1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 53 del 24-12-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 230 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 ottobre 2014
Ordinanza del 15 ottobre 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia Giulia sul ricorso proposto da Ciriani Alessandro contro Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ed altri.. Comuni, Province e citta' metropolitane - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Disciplina delle elezioni provinciali - Previsione quali organi della Provincia: l'assemblea dei sindaci, il consiglio provinciale, il presidente della Provincia e la giunta provinciale - Previsione che l'assemblea dei sindaci e' costituita dai sindaci dei comuni appartenenti alla Provincia - Previsione che con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella Provincia e la maggioranza della popolazione complessivamente residente, l'assemblea dei sindaci esprime il parere obbligatorio sullo schema di bilancio adottato dalla giunta provinciale e adotta o respinge le modifiche dello Statuto proposte dal consiglio provinciale - Previsione che l'assemblea dei sindaci esercita gli altri poteri propositivi, consultivi e di controllo eventualmente previsti dallo Statuto - Previsione che l'assemblea dei sindaci e' presieduta dal presidente della Provincia - Disciplina della composizione del consiglio e della giunta provinciale - Violazione del principio di sovranita' popolare - Violazione del principio di uguaglianza per irrazionalita' - Lesione del diritto di elettorato attivo - Lesione del principio di autonomia degli enti locali - Esorbitanza dai limiti della potesta' legislativa regionale - Lesione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione - Incidenza sull'autonomia finanziaria della Provincia. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 febbraio 2014, n. 2, artt. 1, 2, 3 e 4. - Costituzione, artt. 1, 3, 5, 8, comma terzo, 48, 113, 117, 118 e 119; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, comma 1-bis, 5 e 59, comma 1. Comuni, Province e citta' metropolitane - Disciplina delle elezioni provinciali - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Modalita' di elezione degli organi - Previsioni che il consiglio provinciale e' eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della Provincia con voto diretto, libero e segreto, attribuito a liste concorrenti di candidati, in un unico collegio corrispondente al territorio della Provincia - Previsione che il presidente della Provincia e la giunta provinciale sono eletti dal consiglio provinciale nel suo ambito nella prima seduta - Elettorato attivo e passivo - Disposizioni concernenti le liste dei candidati - Violazione del principio di sovranita' popolare - Violazione del principio di uguaglianza per irrazionalita' - Lesione del diritto di elettorato attivo - Lesione del principio di autonomia degli enti locali - Esorbitanza dai limiti della potesta' legislativa regionale - Lesione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione - Incidenza sull'autonomia finanziaria della Provincia. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 febbraio 2014, n. 2, artt. 5, 12 e 16. - Costituzione, artt. 1, 3, 5, 8, comma terzo, 48, 113, 117, 118 e 119; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, comma 1-bis, 5 e 59, comma 1. Comuni, Province e citta' metropolitane - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Previsione con norma transitoria che gli organi provinciali, alla scadenza naturale del rispettivo mandato, restano in carica sino all'elezione dei nuovi organi effettuata per la prima volta in attuazione della legge censurata - Previsione che dopo la pubblicazione del decreto di convocazione dei comizi elettorali, i consigli provinciali, il presidente della Provincia e la giunta provinciale adottano solamente gli atti di ordinaria amministrazione - Previsione che, in caso di scioglimento anticipato dei consigli provinciali in carica alla data di entrata in vigore della legge censurata, si proceda all'elezione del nuovo consiglio provinciale nel periodo previsto dall'art. 14, commi 1 e 2 - Previsione che, entro sei anni dall'elezione del nuovo consiglio provinciale, la Provincia adegua il proprio statuto ed il regolamento per il funzionamento del consiglio provinciale alla norme contenute nella legge censurata - Previsione che agli organi della Provincia in carica alla data di entrata in vigore della legge censurata continui ad applicarsi la normativa previgente - Abrogazione di leggi regionali e di disposizioni di leggi regionali - Violazione del principio di sovranita' popolare - Violazione del principio di uguaglianza per irrazionalita' - Lesione del diritto di elettorato attivo - Lesione del principio di autonomia degli enti locali - Esorbitanza dai limiti della potesta' legislativa regionale - Lesione dei principi di sussidiarieta', adeguatezza e differenziazione - Incidenza sull'autonomia finanziaria della Provincia. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 14 febbraio 2014, n. 2, artt. 33 e 35. - Costituzione, artt. 1, 3, 5, 8, comma terzo, 48, 113, 117, 118 e 119; Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, comma 1-bis, 5 e 59, comma 1. (14C00339) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.53 del 24-12-2014)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL FRIULI-VENEZIA GIULIA


(Sezione Prima)

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 328 del 2014, proposto da: Alessandro Ciriani,
rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Sbisà, con domicilio
eletto presso Giuseppe Sbisà avv. in Trieste, via Donota 3;
Contro Regione Friuli-Venezia Giulia, rappresentato e difeso per
legge dagli avv. Beatrice Croppo, Ettore Volpe, domiciliata in
Trieste, piazza Unità D'Italia 1; Ministero dell'interno;
Nei confronti di Provincia di Pordenone, Emanuele Zanon, Loris
Zancai;
Per l'annullamento - previo incidente dì legittimità
costituzionale del decreto n. 12/G/2014 dell'Assessore Regionale alla
Funzione Pubblica autonomie Locali avente ad oggetto la fissazione
della data e convocazione dei comizi elettorali per l'elezione del
Consiglio Provinciale della Provincia di Pordenone, nonchè di ogni
altro atto presupposto, connesso e conseguente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione
Friuli-Venezia;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2014 il
dott. Enzo Di Sciascio e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Premette la parte istante che il competente Assessore regionale
ha convocato per il giorno di domenica 26 ottobre 2014 i comizi
elettorali per l'elezione del Consiglio provinciale di Pordenone, in
attuazione dell'art. 1 della legge regionale 14 febbraio 2014 n. 2,
secondo cui «In vista del riordino del sistema delle autonomie locali
del Friuli-Venezia Giulia e in attesa del procedimento di
modificazione dello Statuto, finalizzato alla soppressione del
livello ordinamentale delle province e avviato dal Consiglio
regionale a norma dell'art. 63 dello Statuto medesimo, la presente
legge, ai sensi dell'art. 4, primo comma, numero 1-bis, dello
Statuto, disciplina il sistema di elezione degli organi delle
province ed il relativo procedimento elettorale».
