1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 43 del 25-10-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 331 SENTENZA 11 - 19 ottobre 2006
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Dichiarazione di insindacabilita' delle opinioni espresse da un parlamentare - Ricorso della Corte di appello di Milano, seconda sezione civile, nei confronti della Camera dei deputati - Conflitto non proposto dal giudice di primo grado - Eccepita inammissibilita' del conflitto - Reiezione. - Deliberazione della Camera dei deputati del 26 gennaio 2000. - Costituzione, art. 68, primo comma. Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Deliberazione di insindacabilita' delle opinioni espresse da un parlamentare - Ricorso della Corte di appello di Milano, seconda sezione civile, nei confronti della Camera dei deputati - Eccepita inammissibilita' del conflitto per carente esposizione delle ragioni del conflitto e per omessa riproduzione delle frasi oggetto della deliberazione di insindacabilita' - Allegazione al ricorso della relazione della Giunta per le autorizzazioni a procedere - Sufficienza - Affermazione della insussistenza del nesso funzionale - Integrazione del requisito della esposizione delle ragioni del conflitto - Configurabilita' - Reiezione dell'eccezione. - Deliberazione della Camera dei deputati del 26 gennaio 2000. - Costituzione, art. 68, primo comma; legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 37; norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, art. 26. Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato - Deliberazione di insindacabilita' delle opinioni espresse da un parlamentare - Sopravvenienza della legge n. 140 del 2003, di attuazione dell'art. 68, Cost. - Ritenuta necessita' di nuova valutazione della perdurante sussistenza dei presupposti per l'elevazione del conflitto - Reiezione. Parlamento - Immunita' parlamentari - Dichiarazioni rese nel corso di una conferenza stampa da un deputato nei confronti di una giornalista - Giudizio civile per il risarcimento del danno promosso nei confronti del parlamentare - Deliberazione di insindacabilita' della Camera dei deputati - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Corte di appello di Milano, seconda sezione civile - Insussistenza del nesso funzionale tra opinioni espresse ed attivita' parlamentare - Rilevanza degli atti parlamentari tipici successivi alle dichiarazioni oggetto della deliberazione di insindacabilita' o da parlamentari diversi - Esclusione - Non spettanza alla Camera dei deputati della potesta' esercitata - Annullamento della delibera di insindacabilita'. - Deliberazione della Camera dei deputati del 26 gennaio 2000. - Costituzione, art. 68, primo comma. (006C0895) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.43 del 25-10-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE,
Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito della deliberazione della Camera dei deputati del
26 gennaio 2000, relativa alla insindacabilità delle opinioni
espresse dal deputato Umberto Bossi nei confronti di Ersilia Carbone,
promosso con ricorso della Corte di appello di Milano, sezione
seconda civile, notificato il 25 giugno 2003, depositato in
cancelleria il 15 luglio 2003 ed iscritto al n. 27 del registro
conflitti 2003.
Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati;
Udito nell'udienza pubblica del 20 giugno 2006 il giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
Udito l'avvocato Roberto Nania per la Camera dei deputati.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 24 aprile - 7 maggio 2002, pervenuto alla
cancelleria della Corte il successivo 9 maggio, la Corte di appello
di Milano, sezione seconda civile, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti della Camera dei deputati, in relazione
alla deliberazione adottata dall'Assemblea, in conformità alla
proposta della Giunta per le autorizzazioni a procedere (doc.
IV-quater, n. 102), nella seduta del 26 gennaio 2000, secondo la
quale le dichiarazioni del deputato Umberto Bossi, oggetto del
procedimento civile per risarcimento danni promosso da Ersilia
Carbone, concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo
comma, della Costituzione.
1.1. - La ricorrente riferisce di essere investita dell'appello
proposto dal deputato Umberto Bossi avverso la sentenza con cui il
Tribunale di Milano lo ha condannato al risarcimento dei danni
cagionati all'onore della giornalista Ersilia Carbone, con frasi
pronunciate il 16 settembre 1996 durante una conferenza stampa presso
la sede della Lega Nord di Milano.
L'appellante ha dedotto, tra l'altro, che il giudice di primo
grado, cui la deliberazione di insindacabilità della Camera dei
deputati era stata ritualmente comunicata, avrebbe dovuto
uniformarvisi, salva la possibilità di esperire il conflitto di
attribuzione davanti a questa Corte.
