1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 31 del 31-7-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 236 SENTENZA 17 - 24 luglio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti locali - Imposizione agli enti locali dell'obbligo di soppressione o accorpamento di agenzie ed enti che esercitino funzioni fondamentali e funzioni loro conferite - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia - Asserita lesione della competenza legislativa primaria in materia di ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione - Insussistenza - Applicazione della clausola di salvaguardia prevista dall'art. 24-bis, che rimette l'applicazione delle norme introdotte dal decreto alle procedure previste dagli statuti speciali e dalle relative norme di attuazione - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 9, commi 1, 2, 3, 5 e 6. - Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4 e 54. Enti locali - Imposizione agli enti locali dell'obbligo di soppressione o accorpamento di agenzie ed enti che esercitino funzioni fondamentali e funzioni loro conferite - Ricorso della Regione Sardegna - Asserita lesione della competenza legislativa esclusiva nelle materie dell'ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione, dell'ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni e delle biblioteche e musei di enti locali - Insussistenza - Applicazione della clausola di salvaguardia prevista dall'art. 24-bis, che rimette l'applicazione delle norme introdotte dal decreto alle procedure previste dagli statuti speciali e dalle relative norme di attuazione - Non fondatezza delle questioni. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 9, commi 1, 2 e 3. - Statuto della Regione Sardegna, artt. 3 e 7. Regioni (in genere) - Enti locali - Previsione che "Regioni, Province e Comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiore al 20%, enti, agenzie e organismi comunque denominati che esercitano, alla data di entrata in vigore del decreto, anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'art. 117, secondo comma, lett. p), Cost., o funzioni amministrative spettanti a Comuni, province e Citta' metropolitane ai sensi dell'art. 118 della Costituzione" - Ricorsi delle Regioni Lazio e Veneto - Asserita lesione della potesta' legislativa in materia di organizzazione regionale - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria regionale - Asserita violazione dell'autonomia statutaria - Insussistenza - Erroneo presupposto interpretativo circa l'ambito applicativo della disposizione censurata, che non concerne l'organizzazione e le funzioni delle Regioni - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 9, comma 1. - Costituzione, artt. 117, terzo e quarto comma, 118 e 123. Enti locali - Imposizione agli enti locali dell'obbligo di soppressione o accorpamento di agenzie ed enti che esercitino funzioni fondamentali e funzioni loro conferite - Ricorsi delle Regioni Lazio e Veneto - Asserita violazione della potesta' regolamentare degli enti locali - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria degli enti locali - Insussistenza - Norma espressiva di un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 9, comma 1. - Costituzione, artt. 117, comma sesto, e 119. Enti locali - Imposizione agli enti locali dell'obbligo di soppressione o accorpamento di agenzie ed enti che esercitino funzioni fondamentali e funzioni loro conferite - Esclusione delle aziende speciali, degli enti e delle istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali - Ricorso della Regione Veneto - Asserita lesione della potesta' legislativa in materia di organizzazione regionale - Insussistenza - Disposizione che non concerne l'organizzazione e le funzioni delle Regioni - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 9, comma 1-bis. - Costituzione, art. 117, quarto comma. Enti locali - Imposizione agli enti locali dell'obbligo di soppressione o accorpamento di agenzie ed enti che esercitino funzioni fondamentali e funzioni loro conferite - Previsione di una procedura concertata per la ricognizione di tutti gli "enti, agenzie e organismi" e per la definizione, mediante intesa, da adottarsi in sede di Conferenza unificata, dei "criteri e della tempistica" per l'attuazione della norma - Ricorso della Regione Lazio - Asserita lesione della potesta' legislativa in materia di organizzazione regionale - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria - Insussistenza - Norme che si rivolgono esclusivamente a soggetti che svolgono funzioni di Comuni, Province e Citta' metropolitane, non lesive di prerogative regionali - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 9, commi 2 e 3. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 119. Enti locali - Imposizione agli enti locali dell'obbligo di soppressione o accorpamento di agenzie ed enti che esercitino funzioni fondamentali e funzioni loro conferite - Previsione che «decorsi nove mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, se le Regioni, le Province e i Comuni non hanno dato attuazione a quanto disposto dal comma 1, gli enti, le agenzie e gli organismi indicati al medesimo comma 1 sono soppressi" - Previsione che "sono nulli gli atti successivamente adottati dai medesimi" - Insufficiente individuazione degli enti soppressi in via automatica - Manifesta irragionevolezza - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 9, comma 4. - Costituzione, art. 3 (artt. 97, 117, terzo e quarto comma, 118 e 123). Enti locali - Imposizione agli enti locali dell'obbligo di soppressione o accorpamento di agenzie ed enti che esercitino funzioni fondamentali e funzioni loro conferite - Previsione che «ai fini del coordinamento della finanza pubblica, le regioni si adeguano ai principi di cui al comma 1 relativamente agli enti, agenzie ed organismi comunque denominati e di qualsiasi natura, che svolgono, ai sensi dell'articolo 118, della Costituzione, funzioni amministrative conferite alle medesime regioni» - Ricorso della Regione Veneto - Asserita lesione della potesta' legislativa in materia di organizzazione regionale - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria - Insussistenza - Norma espressiva di un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica - Non fondatezza della questione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 9, comma 5. - Costituzione, artt. 117, terzo comma, e 119. Enti locali - Divieto per gli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o piu' funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell'articolo 118 Cost. - Ricorso della Regione Veneto - Asserite invasione in una materia riservata alla potesta' legislativa regionale, interferenza con l'autonomia amministrativa e finanziaria degli Enti locali, interferenza con il potere di conferire funzioni amministrative agli Enti locali - Insussistenza - Divieto che opera solo nei limiti della necessaria riduzione del 20 per cento dei costi relativi al loro funzionamento - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito nella legge 7 agosto 2012, n. 135), art. 9, comma 6. - Costituzione, artt. 3, 97, 117, commi secondo e quarto, 118 e 119. (T-130236) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.31 del 31-7-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe
TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro
CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo
CORAGGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'articolo 9, commi
1, 1-bis, 2, 3, 4, 5 e 6, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, promossi dalle
Regioni Lazio e Veneto e dalle Regioni autonome Friuli-Venezia Giulia
e Sardegna con ricorsi notificati rispettivamente il 12-17, il 12, il
15 e il 12 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 16, il 17 e il
19 ottobre 2012 ed iscritti ai nn. 145, 151, 159 e 160 del registro
ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 giugno 2013 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Regione autonoma
Sardegna, Francesco Saverio Marini per la Regione Lazio, Luigi Manzi
e Mario Bertolissi per la Regione Veneto, Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato
Gabriella D'Avanzo per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e depositato il
successivo 16 ottobre la Regione Lazio ha impugnato, tra gli altri,
l'articolo 9, commi 1, 2, 3 e 4, del decreto-legge 6 luglio 2012, n.
95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonchè misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, per violazione
degli artt. 117, commi quarto e sesto, e 123 della Costituzione.
Il ricorrente premette che la norma impugnata, nel dichiarato
intento di realizzare il contenimento della spesa e il corrispondente
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, ha stabilito che
«Regioni, Province e Comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso,
assicurano, la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non
inferiore al 20%, enti, agenzie e organismi comunque denominati.
[...] che esercitano, alla data di entrata in vigore del decreto,
anche in via strumentale, funzioni fondamentali di cui all'art. 117,
secondo comma, lett. p) Cost., o funzioni amministrative spettanti a
Comuni, Province e Città metropolitane ai sensi dell'art. 118 della
Costituzione».
Il legislatore ha previsto un'apposita procedura articolata in
tre passaggi: a) ricognizione, entro tre mesi dall'entrata in vigore
del decreto, di tutti gli «enti, agenzie e organismi» che esercitano
funzioni fondamentali o, in ogni caso, di tipo amministrativo degli
enti locali (comma 2); b) definizione, mediante intesa da adottarsi
in sede di Conferenza Unificata, dei «criteri e della tempistica» per
l'attuazione della norma (comma 3); c) soppressione ope legis di
tutti gli enti, agenzie e organismi, con conseguente nullità di
tutti gli atti successivamente adottati, qualora le Regioni, le
Province e i Comuni, decorsi nove mesi dalla data di entrata in
vigore del decreto, non abbiano concretamente dato attuazione al
precetto normativo (comma 4).
Poste tali premesse, secondo la Regione ricorrente, non
dovrebbero nutrirsi dubbi sul fatto che la disciplina impugnata
contrasti con gli art. 123 e 117, comma quarto, Cost., incidendo
indebitamente sulla sfera di autonomia organizzativa e di
funzionamento dell'amministrazione regionale.
