1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 17-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 280 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 febbraio 1995
N. 280 Ordinanza emessa il 21 febbraio 1995 dal pretore di Udine nel procedimento penale a carico di Paravan Maurizio Ambiente (tutela dell') - Inquinamento - Rifiuti (nella specie: accumulatori elettrici esausti, pastiglie e ceppi di freni e dischi di frizione) - Stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e nocivi senza autorizzazione - Depenalizzazione effettuata con decreto-legge ripetutamente reiterato - Denunciato abuso di tale forma di legiferazione anche per la mancanza del presupposto dell'"urgenza" - Lesione del principio di legalita' e di riserva di legge in materia penale - Mancata tutela dell'ambiente e della salute - Contrasto con la normativa comunitaria (in particolare la direttiva n. 156/1991). (D.-L. 7 gennaio 1995, n. 3, artt. 12, quarto comma, e 15). (Cost., artt. 9, 10, 25, 32 e 77). (095C0569) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 17-5-1995)

IL PRETORE
Visti gli atti del procedimento penale a carico di Paravan
Maurizio, nato a Pradamano il 15 gennaio 1954, assistito dai
difensori di fiducia dott. proc. A. Rigo e dott. proc. A. Di Marco
del Foro di Udine;
Premesso che l'imputato è stato tratto a giudizio davanti a
questo pretore per rispondere, fra l'altro, della contravvenzione di
cui all'art. 26 del d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, "per avere
esercitato, in assenza dell'autorizzazione prescritta dall'art. 16
del d.P.R. n. 915/1982, un'attività di smaltimento di rifiuti
tossici e nocivi, costituiti da accumulatori esausti, stoccandoli
provvisoriamente all'interno dell'azienda".
In atti preliminari l'imputato avanzava istanza di applicazione
della pena ai sensi dell'art. 444 del c.p.p., chiedendo nel contempo
al giudice di valutare la sussistenza delle condizioni per
pronunciare sentenza di proscioglimento a norma dell'art. 129 del
c.p.p., soprattutto in applicazione della particolare causa di
esclusione della punibilità, introdotta con gli artt. 12, quarto
comma, e 15 del d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3.
Il pubblico ministero prestava il proprio consenso alla pena nella
misura indicata dalla difesa, chiedendo tuttavia al pretore che,
qualora avesse ritenuto di dover pronunciare sentenza di assoluzione
ex art. 129 del c.p.p., in conformità della specifica disciplina
introdotta dal decreto-legge la cui applicazione era stata invocata
dalla difesa, valutasse l'opportunità di sollevare questione di
legittimità costituzionale delle norme richiamate.
Il pretore, valendosi della facoltà accordatagli dall'art. 135
delle disp. att. del c.p.p., ordinava l'esibizione degli atti
contenuti nel fascicolo del pubblico ministero; ed accertata, sulla
base di tali atti, la sussistenza nel caso concreto delle condizioni
previste dall'art. 15 del d.-l. n. 3/1995 per l'operare della causa
di non punibilità di cui al quarto comma dell'art. 12 del medesimo
testo normativo, decideva di sollevare questione di legittimità
costituzionale di tali norme del citato d.-l. n. 3/1995.
O S S E R V A
Infatti questa giudicante come sussista innanzi tutto il requisito
della rilevanza della questione.
Pur in presenza della richiesta di applicazione della pena ex art.
444 del c.p.p., avanzata dall'imputato ed assentita dal pubblico
ministero, permane infatti il dovere del giudice di valutare la
possibilità di pronunciare sentenza di proscioglimento a norma
dell'art. 129 del c.p.p.: possibilità che esiste concretamente nel
caso di specie, atteso che dagli atti di indagine contenuti nel
fascicolo del pubblico ministero appaiono sussistenti le condizioni
richieste dall'art. 15 del d.-l. n. 3/1995 per escludere la
punibilità dell'imputato.
Il Paravan, infatti, effettuò l'attività di stoccaggio
provvisorio contestatagli in imputazione nel medesimo insediamento in
cui svolgeva la propria attività di autoriparatore, nell'ambito
della quale i rifiuti venivano prodotti - art. 15, lett. a) -
l'asporto dei rifiuti avvenne inoltre con cadenza annuale, come
emerge dal registro di carico e scarico presente fra i documenti
acquisiti in sede di indagine - art. 15, lett. d) -; il prevenuto
aveva inoltre presentato alla regione, già in data 12 ottobre 1990,
richiesta di autorizzazione allo stoccaggio provvisorio di rifiuti
tossici e nocivi (e tale atto il pretore ha ritenuto di poter
considerare equipollente alla comunicazione di cui alla lettera e)
dell'art. 15 del decreto-legge citato, posto che sembrerebbe
incongruo, in relazione a quella che si manifesta essere la ratio
legis, richiedere la presentazione all'autorità competente di una
vera e propria comunicazione dello stoccaggio, all'epoca dei fatti
assolutamente non prevista ed avente addirittura, nel vigore della
normativa di cui al d.P.R. n. 915/1982, la funzione di autodenuncia).
I rifiuti stoccati, inoltre - costituiti da accumulatori esausti -
non contengono pacificamente le sostanze di cui all'art. 15, lett.
b), essendo qualificati come tossici e nocivi in ragione della
presenza delle sostanze di cui al numero 7 dell'allegato al d.P.R. n.
915/1982, mentre il loro quantitativo non superò in ogni caso i due
metri cubi (potendosi stimare il volume di un accumulatore in
0,020/0,025 mc).
Sussistendo dunque le condizioni per l'operare della causa di non
punibilità di cui all'art. 12, quarto comma, del d.-l. n. 3/1995, il
presente giudizio non può essere definito in modo indipendente dalla
risoluzione della questione di legittimità costituzionale della
norma stessa: solo dopo che sia stata accertata la conformità o meno
alla Costituzione di tali norme, il pretore sarà infatti in grado di
decidere per l'assoluzione, a mente dell'art. 129 del c.p.p., o per
l'applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell'art. 444 del
c.p.p.
Ed invero, in relazione alla disposizione di cui all'art. 12 del
d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3 (e del successivo art. 15, in quanto
richiamato dal primo), sussiste l'ipotesi di non manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale, per
contrasto con numerose disposizioni della Carta costituzionale.
Le citate norme del decreto-legge appaiono innanzi tutto
contrastare con gli artt. 9, secondo comma, e 32 della Costituzione,
in quanto l'esclusione della punibilità di chi abbia effettuato, a
determinate condizioni, lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici
e nocivi appare in netta contrapposizione con la tutela del paesaggio
e dell'ambiente, che quelle norme pongono come valore fondamentale;
inoltre, esse si contrappongono all'art. 10 della Costituzione, in
quanto la normativa introdotta in materia di rifiuti tossici e nocivi
dal decreto in esame appare assolutamente confliggente con le
direttive CEE dettate nella medesima materia, ciò che comporta il
mancato adeguamento dello Stato italiano alle norme del diritto
internazionale, che il dettato costituzionale impone; la norma
esimente da responsabilità, contenuta nel decreto de quo
relativamente all'avvenuto stoccaggio di rifiuti tossici e nocivi,
appare poi confliggere con gli artt. 25 e 77 della Costituzione,
nella parte in cui dette disposizioni impongono determinati limiti e
condizioni all'esercizio della potestà legislativa da parte
dell'esecutivo, soprattutto con riguardo alla materia penale.
Venendo dunque a considerare in maniera più dettagliata la
valutazione della non manifesta infondatezza della questione, si
dovrà in primo luogo osservare come la norma di cui all'art. 12,
quarto comma, del d.-l. n. 3/1995 affermi, in maniera assolutamente
innovativa rispetto alla precedente disciplina generale in materia di
rifiuti (contenuta nel d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915), la non
punibilità di chi abbia effettuato, prima dell'entrata in vigore
della disciplina normativa d'urgenza, lo stoccaggio provvisorio di
rifiuti tossivi e nocivi, alle condizioni dettate dal successivo art.
15.
La disciplina sin qui riassunta si coordina peraltro con la più
generale previsione, contenuta proprio nell'art. 15 del decreto:
norma che, venendo ad incidere su uno dei principi cardine del d.P.R.
n. 915/1982, fa venir meno, a determinate condizioni, l'obbligo di
autorizzazione e di iscrizione all'albo nazionale per chi effettui,
nell'ambito dello stesso insediamento produttivo, lo stoccaggio
provvisorio di rifiuti tossici e nocivi.
Orbene, tale disciplina pare porsi in aperta contrapposizione
logica con l'art. 9, secondo comma, della Costituzione: secondo la
più recente ed autorevole giurisprudenza, sia della Corte di
cassazione che di quella costituzionale, il concetto di "paesaggio",
al quale la norma costituzionale si richiama, deve infatti intendersi
non solo nella sua dimensione estetica e culturale, ma come ambiente
naturale in senso lato, tutelato anche (e soprattutto) in vista della
conservazione di tutte le sue componenti bionaturalistiche.
Ora, il fatto di prevedere la esclusione di punibilità per chi
abbia effettuato lo stoccaggio provvisorio di rifiuti tossici e
nocivi, appare invece incompatibile con la tutela dell'ambiente,
proprio perchè con tale previsione si attua in pratica una rinuncia,
da parte dello Stato, a perseguire condotte che per la particolare
pericolosità dei rifiuti in questione sono suscettibili di
determinare gravi situazioni di degrado ambientale.
E sotto questo stesso profilo, la disciplina in questione si pone
pure in contrasto con l'art. 32 della Costituzione, se è vero che
nel concetto di tutela del diritto alla salute non può non
ricomprendersi anche il diritto alla salubrità dell'ambiente
naturale ed urbano in cui il cittadino vive (così come
autorevolmente riaffermato dalla Cassazione, a sezioni unite, nella
ben nota decisione n. 517/1979, e dalla stessa Corte costituzionale
nelle pronunce n. 641/1987 e n. 127/1990).
Se infatti si fa cadere, in sede di decretazione d'urgenza, la
possibilità di un intervento punitivo, dall'indubbio carattere
deterrente, in relazione a condotte aventi ad oggetto lo smaltimento
di determinati rifiuti, anche potenzialmente pericolosi, si vengono
di fatto a creare le condizioni per l'espandersi di un fenomeno che
non può che produrre in via diretta un danno irreparabile per
l'ambiente, con conseguente grave pregiudizio anche per la salute e
la salubrità pubblica.
Quanto poi all'art. 10 della Costituzione, che impone allo Stato
italiano di conformarsi alle norme del diritto internazionale, esso
appare ampiamente violato dalla normativa della cui costituzionalità
si discute, posto che essa non pare affatto adeguarsi alle principali
norme comunitarie dettate in materia di rifiuti, ed in particolare
alla direttiva CEE n. 156 del 18 marzo 1991, che ha modificato la
fondamentale direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti.
Tale direttiva, infatti, nel prevedere in via generale (agli artt.
9 e 10) la necessità dell'autorizzazione per tutti gli stabilimenti
ed imprese che effettuino operazioni di smaltimento di rifiuti, e
nello stabilire altresì la possibile deroga a tale disciplina, in
presenza di determinate condizioni espressamente previste, fa in ogni
caso salvo il disposto della direttiva 78/319/CEE del Consiglio, del
20 marzo 1978, relativa ai rifiuti tossici e nocivi.
E poichè quest'ultima normativa comunitaria - alla quale, è
appena il caso di ricordare, è stata data attuazione nel nostro
Paese con il d.P.R. n. 915/1982 - impone necessariamente
l'autorizzazione, per ogni singola fase dell'attività di smaltimento
di questa particolare categoria di rifiuti, il contrasto rispetto ad
essa dei più volte richiamati artt. 12, quarto comma, e 15 del d.-l.
n. 3/1995 appare in tutta la sua evidenza.
Infine, un ulteriore profilo di illegittimità della disciplina
esaminata si pone in rapporto agli artt. 25 e 77 della Costituzione.
Il fondamentale principio di riserva di legge in materia penale,
posto dalla prima delle norme costituzionali indicate, implica
infatti, a parere di chi scrive, una riserva delle scelte di politica
criminale (sia relative alla introduzione di nuove incriminazioni,
sia, come nel caso di specie, relative alla esclusione della
rilevanza penale di determinate condotte) alla volontà del
Parlamento, unico organo che sia diretta espressione della sovranità
popolare e che garantisca nel contempo il controllo da parte delle
minoranze.
Pur se discutibile, l'introduzione di nuove norme penali
attraverso la decretazione d'urgenza deve dunque considerarsi
ammissibile solo quando sia comunque assicurato l'intervento del
Parlamento in posizione sovraordinata, quando questo abbia cioè la
effettiva possibilità di conferire stabilità e durevolezza
(oltrechè - e fondamentalmente - la necessaria certezza) alle
disposizioni normative introdotte in via precaria, attraverso
l'esercizio dei propri poteri di conversione.
Nella materia che ci occupa, al contrario, essendosi verificato un
inquietante fenomeno di reiterazione dei decreti-legge, si è di
fatto spodestato l'organo parlamentare del monopolio a legiferare in
maniera esclusiva nell'ambito penale, con assunzione, da parte del
Governo, di esorbitanti poteri di bilanciamento e di valutazione
degli interessi in gioco.
Non pare poi si possa trascurare un ulteriore elemento, e cioè la
insussistenza di una delle condizioni fondamentali - quella
dell'urgenza - che legittimano il Governo ad emanare decreti con
valore di legge ordinaria, a mente dell'art. 77 della Costituzione:
infatti, quale urgenza può mai ravvisarsi nell'adozione di decreti-
legge che vengono ripresentati, perchè non convertiti in legge nei
termini, per oltre un anno, a partire dal novembre 1993?

P. Q. M.
Visti gli artt. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n.
1/1953;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 12, quarto comma, e 15 del
d.-l. 7 gennaio 1995, n. 3, recante "Disposizioni in materia di
riutilizzo dei residui derivanti da cicli di produzione o di consumo
in un processo produttivo o in un processo di combustione, nonchè in
materia di smaltimento dei rifiuti", per violazione degli artt. 9,
10, 25, 32 e 77 della Costituzione;
Sospende il presente giudizio;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata al pubblico ministero, all'imputato, al suo difensore,
nonchè al Presidente del Consiglio dei Ministri, e comunicata alla
Presidente della Camera dei deputati ed al Presidente del Senato
della Repubblica.
Udine, addì 21 febbraio 1995
Il pretore: FERUGLIO
Il collaboratore di cancelleria: D'ASCOLI
95C0569