1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 22 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 novembre 2005
Ordinanza emessa il 11 novembre 2005 dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana nel giudizio di responsabilita' amministrativa promosso dal p.m. contro Bolognari Mario ed altri Responsabilita' amministrativa e contabile - Azione di risarcimento del danno derivante da responsabilita' amministrativa - Termine prescrizionale quinquennale decorrente dalla data in cui si e' verificato il fatto dannoso - Applicabilita', secondo il «diritto vivente», anche nell'ipotesi di illecito permanente - Ingiustificata deroga al principio civilistico contra non valentem agere non currit praescriptio - Incidenza sul diritto di difesa. - Legge 14 gennaio 1994, n. 20, art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 24. (006C0061) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2006)

LA CORTE DEI CONTI

Ha pronunciato la seguente ordinanza n. 571/2005 nel giudizio di
responsabilità amministrativa iscritto al n. 39053 del registro di
segreteria promosso ad istanza del p.m. nei confronti di:
Bolognari Mario, Ambrogetti Claudio, Moschella Giorgio, De
Pasquale Claudio, Gullotta Francesca, tutti rappresentati e difesi
dagli avv.ti Paolo Turiano Mantica e Cecilia Nicita (ad eccezione di
Bolognari Mario, rappresentato e difeso dal solo avv. Turiano
Mantica) ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell'avv.
Pietro Milio in Palermo, via Catania n. 166;
Agliata Stefano, nato a Bivona il 23 settembre 1935 e
residente in Mascali, via Giarre Nunziata Palazzina 18/B.
Visto l'atto introduttivo dei giudizio depositato il 29 aprile
2005.
Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.
Uditi alla pubblica udienza del 4 ottobre 2005 l'avv. Paolo
Turiano Mantica, per i convenuti costituiti, ed il p.m. nella persona
del sostituto procuratore generale Gianluca Albo.

F a t t o

Con determinazione sindacale n. 142/1997 del Comune di Taormina
veniva affidata alla Compagnia Milano Assicurazioni la copertura
assicurativa di responsabilità civile a favore del sindaco, sei
assessori, venti consiglieri comunali, il segretario comunale e
quattro responsabili dei servizi «per danni derivanti da
responsabilità patrimoniali ed erariali involontariamente cagionati
a terzi, compreso il Comune, nell'esercizio di funzioni
istituzionali»; in esecuzione della determina n. 142/1997 veniva
stipulata in data 23 giugno 1997 con la Milano Assicurazioni la
polizza n. 500448.
Con la delibera di giunta n. 374/1998, poi, si statuiva di
integrare la precedente copertura assicurativa, stipulata in
esecuzione della determina n. 142/1997, con una ulteriore polizza
della Nuova MAA Assicurazioni; in esecuzione di tale delibera veniva
stipulata, in data 30 luglio 1998, con la Nuova MAA Assicurazioni, la
polizza n. 500796; le polizze Milano Assicurazioni n. 500448 del
23 giugno 1997 e Nuova MAA Assicurazioni n. 500796 del 30 luglio
1998, entrambi di durata decennale, con premio annuo pari a lire
21.500.000, coprivano, in particolare, gli assicurati, sia per le
perdite patrimoniali che gli stessi fossero tenuti a risarcire alla
pubblica amministrazione per fatti colposi connessi a responsabilità
di tipo amministrativo e contabile regolarmente accertate dagli
organi di controllo, sia dalle conseguenze dell'azione di rivalsa
esercitata verso l'assicurato dall'Amministrazione, rimasta
soccombente in contenzioso giudiziale.
L'ufficio del p.m. ritiene che la stipula di tale contratto sia
generatrice, almeno in parte, di danno per l'erario.
Osserva il p.m. che a seguito dell'introduzione del principio di
separazione tra atti di indirizzo e atti di gestione e al conseguente
recepimento del modulo di gestione per obiettivi anche a livello di
enti locali (art. 51, legge n. 142/1990 e ss. modiff.) il legislatore
ha ribadito, essendo già prevista dall'art. 23 della legge
n. 826/1985, la possibilità di copertura assicurativa dei cc.dd.
rischi da amministrazione, prevedendo, al comma 5 dell'art. 27, legge
n. 265/1999 che «I comuni, le province, le comunità montane, le
unioni di comuni e i consorzi fra enti locali possono assicurare i
propri amministratori contro i rischi conseguenti dall'espletamento
del loro mandato».
