1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 30 del 24-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 224 SENTENZA 16 - 19 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Disposizioni in materia di rapporto di lavoro a tempo parziale - Provvedimenti di concessione della trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale adottati prima della riforma del 2008, secondo la regola della soggezione del datore di lavoro pubblico al diritto potestativo attribuito ai lavoratori - Prevista possibilita' per la Pubblica Amministrazione di rivedere i provvedimenti medesimi nel termine di centottanta giorni - Asserita violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Insussistenza - Interpretazione della norma censurata che subordina la determinazione del datore di lavoro pubblico a serie ragioni organizzative e gestionali e al rispetto dei principi di correttezza e buona fede - Non fondatezza della questione. - Legge 4 novembre 2010, n. 183, art. 16. - Costituzione, artt. 10, 35, terzo comma, e 117, primo comma; direttiva 97/81/CE, allegato accordo quadro 6 giugno 1997, clausola 5, punto 2. (T-130224) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.30 del 24-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16 della
legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di
lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative
e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di
incentivi all'occupazione, di apprendistato, di occupazione
femminile, nonchè misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in
tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), promosso dal
Tribunale ordinario di Forlì nel procedimento vertente tra F.N. ed
altri e il Comune di Forlì ed altro, con ordinanza del 27 giugno
2012 iscritta al n. 14 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale,
dell'anno 2013.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 giugno 2013 il Giudice
relatore Luigi Mazzella.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Forlì, in funzione di giudice del lavoro,
con ordinanza del 27 giugno 2012, iscritta al n. 14 del registro
ordinanze dell'anno 2013, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 16 della legge 4 novembre 2010, n. 183
(Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di
riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di
ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi
all'occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè
misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro
pubblico e di controversie di lavoro), con riferimento agli articoli
10, 35, terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, nonchè
all'art. 5, comma 2, dell'accordo quadro sul lavoro a tempo parziale
allegato alla direttiva 97/81/CE del 15 dicembre 1997 (attuata con
decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 61),
1.1. - Riferisce il giudice rimettente di avere riunito tre cause
concernenti il controverso diritto di cinque ricorrenti alla
conservazione del rapporto di lavoro part-time che le pubbliche
amministrazioni convenute (Ministero di giustizia e Comune di Forli')
avevano sottoposto a rivalutazione in forza dell'art. 16 della legge
n. 183 del 2010, a tenore del quale «in sede di prima applicazione
delle disposizioni introdotte dall'articolo 73 del decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, le amministrazioni
pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze della amministrazioni pubbliche), e successive
modificazioni, entro centottanta giorni dalla data di entrata in
vigore della presente legge, nel rispetto dei principi di correttezza
e buona fede, possono sottoporre a nuova valutazione i provvedimenti
di concessione della trasformazione del rapporto di lavoro da tempo
pieno a tempo parziale già adottati prima della data di entrata in
vigore del citato decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008»; che in tutti e cinque i
casi sottoposti a giudizio, le ricorrenti avevano ricevuto
comunicazioni dai rispettivi enti datori di lavoro che i loro
rapporti di lavoro erano stati sottoposti a revisione ai sensi del
citato art. 16 ed alcuni erano stati «ricostituiti a tempo pieno»,
mentre un altro rapporto era stato trasformato da tempo parziale
orizzontale con prestazione lavorativa al 50% in tempo parziale
orizzontale con prestazione lavorativa al 66,67%.
1.2. - Osserva il rimettente, innanzitutto, che la questione è
rilevante, perchè concerne precisamente il «titolo» in forza del
quale gli enti hanno agito: laddove la norma fosse ritenuta
costituzionalmente illegittima, infatti, essa non potrebbe incidere
sulla regolamentazione del rapporto, come invece pretendono il
Ministero ed il Comune resistenti; la trasformazione del rapporto di
lavoro da tempo parziale a tempo pieno (ovvero la sua modifica
ampliativa della durata della prestazione lavorativa) è avvenuta,
infatti, contro il volere delle ricorrenti e precisamente in forza
della disposizione sopra ricordata, sicchè la valutazione di
legittimità della pretesa datoriale presupporrebbe necessariamente
la validità della norma dalla medesima applicata.
