1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 29-6-2005
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 321 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 aprile 2005
Ordinanza emessa il 6 aprile 2005 dalla Corte di cassazione sui ricorsi riuniti proposti da Buzzanca Giuseppe ed altri contro Ansaldo Patti Rosario ed altri Decreto-legge - Presupposti e condizioni ostative alla candidatura a sindaco ed al mantenimento della carica - Esclusione dal novero delle cause ostative dell'ipotesi di condanna per peculato d'uso - Previsione adottata mediante decreto-legge - Denunciata carenza dei requisiti di necessita' ed urgenza - Riproposizione di questione gia' oggetto della ordinanza della Corte n. 2 del 2005 di restituzione atti per ius superveniens. - D.L. 29 marzo 2004, n. 80, art. 7, comma 1, lett. a), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2004, n. 140, recante modifiche all'art. 58, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 267/2000. - Costituzione, art. 77, comma 2. (005C0698) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 29-6-2005)

LA CORTE DI CASSAZIONE

Ha pronunciato la seguene ordinanza sul ricorso iscritto al
n. 30654/2003 proposto da: Buzzanca Giuseppe, elettivamente
domiciliato in Roma, viale Parioli n. 180 presso l'avv. Mario Sanino,
che lo rappresenta e difende giusta delega in calce al ricorso
unitamente agli avv. Andrea Lo Castro, Nino Gazzarra, Laura Autru
Ryolo del Foro di Messina, ricorrente;
Contro Ansaldo Patti Rosario, Ugdulena Francesca, de Vero
Giancarlo, Risicato Lucia, Modica Letteria, Turiaco Paolo,
Interdonato Pietro, elettivamente domiciliati in Roma, via di Villa
Pepoli n. 4, presso l'avv. Alessandro Coluzzi, con l'avv. Fulvio
Cintioli del Foro di Messina che li rappresenta e difende giusta
delega in atti; e Notarianni Aurora, Impallomeni Antonella, Romano
Patrizia, Minasi Maria, Caruso Francesco, Gazzano Nicola, La Torre
Giuseppa, Mazziotta Rosa, Intersimone Santina Rosaria, Greco
Mariapia, Di Bella Saverio, Carcione Antonia, Pigneri Camillo,
Moscheo Rosalba, La Maestra Giovanna, Poguish Gaetana, Sorbello Anna
Lisa, Amico Salvatore, elettivamente domiciliati in Roma via Q.
Maiorana n. 9 presso l'avv. Fazzari con gli avv. Carmelo Matafù e
Marcello Scurria del Foro di Messina che li rappresentano e difendono
per procure in calce al controricorso nonchè Rodi Giuseppe,
elettivamente domiciliato in Roma, via Vespasiano n. 12, presso gli
avv. Valentina Urso e Carmelo Marra e rappresentato e difeso da sè
medesimo e Bertuccelli Antonino, elettivamente domiciliato in Roma,
via dei Due Macelli n. 60, presso gli avv. Graziella Colaiacomo e
Silvio Crapolicchio che lo rappresentano e difendono per procura
speciale in atti nonchè Ministero dell'interno ed Assessorato enti
locali della Regione Siciliana, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato e domiciliati nei suoi uffici in
Roma via dei Portoghesi n. 12, e Trischitta avv. Giuseppe,
domiciliato in Roma presso la Corte di cassazione e rappresentato e
difeso da sè medesimo controricorrenti; e contro Cardile Francesco
M. Salvatore - Mangiapane Giuseppe - Raffa Elisabetta - Crupi
Mariagabriella - Buongiorno Rosalva - Testagrossa Oriana - Siracusano
Giuseppe - Visigoti Alejandro - David Pietro - Messina Clery - Russo
Michele Maria - Giacobbe Pietro - Barbaro Salvatore - Cafeo Biagio -
Di Cesare Simone - Botto Pierino - Casciano Epifanio - Lo Presti
Antonina - Urso Antonino - Procuratore generale presso la Corte
d'appello di Messina, Procuratore della Repubblica presso il
Tribunale di Messina, comune di Messina - Prefettura di Messina -
Ufficio elettorale centrale di Messina - Commissione elettorale del
comune di Messina - Comitato regionale di controllo della regione
siciliana - Bonanno Umberto n. q. di presidente del consiglio
comunale di Messina - presidenti delle circoscrizioni I, II, III, IV,
V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV intimati; nonchè sul
ricorso iscritto al n. 2036/2004 proposto da: Trischitta avv.
Giuseppe, domiciliato, rappresentato e difeso come sopra, ricorrente
incidentale adesivo ed autonomo nei confronti di Buzzanca Giuseppe
intimato; e con l'intervento di Rodi Giuseppe, domiciliato
rappresentato e difeso come sopra controricorrente e di Notarianni
Aurora - La Torre Giuseppa - Mazziotta Rosa, domiciliate,
rappresentate e difese come sopra controricorrenti; avverso la
sentenza della Corte d'appello di Messina n. 478 del 3 dicembre 2003.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
31 marzo 2005 dal relatore cons. Luigi Macioce.
Uditi gli avv. Falzea (per delega di Sanino), Lo Castro e Autru
Ryolo per il ricorrente Buzzanca, che hanno concluso per
l'accoglimento del ricorso. Colaiacono per il controricorrente
Bertuccelli - Cintioli per i controricorrenti Ansaldo Patti ed altri
- Scurria per i controricorrenti Notarianni ed altri, che hanno
concluso per il rigetto del ricorso.
Udito il p.m. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott.
Pietro Abbritti che ha concluso, in via principale, per la rimessione
alla Corte costituzionale e, in subordine, per l'accoglimento del
secondo motivo del ricorso con l'assorbimento dei residui motivi.

R i l e v a

Con sentenza 13 dicembre 2002 la Corte di appello di Messina
condannava Buzzanca Giuseppe - ritenuto responsabile dei delitti
ascrittigli e di cui agli artt. 81, 314 comma 2 e 323 c.p. - alla
pena di mesi sei di reclusione ed alla temporanea interdizione dai
p.u., concessi i benefici di legge.
Proposto ricorso per cassazione, il Buzzanca si candidava alle
elezioni del 25/26 maggio 2003 ed il successivo 29 maggio veniva
proclamato Sindaco del Comune di Messina.
Avendo la adita Corte di cassazione con sentenza 5 giugno 2003
rigettato il ricorso proposto dal Buzzanca avverso la sentenza di
condanna della Corte territoriale, venivano pertanto proposte azioni
popolari, ai sensi dell'art. 70 d.lgs. n. 267/2000, per ottenere la
declaratoria di decadenza dell'eletto dalla carica di sindaco: due
azioni erano proposte in data 24 giugno 2003 da Rodi Giuseppe; una
terza azione era proposta il 26 giugno 2003 da Notarianni Aurora ed
altri trentaquattro elettori; un quarto ricorso del 28 giugno 2003
era presentato da Bertuccelli Antonino; una quinta azione era
proposta il 1° luglio 2003 da Patti Rosario Ansaldo ed altri otto
elettori. Si costituiva in tutti i procedimenti il Buzzanca,
resistendo alle pretese ivi articolate ed in quattro di essi
interveniva ad adiuvandum l'avv. Giuseppe Trischitta. Si costituiva,
nel procedimento instaurato sul ricorso di Patti Rosario ed altri,
l'assessorato enti locali della regione, deducendo la carenza della
propria legittimazione.
Riuniti i procedimenti, il tribunale di Messina con sentenza 21
luglio 2003, dichiarati inammissibili i ricorsi del Rodi e la carenza
di legittimazione dell'Assessorato, rigettava i ricorsi sull'assunto
che le norme di cui agli artt. 58, 59, 68 e 70 d.lgs. n. 267/2000,
rettamente interpretate in via restrittiva, non consentissero di
affermare che la condanna definitiva - con irrevocabilità acquisita
dopo la nomina a sindaco del candidato - per il delitto di peculato
d'uso, costituisse causa di decadenza dell'eletto e che, di converso,
detta decadenza non potesse conseguire alla interdizione dai p.u.
comminata con sospensione della pena. La sentenza era impugnata
separatamente da Patti Rosario e suoi consorti, da Rodi Giuseppe, da
Bertuccelli Antonino, da Notarianni Aurora e consorti in lite, dal
p.m. presso il Tribunale di Messina.
Appello incidentale veniva proposto dall'avv. Trischitta.
La Corte di appello di Messina con sentenza 3 dicembre 2003, in
riforma della sentenza impugnata, dichiarato inammissibile l'appello
incidentale, in riforma della prima decisione dichiarava Buzzanca
Giuseppe decaduto dalla carica di Sindaco del Comune di Messina e
condannava il medesimo, e con lo stesso in solido l'appellante
incidentale, alla refusione alle parti private di ø delle spese del
giudizio.
Affermava la Corte territoriale (per quanto in questa sede ancora
rileva) che:
con riguardo alla eccezione di preclusione delle azioni
popolari per non essere stato tempestivamente impugnato il
provvedimento 6 giugno 2003 con il quale l'ufficio elettorale
centrale aveva respinto l'istanza di revoca della proclamazione del
Buzzanca a sindaco, nessuna preclusione si era maturata essendo
l'azione di cui all'art. 70 d.lgs. n. 267/2000 del tutto autonoma da
qualsivoglia determinazione amministrativa;
con riferimento all'appello incidentale dell'avv. Trischitta
- interventore adesivo in primo grado - e diretto alla dichiarazione
di inammissibilità dei ricorsi per tardività ed assenza della
necessaria produzione documentale della sentenza della cassazione
penale - esso era inammissibile ed infondato: inammissibile, perchè
impedito dall'essere mero interventore adesivo dipendente del
Buzzanca e perchè, essendo parte vittoriosa in primo grado, avrebbe
dovuto non impugnare ma solo riproporre le eccezioni ex art. 346
c.p.c.; infondato, perchè l'azione popolare non soffriva di alcun
termine nel suo dispiegamento e perchè la produzione era avvenuta
solo al fine di documentare la definitività della condanna e si era
risolta nella mera attestazione di acquisita irrevocabilità (per
rigetto del ricorso per cassazione) della sentenza di condanna;
venendo al merito, doveva esprimersi dissenso dalla
argomentazione spesa dal tribunale per affermare, in base ad errata e
limitativa lettura delle norme, che la prevista causa di
incandidabilità non poteva costituire di per sè sola ragione di
decadenza dalla carica, ove sopravvenuta alla elezione;
in primo luogo, nella previsione dell'art. 58, comma 1, lett.
b) del testo unico si evidenziava come il rinvio alla figura del
peculato di cui all'art. 314 c.p. comprendesse anche la men grave
ipotesi - autonoma ma pur sempre afferente peculato - del peculato
d'uso di cui al comma 2 con la conseguenza per la quale anche il
condannato per tal delitto, a seguito di sentenza definitiva, non
poteva nè essere candidato nè ricoprire la carica di sindaco (come
fatto palese dal significativo termine comunque collegante le due
espressioni), intendendosi pertanto erigere la condanna anche per tal
reato, in qualunque momento intervenuta, a sbarramento all'esercizio
delle funzioni di sindaco, sia in termini di preclusione all'accesso
alla carica sia in termini di nullità di una elezione effettuata pur
in presenza di condanna sia e comunque in termini di decadenza
dell'eletto da essa ove la causa ostativa fosse alla elezione
irrevocabilmente sopravvenuta;
quanto alla questione originata dal fatto che nel primo comma
dell'art. 59 del t.u. era prevista come causa di sospensione dalla
carica la condanna non definitiva per il solo delitto di peculato di
cui al comma 1, dell'art. 314, c.p. nel mentre al sesto comma, dello
stesso art. 59, si statuiva la decadenza di diritto dalla carica per
il passaggio in giudicato della sentenza di condanna, e, quindi,
quanto al quesito relativo al riferirsi di siffatta decadenza da
sopravvenuto giudicato a tutte le ipotesi di cause ostative (art. 58
comma 1) od a quelle soltanto cagionanti sospensione interinale, tra
le quali non era la condanna per il peculato d'uso, essa doveva
risolversi nel primo senso, in particolare ove fosse ben inteso il
senso e la portata rivestiti del t.u. delle nel succedersi delle
norme elettorali;
sulla base dell'art. 15 della legge n. 55/1990 come
modificato dall'art. 1 della legge n. 16/1992, infatti, era evidente
la volontà legislativa di istituire un totale parallelismo
(attestato dalla inerenza delle previsioni ad un solo articolo di
legge) tra causa ostativa alla candidatura, causa di nullità della
elezione (entrambe per condanne preesistenti), causa di sospensione
(per condanna non definitiva sopravvenuta) e causa di decadenza (per
condanna definitiva sopravvenuta): la successiva sentenza n. 141/1996
della Corte costituzionaie afferente la illegittimità delle norme
sulla incandidabilità per sentenza non definitiva, impose poi
l'intervento del legislatore che, con la legge n. 475/1999, da un
canto subordinò l'incandidabilità al requisito della sentenza
definitiva ed escluse dal novero della sospensione interinale ipotesi
men gravi (quale quella del peculato d'uso) e dall'altro canto,
però, non toccò l'ipotesi di decadenza di cui al comma 4-quinquies
dell'art. 15, della legge n. 55/1990 (introdotto nel 1992), di guisa
chè, per la condanna per il peculato d'uso, anche nel 1999 doveva
ritenersi operante la piena equiparazione tra causa ostativa
preesistente e causa di decadenza sopravvenuta; e tale situazione
normativa venne interamente recepita dal t.u. del 2000 che, soltanto,
ebbe a ripartire in due articoli (artt. 58 e 59) la congerie di
ipotesi che, dal 1990 al 1999, si erano affastellate nella stessa
disposizione;
il valore del d.lgs. n. 267/2000 era pertanto palese nel
senso di veder riproposte - sotto diversa collocazione (l'art. 59,
comma 6) - quelle soluzioni di parallelismo tra
ostativita-nullita-decadenza già delineate con i vari commi
dell'art. 15 della legge n. 55/1990, in tal guisa trovandosi conferma
del fatto (già segnalato nel parere dato dall'A.D. del C.d.S. l'8
giugno 2000) che il testo unico aveva solo - come dalla precisa
delega legislativa - riunito e coordinato le norme vigenti, senza in
alcun modo innovare in punti decisivi quale quello esaminato (ed in
caso negativo incorrendo in ipotesi di incostituzionalita);
del resto, la interpretazione condivisa era perfettamente
conforme al costante insegnamento della Corte costituzionale sulla
identità di ratio giustificativa delle fattispecie di
incandidabilità e di decadenza, non valendo, a diversamente opinare
in termini di interessi costituzionalmente rilevanti, l'esigenza di
assicurare la stabilità del risultato elettorale (tal esigenza non
potendo far premio su quella, primaria, di reagire alla carenza di un
fondamentale requisito per l'eleggibilita);
con riguardo alla questione della applicazione delle norme in
discorso alla regione siciliana, tale applicazione poteva ipotizzarsi
solo affermandone - come dovevasi - il carattere ricognitivo della
normativa preesistente rivestito dagli artt. 58 e 59 del t.u.: ed
infatti, alla stregua dello Statuto regionale le norme nazionali in
materia elettorale potevano trovare applicazione solo se
espressamente richiamate dalla legge regionale, avente in materia
potestà esclusiva, con la conseguenza per la quale il rinvio che le
leggi regionali n. 7/1992 e n. 26/1993 operavano in materia alla
legge n. 16/1992 (e quindi all'art. 15, della legge n. 55/1990)
doveva ritenersi rinvio materiale o ricettizio. E di qui la
conseguenza ulteriore per la quale, non avendo il t.u., con riguardo
alla questione dibattuta, alcuna funzione innovativa ma soltanto
capacità ricognitiva, solo in tal ruolo di conferma delle norme
preesistenti ed abrogate, le relative disposizioni potevano trovare
ingresso in Sicilia, sì che anche alla loro stregua doveva ritenersi
avverata la decadenza del Buzzanca dalla carica di sindaco.
Per la cassazione di tale sentenza il Buzzanca ha proposto
ricorso, affidato a sei motivi, notificando l'atto in diverse date
correnti tra il 20 ed il 29 dicembre 2003 ai soggetti indicati in
intestazione. Degli intimati si sono costituiti con controricorsi
distinti: Ansaldo Patti Rosario ed altri sei - Notarianni Aurora ed
altri diciassette - Rodi Giuseppe - Bertuccelli Antonino - il
Ministero dell'interno e l'Assessorato siciliano agli enti locali.
L'avv. Trischitta, dal canto suo, nel controricorso ha anche
proposto ricorso incidentale adesivo (con due motivi) ed autonomo
(con cinque motivi) al quale hanno resistito, con controricorso
separato, il Rodi da un canto e Notarianni Aurora - La Torre Giuseppa
- Mazziotta Rosa dall'altro canto.
Su istanza di sollecita trattazione dei difensori di Notarianni
Aurora + 17 era fissata udienza di discussione dei ricorsi al 10
maggio 2004. Su nuova istanza dei medesimi difensori e di quella dei
difensori di Ansaldo Patti Rosario ed altri - rappresentanti
l'urgenza derivante dalla necessità di pervenire ad una decisione in
tempo utile per l'eventuale convocazione delle elezioni per il
rinnovo della carica in coincidenza con l'imminente turno elettorale
del 12/13 giugno 2004 - il presidente della sezione in data 9 marzo
2004 fissava nuova, anticipata, udienza al 14 aprile 2004.
In data 30 marzo 2004 era pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica il d.l. 29 marzo 2004, n. 80 (disposizioni urgenti
in materia di enti locali) nel quale, all'art. 7 (modfiche al testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), erano
apportate modifiche all'art. 58, comma 1, lett. b) del d.lgs.
n. 267/2000 (nel senso che dopo il numero «314» erano inserite le
parole «primo comma») ed all'art. 59 comma 6 dello stesso d.lgs. (nel
senso che dopo le parole «sentenza di condanna» erano inserite le
parole «per uno dei reati previsti dal medesimo comma»). Hanno quindi
depositato memorie i difensori del ricorrente Buzzanca e di Ansaldo
Patti Rosario ed altri nonchè Rodi Giuseppe, memorie nelle quali si
è dato atto e trattato della sopravvenienza dell'art. 7, d.l. 29
marzo 2004, n. 80 recante le testè rammentate modifiche al testo
degli artt. 58 e 59, d.lgs. n. 267/2000. Nella discussione orale
hanno illustrato le loro opinioni i difensori indicati in
intestazione ed il Rodi nel mentre l'avv. Trischitta ha depositato
atto di rinunzia (non recante accettazioni od adesioni) alle proprie
impugnazioni incidentali adesive ed autonome.
Riservata la decisione, la Corte, riuniti i ricorsi, con
ordinanza n. 7327/2004 depositata il 17 aprile 2004 ha dichiarato
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, d.l. n. 80/2004, recante modifiche
all'art. 58, comma 1, lett. B) e all'art. 59, comma 6, del d.lgs.
n. 267/2000 per evidente carenza del requisito del caso straordinario
di necessità ed urgenza, quindi disponendo la sospensione del
procedimento, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e
le comunicazioni di rito.
La Corte costituzionale, con ordinanza n. 2/2005 in data 11
maggio 2005, sul rilievo che dopo l'ordinanza di rimessione il d.l.
del quale era stata denunziata l'incostituzionalità era stato
convertito con la legge 28 maggio 2004, n. 140, con la quale erano
state apportate modifiche al decreto ed enunziate le ragioni della
emanazione della norma censurata, ha disposto la restituzione degli
atti a questa Corte per nuovo esame della rilevanza.
È stata quindi fissata nuova udienza per la discussione del
ricorso. I difensori del Buzzanca, da un canto, e dei
controricorrenti Bertucceili, Ansaldo Patti ed altri, Notarianni
Aurora ed altri hanno depositato memorie. Rodi Giuseppe ha depositato
motivate istanze 21 marzo 2005 dirette al differimento della udienza
per asserita nullità dell'avviso. Alla udienza del 31 marzo 2005 il
Collegio ha con ordinanza rigettato l'istanza Rodi di differimento e
quindi, uditi i difensori ed il p.g., ha riservato la decisione.

O s s e r v a

Ritiene il Collegio di dover - nuovamente - sollevare innanzi
alla Corte delle leggi questione di legittimità costituzionale, con
riguardo all'art. 7, del 29 marzo 2004, n. 80 nel testo risultante
dalla conversione, con modificazioni, ad opera della legge 28 maggio
2004, n. 140 (nella Gazzetta Ufficiale n. 125/2004), recante
modificazioni all'art. 58, comma 1, lettera b) del t.u. delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali di cui al d.lgs. n. 267/2000, in
relazione all'art. 77 comma 2 della Costituzione per evidente e
manifesta carenza - nella decretazione di urgenza - del requisito del
caso straordinario di necessità ed urgenza e per la conseguente
comunicazione di tale vizio procedimentale alla legge che, pur in
manifesto difetto di tal requisito, ha provveduto alla conversione.
Il testè indicato sospetto di illegittimità costituzionale
viene da questa Corte formulato dopo la reiterazione della
valutazione di rilevanza della questione con specifico riguardo alla
legge di conversione del d.l. n. 80/2004, come richiesto dalla Corte
costituzionale con l'ordinanza n. 2/2005.
Con tale pronunzia processuale di restituzione degli atti, la
Corte ha declinato di decidere sulla questione sottopostale sul
rilievo che la legge di conversione imponesse a questa Corte
remittente un nuovo esame della rilevanza della questione stessa. Ed
a tanto si provvede.
L a r i l e v a n z a
Le norme, introdotte dalla decretazione d'urgenza nel corso del
presente giudizio di legittimità, e riprodotte nella legge di
conversione, devono trovare diretta applicazione all'atto in cui si
pervenga alla decisione dei motivi II, III e IV che, ad avviso del
Collegio, hanno carattere assorbente nella disamina dell'impugnazione
principale.
Al proposito devesi richiamare interamente quanto è stato
esposto nell'ordinanza n. 7327/2004 di questa Corte con riguardo agli
effetti sulla cognizione del ricorso determinati dalla sopravvenienza
dell'art. 7, del d.l. n. 80/2004. In tale ordinanza sè è affermato:
«Ed infatti, la non decisività delle questioni poste dal primo
motivo (denunziante violazione degli artt. 58 e 70 del d.lgs.
n. 267/2000 e vizio di motivazione, per avere la impugnata sentenza
mancato di dichiarare inammissibili le azioni popolari, non essendo
stata impugnata - come si sarebbe dovuto - la decisione 6 giugno 2003
dell'ufficio elettorale) scaturisce dalla persuasività evidente - ed
in questa sede delibativa non superabile - delle contrarie
argomentazioni già esposte da questa Corte nella sentenza
n. 18128/2002. Quanto alle questioni poste nel quinto motivo (il
sesto non venendo in rilievo, in quanto attinente al regime delle
spese) - denunziante violazione del d.lgs. n. 267/2000 e delle leggi
regionali siciliane nn. 7/1992 e n. 26/1993, per avere la Corte di
merito scorrettamente affermato che esse avrebbero operato un rinvio
recettizio o materiale alla legge statale n. 16/1992 e che le
disposizioni del suo art. 1 sarebbero state sostanzialmente
riprodotte, con diversa articolazione, dal d.lgs. n. 267/2000, in tal
guisa, e solo per tal natura meramente ripetitiva, trovando
applicazione in Sicilia i relativi artt. 58 e 59 - esse appaiono in
questa sede non decisive, non già perchè prive di fumus di
fondatezza ma per la contraria ragione per la quale esse non paiono
condurre ad alcun risultato demolitorio della pronunzia impugnata ma
soltanto alla correzione della sua motivazione in diritto.
Ed infatti, e con la sintesi dovuta in coerenza con il ruolo
delibativo della presente cognizione, pare al Collegio che i ridetti
artt. 58, comma 1, lett. b)e 59 comma 6 del t.u. approvato nel 2000
costituiscano la fonte delle norme «inabilitanti» o «disabilitanti»
del candidato o dell'eletto alla carica di sindaco in Sicilia stante
il carattere aperto, o «ricettizio» della normativa statale in
materia, proprio del rinvio contenuto nell'art. 36, legge regionale
Si. n. 26/1993 (carattere sul quale il ricorso ha speso motivate e
persuasive considerazioni in termini di lettura costituzionalmente
corretta del rinvio e del quale non ha avuto dubbi di sorta questa
Corte nella recente sentenza n. 2896/2004, che dell'art. 58, comma 1
lett. c) del t.u. ha fatto indiscussa applicazione in controversia
afferente la decadenza di sindaco di altro comune siciliano). Se,
dunque, non pare dubitabile che la vicenda di decadenza sottoposta
debba essere governata proprio dagli artt. 58 e 59 del t.u.
n. 267/2000, sui quali si è appuntata la novellazione d'urgenza ex
art. 7 d.l. n. 80/2004, emerge come indiscutibile la inerenza della
questione di costituzionalità di tal novella alla disamina dei
motivi (II, III e IV) del ricorso Buzzanca che, sulla interpretazione
delle norme novellate, muovono articolate censure alla impugnata
decisione. Con il secondo motivo, infatti, si attinge il cuore del
problema (urgentemente risolto dal d.l. sopravvenuto), quello della
latitudine della previsione inabilitante dell'art. 314 c.p. contenuta
nell'art. 58, comma 1), lett. b), sostenendosi, in antitesi con la
decisione della Corte territoriale, che il peculato d'uso - delitto
autonomo e diverso, sotto più profili, dal peculato - non sarebbe da
comprendere, a pena di confliggere contro primarie esigenze di
ragionevolezza, nella previsione inabilitante del peculato. Con il
terzo e quarto motivo, di converso, dato per ammesso che la
previsione inabilitante includa l'ipotesi del peculato d'uso, si
censura l'opzione interpretativa adottata dalla Corte di Messina per
la quale, dalla lettura storico-sistematica delle leggi statali in
materia, risulterebbe perfetta corrispondenza tra previsioni
inabilitanti (in termini di ostatività alla carica e di nullità
della elezione avvenuta) e previsioni disabilitanti (in termini di
decadenza dell'eletto per la sopravvenienza del giudicato ostativo):
ad avviso del ricorrente, come fatto palese dalla collocazione degli
artt. 58 e 59 comma 6, si sarebbe realizzata una rottura della
originaria corrispondenza, sì da riservare l'operatività della
causa di decadenza al solo ambito dell'operatività della causa di
sospensione interinale, con la consegnenza che non potrebbe decadere,
per giudicato sopravvenuto su causa ostativa, il sindaco che per tal
causa non fosse stato soggetto alla sospensione per condanna non
definitiva (sì chè non costituirebbe causa di decadenza ex art. 59,
comma 6 il giudicato afferente la commissione di peculato d'uso, tal
delitto non essendo previsto, all'art. 59, comma 1, lett. A), come
causa di sospensione interinale ma soltanto contemplato come causa
ostativa alla candidatura nella più ampia previsione dell'art. 58,
comma 1, lett. b). Ebbene, in tali termini chiarita la res litigiosa
sottoposta dal ricorso ed individuata la inerenza della novella alle
sole questioni decisive in causa, vi è da sottoporre a lettura la
novella stessa per poi sottolineare i più evidenti profili di
rilevanza della questione di sua illegittimità costituzionale, in
termini di necessaria ed ineludibile sua applicazione come jus
superveniens.
L'art. 7, del d.l. n. 80/2004 al punto a) modifica la norma di
cui all'art. 58, comma 1, lett. b) aggiungendo alla previsione
inabilitante (causa ostativa alla candidatura costituita da condanna
definitiva per delitto) afferente il peculato sub. art. 314 c.p. le
parole «primo comma», con la conseguenza di escludere dal novero
delle cause ostative il delitto di peculato d'uso (sull'assunto che
la minor offensività giuridica del delitto in questione ne
giustifichi la sottrazione dall'ambito delle cause ostative per
delitti rubricati) e di includerlo tra le stesse cause ostative
soltanto se la pena irrogata superi i sei mesi (art. 58, comma 1,
lett. c). Lo stesso art. 7, al punto b), modifica poi la disposizione
di cui all'art. 59, comma 6 del t.u. nel senso di prevedere
esplicitamente che la decadenza dalle cariche elencate al comma 1,
dell'art. 58, per effetto di sentenza di condanna definitiva, operi
ove la condanna sia intervenuta per uno dei reati previsti dal
medesimo comma, con la conseguenza per la quale, in un'ottica di
ripristinata (o ribadita) perfetta corrispondenza tra cause
inabilitanti e cause disabilitanti, si esclude che la condanna
definitiva a pena fino a sei mesi per il delitto di peculato d'uso
possa operare tanto come causa ostativa alla candidatura quanto come
causa di decadenza dalla stessa. In tal guisa identificata la portata
di modifica normativa della novella, e rammentato che la decadenza
del Buzzanca dalla carica di Sindaco di Messina era stata pronunziata
per la sua irrevocabile condanna alla pena di mesi sei per il delitto
di peculato d'uso di cui al comma 2, dell'art. 314, c.p. (oltre che
per quello di cui all'art. 323 c.p.), resta da chiarire le ragioni
per le quali nel processo pendente in questa sede di legittimità
debbano essere applicate non solo le norme modificate (gli artt. 58 e
59 t.u., per le ragioni dinanzi rammentate) ma anche - ed ovviamente
in via esclusiva - le norme modificanti contenute nell'art. 7, d.l.
n. 80/2004.
Che le norme sopravvenute non abbiano alcuna portata
interpretativa è dato, al contempo, evidente ed inconferente sul
piano della rilevanza e sintomatico sul piano della non manifesta
infondatezza della questione che si solleva. Riservata alla sede
propria la trattazione di tal ultimo profilo, deve quindi escludersi
- come dato di tutta evidenza - che le nuove norme abbiano alcuna
portata di interpretazione autentica delle norme che sostituiscono:
se, infatti, come da questa Corte più volte affermato, il carattere
in discorso dipende dal solo contenuto del precetto posto - in
termini di apprezzamento ermeneutico di un precetto antecedente al
quale la nuova norma si ricolleghi nella lettera e nella ratio, a tal
valutazione sovrapponendo l'imperativa nuova interpretazione (da
ultimo Cass. 9895/2003) - e se certo non fa ostacolo alla
legittimità di siffatta opzione ermeneutica l'inesistenza di una
diffusa situazione di incertezza o di contrasti giurisprudenziali
(come rammentato in svariati arresti della Corte costituzionale: ex
multis sentt. nn. 374/2002 - 29/2002 - 525/2000 - 229/1999), non è
chi non veda come nelle disposizioni di cui all'art. 7, in disamina
non è dato rinvenire nè riferimenti a pregresse alternative
ermeneutiche nè la imperativa opzione per una di esse ma, soltanto,
la volontà, esplicitata in rubrica e nel testo, di modificare le
norme previgenti, il che è quanto dire di compiere l'operazione
opposta a quella di recare interpretazione autentica delle norme
(imporre come corretta una delle sue possibili letture) e consistente
nella sostituzione di testo a testo (sull'assunto che nel primo testo
non vi fosse spazio alcuno per la soluzione auspicata).
Ma il carattere non interpretativo di quello che, pertanto, deve
definirsi jus superveniens, è del tutto indifferente ai fini della
sua applicazione alla controversia in disamina, dovendo tale
immediata applicazione ravvisarsi non già per effetto dell'incidenza
della novella sugli effetti penali della sentenza (come pur, con
dovizia di argomentazioni, sostenuto dal ricorrente nella memoria
7 aprile 2004) bensì per l'assorbente rilievo dell'avere detta
novella incidenza sul regime dei requisiti legali di mantenimento
della carica pubblica elettiva e quindi sulla sua idoneità a mutarlo
con immediata efficacia tanto in malam quanto, come nella specie, in
bonam partem. Questa Corte ha infatti più volte affermato, con
riguardo alla sopravvenienza di condizioni «disabilitanti» (sentenze
irrevocabili di condanna) alla elezione o nomina alla carica
elettiva, e con specifico riguardo alle disposizioni dell'art. 1
commi quattro-bis e quinquies della legge n. 16/1992, che le nuove
disposizioni debbono essere applicate anche ove le situazioni
sanzionate si siano verificate ben prima della entrata in vigore
della legge sopravvenuta non venendo in gioco alcun profilo di
retroattività della disposizione (posto che essa produce i suoi
effetti solo per il periodo successivo alla sua entrata in vigore) ma
trattandosi di un nuovo parametro cui il legislatore ancora il
giudizio di indegnità rispetto alla conservazione della carica
(Cass. 9087/1993 - 10700/1993 - 10741/1993 - 10744/1993 - 9953/1994).
E posto che il principio formulato da tali pronunzie appare
assolutamente condivisibile, là dove evidenzia la ragionevolezza
della immediata applicazione della nuova norma perchè attingente le
condizioni di mantenimento della carica, ne discende che di tal
principio debba farsi applicazione anche le volte in cui la norma
sopravvenuta rimuova un pregresso giudizio di indegnità, confinando
nell'ambito dell'irrilevanza giuridica una condanna penale che in
base alle norme preesistenti aveva valore di condizione inabilitante.
Di qui la conseguenza che la sopravvenienza normativa in esame non
potrebbe non trovare immediata applicazione a beneficio del Buzzanca
e nel processo in corso, a tal applicazione non ostando preclusioni
di sorta (ed anzi essendo la questione della comprensione del
peculato d'uso nella norma disabilitante dedotta ad oggetto del
richiamato secondo motivo del ricorso)».
Quanto sin qui affermato, con riguardo alla norma portata dal
d.l., non viene in alcun modo revocato in dubbio dalla norma
risultante dalla legge di conversione: se è infatti compito di
questa Corte remittente sottoporre a scrutinio di rilevanza il testo
della norma, già sospettata, quale portato dalla sopravvenuta legge
di conversione, non occorre diffusione di argomenti per sostenere il
rilievo della assoluta estensibilità anche al testo definitivo della
sopra riportata valutazione di rilevanza. In quel testo, e per la
parte che rileva in causa, l'inciso «primo comma» (che l'art. 7,
comma 1, lett. A) intese inserire dopo il numero 314 di cui
all'art. 58, comma 1, lett. B)del d.lgs. n. 267/2000) è stato
semplicemente riprodotto al seguito di una virgola («, primo comma»)
e la soppressione della modifica all'art. 59, comma 6 di cui al comma
1, lett. B) dell'art. 7, del d.l. è scelta di evidente indifferenza
rispetto alla questione dedotta in causa.
Giova, da ultimo, prendere in esame - per disattenderle con la
sintesi propria della odierna cognizione - le obiezioni che la difesa
dei controricorrenti ha inteso muovere al rilievo di immediata
applicazione dello jus superveniens formulato nell'ordinanza
n. 7327/2004, obiezioni che, facendo leva sul canone del «fatto
compiuto» o della «cristallizzazione» (elaborato dalla giurisprudenza
di legittimità in materia elettorale), indicano come eversiva dei
principi la scelta di applicare la norma sopravvenuta che rimuova ex
nunc (ed appunto in bonam partem) un pregresso giudizio di
indegnità. Dette obiezioni in primo luogo ignorano che nel caso
sottoposto nessuna decadenza si era avverata posto che proprio sulla
applicabilità alla specie della norma che la comminava (l'art. 58,
comma 1, lett. B) ante novella) erano insorte controversie decise in
modo difforme dai giudici del merito sulla base di divergenti
interpretazioni del diritto vigente e, in secondo luogo, non mostrano
consapevolezza della assoluta doverosità (in termini di
interpretazione secundum constitutionem) della applicazione della
norma sopravvenuta che rimuova un pregresso giudizio di indegnità,
confinando nell'ambito dell'irrilevanza giuridica una condanna penale
che venga privata del valore di condizione inabilitante. Ma dette
obiezioni, in terzo luogo, richiamano in modo non pertinente
precedenti statuizioni di questa Corte che, facendo leva sulla
«cristallizzazione» determinata dalla domanda ex art. 9-bis, d.P.R.
n. 570/1960, hanno escluso alcuna applicabilità dello jus
superveniens, posto che tali pronunziati (per tutti si rammenta Cass.
n. 12862/2001) afferivano la materia delle incompatibilità per le
quali è prevista la sua rimozione nel termine di legge ed è esclusa
alcuna rimozione tardiva e non riguardavano certo i casi di
incandidabilità o decadenza per indegnità da condanna penale di cui
alle norme via via introdotte (leggi nn. 55/1990 - 16/1992 - 475/1999
- d.lgs. n. 267/2000), per i quali non si scorge alcun ruolo da
assegnare alla scelta di rimozione.
Vanno dunque pienamente confermate, anche con riguardo al testo
dell'art. 58, comma 1, lett. B) risultante dalla legge di conversione
n. 140/2004, le considerazioni di rilevanza già formulate nella
precedente ordinanza di rimessione n. 7327/2004 di questa Corte.

La non manifesta infondatezza

Ad avviso del Collegio la norma in disamina difetta del
necessario requisito per la sua adozione con decreto legge - la
sussistenza di caso straordinario di necessità ed urgenza - di guisa
che il vizio di violazione del disposto dell'art. 77, comma 2 Cost.,
attingente il provvedimento 29 marzo 2004, n. 80, ben dovrà
coinvolgere - come vizio in procedendo - la stessa legge di
conversione che abbia provveduto in difetto del necessario requisito
(come statuito da Corte cost. nella decisione n. 29/1995).
A criterio del Collegio il difetto del requisito costituzionale
raggiunge, nella specie, la soglia della evidenza che la Corte delle
leggi ha sempre ribadito essere condizione per la sua sindacabilità
quale vizio comunicato alla legge di conversione (come affermato
negli arresti nn. 29/1995 - 161/1995 - 330/1996 - 432/1996 ord. -
90/1997 ord. - 398/1998 - 16/2002 - 341/2003), evidenza che deve
essere apprezzata - nella dimensione delibativa e prognostica che gli
compete - anche dal giudice che solleva la questione.
Giova riportare in questa sede i dati che l'ordinanza di
rimessione n. 7327/2004 ha inteso evidenziare come sintomatici della
carenza del requisito costituzionale per provvedere con decretazione
d'urgenza sulla materia de qua: tale ordinanza, con argomentare che
il Collegio interamente condivide, ebbe ad affermare:
1. - La decretazione d'urgenza è stata adottata non già per
regolare - con lo strumento imposto dall'approssimarsi delle
consultazioni elettorali del 12-13 giugno 2004 - la materia delle
condizioni ostative alle candidature, in un'ottica (insindacabile) di
adeguamento delle previsioni normative al mutamento delle condizioni
politiche, ma soltanto per escludere dal novero delle cause ostative
sub. art. 58, comma 1, lett. a) l'ipotesi di condanna per peculato
d'uso, senza che dal testo del provvedimento (o dal generale contesto
della giurisprudenza in materia, nel quale questa Corte riveste ruolo
essenziale) sia desumibile la ragione per la quale l'urgenza del
provvedere si sia appuntata solo sulla prescelta ipotesi ed in tal
guisa facendo sorgere il dubbio (trovante riscontro nella scansione
degli eventi sintetizzati nelle premesse in fatto) di una indebita
intenzione di incidere sulla concreta fattispecie sub judice (di cui
è cenno nella sent. n. 525/2000 della Corte costituzionale),
intenzione che, ove sussistente, attesterebbe, ben oltre
l'insussistenza del requisito in disamina, la sua impropria
invocazione.
2. - La evidente carenza dei requisiti in esame è resa palese
dalla assenza della loro stessa dichiarazione nel preambolo del
decreto n. 80/2004: se, infatti, si è ritenuto di ivi esplicitare
che l'adozione delle disposizioni urgenti in materia di enti locali
trovava ragione nel fine di assicurarne la funzionalità con
particolare riferimento alle procedure di approvazione dei bilanci di
previsione, alle difficoltà finanziarie dei comuni di ridotta
dimensione demografica ed al risanamento di particolari situazioni di
dissesto finanziario, nulla si è ritenuto - sintomaticamente - di
dichiarare con riguardo alla straordinaria necessità ed urgenza di
modificare i soli artt. 58, comma 1, lett. b) e 59, comma 6 d.lgs.
n. 267/2000 nel senso di escludere l'ipotesi sub. art. 314, comma 2
c.p. dal novero dei delitti ex se ostativi alla candidatura.
3. - Altrettanto sintomatico è poi il silenzio del provvedimento
con riguardo alla deroga che l'art. 7, del d.l. in esame ha apportato
all'art. 15, comma 2, lett. b) della legge n. 400/1988 là dove fa
divieto al Governo di adottare decreto-legge per provvedere nelle
materie indicate nell'art. 72, comma 4 Cost. (tra le quali la materia
elettorale, nella quale sussiste la riserva di delibera assembleare):
se nella legge fondamentale che regola, al capo III, la potestà
normativa del Governo, è fatto generale divieto di ricorrere alla
decretazione d'urgenza in materia elettorale, la deroga che a tal
divieto un decreto-legge apporta non può non trovare ostensione -
nel preambolo (art. 15, comma 1 legge cit.) - in termini di
eccezionale necessità ed urgenza. E se il Governo ha nella specie
ritenuto di far doveroso omaggio all'obbligo di indicare nel
preambolo del decreto le circostanze straordinarie di necessità ed
urgenza che ne giustificavano l'adozione (art. 15, comma 1) ma poi ha
taciuto del tutto sulle circostanze che ne imponevano l'adozione in
materia nella quale quella stessa legge fa divieto di adottarlo, si
avvalora in modo evidente il dubbio che le ridette circostanze non
potevano essere portate ad emersione essendo esse del tutto estranee
dall'ambito di legittimo esercizio della potestà normativa del
Governo.».
Ebbene, dal sommario esame del testo e dei lavori preparatori
della legge di conversione emerge con nettezza la consapevolezza, da
parte del Parlamento, della originaria carenza del requisito
costituzionale a sostegno della adottata decretazione d'urgenza. Ed
infatti:
per quel che riguarda la «latitudine» dell'intervento operato
sulla «materia» delle condizioni ostative alle candidature con la
legge di conversione non si scorge alcuna coerenza della disciplina
definitiva con quella, singolarmente ed urgentemente, adottata con
l'art. 7, del d.l. n. 80/2004: nessuna delle modifiche apportate agli
artt. 59, comma 3, 61, 64, 254, 256 del t.u. di cui al d.lgs.
n. 267/2000 attiene infatti alle regole sulle cause ostative alla
candidatura determinate da condanna penale sì da far ritenere che
l'originario intervento urgente sull'ipotesi di condanna per il
delitto di cui all'art. 314 c.p. si iscrivesse comunque in un
disegno, provvisoriamente perseguito ma poi coerentemente sviluppato,
di regolamentazione della materia in una ottica coerente di
rimodulazione del rapporto tra diritto di elettorato e sanzione
penale;
per quanto riguarda la carenza di alcuna originaria
«ostensione» delle ragioni di urgenza, l'inconsueto inserimento nella
legge di conversione di ragioni giustificatrici afferenti la ratio
dell'intervento (operato ...per chiarire e definire i presupposti e
le condizioni rilevanti per il mantenimento delle cariche pubbliche
ai fini dell'ordine e della sicurezza pubblica), attesta non già la
consapevolezza di gravi ed indifferibili ragioni di urgenza, rimaste
inespresse in sede di decretazione e da esplicitare in sede di
conversione, bensì la scelta di sottrarre quella decretazione dal
divieto di cui agli artt. 15, comma 2, lett. b) della legge
n. 400/1988 e 72, comma 4 Cost., con la conseguenza per la quale, se
è chiaro l'intento del legislatore di riposizionare la decretazione
su materia costituzionalmente autorizzata resta ancora una volta, ed
ancor più, inespressa la ragione di urgenza per tutelare con il d.l.
n. 80/2004 ragioni di ordine e sicurezza pubblica. In tal senso è
significativo che nell'esame in sede referente da parte del Senato
dell'atto n. 2869 si sia affermato (22 aprile 2004 - seduta n. 396 -
senatore Falcier) apparire evidente che «... l'art. 7 del
decreto-legge n. 80 attiene alla materia ordine pubblico e sicurezza
pubblica e non a quella strettamente elettorale e che era quindi
possibile e anzi opportuno intervenire in tale senso con un
provvedimento di urgenza.»;
se poi ci si interroghi, come appare doveroso a questo
giudice rimettente, sulla esistenza di un elemento decisivo per
affermare o negare la permanenza del vizio in disamina a carico della
legge di conversione, non potrà che farsi capo alla più esplicita
delle recenti pronunzie della Corte costituzionale sulla questione in
esame, la sentenza n. 341/2003: in tale pronunzia si è infatti
affermato che la evidente mancanza dei presupposti coinvolge il
momento della conversione nel solo caso in cui palesemente difetti un
consenso parlamentare sulla sussistenza del requisito di contro
dovendosi ritenere sanato l'originario vizio ove emerga la opinione
della necessità dell'intervento urgente (pur nella diversità di
valutazioni sulla opportunità politica della norma). Il che è
quanto dire,ad opinione del Collegio, che la sola opinione di
maggioranza sulla originaria necessità della decretazione d'urgenza
non parrebbe essere idonea a sanare il vizio in discorso. E se poi,
come emerge dalla doverosa verifica dei lavori preparatori, alla
opinione di maggioranza (sostanzialmente limitata alla
identificazione dell'urgenza con la appartenenza del decreto alla
«materia» dell'ordine e sicurezza pubblica) si contrapponga una
continua ed insistita denunzia - da parte della minoranza -
dell'assenza di alcuna ragione d'urgenza a sostegno della norma, la
mancanza di effetto sanante ad opera della legge di conversione si
imporrà - come si impone - in modo del tutto evidente;
al proposito già dal resoconto sommario della prima seduta
d'esame al Senato dell'atto n. 2869 (31 marzo 2004 - seduta n. 391)
alla opinione espressa dal sottosegretario D'Alì, per la quale
l'art. 7, presentava i requisiti della necessità ed urgenza in
quanto volto «...a eliminare una discrasia determinatasi nella
regolazione delle cause ostative alla candidatura rispetto ai casi di
sospensione e decadenza di diritto dei candidati alle elezioni
amministrative...» si contrappose l'opinione del sen. Villone per la
quale la norma, definita «...norma fotografia...», delineava una
discrasia in atto sin dal 2001 e che non aveva consigliato, in quegli
anni, alcun intervento correttivo.
Analoga contrapposizione si registra nelle dichiarazioni di cui
alle sedute n. 395 del 21 aprile 2004 e n. 396 del 22 aprile 2004 e
di cui alle sedute pubbliche dell'Assemblea del Senato del 6 aprile
2004 e del 22 aprile 2004. Ampio risalto alla questione di
costituzionalità dell'art. 7, del d.l. in via di conversione viene
poi data in sede di discussione della pregiudiziale «Montecchi», alla
Camera dei deputati (seduta n. 466 del 12 maggio 2004 - a.c. 4962) e
riproposta anche in sede di dichiarazione di voto finale sugli
emendamenti soppressivi (seduta n. 473 del 25 maggio 2004 - a.c.
4962). E, da ultimo, anche in sede di discussione ed approvazione
finale del d.d.l. (n. 2869-B, in Senato, seconda lettura - seduta
n. 613, pubblica) venne dichiarato da senatori della minoranza
(sen. Battisti) che l'art. 7, doveva ritenersi «...chiaramente
incostituzionale per la mancanza assoluta dei necessari presupposti;
rimaniamo nella convinzione che, in realtà, si tratta di
decretazione d'urgenza elettorale».
Nella sui qui esposta sussistenza dei requisiti per la rimessione
alla Corte costituzionale della formulata questione, si provvede
quindi alla sospensione del processo, alla trasmissione degli atti ed
agli adempimenti di legge.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1, lettera A) del d.l.
29 marzo 2004, n. 80 come convertito, con modificazioni, dalla legge
28 maggio 2004 n. 140, recante modifiche all'art. 58, comma 1, lett.
B) del d.lgs. n. 267/2000, in relazione all'art. 77, comma 2, della
Costituzione per evidente carenza del requisito del caso
straordinario di necessità ed urgenza;
Dispone, la sospensione del procedimento n. 30654/2003;
Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina alla cancelleria che la presente ordinanza sia notificata
alle parti del giudizio di legittimità ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che essa sia comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso nella Camera di consiglio della prima sezione civile
il 31 marzo 2005.
Il Presidente: Losavio
05C0698