1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 5-7-2017
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 150 SENTENZA 11 aprile - 27 giugno 2017
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Province e Citta' metropolitane delle Regioni a statuto ordinario - Attuazione delle disposizioni in materia di personale connesse al riordino delle funzioni - Riduzione della dotazione organica - Disciplina delle procedure di mobilita'. - Circolare del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie del 29 gennaio 2015, n. 1 (DAR Prot. 1856 del 29.1.2015), recante «Linee guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle citta' metropolitane. Articolo 1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n. 190». - (T-170150) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 5-7-2017)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della circolare del Ministro per la semplificazione e la
pubblica amministrazione e del Ministro per gli affari regionali e le
autonomie del 29 gennaio 2015, n. 1 (paragrafi "commi 421, 422 e
424"), promosso dalla Regione Puglia con ricorso notificato il 3
aprile 2015, depositato in cancelleria l'8 aprile 2015, ed iscritto
al n. 2 del registro conflitti tra enti 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2017 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- La Regione Puglia, con ricorso notificato il 3 aprile 2015,
depositato il successivo 8 aprile, ed iscritto al n. 2 del registro
conflitti tra enti 2015, ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione ad alcuni passi della circolare n.
1/2015 (DAR Prot. 1856 del 29.1.2015), adottata dal Ministro per la
semplificazione e la pubblica amministrazione e dal Ministro per gli
affari regionali e le autonomie, recante «Linee guida in materia di
attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri
profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle
città metropolitane. Articolo 1, commi da 418 a 430, della legge 23
dicembre 2014, n. 190», ritenuti lesivi delle attribuzioni
costituzionalmente riconosciute alla Regione, con riferimento agli
artt. 3, primo comma, 97, secondo comma, 114, secondo comma, 117,
secondo comma, lettere g) e p), terzo, quarto e sesto comma, 118,
primo e secondo comma, 119, quarto comma, della Costituzione.
2.- La ricorrente premette che la circolare rappresenta una nota
interpretativa ed esplicativa dei commi 420, 421, 422, 423, 424 e 427
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2015)», già impugnati dalla Regione
Puglia nella sede del giudizio in via principale (reg. ric. n. 38 del
2015), e concernenti l'imposizione di puntuali e penetranti limiti di
spesa alle Province (comma 420), la consistente contrazione della
dotazione organica di Province e Città metropolitane (comma 421) e i
processi di assorbimento del relativo personale soprannumerario in
altre amministrazioni, in particolare regionali e locali (commi 422,
423, 424 e 427). Più in particolare, la circolare, in alcuni passi,
si limiterebbe a riproporre, parafrasandolo e arricchendolo di
chiarimenti, il contenuto delle sopra citate disposizioni
legislative, mentre in altri conterrebbe affermazioni non
riconducibili in alcun modo ai precetti desumibili da queste ultime.
2.1.- Innanzitutto la Regione argomenta sull'ammissibilità del
conflitto, consapevole della giurisprudenza costituzionale in base
alla quale nella sede del conflitto di attribuzione non possono
essere invocati profili di vulnerazione delle competenze regionali
che si atteggino quali mere esecuzioni o applicazioni, prive di
autonoma attitudine lesiva, delle lesioni già prodottesi per effetto
di atti anteriori dei quali il provvedimento impugnato rappresenti
l'attuazione.
La ricorrente segnala quindi che intende proporre soltanto
censure concernenti quelle parti della circolare che si configurano
quale novum rispetto alle disposizioni legislative di cui
costituiscono attuazione, ovviamente nella misura in cui,
limitatamente ad esso, esse sono in grado di determinare una lesione
della sfera competenziale di livello costituzionale della Regione
ulteriore rispetto a quella già prodottasi per effetto delle
disposizioni legislative, anche se per ipotesi dipendenti dalla
violazione dei medesimi parametri costituzionali.
Si sofferma, poi, in particolare sulla impugnabilità, nella sede
del giudizio per conflitto di attribuzione, di atti aventi la natura
di circolare, sottolineando che dalla circolare n. 1/2015 risulta in
modo del tutto chiaro ed inequivoco, sia pure implicitamente, la
manifestazione di volontà di parte statale in ordine
all'affermazione della propria competenza ad adottare precetti
violativi delle attribuzioni costituzionali delle Regioni, in quanto
contrastanti con norme costituzionali poste a presidio delle
competenze di queste ultime. Da qui, dunque, deriverebbe la sicura
ammissibilità del presente conflitto.
2.2.- La Regione Puglia, nel merito, argomenta distinte censure
in ordine a diversi passi della circolare.
2.2.1.- Chiede, innanzitutto, di accertare che non spettava allo
Stato, e per esso al Ministro per la semplificazione e la pubblica
amministrazione e al Ministro per gli affari regionali e le
autonomie, il potere di adottare la circolare ed in particolare,
nella parte concernente il comma 421, il seguente passo (pag. 9): «In
relazione ai processi di riordino delle funzioni delle province,
secondo la previsione della legge 7 aprile 2014, n. 56, il
legislatore ha rapportato le dotazioni organiche delle città
metropolitane e delle province delle regioni a statuto ordinario al
fabbisogno connesso con lo svolgimento delle funzioni fondamentali
attribuite dalla predetta legge 56/2014. Le percentuali di riduzione
sono tarate [...] in ragione della consistenza delle funzioni
fondamentali rispettivamente attribuite agli enti di area vasta».
Il comma 421 prevede una consistente riduzione della pianta
organica delle Città metropolitane e delle Province, così
disponendo: «La dotazione organica delle città metropolitane e delle
province delle regioni a statuto ordinario è stabilita, a decorrere
dalla data di entrata in vigore della presente legge, in misura pari
alla spesa del personale di ruolo alla data di entrata in vigore
della legge 7 aprile 2014, n. 56, ridotta rispettivamente, tenuto
conto delle funzioni attribuite ai predetti enti dalla medesima legge
7 aprile 2014, n. 56, in misura pari al 30 e al 50 per cento e in
misura pari al 30 per cento per le province, con territorio
interamente montano e confinanti con Paesi stranieri, di cui
all'articolo 1, comma 3, secondo periodo, della legge 7 aprile 2014,
n. 56. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della
presente legge, i predetti enti possono deliberare una riduzione
superiore. Restano fermi i divieti di cui al comma 420 del presente
articolo. Per le unità soprannumerarie si applica la disciplina dei
commi da 422 a 428 del presente articolo».
A parere della ricorrente, sarebbe ravvisabile un novum della
circolare n. 1/2015 rispetto alla previsione legislativa di cui
rappresenta attuazione. E ciò in quanto la legge n. 190 del 2014 non
disponeva nulla in ordine alla destinazione del residuo personale
delle Province e delle Città metropolitane, mentre nella circolare
sarebbe affermato il principio della necessaria ed esclusiva
destinazione del personale residuo allo svolgimento delle funzioni
fondamentali individuate dalla legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni), presso Province e Città metropolitane.
La circolare, introducendo tale principio, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost., determinando la
lesione della competenza legislativa della Regione in materia di
«organizzazione amministrativa degli enti locali».
Il «principio di necessaria ed esclusiva destinazione» si
porrebbe anche in contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma,
118, secondo comma, e 119, quarto comma, Cost., in quanto verrebbe
precluso al legislatore regionale di esplicare la propria
discrezionalità nell'allocazione delle funzioni, dovendo
necessariamente destinare il personale residuo alle sole funzioni
fondamentali stabilite dalla legge dello Stato. Risulterebbe così
violato, oltre che l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., il
principio di corrispondenza tra funzioni e risorse di cui all'art.
119, quarto comma, Cost., nonchè i principi di sussidiarietà,
adeguatezza e differenziazione, non potendo la legge regionale
applicare gli stessi nel riordino delle funzioni a fronte dei limiti
alla riallocazione del personale imposti dalla circolare.
La contrarietà a tali principi garantiti dall'art. 118, primo e
secondo comma, Cost., deriverebbe, inoltre, dall'impossibilità per
il legislatore regionale di attuare il riordino delle funzioni
facendosi guidare da essi, posto che gli sarebbe precluso preporre
unità di personale allo svolgimento di funzioni ulteriori rispetto a
quelle fondamentali.
2.2.2.- La ricorrente chiede, poi, di accertare che non spettava
allo Stato, e per esso al Ministro per la semplificazione e la
pubblica amministrazione e al Ministro per gli affari regionali e le
autonomie, il potere di adottare la circolare n. 1 del 2015, ed in
particolare, nella parte concernente il comma 422, il seguente passo
(pag. 13): «Qualora la Regione, sulla base del precedente assetto,
avesse delegato alla provincia l'esercizio di funzioni con connesso
trasferimento di risorse finanziarie (anche in forma di potestà
impositiva, comprese le entrate derivanti dall'esercizio delle
funzioni) a copertura degli oneri di personale con contratto di
lavoro a tempo indeterminato e/o determinato con la provincia, lo
stesso personale è trasferito alla regione con relative risorse
corrispondenti all'ammontare dei precedenti trasferimenti».
Il comma 422 prevede che venga individuato, entro novanta giorni
dalla data di entrata in vigore della stessa legge di stabilità per
il 2015, e secondo modalità e criteri definiti nell'ambito delle
procedure e degli osservatori di cui all'accordo previsto dall'art.
1, comma 91, della legge n. 56 del 2014, il personale destinato a
rimanere assegnato alle Province e alle Città metropolitane, nonchè
quello destinato invece alle procedure di mobilità, in base ai commi
422 e seguenti dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014.
Il novum delle affermazioni della circolare n. 1/2015 rispetto
alla previsione legislativa di cui rappresenta attuazione (già
oggetto di ricorso presentato in via principale, n. 38 del 2015)
sarebbe costituito dal richiamo, in parte implicito e in parte
esplicito, a due differenti (ma correlati) precetti che dovrebbero
essere seguiti nel processo di riordino delle funzioni amministrative
provinciali e nel correlato processo di ricollocazione del personale
soprannumerario per effetto della riduzione della dotazione organica:
a) il principio secondo il quale la Regione dovrebbe riallocare a
se stessa le funzioni esercitate fino ad oggi dalle Province sulla
base di una delega regionale;
b) il principio secondo il quale la Regione sarebbe tenuta a
riassorbire non genericamente una quota del personale in mobilità
corrispondente al fabbisogno per l'esercizio di dette funzioni, ma
specificamente le singole unità di personale che in concreto le
esercitavano.
