1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 9-2-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 23 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 novembre 2010
Ordinanza del 25 novembre 2010 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da A.A.I.M. contro Ministero dell'interno. Straniero e apolide - Stranieri minori "non accompagnati" - Inclusione tra gli stessi con disciplina innovativa dei minori affidati ai sensi dell'art. 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184 e di quelli sottoposti a tutela - Conseguente subordinazione della possibilita' per i medesimi di ottenere, al raggiungimento della maggiore eta', la conversione del titolo di soggiorno da "minore eta'" a "lavoro" al possesso dei requisiti che la previgente disciplina richiedeva unicamente per i minori non accompagnati - Violazione del principio di uguaglianza per l'eguale trattamento di situazioni non omogenee - Contrasto con la normativa comunitaria in materia - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 198 del 2003. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 32, commi 1 e 1-bis, come modificati dall'art. 1, comma 22, lett. v), della legge 15 luglio 2009, n. 94. - Costituzione, artt. 3, 10, primo comma, e 117, primo comma; direttiva 2003/9/CE del 27 gennaio 2003, art. 2 lett. h); risoluzione del Consiglio europeo del 26 giugno 1997, art. 1, comma 1. (011C0057) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 9-2-2011)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1170 del 2010, proposto da: M.A.A.J., rappresentato
e difeso dall'avv. Mariella Console, con domicilio eletto lo studio
della medesima, in Torino, via Assarotti n. 11;
Contro Ministero dell'interno, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato di Torino, presso la cui sede è domiciliato, in Torino,
corso Stati Uniti n. 45; Questura di Torino;
Per l'annullamento del rigetto dell'istanza di rinnovo del
permesso di soggiorno notificato il 15 ottobre 2010.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero
dell'interno; Relatore nella camera di consiglio del giorno 10
novembre 2010 la dott.ssa Manuela Sinigoi e uditi per le parti i
difensori come specificato nel verbale;

Fatto

Il ricorrente ha impugnato innanzi a questo Tribunale
Amministrativo Regionale il decreto del Questore della Provincia di
Torino in data 8 marzo 2010, prot. n. 236/2010, con cui è stata
rigettata la sua istanza tesa ad ottenere la conversione del permesso
di soggiorno da «minore eta'» a «lavoro subordinato» ai sensi
dell'art. 32 del decreto legislativo n. 286/1998.
Ai fini che qui interessano, espone d'essere entrato
clandestinamente in Italia in data 31 ottobre 2008, ancora minorenne,
con il consenso dei propri genitori e d'aver ottenuto in data 5
maggio 2009 il rilascio di un permesso di soggiorno per minore età,
valido sino al compimento del 18° anno (13 settembre 2009).
Dalla documentazione versata in atti si evince, inoltre, che il
Giudice Tutelare del Tribunale di Torino, con provvedimento in data 8
luglio 2009, ha affidato l'allora minore A.A.I.M. allo zio (fratello
della madre) I.M.A., che sin dal 27 gennaio 2009 lo aveva accolto
presso la propria abitazione e al quale, ancor prima della decisione
giudiziale, gli stessi genitori, con dichiarazione resa in data 5
febbraio 2009 innanzi all'Ufficio Notarile di El Kanater El Khairia
(Egitto) (Numero Repertorio A 750 del 5 febbraio 2009), avevano
formalmente affidato il loro figliuolo.
Risulta, altresì, che dopo il compimento della maggiore età il
ricorrente abbia trovato una stabile occupazione lavorativa.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell'interno con il
patrocinio dell'Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino che ha
chiesto il rigetto del ricorso.
All'esito dell'udienza camerale del giorno 10 novembre 2010 il
Collegio ha ritenuto di sollevare d'ufficio questione di legittimità
costituzionale in relazione alla norma oggetto d'applicazione con
l'atto impugnato e, con separata ordinanza n. 841/2010, ha disposto
la sospensione cautelare dell'atto medesimo sino alla prima camera di
consiglio successiva alla restituzione degli atti relativi al
giudizio da parte della Corte costituzionale.

Diritto

Il Collegio ritiene sussistenti i presupposti per sollevare
d'ufficio questione di legittimità costituzionale dell'art. 32,
commi 1 e 1-bis, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286,
così come modificati dalla lettera v) del comma 22 dell'art. 1,
legge 15 luglio 2009, n. 94, limitatamente alla parte in cui
annoverano tra i minori (stranieri) «non accompagnati» coloro che
sono stati affidati ai sensi dell'art. 2 della legge 4 maggio 1983,
n. 184, ovvero che sono stati sottoposti a tutela e,
conseguentemente, subordinano la possibilità per i medesimi di
ottenere, al raggiungimento della maggiore età, la conversione del
titolo di soggiorno da «minore eta'» a «lavoro» al possesso dei
requisiti che la previgente disciplina richiedeva unicamente per i
minori non accompagnati.
Dispone, infatti, il primo comma della norma citata che «Al
compimento della maggiore età, allo straniero nei cui confronti sono
state applicate le disposizioni di cui all'art. 31, commi 1 e 2, e,
fermo restando quanto previsto dal comma 1-bis, ai minori che sono
stati affidati ai sensi dell'art. 2 della legge 4 maggio 1983, n.
184, può essere rilasciato un permesso di soggiorno per motivi di
studio di accesso al lavoro, di lavoro subordinato o autonomo, per
esigenze sanitarie o di cura. Il permesso di soggiorno per accesso al
lavoro prescinde dal possesso dei requisiti di cui all'art. 23».
Precisa, quindi, il comma 1-bis che «Il permesso di soggiorno di
cui al comma 1 può essere rilasciato per motivi di studio, di
accesso al lavoro ovvero di lavoro subordinato o autonomo, al
compimento della maggiore età, semprechè non sia intervenuta una
decisione del Comitato per i minori stranieri di cui all'art. 33, ai
minori stranieri non accompagnati, affidati ai sensi dell'art. 2
della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero sottoposti a tutela, che
siano stati ammessi per un periodo non inferiore a due anni in un
progetto di integrazione sociale e civile gestito da un ente pubblico
o privato che abbia rappresentanza nazionale e che comunque sia
iscritto nel registro istituito presso la Presidenza del Consiglio
dei Ministri ai sensi dell'art. 52 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1999, n. 394».
Contrariamente a quanto ritenuto da parte ricorrente, la
richiamata normativa non può ritenersi applicabile solo per il
futuro ovvero solo nei confronti degli stranieri minorenni entrati in
Italia, dotati di un permesso di soggiorno per minore età ed
affidati ai sensi dell'art. 2 della legge n. 184/1983 dopo la sua
entrata in vigore.
In base al principio tempus regit actum devesi, invero, fare
riferimento alla normativa vigente al momento in cui
l'Amministrazione formalizza la propria decisione.
Sicchè, il ricorrente non può beneficiare della previgente
(più favorevole) disciplina, in base alla quale era pacificamente
riconosciuta la possibilità ai minori «comunque» affidati di
ottenere, al raggiungimento della maggiore età, la conversione del
titolo di soggiorno posseduto.
È evidente, quindi, l'inconsistenza della prima censura di
gravame e
la rilevanza ai fini della decisione della domanda cautelare e
del merito della questione di costituzionalità dei commi 1 e 1-bis
dell'art. 32 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, così
come modificati dalla lettera v) del comma 22 dell'art. 1, legge 15
luglio 2009, n. 94, per contrasto con gli artt. 3, 10, comma 1, e
117, comma 1, della Costituzione.
Non potendosi condividere l'assunto del ricorrente, per cui
devono ritenersi i commi 1 e 2 dell'art. 32 del decreto legislativo
n. 286/1998, per come modificati dalla legge n. 94/1999, applicabili
(come ha ritenuto il Ministero resistente) anche nei confronti di
coloro che sono entrati in Italia nel vigore della precedente
disciplina, che li assoggettava, secondo la giurisprudenza, ad un
trattamento più favorevole della nuova, le disposizioni potrebbero
essere in contrasto con i principi di ragionevolezza, imparzialità
ed uguaglianza riferibili all'art. 3 della Costituzione e, al
contempo, con le disposizioni di cui all'art. 10, comma 1, e all'art.
117, comma 1, della Costituzione.
Il precetto legislativo, oltre ad introdurre, immotivatamente,
una nuova definizione di «minore non accompagnato», difforme da
quella sino ad allora conosciuta dal diritto comunitario e dal
diritto nazionale, appare irrazionale ed arbitraria e tale da
frustrare l'affidamento dell'interessato nella sicurezza giuridica,
elemento fondamentale dello stato di diritto (Corte cost. n. 349 del
1985, n. 36 del 1985, n. 210 del 1971, n. 822 del 1988, n. 311 del
1995, n. 390 del 1995, n. 179 del 1996, n. 416 del 1999, n. 446 del
2002).
Non va dimenticato, infatti, che sino all'entrata in vigore della
novella legislativa lo status di «minore non accompagnato» veniva, in
realtà, riservato unicamente ai minori (presenti) non aventi
cittadinanza italiana o di altri Stati dell'Unione europea che, non
avendo presentato domanda di asilo, si trovavano per qualsiasi causa
nel territorio dello Stato privi di assistenza e rappresentanza da
parte dei genitori o di altri adulti per loro legalmente responsabili
(e fino a quando non avesse assunto effettivamente il loro
affidamento un adulto per essi responsabile) in base alle leggi
vigenti (nell'ordinamento italiano).
Chiarissime e pressochè coincidenti appaiono, invero, le
definizioni di «minore non accompagnato» ritraibili dalla lettura
dell'art. 2, lettera h), della direttiva del Consiglio dell'Unione
Europea del 27 gennaio 2003, n. 2003/9/CE (recepita in Italia con
decreto legislativo 30 maggio 2005, n. 140) recante norme minime
relative all'accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri,
dell'art. 1, comma 1, della risoluzione del Consiglio dell'Unione
Europea del 26 giugno 1997 sui minori non accompagnati, cittadini di
Paesi terzi, e dell'art. 1, comma 2, del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri 9 dicembre 1999, n. 535, recante il
«Regolamento concernente i compiti del Comitato per i minori
stranieri», a norma dell'art. 33, commi 2 e 2-bis, del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
Inoltre, in relazione all'ambito applicativo dell'art. 32 del
decreto legislativo n. 286/1998, nella previgente formulazione, la
giurisprudenza aveva chiarito che le fattispecie disciplinate dalla
norma riguardavano situazioni diverse: da un lato, i minori comunque
affidati, che rientravano nel comma 1 della norma, dall'altro, i
minori stranieri non accompagnati, per i quali erano dettate le
disposizioni di cui ai commi 1-bis e 1-ter della medesima
disposizione, con la conseguenza che i presupposti per il rilascio
del permesso di soggiorno nei confronti dei minori non accompagnati
erano diversi da quelli richiesti per attribuire il titolo di
soggiorno ai «minori comunque affidati» (cfr. C.d.S., sez. VI, 12
aprile 2005, n. 1681; Tar Emilia-Romagna - Bologna, sez I, 23.10.2003
n. 2334; Tar Piemonte, sez. II, 12.07.2006 n. 3814).
E tale interpretazione era stata avvalorata dalla Corte
costituzionale, la quale nella sentenza 5 giugno 2003, n. 198, aveva
confermato, per quanto di interesse, che la disposizione di cui al
citato art. 32, comma 1, del decreto legislativo n. 286 del 1998,
laddove prevede la possibilità di rilasciare il permesso di
soggiorno agli stranieri che compiano la maggiore età e che siano in
condizione di affidamento ai sensi dell'art. 31, commi 1 e 2, e ai
minori comunque affidati ai sensi dell'art. 2 della legge 4 maggio
1983, n. 184, «viene pacificamente interpretata, secondo quanto
riconosce anche l'organo remittente, come relativa ad ogni tipo di
affidamento previsto dalla legge 4 maggio 1983, n. 184 e cioè sia
all'affidamento "amministrativo" di cui al primo comma dell'art. 4,
che all'affidamento "giudiziario" di cui al secondo comma dello
stesso art. 4, sia anche all'affidamento di fatto di cui all'art. 9
della medesima legge».
La Corte aveva poi affermato che «la disposizione del comma 1
dell'art. 32 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, va
riferita anche ai minori stranieri sottoposti a tutela, ai sensi del
Titolo X del Libro primo del Codice civile, e che pertanto non si
pone un problema di costituzionalità di questa disposizione».
Il diniego della conversione del titolo di soggiorno
all'interessato (che, a ben osservare, essendo stato sin da subito
accolto presso la propria abitazione da un parente entro il quarto
grado, poteva per ciò solo considerarsi «di fatto» affidato ad un
adulto) e a coloro che si trovano nella sua stessa situazione ovvero
agli stranieri - già entrati in Italia - che abbiano ottenuto il
permesso di soggiorno per minore età e siano in grado di documentare
la sussistenza di una condizione di affidamento in epoca antecedente
alla data di entrata in vigore della citata legge n. 94, contrasta,
in primo luogo, per le ragioni sopra esplicitate, con il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Questo giudice non ignora che il divieto di irretroattività
della legge non è stato elevato a precetto costituzionale, salva,
per la materia penale, la previsione di cui all'art. 25 della
Costituzione, così come non ignora la ratio della modifica apportata
alle disposizioni in questione dal cd. «pacchetto sicurezza».
Pur tuttavia, ritiene che, nel caso di specie, l'irragionevolezza
della disposizione sia da rinvenirsi - tra l'altro - nella
circostanza che i su indicati soggetti, avendo legittimamente
confidato nella possibilità di ottenere la conversione del titolo in
base alle disposizioni all'epoca vigenti, si sono trovati, senza
colpa, nell'impossibilità materiale e giuridica di partecipare e/o
concludere prima della sua entrata in vigore (e del raggiungimento
della maggiore eta') il progetto di integrazione previsto dalla nuova
formulazione del citato art. 32: l'applicazione della nuova
disciplina a questi soggetti, che non potevano avere il tempo minimo
necessario per maturare i requisiti da essa stabiliti, implicherebbe,
pertanto, un'efficacia retroattiva della disciplina stessa, la quale
andrebbe ad incidere su posizioni preesistenti consolidate.
Contrasta, inoltre, con il principio di eguaglianza riferibile
sempre all'art. 3 Cost., in quanto verrebbe a comportare un uguale
trattamento di situazioni non uguali - non potendosi, a rigore,
annoverare tra i minori «non accompagnati» coloro che possono,
invece, documentare l'esistenza di una situazione di affidamento e,
quindi, non potendosi, di conseguenza, applicare la medesima
disciplina a soggetti che si trovano in condizioni sostanzialmente
difformi.
Contrasta, infine, con gli artt. 10, comma 1, e 117, comma 1,
della Cost., in quanto la (nuova) definizione di «minore non
accompagnato», di fatto introdotta dalle disposizioni di cui si
assume l'illegittimità, si pone in contrasto con quella chiaramente
enunciata dall'art. 2, lettera h), della direttiva del Consiglio
dell'Unione Europea del 27 gennaio 2003, n. 2003/9/CE (e non
puntualmente recepita dal legislatore nazionale) e dall'art. 1, comma
1, della risoluzione del Consiglio dell'Unione Europea del 26 giugno
1997, di cui innanzi s'è detto, nonchè con il principio di
«sviluppo e consolidamento dello stato di diritto», ritraibile da
numerose norme internazionali e comunitarie.

P.Q.M.

Dichiara rilevante per la definizione del presente giudizio e non
manifestamente infondata, nei termini di cui in motivazione, la
questione di costituzionalità delle norme di cui ai commi 1 e 1-bis
dell'art. 32 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, così
come modificati dalla lettera v) del comma 22 dell'art. 1, legge 15
luglio 2009, n. 94, limitatamente alla parte in cui annoverano tra i
minori (stranieri) «non accompagnati» coloro che sono stati affidati
ai sensi dell'art. 2 della legge 4 maggio 1983, n. 184, ovvero che
sono stati sottoposti a tutela e, conseguentemente, subordinano la
possibilità per i medesimi di ottenere, al raggiungimento della
maggiore età, la conversione del titolo di soggiorno da «minore
eta'» a «lavoro» al possesso dei requisiti che la previgente
disciplina richiedeva unicamente per i minori non accompagnati - per
contrasto con gli artt. 3, 10, comma 1, e 117, comma 1, della
Costituzione.
Conseguentemente solleva la questione di legittimità
costituzionale della norma citate per violazione degli artt. 3, 10,
comma 1, e 117, comma 1, della Costituzione e ordina la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dà atto che, con separata ordinanza n. 824/2010, è stata
disposta la sospensione del presente giudizio e rinviata la
trattazione della domanda cautelare alla prima camera di consiglio
utile successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte
costituzionale.
Manda alla Segreteria di provvedere alla notificazione della
presente ordinanza alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio
dei ministri ed alla comunicazione della stessa ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'Autorità
Amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 10
novembre 2010.

Il Presidente: Salamone


L'estensore: Sinigoi