1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 3-2-2010
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 novembre 2009
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 29 dicembre 2009 (della Regione Calabria). Opere pubbliche - Realizzazione della «variante di Cannitello» - Delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) del 31 luglio 2009, n. 77/09 che, in conformita' al DPEF 2010-2013, individua il soggetto aggiudicatore (Stretto di Messina Spa) sul presupposto che «l'intervento e' connesso e complementare al progetto del Ponte sullo Stretto» - Contrasto con il consenso gia' espresso dalla Regione Calabria subordinatamente alla condizione che l'opera non fosse condizione essenziale alla realizzazione del Ponte sullo Stretto di Messina, ma servisse soltanto a migliorare ed implementare il sistema della rete ferroviaria regionale - Lamentata modifica unilaterale da parte del CIPE dell'accordo precedentemente raggiunto - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Calabria - Denunciata lesione delle attribuzioni regionali in materie afferenti la potesta' concorrente della Regione, violazione del principio di leale collaborazione - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato stabilire che l'infrastruttura «variante di Cannitello» e' connessa e complementare al progetto del Ponte sullo Stretto, e conseguentemente di annullare gli atti impugnati. - Delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) del 31 luglio 2009, n. 77/09; Documento di programmazione economica e finanziaria (DPEF) 2010-2013; risoluzioni parlamentari del 29 luglio 2009 di approvazione del DPEF 2010-2013. - Costituzione, artt. 117, 118 e 136; d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, artt. 161, 165 e 166. (010C0017) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 3-2-2010)

Ricorso della Regione Calabria, in persona del l.r. pro tempore
Presidente della giunta regionale on.le Agazio Loiero, rappresentata
e difesa, giusta delibera G.R. n. 744/09, e correlato decreto
dirigenziale di incarico, nonchè in virtù di procura speciale a
margine del presente atto, dall'avvocato Giuseppe Naimo
dell'Avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliata in Roma, via
Ottaviano, 9, presso lo studio dell'avv. Graziano Pungi;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore; Camera dei deputati, in persona del
Presidente pro tempore; Senato della Repubblica, in persona del
Presidente pro tempore; Comitato Interministeriale per la
Programmazione Economica, in persona del Presidente del Consiglio pro
tempore; per conflitto di attribuzione, sorto a seguito della
delibera CIPE n. 77/09 del 31 luglio 2009, pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale n. 242 del 17 ottobre 2009, nonchè - ove occorra - del
Documento di Programmazione Economica e Finanziaria (D.P.E.F.) 2010 -
2013, e delle risoluzioni parlamentari del 29 luglio 2009 di
approvazione del D.P.E.F. 2010/2013, derivante dalla violazione degli
artt. 117, 118 e 136 (in relazione al giudicato costituzionale di cui
alla sentenza n. 303 del 2003) della Costituzione, dell'art. 166
d.lgs. n. 163/2006, nonchè del principio di leale collaborazione tra
Stato e regioni.

F a t t o

Con la delibera CIPE n. 83/06, il Comitato Interministeriale per
la Programmazione Economica (hinc inde, CIPE) - preso espressamente
atto della posizione della Regione Calabria, formalmente invitata ad
esprimere il suo consenso in merito alla realizzazione della
«variante di Cannitello» - approvò il progetto definitivo, ed
individuò quale soggetto aggiudicatore RFI S.p.A.
Più in dettaglio, la Regione si espresse in favore della
realizzazione della variante, subordinatamente alla condizione che
l'opera non fosse condizione essenziale alla realizzazione del Ponte
sullo Stretto di Messina, ma servisse soltanto a migliorare ed
implementare il sistema della rete ferroviaria regionale.
Nella delibera n. 83/06, si legge a tal proposito che «il
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nell'aggiornamento
della relazione istruttoria consegnata in seduta, sembra adeguarsi
all'impostazione della Regione Calabria, presentando l'opera come
intervento finalizzato a migliorare ed implementare il sistema della
rete ferroviaria regionale e sottolineando che la variante
rappresenta la 1ª fase delle opere atte a consentire la continuità
dell'esercizio ferroviario durante la costruzione della galleria che
libererà la parte più cospicua del fronte mare»; pertanto, in
coerenza con tale impostazione, fu disposta l'individuazione di RFI
S.p.A. quale soggetto aggiudicatore, precisando a tal fine che
«l'opera, pur mantenendo le caratteristiche tecniche originarie, vada
quindi ricondotta ad altra infrastruttura del Programma ed in
particolare al citato ''asse ferroviario Salerno-Reggio
Calabria-Palermo-Catania'', in quanto apporta indubbi vantaggi sia al
trasporto passeggeri a lunga percorrenza che al trasporto ferroviario
regionale».