Ciò premesso, la Corte di appello di Milano assume che nella
specie difettino i presupposti di applicabilità dell'art. 68, comma
primo, della Costituzione e che, pertanto, la Camera dei deputati,
con la deliberazione impugnata, abbia illegittimamente interferito
nelle attribuzioni dell'autorità giudiziaria.
In particolare, non sussisterebbe quel collegamento con
l'attività parlamentare indicato da questa Corte, anche nelle
sentenze n. 51 e n. 52 del 2002, quale condizione necessaria ai fini
dell'operatività della guarentigia dell'insindacabilità rispetto ad
opinioni manifestate extra moenia.
Invero, le affermazioni del deputato Bossi, descritte nella
relazione del consulente tecnico d'ufficio e riportate nella
relazione della Giunta per le autorizzazioni a procedere, rese nel
corso di una conferenza stampa presso la sede della Lega Nord di
Milano, esulerebbero completamente dall'esercizio della funzione
parlamentare, consistendo in invettive personali e contestazioni
specifiche in ordine alla professionalità della giornalista.
1.2. - La ricorrente chiede, dunque, alla Corte di dichiarare che
non spettava alla Camera dei deputati deliberare che i fatti per i
quali pende l'anzidetto giudizio civile di risarcimento danni
concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento
nell'esercizio delle sue funzioni e, conseguentemente, di annullare
la deliberazione in tal senso adottata dall'Assemblea.
2. - Il conflitto è stato giudicato ammissibile con ordinanza
n. 194 del 2003.
A cura della Corte di appello di Milano, la predetta ordinanza è
stata notificata alla Camera dei deputati, unitamente al ricorso
introduttivo, in data 25 giugno 2003; gli atti sono stati inviati a
mezzo del servizio postale, pervenendo nella cancelleria di questa
Corte il 15 luglio 2003.
3. - Con atto depositato il 15 luglio 2003 si è costituita in
giudizio la Camera dei deputati, che ha concluso, in via preliminare,
per la improcedibilità o inammissibilità del ricorso.
3.1. - Secondo la difesa della Camera il potere di sollevare il
conflitto di attribuzione si sarebbe consumato con la pronuncia della
sentenza che ha definito il primo grado del giudizio: la delibera di
insindacabilità censurata è stata adottata dalla Assemblea e
comunicata all'autorità giudiziaria quando il procedimento pendeva
ancora innanzi al Tribunale di Milano e la determinazione di questi
di rinunziare ad avvalersi del rimedio offerto dal sistema
costituzionale si riverberebbe con effetto preclusivo nelle
successive fasi processuali.
3.2. - In via subordinata, la Camera dei deputati ha chiesto di
dichiarare l'inammissibilità del ricorso in relazione all'omessa
indicazione del contenuto delle dichiarazioni del parlamentare
incriminate, indicazione non surrogabile dal rinvio alla relazione
del consulente tecnico d'ufficio e alla relazione della Giunta per le
autorizzazioni, ovvero in relazione alla mancata o inadeguata
esposizione delle ragioni del conflitto.
In particolare, per ciò che attiene a tale ultimo profilo, alla
luce della giurisprudenza della Corte, la pretesa inesistenza del
nesso tra opinioni espresse ed attività funzionale non può essere
fondata sulla mera constatazione che le frasi incriminate furono
enunciate fuori della sede parlamentare, nè sul semplice
travalicamento del limite della continenza, essendo piuttosto
necessario che il ricorrente chiarisca compiutamente le ragioni per
cui ritiene che nelle frasi considerate non sia individuabile un
intento divulgativo di precedente attività parlamentare.
3.3. - Ulteriore ragione di inammissibilità sarebbe
rappresentata dalla sopravvenienza, nelle more del giudizio, della
legge 20 giugno 2003, n. 140 (Disposizioni per l'attuazione
dell'art. 68 della Costituzione nonchè in materia di processi penali
nei confronti della alte cariche dello Stato), il cui art. 3,
comma 1, avrebbe introdotto nuovi criteri di valutazione in ordine
alla estensione della garanzia dell'insindacabilità e alla
ponderazione del collegamento tra dichiarazioni extra moenia ed
attività parlamentare.
3.4. - Nel merito, la parte costituita ha chiesto alla Corte di
dichiarare l'infondatezza del ricorso, evidenziando come proprio la
fisionomia del luogo «esterno» nel cui ambito sarebbero state
espresse le opinioni deponga a favore della riconducibilità
all'attività politico-parlamentare.
Infatti, la conferenza stampa era stata organizzata dalla Lega
Nord, presso la sede del partito, a fini di divulgazione di
iniziative - in specie la manifestazione sul fiume Po, preludio alla
costituzione del cd. «governo della Padania» - assunte intorno a temi
da sempre al centro dell'azione politica del partito e del suo
Segretario, nonchè oggetto di specifico dibattito nella sede
parlamentare (si vedano, le interrogazioni n. 3/240 del 19 settembre
1996 e n. 4/9418 del 28 aprile 1997, nonchè l'interpellanza n. 2/978
del 18 marzo 1998).
Quanto alle frasi rivolte alla giornalista, come esattamente
osservato nella delibera di insindacabilità, l'on. Bossi avrebbe
inteso fornire una risposta di carattere politico ad un attacco,
altrettanto politico, che, a suo giudizio, gli proveniva dalla
stampa, in relazione alla diffusione di dati inesatti circa la
manifestazione sul fiume Po, sulla quale la conferenza verteva.
Le preoccupazioni manifestate dall'on. Bossi in ordine alla
gestione del sistema dell'informazione pubblica troverebbero puntuale
riscontro in atti tipici posti in essere nella sede parlamentare
(specificamente, le interpellanze n. 2/45 del 5 luglio 1994, n. 2/272
del 25 ottobre 1994, n. 2/327 del 4 giugno 1997, n. 2/462 del
23 dicembre 1997; le interrogazioni n. 4/36 del 21 aprile 1994,
n. 4/991 del 21 luglio 1994, n. 4/1763 del 14 ottobre 1994, n. 3/386
del 14 dicembre 1994, n. 4/4131 del 27 aprile 1995, n. 4/1196 del 20
giugno 1996, n. 2/2884 dell'8 agosto 1996, n. 4/15021 del 21 gennaio
1998, n. 4/11071 del 26 maggio 1998, n. 4/25871 del 1° ottobre 1999,
n. 3RI/4466 del 19 ottobre 1999).
La difesa della Camera ha richiamato, inoltre, le interrogazioni
n. 2/391 del 10 febbraio 1997, n. 4/8845 del 10 dicembre 1997,
n. 3/114 del 21 maggio 1997, n. 3RI/1085 del 15 marzo 1997, a
dimostrazione della particolare attenzione riservata dal gruppo Lega
Nord alle esigenze della popolazione allocata nella cd. Padania e,
più in generale, ad illustrazione delle finalità al tempo
perseguite dal partito «nonostante le interferenze anche di apparati
pubblici».
4. - In prossimità dell'udienza la parte costituita ha
depositato una memoria, nella quale ha ribadito le eccezioni di
inammissibilità e improcedibilità precedentemente svolte.

Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Corte di
appello di Milano, sezione seconda civile, nei confronti della Camera
dei deputati investe la deliberazione con cui l'Assemblea, nella
seduta del 26 gennaio 2000 (doc. IV-quater n. 102), su conforme
proposta della Giunta per le autorizzazioni a procedere, ha
dichiarato, a norma dell'art. 68, primo comma, della Costituzione,
l'insindacabilità delle opinioni espresse dal parlamentare Umberto
Bossi il 16 settembre 1996, nel corso di una conferenza stampa presso
la sede della Lega Nord, in ordine alle quali pende il giudizio
civile per risarcimento danni promosso dalla giornalista Ersilia
Carbone.
La conferenza stampa concerneva una manifestazione lungo il fiume
Po, preludio alla costituzione del cd. «governo della Padania»; il
deputato, alla giornalista che gli domandava se nell'occasione
avessero dato il voto anche i bambini, rispondeva: «Guardi che la
nazione padana non ha molta tolleranza per chi viene dal di fuori a
sporcare la nostra gente. Stia attenta all'onestà...ha capito? Ma
che giornale radio, cosa vuole giornaleradiare. Lei è lì per motivi
politici, perchè ha trovato la via giusta che l'ha portata lì. È
una leccapiedi del sistema e non è arrivata certo perchè era brava,
ma perchè ha trafficato per arrivare lì. Si vergogni, stia zitta
[...]».
2. - Il ricorso è stato dichiarato ammissibile con l'ordinanza
n. 194 del 2003, ritualmente notificata e depositata.
3. - La Camera dei deputati ha eccepito, in linea preliminare,
l'improcedibilità o l'inammissibilità del ricorso.
3.1 - Secondo la difesa della Camera il potere di sollevare il
conflitto si sarebbe consumato con la pronuncia della sentenza di
condanna da parte del giudice di primo grado, al quale la
deliberazione di insindacabilità era stata comunicata.
L'eccezione non è fondata, in quanto il giudice d'appello, in
forza dell'effetto devolutivo dell'impugnazione, può affrontare ogni
questione non preclusa che ritenga rilevante ai fini del decidere e
la legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale) non fissa alcun termine
decadenziale per la proposizione del ricorso (sentenze n. 235 del
2005, n. 116 del 2003).
3.2 - In via subordinata, la Camera dei deputati ha prospettato
una carente esposizione delle ragioni del conflitto, anche in
relazione alla omessa riproduzione delle frasi pronunciate dal
parlamentare.
Neppure tale eccezione è fondata.
È ben vero che nell'atto introduttivo le dichiarazioni in ordine
alle quali pende il giudizio civile non sono riportate in modo
testuale e che, a colmare la lacuna, non possono soccorrere gli atti
del procedimento irritualmente trasmessi dal Tribunale. Tuttavia, la
Corte di appello di Milano, sul punto, ha fatto esplicito richiamo
alla relazione della Giunta per le autorizzazioni a procedere, ove si
rinviene l'integrale descrizione delle opinioni manifestate dal
deputato; tale documento è allegato al ricorso.
A tal proposito, proprio nell'ordinanza n. 129 del 2005, evocata
dalla Camera a sostegno della doglianza, questa Corte, come già in
altra occasione (ordinanza n. 264 del 2000), ha affermato che «è nel
solo atto introduttivo e negli eventuali documenti ad esso allegati
che devono essere rinvenuti gli elementi identificativi della causa
petendi e del petitum relativi al conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato».
Inoltre, ai sensi dell'art. 26 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, il ricorso di cui
all'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87, deve contenere
l'esposizione sommaria delle ragioni di conflitto.
La ricorrente, una volta enucleato il caso concreto, con il
riferimento al contesto in cui la vicenda si è consumata ed al
carattere meramente denigratorio delle dichiarazioni riprodotte nella
relazione della Giunta per le autorizzazioni a procedere, ha escluso
la sussistenza del nesso funzionale. A conforto di tale assunto, ha
citato talune delle pronunce di questa Corte in cui si trova ribadito
che la garanzia costituzionale dell'insindacabilità opera solo per
quelle manifestazioni verbali che, stante la sostanziale
corrispondenza di significato, rappresentino la divulgazione
all'esterno di un'opinione già espressa nell'esercizio
dell'attività parlamentare.
Ne consegue che l'atto introduttivo contiene gli elementi
indispensabili per l'identificazione della causa petendi. In senso
opposto, non può sostenersi, come vorrebbe la Camera, che la Corte
di appello di Milano ha omesso di motivare compiutamente circa
l'inesistenza dell'intento divulgativo di precedente attività
parlamentare, tanto più che nè nella delibera di insindacabilità,
nè nella relazione della Giunta per le autorizzazioni a procedere è
fatta menzione di atti tipici compiuti dal deputato rispetto ai quali
si sarebbe potuto operare una verifica.
3.3 - In relazione, infine, al rilievo concernente la
sopravvenienza, nelle more del giudizio, della legge 20 giugno 2003
n. 140 (Disposizioni per l'attuazione dell'art. 68 della Costituzione
nonchè in materia di processi penali nei confronti della alte
cariche dello Stato) e la conseguente necessità di permettere al
giudice una nuova valutazione in ordine alla esistenza dei
presupposti per l'elevazione del conflitto, è sufficiente osservare
che, contrariamente all'assunto della difesa di parte costituita,
l'art. 3, comma 1, della medesima legge non ha carattere innovativo:
già questa Corte ha affermato che, nonostante la nuova, più ampia
formulazione lessicale, la norma costituisce attuazione del disposto
dell'art. 68 della Costituzione (sentenze n. 235 del 2005, n. 120 del
2004).
4. - Nel merito, il ricorso è fondato.
La Corte è chiamata ad accertare se le frasi pronunciate dal
deputato durante la conferenza stampa presso la sede del partito
costituiscano opinioni espresse nell'esercizio della funzione
parlamentare e siano, pertanto, riconducibili alla previsione di cui
all'art. 68, primo comma, della Costituzione.
Al riguardo, è consolidato l'orientamento della giurisprudenza
di questa Corte, secondo cui, ai fini della sussistenza del nesso
funzionale, non basta che le dichiarazioni rese extra moenia si
inseriscano in un contesto genericamente politico, occorrendo
piuttosto che le dichiarazioni stesse costituiscano, in ragione di
una identità sostanziale di contenuto, la riproduzione all'esterno
di attività svolte nella qualità di membro delle Camere (sentenze
n. 260 del 2006, n. 10 e n. 11 del 2000).
Nella relazione della Giunta per le autorizzazioni a procedere è
chiaramente esposto che la proposta favorevole all'insindacabilità
«è fondata sulla considerazione del contesto complessivo di
carattere politico-parlamentare, nell'ambito del quale i fatti si
sono svolti». Secondo la Giunta, infatti, il deputato, «con frasi e
con toni provocatori, certamente non condivisibili per quanto attiene
alla forma, intendeva fornire una risposta di carattere politico ad
un attacco altrettanto politico, che a suo giudizio gli proveniva
dalla stampa nel suo complesso, nel momento in cui la medesima aveva
diffuso dati a suo giudizio inesatti con riferimento ad una
manifestazione di estrema importanza per il movimento politico [...]
atteso che «l'indipendenza della Padania» costituisce a tal punto un
fine del movimento che a lui fa capo da figurare addirittura nel nome
del relativo gruppo parlamentare».
Siffatte argomentazioni, fatte proprie dall'Assemblea con la
deliberazione impugnata, non sono condivisibili. L'intento politico
delle espressioni incriminate e la collocazione del tema trattato
durante la conferenza stampa nel novero delle finalità del partito
di appartenenza del deputato, in virtù del principio sopra
richiamato, sono elementi estranei all'oggetto delle guarentigie
parlamentari ed attengono piuttosto alla verifica, rimessa
all'autorità giudiziaria, della compatibilità con i limiti del
diritto di critica politica.
Peraltro, questa Corte ha ripetutamente chiarito che il nesso
funzionale non può risolversi in un generico collegamento con un
contesto politico indeterminabile, del tutto avulso dall'esercizio di
funzioni parlamentari suscettibili di essere concretamente
individuate (sentenza n. 137 del 2001).
Neppure negli atti ispettivi evocati dalla difesa della Camera
dei deputati è rintracciabile un valido fondamento della
declaratoria di insindacabilità.
Gli atti di funzione posteriori allo svolgimento dei fatti non
hanno rilievo ai fini del presente giudizio (sentenze n. 258 e n. 260
del 2006, n. 347 del 2004). Nè un tal rilievo hanno gli atti
attribuibili a deputati diversi dall'autore delle esternazioni,
seppur appartenenti al medesimo gruppo parlamentare (sentenze n. 249
e 260 del 2006).
L'unica interpellanza presentata dall'onorevole Bossi in un
momento anteriore alla manifestazione delle opinioni in questione
(n. 2/272 del 25 ottobre 1994) riguarda, in termini generali, la
gestione del sistema dell'informazione pubblica e le modalità di
nomina dei direttori di rete della RAI, ma non mostra alcuna
corrispondenza di contenuto rispetto alle espressioni specificamente
rivolte dal deputato alla giornalista.
5. - Si deve, pertanto, concludere che la Camera dei deputati,
nel valutare l'insindacabilità delle opinioni oggetto del
procedimento civile pendente innanzi alla Corte di appello di Milano,
ha violato l'art. 68, primo comma, della Costituzione, interferendo
illegittimamente nelle attribuzioni dell'autorità giudiziaria. Ne
consegue che deve essere disposto l'annullamento della deliberazione
oggetto del conflitto.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava alla Camera dei deputati deliberare, a
norma dell'art. 68, primo comma, della Costituzione,
l'insindacabilità delle opinioni espresse dal deputato Umberto
Bossi, per le quali è in corso davanti alla Corte di appello di
Milano il giudizio civile indicato in epigrafe;
Annulla, per l'effetto, la deliberazione di insindacabilità
adottata dalla Camera dei deputati nella seduta del 26 gennaio 2000
(doc. IV-quater, n. 102).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Tesauro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 ottobre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0895