1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 24-10-1990
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 466 SENTENZA 26 settembre - 16 ottobre 1990
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza - Regioni Emilia-Romagna e Toscana - Attribuzione della qualifica di persona giuridica privata - Funzione trasferita alle competenze regionali - Potere di direttiva in materia di beneficenza pubblica - Spettanza allo Stato (D.P.C.M. 16 febbraio 1990) (Cost., art. 117). (090C1233) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 24-10-1990)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e
Toscana, notificati il 17 e 23 aprile 1990, depositati in Cancelleria
il 23 e 26 aprile successivi, per conflitti di attribuzione sorti a
seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data
16 febbraio 1990, recante "Direttive alle Regioni in materia di
riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza a carattere
regionale ed infraregionale", ed iscritti ai nn. 12 e 13 del registro
conflitti 1990;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna, Paolo Barile e Giuseppe Morbidelli per la Regione
Toscana e l'Avvocato dello Stato Mario Cevaro per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con sentenza n. 396 del 1988 questa Corte, nel dichiarare
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, della legge 17 luglio
1890, n. 6972 nella parte in cui non prevede che le "IPAB regionali
ed infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la
personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora i
requisiti di un'istituzione privata", ha osservato che, in assenza di
un'apposita normativa, l'accertamento di tali requisiti può avvenire
anche in via amministrativa "sulla base dell'esercizio dei poteri di
cui sono titolari sia l'amministrazione statale che quella regionale
in tema di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone
giuridiche private".
Al fine coordinare l'esercizio di tali poteri, che atterrebbero ad
una materia delegata alle regioni dall'art. 14 d.P.R. n. 616 del
1977, il Presidente del Consiglio dei Ministri, con decreto 16
febbraio 1990, ha emanato, ai sensi dell'art. 4 dello stesso d.P.R.,
direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative di
riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato, alle
IPAB regionali ed infraregionali.
Contro tale atto, le regioni Emilia-Romagna e Toscana, con ricorsi
notificati rispettivamente in data 17 e 23 aprile 1990, hanno
sollevato conflitto di attribuzioni nel presupposto che le norme in
esso contenute non disciplinerebbero il riconoscimento della
personalità giuridica di diritto privato, ma, bensì, l'accertamento
della natura pubblica o privata delle IPAB, una funzione cioè che,
rientrando nell'ambito della materia "beneficenza pubblica" - e
secondo la regione Toscana anche della materia "ordinamento degli
enti amministrativi dipendenti dalla regione" - risulterebbe, non
già delegata, ma espressamente attribuita dall'art. 117 della
Costituzione.
2. - Ad avviso delle ricorrenti, il procedimento di valutazione
delle caratteristiche strutturali ed organizzative dell'IPAB al fine
di verificare se la stessa possa essere privatizzata, o se invece
sussistano ragioni che ne giustifichino il mantenimento quale
istituzione pubblica, attenendo all'ambito dell'ordinamento proprio
del settore assistenziale, non avrebbe nulla a che vedere con il
successivo momento del riconoscimento della personalità giuridica di
diritto privato. Quest'ultimo, infatti, comporta una valutazione
discrezionale degli interessi perseguiti dall'ente alla luce delle
finalità dell'ordinamento statuale, ed ha carattere costitutivo,
mentre, la qualificazione della natura giuridica dell'ente,
richiedendo una semplice verifica degli indici rivelatori del tipo di
personalità effettivamente posseduta, non comporta alcuna
discrezionalità, ed ha carattere accertativo.
Osserva in particolare la Regione Toscana che, venuto meno, per
effetto della sentenza n. 396 del 1988, il "mantello" pubblicistico
indiscriminatamente gettato dalla legge su tutti gli istituti di
beneficenza, la rideterminazione della loro natura giuridica non
richiede alcun apprezzamento discrezionale circa l'opportunità
dell'ingresso di un nuovo soggetto giuridico nell'ordinamento poichè
il soggetto già esiste, nè alcuna valutazione circa la convenienza
di "trasformare" un ente pubblico in struttura privata, giacchè gli
effetti della citata sentenza non implicano una trasformazione in
senso proprio, ma, più semplicemente, una verifica del tipo di
personalità giuridica già posseduta dall'ente. Una volta
identificatone l'eventuale carattere privato, solo la successiva fase
di inserimento nel novero delle persone giuridiche private, che si
sostanzia nell'iscrizione nel pubblico registro delle persone
giuridiche (art. 33 cod. civ.), costituirebbe funzione amministrativa
delegata alle regioni.
Qualora, poi, al di là dell'autoqualificazione formale dell'atto
si volesse ritenere che lo stesso costituisca espressione della
funzione di indirizzo e coordinamento, entrambe le regioni sostengono
che si tratterebbe di un potere esercitato in assenza di un'apposita
previsione legislativa e, quindi, in violazione del principio di
legalità, non essendo possibile rinvenire il necessario fondamento
normativo della funzione nella sentenza n. 396 del 1988, che si è
limitata ad indicare come semplici "punti di riferimento" l'art. 17
del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 e l'art. 30 della legge regionale
siciliana n. 22 del 1986, contenenti, peraltro, discipline fra loro
notevolmente differenti.
Ad avviso delle ricorrenti, inoltre, la disciplina contenuta nel
decreto 16 febbraio 1990 violerebbe i principi generali della
legislazione statale in materia desumibili - secondo la predetta
sentenza n. 396 del 1988 - dall'art. 30 della legge regionale
siciliana n. 22 del 1986, con cui si porrebbe in totale contrasto, e
dall'art. 17 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, di cui modificherebbe
i criteri. Significative, a quest'ultimo riguardo, sarebbero le
differenze attinenti agli elementi di ognuno dei tre caratteri
(associativo, di istituzione promossa ed amministrata da privati, e
di ispirazione religiosa) alternativamente richiesti, da entrambe le
normative, per il riconoscimento della natura privata di una IPAB.
La disciplina contenuta nel decreto impugnato che invece di
integrare e specificare i criteri stabiliti nella legislazione
vigente illegittimamente li altera, creerebbe altresì, secondo la
regione Emilia-Romagna, un'ingiustificata disparità di trattamento
(art. 3 della Costituzione) rispetto alla normativa stabilità per la
regione Sardegna.
3. - Ulteriori censure sono state poi formulate dalla Regione
Toscana, ad avviso della quale, la determinazione di indici di
riconoscibilità - con valore tassativo e vincolante e non
semplicemente "tendenziale" - della natura privata delle IPAB
equivalendo, in negativo, ai criteri di riconoscimento delle IPAB
pubbliche, inciderebbe sulla stessa individuazione dell'ambito e
delle modalità di esplicazione delle funzioni in materia di
assistenza e beneficenza, così violando l'autonomia della regione
dal momento che la vincolerebbe ad una serie di criteri posti da una
fonte diversa dalla legge.
Analoga violazione si riscontrerebbe, anche per quanto concerne la
materia degli "enti amministrativi dipendenti dalle regioni" in
ordine alla quale l'art. 12 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha trasferito
le funzioni che riguardano "l'istituzione, i controlli, la fusione,
la soppressione e l'estinzione degli enti pubblici locali operanti
nelle materie di cui al presente decreto", enti, fra i quali,
rientrerebbero senza dubbio le IPAB. Il decreto impugnato, ponendo i
presupposti per l'esplusione dall'orbita delle competenze regionali
di tutte le istituzioni la cui procedura di accertamento della natura
privata dia esito positivo, violerebbe l'autonomia della regione in
ordine all'individuazione e disciplina degli enti pubblici operanti
nella propria sfera di attribuzioni.
Peraltro, secondo la ricorrente, anche ammettendo che la normativa
censurata attenga a funzioni delegate, poichè si tratterebbe
comunque di funzioni che costituiscono un'integrazione necessaria
delle competenze proprie della regione, lo Stato non potrebbe emanare
direttive dettagliate e vincolanti, in quanto, in questo caso, la
limitazione delle competenze delegate, come già ritenuto da questa
Corte (sent. n. 559 del 1988), finirebbe "per impedire o contraddire
quell'esercizio organico che si è voluto garantire alle funzioni
proprie delle regioni".
Osserva, infine, la Regione Toscana che qualora la direttiva fosse
considerata espressione della funzione di indirizzo e coordinamento,
essendo il relativo potere giustificato dalla sola necessità di
soddisfare le istanze unitarie dell'ordinamento, nel caso in esame,
risulterebbe illegittimamente esercitato: l'atto impugnato infatti,
conterrebbe criteri destinati a valere soltanto per alcune regioni,
consentendo, invece, che in Sicilia e in Sardegna continuino ad
operare le normative richiamate dalla già citata sentenza di questa
Corte. Il decreto censurato, poi, stabilendo parametri talmente
specifici e dettagliati da precludere sostanzialmente alla regione
ogni margine di apprezzamento nell'individuazione della natura
giuridica delle IPAB, vanificherebbe la competenza legislativa ed
amministrativa regionale nella materia, così violando un altro dei
canoni di legittimità della funzione di indirizzo e coordinamento
individuati da questa Corte.
4. - Nel giudizio promosso dalla regione Toscana ha spiegato
intervento l'Avvocatura generale dello Stato rilevando anzitutto che
proprio questa Corte, nella sentenza n. 396 del 1988, ha affermato
che la potestà di disciplinare l'accertamento dell'eventuale natura
privata delle IPAB spetta allo Stato e che, a tal fine, lo stesso
avrebbe quindi utilizzato il solo strumento offertogli dal vigente
ordinamento, cioè le direttive di cui all'art. 4 del d.P.R. n. 616
del 1977.
L'interveniente, osservando che le IPAB sono organismi diversi
dagli enti amministrativi dipendenti dalla regione, per cui la loro
normativa non potrebbe interferire con le competenze regionali, ha
negato la possibilità di distinguere il momento dell'accertamento
della natura giuridica da quello di cui all'art. 12 del codice civile
attributivo della personalità giuridica, in quest'ultimo, infatti,
secondo un'interpretazione ampia ormai ammessa, può comprendersi
anche la trasformazione delle persone giuridiche pubbliche in
private.
D'altra parte, poichè il riconoscimento della personalità di
diritto privato presuppone la verifica di talune condizioni di
compatibilità con l'ordinamento vigente e di fattibilità delle
forme di beneficenza proposte, non può dubitarsi che i tre caratteri
(associativo, di istituzione promossa ed amministrata da privati, e
di ispirazione religiosa) presi in considerazione dalla direttiva
impugnata attengano agli elementi costitutivi della nuova persona
giuridica e non già alla materia "beneficenza pubblica".
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Emilia-Romagna e Toscana hanno sollevato conflitto
di attribuzioni nei confronti del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri in data 16 febbraio 1990 recante "Direttiva
alle regioni in materia di riconoscimento della personalità
giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche di assistenza
e beneficenza a carattere regionale ed infraregionale".
Si sostiene sostanzialmente dalle ricorrenti, con censure in parte
simili, che l'atto impugnato sarebbe invasivo di competenze
regionali, perchè l'attribuzione della qualifica di persona
giuridica privata alle IPAB che ne abbiano i requisiti, rientrando
fra le funzioni trasferite - in quanto attinente alla materia della
beneficenza pubblica e degli enti amministrativi dipendenti dalla
regione e non alle funzioni delegate dall'art. 14 del d.P.R. n. 616
del 1977 in tema di riconoscimento della personalità giuridica di
diritto privato - non poteva formare oggetto di direttiva, ai sensi
dell'art. 4 dello stesso decreto delegato.
Trattandosi, perciò, di funzioni trasferite, qualora, nonostante
l'autoqualificazione della direttiva, l'atto impugnato dovesse invece
ritenersi sostanzialmente emanato nell'esercizio del potere di
indirizzo e coordinamento, esso sarebbe ugualmente lesivo delle sfere
regionali, perchè adottato in assenza di espressa previsione
legislativa, destinato a valere soltanto per alcune regioni e
contenente una disciplina oltremodo specifica e dettagliata. Ma anche
ad ammettere, come sostiene la Regione Toscana, che si verta
nell'ambito di funzioni delegate, si tratterebbe pur sempre di una
delega c.d. traslativa perchè necessaria ai fini dell'esercizio
delle funzioni trasferite e, quindi, la direttiva, risultando
eccessivamente dettagliata e vincolante, finirebbe per impedire o
contraddire proprio quell'esercizio organico che si è voluto
garantire attraverso la delega. L'atto impugnato violerebbe comunque
i criteri desumibili dalla legislazione vigente, individuabili -
secondo quanto affermato dalla sentenza di questa Corte n. 396 del
1988 nella legge della Regione siciliana n. 22 del 1986 e nelle norme
di attuazione dello Statuto della Sardegna (d.P.R. n. 348 del 1979),
nonchè il principio generale in base al quale gli indici rivelatori
del carattere pubblico o privato di un ente hanno valore solo
tendenziale e non vincolante. Si sostiene infine la violazione
dell'art. 3 della Costituzione in quanto, derogandosi ai criteri
contenuti nel d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348, si determinerebbe
un'ingiustificata disparità di trattamento rispetto alla normativa
ivi prevista per la Regione Sardegna.
2. - Deve essere preliminarmente disposta la riunione dei giudizi
in quanto con i due ricorsi è stato impugnato il medesimo atto in
termini sostanzialmente analoghi.
3. - I ricorsi sono infondati.
È opportuno premettere che, come già si è avuto modo di
accennare e come risulta dalla stessa narrativa del decreto
impugnato, questo è stato espressamente emanato in conseguenza della
sentenza n. 396 del 1988 di questa Corte che aveva dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio
1890, n. 6972, recante norme sulle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza, nella parte in cui non prevede che le IPAB
regionali ed infraregionali possano continuare a sussistere assumendo
la personalità giuridica di diritto privato qualora ne abbiano i
requisiti. Si era osservato nella pronuncia che, anche in mancanza di
apposita normativa organica che disciplini le ipotesi ed i
procedimenti per l'accertamento della natura privata delle IPAB, la
possibilità di far conseguire la qualificazione privatistica a
quegli enti che fossero a ciò interessati sono offerte non solo
dalla via dell'accertamento giudiziale (come era avvenuto nel
relativo giudizio a quo) ma anche dalla "trasformazione in via
amministrativa, sulla base dell'esercizio dei poteri di cui sono
titolari sia l'amministrazione statale che quella regionale in tema
di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone
giuridiche private", soggiungendosi che al riguardo potessero
costituire utili "punti di riferimento", in quanto espressione di
principi generali insiti nell'ordinamento, alcune indicazioni
desumibili dalle norme di attuazione dello Statuto speciale per la
Sardegna (d.P.R. n. 348 del 1979) e dalla legge della Regione
siciliana n. 22 del 1986, da atti normativi cioè costituenti con i
principi e criteri in essi contenuti "un significativo superamento
della legge n. 6972 del 1890".
Va poi rilevato che dalle premesse dell'impugnato decreto del
Presidente del Consiglio dei Ministri risulta espressamente che con
esso si è inteso esercitare il potere di direttiva previsto dal
terzo comma dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977 in relazione alle
funzioni amministrative delegate alle regioni dall'art. 14 dello
stesso d.P.R. e "concernenti le persone giuridiche di cui all'art. 12
del codice civile che operano esclusivamente nelle materie di cui al
presente decreto e le cui finalità statutarie si esauriscano
nell'ambito di una sola regione".
Ciò premesso, non può essere condiviso l'assunto, comune ad
entrambi i ricorsi, secondo cui il potere di direttiva non poteva
essere esercitato, essendosi al di fuori delle funzioni delegate di
cui all'art. 14 del d.P.R. n. 616, disposizione che riguarderebbe la
sola fase del riconoscimento della personalità giuridica di cui le
IPAB sono già dotate. Questa tesi muove da una interpretazione
riduttiva del citato art. 14, non consentita dalla sua portata
effettiva tesa a determinare l'oggetto della delega non tanto e non
solo in riferimento alla fase del riconoscimento, bensì, più in
generale, in relazione all'esercizio di tutte le funzioni
amministrative degli organi centrali e periferici dello Stato
concernenti le persone giuridiche di cui all'art. 12 del codice
civile, operanti esclusivamente nelle materie di competenza
regionale.
Appare, difatti, evidente che l'espressione "di cui all'art. 12
del codice civile", è utilizzata per individuare la categoria delle
persone giuridiche che da tale articolo del codice civile ricevono
primaria identificazione, e non già per operare un rinvio alla sola
fase del riconoscimento.
Da ciò discende che l'esercizio di tutte le funzioni concernenti
le persone giuridiche private esercitate o esercitabili dagli organi
centrali e periferici dello Stato rientrano nell'ambito di quelle
delegate alle regioni, ivi comprese quelle concernenti tutte le altre
vicende che, modificando le situazioni di fatto e di diritto
collegate a tale riconoscimento, incidano sulla sua portata e sui
suoi effetti.
Tale è appunto il caso della vicenda costituita dal mutamento
della qualifica di dette istituzioni da pubbliche a private, cioè,
di una modifica dello status, reso possibile dalla dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 17 luglio 1890,
n. 6972, sotto la cui vigenza, fino all'avvento della Costituzione
repubblicana (art. 38, ultimo comma), il riconoscimento della
personalità giuridica delle istituzioni di beneficenza, dette anche
"opere pie", ivi comprese quelle che avessero intrinseco carattere
privato, comportava necessariamente l'attribuzione della qualifica di
ente pubblico secondo l'opinione pacifica della dottrina e della
giurisprudenza che aveva poi trovato un preciso referente normativo
nel regio-decreto n. 2841 del 1923 espressamente indicativo di tale
carattere.
È vero perciò quanto si sostiene dalle ricorrenti, secondo cui
"la persona giuridica,.... esiste già e dunque non occorre svolgere
alcuna valutazione circa l'opportunità dell'ingresso di un nuovo
soggetto giuridico nell'ordinamento o circa la convenienza di
trasformare un ente, già pubblico, in struttura privata". Ma se è
esatto, come le stesse regioni ricorrenti assumono, che l'operazione
di mutamento della qualifica non comporta apprezzamenti di natura
discrezionale avente quel carattere costitutivo tipico dell'atto di
riconoscimento, è pur vero che si è in presenza di una vicenda
modificativa ad esso strettamente collegata e finalizzata in ragione
degli effetti che è destinata a produrre nel regime giuridico
dell'ente. Pertanto, proprio perchè si tratta di verificare la
sussistenza di requisiti obbiettivamente riscontrabili, le attività
dirette a prendere atto della natura giuridica dell'istituzione, se
compiute in via amministrativa, come suggerito dalla sentenza n. 396
del 1988, rientrano a pieno titolo nelle funzioni delegate dall'art.
14 del d.P.R. n. 616 e non già in quelle trasferite dall'art. 22
dello stesso decreto nella materia della beneficenza pubblica. Tali
attività hanno difatti come oggetto diretto ed immediato una vicenda
che attiene al modo di essere della personalità giuridica
dell'istituzione, incidendo solo indirettamente nella materia della
beneficenza pubblica che ne costituisce, dunque, l'ambito di
operatività, ai sensi del citato art. 14.
4. - Le considerazioni per ultimo formulate tolgono altresì
valore all'argomento, che sembra essere sostenuto dalle regioni
ricorrenti, secondo cui il carattere non discrezionale dell'attività
qualificatoria delle istituzioni in parola come enti privati,
denoterebbe - a differenza delle funzioni attinenti al riconoscimento
in senso proprio della personalità giuridica, implicante valutazione
di opportunità e convenienza - la loro appartenenza al novero delle
funzioni trasferite, a causa della diminuzione di soggetti che,
prendendosi atto del mutamento della natura da pubblica in privata,
si produce nel tessuto sociale ed organizzativo attinente alla
materia della beneficenza pubblica. Al riguardo osserva la Corte che
se questa conseguenza si determina, essa, secondo quanto si è già
avuto modo di osservare, costituisce effetto indiretto e comunque non
principale dell'attività di verifica della sussistenza di una
situazione divenuta anche giuridicamente rilevante a seguito della
sentenza n. 396 del 1988.
D'altronde, che il riflesso nella materia dell'assistenza sia solo
indiretto risulta anche dalla circostanza che, secondo quanto già
espressamente ritenuto possibile dalla predetta sentenza e come le
regioni ricorrenti non contestano, a tale nuova qualificazione degli
enti in parola può egualmente pervenirsi attraverso verifica da
parte del giudice ordinario, sia mediante accertamento in via
principale sia addirittura mediante ricognizione in via incidentale,
dei requisiti ritenuti sufficienti ai fini della qualificazione
privatistica dell'ente.
5. - La Presidenza del Consiglio ha dunque seguito il suggerimento
contenuto nella sentenza di questa Corte n. 396 del 1988 che, una
volta riconosciuta quella giudiziaria come la sede propria per la
ricognizione della natura privatistica delle IPAB, aveva tuttavia
ammesso la possibilità di conseguire il medesimo risultato in via
amministrativa al fine di evitare l'insorgenza di un eccessivo
contenzioso ed il prolungarsi di una situazione di incertezza per
quelle IPAB la cui natura non è stata ancora definita.
A tale scopo, la direttiva governativa ha ritenuto di stimolare
l'esercizio del potere delegato da parte delle regioni in tema di
funzioni concernenti le persone giuridiche private. In questo quadro,
pur trattandosi di delega c.d. devolutiva o traslativa (sentenza n.
559 del 1988), deve escludersi che, nell'elencare i criteri da
seguirsi per l'attribuzione in via amministrativa della qualifica
privata alle IPAB che ne facciano richiesta, il Governo abbia
ecceduto dai limiti imposti dalla natura traslativa della delega.
Al riguardo si devono difatti considerare le peculiarità, già
messe in evidenza, dell'attività volta a verificare la sussistenza
dei requisiti del carattere privato dell'istituzione, attività da
cui, come le stesse regioni ricorrenti asseriscono, sia pur per
pervenire a conclusioni opposte, esula ogni apprezzamento
discrezionale. Non possono perciò valere quei limiti, indicati,
nella già richiamata sentenza n. 559 del 1988, come propri delle
direttive volte a regolare l'esercizio, da parte delle regioni, di
potestà discrezionali derivanti da deleghe c.d. traslative o
devolutive, essendosi in presenza di un'attività di verifica per sua
natura vincolata.
Nell'emanare la direttiva impugnata, il Governo ha individuato dei
criteri assumendo, secondo le indicazioni contenute nelle sentenza n.
396 del 1988 di questa Corte, come "punti di riferimento" alcuni
degli esempi normativi richiamati dalla sentenza stessa. Trattandosi
di direttiva volta a regolare l'attività di verifica della
sussistenza di certi presupposti obbiettivi e non implicante
valutazioni discrezionali, non può perciò ritenersi che indicandosi
specificatamente i presupposti in presenza dei quali, al di fuori di
un accertamento giudiziale, possa pervenirsi alla ricognizione del
carattere privato dell'ente - si sia ecceduto dai limiti consentiti
per direttive del genere.
6. - Nè, - per negare che la verifica della natura giuridica
delle IPAB rientri nell'ambito delle funzioni delegate ed affermare
invece che si tratti di funzioni trasferite -, può seguirsi la tesi,
secondo cui le IPAB apparterrebbero alla categoria degli enti
dipendenti dalle regioni, in quanto operanti nel settore
dell'assistenza e della beneficenza pubblica.
Che non si sia in presenza di enti appartenenti a tale categoria
si desume in primo luogo dalla sentenza n. 173 del 1981 di questa
Corte con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 25, comma 5, del d.P.R. n. 616 (che prevedeva la
soppressione delle IPAB, infraregionali) muovendo dalla
considerazione che tale soppressione esulava dalle previsioni della
legge di delega n. 382 del 1975, proprio in ragione dello "spessore
storico" di dette istituzioni, determinante una peculiare categoria
di enti con caratteristiche tali da sottrarle - in virtù dell'art.
38 della Costituzione, che sancisce il principio della libertà della
assistenza privata -, alle funzioni connesse alle operazioni di
trasferimento alle regioni.
D'altra parte, già prima di tale pronuncia, l'interpretazione
dell'art. 13 d.P.R. n. 616 del 1977 - che attribuisce espressamente
alle regioni le funzioni concernenti "l'istituzione, i controlli, la
fusione, la soppressione e l'estinzione di enti pubblici locali
operanti nelle materie di cui al presente decreto", così equiparando
questi ultimi, ai limitati fini del trasferimento delle funzioni,
agli enti amministrativi strumentali dipendenti dalla regione - non
poteva prescindere da una lettura sistematica dell'intero decreto
delegato. Al riguardo, se si considerano gli effetti dell'attività
in questione, diretta ad accertare l'eventuale natura privata
dell'istituzione al fine di sottrarla al regime pubblicistico della
legge Crispi, non si può non rilevare che il legislatore delegato
aveva escluso il potere regionale di disporre in ordine all'esistenza
delle IPAB, dettando all'uopo apposita disciplina contenuta nell'art.
25 del decreto di trasferimento. E la dichiarata illegittimità
costituzionale di tale disposizione si fondò, come si è visto,
sulla riscontrata mancanza di un'espressa norma statale di delega,
ritenuta necessaria, non tanto a superare l'esigenza di trasferire
alle regioni le funzioni concernenti gli enti locali operanti nelle
materie di loro competenza, quanto piuttosto ad incidere sul
peculiare regime giuridico delle IPAB la cui soppressione avrebbe
richiesto "da parte del legislatore delegante un'indicazione in
termini non equivoci del thema transferendum".
Se, dunque, il legislatore delegato aveva comunque escluso che le
regioni, per alcune categorie di enti, fra le quali le IPAB,
potessero esercitare i poteri di cui all'art. 13 del d.P.R. n. 616
del 1977, ed in particolare quello di disporre dell'esistenza
dell'ente, dettando al riguardo una specifica disciplina - per la cui
attuazione l'intervento regionale era previsto nella sola ipotesi di
mancata emanazione della legge statale di riforma generale
dell'assistenza (art. 25 comma 7 d.P.R. 616, anch'esso dichiarato
illegittimo dalla sent. n. 173 del 1981) - anche l'attività di
ricognizione dell'eventuale natura privata dell'istituzione pubblica
di assistenza e beneficenza, non può ritenersi ricompresa nelle
materie trasferite.
Tale attività, difatti, incidendo sul modo di essere di tali
istituzioni, si sottrae alla sfera di funzioni che in base al citato
art. 13 le regioni esercitano sugli enti locali operanti nelle
materie trasferite e rientra invece nell'ambito delle competenze
delegate di cui al successivo art. 14, costituendo - come si è già
detto - una vicenda strettamente collegata al riconoscimento della
personalità giuridica.
7. - In ordine alla denunciata violazione dei principi generali
della legislazione statale nella materia, quali desumibili dalle
norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna emanate
con d.P.R. n. 348 del 1979 e dalla legge regionale siciliana n. 22
del 1986, che la direttiva non avrebbe osservato, ponendosi così in
contrasto con le indicazioni contenute nella sentenza n. 396 del
1988, va osservato che detta sentenza, nell'indicare la possibilità
della via amministrativa, come alternativa o preventiva rispetto a
quella della ricognizione giudiziale, non aveva fornito - nè avrebbe
potuto farlo - indicazioni vincolanti circa i principi ed i criteri
da desumersi dal sistema legislativo vigente. I testi normativi in
questione erano stati infatti richiamati, indipendentemente dalla
loro vigenza, solo "come utile punto di riferimento" per
l'enucleazione dei predetti principi, un richiamo cioè da valere
come guida per poter pervenire, in mancanza di apposita legge
organica, alla ricognizione della natura privata dell'istituzione.
8. - Prive di fondamento sono anche le censure attinenti, l'una
alla violazione dell'art. 3 della Costituzione, perchè l'atto
impugnato porrebbe una disciplina diversa rispetto a quella prevista
per la regione Sardegna, l'altra alla violazione del principio
generale secondo cui gli indici rivelatori del carattere pubblico o
privato di un ente avrebbero valore "tendenziale e non vincolante".
Relativamente alla prima delle censure suddette, va infatti
rilevato che le richiamate norme di attuazione dello Statuto speciale
per la Sardegna (d.P.R. n. 348 del 1979) - emanate, come si evince
dallo stesso titolo del provvedimento, in relazione al d.P.R. 24
luglio 1977 n. 616 - muovono dal presupposto della vigenza dell'art.
25 del medesimo decreto, ormai venuto meno per effetto della sentenza
di questa Corte n. 173 del 1981, con i conseguenti e naturali
riflessi sulle disposizioni che si fondano su tale articolo. Esse non
sono quindi utilmente invocabili come tertium comparationis, avendo
come presupposto un contesto normativo diverso.
Per quanto attiene all'altra censura, si deve osservare che le
già evidenziate peculiarità della presente funzione delegata (vedi
precedente punto 5) giustificano, per un'ovvia esigenza di
uniformità, la specifica individuazione degli indici di
riconoscimento della natura pubblica o privata di un ente. D'altronde
la direttiva, nel determinare tali indici, ha pienamente rispettato
quello che è l'aspetto qualificante degli stessi e cioè il loro
valore sintomatico, perchè ha richiesto la sussistenza congiunta di
più elementi rivelatori che spetta alla regione di verificare in
concreto.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara che spettava allo Stato il potere di
emanare il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 16
febbraio 1990 (Direttiva alle regioni in materia di riconoscimento
della personalità giuridica di diritto privato alle istituzioni
pubbliche di assistenza e beneficenza a carattere regionale ed
infraregionale) pubblicato nella Gazzetta Ufficiale serie generale n.
45 del 23 febbraio 1990.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 settembre 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CAIANIELLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 16 ottobre 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C1233