1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 28-3-2007
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 95 SENTENZA 7 - 21 marzo 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso regionale - Prospettazione di pluralita' di questioni - Trattazione separata - Riserva di ulteriori decisioni. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Soppressione delle indennita' di trasferta - Limite al rimborso di spese di viaggio aereo del personale in missione all'estero nella misura tariffaria della classe economica - Ricorso della Regione Valle D'Aosta - Denunciata introduzione di norma statale di dettaglio, anziche' di principio fondamentale in materia di «coordinamento della finanza pubblica» - Asserita lesione dell'autonomia finanziaria della Regione - Legittimazione a denunciare la legge statale per violazione di competenze degli enti locali - Sussistenza. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, commi 214 e 216. - Costituzione, art. 119, comma secondo; statuto della Regione Valle D'Aosta, art. 3, lettera f) e relative norme di attuazione. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Soppressione delle indennita' di trasferta - Limite al rimborso spese di viaggio aereo del personale in missione all'estero nella misura tariffaria della classe economica - Ricorsi delle Regioni Valle D'Aosta e Trentino-Alto Adige - Denunciata introduzione di norma statale di dettaglio, anziche' di principio fondamentale in materia di «coordinamento della finanza pubblica» - Ritenuta lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni - Clausola di salvaguardia circa l'applicabilita' alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano della legge medesima, compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti - Inapplicabilita' - Fondamento. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 610. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Soppressione delle indennita' di trasferta - Ricorsi delle Regioni Valle D'Aosta, Piemonte, Campania, Trentino-Alto Adige e Emilia-Romagna - Denunciata introduzione di norma statale di dettaglio, anziche' di principio fondamentale in materia di «coordinamento della finanza pubblica» - Asserita lesione dell'autonomia finanziaria delle Regioni - Esclusione Abolizione di istituti riconducibili alla materia «ordinamento civile» e fissazione di limite generale inderogabile all'autonomia contrattuale collettiva - Conseguente limitazione della competenza regionale residuale in materia di organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali Non fondatezza della questione. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 214. - Costituzione, artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119, comma secondo; statuto speciale della Regione Valle D'Aosta, art. 3, lettera f) e relative norme di attuazione. Impiego pubblico - Norme della legge finanziaria 2006 - Limite al rimborso spese di viaggio aereo del personale in missione all'estero nella misura tariffaria della classe economica - Ricorsi delle Regioni Valle D'Aosta, Piemonte, Campania, Trentino-Alto Adige e Emilia-Romagna - Vincolo a singola voce di spesa non costituente principio fondamentale di «coordinamento della finanza pubblica» - Conseguente indebita invasione dell'autonomia finanziaria di Regioni ed enti locali - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ulteriori profili di censura. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 216. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 119, comma secondo (3, 97, 114 e 118; statuto speciale della Regione Valle D'Aosta, art. 3, lettera f) e relative norme di attuazione). (007C0365) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 28-3-2007)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 214 e
216, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), promossi con ricorsi delle Regioni Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, Piemonte, Campania, Trentino-Alto
Adige/Südtirol e Emilia-Romagna, notificati il 24 e il 27 febbraio
2006, depositati in cancelleria il 1° e il 3 marzo 2006 ed iscritti
ai nn. 30, 35, 36, 37 e 39 del registro ricorsi 2006.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2007 il giudice
relatore Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Giovanni Guzzetta per la Regione Valle
d'Aosta, Emiliano Amato per la Regione Piemonte, Vincenzo Cocozza per
la Regione Campania, Giandomenico Falcon per la Regione Trentino-Alto
Adige, Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per la Regione
Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, nell'impugnare
numerose disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2006), ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dei commi 214 e 216 dell'art. 1 della
suddetta legge, in riferimento all'art. 119, secondo comma, della
Costituzione e all'art. 3, lettera f), dello statuto speciale per la
Valle d'Aosta.
1.1. - Ad avviso della Regione, i commi denunciati - il primo dei
quali, con riguardo a tutte le amministrazioni pubbliche, sopprime le
indennità di trasferta, mentre il secondo prevede che il rimborso
per le spese di viaggio in aereo del personale che si rechi in
missione o viaggio di servizio all'estero spetta nel limite delle
spese per la classe economica - fissano vincoli puntuali a singole
voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli enti locali e, così
facendo, ledono la loro autonomia finanziaria di spesa, violando sia
l'art. 119, secondo comma, Cost., sia l'art. 3, lettera f), dello
statuto speciale, che attribuisce alla Regione, nell'ambito dei
principi individuati con legge dello Stato, la potestà legislativa
in materia di «finanze regionali e comunali».
Sostiene la ricorrente che, in forza del combinato disposto della
citata disposizione statutaria e degli artt. 117, terzo comma, e 119,
secondo comma, Cost., «la competenza regionale della Valle d'Aosta si
atteggia oggi (in forza della clausola di cui all'art. 10, legge
cost. n. 3 del 2001) non più come meramente suppletiva rispetto alla
competenza statale, ma appare garantita nell'ambito dei principi di
coordinamento stabiliti dallo Stato, il quale deve limitarsi alla
fissazione di tali principi». La potestà legislativa in materia di
autonomia finanziaria locale si articolerebbe, cioè, su due livelli,
statale e regionale, con la conseguenza che la legislazione statale
non potrebbe vincolare, come invece fanno le norme censurate, la
spesa per il personale delle amministrazioni comunali.
Per la Regione Valle d'Aosta, dette norme troverebbero
applicazione anche per le Regioni a statuto speciale, nonostante la
clausola contenuta nel comma 610 dell'art. 1 della menzionata legge
n. 266 del 2005, secondo cui: «Le disposizioni della presente legge
sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle Province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei
rispettivi statuti». Tale clausola di salvaguardia avrebbe, infatti,
un significato ambiguo, perchè le norme censurate prevedrebbero
espressamente la propria applicabilità alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano e perchè,
in ogni caso, il loro tenore letterale non consentirebbe di
escluderne con certezza l'applicabilità alle suddette Regioni e
Province autonome.
La rilevata ambiguità di significato della clausola di
salvaguardia consente, ad avviso della ricorrente, di interpretare le
norme denunciate in senso lesivo delle attribuzioni della Regione,
con la conseguenza che le norme stesse possono essere oggetto di
impugnazione, sulla scorta della giurisprudenza della Corte
costituzionale, per la quale «il giudizio in via principale può
concernere questioni sollevate sulla base di interpretazioni
prospettate dal ricorrente come possibili, a condizione che queste
ultime non siano implausibili e irragionevolmente scollegate dalle
disposizioni impugnate così da far ritenere le questioni del tutto
astratte o pretestuose».
1.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, riservando ad una successiva memoria ogni deduzione.
1.3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che, con il censurato
comma 214, il legislatore statale si sarebbe limitato a porre un
principio del coordinamento della finanza pubblica, lasciando a
Regioni ed enti locali «le conseguenti determinazioni sulla base dei
rispettivi ordinamenti nel rispetto della propria autonomia
organizzativa».
L'Avvocatura generale dello Stato rileva, inoltre, che l'ambito
di applicazione del denunciato comma 216 è stato ristretto dal
comma 468 dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007); che la norma censurata non
concerne direttamente l'autonomia finanziaria delle Regioni, ma si
limita a porre «un «criterio» di austerità di generale portata»;
che, infine, la Regione ha richiesto la declaratoria non
dell'illegittimità costituzionale del citato comma 216, ma solo
della sua inapplicabilità al personale regionale.
2. - La Regione Piemonte, nell'impugnare numerose disposizioni
della legge n. 266 del 2005, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dei commi 213 e 214 dell'art. 1 della suddetta legge,
in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
2.1 - La ricorrente formula ragioni di censura con riferimento al
solo comma 214, premettendo che esso stabilisce l'applicazione delle
disposizioni di cui al precedente comma 213 sull'abolizione
dell'indennità di trasferta e precisando che vi sarebbe una qualche
ambiguità nella formulazione della norma, perchè essa non si limita
a prescrivere di «adottare, anche in deroga alle specifiche
disposizioni di legge e contrattuali, le conseguenti determinazioni»,
ma soggiunge che ciò deve essere fatto «sulla base dei rispettivi
ordinamenti nel rispetto della propria autonomia organizzativa». Tale
richiamo da parte della norma censurata all'autonomia organizzativa
apparirebbe, ad avviso della Regione, «privo di concreta sostanza,
stante l'imperatività ed esaustività della disciplina abolitiva
dell'indennità considerata». Si tratterebbe, in conclusione, di una
norma che illegittimamente dispone una misura di dettaglio nella
gestione della spesa, in contrasto con quanto affermato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 449 del 2005.
2.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, rilevando l'inammissibilità della questione di legittimità
costituzionale del citato comma 213, «posto che la norma concerne i
dipendenti statali» e l'infondatezza della questione riferita al
censurato comma 214, con il quale il legislatore statale si sarebbe
limitato a porre un principio del coordinamento della finanza
pubblica, lasciando a Regioni ed enti locali «le conseguenti
determinazioni sulla base dei rispettivi ordinamenti nel rispetto
della propria autonomia organizzativa».
2.3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri aggiunge che il censurato
comma 214 favorirebbe di riflesso la finanza regionale,
sostanzialmente svincolando le autonomie regionali e locali «da
clausole della contrattazione collettiva, come noto formate
centralmente».
3. - La Regione Campania, nell'impugnare numerose disposizioni
della legge n. 266 del 2005, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale dei commi 214 e 216 dell'art. 1 della suddetta legge,
in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.
3.1. - Ad avviso della ricorrente - la quale svolge
considerazioni analoghe a quelle formulate dalla Regione Val d'Aosta
e dalla Regione Piemonte, nei ricorsi da queste proposti -, i commi
denunciati violano i parametri evocati, perchè fissano vincoli
puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle Regioni e degli
enti locali, e ledono, così, la loro autonomia finanziaria di spesa.
3.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, riservando ad una successiva memoria ogni deduzione.
3.3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la
Regione ribadisce le ragioni svolte nel ricorso.
3.4. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che il censurato
comma 214 influenzerebbe favorevolmente la finanza regionale,
sostanzialmente svincolando le autonomie regionali e locali «da
clausole della contrattazione collettiva, come noto formate
centralmente».
L'Avvocatura generale dello Stato rileva, inoltre, con
riferimento al censurato comma 216: a) che l'ambito di applicazione
di tale comma è stato ristretto dal comma 468 dell'art. 1 della
legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007);
b) che la norma censurata non concerne direttamente l'autonomia
finanziaria delle Regioni, ma si limita a porre «un "criterio" di
austerità di generale portata»; c) che la Regione ha richiesto la
declaratoria dell'illegittimità costituzionale del citato comma 216,
mentre avrebbe potuto, al più, richiedere la declaratoria della sua
inapplicabilità al personale regionale.
4. - La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol, nell'impugnare
numerose disposizioni della legge n. 266 del 2005, ha promosso
questioni di legittimità costituzionale dei commi 214 e 216
dell'art. 1 della suddetta legge, in riferimento all'art. 119,
secondo comma, Cost.
4.1. - La ricorrente premette che le norme censurate trovano
applicazione anche per le Regioni a statuto speciale, nonostante la
clausola contenuta nel comma 610 dell'art. 1 della citata legge
n. 266 del 2005, per ragioni analoghe a quelle esposte dalla Regione
Valle d'Aosta nel ricorso da essa presentato.
Ad avviso della ricorrente - la quale svolge considerazioni
simili a quelle formulate sul punto dalle Regioni Valle d'Aosta,
Piemonte, Campania, nei ricorsi da queste proposti -, i commi
denunciati violano l'evocato parametro costituzionale, perchè
fissano vincoli puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle
Regioni e degli enti locali e ledono, così, la loro autonomia
finanziaria di spesa. In particolare, il censurato comma 216 avrebbe
un contenuto quasi identico all'art. 3, comma 75, della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), già
dichiarato costituzionalmente illegittimo con la sentenza n. 449 del
2005.
4.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo: a) l'infondatezza della questione concernente il
comma 214, perchè, con questa disposizione, il legislatore statale
si sarebbe limitato a porre un principio del coordinamento della
finanza pubblica, lasciando a Regioni ed enti locali la facoltà di
adottare «le conseguenti determinazioni sulla base dei rispettivi
ordinamenti nel rispetto della propria autonomia organizzativa»; b)
l'inammissibilità della questione concernente il comma 216, perchè
la ricorrente ne chiede l'annullamento, «mentre al più potrebbe
chiedere dichiararsene la illegittimità costituzionale parziale,
cioè solo per il personale ad essa appartenente».
4.3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri svolge considerazioni analoghe
a quelle già svolte nel precedente atto difensivo.
4.4. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la
Regione ribadisce le ragioni svolte nel ricorso.
In particolare, con riferimento alla censura relativa al
comma 214 della legge n. 266 del 2005, sostiene che la modifica
apportata a tale disposizione dall'art. 1, comma 468, della legge
n. 296 del 2006 - per cui le disposizioni del comma denunciato «non
si applicano al personale con qualifica non inferiore a dirigente di
prima fascia e categorie equiparate, nonchè ai voli
transcontinentali superiori alle cinque ore» - non fa venire meno le
ragioni di doglianza già esposte, salvo ritenere, con l'Avvocatura
dello Stato, che la norma denunciata abbia valore «facoltizzante»,
nel senso che non impone, ma consente alle Regioni di adottare le
misure di contenimento della spesa previste dal comma 213.
Con riferimento al censurato comma 216, la ricorrente afferma
che, contrariamente a quanto sostenuto dalla controparte, il ricorso
è ammissibile anche se diretto a richiedere la declaratoria
dell'incostituzionalità della norma e non solo la declaratoria della
sua inapplicabilità al personale regionale. Ad avviso della Regione,
infatti, «se anche la richiesta di annullamento tout court non fosse
corretta», la Corte dovrebbe accogliere in parte il motivo del
ricorso e non certo dichiararne l'inammissibilità, «dato che non
difetta alcuna condizione dell'azione di legittimità costituzionale
in via principale».
5. - La Regione Emilia-Romagna, nell'impugnare numerose
disposizioni della legge n. 266 del 2005, ha promosso questioni di
legittimità costituzionale dei commi 214 e 216 dell'art. 1 della
suddetta legge, in riferimento all'art. 119, secondo comma, Cost.
5.1. - Ad avviso della ricorrente - la quale svolge
considerazioni sostanzialmente identiche a quelle formulate sul punto
dalla Regione Trentino-Alto Adige nel ricorso da questa proposto -, i
commi denunciati violano il parametro costituzionale evocato, perchè
fissano vincoli puntuali a singole voci di spesa dei bilanci delle
Regioni e degli enti locali e ledono, così, la loro autonomia
finanziaria di spesa.
5.2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo: a) l'infondatezza della questione concernente il
comma 214, in quanto con tale norma, il legislatore statale si
sarebbe limitato a porre un principio del coordinamento della finanza
pubblica, con facoltà, per le Regioni e gli enti locali, di adottare
«le conseguenti determinazioni sulla base dei rispettivi ordinamenti
nel rispetto della propria autonomia organizzativa»; b)
l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale del
comma 216, sulla base della considerazione che «la portata del comma
è generale, mentre la sentenza Corte cost. n. 449 del 2005 ha
riguardato solo le spese a carico delle amministrazioni regionali (ed
enti regionali dipendenti)».
5.3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri svolge considerazioni analoghe
a quelle già formulate nel precedente atto difensivo.
In particolare, la difesa dello Stato rileva, con riferimento al
censurato comma 216: a) che il suo ambito di applicabilità è stato
ristretto dal comma 468, dell'art. 1, della legge n. 296 del 2006; b)
che la norma censurata non concerne direttamente l'autonomia
finanziaria delle Regioni, ma si limita a porre «un "criterio" di
austerità di generale portata»; c) che la Regione ha richiesto la
declaratoria dell'illegittimità costituzionale del citato comma 216,
mentre avrebbe potuto, al più, richiedere la declaratoria della sua
inapplicabilità al personale regionale.
5.4. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza, la
Regione ha ribadito le ragioni già svolte nel ricorso.
In relazione al censurato comma 216, la ricorrente precisa, in
particolare, che l'illegittimità costituzionale della norma
deriverebbe dal fatto che essa è formulata in modo tale da
comprendere nel suo ambito di applicazione anche il personale delle
Regioni.

Considerato in diritto

1. - Con cinque ricorsi proposti, in via principale, da
altrettante Regioni e registrati, rispettivamente, al n. 30 (Regione
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste), al n. 35 (Regione Piemonte), al n. 36
(Regione Campania), al n. 37 (Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol)
ed al n. 39 (Regione Emilia-Romagna) del 2006, sono state promosse
questioni di legittimità costituzionale dei commi 214 e 216
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006).
Il primo dei due commi censurati stabilisce che «Le
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, e gli
enti di cui all'articolo 70, comma 4, del medesimo decreto
legislativo n. 165 del 2001, per i quali non trova diretta
applicazione il comma 213, adottano, anche in deroga alle specifiche
disposizioni di legge e contrattuali, le conseguenti determinazioni
sulla base dei rispettivi ordinamenti nel rispetto della propria
autonomia organizzativa». Il non impugnato comma 213, richiamato dal
citato comma 214, sopprime «l'indennità di trasferta di cui
all'articolo 1, primo comma, della legge 26 luglio 1978, n. 417, e
all'articolo 1, primo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 16 gennaio 1978, n. 513, l'indennità supplementare
prevista dal primo e secondo comma dell'articolo 14 della legge
18 dicembre 1973, n. 836, nonchè l'indennità di cui all'articolo 8
del decreto legislativo luogotenenziale 7 giugno 1945, n. 320», oltre
che «le analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi
nazionali e nei provvedimenti di recepimento degli accordi sindacali,
ivi compresi quelli relativi alle carriere prefettizia e
diplomatica».
Il secondo comma impugnato, cioè il comma 216, è censurato
nella parte in cui prevede che «Ai fini del contenimento della spesa
pubblica, al personale appartenente alle amministrazioni di cui
all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165, e successive modificazioni, che si reca in missione o viaggio
di servizio all'estero, il rimborso delle spese di viaggio in aereo
spetta nel limite delle spese per la classe economica».
Le ricorrenti formulano questioni analoghe, pur denunciando detti
commi con riferimento a parametri diversi: la Regione Valle d'Aosta
evoca gli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della
Costituzione, oltre che l'art. 3, lettera f), dello statuto speciale
per la Valle d'Aosta; la Regione Piemonte, la quale censura il solo
comma 214, evoca gli articoli 3, 97, 114, 117, 118 e 119 Cost.; la
Regione Campania evoca gli articoli 114, 117, 118 e 119 Cost.; la
Regione Trentino-Alto Adige e la Regione Emilia-Romagna evocano il
solo art. 119, secondo comma, Cost. Lamentano, cioè, che le norme
censurate non si limitano a fissare l'entità massima del disavanzo o
del complesso della spesa corrente, ma pongono un precetto specifico
e puntuale sull'entità della spesa: il comma 214, sopprimendo per il
personale delle Regioni le indennità «analoghe» a quelle soppresse
dal precedente comma 213 per il personale delle amministrazioni
pubbliche; il comma 216, negando al personale delle Regioni il
rimborso delle spese di viaggio aereo oltre il limite di quelle
previste per la classe economica. La sola Regione Valle d'Aosta
estende le proprie censure anche alla parte in cui le norme
denunciate si applicano al personale dei Comuni.
2. - Per ragioni di omogeneità di materia, la trattazione delle
indicate questioni di legittimità costituzionale viene qui separata
da quella delle altre, promosse con i medesimi ricorsi e per le quali
è opportuno procedere ad un esame distinto. I giudizi, così
separati e delimitati nell'oggetto, vanno riuniti per essere
congiuntamente trattati e decisi, in considerazione della rilevata
parziale identità delle norme censurate e delle questioni
prospettate.
3. - Va preliminarmente rilevato, con riferimento alle censure
proposte dalla Regione Valle d'Aosta (la quale, come sopra ricordato,
ha esteso dette censure anche alla parte delle norme denunciate
applicabile al personale dei Comuni), che le Regioni sono legittimate
a denunciare la legge statale anche per la violazione delle
competenze degli enti locali.
La Corte, infatti, ha ritenuto sussistente in via generale una
tale legittimazione in capo alle Regioni, perchè «la stretta
connessione, in particolare [...] in tema di finanza regionale e
locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali
consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia
potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze
regionali» (sentenze n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004).
4. - Sempre in via preliminare, con riferimento alle questioni
promosse dalla Regione Valle d'Aosta e dalla Regione Trentino-Alto
Adige, va escluso che la denunciata lesione delle competenze delle
ricorrenti sia impedita dal comma 610 dell'art. 1 della citata legge
n. 266 del 2005, secondo il quale «Le disposizioni della presente
legge sono applicabili nelle Regioni a statuto speciale e nelle
Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme
dei rispettivi statuti». In proposito, deve ritenersi che la clausola
di salvaguardia contenuta nel suddetto comma 610 è troppo generica
per giustificare questa conclusione, tanto che in tale disposizione
non risulta neppure precisato quali norme della legge finanziaria in
questione dovrebbero considerarsi non applicabili alle ricorrenti per
incompatibilità con gli statuti speciali e quali, invece, dovrebbero
ritenersi applicabili (v., ex multis, sentenze nn. 134, 118, 88 del
2006).
5. - Nel merito, le questioni relative al comma 214 dell'art. 1
della legge n. 266 del 2005 non sono fondate.
5.1. - Deve essere rilevato, innanzi tutto, che la norma
censurata impone ai suoi destinatari lo specifico obbligo di
sopprimere le suddette indennità e non si limita ad attribuire la
mera facoltà di sopprimerle. A tale conclusione inducono
l'interpretazione letterale, teleologica e sistematica della norma.
Sotto il primo aspetto, va sottolineato che il precetto contenuto
nel comma 214 è formulato all'indicativo presente, cioè nel modo e
nel tempo verbale idonei ad esprimere il comando secondo il consueto
uso linguistico del legislatore. Il presente indicativo («adottano»)
è, dunque, sicuro indice della prescrizione di un obbligo («devono
adottare»), piuttosto che dell'attribuzione di una facoltà («possono
adottare»).
La natura vincolante della norma censurata è, del resto,
confermata, sempre sul piano letterale, dall'espressa previsione che
le determinazioni degli enti destinatari di essa sono adottate «anche
in deroga alle specifiche disposizioni di legge e contrattuali». Tale
previsione, infatti, presuppone necessariamente l'intento del
legislatore di rendere possibile ai suddetti enti l'adempimento
dell'obbligo imposto, senza che esso sia ostacolato da disposizioni
di legge e contrattuali.
Quanto poi al piano teleologico, i lavori preparatori (Atti
parlamentari - Senato della Repubblica, XIV legislatura, disegni di
legge e relazioni - documenti - n. 3613) evidenziano che la norma
censurata è diretta a completare il disegno governativo di
contenimento della spesa in materia di pubblico impiego e, in
particolare, di razionalizzazione della materia dei trattamenti di
trasferta. E tale obiettivo può essere efficacemente perseguito solo
imponendo alle amministrazioni pubbliche, per le quali «non trova
diretta applicazione il comma 213», di adoperarsi per sopprimere le
indennità analoghe a quelle previste da quest'ultimo comma. L'avere
il legislatore statale distribuito la disciplina relativa alla
soppressione delle predette indennità in due commi non significa che
con il comma 214 abbia voluto rendere facoltativa detta soppressione
(disposta, invece, in via diretta dal comma 213); significa solo che
questa è imposta anche agli enti cui si riferisce il comma 214 e, in
particolare, alle Regioni e agli enti locali, nei cui confronti non
è possibile per lo Stato provvedere direttamente, perchè titolari
di un'autonomia costituzionalmente garantita.
Infine, l'interpretazione nel senso della natura obbligatoria
della norma censurata trova definitiva conferma nel tenore letterale
del successivo comma 223, il quale, stabilendo che le disposizioni
dei commi 213 e 214 «costituiscono norme non derogabili dai contratti
o accordi collettivi», rende ancora più chiara la volontà del
legislatore di raggiungere - seppure in via indiretta e «anche in
deroga alle specifiche disposizioni di legge e contrattuali» -
l'effetto della soppressione delle richiamate indennità anche con
riguardo alle amministrazioni pubbliche diverse da quelle indicate
nel precedente comma 213.
5.2. - Al fine di scrutinarne la legittimità costituzionale, il
comma denunciato, così interpretato, deve essere letto
congiuntamente con i commi 213 e 223.
Si è già visto che il comma 213 sopprime sia le indennità
previste dalle norme statali ivi elencate, sia «le analoghe
disposizioni contenute nei contratti collettivi nazionali e nei
provvedimenti di recepimento degli accordi sindacali» (salve le
limitate e tassative eccezioni di cui al comma 213-bis, riguardanti
il personale delle forze armate e di polizia e delle agenzie fiscali,
nonchè il personale ispettivo del Ministero del lavoro e della
previdenza sociale e di alcuni enti previdenziali). Tali indennità -
previste in favore dei dipendenti delle amministrazioni statali che
prestino la propria attività lavorativa fuori della ordinaria sede
di servizio - consistono in integrazioni pecuniarie spettanti per il
maggior disagio connesso alla prestazione di lavoro e, pertanto,
costituiscono componenti della retribuzione (sentenze n. 124 del
1991, n. 19 del 1989, n. 1 del 1986).
Il censurato comma 214, a sua volta, prevede - come pure si è
visto - specifiche disposizioni per estendere al personale delle
amministrazioni pubbliche ad ordinamento autonomo, compresi le
Regioni e gli enti locali, la soppressione delle indennità analoghe
a quelle indicate nel precedente comma 213.
Infine, il richiamato comma 223 comprende i commi 213 e 214 tra
le disposizioni che «costituiscono norme non derogabili dai contratti
o accordi collettivi» e, pertanto, estende il divieto di clausole
attributive delle suddette indennità ai contratti ed accordi
collettivi successivi a quelli vigenti al momento dell'entrata in
vigore dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005.
Dal complesso delle citate norme emerge che il legislatore,
disponendo la «soppressione» delle indennità e stabilendo
l'inderogabilità di tale soppressione con riferimento alle clausole
dei contratti e degli accordi collettivi che le prevedono, ha inteso
incidere sull'autonomia negoziale collettiva nell'intero settore del
pubblico impiego. In altri termini, con la norma censurata e con i
commi 213 e 223, il legislatore ha abolito in tale settore gli
istituti dell'ordinamento civile costituiti dalle indicate indennità
ed ha contestualmente stabilito che le clausole che le prevedono sono
eliminate dai contratti e dagli accordi collettivi in vigore e
vietate per quelli da stipularsi, con ciò fissando un inderogabile
limite generale all'autonomia contrattuale delle parti. Non rileva in
questa sede che l'esclusione delle predette indennità dall'oggetto
della contrattazione collettiva è realizzata dal legislatore sia
attraverso la «soppressione» diretta delle clausole attributive delle
indennità (come avviene con il comma 213), sia, mediatamente,
attraverso l'imposizione dell'obbligo della loro eliminazione alle
amministrazioni pubbliche cui non si applica direttamente il
comma 213 (come avviene con il comma 214). Nell'uno e nell'altro
caso, infatti, l'eliminazione delle vigenti disposizioni contrattuali
collettive contrastanti con l'inderogabile disposto dei commi 213 e
214, unitamente al divieto di reintrodurle in futuro, comporta la
compressione dell'autonomia privata nel settore del pubblico impiego
sia dello Stato che delle Regioni e degli enti locali.
Nè potrebbe obiettarsi che la disciplina censurata è
riconducibile alla materia dell'organizzazione amministrativa delle
Regioni e degli enti pubblici regionali e dello stato giuridico ed
economico del relativo personale, che, secondo questa Corte, è di
competenza legislativa regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto
comma, Cost. (sentenze n. 233 del 2006, n. 380 del 2004 e n. 274 del
2003), parametro peraltro non evocato dalle ricorrenti. Infatti, il
rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed enti locali,
essendo stato «privatizzato» ai sensi dell'art. 2 del decreto
legislativo n. 165 del 2001, è retto dalla disciplina generale dei
rapporti di lavoro tra privati ed è, perciò, soggetto alle regole
che garantiscono l'uniformità di tale tipo di rapporti. Con la
conseguenza che la legge statale, in tutti i casi in cui interviene a
conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme che
si impongono all'autonomia privata con il carattere
dell'inderogabilità, costituisce un limite alla menzionata
competenza residuale regionale e va, quindi, applicata anche ai
rapporti di impiego dei dipendenti delle Regioni e degli enti locali.
Nella specie, come già evidenziato, la norma censurata fissa,
nell'intero settore del pubblico impiego, un tipico limite di diritto
privato, che, secondo la giurisprudenza di questa Corte (fra le molte
decisioni, sia anteriori che posteriori alla modifica del Titolo V
della Parte II della Costituzione, si vedano le sentenze n. 234 e
n. 50 del 2005; n. 282 del 2004; n. 352 del 2001; n. 82 del 1998), è
«fondato sull'esigenza, connessa al principio costituzionale di
eguaglianza, di garantire l'uniformità nel territorio nazionale
delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra
privati» e, come tale, si impone anche alle Regioni a statuto
speciale (sentenze n. 234 e 106 del 2005; n. 282 del 2004).
La pertinenza della norma denunciata alla materia
dell'ordinamento civile esclude la fondatezza di tutte le proposte
censure, comprese quelle basate sulla non riconducibilità della
norma stessa ai principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica.
6. - Le questioni relative al comma 216 dell'art. 1 della legge
n. 266 del 2005 sono, invece, fondate.
Nel negare il rimborso delle spese di viaggio aereo in classi
superiori a quella economica al personale appartenente alle Regioni e
agli enti locali, tale norma lede l'autonomia finanziaria delle
Regioni e degli enti locali, perchè non stabilisce un parametro
generale di contenimento della spesa, ma un precetto specifico e
puntuale sull'entità di questa.
Infatti, secondo quanto costantemente affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte, la previsione, da parte della legge
statale, di un limite all'entità di una singola voce di spesa della
Regione non può essere considerata un principio fondamentale in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento
della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
perchè pone un precetto specifico e puntuale sull'entità della
spesa e si risolve, di conseguenza, in un'indebita invasione
dell'area riservata dall'art. 119 Cost. all'autonomia finanziaria
delle Regioni. Ad esse la legge statale può solo prescrivere
obiettivi (ad esempio, il contenimento della spesa pubblica), ma non
imporre nel dettaglio le modalità e gli strumenti concreti da
utilizzare per raggiungere quegli obiettivi (ex multis, sentenze
n. 88 del 2006, nn. 449 e 417 del 2005 e nn. 390 e 36 del 2004).
A nulla rileva - contrariamente a quanto osservato dalla difesa
erariale - la restrizione dell'ambito di applicazione della norma
censurata introdotta dal comma 468 dell'art. 1 della legge
27 dicembre 2006, n. 296 (per cui «Le disposizioni di cui al
comma 216 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, non
si applicano al personale con qualifica non inferiore a dirigente di
prima fascia e alle categorie equiparate, nonchè ai voli
transcontinentali superiori alle cinque ore»). Tale restrizione,
infatti, non è generalizzata, non opera retroattivamente e, in ogni
caso, non muta la natura del vincolo posto dalla norma censurata.
Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
del denunciato comma 216, per contrasto con gli articoli 117, terzo
comma, e 119 Cost., non solo, come richiesto da tutte le ricorrenti,
nella parte in cui esso si applica al personale delle Regioni, ma,
come richiesto dalla sola Regione Valle d'Aosta, nella parte in cui
si applica anche agli enti locali.
L'accoglimento della questione nei termini suddetti assorbe ogni
altro profilo di censura.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunce la decisione delle restanti
questioni di legittimità costituzionale della legge 23 dicembre
2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2006), promosse con i
ricorsi indicati in epigrafe;
Riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale del comma 216
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2006), nella parte in cui si applica al personale delle
Regioni e degli enti locali;
dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale del comma 214 dell'art. 1 della legge n. 266 del 2005,
promosse in riferimento agli artt. 3, 97, 114, 117, 118, 119 Cost. e
3, lettera f), dello statuto speciale per la Valle d'Aosta, dalle
Regioni Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, Piemonte, Campania,
Trentino-Alto Adige/Südtirol, Emilia-Romagna, con i ricorsi indicati
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Gallo
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 21 marzo 2007.
Il cancelliere:Fruscella
07C0365