1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 2-7-2003
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 221 SENTENZA 4 - 24 giugno 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Oggetto del giudizio - Individuazione - Necessario riferimento a singole disposizioni anziche' all'intero testo della legge impugnata. - Legge 30 marzo 2001, n. 152, artt. 2, 3, 14 e 15. Previdenza e assistenza sociale - Istituti di patronato e di assistenza sociale - Disciplina statale sulla costituzione, gestione e riconoscimento degli istituti - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Prospettato esautoramento delle competenze regionali, con trattamento discriminatorio della Regione rispetto alle Province di Trento e Bolzano e con pregiudizio del buon andamento amministrativo - Applicabilita' delle disposizioni censurate agli istituti operanti a livello nazionale e non gia' a quelli regionali - Non fondatezza della questione. - Legge 30 marzo 2001, n. 152, artt. 2, 3, 14 e 15. - Costituzione, artt. 3, 97 e 116; statuto Regione Valle d'Aosta, artt. 3, 4 e 38. (003C0742) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 2-7-2003)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, 3, 14 e 15
della legge 30 marzo 2001, n. 152, recante «Nuova disciplina per gli
istituti di patronato e di assistenza sociale», promosso con ricorso
della Regione Valle d'Aosta, notificato il 25 maggio 2001, depositato
in cancelleria il 30 successivo ed iscritto al n. 32 del registro
ricorsi 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 2003 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Valle d'Aosta ha sollevato questione di legittimità costituzionale,
per violazione degli artt. 3, 97 e 116 della Costituzione, nonchè
degli artt. 3, 4 e 38 dello statuto regionale, della legge 30 marzo
2001, n. 152, recante «Nuova disciplina per gli istituti di patronato
e di assistenza sociale», nella sua interezza e con particolare
riguardo agli artt. 2, 3, 14 e 15.
La ricorrente premette che lo statuto valdostano attribuisce alla
regione competenza legislativa integrativa e di attuazione in materia
di «previdenza e assicurazioni sociali» (art. 3, comma 1, lettera h
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 - Statuto speciale
per la Valle d'Aosta) e che alla regione spetta la competenza
amministrativa su tutte le materie sulle quali abbia competenza
legislativa (art. 4 dello statuto speciale). Nel dettare le norme di
attuazione del suddetto statuto in materia di previdenza e
assicurazioni sociali, il d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 430 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la Regione Valle d'Aosta in
materia di previdenzae assicurazioni sociali) ha previsto,
all'art. 5, comma 1, che nei casi in cui per la formazione degli
organi locali degli enti nazionali operanti nella predetta materia
sia prevista la rappresentanza di lavoratori designati dalle
associazioni sindacali più rappresentative, «il riferimento a detta
rappresentatività deve essere inteso con riguardo alle
organizzazioni sindacali esistenti in Valle d'Aosta». Il successivo
comma 2 dello stesso art. 5 del d.lgs. n. 430 del 1989 ha precisato
che «i diritti riconosciuti da norme di legge alle associazioni
sindacali aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative
sul piano nazionale nella materia di cui al comma 1, e in
particolare, in ordine all'esercizio delle attività di patronato e
di assistenza sociale di cui alla legge 29 luglio 1947, n. 804, e
successive modificazioni, sono estesi alle associazioni sindacali
maggiormente rappresentative operanti nel territorio della regione
per la tutela dei lavoratori dipendenti». Infine, il terzo comma ha
rimesso al Consiglio regionale l'accertamento circa la «maggiore
rappresentativita» delle associazioni predette.
Così ricostruito il quadro delle competenze normative e delle
attribuzioni amministrative della Valle d'Aosta in materia di
assistenza sociale, la ricorrente ritiene che la legge 30 marzo 2001,
n. 152, nel disciplinare le attività degli istituti di patronato e
di assistenza sociale, ignori del tutto la posizione della Valle
d'Aosta, privandola integralmente delle proprie competenze. La legge
impugnata sarebbe «così venuta ad abrogare - secondo la ricorrente -
una disciplina recata da una fonte sovraordinata, qual è quella che
reca attuazione di uno statuto di autonomia speciale, senza che vi
sia stata alcuna intesa o coordinamento preventivo con la regione
interessata».
In particolare, l'art. 2, comma 1, della legge impugnata,
nell'individuare i soggetti che possono costituire e gestire gli
istituti di patronato e di assistenza sociale, su iniziativa singola
o associata, fa riferimento alle confederazioni e alle associazioni
nazionali di lavoratori che, tra l'altro, «abbiano sedi proprie in
almeno un terzo delle regioni e in un terzo delle province del
territorio nazionale», facendo venire meno in Valle d'Aosta la
possibilità per le organizzazioni maggiormente rappresentative sul
piano regionale di costituire e gestire gli istituti di patronato e
di assistenza sociale. Per di più, secondo la ricorrente, la Valle
d'Aosta risulterebbe discriminata rispetto alle Province autonome di
Trento e Bolzano, per le quali il comma 2 dello stesso art. 2 prevede
una deroga espressa dai summenzionati requisiti territoriali. La
discriminazione sarebbe confermata e aggravata dall'art. 3 della
legge impugnata che riconosce in capo al Ministro del lavoro e della
previdenza sociale competenze in ordine al riconoscimento degli
istituti di patronato e di assistenza sociale, esonerando le
associazioni operanti nelle province autonome di Trento e Bolzano
dalla presentazione del progetto, che deve essere allegato alla
domanda di costituzione e riconoscimento di detti istituti, nel quale
devono essere contenute tutte le indicazioni finanziarie, tecniche e
organizzative per l'apertura di sedi in almeno un terzo delle regioni
e in un terzo delle province del territorio nazionale. La suddetta
discriminazione non troverebbe alcuna giustificazione, dovendosi
anche tenere conto del fatto che in Valle d'Aosta, al contrario di
quanto accade in altre regioni a statuto speciale o province
autonome, si ha un bilinguismo perfetto che deve essere garantito
anche rispetto ad attività che, pur svolte da soggetti di diritto
privato, hanno indubbiamente un grande rilievo pubblicistico, quali
sono quelle svolte dagli istituti di patronato.
In ordine alle competenze amministrative di cui all'art. 4 dello
statuto speciale, la Regione Valle d'Aosta sostiene che la funzione
statale di indirizzo e coordinamento, riconosciuta anche nei
confronti delle regioni a statuto speciale, non può estendersi fino
al punto da esautorare completamente la regione dall'esercizio del
potere che le è attribuito da una norma di rango costituzionale. Ad
ogni modo, non potrebbero essere qualificate come di «indirizzo e
coordinamento» le norme che escludono la possibilità,
precedentemente ammessa, del riconoscimento di istituti di patronato
che possano operare nell'ambito esclusivo della Regione Valle
d'Aosta, tenuto conto delle particolarità del territorio e della
popolazione regionale, e che, per di più, attribuiscono al Ministro
i poteri di riconoscimento, vigilanza e di commissariamento. Il
venire meno del riconoscimento delle prerogative regionali sul
territorio della Valle d'Aosta, oltre che evidenziare una violazione
del principio di eguaglianza rispetto alle province autonome,
finirebbe per riflettersi in maniera negativa sullo stesso andamento
della pubblica amministrazione, con la quale gli istituti di
patronato, pur soggetti di diritto privato, sono chiamati a
collaborare, tanto da essere chiamati dall'art. 1 della legge
impugnata a svolgere «un servizio di pubblica utilita». Tenuto conto
di quelle che sono le peculiarità della Valle d'Aosta, perchè tali
funzioni di interesse pubblico possano essere svolte in maniera
soddisfacente, conforme alle finalità di cui all'art. 97 della
Costituzione, sarebbe necessario, secondo la ricorrente, che gli
istituti di patronato abbiano un adeguato radicamento sul territorio,
condizione che potrebbe essere garantita solo da un riconoscimento su
base regionale.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere il rigetto del ricorso.
La difesa erariale osserva, anzitutto, che malgrado le
conclusioni del ricorso riguardino in generale l'intera legge n. 152
del 2001, i motivi dedotti a sostegno dell'impugnazione mostrano che
questa è rivolta contro le disposizioni degli articoli 2 e 3 della
legge statale, apparendo soltanto consequenziale l'impugnazione dei
successivi articoli 14 e 15.
Il ricorso e le censure in esso contenute sarebbero privi di
giuridico fondamento. L'art. 2, comma 1, della legge impugnata
individua chiaramente i soggetti promotori degli istituti di
patronato e di assistenza sociale nelle confederazioni e nelle
associazioni nazionali di lavoratori, che possiedano certi requisiti.
Ne consegue che la legge impugnata introduce una nuova disciplina
degli istituti di patronato e di assistenza sociale «operanti a
livello nazionale».
Ciò comporta, secondo la difesa erariale, che la legge impugnata
non intacchi in nessun modo le funzioni amministrative che, in
materia, la regione autonoma ricorrente esercita al fine «... di
integrare gli interventi generali dello Stato per adattarli alle
specifiche esigenze della popolazione e delle attività produttive
della Valle d'Aosta» (art. 1, primo comma, del d.lgs. n. 430 del
1989). Funzioni che sono e restano disciplinate dagli articoli 2 e
seguenti del citato decreto legislativo, ivi compresa la norma che
assegna al Consiglio regionale l'accertamento della maggiore
rappresentatività delle associazioni (art. 5, terzo comma). Ne
consegue anche che gli articoli 14 e 15 della legge impugnata,
applicabili agli istituti di patronato e di assistenza sociale
operanti a livello nazionale, non possano trovare applicazione per
gli analoghi istituti operanti a livello regionale.
Le disposizioni della legge statale impugnata non si
applicherebbero, dunque, per la costituzione e la gestione degli
istituti di patronato e di assistenza sociale operanti a livello
della regione autonoma ricorrente, che restano disciplinate dal
d.lgs. n. 430 del 1989, con la conseguenza che sarebbe inammissibile,
per difetto di interesse, la censura di disparità di trattamento con
le Province di Trento e Bolzano, riferita all'art. 2, comma 2, e 3,
comma 7, della legge n. 152 del 2001.
In prossimità dell'udienza, la Regione Valle d'Aosta ha
depositato memoria nella quale prende atto della interpretazione data
dalla Presidenza del Consiglio alla legge impugnata, affermandone la
piena compatibilità con le disposizioni dello statuto regionale e
delle relative norme di attuazione richiamate nel ricorso. Secondo la
ricorrente la interpretazione data dalla Presidenza del Consiglio
appare in effetti ispirarsi al principio di salvaguardia della legge
speciale di fronte alla legge generale successiva.
Qualora questa Corte condividesse la suddetta interpretazione, la
ricorrente ritiene che venga a mancare ogni contrasto tra la
Presidenza del Consiglio dei ministri e la Regione autonoma Valle
d'Aosta, venendo quindi meno l'interesse della regione a coltivare il
ricorso.
Ove questa Corte non ritenesse di condividere (in tutto o in
parte) l'interpretazione offerta dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri, la ricorrente insiste nelle censure che sono state
formulate nel ricorso.

Considerato in diritto

1. - La Regione Valle d'Aosta solleva questione di legittimità
costituzionale della legge 30 marzo 2001, n. 152, recante «Nuova
disciplina per gli istituti di patronato e di assistenza sociale»,
nella sua interezza e con particolare riguardo agli artt. 2, 3, 14 e
15. Secondo la ricorrente la normativa impugnata sarebbe in contrasto
con gli artt. 3, 97 e 116 della Costituzione, nonchè 3, 4 e 38 dello
statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4), in quanto, nel disciplinare le attività
degli istituti di patronato e di assistenza sociale, ignorerebbe del
tutto la posizione della Valle d'Aosta, privandola integralmente
delle proprie competenze e facendo venire meno, in particolare, la
possibilità per le organizzazioni maggiormente rappresentative sul
piano regionale di costituire e gestire gli istituti di patronato e
di assistenza sociale, con un trattamento peraltro discriminatorio
rispetto alle province di Trento e Bolzano che finirebbe per
riflettersi in maniera negativa sullo stesso andamento della pubblica
amministrazione, con la quale gli istituti di patronato, pur soggetti
di diritto privato, sono chiamati a collaborare nello svolgimento di
«un servizio di pubblica utilita» (art. 1 della legge impugnata).
2. - In via preliminare occorre precisare che la censura
sull'intero testo della legge va letta nel complessivo contesto del
ricorso, poichè si limita a esporre in sintesi una doglianza che
viene poi rivolta, nei successivi motivi di ricorso, contro
disposizioni determinate: è perciò a queste che deve farsi
riferimento per individuare l'oggetto della questione di
costituzionalità (sentenza n. 317 del 2001). Le norme censurate sono
pertanto chiaramente individuabili negli artt. 2, 3, 14 e 15 della
legge impugnata.
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
La ricorrente si duole, in sostanza, del fatto che la legge
impugnata non abbia ribadito le previsioni contenute nelle specifiche
norme di attuazione dello statuto (d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 430)
che disciplinano la costituzione e la gestione degli istituti di
patronato e di assistenza sociale operanti a livello regionale, e
lamenta altresì una discriminazione rispetto alle Province autonome
di Trento e Bolzano, per le quali il comma 2 dell'art. 2 della legge
n. 152 del 2001 detta una disciplina conforme alle norme attuative
dello statuto del Trentino-Alto Adige.
In realtà, la legge n. 152 del 2001 reca, come sottolineato
dall'Avvocatura dello Stato, una nuova disciplina degli enti di
patronato e di assistenza sociale a livello nazionale senza incidere
sugli analoghi istituti operanti a livello regionale, rispetto ai
quali, con particolare riferimento alla Valle d'Aosta, continuano ad
applicarsi le disposizioni contenute nel decreto attuativo dello
statuto.
La legge impugnata non si propone, dunque, di disciplinare
organicamente gli enti di patronato operanti a livello regionale,
sicchè non possono ritenersi nemmeno implicitamente abrogate le
norme di attuazione dello statuto valdostano. D'altra parte, fuori
dall'ipotesi di un intervento legislativo organico, specificamente
rivolto ad armonizzare la disciplina degli enti di patronato a
livello locale in tutte le regioni, ordinarie e speciali, la
legislazione statale ordinaria non è idonea ad abrogare le norme
attuative di statuti speciali che, come è noto, si collocano in una
posizione peculiare nel sistema delle fonti del diritto. Peraltro,
con specifico riferimento alla Regione Valle d'Aosta, lo statuto
speciale prevede che le relative «disposizioni di attuazione» e le
«disposizioni per armonizzare la legislazione nazionale con
l'ordinamento della regione» devono essere adottate tenendo conto
delle particolari condizioni di autonomia attribuite alla regione e
che «gli schemi dei decreti legislativi sono elaborati da una
commissione paritetica composta da sei membri nominati,
rispettivamente, tre dal Governo e tre dal Consiglio regionale della
Valle d'Aosta e sono sottoposti al parere del Consiglio stesso»
(art. 48-bis dello statuto di autonomia, introdotto dall'art. 3 della
legge costituzionale 23 settembre 1993, n. 2).
Le disposizioni impugnate, che non sono state adottate nella
forma e con le procedure prescritte dallo statuto, non si propongono
di introdurre una nuova organica disciplina degli enti di patronato a
livello locale, per cui le specifiche censure rivolte alla legge
n. 152 del 2001 sono da ritenere infondate in ragione della esclusiva
applicabilità di quest'ultima agli istituti di patronato e di
assistenza sociale operanti a livello nazionale e non già agli
analoghi istituti operanti a livello regionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 2, 3, 14 e 15 della legge 30 marzo 2001, n. 152 (Nuova
disciplina per gli istituti di patronato e di assistenza sociale),
sollevata dalla Regione Valle d'Aosta, in riferimento agli artt. 3,
97 e 116 della Costituzione, nonchè agli artt. 3, 4 e 38 dello
statuto regionale, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 24 giugno 2003.
Il cancelliere:Fruscella
03C0742