1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 18-10-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 135 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 giugno 2023
Ordinanza del 1° giugno 2023 del Giudice di pace di Milano nel procedimento civile promosso da C. C. contro l'Agenzia delle entrate - Riscossione . Tributi - Riscossione - Previsione che esclude l'immediata impugnabilita' del ruolo/cartella di pagamento, limitandola alle sole ipotesi in cui l'iscrizione a ruolo determini, per il debitore che agisce in giudizio, un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto ovvero per la riscossione di somme dovute a suo favore dai soggetti pubblici di cui all'art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze n. 40 del 2008, oppure per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione - Previsione la quale, per tali ipotesi, richiede che il ricorrente/presunto debitore debba dimostrare l'attualita' dei medesimi pregiudizi. - Decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, (Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, art. 3-bis, che ha aggiunto il comma 4-bis all'art. 12 decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 (Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito). (23C00176) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 18-10-2023)

IL GIUDICE DI PACE DI MILANO
Sez. I Civile

Ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale (artt. 134
della Costituzione e 23, legge 11 marzo 1953, n. 87) emessa nella
causa civile iscritta al R.G. 58041/2021 R.G. avente ad oggetto:
opposizione ex art. 615 c.p.c. ad estratto di ruolo
Il Giudice di pace di Milano, Sez. I Civile, dott. Alberto
Bargero, a scioglimento definitivo della riserva del 26 marzo 2023,
nel procedimento di cui in epigrafe, promossa da C. C., nato a ... il
..., rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Musacchio e
Margherita Kosa, entrambi con studio in Milano, via Washington n. 98.
Codice fiscale ...;
Contro:
Agenzia delle entrate - Riscossione, con sede legale in Roma,
via Grezar n. 14 rappresentata e difesa dall'avv. Luca Schiavon, con
studio in Venezia-Mestre, via Ospedale n. 39. Codice fiscale ...
1. Ricostruzione dei fatti
La difesa del sig. C. C. odierno opponente in epigrafe in data
... ha notificato a mezzo PEC, previa istanza di sgravio in
autotutela, atto di citazione in opposizione ex art. 615 c.p.c.
assumendo che in data ... avrebbe appreso dall'Agenzia delle entrate
- Riscossione, Agente della riscossione per la Provincia di Milano,
in fase di controllo relativo alla propria situazione tributaria,
consultando l'estratto di ruolo, l'esistenza di cartelle esattoriali
non pagate a proprio carico, mai giunte alla sua conoscenza o
comunque affette da vizi insanabili.
Nello specifico risultava le seguenti cartelle esattoriali aventi
ad oggetto sanzioni per Violazioni del Codice della Strada, per un
importo complessivo pari ad euro 4.200,54:
a) Cartella ... relativa a contravvenzione dell'anno...,
asseritamente notificata in data ...;
b) Cartella ... relativa a contravvenzione dell'anno ...,
asseritamente notificata in data ...;
c) Cartella ... relativa a contravvenzioni degli anni ...
asseritamente notificata in data ...;
d) Cartella ... relativa a multe e ammende dell'anno ...
asseritamente notificata in data ...
In data 13 gennaio 2022 si è costituita l'Agenzia delle entrate
- Riscossione che impugnava la domanda attrice in quanto
inammissibile ed infondata, assumendo altresì di aver regolarmente
notificato le prefate cartelle esattoriali.
Concessi termini per repliche all'udienza del 14 aprile 2022 la
causa è stata rinviata al 21 giugno 2022 per la precisazione delle
conclusioni.
Il Giudice all'udienza del 21 giugno 2022 ha trattenuto la causa
in decisione, rimettendola sul ruolo in considerazione del fatto che
la Sezione V della Suprema Corte con ordinanza 11 febbraio 2022, n.
4526 ha rimesso al Primo Presidente la valutazione in ordine
all'opportunità di sottoporre alle Sezioni Unite la questione
relativa all'eventuale applicabilità, anche ai giudizi tributari in
corso, del nuovo comma 4-bis dell'art. 12, decreto del Presidente
della Repubblica n. 602/1973, dal momento che legislatore, non ha
previsto alcuna disciplina transitoria e considerato che all'indomani
dell'entrata in vigore della norma, si è aperto un dibattito in
dottrina e giurisprudenza sulla valenza del succitato ius
superveniens, ovvero se abbia o meno efficacia retroattiva e riguardi
i giudizi attualmente pendenti o interessi unicamente quelli
instaurati a partire dal 21 dicembre 2021, data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto fiscale e parendo opportuno
attendere la decisione delle Sezioni Unite.
All'udienza 24 gennaio 2023 la difesa dell'Agente per la
riscossione nel riportarsi agli scritti difensivi ha invocato
l'applicazione dell'art 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n.
146, convertito dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215 (c.d. decreto
fiscale), che ha modificato l'art. 12 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 602/1973 con l'introduzione del comma 4-bis,
richiedendone l'adozione alla luce della pronuncia della Suprema
Corte di cassazione a SS.UU. n. 26283/2022.
A fronte delle richieste dell'Agenzia delle entrate -
Riscossione, la difesa dell'opponente ha sollevato incidentalmente
questione di costituzionalità del summenzionato art. 3-bis,
decreto-legge n. 146/2021.
Il Giudice ha concesso termine per repliche alla difesa erariale
e rinviato la causa al giorno 30 maggio 2023 riservando all'esito
ogni provvedimento.
Su istanza di parte opponente l'udienza è stata anticipata al 28
marzo 2023 la difesa di ADER ha eccepito l'irrilevanza nel presente
giudizio della questione di costituzionalità, ed ha richiamato la
sopra indicata decisione delle Sezioni Unite che si è già
pronunciata circa la infondatezza della questione di
costituzionalita': La difesa dell'opponente ha insistito sulla
questione di costituzionalità e questo Giudice si è riservato.
La difesa di parte opponente ha assunto che la questione fosse
rilevante in quanto, in virtù della citata sentenza della Cassazione
a SS.UU. n. 26283/2022, l'art. 3-bis del decreto-legge n. 146/2021 -
seppur postuma rispetto alla proposizione del giudizio - troverebbe
applicazione retroattiva con conseguente declaratoria di
inammissibilità della domanda di parte opponente iscritta a ruolo in
data 10 novembre 2021.
L'art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146,
convertito dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215 (c.d. decreto
fiscale) modificando l'art. 12 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 602/1973 ha introdotto il comma 4-bis, a norma del
quale: «L'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e le
cartelle di pagamento che si assumono invalidamente notificate sono
suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore
che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa
derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di
appalto, per effetto di quanto previsto nell'art. 80, comma 4, del
codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18
aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso
dovute dai soggetti pubblici di cui all'art. 1, comma 1, lettera a),
del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui
all'art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un
beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
A parere, sempre di parte opponente, il nuovo dettato normativo
quale ius superveniens, violerebbe concretamente ed apertamente la
Carta costituzionale e necessiterebbe di vaglio e disamina proprio a
seguito della citata pronuncia a SS.UU. della Suprema Corte n.
26283/2022 del 6 settembre 2022 che ha esteso l'ambito di
applicazione della norma in discussione riconoscendole efficacia
retroattiva e applicabilità ai processi pendenti "[...] perchè
incide sulla pronuncia della sentenza (o dell'ordinanza), che è
ancora da compiere, e non già su uno degli effetti
dell'impugnazione" e che di conseguenza comporterebbe necessariamente
il rigetto della domanda in quanto inammissibile.
2. Profili di incostituzionalità sollevati
Nel ricorso incidentale l'opponente ha richiamato integralmente i
quattro incidenti di costituzionalità già individuati dal Giudice
di pace di Napoli che qui di seguito si riportano:
a) Violazione art. 3 e art. 24 della Costituzione
La norma contenuta nell'art. 3-bis sarebbe incostituzionale in
quanto viola il diritto di difesa del contribuente (sancito dall'art.
24 della Costituzione) e tipicizza una diversità di trattamento
riservata ai contribuenti con conseguente violazione dell'art. 3
della Carta fondamentale.
L'entrata in vigore della nuova disciplina precluderebbe di fatti
al contribuente la possibilità di regolarizzare le proprie pendenze
fiscali, soprattutto quelle derivanti da errori perpetrati da parte
dell'Amministrazione finanziaria, con conseguente grave lesione dei
propri diritti ed, inoltre, negherebbe ciascun cittadino il diritto
«ad un equo processo» riservandolo solo a coloro che intrattengono
rapporti con la pubblica amministrazione.
La norma in discussione muterebbe radicalmente l'esito del
processo e violerebbe apertamente i principi di ragionevolezza, di
legittimo affidamento e certezza dell'ordinamento.
Il comma 4-bis, introdotto, sarebbe viziato di
incostituzionalità per contrasto con gli artt. 3 e 24 della
Costituzione, nella parte in cui non permetterebbe il ricorso avverso
la cartella a cittadini che non hanno un rapporto con la pubblica
amministrazione, e porrebbe limitazioni immotivate all'accesso alla
giustizia, non connesse con le presunte ragioni di urgenza del
decreto convertito.
b) Violazione art. 77 della Costituzione, comma 1 e 2
Sarebbe costituzionalmente illegittima la norma di cui all'art.
3-bis della legge n. 215/2021 per diretta violazione dell'art. 77
della Costituzione, comma 1 per assenza del requisito di specifica
necessità e urgenza, in quanto «il Governo non può, senza
delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge
ordinaria», e ai sensi del comma 2 se non «in casi straordinari di
necessità e d'urgenza» il Governo può adottare «provvedimenti
provvisori con forza di legge».
Nel caso di specie, in assenza di una legge delega, che riguarda
soltanto la delega al Governo per la riforma fiscale e non della
giustizia tributaria, si ricadrebbe nell'ambito del comma 2 dell'art.
77 della Costituzione anche perchè il preambolo di cui al
decreto-legge n. 146/2021 non conterrebbe alcuna specificazione in
che cosa consisterebbe la straordinarietà e l'urgenza delle esigenze
in materia fiscale e pertanto non sarebbero indicati e precisati i
motivi di straordinaria necessità ed urgenza per un intervento
normativo come quello adottato.
Risulterebbero pertanto lesi - secondo la difesa ricorrente - i
diritti costituzionali di eguaglianza delle misure e dell'accesso
alla giustizia e di parità sociale, non potendo il Governo, con un
decreto-legge, emendato in sede di commissione, limitare il ricorso
ai ruoli dell'amministrazione e alle cartelle ai soli soggetti per i
quali la mancata impugnativa potrebbe determinare limitazioni (in
senso generico) nei rapporti con la pubblica amministrazione; poichè
nella rubrica dell'art. 1 del decreto-legge in ordine alle «misure
urgenti in tema fiscale» manca la specificazione di qualsiasi
urgenza, vi sarebbe altresì la violazione in via immediata dell'art.
77 ed in via mediata degli artt. 24 e 111 della Costituzione.
La difesa dell'opponente richiamandosi a quanto evidenziato nel
giudizio avanti al Giudice di pace di Napoli conclude sostenendo che:
l'art. 3-bis della legge n. 215/2021 è manifestamente
illegittimo per contrasto con l'art. 77 della Costituzione, comma 1,
non essendo soddisfatti i requisiti della straordinaria necessità e
della straordinaria urgenza;
in ogni caso, l'art. 3-bis è manifestamente illegittimo per
contrasto con l'art. 77 della Costituzione, comma 2, in via mediata
in quanto in assenza dei suddetti requisiti disciplina una materia,
quale quella della giustizia e dell'accesso alla stessa, che è
riservata al potere normativo del Parlamento e configurando un caso
manifesto di eccesso nell'esercizio del potere di decretazione
d'urgenza e quindi anche un possibile caso di conflitto di
attribuzione tra poteri dello stato.
c) Violazione artt. 111 e 113 della Costituzione
L'art. 3-bis della legge n. 215/2021 sarebbe manifestamente
illegittimo per contrasto con l'art. 113 della Costituzione
precludendo la tutela giurisdizionale avverso gli atti della pubblica
amministrazione, comprimendo il diritto di difesa subordinandolo a
discriminazione e imponendo al contribuente la permanenza di una
situazione debitoria nonostante a medesima sia illegittima, errata e
prescritta.
La medesima norma si porrebbe in contrasto con il precetto del
giusto processo di cui all'art. 111 in quanto determinerebbe una
utilità solo ed esclusivamente a favore di una parte, pregiudicando
irreparabilmente l'altra parte in disprezzo dei principi di legittimo
affidamento e certezza dell'ordinamento.
d) Violazione art. 117 Carta costituzionale
Il ricorso alla decretazione d'urgenza per la riforma della
giustizia tributaria con la introduzione del comma 4-bis all'art. 12
del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973, avrebbero
violato il principio sancito dall'art. 117 ove è imposto che: «La
potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel
rispetto della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali».
Da ciò consegue che il comma 4-bis al citato decreto del
Presidente della Repubblica sarebbe illegittimo per essere stato
introdotto incostituzionalmente a mezzo di decretazione d'urgenza.
A scioglimento della riserva assunta, questo Giudice ritiene che
la domanda di parte opponente, alla luce delle deduzioni della difesa
erariale in riferimento alla sentenza delle Sezioni Unite, non possa
essere decisa senza lo scrutinio di costituzionalità e si formulano
di conseguenza le seguenti
3. Osservazioni e profili di rilevanza
Giova preliminarmente evidenziare come la questione assuma grande
rilievo sia per il cospicuo contenzioso pendente cui interessa sia
per le perplessità che sorgono alla luce della soluzione suggerita
dalla Suprema Corte a SS.UU. in ordine all'efficacia retroattiva di
una norma emanata a mezzo decretazione d'urgenza.
L'orientamento giurisprudenziale - nonostante gli arresti ed i
contrasti - prima della entrata in vigore del decreto-legge n.
146/2021, che ha introdotto il comma 4-bis all'art. 12 del decreto
del Presidente della Repubblica n. 602/1973, consentiva al
contribuente di impugnare, in funzione recuperatoria, la cartella
esattoriale a mezzo dell'estratto ruolo rilasciato dall'Agenzia delle
entrate - Riscossione.
La stessa Corte di cassazione a Sezioni Unite con precedente
pronuncia n. 19704/2015 ha chiaramente ritenuto «ammissibile
l'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata
(validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a
conoscenza attraverso l'estratto di ruolo rilasciato su richiesta del
concessionario».
Le Sezioni Unite avevano senza incertezze respinto la tesi
secondo cui inibire l'impugnazione su questi presupposti potesse
avere l'effetto di limitare il numero delle controversie portate
davanti al giudice, in base alla considerazione che «l'impugnazione
della cartella, ancorchè "ritardata", interverrebbe in ogni caso al
momento della notifica dell'atto successivo, mentre la proposizione
"anticipata" di essa potrebbe evitare l'emissione e la notifica
(quindi l'impugnazione) dell'atto successivo e perciò indurre un
possibile effetto deflattivo».
Con l'introduzione del predetto comma 4-bis ed in particolare a
seguito della pronuncia a SS.UU., il diritto di difesa appare
quantomeno compresso e tutte le procedure pendenti verrebbero
liquidate con pronuncia di inammissibilità e senza tener conto della
loro eventuale fondatezza del merito, dei costi sostenuti dal
contribuente per accedere alla Giustizia, dei costi conseguenti alla
registrazione delle pronunce di inammissibilità che ricadrebbero sui
medesimi, e del lasso di tempo intercorso tra la iscrizione a ruolo
dei procedimenti e la data di pubblicazione del decreto-legge.
Tale norma, volta a deflazionare il contenzioso e fortemente
voluta dall'Agenzia delle entrate in considerazione che circa il 40%
dei ricorsi pendenti contro l'Agenzia della Riscossione riguardano
impugnazioni di estratti di ruoli afferenti a cartelle di pagamento
invalidamente notificate (o prescritte), va sì a ridurre
notevolmente il contenzioso contro l'ADER, ma assieme a tale effetto
avrebbe anche quello di comprimere eccessivamente ed enormemente il
diritto di difesa di tutti i cittadini, in palese violazione
dell'art. 24 della Costituzione (che garantisce a tutti i cittadini
il diritto di difesa), dell'art. 3 (principio di uguaglianza) e
dell'art. 113, commi 1 e 2 (secondo i quali «Contro gli atti della
pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi dinnanzi agli organi di
giurisdizione ordinaria o amministrativa. La tutela giurisdizionale
non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di
impugnazione o per determinate categorie di atti»).
I tre casi residui in cui sarebbe possibile impugnare l'estratto
di ruolo appaiono altresì davvero insufficienti rispetto alle molte
altre ragioni per cui i contribuenti potrebbero avere un concreto
interesse a far annullare cartelle di pagamento afferenti a debiti
tributari o previdenziali o a sanzioni di altro tipo non dovuti: si
pensi, ad esempio, ai casi in cui il cittadino abbia necessità di
costituire una società, o di accedere al credito, o di accettare
un'eredità con il rischio di subire un pignoramento, o di acquistare
un autoveicolo con il rischio di subire un fermo amministrativo, o di
acquistare un'abitazione con il rischio di subire un'iscrizione di
ipoteca, solo per citarne alcuni.
La casistica delle ipotesi in cui il contribuente avrebbe
interesse ad impugnare la cartella a mezzo estratto di ruolo è
alquanto ampia.
Ad esempio basti considerare all'ipotesi in cui ADER voglia
procedere al fermo dei beni immobili registrati (ex art. 86, decreto
del Presidente della Repubblica n. 602/1973) e all'iscrizione
ipotecaria (ex art. 77, decreto del Presidente della Repubblica n.
602/1973), l'Agenzia della Riscossione deve preventivamente
notificare al debitore o ai coobbligati una comunicazione contenente
l'avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il
termine di trenta giorni, sarà eseguirò il fermo o sarà iscritta
l'ipoteca, senza che sia necessaria alcuna ulteriore comunicazione.
Nei suddetti casi, in base alla nuova legge il cittadino
contribuente potrà impugnare il cennato preavviso di iscrizione di
ipoteca o di fermo amministrativo potendo solo in tal sede far valere
l'invalidità della notifica della prodromica cartella di pagamento
(o la sua inesistenza, o la prescrizione del credito), purtroppo con
la triste consapevolezza che il Giudice adito (che sia Commissione
tributaria, Giudice del lavoro o Giudice di pace, a seconda della
natura del credito contestato) ben difficilmente riuscirà - per ovvi
motivi di sovraccarico di lavoro - a pronunciarsi su di una richiesta
di sospensiva entro i trenta giorni; intanto, il cittadino dovrà
certamente subire gli effetti del fermo amministrativo del veicolo o
dell'iscrizione dell'ipoteca sull'abitazione, con chiaro ed evidente
danno patrimoniale.
La situazione potrebbe essere anche peggiore nel caso in cui
l'Agente della riscossione proceda con un pignoramento presso terzi
(ad esempio, presso il datore di lavoro del contribuente, o presso
l'istituto bancario ove sussiste il conto corrente): la difesa
«forzatamente posticipata», come delineata dalla nuova norma sopra
citata, creerebbe al contribuente, con tutta probabilità, un danno
grave, non sempre recuperabile anche dopo la pubblicazione (di sicuro
non tempestiva) di una sentenza a lui favorevole.
Va sul punto evidenziato che successivamente la medesima Corte di
cassazione, Sez. V, ponendosi nel solco tracciato dall'art. 3-bis ed
attenendosi rigorosamente al suo dettato normativo, con sentenza n.
31561 del 25 ottobre 2022 ha escluso l'interesse ad agire nel caso di
dinieghi di finanziamenti bancari, ritenendo inammissibile il ricorso
del contribuente laddove lo stesso lamenti l'impossibilità di
accedere a finanziamenti bancari in ragione di una iscrizione
ipotecaria adottata dall'Agente della riscossione.
I rischi conseguenti all'applicazione dell'art. 3-bis del
decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, convertito dalla legge 17
dicembre 2021, n. 215 (c.d. decreto fiscale), che ha modificato
l'art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973 con
l'introduzione del comma 4-bis, appaiono innumerevoli.
Non può inoltre negarsi che a seguito della summenzionata
pronuncia delle SS.UU. si possa essere in presenza di una lesione del
principio di buona fede ed affidamento del contribuente, sul quale la
medesima Corte costituzionale ha più volte statuito e confermato
che: «al di fuori della materia penale (dove il divieto di
retroattività della legge è elevato a dignità costituzionale
dall'art. 25 della Costituzione), l'emanazione di leggi con efficacia
retroattiva da parte del legislatore incontra dei limiti che questa
Corte ha da tempo individuato, e che attengono alla salvaguardia, tra
l'altro, di fondamentali valori di civiltà giuridica posti a tutela
dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali
vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza
e di eguaglianza, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei
soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto e il
rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giudiziario» (Corte costituzionale 0 febbraio 2014, n. 69; 17
dicembre 2013, n. 308; 30 settembre 2011, n. 257; 28 marzo 2008, n.
74 e molte altre ancora).
Lo stesso Statuto dei diritti del contribuente (legge n.
212/2000), sebbene non sia una norma di rango costituzionale, ha
tuttavia introdotto il principio di buona fede e affidamento nei
rapporti tra Amministrazione finanziaria e contribuente, stabilendo
con l'art. 10, n. 1, una regola di condotta generale che disciplina
il rapporto tributario: I rapporti tra contribuente e amministrazione
finanziaria sono improntati al principio della collaborazione e della
buona fede.
Il menzionato art. 10 della legge n. 212/2000 rappresenta, in
sostanza, l'attuazione dell'art. 97 della Carta costituzionale,
sicchè l'Amministrazione sarebbe tenuta a non abusare delle proprie
attribuzioni per cagionare un danno al contribuente, dovendo
perseguire l'interesse pubblico con il minor aggravio possibile per i
privati.
A tal riguardo, il Supremo Collegio, con sentenza n. 14587/2018
ha affermato che: «[...] il principio di leale collaborazione e buona
fede, tutelato dall'art. 10 della legge n. 212 del 2000 (c.d. Statuto
del contribuente) attiene ai rapporti tra contribuente e
Amministrazione finanziaria e non è riferibile alla potestà
legislativa che, ove esercitata in violazione del legittimo
affidamento dei cittadini, può assumere rilevanza sotto il profilo
dell'illegittimità costituzionale» (Cass. Civ. Sez. V n.
14587/2018).
Nella fattispecie de qua i principi cardine dell'ordinamento
tributario appaiono messi in discussione dalla potestà legislativa,
ragion per cui appare legittima la richiesta di un intervento della
Corte costituzionale.
Intervento che appare allo stato necessario, nonostante le
contrarie motivazioni articolate dalla Suprema Corte nella stessa
pronuncia a SS.UU., e che probabilmente la medesima pronuncia ha
difatti accelerato.
D'altro canto la stesura dell'art. 3-bis e sua lettura combinata
con la sentenza delle SS.UU. n. 26283/2022 non mettono il presente
Giudicante nelle condizioni di fornire una possibile interpretazione
adeguatrice del testo della norma.
Ed è innegabile che una interpretazione della norma in questione
genererebbe un caos maggiore come verificatosi con la recente
pronuncia della Suprema Corte - Sez. V Civile n. 33838 del 16
novembre 2022 che, superando la pronuncia a SS.UU., ha viceversa
ritenuto ammissibile l'impugnazione dell'estratto di ruolo,
nonostante sia precluso dalla norma impugnata, laddove si rischi il
pignoramento della pensione, assegnando di fatto un valore
privilegiato al credito pensionistico rispetto a tutti gli altri
crediti.
In ordine all'iter che ha condotto all'adozione della norma, in
via di principio la nostra Costituzione non vieta l'emanazione di
norme tributarie retroattive a condizione che ci sia un'adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si pongano in
contrasto con altri valori costituzionalmente tutelati, valori che
alla luce delle motivazioni addotte dal ricorrente parrebbero
violati.
Partendo dal corollario (art. 11 Preleggi) che: la legge non
dispone che per l'avvenire: essa non ha effetto retroattivo; in
ambito tributario le leggi retroattive emanabili possono essere leggi
di interpretazione autentica, o leggi innovative con efficacia
retroattiva in virtù di una specifica regolazione dello stesso
legislatore.
Il comma 4-bis introdotto è una norma innovativa ragion per cui
la sua portata retroattiva sarebbe dovuta quantomeno risultare da una
inequivocabile volontà del legislatore in tal senso e non discendere
da una pronuncia a SS.UU. della Suprema Corte.
La modifica legislativa apportata non può essere considerata
norma di interpretazione autentica e pertanto non appare anche prima
del 21 dicembre 2021 poichè in contrasto con art. 1, comma 2, dello
Statuto del contribuente che prevede testualmente: «L'adozione di
norme interpretative in materia tributaria può essere disposta
soltanto in casi eccezionali e con legge ordinaria, qualificando come
tali le disposizioni di interpretazione autentica.»
È innegabile, come già precisato, che la questione investa un
considerevole numero di procedimenti pendenti ed è del pari
innegabile il danno ingiusto che si rischierebbe di arrecare e
procurare ai contribuenti applicando una norma in disarmonia coi
dettami costituzionali.
4. Non manifesta infondatezza
La questione sollevata appare rilevante e non manifestamente
infondata in ordine seguenti punti:
4.1 Possibile violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione
Un primo dubbio relativo alla disposizione impugnata (art. 3-bis,
decreto-legge n. 146/2021 che ha introdotto il comma 4-bis all'art.
12, decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973) è quello
connesso alla compatibilità della stessa con i principi desumibili
dagli artt. 3 e 24 della Costituzione, tenuto conto che l'impianto
della norma tipicizza le ipotesi in cui è ammessa impugnazione del
ruolo e della cartella di pagamento soltanto dimostrando in giudizio
che l'iscrizione a ruolo può procurare un pregiudizio:
a) per la partecipazione ad una procedura di appalto, per
effetto di quanto è previsto, in materia di contratti pubblici,
dall'art. 80, comma 4, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50;
b) per la riscossione di somme dovute a suo favore dai
soggetti pubblici di cui all'art. 1, comma l, lettera a), del decreto
ministeriale 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche
indicate all'art. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica
n. 602/1973;
c) per la perdita di un beneficio nei rapporti con la
pubblica amministrazione.
Orbene l'ambito delle previsioni è alquanto riduttivo e
discriminerebbe tutti i contribuenti che non operano con la pubblica
amministrazione ma che dalla iscrizione a ruolo del debito erariale
subiscono un pregiudizio.
Così come formulato l'art. 3-bis, nell'introdurre il comma 4-bis
all'art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973,
si porrebbe in contrasto sia con il diritto di difesa del
contribuente sancito dall'art. 24 della Costituzione sia con il
principio di eguaglianza affermato dall'art. 3 della Carta
fondamentale.
La nuova disciplina, attenendosi al dettato normativo,
precluderebbe al contribuente la possibilità di poter liberamente
adire la Giustizia in presenza di errori da parte
dell'Amministrazione finanziaria e nel contempo nega il diritto di
tutti «ad un equo processo» riservandolo solo a coloro che
intrattengono rapporti con la pubblica amministrazione.
Il comma 4-bis, in contrasto con gli artt. 3 e 24 della
Costituzione, precluderebbe il ricorso avverso le cartelle
esattoriali costringendo un'ampia frangia di contribuenti ad essere
inseriti all'interno di ruoli legittimamente formatisi ed essere
annoverati nel tempo quali debitori della P.A. per debiti inesigibili
ponendo d'altronde limitazioni immotivate all'accesso alla giustizia,
non connesse con le presunte ragioni di urgenza del decreto
convertito.
La nuova disposizione normativa potrebbe poi introdurre
disparità di trattamento tra un'impresa ammessa alla tutela
«preventiva» per partecipare a una gara d'appalto e una persona
fisica, potenziale destinataria di un pignoramento del conto corrente
e/o di un preavviso di ipoteca, alla quale è preclusa l'azione
giudiziaria anticipata già ampiamente garantita prima della novella.
Il diritto alla difesa costituzionalmente garantito non può
essere compresso per far fronte a un incremento del contenzioso ed al
pari non può giustificarsi una compromissione del diritto alla
tutela giurisdizionale posticipando la possibilità di accesso ad
essa ad un momento successivo al sorgere dell'interesse ad agire e
perciò ad un momento in cui è possibile che alcuni effetti lesivi
dell'atto possono già essersi prodotti.
4.2 Possibile violazione dell'art. 77, comma 1 e 2, della
Costituzione
Altro dubbio sorge in ordine alla compatibilità dell'art. 3-bis
con i principi sanciti dall'art. 77 della Costituzione.
Effettivamente la norma tributaria di cui all'art. 3-bis del
decreto-legge n. 146/2021 è stata promulgata in assenza del
requisito di specifica necessità e urgenza.
Nella fattispecie de qua il Governo, senza delegazione delle
Camere, ha emanato il decreto-legge n. 146/2021 senza alcuna legge
delega.
La delega conferita al Governa era limitata all'ambito della
riforma fiscale e non della giustizia tributaria.
L'iter che ha condotto alla pubblicazione dell'art. 3-bis pare
contrastare con le citate norme costituzionali e lo stesso preambolo
di cui al decreto-legge n. 146/2021 non contiene alcuna
specificazione in che cosa consisterebbe la straordinarietà e
l'urgenza delle esigenze in materia fiscale e pertanto non sono
indicati e precisati i motivi di straordinaria necessità ed urgenza
per un intervento normativo come quello adottato.
La questione sollevata apparirebbe fondata ove contesta:
l'art. 3-bis della legge n. 215/2021 è manifestamente
illegittimo per contrasto con l'art. 77 della Costituzione, comma 1,
non essendo soddisfatti i requisiti della straordinaria necessità e
della straordinaria urgenza;
in ogni caso, l'art. 3-bis è manifestamente illegittimo per
contrasto con l'art. 77 della Costituzione, comma 2, in via mediata
in quanto in assenza dei suddetti requisiti disciplina una materia,
quale quella della giustizia e dell'accesso alla stessa, che è
riservata al potere normativo del Parlamento e configurando un caso
manifesto di eccesso nell'esercizio del potere di decretazione
d'urgenza e quindi anche un possibile caso di conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato.
4.3 Possibile violazione degli artt. 111 e 113 della Costituzione
Suscita altresì interesse la sollevata violazione degli artt.
111 e 113 della Costituzione da parte della norma in questione ove il
principio del giusto processo verrebbe minato ed il diritto di difesa
del contribuente compresso.
L'art. 111 della Costituzione, nel postulare il principio giusto
processo sancisce che giudizio deve svolgersi in condizioni di
parità mentre l'art. 113 della Costituzione espressamente recita:
"Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria e amministrativa."
Ebbene la norma impugnata ha pertanto introdotto nell'ordinamento
una utilità solo ed esclusivamente a favore della P.A. ed ha
precluso il diritto di difesa del contribuente, restringendolo a soli
tre casi tassativi sempre ad esclusivo appannaggio della P.A.
È evidente che il divieto di impugnazione dell'estratto di
ruolo, introdotto con l'art. 3-bis, nel comprimere il diritto di
difesa, costringe il cittadino-contribuente a trascinarsi una
situazione debitoria nonostante la stessa sia illegittima, errata e/o
prescritta.
4.4 Possibile violazione dell'art. 117 della Costituzione
Il ricorso alla decretazione d'urgenza per la riforma della
giustizia tributaria con l'introduzione del comma 4-bis all'art. 12
del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973, appare aver
violato anche il principio sancito dall'art. 117 della Costituzione
ove è imposto che: "La potestà legislativa è esercitata dallo
Stato e dalle Regioni nel rispetta della Costituzione, nonchè dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali."
Come già articolato al punto 4.2, sorgono dubbi in ordine alla
adozione di misure urgenti di giustizia tributaria in assenza di
legge delega a mezzo di decreto-legge.
L'art. 3-bis, adottato probabilmente con eccessiva fretta e senza
l'iter costituzionalmente previsto, ha compresso eccessivamente la
posizione dei contribuenti anche in considerazione della crisi
pandemica che li ha coinvolti e della ripresa delle attività di
riscossione.
Da tutto ciò consegue che il comma 4-bis aggiunto all'art. 12
del citato decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973 appare
illegittimo per essere stato introdotto incostituzionalmente a mezzo
decretazione d'urgenza.
5. Precedenti della Consulta
È opportuno infine rinviare ad alcune massime e recenti pronunce
della invocata Corte costituzionale in ordine alla violazione
combinata degli artt. 3 e 24 della Carta costituzionale nell'ambito
di fattispecie assimilabili.
In primis si richiama la sentenza n. 552 del 2002, cui numerose
pronunce hanno fatto nel tempo riferimento, la quale per ragioni non
dissimili da quelle poste a base della presente ordinanza ha sancito
la illegittimità costituzionale della norma che determina
un'irragionevole compressione del diritto di agire in giudizio.
La Corte costituzionale, successivamente, con recente sentenza n.
140 del 2022, partendo dal presupposto che il diritto alla tutela
giurisdizionale non possa in alcun modo essere sacrificato, ha
ritenuto fondata la questione con riferimento alla violazione degli
artt. 3 e 24 della Costituzione laddove ha riconosciuto che la
compressione del diritto alla tutela giurisdizionale possa avvenire
solo nel rispetto del principio di proporzionalità e in particolare
della stretta necessità, risultando costituzionalmente legittimo
quando l'adempimento di tale dovere non possa essere adeguatamente
tutelato in altro modo.
L'art. 3-bis del decreto-legge n. 146 21 ottobre 2021, in
discussione, ha del tutto omesso la previsione di una adeguata tutela
giurisdizionale dei diritti del contribuente lesi dall'errata
attività di esazione da parte dell'Agenzia delle entrate -
Riscossione.
Un'interpretazione adeguatrice della norma sospettata si
scontrerebbe con il dato testuale traducendosi in un'interpretazione
analogica assolutamente non consentita.
Molto simile alla presente questione è quella risolta con
sentenza n. 228 del 2022, con declaratoria di illegittimità
costituzionale dell'art. 117, comma 4, decreto-legge n. 34/2021,
convertito in legge n. 77/2021 - da intendersi tuttavia riferite
all'art. 16-septies, comma 2, lettera g), del decreto-legge 21
ottobre 2021, n. 146 (Misure urgenti in materia economica e fiscale,
a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili), convertito, con
modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215 - per violazione
degli artt. 3, 24 e 111 della Costituzione.
Con la sentenza richiamata - n. 228 del 2022 - la Corte
costituzionale ha censurato la discrezionalità del legislatore
nell'adottare una misura che ha eccessivamente compresso il diritto
di azione dei creditori e contemporaneamente alterato in maniera
ingiustificata la parità delle parti.
La Corte chiarendo il valore fondamentale dell'art. 24 della
Costituzione ha ritenuto che la norma in discussione vulnera
l'effettività della tutela garantita in quanto determina uno
sbilanciamento tra esecutante privato ed esecutato pubblico in
violazione del principio di parità delle parti ex art. 111 della
Costituzione (vedasi anche sentenze nn. 236 del 2021 e 186 del 2013).
La incostituzionalità della norma è stata altresì ravvisata in
mancanza di una previsione alternativa di tutela di un equilibrato
contemperamento degli interessi in gioco.
Nella fattispecie che ci occupa, a seguito dell'introduzione del
comma 4-bis dell'art. 12 del decreto del Presidente della Repubblica
n. 602/1973 a seguito dell'art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre
2021, n. 146, convertito dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215 (c.d.
decreto fiscale), effettivamente la parità delle parti processuali
è venuta meno in particolare per l'applicazione retroattiva
riconosciuta alla sentenza n. 26283/2022 delle SS.UU.: È doveroso
altresì soffermarsi sull'utilizzo improprio della decretazione
d'urgenza ed alla violazione dell'art. 77 della Costituzione, comma 1
e 2.
Ebbene la Corte costituzionale con pronunce nn. 288 del 2019 e
186 del 2020 ha ribadito che la persistenza (oggettiva) di un
problema può concretare le ragioni di urgenza e che ricorrendone i
presupposti il Governo può ricorrere alla decretazione d'urgenza.
Nella questione sottoposta allo scrivente Magistrato le ragioni
d'urgenza purtroppo non vengono in alcun modo esplicate ed anzi, come
già sopra dedotto, nella rubrica dell'art. 1 del decreto-legge in
ordine alle «misure urgenti in tema fiscale» manca la specificazione
di qualsivoglia urgenza di converso la ratio dell'introduzione della
norma viene espressamente individuato nella mera necessità di
arginare l'eccessivo numero di ricorsi promossi nei confronti
dell'Agenzia delle entrate - Riscossione.
È evidente che l'esigenza della introduzione della norma abbia
carattere squisitamente soggettivo e che vada a penalizzare la
posizione del contribuente a tutto appannaggio dell'ente della
riscossione.
Un ultimo cenno va infine svolto in ordine alla efficacia
retroattiva della norma introdotta, efficacia non postulata dal
legislatore ma affibbiatagli dalla Suprema Corte, con la - ormai
storica - pronuncia n. 26283/2022.
Orbene la Corte costituzionale ha più volte confermato la
intoccabilità dell'art. 11 Preleggi ragion per cui: La legge non
dispone che per l'avvenire, essa non ha effetto retroattivo.
In ambito tributario le leggi retroattive emanabili possono
essere leggi di interpretazione autentica, o leggi innovative con
efficacia retroattiva in virtù di una specifica regolazione dello
stesso legislatore.
Sul punto la Corte costituzionale nella sentenza n. 66 del 2022,
con riferimento alle disposizioni in materia fiscale e finanziaria,
ha ribadito che: Una volta precisata la natura innovativa della
suddetta disposizione, va accertato se la prevista «retroattività
trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza [...] e
non contrasti con altri valori e interessi costituzionalmente
protetti» (sentenza n. 39 del 2021).
La norma innovativa censurata, lede la coerenza e la certezza
dell'ordinamento giuridico (tra le tante, sentenze n. 73/2017, n.
170/2013, n. 78/2012 e n. 209/2010) e tale lesione si traduce in una
violazione del principio di ragionevolezza (sentenze n. 86/2017, n.
87/2012 e n. 335/), ragion per cui l'incidente costituzionale è più
che plausibile.
6. Osservazioni conclusive
La tutela anticipatoria concessa e confermata dalle SS.UU. con la
pronuncia n. 19704/2015, a seguito dell'introduzione dell'art. 3-bis,
decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146 è stata del tutto preclusa per
ovviare alle esigenze dell'Agente per la riscossione in recepimento
della proposta "Ruffini" contenuta nel documento conclusivo della
Commissione interministeriale di riforma del processo tributario.
La tutela «anticipata», soluzione adottata dalle SS.UU. del 2015,
soddisfaceva interessi meritevoli ed anzi costituzionalmente
necessitati: lo scopo dell'azione era veder accertata l'invalidità
della notifica dell'atto di riscossione (del ruolo e della cartella),
sia per i vizi di notifica sia per consentire di eccepire la
decadenza/prescrizione della pretesa erariale.
L'intervento legislativo del 2021, invece, ha riconosciuto la
meritevolezza di questa tutela «anticipata» solo per taluni casi,
riservando agli altri casi la strada dell'impugnazione «indiretta» al
fine di censurare l'atto esecutivo successivo viziato dalla mancata
notifica dell'atto presupposto, generando così un vuoto di tutela.
Ebbene il legislatore della novella ha discrezionalmente
riconosciuto che, a certe condizioni, vi sia un interesse attuale e
concreto del contribuente tale da «anticipare» la tutela dinanzi ad
atti non notificati, ma lo ha limitato a quei soli «debitori» che
operino con la pubblica amministrazione, vuoi perchè debbano
partecipare ad una gara di appalto dalla quale potrebbero risultare
esclusi per effetto di pendenze fiscali, vuoi perchè debbano
ricevere un pagamento intercorrendo nelle «verifiche» di cui all'art.
48-bis, decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973, vuoi
infine perchè possano perdere un non meglio precisato «beneficio»
nei rapporti con una pubblica amministrazione.
Sennonchè, situazioni di fatto analoghe ben possono verificarsi
per quei debitori che operino con controparti che non siano la
pubblica amministrazione.
Quanto alla possibile esclusione da un appalto pubblico, una
grave situazione di pendenze fiscali può determinare l'esclusione
anche da un qualsiasi contratto, anche di appalto, in regime
privatistico. L'avvenuta inclusione dei reati tributati tra i
reati-presupposto del decreto legislativo n. 231/2001 spinge,
infatti, anche i contraenti privati - spesso, le grandi società
multinazionali - ad una attenta verifica delle pendenze fiscali
proprie delle potenziali controparti, che potrebbero pertanto essere
escluse da qualsiasi contrattualizzazione.
Quanto alle possibili falcidie dei pagamenti da ricevere, non si
vede anche qui per quale motivo il contribuente che abbia rapporti
solo con controparti «private», debba necessariamente subire il
pignoramento presso terzi, senza possibilità di attivarsi in tempo
utile per prevenirlo.
L'interesse alla preservazione dell'integrità patrimoniale non
può dipendere dalla natura del debitore, pubblico o privato che sia.
Quanto infine alla possibile perdita di benefici, anche qui le
ipotesi non mancano: si pensi, ad esempio, alla possibile mancata
concessione, alla riduzione e\o alla revoca di finanziamenti bancari;
oppure agli effetti ostativi dei debiti fiscali sulla circolazione
delle aziende, le cui vicende risulterebbero negativamente
influenzate, in termini di prezzo e/o di garanzie, dalle pendenze
risultanti dall'estratto di ruolo o da altro documento quale la
certificazione di cui all'art. 14, d.lgs. n. 472/1977.
Anche sul fronte penale potrebbe sussistere un interesse
all'immediata rimozione delle pendenze fiscali, ove si consideri che
il reato di sottrazione fraudolenta al pagamento del tributo richiede
un mero credito dell'Amministrazione finanziaria suscettibile di
essere azionato coattivamente.
Il vuoto di tutela appare largamente più ampio in sede di
ipotesi «fallimentare».
La questione sollevata incidentalmente appare dunque meritevole
di disamina da parte della Corte costituzionale.
In definitiva l'art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n.
146, convertito dalla legge 17 dicembre 2021, n. 2015 (c.d. decreto
fiscale), che ha modificato l'art. 12 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 602/1973 introducendo il comma 4-bis, potrebbe
tradursi in un vulnus per la tutela giurisdizionale
costituzionalmente garantita.

P. Q. M.

Visti gli art. 134 della Costituzione e art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87;
Visti gli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 della Costituzione;
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza, solleva,
nei termini dinanzi indicati, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3-bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n.
146, convertito dalla legge 17 novembre 2021, n. 2015 (c.d. decreto
fiscale) che ha modificato l'art. 12 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 602/1973 con l'introduzione del comma 4-bis, per la
violazione degli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso sino all'esito del giudizio
incidentale di legittimità costituzionale;
Dispone che, a cura della cancelleria, gli atti siano
immediatamente trasmessi alla Corte costituzionale, e che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al pubblico ministero
nonchè al Consiglio dei ministri, e che sia anche comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Milano, 1° giugno 2023

Il Giudice di pace: Bargero