1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 5-8-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 384 SENTENZA 21 - 29 luglio 1992
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Enti pubblici in genere - Regione Lombardia - Gestione del bilancio - Indirizzi - Direttive vincolanti poste dallo Stato - Ammissibilita' della funzione di indirizzo e coordinamento dell'attivita' amministrativa delle regioni con l'osservanza di precisi requisiti di forma e di sostanza - Preclusione della disponibilita' delle somme occorrenti alle regioni - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 20 gennaio 1992, n. 15 (092C0927) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 5-8-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 20 marzo 1992, depositato in cancelleria il 30 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della direttiva del
Presidente del Consiglio dei ministri sulla gestione del bilancio
dello Stato e degli enti del settore pubblico allargato per il 1992,
ai sensi dell'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, ed iscritto
al n. 7 del registro conflitti 1992;
Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore
Francesco Guizzi;
Udito l'avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, in relazione alla direttiva del Presidente del Consiglio dei
ministri sulla gestione del bilancio dello Stato e degli enti del
settore pubblico allargato per il 1992, adottata ai sensi dell'art. 5
della legge 23 agosto 1988, n. 400, e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 15 del 20 gennaio 1992, nella parte concernente gli enti
del settore pubblico allargato "dotati di particolare autonomia", con
specifico riguardo alle regioni.
Talune prescrizioni contenute nell'atto impugnato riguardano,
invero, procedure di pertinenza di organi dello Stato. Altre possono
invece influire sulla gestione del bilancio regionale: l'ultimo
capoverso della direttiva la qualifica come "indirizzo volto al
conseguimento di obiettivi di interesse nazionale", e fa carico alle
amministrazioni interessate di adottare "atti coerenti" entro trenta
giorni dalla data di pubblicazione della direttiva stessa.
La direttiva invoca a suo fondamento l'art. 5 della legge n. 400
del 1988, che definisce i poteri e le attribuzioni del Presidente del
Consiglio dei ministri: nessuna di tali attribuzioni, però, osserva
la ricorrente, autorizza il Presidente del Consiglio ad adottare
indirizzi vincolanti nei confronti delle regioni per l'esercizio di
loro competenze. Gli atti di indirizzo e di coordinamento
dell'attività amministrativa regionale debbono essere deliberati dal
Consiglio dei ministri, sulla base di specifiche disposizioni legis-
lative, secondo quanto espressamente previsto dall'art. 2, comma 3,
lett. d) della legge n. 400 del 1988. L'atto impugnato, d'altra
parte, è privo di fondamento legislativo ed è quindi illegittimo,
per violazione del principio di legalità sostanziale.
Sarebbero comunque lesive dell'autonomia regionale le seguenti
prescrizioni, ove siano riferibili, come "indirizzi", alle regioni:
la lettera a), che per il primo semestre dell'anno pone il limite del
25 per cento all'assunzione degli impegni per le spese discrezionali
finalizzate all'acquisto di beni e servizi, in violazione dell'art.
6, comma 1, del decreto-legge n. 65 del 1989, convertito nella legge
n. 155 del 1989, che stabilisce una percentuale più elevata, pari al
50 per cento (disposizione, quest'ultima, che in ogni caso
risulterebbe incostituzionale per quanto riguarda le regioni, alle
quali va assicurata piena autonomia nell'impiego delle risorse);
illegittime sarebbero altresì la lettera b), che fissa un limite
agli impegni sugli esercizi futuri per le spese del conto capitale
previste da leggi pluriennali, ai sensi dell'art. 2, comma 8, della
legge finanziaria n. 415 del 1991; la lettera c), che limita le spese
per trasferimento; la lettera e), che richiede l'utilizzazione dei
residui come condizione per l'assunzione degli impegni di competenza;
la lettera h), che limita i prelievi dai conti di tesoreria nel primo
semestre all'importo dello stesso periodo dell'anno precedente.
La Corte costituzionale, pur giudicando legittima la disciplina
legislativa della tesoreria unica e dei trasferimenti alle regioni,
ha osservato che le procedure contemplate non debbono tradursi in
limiti alla "piena e immediata disponibilita'" da parte delle regioni
delle somme di loro pertinenza (sentenze n. 162 del 1982, n. 307 del
1983, n. 243 e 244 del 1985): le prescrizioni della direttiva
impugnata - conclude la ricorrente - limitano proprio la facoltà
delle regioni di disporre, in conformità alle proprie leggi e ai
propri indirizzi, delle risorse stanziate in bilancio.
2. - Non si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione alla direttiva del Presidente
del Consiglio dei ministri adottata ai sensi dell'art. 5 della legge
23 agosto 1988, n. 400, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 15 del
20 gennaio 1992, nella parte in cui pone indirizzi sulla gestione del
bilancio delle regioni (e degli altri enti del settore pubblico
allargato dotati di autonomia), per il conseguimento di obiettivi di
interesse nazionale.
Osserva la ricorrente come l'art. 5 della legge n. 400 del 1988,
che definisce le attribuzioni del Presidente del Consiglio dei
ministri, non autorizza quest'ultimo a vincolare, con propri atti, le
regioni nell'esercizio di loro competenze: più volte la Corte
costituzionale ha precisato che gli atti di indirizzo e di
coordinamento dell'attività amministrativa regionale debbono essere
deliberati dal Consiglio dei ministri sulla base di specifiche
disposizioni legislative, in osservanza del principio di legalità
sostanziale. La direttiva impugnata non è assistita da deliberazione
del Consiglio dei ministri, nè da alcuna norma sostanziale che le
dia il necessario fondamento legislativo.
2. - È utile ricordare che, anteriormente all'adozione della
direttiva impugnata, sono state emanati altri atti di indirizzo sulla
gestione del bilancio degli enti appartenenti al c.d. settore
pubblico allargato: la direttiva del Presidente del Consiglio dei
ministri dell'11 gennaio 1990, non pubblicata in Gazzetta Ufficiale;
la circolare del ministero del tesoro del 10 febbraio 1990, che
concerne specificamente il sistema della tesoreria unica; la
direttiva del Presidente del Consiglio pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale del 1 febbraio 1991.
Nessuno di tali atti è stato impugnato innanzi a questa Corte.
Successivamente alla proposizione del ricorso in esame, il
Presidente del Consiglio ha emanato una nuova direttiva - pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale del 29 maggio 1992 - che sospende fino al 30
settembre 1992 la facoltà di impegnare le spese per tutte le
amministrazioni dello Stato e le aziende autonome. Per gli aspetti
diversi dell'assunzione degli impegni di spesa, tale nuova direttiva
proroga fino al 30 settembre 1992 le disposizioni della direttiva del
gennaio 1992.
3. - Il ricorso è fondato.
L'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento
dell'attività amministrativa delle regioni è soggetto - secondo
quanto più volte ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte -
all'osservanza di precisi requisiti di forma e di sostanza.
Di forma, perchè l'atto di indirizzo e di coordinamento deve
essere approvato, con delibera, dal Consiglio dei ministri (v. le
sentenze nn. 338 e 242 del 1989 e, in termini espressi, anche l'art.
2, comma 3, lett. d) della legge n. 400 del 1988). Delibera che in
questo caso non è stata adottata, trattandosi, per l'appunto, di una
direttiva emanata, come atto "proprio", dal Presidente del Consiglio.
Di sostanza, perchè occorre una "idonea base legislativa" per
salvaguardare il principio di legalità sostanziale: occorre, cioè,
che siano preventivamente emanate disposizioni legislative statali
contenenti principi e criteri normativi idonei a vincolare e dirigere
la scelta del Governo (v., da ultimo, le sentenze nn. 359, 204 e 37
del 1991). Base legislativa che, nella fattispecie, non è data.
Perchè non può, certo, ritenersi tale l'art. 5 della legge n. 400
del 1988 che definisce i rapporti tra Presidente del Consiglio e i
ministri e che, oggettivamente, non tocca i rapporti fra Stato
apparato ed enti ad autonomia costituzionalmente garantita.
Questa Corte, con riguardo ad altra disposizione della legge n.
400 concernente il potere di indirizzo e di coordinamento (il già
citato art. 2, comma 3, lett. d), ha sottolineato che il legislatore,
nel 1988, non ha affatto regolato ex novo la funzione statale di
indirizzo e coordinamento. La legge n. 400 ha lasciato intatta la
disciplina preesistente e non ha eliminato le previsioni normative
vigenti al momento della sua entrata in vigore relative alle
modalità di esercizio della funzione (principio di legalità
sostanziale, possibilità di delega, etc.: v. la sentenza n. 242 del
1989, n. 5 del considerato in diritto).
D'altra parte, non si può sostenere che la direttiva impugnata
abbia carattere tecnico, tanto da sfuggire alle prescrizioni
procedurali poste all'esercizio della funzione di indirizzo e di
coordinamento politico-amministrativo. Non si tratta, infatti, di
introdurre criteri volti a omogeneizzare metodologie (ad es. in tema
di statistica, la sentenza n. 139 del 1990), nè di coordinare
servizi tecnici provinciali (sentenza n. 85 del 1990), nè di meri
obblighi di informazione che rispondono ad esigenze di raccordo tra
la sfera della programmazione nazionale e quella della programmazione
regionale (sentenza n. 924 del 1988).
Le prescrizioni introdotte dalla direttiva impugnata, ove riferite
alle regioni, si configurano, invece, come strumento di controllo
della gestione finanziaria regionale: esse finiscono per precludere o
ostacolare la disponibilità delle somme occorrenti alle regioni per
l'adempimento dei loro compiti istituzionali, compromettendo in tal
modo l'autonomia finanziaria garantita alle regioni stesse
dall'articolo 119 della Costituzione (v., in particolare, le sentenze
n. 307 del 1983 e n. 155 del 1977).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato porre vincoli all'attività
amministrativa regionale di gestione del bilancio mediante direttiva
del Presidente del Consiglio dei ministri adottata ai sensi dell'art.
5 della legge 23 agosto 1988, n. 400; conseguentemente, annulla la
direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale, del 20 gennaio 1992, n. 15, nella parte in cui
pone in tale materia un indirizzo alle regioni per il conseguimento
di obiettivi di interesse nazionale.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 luglio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 29 luglio 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C0927