1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 5-4-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 169 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 dicembre 1994
N. 169 Ordinanza emessa il 7 dicembre 1994 dal tribunale di Firenze nel procedimento civile vertente tra Coveri Rossella e Consiglio dell'ordine degli psicologi della regione Toscana Professioni libere - Esercizio di attivita' psicoterapeutica - Autorizzazione agli iscritti all'ordine dei psicologi o ai medici iscritti all'ordine dei medici e degli odontoiatri, laureati da almeno cinque anni, che dichiarino sotto la propria responsabilita', di aver acquisito una specifica formazione professionale in psicoterapia adeguatamente documentata - Mancata previsione che il requisito del quinquennio del possesso del di- ploma di laurea possa essere liberamente e consapevolmente valutato dal Consiglio dell'ordine insieme con gli altri parametri - Disparita' di trattamento di soggetti aventi la stessa preparazione professionale in base al mero elemento temporale della data del diploma di laurea ed irragionevole nonche' iniquo impedimento dell'esercizio di un'attivita' legittimamente intrapresa in base alla normativa previgente, con conseguente danno per la salute dei pazienti costretti a cambiare psicoterapeuta - Incidenza sul principio della tutela del lavoro. (Legge 18 febbraio 1989, n. 56, art. 35, primo comma). (Cost., artt. 3, 32, primo comma, e 35). (095C0368) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 5-4-1995)

IL TRIBUNALE ORDINARIO
Ha pronunziato la seguente ordinanza nella procedura in camera di
consiglio iscritta a ruolo sub n. 2815/1994, avente ad oggetto:
ricorso ex art. 17 e segg. legge 18 febbraio 1989, n. 56, promossa
con ricorso depositato in cancelleria l'8 luglio 1994 da: Coveri
Rossella, elettivamente domiciliata in Firenze, Lungarno Vespucci 30,
presso e nello studio dell'avv. Anton Ugo Serra, che la rappresenta e
difende unitamente all'avv. Carmelo D'Antone, come da mandato a
margine del ricorso contro Consiglio dell'ordine degli psicologi
della regione Toscana, in persona del suo presidente dott. Pier
Nicola Marasco, elettivamente domiciliato in Firenze, via G. La Pira
17, presso e nello studio dell'avv. Paola Gallesi, che lo rappresenta
e difende come da mandato in calce alla copia notificata del ricorso.
Con ricorso presentato ai sensi dell'art. 17 della legge 18
febbraio 1989 n. 56, la dott.ssa Rossella Coveri ha impugnato per
l'annullamento la deliberazione del Consiglio dell'ordine degli
psicologi della Toscana presa in data 10 marzo 1994, con la quale si
rifiutava il consenso alla predetta ricorrente all'esercizio
dell'attività psicoterapeutica, ai sensi dell'art. 35 legge cit.,
non essendo la stessa laureata da almeno cinque anni dall'entrata in
vigore della legge.
Fissata l'udienza di comparizione delle parti in Camera di
consiglio e notificato il ricorso e il decreto al Consiglio
dell'ordine e al p.m., si costituiva l'Ordine degli psicologi della
regione Toscana, chiedendo il rigetto del ricorso. Discussa la causa
in camera di consiglio all'udienza del 7 dicembre 1994, il tribunale
si riservava di decidere sulle conclusioni delle parti riportate nei
rispettivi atti.
La norma di legge applicata dal Consiglio dell'ordine, come si è
detto, è l'art. 35 della legge n. 56/1989 cit., che recita: "1. In
deroga a quanto previsto dall'art. 3, l'esercizio dell'attività
psicoterapeutica è consentito a coloro i quali o iscritti all'ordine
degli psicologi o medici iscritti all'ordine dei medici e degli
odontoiatri, laureati da almeno cinque anni, dichiarino, sotto la
propria responsabilità, di aver acquisita una specifica formazione
professionale in psicoterapia, documentandone il curriculum formativo
con l'indicazione delle sedi, dei tempi e della durata, nonchè il
curriculum scientifico e professionale, documentando la preminenza e
la continuità dell'esercizio della professione psicoterapeutica. 2.
È compito degli ordini stabilire la validità di detta
certificazione. 3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 sono
applicabili fino al compimento del quinto anno successivo alla data
di entrata in vigore della presente legge".
Dalla documentazione prodotta e dalle comparse depositate è
risultato evidente che l'unico motivo per cui il Consiglio
dell'ordine degli psicologi della Toscana ha rigettato la domanda
della dott.ssa Coveri, diretta ad acquisire l'autorizzazione
all'esercizio dell'attività psicoterapeutica, è quello della
mancanza del requisito dell'essere la stessa laureata da almeno
cinque anni: il Consiglio, infatti, non è entrato nel merito della
validità della certificazione prodotta dalla richiedente,
considerandola evidentemente più che sufficiente.
Il rigetto della domanda è conseguenza dell'essersi la Biagini
laureata il 3 aprile 1989, con la conseguenza che al 10 marzo 1994
(ultimo giorno utile per l'applicazione della normativa transitoria
dell'art. 35, per quanto disposto dal terzo comma) non aveva maturato
il requisito dei cinque anni dalla laurea.
L'unica problematica interpretativa sottoposta al Tribunale
riguarda l'interpretazione del termine di cinque anni voluto dal
legislatore.
La ricorrente suggerisce un'esegesi meno rigida di quella recepita
dall'ordine, per due ordini di motivi:
a) la legge ha voluto fare riferimento a coloro che si siano
laureati nell'anno accademico 1988/89, vale a dire dell'anno
accademico dal quale sono trascorsi i cinque anni previsti dalla
norma per aver diritto al riconoscimento dell'attività
psicoterapeutica;
b) la valutazione meno rigida - che tenga cioè conto dell'anno
accademico in cui il soggetto si è laureato, o quanto meno della
sessione di laurea o della data del suo inizio, invece che della data
esatta della discussione della tesi di laurea - è consentita dal
fatto che l'opposta soluzione verrebbe a determinare
un'ingiustificata disparità di trattamento tra i laureati nella
medesima sessione di laurea.
Ciò posto, il Collegio non può esimersi dall'osservare quanto
segue:
1) in realtà il legislatore, mediante la disposizione del terzo
comma, che limita l'applicazione della normativa transitoria ai
cinque anni successivi alla data di entrata in vigore della
normativa, ha sostanzialmente stabilito un termine preciso: i
requisiti devono maturare nel periodo 10 marzo 1989-10 marzo 1994 e,
più in particolare il soggetto deve essere laureato entro il 10
marzo 1989;
2) la normativa di cui all'art. 35 è norma eccezionale rispetto
alla regola generale posta dall'art. 3 della legge 56, cui fa
espressa deroga: ne consegue che l'interpretazione analogica non può
essere permessa e l'orientamento deve essere tendenzialmente
restrittivo;
3) il requisito della laurea da oltre cinque anni è un
requisito diverso e ulteriore rispetto a quello del raggiungimento di
una sufficiente formazione professionale che è dimostrato (e su cui
il Consiglio dell'ordine deve esprimere la sua valutazione) dalla
autodichiarazione e dalla documentazione prodotta e non dal possesso
da un certo periodo del diploma di laurea.
In definitiva, secondo il Tribunale, I'applicazione del termine di
cinque anni dalla laurea non può che essere letterale e puntuale: il
soggetto richiedente deve essere laureato entro il giorno dell'anno
di cinque anni prima rispetto alla data della delibera del Consiglio
dell'ordine: se il Consiglio dell'ordine come nel caso di specie, ha
deliberato il 10 marzo 1994 il soggetto richiedente doveva essere
laureato entro il 10 marzo 1989.
Si deve, a questo punto, far emergere la ratio dell'art. 35, che,
si ricordi, è norma transitoria.
Prima dell'emanazione della legge n. 56/1989 l'esercizio della
psicoterapia era permesso a chiunque, o meglio non era vietato a
nessuno; il legislatore ha voluto porre, da ora in poi, dei limiti
ben precisi, in modo che la psicoterapia fosse esercitata solo da
soggetti abilitati.
L'art. 35, pertanto, costituisce un tentativo di passaggio
"morbido" da una situazione per nulla regolamentata ad una
rigidamente regolamentata, mediante l'individuazione di soggetti che,
per la professionalità raggiunta fino al momento dell'entrata in
vigore della nuova normativa, si ritiene non necessitino della
frequenza del corso quadriennale di formazione post-universitario
previsto dall'art. 3.
Di fronte ad un caso-limite come quello della ricorrente Coveri la
quale, per ventiquattro giorni, non può rientrare nel disposto
dell'art. 35 nonostante la esperienza maturata in campo
psicoterapeutico, questo Tribunale si è posto, di ufficio, il
problema relativo alla sindacabilità o meno, dal punto di vista dei
principi costituzionali, dei criteri seguiti dal legislatore nel
disegnare la normativa transitoria.
Si deve sottolineare che il legislatore intende discriminare
all'interno di una categoria di soggetti che gia esercitavano la
professione psicoterapeutica, come si evince con certezza dal curric-
ulum scientifico e professionale che deve essere prodotto nella
domanda: dettando i criteri limitativi dell'art. 35 (diploma di
laurea; possesso dello stesso da almeno cinque anni; possesso di una
specifica formazione professionale in psicoterapia; esercizio della
psicoterapia con modalità continua e preminente) il legislatore,
quindi, prevede che alcuni di tali soggetti non possano più
esercitare la psicoterapia.
Tale eventualità deve essere osservata sotto due profili:
a) per il richiedente che si vede respinta la domanda si tratta
della negazione di un diritto fino a quel momento esercitato; è
intuitivo che l'esercizio di tale diritto abbia, fra l'altro, un
rilevante risvolto economico-sociale.
In tale visuale emerge la necessità di rispetto dell'art. 3 della
Costituzione, in modo che tale limitazione - sicuramente necessaria
nella logica della legge n. 56/1989 - sia applicata soltanto in casi
nei quali la stessa è necessitata e non venga applicata in maniera
diversa rispetto a soggetti in posizione analoga.
Emerge, inoltre, ancora con maggior forza la necessità del
richiamo all'art. 35 della Costituzione, trattandosi di soggetti che
esercitavano un lavoro legittimamente e che si vedono negata la
possibilità di continuare in tale esercizio;
b) per il/i paziente/i del soggetto richiedente ed al quale sia
stata respinta la domanda (pazienti che, si ripete, esistono
sicuramente, in quanto presupposto per la presentazione della domanda
è l'esercizio della professione psicoterapeutica) si tratta
dell'interruzione di una terapia in corso. È notorio che, proprio
per il tipo di terapia, la sostituzione di uno psicoterapeuta con un
altro risulti assai difficile in molti casi, in quanto la figura del
curante assume, rispetto a certe patologie, un'importanza di maggior
spessore rispetto a quella che può assumere quella del medico
curante in una patologia di carattere esclusivamente fisico.
In questa seconda visuale, il rispetto dell'art. 32, primo comma,
della Costituzione, che tutela anche la salute psichica, impone che
l'interruzione forzata della terapia sia limitata ai casi in cui il
curante dia così scarse garanzie di preparazione professionale da
risultare preferibile, anche rispetto alla salute dei suoi pazienti,
che la terapia si interrompa e che il malato si rivolga ad altro
psicoterapeuta.
Nella presente controversia, peraltro, il vaglio di
costituzionalità può essere proposto soltanto rispetto ad un solo
requisito dettato dall'art. 35 della legge n. 56/1989, vale a dire
quello del possesso da oltre cinque anni del diploma di laurea.
Infatti, come già evidenziato, la Biagini è in possesso di tutti
gli altri requisiti: è laureata, ha effettuato la prevista
autodichiarazione e il Consiglio dell'ordine niente ha eccepito in
ordine al possesso da parte della stessa di una specifica formazione
professionale in psicoterapia, nè in ordine all'esercizio continuo e
preminente della professione psicoterapeutica.
Il Tribunale ritiene che la motivazione che ha spinto il
legislatore a dettare il requisito del possesso del diploma di laurea
da oltre cinque anni sia quella di porre una presunzione di
sufficiente maturazione professionale: il soggetto solo dopo la
laurea potrebbe dedicarsi proficuamente e seriamente all'esercizio
della psicoterapia, potendo acquisire una determinata formazione
mediante corsi e mediante l'esercizio di psicoterapia; il termine di
cinque anni, evidentemente, è stato ritenuto congruo per raggiungere
una ragionevole convinzione in ordine al raggiungimento di un
determinato standard - sia dal punto di vista professionale, che da
quello "esperienziale". Verosimilmente il legislatore ha, altresì,
tenuto conto che, nel regime ordinario dettato dall'art. 3 della
legge n. 56/1989, i laureati potranno esercitare la psicoterapia solo
dopo circa cinque anni dalla laurea (dovendo seguire corsi almeno
quadriennali).
Ebbene, se questa è la ratio della norma, essa appare
insoddisfacente, tanto da rendere non manifestamente infondata la
questione relativa alla sua correttezza costituzionale.
In primo luogo essa non tiene presente che, prima dell'entrata in
vigore della legge n. 56/1989, l'esercizio della psicoterapia era
possibile anche ai non laureati: la data di laurea, quindi, non è
affatto indice del presumibile inizio dell'approfondimento del
soggetto rispetto all'attività psicoterapeutica.
In secondo luogo, e specialmente, l'art. 5 demanda al Consiglio
dell'ordine una piena valutazione in ordine al raggiungimento da
parte del richiedente della specifica formazione professionale in
psicoterapia, mediante l'analisi del curriculum prodotto dal
soggetto, e la valutazione degli studi compiuti dallo stesso, della
continuità e della preminenza dell'esercizio della professione
psicoterapeutica.
La presunzione insita nell'art. 35, pertanto, viene a sovrapporsi
al giudizio di merito che il Consiglio dell'ordine deve esprimere,
obbligando il Consiglio stesso a respingere le domande anche in
presenza di una convinzione piena in ordine al raggiungimento dei
requisiti più volte citati.
È il caso che appunto viene in esame nel presente giudizio, pur
con la caratteristica del caso-limite.
Sembra al Tribunale, invece, che il Consiglio dell'ordine, per una
valutazione congrua della posizione di ogni soggetto, possa sì
tenere conto del possesso della laurea da un certo periodo, ma che
sia irragionevole - e in determinati casi, iniquo - che la
valutazione di tale parametro sia rigidamente predeterminato dalla
legge e non possa essere liberamente e consapevolmente valutato
insieme a tutti gli altri parametri.
Rispetto ai parametri costituzionali sopra richiamati, pertanto,
la norma in oggetto rende possibili (e, nel caso oggetto della
presente controversia, provoca) gravi violazioni: soggetti aventi la
stessa preparazione professionale in psicoterapia che ricevono un
trattamento ingiustificatamente differenziato; soggetti con adeguata
formazione professionale che vengono impediti a proseguire
l'esercizio di una professione legittimamente intrapresa; pazienti
che vengono ingiustificatamente costretti ad interrompere una
psicoterapia in corso o, quanto meno, a sostituire al proprio
psicoterapeuta un altro.
Tali violazioni appaiono evitabili mediante la soppressione del
requisito in oggetto e l'affidamento al giudizio complessivo del
Consiglio dell'ordine (a sua volta, si deve ricordare, pienamente
valutabile dal giudice ordinario davanti al quale la deliberazione
venga impugnata) della decisione in ordine alla sussistenza dei
presupposti necessari per la continuazione dell'esercizio
dell'attività psicoterapeutica.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953 n. 87;
Solleva di ufficio, in quanto ritenuta rilevante e non
manifestamente infondata, questione di legittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 3, 35 e 32, primo comma, della Costituzione,
dell'art. 35, primo comma, legge 18 febbraio 1989 n. 56 - Ordinamento
della professione di psicologo - nella parte in cui richiede, per
l'autorizzazione all'esercizio dell'attività psicoterapeutica, oltre
al diploma di laurea, il suo possesso da almeno cinque anni;
Dispone la immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione del presente processo;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica,
nonchè alle parti ed al p.m.
Così deciso dal Tribunale, come sopra composto, riunito nella
Camera di Consiglio del 7 dicembre l994.
Il presidente: AVETA
Il giudice est.: PRODOMO
95C0368