1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 29 del 20-7-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 284 SENTENZA 7 - 15 luglio 2005
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Magistratura - Magistrato volontariamente cessato dall'ordine giudiziario a causa della pendenza di un procedimento penale - Successivo proscioglimento con formula piena - Disposizioni legislative in base alle quali il Consiglio superiore della magistratura deve riammettere in servizio il magistrato - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Consiglio superiore della magistratura nei confronti del Governo della Repubblica, della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica - Sollevabilita' del conflitto avverso atto legislativo solo in caso di impossibile proposizione della questione di legittimita' costituzionale nell'ambito di un giudizio comune Possibilita' che le disposizioni nella specie contestate siano scrutinate in via incidentale - Inammissibilita' del ricorso. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 3, comma 57; d.l. 16 marzo 2004, n. 66, convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 11 maggio 2004, n. 126, art. 2, comma 3. - Costituzione, artt. 77, 97 e 105. (005C0785) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.29 del 20-7-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI,
Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle disposizioni di cui all'articolo 3, comma 57,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2004), e all'articolo 2, comma 3, del decreto-legge 16 marzo 2004,
n. 66 (Interventi urgenti per i pubblici dipendenti sospesi o
dimessisi dall'impiego a causa di procedimento penale,
successivamente conclusosi con proscioglimento), convertito con
modificazioni dall'articolo 1 della legge 11 maggio 2004, n. 126,
promosso con ricorso del Consiglio superiore della magistratura,
notificato il 23 marzo 2005, depositato in cancelleria il 31
successivo ed iscritto al n. 16 del registro conflitti 2005.
Visti gli atti di costituzione della Camera dei deputati, del
Senato della Repubblica, del Presidente del consiglio dei ministri,
nonchè l'atto di intervento di Carnevale Corrado;
Udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2005 il giudice relatore
Ugo De Siervo;
Uditi gli avvocati Federico Sorrentino per il Consiglio superiore
della magistratura, Massimo Luciani per la Camera dei deputati,
Nicolò Zanon per il Senato della Repubblica e l'avvocato dello Stato
Ignazio Francesco Caramazza per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 13 dicembre 2004, il Consiglio
superiore della magistratura - in persona del Vice Presidente pro
tempore - ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica e, «ove occorra»
del Governo, in relazione alle disposizioni di cui all'art. 3,
comma 57, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2004), e all'art. 2, comma 3, del decreto-legge 16 marzo
2004, n. 66 (Interventi urgenti per i pubblici dipendenti sospesi o
dimessisi dall'impiego a causa di procedimento penale,
successivamente conclusosi con proscioglimento), convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1 della legge 11 maggio 2004, n. 126.
2. - Secondo la ricostruzione del ricorrente, il Governo sarebbe
intervenuto in via d'urgenza sulla disciplina introdotta dall'art. 3,
comma 57, della legge n. 350 del 2003, la quale aveva introdotto una
peculiare tutela risarcitoria in forma specifica per quei pubblici
dipendenti che «abbiano subito un'ingiusta sospensione o che siano
stati indotti ad abbandonare il pubblico impiego in ragione di un
procedimento penale» successivamente conclusosi con la loro
assoluzione. Tuttavia, si osserva nel ricorso, mentre la citata
disposizione legislativa - nella formulazione originaria - demandava
la sua attuazione ad un regolamento, il Governo avrebbe ritenuto di
provvedere mediante il decreto-legge n. 66 del 2004.
La disciplina risultante dai due atti normativi richiamati
individuerebbe quale beneficiario dell'intervento il pubblico
dipendente che, essendo stato sospeso dal servizio o dalla funzione e
comunque dall'impiego, o avendo chiesto di essere collocato
anticipatamente in quiescenza a seguito di un procedimento penale,
sia stato successivamente prosciolto. Risulterebbe, inoltre, una
netta diversificazione a seconda che il provvedimento di
proscioglimento sia stato adottato con formula assolutoria piena,
ovvero con formule assolutorie diverse; nel primo caso il dipendente
vanterebbe un vero e proprio diritto soggettivo perfetto al
ripristino o prolungamento del rapporto d'impiego, a fronte del quale
all'amministrazione non residuerebbe alcuno spazio per valutazioni
discrezionali (art. 3, comma 57, della legge n. 350 del 2003); nel
secondo caso, sulla domanda dell'interessato l'amministrazione
avrebbe la facoltà di disporre il reintegro, previo accertamento
negativo dei profili di responsabilità disciplinare (art. 3,
comma 57-bis, della legge n. 350 del 2003).
Sempre secondo quanto si riferisce nel ricorso, alcuni
magistrati, collocati anticipatamente in quiescenza a seguito di
procedimenti penali dai quali sono poi risultati assolti con formula
piena, avrebbero presentato istanza per essere riammessi in servizio.
L'Assemblea plenaria del C.S.M., nella seduta del 3 novembre 2004,
ritenendo la disciplina dettata dall'art. 3, comma 57, della legge
n. 350 del 2003 e dall'art. 2, comma 3, del d.l. n. 66 del 2004
lesiva della sfera di attribuzioni garantita dall'art. 105 della
Costituzione, ha ritenuto di sollevare conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato dinanzi a questa Corte.
3. - Il C.S.M. lamenta anzitutto la lesione delle proprie
prerogative di cui all'art. 10 della legge 24 marzo 1958, n. 195
(Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore
della magistratura), in quanto il Governo, intervenendo con un
decreto-legge su norme concernenti l'amministrazione della giustizia
e l'ordinamento giudiziario, avrebbe impedito che, a causa della
ristrettezza dei termini per l'emanazione e la conversione del
decreto-legge, venisse chiesto il parere del C.S.M., reso necessario
dal principio di leale collaborazione tra i poteri dello Stato.
