1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 23-3-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 151 ORDINANZA (Atto di promovimento) 12 ottobre 1993
N. 151 Ordinanza emessa il 12 ottobre 1993 dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto dal Coco Mario contro il Comando generale dell'Arma dei caraibinieri ed altro. Impiego pubblico - Sospensione automatica dal servizio dei pubblici dipendenti condannati con sentenza anche non definitiva per determinati reati - Irrazionalita' della norma impugnata in considerazione della impossibilita' della p.a. di valutare mediante procedimento disciplinare la gravita' del reato e la corrispondenza o meno al pubblico interesse del mantenimento in servizio del dipendente sottoposto a procedimento penale - Incidenza sul diritto al lavoro nonche' sui principi della tutela del lavoro, della retribuzione sufficiente ad assicurare al lavoratore ed alla propria famiglia una esistenza libera e dignitosa e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 16/1992. (Legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 15, comma 4-septies; legge 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1). (Cost., artt. 3, 4, 35, 36 e 97). (094C0307) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 23-3-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 4359/1993 r.g.
1344/1993 r.s., proposto da Coco Mario rappresentato e difeso
dall'avv. Giuseppe Vassallo ed elettivamente domiciliato in Catania,
via Metastasio, 9, presso lo studio dello stesso contro il Comando
generale dell'Arma dei carabinieri in persona del comandante
pro-tempore e il Ministro della difesa in persona del Ministro
pro-tempore, entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catania presso la quale sono ex lege
domiciliati, per l'annullamento del provvedimento del Comando
generale dell'Arma dei carabinieri n. 186827 del 30 luglio 1993,
notificato il 21 agosto 1993, con il quale il ricorrente è stato
sospeso precauzionalmente dal servizio a titolo obbligatorio, nonchè
degli atti presupposti conseguenziali, connessi, anteriori e
successivi;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura dello
Stato per le amministrazioni intimate;
Vista la propria ordinanza n. 778 del 12-18 ottobre 1993;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il referendario dott. Francesco Brugaletta per
la camera di consiglio del 12 ottobre 1993;
Uditi l'avv. G. Vassallo per il ricorrente e l'avvocato dello
Stato G. Genovese per le amministrazioni intimate;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con il ricorso in epigrafe il sig. Coco Mario esponeva: il
ricorrente, appuntato dell'Arma dei carabinieri con sentenza n. 132
del 13 aprile 1992 veniva condannato dal tribunale di Catania a mesi
quattro di reclusione per i reati di cui agli artt. 110, 11 e 326 del
c.p. per avere rivelato notizie attinenti all'esecuzione di
provvedimenti adottati dall'a.g.; pena sospesa e non menzione; reati
commessi in Catania il 27 ottobre 1991.
Avverso la sentenza di primo grado il Coco proponeva gravame alla
corte di appello di Catania che, con sentenza n. 411 del 12 febbraio
1993, derubricava il reato da doloso a colposo e riduceva la pena a
mesi due e giorni venti di reclusione, confermando per il resto e,
quindi, mantenendo la sospensione condizionale e la non menzione nel
casellario.
Avverso tale sentenza veniva proposto ricorso per Cassazione solo
dal ricorrente per sostenere la insussistenza del reato anche a
titolo colposo.
In relazione a tale vicenda processuale veniva adottato dal
Comando generale dell'Arma dei carabinieri il provvedimento n. 186827
del 30 luglio 1993 notificato il 21 agosto 1993 con il quale il
ricorrente è stato sospeso precauzionalmente dal servizio a titolo
obbligatorio, in applicazione dell'art. 1, primo comma, lett. c) e
comma 4-septies della legge 18 gennaio 1992, n. 16.
Avverso tale provvedimento il ricorrente propone il ricorso in
epigrafe deducendo le seguenti censure:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 1, lett.
c), e comma 4, della legge n. 16/1992.
Assume il ricorrente che avendo la Corte di appello ampiamente
riformato la sentenza di primo grado non sussisterebbe il presupposto
della conferma in appello della sentenza del tribunale previsto per
legge per l'applicazione della sospensione in questione e, inoltre,
sostiene che la disciplina de quo prevede la sospensione soltanto per
i reati dolosi e non per quelli colposi;
2) violazione e falsa applicazione sotto altro profilo della
normativa citata.
Assume, ancora, che la disciplina invocata non si applica alla
fattispecie in esame che è regolata da disciplina speciale;
3) eccesso di potere per travisamento dei fatti e illogicità.
Assume, infine, l'invalidità del provvedimento impuganto perchè
avrebbe travisato i fati in relazione all'avvenuta riforma della
sentenza di primo grado e alla pendenza del procedimento in
Cassazione dal quale (essendo stato proposto solo dal ricorrente) non
può mai derivare una reformatio in peius nei suoi confronti.
Si è costituita in giudizio l'avvocatura dello Stato, per conto
delle amministrazioni intimate, chiedendo il rigetto del ricorso e
della domanda di tutela cautelare assumendone l'infondatezza.
Nella Camera di consiglio del 12 ottobre 1993 questo tribunale,
con ordinanza n. 778/1993, ha accolto la domanda di sospensione del
provvedimento impugnato facendo salvi i provvedimenti cautelari
adottabili dall'Amministrazione per motivi disciplinari a norma
dell'art. 9 della legge 18 ottobre 1961, n. 1168, ed ha ritenuto
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16,
rinviandone l'esame alla presente ordinanza.
DIRITTO
Il collegio ritiene di sottoporre al giudizio di costituzionalità
per contrasto con gli artt. 3, 4, 35, 36 e 97 della Costituzione,
l'art. 15, comma 4-septies della legge 19 marzo 1990, n. 55,
introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella
parte in cui prevede nei casi di cui alle lettere a), b), c), d), e)
ed f) del primo comma, la sospensione obbligatoria del pubblico
dipendente dalla funzione o dall'ufficio.
La questione è rilevante e non manifestamente infondata.
Per quanto riguarda la rilevanza non sussiste dubbito sulla
applicabilità alla fattispecie in esame del predetto art. 15 comma
4-septies della legge 19 marzo 1990, n. 55, così come introdotto
dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16.
L'orientamento prevalente ritiene, infatti, che le norme in
questione si applichino anche all'ipotesi di reati commessi prima
della loro entrata in vigore (Cfr.: parere del Consiglio di Stato,
sez. prima, 8 aprile 1992, n. 879) in quanto trattasi di misure che
non rientrano fra le conseguenze strettamente penalistiche del reato.
Inoltre prendendo in esame le censure del ricorrente, allo stato
attuale, al collegio non sembra che possa accogliersi una
interpretazione delle suddette norme che escluda la loro
applicabilità nell'ipotesi di commissione di un reato colposo o
nell'ipotesi di sentenze di appello di conferma parziale di sentenze
di primo grado; nè appare plausibile, ad un primo esame, che la
disciplina de quo non si applichi all'Arma dei carabinieri o che il
provvedimento impugnato, che per come lo ipotizza la legge è di
natura vincolata, possa essere affetto da vizi di eccessso di potere.
Sicchè si appalesa rilevante, a norma dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, il dubbio di costituzionalità che investe le
predette norme di cui all'art. 15 comma 4- septies della legge 19
marzo 1990, n. 55, così come introdotto dall'art. 1 della legge 18
gennaio 1992, n. 16, norme di cui il provvedimento impugnato
costituisce applicazione.
La questione si appalesa, inoltre, non manifestamente infondata.
La normativa introdotta dalla legge 18 gennaio 1992 n. 16, ha
profondamente modificato la previgente disciplina che si limitava a
prevedere per i componenti elettivi o di nomina pubblica appartenenti
ad organi di enti locali, la sospensione e la decadenza quando
coinvolti in fatti di criminalità di tipo mafioso. Con le nuove
norme, invece, si è inteso precludere l'accesso o la permanenza in
pubblici uffici elettivi anche a soggetti autori di reati contro la
pubblica amministrazione o riguardanti il traffico di stupefacenti e
armi.
In questo quadro, tuttavia, il legislatore ha voluto equiparare ai
pubblici amministratori i dipendenti pubblici senza valutare
appropriatamente la diversa natura dei due rapporti di servizio e
senza considerare che meno di due anni prima era stata adottata la
legge 7 febbraio 1990, n. 19, che per i pubblici dipendenti aveva
affermato principi diversi in materia.
L'art. 4 della citata legge n. 19/1990, sostituendo l'art. 166 del
codice penale, disponeva, peraltro, che "la condanna a pena
condizionalmente sospesa non può costituire in nessun caso, di per
se sola, motivo per l'applicazione di misure di prevenzione, nè
d'impendimento all'accesso a posti di lavoro pubblici o privati
tranne i casi previsti specificamente dalla legge ..".
Ebbene non c'è dubbio che mentre gli amministratori sono legati
agli enti da un rapporto di servizio onorario di natura temporanea,
al contrario i dipendenti sono legati all'amministrazione da un
rapporto di tipo professionale che comporta lo svolgimento della
abituale attività lavorativa e lucrativa dalla quale, come è
naturale, traggono i mezzi necessari per il sostentamento proprio e
della loro famiglia.
L'eguale trattamento previsto nei confronti di categorie così
diverse appare, ad avviso del collegio, in contrasto con il principio
di uguaglianza e con i criteri di coerenza e di ragionevolezza
desumibili dall'art. 3, primo comma, della Costituzione che
richiedono di differenziare la disciplina normativa di fattispecie
differenti e fra loro non assimilabili.
E ciò dovrebbe valere oltre che nella ipotesi della decadenza
prevista dal comma 4-octies anche in quella della sospensione
prevista dal 4-septies.
Invero già in materia di decadenza la Corte costituzionale ha
dichiarato, con sentenza 19-27 aprile 1993, n. 197, la illegittimità
costituzionale dell'art. 15, comma 4-octies, della legge 19 marzo
1990, n. 55, introdotto alll'art. 1 della legge n. 16/1992, nella
parte in cui prevede la destituzione di diritto anzichè lo
svolgimento del procedimento disciplinare, ai sensi dell'art. 9 della
legge 7 febbraio 1990, n. 19. Ha ritenuto la suprema Corte che la
irrogazione della sanzione destitutoria non poteva scaturire
automaticamente dalla "numerosa e variegata serie di fattispecie
delittuose, di diversa natura e gravità e con possibilità, quindi
di irrogazione in concreto di pene notevolmente differenziate, alcune
delle quali certamente non elevate", ma andava ricondotta alla
naturale sede del procedimento disciplinare e rimessa, quindi, alle
valutazioni della pubblica amministrazione.
La stessa esigenza, ad avviso del collegio dovrebbe sussistere per
quanto riguarda l'adozione del provvedimento cautelare di
sospensione.
A tal proposito è necessaria una breve panoramica circa
l'istituto in esame.
La sospensione cautelare del pubblico dipendente, secondo la
previgente disciplina, è diretta ad ottenere l'allontanamento
dell'impiegato dall'ufficio al verificarsi dei fatti previsti dagli
artt. 91 e 92 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
La sospensione in questione è disposta obbligatoriamente quando
il dipendente viene raggiunto da un provvedimento restrittivo della
libertà personale, mentre è adottata facoltativamente in pendenza
di un procedimento penale ovvero in pendenza od in previsione di un
procedimento disciplinare.
Quest'ultima ipotesi è prevista dall'art. 92 del d.P.R. n. 3/1957
"anche prima che sia esaurito od iniziato il procedimento
disciplinare".
L'ipotesi di sospensione conseguente alla pendenza di procedimento
penale, invece, è prevista dall'art. 91 stesso d.P.R. n. 3/1957.
La sospensione cautelare obbligatoria, a differenza di quella
facoltativa, non richiede una valutazione discrezionale circa la sua
adozione e ciò giustifica la previsione originaria del legislatore
per i soli casi di mandato o ordine di cattura. Allontanandosi dalle
previgente disciplina, il legislatore, con le ipotesi oggi previste
dall'art. 15, comma 4-septies, della legge 19 marzo 1990, n. 55,
introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, ha creato
nuovi casi di sospensione obbligatoria, ampliandone il campo di
azione originario, con un intervento che, a ben guardare, si appalesa
ingiusto ed in contrasto con i principi costituzionali prima
richiamati per i seguenti motivi:
a) impedisce alla p.a. di valutare la gravità dei fatti e
l'interesse pubblico ad allontanare l'impiegato dal servizio tenendo
presente l'attività e la funzione assolta dallo stesso.
Non c'è dubbio infatti che specie in tutti i casi previsti dalla
lett. c) dell'art. 1 della legge n. 16/1992 in questione le ipotesi
di condanna possono riferirsi oltre che a fatti indubbiamente gravi e
di natura dolosa anche a funzioni ed attività del tutto marginali
che possono non richiedere la misura cautelare dell'allontanamento
dal servizio per mancanza di nocumento al prestigio ed al buon
andamento dell'amministrazione;
b) mette sullo stesso piano ipotesi di reato del tutto diverse
impedendo all'amministrazione di adottare provvedimenti cautelari
proporzionati alla gravità del fatto ed all'eventuale pregiudizio
derivante alla stessa.
La Corte costituzionale con la sentenza prima citata n. 197/1992
ha riconosciuto che le disposizioni introdotte dall'art. 1 della
legge n. 16/1992 riguardano una "numerosa e variegata serie di
fattispecie delittuose, di diversa natura e gravità e con
possibilità, quindi di irrogazione in concreto di pene notevolmente
differenziate, alcune delle quali certamente non elevate"; da ciò si
desume la ingiustizia che deriva dalla mancata attribuzione alla p.a.
del potere di valutazione della gravità del reato proiettata
nell'ambito del rapporto d'impiego allo scopo di stabilire se
corrisponda o meno al pubblico interesse il mantenimento in servizio
dell'impiegato sottoposto a procedimento penale. In definitiva
appare in contrasto con gli artt. 3, primo comma, della Costituzione
e 97, primo comma, della Costituzione (quest'ultimo in relazione ai
principi di imparzialità e buon andamento che devono ispirare
l'attività delle pubbliche amministrazioni) la previsione
dell'automatica e obbligatoria sospensione senza che sia possibile
valutare, alla luce della gravità del reato e della eventuale
condanna di primo grado subita nonchè dell'attività svolta dal
dipendente, la necessità e la utilità di adottare il provvedimento
cautelare della sospensione dal servizio. Rileva il collegio,
infatti, che anche la materia delle misure cautelari dovrebbe essere
improntata ai principi della proporzionalità e della adeguatezza in
modo da non imporre all'autorità procedente di sacrificare le
libertà individuali al di là di quanto richiesto dalle effettive e
concrete necessità di tutela della collettività.
Inoltre trattandosi per l'appunto di rapporti di lavoro dipendente
la scelta della sospensione obbligatoria, anzichè quella
facoltativa, appare altresì incompatibile con l'esigenza di tutela
del diritto al lavoro, costituzionalmente riconosciuto dagli artt. 4
e 35 della Costituzione nonchè con il principio della giusta
retribuzione in grado di garantire al dipendente e alla famiglia una
esistenza libera e dignitosa ex art. 36 della Costituzione. Tornando
alla fattispecie in esame il collegio mette in rilievo che il
ricorrente è stato condannato per delitto colposo a due mesi e venti
giorni con sospensione condizionale della pena ed il relativo
processo è in corso in Cassazione solo su iniziativa dello stesso e,
quindi, può concludersi soltanto in senso a lui più favorevole; in
relazione a casi di questo genere, pertanto, l'applicazione della
sospensione che vincola l'amministrazione all'adozione automatica del
provvedimento senza alcun margine di discrezionalità che le
consenta, tra l'altro, di adottare misure alternative, si appalesa
non solo gravemente pregiudizievole per il dipendente ma
probabilmente anche sproporzionata in relazione alle stesse esigenze
cautelari da proteggere ed in ogni caso, per quanto già detto, in
contrasto con le norme costituzionali sopra richiamate.
In conclusione, va riconosciuta la rilevanza ai fini della
decisione del ricorso della questione di legittimità costituzionale
dell'art. 15, comma 4-septies, della legge 19 marzo 1990, n. 55,
introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, nella
parte in cui prevede nei casi di cui alle lettere a), b), c), d), e)
ed f) del primo comma, la sospensione obbligatoria del pubblico
dipendente dalla funzione o dall'ufficio, per contrasto con gli artt.
3, 4, 35, 36 e 97 della Costituzione.
Conseguentemente deve disporsi la sospensione del presente giudizio
e la remissione della questione all'esame della Corte costituzionale,
ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara la rilevanza ai fini del decidere e la non manifesta
infondatezza in relazione agli artt. 3, 4, 35, 36 e 97 della
Costituzione, dell'art. 15 comma 4-septies, della legge 19 marzo
1990, n. 55, introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n.
16, nella parte in cui prevede nei casi di cui alle lettere a), b),
c), d), e) ed f) del primo comma, la sospensione obbligatoria del
pubblico dipendente dalla funzione o dall'ufficio nei termini
precisati in motivazione;
Sospende il giudizio promosso con il ricorso di cui in epigrafe;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata al Presidente dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del 12 ottobre
1993.
Il presidente: TROVATO
L'estensore: BRUGALETTA
Il segretario: MUSCO
94C0307