1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 41 del 5-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 578 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 gennaio - 2 settembre 1994
N. 578 Ordinanza emessa il 17 gennaio 1994 (pervenuta alla Corte costituzionale il 2 settembre 1994) dal tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da Valenti Rosario contro U.S.L. n. 35 di Catania ed altro. Impiego pubblico - Dipendenti delle UU.SS.LL. - Commissione di disciplina - Previsione che per la validita' delle riunioni della commissione e' necessaria la maggioranza qualificata di due terzi dei componenti - Violazione del principio fondamentale posto dalla legge statale in materia (art. 148 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3) che impone la presenza di tutti i componenti per la validita' delle rinioni della commissione di disciplina (princpio del collegio perfetto) - Eccesso di delega e violazione del diritto di difesa nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (D.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, art. 61, primo comma). (Cost., artt. 24, 76 e 97). (094C1078) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.41 del 5-10-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 6578/1993 r.g.
n. 2083/1993 r.s., proposto da Rosario Valenti rappresentato e difeso
dall'avv. Enzo Silvestri e domiciliato per legge presso la segreteria
della Sezione, contro l'U.S.L. n. 35 di Catania in persona del legale
rappresentante pro-tempore e l'assessorato regionale alla sanità in
persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentati e
difesi, il primo dall'avv. Giuseppe Tamburello e con domicilio
elettivo nel suo studio in Catania, via Ventimiglia n. 117, e il
secondo dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Catania presso la
quale è ex lege domiciliato. Per l'annullamento del provvedimento n.
88 del 22 ottobre 1993 e della deliberazione n. 3146 del 22 ottobre
1993 adottate dall'amministratorestraordinario della U.S.L. intimata
che hanno disposto la sanzione disciplinare della destituzione
dall'impiego, nonchè degli atti presupposti ivi compresi gli atti e
i verbali del procedimento disciplinare;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della U.S.L. intimata
nonchè quello dell'avvocatura dello Stato per l'assessorato
regionale;
Vista la propria ordinanza n. 236 del 17-24 gennaio 1994;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il referendario dott. Francesco Brugaletta per
la camera di consiglio del 17 gennaio 1994;
Uditi l'avv. E. Silvestri per il ricorrente, l'avv. G. Tamburello
per la U.S.L. e l'avvocato dello Stato G. Genovese per l'assessorato
intimato;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
Con il ricorso in epigrafe il signor Rosario Valenti esponeva: il
ricorrente, farmacista coadiutore della U.S.L. intimata, veniva
sottoposto a procedimento penale che si concludeva con sentenza del
1$ febbraio 1993 della Corte di cassazione che rigettava il ricorso
proposto dal ricorrente e confermava la sentenza n. 993/1991 del 10
luglio 1991 della Corte di appello di Catania che lo aveva condannato
a anni due e mesi undici di reclusione per concussione continuata,
con pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici per la
stessa durata, con condono ex d.P.R. 22 dicembre 1990, n. 394, per
anni due di reclusione e per la pena accessoria temporanea.
Successivamente il ricorrente è stato sottoposto a procedimento
disciplinare.
La commissione di disciplina, in più sedute tenutesi l'8 ottobre
1993 e il 18-19 ottobre 1993 ma con diversa composizione, ha proposto
con la deliberazione n. 9 del 19 ottobre 1993 la sanzione della
destituzione dall'impiego, sanzione irrogata con i provvedimenti in
epigrafe.
Avverso tali provvedimenti il ricorrente propone il predetto
ricorso deducendo le seguenti censure:
1. - Violazione dell'art. 112 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e
dei principi generali sul procedimento disciplinare.
Assume il ricorrente che la commissione di disciplina si è
riunita in diverse composizioni nelle sedute svoltesi, di talchè la
decisione finale è stata assunta da soggetti diversi da quelli che
hanno partecipato alla trattazione.
Ciò violerebbe la garanzia di difesa del ricorrente rendendo
invalido il provvedimento conclusivo del procedimento disciplinare.
2. - Violazione dell'obbligo della previa contestazione dell'art.
114 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3.
Sarebbero illegittimi i provvedimenti impugnati perchè adottati
in difformità dalla contestazione e dalla proposta della
commissione.
3. - Violazione dei principi in materia di adeguatezza e
proporzionalità della sanzione.
Assume, infine, il ricorrente l'invalidità dei provvedimenti
impugnati perchè non proporzionati all'illecito commesso.
Si è costituita in giudizio la U.S.L. intimata contestando il
ricorso avversario, sostenendone l'infondatezza e chiedendone il
rigetto.
Si è costituita in giudizio altresì l'avvocatura dello Stato,
per conto dell'assessorato regionale, chiedendo il rigetto del
ricorso e della domanda di tutela cautelare assumendone
l'infondatezza.
Nella camera di consiglio del 17 gennaio 1994 questo tribunale,
con ordinanza n. 236/1994, ha accolto la domanda di sospensione del
provvedimento impugnato ed ha ritenuto rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 61,
quarto comma, della legge d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761,
rinviandone l'esame alla presente ordinanza.
D I R I T T O
Il collegio ritiene di sottoporre al giudizio di costituzionalità
per contrasto con gli artt. 24, 76 e 97 della Costituzione, l'art.
61, quarto comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, nella parte in
cui prevede che "per la validità delle riunioni della commissione è
necessaria la maggioranza qualificata di due terzi".
La questione è rilevante e non manifestamente infondata.
Per quanto riguarda la rilevanza, da un lato non sussiste dubbio
sulla applicabilità alla fattispecie in esame del predetto art. 61,
quarto comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, dall'altro, allo
stato, il collegio non ritiene che possano accogliersi le censure
prospettate dal ricorrente nei confronti dei provvedimenti impugnati.
Non la prima relativa alla lamentata diversa composizione della
commissione di disciplina nelle sedute dedicate rispettivamente alla
trattazione ed alla decisione perchè proprio l'art. 61 in questione
dispone come unica regola per la validità delle sedute la presenza
dei due terzi dei componenti con ciò legittimando e consentendo la
partecipazione alle sedute di soggetti diversi purchè nel rispetto
del numero previsto.
Non la seconda perchè non si evidenzia la denunciata difformità
fra i fatti posti a base della contestazione e quelli contenuti nella
proposta e nei provvedimenti finali.
Non la terza perchè i provvedimenti adottati si appalesano immuni
dai denunciati vizi di violazione dei principi in materia di
adeguatezza e proporzionalità della sanzione.
Sicchè si appalesa rilevante, a norma dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, il dubbio di costituzionalità che investe l'art.
61, quarto comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (emanato ai
sensi dell'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, contenente
delega al governo per la disciplina dello stato giuridico del
personale delle U.S.L.), nella parte in cui prevede che "per la
validità delle riunioni della commissione è necessaria la
maggioranza qualificata di due terzi".
La questione si rivela, inoltre, non manifestamente infondata.
Infatti ritiene il Collegio che la commissione di disciplina
tenuta a valutare l'esistenza o meno di infrazioni disciplinari e la
colpevolezza del dipendente, nonchè la gravità e l'entità della
sanzione da adottare, assume tale importanza da richiedere
necessariamente l'intervento di tutti i membri chiamati a farne
parte; ciò in quanto dovrebbe sussistere l'esigenza fondamentale di
immutabilità dei membri del medesimo collegio imposta dalla
particolare natura della funzione, dal valore della pronuncia
concernente gli addebiti contestati all'incolpato e dalle conseguenze
afflittive che le punizioni determinano a carico delle persone
riconosciute responsabili delle trasgressioni.
Tant'è che il d.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957, all'art. 148,
quinto comma, prescrive (in via generale e introducendo una vera e
propria norma di principio) che "per la validità delle riunioni è
necessaria la presenza di tutti i componenti" prevedendo perciò il
collegio perfetto per realizzare le indispensabili garanzie nei
confronti dell'incolpato.
Ebbene il soddisfacimento di questa stessa esigenza nel comparto
sanitario viene reso impossibile dalla previsione contenuta nell'art.
61, quarto comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, nella parte in
cui prevede che "per la validità delle riunioni della commissione è
necessaria la maggioranza qualificata di due terzi" in quanto
introducendo il collegio imperfetto permette che alcuni componenti
possano partecipare alle sedute di trattazione ed altri, diversi dai
primi (sia pure in parte), possano assumere, in un secondo momento,
la decisione, senza avere partecipato alle fasi preliminari del
procedimento e senza avere una conoscenza diretta delle questioni
esaminate.
Nè appare chiaro il motivo per cui la deroga al principio
generale sia stata introdotta con il citato art. 61 esclusivamente
per il comparto sanitario.
Non c'è dubbio, pertanto, che la norma in questione sia in
contrasto con gli artt. 24, secondo comma, 76 e 97, primo comma,
della Costituzione.
L'art. 76 della Costituzione, infatti, fissando i limiti del
potere normativo delegato contiene una preclusione di attività leg-
islative così che ove la legge delegata incorra in una non
conformità con la legge delega, viola sicuramente il precetto
dell'art. 76 della Costituzione (cfr., fra le tante: Corte
costituzionale 12 giugno 1991, n. 260).
L'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (legge delega), a
sua volta, così recita:
"Lo stato giuridico ed economico del personale delle unità
sanitarie locali è disciplinato, salvo quanto previsto espressamente
dal presente articolo, secondo i principi generali e comuni del
rapporto di pubblico impiego.
In relazione a quanto disposto dal secondo comma dell'art. 13, la
gestione amministrativa del personale delle unità sanitarie locali
è demandata all'organo di gestione delle stesse, dal quale il
suddetto personale dipende sotto il profilo funzionale, disciplinare
e retributivo.
Il Governo è delegato ad emanare, entro il 30 giugno 1979, su
proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con i Ministri
della sanità e del alvoro e della previdenza sociale, previa
consultazione delle associazioni sindacali delle categorie
interessate uno o più decreti aventi valore di legge ordinaria per
disciplinare, salvo quanto previsto dall'ottavo comma del presente
articolo, lo stato giuridico del personale delle unità sanitarie
locali nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
1) assicurare un unico ordinamento del personale in tutto il
territorio nazionale;
2) disciplinare i ruoli del personale sanitario, professionale,
tecnico ed amministrativo;
3) definire le tabelle di equiparazione per il personale
proveniente dagli enti e dalle amministrazioni le cui funzioni sono
trasferite ai comuni per essere esercitate mediante le unità
sanitarie locali e provvedere a regolare i trattamenti di previdenza
e di quiescenza, compresi gli eventuali trattamenti integrativi di
cui all'art. 14 della legge 20 marzo 1975, n. 70;
4) garantire con criteri uniformi il diritto all'esercizio della
libera attività professionale per i medici e veterinari dipendenti
dalle unità sanitarie locali, degli istituti universitari e dei
policlinici convenzionati e degli istituti scientifici di ricovero e
cura di cui all'art. 42.
Con legge regionale sono stabiliti le modalità e i limiti per
l'esercizio di tale attività;
5) prevedere misure rivolte a favorire particolarmente per i
medici a tempo pieno l'esercizio delle attività didattiche e
scientifiche e ad ottenere, su richiesta, il comando per ragioni di
aggiornamento tecnico scientifico;
6) fissare le modalità per l'aggiornamento obbligatorio
professionale del personale;
7) prevedere disposizioni per rendere omogeneo il trattamento
economico complessivo e per equiparare gli istituti normativi aventi
carattere economico del personale sanitario universitario operante
nelle strutture convenzionate con quelli del personale delle unità
sanitarie locali.
Ai fini di una efficace organizzazione dei servizi delle unità
sanitarie locali, le norme delegate di cui al comma precedente, oltre
a demandare alla regione il potere di emanare norme per la loro
attuazione ai sensi dell'art. 117, ultimo comma, della Costituzione,
dovranno prevedere:
1) criteri generali per la istituzione e la gestione da parte di
ogni regione di ruoli nominativi regionali del personale del servizio
sanitario nazionale addetto ai presidi, servizi ed uffici delle
unità sanitarie locali. Il personale in servizio presso le unità
sanitarie locali sarà collocato nei diversi ruoli in rapporto a
titoli e criteri fissti con decreto del Ministro della sanità. Tali
ruoli hanno valore anche ai fini dei trasferimenti, delle promozioni
e dei concorsi;
2) criteri generali per i comandi o per i trasferimenti
nell'ambito del territorio regionale;
3) criteri generali per la regolamentazione, in sede di accordo
nazionale unico, della mobilità del personale;
4) disposizioni per disciplinare i concorsi pubblici, che devono
essere banditi dalla regione su richiesta delle unità sanitarie
locali, e per la efficacia delle graduatorie da utilizzare anche ai
fini del diritto di scelta i posti messi a concorso;
5) disposizioni volte a stabilire che nell'ambito delle singole
unità sanitarie locali l'assunzione avviene nella qualifica
funzionale e non nel posto.
I decreti delegati di cui al terzo comma del presente articolo
prevedono altresì norme riguardanti:
a) i criteri per la valutazione, anche ai fini di pubblici
concorsi, dei servizi e dei titoli di candidati che hanno svolto la
loro attività o nelle strutture sanitarie degli enti di cui all'art.
41 o in quelle convenzionate a norma dell'art. 43 fatti salvi i
diritti acquisiti ai sensi dell'art. 129 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 130 del 26 marzo 1969;
b) la quota massima dei posti vacanti che le regioni possono
riservare, per un tempo determinato, a personale in servizio a
rapporto di impiego continuativo presso strutture convenzionate che
cessino il rapporto convenzionale nonchè le modalità ed i criteri
per i relativi concorsi;
c) le modalità ed i criteri per l'immissione nei ruoli
regionali di cui al n. 1) del precedente comma, previo concorso
riservato, del personale non di ruolo addetto esclusivamente e, in
modo continuativo, ai servizi sanitari in data non successiva al 30
giugno 1978 ed in servizio all'atto dell'entrata in vigore della
presente legge presso regioni, comuni, province, loro consorzi e
istituzioni ospedaliere pubbliche".
Alla luce della suesposta normativa è evidente che l'intento del
legislatore era quello di disciplinare lo stato giuridico ed
economico del personale delle unità sanitarie locali secondo i
principi generali e comuni del rapporto di pubblico impiego, salvo le
deroghe espressamente previste dallo stesso art. 61 sopra visto.
E come è agevole desumere tra le deroghe consentite non vi è il
procedimento disciplinare.
Pertanto tale materia doveva essere disciplinata in conformità ai
principi generali e comuni contenuti nell'art. 148, quinto comma, del
d.P.R. n. 3 del 10 gennaio 1957, che, come detto sopra, prescrive
(introducendo una vera e propria norma di principio) che "per la
validità delle riunioni è necessaria la presenza di tutti i
componenti" (cd. collegio perfetto).
Conseguentemente è affetta da eccesso di delega rispetto all'art.
47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e viola l'art. 76 della
Costituzione la previsione contenuta nell'art. 61, quarto comma, del
d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, nella parte in cui prevede che "per
la validità delle riunioni della commissione è necessaria la
maggioranza qualificata di due terzi".
Sotto altro profilo, l'introduzione di una disciplina per il
comparto sanitario, peggiorativa nei confronti dell'incolpato,
differenziata (per quanto riguarda il punto considerato) da quella
generale e da quella di tutti gli altri comparti, si appalesa in
mancanza di una valida giustificazione (che non esiste) palesemente
irragionevole e incongruente (cfr.: Corte costituzionale n. 37 del 22
gennaio-7 febbraio 1991).
In ogni caso l'art. 61 in questione si appalesa, pur sempre, in
contrasto con l'art. 24 della Costituzione in quanto determina la
lesione del diritto inviolabile di difesa che deve sussistere in ogni
stato e grado di ogni procedimento (ancorchè disciplinare) in cui si
è in presenza di un incolpato e che verrebbe violato ove si
consentisse (attraverso l'"escamotage" del collegio imperfetto) a un
componente che non ha preso parte alla trattazione (nella quale il
diritto di difesa dell'incolpato si esplica al massimo e decisivo
livello) di partecipare alla decisione finale.
Infine lo stesso art. 61 si rivela in contrasto con l'art. 97
della Costituzione in quanto viola i principi di imparzialità e buon
andamento che devono ispirare l'attività della pubbliche
amministrazioni.
Infatti la particolare natura assunta dal giudizio disciplinare
fa sì che debbano essere disposte dal legislatore sufficienti
garanzie di imparzialità e di serietà del giudizio e tra tali
garanzie assumono valore fondamentale quelle relative alla stessa
commissione di disciplina, quale condizione imprescindibile per il
corretto e imparziale esercizio della funzione sanzionatoria.
In conclusione, va riconosciuta la rilevanza ai fini della
decisione del ricorso in epigrafe e la non manifesta infondatezza
della questione di legittimità costituzionale dell'art. 61, quarto
comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, nella parte in cui
prevede che "per la validità delle riunioni della commissione è
necessaria la maggioranza qualificata di due terzi" per contrasto con
gli artt. 24, 76 e 97 della Costituzione.
Conseguentemente deve disporsi la sospensione del presente
giudizio e la remissione della questione all'esame della Corte
costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, dichiara la rilevanza ai fini del decidere e la non
manifesta infondatezza in relazione agli artt. 24, 76 e 97 della
Costituzione, dell'art. 61, quarto comma, del d.P.R. 20 dicembre
1979, n. 761, nella parte in cui prevede che "per la validità delle
riunioni della commissione è necessaria la maggioranza qualificata
di due terzi".
Sospende il giudizio promosso con il ricorso di cui in epigrafe.
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Dispone che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del 17 gennaio
1994.
Il presidente: TROVATO
Il consigliere: LEOTTA
L'estensore: BRUGALETTA
94C1078