1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 1-12-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 221 SENTENZA 20 ottobre - 26 novembre 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Emergenza epidemiologica da COVID-19 - Misure di semplificazione in materia di contratti pubblici - Affidamenti sotto soglia - Priorita' per gli operatori economici con sede nel territorio regionale - Applicabilita' alle procedure avviate dalla data di entrata in vigore della legge impugnata e fino al 31 dicembre 2020 - Possibilita' di apportare ai contratti in corso le modifiche necessarie ad adeguare le modalita' di esecuzione alla sopravvenuta normativa di contrasto all'emergenza sanitaria - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale materia di tutela della concorrenza - Successiva rinuncia - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Valle d'Aosta 13 luglio 2020, n. 8, art. 77, commi 1, 2, lettere a), b), c), e) ed f), e 5. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera e). (T-210221) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 1-12-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 77, commi
1, 2, lettere a), b), c), e) ed f), e 5, della legge della Regione
Valle d'Aosta 13 luglio 2020, n. 8 (Assestamento al bilancio di
previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per
l'anno 2020 e misure urgenti per contrastare gli effetti
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l'11-17 settembre
2020, depositato in cancelleria il 21 settembre 2020, iscritto al n.
85 del registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 2021 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021 e
l'avvocato Francesco Saverio Marini per la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
deliberato nella camera di consiglio del 20 ottobre 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato l'11-17 settembre 2020 e depositato il
successivo 21 settembre (reg. ric. n. 85 del 2020), il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, tra le altre, questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 77, commi 1, 2, lettere a), b),
c), e) ed f), e 5, della legge della Regione Valle d' Aosta 13 luglio
2020, n. 8 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per l'anno 2020 e misure
urgenti per contrastare gli effetti dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione.
2.- L'impugnato art. 77, comma 1, primo periodo, prevede che,
«[a]l fine di fronteggiare la crisi economica e sociale connessa
all'emergenza epidemiologica da COVID-19, la Regione, gli enti locali
valdostani e le loro forme associative, gli enti pubblici dipendenti
dalla Regione, le società da essa controllate, le associazioni e le
fondazioni e i consorzi comunque denominati da essa costituiti,
l'Azienda USL, nonchè i Consorzi di miglioramento fondiario, ove
tenuti all'applicazione della normativa vigente in materia di
affidamento dei contratti pubblici, possono avvalersi delle misure di
semplificazione di cui al presente articolo per le procedure avviate
dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino al 31
dicembre 2020».
Il ricorrente osserva che gli artt. 1 e 2 del decreto-legge 16
luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la semplificazione e
l'innovazione digitale), convertito, con modificazioni, nella legge
11 settembre 2020, n. 120, hanno introdotto una disciplina di
accelerazione che si applica alle procedure di affidamento e alla
fase di esecuzione dei contratti pubblici, che è diversa da quella
regionale e che si applica purchè la delibera a contrarre o comunque
l'atto di avvio del procedimento sia stato adottato entro il 31
luglio 2021.
La norma impugnata avrebbe perciò travalicato «i limiti
statutari» e invaso la competenza legislativa esclusiva dello Stato
in tema di tutela della concorrenza, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
3.- L'impugnato art. 77, comma 2, prevede che l'affidamento di
contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo pari o
superiore a euro 40.000 e inferiore alle soglie di cui all'art. 35
del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti
pubblici) possa avvenire, limitatamente al periodo di cui al comma 1,
nel rispetto del principio di rotazione e previa individuazione degli
operatori economici da valutare prioritariamente tra quelli con sede
legale o operativa nella Regione Valle d'Aosta, attingendo dagli
elenchi di operatori economici già formati o a seguito di indagine
di mercato.
Tale ultima modalità di selezione del contraente, in
particolare, è declinata con marginali differenze nelle lettere a),
b), c), e) ed f), anche esse impugnate.
Essa, secondo il ricorrente, «configura un trattamento di favore
per gli operatori radicati nel territorio regionale, determinando un
ostacolo alla concorrenza, in quanto, consentendo una riserva di
partecipazione, altera la par condicio fra gli operatori economici
interessati all'appalto».
Verrebbe così leso il principio di libera concorrenza e di non
discriminazione recepito dall'art. 30 cod. contratti pubblici,
nonchè il successivo art. 36, secondo il quale l'individuazione
degli operatori economici nell'ambito degli affidamenti a rotazione
avviene senza alcuna indicazione di provenienza e senza alcuna
limitazione territoriale.
Il privilegio attribuito dalla norma impugnata agli operatori
economici della Regione, in una fattispecie che sarebbe analoga a
quella già decisa da questa Corte con la sentenza n. 98 del 2020,
comporterebbe l'invasione della competenza legislativa statale in
materia di tutela della concorrenza, ovvero della competenza
pertinente in tema di procedure di selezione dei contraenti e di
aggiudicazione degli appalti pubblici.
Tale competenza sarebbe pienamente opponibile alla Regione
autonoma, dal cui statuto «non si evince la possibilità di derogare
alle disposizioni del Codice dei contratti pubblici».
Ciò trarrebbe conferma dalla stessa legge della Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste 2 agosto 2016, n. 16 (Disposizioni collegate
alla legge regionale di variazione del bilancio di previsione per il
triennio 2016/2018), il cui art. 10 ha abrogato ogni disposizione di
legge regionale in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture incompatibile con la disciplina statale.
Infine, la norma impugnata sarebbe difforme anche dall'art. 1,
comma 2, lettere a) e b), del d.l. n. 76 del 2020, come convertito.
4.- L'art. 77, comma 5, impugnato, stabilisce che, «per i
contratti pubblici in corso di esecuzione alla data di entrata in
vigore della presente legge, è consentita ogni modifica necessaria
ad adeguare le modalità di esecuzione alla sopravvenuta normativa,
statale e regionale, di contrasto e contenimento dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19, anche ricorrendo a soluzioni tecniche e
organizzative non previste dai documenti di gara e dal contratto, da
ritenersi equivalenti, tenuto conto delle mutate condizioni, per la
tutela della continuità del rapporto contrattuale e il perseguimento
delle finalità di pubblico interesse della stazione appaltante.
Nell'autorizzare le modifiche, il responsabile unico del procedimento
indica, ove necessario, il nuovo termine contrattuale».
Il ricorrente osserva che gli artt. 106 e 107 cod. contratti
pubblici recano un'apposita disciplina in ordine alla fase esecutiva
dei contratti medesimi, anche con riguardo alla «modifica dei
contratti durante il periodo di efficacia» e alle competenze del
responsabile unico del procedimento.
Inoltre, l'art. 8, comma 4, del d.l. n. 76 del 2020 detta, nella
medesima materia, una normativa derogatoria, imposta dall'emergenza
da COVID-19.
La norma impugnata non sarebbe conforme nè all'una, nè
all'altra disposizione statale, e invaderebbe la competenza esclusiva
dello Stato afferente alla fase di esecuzione dei contratti in
materia di tutela della concorrenza, oltre a consentire un
trattamento di favore per gli operatori economici valdostani.
5.- Si è costituita in giudizio la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, eccependo l'inammissibilità delle questioni,
perchè il ricorso avrebbe omesso di considerare i parametri
statutari rilevanti, ovvero l'art. 2, comma 1, lettera f), della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la
Valle d'Aosta), che attribuisce alla Regione autonoma competenza
legislativa primaria in materia di lavori pubblici di interesse
regionale, nonchè l'art. 2, comma 1, lettere a) e b), della medesima
legge costituzionale, quanto alla competenza regionale in materia di
organizzazione amministrativa (per la quale la Regione richiama anche
l'art. 117, quarto comma, Cost., in base all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione»).
Le questioni sarebbero inammissibili, inoltre, perchè il
ricorrente denuncia vizi relativi ad una porzione soltanto della
norma, mentre ne chiede poi la dichiarazione di illegittimità
costituzionale in toto.
6.- Nel merito, la Regione resistente osserva che la normativa
censurata è stata introdotta «nelle more di un intervento statale» e
tenendo conto delle proposte avanzate in sede di Conferenza delle
Regioni, al fine di semplificare l'affidamento dei contratti sotto
soglia durante l'emergenza da COVID-19.
La legge regionale impugnata è infatti anteriore di pochi giorni
al d.l. n. 76 del 2020, dal quale, peraltro, non si discosterebbe.
L'art. 1 del d.l. n. 76 del 2020 ha previsto che le procedure di
affidamento dei contratti pubblici sotto soglia possano tenere in
conto la «diversa dislocazione territoriale delle imprese invitate»,
così attribuendo rilievo alla dimensione territoriale dell'operatore
economico.
L'art. 77 impugnato avrebbe, nella medesima prospettiva, inteso
«monitorare e contenere, sempre limitatamente alla gestione
dell'emergenza, la circolazione delle imprese tra diverse Regioni».
Esso, inoltre, conterrebbe un mero criterio di priorità a favore
degli operatori economici locali, e non già una riserva di
partecipazione alla procedura, come invece nella questione decisa con
la sentenza n. 98 del 2020 di questa Corte.
Ne seguirebbe che l'operatore locale sarebbe favorito solo se
munito dei requisiti richiesti dagli atti di indizione delle
procedure.
Del resto, aggiunge la difesa regionale, per godere della
priorità sarebbe stato sufficiente aprire una sede legale nella
Regione, al fine di assicurare la prossimità necessaria a contenere
il contagio.
7.- Quanto all'art. 77, comma 5, impugnato, la questione sarebbe
inammissibile, anche perchè il ricorso non avrebbe esplicitato le
ragioni di contrasto con gli artt. 106 e 107 cod. contratti pubblici
e con l'art. 8, comma 4, lettera c), del menzionato d.l. n. 76 del
2020.
8.- Nel merito, tra l'art. 77, comma 5, impugnato e l'art. 8,
comma 4, del d.l. n. 76 del 2020 non vi sarebbe conflitto, ma
complementarietà in un'ottica comune.
La norma statale prevede che l'osservanza delle misure di
contenimento contro la pandemia costituisca causa di forza maggiore,
quanto al mancato adempimento del contratto, non imputabile
all'esecutore in riferimento alla proroga del termine che si rendesse
necessaria per completare la prestazione.
La norma regionale impugnata, specularmente, permetterebbe di
proseguire nell'esecuzione del contratto, ove possibile, adattandone
il contenuto alle esigenze derivanti dall'emergenza, e permettendo al
responsabile del procedimento di prorogare il termine di esecuzione.
9.- In ogni caso - conclude la difesa regionale - non appena
sopraggiunto il d.l. n. 76 del 2020, la Regione autonoma «ha dato
indicazione alle stazioni appaltanti [...] di non applicare» l'art.
77, commi 1, 2 e 5, «dovendosi intendere direttamente applicabile la
disciplina» recata dalla sopravvenuta fonte statale.
10.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, sia il Presidente del
Consiglio dei ministri, sia la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste hanno depositato memorie.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, con memoria depositata
il 28 settembre 2021, dopo avere osservato che il ricorso, per la
parte relativa all'art. 77, commi 1, 2, e 5, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 8 del 2020, si confronta con le disposizioni statutarie,
ha ribadito che l'art. 77, comma 2, introduce un trattamento di
favore per gli operatori radicati nel territorio regionale,
palesemente contrario al criterio introdotto dall'art. 1, comma 2,
lettera b), del d.l. n. 76 del 2020, che la difesa regionale aveva
invece richiamato a proprio favore.
Anche l'art. 77, comma 5, impugnato, invaderebbe la competenza
legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza,
come questa Corte avrebbe sempre ritenuto in caso di modifiche o
proroghe dei contratti pubblici.
La Regione resistente, con memoria depositata il 28 settembre
2021, ha posto in luce che le disposizioni impugnate sono state
abrogate dall'art. 10, comma 2, della legge della Regione Valle
d'Aosta 21 dicembre 2020, n. 14 (Disposizioni collegate alla legge di
stabilità regionale per il triennio 2021/2023. Modificazioni di
leggi regionali e altre disposizioni), e ha quindi insistito perchè
sia dichiarata cessata la materia del contendere.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, tra le
altre, questioni di legittimità costituzionale dell'art. 77, commi
1, 2, lettere a), b), c), e), ed f), e 5, della legge della Regione
Valle d' Aosta 13 luglio 2020, n. 8 (Assestamento al bilancio di
previsione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per
l'anno 2020 e misure urgenti per contrastare gli effetti
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19), in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
2.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste si è
costituita in giudizio, con atto depositato il 15 ottobre 2020,
osservando che le disposizioni impugnate sono state abrogate
dall'art. 10, comma 2, della legge regionale 21 dicembre 2020, n. 14
(Disposizioni collegate alla legge di stabilità regionale per il
triennio 2021/2023. Modificazioni di leggi regionali e altre
disposizioni), aggiungendo che le stesse non hanno mai trovato
applicazione.
La Regione resistente ha perciò chiesto che sia dichiarata la
cessazione della materia del contendere.
3.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, con atto pervenuto il
15 ottobre 2021 a mezzo PEC, il Presidente del Consiglio dei
ministri, previa delibera del Consiglio dei ministri del 29 settembre
2021, ha rinunciato al ricorso quanto all'art. 77, commi 1, 2,
lettere a), b), c), e) ed f), e 5, della legge regionale impugnata.
Benchè non sia pervenuta l'accettazione della rinuncia, è
palese che la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste non ha
alcun interesse a coltivare il giudizio, anche alla luce delle
conclusioni sopra esposte.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte (di recente, sentenza
n. 5 del 2020; e, fra le altre, sentenze n. 94 del 2018 e n. 19 del
2015, e ordinanza n. 62 del 2015), si deve, quindi, dichiarare
cessata la materia del contendere.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
dichiara cessata la materia del contendere delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 77, commi 1, 2, lettere a), b),
c), e) ed f), e 5, della legge della Regione Valle d'Aosta 13 luglio
2020, n. 8 (Assestamento al bilancio di previsione della Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per l'anno 2020 e misure
urgenti per contrastare gli effetti dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19), promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 ottobre 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 26 novembre 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA