1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 10-6-2020
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 106 SENTENZA 8 aprile - 5 giugno 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Norme della Regione Basilicata - Prescrizioni relative alle distanze minime degli aerogeneratori dalle abitazioni e dalle strade - Violazione dei principi fondamentali in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. Energia - Norme della Regione Basilicata - Autorizzazione unica agli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili - Proroga del termine per la presentazione della documentazione prevista dal piano di indirizzo energetico ambientale regionale (PIEAR) - Violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento, nonche' della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. Energia - Norme della Regione Basilicata - Autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili di potenza nominale non superiore a 200 kW - Esclusione dal computo ai fini del raggiungimento dei limiti massimi installabili - Condizioni - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali nella materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Non fondatezza delle questioni. Energia - Norme della Regione Basilicata - Limiti massimi temporanei all'aumento della produzione di energia per le singole fonti rinnovabili - Violazione dei principi fondamentali nella materia della produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Strutture socio-sanitarie - Prosecuzione, nelle more del perfezionamento dell'iter procedurale in materia di autorizzazione, dei contratti in corso con i gestori delle Strutture socio-sanitarie e dei Servizi socio-assistenziali, socio-educativi e socio-sanitari, gia' in possesso di autorizzazione - Conseguente esonero dall'accreditamento istituzionale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Inammissibilita' della questione - Perdurante obbligo del legislatore regionale di adottare tempestivamente una disciplina organica dei servizi socio-sanitari e dei servizi sociali. - Legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4, artt. 9, 10, 12, 13, commi 1 e 3 [il primo sostitutivo del comma 2 e il secondo aggiuntivo del comma 7 nell'art. 11 della legge della Regione Basilicata 26 aprile 2012, n. 8], e 27. - Costituzione, artt. 3, 41, 97 e 117, commi primo, secondo, lettera s), e terzo; Direttiva 96/92/CE del 19 dicembre 1996. (T-200106) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 10-6-2020)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 9, 10,
12, 13, commi 1 e 3, e 27 della legge della Regione Basilicata 13
marzo 2019, n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori
d'intervento della Regione Basilicata), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 13-20 maggio 2019,
depositato in cancelleria il 21 maggio 2019, iscritto al n. 60 del
registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 26, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito il Giudice relatore Silvana Sciarra, secondo le
prescrizioni del decreto della Presidente della Corte del 24 marzo
2020, punto 1), lettera c), in collegamento da remoto, senza
discussione orale, in data 7 aprile 2020;
deliberato nella camera di consiglio dell'8 aprile 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato il 13-20 maggio 2019, depositato il 21
maggio 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato varie
disposizioni della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4
(Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d'intervento della
Regione Basilicata), fra cui gli artt. 9, 10, 12, 13, commi 1 e 3, e
27, in riferimento agli artt. 3, 41, 97, 117, commi primo, secondo,
lettera s), e terzo della Costituzione.
1.1.- Sono anzitutto impugnati gli artt. 9 e 10 della legge reg.
Basilicata n. 4 del 2019, nella parte in cui modificano la previgente
disciplina (di cui, rispettivamente, al paragrafo 1.2.1.4.
dell'Appendice A al Piano di indirizzo energetico ambientale
regionale - PIEAR, approvato con legge della Regione Basilicata 19
gennaio 2010, n. 1, recante «Norme in materia di energia e Piano di
Indirizzo Energetico Ambientale Regionale. D.Lgs. n. 152 del 3 aprile
2006 - L.R. n. 9/2007», e all'art. 38 della legge della Regione
Basilicata 22 novembre 2018, n. 38, recante «Seconda variazione al
bilancio di previsione pluriennale 2018/2020 e disposizioni in
materia di scadenza di termini legislativi e nei vari settori di
intervento della Regione Basilicata») e pongono condizioni relative
alla distanza degli aerogeneratori dalle abitazioni e dalle strade.
Secondo il ricorrente tali norme violerebbero l'art. 117, terzo
comma, Cost., in relazione all'art. 12, comma 10, del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva
2001/77/CE relativa alla promozione dell'energia elettrica prodotta
da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno
dell'elettricita'), e al paragrafo 1.2. dell'Allegato al decreto
ministeriale 10 settembre 2010 (Linee guida nazionali per
l'autorizzazione degli impianti a fonte rinnovabile), che rinvia al
successivo paragrafo 17 dell'Allegato 3 delle Linee guida per le
modalità di individuazione delle aree non idonee.
Il ricorrente afferma che la disciplina statale
dell'autorizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili non tollera eccezioni, proprio perchè contiene i
principi fondamentali in materia di «produzione, trasporto e
distribuzione dell'energia». Le norme regionali impugnate, nello
stabilire in via generale, senza istruttoria e valutazione in
concreto, in sede procedimentale, distanze minime non previste dalla
legislazione statale, non garantirebbero il rispetto di tali principi
fondamentali. In linea con questi ultimi, infatti, - sottolinea la
difesa statale - le Regioni possono solo individuare le aree non
idonee sulla base di un'apposita istruttoria, da realizzarsi in seno
al procedimento amministrativo, in cui - come già più volte
affermato dalla giurisprudenza costituzionale - può e deve avvenire
la valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e
meritevoli di tutela.
Considerato che fra i principi fondamentali stabiliti dal
legislatore statale vi è quello, di derivazione comunitaria, della
massima diffusione degli impianti di energia a fonte rinnovabile, non
spetterebbe, pertanto, alla Regione stabilire limiti generali alla
realizzazione di tali impianti, specie nella forma delle distanze
minime. Queste ultime - ricorda il ricorrente - sono previste dalle
Linee guida nazionali di cui al d.m. 10 settembre 2010, all'Allegato
4, solo come possibili misure di mitigazione dell'impatto ambientale
e non come condizioni perentorie o prescrizioni generali. Pertanto,
la soluzione legislativa adottata dalla Regione Basilicata - che
impone in via generale distanze minime per la localizzazione degli
impianti, senza istruttoria e senza alcuna valutazione in concreto
dei siti - violerebbe i principi fondamentali stabiliti dal
legislatore statale e non permetterebbe un'adeguata tutela dei
molteplici e rilevanti interessi coinvolti.
1.2.- È anche impugnato l'art. 12 della legge reg. Basilicata n.
4 del 2019, là dove introduce il comma 1-bis all'art. 3 della legge
della Regione Basilicata 26 aprile 2012, n. 8 (Disposizioni in
materia di produzione di energia da fonti rinnovabili) e dispone una
possibile proroga del termine per la presentazione della
documentazione prevista dal PIEAR, ai fini dell'autorizzazione
regionale di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, su istanza
dell'interessato e solo quando il ritardo sia dovuto a motivi
indipendenti dalla volontà di quest'ultimo, per un periodo massimo
di 60 giorni.
Secondo il ricorrente, la norma in esame sarebbe, anzitutto, in
contrasto con l'art. 27-bis, comma 5, del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). Esso stabilisce
che, con riferimento al provvedimento autorizzatorio unico regionale,
per i progetti assoggettati a valutazione di impatto ambientale
(VIA), l'autorità competente può concedere, su richiesta motivata
del proponente, per una sola volta, la sospensione dei termini per la
presentazione della documentazione integrativa per un periodo non
superiore a 180 giorni.
Vi sarebbe, pertanto, un contrasto con l'esigenza di uniformità
normativa sul territorio nazionale, in violazione dell'art. 3 Cost.,
e con il principio di buon andamento dell'amministrazione di cui
all'art. 97 Cost. Nello stabilire un ulteriore termine di proroga del
procedimento di autorizzazione, la norma regionale ne dilaterebbe la
relativa durata, immotivatamente aggravandolo in modo arbitrario, in
conflitto con i canoni di efficacia, efficienza ed economicità
dell'azione amministrativa.
Sarebbe, inoltre, violata la sfera di competenza legislativa
statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in cui rientra la disciplina della VIA. In riferimento a
quest'ultima - precisa la difesa statale - spetta allo Stato fissare,
anche in attuazione degli obblighi europei, livelli di tutela
dell'ambiente uniforme sull'intero territorio nazionale, che si
impongono alla disciplina che le Regioni e le Province autonome
dettano in materie di loro competenza.
Il ricorrente sottolinea che l'intervento regionale previsto
dalla legislazione statale deve avvenire nel rispetto delle procedure
e dei criteri fissati dalla legislazione stessa, motivando la scelta
compiuta in modo da garantire la controllabilità della
discrezionalità esercitata nelle sedi giurisdizionali.
1.3.- Il ricorrente impugna, inoltre, l'art. 13, comma 1, della
medesima legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, là dove, sostituendo
il comma 2 dell'art. 11 della legge regionale n. 8 del 2012, pone
ulteriori condizioni per l'esclusione degli impianti di energia da
fonti rinnovabili di potenza nominale non superiore a 200 kW dal
computo di quelli che concorrono al raggiungimento delle potenze
installabili di cui alla Parte terza, paragrafo 1.2.3, Tabelle 1-4,
del PIEAR. La difesa statale segnala che le ulteriori condizioni,
attraverso una serie di rinvii ad altre disposizioni, sono quelle
indicate all'art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 (che
ha modificato l'art. 6 della legge regionale n. 8 del 2012), già
impugnato davanti alla Corte costituzionale con un precedente ricorso
(iscritto al n. 7 del reg. ricorsi del 2019). Pertanto, il ricorrente
ribadisce le censure di illegittimità costituzionale, per violazione
degli artt. 41, 117, primo e terzo comma, Cost., già rivolte al
citato art. 32, là dove, anzitutto, prescrive una distanza minima
tra impianti di energia da fonti rinnovabili, in contrasto con i
principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale nella materia
di competenza concorrente della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», e in particolare con l'art.
12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003 e con i paragrafi 1.2 e 17.1
delle Linee guida nazionali approvate con il d.m. 10 settembre 2010,
recanti specifici indirizzi in merito all'individuazione delle aree
non idonee.
Lo stesso art. 32 della legge reg. Basilicata n. 38 del 2018 - e
di conseguenza l'art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 4
del 2019, ora impugnato, che al primo fa rinvio - sarebbe illegittimo
anche nella parte in cui prevede, quale ulteriore condizione, la
«disponibilità di un suolo la cui estensione sia pari o superiore a
tre volte la superficie del generatore fotovoltaico», sul quale,
peraltro, non potrà essere realizzato altro impianto di produzione
di energia da qualunque tipo di fonte rinnovabile, in contrasto con
l'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 che, per l'autorizzazione unica,
cioè per un regime abilitativo più complesso, prevede al comma
4-bis, la mera «disponibilità del suolo su cui realizzare
l'impianto».
Da ciò si desumerebbe la violazione del principio fondamentale
della massima diffusione degli impianti, con un aggravamento
ingiustificato degli oneri a carico dell'operatore anche sotto il
profilo del divieto di altre iniziative nell'area, per contrasto con
l'art. 12, comma 10, delle Linee guida nazionali, nonchè la
violazione degli artt. 41 e 117, primo comma, Cost., in riferimento
all'art. 1 del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione
della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno
dell'energia elettrica), che sancisce la liberalizzazione del mercato
elettrico, ivi compresa l'attività di produzione dell'energia
elettrica.
1.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri censura, per
violazione dell'art. 117, primo e terzo comma, Cost., l'art. 13,
comma 3, della medesima legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, là
dove, aggiungendo il comma 7 all'art. 11 della legge regionale n. 8
del 2012, stabilisce, nelle more dell'adozione della nuova
pianificazione energetica ambientale della Regione, ai fini del
rilascio dell'autorizzazione unica di cui all'art. 12 del d.lgs. n.
387 del 2003, un tetto alla produzione di energia elettrica da fonti
rinnovabili.
Tale previsione esulerebbe dalla competenza regionale e
contrasterebbe con i principi fondamentali stabiliti dal legislatore
statale, secondo cui l'eventuale superamento di limitazioni
programmatiche contenute nel Piano energetico regionale o delle quote
minime di incremento dell'energia elettrica da fonti di energia
rinnovabile (FER) non preclude comunque l'avvio e la conclusione
favorevole del procedimento di rilascio dell'autorizzazione unica
(paragrafo 14.5 delle Linee guida).
Il ricorrente precisa che, in applicazione del decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE), è stato emanato il d.m. 15 marzo
2012 (Definizione e qualificazione degli obiettivi regionali in
materia di fonti rinnovabili e definizione della modalità di
gestione dei casi di mancato raggiungimento degli obiettivi da parte
delle regioni e delle provincie autonome - c.d. Burden Sharing), che
ha ripartito fra le Regioni l'obiettivo nazionale del 17 per cento di
consumo finale lordo da fonti di energia rinnovabile (FER) al 2020,
stabilito dalla direttiva europea 2009/28/CE, del Parlamento europeo
e del Consiglio del 23 aprile 2009 sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE, in
considerazione del loro potenziale tecnico-economico e delle
disponibilità di risorse energetiche locali.
Tuttavia - prosegue il ricorrente - la fissazione dei tetti di
produzione di energia elettrica non deve rappresentare un ostacolo
alla realizzazione dei relativi impianti o determinare la
compressione della libertà di iniziativa economica nel settore.
I limiti massimi di produzione per le singole fonti, che le
Regioni possono fissare, non consentirebbero di impedire l'avvio e la
conclusione favorevole del procedimento di rilascio
dell'autorizzazione unica o di altri titoli abilitativi, la cui
procedura è scandita da termini perentori.
Pertanto, la previsione della Regione Basilicata sarebbe lesiva
della competenza statale, perchè in contrasto con i principi
fondamentali della materia stabiliti dal legislatore statale all'art.
12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, che pone il termine
perentorio di 90 giorni proprio per la conclusione del medesimo
procedimento.
