1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 7 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 febbraio 1997- 8 gennaio 1998
N. 7 Ordinanza emessa il 19 febbraio 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 gennaio 1998) dalla Corte dei conti sezione giurisdizionale per la regione Lombardia nel giudizio di responsabilita' proposto dal procuratore regionale nei confronti di Lovecchio Marco ed altri. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' amministrativa - Concorso di persone nella produzione del danno - Limitazione del principio della solidarieta' passiva ai soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo - Conseguente esclusione della solidarieta' passiva nell'ipotesi di concorso colposo - Irragionevoe deroga al principio generale di solidarieta' passiva - Disparita' di trattamento tra privati e Stato e enti pubblici ai fini del risarcimento del danno - Incidenza sul diritto di difesa, sui principi di responsabilita' dei pubblici dipendenti, di correttezza e buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 14 gennaio 1994, n. 20, art. 1, comma 1-quinquies sostituito dal d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, art. 3, convertito in legge 20 dicembre 1996, n. 639). (Cost., artt. 3, 23, 24, primo comma, 28, 97, primo e secondo comma). (098C0046) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-1998)

LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
responsabilità, iscritto al n. 201/EL del registro di segreteria,
proposto dal procuratore regionale contro Marco Lovecchio, Natale
Minetti, Sergio Mattarello, Giorgio Mangili, Ivano Nicoli ed Emilio
Zanetti.
Uditi, nella pubblica udienza del 19 febbraio 1997, il relatore
consigliere Mauro Orefice, il pubblico ministero nella persona del
sostituto procuratore generale Claudio Chiarenza, nonchè gli avv.
Roberto Magri, difensore del sig. Minetti, Ettore Maupoil, difensore
dei sigg. Mattarello, Mangili e Nicoli, Gianfranco Gaffuri, difensore
del sig. Zanetti e Vittorio Tucci in rappresentanza del comune di
Ponteranica; non costituitosi il sig. Lovecchio.
Ritenuto in fatto
Il tribunale di Bergamo, con sentenza n. 638 del 20 novembre 1992,
condannava il sig. Marco Lovecchio per i reati di peculato, truffa
aggravata, interesse privato in atti di ufficio e falso in atto
pubblico ed il sig. Natale Minetti per truffa aggravata, interesse
privato in atti di ufficio e falso in atto pubblico.
In particolare, il Lovecchio, nella sua qualità di ragioniere capo
del comune di Ponteranica ed il Minetti, economo dello stesso comune,
venivano riconosciuti colpevoli della riscossione di mandati di
pagamento che essi stessi avevano formato, falsificando le firme di
emissione del sindaco, dell'assessore e del segretario comunale e che
avevano poi intestato ad enti di previdenza per somme in realtà a
questi non dovute.
L'appropriazione di somme del comune ammontava a L. 224.339.324,
oltre a L. 7.110.550 che invece risultavano personalmente incassate
dal Lovecchio, senza successivo versamento in Tesoreria, a titolo di
somma dovuta al comune da un debitore, tale Giacomo Milesi, ai fini
dell'estinzione di un mutuo.
Sulla base di tali fatti, la procura regionale della Corte dei
conti per la Lombardia, ritenendo l'appropriazione delle predette
somme fonte di danno erariale, provvedeva a citare in giudizio, con
atto del 14 dicembre 1994, il Lovecchio ed il Minetti, nonchè, a
titolo di colpa, gli addetti alla Tesoreria, nelle persone dei sigg.
Mattarello, Mangili e Nicoli, che, a detta dell'ufficio requirente,
avrebbero pagato i falsi mandati, a favore dei due impiegati comunali
infedeli, solo in base alla dicitura ivi apposta "con quietanza
dell'economo comunale sig. Natale Minetti", o su richieste fatte
addirittura per telefono dal sig. Lovecchio.
In proposito, va ricordato che il comune di Ponteranica aveva già
citato in giudizio il proprio tesoriere, la Banca popolare di
Bergamo, quale responsabile dell'incauta liquidazione dei mandati di
pagamento; la citazione era stata proposta davanti al tribunale
civile di Bergamo, ma le sezioni riunite della Cassazione, investite
dalla questione di giurisdizione, avevano dichiarato, con sentenza n.
1433 del 14 febbraio 1994, la giurisdizione della Corte dei conti.
In occasione della pubblica udienza del 22 febbraio 1995 la sezione
prendeva in esame il predetto atto di citazione a carico, in via
solidale, dei convenuti Lovecchio, Minetti, Mattarello, Mangili e
Nicoli, ritenendo tuttavia che, a seguito di atto di intervento in
causa del comune di Ponteranica datato 30 gennaio 1995, da
qualificare ad adiuvandum, andava chiamata in giudizio, ai sensi
dell'art. 188 r.c.g.s. (r.d. n. 827/1924), la Banca Tesoriere per
sentirla rispondere, se del caso, dell'operato dei propri dipendenti
citati in giudizio e del danno arrecato all'ente pubblico.
In ottemperanza, all'ordinanza di questa sezione n. 1031/95/EL,
depositata in data 29 maggio 1995, la procura regionale per la
Lombardia della Corte dei conti adottava atto integrativo di
citazione, datato 9 giugno 1995, con il quale disponeva
l'integrazione del contraddittorio citando in giudizio il tesoriere -
Banca popolare di Bergamo, nella persona del sig. Emilio Zanetti, per
sentirlo condannare, in solido con i convenuti già citati, al
pagamento in favore del comune di Ponteranica della somma di L.
224.339.324, oltre rivalutazione interessi, e spese di giudizio.
Con sentenza parziale pubblicata il 23 maggio 1997 la sezione
dichiarava il difetto di giurisdizione nei confronti dei convenuti
Sergio Mattarello, Giorgio Mangili e Ivano Nicoli, e condannava in
solido i convenuti Marco Lovecchio e Natale Minetti al pagamento, nei
confronti del comune di Ponteranica, della somma di L. 224.339.324
oltre a rivalutazione monetaria ed interessi, nonchè il Lovecchio al
pagamento dell'ulteriore somma di L. 7.110.550, sempre oltre
rivalutazione ed interessi.
Per quanto riguarda il convenuto Emilio Zanetti, nella qualità, il
Collegio, ritenuto sussistente l'elemento della colpa grave,
disponeva d'ufficio la sospensione del giudizio ai fini della
remissione degli atti alla Corte costituzionale perchè detto giudice
esaminasse la legittimità dell'art. 1, comma quinquies, della legge
14 gennaio 1994 n. 20, modificato dal d.-l. 23 ottobre 1996 n. 543,
convertito con modificazioni dalla legge 20 dicembre 1996 n. 639, con
riferimento agli articoli 3, 23, 24, 28 e 97 della Costituzione.
D i r i t t o
Il Collegio rileva che il d.-l. 23 ottobre 1996 n. 343, nel testo
convertito con modifiche con la legge 20 dicembre 1996 n. 639
modifica a sua volta l'art. 1 della legge 14 gennaio 1994 n. 20,
introducendo il comma 1-quinquies secondo cui "Nel caso di cui al
comma 1-quater i soli concorrenti che abbiano conseguito un illecito
arricchimento o abbiano agito con dolo sono responsabili
solidalmente".
In base a tale norma la solidarietà può essere applicata solo in
un ristretto numero di casi. Invero ad avviso del Collegio la norma
in esame, appare in contrasto con i principi sanciti dagli artt. 3,
23, 24, 28 e 97 della Costituzione.
Il principio della solidarietà passiva è divenuto generale con
l'introduzione del codice civile del 1942. L'art. 1294 prevede
infatti la presunzione di solidarietà "se dalla legge o dal titolo
non risulta diversamente", mentre secondo l'art. 2055 "se il danno è
imputabile a più persone, tutte sono obbligate in solido al
risarcimento del danno. Colui che ha risarcito il danno ha regresso
contro ciascuno degli altri nella misura determinata dalla gravità
della rispettiva colpa e dalla entità delle conseguenze che ne sono
derivate".
Tanto nell'ipotesi di responsabilità contrattuale (artt. 1292-1294
c.c.) quanto in quella di responsabilità aquiliana (art. 2055) il
creditore, nel sistema del diritto privato, può quindi chiedere la
condanna, e specialmente agire in via esecutiva, per l'intero, nei
confronti anche di uno solo dei condebitori solidali, talchè la
soddisfazione del credito ne risulta chiaramente agevolata.
Identica possibilità è invece negata al procuratore regionale,
che pur agisce dinanzi a questa Corte per conto dell'ente pubblico
danneggiato e nell'interesse dell'ordinamento giuridico, con evidenti
disparità di trattamento e limitazione del diritto di difesa (artt.
3 e 24); il principio del favor creditoris vale pertanto se
danneggiato è un soggetto privato, mentre è oltremodo limitato se
danneggiato è lo Stato o altro ente pubblico.
Nè vanno sottaciuti i riflessi della norma in esame sui valori
protetti dall'art. 23, giacchè in ultima analisi è sul contribuente
che ricadono gli effetti di una disposizione che, riducendo la
capacità di reazione dell'ordinamento a fronte di un danno
patrimoniale ingiusto arrecato ad un soggetto pubblico, comporta una
probabile riduzione delle pubbliche risorse, con conseguente esigenza
di ulteriori prestazioni patrimoniali da parte dei cittadini.
È pur vero al riguardo che l'art. 23 non vieta la imposizione di
tali prestazioni ove effettuata con legge, ma appare evidente che
quest'ultima non può non rispondere ad un principio di
ragionevolezza che, ove violato, si presenterebbe per ciò stesso
lesivo del principio di eguaglianza.
La violazione del principio di eguaglianza per disparità di
trattamento e irragionevolezza (art. 3 Cost.) è ancora ravvisabile
con riferimento all'art. 28 della Costituzione.
La norma citata assume infatti sul piano costituzionale il
principio della responsabilità diretta (oltre che dello Stato e
degli enti pubblici) dei funzionari e dei dipendenti: di tal che il
terzo danneggiato, convenendo in giudizio l'Ente, può ottenere
l'integrale ristoro del danno.
Per contro l'Ente, nel rivalersi nei confronti del danneggiante,
trova limiti al diritto all'integrale ristoro del danno subito, posto
che i funzionari ed i dipendenti responsabili del danno (e che in
sede civile, se il danneggiato li avesse convenuti, avrebbero potuto
essere condannati in solido) sono sottratti, in sede di giudizio
dinanzi alla Corte dei conti, a tale tipo di condanna.
Ma l'interdizione dell'utilizzo della solidarietà passiva appare
particolarmente contrastante con il principio di ragionevolezza
nell'ipotesi in cui il fatto che ha determinato il danno erariale
consista in un reato (peculato, furto), e, come avviene normalmente,
nel giudizio innanzi alla Corte dei conti siano convenuti, oltre al
responsabile del reato, anche coloro i quali, avendo omesso
l'adempimento dei propri doveri (di controllo o di vigilanza),
abbiano contribuito con colpa grave alla realizzazione dell'evento
dannoso, pur rimanendo estranei al reato.
In tale ipotesi, alla luce della normativa vigente, il giudice,
esclusa in quanto del tutto irragionevole e contraria ad equità, la
possibilità di condannare l'autore del reato ad una somma inferiore
a quella realizzata (ad esempio, nel caso di peculato, inferiore
all'importo di cui ci si è appropriati), si trova nell'esigenza,
altrettanto irragionevole, di determinare un arricchimento
ingiustificato del soggetto pubblico danneggiato, condannando
l'autore del reato per l'intero ed il controllore negligente per una
ulteriore quota.
Lo strumento dell'obbligazione solidale, che la consolidata
giurisprudenza di questa Corte applicava anche pro quota, consentiva,
attraverso il meccanismo del regresso, il riequilibrio delle
situazioni, talchè in ultima analisi l'intero danno veniva a gravare
sull'autore del reato (ove il patrimonio dello stesso fosse risultato
sufficiente), mentre l'escussione del controllore negligente, per la
quota a lui addebitata, consentiva una più agevole realizzazione del
credito, sempre in misura non eccedente il danno subito dall'erario.
La norma che oggi si sottopone all'esame del giudice delle leggi
non consente più l'uso del meccanismo sopra indicato ponendo, come
s'è detto, chi è chiamato ad applicarla di fronte ad un'alternativa
in cui entrambe le soluzioni possibili appaiono non ispirate a
criteri di ragionevolezza.
Va infine evidenziato che una delle finalità della giurisdizione
contabile è quella di promuovere, attraverso il perseguimento delle
responsabilità, la correttezza ed il buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost.) ed il principio della
solidarietà passiva, come s'è visto, è del tutto coerente con tali
valori che invece risultano disattesi dalla norma impugnata.
Dalle considerazioni esposte si desume che il presente giudizio non
può essere definito - nei confronti della Banca Popolare di Bergamo
- in modo indipendente dalla risoluzione della questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma quinquies, della legge
n. 20/1994.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87; dichiara rilevante
e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 comma quinquies della legge 14 gennaio
1994 n. 20, sostituito dall'art. 3 del d.-l. 23 ottobre 1996 n. 543,
così come convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, per i
profili sopra esposti in relazione agli articoli 3, 23, 24, primo
comma, 28 nonchè 97, primo e secondo comma, della Costituzione,
nella parte in cui limita la responsabilità solidale ai soli casi di
illecito arricchimento o di condotta dolosa;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri nonchè alle
parti in causa e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e
del Senato della Repubblica;
Dispone la sospensione del presente giudizio e la trasmissione
degli atti, unitamente alle prove delle notificazioni e delle
comunicazioni, alla Corte costituzionale.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 19 febbraio
1997.
Il presidente: Pasqualucci
98C0046