Se ne duole, con il ricorso in esame, il ricorrente, attuale
Presidente della Provincia, in quanto decadrebbe dalla carica in
seguito all'elezione del nuovo Consiglio, non sarebbe, nell'imminente
tornata elettorale, più eleggibile e nemmeno elettore, non
ricoprendo egli la carica di consigliere comunale, nè di Sindaco di
uno dei comuni ricompresi nel territorio provinciale e chiede
pertanto che l'atto impugnato sia interinalmente sospeso.
Ora, infatti, ai sensi dell'art. 33 della citata legge regionale
n. 2 del 2014, «gli organi provinciali prestano in carica fino
all'elezione dei nuovi organi effettuata per la prima volta in
attuazione della presente legge».
Come sì è detto, l'Assessore regionale alle Autonomie locali,
con l'impugnato proprio decreto prot. n. 12/G/2014, comunicatogli il
5 settembre 2014 e pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione
ha fissato per il 26 ottobre 2014 la data delle elezioni della
Provincia di Pordenone.
Rammenta il ricorrente che la Regione Friuli-Venezia Giulia gode
di potestà legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli
enti locali e relative circoscrizioni in base allo Statuto di
autonomia, approvato con legge Cost. 31 gennaio 1963 n. 1.
Ora tale potestà si esercita aì sensi dell'art. 4, comma 1-bis,
del medesimo Statuto, norma introdotta con l'art. 5 della legge Cost.
23 settembre 1993 n. 2 ed avvalendosene, la Regione ha disposto, con
il citato art. 1 della legge regionale n. 2 febbraio 2014 n. 2,
pubblicata sul BUR il 19 febbraio 2014, un nuovo sistema di elezione
degli organi della Provincia, che si sostanzia nell'introduzione di
un meccanismo elettivo di secondo grado.
Tale legge, per quanto qui interessa, modifica gli organi della
Provincia, che sono ora l'Assemblea dei Sindaci, il Consiglio
provinciale, il Presidente della Provincia e la Giunta provinciale
(art. 2) dispone che l'Assemblea dei Sindaci è costituita dai
Sindaci dei Comuni appartenenti alla Provincia e ne disciplina i
poteri e la convocazione (art. 3) e, per quanto qui primariamente
interessa, all'art. 5 disciplina le modalità di elezione degli
organi.
In particolare stabilisce in detta ultima norma che «Il Consiglio
provinciale è eletto dai Sindaci e dai consiglieri comunali dei
Comuni della Provincia» i quali si esprimono con voto libero e
segreto su liste concorrenti in un unico collegio, e detto Consiglio,
così eletto elegge a sua volta il Presidente della Provincia e la
Giunta provinciale.
All'art. 12 si specifica che «Sono elettori del consiglio
provinciale i sindaci e i consiglieri comunali in carica nei comuni
della provincia alla data delle elezioni. Sono eleggibili a
consigliere provinciale i sindaci e i consiglieri comunali in carica
alla data delle elezioni.
Per l'elezione del Consiglio provinciale pertanto provvede
soltanto l'Assemblea dei Sindaci e dei consiglieri comunali della
Provincia, secondo liste c.d. bloccate (art. 16) e con il meccanismo
del voto ponderato (art. 22).
Sottolinea il ricorrente, per illustrare la rilevanza
dell'eccezione di costituzionalità che intende proporre con il
presente gravame che, con tale meccanismo egli non potrà, come si è
detto sopra, essere nè eletto nè elettore nella Provincia di cui
ora è Presidente, in seguito ad elezione a suffragio universale e in
via di prorogatio.
Ha chiesto pertanto a questo T.A.R. l'annullamento, previa
sospensione interinale in sede cautelare, della fissazione della data
e della convocazione dei comizi per le elezioni provinciali indetta
per il 26 ottobre p.v.
Il fatto che il pregiudizio del ricorrente, che le impugna,
derivi direttamente da norme di una legge regionale, espressione
della potestà legislativa esclusiva in materia di ordinamento di
enti locali e dall'atto di indizione, in termini brevi, delle
elezioni provinciali di Pordenone, induce questo giudice, concordando
sulla rilevanza della questione, non essendovi altro mezzo, ad adire
il giudice delle leggi, ponendo le questioni di legittimità
costituzionale delle norme, di seguito specificate, della legge
regionale sopravvenuta.
Al riguardo, anche per rispondere, in punto rilevanza,
all'eccezione della difesa regionale, essendo il presente giudizio
incardinato con istanza cautelare, esso non manca di incidentalità,
non essendo esso affatto risolto con una pronuncia del giudice delle
leggi che fa venir meno la materia del contendere dinanzi al T.A.R.
Questo Collegio, infatti, onde conciliare le esigenze del
controllo accertato di costituzionalità con il danno proveniente
dall'imminenza delle elezioni provinciali impugnate, si propone di
adottare contestualmente, con separata ordinanza, una misura
cautelare interinale che non incida in senso decisorio sulla materia
del contendere, facendola venir meno, ma consenta a questo giudice la
decisione definitiva solo dopo aver conosciuto la sentenza della
Corte.
Per le ragioni appena indicate la questione è rilevante, perchè
a tali elezioni, come si è detto, il ricorrente, pur essendo
l'attuale Presidente di detta Provincia, non potrà partecipare.
Il Collegio ritiene altresì, per i motivi che saranno di seguito
indicati, detta questione non manifestamente infondata, nei limiti di
cui in motivazione.
Va rammentato, innanzitutto, che le norme censurate col primo
motivo così rispettivamente dispongono:
«Art. 1. In vista del riordino del sistema delle autonomie locali
del Friuli-Venezia Giulia e in attesa della conclusione del
procedimento di modificazione dello Statuto, finalizzato alla
soppressione del livello ordinamentale delle Province e avviato su
iniziativa del Consiglio regionale a norma dell'art. 63, secondo
comma, dello Statuto medesimo, la presente legge, ai sensi dell'art.
4, primo comma, numero 1-bis) dello Statuto, disciplina il sistema di
elezione degli organi delle Province e il relativo procedimento
elettorale.
Art. 2. Sono organi della Provincia l'assemblea dei Sindaci, il
consiglio provinciale, il presidente della Provincia e la giunta
provinciale art. 3 l'assemblea dei Sindaci è costituita dai sindaci
dei comuni appartenenti alla provincia.
Con i voti che rappresentano almeno un terzo dei comuni compresi
nella provincia e la maggioranza della popolazione complessivamente
residente, l'assemblea dei sindaci esprime il parere obbligatorio
sullo schema di bilancio dalla giunta provinciale e adotta o respinge
le modifiche dello statuto proposte dal consiglio provinciale.
L'assemblea dei sindaci esercita gli altri poteri propositivi,
consultivi e di controllo eventualmente previsti dallo statuto.
L'assemblea dei Sindaci è convocata e presieduta dal presidente
della provincia.
Art. 5. Il consiglio provinciale è eletto dai sindaci e dai
consiglieri, comunali dei comuni della provincia con voto diretto,
libero e greto, attribuito a liste concorrenti di candidati, in un
unico collegio corrispondente al territorio della provincia.
Il presidente della provincia e la giunta provinciale sono eletti
dal consiglio provinciale nel suo ambito, nella prima seduta.
Art. 12. Sono elettori del consiglio provinciale i sindaci e i
consiglieri comunali in carica nei comuni della provincia alla data
delle elezioni. Sono eleggibili a consigliere provinciale i sindaci e
i consiglieri comunali in carica dei comuni della provincia alla data
delle elezioni. art. 16. Le liste per l'elezione del consiglio
provinciale devono comprendere un numero di candidati non superiore
al numero dei consiglieri da eleggere e non inferiore al quindici per
cento, con arrotondamento all'unità superiore qualora il numero dei
consiglieri da comprendere nella lista contenga una cifra decimale
superiore ai cinquanta centesimi (omissis). Le liste sono
contraddistinte da una denominazione e devono essere sottoscritte da
almeno il tre per cento degli aventi diritto al voto, con
arrotondamento all'unità superiore qualora tale numero contenga una
cifra decimale superiore ai cinquanta centesimi.
Ciascun elettore può sottoscrivere una sola lista di candidati.
I sottoscrittori possono essere candidati della lista che
sottoscrivono. Art. 33, primo comma Gli organi provinciali alla
scadenza naturale del rispettivo mandato restano in carica sino
all'elezione dei nuovi organi effettuata per la prima volta in
attuazione della presente legge. Dopo la pubblicazione del decreto di
convocazione dei comizi elettorali i consigli provinciali adottano
solamente gli atti urgenti e improrogabili. Dopo l'elezione del
consiglio provinciale il presidente della provincia e la giunta
provinciale adottano solamente gli atti di ordinaria amministrazione.
Art. 35. Sono abrogate, in particolare, le seguenti disposizioni:
La legge regionale 9 marzo 1995 n. 14 (Norme per le elezioni
comunali nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia.
La legge regionale 21 aprile 1999 n. 10 (Norme in materia di
elezioni comunali e provinciali, nonchè modifiche alla legge
regionale 9 marzo 1995 n. 14.
Il comma 7 dell'art. 1 della legge regionale 3 luglio 2000 n. 13
(Norme collegate alla legge finanziaria 2000.
La legge regionale n. 15 marzo 2001 n. 9 (Disposizioni in materia
di elezioni comunali e provinciali, nonchè modifiche e integrazioni
alla legge regionale n. 14/1995. Modifica all'art. 29 della legge
regionale n. 49/1991 concernente le deliberazioni soggette al
controllo di legittimità.
Il comma 40 dell'art. 1 della legge regionale dell'11 dicembre
2003 n. 21 (Norme urgenti in materia di enti locali, nonchè uffici
di segreteria degli assessori regionali).
I commi 35, 36, 37, 38 e 40 dell'art. 12 della legge regionale 29
dicembre 2010 n. 22 (legge finanziaria 2011).
L'art. 37 della legge regionale 21 dicembre 2012 n. 26 (legge di
manutenzione dell'ordinamento regionale 2012).
In dettaglio va ricordato che la tesi sollevata dinanzi a questo
T.A.R. come incompatibile con la Costituzione è che non sia
ammissibile trasformare gli organi delle Province da direttamente in
indirettamente elettivi e che non sia ammissibile, di conseguenza,
privarlo della carica di Presidente della Provincia di Pordenone,
conseguita mediante elezione a suffragio universale e diretto e
privarlo dell'elettorato attivo e passivo nelle elezioni provinciali,
non essendo egli nè sindaco nè consigliere comunale di un Comune di
detta Provincia.
Le norme regionali appena indicate appaiono, in maniera non
manifestamente infondata e nei limiti di cui in motivazione, lesive
dell'art. 59, primo comma, dello Statuto regionale secondo cui «Le
Province e i Comuni della Regione sono Enti autonomi ed hanno
funzioni stabilite dalle leggi dello Stato e della Regione» e
pertanto si sottopongono al giudizio di questa Corte.
Invero la qualifica di ente autonomo nella Regione Friuli-Venezia
Giulia appare desunta dall'art. 2 del decreto legislativo 2 gennaio
1997 n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e
delle relative circoscrizioni) che recita: «La regione, nel rispetto
degli artt. 5 e 128 della Costituzione nonchè dell'art. 4 dello
Statuto di autonomia, fissa i principi dell'ordinamento locale e ne
determina le funzioni, per favorire la piena realizzazione
dell'autonomia degli enti locali».
Induce a tale interpretazione l'art. 5 Cost. secondo cui «La
Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie
locali» che appare rimarcare il carattere originario dei soggetti
dell'autonomia locale, che lo Stato, così come la Regione anche ad
autonomia speciale, non crea, ma soltanto riconosce, e che è tenuto
a promuovere.
Per questo l'art. 114 Cost. per quanto qui interessa, stabilisce
che: «La Repubblica è costituita dai comuni, dalle Province, dalle
Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono
enti autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni, secondo i
principi fissati dalla Costituzione».
L'autonomia locale, nota per parte sua il Collegio, ha trovato
riconoscimento legislativo anche in campo elettorale, così
collegando l'art. 5 con l'art. 1 della. Costituzione, secondo cui
«L'Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro».
La riforma costituzionale, attuata con la legge Cost. n. 3 del
2001 ha sviluppato il principio autonomistico nell'ambito della
stessa Costituzione, trovando esso piena espressione proprio nel
citato art. 114, con cui tutti gli enti territoriali
costituzionalmente previsti sono enti autonomi con propri statuti,
poteri e funzioni, con la conseguenza che la loro autonomia appare
tradursi in una comune natura rappresentativa diretta degli organi di
ciascun ente territoriale che per nessuno di essi può essere
compressa.
Se così è l'autonomia trova indispensabile espressione nella
rappresentatività diretta degli enti locali costituzionalmente
garantiti. Al riguardo va ricordato che questa medesima Corte
costituzionale, con sentenza n. 6 del 2002 ha statuito che la
sovranità popolare non può esaurirsi nell'elezione del Parlamento,
ma deve esprimersi anche negli enti territoriali. autonomi che, ai
sensi dell'art. 114 Cost. sono elementi costitutivi della Repubblica
e si collocano a fianco dello Stato per comune derivazione dal
principio democratico e dalla sovranità popolare.
Tali principi valgono anche nelle regioni a statuto speciale,
come ha riconosciuto la stessa Corte costituzionale nella sentenza 26
luglio 2007 n. 238, che ha ricordato, richiamando la sua precedente
sentenza n. 83 del 1997, che, pur potendo dette regioni articolare
diversamente i poteri di amministrazione locale, devono rispettare
quelli di cui all'art. 5 Cost. che impegnano la Repubblica, e perciò
anche le autonomie speciali, a riconoscere e promuovere le autonomie
e non comprimerle fino a negarle.
Pertanto pare conseguenza obbligata di quanto si è venuti finora
dicendo che gli articoli 5 e 12 della legge regionale n. 2 del 2014,
negando ai cittadini il diritto di elettorato attivo ed attribuendolo
solo ai Sindaci e ai consiglieri comunali «in carica nei Comuni della
Provincia alla data delle elezioni» violino il principio generale
dell'ordinamento della Repubblica, vincolante anche per le Regioni a
statuto speciale, costituito nel principio di autonomia degli enti
locali territoriali, di cui agli articoli 5, 114 e 118 Cost.
L'elettorato sarebbe consentito, per quanto riguarda il Consiglio
provinciale, solo a detti sindaci e consiglieri comunali, espressione
di collettività politicamente diverse e disomogenee rispetto a
quelle che dovrebbero esprimere la Provincia, ed il Presidente della
provincia verrebbe espresso dal Consiglio provinciale così eletto e
del pari non diretta espressione della comunità di riferimento, ma
di altre collettività.
Con ciò verrebbe meno il carattere di ente autonomo e
rappresentativo della propria collettività territoriale della
Provincia. Verrebbe in tal modo altresì meno la pari ordinazione
degli enti locali territoriali, affermata dal combinato disposto
degli ara. 5 e 114 Cost. che presuppone la Provincia come organo a
rappresentanza diretta della collettività di riferimento, con
violazione del principio democratico e rappresentativo di cui
all'art. 1 Cost.
Tale principio viene eluso anche dall'art. 3 della citata legge
regionale, che istituisce un nuovo organo, denominato Assemblea dei
Sindaci, costituito dai sindaci dei comuni della provincia, che non
garantisce rappresentatività ed è vincolato a interessi comunali.
Se la Repubblica è costituita da un popolo, stanziato su un
territorio, che si organizza, secondo Costituzione, in enti che
svolgono determinate funzioni pubbliche, le persone giuridiche che
rappresentano detti enti rappresentano una parte del popolo
organizzato in essi e non un consorzio di enti, ossia, nel caso, un
consorzio di Comuni tramite i loro amministratori.
Pertanto, essendo in base all'art. 1 Cost. la Repubblica italiana
democratica anche le sue componenti debbono avere, in quanto
anch'esse necessariamente democratiche, organi elettivi in via
diretta. Se così è l'elezione indiretta degli organi provinciali e
l'istituzione dell'Assemblea dei Sindaci, vincolata ad interessi
comunali, non può non violare il principio per cui le Province sono
enti autonomi, rappresentativi della propria popolazione e non
espressione di un'associazione di comuni.
Se si vuole avere una chiara visione di che cosa sono gli enti
autonomi, bisogna, ritiene il Collegio, combinare le disposizioni
dell'art. 5 Cost. con quelle dell'art. 1, che, com'è noto, recita:
«L'Italia è una repubblica democratica fondata sul lavoro».
Questa Repubblica è dunque democratica, dove cioè il potere
proviene dalla volontà popolare, che deve espandersi in tutti i suoi
elementi costitutivi, Stato, regioni, comuni e anche Province.
Non pare compatibile con il dettato costituzionale una legge
regionale che demanda l'elezione della Provincia, elemento
costitutivo dello Stato, ad una elezione di secondo grado,
prescindendo dall'espressione della volontà popolare e sostituendola
con quella di pochi «grandi elettori» espressione, per giunta, di
interessi diversi e non omogenei ad essa, come sono quelli dei
sindaci e consiglieri dei comuni.
Si ha perciò un organismo che non sembra di carattere originario
e che non è autonomo, venendo costituito con la volontà altrui, di
enti da esso diversi e portatori di interessi distinti.
Rafforza, ad avviso del Collegio, detta conclusione, il fatto che
la giurisprudenza di questa Corte, fin da tempi risalenti (cfr. Corte
costit. n. 107/76; 876 del 26 luglio 1988; 26 luglio 1988)
occupandosi «a contrarils» del problema qui in esame, cioè della
legittimità di leggi regionali di Regioni a statuto speciale che
prevedono la costituzione di organismi dipendenti dagli enti locali,
eletti a suffragio universale diretto, ne ha negato la
costituzionalità, rilevando che tale modalità di elezione è
propria degli organismi previsti dall'art. 114 Cost., cioè dalle
regioni, Province e Comuni, essendo propria degli enti autonomi,
cioè di quelli la cui autonomia è costituzionalmente garantita.
Uno dì tali enti, in cui è obbligatorio il suffragio universale
diretto, è la Provincia, onde sembra che non si possa decampare da
detta regola costituzionale, prevedendone l'elezione in secondo
grado, dato che, come notato, essi fanno parte della Repubblica
democratica, come prescrive il combinato disposto degli articoli 1 e
114. Analoghe considerazioni debbono farsi prendendo in esame 12,
natura degli organi previsti dalle norme censurate.
L'art. 3 della legge regionale n. 2/2014, che riduce le funzioni
della citata Assemblea così eletta: All'approvazione o non delle
modifiche allo statuto provinciale, proposte dal Consiglio:
Al parere obbligatorio sullo schema di bilancio;
Ai poteri propositivi, consultivi e di controllo che saranno
previsti dallo statuto;
Essa non può approvare lo statuto e il bilancio nè può
togliere la fiducia o revocare l'organo che è chiamata ad eleggere,
per cui i compiti per essa previsti dal citato art. 3 non configurano
un organo deliberativo.
Nè il consiglio provinciale nè il Presidente della Provincia
sono eletti dai cittadini, ai sensi dell'art. 5 della legge regionale
n. 2/2014, ma rispettivamente dai consiglieri comunali dei Comuni del
territorio provinciale e dal consiglio così eletto, così marcando
la distanza dal corpo elettorale di riferimento, cioè dagli elettori
della Provincia stessa.
Una volta eletti nel modo descritto gli organi provinciali non
mantengono alcun collegamento con gli organi rappresentativi di primo
grado, recidendosi così ogni legame con la loro investitura.
È da ritenersi quindi, nei limiti di una valutazione di non
manifesta infondatezza, illogica e irragionevole la legislazione
regionale che fa si che il Presidente della Provincia e il Consiglio
provinciale non rispondono nemmeno all'organo di primo grado, che li
ha eletti.
Nessun soggetto, pertanto, potrà far valere, nè direttamente
nè indirettamente, un giudizio di responsabilità politica sulle
modalità con cui gli organi citati esercitano le funzioni di
rispettiva competenza.
La funzione amministrativa appare pertanto scissa dalla
responsabilità politica, che appare tipica di ogni sistema
democratico, anche nelle autonomie locali.
Il risultato, che, in tesi, appare in violazione della
Costituzione, è una Provincia ostaggio delle amministrazioni
comunali, in quanto svuotata dei caratteri propri di ente autonomo,
riconosciuto dalla Costituzione, carattere che, come si ritiene e
sopra argomentato, dipende dall'investitura diretta da parte dei
cittadini.
La Provincia, infatti, è un ente rappresentativo di una
collettività territoriale ed in quanto tale di necessità
direttamente elettivo, il che ne assicura la responsabilità, la
rappresentatività, e l'autonomia.
Il venir meno di questo carattere rappresentativo, attraverso una
elezione di secondo grado, sembra violare gli artt. 5 e 114 Cost. ed
altresì, in quanto principio fondamentale dell'ordinamento, alla cui
osservanza è tenuta anche la Regione Friuli-Venezia Giulia che deve
ad esso conformarsi, altrimenti viola gli artt. 5, 114 e 116 Cost.
Invero la Provincia, come si è detto, è un ente autonomo
rappresentativo di una collettività territoriale e non un ente
associativo o rappresentativo di interessi di altri enti, onde si
ritiene che i suoi organi non possono essere eletti da rappresentanti
di altri enti.
Lo vieta, si ritiene, altresì l'art. 48, terzo comma, Cost. che
vieta la limitazione del diritto di voto, riconosciuto a tutti i
cittadini, uomini e in caso di incapacità civile, indegnità morale
nei casi previsti dalla legge o per sentenza penale irrevocabile.
Viene inoltre opportunamente richiamata la sentenza della Corte
costituzionale n. 198 del 20 luglio 2012, secondo cui, garantendo gli
statuti delle regioni a statuto speciale la loro autonomia, essa non
può essere incisa dalla legge ordinaria che li modifichi.
Nel caso della Regione Friuli-Venezia Giulia Part. 59, primo
comma, garantisce che le Province della Regione sono enti autonomi,
al pari dei comuni.
Ne sembra necessariamente conseguire che non può ammettersi,
mediante la legge regionale qui impugnata, una disparità di
trattamento nei diritti di partecipazione politica dei cittadini a
livello locale a seconda che essi vengano in considerazione ora come
appartenenti alla comunità comunale, che elegge direttamente i
propri rappresentanti, ora come rappresentanti della comunità
provinciale, che possono nominarli solo in via mediata in secondo
grado.
Tale ultimo sistema elettorale a carattere indiretto non sembra a
questo giudice pertanto compatibile con il principio di autonomia
comunale e provinciale, di cui all'art. 114, primo e secondo comma
Cost. Invero la Corte costituzionale, con la già citata sentenza n.
106 del 2002, ha sottolineato che esiste una comune derivazione dal
principio democratico e dalla sovranità popolare degli enti
territoriali, e quindi anche delle Province.
Il loro carattere rappresentativo di una comunità può essere
pertanto garantito solo con l'elezione popolare.
Il principio democratico costituisce dunque una caratteristica
comune ed indefettibile di tutti gli enti che costituiscono la
Repubblica e ciò anche nella Regione Friuli-Venezia Giulia che, pura
vendo, ai sensi dell'art. 4 dello Statuto, potestà legislativa
esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali, è tenuto a
esercitarla, in base alla stessa norma «in armonia con la
Costituzione (e) con dei principi generali dell'ordinamento giuridico
della Repubblica».
Inoltre l'art. 59 del medesimo Statuto dispone che «le Province e
i Comuni della Regione sono enti autonomi ed hanno ordinamenti
stabiliti dalle leggi dello Stato e della Regione».
Tale prerogativa è stata più volte riconosciuta dalla Corte
costituzionale (sentenze 6 luglio 2001 n. 229; n. 51/2006, n.
447/2006, n. 226/2009 e n. 45/2012).
Pertanto il riconoscimento della competenza regionale in materia
di legislazione elettorale degli enti locali costituzionalmente
garantiti deve confrontarsi con l'art. 114 Cost. onde gli articoli 1,
4 e 10 della legge regionale n. 1 del 2014 non possono sostenersi
solo sul richiamo all'art. 4, primo comma bis, dello Statuto
regionale, in quanto la Regione non può riscrivere le norme
costituzionali che fondano l'autonomia di Comuni, Province e Regioni.
Invero declassamento, attraverso le censurate norme regionali,
delle Province ad enti di secondo grado, avrebbe pertanto comportato,
con tesi che non appare manifestamente infondata, la modifica dello
Statuto regionale, attraverso l'apposito procedimento di revisione
costituzionale ex art. 138 Cost. al fine di ridisegnare l'assetto
istituzionale di detto ente, del tutto diverso a quello previsto
dallo Statuto.
Invero a tale modifica istituzionale, ad avviso del Collegio,
palesemente mirano gli articoli 1, 3, 5 e 12 della legge regionale n.
2 del 2014, in via pertanto del tutto surrettizia, con ciò violando
le disposizioni dell'art. 4, primo comma bis, dell'art. 59 della
legge Cost. 31 gennaio 1963 n. 1 e dell'art. 138 Cost. (che ha
autonoma valenza: v. C. cost. n. 23 del 2011).
Va notato che la stessa Regione Friuli-Venezia Giulia, come
risulta dalla sentenza del giudice delle leggi 19 luglio 2013 n. 220
punto 9.2) ha sostenuto che la norma impugnata in quella occasione
(art. 23, quindicesimo comma, della legge n. 201 del 2011)
«eliminando il rapporto diretto tra elettori e componenti delle
istituzioni provinciali, sebbene le Province siano parte della
Repubblica, come tali fondate su principi di rappresentanza e di
sovranità popolare, violerebbe direttamente il primo comma dell'art.
114 Cost.».
Ai sensi dell'art. 118, secondo comma, Cost. inoltre, le Province
sono dotate di funzioni amministrative proprie nei confronti delle
quali hanno potestà regolamentare ai sensi del precedente art. 117,
sesto comma, e per l'esercizio delle quali hanno entrate e riscuotono
tributi propri (art. 119, secondo comma) che concorrono al
finanziamento di dette funzioni (art. 119, quarto comma).
Ciò significa che le Province sono titolari di attribuzioni di
loro esclusiva pertinenza, in favore della propria comunità
territoriale, con ciò escludendo il concorso di altri enti nel loro
esercizio, con una propria competenza, cui non concorrono altri enti.
Un tanto presuppone l'esistenza di interessi generali, di
competenza della Provincia, la cui cura è propria e non coincide con
quelli di competenza dei Comuni, nè singolarmente intesi nè nel
loro insieme, onde la loro soddisfazione richiede la presenza di un
ente che è legittimato a provvedervi, ripetendo la sua
legittimazione direttamente dalla collettività che li esprime.
Al contrario l'elezione di secondo grado, di cui ai censurati
articoli 5 e 12 della legge regionale n. 2 del 2014 affida, il che
non sembra ragionevole nè corrispondente alle disposizioni indicate,
gli interessi provinciali ai rappresentanti degli interessi dei
Comuni, ontologicamente diversi quando non contrapposti, che sono i
consiglieri e i sindaci dei Comuni, con ciò obliterando un dato
qualificante dell'autonomia costituzionalmente garantita alla
Provincia, cioè il non dipendere da nessuno dei Comuni, a cui si
rapporta.
Così appaiono venir inficiate le funzioni provinciali di
indirizzo e coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie di
sua competenza, dato che da detti Comuni trae la propria
legittimazione. Verrebbero, di conseguenza, così meno le funzioni
proprie della Provincia, in quanto determinate da altri enti e, di
conseguenza, sarebbe inutile e superata la funzione dei principi di
sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza, sanciti
dall'art. 118 Cost. in quanto le necessità della collettività
provinciale non potrebbero trovare un riferimento ne-bisogni da
ritenere propri, non potendosi identificare in un organo
rappresentativo che se ne occupi.
Del pari sfuggirebbe, con l'introduzione delle elezioni di
secondo grado, il controllo democratico diretto delle popolazioni
interessate sul governo delle funzioni provinciali e sull'utilizzo
dei relativi tributi, non avendo i nuovi organi provinciali autonomia
di spesa, in violazione dell'art. 119 Cost. perchè detti tributi
propri sarebbero stabiliti ed applicati da organi eletti da
rappresentanti di altri enti.
Il complessivo meccanismo di elezione di secondo grado, di cui
agli articoli 4, 10, 14, e 15 della legge regionale n. 2 del 2014
pertanto contrasta con l'art. 4 dello Statuto regionale, perchè
frutto di una potestà esclusiva che non è, come richiesto dalla
norma, «in armonia con la Costituzione» e, in particolare, con gli
articoli 114, secondo comma e 118, secondo comma Cost. da cui si
ricava che le Province sono titolari di funzioni proprie, non
comprimibili dal legislatore anche regionale.
È violato anche l'art. 118, primo comma, Cost. perchè è in
contrasto con i principi di sussidiarietà, differenziazione e
adeguatezza, che limitano la potestà legislativa, anche esclusiva,
della Regione in materia di enti locali, attribuendo ai
rappresentanti dei Comuni le funzioni attinenti ad aree extra
comunali, che dovrebbero rimanere conferite alle Province, perchè
riguardano interessi che trascendono la dimensione comunale e
pertanto riferite all'ente locale intermedio fra Comune e Regione,
rappresentativo di una distinta comunità di riferimento.
Si ritengono altresì non manifestamente infondate le questioni
dedotte in ordine alla violazione dell'art. 3 Cost. in quanto
espressione del principio di ragionevolezza, che verrebbe violato
dalla normativa sull'elezione e i compiti della Provincia nel
Friuli-Venezia Giulia, qui censurate.
L'art. 3 della legge regionale n. 2 del 2014 e in genere
l'impianto della legge, sono, infatti, palesemente volte
all'immediata e drastica riduzione della rappresentanza, che diviene
indiretta e di secondo grado, che viene giustificata con il taglio
dei c.d. «costi della politica» in un momento di crisi economica.
Tale spiegazione appare del tutto insoddisfacente, in quanto lo
stravolgimento dell'assetto della Provincia si risolve in una assai
ridotta limitazione dei costi, a fronte del sacrificio della
rappresentanza diretta e di una forte riduzione dei componenti dei
Consigli provinciali di secondo grado (al massimo 10).
Si tratta quindi di un intervento legislativo regionale che
sembra in violazione dell'art. 3 Cost. per la sua incongruità, dato
che lo stesso risultato si sarebbe potuto raggiungere rimodulando la
rappresentanza e la stessa forma di governo provinciale, senza negare
a collettività provinciale il diritto di concorrere direttamente
all'elezione degli organi rappresentativi.
Lo scopo dichiarato appare pertanto inidoneo a spiegare perchè
tutti i cittadini residenti, dotati di capacità elettorale non
possono essere elettori, mentre tale prerogativa spetta ai titolari
degli organi comunali presenti nel territorio provinciale.
Si produce cosi un'irrazionale disparità di trattamento nel
territorio regionale nell'elezione solo dei rappresentanti
provinciali, che dimostra una evidente perplessità ed una
discriminazione nell'esercizio dei diritti politici nei confronti del
ricorrente.
Qualche spiegazione la si ritrova nella relazione
accompagnatoria, che si richiama alle linee guida della Giunta
regionale e al programma di governo della Presidente della Regione.
Sul punto esso mirerebbe al «superamento dell'ente provincia» ma,
siccome allo scopo sarebbe necessaria «una modifica dello statuto di
autonomia» caratterizzata, da un alto, dalla lunghezza dei
procedimenti legislativi e, dall'altro, dalla necessità di inserire
tale modifica in una più ampia riforma dell'intero sistema delle
autonomie locali, si è deciso che tale riforma «deve necessariamente
essere attuata per passaggi intermedi».
Si intende perciò cominciare dalla «sostituzione dell'elezione
diretta degli organi provinciali in un sistema di elezione di secondo
grado» e, considerando che nel 2014 scadono gli organi della
Provincia di Pordenone il provvedere con la normativa vigente
«risulterebbe incoerente con il concreto avvio della riforma del
sistema Regione - Autonomie locali».
Invero si argomenta che i cittadini della Provincia di Pordenone
non comprenderebbero l'azione di una Regione che si propone, con le
citate Linee Guida e la legge voto di modifica dello Statuto,
l'obiettivo del superamento delle province e si muovono passi
concreti in questa direzione e contemporaneamente, si continua a
chiamare gli elettori a eleggere gli organi provinciali.
Non è dato pertanto comprendere, se l'obiettivo è l'abolizione
delle Province, perchè per ora si continui a farle sopravvivere, ma,
contemporaneamente, e a Costituzione invariata, le si faccia eleggere
gli'organi per via indiretta, in spregio ai principi di autonomia
(art. 5 Cost.) sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza
(articoli 114, 118 e 119 Cost.).
Ma appare ancora più irragionevole la disciplina transitoria di
cui all'art. 33 della qui contestata legge regionale n. 2 del 14
febbraio 2014, che trasforma il sistema di elezione provinciale a
seconda della data di scadenza degli organi, con il risultato che,
fino all'entrata a regime della divisata riforma, si avranno
Province, come quella di Pordenone, i cui organi saranno eletti da
organi dai consigli comunali il prossimo 26 ottobre, e altre, come
quella, ad esempio, di Udine, che manterranno l'originaria
rappresentanza diretta fino alla scadenza naturale nel 2018.
Inoltre vi saranno Presidenti della Provincia, come il
ricorrente, o consiglieri provinciali uscenti che non potranno
partecipare a dette elezioni solo perchè residenti in Comuni che non
sono chiamati all'imminente rinnovo dei consigli comunali.
Cosicchè i provvedimenti impugnati, meramente applicativi della
censurata legge n. 2 del 2014, assumeranno il carattere di
irragionevolezza ed illogicità che è propria di tale normativa,
connotata da eccesso di potere legislativo.
Alla luce delle predette considerazioni si chiede a codesta
ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimità costituzionale degli
ara. 1, 2, 3, 4, 5, 12, 16, 33 e 35 della legge regionale n. 2 del
2014 ed in genere delle norme che prevedono l'elezione indiretta
degli organi della Provincia.

P. Q. M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Friuli-Venezia
Giulia (Sezione Prima) chiede che la Corte costituzionale, in
accoglimento delle censure di cui alla presente ordinanza, voglia.
Dichiarare l'illegittimità costituzionale delle norme appena sopra
indicate per violazione degli articoli 4, primo comma bis, 5, 59
primo comma dello Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Gialla, e 1, 3, 5, 8 terzo comma, 113, 117, 118 e 119 Cost.

Cosi deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 8
ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Umberto Zuballi, Presidente
Enzo Di Sdascio, consigliere, estensore
Alessandra Tagliasacchi, Referendario

Il Presidente: Zuballi


L'estensore: Di Sciascio