1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 52 del 30-12-2015
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 98 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 ottobre 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2015 (della Regione siciliana). Bilancio e contabilita' pubblica - Ammontare della riduzione della spesa corrente che ciascuna Provincia e Citta' metropolitana deve conseguire e riversare all'erario per l'anno 2015, ai sensi dell'art. 1, comma 418, della legge di stabilita' 2015 - Indicazione tabellare di importi riferiti agli enti di area vasta siciliani. - Decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, art. 1, comma 10, e allegata tabella 2. (15C00398) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.52 del 30-12-2015)

Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro
tempore, On.le Rosario Crocetta rappresentato e difeso, sia
congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del
presente atto, dagli Avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli,
elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione
siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre
ricorso con deliberazione della Giunta regionale che si allega;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
domiciliato per la carica in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna 370
presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, e
difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 10 e dell'acclusa
tabella 2 del D.L. 19 giugno 2015 n. 78 come convertito in legge 6
agosto 2015, n. 125, pubblicata in G.U.R.I. del 14 agosto 2015, n.188
S.O. recante «Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali.
Disposizioni per garantire la continuità dei dispositivi di
sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle
spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di
rifiuti e di emissioni industriali» per violazione dei seguenti
parametri:
dell'art. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle norme
di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. 1074 del 1965
in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto d'Autonomia;
Violazione degli artt. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma
1 delle norme di attuazione in materia finanziaria con riferimento
all'art. 20 dello Statuto d'autonomia in relazione alle materie per
le quali la Regione ha competenza legislativa esclusiva (artt. 14,
lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto d'autonomia) in relazione agli
artt. 81, comma 6, 97, comma 1 e 119, commi 1 e 6 della Costituzione,
art. 119, commi 1 e 4 della Costituzione in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001;
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 della
Costituzione;

Fatto

Nella G.U.R.I. del 14 agosto 2015, n. 188 S.O. n. 188 è stata
pubblicata la legge 6 agosto 2015, n. 125, di conversione, con
modificazioni, del D.L. 78 del 2015 recante «Disposizioni urgenti in
materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la
continuità dei dispositivi di sicurezza e di controllo del
territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario
nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni
industriali»
In particolare, l'articolo 1 del D.L. 78 del 2015 rubricato
«Rideterminazione degli obiettivi del patto di stabilità interno di
Comuni, Province e Città metropolitane per gli anni 2015-2018 e
ulteriori disposizioni concernenti il patto di stabilità interno» al
comma 10 così dispone: «Per l'anno 2015, l'ammontare della riduzione
della spesa corrente che ciascuna provincia e città metropolitana
deve conseguire e del corrispondente versamento, ai sensi
dell'articolo 1, comma 418, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, è
stabilito secondo gli importi indicati nella tabella 2 allegata al
presente decreto».
La disposizione in questione, attuativa dell'art. 1, comma 418
come modificato dall'art. 4, comma 5-ter del D.L. 31 dicembre 2014 n.
192, è collegata non solo al riordino delle province e delle città
metropolitane (avviato a livello nazionale con la legge n.56 del
2014, cd. Legge Delrio) ma anche al concorso al contenimento della
spesa pubblica.
Il versamento di risorse da parte delle province e delle città
metropolitane in favore dello Stato, di cui al secondo periodo del
citato comma 418 e successive modificazioni e integrazioni, è
strettamente connesso alla riduzione di spesa corrente previsto dal
periodo precedente della medesima disposizione dell'art. 418 della
legge n. 190/2014 come risulta dalla circolare n. 1/2015 del 30
gennaio 2015 con la quale sono state adottate le linee guida per
l'attuazione dei commi da 418 a 430 dell'articolo 1 della legge
190/2014 in relazione al personale ed al riordino delle funzioni
delle province e delle città metropolitane.
In tale documento, con riferimento ai commi in questione, viene,
tra l'altro, precisato che "la riduzione incrementale della spesa
corrente si coordina anche con la graduale attuazione dei processi di
mobilità del personale definiti dalla legge n. 56 del 2014 e dai
commi da 420 a 428 della legge 190/2014. Tali processi determinano
una progressiva riduzione della spesa del personale sostenuta dalle
città metropolitane e dalle province attraverso una ricollocazione
del personale in mobilità presso le amministrazioni titolari delle
funzioni non fondamentali in attuazione della predetta legge 56/2014
ed in altre amministrazione pubbliche, a cui si aggiunge, nello
stesso arco temporale del biennio 2015-2016, la riduzione di spesa
del personale in servizio presso gli enti di area vasta in ragione
dell'estinzione dei rapporti di lavoro in relazione alle cessazioni
dal servizio previste dalla disciplina vigente".
Pertanto, in ordine alla previsione del previsto contributo a
carico degli enti di area vasta dell'Isola, ex comma 418 dell'art. 1
della legge 23 dicembre 2014, n. 190, come attuato dalla Tabella 2
allegata all'art. 1 comma 10 del D.L. 78 del 2015 ove sono elencate
le riduzioni di spesa corrente che ogni ente deve conseguire per
l'anno 2015 al fine del corrispondente versamento ad apposito
capitolo di entrata del bilancio dello Stato, il contributo richiesto
alle Province e da finanziare attraverso riduzione della spesa
corrente, si ricollega al riordino degli enti di area vasta, quale
stabilito dalle fonti statali.
Ora, nell'attuazione delle proprie prerogative statutarie, il
legislatore siciliano ha autonomamente proceduto al riordino, tanto
che ha già soppresso le Province regionali.
Ciononostante il legislatore statale, che in precedenza aveva
mostrato di essere consapevole della separazione dei percorsi di
riordino, correlati all'autonomia regionale speciale, con l'art. 1,
comma 10 del d.l. 78 del 2015 ha superato la generale clausola di
salvaguardia recata alla fine della legge n. 190 del 2014 dal comma
734 che recita "Le disposizioni di cui alla presente legge sono
applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle province
autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei
rispettivi statuti e le relative norme di attuazione" ed ha
quantificato il concorso in questione nella tabella 2 acclusa
all'art. 1 comma 10 del D.L. 78 del 2015.
Quanto sopra premesso in fatto si formulano le seguenti doglianze

Diritto

Violazione dell'art. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle
norme dì attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. 1074 del
1965 in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto
d'Autonomia
La previsione in argomento sottrae a ciascuna provincia e città
metropolitana, mediante il meccanismo della riduzione della spesa
corrente da riversare ad apposito capitolo del bilancio dello Stato a
titolo di concorso per l'anno 2015, somme di spettanza degli enti
locali siciliani.
Ciò incide sul funzionamento degli enti locali siciliani e sulla
loro autonomia finanziaria e comporta, indirettamente, un vulnus
all'autonomia finanziaria della Regione in quanto sottrae alla
stessa, in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto
d'Autonomia, risorse nella misura in cui, per fronteggiare le
necessità di concorso degli enti locali, l'Ente regione deve
utilizzare proprie risorse di fatto - tenuto conto della particolare
congiuntura attuale - già destinate ad altri bisogni e che, invece,
occorre riversare nelle casse degli stessi enti.
In proposito si osserva che, secondo consolidata giurisprudenza,
essendo indiscutibile il depauperamento della finanza regionale,
Codesta Corte ha affermato che non "sia necessario dimostrare alcun
vulnus effettivo al bilancio regionale" (sent.n.152/2011). Ed invero
il concorso di cui ci si duole comporta effetti negativi sul bilancio
regionale poichè la misura di compartecipazione al concorso degli
enti locali, che deve necessariamente essere integrata dalla Regione
in considerazione della critica contingenza economica in cui detti
enti locali versano, va a sommarsi alle altre già insostenibili
riduzioni di risorse subite dalla Regione negli ultimi anni, anche
indirettamente.
Ne consegue la violazione dei principi formulati da codesta
ecc.ma Corte costituzionale con riferimento ai limiti entro i quali
sono legittime le riduzioni anche indirette di risorse per la
Regione, ossia che si tratti di manovre non tali da rendere
impossibile lo svolgimento delle funzioni regionali (sentenza
138/99).
Codesta Corte ha precisato in proposito che «Ciò vale tanto più
in presenza di un sistema di finanziamento che non è mai stato
interamente e organicamente coordinato con il riparto delle funzioni,
così da far corrispondere il più possibile, come sarebbe
necessario, esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari da un
lato, disponibilità di risorse, in termini di potestà impositiva
(correlata alla capacità fiscale della collettività regionale), o
di devoluzione di gettito tributario, o di altri meccanismi di
finanziamento, dall'altro».
Inoltre, appare necessario evidenziare che la giurisprudenza
costituzionale ha più volte ammesso che la legge dello Stato può,
nell'ambito di manovre di finanza pubblica, anche determinare
riduzioni nella disponibilità finanziaria delle Regioni, purchè non
sia alterato il rapporto tra i complessivi bisogni regionali e i
mezzi finanziari per farvi fronte (cfr. sentenze n. 307 del 1983,
n.123 del 1992, n. 370 del 1993 e n.138 del 1999) e, che, a tal fine,
essendo indiscutibile il depauperamento della finanza regionale, la
stessa Corte ha affermato che non "sia necessario dimostrare alcun
vulnus effettivo al bilancio regionale" (sent. n.152/2011).
Violazione degli agli artt. 14, lett.o) e 15) dello Statuto
d'Autonomia.
Questa difesa è consapevole della giurisprudenza di questa Corte
relativa al concorso degli enti locali delle autonomie speciali (cfr.
da ultimo sent.155 del 2015) ed al riguardo non può non rilevare
come Codesta Corte abbia affermato che «l'inerzia del legislatore
statale nella ricerca di un quadro complessivo di relazioni
finanziarie conforme al dettato costituzionale ....... ha determinato
una situazione che può pregiudicare l'assetto economico-finanziario
delle autonomie speciali nella misura in cui non assicuri la
congruenza tra l'attribuzione di risorse fiscali successivamente alla
riforma del 2011 e le funzioni effettivamente attribuite ed
esercitate dalle stesse autonomie speciali».
Il principio come sopra affermato è estensibile agli enti locali
poichè l'indiscriminata sottrazione di fondi a titolo di spesa
corrente da riversare in apposito capitolo di entrata al bilancio
dello Stato non consente, come precisato nella rubrica che precede,
l'esercizio di funzioni nè alla Regione nè agli enti locali.
Ciò in quanto al disposto concorso degli enti locali delle
autonomie speciali deve sopperire, a causa del depauperamento delle
casse degli enti locali, la stessa Regione con la conseguente
sottrazione dal suo bilancio delle somme necessarie a rifinanziare
gli enti locali regionali in relazione agli articoli dello statuto
rubricati.
Quanto sopra precisato, si rileva, quindi, la lesione delle
competenze regionali sancite dall'art. 14 lett. o) e dall'art. 15
dello Statuto e, inoltre, considerato che le Regioni sono legittimate
a denunciare la legge statale anche a difesa delle attribuzioni degli
enti locali (cfr. Corte Cost. sent. n. 298 del 2009 e precedenti ivi
citati).
Violazione degli artt. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle
norme di attuazione in materia finanziaria con riferimento all'art.
20 dello Statuto d'autonomia in relazione alle materie per le quali
la Regione ha competenza legislativa esclusiva (artt. 14 lett. o) e
dall'art. 15 dello Statuto d'autonomia) in relazione agli artt. 81,
comma 6, 97, comma 1 e 119, commi 1 e 6 della Costituzione.
Alla Regione viene impedito di attuare le proprie funzioni
amministrative in violazione dei principi di ragionevolezza e di buon
andamento della Pubblica Amministrazione, quali sanciti dagli artt. 3
e 97 della Costituzione, articolo quest'ultimo che, oltre che nel
comma 2, risulta violato anche con riferimento al comma 1 per
l'aspetto della garanzia degli equilibri di bilancio. Si denunciano
tali vizi, che pur non afferiscono al riparto delle competenze tra
Stato e Regione, in quanto ridondano nella lesione delle competenze
regionali quali previste dalla Statuto.
L'art. 20 attribuisce alla Regione la piena podestà
amministrativa nelle stesse materie in cui ad essa spetta la potestà
legislativa, in questo caso esclusiva, ai sensi degli artt. 14 e 15
(principio del parallelismo) e gli interventi della norma che
s'impugna afferiscono tutti a materie elencate dai suddetti articoli,
alle lettere come sopra riportate e impediscono alla Regione di
portare avanti le proprie attività amministrative nei detti ambiti.
Contestualmente si evidenzia che, per gli effetti che la sua
applicazione determina, la stessa disposizione si presta anche a
rilievi di incostituzionalità individuati nella lesione dei principi
di certezza delle entrate, di affidamento e di corrispondenza tra
risorse e funzioni pubbliche, all'esercizio delle quali le prime sono
preordinate, quali sanciti, dagli artt.81, comma 6, 97, comma 1 e
119, commi 1 e 6 della Costituzione, articolo quest'ultimo invocabile
anch'esso dalla Regione in virtù della clausola di maggior favore
recata dall'art. 10 della legge costituzionale 3 del 2001.
Violazione dell'art. 119, commi 1 e 4 della Costituzione in relazione
all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001
Il contributo richiesto alle Province ed alle Città
metropolitane e da finanziare attraverso riduzione della spesa
corrente, si ricollega al riordino degli enti di area vasta, quale
stabilito dalle fonti statali. In sostanza viene individuato il
contributo posto in capo a Province e Città metropolitane al
risanamento della finanza pubblica per l'anno 2015.
Ora, nell'attuazione delle proprie prerogative statutarie, il
legislatore siciliano ha, autonomamente proceduto al riordino, tanto
che ha già soppresso le Province regionali.
Ora l'autonomia finanziaria postula che le Regioni e gli enti
locali «abbiano la effettiva disponibilità delle risorse loro
attribuite ed il potere di manovra dei mezzi finanziari» (sentenza n.
171 del 1999) e ha «un indubbio carattere funzionale» (sentenza n.
742 del 1988) all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti
sono chiamati a svolgere.
Ne consegue che l'autonomia della Regione, indirettamente, e
quella degli enti locali, di disporre delle proprie risorse per
«finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite»
(art. 119, quarto comma, Cost.) è limitata dalla disciplina
impugnata., che incide pesantemente sulla disponibilità delle loro
risorse.
Ed invero, malgrado nella L. di stabilità lo Stato, il
legislatore statale abbia mostrato di essere consapevole della
separazione dei percorsi di riordino, correlata all'autonomia
regionale speciale, non ha espressamente escluso gli enti siciliani
dall'applicazione della previsione che si censura, attuativa del
comma 418 malgrado la una generale clausola di salvaguardia recata
alla fine della legge dal comma 734 che recita «Le disposizioni di
cui alla presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e le relative
norme di attuazione».
Il concorso richiesto mediante contenimento della spesa incide su
questa Regione con conseguente lesione della sua autonomia
organizzativa in materia di enti locali e di circoscrizioni (sentt.
298/2009 e 229/2013).
In ordine, poi, alla violazione dell'art. 119, comma 1 della
Costituzione è palese come i commi censurati incidano direttamente
sull'autonomia finanziaria di entrata e di spesa e la disponibilità
di risorse autonome degli enti locali siciliani e, indirettamente,
come già precisato su quella della Regione.
Tanto precisato, si rileva, quindi, la lesione dei parametri
rubricati e, inoltre, considerato che le Regioni sono legittimate a
denunciare la legge statale anche a difesa delle attribuzioni degli
enti locali (cfr. Corte Cost. sent. n. 298 del 2009 e precedenti ivi
citati), la violazione dell'autonomia amministrativa e finanziaria
dei liberi consorzi siciliani sancita dall'art. 119, commi 1 e 4
della Cost.
Ora l'autonomia finanziaria postula che le Regioni e gli enti
locali «abbiano la effettiva disponibilità delle risorse loro
attribuite ed il potere di manovra dei mezzi finanziari» (sentenza n.
171 del 1999) e ha «un indubbio carattere funzionale» (sentenza n.
742 del 1988) all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti
sono chiamati a svolgere.
Ne consegue che l'autonomia della Regione, indirettamente, e
quella degli enti locali, di disporre delle proprie risorse per
«finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite»
(art. 119, quarto comma, Cost.) è limitata dalla disciplina
impugnata., che incide pesantemente sulla disponibilità delle loro
risorse.
Violazione dell'art. 120 della Costituzione sotto il profilo della
leale collaborazione.
Senza recesso dalle superiori censure deve evidenziarsi
l'ulteriore profilo di illegittimità costituzionale in cui incorre
l'art. 1, comma 10 in esame e la relativa tabella 2 per giungere al
risultato del trasferimento dei fondi dagli enti locali della Regione
al bilancio dello Stato.
Al riguardo val la pena sottolineare che la tipologia
dell'intervento, limitato alle Regioni Sicilia e Sardegna, rendono
necessaria l'interlocuzione con la Regione, anche solo per chiarirne
ambiti e confini di praticabilità, modalità prescritte quando si
verta in materia finanziaria come nel caso di specie.
Inoltre si rende ancor più necessario un momento di raccordo per
l'attribuzione dei risparmi di spesa da riversare al bilancio dello
Stato posta la situazione di grave crisi dei comuni siciliani.
Da ciò la lesione del principio di leale collaborazione fra
Stato e Regioni, la cui pregnanza, in particolare con riferimento
agli atti di concorso degli enti locali alla finanza pubblica, in
ragione del carattere delle competenze regionali coinvolte, è stata
più volte ribadita da codesta ecc.ma Corte costituzionale a partire
dalla sent. 389/1995 (ex multis sentt. 50/2008 e -297/2012.).

P.Q.M.

Per quanto sopra esposto e per quanto si fa riserva di
ulteriormente dedurre si chiede che voglia codesta ecc.ma corte
costituzionale ritenere e dichiarare.
L'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 10 del D.L. 78
del 2015 e dell'acclusa Tabella 2 per violazione dei seguenti
parametri:
dell'art. 36 dello Statuto e dell'art. 2, comma 1 delle norme
di attuazione in materia finanziaria di cui al d.P.R. 1074 del 1965
in relazione agli artt. 14, lett. o) e 15) dello Statuto d'Autonomia
Artt. 14 lett. o) e dell'art. 15 dello Statuto per violazione
della competenza legislativa esclusiva in materia di "regime degli
enti locali" e di "ordinamento degli enti locali".
Violazione degli articoli 36 dello Statuto e dell'art. 2
comma 1 delle norme di attuazione in materia finanziaria con
riferimento all'art. 20 dello Statuto d'autonomia in relazione alle
materie per le quali la Regione ha competenza legislativa esclusiva
(artt. 14 lett. o) e dall'art. 15 dello Statuto d'autonomia) in
relazione agli artt. 81, comma 6, 97, comma 1 e 119, commi 1 e 6
della Costituzione, art. 119, commi 1 e 4 della Costituzione in
relazione all'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001;
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 della
Costituzione;
Si acclude copia della delibera di Giunta di autorizzazione a
ricorrere,

Palermo - Roma 9 ottobre 2015

Avv. Beatrice Fiandaca - Avv. Marina Valli