Inoltre, il Consiglio risulterebbe esautorato delle sue funzioni
più tipiche dall'introduzione di un automatico meccanismo di
reintegrazione o di prolungamento del rapporto di lavoro dei
magistrati, come si verificherebbe nell'ipotesi di istanza presentata
a seguito di proscioglimento con formula piena, dal momento che
l'organo dovrebbe «totalmente prescindere dalla valutazione circa la
rilevanza disciplinare dei fatti che hanno formato oggetto di
procedimento penale, ai fini dell'accertamento, in termini di
attualità, della idoneità e delle attitudini del richiedente ad
esercitare nuovamente le funzioni».
Ulteriore lesione delle competenze attribuite al C.S.M. si
riscontrerebbe nell'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 66 del
2004, così come convertito nella legge n. 126 del 2004, laddove
stabilisce che al magistrato riammesso in servizio venga conferita,
in caso di anzianità non inferiore a dodici anni nell'ultima
funzione esercitata, una funzione di livello immediatamente
superiore, anche in soprannumero, previa valutazione della sola
anzianità di ruolo e delle attitudini desunte dalle ultime funzioni
esercitate e, nel caso di anzianità inferiore, una funzione, anche
in soprannumero, dello stesso livello. Si osserva, al riguardo, che -
nel caso di domanda dell'interessato di conferimento di funzioni di
livello superiore - rimarrebbe al C.S.M. la sola possibilità di
assumere il provvedimento, valutando unicamente l'anzianità di ruolo
del magistrato al momento della cessazione dal servizio, rimanendo ad
esso sottratta la valutazione discrezionale in ordine alla «idoneità
specifica, in concreto, del magistrato a rivestire quelle determinate
funzioni in relazione al posto richiesto».
4. - Quanto all'ammissibilità del conflitto di attribuzione
determinato da atti legislativi, il ricorrente richiama la
giurisprudenza di questa Corte ed in particolare la sentenza n. 457
del 1999, secondo la quale qualora l'atto lesivo delle attribuzioni
costituzionali sia un atto legislativo, lo strumento del conflitto
sarebbe utilizzabile in via residuale rispetto alla questione di
legittimità costituzionale in via incidentale.
A quanto si osserva nel ricorso, nel caso in questione non vi
sarebbe «altro rimedio che l'elevazione del conflitto tra poteri per
tutelare le attribuzioni», dal momento che il Consiglio non potrebbe
dare attuazione parziale al disposto normativo provvedendo sulla
domanda di riammissione ai fini della ricostruzione del solo rapporto
di servizio senza procedere anche all'assegnazione delle funzioni
giudiziarie. L'alternativa possibile consisterebbe, secondo il
ricorrente, nel negare ai magistrati istanti il diritto che la legge
ha voluto assicurare, attendendo eventuali ricorsi in sede
amministrativa allo scopo di sollevare in via di eccezione la
relativa questione di legittimità costituzionale; tale soluzione,
tuttavia, sarebbe preclusa dal divieto, per l'amministrazione, di
disapplicare leggi della cui costituzionalità si dubita. Comunque,
la considerazione dell'astratta praticabilità del giudizio comune al
fine di sollevare la questione di legittimità costituzionale in via
incidentale farebbe dipendere la tutela delle attribuzioni
costituzionali del C.S.M. dall'eventuale impugnativa dei
provvedimenti contra legem da parte degli interessati e dalla
valutazione del giudice adito.
5. - Il ricorrente chiede, pertanto, a questa Corte di accertare
se le attribuzioni costituzionali del C.S.M. siano lese in relazione
agli artt. 77, 97, 105 Cost., nonchè al principio di leale
collaborazione, dall'art. 3, comma 57, della legge n. 350 del 2003,
nonchè dall'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 66 del 2004,
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge
n. 126 del 2004, «nella parte in cui prevedono che il C.S.M. debba,
senza procedere ad alcuna valutazione, riammettere in servizio il
magistrato prosciolto in sede penale con una formula piena dopo che
questi sia volontariamente cessato, a causa di tale pendenza,
dall'ordine giudiziario, e laddove stabiliscono che a questi venga
conferita, in casi di anzianità non inferiore a dodici anni
nell'ultima funzione esercitata, una funzione di livello
immediatamente superiore, previa valutazione della sola anzianità di
ruolo e delle attitudini desunte dalle ultime funzioni esercitate, e,
nel caso di anzianità inferiore, una funzione, anche in
soprannumero, dello stesso livello».
Conseguentemente, il ricorrente chiede che la Corte dichiari:
che non spetta al Parlamento, in violazione dell'art. 105
Cost. e del principio di leale collaborazione, convertire il
decreto-legge n. 66 del 2004, contrastante a sua volta con l'art. 77
Cost., senza avere previamente assunto il parere del C.S.M., ai sensi
dell'art. 10 della legge n. 195 del 1958;
che non spetta al Parlamento (nè al Governo in sede di
approvazione del decreto-legge n. 66 del 2004) stabilire, in
violazione dell'art. 105 Cost., che la riammissione in servizio dei
magistrati ordinari prosciolti avvenga senza che il C.S.M. possa
valutare la rilevanza disciplinare dei fatti che hanno formato
oggetto di procedimento penale e che l'attribuzione ad essi delle
funzioni avvenga senza che il C.S.M. possa valutare l'idoneità
specifica, in concreto, del magistrato a rivestirle in relazione al
posto richiesto;
che spetta invece al C.S.M., in base all'art. 105 Cost. e al
principio di leale collaborazione, fornire al Governo e al Parlamento
il proprio parere in ordine ai progetti di legge in materia di
ordinamento giudiziario;
che spetta al C.S.M., ai sensi dell'art. 105 Cost., quando
disponga la riammissione in servizio di magistrati ordinari
prosciolti, valutare la rilevanza disciplinare dei fatti che hanno
formato oggetto di procedimento penale e l'idoneità specifica, in
concreto, del magistrato a rivestire quelle determinate funzioni in
relazione al posto richiesto.
Per gli effetti, il C.S.M. chiede, infine, che la Corte annulli
l'art. 3, comma 57, della legge n. 350 del 2003, nella parte in cui
non prevede che il C.S.M. abbia il potere di valutare la rilevanza
disciplinare dei fatti che hanno formato oggetto di procedimento
penale e l'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 66 del 2004,
convertito nella legge n. 126 del 2004, nella parte in cui non
prevede che il C.S.M. abbia il potere di valutare l'idoneità
specifica, in concreto, del magistrato a rivestire quelle determinate
funzioni in relazione al posto richiesto.
6. - Questa Corte, con ordinanza n. 116 del 2005, ha dichiarato
ammissibile il conflitto, disponendo la notifica del ricorso e della
stessa ordinanza al Presidente del Consiglio dei ministri, alla
Camera dei deputati e al Senato della Repubblica. Il ricorso e
l'ordinanza di ammissibilità sono stati notificati al Presidente del
Consiglio dei ministri e al Senato della Repubblica il 22 marzo 2005,
alla Camera dei deputati il 23 marzo 2005 e sono stati depositati
presso la cancelleria della Corte, con la prova delle avvenute
notifiche, il 31 marzo 2005.
7. - La Camera dei deputati si è costituita in giudizio
eccependo, preliminarmente, l'inammissibilità del conflitto, in
quanto sollevato in relazione ad atti legislativi asseritamente
lesivi delle attribuzioni costituzionalmente garantite.
Poichè la disciplina delle funzioni del C.S.M. è coperta da
riserve di legge (artt. 102, 105, 106, 107 e 108 Cost.), ritenere
ammissibile il conflitto proposto avverso la fonte costituzionalmente
necessaria equivarrebbe a stravolgere il sistema della riserva di
legge, finendo per consentire a tutti gli organi le cui funzioni
siano regolate con legge di dolersi del contenuto della medesima
attraverso lo strumento del conflitto.
Verrebbe, altresì, alterato il sistema della giustizia
costituzionale delineato dalla Carta fondamentale, incentrato sul
giudizio in via incidentale e nel quale la possibilità di censurare
le leggi con strumenti diversi sarebbe circoscritta a casi limite.
È ben vero, riconosce la difesa della Camera, che la Corte
costituzionale, nelle sentenze n. 457 del 1999 e n. 221 del 2002 ha
ammesso il conflitto di attribuzione avente ad oggetto un atto
legislativo; tuttavia la fattispecie oggetto del presente conflitto
sarebbe del tutto diversa da quelle considerate in tali sentenze.
Mentre nelle pronunce richiamate la ricorrente Corte dei conti
lamentava la sottrazione di alcune delle proprie competenze, nel caso
in esame, invece, si avrebbe una «semplice regolazione di una
competenza comunque appartenente al C.S.M.». Pertanto, nelle prime
due fattispecie l'instaurazione di un giudizio incidentale sarebbe
stata difficile o impossibile mancando una competenza il cui
esercizio fosse contestabile in sede giurisdizionale; nella
fattispecie in esame, invece, la competenza ci sarebbe e dunque il
suo esercizio ben potrebbe essere oggetto di sindacato
giurisdizionale nel quale sarebbe possibile sollevare la questione
incidentale di legittimità costituzionale.
Fuori delle ipotesi individuate nelle pronunce richiamate, il
conflitto di attribuzione non potrebbe essere prospettato contro atti
legislativi, se non nei casi puntualmente identificati dalla
giurisprudenza, e cioè contro atti che comprimano diritti
fondamentali e ne determinino un pregiudizio irreversibile e
insanabile, così come chiarito nella sentenza n. 161 del 1995 e
nell'ordinanza n. 73 del 1997 di questa Corte; e a ciò dovrebbe
aggiungersi che, per quanto attiene al C.S.M., vi sarebbe una
precedente pronuncia in termini con cui la Corte ha dichiarato
l'inammissibilità di un conflitto identico a quello in esame
(ordinanza n. 480 del 1995).
In ogni caso, secondo la difesa della Camera, sarebbe
inammissibile la censura relativa alla pretesa violazione
dell'art. 97 Cost., dal momento che in sede di conflitto di
attribuzione non potrebbe essere lamentata la violazione di norme
diverse da quelle che definiscono l'ambito delle attribuzioni
riconosciute dalla Costituzione al ricorrente.
Infondate sarebbero poi le censure con cui il C.S.M. lamenta la
violazione dell'art. 10 della legge n. 195 del 1958, in conseguenza
della mancata acquisizione del parere del Consiglio medesimo ai fini
della adozione della legge di conversione del decreto-legge n. 66 del
2004. Innanzitutto, osserva la Camera, detto parere sarebbe meramente
facoltativo e non già obbligatorio, come sostenuto dal ricorrente.
Inoltre, esso non sarebbe previsto dalla Costituzione, bensì da una
legge ordinaria, e questa non potrebbe condizionare il procedimento
di formazione delle leggi disciplinato dagli artt. 70 e ss. della
Costituzione e dai regolamenti parlamentari.
Nè la necessità dell'acquisizione del parere del C.S.M.
potrebbe desumersi dal principio di leale collaborazione, il quale
non sarebbe invocabile in relazione alla funzione legislativa, anche
tenuto conto del fatto che tale principio opera solo rispetto ad un
procedimento nel quale partecipino soggetti diversi, mentre il C.S.M.
non parteciperebbe in alcun modo al procedimento legislativo.
Peraltro, anche con riguardo al C.N.E.L. che, a differenza del
C.S.M., è espressamente qualificato dall'art. 99 Cost. come organo
di consulenza delle Camere e del Governo, la Corte avrebbe negato
l'obbligatorietà dei suoi pareri ai fini della adozione di leggi in
materie di rilevanza economica e sociale (sentenza n. 44 del 1966).
Infondata sarebbe altresì la censura secondo cui la adozione di
un decreto-legge avrebbe leso le prerogative del C.S.M. impedendogli
di rendere il parere di cui all'art. 10 della legge n. 195 del 1958;
infatti, l'art. 14 del regolamento del C.S.M. prevederebbe una
procedura d'urgenza e, in concreto, il Consiglio in più occasioni
avrebbe espresso il proprio parere su decreti legge.
Inoltre, la disciplina di profili attinenti all'ordinamento
giudiziario mediante la decretazione d'urgenza non solo sarebbe da
ritenere pienamente ammissibile (sentenza n. 184 del 1974), ma di
essa, nella specie, sussistevano tutti i presupposti, dovendosi dare
sollecita attuazione alle guarentigie previste dall'art. 3 della
legge n. 350 del 2003, attraverso le quali si sarebbe inteso tutelare
il diritto al lavoro assicurando una sorta di risarcimento in forma
specifica per i dipendenti che avessero subito una ingiusta
sospensione dal lavoro o una cessazione dal medesimo.
Infondata sarebbe, inoltre, la doglianza relativa alla lesione
delle prerogative del C.S.M. assicurate dall'art. 105 Cost. a seguito
della limitazione della discrezionalità nel valutare la domanda di
riassunzione dei magistrati.
Innanzitutto, la Costituzione rinvia alla legge la disciplina dei
poteri del Consiglio e la riserva di legge costituirebbe la migliore
e più efficace garanzia dell'autonomia e indipendenza della
magistratura. Peraltro, questa Corte avrebbe già chiarito che tale
riserva deve intendersi rispettata allorchè il legislatore enunci
criteri sufficientemente precisi, in grado di orientare la
discrezionalità dell'organo decidente (sentenza n. 72 del 1991). In
sostanza, sarebbe la legge a definire i poteri del C.S.M., lasciando
un margine di apprezzamento discrezionale, e sarebbe ancora la legge
a definire e garantire l'interesse generale. In ogni caso, la
limitazione, ad opera delle norme denunciate, dei poteri del
Consiglio si giustificherebbe in ragione della adozione di speciali
strumenti di tutela dei diritti fondamentali dei singoli.
Quanto alla lamentata lesione delle prerogative del ricorrente a
far valere eventuali profili di responsabilità disciplinare, la
difesa della Camera ritiene tale censura innanzitutto inammissibile,
sia in quanto le prerogative in materia di azione disciplinare
spetterebbero a soggetti diversi dal Consiglio, sia in quanto, in
tale materia, la facoltà di promuovere il conflitto di attribuzione
spetterebbe non al Consiglio nella sua collegialità, ma alla sua
sezione disciplinare.
La censura sarebbe comunque infondata, dal momento che la scelta
legislativa sarebbe non solo ragionevole, ma anche doverosa, tenuto
conto della ingiustizia che il magistrato avrebbe subito essendo
stato sottoposto a procedimento penale dal quale è stato poi
assolto. La previsione della riammissione in servizio avrebbe dunque
valore di risarcimento in forma specifica del danno subito.
La lamentata lesione delle attribuzioni costituzionali del C.S.M.
in forza della compressione del suo potere di apprezzamento
discrezionale nel decidere sulla domanda del magistrato di
riammissione in servizio in una funzione immediatamente superiore,
sarebbe inammissibile, dal momento che, in tal modo, il Consiglio -
chiamato ad adottare provvedimenti amministrativi - censurerebbe la
legge che delimita la sua discrezionalità nell'adozione degli atti
amministrativi medesimi. La previsione legislativa non sarebbe
comunque irragionevole, dal momento che il C.S.M. manterrebbe il
potere di valutare le attitudini del magistrato desumendole dalle
funzioni già esercitate e ciò si giustificherebbe in quanto solo
con riferimento a tali funzioni sarebbe possibile la valutazione,
essendosi il rapporto di lavoro successivamente interrotto.
8. - Anche il Senato della Repubblica si è costituito in
giudizio eccependo preliminarmente l'inammissibilità del conflitto
in quanto proposto nei confronti di una legge.
Rileva innanzitutto la difesa del Senato che una decisione di tal
genere non sarebbe preclusa dall'ordinanza con cui è stato
dichiarato ammissibile il conflitto, trattandosi di una pronuncia
emessa in limine litis.
In particolare, non ricorrerebbe nella fattispecie uno dei casi
particolari in cui la Corte ha ammesso il conflitto di attribuzione
in relazione ad atti legislativi e mancherebbe quel requisito della
residualità del medesimo in forza del quale il conflitto dovrebbe
escludersi nei casi in cui la legge da cui deriva la lesione delle
competenze sia denunciabile dal soggetto interessato nel giudizio
incidentale.
Nel caso di specie un tale giudizio sarebbe pienamente
configurabile. Il C.S.M., infatti, non si sarebbe trovato
nell'alternativa indicata nel ricorso tra applicare la legge ovvero
disapplicarla, ma avrebbe potuto darne un'interpretazione conforme a
Costituzione (secondo la propria prospettazione) e, enfatizzando il
profilo della previa valutazione delle attitudini, avrebbe potuto
negare, in ipotesi, il ripristino del rapporto di servizio. A ciò
sarebbe seguito un giudizio amministrativo nel quale il Consiglio
avrebbe potuto prospettare la propria lettura delle norme e, in
subordine, eccepirne l'incostituzionalità.
Il Senato rileva inoltre l'anomalia di un conflitto con cui si
chiede alla Corte un controllo astratto di costituzionalità di una
legge, nonchè la pronuncia di sentenze di annullamento additive.
Nel merito, il ricorso sarebbe infondato. Le riserve di legge
previste dalla Costituzione in materia di ordinamento giudiziario
(art. 108) e in materia di poteri del C.S.M. (art. 105), siano esse
da intendere come assolute, ovvero come relative, farebbero sì che
sia pur sempre la legge a stabilire i criteri cui deve essere
ancorato l'esercizio della discrezionalità del Consiglio.
Invece, ad avviso della difesa del Senato, il ricorso si
baserebbe sulla pretesa del C.S.M. di sovrapporre le proprie scelte
discrezionali a quelle legislative.
Peraltro, la disciplina legislativa sarebbe del tutto
ragionevole. Per i magistrati che siano stati assolti nel giudizio
penale con formula «non piena», il Consiglio avrebbe solo una
facoltà di ripristinare il rapporto di impiego, nonchè la
possibilità di verificare se risultino elementi di responsabilità
disciplinare o contabile. Nel caso di assoluzione con formula
«piena», vi sarebbe invece l'obbligo della riassunzione del
magistrato e sarebbe esclusa l'autonoma valutazione della rilevanza
disciplinare dei fatti che hanno formato oggetto del giudizio penale.
In sostanza, il legislatore avrebbe differenziato le due ipotesi,
bilanciando diversamente i valori in gioco, da un lato, i diritti
soggettivi e gli interessi legittimi dell'istante, dall'altro, il
prestigio e la considerazione di cui deve godere l'ordine
giudiziario.
Infondata sarebbe, comunque, l'asserita sottrazione di poteri
valutativi circa la rilevanza disciplinare dei fatti oggetto del
processo penale, dal momento che dopo la riammissione in servizio, il
magistrato ben potrebbe essere sottoposto a procedimento
disciplinare, ricorrendone le condizioni.
Inoltre, a differenza di quanto sostenuto nel ricorso, la legge
n. 350 del 2003 e il decreto-legge n. 66 del 2004 non escluderebbero
il potere del Consiglio di valutare l'idoneità specifica ed in
concreto del magistrato a rivestire le funzioni in relazione al posto
richiesto, essendo anzi espressamente previsto che debbano essere
valutate le sue attitudini desunte dalle funzioni da ultimo
esercitate.
Sostiene, ancora, il Senato che non spetterebbe al C.S.M. un
potere di consultazione preventiva su tutte le materie che attengono
all'ordinamento giudiziario: esso contrasterebbe con il procedimento
costituzionalmente previsto di approvazione delle leggi, nell'ambito
del quale neppure sarebbe ipotizzabile un principio di leale
collaborazione. Inoltre, destinatario del parere previsto
dall'art. 10 della legge n. 195 del 1958 sarebbe il Ministro della
giustizia e non il Parlamento.
9. - Anche il Presidente del Consiglio dei ministri si è
costituto in giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, deducendo «l'inammissibilità del ricorso per
conflitto contro il Governo per difetto di legittimazione passiva».
Il conflitto, infatti, sarebbe sorto a seguito della adozione di
normativa primaria da parte del Parlamento cui il Governo avrebbe
partecipato solo in via parziale e temporanea, cioè attraverso
l'adozione di un decreto-legge, destinato tuttavia, come tale, a
«tramutarsi» in legge. Pertanto, a seguito della conversione in legge
del suddetto decreto, la legittimazione passiva del Governo sarebbe
venuta meno retroattivamente.
Comunque, la funzione consultiva del C.S.M., prevista
dall'art. 10 della legge n. 195 del 1958 di cui si afferma la
lesione, sarebbe estranea all'esercizio dell'autogoverno.
10. - In prossimità della data fissata per l'udienza pubblica,
il C.S.M. ha depositato una memoria nella quale replica alle
eccezioni sollevate dalla Camera e dal Senato.
Con riguardo al profilo della ammissibilità del conflitto, il
ricorrente osserva che, in base alla giurisprudenza costituzionale,
mentre il conflitto di attribuzione su norma di legge sarebbe
strumento di difesa delle attribuzioni del ricorrente, la
proposizione della questione di legittimità costituzionale sarebbe
un generale e oggettivo mezzo di controllo della costituzionalità
delle leggi, nel quale la norma sarebbe «scrutinata in base alla sua
conformità a qualunque parametro costituzionale».
Lo strumento del conflitto di attribuzione sarebbe perciò
inutilizzabile allorchè il potere dello Stato, che si assume leso,
abbia la possibilità di ricorrere davanti al giudice contro l'atto
applicativo della norma che ritiene invasiva delle proprie
attribuzioni, in quanto in tal caso otterrebbe uno scrutinio «ampio»
ed «una più completa soddisfazione della propria pretesa».
Viceversa, quando non vi sia un atto applicativo della norma lesiva,
o quando esso non sia impugnabile da parte dello stesso organo o
soggetto che si afferma leso, non sarebbe configurabile un idoneo
giudizio.
Nel caso in esame, l'ammissibilità del conflitto proposto dal
C.S.M. discenderebbe dall'obbligo imposto dalla legge di «riammettere
in servizio, assegnando loro le relative funzioni» i magistrati,
obbligo che determinerebbe la lesione delle attribuzioni
costituzionali del ricorrente, anche indipendentemente dalla sua
esecuzione.
Inconsistente sarebbe poi l'eccezione di inammissibilità del
ricorso fondata sulla esistenza di una riserva di legge, posta dalla
Costituzione, in ordine alla disciplina delle funzioni del C.S.M..
Tale riserva, infatti, non escluderebbe la sanzionabilità da parte
della Corte in sede di conflitto della «esorbitanza della legge dai
propri limiti costituzionali».
Infondata sarebbe, altresì, l'eccezione secondo cui la
legittimazione a sollevare il conflitto spetterebbe alla sezione
disciplinare del Consiglio e non già al plenum, dal momento che, se
è vero che la Corte ha riconosciuto che tale sezione possa
promuovere direttamente il conflitto avverso atti che ostacolano
l'esercizio del potere disciplinare ad essa attribuito dalla legge,
ciò peraltro non escluderebbe che la funzione disciplinare sia
attribuita dalla Costituzione direttamente al Consiglio, che potrebbe
pertanto rivendicarne la titolarità.
Il ricorrente, inoltre, precisa che oggetto della propria
contestazione è che la legge escluda la possibilità per il C.S.M.
di «valutare sotto il profilo disciplinare, ai fini della
assegnazione delle funzioni ai magistrati cessati dal servizio, i
medesimi fatti che furono oggetto del giudizio penale»; di
conseguenza, unico organo legittimato a proporre il conflitto sarebbe
il plenum.
Nel merito, la difesa del C.S.M. ritiene che l'esistenza di una
riserva di legge non escluda affatto la discrezionalità dell'organo
di autogoverno della magistratura ma che semplicemente la delimiti.
Tale conclusione sarebbe coerente con la giurisprudenza
costituzionale, secondo la quale detta riserva non comporta che i
criteri fissati dal legislatore siano così analitici e dettagliati
da rendere vincolate le scelte del Consiglio. Viceversa, l'art. 3,
comma 57, della legge n. 350 del 2003 avrebbe escluso qualsiasi
discrezionalità del C.S.M., privandolo di ogni possibilità di
apprezzamento e di valutazione nelle scelte concernenti le competenze
attribuitegli dall'art. 105 Cost.
Sostiene, poi, il ricorrente che, a differenza di quanto
prospettato dalla difesa del Senato, non sarebbe esperibile
un'interpretazione adeguatrice delle disposizioni in esame. Infatti,
la diversa disciplina dettata dall'art. 3, comma 57, della legge
n. 350 del 2003 per i magistrati assolti con formula piena, rispetto
alla disciplina prevista dal comma 57-bis dello stesso articolo per i
magistrati assolti con formule diverse - per i quali sarebbe
espressamente consentito all'amministrazione di valutare elementi di
responsabilità disciplinare e contabile - renderebbe evidente che,
nel primo caso, la responsabilità disciplinare e contabile non
potrebbe essere valutata.
Il ricorrente lamenta, ancora, che la delimitazione, ai fini
della assegnazione delle funzioni, delle valutazioni che il Consiglio
potrebbe effettuare precluderebbe l'accertamento delle attitudini
effettive ed attuali in relazione allo svolgimento delle funzioni
richieste, in tal modo sottraendo al C.S.M. «il proprium delle scelte
in materia di promozione dei magistrati, in contrasto con l'art. 105
Cost.».
Per quanto attiene, infine, alla lamentata violazione del
principio di leale collaborazione, in riferimento alla mancata
acquisizione del parere del C.S.M., il ricorrente precisa che,
trattandosi appunto dell'invocazione di un «principio» e non di una
«regola», essa ben potrebbe coesistere con le norme concernenti il
procedimento di formazione delle leggi.
11. - Nella memoria depositata in prossimità dell'udienza il
Senato ribadisce l'inammissibilità del conflitto sollevato dal
C.S.M., sostenendo che esso darebbe luogo ad una anomala impugnazione
diretta della legge, pur essendo facilmente attivabile un giudizio
incidentale. Oltre all'ipotesi indicata nell'atto di costituzione, la
difesa del Senato ritiene che un tale giudizio sarebbe configurabile
anche nel caso in cui il Consiglio disattenda semplicemente la
domanda del magistrato che si trovi nelle condizioni previste dalla
legge, ovvero nel caso in cui un magistrato che si ritenga
«scavalcato» impugni il provvedimento che attribuisce la funzione al
soggetto istante.
Il conflitto sarebbe inammissibile in quanto sollevato avverso un
atto legislativo anche perchè, diversamente opinando, si arriverebbe
alla conseguenza inaccettabile di istituzionalizzare una corsia
preferenziale in favore del C.S.M. per impugnare le leggi sospettate
di incostituzionalità.
Seguendo la prospettazione del ricorrente, secondo il Senato, si
determinerebbe, altresì, una alterazione del procedimento di
formazione delle leggi in materia di giustizia, dal momento che si
renderebbe partecipe necessario il Consiglio, in tal modo alterando
anche il principio di separazione dei poteri dello Stato per lo
spazio pervasivo che verrebbe riconosciuto ad un organo che dovrebbe
invece occuparsi degli aspetti amministrativi della gestione
dell'ordine giudiziario.
Nella memoria si ribadisce, poi, l'inesistenza di un potere del
C.S.M. di rendere pareri direttamente al Parlamento, dal momento che
destinatario di essi sarebbe, ai sensi dell'art. 10 della legge
n. 195 del 1958, il Ministro della giustizia. Da ciò discenderebbe
l'assenza di qualunque rapporto tra Consiglio e Parlamento e la
conseguente impossibilità di invocare in materia il principio di
leale collaborazione.