La circolare, nella parte impugnata, ad avviso del ricorrente,
violerebbe gli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, e 118, secondo comma, Cost. Il principio secondo il quale la
Regione dovrebbe riallocare a se stessa le funzioni esercitate fino
ad oggi dalle Province sulla base di una delega regionale, nella
misura in cui riguarda funzioni ricadenti in materie diverse da
quelle di competenza esclusiva statale, inciderebbe sull'allocazione
delle funzioni amministrative nelle materie regionali, affidata alla
competenza legislativa regionale in base agli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 118, secondo comma, Cost. Il principio secondo il
quale la Regione sarebbe tenuta a riassorbire non genericamente una
quota del personale in mobilità corrispondente al fabbisogno per
l'esercizio di dette funzioni, ma specificamente le singole unità di
personale che in concreto le esercitavano, invece, inciderebbe sulla
materia dell'organizzazione amministrativa regionale, affidata alla
competenza della legge regionale dal combinato disposto dei commi
secondo, lettera p), e quarto, dell'art. 117 Cost.
La circolare violerebbe anche gli artt. 97, secondo comma, 114,
secondo comma, 117, sesto comma, e 118, primo comma, Cost., in
quanto, imponendo l'obbligo di assorbimento, tra le unità di
personale soprannumerario degli enti di area vasta, proprio di quelle
che svolgevano le funzioni esercitate dalla Provincia su delega
regionale, verrebbe determinata una lesione alla potestà di
autorganizzazione della Regione, cui è precluso preferire
l'assorbimento di unità di personale aventi differenti
specializzazioni professionali.
La violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, primo
comma, Cost., deriverebbe, infine, dall'imposizione dell'obbligatoria
riallocazione a livello regionale di funzioni ad oggi svolte dalle
Province (sia pure sulla base di una delega a suo tempo operata dalla
Regione).
2.2.3.- La ricorrente chiede, inoltre, di accertare che non
spettava allo Stato, e per esso al Ministro per la semplificazione e
la pubblica amministrazione e al Ministro per gli affari regionali e
le autonomie, il potere di adottare la circolare n. 1/2015, ed in
particolare, nella parte concernente il comma 424, il seguente passo
(pag. 15): «nonchè enti da queste dipendenti».
Il primo periodo del citato comma 424 prevede che «[l]e regioni e
gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per
le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite
dalla normativa vigente, all'immissione nei ruoli dei vincitori di
concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o
approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla
ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie
destinatarie dei processi di mobilita'». Il secondo periodo, invece,
impone alle Regioni ed agli enti locali di destinare «esclusivamente
per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità [...]
la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo
cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del
personale soprannumerario».
Ad avviso della ricorrente, l'ampliamento, operato dalla
circolare, dell'ambito soggettivo originariamente fissato dalla legge
n. 190 del 2014 agli «enti dipendenti dalla Regione» rappresenterebbe
un quid novi rispetto alla previsione contenuta nel comma 424, la
quale invece si limitava alle sole amministrazioni degli enti-Regioni
(oltre che agli enti locali).
Il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettere p) e g), e
quarto comma, Cost. deriverebbe dal difetto, in capo allo Stato, di
qualunque titolo competenziale per disciplinare il personale degli
enti locali, delle Regioni e degli enti regionali, nonchè le
rispettive procedure di mobilità, potendo, infatti, intervenire
soltanto in relazione alle funzioni fondamentali, agli organi di
governo e alla legislazione elettorale di Province, Comuni e Città
metropolitane, nonchè in relazione all'organizzazione degli enti
pubblici nazionali.
Il medesimo passo comporterebbe anche la violazione dell'art.
119, quarto comma, Cost., nonchè degli artt. 3, primo comma, e 97,
secondo comma, Cost. Infatti, la circolare n. 1/2015 estenderebbe
l'applicazione della disposizione di cui al comma 424 anche agli enti
regionali, oltre che alla Regione-ente. Posta la presunta
incostituzionalità - lamentata dalla Regione Puglia nel ricorso
promosso in via principale (reg. ric. n. 38 del 2015) - del vincolo
(introdotto dal comma 424 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014) a
carico degli enti territoriali di realizzare assunzioni a tempo
indeterminato solamente attingendo alle graduatorie vigenti o
approvate alla data di entrata in vigore della stessa legge di
stabilità del 2015, ovvero al personale delle Città metropolitane e
Province messo in mobilità, la circolare, ampliando l'ambito
applicativo del precetto de quo, determinerebbe, secondo la
ricorrente, una ulteriore violazione del principio di corrispondenza
qualitativa tra risorse e funzioni amministrative di pertinenza di
ciascun ente territoriale, non potendo quest'ultimo ricercare i
profili adeguati dinanzi al bisogno di specifiche professionalità;
nonchè la violazione del principio di ragionevolezza di cui all'art.
3 Cost. e del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97, secondo comma, Cost., poichè per
le amministrazioni regionali e locali «non sarà possibile
organizzare gli uffici pubblici interessati in modo tale da garantire
il buon andamento della loro attività amministrativa, per effetto di
un precetto evidentemente irragionevole».
2.2.4.- La ricorrente chiede, infine, di accertare che non
spettava allo Stato, e per esso al Ministro per la semplificazione e
la pubblica amministrazione e al Ministro per gli affari regionali e
le autonomie, il potere di adottare la circolare n. 1 del 2015, ed in
particolare, nella parte concernente il comma 424, il seguente passo
(pag. 15): « La percentuale di turn over legata alle facoltà di
assunzioni deve essere destinata in via prioritaria all'immissione
nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie
graduatorie vigenti o approvate al 1° gennaio 2015. Le risorse
rimanenti, ovvero quelle derivanti dalle facoltà ad assumere al
netto di quelle utilizzate per l'assunzione dei vincitori, devono
essere destinate, sommate ai risparmi derivanti dalla restante
percentuale di cessazioni (ovvero 40% per il 2015 e 20% per il 2016),
ai processi di mobilità del personale soprannumerario degli enti
area vasta».
