1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 27-10-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 320 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 giugno 2010
Ordinanza del 6 luglio 2010 emessa dal Tribunale regionale giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto da Chiaro Flavia presso provincia Autonoma di Trento ed altri.. Istruzione - Istruzione pubblica - Norme della Provincia autonoma di Trento - Graduatorie provinciali per titoli del personale docente per il quadriennio 2009-2013 - Prevista attribuzione di quaranta punti per il servizio prestato per tre anni scolastici continuativi nelle scuole provinciali a carattere statale, paritarie, legalmente riconosciute, pareggiate o parificate del Trentino - Violazione del principio di uguaglianza per l'irragionevole retroattivita' - Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge della provincia di Trento 28 dicembre 2009, n. 19, art. 67, comma 8. - Costituzione, artt. 3 e 97. (010C0735) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 27-10-2010)

IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 85 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto
da:
Flavia Chiaro, rappresentata e difesa dall'avv. Andrea Maria
Valorzi ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Trento,
Via Calepina, n. 65;
Contro provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente
pro tempore rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli,
Lucia Bobbio e Marialuisa Cattoni ed elettivamente domiciliata presso
l'Avvocatura della Provincia in Trento, Piazza Dante, n. 15;
Nei confronti di Francesca Gozzi, Elena Merighi per
l'annullamento quanto al ricorso principale:
della deliberazione della Giunta provinciale n. 14, di data
15 gennaio 2010, nonchè del bando dalla stessa approvato, relativo
all'Aggiornamento straordinario delle graduatorie provinciali per
titoli del personale docente formate per gli anni scolastici 2009 -
2010, 2010 - 2011, 2011 - 2012 e 2012 - 2013. Termini e modalità di
presentazione delle domande», pubblicato nel Bollettino Ufficiale
della Regione n. 3, parte IV, supplemento I, del 25 gennaio 2010, per
quanto riguarda l'applicazione dell'art. 9, comma 1, del medesimo
bando, e dell'art. 67, comma 8, della L.p. n. 28 dicembre 2009, n.
19, in ordine al punteggio attribuito per il servizio effettivamente
prestato per tre anni scolastici continuativi;
nonchè degli atti antecedenti, preordinati, consequenziali e
comunque connessi del procedimento, ed in particolare dei successivi
atti di approvazione definitiva della graduatoria provinciale
permanente per titoli relativa alla scuola primaria;
quanto al ricorso per motivi aggiunti:
della determinazione del Dirigente del Servizio per la
gestione risorse umane scuola e F.P. n. 125 del 15 giugno 2010,
avente ad oggetto l'«Approvazione e pubblicazione delle graduatorie
principali per titoli provvisorie del personale docente per il
quadriennio 2009 - 2013», nella parte in cui approva la graduatoria
provvisoria relativa alla scuola primaria in cui la ricorrenti figura
alla posizione 401 con punti 172, in applicazione dell'art. 9, comma
1, del citato bando e dell'art. 67, comma 8, della L.p. n. 19 del
2009.
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della provincia autonoma
di Trento;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 giugno 2010 il
cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;

Fatto e diritto

1. La ricorrente espone in fatto di essere un'insegnante
elementare e di essere iscritta nelle graduatorie per titoli della
provincia autonoma di Trento valevoli per gli anni 2009 - 2013 e,
segnatamente, alla posizione n. 362 con complessivi 120 punti (dei
quali 3 per il titolo di studio, 41 per l'abilitazione e 76 di
servizio). Allega inoltre di aver presentato la domanda di
inserimento nelle graduatorie provinciali degli insegnanti per gli
anni 2010 - 2013 secondo le procedure stabilite dal bando approvato
con la deliberazione della Giunta provinciale 15 gennaio 2010, n. 14,
concernente l'aggiornamento straordinario delle suddette graduatorie
provinciali per titoli del personale docente.
L'art. 9, comma 1, del bando per l'aggiornamento delle
graduatorie ha disposto che «sono attribuiti quaranta punti per il
servizio effettivamente prestato per tre anni scolastici continuativi
nelle scuole provinciali a carattere statali paritarie, legalmente
riconosciute pareggiate o parificate del Trentino; tale puntuto è
riconosciuto per un massimo di quattro volte e purchè il servizio
sia stato prestato per almeno sei mesi per anno»; l'art. 1, comma 2,
dello stesso bando ha inoltre disposto che «gli aspiranti docenti che
non presentano domanda di aggiornamento conservano il punteggio
posseduto, fatta salva la rideterminazione del punteggio attribuito
per il servizio effettivamente prestato con continuità ai sensi del
comma 1 dell'art. 9». Tale peculiare criterio di formazione delle
graduatorie rappresenta la pedissequa applicazione del comma 8
dell'art. 67 della legge provinciale 28 dicembre 2009, n. 19.
2. Con ricorso notificato in data 25 marzo 2010 e depositato
presso la segreteria del Tribunale il successivo giorno 12 aprile, la
ricorrente ha impugnato il citato bando, deducendo le seguenti
censure in diritto:
I - «illegittimità costituzionale dell'art. 67, comma 8, della
L.p. 28 dicembre 2009, n. 19, per violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione in relazione ai discendenti principi di tutela
dell'affidamento e ragionevolezza della legge - conseguente
invalidità derivata degli atti applicativi impugnati»; a suo avviso
contrasterebbe con i richiamati principi costituzionali la citata
norma provinciale con la quale è stato deciso di riconoscere
retroattivamente per la continuità didattica 40 punti per ogni
triennio di lavoro prestato in Provincia di Trento, rinnovabili fino
a quattro volte per un massimo di 160 punti: si tratterebbe di una
scelta manifestamente irragionevole per la quantità del punteggio,
sia triennale che totale, previsto e che contrasterebbe con il
principio di tutela dell'affidamento.
3. Si è tempestivamente costituita in giudizio l'Amministrazione
provinciale intimata, chiedendo la reiezione del ricorso nel merito
perchè infondato.
4. Con ricorso per motivi aggiunti notificato in data 18 giugno
2010 e depositato presso la segreteria del Tribunale il successivo
giorno 22, la ricorrente ha impugnato la graduatoria provvisoria
medio tempore pubblicata, deducendo la sua illegittimità in via
derivata e denunciando le conseguenze dell'applicazione delle
impugnate disposizioni sulla sua posizione in graduatoria,
all'evidenza peggiorativa sia della precedente che di quella che le
sarebbe spettata se si fosse applicata la normativa a regime. La
deducente, infatti, si è vista collocare alla posizione n. 401, con
un arretramento di 39 posti rispetto a quella precedente, vedendosi
superare da 82 insegnanti che hanno goduto dei nuovi criteri di
assegnazione e di calcolo del punteggio spettante per la continuità
didattica (fino a 160 punti) prestata in Provincia di Trento negli
anni trascorsi.
L'istante ha contestualmente chiesto, in via cautelare, la
sospensione. dei provvedimenti impugnati, anche ai sensi
dell'articolo 21, nono comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.
5. Con nota depositata in segreteria in data 22 giugno 2010 i
difensori della provincia hanno rinunciato ai termini di difesa per
la discussione dell'istanza cautelare.
6. Con decreto del Presidente del Tribunale n. 18 del 23 giugno
2010 è stata fissata la discussione alla camera di consiglio del 24
giugno 2010.
7. Alla camera di consiglio del 24 giugno 2010 è stata sentita
l'illustrazione da parte dei procuratori presenti delle opposte
posizioni difensive.
In esito a quanto deciso in camera di consiglio è stata emessa
l'ordinanza in pari data n. 74 con la quale, sul rilievo che la
questione di legittimità costituzionale dedotta sia rilevante ai
fini del decidere, nonchè non manifestamente infondata, la domanda
cautelare è stata provvisoriamente accolta sospendendo l'efficacia
del comma 1 dell'art. 9, oltre che del comma 2 dell'art. 1, del bando
del 15 gennaio 2010 per l'aggiornamento straordinario delle
graduatorie sul presupposto dell'esistenza di danni gravi ed
irreparabili sino alla pronuncia della Corte costituzionale e con
riserva di successivo riesame all'esito della pronuncia da parte di
quest'ultima.
8a. Così riassunti i prolegomeni della vicenda, il Collegio
premette, in termini generali, che il principio della continuità
didattica ha occupato un ruolo centrale nel dibattito psicopedagogico
italiano degli ultimi anni, tanto che ne è stata anche proposta
l'adozione come indicatore d'analisi per la valutazione della
qualità e dell'efficacia di un sistema scolastico volto a realizzare
una scuola moderna d'ispirazione europea ma, al tempo stesso,
radicata nella realtà locale. Tale principio è essenzialmente volto
a garantire la presenza stabile di un corpo docente per non
frammentare l'azione educativa e meglio realizzare lo sviluppo delle
conoscenze e delle personalità degli studenti. Sotto diverso
profilo, è stato anche osservato che ciò non significa che
l'esigenza della continuità didattica debba essere intesa in maniera
aprioristica ed assoluta, posto che anche un ragionevole
avvicendamento degli insegnanti è in grado di apportare un
arricchimento del bagaglio culturale dei discenti e non si traduce
necessariamente in un pregiudizio.
Nella scienza educativa, il concetto di continuità
educativo didattica si identifica nello sviluppo e nella crescita
degli scolari e degli studenti ed esige per il loro perseguimento che
si evitino macroscopiche soluzioni di continuità nell'insegnamento:
ciò significa che ogni momento formativo deve essere legittimato dal
precedente e tendere all'armonica integrazione funzionale delle
esperienze e degli apprendimenti compiuti.
Tale scienza assoggetta a motivata critica non solo la mancanza
di continuità didattica dello stesso insegnante negli anni
successivi ma, più in generale, dell'intero processo di formazione,
visto nella stretta connessione della gradualità dell'apprendimento,
quando sia insufficiente o faccia del tutto difetto il raccordo nei
passaggi tra i diversi ordini e gradi del percorso scolastico in cui
transita il soggetto in età evolutiva (denominata «continuità
curriculare»); è giudicata, poi, altrettanto negativamente la
mancanza di continuità con l'ambiente familiare e sociale
(cosiddetta «continuità orizzontale»), ove si configuri una frattura
tra vita scolastica ed extrascolastica e quando la scuola non sia
capace di raccordarsi alle problematiche e ai bisogni formativi del
territorio.
Pertanto, il perseguimento della continuità didattica non
integra alcun particolare favor nei confronti degli insegnanti che
prestino la loro attività nel rispetto del visto parametro, ma è
diretto a produrre effetti positivi per i discenti, che sono i
destinatari di un insegnamento che siffattamente si svolga e,
pertanto, essi e non altri sono titolari della pretesa a che
l'attività didattica conservi la sua fisionomia sotto il profilo
della persona del docente.
8b. Nel sistema scolastico della provincia autonoma di Trento il
concetto di continuità didattica si concreta sul piano organizzativo
nell'avvertita necessità di poter fare affidamento su di un corpus
docente complessivamente stabile e che, ove provenga da altre
Regioni, non aspiri a rapidamente trasferirsi altrove, se del caso in
area del territorio nazionale prossima all'originaria residenza.