Un rapporto diretto tra Parlamento e Consiglio non sarebbe
configurabile neppure con riguardo alla relazione al Parlamento sullo
stato della giustizia, prevista dall'art. 28 del regolamento interno
del C.S.M., in quanto, in realtà, destinatario della medesima
sarebbe il Ministro della giustizia che se ne servirebbe per
«affinare ed integrare la propria relazione alle Camere». Neppure
darebbe luogo ad un rapporto giuridico la previsione contenuta
nell'art. 13 del medesimo regolamento in merito a eventuali udienze
conoscitive del Parlamento o comunque in merito a richieste circa il
funzionamento della giustizia, dal momento che si tratterebbe di una
norma interna che non troverebbe riscontro nei regolamenti
parlamentari.
Inammissibile sarebbe, poi, la lamentata lesione delle
prerogative del C.S.M. conseguente alla scelta di non dare rilievo
disciplinare ai fatti oggetto del giudizio penale, dal momento che il
Consiglio non sarebbe titolare dell'iniziativa disciplinare.
Comunque, il legislatore, esercitando in modo ragionevole la propria
discrezionalità, avrebbe deciso che il procedimento disciplinare non
possa essere attivato ai fini della valutazione della riassunzione in
servizio.
Anche ove si interpretassero le disposizioni censurate nel senso
di escludere una valutazione sulla rilevanza disciplinare dei fatti,
oggetto del procedimento penale, autonoma ed indipendente dalla
apertura di un vero procedimento disciplinare, e dunque solo al fine
di valutare l'opportunità della riassunzione in servizio, le censure
sarebbero infondate. In sostanza, infatti, il Consiglio pretenderebbe
di valutare la rilevanza disciplinare di un comportamento in presenza
di una legge che stabilisce che tale rilevanza non c'è, allorchè vi
sia stata assoluzione con formula «piena». Inoltre, la pretesa del
ricorrente porterebbe a configurare una sorta di sanzione
disciplinare atipica e anomala, «consistente nel mancato reintegro»,
irrogata in assenza di un'iniziativa disciplinare vera e propria e al
di fuori delle regole del procedimento disciplinare.
In ogni caso, la materia disciplinare, con riguardo ai
magistrati, sarebbe coperta da riserva di legge e, nel caso di
specie, la legge n. 350 del 2003 e il decreto-legge n. 66 del 2004 -
nell'escludere che possa essere valutato il rilievo disciplinare dei
fatti oggetto del giudizio penale, ai fini della riammissione in
servizio - avrebbero effettuato una tipizzazione in negativo degli
illeciti disciplinari.
Infine, le disposizioni legislative in esame avrebbero apportato
solo limitate deroghe alla disciplina generale vigente in tema di
assegnazione di funzioni e progressione in carriera, deroghe che,
oltre ad essere giustificate dallo scopo risarcitorio che ne sarebbe
alla base, non lederebbero le attribuzioni costituzionali del C.S.M.,
il quale dovrebbe comunque valutare la specifica idoneità del
magistrato a rivestire le funzioni richieste, senza che la legge
imponga al Consiglio una scelta vincolata.
12. - L'Avvocatura dello Stato, nella memoria presentata in
prossimità dell'udienza, ribadisce il difetto di legittimazione
passiva del Governo in ordine al conflitto proposto dal C.S.M.
Ciò impedirebbe, altresì, qualsiasi contestazione attinente al
procedimento di formazione del decreto con riguardo alla mancata
assunzione del parere del C.S.M. da parte del Ministro della
giustizia, parere che - peraltro - sarebbe previsto dall'art. 10
della legge n. 195 del 1958 soltanto in relazione ai «disegni di
legge» concernenti l'ordinamento giudiziario, e «non anche con
riguardo ai provvedimenti aventi forza di legge adottati dal
Governo».
Peraltro, secondo la difesa del Presidente del Consiglio dei
ministri, sussistevano nella fattispecie i presupposti di necessità
ed urgenza per l'emanazione del decreto-legge n. 66 del 2004, a
seguito della scadenza del termine originariamente previsto
dall'art. 3, comma 57, della legge n. 350 del 2003 per l'adozione del
regolamento attuativo volto a rendere operativa la tutela
risarcitoria in forma specifica prevista da detta disposizione.
Infine, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, la funzione
consultiva invocata dal ricorrente avrebbe carattere meramente
facoltativo.
13. - Anche la Camera dei deputati ha depositato una memoria in
prossimità dell'udienza, riproponendo l'eccezione di
inammissibilità del conflitto in quanto concernente atto
legislativo, dal momento che l'esperibilità di tale strumento
sarebbe condizionata alla impossibilità di attivare il rimedio del
giudizio incidentale.
Il ricorso sarebbe, altresì, inammissibile, in quanto con esso
si chiede alla Corte una pronuncia additiva, mentre una tale
pronuncia non è prevista nell'ambito del giudizio per conflitto di
attribuzione, il quale è volto a dichiarare l'ordine delle
attribuzioni ed eventualmente ad annullare l'atto adottato in
violazione di quell'ordine e non già a dichiararlo incostituzionale.
In ogni caso, anche in relazione alle questioni incidentali, le
pronunce additive sarebbero ammissibili solo nel caso in cui fossero
a «rime obbligate», mentre nell'ipotesi in esame esisterebbe una
pluralità di opzioni alternative.
Quanto alla censura concernente la violazione del principio di
leale collaborazione, la Camera osserva che essa sarebbe
inammissibile in quanto priva del petitum, dal momento che ad essa
avrebbe dovuto fare seguito la domanda di annullamento del
decreto-legge n. 66 del 2004 e della relativa legge di conversione.
Ulteriore profilo di inammissibilità di tale censura deriverebbe dal
fatto che nella delibera del C.S.M. relativa al promovimento del
conflitto non vi sarebbe alcun riferimento ad essa.
In relazione al merito del ricorso, la difesa della Camera
sostiene che la normativa in questione darebbe «attuazione a
fondamentali esigenze costituzionali di giustizia» riguardando
soggetti che sarebbero stati lesi, nel diritto al lavoro e alla
onorabilità della propria figura professionale, dal semplice fatto
dell'assoggettamento a procedimento penale.
14. - In data 24 giugno 2005, e pertanto fuori termine, ha
depositato atto d'intervento ad opponendum il dott. Corrado
Carnevale, concludendo per l'ammissibilità del conflitto, ma per la
sua infondatezza nel merito.

Considerato in diritto

1. - Il Consiglio superiore della magistratura ha sollevato il
presente conflitto lamentando la lesione delle proprie attribuzioni
costituzionali, in relazione agli artt. 77, 97, 105 Cost., nonchè al
principio di leale collaborazione, ad opera dell'art. 3, comma 57,
della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2004), nonchè dell'art. 2, comma 3, del decreto-legge 16 marzo 2004,
n. 66 (Interventi urgenti per i pubblici dipendenti sospesi o
dimessisi dall'impiego a causa di procedimento penale,
successivamente conclusosi con proscioglimento), convertito in legge,
con modificazioni, dall'art. 1 della legge 11 maggio 2004, n. 126,
«nella parte in cui prevedono che il C.S.M. debba, senza procedere ad
alcuna valutazione, riammettere in servizio il magistrato prosciolto
in sede penale con una formula piena dopo che questi sia
volontariamente cessato, a causa di tale pendenza, dall'ordine
giudiziario, e laddove stabiliscono che a questi venga conferita, in
casi di anzianità non inferiore a dodici anni nell'ultima funzione
esercitata, una funzione di livello immediatamente superiore, previa
valutazione della sola anzianità di ruolo e delle attitudini desunte
dalle ultime funzioni esercitate, e, nel caso di anzianità
inferiore, una funzione, anche in soprannumero, dello stesso
livello».
2. - Il ricorso per conflitto di attribuzione è inammissibile.
3. - Nell'ordinanza n. 116 del 2005, a conclusione della fase
preliminare di delibazione in punto di ammissibilità del conflitto,
questa Corte ha esplicitamente affermato che «solo in seguito alla
piena esplicazione del contraddittorio», in particolare sul problema
dell'«idoneità di atti aventi natura legislativa a determinare
conflitto», avrebbe potuto «adottarsi una decisione definitiva».
A seguito dell'instaurazione del giudizio a cognizione piena nel
contraddittorio di tutte le parti coinvolte, è ora possibile
pronunciarsi definitivamente sul punto.
Secondo la più recente giurisprudenza di questa Corte (sentenza
n. 457 del 1999), l'ammissibilità del conflitto tra poteri dello
Stato non può essere negata sulla sola base della natura legislativa
degli atti ai quali venga ascritta, dal ricorrente, la lesione delle
attribuzioni costituzionali in gioco. Deve, peraltro, «escludersi,
nella normalità dei casi, l'esperibilità del conflitto tutte le
volte che la legge, dalla quale, in ipotesi, deriva la lesione delle
competenze, sia denunciabile dal soggetto interessato nel giudizio
incidentale» (cfr., al riguardo, anche sent. n. 221 del 2002).
Questi principi hanno trovato ulteriore conferma nell'ordinanza
n. 343 del 2003, là dove si è riconosciuto che il conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato è configurabile anche in
relazione ad atti di rango legislativo «ove da essi possano derivare
lesioni dirette all'ordine costituzionale delle competenze, ma solo
nel caso in cui non esista un giudizio nel quale questi debbano
trovare applicazione e quindi possa essere sollevata la questione di
legittimità costituzionale in via incidentale».
Non sussistendo alcuna valida ragione per discostarsi da tale
orientamento, nè essendo emersi elementi in tal senso nel corso del
giudizio, deve essere ribadito che il conflitto avverso atto
legislativo è sollevabile, di norma, da un potere dello Stato solo a
condizione che non sussista la possibilità, almeno in astratto, di
attivare il rimedio della proposizione della questione di
legittimità costituzionale nell'ambito di un giudizio comune.
Nel caso di specie, è determinante la circostanza che il C.S.M.,
nel corso di uno dei giudizi comuni che possono essere attivati dagli
interessati a seguito dell'adozione, da parte dello stesso C.S.M.,
dei provvedimenti regolati dalle norme de quibus, o comunque a
seguito dell'inerzia serbata su istanze tendenti alla emanazione di
tali provvedimenti, dispone della possibilità di eccepire, in via
incidentale, l'illegittimità costituzionale delle norme legislative
presentate in questa sede come asseritamente lesive delle proprie
attribuzioni.
La possibilità che le disposizioni contestate siano scrutinate
in via incidentale nel corso di simili giudizi, nei quali il
Consiglio superiore può far valere le proprie ragioni, comporta,
pertanto, la dichiarazione di inammissibilità del ricorso per
conflitto di attribuzione.
Restano assorbite le ulteriori eccezioni di inammissibilità
prospettate dalle parti, nonchè la questione dell'eventuale
ammissibilità dell'intervento in giudizio della parte privata.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
tra poteri dello Stato proposto dal Consiglio superiore della
magistratura, indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 15 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
05C0785