1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 21-2-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 4 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 gennaio 2001
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 11 gennaio 2001 (della regione Toscana) Ambiente (Tutela dell') - Tutela idrogeologica del territorio - Autorizzazione del taglio di boschi nelle Regioni colpite da calamita' alluvionali - Prevista competenza del Sindaco del comune su cui insiste l'area sottoposta a taglio (previo parere, tra gli altri, della "competente commissione" comunale, nonche' della Regione interessata) - Denunciata violazione della competenza regionale relativa all'allocazione delle funzioni agli enti locali nelle materie di spettanza delle Regioni - Ingiustificato mutamento delle scelte gia' operate dalla legislazione regionale - Disparita' di trattamento fra Regioni, a seconda che l'evento alluvionale si sia verificato nel 2000 o in anni precedenti - Contrasto con i principi di ragionevolezza e di buon andamento dell'azione amministrativa. - Legge 11 dicembre 2000, n. 365, art. 2. - Costituzione, artt. 3, 5, 97, 117, 118, primo comma, e 128. (001C0075) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 21-2-2001)

Ricorso per la Regione Toscana, in persona del suo Presidente
pro-tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale
n. 1361 del 29 dicembre 2000, rappresentata e difesa, per mandato
al margine del presente atto, dall'avv. Lucia Bora e
dall'avv. Fabio Lorenzoni ed elettivamente domiciliata presso lo
studio di quest'ultimo, in Roma, via del Viminale n. 43, contro il
Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore, rappresentato e
difeso dall'avvocatura generale dello Stato, per l'annullamento
dell'art. 2 della legge 11 dicembre 2000, n. 365, "Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto legge 12 ottobre 2000,
n. 279, recante interventi urgenti per le aree a rischio
idrogeologico molto elevato e in materia di protezione civile,
nonchè a favore delle zone della Regione Calabria danneggiate
dalle calamità idrogeologiche di settembre ed ottobre 2000".
La legge 11 dicembre 2000, n. 365, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 288, dell'11 dicembre 2000, nel convertire in legge,
il decreto-legge 12 ottobre 2000 n. 279 (nella Gazzetta Ufficiale
n. 239/2000), ha disposto, all'art. 2:
"1. nelle regioni danneggiate dalle calamità idrogeologiche di
cui al decreto-legge 12 ottobre 2000 n. 279, convertito, con
modificazioni, dalla presente legge, a decorrere dalla data di
entrata in vigore della medesima legge, chiunque voglia operare
tagli di bosco, in zone con vincolo idrogeologico ai sensi delle
normative vigenti, deve inoltrare richiesta al sindaco del comune
su cui insiste l'area sottoposta a taglio.

2. il sindaco, dopo aver acquisito il parere della competente
commissione del comune, dell'autorità di bacino, del Corpo
forestale dello Stato competente per territorio, della
sovrintendenza competente in materia di beni ambientali, nonchè
della regione, rilascia nulla osta allo svolgimento dei tagli,
indicando le prescrizioni di taglio".
La Regione Toscana è interessata all'applicazione di tale norma,
in quanto regione danneggiata da calamità idrogeologiche nel 2000,
come risulta dalla tabella A allegata al decreto-legge n. 279/2000.
La disposizione di cui al citato art. 2 non era contenuta nel
decreto legge n. 279/2000; dai lavori parlamentari si ricava che
l'emendamento è stato proposto in Senato per esigenze di tutela
idrogeologica, nel presupposto che i tagli boschivi siano stati la
causa dei recenti eventi alluvionali, senza, peraltro, alcuna
considerazione del fatto che anche l'incuria e l'abbandono degli
interventi silvicolturali, finalizzati alla ricostituzione dei
boschi deteriorati, ai sensi degli artt. 90 e seguenti del regio
decreto 30 dicembre 1923 n. 3267, determinano l'ostruzione delle
sezioni idrauliche da parte di piante divenute instabili perchè
non più utilizzate.
A parte comunque tale considerazione tecnica, il legislatore
nazionale ha ritenuto che, per fronteggiare le conseguenze
idrogeologiche del taglio dei boschi, sia necessario subordinare il
taglio stesso al nulla osta del sindaco del comune su cui insiste
l'area, il quale per rilasciare il nulla osta con l'indicazione
delle relative prescrizioni, deve acquisire ben cinque pareri e
precisamente: della competente commissione comunale; dell'autorità
di bacino; del Corpo forestale dello Stato; della Sovrintendenza
competente in materia di beni ambientali; della regione.
