1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 9-7-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 251 SENTENZA 25 giugno - 4 luglio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Termini della questione - Disposizioni legislative trasfuse in un testo unico successivo - Trasferimento della questione su quest'ultimo. Soggetti portatori di handicap - Eliminazione delle barriere architettoniche - Luoghi in cui si svolgono pubbliche manifestazioni o spettacoli - Spazi riservati agli invalidi in carrozzella - Mancata previsione, in loro favore, dello stesso livello qualitativo dei servizi erogati in favore delle altre persone - Lamentata lesione dei diritti inviolabili dell'uomo, del principio di parita' di trattamento e di pari opportunita', nonche' del diritto alla salute - Eccezione di inammissibilita' per difetto di rilevanza - Reiezione. - Legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 27, primo e secondo comma. - Costituzione, artt. 2, 3 e 32. Soggetti portatori di handicap - Eliminazione delle barriere architettoniche - Luoghi in cui si svolgono pubbliche manifestazioni o spettacoli - Spazi riservati agli invalidi in carrozzella - Asserita mancata previsione dello stesso livello qualitativo dei servizi erogati in favore delle altre persone - Lamentata lesione dei diritti inviolabili dell'uomo, del principio di parita' di trattamento e di pari opportunita', nonche' del diritto alla salute - Richiesta di intervento additivo esorbitante dai poteri della Corte costituzionale - Inammissibilita' della questione. - Legge 30 marzo 1971, n. 118, art. 27, primo e secondo comma. - Costituzione, artt. 2, 3 e 32. Soggetti portatori di handicap - Eliminazione delle barriere architettoniche - Edifici pubblici e privati - Accessibilita' e spazi a favore dei disabili - Asserita mancata previsione dello stesso livello qualitativo dei servizi erogati in favore delle altre persone - Lamentata lesione dei diritti inviolabili dell'uomo, del principio di parita' di trattamento e di pari opportunita', nonche' del diritto alla salute - Richiesta di intervento additivo esorbitante dai poteri della Corte costituzionale - Inammissibilita' della questione. - Legge 9 gennaio 1989, n. 13, art. 1, commi 1 e 2, legge 5 febbraio 1992, n. 104, art. 24, comma 1, trasfusi negli artt. 77, commi 1 e 2, e 82, comma 1, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. - Costituzione, artt. 2, 3 e 32. Soggetti portatori di handicap - Eliminazione delle barriere architettoniche - Necessita' di completa attuazione della disciplina vigente da parte delle autorita' pubbliche interessate. (008C0561) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 9-7-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 27, primo e
secondo comma, della legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in
legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore
dei mutilati ed invalidi civili), dell'art. 1, commi 1 e 2, della
legge 9 gennaio 1989, n. 13 (Disposizioni per favorire il superamento
e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici
privati) e dell'art. 24, comma 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 104
(Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti
delle persone handicappate), trasfusi negli artt. 77, commi 1 e 2, e
82, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno
2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), promosso con ordinanza del 10
ottobre 2007 dal Tribunale ordinario di Reggio Emilia nel
procedimento civile vertente tra E. F. e la società C. G. s.r.l.,
iscritta al n. 26 del registro ordinanze 2008 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, 1ª serie speciale,
dell'anno 2008.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio dell'11 giugno 2008 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale ordinario di Reggio Emilia, adito in sede di
reclamo in un giudizio avente ad oggetto un'azione civile per
discriminazione indiretta - ai sensi dell'art. 3 della legge 1° marzo
2006, n. 67 (Misure per la tutela giudiziaria delle persone con
disabilità vittime di discriminazioni), e dell'art. 44 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero) - ha sollevato, con ordinanza del 10 ottobre 2007,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 27, primo e
secondo comma, della legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in
legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore
dei mutilati ed invalidi civili), dell'art. 1, commi 1 e 2, della
legge 9 gennaio 1989, n. 13 (Disposizioni per favorire il superamento
e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici
privati), nonchè dell'art. 24, comma 1, della legge 5 febbraio 1992,
n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i
diritti delle persone handicappate), in riferimento agli articoli 2,
3 e 32 della Costituzione.
2. - Il giudice a quo premette in fatto che il ricorrente,
portatore di handicap grave ed invalido civile al 100% per
tetraplegia postraumatica, recatosi il 19 febbraio 2007 in Reggio
Emilia presso una multisala cinematografica per assistere ad un film,
in ragione della dislocazione degli alloggiamenti previsti per i
portatori di handicap, era collocato con la sua carrozzina nella
prima fila della sala n. 10, in uno dei posti riservati per gli
invalidi, a distanza di soli quattro metri dallo schermo, benchè
nella sala medesima fossero presenti, in quel momento, solo 40
spettatori rispetto ai 144 posti disponibili.
Ravvisando in tale circostanza una discriminazione indiretta,
l'interessato ha convenuto in giudizio la società che gestisce la
multisala chiedendo l'adozione di ogni provvedimento idoneo a
rimuovere gli effetti della discriminazione in questione, la condanna
al risarcimento del danno, anche non patrimoniale, nonchè la
pubblicazione dei relativi provvedimenti.
Il giudice di prima istanza rigettava il ricorso; avverso detta
pronuncia è stato proposto il reclamo su cui verte il giudizio a
quo.
3. - Tanto premesso, il Tribunale, nel richiamare la normativa di
settore, rileva che la legge n. 67 del 2006, al fine di garantire la
piena tutela delle persone disabili in tutti i settori della vita
civile, offre una duplice nozione di discriminazione, diretta ed
indiretta.
Ad avviso del giudice a quo, si è in presenza di un comportamento
discriminatorio diretto quando vi è «un trattamento, volontario e
manifesto, di sfavore e, di regola, immediatamente contrastante con
norme di legge o di regolamento poste a tutela del soggetto debole».
Si versa, invece, nella seconda ipotesi quando è posta in essere
«una condotta, anche non volontaria, eventualmente caratterizzata da
più atteggiamenti o contegni tra loro connessi ed apparentemente
"neutri" (...), ma comunque idonei a mettere il soggetto debole in
una posizione di svantaggio rispetto ad altri».
4. - Il remittente non dubita che la sala cinematografica in
questione sia conforme alla normativa vigente. Da un lato, infatti,
il dato non è oggetto di contestazione; dall'altro, «lo ha
presupposto - con ragionamento, sul punto, non contrastato dalle
parti - anche il giudice di prime cure».
Tuttavia, il Tribunale ritiene che non è «seriamente contestabile
il fatto che l'alloggiamento dei disabili nelle prime file del
cinematografo rappresenti di fatto, per costoro, un trattamento di
svantaggio» rispetto agli altri.
Nella fattispecie in esame, quindi, si verterebbe in un caso di
discriminazione indiretta dal momento che quest'ultima può derivare
non solo da un atto o da un negozio giuridico in senso stretto,
proveniente da un privato o da un provvedimento dell'autorità
amministrativa, ma anche «a ben vedere - da una disposizione dello
stesso legislatore ordinario, che, emanando, in altri settori
dell'ordinamento (ad es., e per quello che qui interessa, in materia
edilizia), disposizioni inidonee, incongrue o insufficienti a
"promuovere la piena attuazione del principio di parità di
trattamento e delle pari opportunita'" (...), si pone - per ciò
stesso - in conflitto non solo con il fine della legge n. 67 del
2006, ma prima ancora con il dettato dell'art. 3» della Carta
fondamentale, della quale la suddetta legge costituisce strumento di
diretta attuazione.
5. - Il giudice remittente, quindi, espone più profili di censura
delle norme contestate.
Ricorda che l'art. 27, primo comma, della legge n. 118 del 1971
prevede che «per facilitare la vita di relazione dei mutilati e
invalidi civili gli edifici pubblici o aperti al pubblico e le
istituzioni scolastiche, prescolastiche o di interesse sociale di
nuova edificazione dovranno essere costruiti in conformità alla
circolare del Ministero dei lavori pubblici del 15 giugno 1968
riguardante la eliminazione delle barriere architettoniche anche
apportando le possibili e conformi varianti agli edifici appaltati o
già costruiti all'entrata in vigore della presente legge; i servizi
di trasporti pubblici ed in particolare i tram e le metropolitane
dovranno essere accessibili agli invalidi non deambulanti; in nessun
luogo pubblico o aperto al pubblico può essere vietato l'accesso ai
minorati; in tutti i luoghi dove si svolgono pubbliche manifestazioni
o spettacoli, che saranno in futuro edificati, dovrà essere previsto
e riservato uno spazio agli invalidi in carrozzella (...)»; la
medesima disposizione stabilisce, quindi, al secondo comma, che «le
norme di attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo
saranno emanate, con decreto del Presidente della Repubblica su
proposta dei Ministri competenti, entro un anno dall'entrata in
vigore della presente legge».
L'attuazione di tale previsione è intervenuta con il decreto del
Presidente della Repubblica 27 aprile 1978, n. 384 (Regolamento di
attuazione dell'art. 27 della legge 30 marzo 1971, n. 118, a favore
dei mutilati e invalidi civili, in materia di barriere
architettoniche e trasporti pubblici), abrogato e sostituito dal
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1996, n. 503
(Regolamento recante norme per l'eliminazione delle barriere
architettoniche negli edifici, spazi e servizi pubblici), il cui art.
13, comma 2, sancisce «negli edifici pubblici deve essere garantito
un livello di accessibilità degli spazi interni tale da consentire
la fruizione dell'edificio sia al pubblico che al personale in
servizio, secondo le disposizioni di cui all'art. 3 del decreto del
Ministro dei lavori pubblici 14 giugno 1989, n. 236».
Quest'ultimo a sua volta, prevede tra i criteri generali di
progettazione degli edifici, tre livelli di qualità dello spazio
costruito: l'accessibilità, la visitabilità e la adattabilità.
6. - Afferma, quindi, il Tribunale che le fonti normative primarie
costituite dall'art. 27, primo e secondo comma, della legge n. 118
del 1971, dall'art. 1, commi 1 e 2, della legge n. 13 del 1989,
dall'art. 24, comma 1, della legge n. 104 del 1992, dettano
disposizioni «inidonee, incongrue o, comunque, insufficienti a
garantire appieno ai portatori di handicap "la piena attuazione del
principio di parità di trattamento e della pari opportunita'" e "il
pieno godimento dei loro diritti civili (...) e sociali" (art. 1
della legge n. 67 del 2006), donde poi l'inidoneità, l'incongruità
o l'insufficienza - per così dire - derivata delle stesse norme
regolamentari sopra richiamate».
Le norme in questione ledono i diritti inviolabili dell'uomo come
riconosciuti e garantiti dall'art. 2 Cost.
Inoltre, sussiste contrasto con l'art. 32 Cost., dal momento che
nel concetto di salute rientra anche l'aspetto della socializzazione
del disabile (attuabile mediante la partecipazione di questi ad
eventi, manifestazioni, spettacoli), che ha una funzione
sostanzialmente terapeutica assimilabile alle pratiche di cura e
riabilitazione (è richiamata la sentenza n. 167 del 1999).
Ad avviso del remittente la piena attuazione dei suddetti diritti,
conformemente agli artt. 2, 3 e 32 Cost., nonchè all'art. 1 della
legge n. 67 del 2006, si può realizzare solo se alle persone
disabili venga riconosciuta, oltre alla accessibilità della
struttura anche la possibilità di usufruire di un livello
qualitativo e quantitativo dei servizi ivi offerto uguale o, almeno,
tendenzialmente simile a quello erogato in favore degli altri.
Ciò che darebbe luogo alla illegittimità costituzionale delle
norme in esame, dunque, è la mancata previsione della possibilità
di avere la stessa qualità dei servizi che vengono resi alla
generalità dei consociati negli edifici pubblici o privati aperti al
pubblico.
7. - Ciò vale, in particolare, per le sale cinematografiche dove
la parità di trattamento può attuarsi solo se in detti locali è
garantita una visione delle proiezioni qualitativamente uguale o,
almeno, tendenzialmente simile, per tutti coloro che vi accedono.
8. - Rileva, quindi, il giudice a quo che la Corte, pur
riconoscendo la piena discrezionalità del Parlamento
nell'individuare le diverse misure operative dirette alla tutela dei
disabili, non ha mancato di sottolineare che è sempre possibile il
vaglio di costituzionalità dei meccanismi predisposti dal
legislatore, al fine del controllo della razionalità e della
congruità delle singole disposizioni legislative rispetto al fine
della tutela dei soggetti deboli, sia la sussistenza di eventuali
disparità di trattamento (è richiamata la sentenza n. 325 del
1996).
In un caso analogo a quello in esame, rammenta, altresì, il
remittente, la Corte, nel dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1052, secondo comma, del codice civile (sentenza n. 167 del
1999 già sopra richiamata), ha affermato che la realizzazione del
principio di parità di trattamento delle persone disabili e di
tutela della salute impone la prevalenza delle norme poste a
protezione delle stesse.
9. - Il Tribunale remittente, quindi, nel precisare i profili di
illegittimità in relazione ai parametri costituzionali invocati,
deduce che le disposizioni censurate confliggono con l'art. 3 Cost.,
non essendo idonee ad attuare in pieno il principio di parità di
trattamento e di pari opportunità in favore dei disabili; con l'art.
2 Cost., nella parte in cui non garantiscono e non riconoscono, in
maniera adeguata e congrua, i diritti inviolabili dell'uomo; con
l'art. 32 Cost., nella parte in cui non assicurano adeguata tutela
alla salute dei disabili, intesa come comprensiva della possibilità
di socializzazione.
Ritiene il Tribunale, infine, che una volta rimosse le norme
assunte come costituzionalmente illegittime, con effetto ex nunc, la
condotta della parte resistente nel giudizio a quo potrebbe essere
considerata come indirettamente discriminatoria. A ciò conseguirebbe
l'adozione di misure tecniche idonee all'eliminazione degli ostacoli
che impediscono la collocazione dei disabili in punti della sala
cinematografica adeguati a fare usufruire di una visione della
proiezione di qualità uguale, o almeno tendenzialmente analoga, a
quella degli altri.
10. - Con atto depositato l'11 marzo 2008, è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ed ha chiesto che la
questione di costituzionalità sia dichiarata inammissibile o non
fondata.
In particolare, la difesa dello Stato ha eccepito, in via
preliminare, il difetto di rilevanza della questione, in quanto il
dubbio di costituzionalità riguarderebbe le nuove costruzioni o la
ristrutturazione di interi edifici, mentre la vicenda oggetto del
giudizio a quo riguarda un immobile già realizzato.
Nel merito, l'Avvocatura dello Stato ha osservato che la
giurisprudenza della Corte ha sancito il diritto alla parità di
trattamento delle persone disabili sotto il profilo
dell'accessibilità dei luoghi, e non della fruizione dei servizi che
vengono eventualmente erogati nei luoghi medesimi (sono richiamate le
sentenze n. 325 del 1996 e n. 167 del 1999).
Considerato in diritto
1. - Con ordinanza del 10 ottobre 2007 il Tribunale ordinario di
Reggio Emilia ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell'art. 27, primo e secondo comma, della legge 30 marzo 1971,
n. 118 (Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5
e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili), dell'art.
1, commi 1 e 2, della legge 9 gennaio 1989, n. 13 (Disposizioni per
favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere
architettoniche negli edifici privati), nonchè dell'art. 24, comma
1, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per
l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate), per violazione degli articoli 2, 3 e 32 della
Costituzione.
2. - Il giudizio a quo ha per oggetto l'azione civile per
discriminazione indiretta, promossa nei confronti della società che
gestisce una multisala cinematografica in Reggio Emilia da una
persona portatrice di handicap grave ed invalida civile al 100% per
tetraplegia postraumatica, la quale, recatasi il 19 febbraio 2007 per
assistere ad un film, in ragione della dislocazione degli
alloggiamenti previsti per i disabili, è stata collocata con la sua
carrozzella nella prima fila della sala n. 10, in uno dei posti
all'uopo riservati - a distanza di soli quattro metri dallo schermo -
benchè nella sala medesima vi fossero, in quel momento, 40
spettatori rispetto ai 144 posti disponibili.
L'interessato, ravvisando in tale collocazione una forma di
discriminazione indiretta a danno di una persona portatrice di
handicap, ha convenuto in giudizio la suddetta società e ha chiesto
sia l'adozione dei provvedimenti idonei a rimuovere gli effetti della
discriminazione stessa, sia la condanna della parte convenuta al
risarcimento del danno, anche non patrimoniale, subito, nonchè la
pubblicazione dei relativi provvedimenti.
3. - Il remittente, adito in sede di reclamo, a seguito del
rigetto della domanda proposta in prime cure, assume che le
suindicate disposizioni danno luogo ad una discriminazione indiretta,
in quanto esse non sono idonee a promuovere la piena attuazione del
principio di parità di trattamento tra le persone disabili e le
altre persone non portatrici di handicap.
Il remittente, in particolare, premesso, da un lato, di non poter
disapplicare, e, dall'altro, di non poter interpretare in modo
costituzionalmente orientato le disposizioni censurate, ritiene che
le stesse ledano: l'art. 3 Cost., in quanto non consentono che trovi
attuazione in pieno il principio di parità di trattamento e di pari
opportunità in favore dei disabili; l'art. 2 Cost., nella parte in
cui non assicurano e non riconoscono in maniera adeguata e congrua i
diritti inviolabili dell'uomo; l'art. 32 Cost., nella parte in cui
non garantiscono idonea tutela alla salute dei disabili, intesa come
comprensiva della loro possibilità di socializzazione.
Il remittente, sul piano della rilevanza, deduce che, «rimosse le
norme costituzionalmente illegittime con effetto ex nunc, la condotta
della resistente potrà essere considerata come indirettamente
discriminatoria e potrà pertanto essere rimossa mediante l'adozione
di misure tecniche (...) idonee all'eliminazione degli ostacoli che
impediscono, ad oggi, la collocazione dei disabili in punti della
sala cinematografica idonei ad usufruire di una visione della
proiezione di qualità uguale o almeno tendenzialmente analoga» agli
altri.
4. - Al fine di precisare le censure prospettate dal giudice a quo
ed il thema decidendum, occorre richiamare, innanzitutto, il
contenuto delle disposizioni censurate.
4.1. - L'art. 27 della legge 118 del 1971, la cui rubrica reca
«Barriere architettoniche e trasporti pubblici», prevede, tra
l'altro, al primo comma, che «per facilitare la vita di relazione dei
mutilati e invalidi civili gli edifici pubblici o aperti al pubblico
e le istituzioni scolastiche, prescolastiche o di interesse sociale
di nuova edificazione dovranno essere costruiti in conformità alla
circolare del Ministero dei lavori pubblici del 15 giugno 1968
riguardante la eliminazione delle barriere architettoniche anche
apportando le possibili e conformi varianti agli edifici appaltati o
già costruiti all'entrata in vigore della presente legge (...)». Il
secondo comma, a sua volta, dispone che «le norme di attuazione delle
disposizioni di cui al presente articolo saranno emanate, con decreto
del Presidente della Repubblica su proposta dei Ministri competenti,
entro un anno dall'entrata in vigore della presente legge».
Le suddette disposizioni sono sospettate di illegittimità
costituzionale nella parte in cui non prevedono, in tutti i luoghi
dove si svolgano pubbliche manifestazioni o spettacoli, uno spazio
riservato agli invalidi in carrozzella, in modo tale che risulti
garantito, a favore dei disabili, lo stesso livello qualitativo dei
servizi che nei relativi stabili vengono erogati in favore delle
altre persone.
Il Tribunale remittente aggiunge che, in attuazione di quanto
stabilito dal richiamato secondo comma, sono state adottate apposite
disposizioni regolamentari contenute, rispettivamente, nel decreto
del Presidente della Repubblica 27 aprile 1978, n. 384 (Regolamento
di attuazione dell'art. 27 della legge 30 marzo 1971, n. 118, a
favore dei mutilati e invalidi civili, in materia di barriere
architettoniche e trasporti pubblici), poi abrogato dal successivo
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1996, n. 503
(Regolamento recante norme per l'eliminazione delle barriere
architettoniche negli edifici, spazi e servizi pubblici), e nell'art.
18 del decreto ministeriale 13 gennaio 1992, n. 184 (Regolamento di
esecuzione della legge 4 novembre 1965, n. 1213, per quanto attiene
la costruzione, trasformazione, adattamento di immobili da destinare
a sale e arene per spettacoli cinematografici, l'ampliamento di sale
e arene cinematografiche già in attività, nonchè la destinazione
di teatri a sale per proiezioni cinematografiche).
4.2. - La seconda disposizione oggetto di censura è contenuta nel
comma 1 dell'art. 1 della legge n. 13 del 1989, il quale stabilisce
che «i progetti relativi alla costruzione di nuovi edifici, ovvero
alla ristrutturazione di interi edifici, ivi compresi quelli di
edilizia residenziale pubblica, sovvenzionata ed agevolata,
presentati dopo sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge
sono redatti in osservanza delle prescrizioni tecniche previste dal
comma 2».
La norma è censurata nella parte in cui non prevede che i
progetti relativi alla costruzione di nuovi edifici ovvero alla
ristrutturazione di quelli esistenti, presentati dopo sei mesi
dall'entrata in vigore della legge stessa, siano redatti in modo tale
che risulti garantito, a favore dei disabili, lo stesso livello
qualitativo dei servizi di cui godono le altre persone.
Il successivo comma 2, a sua volta, stabilisce che «entro tre mesi
dall'entrata in vigore della presente legge, il Ministro dei lavori
pubblici fissa con proprio decreto le prescrizioni tecniche
necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la
visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale
pubblica, sovvenzionata ed agevolata».
Il Tribunale remittente ritiene lesiva degli invocati parametri
costituzionali anche tale disposizione, nella parte in cui essa non
prevede che il Ministro competente fissi con proprio decreto le
suddette prescrizioni tecniche in modo tale che risulti assicurata
una tutela adeguata a favore dei disabili.
4.3. - Infine, la terza norma censurata è contenuta nell'art. 24,
comma 1, della legge n. 104 del 1992, secondo il quale «tutte le
opere edilizie riguardanti edifici pubblici e privati aperti al
pubblico che sono suscettibili di limitare l'accessibilità e la
visitabilità di cui alla legge 9 gennaio 1989, n. 13, e successive
modificazioni, sono eseguite in conformità alle disposizioni di cui
alla legge 30 marzo 1971, n. 118, e successive modificazioni, al
regolamento approvato con decreto del Presidente della Repubblica 27
aprile 1978, n. 384, alla citata legge n. 13 del 1989, e successive
modificazioni, e al citato decreto del Ministro dei lavori pubblici
14 giugno 1989, n. 236».
Anche la riportata disposizione è ritenuta dal Tribunale
remittente lesiva degli artt. 2, 3 e 32 Cost., nella parte in cui non
prevede che le suddette opere edilizie debbano essere eseguite in
modo tale che risulti garantito, a favore dei disabili, lo stesso
livello qualitativo dei servizi che negli stabili in questione
vengono erogati al pubblico.
5. - È dunque evidente che il remittente chiede, in sostanza, che
la Corte adotti una pronuncia che integri il contenuto precettivo
della normativa oggetto di censura, affinchè risultino previste
nuove, ulteriori, disposizioni attinenti alle modalità di
costruzione degli edifici de quibus, in modo che siano assicurati,
sempre ed in ogni caso, ai disabili gli stessi diritti di
partecipazione a manifestazioni, eventi e spettacoli riconosciuti a
tutte le altre persone.
6. - Così precisato il thema decidendum, occorre rilevare,
innanzitutto, che le disposizioni contenute nell'art. 1, commi 1 e 2,
della legge n. 13 del 1989 e nell'art. 24, comma 1, della legge
n. 104 del 1992 sono state trasfuse, con alcune modifiche che non ne
mutano il sostanziale contenuto, negli artt. 77, commi 1 e 2, e 82,
comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001,
n. 380, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia».
È su tali ultimi articoli, quindi, che, in ragione
dell'intervenuto mutamento del quadro normativo, devono ritenersi
trasferite le questioni sollevate dal giudice a quo, conformemente
alla giurisprudenza di questa Corte (così, ordinanze n. 31 del 2007
e n. 54 del 2005).
7. - In via preliminare, deve essere disattesa l'eccezione di
inammissibilità della questione, prospettata dall'Avvocatura
generale dello Stato sotto il profilo del difetto di rilevanza.
Ad avviso della difesa statale, mentre la struttura edilizia,
nella quale è ubicata la sala cinematografica per cui è causa, è
un edificio già costruito, le norme impugnate riguarderebbero le
nuove costruzioni ovvero la ristrutturazione di nuovi edifici.
È palese, però, che l'art. 27 della legge n. 118 del 1971, che
costituisce il nucleo centrale del complessivo sistema normativo
censurato - rispetto al quale, tra l'altro, la disciplina della
trasformazione in multisala di sale cinematografiche è intervenuta
successivamente - era vigente e pienamente operativo alla data in cui
è stata realizzata la «nuova multisala (...) inaugurata il 15
febbraio 2007», nella quale la parte ricorrente del giudizio a quo si
è recata per assistere alla visione di un film.
8. - La questione deve, tuttavia, essere dichiarata inammissibile
sotto un diverso profilo.
Al riguardo, è necessario, anzitutto, ricordare come questa
Corte, in via generale, abbia avuto modo di affrontare, in più
occasioni, il tema dei diritti delle persone disabili.
In particolare, tenuto conto della pluralità degli ambiti
normativi di intervento a favore degli interessati, la Corte ha
osservato come, sul tema della condizione giuridica della persona
disabile, confluiscano un complesso di valori che attingono ai
fondamentali motivi ispiratori del disegno costituzionale; e come,
conseguentemente, il canone ermeneutico da impiegare in siffatta
materia sia essenzialmente dato dall'interrelazione ed integrazione
tra i precetti in cui quei valori trovano espressione e tutela
(sentenza n. 215 del 1987).
Del pari, la Corte (sentenze n. 406 del 1992 e n. 325 del 1996),
nell'affermare che la legge n. 104 del 1992 è diretta ad assicurare
in un quadro globale ed organico la tutela del disabile - con la
conseguenza che la stessa incide perciò necessariamente in settori
diversi - ha ribadito le finalità che la tutela delle persone
disabili intende perseguire attraverso i valori espressi dal disegno
costituzionale.
Alla luce dei suddetti principi, deve, pertanto, ritenersi che
sussistono ambiti specifici di libertà di scelta del legislatore
nella individuazione delle misure concrete che possono essere
adottate in un corretto bilanciamento di tutti gli interessi
coinvolti dal suddetto tipo di tutela.
9. - È opportuno, inoltre, ricordare come la giurisprudenza della
Corte, nel delineare il contenuto dei diritti che la Costituzione
riconosce e attribuisce ai disabili, abbia chiarito, da un lato, che
deve ritenersi ormai superata la concezione di una loro radicale
irrecuperabilità e che la socializzazione deve essere considerata un
elemento essenziale per la salute degli interessati, sì da assumere
una funzione sostanzialmente terapeutica assimilabile alle pratiche
di cura e riabilitazione (sentenze n. 167 del 1999 e n. 215 del
1987); dall'altro, che la legislazione relativa alle persone disabili
- in particolare la legge n. 13 del 1989 e la legge n. 104 del 1992 -
non si è limitata ad innalzare il livello di tutela in loro favore,
ma ha segnato un radicale mutamento di prospettiva rispetto al modo
stesso di affrontare i problemi delle persone affette da invalidità,
considerati come problemi non solo di carattere individuale dei
disabili, ma dell'intera collettività (citata sentenza n. 167 del
1999).
Inoltre, nella suddetta sentenza si è osservato che da ciò è
derivata l'introduzione di disposizioni generali per la costruzione
di nuovi edifici e per la ristrutturazione di quelli preesistenti,
intese alla eliminazione delle barriere architettoniche,
indipendentemente dalla effettiva utilizzazione degli edifici stessi
da parte delle persone portatrici di handicap.
10. - È poi da aggiungere che il superamento delle barriere
architettoniche - tra le quali rientrano, ai sensi dell'art. 1, comma
2, lettera b), del d.P.R. n. 503 del 1996, gli «ostacoli che limitano
o impediscono a chiunque la comoda e sicura utilizzazione di spazi,
attrezzature o componenti» - è stato previsto (comma 1 dell'art. 27
della legge n. 118 del 1971) «per facilitare la vita di relazione»
delle persone disabili e a tale finalità risponde anche la
previsione, contenuta nello stesso comma, che «in tutti i luoghi dove
si svolgono pubbliche manifestazioni o spettacoli, che saranno in
futuro edificati, dovrà essere previsto e riservato uno spazio agli
invalidi in carrozzella».
11. - È dunque evidente che i principi sopra richiamati
rispondono all'esigenza di una generale salvaguardia della
personalità e dei diritti dei disabili e trovano base costituzionale
nella garanzia della dignità della persona e del fondamentale
diritto alla salute degli interessati, intesa quest'ultima nel
significato, proprio dell'art. 32 Cost., comprensivo anche della
salute psichica oltre che fisica.
12. - Sotto altro aspetto, va osservato che analoghi principi
ispirano le disposizioni comunitarie e internazionali contenute, in
particolare, nel Trattato istitutivo della Comunità europea, nella
Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, adottata il 13
dicembre 2006 dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite e nella
«Risoluzione del Consiglio dell'Unione europea e dei rappresentanti
dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 17
marzo 2008, sulla situazione delle persone con disabilità
nell'Unione europea».
Giova ricordare come il Trattato CE, all'art. 13, paragrafo 1,
stabilisca che «il Consiglio, deliberando all'unanimità su proposta
della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, può
prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni
fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le
convinzioni personali, gli handicap, l'età o le tendenze sessuali».
La Convenzione delle Nazioni Unite sopra indicata è qui
richiamata - ancorchè ne sia in corso il procedimento di ratifica ed
essa, quindi, sia tuttora priva di efficacia giuridica - per il suo
carattere espressivo di principi comuni ai vari ordinamenti
nazionali, analogamente a quanto ritenuto da questa Corte per quanto
concerne la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
proclamata a Nizza nel dicembre 2000 (sentenza n. 394 del 2006).
L'atto in questione assume, dunque, il valore di semplice ausilio
interpretativo.
Orbene, l'art. 30 della citata Convenzione, la cui rubrica reca
«Partecipazione alla vita culturale, ricreativa, agli svaghi e allo
sport», sancisce, al paragrafo 1, lettera (b), che «gli Stati Parti
riconoscono il diritto delle persone con disabilità a prendere parte
su base di uguaglianza con gli altri alla vita culturale e adottano
tutte le misure adeguate a garantire che (...) abbiano accesso a
programmi televisivi, film, spettacoli teatrali e altre attività
culturali, in formati accessibili».
La stessa Convenzione, inoltre, risulta menzionata, attesa la sua
rilevanza, nel preambolo del decreto del Ministro per i beni e le
attività culturali del 28 marzo 2008, recante le «Linee guida per il
superamento delle barriere architettoniche nei luoghi di interesse
culturale».
Infine, la Risoluzione dell'Unione europea, sopra indicata,
rammenta che i principi di base volti a garantire il pari ed
effettivo godimento dei diritti umani e delle libertà delle persone
con disabilità, ai sensi della suddetta Convenzione delle Nazioni
Unite, sono la dignità e l'autonomia individuale, la non
discriminazione, la piena ed effettiva partecipazione e l'inclusione
nella società e nel settore del lavoro, il rispetto delle
differenze, le pari opportunità, l'accessibilità, l'uguaglianza tra
uomini e donne e il pieno godimento di tutti i diritti umani da parte
dei bambini.
13. - Tutto ciò precisato sul piano ricostruttivo della normativa
a favore delle persone disabili, deve, tuttavia, osservarsi, sulla
base delle considerazioni che seguono, che, nella specie, la
questione di costituzionalità sollevata dinanzi a questa Corte dal
Tribunale remittente non può essere considerata ammissibile.
14. - Anche a voler ritenere correttamente indicate tutte le
disposizioni censurate - benchè, come si evince dalla medesima
ordinanza di rimessione, è in quelle regolamentari che si rinviene
principalmente la disciplina di dettaglio che fissa le modalità di
realizzazione delle opere per l'eliminazione delle barriere
architettoniche - l'esame del petitum, in rapporto alla motivazione
che lo sorregge, consente di affermare che il remittente, prendendo
spunto dalla controversia sottoposta al suo esame, si propone, su un
piano d'ordine generale, di pervenire ad una modificazione di tipo
manipolativo del complessivo sistema di tutela delle persone affette
da handicap, mediante l'integrazione - ad opera di questa Corte - di
una pluralità di norme legislative nel senso specificato
dettagliatamente nell'ordinanza di rimessione.
Il giudice a quo, che, ai sensi dell'art. 3 della legge 1° marzo
2006, n. 67 (Misure per la tutela giudiziaria delle persone con
disabilità vittime di discriminazioni), è chiamato ad adottare i
provvedimenti idonei a rimuovere la discriminazione «secondo le
circostanze», intende, in effetti, pervenire ad un sistema di tutela
che, sempre e a qualsiasi costo, anche a scapito di altri interessi
costituzionalmente protetti, faccia prevalere il diritto del disabile
a fruire dei servizi al pubblico in condizioni di assoluta parità
con gli altri utenti, vale a dire utilizzando i servizi stessi con le
medesime modalità previste per tali ultimi soggetti.
In particolare, in luogo di un sistema di tutela compatibile con
altri interessi, anch'essi di rilievo costituzionale, dovrebbe
trovare ingresso un complesso normativo che sia tale da privilegiare,
senza alcun limite, il diritto fondamentale dei disabili rispetto a
qualsiasi altro interesse costituzionale confliggente, fosse anche
connesso ad esigenze di incolumità e sicurezza. Ciò spiega la
richiesta, contenuta nel petitum dell'ordinanza di rimessione, di
integrazione delle varie disposizioni di legge censurate nel senso di
prevedere che si debba, comunque, garantire alle persone disabili la
fruizione dello «stesso livello qualitativo (dei servizi) di cui
godono i non portatori di handicap».
15. - In sostanza, il Tribunale remittente chiede che questa Corte
emetta una sentenza che, a differenza di quanto attualmente previsto
dal richiamato art. 27 della legge n. 118 del 1971, imponga
l'eliminazione delle barriere architettoniche anche negli edifici
esistenti, senza il limite rappresentato dalla concreta possibilità
della loro rimozione in termini di compatibilità con altre esigenze,
di tal chè sarebbe necessario apportare modifiche strutturali a
tutti gli edifici esistenti che non rispondano a tali requisiti.
La pronuncia additiva richiesta, che non può essere considerata
costituzionalmente obbligata, esula però dai poteri di questa Corte,
in quanto è diretta a privilegiare una delle possibili forme di
intervento a favore delle persone disabili, in sostituzione di un
sistema caratterizzato dalla concreta valutazione anche di altri
interessi, tra i quali non possono escludersi quelli relativi agli
oneri economici eventualmente derivanti, allo stato, dalla forma di
tutela prescelta.
Tra i suddetti interessi, come si è accennato, vanno annoverati
quelli relativi alla pubblica incolumità e sicurezza, che sono
diretti soprattutto a tutela delle stesse persone portatrici di
handicap, essendo preordinati a garantire rapide vie di fuga nella
ipotesi in cui sussista la necessità di uscire senza alcun indugio
dai locali per incendio, calamità o altri eventi analoghi.
In proposito, si può ricordare come il decreto del Ministro
dell'interno 19 agosto 1996 (Approvazione della regola tecnica di
prevenzione incendi per la progettazione, costruzione ed esercizio
dei locali di intrattenimento e di pubblico spettacolo) detti una
serie di disposizioni di sicurezza, anche a tutela delle persone con
ridotte o impedite capacità motorie, per la «prevenzione degli
incendi» e allo «scopo di raggiungere i primari obiettivi di
sicurezza relativi alla salvaguardia delle persone e alla tutela dei
beni» (art. 2, comma 1, primo inciso); ciò per far sì che i locali
di intrattenimento e di pubblico spettacolo siano realizzati e
gestiti in modo da «assicurare la possibilità che gli occupanti
lascino il locale indenni o che gli stessi siano soccorsi in altro
modo» (art. 2, comma 1, lettera e).
Coerentemente con il suddetto impianto normativo, primario e
secondario, l'art. 27 sopra citato, nell'affermare la già richiamata
finalità di «facilitare la vita di relazione» dei disabili, dispone
che, per gli stabili già costruiti, l'eliminazione delle barriere
architettoniche debba essere effettuata «apportando le possibili e
conformi varianti agli edifici».
E non è senza significato che la Convenzione delle Nazioni Unite
sopra richiamata preveda, al paragrafo 2 dell'art. 5, la cui rubrica
reca «Uguaglianza e non discriminazione», che «gli Stati Parti devono
vietare ogni forma di discriminazione fondata sulla disabilità e
garantire alle persone con disabilità uguale ed effettiva protezione
giuridica contro la discriminazione qualunque ne sia il fondamento»,
e, al successivo paragrafo 3, che «al fine di promuovere
l'eguaglianza ed eliminare la discriminazione, gli Stati Parti
adottano tutti i provvedimenti appropriati, per garantire che siano
forniti accomodamenti ragionevoli». Questi ultimi, secondo quanto
previsto dall'art. 2 della medesima Convenzione, sono «le modifiche e
gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongono un onere
sproporzionato o eccessivo adottati, ove ve ne sia necessità in casi
particolari, per garantire alle persone con disabilità il godimento
e l'esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i
diritti umani e delle libertà fondamentali».
In sostanza anche la citata Convenzione recepisce un sistema di
tutela delle persone disabili che sia, però, in concreto compatibile
con altri interessi che non possono essere pretermessi e che devono
essere, invece, bilanciati con quello, certamente superiore, alla
tutela ottimale delle medesime persone.
16. - A ciò va aggiunto che, questa Corte con riferimento ad una
fattispecie per qualche aspetto analoga alla presente (si veda la
sentenza n. 226 del 2000 sul diritto a misure di sostegno
assistenziali in caso di malattia intervenuta a seguito di
trattamenti sanitari effettuati nell'interesse pubblico di promozione
della salute collettiva), ha riconosciuto che il legislatore,
nell'esercizio dei suoi poteri di apprezzamento della qualità e
della entità delle misure necessarie a rendere effettiva la tutela
delle persone disabili, alla stregua degli artt. 2, 3 e 32 Cost., ben
possa graduare l'adozione delle stesse in vista dell'attuazione del
principio di parità di trattamento, tenuto conto di tutti i valori
costituzionali in gioco, fermo comunque il rispetto di un nucleo
indefettibile di garanzie per gli interessati.
La relativa determinazione rientra necessariamente nel potere di
scelta spettante al legislatore. D'altronde, questa Corte, già con
la sentenza n. 215 del 1987 (punto 9 del Considerato in diritto) ha
chiarito come, a proposito della frequenza della scuola da parte di
alunni disabili, spetti «al legislatore il compito - la cui
importanza ed urgenza è sottolineata dalle considerazioni (...)
svolte - di dettare nell'ambito della propria discrezionalità una
compiuta disciplina idonea a dare organica soluzione a tale rilevante
problema umano e sociale».
Resta comunque fermo che, su un piano più generale e pur con i
suoi limiti, la normativa vigente sulla eliminazione delle barriere
architettoniche attende ancora di essere compiutamente attuata a
salvaguardia dei fondamentali diritti delle persone disabili; ciò
che postula il concorso di tutte le autorità pubbliche interessate,
ciascuna nell'ambito della propria competenza legislativa ed
amministrativa.
Questa Corte, d'altronde, da tempo, seppure in un diverso
contesto, ha già avuto modo di affermare che l'accessibilità «è
divenuta una qualitas essenziale degli edifici privati di nuova
costruzione ad uso di civile abitazione, quale conseguenza
dell'affermarsi, nella coscienza sociale, del dovere collettivo di
rimuovere, preventivamente, ogni possibile ostacolo alla esplicazione
dei diritti fondamentali delle persone affette da handicap fisici»
(sentenza n. 167 del 1999, punto 5 del Considerato in diritto).

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 27, primo e secondo comma, della legge 30 marzo 1971,
n. 118 (Conversione in legge del decreto-legge 30 gennaio 1971, n. 5
e nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili), sollevata,
in riferimento agli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Reggio Emilia con l'ordinanza di cui in
epigrafe;
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, commi 1 e 2, della legge 9 gennaio 1989, n. 13
(Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle
barriere architettoniche negli edifici privati) e dell'art. 24, comma
1, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per
l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone
handicappate), trasfusi negli artt. 77, commi 1 e 2, e 82, comma 1,
del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), sollevata, in riferimento agli articoli 2, 3 e 32
della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Reggio Emilia con
l'ordinanza di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 giugno 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 4 luglio 2008.
il cancelliere: Fruscella