1.3. - Ad avviso del giudice a quo, la questione non è neppure
manifestamente infondata.
Ai sensi della clausola 5, punto 2, dell'accordo quadro sul
lavoro a tempo parziale, allegato alla direttiva del Consiglio delle
Comunità europee 97/81 del 15 dicembre 1997, «il rifiuto di un
lavoratore di essere trasferito da un lavoro a tempo pieno ad uno a
tempo parziale, o viceversa, non dovrebbe, in quanto tale, costituire
motivo valido per il licenziamento, senza pregiudizio per la
possibilità di procedere, conformemente alle leggi, ai contratti
collettivi e alle prassi nazionali, a licenziamenti per altre
ragioni, come quelle che possono risultare da necessità di
funzionamento dello stabilimento considerato». Ma che si possa
procedere a licenziamenti per altre ragioni, come quelle che possono
risultare da necessità di funzionamento dello stabilimento
considerato, non parrebbe sterilizzare il pregiudizio della
conversione autoritativa del rapporto.
Dissente sotto questo aspetto il rimettente da quell'indirizzo
della giurisprudenza di merito che ha riconosciuto la compatibilità
della norma interna sul presupposto che «la disposizione va [...]
intesa nel senso che qualora vi siano esigenze organizzative o
tecniche o produttive che impongano la trasformazione del rapporto da
tempo parziale a tempo pieno o viceversa, il datore, a fronte del
rifiuto del lavoratore a dette trasformazioni, potrebbe procedere al
licenziamento per ragioni risultanti da «necessità di funzionamento
dello stabilimento» (assimilabili alla nozione di giustificato motivo
oggettivo ex art. 3 della legge 15 luglio 1966, n. 604, recante
«Norme sui licenziamenti individuali»). Con la conseguenza che se poi
il lavoratore non acconsentisse alla trasformazione del rapporto da
tempo parziale a tempo pieno e ciò integrasse un giustificato motivo
oggettivo, si esporrebbe al rischio di esser licenziato. E ciò, con
il conforto della migliore dottrina, che interpreta l'art. 5 del
decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 61 (Attuazione della
direttiva 97/81/CE relativa all'accordo-quadro sul lavoro a tempo
parziale concluso dall'UNICE, dal CEEP e dalla CES) - là dove ha
recepito la norma comunitaria prescrivendo che «il rifiuto di un
lavoratore di trasformare il proprio rapporto di lavoro a tempo pieno
in rapporto a tempo parziale, o il proprio rapporto di lavoro a tempo
parziale in rapporto a tempo pieno, non costituisce giustificato
motivo di licenziamento» - nel senso che «vieta il licenziamento
motivato di per sè (cioè, esclusivamente) dal rifiuto della
trasformazione, ferma rimanendo la possibilità di pervenire ad un
valido recesso in presenza di elementi che lo giustifichino per
ragioni diverse, rispetto alle quali l'elemento della prestazione a
tempo parziale rileva solo di riflesso» (è citata, in proposito,
l'ordinanza del Tribunale di Trieste, 29 settembre 2011, in RG n.
632/11).
Altra sarebbe, però, la valenza giuridica del rifiuto del
lavoratore, ad avviso del rimettente, a seconda che lo si consideri
espressione di una facoltà del dipendente ovvero una sua
inosservanza di disposizioni datoriali. Prima dell'emanazione della
norma in esame, infatti, il lavoratore bene avrebbe potuto rifiutare
una prestazione full-time, esponendosi virtualmente al rischio di un
licenziamento per giustificato motivo oggettivo, il quale avrebbe
dovuto, però, presentare i requisiti di legittimità di questo tipo
di recesso. Oggi, invece, soggiunge il giudice a quo, alla luce della
predetta norma, se ritenuta legittima, il rifiuto del lavoratore
sarebbe di per sè illegittimo, poichè inottemperante alla richiesta
datoriale, e giustificherebbe il recesso datoriale per inadempimento,
integrando però, di fatto, precisamente le condizioni vietate dalla
norma comunitaria (recepita nell'ordinamento interno con il d.lgs. n.
61 del 2000, in particolare, per quanto qui rileva, all'art. 5, primo
comma, prima parte). L'opposizione del dipendente alla trasformazione
del rapporto finirebbe, infatti, per rappresentare, sia pure
attraverso il veicolo disciplinare, la precisa e sola causa del
licenziamento. Insomma, in questo secondo caso, proprio il rifiuto in
sè, con le sue conseguenze disciplinari (rimesse al datore di lavoro
e certamente sottratte alla disponibilità del dipendente), verrebbe
ad integrare la causa del licenziamento, in contrasto con la ratio
della norma comunitaria, della quale la norma nazionale risulterebbe,
dunque, elusiva.
La norma confliggerebbe, quindi, con l'art. 10 Cost., nella parte
in cui impegna lo Stato ad uniformarsi al diritto internazionale, con
l'art. 35, terzo comma, Cost., laddove si sancisce la promozione
degli accordi internazionali intesi a regolare i diritti del lavoro,
con l'art. 117 Cost., che impone il rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
Nè la natura transitoria della disposizione - valorizzata da
altra giurisprudenza di merito (in particolare del Tribunale di
Bologna) - apparirebbe idonea a superare il vizio sopra ipotizzato,
in mancanza di un riferimento normativo che consenta di sacrificare,
per la transitorietà della norma, la permanenza dei suoi effetti in
danno dei diritti dalla medesima violati.
Neppure rileverebbe, nella valutazione della norma incidente sul
diritto in esame, la diversa genesi di esso, sorto non già a seguito
di contrattazione inter privatos, bensì sulla base di una
disposizione di legge secondo cui «La trasformazione del rapporto di
lavoro da tempo pieno a tempo parziale avviene automaticamente entro
sessanta giorni dalla domanda, nella quale è indicata l'eventuale
attività di lavoro subordinato o autonomo che il dipendente intende
svolgere» (art. 1, comma 558, della legge 23 dicembre 1996, n. 662,
recante «Misure di razionalizzazione della finanza pubblica»),
potendosi affermare che in entrambi i casi il diritto deve ritenersi
acquisito al patrimonio del soggetto.
Tanto meno concorrenti ragioni di contenimento della spesa
pubblica, pur invocabili a maggior ragione a seguito della
costituzionalizzazione del principio del pareggio di bilancio,
potrebbero prevalere sulla sistematica dell'ordinamento, per la
possibilità che per il raggiungimento dei medesimi fini, vengano
adottati strumenti diversi, come, rispetto al caso di specie, il
recesso per giustificato motivo oggettivo. Peraltro, proprio la
predicata «coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea» dovrebbe
essere intesa, nel complesso delle norme della Carta e in difetto di
ulteriori specificazioni, in un'accezione ampia, nel senso che
l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico
siano assicurati in una complessiva armonizzazione con l'ordinamento
dell'Unione europea, oltre i confini meramente economici suggeriti
dalla terminologia della norma espressiva del principio anzidetto.
Il rimettente non ignora che esigenze contingenti possano indurre
a scelte normative di carattere temporaneo ed eccezionale, ma reputa
estranea alle competenze del giudice ordinario «una valutazione tanto
pregnante delle priorità politico-sociali ed economiche che
sottostanno alla normazione».
Nè ritiene di poter ovviare alla contraddizione rilevata «in
base al generale principio secondo il quale il giudice nazionale deve
disapplicare la norma interna, qualora sia incompatibile col diritto
comunitario, anche se contenuto in una direttiva rimasta inattuata»
(Corte di cassazione, sezione lavoro, 14 ottobre 2004, n. 20275): non
si tratterebbe, infatti, nella specie di disapplicare la norma per
far rivivere quella comunitaria, poichè quest'ultima attiene al
diverso aspetto della diretta correlazione tra recesso datoriale e
rifiuto del lavoratore di trasformare il proprio rapporto, mentre nel
caso di specie l'effetto sarebbe solo indiretto e mediato dalla
previa soggezione del lavoratore alla «nuova valutazione» dei
provvedimenti di concessione della trasformazione del rapporto di
lavoro da tempo pieno a tempo parziale già adottati.
Quanto poi alla possibile incompatibilità della norma a suo
tempo istitutiva del diritto potestativo ora in discussione con il
principio generale del buon andamento della pubblica amministrazione,
opina il giudice a quo che solo la previa declaratoria di
illegittimità costituzionale di questa disposizione potesse
consentire di regolamentare il rapporto di lavoro con le modalità
autoritative dell'art. 16 della legge n. 183 del 2010.
2. - Con atto depositato il 4 marzo 2013 è intervenuto nel
giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, instando per la
declaratoria d'irrilevanza o, in subordine, d'infondatezza della
prospettata questione di legittimità costituzionale dell'art. 16
della legge n. 183 del 2010 in relazione agli artt. 10, 35 e 117
della Costituzione e all'art. 5, punto 2, dell'accordo quadro
allegato alla direttiva 97/81/CE (nella parte in cui consente di
trasformare un rapporto di lavoro a tempo parziale in rapporto di
lavoro a tempo pieno).
2.1. - In ordine all'eccepita irrilevanza, la difesa dello Stato
sintetizza la questione sollevata dal Tribunale di Forlì nel timore
che l'introduzione della norma censurata comporti, in violazione dei
principi sanciti dalla suddetta direttiva europea, la possibilità
per il datore di lavoro pubblico di recedere dal rapporto di lavoro
sulla sola base del rifiuto del lavoratore di aderire alla
trasformazione del rapporto da part-time a full-time. L'oggetto dei
giudizi (riuniti) a quibus, tuttavia, è esclusivamente l'esercizio
da parte delle pubbliche amministrazioni della facoltà di sottoporre
a nuova valutazione i rapporti, mentre nessun provvedimento di
licenziamento risulterebbe in concreto essere stato adottato.
Soltanto nel caso che si vertesse in ipotesi di licenziamento,
osserva la difesa dello Stato, la questione potrebbe essere ritenuta
rilevante, mentre, trovandocisi semplicemente nella fase di «nuova
valutazione» prevista dal citato art. 16, il timore del licenziamento
deriverebbe soltanto dall'interpretazione che il rimettente vuole
dare della norma; sarebbe, cioè, solo eventuale e non attuale. E tra
una interpretazione conforme alla Costituzione ed una contraria, il
giudice sarebbe tenuto a dare la prevalenza alla prima.
2.2. - L'Avvocatura generale dello Stato sottolinea, inoltre, la
singolarità del riferimento all'art. 35, terzo comma, Cost. (secondo
cui la Repubblica «promuove e favorisce gli accordi e le
organizzazioni internazionali intesi ad affermare e regolare i
diritti del lavoro»), perchè l'Unione europea non è
un'organizzazione internazionale diretta alla regolamentazione o
affermazione del diritto del lavoro. L'unico collegamento della norma
sospettata con l'art. 35 Cost. starebbe nel fatto che entrambi
possano essere genericamente considerati come riguardanti il diritto
del lavoro, ma il collegamento sarebbe, appunto, cosi generico che
non si potrebbe configurare una violazione del secondo per via della
prima.
2.3. - In ogni caso, secondo la difesa dello Stato, la questione
non è fondata, perchè la disciplina contenuta nel citato art. 16
non violerebbe alcuna delle norme costituzionali indicate dal giudice
rimettente e, tanto meno, l'art. 5, comma 2, dell'accordo quadro
allegato alla direttiva 97/81/CE.
2.3.1. - Il giudice a quo sarebbe, anzitutto, incorso in un grave
errore di diritto censurando la norma in questione per contrasto con
l'art. 10 Cost. E ciò, in quanto l'art. 10 Cost. non si riferisce al
diritto internazionale tout court, bensì alle norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute, mentre in questa sede non
verrebbe in rilievo una norma di diritto internazionale
consuetudinario, ma una direttiva, tra l'altro già debitamente
recepita nell'ordinamento interno.
2.3.2. - Sarebbe, inoltre, palesemente infondato il riferimento
all'art. 5, punto 2, dell'accordo quadro allegato alla direttiva
97/81/CE e all'art. 117 Cost., in base ad un ragionamento più
sistemico che, diversamente da quanto sostenuto dal giudice a quo,
dovrebbe condurre a ritenere prevalente, in un'ottica di
bilanciamento, l'interesse al contenimento della spesa pubblica.
Innanzitutto, perchè dopo l'inserimento del principio del
pareggio di bilancio in Costituzione tale valore è protetto
direttamente da essa, mentre il diritto alla conservazione del
rapporto di lavoro part-time è protetto indirettamente dall'art. 117
Cost., in quanto obbligo derivante dall'ordinamento comunitario. Il
che potrebbe, già di per sè, far supporre una superiorità del
primo interesse nei confronti del secondo.
In secondo luogo, perchè entrambi gli obblighi in questione, e
cioè quello della conservazione del rapporto part-time e quello del
pareggio di bilancio, derivano da impegni comunitari (salvo il fatto
già menzionato della costituzionalizzazione del secondo,
ulteriormente deponente, come detto, a favore della sua preminenza),
per cui sarebbe utile cercare di ponderare i due valori dal punto di
vista dell'ordinamento europeo. In tale ottica, sostiene la difesa
dello Stato, essendo l'Unione europea soprattutto unione economica e
monetaria che deriva gran parte dei propri fondi da risorse erogate
dai fondi degli Stati membri, il pareggio di bilancio di essi non
potrebbe che risultare incomparabilmente prevalente rispetto alla
tutela del lavoro part-time. Tanto è vero che il mancato rispetto
degli obblighi di bilancio, soprattutto da parte di Paesi importanti
dentro l'Unione come l'Italia, potrebbe portare all'uscita dalla
moneta unica e addirittura allo scioglimento dell'ordinamento
dell'Unione. Dunque, nella prospettiva di un'analisi comparativa dei
probabili effetti economici del mancato rispetto dell'uno o
dell'altro obbligo da parte dell'Italia, la conclusione sarebbe che
sono potenzialmente molto più pesanti quelli derivanti dal mancato
rispetto degli obblighi di bilancio.
Rileva, infine, la difesa dello Stato che la tutela del lavoro
part-time non mira a proteggere questo tipo di contratto come tale,
essendo, invece, diretta alla tutela del lavoro intesa come maggiore
occupazione. E chiosa che «siccome in nessun caso, le analisi
teoriche possono prescindere dal contesto storico di riferimento,
considerare la possibilità di poter lavorare di più come un
disvalore e addirittura come incostituzionale risulta alquanto
singolare».

Considerato in diritto

1. - Il Tribunale ordinario di Forlì dubita, in relazione agli
artt. 10, 35, terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione,
della legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge 4 novembre
2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di
riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di
ammortizzatori sociali, di servizi per l'impiego, di incentivi
all'occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonchè
misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro
pubblico e di controversie di lavoro), che consente alle
amministrazioni pubbliche, entro centottanta giorni dalla data di
entrata in vigore della medesima legge, di rivalutare, nel rispetto
dei principi di correttezza e buona fede, i provvedimenti di
concessione della trasformazione del rapporto di lavoro da tempo
pieno a tempo parziale già adottati nel regime previgente alla
novella di cui all'art. 73 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133.
Nel regime precedente alla riforma del 2008, l'art. 1, comma 558,
della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica), riconosceva ai lavoratori pubblici un vero e
proprio diritto potestativo alla trasformazione del rapporto di
lavoro da tempo pieno a tempo parziale. L'amministrazione non poteva
rifiutarlo se non in caso di conflitto di interessi con la specifica
attività di servizio del dipendente e, pur in presenza di grave
pregiudizio alla funzionalità dell'organizzazione, poteva solo
differirlo per un periodo massimo semestrale, giammai negarlo.
Successivamente, l'art. 73 del decreto-legge n. 112 del 2008,
modificando il citato art. 1, comma 558, della legge n. 662 del 1996,
concedeva alla pubblica amministrazione la facoltà di valutare entro
sessanta giorni dalla domanda di part-time se accoglierla o meno e,
segnatamente, di ricusare la trasformazione in tal senso del
rapporto, non solo nel caso in cui l'attività lavorativa (ulteriore)
di lavoro autonomo o subordinato comporti un conflitto di interessi
con la specifica attività di servizio svolta dal dipendente, ma
anche tutte le volte che la trasformazione determini, in relazione
alle mansioni e alla posizione organizzativa ricoperta dal
dipendente, un pregiudizio alla funzionalità dell'amministrazione
stessa.
?, quindi, intervenuto l'art. 16 della legge n. 183 del 2010, che
prevede la rivalutazione ad iniziativa delle pubbliche
amministrazioni dei rapporti di lavoro già trasformati da full-time
a part-time alla stregua del disposto originario dell'art. 1, comma
558, della legge n. 662 del 1996.
In particolare, il giudice a quo sospetta la norma in questione
d'illegittimità per contrasto con il divieto di licenziamento del
lavoratore che rifiuti la trasformazione del rapporto, divieto
sancito dalla clausola 5, punto 2, dell'accordo quadro 6 giugno 1997
allegato alla direttiva del Consiglio delle Comunità europee 97/81
del 15 dicembre 1997 (Direttiva del Consiglio relativa all'accordo
quadro sul lavoro a tempo parziale concluso dall''UNICE, dal CEEP e
dalla CES), attuata in Italia con il decreto legislativo 25 febbraio
2000, n. 61 (Attuazione della direttiva 97/81/CE relativa
all'accordo-quadro sul lavoro a tempo parziale concluso dall'UNICE,
dal CEEP e dalla CES), che ha recepito detta specifica clausola sub
art. 5, comma 1.
Ad avviso del giudice rimettente, infatti, l'anzidetta clausola
dev'essere intesa nel senso che la trasformazione del rapporto di
lavoro da tempo parziale a tempo pieno (o viceversa) non può mai
avvenire senza il consenso del lavoratore. Donde l'inosservanza di
essa da parte della disposizione interna censurata, che ciò
consentirebbe, invece, anche contro la sua volontà.
2. - Preliminarmente, dev'essere rigettata l'eccezione
d'inammissibilità proposta dalla difesa dello Stato sul presupposto
che la questione in esame sarebbe prematura ed ipotetica. E ciò
perchè a suo dire sollevata sulla base della dedotta
incompatibilità della norma censurata con l'anzidetta disposizione
della direttiva che prevede l'illegittimità di un licenziamento,
occasionato dal rifiuto dei lavoratori di passare al full-time, allo
stato soltanto eventuale ed estraneo alla materia dei giudizi a
quibus.
A ben vedere, invece, la disposizione europea che vieta il
licenziamento per il mero rifiuto della trasformazione del rapporto
opposto dal lavoratore è invocata dal rimettente solo per dimostrare
che tale trasformazione non possa essere attuata unilateralmente, ma
con il consenso necessario del lavoratore stesso. Con la conseguenza
che nell'ottica del giudice a quo una norma come quella in oggetto,
permettendo al datore di lavoro pubblico d'imporre alla controparte
l'orario pieno, sarebbe, già di per sè, contraria alla ratio
sottesa alla regola di derivazione comunitaria.
2.1. - Quanto, poi, alla pertinenza dei parametri costituzionali
richiamati, è pur vero che gli artt. 10 e 35, terzo comma, Cost.
isolatamente considerati, non si attagliano alla dedotta violazione
di una direttiva comunitaria. Il primo, perchè si riferisce alle
norme di carattere consuetudinario (ordinanza n. 364 del 1989) e non
è utilizzabile per le norme internazionali convenzionali diverse da
quelle di cui al secondo comma (sentenza n. 284 del 2007, punto n. 2
del Considerato in diritto). Il secondo, perchè la Comunità e
l'Unione europea non sono riconducibili al novero delle
organizzazioni internazionali tout court, tanto meno di quelle
specificamente dirette all'affermazione o alla regolazione dei
diritti del lavoro.
Nondimeno, nella prospettazione del rimettente - che, come visto,
è tutta imperniata sulla lesione del principio della modificazione
consensuale del part-time desunto dalla clausola 5, punto 2, della
direttiva 97/81/CE - essi fanno corpo con il dedotto contrasto con
l'art. 117, primo comma, Cost. di cui sarebbe espressione la
violazione della normativa europea costituente il nucleo unificante
della questione proposta dal Tribunale di Forlì.
2.2. - Sotto altro profilo, la questione in esame è ammissibile,
perchè il rimettente, ancorchè stringatamente, ha motivato circa
l'impossibilità di disapplicare l'art. 16 della legge n. 183 del
2010, ancorchè a suo parere in contrasto con una direttiva
comunitaria evidentemente non munita di efficacia diretta, ma ciò
non significa che la norma interna censurata «sia immune dal
controllo di conformità al diritto comunitario, che spetta a questa
Corte, davanti alla quale il giudice può sollevare questione di
legittimità costituzionale, per asserita violazione dell'art. 11 ed
oggi anche dell'art. 117, primo comma, Cost. (ex plurimis, sentenze
n. 170 del 1984, n. 317 del 1986, n. 284 del 2007)» (sentenza n. 28
del 2010).
3. - Nel merito, la questione non è fondata.
3.1. - L'art. 16 della legge n. 183 del 2010 riguarda la
posizione dei dipendenti pubblici che avevano ottenuto di passare da
full-time a part-time ai sensi del dettato originario dell'art. 1,
comma 558, della legge n. 662 del 1996. Con tale disposizione,
infatti, si riconosceva in capo ai lavoratori un diritto potestativo
in tal senso. La norma censurata allinea la posizione predetta, con
una cautela che vuole limitato nel tempo l'intervento, con quella dei
lavoratori a tempo pieno aspiranti ad un rapporto a tempo parziale
alla stregua delle nuove regole introdotte dall'art. 73 del
decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, nella
legge n. 133 dello stesso anno. In base a quest'ultima disposizione,
infatti, il soddisfacimento delle richieste di part-time avanzate dai
lavoratori pubblici non è più automatico, come in passato, ma è
subordinato alla mancanza di pregiudizio (verificata di volta in
volta) per il buon andamento dell'organizzazione.
La disposizione censurata consente, dunque, alle pubbliche
amministrazioni di rinnovare la valutazione - ancorchè nel termine
circoscritto di centottanta giorni dalla data della sua entrata in
vigore e, beninteso, nel rispetto dei principi di correttezza e buona
fede - dei "vecchi" provvedimenti di concessione della trasformazione
dei rapporti di lavoro da tempo pieno a tempo parziale: quelli,
cioè, obbligatoriamente adottati prima della riforma del 2008 per
effetto della soggezione del datore di lavoro pubblico al diritto
potestativo attribuito ai lavoratori dalla disciplina previgente. In
forza del censurato art. 16, la riconferma di tali provvedimenti può
essere negata nell'arco temporale di un semestre. Solo, però, quando
questi siano tali da arrecare alla funzionalità dell'amministrazione
un pregiudizio analogo a quello che preclude la trasformazione del
rapporto da tempo pieno a tempo parziale secondo le nuove
disposizioni. Quindi, non a caso, dichiaratamente «in sede di prima
applicazione» delle stesse. E ciò, anche per ampliare le
possibilità di accoglimento delle istanze di trasformazione
presentate dopo l'entrata in vigore della novella. Invero esse
sarebbero state maggiormente ridotte se le amministrazioni pubbliche
non avessero potuto mai più in alcun modo ricondurre al tempo pieno
quei rapporti che, sotto l'impero della normativa antecedente, erano
state vincolate a trasformare in part-time.
A ulteriore giustificazione della maggiore rigidità dell'accesso
al part-time dei dipendenti pubblici full-time, rilevano, inoltre,
gli effetti sulla gestione dei vincoli di assunzione di nuovo
personale. Vincoli all'origine tanto della nuova disciplina più
rigorosa sulla concessione del regime ad orario ridotto, quanto di
quella transitoria in questione sui rapporti già in precedenza
divenuti a tempo parziale su mera richiesta dei dipendenti.
3.2. - La clausola 5, punto 2, dell'accordo quadro 6 giugno 1997
allegato alla direttiva 97/81/CE, prevede che il rifiuto di un
lavoratore di essere trasferito da un lavoro a tempo pieno a uno a
tempo parziale, o viceversa, non deve, in quanto tale, costituire
motivo valido per il licenziamento (e tale precetto ha trovato
attuazione nel diritto interno con l'art. 5 del d.lgs. n. 61 del
2000). Tuttavia, la stessa disposizione comunitaria precisa subito
dopo che, in tale evenienza, il licenziamento è, comunque, ammesso
(conformemente alle leggi, ai contratti collettivi e alle prassi
nazionali) per altre ragioni, segnatamente per quelle che possono
risultare da «necessità di funzionamento dello stabilimento»
(assimilabili al giustificato motivo oggettivo di cui all'art. 3
della legge 15 luglio 1966, n. 604, recante «Norme sui licenziamenti
individuali», ergo alle ragioni organizzative della pubblica
amministrazione).
Ciò vuol dire che il licenziamento è vietato solo quando il
rifiuto della trasformazione da parte del lavoratore costituisce la
sua ragione esclusiva e mancano motivi ulteriori rispetto ai quali
l'elemento della prestazione a tempo parziale venga in rilievo solo
di riflesso. In presenza, infatti, di effettive esigenze
organizzative, tecniche o produttive che impongano la trasformazione
del rapporto, l'indisponibilità del lavoratore al mutamento risulta
ingiustificata e può dare anche luogo, in casi estremi, al suo
licenziamento.
In buona sostanza, il diritto europeo è primariamente
finalizzato a tutelare il lavoro part-time e a impedirne ogni forma
di discriminazione, anche in fase di trasformazione del rapporto. Nel
contempo, però, esso dà la necessaria rilevanza alle esigenze
organizzative, tecniche o produttive che possono imporre modifiche
della posizione lavorativa ovvero del regime temporale della
prestazione. Solo in tali circostanze, il rifiuto opposto dal
lavoratore alla trasformazione del rapporto da tempo parziale a tempo
pieno può autorizzarne, al limite, l'estromissione dal posto
(semprechè sia da escludere qualunque possibilità di mantenerlo in
servizio part-time).
3.3. - Pertanto, alla luce di un'interpretazione sistematica
della normativa europea evocata dal rimettente (che, accanto alla
protezione del lavoratore dalla trasformazione unilaterale del
proprio rapporto ad iniziativa del datore di lavoro, prende pure in
considerazione le esigenze organizzative di quest'ultimo), la norma
censurata, rettamente inserita nello specifico contesto del diritto
interno, non collide con la direttiva 97/81/CE.
Diversamente da quanto opinato dal giudice a quo, infatti, il
potere di rivalutazione dei rapporti di lavoro part-time a suo tempo
concessi automaticamente, in applicazione della normativa dell'epoca,
non è arbitrario, nè indiscriminato, ma saldamente ancorato alla
presenza obiettiva di verificabili esigenze di funzionalità
dell'organizzazione amministrativa e condizionato a modalità di
esercizio scrupolosamente rispettose dei canoni generali di
correttezza e di buona fede. Ne sono espressione, a titolo
esemplificativo, la tutela delle peculiari situazioni personali e
familiari consolidatesi in capo ai singoli lavoratori, da valutarsi
in contraddittorio con gli stessi, il vaglio della fattibilità di
soluzioni alternative alla revoca del part-time, la concessione di un
congruo periodo di preavviso prima che la trasformazione (ciò
nonostante disposta) divenga operativa. In tal modo, i criteri di
correttezza e di buona fede cui le pubbliche amministrazioni devono
attenersi nell'esercizio della suddetta "rivalutazione" si prestano
ad esaltare, in una prospettiva costituzionalmente orientata di
stampo solidaristico, proprio la salvaguardia delle ragioni della
controparte, senza comportare un apprezzabile sacrificio.
In definitiva, il lavoratore non è assoggettato
incondizionatamente alle determinazioni unilaterali del datore di
lavoro pubblico ai fini della trasformazione del rapporto da
part-time a full-time. L'iniziativa dell'amministrazione, infatti,
dev'essere sorretta da serie ragioni organizzative e gestionali ed
attuata nel rispetto dei principi di correttezza e buona fede. In
mancanza di tali presupposti, il dipendente può legittimamente
rifiutare di passare al tempo pieno e, per ciò solo, non può mai
essere licenziato. Così interpretata, la possibilità di "revisione"
del part-time riconosciuta alle pubbliche amministrazioni dall'art.
16 della legge n. 183 del 2010 (oltre tutto contenuta entro limiti
stringenti di tempo) è da ritenere perfettamente compatibile con i
principi desumibili dall'invocata clausola 5, punto 2, della
direttiva 97/81/CE, donde la non fondatezza della questione di
legittimità costituzionale sollevata, con la interposizione di detta
clausola, in relazione al rispetto dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 16 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al
Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti,
di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di
servizi per l'impiego, di incentivi all'occupazione, di
apprendistato, di occupazione femminile, nonchè misure contro il
lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di
controversie di lavoro), sollevata, in relazione agli articoli 10,
35, terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Forlì con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 19 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI