1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 32 del 3-8-1994
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 341 SENTENZA 19 - 25 luglio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Reato in genere - Oltraggio a pubblico ufficiale - Minimo edittale della pena (mesi sei) Sproporzione ed eccessivita' anche in rapporto all'assai piu' ridotto minimo di pena applicabile per il reato di ingiuria - Irragionevole bilanciamento tra la tutela della pubblica amministrazione e il valore della liberta' personale - Lesione del principio di finalita' rieducativa della pena - Illegittimita' costituzionale parziale - Assorbimento di ulteriore profilo - Possibilita' per il legislatore di stabilire un diverso trattamento sanzionatorio, purche' conforme ai principi surrichiamati. (C.P., art. 341, primo comma). (Cost., artt. 3, 27, terzo comma, e 97) (094C0893) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.32 del 3-8-1994)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 341 del codice
penale, promosso con ordinanza emessa il 29 marzo 1993 dal Pretore di
Padova nel procedimento penale a carico di Giacometti Antonio,
iscritta al n. 11 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 6, prima serie speciale,
dell'anno 1994;
Udito nella camera di consiglio dell'11 maggio 1994 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Ritenuto in fatto
1. - All'esito dell'istruttoria dibattimentale a carico di un
imputato del reato di oltraggio a pubblico ufficiale, il Pretore di
Padova ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma e 97, primo comma, della
Costituzione, dell'art. 341 del codice penale, "nella parte in cui
prevede il limite minimo edittale di sei mesi di reclusione".
Secondo il Pretore, tale pena minima appare, per il radicale
mutamento dei valori morali e giuridici prodottosi nel lungo tempo
trascorso dall'entrata in vigore del codice penale, e in relazione al
quadro delineato dalla Costituzione, assolutamente sproporzionata in
eccesso.
L'oltraggio, osserva il remittente, è in realtà un'ingiuria
aggravata ai sensi dell'art. 61 n. 10 cod. pen, differendo da questa
solo per il diverso oggetto giuridico, il quale tuttavia non
giustifica la rilevante differenza di trattamento sanzionatorio tra
le due fattispecie criminose.
L'elevato livello del minimo edittale, comportando l'irrogazione
di pene sproporzionate al grado di disvalore sociale dei fatti,
spesso di lieve entità, in cui si concreta il reato in questione,
contrasterebbe, ad avviso del Pretore, in primo luogo con l'art. 27,
terzo comma, della Costituzione, essendo compromessa la finalità
rieducativa della pena.
Sarebbe poi violato l'art. 97, primo comma, della Costituzione,
perchè la gravità della pena, non consentendo l'applicabilità di
sanzioni sostitutive pecuniarie, ed ostacolando comunque la
definibilità del procedimento in sede predibattimentale, rende
inevitabili istruttorie dibattimentali "da assise", così da
determinare costi processuali rilevanti e "l'inutile 'occupazionè di
una struttura delicatissima già di per sè quasi moribonda".
Infine, secondo il giudice a quo, sarebbe leso anche l'art. 3
della Costituzione, per la differenza di trattamento sanzionatorio
tra la fattispecie di cui all'art. 341 cod. pen. e quella di cui agli
artt. 594 e 61 n. 10 cod. pen. , che non trova adeguata
giustificazione razionale nella sola diversità del bene giuridico
tutelato, considerato anche che l'esigenza di differenziazione tra le
due ipotesi criminose riceve già una significativa realizzazione,
sul piano processuale, nella procedibilità d'ufficio per il primo
reato.
Il sollecitato intervento di eliminazione del minimo edittale,
oltre a risolvere i riferiti problemi di costituzionalità, si
configurerebbe, secondo il Pretore, come una scelta non interferente
con la sfera di discrezionalità legislativa, rinvenendosi nello
stesso sistema, in virtù della generale previsione dell'art. 23,
primo comma, cod. pen. (limite generale di quindici giorni di
reclusione) l'individuazione del trattamento sanzionatorio minimo.
Considerato in diritto
1. - Il giudice a quo dubita che l'art. 341 cod. pen., nella parte
in cui prevede, per il reato di oltraggio, il limite minimo edittale
di sei mesi di reclusione, si ponga in contrasto con gli artt. 3, 27,
terzo comma, e 97, primo comma, della Costituzione.
Secondo il Pretore tale pena minima sarebbe attualmente, in
presenza di un mutamento rilevantissimo dei valori morali e
giuridici, o meglio della loro scala gerarchica, assolutamente
sperequata in eccesso: di qui, in primo luogo, il sospetto di una
violazione dell'art. 27, terzo comma, della Costituzione, poichè
l'irrogazione di pene sproporzionate al grado di effettivo disvalore
dei fatti, spesso di lieve entità, in cui si concreta il reato di
oltraggio, comprometterebbe la finalità rieducativa della pena. In
secondo luogo, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con l'art.
3 della Costituzione, perchè la rilevante differenza del trattamento
sanzionatorio minimo ivi previsto rispetto a quello di cui agli artt.
594 e 61, n. 10 cod. pen. (ingiuria aggravata) non troverebbe
adeguata giustificazione nella diversità del bene giuridico
tutelato. Infine, la previsione contestata violerebbe l'art. 97,
primo comma, della Costituzione, perchè la gravità della pena,
precludendo la possibilità di definire i procedimenti in fase
predibattimentale, determinerebbe costi processuali rilevantissimi.
La questione sollevata dunque ha ad oggetto soltanto il minimo
edittale. Essa non concerne pertanto nè la previsione del limite
massimo della pena, nè le rimanenti disposizioni dell'art. 341 cod.
pen.
2. - Questa Corte ha già avuto occasione di esaminare problemi
analoghi a quelli posti dalla questione attuale. In passato,
respingendo questioni di legittimità costituzionale formulate con
esclusivo riferimento all'art. 3 della Costituzione - per via
dell'asserita arbitraria diversificazione, dal punto di vista del
trattamento sanzionatorio, tra il reato di oltraggio e quello di
ingiuria - la Corte dava conto del fatto che la norma impugnata
appariva espressione di una concezione autoritaria, ma affermava che
la sua eventuale modifica competeva al legislatore (sentenze nn. 109
del 1968, 165 del 1972, 51 del 1980). In seguito, pronunziandosi su
una questione analoga, con la quale però si contestava anche e
specificamente la eccessiva sproporzione del minimo edittale per
l'oltraggio in riferimento alla finalità rieducativa della pena di
cui all'art. 27, terzo comma, della Costituzione, la Corte, rigettata
la censura relativa all'art. 3 della Costituzione, ammetteva che
"rimane sicuramente, specie in talune ipotesi di fatto, una effettiva
sproporzione fra sanzione comminata e disvalore del fatto", ma
ribadiva nuovamente che ogni iniziativa in proposito competeva al
legislatore (ordinanza n. 323 del 1988). Successivamente, esaminando
un'altra questione, formulata in termini pressochè identici a quella
presente, la Corte ne pronunziava la manifesta infondatezza, da un
lato, ribadendo ancora una volta la spettanza al legislatore del
giudizio sulla congruenza della pena rispetto al fatto-reato anche in
relazione alla mutata coscienza sociale e ai principi costituzionali;
dall'altro, sottolineando come l'art. 27, terzo comma, della
Costituzione non fosse invocabile nel caso di specie poichè il fine
rieducativo della pena andava riferito esclusivamente alla fase di
esecuzione di essa (ordinanza n. 127 del 1989).
In ordine a questo complessivo orientamento si può osservare in
primo luogo come il principio secondo cui appartiene alla
discrezionalità del legislatore la determinazione della quantità e
qualità della sanzione penale costituisce un dato costante della
giurisprudenza costituzionale che deve essere riconfermato: non
spetta infatti alla Corte rimodulare le scelte punitive effettuate
dal legislatore, nè stabilire quantificazioni sanzionatorie.
Tuttavia, come è stato sottolineato soprattutto nella giurisprudenza
più recente, alla Corte rimane il compito di verificare che l'uso
della discrezionalità legislativa in materia rispetti il limite
della ragionevolezza. In particolare, con la sentenza n. 409 del 1989
la Corte ha definitivamente chiarito che "il principio di
uguaglianza, di cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione,
esige che la pena sia proporzionata al disvalore del fatto illecito
commesso, in modo che il sistema sanzionatorio adempia nel contempo
alla funzione di difesa sociale ed a quella di tutela delle posizioni
individuali; .. le valutazioni all'uopo necessarie rientrano
nell'ambito del potere discrezionale del legislatore, il cui
esercizio può essere censurato, sotto il profilo della legittimità
costituzionale, soltanto nei casi in cui non sia stato rispettato il
limite della ragionevolezza" (v. pure nello stesso senso sentenze nn.
343 e 422 del 1993). Infatti, più in generale, "il principio di
proporzionalità .. nel campo del diritto penale equivale a negare
legittimità alle incriminazioni che, anche se presumibilmente idonee
a raggiungere finalità statuali di prevenzione, producono,
attraverso la pena, danni all'individuo (ai suoi diritti
fondamentali) ed alla società sproporzionatamente maggiori dei
vantaggi ottenuti (o da ottenere) da quest'ultima con la tutela dei
beni e valori offesi dalle predette incriminazioni" (sentenza n. 409
del 1989).
In altre recenti decisioni, inoltre, la Corte ha maturato la
convinzione che la finalità rieducativa della pena non sia limitata
alla sola fase dell'esecuzione, ma costituisca "una delle qualità
essenziali e generali che caratterizzano la pena nel suo contenuto
ontologico, e l'accompagnano da quando nasce, nell'astratta
previsione normativa, fino a quando in concreto si estingue": tale
finalità rieducativa implica pertanto un costante "principio di
proporzione" tra qualità e quantità della sanzione, da una parte, e
offesa, dall'altra (sentenza n. 313 del 1990; v. pure sentenza n. 343
del 1993, confermata dalla sentenza n. 422 del 1993).
In applicazione di questi principi le sentenze da ultimo ricordate
sono giunte a dichiarare costituzionalmente illegittime, come
palesemente irragionevoli, diverse previsioni di sanzioni penali
giudicando che la loro manifesta mancanza di proporzionalità
rispetto ai fatti-reato si traduceva in arbitrarie e ingiustificate
disparità di trattamento, o in violazioni dell'art. 27, terzo comma,
della Costituzione. In particolare la sentenza n. 343 del 1993 ha
affermato che "la palese sproporzione del sacrificio della libertà
personale" provocata dalla previsione di una sanzione penale
manifestamente eccessiva rispetto al disvalore dell'illecito "produce
.. una vanificazione del fine rieducativo della pena prescritto
dall'art. 27, terzo comma, della Costituzione, che di quella libertà
costituisce una garanzia istituzionale in relazione allo stato di
detenzione".
3. - Al fine di valutare la rispondenza della previsione oggi
contestata ai ricordati criteri di giudizio, e segnatamente al
principio di proporzionalità, si può iniziare con l'osservare che
in altri Paesi europei di democrazia matura non solo non esistono,
per le ipotesi corrispondenti, pene così severe, ma è quasi sempre
ignorato lo stesso reato di oltraggio: al di là di ipotesi
particolari, riguardanti i membri del Parlamento o i soggetti che
partecipano alla vita politica, le ingiurie e le diffamazioni nei
confronti dei pubblici ufficiali sono infatti normalmente colpite
nello stesso modo con cui sono punite quelle rivolte ai privati
cittadini.
D'altra parte, nello stesso ordinamento italiano, la sanzione per
l'oltraggio prevista nel codice penale del 1889 era assai più lieve
di quella odierna, essendo limitata alla reclusione sino a sei mesi,
o alla multa.
Si può dunque affermare che la previsione di sei mesi di
reclusione come minimo della pena e quindi come pena inevitabile
anche per le più modeste infrazioni non è consona alla tradizione
liberale italiana nè a quella europea. Questo unicum, generato dal
codice penale del 1930, appare piuttosto come il prodotto della
concezione autoritaria e sacrale dei rapporti tra pubblici ufficiali
e cittadini tipica di quell'epoca storica e discendente dalla matrice
ideologica allora dominante, concezione che è estranea alla
coscienza democratica instaurata dalla Costituzione repubblicana, per
la quale il rapporto tra amministrazione e società non è un
rapporto di imperio, ma un rapporto strumentale alla cura degli
interessi di quest'ultima.
Il necessario e ragionevole bilanciamento di interessi che
presiede alla determinazione della misura della pena non può, nel
caso presente, non tenere conto del mutato assetto di questo
rapporto.
Già questa prima, più generale, considerazione induce dunque a
ritenere che la rigidità e severità del minimo edittale previsto
dal legislatore del 1930 e ancora vigente sia frutto di un
bilanciamento ormai manifestamente irragionevole tra tutela
dell'onore e del prestigio del pubblico ufficiale (e del buon
andamento dell'amministrazione) anche nei casi di minima entità, e
quello della libertà personale del soggetto agente.
Ulteriore sintomo della definitiva affermazione, nella coscienza
sociale, della convinzione della palese incongruenza della previsione
sanzionatoria impugnata è dato dall'atteggiamento dei giudici di
merito che, nel ritenere la norma incriminatrice dell'oltraggio volta
a colpire una gamma estremamente vasta di comportamenti, compresi
quelli di tenue o minima offensività, per di più in riferimento ad
una platea notevolmente estesa di soggetti passivi, hanno continuato
ad avvertire il disagio di essere tenuti a dare risposte
sanzionatorie manifestamente eccessive, tanto da continuare a
investire questa Corte di ripetute questioni di costituzionalità.
Simile situazione di disagio nei giudici e nella società, d'altra
parte, è stata aggravata, fino a superare ogni limite di ragionevole
tollerabilità dal fatto che, nonostante i ripetuti inviti rivoltigli
da questa Corte perchè provvedesse ad adeguare la disciplina in
oggetto ai principi costituzionali, il legislatore non è
intervenuto, non essendo state mai portate a compimento le varie
iniziative di riforma avanzate nel corso degli anni.
A quanto detto finora si può aggiungere che la manifesta
irragionevolezzadella norma impugnata emerge anche dal raffronto con
il trattamento sanzionatorio previsto dall'art. 594 del codice
penale.
La plurioffensività del reato di oltraggio rende certamente
ragionevole un trattamento sanzionatorio più grave di quello
riservato all'ingiuria, in relazione alla protezione di un interesse
che supera quello della persona fisica e investe il prestigio e
quindi il buon andamento della pubblica amministrazione.
Ciò non toglie però che nei casi più lievi, il prestigio e il
buon andamento della pubblica amministrazione, scalfiti da ben altri
comportamenti, appaiono colpiti in modo così irrisorio da non
giustificare che la pena minima debba necessariamente essere dodici
volte superiore a quella prevista per il reato di ingiuria. Anzi in
questi casi è più che mai evidente l'irragionevole bilanciamento
tra la tutela dell'amministrazione e del pubblico ufficiale e il
valore della libertà personale.
Il giudizio sulla irragionevolezza della norma in esame trova
indiretta ma significativa conferma nella disciplina proposta, nel
1992, dalla Commissione ministeriale per la riforma del codice
penale. Con essa si prevede che l'offesa all'onore e al prestigio del
pubblico ufficiale non costituisce più una figura autonoma di reato,
ma solo una aggravante del reato di ingiuria (in questo caso
perseguibile d'ufficio). Una riforma che, secondo la relazione, vuole
essere "in armonia con una visuale democratica dei rapporti tra
pubblica amministrazione e cittadini" e che fa seguito alle numerose
proposte di modifica che si sono succedute dal 1945 (dopo che era
stata ripristinata con l'art. 4 del decreto-legislativo
luogotenenziale 14 settembre 1944, n. 288 l'esimente del fatto
arbitrario del pubblico ufficiale) tutte dirette ad attenuare il
trattamento sanzionatorio minimo previsto nel reato di oltraggio. In
conclusione l'art. 341, primo comma, del codice penale deve, con
riferimento agli artt. 3 e 27, terzo comma, della Costituzione,
essere dichiarato incostituzionale nella parte in cui prevede come
minimo edittale la reclusione per mesi sei, rimanendo assorbita la
censura relativa all'art. 97 della Costituzione.
Venuto meno così il limite censurato, è possibile individuare la
pena minima da applicare per il reato in questione facendo
riferimento al limite di quindici giorni fissato in via generale per
la pena della reclusione dall'art. 23 cod. pen. , senza con ciò
effettuare alcuna opzione invasiva della discrezionalità del
legislatore, il quale peraltro resta libero di stabilire, per il
reato medesimo, un diverso trattamento sanzionatorio, purchè
ragionevole nei sensi e secondo i principi illustrati nella presente
pronunzia.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 341, primo
comma, del codice penale nella parte in cui prevede come minimo
edittale la reclusione per mesi sei.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 19 luglio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 25 luglio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0893