Serie Generale n. 186 del 9-8-2008
CIRCOLARI
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE
CIRCOLARE 29 luglio 2008, n. 22
Decreto 18 gennaio 2008, n. 40, concernente «Modalita' di attuazione dell'art. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, recante disposizioni in materia di pagamenti da parte delle Pubbliche Amministrazioni» - Chiarimenti. (GU Serie Generale n.186 del 09-08-2008)

Agli Uffici centrali del bilancio
presso le Amministrazioni centrali
dello Stato

All'Ufficio centrale di ragioneria
presso l'Amministrazione autonoma
dei Monopoli di Stato

Alle ragionerie territoriali dello
Stato

Ai Revisori dei Conti in
rappresentanza del Ministero
dell'economia e delle finanze
presso Enti ed organismi pubblici

e per conoscenza:

Alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Segretariato Generale

Alle Amministrazioni centrali dello
Stato - Gabinetto

All'Amministrazione autonoma dei
Monopoli di Stato

Al Consiglio di Stato

Alla Corte dei conti

All'avvocatura generale dello Stato

Premessa.

Con il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze
18 gennaio 2008, n. 40 (pubblicato il 14 marzo 2008 nella Gazzetta
Ufficiale - Serie generale - n. 63), è stato adottato il regolamento
volto a disciplinare le modalità di attuazione dell'art. 48-bis del
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602,
recante disposizioni in materia di pagamenti da parte delle pubbliche
amministrazioni e delle società a partecipazione pubblica.
Trascorso l'ordinario periodo di vacatio legis di quindici giorni
dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, il predetto regolamento
è entrato in vigore il 29 marzo 2008.
Nella consapevolezza della importanza e delicatezza sottese
all'applicazione della disciplina in argomento, allo scopo di fornire
in merito un concreto contributo a codesti uffici appartenenti al
sistema delle ragionerie del Dipartimento della Ragioneria generale
dello Stato e revisori dei conti in rappresentanza del Ministero
dell'economia e delle finanze - MEF presso Enti ed Organismi
pubblici, con la presente circolare si forniscono, sulle questioni
ritenute di maggior rilievo, talune precisazioni e chiarimenti, anche
di natura esegetica, sostanzialmente concordati con gli uffici
dell'area Finanze del MEF.

Quadro normativo.

Preliminarmente, si appalesa necessario ripercorrere, seppure in
modo sintetico, i riferimenti salienti della normativa de qua.
L'art. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica
29 settembre 1973, n. 602, è stato introdotto dall'art. 2, comma 9,
del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286.
Ancorchè la disposizione citata prevedesse (e prevede) al comma 2
l'adozione di un regolamento ministeriale di attuazione, la normativa
introdotta era stata ritenuta lo stesso immediatamente applicabile,
stante il sufficiente delineamento della fattispecie prevista dalla
legge (in tal senso: Corte dei conti, sezione regionale di controllo
per la Basilicata, deliberazione n. 10/2007 del 14 maggio 2007, e,
seppure in maniera più sfumata, Corte dei conti, Sezione regionale
di controllo per la Sardegna, deliberazione n. 11/2007 dell'11 luglio
2007).
Sull'orientamento emerso, poi, sono intervenute la circolare
6 agosto 2007, n. 28, e la circolare 4 settembre 2007, n. 29, dirette
ad illustrare, rispettivamente, le prime modalità e le ulteriori
istruzioni applicative della disposizione sopra citata.
In seguito, l'art. 19 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159,
nell'apportare talune modifiche al testo dell'art. 48-bis, ne ha
espressamente subordinato l'operatività all'entrata in vigore del
previsto regolamento ministeriale di attuazione.
Con la legge 29 novembre 2007, n. 222, di conversione, con
modifiche, del citato decreto-legge, si è giunti all'attuale testo
dell'art. 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.
602/1973 che, per una pronta consultazione, si riporta:
«1. A decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di
cui al comma 2, le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e le società
a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a
qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila
euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è
inadempiente all'obbligo di versamento derivante dalla notifica di
una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari
almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al
pagamento e segnalano la circostanza all'agente della riscossione
competente per territorio, ai fini dell'esercizio dell'attività di
riscossione delle somme iscritte a ruolo.
2. Con regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze, da
adottare ai sensi dell'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988,
n. 400, sono stabilite le modalità di attuazione delle disposizioni
di cui al comma 1.
2-bis. Con decreto di natura non regolamentare del Ministro
dell'economia e delle finanze, l'importo di cui al comma 1 può
essere aumentato, in misura comunque non superiore al doppio, ovvero
diminuito.»
Da ultimo, con il richiamato decreto ministeriale n. 40/2008 è
stato emanato il Regolamento di attuazione della disposizione testè
citata (di seguito Regolamento), limitatamente, però, alle
Amministrazioni Pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ed alle società a totale
partecipazione pubblica. Infatti, l'art. 6, comma 1, del medesimo
decreto ministeriale n. 40/2008 rinvia ad un successivo regolamento
del Ministro dell'economia e delle finanze la disciplina per
l'attuazione del citato art. 48-bis nei confronti delle società a
prevalente partecipazione pubblica.
Ciò posto, con la pubblicazione del citato Regolamento e,
soprattutto, dopo la sua entrata in vigore, sono pervenute
innumerevoli richieste di chiarimenti, specialmente in ordine alla
corretta individuazione delle fattispecie da sottoporre all'obbligo
di preventiva verifica.
Con la presente circolare, si fornisce una prima lettura
interpretativa in merito alle problematiche apparse di maggiore
importanza e di più generale interesse, appresso partitamente
trattate.
Avendo tale lettura interpretativa anche una valenza sistematica,
conseguentemente devono ritenersi superate le istruzioni diramate in
materia con le precedenti circolari.
Rapporti nell'ambito della pubblica amministrazione.
In base alla lettera dell'art. 48-bis, non sembrano potersi
configurare, prima facie, ipotesi di esenzione esclusivamente fondate
su criteri soggettivi, attesa l'ampia e generica definizione di
«beneficiario» contenuta nella disposizione de qua e nel relativo
regolamento di attuazione.
Tuttavia, appare opportuno considerare che taluni soggetti
ricompresi nell'ambito della Pubblica Amministrazione,
indipendentemente dal loro regime giuridico e seppure titolari di
specifiche funzioni, di proprie risorse umane e finanziarie ed anche
di una propria legittimazione, sostanziale e processuale, nei
confronti dei terzi, concorrono, in base al Sistema Europeo dei Conti
(SEC 95), alla formazione del conto economico consolidato delle
Amministrazioni Pubbliche.
Le disposizioni legislative in materia di finanza pubblica nonchè
tutte le norme come, in definitiva, l'art. 48-bis in esame atte a
produrre comunque effetti sul gettito erariale, sono destinate, in
ultima analisi, ad un miglioramento del menzionato conto economico
consolidato, anche al fine del conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica stabiliti in sede di Unione europea e, in
particolare, al rispetto del «Patto di stabilità e crescita»
previsto dalla risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam del
17 giugno 1997 (pubblicata sulla G.U.C.E. n. C 236 del 2 agosto
1997).
Ciò posto, si reputa che la norma di cui al citato art. 48-bis non
trovi applicazione per i pagamenti disposti a favore delle
Amministrazioni Pubbliche ricomprese nell'elenco predisposto
annualmente dall'ISTAT ai sensi dell'art. 1, comma 5, della legge
30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005).
Inoltre, si è dell'avviso che, più in generale, tra le diverse
Amministrazioni Pubbliche a prescindere dal livello legislativo,
ordinario o costituzionale, di riconoscimento giuridico ed essendo a
ben vedere tutte riconducibili, in modo più o meno diretto,
all'unico soggetto pubblico originario e sovrano sul territorio,
cioè lo Stato non sussistono quegli obblighi di garanzia e cautela
in materia di adempimento delle cartelle di pagamento sottesi alla
ratio dell'art. 48-bis.
Quest'ultima considerazione milita a ritenere, in effetti, non
necessario l'espletamento della verifica prevista all'art. 2 del
Regolamento, nelle ipotesi di pagamenti e, a fortiori, di
trasferimenti a vario titolo di somme tra soggetti pubblici o a
favore di società a totale partecipazione pubblica.
Per completezza, si ritiene opportuno specificare che, sulla base
di quanto disposto dal Regolamento, le società tenute a dare
applicazione alla disciplina in discorso sono esclusivamente quelle a
totale partecipazione pubblica diretta.
Invero, l'esclusione dal novero dei soggetti pubblici di cui
all'art. 1, comma 1, lettera a), del Regolamento, delle società
indirettamente partecipate dallo Stato appare rispettosa di una
corretta lettura dell'art. 48-bis, che fa genericamente riferimento
alle società a totale partecipazione pubblica, senza nulla
specificare in ordine alle partecipazioni indirette. Infatti, il
legislatore, laddove ha voluto espressamente includere le
partecipazioni indirette nell'ambito di applicazione delle
disposizioni introdotte nell'ordinamento, si è pronunciato in modo
esplicito e chiaro (ad esempio: art. 1 del decreto-legge 25 settembre
2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre
2001, n. 410, e, con riferimento alle società partecipate da enti
locali, art. 1, comma 729, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 -
Finanziaria 2007).

Definizione di pagamento.

Ulteriori fattispecie in cui l'art. 48-bis non risulta applicabile,
al di là delle ipotesi di esclusione già delineate, possono essere
tratte dall'analisi del termine «pagamento» utilizzato dal
legislatore nella disposizione in esame.
Infatti, considerando che il legislatore ha riferito tale termine
tanto alle Amministrazioni Pubbliche quanto alle società partecipate
- per le quali ultime vale la disciplina civilistica e non già
quella giuscontabile - si ritiene che «pagamento» si riferisca
elettivamente all'adempimento di un obbligo contrattuale e, comunque,
non possa che avere natura privatistica.
Ciò posto, si reputa che la norma in argomento non debba
applicarsi al semplice trasferimento di somme che, pur transitando
per la Pubblica Amministrazione, non costituisce, tuttavia, un vero e
proprio pagamento nel senso poc'anzi illustrato.
A titolo esemplificativo e non esaustivo, è possibile individuare
tra le ipotesi di «trasferimento di somme» non soggette
all'applicazione dell'art. 48-bis i trasferimenti effettuati in base
a specifiche disposizioni di legge o per dare esecuzione a progetti
co-finanziati dall'Unione europea o, ancora, a clausole di accordi
internazionali.
Inoltre, si è dell'opinione che in presenza di un chiaro interesse
pubblico alla erogazione di provvidenze economiche, onde non
compromettere il conseguimento degli obiettivi affidati alla Pubblica
Amministrazione, non possa trovare applicazione l'art. 48-bis, norma
a carattere generale, dunque, cedevole di fronte a norme connotate da
specialità.
Come è possibile ricavare dall'art. 3, comma 4, secondo periodo,
del Regolamento stesso, laddove richiama l'art. 545 del codice di
procedura civile avente ad oggetto i crediti impignorabili, nonchè
in linea anche con quanto prospettato dal Consiglio di Stato -
Sezione consultiva per gli atti normativi nel parere n. 2834/2007
reso nell'adunanza del 22 ottobre 2007, la sospensione del pagamento,
potenzialmente derivante dalla verifica ex art. 48-bis dell'esistenza
di un inadempimento del beneficiario, non può esplicarsi sulle
erogazioni per le quali la normativa di rango primario esclude la
possibilità di procedere al loro pignoramento.
In realtà, l'impossibilità di effettuare il pignoramento sui
crediti vantati dal beneficiario rende inutile procedere alla
verifica di cui all'art. 48-bis.
In aggiunta, va considerato che in presenza di diritti fondamentali
della persona - costituzionalmente protetti, come il diritto alla
salute (art. 32 della Costituzione) - mal si concilierebbe una loro
subordinazione «di fatto» alla disciplina prevista dall'art. 48-bis.
Ciò precisato, in virtù della definizione di pagamenti testè
delineata nonchè per evidenti ragioni di preminente pubblico
interesse o di tutela di diritti fondamentali della persona, tra gli
«esborsi» esclusi dall'obbligo di verifica, si ritiene possano essere
sicuramente annoverati, senza alcuna pretesa di tassatività, i
seguenti:
versamento di tributi o contributi assistenziali e previdenziali;
rimborsi di spese sanitarie relative a cure rivolte alla persona
(trattamenti emodialitici, terapie radianti, trapianti, ecc.);
corresponsione di indennità connesse allo stato di salute della
persona (per esempio, l'indennità post-sanatoriale disposta
dall'art. 5 della legge 14 dicembre 1970, n. 1088, per i cittadini
colpiti da tubercolosi) o al ristoro di un danno biologico subito (ad
esempio, l'indennità a soggetti danneggiati a seguito di trasfusioni
o vaccinazioni prevista dalla legge 25 febbraio 1992, n. 210);
pagamento di spese concernenti esigenze di difesa nazionale o
missioni di peacekeeping;
pagamento di spese concernenti interventi di ordine pubblico
nonchè per fronteggiare situazioni di calamità;
pagamenti a titolo di assegno alimentare;
sussidi e provvidenze per maternità, per malattie e per
sostentamento;
indennità per inabilità temporanea al lavoro (come previsto
dall'art. 110 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno
1965, n. 1124);
finanziamenti di progetti aventi scopi umanitari.

Pagamento di stipendi.

Con la circolare n. 28/2007, in sede di definizione delle prime
modalità applicative della disciplina introdotta dall'art. 48-bis,
si era ritenuto di escludere dall'obbligo di verifica i pagamenti
delle somme erogate a titolo di stipendi, salari, pensioni e altri
emolumenti connessi a prestazioni di lavoro dipendente o assimilate.
Infatti, da un lato, tali erogazioni si configurano per le Pubbliche
Amministrazioni quali spese fisse ed obbligatorie, per cui appaiono
inderogabili e indilazionabili, dall'altro, non emergono in modo
così pressante quelle esigenze di tutela della riscossione, atteso
che si tratta di rapporti giuridici continuativi, connotati da un
certo grado di stabilità, in relazione ai quali la soddisfazione del
credito esposto in una cartella di pagamento può avvenire abbastanza
agevolmente, applicando la vigente normativa speciale (decreto del
Presidente della Repubblica 5 gennaio 1950, n. 180), senza necessità
di procedere all'espletamento della previa verifica di cui al più
volte indicato art. 48-bis.
Il Regolamento, invece, ha di fatto incluso nell'obbligo della
cennata verifica anche le somme erogate per stipendi e pensioni. In
effetti, l'articolo 3, comma 4, esplicita che il soggetto pubblico,
in caso di riscontrato inadempimento, è tenuto a sospendere il
pagamento delle somme dovute al beneficiario sino a concorrenza del
debito comunicato da Equitalia Servizi S.p.A., specificando che per i
pagamenti relativi ai crediti di cui all'art. 545, terzo comma, del
codice di procedura civile, nella sospensione si deve tener conto dei
limiti fissati dal quarto comma del medesimo articolo e dall'art. 2
del decreto del Presidente della Repubblica n. 180/1950. Gli
anzidetti crediti, a norma dell'art. 2 ora citato, sono, appunto,
«gli stipendi, i salari e le retribuzioni equivalenti, nonchè le
pensioni, le indennità che tengono luogo di pensione e gli altri
assegni di quiescenza».
Ciò precisato, sempre al fine di ottimizzare le operazioni di
verifica prescritte dal Regolamento, si reputa che la soglia di
diecimila euro sia da riferirsi al netto delle ritenute
previdenziali, assistenziali ed erariali. La delineata
interpretazione, invero, poggia su ragioni sistematiche e di corretta
esegesi della disciplina richiamata, fondate sulla constatazione che
i diversi limiti previsti per il pignoramento sulle suddette somme
sono valutati sempre al netto delle ritenute.
A margine, appare opportuno soggiungere che, in ogni caso, non
devono essere soggetti a verifica ex art. 48-bis i trasferimenti di
somme da destinare successivamente al pagamento di stipendi, salari e
retribuzioni equivalenti. Infatti, il legislatore, in più occasioni,
ha posto particolari attenzioni e tutele nel garantire l'integrità
di tali somme costituenti la provvista finanziaria per l'erogazione
delle retribuzioni al personale, sottraendole, ab origine, dalla
sottoposizione a procedure esecutive. Ad esempio, l'art. 159 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e l'art. 1 del
decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito, con modificazioni,
dalla legge 18 marzo 1993, n. 67, prevedono che non possono essere
sottoposte a esecuzione forzata le somme di competenza,
rispettivamente, degli enti locali e delle aziende sanitarie locali,
destinate al pagamento delle retribuzioni del personale dipendente.

Pagamento di somme soggette a ritenuta alla fonte.

In taluni casi il pagamento può avere ad oggetto delle somme
assoggettate per legge a ritenuta fiscale alla fonte (ad esempio
correlate a prestazioni di lavoro autonomo).
In queste ipotesi, la soglia di diecimila euro di cui all'art.
48-bis va intesa riferita all'importo da pagare al netto delle
ritenute effettuate, trattandosi di somme in realtà trattenute in
ossequio a puntuali disposizioni legislative (cfr. Titolo III del
decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600).

Divieto di artificioso frazionamento.

Al fine di riscontrare la corretta applicazione della disciplina
contenuta nell'art. 48-bis e nel relativo Regolamento, dovrà essere
controllato che non siano stati posti in essere artificiosi
frazionamenti di un unico pagamento, idonei ad eludere l'obbligo di
verifica.
Facendo leva sulla ripetuta definizione del termine pagamento,
diventa agevole inquadrare i casi di artificioso frazionamento.
Infatti, nell'ambito del diritto privato, il pagamento è l'esatto
adempimento di un'obbligazione pecuniaria. Cosicchè, per individuare
il presupposto a cui legare l'obbligo di verifica, occorre avere
riguardo alle pattuizioni contrattuali ed alle correlative scadenze
stabilite, dovendosi, dunque, non necessariamente fare riferimento
all'intero valore del contratto e, al contempo, non potendosi fare
riferimento a scadenze diverse da quelle minime positivamente
stabilite dal contratto stesso.
Ad esempio, nell'ipotesi di appalto di lavori, il pagamento
coinciderà con gli stati di avanzamento lavori (SAL) e con il saldo
finale, mentre nei contratti di fornitura di beni o servizi con
cadenza periodica varrà il criterio del pagamento dei beni o servizi
di volta in volta forniti.

Natura del credito esposto nella cartella di pagamento.

Tra i quesiti posti, è stato anche chiesto di conoscere se, ai
fini in discorso, ha una qualche rilevanza la natura del credito
indicato nella cartella di pagamento. Più nello specifico, è stato
domandato, se si debba aver riguardo alle sole cartelle contenenti
esclusivamente crediti tributari erariali ovvero se la norma recata
dall'art. 48-bis abbia una portata più ampia, comprendendo qualunque
somma iscritta a ruolo.
In proposito giova rammentare che, malgrado il decreto del
Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, sia titolato
«Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito», nel
tempo, la disciplina recata dal predetto decreto è divenuta
progressivamente lo strumento generale per eseguire la riscossione
coattiva dei crediti, anche non tributari, vantati dallo Stato e da
molti Enti pubblici. In particolare, l'art. 17 del decreto
legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, ha posto il principio generale
secondo cui, salvo specifiche eccezioni, si effettua mediante ruolo
la riscossione coattiva delle entrate dello Stato, anche diverse
dalle imposte sui redditi, e di quelle degli altri enti pubblici,
anche previdenziali, esclusi quelli economici. Perciò, appare
riduttivo immaginare che la disposizione introdotta dal decreto-legge
n. 262/2006 abbia una portata circoscritta ai soli crediti erariali
aventi natura tributaria.
Si è dell'avviso, dunque, che qualsiasi credito, indipendentemente
dalla sua natura e dall'Ente creditore, esposto in una cartella di
pagamento emessa ai sensi del cennato decreto del Presidente della
Repubblica n. 602/1973, rientri nell'ambito operativo dell'art.
48-bis.
La conclusione ora esposta vale anche in ordine al titolo,
definitivo o provvisorio, su cui si fonda l'iscrizione a ruolo.
Infatti, non sussistono solide ragioni giuridiche che conducono ad
operare una differenziazione, per quanto attiene all'applicazione
dell'art. 48-bis, tra una cartella di pagamento basata su
un'iscrizione a ruolo definitiva con una cartella emessa a seguito di
iscrizione operata sulla scorta di accertamenti non definitivi
(rispettivamente art. 14 e art. 15 del decreto del Presidente della
Repubblica n. 602/1973). Di talchè, in entrambi i casi, dal punto di
vista strettamente giuridico, l'agente della riscossione, in assenza
di un provvedimento di sospensione, può legittimamente procedere
coattivamente nei confronti del debitore.

Sospensione o rateazione della cartella di pagamento.

È ben possibile che per una cartella di pagamento sia stata
richiesta e accordata una dilazione del pagamento, a norma dell'art.
19 del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973
(recentemente modificato dall'art. 36 del decreto-legge 31 dicembre
2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio
2008, n. 31), oppure una sospensione amministrativa della
riscossione, ai sensi dell'art. 19-bis o dell'art. 39 del citato
decreto. Parimenti, il debitore potrebbe aver beneficiato di un
provvedimento di sospensione della riscossione ottenuto in via di
autotutela (art. 2-quater, comma 1-bis, del decreto-legge
30 settembre 1994, n. 564, convertito, con modificazioni, dalla legge
30 novembre 1994, n. 656) ovvero in via giudiziale (art. 47 del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546).
In tutte le situazioni sopra delineate, appare chiaro che non si è
in presenza di una cartella per la quale è «scaduto» il termine di
pagamento, essendo stato emesso un provvedimento che ha inciso
proprio su detto termine: nel caso di rateazione, il termine risulta
«frazionato» in una serie di rate, ciascuna rappresentante un
adempimento per il debitore; nell'ipotesi di sospensione, la scadenza
originaria del pagamento risulta differita sino al verificarsi di una
data condizione (decisione in autotutela, pronuncia giurisdizionale,
ecc.).
Ne consegue che nelle suddette ipotesi non trova applicazione
l'art. 48-bis per carenza del presupposto relativo all'inadempimento
dell'obbligo di versamento scaturente da una cartella di pagamento,
come del resto è possibile desumere dall'art. 3, comma 5, del
Regolamento.

Cartella di pagamento impugnata giudizialmente.

Non di rado accade che la cartella di pagamento formi oggetto di
impugnazione in sede giurisdizionale, per cui può sorgere il dubbio
circa l'obbligo di procedere alla verifica imposta dall'art. 48-bis.
In tale ipotesi, è da rilevare che l'art. 39 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 602/1973 apertamente esclude che il
ricorso prodotto avanti il giudice tributario abbia un automatico
effetto sospensivo. Infatti, la sospensione deve essere appositamente
richiesta al giudice che, sussistendo i prescritti requisiti
(periculum in mora e fumus boni iuris), emetterà ordinanza (decreto
in caso di eccezionale urgenza) di sospensione a norma dell'art. 47
del decreto legislativo n. 546/1992.
Per quanto afferisce alla diversa ipotesi di avvenuto deposito di
una sentenza favorevole al contribuente, si ritiene che, anche nelle
more dell'emanazione del dovuto provvedimento di sgravio, la
circostanza sia idonea, semprechè adeguatamente dimostrata, a non
comportare la sospensione del pagamento, attesa l'infondatezza della
pretesa creditoria esposta nella impugnata cartella di pagamento. Nè
a tale riguardo, si ritiene possa incidere l'eventuale sola
proposizione da parte dell'Amministrazione finanziaria di gravame
alla sentenza favorevole al contribuente.

Mutui.

Relativamente all'ammortamento dei mutui concessi da società
bancarie e dalla Cassa Depositi e Prestiti S.p.A., appare utile
segnalare che da diverse disposizioni di legge emerge una particolare
tutela nei confronti di tali crediti.
In primo luogo, il riferimento è all'art. 20 della legge 30 luglio
1959, n. 623, in base al quale gli istituti di credito non sono
soggetti all'azione revocatoria fallimentare per le operazioni dagli
stessi effettuate con fondi statali o con l'assistenza delle garanzie
dello Stato.
La stessa azione revocatoria è esclusa, ex art. 40 della legge
25 luglio 1952, n. 949, per i prestiti accordati alle imprese
artigiane.
Un'ulteriore tutela è inoltre prevista per i mutui fondiari
dall'art. 41, comma 2, del decreto legislativo 1° settembre 1993, n.
385 (testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), in
quanto l'azione esecutiva può essere iniziata o proseguita dalla
banca anche dopo la dichiarazione di fallimento del debitore. Della
somma ricavata dall'esecuzione solamente la parte eccedente la quota
spettante alla banca va, eventualmente, attribuita al fallimento.
Ciò posto, si è dell'avviso che anche le restituzioni di somme
relative a contratti di mutuo o ad altre operazioni di indebitamento
possono ritenersi escluse dall'applicazione della norma in esame.

Cessione del credito.

È stato chiesto quali effetti produce la cessione del credito,
come prevista dagli articoli 1260 e seguenti del codice civile (e
dalla legge 21 febbraio 1991, n. 52, per la cessione dei crediti
d'impresa), sulla normativa de qua.
Sul punto, si ritiene che la verifica prevista dall'art. 48-bis
vada effettuata esclusivamente nei confronti del creditore originario
(cedente), a prescindere dalla circostanza che la cessione del
credito sia avvenuta con o senza il consenso del soggetto pubblico
debitore (ceduto). In altri termini, si è dell'avviso che nei
confronti del soggetto cui è stato trasferito il diritto di credito
(cessionario) - subentrato nel rapporto con la Pubblica
amministrazione in virtù di un contratto stipulato tra privati al
quale la stessa è rimasta estranea - non sussistano i presupposti
per procedere alla verifica disciplinata dal Regolamento.
Qualora l'esito della verifica effettuata nei confronti del cedente
evidenzi una situazione legittimante la sospensione del pagamento,
l'Amministrazione può comunque opporre al cessionario tutte le
eccezioni che poteva far valere nei confronti del creditore
originario, ivi inclusa quella disciplinata dall'art. 48-bis.

Factoring.

Anche per quanto concerne alcune operazioni di finanziamento, quali
quelle scaturenti da contratti di factoring, ancorchè configurati
come meccanismi più complessi della cessione del credito, si ritiene
possano essere effettuate analoghe considerazioni.
Infatti, è stato osservato che in relazione al contratto di
factoring «il debitore ceduto può opporre al cessionario solo le
eccezioni opponibili al cedente» (Corte di cassazione, sentenza
30 giugno 2005, n. 13957).
Pertanto, in ordine a tale tipo di contratto valgono le indicazioni
fornite in tema di cessione del credito.
Le suesposte considerazioni nell'ambito del contratto in argomento
fanno riferimento, evidentemente, alla posizione dell'Amministrazione
nella veste di debitore ceduto.
In ordine al corrispettivo contrattuale dovuto al factor per il
contratto, nella diversa ipotesi in cui l'Amministrazione assume la
veste di creditore cedente, non sussistono ragioni per ritenere che
l'adempimento sia sottratto agli obblighi disciplinati dal
Regolamento.

Raggruppamenti temporanei di imprese.

Nell'ipotesi di associazione temporanea di imprese e, ora, di
raggruppamento temporaneo di imprese (art. 37 del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163), la verifica prevista dall'art. 48-bis andrà
effettuata sia in capo all'impresa mandataria che nei riguardi delle
imprese mandanti.
In particolare, la verifica in discorso, nel caso in cui le
mandanti non emettano fattura alla stazione appaltante, andrà
effettuata, per ogni singola impresa, con riguardo alla parte
dell'importo in pagamento parametrato alla quota di partecipazione al
raggruppamento.
Invece, nel caso di pagamento frazionato, l'impresa mandataria
potrà, se del caso, individuare anche per ogni stato di avanzamento
lavori (SAL), importi di pertinenza delle varie imprese sulla base
dei lavori eseguiti da ciascuna, pure laddove ciò sia avvenuto non
in conformità alla quota di partecipazione.

Procedure concorsuali.

Per quanto inerisce alla possibilità che il beneficiario del
pagamento risulti sottoposto ad una procedura concorsuale
(fallimento, concordato preventivo, liquidazione coatta
amministrativa e amministrazione straordinaria), si esprime l'avviso
che la disposizione di cui all'art. 48-bis non operi, trovando,
invece, applicazione le specifiche norme contenute nel Titolo II,
Capo IV, del decreto del Presidente della Repubblica n. 602/1973.
In particolare, nel caso di fallimento o liquidazione coatta
amministrativa «il concessionario chiede, sulla base del ruolo, per
conto dell'Agenzia delle entrate l'ammissione al passivo della
procedura» (art. 87 del decreto del Presidente della Repubblica n.
602/1973), mentre, similmente, nel caso di concordato preventivo «il
concessionario compie, sulla base del ruolo, ogni attività
necessaria ai fini dell'inserimento del credito da esso portato
nell'elenco dei crediti della procedura» (art. 90 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 602/1973).

Pagamenti di somme relative a trattenute operate.

Le Amministrazioni pubbliche, relativamente a talune somme dovute
in pagamento, sono tenute ad operare trattenute a diverso titolo, per
norme di legge o in virtù di convenzione (ritenute previdenziali,
premi di polizze assicurative, ritenute sindacali, rate di mutuo,
ecc.), ed al loro successivo versamento a terzi in nome e per conto
dei soggetti ai quali le trattenute sono state compiute. In buona
sostanza, dal punto di vista contabile delle medesime
Amministrazioni, le suddette movimentazioni finanziarie rappresentano
delle operazioni inquadrabili nelle cosiddette «partite di giro».
Nella fattispecie descritta, sostenere l'operatività della
disposizione recata dall'art. 48-bis potrebbe comportare la
configurazione di un pregiudizio in danno del soggetto al quale è
stata operata la trattenuta, soggetto del tutto estraneo agli
eventuali rapporti del beneficiario, il quale, quindi, potrebbe
risultare inadempiente all'obbligo di versamento derivante da una o
più cartelle di pagamento.
Al riguardo, si è dell'avviso che, per evitare una potenziale
improvvida legittimazione di un danno nei confronti del soggetto che
ha subito la trattenuta - con il rischio di essere esposto, a sua
volta, ad azioni esecutive da parte del beneficiario - detta
tipologia di pagamenti debba risultare esclusa dall'obbligo di
verifica previsto dalla disciplina in esame.

Determinazione dell'importo del pagamento in ordine all'IVA.

Per il pagamento di prestazioni e cessioni ricadenti nel campo
dell'imposta sul valore aggiunto, la soglia di diecimila euro,
fissata dall'art. 48-bis per far scattare l'obbligo di verifica, deve
ritenersi al lordo dell'IVA.
In effetti, il termine pagamento, nell'accezione delineata, include
necessariamente l'intero importo delle somme da corrispondere al
soggetto beneficiario per soddisfare l'obbligazione assunta, giusta
l'obbligo di addebitare in fattura l'intera IVA (articoli 18 e 21 del
decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633).
Tra l'altro, per le amministrazioni pubbliche, l'IVA addebitata in
fattura rappresenta, nella maggioranza dei casi, un costo, assumendo
l'Amministrazione la veste di consumatore finale.

Pagamento a favore di soggetti esteri.

Per quanto attiene ai pagamenti che le amministrazioni pubbliche
devono effettuare nei confronti di soggetti residenti all'estero è
indubbio che il controllo vada comunque effettuato, laddove il
creditore sia comunque in possesso di un codice fiscale in Italia
(perchè presente con una sede secondaria ovvero, anche in assenza
del requisito della stabile organizzazione in Italia, avente un
ufficio di rappresentanza nel territorio nazionale).
Diversamente, nel caso in cui il creditore estero non sia in
possesso di codice fiscale italiano, la pubblica amministrazione
debitrice potrà procedere al pagamento senza alcun obbligo di
verifica, atteso che, la mancata attribuzione del predetto codice
fiscale è sintomatica dell'inesistenza di cartelle di pagamento.
Difatti, tra i dati essenziali all'emissione delle stesse figura il
codice fiscale (articolo 1 del decreto ministeriale 3 settembre 1999,
n. 321).

Fattispecie escluse e documentazione giustificativa.

Nelle sopra descritte fattispecie in cui si è espresso l'avviso
dell'esclusione dall'obbligo di effettuare la verifica indicata
all'art. 48-bis, al fine di poter riscontrare la effettiva
sussistenza di un'ipotesi di esclusione, si rende necessario che
l'amministrazione pubblica ordinante il pagamento ne dia adeguata
dimostrazione.
Al riguardo, è necessario che dal mandato di pagamento emerga la
natura del pagamento eseguito, dalla quale sia agevolmente desumibile
l'ipotesi di esclusione, ovvero lo stesso mandato dovrà risultare
corredato di idonea motivazione o documentazione giustificativa,
anche con un semplice rinvio per relationem ad altri atti già in
possesso dell'Amministrazione.
Roma, 29 luglio 2008

Il Ragioniere generale dello Stato: Canzio

Il direttore generale delle finanze: Lapecorella