Con la delibera oggetto del presente ricorso, oltre tre anni
dopo, il CIPE effettua una diversa individuazione del soggetto
aggiudicatore (oggi, Stretto di Messina SpA), sul presupposto che
«l'intervento è connesso e complementare al progetto del Ponte sullo
Stretto, la cui realizzazione è stata affidata al Contraente
generale con contratto stipulato in data 27 marzo 2006.».
A) Va preliminarmente meglio delineata la ragione
dell'indicazione degli atti che la Regione ritiene abbiano generato
il lamentato conflitto, in quanto coinvolgente anche il DPEF
2010-2013 e le risoluzioni parlamentari che l'hanno approvato.
Tale indicazione deriva dalla formulazione della delibera 77/09:
infatti, la forma di tale atto sembra indicare che la determinazione
di correlare la variante «Cannitello» al Ponte di Messina, anzichè
all'asse ferroviario concordato con la Regione, sia mera attuazione
di quanto stabilito dal Governo con il DPEF.
In effetti, deve rilevarsi come in più punti dell'Allegato II
(«Programma Infrastrutture Strategiche») del Documento approvato da
Camera e Senato il 29 luglio 2009 - testo conosciuto dalla Regione
solo al momento della pubblicazione della Delibera C.I.P.E. 77/09,
che ne richiama l'esistenza, e ne riporta parzialmente il contenuto -
venga indicata la variante «Cannitello» come correlata alla
costruzione del Ponte di Messina (si vedano le pagine 79, 88, 94);
nel medesimo allegato, comunque, a p. 385 la scheda tecnica, pur
riportando correttamente l'asse ferroviario al quale si era
concordato l'opera afferisse, contiene in calce alla scheda medesima
l'asserzione che «L'oggetto dell'intervento è la realizzazione delle
opere ferroviarie, connesse funzionalmente al Ponte sullo Stretto di
Messina sia lato Sicilia, sia in Calabria, inclusa la variante di
Cannitello».
Ora, questa difesa ritiene che in capo al CIPE non derivasse
alcun vincolo sul punto in relazione al contenuto del DPEF,
trattandosi di mera indicazione di principio, priva di effetti
cogenti, anche per essere la competenza riservata dalla legge
esclusivamente, al CIPE (artt. 161, 166, d.lgs. n.163/2006);
pertanto, la decisione di modificare l'accordo precedentemente
raggiunto in sede CIPE - senza coinvolgere la Regione ricorrente -
deve considerarsi determinazione autonoma del Comitato.
Ove, invece, venisse ravvisato un vincolo in capo al C.I.P.E.
derivante dalle determinazioni contenute nel D.P.E.F. (e, quindi, nei
correlati atti di approvazione), o una effettiva concreta
determinazione dello stesso documento (e, quindi, dei correlati atti
di approvazione) sul punto, atta a ledere le prerogative della
Regione ricorrente, non vi è dubbio che anche tali ulteriori atti
(DPEF; risoluzioni parlamentari di approvazione) dovranno essere
considerati lesivi delle attribuzioni regionali, e quindi generatori
del lamentato conflitto.
B) Deve, a questi punto, seppur brevemente, argomentarsi in punto
di ammissibilità del conflitto sollevato, in relazione al DPEF ed
alle correlate risoluzioni (in ordine alla possibilità che le
delibere CIPE generino conflitto di attribuzioni non si ritiene
sussistano dubbi, alla luce della pacifica giurisprudenza di codesta
ecc.ma Corte).
Come noto, il Documento di Programmazione Economica e
Finanziaria, ai sensi dell'art. 3, legge n. 468/1978, è emanato dal
Governo ed approvato dalle Camere: i Regolamenti parlamentari (art.
118-bis Regolamento Camera dei Deputati; art. 125-bis Regolamento
Senato della Repubblica) prevedono che lo stesso venga approvato con
risoluzione, come in effetti è accaduto in data 29 luglio 2009 da
parte di entrambi i rami del Parlamento.
Le risoluzioni parlamentari, come è pacifico, non sono
provvedimenti legislativi, e quindi sono possibile oggetto di
conflitto di attribuzione; se effettivamente lesive delle
attribuzioni regionali, unitamente al DPEF approvato, è ovviamente
questione di merito.
Si vedano, a sostegno della tesi appena espressa, le sentenze di
codesta ecc.ma Corte costituzionale 18 gennaio 1996, n. 7, e 13 marzo
2009, n. 69.
Esposte le ragioni dell'individuazione degli atti generatori del
lamentato conflitto, ed argomentato in ordine all'ammissibilità del
conflitto stesso, questa difesa intende sottoporre a codesta ecc.ma
Corte costituzionale i parametri in base ai quali ritiene le singole
norme sopra indicate non conformi alla Costituzione.
Violazione articoli 117, 118, 136 Cost.; articoli 161, 166 d.lgs. n.
163/2006; Violazione del principio di effettiva e leale
collaborazione.
La lesione delle attribuzioni regionali è assolutamente
evidente.
Come chiarito nell'esposizione in fatto, l'accordo tra Stato e
Regione sulla variante Cannitello venne espressamente subordinato
dalla Regione ricorrente ad inequivoca condizione, consistente nella
correlazione di tale opera non al Ponte, ma ad altra infrastruttura;
tale condizione è stata espressamente accettata dallo Stato, come
comprovato dalla delibera CIPE n. 83/06.
La diversa determinazione assunta dallo Stato, nella parte in cui
modifica unilateralmente la condizione fondante l'accordo raggiunto,
è stata assunta senza coinvolgere la Regione ricorrente in alcun
modo.
Infatti, nè il Governo, in sede di predisposizione del DPEF, o
anche successivamente; nè le Camere, prima di approvare il medesimo
DPEF, o anche successivamente; nè il CIPE, prima di approvare la
delibera n. 77/09, o anche successivamente, hanno mai chiesto alla
Regione di esprimersi sul punto della modifica degli accordi
raggiunti.
Ciò determina la lamentata lesione delle prerogative regionali.
L'art. 166, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006 (che riproduce
fedelmente l'art. 4, comma 5, del d.lgs. n. 190/2002, attuativo, sul
punto, della delega conferita con l'art. 1, comma 2, lett. c, legge
n. 443/2001, circostanza questa di enorme rilievo), prevede che il
progetto definitivo, sia approvato dal CIPE, il quale Comitato decide
a maggioranza, con la partecipazione dei Presidenti delle regioni e
province autonome interessate, che integrano per l'occasione la
composizione del comitato (art. 161, comma 2, d.lgs. n. 163/2006);
l'eventuale dissenso della regione può essere superato solo
attivando le procedure all'uopo previste dall'art. 165, comma 6, del
medesimo decreto.
Tale procedura è evidente applicazione degli insegnamenti di
codesta ecc.ma Corte: infatti, con la sentenza n. 303 del 2003 di
codesta ecc.ma Corte, è stata individuata, come elemento essenziale
per il rispetto delle competenze costituzionali delle regioni, in
ordine alle infrastrutture di interesse strategico, la previsione di
una intesa tra Stato e regioni alla quale sia subordinata
l'operatività della disciplina relativa a questo tipo di opere; tale
pronuncia è, peraltro, espressamente richiamata, nella premessa
della delibera CIPE 83/06.
Si legge sempre nella medesima pronuncia come «dal congiunto
disposto degli articoli 117 e 118, primo comma, sia desumibile anche
il principio dell'intesa consegue alla peculiare funzione attribuita
alla sussidiarietà, che si discosta in parte da quella già
conosciuta nel nostro diritto di fonte legale. Enunciato nella legge
15 marzo 1997, n. 59 come criterio ispiratore della distribuzione
legale delle funzioni amministrative fra lo Stato e gli altri enti
territoriali e quindi già operante nella sua dimensione meramente
statica, come fondamento di un ordine prestabilito di competenze,
quel principio, con la sua incorporazione nel testo della
Costituzione, ha visto mutare il proprio significato» ma,
soprattutto, si legge che «la disposizione impugnata, nell'attribuire
al CIPE, integrato dai presidenti delle regioni e delle province
autonome interessate, il compito di approvare i progetti preliminari
e definitivi delle opere individuate nel programma di cui al comma 1,
non circoscrive affatto il ruolo delle regioni (o delle province
autonome) a quello meramente consultivo, giacchè queste, attraverso
i propri rappresentanti, sono a pieno titolo componenti dell'organo e
partecipano direttamente alla formazione della sua volontà
deliberativa potendo quindi far valere efficacemente il proprio punto
di vista», nonchè «E che l'operatività della disposizione impugnata
(art. 4, comma 5, d.lgs. n. 190/2002 - n.d.r.) presupponga che
l'approvazione del progetto definitivo sia effettuata dal CIPE in
composizione allargata si ricava dall'art. 1, comma 2, dello stesso
decreto legislativo n. 190 (oggi, art. 161, comma 2, d.lgs. n.
163/2006 - n.d.r.), il quale chiarisce che ''l'approvazione dei
progetti delle infrastrutture'' (quindi del progetto preliminare come
di quello definitivo) ''avviene d'intesa, tra lo Stato e le regioni
nell'ambito del CIPE allargato ai presidenti delle regioni e delle
province autonome interessate''».
Ora, la disciplina in questione insiste su una pluralità di
materie, tra loro intrecciate, ascrivibili non solo alla potestà
legislativa esclusiva dello Stato (ad esempio la tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema) ma anche a quella concorrente (ad esempio, governo
del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e
di navigazione, valorizzazione dei beni ambientali): da qui, la
lamentata lesione delle prerogative regionali in materie afferenti la
potestà concorrente della regione, e - nel caso di specie -
correlata alla modifica di intesa già raggiunta.
La modifica della condizione posta dalla Regione, ed accettata
dallo Stato, avrebbe dovuto essere caratterizzata dall'effettivo
coinvolgimento della Regione, nella forme della convocazione del CIPE
integrato dal Presidente della Regione ricorrente, come previsto
dall'art. 161, e - in caso di dissenso da parte della Regione
stessa - dalla attivazione delle procedure previste dal surrichiamato
comma 6 dell'art. 165: nel caso in esame, invece, lo Stato ha sempre
proceduto in via del tutto unilaterale, senza mai interpellare la
Regione ricorrente e/o consentirle di esporre nelle sedi pertinenti
il proprio parere in merito.
E ciò in evidente violazione anche dell'art. 161, d.lgs. n.
163/2006, che al comma 2 prevede che «L'approvazione dei progetti
delle infrastrutture e insediamenti di cui al comma 1 avviene
d'intesa tra lo Stato e le regioni nell'ambito del CIPE allargato ai
presidenti delle regioni e province autonome interessate»: non vi è
dubbio che identico iter procedurale debba essere seguito anche in
ipotesi di modifica dell'intesa raggiunta, il che nel caso di specie
non è avvenuto.
Quanto al CIPE, non vi è dubbio che quanto viene lamentato è un
cattivo uso del potere ad esso concesso dal Codice dei contratti; ove
mai si rinvenisse efficacia cogente nelle indicazioni contenute nel
DPEF, e nelle correlate risoluzioni parlamentari di approvazione, si
dovrebbe immediatamente percepire anche l'incompetenza - e quindi la
totale carenza di potere a provvedere in materia - del Governo e
delle Camere.
Non vi è dubbio, infatti, che il Codice dei contratti non
riservi al Governo potere alcuno sul punto; a maggior ragione, nessun
potere risultano avere in materia le Camere in sede di approvazione
del DPEF.
Pertanto, come chiarito da codesta ecc.ma Corte (ex plurimis,
Corte costituzionale, 28 aprile 1994, n. 165) sia la deduzione in
ordine al cattivo uso del potere da parte dell'Organo competente, sia
la deduzione della carenza di potere a provvedere, possono essere
evidenziate in questa sede.
Nel caso di specie, peraltro, il sollevato conflitto di
attribuzioni è l'unico strumento previsto dall'ordinamento per
censurare avanti codesta ecc.ma Corte le lesioni alle competenze
regionali, operate (in ipotesi) dal Governo e dalle Camere, anche in
punto di incompetenza a provvedere: poichè gli atti oggetto del
presente ricorso non sono «leggi o atti aventi forza di legge», non
sarebbe stato ammissibile, sotto tale profilo, nè proporre un
ricorso in via principale, nè sollecitare ad eventuale giudice a quo
di sollevare questione incidentale; inoltre, la rilevata incompetenza
incide anch'essa sulle prerogative regionali, ledendole con
intervento non previsto dall'ordinamento nella materia.
Quanto esposto determina la lamentata lesione delle attribuzioni
regionali (v. Corte costituzionale, 16 luglio 2004, n. 233), con
conseguente necessità - in forza dell'art. 38 della legge 11 marzo
1953, n. 87, applicabile anche al conflitto di attribuzioni tra Stato
e Regioni - di annullare gli atti che hanno causato il lamentato
conflitto di attribuzioni, eventualmente anche per incompetenza.

P. Q. M.


Voglia, per le ragioni sopra espresse, dichiarare che non spetta
allo Stato, e per esso alla delibera CIPE n. 77/09, al DPEF 2010 -
2013, ed alle risoluzioni parlamentari di approvazione del DPEF, in
relazione all'infrastruttura «variante di Cannitello», stabilire che
«l'intervento è connesso e complementare al progetto del Ponte sullo
Stretto la cui realizzazione è stata affidata al Contraente generale
con contratto stipulato in data 27 marzo 2006», e su tale presupposto
individuare un diverso soggetto aggiudicatore, in assenza di
coinvolgimento, e del consenso, della Regione Calabria, e senza il
rispetto delle procedure per il superamento dell'eventuale dissenso
regionale; per l'effetto, ex art. 38, legge n. 87/1953, annullare gli
atti viziati, se del caso, anche per incompetenza.
Salvis juribus.
Catanzaro/Roma, addì 30 novembre 2009

Avv. Giuseppe Naimo