1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 10 del 8-3-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 18 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 febbraio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 febbraio 2006 (della Regione Piemonte) Porti e aeroporti civili - Disposizioni in materia di diritti aeroportuali - Determinazione dei diritti aeroportuali, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti ministeriali distinti per singoli aeroporti - Introduzione di un meccanismo di calcolo per la determinazione dei diritti («price cap»), nonche' per la variazione annuale massima ad essi applicabile - Soppressione della maggiorazione del 50% dei diritti aeroportuali sui voli notturni - Determinazione semplificata dei medesimi per aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unita' carico - Riduzione dei canoni di concessione demaniale dovuti dai gestori allo Stato del 75% fino alla data di introduzione del nuovo sistema di determinazione dei diritti aeroportuali - Ulteriore riduzione del 10% dei diritti aeroportuali per i gestori non dotati di contabilita' analitica - Prevista determinazione con successivi decreti ministeriali delle nuove misure dei diritti aeroportuali - Programmazione degli interventi infrastrutturali in modo da soddisfare, in via prioritaria, le esigenze dei collegamenti con gli aeroporti d'interesse nazionale, in particolare con gli hub aeroportuali di Roma Fiumicino e di Milano Malpensa - Definizione delle attivita' necessarie alla sicurezza aeroportuale con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dell'interno - Inapplicabilita' da parte dei gestori aeroportuali e dei fornitori dei servizi di sovrapprezzi, in particolare royalties sulla fornitura di carburante se non connessi ai costi per l'offerta dei medesimi servizi - Ricorso della Regione Piemonte - Denunciata lesione della competenza regionale concorrente in materia di porti e aeroporti - Lesione delle competenze regionali in materia di «governo del territorio», «tutela della concorrenza», «sicurezza» e «tutela dell'ambiente» - Assenza di forme collaborative e d'intesa con le Regioni e conseguente indebito uso del potere regolamentare in mancanza delle stesse - Svilimento del potere di codeterminazione riconosciuto alla Regione - Contrasto con norme e principi comunitari in materia di concorrenza europea sul trasporto aereo, di corrispettivi per l'utilizzo delle infrastrutture aeroportuali, di discriminazione tra proprieta' pubblica e privata e per mancata preventiva notifica alla Commissione europea del regime di aiuti cosi' introdotto. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies, convertito con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, artt. 11 e 117, commi primo, terzo, quarto e sesto. (006C0112) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.10 del 8-3-2006)

Ricorso per la regione Piemonte, in persona del presidente della
giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della
giunta regionale n. 45-2048 del 23 gennaio 2006 rappresentata e
difesa dal prof. avv. Alfonso Celotto e dagli avv. Ernesto Conte e
Michele Conte, presso il loro studio elettivamente domiciliati in
Roma, via Ennio Quirino Visconti n. 99, in forza di procura speciale
a margine del presente atto;

Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli articoli
11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies della
legge 2 dicembre 2005, n. 248, di conversione in legge, con
modificazioni, del d.l. 30 settembre 2005, n. 203, recante «Misure di
contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia
tributaria e finanziaria», pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 281
del 2 dicembre 2005 - supplemento ordinario n. 195.

F a t t o

1. - Nella Gazzetta Ufficiale n. 243 del 18 ottobre 2005 è stato
pubblicato il d.l. 17 ottobre 2005, n. 211, recante «Misure urgenti
per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e
disposizioni in materia aeroportuale».
Si tratta di un d.l. ad oggetto plurimo, in quanto recante una
serie di norme omnibus tese al raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica per l'anno 2006, sulla scorta di quanto previsto nel
D.P.E.F. 2006-2009; e alcune disposizioni in materia aeroportuale,
come si desume dal titolo stesso del d.l. che specifica il «doppio
oggetto» del provvedimento di (pseudo) urgenza: «Misure urgenti per
il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e disposizioni
in materia aeroportuale».
Si tratta inoltre di un d.l. ad efficacia non immediata, come
espressamente dichiarato dallo stesso art. 13, comma 2, secondo il
quale «Le disposizioni di cui agli articoli 4, 5, 7 e 8 hanno
efficacia a decorrere dal 1° gennaio 2006».
L'art. 7, sulla razionalizzazione ed efficientamento del settore
dei gestori aeroportuali, dispone alcune modificazioni all'art. 10
della legge 24 dicembre 1993, n. 537 e l'abrogazione del comma 190
dell'art. 2 della stessa norma.
Precisamente, ai sensi dell' art. 7, primo comma lettera a), il
comma 10 dell'art. 10 della legge n. 537 è sostituito dal seguente:
«10. La misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5 maggio
1976, n. 324, e successive modificazioni, è determinata per i
singoli aeroporti, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con
decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Con i
medesimi decreti viene altresì fissata, per un periodo
predeterminato, comunque compreso tra tre e cinque anni, la
variazione massima annuale applicabile ai medesimi diritti
aeroportuali. La variazione è determinata prendendo a riferimento il
tasso di inflazione programmato, l'obiettivo di recupero della
produttività assegnato al gestore aeroportuale, la remunerazione del
capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi investimenti
realizzati con capitale proprio o di credito, che sono stabiliti in
contratti di programma stipulati tra l'ENAC e il gestore
aeroportuale, approvati dal Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.
La misura iniziale dei diritti e l'obiettivo di recupero della
produttività assegnato vengono determinati tenendo conto: a) di un
sistema di contabilità analitica, certificato da società di
revisione contabile, che consenta l'individuazione dei ricavi e dei
costi di competenza afferenti a ciascuno dei servizi, regolamentati e
non regolamentati, quali lo svolgimento di attività commerciali,
offerti sul sedime aeroportuale; b)del livello qualitativo e
quantitativo dei servizi offerti; c) delle esigenze di recupero dei
costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle strutture
aeroportuali; d) dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di
tutela ambientale; e)di una quota non inferiore al 50 per cento del
margine conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo
svolgimento nell'ambito del sedime aeroportuale di attività non
regolamentate».
A seguire, lettera b) del primo comma dell'art. 7 dispone
l'inserimento, dopo il comma 10 di cui alla lettera a), dei commi
10-bis, 10-ter e l0-quater così formulati: «10-bis. È soppressa la
maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata nei
casi di approdo o partenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5
maggio 1976, n. 324»; «10-ter. Il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, di concerto, con il Ministro dell'economia e delle
finanze, può definire norme semplificative, rispetto a quelle
previste al comma 10, per la determinazione dei diritti aeroportuali
per gli aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unità di
carico, ciascuna equivalente ad un passeggero o cento chili di merce
o di posta»; «l0-quater. La metodologia di cui al comma 10 si applica
anche per la determinazione dei corrispettivi per i servizi di
sicurezza previsti dall'art. 5, comma 3, del d.l. 18 gennaio 1992,
n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1992,
n. 217, nonchè per la determinazione della tassa di imbarco e sbarco
sulle merci trasportate per via aerea in base al d.l. 28 febbraio
1974, n. 47, convertito, con modificazioni, dalla legge 16 aprile
1974, n. 117».
L'art. 8 del d.l. n. 211, rubricato «Competitività del sistema
aeroportuale», prevede che, al fine di incrementare la competitività
e razionalizzare il sistema del trasporto aereo nazionale, «i canoni
di concessione demaniale, istituiti dal d.l. 28 giugno 1995, n. 251,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 1995, n. 351, e
successive modificazioni, sono ridotti del 75 per cento fino alla
data di introduzione del sistema di determinazione dei diritti
aeroportuali di cui all'art. 7». Il secondo comma dello stesso
articolo precisa che «Fino alla determinazione dei diritti
aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, e successive
modificazioni, secondo le modalità previste nel comma 10 dell'art.
10 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come modificato dall'art. 7,
la misura dei diritti aeroportuali attualmente in vigore è ridotta
in misura pari all'importo della riduzione dei canoni demaniali di
cui al comma 1. Detta misura è ulteriormente ridotta del 10 per
cento per i gestori che non adottano un sistema di contabilità
analitica, certificato da società di revisione contabile, che
consenta l'individuazione, per tutti i servizi offerti, dei ricavi e
dei costi di competenza afferenti a ciascun singolo servizio».
Si tratta, in buona sostanza, di disposizioni che riscrivono
temporaneamente il sistema dei diritti aeroportuali (art. 8) e
conferiscono potestà regolamentare al Ministro delle infrastrutture
e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze di riscrivere tale disciplina pro futuro (art. 7), senza
tener conto delle competenze regionali in materia nonchè frustrando
illegittimamente l'affidamento degli operatori del mercato, i quali
si vedono modificate ex lege le condizioni con cui operare con
violazione del principio di libertà di iniziativa economica (art. 41
Cost.) e del principio di affidamento nella sicurezza giuridica
(art. 3 Cost.); con un sostanziale svuotamento - senza indennizzo -
del contenuto economico della concessione aeroportuale (art. 42
Cost.) e con una violazione dei principi di libertà di stabilimento
e non discriminazione fissati nel Trattato della Comunità europea.
Sul medesimo ambito incidono le disposizioni successive.
L'art. 9, in tema di sviluppo delle infrastrutture aeroportuali,
dispone che la programmazione degli interventi infrastrutturali per
il settore dell'aviazione civile, di competenza del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, soddisfi, in via prioritaria, le
esigenze dei collegamenti con gli aeroporti d'interesse nazionale e,
in particolare, con gli hub aeroportuali di Roma Fiumicino e di
Milano Malpensa. Mentre il successivo art. 10 conferisce al Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti e al Ministro dell'interno la
competenza ad emanare regolamenti di nuova disciplina delle misure
per la sicurezza aeroportuale.
Inoltre, secondo l'art. 11 di detto d.l., in applicazione alla
normativa di settore, per i servizi regolamentati o comunque
sottoposti alla vigilanza dell'ENAC in base alla direttiva 96/67/CE
del Consiglio, del 15 ottobre 1996, «non possono essere applicati dai
gestori aeroportuali e dai fornitori dei servizi sovrapprezzi, in
particolare royalties sulla fornitura di carburanti, non
effettivamente connessi ai costi sostenuti per l'offerta del medesimo
servizio».
2. - Nelle more delle conversione in legge, il Governo ha fatto
transitare tali disposizioni nella legge di conversione di altro d.l.
Gli artt. 7, 11 del d.l. n. 211 del 2005 sono così divenuti, in
testo pressochè analogo, gli artt. 11-nonies, 11-decies,
11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies della legge 2 dicembre 2005,
n. 248, di conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 30
settembre 2005, n. 203, recante «Misure di contrasto all'evasione
fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria».
Tale legge e stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 281 del
2 dicembre 2005 - supplemento ordinario n. 195.
Ad avviso della Regione Piemonte, tali disposizioni risultano
costituzionalmente illegittime e lesive della sfera regionale di
competenza per i seguenti motivi di

D i r i t t o

Primo motivo. Vio1azione dell'art. 117, terzo comma Cost., sulla
competenza concorrente della regione in materia di aeroporti civili.
Gli artt. 11l-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies,
11-terdecies della legge 2 dicembre 2005, n. 248 (già artt. 7 e 11
del d.l. n. 221 del 2005), come esposto in fatto, oltre a violare una
serie di parametri costituzionali che non possono essere fatti valere
dalla regione (artt. 3, 41, 42 e 77 Cost.), confliggono con l'assetto
regionale delle competenze per come delineato nell'art. 117 Cost.:
tali disposizioni vertono in materia aeroportuale, senza tener in
alcun conto le competenze regionali sussistenti al riguardo.
Non occorre dilungarsi per rammentare come la riforma
costituzionale del 2001 abbia capovolto l'assetto delle competenze
legislative, richiedendo che sia lo Stato a rinvenire il fondamento
dei propri interventi normativi.
Rispetto al caso qui in discussione, un titolo di competenza
statale può essere rinvenuto nel terzo comma dell'art. 117 Cost.,
che tra le materie di competenza concorrente prevede «porti ed
aeroporti civili».
Tuttavia, le materie di competenza concorrente comportano, come
recita l'ultimo periodo dell'art. 117, terzo comma, che «spetta alle
regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei
principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
È agevole rilevare che gli artt. 1l-nonies, 11-decies,
11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies della legge 2 dicembre 2005,
n. 248, ignorano completamente la competenza concorrente della
regione, non limitandosi assolutamente a fissare principi
fondamentali, ma recando direttamente specifiche e minute regole
precettive, così invadendo la competenza regionale come più volte
applicato e ribadito dalla giurisprudenza di codesta Corte (cfr., da
ultimo, sent. n. 329 del 2003; n. 282 del 2004; n. 120 e 147 del
2005).
Alle medesime conclusioni si giunge anche ove si sostenga che la
materia trattata dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, nella parte in
cui riguarda gli aeroporti non sia da ricomprendere nella sola
materia «aeroporti civili» di competenza concorrente, ma costituisca
piuttosto una materia c.d. trasversale, in cui sono «raccolti ed
intrecciati tra loro interessi molteplici che mettono capo a
competenze differenziate, distribuite tra enti locali, regioni e
Stato» (così sent. n. 96 del 2003, più volte successivamente
ripresa).
Si può infatti sostenere che le disposizioni degli
artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies
della legge 2 dicembre 2005, n. 248 tocchino anche materie come la
«tutela della concorrenza», la «sicurezza» e la «tutela
dell'ambiente» di competenza esclusiva statale ai sensi delle lett.
e), h) ed s) dell'art. 117, terzo comma, Cost.; ed altre di
competenza concorrente, come il «governo del territorio» (art. 117,
terzo comma).
Si tratterebbe, in buona sostanza, di un ambito in cui
interferiscono più materie, spettanti alcune esclusivamente allo
Stato, altre alla competenza concorrente, altre ancora alla
competenza residuale della regione.
La Corte già si è trovata ad affrontare ipotesi del genere,
osservando (rispetto all'intreccio di competenze relativo al mercato
del lavoro) che «in tali ipotesi può parlarsi di concorrenza di
competenze e non di competenza ripartita o concorrente. Per la
composizione di siffatte interferenze la Costituzione non prevede
espressamente un criterio ed è quindi necessaria l'adozione di
principi diversi: quello di leale collaborazione, che per la sua
elasticità consente di aver riguardo alle peculiarità delle singole
situazioni, ma anche quello della prevalenza, cui pure questa Corte
ha fatto ricorso, qualora appaia evidente l'appartenenza del nucleo
essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad
altre» (sent. n. 50 del 2005, 1/2 5 Cons. diritto).
Appare ora palese che, comunque, gli artt. 11-nonies, 11-decies,
11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies della legge 2 dicembre 2005,
n. 248, violerebbero arbitrariamente le competenze regionali, in
qualsivoglia delle due opzioni si applichi.
Nel caso in cui si opini che la materia aeroportuale disciplinata
dalla legge n. 248 del 2005 rappresenti una «concorrenza di
competenze» manca ogni forma collaborativa per salvaguardare i
profili di competenza regionale (secondo quanto si specificherà
meglio di qui a poco).
Nel caso in cui si voglia applicare il criterio della prevalenza,
appare evidente che al caso qui in discussione sia senz'altro da
ritenere prevalente la materia «aeroporti civili», rispetto alle
altre materie (possibilmente) interferenti supra richiamate («tutela
della concorrenza», «sicurezza», «tutela dell'ambiente», «governo del
territorio»): ma allora ricadremmo nel vizio di mancata limitazione
della disciplina ai soli principi fondamentali già evidenziato.
L'invasione delle competenze regionali appare ancor più grave in
quanto le disposizioni qui in discussione prescindono del tutto da
ogni forma collaborativa delle regioni rispetto ai decreti che
dovranno essere emanati per fissare i nuovi diritti in materia
aeroportuale, ai sensi dell'art. 11-nonies e le nuove misure in tema
di sicurezza aeroportuale ai sensi dell'art. 11-duodecies.
Per meglio comprendere questo profilo, va ricordato che di
recente codesta Corte è stata chiamata a giudicare della nuova
normativa statale sulle nomine delle autorità portuali (materia
analoga a quella degli aeroporti, tanto da essere affiancata ad essa
nella declaratoria costituzionale delle materie), con specifico
riferimento alla nomina del Presidente dell'Autorità portuale di
Trieste.
Alcune regioni avevano impugnato tali disposizioni proprio sulla
base dell'assunto che erano state violate le competenze regionali
concorrenti, trattandosi della materia «porti e aeroporti civili».
La Corte costituzionale, nella sent. 7 ottobre 2005, n. 378, ha in
parte accolto le questioni sollevate, facendo specificamente leva
sullo svilimento del potere di codeterminazione riconosciuto alla
regione.
Dibattendosi del potere di nomina spettante allo Stato, con
intesa degli enti locali, e dei meccanismi per superare l'eventuale
dissenso, la Corte ha precisato - in maniera assai significativa
anche ai nostri fini - che: «L'esigenza di leale cooperazione, insita
nell'intesa, non esclude a priori la possibilità di meccanismi
idonei a superare l'ostacolo che, alla conclusione del procedimento,
oppone il mancato raggiungimento di un accordo sul contenuto del
provvedimento da adottare; anzi, la vastità delle materie oggi di
competenza legislativa concorrente comporta comunque, specie quando
la rilevanza degli interessi pubblici è tale da rendere imperiosa
l'esigenza di provvedere, l'opportunità di prevedere siffatti
meccanismi, fermo il loro carattere sussidiario rispetto all'impegno
leale delle parti nella ricerca di una soluzione condivisa.
Tali meccanismi, quale che ne sia la concreta configurazione,
debbono in ogni caso essere rispettosi delle esigenze insite nella
scelta, operata dal legislatore costituzionale, con il disciplinare
la competenza legislativa in quella data materia: e pertanto deve
trattarsi di meccanismi che non stravolgano il criterio per cui alla
legge statale compete fissare i principi fondamentali della materia;
che non declassino l'attività di codeterminazione connessa
all'intesa in una mera attività consultiva; che prevedano
l'allocazione delle funzioni amministrative nel rispetto dei principi
di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui
all'art. 118 Cost.» (sent. n. 378 del 2005, 1/2 4.3 Cons. diritto).
Altro passaggio di interesse è nel par. 5 del Considerato in
diritto della medesima decisione: «Ne discende che se la scelta,
operata dal legislatore statale nel 1994, di coinvolgere la regione
nel procedimento di nomina del presidente costituisce riconoscimento
del ruolo del porto nell'economia regionale e, prima ancora, locale
(donde il potere di proposta riconosciuto alla provincia, al comune
ed alla camera di commercio), la scelta del legislatore costituente
del 2001 - di inserire la materia «porti e aeroporti civili» nel
terzo comma dell'art. 117 Cost. - non può essere intesa quale
«declassamento» degli interessi dell'intera comunità nazionale
connessi all'attività dei più importanti porti: interessi, anche
questi, la cui cura è, con la vastità dei compiti assegnatigli ed
il ruolo riconosciutogli, affidata in primo luogo al presidente, e
pertanto la sua nomina, come era attribuita al Ministro dalla legge
generale del 1994, così resta a lui attribuita dalla medesima
legge-quadro che ancora oggi governa la materia».
Se ne desume in maniera agevole che i meccanismi dell'intesa
qualificano in modo determinante la legittimità costituzionale delle
disposizioni che ricadono in materia di competenza concorrente.
Ne discende che, rispetto alla legge n. 248 del 2005, la mancanza
di ogni forma di intesa Stato-regioni rispetto al procedimento di
nuova determinazione della misura dei diritti aeroportuali e delle
regole di sicurezza aeroportuale configura un vizio palese di
legittimità costituzionale.
Secondo motivo. Violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost.
sulla spettanza della potestà regolamentare.
Un altro profilo di violazione delle attribuzioni regionali va
rinvenuto nel fatto che la competenza ad emanare gli atti
regolamentari per la concreta determinazione delle nuove misure dei
diritti aeroportuali è stata affidata ad organi statali. L'art. 117,
comma 6, Cost., non lascia dubbi circa la legittimità di un potere
regolamentare dello Stato soltanto nelle materie di competenza
esclusiva dello Stato medesimo, in quanto dispone: «La potestà
regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione
esclusiva, salva delega alle regioni. La potestà regolamentare
spetta alle regioni in ogni altra materia». Secondo quanto già
rilevato, gli elementi disciplinati negli artt. 11-nonies, 11-decies,
11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies della legge 2 dicembre 2005,
n. 248, vanno ricondotti, almeno per la gran parte, alla materia
«aeroporti civili», di competenza concorrente ai sensi dell'art. 117,
comma 3, Cost.; ne discende che la relativa potestà regolamentare
non può che spettare alle regioni, come codesta Corte ha più volte
ribadito rispetto a casi analoghi, specificando che nelle materie di
competenza concorrente «deve escludersi la possibilità per lo Stato
di intervenire in tale materia con atti normativi di rango
sublegislativo, in considerazione di quanto disposto dall'art. 117,
sesto comma, della Costituzione» (così Corte cost., sent. n. 329 del
2003; poi sent. n. 26, 36 e 256 del 2004, n. 31 del 2005).
Ne discende che, anche per la parte in cui viola l'art. 117,
comma 6, Cost., la legge n. 248 del 2005 - in particolare negli
artt. 11-nonies e 11-duodecis - invade le competenze regionale va
quindi ritenuto incostituzionale.
Alle medesime conclusioni si giunge anche ove si consideri la
(possibile) sovrapposizione di competenze statali esclusive e di
competenze concorrenti nella medesima materia. Come risolvere la
spettanza del potere regolamentare non potendo pensare ad un potere
regolamentare ripartito fra Stato e regioni, in senso concorrente o
per «pezzi» di materia?
Il problema è già stato esaminato e risolto da codesta Corte,
relativamente alla spettanza della potestà regolamentare sugli IRCCS
(Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico), enti pubblici
nazionali con competenze in materia sanitaria e di ricerca (con
intreccio di competenze esclusive statali e concorrenti).
Nella recente sent. 7 luglio 2005, n. 270, si precisa che «la
competenza dello Stato a legiferare nella materia «ordinamento e
organizzazione amministrativa degli enti pubblici nazionali»
contemplata nella richiamata lettera g) del secondo comma
dell'art. 117 Cost. non può assumere le caratteristiche di un titolo
«trasversale» in grado di legittimare qualsivoglia intervento
legislativo indipendentemente dalle specifiche funzioni che ad un
determinato ente pubblico vengano in concreto attribuite e dalle
materie di competenza legislativa cui tali funzioni afferiscano».
Pertanto, «un intervento come quello appena accennato, al fine di
evitare un improprio svuotamento delle nuove prescrizioni
costituzionali, esige non solo l'attenta valutazione dell'effettiva
sussistenza delle condizioni legittimanti (necessarietà
dell'attrazione al livello statale della funzione e della relativa
disciplina regolativa, nonchè idoneità, pertinenza logica e
proporzionalità di tale disciplina rispetto alle esigenze di
regolazione della suddetta funzione), ma anche la previsione di
adeguate forme di coinvolgimento delle regioni interessate, secondo i
moduli di leale collaborazione più volte indicati come ineliminabili
da questa Corte (cfr., fra le altre, le sentenze. n. 6 del 2004 e
n. 303 del 2003)».
In buona sostanza, la compresenza di titoli di competenza statale
esclusiva e concorrente fra Stato e regioni su una medesima materia
comporta che il potere regolamentare possa essere esercitato dallo
Stato, ma tuttavia con un'intesa regionale.
I regolamenti in materia aeroportuale previsti negli
art. 11-nonies, e 11-duodecies della legge 2 dicembre 2005, n. 248,
prescindono invece da ogni forma di intesa o di collaborazione con le
regioni (sarebbe bastato un parere della Conferenza Stato-regioni),
per cui viene violato il disposto dell'art. 117, sesto comma, Cost.,
per come interpretato e applicato dalla giurisprudenza
costituzionale.
Terzo motivo. Violazione degli artt. 117, primo comma, e 11 Cost.
sull'obbligo del rispetto dei vincoli comunitari.
Il vigente art. 117, primo comma, Cost. dispone che «La potestà
legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto
della Costituzione, nonchè dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali».
Appare evidente che il legislatore di riforma costituzionale
abbia voluto specificare che anche le norme comunitarie costituiscono
uno specifico vincolo di legittimità per il legislatore statale e
regionale, come già desumibile dall'art. 11 Cost. e come applicato
da codesta Corte nei giudizi di legittimità costituzionale, sia
promossi dallo Stato avverso atti legislativi regionali (sent. n. 384
del 1994, n. 85 e 424 del 1999 e ora n. 406 del 2005), sia promossi
dalle regioni avverso atti legislativi statali (sent. n. 94 del
1995).
Particolarmente significativa appare quest'ultima decisione nella
quale si è spiegato che va differenziato il caso in cui il conflitto
con norma comunitaria sia proposto in un giudizio di
costituzionalità incidentale ovvero in un giudizio di
costituzionalità principale, potendosi solo il primo risolvere nel
senso della inammissibilità della questione in forza della
disapplicazione che deve disporre il giudice comune.
Codesta Corte ha infatti ben chiarito che «Diverso è il caso in
cui il medesimo contrasto tra norma interna e norma comunitaria si
manifesti nell'ambito di un giudizio di legittimità costituzionale
instaurato in via principale, tanto più dopo che questa Corte (v.
sentenza n. 389 del 1989), quasi in concomitanza con la Corte di
giustizia europea (v. sentenza 22 giugno 1989, in causa n. 103/1988),
ha riconosciuto che vincolati a non dare applicazione alle norme
interne confliggenti con quelle comunitarie sono anche gli organi
della pubblica amministrazione, vale a dire soggetti sforniti del
potere di dichiarazione del diritto.
Proprio in quella decisione, subito dopo l'anzidetto
riconoscimento, questa Corte ha precisato che la «non applicazione»
della norma interna confliggente con quella comunitaria non fa venir
meno «l'esigenza che gli Stati membri apportino le necessarie
modificazioni o abrogazioni del proprio diritto interno al fine di
depurarlo da eventuali incompatibilità o disarmonie con le
prevalenti norme comunitarie», esigenza che se, sul piano
dell'ordinamento nazionale, [...] si collega al principio della
certezza del diritto, sul piano comunitario, invece, rappresenta una
garanzia così essenziale al principio della prevalenza del proprio
diritto su quelli nazionali da costituire l'oggetto di un preciso
obbligo per gli Stati membri (v. sentenza n. 389 del 1989, punto 4 in
diritto).
Con la sentenza n. 384 del 1994 la Corte costituzionale,
nell'ambito di un giudizio di costituzionalità sollevato in via
principale avverso una legge regionale, ha per la prima volta
affermato che l'esigenza di depurare l'ordinamento nazionale da norme
incompatibili con quelle comunitarie, essendo ancorata al valore
costituzionale comportante la chiarezza normativa e la certezza
nell'applicazione del diritto da parte di tutti i sottoposti alla
legge, può essere soddisfatta anche con una dichiarazione
d'illegittimità costituzionale.
Ed, invero, poichè nei giudizi di costituzionalità in via
principale l'oggetto del giudizio stesso, non è una norma in quanto
applicabile, ma una norma di per sè lesiva delle competenze
costituzionalmente garantite alle regioni (nel caso di impugnazione
di leggi statali da parte delle regioni) o ex se violatrice di norme
costituzionali (nel caso di impugnazione di leggi regionali da parte
dello Stato) - tanto che in tali giudizi possono essere contestate
anche disposizioni di legge non ancora efficaci o ad efficacia
differita (v. sentenze nn. 224 del 1990, 242 del 1989, 39 del 1971,
37 del 1966, 75 del 1957) - non si rinviene, come invece nei giudizi
in via incidentale, alcun ostacolo processuale in grado di precludere
alla Corte la piena salvaguardia, con proprie decisioni, del valore
costituzionale della certezza e della chiarezza normativa di fronte a
ipotesi di contrasto di una norma interna con una comunitaria. Nè è
senza significato la considerazione che, dati i ricordati caratteri
del giudizio in via principale, la non applicabilità della norma
interna confliggente con quella comunitaria rappresenterebbe, nei
casi in cui il contrasto normativo si palesasse nell'ambito di quel
giudizio, una garanzia inadeguata rispetto al soddisfacimento del
dovere, fondato sull'art. 5 del Trattato di Roma e sull'art. 11 della
Costituzione, di dare pieno e corretto adempimento agli obblighi
comunitari» (sent. n. 94 del 1995, 1/2 2 Cons. diritto).
Questa giurisprudenza va applicata a fortiori dopo l'entrata in
vigore del nuovo testo dell'art. 117, primo comma, Cost., come
puntualmente avvenuto già in giudizio principale promosso dallo
Stato avverso legge regionale (cfr. sent. n. 406 del 1995). Le
medesime ragioni militano, poi, a ritenere che anche la regione possa
far valere l'incostituzionalità della legge dello Stato che violi
(anche il diritto comunitario).
Tutto ciò accade puntualmente nel caso qui in discussione.
Gli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies,
11-terdecies della legge 2 dicembre 2005, n. 248, si pongono in
contrasto con una serie di norme e principi sanciti dal diritto
comunitario.
Le misure così disposte costituiscono aiuti di Stato ai sensi
dell'art. 87 del Trattato CE, in quanto realizzano benefici economici
a favore dei vettori aerei, in particolare di quelli che maggiormente
operano sugli scali italiani, mediante l'utilizzo di risorse statali.
Attraverso esse si determina una riduzione ingiustificata di
alcuni costi di produzione delle compagnie aeree (soprattutto diritti
aeroportuali) che operano in Italia, concedendo loro un chiaro
vantaggio competitivo rispetto alle compagnie che non utilizzano gli
scali italiani e producendo, così, effetti lesivi della concorrenza
sul mercato europeo del trasporto aereo (cfr., ex multis, sentenza
della Corte di Giustizia, 17 settembre 1980, causa C-730/1979, Philip
Morris c. Commissione).
Più in particolare l'art. 11-nonies, comma 1, della legge n. 248
del 2005 nel riformare il sistema di determi-nazione dei diritti
aeroportuali, rappresenta un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 87 del
Trattato CE in quanto determina una «compressione» dei ricavi dei
gestori aeroportuali «pubblici», a vantaggio dei vettori aerei.
Il nuovo metodo di calcolo della misura iniziale dei diritti,
includendo i ricavi del gestore aeroportuale derivanti dalle
attività commerciali e non regolamentate, non è conforme
all'attuale posizione comunitaria in materia di corrispettivi per
l'utilizzo delle infrastrutture aeroportuali (cfr. Documento della
Commissione in merito alla Capacità aeroportuale, efficienza e
sicurezza in Europa, 15 settembre 2005. In particolare, i servizi
della Commissione fanno riferimento alla raccomandazione dell'ICAO
sul prefinanziamento dei progetti aeroportuali. Posizione dell'ICAO
sulle tariffe per gli aeroporti e per i servizi di navigazione aerea,
Documento 9082/7, settima edizione - 2004).
Inoltre tali disposizioni comportano una ingiustificata riduzione
degli introiti dei gestori aeroportuali nonchè un grave pregiudizio
e la discriminazione dei gestori privati dovuta alla evidente
penalizzazione del capitale dagli stessi investito. Pertanto, si
pongono in contrasto con principio di non discriminazione tra
proprietà pubblica e privata (artt. 43 e ss. Trattato CE), e le
libertà fondamentali di libera circolazione dei capitali e dei
servizi di cui agli artt. 56 ss. e 49 ss. del Trattato CE.
Tali regimi di aiuti introdotti dalla legge n. 248 del 2005,
inoltre, non essendo stato preventivamente notificati alla
Commissione, hanno violato altresì l'obbligo di standstill previsto
dall'art. 88, n. 3, del Trattato CE, e costituiscono pertanto un
aiuto illegale (Regolamento CE n. 659/99 del Consiglio del 22 marzo
1999 sulle modalità di applicazione dell'art. 88 del Trattato CE).
Per tutte le ragioni esposte le disposizioni degli
artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies
della legge 2 dicembre 2005, n. 248, violando le esposte norme
comunitarie, si pongono anche in conflitto con l'art. 117, commi 1, e
l'art. 11 Cost.

P. Q. M.
Si chiede la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli
artt. 11-nonies, 11-decies, 11-undecies, 11-duodecies, 11-terdecies
della legge 2 dicembre 2005, n. 248, per violazione dell'art. 117,
commi primo, terzo, quarto e sesto e dell'art. 11 Cost.
Rorna, addì 2 gennaio 2006
Avv. Ernesto Conte - Avv. Michele Conte - Prof. Alfonso Celotto
06C0112