1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 45 del 21-11-2001
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 34 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 18 settembre 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia autonoma di Trento, depositato il 28 settembre 2001 Corte dei conti - Affermazione della competenza delle Sezioni riunite in sede di controllo a sottoporre a verifica di compatibilita' economico-finanziaria l'ipotesi di accordo di settore per il personale con qualifica di direttore della Provincia autonoma di Trento e dei suoi enti funzionali (periodo 1998-2001), ai sensi dell'art. 51 del d.lgs. n. 29/1993 - Lamentata invasione della sfera di competenza provinciale, non applicandosi, secondo la ricorrente, i controlli previsti dal predetto d.lgs. n. 29/1993 agli atti provinciali, in quanto non compresi tra quelli tassativamente indicati dallo Statuto regionale e dalle relative norme di attuazione. - Delibera 24 luglio 2001 n. 42/CONTR/CL/01 della Corte dei conti, sezioni riunite in sede di controllo. - Statuto Trentino-Alto Adige (approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), artt. 8, n. 1), e 16 e relative norme di attuazione, e in particolare, art. 2 d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266 e d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, come modificato dal d.lgs. 2 ottobre 1997, n. 385 e dal d.lgs. 14 giugno 1999, n. 212. (001C1033) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.45 del 21-11-2001)

Ricorso per conflitto di attribuzioni della Provincia autonoma di
Trento, in persona del presidente della giunta provinciale pro
tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della giunta
provinciale. n. 2282 del 7 settembre 2001 (all. 1), rappresentata e
difesa - come da procura speciale del 12 settembre 2001 (rep.
n. 25358), rogata dal dott. Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante
della Provincia stessa (all. 2) - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon
di Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in
Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, in via Confalonieri n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso alla Corte dei
conti, sezioni riunite in sede di controllo, di sottoporre a verifica
di compatibilità economico-finanziaria l'ipotesi di accordo di
settore per il personale con qualifica di direttore della Provincia
autonoma di Trento e dei suoi enti funzionali (periodo 1998-2001), e
per il conseguente annullamento della delibera 24 luglio 2001, n. 42
contr/cl/01, della Corte dei conti, sezione riunite in sede di
controllo (all. 3), comunicata con nota del presidente della Corte
dei conti 24 luglio 2001, n. 1074 (all. 4), nella parte in cui
afferma la competenza delle sezioni stesse ad operare il controllo di
compatibilità finanziaria sull'ipotesi di accordo di cui sopra, per
violazione:
dell'art. 8, n. 1, e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670, e delle relative norme di attuazione, ed in particolare:
dell'art. 2, d.lgs. n. 266 del 1992;
del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, come modificato dal
d.lgs. 2 ottobre 1997, n. 385, e dal d.lgs. 14 giugno 1999, n. 212.

F a t t o

Il presente conflitto fa seguito ad un altro conflitto sollevato
da questa Provincia, nella medesima materia, con ricorso n. 25/2001
rivolto conto la nota 28 maggio 2001, n. prot. 548, della Corte dei
conti, sezione di controllo di Trento. Data la stretta connessione
fra i due ricorsi, si chiede fin d'ora la riunione dei giudizi.
Con la nota n. 548 la sezione trentina affermava il dovere della
Provincia di sottoporre alla "certificazione" prevista dall'art. 51,
d.lgs. n. 29 del 1993 le delibere della giunta provinciale che
autorizzano la sottoscrizione dei contratti collettivi. Tale nota
rappresentava un drastico mutamento di orientamento della sezione, in
quanto era stata proprio quest'ultima ad osservare, con rilievo 26
febbraio 1998, n. 2, che, "a decorrere dalla data di entrata in
vigore del d.lgs. 2 ottobre 1997, n. 385, il controllo di
legittimità si esercita esclusivamente sui regolamenti nonchè sugli
atti consistenti adempimento degli obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea" (all. 5),
restituendo alla Provincia due delibere giuntali concernenti
l'autorizzazione alla sottoscrizione di contratti collettivi.
La Provincia, condividendo (come ancora condivide) l'orientamento
espresso da tale nota, ha da allora cessato di inviare le delibere di
autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti collettivi alla
Corte dei conti, sezione di Trento, per il controllo.
In effetti, va ricordato che, prima del d.lgs. n. 385/1997, il
controllo di legittimità sugli atti della Provincia di Trento era
previsto in via generalizzata dal testo allora vigente del d.P.R. 15
luglio 1988, n. 305, il quale stabiliva, inoltre, la competenza della
sezione di controllo di Trento. Inoltre, all'epoca (prima delle
modifiche operate con la legge n. 127 del 15 maggio 1997) l'art. 51,
comma 2, d.lgs. n. 29/1993, prevedeva un controllo di legittimità (e
compatibilità economica, ma per così dire "astratta")
dell'autorizzazione governativa alla firma dei contratti, e non il
controllo di attendibilità e compatibilità dei costi contrattuali
attualmente previsto.
Era dunque in termini meramente ricognitivi, cioè traendo le
somme del sistema vigente, che l'art. 60 della l.p. 3 aprile 1997,
n. 7, indicava come le delibere giuntali di autorizzazione alla
sottoscrizione dovessero essere sottoposte "al controllo della Corte
dei conti di cui all'art. 51, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993,
n. 29".
Entrato in vigore il d.lgs. n. 385/1997, che limita gli atti
della Provincia autonoma di Trento sottoposti a controllo di
legittimità ai soli atti regolamentari e a quelli attuativi di
obblighi derivanti dall'appartenenza alla Comunità europea, il
controllo di legittimità della Corte dei conti (sezione di Trento)
sulle delibere di autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti
collettivi non era più giustificato. L'art. 60, comma 3, l.p.
n. 7/1997, che daltronde come detto aveva fin dall'inizio un
significato meramente ricognitivo - non esistendo ovviamente una
potestà legislativa provinciale in materia di controlli statali sui
propri atti - poteva e doveva ritenersi tacitamente abrogato.
La sezione di Trento della Corte dei conti, ovviamente
consapevole del proprio mutamento di indirizzo, ha enunciato
nell'atto già impugnato dalla Provincia gli argomenti che lo
giustificherebbero.
In particolare, secondo la sezione di controllo l'art. 60, comma
3, l.p. n. 7/1997 opererebbe un "rinvio dinamico" al testo vigente
dell'art. 51, d.lgs. n. 29/1993, richiedendo, dunque, che i contratti
collettivi provinciali siano sottoposti alla certificazione prevista
dall'art. 51, comma 4.
Inoltre, dalla circostanza che i principi desumibili dall'art. 2,
legge n. 421 del 1992 (sulla base della quale è stato adottato il
d.lgs. n. 29/1993) costituiscono per le autonomie speciali norme
fondamentali di riforma economico-sociale conseguirebbe che, "ai
sensi dello statuto speciale e delle norme di attuazione relative
all'esercizio delle funzioni della Corte dei conti e del regolamento
concernente l'organizzazione delle funzioni di controllo (delibera
n. 14 del 16 giugno 2000 - art. 6, comma 1, lettera b) - pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 156 del 6 luglio 2000), i contratti
collettivi di lavoro dei dipendenti provinciali debbano essere
trasmessi alla Corte dei conti, sezioni riunite in sede di
controllo".
In pratica, secondo la sezione di Trento la limitazione del
controllo di legittimità a determinati atti non avrebbe più rilievo
perchè i contratti collettivi non sono più sottoposti a controllo
di legittimità ma alla certificazione di compatibilità finanziaria,
la quale sarebbe applicabile anche ai contratti stipulati
dall'Agenzia provinciale per la rappresentanza negoziale (APRAN) in
virtù del rinvio operato dall'art. 60, l.p. n. 7/1997 e del
carattere di grande riforma della legge n. 421/1992.
Alla nota n. 548 la sezione di controllo di Trento faceva seguire
la nota 15 giugno 2001, n. 624. Tale nota conteneva allegata - "ai
fini di tempestiva e completa informazione" della Provincia di Trento
- "copia della delibera n. 7/2001 adottata in data odierna, con la
quale la sezione di controllo di Trento di questa Corte ha dichiarato
la propria incompetenza in ordine all'esame della deliberazione della
giunta regionale del Trentino-Alto Adige n. 701 del 7 maggio 2001
concernente l'autorizzazione alla sottoscrizione del contratto
collettivo riguardante il personale dell'area non dirigenziale della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige e delle C.C.I.A.A. Trento e
Bolzano per il triennio 1997-1999".
Ora, nella delibera 7/2001 (all. 6) la sezione di controllo di
Trento dichiarava si la propria incompetenza, ma solo per affermare
(p. 6) che la materia de qua sarebbe "di pertinenza delle sezioni
riunite della Corte dei conti in sede di controllo, come prevede
l'art. 6 della deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 delle sezioni
riunite della Corte dei conti".
A tali prese di posizione della sezione di controllo di Trento la
Provincia autonoma replicava con nota del 25 giugno 2001, n. 3838
(all. 7). La Provincia autonoma ribadiva che, come ovvio, la
disciplina dei controlli sulla provincia stessa è materia riservata
allo Stato, e che la legge provinciale n. 7 del 1997 non altro
carattere aveva che una ricognizione del precedente sistema, vigente
in forza della normativa statale di attuazione dello Statuto.
Rilevava che d'altronde essa si riferiva chiaramente ad un controllo
di legittimità della deliberazione di autorizzazione, ed era (ed e)
del tutto insuscettibile di essere intesa quale riferimento alla
verifica della "quantificazione dei costi contrattuali", in cui il
controllo statale sui contratti collettivi nazionali si traduce, a
seguito delle modifiche della originaria disciplina dell'art. 51 del
d.lgs. n. 29/1993. La nota provinciale ricordava anche come la
disciplina dei controlli della Corte dei conti sugli atti provinciali
fosse stata modificata di recente, dopo la disciplina statale sulla
privatizzazione del pubblico impiego, con il d.lgs. n. 385 del 1997,
e constatava come le norme di attuazione dello statuto poste con il
d.lgs. n. 305 del 1988, come modificate con il decreto legislativo
ora citato, disciplinino "in modo puntuale e completo il controllo
della Corte dei conti sugli atti della Provincia autonoma di Trento",
individuandone con precisione "la tipologia", consistente da un lato
nel "controllo di legittimità sugli atti" (limitato peraltro ormai,
come detto, ai regolamenti e agli atti attuativi di obblighi
comunitari), dall'altro nel "controllo sulla gestione del bilancio e
del patrimonio della Provincia".
Concludeva dunque la nota provinciale che "altre forme di
controllo non sono ammesse, e non potrebbero essere introdotte se non
da nuove norme di attuazione".
Su questa base la Provincia chiedeva alla sezione di controllo di
riconsiderare la questione, riservandosi la difesa della propria
autonomia con lo strumento del conflitto di attribuzione.
Con questa discussione, in qualche modo ancora teorica, circa la
sottoposizione o non sottoposizione dei contratti collettivi della
Provincia di Trento (più che delle deliberazioni di autorizzazione
alla sottoscrizione) alla verifica di attendibilità e compatibilità
dei costi prevista per i contratti nazionali, si veniva subito
intrecciando la concreta vicenda di uno specifico contratto
provinciale, relativo alla dirigenza, per il quale l'Agenzia
provinciale (APRAN) aveva in data 6 giugno 2001 siglato con le
organizzazioni sindacali l'ipotesi di accordo.
Si doveva dunque immediatamente e concretamente decidere se tale
contratto andasse o meno inviato alle sezioni riunite della Corte dei
conti per la verifica di attendibilità e, compatibilità dei costi.
Con la deliberazione n. 1601 del 22 giugno 2001 (all. 8) la
giunta provinciale di Trento da un lato riaffermava, per le ragioni
già esposte nella nota n. 3838 del 2001, che il contratto non doveva
intendersi sottoposto ad alcun controllo; dall'altro, tuttavia, in
ragione di un principio di certezza e di tutela delle situazioni
giuridiche degli interessati, deliberava, "considerata la posizione
della sezione di controllo della Corte dei conti di Trento", di
"trasmettere a titolo tuzioristico alle sezioni riunite della Corte
dei conti la presente deliberazione, l'ipotesi di accordo e la
relativa quantificazione dei costi contrattuali chiedendo alla Corte
medesima, per le motivazioni sopra esposte, di denegare la propria
competenza al controllo della presente deliberazione, dell'accordo di
settore e della relativa spesa".
In data 25 luglio 2001 perveniva alla presidenza della giunta una
nota del presidente della Corte dei conti (n. 1074 del 24 luglio
2001) con la quale si comunicava, in relazione alla già menzionata
ipotesi di accordo di settore per il personale con qualifica di
direttore della Provincia autonoma di Trento e dei suoi enti
funzionali, siglata il 6 giugno 2001, che "le sezioni riunite in sede
di controllo, nell'adunanza odierna, hanno espresso valutazione
positiva con le motivazioni di cui alla deliberazione in corso di
stesura".
Il 10 agosto 2001 perveniva poi alla presidenza della giunta la
delibera di certificazione 24 luglio 2001, depositata il 3 agosto
2001, n. 42/contr/cl/01, con la quale la Corte del conti, sezioni
riunite, argomentava la propria competenza a svolgere sull'ipotesi di
accordo di cui sopra la verifica di cui all'art. 51, d.lgs.
n. 29/1993 (ora art. 47, d.lgs. n. 165 del 2001) e valutava
positivamente l'ipotesi stessa.
La delibera in questione manifesta dunque - al di là del suo
specifico contenuto decisorio, in questa occasione positivo per il
contratto esaminato - la pretesa di voler sottoporre alla
certificazione di compatibilità ex art. 51, d.lgs. n. 29/1993 le
ipotesi di contratto collettivo dei dipendenti della Provincia
autonoma di Trento: ma tale pretesa si rivela lesiva delle
prerogative costituzionali della Provincia autonoma di Trento per le
seguenti ragioni di

D i r i t t o

Sia consentito in primo luogo richiamare le considerazioni già
svolte nel ricorso n. 25/2001 in relazione alla nota della sezione di
Trento n. 548/2001. Di seguito si illustrerà come tali
argomentazioni conservino, ad avviso della ricorrente Provincia,
totalmente la propria validità anche in relazione agli argomenti
esposti dall'impugnata deliberazione delle sezioni riunite.
Conviene innanzi tutto illustrare il sistema oggi vigente per i
contratti collettivi nazionali. Nell'esposizione in fatto si è
riferito tale sistema all'art. 51 del d.lgs. n. 29 del 1993. Essendo
nel frattempo intervenuto il d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 106
del 9 maggio 2001 - supplemento ordinario n. 112), che tra l'altro
all'art. 72 abroga nella sua interezza il d.lgs. n. 29 del 1993 -
peraltro riprendendone le disposizioni, secondo la tecnica dei
decreti legislativi di consolidamento normativo - è a quest'ultimo
che conviene fare diretto riferimento.
Si tratta dunque dell'art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001, che
riprende quasi alla lettera le disposizioni del corrispondente art.
51 del d.lgs. n. 29, a sua volta già in precedenza modificato
rispetto al testo originario.
