1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 15-3-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 40 SENTENZA 11 gennaio - 10 marzo 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Agricoltura e zootecnia - Indicazioni geografiche e denominazioni di origine - Strutture di controllo delle produzioni agricole e alimentari protette (DOP o IGP) - Inadempienze alle prescrizioni o agli obblighi, impartiti dalle competenti autorita' pubbliche, comprensivi delle disposizioni del piano di controllo e del relativo tariffario - Applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria «di euro cinquantamila», anziche' «da un minimo di diecimila a un massimo di cinquantamila euro» - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, art. 4, comma 1, primo periodo. - Costituzione, art. 3, in combinato disposto con gli artt. 42 e 117, primo comma; Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1. (T-230040) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 15-3-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4 del
decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297, recante «Disposizioni
sanzionatorie in applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/92,
relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle
denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari»,
promosso dalla Corte di cassazione, sezione seconda civile, nel
procedimento vertente tra l'Istituto nord est qualità (INEQ) e il
Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, con
ordinanza del 14 marzo 2022, iscritta al n. 43 del registro ordinanze
2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18,
prima serie speciale, dell'anno 2022.
Udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2023 il Giudice
relatore Franco Modugno;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza pervenuta l'8 aprile 2022 (reg. ord. n. 43 del
2022), la Corte di cassazione, sezione seconda civile, ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 4 del decreto
legislativo 19 novembre 2004, n. 297, recante «Disposizioni
sanzionatorie in applicazione del regolamento (CEE) n. 2081/92,
relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle
denominazioni di origine dei prodotti agricoli e alimentari», in
riferimento all'art. 3, in combinato disposto con gli artt. 42 e 117,
primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 1
del Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti
dell'uomo.
1.1.- Il giudice a quo premette che all'Istituto nord est
qualità (INEQ), al tempo l'organismo di controllo della qualità
delle produzioni di Prosciutto di San Daniele, denominazione di
origine protetta (DOP), è stata applicata, con provvedimento
ministeriale, la sanzione amministrativa pecuniaria di euro
cinquantamila, in forza dell'art. 4 censurato, che prevede: «[a]lla
struttura di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), numero 1), che
non adempie alle prescrizioni o agli obblighi, impartiti dalle
competenti autorità pubbliche, comprensivi delle disposizioni del
piano di controllo e del relativo tariffario concernenti una
denominazione protetta, si applica la sanzione amministrativa
pecuniaria di euro cinquantamila». L'INEQ si è opposto alla
sanzione, dinanzi al competente tribunale, adducendo l'insussistenza
delle tre violazioni contestate: 1) avere omesso di rilevare che
un'azienda agricola aveva rettificato un'annotazione sulla
certificazione unitaria di conformità, utilizzando modalità diverse
da quelle prescritte dal «manuale 1»; 2) avere omesso di rilevare
l'errore del produttore che mancava di registrare cosce di suino
introdotte per la lavorazione, violando regole impartite nel «manuale
2»; 3) non avere debitamente sottoscritto per presa visione il
registro di un produttore, contravvenendo, ancora, a una regola del
«manuale 2». Adduceva, inoltre, il carattere eccessivo della sanzione
fissa.
Il tribunale ha rigettato l'opposizione e anche la Corte
d'appello di Venezia, adita da INEQ, ha disatteso l'impugnazione. La
medesima Corte, nel confermare le decisioni sul merito della
controversia, si è, inoltre, pronunciata sulla manifesta
infondatezza dell'eccezione di parte sulla illegittimità
costituzionale della norma sanzionatoria, in riferimento all'art. 3
Cost.
Nel ricorso per cassazione, l'INEQ ha proposto quattro motivi.
Nei primi tre, ha denunciato l'erronea applicazione delle regole dei
manuali sul controllo della qualità, da cui sarebbe scaturita
l'ingiusta contestazione delle violazioni; nel quarto motivo, ha
dedotto l'applicazione di un ragionamento «eccessivamente schematico»
da parte dei giudici di merito, i quali - sulla scorta della
«vincolativita'» dei manuali - non si sarebbero soffermati a
discernere quali condotte possano configurare un inadempimento alle
prescrizioni e agli obblighi tanto grave da essere punito secondo la
previsione dell'art. 4 del d.lgs. n. 297 del 2004. Il ricorrente,
dunque, non insisteva sulla non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale formulata in precedenza; la
Corte di cassazione ha promosso, però, d'ufficio, l'incidente di
legittimità costituzionale.
1.2.- Il Collegio rimettente osserva come la decisione delle
questioni di legittimità costituzionale sia pregiudiziale alla
soluzione della controversia dinanzi a esso pendente, la quale
concerne proprio la legittimità dell'applicazione della sanzione
prevista nel citato art. 4. Di qui, afferma la rilevanza delle
questioni di legittimità costituzionale sollevate.
1.3.- Queste ultime sarebbero, inoltre, non manifestamente
infondate. Questa Corte, infatti, con la sentenza n. 185 del 2021, ha
dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 6,
secondo periodo, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un più alto livello di tutela della salute), convertito, con
modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189, che prevedeva una
sanzione amministrativa pari a euro cinquantamila per l'inosservanza
di taluni obblighi informativi sui rischi connessi al gioco
d'azzardo, riscontrando la violazione dell'art. 3, in combinato
disposto con gli artt. 42 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU. Tale pronuncia avrebbe
affermato con nettezza che una sanzione fissa può superare il dubbio
di legittimità costituzionale solo ove tutte le infrazioni ad essa
riconducibili siano tanto gravi da non renderla manifestamente
sproporzionata: in quell'ipotesi, l'accoglimento delle questioni
sarebbe derivato proprio dalla circostanza che la fissità del
trattamento sanzionatorio non permetteva di tenere conto del diverso
disvalore dei singoli illeciti puniti.
Il giudice a quo ritiene che l'art. 4 del d.lgs. n. 297 del 2004
presenti gli stessi profili d'illegittimità costituzionale:
l'entità della sanzione sarebbe di notevole rilievo, «anche a
volerla rapportare a capacità economica non modesta», e il ventaglio
delle condotte sanzionate sarebbe vasto, punendo la previsione
l'inadempimento «alle prescrizioni o agli obblighi, impartiti dalle
competenti autorità pubbliche, comprensivi delle disposizioni del
piano di controllo e del relativo tariffario concernenti una
denominazione protetta».
Nella fattispecie concreta, sarebbe palese che le inadempienze
contestate avrebbero una diversa gravita': si tratterebbe, in primo
luogo, dell'omesso rilievo di un'irregolarità formale; in secondo
luogo, del mancato controllo sulla registrazione delle cosce di suino
fresche introdotte per la lavorazione; in ultima istanza,
dell'assenza della sottoscrizione di un registro per presa visione.
Stando alla norma censurata, ciascuna di esse potrebbe essere punita
con la sanzione di euro cinquantamila. Perciò, questa Corte sarebbe
chiamata a rilevare, come ha fatto nella sentenza n. 185 del 2021,
che «la reazione sanzionatoria [risulta] manifestamente
sproporzionata per eccesso rispetto al disvalore concreto di fatti
pure ricompresi nella sfera applicativa della norma».
1.4.- Non vi sarebbe, peraltro, margine per l'interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione censurata. Non
potrebbero utilizzarsi in via analogica «modelli [...] rinvenuti
all'interno del contesto normativo di riferimento».

Considerato in diritto

1.- La Corte di cassazione, sezione seconda civile, con ordinanza
(reg. ord. n. 43 del 2022), ha sollevato questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 4 del d.lgs. n. 297 del 2004, nella parte in
cui prevede che «[a]lla struttura di cui all'articolo 1, comma 1,
lettera a), numero 1), che non adempie alle prescrizioni o agli
obblighi, impartiti dalle competenti autorità pubbliche, comprensivi
delle disposizioni del piano di controllo e del relativo tariffario
concernenti una denominazione protetta, si applica la sanzione
amministrativa pecuniaria di euro cinquantamila». La norma punisce le
inadempienze delle strutture di controllo delle produzioni
agroalimentari registrate con denominazione di origine o indicazione
geografica protetta (DOP o IGP): il giudice a quo sospetta che essa
contrasti con l'art. 3 Cost., in combinato disposto con gli artt. 42
e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 Prot.
addiz. CEDU, in quanto - prevedendo per un'ampia gamma di condotte
illecite, aventi in concreto diverso disvalore, l'applicazione della
medesima sanzione - manifesterebbe un palese difetto di
proporzionalità.
L'ordinanza premette che l'INEQ, all'epoca organismo di controllo
della qualità delle produzioni del Prosciutto di San Daniele DOP,
contestava la sanzione di cinquantamila euro che gli veniva
applicata, con provvedimento ministeriale, in forza del citato art.
4. Rigettata l'opposizione e disattesa l'impugnazione della decisione
di primo grado, veniva instaurato il giudizio di cassazione, durante
il quale sono state sollevate, d'ufficio, le odierne questioni di
legittimità costituzionale. L'INEQ, che nelle fasi di merito aveva
dedotto l'insussistenza delle violazioni, in seguito chiedeva al
giudice di legittimità di rilevare l'erronea applicazione delle
norme sui controlli. Gli era stato, infatti, contestato di: 1) avere
omesso di rilevare che un'azienda agricola rettificava un'annotazione
sulla certificazione unitaria di conformità, utilizzando modalità
diverse da quelle prescritte dal «manuale 1»; 2) avere mancato di
rilevare che un produttore non aveva registrato il corretto numero di
cosce di suino introdotte per la lavorazione, violando regole
impartite nel «manuale 2»; 3) non avere debitamente sottoscritto per
presa visione il registro di un produttore, contravvenendo ancora a
una regola del «manuale 2». I manuali cui si fa riferimento sono
quelli per il controllo della qualità, approvati dall'autorità
pubblica competente.
1.1.- Le questioni sarebbero rilevanti, visto che l'oggetto del
giudizio principale verte sulla corretta applicazione della norma
censurata: non sarebbe, dunque, possibile pronunciarsi
indipendentemente dalla risoluzione dell'incidente di legittimità
costituzionale.
1.2.- Le censure sarebbero, inoltre, non manifestamente
infondate; la giurisprudenza di questa Corte avrebbe, difatti,
stabilito la necessità che le sanzioni fisse rispondano al principio
di proporzionalità. Sussisterebbero, in particolare, gli stessi vizi
rilevati nella sentenza n. 185 del 2021, con cui è stata dichiarata
l'illegittimità costituzionale della norma che puniva l'inosservanza
di taluni obblighi informativi sui rischi connessi al gioco d'azzardo
con sanzione amministrativa pari a euro cinquantamila, riscontrando
la violazione dell'art. 3 Cost., in combinato disposto con gli artt.
42 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione dell'art. 1
Prot. addiz. CEDU.
2.- Prima di esaminare le questioni, è necessario individuare
l'origine delle disposizioni in esame e il contesto normativo di
riferimento.
Anzitutto, il d.lgs. n. 297 del 2004, che contiene la norma
censurata, è stato adottato, in attuazione della delega di cui
all'art. 3 della legge 3 febbraio 2003, n. 14 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunità europee. Legge comunitaria 2002), per stabilire le
sanzioni legate alla violazione delle norme del regolamento del
Consiglio delle Comunità europee n. 2081/92, del 14 luglio 1992,
relativo alla protezione delle indicazioni geografiche e delle
denominazioni d'origine dei prodotti agricoli ed alimentari, poi
modificato con il passare del tempo: oggi la disciplina è contenuta
nel regolamento (UE) n. 1151/2012 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 21 novembre 2012, sui regimi di qualità dei prodotti
agricoli e alimentari.
2.1.- È, dunque, di matrice europea la regolazione del sistema
di registrazione, tutela e valorizzazione dei prodotti connotati da
qualità peculiari, la cui reputazione è dovuta all'ambiente
geografico d'origine, nonchè alle specifiche modalità di
produzione. Secondo la disciplina ora richiamata, la denominazione di
origine, infatti, è il nome che identifica un prodotto originario di
un luogo, di una regione o, in casi eccezionali, di un Paese
determinati; la cui qualità o le cui caratteristiche sono dovute
essenzialmente o esclusivamente ad un particolare ambiente geografico
e ai suoi intrinseci fattori naturali e umani; le cui fasi di
produzione si svolgono nella zona geografica delimitata. È
istituito, a livello dell'Unione europea, un registro delle
denominazioni di origine protette e indicazioni geografiche protette:
si intende assicurare ai produttori la giusta remunerazione per la
qualità degli alimenti, garantire la protezione uniforme dei nomi
quali diritti di proprietà intellettuale sul territorio dell'Unione,
nonchè fornire ai consumatori informazioni chiare sui fattori che
conferiscono valore aggiunto ai prodotti (artt. 4 e 5 del regolamento
n. 1151/2012/UE); la registrazione della denominazione si ottiene
secondo le procedure indicate nello stesso regolamento (artt. 8 e
seguenti).
2.2.- Per utilizzare il nome, si deve osservare il disciplinare
di produzione relativo allo specifico prodotto (art. 7). E, proprio
al fine di assicurare il corretto sfruttamento delle potenzialità
evocative legate all'uso di DOP e IGP, oltre che la stessa qualità
di tali prodotti agroalimentari, è previsto che autorità pubbliche,
designate dagli Stati membri, effettuino accurati controlli.
Viene, in proposito, in rilievo il regolamento (UE) n. 625/2017
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2017, relativo
ai controlli ufficiali e alle altre attività ufficiali effettuati
per garantire l'applicazione della legislazione sugli alimenti e sui
mangimi, delle norme sulla salute e sul benessere degli animali,
sulla sanità delle piante nonchè sui prodotti fitosanitari. Esso si
applica alle attività di controllo su «l'uso e l'etichettatura delle
denominazioni di origine protette, delle indicazioni geografiche
protette e delle specialità tradizionali garantite» (art. 1, comma
2, lettera j, del regolamento n. 625/2017/UE). Questa disciplina
stabilisce che «[i] controlli ufficiali ad opera delle autorità
competenti sono eseguiti secondo procedure documentate. Tali
procedure [...] contengono istruzioni per il personale addetto ai
controlli ufficiali. 2. Le autorità competenti dispongono di
procedure di verifica dei controlli» (art. 12).
Tali autorità possono delegare organismi privati allo
svolgimento, per loro conto, delle verifiche sul rispetto del
disciplinare e sul corretto uso del nome. Ciò era contemplato, sin
nella disciplina originaria, dall'art. 10 del regolamento (CEE) n.
2081/92, ed è oggi previsto dall'art. 28 del regolamento n.
625/2017/UE. Perchè sia idoneo a svolgere tali funzioni, l'organismo
deve possedere caratteristiche specifiche, elencate nel successivo
art. 29. Le indicazioni puntuali, ivi contenute, rivelano, nel loro
complesso, la necessità che la struttura di controllo disponga di
risorse umane, infrastrutturali e finanziarie che assicurino «poteri
sufficienti a svolgere i compiti relativi ai controlli ufficiali che
gli sono stati delegati», oltre che l'esigenza di imparzialità
dell'organismo, il quale assicura l'assenza di conflitti d'interesse.
Lo stesso regolamento prevede, inoltre, che «[g]li Stati membri
stabiliscono le norme relative alle sanzioni da applicare in caso di
violazione delle disposizioni del presente regolamento e adottano
tutte le misure necessarie ad assicurare la loro attuazione. Le
sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive» (così,
l'art. 139). Sebbene, dunque, il diritto dell'Unione europea non
indichi con esattezza quali misure gli Stati devono adottare per
contrastare le violazioni della disciplina sulle produzioni di
qualità, esso nondimeno richiede di controllare i produttori, di
vigilare sull'attività dei soggetti che certificano la qualità dei
prodotti e di prevedere sanzioni nei confronti di tutti gli operatori
del sistema. Il tutto per consentire il complessivo corretto
funzionamento del mercato agroalimentare DOP e IGP.
2.3.- In Italia la responsabilità dei controlli in questione
compete al Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e
delle foreste. Ai sensi dell'art. 53 della legge 24 aprile 1998, n.
128 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dalla
appartenenza dell'Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria
1995-1997), come modificato dall'art. 14 della legge 21 dicembre
1999, n. 526, recante «Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee», in
particolare, i controlli sulle denominazioni protette sono svolti «da
autorità di controllo pubbliche designate e da organismi privati
autorizzati con decreto del Ministro delle politiche agricole e
forestali [...]». Queste deleghe «agli organismi di controllo privati
devono preventivamente prevedere una valutazione dei requisiti
relativi a: a) conformità alla norma europea EN 45011 del 26 giugno
1989; b) disponibilità di personale qualificato sul prodotto
specifico e di mezzi per lo svolgimento dell'attività di controllo;
c) adeguatezza delle relative procedure».
Nel domandare l'autorizzazione, l'organismo presenta, dunque, la
documentazione attestante il possesso dei requisiti: fornisce
informazioni sulla struttura della società e sulle procedure di cui
intende valersi nell'espletamento delle attività oggetto di delega
(piani di controllo, manuali di controllo della qualità,
protocolli). Il contenuto di tali documenti forma oggetto di
valutazione da parte dell'autorità pubblica.
Il Dipartimento dell'Ispettorato centrale della tutela della
qualità e repressione frodi dei prodotti agroalimentari (ICQRF) del
Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle
foreste vigila sulla regolarità dei controlli, verificando
l'attività svolta dagli organismi autorizzati, e commina le sanzioni
conseguenti la violazione delle procedure, compresa quella prevista
nella disposizione censurata.
2.4.- Va, adesso, presa in esame la disciplina del d.lgs. n. 297
del 2004. Esso ha individuato le condotte illecite dei produttori,
delle strutture di controllo e dei consorzi di tutela delle
denominazioni d'origine e delle indicazioni geografiche protette, e
le sanzioni amministrative correlate.
2.4.1.- Gli artt. 1 e 2 prevedono sanzioni amministrative
pecuniarie, graduabili entro un minimo e un massimo, per i produttori
di DOP e IGP che facciano un uso commerciale scorretto delle
denominazioni protette. Sono, infatti, puniti comportamenti come il
mancato assoggettamento al controllo, la violazione della disciplina
di produzione, l'imitazione o contraffazione della denominazione
nella presentazione del prodotto. È, inoltre, prevista l'inibizione
all'uso della denominazione o l'inibizione del comportamento
sanzionato, la cui inosservanza comporta l'applicabilità di una
sanzione fissa di euro cinquantamila (art. 7).
2.4.2.- Gli artt. 4 e 6 stabiliscono le sanzioni applicabili agli
organismi di controllo e ai consorzi di tutela che compiano condotte
non lecite; si tratta di sanzioni stabilite in misura fissa.
La disposizione censurata nel presente giudizio, in particolare,
prevede che l'inadempimento alle prescrizioni o agli obblighi imposti
ai suddetti organismi comporta l'applicazione della sanzione
amministrativa pecuniaria di euro cinquantamila. Lo stesso art. 4,
inoltre, sottopone alla medesima sanzione l'organismo che continui a
svolgere attività incompatibili con quella contemplata dal
provvedimento autorizzatorio, non ottemperando all'intimazione da
parte del Ministero, fatta salva la facoltà di quest'ultimo di
procedere alla sospensione o alla revoca dell'autorizzazione;
stabilisce, poi, per la struttura che, nell'espletamento delle
attività di controllo, discrimina tra i soggetti da immettere o tra
quelli immessi nel sistema di controllo, oppure pone ostacoli
all'esercizio del diritto a detto accesso, la sanzione di euro
sessantaduemila.
3.- Un sistema parallelo a quello che tutela le DOP è previsto
per le produzioni da agricoltura biologica: da ultimo, regolamento
(UE) n. 848/2018 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30
maggio 2018, relativo alla produzione biologica e all'etichettatura
dei prodotti biologici e che abroga il regolamento (CE) n. 834/2007
del Consiglio. I produttori BIO, che devono osservare regole e
procedure specifiche, vengono controllati dall'autorità pubblica o
dagli organismi delegati, autorizzati a tali fini, sotto il
coordinamento dell'ICQRF. Si applica la stessa disciplina sui
controlli ufficiali di cui al più volte citato regolamento n.
625/2017/UE (art. 1, comma 2, lettera i); sia i produttori, sia gli
organismi di controllo sono destinatari di sanzioni per
l'inadempienza alle regole impartite, secondo quanto stabilito, nel
diritto nazionale, dal decreto legislativo 23 febbraio 2018, n. 20,
recante «Disposizioni di armonizzazione e razionalizzazione della
normativa sui controlli in materia di produzione agricola e
agroalimentare biologica, predisposto ai sensi dell'articolo 5, comma
2, lett. g), della legge 28 luglio 2016, n. 154, e ai sensi
dell'articolo 2 della legge 12 agosto 2016, n. 170».
Secondo quanto disposto, in particolare, dall'art. 8 del d.lgs.
n. 20 del 2018, le strutture di controllo che commettano illeciti
nello svolgimento delle attività delegate sono colpite da sanzioni
amministrative pecuniarie ove impediscano l'accesso agli uffici alle
autorità competenti o omettano le informazioni e l'assistenza
necessarie per la verifica; impieghino personale privo dei requisiti;
nell'attività di controllo e campionamento omettano le misure di
adeguata analisi del rischio; impieghino personale che intrattiene
rapporti professionali, economici o di consulenza con gli operatori
assoggettati al controllo dell'organismo; accettino la vigilanza su
un operatore precedentemente escluso, prima che siano trascorsi due
anni dall'emanazione del provvedimento di esclusione, fatta salva
l'esclusione di morosità; omettano la verifica delle azioni
correttive poste in essere dagli operatori a seguito di sospensione o
soppressione. Lo stesso articolo prevede che anche i rappresentanti,
amministratori e direttori della società possono ritenersi
responsabili delle suddette condotte. Punisce, inoltre, tali figure
con ulteriori sanzioni, più lievi, ove pongano in essere altre
tipologie di comportamenti illeciti, ivi elencati.
4.- Si può ora passare all'esame delle questioni di legittimità
costituzionale sollevate con l'ordinanza di rimessione, rilevando, in
primo luogo, che il thema decidendum è circoscritto al solo primo
periodo dell'art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 297 del 2004, cui si
rivolgono le censure del rimettente. Questa Corte non è chiamata ad
occuparsi del secondo periodo di tale comma, nè del comma 2.
5.- Le questioni sono fondate, nei termini che seguono.
5.1.- La norma in esame prevede che ogni inadempienza alle
prescrizioni o agli obblighi impartiti dalle competenti autorità
pubbliche agli organismi di controllo delle denominazioni di origine
e delle indicazioni geografiche protette, comprensivi delle
disposizioni del piano di controllo e del relativo tariffario, è
punita con la sanzione amministrativa fissa di euro cinquantamila.
La gamma di condotte riconducibili alla medesima fattispecie
sanzionatoria è quanto mai vasta. Va considerato che l'esecuzione
dei controlli è regolata, per ciascuna produzione protetta, da
«manuali», che contengono indicazioni della natura più diversa: si
può trattare di prescrizioni la cui inosservanza realizza
un'inadempienza grave (si pensi, esemplificando, all'omessa verifica
del difetto di corrispondenza, per profili essenziali,
dell'insediamento produttivo alle caratteristiche strutturali e
tecniche richieste per beneficiare della denominazione protetta)
oppure di regole la cui violazione risulti, in concreto, avere
rilievo marginale, per la complessiva efficacia dell'attività di
controllo (si pensi a un minimo ritardo nell'invio al soggetto
controllato di copia del rapporto delle operazioni di controllo).
Nel caso oggetto del giudizio a quo, peraltro, all'organismo
delegato al controllo delle produzioni del Prosciutto di San Daniele
DOP è stata applicata la sanzione di cinquantamila euro per tre
violazioni dei «manuali»: violazioni di tipo assai eterogeneo, ma
punibili con la stessa sanzione. Secondo la norma censurata, in
effetti, anche se fosse stata commessa una sola inadempienza, magari
poco significativa, l'autorità avrebbe dovuto applicare la suddetta
misura.
La previsione in esame, in definitiva, equipara le condotte più
gravi e pericolose a quelle di minor rilievo, stabilendo per tutte
una sanzione in misura fissa. Ciò è in aperto contrasto con il
principio di proporzionalità delle sanzioni.
5.2.- Con riferimento alle sanzioni penali, questa Corte ha già
da tempo chiarito come l'individualizzazione della pena - che si
ottiene con l'indicazione di una forbice edittale, che consenta al
giudice di determinarla in base alle specificità della fattispecie
concreta - costituisca «naturale attuazione e sviluppo di principi
costituzionali, tanto di ordine generale (principio d'uguaglianza)
quanto attinenti direttamente alla materia penale» (sentenza n. 50
del 1980). In via di principio, perciò, «previsioni sanzionatorie
rigide non appaiono in linea con il "volto costituzionale" del
sistema penale», potendo il dubbio di illegittimità costituzionale
essere superato solo «a condizione che, per la natura dell'illecito
sanzionato e per la misura della sanzione prevista, quest'ultima
appaia ragionevolmente "proporzionata" rispetto all'intera gamma di
comportamenti riconducibili allo specifico tipo di reato» (sentenze
n. 222 del 2018 e, nello stesso senso, n. 50 del 1980).
