1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 36 del 1-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 440 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 febbraio 1993
N. 440 Ordinanza emessa il 18 febbraio 1993 dal tribunale amministrativo regionale della Calabria sul ricorso proposto da Vero Sergio contro unita' sanitaria locale n. 18 di Catanzaro. Sanita' pubblica - Medici dipendenti dal S.S.N. - Divieto di prestazione d'attivita' professionale presso case di cura private convenzionate, anche se effettuata in reparti non convenzionati - Irrazionalita' - Disparita' di trattamento rispetto ai medici liberi professionisti che possono prestare la loro attivita' sia presso le UU.SS.LL. che in strutture private non convenzionate e rispetto al sanitario che svolge il suo lavoro all'interno di cliniche private convenzionate al di fuori di ogni contatto con il S.S.N. - Lesione del diritto alla salute - Limitazione al diritto al lavoro. (Legge 30 dicembre 1991, n. 412, art. 4, settimo comma). (Cost., artt. 3, 32 e 35). (093C0830) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.36 del 1-9-1993)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal
dott. Sergio Vero, rappresentato e difeso dall'avv. Enzo Paolini,
presso il cui studio, in Cosenza, viale della Repubblica, n. 110, è
elettivamente domiciliato, contro l'unità sanitaria locale n. 18 di
Catanzaro, in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentato e difeso dagli avv.ti R. Di Lieto e A. Forte; per
l'annullamento della delibera di revoca dell'autorizzazione a pre-
stare attività di consulenza presso la Casa di cura privata, ammessa
dalla U.S.L. n. 18 di Catanzaro, in data 26 novembre 1992.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Designato alla camera di consiglio del 18 febbraio 1993 la
dott.ssa Concetta Anastasi e uditi, altresì, l'avv. M. Paolini per
il ricorrente e gli avv.ti R. Di Lieto e A. Forte per
l'amministrazione intimata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso depositato in data 28 gennaio 1993, il dott. Sergio
Vero ha impugnato - chiedendone l'annullamento, previa concessione
della sospensione degli effetti - la deliberazione indicata in
epigrafe, con cui la U.S.L. n. 18 di Catanzaro gli ha revocato
l'autorizzazione a prestare attività di consulenza presso casa di
cura privata, nonchè tutti gli atti propedeutici e conseguenziali o
comunque connessi.
Premette in fatto il ricorrente, medico specialista in radiologia
nonchè dipendente del servizio sanitario nazionale, di aver prestato
attività di consulenza presso una casa di cura privata fino al 31
dicembre 1992, in virtù di una convenzione, all'uopo sottoscritta,
tra la predetta casa di cura e la U.S.L. n. 18 di Catanzaro, ai sensi
dell'art. 35 del d.P.R. n. 761/1979.
Successivamente, in seguito all'entrata in vigore della legge n.
412/1991, la U.S.L. n. 18 di Catanzaro, con la delibera impugnata, è
intervenuta revocando la preesistente autorizzazione all'espletamento
della predetta attività di consulenza, in attuazione del divieto
stabilito con l'art. 4, settimo comma della legge n. 412/1991, che
disciplina i casi di incompatibilità fra l'esercizio della libera
professione del sanitario ed il rapporto di lavoro dipendente dal
servizio sanitario nazionale.
A sostegno del proprio ricorso, il dott. Sergio Vero deduce, in
via principale, la illegittimità della delibera impugnata, per
eccesso di potere e solleva - in via subordinata - questione di
legittimità costituzionale del settimo comma dell'art. 4 della legge
n. 412/1991, in relazione agli artt. 3, 32 e 35 della Costituzione.
Nella camera del consiglio del 18 febbraio 1993, il collegio, ha
accolto la domanda di sospensione del provvedimento impugnato,
motivando per relationem con riferimento alla presente ordinanza.
L'amministrazione intimata si è costituita in giudizio.
D I R I T T O
La disposizione di legge, asseritamente viziata
costituzionalmente, è stata indicata espressamente anche con
riferimento alle disposizioni della Costituzione che si assumono vio-
late, ai sensi dell'art. 23, lettera a) e b), della legge
n. 87/1953.
Il presente giudizio non è suscettibile di essere definito
indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità
costituzionale eccepita, posto che dalla risoluzione della questione
stessa dipende l'accoglimento o meno del ricorso proposto.
La questione è non manifestamente infondata in relazione agli
artt. 3, 32 e 35 della Costituzione.
La norma di cui al settimo comma dell'art. 4 della legge n. 412/91
- che qui si sospetta di incostituzionalità - esclude la
possibilità per i medici ospedalieri del Servizio sanitario
nazionale di esercitare la libera professione in case di cura pri-
vate, convenzionate con il Servizio sanitario nazionale.
La disposizione di cui al comma settimo dell'art. 4 della legge n.
412/91 prevede, in altro passaggio, che il medico dipendente del
Servizio sanitario nazionale, possa esercitare la libera professione
al di fuori dell'orario di lavoro all'interno delle strutture
pubbliche ovvero "all'esterno delle stesse", cioè, in altri termini,
anche nelle case di cura non convenzionate con il Servizio sanitario
nazionale.
La previsione legislativa sembra essere in contrasto con il
principio della parità di trattamento fra il sanitario, che presta
la propria attività libero professionale in strutture pubbliche
oppure in strutture private non convenzionate, e quello che presta la
propria attività professionale in strutture private convenzionate
con il Servizio sanitario nazionale, cui si pone un divieto.
Il corpo normativo, nel quale la disposizione legislativa
asseritamente incostituzionale è inserita, è ispirato alla
realizzazione del principio relativo al divieto di "duplicazione" del
rapporto di lavoro con il Servizio sanitario nazionale.
Tuttavia, nel caso disciplinato dalla norma de qua, mancano del
tutto i presupposti per la realizzazione della "duplicazione"
predetta, poichè l'attività libero-professionale del sanitario non
viene realizzata con soggetto privato nonchè "iure privatorum".
Inoltre, è da rilevare che, anche in strutture private
convenzionate, esistono reparti, unità di degenza, settori non
convenzionati.
La norma de qua vieta anche l'espletamento dell'attività
professionale del medico che potrebbe operare in settori non
convenzionati di strutture private convenzionate.
In realtà, l'esistenza o meno di una convenzione fra una casa di
cura privata ed il Servizio sanitario nazionale non può ritenersi
rilevante ai fini dello svolgimento dell'attività del sanitario
dipendente ospedaliero, perchè la convenzione opera al di fuori
della sua sfera - che rimane circoscritta ad un rapporto di locatio
operis strettamente di diritto privato ed effettuata con modalità
puramente libere nella disciplina, per cui non è possibile ritenere
che essa sia in grado di invalidare il principio della "unicita'" del
rapporto di lavoro.
La rilevanza della disposizione - che si assume essere
suscettibile di violazione della Costituzione - ha una ulteriore
incidenza sul piano più generale della tutela del diritto alla sa-
lute.
Non vi è dubbio, infatti, che, per le collettività stanziate in
zone in cui sono particolarmente carenti i servizi forniti dalle
strutture pubbliche, un divieto di tal genere priverebbe - di fatto -
ogni possibilità di tutela "alternativa" della salute, rispetto a
quella fornita dal Servizio sanitario nazionale, posto che, in molte
zone, come quella in cui vive ed opera il ricorrente, quasi tutte le
case di cura private sono convenzionate con il Servizio sanitario
nazionale.
Le suesposte considerazioni consentono di valutare la rilevanza
delle censure di anticostituzionalità svolte.
Con riferimento al dedotto contrasto con l'art. 3 della
Costituzione - principio di eguaglianza formale - è opportuno
ricordare l'interpretazione che dell'art. 3 ha fornito la Corte
costituzionale secondo cui esso mira ad impedire che - a danno dei
cittadini - le leggi possano operare discriminazioni arbitrarie,
posto che il legislatore (sentenza n. 62/72) può disciplinare in
modo eguale situazioni eguali ed in modo diverso quelle differenti:
sempre che - in contrario - non ricorrono logiche e razionali
giustificazioni. In altri termini (sentenza n. 200/1972) la
discrezionalità legislativa trova sempre un limite nella
ragionevolezza delle statuizioni, volte a giustificare la disparità
di trattamento fra i cittadini.
Ad avviso del Collegio remittente, la norma, sospettata di
incostituzionalità dal ricorrente, potrebbe essere suscettibile di
presentare sperequazioni illogiche ed irrazionali nella disciplina
per le diverse modalità di espletamento della libera professione del
sanitario dipendente del Servizio sanitario nazionale.
Le suindicate presunte illogicità della disposizione legislativa
de qua presentano dubbi di illegittimità costituzionale anche in
relazione all'art. 35, primo comma della Costituzione.
Infatti, la disparità di trattamento - qualora si ritenga
ingiustificata - fra il sanitario che presta la propria attività
libero-professionale all'interno delle strutture pubbliche, ovvero
anche in strutture private non convenzionate, e fra il sanitario che
presta la propria attività all'interno di casa di cura privata
convenzionata (e magari in settore non convenzionato ovvero
intrattenendo un rapporto privatistico con il paziente, al di fuori
di ogni contatto - sia pure indiretto - con il Servizio sanitario
nazionale) si traduce in una limitazione - da parte del legislatore -
del diritto al lavoro, che la Costituzione garantisce.
È ancora opportuno esaminare un ulteriore profilo di sospetta
illegittimità della disposizione di cui al comma settimo dell'art. 4
della legge n. 412/1991, in relazione all'art. 32 della Costituzione,
posto che il divieto de quo, se si ritiene ingiustificato, ha delle
inevitabili ripercussioni per la collettività, in ordine alla tutela
del diritto alla salute del cittadino.
La giurisprudenza costituzionale ha considerato la tutela del
diritto alla salute come articolato in situazioni giuridiche
soggettive diverse: infatti, sotto il profilo della difesa
dell'integrità fisico-psichica della persona umana, il diritto alla
salute è un diritto erga omnes, direttamente tutelabile ed
azionabile nei confronti degli autori dei comportamenti illeciti
(sent. nn. 88/1979, 184/1986 e 559 del 1987), mentre, sotto il
profilo del diritto a trattamenti sanitari, il diritto alla salute è
soggetto alla "determinazione degli strumenti, dei tempi e dei modi
di attuazione" della relativa tutela da parte del legislatore
ordinario (sent. nn. 142/1982, 81/1966, 175/1982, 212/1983, 226/1983,
342/1985 e 1011 del 1988).
Il diritto alla salute, inteso come diritto ad ottenere
trattamenti sanitari, ha natura programmatica e, quindi, la sua
attuazione appartiene al legislatore ordinario, che deve concretare
un bilanciamento fra tale diritto ed altri interessi
costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi, che
lo stesso legislatore incontra, in relazione alle risorse
organizzative e finanziarie di cui dispone al momento (sent. nn.
992/1988, 313/1989, 127/1990 e 298 del 1990), senza che questo possa
comportare una degradazione della tutela primaria, assicurata dalla
Costituzione, ad una puramente legislativa.
Il predetto bilanciamento, operato dal legislatore, rimane però
soggetto al sindacato della Corte costituzionale nelle forme e nei
modi propri all'uso della discrezionalità legislativa, anche
rispetto alle cosiddette "prestazioni aggiuntive" (sent. n.
455/1990).
In particolare, la Corte costituzionale ha precisato che il
legislatore è altresì tenuto - oltre che al predetto bilanciamento
degli interessi - anche "ad osservare una ragionevole gradualità di
attuazione, dipendente dalla obiettiva considerazione delle risorse
organizzative e finanziarie a disposizione", nello svolgimento delle
norme costituzionali sul diritto a trattamenti sanitari (sent. n.
455/1990).
Pertanto, il collegio ritiene di dover rimettere alla Corte
costituzionale la valutazione sulla logicità e la razionalità della
norma di cui al settimo comma, art. 4 della legge n. 412/1991 in
relazione all'art. 32 della Costituzione, soprattutto con riferimento
all'esatta ponderazione che il legislatore ordinario - nell'esercizio
della sua discrezionalità ha effettuato - fra l'interesse tutelato
dal diritto alla salute della collettività - nella sua funzione
programmatica - e gli altri interessi, di rango costituzionale,
nonchè la possibilità reale ed obiettiva di disporre delle risorse
necessarie, per la medesima attuazione.
La Corte costituzionale valuterà, altresì, se il legislatore
della norma censurata, ha osservato una ragionevole gradualità di
attuazione, dipendente dalla obiettiva considerazione delle risorse
organizzative e finanziarie a disposizione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23, terzo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 4, settimo comma della legge n. 412/1991 in
relazione agli artt. 3, 32 e 35 della Costituzione;
Ordina la sospensione del giudizio in corso e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la relativa
decisione;
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica
ed al Presidente della Camera dei Deputati.
Catanzaro, addì 18 febbraio 1993
Il presidente: BOZZI
Depositata il 21 maggio 1993.
Il segretario generale: SICILIA

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