I problemi connessi alla continuità didattica nella provincia
autonoma richiedono dunque la ricerca di soluzioni ragionevoli e
meditate, tali da non scoraggiare l'ingresso di docenti formatisi ed
operanti al di fuori dei confini provinciali e che perseguano
un'equilibrata mediazione tra concorrenti valori con modalità
dirette ad impedire che la loro graduazione incida comunque
negativamente sui discenti, e dunque sulle figure più deboli del
sistema scolastico. Come già segnalato, invero, è a vantaggio della
loro acculturazione che occorre apprestare relazioni stabili e sicure
con il corpo docente.
9. Nella normativa scolastica statale con la risalente L. 5
giugno 1990, n. 148, di riforma dell'ordinamento della scuola
elementare, era stato previsto che l'assegnazione degli insegnanti
alle classi avesse «cura a garantire le condizioni per la continuità
didattica», e la successiva circolare n. 339, del 16 novembre 1992,
aveva definito la continuità come «l'esigenza primaria per garantire
il diritto dell'alunno ad un percorso formativo organico e completo».
Per la scuola secondaria, lo statuto delle studentesse e degli
studenti, approvato con d.P.R. 24 giugno 1998, n. 249, ha sancito che
«lo studente ha diritto ad una formazione culturale e professionale
qualificata che rispetti e valorizzi, anche attraverso
l'orientamento, l'identità di ciascuno e sia aperta alla pluralità
delle idee» e che «la scuola persegue la continuità
dell'apprendimento».
La legge delega 28 marzo 2003, n. 53, per la definizione delle
norme generali sull'istruzione e dei livelli essenziali delle
prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale, ha
egualmente codificato all'art. 3, pertinente la qualità del sistema
formativo, il principio della continuità didattica, «assicurato
anche attraverso una congrua permanenza dei docenti nella sede di
titolarita'».
Il d.lgs. 19 febbraio 2004, n. 59, contenente le norme generali
relative alla scuola dell'infanzia e al primo ciclo dell'istruzione,
oltre ad aver previsto il principio della continuità curriculare, ha
stabilito che il dirigente scolastico, sulla base di quanto stabilito
dal piano dell'offerta formativa e di criteri generali definiti dal
collegio dei docenti e dal consiglio di circolo o di istituto,
disponga l'assegnazione dei docenti alle classi della scuola
primaria, garantendo «le condizioni per la continuità didattica»
(cfr., art. 7, comma 7) e che, inoltre, il miglioramento dei processi
di apprendimento e della relativa valutazione, nonchè la
«continuità didattica», siano assicurati anche attraverso la
permanenza dei docenti nella sede di titolarità almeno per il tempo
corrispondente al periodo didattico (cfr., art. 8, comma 3, per la
scuola primaria, e art. 11, comma 7, per la scuola secondaria di
primo grado).
Anche il d.lgs. 17 ottobre 2005, n. 226, concernente le norme
generali e i livelli essenziali delle prestazioni relativi al secondo
ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, ha previsto
che «il miglioramento dei processi di apprendimento e della relativa
valutazione nonchè la continuità didattica, sono assicurati anche
attraverso la permanenza dei docenti nella sede di titolarità,
almeno per il tempo corrispondente ad un periodo didattico» (cfr.,
art. 12, comma 3) e che, per quanto riguarda i percorsi di istruzione
e formazione professionale, siano le regioni ad adottare le misure
che favoriscano la continuità formativa anche attraverso la
permanenza dei docenti (cfr., art. 16).
10a. Per quanto concerne il quadro normativo di riferimento per
la provincia autonoma di Trento, la materia dell'istruzione
elementare e secondaria (media, classica, scientifica, magistrale,
tecnica, professionale e artistica) è prevista dall'art. 9, primo
comma, n. 2), dello statuto speciale d'autonomia, fra quelle
assegnate alla competenza legislativa concorrente.
Tra le funzioni che il successivo d.P.R. 15 luglio 1988, n. 405,
concernente le «Norme di attuazione in materia di ordinamento
scolastico» dello statuto speciale, ha attribuito alla provincia vi
è anche lo «stato giuridico ed economico del personale insegnante
(ispettivo, direttivo o e docente)», da disciplinarsi con legge
provinciale per istituirne i ruoli.
In materia di personale la provincia ha competenza legislativa
esclusiva (cfr., art. 8, primo comma, n. 1), dello statuto speciale),
soggetta al regime dei limiti costituzionali, oltre che dei vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali, di cui all'art. 117, comma 1, della Costituzione; sul
personale della scuola detta competenza legislativa subisce un
ulteriore limite, imposto (121 comma 3 dell'art. 2 delle citate norme
di attuazione, ove è stato previsto che la provincia debba
disciplinare con proprie leggi lo stato giuridico del personale
insegnante «nel rispetto dei principi fondamentali delle leggi dello
stato».
Il principio della continuità didattica è, poi, contenuto nel
comma 3 dell'art. 2 del citato d.P.R. n. 405 del 1988, ove è
disposto che la provincia di Trento intervenga con proprie leggi «per
la migliore utilizzazione del personale stesso anche al fine di
soddisfare le esigenze di continuità didattica nonchè per una più
efficace organizzazione della scuola» e che, «per assicurare
l'attuazione delle finalità di cui al comma 3, la provincia autonoma
di Trento definisce, previa intesa con il Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, apposite misure per la
determinazione dei tempi e delle modalità per la mobilità del
personale insegnante tra il territorio provinciale e il restante
territorio nazionale» (comma 4).
Il previsto Protocollo d'intesa tra il Ministero dell'istruzione,
dell'Università e della ricerca e la provincia autonoma di Trento è
stato sottoscritto in data 1° marzo 2005 e approvato con
deliberazione della giunta provinciale 11 marzo 2005, n. 454.
Esso prescrive che la provincia approvi «apposita tabella di
valutazione dei titoli culturali e professionali, valorizzando la
continuità di servizio nelle sarde a carattere statale e paritario
della provincia».
10b. La L.p. 7 agosto 2006, n. 5, sul «Sistema educativo di
istruzione e formazione del Trentino», ha istituito le istituzioni
scolastiche e formative provinciali, enti dotati di personalità
giuridica, di autonomia didattica, organizzativa, amministrativa e
finanziaria, di ricerca, sperimentazione e sviluppo, anche al fine di
permettere «la flessibilità dell'insegnamento finalizzata alla
continuità didattica e formativa, all'orientamento e al
riorientamento alla realizzazione di percorsi didattici
personalizzati e integrati, di esperienze di tirocinio e di
alternanza scuola - lavoro, a garanzia della qualità del processo di
apprendimento e di formazione integrale della persona» (art. 15),
nonchè il sistema educativo provinciale, per «assicurare la
continuità educativi e didattica per l'intero percorso di istruzione
e formazione» (art. 54). In tale sistema, compete alla provincia
determinare la dotazione complessiva del personale assegnato alle
istituzioni scolastiche e formative provinciali; provvedere alle
assegnazioni dei dirigenti, dei docenti e del personale
amministrativo, tecnico, ausiliario e assistente educatore alle
singole istituzioni scolastiche e formative provinciali secondo un
piano di razionalità, continuità e progettualità (art. 85 e 86);
istituire le graduatorie provinciali per titoli per l'accesso dei
docenti a posti a tempo indeterminato e a tempo determinato nelle
scuole a carattere statale, che hanno durata quadriennale con
possibilità di aggiornamento biennale del punteggio. A tal fine,
l'art. 92 della legge in esame detta principi e criteri direttivi per
la formazione e l'utilizzo delle graduatorie provinciali per titoli,
formate sulla base dei punteggi attribuiti in relazione ai titoli
posseduti e ai servizi prestati in attività d'insegnamento nelle
scuole che offrono servizio pubblico, sia provinciali che paritarie,
secondo i criteri di valutazione definiti dal regolamento approvato
che d.P.P. 28 dicembre 2006, n. 27-80/Leg. Inoltre, l'ultimo comma
dello stesso art. 92 stabilisce che gli iscritti nelle graduatorie ad
esaurimento nazionali previste dall'art. 1, comma 605, lettera c),
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che chiedano l'inserimento
nelle graduatorie provinciali per titoli siano inseriti nelle
medesime in posizione subordinata a tutte le fasce.
10c. Da quanto sommariamente esposto emerge dunque che la
provincia autonoma di Trento, nell'esercizio delle sue competenze in
materia di ordinamento scolastico, da leggersi in base al combinato
disposto dello statuto e delle citate norme di attuazione, predispone
le graduatorie per titoli del personale docente secondo una
disciplina propria; che tale ordinamento di settore si presenta
aperto con graduatorie quadriennali, rivedibili biennalmente quanto
ai titoli conseguiti medio tempore dai docenti, e con possibilità di
aggiornamenti straordinari; che fruisce a tal fine di proprie tabelle
di valutazione dei titoli che fanno salvi sia i titoli che i
requisiti d'accesso validi sul territorio nazionale, e che
individuano concorrentemente modalità di valutazione proprie che
valorizzano ulteriori fattori quali la continuità di servizio nelle
scuole della provincia.
Per questi aspetti il prefigurato sistema si differenzia
peculiarmente da quello statale basto esclusivamente su graduatorie
permanenti, attualmente trasformate in graduatorie a esaurimento,
alle quali è allo stato precluso ogni ingresso da parte di altri
docenti.
11a. Quanto al valore della continuità didattica, il comma 2
dell'art. 84 ha disposto che l'utilizzazione delle risorse umane
della scuola debba avvenire «nel quadro dell'efficacia,
dell'efficienza e dell'economicità dell'azione amministrativi del
sistema educativo provinciale che ne assicura la trasparenza,
l'imparzialità e la qualità, al fine di garantire la tutela degli
interessi pubblici, in particolare della continuità didattica, e dei
dritti degli studenti». L'art. 92, comma 2, lett. e), ha poi
stabilito che «per il servizio effettivamente prestato con
continuità per periodi non inferiori a tre anni nelle scuole di ogni
ordine e grado operanti sul territorio provinciale è attribuito uno
specifico punteggio; sono inoltre previsti i casi secondo i quali il
servizio è prestato con continuita'». A tal fine, il d.P.P. 28
dicembre 2006, n. 27-80/Leg, ha previsto l'attribuzione di 15 punti
per «il servizio effettivamente prestato per cinque anni scolastici
continuativi nelle scuole provinciali a carattere statale paritarie
legalmente riconosciute pareggiate o parificate del territorio
provinciale», precisando che detto punteggio è «riconosciuto per un
massima di due volte e purchè il serzizio sia stato prestato per
almeno 6 mesi per anno» .
Su tale base normativa erano state dunque formate le previgenti
graduatorie quadriennali 2009 - 2013.
11b. Nel mese di marzo 2009 il legislatore provinciale, con
l'art. 66 della legge n. 2, ha innovativamente disposto che le
suddette graduatorie provinciali per titoli fossero aggiornate
straordinariamente dopo il primo anno di validità, «quale
provvedimento anticongiunturale volto a creare le condizioni per
aumentare l'occupazione lavorativa ... in conseguenza di ciò per
doro che stanno attualmente frequentando gli ultimi corsi Ssis e
acquisiranno il titolo abilitative entro quest'anno si ritiene
opportuno permettere di iniziare quanto prima ad insegnare attraverso
l'aggiornamento delle graduatorie provinciali» (cfr. relazione
illustrativa al provvedimento normativo).
Successivamente, nel mese di dicembre dello stesso anno, con il
comma 8 dell'art. 67 della legge n. 19, concernente la finanziaria
provinciale per l'anno 2010, il Legislatore provinciale ha modificato
le modalità di attribuzione del punteggio riconosciuto per la
continuità didattica, stabilendo che, «in deroga alla lett. e) del
comma 2 dell'art. 92» della legge provinciale sulla scuola, e «ai
fini dell'aggiornamento straordinario delle graduatorie provinciali
per titoli del personale docente» previsto dall'art. 66 della L.p. n.
2 del 2009, il punteggio per il servizio continuativo effettivamente
prestato nelle scuole provinciali a carattere statale, paritarie,
legalmente riconosciute, pareggiate o parificate sia elevato a
«quaranta punti per il servizio effettivamente prestato per tre anni
scolastici» e che tale punteggio sia «riconosciuto per un massimo di
quattro volte e purchè il servizio sia stato prestato per almeno sei
mesi per anno».
12a. In definitiva, dall'esame della normativa provinciale sopra
riportata il Collegio rileva che il postulato della «continuità
didattica» è codificato nelle norme di attuazione dello statuto che,
integrando una fonte normativa subordinata alla Costituzione e allo
statuto, si qualificano come una fonte rinforzata rispetto alle leggi
ordinarie, vincolando il legislatore ad adottare una disciplina volta
alla migliore utilizzazione del personale, «anche al fine di
soddisfare le esigenze di continuità didattica», conseguentemente
apprestando le «misure per la determinazione dei tempi e delle
modalità perla mobilità del personale insegnante tra il territorio
provinciale e il restante territorio nazionale».
Come più sopra già enunciato, la richiamata L.p. n. 5 del 2006
ha dato concreta attuazione al suddetto indirizzo tramite il
riconoscimento di un punteggio aggiuntivo «per il servizio
effettivamente prestato con continuità per periodi non inferiori a
tre anni nelle scuole di ogni ordine e grado operanti sul territorio
provinciale». In sede regolamentare, poi, il visto punteggio
aggiuntivo è stato individuato in 15 punti, conseguibili in cinque
anni e per un massimo di due volte. Se si considera che lo stesso
regolamento prevedeva che per ogni anno di insegnamento si
maturassero 12 punti, ciò significava, prima dell'introdotta
novella, che per cinque anni di servizio con continuità didattica
ciascun insegnante maturava 60 punti quali titolo di servizio, ai
quali si sommavano i 15 punti di bonus per la continuità.
12b. È, altresì, avviso del Tribunale che anche
l'interpretazione teleologica della normativa provinciale primaria e
secondaria sopra ricordata conduca all'identico risultato, essendo il
premio riconosciuto alla continuità didattica peculiare espressione
del fine di perseguire la disponibilità di un corpo docente che sia
incoraggiato a permanere sul territorio quale che sia la sua
provenienza, in esso radicando la fondata aspettativa a fruire dei
futuri vantaggi siffattamente assicurati da una poziore posizione in
graduatoria.
Non pare estraneo alla presente disamina il rilievo parimenti
generale che le leggi non sono adottate al solo scopo di graduare
differenti interessi, ma sono esse stesse il prodotto di quelle
esigenze che in ciascuna comunità giuridica si riconoscono e che
trovano sovente base e ragione nelle nuove esigenze sociali, il cui
concreto accertamento compete in materie attribuite alla sua
giurisdizione al Giudice amministrativo nella retta lettura delle
norme dell'ordinamento.
Da un lato, centrale appare dunque nella provincia autonoma il
ruolo esercitato dal primario interesse degli studenti di ogni ordine
e grado delle scuole trentine i quali, ai fini del migliore percorso
formativo possibile, necessitano all'evidenza della continuativa
presenza dei loro docenti.
Al detto aspetto si associa, come la difesa dell'Amministrazione
provinciale ha sagacemente argomentato, la concorrente valorizzazione
dell'investimento formativo che la provincia realizza per i docenti
ai sensi del comma 4 dell'art. 26 del C.C.P.L., che prevede un
impegno complessivo di 40 ore obbligatorie per il cosiddetto
«potenziamento formativo», delle quali 20 sono dedicate alla
realizzazione del progetto d'istituto e 10 per attività di
formazione e di aggiornamento su tematiche individuate dal collegio
docenti per supportare e qualificare il progetto d'istituto.
Infine, non va sottaciuto che la previsione del bonus per la
continuità didattica compensa lo svantaggio che gli insegnanti
iscritti nelle graduatorie provinciali subiscono in ragione
dell'esclusività di detta iscrizione, posto che nel sistema trentino
non è previsto l'accesso alla mobilità esterna tramite l'iscrizione
in altre graduatorie provinciali.
13. La norma contenuta nel comma 8 dell'art. 67 della legge
finanziaria provinciale per il 2010 ha derogato, tuttavia,
incisivamente ai criteri in precedenza vigenti, riconoscendo per la
sola occasione dell'aggiornamento straordinario 2010 delle
graduatorie provinciali in esame che il detto punteggio aggiuntivo
per il servizio continuativo svolto in qualsivoglia scuola
provinciale sia elevato a «quaranta punti per il servizio
effettivamente prestato per tre anni scolastici» e che tale punteggio
sia «riconosciuto per un massimo di quattro volte e perchè il
servizio sia stato prestato per almeno sei mesi per anno».
Il Collegio ritiene, al riguardo, che la questione di
legittimità costituzionale prospettata dai ricorrenti sia rilevante
e non manifestamente infondata.
14a. In punto rilevanza, la nuova normativa ha permesso ai
docenti che hanno lavorato negli scorsi armi in provincia di Trento
di conseguire la vista maggiorazione di 40 punti per ciascun
triennio, e per quattro volte, per la sola continuità del servizio
svolto, del tutto indipendentemente dal tipo di scuola nella quale lo
stesso è stato prestato; il che si prospetta dunque di tutto rilievo
a fronte dei 36 punti che nello stesso periodo avrebbero maturato per
l'insegnamento nelle scuole elementari o primarie o secondarie
statali, per i 27 punti per il servizio prestato nelle scuole
paritarie e per i 18 punti per quello svolto nelle scuole legalmente
riconosciute, pareggiate o parificate. Inoltre, il suddetto punteggio
è attribuito non solo per la classe di insegnamento nella quale il
servizio è stato effettivamente reso, ma anche per le altre classi
in cui il docente è abilitato.
L'interesse che muove la ricorrente è palese, venendo incisa la
sua posizione nella graduatoria provinciale per la scuola primaria
2010 - 2013 in corso di aggiornamento e già pubblicata il 16 giugno
scorso in versione provvisoria. Il pregiudizio indotto sul suo status
è quindi del tutto evidente, posto che nella graduatoria previgente,
ove la continuità incideva in misura inferiore, occupava la
posizione n. 362 ed in quella aggiornata la posizione n. 401, con un
arretramento nominale di 39 posti. Tuttavia, il detrimento
sostanziale è ben maggiore, vedendosi superata da 82 insegnanti in
ragione dei soli nuovi criteri di assegnazione e di calcolo del
punteggio spettante per la continuità didattica prestata in
provincia di Trento negli anni trascorsi. Da ciò risulta che con il
sistema previgente l'istante si sarebbe graduata alla posizione n.
322, conseguendo maggiori possibilità di ottenere un incarico
annuale e, prima ancora, la priorità nella scelta della sede di
lavoro.
14b. Il Collegio osserva, in proposito, che l'applicazione del
comma 8 dell'art. 67, che detto scorrimento ha provocato nella
graduatoria, integra un tratto di attività amministrativa
strettamente vincolata, valendo la norma con effetti retroattivi nei
confronti dell'intero corpo docente: la relazione illustrativa ha,
infatti, dato atto che, in disparte restando la sua chiara lettera,
«tale emendamento è a fattore dei docenti da lungo tempo in servizio
a tempo determinato in Trentino».
15a. La questione di illegittimità costituzionale, che è
rilevante nei termini sopra illustrati, è, altresì, a parere del
Tribunale non manifestamente infondata.
La disposizione in esame appare anzitutto sospettabile di
violazione dell'art 3 della Costituzione avuto riguardo alla sua
retroattività.
Come codesta sovrana Corte costituzionale ha più volte chiarito,
l'emanazione di leggi con efficacia retroattiva «incontra una serie
di limiti che questa Corte ha da tempo individuato, e che attengono
alla salvaguardia, tra l'altro di fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza e di eguaglianza e la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturo allo Stato di diritto» (cfr., sentenza 15 luglio 2005, n.
282).
Anche con riferimento ai rapporti di durata, codesta sovrana
Corte ha più volte affermato il principio secondo cui il
Legislatore, in materia di successione di leggi, «dispone di ampia
discrezionalità e può anche modificare in senso sfavorevole la
disciplina di quei tempimaificoe in senso sfavvrevvle la disciplina
di quei rapporti, ancorchè l'oggetto sia costituito da diritti
soggettivi perfetti, salta - in caso di norme retroattive - il limite
imposto in materia penale dall'art. 25, secondo comma, Cost., e
comunque a condizione che la retroattività trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in
contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti.
Nella giurisprudenza di questa Corte poi, è consolidato il principio
del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce
l'elemento fondamentale dello Stato di diritto e non può essere leso
da disposizioni retroattive che trasmodino in regolamento irrazionale
di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori» (cfr., sentenza
24 luglio 2009, n. 236, e la giurisprudenza costituzionale ivi
citata).
Nel caso di specie la norma in questione ha, all'opposto,
introdotto modalità di riconoscimento del servizio prestato in
continuità didattica che segnano una netta soluzione di continuità
rispetto al passato e che si applicano peraltro per il solo
aggiornamento straordinario 2010, posto che per quello futuro
tornerà ad applicarsi la normativa a regime con il riconoscimento di
15 punti nel quinquennio. Con detta revisione una tantum il
previgente sistema nel quale i docenti già iscritti nelle
graduatorie avevano riposto pieno affidamento è stato, tuttavia,
modificato con effetti che si protrarranno indefinitivamente nel
tempo quanto al rapporto che si configurava fra i loro titoli e la
continuità didattica, essendo quest'ultima del tutto inopinatamente
divenuta parametro dominante rispetto a tutti gli altri ed
obiettivamente decisivo per la posizione da acquisire nelle nuove
graduatorie.
Alla sospetta violazione del principio di parità tra quanti si
trovino nell'identica situazione si associa, peraltro strettamente,
quella del principio di ragionevolezza, che le norme retroattive
devono rispettare rispetto a posizioni che appaiano essere state
legittimamente quesite.
In dipendenza, infatti, della retroattività della norma
l'incisione della posizione della ricorrente, ancorchè promanante da
una singola revisione della graduatoria, pare cristallizzare nel
tempo con effetti a scontata ricaduta anche sulle future graduatorie
per quelle posizioni che abbiano fruito del riconoscimento anche di
un solo triennio a titolo di continuità di servizio e dunque in
virtù di vicenda del tutto casuale: il che appare tradursi in uno
strumento di persistente depotenziamento delle pretese di quanti
abbiano maturato o possano conseguire in futuro un punteggio connesso
a titoli diversi da quello della mera continuità.
Sotto quest'ultimo profilo non parrebbe escluso neppure
l'ulteriore pregiudizio, direttamente rilevante per l'interesse
pubblico che pur s'intende soddisfare, provocato dalla presumibile
riduzione a zero di ogni spinta all'ulteriore formazione, destinata a
non svolgere alcun molo quanto ai titoli conseguibili al cospetto di
punteggi comunque palesemente irraggiungibili.
Può in proposito soggiungersi che, prima della suddetta novella,
i docenti erano consapevoli che il punteggio conseguibile per il
servizio prestato in continuità didattica accreditava loro 15 punti
per ogni quinquennio e per il massimo di due volte; che tale criterio
si traduceva in un. corrispondente vantaggio sull'ordine delle
graduatorie e che, per conseguenza, ciascun aspirante docente operava
sulla base di parametri certi ed obiettivi la propria scelta se
conseguire o meno detto punteggio aggiuntivo restando iscritto nelle
graduatorie trentine per un quinquennio o per un decennio.
Nè detta peculiare disciplina pare giustificarsi, come allega la
difesa dell'Amministrazione provinciale, con il fatto che sarebbe
più favorevole per i docenti, avendo ridotto il periodo utile a tre
anni ed elevato il punteggio maturabile, incidendo essa sulle
graduatorie che saranno utilizzate pro futuro e operando
indistintamente per tutti gli aspiranti che possano vantare un
triennio di insegnamento continuativo nelle scuole della provincia.
Infatti, il consistente mutamento del punteggio assegnato immuta
per quanto suesposto la formazione della graduatorie e, quindi, viola
un affidamento qualificato di quei ricorrenti che vi figurano
iscritti sulla scorta dei precedenti criteri.
15b. Sotto diverso aspetto, il Collegio rileva che il servizio
già prestato, che è stato oggetto d'immediata valutazione, sembra
concretare, da una parte, un eccesso di potere legislativo e,
dall'altra, la violazione del canone della ragionevolezza anche sotto
un differente profilo.
Nella specie appare, infatti, palese il rilievo che, in virtù
del servizio pregresso, riveste il punteggio attribuito ai docenti: i
40 punti conseguibili per ciascuno dei trascorsi trienni si sommano,
infatti, ai 36 punti previsti per l'attività svolta nello stesso
periodo nelle scuole statali, ridotti a 27 punti per il servizio
prestato nelle scuole paritarie e a 18 punti per quello prestato
nelle scuole legalmente riconosciute, pareggiate o parificate,
nonchè ai 30 punti previsti per l'abilitazione conseguita presso le
scuole universitarie di specializzazione all'insegnamento secondario
(SSIS), ai 12 punti per il dottorato di ricerca e ai 3 per ogni
diploma di specializzazione o master universitario di durata annuale
(corrispondente a 60 crediti con esame finale.
L'Amministrazione provinciale ha peraltro difeso, anche sotto
questo aspetto, la disposizione in esame, sul rilievo che sarebbe
erronea la pretesa di confrontare punteggi che corrispondono a
finalità diverse e sottolineando che essa costituirebbe una scelta
discrezionale del legislatore.
A parere del collegio l'eccesso di potere legislativo pare
integrato dal fatto che tutti i punteggi previsti dalla tabella di
valutazione dei titoli si presentano omogenei e proporzionali fra
loro, come emerge esemplificativamente dall'osservazione che il
titolo SSIS, cui corrispondono 30 punti, sconta un bonus di soli 6
punti, equivalendo i restanti 24 ad un biennio di insegnamento,
tenuto conto della pari durata del relativo corso di
specializzazione. Inoltre, anche gli altri punti riconosciuti
appaiono riconducibili all'identica logica, considerando che quelli
attribuiti per le scuole paritarie e per le scuole parificate o
pareggiate sono gradatamente più contenuti rispetto a quelli
previsti per le scuole statali: il che appare, invero, espressione
della discrezionalità del Legislatore provinciale, che si sottrae in
quanto tale ad ogni possibile censura sul piano dell'apprezzamento
compiuto.
L'innegabile alterazione di detta logica sembra, all'opposto,
manifesta, ove si rifletta che, nel quadro dell'attribuzione dei
punteggi per titoli, che nel corso degli anni ha costituito la
progressiva costituzione del personale patrimonio di ciascun
insegnante, ben sorretto nelle proprie scelte dall'esigenza di
incrementarlo con scelte di studio e di formazione poste a sua
disposizione dalla Provincia, l'indifferenziata assegnazione dei
ridetti 40 punti anche per un solo triennio si traduce in uno
strumento di straordinaria accelerazione quanto alla collocazione
nelle graduatorie provinciali di quegli insegnanti, e che
obiettivamente svilisce i titoli fino a quel momento accumulati da
tutti gli altri: l'indecifrabilità di siffatta scelta, che è
obiettivamente sorretta dall'unico parametro della prestazione del
servizio nel territorio della Provincia, pare dunque tradursi in un
irrazionale apprezzamento e. dunque nel lumeggiato eccesso di potere
legislativo, non trovando che parziale giustificazione nell'esigenza
di premiare la continuità delle singole docenze.
Da quanto ora esposto si deduce, peraltro, la concorrente
violazione, sotto un diverso aspetto, del canone della
ragionevolezza, sovente fatto proprio da codesta sovrana Corte
nell'esercizio delle sua competenza di Giudice delle leggi.
Il concetto giuridico a contenuto indeterminato della
ragionevolezza è stato, invero, originariamente ricondotto all'area
dominata dal principio di uguaglianza, si che la norma apportatrice
di irragionevoli discriminazioni è apparsa per ciò solo
costituzionalmente illegittima. Lo stesso criterio, tuttavia, si è
progressivamente affrancato dal principio di uguaglianza, come
autorevolmente affermato da un suo Presidente, «anche in assenza di
una sostanziale disparità di trattamento tra fattispecie omogenee
allorchè la norma presenti una intrinseca incoerenza,
contraddittorietà od illogicità rispetto al contesto normativo
preesistente o rispetto alla complessiva finalità perseguita dal
legislatore». In un'accezione più pregnante di quella precedente,
codesta sovrana Corte ha valutato la coerenza della norma sottoposta
al suo esame rispetto alla ratio ad essa sottesa, ovvero la sua non
contraddittorietà rispetto al sistema, o la non manifesta
inidoneità degli strumenti ivi prescelti per conseguire un
determinato fine, con un controllo comportante considerazioni di
adeguatezza, pertinenza, proporzionalità, coerenza.
Più di recente, è stato applicato il criterio della
ragionevolezza intrinseca, attraverso il quale il giudizio si traduce
in una valutazione di conformità della norma alla ratio che la
sostiene (cfr., sentenza 5 dicembre 2008, n. 399). In tal senso, la
ragionevolezza intrinseca di una norma può essere valutata anche
verificando se tale norma sia o meno coerente con la qualificazione
che di essa si dà in generale nell'atto normativo in cui è
contenuta, oppure verificando se la contraddizione si configuri tra
la previsione astratta e la sua concreta applicazione (cfr., da
ultimo, sentenze 28 gennaio 2010, n. 26 e 8 maggio 2009, n. 137).
In definitiva, la questione di legittimità costituzionale per la
disposizione che assegna un così elevato punteggio sulla sola scorta
di una qualsivoglia docenza purchè prestata nel territorio trentino
appare al Tribunale non manifestamente infondata, tenuto conto della
ridetta, profonda alterazione che induce sulle graduatorie
provinciali, e alla stregua di una logica obiettivamente estranea a
quella che nel passato ha meditatamente guidato il Legislatore
provinciale nell'articolata prefissione del valore dei titoli in
possesso di ciascun docente, ivi compreso quello del servizio
prestato nella provincia.
15c. Infine, la stessa norma appare in contrasto per le identiche
ragioni con il principio di buon andamento dell'Amministrazione, di
cui all'art. 97 della Costituzione.
Va ricordato, in proposito, che nel sistema scolastico
provinciale l'accesso degli insegnanti al posto di lavoro con
contratto a tempo indeterminato avviene mediante concorsi pubblici
per titoli e per esami, o per corso - concorso pubblico, oppure
tramite l'utilizzazione delle graduatorie provinciali per titoli
(cfr., art. 89 della L.p. n. 5 del 2006).
Codesta sovrana Corte ha più volte affermato che il principio
del pubblico concorso per l'accesso agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni costituisce la regola generale imposta dall'art. 97
della Costituzione, quale strumento imparziale di selezione tecnica e
neutrale dei più capaci sulla base del criterio del merito. Detta
regola, peraltro, può andare incontro a deroghe ed eccezioni,
attraverso la trasformazione delle posizioni di lavoro a tempo
determinato già ricoperte da personale precario, purchè esse siano
«delimitate in ruolo rigoroso» (cfr., sentenze 9 novembre 2006, n.
363 e 15 gennaio 2010, n. 9), dettate da «paculiari e straordinarie
esigenze di interesse pubblica» idonee a giustificarle (cfr.,
sentenza 3 marzo 2006, n. 81), e «numericamente contenute in
percentuali litnitate», rispetto alla globalità delle assunzioni
poste in essere dall'Amministrazione (cfr., sentenza 14 luglio 2009,
n. 215); e ciò sul diverso rilievo «che la necessità del concorso
per le assunzioni a tempo indeterminato discende noi solo dal
rispetto del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione di cui all'art. 97 Cost., ma anche dalla necessità
di consentire a tutti i cittadini l'accaso alle funzioni pubbliche in
base all'art. 51 Cost.,» (cfr., sentenza 24 giugno 2010, n. 225).
In stretta coerenza con tale indirizzo, deve essere posto in
evidenza che il contratto a tempo indeterminato si consegue da tempo
in Trentino solo tramite le graduatorie, e dunque all'interno di
un'area derogatoria marcatamente diversa da quella disciplinata dal
pubblico concorso, che tollererebbe solo parziali deroghe, ma non le
eleva a regola generale di reclutamento del personale; che il premio
istituito dalla legge finanziaria provinciale per il 2010 è
indifferenziatamente attribuito per il servizio reso anche presso
istituti ove la stipula del contratto di assunzione non è
subordinata a principi di evidenza pubblica; che l'attribuzione di 40
punti per triennio, fino al massimo di 160 punti, ha inciso sulla
posizione nelle graduatorie trentine dei docenti, elevando a
posizioni di vertice, o comunque più vantaggiose ai fini della
potenziale immissione in ruolo, insegnanti che, sul piano dei titoli
diversi da quello del solo servizio di continuità, possono essere
stati reclutati con un parametro affatto diverso da quello
meritocratico.
16. In conclusione, sul fondamento delle argomentazioni che
precedono ed alla stregua della rilevanza, ai fini della decisione
nel merito della controversia, e della non manifesta infondatezza
della questione prospettata, si rimette la sua definizione a codesta
sovrana Corte costituzionale, con sospensione della fase cautelare
del presente giudizio.

P. Q. M.

Letto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3 e
97 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale
del comma 8 dell'art. 67 della legge della provincia autonoma di
Trento 28 dicembre 2009, n. 19.
Sospende medio tempore il presente giudizio, con rinvio di ogni
definitiva statuizione in sede cautelare, in rito, nel merito e sulle
spese di lite all'esito del promosso giudizio incidentale davanti
alla Corte costituzionale, cui la presente ordinanza va
immediatamente trasmessa.
Ordina che, a cura della segreteria del Tribunale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente della
provincia autonoma di Trento, nonchè comunicata al Presidente del
Consiglio della provincia autonoma di Trento.
Così deciso in Trento nella Camera di consiglio del giorno 24
giugno 2010.

Il Presidente: Mariuzzo


L'estensore: Chiettini