A tale proposito la ricorrente ribadisce che i principi
fondamentali di organizzazione e funzionamento regionale attengono,
ai sensi dell'art. 123 Cost., all'autonomia statutaria,
nell'esercizio della quale la Regione Lazio ha individuato e
disciplinato puntualmente una serie di strutture organizzative, quali
le «Agenzie regionali» (art. 54 dello statuto), gli «enti pubblici
dipendenti dalla Regione» (art. 55 dello statuto), le «società ed
altri enti privati a partecipazione regionale» (art. 56 dello
statuto), rimettendo alla legge regionale la disciplina relativa
all'istituzione e al funzionamento di tali organismi.
La materia «organizzazione amministrativa» della Regione,
inoltre, ricade, in forza dell'art. 117, comma quarto, Cost., nella
propria potestà legislativa residuale e non sono ammesse
interferenze ad opera del legislatore statale.
Sulla base di ciò, la Regione conclude nel senso che il
censurato art. 9, commi l, 2, 3 e 4 - per effetto del quale è
prevista la «soppressione» o l'«accorpamento» di enti, agenzie e
organismi comunque denominati - deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo per violazione dei citati articoli 123
e 117, comma quarto, Cost., trattandosi di previsione che incide in
via immediata sui predetti ambiti materiali di competenza regionale.
L'illegittimità costituzionale dello stesso articolo
rileverebbe, altresì, sotto un ulteriore e concorrente profilo. Il
comma l, infatti, impone anche agli enti locali l'obbligo di
soppressione o accorpamento di agenzie ed enti che esercitino
funzioni fondamentali e funzioni loro conferite, in aperto contrasto
con l'art. 117, comma sesto, Cost., che riconosce, come noto, ai
predetti enti la potestà regolamentare in ordine alla disciplina
dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro
attribuite, le quali possono essere svolte attraverso enti, agenzie
ed organismi vari.
A seguito della riforma del titolo V della Costituzione, che ha
delineato un nuovo quadro delle funzioni e dei poteri dei Comuni e
delle Province (e delle Città metropolitane), è possibile
individuare un fondamento di rango costituzionale alla disciplina
delle funzioni e dell'organizzazione degli enti locali. Inoltre, la
lesione delle menzionate sfere di autonomia costituzionale garantite
in capo alle Regioni e agli enti locali non sarebbe esclusa
dall'individuazione, da parte del legislatore statale, dell'accordo
in Conferenza unificata e dal richiamo al principio di leale
collaborazione per l'attuazione della norma.
Tali meccanismi di raccordo si mostrano inidonei ad evitare le
lesioni di competenza prospettate, ove si consideri che, per espressa
previsione normativa (comma 4), si procederà comunque alla
soppressione ope legis di enti, agenzie ed organismi vari, con
conseguente nullità degli atti da essi adottati, qualora la Regione
e gli enti locali laziali non abbiano dato, entro nove mesi
dall'entrata in vigore del decreto - e, dunque, in un arco temporale
ristretto - intera attuazione al dettato normativo statale.
La ricorrente censura anche l'eccessiva astrattezza e genericità
del meccanismo volto ad individuare i «criteri e la tempistica» per
l'attuazione della norma, ove si consideri che tali criteri saranno
facilmente applicabili nelle sole ipotesi di enti ed organismi che
risultino, in maniera inequivocabile, inutili ed antieconomici. Nei
restanti casi, tuttavia, sarebbe particolarmente difficoltosa la
ricerca di presupposti univoci e precisi sulla cui base procedere, in
vista dell'unica finalità di ridurre del 20 per cento gli oneri
finanziari, alla soppressione o all'accorpamento degli organismi
contemplati dalla norma.
La Regione evidenzia che la richiamata disciplina statale, la
quale fa leva su finalità formalmente connesse al «coordinamento e
al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica», non possa
ritenersi legittimamente adottata dallo Stato nell'esercizio della
propria competenza legislativa concorrente in tema di «coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario», prevista dall'art.
117, comma terzo, Cost. e dall'art. 119, comma secondo, Cost.
La ricorrente, a tal proposito, richiama la giurisprudenza
costituzionale che ha negato ogni valore all'autoqualificazione ai
fini dell'individuazione della materia cui ascrivere la normativa
impugnata (sentenza n. 247 del 2010), dovendosi far riferimento
all'oggetto della disciplina medesima.
Secondo la Regione, il legislatore statale non sarebbe
intervenuto, se non in termini meramente marginali e riflessi, nella
materia «coordinamento della finanza pubblica», rispetto alla quale,
peraltro, lo Stato deve in ogni caso limitarsi a dettare
esclusivamente norme di principio e non di dettaglio come nella
presente circostanza. In realtà, l'oggetto della disciplina
impugnata sarebbe rappresentato da un vasto e profondo intervento
modificativo dell'assetto organizzativo regionale, rispetto al quale,
tuttavia, lo Stato non potrebbe vantare alcuna competenza.
Sulla base di queste considerazioni la Regione chiede che la
norma impugnata sia dichiarata costituzionalmente illegittima per
violazione degli artt. 117, commi quarto e sesto, e 123 Cost.
1.1.- In data 26 novembre 2012 si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, concludendo nel senso dell'infondatezza delle questioni
sollevate dalla Regione Lazio.
La difesa statale evidenzia che gli obblighi di soppressione o
accorpamento o riduzione degli oneri finanziari sono motivati dalle
esigenze di coordinamento e di conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica, nonchè di contenimento della spesa e di migliore
svolgimento delle funzioni amministrative. Il processo di riforma
degli enti pubblici strumentali è, d'altronde, già da diversi anni
al centro di numerosi interventi normativi diretti a procedere ad una
loro drastica riduzione, per razionalizzare il funzionamento della
pubblica amministrazione e contenere le spese della stessa.
L'Avvocatura dello Stato richiama la giurisprudenza
costituzionale secondo cui le disposizioni statali che intervengono
in tema di coordinamento della finanza pubblica possono incidere
anche sulla materia dell'organizzazione e del funzionamento della
Regione (sentenza n. 159 del 2008), riconducibile al comma quarto
dell'art. 117 Cost. (sentenze n. 188 del 2007, n. 2 del 2004 e n. 274
del 2003). Le norme statali che fissano limiti alla spesa delle
Regioni e degli enti locali possono qualificarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente
duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi
di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio
contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa
corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi
(sentenze n. 142 del 2012, n. 139 del 2009, n. 289 e n. 120 del
2008).
Entrambi i requisiti sarebbero nel caso di specie rispettati. La
disposizione in esame, infatti, in attuazione dell'obiettivo generale
di contenere una voce importante della spesa pubblica corrente,
prevede un'articolata procedura (commi 2 e 3) in cui s'innestano
diversi momenti di raccordo tra lo Stato e le Regioni e distinti
adempimenti per pervenire, entro il termine individuato dalla norma,
alla soppressione degli enti, il tutto nel rispetto del principio di
leale collaborazione. In particolare, il comma 2 vincola ad un
accordo, da perseguire in sede di Conferenza unificata (ai sensi
dell'art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante
«Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali»), la
ricognizione degli enti da sopprimere o da accorpare. Il comma 3
rimanda ad un'intesa - da concludere nella stessa sede, ai sensi
dell'art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni
per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e sulla base del principio di
leale collaborazione - per ciò che concerne la definizione delle
modalità e della tempistica per l'attuazione degli obblighi di cui
alla norma in commento. La previsione finale, secondo cui, in caso di
mancato intervento da parte degli enti territoriali interessati entro
il termine di 9 mesi, si determina l'automatica soppressione degli
enti e vengono colpiti da nullità tutti gli atti da questi
successivamente adottati, ponendosi al termine di una procedura
caratterizzata da numerosi momenti di concertazione che lasciano alle
regioni ampie possibilità di autonome scelte in merito alla
razionalizzazione degli enti strumentali, rappresenta, invero,
strumento di concreta attuazione della disposizione in esame, al fine
di realizzare gli obiettivi indicati dal legislatore statale.
2.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e depositato il
successivo 17 ottobre la Regione Veneto ha impugnato, tra gli altri,
l'art. 9 del d.l. n. 95 del 2012 per violazione degli artt. 117, 118
e 119 Cost.
Dopo aver riportato il contenuto della norma impugnata, la
ricorrente evidenzia che la stessa non contiene principi fondamentali
di «coordinamento della finanza pubblica» dettati dallo Stato
nell'esercizio della sua potestà legislativa concorrente e, dunque,
si pone in contrasto con l'art. 117, comma terzo, Cost.
La Regione Veneto richiama la giurisprudenza della Corte
costituzionale con la quale si è affermato che quando una
disposizione di legge statale imponga- come nel caso di specie -
vincoli ad una singola voce di spesa delle Regioni (o degli Enti
locali), essa deve considerarsi costituzionalmente illegittima,
perchè «pone un precetto specifico e puntuale, comprimendo
l'autonomia finanziaria regionale ed eccedendo dall'ambito dei poteri
statali in materia di coordinamento della finanza pubblica»
risolvendosi ciò «in un'indebita invasione dell'area riservata
dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali» (sentenze n. 182 del
2011 e n. 157 del 2007).
In particolare, secondo la ricorrente, i commi l, l-bis e 4
dell'art. 9 porrebbero chiaramente precetti specifici e puntuali che
comprimono l'autonomia finanziaria regionale: alle Regioni sarebbe
impedito il contenimento della spesa pubblica per il tramite della
riduzione di voci di spesa diverse da quelle rappresentate dagli enti
che svolgono funzioni amministrative regionali (comma l); alle
Regioni sarebbe impedito il contenimento della spesa pubblica per il
tramite della soppressione o dell'accorpamento o comunque della
riduzione degli oneri finanziari di aziende speciali o di enti (o
istituzioni) che gestiscano servizi socio-assistenziali, educativi e
culturali (comma lbis).
La violazione degli artt. 118 e 119 Cost. sarebbe evidente e
consequenziale rispetto alla già denunciata violazione dell'art.
117, comma terzo, Cost.
Lo stesso comma 5, imponendo alle Regioni di adeguarsi ai
principi di cui al comma l, relativamente agli enti, alle agenzie ed
agli organismi comunque denominati e di qualsiasi natura che svolgano
ai sensi dell'art.118 Cost. funzioni amministrative conferite alle
medesime Regioni, imporrebbe, in realtà, alle Regioni di ridurre una
singola, specifica e ben individuata voce di spesa, in palese
contrasto con gli artt.117 e 119 della Costituzione, come
riconosciuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 157 del
2007.
La Regione Veneto censura anche il comma 6 dell'art. 9 nella
parte in cui che vieta agli Enti locali di istituire enti, agenzie o
organismi che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni
amministrative loro conferite ai sensi dell'art. 118 Cost.
Tale norma esulerebbe dalle materie che l'art. 117, comma
secondo, lettera p), Cost. riserva alla potestà legislativa
esclusiva dello Stato. Inoltre risulterebbe violato anche l'art. 118
Cost. perchè una siffatta disciplina interferisce con l'autonomia
amministrativa degli Enti locali e con il potere delle Regioni di
conferire funzioni amministrative agli Enti locali.
Infine, la Regione ritiene violato anche l'art. 119 Cost.,
perchè la norma impugnata interferisce pesantemente con l'autonomia
finanziaria regionale e locale.
A tal proposito la ricorrente evidenzia che le Regioni sono
legittimate a denunciare l'illegittimità costituzionale di una legge
statale anche per violazione delle competenze proprie degli Enti
locali purchè la «stretta connessione, in particolare [...] in tema
di finanza regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle
delle autonomie locali consenta di ritenere che la lesione delle
competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle competenze regionali» (sentenze n.169 e n. 95 del
2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004).
La ricorrente lamenta anche la violazione degli artt. 3 e 97
Cost., in quanto il legislatore statale avrebbe imposto dall'alto
divieti e vincoli, piuttosto che sollecitare correzioni idonee a
coniugare la ricchezza dei diversi modelli organizzativi con la
necessità di contenimento della spesa pubblica in contrasto con il
principio di ragionevolezza.
2.1.- In data 21 novembre 2012 si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, concludendo nel senso dell'infondatezza delle questioni
sollevate dalla Regione Veneto.
Nell'atto di costituzione vengono sviluppate difese analoghe a
quelle svolte nell'atto di costituzione contro il ricorso della
Regione Lazio che sono state sopra riportate.
3.- Con ricorso notificato il 15 ottobre 2012 e depositato il
successivo 19 ottobre la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha
impugnato, tra gli altri, l'art. 9, commi 1, 2, 3 e 4, del d.l. n. 95
del 2012, per violazione degli artt. 4 e 54 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), nonchè degli artt. 3, 97 e 117, comma
quarto, Cost.
Preliminarmente, la Regione evidenzia che l'impugnazione
dell'art. 9 avviene in subordine, per l'ipotesi che esso risulti
applicabile alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Infatti,
secondo la ricorrente, la norma impugnata non sarebbe destinata a
vincolarla, per il disposto della clausola di salvaguardia di cui
all'art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012, secondo la quale «fermo
restando il contributo delle regioni a statuto speciale e delle
province autonome di Trento e di Bolzano all'azione di risanamento
così come determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3, le
disposizioni del presente decreto si applicano alle predette regioni
e province autonome secondo le procedure previste dai rispettivi
statuti speciali e dalle relative norme di attuazione, anche con
riferimento agli enti locali delle autonomie speciali che esercitano
le funzioni in materia di finanza locale, agli enti ed organismi
strumentali dei predetti enti territoriali e agli altri enti o
organismi ad ordinamento regionale o provinciale».
Pertanto non sarebbero vincolanti per la Regione tutte le
disposizioni che non contengono una specifica affermazione circa la
loro applicabilità alle autonomie speciali.
Inoltre, secondo la ricorrente, l'art. 9 non porrebbe alcun
vincolo ai modi con i quali in futuro le «procedure previste dai
rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione» ne
disciplineranno eventualmente l'applicazione (sentenze n. 198, n. 193
e n. 178 del 2012).
La Regione ritiene che la non applicabilità dell'art.9 alle
autonomie speciali, in forza della clausola di salvaguardia, non
possa essere contraddetta da quanto statuito con la sentenza n. 289
del 2008 perchè in quel caso la clausola di salvaguardia era
formulata in modo del tutto generico tale da non consentire la
disapplicazione delle norme di quel decreto. Infatti non risultava
neppure precisato «quali norme (dovessero) considerarsi non
applicabili alla ricorrente per incompatibilità con lo statuto
speciale e con le relative norme di attuazione e quali, invece,
(dovessero) ritenersi applicabili».
Mentre nel caso in esame la clausola di salvaguardia di cui
all'art. 24-bis individuerebbe con precisione le disposizioni che
rimangono applicabili, con ciò individuando precisamente anche
quelle non applicabili, costituite dall'insieme delle altre.
Inoltre, l'art. 24-bis non condizionerebbe l'applicabilità delle
disposizioni in questione ad un indeterminato giudizio di
compatibilità, ma la escluderebbe direttamente, rinviandola per il
futuro alle «procedure previste dai rispettivi statuti speciali e
dalle relative norme di attuazione», cioè ad ulteriori e futuri atti
normativi, il cui contenuto è vincolato solo dallo statuto e dalla
stessa Costituzione.
La ricorrente, tuttavia, nel caso la Corte ritenga applicabile
l'art. 9 in esame anche alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia,
censura la norma per violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
La disposizione impugnata avrebbe, secondo la ricorrente,
contenuto prettamente organizzativo e violerebbe la competenza
primaria regionale di cui all'art. 4, numero l, dello statuto
speciale di autonomia, in materia di ordinamento degli Uffici e degli
Enti dipendenti dalla Regione (oltre che la competenza residuale in
materia riconosciuta a tutte le Regioni).
La parte della norma che si riferisce agli enti locali,
violerebbe sia la competenza legislativa primaria della Regione in
materia di ordinamento degli enti locali prevista dall'art. 4, numero
l-bis, dello statuto speciale di autonomia, sia la competenza
regionale in materia di finanza locale prevista dall'art. 54 del
medesimo statuto (secondo il quale «allo scopo di adeguare le finanze
delle Province e dei Comuni al raggiungimento delle finalità ed
all'esercizio delle funzioni stabilite dalle leggi, il Consiglio
regionale può assegnare ad essi annualmente una quota delle entrate
della Regione») e dalle norme di attuazione di cui all'art. 9 del
decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello
Statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), che
ha precisato che «spetta alla regione disciplinare la finanza locale,
l'ordinamento finanziario e contabile, l'amministrazione del
patrimonio e i contratti degli enti locali» (comma l), e che «la
regione finanzia gli enti locali con oneri a carico del proprio
bilancio, salvo il disposto di cui al comma 3» (comma 2).
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia sottolinea, inoltre,
che la legge 13 dicembre 2010, n. 220, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilità 2011)», in attuazione di un accordo stipulato tra Regione
e Stato, ha stabilito le modalità con cui la medesima Regione
concorre agli obiettivi di finanza pubblica e, soprattutto, ha
stabilito chiaramente che lo Stato non può dettare norme di
coordinamento finanziario in relazione agli enti locali del Friuli
Venezia Giulia i cui costi, del resto, sono a carico della Regione.
La ricorrente evidenzia che la citata legge n. 220 del 2010 si è
basata su un accordo e non può essere unilateralmente derogata dal
legislatore statale, pena la violazione del principio pattizio che
domina i rapporti finanziari tra Stato e Regioni speciali.
Risulterebbe, infine, violata anche la stessa autonomia
organizzativa degli enti locali, garantita dall'art. 114, comma
secondo, Cost., nonchè dall'art.117, comma sesto (secondo periodo),
Cost., in tema, rispettivamente, di autonomia statutaria e
regolamentare.
Le disposizioni sopra riportate sarebbero, poi,
costituzionalmente illegittime per ulteriori specifiche ragioni. In
primo luogo, sarebbe illegittimo il vincolo posto dal comma l a
Regioni, Province e Comuni teso a sopprimere o accorpare gli «enti,
agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura
giuridica», o a ridurre almeno nella misura del 20% gli oneri
finanziari relativi ad essi.
Quanto alla soppressione, si tratterebbe di un irragionevole
vincolo alla autonomia organizzativa della Regione e degli enti
autonomi, smentito del resto dallo stesso legislatore, che lo pone in
alternativa alla predetta riduzione degli oneri finanziari.
Ma anche tale vincolo sarebbe illegittimo, in quanto relativo ad
una specifica voce di spesa, che per giunta non rappresenta nè un
aggregato complessivo nè un aggregato significativo, essendo
evidente che sia le funzioni che le strutture che attualmente
esercitano le funzioni dovrebbero essere ricollocate, senza neppure
la garanzia di una effettiva riduzione di spesa.
Ma anche ove, in denegata ipotesi, tale principio fosse in sè e
per sè legittimo come principio di coordinamento della finanza
pubblica, sarebbero comunque illegittime le norme dettagliate che lo
accompagnano (sentenze 297 del 2009 e n. 159 del 2008). Così sarebbe
per la norma che direttamente esclude l'applicazione della
disposizione alle aziende speciali, agli enti ed alle istituzioni che
gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali,
anzichè lasciare tale individuazione alle singole regioni
interessate, che, tra l'altro, sono competenti anche per le materie
in questione.
Così sarebbe per il comma 4, in base al quale, trascorsi nove
mesi senza che le regioni, le province e i comuni abbiano dato
attuazione a quanto disposto dal comma l, «gli enti, le agenzie e gli
organismi indicati al medesimo comma l sono soppressi», e «sono nulli
gli atti successivamente adottati dai medesimi».
Si tratterebbe di un intervento non consentito rispetto
all'autonomia organizzativa della ricorrente Regione (anche in
relazione alla propria potestà primaria in materia di enti locali e
dei propri compiti in materia di finanza locale) e degli stessi enti
locali.
La Regione ricorrente richiama la sentenza n. 237 del 2009 che ha
dichiarato illegittima una analoga disciplina di dettaglio ed auto
applicativa. Si tratterebbe inoltre di una norma del tutto
irragionevole, in quanto la «soppressione», con norma generale, di
strutture non precisamente individuate, e la dichiarazione di
nullità di atti anche essi non precisamente individuati, determina
una situazione di incertezza giuridica con riferimento sia al
personale che alle funzioni, mentre la transizione delle competenze a
organi e strutture non individuati ne comprometterebbe l'esercizio.
Alla ricorrente sembra, dunque, evidente la violazione del
principio di ragionevolezza e di buon andamento di cui all'art. 97
Cost.
La Regione sarebbe legittimata ad invocare i principi di
ragionevolezza e buon andamento, perchè le norme che li violano
inciderebbero su materie regionali (sentenze n. 80 e n. 22 del 2012),
anzi condizionerebbero la stessa organizzazione della Regione e degli
enti locali della Regione.
La ricorrente impugna per gli stessi motivi anche il comma 5
dell'art. 9 evidenziando l'oscurità della norma che, peraltro, si
porrebbe in contraddizione con il comma 4, rendendo il complesso
normativo ulteriormente incerto, con nuova violazione dei parametri
già esposti a proposito del comma 4.
Da ultimo, la Regione impugna il comma 6 dell'art. 9 nella parte
in cui fa «divieto agli enti locali di istituire enti, agenzie e
organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica, che
esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative
loro conferite ai sensi dell'articolo 118 della Costituzione».
Poichè gli enti locali non hanno altre funzioni che quelle
fondamentali e le altre ad essi conferite, la norma si traduce in un
divieto assoluto per essi di istituire «enti, agenzie e organismi
comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica». Inoltre la
norma è destinata ad applicarsi a tutti gli enti locali, eccettuato
forse il Comune di Roma per il suo speciale status di capitale. Nella
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, il divieto si applicherebbe
al comune più piccolo così come per i Comuni di Udine e Trieste.
Nessuno di essi sarebbe giuridicamente in grado di istituire il
minimo organismo, comunque denominato e di «qualsiasi natura
giuridica».
Una simile disposizione - nella sua estensione indiscriminata -
violerebbe evidentemente il principio di ragionevolezza e di
proporzionalità, non essendovi rapporto alcuno con i presunti
vantaggi per la finanza pubblica, la cui portata del resto non è
neppure enunciata.
Vi sarebbe, infine, l'evidente violazione della potestà
legislativa regionale in materia di ordinamento degli enti locali e
di finanza locale, nonchè dell'autonomia stessa degli enti locali
interessati, come protetta dagli artt. 114 e 117 Cost., sopra
indicati.
3.1.- In data 22 novembre 2012 si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, concludendo nel senso dell'infondatezza delle questioni
sollevate dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
La difesa statale rileva che le norme censurate sono volte ad
assicurare il coordinamento ed il conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica, il contenimento della spesa ed il migliore
svolgimento delle funzioni amministrative e dispongono che Regioni,
Province e Comuni assicurino la riduzione degli oneri finanziari
relativi ad enti, agenzie ed organismi che esercitino funzioni
spettanti agli enti territoriali. Le stesse, pertanto, rientrerebbero
nella copertura statuale del coordinamento della finanza pubblica.
Inoltre, il legislatore statale avrebbe anche previsto un ampio
coinvolgimento degli enti territoriali interessati. Si prevede,
infatti, che la ricognizione di qualsivoglia ente avvenga in sede di
accordo sancito nell'ambito della Conferenza unificata e che, quindi,
nella stessa sede, si provveda, mediante intesa, alla individuazione
dei criteri e della tempistica per l'attuazione di quanto previsto
dall'articolo e alla definizione delle modalità di monitoraggio.
Il legislatore, pertanto, avrebbe prefigurato un percorso
procedurale dominato dal principio consensualistico cui conseguirebbe
l'infondatezza di tutte le doglianze formulate dalla ricorrente.
Per quanto riguarda le censure mosse ai profili sanzionatori in
caso di mancata attuazione del disposto di cui al comma l,
l'Avvocatura dello Stato rileva che, anche in questo caso, gli
strumenti previsti dal legislatore costituiscono principi di
coordinamento della finanza pubblica e rientrano nella competenza
legislativa concorrente dello Stato, ai sensi dell'art. 117, comma
terzo, Cost.
Infine, quanto al comma 6, che contiene il divieto agli enti
locali di istituire enti, agenzie ed organismi comunque denominati e
di qualsiasi natura giuridica, i rilievi della regione non dovrebbero
essere accolti, atteso che anche per essi varrebbe la
riconducibilità ai principi di coordinamento della finanza pubblica.
4.- Con ricorso notificato il 12 ottobre 2012 e depositato il
successivo 19 ottobre, la Regione autonoma Sardegna ha impugnato, tra
gli altri, l'art. 9, commi 1, 2, 3, e 4, del d.l. n. 95 del 2012, per
violazione degli artt. 3, comma 1, lettere a), b) e q), e 7 della
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), nonchè degli artt. 3, 117, comma terzo, e 119 Cost.
La Regione evidenzia che la norma impugnata regola nel dettaglio
l'organizzazione amministrativa degli enti territoriali, imponendo
alle Regioni e agli enti locali non solo una quota di risparmio di
gestione delle funzioni amministrative così esercitate, ma
obbligando all'accorpamento o alla soppressione di enti e
organizzazioni, senza considerare che la Regione, nell'esercizio
della propria competenza legislativa esclusiva nelle materie
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione»,
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni» e
«biblioteche e musei di enti locali» (art. 3, comma 1, lettere a, b e
q, dello statuto speciale di autonomia), potrebbe conseguire il
medesimo risultato di contenimento della spesa pubblica utilizzando
le forme di gestione delle funzioni pubbliche ritenute più idonee
allo scopo.
Per tale motivo la disposizione menzionata violerebbe le norme
statutarie indicate, e, nello stesso tempo, anche l'art. 117, comma
terzo, Cost., nella misura in cui detta norme per il coordinamento
della finanza pubblica che travalicano i «principi fondamentali»
della materia.
L'imposizione, ai fini del contenimento degli oneri della finanza
pubblica, di obblighi che si ripercuotono direttamente
sull'organizzazione degli enti locali fa sì che sia lesa anche
l'autonomia finanziaria della Regione, di cui all'art. 7 dello
statuto speciale e all'art. 119 Cost., che tale autonomia tutelano.
A questo proposito la ricorrente richiama la sentenza della Corte
costituzionale n. 82 del 2007 nella quale si afferma che non è
contestabile «il potere del legislatore statale di imporre agli enti
autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti», e che, «in via transitoria e in vista degli specifici
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal
legislatore statale», possono anche imporsi limiti complessivi alla
crescita della spesa corrente degli enti autonomi (sentenza n. 36 del
2004). Tali vincoli devono ritenersi applicabili anche alle autonomie
speciali, in considerazione dell'obbligo generale di partecipazione
di tutte le Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale,
all'azione di risanamento della finanza pubblica (sentenza n. 416 del
1995 e successivamente, anche se non con specifico riferimento alle
Regioni a statuto speciale, sentenze n. 417 del 2005, n. 353, n. 345
e n. 36 del 2004). Un tale obbligo, però, deve essere contemperato e
coordinato con la speciale autonomia in materia finanziaria di cui
godono le predette Regioni, in forza dei loro statuti. In tale
prospettiva, la previsione normativa del metodo dell'accordo tra le
Regioni a statuto speciale e il Ministero dell'economia e delle
finanze, per la determinazione delle spese correnti e in conto
capitale, nonchè dei relativi pagamenti, deve considerarsi
espressione della descritta autonomia finanziaria e del
contemperamento di tale principio con quello del rispetto dei limiti
alla spesa imposti dal cosiddetto «patto di stabilita'» (sentenza n.
353 del 2004).
Pertanto, il legislatore statale, onde conseguire il maggior
risparmio nello svolgimento delle funzioni pubbliche degli enti
locali, doveva limitarsi ad indicare il risparmio atteso, rispettando
l'autonomia organizzativa delle Regioni.
Nè si potrebbe dire, ovviamente, che con l'articolo censurato il
legislatore statale abbia inteso esercitare la propria potestà
esclusiva in materia di «funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Città metropolitane», di cui all'art. 117, comma secondo, lettera
p), Cost., per la semplice ragione che tale competenza generale non
può certo prevalere (secondo i comuni principi di risoluzione delle
antinomie) su quella speciale dettata, in materia, dall'art. 3, comma
1, lettere a) e b), dello statuto speciale, che affida alla
competenza esclusiva della Regione autonoma Sardegna le materie
«ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione e
stato giuridico ed economico del personale» e «ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni».
Senza considerare, inoltre, che l'art. 117, comma secondo,
lettera p), Cost., «concerne l'istituzione e la regolazione delle
funzioni amministrative, il procedimento da seguire, gli interessi
pubblici da perseguire, mentre la disposizione censurata agisce sul
versante dell'organizzazione degli enti al fine di conseguire un
ipotetico vantaggio di finanza pubblica».
Per quest'ultimo profilo, poi, sarebbe violato anche il principio
di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., in relazione all'art. 3,
comma 1, lettere a), b) e q), dello statuto speciale di autonomia ,
in quanto il divieto per gli enti locali di istituire enti
strumentali impedisce che Province e Comuni, anche in ossequio alla
normativa regionale, possano esercitare le proprie funzioni in regime
di intercomunalità, istituendo un apposito ente associativo, anche
qualora tale modello organizzativo comporti significative economie di
scala.
4.1.- In data 21 novembre 2011 si è costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato concludendo nel senso dell'infondatezza delle questioni
sollevate dalla Regione autonoma Sardegna.
La difesa statale rileva che attraverso le misure introdotte
dall'articolo impugnato il legislatore ha inteso assicurare, come si
legge al comma primo dell'art. 9, «il coordinamento e il
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, il contenimento
della spesa e il migliore svolgimento delle funzioni amministrative».
La norma segue le previsioni restrittive del patto di stabilità
interno di cui all'art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2012, n. 122, il cui comma 32, recante il divieto di
costituire società per i comuni con una densità abitativa inferiore
a determinati parametri è espressamente richiamato al comma 7
dell'art. 9 in esame.
Sarebbe pertanto riduttiva e, comunque, infondata, l'impostazione
interpretativa che della norma in esame ha dato la ricorrente,
omettendo di misurarne la legittimità nel più ampio contesto degli
interventi legislativi miranti alla realizzazione del medesimo
obiettivo del rispetto dei vincoli posti dal patto di stabilità.
È noto come il legislatore statale possa, con una disciplina di
principio, imporre agli enti territoriali, anche ad autonomia
speciale, determinati obblighi volti al contenimento della spesa
pubblica a fini di coordinamento finanziario. Sotto tale profilo, la
giurisprudenza della Corte ha elaborato una nozione ampia in materia
di «principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica»,
precisando che la piena attuazione del suddetto principio di
coordinamento fa sì che la competenza statale non si esaurisca con
l'esercizio del potere legislativo, ma implichi anche «l'esercizio di
poteri di ordine amministrativo, di regolazione tecnica, di
rilevazione di dati e di controllo» (sentenze n. 112 e n. 29 del
2011, n. 57 del 2010). Peraltro, al comma 3 della disposizione in
esame, il legislatore introduce anche, quale presupposto applicativo
delle nuove regole, una previsione di reciproca collaborazione tra lo
Stato e le Regioni, al fine di raggiungere, attraverso gli strumenti
di leale cooperazione, una soluzione condivisa sull'individuazione
dei criteri e della tempistica per l'attuazione del sistema che
contemperi le peculiarità degli enti coinvolti.
5.- In prossimità dell'udienza le Regioni Lazio, Veneto,
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, hanno presentato memorie con le
quali hanno ribadito le ragioni a sostegno dell'illegittimità
costituzionale delle norme impugnate, insistendo per l'accoglimento
dei rispettivi ricorsi.
6.- L'Avvocatura dello Stato, sempre in prossimità dell'udienza,
ha presentato memorie con le quali ha ribadito le proprie
argomentazioni a sostegno dell'infondatezza dei ricorsi.

Considerato in diritto

1.- Le Regioni Lazio, Veneto, Friuli-Venezia Giulia e Sardegna,
con distinti ricorsi, rispettivamente contrassegnati con i numeri
145, 151, 159 e 160 del registro ricorsi dell'anno 2012, hanno
sollevato, in via principale, questione di legittimità
costituzionale tra gli altri dell'art. 9, commi 1, 1-bis, 2, 3, 4, 5
e 6 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per
la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, in riferimento agli articoli 3, 97, 117, commi
secondo, terzo, quarto e sesto, 118, 119 e 123 della Costituzione.
Per tutte le ricorrenti il punto centrale del dubbio di
costituzionalità è costituito, in sintesi, dalla asserita lesione
della loro potestà legislativa in materia di «organizzazione
regionale» di cui all'art. 117, comma quarto, Cost., dalla violazione
dell'autonomia finanziaria degli enti locali di cui all'art. 119
Cost. e dalla assenza di titoli di legittimazione dello Stato ad
adottare la disciplina in esame.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia lamenta anche la
lesione da parte della norma impugnata degli artt. 4 e 54 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), che riserva alla competenza legislativa
primaria della Regione la materia ordinamento degli uffici e degli
Enti dipendenti dalla Regione mentre la Regione autonoma Sardegna
lamenta anche la violazione degli artt. 3, comma l, lettere a), b) e
q), e 7 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna), ove si attribuisce alla Regione medesima
la competenza legislativa esclusiva nelle materie «ordinamento degli
uffici e degli enti amministrativi della Regione», «ordinamento degli
enti locali e delle relative circoscrizioni» e «biblioteche e musei
di enti locali».
Stante la connessione esistente tra i predetti ricorsi, i
relativi giudizi devono essere riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia, la quale avrà ad oggetto esclusivamente le questioni di
legittimità costituzionale delle disposizioni legislative sopra
indicate, essendo riservata ad altre decisioni la valutazione delle
restanti questioni sollevate coi medesimi ricorsi dalle sopraindicate
Regioni.
2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia solleva le
questioni di costituzionalità solo in via cautelativa qualora si
ritenga l'art. 9 direttamente applicabile anche a Regioni e Province
autonome.
In realtà, secondo la ricorrente, le disposizioni del
decreto-legge non sarebbero vincolanti per gli enti che godono di
autonomia speciale, dovendosi applicare la clausola di salvaguardia
di cui all'art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012, secondo la quale
«fermo restando il contributo delle Regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e di Bolzano all'azione di
risanamento così come determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3,
le disposizioni del presente decreto si applicano alle predette
regioni e province autonome secondo le procedure previste dai
rispettivi statuti speciali e dalle relative norme di attuazione,
anche con riferimento agli enti locali delle autonomie speciali che
esercitano le funzioni in materia di finanza locale, agli enti ed
organismi strumentali dei predetti enti territoriali e agli altri
enti o organismi ad ordinamento regionale o provinciale».
2.1.- Le questioni sollevate dalle Regioni autonome
Friuli-Venezia Giulia e Sardegna non sono fondate.
La clausola di salvaguardia prevista dall'art. 24-bis del d.l. n.
95 del 2012 rimette l'applicazione delle norme introdotte dal decreto
alle procedure previste dagli statuti speciali e dalle relative norme
di attuazione.
Tale clausola è stata introdotta, in sede di conversione, alla
fine del testo del d.l. n. 95 del 2012, proprio per garantire che il
contributo delle Regioni a statuto speciale all'azione di risanamento
venga realizzato rispettando i rapporti e i vincoli che gli statuti
speciali stabiliscono tra livello nazionale e Regioni a statuto
speciale. Essa dunque non costituisce una mera formula di stile,
priva di significato normativo, ma ha la «precisa funzione di rendere
applicabile il decreto agli enti ad autonomia differenziata solo a
condizione che siano "rispettati" gli statuti speciali» (sentenza n.
241 del 2012) ed i particolari percorsi procedurali ivi previsti per
la modificazione delle norme di attuazione degli statuti medesimi.
La previsione di una procedura "garantita" al fine di applicare
agli enti ad autonomia speciale la normativa introdotta esclude,
perciò, l'automatica efficacia della disciplina prevista dal
decreto-legge per le Regioni a statuto ordinario (sentenza n. 178 del
2012). Le norme dell'art. 9 del d.l. n. 95 del 2012, dunque, non sono
immediatamente applicabili alle Regioni ad autonomia speciale, ma
richiedono il recepimento tramite le apposite procedure prescritte
dalla normativa statutaria e di attuazione statutaria.
La partecipazione delle Regioni e delle Province autonome alla
procedura impedisce che possano introdursi norme lesive degli statuti
e determina l'infondatezza delle questioni sollevate dalle Regioni
autonome Friuli-Venezia Giulia e Sardegna (sentenze n. 178 del 2012 e
n. 145 del 2008).
3.- La prima delle questioni sollevate, comune ai restanti
ricorsi delle Regioni Lazio e Veneto, riguarda il comma 1 dell'art. 9
del d.l. n. 95 del 2012 il quale, nel dichiarato intento di
realizzare il contenimento della spesa e il corrispondente
conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, stabilisce che
«Regioni, Province e Comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso,
assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non
inferiore al 20%, enti, agenzie e organismi comunque denominati che
esercitano, alla data di entrata in vigore del decreto, anche in via
strumentale, funzioni fondamentali di cui all'art. 117, secondo
comma, lett. p) Cost., o funzioni amministrative spettanti a Comuni,
province e Città metropolitane ai sensi dell'art. 118 della
Costituzione».
Vi è da premettere che, per la migliore comprensione della
disposizione, sarebbe stato preferibile non spezzare il collegamento
tra i primi due verbi («sopprimono o accorpano») e le parole che
fungono da complemento oggetto («enti, agenzie e organismi comunque
denominati»), spostando al termine della frase il terzo verbo e
l'espressione cui viene a dare significato («o, in ogni caso,
assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non
inferiore al 20%»).
Secondo le Regioni ricorrenti, la norma sopra citata violerebbe
l'art. 117, comma quarto, Cost. in quanto ascrivibile alla materia
«organizzazione amministrativa» delle Regioni.
La Regione Lazio evoca anche la violazione dell'art. 123 Cost.
perchè i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento
delle Regioni sono riservati all'autonomia statutaria.
La Regione Veneto lamenta inoltre l'illegittima compressione
dell'autonomia finanziaria regionale in violazione degli artt. 117,
comma terzo, e 118 Cost.
3.1.- La questione non è fondata.
In primo luogo, è necessario individuare l'ambito di
applicazione dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012 in quanto
le Regioni ricorrenti incorrono nell'erroneo presupposto
interpretativo di ritenere che tale disposizione disciplini anche
l'accorpamento, la soppressione o la riduzione, nella misura del 20
per cento dei costi, degli enti, agenzie e organismi comunque
denominati istituiti dalla Regione per lo svolgimento delle funzioni
amministrative di propria competenza.
Infatti, come si è detto, la principale delle censure svolte nei
ricorsi in esame riguarda la violazione della competenza legislativa
residuale delle Regioni in ordine alla materia «organizzazione
amministrativa della Regione e degli enti pubblici regionali»
rientrante nella competenza residuale delle Regioni ai sensi
dell'art.117, comma quarto, Cost.
L'art. 9, comma 1, invece, prevede esclusivamente la
soppressione, l'accorpamento e la riduzione dei costi di enti,
agenzie o organismi comunque denominati e di qualsiasi natura
giuridica che svolgano funzioni fondamentali di cui all'articolo 117,
comma secondo, lettera p), Cost. o funzioni amministrative spettanti
a Comuni, Province e Città metropolitane ai sensi dell'art. 118
Cost.
La disposizione in esame individua, dunque, un criterio
funzionale per circoscriverne l'ambito di applicazione rivolgendosi
solo ai soggetti - enti, agenzie e organismi comunque denominati -
che operano nell'ambito di Comuni, Province e Città metropolitane.
Del resto, che gli enti strumentali delle Regioni siano esclusi
dall'ambito di applicazione della norma non è soltanto affermato
nella Relazione al Senato del disegno di legge di conversione del
decreto-legge n. 95 del 2012, nella quale si precisa che «Si
introduce l'obbligo, con l'articolo 9, per gli enti territoriali di
sopprimere o accorpare enti, agenzie ed organismi al fine di
raggiungere una riduzione degli oneri finanziari non inferiore al 20
per cento» e ribadito dal Relatore che ha illustrato il provvedimento
alla Commissione Bilancio della Camera nella seduta del 1° agosto
2012, ma risulta dalla stessa lettera della disposizione legislativa.
Infatti la platea dei soggetti destinatari dell'intervento è
costituita esclusivamente da quelli che esercitano, anche in via
strumentale, funzioni fondamentali (ai sensi dell'art. 117, comma
secondo, lettera p, Cost.) o funzioni amministrative spettanti ai
suddetti enti locali ai sensi dell'art. 118 Cost. Il riferimento,
nell'incipit della disposizione, alle "Regioni" deve, quindi,
intendersi come una fuorviante indicazione del soggetto, dotato di
potere legislativo, che, ai sensi del comma secondo dell'art. 118
Cost., può, unitamente allo Stato, conferire agli enti locali
funzioni amministrative.
La disposizione che potrebbe interferire con l'organizzazione
amministrativa regionale è il comma 5 dell'art. 9, che prevede
l'obbligo per le Regioni di procedere, ai fini del coordinamento
della finanza pubblica, all'adeguamento ai principi di cui al comma 1
relativamente agli enti, agenzie ed organismi comunque denominati e
di qualsiasi natura, che svolgano, ai sensi dell'art. 118 Cost.,
funzioni conferite alle medesime Regioni.
Pertanto le censure delle ricorrenti aventi ad oggetto la
violazione da parte dell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012
della competenza legislativa residuale delle Regioni nella materia
«organizzazione regionale» di cui all'art. 117, comma quarto, Cost.
non sono fondate.
Per lo stesso motivo, non sono fondate anche le censure proposte
rispettivamente dalla Regione Lazio in relazione alla violazione
dell'art. 123 Cost., che rimette alla potestà statutaria la
determinazione dei principi fondamentali dell'organizzazione
regionale (nei limiti dei principi fondamentali) e quella della
Regione Veneto, in relazione agli artt. 117, comma terzo, 118 e 119
Cost. per l'illegittima compressione dell'autonomia finanziaria
regionale.
3.2.- La Regione Lazio impugna l'art. 9, comma 1, anche sotto il
profilo dell'illegittima imposizione agli enti locali, da parte del
legislatore statale, dell'obbligo di soppressione o accorpamento di
agenzie ed enti che esercitino funzioni fondamentali e funzioni loro
conferite, in aperto contrasto con l'art. 117, comma sesto, Cost.,
che riconosce ai predetti enti la potestà regolamentare in ordine
alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle
funzioni loro attribuite, le quali possono essere svolte anche
attraverso enti, agenzie ed organismi vari.
La Regione Veneto, invece, lamenta la violazione, da parte della
norma citata, dell'autonomia finanziaria degli enti locali di cui
all'art. 119 Cost..
Va premesso che tali censure sono ammissibili in quanto, secondo
la giurisprudenza di questa Corte, le Regioni sono legittimate a
denunciare l'illegittimità costituzionale di una legge statale anche
per violazione delle competenze proprie degli Enti locali perchè la
«stretta connessione in particolare [...] in tema di finanza
regionale tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie
locali consent(e) di ritenere che la lesione delle competenze locali
sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali» (sentenze n. 298 del 2009, n. 169 del 2007, n.
95 del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004).
3.3.- Le questioni non sono fondate.
Il legislatore motiva la previsione di obblighi di soppressione o
accorpamento o riduzione degli oneri finanziari con le «esigenze di
coordinamento, conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica,
(di) contenimento della spesa e [...] migliore svolgimento delle
funzioni amministrative».
Nella giurisprudenza di questa Corte è ormai consolidato
l'orientamento secondo cui il legislatore statale può, con una
disciplina di principio, legittimamente imporre alle Regioni e agli
enti locali, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari,
vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono,
inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa
degli enti territoriali (ex plurimis, sentenze n. 182 del 2011, n.
207 e n. 128 del 2010).
Questi vincoli possono considerarsi rispettosi dell'autonomia
delle Regioni e degli enti locali quando stabiliscono un «limite
complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»
(sentenza n. 182 del 2011, nonchè sentenze n. 297 del 2009, n. 289
del 2008 e n. 169 del 2007).
In altri termini, le norme statali devono limitarsi a porre
obiettivi di contenimento senza prevedere in modo esaustivo strumenti
e modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi in modo che
rimanga uno spazio aperto all'esercizio dell'autonomia regionale
(sentenza n. 182 del 2011). Inoltre, la disciplina dettata dal
legislatore non deve ledere il canone generale della ragionevolezza e
proporzionalità dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo
prefissato.
Sulla base delle considerazioni che precedono e in applicazione
dei canoni interpretativi sopra indicati deve ritenersi che le
disposizioni contenute nell'art. 9, comma 1, del d.l. n. 95 del 2012
costituiscono effettivamente espressione di principi fondamentali
nella materia del coordinamento della finanza pubblica proprio per la
chiara finalità di riduzione della spesa e per la proporzionalità
dell'intervento rispetto al fine che il legislatore statale intende
perseguire. La norma impugnata, infatti, dopo aver indicativamente
previsto la possibilità di una soppressione o di un accorpamento
degli «enti, agenzie e organismi comunque denominati», limita il
contenuto inderogabile della disposizione al risultato di una
riduzione del 20 per cento dei costi del funzionamento degli enti
strumentali degli enti locali. In sostanza, l'accorpamento o la
soppressione di taluni di questi enti può essere lo strumento, ma
non il solo, per ottenere l'obiettivo di una riduzione del 20 per
cento dei costi.
Per il raggiungimento di questo obiettivo, i commi 2 e 3
prevedono un duplice procedimento volto alla ricognizione di tali
enti e all'individuazione dei criteri e della tempistica per
l'attuazione del principio posto dal comma 1 con il coinvolgimento
delle autonomie locali. Il comma 2 dell'art. 9, infatti, prevede che
«con accordo sancito in sede di Conferenza unificata ai sensi
dell'articolo 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, si
provvede alla complessiva ricognizione degli enti, delle agenzie e
degli organismi, comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica
di cui al comma 1» mentre il comma 3 rimanda l'individuazione dei
criteri e della tempistica per l'attuazione della norma e per la
definizione delle modalità di monitoraggio ad un'intesa «ai sensi
dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e sulla
base del principio di leale collaborazione».
Il legislatore statale ha, dunque, previsto un ampio
coinvolgimento anche delle autonomie locali nell'individuare le
modalità della riduzione dei costi degli enti strumentali mediante
lo strumento dell'intesa in sede di Conferenza unificata ai sensi
dell'art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali).
Deve, pertanto, ritenersi che quanto disposto dal comma in
questione non comporti, di per sè, una indebita invasione dell'area
riservata dall'art. 119 Cost. all'autonomia degli enti locali, cui la
legge statale può legittimamente prescrivere criteri ed obiettivi di
riduzione dei costi. Va anche sottolineato che l'obiettivo di
riduzione degli oneri finanziari relativi agli enti strumentali in
misura non inferiore al 20 per cento è rispettoso del canone
generale della ragionevolezza e proporzionalità dell'intervento
normativo rispetto alla sfera di autonomia degli enti locali.
4.- Il comma 1-bis dell'art. 9 del d.l. n. 95 del 2012 è
impugnato dalla sola Regione Veneto nella parte in cui esclude
dall'ambito di applicazione del comma 1 le aziende speciali, gli enti
e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali,
educativi e culturali.
Secondo la ricorrente, tale disposizione impedirebbe alle Regioni
il contenimento della spesa pubblica per il tramite della
soppressione o dell'accorpamento o comunque della riduzione degli
oneri finanziari di aziende speciali o di enti (o istituzioni) che
gestiscano servizi socio-assistenziali, educativi e culturali.
4.1.- La questione non è fondata.
Infatti, come si è detto, gli enti strumentali delle Regioni
sono esclusi dall'ambito di applicazione del comma 1, che invece si
rivolge solo a enti, agenzie e organismi comunque denominati che
svolgono funzioni amministrative - fondamentali o conferite - di
Comuni, Province e Città metropolitane.
5.- La Regione Lazio impugna i commi 2 e 3 dell'art. 9 del d.l.
n. 95 del 2012 nella parte in cui prevedono una procedura concertata
per la ricognizione di tutti gli «enti, agenzie e organismi» e per la
definizione, mediante intesa, da adottarsi in sede di Conferenza
unificata, dei «criteri e della tempistica» per l'attuazione della
norma.
La ricorrente evidenzia l'eccessiva astrattezza e genericità del
meccanismo volto all'individuazione dei criteri e della tempistica
per l'attuazione della norma in assenza di titoli di legittimazione
statale, non essendo le norme citate ascrivibili alla competenza
legislativa concorrente in materia di «coordinamento della finanza
pubblica» di cui all'art. 117, comma terzo, Cost. e, in ogni caso,
non potendosi qualificare le stesse quali norme di principio nella
suddetta materia.
5.1.- La questione non è fondata.
Il processo di razionalizzazione degli enti pubblici strumentali,
attraverso la loro trasformazione, soppressione o accorpamento, con
l'obiettivo del contenimento dei costi, presenta problematiche
particolarmente complesse in relazione alle esigenze di
riorganizzazione dell'esercizio delle funzioni precedentemente svolte
dagli enti in oggetto e al trasferimento del personale dipendente.
Va ribadito ancora una volta che le disposizioni di cui ai commi
1, 2, 3 e 4 dell'art. 9 si rivolgono esclusivamente ad enti, agenzie
e organismi comunque denominati che svolgono funzioni di Comuni,
Province e Città metropolitane e, che pertanto, le stesse non ledono
alcuna prerogativa organizzativa o finanziaria regionale.
Il legislatore statale, con le citate disposizioni, sempre in
funzione dell'obiettivo di riduzione della spesa corrente per il
funzionamento degli enti strumentali degli enti locali, si limita a
individuare un procedimento che vede il più ampio coinvolgimento
delle autonomie locali, oltre che delle stesse Regioni, mediante il
meccanismo dell'intesa in sede di conferenza unificata, per stabilire
concretamente le modalità con le quali deve essere raggiunto
l'obiettivo prefissato di riduzione di spesa.
Ne consegue che le disposizioni impugnate, considerate nel loro
insieme e in relazione al risultato finale che esse si prefiggono di
raggiungere, non si pongono in contrasto con gli artt. 117, comma
terzo, e 119 Cost., in quanto non prevedono «in modo esaustivo e
puntuale strumenti o modalità per il perseguimento» di obiettivi di
riequilibrio finanziario, non introducono limiti puntuali a singole
voci di spesa degli enti locali e, pertanto, non comportano alcuna
indebita invasione dell'autonomia finanziaria degli enti locali
(sentenze n. 182 del 2011, n. 207 e n. 128 del 2010).
6.- Le Regioni ricorrenti impugnano anche il comma 4 dell'art. 9
del d.l. n. 95 del 2012.
Tale disposizione prevede che «decorsi nove mesi dalla data di
entrata in vigore del decreto, se le Regioni, le Province e i Comuni
non hanno dato attuazione a quanto disposto dal comma 1, gli enti, le
agenzie e gli organismi indicati al medesimo comma 1 sono soppressi.
Sono nulli gli atti successivamente adottati dai medesimi».
La Regione Lazio ritiene che detto comma violi l'art. 117, comma
quarto, Cost. in quanto norma ascrivibile alla materia
"organizzazione amministrativa" della Regione e l'art. 123 Cost.
perchè i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento
delle Regioni sono riservati all'autonomia statutaria.
La Regione Veneto afferma che la citata disposizione,
introducendo precetti specifici e puntuali che chiaramente comprimono
l'autonomia finanziaria regionale e degli enti locali, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 117, comma terzo, e 118 Cost. Ritiene anche
violati gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto sarebbe leso il principio
di "ragionevolezza della legislazione".
In particolare, la Regione lamenta, da un lato che la norma
impugnata non consente il contenimento della spesa pubblica per il
tramite della riduzione di voci di spesa diverse da quelle
rappresentate dagli enti che svolgono determinate funzioni
amministrative e dall'altro, che è impedito il contenimento della
spesa pubblica per il tramite della soppressione o dell'accorpamento
o comunque della riduzione degli oneri finanziari di aziende speciali
o di enti (o istituzioni) che gestiscono servizi socio-assistenziali,
educativi e culturali.
Va, preliminarmente, affermata l'ammissibilità di tutte le
censure, anche se non riferite a parametri relativi al riparto delle
competenze legislative.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, le
Regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche per la
lesione di parametri diversi da quelli relativi al riparto delle
competenze legislative ove la loro violazione comporti una
compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite o ridondi sul riparto di competenze legislative (ex
plurimis, sentenze n. 128 e n. 33del 2011, n. 156 e n. 52 del 2010).
Nel caso in esame l'automatica soppressione di tutti gli enti
strumentali degli enti locali impedisce che questi possano svolgere
anche le funzioni eventualmente conferite ai medesimi dal legislatore
regionale nell'esercizio delle proprie competenze legislative.
Risulta evidente, pertanto, che la questione, se pure sollevata
in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., coinvolga anche le attribuzioni
costituzionali delle Regioni.
6.1.- La questione è fondata.
Il legislatore statale, decorso il termine di nove mesi
dall'approvazione del decreto-legge, sopprime in modo indistinto
tutti gli enti strumentali che svolgono funzioni fondamentali o
conferite di Province e Comuni senza che questi siano
sufficientemente individuati.
L'incertezza circa i soggetti destinatari della norma è tale
che, come si è visto, lo stesso legislatore statale ha ritenuto
necessario un procedimento concertato per la complessiva ricognizione
degli enti, delle agenzie e degli organismi, comunque denominati e di
qualsiasi natura giuridica da sopprimere o accorpare e per
l'individuazione dei criteri e della tempistica per l'attuazione
della norma.
Risulta palese, pertanto, la contraddittorietà della
disposizione in esame, che stabilisce la soppressione ex lege di
tutti gli enti comunque denominati allo scadere del termine di nove
mesi dall'approvazione del decreto-legge non tenendo conto della
previsione di cui ai commi 2 e 3, istitutiva di un procedimento volto
alla ricognizione dei suddetti enti e all'individuazione dei criteri
e della tempistica per l'attuazione della norma con il coinvolgimento
delle autonomie locali.
Inoltre, l'automatica soppressione di enti, agenzie e organismi
comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitano,
anche in via strumentale, funzioni nell'ambito delle competenze
spettanti a Comuni, Province, e Città metropolitane ai sensi
dell'art. 118 Cost., prima che tali enti locali abbiano proceduto
alla necessaria riorganizzazione, pone a rischio lo svolgimento delle
suddette funzioni, rischio ulteriormente aggravato dalla previsione
della nullità di tutti gli atti adottati successivamente allo
scadere del termine.
In conclusione, la difficoltà di individuare quali siano gli
enti strumentali effettivamente soppressi e la necessità per gli
enti locali di riorganizzare i servizi e le funzioni da questi svolte
rendono l'art. 9, comma 4, del d.l. n. 95 del 2012 manifestamente
irragionevole
Restano assorbite le restanti censure della norma in esame
sollevate dalle Regioni Lazio e Veneto in relazione ad altri
parametri.
7.- La Regione Veneto impugna anche il comma 5 dell'art. 9 del
d.l. n. 95 del 2012 nella parte in cui prevede che: «Ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, le regioni si adeguano ai
principi di cui al comma 1 relativamente agli enti, agenzie ed
organismi comunque denominati e di qualsiasi natura, che svolgono, ai
sensi dell'articolo 118, della Costituzione, funzioni amministrative
conferite alle medesime regioni».
Secondo la ricorrente, in tal modo il legislatore statale
imporrebbe alle Regioni di ridurre una singola, specifica e ben
individuata voce di spesa, in contrasto con gli artt. 117, comma
terzo, e 119 Cost.
7.1.- La questione non è fondata.
Una volta riconosciuta al comma 1 dell'art. 9 del d.l. n. 95 del
2012 la natura di normativa di principio nella materia concorrente
del coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 117, comma
terzo, Cost. deve, a maggior ragione, riconoscersi la medesima natura
anche al successivo comma 5.
Con tale disposizione, infatti, il legislatore statale ha fissato
degli obiettivi di riduzione dei costi degli enti strumentali
lasciando alle Regioni, nell'esercizio delle loro competenze, il più
ampio spazio di autonomia per adeguarsi ai principi stabiliti dal
comma 1. Infatti, mentre con riferimento alla riduzione dei costi
degli enti strumentali degli enti locali, come si è visto, è stata
prevista una procedura concertata particolarmente celere per dare
attuazione alla norma, invece, per quanto riguarda le Regioni non è
stato previsto alcun termine e non è stata imposta alcuna specifica
modalità per l'adeguamento dell'ordinamento regionale ai suddetti
principi.
La disposizione impugnata, dunque, costituisce principio
fondamentale di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma
terzo, Cost.) ed è pertanto ascrivibile a tale titolo alla
competenza legislativa concorrente dello Stato. Ne consegue che
l'eventuale impatto di essa sull'autonomia finanziaria (119 Cost.) ed
organizzativa (117, comma quarto, e 118 Cost.) delle Regioni si
traduce in una «circostanza di fatto come tale non incidente sul
piano della legittimità costituzionale» (sentenza n. 40 del 2010, n.
169 del 2007 e n. 36 del 2004).
8.- La Regione Veneto, infine, impugna il comma 6 dell'art. 9 del
d.l. n. 95 del 2012, ritenendo che tale disposizione, nella parte in
cui vieta agli Enti locali di istituire enti, agenzie o organismi che
esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative
loro conferite ai sensi dell'art. 118 Cost., violi gli artt. 117,
comma 2, lettera p), 118 e 119 Cost., perchè, non disciplinando gli
organi di governo e le funzioni fondamentali degli Enti locali,
invade una materia riservata alla potestà legislativa regionale e
interferisce con l'autonomia amministrativa e finanziaria degli Enti
locali oltre che con il potere di conferire funzioni amministrative
agli Enti locali.
8.1.- La questione relativa al comma 6 dell'art. 9 del d.l. n. 95
del 2012 non è fondata nei sensi di seguito precisati.
La norma impugnata stabilisce il divieto per gli enti locali di
istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di
qualsiasi natura giuridica, che esercitino una o più funzioni
fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi
dell'articolo 118 Cost. Tale disposizione deve essere necessariamente
coordinata con quanto stabilito nei commi precedenti e, in
particolare, nel comma 1.
Infatti l'obiettivo del legislatore è esclusivamente la
riduzione dei costi relativi agli enti strumentali degli enti locali
nella misura almeno del 20 per cento, anche mediante la soppressione
o l'accorpamento dei medesimi. Pertanto la disposizione in esame deve
essere interpretata nel senso che il divieto di istituire nuovi enti
strumentali opera solo nei limiti della necessaria riduzione del 20
per cento dei costi relativi al loro funzionamento. Vale a dire che,
se, complessivamente, le spese per «enti, agenzie e organismi
comunque denominati» di cui ai commi 1 e 6 del citato art. 9, resta
al di sotto dell'80 per cento dei precedenti oneri finanziari, non
opera il divieto di cui al comma 6.
Una siffatta interpretazione, costituzionalmente orientata, si
rende necessaria anche per consentire agli enti locali di dare
attuazione al comma 1 mediante l'accorpamento degli enti strumentali
che svolgono funzioni fondamentali o conferite. In tal modo, infatti,
gli enti locali potranno procedere all'accorpamento degli enti
strumentali esistenti anche mediante l'istituzione di un nuovo
soggetto, purchè sia rispettato l'obiettivo di riduzione complessiva
dei costi.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce ogni decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale aventi ad oggetto altre
disposizioni del decreto-legge oggetto di impugnazione;
riuniti i giudizi;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'articolo 9,
comma 4, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti
per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonchè misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 9, commi 1, 2, 3, 5 e 6, del
decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 135 del 2012, sollevata, in riferimento agli articoli 4 e 54
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 9, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge n.
95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012, sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 7 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), dalla Regione autonoma Sardegna con il ricorso indicato in
epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 9, commi 1, 1-bis, 2, 3 e 5, del
decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 135 del 2012, sollevate, in riferimento agli articoli 3, 97,
117, commi secondo, lettera p), terzo, quarto e sesto, 118, 119 e 123
della Costituzione, dalle Regioni Lazio e Veneto con i ricorsi
indicati in epigrafe;
5) dichiara non fondate - nei sensi di cui in motivazione - le
questioni di legittimità costituzionale dell'articolo 9, comma 6,
del decreto-legge n. 95 del 2012, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 135 del 2012, sollevate, in riferimento agli artt. 3,
97, 117, commi secondo e quarto, 118 e 119 della Costituzione, dalla
Regione Veneto con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 luglio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Paolo Maria NAPOLITANO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI