1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 10-6-1992
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 311 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 aprile 1992
N. 311 Ordinanza emessa il 1 aprile 1992 dal tribunale di Genova, sezione lavoro, nei procedimenti civili riuniti promossi dall'I.N.P.S. contro Banchero Luigia ed altri Previdenza e assistenza sociale - Pensioni I.N.P.S. - Integrazione al minimo - Perdita, dal 1º ottobre 1983, del diritto all'integrazione al minimo per una delle pensioni nel caso di cumulo di due pensioni entrambe integrate al minimo (con conseguente riduzione di tale pensione) - Affermata sussistenza (secondo la giurisprudenza della Cassazione e con sentenza interpretativa di rigetto della Corte costituzionale) del diritto alla c.d. cristallizzazione del trattamento non piu' integrabile - Esclusione di tale diritto con successiva norma di interpretazione autentica - Irragionevolezza con incidenza sul diritto all'assicurazione di mezzi adeguati alle esigenze di vita - Assenza della condizione di necessita' ed urgenza che giustifichino l'adozione dello strumento del decreto-legge - Compressione dell'autonomia ed indipendenza della funzione giurisdizionale. (D.-L. 20 marzo 1992, n. 237, art. 4, primo comma). (Cost., artt. 38, 77, 101 e 104). (092C0662) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 10-6-1992)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nelle cause previdenziali
riunite promosse dall'I.N.P.S. in persona del legale rappresentante
pro-tempore, elettivamente domiciliato in Genova, via XX Settembre,
8/21, presso avv. M. Girotti che lo difende e rappresenta come da
mandato in atti, appellante, contro Banchero Luigia, elettivamente
domiciliata in Genova, gall. Mazzini, 7/10, presso l'avv. M. Caniglia
che la rappresenta, appellata, e contro Canepa Cristina, Mondino
Luciana e Motzo Maria, elettivamente domiciliate in Genova, gall.
Mazzini, 7/10, presso l'avv. M. Caniglia che le rappresenta, appel-
late;
Premesso che nelle cause riunite, di contenuto identico a quello
del presente giudizio, promosse in grado di appello dall'I.N.P.S.
contro Selvatici Argia ed altri, questo stesso tribunale ha
pronunciato in data 19 febbraio 1992 ordinanza di rimessione alla
Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale
relativa all'art. 4, primo comma, del d.-l. 21 gennaio 1992, n. 14,
al momento vigente, per contrasto con gli artt. 77, 101, 104 e 38
della Costituzione, con la seguente motivazione:
"Premesso in fatto: titolari di pensione diretta già integrata al
minimo e di pensione SO di reversibilità non integrata, all'esito
sfavorevole delle domande amministrative chiedevano, in applicazione
degli effetti della sentenza n. 314/1985 della Corte costituzionale
(declaratoria d'incostituzionalità degli artt. 2.2 della legge n.
1338/1962 e 23 della legge n. 153/1969) dichiararsi il loro diritto
al trattamento d'integrazione al minimo sulla pensione SO e
condannarsi l'I.N.P.S. al relativo pagamento con i ratei arretrati ed
accessori in conformità al disposto dell'art. 6, settimo comma,
della legge n. 463/1983 (sulla c.d. cristallizzazione del trattamento
d'integrazione sulla seconda pensione fino al suo graduale
assorbimento nella perequazione della pensione-base).
Si costituiva l'I.N.P.S. resistendo sull'unica considerazione che
detta cristallizzazione riguardava la sola causa di cessazione
dell'integrazione conseguente al superamento del requisito reddituale
di cui all'art. 6, primo comma.
Il pretore accoglieva le domande dei ricorrenti con sentenza
appellata davanti a questo tribunale dall'I.N.P.S. con le stesse
difese svolte in primo grado.
Nelle more del giudizio è peraltro intervenuto il d.-l. 21
gennaio 1992 che all'art. 4, primo comma (titolato Norme di
interpretazione autentica e in materia di personale) ha così
disposto: 'l'art. 6, quinto, sesto e settimo comma, del d.-l. n.
463/1983, convertito con modificazioni dalla legge 12 settembre 1983,
n. 463, si interpreta nel senso che, nel caso di concorso di due o
più pensioni integrate al trattamento minimo e liquidate con
decorrenza anteriore alla data di entrata in vigore del predetto
decreto, l'importo del trattamento minimo vigente a tale data è
conservato su una sola delle pensioni come individuata con i criteri
previsti dal terzo comma dello stesso articolò.
All'odierna udienza, all'esito della discussione della causa
ritiene il tribunale di dover sollevare questione di legittimità
costituzionale di detto art. 4, primo comma, del d.-l. n. 14/1992.
All'esame della non manifesta infondatezza della questione, vanno
tuttavia premessi alcuni cenni sulle vicende della norma oggetto
della 'interpretazione autenticà a significazione del consolidarsi
di una giurisprudenza conforme dei giudici di merito, della
Cassazione e della stessa Corte costituzionale, basata sulla chiara
comprensione del testo del visto, settimo comma, dell'art. 6 della
legge n. 563/1983 e della sottesa ratio legis.
L'art. 6 in questione, è stato emanato a seguito di una serie di
pronunce d'incostituzionalità (Corte costituzionale nn. 230/1974,
263/1976, 34/1981, 102/1982 e seguite dopo il 1983 da Corte
costituzionale nn. 314/1985, 184, 1086 e 1144 del 1988, 81, 142, 179
e 250 del 1989) che hanno espunto, per incompatibilità con il
principio generale d'uguaglianza, tutti i divieti particolari
d'integrazione al minimo delle pensioni, auspicando (cfr. Corte
costituzionale n. 148/1988) un intervento legislativo di
razionalizzazione che disciplinasse 'sul piano generale, ispirandosi
ai principi contenuti negli artt. 3 e 38 della Costituzione la
materia relativa al diritto all'integrazione al minimo': l'art. 6 del
d.-l. n. 463/1983 ha quindi espresso una valutazione bilanciata del
rapporto tra esigenze di vita dei pensionati (riguardanti non solo
bisogni elementari e vitali, ma anche del tenore di vita e la
posizione sociale raggiunta per effetto dell'attività lavorativa
svolta: Corte costituzionale n. 173/1986) e la predisposizione dei
mezzi idonei a soddisfarle; in questo senso, il settimo comma
dell'art. 6 è stato introdotto, come si legge nei Lavori
parlamentari, 'al fine di evitare l'istantaneo ridimensionamento del
reddito previdenziale in pregiudizio dell'assistito che perda il
diritto all'integrazione al minimo". Su tale ultimo comma si è
quindi formata una solida opinione della Cassazione (cfr. ex pluribus
Cass. n. 7315/90 e 841/91) secondo cui 'in ipotesi di cumulo di più
pensioni, l'assicurato, ai sensi dell'art. 6 del d.-l. n. 463/1983,
convertito in legge n. 638/1983 ha diritto ad un solo trattamento
d'integrazione al minimo sulla pensione d'importo più alto .. ma la
cessazione del diritto all'integrazione sull'altra pensione non
implica la perdita del relativo trattamento economico essendo questo
conservato, ai sensi del settimo comma, fino al riassorbimento del
detto trattamento per effetto della rivalutazione automatica della
pensione-basè. Tale lettura del chiaro disposto dell'art. 6, settimo
comma, ha trovato da ultimo conforto, diventando così 'diritto
viventè nella motivazione della recente pronuncia della Corte
costituzionale (n. 418/1991), interpretativa di rigetto
dell'eccezione d'incostituzionalità della stessa norma da
interpretarsi nel senso che 'la misura della integrazione .. resta
ferma all'importo percepito alla data del 30 settembre 1983 ed è
destinata ad essere gradatamente sostituita per riassorbimento .. per
effetto della perequazione automaticà.
Ciò premesso, osserva il tribunale che l'art. 4, primo comma, del
d.-l. n. 14/1992 riproduce esattamente la tesi difensiva da lungo
tempo sostenuta dall'I.N.P.S. peraltro in netto contrasto con
l'orientamento giurisprudenziale sopra illustrato; detto decreto
d'urgenza ricalca inoltre un identico disegno di legge poco tempo
prima bocciato dalle Camere e quindi non inserito nel contesto della
legge finanziaria, a differenza di altre norme d'interpretazione
autentica prontamente approvate in materia previdenziale.
Dubita quindi il tribunale della legittimità costituzionale del
visto d.-l. per un profilo di contrasto con l'art. 77 cpv., della
Costituzione, in relazione alla palese assenza nella fattispecie di
una situazione di straordinaria necessità ed urgenza a provvedere in
una materia sulla quale il Parlamento aveva appena manifestato una
volontà di segno opposto, ex se evidenziante l'assenza di ogni
necessità ed urgenza sottesa al disegno governativo, come
argomentabile a contrariis dalla pronta approvazione di altre norme
d'interpretazione autentica d'iniziativa governativa.
Ma l'esame della vicenda formativa ed interpretativa dell'art. 6,
settimo comma, oggetto del criticato d.-l. n. 14/1992 consente di far
intravedere un altro profilo d'illegittimità costituzionale per
contrasto con gli artt. 101 e 104 della Costituzione.
È stato autorevolmente ritenuto (cfr. Corte costituzionale n.
187/1981) che 'non faccia buon uso della sua potestà il legislatore
che si sostituisca al potere cui è riservato il compito
istituzionale di interpretare la legge, dichiarandone mediante altra
legge l'autentico significato obbligatorio per tutti, e quindi
vincolante anche per il giudice, quando non ricorrano quei casi in
cui la legge anteriore riveli gravi ed insuperabili anfibologie o
abbia dato luogo a contrastanti applicazioni, specie in sede
giurisdizionalè giacchè in tal caso la legge avrebbe solo il nome
di interpretazione autentica.
Quando, infatti, il precetto della legge antecedente appaia
chiaro, non dando luogo a contrasti giurisprudenziali o scientifici,
la modificazione dell'interpretazione corrente da parte del
legislatore successivo, mediante sostituzione ad essa di altra
interpretazione, equivale a novazione legislativa e può quindi
nascondere il fine recondito di attribuire al nuovo precetto
efficacia retroattiva nei casi in cui la stessa non sia consentita;
in ogni caso ciò costituisce straripamento dell'alveo fisiologico
della funzione legislativa, con invasione di un campo
costituzionalmente riservato al potere giudiziario.
Ed allora non pare del tutto infondato nel caso di specie, un
ulteriore dubbio di illegittimità costituzionale per contrasto con
gli artt. 101 cpv. - della Costituzione, che affermando che 'i
giudici son soggetti solo alle leggì perciò stesso ne esclude ogni
forma di soggezione rispetto all'autore della legge, Parlamento o
Governo, quando pretende di imporre - con contestuale vulnus
all'indipendenza della magistratura tutelata dall'art. 104 della
Costituzione, una interpretazione vincolante e difforme da quella
consolidatasi come 'diritto viventè nella giurisprudenza di merito
della Cassazione, e della stessa Corte costituzionale, come nel visto
caso della cristallizzazione di cui all'art. 6, settimo comma, della
legge n. 638/1983.
Osserva in ogni caso il tribunale che, anche prescindendo dalla
problematica del carattere interpretativo od innovativo del d.-l.
definito di 'interpretazione autenticà, residuerebbe pur sempre un
macroscopico profilo di contrasto con l'art. 38 della Costituzione,
secondo cui i lavoratori hanno diritto che siano provveduti ed
assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di
infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione
involontaria.
Invero, il taglio del trattamento pensionistico effettuato dal
Governo con l'emanazione dell'art. 4 del d.-l. n. 14/1992 nell'ambito
di manifeste misure protettive del bilancio degli enti previdenziali,
va contro il precetto dell'art. 38 della Costituzione pienamente
osservato dalla norma sulla cristallizzazione del trattamento
economico vigente al momento della cessazione dell'integrazione al
minimo sulla seconda ed ulteriore pensione in fruizione; tale
disposizione, prevedendo il graduale assorbimento dell'ormai vietata
doppia integrazione al minimo nel tetto della perequazione automatica
della pensione-base, permette ai pensionati o pluripensionati ai
limiti, comunque, del minimo vitale, di non subire brusche variazioni
dell'essenziale reddito previdenziale, come del resto affermato dalla
stessa Corte costituzionale nella vista recente pronuncia n.
418/1991.
Quanto infine alla rilevanza della questione di legittimità,
basta osservare che, essendo tutti gli appellati titolari di due o
più pensioni in liquidazione anteriormente al d.-l. n. 463/1983 di
cui una sola integrata al minimo, la norma 'd'interpretazione
autenticà contenuta nel successivo d.-l. n. 14/1992 pare sicuramente
applicabile a tutte le posizioni soggettive dedotte in causa.
Va pertanto disposta la rimessione della proposta questione alla
Corte costituzionale, dandosi corso agli adempimenti previsti
dall'art. 23 della legge n. 87/1953";
Ritenuto che, non essendo stato convertito in legge il d.-l. 21
febbraio 1992, n. 14, nel termine costituzionalmente stabilito, il
Governo ha nel frattempo emanato un nuovo decreto-legge, avente il n.
237 in data 20 marzo 1992 (in Gazzetta Ufficiale del 21 marzo 1992),
nel quale è stato inserito l'art. 4 che, al primo comma, ripete alla
lettera il disposto dell'art. 4, primo comma, del precedente decreto
n. 14/1992 decaduto, così che detta disciplina risulta tuttora
vigente, ed in conseguenza conservano pieno vigore tutte le
osservazioni in punto legittimità costituzionale avanzate da questo
tribunale nella sopra riportata ordinanza; in conseguenza va
nuovamente investita la Corte costituzionale affinchè si pronunci
sulla legittimità del nuovo decreto;
Ritenuto inoltre che la riproposizione del contenuto del
precedente decreto-legge non convertito, mediante la emanazione di un
nuovo provvedimento, pone ulteriori problemi di legittimità
costituzionale, relativi sia alla forma seguita che alla potestà
governativa di riproporre la normativa in questione;
Ritenuto che sotto il profilo sostanziale va osservato che la
reiterazione di un decreto-legge non convertito per decorso del
termine, anzichè per voto contrario di una delle Camere, non
costituisce letterale violazione dell'art. 15 della legge 23 agosto
1988, n. 400, secondo comma, sub c), ma tuttavia sembra in contrasto
con l'art. 77 della Costituzione in quanto si traduce in una
ultrattività, oltre il termine costituzionale dei sessanta giorni,
della volontà normativa del governo; tale termine, viceversa, è
stabilito allo scopo sostanziale di contenere in limiti molto
ristretti, e per soli motivi di eccezionale necessità ed urgenza
(che non appaiono più tali con il trascorrere dei mesi nell'inerzia
parlamentare) il potere straordinario di normazione con forza di
legge riconosciuto all'esecutivo; diversa conclusione potrebbe
raggiungersi, al di là di un eccessivo rigorismo che vorrebbe in
ogni caso non rieterabile un decreto-legge decaduto, se il contenuto
del secondo provvedimento fosse diverso dal primo, ma in concreto la
cosa non si è verificata, in quanto la fattispecie normativa
esaminata è rimasta invariata (senza che possa avere rilevanza il
possibile mutamento di altre parti, estranee alla materia, del
decreto, perchè ciò non basta a conferire alla singola disposizione
un carattere di novità rispetto alla precedente);
Ritenuto, sotto il profilo formale, che l'inserimento della
disposizione in esame in un testo normativo contenente una vasta ed
eterogenea materia, unificata da un titolo di assoluta genericità,
come è nel caso del d.-l. n. 237/1992 in esame, comporta violazione
dell'art. 15, terzo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il
quale stabilisce che i decreti-legge debbono avere un contenuto
"specifico, omogeneo e corrispondente al titolo"; tale violazione,
sia pure di una legge di pari grado nella gerarchia delle fonti, ma
avente un carattere di inquadramento generale del potere di
decretazione del Governo, può essere vista come un ulteriore vizio
di legittimità costituzionale per violazione dei limiti sostanziali
di esercizio del potere, sempre con riferimento all'art. 77 della
Costituzione oltre che al generalissimo principio dello Stato di
diritto secondo cui il Governo nel suo operare non è legibus
solutus;
Ritenuto che la questione di legittimità relativa ai limiti del
poter di decretazione d'urgenza da parte del Governo, con specifico
riferimento alla possibilità o meno di reiterazione delle norme, era
già stato portato all'esame della Corte costituzionale da questo
tribunale con ordinanza 1º ottobre 1987 in causa I.N.A.D.E.L.-Mulè,
ma non potè essere affrontata dalla Corte perchè prima della sua
pronuncia sopravvenne la conversione in legge del decreto (cfr.
sentenza Corte costituzionale n. 1060/1988);
Ritenuto che anche i rilevati vizi relativi alla reiterazione del
decreto-legge appaiono rilevanti in causa, perchè dalla soluzione
deriva l'applicabilità o meno ai casi sottoposti al giudizio di
questo tribunale della norma rinnovata;

P. Q. M.
Visto l'art. 1 della legge n. 1/1948 e 23 della legge n. 87/1953;
Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 4, primo comma, del d.-l. 20
marzo 1992, n. 237, per contrasto con gli artt. 77, 101, 104 e 38
della Costituzione, e dispone la immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, sospendendo il giudizio in corso;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Genova, addì 1º aprile 1992
Il presidente: SCIACCHITANO

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