La norma appare costituzionalmente illegittima, in riferimento
agli artt. 3, 5, 97, 117 e 118 della Costituzione per i seguenti
motivi di

Diritto

1) I principi fondamentali in materia di difesa idrogeologica del
territorio sono contenuti nel regio decreto 30 dicembre 1923
n. 3267, concernente il riordino e la riforma della legislazione in
materia di boschi e terreni montani; l'art. 1 della normativa
stabilisce che sono soggetti a vincolo idrogeologico i terreni di
qualsiasi natura e destinazione che per effetto di forme di
utilizzazione contrastanti con il disposto dei successivi artt. 7,
8 e 9 possono, con danno pubblico, subire denudazioni, perdere
stabilità o turbare il regime delle acque. L'art. 7 a sua volta
stabilisce che nei terreni vincolati a norma dell'art. 1 la
trasformazione dei boschi in altra qualità di coltura o la
trasformazione dei terreni saldi in terreni a lavorazione periodica
sono soggetti ad autorizzazione del comitato forestale, poi
sostituito dalla Camera di commercio (ex decreto 21 settembre 1944
n. 315) e alle modalità da questa prescritte per prevenire i danni
di cui al precedente art. 1.
Ancora l'art. 8, dispone che la stessa autorità amministrativa
deve prescrivere le modalità del governo e dell'utilizzazione dei
boschi l'art. 21 del regio decreto 16 maggio 1926 n. 1126 (che ha
approvato il regolamento di esecuzione del regio decreto
n. 3267/1923), ha previsto che la domanda di autorizzazione per
interventi in zone soggette a vincolo idrogeologico sia presentata
al sindaco del comune che cura la pubblicazione della medesima e
quindi trasmette la documentazione alla Camera di commercio per le
valutazioni e l'adozione degli atti di competenza.
Come evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 201
del 15 luglio 1985, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito
che nelle zone soggette a vincolo idrogeologico la "trasformazione
dei boschi" di cui al citato art. 7 deve intendersi in modo
estensivo, ricomprendendo tutto ciò che, per natura o per i mezzi
usati, sia capace di arrecare ai terreni soggetti a vincolo
idrogeologico, danni analoghi o maggiori delle mere trasformazioni
colturali cui le citate norme espressamente si riferiscono (tra le
molteplici pronunce in tal senso: Cons. Stato, VI, 29 marzo 1983
n. 161; V, 28 gennaio 1997 n. 89), così che anche il taglio del
bosco è considerato ricompreso nella tutela di cui alle norme
citate, perchè quando il bosco è tagliato può determinarsi un
pregiudizio alla funzione protettiva del terreno vincolato (Abrami
"Boschi e foreste", in Digesto delle Discipline pubblicistiche,
UTET 1987, pag. 380 e ss.).
Le funzioni suddette concernenti la tutela idrogeologica del
territorio sono state trasferite alle regioni per effetto
dell'art. 69 del d.P.R. n. 616/1977 (in tale senso Corte
costituzionale sentenza citata n. 201/1985). Il secondo comma
di tale norma, infatti, ha trasferito alle regioni tutte le
funzioni esercitate dallo Stato o da altri enti pubblici, comprese
le camere di commercio, concernenti, in particolare, le foreste, la
proprietà forestale privata, i rimboschimenti e le proprietà
silvo pastorali degli enti locali, compresi i poteri di
determinazione dei vincoli; il quarto comma del medesimo art. 69 ha
altresì trasferito alle Amministrazioni regionali le funzioni
concernenti la sistemazione idrogeologica e la conservazione del
suolo, le funzioni relative alla determinazione del vincolo
idrogeologico di cui al regio decreto n. 3267/1923 ivi comprese
quelle esercitate dalle Camere di commercio.
In attuazione della c.d. legge Bassanini 15 marzo 1997 n. 59, è
stato emanato il decreto legislativo 4 giugno 1997 n. 143,
concernente il conferimento alle regioni delle funzioni
amministrative in materia di agricoltura e pesca che ha
ulteriormente confermato la competenza regionale in materia di
difesa idrogeologica del territorio, in quanto, ribaltando - com'è
noto - la impostazione del d.P.R. n. 616/1977, ha trasferito alle
regioni tutte le funzioni ed i compiti relativi alla materia
dell'agricoltura, ad esclusione solo di quelle indicate all'art. 2
che, però, non contiene alcun riferimento alle attribuzioni in
materia di difesa idrogeologica.
