1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 10-5-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 251 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 ottobre 1994
N. 251 Ordinanza emessa il 14 giugno-17 ottobre 1994 dal tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso proposto da Comi Giovanni ed altri contro la regione Lombardia ed altri Edilizia e urbanistica - Regione Lombardia - Progetto per la localizzazione di discariche per lo smaltimento di rifiuti solidi urbani - Previsione di un procedimento in cui il giudizio sulle scelte finali spetta ad un apposito gruppo tecnico formato dai responsabili dei servizi regionali alle cui riunioni il sindaco e' solo invitato a partecipare - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. ed eccesso dai limiti della competenza regionale, in quanto la partecipazione dei comuni nel procedimento di localizzazione della discarica e' ridotto al semplice invito rivolto al sindaco in sostituzione delle conferenze degli enti interessati previste dal d.P.R. n. 915/1982. (Legge regione Lombardia 9 settembre 1989, n. 42, artt. 3, ottavo e nono comma). (Cost., artt. 97, 117, primo comma, e 128). (095C0519) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 10-5-1995)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel ricorso n. 2764/1990
proposta da Comi Giovanni, Junghanns Giovanni, Moretti Roberto,
Mazzoni Maria, Corbetta Maria Giuseppina, Borghi Roberto, Molteni
Maria Adele, Baroncini Umberto, rappresentati e difesi dagli avvocati
Luca W. Benzoni e Gaetano Bruccoleri ed elettivamente domiciliati
presso il primo in Milano, piazza S. Ambrogio, 14, contro la regione
Lombardia, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall'avv.
Ezio Antonini ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in
Milano, via Caradosso, 11;
Il comune di Carimate, non costituitosi in giudizio;
Lo Stato Membro Italia, costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso ex lege dall'Avvocatura distretturale dello Stato di Milano ed
elettivamente domiciliata presso la stessa in via Freguglia, 1;
La Gesam - Gestione servizi ambientali - S.p.a., costituitasi in
giudizio, rappresentata e difesa dagli avvocati Arnaldo Ventura,
Ruggero Tumbiolo, Giuseppe Franco Ferrari e Paolo Berardelli ed
elettivamente domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Milano,
largo Augusto, 1 e contro l'I.G.M. S.p.a., non costituitasi in
giudizio per l'annullamento della delibera della Giunta regionale
Lombardia 3 agosto 1990, n. 57260, nonchè della delibera 18 maggio
1990, n. 54490 inerenti la approvazione di una discarica di rifiuti
solidi urbani nel comune di Carimate;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione
Lombardia, del Governo italiano e della Gesam S.p.a.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 14 giugno 1994 il relatore
dott.ssa Roberta Vigotti;
Uditi altresì i difensori delle parti;
Ritenuto in fatto e diritto quanto segue;
F A T T O
1. - Con delibera n. 57260 del 3 agosto 1990, la Giunta regionale
della regione Lombardia approvava progetti di discariche controllate
per i rifiuti solidi urbani ed assimilabili da ubicarsi nei comuni
di: Carimate (CO); Mozzate (CO); Cerro Maggiore e Rescaldina (MI);
Buscate (MI).
Con la stessa delibera veniva autorizzato l'affidamento in
concessione dei lavori di costruzione e delle attività di gestione
alle società Gesam S.p.a. di Milano e F.lli Milanese S.p.a. di
Varese, rispettivamente, delle discariche da ubicarsi nei comuni di
Carimate e di Mozzate.
La delibera veniva emessa in base alla "legge regionale 9
settembre 1989, n. 42 con la quale la Giunta regionale è autorizzata
a disporre direttamente gli interventi necessari per la
localizzazione, la realizzazione e la gestione di discariche
controllate al fine di assicurare la copertura integrale del
fabbisogno di smaltimento di rifiuti urbani e assimilabili fino al 31
dicembre 1991" (delibera n. 57260/1990 cit.).
Della predetta legge regionale n. 42/1989 nell'atto impugnato
vengono ricordati espressamente - "in particolare" - gli artt. 3,
sesto comma, 4, 5, 6 e 8.
La delibera n. 57260/1990 veniva impugnata con vari ricorsi fra i
quali quello n. 2764/1990 e quello n. 2799/1991, con cui se ne
chiedeva l'annullamento, per vari vizi di legittimità.
2. - Con ordinanza presidenziale n. 29/1992 in data 1 aprile 1992,
venivano poste diverse domande - ex art. 177 del Trattato CEE - alla
Corte di Giustizia delle Comunità Europee, che si pronunciava con la
sentenza del 23 febbraio 1994 (causa C-236/1992, in Raccolta, pag.
1-483).
3. - In data 13 maggio 1994, il presidente del Collegio
giudicante, nell'esercizio anticipato dei poteri ex art. 58 del r.-d.
17 agosto 1907, n. 642 (sulle limitazioni della "discussione alle
questioni fondamentali del ricorso") estensivamente inteso, emetteva
l'ordinanza presidenziale n. 65/1994, in ordine al ricorso n.
2799/1991 (che sarebbe stato chiamato - insieme agli altri ricorsi
proposti avverso la medesima delibera n. 57260/1990 - all'udienza del
18 maggio 1994: ciò "allo scopo di consentire alle parti un migliore
esercizio del diritto (fondamentale: Corte costituzionale, sentenza
n. 13/21 aprile 1989, n. 232, punto 4.2 della motivazione) di
difesa".
4. - Tutti i ricorsi venivano poi discussi, a causa di un rinvio,
all'udienza del 14 giugno 1994.
5. - Successivamente la Gazzetta Ufficiale del 22 giugno 1994, 1a
serie speciale, n. 26 pubblicava l'ordinanza della Corte
costituzionale n. 244 del 1 giugno 1994, con cui veniva dichiarata la
manifesta inammissibilità delle questioni di illegittimità
costituzionale sottoposte al vaglio del Giudice italiano delle leggi,
perchè nelle ordinanze di rinvio mancava ogni cenno di motivazione
sul profilo, già esistente al momento della rimessione delle
questioni di legittimità costituzionale della compatibilità della
norma impugnata con alcune direttive comunitarie: ciò nel
presupposto - esplicitamente affermato - che "tale profilo,
attendendo alla operatività della norma oggetto degli incidenti di
costituzionalità, investe la rilevanza delle questioni, onde di esso
ogni giudice, nel sollevarle, deve farsi carico ai sensi dell'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, pena l'inammissibilità delle
questioni medesime".
6. - Le questioni ora in evidenza venivano ulteriormente esaminate
dal Collegio in data 17 ottobre 1994, (in prosecuzione della camera
di consiglio del 14 giugno 1994).
D I R I T T O
1. - È impugnata avanti a questo TAR la delibera n. 57260 del 3
agosto 1990, di cui alla premessa in fatto.
2. - In ossequio all'insegnamento contenuto nell'ordinanza della
Corte costituzionale n. 244 del 16 giugno 1994 (nella parte in cui
dichiara l'inammissibilità delle questioni di illegittimità
costituzionale di una certa norma, nel caso in cui il giudice a quo
non motivi sulla insussistenza di una causa di "incompatibilità
comunitaria" precedentemente emersa), il Collegio ritiene di dovere
preliminarmente rilevare che tale insegnamento (in quanto concerne la
potestà di "ogni giudice" e in quanto attiene alla "compatibilita'"
fra una norma di diritto nazionale e norme del prevalente ordinamento
giuridico comunitario) costituisce autorevole esplicitazione e -
conseguentemente - motivo di certezza giuridica, relativamente alla
esistenza di un principio generale appartenente ad un modello di
processo che è "di nuovo genere", perchè è riferibile (anche)
all'ordinamento giuridico comunitario che è appunto "di nuovo
genere" (così, espressamente, la Corte di giustizia delle Comunità
Europee, nella fondamentale sentenza del 5 febbraio 1963, causa n.
26/62, van Gend &amp; Loos; Raccolta, pag. 5 e, in motivazione, pag. 23).
E si può aggiungere che si tratta di un principio di diritto
processuale che non può trovare fondamento nel sistema della
Costituzione italiana, dato che a questa, ad esempio è ignota la
figura del giudice (italiano) che disapplica le leggi nazionali,
quando esse siano in contrasto con certe norme del prevalente
ordinamento giuridico comunitario.
3. - Ad avviso del Collegio, del predetto principio processuale
"di nuovo genere", va fatta applicazione, anche in questa fase del
presente giudizio: una fase che segue l'udienza di discussione della
causa e precede l'emanazione dell'ordinanza di rinvio alla Corte
costituzionale.
Infatti, non avrebbe senso a chiedere alla Corte costituzionale di
cancellare dall'ordinamento giuridico una norma che (per essere
affetta da "incompatibilità comunitaria") non sia idonea a produrre
effetti giuridici, dato che la P.A. prima (Corte giust. sentenza 22
giugno 1989, causa n. 103/89, Costanzo; Raccolta, pag. 1839 e la
Corte costituzionale sentenza n. 4/11 luglio 1989, n. 389; Provincia
Autonoma di Bolzano c. Presidenza Consiglio dei Ministri) e - in
mancanza - il Giudice a quo, poi (per tutte: Corte giust. sentenza 9
marzo 1978 causa n. 106/77, Simmenthal; Corte costituzionale n.
170/1984), sono certamente tenuti a disapplicare una norma nazionale
affetta da "incompatibilità comunitaria".
4. - Comunque, l'applicabilità dell'insegnamento ex ordinanza n.
244/1994 cit. all'attuale fase del presente giudizio (nonostante che
l'ordinanza n. 244/1994 sia stata emessa dopo l'udienza di
discussione) si desume anche dalla circostanza che il giudice
italiano delle leggi abbia fatto implicita applicazione di tale
principio processuale anche in giudizi, in cui addirittura era stata
già emessa dal Giudice a quo, l'ordinanza di "rimessione" alla Corte
costituzionale medesima.
5. - Quanto ai rapporti fra la "incompatibilità comunitaria" già
delineatasi avanti a questo TAR, e i dubbi di "legittimità
costituzionale", di cui alla presente ordinanza, va premesso che in
precedenza (v. ordinanze n. 29/1992 ex art. 177 Trattato CEE; n.
65/1994 del 13 maggio) erano emersi dubbi sulla "compatibilità
comunitaria" di alcune norme italiane, invocate nel presente
giudizio.
6. - Tuttavia, il Collegio ritiene che nella specie non trovi
applicazione il principio di diritto processuale generale ex
ordinanza n. 244/1994 citata, perchè le questioni di "compatibilità
comunitaria" a cui si fa riferimento al punto precedente, non
riguardano la specifica norma ex art. 3 commi ottavo e nono, della
cui legittimità costituzionale ora si dubita. Infatti i predetti
dubbi "comunitari" riguardano il d.P.R. n. 915/1982 e la legge
regionale n. 42/1989, considerati come complesso normativo unitario,
con particolare riferimento alle nozioni giuridiche comunitarie e
italiane di "ambiente" e di "salute": mentre, invece - come viene
chiarito in seguito - al giudice italiano delle leggi viene ora
sottoposta la questione di legittimità costituzionale della norma
contenuta nell'art. 3 della legge della regione Lombardia n. 42/1989,
che - per sè - riguarda la materia urbanistica, e che, quindi è
estranea alle materie (ambiente e salute) disciplinate dalla
normativa comunitaria che qui interessa.
7. - Venendo ora alle questioni di legittimità costituzionale, si
premette che il comune di Carimate, con due distinti ricorsi dubita
della legittimità della deliberazione regionale con cui è stato
ritenuto ammissibile, ai sensi dell'art. 3 legge regionale n.
42/1993, il progetto di discarica controllata di rifiuti solidi
urbani presentato dalla società Gesam, che si prevede di realizzare
nel territorio del comune medesimo e della successiva deliberazione,
con la quale la Giunta regionale ha approvato, tra altri, il relativo
progetto.
I ricorsi possono essere riuniti, ai fini di un'unica decisione,
essendo evidente la connessione che li lega e che rende il primo
improcedibile per difetto di interesse sopravvenuto, in dipendenza
dell'intervenuta approvazione definitiva del progetto di discarica
(progetto che il primo provvedimento impugnato considera
semplicemente ammissibile).
8. - È preliminarmente necessario affrontare la questione della
legittimazione ad agire del comune; legittimazione contestata dalle
parti resistenti.
L'eccezione non può essere condivisa, posto che l'ente locale
agisce non tanto e non solo a tutela dell'interesse della propria
cittadinanza alla salute ed alla salubrità dell'ambiente (interesse
che non può dirsi inciso in via di principio dall'insediamento di
una discarica controllata: Cons. St., Sez. IV, sentenza n. 257/1991),
ma anche e soprattutto a difesa delle proprie prerogative di ente
istituzionalmente competente alla gestione del proprio territorio e
deputato ad interloquire nelle scelte che lo interessano. Ed è a
questo proposito sufficiente rammentare come, ai sensi dell'art. 4
della legge regionale n. 42/1989 citata, l'approvazione del progetto
produce effetti di variante allo strumento urbanistico, oltre che di
dichiarazione di indifferibilità ed urgenza dei relativi lavori, per
ravvisare la legittimazione dell'ente locale ad adire questo Giudice
ed insieme l'interesse ad agire.
9. - La ritenuta sussistenza delle condizioni dell'azione si
riflette sull'indagine del merito del ricorso nel senso che
attribuisce rilievo prioritario alla censura di violazione dell'art.
3, nono comma, della legge regionale n. 42/1989, che richiede
l'invito al Sindaco del comune interessato ai lavori del gruppo
regionale di valutazione, istituito ai sensi del comma precedente.
Il vizio non sussiste, poichè costituisce circostanza pacifica
che il Sindaco del comune ricorrente è stato invitato a partecipare
alla seduta del 20 marzo 1990 e che anzi vi ha preso parte. Tanto è
sufficiente a far ritenere soddisfatta la condizione normativamente
posta, che si accontenta del mero invito rivolto al rappresentante
dell'ente locale.
Il vizio lamentato con il ricorso non è dunque sussistente,
poichè non è dato ravvisare la pretesa violazione della norma
regionale.
10. - Della costituzionalità di quest'ultima norma è, peraltro,
ragionevole dubitare.
La legge regionale della Lombardia n. 42 del 1989 adottata per far
fronte alla situazione di emergenza creatasi nell'attività di
smaltimento dei rifiuti solidi urbani, modifica la precedente legge
regionale n. 37/1988. Più in particolare, per quanto riguarda la
partecipazione degli enti locali nel procedimento di localizzazione
delle discariche e di approvazione dei relativi progetti, la legge n.
37/1988 prevede l'indizione di apposite conferenze, cui partecipano
gli assessori regionali ed i rappresentanti dell'amministrazione
provinciale e dei consorzi intercomunali interessati, dell'ente
titolare dell'impianto, del comune nel cui territorio si prevede di
localizzare l'impianto nonchè dei consorzi di smaltimento esistenti
nel bacino (art. 7).
L'approvazione del progetto dovrà tener conto delle risultanze
della conferenza stessa (art. 8) e costituisce, ove occorra, variante
dello strumento urbanistico generale, comporta la dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori,
sostituisce ogni ulteriore adempimento istruttorio e tiene luogo
delle autorizzazioni, concessioni e pareri di organi regionali,
provinciali e comunali (art. 9).
Tale modello procedimentale delineato dalla legge regionale n. 37
corrisponde a quello della legge statale n. 441/1987, il cui art. 3-
bis prescrive la partecipazione alla conferenza dei rappresentanti
degli enti locali interessati, ai fini della acquisizione e della
valutazione delle esigenze ambientali e territoriali e con la
medesima valenza sopra precisata.
La legge n. 441/1987, anch'essa ispirata dall'urgenza di
provvedere nell'emergenza, modula così l'obbligo di "sentire" i
comuni, posto dall'art. 6 del d.P.R. n. 915/1982 e conferma il
necessario coinvolgimento di questi ultimi, i quali, comunque, sono e
restano i soggetti cui obbligatoriamente compete lo smaltimento dei
rifiuti urbani.
Il modello procedimentale delineato dalla legge n. 441/1987 e
riprodotto dalla legge regionale n. 37/1988 viene completamente
obliterato dalla successiva legge regionale n. 42/1989, che non
prevede alcuna conferenza tra organi istituzionalmente competenti ad
esprimere valutazioni e/o provvedimenti finali, con conseguente
valenza provvedimentale, ma prevede unicamente il giudizio da parte
di un apposito gruppo, formato dai responsabili dei servizi regionali
(e cioè da impiegati della regione), mentre il coinvolgimento del
comune è ridotto ad un mero invito al Sindaco a partecipare alla
riunione del suddetto gruppo di valutazione. Il disposto dell'art. 3,
commi ottavo e nono, legge regionale citata, viene così - a giudizio
del Collegio - a porsi in possibile contrasto con la normativa
statale di principio, che costituisce preciso limite per la
legislazione regionale nelle materie trasferite ai sensi dell'art.
117 primo comma della Costituzione (materia tra le quali rientra lo
smaltimento dei rifiuti, in riferimento all'art. 101 del d.P.R. n.
616/1977).
11. - La norma statale di principio che si assume non rispettata
dalla legge regionale, va individuata nell'obbligatorio
coinvolgimento dell'ente locale nel procedimento di localizzazione
della discarica, atteso il valore urbanistico direttamente incidente
sullo strumento pianificatorio comunale e cioè nell'art. 3-bis della
legge n. 441/1987 (che tale va inteso in base alla sua oggettiva
natura: Corte costituzionale sentenza n. 192/1987).
Inoltre, se è vero che tale coinvolgimento laddove realizzato con
il modulo della conferenza tra enti istituzionalmente competenti,
previsto dalla legge n. 441/87, è idoneo a salvaguardare l'autonomia
comunale secondo l'insegnamento della Corte costituzionale (sentenza
n. 62/1993), non altretanto può dirsi ove venga ridotto a mero
"invito" a partecipare alle riunioni di un organismo prettamente
tecnico-burocratico, qual è quello istituito ai sensi dell'art. 3,
ottavo comma legge regionale n. 42/1989.
Infine questo organismo non può dirsi certo equivalente alla
conferenza tra enti chiamata ai sensi della legge
n. 441/87 ad esprimere valutazioni e a provvedere concentrando le
competenze dei vari enti coinvolti nel procedimento: diversi ne sono
la composizione ed il meccanismo deliberativo e non si vede in forza
di quale artificio il giudizio di un collegio interno alla burocrazia
regionale possa sostituire ad ogni effetto "visti pareri,
autorizzazioni e concessioni di organi comunali", oltre a costituire
"ove occorra, variante dello strumento urbanistico generale" (art. 3,
secondo e terzo comma, della legge n. 441/1987; art. 9 della legge
regionale n. 37/1988, richiamato dall'art. 4, secondo comma, della
legge regionale n. 42/1989).
I parametri costituzionali che, a giudizio del Collegio,
potrebbero risultare violati dall'art. 3, ottavo e nono comma legge
regionale n. 42, sono l'art. 117, primo comma, e l'art. 128 della
Costituzione, che salvaguardano l'autonomia comunale come ente
interessato all'assetto ed alla utilizzazione del territorio; l'art.
97 della Costituzione poichè il modello procedimentale delineato
dalla regione non è ragionevole nè congruo allo scopo prefisso (di
concentrazione dei vari momenti valutativi e provvedimentali del
procedimento).
I dubbi di costituzionalità ora sollevati sono corroborati dalla
novella introdotta con legge regionale 1 luglio 1993, n. 21, che
individua metodi di coinvolgimento degli enti locali ben più
consistenti: lungi dal determinare l'irrilevanza della questione qui
sollevata (poichè i ricorsi in esame propongono vizi la cui
sussistenza va verificata alla luce della precedente legge, sotto la
cui vigenza sono stati adottati i provvedimenti impugnati), le
modifiche così introdotte sembrano denotare la volontà di emendare
scantonamenti rispetto al paradigma costituzionale, da parte del
legislatore regionale.
La questione, oltre che non manifestamente infondata, si appalesa,
a giudizio del Collegio, anche rilevante ai fini del decidere,
poichè, come si è premesso, dalla sua fondatezza - se ritenuta
dalla Corte costituzionale - deriverebbe l'accoglimento del ricorso,
sotto il profilo indicato all'inizio.

P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ritenutane
la rilevanza e la non manifesta infondatezza, deferisce alla Corte
costituzionale la questione di legittimità costituzionale della
legge della regione Lombardia n. 42/1989, art. 3, commi ottavo e
nono, in relazione agli artt. 117, primo comma e 128 della
Costituzione ed al criterio di ragionevolezza e di buon andamento
dell'amministrazione, di cui all'art. 97, primo comma della
Costituzione;
Sospende il giudizio ed ordina l'invio degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al presidente della Giunta regionale della
Lombardia e di comunicarla al Presidente del Consiglio della regione
Lombardia.
Così deciso in Milano il 14 giugno-17 ottobre 1994 con
l'intervento dei signori:
Il Presidente: MANGIONE
Il consigliere: GIORDANO
Il consigliere relatore: VIGOTTI
95C0519