Il comma 4 di tale disposizione stabilisce quanto segue:
"acquisito il parere favorevole sull'ipotesi di accordo, il
giorno successivo l'ARAN trasmette la quantificazione dei costi
contrattuali alla Corte dei conti ai fini della certificazione di
compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio di
cui all'art. 1-bis della legge 5 agosto 1978 n. 468, e successive
modificazioni e integrazioni. La Corte dei conti certifica
l'attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità con
gli strumenti di programmazione e di bilancio, e può acquisire a tal
fine elementi istruttori e valutazioni da tre esperti designati dal
Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro
del tesoro, del bilancio e della programmazione economica. La
designazione degli esperti, per la certificazione dei contratti
collettivi delle amministrazioni delle regioni e degli enti locali,
avviene previa intesa con la Conferenza Stato-regioni e con la
Conferenza Stato-città. Gli esperti sono nominati prima che
l'ipotesi di accordo sia trasmessa alla Corte dei conti".
I commi successivi disciplinano la procedura di controllo,
disponendo tra l'altro che la Corte dei conti deliberi entro quindici
giorni dalla trasmissione della quantificazione dei costi
contrattuali, decorsi i quali la certificazione si intende effettuata
positivamente (comma 5); che, ove la certificazione non sia positiva,
l'ARAN sentito il comitato di settore o il Presidente del Consiglio
dei ministri, assuma le iniziative necessarie per adeguare la
quantificazione dei costi contrattuali ai fini della certificazione,
ovvero, qualora non lo ritenga possibile, convochi le organizzazioni
sindacali ai fini della riapertura delle trattative (comma 6); che,
in ogni caso, la procedura di certificazione debba concludersi entro
quaranta giorni dall'ipotesi di accordo, decorsi i quali il
presidente del l'ARAN ha mandato di sottoscrivere definitivamente il
contratto collettivo, salvo che non si renda necessaria la riapertura
delle trattative ai sensi del comma precedente (comma 7).
È pacifico che tale disposizione non ha applicazione diretta in
relazione ai contratti da sottoscrivere nell'ambito istituzionale
della Provincia autonoma di Trento. Lo esclude decisamente già il
tenore letterale della disposizione, chiaramente riferito ad atti,
organi e parametri di valutazione statali; lo esclude altresì il
fatto che l'intero d.lgs. n. 29 del 1993 (ed ora il d.lgs. n. 165 del
2001) non era destinato ad avere applicazione nella Provincia
autonoma, ai sensi della legge di delegazione n. 421 del 1992; lo
esclude ancora il tenore di esplicite clausole di salvaguardia
contenute già nel d.lgs. n. 29 del 1993 ed ora nel d.lgs. n. 165 del
2001 (art. 1, comma 3). Soprattutto, però, lo esclude la circostanza
che per la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di
Trento e di Bolzano i controlli statali svolti dalla Corte dei conti
sono espressamente ed esaustivamente disciplinati dalle norme di
attuazione, e precisamente dal d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, come
modificato dal d.lgs. 2 ottobre 1997, n. 385, e dal d.lgs. 14 giugno
1999, n. 212. Ed è dunque al contenuto di questo che occorre ora
volgere l'attenzione.
Dal d.P.R. n. 305 del 1988 si desume, in primo luogo, la regola
generale secondo la quale il controllo in questione è svolto dalla
sezione avente sede a Trento, salve le eccezioni previste dalle
stesse norme di attuazione. Tale regola generale, naturalmente,
essendo direttamente attuativa dello statuto speciale, non è
modificabile se non da norme successive di rango pari (cioè da altre
norme di attuazione) o superiore (cioè da norme di livello
costituzionale).
In secondo luogo, dal d.P.R. n. 305 del 1988 si ricava anche
quali nella loro tipologia possono essere i controlli riguardanti la
Regione Trentino-Alto Adige. Si tratta del controllo di legittimità
sugli atti (di cui si specifica poi che è limitato ai regolamenti e
agli atti di adempimento degli obblighi comunitari) e del controllo
sulla gestione del bilancio e del patrimonio della regione. Altre
forme di controllo non sono ammesse, e non potrebbero essere
introdotte, come detto, se non dalle norme di attuazione statutaria,
vista la competenza "separata e riservata" di cui tali norme
dispongono rispetto alle altre fonti subcostituzionali (v. sentt.
Corte cost. n 180 del 1980 e n. 237 del 1983; sull'importanza delle
norme di attuazione per la sottoposizione della provincia autonoma di
Trento all'esercizio delle funzioni della Corte dei conti v. la sent.
n. 292 del 2001, punti 3 e 4 del Diritto).
Constatato che l'art. 47, come d'altronde l'intero d.lgs. n. 165,
non si applica direttamente alla Provincia, e che le norme di
attuazione dello statuto non prevedono che il controllo di cui
all'art. 47 si applichi alla Provincia - pure essendo state
modificate e integrate anche in epoca successiva alla previsione del
controllo di attendibilità dei costi sui contratti collettivi
nazionali - occorre ora verificare se altra norma ne disponga
l'applicazione.
Per vero, la risposta negativa sta già in quanto sin qui
esposto: se è vero che i controlli statali sulla Provincia autonoma
costituiscono materia di attuazione statutaria, infatti, è chiaro
che nessuna fonte diversa da questa, e che non abbia rango
costituzionale, potrebbe legittimamente intervenire.
Ugualmente però si deve verificare se una simile norma, che
disponga l'estensione alla Provincia di Trento del controllo ai sensi
dell'art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001, specificando anche le
concrete modalità e gli atti di riferimento, esista
nell'ordinamento.
Come ricordato in narrativa, il fondamento dell'applicazione
dell'art. 47, d.lgs. n. 165 alla Provincia di Trento starebbe,
secondo la nota qui impugnata, nell'art. 60, l.p. n. 7/1997 e
nell'art. 2, comma 2, legge n. 421/1992, che sancisce il principio
della sottoposizione dei contratti nazionali alla verifica di
legittimità e di attendibilità economica da parte della Corte dei
conti.
Ora, nessuna delle due disposizioni indicate ha la funzione e il
senso asserito dalla impugnata nota.
Quanto alla legge provinciale n. 7 del 1997, è sin troppo
evidente che essa (ed in particolare l'art. 60) non ha e non può
avere il senso di istituire un regime di controllo statale. La sua
base è la precedente versione delle norme di attuazione poste dal
d.P.R. n. 305 del 1988, il quale prevedeva in generale, il controllo
di legittimità degli atti amministrativi della Provincia (art. 2).
In questo quadro, non era affatto dubbio che in forza delle norme di
attuazione, la delibera di autorizzazione alla sottoscrizione del
contratto collettivo provinciale fosse soggetta a controllo. Il
richiamo, nel testo dell'art. 60, comma 3, all'art. 51, comma 2,
costituisce la conferma che ci si riferiva ad un controllo di
legittimità della deliberazione di autorizzazione, e non ad altro:
non esistendo affatto, nel testo allora vigente dell'art. 51, la
verifica della attendibilità e compatibilità del costi contrattuali
prevista ora dal comma 4 dell'art. 51 (o per essere ancora più
precisi, dall'art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001).
Dunque, l'art. 60 della l.p. n. 7 del 1997 non poteva avere il
senso di riferirsi ad un controllo statale che neppure esisteva! Essa
invece si limitava a ricordare il controllo che esisteva in forza
delle allora vigenti norme di attuazione, cioè il controllo di
legittimità della deliberazione della giunta provinciale: e nulla
cambia il fatto che per alludere a tale controllo si sia fatto
riferimento all'art. 51, comma 2, del d.lgs. n. 29 del 1993, che
allora prevedeva un controllo corrispondente.
D'altronde, sembra alla ricorrente Provincia di immediata
evidenza che i controlli che la Corte dei conti svolge sugli atti
provinciali non possono essere nè istituti nè disciplinati dalla
legge provinciale. Infatti, la materia dei controlli statali sugli
atti della regione e delle province autonome non forma oggetto di
potestà legislativa provinciale, ma è riservata, come è evidente
allo stesso Stato, così come ogni altra disposizione che riguarda i
poteri statali rispetto alle regioni. Per la sua evidente connessione
con l'autonomia statutaria, tale disciplina statale è avvenuta con
norme di attuazione dello statuto, cioè con la procedura che
massimamente garantisce la partecipazione della regione e delle
province autonome alla formazione delle norme: ma si tratta pur
sempre, e necessariamente, di norme di carattere statale.
Attratta la materia all'ambito delle norme di attuazione, essa
non può più essere disciplinata dalla legge ordinaria statale; meno
ancora, ovviamente, dalla legge provinciale, priva di ogni competenza
specifica sul tema.
Ne deriva che anche da questo punto di vista intendere la citata
disposizione della legge provinciale come istitutiva di un controllo
della Corte dei conti costituisce una forzatura del senso e
dell'ambito dell'autonomia legislativa provinciale.
In ogni modo, se anche si volesse intendere la disposizione
provinciale come istitutiva di un controllo (sia pure diverso da
quello di attendibilità dei costi di cui qui si discute), tale
disposizione sarebbe risultata a sua volta abrogata dalla nuova
formulazione delle norme di attuazione recata dal d.lgs. n. 385 del
1997.
Non meno recisamente è da escludere che la sottoposizione dei
contratti collettivi provinciali alla verifica di attendibilità
prevista ora, a partire dal 1997, dalla legislazione statale per i
contratti nazionali possa derivare in via autonoma dal "principio"
posto dall'art. 2, comma 2, legge n. 421/1992.
In primo luogo, tale principio si riferisce non al controllo
della attendibilità dei costi contrattuali, previsto dal comma 4
dell'art. 51 del d.lgs. n. 29 del 1993 introdotto con la modifica
operata dalla legge n. 127 del 1997, ma al controllo di legittimità
e di compatibilità economica dell'autorizzazione governativa, come
testualmente si esprime l'art. 2, comma 1, lettera b), della legge
n. 421 del 1992. Tale principio si riferisce dunque non al controllo
di cui si sta discutendo, ma al diverso controllo originariamente
previsto.
In secondo luogo, tale principio era diretto al Governo per la
predisposizione del decreto legislativo di cui esso era incaricato, e
non era destinato affatto ad operare direttamente. Esso si è
tradotto nell'art. 51 del d.lgs. n. 29, testo originario, il quale a
sua volta, come è pacifico, non si applica alla ricorrente
Provincia.
In terzo luogo, se è vero che, ai sensi dell'art. 2 comma 2,
della stessa legge n. 421 del 1992, i "principi desumibili dalle
disposizioni del presente articolo" costituiscono per le regioni
speciali e le province autonome norme fondamentali di riforma, è
tuttavia evidente (a parte la genericità del riferimento) che ciò
si riferisce agli ambiti in relazione ai quali le regioni speciali e
le province autonome hanno potestà legislativa: mentre, come detto,
esse non ne hanno affatto in materia di controlli statali sui propri
atti. In ogni modo come detto, la sola norma provinciale che in
qualche modo tocca la materia, l'art. 60 della l.p. n. 7 del 1997,
non ha mai disciplinato il controllo di attendibilità dei costi
contrattuali qui in questione, e risulterebbe comunque abrogata dalle
norme di attuazione.
Se dunque nè nell'ordinamento statale, ed in particolare nella
sola fonte subcostituzionale legittimata a disporre della materia,
costituita dalle norme di attuazione dello statuto, nè
nell'ordinamento provinciale, in ogni modo non legittimato a disporre
della materia, si riscontra una disposizione che preveda in relazione
ai contratti collettivi della Provincia autonoma di Trento un
controllo di congruità dei costi contrattuali, quale previsto, per i
contratti collettivi nazionali, dall'art. 51, comma 4, del d.lgs.
n. 29 del 1993, nel testo risultante dopo le modifiche operate con la
legge n. 127 del 1997 (ed ora ripreso dall'art. 47 del d.lgs. n. 165
del 2001), si deve necessariamente concludere, ad avviso della
ricorrente Provincia, che nessun fondamento ha la pretesa contenuta
nell'impugnata nota della sezione di controllo della Corte dei conti
di Trento di sottoporre a tale controllo, svolto attualmente dalle
sezioni riunite della stessa Corte dei conti, i contratti collettivi
della Provincia autonoma di Trento.
Ove si intendesse istituire anche per tali contratti un sistema
di verifica di congruità diverso ed ulteriore da quello ovviamente
svolto dagli uffici provinciali, ed ove in particolare si intendesse
affidare anche per la Provincia di Trento tale compito alla Corte dei
conti, occorrerebbe provvedere in tale senso con apposite norme di
attuazione statutarie, emanate a seguito delle dovute procedure. E a
tali norme spetterebbe anche di disporre se tale ipotetico controllo
dovrebbe poi essere svolto a Trento, secondo la regola generale posta
dalle vigenti norme di attuazione, o a Roma dalle sezioni riunite.
Ma tutto ciò è meramente ipotetico, perchè ai fini del
presente giudizio ciò che conta è che nessuna disposizione a ciò
legittimata dispone attualmente tale controllo.
Venendo ora alle argomentazioni contenute nella qui impugnata
delibera delle sezioni riunite della Corte dei conti, si osserva
preliminarmente che essa, pur pervenendo a conclusioni opposte a
quelle sopra ricordate, sotto alcuni aspetti conferma essa stessa le
considerazioni appena esposte.
Vi si legge, infatti, che "la forza precettiva dell'art. 1 del
d.lgs. n. 29 del 1993 (ed ora dell'art. 1 del d.lgs. n. 165 del
2001), secondo cui "i principi desumibili dall'art. 2 della legge 3
ottobre 1992, n. 421, ... costituiscono ... norme fondamentali di
riforma economico-sociale ... , tende ad esaurirsi tutta ed
esclusivamente nelle materie, come quelle dell'ordinamento del
personale, che costituiscono oggetto di competenza esclusiva della
potestà legislativa delle regioni a statuto differenziato e delle
province autonome", e che "i controlli della Corte dei conti, invece,
in quanto oggetto di competenza riservata allo Stato, ancorchè
complementari alla materia su cui incidono, rimangono fuori dei
vincoli che i principi desumibili dalle norme fondamentali di riforma
economico-sociale pongono al riguardo al legislatore regionale o
provinciale" (enfasi aggiunta).
Le sezioni riunite, dunque, direttamente smentiscono proprio
l'argomento utilizzato dalla sezione di Trento, secondo il quale la
competenza della Corte dei conti a controllare i contratti collettivi
provinciali deriverebbe anche dal fatto che il controllo della Corte
sui contratti collettivi è uno dei principi posti dall'art. 2, legge
n. 421 del 1992, e dunque costituirebbe norma fondamentale di riforma
economico-sociale, vincolante anche le autonomie speciali. Viene
invece confermato quanto sostenuto dalla Provincia, cioè che i
principi di cui all'art. 2, legge n. 421/1992 si riferiscono alla
Provincia, vincolandone la futura legislazione, solo se attengono a
materie provinciali, non certo se attengono a materie di competenza
dello Stato.
Ciononostante, le sezioni riunite ritengono di affermare
ugualmente la propria competenza a svolgere la certificazione di cui
all'art. 47, d.lgs. n. 165/01. Infatti, la Corte dei conti afferma
che si tratti "di verificare se, pur in presenza del mutamento del
quadro normativo statale di riferimento ... sia compatibile con il
modello di contrattazione prescelto dal legislatore e provinciale un
procedimento di controllo (quello mediante verifica della
compatibilità economico-finanziaria) introdotto nell'ordinamento
statale nell'ambito del nuovo procedimento di contrattazione previsto
dal testo vigente dell'art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001".
Posta questa premessa metodologica, essa rileva che è proprio
l'art. 60, comma 3, della legge provinciale n. 7/1997 a stabilire che
le delibere giuntali di autorizzazione alla sottoscrizione devono
essere sottoposte al controllo "di cui all'art. 51, comma 2, del
d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29", cioè al controllo della Corte
stessa.
Le sezioni riunite ammettono che, come affermato dalla Provincia,
"le leggi regionali o provinciali non possono disciplinare le
funzioni di controllo della Corte dei conti", aggiungendo tuttavia
che la l.p. n. 7/1997, se pure in ipotesi illegittima per violazione
delle regole di competenza, produce "effetti giuridici, fino a quando
l'eventuale illegittimità ... non sia stata dichiarata dal giudice
delle leggi".
Posta questa "base", tuttavia, la "riserva della disciplina dei
controlli della Corte dei conti alla competenza legislativa statale"
comporterebbe che la funzione di controllo "debba necessariamente
svolgersi secondo procedimenti previsti dalla legislazione statale
vigente, semprechè la tipologia del controllo esercitato sia
compatibile con la materia oggetto del controllo stesso".
Dunque, conclusivamente, non si tratterebbe "di applicare
direttamente nell'ordinamento regionale e provinciale una specifica
norma contenuta in una legge statale di riforma", ma "solamente di
esercitare una funzione di controllo indeclinabile, richiamata, senza
indicazione dei procedimenti e degli organi competenti, dalle stesse
leggi, regionale e provinciale".
La Corte arriva poi ad affermare la compatibilità del controllo
di cui all'art. 47, d.lgs. n. 165/2001 con la disciplina del
procedimento di contrattazione vigente nella Provincia di Trento
("disegnata su un modello che ricalca il vecchio testo
dell'art. 51"), osservando che "il principio ispiratore della
contrattazione collettiva, contenuto nei criteri direttivi fissati
dall'art. 2 della legge delega ..., si muove lungo la linea
dell'effettivo controllo della spesa", e che "lo stesso modello di
contrattazione nazionale previsto ... nel vecchio testo dell'art. 51
... postulava controlli non solo di legittimità ma anche di
compatibilità economica".
Infine, la Corte nega che essendo i controlli della Corte dei
conti disciplinati in modo esaustivo dalle norme di attuazione, siano
vietate altre forme di controllo, osservando che, secondo codesta
ecc.ma Corte costituzionale, i controlli previsti negli artt. 100,
comma 2, 125, comma 1, e 130 della Costituzione e in analoghe
disposizioni degli statuti speciali non precludono al legislatore
ordinario di introdurre ulteriori forme di controllo, purchè
collegate ad interessi costituzionalmente tutelati: come sarebbe per
la verifica di compatibilità economica dei contratti collettivi.
Secondo quanto esposto, gli snodi essenziali del ragionamento
della Corte sono dunque i seguenti:
l'art. 47 del d.lgs. n. 165/01 si applica nella provincia di
Trento non jure proprio, ma in quanto richiamato dall'art. 60, l.p.
n. 7/1997;
la limitazione costituzionale dei controlli non vieta che la
legge ordinaria possa introdurne altri connessi a quelli previsti a
livello costituzionale.
Sia consentito osservare che tali argomenti appaiono infondati e
comunque inconcludenti.
Quanto al primo, è paradossale che la Corte dei conti ponga a
fondamento della propria competenza una legge provinciale che essa
stessa ritiene illegittima proprio in quanto al di fuori della
competenza legislativa provinciale!
Sennonchè, il carattere meramente ricognitivo della legge
provinciale in questione deve essere riconosciuto dall'interprete sia
secondo i normali principi dell'interpretazione sistematica - essendo
evidente che in un contesto in cui la legge statale prevedeva che
tutte le deliberazioni fossero soggette al controllo l'intenzione
della legge provinciale non era certo quello di introdurre il
controllo su una specifica delibera - sia secondo il canone
dell'interpretazione costituzionalmente conforme, secondo il quale
non è lecito interpretare una legge nel senso che essa risulti
costituzionalmente illegittima quando essa si può agevolmente (come
in questo caso) interpretare nel senso in cui essa risulta pienamente
legittima.
Mutata la disciplina statale in virtù del d.lgs. n. 385/1997,
l'art. 60, l.p. n. 7/1997 non può certo fondare autonomamente un
controllo della Corte dei conti sui contratti collettivi provinciali.
Il carattere ad avviso della Provincia autonoma palesemente
ricognitivo, e non già prescrittivo, dell'art. 60, comma 3, della
legge provinciale in questione consente di non approfondire qui il
tema - dato per acquisito dalla Corte dei conti - della efficacia o
della non efficacia di una legge provinciale (o ovviamente regionale)
che sia palesemente al di fuori della competenza.
In effetti, non si può non rilevare come il pacifico principio
della efficacia interinale anche della legge costituzionalmente
illegittima è sempre stato affermato per la legislazione statale, in
contesti in cui la competenza a legiferare in materia non poteva
essere in via di principio esclusa. Mentre non potrebbe a priori
escludersi che, ove una competenza legislativa in una materia fosse
palesemente al di fuori dei poteri del soggetto legiferante, venga in
considerazione un diverso principio, simile a quello che nel diritto
amministrativo distingue i casi di incompetenza relativa (che non
impedisce l'efficacia dell'atto) da quelli di incompetenza assoluta
(riconducibile in definitiva ad una ipotesi di nullita).
Si suppongano, per fare un'ipotesi paradossale, leggi regionali
che dettino norme in materia di difesa o di moneta (si tenga presente
che il filtro dato dal controllo preventivo del Governo sulle leggi
potrebbe scomparire a seguito del referendum del 7 ottobre 2001), e
ci si chieda se potrebbe nel caso riconoscersi ad esse una efficacia
sia pure interinale.
Ma la necessità di ogni discussione sul punto è esclusa non
solo dall'intento palesemente ricognitivo dell'art. 60, comma 3, l.p.
n. 7/1997, ma altresì dall'evidente circostanza che, anche se a tale
disposizione si dovesse assegnare carattere prescrittivo, non
potrebbe non constatarsi la sua abrogazione per effetto del d.lgs.
n. 385/1997, che ha disciplinato in modo esaustivo le funzioni di
controllo della Corte dei conti in provincia di Trento, non
contemplando il controllo previsto dall'art. 60, l.p. n. 7/1997.
Ma, se pure si volesse riconoscere come tuttora vigente
l'art. 60, comma 3, sarebbe da osservare che, benchè le sezioni
riunite diano per scontato che il rinvio di cui all'art. 60, l.p.
n. 7/1997 è "mobile", in realtà pare evidente che la disposizione
provinciale intendeva chiaramente riferirsi ad uno specifico tipo di
controllo, cioè quello di legittimità previsto allora dall'art. 51,
comma 2, d.l.gs. n. 29/1993 così come dal d.P.R. n. 305/1988. I
rinvii possono essere considerati "mobili" qualora siano rivolti ad
un tipo di fonte, ma non certo quando facciano riferimento ad uno
specifico comma di una specifica disposizione. Dunque, ribadito che
l'art. 60, comma 3, l.p. n. 7/1997 non può, per i diversi motivi
sopra illustrati, ritenersi vigente, esso sarebbe comunque inidoneo a
fondare l'applicazione dell'art. 47, d.lgs. n. 165/01 in quanto
recante un rinvio "fisso" e non "mobile"; la norma attualmente
vigente a livello statale, pertanto, non è richiamata da alcuna
disposizione provinciale.
Del tutto inconferente è, poi (venendo al secondo elemento
portante della tesi della Corte dei conti), l'osservazione - sopra
citata - secondo la quale l'art. 100, comma 2, della Costituzione non
preclude al legislatore ordinario di introdurre altre forme di
controllo: il punto infatti è proprio che il legislatore (cioè il
d.lgs. n. 385/1997) non ha previsto per la Provincia di Trento nè la
verifica di attendibilità e compatibilità dei costi contrattuali
prevista dal vigente art. 47, d.lgs. n. 165/01 nè il controllo di
legittimità e compatibilità economica previsto dal vecchio art. 51,
comma 2, d.lgs. n. 29/1993: e, così facendo, ha abrogato per
incompatibilità la contrastante norma di cui all'art. 60, comma 3,
l.p. n. 7/1997 (ammesso che tale norma ci fosse).
Nè alcuna altra norma statale, di qualunque livello, dispone
tale controllo: come del resto è naturale trattandosi di materia
riservata alle norme di attuazione.
In conclusione, le argomentazioni addotte dalle sezioni riunite
della Corte dei conti non risultano idonee a dare giustificazione e
fondamento giuridico ad un presunto potere della Corte di svolgere,
sui contratti collettivi provinciali, la verifica di cui all'art. 47,
d.lgs. n. 165/01. Si conferma, perciò, che la pretesa della Corte
risulta lesiva delle prerogative costituzionali della Provincia.

P. Q. M.
La Provincia autonoma di Trento, come sopra rappresentata e
difesa,
Chiede voglia l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
che non spetta allo Stato e per esso alla Corte dei conti, sezioni
riunite in sede di controllo, di sottoporre a verifica di
compatibilità economico-finanziaria l'ipotesi di accordo di settore
per il personale con qualifica di direttore della Provincia autonoma
di Trento e dei suoi enti funzionali (periodo 1998-2001), e
conseguentemente annullare la delibera 24 luglio2001,
n. 42/contr/cl/01, della Corte dei conti, sezioni riunite in sede di
controllo, nella parte in cui afferma la competenza delle sezioni
stesse ad operare il controllo di compatibilità finanziaria
sull'ipotesi di accordo di cui sopra, per violazione dei principi e
norme citati in epigrafe, nei termini sopra illustrati.
Padova-Roma, addì 18 settembre 2001
Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
Allegati
1) Deliberazione della Giunta provinciale n. 2282 del 7 settembre
2001, concernente l'instaurazione del presente giudizio.
2) Procura speciale del 12 settembre 2001 (rep. n. 25358).
3) Delibera 24 luglio 2001, n. 42/contr/cl/01, della Corte dei
conti, sezioni riunite in sede di controllo.
4) Nota del Presidente della Corte dei conti 24 luglio 2001,
n. 1074.
5) Rilievo 26 febbraio 1998, n. 2, della sezione di controllo di
Trento.
6) Delibera n. 7/2001 della sezione di controllo di Trento.
7) Nota del 25 giugno 2001, n. 3838 della Provincia autonoma di
Trento.
8) Deliberazione n. 1601 del 22 giugno 2001 della Giunta
provinciale di Trento.
01C1033