1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 15-6-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 613 SENTENZA 8 - 10 giugno 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Regione Toscana - Nomina di un consiglio commissariale per la gestione dei servizi delle UU.SS.LL. Potere di controllo su organi di enti locali - Non spettanza alla regione - Annullamento della delibera del consiglio regionale impugnata (088C0914) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 15-6-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri notificato il 26 aprile 1983, depositato in cancelleria il 3
maggio successivo ed iscritto al n. 17 del registro ricorsi 1983, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione del
Consiglio regionale della Toscana n. 70 del 1 febbraio 1983 con la
quale è stato nominato un collegio commissariale per la gestione dei
servizi dell'U.S.L. n. 7 Val di Nievole;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del
Consiglio dei Ministri e l'Avvocato Paolo Barile per la Regione
Toscana;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 aprile 1983 e depositato il 3
maggio 1983, il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Toscana in
relazione alla delibera del Consiglio regionale n. 70 del 1 febbraio
1983, con la quale è stato nominato un Consiglio Commissariale per
la gestione dei servizi dell'U.S.L. n. 7 - "Val di Nievole".
Dopo che il T.A.R. della Toscana aveva annullato la delibera del
26 marzo 1981, con la quale l'assemblea dell'Associazione
intercomunale della predetta U.S.L. aveva eletto il Comitato di
gestione, e in pendenza della relativa impugnativa presso il
Consiglio di Stato, il Consiglio regionale della Toscana ha
provveduto, con l'atto qui impugnato, a nominare un "Collegio
commissariale di gestione" al fine di assicurare l'attività di
ordinaria amministrazione dell'U.S.L. e a fissare la scadenza dello
stesso alla data della decisione del Consiglio di Stato sull'istanza
di sospensiva ovvero alla data dell'elezione del nuovo Comitato di
gestione e, comunque, non oltre tre mesi.
A sostegno dell'impugnazione, il ricorrente osserva che la Regione
Toscana ha fatto uso, nella specie, di un potere relativo al
controllo su organi degli enti locali, che non gli compete. Infatti
l'art. 49 della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale,
nel demandare alle regioni il controllo sugli atti dell'U.S.L.,
conferma che quello sugli organi segue il regime previsto in
relazione agli enti locali (art. 128 Cost.): è, cioè, riservato
allo Stato, come ha già riconosciuto questa Corte nella sent. n. 164
del 1972. Questa conclusione, secondo l'Avvocatura dello Stato,
traspare anche dall'art. 130 Cost., il quale, mentre riserva allo
Stato la disciplina relativa all'organo regionale di controllo, nello
stesso tempo limita la competenza di quest'ultimo al controllo sugli
atti.
Nè si può sostenere, sempre a detta del ricorrente, che la
situazione venutasi a creare con la sentenza del T.A.R. per la
Toscana sia equiparabile a quella regolata dall'art. 27 l.r. n. 63
del 1979, che prevede la gestione commissariale in caso di ritardo
nel primo impianto dell'U.S.L. Quest'ultima, infatti, è una norma
transitoria che ha esaurito il suo scopo con l'istituzione della
predetta U.S.L. Tanto che, aggiunge l'Avvocatura, essa deve ritenersi
superata a seguito del d.-l. n. 285 del 1980, e successive modifiche.
In ogni caso, precisa il ricorrente, ove fosse interpretato nel senso
voluto dalla Regione, l'art. 27 sarebbe illegittimo per contrasto con
il combinato disposto formato dagli artt. 128 e 130 Cost., dal quale
si deduce la riserva allo Stato del controllo sugli organi degli enti
locali.
2. - Si è costituita la Regione Toscana con atto di deduzione
depositato il 13 maggio 1983, con il quale, la resistente nel
richiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato,
si riserva di produrre memorie o documenti.
3. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha presentato
una memoria, con la quale, pur riconoscendo l'esistenza di una
giurisprudenza costituzionale contraria, contesta il parallelismo,
prospettato dal ricorrente, fra controlli sulle U.S.L. e controlli
sugli enti locali, in quanto il legislatore statale ha riservato alle
regioni la regolamentazione delle U.S.L. conferendo loro anche un
potere sostitutivo in caso di inerzia delle stesse U.S.L. Secondo la
resistente, anzi, il potere qui contestato ha una base nell'art. 11
del d.-l. n. 463 del 1983, che conferisce alle regioni la facoltà di
nominare commissari in caso di inadempimento da parte delle U.S.L. La
Regione, pertanto, auspica un mutamento di giurisprudenza in
relazione all'art. 49 della legge n. 833 del 1978.
In ogni caso, conclude la resistente, la delibera impugnata ha lo
scopo, almeno in parte, di consentire il compimento di atti dovuti:
per questo aspetto, poichè rientra nel controllo su atti, sarebbe di
sicura spettanza regionale.
4. - Nel corso della pubblica udienza, l'Avvocatura dello Stato,
nel ribadire le proprie posizioni, ha contestato, in particolare, la
tesi della Regione Toscana, per la quale si sarebbe in presenza di
un'ipotesi di commissariamento ad acta. A suo avviso, anzi, non vi
sarebbe dubbio che si tratti di una sostituzione in ufficio, come la
supplenza o la reggenza, per il semplice fatto che il collegio
commissariale è stato nominato per il compimento di tutti gli atti
di ordinaria amministrazione necessari per il funzionamento
dell'U.S.L.
Nella stessa occasione al Regione Toscana ha semplicemente
ribadito le proprie argomentazioni.
Considerato in diritto
1. - La questione oggetto del presente giudizio per conflitto di
attribuzione consiste nel decidere:
a) se spetta alla regione il potere di nominare un collegio
commissariale per la gestione ordinaria dei servizi dell'U.S.L. a
seguito dell'invalidazione da parte di un T.A.R. dell'elezione del
Comitato di gestione (T.A.R. per la Toscana, sent. 24 dicembre 1982,
n. 413);
b) se, di conseguenza, debba considerarsi legittima la delibera
n. 70 del 1 febbraio 1983 adottata dal Consiglio regionale della
Toscana, che ha provveduto, per l'appunto, a nominare un collegio
commissariale di gestione dell'U.S.L. n. 7 - "Val di Nievole",
fissandogli la scadenza alla data della decisione del Consiglio di
Stato sull'istanza di sospensiva ovvero all'elezione di un nuovo
Comitato di gestione o, comunque, non oltre tre mesi dalla nomina.
Anche se nelle more del presente giudizio la ricordata pronunzia
del T.A.R. per la Toscana (sent. n. 413 del 1982), con la quale era
stata annullata l'elezione del Comitato di gestione dell'U.S.L. n. 7
- "Val di Nievole", è stata riformata dalla sentenza 30 giugno 1984,
n. 534, del Consiglio di Stato, sez. quinta, che ha, per contro,
ritenuta valida l'elezione del predetto Comitato di gestione, non si
può dubitare che tali vicende siano del tutto ininfluenti sulla
decisione del conflitto di attribuzione sollevato dal ricorso di cui
in epigrafe. A questa conclusione conduce l'evidente rilievo che la
pronunzia giudiziale da ultimo menzionata non ha ovviamente toccato
l'atto posto a base del presente conflitto, che, anzi, ha prodotto
tutti i suoi effetti, permettendo così al Collegio commissariale in
questione di operare per il raggiungimento dello scopo prefissato
addirittura per un periodo eccedente la durata massima del proprio
mandato (precisamente, per circa tre mesi e mezzo).
2. - Nel merito, il ricorso dello Stato va accolto, poichè non si
può certo considerare come rientrante fra le attribuzioni regionali
la nomina di un collegio commissariale per la gestione di un'unità
sanitaria locale che si trovi nell'impossibilità temporanea di
funzionare.
A base di tale decisione va posto il principio, costantemente
affermato da questa Corte (v., specialmente, le sentt. nn. 164 del
1972 e 245 del 1984), per il quale, mentre i controlli sugli atti
degli enti locali sono di pertinenza delle regioni, che li esercitano
per il tramite degli appositi comitati regionali (art. 130 Cost.,
nonchè artt. 55 e segg. della legge 10 febbraio 1953, n. 62), al
contrario i controlli sugli organi degli stessi enti locali rientrano
nelle competenze dello Stato, in quanto espressione
dell'indefettibile momento di unitarietà proprio dell'ordinamento
complessivo. E, poichè le unità sanitarie locali, quali "strutture
operative" dei comuni e delle comunità montane ( ex artt. 13, primo
e secondo comma, e 15, primo comma, della legge 23 dicembre 1978, n.
833), sono assimilate e sottoposte, in base all'espressa previsione
dell'art. 49, primo e secondo comma, della legge istitutiva del
servizio sanitario nazionale, allo stesso regime dei corrispondenti
controlli disposto per i comuni e le province, ne consegue che il
principio regolativo appena menzionato trova applicazione anche al
caso di specie (sent. n. 245 del 1984).
che la nomina del "Collegio commissariale per la gestione dei
servizi dell'U.S.L. n. 7 - Val di Nievole", effettuata dal Consiglio
regionale della Toscana con l'atto impugnato, debba esser considerata
attività rientrante nell'ambito del controllo sugli organi, e non
già in quello del controllo sugli atti, deriva da un duplice e
concorrente rilievo.
Innanzitutto, la stessa premessa della delibera da cui ha origine
il presente conflitto pone in evidenza l'incontestabile collegamento
della nomina del predetto Collegio commissariale con una decisione
giurisprudenziale, come quella del T.A.R. per la Toscana
precedentemente ricordata, che, avendo annullato l'elezione del
Comitato di gestione della U.S.L. n. 7, ha direttamente colpito
quest'ultimo organo, dichiarandone illegittima la sua stessa
formazione, e non già il compimento di singoli atti. Di modo che il
presupposto della nomina del Collegio commissariale qui in
contestazione è dato, non certo dall'inerzia o dal ritardo del
Comitato di gestione nel compiere determinati atti, ma dal fatto che
esso era disciolto e pertanto, come si legge testualmente nella
stessa delibera di nomina, non era "in grado di espletare alcuna
funzione di amministrazione ordinaria o straordinaria".
In secondo luogo, va osservato che la delibera impugnata, in piena
coerenza con il presupposto da cui muove, non ha previsto un'ipotesi
di commissariamento ad acta, come sostiene invece la difesa della
Regione, ma ha dato vita, piuttosto, a una forma di sostituzione in
ufficio, la quale risulta chiaramente dalle attribuzioni che la
delibera medesima ha inteso conferire al predetto Collegio
commissariale, consistenti nei "poteri di ordinaria amministrazione
propri degli organi dell'unità sanitaria locale" (se pure con la
puntuale ed espressa esclusione di alcuni di essi).
Da tutto ciò deriva che l'attribuzione qui in contestazione
rientra nell'ambito dei controlli sugli organi e, in particolare,
nell'ambito dei poteri di sostituzione in ufficio spettanti allo
Stato in base all'art. 19, quinto comma (ultima parte), del
T.U.L.C.P. 3 marzo 1934, n. 383, che attribuisce al prefetto il
potere di nominare commissari per reggere le amministrazioni degli
enti locali - e quindi anche gli organi di gestione delle "strutture
operative" di questi ultimi - per il periodo di tempo strettamente
necessario in cui non siano in grado, per qualsiasi ragione, di
funzionare.
3. - Contro tale conclusione non possono valere gli argomenti
addotti dalla Regione resistente.
In primo luogo, non può certo dirsi che il potere qui in
contestazione abbia una specifica base nell'art. 11 del d.-l. 12
settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n.
638, il quale, a detta della Regione, romperebbe il parallelismo fra
il regime dei controlli sugli enti locali e quello sui controlli
delle unità sanitarie locali, conferendo alle regioni un generale
potere sostitutivo in caso di inerzia o di ingiustificato ritardo
delle stesse U.S.L. nell'adempimento delle proprie funzioni. In
realtà, la legge invocata dalla Regione - peraltro antecedente alla
ricordata sentenza di questa Corte n. 245 del 1984 e da questa già
presa in considerazione - non contiene alcuna modifica o deroga al
principio posto a base della presente decisione, in quanto, all'art.
11, prevede un generale potere di controllo sostitutivo delle regioni
nei confronti delle U.S.L. in relazione ad atti che debbono esser
compiuti perchè discendenti da obblighi normativamente imposti o da
direttive adottate nell'ambito della funzione di indirizzo e
coordinamento. In altre parole, nel circoscrivere il potere ivi
previsto al controllo sugli atti, la norma invocata dalla resistente,
anzichè derogare al principio posto a base della presente decisione,
ne costituisce un'ulteriore puntuale conferma.
Allo stesso modo, non può essere correttamente invocata, come
copertura legislativa della delibera impugnata, la norma contenuta
nell'art. 27, quinto comma, della legge regionale 19 dicembre 1979,
n. 63, come invece ha fatto il Consiglio regionale della Toscana. Pur
assumendo, per mera ipotesi, la conformità a Costituzione di una
norma che prevede l'istituzione da parte del Consiglio regionale di
un collegio commissariale per la gestione dei servizi dell'U.S.L. nel
caso che non risultino nominati, alla data del 31 dicembre 1979, i
comitati di gestione, sta di fatto che si è qui in presenza di una
norma transitoria, dettata per la prima attuazione delle U.S.L., che
comunque si riferisce a un'ipotesi diversa da quella in contestazione
e che, per la sua propria natura, non è suscettibile di applicazione
analogica.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava alla Regione Toscana provvedere alla
normativa di un collegio commissariale per la gestione dei servizi
dell'U.S.L. n. 7 - Val di Nievole e, di conseguenza, annulla la
delibera del Consiglio regionale della Toscana n. 70 del 1 febbraio
1983.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il relatore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 10 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0914