1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 24-5-2023
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 99 SENTENZA 5 aprile - 18 maggio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Stabilizzazione di personale precario nel settore sanitario - Norme della Regione Molise - Possibilita' che la procedura di stabilizzazione possa avvenire «anche in deroga», anziche' «in coerenza» con il piano triennale di fabbisogno di personale - Possibilita' che sia stabilizzato il personale «contrattualizzato a qualunque titolo», anziche' «con contratti a tempo determinato» - Possibilita' che sia stabilizzato anche il personale tecnico ed amministrativo oltre a quello sanitario e socio-sanitario - Estensione del periodo utile ai fini della maturazione dei diciotto mesi di servizio utili alla stabilizzazione - Illegittimita' costituzionale parziale. Impiego pubblico - Avviamento delle procedure selettive riservate per le assunzioni a tempo indeterminato nel settore sanitario - Norme della Regione Molise - Possibilita' che le procedure siano avviate «anche in deroga», anziche' «in coerenza» con il piano triennale di fabbisogno di personale - Possibilita' che sia stabilizzato anche il personale tecnico ed amministrativo oltre a quello sanitario e socio-sanitario - Estensione del periodo utile ai fini della maturazione dei diciotto mesi di servizio utili alla stabilizzazione - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 13, art. 1. - Costituzione, artt. 81, terzo comma; 117, commi secondo, lettera l), e terzo; 120, secondo comma. (T-230099) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 24-5-2023)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della
Regione Molise 4 agosto 2022, n. 13 (Stabilizzazione del personale
sanitario precario, in attuazione della legge 30 dicembre 2021, n.
234), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 3 ottobre 2022, depositato in cancelleria il 3 ottobre
2022, iscritto al n. 62 del registro ricorsi 2022 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale,
dell'anno 2022.
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 2023 il Giudice relatore
Angelo Buscema;
uditi l'avvocato dello Stato Emanuele Feola per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Matteo Carmine Iacovelli e
Claudia Angiolini per la Regione Molise;
deliberato nella camera di consiglio del 5 aprile 2023.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 3 ottobre 2022 (reg. ric. n. 62 del
2022), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato la legge
della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 13 (Stabilizzazione del
personale sanitario precario, in attuazione della legge 30 dicembre
2021, n. 234), in riferimento agli artt. 81, terzo comma, 117, commi
secondo, lettera l), e terzo, e 120, secondo comma, della
Costituzione.
L'art. 1 della legge reg. Molise n. 13 del 2022 dispone che «1.
Ai fini dell'attuazione dell'articolo 1, comma 268, lettera b) e c),
della legge 30 dicembre 2021 n. 234 (Bilancio di previsione dello
Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il
triennio 2022-2024) e successive modificazioni, gli enti del Servizio
sanitario regionale procedono preliminarmente, entro il 31 dicembre
2022, ad una ricognizione dei fabbisogni del personale, anche nel
periodo pandemico, ed applicano il CCNL dell'ambito sanitario
aggiornando, anche in deroga, il piano triennale di fabbisogno del
personale, applicando le previsioni di legge anche al personale
contrattualizzato a qualunque titolo del ruolo sanitario, tecnico ed
amministrativo, selezionato attraverso prove selettive per titoli e/o
colloquio, e che abbia maturato o che maturerà alla data del 31
dicembre 2022 i 18 mesi previsti dalla legge n. 234/2021»; l'art. 2
disciplina invece l'entrata in vigore della legge regionale.
Premette il ricorrente che, in tema di stabilizzazione del
personale sanitario, il legislatore statale è intervenuto con l'art.
1, comma 268, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2022 e bilancio
pluriennale per il triennio 2022-2024), ai sensi del quale «[a]l fine
di rafforzare strutturalmente i servizi sanitari regionali anche per
il recupero delle liste d'attesa e di consentire la valorizzazione
della professionalità acquisita dal personale che ha prestato
servizio anche durante l'emergenza da COVID-19», gli enti del
Servizio sanitario nazionale, nei limiti di spesa consentiti
dall'art. 11, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35
(Misure emergenziali per il servizio sanitario della Regione Calabria
e altre misure urgenti in materia sanitaria), convertito, con
modificazioni, nella legge 25 giugno 2019, n. 60, possono:
- assumere a tempo indeterminato «in coerenza con il piano
triennale dei fabbisogni», il personale del «ruolo sanitario» e del
«ruolo sociosanitario», che sia stato reclutato a «tempo determinato»
mediante procedure concorsuali e che abbiano maturato «al 30 giugno
2022» almeno diciotto mesi di servizio (anche non continuativi), di
cui almeno sei nel periodo intercorrente tra il 31 gennaio 2020 e il
30 giugno 2022 (lettera b del comma 268);
- avviare, sempre in coerenza con il piano triennale dei
fabbisogni, procedure selettive per il reclutamento del personale da
impiegare nell'assolvimento delle funzioni relative ai servizi
appaltati all'esterno e successivamente reinternalizzati, prevedendo
la valorizzazione anche attraverso una riserva di posti non superiore
al cinquanta per cento di quelli disponibili, del personale impiegato
in mansioni sanitarie e socio-sanitarie, che abbia garantito
assistenza ai pazienti in tutto il periodo compreso tra il 31 gennaio
2020 e il 31 dicembre 2021 e con almeno tre anni di servizio (lettera
c del comma 268).
1.1.- Afferma anzitutto la difesa erariale che la legge regionale
impugnata, laddove prevede l'assunzione a tempo indeterminato di
personale contrattualizzato «a qualunque titolo», anche in deroga ai
piani triennali dei fabbisogni, a favore di personale appartenente
non solo ai ruoli sanitari e socio-sanitari, ma anche al ruolo
tecnico-amministrativo, nonchè in deroga ai requisiti di anzianità
previsti dall'art. 1, comma 268, lettera b), della legge n. 234 del
2021, si porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., che assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva
in materia di ordinamento civile.
In proposito, il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda
che, in una recente pronuncia su una normativa analoga della Regione
Siciliana, questa Corte avrebbe affermato che la competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile»
ricorre con riferimento agli interventi legislativi che dettano
misure relative ai rapporti lavorativi già in essere, mentre
rientrano nella competenza legislativa residuale regionale i profili
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale (è
citata la sentenza n. 194 del 2020). Con questa pronuncia è stata
dichiarata l'illegittimità costituzionale della disciplina regionale
allora scrutinata, perchè, consentendo la trasformazione di
contratti precari di lavoratori in rapporti di lavoro a tempo
indeterminato, aveva inciso sulla regolamentazione del rapporto
precario già in atto e, in particolare, sugli aspetti connessi alla
durata del rapporto e aveva determinato, al contempo, la costituzione
di altro rapporto giuridico, ovvero quello di lavoro a tempo
indeterminato, destinato a sorgere proprio per effetto della
stabilizzazione (è citata la sentenza di questa Corte n. 51 del
2012). Sarebbe dunque precluso al legislatore regionale di introdurre
forme di stabilizzazione del personale precario non sussumibili in
quelle stabilite a livello nazionale dallo Stato.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri le disposizioni
regionali impugnate sarebbero altresì lesive dell'art. 117, terzo
comma, Cost., poichè le norme sulla stabilizzazione del personale
sanitario (art. 1, comma 268, lettere b e c, della legge n. 234 del
2021) rappresenterebbero principi fissati dal legislatore statale
nella materia «coordinamento della finanza pubblica».
Viene in proposito richiamata la giurisprudenza costituzionale
che avrebbe ricondotto le norme che stabiliscono vincoli e limiti al
reclutamento del personale alla competenza statale di fissare
principi di contenimento della spesa pubblica, nell'esercizio della
competenza concorrente «coordinamento della finanza pubblica» di cui
al terzo comma dell'art. 117 Cost. (sono citate le sentenze n. 251
del 2020 e n. 1 del 2018). La normativa impugnata violerebbe anche
l'art. 81, terzo comma, Cost., poichè avrebbe dovuto prevedere
espressamente i mezzi finanziari per far fronte agli oneri derivanti
dalla medesima legge regionale, ovvero indicare specifici elementi
idonei a dimostrare una eventuale invarianza della spesa per il
bilancio regionale (è citata ancora la sentenza n. 251 del 2020).
Osserva poi il ricorrente che l'art. 117, terzo comma, Cost.
sarebbe violato anche in relazione all'art. 2, commi 80 e 95, della
legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», poichè le disposizioni impugnate, nel prevedere
nuove assunzioni del personale, si porrebbero in contrasto con gli
obiettivi di contenimento della spesa pubblica stabiliti con il piano
di rientro, di cui all'accordo sottoscritto il 27 marzo 2007 fra il
Presidente della Regione Molise e i Ministri della salute e
dell'economia e delle finanze, recepito con la delibera della Giunta
regionale 30 marzo 2007, n. 362. A fronte della mancata conclusione
della procedura di rientro nei termini previsti, la Regione sarebbe
ancora impegnata e vincolata all'osservanza delle misure previste dai
programmi operativi succedutisi nel tempo, da ultimo adottati con il
«quadro economico e programmatico complessivo per il triennio
2022-2024».
1.2.- Il ricorrente deduce analoga lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. da parte dell'art. 1 della legge reg. Molise
n. 13 del 2022, là dove prevede la possibilità di avviare procedure
selettive del personale in deroga alle condizioni stabilite dall'art.
1, comma 268, lettera c), della legge n. 234 del 2021, ossia in
deroga ai piani triennali dei fabbisogni, estendendo tali procedure
anche al personale tecnico-amministrativo, senza rispettare i
requisiti di anzianità di servizio stabiliti dal legislatore
statale.
1.3.- L'Avvocatura generale dello Stato, infine, ritiene che le
disposizioni impugnate si pongano in contrasto con i poteri che la
Costituzione attribuisce al commissario ad acta per l'attuazione del
piano di rientro dai disavanzi sanitari, violando così anche l'art.
120, secondo comma, Cost.
Rappresenta il ricorrente che, con d.P.C.m. del 5 agosto 2021,
sarebbe stato nominato un commissario ad acta, su proposta del
Ministro dell'economia e delle finanze, per l'attuazione del piano di
rientro dai disavanzi del servizio sanitario della Regione Molise, ai
sensi dell'art. 4, comma 2, del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159
(Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo
e l'equità sociale), convertito, con modificazioni, in legge 29
novembre 2007, n. 222. Il richiamato d.P.C.m. attribuirebbe al
predetto commissario la competenza di attuare le azioni e gli
interventi concernenti la riduzione della spesa per il personale, in
coerenza con l'effettivo fabbisogno e in applicazione della vigente
normativa in materia.
La difesa erariale sostiene altresì che il divieto di
interferenza con le funzioni commissariali si tradurrebbe in un
«effetto interdittivo di qualsiasi disposizione incompatibile con gli
impegni assunti ai fini del risanamento economico-finanziario del
disavanzo sanitario regionale» (è citata la sentenza di questa Corte
n. 106 del 2017, che richiama la sentenza n. 51 del 2013), posto che
l'illegittimità costituzionale sussisterebbe anche a fronte di una
interferenza «meramente potenziale e, dunque, a prescindere dal
verificarsi di un contrasto diretto con i poteri del commissario
incaricato di attuare il piano di rientro» (sono citate le sentenze
di questa Corte n. 14 del 2017 e n. 110 del 2014).
2.- Si è costituita in giudizio la Regione Molise sostenendo la
non fondatezza del ricorso indicato in epigrafe, per le seguenti
ragioni.
2.1.- Afferma anzitutto la difesa regionale che la norma
interposta evocata dal ricorrente debba interpretarsi nel senso di
consentire che «la valorizzazione [del personale sanitario] possa
estendersi anche ad altre categorie di personale, indipendentemente
dal titolo di assunzione (contratti di lavoro subordinato o contratto
di altra natura), dal profilo (sanitario, socio-sanitario o altro),
dalle percentuali di posti disponibili e dal termine entro cui
effettuare il procedimento». Tale ricostruzione ermeneutica sarebbe
coerente con quanto riportato nel dossier del 25 gennaio 2022 sulla
legge di bilancio 2022, volume II, art. 1, commi da 217 a 526, del
Servizio studi del Senato della Repubblica e del Servizio studi,
Dipartimento bilancio, della Camera dei deputati, in cui emergerebbe
che «[n]on appare chiaro se quest'ultima norma faccia espresso
riferimento alle medesime categorie di personale e al medesimo
requisito di anzianità di servizio contemplati dalla norma
precedente [...]. La norma non chiarisce se le prove selettive siano
riservate al personale in oggetto e la congruità di tale previsione,
tenendo anche conto che la stessa non pone limiti percentuali
rispetto al totale dei posti disponibili» (è citato il dossier,
pagg. 558 e seguenti).
L'interpretazione della norma statale interposta fornita dal
legislatore molisano sarebbe altresì conforme al dettato
costituzionale, che non ammetterebbe discriminazioni tra lavoro
subordinato e lavoro autonomo, posto che il lavoro è tutelato «in
tutte le sue forme ed applicazioni» (art. 35 Cost.), senza
distinzioni, ai sensi dell'art. 3 Cost.
In punto di fatto, sostiene la Regione che durante i primi mesi
dell'emergenza pandemica l'Azienda sanitaria regionale del Molise
avrebbe assunto personale di operatore socio-sanitario (OSS) e
infermieristico con contratti a partita IVA, mentre solo in un
secondo momento avrebbe utilizzato la «tipologia di contratto di
lavoro a tempo determinato». In conseguenza di tale scelta, il
personale inizialmente assunto in Molise in ragione dell'emergenza
sanitaria da COVID-19 non avrebbe potuto maturare il requisito dei
diciotto mesi di anzianità entro il 30 giugno 2022, così come
richiesto dall'art. 1, comma 268, lettera b), della legge n. 234 del
2021, ma solo entro il 31 dicembre 2022.
In applicazione della normativa statale evocata a parametro
interposto, pertanto, il personale assunto originariamente dalla
Regione Molise sarebbe illegittimamente discriminato, rispetto a
quello assunto in tutto il resto d'Italia, pur avendo svolto
identiche prestazioni rispetto ai lavoratori reclutati con contratto
a tempo determinato.
2.2.- Rappresenta poi la difesa regionale che, qualora questa
Corte dovesse escludere la possibilità di interpretare la norma
statale nel senso e nei termini di cui alla legge regionale
impugnata, dovrebbe autorimettere questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, comma 268, lettera b), della legge n. 234
del 2021, là dove interpretato nel senso di escludere dalla
stabilizzazione i lavoratori con contratto diverso da quello di
lavoro subordinato - «previamente selezionato attraverso prove
selettive per titoli e/o colloquio» - appartenenti al profilo anche
tecnico e amministrativo e che abbiano maturato la richiesta
anzianità fino al termine del 31 dicembre 2022, in riferimento agli
artt. 3 e 35 Cost.
In punto di rilevanza, la Regione Molise ritiene che la
prospettata questione incidentale sulla norma statale assuma
carattere pregiudiziale e strumentale per definire il ricorso in via
principale, posto che una eventuale declaratoria di illegittimità
costituzionale della norma interposta farebbe «venire meno il
parametro intermedio cui è ancorata l'impugnazione della Presidenza
del Consiglio, con la conseguenza che la legge regionale del Molise
n. 13 del 2022 risult[erebbe] legittima».
In punto di non manifesta infondatezza, la difesa regionale
rappresenta che la norma statale discriminerebbe irragionevolmente
sia fra lavoratori subordinati e lavoratori con altra tipologia
contrattuale, sia tra profili professionali (sanitari e
socio-sanitari, da un lato, e tecnico-amministrativi, dall'altro);
nonchè tra lavoratori che abbiano prestato servizio ad una certa
data e lavoratori che abbiano maturato l'anzianità in mesi
successivi, nonostante tutti abbiano contribuito, con il loro lavoro,
al contenimento della fase pandemica e pertanto tutti risultino
equamente meritevoli di valorizzazione, in accordo al senso e alla
ratio della stessa norma statale censurata (id est, consentire la
valorizzazione della professionalità acquisita dal personale che ha
prestato servizio durante l'emergenza da COVID-19).
L'irragionevole discriminazione si tradurrebbe dunque, in una
violazione dell'art. 3 Cost., il quale sancisce l'uguaglianza dei
cittadini «senza distinzioni, tra l'altro, di "condizioni personali e
sociali"», nonchè dell'art. 35, primo comma, Cost., ai sensi del
quale «[l]a Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed
applicazioni».
3.- Con memoria depositata nei termini, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito le censure formulate nel ricorso,
soffermandosi in particolare sull'incremento della spesa pubblica
determinata dalla legge regionale impugnata e sulla mancata
quantificazione degli oneri finanziari da essa derivanti. Tali norme
- sia nella parte in cui disciplinano la stabilizzazione del
personale precario, sia nella parte in cui consentono l'espletamento
di procedure selettive per il reclutamento di dipendenti da destinare
ai "servizi reinternalizzati" - oltre a determinare la lesione degli
artt. 81 e 117, terzo comma, Cost., pregiudicherebbero la stessa
attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari approvato
dalla stessa Regione Molise, interferendo altresì con i poteri del
commissario ad acta, dal che la lesione anche dell'art. 120 Cost.
4.- Anche la Regione resistente ha depositato memoria nei
termini, osservando che - per effetto dell'art. 4, comma
9-quinquiesdecies, del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198
(Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi), convertito,
con modificazioni, nella legge 24 febbraio 2023, n. 14 - il
legislatore statale avrebbe allungato i termini per il conseguimento
dei requisiti di cui alla lettera b) del comma 268 dell'art. 1 della
legge n. 234 del 2021, portandoli al 31 dicembre 2024, rispetto
all'originaria scadenza del 30 giugno 2022. Tale sopravvenienza
normativa farebbe venire meno la censura governativa relativa alla
deroga ai termini per il conseguimento dell'anzianità.
Quanto alle censure sulla carenza di quantificazione finanziaria
e sull'interferenza con le attribuzioni del commissario ad acta, la
difesa regionale rappresenta che la disposizione impugnata non
avrebbe carattere precettivo, ma sarebbe meramente programmatica,
poichè non suscettibile di immediata attuazione. La disposizione
regionale, sostiene la Regione, recherebbe una norma che «consente
agli Enti del Servizio sanitario regionale di dare attuazione
all'art. 1, comma 268, lettere b) e c) della legge 30 dicembre 2021,
n. 234, unicamente previa la ricognizione dei fabbisogni del
personale anche aggiornando, eventualmente in deroga, il piano
triennale di fabbisogno del personale, ma pur sempre ferma restando
la capacità di spesa», sulla quale inciderebbero comunque le
decisioni del commissario ad acta. Così ricostruita, la norma
regionale non avrebbe alcuna capacità di determinare un effetto
peggiorativo della spesa sanitaria, tale da violare i principi
evocati dal ricorrente in materia di contabilità pubblica.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato la legge reg. Molise n. 13 del 2022, in
riferimento agli artt. 81, terzo comma, 117, commi secondo, lettera
l), e terzo, e 120, secondo comma, Cost.
L'art. 1 della predetta legge regionale dispone che «1. Ai fini
dell'attuazione dell'articolo 1, comma 268, lettera b) e c), della
legge 30 dicembre 2021 n. 234 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2022 e bilancio pluriennale per il triennio
2022-2024) e successive modificazioni, gli enti del Servizio
sanitario regionale procedono preliminarmente, entro il 31 dicembre
2022, ad una ricognizione dei fabbisogni del personale, anche nel
periodo pandemico, ed applicano il CCNL dell'ambito sanitario
aggiornando, anche in deroga, il piano triennale di fabbisogno del
personale, applicando le previsioni di legge anche al personale
contrattualizzato a qualunque titolo del ruolo sanitario, tecnico ed
amministrativo, selezionato attraverso prove selettive per titoli e/o
colloquio, e che abbia maturato o che maturerà alla data del 31
dicembre 2022 i 18 mesi previsti dalla legge n. 234/2021»; l'art. 2
disciplina invece l'entrata in vigore della legge regionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri muove nei confronti
dell'art. 1 della legge regionale in esame quattro specifiche
censure, contestandolo nella parte in cui prevede, ai fini
dell'attuazione della procedura di stabilizzazione prevista dall'art.
1, comma 268, lettera b), della legge n. 234 del 2021: i) la
possibilità di derogare al piano triennale dei fabbisogni del
personale; ii) la possibilità di stabilizzare personale
contrattualizzato con qualunque forma di contratto flessibile; iii)
l'ampliamento dell'ambito soggettivo di applicazione anche al
personale dei ruoli tecnico e amministrativo; iv) l'estensione al 31
dicembre 2022 della finestra temporale utile ai fini della
maturazione dei diciotto mesi di servizio (prevista, nel testo
originario della normativa statale, al 30 giugno 2022).
Per tali motivi la legge regionale impugnata, derogando ai
criteri previsti dall'art. 1, comma 268, lettera b), della legge n.
234 del 2021 - da considerarsi come disposizione interposta - si
porrebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., che assegna allo Stato la competenza legislativa esclusiva in
materia di ordinamento civile, in quanto la normativa molisana
impugnata introdurrebbe una forma di stabilizzazione avulsa dal
citato quadro normativo statale. La medesima disposizione regionale
sarebbe altresì in contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.,
poichè la normativa statale in materia di stabilizzazione del
personale sanitario (art. 1, comma 268, lettere b e c, della legge n.
234 del 2021) esprimerebbe al contempo principi fissati dal
legislatore statale nella materia «coordinamento della finanza
pubblica». Tale disposizione regionale determinerebbe altresì la
violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost., poichè avrebbe dovuto
prevedere espressamente i mezzi finanziari per far fronte agli oneri
derivanti dalla medesima legge regionale.
Osserva poi il ricorrente che l'art. 117, terzo comma, Cost.
sarebbe violato anche in relazione all'art. 2, commi 80 e 95, della
legge n. 191 del 2009, in quanto le disposizioni regionali impugnate,
nel prevedere nuove assunzioni del personale, si porrebbero in
contrasto con gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica
stabiliti dal piano di rientro, di cui all'accordo sottoscritto il 27
marzo 2007 fra il Presidente della Regione Molise e i Ministri della
salute e dell'economia e delle finanze, recepito con la delibera
della Giunta regionale 30 marzo 2007, n. 362.
Il suddetto piano di rientro non si è concluso nei termini
previsti e la Regione sarebbe ancora vincolata alla sua osservanza
nonchè all'adozione delle misure di contenimento della spesa, ai
sensi del vigente «Quadro economico e programmatico complessivo per
il triennio 2022-2024».
L'Avvocatura generale dello Stato, inoltre, deduce la lesione
dell'art. 120, secondo comma, Cost., poichè le norme regionali
impugnate interferirebbero con i poteri che la Costituzione
attribuisce al commissario ad acta per l'attuazione del piano di
rientro dai disavanzi sanitari.
Il ricorrente, infine, lamenta la lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost. da parte dell'art. 1 della legge reg. Molise
n. 13 del 2022, anche là dove prevede la possibilità di avviare
procedure selettive del personale, in deroga alle condizioni
stabilite dall'art. 1, comma 268, lettera c), della legge n. 234 del
2021, ossia in deroga ai piani triennali dei fabbisogni, estendendo
tali procedure anche al personale tecnico-amministrativo, senza
rispettare i requisiti di anzianità di servizio stabiliti dal
legislatore statale.
2.- Preliminarmente all'esame del merito deve circoscriversi il
thema decidendum in quanto, benchè il ricorso impugni l'intera legge
reg. Molise n. 13 del 2022, le censure si appuntano esclusivamente
sull'art. 1, nella parte in cui deroga alle disposizioni statali che
dettano i criteri per la stabilizzazione del personale e per l'avvio
di procedure selettive riservate. Pertanto, l'esame di questa Corte
deve limitarsi alla parte dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 13
del 2022, là dove deroga alle condizioni stabilite dalle lettere b)
e c) del comma 268 dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021, che
rimettono a ciascuna regione il compito di definire i «criteri di
priorita'» da seguire per realizzare la procedura di stabilizzazione
ivi prevista.
3.- Sempre in via preliminare va precisato che la disposizione
statale interposta (art. 1, comma 268, lettera b, della legge n. 234
del 2021) è stata ripetutamente modificata dopo il promovimento
delle odierne questioni e che nel presente giudizio rilevano le sole
modifiche concernenti i profili di denunciato contrasto tra la
disposizione regionale impugnata e quella interposta (in questo
senso, sentenza n. 76 del 2023).
Il legislatore statale è intervenuto sulla disposizione di cui
alla lettera b) del citato comma 268, dapprima con l'art. 20-ter del
decreto-legge 27 gennaio 2022, n. 4 (Misure urgenti in materia di
sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e
servizi territoriali, connesse all'emergenza da COVID-19, nonchè per
il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore
elettrico), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2022,
n. 25, sostituendo l'originaria formula (utilizzata per individuare i
destinatari della procedura di stabilizzazione) «il personale del
ruolo sanitario e gli operatori socio-sanitari» con la seguente: «il
personale del ruolo sanitario e del ruolo sociosanitario».
Successivamente, è intervenuto con l'art. 1, comma 528, della
legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio
2023-2025), sostituendo le parole «che abbiano maturato al 30 giugno
2022» con quelle «che abbiano maturato al 31 dicembre 2023»,
consentendo quindi che il requisito dei diciotto mesi di servizio
fosse maturato entro quest'ultima data.
A seguito delle anzidette modifiche, la disposizione statale
interposta - limitatamente alla lettera b) del comma 268 - prevede
che, «[a]l fine di rafforzare strutturalmente i servizi sanitari
regionali anche per il recupero delle liste d'attesa e di consentire
la valorizzazione della professionalità acquisita dal personale che
ha prestato servizio anche durante l'emergenza da COVID-19, gli enti
del Servizio sanitario nazionale, nei limiti di spesa consentiti per
il personale degli enti medesimi [...]: [...] b) ferma restando
l'applicazione dell'articolo 20 del decreto legislativo 25 maggio
2017, n. 75, dal 1° luglio 2022 e fino al 31 dicembre 2024 possono
assumere a tempo indeterminato, in coerenza con il piano triennale
dei fabbisogni del personale, il personale del ruolo sanitario e del
ruolo sociosanitario, anche qualora non più in servizio, che siano
stati reclutati a tempo determinato con procedure concorsuali, ivi
incluse le selezioni di cui all'articolo 2-ter del decreto-legge 17
marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24
aprile 2020, n. 27, e che abbiano maturato al 31 dicembre 2023 alle
dipendenze di un ente del Servizio sanitario nazionale almeno
diciotto mesi di servizio, anche non continuativi, di cui almeno sei
mesi nel periodo intercorrente tra il 31 gennaio 2020 e il 31
dicembre 2022, secondo criteri di priorità definiti da ciascuna
regione. Alle iniziative di stabilizzazione del personale assunto
mediante procedure diverse da quelle sopra indicate si provvede
previo espletamento di prove selettive».
Infine, è intervenuto l'art. 4 del decreto-legge 29 dicembre
2022, n. 198 (Disposizioni urgenti in materia di termini
legislativi), convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio
2023, n. 14, che ha apportato significative innovazioni sulla
disciplina statale interposta in quanto rivolte ad estendere l'ambito
di applicazione della stabilizzazione.
Più precisamente, il suo comma 9-quinquiesdecies ha
ulteriormente allungato i termini per conseguire i requisiti ai fini
della stabilizzazione, portandoli al 31 dicembre 2024, «[a]llo scopo
di fronteggiare la grave carenza di personale e superare il
precariato, nonchè per garantire continuità nell'erogazione dei
livelli essenziali di assistenza, per il personale dirigenziale e non
dirigenziale del Servizio sanitario nazionale [...]».
Inoltre, il successivo comma 9-septiesdecies, pur senza
modificare la norma statale interposta (art. 1, comma 268, lettera b,
della legge n. 234 del 2021), ha esteso l'applicabilità di
quest'ultima, «previo espletamento di apposita procedura selettiva e
in coerenza con il piano triennale dei fabbisogni del personale, al
personale dirigenziale e non dirigenziale sanitario, socio-sanitario
e amministrativo reclutato dagli enti del Servizio sanitario
nazionale, anche con contratti di lavoro flessibile, anche qualora
non più in servizio, nei limiti di spesa di cui all'articolo 11,
comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 giugno 2019, n. 60».
4.- Ai fini dell'esame del merito, è necessaria una breve
ricostruzione del contesto normativo di riferimento. La disposizione
statale di cui alla lettera b) del comma 268 dell'art. 1 della legge
n. 234 del 2021, nel limitare le stabilizzazioni solo ai lavoratori
precedentemente reclutati mediante contratti a tempo determinato,
introduce un limite in materia di ordinamento civile, in conformità
a quanto stabilito dall'art. 20, comma 1, del decreto legislativo 25
maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi
1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere
a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche», il quale consente, sino al 31 dicembre
2023, l'assunzione a tempo indeterminato del personale non
dirigenziale, che possegga i seguenti requisiti: a) risulti in
servizio, anche per un solo giorno, successivamente alla data del 28
agosto 2015, con contratto di lavoro a tempo determinato presso
l'amministrazione che deve procedere all'assunzione; b) sia stato
assunto a tempo determinato attingendo a una graduatoria, a tempo
determinato o indeterminato, riferita a una procedura concorsuale -
ordinaria, per esami o per titoli, ovvero anche prevista in una
normativa di legge - in relazione alle medesime attività svolte
intese come mansioni dell'area o categoria professionale di
appartenenza, procedura anche espletata da amministrazioni pubbliche
diverse da quella che procede all'assunzione; c) abbia maturato, al
31 dicembre 2022, alle dipendenze della stessa amministrazione che
procede all'assunzione, almeno tre anni di servizio, anche non
continuativi, negli ultimi otto anni.
Questa Corte, nel decidere una questione di legittimità
costituzionale dell'art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 75 del 2017, ha
già avuto modo di chiarire che «[d]alle procedure di
"stabilizzazione" previste dall'art. 20 sono esclusi, per effetto
della norma di chiusura contenuta nel censurato comma 9, ultimo
periodo, del medesimo articolo, i lavoratori utilizzati mediante
contratti di somministrazione di lavoro presso le pubbliche
amministrazioni. Tale esclusione, però, non è irragionevole, in
riferimento all'art. 3 Cost. La prescrizione, contenuta nella
disposizione censurata, dell'instaurazione di un rapporto di lavoro a
seguito di concorso pubblico, prevista con riferimento alla
fattispecie del contratto a termine, non è ipotizzabile anche per la
parallela fattispecie del contratto di somministrazione a tempo
determinato, poichè quest'ultimo non comporta l'instaurazione di un
rapporto di lavoro diretto tra lavoratore somministrato ed ente
utilizzatore» (sentenza n. 250 del 2021).
La disciplina sulla stabilizzazione del personale della pubblica
amministrazione introduce, dunque, una deroga temporanea al principio
del pubblico concorso.
Trattandosi di disposizioni derogatorie al predetto principio,
questa Corte ha chiarito che esse comportano «"un giudizio di
ponderazione a soluzione aperta tra ragioni diverse e confliggenti,
in primo luogo quelle che sorreggono la norma generale e quelle che
viceversa sorreggono la norma derogatoria: un giudizio che [...]
appartiene primariamente al legislatore" (sentenza n. 140 del 2009).
Tale giudizio è, pertanto, suscettibile di censure di legittimità
costituzionale solo nei casi di manifesta irragionevolezza» (sentenza
n. 207 del 2017).
L'art. 1, comma 268, lettera b), della legge n. 234 del 2021, nel
delimitare la possibilità di stabilizzare solo i lavoratori
preliminarmente reclutati con contratto a tempo determinato (e che
abbiano superato un concorso), non comporta una irragionevole
disparità di trattamento, poichè difetta la condizione di
sostanziale identità delle situazioni messe a confronto. Nella
fattispecie dei lavoratori assunti con contratti di lavoro a tempo
determinato, infatti, a differenza di quanto avviene nell'ipotesi di
lavoratori reclutati con altre forme contrattuali flessibili, il
lavoratore viene inserito, mediante procedure selettive,
nell'organizzazione dell'ente.
La scelta operata dal legislatore statale con la lettera b) del
comma 268 dell'art. 1 della legge n. 234 del 2021 - di introdurre una
procedura di stabilizzazione in deroga alla regola del pubblico
concorso - rispetta le condizioni stabilite dalla norma di cui al
comma 1 dell'art. 20 del d.lgs. n. 75 del 2017 e pertanto supera il
vaglio di non manifesta irragionevolezza.
5.- Ciò chiarito, le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 13 del 2022, limitatamente ai
profili sopra indicati, sono fondate per violazione dell'art. 117,
commi secondo, lettera l), e terzo, Cost., in relazione all'art. 1,
comma 268, lettera b), della legge n. 234 del 2021.
5.1.- Quanto all'ambito materiale inciso, esso deve essere
individuato tenendo conto dello specifico contenuto delle norme
impugnate della disposizione regionale in esame, le quali - come
detto - attengono alla possibilità di derogare al piano triennale
dei fabbisogni del personale (a fronte della coerenza con siffatto
piano che si desume dalla norma interposta), all'ampliamento
dell'ambito soggettivo di applicazione della procedura di
stabilizzazione (tale da ricomprendere anche il personale del ruolo
tecnico e amministrativo e previamente reclutato con qualunque forma
contrattuale) e, infine, all'estensione al 31 dicembre 2022 della
finestra temporale utile ai fini della maturazione dei diciotto mesi
di servizio (prevista nel testo originario della normativa statale al
30 giugno 2022).
In proposito, questa Corte ha rilevato che «deve ritenersi
integrata la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., quando la disciplina regionale, consentendo la trasformazione
di contratti precari di lavoratori in rapporti di lavoro a tempo
indeterminato, incide sulla regolamentazione del rapporto precario
già in atto e, in particolare, sugli aspetti connessi alla durata
del rapporto, e determina, al contempo, la costituzione di altro
rapporto giuridico, ovvero il rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, destinato a sorgere proprio per effetto della
stabilizzazione (sentenza n. 51 del 2012)» (sentenza n. 194 del
2020). È stata dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale di
disposizioni regionali che intervenivano su rapporti di lavoro a
tempo determinato già in essere e incidevano sul profilo della
durata, trasformandoli in nuovi rapporti a tempo indeterminato per
effetto della norma censurata (ex plurimis, sentenza n. 195 del
2021).
Si tratta, più in generale, di limiti introdotti dal legislatore
statale al fine di porre un argine al rischio di un'indiscriminata
stabilizzazione di personale cosiddetto precario dei ruoli sanitario
e socio-sanitario, in modo da contemperare l'indiscutibile necessità
di «rafforzare strutturalmente i servizi sanitari regionali anche per
il recupero delle liste d'attesa e di consentire la valorizzazione
della professionalità acquisita dal personale che ha prestato
servizio anche durante l'emergenza da COVID-19» con l'esigenza di
contenere la spesa per il personale delle strutture del servizio
sanitario regionale, nel rispetto altresì del già richiamato
principio in materia di pubblico concorso.
Il punto di equilibrio fra queste opposte esigenze è stato
individuato dal legislatore statale tramite la fissazione di quattro
criteri: 1) la coerenza con il piano triennale dei fabbisogni del
personale; 2) un limite formale (solo lavoratori precedentemente
reclutati con contratti a tempo determinato); 3) un limite soggettivo
(i ruoli sanitario e socio-sanitario); e 4) un limite temporale
(quest'ultimo, peraltro, oggetto di successive modifiche) (in questo
senso, sentenza n. 76 del 2023).
Ci si trova, dunque, di fronte a norme che intervengono in ambiti
di competenza legislativa esclusiva statale (ordinamento civile) e
concorrente (coordinamento della finanza pubblica), in quanto quelle
recate dall'art. 1, comma 268, lettera b), della legge n. 234 del
2021 sono previsioni che intervengono nell'esercizio della competenza
legislativa esclusiva in materia di «ordinamento civile» e sono
rivolte al contempo a contenere la spesa pubblica per il personale
dei ruoli anzidetti entro limiti ragionevoli, in quanto tali
espressive di principi fondamentali nella materia «coordinamento
della finanza pubblica».
Per questa ragione, il legislatore regionale non può incidere
sugli anzidetti profili, essendogli consentito soltanto di dare
attuazione alla procedura prevista dalla normativa statale nel
rispetto dei limiti ivi indicati.
Deve essere pertanto dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 13 del 2022, nella parte in
cui prevede che la procedura di stabilizzazione ivi delineata possa
avvenire «anche in deroga», anzichè «in coerenza» con il piano
triennale di fabbisogno del personale; nella parte in cui consente la
stabilizzazione di personale «contrattualizzato a qualunque titolo»,
anzichè reclutato «con contratti a tempo determinato»; nella parte
in cui consente la stabilizzazione di personale diverso da quello
sanitario e socio-sanitario, e quindi limitatamente alle parole
«tecnico ed amministrativo»; e, infine, nella parte in cui prevede
che i diciotto mesi di servizio debbano essere maturati alla data del
31 dicembre 2022, anzichè nel diverso termine previsto dalla
normativa statale vigente ratione temporis.
Del resto, le disposizioni regionali impugnate non hanno trovato
attuazione, posto che le uniche stabilizzazioni intervenute medio
tempore nella Regione rispettano i criteri stabiliti dall'art. 1,
comma 268, lettera b), della legge n. 234 del 2021. La Regione può
quindi provvedere alla stabilizzazione del personale tenendo conto
della sopravvenuta normativa statale.
6.- Sono altresì fondate le questioni di legittimità
costituzionale dell'art. 1 della legge reg. Molise n. 13 del 2022
promosse in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione all'art. 1, comma 268, lettera c), della legge n. 234 del
2021.
La legge regionale in esame all'art. 1 prevede di avviare
procedure selettive in deroga a quanto stabilito dalla norma statale
interposta di cui alla lettera c) del comma 268, precisamente, al
piano triennale di fabbisogno del personale, ai termini per calcolare
l'anzianità nonchè ai ruoli cui riservare le menzionate procedure
selettive.
Come già ricordato (punto 5.1.), i criteri introdotti dal
legislatore statale per avviare procedure selettive riservate al
personale sanitario e socio-sanitario sono volti a contemperare
l'indiscutibile necessità di «rafforzare strutturalmente i servizi
sanitari regionali anche per il recupero delle liste d'attesa e di
consentire la valorizzazione della professionalità acquisita dal
personale che ha prestato servizio anche durante l'emergenza da
COVID-19» con l'altrettanto pressante esigenza di contenere la spesa
per il personale delle strutture del servizio sanitario regionale,
nel rispetto dei principi posti in materia di pubblico concorso.
Il legislatore regionale, nell'avviare procedure selettive
riservate deve, dunque, attenersi ai criteri stabiliti dallo Stato
nell'esercizio della competenza legislativa a dettare principi di
coordinamento della finanza pubblica.
Pertanto, l'art. 1 della legge reg. Molise n. 13 del 2022 è
costituzionalmente illegittimo: nella parte in cui prevede di avviare
le procedure selettive riservate, «in deroga», anzichè «in coerenza»
con il piano triennale di fabbisogno del personale; nella parte in
cui consente la stabilizzazione di personale diverso da quello
sanitario e socio-sanitario, quindi limitatamente alle parole
«tecnico e amministrativo»; infine, nella parte in cui prevede che i
diciotto mesi di servizio debbano essere maturati alla data del 31
dicembre 2022, anzichè nel diverso termine previsto dalla normativa
statale vigente ratione temporis.
7.- Restano assorbite le ulteriori censure proposte nei confronti
della medesima disposizione regionale.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Molise 4 agosto 2022, n. 13 (Stabilizzazione del
personale sanitario precario, in attuazione della legge 30 dicembre
2021, n. 234), nella parte in cui prevede che la procedura di
stabilizzazione ivi delineata possa avvenire «anche in deroga»,
anzichè «in coerenza» con il piano triennale di fabbisogno del
personale; nella parte in cui consente la stabilizzazione di
personale anche al personale «contrattualizzato a qualunque titolo»,
anzichè del personale che sia stato reclutato «con contratti a tempo
determinato», diverso da quello sanitario e socio-sanitario, e quindi
limitatamente alle parole «tecnico ed amministrativo»; infine, nella
parte in cui prevede che i diciotto mesi di servizio debbano essere
maturati alla data del 31 dicembre 2022, anzichè nel diverso termine
previsto dalla normativa statale vigente ratione temporis;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della
legge reg. Molise n. 13 del 2022, nella parte in cui prevede di
avviare procedure selettive riservate, «in deroga», anzichè «in
coerenza» con il piano triennale di fabbisogno del personale; nella
parte in cui consente la stabilizzazione di personale diverso da
quello sanitario e socio-sanitario, quindi limitatamente alle parole
«tecnico e amministrativo»; infine, nella parte in cui prevede che i
diciotto mesi di servizio debbano essere maturati alla data del 31
dicembre 2022, anzichè nel diverso termine previsto dalla normativa
statale vigente ratione temporis.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2023.

F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 18 maggio 2023.

Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI