse
e competenze, a livello locale, che individuino stabilmente nei
Consigli territoriali per l'immigrazione le sedi idonee ai fini:
- della collaborazione istituzionale ai vari livelli;
- della concertazione sociale tra i vari soggetti presenti sul
territorio rispetto all'analisi dei bisogni e delle esigenze;
- della programmazione e realizzazione delle iniziative di
integrazione sociale; - delle necessarie azioni di monitoraggio.

4.2) Alunni e studenti stranieri in scuole e università italiane

Si sta delineando una scuola delle cittadinanze, europea nella sua
ispirazione, radicata in un'identità nazionale, capace di
valorizzare le tante identità locali, ma al contempo di far
dialogare la molteplicità delle culture entro una cornice di valori
universali. L'aumento progressivo, negli ultimi anni, del numero di
alunni che non hanno cittadinanza italiana pone l'accento sul
carattere di stabilità assunto dal fenomeno immigratorio ed
evidenzia la necessità di una pianificazione delle risorse e degli
interventi. La scuola rappresenta il principale canale di
integrazione dei minori immigrati. Costituisce non solo un luogo
privilegiato per la trasmissione e la costruzione di modelli
culturali, ma anche un ambito importante di incontro e di confronto,
di interazione e di scambio, un laboratorio di inclusione sociale e
di convivenza civile.
Dal 1983 ad oggi, gli alunni stranieri non hanno mai smesso di
aumentare, con un ritmo che è cresciuto notevolmente a partire
dall'anno scolastico 1996/97. Nel 2000/01 gli alunni stranieri erano
147 mila 406 (+28mila rispetto l'anno precedente), per diventare
282.683 nel 2003/4. Tra il 2000 ed il 2004 il numero di alunni
stranieri è raddoppiato.
Tra i Paesi di provenienza guidano la classifica: Albania,
Marocco, ex Jugoslavia e Romania, ma è ben rappresentato anche il
resto del mondo. Tra i banchi siedono alunni provenienti da 191 dei
195 Stati del pianeta. Le province italiane con le più alte
percentuali di stranieri sono Mantova (9,32%), Prato (9,85%) e Reggio
Emilia (8,70%).
L'immigrazione in Italia si fa sempre più stabile, aumentano i
ricongiungimenti familiari, sono stati quasi 400.000 al 31 dicembre
2001 pari al 28,9% del totale dei permessi di soggiorno e il tasso di
natalità tra gli stranieri è il doppio del dato della popolazione
italiana. Ogni 20 nati in Italia uno è un bambino straniero (4,8%
del totale). Ma l'incidenza sale al 7,3% nel Nord (1 ogni 14 nati).
Il Ministero dell'istruzione stima che nel 2010 il numero di
alunni stranieri dovrebbe essere compreso tra 488 e 566 mila, per
arrivare nel 2017 a circa 710 mila.

----&gt; VEDERE TABELLA A PAG. 99 DELLA G.U. &lt;----

Studenti stranieri iscritti all'università
Nell'anno accademico 2002-2003, gli stranieri iscritti nelle
università italiane, a corsi di studio di I livello e post laurea,
sono stati 34.000 con un incidenza percentuale, rispetto all'intera
popolazione studentesca dell'1,84%.
Nello stesso anno hanno lasciato il sistema universitario
italiano, acquisendo un titolo di studio, quasi 3000 giovani
provenienti dall'estero, pari all'1,3% degli studenti.
Si registra un incremento della presenza degli studenti
provenienti dall'area balcanica: albanesi, croati, rumeni ai primi
posti.

Linee generali di indirizzo
1. Integrazione e successo scolastico
L'indagine sugli alunni stranieri con cittadinanza non italiana
acquisisce anche i dati relativi ai risultati degli esami e degli
scrutini effettuati dalla scuola al termine dell'anno scolastico.
Questi dati, richiesti sia per gli alunni nel loro complesso, che
per quelli con cittadinanza non italiana permettono di misurare il
progressivo miglioramento degli esiti scolastici degli alunni. Se da
un lato registriamo un progressivo miglioramento conseguito dagli
alunni con cittadinanza non italiana, permane tuttavia una differenza
negativa negli esiti formativi, soprattutto nella scuola secondaria
di primo grado, e una dispersione scolastica, come tra i nativi,
diffusa soprattutto in alcune province del Sud Italia.
Dall'indagine si ricava, inoltre, che gli studenti stranieri che
proseguono nelle scuole superiori scelgono in percentuale assai più
rilevante istituti tecnici e professionali con la speranza di un più
immediato inserimento nel mondo del lavoro permesso da questo tipo di
studi.
Nel Nord-Est per esempio abbiamo una presenza di studenti
stranieri nel primo anno di scuole professionali del 11,67% (la più
elevata d'Italia). La media nazionale sempre nel primo anno delle
scuole professionali è del 6,03. Nello stesso Nord-Est troviamo una
presenza di alunni stranieri nel 1° anno degli istituti
dell'istruzione classica scientifica e magistrale dell'2,18%.
Punti di attenzione
1. Sarà necessario rivolgere particolare cura alla prosecuzione
dell'attività formativa in adolescenza, supportando le scelte con
buone azioni di orientamento.
2. Non diversamente dai ragazzi italiani, l'avvio verso percorsi
formativi più orientati al mondo del lavoro, comprese le esperienze
di alternanza, potrà costituire uno strumento importante per
combattere l'abbandono scolastico se realmente commisurato ai
percorsi di crescita della persona e in presenza di efficaci
investimenti nella formazione professionale.
3. Per contrastare il disagio e l'abbandono scolastico è stato
elaborato un progetto nazionale, denominato "ENJOY", che mette a
frutto esperienze italiane ed europee. L'ipotesi del progetto è
rivolta a costituire, in una complementarietà d'interventi delle
principali agenzie educative (scuola, famiglia, privato sociale) la
costruzione di centri di aggregazione giovanile il cui target è
costituito da giovani di età compresa tra i 13 e i 18 anni.
4. Va posta particolare attenzione affinchè sia rispettato
l'obbligo scolastico e formativo anche dei figli di immigrati non in
possesso di regolare permesso di soggiorno e l'inserimento in classi
scolastiche corrispondenti all'età anagrafica, ad eccezione di casi
particolari valutati dal collegio dei docenti delle singole scuole.
2. La formazione degli insegnanti
La formazione degli insegnanti riveste particolare importanza. Le
sfide attuali richiedono necessariamente una continua crescita
professionale di tutto il personale della scuola. Essa dovrà
comprendere non solo metodi e conoscenze disciplinari, ma anche
strumenti che permettano di rapportarsi agli alunni stranieri e alle
loro famiglie, di comprendere codici di comunicazione verbale e non
verbale appartenenti a culture diverse. Inoltre, una formazione
specifica è necessaria per l'insegnamento dell'italiano come lingua
seconda.
Gli stessi sistemi di valutazione dell'alunno straniero dovrebbero
essere ripensati come metodi di valutazione comprensivi anche della
lingua e della cultura per evitare che una valutazione inadeguata, o
perchè eccessivamente rigida o perchè eccessivamente blanda,
produca come primo effetto l'abbandono scolastico da parte degli
alunni stranieri. Le azioni di supporto agli alunni stranieri e alle
scuole che presentano una rilevante presenza di stranieri dovranno
essere rafforzate e prolungate.
I piani di studio personalizzati, la flessibilità
dell'organizzazione didattica, un clima affettivo e relazionale che
consenta di star bene a scuola - riconosciute oggi come condizioni
essenziali per ogni buona attività formativa- diventano
irrinunciabili in classi multietniche, assieme alle azioni orientate
alla cooperazione e alla costruzione delle regole della convivenza.
Sarà necessario definire azioni di supporto agli insegnanti che
partano da bisogni reali del territorio, mettendo in rete le scuole e
definendo un ventaglio di tipologie di testi, strumenti, materiali
didattici anche multimediali, per le biblioteche scolastiche, utili
per l'integrazione degli alunni stranieri.
3. Il mediatore linguistico e culturale
Anche nell'ambito della scuola la figura del mediatore linguistico
e culturale si è rivelata in grado di facilitare l'inserimento e di
svolgere funzioni di supporto e di assistenza, sia in termini di
conoscenza delle culture di cui sono portatori gli alunni immigrati,
sia come sostegno agli stessi nella fase di adattamento alla scuola.
Il mediatore, inoltre, può svolgere un ruolo non trascurabile
proprio in quel dialogo con le famiglie che si considera fondamentale
per l'integrazione. È necessario instaurare forme di comunicazione
chiara e costante tra la scuola e i genitori degli alunni stranieri,
anche allo scopo di migliorare la conoscenza e la padronanza delle
regole e dei meccanismi di funzionamento del sistema scolastico. Il
dialogo con i genitori svolto con continuità e non in maniera
occasionale, assume una rilevanza fondamentale per un buon
inserimento nel contesto scolastico e sociale.
4. L'insegnamento-apprendimento dell'italiano
A tutti i livelli, sia per i bambini che per gli adulti
costituisce un altro obiettivo importante. Per quanto riguarda i
bambini e i ragazzi in età scolare, gli interventi finalizzati
all'insegnamento della lingua di studio andranno strutturati tenendo
conto della cultura di origine e realizzati all'interno delle classi
di appartenenza e in laboratori interculturali e interlingue
istituiti presso le scuole. Le esperienze in questa direzione, già
realizzate in Italia, hanno prodotto risultati positivi. Un obiettivo
sarà quello di costituire una Banca Dati di buone pratiche
didattiche avviando altresì un monitoraggio e una valutazione degli
esiti formativi.
Il riconoscimento dell'importanza della lingua come strumento di
integrazione è anche alla base del progetto pilota per la
costituzione di un sistema nazionale per l'insegnamento dell'italiano
di base agli immigrati adulti, condotto dal MIUR in collaborazione
con le Università italiane su tutto il territorio nazionale.
5. "Life long learning"
Quando si parla di offerta formativa ed orientativa ci si
riferisce anche agli adulti nello scenario dell'apprendimento durante
tutto l'arco della vita. L'educazione degli adulti perde la sola
connotazione "compensativa" e diviene diritto di ogni persona.
Le attività dei Centri Territoriali Permanenti insieme ai
classici corsi di italiano per adulti immigrati possono svolgere
attività di educazione interculturale.
Anche la geografia della partecipazione dei cittadini stranieri
adulti(5) ai corsi di alfabetizzazione primaria e ai corsi per
l'integrazione linguistica e sociale conferma le caratteristiche che
si sono delineate nell'indagine sugli alunni che non hanno
cittadinanza italiana: i tre quarti dei corsi per stranieri sono
stati attivati nelle regioni settentrionali. Le regioni Lombardia,
Veneto ed Emilia-Romagna sono ai primi posti per numero di corsi per
adulti rivolti ai cittadini stranieri.
Il numero dei frequentanti le attività formative dei Centri
Territoriali Permanenti è stato di 76.819 adulti stranieri (a.s.
2001/2002) e di ben 116.319 nell'anno scolastico 2002-2003,
appartenenti a 162 diverse nazionalità, con un incremento pari al
51% rispetto all'anno precedente. In tale ultimo anno, 26.541 adulti
stranieri hanno frequentato corsi finalizzati al conseguimento del
titolo di studio, 59.996 hanno frequentato corsi per
l'alfabetizzazione linguistica e 29.742 corsi modulari.
------------------------------