La Regione Toscana ha disciplinato con proprie leggi le funzioni
in esame, nel rispetto dei principi contenuti nel regio decreto
n. 3267/1923 citato.
Già la legge regionale 23 gennaio 1989 n. 10 ha attribuito alle
province e, per i rispettivi territori, alle comunità montane le
funzioni concernenti il vincolo idrogeologico, di sistemazione
idraulico-forestale, di rimboschimento, di miglioramento dei boschi
degradati; la successiva legge regionale 18 gennaio 1990, n. 1 ha
attribuito alle Amministrazioni provinciali le funzioni di tutela
idrogeologica di cui al regio decreto 3267/1923, dettando,
all'art. 3, specifiche disposizioni alle province sul taglio dei
boschi, con stringenti divieti in merito.
Poi, in attuazione della normativa statale conseguente alla legge
Bassanini (decreto legislativo n. 112/1998), la Regione Toscana ha
emanato la legge regionale 21 marzo 2000 n. 39, contenente la legge
forestale che detta norme per la gestione del vincolo idrogeologico
e per la tutela idrogeologica del territorio.
In particolare sono disciplinati i rimboschimenti finalizzati a
difendere il suolo, regimare le acque, preservare e migliorare la
qualità dell'ambiente, prevenire i danni da valanghe e da altre
calamità, assicurare il miglioramento dei boschi degradati e
danneggiati; sono riconfermate le attribuzioni già conferite con
la precedente legislazione regionale alle province relativamente
alla tutela idrogeologica del territorio, prevedendo (art. 39) che
la provincia approvi, tenuto conto delle direttive degli atti di
programmazione regionale, il regolamento forestale che, trà
l'altro, disciplina anche i tagli boschivi ed i piani dei tagli, le
trasformazioni dei boschi, le trasformazioni dei terreni saldi in
terreni a periodica lavorazione; la citata legge regionale
n. 39/2000 stabilisce altresì che la trasformazione dei boschi è
autorizzata dalla provincia ai fini del vincolo idrogeologico e dal
comune per il vincolo paesaggistico (art. 42) e che il taglio
boschivo è soggetto ad autorizzazione provinciale (art. 47).
Come si ricava dal quadro schematicamente riassunto, la
legislazione regionale ha individuato nella provincia il soggetto
istituzionalmente competente a svolgere le funzioni amministrative
in materia di tutela idrogeologica, con una disciplina sempre
organica ed articolata volta ad assicurare il controllo puntuale
anche del taglio e della trasformazione dei boschi.
Posto quindi che, senza dubbio, le funzioni in oggetto rientrano
nella materia dell'agricoltura e foreste e sono state correttamente
disciplinate dalla Regione Toscana con attribuzione alle province,
è evidente che l'art. 2 della legge n. 365/2000, è
costituzionalmente illegittimo in quanto interferisce con
l'esercizio delle attribuzioni regionali in materia
costituzionalmente garantite ex art. 117 e 118 della Costituzione.
L'art. 3 della legge n. 142/1990, sostanzialmente confermato
dall'art. 4 del recente decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267,
ha attribuito alle regioni - come chiarito dalla Corte
costituzionale nella nota sentenza n. 343/1991 - il ruolo di
"centro propulsore e di coordinamento dell'intero sistema delle
autonomie locali", spettando alle stesse, nelle materie di cui
all'art. 117 Cost., identificare gli interessi comunali e
provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e
del territorio; organizzare l'esercizio delle funzioni
amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province,
escludendo solo le funzioni che attengano ad esigenze di carattere
unitario nei rispettivi territori. Perciò l'allocazione delle
funzioni agli enti locali, nelle materie di cui all'art. 117 Cost.,
previa identificazione dell'interesse sotteso alle funzioni stesse,
in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del
territorio, e compito rimesso alle amministrazioni regionali.
La legge n. 59/1997, nel delegare il Governo per l'attuazione di
un organico disegno di ulteriore decentramento, ha riconfermato ed
anzi valorizzato ancora il suddetto ruolo della regione come centro
di coordinamento, organizzazione ed allocazione delle funzioni agli
enti locali.
L'art. 4 della legge n. 59/1997, infatti, ha stabilito che nelle
materie di cui all'art. 117 della Costituzione le regioni
conferiscono ai comuni, alle province e agli altri enti locali le
funzioni che non richiedano l'unitario esercizio a livello
regionale: ancora una volta, quindi, l'individuazione del carattere
locale - provinciale o comunale - dell'interesse sotteso
all'esercizio della funzione è compito rimesso alle regioni e
costituisce il carattere essenziale e fondamentale del ruolo alle
medesime riconosciuto dal legislatore, in conformità agli
artt. 117 e 118 Cost.
Tale ruolo regionale è stato ancora riconosciuto dalla Corte
costituzionale la quale, nell'esaminare la prospettata questione di
legittimità costituzionale della legge n. 59/1997 (sentenza
n. 408/1998), ha con chiarezza affermato:
". . . già nel contesto dell'ordinamento delle autonomie
locali, il legislatore statale ha inteso, con l'art. 3 della legge
n. 142 del 1990, attribuire alle regioni un ruolo di
identificazione degli interessi comunali e provinciali "in rapporto
alle caratteristiche della popolazione e del territorio e di
"organizzazione dell'esercizio delle funzioni a livello locale,
cioè di disciplina del modo in cui esse si collocano e si
raccordano nel contesto regionale, sottolineando così un ruolo
della regione come "centro propulsore e di coordinamento
dell'intero sistema delle autonomie locali . La legge n. 59 del
1997, va oltre, ma nella stessa direzione, chiamando le regioni,
nell'ambito delle materie di cui all'art. 117 della Costituzione, a
definire il riparto delle funzioni al proprio interno con criteri
analoghi a quelli seguiti dallo stesso legislatore statale, e cioè
identificando le funzioni che "richiedono l'unitario esercizio a
livello regionale" e devolvendo tutte le altre ai comuni, alle
province e agli altri enti locali (art. 4, comma 1), in conformità
al principio di sussidiarieta'".
Nella suddetta pronuncia costituzionale è altresì chiarito che,
per la migliore attuazione dei principi del decentramento di cui
all'art. 4 della legge n. 59/1997, la determinazione delle funzioni
degli enti locali direttamente da pade del legislatore nazionale
comporterebbe il rischio "di irrigidire in modo uniforme la
configurazione delle funzioni e del loro esercizio sul territorio,
senza poter tenere conto della diversità dei contesti territoriali
e anche delle legittime scelte che in questo campo possono essere
compiute, sia pure nell `alveo del principio costituzionale che
favorisce la devoluzione "in basso delle funzioni ogni volta che
sia possibile (come emerge dalla locuzione dell'art. 118, terzo
comma, secondo cui "normalmente le regioni esercitano le funzioni
loro devolute mediante delega o utilizzazione degli edifici degli
enti locali)".
Come la dottrina ha acutamente osservato commentando la suddetta
sentenza n. 408/1998, al crocevia tra l'affermazione del principio
di sussidiarietà e dei principi ad esso connessi o collegati dalle
modalità di attuazione degli stessi, viene valorizzato il ruolo
regionale di organizzazione dell'esercizio delle funzioni e,
quindi, della loro allocazione agli enti locali, ruolo "che serve
nello stesso tempo a meglio fondare, nella sua effettività e
compiutezza, il sistema delle autonomie locali" (G. Pastori "il
conferimento delle funzioni amministrative fra regioni ed enti
locali" in Le Regioni n. 2/1999, pag. 411 e ss.).
Questo ruolo regionale dovrebbe sussistere, come osservato dalla
richiamata dottrina, anche al di fuori delle materie regionali,
andando oltre il c.d. "doppio binario" a garanzia di un sistema
delle autonomie locali coerente e coordinato, ma è comunque
sicuramente riconosciuto nelle materie regionali di cui all'art.
117 Cost., secondo quanto rilevato nella citata sentenza
costituzionale n. 408/1998.
Poichè nel caso oggetto del presente ricorso si vede in materia
sicuramente regionale, l'art. 2 censurato, attribuendo ai comuni la
funzione di rilasciare il nulla osta per il taglio dei boschi,
viola la competenza attribuita alle regioni di allocare le funzioni
agli enti locali, previa individuazione degli interessi sottesi
all'esercizio della funzione medesima, competenza definita
dall'art. 3 della legge n. 142/1990 (oggi art. 4 della legge
267/2000) e dall'ad. 4 della legge n. 59/1997, secondo
l'interpretazione data dalla Corte costituzionale nelle sentenze
n. 343/1991 e n. 408/1998, in attuazione dei principi
costituzionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost.
Questa competenza regionale è conforme anche all'art. 128 Cost.,
in base al quale le province ed i comuni sono enti autonomi
nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica
che ne determinano le funzioni Infatti, come ha messo in luce una
autorevole dottrina, la Repubblica non si esaurisce nello Stato, ma
risulta dal complesso costituito da questo e dalle autonomie
territoriali: leggi della Repubblica sono anche quelle regionali
(G. MOR, commento all'art. 3 del decreto legislativo n. 112/1998,
in Le Regioni n. 3-4/1998, pag. 487 s).
Nè può sostenersi che la disposizione censurata sia
giustificabile per l'emergenza indotta dalle forti piogge che hanno
colpito alcune regioni nelI'autunno 2000, in quanto, come sopra
rilevato, dai lavori preparatori emerge che l'emendamento, è stato
proposto e votato per prevenire il rischio di ulteriori calamità
idrogeologiche e quindi si tratta, con tutta evidenza, di una norma
a regime, con finalità preventiva e quindi non giustificabile
neanche in virtù dei poteri straordinari di emergenza.
La rilevata violazione delle competenze regionali è
particolarmente evidente considerando il compiuto sistema di
attribuzioni disciplinato dalla regione ricorrente con le leggi
sopra richiamate; si è rilevato, in particolare che le funzioni
concernenti il vincolo idrogeologico ed il taglio dei boschi sono,
in Toscana, di competenza provinciale.
Perchè da oggi dovrebbero essere i comuni toscani a rilasciare
il nulla osta per il taglio del bosco? Che tipo di valutazione è
stata effettuata? E che cosa legittima e giustifica tale forte
sovrapposizione e vanificazione della scelta istituzionale operata
dalla regione Toscana circa il tipo di interesse sotteso alla
funzione medesima? Si noti che la scelta della provincia quale ente
locale competente per le funzioni in oggetto non è certo stata
causale, ma è frutto della valutazione che la regione Toscana ha
operato, in attuazione delle leggi n. 142/1990 prima e n. 59/1997
poi e che ha portato ad allocare in capo alla provincia le funzioni
attinenti la forestazione, il vincolo idrogeologico la tutela dei
boschi, anche per la stretta interrelazione tra tali compiti e le
attribuzioni che le province hanno nel connesso settore della
difesa del suolo e della pianificazione territoriale.
2) L'allocazione diretta della competenza relativa al nulla osta
per il taglio dei boschi in capo ai comuni operata dallo Stato con
la norma in esame non può ritenersi legittima neanche in rapporto
all'art. 118, primo comma della Costituzione.
A parte la decisività delle argomentazioni esposte al precedente
punto per cui nelle materie di cui all'art. 117 della Costituzione
il sistema richiede che siano le regioni ad allocare le funzioni
agli enti locali, sta il fatto che l'art. 118 citato prevede una
possibile attribuzione dallo Stato agli enti locali per le sole
funzioni di interesse esclusivamente locale. Ma la valutazione
effettuata dallo Stato per, le funzioni attipenti la tutela
idrogeologica è stata diversa, posto che le funzioni in materia
sono state trasferite alle regioni e mai l'interesse sotteso alle
stesse è stato ritenuto di interesse esclusivamente locale.
È del tutto illogico, irrazionale e contrastante con i principi
di buona amministrazione e di uguaglianza mutare radicalmente in
modo repentino, senza alcuna specifica considerazione in merito, le
scelte effettuate sia con il decreto legislativo n. 616/1977 e poi
con il decreto legislativo n. 143/1997 tra l'altro solo per quelle
Regioni colpite dalle alluvioni nel 2000 ( e perchè non anche per
quelle regioni colpite dalle stesse calamità nel 1999 o nel 1998?)
In ogni caso se nell'allocazione comunale della funzione (del nulla
osta per il taglio del bosco) dovesse ravvisarsi un principio e un
interesse locale giustificativo della medesima, allora la stessa
allocazione dovrebbe inevitabilmente valere su tutto il territorio
nazionale.
Inoltre la norma censurata richiede che il comune, prima di
esprimersi, debba acquisire tra l'altro anche il parere della
regione: se si trattasse si funzione di interesse esclusivamente
locale non avrebbe senso richiedere l'acquisizione del parere
regionale.
Pertanto la norma denunciata è ulteriormente incostituzionale
per violazione, dell'art. 118 primo comma Cost., nonchè degli
artt. 3, 5 e 97 della Costituzione.
La disparità di trattamento rispetto alle altre regioni, che
casualmente non sono state oggetto di eventi alluvionali nel 2000,
ma lo sono state nel 1999 o nel 1998, nonchè l'incongruenza e
l'irrazionalità della disposizione rispetto al fine perseguito (i
comuni non svolgono funzioni in tema di tutela idrogeologica e
quindi ben difficilmente possono esprimersi su un segmento isolato
della più ampia competenza si da garantire quella tutela
preventiva che il Senato avrebbe ravvisato quale ratio della
disposizione) vengono sicuramente ad incidere sulle competenze
regionali costituzionalmente garantite alle regioni nella materia
dell'agricoltura e foreste, nonchè sul ruolo regionale come
delineato nella giurisprudenza costituzionale richiamata al
precedente punto 1).
Ciò legittima la regione ad invocare, nel giudizio di
impugnazione della legge statale in via principale, anche precetti
pur non contenuti nel titolo V della Costituzione, ove la loro
violazione, come nel caso in esame, incida sull'autonomia regionale
(Corte costituzionale, n. 243/1974; n. 243/1985; n. 407/1989;
n. 276/1991; n. 393/1992).
In particolare, la Corte costituzionale, nella sentenza
n. 276/1991 ha chiarito che "quando la legge statale provvede in
qualsiasi materia (od organizza qualsiasi attività propria o
regionale) assumendo come criterio il territorio e introducendo una
disciplina differenziata in riferimento ad una parte di esso, non
può disconoscersi una pretesa, egualmente rilevante ed egualmente
tutelabile della regione il cui territorio sia stato o no
ricompreso nel trattamento differenziato, al controllo che questo
non sia manifestatamente ingiusticato, cioè irragionevole (art. 3
Costituzione)"; in tali ipotesi "l'esigenza di tutela va al di là
della salvaguardia della competenza legislativa regionale stabilita
per territorio e per materie ai sensi dell'art. 117 Cost. e si
ricollega alla natura della regione di ente politico esponenziale
della comunità regionale, il cui fondamento e la cui garanzia
sostanziale di fronte allo Stato e ai poteri del legislatore
nazionale sta piuttosto nell'art. 5 della Costituzione stessa.
Nel caso in esame, come già rilevato, la scelta fatta dalla
norma denunciata è arbitraria e non è legittimato il diverso
trattamento previsto tra le varie regioni sulla base dell'alluvione
verificatasi nel 2000, quando in altre regioni negli scorsi anni si
sono purtroppo avuti altrettanto drammatici eventi alluvionali.
La constatazione della diffusa giurisprudenza della Corte
costituzionale in merito ha indotto un'autorevole dottrina a
constatare l'evoluzione nel modo di intendere l'invasione di
competenza ad opera della legge statale. Non si ha infatti a che
fare necessariamente con parametri costituzionali relativi alla
delimitazione delle sfere di competenza in senso stretto, ma anche
con altre norme (come il principio di ragionevolezza, di
uguaglianza ecc.) la cui violazione determini comunque una lesione
di diritti o di interessi regionali costituzionalmente protetti"
(Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, Bologna, 1988 pag. 247;
Lavagna, Istituzioni di diritto pubblico, Torino 1982. p. 1071), al
punto che si è potuto dire che "il giudizio sulla ragionevolezza
si inserisce probabilmente in ogni questione di legittimità
costituzionale, sia pure informa implicita e inespressa come
momento essenziale ed ineliminabile (Lavagna, Ragionevolezza e
legittimità costituzionale, Studi Esposito,157).
Di qui la violazione delle norme indicate.
3) Come già rilevato la disposizione censurata impone ai comuni
di acquisire ben cinque pareri prima di potersi esprimere sul nulla
osta richiesto.
È previsto, innanzitutto, il parere della "competente
commissione comunale". Quale sia, però, tale commissione non è
dato saperlo: i comuni dispongono infatti delle commissioni
edilizie che sono integrate da esperti in materia ambientale per le
valutazioni sul vincolo paesaggistico ed ambientale. Il settore
della tutela idrogeologica è estraneo alle attribuzioni comunali e
le suddette commissioni non sono quindi quelle competenti. Dunque
le Amministrazioni comunali dovranno istituire apposite commissioni
per tale nuovo compito che - si ripete - in Toscana è già
esercitato dalla provincia che invece ha le strutture tecnicamente
competenti.
L'istituzione di nuove commissioni a livello comunale determina
una evidente, inutile ed antieconomica duplicazione di strutture,
per svolgere una funzione che rappresenta una parte della ben più
articolata attività di tutela della aree vincolate
idrogeologicamente.
Anche per tali profili la norma si pone dunque in contrasto con
il principio di razionalità e buon andamento dell'azione
amministrativa.
Lo stesso contrasto sussiste anche per il previsto richiesto
parere della regione: in verità non si comprende perchè l'ente
territoriale minore sia titolare della funzione di amministrazione
attiva e la regione debba svolgere un mero ruolo consultivo.
Infatti o si ritiene che la funzione sia di interesse locale e
quindi si affida esclusivamente al comune l'esercizio della
competenza, ovvero - come in realtà è ed è dimostrato dalla
previsione dei necessari pareri di quattro amministrazioni - si
ritiene che la funzione implichi valutazioni di livello
sovracomunale e allora è illogica ed illegittima
costituzionalmente l'allocazione della funzione in capo al comune.
Ancora, poi, non sono specificate le finalità cui debbano
rispondere i pareri previsti. La Sovrintendenza competente in
materia di beni ambientali dovrà, si presume, rilasciare il parere
in tema di vincolo ambientale e paesaggistico.
Tuttavia, ai sensi dell'art. 151 del decreto legislativo 20
ottobre 1999, n. 490, l'intervento dello Stato in materia è
limitato solo all'eventuale annullamento delle autorizzazioni per
interventi in zone soggette a vincolo paesaggistico e ambientale
rilasciate dalla Regione (in Toscana dai comuni, per attribuzione
della funzione) e, inoltre, ai sensi dell'art. 152 dello stesso
decreto n. 490/1999 l'autorizzazione paesaggistica non è richiesta
per molte tipologie di tagli boschivi come ad esempio quelle
inerenti l'esercizio delle attività agro-silvopastorale e il
taglio colturale del bosco. Non si comprende quindi perchè
dovrebbe essere acquisito il parere della Sovrintendenza competente
in materia di beni ambientali, posto che la stessa non deve
rilasciare l'autorizzazione per il vincolo ambientale.
Le rilevate ambiguità, il mancato coordinamento con la
legislazione esistente, il totale sovvertimento delle scelte
legislative effettuate a livello regionale e, non da ultimo,
l'eccessiva molteplicità dei pareri richiesti, rendono la norma di
difficilissima applicazione a livello locale, con la conseguenza
che, con tutta probabilità, non verrà concesso il nulla osta per
il taglio dei boschi e questo paralizza di fatto, con effetto
immediato, la possibilità di effettuare anche gli interventi
silvicolturali che, invece, hanno enorme importanza proprio per la
tutela idrogeologica dei territori, perchè, si ripete, l'incuria e
l'abbandono di detti interventi silvicolturali costituiscono un
motivo determinante dell'ostruzione delle sezioni idrauliche da
parte di piante divenute instabili e non più utilizzate.
È invece fondamentale prevedere con corretto equilibrio la
realizzazione di interventi silvicolturali, imprescindibili per la
pulizia delle sezioni idrauliche, ed il taglio del bosco nei limiti
consentibili per garantire l'assetto idrogeologicamente stabile del
terreno, così come disciplinato dalla regione Toscana nella
richiamata legge regionale n. 39/2000.
Anche per i suddetti profili la norma denunciata viola dunque il
principio di ragionevolezza e di buon andamento dell'azione
amministrativa di cui agli artt. 3 e 97 Cost. con incidenza
sull'autonomia regionale in materia costituzionalmente garantita.

P. Q. M.
La Regione Toscana chiede la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 2 della legge 11 dicembre 2000 n. 365.
Firenze - Roma, addì 2 gennaio 2001
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
01C0075