1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 17-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 125 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 dicembre 1988
N. 125 Ordinanza emessa il 9 dicembre 1988 dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania sui ricorsi riuniti proposti da Zulian Renato contro il comune di Mascali Edilizia e urbanistica - Regione siciliana - Divieto di nuove costruzioni all'interno dei boschi e delle fasce forestali ed entro una zona di rispetto di duecento metri dal limite esterno dei medesimi, con eccezionale possibilita' di deroga, da parte dei piani regolatori comunali, per una densita' territoriale massima di 0,30 mc/mq e previo parere favorevole della Soprintendenza ai beni culturali e ambientali territorialmente competente - Violazione dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia (legge n. 431/1985), costituenti principi di riforma economica e sociale e, in particolare, di quello relativo all'esclusione dal divieto di edificazione delle zone A e B dei Piani regolatori generali - Incidenza sul principio della liberta' di iniziativa economica privata e sul diritto di proprieta' - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 437/1991, 110/1994 e 529/1995. (Legge regione Sicilia 6 aprile 1996, n. 16, art. 10, commi 1 e 2). (Cost., artt. 3, 41 e 42). (099C0207) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 17-3-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 5540 del 1997 e
n. 1784 del 1998 r.g. proposti da Zulian Renato rapp. e difeso
dall'avv. Antonino Galasso nel cui studio è eletto domicilio in
Catania, via Crociferi n. 60;
Contro il comune di Mascali, in persona deI sindaco pro-tempore,
non costituito in giudizio, per l'annullamento:
a) quanto al ricorso n. 5540 del 1997, della nota sindacale del
14 ottobre 1997, con la quale il comune ha negato il rilascio della
concessione edilizia (prat. 5250) presentata dal ricorrente per la
realizzazione di un fabbricato sito in Mascali, frazione Fondachello
via Spiaggia;
b) quanto al ricorso n. 1784 del 1998, della nota sindacale
dell'11 marzo 1998 e del verbale della Commissione edilizia del 26
febbraio 1998 con i quali il comune ha negato il rilascio della
concessione edilizia (prat. 5250) presentata dal ricorrente per la
realizzazione di un fabbricato sito in Mascali, frazione Fondachello
via Spiaggia;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del giorno 9 dicembre 1998 il relatore
consigliere Vincenzo Salamone;
Udito per la parte ricorrente l'avv. Antonino Galasso;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue
F a t t o
Con il gravame n. 5540 del 1997 si espone che il ricorrente è
proprietario di un terreno sito nel comune di Mascali, frazione di
Fondachello, fg. 28 part. 267, ricadente in ZTO B2 ed inserito nel
tessuto urbano di detta frazione.
Per detta area il ricorrente ha presentato domanda di concessione
edilizia al comune di Mascali (prat. 5250), per la realizzazione di
un edificio, ed ha ottenuto i pareri favorevoli della Commissione
edilizia in data 28 luglio 1995, dell'Ufficiale sanitario in data 1
dicembre 1995 e della Soprintendenza ai Beni culturali ed ambientali
in data 2 marzo 1995.
Senza il formale rilascio della concessione edilizia, ma a seguito
del versamento della prima rata dei contributi ed oneri concessori e
del nulla osta del Genio civile, intervenuto in data 8 agosto 1997,
la parte ricorrente invocava la formazione della fattispecie del
silenzio assenso ai sensi dell'art. 2 della l. r. n. 17 del 1994 e
con nota racc. dell'11 ottobre 1997 comunicava l'inizio dei lavori
allegando perizia giurata del progettista.
Con la nota sindacale del 14 ottobre 1997 il comune ha negato il
rilascio della concessione edilizia (prat. 5250), trovandosi l'area
nella fascia di rispetto boschiva ed inedificabile ai sensi dell'art.
10 comma 1 della l. r. n. 16 del 1996.
All'atto impugnato vengono mosse le seguenti censure:
1) violazione dell'art. 2 della legge reg. 31 maggio 1994 n. 17
in quanto in ipotesi di formazione del silenzio assenso sulla
richiesta di concessione edilizia il potere che residua
all'Amministrazione è quello dell'autoannullamento in presenza dei
relativi presupposti normativi;
2) azione del principio di tipicità degli atti amministrativi,
in quanto sarebbe inibito al comune sospendere gli effetti della
concessione edilizia;
3) violazione dell'art. 3 della legge regionale n. 10 del 1991
per difetto e perplessità della motivazione e di istruttoria e
violazione dei principi in materia di annullamento in autotutela;
4) falsa applicazione dell'art. 10 della legge regionale 6 aprile
1996 n. 16 e violazione dell'art. 15 lett. E della legge regionale 12
giugno 1976 n. 78 sotto il profilo del travisamento, in quanto le
aree con le caratteristiche o con destinazione a ZZ.TT.OO. A e B
dovreebbero ritenersi sottratte alla applicazione del vincolo
predetto;
5) violazione degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione in quanto
la normativa di cui agli artt. 4, e 10 della legge regionale 6 aprile
1996 n. 16, violerebbe precetti costituzionali quali il principio di
uguaglianza ed il diritto di proprietà.
6) violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 5 e 10 della
legge regionale 6 aprile 1996 n. 16, errore sul presupposto ed
incompetenza, in quanto l'imposizione del vincolo presupporrebbe
l'inclusione dell'area negli elenchi che l'Amministrazione forestale
è tenuta a compilare ed in quanto l'area in questione non avrebbe le
caratteristiche per la qualificazione come boschiva.
Con il gravame n. 1784 del 1998 vengono impugnati la nota
provvedimento dell'11 marzo 1998 ed il verbale della Commissione
edilizia del 26 febbraio 1998, con i quali il Comune ha negato il
rilascio della concessione edilizia (part. 5250) e vengono dedotte le
medesime censure mosse con il precedente gravame.
Alla pubblica udienza del 9 dicembre 1998 la causa è passata in
decisione.
Con sentenza parziale deliberata alla camera di consiglio del 9
dicembre 1998 il Collegio, previa riunione, ha rigettato i ricorsi di
cui in epigrafe limitatamente al primo, secondo, terzo, quarto e
sesto motivo di censura ed ha, quindi, disposto la sospensione del
giudizio per remissione alla Corte costituzionale, con separata
ordinanza, della questione di costituzionalità relativa al quinto
motivo di censura.
Il Collegio ha ritenuto, in particolare, che non meritano
accoglimento i primi tre motivi di censura con i quali
rispettivamente si lamenta: - violazione dell'art. 2 della legge
reg. 31 maggio 1994 n. 17 in quanto in ipotesi di formazione del
silenzio assenso sulla richiesta di concessione edilizia il potere
che residua all'Amministrazione è quello dell'autoannullamento in
presenza dei relativi presupposti normativi; - violazione del
principio di tipicità degli atti amministrativi, in quanto sarebbe
inibito al comune sospendere gli effetti della concessione edilizia;
- violazione dell'art. 3 della legge regionale n. 10 del 1991 per
difetto e perplessità della motivazione e di istruttoria e
violazione dei principi in materia di annullamento in autotutela. Le
tre censure muovono da un presupposto fattuale e cioè che
antecedentemente all'adozione degli atti impugnati si sia formata la
fattispecie del silenzio assenso sull'istanza di rilascio della
concessione edilizia. L'iter procedimentale per il rilascio della
concessione edilizia in questione è antecedente il mutamento della
destinazione urbanisti dell'area, disposta ope legis ai sensi
dell'art. 10 della legge regionale n. 16 del 1996, che ne ha
determinato l'inedificabilità assoluta. Tenuto conto che alla data
di entrata in vigore di quest'ultima legge non si era esaurito il
procedimento di rilascio della concessione edilizia in forma
silenziosa, sussisteva l'onere per la parte ricorrente di rinnovare
la domanda di rilascio della concessione edilizia sulla base di una
corretta rappresentazione della realtà (che mettesse in luce anche
la sopravvenienza del vincolo di inedificabilita'). Correttamente,
pertanto, muovendo dal presupposto della inesistenza di un
provvedimento concessorio silenzioso, il comune con la nota del 14
ottobre 1997 ha negato, nelle more di una istruttoria volta al
coinvolgimento dell'Amministrazione preposta alla tutela ambientale,
il rilascio della concessione edilizia (prat. 5250) e con la nota
dell'11 marzo 1998 (recependo il parere reso nel verbale della
Commissione edilizia del 26 febbraio 1998) ha negato, in via
definitiva, il rilascio della concessione edilizia.
Il Collegio ha ritenuto che non merita accoglimento il sesto motivo
di censura con il quale si lamenta la violazione e falsa applicazione
degli artt. 4, 5 e 10 della legge regionale 6 aprile 1996 n. 16,
errore sul presupposto ed incompetenza, in quanto l'imposizione del
vincolo presupporrebbe l'inclusione dell'area negli elenchi che
l'Amministrazione forestale è tenuta a compilare ed in quanto l'area
in questione non avrebbe le caratteristiche per la qualificazione
come boschiva. La censura attiene all'esecutività delle
prescrizioni di cui all'art. 10 anzidetto, in assenza di esplicita
disposizione analoga a quella effettuata dell'art. 2, comma 3 della
citata l. r. n. 15/1991, che ha reso "direttamente ed immediatamente
efficaci anche nei confronti dei privati" i vincoli di arretramento
di cui all'art. 15, della l. r. 78/1976 con la prevalenza degli
stessi "sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali".
La parte ricorrente prospetta l'ipotesi che detta efficacia debba
farsi coincidere con la formazione dell'inventario forestale
regionale, previsto dall'art. 5 della citata l. r. n. 16/1996,
ovvero, in via subordinata, dall'approvazione del piano regolatore
generale contenente lo studio agricolo-forestale ex art. 3, comma 11,
della citata l. r. n. 15/1991, adeguato alle prescrizioni
discendenti dall'applicazione degli artt. 4 e 10 della medesima legge
n. 16/1996 (nonostante detto art. 3 faccia riferimento alle
"prescrizioni dell'articolo 15, lettera e), della legge regionale 12
giugno 1976, n. 78").
Al riguardo il Collegio ritiene che la ratio e la lettera della
disposizione normativa di cui ai commi 1 e 2 del già citato art. 10
depongono univocamente nel senso di dover ritenere efficace ope legis
il vincolo di inedificabilità in esame, prevalendo, quindi, sulle
previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali generali ed
attuativi, analogamente a quanto disposto dai comma 3 dell'art. 2
della citata l. r. n. 15/91 (secondo cui "le disposizioni di cui
all'art. 15, primo comma, lettere a), d) ed e) della legge regionale
12 giugno 1976, n. 78,. devono intendersi direttamente ed
immediatamente efficaci anche nei confronti dei privati. Esse
prevalgono, infatti, sulle disposizioni degli strumenti urbanistici
generali e dei regolamenti edilizi").
Il divieto edificatorio, infatti, non è condizionato ad alcun
adempimento preliminare e l'eventuale deroga allo stesso divieto
viene riferita ai "piani regolatori dei comuni", siano essi esistenti
che ancora da approvare. La inedificabilità quindi, è operativa
anche in assenza di apposito provvedimento amministrativo di
visualizzazione del relativo vincolo sugli elaborati grafici del
P.R.G., e ciò nonostante che, a differenza di altri vincoli
(cimiteriale, ferroviario, stradale, dei parchi archeologici ecc.),
per i quali risulta agevole individuare le relative fasce di
rispetto, richiede invece un'apposita valutazione sulla effettiva
natura delle aree boscate, come definite dall'art. 4 della
menzionata legge n. 16/96, che costituisce appunto il contenuto dello
studio forestale del piano regolatore generale prescritto dall'art.
3 della citata l. r. n. 15/91. Detta valutazione - che in attesa
dello studio forestale potrebbe essere effettuata di volta in volta
dall'Ispettorato ripartimentale delle foreste o da professionista
abilitato a iniziativa dei privati - non avrebbe, quindi, effetto
"costitutivo" del vincolo boschivo, bensi "dichiarativo", in quanto
assumerebbe una funzione "ricognitoria" della presenza di aree
boscate aventi le caratteristiche di bosco, come definite dall'art 4
della legge 16 in argomento. Osserva pur tuttavia il Collegio che,
per gli strumenti urbanisti (adottati o approvati) i cui studi
agricolo-forestali risultino redatti prima della entrata in vigore
della più volte citata l. r. n. 16/1996, si presenta sempre la
necessità di un riesame o di una semplice "verifica" degli stessi in
ragione dei loro contenuti, al fine di pervenire eventualmente
all'adozione di un'apposita variante al piano regolatore generale, e
ciò, non tanto per dare operatività ai vincoli di inedificabilità
in argomento, che agiscono, come già rilevato, ope legis, ma al fine
di rendere facilmente riconoscibili i limiti dello jus aedificandi ed
in relazione alla grave compromissione che si determina sul diritto
di proprietà. Detta variante, infatti, seppur non abbia i caratteri
tipici di quella "urbanistica", in quanto non connessa a scelte
discrezionali, attiene comunque alle funzioni del P.R.G., stante che,
ai sensi dell'art. 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, detto
piano deve necessariamente indicare i "vincoli" presenti nel
territorio comunale. Quanto alla presenza nell'area di proprietà
della parte ricorrente dei requisiti che rendono operativa la
applicazione del divieto di edificazione, osserva il Collegio che, da
adeguata istruttoria, è stato posto in rilievo come la stessa si
trovi nella fascia di rispetto di un'area boschiva impiantata a
seguito di intervento della pubblica amministrazione e che possiede
caratteristiche di superficie e di copertura ben maggiore di quelle
richieste dall'art. 4 della l. r. n. 16 del 1996. Alla medesima
funzione, meramente dichiarativa e non costitutiva, assolve la
formazione e l'aggiornamento dell'inventario forestale regionale
previsto dall'art. 5 della l. r. n. 16 del 1996; nessuna disposizione
del successivo art. 10, infatti, riconnette alla relativa redazione
la imposizione del vincolo.
Ugualmente infondato il Collegio ha ritenuto il quarto motivo di
gravame con il quale si lamenta falsa applicazione dell'art. 10 della
legge regionale 6 aprile 1996 n. 16 e violazione dell'art. 15 lett.
E della legge regionale 12 giugno 1976 n. 78, sotto il profilo del
travisamento, in quanto le aree con le caratteristiche o con
destinazione a ZZ.TT.OO. A e B dovrebbero ritenersi sottratte alla
applicazione del vincolo predetto. Il Collegio è dell'avviso che al
divieto di edificazione di cui all'art. 10, comma 1 della l. r. n. 16
del 1996 debba riconoscersi portata autonoma rispetto al vincolo di
inedificabilità previsto dall'art. 15 della l. r. 12/6/1976, n. 78;
ciò in considerazione, sia della coincidenza solo parziale
dell'ambito di operatività delle norme, sia del carattere speciale
della disciplina contenuta nella legge n. 16 del 1996. Va rilevato,
inoltre, che le previsioni del citato art. 10 comprendono ed
assorbono integralmente l'ambito di efficacia precedentemente coperto
dalla lettera "e" dell'art. 15 della l. r. 78/76 (ad accezione,
ovviamente, di quanto concerne la tutela dei parchi archeologici),
deve, pertanto, ritenersi che la sopravvenuta regolamentazione
dell'intera materia ha determinato effetti abrogativi rispetto alla
ricordata corrispondente parte della lettera "e" dell'art. 15 della
l. r. 78/76, anche se quest'ultima disposizione non è compresa fra
quelle espressamente abrogate dalla l. r. n. 16 del 1996 ed
elencatevi all'articolo 86. In conseguenza di ciò, i divieti
edificatori posti dal citato art. 10 operano anche per le zone "A" e
"B" dei vigenti strumenti urbanistici interessati. Meritano,
pertanto, di essere condivise le conclusioni cui sono pervenuti
l'ufficio legislativo e legale della presidenza della regione con
nota n. 5970 del 26 marzo 1997, l'Avvocatura distrettuale dello Stato
di Palermo con parere n. 30539 del 2 dicembre 1997 ed il Consiglio di
giustizia amministrativa con parere n. 144/98 del 21 aprile 1998.
D i r i t t o
Con riguardo al quinto motivo di censura con il quale si lamenta
la violazione degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione, in quanto la
normativa dì cui agli artt. 4, e 10 della legge regionale 6 aprile
1996 n. 16 violerebbe precetti costituzionali, quali il principio di
uguaglianza ed il diritto di proprietà, il Collegio, ritiene
sussistere la rilevanza ai fini della decisione della controversia
(essendo stati rigettati gli altri autonomi motivi con coeva sentenza
parziale) e la non manifesta infondatezza, e solleva incidente di
costituzionalità.
La legge regionale siciliana 6 aprile 1996, n. 16 contiene norme
sul "riordino della legislazione in materia forestale e di tutela
della vegetazione). Al titolo 1 la predetta legge contiene norme
sulla forestazione ed all'art. l dispone che "la Regione promuove la
valorizzazione delle risorse del settore agro-silvo-pastorale, il
miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni di montagna,
l'incremento della superficie boscata, della selvicoltura e delle
attività connesse a questa, la prevenzione delle cause di dissesto
idrogeologico, la tutela degli ambienti naturali, la ricostituzione e
il miglioramento della copertura vegetale dei terreni marginali, la
fruizione sociale dei boschi anche a fini ricreativi".
All'art. 3 la legge regionale predetta dispone che "per quanto non
diversamente disposto, si applicano, nel territorio della Regione, le
norme del regio d.-l. 30 dicembre 1923, n. 3267 e successive
modifiche e integrazioni e le successive leggi statali riguardanti la
materia forestale".
L'art. 4 contiene la definizione di bosco per cui "si definisce
bosco a tutti gli effetti di legge una superficie di terreno di
estensione non inferiore a 5.000 mq. in cui sono presenti piante
forestali, arboree e/o arbustive., destinate a formazioni stabili, in
qualsiasi stadio di sviluppo, che determinano una copertura del suolo
non inferiore al 50 per cento. Si considerano altresì boschi,
semprechè di dimensioni non inferiori a quelle di cui al comma 1, le
formazioni rupestri e ripariali, la bassa ed alta macchia
mediterranea., nonchè i castagneti anche da frutto e le fasce
forestali di larghezza media non inferiore a 25 metri. Non si
considerano in ogni caso boschi i giardini pubblici e i parchi
urbani, i giardini e i parchi privati, le colture specializzate a
rapido accrescimento per la produzione del legno, anche se costituite
da specie forestali, nonchè gli impianti destinati prevalentemente
alla produzione del flutto".
L'art. 10 definisce le attività edilizie consentite nelle zone
boschive e prescrive:
"1) sono vietate nuove costruzioni all'interno dei boschi e delle
fasce forestali ed entro una zona di rispetto di duecento metri dal
limite esterno dei medesimi.
2) in deroga a quanto disposto dal comma 1, i piani regolatori
dei comuni possono prevedere l'inserimento di nuove costruzioni nelle
zone di rispetto dei boschi e delle fasce forestali per una densità
edilizia territoriale massima di 0.30 mc/mq. Il comparto territoriale
di riferimento per il calcolo di tale densità è costituito
esclusivamente dalla zona di rispetto.
3) la deroga di cui al comma 2 è subordinata al parere
favorevole della Sovrintendenza ai beni culturali e ambientali
competente per territorio, sentito altresì il Comitato
tecnico-amministrativo dell'AFDRS per i profili attinenti alla
qualità del bosco e alla difesa idrogeologica.
4) i pareri della Sovrintendenza, di cui al comma 3, sono
espressi in base a direttive formulate dall'Assessore regionale per i
beni culturali ed ambientali e per la pubblica istruzione sentito il
Consiglio regionale per i beni culturali e ambientali.
5) all'interno dei parchi naturali la deroga al divieto di
costruzione nelle zone di rispetto dei boschi e delle fasce forestali
resta consentita nei soli limiti e con le procedure di cui
all'articolo 25 della legge regionale 9 agosto 1988, n. 14.
6) all'interno delle riserve naturali non è consentita la deroga
al divieto di cui al comma 1.
7) il divieto di cui al comma 1 non opera per la costruzione di
infrastrutture necessarie allo svolgimento delle attività proprie
dell'Amministrazione forestale.
8) in deroga al divieto di cui al comma 1 nei terreni
artificialmente rimboschiti e nelle relative zone di rispetto resta
salva la facoltà di edificare nei limiti previsti dalla normativa
vigente per le zone territoriali omogenee agricole.
9) con riferimento ai boschi compresi entro i perimetri dei
parchi suburbani ed alle relative fasce di rispetto, ferma restando
la soggezione a vincolo paesaggistico, ai sensi della legge 8 agosto
1985, n. 431, non si applicano le disposizioni di cui ai commi l e 2.
L'edificazione all'interno di tali boschi è tuttavia consentita solo
per le costruzioni finalizzate alla fruizione pubblica del parco.
10) le zone di rispetto di cui al comma 1 sono in ogni caso
sottoposte di diritto al vincolo paesaggistico ai sensi della legge
29 giugno 1939. n. 1497".
Il vincolo di immodificabilità assoluta per i terreni boschivi
(introdotto antecedentemente con l'art. 15, lett. E, della l. r. n.
78 del 1976) è proprio della legislazione regionale siciliana,
mentre, come è noto. in ambito nazionale vige il vincolo imposto
dalla legge n. 431 del 1985, che pone l'onere del preventivo nulla
osta ex legge n. 1497 del 1939. Ebbene, anche l'art. 1 della legge n.
431 del 1985, prevede espressamente che "il vincolo .... non si
applica alle zone A e B". Giova precisare che le zone A e B (sia
nella normativa regionale, che in quella nazionale) sono esenti, non
solo dai vincoli derivanti dalle zone di rispetto dei boschi, ma da
qualunque vincolo derivante da zone di rispetto dal mare", da laghi e
fiumi, da aree archeologiche, etc., nessuno escluso. In altri
termini, nessuna norma (nazionale o regionale) ha mai previsto
vincoli naturalistico-ambientali che comportino la inedificabilità
assoluta con riguardo alle zone A e B, nei cui confronti - viceversa
- sono possibili vincoli. storici, artistici, etc.
Riguardo alla ratio dell'esclusione dal vincolo nelle ZZ.TT.OO. A
e B, la giurisprudenza ha chiarito che il legislatore ha inteso non
compromettere le utilizzazioni edilizie ed urbanistiche da tempo
consolidatesi nei centri edificati (cfr. C.d.S. VI 19 maggio 1994, n.
794).
La giurisprudenza costituzionale, sin dalla nota sentenza n. 5 del
1980, ha chiarito che lo jus aedificandi è insito nel diritto di
proprietà; e ciò, vale tanto più per le aree ricadenti nelle zone
A e B del territorio comunale, atteso che rispetto ad esse si è già
creata una rilevante aspettativa da parte dei proprietari circa la
potenzialità edificatoria dei propri terreni.
A conferma di ciò e della rilevata ratio, in forza della quale le
zone A e B sono escluse dai vincoli ex legge r. n. 78/76 e legge n.
431/1985, la giurisprudenza ha già chiarito che l'esclusione da
vincoli delle zone A e B non determina disparità di trattamento fra
i cittadini delle varie zone, "giacchè essa tiene conto di un
oggettiva diversità di situazioni" (cfr. C.G.A. 5 maggio 1993 n.
158).
Al contempo si è precisato che, in forza della propria competenza
esclusiva ex art. 14 dello statuto. la regione siciliana può dettare
deroghe rispetto alle leggi statali, semprechè tale diversità non
sia arbitraria o irrazionale, ma risponda alla necessità di
adattamento della disciplina generale alle particolari esigenze
locali" (cfr. TAR Palermo II 21 luglio 1994 n. 809).
Ciò posto si osserva che la Corte costituzionale ha precisato che
le disposizioni della legge n. 431/1985 costituiscono disciplina
qualificabile come norme fondamentali di riforma economico-sociale,
pertanto ha dichiarato illegittime quelle disposizioni delle Regioni,
anche a Statuto Speciale, che si discostavano ingiustificatamente
dalle disposizioni nazionali, e ciò sia quando esse erano dirette in
senso ampliativo (cfr. Corte cost. 31 marzo 1994 n. 110 e 9 dicembre
1991, n. 437), sia - per l'identità di ratio - quando la normativa
regionale si dirigeva in senso restrittivo rispetto a quella
nazionale, incidendo e comprimendo ingiustificatamente ed
irrazionalmente il diritto di proprietà privata (Corte cost. 29
dicembre 1995, n. 529).
In altri termini: il diritto di proprietà (costituzionalmente
garantito ed implicante anche lo jus aedificandi) può ben essere
degradato dal legislatore mediante espropriazioni e/o apposizione di
vincoli espropriativi o generalizzati, ma in tutti i casi la
compressione del diritto di proprietà deve rispondere ad un
interesse pubblico chiaro ed evidente (cfr. T.A.R. Lazio I 20
dicembre 1986 n. 2317) o, come si esprime testualmente l'art. 42,
comma 3, della Costituzione "per motivi di interesse generale"; ma
nel caso delle zone A e B non vi può essere alcun interesse pubblico
a comprimere il diritto di proprietà, fino ad escludere lo stesso
jus aedificandi per tutelare un interesse paesaggistico o
naturalistico in pieno abitato (e peraltro senza nemmeno la
mediazione del potere di valutazione degli organi preposti alla
salvaguardia dei vincoli paesaggistici); al che si aggiunge la palese
disparità di trattamento con il resto del territorio nazionale e con
i proprietari di aree ricadenti sempre in zone A e B, ma limitrofi
non a boschi, bensì a laghi, fiumi, mare, etc.
Le ZZ.TT.OO. A e B (così come definite nel decreto ministeriale n.
1444/1968) sono, infatti, zone già fortemente urbanizzate ed
antropizzate, pertanto, l'imposizione di un vincolo di
immodificabilità assoluta su aree di tal fatta sarebbe del tutto
illogico, poichè non ha senso impedire di edificare (entro certi
limiti compatibili con la vicinanza ad un'area vincolata) in un area
già edificata.
Dal che l'illegittimità costituzionale di un sacrificio imposto
alla proprietà privata senza che vi sia alcun interesse pubblico a
giustificarlo.
In questa ottica. giova evidenziare i deleteri effetti della
predetta normativa, dato che nella fattispecie la zona di rispetto
verrebbe a ricomprendere ampie aree degli abitati di tanti comuni
delle pendici dell'Etna, dei Nebrodi, delle Madonie, dei Peloritani,
degli Iblei (si vedano, ad esempio, le situazioni dei comuni di
Floresta, Ucria,
S. Domenica Vittoria sui Nebrodi, di Milo, S. Alfio, Nicolosi,
sull'Etna) i cui centri urbani sono da sempre limitrofi a boschi.
Una rigorosa applicazione della predetta normativa determinerebbe
un grave pregiudizio a questi (come ad altri) centri urbani, poichè
ad ogni edificio demolito non potrà mai più essere sostituito un
altro (casa o chiesa o caserma o municipio od ospedale ecc.), per la
sussistenza del vincolo di inedificabilità che non consentirebbe mai
di garantire la sopravvivenza del centro urbano, che inevitabilmente
verrebbe via via diradato ed eliminato.
La conclusione non cambia neppure se in sede di nuovo strumento
urbanistico si consentisse l'edificabilità con l'indice dello 0,30
mc./mq. (art. 10, comma 2); sia perchè questa scelta è frutto di un
potere discrezionale e. non un obbligo dell'Amm.ne, sia perchè con
un tale indice (estremamente ridotto) non si potrebbe certamente
garantire la sopravvivenza dell'abitato i cui indici di cubatura
siano attualmente di gran lunga maggiori.
In questi comuni l'applicazione della normativa di cui all'art. 10
della l. r. n. 16 del 1996 comporterebbe un grave degrado ed un
pregiudizio allo sviluppo di antichi agglomerati urbani, e
l'impossibilità di realizzare anche solo opere pubbliche all'interno
dell'abitato esistente che dovranno, pertanto, essere realizzati
all'esterno dell'abitato.
Sussistono, pertanto, i presupposti per ritenere la non manifesta
infondatezza di illegittimità costituzionale di una normativa che,
contrariamente a quanto avviene in tutto il resto del territorio
nazionale e a quanto è previsto per tutti gli altri vincoli, ha la
potenzialità per determinare il degrado dei centri abitati per la
tutela aree boschive (spesso di formazione successiva), garantita
già dall'ordinamento con misure limitative dello jus aedificandi
meno penalizzanti e, certamente, più compatibili nel bilanciamento
di interessi di pari valenza costituzionale.
Tali preoccupazioni, peraltro, sono state pienamente condivise
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo con il parere n.
30539 del 2 dicembre 1997 e dall'Ass.to territorio ed ambiente, il
quale, con la nota 26.2.1998 n. 65, ha aggiunto ulteriori gravi e
rilevanti considerazioni, che conducono anch'esse, per altre vie,
all'incostituzionalità delle norme predette. Se lo scopo della norma
è quello di creare una ampia fascia di rispetto come argine alle
nuove ipotesi edificatorie degli strumenti urbanistici, tale scopo è
adattabile alle zone di espansione dell'abitato e non già a quelle
già edificate, quali sono le zone A e B, dato che nessun
apprezzabile vantaggio alla tutela dei boschi può infatti comportare
l'inedificabilità di ambiti urbani storicamente edificati.
Il Collegio, pertanto, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953 n. 87, ritiene rilevante e non manifestamente infondata, nei
termini di cui in motivazione, la questione di costituzionalità
dell'art. 10, commi 1 e 2, della legge regionale siciliana 6 aprile
1996 n. 16 per violazione degli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione
nella parte in cui trova applicazione anche alle zone A e B (o con
caratteristiche equiparabili) dei Piani regolatori generali.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante
e non manifestamente infondata, nei termini di cui in motivazione, la
questione di costituzionalità dell'art. 10, commi 1 e 2, della legge
regionale siciliana 6 aprile 1996 n. 16 per violazione degli artt. 3,
41 e 42 della Costituzione nella parte in cui trova applicazione
anche alle zone A e B (o con caratteristiche equiparabili) dei Piani
regolatori generali;
Sospende il giudizio in corso e dispone la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata al Presidente della
regione siciliana e comunicata al Presidente dell'Assemblea regionale
siciliana.
Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del giorno 9
dicembre 1998.
Il presidente: Delfa
L'estensore: Salamone
99C0207