Il novum delle affermazioni contenute nella circolare n. 1/2015,
rispetto alla previsione legislativa di cui al comma 424, sarebbe
rappresentato dalla priorità che viene imposta a beneficio dei
vincitori di concorso rispetto al personale soprannumerario degli
enti di area vasta, collocati, invece, sullo stesso piano nella legge
n. 190 del 2014.
Il venir meno della possibilità di scelta, da parte della
Regione, tra le due categorie di soggetti, eventualmente guidata
dalle esigenze organizzative e funzionali della Regione stessa,
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera p), e quarto comma,
Cost., in quanto lo Stato difetterebbe di qualunque titolo
competenziale per disciplinare il personale degli enti locali e delle
Regioni, nonchè le rispettive procedure di mobilità, potendo
intervenire soltanto in relazione alle funzioni fondamentali, agli
organi di governo e alla legislazione elettorale di Province, Comuni
e Città metropolitane, nonchè per regolare i profili civilistici
dei rapporti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche.
Il contrasto con l'art. 119, quarto comma, Cost., nonchè con gli
artt. 3, primo comma, e 97, secondo comma, Cost. deriverebbe
dall'introduzione di un ulteriore fattore di irrigidimento rispetto
alla disciplina di cui al comma 424, già impugnato dalla Regione
Puglia per violazione del principio di corrispondenza tra risorse e
funzioni, del principio di ragionevolezza e del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, perchè imponeva
l'assunzione di personale prescindendo dalle specifiche esigenze
organizzative e funzionali dell'amministrazione regionale. Il novum
introdotto dal censurato passo della circolare n. 1/2015
approfondirebbe tali lesioni alla sfera costituzionalmente garantita
alle Regioni, in quanto ridurrebbe ulteriormente la possibilità di
scelta dell'amministrazione, imponendo un prestabilito ordine di
priorità tra le categorie di soggetti individuate dalla norma.
3.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
3.1.- Il resistente ha eccepito, in primo luogo,
l'inammissibilità in linea generale del conflitto, in quanto la
circolare impugnata si limiterebbe a confermare il dettato normativo
e sarebbe quindi priva di portata innovativa rispetto ad esso.
Con riferimento ai singoli passi impugnati, lo Stato ha, poi,
elaborato le seguenti argomentazioni.
La doglianza concernente il passo della circolare relativo al
comma 421 - oltre ad essere inammissibile per la ragione suddetta -
sarebbe infondata in quanto il principio di necessaria destinazione
del residuo personale alle sole funzioni fondamentali sarebbe
pienamente conforme alla legge, posto che, alla luce della legge n.
56 del 2014, sarebbe preclusa alle Regioni la possibilità di
attribuire agli enti di area vasta funzioni che il legislatore ha
inteso definitivamente sottrarre ad essi.
Le censure riguardanti il passo della circolare relativo al comma
422 sarebbero, innanzitutto, inammissibili - oltre che per il
medesimo motivo che accomuna tutte le doglianze (ovvero la mancata
portata innovativa) - perchè, per quanto concerne il motivo legato
all'art. 97 Cost., esso involverebbe la pretesa lesione di un
principio di carattere generale e non di una competenza regionale.
Le doglianze sarebbero altresì infondate perchè la circolare si
limiterebbe a illustrare esemplificativamente una delle modalità con
le quali si può dare attuazione al dettato normativo, senza incidere
sulle eventuali residue competenze regionali. La Regione, d'altro
canto, proprio nell'ambito di tali competenze, resterebbe libera di
determinare una diversa allocazione delle funzioni e del relativo
personale, come desumibile dalla stessa legge n. 56 del 2014, ed in
particolare dal comma 96 dell'art. 1, e dal successivo accordo
dell'11 settembre 2014. I criteri generali per tale fase sarebbero
del resto cristallizzati nel d.P.C.m. 26 settembre 2014 (Criteri per
l'individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali e organizzative connesse con l'esercizio delle funzioni
provinciali).
La terza serie di censure, relativa al passo della circolare
inerente al comma 424 - anch'essa inammissibile per carenza di
carattere innovativo - sarebbe infondata per contraddittorietà della
posizione sostenuta dalla Regione, che, da un lato, contesta
l'obbligo di riassorbimento del personale soprannumerario delle
Province e, dall'altro, contesta che tale riassorbimento sia
postergato rispetto ai vincitori di concorso la cui chiamata dovrebbe
venire incontro proprio alle prioritarie esigenze regionali.
4.- In data 21 marzo 2017, la Regione Puglia ha depositato
memoria, tesa a dare conto delle sentenze di questa Corte n. 202 e n.
159 del 2016, intervenute successivamente alla proposizione del
conflitto, rilevando come non possa ritenersi esaustiva
l'applicazione pura e semplice delle pronunce al concreto caso di
specie.
Innanzitutto, con riferimento alla parte della circolare
concernente il comma 421, si contesta che il principio di necessaria
ed esclusiva destinazione del personale residuo delle Province e
delle Città metropolitane alle sole funzioni stabilite dalla legge
dello Stato possa essere semplicemente ascritta alla competenza
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera p), Cost., altrimenti dovendosi ritenere quest'ultima una
sorta di "competenza onnicomprensiva" giustificata dalla circostanza
che l'intera disciplina concernente il personale di Province e Città
metropolitane è considerata uno dei passaggi fondamentali della
riforma di cui alla legge n. 56 del 2014. Nè alcun rilievo potrebbe
assumere - a parere della Regione - la previsione di cui al comma 427
dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014, il quale, lungi dal poter
assumere una funzione di "salvaguardia", si limiterebbe a «rende[re]
ancor più evidente l'illegittimità del vincolo che quel principio
intende porre all'esercizio delle competenze costituzionali».
In ordine al passo della circolare concernente il comma 422, la
ricorrente rimarca che quanto ivi disposto non può rientrare nella
competenza statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost., dovendo invece rientrare nella materia «organizzazione
amministrativa della Regione e degli enti regionali», di competenza
regionale ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., e, più
specificamente nei subsettori della predetta materia relativi
all'«organizzazione», al «funzionamento degli uffici regionali»,
nonchè alle «modalità di accesso al lavoro pubblico regionale». Nè
apparirebbe risolutiva la considerazione, valorizzata nella sentenza
n. 159 del 2016, della possibilità della riqualificazione del
personale che la Regione è tenuta a riassorbire, laddove non
disponga delle competenze specificamente richieste; e ciò in quanto
rimarrebbe sempre la possibilità che la Regione possa ritenere
pienamente adeguata la dotazione organica di cui dispone, sia dal
punto di vista qualitativo che quantitativo, e di non necessitare
quindi di ulteriore personale, al quale sarebbe peraltro collegato un
obbligo di riqualificazione professionale.
Relativamente al primo passo della circolare concernente il comma
424 oggetto di censura, se pure si riconosce che le affermazioni
contenute nella sentenza n. 202 del 2016 "indeboliscono" le censure
mosse dalla ricorrente, si insiste sull'illegittimità di ritenere
«del tutto recessivi (e, addirittura, azzerati)» gli ambiti
competenziali di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., a fronte
dell'estensione dell'ambito applicativo della disciplina in esame
anche agli enti dipendenti delle Regioni.
Analoghe considerazioni vengono svolte, infine, sulla seconda
parte del passo della circolare relativo al comma 424 oggetto di
censura, rimandando alle osservazioni esposte con riferimento alla
prima parte dello stesso ed insistendo sull'impossibilità di
qualificare le affermazioni della circolare, sia pur ammettendone la
riconducibilità all'ambito della materia «coordinamento della
finanza pubblica», quali «principi fondamentali» della materia, in
quanto nel caso di specie non viene lasciato alcun margine di azione
alle Regioni, con conseguente totale azzeramento di quei profili di
autonomia organizzativa cui la stessa pronuncia citata farebbe
riferimento.

Considerato in diritto

1.- La Regione Puglia ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione ad alcuni passi della circolare
n. 1/2015 (DAR Prot. 1856 del 29 gennaio 2015), adottata dal Ministro
per la semplificazione e la pubblica amministrazione e dal Ministro
per gli affari regionali e le autonomie, recante «Linee guida in
materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di
altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e
delle città metropolitane. Articolo 1, commi da 418 a 430, della
legge 23 dicembre 2014, n. 190», asseritamente lesivi delle
attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla Regione, con
riferimento agli artt. 3, primo comma, 97, secondo comma, 114,
secondo comma, 117, secondo comma, lettere g) e p), terzo, quarto e
sesto comma, 118, primo e secondo comma, e 119, quarto comma, della
Costituzione.
2.- La ricorrente chiede, innanzitutto, di accertare che non
spettava allo Stato, e per esso al Ministro per la semplificazione e
la pubblica amministrazione e al Ministro per gli affari regionali e
le autonomie, il potere di adottare la circolare n. 1/2015, con
particolare riferimento - nella parte concernente il comma 421
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilità 2015)» - al passo che sarebbe
innovativo rispetto alla previsione legislativa, poichè sancisce il
principio della necessaria destinazione del personale residuo di
Province e Città metropolitane allo svolgimento delle funzioni
fondamentali.
Ciò contrasterebbe con l'art. 117, secondo comma, lettera p), e
quarto comma Cost., ledendo la competenza legislativa della Regione
in materia di «organizzazione amministrativa degli enti locali». Esso
comporterebbe inoltre la violazione dell'art. 117, terzo e quarto
comma, Cost., in quanto verrebbe precluso al legislatore regionale di
esplicare la propria discrezionalità nell'allocazione delle
funzioni, dovendo necessariamente destinare il personale residuo alle
sole funzioni fondamentali stabilite dalla legge dello Stato; nonchè
la lesione del principio di corrispondenza tra funzioni e risorse di
cui all'art. 119, quarto comma, Cost. e dei principi di
sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione di cui all'art. 118
Cost., non potendo la legge regionale applicare gli stessi nel
riordino delle funzioni a fronte dei limiti alla riallocazione del
personale imposti dalla circolare.
2.1.- Sotto questo profilo il conflitto è inammissibile.
Va premesso che, quando il conflitto riguarda atti aventi natura
non legislativa, secondo la giurisprudenza costituzionale, occorre
che la negazione o la lesione della competenza derivino
immediatamente dall'atto denunciato come invasivo, nel senso che
esso, qualora sia preceduto da altro che ne costituisca il precedente
logico e giuridico, non ne ripeta il contenuto e non ne rappresenti
una mera e necessaria esecuzione (ex plurimis, sentenze n. 41 del
2014, n. 181 del 1999, n. 467 del 1997, n. 215 del 1996 e n. 472 del
1995). Questa Corte ha inoltre chiarito che è inammissibile il
ricorso per conflitto di attribuzione se ha ad oggetto un atto
meramente esecutivo di altre disposizioni oggetto di precedente
questione di legittimità costituzionale, decisa con sentenza nel
senso della non fondatezza (sentenze n. 103 e n. 77 del 2016).
Infatti, una volta riconosciute infondate le censure di
illegittimità costituzionale rivolte alla norma presupposta, non
può riconoscersi alcuna consistenza autonoma alle censure mosse
all'atto che si limita a dettare le modalità applicative della norma
legislativa (sentenza n. 138 del 1999).
Ebbene, il passo della circolare relativo al citato comma 421 è
privo di portata innovativa rispetto a quest'ultimo, limitandosi a
ribadire quanto in esso già contenuto in ordine al collegamento
della riduzione delle dotazioni organiche delle Città metropolitane
e delle Province alle funzioni fondamentali attribuite dalla legge 7
aprile 2014, n. 56 (Disposizioni sulle città metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni). Per di più il comma è
stato già oggetto di questione di legittimità costituzionale
sollevata dalla Regione Puglia e dichiarata non fondata con sentenza
n. 159 del 2016.
3.- Quanto ai rimanenti passi oggetto del conflitto, il merito va
affrontato alla luce della giurisprudenza costituzionale elaborata
relativamente ai diversi interventi del legislatore statale sugli
enti di area vasta.
In particolare, per quanto di interesse, la sentenza n. 159 del
2016, pronunciandosi sulla legittimità costituzionale dell'art. 1,
commi 421, 422, 423 e 427, della legge n. 190 del 2014, e ribadendo
l'impostazione delineata dalla sentenza n. 50 del 2015, che ha
rigettato le numerose questioni di costituzionalità aventi ad
oggetto diverse disposizioni della legge n. 56 del 2014, ha
ricondotto alla competenza esclusiva statale di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera p), Cost. e, con specifico riferimento alle
Città metropolitane, a quella di cui all'art. 114 Cost., la
disciplina del personale delle Province e delle Città metropolitane
e in particolare la sua riduzione, in quanto essa costituisce uno dei
passaggi attuativi fondamentali della riforma degli enti di area
vasta.
Questa Corte ha, inoltre, ritenuto non fondata la censura
relativa alla presunta irragionevolezza della normativa sulla
riduzione del personale. Ha sottolineato, al riguardo, come il potere
di intervento delle Regioni sull'individuazione delle funzioni non
fondamentali e sulla loro allocazione rimanga, comunque,
salvaguardato grazie al disposto del comma 427 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014, secondo il quale, a conclusione del processo
di ridistribuzione del personale, le stesse Regioni potranno affidare
le funzioni non fondamentali alle Città metropolitane, alle Province
e agli altri enti locali tramite apposite deleghe e convenzioni,
disponendo contestualmente l'assegnazione del relativo personale.
Ugualmente non irragionevole è stata ritenuta la nuova
disciplina sotto il profilo della non corrispondenza tra funzioni e
risorse, in quanto la legge n. 56 del 2014 aveva già direttamente
effettuato l'individuazione delle funzioni fondamentali delle
Province e di quelle delle Città metropolitane ed è sulla base di
tale operazione che si è proceduto a quantificare le risorse umane e
materiali necessarie per il loro esercizio. Ciò ha portato questa
Corte ad escludere, contrariamente a quanto lamentato dalle Regioni,
che vi sia stata una riduzione del personale aprioristica e quindi di
per sè irragionevole in quanto slegata dalla valutazione delle
funzioni destinate ai diversi enti territoriali.
Il potere riconosciuto dal citato comma 427, sempre secondo
quanto chiarito da questa Corte, porta ad escludere anche la
violazione dell'art. 118 Cost. Le Regioni infatti - lungi dall'essere
costrette a tradire i principi di sussidiarietà e adeguatezza nella
riallocazione delle funzioni non fondamentali, perchè condizionate
dalla dotazione organica che il legislatore statale ha già
cristallizzato - restano libere, a conclusione del processo di
ricollocazione del personale previsto dalla medesima legge, di
attribuire alle Province e alle Città metropolitane le funzioni non
fondamentali in attuazione dei principi richiamati, sia pure
assumendo i relativi oneri finanziari (sentenza n. 159 del 2016).
È stata esclusa, infine, la violazione del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.,
evocato sotto il profilo del rischio di assorbimento di personale non
qualificato, in considerazione dell'art. 4 del d.P.C.M. 26 settembre
2014 (Criteri per l'individuazione dei beni e delle risorse
finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse con
l'esercizio delle funzioni provinciali), il quale prevede che le
amministrazioni interessate al riordino individuino il personale
attenendosi, tra l'altro, al criterio dello svolgimento, in via
prevalente, di compiti correlati alle funzioni oggetto di
trasferimento.
Sulla scia di tale impostazione si pongono poi le successive
pronunce, relative ad altri commi del medesimo art. 1 della legge n.
190 del 2014 (sentenze n. 202, n. 176 e n. 159 del 2016,
pronunciatesi sulla legittimità costituzionale, rispettivamente, dei
commi 424, 428 e 421 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014).
In particolare questa Corte ha chiarito che il citato comma 424,
sancendo l'obbligo, per il biennio 2015-2016, a carico delle Regioni
e degli enti locali di destinare le risorse per le assunzioni a tempo
indeterminato all'immissione in ruolo dei vincitori di concorso già
espletati e alla ricollocazione del personale cosiddetto
soprannumerario, non impone un vincolo di destinazione alle risorse
finanziarie regionali, in quanto «non convoglia le risorse trasferite
dallo Stato alle Regioni verso un impiego che implica la
sovrapposizione di un indirizzo politico centrale a quello locale
(sentenza n. 423 del 2004), ma opera sulle risorse di cui le Regioni
già dispongono a qualsivoglia titolo, rispettandone la destinazione,
che resta il frutto di una decisione del livello di governo
decentrato, volta alla assunzione a tempo indeterminato di personale.
È solo impedita la sua selezione al di fuori della forza lavorativa
soprannumeraria e dei vincitori dei concorsi già espletati, nel
rispetto della finalità cui la Regione e gli enti locali hanno
preposto le risorse economiche disponibili». (sentenza n. 202 del
2016).
4.- Questi precedenti giurisprudenziali non possono che condurre
ad una pronuncia di non fondatezza.
Difatti tutti i passi della circolare oggetto di censura altro
non sono che dei «segmenti attuativi» della cosiddetta riforma delle
Province, in quanto tesi a disciplinarne aspetti più specifici,
fisiologicamente estranei alla disciplina generale della fonte
legislativa (come nel caso della parte relativa al comma 422 e del
secondo passo censurato della parte relativa al comma 424), o ad
introdurre modifiche ed integrazioni idonee a garantire una maggiore
sistematicità e coerenza alla riforma (come nel caso del primo passo
censurato della parte relativa al comma 424).
Anch'essi, pertanto, sono riconducibili all'esercizio della
potestà statale fondata sugli artt. 114 e 117, secondo comma,
lettera p), Cost. (sentenze n. 202, n. 176 e n. 159 del 2016, n. 50
del 2015); e, da un punto di vista contenutistico, sono in linea con
il riordino delle Province e delle Città metropolitane disegnato
dalla legge n. 56 del 2014, di cui questa Corte ha evidenziato
l'armonia con l'architettura costituzionale, con le ricordate
sentenze n. 202 e n. 159 del 2016, n. 50 del 2015.
5.- Ciò vale anzitutto per il passo della circolare n. 1/2015,
contenuto nella parte concernente il comma 422 dell'art. 1 della
legge n. 190 del 2014.
5.1.- Secondo la ricorrente la circolare in questo caso
introdurrebbe, in via implicita, il principio secondo il quale la
Regione deve riallocare presso di sè le funzioni esercitate - nel
precedente assetto - dalle Province sulla base di una delega
regionale, e, in via esplicita, il principio secondo il quale la
Regione è tenuta a riassorbire, non genericamente una quota del
personale in mobilità corrispondente al fabbisogno per l'esercizio
di dette funzioni, ma specificamente le singole unità di personale
che in concreto le esercitavano.
Il primo principio, nella misura in cui riguarda funzioni
ricadenti in materie diverse da quelle di competenza esclusiva
statale, inciderebbe sull'allocazione delle funzioni amministrative
nelle materie regionali, affidata alla competenza legislativa
regionale in base agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost.
Il secondo, invece, inciderebbe sulla materia dell'organizzazione
amministrativa regionale, affidata alla competenza della legge
regionale dal combinato disposto dei commi secondo, lettera p), e
quarto dell'art. 117 Cost.
Il passo della circolare violerebbe, poi, gli artt. 97, secondo
comma, 114, secondo comma, 117, sesto comma, e 118, primo comma,
Cost., in quanto, imponendo l'obbligo di assorbimento, tra le unità
di personale soprannumerario degli enti di area vasta, proprio di
quelle che svolgevano le funzioni esercitate dalla Provincia su
delega regionale, comporterebbe una lesione della potestà di
autorganizzazione della Regione, cui sarebbe precluso preferire
l'assorbimento di unità di personale aventi differenti
specializzazioni professionali.
5.2.- Va ricordato che nella sentenza n. 159 del 2016 è stato
chiarito che il comma 427 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014
esclude il contrasto con l'art. 118 Cost., in quanto in esso si è
previsto un apposito meccanismo che permette alle Regioni - a
conclusione del procedimento di mobilità - di attribuire alle
Province e alle Città metropolitane le funzioni non fondamentali, in
attuazione del principio di sussidiarietà e adeguatezza.
Tale previsione, unitamente al dettato dell'art. 4 del d.P.C.m.
26 settembre 2014 (ugualmente valorizzato dalle sentenze n. 202 e n.
159 del 2016), induce ad escludere la violazione di tutti i parametri
invocati, ivi compreso quello dell'art. 97 Cost., con riferimento al
rischio paventato dalle Regioni di vedersi preclusa la possibilità
di ricercare le professionalità adeguate alle esigenze funzionali.
6.- La ricorrente censura, inoltre, l'estensione agli enti
dipendenti dalle Regioni del vincolo, fissato dal comma 424 dell'art.
1 della legge n. 190 del 2014, di attingere, per le assunzioni a
tempo indeterminato, solamente dalle graduatorie di vincitori di
concorso vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della
stessa legge di stabilità del 2015, ovvero dal personale di Città
metropolitane e Province messo in mobilità.
L'estensione comporterebbe «la ulteriore violazione, in relazione
a questo specifico aspetto, dei medesimi parametri costituzionali»
asseritamente lesi dal disposto del comma 424. Sarebbe, cioè, in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettere p) e g), e quarto
comma, Cost., in quanto lederebbe la competenza legislativa regionale
in materia di «ordinamento degli enti locali», comprensiva
dell'accesso al lavoro regionale, rientrando nella competenza dello
Stato soltanto la legislazione elettorale, gli organi di governo e le
funzioni fondamentali di Province, Comuni e Città metropolitane,
nonchè l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti
pubblici nazionali.
A parere della Regione, la previsione comporterebbe anche la
violazione dell'art. 119, quarto comma, nonchè degli artt. 3, primo
comma, e 97, secondo comma, Cost., in quanto esso determinerebbe la
violazione, da un lato, del principio di corrispondenza qualitativa
tra risorse e funzioni amministrative di pertinenza di ciascun ente
territoriale, non potendo quest'ultimo ricercare i profili adeguati
dinanzi al bisogno di specifiche professionalità; dall'altro lato,
dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica
amministrazione, poichè alle amministrazioni regionali e locali
sarebbe impedito di poter organizzare gli uffici pubblici interessati
in modo da garantire l'efficienza ed il corretto funzionamento della
loro attività.
6.1.- Premessa, per quanto sopra osservato, la riconducibilità
della materia alla competenza legislativa esclusiva statale, va
precisato che la Regione censura l'ampliamento dell'ambito
applicativo disposto dalla circolare non in sè ma in quanto da esso
deriva l'ulteriore violazione degli stessi parametri reputati lesi
dal comma 424.
Ebbene, la sentenza n. 202 del 2016 ha escluso che quest'ultima
disposizione abbia imposto un vincolo di destinazione alle risorse
finanziarie regionali, in quanto essa non devia le risorse trasferite
dallo Stato alle Regioni verso un impiego che implica la
sovrapposizione di un indirizzo politico centrale a quello locale, ma
si limita a incidere sulle risorse di cui le Regioni già dispongono
a qualsivoglia titolo, nel rispetto della destinazione, individuata a
livello di governo decentrato, volta alla assunzione a tempo
indeterminato di personale.
6.2.- Le previsioni di cui al comma 427 dell'art. 1 della legge
n. 190 del 2014 ed all'art. 4 del d.P.C.m. 26 settembre 2014 -
secondo quanto già osservato con riferimento al passo della
circolare precedentemente esaminato - consentono poi di escludere il
rischio, lamentato dalla Regione, dell'assorbimento di personale non
qualificato e della conseguente preclusione di una coerente ed
efficiente organizzazione degli uffici. Ciò porta quindi a negare il
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.
6.3.- La ricorrente, sempre con riferimento alla parte della
circolare concernente il comma 424, censura, infine, la previsione
che, nell'ambito dei soggetti destinatari delle assunzioni a tempo
indeterminato, sia data la priorità ai vincitori di concorso
rispetto al personale soprannumerario degli enti di area vasta.
Ciò comporterebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera p), e quarto comma, Cost., in quanto lo Stato difetterebbe di
qualunque titolo per disciplinare il personale degli enti locali e
delle Regioni, e le rispettive procedure di mobilità, nonchè degli
artt. 119, quarto comma, 3, primo comma, e 97, secondo comma, Cost.,
in quanto, riducendo la possibilità di scelta dell'amministrazione,
introdurrebbe un fattore di ulteriore irrigidimento rispetto alla
disciplina di cui al citato comma 424, già impugnato dalla Regione
per violazione del principio di corrispondenza tra risorse e
funzioni, del principio di ragionevolezza e del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, perchè imponeva
l'assunzione di personale prescindendo dalle specifiche esigenze
organizzative e funzionali dell'amministrazione regionale.
6.4.- Anche con riferimento a tale passo della circolare - in
ordine al quale valgono le medesime conclusioni sulla
riconducibilità della materia alla competenza legislativa esclusiva
statale elaborate con riferimento agli altri passi - le
argomentazioni della sentenza n. 202 del 2016 relative alla mancata
incidenza dello Stato sulla scelta della destinazione delle risorse,
sopra ricordate, portano ad escludere la violazione dell'art. 119
Cost.
In particolare, analogamente a quanto esposto in ordine al
profilo relativo al precedente passo concernente il comma 424, la
violazione degli artt. 3 e 97 Cost. è scongiurata dal dettato del
comma 427 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 e dall'art. 4 del
d.P.C.m. 26 settembre 2014, che - come chiarito - recuperano il
potere di scelta delle Regioni nella materia.
7.- In conclusione, la riconduzione della disciplina censurata
agli artt. 114 e 117, secondo comma, lettera p), Cost. e il mancato
contrasto con gli artt. 3, 97, 118 e 119 Cost., comportano la non
fondatezza del conflitto in oggetto.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione, promosso
dalla Regione Puglia nei confronti dello Stato in relazione alla
circolare n. 1/2015 (DAR Prot. 1856 del 29.1.2015), adottata dal
Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e dal
Ministro per gli affari regionali e le autonomie, recante «Linee
guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di
personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni
delle province e delle città metropolitane. Articolo 1, commi da 418
a 430, della legge 23 dicembre 2014, n. 190», relativamente al passo
concernente il comma 421, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) respinge per il resto il ricorso, dichiarando che spettava
allo Stato adottare la circolare n. 1/2015 (DAR Prot. 1856 del
29.1.2015).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 2017.

F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2017.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA