1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 1003 SENTENZA 12 - 27 ottobre 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Impiego pubblico - Regione Lombardia - Comparti di contrattazione collettiva per il personale delle regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti, dei comuni, delle province, delle comunita' montane - Accordo per il triennio 1985-1987 - Determinazione di unico comparto - Mancato rispetto delle autonomie regionali e sindacali - Difetto di una lesione attuale alla sfera di autonomia regionale - Questione gia' dichiarata inammissibile (sent. n. 1001/88) - Inammissibilita'. (D.P.R. 5 marzo 1986, n. 68). Impiego pubblico - Regione Lombardia - Personale delle regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti Recepimento nel d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, delle norme dell'accordo sindacale per il triennio 1985-1987 del 28 aprile 1987 - Estensione dell'efficacia a tale personale - Esclusione espressa - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale. (D.P.R. 13 maggio 1987, n. 268) (088C1643) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof. Giuseppe
BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv.
Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
l'8 settembre 1987, depositato in Cancelleria il 17 settembre 1987 ed
iscritto al n. 20 del registro ricorsi 1987, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268
pubblicato nel supplemento ordinario n. 2 della Gazzeta Ufficiale
n.160 dell'11 luglio 1987 contenente "Norme risultanti dalla
disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il triennio 1985-87,
relativo al comparto del personale degli enti locali", e all'accordo
sindacale recepito nel medesimo decreto;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 1988 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Udito l'Avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'Avvocato
dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
RITENUTO IN FATTO
1.- Con ricorso notificato l'8 settembre 1987 la Regione Lombardia
ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione al d.P.R.13 maggio 1987 n. 268, contenente "Norme
risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il
triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale degli enti
locali" nonchè avverso l'accordo sindacale recepito nel decreto
stesso.
La Regione Lombardia ricorda che il d.P.R. 5 maggio 1986 n. 68 -
oggetto di precedente impugnativa da parte della stessa Regione
(confl. n. 26/86) - nel definire i comparti di contrattazione
collettiva ai sensi dell'art. 5 della legge 28 marzo 1983 n. 93,
aveva individuato, all'art. 4, un unico comparto comprendente,
insieme con il personale delle Regioni e degli enti pubblici non
economici da esse dipendenti, anche il personale dei Comuni, delle
Province, delle Comunità montane e di altri soggetti, determinando,
di conseguenza, la negoziazione di un accordo sindacale unico per
categorie non omogenee.
Successivamente, l'accordo per il triennio 1985-1987 relativo al
comparto unico previsto dall'art. 4 del d.P.R. n. 68/1986 è stato
effettivamente negoziato (in data 28 aprile 1987) e la disciplina
prevista dall'accordo è stata recepita con il d.P.R. 13 maggio 1987
n. 268 di cui è causa.
2.- Ad avviso delle Regione Lombardia tale accordo ed il relativo
d.P.R. si palesano lesivi dell'autonomia regionale e, pertanto, in
relazione ad essi viene sollevato nuovo conflitto di attribuzioni per
quattro diversi motivi.
In primo luogo la ricorrente rileva come il d.P.R. n. 268, oggi
impugnato, si fondi sugli artt. 4 e 10 del d.P.R. n. 68 del 1986,
oggetto di precedente conflitto di attribuzioni: dall'illegittimità
delle disposizioni del d.P.R. n. 68/1986 deriverebbe,
conseguenzialmente, anche l'illegittimità dell'accordo sindacale di
cui è causa e del d.P.R. n. 268 del 1987.
In secondo luogo, la Regione osserva che la disciplina
dell'accordo sindacale, recepita nel d.P.R. n. 268 del 1987, è una
disciplina unica, che, riservando un trattamento sostanzialmente
identico al personale regionale ed a quello degli altri enti pubblici
ricompresi nel comparto, tende a determinare "un assorbimento delle
Regioni nell'ambito del comparto degli enti locali" con evidente
lesione dell'autonomia regionale. E ciò soprattutto in
considerazione della circostanza che la disciplina in questione è
frutto di una negoziazione sindacale nella quale le Regioni sono
state in posizioni minoritaria nell'ambito della stessa delegazione
di parte pubblica. Per effetto di tale situazione si sarebbe
verificato un "appiattimento" della disciplina del personale
regionale, ulteriormente accentuato dalla sproporzione numerica
esistente fra il personale delle Regioni ordinarie e il personale dei
Comuni e delle Province.
Sotto un terzo profilo, la Regione ricorrente evidenzia che la
costituzione di un unico comparto per le Regioni ed altri enti ha
inciso, alterandole, sulle procedure previste dall'art. 10 della
legge quadro n. 93 del 1983 per l'applicazione degli accordi.
Infatti, mentre le norme risultanti dagli accordi per il personale
degli enti locali e degli altri enti pubblici devono - ai sensi degli
artt. 6, 7 e 8 della legge n. 93 del 1983 - essere recepite ed
emanate con apposito decreto del Presidente della Repubblica, la
disciplina risultante dall'accordo per le Regioni dovrebbe, invece,
ai sensi dell'art. 10 della stessa legge quadro, essere approvata e
adeguata con provvedimenti regionali. Osserva in proposito la Regione
che il recepimento nell'unico d.P.R. n. 268/1987 dell'accordo
sindacale relativo all'intero comparto ha avuto l'effetto di
inserire, fra accordo e provvedimenti regionali, un nuovo atto (il
decreto presidenziale) non previsto dalla legge e tale da invadere la
competenza regionale in quanto produttivo ex se di norme direttamente
efficaci, quanto meno in via suppletiva, anche nei confronti delle
Regioni e del loro personale.
Con un quarto motivo, infine, la Regione Lombardia contesta
numerose disposizioni del d.P.R. n. 268 del 1987 (e precisamente
quelle contenute nei commi terzo e settimo dell'art. 8, nel terzo
comma dell'art. 18, negli artt. 22, 26 e 28, terzo comma) dal momento
che le stesse presenterebbero contenuti normativi ed organizzativi
estranei alle materie demandate agli accordi sindacali dall'art. 3
della legge n. 93 e tali da investire materie riservate, ai sensi
dell'art. 2 della stessa legge, alla competenza legislativa
regionale.
Sulla base di queste argomentazioni la ricorrente chiede a questa
Corte: a) di dichiarare che non spetta allo Stato stipulare l'accordo
unico sindacale, per il triennio 1985-1987, relativo al comparto di
cui all'art. 4 del d.P.R. n. 268 del 1986, comprendente anche il
personale delle Regioni e degli enti pubblici non economici da esse
dipendenti, nè deliberare ed emanare le norme risultanti dalla
disciplina prevista dall'accordo medesimo, norme contenute nel d.P.R.
13 maggio 1987, n. 268, e conferire a tali norme efficacia nei
riguardi del personale delle Regioni e degli enti pubblici non
economici da esse dipendenti; e conseguentemente annullare il d.P.R.
13 maggio 1987, n. 268, l'accordo in esso recepito, e ogni altro atto
ad essi preliminare, nella parte in cui si riferiscono al personale
delle Regioni e degli enti pubblici non economici da essa dipendenti;
b) in subordine, di dichiarare che non spetta allo Stato recepire in
decreto del Presidente della Repubblica le norme risultanti dalla
disciplina del predetto accordo sindacale, per il triennio 1985-1987,
per la parte in cui si riferiscono al personale delle Regioni e degli
enti pubblici da esse dipendenti, e conseguentemente annullare il
d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, nella parte in cui si riferisce a tale
personale; c) in ogni caso, in subordine, di dichiarare che non
spetta allo Stato stipulare accordi sindacali ed emanare le norme
derivanti dalla relativa disciplina per regolare materie riservate
alla legge regionale e comunque alla Regione, e conseguentemente
annullare il d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, e l'accordo in esso
recepito, nelle parti in cui contengono la disciplina di materie
riservate alle leggi regionali e comunque alle Regioni, secondo
quanto specificato nei motivi del ricorso.
3.- Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Dopo alcune contestazioni di fatto e dopo un accenno all'esigenza
di una approfondita riflessione sulla impugnabilità, mediante
ricorso per conflitto di attribuzione, di un accordo sindacale e del
d.P.R. di recepimento dell'accordo stesso l'Avvocatura, sul merito
del ricorso, osserva che, mentre il primo motivo contiene un semplice
richiamo della materia del contendere di una precedente controversia,
il secondo motivo - concernente l'eccessiva omologazione della
disciplina dell'impiego pubblico regionale con quella dell'impiego
pubblico locale - sembrerebbe più un argomento a sostegno del
precedente ricorso n. 26 del 1986 che una doglianza autonoma:
risulterebbe, infatti, arduo scorgere, nella omogeneità sostanziale
di normative risultanti da un accordo sindacale, una invasione della
"sfera di competenza costituzionale" della ricorrente, giacchè la
lamentata omogeneità, di per sè, non atterrebbe al riparto delle
attribuzioni tra Stato e Regione. Di qui la non ammissibilità della
doglianza.
In ordine al terzo motivo di ricorso - incentrato su di una
pretesa alterazione, ad opera del d.P.R. n. 268 del 1987, del
procedimento di approvazione degli accordi sindacali previsto
dall'art. 10 della legge quadro n. 93 del 1983 - il Presidente del
Consiglio fa rilevare che le espressioni usate nell'art. 1, terzo
comma, del d.P.R. n. 268 si limitano ad una mera "indicazione
descrittiva" dell'accordo, senza alcuna possibilità di alterare il
procedimento previsto della legge quadro. In definitiva - a giudizio
della Presidenza - sull'art. 1 del d.P.R. n. 268/1987 sarebbe
impossibile fondare "una doglianza di invasione di attribuzione
procedimentale regionale": attribuzione che, del resto, - proprio in
quanto solo "procedimentale" e riconosciuta solo da legge ordinaria
dello Stato - non sarebbe neppure costituzionalmente garantita.
Del quarto motivo del ricorso - che non riguarda l'intero d.P.R.
n. 268 ma solo talune disposizioni in esso contenute - la Presidenza
sostiene l'inammissibilità (per quanto attiene alle censure riferite
a statuizioni già poste dal d.P.R. n. 68 del 1986) e, comunque,
l'infondatezza.
Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede pertanto che il
ricorso sia dichiarato (almeno in parte) inammissibile e comunque
infondato.
4.- In prossimità dell'udienza di discussione la Regione
Lombardia ha prodotto memoria, per ribadire e sviluppare le tesi
enunciate nel ricorso.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1.- La Regione Lombardia impugna, in sede di conflitto di
attribuzioni, il d.P.R. 13 maggio 1987 n. 268 recante "Norme
risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il
triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale degli enti
locali", nonchè l'accordo sindacale recepito nel medesimo decreto.
Ad avviso della Regione tale decreto e l'accordo sottostante si
presenterebbero illegittimi e invasivi della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantita alla ricorrente per il fatto: a) di
essere stati adottati in esecuzione del d.P.R. 5 maggio 1986 n. 68,
concernente la determinazione dei comparti di contrattazione
collettiva, anche esso contestato nella legittimità mediante un
precedente ricorso (primo motivo); b) di avere formulato una
disciplina unificata per settori del pubblico impiego non omogenei,
assorbendo e "appiattendo" la posizione del personale regionale in
quella del personale degli altri enti locali non dotati di pari
autonomia (secondo motivo); c) di avere esteso alle Regioni a statuto
ordinario l'efficacia del decreto presidenziale di approvazione
dell'accordo, in violazione del procedimento previsto dall'art. 10
della legge-quadro sul pubblico impiego (terzo motivo); d) di avere
introdotto una disciplina per vari aspetti invasiva della riserva di
legge regionale fissata dall'art. 2 della legge quadro (quarto
motivo).
2.- Va innanzitutto rilevata l'inammissibilità del conflitto
proposto nei confronti dell'accordo sindacale relativo al comparto
del personale regionale e degli enti locali, stipulato, per il
triennio 1985-1987, in data 28 aprile 1987 e successivamente recepito
nel decreto presidenziale n. 268.
L'accordo in questione, in sè considerato, al pari degli altri
strumenti di contrattazione collettiva regolati dalla legge quadro
sul pubblico impiego, si caratterizza, infatti, come atto a struttura
contrattuale alla cui formazione hanno concorso, attraverso l'apporto
paritario delle rispettive delegazioni, sia la pubblica
amministrazione che le organizzazioni sindacali: esso, pertanto, ove
si prescinda dal suo recepimento in uno strumento normativo
unilaterale riferibile alla sfera statale - non è tale da poter
assumere le connotazioni di quell'"atto dello Stato" alla cui
presenza invasiva risulta condizionata la proposizione del conflitto
da parte regionale (art. 39 legge 11 marzo 1953 n. 87).
3.- Va inoltre affermata l'infondatezza dei primi due motivi del
ricorso.
Ambedue tali motivi mirano, infatti, nella sostanza, ad affermare
l'illegittimità del d.P.R. n. 268 del 1987 come conseguenziale alla
asserita illegittimità del decreto n. 68 del 1986, nella parte
concernente la definizione del comparto unico che ha raggruppato il
personale delle Regioni e degli enti pubblici non economici da esse
dipendenti con il personale dei Comuni, delle Province, delle
Comunità montane e di altri enti locali e funzionali. Senonchè il
ricorso in precedenza proposto dalla stessa Regione Lombardia avverso
il decreto n. 68 del 1986 (confl. n. 26 del 1986) è stato da questa
Corte, con sentenza n. 1001 in data 12 ottobre 1988, dichiarato
inammissibile, per difetto di una lesione attuale alla sfera di
autonomia costituzionalmente garantita alla Regione. La mancata
caducazione del d.P.R. n. 68 del 1986 rende, pertanto, infondate le
censure proposte nel presente ricorso come conseguenziali
all'asserita illegittimità del comparto unico tracciato dallo stesso
decreto.
4.- Risulta, invece, fondato il terzo motivo del ricorso,
concernente la violazione da parte del d.P.R. n. 268 del 1987 del
procedimento regolato dall'art. 10 della legge quadro al fine del
conferimento di efficacia agli accordi sindacali previsti per il
personale delle Regioni e degli enti pubblici non economici
dipendenti.
Il decreto impugnato, nel recepire il contenuto degli accordi
stipulati in data 28 aprile 1987, ha esteso la propria efficacia a
tutte le diverse categorie di personale richiamate nell'art. 4 del
d.P.R. n. 68 del 1986 e pertanto anche al personale regionale e degli
enti dipendenti: il dato risulta con certezza sia dalla formulazione
letterale dell'art. 1, primo comma, del d.P.R. n. 268 del 1987 sia
dal contenuto dello stesso decreto, che in varie norme richiama
istituti e norme chiaramente riferibili solo od anche al personale
regionale e degli enti dipendenti.
Questa estensione di efficacia della disciplina contrattuale,
operata mediante decreto del Presidente della Repubblica, contrasta
peraltro con la procedura di recepimento degli accordi sindacali
fissata nell'art. 10 della legge n. 93, dove, con riferimento agli
accordi da applicare nei confronti del personale delle Regioni a
statuto ordinario e degli enti pubblici non economici da esse
dipendenti, nel mentre si richiama la procedura fissata nel
precedente art. 6, si esclude, invece, espressamente l'applicabilità
dell'ultimo comma di tale norma, concernente il recepimento degli
accordi sindacali mediante decreto del Capo dello Stato. Nè, per
superare tale contrasto, potrebbe ritenersi sufficiente il
riferimento all'art. 10 della legge n. 93 ed al provvedimento
regionale di approvazione degli accordi contenuto nell'art. 1, terzo
comma, del decreto impugnato: tale richiamo, se da un lato conferma
la necessità, sanzionata dall'art. 10 della legge n. 93, di un
provvedimento regionale di approvazione, anche ai fini
dell'adeguamento degli accordi ai singoli ordinamenti regionali,
dall'altro non è tale da precludere l'efficacia diretta e immediata
del decreto presidenziale di cui è causa nei confronti del personale
delle Regioni e degli enti da esse dipendenti. Secondo l'impianto
della disciplina posta dal d.P.R. n. 268 del 1987 il decreto
presidenziale viene, pertanto, a caratterizzarsi come atto interposto
tra gli accordi sindacali ed il provvedimento di approvazione
regionale, introducendo nel procedimento di formazione della
disciplina dell'impiego regionale una fase che l'art.10 della legge
n. 93 non solo non prevede ma espressamente esclude. Questa fase
potrebbe, invero, condizionare indebitamente la sfera dell'autonomia
costituzionalmente garantita alla Regione nella materia in esame,
attraverso vincoli di contenuto che lo stesso decreto presidenziale
potrebbe essere in grado di determinare nei confronti del successivo
provvedimento regionale.
Deve essere quindi affermata - secondo le richieste formulate
dalla Regione sotto la lettera b) delle proprie conclusioni - la non
spettanza allo Stato del potere di recepire, con decreto del
Presidente della Repubblica, la disciplina posta dall'accordo con
riferimento al personale delle Regioni e degli enti da esse
dipendenti, con la conseguente dichiarazione d'illegittimità del
decreto di cui è causa nella parte in cui ha esteso la propria
efficacia a tale personale.
5.- L'inefficacia del decreto n. 268 del 1987 nei confronti del
personale della Regione e degli enti da essa dipendenti, che viene a
conseguire alla dichiarazione della sua parziale illegittimità,
rende inammissibili, per difetto di interesse, le censure formulate
nel quarto motivo, che investono contenuti specifici dello stesso
decreto.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzioni proposto dalla
Regione Lombardia con il ricorso di cui in epigrafe nei confronti
dell'accordo sindacale per il triennio 1985-1987, relativo al
comparto del personale regionale e degli enti locali, stipulato in
data 28 aprile 1987;
Dichiara che non spetta allo Stato recepire nel decreto del
Presidente della Repubblica 13 maggio 1987 n. 268 le norme del
suddetto accordo sindacale per la parte concernente il personale
delle Regioni e degli enti pubblici non economici da esse dipendenti
e conseguentemente annulla lo stesso decreto nella parte in cui ha
esteso la propria efficacia a tale personale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 ottobre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1643