Tali affermazioni valgono anche in materia di sanzioni
amministrative: le previsioni sanzionatorie rigide, «che colpiscono
in egual modo, e quindi equiparano, fatti in qualche misura
differenti, debb[o]no rispondere al principio di ragionevolezza»
(sentenza n. 212 del 2019). Di qui l'esigenza di verificare che la
sanzione non sia manifestamente sproporzionata anche in relazione
alle condotte meno gravi (sentenze n. 95 del 2022, n. 185 del 2021 e
n. 112 del 2019).
Pure «per le sanzioni amministrative si prospetta, dunque,
l'esigenza che non venga manifestamente meno un rapporto di
congruità tra la sanzione e la gravità dell'illecito sanzionato»
(sentenza n. 185 del 2021). Ciò discende, appunto, dal dovere di
assicurare l'attuazione del principio di proporzionalità, il quale,
in questo ambito, trae il proprio fondamento nell'art. 3 Cost. in
combinato disposto con le norme costituzionali che tutelano i diritti
di volta in volta incisi dalla sanzione (sentenze n. 112 e n. 88 del
2019).
Laddove il trattamento sanzionatorio previsto dal legislatore «si
riveli manifestamente irragionevole a causa della sua evidente
sproporzione rispetto alla gravità del fatto», dunque, «un
intervento correttivo del giudice delle leggi è possibile a
condizione che il trattamento sanzionatorio medesimo possa essere
sostituito sulla base di "precisi punti di riferimento, già
rinvenibili nel sistema legislativo", intesi quali "soluzioni già
esistenti, idonee a eliminare o ridurre la manifesta irragionevolezza
lamentata"» (sentenze n. 222 del 2018, n. 236 del 2016; nello stesso
senso, sentenza n. 40 del 2019).
5.3.- Il giudice a quo - sull'impronta della sentenza n. 185 del
2021 - denuncia il contrasto della norma censurata con l'art. 3
Cost., in combinato disposto con gli artt. 42 e 117 Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU, adducendo
l'irragionevole incisione del patrimonio delle strutture di
controllo. La prospettazione coglie nel segno.
È ben vero, infatti, che la sanzione è diretta a una categoria
peculiare e omogenea di soggetti, il cui compito è proprio quello di
verificare, secondo i protocolli, il rispetto delle regole sulle
produzioni agroalimentari DOP o IGP; soggetti che, visti i requisiti
per lo svolgimento dell'attività, devono presumersi dotati di
significative capacità economiche. È, altresì, vero che i
controlli sono concepiti quale presidio di interessi di sicuro
rilievo: la concorrenza leale, il legittimo impiego economico del
nome e la corretta informazione dei consumatori. Queste
considerazioni possono giustificare sanzioni di entità consistente,
ma non certo l'assoggettamento alla stessa sanzione di tutti gli
illeciti a tali imprese imputabili.
«[L]a reazione sanzionatoria», dunque, può «risultare
manifestamente sproporzionata per eccesso rispetto al disvalore
concreto di fatti pure ricompresi nella sfera applicativa della
norma» (sentenza n. 185 del 2021); ragione per cui la previsione
censurata deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
5.4.- La sanzione, tuttavia, non può, in questa occasione,
essere eliminata puramente e semplicemente, per effetto della
pronuncia di accoglimento.
Questa Corte ha precisato che una simile soluzione non è
praticabile quando «la lacuna di punibilità che conseguirebbe a una
pronuncia ablativa, non colmabile tramite l'espansione di previsioni
sanzionatorie coesistenti, si riveli foriera di "insostenibili vuoti
di tutela" per gli interessi protetti dalla norma incisa (sentenza n.
222 del 2018): come, ad esempio, quando ne derivasse una menomata
protezione di diritti fondamentali dell'individuo o di beni di
particolare rilievo per l'intera collettività rispetto a gravi forme
di aggressione, con eventuale conseguente violazione di obblighi
costituzionali o sovranazionali» (sentenza n. 185 del 2021).
Nel caso in esame, è necessario preservare la capacità
dell'ordinamento di reagire efficacemente alla commissione di
condotte illecite. Le ragioni di tale conclusione si colgono mettendo
novamente in luce che la normativa del d.lgs. n. 297 del 2004 trae
origine dall'adesione all'Unione europea e costituisce attuazione
della disciplina sovranazionale. Sia pure con previsione di carattere
generale, è richiesto agli Stati membri di stabilire sanzioni
«effettive, proporzionate e dissuasive» per le violazioni del
regolamento sui controlli ufficiali sulle produzioni alimentari,
comprese quelle DOP e IGP (art. 139 del regolamento n. 625/2017/UE).
