1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 22-11-2000
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 50 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 ottobre 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 ottobre 2000 (della Provincia autonoma di Trento) Corte dei conti - Decreto della Corte dei conti - sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige con sede in Trento, in data 7 giugno-9 agosto 2000 - Richiesta, con fissazione del relativo termine, del deposito dei conti giudiziali del consiglio della Provincia autonoma di Trento, con particolare riferimento a quelli relativi alla gestione per gli anni 1996-1998 - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia autonoma di Trento Indebita interferenza sull'autonomia contabile e finanziaria della provincia - Lesione del principio di immunita' dei consiglieri provinciali - Istanza di sospensione. - Decreto della Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per il Trentino-Alto Adige, 7 giugno-9 agosto 2000, n. 0130/2000. - Costituzione, artt. 5, 116 e 112, quarto comma; Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 4, 8, 9, 28, 31, comma 1, 49, 83 e 84. (000C1227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 22-11-2000)

Ricorso per conflitto di attribuzioni (ai sensi dell'art. 98,
comma 2 dello Statuto della Regione Trentino Alto Adige) della
Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente della
giunta provinciale Lorenzo Dellai, rappresentata e difesa come da
mandato speciale autenticato in data 2 ottobre 2000 dal
prof. avv. Fabio A. Roversi Monaco, ed elettivamente domiciliato
presso lo studio del prof. avv. Giuseppe Morbidelli in Roma, via
Giosuè Carducci n. 4;
Contro il Presidente Consiglio dei Ministri; per la dichiarazione
che non spetta alla Corte dei Conti richiedere, fissando il
relativo termine, il deposito dei conti giudiziali del consiglio
della Provincia Autonoma di Trento, con particolare riferimento a
quelli relativi alla gestione per gli anni 1996-1998; e per il
conseguente annullamento previa sospensione dell'efficacia del
decreto n. 0130/2000 del 7 giugno-9 agosto 2000 della Corte dei
Conti, sezione giurisdizionale regionale per il Trentino-Alto Adige
con sede in Trento comunicato alla presidenza del consiglio della
Provincia Autonoma di Trento con nota 3974 datata 17 agosto 2000.
I n f a t t o
Il procuratore regionale della Corte dei conti ha rivolto istanza
alla sezione giurisdizionale regionale per il Trentino-Alto Adige
della Corte medesima per l'emanazione del decreto di cui
all'art. 39 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, al fine di fissare
all'agente contabile del consiglio della Provincia autonoma di
Trento un termine entro il quale depositare i conti giudiziali
relativi alla gestione per gli anni 1996-1998.
La sezione ha accolto l'istanza ed emanato il relativo decreto in
data 9 agosto 2000, rilevando che la Cassa di Risparmio di Trento e
Rovereto, avendo attuato maneggio di pubblico denaro come agente
contabile del consiglio regionale, non aveva ottemperato
all'obbligo di presentare i relativi conti per gli anni in
questione. Tutto ciò visto l'art. 45 del testo unico della legge
sulla Corte dei conti R.D. 12 luglio 1934 n. 1214 e 39 seg. del
regolamento di procedura attuata approvato con R.D. 13 agosto 1933,
n. 1038.
Intimata risultava pertanto la Cassa di Risparmio di Trento e
Rovereto in quanto agente contabile tenuta a presentare i conti
entro il termine di sessanta giorni.
Il procuratore regionale provvedeva, con lettera datata 17 agosto
2000, alla notifica dell'atto al consiglio provinciale con invito a
notificarlo all'agente contabile.
È da rilevare che da anni non venivano richiesti al consiglio
della Provincia Autonoma di Trento i conti relativi alla gestione
del medesimo e che quindi l'atto, di cui si contesta la
legittimità appare fortemente e preoccupantemente innovativo
rispetto al diritto e alla prassi fino ad ora seguiti dalla Corte
dei conti, sezione giurisdizionale per il Trentino Aldo Adige.
Ammissibilità del conflitto
È noto che secondo l'orientamento consolidato della Corte
costituzionale, risulta idoneo a produrre un conflitto di
attribuzioni tra lo Stato e le regioni qualsiasi atto o
comportamento significante, imputabile allo Stato o alla regione,
purchè sia dotato di efficacia, o rilevanza esterna e sia diretto
ad esprimere in modo chiaro e inequivoco la pretesa di esercitare
una data competenza, il cui svolgimento possa determinare
un'invasione attuale della sfera di attribuzioni o, comunque, una
menomazione altrettanto attuale della possibilità di esercizio
della medesima (v. sentt. nn. 771/1988, 104/1989, 157/1991, 245 e
473/1992, 165/1994, 341/1996).
Il conflitto, come chiarito dagli stessi giudici di
costituzionalità, può ritenersi determinato dall'interesse del
soggetto ricorrente alla difesa dell'integrità delle competenze
garantite (a ciascuno dei soggetti o enti confliggenti), o da norme
formalmente costituzionali, o da norme ordinarie, integrative o
esecutive di norme costituzionali, di competenza (v. Corte della
costituzione sent. n. 104 del 1989).
A tal riguardo, occorre altresì ricordare che la stessa Corte
costituzionale ha esplicitamente affermato che l'eventuale lesione
dei poteri spettanti ai rappresentanti di un ente fornito di
autonomia costituzionalmente protetta offende anche l'autonomia
dell'ente medesimo, facendo così insorgere per esso l'interesse a
tutelare nell'appropriata sede le proprie attribuzioni (v. Corte
della costituzione sentt. nn. 211 del 1972 e 163 del 1997).
La Provincia Autonoma di Trento - Ente che possiede le medesime
caratteristiche costituzionali della Regione Trentino-Alto Adige in
quanto titolare di proprie attribuzioni legislative ed
amministrative direttamente disciplinate da norme costituzionali,
ed in particolare dotate di autonomia e indipendenza da ingerenze e
interferenze esterne - chiede pertanto che, previa dichiarazione di
non spettanza allo Stato della facoltà di emettere il decreto di
cui trattasi lo stesso, sia annullato in quanto lesivo delle
funzioni della Provincia, garantite dagli artt. 5, 116 della
Costituzione, in relazione agli artt. 4 e 31, comma 1, 83 e 84
dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, approvato dal
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, recante "approvazione del testo
unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige" emesso travalicando i confini assegnati
dall'ordinamento alla giurisdizione della Corte dei conti.
In particolare l'iniziativa assunta dal procuratore regionale
dalla Corte dei conti, confermata dalla sezione giurisdizionale
regionale per il Trentino-Alto Adige con sede in Trento dà luogo
ad un errore sui confini stessi della giurisdizione, spettante alla
Corte dei conti nei confronti del consiglio provinciale, e non sul
concreto esercizio di essa. In definitiva, essa realizza un tipo di
comportamento lesivo oltre che degli artt. 5, 116, 122, quarto
comma della Costituzione e 28 dello statuto regionale, anche degli
artt. 4, 8 e 9 (riguardanti le funzioni della Provincia), 31, comma
1 (inerente al regolamento interno di disciplina della attività
del consiglio regionale), nonchè 83 e 84 (inerenti all'autonomia
contabile della Provincia) nonchè dell'art. 49 in relazione agli
artt. 28 secondo comma e 31 dello statuto regionale, in relazione
anche a quanto previsto dal d.P.R. n. 305/1988 e succ. modif. e
integr. (norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige per l'istituzione delle sezioni di controllo
della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad
esse addetto).

D i r i t t o

Lesione delle competenze della Provincia Autonoma di Trento
costituzionalmente garantite in particolare dagli artt. 5, 116
della Costituzione in rapporto agli artt. 4, 8 e 9, 31, comma 1,
49, 83 e 84 dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige, anche
in relazione a quanto previsto dal d.P.R. n. 305/1988 e succ.
modif. e integr., nonchè degli artt. 122, comma quarto della
Costituzione e 28 dello statuto regionale. Violazione e falsa
applicazione degli artt. 44 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e 39
del R.D. n. 1038 del 1933.
Il controllo della Corte dei conti si esercita, com'è noto,
sulla base dell'art. 100 della Costituzione e ai sensi del t.u.
12 luglio 1934, n. 1214 al fine di assicurare il rispetto delle
leggi sull'azione del Governo e della pubblica amministrazione.
L'art. 44 del t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, prevede che la Corte
dei conti giudichi con giurisdizione contenziosa sui conti dei
tesorieri, dei ricevitori, e in genere su tutti coloro che
legalmente o di fatto hanno maneggio di cose e valori dello Stato e
della pubblica amministrazione in genere "per quanto le spetti a
termini di leggi speciali".
Occorre anzitutto riconoscere che il giudizio di conto è un
procedimento dichiarativo in funzione di controllo, affidato ad una
magistratura speciale, volto essenzialmente a risalire dalla
verifica dell'attività contabile del tesoriere a quella
dell'attività gestoria degli amministratori (cfr. L. Schiavello,
Processo contabile, in Enc. dir. voI. XXXVI, Milano, 1987).
In altri termini, un giudizio circoscritto ai conti del tesoriere
- da intendersi come controllo limitato alla regolarità contabile
(regole ragionieristiche canonizzate giuridicamente) e al profilo
esecutivo della gestione - oltre a risolversi in un rituale ad
pompam si presenterebbe carente del suo inderogabile fondamento
razionale; vale a dire la esigenza dell'accertamento del corretto
maneggio del pubblico denaro (v. Corte di Cassazione, sez. un.,
15 maggio 1991, n. 5443; 18 gennaio 1991, nn. 456-463).
Il giudizio contabile non è dunque un giudizio di mera
legittimità, in quanto ha ad oggetto una gestione "cioè l'insieme
delle operazioni amministrative poste in essere per il
funzionamento dell'ufficio cui il contabile è assegnato, e non
l'atto giuridico conto nel suo aspetto formale" (così e O Sepe, La
giurisdizione contabile, in Trattato di diritto amministrativo,
diretto da G. Santaniello, Padova, 1997, in partic. 205 e ss.):
tale giudizio viene quindi effettuato non tanto sul conto quanto
sulla gestione (cfr. Mastropqsqua, L'aspetto del giudizio di conto,
in Amm. e contabilità, 1982, in partic. 611).
Per quanto poi il parametro del controllo - riferito non più
soltanto all'atto, ma all'azione, all'attività - rimanga pur
sempre la norma giuridica, esso, in realtà, finisce per assumere
una ben maggiore pregnanza in quanto "consente di verificare,
oltrechè l'osservanza delle competenze e dei procedimenti, anche e
soprattutto il positivo perseguimento degli obiettivi posti dalle
norme all'agire amministrativo, l'efficacia dell'azione
amministrativa, l'economicità dei risultati conseguiti nel
rapporto costi- ricavi-benefici, la stessa efficienza delle
strutture e delle procedure dell'amministrazione" (così G.
Carbone, Commento all'art. 100 Cost., in Commentario alla
Costituzione (a cura di) G. Branca, A. Pizzorusso, Bologna, 1994,
in partic. 110 e ss.).
In particolare, la funzione assegnata al rendiconto nell'ambito
del rapporto di gestione va individuata nella rappresentazione
documentata dei vari momenti operativi e ciò dimostra il carattere
probatorio del rendiconto che consente la verificazione e
valutazione dell'attività compiuta (cfr. V. Guccione, voce
Rendiconto, in Enc. dir., XXXIX, Milano, 1987, in partic. 793).
Con la riforma generale dei controlli della Corte dei conti del
'94 si è peraltro dilatata e generalizzata "l'area del controllo
successivo-consuntivo sui risultati della gestione, estendendone la
prospettiva dalla legalità e regolarità in direzione di una
conoscenza-valutazione della economicità, dell'efficienza,
dell'efficacia dell'azione amministrativa e di quanto da questa
prodotto e conseguito".
Può ritenersi pertanto che la linea di demarcazione tra l'area
del controllo preventivo e quella del successivo-consuntivo vada
identificata nel "rilievo sostanziale degli atti, che include oltre
quelli formalmente "del Governo anche altri atti che per il loro
rilievo normativo, amministrativo e gestionale, si connotano come
atti d'indirizzo, di programmazione, di impegno
politico-amministrativo-finanziario così "alto da costituire
condizione e presupposto di susseguente attività gestionale,
rimessa a controllo successivo".
Se tutto ciò è vero, esso è riferibile al solo modello del
controllo sui risultati della gestione valutati sotto il profilo
della legittimità anche sostanziale e della effettività dei
conseguimenti. È solo un tale modo di controllo che può
integrarsi con l'azione di responsabilità amministrativa e
contabile rimessa alla procura istituita presso la Corte dei conti
per promuoveme il giudizio di responsabilità ad essa intestato
dall'art. 103 della Costituzione; è solo nei confronti di un tale
modo di controllo che la giurisdizione di responsabilità si può
atteggiare come prosecuzione sanzionatrice delle risultanze e degli
esiti del controllo (così G. Carbone, Commento all'art. 100 Cost.,
cit. 116-118).
Va inoltre posto in rilievo che dalla disamina della
giurisprudenza contabile, emerge che la linea interpretativa
seguita, con costanza, ha mirato ad ampliare l'ambito di
applicazione della responsabilità amministrativa e contabile,
nell'intento di affermare il carattere generale della giurisdizione
della Corte dei conti in ogni settore della contabilità pubblica.
Il fondamento di tale estensione della giurisdizione contabile,
è stato, in particolare, ravvisato nell'art. 103, comma secondo
della Costituzione (v. Corte dei conti SS.RR. 29 luglio 1980,
n. 248/A, SS.RR. 8 ottobre 1982, n. 316, SS.RR. 30 maggio 1986,
n. 490/A, SS.RR. 1o giugno 1986, n. 498/A, SS.RR. 27 giugno 1988,
n. 566/A). La statuizione, contenuta in tale disposizione
costituzionale, in base alla quale la stessa Corte ha competenza
nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate
dalla legge, è stata infatti interpretata nel senso della
inesistenza di una riserva di legge nelle materie di contabilità
pubblica (in tal senso si veda anche Cass. sez. un. n.363/1969 e
Cass. sez. un. n.2616/1988).
Dal dato testuale così interpretato si è giunti ad affermare
che sussiste una riserva di giurisdizione a favore della Corte dei
conti estesa a tutti i rapporti connessi alla gestione finanziaria
e patrimoniale, anche in mancanza di specifiche disposizioni di
legge (v. Corte costituzionale sent. n. 110/1970), e con riguardo a
tutti gli enti pubblici (v. Corte costituzionale sent. n. 68/1971 e
sent. n. 211/1972), tranne gli enti pubblici economici e (per
quanto ancora esistenti) gli enti di gestione delle partecipazioni
pubbliche.
In quest'ottica il riferimento alle "materie" di contabilità
pubblica è stato, invero, utilizzato per allargare la
giurisdizione contabile a tutto ciò che può rientrare nel
concetto di finanza pubblica, comprensivo di ogni tipologia di
gestione degli apparati pubblici, e ogni qual volta sia stato
cagionato un danno erariale, da intendersi come danno pubblico o
per la collettività (v. Cass. sez. un. n. 378/A del 1984).
Con riguardo poi alla responsabilità dei dipendenti e degli
amministratori delle province va osservato che il legislatore ha
espressamente riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti
(si vedano gli artt. 30-31 della legge n. 335/1976); in
particolare, ai dipendenti e agli amministratori delle Province è
stato esteso il regime di responsabilità (previsto dalle norme
vigenti per le amministrazioni dello Stato), per i danni da essi
arrecati alle stesse, nei casi di dolo o colpa.
Può osservarsi che, anche in questo ambito, l'art. 103 della
Costituzione ha costituito punto di riferimento costante della
giurisprudenza della Corte dei conti al fine di consentire
l'estensione della sua giurisdizione a situazioni per le quali,
ancorchè non siano espressamente regolate in modo specifico,
sussista identità di materia e di interesse tutelato e quindi vi
sia "carenza di regolamentazione specifica da parte del
legislatore, che potrebbe anche attribuire la giurisdizione ad un
giudice diverso" (si vedano a tal riguardo Corte Costituzionale
sentt. n. 110 del 1970, n. 68 del 1971, n. 211 del 1972, n. 102 del
1977, n. 241 del 1984, n. 53 del 1985).
Con il d.l. n. 543/1996, conv. nella legge n. 639/1996, sono
stati introdotti principi innovativi in materia di responsabilità
amministrativa ed è stato chiarito più in particolare, che la
Corte dei conti non può sindacare nel merito le scelte
discrezionali dell'amministrazione. Ciò non significa peraltro che
la stessa Corte non possa effettuare un sindacato sull'uso
illegittimo della discrezionalità al fine di stabilire la
eventuale dannosità di un comportamento, altrimenti le scelte
derivanti da un uso del potere discrezionale contrario ai canoni
della legittimità diverrebbero esenti a causa della legge
n. 639/1996 da responsabilità (v. da ultimo Corte dei conti, sez.
Regione Lazio n. 7/1998).
In altri termini, se certamente il sindacato del giudice
contabile incontra il limite del merito delle scelte degli agenti
pubblici (v. Corte dei conti SS.RR. n. 683/A del 9 settembre 1990,
SS.RR. n. 904/A del 30 settembre 1993, SS.RR. n. 30/A del 3 giugno
1996), le quali debbono essere apprezzate senza che il giudice si
sostituisca agli amministratori, il sindacato medesimo deve invece
ritenersi esteso ai limiti, per così dire, esterni del potere
discrezionale, investendo l'area della irrazionalità e dello
scostamento da ogni canone di corretta amministrazione, tanto da
tradursi in arbitrio e, dunque, nell'area dell'illecito che, come
tale, rientra pienamente nell'ambito tipico di cognizione del
giudice contabile (v. Corte dei conti sez. Regione Campania,
n. 71/1997, inoltre hanno fatto riferimento al concetto di
"ragionevolezza gestoria" Corte dei conti sez. I n. 15/94/A del
19 settembre 1994 e a quello di "giustificabilità delle scelte"
SS.RR. n. 522/A del 17 dicembre 1986, sez. Regione Sardegna, n. 158
del 26 febbraio 1987, SS.RR. n. 668/A del 28 maggio 1990).
La ratio di tale estensione è quella di evitare che si
verifichino effetti dirompenti e lesivi dei principi di
imparzialità e di buon andamento dell'azione amministrativa, anche
nei casi in cui l'agente sia legato all'amministrazione da un
rapporto di servizio (v. Corte dei conti SS.RR., n. 62/A del
25 ottobre 1996).
L'estensione della giurisdizione della Corte dei conti tuttavia,
non può essere illimitata, in quanto risulta delimitata da altri
valori protetti a livello costituzionale come si evince
dall'affermazione della stessa Corte costituzionale secondo cui
"l'espandersi della giurisdizione costituzionalmente attribuita
alla Corte (...) deve considerarsi circoscritto laddove ricorra
identità oggettiva di materia e beninteso entro i limiti segnati
da altre norme e principi costituzionali" (v. Corte costituzionale
sent n. 129 del 1981).
In definitiva la estensione proposta, anche sulla base della
nuova normativa, è naturalmente circoscritta, poichè limitazioni
e deroghe possono essere desunte in via interpretativa da altre
norme di rango costituzionale diverse dall'art. 103 della
Costituzione.
Come i giudici di costituzionalità hanno riconosciuto,
l'analogia che può ravvisarsi tra le attribuzioni dei consigli
provinciali e quelle dei due rami del Parlamento non può condurre
ad affermare che sussiste identità tra le stesse, nè tanto meno a
negare che mentre alle prime è riconosciuto un ambito di
autonomia, le seconde sono esercitate a livello di sovranità.
Da questa sostanziale diversità si è inferito, in particolare,
che deroghe alla giurisdizione erano ammissibili soltanto nei
confronti di organi immediatamente partecipi del potere sovrano
dello Stato, e perciò situati ai vertici dell'ordinamento, in
posizione di assoluta indipendenza e di reciproca parità. Ed in
effetti il giudice delle leggi ha anche sostenuto che dovrebbe
escludersi che le prerogative riservate agli organi supremi dello
Stato si possano estendere agli organi assembleari e di governo
delle Province (v. Corte costituzionale, sentt. nn. 110/1970 e
129/1981).
Questa affermazione generica di principio va in realtà
interpretata, poichè, dall'analogia tra le funzioni esercitate dal
Parlamento e quelle spettanti ai consigli provinciali è ben
possibile ed anzi doveroso derivare un parallelismo tra le
guarentigie assicurate ai membri del Parlamento ex art. 68 della
Costituzione, primo comma e il regime di immunità dei consiglieri
provinciali individuato dall'art. 122, quarto comma, della
Costituzione In particolare, l'esonero da responsabilità dei
componenti il consiglio provinciale deve considerarsi funzionale
alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica,
in quanto volto a "garantire da qualsiasi interferenza di altri
poteri il libero processo di formazione della volontà politica"
(v. Corte costituzionale sent. n. 69/1985).
L'immunità prevista dall'art. 122, quarto comma della
Costituzione è dunque da porsi in relazione alla particolare
natura delle attribuzioni del Consiglio provinciale, che
costituiscono esplicazione di autonomia costituzionalmente
riconosciuta attraverso l'esercizio di funzioni in parte
disciplinate dalla stessa Costituzione e in parte da altre fonti
normative cui la prima rinvia (v. Corte costituzionale sent
n. 81/1975).
Tale indirizzo ha trovato ulteriore specificazione in decisioni
in cui il giudice delle leggi ha affermato che i consiglieri
provinciali sono insindacabili, ai sensi dell'art. 122,
quarto comma della Costituzione, non soltanto nell'esercizio di
funzioni legislative, di indirizzo politico, di controllo, ma anche
di quelle di autorganizzazione (v. sent. n. 70/1983).
L'immunità provinciale non giunge a coprire le attività
amministrative del consiglio provinciale che siano espressione di
poteri non normativi di organizzazione degli uffici e dei servizi
interni, ma rinvenendo il proprio fondamento costituzionale nel
carattere primario delle funzioni esercitate - recte le funzioni
legislative e quelle ad esse connesse e strumentali (v. Corte
costituzionale sent. n. 209/1994) -, comporta che il potere
inquirente del Pubblico ministero, istituito presso la Corte dei
conti, non può trasformarsi in un controllo generale e
indeterminato sulle attività amministrative dei Consigli
provinciali attraverso richieste generiche di acquisizione di atti
e documenti (v. sent. n. 100/1995).
Sotto questo profilo appare chiaro che l'estensione della
giurisdizione della Corte dei conti ex art. 103 della Costituzione
incontra il limite di altri valori costituzionali.
Tale impostazione risulta, invero, confermata anche da una
importante decisione nella quale la Corte costituzionale ha
individuato non nella forma degli atti, bensì nella fonte
attributiva della competenza il criterio per determinare
l'attività insindacabile dei consiglieri provinciali (v. sent.
n. 289 del 1997).
In questa pronunzia la Corte ha sottolineato, inoltre, che
l'immunità dei consiglieri provinciali non è diretta ad
assicurare loro una posizione di privilegio, ma trova
giustificazione nell'esigenza "di preservare da interferenze e
condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di
autonomia" propria del consiglio.
Anche in questo caso, è evidente che i giudici di
costituzionalità hanno inteso ribadire che tale disposizione
costituzionale va interpretata nel senso di ritenere coperte dalla
garanzia dell'insindacabilità tutte quelle attività previste a
livello costituzionale o attribuite ai consiglieri provinciali da
leggi dello Stato.
Nel caso di specie la fonte legislativa - in grado di assicurare
a tutti i consiglieri provinciali un trattamento eguale - veniva
individuata nella legge n. 853 del 1973 che, posta a salvaguardia
dell'autonomia contabile e funzionale dei consigli regionali delle
Regioni a statuto ordinario, cui in base alla normativa statutaria
citata in epigrafe il consiglio della Provincia Autonoma di Trento
è totalmente assimilato, prevede siano istituiti nel bilancio
della Regione appositi capitoli di spesa.
Importante è poi la precisazione inerente all'ambito di
applicazione di tale immunità, contenuta nella decisione della
Corte costituzionale n. 100 del 1986, ove si è riconosciuto che la
guarentigia di cui all'art. 122, quarto comma della Costituzione,
si estende anche alla sfera della responsabilità patrimoniale dei
consiglieri provinciali, atteso che i poteri di cui dispone il
Consiglio provinciale, in ordine alla propria organizzazione e alla
posizione dei suoi componenti, derivano in via diretta ed immediata
dalle norme costituzionali che delineano l'ente Provincia.
Va rilevato che il complesso di principi che la Corte
costituzionale ha enucleato a partire dalla citata decisione
n. 81/1975 ha trovato piena conferma nei suoi più recenti
indirizzi.
Non solo: con la sentenza n. 392/1999 la Corte costituzionale ha
escluso che la Corte dei conti possa spingersi a sindacare
attività relative all'amministrazione e gestione dei fondi di
bilancio intestati alla Presidenza del consiglio, sia se previsti
per soddisfare le esigenze funzionali del consiglio provinciale in
relazione non soltanto alle funzioni legislative, regolamentari, di
indirizzo politico e di autorganizzazione, sia se previsti per le
funzioni di amministrazione attiva quando siano assegnate
all'organo in via diretta e immediata dalle leggi dello Stato.
Secondo tale recentissimo orientamento alla magistratura
contabile non è dato di ingerirsi nell'autorganizzazione del
consiglio provinciale, in quanto tale organo gode in base alla
legge n. 853/1973 di autonomia contabile e funzionale.
Sotto altro profilo va osservato che la garanzia
dell'irresponsabilità attribuita, dall'art. 122, quarto comma
della Costituzione, ai consiglieri regionali delle regioni a
statuto ordinario, non può certo essere superiore a quella
prevista, ai sensi dell'art. 28 dello statuto speciale, per i
membri del consiglio della Provincia Autonoma di Trento.
È necessario procedere ad adattare al caso di specie tutti i
criteri enucleati dalla giurisprudenza costituzionale, al fine di
definire i limiti dell'insindacabilità dell'attività dei
consiglieri provinciali.
Non può infatti dubitarsi che, anche per la Provincia Autonoma
di Trento come per la Regione a statuto speciale Trentino-Alto
Adige, sia essenzialmente la fonte attributiva della competenza ad
individuare le coordinate di riferimento per determinare l'ambito
di estensione dell'immunità per i voti dati e le opinioni espresse
dai consiglieri provinciali.
Com'è noto le assemblee provinciali sono organi
politico-amministrativi cui va riconosciuta una posizione di
indipendenza connaturata alle loro attribuzioni, che appare
incompatibile con il riscontro cui sono sottoposti in generale gli
addetti alla pubblica amministrazione.
È nel contesto dell'autonomia politica che va inserita
l'autonomia contabile dei consigli provinciali la quale consente
loro di autoamministrarsi e di svincolarsi da interventi e
interferenze esterni, ivi compresi quelli di altri organi della
provincia.
L'art. 83 dello statuto della Provincia Autonoma di Trento
stabilisce che la Provincia abbia un proprio bilancio e un proprio
esercizio finanziario annuale.
Ai sensi dell'art. 16 del d.lgs. n. 268/1992 alla Provincia
Autonoma di Trento è stata attribuita anche autonomia normativa in
materia contabile, nel senso che ad essa spetta disciplinare con
norme di rango primario l'ordinamento della propria contabilità
nell'ambito può dirsi della più generale competenza relativa
all'ordinamento degli uffici che, ai sensi dell'art. 4. n. 1 dello
statuto riservata esclusivamente alla Provincia.
Occorre poi sottolineare che, ai sensi dell'art. 31, comma primo
dello statuto, le norme che disciplinano l'attività del Consiglio
sono stabilite da un regolamento interno approvato a maggioranza
assoluta.
Tale regolamento a ben vedere presenta un carattere del tutto
peculiare rispetto ai regolamenti della giunta e alle leggi
provinciali, in quanto costituisce l'unica fonte cui è rimessa la
disciplina concreta delle funzioni attribuite al consiglio
provinciale dallo statuto, rappresentandone lo strumento primario
di svolgimento.
Tale carattere ne consente, invero, l'assimilazione ai
regolamenti parlamentari, fonti cui l'art. 64 della Costituzione
riserva la disciplina dell'organizzazione delle Camere al fine di
garantirne l'autonomia politico-costituzionale.
Significativa in questo contesto appare la previsione
dell'approvazione a maggioranza assoluta rispettivamente del
regolamento interno del consiglio della Provincia Autonoma di
Trento e del regolamento di ciascuna camera.
Si tratta evidentemente di un quorum che, inserito a livello di
fonti costituzionali - e precisamente all'art. 31, comma primo
dello statuto della Provincia Autonoma di Trento e all'art. 64,
primo comma della Costituzione - è stato posto a garanzia del
fatto che l'organizzazione interna rispettivamente del consiglio
provinciale e delle camere non possa essere attuata o modificata a
maggioranza semplice, al fine di garantirne sia la stabilità, sia
la tutela delle minoranze.
Ai sensi dell'art. 2 del regolamento interno del consiglio
provinciale spetta al Presidente del consiglio provinciale
l'amministrazione e la gestione dei fondi messi a disposizione del
consiglio.
Il bilancio e la contabilità del consiglio provinciale, i cui
tratti fondamentali sono individuati da una disciplina
regolamentare riservata allo stesso, rappresentano i mezzi e gli
strumenti giuridici indispensabili perchè il consiglio provinciale
possa effettivamente esercitare in piena autonomia e senza indebite
interferenze di altri organi statali o provinciali le proprie
funzioni legislative (v. art. 26 statuto), di nomina e revoca della
giunta provinciale (v. art. 36) di approvazione del bilancio (v.
art. 84 statuto), ecc.
Questo spiega inoltre perchè ai sensi dell'art. 5 del
regolamento interno del consiglio provinciale spetta all'ufficio di
Presidenza approvare il progetto di bilancio, le eventuali
variazioni ed il conto consuntivo del consiglio stesso.
Risulta dunque di tutta evidenza che la riconosciuta autonomia
contabile, cui risulta correlata la non sottoponibilità della
relativa gestione contabile alla giurisdizione della Corte dei
conti, è funzionale all'esercizio delle funzioni assegnate al
consiglio provinciale, tra cui in primis quelle legislative.
Occorre pertanto riconoscere che gli atti di gestione dei fondi
messi a disposizione per soddisfare le esigenze funzionali del
consiglio provinciale appartengono alla categoria delle attività
che possono considerarsi coperte dall'immunità per le opinioni
espresse e i voti dati dai consiglieri provinciali, ex art. 28
dello statuto speciale, in quanto sono da porsi in relazione
all'esigenza di tutelare le più elevate funzioni di rappresentanza
politica e valgono a preservare da interferenze e condizionamenti
esterni le determinazioni che rientrano nella sfera di autonomia
del consiglio provinciale.
In definitiva, è proprio la natura giuridica del giudizio di
conto che rileva. Esso ha ad oggetto essenzialmente la gestione,
comprensiva di tutti quegli atti che, per il loro rilievo
normativo, amministrativo e gestionale, sì connotano come atti
d'indirizzo, di programmazione, di impegno
politico-amministrativo-finanziario, ed è rivolto a verificare il
positivo perseguimento degli obiettivi posti dalle norme all'agire
amministrativo, l'efficacia dell'azione amministrativa,
l'economicità dei risultati conseguiti nel rapporto
costi-ricavi-benefici, la stessa efficienza delle strutture e delle
procedure dell'amministrazione. La sua estrinseca natura induce a
ritenerla non riferibile all'attività di gestione dei fondi
assegnati al consiglio provinciale per le esigenze funzionali ed
alla luce della garanzia dell'autonomia costituzionale delle
proprie attribuzioni.
I motivi per cui il controllo di legittimità sugli atti, nonchè
il controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della
Regione Trentino-Alto Adige e della Provincia autonoma di Trento,
esercitati dalla sezione di controllo della Corte dei conti avente
sede in Trento - ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo
14 giugno 1999, n. 212, contenente le "norme di attuazione dello
statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige recanti
integrazioni e modifiche al decreto del Presidente della Repubblica
15 luglio 1998, n. 305, in materia di controllo e di sezioni
giurisdizionali della Corte dei conti", che sostituisce l'art. 2
del d.P.R. n. 305 del 1988 - non possono ritenersi estesi alla
gestione del bilancio del consiglio provinciale possono essere
ulteriormente arricchiti e sviluppati.
Va, infatti, rilevato in primo luogo che, ai sensi dell'art. 1
del decreto legislativo 2 ottobre 1997, n. 385, che sostituisce
l'art. 7 del d.P.R. n. 305/1988, il controllo di legittimità sugli
atti della Provincia si esercita esclusivamente sui regolamenti di
cui agli artt. 44, punto 1) - che sono quelli per la esecuzione
delle leggi approvate dal consiglio provinciale - e 54, punti 1) e
2) - ovvero i regolamenti per la esecuzione delle leggi approvate
dal consiglio provinciale nonchè quelli inerenti alle materie che
sono devolute alla potestà regolamentare delle province - dello
statuto regionale. Ne consegue pertanto che tra essi non può
ricomprendersi il regolamento interno del consiglio regionale che,
a ben vedere, costituisce la fonte di carattere primario di
disciplina del bilancio e del conto consuntivo del consiglio
stesso.
In secondo luogo, può rilevarsi che il controllo sulla gestione
esercitato dalle sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento, ai sensi dell'art. 4 del sopra citato decreto legislativo
14 giugno 1999, n. 212, concerne solamente il perseguimento degli
obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma
regionali, provinciali ovvero statali, in quanto applicabili, ed è
dunque riferibile soltanto alla gestione del bilancio e del
patrimonio della Provincia Autonoma di Trento.
Il controllo della Corte dei conti sugli atti amministrativi,
sulla gestione del bilancio e del patrimonio della Provincia va
quindi riferito solamente agli atti della giunta regionale, allo
scopo di verificare la loro conformità alle disposizioni
legislative vigenti.
Il progetto di bilancio, le eventuali variazioni e il conto
consuntivo del consiglio provinciale sono, invece, approvati
dall'ufficio di Presidenza con una deliberazione che appare
esplicazione di un potere di autorganizzazione. Tale assunto si
desume in particolare dall'enunciato normativo di cui all'art. 84
dello statuto provinciale, ai sensi del quale "i bilanci
predisposti dalla giunta regionale o da quella provinciale e i
rendiconti finanziari accompagnati dalla relazione della giunta
stessa sono approvati rispettivamente con legge regionale o
provinciale". Tale previsione normativa rende, infatti, evidente
che l'approvazione dei bilanci e dei rendiconti, nel cui ambito
vanno inseriti anche i fondi messi a disposizione del consiglio
provinciale, avviene con atto legislativo del consiglio stesso, che
costituisce l'unica forma di controllo sulla gestione contabile
consiliare e ha essenzialmente natura politica.
Ciò spiega peraltro la sottrazione dei documenti contabili del
consiglio al controllo di legittimità e di gestione della Corte
dei conti, previsto dal d.P.R. n. 305/1988 e succ. modif. e integr.
in quanto strumento volto a garantire l'autonomia costituzionale
del consiglio provinciale, che risulterebbe lesa ove fosse ammesso
un controllo successivo sulla gestione del bilancio consiliare,
mediante il riscontro del conto dell'agente contabile del consiglio
stesso.
Ne deriva, di conseguenza, che il procuratore presso la Corte dei
conti con il decreto n. 0127/2000, richiedendo all'agente contabile
del consiglio provinciale - la Cassa di Risparmio di Trento e
Rovereto - il conto della gestione dei fondi del consiglio
provinciale, ha violato l'autonomia costituzionalmente riconosciuta
al consiglio medesimo in quanto ha inteso sottoporre a controllo
giurisdizionale atti, rispetto ai quali è configurabile una mera
responsabilità politica e la cui fonte di disciplina appare
sindacabile soltanto dal giudice delle leggi sotto il profilo della
costituzionalità.

P. Q. M.
La Provincia Autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte Costituzionale voglia:
dichiarare che non spetta alla Corte dei Conti richiedere,
fissando il relativo termine, il deposito dei conti giudiziali del
consiglio della Provincia Autonoma di Trento, con particolare
riferimento a quelli relativi alla gestione per gli anni 1996-1998;
e conseguentemente annullare previa sospensione
dell'efficacia il decreto n. 0130/2000 del 7 giugno-9 agosto 2000
della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale regionale per il
Trentino-Alto Adige, con sede in Trento comunicato alla presidenza
del consiglio della Provincia Autonoma di Trento con nota 3974
datata 17 agosto 2000; per violazione dei principi e norme
costituzionali e statutarie nei termini sopra illustrati, da
intendersi qui integralmente richiamati e trascritti.
Bologna-Roma, addì 11 ottobre 2000.
Prof. avv. Fabio A. Roversi Monaco
00C1227