1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 10-10-2012
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 205 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2012
Ordinanza dell'8 febbraio 2012 emessa dal Tribunale di Oristano nel procedimento penale a carico di Brau Francesco Quirico Andrea. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Sardegna - Modifiche alle norme sulla classificazione delle aziende ricettive - Aziende ricettive all'aria aperta - Previsione che gli allestimenti mobili di pernottamento, quali le case mobili, non costituiscano attivita' rilevante a fini urbanistici, edilizi e paesaggistici - Violazione della competenza esclusiva statale in materia penale, a fronte di un'indebita restrizione dell'ambito applicativo di tutte e tre le fattispecie di reato di cui all'art. 44, primo comma, lettere a), b) e c), del d.P.R. n. 380 del 2001 - Disparita' di trattamento rispetto a quanto previsto nel resto del territorio nazionale e nella stessa Regione al di fuori delle aziende ricettive all'aria aperta - Contrasto con la norma statutaria regionale che impone il rispetto delle norme statali fondamentali di riforma economico sociali. - Legge della Regione Sardegna 8 novembre 2011 (recte: 21 novembre 2011), n. 21, art. 20. - Costituzione, artt. 3, 25, comma secondo, 117, comma secondo, lett. l), e 118; Statuto della Regione Sardegna, art. 3, primo comma; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. (012C0349) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 10-10-2012)

IL TRIBUNALE

Letti gli atti del procedimento penale sopra indicato iscritto
nei confronti di Brau Francesco Quirico Andrea, nato a Sassari il 22
marzo 1960 Imputato in relazione:
a) alla contravvenzione p. e p. dagli artt. 44, lett. c), in
relazione all'art. 30, del d.P.R n. 380 del 2001 e all'art. 17 della
legge n. 23 del 1985 della regione Sardegna, perchè, nella sua
qualità di legale rappresentante della soc. coop. La Peonia,
eseguiva una lottizzazione abusiva a scopo edificatorio del terreno
di circa 2700 mq., sito in zona F del piano urbanistico comunale,
località «S'Ena Arrubia», e identificato nel catasto al foglio 5,
mappale 2 parte, con conseguente trasformazione urbanistica ed
edilizia del terreno stesso, collocando un chiosco prefabbricato e 26
unità abitative pure prefabbricate, aventi dimensioni variabili da
m. 6,90 a m. 8,58 di lunghezza, da m. 2,60 a m. 2,95 di larghezza e
da m. 2,20 a m. 2,55 di altezza, alcune dotate di veranda in
struttura tubolare e tutte collegate a opere di urbanizzazione
primaria, consistenti nelle reti idrica, elettrica e fognaria,
effettuate allo scopo;
b) della contravvenzione p. e p. dall'art. 44, lett. c), del
d.P.R. n. 380 del 2001, in relazione all'art. 3 della legge della
regione Sardegna n. 23 del 1985 e succ. mod., perchè, nella sua
qualità di legale rappresentante della soc. coop. La Peonia e in
assenza della prescritta concessione edilizia, in zona sottoposta a
vincolo paesaggistico con decreto 6 aprile 1990 n. TPUC/21
dell'assessore della pubblica istruzione, beni culturali,
informazione, spettacolo e sport, e inoltre tutelata per legge
poichè compresa in una fascia di trecento metri dalla linea di
battigia e coperta da bosco, effettuava le opere di urbanizzazione
primaria e collocava il chiosco e le unità abitative prefabbricate
indicate alla precedente lett. a);
c) della contravvenzione p. e p. dall'art. 734 c.p. perchè,
nella sua qualità di legale rappresentante della soc. coop. La
Peonia, collocando i manufatti descritti nella precedente lett. a),
distruggeva e comunque alterava le bellezze naturali di luoghi
soggetti a speciale protezione dell'autorità, scarsamente
interessati, nel loro complesso, da rilevanti processi di
antropizzazione e caratterizzati da eccezionali elementi
paesaggistici, naturalistici e geomorfologici, fra i quali spiccano
la pineta di pini domestici e eucalipti e lo stagno di «S'Ena
Arrubia».
In Arborea, nel mese di luglio 2008.

Osserva

All'esito dell'istruttoria dibattimentale il pubblico ministero
ha prospettato l'illegittimità costituzionale dell'art. 20 della
legge regionale 8 novembre 2011 n. 21 della regione autonoma
Sardegna, nella parte in cui sostituisce l'articolo 6 comma 4-bis
della legge 14 maggio 1984 n. 22 a sua volta introdotto da legge
regionale 7 agosto 2009 n. 3.
Le considerazioni svolte dal pubblico ministero sono
assolutamente condivisibili ad avviso di questo giudice e dimostrano
che l'intento del legislatore della regione Sardegna di perseverare
nel tentativo di anteporre esigenze di tipo economico alla tutela
dell'ambiente ed alla corretta programmazione degli interventi
edilizi sul territorio urtano inesorabilmente con i principi
dell'ordinamento giuridico e con le norme fondamentali delle riforme
economico sociali della Repubblica quali quelli contenuti nel d.P.R.
n. 380/2001 intaccando la potestà legislativa esclusiva dello Stato
in materia penale. Di conseguenza non appare manifestamente infondata
la questione di costituzionalità della norma regionale in relazione
agli articoli 25 comma 2 e 117 comma 2 lettera L) della Costituzione
nonchè in relazione all'articolo 3 della Costituzione ed
all'articolo 3 comma 1 dello statuto speciale della regione Sardegna.
Il preciso dettagliato iter argomentativo del pubblico ministero
può essere integralmente trasfuso nella presente ordinanza muovendo
proprio dall'esame testuale della norma che viene sottoposta al
vaglio del Giudice delle Leggi:
« (1) Tale articolo, la cui rubrica s'intitola «Modifiche alle
norme sulla classificazione delle aziende ricettive», stabilisce:
1. Alla legge regionale 14 maggio 1984, n. 22 (Norme per la
classificazione delle aziende ricettive), il comma 4-bis
dell'articolo 6, introdotto dalla legge regionale 7 agosto 2009, n. 3
(Disposizioni urgenti nei settori economico e sociale) è sostituito
dal seguente:
"4-bis. Fatto salvo quanto previsto nel presente articolo, nelle
aziende ricettive all'area aperta regolarmente autorizzate e nei
limiti della ricettività autorizzata, gli allestimenti mobili di
pernottamento, quali tende, roulotte, caravan, mobil-home,
maxicaravan o case mobili e pertinenze ed accessori funzionali
all'esercizio dell'attività, sono diretti a soddisfare esigenze di
carattere turistico meramente temporanee e, anche se collocati in via
continuativa, non costituiscono attività rilevante a fini
urbanistici, edilizi e paesaggistici. A tal fine tali allestimenti
devono:
a) conservare i meccanismi di rotazione in funzione;
b) non possedere alcun collegamento di natura permanente al
terreno e gli allacciamenti alle reti tecnologiche, gli accessori e
le pertinenze devono essere rimovibili in ogni momento.".
È opportuno, per una migliore lettura della norma, dar conto
anche della precedente formulazione dell'art. 6, comma 4-bis, della
legge regionale n. 22 del 1984, inserito da quella in data 7 agosto
2009, n. 3, sempre della regione Sardegna, il quale, testualmente,
recitava:
"4-bis. Nei campeggi non è richiesto il titolo abilitativo
edilizio per gli allestimenti mobili di pernottamento che conservano
i meccanismi di rotazione in funzione, non sono collegati
permanentemente al terreno e i cui allacciamenti alla rete idrica,
elettrica e fognaria sono amovibili in qualsiasi momento."
Quest'ultima disposizione era stata introdotta a pochi giorni di
distanza dall'approvazione, da parte del legislatore statale, della
legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese nonchè in materia di energia)
il cui art. 3, comma 9, pure si stima utile trascrivere:
"3. Al fine di garantire migliori condizioni di
competitività sul mercato internazionale e dell'offerta di servizi
turistici, nelle strutture turistico-ricettive all'aperto, le
installazioni e i rimessaggi dei mezzi mobili di pernottamento, anche
se collocati permanentemente, per l'esercizio dell'attività, entro
il perimetro delle strutture turistico-ricettive regolarmente
autorizzate, purchè ottemperino alle specifiche condizioni
strutturali e di mobilità stabilite dagli ordinamenti regionali, non
costituiscono in alcun caso attività rilevanti ai fini urbanistici,
edilizi e paesaggistici."
Peraltro, con sentenza n. 278 del 2010, la Corte costituzionale,
su ricorso della regione Lazio, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale di tale norma non essendosi la stessa limitata a
prevedere soltanto criteri e obiettivi ma avendo introdotto una
disciplina "dettagliata e specifica che non lascia alcuno spazio al
legislatore regionale" con conseguente superamento dell'ambito di
competenza che, in materia di governo del territorio, è imposto al
legislatore statale dall'art. 117, 3° comma, della Costituzione.
Ai fini che qui interessano, è il caso di precisare che la Corte
costituzionale ha individuato gli aspetti di dettaglio della norma
dichiarata incostituzionale nella circostanza che si trattava di una
disciplina concernente specifiche tipologie d'interventi edilizi e
applicabile alle sole strutture turistico-ricettive all'aperto.
Limitatamente a tali ambiti, come del resto ha rilevato la stessa
Corte costituzionale, la disposizione in esame costituisce una deroga
a quella, posta dall'art. 3, 1° comma, punto e.5), del d.P.R. n. 380
del 2001, secondo la quale rientra nell'ambito degli interventi di
nuova costruzione: "l'installazione di manufatti leggeri anche
prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes,
campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come
abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e
simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente
temporanee;".
Trattandosi, come si è ora detto, di un intervento che
appartiene alla più ampia categoria di quelli di nuova costruzione,
anche l'installazione dei manufatti indicati è subordinata al
preventivo rilascio del permesso di costruire o, in alternativa e
alla presenza di determinati presupposti, alla denuncia d'inizio
attività, ai sensi, rispettivamente, degli artt. 10, 1° comma, e 22,
3° comma, del citato d.P.R. n. 380. La Corte costituzionale ha
osservato, sulla scia di un risalente e pacifico orientamento
giurisprudenziale dei giudici sia ordinari sia amministrativi, che il
legislatore ha recepito con la disposizione ora riportata, che: "In
sostanza, la normativa statale sancisce il principio per cui ogni
trasformazione permanente del territorio necessita di titolo
abilitativi e ciò anche ove si tratti di strutture mobili allorchè
esse non abbiano carattere precario.
Il discrimine tra necessità o meno di titolo abilitativo è dato
dal duplice elemento: precarietà oggettiva dell'intervento, in base
alle tipologie dei materiali utilizzati e precarietà funzionale, in
quanto caratterizzata dalla temporaneità dello stesso." Nelle
ipotesi considerate, invece: "(...) la disposizione impugnata esclude
la rilevanza di tali attività a fini urbanistici ed edilizi (oltre
che paesaggistici), e, conseguentemente, la necessità di conseguire
apposito titolo abilitativo per la loro realizzazione, sulla base del
mero dato oggettivo, cioè della precarietà del manufatto, dovendo
trattarsi di 'mezzi mobilì secondo quanto stabilito dagli
ordinamenti regionali.
Tale elemento strutturale è considerato a priori di per sè
sufficiente, ed anzi è espressamente esclusa la rilevanza del dato
temporale e funzionale dell'opera, in quanto si prevede
esplicitamente che possa trattarsi anche di opere permanenti, sia
pure connesse all'esercizio dell'attività turistico-ricettiva."
Per la verità, secondo il costante orientamento
giurisprudenziale al quale si è sopra accennato, ciò che è
essenziale per stabilire se un manufatto sia precario o meno, con la
facoltà di erigerlo senza alcun titolo, nel primo caso, o con
l'obbligo di ottenere quest'ultimo, nel secondo caso, non è la
tipologia dei materiali impiegati o le modalità costruttive, dal
momento che un'opera edilizia può ben essere diretta a soddisfare
esigenze temporanee anche se stabilmente infissa al suolo (l'esempio
ricorrente è quello della struttura di cantiere adibita a ricovero
dei macchinari e degli attrezzi, che può anche essere edificata in
muratura). Decisiva, invece, è la circostanza che la costruzione,
senza che possa attribuirsi alcun rilievo alle intenzioni manifestate
dal responsabile, presenti oggettivamente caratteristiche tali da
potersi desumere che essa sia stata eseguita per assicurare esigenze
cronologicamente circoscritte o, al contrario, destinate a permanere
nel tempo, anche in modo non continuo ma ricorrente (e in tale ultimo
caso si parla di opere stagionali per le quali vige, comunque,
l'obbligo di munirsi di titolo abilitativo).
È questa la ragione per cui, come esattamente ha affermato la
Corte costituzionale nella sentenza in commento, qualsiasi
trasformazione permanente del territorio è subordinata al
conseguimento del prescritto titolo edilizio anche qualora l'opera da
realizzare, pur se non saldamente infissa al suolo e prontamente
rimovibile, debba essere destinata a un'utilizzazione non temporanea,
come fra l'altro dispone l'art. 3, 1° comma, punto e5.) del d.P.R. n.
380 del 2001 per specifiche tipologie d'installazioni.
Invece, la disposizione statale dichiarata incostituzionale, sia
pure, come si è visto, in ambiti e per attività determinate,
attribuiva rilievo alle caratteristiche di pronta rimozione di tali
installazioni, al contempo e contraddittoriamente consentendo che le
stesse potessero rimanere indefinitamente sull'area della loro
collocazione senza che ciò fosse rilevante sia sotto il profilo
urbanistico e edilizio sia sotto quello paesaggistico.
Anche l'art. 6, comma 4-bis, della legge della regione Sardegna
n. 22 del 1984, non solo nella sua precedente formulazione,
introdotta dalla già citata legge regionale n. 3 del 2009 ma anche
in quella attuale dovuta alla legge regionale n. 21 del 2011, prevede
l'installazione dei manufatti appartenenti alle tipologie elencate
nel testo della norma, nelle sole strutture turistico ricettive
all'aria aperta regolarmente autorizzate e nei limiti della
ricettività autorizzata, purchè si tratti di manufatti destinati a
soddisfare esigenze turistiche di carattere temporaneo e sempre che
le strutture in questione non siano permanentemente collegate al
suolo, conservino i meccanismi di rotazione in funzione e i loro
accessori e pertinenze, oltre che gli allacciamenti agli impianti
tecnologici, possano essere prontamente rimovibili.
In casi del genere, la vigente disposizione autorizza
l'installazione dei manufatti di cui si tratta in assenza di
qualsiasi titolo abilitativo, ritenendo la loro irrilevanza sotto il
profilo urbanistico, edilizio e paesaggistico, anche in caso di
sistemazione degli stessi in via permanente.
Peraltro, sotto il vigore della precedente disposizione, il
tribunale di Oristano, con alcune sentenze e ordinanze, per le quali
si veda, per tutte, l'ordinanza in data 15 gennaio 2010 pronunciata
in sede di riesame del decreto di sequestro preventivo di alcune case
mobili installate in un camping, in assenza di concessione edilizia e
di autorizzazione paesaggistica, aveva stabilito, vigente anche la
legge statale n. 99 del 2009, che tra i mezzi mobili di pernottamento
contemplati da quest'ultima e gli allestimenti mobili di
pernottamento previsti dal citato art. 6, comma 4-bis, della legge
regionale n. 22 del 1984, non potessero farsi rientrare le c.d. case
mobili.
Secondo il tribunale, infatti, anche alla luce della decisione
della Comunità europea del 14 aprile 2005, che era stata richiamata
dal ricorrente: "(...) va osservato che la caratteristica precipua
del mezzo mobile di pernottamento è da rinvenirsi nella sua naturale
destinazione ad offrire all'utilizzatore la possibilità di abbinare
la facilità di spostamento - di solito, ma non necessariamente con
finalità turistiche - con la costante disponibilità di un alloggio
nel quale pernottare. Pur non volendosi intendere pernottamento nel
senso stretto di trascorrere la notte, ed anche a voler ampliare il
concetto fino a ricomprendervi strutture che consentano un alloggio
più comodo di una roulotte e più affine, anche per la conformazione
esterna ad un'abitazione, i beni oggetto del sequestro non potrebbero
rientrare nel concetto di 'mezzi mobilì. Le otto case mobili hanno
invero dimensione di circa 2-1 mq (8x3) che lungi dal renderle idonee
a svolgere quella funzione di agevole movimento che invece
caratterizza tende, roulotte e camper, le assimila piuttosto a
strutture di pernottamento quali ad esempio i bungalow."
Per il tribunale, la stessa conformazione delle strutture
considerate ne escludeva, all'evidenza: "(...) l'utilizzabilità
anche in astratto quale mezzo mobile di pernottamento a nulla
rilevando che le stesse siano fornite di ruote. Tali ruote infatti
come si evince anche dalla documentazione fotografica appaiono di
fatto un elemento secondario nella struttura complessiva e sembrano
funzionalmente destinate non all'abituale seppur astratta, mobilità
quanto piuttosto a rendere più agevole l'amovibilità di ciascun
bene."
Il tribunale, pertanto, concludeva rigettando la richiesta di
riesame e confermando il decreto di sequestro preventivo delle otto
case mobili disposto dal gip, perche': "(...) è evidente che i beni
sequestrati siano privi 'a montè di meccanismi di rotazione da poter
mantenere in funzione, in quanto anche per la legge regionale i
suddetti meccanismi dovrebbero essere quelli che rendono il bene
idoneo ad una agevole e naturale destinazione alla mobilità e alla
circolazione e non semplicemente quelli che ne facilitino l'eventuale
rimozione o amovibilità."
Ad avviso del sottoscritto pubblico ministero, la nuova
disposizione introdotta in sostituzione del precedente art. 6, comma
4-bis, della legge regionale n. 22 del 1984. non può più essere
interpretata nei termini, allora condivisibili, di cui alla suddetta
ordinanza.
Anche senza considerare la voluntas legis, inequivocabilmente
rivolta ad ampliare la categoria dei manufatti liberamente
installabili nelle strutture turistico-ricettive all'aria aperta
proprio in seguito al restrittivo orientamento seguito in Sardegna
non solo dal tribunale di Oristano e che ha comportato numerosi
sequestri di case mobili in diversi campeggi situati nelle fasce
costiere, il testo della norma non sembra lasciare spazio in
proposito. La specifica indicazione fra le tende, le roulotte, i
caravan e i maxicaravan, anche delle case mobili e dei mobil-home,
che ne costituiscono il corrispettivo termine inglese, rende
applicabile la disposizione, al ricorrere dei presupposti in essa
previsti, anche a tali manufatti. Questi ultimi, è il caso di
osservare per completezza, sono effettivamente muniti di ruote ma,
come esattamente osservato dal tribunale di Oristano, si tratta di
meccanismi che non consentono in alcun modo il traino degli stessi su
strada, per cui il loro trasporto può avvenire soltanto collocandoli
sopra un veicolo idoneo a portarli a destinazione. In realtà, le
ruote in questione costituiscono nient'altro che un espediente
escogitato dai costruttori per attribuire alle case mobili
caratteristiche di precarietà e di pronta amovibilità e poterle
così pubblicizzare per la vendita come installazioni la cui
collocazione non richiede nè il titolo edilizio nè quello
paesaggistico. Tuttavia, una volta appoggiate al suolo, in posizione
leggermente sopraelevata per impedire che le ruote tocchino il
terreno provocando leggere ma fastidiose oscillazioni per chi le
abita, simili a quelle di un'imbarcazione, le strutture di cui si
tratta sono destinate a non essere più rimosse, se non in casi
eccezionali, e in nulla differiscono da una normale casa
prefabbricata.
A ogni modo, anche la Corte costituzionale, nella citata sentenza
n. 278 del 2010 con la quale è stata dichiarata l'illegittimità
dell'art. 3, comma 9, della legge n. 99 del 2009, ha mostrato di
ritenere pacificamente comprese, fra i mezzi mobili di pernottamento
e i relativi rimessaggi previsti dalla norma, anche le case mobili
che, del resto, sono espressamente indicate, come si è appena detto,
nell'art. 6, comma 4-bis, della legge regionale n. 22 del 1984, nella
sua attuale formulazione.
Tanto premesso, quest'ultima disposizione, a parere dello
scrivente, suscita dubbi di legittimità costituzionale per
violazione degli artt. 3, 25, 2° comma, e 117, 2° comma, lett. l) ed
s) della Costituzione e dell'art. 3, 1° comma, della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 - Statuto speciale per la
Sardegna.
Al riguardo, va preso in considerazione, per primo, quello che,
nel caso di specie, sembra essere il profilo d'illegittimità
costituzionale più evidente e che consiste nella violazione del
principio che riserva al solo legislatore statale la potestà di
emanare norme di natura penale. In proposito, è doveroso richiamare
l'art. 117, 2° comma, lett. 1) della Costituzione, nel testo
introdotto dalla legge cost. n. 3 del 2001 che ha riformato il titolo
V della Carta fondamentale, il quale ha espressamente attribuito, fra
l'altro, la materia dell'ordinamento penale alla legislazione
esclusiva dello Stato. In tal modo è stato formalizzato, come
riconosciuto dalla dottrina pressochè unanime e dalla stessa Corte
costituzionale, quell'orientamento, del tutto prevalente, che ha
sempre assegnato al termine "legge", contenuto nell'art. 25, 2°
comma, della Costituzione, il significato restrittivo di "atto
normativo emanato dal Parlamento ai sensi degli artt. 70-74 Cost.",
comprendendo in esso anche i decreti-legge e le leggi delegate ma non
le leggi regionali.
Si legge, così, nella sentenza n. 185 del 24 giugno 2004 della
Corte costituzionale che: "Nella giurisprudenza di questa Corte era,
infatti, ricorrente l'affermazione secondo cui la sola fonte del
potere punitivo è la legge statale e le Regioni non dispongono di
alcuna competenza che le abiliti a introdurre, rimuovere o variare
con proprie leggi le pene previste dalle leggi dello Stato in tale
materia; non possono in particolare considerare lecita un'attività
penalmente sanzionata nell'ordinamento nazionale (...) Dalla riforma
costituzionale del 2001, questo orientamento giurisprudenziale ha
ricevuto una esplicita conferma (...)."
È bene precisare che la competenza statale in tema di norme
penali può esercitarsi in relazione a ogni materia, anche se
appartenente a quelle rientranti nella sfera esclusiva o concorrente
delle regioni e riguarda sia quelle a statuto ordinario sia quelle a
statuto speciale. È appena il caso di aggiungere, inoltre, che il
divieto per le regioni di emanare norme che incidono sull'ordinamento
penale abbraccia due distinti aspetti: è innanzitutto inibito a tali
enti territoriali (salvo alcune limitate eccezioni sulle quali si è
pronunciata anche la Corte costituzionale ma che non rilevano in
questa sede) di introdurre nuove fattispecie dì reato corredate
delle relative sanzioni, evenienza questa peraltro raramente
avvenuta; in secondo luogo, le regioni non possono intervenire, con
proprie leggi, su condotte penalmente previste dal legislatore
statale, modificando, eliminando o introducendo presupposti, elementi
normativi, cause di giustificazione o di estinzione dei reati, in
modo da ampliare o ridurre l'ambito applicativo degli illeciti
disciplinati da norme statali. Ciò è consentito solo in limitati
casi e precisamente quando sia il legislatore nazionale, come
avviene, talora, per le c.d. norme penali in bianco, a strutturare la
fattispecie in termini tali da richiedere, per la sua concreta
applicazione o per la specifica determinazione di cause di non
punibilità o di estinzione, un'attività integrativa che, peraltro,
non è esclusiva del legislatore regionale ma, secondo i casi, può
essere demandata anche a regolamenti o a singoli provvedimenti
dell'autorità amministrativa.
Sul punto, ancora una volta è opportuno riportare quanto
affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza 25 ottobre 1989,
n. 487, laddove si rileva che gli elementi extrapenali che concorrono
a determinare una fattispecie di reato, incidendo sulla sua
estensione in termini ampliativi o restrittivi, sono consentiti
soltanto quando: "dalle leggi statali si subordinino effetti
incriminatori o decriminalizzanti ad atti amministrativi (o
legislativi) regionali: in tal caso, nel determinare i presupposti
dai quali sono condizionati gli effetti penali (e. conseguentemente,
nel modificare i presupposti stessi) le leggi regionali
indirettamente e per determinazione delle stesse leggi statali,
incidono su fattispecie penali previste da leggi statali."
Venendo all'esame della specifica questione, si rileva,
innanzitutto, che con la disposizione di cui si chiede l'impugnazione
per illegittimità costituzionale il legislatore regionale, così
come aveva fatto quello statale con l'art. 3, comma 9, della legge 23
luglio 2009, n. 99. poi dichiarato incostituzionale per i motivi già
illustrati, ha introdotto una deroga alla norma, sopra riportata,
prevista dall'art. 3, 1° comma, punto e.5) del d.P.R. n. 380 del
2001.
In sostanza, è come se il predetto legislatore avesse aggiunto a
quest'ultima disposizione, che qualifica intervento di nuova
costruzione la collocazione dei manufatti e delle strutture ivi
indicati qualora gli stessi non siano destinati a soddisfare esigenze
di carattere temporaneo, un ulteriore periodo il quale esclude che
l'apposizione sul suolo dei medesimi manufatti sia rilevante ai fini
edilizi e urbanistici (oltre che paesaggistici), se eseguita, alla
presenza dei presupposti già considerati, in strutture
turistico-ricettive all'aria aperta, e, di conseguenza, la sottrae
dal novero degli interventi di nuova costruzione.
In altre parole, la disposizione in esame consente la
collocazione anche a tempo indeterminato dei manufatti in questione
all'interno di specifici contesti, senza alcun titolo abilitativo
mentre, com'è noto, gli interventi di nuova costruzione, definiti
dall'art. 3, 1° comma, punto e), del d.P.R. n. 380 del 2001 come:
"quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non
rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti." sono
subordinati, ai sensi del successivo art. 10, 1° comma, a permesso di
costruire (in Sardegna, alla concessione) o, in alternativa e ai
sensi dell'art. 22, commi 3° e 4°, dello stesso d.P.R., alla denuncia
d'inizio attività (o, sempre in Sardegna, alla DUAP, dichiarazione
unica di attività produttiva).
Nel caso in cui manchi l'uno o l'altro dei titoli abilitativi
oppure l'intervento di nuova costruzione sia eseguito in difformità
rispetto a essi, il d.P.R. n. 380 prevede per i responsabili sanzioni
penali e amministrative, rispettivamente contemplate dall'art. 44 e
dagli artt. 31 e segg.
Ebbene, la norma impugnata, per quel che si è detto, sottrae a
ogni conseguenza di carattere penale o amministrativo l'installazione
delle strutture di cui si tratta, alla presenza dei presupposti in
essa stabiliti, e, in particolare, non consente, in primo luogo, di
contestare la contravvenzione prevista dall'art. 44, lett. a) del d.
P. R. n. 380 del 2001, nell'ipotesi in cui l'installazione avvenga in
contrasto con le norme, le prescrizioni e le modalità esecutive
previste dai regolamenti edilizi e dagli strumenti urbanistici. Per
la stessa ragione, poi, vale a dire perchè si tratta d'interventi
che il legislatore regionale ha ritenuto privi di rilevanza a fini
urbanistici e edilizi e, dunque, liberamente eseguibili, neppure può
venire in considerazione la predetta contravvenzione o quelle di cui
alle successive lett. b) e c), secondo periodo, dell'art. 44, che
presuppongono l'esecuzione di lavori in assenza, in totale o in
parziale difformità oppure in variazione essenziale rispetto a
titoli edilizi che non sono richiesti nelle ipotesi in questione.
Non basta. La disposizione regionale pone come unico limite al
numero dei manufatti liberamente installabili quello della
ricettività autorizzata delle singole strutture turistico-ricettive
all'interno delle quali possono essere collocati detti manufatti.
Questi ultimi, pertanto, possono essere collocati, come recenti
vicende hanno eloquentemente dimostrato, in numero elevato e, più
esattamente, anche nell'ordine di diverse decine. Inoltre, la norma
autorizza il loro allacciamento agli impianti tecnologici purchè il
collegamento possa essere rimosso in ogni momento.
Di conseguenza, ricorrendo determinate condizioni, vale a dire il
numero dei prefabbricati e delle altre strutture a essi connesse, e
cioè accessori, pertinenze e impianti tecnologici, la quantità di
persone ospitate, nonchè le caratteristiche della zona nella quale
sorge la struttura turistico-ricettiva, non urbanizzata o
parzialmente urbanizzata e, quindi, l'esigenza di eseguire o
incrementare opere di urbanizzazione primaria e secondaria,
l'insediamento risultante dalla collocazione dei manufatti in
questione può integrare gli estremi di una lottizzazione non
autorizzata.
In tal senso si è pronunciata una recente sentenza della
Cassazione (Cass., sez. III, 17 dicembre 2007, Spaccialbelli) che
segue altra, più risalente (Cass., sez. III, 29 aprile-27 ottobre
1983, Angiulli) la quale pure ha ritenuto la sussistenza del reato di
lottizzazione in considerazione delle dimensioni di un campeggio
sorto in zona agricola, sia pure senza autorizzazione, del numero dei
suoi ospiti e della presenza d'infrastrutture destinate a servizi,
che avevano comportato la creazione di un insediamento permanente
nell'area in questione.
La prima e più recente delle decisioni citate, invece,
pronunciandosi in sede di ricorso contro l'ordinanza del tribunale
emessa quale giudice del riesame, ha confermato il decreto di
sequestro preventivo disposto dai gip di un campeggio regolarmente
autorizzato, ravvisando il fumus del reato di lottizzazione abusiva
nel fatto di avere eseguito: "(...) opere edilizie non autorizzate e
roulotte posizionate a terra non più agevolmente trasportabili e
quindi ormai trasformate in vere unità abitative dotate di strutture
permanenti (così da comportare) una immutazione radicale
dell'originaria struttura del campeggio in uno stabile insediamento
abitativo."
Anche con riguardo al fatto per cui si procede è stato
contestato il reato di lottizzazione abusiva, oltre a quello previsto
dallo stesso art. 44, lett. e) del d.P.R. n. 380 del 2001, per avere
eseguito opere in assenza della prescritta concessione edilizia e in
zona sottoposta a vincolo paesaggistico, conformemente, del resto, ad
altre vicende precedenti che pure hanno superato il vaglio del
tribunale in sede di riesame e, in un caso, anche del giudice del
dibattimento.
Più precisamente, si tratta dell'installazione, all'interno di
un campeggio regolarmente autorizzato, di undici (2) unità
abitative prefabbricate, del genere case mobili, tutte collegate a
opere di urbanizzazione primaria, consistenti nelle reti idrica,
elettrica e fognaria realizzate allo scopo.
In seguito alla norma regionale sospettata d'incostituzionalità,
anche a fronte dell'installazione duratura, all'interno di strutture
turistico-ricettive all'aria aperta, di numerose strutture (roulotte,
camper, maxicaravan, case mobili) e del conseguente fabbisogno di
opere d'urbanizzazione primaria in un'area non urbanizzata o
parzialmente urbanizzata, in assenza dell'autorizzazione comunale,
non sarà ravvisabile la contravvenzione di lottizzazione abusiva; di
conseguenza e fra l'altro, non potrà più disporsi, da parte del
giudice penale, la confisca dei terreni e delle opere abusivamente
costruite e, da parte dell'autorità comunale, l'acquisizione di
diritto dei primi e la demolizione delle seconde.
Ad avviso di questo pubblico ministero, non vale osservare che la
sistemazione di tali strutture è pur sempre consentita dalla
disposizione regionale soltanto alla presenza di aziende regolarmente
autorizzate e nei limiti della ricettività pure autorizzata.
Infatti, l'autorizzazione rilasciata per l'apertura e la gestione di
una struttura turistico-ricettiva del genere considerato si fonda su
presupposti e requisiti che non hanno nulla a che vedere con quelli,
che attengono alla corretta pianificazione urbanistica ed edilizia
del territorio, sui quali si fonda la diversa autorizzazione,
rilasciata dal consiglio comunale e accompagnata dalla necessaria
convenzione, per eseguire interventi di lottizzazione; nè può
costituire un limite al numero dei manufatti e delle strutture
collocabili, quello della capacità ricettiva la quale, in
considerazione delle dimensioni dall'azienda, può essere anche molto
elevata e, comunque, anche in quelle di dimensioni inferiori, mai
trascurabile.
Anche sotto questo profilo, quindi, vale a dire restringendo
l'ambito di applicazione della contravvenzione di lottizzazione
abusiva, la norma di cui si tratta sembra comportare una non
consentita invasione, da parte del legislatore della regione
Sardegna, della competenza nella materia dell'ordinamento penale,
riservata in via esclusiva al legislatore statale dall'art. 117, 2°
comma, lett. l) della Costituzione.
Peraltro, restando sul terreno urbanistico-edilizio, potrebbe
osservarsi che con la sentenza più volte citata, con cui la Corte
costituzionale ha dichiarato l'illegittimità dell'art. 3, comma 9,
della legge 23 luglio 2009, n. 99, perchè, in quanto norma di
dettaglio, lo stesso era invasivo della competenza concorrente delle
regioni a statuto ordinario in materia di governo del territorio, si
è implicitamente e all'opposto affermata la liceità di interventi
da parte delle regioni in merito allo specifico oggetto disciplinato.
Anzi, avendo la regione autonoma della Sardegna, ai sensi del suo
Statuto speciale (legge costituzionale n. 3 del 26 febbraio 1948),
potestà legislativa esclusiva nella materia dell'edilizia e
dell'urbanistica, tanto più dovrebbe valere, per questo ente
territoriale, una simile conclusione.
Certamente spetta alle regioni, tanto più a quelle a Statuto
speciale, il potere di intervenire per disciplinare numerosi aspetti
della materia in questione e di quella, più vasta, nella quale essa
è compresa, del governo del territorio. Lo stesso d.P.R. n. 380 del
2001, d'altra parte, contiene numerose norme che riconoscono alle
regioni ampi spazi d'intervento (si vedano, a titolo d'esempio,
l'art. 10, 2° e 3° comma, e l'art. 22, 4° comma).
Addirittura, l'art. 6, 6° comma, lett. a), sempre del d.P.R. n.
380 del 2001, nella sua attuale formulazione, riconosce la
possibilità, per le regioni a statuto ordinario (e, quindi, a
maggior ragione, ciò è lecito per quelle a statuto speciale) di
estendere la disciplina per l'attività edilizia libera contemplata
dal medesimo art. 6: "a interventi edilizi ulteriori rispetto a
quelli previsti dai commi 1 e 2", ed è proprio di tale facoltà, si
potrebbe sostenere, che si è avvalsa la regione Sardegna emanando la
disposizione di cui si discute.
Tuttavia, se nelle materie di legislazione concorrente, le
regioni a statuto ordinario, in virtù dell'art. 117, 3° comma,
ultimo periodo, sono tenute a rispettare i principi fondamentali, la
cui determinazione è riservata alla legislazione dello Stato, le
regioni a statuto speciale, anche nelle materie di loro esclusiva
competenza devono osservare, fra l'altro, i principi dell'ordinamento
giuridico e le norme fondamentali delle riforme economico-sociali
della Repubblica (cfr., ad esempio, l'art. 3 della già citata legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 - Statuto speciale per la
Sardegna. In particolare, le norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica sono state così definite dalla
Corte costituzionale (cfr. la sentenza 15 novembre 1988, n. 1034):
"a) si deve trattare di norme legislative dello Stato che -in
considerazione del contenuto, della motivazione politico-sociale
degli scopi che si prefiggono - presentino un carattere riformatore,
diretto a incidere significativamente nel tessuto normativo
dell'ordinamento giuridico o nella vita della nostra comunità
giuridica nazionale; b) le stesse leggi, tenuto conto della tavola di
valori costituzionali, devono avere ad oggetto settori o beni della
vita economico-sociale di rilevante importanza. quali, ad esempio,
'la soddisfazione di un bisogno primario o 'fondamentale dei
cittadinì o 'un essenziale settore economico del paesè; c) si deve
trattare inoltre di 'norme fondamentalì, vale a dire della posizione
di norme principio o della disciplina di istituti giuridici - nonchè
delle norme legate con queste da un rapporto di coessenzialità o di
necessaria integrazione - che rispondano complessivamente ad un
interesse unitario ed esigano, pertanto, un'attuazione su tutto il
territorio nazionale e che, in ogni caso, lascino alle Regioni, nelle
materie di propria competenza, uno spazio normativo sufficiente, per
adattare alle proprie peculiarità locali i principi e gli istituti
introdotti dalle leggi nazionali di riforma."
Specialmente sulla scorta di quest'ultima indicazione, le
disposizioni di rango legislativo contenute nel d.P.R. n. 380 del
2001 che individuano gli interventi di trasformazione urbanistica del
territorio subordinandoli al conseguimento di un titolo edilizio (si
tratti del permesso di costruire, della denuncia d'inizio attività
e, ora, della SCIA, segnalazione certificata d'inizio attivita') e il
connesso sistema sanzionatorio, anche amministrativo, costituiscono,
a parere di chi scrive, per le regioni a statuto ordinario, principi
fondamentali dello Stato e, per quelle a statuto speciale, anche con
competenza esclusiva in materia, norme fondamentali di riforma
economico-sociale.
Ne consegue che esse possono essere modificate dalle regioni nei
limiti consentiti e in quelli ricavabili dal sistema ma non stravolte
in modo da intaccare quell'interesse unitario che esige, come
rilevato dalla Corte costituzionale, la loro applicazione uniforme su
tutto il territorio nazionale.
Così, alla stregua della richiamata disposizione contenuta
nell'art. 6, 6° comma, del d.P.R. n. 380 del 2001, le regioni possono
individuare altri interventi edilizi eseguibili liberamente in
assenza di titolo abilitativo o mediante semplice comunicazione al
comune, oppure possono modificare, specificare o integrare le
definizioni degli interventi edilizi elencati nel precedente art. 3
(argomentando a contrario dall'ultimo comma di tale articolo), ma non
al punto tale da innovare in termini essenziali l'impianto
complessivo voluto dal legislatore che vuole che gli interventi più
rilevanti, vale a dire quelli di trasformazione urbanistica del
territorio, siano sottoposti a controllo, preventivo o successivo, da
parte della competente autorità e presidiati, nei congrui casi, da
sanzioni penali e amministrative.
Per completezza, è il caso di precisare che l'art. 1, 4° comma,
della legge n. 131 del 2003, più volte menzionata, delegava il
governo ad adottare entro un anno dalla data della sua entrata in
vigore: "(...) uno o più decreti legislativi meramente ricognitivi
dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle
materie previste dall'art. 117, terzo comma, della Costituzione,
attenendosi ai principi della esclusività, adeguatezza, chiarezza,
proporzionalità ed omogeneità." Nel successivo 6° comma, lett. b),
poi, lo stesso articolo precisava che, nella predisposizione dei
decreti legislativi delegati, il governo si sarebbe dovuto attenere,
fra gli altri criteri direttivi, alla: "considerazione prioritaria,
ai fini dell'individuazione dei principi fondamentali, delle
disposizioni statali rilevanti per garantire l'unità giuridica ed
economica, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, (...), nonchè il rispetto
dei principi generali in materia di procedimenti amministrativi e di
atti concessori o autorizzatori."
Nessun decreto delegato è però stato adottato dal governo e,
pertanto, nelle materie di legislazione concorrente, è necessario
desumere i principi fondamentali di ciascuna di esse dalle leggi
statali vigenti.
Per quanto concerne l'edilizia, l'art. 1 del d.P.R. n. 380 del 6
giugno 2001, Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia, stabilisce nel 1° comma che: "Il
presente testo unico contiene i principi fondamentali e generali e le
disposizioni per la disciplina dell'attività edilizia." ma è
pacifico che una simile enunciazione non abbia alcun valore
vincolante poichè il testo unico contiene numerose norme di
dettaglio che non sono certo espressione di principi fondamentali
della materia. Lo dimostra, fra l'altro, la circostanza che molte
delle sue disposizioni, e la stessa intitolazione del testo unico lo
attesta, hanno rango regolamentare e sono dunque derogabili dalla
normativa regionale.
Preso atto di una tale situazione, un'attenta dottrina che ha
tentato di operare una ricognizione dei principi fondamentali del
diritto urbanistico, desumendoli dal complesso della normativa
vigente, fermo restando l'invalicabile limite fissato dalle
disposizioni penali nei termini prima illustrati, ha osservato, a
proposito dei titoli abilitativi: "(...) l'unico principio certo
attiene al necessario assoggettamento controllo preventivo degli
interventi di trasformazione urbanisticamente rilevanti, per il
rimanente la materia rientrando nella potestà legislativa delle
Regioni, che ben potrebbero quindi attuare il principio anche con
modalità originali."
È significativo, del resto, che, nella sentenza n. 278 del 2010
con la quale, come si è più volte detto, la Corte costituzionale ha
dichiarato illegittimo l'art. 3, comma della legge n. 99 del 2010, la
Corte richiama, come esempio di normazione secondaria intervenuta a
disciplinare l'installazione di strutture mobili, alcune leggi
regionali, quella della regione Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, e
quella della regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12, le quali, lungi
dall'innovare o derogare ai principi fondamentali posti dal
legislatore statale, ne ricalcano sostanzialmente la disposizione
contenuta nell'art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001, affermando la
natura d'interventi di nuova costruzione delle installazioni in
questione, se collocate in modo permanente.
Al contrario, sempre la Corte costituzionale, con la recente
sentenza n. 309 del 2011 ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 27, 1° comma, lett. d) della ora richiamata
legge della regione Lombardia n. 12 del 2005, con il quale si erano
compresi, nel concetto di ristrutturazione edilizia consistente nella
demolizione e ricostruzione di un edificio, anche quegli interventi
modificativi della sagoma degli edifici preesistenti, la quale,
invece, per la definizione di questa specifica ipotesi di
ristrutturazione, è requisito essenziale richiesto dalla
disposizione statale, che deve restare inalterato.
La Corte, nella circostanza, ha affermato che alle norme
contenute nel d.P.R. n. 380 del 2001 che definiscono le diverse
tipologie d'interventi edilizi deve essere riconosciuta natura di
principi fondamentali della materia perchè su di esse si fonda la
diversa disciplina, non solo dei titoli abilitativi e del relativo
procedimento, ma anche il regime delle sanzioni amministrative e
penali in caso di violazioni.
Proprio alla luce delle considerazioni svolte poc'anzi e delle
conclusioni alle quali è pervenuta la Corte costituzionale nella
sentenza in questione, sebbene la Sardegna sia regione a statuto
speciale e abbia competenza esclusiva in materia di edilizia e
urbanistica, è da ritenersi che i principi fondamentali ora indicati
siano, a un tempo, anche norme fondamentali di riforma
economico-sociale alla cui osservanza detta regione non può
sottrarsi.
Non vale rilevare, del resto, che quest'ultima non ha modificato
alcuna delle categorie d'interventi edilizi fornendo una diversa
definizione delle medesime rispetto a quella dettata dal legislatore
statale perchè, se è vero che ciò non è stato fatto direttamente
ed esplicitamente, non vi è dubbio che con la norma di cui si
discute e come già si è osservato è stato ridotto l'ambito degli
interventi di nuova costruzione escludendo che un'intera tipologia di
essi potesse continuare a considerarsi tale all'interno dell'intero
territorio regionale.
Con riferimento al caso di specie, in definitiva, nulla vietava
alla regione Sardegna di intervenire con proprie norme per
regolamentare la materia, disponendo anche in modo difforme dalla
legislazione nazionale ma senza incidere sugli aspetti essenziali di
quest'ultima.
È quanto, per esempio, ha fatto la regione Sicilia che, con
l'art. 5 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, come modificato
dall'art. 6 della legge 15 maggio 1986, n. 26, ha previsto tutta una
serie d'interventi eseguibili con la sola autorizzazione e non con la
concessione, fra cui "l'impianto di prefabbricati ad una sola
elevazione non adibiti ad uso abitativo" purchè in zone non
sottoposte a vincolo paesaggistico.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 187 del 1997, ha
dichiarato la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate nei confronti della norma in questione, con
riferimento agli arti. 25, 2° comma, e 3 della Costituzione, poichè
la stessa: "(...) così come interpretata dalla giurisprudenza
amministrativa e applicata nella prassi, sottopone al regime
autorizzatorio soltanto le costruzioni prefabbricate di modeste
dimensioni, tali da non alterare stabilmente l'assetto del territorio
nè determinare un nuovo carico urbanistico, senza venire in
contrasto con i principi della legislazione dello Stato."
Si tratta di una conclusione alla quale, sulla scorta di quanto
sino ad ora osservato e per quanto si dirà appresso, non sembra
possibile pervenire a proposito della norma della regione Sardegna,
atteso che la stessa consente la collocazione di manufatti che, per
definizione, sono ad uso abitativo, non sono per tale ragione di
ridotte dimensioni e, anzi, possono avere una superficie e una
volumetria non trascurabili, possono essere installati in numero
elevato e, infine, sono destinati a insistere, prevalentemente se non
esclusivamente, in zone di elevato valore paesaggistico senza
necessità della relativa autorizzazione.
Ciò premesso, sotto il profilo strettamente
urbanistico-edilizio, sussiste, ad avviso del sottoscritto pubblico
ministero, la violazione dell'art. 25, 2° comma, e 117, 2° comma,
lett. l) della Costituzione, perchè la norma di cui si tratta ha
invaso la competenza in materia penale riservata esclusivamente allo
Stato, comportando un'indebita restrizione dell'ambito applicativo di
tutte e tre le fattispecie di reato p. e p. dall'art. 44, 1° comma,
lett. a), b) e c) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
Sembra, poi, violato anche l'art. 3 della Costituzione poichè in
Sardegna nessun trattamento sanzionatorio, penale o amministrativo,
è previsto, in caso d'installazione dei manufatti e delle strutture
previsti dalla disposizione. se collocati nelle aziende di cui si è
detto, a differenza di quanto avviene, non solo nella stessa regione
al di fuori delle aziende in questione, ma anche nel resto del
territorio nazionale.
Da ultimo, se è fondato il rilievo che le norme del d.P.R. che
stabiliscono incisive conseguenze di natura amministrativa per gli
illeciti edilizi (acquisizione di diritto al patrimonio comunale
delle aree e degli immobili, demolizione dei fabbricati abusivi,
confisca dei terreni lottizzati e delle opere eseguite sugli stessi)
devono essere considerate norme fondamentali di riforma
economico-sociale o principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica (pure menzionati nella disposizione appresso indicata), la
sottrazione totale di un'intera categoria di abusi a tali conseguenze
contrasta anche con il citato art. 3, 1° comma, dello Statuto
speciale per la Sardegna.».
Ritenuta per le ragioni sopra riportate la non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalità prospettata dal
pubblico ministero va osservato quanto alla rilevanza della questione
che, come evidenziato dal pubblico ministero, i reati contestati al
Brau sono stati commessi prima dell'entrata in vigore della norma
regionale di cui si discute e che non si è in presenza di un
fenomeno di successione di leggi penali nel tempo riconducibile
all'art. 2, 2° comma, c.p. In primo luogo, infatti, la disposizione
regionale non ha natura penale, limitandosi solo indirettamente a
incidere sull'ambito applicativo dei reati di cui si è detto; in
secondo luogo e soprattutto, perchè dottrina e giurisprudenza sono
pressochè unanimi nel ritenere che il significato di legge contenuto
nel citato art. 2 c.p. è lo stesso di quello, al quale si è già
accennato, conferito al medesimo termine nel contesto dell'art. 25
della Costituzione, vale a dire di atto normativo emanato dal
Parlamento. Di conseguenza, la norma regionale non è applicabile, in
quanto più favorevole, ai fatti commessi antecedentemente alla sua
entrata in vigore, e non potrebbe comportare, ove questo giudice
arrivasse alla determinazione che il fatto sussiste e che l'imputato
lo ha commesso, l'assoluzione perchè il fatto non è più previsto
come reato, che si trova in fase d'indagini, perchè i fatti
contestati non sono più preveduti dalla legge come reato.
Tuttavia, fra i reati in questione vi è quello di lottizzazione
che, nell'ipotesi di condanna e, comunque, in tutti i casi in cui il
fatto sia accertato, prevede la confisca dei terreni abusivamente
lottizzati e delle opere su di essi costruite.
Ferma restando, come si è detto, la valutazione in ordine
all'esistenza del reato, non vi è dubbio che l'istanza, qualora la
norma regionale sulla quale la stessa si fonda fosse legittima,
dovrebbe essere accolta poichè la giurisprudenza, sia in tema di
ordine di demolizione sia in tema di confisca, si è più volte
pronunciata affermando che, sino a quando la sentenza di condanna che
dispone la confisca (per l'ordine di demolizione anche nella fase
dell'esecuzione se la demolizione non è ancora avvenuta) non sia
passata in giudicato: "(...) la successiva adozione di un piano di
recupero urbanistico dell'area abusivamente lottizzata da parte del
consiglio comunale o la successiva autorizzazione a lottizzare. anche
se atti non idonei ad incidere sulla penale responsabilità dei
soggetti coinvolti, impedisce che con la sentenza di condanna venga
disposta la confisca prevista dall'art. 19 della legge 28 febbraio
1985, n. 47 e, se la confisca sia stata disposta, ne impone la
revoca, atteso che diversamente il provvedimento giurisdizionale si
renderebbe incompatibile con l'esercizio dei poteri legislativamente
attribuiti alla pubblica amministrazione." (Cass., sez. III, 5
dicembre 2001, Venuti e altri).
Ora, non vi è dubbio che se la confisca non può essere disposta
o deve essere revocata tutte le volte che essa risulti incompatibile
con un legittimo provvedimento amministrativo, a maggior ragione non
possa essere applicata qualora sia una legge, anche se regionale, a
rendere legittima un'attività prima integrante gli estremi di una
lottizzazione abusiva.
A maggior ragione se volesse ritenersi che la disposizione di cui
si tratta ha determinato un fenomeno di successione di leggi penali
nel tempo riconducibile all'art. 2, 2° comma, c. p., allora la
rilevanza della questione sarebbe ancor più evidente per la sua
incidenza sul piano del giudizio di colpevolezza.
Va infine rilevato come la questione di costituzionalità sia
già stata sollevata dal giudice per le indagini preliminari presso
questo tribunale, ma che come insegna la suprema corte In tema di
pregiudiziale costituzionale, la sospensione del giudizio ai sensi
dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87 consegue
obbligatoriamente solo alla trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, che il giudice dispone previa delibazione della
rilevanza nel procedimento in corso e della non manifesta
infondatezza della questione sollevata; ove pertanto una questione di
legittimità costituzionale sia stata rimessa alla Consulta in un
procedimento diverso, non può configurarsi l'esistenza di una
pregiudiziale in senso proprio con conseguente obbligo del giudice di
sospendere il dibattimento.
Reputa questo giudice che anche per le ricadute che la scelta di
sospendere il dibattimento senza trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale avrebbe sulla regime della prescrizione, non
corrisponderebbe ai principi di buona amministrazione della
giustizia, non sollevare la questione di costituzionalità di una
volta che la stessa sia stata ritenuta non manifestamente infondata e
rilevante, solo perchè la questione già pende dinanzi alla Corte.

(1) Da tale virgolettatura si riporta integralmente quanto sostenuto
dal pubblico ministero nella nota allegata al fascicolo
dibattimentale con la quale era stata sollevata analoga questione
di costituzionalità in altro giudizio.

(2) Nel presente procedimento le unità abitative sono 26.

P.Q.M.

Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell'articolo 20 della legge regione Sardegna 8
novembre 2011 n. 21 in relazione agli articoli 3, 25 comma 2, 117
comma 2 lettera L, 118 della Costituzione e 3 comma 1 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948: «statuto speciale per la Sardegna».
Sospende il presente procedimento e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, unitamente alla
prova dell'avvenuta notificazione della presente ordinanza al
presidente della Giunta regionale Sarda e della comunicazione della
stessa al presidente del Consiglio Regionale della Sardegna, che
dispone sia effettuata a cura della cancelleria.
La presente ordinanza viene letta in udienza all'imputato, al suo
difensore ed al pubblico ministero presenti.
Oristano, 8 febbraio 2012

Il giudice: Villani