1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 9 del 3-3-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 94 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 1998- 8 febbraio 1999
N. 94 Ordinanza emessa il 7 maggio 1998 (pervenuta alla Corte costituzionale l'8 febbraio 1999) dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Fanti Mario contro A.S.L. n. 35 di Magenta ed altra Impiego pubblico - Trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale a domanda dell'interessato (nella specie, dirigente sanitario) - Mancata previsione della facolta' dell'Amministrazione di reiezione della domanda in presenza di grave pregiudizio alla propria funzionalita' - Irragionevolezza - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 1, comma 57 e 58). (Cost., artt. 3 e 97). (099C0141) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.9 del 3-3-1999)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1689/97 r.g.
proposto da Mario Fanti rappresentato e difeso dall'avv. Mattia
Pascale ed elettivamente domiciliato presso lo stesso, in Milano, via
Macchi, 35;
Contro l'azienda sanitaria locale n. 35 di Magenta, rappresentata e
difesa dall'avv. Rocco Mangia ed elettivamente domiciliata presso lo
stesso, in Milano, corso Magenta, 45; e nei confronti della
Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentata e difesa
dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Milano, per
l'annullamento del diniego alla trasformazione del rapporto di lavoro
a tempo parziale e per il riconoscimento del diritto alla
trasformazione stessa;
Visto il ricorso;
Vista la memoria prodotta dall'Amministrazione a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, nella camera di consiglio del 7 maggio 1998, relatore il
dott. Riccardo Savoia, i procuratori delle parti;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:
F a t t o
1. - Con ricorso 11 aprile 1997, l'istante, dirigente di primo
livello all'A.S.L. di Magenta ha impugnato la nota 7 marzo 1997 n.
9147, con la quale il direttore amministrativo e quello generale
dell'azienda stessa gli hanno comunicato il non accoglimento della
richiesta diretta ad ottenere la trasformazione del rapporto di
lavoro da tempo pieno a tempo parziale ai sensi dell'art. 1 - commi
56/65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, ricoprendo l'istante
stesso una funzione dirigenziale, ostativa, secondo quanto previsto
dalla circolare 19 febbraio 1997 n. 3 del dipartimento della funzione
pubblica, a tale trasformazione.
1.1. - Avverso il suddetto atto negativo il ricorrente deduce la
violazione della legge n. 662/1996, sostenendo che la reiezione
dell'istanza presentata per la trasformazione del rapporto di lavoro
da tempo pieno a tempo parziale debba ritenersi illegittima, in
quanto la ridetta condizione ostativa non sarebbe prevista nella
legge, ove si fonderebbe invece il diritto del ricorrente a vedersi
concedere la trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a
tempo parziale, così come previsto dall'art. 1, commi 57 e 58, legge
n. 662/1996, non sussistendo, nella specie, peraltro, alcun conflitto
di interesse, come risulterebbe dalla domanda di trasformazione,
motivata con la volontà di incrementare l'attività libero
professionale di odontoiatria laddove il ricorrente risulta addetto
all'unità operativa di igiene pubblica, settore igiene degli
alimenti.
Richiama, a sostegno delle sue tesi, la sentenza 12 novembre 1997
n. 2199 con cui la sezione ha ritenuto che l'art. 1 comma 57, della
legge n. 662 preveda l'applicazione generalizzata del tempo parziale
a tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, quali che siano
il profilo professionale, la qualifica o il livello di appartenenza,
con la sola eccezione delle categorie indicate dallo stesso comma e
salva, per le categorie indicate, al comma 58, la preventiva
emanazione di normativa ministeriale.
1.3. - Si è costituita in giudizio la Azienda sanitaria locale, la
quale conclude per la infondatezza del ricorso.
All'odierna udienza, dopo discussione, la causa è passata in
decisione.
D i r i t t o
1. - Il ricorrente, in servizio presso l'unità operativa di Igiene
pubblica della Azienda sanitaria locale di Magenta, con la qualifica
di coadiutore sanitario dirigente di primo livello, impugna la nota
con cui l'azienda di appartenenza ha opposto un diniego alla sua
richiesta di trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a
part-time.
2. - In via preliminare appare al Collegio rilevante porre
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 57 e 58,
della legge n. 662/1996 che reca disposizioni le quali condurrebbero
all'occoglimento del gravame.
2.1. - In effetti, ritiene il Collegio che la disciplina del
part-time, dopo le innovazioni introdotte dalla legge n. 662 del
1996, che ha inteso allargare l'ambito applicativo dell'istituto, non
suffraghi la tesi che vorrebbe escludere dal part-time i dirigenti
del ruolo sanitario in nome di una incompatibilità astratta di tali
qualifiche con l'istituto in parola, basata sull'assunto (sostenuto
dall'Ente resistente nel provvedimento impugnato e ribadito nelle
difese prodotte), secondo cui la nuova configurazione della qualifica
dirigenziale non sarebbe conciliabile con il part-time.
2.2. - L'art. 1, comma 57, della legge 23 dicembre 1996, n. 662
(recante misure di razionalizzazione della finanza pubblica collegate
alla finanziaria 1997) stabilisce che "il rapporto di lavoro a tempo
parziale può essere costituito relativamente a tutti i profili
professionali appartenenti alle varie qualifiche o livelli dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni, ad esclusione del
personale militare, di quello delle Forze di polizia e del Corpo
nazionale dei vigili del fuoco".
Aggiunge il successivo comma 58, ultimo periodo, che "fatte salve
le esclusioni di cui al comma 57, per il restante personale che
esercita competenze istituzionali in materia di giustizia, di difesa
e di sicurezza dello Stato, di ordine e di sicurezza pubblica, con
esclusione del personale di polizia municipale e provinciale, le
modalità di costituzione dei rapporti di lavoro a tempo parziale ed
i contingenti massimi del personale che può accedervi sono stabiliti
con decreto del Ministro competente, di concerto con il Ministro per
la funzione pubblica e con il Ministro del tesoro".
L'ambito di applicazione dell'istituto è ulteriormente definito
dal comma 65 dello sesso articolo, che esclude il part-time "negli
enti locali che non versino in situazioni strutturalmente deficitarie
e la cui pianta organica preveda un numero di dipendenti inferiore
alle cinque unita'".
Alle modalità di trasformazione del rapporto ed agli impedimenti
che vi si possono frapporre è dedicata la prima parte del comma 58,
ove è previsto che:
la trasformazione avvenga automaticamente, una volta che siano
trascorsi 60 giorni dalla domanda del dipendente;
l'amministrazione possa negarla in caso di conflitto di interessi
tra attività interna ed esterna o in caso di attività esterna alle
dipendenze di altra amministrazione (per i dipendenti degli enti
locali questa disciplina è stata successivamente integrata dall'art.
58-bis della stessa legge n. 662, come introdotto con l'art. 6 del
decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79, convertito nella legge 28 maggio
1997, n. 140, nonchè dall'art. 17, comma 18, della legge 15 maggio
1997, n. 127);
la trasformazione del rapporto possa essere dall'Amministrazione
posticipata per un periodo non superiore a sei mesi, nel caso in cui,
per le mansioni e la posizione organizzativa ricoperta dal
dipendente, essa comporti grave pregiudizio alla funzionalità
dell'amministrazione.
Con l'art. 1 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, vengono
introdotti ulteriori incentivi ai dipendenti interessati (in
un'ottica di incoraggiamento e di stimolo alla diffusione del
part-time tra i dipendenti pubblici), prevedendosi tuttavia che le
disposizioni dell'art. 11, commi 58 e 59, della legge 23 dicembre
1996, n. 662 si applicano al personale dipendente delle regioni e
degli enti locali purchè non diversamente disposto da ciascun ente.
2.3. - La Sezione ha già osservato che l'art. 1, comma 57, della
legge n. 662 del 1996 prevede l'applicazione generalizzata del tempo
parziale a tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, quali
che siano il profilo professionale, la qualifica o il livello di
appartenenza, con la sola eccezione delle categorie indicate dallo
stesso comma, e salvo, per le categorie indicate al comma 58, la
previa emanazione della normativa ministeriale diretta al
contingentamento dei posti di lavoro a tempo parziale ed alla
disciplina della modalità costitutive dei relativi rapporti.
E nessuna eccezione specifica è prevista per i dirigenti delle
aziende del servizio sanitario, che rientrano nell'area della
pubblica amministrazione ai sensi dell'art. 1, comma secondo, del
decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29.
2.3.1. - Preclusioni in tal senso, peraltro, non paiono in via
assoluta potersi trarre nè dal C.C.N.L. dell'area della dirigenza
medica del comparto sanità, nè dalla disciplina della dirigenza
posta dal decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (relativamente
al ruolo sanitario), nè dal decreto legislativo n. 29/1993 (in via
generale per tutta la pubblica amministrazione.
3 - Se, dunque, appare privo di fondamento normativo il diniego
opposto all'accesso al part-time di un dirigente sanitario,
purtuttavia la Sezione ritiene che la normativa sopra illustrata
appaia irrazionale, nei sensi di cui infra, con violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione e che tale dubbio di
costituzionalità si appalesi rilevante ai fini della decisione del
ricorso.
3.1. - Già la richiamata sentenza concludeva nel senso di dubitare
che "un'estensione così ampia del part-time potrebbe rivelarsi poco
meditata riguardo alle possibili ricadute nell'organizzazione dei
singoli enti, i quali per arginarne gli effetti non dispongono di
altro strumento che ritardare, e non oltre un certo limite, la
trasformazione del rapporto", pur non autorizzandosi integrazioni
limitative non ricavabili dal testo normativo.
Le nuove disposizioni di cui si tratta, invero, nel modificare la
preesistente disciplina dell'istituto del part-time, volte a
favorirne una ampia diffusione (così attenuando in grande misura e
pressochè eliminando i vincoli che prima limitavano e rendevano poco
conveniente la trasformazione, sotto il profilo dell'orario di
lavoro, del rapporto del pubblico dipendente), hanno inteso
configurare tale trasformazione come un diritto, ovvero una facoltà
del dipendente, evitando di introdurre elementi che impediscano o
limitino in qualche modo l'accesso al tempo parziale.
Con una tale disciplina, tuttavia, paiono essere state
completamente pretermesse le esigenze funzionali delle pubbliche
amministrazioni, private di qualunque potere discrezionale ai fini,
dell'accoglimento della domanda di trasformazione del rapporto,
essendo esse tenute ad accogliere le domande di cui si tratta, con
l'unica possibilità di ricorrere ad un potere di differimento,
finalizzato all'apprestamento delle misure idonee a garantire
comunque il pubblico servizio.
L'irrazionalità (e dunque la illegittimità costituzionale) di
tali norme appare non manifestamente infondata, in riferimento ai
citati artt. 3 e 97 Cost., laddove esse non pongono alcun limite
all'esercizio di tale diritto, se non quello del limite massimo di
posizioni di lavoro a tempo parziale consentite, a meno che non si
obietti da un lato che l'intera disciplina dell'istituto sia rimessa
alla volontà pattizia in sede di contrattazione collettiva,
dall'altro che il legislatore, nel contemperamento di interessi,
abbia volutamente precostituito una posizione potiore in capo al
dipendente, prescegliendo la preventivata riduzione della spesa pur a
detrimento dello svolgimento della funzione pubblica, concetto del
resto sempre più recessivo nella produzione normativa recente a
partire dal decreto legislativo n. 29/1993.
Quanto ai dirigenti potrebbe forse obiettarsi che proprio le
professionalità sottese a tale posizione risulterebbero quelle
maggiormente compatibili con la prestazione in tempo parziale,
essendo indice della preparazione e validità del soggetto prescelto
l'apprendimento di idonee misure organizzative che prescindano dalla
concreta presenza in servizio del dirigente stesso.
Tuttavia, anche accolte tali premesse, non pare dubitabile che
possano verificarsi gravi nocumenti alla funzionalità organizzativa
delle strutture amministrative delle pubbliche amministrazioni.
Di tal guisa, qualsivoglia seria politica di gestione del
personale, intesa quale indispensabile strumento volto ad adattare in
modo efficiente le risorse umane, di cui l'amministrazione disponga,
ai fini che la stessa persegue, viene di fatto svuotata di
significato e di contenuti e, così, resa vana a priori, in spregio,
altresì, di quei valori di utilizzazione flessibile del personale in
termini di produttività, dei quali la Corte costituzionale ha già
rilevato il carattere strumentale rispetto al buon andamento della
pubblica amministrazione (v. sentenza n. 309 del 1997).
L'art. 1, commi 57 e 58, della legge n. 662/1996, nel perseguire
l'estensione indiscriminata e generalizzata dei dipendenti fruitori
di part-time (che possono inoltre, anche in contrasto con le esigenze
dichiarate dall'Amministrazione, stabilire autonomamente le modalità
di svolgimento della prestazione), ha, insomma, così realizzato una
ingiustificata inversione di tendenza, rispetto al recente passato,
nel processo di razionalizzazione, ammodernamento,
responsabilizzazione, distinzione e specificazione di ruoli e
responsabilità, che ha caratterizzato la più recente legislazione
sul pubblico impiego, la quale rivela indubbiamente la tendenza a
superare, nella disciplina sostanziale, la tradizionale
contrapposizione fra impiego pubblico e impiego privato.
Ponendosi, così, in chiaro contrasto con i principi di
ragionevolezza ed uguaglianza, di cui all'art. 3 Cost., nonchè di
imparzialità, ragionevolezza organizzativa e buon andamento
dell'amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., l'art. 1, commi 57 e
58, della legge n. 662/1996 priva, in definitiva, il datore di
lavoro pubblico di possibilità efficaci ed efficienti di gestione
corretta delle risorse umane.
Bisogna, ai fini dell'esame della non manifesta infondatezza della
questione di costituzionalità qui sollevata, infine tener altresì
presenti:
a) il disposto del successivo comma 59 dello stesso articolo, il
quale, a sua volta, impone di destinare i risparmi di spesa derivanti
dalla trasformazione dei rapporti di lavoro da tempo pieno a tempo
parziale secondo le modalità ivi indicate ed, in particolare,
prevede la possibilità di destinare solo il cinquanta per cento del
risparmio di spesa a nuove assunzioni, e solamente dopo l'inutile
esperimento delle procedure di mobilità (così impedendo
all'Amministrazione di far fronte, esaustivamente e tempestivamente,
ai "vuoti" che con tale processo di trasformazione si vengono a
creare);
b) la legge n. 449/1997, la quale, nell'ambito di una serie di
interventi finalizzati sia ad una riduzione della spesa del personale
che ad un recupero di efficienza e di funzionalità dei servizi, ha,
agli articoli 39 e 41, abbandonato il tradizionale strumento del
divieto di nuove assunzioni, per utilizzare, invece, lo strumento
della programmazione triennale del fabbisogno del personale
(prefissando un obiettivo finale di riduzione complessiva del
personale in servizio), programmazione che potrebbe facilmente
risultare snaturata, vanificata e depotenziata, nei suoi
indispensabili profili di efficacia, ove l'accesso non programmato
(dalla amministrazione) di personale al part-time crei carenze di
organico, oltre improvvise ed aggiuntive rispetto a quelle previste
dall'Ente ai fini di tale programmazione, in settori che potrebbero
essere ben diversi da quelli in cui la riduzione si rendeva invece
(secondo il quadro generale programmatico tracciato
dall'Amministrazione) necessaria o, quantomeno, opportuna;
c) l'art. 6, comma 4, del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79,
convertito in legge 28 maggio 1997, n. 140, ha stabilito che i
dipendenti, che hanno trasformato il rapporto di lavoro da tempo
pieno a tempo parziale, hanno altresì "diritto" di ottenere il
ritorno al tempo pieno alla scadenza di un biennio dalla
trasformazione, nonchè alle successive scadenze previste dai
contratti collettivi; che, inoltre, la trasformazione del rapporto a
tempo pieno avviene anche in sovrannumero, riassorbibile con le
successive vacanze.
Pare pertanto evidenziabile la pratica impossibilità (come, del
resto, ha già osservato il tribunale amministrativo regionale Veneto
sollevando identica questione di costituzionalità della stessa norma
con ordinanza n. 845/1997) di governare le proprie strutture
organizzative, di esercitare le funzioni e di erogare i servizi in
modo efficace, in quanto assoggettate alle imprevedibili scelte dei
propri dipendenti e ciò tanto più ove, come nella fattispecie
oggetto del presente giudizio, si tratti di dirigenti, ai quali, nel
nuovo ordinamento del rapporto di impiego del servizio sanitario
pubblico, sono attribuite funzioni di supporto, di collaborazione e
di corresponsabilità nelle scelte, con corrispondente riconoscimento
di precisi e notevoli ambiti di autonomia professionale, in una
ottica di corretto espletamento del servizio, che non può non venire
in irrimediabile contrasto col "diritto" al part-time, come disegnato
dal legislatore del 1996 (pur con le integrazioni e modifiche
apportate successivamente a tale disciplina), con la conseguente
pratica impossibilità, per le Amministrazioni stesse, di apprestare,
di volta in volta, operazioni organizzative adeguate alla natura del
fenomeno.
4. - Per quanto sopra esposto, il Collegio considera rilevante e
non manifestamente infondata la eccezione di incostituzionalità
delle disposizioni di legge suindicate e, conseguentemente, ritiene
che la indicata questione, nei termini e nei limiti sopra delineati,
debba essere rimessa all'esame della stessa Corte, in relazione agli
artt. 3 e 97 della Costituzione.
Va per l'effetto disposta la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, mentre il presente giudizio deve essere sospeso ai
sensi dell'art. 23 della legge n. 87 del 1953, fino alla pronuncia
sulla legittimità costituzionale della norma indicata.

P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sez. II,
pronunciando in via interlocutoria sul ricorso in oggetto, visto
l'art. 134 Cost.:
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 57 e 58, della legge
23 dicembre 1996, n. 662, nella parte in cui non consente
all'amministrazione di non accogliere la richiesta di trasformazione
del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale in presenza di
grave pregiudizio alla funzionalità dell'amministrazione, per
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Ordina alla segreteria, ai sensi dell'art. 23, ultimo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri, e di darne
comunicazione al Presidente del Senato della Repubblica ed al
Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Milano, nella camera di consiglio del 7 maggio
1998;
Il presidente: Barbieri
L'estensore: Savoia
99C0141