1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 12-2-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 maggio 2019
Ordinanza del 2 maggio 2019 del Tribunale di Napoli Nord nel procedimento civile promosso da Banca Farmafactoring S.p.a. (gia' Farmafactoring S.p.a.) contro Comune di Sant'Antimo e Banco di Napoli S.p.a.. Enti locali - Norme sulle esecuzioni nei confronti degli enti locali - Limiti - Impignorabilita' delle somme di pertinenza dei medesimi enti destinate a specifiche finalita' - Condizioni di operativita' - Necessaria quantificazione preventiva, con deliberazione semestrale dell'organo esecutivo, degli importi delle somme destinate - Equiparazione dei creditori qualificati a quelli ordinari per assoggettamento al compimento della medesima attivita' finalizzata a rendere inopponibile agli stessi il vincolo posto dalla delibera di impignorabilita'. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), art. 159. (20C00027) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 12-2-2020)

TRIBUNALE ORDINARIO DI NAPOLI NORD
III Sezione civile

Il giudice dell'esecuzione, in persona del dott. Alessandro
Auletta, letti gli atti del procedimento n. 1555/2018, a scioglimento
della riserva che precede:

Considerato in fatto e in diritto quanto segue:

1. Il creditore procedente ha esercitato l'azione esecutiva
mercè atto di pignoramento presso il tesoriere dell'ente locale
esecutato.
2. Il terzo ha fatto constare, nella propria dichiarazione, la
sussistenza di un vincolo di impignorabilità ex art. 159, decreto
legislativo n. 267 del 2000, d'ora innanzi anche TUEL; delibera di
impignorabilità n. 105 del 2017 relativa al I semestre 2018 e
quindi, in thesi, opponibile al procedente avuto riguardo alla data
di notifica del pignoramento (5 marzo 2018).
3. Il creditore ha contestato la dichiarazione.
Ha in specie dedotto esservi stata «violazione dell'ordine
cronologico che si riserva di dimostrare e in radice osserva che il
proprio credito è per un servizio essenziale onde non si potrebbe in
ogni invocare la suddetta delibera'».
Ha ulteriormente articolato le proprie deduzioni con una memoria
di contestazione introduttiva dell'accertamento endoesecutivo ex art.
549 del codice di procedura civile.
4. Con provvedimento assunto in data 8 febbraio 2019 lo scrivente
ha prospettato al creditore la rilevanza e non manifesta infondatezza
di una questione di legittimità costituzionale dell'art. 159 TUEL
nei termini appresso indicati.
5. Con memoria depositata in data 15 marzo 2019 il creditore ha
messo in evidenza che la sussistenza di vincoli di impignorabilità
va dedotta con opposizione da parte del debitore; opposizione nella
specie non promossa, il che imporrebbe di considerare la
dichiarazione di quantità come positiva e quindi procedere
all'assegnazione del credito pignorato.
6. Tale osservazione non è dirimente.
7. Nel caso di specie, infatti, viene in rilievo un vincolo di
impignorabilità posto a tutela di esigenze pubblicistiche, il che
consente al giudice dell'esecuzione di rilevarne la sussistenza anche
d'ufficio (così come, ex lege, può rilevare d'ufficio la nullità
del pignoramento posto in essere in violazione di quanto disposto dal
medesimo art. 159 TUEL).
8. Non rileva quindi se la questione relativa alla opponibilità
del vincolo in questione al creditore procedente emerga a seguito di
opposizione del debitore o (come nella specie) a seguito di
«contestazione» della dichiarazione di quantità ex art. 549 del
codice di procedura civile o, ancora, all'esito del sollevamento
della questione d'ufficio da parte del G.E.
9. Rileva, piuttosto, che l'applicazione dell'art. 159 TUEL
integra, nei termini che si vanno a indicare, la possibile violazione
degli articoli 3, 24 e 117 della Costituzione (questione senz'altro
sollevabile dal giudice dell'esecuzione: v. Corte costituzionale 15
luglio 1976, n. 211).
10. È opportuna, al fine di porre in luce la rilevanza e la non
manifesta infondatezza della questione, una breve digressione sui
contenuti della norma di sospetta incostituzionalità.
L'art. 159 TUEL, ai commi 2 e 3, prevede che i comuni possono,
con delibera da adottarsi periodicamente, rendere operativo un
vincolo di impignorabilità che la legge pone a favore di determinate
classi di creditori, il cui diritto trovi causa:
i) nel pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e
dei conseguenti oneri previdenziali per i tre mesi successivi;
ii) nel pagamento delle rate di mutui e di prestiti
obbligazionari scadenti nel semestre in corso;
iii) nell'espletamento dei servizi locali indispensabili.
La Corte costituzionale (sentenza 18 giugno 2013, n. 211) è
intervenuta su questa disposizione con una pronuncia «manipolativa».
Il giudice delle leggi ha, in particolare, rilevato la
sostanziale identità tra la disposizione scrutinata e quella
(contenuta nell'art. 113 del decreto legislativo n. 77 del 1995)
dichiarata incostituzionale diversi anni prima, sul rilievo che la
stessa implicasse, rispetto alla disciplina prevista per le USL
(così come incisa, a sua volta, dalla sentenza n. 285 del 1995), una
ingiustificata disparità di trattamento quanto alle condizioni di
(in) efficacia del vincolo di impignorabilità.
È stato rilevato che il tertium comparationis a suo tempo
invocato è ancora in vigore cosicchè, pur volendo prescindere dal
fatto che l'art. 159 TUEL abbia sostanzialmente tradito la ratio
decidendi della pronuncia riguardante l'art. 113 decreto legislativo
n. 77 del 1995 (si allude a Corte costituzionale, 20 marzo 1998, n.
69), continuerebbe a sussistere una ingiustificata disparità di
trattamento tra il creditore di una USL (frattanto diventata ASL) e
quello di un ente locale, visto che per il primo e non per il secondo
«l'impignorabilità sarebbe condizionata anche all'osservanza, da
parte dell'esecutato, di un determinato ordine nei pagamenti relativi
a titoli diversi da quelli vincolati».
La Corte costituzionale, dopo avere dichiarato inammissibile la
questione relativa alla previsione del rilievo ufficioso della
impignorabilità (siccome nel giudizio a quo la stessa era stata
fatta valere dal debitore), ha ritenuto fondata la questione sopra
sinteticamente richiamata, concludendo nel senso che l'art. 159 TUEL
è incostituzionale «nella parte in cui non prevede che la
impignorabilità delle somme destinate ai fini indicati alle lettere
a), b) e c) del comma 2 non operi qualora, dopo la adozione da parte
dell'organo esecutivo della deliberazione semestrale di preventiva
quantificazione degli importi delle somme destinate alle suddette
finalità e la notificazione di essa al soggetto tesoriere dell'ente
locale, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati,
senza seguire l'ordine cronologico delle fatture così come pervenute
per il pagamento o, se non è prescritta fattura, delle deliberazioni
di impegno da parte dell'ente stesso».
A mente dell'art. 159 TUEL, come risultante all'esito della
pronuncia manipolativa della Corte costituzionale, e tenuto anche
conto dell'interpretazione prevalente della disposizione nella
giurisprudenza:
1) l'adozione della delibera è sufficiente ai fini del
perfezionamento del vincolo. Il diverso e successivo momento della
notifica al tesoriere incide solo sui «rapporti interni» tra questo e
l'ente debitore, in quanto solo dalla notifica della delibera di
impignorabilità il tesoriere è tenuto a «bloccare» le somme
indicate in tale delibera (e può operare, anche prima della
declaratoria giudiziaria della nullità del pignoramento come se lo
stesso non fosse avvenuto: v. il comma 4);
2) l'emissione di mandati di pagamento a titolo diverso è
fatto estintivo del vincolo;
3) il rispetto dell'ordine cronologico dei pagamenti per
titoli diversi rappresenta un fatto impeditivo del dispiegarsi
dell'effetto estintivo connesso all'emissione dei mandati di
pagamento a titolo diverso.
Stando all'orientamento prevalente, una volta adottata la
delibera in questione, il «blocco» delle somme opera nei riguardi di
tutti i creditori e, per quanto qui interessa, anche nei riguardi di
quelli il cui diritto trovi «causa» in una delle finalità protette
ai sensi dell'art. 159, comma 2, TUEL (ed alla cui protezione è in
definitiva funzionale il vincolo di impignorabilita').
Tuttavia, la questione è disputata se è vero che, in dottrina
(che non è possibile in questa sede citare, stante il divieto
disposto dall'art. 118, comma 3, d. a. c.p.c), si sono profilate due
tesi, autorevolmente sostenute, tese a rimediare a tale «aporia»
sistematica:
a) per taluno si impone una lettura costituzionalmente
orientata alla cui stregua «le limitazioni alla garanzia patrimoniale
ed i vincoli di indisponibilità non sono opponibili al personale
dipendente o convenzionato e a coloro che vantano crediti relativi
alla erogazione dei servizi [...], per i quali [il Comune] ha
vincolato specifici fondi». Ciò anche in considerazione del rilievo
che tra diverse possibili interpretazioni, l'interprete è tenuto ad
accogliere quella più aderente ai principi deducibili dalla
Costituzione, mentre il rilievo della illegittimità costituzionale
costituisce l'ultima ratio alla quale occorre fare ricorso, quanto
nè l'interpretazione letterale sè quella storica e sistematica si
rivelano idonee a conciliare la norma con i valori fondamentali
dell'ordinamento»;
b) per talaltro, invece, occorre procedere al sollevamento di
una questione di legittimità costituzionale ravvisando la
illegittima disparità di trattamento tra i creditori «speciali»
(perchè titolari di crediti «protetti» dalla delibera di
impignorabilita') e i creditori «ordinari» (cioè vantanti diritti la
cui origine si pone al di fuori di tali finalita').
Orbene, questo giudice ritiene che la seconda tesi sia
preferibile alla prima: vero è che la Corte costituzionale si è
orientata costantemente nel senso che la devoluzione di un incidente
di costituzionalità costituisca la extrema ratio, da perseguire
allorchè non siano praticabili interpretazioni della norma di
sospetta costituzionalità che siano tali da ricondurla nell'alveo
della compatibilità con le disposizioni del testo costituzionale.
Nondimeno, il ritenere che la delibera di impignorabilità non
operi riguardo ai creditori «qualificati» si risolverebbe, a ben
vedere, nella surrettizia disapplicazione della norma di legge e non
già nella individuazione di un significato della stessa (da seguire
a preferenza di altro) che elimini, in via esegetica, il contrasto
della stessa con la Costituzione.
In definitiva, va data contezza di una notevole «anomalia» del
sistema normativo, anomalia consistente in ciò, che la disciplina
protettiva sopra illustrata potrebbe finire per pregiudicare i
soggetti protetti o, al più, assoggettare le relative sorti al
compimento della stessa attività che devono compiere i creditori
«ordinari» (ossia dimostrare - o stando all'orientamento da ultimo
seguito dalla S.C. limitarsi ad allegare, con rovesciamento
dell'onere della prova in capo all'ente locale - l'avvenuta
violazione dell'ordine cronologico dei pagamenti, da riguardare, come
detto, alla stregua di fatto estintivo dell'efficacia della delibera
relativamente al creditore procedente).
11. Ciò detto, occorre verificare se, così come profilata, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 159 TUEL nella
parte in cui non prevede che, per i creditori la ragione del cui
diritto sia riconducibile a taluno degli ambiti protetti dalla
delibera di impignorabilità ivi disciplinata, sia rilevante e non
manifestamente infondata.
Sulla rilevanza si deve notare quanto segue.
Dalle premesse del ricorso volto all'emanazione del decreto
ingiuntivo (non opposto e costituente il titolo su cui fonda la
presente esecuzione) si evince chiaramente che il credito vantato
dalla Edison energia S.p.a. (acquistato pro soluto da altra società
che poi lo ha ceduto all'odierno procedente) è relativo al
corrispettivo per il servizio di fornitura di energia elettrica e/o
gas a favore dell'odierno esecutato.
Sulla ricomprensibilità di tale credito tra quelli «qualificati»
(nel senso sopra esposto), è utile il richiamo a quanto previsto dal
decreto ministeriale 28 maggio 1993 (Individuazione, ai fini della
non assoggettabilità ad esecuzione forzata, dei servizi locali
indispensabili dei comuni, delle province e delle comunità montane)
che all'art. 1 menziona il servizio di illuminazione elettrica
(peraltro strumentale, data la sua particolare indispensabilità,
anche alla concreta erogazione degli altri servizi contemplati dalla
disposizione).
Dato che, quindi, il credito in questione attiene ad una delle
finalità protette dalla delibera di impignorabilità e dato che,
allo stato, la delibera di impignorabilità di cui si ha notizia
attraverso la dichiarazione del terzo precluderebbe, di fatto, la
realizzazione di tale credito (dato che il creditore peraltro non ha
allegato alcun pagamento fatto in violazione dell'ordine
cronologico), appare evidente che la pronuncia di incostituzionalità
dell'art. 159 TUEL nel senso sopra indicato si pone in rapporto di
strumentalità necessaria con la definizione del presente processo
esecutivo.
Sulla non manifesta infondatezza vanno anzitutto richiamate le
considerazioni sopra svolte.
In più va evidenziato che una norma - come l'attuale art. 159
TUEL - che si pone l'obiettivo di rendere impignorabili alcune
risorse per consentire l'ordinato svolgimento, da parte dell'ente
locale, dei servizi essenziali, ma che, contestualmente, equipara i
creditori «protetti» da tale delibera a quelli «ordinari» (le ragioni
dei cui crediti cioè non siano riconducibili alle predette cause) si
pone, ad avviso del Tribunale, in non rimediabile contrasto:
con l'art. 3 della Costituzione perchè esprime una soluzione
normativa intrinsecamente irragionevole dato che consente il
raggiungimento di un risultato contrario alla sua ratio e perchè
pone una equiparazione tra fattispecie oggettivamente diverse
(assoggettando il «creditore qualificato» alla stessa sorte del
«creditore ordinario» quanto alla possibilità di «superare» la
delibera di impignorabilita');
con l'art. 24 della Costituzione, perchè esprime una
soluzione contraria al pieno esercizio della tutela esecutiva (che si
pone, a giusta ragione. come un segmento della giurisdizione di cui
va garantita, non meno che per altri, il canone dell'effettivita': v.
tra le tante Cassazione 3 novembre 2011, n. 2747, nonchè Corte
costituzionale 24 luglio 1998, n. 321: «il diritto di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti comprende la fase
dell'esecuzione forzata [...]»);
con l'art. 117 della Costituzione, tenuto conto di quanto
ritenuto, circa l'effettività della tutela esecutiva, anche dalla
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (articoli 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e
protocollo addizionale n. 1 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in
relazione ai quali v. tra le altre Hornsby c. Grecia, sentenza del 19
marzo 1997, in causa n. 18357/91, laddove si è evidenziato che il
diritto alla tutela giurisdizionale «would be illusory in a
Contrasting State's domestic legal system allowed a final, binding
judicial decision to remain inoperative to the detriment of one
party»).
12. Per tutte le ragioni esposte, il Tribunale ritiene rilevante
e non manifestamente infondata la questione di illegittimità
costituzionale sopra illustrate, relative all'art. 159, decreto
legislativo n. 267 del 2000 (cosiddetto TUEL).
Conseguentemente, dispone la sospensione del processo esecutivo e
la rimessione delle predette questioni alla Corte costituzionale, ai
sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale di Napoli Nord, sezione III civile, in persona del
dott. Alessandro Auletta, rimette alla Corte costituzionale la
questione di legittimità costituzionale illustrata in motivazione,
relativa all'art. 159, decreto legislativo n. 267 del 2000
(cosiddetto TUEL);
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale:
Dispone la sospensione del processo esecutivo;
Manda la cancelleria per tutti gli adempimenti di competenza ed
in specie per la notifica della presente ordinanza alle parti e al
Presidente del Consiglio dei ministri nonchè per la comunicazione
della medesima ai Presidente della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.
Aversa, 24 aprile 2019

Il Giudice dell'Esecuzione: Auletta