1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 ottobre 2016
Ordinanza del 25 ottobre 2016 della Commissione tributaria provinciale di Roma sul ricorso proposto da Bertazzoni spa contro Autorita' garante della concorrenza e del mercato. Autorita' garante della concorrenza e del mercato - Finanziamento degli oneri derivanti dal suo funzionamento - Previsione di un contributo obbligatorio annuale a carico delle sole imprese con ricavi totali superiori a 50 milioni di euro - Fissazione di una soglia massima di contribuzione pari a cento volte la misura minima. - Legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato), art. 10, commi 7-ter e 7-quater. (17C00089) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2017)

LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE DI ROMA
Sezione 5

riunita con l'intervento dei signori:
Novelli Giovanni - Presidente;
Verde Adele - relatore;
Destro Carlo - giudice,
ha emesso la seguente ordinanza:
sul ricorso n. 6581/2015 depositato il 16 marzo 2015;
avverso diniego rimborso n. 0058440/2014 Trib. locali 2013;
avverso diniego rimborso n. 0058440/2014 Trib. locali 2014.
Contro: Autorità garante della concorrenza e del mercato c/o
Avvocatura generale dello Stato, piazza Verdi n. 6 A - 00100 Roma.
Proposto dai ricorrenti: Bertazzoni Spa - via Palazzina n. 8,
42016 Guastalla Re, difeso da: avv. Massimo Coccia - piazza Adriana
n. 15, 00193 Roma RM, difeso da: avv. Massimo Luciani - piazza
Adriana n. 15, 00193 Roma RM, difeso da: dott. Tefano De Angelis -
piazza Adriana n. 15, 00193 Roma RM.

Fatto

Con ricorso notificato in data 16 febbraio 2015 la società
Bertazzoni S.p.A. ha proposto impugnazione avverso il diniego
espresso dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato al
rimborso dei contributi versati a norma dell'art. 10 commi 7-ter e
7-quater della legge n. 287/1990 e delle relative delibere dell'AGCM
n. 24352/2013 e 24766/2014 a seguito della istanza presentata dalla
società in data 16 luglio 2014 per ottenere il rimborso dei
contributi versati per gli anni 2013 e 2014.
La ricorrente preliminarmente sostiene la giurisdizione di questa
Commissione a pronunciarsi sul ricorso sulla base di diverse pronunce
sia della Corte costituzionale sia della Suprema Corte di cassazione.
In particolare con la sentenza n. 256/2007 il giudice delle leggi si
è espresso in merito al contributo dovuto per le spese di
funzionamento dell'Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici
qualificandolo di indubbia natura tributaria per il carattere di
obbligatorietà e generalità. Tanto premesso la ricorrente sostiene
che la norma di legge istitutiva del contributo in questione sia in
contrasto tanto con il diritto dell'Unione europea quanto con varie
norme della nostra Costituzione.
Ad opinione della ricorrente il contributo di cui chiede il
rimborso contrasterebbe con gli articoli 16 (libertà d'impresa), 17
(diritto di proprieta'), 20 (uguaglianza di fronte alla legge) e 21
(non discriminazione) del Trattato istitutivo dell'UE. Ciò perchè
la struttura del contributo introduce disparità di trattamento a
fronte di situazioni omogenee, ad esempio stabilendone
l'obbligatorietà solo per imprese aventi un volume d'affari
superiore a 50 milioni di euro, mentre tutte le imprese possono
usufruire dei benefici derivanti dall'attività del garante. Inoltre
l'aliquota fissata sarebbe eccessiva, tanto da originare un gettito
pari a quasi il doppio delle entrate stanziate a carico del bilancio
dello Stato prima dell'istituzione del contributo. Questo, poi,
sarebbe superiore al budget annuale dell'omologa Direzione per la
concorrenza dell'UE e di poco inferiore a quello della corrispondente
Commissione antitrust degli Stati Uniti d'America, Il contrasto con
la nostra Costituzione si verificherebbe in relazione ai suoi
articoli 3 e 53 che prevedono l'obbligo per tutti di concorrere alle
spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva, mentre
il contributo è dovuto solo per imprese con volume d'affari
superiore ai 50 milioni. La ricorrente ricorda ancora come la Corte
costituzionale abbia stabilito con sentenze n. 116/13 e n. 223/12 che
l'irragionevolezza di un tributo può risiedere non nell'entità del
prelievo ma nell'ingiustificata limitazione della platea dei soggetti
passivi.
Conclude chiedendo la disapplicazione delle norme impositive del
contributo per contrasto con la normativa comunitaria, annullando il
diniego al rimborso e condannando l'Autorità al rimborso di quanto
pagato o, in, subordine, di sollevare di fronte alla Corte
costituzionale questione di costituzionalità delle norme che hanno
introdotto il contributo per contrasto con gli articoli 3, 23, 53 e
117 della Costituzione.
L'Autorità garante della concorrenza si è costituita in
giudizio con il solo fascicolo di parte senza allegare la memoria
difensiva.

Diritto

1. Il collegio condivide la tesi esposta dalla ricorrente sulla
natura tributaria dei contributi all'AGCM.
Si tratta, infatti, di imposte che sono state articolate in un
determinato modo dal legislatore per cercare di ridurre i costi
diretti a carico dell'erario e far ricadere l'impegno di spesa sui
destinatari obbligati del servizio.
Come ricordato in ricorso, la Corte costituzionale, con
riferimento al sistema di finanziamento dell'Autorità di vigilanza
sui lavori pubblici, ha già dichiarato (sentenza n. 256 del 2007) la
natura tributaria delle prestazioni poste a carico della platea di
soggetti individuati come destinatari dell'obbligo di contribuzione
(i partecipanti alle gare), in considerazione dei caratteri di
generalità e obbligatorietà.
Orbene, essendo il sistema di finanziamento dell'Autorità per la
concorrenza ed il mercato del tutto analogo a quello ora indicato non
può ricorrere dubbio circa la natura di tributo anche per gli
analoghi contributi richiesti agli operatori economici che superino
una certa entità di fatturato.
Una volta appurata la natura tributaria delle obbligazioni
riguardate dal presente ricorso, ritiene questa Commissione come non
ci si possa non conformare all'insegnamento delle Sezioni Unite della
Cassazione (n. 6315 del 2009 e n. 11082 del 2010) secondo il quale:
«La giurisdizione del giudice tributario, a seguito della modifica
introdotta dall'art. 12, comma secondo, della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 all'art. 2 decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, ha
carattere pieno ed esclusivo, estendendosi non solo all'impugnazione
del provvedimento impositivo, ma anche alla legittimità di tutti gli
atti del procedimento, ivi compresi gli ordini di verifica, a seguito
dei quali l'attività di accertamento inizia. Gli eventuali, vizi
degli ordini di verifica, in quanto atti della sequenza
procedimentale, potranno tuttavia essere dedotti soltanto e nel
momento in cui si impugni il provvedimento che conclude l'«iter» di
accertamento.
Nel caso di specie, essendo in discussione il rimborso di imposte
già pagate e che si affermano non può essere revocata in dubbio la
giurisdizione tributaria.
Come ricordato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 64 del
2008) sussiste un nesso di inscindibilità fra giurisdizione
tributaria e la materia tributaria la cui violazione darebbe luogo
alla violazione dell'art. 102, secondo comma, della Costituzione,
come peraltro già più volte affermato con le ordinanze n. 395 del
2007, n. 427, n. 94, n. 35 e n. 34 del 2006.
2. Preliminare è l'esame della pregiudiziale comunitaria
sollevata nel ricorso introduttivo.
Si sostiene che i commi 7-ter e 7-quater dell'art. 10 della legge
n. 287 del 1990 sono in contrasto col diritto della Unione europea,
segnatamente col diritto di stabilimento nel mercato comune (art. 49,
ex art. 43 T.C.E.) e con il diritto alla libera prestazione di
servizi nel mercato europeo (art. 56 T.F.U.E., ex art. 49 T.C.E.). La
questione va esaminata in via preliminare in quanto secondo
l'insegnamento della Corte costituzionale la compatibilità della
norma indubbiata con le direttive comunitarie che regolano la materia
costituisce profilo che, attenendo alla operatività della norma
medesima, investe la rilevanza della relativa questione di
legittimità costituzionale, onde, ai sensi dell'art. 23, legge n. 87
del 1953 - il giudice a quo deve farsi carico di tale profilo e
motivare sul punto, pena l'inammissibilità della questione sollevata
(Corte costituzionale ordinanza n. 38/95; n. 249/01).
Ritiene il Collegio che le norme di diritto della Unione europea
richiamate dalla parte ricorrente non siano risolutive della
controversia.
Quanto alla contrarietà con diritto di stabilimento nel mercato
comune basta rilevare che le decisioni della Corte di giustizia della
Unione europea hanno riguardato ipotesi in cui la discriminazione era
a favore del soggetto estero che avesse fissato la sede della propria
attività economica o costituito un centro di attività stabile in un
diverso Paese (nel nostro caso l'Italia). Nella attuale controversia,
invece, il soggetto che si lamenta della discriminazione è una
società italiana con sede in Italia.
Quanto alla violazione con il diritto alla libera prestazione di
servizi nel mercato europeo la sentenza sez. VIII, 18 luglio 2013,
cause da C-228/12 a C-232/12 e da C-254/12 a C-258/12 (Vodafone,
Omnitel, NV e altri) della Corte di giustizia della Unione europea in
merito alla imposizione di un contributo per il finanziamento della
AGCM ha fissato il seguente principio: «Se è consentito agli Stati
membri imporre alle imprese che prestano servizi o reti di
comunicazione elettronica un diritto per finanziare le attività
dell'ANR, ciò vale, tuttavia, a condizione che tale diritto sia
esclusivamente destinato alla copertura dei costi relativi alle
attività menzionate nell'art. 12, paragrafo 1, lettera a), della
direttiva autorizzazioni, che la totalità dei ricavi ottenuti a
titolo di detto diritto non superi i costi complessivi relativi a
tali attività e che lo stesso diritto sia imposto alle singole
imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente».
In base a tale principio, ove lo si ritenga applicabile anche
all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, è possibile
imporre l'obbligo di finanziare il servizio reso dall'Autorità a
condizione che i contributi versati abbiano come destinazione
esclusivamente la copertura dei costi della autorità.
Nel caso in esame non è in discussione la destinazione dei
contributi in quanto la stessa società ricorrente non dubita che
essi debbano essere utilizzati per coprire i costi di gestione
dell'Autorità garante. Infatti, nè la ricorrente, nè questo
Collegio sono in grado di stabilire se le somme versate siano state
utilizzate o meno dall'Autorità. In particolare, nella relazione
illustrativa del bilancio di previsione per l'anno 2014 e programmata
per il triennio 2014-2016 prodotto dalla Autorità si dà atto che è
stato introdotto il nuovo criterio e si assume che il bilancio è
stato predisposto nella misura in cui le contribuzioni siano
sufficienti a coprire il fabbisogno della Autorità (infatti vi si
legge che «tenuto conto della nuova aliquota e del contesto economico
finanziario che sta caratterizzando il Paese, la misura delle
contribuzioni a carico delle imprese per l'anno 2014 è stata
prudenzialmente stimata in 60 milioni di euro»).
Nessun elemento, tuttavia, viene fornito a questa Commissione da
cui si possa desumere la corrispondenza tra le somme incassate e
quelle utilizzate per le spese di funzionamento dell'Autorità. In
mancanza di tale elemento di giudizio, le richiamate norme di diritto
comunitario non appaiono risolutive della presente controversia.
3. Ciò posto, già questa Commissione ha sottoposto la questione
alla Corte costituzionale, con ordinanza del 18 marzo 2016, n.
1167/2016.
In particolare questa Commissione ha rilevato: «Invero, ad onta
del principio di eguaglianza, sancito nell'art. 3 della costituzione,
e del generale obbligo di concorrere alle spese pubbliche in ragione
della rispettiva capacità contributiva come previsto dall'art. 53
della Carta, sono state escluse dall'obbligo di contribuzione le
categorie non imprenditoriali, quali i consumatori che pure fruiscono
e sono i beneficiari della attività regolatrice dell'Autorità (il
rispetto della libera concorrenza è rilevante per tutti i cittadini)
e quali le pubbliche amministrazioni, che svolgono la loro attività
con efficacia diretta o indiretta sul mercato creando o eliminando
distorsioni alla concorrenza. Già questa limitazione della platea
dei soggetti chiamati a contribuire appare sostanziare il dubbio di
contrasto delle norme in esame con i principi costituzionali sopra
indicati.
Oltre alla limitazione della platea dei contribuenti alla
categoria dei soli imprenditori si deve rilevare altresì l'ulteriore
dubbio di costituzionalità derivante dall'assoggettamento al
contributo solo di una percentuale ridotta di imprenditori, quella
con volume di affari superiore a 50 milioni di euro. Sotto questo
profilo appare poi dubbia la conformità con gli indicati principi
costituzionali del parametro del volume di affari che non coincide
necessariamente col criterio di redditività di un'impresa ben
potendo a parità di fatturato essere ben diversi i profitti e quindi
la redditività fra imprese operanti in settori diversi.
Non può neppure escludersi che ad un elevato fatturato faccia
poi riscontro un saldo negativo del conto economico che quindi
chiuderebbe in perdita. Complessivamente considerando la previsione
legislativa la stessa non sembra corrispondere con sicurezza al
principio della capacità contributiva ma anzi sembra idonea a non
determinare corrispondenze fra redditività dell'impresa e costi
fiscali che la stessa viene chiamata a sostenere.
Ulteriore dubbio di costituzionalità appare ravvisabile con
riferimento al principio di progressività dell'imposizione fissato
dal secondo comma dell'art. 53 della Costituzione in quanto i
soggetti con maggiore capacità contributiva possono essere
destinatari di obblighi di contribuzione in proporzione meno gravosi
di quelli gravanti sui contribuenti con minore capacità
contributiva: a tale effetto appare condurre la limitazione del
contributo nel senso che il suo massimo non può essere superiore a
cento volte la misura minima.
Nella sostanza può avvenire allora che il tributo non venga
applicato in modo progressivo secondo la diversa capacità
contributiva delle imprese ma in misura proporzionale (e solo al di
sopra di una certa soglia) senza tener conto delle più alte
capacità contributive per poi divenire regressivo una volta
raggiunta una certa soglia.
Pur tenendosi presente come il legislatore possa diversamente
modulare l'imposizione fiscale fra diverse aree economiche o diverse
tipologie di contribuenti, pur tuttavia ogni diversificazione per
tipologia di contribuenti deve essere supportata da adeguate
giustificazioni in assenza delle quali la differenziazione degenera
in arbitraria discriminazione (Corte costituzionale n. 10/2015). Come
affermato dal giudice delle leggi (sentenza n. 142 del 2014) le
differenziazioni impositive devono essere ancorate ad adeguata
giustificazione oggettiva la quale deve essere coerentemente,
proporzionalmente e ragionevolmente tradotta nella struttura
dell'imposta. Sotto questo profilo, a parte le esenzioni per
tipologia di contribuenti sopra indicate, non sembrerebbe trovare
spiegazione un'esenzione di imposta per gli imprenditori con 48
milioni di euro di fatturato cioè poco al di sotto della soglia di
tassabilità nè troverebbe giustificazione che l'imprenditore con
fatturato di oltre cento volte superiore al minimo previsto per la
tassabilità sia chiamato a versare una somma meno che
proporzionale».
Questi rilievi appaiono tanto più fondati in quanto si ravvisa
una discriminazione tra «le società italiane con ricavi superiori a
50 milioni di euro iscritte al registro delle imprese tenuto dalle
Camere di commercio italiane» e tutte quelle imprese straniere che
non hanno una «rappresentanza stabile» in Italia ma comunque
esercitano attività di impresa nel nostro Paese e, pertanto,
usufruiscono dei servizi di vigilanza e di regolamentazione resi
dalla AGCM. Al riguardo, deve evidenziarsi che l'Autorità è
chiamata a vigilare/controllare tutte le imprese le cui condotte
siano causative di effetti anticoncorrenziali sul mercato italiano, a
prescindere dalla collocazione della loro sede.
Attesa, pertanto, l'omogeneità della situazione di fatto presa
in considerazione della legge ai fini della imposizione fiscale, la
limitazione della platea dei soggetti passivi chiamati al versamento
del contributo (solo le società di capitali residenti in Italia a
fini fiscali e i cui ricavi superano le soglie indicate nell'art.
7-ter legge cit.) crea un'ingiustificata disparità di trattamento
basata sulla nazionalità o sulla organizzazione societaria.
4. Ad integrazione dei motivi sopra esposti va, altresì,
rilevato che appare ravvisabile la violazione del principio della
riserva di legge fissato dall'art. 23 della Costituzione in quanto il
potere di fissare l'aliquota è attribuito alla discrezionalità
della AGCM senza che sia prevista una correlazione tra il fabbisogno
per i costi sopportati dall'Autorità e le entrate ricavabili dalla
riscossione. Soprattutto senza che siano previsti i criteri ai quali
l'Autorità debba attenersi nel determinare quelle che nelle sostanza
sono aliquote impositive; e ciò in relazione ai soggetti o alle
categorie dei soggetti tenuti a versarle (elemento soggettivo) e alla
natura e importanza delle questioni sottoposte all'Autorità
(elemento oggettivo).
L'art. 10, comma 7-quater della legge n. 287/1990, infatti,
demanda alla AGCM la facoltà di apportare con fonte secondaria
«variazioni della misura e delle modalità di contribuzione», senza
prevedere alcun criterio a cui la stessa Autorità debba attenersi
nella determinazione di tali importi. Le entrate ricavabili da tale
riscossione, pertanto, pur non risultando del tutto disancorate dalle
spese effettivamente sopportate dall'AGCM per il suo funzionamento
(spese cui sono, invece, istituzionalmente preposte) vengono riscosse
in base a criteri lasciati alla mera discrezionalità dell'AGCM.
A tale proposito la giurisprudenza della Corte costituzionale si
è espressa nel senso di ritenere illegittima la legge che «rinvia ad
una fonte di rango inferiore a quella legislativa l'individuazione
delle prestazioni, senza dettare criteri direttivi idonei a
restringere la discrezionalità dell'organo amministrativo».
Dal momento che il ricorso in esame postula la applicazione delle
norme di cui al novellato art. 10 legge n. 287/1990, di cui non è
possibile un'interpretazione costituzionalmente orientata, se ne deve
rimettere alla Corte costituzionale il giudizio circa la conformità
o meno agli indicati principi della carta costituzionale.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 legge n. 87 del 1953;
La Commissione tributaria provinciale di Roma (sez. 5),
ritenutane la rilevanza e non manifesta infondatezza, rimette alla
Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10, commi 7-ter e 7-quater, della legge n. 287 del 1990 in
relazione agli articoli 3, 53, 1° e 2° comma e 23 della Costituzione
nella parte in cui, per assicurare il funzionamento dell'Autorità
garante della concorrenza e del mercato, vengono applicati contributi
a carico dei soli imprenditori con fatturato superiore a 50 milioni
di euro e prevedendosi un limite massimo per tale contributo.
Sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che la presente ordinanza sia notificata a cura della
segreteria alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri e sia
comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, 30 settembre 2016

Il Presidente: Novelli

L'estensore: Verde