1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 11-6-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 194 ORDINANZA 21 maggio - 6 giugno 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reati e pene - Esercizio delle attivita' di intermediazione finanziaria specificate nei decreti legislativi emanati in attuazione della legge-delega n. 52 del 1996 (art. 15, comma 1, lettera c), in assenza di iscrizione nell'elenco degli operatori abilitati - Qualificazione della fattispecie come delitto, con limiti edittali di pena superiori a quelli indicati nella legge n. 52 del 1996 - Denunciato eccesso di delega - Errata individuazione della norma di delega - Manifesta inammissibilita' delle questioni. - D.Lgs. 26 maggio 1997, n. 153, art. 5, comma 3. - Costituzione, artt. 76 e 77; legge 6 febbraio 1996, n. 52, art. 15. Reati e pene - Esercizio delle attivita' di intermediazione finanziaria specificate nei decreti legislativi emanati in attuazione della legge-delega n. 52 del 1996 (art. 15, comma 1, lettera c), in assenza di iscrizione nell'elenco degli operatori abilitati - Qualificazione della fattispecie come delitto, con limiti edittali di pena superiori a quelli indicati nella legge n. 52 del 1996 - Profili di illegittimita' dedotti dalle parti private, estranei all'ordinanza di rimessione - Insuscettibilita' ad essere oggetto di scrutinio di costituzionalita'. - D.Lgs. 26 maggio 1997, n. 153, art. 5, comma 3. - Costituzione, artt. 76 e 77. (008C0452) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 11-6-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 3, del
d.lgs. 26 maggio 1997, n. 153 (Integrazione dell'attuazione della
direttiva 91/308/CEE in materia di riciclaggio dei capitali di
provenienza illecita), promossi con ordinanze del 30 marzo 2007 dal
Tribunale di Cagliari, del 17 maggio 2007 dal Tribunale di Novara e
dal 10 luglio 2007 dal Tribunale di Mondovì, rispettivamente
iscritte ai nn. 600, 718 e 785 del registro ordinanze 2007 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 35, 41 e
48, 1ª serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione di F.G. e di B.G. nonchè gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2008 il giudice relatore
Giovanni Maria Flick;
Uditi gli avvocati Oreste Dominioni e Stefano Guadalupi per F. G.,
Stefano Guadalupi per B. G. e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che, con le tre ordinanze indicate in epigrafe, di
analogo tenore, il Tribunale di Cagliari, il Tribunale di Novara e il
Tribunale di Mondovì hanno sollevato, in riferimento agli artt. 76 e
77 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, comma 3, del d.lgs. 26 maggio 1997, n. 153 (Integrazione
dell'attuazione della direttiva 91/308/CEE in materia di riciclaggio
dei capitali di provenienza illecita), nelle parti in cui configura
come delitto la fattispecie criminosa ivi descritta e commina pene
superiori ai «limiti edittali» indicati nella legge delega 6 febbraio
1996, n. 52 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee - legge
comunitaria 1994);
che i giudici a quibus - investiti di processi nei confronti di
persone imputate del delitto previsto dalla norma denunciata, per
avere eseguito operazioni di incasso e trasferimento di fondi, per
conto di intermediari finanziari, senza la prescritta iscrizione
nell'elenco degli agenti in attività finanziaria; ovvero imputate di
concorso nel medesimo delitto - riferiscono che i difensori degli
imputati avevano eccepito l'illegittimità costituzionale di detta
norma, per contrasto con gli artt. 25, 76 e 77 Cost.;
che, al riguardo, i rimettenti muovono da una ricostruzione
preliminare del quadro normativo, rilevando, in specie, come la
disposizione denunciata sia stata emanata sulla base della delega
legislativa conferita al Governo dalla legge n. 52 del 1996 ai fini
dell'integrazione dell'attuazione della direttiva n. 91/308/CEE,
relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di
riciclaggio dei proventi di attività illecite;
che - in correlazione alle statuizioni dell'art. 12 della
direttiva - l'art. 15, comma 1, lettera c), della legge delega
prevedeva, tra i principi e criteri direttivi, quello di «estendere
[...], in tutto od in parte, l'applicazione delle disposizioni di cui
al decreto-legge 3 maggio 1991, n. 143» (Provvedimenti urgenti per
limitare l'uso del contante e dei titoli al portatore nelle
transazioni e prevenire l'uso del sistema finanziario a scopo di
riciclaggio), convertito, con modificazioni, nella legge 5 luglio
1991, n. 197, «a quelle attività particolarmente suscettibili di
utilizzazione a fini di riciclaggio per il fatto di realizzare
l'accumulazione o il trasferimento di ingenti disponibilità
economiche o finanziarie o risultare comunque esposte ad
infiltrazioni da parte della criminalità organizzata»;
che la medesima norma di delega demandava, altresì, «la
formazione o l'integrazione dell'elenco di tali attività o categorie
di imprese» a uno o più decreti legislativi, da emanare entro due
anni dalla data di entrata in vigore del decreto attuativo della
delega stessa;
che, dando attuazione alla delega, l'art. 5 del d.lgs. n. 153
del 1997 ha esteso le previsioni del d.l. n. 143 del 1991 ai soggetti
che svolgono le attività individuate nei decreti legislativi emanati
ai sensi del citato art. 15, comma 1, lettera c), della legge n. 52
del 1996 (comma 1); ed ha stabilito che, ai fini di tali attività,
«è istituito un elenco di operatori, suddiviso per categorie, tenuto
dal Ministro del tesoro, che si avvale dell'Ufficio italiano dei
cambi» (comma 2);
che il comma 3 dello stesso art. 5 - recante la norma
incriminatrice impugnata - punisce, quindi, con la reclusione da sei
mesi a quattro anni e con la multa da euro 2.065 a euro 10.329
chiunque esercita le attività in questione senza essere iscritto
nell'elenco;
che l'individuazione delle attività rilevanti è stata operata
dall'art. 1 del d.lgs. 25 settembre 1999, n. 374 (Estensione delle
disposizioni in materia di riciclaggio dei capitali di provenienza
illecita ed attività finanziarie particolarmente suscettibili di
utilizzazione a fini di riciclaggio, a norma dell'articolo 15 della
legge 6 febbraio 1996, n. 52), il quale ha stabilito che le
disposizioni del d.l. n. 143 del 1991 si applichino, tra le altre,
all'«agenzia in attività finanziaria prevista dall'articolo 106 del
decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, recante il testo unico
delle leggi in materia bancaria e creditizia»; attività che a sua
volta abbraccia - in virtù dell'art. 4, comma 1, lettera a), del
d.m. 6 luglio 1994 (che specifica, ai sensi del comma 4 del citato
art. 106, il contenuto delle attività indicate nel comma 1 dello
stesso articolo) - anche quella di intermediazione finanziaria
esercitata mediante «incasso e trasferimento di fondi»: ossia
l'attività oggetto dell'imputazione;
che - ravvisata, di conseguenza, la rilevanza della questione -
i giudici a quibus reputano manifestamente infondate le deduzioni
delle difese relative tanto al supposto vizio di eccesso di delega,
in cui il legislatore sarebbe incorso nella individuazione della
condotta incriminata, stante l'assenza di un'omologa fattispecie di
abusivismo nella normativa di riferimento (quella del d.l. n. 143 del
1991); quanto alla pretesa violazione del principio della riserva in
legge in materia penale, avuto riguardo al fatto che - secondo i
difensori - la scelta di configurare come reato l'esercizio abusivo
dell'attività di incasso e trasferimento di fondi sarebbe stata
operata da una fonte regolamentare (il d.m. 6 luglio 1994);
che, al contrario, i rimettenti condividono l'ulteriore dubbio
di costituzionalità prospettato dalle difese, sul piano dell'eccesso
di delega, relativamente alla scelta del legislatore delegato di
configurare la fattispecie criminosa de qua come delitto e
all'entità della pena per essa comminata;
che ad avviso dei rimettenti, difatti, il legislatore delegato
doveva ritenersi abilitato ad introdurre unicamente fattispecie
criminose di tipo contravvenzionale, sanzionate con pene non
eccedenti i limiti edittali che connotano le ipotesi di reato
previste dal d.l. n. 143 del 1991;
che a tale conclusione indurrebbe non soltanto il riferimento di
ordine generale, contenuto nella norma di delega, all'applicazione,
in tutto o in parte, del decreto-legge ora citato; ma anche la
specifica previsione del comma 2 dell'art. 15 della legge n. 52 del
1996, in forza della quale, «in sede di riordinamento normativo, ai
sensi dell'art. 8, delle materie concernenti il trasferimento di
denaro contante e di titoli al portatore, nonchè il riciclaggio dei
capitali di provenienza illecita, potrà procedersi al riordino delle
sanzioni amministrative e penali previste nelle leggi richiamate al
comma 1, nei limiti massimi ivi contemplati»: leggi tra le quali
figura proprio il d.l. n. 143 del 1991;
che alla data di entrata in vigore della legge delega -
osservano ancora i rimettenti - il decreto-legge in questione
contemplava, tra gli illeciti penali (art. 5, commi 4 e 6),
unicamente fattispecie di tipo contravvenzionale punite con pene
inferiori a quella comminata dalla norma impugnata (in specie:
arresto da sei mesi ad un anno, congiunto ovvero alternativo
all'ammenda);
che la figura delittuosa originariamente prevista dall'art. 6,
comma 9, del d.l. n. 143 del 1991 - che puniva l'esercizio delle
attività di cui al comma 1 dello stesso articolo da parte di
soggetti non iscritti nell'apposito elenco, o per i quali non
sussistessero le condizioni di iscrizione, colpendola con pena uguale
a quella stabilita dalla norma contestata - era stata, infatti,
abrogata dall'art. 161 del d.lgs. n. 385 del 1993: onde dovrebbe
escludersi che la norma di delega intendesse riferirsi anche a tale
previsione punitiva;
che, secondo i Tribunali di Cagliari e di Novara, inoltre, il
criterio direttivo risulterebbe egualmente violato, almeno in
rapporto al livello della pena, ove pure si ritenesse che il
legislatore delegante - nel richiamare, all'art. 15, comma 2, della
legge n. 52 del 1996, i limiti massimi delle sanzioni contemplate
dalle leggi indicate nel comma 1 - avesse inteso evocare, oltre al
d.l. n. 143 del 1991, anche il decreto-legge 28 giugno 1990, n. 167
(Rilevazione a fini fiscali di taluni trasferimenti da e per l'estero
di denaro, titoli e valori), convertito, con modificazioni, nella
legge 4 agosto 1990, n. 227, richiamato nel comma 1 dell'art. 15
della legge delega; l'art. 5 del citato d.l. n. 167 del 1990 prevede,
difatti, una figura delittuosa di false indicazioni agli
intermediari, ma punita con pena comunque inferiore a quella
comminata dalla norma denunciata (reclusione da sei mesi ad un anno e
multa da lire un milione a lire dieci milioni);
che nei giudizi di costituzionalità è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata, per essere i giudici a quibus
incorsi in errore nell'individuazione della «norma interposta», la
quale andrebbe identificata, non nell'art. 15 della legge n. 52 del
1996, ma nell'art. 3, comma 1, lettera c), della legge stessa, alla
cui stregua la disposizione denunciata dovrebbe ritenersi pienamente
rispettosa della delega;
che si sono altresì costituiti G. F. (nel giudizio relativo
all'ordinanza r.o. n. 600 del 2007 e nel giudizio relativo
all'ordinanza r.o. n. 718 del 2007) e G. B. (nel giudizio relativo
all'ordinanza r.o. n. 785 del 2007), imputati nei processi a quibus,
i quali hanno chiesto, sulla base di identiche considerazioni,
l'accoglimento della questione;
che la parte privata G. F. ha depositato, altresì, memoria,
volta segnatamente a contrastare le deduzioni dell'Avvocatura
generale dello Stato.
Considerato che le ordinanze di rimessione sollevano questioni
identiche, onde i relativi giudizi vanno riuniti per essere definiti
con unica decisione;
che i giudici a quibus dubitano della legittimità
costituzionale, in riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione,
dell'art. 5, comma 3, del d.lgs. 26 maggio 1997, n. 153 (Integrazione
dell'attuazione della direttiva 91/308/CEE in materia di riciclaggio
dei capitali di provenienza illecita), nelle parti in cui configura
come delitto la fattispecie criminosa ivi descritta e commina pene
superiori ai «limiti edittali» indicati nella legge delega 6 febbraio
1996, n. 52;
che, ad avviso dei rimettenti, il legislatore delegato doveva
ritenersi abilitato ad introdurre unicamente fattispecie criminose di
tipo contravvenzionale, punite con pene non superiori a quelle
previste per i reati contemplati dal d.l. 3 maggio 1991, n. 143,
convertito, con modificazioni, nella legge 5 luglio 1991, n. 197;
ovvero, in subordine - secondo i Tribunali di Cagliari e di Novara -
anche dal d.l. 28 giugno 1990, n. 167, convertito, con modificazioni,
nella legge 4 agosto 1990, n. 227: nel qual caso il criterio di
delega risulterebbe violato almeno per quanto concerne la misura
della pena;
che i rimettenti valutano, tuttavia, la sussistenza del dedotto
vizio di eccesso di delega esclusivamente alla luce dei criteri di
delega specifici dettati dall'art. 15 della legge n. 52 del 1996 ai
fini dell'integrazione dell'attuazione della direttiva 91/308/CEE,
senza tenere conto dei criteri generali stabiliti dalla medesima
legge in tema di disciplina delle sanzioni: criteri - questi ultimi -
la cui applicabilità non è affatto esclusa dai primi;
che, secondo un approccio tipico delle «leggi comunitarie», la
legge n. 52 del 1996 ha delegato, difatti, il Governo ad emanare i
decreti legislativi recanti le norme necessarie per dare attuazione
ad un complesso di direttive comunitarie, indicate nell'allegato A
alla medesima legge (art. 1): direttive fra le quali è compresa la
direttiva 91/308/CEE, in tema di prevenzione dell'uso del sistema
finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività
illecite;
che la medesima legge n. 52 del 1996 reca, altresì, all'art. 3,
un insieme di criteri e principi direttivi «generali»: valevoli,
cioè, per tutti i decreti legislativi da emanare, salvi i principi
specifici dettati dai successivi articoli in relazione alle singole
materie e in aggiunta a quelli contenuti nelle direttive da attuare;
che, con particolare riguardo all'assetto sanzionatorio, la
lettera c) del citato art. 3 - ripetendo una formula ricorrente nelle
«leggi comunitarie» â stabiliva che il legislatore delegato potesse
introdurre sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle
disposizioni dei decreti legislativi, ove necessario al fine di
assicurarne l'osservanza: entro il limite - quanto alle sanzioni
penali - dell'ammenda fino a lire duecento milioni e dell'arresto
fino a tre anni, e sempre che le infrazioni ledessero o esponessero a
pericolo «interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di
quelli tutelati dagli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre 1981,
n. 689»;
che la medesima disposizione soggiungeva, tuttavia, che, «in
ogni caso, in deroga ai limiti sopra indicati, per le infrazioni alle
disposizioni dei decreti legislativi saranno previste sanzioni penali
o amministrative identiche a quelle eventualmente già comminate
dalle leggi vigenti per le violazioni che siano omogenee e di pari
offensività rispetto alle infrazioni medesime»;
che - come emerge chiaramente dalla relazione integrativa allo
schema del d.lgs. n. 153 del 1997 - è proprio sulla base del
criterio generale di delega da ultimo indicato, e non già di quelli
specifici di cui all'art. 15 della medesima legge, che il legislatore
delegato ha inteso emanare la norma incriminatrice di cui si discute:
e ciò sul rilievo che la fattispecie di abusivismo contemplata da
tale norma risulterebbe omogenea e di pari offensività rispetto al
delitto di abusiva attività finanziaria, previsto dall'art. 132 del
d.lgs. 1° settembre 1993, n. 385, nonchè al delitto di abusivo
esercizio dell'attività di mediazione creditizia, previsto dall'art.
16, comma 7, della legge 7 marzo 1996, n. 108 (Disposizioni in
materia di usura); delitti al cui trattamento sanzionatorio è stato
quindi allineato quello della figura di reato di cui si discute;
che - conformemente a quanto eccepito dall'Avvocatura dello
Stato - i ricorrenti hanno individuato, dunque, in modo errato la
norma di delega alla cui stregua va apprezzata la sussistenza del
dedotto vizio di eccesso di delega, svolgendo, di conseguenza,
argomentazioni inconferenti ai fini di tale valutazione: il che rende
le questioni sollevate manifestamente inammissibili (sentenza n. 382
del 2004; ordinanza n. 72 del 2003);
che, per altro verso - secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte - nel giudizio di legittimità costituzionale in via
incidentale, non possono essere presi in considerazione, oltre i
limiti del thema decidendum fissato dall'ordinanza di rimessione,
ulteriori questioni o profili di costituzionalità dedotti dalle
parti, tanto ove siano stati già eccepiti, ma non fatti propri dal
giudice a quo; quanto ove risultino comunque diretti ad ampliare o
modificare successivamente il contenuto della predetta ordinanza (ex
plurimis, sentenze n. 134 del 2003, n. 49 e n. 330 del 1999;
ordinanze n. 44 e n. 219 del 2001);
che non può essere presa dunque in esame, nella specie, la
censura prospettata da tutte le parti private costituite, secondo la
quale il legislatore avrebbe ecceduto dalla delega anche
nell'individuare la fattispecie sanzionata penalmente: trattandosi di
deduzione rispetto alla quale opera, in questa sede, la preclusione
derivante dalla valutazione di manifesta infondatezza formulata dai
giudici a quibus;
che altrettanto deve dirsi anche per l'ulteriore censura, svolta
dalla parte privata G. F., stando alla quale la norma impugnata non
sarebbe rispettosa neppure del criterio direttivo di cui all'art. 3,
comma 1, lettera c), della legge n. 52 del 1996, in quanto
l'infrazione punita dall'art. 5, comma 3, del d.lgs. n. 153 del 1997
non potrebbe ritenersi omogenea e di pari offensività rispetto a
violazioni previste da «leggi vigenti», e segnatamente rispetto a
quella contemplata dall'art. 132 del d.lgs. n. 385 del 1993:
trattandosi di censura del tutto distinta rispetto a quelle svolte
nelle ordinanze di rimessione.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta inammissibilità delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 5, comma 3, del d.lgs. 26
maggio 1997, n. 153 (Integrazione dell'attuazione della direttiva
91/308/CEE in materia di riciclaggio dei capitali di provenienza
illecita), sollevate, in riferimento agli artt. 76 e 77 della
Costituzione, dal Tribunale di Cagliari, dal Tribunale di Novara e
dal Tribunale di Mondovì con le ordinanze indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Flick
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 6 giugno 2008
Il direttore della cancelleria: Di Paola