La norma è stata testualmente riportata al comma 5 dell'art. 86
del d.lgs. n. 267/2000 (T.U.EE.LL.).
La Regione Siciliana, anch'essa riportandola testualmente, ha
recepito la norma della legge n. 265/1999, al comma 5 dell'art. 22,
l.r. 23 dicembre 2000, n. 30.
Mentre per la copertura degli amministratori, cioè i soggetti,
principalmente, investiti delle funzioni di indirizzo politico
dell'ente locale (in questa sede rileva la definizione di
amministratori di cui al comma 2 dell'art. 77, d.lgs. n. 267/2000) si
registra un intervento di rango legislativo, per il personale degli
enti locali è intervenuta la contrattazione collettiva.
In particolare, per i dipendenti che rivestivano posizioni
organizzative (art. 8 C.C.N.L. del 31 marzo 1999 relativo al camparto
«Regioni-Autonomie locali»), l'art 43, comma 1, del C.C.N.L. del
14 settembre 2000, sempre relativo al comparto «Regioni-Autonornie
locali», prevedeva che «gli enti assumono le iniziative necessarie
per la copertura assicurativa della responsabilitò civile (dei
soggetti con incarichi di posizione organizzativa: n.d.r.), ivi
compreso il patrocinio legale, salvo le ipotesi di dolo e colpa
grave».
Ritiene il p.m., quindi, che dalla contrattazione collettiva, sia
generale, sia, in particolare quella relativa al comparto
«Regioni-Autonomie locali», non si evinca alcuna disposizione che
possa giustificare una copertura assicurativa, con oneri a carico
dell'ente, dei rischi da responsabilità amministrativo-contabile
incombenti sul dirigente o, comunque, sul dipendente incaricato di
funzioni di responsabilità; nessuna norma, inoltre, prevede che i
dipendenti possano fruire di coperture assicurative, con oneri a
carico dell'amministrazione di appartenenza, per rischi da
responsabilità amministrativo-contabile.
Ritiene, ancora, il p.m., che la previsione della possibilità di
copertura assicurativa, a carico dell'ente locale, dei rischi
conseguenti all'espletamento del mandato, non comprenda anche il
rischio da responsabilità amministrativo-contabile, e che tale
risposta negativa non scaturisca da interpretazioni giuridiche
opinabili, ma dall'applicazione di canoni di ragionevolezza comune,
prima, ed oltre, che giuridica.
Il legislatore avrebbe ammesso la possibilità che l'ente si
accolli gli oneri assicurativi per tutti i rischi connessi all'azione
amministrativa dell'amministratore in quanto, proprio in virtù del
rapporto di immedesimazione organica previsto dall'art. 28 della
Costituzione, assicurando l'amministratore l'ente assicura se stesso.
Il citato art. 28 comporterebbe, infatti, che il danno cagionato
a terzi dall'amministratore nell'espletamento del proprio mandato è
e rimane danno cagionato dall'amministrazione.
Il rischio da mandato troverebbe, quindi, i suoi confini nella
responsabilità civile degli amministratori in quanto responsabilità
civile della amministrazione.
Ritenere, invece, che il rischio da mandato comprenda anche il
rischio da responsabilità amministrativo-contabile non sarebbe
sostenibile, ad avviso del p.m., sia sotto il profilo letterale, sia
sotto il profilo logico.
Sotto il primo profilo il p.m. ha osservato che la
responsabilità amministrativo-contabile sorge e si risolve nel
rapporto giuridico tra amministratore (dipendente) e amministrazione,
rapporto connotato dall'obbligo, incombente sull'amministratore
(dipendente), di non laedere con una condotta funzionale gravemente
colposa o dolosa il patrimonio della amministrazione; nella
peculiarità di detto rapporto non trova alcun ragionevole spazio il
concetto di mandato.
Su un piano logico, sempre secondo il p.m., apparirebbe
irragionevole per l'uomo comune, prima che per il giurista,
ipotizzare che il legislatore, costituzionalmente obbligato a
realizzare norme funzionali al principio di efficienza e buona
amministrazione, abbia potuto ipotizzare la possibilità di
assicurare all'amministratore una immunità patrimoniale per i danni
cagionati all'amministrazione da un suo agire funzionale gravemente
colposo; immunità patrimoniale i cui costi sarebbero sopportati
dall'ente locale, cioè dal primo creditore dell'obbligazione di
buona ed efficiente amministrazione ricadente sull'amministratore e
da questi non adempiuta con la consumazione della condotta gravemente
colposa, fonte di danno all'erario.
Tra l'altro, se la contrattazione collettiva esplicitamente
argina alla responsabilità civile la copertura assicurativa per i
dipendenti, sfuggirebbero le ragioni che potrebbero giustificare un
trattamento diverso, e di maggiore tutela, per gli amministratori
degli enti locali, comprendendo solo per costoro, con oneri
assicurativi a carico dell'ente, i rischi da responsabilità
amministrativo-contabile.
Il p.m. ha, quindi, concluso che nessuna disposizione, normativa
o di accordo collettivo, consente di porre a carico del bilancio
dell'ente locale le spese per la copertura assicurativa dei rischi da
responsabilità amministrativo-contabile degli amministratori e/o dei
dipendenti dell'ente locale medesimo, osservando come, peraltro, la
giurisprudenza contabile abbia affermato concordemente la lesività
per l'erario della copertura assicurativa a carico del bilancio
dell'ente dei rischi da responsabilità amministrativo-contabile
degli amministratori e dei funzionari dell'ente locale.
La gravità della colpa, nella fattispecie, si desumerebbe dal
carattere ingiustificato ed arbitrario della spesa a carico
dell'ente.
Il comune, infatti, è portatore di un interesse specifico a che
i propri amministratori e funzionari operino correttamente e
diligentemente senza scantonare in condotte colpose, o, a maggior
ragione, gravemente colpose; l'ente medesimo, di contro, non avrebbe
alcun interesse a salvaguardare patrimonialmente amministratori e
funzionari che nell'adempimento dei loro obblighi di servizio,
abbiano cagionato danni all'erario con una condotta gravemente
colposa.
L'onere del premio assicurativo sul bilancio dell'ente si
risolverebbe, quindi, in una tutela di interessi non solo individuali
(dei singoli assicurati), ma anche di interessi contrastanti con
quelli dell'ente medesimo (quale l'interesse primario al corretto
operato di amministratori e funzionari).
Risulterebbe, quindi, arbitraria e contrastante con elementari
principi di ragionevolezza e buona amministrazione, la condotta di
tutti coloro che hanno determinato la stipula di una copertura
assicurativa a carico dell'ente per i danni derivanti da
responsabilità amministrativo-contabile di amministratori e
funzionari dell'ente medesimo.
Ridimensionando nel quantum la contestazione di danno effettuata
nell'invito a dedurre, e, solo sul punto, aderendo alle deduzioni del
segretario Agliata ove si chiedeva lo scorporo del danno, il p.m. ha
ritenuto che costituisca danno erariale:
1) il pagamento dei premi della polizza n. 500448, dal 1997
al 2000, limitatamente alla quota di premio, pari al 30% (v. nota
della Milano Assicurazioni datata 26 aprile 2005), relativa ai rischi
della responsabilità aniministrativo-contabile (sia per i danni
diretti, sia per i danni indiretti); pertanto il danno erariale
derivante dal pagamento dei premi della citata polizza n. 500448,
sarebbe pari a lire 25.000.000 (30% di lire 85.000.000);
2) il pagamento dei premi della polizza n. 500796, dal 1998
al 2000, limitatamente alla quota di premio, pari al 30% (v. nota
della Milano Assicurazioni datata 26 aprile 2005), relativa ai rischi
della responsabilità amministrativo-contabile (sia per i danni
diretti, sia per i danni indiretti); pertanto il danno erariale
derivante dal pagamento dei premi della citata polizza n. 500796,
sarebbe pari a lire 19.200.000 (30% di lire 64.000.000).
Il danno erariale sarebbe imputabile a tutti gli organi che hanno
contribuito nella formazione della volontà di disporre la stipula
delle coperture assicurative, con denaro dell'ente, della
responsabilità amministrativo-contabile degli amministratori e
funzionari.
Conseguentemente il danno erariale, secondo il p.m., sarebbe
imputabile al sindaco, Mario Bolognari, al quale va addebitato
integralmente l'onere della polizza n. 500448 della Milano
Assicurazioni, stipulata in base alla determina n. 142/1997; mentre,
in quote uguali, ai soggetti che hanno adottato la delibera
n. 374/1998, in esecuzione della quale è stata stipulata la polizza
n. 500796, nonchè al segretario comunale generale, il quale sulla
proposta di delibera esprimeva parere favorevole di legittimità ex
art. 53, comma 1, legge n. 142/1990 (come recepito dall'art. 1/1,
comma 1, lett. i), l.r. n. 48/1991, nel testo all'epoca vigente,
testo secondo il quale i soggetti che esprimevano parere di
legittimità, regolarità tecnica e contabile «... rispondono in via
amministrativa e contabile dei pareri espressi»).
Lo stesso p.m., poi, ha riconosciuto parzialmente fondata,
l'eccezione di prescrizione (v. infra) del sindaco Bolognari,
limitatamente al mandato n. 3044 del 17 luglio 1997 di lire
21.000.000, in quanto l'amministrazione ha proceduto alla
costituzione in mora solo in data 8 maggio 2003 e, quindi, oltre il
quinquennio.
Il danno erariale, conclusivamente, va computato, ad avviso del
p.m., scorporando, sul costo complessivo della polizza, la quota del
premio volta a coprire i rischi relativi alla responsabilità
amministrativo-contabile e, quindi, sottraendo dall'ammontare
complessivo della polizza n. 500448, l'onere economico inutile e
dannoso per l'Ente costituito dal costo della copertura dei rischi
derivanti dalla responsabilità amministrativo-contabile, costo pari
al 30% del premio (v. nota della Milano Assicurazioni datata
26 aprile 2005); secondo il calcolo effettuato dalla direzione della
compagnia Milano Assicurazioni, unico organo abilitato, residua un
danno erariale di lire 25.000.000; su tale danno va detratto il danno
prescritto (30% di 21.000.000 = 6.300.000 lire).
Pertanto il danno erariale non prescritto, derivante dalla
polizza n. 500448 sarebbe di lire 18.700.000, arrotondabile, in
difetto, a 9600 euro e tale danno andrebbe imputato al sindaco Mario
Bolognari il quale ha adottato la determina n. 142/1997.
Per altro verso il danno erariale derivante dalla polizza
n. 500796 sarebbe di lire 19.200.000 (30% di lire 64.000.000),
arrotondabile, in difetto, a 9900 euro.
Per quanto riguarda gli altri mandati di pagamento (v. nota
Comune Taormina, prot. 1954 del 4 febbraio 2005), il termine
prescrizionale sarebbe stato interrotto, secondo il p.m., dalle
costituzioni in mora adottate con prot. 4632 datato 8 maggio 2003,
nei confronti del sig. Bolognari («per il danno conseguente
all'accensione della polizza assicurativa di cui alla determina
sindacale n. 142 del 23 giugno 1997») e con prot. 4633 datato
8 maggio 2003 nei confronti dei sigg. Ambrogetti, Gullotta, De
Pasquale, Moschella e Agliata («per il danno conseguente
all'accensione della polizza assicurativa di cui alla delibera di
giunta municipale n. 374 del 30 luglio 1998»).
Alla luce delle superiori considerazioni il p.m. ha archiviato,
per intervenuta prescrizione del danno erariale, il procedimento
solamente nei confronti del sindaco Bolognari e limitatamente al
premio pagato con mandato n. 3044 del 17 luglio 1997, mentre ha
esercitato l'azione nei confronti del predetto sindaco per il danno
erariale rimanente, nonchè dei componenti della giunta e del
segretario, per gli importi e per le ragioni sopra illustrate e,
cioe':
Bolognari Mario euro 9.600,00;
Ambrogetti Claudio euro 1980 (1/5 di 9.900,00 euro);
Moschella Giorgio euro 1980 (1/5 di 9.900,00 euro);
De Pasquale Claudio euro 1980 (1/5 di 9.900,00 euro);
Gullotta Francesca euro 1980 (1/5 di 9.900,00 euro);
Agliata Stefano euro 1980 (1/5 di 9.900,00 euro).
I convenuti si sono costituiti in giudizio, ad eccezione di
Agliata Stefano, contumace, rappresentati e difesi dagli avv.ti Paolo
Turiano Mantica e Cecilia Nicita, con memorie depositate il
22 settembre 2005, ed hanno eccepito preliminarmente la prescrizione
e, nel merito, l'assoluzione per assenza di danno e, comunque, di
colpa grave. In via subordinata hanno chiesto un congruo esercizio
del potere riduttivo nella misura non inferiore all'80% del danno
contestato.
Alla pubblica udienza dibattimentale del 4 ottobre 2005, il p.m.
e l'avv. Turiano Mantica, per i convenuti, hanno insistito nelle
richieste di cui agli atti scritti.

D i r i t t o

Occorre premettere che con separata sentenza è stato definito il
giudizio a carico di Agliata Stefano, contumace, con condanna di
quest'ultimo in conformità alle richieste del p.m.
La sezione, per quanto attiene agli altri convenuti, ritiene di
dovere preliminarmente esaminare l'eccezione di prescrizione
formulata dalla difesa.
Ha osservato la difesa dei convenuti come la giurisprudenza
pressochè unanime sia orientata a ritenere che «nel caso di illecite
erogazioni periodiche di somme di denaro (come nel caso di specie) il
dies a quo della prescrizione non corrisponde con il momento in cui
sono stati pagati i singoli ratei, dovendosi dare preminente rilievo
all'atto che li autorizza, sempre che non si tratti, previo
assolvimento dell'apposito onere probatorio, di una fattispecie
complessa, a formazione progressiva, in cui cioè, l'assunzione della
delibera non sia sufficiente a porre le premesse del danno» (Corte
dei conti, sez. giur. Sicilia, 17 giugno 2005, n. 1571; Idem, sez.
giur. Lazio, 17 settembre 2004, n. 2502; Idem, sez. III Centrale
d'appello, 21 gennaio 2004, n. 21, 30 settembre 2002, n. 300 e 18
febbraio, n. 32; Idem, sez. I Centrale d'appello, 18 settembre 2003,
n. 304; Giurisdiz. Veneto, 4 gennaio 2001, n. 12; Sez. giurisdiz.
Toscana, 16 ottobre 1996, n. 504), peraltro in termini conformi alla
giurisprudenza della suprema assise giurisdizionale di questa Corte
(Corte dei conti SS.RR., 15 gennaio 2003, n. 3/QM).
In tali termini è fornita un'interpretazione dell'art. l, comma
2, della legge n. 20/1994 (il diritto al risarcimento del danno si
prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui
si è verificato il fatto dannoso), definibile ormai come diritto
vivente e dalla quale questa Sezione non ritiene di doversi
discostare, con riferimento alla fattispecie dell'illecito permanente
(ricorrente nel caso sottoposto all'esame di questo giudice), che
presenta, però, fondati dubbi di legittimità costituzionale.
Nell'ipotesi di fatto illecito permanente, in cui l'illiceità
del comportamento lesivo non si esaurisce nel primo atto ma, in
relazione al contenuto dell'attività ed all'attitudine di questa a
produrre danno di continuo, perdura nel tempo, sino a quando permanga
la situazione illegittima posta in essere e nella quale si concreta
una ininterrotta violazione dell'altrui interesse, il diritto al
risarcimento del danno sorge con l'inizio del fatto illecito
generatore del danno stesso e con questo persiste nel tempo,
rinnovandosi di momento in momento, con la conseguenza che la
prescrizione, secondo la regola del suo computo (art. 2935 c.c.), ha
inizio da ciascun giorno rispetto al fatto già verificatosi ed al
corrispondente diritto al risarcimento (Cass. civ., 13 gennaio 1983,
n. 252).
Si tratta dell'applicazione del principio contra non valentem
agere non currit praescriptio (Cass. civ., sez. I, 16 luglio 1997,
n. 6515; Cass. pen., sez. I, 3 novembre 1995, n. 5516), principio
portante del sistema di garanzia dei diritti e che trova
consacrazione nell'art. 2935 c.c.
A norma dell'art. 2935 del c.c., infatti, la prescrizione
comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto
valere e tale impossibilità, alla quale la citata disposizione
attribuisce rilevanza di fatto impeditivo della decorrenza della
prescrizione, è solo quella che deriva da cause giuridiche, che
ostacolino l'esercizio del diritto (Cass. civ., sez. III, 22 dicembre
2004, n. 23817).
Orbene, la surriferita interpretazione (che è bene ribadire
costituisce ormai diritto vivente), infligge un aperto vulnus al
predetto principio, poichè fa decorrere la prescrizione pur in
presenza di un fatto impeditivo a far valere il diritto che, non
essendo certo, liquido ed esigibile (per i pagamenti non ancora
effettuati) non potrebbe certo essere azionato, ben potendosi
verificare, peraltro, la circostanza che, per ragioni non
prevedibili, l'erogazione periodica abbia a cessare.
Il consentire l'esercizio di un'azione di responsabilità per
somme non ancora erogate costituirebbe un'ingiustificata, quanto
irrazionale, deroga al criterio dell'attualità del danno che, in
assenza del materiale depauperamento del patrimonio pubblico,
attraverso il pagamento delle somme deliberate, non potrebbe certo
dirsi sussistente ai fini del realizzarsi dei presupposti per
l'azione di responsabilità amministrativa.
La norma surriferita, quindi, nell'interpretazione datane dalla
giurisprudenza, si pone in aperto contrasto con gli artt. 3 e 24
della Costituzione, per manifesta irragionevolezza e disparità di
trattamento in danno della p.a., tutelata dal p.m. contabile
nell'azione di responsabilità amministrativa, la quale si presenta
come l'unico soggetto nell'ordinamento per la quale la prescrizione
del diritto al risarcimento del danno (per i fatti sottoposti alla
giurisdizione della Corte dei conti) decorrerebbe pur in presenza di
fatti impeditivi ex art. 2935 c.c., ed ancora per violazione del
diritto alla difesa sotto il profilo dell'utile proponibilità
dell'azione di responsabilità.
La questione è rilevante al fine del decidere, poichè solo
dall'accoglimento della questione di costituzionalità nei termini
quì prospettati deriverebbe l'infondatezza dell'eccezione di
prescrizione per tutti i ratei pagati entro il quinquennio dalla
notifica dell'invito a dedurre (non potendosi riconoscere valenza di
atto interruttivo della prescrizione alla nota n. 4633 dell'8 maggio
2003 inviata ai convenuti dal Comune di Taormina se non, unicamente,
per il mandato n. 2638 del 2 settembre 1998, ivi espressamente
indicato, con conseguente prescrizione di tutti gli altri).
Il processo deve, pertanto, essere sospeso ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87 e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale per il giudizio di competenza.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge
n. 20/1994, come interpretato in parte motiva, in relazione agli
artt. 3 e 24 della Costituzione, nei termini di cui in parte motiva.
Ordina la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che la presente ordinanza sia, a cura della segreteria,
notificata al p.m., ai convenuti ed alla Presidenza del Consiglio dei
ministri e comunicata al Presidente della Camera dei deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.
Così deciso in Palermo, nella Camera di consiglio del 4 ottobre
2005.
Il Presidente: Topi
06C0061