Risulta, dunque, chiaro che l'ablazione secca della norma censurata
lascerebbe le inadempienze sfornite di ogni sanzione, rischiando di
minare la stessa credibilità del sistema italiano dei controlli
sulle produzioni di qualità, e si presterebbe a generare una
situazione di contrasto con obblighi derivanti dal diritto
dell'Unione.
5.5.- La rimozione del vulnus costituzionale deve, quindi,
passare attraverso la sostituzione della sanzione censurata con altra
conforme a Costituzione, secondo la regola che discende dalla già
evocata e costante giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 40 del
2019, n. 222 del 2018 e n. 236 del 2016).
L'ampiezza delle fattispecie punibili impone la previsione di una
misura sanzionatoria graduabile, la cui applicazione sia di volta in
volta modulata in base alle caratteristiche degli illeciti commessi.
L'importanza delle funzioni delegate alle strutture di controllo, da
cui deriva l'esigenza che esse siano svolte scrupolosamente, impone,
per altro verso, che la misura sia dotata di alta capacità
deterrente.
5.5.1.- Si deve, perciò, ritenere ragionevole che le violazioni
più gravi siano punite con la sanzione pecuniaria di cinquantamila
euro, nel rispetto della scelta legislativa originaria, dovendosi, al
contempo, individuare la forbice edittale entro cui commisurare la
sanzione. Occorre, dunque, attingere a «precisi punti di
riferimento», nel tessuto normativo, per fissare il minimo edittale.
La soluzione è offerta, nella specie, dall'art. 8, comma 1, del
d.lgs. n. 20 del 2018, che punisce con sanzione graduabile le
violazioni degli organismi di controllo sui prodotti BIO. Esso
prevede l'applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da
un minimo di diecimila (e sino ad un massimo di trentamila euro)
all'organismo di controllo che commetta illeciti nello svolgimento
delle attività delegate.
Come è stato già messo in luce, il sistema di tutela dei
prodotti BIO, anch'esso di matrice europea, è parallelo e
complessivamente simile a quello concernente i prodotti DOP e IGP.
Per quanto attiene, in particolare, alla disciplina dei controlli -
che viene qui in rilievo - le produzioni biologiche sono assoggettate
dal diritto dell'Unione europea alla medesima regolamentazione delle
DOP e IGP (art. 1, comma 2, lettere i e j, del regolamento n.
625/2017/UE). Il citato art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 20 del 2018,
ha una ratio assimilabile a quella della norma censurata e mira a
garantire l'efficacia dei controlli sanzionando le irregolarità
commesse dagli organismi privati a ciò delegati.
La disposizione assunta a riferimento adotta una tecnica
casistica, indicando le condotte illecite per ripartirle, sul piano
sanzionatorio, in ragione della loro decrescente gravità. Rivolge le
sanzioni, per un primo gruppo di illeciti, all'organismo di
controllo, come tale, e ai suoi rappresentanti, amministratori e
direttori; individua, poi, ulteriori inadempienze imputabili, però,
solamente a tali persone fisiche.
Tuttavia, la piena omogeneità finalistica consente di assumere
la disposizione in questione come «punto di riferimento» per
l'individuazione della soglia minima della sanzione da applicarsi
alla struttura di controllo di produzioni DOP e IGP.
Per le ragioni che sono state esposte, va dunque dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1, del d.lgs. n.
297 del 2004, per violazione dell'art. 3 Cost., in combinato disposto
con gli artt. 42 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 1 Prot. addiz. CEDU, limitatamente al primo periodo, nella
parte in cui prevede l'applicazione di una sanzione amministrativa
pecuniaria «di euro cinquantamila» anzichè «da un minimo di
diecimila a un massimo di cinquantamila euro».
6.- La misura sanzionatoria indicata s'intende naturalmente
modificabile dal legislatore, nell'esercizio della sua
discrezionalità, con altra, purchè rispettosa del principio di
proporzionalità (sentenze n. 40 del 2019 e n. 222 del 2018).

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 1,
primo periodo, del decreto legislativo 19 novembre 2004, n. 297,
recante «Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento
(CEE) n. 2081/92, relativo alla protezione delle indicazioni
geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli e
alimentari», nella parte in cui prevede la sanzione amministrativa
pecuniaria «di euro cinquantamila», anzichè «da un minimo di
diecimila a un massimo di cinquantamila euro».
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2023.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA