Serie Generale n. 249 del 25-10-2003
DECRETI, DELIBERE E ORDINANZE MINISTERIALI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
DECRETO 14 ottobre 2003
Approvazione delle linee guida per l'adozione del protocollo informatico e per il trattamento informatico dei procedimenti amministrativi. (GU Serie Generale n.249 del 25-10-2003)

IL MINISTRO PER L'INNOVAZIONE E LE TECNOLOGIE

Visto il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del
9 agosto 2001, recante «Delega di funzioni in materia di innovazione
e tecnologie al Ministro senza portafoglio, dott. Lucio Stanca»;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre
2000, n. 445, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa»;
Vista la propria direttiva del 9 dicembre 2002, recante
«Trasparenza dell'azione amministrativa e gestione elettronica dei
flussi documentali»;
Vista la legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003)
ed in particolare l'art. 26;
Decreta:
Art. 1.
1. Sono approvate le allegate linee guida per l'adozione del
protocollo informatico e per il trattamento informatico dei
procedimenti amministrativi, che costituiscono parte integrante del
presente decreto.
Il presente decreto sarà pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana.
Roma, 14 ottobre 2003
Il Ministro: Stanca

Allegato

LINEE GUIDA

PER L'ADOZIONE DEL PROTOCOLLO INFORMATICO E PER IL TRATTAMENTO
INFORMATICO DEI PROCEDIMENTI AMMINISTRATIVI

1 INTRODUZIONE E NORMATIVA DI RIFERIMENTO

Con la direttiva del Ministro per l'innovazione e le tecnologie
del 9 dicembre 2002 sono stati definiti gli indirizzi per l'adozione
delle norme in materia di protocollo informatico e di trattamento
elettronico dei procedimenti amministrativi.
Il protocollo informatico e, più in generale, la gestione
elettronica dei flussi documentali hanno la finalità di migliorare
l'efficienza interna degli uffici attraverso l'eliminazione dei
registri cartacei, la riduzione degli uffici di protocollo e la
razionalizzazione dei flussi documentali. L'adozione di tali sistemi
migliorerà inoltre la trasparenza dell'azione amministrativa
attraverso strumenti che facilitano l'accesso allo stato dei
procedimenti ed ai relativi documenti da parte di cittadini, imprese
ed altre amministrazioni.
Le Pubbliche Amministrazioni dal 1° gennaio 2004, ai sensi
dell'art. 50, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28
dicembre 2000, n. 445, dovranno, quindi, attenersi ai principi e alle
norme di seguito indicati:

a) adozione del protocollo informatico per la registrazione dei dati
e documenti delle Amministrazioni (art. 50 e ss. del D.P.R.
445/2000; decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31
ottobre 2000, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 21 novembre
2000, n. 272);
b) trattamento dei procedimenti amministrativi gestito completamente
in modo informatico (legge 7 agosto 1990, n. 241; D.P.R. 445/2000;
decreto legislativo 23 gennaio 2002, n. 10);
c) formazione e conservazione dei documenti informatici
(deliberazione Aipa 51/2000, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale
del 14 dicembre 2000, n. 291; deliberazione Aipa 42/2001,
pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 21 dicembre 2001, n. 296);
d) sottoscrizione elettronica dei documenti informatici (d.lgs.
10/2002; decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8
febbraio 1999; decreto del Presidente della Repubblica 7 aprile
2003, n. 137 - "Regolamento di attuazione della direttiva
Comunitaria 93/1999" - su firma elettronica);
e) gestione informatica del sistema documentale e dei flussi
documentali (deliberazione Aipa 51/2000; deliberazione Aipa
42/200l; D.P.R. 445/2000);
f) accessi telematici ai dati, ai documenti, ai sistemi, alle banche
dati (D.P.R. 445/2000, artt. 58, 59 e 60);
g) sicurezza dei dati, dei documenti, delle tecnologie (decreto
legislativo 30 giugno 2003, n. 196; deliberazione Aipa 51/2000,
art. 10; D.P.C.M. 31.10.2000, art. 7);
h) direttiva sulla formazione del Ministro per la funzione pubblica
del 13 dicembre 2001, pubblicata su Gazzetta Ufficiale del 31
gennaio 2002, n. 26;
i) disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 26).

Si tratta di un quadro unitario nell'ambito del quale il
protocollo informatico può essere adottato secondo due tipi di
approccio, il primo completo ed il secondo caratterizzato da una
gradualità nella realizzazione:

1) nel primo caso, protocollo, automazione della gestione e dell'
iter delle attività formazione e conservazione dei documenti
informatici costituiscono un unico sistema di "governo
elettronico";
2) nel secondo caso, il protocollo informatico si pone come il punto
di avvio di un sistema amministrativo informatico nel quale
l'informazione utilizzata è solo di tipo "digitale", valida in
quanto tale, e l'informazione su supporti documentali cartacei
viene "trasformata" in digitale.

Ogni Amministrazione, in base alla propria situazione
organizzativa e tecnologica, ferma restando la scadenza del 1°
gennaio 2004, dovrà valutare la possibilità di adottare l'uno o
l'altro approccio, partendo eventualmente da quello minimale per poi
evolvere gradualmente verso un sistema gestionale completamente
automatizzato.
In tutti i casi, il livello minimale deve essere finalizzato a
creare non solo un sistema di protocollo in linea con la normativa ma
anche un sistema documentale che si caratterizza per essere un
sistema digitale, con la relativa eliminazione dei documenti cartacei
una volta trasformati in digitale.

1.1 Scopo delle linee guida e obiettivi strategici

Lo scopo del presente documento è quello di contribuire a creare,
fornendo un quadro unitario ed aggiornato, le condizioni
organizzative, funzionali e tecnologiche per la progettazione, la
realizzazione, lo sviluppo e la revisione dei sistemi informativi
automatizzati al fine di avviare, entro l'anno 2003 e quindi dal 1°
gennaio 2004, il protocollo informatico e gestire i procedimenti
amministrativi in modo elettronico. Il documento è rivolto a tutte
le Amministrazioni pubbliche e si prefigge di fornire alle stessa un
supporto nell'interpretazione e attuazione delle leggi, al fine di
contribuire a promuovere una revisione sostanziale dei procedimenti
amministrativi, cogliendo così lo spirito della norma che ha inteso
creare i presupposti di una semplificazione dei procedimenti
amministrativi ed una maggior trasparenza dei processi verso il
cittadino e l'impresa.
Nel documento vengono esaminati gli adempimenti delle
Amministrazioni, le funzionalità minime, la gestione documentale e
la gestione dei flussi lavorativi, dando risalto alle attività che
l'Amministrazione deve svolgere per ciascuna delle suddette fasi.
Le linee guida in particolare riguardano:

1. gli adempimenti ai quali sono tenute le Amministrazioni:

assicurare le funzionalità minime di protocollo;

procedere all'archiviazione della documentazione sulla base del
criterio per cui tutta la documentazione in ingresso diventa
"digitale" secondo la normativa tecnica;

pianificare le attività al fine di realizzare un sistema di base
protocollo-archiviazione che permetta di avviare il sistema
documentale informatico sostitutivo di quello cartaceo;

accedere al protocollo-archivio informatico "solo" tramite una
rete interna all'amministrazione anche al fine di eliminare la
duplicazione di documenti e fascicoli cartacei, con significative
economie gestionali sia interne sia per l'utenza;

pianificare le attività finalizzate alla gestione informatica
dei procedimenti amministrativi al fine di sostituire, anche in
modo graduale, il trattamento manuale degli stessi procedimenti;

2. la funzionalità minima da assicurare per l'avvio del protocollo
informatico;
3. i requisiti dei sistemi documentali e procedimentali che
costituiscono un vincolo progettuale e realizzativo ma anche una
opportunità per avviare modalità omogenee di operatività;
4. aspetti tecnologici.

Le presenti linee guida forniscono un quadro di riferimento
generale di carattere normativo e, unitamente ai precedenti documenti
emessi dall'Aipa, "Studio di prefattibilità sul Sistema di gestione
dei flussi di documenti (Sistema GEDOC)","Linee guida alla
realizzazione dei sistemi di protocollo informatico e gestione dei
flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni" (GEDOC2),
"Interoperabilità dei sistemi di protocollo informatico in ambiente
distribuito", e a quelli in via di elaborazione, intende offrire un
insieme organico di strumenti di supporto per le Amministrazioni.

1.2 Centro di Competenza

Con la Direttiva del 9 dicembre 2002 pubblicata sulla Gazzetta
Ufficiale del 5 marzo 2003, n. 53, il Ministro per l'innovazione e le
tecnologie, ha creato presso il Centro Tecnico per la R.U.P.A. un
Centro di competenza per il Progetto Protocollo informatico e
trasparenza amministrativa quale unico punto di riferimento, che
svolge, in continuità con le attività già svolte dall'Aipa,
funzioni di indirizzo e coordinamento e che promuove iniziative di
affiancamento per garantire l'attuazione della Direttiva, in
particolare attraverso:

le informazioni, le esperienze e i servizi messi a disposizione
sul sito web sulla gestione elettronica dei documenti (http://
protocollo.gov.it), le cui finalità sono la condivisione delle
migliori pratiche e la sussidiarietà;

la collaborazione fornita dal Centro di competenza che può
essere contattato al seguente indirizzo di posta elettronica:
cc@protocollo.gov.it;

incontri periodici con i referenti delle Amministrazioni allo
scopo di verificare lo stato di avanzamento delle attività.

Tra i suoi compiti in particolare si segnalano:

azioni di sensibilizzazione e comunicazione;

rilevazione periodica dello stato di attuazione dei progetti;

supporto alle amministrazioni, secondo un principio di
sussidiarietà, attraverso l'erogazione di un servizio di
gestione del protocollo informatico e dei flussi documentali in
modalità ASP.

2 ADEMPIMENTI DELLE AMMINISTRAZIONI

Le Pubbliche Amministrazioni, al fine di adottare entro il 1°
gennaio 2004 il protocollo informatico e gestire i procedimenti
amministrativi in modo elettronico, sono tenute ai seguenti
interventi:

a) provvedere ad introdurre, nei piani di sviluppo dei sistemi
informativi automatizzati, progetti per la realizzazione di
sistemi di protocollo informatico (art 50, comma 1, del D.P.R.
445/2000).
b) predisporre appositi progetti esecutivi per la sostituzione dei
registri di protocollo cartacei con sistemi informatici (art. 50,
comma 2, del D.P.R. 445/2000);
c) realizzare o revisionare i propri sistemi informativi (art. 50,
comma 3, del D.P.R. 445/2000);

I progetti dovranno essere pianificati in termini organizzativi,
funzionali, tecnologici e finanziari, nel rispetto della data del 1°
gennaio 2004. Il progetto esecutivo ha lo scopo di definire
attività, tempi e costo-benefici per l'operazione di sostituzione
anche ai sensi della Deliberazione Aipa 42/2001.
Il sistema informativo viene considerato come un insieme integrato
di dati, funzioni e tecnologie finalizzato non solo alla
registrazione di dati e documenti in ingresso ed in uscita, ma anche
all'automazione del sistema procedimentale e documentale (protocollo,
iter delle attività, atti e provvedimenti, documenti e modulistica,
accessi telematici).
Le Amministrazioni hanno l'obbligo di operare attraverso un piano
di automazione adottato o da adottare, con riferimento al proprio
ordinamento, per attuare quanto stabilito dal D.P.R. 445/2000 e
secondo le norme tecniche vigenti (art. 51, comma 1, del D.P.R.
445/2000).
Le stesse devono rivedere i sistemi informativi al fine di
realizzare una automazione totale delle fasi di produzione, gestione,
diffusione ed utilizzazione dei propri dati, documenti, procedimenti
ed atti (art. 51, comma 2, del D.P.R. 445/2000).
Gli interventi dovranno quindi comprendere una necessaria e
preliminare azione di razionalizzazione e semplificazione delle
attività, dei procedimenti, della documentazione e della modulistica
(art. 3, comma 3, della Deliberazione Aipa 51/2000).
Allo scopo di fornire un promemoria e un valido supporto per una
corretta scanzione temporale delle attività sopra riportate, la
Direttiva del Ministro per l'innovazione e le tecnologie ha previsto
fasi intermedie fino alla scadenza del 1 gennaio 2004. A questo fine
le Amministrazioni che non abbiano ancora provveduto devono definire,
con la massima tempestività, un piano d'azione dettagliato - il
quale preveda lo svolgimento delle attività sotto elencate tenendo
conto della citata scadenza per l'adozione del sistema di protocollo
informatico - e comunicare tale piano al Centro Tecnico per la
R.U.P.A., tramite il sito web http:// protocollo.gov.it

Più in dettaglio è necessario:

1. individuare le Aree Organizzative Omogenee (AOO) e i relativi
uffici di riferimento ai sensi dell'articolo 50, comma 4, del
D.P.R. n. 445/2000;
2. comunicare al Centro Tecnico la casella ufficiale di posta
elettronica per l'iscrizione delle AOO nell'indice delle P.A.;
3. comunicare al Centro Tecnico, per ogni AOO istituita, il
nominativo del responsabile del servizio per la tenuta del
protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e
degli archivi, ai sensi dell'articolo 61, comma 2, del DPR n.
445/2000;
4. adottare, per ogni AOO istituita, il manuale di gestione come
previsto dalle regole tecniche di cui all'articolo 5 del D.P.C.M.
31 ottobre 2000;
5. pubblicare e rendere accessibile tramite internet il manuale di
gestione che descrive il sistema di gestione e di conservazione
dei documenti e fornisce le istruzioni necessarie per il corretto
funzionamento del servizio per la tenuta del protocollo
informatico (cfr. par. 2.1.1);
6. predisporre un progetto operativo per la progressiva messa in
opera di sistemi di protocollo informatico integrati con la posta
elettronica certificata e la firma elettronica ai sensi
dell'articolo 10, comma 3, del D.P.R. 445/2000 nel rispetto dei
principi di interoperabilità di cui alla circolare Aipa del 7
maggio 2001;
7. predisporre correlate attività di formazione, d'intesa con il
Dipartimento della funzione pubblica ai sensi della Direttiva
sulla formazione del Ministro per la funzione pubblica del 13
dicembre 2001;
8. fornire informazioni al Centro Tecnico per la R.U.P.A.
sull'avanzamento dei progetti, al fine di permettere delle
rilevazioni periodiche sullo stato di attuazione della normativa.

Inoltre, le Amministrazioni, per l'attuazione della trasparenza
dell'attività amministrativa, devono svolgere, ove non vi abbiano
provveduto entro la prevista scadenza, le seguenti azioni:

1. comunicare al Centro Tecnico il nome di un referente, al fine di
definire le attività di interesse comune e concordarne i relativi
tempi di realizzazione;
2. individuare i servizi di propria competenza erogati ai cittadini e
alle imprese sia con modalità tradizionali sia in rete;
3. pianificare, secondo criteri di priorità, l'attuazione della
trasparenza dell'azione amministrativa come definita in
precedenza, tramite la predisposizione di progetti orientati a
fornire ai cittadini e alle imprese servizi informativi con canali
telematici diretti o attraverso intermediazione dell'Ufficio
Relazioni con il Pubblico;
4. migliorare la comunicazione tra gli uffici e gli URP al fine di
migliorare la comunicazione esterna e l'esercizio del diritto di
accesso;
5. compilare, per ogni progetto una scheda informativa, secondo lo
schema riportato in allegato alla Direttiva, da inviare al Centro
tecnico.

Le Amministrazioni, poi, con riferimento al proprio ordinamento,
devono:

a) pianificare le attività per la eliminazione dei diversi tipi di
protocollo attivati, di cui all'articolo 3, comma 1, lettera d)
del 31 ottobre 2000;
b) accreditare l'Amministrazione presso l'IPA - Indice della Pubblica
Amministrazione (articolo 12 del D.P.C.M. 31 ottobre 2000 recante
Regole tecniche per il protocollo informatico); informazioni in
proposito si trovano sul sito http:// indicepa.gov.it

La Direttiva è indirizzata a tutte le Amministrazioni centrali
dello Stato e agli enti pubblici sottoposti alla vigilanza
ministeriale. Per le regioni e gli enti locali territoriali la stessa
costituisce contributo alle determinazioni in materia, nel rispetto
della propria autonomia amministrativa. La Direttiva può
rappresentare uno schema di riferimento anche per le altre
Amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

2.1 Analisi ed individuazione delle Aree Organizzative Omogenee

Analisi organizzativa

Preliminarmente si dovrebbe procedere all'analisi dei processi per
la loro semplificazione, articolandola per fasi:

fase 1: definizione del campo di applicazione dell'intervento
organizzativo

passo 1 - identificare l'ambito e i livelli di
intervento;

passo 2 - delineare il contesto;

passo 3 - fissare gli obiettivi;

fase 2: diagnosi delle criticità e delle priorità;

passo 4 - ricostruire la mappa dei processi reali;

passo 5 - definire le metriche della prestazione
complessiva di processo;

passo 6 - misurare la distanza fra obiettivi e
situazione attuale;

fase 3: riprogettazione dei processi;

passo 7 - disegnare le alternative di riprogettazione;

passo 8 - progettare il sistema di monitoraggio e
controllo;

passo 9 - preparare la gestione del cambiamento
organizzativo;

passo 10 - sperimentare e correggere le ipotesi di
riprogettazione.

Definizione delle Aree Organizzative Omogenee

Attraverso la individuazione e la definizione delle Aree
Organizzative Omogenee (AOO) si rideterminano gli ambiti dei nuovi
sistemi di protocollo informatico. Questa individuazione consente di
arrivare ad una diminuzione e semplificazione dell'insieme dei
sistemi di protocollo oggi esistenti. Il fenomeno della
frammentazione dei registri di protocollo è una delle maggiori cause
di inefficienze nella gestione dei documenti delle Pubbliche
Amministrazioni. Tra le conseguenze negative derivanti da tale
frammentazione va certamente citata la ripetuta protocollazione del
documento (con annesse le operazione di registrazione di dati
ridondanti) ad ogni passaggio anche tra strutture interne alla stessa
Amministrazione, oltre alle notevoli difficoltà di reperimento del
documento protocollato tali da rendere, paradossalmente,
l'individuazione della collocazione fisica del documento un problema
secondario rispetto all'individuazione del registro di protocollo in
cui esso è stato registrato.
Una AOO può essere definita come un insieme di unità
organizzative dell'Amministrazione che usufruiscono, in modo omogeneo
e coordinato, degli stessi servizi per la gestione dei flussi
documentali. Una unità organizzativa associata ad una AOO è un
utente dei servizi messi a disposizione dalla AOO stessa. Una AOO
offre, in particolare, il servizio di protocollo dei documenti in
entrata ed in uscita che avviene utilizzando una unica sequenza
numerica, rinnovata ad ogni anno solare, propria all'area stessa
(art. 61 D.P.R. 445/2000). Per ulteriori approfondimenti si può fare
riferimento al documento "Linee guida alla realizzazione dei sistemi
di protocollo informatico e gestione dei flussi documentali nelle
pubbliche amministrazioni" (GEDOC2).
Le Amministrazioni, al termine di questo processo di analisi,
devono comunicare al Centro Tecnico per la R.U.P.A. la casella
ufficiale di posta elettronica per l'iscrizione delle AOO nell'Indice
della Pubblica Amministrazione.

2.2 Il manuale di gestione

Il manuale di gestione, di cui all'articolo 5 del D.P.C.M. 31
ottobre 2000, descrive il sistema di gestione e di conservazione dei
documenti e fornisce le istruzioni per il corretto funzionamento del
servizio per la tenuta del protocollo informatico.
Il responsabile del servizio di cui all'articolo 61 del D.P.R.
445/2000 ha il compito di predisporre lo schema del manuale di
gestione.
L'articolo 5 del predetto decreto è strutturato come un "indice"
del manuale e ciò facilita la redazione dello stesso; sono citati in
particolare i seguenti punti:

a) la pianificazione, le modalità e le misure di cui all'articolo 3,
comma 1, lettera d);
b) il piano di sicurezza dei documenti informatici di cui
all'articolo 4, comma 4;
c) le modalità di utilizzo di strumenti informatici per lo scambio
di documenti all'interno ed all'esterno dell'area organizzativa
omogenea;
d) la descrizione del flusso di lavorazione dei documenti ricevuti,
spediti o interni, incluse le regole di registrazione per i
documenti pervenuti secondo particolari modalità di trasmissione,
tra i quali, in particolare, documenti informatici di fatto
pervenuti per canali diversi da quelli previsti dall'articolo 15
del presente decreto, nonchè fax, raccomandata, assicurata;
e) l'indicazione delle regole di smistamento ed assegnazione dei
documenti ricevuti con la specifica dei criteri per l'ulteriore
eventuale inoltro dei documenti verso aree organizzative omogenee
della stessa amministrazione c/o verso altre amministrazioni;
f) l'indicazione delle unità organizzative responsabili delle
attività di registrazione di protocollo, di organizzazione e
tenuta dei documenti all'interno dell'area organizzativa omogenea;
g) l'elenco dei documenti esclusi dalla registrazione di protocollo;
h) l'elenco dei documenti soggetti a registrazione particolare e le
relative modalità di trattamento;
i) il sistema di classificazione, con l'indicazione delle modalità
di aggiornamento, integrato con le informazioni relative ai tempi,
ai criteri e alle regole di selezione e conservazione, anche con
riferimento all'uso di supporti sostitutivi;
l) le modalità di produzione e di conservazione delle registrazioni
di protocollo informatico ed in particolare l'indicazione delle
soluzioni tecnologiche ed organizzative adottate per garantire la
non modificabilità della registrazione di protocollo, la
contemporaneità della stessa con l'operazione di segnatura,
nonchè le modalità di registrazione delle informazioni annullate
o modificate nell'ambito di ogni sessione di attività di
registrazione;
m) la descrizione funzionale ed operativa del sistema di protocollo
informatico con particolare riferimento alle modalità di
utilizzo;
n) i criteri e le modalità per il rilascio delle abilitazioni di
accesso interno ed esterno alle informazioni documentali;
o) le modalità di utilizzo dei registro di emergenza, inclusa la
funzione di recupero dei dati protocollati manualmente.

La corretta ed efficace attuazione delle norme in materia di
protocollo e di sistema documentale informatico è strettamente
correlata alla redazione del manuale.
Per sua natura e struttura il manuale comprende analisi,
decisioni, piani, iter delle attività, classificazioni, ecc.,
definiti in relazione alle specificità organizzative, funzionali,
strutturali e di servizio dell'Amministrazione di riferimento.
È compito dei dirigenti e dei funzionari partecipare alla
redazione del manuale per quanto riguarda le informazioni relative
all'unità organizzativa di competenza, anche in relazione alla
pubblicità del manuale stesso. Il manuale di gestione dove essere
reso pubblico ed accessibile sia tramite internet (possibilmente sul
sito del protocollo), sia attraverso supporti informatici o cartacei;
deve essere redatto in modo chiaro, completo, e deve essere
periodicamente aggiornato.
Il manuale è quindi l'insieme delle regole certificate
dall'Amministrazione per un corretto ed efficace funzionamento del
sistema di protocollo, dei procedimenti amministrativi informatici e
del sistema documentale.
Lo schema del manuale è "comune" (di tipo "standard") ma la
redazione non può che essere effettuata su "misura"
dell'Amministrazione di riferimento, in quanto sono compresi
interventi di tipo organizzativo, procedurale ed informatico
specifici dell'ente in questione, non "trasferibili", in modo
asettico e generalizzato, a tutti gli organismi pubblici.
Una bozza di schema del manuale può essere consultata sul sito
http:// protocollo.gov.it. Alcune indicazioni utili per la redazione
del manuale sono ricavabili anche da alcuni esempi già realizzati
pubblicati sul sito http:// protocollo.gov.it.
Nei paragrafi che seguono sono riportati brevi suggerimenti sulle
attività previste nell'ambito della redazione del manuale.

2.2.1 Adozione di un protocollo unico.

Gli obiettivi da realizzare sono i seguenti:

pianificazione, modalità e misure di cui all'articolo 3, comma 1,
lettera d) del D.P.C.M. 31 ottobre 2000: eliminazione dei diversi
protocolli di settore, di reparto, multipli per l'adozione di un
unico protocollo (art. 5, comma 2, lett. a).
Le attività che discendono dall'applicazione della norma sono le
seguenti:

censimento dei diversi protocolli;

analisi dei livelli di automazione;

interventi organizzativi, procedurali e tecnici da effettuare per
adottare il protocollo informatico;

tempi di sostituzione;

costi.

2.2.2 Piano di sicurezza dei documenti informatici

Il responsabile del servizio di cui all'articolo 61 del D.P.R.
445/2000 ha il compito di predisporre il piano di sicurezza secondo
quanto previsto dall'articolo 5, comma 2, lett. b), del D.P.C.M. 31
ottobre 2000.
Le attività che discendono dall'applicazione della norma sono le
seguenti:

analisi dei rischi in relazione alla tipologia dei documenti;

analisi dei rischi in relazione alla tipologia dei dati personali
(D.lgs. 196/2003);

misure di sicurezza da adottare di tipo organizzativo, procedurale e
tecnico;

formazione dei dipendenti;

monitoraggio periodico del piano di sicurezza.

In particolare, il manuale dovrà fare riferimento ai requisiti di
sicurezza di cui al punto 2.2.11.

2.2.3 Scambio di documenti.

Con riferimento alle modalità di utilizzo di strumenti
informatici per lo scambio di documenti all'interno ed all'esterno
dell'arca organizzativa omogenea, di cui all'articolo 5, comma 2,
lett. e), del D.P.C.M. 31 ottobre 2000, le attività che discendono
dall'applicazione della norma sono le seguenti:

rilevazione dei flussi documentali all'interno dell'ente (o delle
AOO) e verso altri enti (o altre AOO);

mappatura dei flussi;

modalità e tecnologie per lo scambio dei documenti.

La rilevazione dei flussi documentali è facilitata se viene
effettuata nell'ambito di un censimento più ampio che comprenda
anche le attività, le procedure, i procedimenti, la modulistica
utilizzata (v. il punto successivo).

2.2.4 Descrizione del flusso di lavorazione dei documenti

La descrizione nel flusso documentale dei documenti ricevuti,
spediti o interni di cui all'articolo 5, comma 2, lett. d), del
D.P.C.M. 31 ottobre 2000, costituisce l'aspetto fondamentale di tutto
il processo di automazione del sistema documentale e procedimentale
in quanto solo la conoscenza completa dell'iter delle attività
permette di realizzare anche un processo di automazione in linea con
i principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità.
Le attività che discendono dall'applicazione della norma sono le
seguenti:

censimento di tutte le attività dell'ente (o dell'area organiz-
zativa omogenea) al fine di descrivere la lavorazione dei documenti;
il censimento dovrebbe riguardare i dati di base di ciascuna
attività (denominazione,allocazione, durata, flusso procedurale,
modulistica, norme di riferimento, fasi, risorse umane impegnate,
pareri, ecc.);

analisi del risultato del censimento;

interventi di razionalizzazione delle singole attività;

piano di automazione delle attività;

regole di registrazione dei documenti.

2.2.5 Regole di smistamento ed assegnazione dei documenti ricevuti.

Le attività che discendono dall'applicazione della norma di cui
all'articolo 5, comma 2, lett. e) del D.P.C.M. 31 ottobre 2000,
concernenti le regole di smistamento ed assegnazione dei documenti
ricevuti, sono le seguenti:

a seguito della registrazione dei documenti in entrata è
necessario stabilire le regole per lo smistamento, l'assegnazione
e la lavorazione degli stessi da parte dei responsabili dei
procedimenti e nell'ambito delle aree organizzative omogenee;
se si considera che i documenti sono per definizione "informatici"
(o resi tali, se ricevuti come cartacei) allora sarà necessario
definire con chiarezza e completezza le modalità di smistamento
ed assegnazione di tipo elettronico, anche, in considerazione di
quanto stabilisce la legge 241/90 ed il relativo regolamento.

2.2.6 Unità organizzative responsabili delle attività di
registrazione e della documentazione

Le attività che discendono dall'applicazione della norma di cui
articolo 5, comma 2, lett. f), del D.P.C.M. 31 ottobre 2000,
concernente le unità organizzative responsabili delle attività di
registrazione e della documentazione sono le seguenti:

nell'ambito dell'area organizzativa omogenea, e con riferimento al
sistema organizzativo dell'ente, è necessario indicare le unità
organizzative responsabili delle attività di registrazione e di
organizzazione e tenuta della documentazione;

nel manuale sarà necessario quindi definire le funzioni specifiche
di tali unità organizzative ed il profilo dei dipendenti che
operano in tali unità.

2.2.7 Documenti esclusi dalla registrazione di protocollo

Le attività che discendono dall'applicazione della norma di cui
all'articolo 5, comma 2, lett. G e H del D.P.C.M. 31 ottobre 2000,
concernenti i documenti esclusi dalla registrazione di protocollo,
sono le seguenti:

riportare nel manuale l'elenco dei documenti esclusi dalla registra-
zione di protocollo ai sensi dell'articolo 53, comma 5, del D.P.R.
445/2000.

riportare l'elenco dei documenti soggetti a registrazione parti-
colare e le relative modalità di trattamento.

Tali documenti vanno individuati dall'Amministrazione e possono
essere registrati attraverso applicazioni diverse dal sistema di
protocollo informatico.

2.2.8 Il sistema di classificazione dei documenti

Il sistema di classificazione è lo strumento che permette di
organizzare tutti i documenti secondo un ordinamento logico, con
riferimento alle funzioni e alle attività dell'Amministrazione
interessata.
Le attività che discendono dall'applicazione della norma di cui
all'articolo 5, comma 2, lett. i), del D.P.C.M. 31 ottobre 2000, sono
le seguenti:

il sistema di classificazione dei documenti dovrà essere definito
in ragione dell'ordinamento, dell'organizzazione e dei servizi della
stessa Amministrazione.

In particolare, la classificazione dovrà basarsi sui seguenti
principi:

omogeneità tematica che caratterizza la stessa AOO (omogeneità
funzionale) e che da questa viene prodotta a sua volta;

autonomia dei documenti rispetto alla struttura organizzativa di
riferimento che nel tempo può anche mutare di denominazione,
articolazione e funzioni;

reperibilità del documento, in primo luogo, rispetto all'argomento
ed ai contenuti e, in secondo luogo, rispetto alla struttura
organizzativa di riferimento.

Il sistema di classificazione può seguire le regole generali
definite dalla classificazione decimale. I sistemi di ricerca
elettronica dovranno tenere conto del sistema di classificazione.
Nel manuale dovranno essere indicate inoltre:

le modalità di aggiornamento del sistema;
tempi, criteri e regole di selezione e di conservazione;
l'uso di supporti sostitutivi.

Ulteriori suggerimenti possono essere trovati nel documento "Linee
guida alla realizzazione dei sistemi di protocollo informatico e
gestione dei flussi documentali nelle pubbliche amministrazioni
(GEDOC2)", reperibile nel sito web http://protocollo.gov.it.

2.2.9 Modalità di produzione e conservazione delle registrazioni

Le attività che discendono dall'applicazione della norma di cui
all'art. 5, comma 2, lett. l), del D.P.C.M. 31 ottobre 2000,
concernenti le modalità di produzione e conservazione delle
registrazioni, consistono nel riportare nel manuale:

le modalità di produzione e di conservazione delle registrazioni di
protocollo informatico;

l'indicazione delle soluzioni tecnologiche ed organizzative adottate
per garantire la non modificabilità della registrazione di
protocollo;

la contemporaneità della registrazione con l'operazione di
segnatura;

le modalità di registrazione delle informazioni annullate o
modificate nell'ambito di ogni sessione di attività di
registrazione.

In particolare, per quanto riguarda le informazioni annullate il
manuale dovrà fare riferimento a quanto stabilito nell'articolo 8
del D.P.C.M. 31 ottobre 2000 (Annullamento delle informazioni
registrate in forma non modificabile).

2.2.10 Funzionalità deL sistema di protocollo informatico

Le attività che discendono dall'applicazione della norma di cui
all'articolo 5, comma 2, lett. m), del D.P.C.M. 31 ottobre 2000,
concernenti la funzionalità deL sistema di protocollo informatico
sono le seguenti:

Il manuale deve contenere la descrizione funzionale ed operativa del
sistema di protocollo informatico con particolare riferimento alle
modalità d'uso;

la descrizione dovrà essere effettuata con lo scopo di indicare con
chiarezza e completezza l'utilizzabilità del sistema da parte di
tutti coloro che sono abilitati ad operare nel sistema documentale e
procedimentale dell'amministrazione. Il grado di chiarezza e
completezza è strettamente correlato al grado di chiarezza e
completezza di tutte le regole descritte nel manuale.

2.2.11 Abilitazioni per l'accesso al sistema documentale

Le attività che discendono dall'applicazione della norma di cui
all'articolo 5, comma 2, lett. n), del D.P.C.M. 31 ottobre 2000,
consistono nell'individuazione, con riferimento al tipo di accesso,
dei criteri e delle modalità per il rilascio delle abilitazioni
all'interno e all'esterno dell'amministrazione. Il manuale deve
pertanto contenere la descrizione delle politiche di accesso ai
documenti che l'Amministrazione intende adottare:

definendo, relativamente all'accesso ai documenti per gli utenti
interni, i criteri di visibilità sulla base di ruoli e funzioni
svolte dai dipendenti.

classificando, per quanto riguarda l'acceso da parte di utenti
esterni (cittadini, imprese, altre amministrazioni), le modalità
relative in due tipologie:

dirette se l'amministrazione ha previsto una canale di comunicazione
con l'esterno in maniera automatizzata (es. via internet)

indirette nel caso in cui l'amministrazione permetta l'accesso ai
documenti tramite una struttura di contatto con l'esterno (es.
Ufficio Relazioni con il Pubblico, Call center ecc.)

2.2.12 Registro di emergenza

Le attività che discendono dall'applicazione della norma di cui
all'articolo 5, comma 2, lett. o), del D.P.C.M. 31 ottobre 2000,
concernente il registro di emergenza, sono le seguenti:

- riportare sul registro di emergenza la causa, la data e l'ora di
inizio dell'interruzione nonchè la data e l'ora del ripristino
della funzionalità del sistema (art. 63, comma 1 del D.P.R.
445/2000);
- il responsabile del servizio per la tenuta del protocollo
informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi
deve dare l'autorizzazione ad operare in modo manuale (art. 63,
comma 1 del D.P.R. 445/2000);
- riportare sul registro di emergenza le autorizzazioni all'uso di
procedure manuali per periodi successivi alle 24 ore ed il numero
totale di operazioni registrate manualmente.

3 PIANO OPERATIVO

Il piano di attuazione prevede un censimento preliminare dei
diversi protocolli esistenti, l'analisi dei livelli di automazione,
ma soprattutto gli interventi organizzativi, procedurali e tecnici da
effettuare per adottare il protocollo informatico con i tempi di
sostituzione e i costi derivanti. Uno dei primi obiettivi che
ciascuna Amministrazione si deve dare nel definire un progetto di
informatizzazione dei flussi documentali, è quello di individuare il
proprio "livello realizzativo" corrispondente alle funzionalità che
essa stessa vuole realizzare.
Le Amministrazioni definiscono quindi un piano d'azione
dettagliato che preveda lo svolgimento delle attività elencate nel
paragrafo 2, tenendo conto della citata scadenza del 1° gennaio 2004,
prevista dal DPR 445/2000 per l'adozione del sistema di protocollo
informatico. Tale piano d'azione deve essere inviato al Centro
Tecnico per la R.U.P.A. attraverso il sito http:// protocollo.gov.it

3.1 Organizzazione del personale e formazione

Nella fase di analisi organizzativa, gli elementi principali da
tenere in considerazione sono:

- la formazione culturale del personale;
- il piano di formazione obbligatorio ai sensi della Direttiva della
Funzione Pubblica del 13 dicembre 2001;
- il dimensionamento degli organici tenendo presente la diversa
organizzazione derivante dall'introduzione di un protocollo
informatico (scadenze e tempi di inserimento dei documenti da
protocollare);
- l'organizzazione di un servizio di help desk per gli utilizzatori
del protocollo;
- la definizione dei profili professionali;
- l'assegnazione di incarichi di coordinamento;
- l'individuazione di referenti e capi progetto a seconda delle
dimensioni dell'Amministrazione e quindi della tipologia di
progetto previsto.

All'analisi organizzativa si deve affiancare un progetto di
formazione e comunicazione che deve essere di esempio e di impulso
per l'intera Amministrazione. Deve essere in particolare prevista la
realizzazione di un programma di formazione differenziato a seconda
dei destinatari e articolato in moduli sia teorici che operativi per
avviare e monitorare il processo di evoluzione delle competenze
manageriali e professionali al fine di renderle più rispondenti e
coerenti con le nuove esigenze. Il programma di formazione dovrà
essere integrato da interventi di comunicazione, opportunamente
pianificati, volti a migliorare il coinvolgimento e la
sensibilizzazione del personale, promuovendone l'adesione agli
obiettivi da raggiungere.

3.2 Servizi verso cittadini e imprese

Lo sviluppo della Società dell'Informazione è una delle
priorità del Governo: in questo contesto la prestazione di servizi
on-line assume una particolare rilevanza.
La finalità da perseguire è quella di permettere a cittadini e
imprese di conoscere in tempi reali le informazioni relative allo
stato delle attività amministrative di proprio interesse,
migliorando di conseguenza l'efficienza, l'efficacia e l'immagine
della Pubblica Amministrazione.
Il D.P.R. 445/2000, con riferimento ai principi stabiliti dalla
legge 241/1990, ha definito tre tipi di accesso ai dati, documenti ed
informazioni del sistema informatico:

a) l'accesso al sistema da parte degli utenti appartenenti
all'Amministrazione (art. 58 del D.P.R. 445/2000);
b) l'accesso esterno al sistema da parte dei soggetti che esercitano
il diritto di accesso ai documenti amministrativi (art. 59 del
D.P.R. 445/2000);
c) l'accesso al sistema di una pubblica amministrazione da parte di
altre amministrazioni (art. 60 del D.P.R. 445/2000).

Per tutti i tipi di accesso, anche ai sensi della D.lgs 196/2003,
le Amministrazioni dovranno definire le abilitazioni necessarie e le
diverse modalità di interrogazione, selezione ed estrazione delle
informazioni, a seconda del grado di riservatezza delle stesse e
della tipologia di utenti, utilizzando firma digitale o certificati
di autenticazione. In seguito, quindi, per l'accesso sicuro ai
documenti potranno essere previste diverse modalità di
identificazione e accreditamento degli utenti tramite strumenti quali
la carta d'identità elettronica o la carta nazionale dei servizi.

4. FUNZIONALITÀ MINIME DEL PROTOCOLLO

Le Amministrazioni devono garantire almeno la realizzazione del
sistema di protocollo secondo i requisiti di operazioni ed
informazioni, definite "funzionalità minime", di cui agli articoli
53, 55 e 56 del D.P.R. 445/2000. Le operazioni di registrazione e di
segnatura di protocollo indicate rispettivamente all'articolo 53 e
all'articolo 55 nonchè quelle di classificazione costituiscono
attività necessarie e sufficienti per la tenuta del sistema di
gestione informatica dei documenti da parte delle pubbliche
amministrazioni.

In particolare si sottolinea che

a) con riferimento ai requisiti della registrazione, la registrazione
di protocollo per ogni documento ricevuto o spedito dalle
pubbliche amministrazioni è effettuata mediante la memorizzazione
delle seguenti informazioni:

- numero di protocollo del documento generato automaticamente dal
sistema e registrato in forma non modificabile;
- data di registrazione di protocollo assegnata automaticamente dal
sistema e registrata in forma non modificabile;
- mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il
destinatario o i destinatari per i documenti spediti, registrati in
forma non modificabile;
- oggetto del documento, registrato in forma non modificabile;
- data e protocollo del documento ricevuto, se disponibili;
- l'impronta del documento informatico, se trasmesso per via
telematica, costituita dalla sequenza di simboli binari in grado di
identificarne univocamente il contenuto, registrata in forma non
modificabile.

b) con riferimento ai requisiti della segnatura, le informazioni
minime previste sono:

- il progressivo di protocollo, secondo il formato disciplinato
all'articolo 57;
- la data di protocollo;
- l'identificazione in forma sintetica dell'amministrazione o
dell'area organizzativa individuata ai sensi dell'articolo 50,
comma 4.

c) con riferimento alla classificazione dei documenti, vedasi punto
precedente 2.2.8.

Il piano di classificazione o titolario di archivio si presenta,
generalmente, come uno schema generale di voci logiche, stabilite in
modo uniforme, rispondenti ai bisogni funzionali del soggetto
produttore e articolate tendenzialmente in modo gerarchico al fine di
identificare secondo uno schema logico che va dal generale al
particolare l'unità archivistica, cioè l'unità di aggregazione di
base dei documenti all'interno dell'archivio (ad esempio, il
fascicolo, il registro, ecc.) entro cui i documenti sono ordinati
secondo le funzioni/attivita/affari e/o materie di cui partecipano.
Per garantire le funzionalità minime, sotto il profilo
documentale e tecnologico, il sistema di protocollo sarà costituito
da risorse informatiche destinate non solo alla registrazione e alla
segnatura ma anche alla conservazione della documentazione, secondo
la deliberazione Aipa n. 42/2001 al fine di rendere concreto
l'accesso alla documentazione da parte dei dipendenti abilitati sia
in modalità locale che remota.
Nei paragrafi seguenti vengono presentati i requisiti normativi
applicabili per la realizzazione del nucleo minimo in un sistema di
protocollo informatico.

4.1 Requisiti della registrazione di protocollo

La registrazione di protocollo per ogni documento ricevuto o
spedito dalle pubbliche amministrazioni secondo l'articolo 53 del
D.P.R. 445/2000 è effettuata mediante la memorizzazione delle
seguenti informazioni:

- numero di protocollo del documento generato automaticamente dal
sistema e registrato in forma non modificabile;
- data di registrazione di protocollo assegnata automaticamente dal
sistema e registrata in forma non modificabile;
- mittente per i documenti ricevuti o, in alternativa, il
destinatario o i destinatari per i documenti spediti, registrati in
forma non modificabile;
- data e protocollo del documento ricevuto, se disponibili;
- l'impronta del documento informatico, se trasmesso per via
telematica, costituita dalla sequenza di simboli binari in grado di
identificarne univocamente il contenuto, registrata in forma non
modificabile.

Altri requisiti previsti:

- Il sistema deve consentire la produzione del registro giornaliero
di protocollo (art. 53, comma 2, del D.P.R. 445/2000);
- L'assegnazione delle informazioni nelle operazioni di registrazione
di protocollo è effettuata dal sistema in unica soluzione, con
esclusione di interventi intermedi, anche indiretti, da parte
dell'operatore, garantendo la completezza dell'intera operazione di
modifica o registrazione dei dati;
- Per quanto riguarda l'impronta del documento si rinvia a quanto
definito dall'articolo 17 del D.P.C.M. 31 ottobre 2000.

Tutti i requisiti sopra riportati permettono di costruire un
sistema di protocollo a supporto della trasparenza e della certezza
del sistema amministrativo.

4.2 Requisiti della segnatura di protocollo

Le informazioni minime previste per la segnatura secondo
l'articolo 55 del D.P.R. 445/2000 sono:

a) il progressivo di protocollo, secondo il formato di cui
all'articolo 57;
b) la data di protocollo;
c) l'identificazione in forma sintetica dell'amministrazione o
dell'area organizzativa individuata ai sensi dell'articolo 50,
comma 4.

Le informazioni da includere nella segnatura sono definite
dall'articolo 19 del D.P.C.M. 31 ottobre 2000.
L'operazione di segnatura di protocollo va effettuata
contemporaneamente all'operazione di registrazione di protocollo.
Per quanto riguarda i requisiti del formato di segnatura si rinvia
all'articolo 9 del D.P.C.M. 31 ottobre 2000.
Per ciò che concerne la segnatura dei documenti trasmessi si
rinvia all'articolo 18 del D.P.C.M. 31 ottobre 2000.

4.3 Requisiti di sicurezza del sistema documentale e del sistema
di protocollo informatico

Il piano di sicurezza dei documenti informatici è previsto
dall'articolo 7 del DPCM 31 ottobre 2000 e dall'articolo 10 della
deliberazione Aipa n. 51 del 2000, in attuazione dell'articolo 19 del
D.P.R. 513/97, come modificato dall'art. 9, comma 4 del D.P.R.
445/2000.

Il piano di sicurezza deve considerare almeno i seguenti aspetti:
analisi dei rischi;
politiche di sicurezza;
interventi operativi;
misure di sicurezza per la tutela dei dati personali;
verifica ed aggiornamento del piano.

In particolare, l'articolo 7 del D.P.C.M. 31 ottobre 2000
definisce i requisiti minimi di sicurezza dei sistemi di protocollo
informatico.

5 GESTIONE DOCUMENTALE E GESTIONE DEI FLUSSI DI LAVORO

Per Gestione documentale si intende la gestione informatica dei
documenti in modalità avanzata.
Si tratta di una soluzione che privilegia ed esalta essenzialmente
le potenzialità legate alla gestione informatizzata dei documenti e
degli archivi. Essa consiste in realtà in attività assai
eterogenee, che variano a seconda del grado di funzionalità da
attuare, ma che trovano il loro comune presupposto fondamentale nella
dematerializzazione dei documenti cartacei e quindi della
disponibilità degli stessi a livello informatico.
Essa prevede le seguenti attivita':

- registrazione con trattamento delle immagini (acquisizione
digitalizzata dei documenti cartacei);
- assegnazione per via telematica al destinatario;
- gestione avanzata della classificazione dei documenti;
- collegamento dei documenti alla gestione dei procedimenti.

A queste può aggiungersi la realizzazione di uno specifico
archivio documentale per quei documenti di alto contenuto informativo
che meritano uno specifico trattamento (prevedendo ad esempio la
creazione di compendi, l'uso di parole chiave per una indicizzazione
più dettagliata, ecc.).
La gestione dei flussi di lavoro realizza le seguenti
funzionalità (vedasi punto precedente 2.2.4):

- informatizzazione dei processi relativi ai flussi documentali in
entrata e in uscita;
- informatizzazione dei processi relativi ai flussi documentali
interni;
- integrazione con i flussi di lavoro.

Questa ultima fase è quella che prevede la reingegnerizzazione
dei processi dell'Amministrazione al fine di una loro successiva
informatizzazione: in particolare vengono gestiti mediante sistemi
integrati di flussi di lavoro tutti quei processi che possiedono i
requisiti di complessità, ripetitività e stabilità dell'iter.
È evidente che se lo scopo da perseguire è la revisione e la
razionalizzazione dei processi amministrativi (Business Process
Reengeneering), il raggiungimento di tale obiettivo è propedeutico
per l'attuazione anche del Progetto Protocollo e Gestione
documentale.
Per poter affrontare i problemi specifici di una corretta gestione
elettronica dei documenti, è opportuno analizzare, in sintesi,
natura e finalità del sistema documentario, nonchè le attività
principali che lo caratterizzano, a cominciare dal concetto e dalla
funzione del documento, dalla definizione di sistema documentario e
di archivio, dall'analisi delle principali funzioni che
caratterizzano nel modello organizzativo e normativo italiano la
formazione dei documenti (registrazione dei documenti e registrazione
di protocollo, classificazione d'archivio), nonchè la tenuta degli
archivi e gli aspetti organizzativi (le funzioni del Servizio per la
tenuta dei documenti e degli archivi, il manuale di gestione previsto
dalle regole tecniche del D.P.R. 428/98).
Nella più recente attività normativa italiana, a partire dalla
legge 241/1990, il documento è definito in quanto rappresentazione
del contenuto di atti. L'elemento qualificante dell'entità
documentaria (cioè la ragione della sua produzione e tenuta) è,
infatti, costituito dalla relazione con l'attività amministrativa e
pratica cui partecipa in quanto strumento di memorizzazione stabile
nel tempo e nello spazio.
I requisiti per l'adozione del protocollo informatico ed il
trattamento elettronico dei procedimenti amministrativi riguardano il
documento informatico, il formato dei documenti informatici, la firma
digitale, l'archiviazione dei documenti, l'accesso telematico, la
sicurezza.
I requisiti vincolano le Amministrazioni non solo sul piano
organizzativo e tecnologico ma anche per quanto attiene le
acquisizioni dei relativi servizi e tecnologie tramite le procedure
di appalto.

I requisiti definiti dal legislatore riguardano:

- i documenti informatici;
- i formati relativi ai documenti informatici;
- la firma digitale nei documenti informatici;
- la gestione informatica dei documenti;
- la gestione dei flussi documentali.

5.1 Requisiti dei documenti informatici

La formazione e la conservazione dei documenti informatici delle
Pubbliche Amministrazioni (art. 3 della deliberazione Aipa 51/2000)
devono essere effettuate secondo i seguenti requisiti:

- identificabilità del soggetto che ha formato il documento
informatico e dell'amministrazione di riferimento;
- sottoscrizione, quando prescritta, dei documenti informatici
tramite la firma digitale ai sensi del D.lgs 10/2002 e delle
vigenti norme tecniche;
- idoneità dei documenti ad essere gestiti mediante strumenti
informatici e ad essere registrati mediante il protocollo
informatico, ai sensi dei D.P.R. 445/2000;
- accessibilità ai documenti informatici tramite sistemi informativi
automatizzati;
- leggibilità dei documenti;
- interscambiabilità dei documenti.

Il legislatore sottolinea che solo l'esistenza di tutti i
requisiti rende validi e rilevanti i documenti a tutti gli effetti di
legge (art. 3, comma 2, della Deliberazione Aipa 51/2000).
La formazione e la conservazione non sono considerate dal
legislatore solo una operazione tecnologica ma, prima dell'intervento
di automazione, il sistema documentale e procedimentale devono essere
sottoposti a processi di semplificazione e razionalizzazione (legge
241/90; art. 3, comma 3, della Deliberazione Aipa 51/2000).
I contenuti e la struttura dei documenti sono definiti dalla
dirigenza e nell'ambito dell'autonomia delle Amministrazioni, con
riferimento all'ordinamento delle stesse(art. 3, comma 4,
Deliberazione Aipa 51/2000).
In particolare, per quanto riguarda le modalità di trasmissione e
registrazione dei documenti informatici si rinvia a quanto stabilito
dall'art. 15 del D.P.C.M. 31 ottobre 2000.
Per la leggibilità dei documenti nel tempo si rinvia a quanto
stabilito dall'articolo 16 del D.P.C.M. 31 ottobre 2000 e alla
deliberazione Aipa n. 42/2001 che sostituisce la precedente
deliberazione n. 24/1998.

5.2 Requisiti relativi ai formati dei documenti informatici.

I formati adottati devono possedere almeno i seguenti requisiti
(art. 4 della Deliberazione Aipa n. 51/2000):

- consentire, nei diversi ambiti di applicazione e per le diverse
tipologie di trattazione, l'archiviazione, la facilità di lettura,
l'interoperabilità e l'interscambio dei documenti;
- la non alterabilità del documento durante le fasi di accesso e di
conservazione;
- la possibilità di effettuare operazioni di ricerca tramite indici
di classificazione e di archiviazione, nonchè sui contenuti dei
documenti;
- l'immutabilità nel tempo del contenuto e della sua struttura (per
cui i documenti informatici non devono contenere macroistruzioni o
codice eseguibile, tali da attivare funzionalità che possano
modificarne la struttura o il contenuto);
- la possibilità di integrare il documento informatico con immagini,
suoni e video, purchè incorporati in modo irreversibile e nel
rispetto dei requisiti di cui alle lettere b) e d) della citata
deliberazione.

5.3 Sistemi di identificazione ed autenticazione

Per la formazione e la gestione di documenti informatici per i
quali non è prevista la sottoscrizione, le Pubbliche Amministrazioni
possono utilizzare sistemi elettronici di identificazione ed
autenticazione nell'ambito della propria autonomia organizzativa e
dei processi di razionalizzazione (art. 5, comma 3, della
Deliberazione Aipa 51/2000).

5.4 Conservazione ed esibizione dei documenti informatici

Per la conservazione e la esibizione dei documenti informatici
(art. 7 della Deliberazione Aipa n. 51/2000) si applicano le norme di
cui alla deliberazione Aipa n. 42/2001 e agli articoli 60 e 61 del
DPCM 8 febbraio 1999 e successive modificazioni ed integrazioni.
Attraverso la conservazione elettronica dei documenti si
eviteranno duplicazioni e accumuli di copie cartacee e verrà
favorita la trasformazione graduale degli archivi cartacei della P.A.
in sistemi informativi automatizzati ad alto livello di sicurezza ed
affidabilità. Inoltre, sarà possibile realizzare sistemi di ricerca
più efficaci e più efficienti. Al riguardo si sta ultimando la
stesura di un documento rivolto alle Amministrazioni, recante linee
guida per l'archiviazione e per la conservazione documentale; tale
documento intende ampliare il presento contesto, esaminando anche
alcuni aspetti dell'archiviazione e della conservazione digitale
strettamente connessi ai processi di archiviazione sostitutiva.

5.5 Requisiti per la gestione informatica dei documenti

Il sistema di gestione informatica dei documenti (art. 52 del
D.P.R. 445/2000) deve:

- garantire la sicurezza e l'integrità del sistema;
- garantire la corretta e la puntuale registrazione di protocollo dei
documenti in entrata ed in uscita;
- fornire informazioni sul collegamento esistente tra ciascun
documento ricevuto dall'Amministrazione e gli atti dalla stessa
formati al fine dell'adozione del provvedimento finale;
- consentire il reperimento delle informazioni riguardanti i
documenti registrati;
- consentire, in condizioni di sicurezza, l'accesso alle informazioni
del sistema da parte dei soggetti interessati, nel rispetto delle
disposizioni in materia di "privacy" con particolare riferimento al
trattamento dei dati sensibili;
- garantire la corretta organizzazione dei documenti nell'ambito del
sistema di classificazione d'archivio adottato.

Gli interventi sopra indicati esprimono un sistema di gestione
documentale di tipo integrato, definito in tutti i suoi aspetti
strutturali, funzionali e relazionali sotto il profilo documentale,
organizzativo ed informatico. La gestione documentale di questo tipo
non può essere delegata solo ai responsabili dei sistemi
informatici; soggetti interessati sono anche i dirigenti e/o i
responsabili delle diverse unità organizzative, i quali decidono le
regole interne da adottare in materia documentale.

5.6 Requisiti del sistema per la gestione dei flussi documentali

Il sistema per la gestione dei flussi documentali, oltre a
possedere i requisiti di cui all'articolo 52 del D.P.R. 445/2000, ai
sensi dell'articolo 65 del D.P.R. 445/2000, deve anche:

- fornire informazioni sul legame esistente tra ciascun documento
registrato, il fascicolo ed il singolo procedimento cui esso è
associato;
- consentire il rapido reperimento delle informazioni riguardanti i
fascicoli, il procedimento ed il relativo responsabile, nonchè la
gestione delle fasi del procedimento;
- fornire informazioni statistiche sull'attività dell'ufficio;
- consentire lo scambio di informazioni con sistemi per la gestione
dei flussi documentali di altre amministrazioni al fine di
determinare lo stato e l'iter dei procedimenti complessi.

Tale sistema di gestione dei documenti e dei relativi flussi è di
tipo "aperto" totalmente informatico, e deve quindi essere progettato
e realizzato in tutte le sue componenti "prima" dell'automazione del
sistema stesso. Ciò significa che le amministrazioni devono definire
tipologia dei documenti, relazioni tra documenti e procedimenti,
struttura dei fascicoli relativi ai procedimenti, iter dei
procedimenti stessi, sistemi di ricerca dei documenti e dei
fascicoli. Anche in questo caso, non si tratta di una operazione
informatica ma di un intervento complesso di tipo documentale,
organizzativo, procedurale e tecnico che deve impegnare tutta la
dirigenza e/o i responsabili delle unità organizzative.

6 CONTESTO TECNOLOGICO DI RIFERIMENTO

Al fine di adottare un sistema di protocollo informatico a norma
del D.P.R. 445/2000, da parte di ciascuna Amministrazione deve
esserne valutato l'impatto sul sistema informativo.
Le indicazioni in merito alla soluzione da adottare dipendono dal
contesto specifico. Per le architetture di riferimento si può
consultare il documento "Linee guida alla realizzazione dei sistemi
di protocollo informatico e gestione dei flussi documentati nelle
pubbliche amministrazioni" (GEDOC 2), pubblicato dall'Autorità per
l'informatica nella pubblica amministrazione nel settembre 2000.
Tuttavia, qualunque sia la soluzione tecnologica adottata, si deve
tenere presente che il sistema deve essere dotato di alta
affidabilità ed in particolare devono essere previste le soluzioni
di emergenza in caso di caduta del sistema, in quanto l'applicazione
ai processi di lavoro di ciascuna Amministrazione può risultare
particolarmente critica (D.P.C.M. 31 ottobre 2000, art. 7 - Requisiti
minimi di sicurezza dei sistemi di protocollo informatico). A tal
fine è necessario approntare un piano e delle procedure di sicurezza
(vedasi punto precedente 2.2.2), e le informazioni trattate devono
rispondere ai principi di riservatezza imposti dalla normativa sulla
"privacy".

6.1 Verifica di conformità

Allo scopo di fornire un ausilio alle Amministrazioni
nell'attuazione del progetto di automazione della tenuta del
protocollo e della gestione elettronica dei documenti ed in
particolare nella verifica delle funzionalità dell'applicazione
realizzata/acquisita, il Centro di Competenza ha redatto e pubblicato
(cfr. http:// protocollo.gov.it) il documento "Supporto alla verifica
e alla valutazione dei Sistemi di protocollo informatico e di
gestione dei flussi documentali", contenente una lista di controllo
per la verifica della conformità di tali sistemi ai requisiti
desumibili dal quadro di riferimento normativo e tecnologico.
Inoltre, tutte le Amministrazioni, indipendentemente dalla scelta
effettuata, possono trovare in tale documento un elenco di requisiti
di tipo organizzativo che specifica il contesto organizzativo e di
processo coerente con l'introduzione del sistema di protocollo
informatico.

6.2 Servizio di gestione del protocollo informatico e dei flussi
documentali in modalità ASP

Al fine di fornire ulteriori strumenti per l'attuazione della
normativa sulla gestione elettronica dei documenti, il Centro Tecnico
per la R.U.P.A. ha promosso la realizzazione di un servizio di
gestione del protocollo informatico e dei flussi documentali in
modalità ASP per le pubbliche amministrazioni. Con questo obiettivo
il Centro tecnico, avvalendosi della Consip nella funzione di
stazione appaltante, ha in corso di espletamento la procedura di gara
per l'affidamento del servizio ad operatori di mercato (vedasi bando
per la procedura di gara ristretta pubblicato sul sito http://
protocollo.gov.it).

Il servizio offerto alle Amministrazioni si articola in:

REPRO - Gestione nucleo minimo protocollo
GEDOC - Gestione documentale
STORE - Archiviazione ottica dei documenti

Altri servizi accessori tra cui servizi di supporto, consulenza
organizzativa (BPR); formazione.
La fornitura sarà regolata da un contratto quadro stipulato tra
il fornitore aggiudicatario e il Centro Tecnico per al R.U.P.A. della
durata di 48 mesi prorogabile per ulteriori 24 mesi. Tale servizio è
rivolto a tutte le Pubbliche Amministrazioni previste dal Decreto
legislativo 165/2001 che devono manifestare al Centro Tecnico la loro
volontà di aderire attraverso la sottoscrizione di una specifica
convenzione pubblicata sul sito http:// protocollo.gov.it.
Le Amministrazioni potranno usufruire del servizio emettendo
specifici "Ordinativi di fornitura" nell'ambito del contratto quadro,
sottoscritto dal Centro Tecnico con il fornitore aggiudicatario.
L'Amministrazione aderente potrà usufruire in modo flessibile di
qualsiasi servizio tra quelli previsti dalla fornitura con il solo
vincolo di aderire al servizio REPRO per un periodo di almeno 24
mesi. I servizi GEDOC, STORE e gli altri servizi accessori, potranno
essere richiesti solo dopo aver aderito al servizio di base REPRO.
Alla scadenza del contratto verrà fornito all'Amministrazione il
software applicativo e la relativa documentazione.
Qualora l'adesione delle Amministrazioni superi i massimali
previsti per la fornitura in corso di aggiudicazione, il Centro
Tecnico provvederà a bandire ulteriori gare per l'aggiudicazione di
nuove forniture. In tal caso, in caso si manifesti l'esigenza da
parte di gruppi di Amministrazioni locali aggregate a livello
territoriale, il Centro Tecnico potrà verificare la possibilità di
specializzare la fornitura sul territorio, favorendo la gestione
locale di analoghe iniziative.
Il servizio proposto è fortemente innovativo in quanto, in
attuazione delle norme finalizzate alla semplificazione dei
procedimenti amministrativi, applica il principio del "riuso" del
software di proprietà del Ministero dell'economia e delle finanze e
si avvale per la prima volta di un servizio erogato in modalità ASP.
Tali scelte permettono, da un lato, di rendere disponibile il
servizio in tempi rapidi, dall'altro, di limitare i costi a carico
delle Amministrazioni a quelli relativi all'effettivo utilizzo del
servizio (costi a consumo).

6.3 Interoperabilità dei sistemi di protocollo

La circolare Aipa del 7 maggio 2001 recepisce le indicazioni
presenti nel D.P.R. 445/2000 e fornisce le regole tecniche per
l'interoperabilità dei sistemi di protocollo, ossia per il
"trattamento automatico, da parte di un sistema di protocollo
ricevente, delle informazioni trasmesse da un sistema di protocollo
mittente, allo scopo di automatizzare le attività ed i processi
amministrativi conseguenti".
Il Centro Tecnico rende disponibili alcune caselle di posta
elettronica da utilizzate per effettuare i test di interoperabilità
dei sistemi di protocollo informatico.

6.4 Posta certificata

Laddove lo scambio dei flussi comporta uno scambio documentale lo
strumento tecnico a supporto è la posta certificata. Quest'ultima,
ai sensi dell'articolo 14 del D.P.R. 445/2000, è un servizio di
messaggistica che, attraverso l'utilizzo dei relativi standard, è in
grado di fornire ricevute di recapito. Le stesse, firmate
elettronicamente dal sistema emittente, sono messaggi generati
automaticamente dal servizio di posta certificata, recanti una serie
di informazioni che caratterizzano l'evento cui sono associate.
Ulteriori funzionalità accessorie riguardano la garanzia della
confidenzialità, dell'integrità, e della storicizzazione delle
ricevute di recapito. Il servizio di posta certificata è
strettamente correlato all'indice della PA, poichè in esso sono
pubblicati gli indirizzi di posta certificata associati alle AOO e
alle funzioni organizzative eventualmente previste dalle
Amministrazioni.

6.5 Cooperazione applicativa

Tra gli obiettivi del piano d'azione di e-governement, necessari a
mettere in atto procedure di trasparenza degli atti amministrativi,
l'erogazione di servizi integrati ai cittadini e alle imprese implica
l'integrazione tra i servizi di diverse Amministrazioni.
Sul piano tecnologico ciò si traduce nell'adozione di uno
standard comune per le singole interazioni tra le Pubbliche
Amministrazioni, definito nella busta di e-governement allegata al
relativo Bando e nelle successive specifiche indicazioni che verranno
fornite da parte del Centro tecnico per la R.U.P.A.