1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 28-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 marzo 2021
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 marzo 2021 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente - Norme della Regione Abruzzo - Previsione che e' consentita la raccolta di tronchi e masse legnose spiaggiate nell'ambito del demanio marittimo regionale con finalita' turistico-ricreative - Determinazione dell'orario e del calendario della raccolta - Individuazione delle aree nelle quali la raccolta del materiale legnoso e' vietata. - Legge della Regione Abruzzo 20 gennaio 2021, n. 1 ("Disposizioni finanziarie per la redazione del Bilancio di previsione finanziario 2021-2023 della Regione Abruzzo (Legge di stabilita' regionale 2021)"), art. 19, comma 36. (21C00078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 28-4-2021)

Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso
con il patrocinio ex lege, dall'Avvocatura generale dello Stato,
(C.F. 80224030587), per il ricevimento degli atti fax 06-96514000 e
pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici in Roma,
alla via dei Portoghesi n. 12 domicilia - nei confronti;
Della Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore, per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge n. 1
del 20 gennaio 2021, art. 19, comma 36 (raccolta di tronchi e masse
legnose spiaggiate dalle mareggiate invernali).
Delibera del Consiglio dei ministri adottata nella seduta del 19
marzo 2021.
La Regione Abruzzo con la norma sopra epigrafata, ha ecceduto
della propria competenza, così come si intende illustrare con i
seguenti

Motivi

La legge Abruzzo n. 1/2021, è la legge di stabilità regionale
2021, recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
di previsione finanziario 2021 - 2023 della Regione Abruzzo» e che
manifesta i seguenti profili di incostituzionalità.
L'art. 19, comma 36 della legge in esame, rubricato «Attuazione
del principio di leale collaborazione, modifiche alle leggi
regionali, proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
ulteriori disposizioni urgenti», prevede testualmente che
«Nell'ambito del demanio marittimo regionale con finalità
turistico-ricreative e nei lidi e spiagge destinati alla balneazione
è consentita, esclusivamente per uso domestico o personale e senza
scopo di lucro, la raccolta di tronchi e masse legnose spiaggiati e
ivi depositati dalle mareggiate invernali. La raccolta può essere
effettuata dal 15 ottobre al 31 marzo, nei giorni feriali, dalle ore
8,00 alle ore 17,00. La raccolta del materiale legnoso è vietata
nelle aree del demanio marittimo tutelate o vincolate ai sensi della
disciplina nazionale e regionale in materia ambientale e
paesaggistica, quali parchi, riserve marine, SIC, biotopi, foce dei
fiumi e zone di dimora di fauna e flora protetta. Con ordinanza da
emanarsi entro il 15 ottobre, i comuni costieri possono individuare
aree vietate alla raccolta del materiale legnoso. Resta ferma a
carico di chi effettua le operazioni di prelievo la responsabilità,
anche verso terzi, della raccolta e trasporto del materiale legnoso».
Con tale previsione normativa la regione, per finalità destinate
a favorire la balneazione e la frequentazione per scopi
turistico-ricreativi delle spiagge e degli arenili demaniali,
regolamenta in modo dettagliato, anche mediante orari, calendario e
luoghi di esecuzione, la raccolta del materiale legnoso spiaggiato a
seguito di fenomeni meteorologici, concedendone la libera raccolta.
Al fine di cogliere i motivi che ne giustificano la presente
impugnativa, si impone una preliminare ricostruzione delle previsioni
legislative statali suscettibili di assumere in materia la valenza di
parametri interposti.
L'art. 183, comma 1, lettera b-ter), del decreto legislativo n.
152/2006, al punto 4, stabilisce che nella classificazione di rifiuti
urbani rientrano «i rifiuti di qualunque natura o provenienza,
giacenti sulle strade ed aree pubbliche o sulle strade ed aree
private comunque soggette ad uso pubblico o sulle spiagge marittime e
lacuali e sulle rive dei corsi d'acqua».
Il medesimo art. 183, comma 1, alla lettera n), del decreto
legislativo n. 152/2006, in merito alla definizione delle operazioni
di gestione dei rifiuti, stabilisce che costituiscono attività di
gestione dei rifiuti «la raccolta, il trasporto, il recupero,
compresa la cernita, e lo smaltimento dei rifiuti, compresi la
supervisione di tali operazioni e gli interventi successivi alla
chiusura dei siti di smaltimento, nonchè le operazioni effettuate in
qualità di commerciante o intermediari. Non costituiscono attività
di gestione dei rifiuti le operazioni di prelievo, raggruppamento,
selezione e deposito preliminari alla raccolta di materiali o
sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici, ivi
incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di
origine antropica effettuate, nel tempo tecnico strettamente
necessario, presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno
depositati».
Infine, riguardo alle possibili esclusioni del materiale legnoso
dalla disciplina sui rifiuti, si richiama quanto contenuto nell'art.
185, comma 1, lettera f) del più volte citato decreto, che, per i
materiali legnosi, stabilisce di escludere paglia e altro materiale
agricolo o forestale naturale non pericoloso quali, a titolo
esemplificativo e non esaustivo, gli sfalci e le potature effettuati
nell'ambito delle buone pratiche colturali, utilizzati in
agricoltura, nella silvicoltura o per la produzione di energia da
tale biomassa, anche al di fuori del luogo di produzione ovvero con
cessione a terzi, mediante processi o metodi che non danneggiano
l'ambiente nè mettono in pericolo la salute umana».
L'attività appena descritta va configurata, sostanzialmente,
come attività connessa alla pulizia degli arenili e, pertanto, la
censurata disposizione regionale - nella misura in cui
illegittimamente esclude i materiali legnosi dalla applicazione della
disciplina sui rifiuti quando prelevati dal luogo ove gli eventi
naturali li hanno depositati - si pone in contrasto con l'anzidetta
normativa statale disciplinante la materia de qua.
La stessa, difatti, non prevede eccezioni riguardo all'origine o
alla provenienza del materiale che si rinviene sulle spiagge marine,
lacuali o sulle rive dei corsi d'acqua quando dalle stesse viene
prelevato per finalità di pulizia degli arenili. Le uniche deroghe
ammesse riguardano, esclusivamente, le operazioni preliminari svolte
sull'arenile, in tempi tecnici contenuti, per separare le diverse
frazioni merceologiche dei materiali spiaggiati, preliminarmente alla
loro raccolta. Nè, in ragione di quanto posto in rilievo, sono da
ritenersi applicabili al caso di specie oggetto di specifica
previsione normativa le esclusioni previste dal summenzionato art.
185 del decreto legislativo n. 152 del 2006.
Così delineato, dunque, il contrasto delle citate previsioni
regionali con i relativi parametri statali interposti in materia, si
evidenzia che il giudice delle leggi nell'affermare che l'ambiente è
materia «trasversale» - ovvero afferente a più livelli di tutela -
non ha mancato di ricordare che spettano comunque «allo Stato le
determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina
uniforme sull'intero territorio nazionale» (cfr., da ultimo, sentenze
n. 507 e n. 54 del 2000, n. 382 del 1999, n. 273 del 1998) (Corte
costituzionale, sentenza 407/2002).
L'esistenza di uno specifico limite all'esercizio del potere
normativo delle regioni in materia ambientale è stato, altresì,
ribadito dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n.
378/2007, ove si legge testualmente: «La potestà di disciplinare
l'ambiente nella sua interezza è stato affidato, in riferimento al
riparto delle competenze tra Stato e regioni, in via esclusiva allo
Stato, dall'art. 117, comma secondo, lettera s), della Costituzione,
il quale, come è noto, parla di "ambiente" in termini generali e
onnicomprensivi».
Va sottolineato che la norma costituzionale pone accanto alla
parola «ambiente» la parola «ecosistema». Ne consegue che spetta
soltanto allo Stato disciplinare l'ambiente come un'entità organica,
dettando cioè delle norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e
le singole componenti considerate come parti del tutto.
Alla luce di quanto fin qui rappresentato, e del quadro normativo
statale in cui si colloca la fattispecie normativa de qua, la legge
n. 1 del 2021 della Regione Abruzzo è da ritenersi in contrasto con
il parametro costituzionale di cui al secondo comma, lettera s),
dell'art. 117 della Costituzione, in quanto essa interviene in una
materia, quella della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»,
attribuita in via esclusiva alla competenza legislativa dello Stato
(ex multis, Corte costituzionale, sentenze n. 54 del 2012, n. 244 e
n. 33 del 2011, n. 331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009),
nella quale rientra la disciplina della gestione dei rifiuti (Corte
costituzionale, sentenza n. 249 del 2009), anche quando interferisca
con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi
riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme
sull'intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle
regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali (tra le molte, sentenze n. 67 del 2014, n.
285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 del 2011, n. 225 e n. 164 del
2009 e n. 437 del 2008).
Tale disciplina, «in quanto appunto rientrante principalmente
nella tutela dell'ambiente, e dunque in una materia che, per la
molteplicità dei settori di intervento, assume una struttura
complessa, riveste un carattere di pervasività rispetto anche alle
attribuzioni regionali» (sentenza n. 249 del 2009), con la
conseguenza che la disciplina statale «costituisce, anche in
attuazione degli obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme e
si impone sull'intero territorio nazionale, come un limite alla
disciplina che le regioni e le province autonome dettano in altre
materie di loro competenza, per evitare che esse deroghino al livello
di tutela ambientale stabilito dallo Stato, ovvero lo peggiorino»
(sentenze n. 58 del 2015, n. 314 del 2009, n. 62 del 2008 e n. 378
del 2007).
Da ultimo, merita evidenziare che codesta ecc.ma Corte
costituzionale con la sentenza n. 227 del 30 ottobre 2020 ha
confermato che la disciplina dei rifiuti dovendo ricondursi alla
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, materia come detto
trasversale, incide necessariamente sulle competenze regionali,
sicchè detta disciplina costituisce, anche in attuazione degli
obblighi comunitari, un livello di tutela uniforme che si impone
sull'intero territorio nazionale, come un limite alla disciplina che
le regioni e le province autonome dettano in altre materie di loro
competenze per evitare che esse deroghino al livello di tutela
ambientale stabilito dallo Stato.

P.Q.M.

Si conclude perchè sia dichiarato costituzionalmente illegittimo
il comma 36 dell'art. 19 della legge della Regione Abruzzo n. 1 del
20 gennaio 2021.
Si produce l'attestazione della deliberazione consiliare in data
19 marzo 2021.

Roma, 22 marzo 2021

Il Vice avvocato generale dello Stato: Figliolia