1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 30-1-2019
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 10 SENTENZA 9 - 25 gennaio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Caccia (temporaneita' delle zone per l'allenamento dei cani da caccia; operativita' nel periodo dal 1° giugno al 31 agosto) - Impiego pubblico (applicazione del contratto nazionale di lavoro giornalistico al personale iscritto all'albo nazionale dei giornalisti che, a seguito di concorso, presta servizio presso gli uffici stampa istituzionali della Giunta e del Consiglio regionale). - Legge della Regione Lazio 14 agosto 2017, n. 9 (Misure integrative, correttive e di coordinamento in materia di finanza pubblica regionale. Disposizioni varie), art. 17, comma 50, lettera i), numero 5), e comma 97. - (T-190010) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 30-1-2019)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17, comma
50, lettera i), numero 5), e comma 97, della legge della Regione
Lazio 14 agosto 2017, n. 9 (Misure integrative, correttive e di
coordinamento in materia di finanza pubblica regionale. Disposizioni
varie), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 16 ottobre 2017, depositato in cancelleria il
26 ottobre 2017, iscritto al n. 84 del registro ricorsi 2017 e
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Udito nella udienza pubblica dell'8 gennaio 2019 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
udito l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 16 ottobre 2017 e depositato il 26
ottobre 2017 (reg. ric. n. 84 del 2017), il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell'art.
17, comma 50, lettera i), numero 5), e comma 97, della legge della
Regione Lazio 14 agosto 2017, n. 9 (Misure integrative, correttive e
di coordinamento in materia di finanza pubblica regionale.
Disposizioni varie), in riferimento, quanto al comma 50 suddetto,
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in
relazione all'art. 10 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), e, quanto al comma 97 sopra indicato, all'art. 117,
secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 9, commi 1 e 17, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito con modificazioni, nella legge
30 luglio 2010, n. 122.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha rappresentato che
l'art. 17, comma 50, lettera i), numero 5), della legge regionale
oggetto di impugnazione, nel modificare l'art. 17, comma 9, della
legge della Regione Lazio 2 maggio 1995, n. 17 (Norme per la tutela
della fauna selvatica e la gestione programmata dell'esercizio
venatorio), che aveva istituito le zone per l'allenamento e
l'addestramento dei cani, con possibilità di istituire zone
destinate al solo allenamento dei cani, ha previsto che queste ultime
devono avere natura temporanea e sono operative dal 1° giugno al 31
agosto di ciascun anno.
3.- La previsione si porrebbe in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 10 della
legge n. 157 del 1992, poichè quest'ultima norma, al comma 8,
lettera e), stabilisce che l'individuazione delle zone e dei periodi
per l'addestramento, l'allenamento e le gare dei cani, anche su fauna
selvatica naturale o con l'abbattimento di fauna di allevamento di
specie cacciabili, avvenga nell'ambito del piano faunistico
venatorio, di competenza provinciale, con ciò «escludendo la
possibilità del ricorso ad un atto legislativo».
Secondo la difesa dello Stato l'adozione del piano integrerebbe
una norma di tutela ambientale, perchè consentirebbe l'acquisizione
di pareri tecnici e, in particolare, l'adozione del parere
dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale
(ISPRA) che, nel «Documento orientativo sui criteri di omogeneità e
congruenza per la pianificazione faunistico-venatoria», avrebbe
indicato che l'attività dell'addestramento dei cani da caccia debba
essere sospesa anche nel periodo aprile-luglio, per un periodo dunque
più ampio rispetto a quanto previsto dalla legge regionale oggetto
di impugnazione.
4.- Con il medesimo ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato anche il comma 97 dello stesso art. 17 della
legge reg. Lazio n. 9 del 2017, che stabilisce che, nelle more
dell'attuazione dell'art. 9, comma 5, della legge 7 giugno 2000, n.
150 (Disciplina delle attività di informazione e di comunicazione
delle pubbliche amministrazioni), al personale iscritto all'albo
nazionale dei giornalisti, che presta servizio presso gli uffici
stampa istituzionali della Giunta e del Consiglio regionale, si
applica il contratto nazionale di lavoro giornalistico.
La norma si porrebbe in contrasto con l'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione all'art. 9, commi 1 e 17, del d.l. n. 78 del
2010, quale convertito nella legge n. 122 del 2010, poichè il
contratto nazionale di lavoro giornalistico sarebbe stato oggetto di
rinnovo nel periodo 2010-2015, mentre la norma interposta avrebbe
stabilito, come principio di coordinamento della finanza pubblica,
quale limite al trattamento economico complessivo dei dipendenti
pubblici per gli anni 2011, 2012 e 2013, quello del trattamento
ordinariamente spettante per l'anno 2010.
5.- Inoltre, prosegue la difesa dello Stato, il medesimo comma 97
dell'art. 17 della legge reg. Lazio n. 9 del 2017 sarebbe in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., poichè,
per effetto della privatizzazione, l'impiego pubblico sarebbe ormai
disciplinato dalla contrattazione collettiva e dalle norme che
regolano i rapporti di lavoro tra privati e la relativa disciplina
andrebbe ricondotta alla materia dell'«ordinamento civile», di
competenza esclusiva dello Stato, che deve garantirne l'uniformità
su tutto il territorio nazionale.
6.- La Regione Lazio non si è costituita in giudizio.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
depositato il 26 ottobre 2017, ha promosso due diverse questioni di
legittimità costituzionale, rispettivamente riferite, una, al comma
50, lettera i), numero 5), e, l'altra, al comma 97, dell'art. 17
della legge della Regione Lazio 14 agosto 2017, n. 9 (Misure
integrative, correttive e di coordinamento in materia di finanza
pubblica regionale. Disposizioni varie), in riferimento, la prima,
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in
relazione all'art. 10 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), e, la seconda, all'art. 117, commi secondo, lettera l), e
terzo Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 9, commi 1 e 17, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122.
2.- La prima questione riguarda l'art. 17, comma 50, lettera i),
numero 5), della legge reg. Lazio n. 9 del 2017 che ha novellato
l'art. 17, comma 9, della legge della Regione Lazio 2 maggio 1995, n.
17 (Norme per la tutela della fauna selvatica e la gestione
programmata dell'esercizio venatorio), con cui, nell'ambito del
territorio regionale, sono state istituite zone destinate al solo
allenamento dei cani.
La novella ha circoscritto temporalmente la destinazione delle
suddette zone, prevedendo che l'allenamento dei cani possa svolgersi
dal 1° giugno al 31 agosto di ciascun anno e ha ampliato le aree
delle zone destinate all'allenamento.
La difesa dello Stato lamenta l'invasione da parte della legge
regionale impugnata della competenza del legislatore nazionale in
materia ambientale, in relazione all'art. 10 della legge n. 157 del
1992, che demanda al provvedimento amministrativo, e segnatamente al
piano faunistico-venatorio, la definizione del periodo in cui è
consentito l'allenamento e l'addestramento dei cani e la dimensione
delle zone.
3.- La questione è fondata.
Va preliminarmente rilevato che «a seguito della riforma del
Titolo V della Costituzione, la mancata indicazione della materia
"caccia" nel novellato art. 117 Cost. - in precedenza, invece,
espressamente annoverata tra le materie rimesse alla potestà
legislativa concorrente - determina la sua certa riconduzione alla
competenza residuale regionale [...]. Tanto premesso, va però
ribadito che, pur costituendo la caccia materia certamente affidata
alla competenza legislativa residuale della Regione - senza che possa
ritenersi ricompresa, neppure implicitamente, in altri settori della
competenza statale -, anche in tale ambito "è tuttavia necessario,
in base all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che la
legislazione regionale rispetti la normativa statale adottata in tema
di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, ove essa esprima regole
minime uniformi (sentenza n. 139 del 2017)» (sentenza n. 7 del 2019).
L'attività di allenamento dei cani, oggetto della novella di cui
alla legge regionale impugnata, in quanto strumentale all'esercizio
della caccia, è stata ricondotta dalla giurisprudenza della Corte al
concetto di attività venatoria (sentenze n. 165 del 2009 e n. 350
del 1991); infatti lo stesso allenamento, per essere effettivo,
richiede, nei periodi in cui non è aperta la stagione venatoria, che
i cani caccino effettivamente selvaggina, ma limitata ad alcune
specie di selvaggina naturale o allevata.
La materia trova la propria regolamentazione nell'art. 10 della
legge n. 157 del 1992, che prevede l'assoggettamento alla
pianificazione faunistico-venatoria dell'intero territorio
agro-silvo-pastorale nazionale per assicurare, quanto alle specie
carnivore, la conservazione delle effettive capacità riproduttive e
il contenimento naturale di altre specie e, quanto alle altre, il
conseguimento della densità ottimale e la sua conservazione mediante
la riqualificazione delle risorse ambientali e la regolamentazione
del prelievo venatorio.
Il contenuto dei piani faunistico-venatori è declinato dal
successivo comma 8, lettera e), dell'art. 10 della legge n. 157 del
1992, da cui si evince che il piano ha, tra gli altri, il compito di
individuare «le zone e i periodi per l'addestramento, l'allenamento e
le gare di cani anche su fauna selvatica naturale o con
l'abbattimento di fauna di allevamento appartenente a specie
cacciabili, la cui gestione può essere affidata ad associazioni
venatorie e cinofile ovvero ad imprenditori agricoli singoli o
associati».
Il successivo comma 10 prevede poi che le Regioni attuino la
pianificazione faunistico-venatoria mediante il coordinamento dei
piani provinciali, secondo i criteri indicati dall'Istituto superiore
per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) (già Istituto
nazionale per la fauna selvatica).
L'importanza della pianificazione viene in rilievo anche dalla
considerazione dell'art. 18 della legge n. 157 del 1992, che
individua le specie cacciabili e i periodi in cui è autorizzata
l'attività venatoria rispetto a ciascuna di esse e che dispone che
le Regioni possono modificare i termini di autorizzazione, ma solo
previa acquisizione del parere dell'ISPRA e dopo aver predisposto i
piani faunistico-venatori, nel cui rispetto vengono elaborati e
pubblicati il calendario regionale e il regolamento relativi
all'intera annata venatoria, sentito l'ISPRA.
4.- Viene, dunque, all'evidenza un'attività procedimentale
articolata e complessa, che include più momenti di interlocuzione
tecnica con l'ISPRA e che presuppone l'adozione e il rispetto della
pianificazione faunistica, culminando con l'adozione dei
provvedimenti amministrativi che disciplinano l'esercizio
dell'attività venatoria, inclusa l'attività di allenamento dei
cani, nel rispetto dell'esigenza di assicurare la sopravvivenza e la
riproduzione delle specie cacciabili.
La «modalità tecnica del provvedere» imposta dal legislatore
nazionale include dunque, quale momento ineliminabile, la
pianificazione faunistica e assicura garanzie procedimentali (di cui
è espressione anche l'acquisizione dei pareri) funzionali
all'equilibrio degli interessi in gioco, esprimendo una regola di
tutela ambientale inderogabile per le Regioni, che non possono
definire con legge l'arco temporale dell'attività venatoria
(sentenze n. 193 e n. 90 del 2013, n. 116, n. 105 e n. 20 del 2012).
In altri termini, siamo in presenza di una attività
discrezionale della pubblica amministrazione, cui la legge statale
espressamente riserva tale competenza.
Resta pertanto di esclusiva competenza del piano
faunistico-venatorio sia la definizione dei periodi in cui è
consentito l'allenamento dei cani da caccia, sia la dimensione delle
zone destinate all'esercizio di tale attività, che la legge reg.
Lazio n. 9 del 1995 aveva inizialmente fissato in tre ettari, poi
elevati ad un massimo di venti ettari dalla legge regionale
impugnata.
Per la descritta stretta connessione di tale materia con i
profili di tutela ambientale per la protezione dell'ecosistema, la
disposizione impugnata eccede la competenza regionale relativa alla
caccia e, pertanto, determina la violazione dedotta dal Presidente
del Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
5.- La seconda questione concerne l'impugnazione dell'art. 17,
comma 97, della legge reg. Lazio n. 9 del 2017, che prevede che,
nelle more dell'attuazione dell'art. 9, comma 5, della legge 7 giugno
2000, n. 150 (Disciplina delle attività di informazione e di
comunicazione delle pubbliche amministrazioni), al personale iscritto
all'albo dei giornalisti che, a seguito di concorso, presta servizio
presso gli uffici stampa istituzionali della Giunta e del Consiglio
regionale, si applica il contratto nazionale di lavoro giornalistico.
Il comma 97, dell'art. 17, della legge reg. Lazio n. 9 del 2017,
si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l)
Cost., poichè la disciplina del rapporto di lavoro del dipendente
pubblico rientrerebbe nella materia «ordinamento civile», spettante
in via esclusiva al legislatore nazionale e, quindi, sottoposta a
legge statale e, per effetto del rinvio da essa operato, alla
contrattazione collettiva.
La norma censurata contrasterebbe, altresì, con l'art. 117,
terzo comma, Cost., in relazione all'art. 9, commi 1 e 17, del d.l.
n. 78 del 2010, quale convertito nella legge n. 122 del 2010, il
quale prevede che il personale pubblico non possa fruire di un
trattamento economico superiore a quello ordinariamente spettante per
l'anno 2010.
6.- Anche tale seconda questione è fondata.
L'art. 9, comma 5, della legge n. 150 del 2000, nelle more della
cui attuazione si pone espressamente la legge regionale impugnata,
prevede che le amministrazioni pubbliche possano dotarsi di un
ufficio stampa e demanda ad una apposita contrattazione collettiva,
negoziata con l'intervento delle organizzazioni rappresentative della
categoria dei giornalisti, l'individuazione e la regolamentazione dei
profili professionali di riferimento.
La previsione, da parte della legge regionale impugnata, di
applicazione ai giornalisti inquadrati, a seguito di concorso
pubblico, nel personale di ruolo della Regione di un contratto
collettivo non negoziato dall'Agenzia per la rappresentanza negoziale
delle pubbliche amministrazioni (ARAN), ma dalle organizzazioni
datoriali degli editori e dalla Federazione nazionale della stampa
italiana, viola l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici
rientra, infatti, nella materia «ordinamento civile» e spetta in via
esclusiva al legislatore nazionale; invero, a seguito della
privatizzazione, tale rapporto è disciplinato dalle disposizioni del
codice civile e dalla specifica contrattazione collettiva,
espressamente regolata dall'art. 2 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
L'art. 40 del d.lgs. n. 165 del 2001 e successive modificazioni,
prevede, al comma 2, ultimo periodo, che «[n]ell'ambito dei comparti
di contrattazione possono essere costituite apposite sezioni
contrattuali per specifiche professionalita'» ed alla luce di tale
previsione il contratto collettivo relativo al personale del Comparto
funzioni locali ha disciplinato la posizione dei giornalisti addetti
agli uffici stampa in questione.
Pertanto, la legge impugnata viola la sfera di competenza
statale, che riserva alla contrattazione collettiva la disciplina del
pubblico impiego.
Resta assorbita la censura, avente carattere subordinato,
afferente alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione all'art. 9, commi 1 e 17, del d.l. n. 78 del 2010.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 17, comma 50,
lettera i), numero 5), e comma 97, della legge della Regione Lazio 14
agosto 2017, n. 9 (Misure integrative, correttive e di coordinamento
in materia di finanza pubblica regionale. Disposizioni varie).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 gennaio 2019.

F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 gennaio 2019.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA