1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 3-4-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 208 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 dicembre 1990
N. 208 Ordinanza emessa il 28 dicembre 1990 dal pretore di Firenze nel procedimento civile vertente tra la S.p.a. Libreria commissionaria Sansoni (LI.CO.SA.) e il Ministero delle poste e telecomunicazioni Poste e telecomunicazioni - Raccomandate postali - Responsabilita' dell'amministrazione per il mancato recapito di raccomandate limitata ad un indennizzo nella misura di dieci volte l'importo del diritto fisso di raccomandazione prescindendo in ogni caso dal contenuto - Ingiustificato privilegio dell'amministrazione p.t. frutto di un retaggio storico non piu' confacente ad un'azienda di Stato gestita in regime di monopolio - Incidenza sul principio della responsabilita' contrattuale dello Stato nonche' su quello della tutela giurisdizionale contro gli atti e i comportamenti illegittimi della p.a. - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 303/1988. (D.P.R. 29 marzo 1973, n. 156, artt. 6, 28, 49 e 93). (Cost., artt. 3, 28 e 113). (091C0383) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 3-4-1991)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva, rileva e osserva quanto segue.
1. - Con atto notificato il 12 luglio 1990 la LI.CO.SA. - Libreria
commissionaria Sansoni S.p.a. esponeva che, dovendo effettuare dei
pagamenti a propri fornitori, aveva inviato alla Ecole Francaise de
Rome un assegno bancario della Banca Toscana n. 9591188 dell'importo
di L. 410.900 a mezzo raccomandata n. 5276 del 28 aprile 1989 nonchè
alla Palumbo Editore di Palermo un assegno bancario della Banca
commerciale italiana n. 1104125601 dell'importo di L. 4.392.500 a
mezzo di raccomandata n. 928 del 2 marzo 1990; che entrambe le
raccomandate erano spedite dall'ufficio postale di Firenze ferrovia;
che i due fornitori, nelle settimane successive alla spedizione,
informavano la LI.CO.SA. di non aver ricevuto gli assegni promessi e,
pur dopo gli schiarimenti forniti da essa LI.CO.SA. circa l'avvenuto
incasso degli assegni in parola, insistevano nel negare di aver mai
ricevuto le raccomandate ad essi indirizzate a tantomeno di aver
incassato i titoli ad essi destinati; che, dopo reclamo tempestivo
presentato all'amministrazione postale a sensi degli artt. 20, 91,
96, lett. f), del codice postale, l'amministrazione confermava che la
due raccomandate non erano giunte a destinazione; che essa LI.CO.SA.
provvedeva allora a corrispondere ai propri creditori sopramenzionati
le somme rispettivamente ad essi dovute a mezzo di duplice postagiro
in data 11 giugno 1990 e richiedeva successivamente
all'amministrazione postale il rimborso delle somme suddette, atteso
che la scomparsa degli assegni era da addebitarsi ad esclusiva
responsabilità del servizio postale; che l'amministrazione postale
replicava di essere tenuta a corrispondere solo "un indennizzo nella
misura di dieci volte l'importo del diritto fisso di raccomandazione,
prescindendo in ogni caso dal contenuto" e ciò a sensi degli artt.
28 e 48 del codice postale.
Tanto premesso, conveniva avanti questa sede il Ministro delle
poste e telecomunicazioni per quivi sentire accogliere le seguenti
conclusioni:
preliminarmente, voglia il pretore sollevare questione di
legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 28 e 113
della Costituzione, degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 19 (recte:
29) marzo 1973, n. 156, in quanto le norme suddette stabiliscono che
il Ministero delle poste e telecomunicazioni non è tenuto ad alcuna
forma di risarcimento verso l'utenza oltre la indennità prevista
dall'art. 28 dello stesso d.P.R., nel caso di mancato recapito o
manomissione di raccomandata;
nel merito, voglia il pretore condannare il Ministro delle poste
e telecomunicazioni a pagare la somma di L. 4.803.400 per capitale,
oltre interessi e rivalutazione monetaria decorrenti dalla notifica
della citazione, nonchè al pagamento di una somma a titolo
risarcitorio e satisfattivo, rimessa all'equa determinazione del
giudice;
in via istruttoria, per l'ammissione di prove orali capitolate
nello stesso atto introduttivo ed aventi ad oggetto le modalità di
redazione e confezione dei plichi contenenti gli assegni e le lettere
di trasmissione dei medesimi ai sopramenzionati fornitori.
Nel costituirsi in giudizio, il Ministro delle poste e
telecomunicazioni col patrocinio dell'avvocatura dello Stato deduceva
che l'indennizzo previsto dagli artt. 28 e 48 del d.P.R. 29 marzo
1973, n. 156, aveva natura di penale ed assorbiva ogni ragione
risarcitoria ulteriore e concludeva per il rigetto della domanda con
vittoria di spese: cfr. comparsa di risposta.
Parte attrice insisteva all'udienza del 19 dicembre 1990 affinchè
il pretore sollevasse la questione di legittimità costituzionale
precisata in atto introduttivo e su tale istanza, non contrastata
dall'avvocatura, era formulata riserva di decidere.
2. - La questione di legittimità costituzionale ut supra
precisata dall'istante come conclusione di carattere preliminare
appare non manifestamente infondata.
Va richiamato infatti l'orientamento dottrinale e
giurisprudenziale (opportunamente segnalato dal patrocinio
dell'istante) secondo cui i rapporti intercorrenti fra la p.a. e gli
utenti di pubblici servizi hanno natura privatistica e che, in tale
ambito, agli utenti sono riconosciute le ordinarie azioni ex
contractu a tutela delle proprie situazioni soggettive.
Mette conto in particolare sottolineare che le ss.uu. della
Cassazione con sentenza 6 dicembre 1978, n. 5750 (in Giust. civ.
1979, I, 210) hanno specificamente riconosciuto, nel caso di servizio
postale di trasporto e recapito della corrispondenza, la
riferibilità al contratto del diritto alla prestazione da parte
dell'utente e la riferibilità alla violazione del contratto della
eventuale lesione di tale diritto. Ciò, oltre che sulla base di una
più generale considerazione dei servizi pubblici aventi carattere
industriale e delle prestazioni ad essi inerenti (rese, di regola, su
contratto), sullo specifico richiamo della norma di cui all'art. 1680
del codice civile che assoggetta - fra gli altri - i trasporti
postali alla disciplina civilistica, sì da implicare l'adozione
dello schema contrattuale.
Autorevole conferma di tale indirizzo interpretativo si rinviene
nella sentenza della Corte costituzionale 17 marzo 1988, n. 303, che
ha affrontato e risolto con censura di incostituzionalità il
problema della esenzione da responsabilità riascitoria
dell'amministrazione p.t. in caso di perdita o manomissione di
raccomandate con le quali siano stati spediti vaglia cambiari emessi
in commutazione di debiti dello Stato.
Con tale pronuncia, che pure si limita a considerare una
particolare situazione di specie relativa a perdita di plichi
raccomandati spediti dalla Banca d'Italia, si affermano peraltro
principi di portata più ampia e di significativo rilievo.
Nel respingere la tradizionale tesi dell'amministrazione circa la
giustificazione dell'esenzione di questa da responsabilità per danni
verso l'utenza con il richiamo dell'asserita esigenza della più
ampia discrezionalità nell'organizzazione del pubblico servizio, la
Corte non manca di rilevare:
a) che tale giustificazione, improntata ad una concezione del
servizio postale come servizio puramente amministrativo, non regge di
fronte all'art. 43 della Costituzione che ha istituito uno stretto
collegamento fra la nozione di servizio pubblico essenziale e la
nozione di impresa;
b) che per conseguenza tutti i servizi pubblici essenziali
devono essere organizzati e gestiti in forma di impresa e cioè -
come già normativamente recepito per il servizio ferroviario - "con
criteri di economicita'", da cui deriva necessariamente la
conformazione dei rapporti con gli utenti come rapporti contrattuali
fondamentalmente soggetti al regime privatistico;
c) che il privilegio dell'irresponsabilità
dell'amministrazione p.t. (ribadito dal d.P.R. n. 156/1973) si
configura solo come retaggio storico di un principio risalente alle
origini del servizio postale e non ha più alcuna giustificazione nel
sistema attuale, dove il servizio postale non può più essere
considerato un bene patrimoniale dell'erario e si configura invece,
secondo l'art. 43 della Costituzione, come un'impresa gestita dallo
Stato in regime di monopolio, ossia come una forma di partecipazione
dello Stato all'attività economica.
Alla luce di tali principi e valutazioni, la irresponsabilità
dell'amministrazione p.t. di fronte alle azioni risarcitorie
dell'utente per perdita di plichi raccomandati e la normativa che
tale irresponsabilità garantisce, riconoscendo solo un esiguo
indennizzo, va sottoposta a riesame della Corte costituzionale.
Trattasi più specificamente delle disposizioni contenute negli artt.
6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156.
Non appare infatti manifestamente infondato sostenere che tale
complesso di norme appare in contrasto:
1) con l'art. 3 della Costituzione, primo comma, giacchè
assicura all'amministrazione un privilegio del tutto ingiustificato
una volta che si sia ritenuto che lo Stato è soggetto al regime
comune della responsabilità contrattuale;
2) con l'art. 28 della Costituzione, giacchè l'amministrazione
p.t. viene esonerata da responsabilità risarcitoria pure
nell'ipotesi che la perdita delle raccomandate abbia luogo per fatto
criminoso dei suoi dipendenti, nell'esercizio delle loro mansioni;
3) con l'art. 113 della Costituzione, giacchè pone limiti di
responsabilità che sottraggono determinati atti e comportamenti
della p.a. al sindacato (ed alla tutela) giurisdizionale.
Nè può esservi dubbio circa la rilevanza in causa della
prospettata questione di legittimità costituzionale, dal momento che
oggetto del giudizio è proprio la pretesa risarcitoria avanzata
dalla LI.CO.SA. verso il Ministero delle poste e telecomunicazioni
per perdita di plichi raccomandati e che la fondatezza di tale
pretesa risarcitoria non può essere delibata se non previa verifica
della costituzionalità della normativa che tutt'oggi assicura una
sfera di irresponsabilità all'amministrazione.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale degli artt. 6, 28, 48 e 93 del d.P.R. 29
marzo 1973, n. 156, per possibile contrasto con gli artt. 3, primo
comma, 28 e 113, della Costituzione;
Sospende il giudizio in corso ed ordina la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della cancelleria copia integrale della presente
ordinanza sia notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio
dei Ministri e che la stessa ordinanza venga comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
Firenze, addì 28 dicembre 1990
Il pretore: (firma illeggibile)

91C0383