1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 12-12-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 418 ORDINANZA 22 novembre - 5 dicembre 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Dedotta disparita' di trattamento di situazioni uguali rispetto alla tutela giurisdizionale nonche' irragionevolezza della disciplina - Lamentato aggravio all'esercizio del diritto di difesa e violazione del principio del giusto processo - Denunciata violazione del principio del giudice naturale, del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa, nonche' del principio contenuto nello statuto della Regione Siciliana di attribuzione della competenza sugli «affari concernenti la Regione», in sede di appello, al Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana - Questioni identiche ad altre gia' dichiarate non fondate - Assenza di argomentazioni nuove rispetto a quelle gia' esaminate - Manifesta infondatezza delle questioni. - D.L. 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, aggiunti dalla legge di conversione 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, 111 (117), e 125; statuto della Regione Siciliana, art. 23. (007C1370) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 12-12-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA,
Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 3, commi
2-bis, 2-ter e 2-quater del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245
(Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei
rifiuti nella Regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia
di protezione civile), commi aggiunti dalla relativa legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, promossi con ordinanze del 4 (nn.
2 ordinanze) e del 20 aprile, dell'8 e del 19 maggio, del 10 luglio,
dell'8 giugno, del 24 maggio, dell'11 (n. 2 ordinanze) e del 27
settembre, del 2 ottobre (nn. 2 ordinanze), del 10 aprile, dell'11
settembre, del 2 ottobre (nn. 2 ordinanze), del 14 (nn. 6 ordinanze)
e 27 novembre 2006, del 30 gennaio (nn. 3 ordinanze) e del 15
febbraio 2007, dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione staccata di Catania, rispettivamente iscritte ai nn. da 579 a
585 del registro ordinanze 2006 e ai nn. da 80 a 86, 185, da 233 a
236, da 296 a 300, 430, da 490 a 493 del registro ordinanze 2007 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 41 e 51,
prima serie speciale, dell'anno 2006 e nn. 1, 10, 11, 15, 16, 17, 24
e 26, prima serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione di Legambiente - Comitato Regionale
Siciliano, della Sicilpower S.p.a., della Tifeo Energia Ambiente
s.c.p.a., del Consorzio per la distribuzione della rete fognante,
nonchè gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 24 ottobre 2007 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione staccata di Catania, con le ventinove ordinanze di rimessione
di cui in epigrafe, ha sollevato - in riferimento, nel complesso,
agli artt. 3, 24, 25, 111 e 125 della Costituzione, e all'art. 23 del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito dalla legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 - questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella Regione
Campania ed ulteriori disposizioni in materia di protezione civile),
commi aggiunti dalla relativa legge di conversione 27 gennaio 2006,
n. 21;
che le censure investono, innanzitutto, il comma 2-bis del
predetto art. 3, a norma del quale, nelle situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale della protezione
civile), «la competenza di primo grado a conoscere della legittimità
delle ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti
commissariali spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di
misure cautelari, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
con sede in Roma»;
che l'iniziativa del giudice rimettente ha ad oggetto anche i
successivi commi 2-ter e 2-quater;
che la prima di tali disposizioni stabilisce che le questioni di
competenza di cui al precedente com-ma 2-bis «sono rilevate
d'ufficio», prevedendo, altresì, che avanti al giudice
amministrativo il giudizio sia «definito con sentenza succintamente
motivata ai sensi dell'articolo 26 della legge 6 dicembre 1971,
n. 1034, e successive modificazioni, trovando applicazione i commi 2
e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa legge»;
che il successivo comma 2-quater prevede, invece, non solo
l'applicazione del sopravvenuto regime processuale «anche ai processi
in corso», ma anche che l'efficacia delle misure cautelari adottate
medio tempore
dal giudice inizialmente adito «permane fino alla loro modifica o
revoca da parte del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
sede in Roma, cui la parte interessata può riproporre il ricorso»;
che in particolare, nella prima delle ordinanze di rimessione
(r.o. n. 579 del 2006), il giudice a quopremette di essere stato
adito per l'annullamento di un provvedimento adottato nell'ambito di
una procedura espropriativa posta in essere dal Sindaco del comune di
Catania nell'esercizio dei poteri conferitigli in qualità di
Commissario delegato di protezione civile;
che, conseguentemente, il giudice a quo deduce di dover
«affrontare d'ufficio la questione relativa alla competenza
inderogabile del Tar del Lazio a conoscere la vicenda», in ragione di
quanto stabilito dalla sopravvenuta normativa oggetto di censura;
che, difatti, il rimettente assume di dover dichiarare - sulla
base di tale disciplina - il proprio difetto di competenza, esito
processuale al quale, tuttavia, reputa di non dover pervenire,
ipotizzando l'illegittimità costituzionale delle previsioni
legislative suddette, per violazione degli artt. 3, 24, 25 e 125
Cost. e dell'art. 23 dellostatuto regionale di autonomia;
che in proposito il Tribunale amministrativo regionale catanese
deduce il contrasto, innanzitutto, con l'art. 125 Cost., «e
segnatamente con il principio della articolazione su base regionale
degli organi statali di giustizia amministrativa di primo grado»,
principio che implica «il rilievo e la garanzia costituzionale della
sfera di competenza dei singoli organi predetti»;
che, d'altra parte, neppure ricorrerebbero «sufficienti ragioni
logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera di
competenze costituzionalmente garantite», allorchè - come nel caso
di specie - «le singole situazioni di emergenza hanno rilievo
spiccatamente locale con conseguente efficacia locale dei relativi
provvedimenti adottati dai soggetti delegati alla cura delle varie
situazioni emergenziali»;
che, per contro, la scelta compiuta dal legislatore appare
«contraddittoria ed irrazionale», donde l'ipotizzata violazione anche
dell'art. 3 Cost., giacchè essa «sottopone al medesimo trattamento
processuale situazioni disparate e differenti tra loro»;
che, difatti, la decisione del legislatore di radicare la
competenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di
Roma, riguarda tutti le ipotesi in cui sia dichiarato lo stato di
emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5 della legge n. 225 del
1992, con esclusione dei soli casi di intervento di protezione civile
attuabili da singoli enti o amministrazioni competenti in via
ordinaria, ovvero attraverso il coordinamento delle loro azioni;
che, quindi, sebbene il sistema della protezione civile sia
«articolato in vari livelli di intervento, contraddistinti dal
corrispondente grado di ampiezza della situazione emergenziale»,
nonchè strutturato in base al principio che esige, «per ogni
tipologia territoriale e «qualitativa» della situazione di
emergenza», l'intervento del livello di governo «più vicino alla
concreta dimensione delle comunità colpite», a tale «multiformita»
di azione corrisponderebbe, viceversa, un sistema processuale che,
derogando «contraddittoriamente ed immotivatamente» agli artt. 2 e 3
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei tribunali
amministrativi regionali), «assegna ex lege rilevanza nazionale a
qualsiasi controversia insorga nell'esercizio del potere di
protezione civile»:
che, osserva ancora il giudice rimettente, «il legislatore, sul
semplice presupposto della necessità di interventi di protezione
civile extra ordinem
», avrebbe «cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale
degli stessi», laddove, invece, «possiedono rilievo nazionale
âsolamenteâ il potere di dichiarare lo stato di emergenza e
quello, distinto dal primo, seppure ad esso finalisticamente
connesso, di derogare a norme dell'ordinamento», secondo quanto
emergerebbe - oltre che dalla giurisprudenza costituzionale (sono
menzionate le sentenze n. 82 del 2006 e n. 327 del 2003) - da quanto
espressamente stabilito dalla legge n. 225 del 1992 e dall'art. 107,
comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59);
che sarebbe, dunque, evidente la irragionevolezza della
disciplina censurata, «per contraddittorietà e disparità di
trattamento processuale», giacchè essa «utilizza lo stesso
trattamento per situazioni del tutto differenti quanto ad ambito
territoriale e livello e qualità degli interessi pubblici
coinvolti», in contrasto anche con l'art. 117 Cost., poichè «finisce
per attribuire rilievo nazionale anche a questioni riservate alla
competenza regionale»;
che il rimettente deduce, altresì, la violazione dell'art. 24
Cost., «per la evidente maggiore difficoltà di esercitare le
relative azioni presso il Tar del Lazio piuttosto che presso gli
organi giurisdizionali localmente istituiti», rilievo che vale
identicamente «sia per la disciplina transitoria, sia per le future
nuove controversie»;
che viene richiamata, in particolare, quella pronuncia della
Corte costituzionale (sentenza n. 123 del 1987) che ha riconosciuto
«il diritto del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza
onerose reiterazioni», osservandosi che, sebbene la fattispecie in
esame risulti diversa da quella oggetto della citata sentenza, il
principio da essa enunciato sarebbe comunque applicabile nel caso di
specie, poichè la disciplina processuale in contestazione fa carico
a «chi abbia già un giudizio pendente davanti al Tribunale
amministrativo regionale locale, ed abbia addirittura ottenuto una
decisione cautelare», di dover «proseguire altrove nella propria
iniziativa giudiziaria»;
che è ipotizzata, poi, l'incostituzionalità della disciplina
processuale in esame per violazione dell'art. 25 Cost.,
sottolineandosi come, ancora nella più recente giurisprudenza
costituzionale, sia stato affermato che «alla nozione di giudice
naturale precostituito per legge non è affatto estranea âla
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizioâ»
(sentenza n. 41 del 2006, che richiama le sentenze n. 410 del 2005 e
n. 251 del 1986);
che, pertanto, il rispetto del principio costituzionale ex
art. 25, primo comma, Cost. - prosegue il rimettente - escluderebbe,
secondo la giurisprudenza costituzionale, che vi possa essere una
designazione del giudice «tanto da parte del legislatore con norme
singolari, che deroghino a regole generali, quanto da altri soggetti,
dopo che la controversia sia insorta» (sentenza n. 393 del 2002),
essendo invece necessario che «la regola di competenza sia prefissata
rispetto all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del
2003);
che la sussistenza del denunciato profilo di incostituzionalità
sarebbe vieppiù confermata, secondo il giudice a quo, dal potere -
attribuito al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di
Roma, dal comma 2-quater del censurato art. 3 - di riforma di
provvedimenti cautelari già assunti dal Tribunale locale, giacchè
tale potere, esercitato «ad opera di un organo giurisdizionale
pariordinato a quelli di provenienza», costituirebbe un «rimedio
inedito, che non è di secondo grado e che finisce per costituire un
doppione del già espletato giudizio (cautelare) di primo grado,
senza alcuna possibilità di inquadramento tra i rimedi noti e
tipizzati (appello, revocazione, reclamo)», con conseguente
violazione del principio del ne bis in idem
, che, «seppur non espressamente contemplato dalla Carta
Costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del âgiusto processoâ»;
che la previsione, inoltre, di tale «anomalo percorso», nella
misura in cui «stravolge l'ordinario iter
giudiziario», violerebbe anche «il principio del doppio grado di
giudizio nella giustizia amministrativa» previsto dall'art. 125 Cost.
(integrando, così, un'ulteriore violazione di tale parametro),
principio che non consente «una doppia pronuncia sulla stessa materia
da parte di due diversi giudici di primo grado»;
che quanto, infine, alla dedotta violazione dell'art. 23 dello
statuto regionale di autonomia, la stessa risulterebbe evidente
richiamando quella interpretazione, fatta propria anche dalla
giurisprudenza amministrativa (è citata la sentenza del Consiglio di
Stato, sezione VI, n. 595 del 26 luglio 1979), secondo cui, in «tutte
le controversie d'interesse regionale» - devolute dalla norma
statutaria suddetta alla competenza del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana (e quindi in primo grado, di
riflesso, ai Tribunali amministrativi regionali istituiti in Sicilia)
- debbono ritenersi ricomprese «le controversie sorte da impugnazione
di atti amministrativi di autorità centrali aventi effetti limitati
nel territorio regionale», evenienza che ricorre nel caso di specie;
che con nove successive ordinanze (r.o n. 580 del 2006; r.o. nn.
82, 84, 85, 233, 490, 491, 492 e 493 del 2007), il medesimo Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale pressochè
identica a quella oggetto dell'ordinanza appena illustrata (r.o.
n. 579 del 2006);
che il rimettente risulta chiamato a giudicare, in due dei nove
casi, della legittimità di provvedimenti con cui il Sindaco del
comune di Catania, nella qualità di Commissario delegato per
l'emergenza traffico e per la sicurezza sismica, ha disposto,
rispettivamente, l'aggiudicazione dell'appalto per l'edificazione di
un parcheggio (r.o. n. 580 del 2006), ed ha approvato nove
progetti-localizzazioni di parcheggi sotterranei da realizzarsi in
città (r.o. n. 84 del 2007);
che - quanto all'oggetto degli altri giudizi principali - il
giudice a quo riferisce di essere stato investito (r.o. n. 82 del
2007) dell'impugnazione di provvedimenti adottati nell'ambito di un
procedimento ablatorio, finalizzato al completamento e
all'ammodernamento di un impianto di depurazione di acque reflue,
procedimento posto in essere da varie autorità amministrative di
concerto con il Presidente della Regione, nell'esercizio dei poteri
conferitigli nella qualità di Commissario delegato di protezione
civile per l'emergenza rifiuti e tutela delle acque nella Regione
Sicilia;
che, analogamente, i giudizi nel corso dei quali il Tribunale
amministrativo catanese ha adottato le ordinanze r.o. nn. 85, 233 e
493 del 2007 concernono, rispettivamente, il primo ed il terzo,
l'impugnazione di provvedimenti (e di atti consequenziali) adottati
dal Presidente della Regione, nella qualità di Commissario delegato
all'emergenza idrica, il secondo, invece, un'ordinanza emessa dalla
medesima autorità amministrativa (in veste di Commissario delegato
di protezione civile per l'emergenza rifiuti e tutela delle acque
nella Regione Sicilia), con cui è stata disposta l'approvazione di
un progetto relativo alla realizzazione di un impianto per lo
smaltimento di rifiuti;
che è, invece, l'impugnativa dei pareri favorevoli, espressi
dal Commissario per l'emergenza rifiuti e tutela delle acque in
Sicilia in ordine ai progetti per la realizzazione, nei Comuni di
Caltabiano, Baronia e Rometta, di altrettante stazioni cosiddette di
trasferenza dei rifiuti solidi urbani, a costituire l'oggetto dei
giudizi nel corso dei quali sono state adottate le ordinanze r.o. nn.
490, 491 e 492 del 2007;
che, ciò premesso, il Tribunale amministrativo regionale
rimettente assume - in ciascuna delle citate ordinanze di rimessione
- che, ai sensi della disciplina processuale recata dai predetti
commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell'art. 3 del d.l. n. 245 del 2005,
le controversie sopra sinteticamente indicate dovrebbero essere
integralmente devolute alla cognizione del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sede di Roma, giacchè in ognuna di esse vengono
in rilievo questioni attinenti all'esercizio dei poteri emergenziali
ex art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992;
che il giudice a quo, tuttavia, reputa di dover sottoporre
all'esame della Corte costituzionale questione di legittimità
costituzionale delle norme suddette, ipotizzandone il contrasto con
gli artt. 3, 24, 25 e 125 Cost. e con l'art. 23 dello statuto
regionale di autonomia, sulla base di considerazioni sostanzialmente
identiche a quelle già oggetto dell'ordinanza n. 579 del 2006;
che, inoltre, il rimettente ipotizza - salvo che nell'ordinanza
r.o. n. 580 del 2006 - la violazione anche del principio del giusto
processo (senza, però, richiamare espressamente l'art. 111 Cost. nei
dispositivi di ciascun provvedimento di rimessione);
che, difatti, nell'illustrare le ragioni dell'asserita
violazione dell'art. 23 dello statuto regionale di autonomia, il
rimettente sottolinea che, qualora si ritenesse che la prevista
competenza in primo grado del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio - per controversie del tipo di quelle in esame - non valga a
mutare, quanto al grado d'appello, quella del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana, la disciplina in
contestazione dovrebbe «essere ulteriormente tacciata di
irragionevolezza e contraddittorieta», assistendosi «ad
incomprensibili «trasmigrazioni» giudiziarie» della stessa lite
(dalla Sicilia a Roma, per il primo grado, e da Roma a Palermo, per
quello d'appello), con conseguente aggravamento della tutela
giurisdizionale «in termini di tempi decisionali e adempimenti del
processo»;
che il rimettente catanese ha, inoltre, sollevato analoga
questione di legittimità costituzionale con l'ordinanza r.o. n. 581
del 2006;
che il giudice a quo premette di essere stato adito per
l'annullamento di un provvedimento adottato dal Sindaco di Catania
all'esito di una procedura amministrativa posta in essere
nell'esercizio dei poteri conferitigli «in qualità di commissario
delegato di protezione civile per l'emergenza traffico»;
che, conseguentemente, il rimettente deduce di dover «affrontare
d'ufficio la questione relativa alla competenza inderogabile del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio a conoscere la vicenda»,
in ragione di quanto stabilito dalla sopravvenuta normativa oggetto
di censura, atteso che, sulla base di tale disciplina, esso dovrebbe
dichiarare il proprio difetto di competenza, esito processuale al
quale, tuttavia, reputa di non dover pervenire, proprio ipotizzando
l'illegittimità costituzionale delle previsioni legislative
suddette, per contrasto con gli artt. 3, 24, 25 e 125 Cost. e con
l'art. 23 dello statuto regionale di autonomia;
che il rimettente richiama, in proposito, le stesse
considerazioni già svolte nell'ordinanza n. 579 del 2006, reputando,
però, di dover individuare ulteriori profili di illegittimità della
contestata disciplina, con riferimento, in particolare,
all'ipotizzato contrasto con l'art. 24 Cost.;
che integrerebbe, infatti, un'ulteriore violazione di tale
parametro la circostanza che - radicatosi nuovamente innanzi al Tar
del Lazio, sede di Roma, il giudizio già pendente innanzi al
Tribunale amministrativo regionale locale, e da questo definito,
quanto alla domanda di concessione del provvedimento ex
art. 21 della legge n. 1034 del 1971 - «la parte soccombente nel
giudizio cautelare» risulti «fornita di uno strumento giurisdizionale
anomalo e atipico» per porre in discussione la decisione,
precedentemente adottata, sulla domanda cautelare;
che in tal modo, infatti, si riconoscerebbe - seppure solo ai
fini e per gli effetti appena descritti - «l'impulso processuale», e
cioè «una prerogativa esclusiva della parte ricorrente», anche
all'amministrazione resistente (e/o al controinteressato), ciò che
integrerebbe un'ulteriore violazione dell'art. 24 Cost.;
che con tre ulteriori ordinanze di rimessione (r.o n. 584 del
2006; r.o. nn. 300 e 430 del 2007), sempre il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale pressochè
identica a quelle precedentemente illustrate, evocando anche, tra le
norme costituzionali asseritamente violate (ma solo nell'ordinanza
r.o. n. 300 del 2007), l'art. 111, primo comma, Cost.;
che quanto alla rilevanza delle questioni sollevate, il
rimettente precisa di essere chiamato a giudicare, nei primi due casi
(r.o. n. 584 del 2006 e n. 300 del 2007), della legittimità di una
serie di provvedimenti amministrativi adottati nell'ambito di due
procedure espropriative (rispettivamente finalizzate alla
realizzazione di un centro per la raccolta differenziata di rifiuti
nel Comune di Fiumefreddo di Sicilia ed alla edificazione di un
parcheggio nella contrada Barriera del comune di Catania), procedure
entrambe avviate sulla base di altrettante ordinanze - anch'esse
oggetto di impugnazione innanzi al Tribunale rimettente - adottate,
nella prima ipotesi, dal Commissario delegato per l'emergenza rifiuti
e la tutela delle acque in Sicilia, nella seconda dal Sindaco di
Catania nella qualità di Commissario delegato per l'emergenza
connessa al rischio sismico;
che nel caso del terzo provvedimento di rimessione (r.o. n. 430
del 2007), il Tribunale catanese - nel pronunciare sentenza non
definitiva, con cui ha ritenuto di poter decidere parzialmente la
controversia devoluta al suo esame - premette di essere stato
chiamato a conoscere - in virtù di una serie di ricorsi riuniti - di
una complessa fattispecie;
che il rimettente precisa di dover giudicare della «asserita
illegittimità di una serie di atti volti a rendere disponibile un
terreno sito nel comune di Valdina - contrada Cianina - di proprietà
dei ricorrenti», e ciò «al fine di consentire il conferimento dei
rifiuti di alcuni comuni della Provincia di Messina», conferimento, a
suo volta, «reso necessario» a seguito del provvedimento di sequestro
giudiziario preventivo della discarica di Portella Arenella, adottato
dal giudice delle indagini preliminari del Tribunale di Messina;
che il Tribunale rimettente riferisce che ai provvedimenti
inizialmente adottati - per il raggiungimento della finalità sopra
meglio descritta - dal Sindaco del comune di Valdina e dal Presidente
della Provincia regionale di Messina, aveva fatto seguito
un'ordinanza del Prefetto della Provincia di Messina che, designato
quale Commissario straordinario per fronteggiare la situazione di
emergenza venutasi a determinare, aveva disposto la requisizione del
terreno suddetto;
che l'adito Tribunale amministrativo regionale, mentre ha
ritenuto - in parziale accoglimento delle domande proposte dai
ricorrenti - di potersi pronunciare, con sentenza non definitiva,
sulle domande di annullamento degli atti impugnati, ha, tuttavia,
riconosciuto come «contraddittore necessario di tutte le istanze
risarcitorie, sia in forma specifica che per equivalente» (domande
pure oggetto del giudizio pendente innanzi ad esso) il Presidente
della Regione Siciliana, nella sua qualità di Commissario delegato
per la predisposizione e adozione del piano di gestione dei rifiuti e
delle bonifiche delle aree inquinate, istituito e nominato con
ordinanza del Ministero degli interni, Dipartimento della protezione
civile, del 31 maggio 1999, n. 2983;
che, difatti, «le domande di restituzione (anche parziale) del
terreno o la sua bonifica, passano necessariamente dall'intervento
del Commissario delegato e, quindi, si rivolgono ad una sua esclusiva
attivita», nel caso di specie, invece, «mancante» (ciò che
costituisce il persistente oggetto della doglianza fatta valere dai
ricorrenti);
che, del pari, anche la «domanda di risarcimento del danno per
equivalente richiede comunque una valutazione dell'illegittimità
dell'occupazione del terreno», e dunque «un giudizio sul mancato
esercizio del potere autoritativo da parte del commissario delegato»;
che, di conseguenza, secondo il Tribunale rimettente, ciò
renderebbe rilevante la questione relativa alla disciplina
processuale prevista dall'art. 3 del decreto-legge n. 245 del 2005,
alla quale il rimettente ritiene ascrivibile non solo le controversie
relative all'esercizio dei poteri emergenziali, ma anche quelle -
come la presente - in cui si faccia questione in ordine alla loro
mancata esplicazione, ed alle conseguenti pretese risarcitorie
attivabili dagli interessati;
che anche con l'ordinanza r.o. n. 582 del 2006 il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,
ha nuovamente censurato - in riferimento agli artt. 3, 24, 25, 111,
125 Cost. e 23 dello statuto regionale di autonomia - le medesime
disposizioni già contestate con gli altri provvedimenti di
rimessione sopra illustrati, sulla base di argomenti analoghi a
quelli ivi contenuti;
che, in punto di fatto, il giudice a quo deduce di dover
giudicare dell'impugnativa proposta avverso i provvedimenti adottati
nell'ambito di una procedura finalizzata alla localizzazione di un
sito per la realizzazione del centro comunale di raccolta rifiuti del
comune di Tremestieri Etneo, inclusi gli atti ablatori aventi ad
oggetto l'immobile di proprietà delle ricorrenti;
che il rimettente, quantunque informi la Corte costituzionale
dell'avvenuta restituzione dell'immobile suddetto alla ricorrente (e
dunque della soddisfazione dell'interesse a tutela del quale la
medesima ha agito in giudizio), ciò nondimeno reputa «di non poter
sic et simpliciter
dichiarare cessata la materia del contendere»;
che, difatti, il giudizio devoluto al suo esame concerne
provvedimenti amministrativi adottati nell'esercizio di poteri
emergenziali ex
art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, sicchè - ai sensi di
quanto previsto, in particolare, dall'art. 3, comma 2-ter, del d.l.
n. 245 del 2005 - la competenza a pronunciarsi in subiecta materia,
spetta senza «eccezioni» o «distinzioni» al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sede di Roma, risultando, pertanto, impedita al
Tribunale rimettente «l'adozione di qualunque atto processuale che
non consista nella trasmissione del fascicolo al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio»;
che, ciò premesso, il giudice a quo reputa di dover sottoporre
all'esame della Corte costituzionale la questione relativa alla
legittimità della nuova disciplina processuale, ipotizzandone il
contrasto con gli artt. 3, 24, 25, 111, 125 Cost. e con l'art. 23
dello statuto regionale di autonomia;
che è ipotizzato, innanzitutto, il contrasto con l'art. 125
Cost., risultando violato «il principio della articolazione su base
regionale degli organi statali di giustizia amministrativa di primo
grado», finalizzato non solo «a ripartire in modo razionale e
equiordinato l'organizzazione dei giudici amministrativi di primo
grado», ma anche ad «agevolare il ricorso delle parti alla giustizia
amministrativa, in coerenza e continuità logica con i principi
desumibili dall'art. 24 della Costituzione»;
che - secondo il rimettente - la disciplina in contestazione,
inoltre, darebbe luogo ad «un anomalo percorso che stravolge
l'ordinario iter giudiziario», nel quale, invero, «ad una pronuncia
di primo grado, cautelare o di merito, consegue, se la parte
soccombente ritiene di impugnarla, una pronuncia di secondo grado, e
non certo una doppia pronuncia sulla stessa materia da parte di due
diversi giudici di primo grado»;
che è dedotta, altresì, la violazione dell'art. 24 Cost., «per
la evidente maggiore difficoltà di esercitare le relative azioni
presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio piuttosto che
presso gli organi giurisdizionali localmente istituiti», nonchè del
successivo art. 25, primo comma, il quale escluderebbe che vi possa
essere una designazione del giudice «tanto da parte del legislatore
con norme singolari, che deroghino a regole generali, quanto da altri
soggetti, dopo che la controversia sia insorta» (il rimettente
richiama la sentenza n. 393 del 2002 della Corte costituzionale);
che è ipotizzata la violazione anche dell'art. 3 Cost., «per la
disparità di trattamento che la deroga alle ordinarie regole di
riparto delle competenze comporta, per la tutela giurisdizionale
delle rispettive situazioni giuridiche, tra soggetti in situazioni
eguali»: difatti, risultano assoggettati ad un trattamento
differenziato i «destinatari delle ordinanze adottate dagli organi
governativi o dai commissari delegati, nelle situazioni di dichiarata
emergenza, aventi efficacia limitata al territorio di una Regione»,
rispetto ai «destinatari dei provvedimenti, aventi lo stesso ambito
di efficacia, adottati, in via ordinaria», e posti in essere, in
genere, «dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o
sub regionali»;
che il medesimo parametro è, inoltre, evocato sotto il profilo
del difetto di ragionevolezza, atteso che lo stesso tenore letterale
del censurato comma 2-bis dell'art. 3 del decreto-legge n. 245 del
2005 rivelerebbe che la peculiare disciplina processuale da esso
introdotta «riguarda le ordinanze e gli atti commissariali adottati
nelle situazioni di emergenza», dichiarate ai sensi del citato art.
5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, «ma non i provvedimenti che
tali situazioni dichiarino e che, ove si riferiscano a situazione di
limitata estensione territoriale, come sovente accade, continuano a
rientrare nella ordinaria competenza del Tribunale amministrativo
regionale della Regione in cui il provvedimento è destinato ad avere
incidenza»;
che, invece, il contrasto con l'art. 111 Cost. è motivato in
base all'assunto che la disciplina in conte-stazione creerebbe «una
sorta di gerarchia tra i Tribunale amministrativo regionale
territoriali, incompatibile con il dettato e lo spirito della
Costituzione»;
che è dedotto, infine, il contrasto con l'art. 23 dello statuto
regionale, atteso che, in attuazione di tale «norma di rango
costituzionale», è stato istituito il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana «che svolge funzioni di
giudice d'appello per tutte le impugnazioni proposte avverso i
provvedimenti giurisdizionali adottati dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia»;
che anche con le ordinanze r.o. n. 583 del 2006 e n. 83 del 2007
il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata
di Catania, ha ulteriormente censurato - in riferimento, peraltro, ai
soli artt. 3, 24 e 125 Cost. e 23 dello statuto regionale di
autonomia - l'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del d.l. n. 245
del 2005;
che in punto di fatto il giudice a quo deduce di essere
investito, nel primo caso, dell'impugnazione proposta avverso una
pluralità di atti di una procedura espropriativa alla quale
provvede, nella qualità di Commissario delegato a fronteggiare
l'emergenza nella città di Catania in relazione alla situazione del
traffico, della mobilità e degli interventi di riduzione del rischio
sismico connessi e funzionali, il Sindaco del capoluogo etneo;
che nel secondo caso, invece, il rimettente deduce di dover
conoscere del «silenzio rifiuto e/o inadempimento», serbato dalle
diverse autorità amministrative evocate in giudizio, relativamente
alla domanda di risarcimento dei danni avanzata dai medesimi
ricorrenti in conformità ad un'ordinanza adottata dal Presidente
della Regione Siciliana, in qualità di Commissario alla
realizzazione degli interventi diretti a fronteggiare i danni
conseguenti agli eventi alluvionali e ai dissesti idrogeologici di
cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 20 febbraio
2004;
che le censure di costituzionalità svolte in entrambi tali
provvedimenti di rimessione sono pressochè identiche a quelle
formulate, sempre dal Tribunale catanese, nell'ordinanza r.o. n. 579
del 2006, salvo che per la mancata evocazione - in ambo questi casi -
del parametro di cui all'art. 25 Cost.;
che con l'ordinanza r.o. n. 585 del 2006 il medesimo rimettente
solleva questione di legittimità costituzionale analoga a quelle sin
qui illustrate, assumendo, tuttavia, quali parametri costituzionali
gli artt. 24, 25, 111 e 125 Cost. (e non pure l'art. 23 dello statuto
regionale di autonomia);
che il giudice a quo premette, in punto di fatto, di essere
investito della domanda proposta da taluni appartenenti al Corpo
della Guardia di Finanza, tutti in servizio a Catania, diretta a
conseguire - sulla scorta di quanto previsto dall'ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri n. 3442 del 2005 - il
riconoscimento del diritto alla sospensione delle ritenute
previdenziali ed assistenziali sulle retribuzioni, per il periodo dal
novembre 2002 al 31 marzo 2004, nonchè la condanna delle intimate
amministrazioni alla restituzione delle somme illegittimamente
trattenute sulle retribuzioni relative al medesimo periodo;
che essendo, a dire del rimettente, pregiudiziale, per la
decisione della lite, «conoscere della legittimita» dell'ordinanza
suddetta, e risultando questa a sua volta adottata nell'esercizio dei
poteri ex art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, anche la
controversia in esame sarebbe attratta nella sfera di applicazione
della nuova disciplina processuale prevista dall'art. 3, commi 2-bis,
2-ter e 2-quater, del d.l. n. 245 del 2005;
che di tale disciplina, tuttavia, è dedotta l'illegittimità
costituzionale per violazione degli artt. 24, 25, 111 e 125 Cost.;
che è dedotto, innanzitutto, il contrasto con l'art. 125 Cost.,
«e segnatamente con il principio della articolazione su base
regionale degli organi statali di giustizia amministrativa di primo
grado», principio che «non ha ragione di subire deroghe nella materia
di cui trattasi, in cui le singole situazioni di emergenza»,
dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del
1992, «hanno rilievo spiccatamente locale»;
che è ipotizzata, altresì, la violazione dell'art. 24 Cost.,
«per la evidente maggiore difficoltà di esercitare le relative
azioni presso il Tar del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti», e del successivo art. 25,
atteso che il principio della precostituzione del giudice sarebbe
trasgredito allorchè la sua designazione venga effettuata, «tanto da
parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta» (è citata la sentenza n. 393 del 2002 della Corte
costituzionale), occorrendo, pertanto, che «la regola di competenza
sia prefissata rispetto all'insorgere della controversia» (sentenza
n. 193 del 2003);
che tale profilo di incostituzionalità emergerebbe vieppiù,
secondo il rimettente, se si ha riguardo a quella parte della
disciplina in contestazione «che non solo ne dispone l'applicazione
ai processi pendenti, ma addirittura consente una riforma dei
provvedimenti assunti in sede cautelare in tali giudizi pendenti, ad
opera di un organismo pariordinato a quello di provenienza»;
che in tal modo, difatti, il legislatore avrebbe «introdotto un
rimedio inedito, che non è di secondo grado e che finisce per
costituire un doppione del già espletato giudizio (cautelare) di
primo grado, senza alcuna possibilità di inquadramento tra i rimedi
noti e tipizzati (appello, revocazione, reclamo)», con violazione
anche del principio del «giusto processo», e quindi, anche dell'art.
111 Cost., che non consente «una doppia pronuncia sulla stessa
materia da parte di due diversi giudici di primo grado»;
che con l'ordinanza r.o. n. 80 del 2007 il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,
ha nuovamente sollevato questione di legittimità costituzionale
dell' art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del decreto-legge n. 245
del 2005, deducendo la violazione degli artt. 3, 24, 25 e 125 Cost. e
dell'art. 23 dello statuto della Regione Siciliana;
che il giudice a quo premette di dover decidere in merito al
regolamento di competenza, proposto nell'ambito di un giudizio avente
ad oggetto l'impugnativa di un provvedimento emanato dal Commissario
delegato per l'emergenza rifiuti e tutela delle acque (e degli atti
consequenziali), provvedimento con il quale veniva, tra l'altro,
approvato il progetto presentato dalla società «Sicilpower» s.p.a.,
relativo al sistema di gestione integrato per l'utilizzazione della
frazione residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta
differenziata;
che ciò premesso, il rimettente rileva come proprio la
sopravvenuta normativa processuale sopra meglio identificata,
imporrebbe di tener conto - nel decidere in merito al proposto
regolamento di competenza - «della nuova ipotesi di competenza
funzionale inderogabile», prevista in favore del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, in relazione alle
controversie aventi ad oggetto l'esercizio dei poteri di cui all'art.
5, comma 1, della legge n. 225 del 1992;
che di tale disciplina, tuttavia, lo stesso rimettente ipotizza
l'illegittimità costituzionale sulla scorta di argomenti identici a
quelli proposti con l'ordinanza n. 579 del 2006;
che anche le ordinanze r.o nn. 81, 185 e 234 del 2007, emesse
dal medesimo Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione staccata di Catania, presentano identità di contenuto con il
provvedimento di rimessione da ultimo citato;
che in questi tre casi il rimettente premette, in punto di
fatto, di essere chiamato a giudicare dell'impugnativa
rispettivamente proposta avverso: gli atti posti in essere da un
Commissario ad acta
nominato, nell'esercizio di poteri sostitutivi e derogatori, dal
Commissario delegato per l'emergenza idrica (r.o. n. 81 del 2007); i
provvedimenti con i quali il Commissario delegato per l'emergenza
rifiuti ha approvato un progetto finalizzato a dare vita ad un
sistema di gestione integrato dei rifiuti, con realizzazione di un
polo impiantistico nel comune di Augusta (r.o. n. 185 del 2007),
ovvero ha espresso giudizio positivo di compatibilità ambientale del
predetto sistema, autorizzando la realizzazione di impianti di
termovalorizzazione nel predetto comune, nonchè di selezione e
biostabilizzazione nell'agglomerato industriale Modica/Pozzallo (r.o.
n. 234 del 2007);
che, ciò premesso, il rimettente assume - in ciascuna delle
citate ordinanze di rimessione - che, ai sensi della disciplina
processuale recata dai predetti commi 2-bis, 2-ter e 2-quater
dell'art. 3 del d.l. n. 245 del 2005, le controversie sopra
sinteticamente indicate dovrebbero essere integralmente devolute alla
cognizione del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di
Roma, giacchè in ognuna di esse vengono in rilievo questioni
attinenti all'esercizio dei poteri emergenziali ex art. 5, comma 1,
della legge n. 225 del 1992;
che, tuttavia, il Tribunale amministrativo catanese reputa tale
disciplina processuale costituzionalmente illegittima, deducendone il
contrasto con gli artt. 3, 24, 25 e 125 Cost. e con l'art. 23 dello
statuto regionale di autonomia, sulla base di considerazioni
sostanzialmente identiche anche in questi casi, come già rilevato, a
quelle oggetto dell'ordinanza n. 579 del 2006;
che con l'ordinanza r.o. n. 86 del 2007 il medesimo rimettente
censura quelle stesse norme evocando quali parametri gli artt. 3, 24
e 125 Cost. e l'art. 23 dello statuto della Regione Siciliana;
che esso - investito dell'impugnativa sia di un'ordinanza di
determinazione delle tariffe di smaltimento rifiuti, adottata dal
Commissario delegato per l'emergenza rifiuti e la tutela delle acque,
che di tutti gli atti «comunque presupposti, connessi, coordinati e
conseguenti» - reputa di dover sollevare questione di legittimità
costituzionale delle norme suddette, in applicazione delle quali
riconosce di dovere, altrimenti, «dichiarare la propria incompetenza,
in favore del Tribunale amministrativo regionale del Lazio»;
che è ipotizzata, in primo luogo, la violazione dell'art. 3
Cost., sotto il profilo della «disparità di trattamento che la
deroga alle ordinarie regole di riparto competenze comporta, per la
tutela delle rispettive posizioni giuridiche, tra soggetti in
situazioni eguali», giacchè la contestata disciplina riserva un
trattamento ingiustificatamente differenziato ai «destinatari delle
ordinanze adottate dagli organi governativi o dai commissari
delegati, nelle situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia
limitata al territorio di una regione», rispetto a quello assicurato
«ai destinatari dei provvedimenti aventi lo stesso ambito di
efficacia, adottati, in via ordinaria, dagli organi esponenziali di
enti territoriali regionali o sub
regionali»;
che tale diversità di regime, d'altra parte, non sarebbe
giustificabile - secondo il rimettente - neppure in considerazione
«della eventuale maggiore rilevanza dell'interesse sotteso ai
provvedimenti adottati» in situazione di emergenza, giacchè «nel
nostro sistema non esiste una distribuzione di competenza» basata su
un simile criterio, che sarebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 125
Cost., il quale pone i diversi tribunali amministrativi regionali «su
un piano paritario»;
che, del resto, non sia possibile legittimare su tali basi la
deroga all'art. 3 della legge n. 1034 del 1971, sarebbe confermato -
nella prospettiva del giudice a quo - dallo stesso tenore letterale
del censurato comma 2-bis dell'art. 3 del d.l. n. 245 del 2005,
rivelatore del fatto che tale deroga «riguarda le ordinanze e gli
atti commissariali adottati nelle situazioni di emergenza»,
dichiarate ai sensi del citato art. 5, comma 1, della legge n. 225
del 1992, «ma non i provvedimenti che tali situazioni dichiarino e
che, ove si riferiscano a situazione di limitata estensione
territoriale, come sovente accade, continuano a rientrare nella
ordinaria competenza del Tribunale amministrativo della regione in
cui il provvedimento è destinato ad avere incidenza»;
che l'evenienza da ultimo descritta, pertanto, testimonierebbe,
vieppiù, la «irragionevolezza del disegno complessivo» attuato dalle
censurate disposizioni;
che nel caso in esame, quindi, la scelta del legislatore di
derogare agli ordinari criteri di riparto della competenza ex artt. 2
e 3 della legge n. 1034 del 1971 «non appare supportata da alcuna
plausibile ragione, dotata di copertura costituzionale, idonea a
giustificare la disparità di trattamento che indubbiamente si viene
ad operare tra situazioni eguali», donde l'ipotizzata violazione
dell'art. 3 della Carta fondamentale;
che il rimettente ipotizza, poi, la violazione anche dell'art.
24 Cost., atteso che la translatio iudicii
in favore del Tribunale amministrativo regionale del Lazio
«indiscutibilmente comporta un ingiustificato aggravio organizzativo
e di costi» a carico dei soggetti «incisi dai provvedimenti adottati
dagli organi governativi e dai commissari nelle situazioni di
emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225»;
che, inoltre, le norme censurate, contravvenendo all'esigenza
«del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa»,
si porrebbero in contrasto anche con l'art. 125 Cost., che intende
garantire una distribuzione territoriale delle controversie tale da
agevolare il ricorso alla giustizia amministrativa, «in sostanziale
coerenza e continuità logica con i principi desumibili dall'art. 24
della Costituzione»;
che il suddetto parametro costituzionale sarebbe, difatti,
svuotato di contenuto, «creando una sorta di gerarchia» tra il
Tribunale regionale amministrativo del Lazio e gli altri tribunali e
recando un vulnus
anche al principio del «giusto processo», «quale desumibile dal testo
novellato dell'art. 111 della Costituzione»;
che, infine, il rimettente deduce la violazione dell'art. 23
dello statuto della Regione Siciliana, atteso che l'impugnativa dei
«provvedimenti adottati da organi dello Stato centrale, nelle
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, con efficacia territoriale
limitata alla Regione Siciliana» rientra certamente tra quegli
«affari concernenti la Regione» che, ai sensi della predetta
disposizione statutaria, sono devoluti, in sede di appello, alla
competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana;
che, conseguentemente, lo spostamento delle controversie di
primo grado al Tribunale regionale amministrativo del Lazio,
comportando, di riflesso, anche il mutamento del giudice d'appello,
viene ad incidere sul «plesso giurisdizionale» costituito dal
Tribunale regionale amministrativo della Sicilia e dal Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, ritenuto «un vero
e proprio comparto dotato di competenza funzionale a conoscere di
tutte le controversie insorgenti nell'ambito territoriale». Orbene,
la deroga a tale competenza funzionale si pone in contrasto con il
predetto parametro costituzionale allorchè risulti, come nella
specie, «non assistita da adeguato supporto parimenti di rango
costituzionale»;
che un'autonoma censura è, invece, quella che investe «il
regime transitorio previsto dalle disposizioni in esame» (ed operante
anche nel giudizio a quo
), atteso che, interessando lo spostamento della competenza - ai
sensi, in particolare, del comma 2-quater del censurato art. 3 -
anche i procedimenti in corso al momento dell'entrata in vigore delle
norme censurate, risulterebbe violato l'art. 25 Cost., essendo la
controversia sottratta al «giudice naturale precostituito per legge»;
che anche con l'ordinanza r.o. n. 235 del 2007 il Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,
torna a censurare la disciplina processuale recata dalle disposizioni
in esame, assumendone il contrasto con gli artt. 3, 24, 25 e 125
Cost., e con l'art. 23 dello statuto regionale di autonomia;
che il rimettente, in punto di fatto, premette di essere
chiamato a giudicare della legittimità di due ordinanze emesse da un
commissario ad acta, incaricato dal Commissario delegato per
l'emergenza idrica nella Regione Sicilia del compimento delle
procedure per l'affidamento del servizio idrico integrato nel
cosiddetto ambito territoriale ottimale di Messina, nonchè della
consequenziale attività amministrativa posta in essere dallo stesso
Commissario delegato;
che in ordine alla supposta illegittimità costituzionale delle
norme censurate il rimettente svolge considerazioni pressochè
identiche a quelle oggetto dell'ordinanza n. 579 del 2006;
che, del pari, con altre cinque ordinanze di rimessione (r.o nn.
236, 296, 297, 298 e 299 del 2007), il medesimo Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,
ha sollevato questioni di legittimità costituzionale pressochè
identiche a quella oggetto dell'ordinanza da ultimo citata;
che il rimettente risulta investito, anche in ciascuno di questi
cinque ulteriori giudizi, dell'impugnativa di ordinanze emesse da un
commissario ad acta, incaricato dal Commissario delegato per
l'emergenza idrica nella Regione Sicilia del compimento delle
procedure per l'affidamento del servizio idrico integrato nel
cosiddetto ambito territoriale ottimale di Messina, nonchè della
consequenziale attività amministrativa posta in essere dallo stesso
Commissario delegato;
che l'omogeneità delle controversie devolute al suo esame ha,
pertanto, indotto il giudice a quo a proporre le medesime censure, in
ordine ai commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell'art. 3 del d.l. n. 245
del 2005, già sopra illustrate;
che è intervenuto in ciascun giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile e comunque infondata;
che assume, in particolare, la difesa erariale l'infondatezza
della censura formulata ai sensi dell'art. 3 Cost. sul presupposto
della (pretesa) «irragionevole disparità di trattamento (nella
individuazione del tribunale amministrativo regionale
territorialmente competente) tra provvedimenti adottati in via
ordinaria e provvedimenti emanati in situazioni di emergenza», ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992, «attesa la
evidente disomogeneità tra le due situazioni poste a raffronto»;
che la difesa dello Stato, difatti, «giustifica la diversità
della contestata disciplina» in quanto espressione di una scelta «non
arbitraria», giacchè assunta in funzione della ragionevole «esigenza
di concentrare in un unico giudice di primo grado, anche nella fase
cautelare, la pronta e uniforme cognizione delle controversie» in
esame, relative a provvedimenti caratterizzati, per loro natura,
dalla finalità di realizzare «interventi miranti a fronteggiare
situazioni emergenziali»;
che l'Avvocatura generale dello Stato esclude, inoltre,
l'esistenza del paventato contrasto con l'art. 24 Cost., atteso che
il maggior aggravio ed i più rilevanti costi destinati ad essere
sopportati dai destinatari dei provvedimenti in questione, oltre a
costituire «conseguenze di mero fatto», non integrano l'evenienza
della impossibilità o dell'estrema difficoltà dell'esercizio del
diritto di difesa, idonea a concretare la violazione dell'evocato
parametro costituzionale;
che, d'altra parte, neppure si potrebbe ipotizzare - secondo la
difesa erariale - che le disposizioni censurate violino l'art. 125
della Carta fondamentale, in quanto esso «non preclude certamente al
legislatore statale di individuare non irragionevolmente, per
determinate «categorie» di controversie, particolari criteri di
riparto della competenza territoriale tra giudici di primo grado»,
derogando a quelli di cui agli artt. 2 e 3 della legge n. 1034 del
1971;
che, analogamente, sarebbe da escludere anche il contrasto con
l'art. 23 dello statuto regionale, che esprime «soltanto la
necessita» che in Sicilia sia istituita «una particolare
articolazione del giudice amministrativo di secondo grado», e che non
implica anche il riconoscimento, in suo favore, di una generale
«competenza a conoscere ogni tipo di controversia», incluse quelle
che - come nella specie - «non hanno alcun rapporto con la materia
regionale»;
che, infine, l'Avvocatura generale dello Stato nega che il comma
2-quater dell'art. 3, nella parte in cui estende la nuova disciplina
anche ai processi in corso, violi il principio del giudice naturale,
e ciò non solo perchè la norma censurata fa in ogni caso
(temporaneamente) salva «l'efficacia dei provvedimenti cautelari
eventualmente adottati dal giudice già competente», ma soprattutto
perchè la disposta translatio iudicii
non potrebbe intendersi come diretta alla arbitraria successiva
indicazione di un giudice diverso «appositamente istituito per quella
controversia e per quelle parti, con una scelta idonea ad essere
orientata in vista di un determinato giudizio», evenienza che la
giurisprudenza costituzionale (è citata la sentenza n. 460 del 1994)
individuerebbe come la sola idonea ad integrare il contrasto con il
suddetto principio costituzionale;
che si sono costituite - nel giudizio originato dall'ordinanza
r.o. n. 80 del 2007 - l'associazione Legambiente, Comitato Regionale
Siciliano, e la «Sicilpower» S.p.a.: la prima, parte ricorrente nel
giudizio principale, ha insistito per l'accoglimento della sollevata
questione di legittimità costituzionale, la seconda,
controinteressata nel medesimo giudizio, ha chiesto invece il rigetto
della questione;
che sempre la società «Sicilpower», con memoria depositata il 3
ottobre 2007, sottolineando come la questione sollevata sia identica
a quella decisa dalla Corte costituzionale con sentenza n. 237 del
2007, ha chiesto che la stessa sia dichiarata non fondata;
che, infine, nei soli giudizi originati dalle ordinanze r.o. nn.
185 e 237 del 2007, si è costituita la società «Tifeo Energia
Ambiente», controinteressata in entrambi i giudizi principali, per
chiedere il rigetto della sollevata questione di legittimità
costituzionale.
Considerato che il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
sezione staccata di Catania, con ventinove ordinanze, ha sollevato -
in riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 24, 25, 111 e 125 della
Costituzione, e all'art. 23 del regio decreto legislativo 15 maggio
1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione siciliana),
convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 -
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis,
2-ter e 2-quater, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella Regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di
protezione civile), commi aggiunti dalla relativa legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21;
che, in via preliminare, deve essere disposta la riunione dei
giudizi, atteso che la loro comunanza di oggetto ne giustifica
l'unitaria trattazione;
che, quanto al merito delle censure formulate dal giudice
rimettente, deve osservarsi come questa Corte, con sentenza n. 237
del 2007, abbia già escluso la fondatezza di analoghi dubbi di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto la disciplina
processuale in contestazione;
che, in primo luogo, le motivazioni della citata sentenza n. 237
del 2007 possono essere qui richiamate in relazione all'ipotizzata
violazione dell'art. 3 Cost., prospettata adducendo tanto l'esistenza
di una supposta «disparità di trattamento che la deroga alle
ordinarie regole di riparto delle competenze comporta, per la tutela
delle rispettive posizioni giuridiche, tra soggetti in situazioni
eguali» (giacchè le disposizioni censurate riserverebbero un
trattamento ingiustificatamente differenziato ai «destinatari delle
ordinanze adottate dagli organi governativi o dai commissari
delegati, nelle situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia
limitata al territorio di una regione, rispetto ai destinatari dei
provvedimenti aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati, in via
ordinaria, dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o
sub
regionali»), quanto l'irragionevolezza della scelta compiuta dal
legislatore, poichè «lo spostamento della competenza su questa
materia è irrazionalmente solo parziale», giacchè riguarderebbe
unicamente «le ordinanze ed i consequenziali provvedimenti
commissariali, ma non i decreti governativi che dichiarano lo stato
di emergenza»;
che, tuttavia, in ordine alla presunta disparità di trattamento
alla quale le norme in contestazione sottoporrebbero «situazioni
eguali di fronte alla tutela giurisdizionale», può in questa sede
ribadirsi come sia «proprio l'avvenuta dichiarazione della situazione
di emergenza, ex art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992», a
costituire «l'elemento caratterizzante la fattispecie oggetto della
censurata disciplina, impedendo, così, di ravvisare quel profilo di
omogeneità tra tale ipotesi e quella - con cui essa viene posta a
confronto - dell'ordinario esercizio dei poteri amministrativi»,
profilo che rappresenta, invece, «il presupposto indispensabile ai
fini della loro valutazione comparativa» (così la sentenza n. 237
del 2007);
che in relazione, invece, al supposto difetto di ragionevolezza,
questa Corte ha già rilevato come i giudici rimettenti «non si sono
posti alla ricerca di una differente interpretazione» che - «sulla
base, peraltro, della semplice lettera della norma» - consenta di
ritenere sottoposta alla competenza del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio «anche l'impugnativa dei provvedimenti
dichiarativi dello stato di emergenza, qualunque sia il loro ambito
territoriale di efficacia, attesa, tra l'altro, la loro natura di
atti presupposti» (così, nuovamente, la sentenza n. 237 del 2007);
che, del pari, manifestamente infondata è la censura sollevata
in riferimento all'art. 24 Cost. e motivata, sostanzialmente, in base
al duplice assunto che la translatio iudicii
in favore del Tribunale amministrativo regionale del Lazio violerebbe
«il diritto del cittadino ad ottenere una decisione di merito senza
onerose reiterazioni» e doterebbe «la parte soccombente nel giudizio
cautelare» - radicatosi nuovamente innanzi al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, il giudizio già
pendente innanzi al Tribunale amministrativo regionale locale, e
dallo stesso definito quanto alla domanda di concessione del
provvedimento ex art. 21 della legge n. 1034 del 1971 - «di uno
strumento giurisdizionale anomalo e atipico» per porre in discussione
la decisione già adottata sulla domanda cautelare;
che, tuttavia, in relazione al primo di tali profili, la
sentenza n. 237 del 2007 ha osservato come il denunciato
inconveniente non costituisca un «grave ostacolo» al conseguimento
della tutela giurisdizionale», non concretizzando quella condizione
di «sostanziale impedimento all'esercizio del diritto di azione
garantito dall'art. 24 della Costituzione» suscettibile «di integrare
la violazione del citato parametro costituzionale»;
che in ordine, invece, al secondo profilo di censura questa
Corte ha rimarcato «la possibilità di interpretare la norma in
conformità con quanto previsto dall'art. 21, tredicesimo comma,
della legge n. 1034 del 1971; nel senso cioè che l'efficacia del
provvedimento cautelare adottato dal Tribunale locale sia destinata a
venire meno, in tutto o in parte, non in forza di una revisione da
compiersi necessariamente da parte del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, il quale in tal modo assumerebbe una anomala
funzione di giudice di secondo grado rispetto a provvedimenti emessi
da un organo giurisdizionale equiordinato, bensì in forza di una
decisione da prendere sulla base degli ordinari presupposti previsti
dall'ordinamento del processo amministrativo per la modificazione o
revoca di precedenti misure cautelari già concesse» (sentenza n. 237
del 2007);
che le considerazioni appena svolte consentono, inoltre, di
superare anche uno degli argomenti addotti a sostegno dell'ipotizzata
violazione dell'art. 25, primo comma, Cost., e cioè quello basato
sul rilievo secondo cui la riforma dei provvedimenti cautelari già
assunti, «ad opera di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli
di provenienza» - nel rappresentare un «rimedio inedito, che non è
di secondo grado e che finisce per costituire un doppione del già
espletato giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna
possibilità di inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello,
revocazione, reclamo)» - darebbe luogo ad «un anomalo percorso» che,
nella misura in cui «stravolge l'ordinario iter giudiziario»,
violerebbe il principio del «giudice naturale»;
che quanto, invece, all'argomento secondo cui «la ripartizione
della competenza territoriale tra giudici» deve essere «dettata da
normativa del tempo anteriore alla istituzione del giudizio» è
sufficiente ribadire che il principio costituzionale del giudice
naturale «viene rispettato» allorchè «la legge, sia pure con effetto
anche sui processi in corso, modifica in generale i presupposti o i
criteri in base ai quali deve essere individuato il giudice
competente: in questo caso, infatti, lo spostamento della competenza
dall'uno all'altro ufficio giudiziario non avviene in conseguenza di
una deroga alla disciplina generale, che sia adottata in vista di una
determinata o di determinate controversie, ma per effetto di un nuovo
ordinamento - e, dunque, della designazione di un nuovo giudice
ânaturaleâ - che il legislatore, nell'esercizio del suo
insindacabile potere di merito, sostituisce a quello vigente»
(sentenza n. 237 del 2007);
che, del pari, è manifestamente infondata la questione
concernente la presunta violazione dell'art. 111 Cost., motivata in
base al duplice argomento che le disposizioni censurate, creando «una
sorta di gerarchia» tra il Tribunale regionale amministrativo per il
Lazio e gli altri tribunali, recherebbero un vulnus
al principio del «giusto processo» e contravverrebbero alla regola
generale applicabile ad ogni giudizio, compreso quello cautelare,
secondo cui, ad una sua prima fase, deve seguirne una d'appello, e
non già «una doppia pronuncia sulla stessa materia da parte di due
diversi giudici di primo grado»;
che in ordine a tale doglianza - a parte, evidentemente, il
rilievo che valgono qui le stesse considerazioni svolte circa
l'asserita violazione dell'art. 24 Cost. - può ribadirsi, ancora una
volta, quanto osservato nella sentenza n. 237 del 2007, ovvero «che
tali censure non sono dotate di una propria autonomia rispetto
all'ipotizzata violazione dell'art. 125 della Carta fondamentale»;
che in relazione, poi, proprio a tale censura non può che
tornarsi a sottolineare che «l'attribuzione della competenza al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, anzichè ai diversi
Tribunali amministrativi regionali dislocati su tutto il territorio
nazionale, non altera il sistema di giustizia amministrativa»,
esistendo, nella specie, «ragioni idonee a giustificare la deroga
agli ordinari criteri di ripartizione della competenza tra gli organi
di primo grado della giustizia amministrativa» (sentenza n. 237 del
2007);
che, difatti, tali ragioni sono state individuate - sempre nella
citata sentenza - «nel peculiare regime che connota le situazioni di
emergenza - e particolarmente quelle di cui alla lettera c) del comma
1 dell'art. 2 della legge n. 225 del 1992», atteso che, ricorrendo
tale evenienza, «i provvedimenti posti in essere dai commissari
delegati sono atti dell'amministrazione centrale dello Stato (in
quanto emessi da organi che operano come longa manus
del Governo) finalizzati a soddisfare interessi che trascendono
quelli delle comunità locali coinvolte dalle singole situazioni di
emergenza, e ciò in ragione tanto della rilevanza delle stesse,
quanto della straordinarietà dei poteri necessari per farvi fronte»;
che, d'altra parte, neppure può ravvisarsi la denunciata
violazione dell'art. 23 dello statuto regionale di autonomia
(motivata dall'odierno rimettente in base all'assunto che
l'impugnativa dei «provvedimenti adottati da organi dello Stato
centrale, nelle situazioni di emergenza» rientra certamente tra
quegli «affari concernenti la Regione» che, ai sensi della predetta
disposizione statutaria, sarebbero devoluti, in sede di appello, alla
competenza del Consiglio di giustizia amministrativa);
che, difatti, la più volte citata sentenza n. 237 del 2007 ha
chiarito che la predetta norma statutaria «stabilisce soltanto che
gli organi giurisdizionali centrali debbano avere in Sicilia le
sezioni per gli affari concernenti la regione», sicchè
«l'attribuzione della competenza al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, anzichè ai diversi Tribunali amministrativi
regionali dislocati su tutto il territorio nazionale, non viola
l'art. 23 dello statuto siciliano»;
che, pertanto, non essendo state prospettate - in relazione a
nessuna delle censure formulate dal giudice rimettente -
argomentazioni nuove, rispetto a quelle già esaminate da questa
Corte, si impone, nel caso di specie, la declaratoria di manifesta
infondatezza delle questioni sollevate;
che, difatti, non presenta carattere di novità neppure la
censura prospettata con riferimento alla «contraddittorietà e
disparità di trattamento processuale» e motivata in base all'assunto
che la disciplina in esame «utilizza lo stesso trattamento per
situazioni del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e
livello e qualità degli interessi pubblici coinvolti», in tal modo
ponendosi in contrasto anche con l'art. 117 Cost., poichè «finisce
per attribuire rilievo nazionale anche a questioni riservate alla
competenza regionale»:
che, difatti, in relazione a tale censura - ed a prescindere dal
rilievo che tale parametro costituzionale non è esplicitamente
menzionato nei dispositivi delle ordinanze di rimessione che pure ad
esso fanno riferimento, sicchè la sua evocazione (peraltro del tutto
generica), lungi dall'integrare un'autonoma censura, appare piuttosto
un argomento volto a corroborare la doglianza relativa al difetto di
ragionevolezza della disciplina censurata - è sufficiente osservare
che è «nel peculiare regime che connota le situazioni di emergenza -
e particolarmente quelle di cui alla lettera c) del comma 1 dell'art.
2 della legge n. 225 del 1992 - che deve essere, in definitiva,
ricercata la ratio
che ispira la disciplina processuale in esame» (sentenza n. 237 del
2007).
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni
di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis, 2-ter e
2-quater, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella Regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di
protezione civile), commi aggiunti dalla relativa legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, sollevate - in riferimento, nel
complesso, agli artt. 3, 24, 25, 111 e 125 della Costituzione, e
all'art. 23 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito
dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 - dal Tribunale
amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di Catania,
con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 novembre 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 dicembre 2007.
Il direttore della cancelleria: Di paola