(5)Per ulteriori approfondimenti si veda il volume
"L'offerta formativa dei centri territoriali permanenti",
Ministero dell'Istruzione dell'Università e della Ricerca,
gennaio 2003.

6. Misure per agevolare l'ingresso dei ricercatori
Nel quadro della politica di internazionalizzazione della ricerca
che il Governo sta perseguendo, sono stati conclusi negli ultimi anni
numerosi accordi bilaterali per lo sviluppo della cooperazione
scientifica e tecnologica da realizzarsi attraverso:
1. scambio di studiosi, di ricercatori, di specialisti e di
esperti;
2. organizzazione di seminari, conferenze scientifiche e
tecnologiche;
3. ricerche comuni su progetti interessanti le parti;
4. scambi di documentazione scientifica e tecnica;
5. partecipazione congiunta a programmi quadro dell'Unione
europea per le ricerche scientifiche, lo sviluppo tecnologico e le
innovazioni in altri programmi europei per la collaborazione
scientifica e tecnica;
6. promozione della stipula di specifici accordi e intese tra
Università, enti di ricerca e associazioni scientifiche, nonchè
partecipazione a programmi multilaterali.
In coerenza con tali accordi, il testo unico sull'immigrazione ha
espressamente escluso i ricercatori e i docenti universitari dal
sistema delle "quote" che regola di anno in anno gli ingressi di
cittadini non comunitari in Italia. È quindi consentito senza
limitazioni l'ingresso dall'estero di ricercatori.
Tuttavia, sul piano attuativo, si sono evidenziate alcune
critiche. Vanno pertanto attivate tutte le iniziative volte a
facilitare l'ingresso dei ricercatori stranieri in Italia.

----&gt; VEDERE TABELLA A PAG. 102 DELLA G.U. &lt;----

Indicazioni conclusive

 Sono da promuovere e valorizzare le esperienze già in atto
nelle scuole mettendo a sistema buone pratiche realizzate anche con
il concorso delle associazioni degli immigrati, del volontariato,
degli Enti Locali. Uno strumento di conoscenza della realtà
nazionale sugli alunni stranieri a scuola sarà fornito da una
ricerca nazionale promossa dal MIUR con il coordinamento scientifico
di studiosi dell'Università.
 Sono da promuovere e realizzare confronti con le strategie
educative degli altri Paesi europei, alcuni dei quali hanno una lunga
esperienza di integrazione, e incrementare lo scambio di pratiche,
esperienze, metodi di lavoro tra scuole e insegnanti di altri paesi.
Si deve andare verso una scuola delle culture e dei diritti umani,
radicata nel proprio territorio e in Europa, collocata in una cornice
di valori universali.

4.3) Iniziative per l'apprendimento della lingua italiana

La conoscenza della lingua rappresenta un indicatore del successo
del percorso migratorio e della capacità degli immigrati di
inserirsi professionalmente e socialmente nella società italiana. I
problemi posti dall'apprendimento della lingua sono stati troppo
spesso delegati alle modalità di acquisizione spontanea.
L'insegnamento sistematico della lingua italiana rappresenta un
passaggio essenziale per la facilitazione del processo di
integrazione nella comunità di accoglienza.
Molte esperienze di insegnamento dell'italiano come seconda lingua
hanno mostrato la loro efficacia in questi anni. Sulla base di quanto
stabilito dal decreto legislativo n. 28611998 "testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero" e successive modificazioni (legge
189102), all'art. 38 "Istruzione degli stranieri. Educazione
interculturale", l'insegnamento della lingua italiana e promosso
dallo Stato, dalle Regioni e dagli enti locali, anche in
collaborazione con le associazioni del terzo settore e del
volontariato, tenuto conto delle esigenze dei lavoratori e
valorizzando le strutture esistenti sul territorio.
Le esperienze di certificazione ufficiale della competenza
linguistica si sono dimostrate estremamente positive, perchè
garantiscono al cittadino straniero una chiave di accesso
privilegiato nel tessuto economico-produttivo e socio-culturale
italiano. Il riconoscimento delle competenze linguistiche, attraverso
indicatori e parametri standardizzati di valutazione, tutela sia il
datore di lavoro che il lavoratore straniero e favorisce la
conoscenza dei valori e della cultura italiana da parte
dell'immigrato.
Ai sensi del d.lgs. n. 286/98 e sulla base del decreto legislativo
31 marzo 1998 n. 112, "Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dallo Stato alle Regioni e agli Enti Locali, in
attuazione della legge 15 marzo 1997, n. 59", il Ministero del lavoro
e delle politiche sociali ha avviato accordi di programma pluriennali
con buona parte delle Regioni per l'attivazione e realizzazione di
progetti rivolti tra l'altro anche all'alfabetizzazione e
all'apprendimento della lingua e della cultura italiana. Un
rafforzamento di tali esperienze dovrebbe essere diffuso sul
territorio nazionale e analogamente sviluppato mediante la
predisposizione di specifici percorsi formativi anche nei paesi di
emigrazione, nel quadro di accordi bilaterali.
Un contributo a livello normativo è offerto dall'articolo 19
"Titoli di prelazione" della legge n. 189 del 30 luglio 2002, che ha
modificato l'art. 23 del testo unico e prevede programmi per
attività di istruzione e di formazione professionale nei Paesi di
origine degli immigrati, finalizzati alla formazione mirata e al
trasferimento dei lavoratori stranieri in Italia, nonchè al loro
inserimento nei settori produttivi del Paese. L'aver partecipato a
questo tipo di programmi fornisce all'aspirante emigrante una corsia
preferenziale ai fini dell'ingresso per lavoro e prospetta
agevolazioni di impiego per i lavoratori autonomi stranieri.
Sarebbe infine auspicabile promuovere percorsi di apprendimento
linguistico nell'ambito lavorativo, mediante una collaborazione più
stabile tra istituzioni locali, associazioni datoriali, datori del
lavoro ed organizzazioni del privato sociale.

4.4) La salute degli stranieri

L'immigrazione, in Italia, si configura come un fenomeno
relativamente recente, se confrontato ad altri Paesi europei;
pertanto ci troviamo attualmente di fronte ad individui appartenenti
alla prima o - per alcune comunità di stranieri - alla seconda
generazione di immigrati, con una bassa percentuale di soggetti
anziani e di bambini.
Se nel recente passato il fenomeno migratorio (nel caso della
prima generazione di immigrati) interessava principalmente individui
autoselezionati, di età giovanile e in buona salute (condizione
descritta dalla letteratura scientifica come "effetto migrante
sano"), ciò non è valido, a priori, per le generazioni successive o
per specifiche tipologie di immigrati, quali i profughi ed i
richiedenti asilo (caratterizzati da una costrizione alla migrazione)
o, ad esempio, per gli stranieri presenti per effetto di un
ricongiungimento familiare.
Nella situazione attuale numerosi fattori epidemiologici e
condizioni socioeconomiche rendono lo stato di salute degli immigrati
stranieri meritevole di una particolare tutela, come documentato nel
capitolo specificamente dedicato alla salute degli stranieri
immigrati contenuto nella Relazione sullo stato sanitario del Paese -
1999.
Infatti, oltre alle condizioni che minacciano la salute di tutti i
soggetti deboli e che colpiscono in modo particolare una non
trascurabile fascia di questa popolazione (disoccupazione o
precarietà occupazionale e scarsa tutela sul lavoro; inadeguatezza
alloggiativa, sovraffollamento e carenze igieniche; alimentazione
insufficiente e/o sbilanciaLa; diversità climatiche), si devono
tenere presenti fattori peculiari che svolgono un ruolo particolare
nei confronti della salute degli immigrati legati al quadro
epidemiologico del paese di origine e ad aspetti culturali
(difficoltà di comunicazione e di inserimento sociale), psicologici
(lontananza dagli affetti, mancanza di supporto familiare, rischio di
fallimento del progetto migratorio) e di discriminazione nell'accesso
ai servizi.
Atteggiamenti e comportamenti degli stranieri immigrati nei
confronti dei servizi sanitari, derivanti dalle tradizioni culturali

dei paesi di origine oltre che dalle forme di accoglienza nel nostro
Paese, possono influenzare l'efficacia e la tempestività della
risposta assistenziale, riducendo l'effettiva accessibilità ai
servizi da parte delle popolazioni immigrate.
Non sono disponibili, attualmente, informazioni valide e
continuative, a livello nazionale, sulla salute degli immigrati. La
dinamica demografica può, per molti versi, suggerire profili
epidemiologici e bisogni di salute.
Studi condotti in diverse realtà sociali e geografiche hanno
tracciato un profilo epidemiologico dell'immigrato caratterizzato da:
a) aumentata presenza di donne in prevalenza giovani, nella
fascia dell'età fertile, con tutte le problematiche connesse alla
salute sessuale e riproduttiva;
b) progressivo incremento delle nascite dei bambini stranieri;
c) consolidato fenomeno migratorio che richiede urgenti
interventi mirati nell'ambito della medicina del lavoro: i lavoratori
immigrati sostituiscono molto spesso gli italiani in lavori "ad alto
carico lavorativo", subendo una maggiore monetizzazione del "rischio
salute".
Un aspetto del tutto peculiare è relativo alla percezione del
bisogno ed alla formulazione della domanda di aiuto da parte della
popolazione immigrata; tale aspetto può essere, infatti,
condizionato da molteplici e differenti fattori, tra cui
 diversi modi di intendere la malattia e la salute;
 diversa concezione della prevenzione e di percezione del
rischio;
 scarsa o distorta consapevolezza dei propri diritti; è da
tener presente, al riguardo, che gli stranieri regolarmente
soggiornanti sono iscritti al Ssn e godono degli stessi diritti
all'assistenza dei cittadini italiani, mentre gli stranieri non in
regola hanno diritto solo alle "cure urgenti o comunque essenziali"
ed agli "interventi di medicina preventiva e prestazioni di cura
correlate" (le cure sono a carico dello straniero, ma se questi versa
in condizioni di indigenza, i relativi oneri sono sostenuti dal
Ministero dell'interno, attraverso le Prefetture);
 deficit di informazione che determina aspettative improprie
canalizzando la domanda di assistenza in modo inadeguato;
 più difficoltosa percezione del servizio adeguato al proprio
bisogno,
 esistenza di una barriera linguistico-culturale, che crea un
ostacolo insormontabile alla comunicazione fra utente e operatore;
 riferimento a modelli culturali e comportamentali che
determinano difficoltà nella fruibilità dei servizi da parte
dell'utente straniero e nella gestione degli stessi servizi da parte
dell'operatore italiano; fragilità del progetto migratorio che, in
relazione allo status giuridico (possesso del permesso di soggiorno,
della tessera sanitaria, etc;), provoca un eccesso di dipendenza nei
confronti del contesto e condiziona negativamente l'accesso ai
servizi da parte dell'utente straniero.
Osservando il flusso di utilizzo di alcuni servizi sanitari da
parte degli stranieri, si evidenzia una sostanziale mancanza di
elasticità dell'offerta di servizi, a fronte dei nuovi problemi di
salute di questi nuovi gruppi di utenti.
Al contrario di quanto paventato, non vi è evidenza di una
specificità patologica dello straniero che invece si ammala delle
stesse patologie dell'italiano che ne condivide le condizioni di
povertà e di discriminazione.
Numerosi studi osservazionali indicano, tra i principali motivi di
ricorso alle strutture sanitarie:
 i disturbi dell'apparato digerente;
 le patologie traumatiche (soprattutto incidenti stradali e di
tipo occupazionale);
 le malattie acute dell'apparato respiratorio;
 le richieste di sostegno per disagio della sfera psichica
comprese le dipendenze;  il monitoraggio delle gravidanze, spesso
con tempi e modalità inadeguate;
 un aumentato tasso di abortività, che interessa
particolarmente alcune etnie, rispetto alla popolazione locale.
Il "Rapporto nazionale sui ricoveri ospedalieri degli stranieri in
Italia", stilato nel 1998 dal Dipartimento della programmazione del
Ministero della salute, analizza i principali motivi del ricorso ai
ricoveri dei pazienti immigrati, siano essi residenti o non
residenti. L'aspetto rilevante del rapporto è il confronto fra le
cause di ricovero degli stranieri ed il valore nazionale dove si
evince che i motivi del ricovero per cause traumatiche sono più alti
(in percentuale) negli stranieri mentre sono decisamente più basse
le percentuali rilevate per le malattie cronico degenerative.
Tra i 25.000 bambini nati da almeno un genitore straniero sono
più frequenti la prematurità, il basso peso alla nascita, la
mortalità neonatale e i calendari vaccinali sono effettuati in
ritardo o in modo incompleto specie nelle popolazioni nomadi.
Per quanto riguarda la salute della donna, i temi emergenti sono
l'alto tasso di abortività, la scarsa informazione (con conseguente
ridotta domanda di assistenza alla gravidanza), la presenza di
mutilazioni genitali femminili. Un'indagine coordinata dall'Istituto
Superiore di Sanità ha evidenziato che le I.V.G. effettuate da donne
straniere sono passate da 4.500 nel 1980 a 20.500 nel 1998, con un
trend fortemente decrescente dalle età più giovani a quelle in età
più avanzate.
Relativamente al rischio infettivo, spesso paventato per la
popolazione italiana per effetto di trasferimento di agenti
infettanti da paesi a media-alta endemia, esso è in generale -
controllabile; specifici problemi originati nel paese di partenza
possono però trovare nel paese di destinazione condizioni di
aggravamento che interessano soprattutto la popolazione di recente
immigrazione. Infatti, soprattutto nel caso delle malattie
trasmissibili, le condizioni di vita rappresentano un sicuro fattore
favorente la diffusione, ma il rapporto dinamico popolazione
immigrata/popolazione ospite è notevolmente complesso. Il rischio
specifico, infatti, per alcuni gruppi di popolazione, è fortemente
legato a fattori di rischio esterni a quei gruppi; pertanto, per la
popolazione immigrata, tali fattori rappresentano contemporaneamente
sia momento diffusivo che recettivo.
Il calcolo dell'incidenza della malattie infettive nella
popolazione immigrata è una problematica notevolmente complessa
poichè, da un lato, non si dispone di un denominatore totalmente
rappresentativo del fenomeno migrazione e, dall'altro, la domanda di
salute relativa risulta per molti versi inespressa.
In particolare, ciò è vero soprattutto per le malattie infettive
espressione di disagio sociale ed a forte impatto sull'opinione
pubblica.
Stime condotte su dati relativi ad erogazione di servizi da parte
di strutture sia pubbliche che del volontariato indicano che
l'incidenza di malattie infettive nelle popolazioni immigrate
diventa, a parità di condizioni di vita, sempre più simile
all'incidenza di malattie infettive del Paese ospite.
Per quanto riguarda le malattie infettive per le quali in Italia
sono obbligatorie le vaccinazioni già da lungo periodo, si è
registrata negli ultimi anni solo l'importazione di un caso di
difterite dall'America latina.
Notevolmente differente risulta la problematica relativa alle
malattie infettive per le quali la suscettibilità individuale è
strettamente correlata con condizioni ambientali e sociali degradate:
è il caso della tubercolosi che, assente al momento dell'ingresso
nel Paese ospite, si manifesta, in genere, dopo un periodo di
permanenza variabile da uno a due anni, soprattutto in soggetti
provenienti da zone endemiche.
L'incidenza della tubercolosi è passata dall'8,1% nel 1992 al
16,6% nel 1998, secondo i dati dell'Ufficio III della Direzione
Generale della Prevenzione Sanitaria.
Anche gli studi condotti da poliambulatori Caritas indicano che la
malattia insorge a circa 10 mesi - un anno dall'arrivo in Italia,
delineandosi, pertanto, non una patologia da importazione
ma un quadro di tipo "border line", al limite, cioè, fra
patologia di importazione e patologia acquisita in seguito a stress
transculturale e disagio sociale.
Per quanto riguarda la problematica relativa alle malattie a
trasmissione sessuale (MST) ed, in particolare alla patologia da HIV
nella popolazione immigrata, numerose osservazioni sembrano indicare
che l'infezione da HIV possa configurare una patologia a rischio per
tale popolazione. Tali osservazioni si basano, almeno sul piano
teorico, sulla presenza di alcuni fattori di rischio riconosciuti
quali:
 provenienza da Paesi ad alta endemia per MST/HIV
 condizioni di vita nel Paese ospitante spesso ai limiti
dell'emarginazione  soggetti di età giovane e sessualmente attivi
 condizioni di single
 diffusione del fenomeno della prostituzione femminile e
transessuale
 scarsità di campagne di informazione mirate alla prevenzione
delle MST.
Per quanto concerne i casi di AIDS, i dati del Registro Nazionale
AIDS mostrano che il contributo degli stranieri alla casistica
totale, aggiornata al 2000, si aggira intorno al 4,8%; se si
considera l'andamento temporale, si evidenzia un incremento della
proporzione di casi notificati in cittadini stranieri dal 3% nel
periodo 1983-93 all'11% nel primo semestre del 2000. Questo dato deve
essere interpretato con cautela, in quanto anche il numero totale
degli immigrati in Italia è aumentato notevolmente.
Per quanto riguarda invece i dati relativi all'infezione da HIV, i
risultati della sierologia eseguita su un campione di 1912 soggetti
ha evidenziato una prevalenza dell'infezione del 5,7% tra gli
immigrati rispetto al 9,4% registrata tra gli italiani afferenti ai
centri pubblici MST.
Per quanto riguarda le altre MST, l'ultimo rapporto ufficiale del
sistema di sorveglianza mette in evidenza che su 52.515 casi
segnalati dal 1991 al 1996 il 10,6% sono stati diagnosticati in
cittadini stranieri.
Un aspetto particolare riguarda le malattie infettive che gli
stranieri possono contrarre al ritorno nel Paese d'origine. Un
esempio paradigmatico è costituito dalla malaria: negli ultimi anni,
fra tutti i casi di malaria notificati in Italia, circa il 40% sono
insorti in immigrati rientrati temporaneamente nel proprio Paese
d'origine, senza aver effettuato la profilassi antimalarica: il
fenomeno è dovuto al fatto che l'immigrato al di fuori del Paese
d'origine (se quest'ultimo è un Paese endemico per malaria) perde la
"premunizione" cioè quella sorta di protezione sviluppata fin dalla
nascita.
Nel quadro dei molteplici interventi necessari per superare
l'emarginazione degli immigrati bisognosi, un importante aspetto è
quello di assicurare l'accesso delle popolazioni immigrate al
Servizio Sanitario Nazionale adeguando l'offerta di assistenza
pubblica in modo da renderla visibile, facilmente accessibile,
attivamente disponibile ed in sintonia con i bisogni di questi gruppi
di popolazione in conformità a quanto previsto dal testo unico
sull'immigrazione che ha sancito il diritto alle cure urgenti ed
essenziali ed alla continuità della cura anche per gli immigrati
irregolari.
In tale contesto sono necessari, fra l'altro, sia interventi di
tipo informativo dell'utenza immigrata sull'offerta dei servizi da
parte della ASL che l'individuazione all'interno di ciascuna ASL di
unità di personale esperte e particolarmente idonee per questo tipo
di rapporti.
Azioni prioritarie riguardano i seguenti aspetti:
- miglioramento dell'assistenza sanitaria alle donne straniere
in gravidanza e riduzione del ricorso all'I.V.G.;
- riduzione dell'incidenza dell'HIV, delle malattie
sessualmente trasmesse e della tubercolosi, tramite interventi di
prevenzione mirati a questa fascia di popolazione;
- raggiungere coperture vaccinali della popolazione infantile
immigrata pari a quella ottenuta per la popolazione italiana;
- erogare gli interventi di profilassi primaria alle categorie
di lavoratori stranieri ove prevista per i lavoratori italiani;
- ridurre gli infortuni sul lavoro tra i lavoratori immigrati,
tramite gli interventi previsti a tal fine per i lavoratori italiani;

----&gt; VEDERE TABELLA A PAG. 109 E 110 DELLA G.U. &lt;----

4.5) Politiche abitative

La situazione abitativa per gli immigrati stranieri si presenta
per più aspetti problematica.
Il disagio per la situazione abitativa si sta aggravando
soprattutto nel centro nord e nelle aree metropolitane, non solo per
la condizione specifica dei cittadini immigrati, oltre tutto con il
forte incremento dei ricongiungimenti familiari.
Il patrimonio in affitto disponibile è in Italia estremamente
ridotto e ancora più scarsa è l'offerta per le fasce svantaggiate
della popolazione, anche italiana. La domanda di alloggi in affitto a
canoni calmierati, accessibili ai redditi medio-bassi, è in forte
aumento, a fronte di un'offerta abitativa pubblica ampiamente
insufficiente ed un'offerta privata molto limitata, rigida,
scarsamente disponibile nei confronti degli immigrati.
Dall'inizio del fenomeno immigratorio in Italia, gli Enti locali
hanno cercato di rispondere a questi bisogni, in collaborazione con
il volontariato e con il terzo settore, dando vita ad iniziative ed
esperienze anche innovative: Associazioni, Volontariato, Fondazioni,
Cooperative, Agenzie sociali per la sola intermediazione fra domanda
e offerta abitativa in affitto, ecc.
Gli obiettivi da perseguire sono quelli di:
 ridurre gli ostacoli all'utilizzazione del patrimonio privato
disponibile, con misure che assicurino la buona conduzione
dell'alloggio e la possibilità di riottenerne la disponibilità al
momento della scadenza contrattuale;
 perseguire il calmieramento dei canoni di affitto con
l'attivazione di politiche abitative da parte degli Enti locali,
volte a creare le condizioni affinchè a fronte della concessione di
contributi da parte della Pubblica Amministrazione, di agevolazioni
fiscali locali e nazionali, di offerta di aree a basso costo per le
nuove costruzioni, del ricavo di alloggi dal recupero di edifici
dismessi, regolato da convenzioni, ci sia una contropartita
soprattutto in merito alla riduzione del costo dell'affitto.
 incentivare il concorso dei datori di lavoro delineando
specifiche agevolazioni, fermi restando i vincoli della finanza
pubblica: nel caso di contributo per il pagamento dell'affitto,
verificarne la sua deducibilità dal reddito d'impresa e da lavoro
dipendente, nonchè la natura non retributiva ai fini contributivi;
nel caso di finanziamento, comunque da recuperare in modi e tempi
stabiliti, verificare la possibilità di collegarvi un risparmio
fiscale sotto forma di credito d'imposta.

4.6) Vita familiare, seconde generazioni e ricongiungimenti

L'Italia registra oramai da anni una sostanziale crescita della
popolazione immigrata determinata prevalentemente dai
ricongiungimenti o dalla costituzione di nuovi nuclei familiari. In
Italia al 2003 si calcolano circa 300.000 minori presenti dei quali
oltre 230.000 sono gli alunni stranieri inseriti nel mondo della
scuola.
Se la famiglia rappresenta un fattore cruciale nel processo di
integrazione, l'aumento dei nuclei familiari composti da stranieri
comporta anche nuovi bisogni, che incidono sui servizi scolastici,
sociali, educativi, sanitari e abitativi.
Anche alla luce della recente regolarizzazione del 2002-2003, che
vedrà un forte aumento dei nuclei familiari di origine straniera, le
politiche sociali dovranno essere in grado di rispondere alle nuove
esigenze.

Visti per ricongiungimento familiare e permessi Per motivi familiari
=====================================================================
| 2001| 2002| 2003
=====================================================================
Ricongiungimenti familiari, nuovi visti| 64.772| 62.067| 58.337
---------------------------------------------------------------------
Totale visti rilasciati durante l'anno | 947.085| 853.535| 874.874
---------------------------------------------------------------------
Ricongiungimenti in % dei visti | | |
rilasciati nell'anno | 6,8| 7,3| 6,7
---------------------------------------------------------------------
Stock di permessi di soggiorno per | | |
motivi familiari | 393.865| 472.240| 532.670
---------------------------------------------------------------------
Numero di permessi di soggiorno |1.362.630|1.512.324|2.193.999
---------------------------------------------------------------------
In % dei permessi validi | 28,9| 31,2| 24,3
Fonte: Ministero dell'interno e Ministero degli affari esteri

Ricongiungimenti familiari, nuovi visti rilasciati durante l'anno per
nazionalità
=====================================================================
| 2002| |Gen-set 2003
=====================================================================
Albania |11350| Marocco | 8548
Marocco | 6644| Albania | 8269
Cina | 5335| Cina | 2664
Romania | 5079| India | 2197
India | 3395| Tunisia | 1905
FYRM Macedonia | 2235| Romania | 1777
Filippine | 2137| Filippine | 1763
Bangladesh | 1937| FIRM Macedonia | 1727
Tunisia | 1901| Bangladesh | 1584
Sri Lanka | 1826| Pakistan | 1522
Perù | 1802| Cuba | 1274
Cuba | 1421| Sri Lanka | 1237
Ghana | 1266| Perù | 1098
Egitto | 1197| Ghana | 1049
Jugoslavia | 1123| Ucraina | 981
Pakistan | 1110| Egitto | 884
Repubblica Dominicana | 1109| Moldavia | 788
Ucraina | 856| Repubblica Dominicana| 626
Moldavia | 826| Senegal | 598
Senegal | 674| Jugoslavia | 579
Fonte: Ministero degli affari esteri

Adeguate politiche di integrazione non possono però prescindere
da un'approfondita conoscenza del fenomeno. Nell'ambito della
famiglia immigrata, un aspetto che dovrebbe cominciare ad essere
monitorato con maggiore sistematicità è rappresentato dalle
relazioni intergenerazionali tra genitori e figli e dalle
caratteristiche del processo di integrazione delle seconde
generazioni.
La dimensione strutturale dell'immigrazione in Italia comporta la
necessità di sviluppare misure volte a favorire i processi di
integrazione sociale delle giovani generazioni, anche in
considerazione dell'esperienza di altri paesi di meno recente
immigrazione. In questi paesi è ormai maturata la consapevolezza che
le seconde e terze generazioni rappresentano categorie portatrici di
particolari bisogni cui rivolgere una attenzione specifica.
Le seconde generazioni esprimono infatti identità multiple, che
non si identificano più con i luoghi del passato migratorio dei
propri genitori, ma nemmeno con la nuova società di accoglienza. Il
desiderio di appartenenza e di mimesi con i giovani autoctoni, i
modelli di riferimento e le pressioni delle comunità di origine
producono identità molto complesse.
In Italia la tendenza è stata fino ad oggi quella di parlare più
di minori stranieri che non di seconde generazioni, incentrando il
dibattito e la ricerca quasi esclusivamente sulle dinamiche educative
e interculturali: tema cruciale ma che non assorbe tutti gli aspetti
della vita sociale dei giovani figli di immigrati. Accanto al tema
dei percorsi scolastici delle seconde generazioni andranno prese in
considerazione con maggiore attenzione le dinamiche familiari
determinate dal confronto tra prima e seconda generazione in termini
di aspettative, motivazioni personali e progetti di vita, nonchè la
formazione professionale e l'inserimento lavorativo.
Forme di discriminazione possono infatti impedire al giovane
migrante di seconda e terza generazione di accedere su un piano
paritario rispetto ai cittadini del paese ospitante ad un impiego e
ad un ruolo nella società.
Le istituzioni dovrebbero quindi essere in grado di anticipare i
problemi derivanti dal difficile passaggio dall'adolescenza all'età
adulta di giovani immigrati che possono svolgere un ruolo di
intermediazione tra società di accoglienza e cultura familiare, tra
genitori immigrati e mondo circostante.
Sarà dunque opportuno promuovere specifiche politiche di
integrazione con attenzione a questo fenomeno, nella consapevolezza
che un ruolo fondamentale spetta all'istruzione e alla formazione.

4.7) Minori stranieri

La consistente presenza di minori stranieri non accompagnati sul
territorio italiano rappresenta un aspetto specifico del fenomeno
migratorio, tanto che l'art. 33 del D.lgs 25.7.1998, n. 286 ha
istituito un apposito Comitato per i Minori Stranieri che svolge
diverse funzioni.
In primo luogo, il Comitato è responsabile del monitoraggio
costante delle presenze di minori stranieri non accompagnati e
dell'inserimento delle informazioni in una apposita banca dati. In
secondo luogo, prende le misure necessarie all'accertamento dello
status del minore straniero e all'esame della sua condizione di non
accompagnato. In terzo luogo promuove le indagini familiari per
rintracciare i genitori dei minori nei Paesi di origine al fine del
ricongiungimento degli stessi attraverso il rimpatrio assistito,
favorendo interventi per il sostegno e l'intensificazione del
monitoraggio ambientale dei contesti socio-familiari d'origine del
minore.
Inoltre, a seguito dell'entrata in vigore della legge 30 luglio
2002, n. 189, che ha posto attenzione al passaggio alla maggiore età
del minore, soprattutto nel caso in cui questi sia inserito in
progetti di integrazione sociale e civile, il Comitato ha iniziato ad
esaminare le istanze di permanenza ed integrazione di minori
stranieri non accompagnati in Italia, pervenute da parte dei servizi
sociali dei Comuni (in conformità all'art. 25 della legge 30 luglio
2002, n. 189).
Al fine di favorire l'attività del Comitato, sarà necessario
continuare nell'opera di rafforzamento dell'attività di supporto,
sia per quanto riguarda la banca dati delle informazioni utili a
monitorare il fenomeno, sia per implementare il sistema di rete
relativamente alle indagini familiari, in modo da ottenere nel più
breve tempo possibile le informazioni circa la situazione familiare
del minore. A tal fine sarà opportuno sottoscrivere accordi con le
rappresentanze diplomatico-consolari dei Paesi d'origine dei minori
allo scopo di accelerare le procedure di identificazione e
razionalizzare l'iter del riaffidamento del minore. Allo stesso
tempo, si dovranno ampliare i programmi di rimpatrio assistito con
accordi con i Paesi di provenienza e con le realtà associative
presenti nei Paese di origine, per facilitare il reinserimento
familiare e sociale dei minori una volta rimpatriati.
Altro compito del Comitato è la gestione dei programmi
solidaristici di accoglienza temporanea promossi da enti,
associazioni o famiglie. Si tratta di un fenomeno che riguarda
mediamente 36.000 ingressi di minori accolti presso associazioni e
famiglie per soggiorni temporanei a scopo umanitario ogni anno.
Questa attività di accoglienza ha avuto origine da un impulso del
mondo dell'associazionismo dopo il disastro ambientale di Chernobyl
e, nel corso degli anni, si è ampliato anche ad altri Paesi e ad
altre tipologie di minore. Il Comitato ha, in questo ambito, il
compito primario di definire i criteri di valutazione delle richieste
per l'ingresso e il soggiorno in Italia dei minori, valutando
l'affidabilità del proponente, la validità dell'iniziativa, nonchè
l'affidabilità del referente estero. Obiettivo fondamentale e comune
a tutti i soggetti coinvolti nell'accoglienza dei minori è la tutela
di detti minori che, per ragioni di solidarietà, sono accolti
temporaneamente in Italia. In tale prospettiva, il Comitato ha
inaugurato una nuova fase di attività, basata sulla valorizzazione
dell'associazionismo di solidarietà. Proprio a tale scopo, sono
state elaborate nuove linee guida che recepiscono sia le richieste
delle associazioni, sia una valutazione sull'evoluzione che ha
attualmente assunto il fenomeno. L'attività futura avrà come scopo
prioritario il monitoraggio del soggiorno dei minori attraverso
incontri con le associazioni e le famiglie durante il periodo di
permanenza in Italia dei minori. Si dovrà inoltre valutare, alla
luce dei vincoli di finanza pubblica, la possibilità di individuare
forme di sostegno al bilancio dei comuni di piccole dimensioni e che
usufruiscono di limitate risorse finanziarie, per gli eventuali oneri
dipendenti dalle forme di assistenza erogate dall'amministrazione
comunale a minori stranieri non accompagnati.
Si ritiene auspicabile un maggiore coinvolgimento delle Regioni
nelle attività del Comitato, soprattutto alla luce di quanto
previsto dall'art. 25 della legge 189/02. In tal senso sarebbe
auspicabile procedere a accordi di programma con le Regioni, per
quanto riguarda i progetti di integrazione sociale e civile, in
particolare sotto l'aspetto della formazione e dell'accoglienza.

4.8) Cittadinanza
L'attività del Ministero dell'interno è incentrata sulla
trattazione delle questioni attinenti allo status personae, con
particolare riferimento ai provvedimenti di conferimento della
cittadinanza in favore di stranieri residenti o coniugi di cittadini
italiani, al riconoscimento dello status di apolide, nonchè sulla
vigilanza dell'esatta applicazione delle leggi emanate nella materia
e sullo studio della legislazione e degli accordi internazionali nel
settore.
La normativa riguardante la materia della cittadinanza è
disciplinata dalla legge n. 91 del 5 febbraio 1992, entrata in vigore
il 16 agosto 1992, che ha abrogato tutte le leggi e le disposizioni
emanate precedentemente.
La predetta normativa disciplina due diverse modalità di acquisto
della cittadinanza, sempre su istanza di parte, e di conseguenti due
procedure:
1) sul presupposto del matrimonio con cittadino italiano ai
sensi dell'art. 5,
2) sul presupposto della residenza sul territorio della
Repubblica, ai sensi dell'art. 9.
Occorre, altresì soffermarsi sinteticamente sulle procedure per
ottenere, perdere o riacquistare il nostro status civitatis.
Le vigenti disposizioni regolanti le procedure sulla materia sono
contenute nel D.P.R. 12/10/1993, n. 572 recante il Regolamento di
esecuzione della legge 5/02/1992, n. 91 e nel D.P.R. 18/04/1994 n.
362, concernente la disciplina dei procedimenti di acquisto della
cittadinanza italiana.

a) Acquisto
In applicazione della succitata normativa regolamentare, le
istanze, corredate della prescritta documentazione, per l'acquisto
della cittadinanza ai sensi dell'art. 5 (per matrimonio) e art. 9
(per residenza) vanno presentate al Prefetto competente in relazione
al luogo di residenza del richiedente, ovvero all'Autorità consolare
italiana nel caso di residenza all'estero (solo per l'acquisto ex
art. 5 o 9 lett. c).
Nella documentata istanza, redatta su appositi modelli, in
distribuzione presso gli U.T.G. (all'estero presso i Consolati),
devono essere indicati i presupposti in base ai quali si intende
conseguire la cittadinanza.

b) Rinuncia
Al sensi dell'art. 11 legge 5/02/92 n. 91, si può rinunciare alla
cittadinanza italiana a condizione che si risieda all'estero o si
detenga un'altra cittadinanza; ai sensi dell'art. 14, se si è
conseguito durante la minore età la cittadinanza italiana oltre ad
un'altra già posseduta; se sia cessata l'adozione per cause non
imputabili all'adottato (art. 3 c. 4) e se non si intenda
riacquistare la cittadinanza dopo un anno di residenza ininterrotta
sul territorio italiano (art. l3 c. 1, lett. d); infine, ai sensi
dell'art. 2 della Convenzione di Strasburgo, si può rinunciare al
nostro status civitatis a seguito di autorizzazione da parte dello
Stato alla cui cittadinanza si intende rinunciare.
All'art. 8 del Regolamento di esecuzione, così come modificato
dall'art. 10 del D.P.R. 3/11/2000 n. 396, sono indicate le modalità
per rendere le dichiarazioni di rinuncia.
In base alla succitata normativa, le dichiarazioni, corredate
della prescritta documentazione, in Italia, devono essere rese
dinanzi all'Ufficiale di stato civile del comune di residenza;
all'estero devono essere rilasciate dinanzi all'Autorità consolare
italiana competente in relazione alla residenza del rinunziante.
Le dichiarazioni devono essere rese secondo le formule indicate
nell'allegato A del citato Decreto del Ministro dell'interno del
5/04/2002.

c) Riacquisto
Il riacquisto della cittadinanza è previsto dagli artt. 13 e 17
della legge 5/02/1992 n. 91.
Le dichiarazioni, corredate della prescritta documentazione, volte
a riacquistare il nostro status civitatis sono effettuate dinanzi
all'Ufficiale dello stato civile del Comune mediante formule
stabilite nell'allegato A del D.M 5/04/2002. Nei casi di prestazione
del servizio militare per lo Stato italiano (art. 13, c. 1 lett. a);
nei casi di assunzione di un pubblico impiego alle dipendenze dello
Stato (art. 13 c. 1 lett. b); nei casi di stabilimento della propria
residenza in Italia (art. 13 c. 1 lett. c); per chi avendo perduto la
cittadinanza intende riacquistarla (art. 13 c. 1 lett. e); per la
donna che ha perduto, in data anteriore al 1/01/1948, la cittadinanza
italiana a seguito di matrimonio contratto con uno straniero o per
mutamento di cittadinanza del coniuge (art. 17 c. 2 legge 5/02/1992
n. 91 e art. 219 legge 19/05/1975 n. 151).

d) Riconoscimento della cittadinanza ai sensi della legge 14/12/2000,
n. 379
Le persone originarie dei territori già appartenuti all'Impero
Austro-Ungarico attualmente italiani o ceduti successivamente
all'Italia con i Trattati di pace di Parigi del 10/02/1947 e di Osimo
del 10/11/1975, emigrate all'estero prima del 16/07/1920, ad
esclusione dell'attuale Repubblica Austriaca, possono ottenere il
riconoscimento della cittadinanza italiana qualora rendano una
dichiarazione, corredata dalla prescritta documentazione, in tal
senso entro cinque anni dalla entrata in vigore della legge.
Tale facoltà è consentita anche ai loro discendenti.
La documentata dichiarazione deve essere presentata in Comune, se
il richiedente risiede in Italia o all'Autorità diplomatica o
consolare italiana, se risiede all'estero.
Il Console o l'Ufficiale di stato civile del Comune di residenza
che riceve la documentazione provvederà a trasmetterla all'apposita
Commissione Interministeriale (istituita con D.M. 2/03/2001) per il
tramite del Ministero dell'interno che, sulla scorta del parere
positivo dell'organo collegiale, emanerà l'esito dell'accertamento
cui è subordinata l'efficacia della dichiarazione. La formula della
dichiarazione è indicata nell'allegato A del D.M. 5/04/2002.

e) Apolidia
Con legge 1/02/1962, n. 306, l'Italia ha reso esecutiva la
Convenzione di New York del 28/09/1954 sugli apolidi. Per la
naturalizzazione di un soggetto apolide è previsto il requisito di
un periodo di residenza legale abbreviato (cinque anni) rispetto ai
dieci previsti in via ordinaria. Nel nostro paese l'apolidia di un
soggetto può essere riconosciuta sia in sede giudiziaria che in via
amministrativa. L'art. 17 del D.P.R n. 572/93 disciplina la relativa
procedura (la persona interessata al riconoscimento deve produrre una
documentata istanza in bollo) attribuendo esplicitamente al Ministero
dell'interno la competenza al rilascio della certificazione di
apolidia.
Reingegnerizzazione dei processi di concessione della
cittadinanza:
In relazione all'imponente fenomeno della migrazione di cittadini
stranieri ed il conseguente ingente e progressivo aumento delle
istanze prodotte e tese all'ottenimento del nostro status civitatis,
è stato gioco-forza studiare la reingegnerizzazione, attraverso una
nuova programmazione informatica, dei processi di concessione della
cittadinanza.
Nel mese di ottobre del 2002 si è dato inizio al progetto,
suddiviso in quattro fasi. Tale progetto di implementazione di nuove
procedure informatiche per l'attività dell'Ufficio è finalizzato
all'aumento del numero complessivo dei provvedimenti, all'aumento del
trend di produttività dell'attività dell'Ufficio, nonchè
all'ampliamento della funzionalità dello stesso con la progressiva
riduzione dei tempi di attesa dei richiedenti.
I dati statistici sulle concessioni della cittadinanza italiana e
sui paesi di provenienza degli stranieri e/o quelli di cui gli stessi
sono titolari della cittadinanza evidenziano, in particolare, che il
maggior numero di concessioni risulta a favore di cittadini stranieri
dell'Europa Orientale, provenienti quindi da paesi dell'Unione
europea o attualmente coinvolti nel processo di allargamento. Seguono
le concessioni a favore degli stranieri provenienti dal Sud America,
dall'Africa del Nord e dal Continente Asiatico. Infine numerose sono
le concessioni a favore degli stranieri dell'estremo oriente.

----&gt; VEDERE TABELLA A PAG. 116 DELLA G.U. &lt;----

Concessioni di cittadinanza italiana
=====================================================================
| Totale | Uomini | Donne
=====================================================================
1993 | 6544 | 2141 | 4403
1994 | 6613 | 2043 | 4570
1995 | 7416 | 2432 | 4984
1996 | 7015 | 2202 | 4813
1997 | 9237 | 2857 | 6380
1998 | 12036 | 3464 | 8572
1999 | 11337 | 3462 | 7875
2000 | 9594 | 2851 | 6743
2001 | 10290 | 2725 | 7565
Fonte: Ministero dell'interno

In ogni caso, il numero delle istanze e delle relative concessioni
della cittadinanza sul presupposto del matrimonio supera quello delle
concessioni sul presupposto della residenza ed inoltre, i dati
concernenti la differenza di età tra il coniuge italiano e quello
straniero, che sul presupposto del vincolo del coniugio, chiede la
cittadinanza italiana ai sensi dell'art. 5 della legge n. 91/92,
evidenziano la rilevanza del fenomeno dei matrimoni di comodo.
Matrimoni di comodo
La predetta normativa non contiene disposizioni specifiche per
arginarne l'evoluzione: infatti, i presupposti di legge (sei mesi di
residenza legale in Italia ovvero tre anni di matrimonio se residenti
all'estero), una volta maturati, sono da considerare cristallizzati e
qualsiasi circostanza intervenuta successivamente - purchè non si
tratti di annullamento del matrimonio - non può inficiarli.
Pertanto, in presenza di tali presupposti di legge ed in assenza
delle cause preclusive di cui all'art. 6 della citata legge 91/92, lo
straniero matura il diritto al conferimento della cittadinanza
italiana.
Sono, al riguardo, frequenti, peraltro, i rapporti informativi
delle Questure o i pareri resi dal Dipartimento della P.S. che
evidenziano l'esistenza di provvedimenti di revoca del permesso di
soggiorno, atteso che tra i coniugi non vi è mai stata convivenza,
che il matrimonio è stato contratto al solo scopo di ottenere il
permesso di soggiorno, talvolta anche dietro compenso di ingenti
somme di denaro.
In talune delle predette fattispecie, nella considerazione che
può ritenersi nullo ab origine il permesso di soggiorno rilasciato
sull'errato presupposto di una convivenza tra il coniuge straniero e
quello italiano, di fatto mai esistita, si è provveduto a dichiarare
l'inammissibilità dell'istanza di acquisto della cittadinanza per la
insussistenza della residenza legale prevista dall'art. 5 della legge
n. 91/92.
Matrimoni bianchi
Si precisa infine che, per contrastare il fenomeno dei cosiddetti
"matrimoni bianchi", nel caso di matrimonio di un cittadino italiano
con uno straniero o con apolide, sono state già in passato proposte
modifiche da apportare alla vigente legge. Si potrebbe prevedere:
a) che il matrimonio debba essere validamente esistente al
momento del giuramento da parte del cittadino straniero o apolide che
acquista la cittadinanza;
b) che il periodo di residenza legale in Italia, previsto dal
citato art. 5, sia prolungato di almeno un anno dalla data del
matrimonio e che si protragga fino alla prestazione del giuramento di
cui all'art. 10 della legge n. 91/92.
Casi di riconoscimento ai sensi della legge 14112/2000, n. 379
Rilevanti risultano anche le richieste di riconoscimento della
cittadinanza italiana ai sensi della legge 14/12/2000 n. 379,
concernente "Disposizioni per il riconoscimento della cittadinanza
italiana alle persone nate e già residenti nei territori appartenuti
all'Impero Austro-Ungarico e ai loro discendenti":
Le predette richieste, attualmente circa 2.000, presumibilmente
destinate ad aumentare, presentate ai Comuni ed alle Autorità
consolari di competenza, vengono esaminate da una Commissione
Interministeriale che esprime il preventivo avviso in base al quale
il Ministero dell'interno si pronuncia sull'eventuale riconoscimento.

4.9 Iniziative per migliorare la comprensione
con le diverse fedi religiose

Secondo i principi di laicità dello Stato, questo si pone in una
posizione di non ingerenza di fronte alle confessioni religiose,
quanto a partecipazione ed organizzazione delle stesse, senza essere
estraneo ed indifferente, tuttavia, alle garanzie dei diritti
inviolabili dell'essere umano, che debbono spettare agli aderenti a
tutte le confessioni.
Vanno osservati, al riguardo, i principi contenuti negli articoli
3, 8 e 19 della Costituzione che concernono: l'uguaglianza di tutti i
cittadini senza distinzione di religione; la pari libertà delle
confessioni religiose che hanno diritto di organizzarsi secondo
propri statuti e i cui rapporti con lo Stato sono regolati per legge
sulla base di `intesè; il diritto di tutti - quindi non solo dei
cittadini, ma anche degli stranieri di professare la propria fede,
farne propaganda ed esercitare il relativo culto, a condizione,
tuttavia, che si tratti di riti non contrari al buon costume.
Grazie al ruolo che la Chiesa cattolica ha sempre rivestito e
riveste nella cultura storico-religiosa del nostro Paese, alla stessa
- come noto - è conferito un particolare riconoscimento
costituzionale: l'art. 7 della Costituzione prevede, infatti, che `Lo
Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine,
indipendenti e sovranì ed i relativi rapporti sono regolati con
speciali norme di natura pattizia(il Trattato e il Concordato).
Per quanto riguarda le altre confessioni, lo Stato ha, finora,
stipulato le `intesè di cui al citato art. 8 della Costituzione con:
la Tavola Valdese, l'Unione delle Chiese Cristiane Avventiste del 7°
Giorno, le Assemblee di Dio in Italia, l'Unione Cristiana Evangelica
Battista d'Italia, la Chiesa Evangelica Luterana in Italia e l'Unione
delle Comunità Ebraiche italiane.
È auspicabile l'estensione di tali intese anche ad altre
religioni, che operano di fatto sul nostro territorio, alle quali si
applica tuttora la vecchia normativa (1929 -1930) sui `culti
ammessì. Occorre aggiungere che un disegno di legge, in corso di
esame (A.C. 2531), si propone di realizzare la compiuta attuazione
delle garanzie costituzionali riguardanti i diritti individuali e
collettivi in materia di libertà religiosa, raccordandole anche con
le normative internazionali in materia.
Resta basilare, in ogni caso, il citato principio costituzionale
che prevede il diritto di tutti e quindi anche degli stranieri
presenti nel nostro Paese - di professare la propria fede, farne
propaganda ed esercitare il relativo culto, con l'unica condizione
che non si tratti di riti contrari al buon costume.
A tale condizione, dunque, tutte le confessioni religiose dagli
stranieri possono essere professate liberamente. Il loro concreto
impatto sul nostro territorio, tuttavia, non si presenta sempre
semplice, specie per quei culti che si accompagnano ad usi e
tradizioni molto diversi e distanti dai nostri e che spesso suscitano
forti diffidenze nelle popolazioni locali.
Un'adeguata informazione e conoscenza dei culti che si sono
diffusi con le recenti immigrazioni appare, perciò essenziale per
migliorare la comprensione delle diverse fedi religiose presenti nel
nostro Paese.
Tali confessioni possono avere voce anche attraverso la
partecipazione dei vari organismi e associazioni che rappresentano i
cittadini extracomunitari nei Consigli territoriali per
l'immigrazione, allo scopo di agevolare l'integrazione degli
stranieri regolari nel nostro Paese.
I Consigli territoriali per l'immigrazione - previsti dall'art. 3
del T.U. - rappresentano, infatti, le sedi locali di analisi e
confronto delle problematiche degli immigrati e di riferimento per
tutti i soggetti che agiscono ai fini dell'integrazione degli
stranieri sul nostro territorio. Anche le problematiche che
riguardano gli aspetti religiosi della vita degli stranieri possono,
quindi, esservi discusse e approfondite, allo scopo di agevolare la
conoscenza e la comprensione delle diverse fedi religiose, che
debbono essere, in ogni caso, praticate nel rispetto delle leggi del
nostro Paese.
Si ritiene, pertanto, che vada conferito sempre maggiore impulso,
attraverso detti Consigli - ed in ogni altra sede opportuna - alle
iniziative di informazione e sensibilizzazione su tale delicato tema,
che rappresenta sicuramente uno degli aspetti di maggior rilievo ed
importanza riguardanti la convivenza e l'integrazione degli stranieri
in Italia.
Il Ministero dell'interno ha proposto il tema del dialogo
inter-religioso anche in sede comunitaria, realizzando durante il
semestre di Presidenza un'importante Conferenza dei Ministri
dell'interno dell'Unione allargata ai nuovi Stati membri e ai Paesi
candidati. Da questa iniziativa è scaturito l'impegno dell'Unione,
contenuto in un'apposita Dichiarazione adottata dai Ministri
dell'interno e sancita dai Capi di Stato e di Governo, ad assumere
ogni possibile iniziativa per favorire il dialogo tra le diverse fedi
religiose, con particolare riguardo alle tre grandi fedi
monoteistiche.

4.10) Informazione

Nell'ambito delle misure tese a favorire le politiche di
integrazione degli immigrati residenti nel nostro paese di
fondamentale importanza appare l'attività di comunicazione rivolta
alla popolazione straniera, finalizzata ad una puntuale informazione
su diritti e doveri in materia di immigrazione.
Con l'entrata in vigore della nuova legge n. 189/2002 che modifica
il T.U. in materia di immigrazione (D.L. n. 286/98), sono state
introdotte nuove norme sulle modalità di ingresso e soggiorno in
Italia da parte dei cittadini extracomunitari. Tali cambiamenti
dovrebbero essere accompagnati da puntuali campagne informative,
aventi come destinatari i cittadini non comunitari, al fine di
favorire la conoscenza di diritti e doveri e l'accessibilità ai
servizi pubblici.
La figura del mediatore culturale potrebbe svolgere, in tale
ambito, un ruolo importante allo scopo di ridurre le distanze fra le
istituzioni del Paese ospitante e la popolazione immigrata,
interagendo con essi. Tra gli ambiti di intervento inediti nei quali
coinvolgere mediatori culturali, le Direzioni provinciali del lavoro
potrebbero rappresentare uno spazio strategico di informazione capace
di rispondere alle esigenze dell'utenza immigrata.
Nell'ambito di questi come di altri settori di riferimento per il
lavoratore straniero e per le comunità immigrate sarebbe auspicabile
da parte dell'Amministrazione centrale, degli enti locali e delle
associazioni datoriali, la promozione di strategie di comunicazione
multilingue dirette al pubblico immigrato, eventualmente supportate
da mediatori culturali, e veicolate attraverso vecchi e nuovi media,
postazioni informatiche multimediali, eventi fieristici, manifesti,
materiali informativi relativi alla disciplina in materia di
immigrazione (leggi, decreti, circolari, direttive, ecc.), ai diritti
e doveri dei cittadini, alle procedure per avere documenti personali
o per avere accesso ad una serie a servizi pubblici.
Nel quadro delle iniziative dirette a favorire il processo di
integrazione della popolazione immigrata nel nostro Paese, è nato il
progetto "Civis - verso una società multirazziale", promosso dal
Ministero dell'interno in collaborazione con la R.A.I.
Radiotelevisione italiana, nell'ambito del Programma Operativo
Nazionale "Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno d'Italia"
finanziato sui fondi strutturali europei 2000-2006.
L'iniziativa in oggetto è stata ammessa a finanziamento per un
importo complessivo di euro 5.893.806 (comprensivo di I.V.A), che
grava sul fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche
comunitarie previste dalla legge 183/87.
Tale iniziativa, di durata triennale - in corso di realizzazione
dal 2001, si struttura attraverso due diverse linee di azione, mirate
a promuovere un corretto processo di integrazione e di
socializzazione degli immigrati. 11 progetto si propone, inoltre, di
sensibilizzare i cittadini italiani affinchè, attraverso
un'informazione corretta sull'attività svolta dal Ministero
dell'interno, orientata da un lato a contenere i flussi di
immigrazione clandestina e dall'altro a garantire all'immigrazione
regolare adeguate condizioni di vita, possano comprendere il quadro
complesso del fenomeno immigrazione ed acquisire una nuova coscienza
della società multietnica. La prima linea di azione si è concretata
nella distribuzione, a 30 Prefetture del Meridione - per la
successiva diffusione agli stranieri immigrati -, di materiali
informativi multimediali (audiocassette, videocassette, fascicoli
monografici a stampa), realizzati nelle 'lingue dei più popolosi
gruppi etnici presenti sul nostro territorio (arabo, albanese,
filippino, inglese, francese, spagnolo, russo, cinese) nonchè in
italiano, sui temi:
 "Le leggi, le istituzioni, i servizi";
 "La casa, il lavoro";
 'La scuola, la cultura".
La seconda linea di azione si sviluppa in una campagna di
informazione mirata alla positiva collocazione della figura
dell'immigrato regolare in termini lavorativi, economici e
demografici, allo scopo di trasmettere un'immagine del mondo
dell'immigrazione che permetta ai cittadini di acquisire
un'informazione corretta ed equilibrata sulla società multirazziale.
A tale scopo è stata realizzata, insieme alla R.A.I. -
Radiotelevisione Italiana, una serie di inserimenti tematici, in
varie trasmissioni televisive, relativi a storie di integrazione
riuscita, a problemi connessi alla situazione abitativa,
all'assistenza sanitaria, all'inserimento scolastico degli stranieri,
nonchè, al delicato tema della "tratta ". Alcuni inserimenti sono
stati inoltre dedicati al tema dell'informazione per l'integrazione e
la sicurezza.

4.11) Lotta alle discriminazioni

Su questo fronte, il Dipartimento per le pari opportunità è
intervenuto, di recente, per integrare, in modo significativo, il
quadro normativo di riferimento.
Si segnala, infatti, che è stata recepita, con decreto
legislativo 9 luglio 2003, n°215, la direttiva 2000/43/CE, che attua
il principio della parità di trattamento fra le persone
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica, in un ambito di
applicazione dai confini estesi comprendenti il settore pubblico e
privato, lo svolgimento del rapporto di lavoro, la protezione
sociale, l'assistenza sanitaria, le prestazioni sociali, l'istruzione
e l'accesso a beni e servizi. Il decreto fa, inoltre, salve tutte le
disposizioni vigenti inerenti le condizioni di ingresso, soggiorno e
accesso all'occupazione, all'assistenza e alla previdenza dei
cittadini nei Paesi terzi e degli apolidi nel territorio dello Stato
e le disposizioni che prevedono differenze di trattamento basate
sulla nazionalità.
Il decreto offre una precisa definizione di discriminazione
diretta e indiretta, prevede la giustificazione di alcune
discriminazioni, disciplina i meccanismi di tutela giurisdizionale da
attivare anche attraverso associazioni ed enti, iscritti in appositi
elenchi, cui è stata riconosciuta la legittimazione ad agire.
Il provvedimento garantisce alla persona vittima di un
comportamento discriminatorio una tutela giurisdizionale ampia e
completa, consentendole di esperire o l'azione disciplinata dall'art.
44 del testo unico dell'immigrazione o il tentativo di conciliazione.
Nel caso di accoglimento del ricorso il soggetto discriminato potrà
ottenere il risarcimento del danno anche non patrimoniale, la
cessazione del comportamento discriminatorio, nonchè la rimozione
degli effetti ad esso collegati.
Rispondendo alle sollecitazioni del diritto comunitario, il
decreto, inoltre, istituisce presso il Dipartimento per le pari
opportunità l'Ufficio per la promozione della parità di trattamento
e la rimozione delle discriminazioni fondate sulla razza o
sull'origine etnica, quale presidio di riferimento per il controllo e
la garanzia della parità di trattamento e dell'operatività degli
strumenti di tutela.
A questa nuova struttura sono affidati compiti specifici di
assistenza alle vittime di comportamenti discriminatori nei
procedimenti intrapresi da queste ultime sia in sede amministrativa
che giurisdizionale; di promozione di azioni di sensibilizzazione e
campagne di comunicazione; di incentivazione di studi, ricerche,
corsi di formazione e scambi di esperienze, anche in collaborazione
con le associazioni e organizzazioni che operano nel settore.
Il decreto legislativo in esame prevede, inoltre, sia istituito un
albo cui possono iscriversi le associazioni che hanno un'esperienza
consolidata nella materia della lotta alle discriminazioni.

4.12) Mediazione culturale

Negli ultimi anni i mediatori culturali hanno svolto un ruolo
importante per la facilitazione dei processi di integrazione sociale
e culturale degli immigrati soggiornanti in Italia. Questa figura
professionale dovrà sempre di più favorire il rapporto tra i
cittadini stranieri e le istituzioni pubbliche. La loro presenza,
dall'accoglienza agli sbarchi, al supporto agli operatori italiani,
alla funzione di orientamento e informazione sui diritti,
all'attività di educazione interculturale e sostegno nei confronti
di alunni stranieri o dei pazienti stranieri, comporta competenze
diversificate rispetto ai diversi contesti. Se nel settore della
pubblica sicurezza e della giustizia il mediatore accompagna lo
straniero nelle procedure che legittimano la sua presenza regolare in
Italia o che sanzionano la violazione di determinate norme, in ambito
sociale, sanitario, scolastico, il mediatore facilita il processo di
integrazione dello straniero, agendo come facilitatore nei rapporti
con le istituzioni e come agente di pari opportunità, mediatore di
squilibri nell'accesso ai servizi.
Le crescenti esigenze di mediazione culturale da parte delle
amministrazioni e le esperienze realizzate in questi anni,
suggeriscono per il futuro l'adozione di modalità diversificate per
la collaborazione del mediatore, dal servizio a chiamata alla
presenza fissa. La "convenzione a chiamata", cioè tramite stipula di
convenzione con singoli mediatori o associazioni che attuano un
servizio di mediazione linguistico-culturale intervenendo "su
chiamata" dell'istituzione in caso di bisogno può rispondere ad
esigenze contingenti e temporalmente limitate o a servizi con utenza
ridotta, mentre la "presenza fissa" potrebbe rispondere meglio ai
bisogni delle questure, delle carceri e di ospedali di grandi città
dove la presenza di stranieri appartenenti a determinate nazionalità
è elevata e costante. Sotto questo profilo, l'azione dei mediatori
dovrebbe essere sostenuta da una standardizzazione dei percorsi
formativi e dal riconoscimento di specifiche competenze
professionali, da disciplinare a livello normativo nazionale.
Un'esperienza positiva in tal senso che può rappresentare un
modello di riferimento, è quella del "Programma operativo nazionale
per la Sicurezza e lo Sviluppo del mezzogiorno d'Italia". Tale
iniziativa prevede, nell'ambito di un rapporto di collaborazione con
le Regioni interessate, la costituzione di una rete di mediatori
culturali che operino all'interno di un nucleo di interventi
finalizzati a circoscritti processi di accoglienza e di integrazione.

Cap. 5) Richiedenti asilo e rifugiati

Le problematiche dell'asilo non riguardano direttamente
l'applicazione del testo unico sull'immigrazione ma, come già
osservato, hanno una influenza sull'analisi dei movimenti migratori
in quanto spesso i flussi d'immigrazione economica usano
strumentalmente i canali della protezione internazionale e, inoltre,
investono direttamente le politiche dell'accoglienza.
Il numero dei richiedenti asilo è stato nel 2000 superiore ai
18.000 con una lieve flessione nel 2001 con 17.000 istanze; flessione
confermata nel 2002 con un numero di domande intorno alle 15.000. La
tendenza in atto appare confermata anche dall'andamento del primo
semestre del 2003.
Sono già state evidenziate le problematiche connesse alla
particolare lunghezza delle procedure di esame presso la Commissione
Centrale per il riconoscimento dello status di rifugiato. Tempi
lunghi dovuti al trend di crescita delle istanze di asilo, incremento
avvenuto a partire dall'emanazione della legge n.39/1990 (legge
Martelli) che ha rimosso la riserva geografica che aveva limitato
fino ad allora ai soli europei la possibilità di ottenere lo status
di rifugiato.
La lunghezza dei tempi di esame provoca conseguentemente
condizioni di accoglienza inadeguate del richiedente asilo che non
può provvedere ai propri bisogni attraverso una regolare attività
lavorativa. L'assistenza prevista dalla legge n. 39 del 1990 è
infatti, limitata esclusivamente all'erogazione di un contributo
economico giornaliero per soli 45 giorni a fronte, invece, di
procedure con tempi superiori agli 8 mesi.
La legge 30 luglio 2002, n. 189, ha inteso intervenire per ridurre
i tempi di esame delle istanze di asilo sostituendo ad un unico
organo centrale competente all'esame una articolazione di organi a
livello provinciale (le Commissioni territoriali per il
riconoscimento dello status di rifugiato). Tale articolazione
periferica, unita alla realizzazione di strutture finalizzate ad
evitare la dispersione sul territorio nazionale dei richiedenti
asilo, consentirà di procedere alla valutazione delle situazione
personali con tempi procedurali pari a 20 giorni (procedure
semplificate) ovvero 30 giorni (procedure ordinarie). Le medesime
strutture, denominate centri di identificazione, garantiranno anche
l'accoglienza della maggior parte di richiedenti asilo cioè tutti
coloro che sono entrati nel territorio nazionale eludendo i controlli
di frontiera ovvero quelli fermati in condizione di soggiorno
irregolare.
La Commissione Centrale per il riconoscimento dello status di
rifugiato è sostituita dalla Commissione nazionale per il diritto di
asilo. L'organo centrale è chiamato a svolgere funzioni di indirizzo
e coordinamento delle Commissioni territoriali e sarà competente
alle revoche dello status. Al fine predetto la Commissione Nazionale
potrà sviluppare nel proprio ambito le analisi, studi e verifiche
sulla situazione dei singoli paesi di provenienza dei richiedenti
asilo.
Tutto il sistema previsto dalla citata legge n. 189 ha trovato
applicazione con il regolamento attuativo della normativa sull'asilo
introdotta dalla nuova disciplina.
Con l'attuazione delle nuove norme troverà soluzione l'annoso
problema dell'accoglienza dei richiedenti asilo che grava in gran
parte sugli enti locali chiamati a fornire assistenza, ai sensi
dell'art. 40 del T.U. n. 286/1998 agli stranieri regolarmente
soggiornanti in condizioni di bisogno.
Per sviluppare le iniziative nel settore, il Ministero
dell'interno, grazie alla collaborazione dell'Alto Commissariato
delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR) e l'Associazione
Nazionale Comuni Italiani (ANCI) ha dato vita a partire dal 2001 -
coi finanziamenti della quota otto per mille IRPEF e del Fondo
europeo per i Rifugiati - ad uno specifico programma denominato
"Programma Nazionale asilo". Tale programma ha dato vita, nell'ambito
delle risorse finanziarie disponibili, ad una rete di accoglienza a
livello locale estesa a tutto il territorio nazionale.
La legge n. 189/2002 ha voluto riconoscere il ruolo della rete
così realizzata istituendo, presso il Ministero dell'interno, un
apposito Fondo a sostegno delle attività svolte dagli enti locali in
favore dei richiedenti asilo e dei rifugiati: il Fondo nazionale per
le politiche e i servizi dell'asilo.
Per il coordinamento di tale attività è poi prevista
l'istituzione di una unità organizzativa di stimolo e coordinamento
dell'attività degli enti locali in materia, il Servizio Centrale.
La prima ripartizione del Fondo, riservata dalla legge istitutiva
a favore delle iniziative in atto finanziate con il Fondo Europeo per
i rifugiati, è avvenuta con decreto del Ministro dell'interno in
data 23 luglio 2003.
Nel 2003, nonostante l'assenza del regolamento attuativo che, come
osservato, è condizione per l'applicazione della nuova disciplina in
materia di asilo prevista dalla citata legge n. 189, si è potuto
procedere alla ripartizione del Fondo sulla base dell'articolo 3
dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 23
maggio 2003, n. 3287.
La dotazione del Fondo è costituita, ai sensi dell'art. 1 septies
della citata legge 189, dalle risorse iscritte nell'unità
previsionale di base 4.1.2.5 "Immigrati, profughi e rifugiati"
capitolo 2359 del Ministero dell'interno per l'anno 2002, e
corrispondenti a 5,16 milioni di euro. La medesima disposizione fa
confluire, inoltre, al Fondo anche le assegnazioni annuali del Fondo
europeo per i rifugiati, comprese quelle già attribuite per gli anni
2000, 2001 e 2002 ed in via di accreditamento al Fondo di rotazione
del Ministero dell'economia e delle finanze. Ulteriori risorse
possono affluire sul Fondo attraverso contributi e donazioni disposti
da soggetti pubblici o privati, anche internazionali ovvero da parte
di organismi dell'Unione europea.
Per l'anno 2003 non sono state effettuate assegnazioni sul Fondo
da parte del FER.
In attuazione dell'art. 80, comma 8, della legge n. 289/2002
(legge finanziaria 2003), è stato inoltre assegnato un importo pari
a  6.000.000,00.
La dotazione per l'esercizio finanziario 2003; del capitolo 2361,
è risultata complessivamente pari a  11.160.000,00. Di tale
stanziamento  8.956.521,99 sono stati assegnati agli enti locali.
Sulla rimanente somma è stata finanziata l'istituzione del
Servizio Centrale, affidato ai sensi del citato art. l sexies, comma
4, all'Associazione Nazionale Comuni Italiani attraverso apposita
convenzione siglata con il Ministero dell'interno.
Con l'istituzione del Servizio Centrale si è resa operativa
l'unità di coordinamento e stimolo del sistema di protezione per
richiedenti asilo e rifugiati e sono stati dati supporto tecnico,
informazione e consulenza agli Enti locali che prestano servizi
finalizzati all'accoglienza di tali categorie di stranieri e i cui
interventi sono stati sostenuti con le risorse del Fondo. Con la
prima ripartizione delle risorse del Fondo sono stati finanziati 50
Comuni, distribuiti su tutto il territorio nazionale, che hanno
permesso di dare assistenza a 1995 beneficiari, tra richiedenti
asilo, rifugiati e stranieri in possesso di permesso per protezione
umanitaria.
Nel settore gli obiettivi prioritari sono:
a)-applicazione della legge n. 189/2002 attraverso
l'istituzione delle Commissioni territoriali, la costruzione dei
centri di identificazione e definizione delle linee guida per
l'indirizzo dei servizi di assistenza e tutela dei richiedenti asilo
e rifugiati che saranno finanziati dal Fondo Nazionale per le
politiche e i servizi dell'asilo;
b) armonizzazione della normativa nazionale a quella europea in
applicazione del Trattato dell'Unione europea;
c) attuazione dell'articolo 10, comma 3, della Costituzione sul
diritto di asilo attraverso una legge organica in materia che tenga
conto dei principi di armonizzazione europea in via di elaborazione.
In merito all'armonizzazione europea si fa presente che nel
settore, secondo i tempi stabiliti dal Trattato di Amsterdam, si sta
procedendo all'adozione di rilevanti atti normativi comunitari.
In particolare sono stati già approvati il regolamento che
stabilisce la competenza degli Stati membri per l'esame delle domande
di asilo (Regolamento CE n. 343/2003 del 18 febbraio 2003) e la
direttiva recante norme minime relative all'accoglienza dei
richiedenti asilo (Direttiva n. 9/2003/CE del 27 gennaio 2003).
Per il completamento del quadro della medesima normativa, la
Presidenza italiana UE è stata chiamata a concludere l'esame,
secondo il Consiglio europeo di Salonicco del giugno 2003, della
proposta di direttiva sull'attribuzione a cittadini di Paesi terzi o
apolidi della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti
bisognosa di protezione internazionale nonchè norme minime sul
contenuto della protezione riconosciuta e la proposta di direttiva
sugli standard minimi delle procedure negli Stati membri per il
riconoscimento e la revoca dello status di rifugiato.