1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 25 del 21-6-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 119 SENTENZA 11 maggio - 15 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Usi civici - Terre private gravate da usi civici non ancora liquidati - Regime - Inalienabilita' - Irragionevolezza intrinseca e irragionevole compressione del diritto di proprieta' privata - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 20 novembre 2017, n. 168, art. 3, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 24 e 42, secondo comma. (T-230119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.25 del 21-6-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3,
della legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini
collettivi), promossi dal Tribunale ordinario di Viterbo, sezione
civile, in funzione di giudice dell'esecuzione immobiliare, con due
ordinanze del 28 marzo e del 9 maggio 2022, iscritte,
rispettivamente, ai numeri 114 e 127 del registro ordinanze 2022 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 42 e 45,
prima serie speciale, dell'anno 2022, la cui trattazione è stata
fissata per l'adunanza in camera di consiglio del 22 marzo 2023.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udita nella camera di consiglio dell'11 maggio 2023 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 maggio 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con due ordinanze di identico tenore iscritte ai numeri 114 e
127 del registro ordinanze 2022, depositate rispettivamente il 28
marzo e il 9 maggio 2022, il Tribunale ordinario di Viterbo, sezione
civile, in funzione di giudice dell'esecuzione immobiliare, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 42 della Costituzione,
questioni di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3, della
legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini
collettivi), nella parte in cui non esclude la «proprietà di privati
di cui all'art. 3, comma 1, lettera d)» dalla previsione secondo cui
«[i]l regime giuridico dei beni di cui al comma 1 resta quello
dell'inalienabilita'».
2.- Il rimettente riferisce che entrambi i giudizi a quibus
riguardano procedure esecutive immobiliari, in cui erano stati posti
in vendita, sul presupposto della loro alienabilità, beni staggiti
gravati da usi civici.
Il Tribunale di Viterbo espone che, nelle more delle procedure
esecutive, è entrata in vigore la legge n. 168 del 2017, che ha
incluso tra i beni collettivi, come definiti dall'art. 3, comma 1,
anche quelli previsti alla lettera d) della stessa disposizione, vale
a dire «le terre di proprietà di soggetti pubblici o privati, sulle
quali i residenti del comune o della frazione esercitano usi civici
non ancora liquidati». Così definiti i beni collettivi - prosegue il
rimettente - la citata legge n. 168 del 2017 ha stabilito, all'art.
3, comma 3, che per tali beni «[i]l regime giuridico [...] resta
quello dell'inalienabilità, dell'indivisibilità,
dell'inusucapabilità e della perpetua destinazione
agro-silvo-pastorale».
Il giudice dell'esecuzione rileva che, dalle relazioni dei
professionisti incaricati nei giudizi a quibus, si evince che i beni
oggetto delle procedure esecutive siano gravati da usi civici non
ancora liquidati: in un caso (nel giudizio da cui origina l'ordinanza
n. 114 del 2022) risulta una proposta di acquisto e di liquidazione,
successivamente ritirata; nell'altro caso (nel giudizio da cui
origina l'ordinanza n. 127 del 2022) non è pendente alcun iter di
liquidazione. Quest'ultimo del resto - sottolinea il rimettente -
può essere avviato solo dal proprietario e, dunque, nella
fattispecie, unicamente dal debitore esecutato.
3.- Così ricostruite le premesse in fatto, il giudice a quo
procede a delineare, con motivazioni del tutto corrispondenti nelle
due ordinanze, il quadro normativo che regola gli usi civici,
soffermandosi in particolare sulle novità apportate dalla legge n.
168 del 2017.
Il rimettente sottolinea come l'art. 3, comma 2, della legge n.
168 del 2017 non ricomprenda i beni di cui al citato art. 3, comma 1,
lettera d) («le terre di proprietà di soggetti pubblici o privati,
sulle quali i residenti del comune o della frazione esercitano usi
civici non ancora liquidati») tra quelli che «costituiscono il
patrimonio antico dell'ente collettivo, detto anche patrimonio civico
o demanio». Per converso, l'art. 3, comma 3, nel riferirsi a tutti i
beni di cui all'art. 3, comma 1, senza operare alcuna esclusione,
andrebbe ad ascrivere al regime giuridico «dell'inalienabilità,
dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e della perpetua
destinazione agro-silvo-pastorale» anche la «proprietà di privati di
cui all'art. 3, comma 1, lettera d)».
Il Tribunale di Viterbo osserva, inoltre, che l'art. 11 della
legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del R. decreto 22
maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici
nel Regno, del R. decreto 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica
l'art. 26 del R. decreto 22 maggio 1924, n. 751, e del R. decreto 16
maggio 1926, n. 895, che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del
R. decreto-legge 22 maggio 1924, n. 751) ha distinto i terreni
assegnati ai comuni e alle associazioni in due categorie: a) quelli
«convenientemente utilizzabili come bosco o come pascolo permanente»;
b) quelli «convenientemente utilizzabili per la coltura agraria».
Solo per la prima tipologia di beni, la legge n. 1766 del 1927
avrebbe sancito «l'inalienabilità e l'impossibilità di mutamento di
destinazione, salvo autorizzazione del ministro dell'economia
nazionale (art. 12, comma secondo)», mentre per i beni di cui alla
lettera b) avrebbe disposto un meccanismo più articolato. Sarebbero
previste «la possibilità della ripartizione e della assegnazione a
coltivatori diretti, a titolo di enfiteusi con obbligo delle
migliorie (articoli 13 e seguenti) e [la] possibilità di
affrancazione dei fondi a seguito di accertamento delle stesse (cfr.
artt. 19 e 21)». Al contempo l'art. 21, terzo comma, della stessa
legge ha stabilito che «[p]rima dell'affrancazione le unità suddette
non po[ssano] essere divise, alienate, o cedute per qualsiasi
titolo».
Da ciò il giudice a quo desume che «i divieti di alienazione,
divisione o cessione di terre gravate da usi civici», nella
legislazione più risalente, sarebbero «testualmente riferiti solo
alle terre appartenenti alle collettività (o comunque a soggetti
pubblici) non anche alle terre private gravate da diritti in favore
delle collettivita'». A conforto di tale conclusione il rimettente
riporta un ampio stralcio di una pronuncia dei giudici di
legittimità (Corte di cassazione, sezione terza civile, sentenza 28
settembre 2011, n. 19792), che escluderebbe la possibilità di
sottoporre a esecuzione forzata «beni del demanio civico»,
desumendone a contrario «che nella disciplina antecedente alla legge
168/17 non vi fosse una preclusione al pignoramento delle terre
private gravate da usi civici in quanto le stesse non appartengono al
demanio civico» (in tale senso il rimettente si rifà anche a Corte
di cassazione, sezione seconda civile, ordinanza 22 gennaio 2018, n.
1534).
Di conseguenza, ad avviso del giudice a quo, il regime di
inalienabilità, applicabile anche alle vendite disposte in sede
esecutiva, sarebbe stato introdotto in modo innovativo dalla
disposizione recata dall'art. 3, comma 3, della legge n. 168 del
2017, senza che la legge in questione abbia contemplato «alcuna
disposizione transitoria relativa alle terre private gravate da usi
civici per le quali alla data di entrata in vigore della legge non
sia stato concluso il procedimento di liquidazione».
Il Tribunale di Viterbo rileva, infine, che la lettera della
legge non permetterebbe di accedere a interpretazioni alternative
della disposizione censurata, «che consentano di escludere
dall'applicazione dell'art. 3 comma 3 della legge 168/17 i beni di
cui alla lettera d) del comma 1 della predetta disposizione».
4.- In punto di rilevanza, il rimettente sostiene che, in
entrambi i giudizi a quibus, sia necessario sciogliere
preventivamente il dubbio di legittimità costituzionale concernente
l'art. 3, comma 3, della legge n. 168 del 2017, al fine di poter
emettere il decreto di trasferimento relativamente alle procedure
esecutive interessate.
5.- Passando, dunque, a motivare la non manifesta infondatezza,
il Tribunale di Viterbo ritiene, in ambo le ordinanze, che la norma
censurata si ponga in contrasto con gli artt. 3, 24 e 42 Cost.
5.1.- Quanto all'art. 3 Cost., il rimettente reputa violato il
principio di eguaglianza, poichè vengono disciplinate «in modo
eguale situazioni giuridiche differenti».
In particolare, l'art. 3, comma 3, della legge n. 168 del 2017
assoggetterebbe al medesimo regime di inalienabilità sia la
proprietà privata gravata da usi civici, di cui all'art. 3, comma 1,
lettera d), della predetta legge, «sia i domini collettivi
costituenti il demanio civico ex art. 3, comma 2 della legge n.
168/2017».
Sennonchè, per il demanio civico, l'inalienabilità sarebbe
giustificata «dall'appartenenza della terra alla comunità stessa di
guisa che le limitazioni alla circolazione del bene [risulterebbero]
funzionali a garantire il rispetto dello speciale procedimento
previsto dalla legge [1]6 giugno 1927, n. 1766 e dal relativo
regolamento di attuazione».
Per converso, le medesime esigenze non sarebbero ravvisabili per
l'alienazione di «terre private gravate da uso civico». L'alienazione
del bene sul quale insiste l'uso civico non comporterebbe di per sè
la cessazione di quest'ultimo, sicchè sarebbe del tutto irrilevante,
per la comunità cui spetta il diritto di uso civico, la titolarità
del diritto dominicale sul bene.
Di riflesso, ad avviso del giudice a quo, le disposizioni della
legge n. 168 del 2017 sarebbero anche viziate da una intrinseca
contraddizione, «in quanto da un lato il comma 2 dell'art. 3
ribadi[rebbe] la differenza esistente tra domini collettivi
costituenti il demanio civico e le terre private, dall'altro
assoggett[erebbe] entrambe le differenti tipologie di uso civico al
medesimo regime di inalienabilità (art. 3, comma 3)». Verrebbe, in
tal modo, obliterata la «natura non demaniale delle terre di
proprietà di soggetti pubblici o privati, sulle quali i residenti
del comune o della frazione esercitano usi civici non ancora
liquidati».
Da ultimo, il rimettente ritiene che la normativa censurata
violerebbe l'art. 3 Cost. anche sotto il profilo della irragionevole
«compressione del diritto del proprietario».
5.2.- Proseguendo, il Tribunale di Viterbo sostiene che la norma
censurata recherebbe un vulnus all'art. 24, primo comma, Cost., e
nello specifico alla garanzia di poter agire in giudizio per la
tutela dei propri diritti, che - secondo la costante giurisprudenza
costituzionale - potrebbe essere fatta valere anche nella fase
dell'esecuzione forzata (il rimettente richiama in tal senso le
sentenze n. 225 del 2018, n. 198 del 2010, n. 335 del 2004, n. 522
del 2002 e n. 321 del 1998).
Ad avviso del rimettente, la norma censurata ometterebbe di
considerare che il proprietario (debitore) di un bene gravato da uso
civico in re aliena possa legittimamente utilizzare il fondo, con il
solo limite di garantire alla collettività di fruire dei diritti di
uso civico che vi insistono. Tale assetto normativo determinerebbe -
secondo il giudice a quo - una situazione nella quale risulterebbe
sommamente «probabile che l'esecutato si astenga (non essendovi
obbligato) dal concludere il procedimento di liquidazione così da
poter godere indefinitamente del bene stante la persistenza dell'uso
civico non ancora liquidato».
Per converso, il creditore verrebbe privato, dalla normativa
censurata, del «diritto di procedere ad esecuzione forzata» sul bene,
difettando, al contempo, qualunque strumento di tutela volto alla
conservazione del medesimo.
In particolare, secondo la prospettazione del Tribunale di
Viterbo, a fronte di un proprietario che impedisse alla collettività
l'esercizio dell'uso civico, la disciplina censurata esporrebbe gli
stessi titolari dell'uso civico, ai quali fosse impedito
illegittimamente l'esercizio del loro diritto, al rischio di non
riuscire a ottenere neppure un risarcimento del danno per il mancato
godimento del loro diritto, essendo il proprietario un «soggetto già
inadempiente». Del resto, la «deficitaria situazione patrimoniale del
proprietario», desumibile dalla sua condizione di debitore esecutato,
«esporrebbe i beni ad un possibile decadimento in assenza della
necessaria manutenzione che come noto richiede disponibilità
economico finanziarie».
In definitiva, prosegue il rimettente, «l'inalienabilità del
bene, in assenza di una normativa che ne escluda l'applicabilità ai
procedimenti esecutivi, concorsuali ed in genere alle vendite
coattive, pone il debitore nella condizione di sottrarsi alla vendita
coattiva dei suoi beni senza che ciò si traduca nella tutela dei
diritti esistenti in favore della collettività che la legge n.
168/2017 intende salvaguardare». Simile carenza di tutela si
estenderebbe anche ai creditori, il cui debitore abbia concesso
diritti reali di garanzia sul bene, nonchè a quelli che, per
ipotesi, vantino una pretesa riferita a prestazioni alimentari o di
mantenimento.
Il giudice a quo conclude, dunque, nel senso che la previsione
censurata, sottraendo le terre private gravate da usi civici
all'esecuzione forzata, non solo non perseguirebbe gli interessi
della collettività, ma oltretutto non terrebbe in alcuna
considerazione gli interessi creditori. Ciò sarebbe suffragato dal
confronto con le norme che prevedono il divieto di alienazione, in
presenza di abusi edilizi, sanabili ma non debitamente sanati,
divieto che, a ben vedere, non opera nelle procedure esecutive. In
tale ipotesi è, infatti, concessa all'aggiudicatario la facoltà di
provvedere alla sanatoria, entro centoventi giorni dall'emissione del
decreto di trasferimento, il che consentirebbe - a parere del
rimettente - un ragionevole bilanciamento tra i diritti dei creditori
e gli interessi tutelati dalla normativa urbanistica. Un'analoga
prospettiva, attenta al bilanciamento di interessi, sarebbe, invece,
del tutto disattesa dalla norma censurata.
5.3.- Infine, il Tribunale di Viterbo ritiene che la citata norma
sia lesiva del «regime di proprietà privata sancito dall'art. 42»
Cost.
Per i beni su cui insistono usi civici in re aliena non
sussisterebbero «ragioni di tutela della collettività che
giustifichino la compressione del diritto di proprietà impedendone
la circolazione, in assenza della preventiva conclusione del
procedimento di liquidazione».
In particolare, il giudice a quo ritiene che l'inalienabilità
non sarebbe giustificata dalla funzione sociale del diritto di
proprietà, «dal momento che l'alienazione non interferirebbe con
l'esercizio degli usi civici gravanti sul bene da parte della
collettivita'».
Pertanto - secondo il rimettente - la «equiparazione del regime
giuridico delle terre private gravate da uso civico a quello previsto
per i domini collettivi costituenti il demanio civico fini[rebbe] per
svilire il contenuto del diritto di proprietà limitandone
l'esercizio ed equiparando (quanto al regime d[ell']inalienabilità,
dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e della perpetua
destinazione agro-silvo-pastorale) il proprietario alla condizione
dell'occupante in attesa di legittimazione».
Secondo il Tribunale di Viterbo, la norma censurata, «nonostante
la formulazione apparentemente ricognitiva del regime esistente»,
introdurrebbe una disciplina innovativa che contemplerebbe un inedito
e irragionevole regime di inalienabilità di beni di proprietà
privata, «in assenza di una disciplina transitoria ed in assenza di
indennizzo».
Quest'ultima circostanza, ad avviso del rimettente, impedirebbe
oltretutto ai creditori di concentrare le proprie pretese perlomeno
sull'indennità, contrariamente a quanto sarebbe consentito «in caso
di esproprio ai sensi del T.U. 327/2001 [Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilità. (Testo A)]».
In sintesi e in conclusione, la compressione del diritto di
proprietà gravato da usi civici esistenti alla data di entrata in
vigore della legge n. 168 del 2017 appare al rimettente lesiva «sia
dei diritti del proprietario», «sia, in via mediata, del diritto di
credito vantato dal ceto creditorio garantito dai beni del
proprietario-debitore, apparendo pertanto irragionevole [...] per
violazione degli articoli 42 e 24 della Costituzione in relazione
all'art. 3 della Carta costituzionale».
6.- Con atti di identico tenore, depositati l'8 e il 25 novembre
2022, è intervenuto nei giudizi il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito l'inammissibilità e comunque la non
fondatezza delle questioni sollevate.
6.1.- L'Avvocatura generale dello Stato ritiene che il rimettente
abbia fondato la sua argomentazione su un erroneo presupposto
interpretativo, in quanto ha sostenuto che «nella disciplina
antecedente alla legge 168/17 non vi fosse una preclusione al
pignoramento delle terre private gravate da usi civici», portando a
supporto di tale assunto alcuni arresti della Corte di cassazione (in
particolare, sentenza n. 19792 del 2011 e ordinanza n. 1534 del
2018).
Per converso, secondo la difesa dello Stato, proprio tale
giurisprudenza, e in particolare la pronuncia n. 19792 del 2011,
condurrebbe all'opposta conclusione, secondo cui «un bene soggetto ad
uso civico non p[otrebbe] essere oggetto di espropriazione forzata,
per il particolare regime della sua titolarità e della sua
circolazione, che lo assimila ad un bene appartenente al demanio».
Secondo la difesa dell'Avvocatura generale, contrariamente a
quanto affermato dal rimettente, costituirebbe «principio pacifico
che i beni gravati da usi civici, a chiunque appartenenti, s[iano]
inalienabili, inusucapibili e, conseguentemente, non suscettibili di
esecuzione forzata», in quanto l'esistenza dell'uso civico
equiparerebbe «il regime del relativo bene alla demanialita'». Ad
avviso della difesa dello Stato ciò sarebbe coerente con il
principio di cui all'art. 586 del codice di procedura civile, là
dove questo prevede che al trasferimento della proprietà
sull'immobile, per effetto della vendita forzata, consegue
l'immediata liberazione del bene da pesi e formalità che impediscono
l'immissione nel traffico giuridico.
6.2.- Nel merito degli asseriti contrasti con i parametri
costituzionali, l'Avvocatura generale dello Stato afferma che non
sarebbe violato «l'art. 3 Cost., perchè le varie fattispecie
previste dalla norma rispond[erebbero] tutte alle medesime finalità
e, quindi, non po[trebbero] ritenersi tra loro differenti». Inoltre,
non vi sarebbe contrasto con l'art. 24 Cost., in quanto la tutela del
diritto di difesa incontrerebbe «il limite della tutela degli
interessi pubblici evidenziati dalla giurisprudenza sopra
richiamata». Infine, non si paleserebbe alcun vulnus all'art. 42
Cost., poichè «il vincolo sul bene [sarebbe] dato dall'uso civico e
non certo dalla previsione dell'inalienabilità, che della presenza
dell'uso civico» costituirebbe «una logica e coerente conseguenza».

Considerato in diritto

1.- Con due ordinanze di identico tenore iscritte ai numeri 114 e
127 del reg. ord. 2022, il Tribunale di Viterbo, sezione civile, in
funzione di giudice dell'esecuzione immobiliare, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24 e 42 Cost., questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 3, della legge n. 168 del 2017,
nella parte in cui non esclude la «proprietà di privati di cui
all'art. 3, comma 1, lettera d)» dalla previsione secondo cui «[i]l
regime giuridico dei beni di cui al comma 1 resta quello
dell'inalienabilita'».
2.- Ad avviso del giudice a quo, la norma censurata si porrebbe
in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto assoggetterebbe al
medesimo regime di inalienabilità sia i beni che costituiscono
demanio civico, di cui all'art. 3, comma 1, lettere a), b), c), e) ed
f), della legge n. 168 del 2017, sia i beni di proprietà privata su
cui insistono usi civici non ancora liquidati, ai sensi dell'art. 3,
comma 1, lettera d), della medesima legge, disciplina, quest'ultima,
che il rimettente reputa comunque intrinsecamente irragionevole.
Secondo il Tribunale di Viterbo, la previsione censurata
violerebbe altresì l'art. 24 Cost., e in particolare il diritto alla
tutela giurisdizionale del ceto creditorio, in quanto impedirebbe di
procedere alla vendita forzata di un bene gravato da usi civici. Al
contempo, la medesima norma recherebbe pregiudizio allo stesso
diritto alla tutela giurisdizionale dei titolari dell'interesse
collettivo, inibendo loro «di poter ottenere [dal debitore esecutato]
il risarcimento del danno nel caso in cui lo stesso impedis[ca]
l'esercizio dell'uso civico».
Da ultimo, a giudizio del rimettente, la disciplina statale,
sopra richiamata, violerebbe l'art. 42 Cost., poichè introdurrebbe
un regime di inalienabilità che andrebbe irragionevolmente a
comprimere il diritto di proprietà. L'impedimento all'esercizio
della facultas disponendi non sarebbe, infatti, giustificato da
ragioni riconducibili al paradigma della funzione sociale, posto che
la circolazione del diritto di proprietà sul bene non andrebbe in
alcun modo a interferire con l'esercizio del diritto di uso civico da
parte della collettività. Oltretutto, non vertendosi in materia di
espropriazione, non spetterebbe al proprietario, e di riflesso ai
suoi creditori, neppure la corresponsione di un indennizzo.
3.- Nei giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha eccepito l'inammissibilità e la non fondatezza delle
questioni sollevate.
In via preliminare la difesa dello Stato sostiene che il
rimettente abbia fondato il suo ragionamento sull'erroneo presupposto
interpretativo per cui, prima della entrata in vigore della legge n.
168 del 2017, il divieto di alienabilità non avrebbe connotato i
beni di proprietà privata gravati da usi civici in re aliena.
Nel merito degli asseriti contrasti con i parametri
costituzionali, la difesa dello Stato ha affermato che non sarebbero
violati: «l'art. 3 Cost., perchè le varie fattispecie previste dalla
norma rispond[erebbero] tutte alle medesime finalità e, quindi, non
po[trebbero] ritenersi tra loro differenti»; l'art. 24 Cost., in
quanto la tutela del diritto di difesa incontrerebbe «il limite della
tutela degli interessi pubblici» e «l'art. 42 Cost., perchè il
vincolo sul bene [sarebbe] dato dall'uso civico e non certo dalla
previsione dell'inalienabilità, che della presenza dell'uso civico
costitui[rebbe ...] una logica e coerente conseguenza».
4.- Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle
due ordinanze di rimessione hanno a oggetto la medesima norma e sono
fondate su motivazioni perfettamente coincidenti: può essere dunque
disposta la riunione dei giudizi, affinchè le questioni siano decise
con un'unica pronuncia.
5.- L'eccezione di rito sollevata dall'Avvocatura generale dello
Stato relativamente alla erroneità del presupposto interpretativo
non è fondata.
Come questa Corte ha già in passato rilevato, il vaglio
concernente i presupposti ermeneutici attiene alla valutazione di
merito delle questioni di legittimità costituzionale e non incide
sulla loro ammissibilità (da ultimo, sentenza n. 73 del 2023, punto
5 del Considerato in diritto).
6.- Nel merito, questa Corte ritiene di esaminare in via
prioritaria le censure sollevate in riferimento sia all'art. 3 Cost.,
sotto il profilo della intrinseca irragionevolezza, sia all'art. 42,
secondo comma, Cost., censure che vanno a comporre l'unitaria
questione relativa alla irragionevole compressione della proprietà
privata.
La questione è fondata.
7.- Oggetto del lamentato vulnus è la norma concernente
l'inalienabilità delle terre private gravate da usi civici non
ancora liquidati (in base al procedimento regolato dalla legge n.
1766 del 1927), norma che il rimettente inferisce dall'art. 3, comma
3, della legge n. 168 del 2017, nel suo coordinamento con il comma 1
del medesimo articolo.
8.- In via preliminare, occorre inquadrare la previsione
censurata nel contesto della legge n. 168 del 2017, avendo riguardo,
per un verso, alla portata innovativa di tale disciplina dettata con
riferimento ai «domini collettivi» e, per un altro verso, ai profili
di necessario coordinamento con la pregressa normativa e, in
particolare, con quella concernente il «riordinamento degli usi
civici», contenuta nella legge n. 1766 del 1927 e nel relativo
regolamento attuativo (regio decreto 26 febbraio 1928, n. 332,
recante «Approvazione del regolamento per la esecuzione della legge
16 giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici nel
Regno»).
8.1.- Le disposizioni, da cui il rimettente desume la norma
censurata, si collocano nel quadro di una disciplina, quella della
legge n. 168 del 2017, che ha inteso fortemente valorizzare la
proprietà collettiva e gli usi civici, in quanto strettamente
correlati con la salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio (da
ultimo, sentenze n. 236 del 2022 e n. 228 del 2021).
La trama assiologica, sottesa alla nuova normativa, viene posta
in rilievo sin dall'art. 1, comma 1, che richiama i principi
costituzionali, di cui agli artt. 2 e 9 Cost., e implicitamente li
collega, tramite il riferimento agli artt. 42, secondo comma, e 43
Cost., alla «funzione sociale» della proprietà e al paradigma della
«utilità generale». Al contempo, la ratio ispiratrice della
disciplina viene esplicitata, all'art. 2, comma 1, con la definizione
dei «beni di collettivo godimento», quali «elementi fondamentali per
la vita e lo sviluppo delle collettività locali», cui forniscono
anche «font[i] di risorse rinnovabili», e quali «componenti [...] del
sistema ambientale» e del paesaggio, nella sua triplice dimensione
«agro-silvo-pastorale», il che palesa la loro vocazione a
salvaguardare il «patrimonio culturale e naturale» (art. 2, comma 1).
La legge n. 168 del 2017 si pone, dunque, in linea con la
disciplina che, sin dal 1985, ha voluto preservare le «aree assegnate
alle università agrarie e le zone gravate da usi civici», apponendo
sulle stesse un vincolo paesaggistico (art. 1, primo comma, lettera
h, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312, recante «Disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale», convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto
1985, n. 431, poi riprodotto nell'art. 142, comma 1, lettera h, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137»).
Al contempo, la nuova normativa si colloca nel solco già
tracciato dalla giurisprudenza di questa Corte, che ha ritenuto di
valorizzare le «numerose forme, molteplici e diverse [...] di
godimento [...] di un bene fondiario da parte dei membri di una
comunita'» (sentenza n. 228 del 2021), in virtù del loro
collegamento con l'ambiente e col paesaggio (sentenze n. 153, n. 152
e n. 151 del 1986 e, da ultimo, n. 236 del 2022, n. 228 del 2021, n.
71 del 2020, n. 178 e n. 113 del 2018, n. 103 del 2017).
In particolare, la legge n. 168 del 2017 ha dato, per un verso,
specifico risalto all'interesse collettivo, assegnando la titolarità
dei diritti di uso civico sia in re propria sia in re aliena alle
collettività, per il tramite di enti esponenziali di diritto
privato, giungendo a configurare come «comproprietà
inter-generazionale» (art. 1, comma 1, lettera c) proprio quel
paradigma della proprietà collettiva, che aveva animato il dibattito
nell'Assemblea costituente (specie nella terza Sottocommissione della
Commissione per la Costituzione, sedute del 25 e 27 settembre 1946).
Per un altro verso, la nuova legge ha esteso il campo applicativo
del vincolo paesaggistico, e con esso la conformazione della
proprietà privata, traendo ulteriori conseguenze dalla relazione fra
usi civici e interesse paesistico-ambientale.
L'art. 3, comma 6, della legge n. 168 del 2017 dispone, infatti,
che il vincolo paesaggistico «è mantenuto sulle terre anche in caso
di liquidazione degli usi civici».
In aggiunta, l'art. 3, comma 8-quater, sempre della legge n. 168
del 2017 (ivi introdotto, di recente, in sede di conversione del
decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, recante «Governance del Piano
nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento
delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle
procedure», nella legge 29 luglio 2021, n. 108) ha stabilito che i
terreni sdemanializzati, a seguito delle permute fra domini
collettivi e terreni del patrimonio disponibile dei comuni, delle
regioni o delle Province autonome di Trento e di Bolzano, preservano
«il vincolo paesaggistico».
In sostanza, in base alla disciplina prevista dall'art. 142,
comma 1, lettera h), cod. beni culturali, il vincolo paesaggistico
impedisce che siano apportate al terreno modifiche tali da
determinare un pregiudizio alla conservazione degli usi civici, sul
presupposto che la loro protezione incarni il valore paesaggistico
difeso (art. 146, comma 1, cod. beni culturali).
Con la nuova legge n. 168 del 2017, che salvaguarda il vincolo
paesaggistico anche sulle terre liberate dagli usi civici e sulle
terre sdemanializzate (art. 3, commi 6 e 8-quater), il legislatore
assegna al citato vincolo la funzione di preservare, ove e per quanto
possibile, quei profili del paesaggio, che in precedenza erano
garantiti dalla presenza degli usi civici e del demanio civico.
8.2.- La disposizione relativa al mantenimento del vincolo
paesaggistico, anche a seguito della liquidazione degli usi civici
(il già evocato art. 3, comma 6), è proprio quella che si fa carico
- almeno in parte - della necessità di un coordinamento fra la legge
n. 168 del 2017 e la precedente legge n. 1766 del 1927, con il
relativo regolamento attuativo.
Specie in virtù della citata previsione viene, infatti,
confermata - come anche questa Corte ha più volte sottolineato
(sentenze n. 236 del 2022, n. 228 del 2021, n. 178 del 2018 e n. 103
del 2017) - la persistente vigenza della pregressa disciplina, che
pure era animata da una differente ispirazione ideologica. Tale
normativa presenta, in particolare, complesse intersezioni con
profili implicati nell'odierna questione.
Da un lato, la legge n. 1766 del 1927 regola, per l'appunto, il
meccanismo della liquidazione, cui la norma censurata fa implicito
richiamo, là dove si riferisce alla proprietà privata gravata da
usi civici «non ancora liquidati» (art. 3, comma 1, lettera d, cui fa
rinvio l'art. 3, comma 3, della legge n. 168 del 2017).
Da un altro lato, la medesima legge del 1927 e il relativo
regolamento disciplinano il regime dei beni, che è proprio il
profilo sul quale si appuntano le odierne censure. Nello specifico,
queste ultime traggono origine da una disposizione - l'art. 3, comma
3, della legge n. 168 del 2017 - che implicitamente richiama la
precedente normativa, là dove afferma che il regime dei beni «resta»
quello della inalienabilità, indivisibilità, inusucapibilità e
perpetua destinazione.
8.2.1.- Ebbene, la legislazione dell'inizio del secolo scorso, di
cui viene confermata la persistente vigenza, era inizialmente
imperniata sull'obiettivo di superare le latenti conflittualità del
mondo produttivo agrario (sentenza n. 236 del 2022). A tal fine, la
disciplina si proponeva un'opera di riordino della materia (obiettivo
evocato dalla stessa rubrica della legge), volta, per un verso, a
dirimere i rapporti fra proprietà privata e usi civici e, per un
altro, rispetto ai fondi assegnati ai comuni e alle associazioni, a
«contempera[re] i bisogni della popolazione con quelli della
conservazione del patrimonio boschivo e pascolivo nazionale», come
recita l'art. 14 della legge n. 1766 del 1927 (e come sottolinea la
sentenza n. 391 del 1989, che in tale profilo ravvisa in nuce una
iniziale attenzione all'ambiente).
Nel perseguire i citati obiettivi, la legge del 1927 si avvale
della basilare dicotomia fra iura in re aliena, gli usi civici che
gravano sulla proprietà privata, e iura in re propria, il demanio
civico.
Nell'ottica della disciplina del 1927 gli usi civici in re aliena
sono destinati a procedimenti di liquidazione, affidati, a loro
volta, a regole che definiscono i rapporti fra proprietà privata e
interesse collettivo, tramite tre modalita': la liquidazione per
scorporo, attuata attraverso l'attribuzione «in compenso dei diritti
civici» di una porzione del terreno (artt. 5 e 6); quella effettuata
con il pagamento di un canone annuo di natura enfiteutica in misura
corrispondente al valore dei diritti, ove i terreni abbiano ricevuto
«sostanziali e permanenti migliorie» o si tratti di «piccoli
appezzamenti non aggruppabili in unità agrarie» (art. 7, primo
comma); e - nel caso delle ex province pontificie - la liquidazione
tramite affrancazione invertita, che consente, dietro pagamento di un
canone a favore del proprietario e a particolari condizioni, di
attribuire l'intero fondo al dominio (art. 7, secondo comma).
Anche a seguito dell'introduzione della legge n. 168 del 2017
permane il meccanismo liquidatorio, tant'è che a esso fanno
implicito riferimento sia il comma 1, lettera d), sia il comma 6
dell'art. 3, ma - come si è già anticipato (punto 8.1.) - proprio
quest'ultima disposizione introduce un elemento innovativo, quello
della permanenza del vincolo paesaggistico, che continua a conformare
la proprietà privata pur se liberata dagli usi civici.
8.2.2.- Quanto al regime dei beni, la legge n. 1766 del 1927 non
assoggetta ad alcuna particolare regolamentazione la proprietà
privata gravata da usi civici non ancora liquidati.
Per converso, la legge del 1927 si occupa del regime dei terreni
che sono oggetto dei diritti in re propria - quelli che sono tali ab
initio o che derivano dai citati procedimenti di liquidazione - e lo
fa tramite una disciplina che trae origine dall'ulteriore distinzione
fra: a) terreni convenientemente utilizzabili come bosco o come
pascolo permanente; b) terreni convenientemente utilizzabili per la
coltura agraria (art. 11). L'assegnazione alle due categorie di
demanio serviva, appunto, a contemperare le esigenze di
«conservazione del patrimonio boschivo e pascolivo nazionale» con i
«bisogni della popolazione» (art. 14).
Per la prima categoria di beni l'art. 12, comma 2, della legge n.
1766 del 1927 introduce un regime di alienabilità condizionata
all'autorizzazione del «Ministero dell'economia nazionale» e di
immutabilità della destinazione.
Per la seconda tipologia di beni, la legge n. 1766 del 1927
delinea, invece, un meccanismo di ripartizione del terreno in unità
fondiarie (art. 13), con loro attribuzione alle famiglie di
coltivatori a titolo di enfiteusi (art. 19) e con l'obbligo di
apportare migliorie che condizionano la possibile affrancazione del
fondo (art. 21). E, proprio relativamente alla fase antecedente
all'affrancazione, la legge stabilisce che le unità fondiarie non
possano «essere divise, alienate o cedute per qualsiasi titolo» (art.
21, comma 3).
Infine, il regime dei beni assegnati ai comuni e alle
associazioni si completa, nella normativa antecedente alla legge n.
168 del 2017, con le disposizioni del regolamento attuativo (il r.d.
n. 332 del 1928) della legge n. 1766 del 1927, che introducono talune
deroghe. In particolare, l'art. 39, primo comma, del regolamento
prevede la possibile autorizzazione all'alienazione «di quei fondi
che per le loro esigue estensioni non si prestano a qualsiasi forma
di utilizzazione prevista dalla legge», mentre l'art. 41 si riferisce
alla eventuale richiesta al «Ministro dell'economia»
dell'autorizzazione a una diversa destinazione dei citati beni
«quando essa rappresenti un reale beneficio per la generalità degli
abitanti».
9.- La bipartizione fra iura in re aliena e iura in re propria,
che domina la legge n. 1766 del 1927 e il relativo regolamento,
permane anche nella legge n. 168 del 2017, la quale si sofferma,
all'art. 3, proprio sul regime dei beni, che è il profilo sul quale
si appuntano - sotto la particolare angolatura del regime della
proprietà privata gravata dagli usi civici in re aliena - le odierne
censure.
L'art. 3, comma 3, della legge n. 168 del 2017 dispone che «[i]l
regime giuridico dei beni di cui al comma 1 resta quello
dell'inalienabilità, dell'indivisibilità, dell'inusucapibilità e
della perpetua destinazione agro-silvo-pastorale».
L'art. 3, comma 1, cui si riferisce il citato rinvio, qualifica,
a sua volta, come beni collettivi sei tipologie di beni immobili.
Cinque categorie, indicate alle lettere a), b), c), e), ed f),
compongono, ai sensi dell'art. 3, comma 2, «il patrimonio antico
dell'ente collettivo, detto anche patrimonio civico o demanio
civico», e sono dunque di proprietà della collettività (iura in re
propria). La sesta, indicata alla lettera d), si riferisce invece
alle «terre di proprietà di soggetti pubblici o privati, sulle quali
i residenti del comune o della frazione esercitano usi civici non
ancora liquidati» (iura in re aliena).
Dal rinvio che l'art. 3, comma 3, opera all'intero comma 1 del
medesimo articolo il rimettente desume che l'inalienabilità riguarda
anche le terre di proprietà privata gravate da usi civici non ancora
liquidati, ritenendo che non sussistano possibili itinerari
ermeneutici idonei a escludere tale fattispecie dal regime
dell'inalienabilità.
In effetti - come si preciserà di seguito (punti 9.1. e 9.2.) -
la ricostruzione del coordinamento fra il comma 3 e il comma 1
dell'art. 3 non consente di limitare, in via meramente
interpretativa, il raggio applicativo del regime dei beni di cui
all'art. 3, comma 3, sì da escludere l'inalienabilità della
proprietà privata gravata da usi civici non ancora liquidati. E
questo, pur a fronte di indici ermeneutici, nei commi 1 e 3 dell'art.
3, che meritano un'attenta valutazione.
9.1.- Innanzitutto, risalta, nell'art. 3, comma 3, l'utilizzo del
verbo «resta», che evoca una linea di continuità fra la disciplina
relativa al regime dei beni antecedente alla legge n. 168 del 2017 e
quella introdotta da quest'ultimo testo normativo.
In particolare, se a tale espressione si potesse attribuire un
significato così pregnante da richiamare non solo un regime dei beni
già presente nel precedente assetto normativo, ma anche il
mantenimento del medesimo ambito applicativo di quel regime, se ne
potrebbe inferire l'estraneità della proprietà privata gravata
dagli usi civici in re aliena rispetto alla inalienabilità disposta
dall'art. 3, comma 3, della legge n. 168 del 2017.
Come si è già anticipato (punto 8.2.2.), infatti, sia la legge
n. 1766 del 1927, sia il relativo regolamento attuativo disciplinano
soltanto il regime dei beni assegnati ai comuni e alle associazioni.
Coerentemente, tanto la giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis,
sentenze n. 71 del 2020, n. 178 del 2018, n. 113 del 2018 e n. 103
del 2017), quanto i giudici di legittimità (di recente, Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 10 maggio 2023, n. 12570;
sezione terza civile, sentenza 28 settembre 2011, n. 19792) hanno
sempre riferito al demanio civico quel particolare regime dei beni,
che viene ritenuto sostanzialmente assimilabile a quello demaniale.
Dal silenzio della citata normativa circa il regime della
proprietà privata gravata dagli usi civici non ancora liquidati, gli
interpreti hanno, dunque, pacificamente inferito che non vi fossero,
viceversa, limiti alla circolazione inter vivos e mortis causa di
detta proprietà, che si trasmette con l'uso civico inerente al fondo
e (come detto, a partire dal 1985) con il vincolo paesaggistico. In
questi termini si sono espressi, anche di recente, i giudici di
legittimità che, nell'ambito della già citata sentenza, pronunciata
a sezioni unite (sentenza 10 maggio 2023, n. 12570), sulla questione
della sdemanializzazione dei demani collettivi in vista di una
procedura di espropriazione per pubblica utilità, hanno chiaramente
differenziato il regime del demanio civico da quello della proprietà
privata gravata da usi civici non ancora liquidati.
Tuttavia, benchè sia evidente che la disciplina antecedente al
2017 escludesse per la proprietà privata un regime di
inalienabilità, non può ritenersi sufficiente fare perno sul mero
ricorso all'espressione «resta», utilizzata dall'art. 3, comma 3, per
affermare in via interpretativa che la proprietà privata possa
ancora, dopo l'introduzione della legge n. 168 del 2017, liberamente
circolare.
Ostano a tale conclusione due ragioni.
La prima si rinviene nel dato testuale dell'art. 3, comma 3, che
opera un rinvio inequivoco a tutte le previsioni dell'art. 3, comma
1, fra le quali rientra la lettera d), che espressamente fa
riferimento alle «terre di proprietà di soggetti [...] privati,
sulle quali i residenti del comune o della frazione esercitano usi
civici non ancora liquidati».
In particolare, è di assoluta evidenza il differente tenore
letterale che presenta l'art. 3, comma 3, il quale rinvia tout court
ai beni di cui al comma 1, rispetto alla formulazione dell'art. 3,
comma 2, che invece esclude espressamente dal rinvio al comma 1 la
sola lettera d), quella che, per l'appunto, ricomprende anche la
proprietà privata gravata da usi civici non liquidati.
La seconda ragione è che, pur se un regime analogo a quello
previsto dall'art. 3, comma 3, della legge n. 168 del 2017 si desume
dalla precedente disciplina con riguardo ai diritti di uso civico in
re propria, tuttavia, dal confronto tra le disposizioni della legge
n. 1766 del 1927 (nonchè quelle del r.d. n. 332 del 1928) e la nuova
normativa introdotta dall'art. 3, commi 3, 8-bis e seguenti, della
legge n. 168 del 2017, emergono, finanche rispetto al demanio civico,
taluni tratti innovativi. E questi, oltre a richiedere un
coordinamento con la pregressa disciplina, certamente si riverberano
sul peso ermeneutico dell'espressione «resta».
Tale locuzione non può, dunque, da sola prevalere sull'altro
chiaro indice testuale, costituito dal riferimento dell'art. 3, comma
3, al complesso delle previsioni di cui all'art. 3, comma 1, fra le
quali è presente la lettera d), che ascrive ai beni collettivi la
proprietà privata sulla quale gravano gli usi civici non ancora
liquidati.
9.2.- E proprio con riguardo all'art. 3, comma 1, si impone,
infine, un'ultima considerazione quanto al contenuto della norma
censurata.
Deve, infatti, constatarsi che, nella fattispecie degli usi
civici in re aliena, il medesimo bene è oggetto sia del diritto di
proprietà, che qui non è collettiva, bensì pubblica o privata, sia
del diritto collettivo di uso civico. Al contempo, è di palmare
evidenza che i diritti di uso civico, per la loro stessa natura e per
il loro contenuto, assegnano ai componenti della collettività
facoltà di godimento promiscuo, non suscettibili di divisioni, che
spettano ai singoli uti cives in ragione della loro appartenenza alla
comunità, il che rende tali diritti incompatibili con una cessione o
con un acquisto a titolo di usucapione.
Nondimeno non può ritenersi che l'art. 3, comma 1, riferendosi
alla nozione di beni collettivi, abbia inteso disciplinare unicamente
i tratti propri del solo diritto collettivo.
Vero è che normalmente il regime dei beni viene associato alla
titolarità del diritto di proprietà, tant'è che la stessa
dicotomia costituzionale fra proprietà pubblica e privata (art. 42,
primo comma, Cost.) sottende una diversificazione dei rispettivi
regimi, correlata prevalentemente alla titolarità del diritto
dominicale.
Tuttavia, proprio il dato testuale dell'art. 3, comma 1, fa
emergere la diversa scelta del legislatore di intendere quale fattore
qualificante del regime del bene, e di riflesso della proprietà, non
la titolarità del diritto, bensì la destinazione del bene; non a
caso, nell'ambito della lettera d), dell'articolo appena citato,
perde di rilevanza la stessa distinzione fra proprietà pubblica e
privata, venendo entrambe le nozioni attratte nel regime dei beni
collettivi.
In sostanza, dove l'art. 3, comma 1, lettera d), qualifica come
beni collettivi le terre di proprietà privata e attribuisce a tali
beni, in virtù del comma 3, il regime di inalienabilità,
indivisibilità, inusucapibilità e perpetua destinazione, non
intende affatto riferirsi al solo contenuto e ai tratti tipici dei
diritti di uso civico, ma vuole specificamente rivolgersi alla
proprietà privata, plasmando il suo regime sulle esigenze della
destinazione impressa sul bene dalla presenza del diritto collettivo.
9.3.- Conclusivamente il tenore letterale dell'art. 3, comma 3,
della legge n. 168 del 2017, nel suo coordinamento con il comma 1, e
la ratio che si inferisce dal complesso della nuova disciplina
comprovano che la proprietà privata gravata da usi civici non ancora
liquidati sia "divenuta" inalienabile in forza di una norma avente
carattere innovativo rispetto alla precedente disciplina.
Il rimettente ha, dunque, fondato le sue censure, focalizzate
sulla norma concernente l'inalienabilità della proprietà privata,
su un presupposto interpretativo non erroneo, contrariamente a quanto
sostenuto dall'Avvocatura generale dello Stato.
10.- Ciò posto, la norma censurata non supera il vaglio della
compatibilità con gli artt. 3 e 42, secondo comma, Cost.
10.1.- L'esigenza, sottesa alla disciplina degli usi civici, di
preservare profili dell'ambiente e del paesaggio, a beneficio di
interessi generali che si protendono anche verso le generazioni
future, senza dubbio evoca una finalità idonea a plasmare la
proprietà privata, al fine di renderla coerente con la funzione
sociale (ex plurimis, sentenze n. 213 e n. 46 del 2021, n. 276, n. 71
del 2015, n. 167 del 2009, n. 482 del 2000). Nondimeno, non è
sufficiente attrarre nel paradigma della funzione sociale lo scopo
perseguito dal legislatore, per ritenere che la norma censurata sia
automaticamente compatibile con l'art. 42, secondo comma, Cost.
Occorre, infatti, accertare - tanto più a fronte di una
esplicita censura riferita al contrasto con l'art. 3 Cost. - che la
disciplina volta a definire il modo di essere della proprietà
privata, nello specifico di una proprietà terriera, nella sua
relazione con interessi generali, non risulti affetta da illogicità,
incoerenza e intrinseca irragionevolezza, oltre che da sproporzione,
rispetto all'obiettivo prefissato (ancora sentenze n. 213 e n. 46 del
2021, n. 276 e n. 482 del 2000).
10.2.- Appare allora di immediata evidenza come, nella fase
antecedente alla liquidazione degli usi civici, le ragioni di
salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio, attratte nella funzione
sociale, si realizzino semplicemente preservando la piena tutela
degli usi civici, in quanto essi stessi assicurano, grazie anche al
vincolo paesaggistico, la conservazione della destinazione
paesistico-ambientale del territorio.
Ebbene, simile istanza non è minimamente intaccata dalla
circolazione della proprietà privata gravata da usi civici non
ancora liquidati.
In primo luogo, i diritti di uso civico in re aliena, pur non
riconducibili ad alcuno dei diritti reali tipizzati dal legislatore
codicistico, presentano i tratti propri della realita': l'inerenza e
lo ius sequelae, l'immediatezza e l'autosufficienza, l'assolutezza e
l'opponibilità erga omnes.
Sono, dunque, proprio i caratteri tipici della realità a rendere
la tutela e l'esercizio dei diritti di uso civico del tutto
indifferenti alla circolazione del diritto di proprieta': gli usi
civici seguono il fondo, chiunque ne sia titolare, grazie
all'inerenza, e i componenti della collettività continuano a poter
esercitare tutte le facoltà che gli usi civici conferiscono loro,
essendo il diritto immediatamente opponibile a chiunque.
In secondo luogo, la proprietà privata gravata da usi civici
reca con sè il vincolo paesaggistico e questo assicura che il
proprietario non possa introdurre, nè possa essere autorizzato ad
apportare «modificazioni che rechino pregiudizio ai valori
paesaggistici oggetto di protezione» (art. 146, comma 1, cod. beni
culturali), i quali - nello specifico - si identificano, per
l'appunto, con la conservazione degli usi civici.
In sostanza, la proprietà privata circola unitamente agli usi
civici e al vincolo paesaggistico, incorporando in tal modo la
destinazione paesistico-ambientale, con la conseguenza che chiunque
acquisti il fondo non può compiere alcun atto che possa
compromettere il pieno godimento promiscuo degli usi civici.
Anche solo in ragione della presenza di tali diritti e del
vincolo paesaggistico, oltre che per quanto espressamente dispone
l'art. 3, comma 3, il proprietario non può dividere il fondo, nè
effettuare interventi o trasformazioni che pregiudichino la fruizione
collettiva e che sottraggano il terreno alla sua destinazione.
Nè, certo, è dato temere che il diritto di uso civico non sia
più opponibile per effetto di una eventuale vendita disposta in via
giudiziale in seno a una procedura esecutiva, come assume
l'Avvocatura generale dello Stato, evocando l'art. 586 cod. proc.
civ. Tale previsione, infatti, specifica testualmente che la
cancellazione ordinata dal decreto che trasferisce il bene
aggiudicato attiene alle «trascrizioni dei pignoramenti e delle
iscrizioni ipotecarie, se queste ultime non si riferiscono ad
obbligazioni assuntesi dall'aggiudicatario a norma dell'art. 508 [...
nonchè di quelle, sempre relative ai pignoramenti e alle iscrizioni
ipotecarie] successive alla trascrizione del pignoramento».
L'art. 586 cod. proc. civ. riguarda, pertanto, le pretese fatte
valere dai creditori e, dunque, fattispecie diverse dai diritti di
uso civico. Oltretutto, l'opponibilità degli usi civici opera a
prescindere dal rispetto di oneri pubblicitari (come si evince anche
dall'art. 173-bis, primo comma, numero 8, disp. att. cod. proc.
civ.).
10.3.- L'inalienabilità della proprietà privata gravata da usi
civici non ancora liquidati non presenta, dunque, alcuna ragionevole
connessione logica con la conservazione degli stessi e, per il loro
tramite, con la tutela dell'interesse paesistico-ambientale.
Conseguentemente, non può ipotizzarsi una incidenza neppure sulla
funzione di tutela dell'interesse paesistico-ambientale, in vista
dell'eventuale richiesta del proprietario di accedere al meccanismo
di liquidazione.
La scelta del legislatore del 2017 di dare continuità
all'interesse paesistico-ambientale, mantenendo il vincolo
paesaggistico, anche una volta che gli usi civici siano stati per
ipotesi liquidati (art. 3, comma 6), è correlata alla mancata
irreversibile trasformazione del territorio prima della eventuale
liquidazione, ma non palesa alcuna connessione con le vicende
circolatorie del diritto di proprietà, antecedenti al possibile
ricorso a tale procedimento.
Solo la conservazione del territorio ha riverberi sulla
disciplina di cui all'art. 3, comma 6, e, nella fase antecedente alla
liquidazione, la protezione dei valori paesistico-ambientali si
impone, per le ragioni esposte, a qualunque soggetto acquisti il
fondo, in virtù della mera presenza degli usi civici e del vincolo
ambientale a essi correlato.
In conclusione, l'inalienabilità regola un profilo della
proprietà privata gravata da usi civici non ancora liquidati che,
sotto qualunque prospettiva lo si consideri, si dimostra totalmente
estraneo alla tutela di interessi generali.
Ne discende una irragionevole conformazione e, di riflesso, una
illegittima compressione della proprietà privata, tanto più
ingiustificata, in quanto viene introdotta ex novo proprio dalla
medesima legge, che contestualmente potenzia gli strumenti
conformativi della proprietà privata.
Con la nuova disciplina, infatti, il proprietario non è più
tenuto solo a preservare gli usi civici, che gravano sul suo fondo, e
a corrispondere per la loro eventuale liquidazione un valore
costituito da una parte del fondo o da un canone enfiteutico o
dall'intera proprietà, salva l'acquisizione di un credito
corrispettivo, ma, anche dopo aver liberato il terreno dal diritto
collettivo, resta ancora vincolato alla conservazione dell'interesse
paesistico-ambientale che, attraverso la memoria della pregressa
presenza degli usi civici, intende dare continuità al valore
paesaggistico in precedenza tutelato.
11.- Per le ragioni esposte, l'art. 3, comma 3, della legge n.
168 del 2017 si pone in contrasto con gli artt. 3 e 42, secondo
comma, Cost., nella parte in cui, riferendosi ai beni indicati
dall'art. 3, comma 1, non esclude dal regime della inalienabilità le
terre di proprietà di privati, sulle quali i residenti del comune o
della frazione esercitano usi civici non ancora liquidati.
Sono assorbite le ulteriori censure.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 3,
della legge 20 novembre 2017, n. 168 (Norme in materia di domini
collettivi), nella parte in cui, riferendosi ai beni indicati
dall'art. 3, comma 1, non esclude dal regime della inalienabilità le
terre di proprietà di privati, sulle quali i residenti del comune o
della frazione esercitano usi civici non ancora liquidati.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 giugno 2023.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI