1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 51 del 22-12-1999
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 689 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 ottobre 1999
N. 689 Ordinanza emessa il 21 ottobre 1999 dalla Corte dei conti sezione del controllo nel deferimento dell'esame di legittimita' del d.P.R. 3 settembre 1999 Artigianto - Regolamento di semplificazione dei procedimenti relativi alla composizione e al funzionamento delle commissioni provinciali per l'artigianato, nonche' all'iscrizione, modificazione e cancellazione nell'albo delle imprese artigiane - Disciplina, con regolamento delegato, della materia dell'artigianato, oggetto di riserva assoluta di legge - Violazione della sfera di competenza regionale. Legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 20, comma 2, sostituito dalla legge 8 marzo 1999, n. 50, art. 2, comma 1, allegato 1, n. 96 Costituzione, art. 117. (099C2227) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.51 del 22-12-1999)

LA CORTE DEI CONTI
Visto il d.P.R. in data 3 settembre 1999 concernente il regolamento
di semplificazione dei procedimenti relativi alla composizione ed al
funzionamento delle commissioni provinciali per l'artigianato,
nonchè all'iscrizione, modificazione e cancellazione nell'albo delle
imprese artigiane, a norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15
marzo 1997, n. 59;
Vista la nota in data 6 ottobre 1999 del consigliere delegato al
controllo sugli atti di Governo e la relazione in data 5 ottobre 1999
del consigliere istruttore;
Vista l'ordinanza in data 12 ottobre 1999, con il quale il
Presidente della Corte dei conti ha deferito alla Sezione del
controllo, convocata per l'adunanza odierna, l'esame della
legittimità del decreto presidenziale sopra indicato;
Vista la nota della segreteria della Sezione del controllo prot.
n. 1292/1999 del 13 ottobre 1999;
Visto l'art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Udito il relatore consigliere Maurizio Meloni;
Udito il rappresentante del Ministero dell'industria, del commercio
e dell'artigianato;
Ritenuto in fatto
In data 29 settembre 1999 è pervenuto alla Corte dei conti -
Ufficio di controllo sugli atti di Governo, per il prescritto
controllo preventivo di legittimità, il d.P.R. in data 3 settembre
1999, con il quale è stato emanato il regolamento di semplificazione
dei procedimenti relativi alla composizione ed al funzionamento delle
commissioni provinciali per l'artigianato, nonchè all'iscrizione,
modificazione e cancellazione nell'albo delle imprese artigiane, a
norma dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59.
Il testo del predetto regolamento è stato deliberato dal Consiglio
dei Ministri in data 27 agosto 1999; con tale deliberazione è stato
modificato il testo del regolamento originariamente deliberato dal
Consiglio dei Ministri il 13 novembre 1998.
La seconda deliberazione si è resa necessaria poichè il Governo
ha ritenuto di dover accogliere le osservazioni formulate
dall'ufficio di controllo sugli atti di governo, in merito alla
conformità a legge di singole disposizioni regolamentari, con foglio
di rilievo n. 1/1999 del 3 febbraio 1999.
In sede istruttoria il competente Ufficio di controllo della Corte,
con il citato foglio di rilievo; aveva però anche richiesto
all'Amministrazione circostanziati chiarimenti attinenti all'esatta
portata del disposto dell'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e
del n. 96 del relativo allegato 1, in relazione alla sua
compatibilità con l'art. 117 della Costituzione; al riguardo la
Presidenza del Consiglio dei Ministri non ha peraltro effettuato
alcuna controdeduzione nel riproporre
il d.P.R. all'esame della Corte.
Con relazione in data 5 ottobre 1999 il consigliere istruttore ha
sviluppato adeguate considerazioni in merito alla legittimità
costituzionale della norma di rango primario, dianzi menzionata.
il consigliere delegato al controllo sugli atti di governo,
pienamente concordando con il consigliere istruttore, con nota in
data 6 ottobre 1999, ha inviato gli atti al Presidente della Corte
dei conti per il deferimento alla sezione del controllo dell'esame
del regolamento, richiedendo espressamente che oggetto dell'esame
collegiale fosse la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 20 della legge 5 marzo 1997, n. 59, nonchè del n. 96
dell'allegato 1 della medesima legge, cioè delle norme che
costituiscono il fondamento giuridico dell'atto regolamentare nel suo
complesso.
Nello stesso giorno di convocazione dell'adunanza (21 ottobre 1999)
è pervenuta alla Corte dei conti una memoria della Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica (prot.
1523/99/ULP/reg. sempl. 96-bis datata 19 ottobre 1999), nella quale
sono contenute talune considerazioni sulla prospettata questione di
legittimità costituzionale.
Nel corso dell'adunanza odierna è stato ascoltato il
rappresentante del Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato.
Considerato in diritto
In ragione delle considerazioni conclusive esposte nella relazione
n. 59/1999 in data 5 ottobre 1999, ribadite nel corso della odierna
adunanza dal consigliere delegato al controllo, ritiene il Collegio
che - avendo il Governo accolto le osservazioni formulate
dall'ufficio di controllo in ordine alla conformità a legge di
singole disposizioni regolamentari - debba essere esaminata la
questione concernente la legittimità costituzionale della norma di
rango primario, indicata nella menzionata relazione del consigliere
istruttore.
In proposito va affermata la sicura rilevanza della questione
attinente alla legittimità costituzionale di tale norma (art. 20
della legge 15 marzo 1997, n. 59 e n. 96 del relativo allegato 1)
rispetto all'esercizio del controllo preventivo avente ad oggetto il
suindicato regolamento in tema di composizione e funzionamento delle
commissioni provinciali per l'artigianato.
Il controllo preventivo di legittimità, esercitato sui
regolamenti, si attua con la verifica della conformità della
normativa di rango secondario alle prescrizioni dettate nella materia
trattata dalla normativa di rango primario e, in particolare, da
quella che prevede il regolamento, l'art. 20 della legge 15 marzo
1997, n. 59 e il n. 96 dell'allegato 1 alla medesima legge, cioè
delle norme che costituiscono il fondamento giuridico dell'intero
atto regolamentare.
Ciò premesso, occorre effettuare espresso richiamo a quanto
previsto nel n. 96 dell'elenco allegato alla legge n. 59 del 1997, di
cui all'art. 20, comma 8, della legge stessa, che fa riferimento - al
fine di disciplinarli - a diversi procedimenti in dettaglio va
perciò effettuata, la relativa, necessaria, specificazione: un primo
procedimento
concerne la costituzione delle commissioni provinciali per
l'artigianato previste dall'art. 19 della legge 8 agosto 1985 n. 443,
un secondo attiene alla emanazione degli atti di competenza delle
predette Commissioni; un terzo riguarda il procedimento che gli
artigiani devono segnare per ottenere l'iscrizione nell'albo delle
imprese artigiane, previsto dall'art. 5 della menzionata legge n. 443
del 1985, mentre un ulteriore procedimento attiene alla modificazione
dei dati "iscritti" e alla cancellazione dall'albo.
Tutti i menzionati procedimenti dovrebbero essere semplificati in
base ai principi direttivi fissati dall'art. 20, comma 5, della
legge n. 59 del 1997.
Atteso il delineato quadro di semplificazioni procedimentali,
osserva il collegio che l'artigianato è materia in cui le regioni a
statuto ordinario sono titolari di potestà legislativa concorrente
(art. 117 Cost.).
In tale materia, inoltre, le regioni esercitano tutte le funzioni
amministrative (art. 118 Cost); la potestà legislativa regionale e
le funzioni amministrative sono esplicitate dall'art. 1 della già
menzionata legge 8 agosto 1985. n. 443 (legge-quadro per
l'artigianato).
Due ulteriori considerazioni rilevano nella materia in trattazione:
1) le commissioni provinciali per l'artigianato sono organi delle
regioni preposti alla tenuta nell'albo delle imprese artigiane. in
tal senso si esprime - chiaramente - la relazione governativa al
regolamento;
2) l'esigenza di maggior momento sottesa al regolamento è quella
dello snellimento delle procedure per la elezione dei due terzi dei
componenti delle commissioni (disciplinate da leggi regionali), le
quali sono dal Governo valutate come "eccessivamente ed
ingiustificatamente costose, oltre che pesanti, laboriose e
complesse"; dette commissioni, infatti, sottrarrebbero "risorse
rilevanti al bilancio regionale per l'adozione di interventi a
sostegno delle attività artigiane (richiamando - anche qui -
testualmente la "relazione" al regolamento, pag. 1).
In considerazione di quanto dianzi esposto, il collegio ritiene che
i "principi fondamentali" vigenti in materia di artigianato, in
contrasto con la riserva assoluta di "legge" fissata dall'art. 117
della Costituzione, risultano attuati, integrati e specificati dalla
normativa contenuta negli artt. 1, 2 e 3 del d.P.R. 3 settembre 1999
all'esame della Corte ai fini del controllo preventivo di
legittimità (art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n 20).
In relazione al disposto delle menzionate norme regolamentari è
pertanto da sottoporre all'esame della Corte costituzionale la
questione attinente alla legittimità costituzionale dell'art. 20
della legge n. 59 del 1997 e del n. 96 del relativo allegato 1.
In proposito si ritiene di precisare. che il termine "legge" deve
essere inteso nel senso di "legge forrmale" o quantomeno di "atto con
forza di legge, con conseguente llegittimità costituzionale delle
disposizioni. legislative statali che prevedono la delegificazione
(per quel che concerne lo Stato) delle materie indicate nell'art.
117 Cost. e la possibilità di emanare la normativa di principio
tramite regolamenti governativi, ai sensi dell'art. 17, comma 2,
della legge n. 400 del 1988.
È ancora da rilevare che l'intervento statale, per quel che
concerne le materie in relazione al quali le regioni sono dotate di
potestà legislativa concorrente, deve essere finalizzato
precipuamente alla definizione dei principi fondamentali (tramite le
c.d. leggi-quadro, e non anche per mezzo di norme regolamentari), con
conseguente esclusione della possibilità di emanare normativa di
dettaglio, che risulterebbe quindi lesiva della potestà legislativa
regionale, nonchè allo svolgimento delle funzioni di indirizzo e
coordinamento dell'attività amministrativa delle regioni ai sensi
dell'art. 8 della legge n. 59 del 1997.
È comunque da ricordare che tematica del tutto analoga a quella
fin qui trattata è stata oggetto di una recente ordinanza di rinvio
alla Corte costituzionale, adottata da questa stessa Sezione di
controllo (1 collegio) in data 10 settembre 1999, depositata il 22
settembre 1999, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 43 del 27
ottobre 1999.
ln tale circostanza la sezione ha infatti deliberato di rinviare
all'esame della Corte costituzionale la questione attinente alla
legittimità costituzionale di una norma (l'art. 17, comma 1 e 2
della legge 4 giugno 1997, n. 196) che prevede l'emanazione di un
regolamento delegato incidente sulla materia della formazione
professionale rientrante - al pari dell'artigianato - tra le materie
in relazione alle quali le regioni a statuto ordinario sono titolari
di una potestà legislativa concorrente.
La sezione deve effettuare, altresì, la disamina di una specifica
deduzione effettuata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri -
Dipartimento della funzione pubblica, contenuta nella memoria del 19
ottobre 1999, già menzionata nella parte in fatto della presente
ordinanza. Questa deduzione investe, infatti, sostanzialmente la
materia dianzi trattata.
La deduzione è stata formulata in questi termini: "la prospettata
questione di legittimità costituzionale non sembra tener conto della
nuova formulazione. dell'art. 20 della legge n. 59/1997: invero a
seguito delle modifiche apportate dall'art. 2 della legge 8 marzo
1999, n. 50 all'art. 20, comma 2, della legge n. 59/1997 non
residuano margini di dubbio sulla legittimità dell'inserimento,
nell'elenco dei procedimenti da semplificare, anche dei procedimenti
di competenza regionale".
Deve quindi essere esaminata - ai fini di quanto assumere con
presente ordinanza - la ulteriore questione della innovazione
introdotta alla legge n. 59 del 1997 con l'art. 2 della legge n.
59/1999; anche tale norma peraltro si appalesa, ad avviso della
sezione, non costituzionalmente legittima.
La modificazione introdotta all'art. 20 della legge n. 59/1997
così recita: "in sede di attuazione della delegificazione, il
Governo individua, con le modalità di cui al d.lgs. 28 agosto 1997,
n. 281, i procedimenti o gli aspetti del procedimento che possono
essere autonomamente disciplinati dalle regioni e dagli enti locali".
Al riguardo il collegio ritiene di dover ribadire, in termini
generali, tutte le precedenti considerazioni; è in ogni caso
evidente che il governo non può con un regolamento, emanato
nell'ambito della potestà normativa c.d. delegata (art. 17, comma
2, della legge 23 agosto 1988, n. 400), individuare alcunchè in tema
di procedimenti rientranti nel novero di specifiche competenze
regionali.
Ed infatti per tali procedimenti le regioni - come già affermato -
sono titolari di una potestà legislativa concorrente in forza
dell'art. 117 della Costituzione (la materia dell'"artigianato" - che
qui rileva - è espressamente ricompresa nella previsione
costituzionale) ed esercitano tutte le relative funzioni
amministrative.
Al riguardo l'intervento statale deve essere finalizzato
(unicamente alla definizione di principi fondamentali tramite le già
ricordate leggi-quadro, ma non con leggi aventi altri fini e non
recanti i predetti principi, quale appare essere, ragionevolmente, la
legge n. 50/1999 che ha ad oggetto la "delegificazione e la
semplificazione dei procedimenti amministrativi" e non può quindi
incidere - neanche per gli aspetti di snellimento procedimentale - su
materie disciplinate da leggi regionali.
È pertanto da ritenere che con l'art. 2 della legge n. 50/1999
viene conferita al Governo una non consentita legittimazione ad
intervenire in materie nelle quali l'intervento statale è
rigorosamente circoscritto nei limiti dianzi ricordati; una diversa
estrinsecazione dell'intervento viene a porsi in contrasto con la
disciplina degli articoli 117 e 118 della Costituzione.
Non appare affatto giustificato altresì, ai fini della
individuazione di procedimenti o di aspetti del procedimento che
possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni, il richiamo
specifico (nell'art. 2 della legge n. 50/1999) alle "modalità di
cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281"; tale decreto
infatti definisce ed amplia le attribuzioni della Conferenza
Stato-regioni, unificando, per materia compiti di interesse comune,
la stessa conferenza con la Conferenza Stato-città ed autonomie
locali.
Conclusivamente, e per i motivi che precedono, la questione di
legittimità costituzionale sopra esaminata appare rilevante e non
manifestamente infondata.

P. Q. M.
Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 20, comma 2, della legge 15
marzo 1997, n. 59, (nel testo sostituito dall'art. 2, comma 1, della
legge 8 marzo 1999, n. 50), nonchè del n. 96, del relativo allegato
1, per violazione dell'art. 117 della Costituzione.
Dispone la sospensione del procedimento di controllo;
Ordina alla segreteria di trasmettere gli atti alla cancelleria
della Corte costituzionale;
Ordina alla segreteria di notificare copia della presente ordinanza
al Presidente del Consiglio dei ministri;
Ordina, infine che la presente ordinanza venga comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Roma, addì 21 ottobre 1999.
Il presidente: Delfini
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