1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 19-6-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 278 SENTENZA 23 maggio - 12 giugno 1991
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Beni culturali - Regioni Lombardia, Liguria, Sardegna, Toscana - Codici, manoscritti, incunaboli, stampe, libri ed incisioni - Esportazione definitiva o temporanea - Vincoli - Licenza o nulla osta statale - Violazione della delega traslativa in materia alle regioni - Mancata delimitazione del vincolo ai beni di interesse nazionale - Indiscriminata statuizione riferita a tutti i beni culturali - Invasione di competenze regionali con riferimento ai beni culturali di interesse locale - Necessita' di una definizione normativa in materia di adeguamento dei raccordi e di condotte coop- erative tra uffici statali, regionali e locali - Non spettanza agli uffici di esportazione degli oggetti di antichita' e d'arte dipendenti dal Ministero per i beni culturali e ambientali, aventi sede presso alcune soprintendenze - Annullamento parziale del decreto del Ministro del commercio con l'estero 30 ottobre 1990 (D.M. 30 ottobre 1990- Ministro del commercio con l'estero) (Cost., artt. 117 e 118). (091C0778) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 19-6-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA,
prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Toscana, Liguria,
Sardegna e Lombardia notificati rispettivamente il 2 gennaio 1991, il
31 dicembre 1990, il 4 ed il 3 gennaio 1991, depositati in
cancelleria il 7, 8, 9 e 12 gennaio 1991, per conflitti di
attribuzione sorti a seguito del decreto del Ministro del commercio
con l'estero del 30 ottobre 1990 (Elenco delle merci sottoposte ad
autorizzazione per l'esportazione e per il transito), in particolare
in relazione all'allegato 3 ( ex cap. 97) concernenti gli oggetti
d'arte ed iscritti ai nn. 2, 4, 5 e 6 del registro conflitti 1991.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1991 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Toscana, Paolo
Zanchini per la Regione Liguria, Sergio Panunzio per la Regione
Sardegna, Roberto Gianolio per la Regione Lombardia e l'avvocato
dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Toscana ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato, con riferimento al decreto del Ministro del commercio con
l'estero 30 ottobre 1990 (Elenco delle merci sottoposte ad
autorizzazione per l'esportazione e il transito) ritenendo
quest'ultimo lesivo delle attribuzioni regionali costituzionalmente
tutelate dagli artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati
dall'art. 9 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3, e dagli artt. 47 e 48
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Su tale base, la ricorrente chiede
l'annullamento del decreto sopra indicato nella parte in cui prevede,
con riferimento agli oggetti d'arte (allegato 3, cap. ex 971, che
l'esportazione definitiva o temporanea di codici, manoscritti,
incunaboli, stampe, libri e incisioni sia vincolata alla
presentazione di una licenza o di un nulla osta, al cui rilascio sono
autorizzati esclusivamente gli Uffici di esportazione degli oggetti
di antichità e d'arte dipendenti dal Ministero per i beni culturali
e ambientali, aventi sede presso alcune Soprintendenze.
Ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata non terrebbe
conto del fatto che l'art. 9, lettera f), del d.P.R. n. 3 del 1972,
nell'ambito di un'ampia delega delle funzioni amministrative
residuate allo Stato dopo il trasferimento delle Soprintendenze ai
beni librari (art 8, del d.P.R. n. 3 del 1972) e al fine di
consentire un più organico esercizio delle competenze in materia di
musei e biblioteche degli enti locali, ha delegato a'lle regioni
l'esercizio delle "funzioni di ufficio per l'esportazione, ai termini
della legge 1 giugno 1939, n. 1089". Sempre secondo la ricorrente,
tale assegnazione di competenze risulterebbe confermata dalle
disposizioni degli artt. 47 e 48 del d.P.R. n. 616 del 1977 e non
sarebbe contraddetta dal decreto del Ministro per il commercio con
l'estero 14 luglio 1990, n. 313; (Regolamento contenente i regimi di
importazione ed esportazione delle merci), a cui dà esecuzione il
decreto impugnato, tantochè la Regione Toscana avrebbe più volte
esercitato suoi poteri legislativi e amministrativi con riguardo alle
autorizzazioni e ai nulla-osta all'esportazione previsti dalla legge
n. 1089 del 1939.
In ordine all'ammissibilità del conflitto di attribuzione,
proposto a tutela di funzioni che le sono state delegate dallo Stato,
la Regione Toscana osserva che dalle disposizioni sopra citate emerge
che la competenza regionale è frutto di una delega che lo Stato ha
effettuato a fronte di una corrispettiva diminuzione delle proprie
competenze e con il fine di configurare competenze regionali
organizzate per settori di materie, sicchè ricorrerebbero nel caso
di specie quei requisiti di "traslativita'" e di "necessarieta'" che
la giurisprudenza più recente di questa Corte richiede per
l'ammissibilità dei conflitti su competenze delegate (sent. n. 559
del 1988).
2. - Anche la Regione Liguria ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto 30
ottobre 1990, con ricorso regolarmente notificato e depositato.
I motivi addotti dalla Regione Liguria a sostegno
dell'ammissibilità della fondatezza del proprio ricorso sono
sostanzialmente identici a quelli espressi dalla Regione Toscana.
3. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato, anche la
Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione in relazione
al decreto 30 ottobre 1990, con riguardo alle previsioni
dell'allegato 3, cap. ex 97, ritenendolo invasivo delle attribuzioni
di tipo esclusivo ad essa garantite dagli artt. 3, lettera q), 5 e 6
dello Statuto speciale (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3)
in materia di biblioteche e musei di enti locali, nonchè della
propria competenza integrativa in materia di antichità e belle arti.
Tali, disposizioni statutarie, continua la ricorrente, sono state
oggetto di ulteriori specificazioni nelle norme di attuazione dello
Statuto e, in particolare, nell'art. 2 del d.P.R. 24 novembre 1965,
n. 1532, che ha trasferito alla Regione Sardegna la preesistenta
Soprintendenza ai beni librari, e nel successivo d.P.R. 22 maggio
1975, n. 480, il cui art. 12, lettera f), ha delegato altresì
l'esercizio delle funzioni di ufficio per l'esportazione ai termini
della legge n. 1089 del 1939.
Il ricorso della Regione Sardegna ripete sostanzialmente le
argomentazioni espresse dalle altre regioni ricorrenti a sostegno
dell'ammissibilità e della fondatezza del conflitto sollevato.
4. - Infine, anche la Regione Lombardia, con ricorso ritualmente
notificato e depositato, ha denunciato come lesivo delle proprie
attribuzioni il decreto 30 ottobre 1990, sollevando conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in riferimento agli artt. 117
e 118 della Costituzione, cosi come attuati dagli artt. 7 e 9 del
d.P.R. n. 3 del 1972 e 7 del d.P.R. n. 616 del 1977, nonchè in
riferimento all'art. 97 della Costituzione.
Oltre a ripetere sostanzialmente i motivi espressi negli altri
ricorsi, la Regione Lombardia afferma che il quadro normativo
delineato con riguardo alle competenze regionali in materia di
esportazione di antichità librarie non è stato alterato dalle suc-
cessive disposizioni statali e, in particolare, dal decreto legge 5
luglio 1972, n. 288, convertito nella legge 8 agosto 1972, n. 487,
recante nuove norme in materia di esportazione delle cose di
interesse artistico, nonchè dal decreto-legge 14 dicembre 1974, n.
657, con il quale è stato istituito il Ministero per i beni
culturali e ambientali, convertito nella legge 29 gennaio 1975, n. 5.
Pertanto, la sottrazione alle regioni, con conseguente attribuzione
al Ministero per i beni culturali, delle competenze in materia di
rilascio di licenze e nulla-osta per l'esportazione di antichità
librarie - disposta oltretuttò con un decreto ministeriale, vale a
dire con un atto che, in quanto tale, nessun effetto abrogativo può
dispiegare rispetto alle disposizioni legislative vigenti -
comprometterebbe l'organico esercizio delle funzioni regionali rela-
tive alle materie di musei e biblioteche di interesse locale, con
conseguente pregiudizio anche del principio di buon andamento
dell'amministrazione garantito dall'art. 97 della Costituzione.
5. - In tutti i giudizi si è costituita la Presidenza del
Consiglio dei ministri svolgendo identiche argomentazioni e
concludendo per l'inammissibilità o l'infondatezza del conflitto.
In primo luogo, l'Avvocatura dello Stato richiama la
giurisprudenza di questa Corte che nega l'ammissibilità dei
conflitti di attribuzione in materie oggetto di delega, con
particolare riferimento alla configurazione della delega di funzioni
amministrative disposte dall'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977. In
particolare, l'Avvocatura osserva che la delega alle regioni delle
competenze statali già esercitate dalle Soprintendenze librarie,
corrisponde solo ad un segmento dell'attività amministrativa
relativa alle esportazioni di antichità librarie, dal momento che
residuerebbero in capo allo Stato numerose funzioni sovraordinate e
poteri concorrenti riguardanti il medesimo oggetto.
L'Avvocatura sostiene, inoltre, che la disposizione denunciata
come invasiva delle competenze regionali, oltre ad essere già
contemplata nel decreto del Ministro per il commercio con l'estero 28
giugno 1989, n. 294, che non è mai stato oggetto di impugnativa per
i motivi addotti nei presenti conflitti, sarebbe priva di qualsiasi
attitudine lesiva, sia perchè il decreto 30 ottobre 1990 promana da
una autorità, come il Ministro del commercio con l'estero, che non
dispone di competenze istituzionali al riguardo, sia perchè si
tratterebbe di un atto meramente notiziale è ricognitivo della
normativa previgente in tema di vincoli all'esportazione di oggetti
d'arte.
L'Avvocatura dello Stato aggiunge, infine, che il riferimento agli
uffici di esportazione contenuto nel decreto denunciato non è
necessariamente indicativo di quelli statali, ben potendo
ricomprendere anche quelli delle regioni, poichè ciò non sarebbe
incompatibile con la previsione di un rapporto di dipendenza dal
Ministero per i beni culturali, in considerazione dei poteri di
sovraordinazione che allo stesso residuano rispetto alle competenze
degli uffici regionali di esportazione.
6. - In prossimità dell'udienza le Regioni Toscana, Liguria e
Sardegna hanno presentato memorie con le quali ribadiscono le
argomentazioni esposte negli atti introduttivi del giudizio,
soffermandosi a contestare puntualmente le eccezioni di
inammissibilità opposte dall'Avvocatura dello Stato.
Per quanto riguarda l'eccezione relativa all'ammissibilità dei
conflitti di attribuzione con riferimento a funzio'ni amministrative
delegate dallo Stato alle regioni, le ricorrenti insistono sulla
natura devolutiva e necessaria della delega disposta dagli artt. 9,
lettera f), del d.P.R. n. 3 del 1972 (per le regioni a statuto
ordinario) e 12, lettera f), del d.P.R. n. 480 del 1975 (per la
Regione Sardegna), relativamente alle funzioni di ufficio per
l'esportazione già di competenza delle Soprintendenze librarie
trasferite alle regioni. In particolare, esse osservano che nessuno
dei poteri statali elencati nell'atto di intervento dell'Avvocatura
contraddice ai caratteri di traslatività e necessarietà della
delega, trattandosi di poteri tutti riconducibili a funzioni statali
di indirizzo, compatibili, come tali, con la natura devolutiva della
delega disposta a favore delle regioni, conformemente a quanto
richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte ammissiva di conflitti
di attribuzione sollevati a tutela di competenze regionali delegate.
Quanto, poi, alla menzione da parte dell'Avvocatura dello Stato
del decreto 28 giugno 1989, n. 294, recante disposizioni che il
successivo decreto 30 ottobre 1990 denunciato nel presente giudizio
si sarebbe limitato a riprodurre, oltre alla specifica obiezione
contenuta nella memoria della Regione Toscana, secondo la quale,
essendo mutato il quadro normativo di riferimento per effetto della
legge 19 aprile 1990, n. 84, e del decreto del Ministro del commercio
con l'estero 14 luglio 1990, n. 313, la disposizione del D.M. 30
ottobre 1990, denunciata nel presente conflitto, dovrebbe intendersi
come innovativa rispetto a quella, formalmente identica, del
precedente decreto, tutte e tre le ricorrenti ricordano la
giurisprudenza di questa Corte che concordemente afferma
l'irrilevanza dell'istituto dell'acquiescenza nel giudizio
costituzionale e, in particolare, in quello per conflitto di
attribuzione.
Infine, relativamente alla pretesa inidoneità lesiva dell'atto
impugnato, a parte l'osservazione della Regione Toscana secondo la
quale il rilievo dell'Avvocatura potrebbe significare che le
competenze degli uffici di esportazione assegnati alle regioni siano
quelle asserite dalle ricorrenti, tutte e tre le regioni sostengono
che la disposizione denunciata, non facendo menzione delle competenze
regionali in materia di beni librari, manifesterebbe una inequivoca
volontà statale di riappropriazione di una funzione di stretta
appartenenza regionale.
7. - Nel corso della discussio'ne tutte le parti si sono
soffermate soprattutto sull'ammissibilità del conflitto di
attribuzione. In particolare la Regione Toscana ha ricordato che,
nell'ambito della propria organizzazione è stata disposta
l'abolizione della preesistente Soprintendenza ai beni librari e la
ricomprensione di questo ufficio in un unico servizio regionale per i
beni librari, con conseguente trasferimento di personale e mezzi e
con la determinazione di sub-deleghe nell'ambito delle complessive
competenze regionali.
L'Avvocatura dello Stato ha, invece sottolineato l'esistenza di un
rapporto gerarchico tra gli uffici statali e quelli toccati dall'atto
impugnato, al fine di avvalorare le similitudini tra il caso oggetto
del presente giudizio e la materia dei beni ambientali e
paesaggistici, in ordine alla quale anche la più recente
giurisprudenza costituzionale ha ribadito l'inammissibilità del
conflitto di attribuzione relativo a funzioni delegate, per la
persistenza di poteri statali concorrenti previsti dall'art. 82 del
d.P.R. n. 616 del 1977.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni Toscana, Liguria, Sardegna e Lombardia hanno
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, in
relazione al decreto del Ministro del commercio con l'estero 30
ottobre 1990 (Elenco delle merci sottoposte ad autorizzazione per
l'esportazione e il transito.
Secondo le ricorrenti, tale atto sarebbe lesivo delle attribuzioni
legislative e amministrative costituzionalmente garantite ad esse
(per le regioni a statuto ordinario, dagli artt. 117 e 118 della
Costituzione, come attuati dall'art. 9, lettera f, del d.P.R. 14
gennaio 1972, n. 3, e dagli artt. 47 e 48 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616; per la Regione Sardegna, dagli artt. 3, lettera q), 5 e 6 del
proprio Statuto speciale e dalle relative norme di attuazione), nella
parte in cui prevede che l'esportazione, definitiva o temporanea,
degli oggetti d'arte e di valore storico, ivi compresi i codici, i
manoscritti, gli incunaboli, le stampe, i libri e le incisioni, sia
vincolata alla presentazione di una licenza o di un nulla-osta, al
cui rilascio sono autorizzati esclusivamente, gli uffici di
esportazione degli oggetti di antichità e d'arte dipendenti dal
Ministero per i beni culturali e ambientali, aventi sede presso
alcune Soprintendenze.
Poichè i ricorsi indicati in epigrafe contestano le medesime
competenze e hanno ad oggetto lo stesso atto, i relativi giudizi per
conflitto di attribuzione vanno riuniti per essere decisi con
un'unica sentenza.
2. - L'Avvocatura generale dello Stato ha preliminarmente
presentato tre distinte eccezioni di inammissibilità riguardo ai
ricorsi proposti, sostenendo, in particolare, che:
a) l'atto impugnato non sarebbe idoneo a ledere le competenze
costituzionalmente attribuite alle regioni, in considerazione della
natura meramente notiziale e ricognitiva dello stesso rispetto alla
normativa previgente in tema di vincoli all'esportazione di oggetti
d'arte;
b) rispetto al giudizio in esame si sarebbe prodotta
acquiescenza, in conseguenza del fatto che una disposizione identica
a quella ora contestata, contenuta nel precedente decreto del
Ministro del commercio con l'estero 28 giugno 1989, n. 294, non è
stata oggetto di impugnazione per gli stessi profili qui sollevati;
c) il decreto impugnato concernerebbe poteri non difendibili
mediante conflitto di attribuzione, dal momento che regolerebbe
funzioni costituenti un semplice segmento delle attività relative
all'esportazione di antichità librarie, affidato, alle regioni con
una delega di funzioni non "devolutiva" e non finalizzata
all'integrazione organica delle competenze proprie, tanto che sullo
stesso oggetto permarrebbero allo Stato funzioni gerarchicamente
sovraordinate e poteri concorrenti.
Tutte e tre le eccezioni di inammissibilità vanno respinte.
2.1 - Non può condividersi, innanzitutto, l'assunto della difesa
del Presidente del Consiglio dei ministri circa l'inidoneità
dell'atto impugnato a ledere le attribuzioni costituzionalmente
assegnate alle regioni, inidoneità che risulterebbe evidenziata sia
dalla provenienza dell'atto stesso da un'autorità sprovvista della
competenza a disciplinare oggetti d'arte o d'interesse culturale, sia
dalle finalità meramente notiziali o ricognitive del medesimo atto.
In realtà, il decreto del Ministro del commercio con l'estero 30
ottobre 1990, adottato di concerto con il Ministro delle finanze,
costituisce l'esercizio di una puntuale competenza, basata sulla
legge 1 giugno 1939, n. 1089 (capo IV) e sul regolamentò
ministeria'le contenuto nel decreto 14 luglio 1990, n. 313 (art. 11,
la quale è diretta a stabilire deroghe e limitazioni alla libera
importazione ed esportazione delle merci in relazione ad impegni
internazionali o comunitari e per esigenze di interesse nazionale. In
particolare, per la parte oggetto della impugnazione in esame, il
predetto decreto provvede a individuare le merci (allegato 3) la cui
esportazione è subordinata all'osservanza delle formalità
specificate per ciascun prodotto. Va, dunque, escluso che l'atto
impugnato adempia, a finalità meramente conoscitive o ricognitive in
relazione alle quali questa Corte ha costantemente escluso che possa
ravvisarsi un atto idoneo a dar vita a un conflitto di attribuzione
(v., da ultimo, sentt. nn. 217 del 1985, 771 e 956 del 1988, 389 del
1989), per il fatto che esso contiene un vero e proprio provvedimento
il quale, come tale, costituisce esercizio certo e attuale di una
competenza che si assume come propria o che comporta, comunque, una
inequivoca affermazione di una propria attribuzione. Di qui deriva la
sicura idoneità dell'atto impugnato a innescare un conflitto di
attribuzione. fra Stato e regioni sottoponibile alla cognizione di
questa Corte (v., ad esempio, sentt. nn. 217 e 286 del 1985, 123 e
152 del 1986, 771 del 1988).
2.2. - Non può neppure essere accolta l'ulteriore eccezione
dell'Avvocatura dello Stato, secondo la guale il ricorso in esame
sarebbe inammissibile perchè si sarebbe prodotta acquiescenza in
conseguenza del fatto che la ricorrente non ha contestato
l'invasività di una disposizione identica a quella ora impugnata,
contenuta nel precedente decreto del Ministro del commercio con
l'estero 28 giugno 1989, n. 294 (art. 1, comma secondo, e allegato
3). Per quanto la circostanza di fatto dedotta dalla difesa del
Presidente del Consiglio dei Ministri sia rispondente a realtà e
sebbene, quindi, lo Stato abbia già esercitato la competenza ora in
discussione senza aver subito allora alcuna contestazione da parte
delle regioni che ora hanno lamentato la pretesa invasività
dell'atto impugnato, questa Corte, con giurisprudenza costante, ha
tuttavia affermato che ai giudizi per conflitto di attribuzione non
è applicabile l'istituto della acquiescenza, stante
l'indisponibilità delle competenze di cui si controverte nei
predetti giudizi (v., ad esempio, sent. n. 58 del 1959 e, da ultimo,
sent. n. 525 del 1990).
2.3 - Non condivisibile è, infine, l'assunto dell'Avvocatura,
dello Stato relativo alla inammissibilità del ricorso in conseguenza
della non difendibilità in sede di conflitto di attribuzione della
lesione di competenze assegnate alle regioni attraverso una delega di
funzioni considerata dalla stessa Avvocatura come non "devolutiva" e
non diretta a integrare organicamente le competenze proprie delle
regioni.
Questa Corte, a partire dalla sentenza n. 559 del 1988, ha più
volte affermato che le regioni sono legittimate a sollevare conflitto
di attribuzione a tutela di competenze ad esse delegate dallo Stato
semprechè ricorrano due condizioni, e cioè che:
a) dette competenze siano state assegnate alle regioni medesime
mediante una delega "devolutiva" o "traslativa", vale a dire
attraverso un conferimento delle potestà delegate alla sfera di
attribuzioni regionale, il quale sia caratterizzato da una relativa
stabilità e non sia accompagnato dal permanere allo Stato di poteri
"concorrenti" sui medesimi oggetti della delega;
b) le stesse competenze costituiscano un'integrazione
necessaria di funzioni "proprie" delle regioni, nel senso che tra le
competenze trasferite e quelle delegate deve sussistere una saldatura
funzionale tale che, in considerazione della conformazione risultante
dalla disciplina e dalle finalità contenute nelle leggi di
attuazione della ripartizione costituzionale delle competenze fra
Stato e regioni, la revoca o la lesione delle funzioni delegate
comporti un'incisione costituzionalmente rilevante sulle competenze
"proprie" delle regioni (v. anche sentt. nn. 579, 977, 1034 e 1112
del 1981).
Per cominciare dall'ultimo dei profili accennati, occorre
ricordare che la materia "musei e biblioteche degli enti locali" è
stata assegnata dagli artt. 117 e 118 della Costituzione alla
potestà legislativa e amministrativa delle regioni a statuto
ordinario e dall'art. 3, lettera q), dello Statuto speciale per la
Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) alla potestà
esclusiva della Regione sarda. Nel dare attuazione alle norme
costituzionali ora menzionate, il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 3 (art.
8), a pochi anni di distanza dall'analoga operazione compiuta dalle
norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna (d.P.R. 24
novembre 1965, n. 1533, art. 21), ha trasferito alle competenze delle
singole regioni le funzioni concernenti "le soprintendenze ai beni
librari" aventi sede nei rispettivi territori. Nello stesso tempo, il
medesimo decreto, all'art. 9, lettera f), ha delegato alle regioni le
"funzioni di ufficio per l'esportazione" delle cose di interesse
artistico, storico e bibliografico, aventi rilevanza locale, di cui
al capo IV della legge 1 giugno 1939, n. 1089 (identica delega è
stata prevista per la Regione Sardegna dall'art. 12, lettera f), del
d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480).
Tale delega, come si deduce chiaramente dal successivo d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 (il quale non ha sostituito la precedente
disciplina, ma l'ha integrata e resa più organica), ha affidato alle
regioni funzioni strettamente strumentali a quelle concernenti
"l'esistenza, la conservazione, il funzionamento, il pubblico
godimento e lo sviluppo dei musei, delle raccolte di interesse
artistico, storico e bibliografico, delle biblioteche (.. .. ..)
appartenenti alla regione o ad altri enti anche non territoriali
sottoposti alla sua vigilanza, o comungue d'interesse locale", le
quali costituiscono, a norma dell'art. 47 del citato d.P.R. n. 616
del 1977, il nucleo delle competenze "proprie" delle regioni in
materia di "musei e biblioteche di enti locali". E tale integrazione,
come ha già rilevato questa Corte (v. sent. n. 191 del 1991,
concorre a definire anche i contenuti della materia assegnata alla
competenza della Regione Sardegna in guanto non contraddetta dalle
norme di attuazione del relativo statuto speciale.
In altri termini, poichè le funzioni delegate relative
all'esportazione temporanea e definitiva sono strumenti essenziali al
fine di un organico esercizio delle competenze "proprie" concernenti
l'integrità del patrimonio artistico e bibliografico d'interesse lo-
cale, nel senso che la tutela della predetta integrità non può
considerarsi pienamente assicurata ove le regioni non potessero
esercitare i poteri sull'esportazione delle cose appartenenti al
menzionato patrimonio, non si può dubitare che tra le une e le altre
competenze sussista una connessione funzionale necessaria, tale che
l'eventuale lesione delle competenze delegate non potrebbe non
comportare una menomazione di quelle "proprie".
Allo stesso modo, non può neppure negarsi alla delegazione di
funzioni operata dall'art. 9, lettera f), del d.P.R. n. 3 del 1972 e
dall'art. 12 del d.P.R. n. 480 del 1975, il carattere di piena
traslatività, che costituisce, come si è prima ricordato,
condizione indefettibile perchè possa ammettersi la difendibilità
attraverso il conflitto di attribuzione, delle competenze delegate
alle regioni. Va, infatti, escluso che tra le potestà conservate
allo Stato possano essere individuati poteri "concorrenti" sugli
stessi oggetti che sono stati affidati alle ragioni mediante la
delega delle funzioni relative alle esportazioni delle cose di valore
artistico e bibliografico d'interesse locale. I poteri residuati allo
Stato dopo il trasferimento delle funzioni amministrative alle
regioni, oltre a quelli di direttiva e di sostituzione generalmente
previsti per le funzioni delegate, sono poteri strettamente
strumentali all'esercizio delle competenze riservate allo stesso
Stato a tutela del patrimonio artistico, storico e bibliografico
d'interesse nazionale.
Tale è il potere che l'art. 2 del decreto-legge 5 luglio 1972, n.
288, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1972, n. 487,
assegna al Ministro, in base al quale la predetta autorità può
"stabilire in via preventiva e per periodi definiti che siano escluse
dall'esportazione determinate categorie di cose di interesse
artistico, storico, archeologico o etnografico (.. .. ..), nonchè di
quelle d'interesse bibliografico, documentale od archivistico in
relazione alle loro caratteristiche oggettive, alla loro provenienza
o appartenenza, quando l'esportazione di singole cose, rientranti in
dette categorie, costituisca danno per il patrimonio nazionale
tutelato dalla legge 1 giugno 1939, n. 1089 (.. .. ..)". Alla stessa
natura appartiene anche il potere di vietare l'esportazione dal
territorio della Repubblica di singole cose d'interesse artistico,
storico, archeologico, etnografico, bibliografico, documentale o
archivistico che l'art. 35 della legge n. 1089 del 1939, come
modificato dall'art. 1 del decreto-legge n. 288 del 1972, prevede per
i casi in cui dall'esportazione possa derivare danno per il
patrimonio storico e culturale nazionale". Sistematicamente collegato
alle norme ora ricordate e pertanto, parimenti posto a tutela del
patrimonio nazionale è il potere ministeriale di decisione delle
contestazioni sul pregio dei beni presentati per l'esportazione,
previsto dall'art. 36, terzo comma, della stessà legge n. 1089 del
1939 (nessun rilievo, invece, può riconoscersi, ai fini della
definizione del potere in esame, all'art. 145 del Regolamento di
esecuzione contenuto nel R.d. 30 gennaio 1913, n. 363, trattandosi di
fonte assolutamente inidonea a delimitare le competenze
costituzionali delle regioni). Tale potere, infatti, a seguito del
trasferimento alle regioni della tutela dei beni culturali
d'interesse locale, non può essere costruito in altro modo che come
accertamento del valore del bene rispetto al patrimonio artistico
d'interesse nazionale. Infine, deve essere configurato come un potere
statale a sè stante, non "concorrente" con l'autorizzazione
all'esportazione, quello ministeriale, previsto dall'art. 39 della
citata legge n. 1089 del 1939, relativo all'acquisto coattivo dei
beni presentati per l'esportazione, dal momento che si tratta di un
potere connesso a un procedimento che può autonomamente essere
innescato in una molteplicità di altri procedimenti, compreso quello
per l'esportazione.
3. - Nel merito i ricorsi vanno accolti.
Nel predisporre l'elenco delle merci la cui esportazione è
subordinata all'osservanza delle formalità specificate per ciascun
prodotto, il decreto impugnato, all'ultima voce dell'allegato n. 3,
testualmente dispone che "l'esportazione, definitiva o temporanea,
degli oggetti che abbiano interesse storico, archeologico,
paleontologico o artistico, ivi compresi i codici, i manoscritti, gli
incunaboli, le stampe, i libri, le incisioni e le cose di interesse
numismatico, è vincolata alla presentazione, tra l'altro, di una
'licenzà o di un 'nulla-ostà, al cui rilascio sono autorizzati
esclusivamente gli Uffici di esportazione degli oggetti d'antichità
e d'arte dipendenti dal Ministero dei beni culturali e ambientali,
aventi sede presso alcune Soprintendenze".
Come risulta evidente dal tenore letterale della disposizione e
dal contesto normativo dell'intero decreto, la mancata delimitazione
del vincolo ivi prescritto ai beni culturali di interesse nazionale e
la sottolineatura della esclusiva competenza degli uffici dipendenti
dal Ministero al rilascio della licenza o del nulla-osta inducono
ragionevolmente a ritenere che la statuizione ora citata faccia
indiscriminatamente riferimento a tutti i beni culturali. Così
conformata, l'anzidetta disposizione risulta parzialmente in
contrasto con le norme costituzionali sulla ripartizione delle
competenze fra Stato e regioni in materia di beni culturali e, in
particolare, con l'art. 117 della Costituzione e l'art. 3, lettera
q), dello Statuto speciale per la Sardegna, come attuati,
rispettivamente, dall'art. 9, lettera f), del d.P.R. n. 3 del 1972
(integrato dagli artt. 47 e 48 del d.P.R. n. 616 del 1977) e
dall'art. 12 del d.P.R. 24 maggio 1975, n. 480.
Secondo le norme da ultimo citate, e, in particolare ai sensi
dell'art. 47 del d.P.R. n. 616 del 1977, con riferimento alla materia
"musei e biblioteche degli enti locali" sono stati trasferiti alle
regioni "tutti i servizi e le attività riguardanti l'esistenza, la
conservazione, il funzionamento, il pubblico godimento e lo sviluppo
dei musei, delle raccolte di interesse artistico, storico e
bibliografico (.. .. ..) appartenenti alla regione o ad altri enti
anche non territoriali sottoposti alla sua vigilanza, o comunque
d'interesse locale". Tale ampio trasferimento, che per guanto
riguarda la tutela e la valorizzazione del relativo patrimonio
avrebbe dovuto esser precisato da una legge sui beni culturali da
emanare entro il 31 dicembre 1979 (art. 48 del d.P.R. n. 616 del
1977), ha tracciato una linea di divisione fra le competenze
conservate allo Stato e quelle assegnate alle regioni, in base alla
quale, mentre le prime hanno ad oggetto beni culturali di interesse
nazionale, le altre, invece, si riferiscono soltanto ai beni di
interesse locale (v. anche sentt. nn. 921 e 1034 del 1988).
Nell'ambito di queste ultime competenze, con riguardo alla
questione qui trattata, sono state trasferite alle regioni le
funzioni concernenti "le soprintendenze ai beni librari "aventi sede
nel territorio regionale (art. 8, primo comma, del d.P.R. n. 3 del
1972) e sono state delegate alle medesime regioni "le funzioni di
ufficio per l'esportazione ai termini della (.. .. ..) legge 1
giugno 1939, n. 1089 (art. 9, primo comma, lettera f), del d.P.R. n.
3 del 1972).
In conseguenza di siffatta ripartizione di competenze, i poteri in
tema di esportazione dei beni culturali, compresi quelli librari e le
cose d'interesse numismatico, sono distribuiti fra Stato e regioni in
modo che mentre al primo spetta rilasciare le licenze o i nulla-osta
per l'esportazione dei beni e delle cose rilevanti per il patrimonio
artistico, storico e bibliografico nazionale, alle regioni, invece a
seguito della delega "traslativa" disposta dal citato art. 9, del del
d.P.R. n. 3 del 1972 (nonchè dall'art. 12, lettera f), del d.P.R. n.
480 del 1975), spetta il rilascio delle licenze e dei nulla-osta per
l'esportazione dei beni e delle cose di valore artistico o storico
d'interesse locale. Sulla base di ciò tutti i poteri statali
relativi ai beni culturali previsti nelle leggi e nei regolamenti
ricordati al punto precede'nte devono essere correttamentè
interpretati come riferentisi ai soli beni il cui valore abbia
rilievo per il patrimonio artistico storico e bibliografico
nazionale, con esclusione di qualsiasi riferimento ai beni culturali
d'interesse locale.
Messo a confronto con tale quadro normativo, il decreto impugnato
è indubbiamente invasivo delle competenze affidate alle regioni in
materia di esportazione dei beni culturali, nella parte in cui
prevede che gli "Uffici di esportazione degli oggetti d'antichità e
d'arte", appartenenti alle Soprintendenze dipendenti dal Ministero
dei beni culturali e ambientali, provvedano al rilascio della licenza
o del nulla-osta per l'esportazione, definitiva o temporanea,
relativamente agli oggetti di valore storico, archeologico o
artistico, ivi compresi i codici, i manoscritti, gli incunaboli, le
stampe, i libri, le incisioni e le cose di rilievo numismatico, che
abbiano interesse locale.
Nell'accogliere in parte i ricorsi indicati in epigrafe, questa
Corte non può mancare di osservare come l'inattuazione dell'impegno
assunto con l'art. 48 del d.P.R. n. 616 del 1977 di precisare
nell'ambito di una legge sulla tutela dei beni culturali da emanare
entro il 31 dicembre 1979, le funzioni amministrative delle regioni e
degli enti locali in ordine alla tutela e alla valorizzazione del
patrimonio storico, librario, artistico, archeologico, monumentale,
paleo-etnologico ed etno-antropologico, rende gravemente lacunoso e
incerto il quadro normativo sulla ripartizione delle competenze che
in materia spettano allo Stato e alle regioni. Ciò vale ancor di
più se si considera che in detta materia vigono in gran parte leggi
anteriori all'instaurazione dell'ordinamento regionale e se si
considera che essendo la ripartizione delle competenze tra Stato e
regioni dipendente dal criterio dell'interesse nazionale o locale
attribuibile al valore culturale di singoli beni o di categorie di
beni, si rivela necessaria la definizione di adeguati raccordi e di
condotte cooperative tra gli uffici statali, e quelli regionali e
locali.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta agli uffici di esportazione degli oggetti
di antichità e d'arte dipendenti dal Ministero per i beni culturali
e ambientali, aventi sede presso alcune soprintendenze, rilasciare
licenze o nulla-osta per l'esportazione, definitiva o temporanea,
degli oggetti che abbiano interesse storico, archeologico,
paleontologico o artistico, ivi compresi i codici, i manoscritti, gli
incunaboli, le stampe, i libri, le incisioni e le cose di rilievo
numismatico che appartengano alla regione o ad altri enti, anche non
territoriali, sottoposti alla sua vigilanza, o, comunque, siano
d'interesse locale;
Annulla, conseguentemente, in parte qua il decreto del Ministro
del commercio con l'estero 30 ottobre 1990 (Elenco delle merci
sottoposte ad autorizzazione per esportazione e il transito).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 1991.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 12 giugno 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0778