Sarebbe, altresì, violato l'art. 117, primo comma, Cost., che
impone la conformità della legislazione regionale all'ordinamento
europeo e agli obblighi internazionali, tra cui si segnalano quelli
conseguenti alla ratifica ed esecuzione del cosiddetto Protocollo di
Kyoto (legge 1° giugno 2002, n. 120, recante «Ratifica ed esecuzione
del Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite
sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l'11 dicembre 1997»), da cui
si evince, come anche dalle direttive comunitarie in materia
(direttiva 2001/77/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio del 27
settembre 2001 sulla promozione dell'energia elettrica prodotta da
fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell'elettricità e
direttiva 2009/28/CE, attuate, rispettivamente, con il d.lgs. n. 387
del 2003 e con il d.lgs. n. 28 del 2011), il favor accordato alle
fonti rinnovabili.
1.5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine,
l'art. 27 della legge reg. n. 4 del 2019, là dove dispone che «al
fine di garantire la continuità dei servizi sociali e socio sanitari
essenziali, nelle more del perfezionamento dell'iter procedurale in
materia di autorizzazione di cui alla D.G.R. n. 424 del 17 maggio
2018 le Aziende Sanitarie Locali ed i Comuni sono autorizzati a
proseguire i contratti in corso con i gestori delle Strutture
socio-sanitarie e dei Servizi socio-assistenziali, socio-educativi e
socio-sanitari, già in possesso di autorizzazione, anche provvisoria
sulla base della normativa previgente».
Tale previsione, là dove non subordina la prosecuzione dei
contratti all'accreditamento istituzionale di cui all'art. 8-quater
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), eccederebbe dalla competenza regionale in
materia di tutela della salute, in violazione dell'art.117, terzo
comma, Cost. Infatti, il predetto accreditamento è - ricorda il
ricorrente - condizione necessaria per stipulare gli accordi
contrattuali previsti dall'art. 8-quinquies del medesimo decreto e,
dunque, anche per consentirne la proroga.
2.- La Regione Basilicata, pur costituitasi nel giudizio
instaurato con il ricorso indicato in epigrafe, non ha svolto alcuna
difesa in relazione alle censure rivolte ai citati artt. 9, 10, 12,
13, commi 1 e 3, e 27 della legge regionale n. 4 del 2019.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimità costituzionale di varie disposizioni della
legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019, n. 4 (Ulteriori
disposizioni urgenti in vari settori d'intervento della Regione
Basilicata), fra cui quelle relative agli artt. 9, 10, 12, 13, commi
1 e 3, e 27, in riferimento agli artt. 3, 41, 97, 117, commi primo,
secondo, lettera s), e terzo della Costituzione.
È riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe.
1.1.- In linea preliminare, occorre rilevare che gli artt. 9, 10,
12 e 13, commi 1 e 3, della citata legge regionale sono stati
espressamente abrogati dall'art. 1, comma 1, della legge della
Regione Basilicata 6 novembre 2019, n. 22 (Modifiche alla L.R. 13
marzo 2019, n. 4. Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori
d'intervento della Regione Basilicata).
Tuttavia, non si può escludere che tali disposizioni, che sono
state in vigore per più di sei mesi, abbiano avuto medio tempore
applicazione. La Regione non si è difesa e non ha fornito alcuna
indicazione a tal proposito. Pertanto, sebbene l'abrogazione sia di
per sè satisfattiva delle pretese avanzate con il ricorso, manca uno
dei presupposti imprescindibili per la dichiarazione della cessazione
della materia del contendere (sentenza n. 180 del 2019).
1.2.- Le disposizioni impugnate hanno differenti oggetti e sono
censurate in riferimento a diversi parametri costituzionali. Si
procede pertanto all'esame separato delle singole questioni proposte.
2.- Gli artt. 9 e 10 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019
sono stati impugnati in quanto, modificando la disciplina regionale
previgente, pongono condizioni relative alla distanza degli
aerogeneratori dalle abitazioni e dalle strade. Tali disposizioni,
nello stabilire in via generale e senza istruttoria e valutazione in
concreto, distanze minime non previste dalla legislazione statale,
violerebbero i principi fondamentali stabiliti dal legislatore
statale in materia di «produzione, distribuzione e trasporto
dell'energia» e non permetterebbero un'adeguata tutela dei molteplici
e rilevanti interessi coinvolti.
2.1.- Preliminarmente, si deve rilevare che entrambe le
disposizioni impugnate si sono limitate a stabilire la riduzione di
distanze già previste e configurate come requisito di sicurezza
inderogabile per l'avvio dell'iter di autorizzazione alla
realizzazione di impianti eolici dalla normativa regionale in vigore,
non fatta oggetto di denuncia.
Il paragrafo 1.2.1.4. dell'Appendice A al Piano di indirizzo
energetico ambientale regionale (PIEAR), approvato con legge della
Regione Basilicata 19 gennaio 2010, n. 1 (Norme in materia di energia
e Piano di Indirizzo Energetico Ambientale Regionale. D.Lgs. 3 aprile
2006, n. 152 - L.R. n. 9/2007), già imponeva la distanza minima
dalle abitazioni pari a 2,5 volte l'altezza massima della pala
dell'impianto eolico (ridotta a 2,0 volte dall'impugnato art. 9) e
quella dalle strade comunali di 200 metri (ridotta dall'impugnato
art. 10 a 150 metri), quest'ultima, peraltro, nel testo
successivamente modificato dall'art. 38 della legge della Regione
Basilicata 22 novembre 2018, n. 38 (Seconda variazione al bilancio di
previsione pluriennale 2018/2020 e disposizioni in materia di
scadenza di termini legislativi e nei vari settori di intervento
della Regione Basilicata).
Tale circostanza, tuttavia, non preclude l'esame nel merito della
questione, alla luce della costante giurisprudenza di questa Corte
secondo cui nei giudizi in via principale non si applica l'istituto
dell'acquiescenza, poichè la norma impugnata, anche se riproduttiva,
in tutto o in parte, di una norma anteriore non impugnata, ha
comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui deriva l'interesse
a ricorrere (sentenza n. 56 del 2020).
2.2.- Nel merito la questione è fondata.
Questa Corte ha affermato più volte che la disciplina del regime
abilitativo degli impianti alimentati da fonti di energia rinnovabili
è riconducibile alla materia «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» (art. 117, terzo comma, Cost.). I relativi
principi fondamentali sono anche dettati dall'art. 12, in particolare
al comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387
(Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita') e dalle «Linee guida per
l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili»,
adottate in attuazione di quest'ultimo, con il d.m. 10 settembre 2010
(sentenze n. 286 e n. 86 del 2019). Tali Linee guida, adottate in
sede di Conferenza unificata e quindi espressione della leale
collaborazione fra Stato e Regione, sono vincolanti.
Anche con riferimento alla Regione Basilicata, questa Corte ha
precisato che esse «costituiscono, in settori squisitamente tecnici,
il completamento della normativa primaria» (sentenza n. 86 del 2019,
punto 2.8.2. del Considerato in diritto). Poichè indicano puntuali
modalità attuative della legge statale, esse hanno natura
inderogabile e devono essere applicate in modo uniforme in tutto il
territorio nazionale (sentenze n. 286 e n. 86 del 2019, n. 69 del
2018).
In questo quadro di riferimento le Regioni (e le Province
autonome) possono soltanto individuare, caso per caso, aree e siti
non idonei alla localizzazione degli impianti, purchè nel rispetto
di specifici principi e criteri stabiliti dal paragrafo 17.1
dell'Allegato 3 alle medesime Linee guida. In particolare, il
giudizio sulla non idoneità dell'area deve essere espresso dalle
Regioni all'esito di un'istruttoria, volta a prendere in
considerazione tutti gli interessi coinvolti (la tutela
dell'ambiente, del paesaggio, del patrimonio storico artistico, delle
tradizioni agroalimentari locali, della biodiversità e del paesaggio
rurale), la cui protezione risulti incompatibile con l'insediamento,
in determinate aree, di specifiche tipologie e/o dimensioni di
impianti (sentenza n. 86 del 2019, punto 2.8.2. del Considerato in
diritto). Una tale valutazione può e deve utilmente avvenire nel
procedimento amministrativo, la cui struttura «rende possibili
l'emersione di tali interessi, la loro adeguata prospettazione,
nonchè la pubblicità e la trasparenza della loro valutazione, in
attuazione dei principi di cui all'art. 1 della legge 7 agosto 1990,
n. 241» (sentenza n. 69 del 2018).
Ne consegue che le Regioni non possono prescrivere «limiti
generali inderogabili, valevoli sull'intero territorio regionale,
specie nella forma di distanze minime, perchè ciò contrasterebbe
con il principio fondamentale di massima diffusione delle fonti di
energia rinnovabili, stabilito dal legislatore statale in conformità
alla normativa dell'Unione europea» (sentenza n. 286 del 2019).
A tal proposito, occorre rilevare che, con particolare riguardo
al «corretto inserimento nel paesaggio e sul territorio degli
impianti eolici», l'Allegato 4 alle Linee guida contempla la
possibilità che vengano introdotte «distanze» (ad esempio, da luoghi
di alta frequentazione: così il paragrafo 3.2., lettera l). Esse,
tuttavia, sono configurate come eventuali "misure di mitigazione"
dell'effetto, anche visivo, che si riverbera sul territorio e sul
paesaggio, a seguito della realizzazione dell'impianto. In ogni caso,
esse possono essere adottate solo all'esito di un'adeguata
istruttoria.
Sul modello di analoghe norme adottate dal legislatore lucano e
dichiarate costituzionalmente illegittime (sentenza n. 286 del 2019,
punto 3.1.1. del Considerato in diritto; sentenza n. 86 del 2019,
punto 2.8.2. del Considerato in diritto), le norme regionali
impugnate prevedono, fra i requisiti di sicurezza inderogabili per
l'avvio dell'iter di autorizzazione alla realizzazione di un impianto
eolico, il rispetto di distanze minime fra tali impianti, le
abitazioni e le strade comunali, senza una previa istruttoria, quindi
senza un'adeguata concreta valutazione dei molteplici e rilevanti
interessi coinvolti. Per questo, esse si pongono in contrasto con i
richiamati principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale,
e, in specie, con il principio di derivazione europea della massima
diffusione degli impianti da fonti di energia rinnovabili.
Deve, pertanto, dichiararsi l'illegittimità costituzionale degli
artt. 9 e 10 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha inoltre impugnato
l'art. 12 della medesima legge regionale n. 4 del 2019, per contrasto
con gli artt. 3, 97 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Secondo il ricorrente, la norma regionale impugnata violerebbe la
competenza legislativa esclusiva statale in materia di «tutela
dell'ambiente», ponendosi in contrasto con la normativa statale di
cui all'art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), in quanto prevede la possibile
proroga, per un periodo massimo di 60 giorni, del termine per la
presentazione della documentazione prescritta dal PIEAR ai fini
dell'autorizzazione regionale di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387
del 2003, su istanza dell'interessato e per motivi indipendenti dalla
volontà di quest'ultimo. Tale previsione contrasterebbe con
l'esigenza di uniformità normativa sul territorio nazionale, nonchè
con il principio di buon andamento dell'amministrazione,
immotivatamente aggravando in modo arbitrario il procedimento
autorizzativo.
3.1.- Le questioni sono fondate.
Questa Corte ha più volte affermato che il procedimento di
autorizzazione unica alla realizzazione di impianti di energia da
fonti rinnovabili, di cui all'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del
2003, è ispirato «alle regole della semplificazione amministrativa e
della celerita'» ed è volto a garantire, «in modo uniforme
sull'intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine
definito del procedimento autorizzativo» (sentenze n. 177 del 2018 e
n. 156 del 2016), in coerenza con il particolare favor riconosciuto
alle fonti energetiche rinnovabili dalla disciplina interna e
sovranazionale. Esso, peraltro, è stato puntualmente disciplinato
dal legislatore contemperando vari interessi, costituzionalmente
rilevanti, per certi versi interni alla medesima materia della tutela
dell'ambiente «attraverso l'incrocio di diverse tipologie di
verifica, il cui coordinamento» - in sede di conferenza di servizi -
«e la cui acquisizione sincronica, [...] necessari per
l'autorizzazione unica finale, non tollerano ulteriori
differenziazioni su base regionale» (sentenza n. 267 del 2016).
Analogamente, per i progetti sottoposti a valutazione di impatto
ambientale di competenza regionale, l'art. 27-bis del d.lgs. n. 152
del 2006 delinea un procedimento unico in cui tutte «le
autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla
osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e
all'esercizio del medesimo progetto, sono acquisiti nell'ambito di
apposita conferenza di servizi, convocata in modalità sincrona ai
sensi dell'art. 14-ter della legge n. 241 del 1990» (sentenza n. 246
del 2018), e confluiscono nel provvedimento autorizzatorio unico.
Anche in tal caso la disciplina statale, che detta tempi e modi del
procedimento, «individua un punto di equilibrio tra l'esigenza di
semplificazione e di accelerazione del procedimento amministrativo,
da un lato, e la "speciale" tutela che deve essere riservata al bene
ambiente, dall'altro» (sentenza n. 246 del 2018), che non può essere
pregiudicato dal legislatore regionale nell'esercizio della sua
competenza in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia».
La norma regionale impugnata, nell'ambito del procedimento di
autorizzazione unica alla realizzazione di impianti di energia da
fonti rinnovabili, interviene a prevedere la possibilità di una
proroga (fino a 60 giorni) del termine (di 90 giorni), già fissato
dal comma 1 del medesimo art. 3-bis della legge reg. Basilicata n. 8
del 2012, per la produzione, a seguito della conclusione dei lavori
della conferenza di servizi, della documentazione (costituita da una
polizza di fideiussione bancaria e/o assicurativa irrevocabile ed
escutibile a prima richiesta, accompagnata, fra l'altro, dal quadro
economico finanziario asseverato da un istituto bancario, da una
dichiarazione resa da un istituto bancario che attesti che il
soggetto proponente l'impianto disponga di risorse finanziarie ovvero
di linee di credito proporzionate all'investimento per la
realizzazione dell'impianto), prescritta dall'Appendice A al PIEAR.
Si tratta di documentazione che il Piano regionale (al paragrafo
1.2.1.11.) prevede debba essere presentata prima del rilascio
dell'autorizzazione, in attuazione di un apposito impegno già
prodotto a corredo dell'istanza di autorizzazione (paragrafo
1.2.1.10.).
Tale previsione si discosta, anzitutto, dalla disciplina statale
del procedimento di cui all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e, in
particolare, dalle Linee guida attuative, che, al paragrafo 13.1,
lettera j), si limitano a prescrivere la presentazione dell'impegno a
corrispondere una cauzione, all'atto di avvio dei lavori, fra i
documenti da produrre al momento dell'istanza di autorizzazione,
senza individuare ulteriori termini per il versamento della cauzione,
nè ulteriore documentazione, nella fase successiva alla conclusione
dell'attività della conferenza di servizi, ma precedente all'avvio
dei lavori.
Anche la disciplina statale del procedimento di autorizzazione
unica di cui all'art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, previsto per
i progetti sottoposti a valutazione di impatto ambientale (VIA),
prescrive la presentazione della documentazione necessaria, peraltro
individuando la possibilità di un ampio periodo di sospensione dei
termini per agevolarla (180 giorni dalla pubblicazione dell'avviso al
pubblico, ai sensi del comma 5), ma solo nella fase antecedente alla
convocazione della conferenza di servizi e non anche in quella
successiva.
La puntuale disciplina del procedimento dettata dal legislatore
statale, la dettagliata definizione delle fasi e dei termini che
conducono al rilascio del provvedimento autorizzatorio unico
regionale concorrono a creare una cornice di riferimento che,
sintetizzando i diversi interessi coinvolti, ne individua un punto di
equilibrio, che corrisponde anche a uno standard di tutela
dell'ambiente.
La proroga stabilita dal legislatore lucano finisce con
l'aggiungere un ulteriore irragionevole anello alla già lunga catena
di adempimenti previsti dal legislatore statale, determinando un
aggravamento del procedimento autorizzativo, lesivo, ad un tempo del
principio del buon andamento della pubblica amministrazione e dello
standard di tutela dell'ambiente fissato dal legislatore statale.
Si deve pertanto dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 12 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019.
4.- È, altresì, impugnato l'art. 13, comma 1, della medesima
legge reg. Basilicata n. 4 del 2019. Esso sostituisce il comma 2
dell'art. 11 della legge della Regione Basilicata 26 aprile 2012, n.
8 (Disposizioni in materia di produzione di energia da fonti
rinnovabili) e pone ulteriori condizioni per l'esclusione degli
impianti di energia da fonti rinnovabili di potenza nominale non
superiore a 200 kW dal computo di quelli che concorrono al
raggiungimento delle potenze installabili di cui alla Parte terza,
paragrafo 1.2.3., Tabelle 1-4, del PIEAR, approvato con legge
regionale n. 1 del 2010. In particolare, tale disposizione è
censurata nella parte in cui, fra le ulteriori condizioni, stabilisce
che sia assicurata una distanza minima fra impianti e che vi sia la
disponibilità di un suolo la cui estensione sia pari o superiore a
tre volte la superficie del generatore fotovoltaico, su cui non può
essere realizzato altro impianto di produzione di energia da
qualunque fonte rinnovabile. Ciò entrerebbe in contrasto con l'art.
12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e con le Linee guida di cui al d.m. 10
settembre 2010, che costituiscono normativa di principio nella
materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia», di cui all'art. 117, comma terzo, Cost.
L'impugnata disposizione determinerebbe, inoltre, un aggravamento
ingiustificato degli oneri a carico dell'operatore, anche sotto il
profilo del divieto di altre iniziative nell'area, in violazione
degli artt. 41 Cost. e 117, primo comma, Cost., in riferimento a
quanto stabilito dall'art. 1 del decreto legislativo 16 marzo 1999,
n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per
il mercato interno dell'energia elettrica) che disciplina la
liberalizzazione del mercato elettrico, in attuazione della direttiva
96/92/CE, del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 dicembre
1996, concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia
elettrica.
4.1.- Le questioni non sono fondate.
L'art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019,
aggiunge il comma 2 all'art. 11 della legge n. 8 del 2012.
Quest'ultimo, che disciplina le potenze installabili, mira a
realizzare l'obiettivo dell'incremento della produzione elettrica da
fonti rinnovabili, secondo quanto stabilito nel Piano di indirizzo
energetico e ambientale regionale. In particolare nella Parte terza,
paragrafo 1.2.3. di quest'ultimo si precisa che, «in considerazione
delle crescenti problematiche legate all'approvvigionamento
energetico», nonchè delle «necessità di sviluppo sostenibile e
salvaguardia ambientale», la Regione Basilicata «si propone di
colmare il deficit tra produzione e fabbisogno di energia elettrica
stimato al 2020, indirizzando significativamente verso le rinnovabili
il mix di fonti utilizzato», con una strategia che, «al di là della
ripartizione degli obiettivi comunitari a livello di singolo Stato e
di singola Regione», è in linea con la politica energetica
dell'Unione europea.
In vista di tale obiettivo, l'art. 11 della legge reg. Basilicata
n. 8 del 2012 ha escluso dal computo dell'incremento di produzione -
in linea con il PIEAR - l'energia prodotta da impianti di piccole
dimensioni e limitata potenza, destinati a usi privati o, comunque,
con caratteristiche particolari (come, per esempio, gli impianti di
autoproduzione e gli impianti alimentati da biogas). Fra di essi il
citato art. 11, al comma 1, lettera b), della legge reg. Basilicata
n. 8 del 2012, già annoverava gli impianti di energia da fonti
rinnovabili di potenza nominale non superiore a 200 kW.
L'art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019,
ha, invece, condizionato tale ultima esclusione al rispetto di alcuni
limiti, individuati attraverso il rinvio all'art. 6 della medesima
legge regionale n. 8 del 2012 (come sostituito dall'art. 32 della
legge della Regione Basilicata 22 novembre 2018, n. 38 recante
«Seconda variazione al bilancio di previsione pluriennale 2018/2020 e
disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei vari
settori di intervento della Regione Basilicata»), relativo
all'utilizzo della procedura di abilitazione semplificata (PAS) per
gli impianti eolici e fotovoltaici.
Quest'ultima norma prevedeva, fra l'altro, che fosse assicurato
il rispetto di una distanza minima fra impianti e garantita la
disponibilità di un suolo la cui estensione fosse pari o superiore a
tre volte la superficie del generatore fotovoltaico, su cui,
peraltro, non avrebbe potuto essere realizzato altro impianto di
produzione di energia da qualunque fonte rinnovabile.
Tali previsioni - cui sono specificamente rivolte tutte le
censure di illegittimità costituzionale promosse dall'odierno
ricorrente con riguardo all'art. 13, comma 1, della legge regionale
n. 4 del 2019 - sono state, frattanto, dichiarate costituzionalmente
illegittime da questa Corte con la sentenza n. 286 del 2019, in
riferimento ai medesimi parametri evocati nel presente giudizio e
cioè per contrasto con i principi fondamentali stabiliti dal
legislatore statale nella materia della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia» e contenuti nell'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003, come attuato dal d.m. 10 settembre 2010,
recante le linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati
da fonti rinnovabili.
Pertanto, l'art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 4
del 2019, là dove fa rinvio all'art. 6 della legge regionale n. 8
del 2012, nel testo risultante dalla sentenza n. 286 del 2019, è
esente dai denunciati vizi di illegittimità costituzionale.
5.- Anche il comma 3 dell'art. 13 della legge regionale n. 4 del
2019 è impugnato, in quanto, aggiungendo il comma 7 all'art. 11
della legge reg. Basilicata n. 8 del 2012, stabilisce, nelle more
dell'adozione della nuova pianificazione energetica ambientale della
Regione, un tetto all'aumento della produzione di energia elettrica
da fonti rinnovabili, in base alla tipologia di fonte rinnovabile, ai
fini del rilascio dell'autorizzazione unica di cui all'art. 12 del
d.lgs. n. 387 del 2003.
Secondo il ricorrente, la previsione di limiti massimi di
produzione per le singole fonti, il cui superamento precluda l'avvio
e la prosecuzione del procedimento di rilascio dell'autorizzazione
unica, si porrebbe in contrasto con la normativa statale (in specie
con l'art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003), che stabilisce
il termine perentorio di 90 giorni per la conclusione del
procedimento, e quindi con l'art. 117, terzo comma, Cost.
Essa violerebbe, inoltre, l'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione agli accordi internazionali (Convenzione quadro delle
Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, ratificata con la legge 1°
giugno 2002, n. 120, recante «Ratifica ed esecuzione del Protocollo
di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti
climatici, fatto a Kyoto l'11 dicembre 1997») e alle direttive
europee in materia (direttiva 2001/77/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 settembre 2001 sulla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato
interno dell'elettricità; direttiva 2009/28/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009 sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
5.1.- La questione è fondata in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost.
L'impugnato art. 13, comma 3, della legge reg. Basilicata n. 4
del 2019 ha aggiunto il comma 7 al già citato art. 11 della legge
regionale n. 8 del 2012. Quest'ultimo, come si è già detto (supra,
punto 4.1.), nel disciplinare le potenze installabili, si inserisce
nel quadro della programmazione regionale - di cui al PIEAR, Parte
terza, paragrafo 1.2.3. - inerente all'obiettivo dell'incremento
della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, in linea
con la normativa europea.
È, infatti, la direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, recepita con il decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28
(Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso
dell'energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva
abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE) che ha
individuato, quale obiettivo nazionale vincolante per l'Italia, il
raggiungimento, entro il 2020, di una quota dei consumi finali lordi
(CFL) complessivi di energia coperta da fonti rinnovabili almeno pari
al 17 per cento.
In vista di tale obiettivo, già l'art. 2, comma 167, della legge
24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2008) ha
demandato a uno o più decreti ministeriali - da adottarsi d'intesa
con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano - il compito della
ripartizione, fra Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano,
della quota minima necessaria di incremento dell'energia prodotta con
fonti rinnovabili.
Con il successivo art. 37, comma 6, del citato d.lgs. n. 28 del
2011, si è, poi, assegnata a un decreto del Ministro dello sviluppo
economico - da adottare, di concerto con il Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, previa intesa con la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano - la precisa definizione e
quantificazione degli obiettivi regionali in attuazione del comma 167
dell'art. 2 della citata legge n. 244 del 2007. In applicazione di
tale previsione è stato, infine, adottato il d.m. 15 marzo 2012
(Definizione e qualificazione degli obiettivi regionali in materia di
fonti rinnovabili e definizione delle modalità di gestione dei casi
di mancato raggiungimento degli obiettivi da parte delle regioni e
delle provincie autonome: c.d. Burden Sharing) che ha provveduto a
definire e quantificare gli obiettivi intermedi e finali che ciascuna
Regione e Provincia autonoma deve conseguire, ai fini del
raggiungimento degli obiettivi nazionali fino al 2020 in materia di
quota complessiva di energia da fonti rinnovabili sul consumo finale
lordo di energia.
In vista del medesimo scopo, il paragrafo 17.2 delle Linee guida
(richiamato dall'art. 3, comma 6, del d.m. 15 marzo 2012) ha
stabilito che «[l]e Regioni e le Province autonome conciliano le
politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di
sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili attraverso atti
di programmazione congruenti con la quota minima di produzione di
energia da fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing)» e
comprensivi delle aree non idonee, individuate anche alla luce di
quanto già previsto dal piano paesaggistico.
Il paragrafo 14.5 delle medesime Linee guida, infine, ha statuito
che «[i]l superamento di eventuali limitazioni di tipo programmatico
contenute nel Piano Energetico regionale o delle quote minime di
incremento dell'energia elettrica da fonti rinnovabili ripartite
(...) non preclude l'avvio e la conclusione favorevole del
procedimento ai sensi del paragrafo 1» e cioè il procedimento di
autorizzazione alla costruzione e all'esercizio degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili.
Il quadro normativo richiamato rivela, in maniera palese, che la
ripartizione fra le Regioni degli oneri inerenti all'incremento della
quota minima di energia prodotta con fonti rinnovabili è funzionale
a consentire il raggiungimento dell'obiettivo nazionale, indicato
come vincolante dalla normativa europea, in linea con il principio
della massima diffusione delle fonti di energia rinnovabili (da
ultimo, sentenza n. 286 del 2019).
La norma adottata dal legislatore lucano, all'opposto, si mostra
incompatibile con tale principio. Essa, infatti, «[n]elle more della
adozione della nuova pianificazione energetica ambientale della
Regione», pone un tetto massimo alla produzione dell'energia da fonti
rinnovabili, «ai fini del rilascio delle autorizzazioni di cui
all'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003» e così contraddice quanto
stabilito al paragrafo 14.5. delle Linee guida, attribuendo al
superamento di quel tetto proprio l'effetto di precludere l'avvio o
di sospendere la conclusione di procedimenti preordinati al rilascio
di nuove autorizzazioni alla realizzazione degli impianti. In tal
modo, essa viola anche la previsione di cui all'art. 12, comma 4, del
d.lgs. n. 387 del 2003, che costituisce, a sua volta, principio
fondamentale nella materia della «produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia», ispirato alle regole della
semplificazione amministrativa e della celerità, volto a garantire,
in modo uniforme sull'intero territorio nazionale, la conclusione
entro un termine definito del procedimento autorizzativo (sentenza n.
177 del 2018).
Nè serve, per escludere tali violazioni, il richiamo a quanto
previsto dall'art. 3, comma 6, del d.m. 15 marzo 2012, che autorizza
le Regioni a porre «limiti massimi alla produzione di energia per
singola fonte rinnovabile in misura non inferiore a 1,5 volte gli
obiettivi previsti nei rispettivi strumenti di pianificazione
energetica per la medesima fonte». Tale previsione costituisce,
infatti, mero corollario della facoltà di identificare aree non
idonee, riconosciuta alle Regioni dalle stesse Linee guida, al
paragrafo 17.2, nella prospettiva della conciliazione delle
«politiche di tutela dell'ambiente e del paesaggio con quelle di
sviluppo e valorizzazione delle energie rinnovabili». Con «atti di
programmazione congruenti con la quota minima di produzione di
energia da fonti rinnovabili loro assegnata (burden sharing)», le
Regioni possono, infatti, individuare aree non idonee per motivi di
tutela paesaggistica o ambientale. Tale individuazione, a differenza
di quanto fatto dal legislatore lucano «nelle more della adozione
della nuova pianificazione energetica ambientale della Regione», deve
sempre essere basata su apposite istruttorie e verifiche puntuali e
concrete.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 13, comma 3, della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019.
Resta assorbita la censura di violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine,
l'art. 27 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2019, che - «nelle
more del perfezionamento dell'iter procedurale in materia di
autorizzazione di cui alla D.G.R. n. 424 del 17 maggio 2018» -
autorizza le aziende sanitarie locali e i Comuni a «proseguire i
contratti in corso con i gestori delle Strutture socio-sanitarie e
dei Servizi socio-assistenziali, socio-educativi e socio-sanitari
già in possesso di autorizzazione, anche provvisoria, sulla base
della normativa previgente».
Il ricorrente ritiene che la norma regionale si ponga in
contrasto con i principi fondamentali fissati dal legislatore statale
in materia di «tutela della salute», di cui all'art. 117, terzo comma
Cost., secondo cui l'accreditamento è condizione necessaria per
stipulare gli accordi contrattuali previsti dall'art. 8-quinquies del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421) e dunque anche per consentirne la proroga.
5.1.- La questione, così come prospettata, è inammissibile.
La norma regionale impugnata, come si è detto, autorizza le
aziende sanitarie locali e i Comuni a proseguire i contratti in corso
sia con i gestori delle strutture e dei servizi socio-sanitari, sia
con i gestori dei servizi socio-assistenziali e socio-educativi, già
in possesso di autorizzazione, anche provvisoria, sulla base della
normativa previgente, «al fine di garantire la continuità dei
servizi sociali e socio-sanitari essenziali nelle more del
perfezionamento dell'iter procedurale in materia di autorizzazione di
cui alla D.G.R. n. 424 del 17 maggio 2018».
Nel richiamare la delibera della Giunta, la norma regionale evoca
un quadro normativo - di cui essa stessa è parte - molto articolato.
La delibera cui si fa riferimento fornisce indicazioni operative
circa la corretta applicazione delle nuove norme in materia di
autorizzazione per le strutture e le attività socio-sanitarie,
dettate, in specie, dall'art. 30, comma 3, della legge della Regione
Basilicata 24 luglio 2017, n. 19 (Collegato alla legge di stabilità
regionale 2017). Si intendeva, in tal modo, consentire l'adeguamento
delle medesime strutture e attività ai requisiti che la legge
regionale 5 aprile 2000, n. 28 (Norme in materia di autorizzazione
delle strutture sanitarie pubbliche e private) originariamente
prescriveva, con esclusivo riferimento alle strutture e alle
attività sanitarie. Tutto ciò si poneva in sintonia con quanto
disposto dall'art. 3-septies del d.lgs. n. 502 del 1992 (inserito
dall'art. 3, comma 3, del decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229,
recante «Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario
nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n.
419») e dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 14
febbraio 2001 (Atto di indirizzo e coordinamento in materia di
prestazioni socio-sanitarie), attuativo di tali disposizioni. Le
norme appena richiamate, con l'equiparazione del regime delle
strutture e dei servizi socio-sanitari a quello delle strutture e dei
servizi sanitari, prevedono che anche i primi siano assoggettati al
rilascio dell'autorizzazione e dell'accreditamento istituzionale
(artt. 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992), entrambe
condizioni per la stipulazione degli accordi contrattuali di cui
all'art. 8-quinquies del medesimo d.lgs. n. 502 del 1992.
Nella richiamata delibera della Giunta regionale n. 424 del 2018,
si dà conto di molteplici, ripetuti, interventi del legislatore
regionale, che hanno caratterizzato l'adeguamento della disciplina
delle strutture e dei servizi socio-sanitari alla normativa statale
di principio. Si tratta di interventi che, in maniera frammentaria ed
episodica, hanno preceduto l'introduzione dell'art. 30 della legge
regionale n. 19 del 2017, in vista del comune obiettivo di assicurare
il recepimento dei nuovi «requisiti minimi strutturali, tecnologici
ed organizzativi delle strutture sociosanitarie» (così la
deliberazione della Giunta regionale 14 novembre 2017, n. 1218), in
linea con i nuovi livelli essenziali di assistenza stabiliti con il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017
(Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, di
cui all'articolo 1, comma 7, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502). A questi requisiti anche le «strutture sociosanitarie
già autorizzate e quelle comunque operanti nel SSR» sono tenute a
conformarsi, chiedendo il rinnovo dell'autorizzazione (così il punto
6 della citata D.G.R. n. 424 del 2018).
La medesima delibera regionale - come, d'altronde, la stessa
norma regionale impugnata che la evoca - ha, tuttavia, un ambito di
applicazione che non si esaurisce nella disciplina delle strutture e
attività socio-sanitarie. Essa, infatti, riguarda anche le novità
introdotte dalla legge reg. Basilicata n. 19 del 2017, all'art. 31,
sui servizi socio-assistenziali e socio-educativi. Quest'ultimo
articolo prevede che «[n]elle more dell'adeguamento della disciplina
regionale alle disposizioni della legge 8 novembre 2000, n. 328 ed ai
criteri indicati nel D.M. 21 maggio 2001, n. 308 in materia di
autorizzazione delle strutture che svolgono in regime
semiresidenziale o residenziale attività socio-assistenziali,
socio-educative, i Comuni rilasciano autorizzazione previa verifica
del possesso dei requisiti minimi strutturali ed organizzativi
previsti dal D.M. 21 maggio 2001, n. 308 e dalle disposizioni
attuative regionali». Si tratta di disposizioni regionali che mirano
a consentire l'adeguamento dei servizi socio-assistenziali e
socio-educativi a quanto disposto dalla legge 8 novembre 2000, n. 328
(Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di
interventi e servizi sociali) e dal relativo regolamento attuativo
(il d.m. 21 maggio 2001, n. 308, recante il «Regolamento concernente
"Requisiti minimi strutturali e organizzativi per l'autorizzazione
all'esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e
semiresidenziale, a norma dell'articolo 11 della legge 8 novembre
2000, n. 328"»).
Tale ultima legge è stata adottata nella vigenza del precedente
assetto costituzionale, in cui la materia della «beneficenza
pubblica», poi ridefinita «servizi sociali» dall'art. 128 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n. 59), «rientrava tra
quelle nelle quali le Regioni avevano competenza legislativa
concorrente» (sentenza n. 296 del 2012).
Essa ha disciplinato le modalità di erogazione dei servizi
sociali e, in particolare, ha previsto, per i «servizi e le strutture
a ciclo residenziale e semiresidenziale» (art.11), a gestione
pubblica o operati da «organismi non lucrativi di utilità sociale,
organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato,
associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di
patronato e altri soggetti privati», il regime dell'autorizzazione,
dell'accreditamento e della vigilanza da parte dei Comuni, secondo
criteri definiti dalle Regioni, sulla base di requisiti minimi
fissati dallo Stato (art. 8, comma 3, lettera f). Ha anche previsto
il possibile affidamento dei servizi sociali mediante «forme di
aggiudicazione o negoziali che consentano ai soggetti operanti nel
terzo settore la piena espressione della propria progettualita'»
(art. 5, comma 2).
Inizialmente tale disciplina si imponeva alle Regioni, in quanto
espressiva di principi fondamentali nella materia dei «servizi
sociali», che, come si è ricordato, rientrava nell'ambito della
competenza concorrente. Il profondo mutamento impresso dalla riforma
costituzionale introdotta dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
che ha conferito alle Regioni competenza legislativa di tipo
residuale nella materia dei servizi sociali (sentenza n. 296 del
2012), ha imposto l'adozione di nuovi criteri interpretativi.
5.2.- In questo vasto quadro normativo - che il ricorrente non si
preoccupa di richiamare neppure in linea generale - si deve collocare
l'art. 27 della legge regionale n. 4 del 2019. Esso si pone al
crocevia di due distinte materie disciplinate dal legislatore
statale, l'una relativa al riordino dei servizi socio-sanitari,
l'altra al sistema integrato dei servizi sociali.
Secondo il ricorrente, con l'autorizzare la prosecuzione di
contratti con i gestori sia delle strutture e dei servizi
socio-sanitari, sia dei servizi socio-educativi e
socio-assistenziali, l'art. 27 della legge reg. Basilicata n. 4 del
2019 violerebbe il principio fondamentale della materia della tutela
della salute, individuato nell'accreditamento.
A sostegno di tale assunto, tuttavia, il ricorrente non fornisce
alcuna motivazione circa la pretesa violazione del principio
fondamentale dell'accreditamento, di cui all'art. 8-quater del d.lgs.
n. 502 del 1992, in materia di tutela della salute da parte di quel
frammento della disposizione regionale che attiene, come si è detto,
al diverso ambito dei servizi sociali (socio-educativi e
socio-assistenziali), materia quest'ultima di competenza regionale
residuale.
Vi è da aggiungere che, anche con riguardo alle strutture e ai
servizi socio-sanitari, la censura di contrasto con il principio
dell'accreditamento si rivela apodittica. Il ricorrente trascura di
ricostruire completamente il quadro normativo in cui operano i
gestori delle strutture e dei servizi socio-sanitari, per cui è
prevista l'autorizzazione a proseguire i contratti. La difesa statale
non illustra affatto il contenuto della norma impugnata, intervenuta
a seguito della modifica dei requisiti prescritti per il rilascio
dell'autorizzazione, operata dalla nuova normativa regionale, in
linea con la normativa statale, e precisata dalla citata delibera
della Giunta regionale n. 424 del 2018, che ha imposto a tutte le
strutture socio-sanitarie di sottoporsi a nuova verifica, anche a
quelle «già autorizzate e quelle comunque operanti nel SSR». La
norma regionale, mirando a garantire la continuità dei servizi
socio-sanitari essenziali, nelle more della procedura di verifica del
loro adeguamento ai nuovi requisiti, potrebbe riguardare sia
strutture già operanti in assenza di accreditamento, sia strutture
già autorizzate e anche accreditate.
Questa Corte ha costantemente affermato che «l'esigenza di
un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di
illegittimità costituzionale si pone in termini perfino più
pregnanti nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli
instaurati in via incidentale» (sentenza n. 286 del 2019). Il ricorso
avverso una norma regionale che arrechi pregiudizio alle attribuzioni
statali «deve essere adeguatamente motivato e, a supporto delle
censure prospettate, deve chiarire il meccanismo attraverso cui si
realizza il preteso vulnus lamentato» (sentenza n. 232 del 2019).
Quando il vizio è prospettato riguardo a norme interposte
specificamente richiamate, si impone un giudizio ancora più rigoroso
e stringente che si rifaccia a un nesso di pertinenza rispetto al
parametro che è evocato, oltre che alla norma impugnata.
Qualora - come nel caso in esame - difetti un adeguato impianto
argomentativo, questa Corte deve rilevare, anche d'ufficio,
l'inammissibilità delle censure per genericità e insufficiente
motivazione circa l'asserito contrasto con il parametro interposto.
Nel dichiarare la questione inammissibile, questa Corte non può
esimersi dal ricordare che le disposizioni statali subordinano gli
accordi contrattuali con i gestori privati dei servizi socio-sanitari
all'autorizzazione e all'accreditamento definitivi. Anche con
specifico riferimento a norme adottate dal legislatore lucano -
dichiarate costituzionalmente illegittime perchè non in linea con
tali disposizioni (sentenza n. 238 del 2018) - questa Corte ha avuto
modo di chiarire che il regime delle autorizzazioni e degli
accreditamenti costituisce principio fondamentale in materia di
tutela della salute. Il legislatore statale (artt. 8-ter, 8-quater e
8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992) ha inteso vincolare le
strutture socio-sanitarie private all'osservanza di requisiti
essenziali da cui far dipendere l'erogazione di prestazioni riferite
alla garanzia di un diritto fondamentale.
Anche la disciplina regionale dei servizi socio-educativi e
socio-assistenziali, sebbene riconducibile a materia di competenza
regionale residuale, non può non incontrare il limite del rispetto
dei livelli essenziali delle prestazioni sociali, fissati dal
legislatore statale in termini uniformi sul territorio nazionale. I
gestori privati non possono dunque sottrarsi alle verifiche circa i
requisiti necessari che consentono l'erogazione di prestazioni
qualitativamente adeguate.
La proroga dei contratti in essere, autorizzata dalla norma
regionale impugnata per non interrompere la continuità dei servizi,
non esonera il legislatore regionale dall'obbligo di adottare
tempestivamente una disciplina organica dei servizi socio-sanitari e
dei servizi sociali, coerente con il rispetto dei principi
costituzionali più volte richiamati.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimità costituzionale degli articoli 9, 10,
12 e 13, comma 3, della legge della Regione Basilicata 13 marzo 2019,
n. 4 (Ulteriori disposizioni urgenti in vari settori d'intervento
della Regione Basilicata);
2) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 27 della legge reg. Basilicata n. 4 del
2019, promossa, in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 13, comma 1, della legge reg. Basilicata n.
4 del 2019, promosse, in riferimento agli artt. 41 e 117, primo e
terzo comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 aprile 2020.

F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2020.

Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE