1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 27-4-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 446 SENTENZA 25 marzo - 14 aprile 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regioni a statuto ordinario - Lazio - Farmacie - Obbligo di chiusura annuale per ferie - Non fondatezza. (Legge reg. Lazio 3 giugno 1975, n. 42, art. 10). (Cost., art. 117). Regioni a statuto ordinario - Piemonte - Farmacie - Obbligo di chiusura infrasettimanale - Non fondatezza. (Legge reg. Piemonte 27 agosto 1982, n. 22, art. 3, secondo comma). (Cost., artt. 41 e 117) (088C0605) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 27-4-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della legge
della Regione Lazio 3 giugno 1975, n. 42 (Norme sulla disciplina
dell'orario, dei turni e delle ferie delle farmacie del Lazio) e
dell'art. 3 comma secondo della legge della Regione Piemonte 27
agosto 1982, n. 22 (Orari, ferie e turni delle farmacie), promosso
con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 6 maggio 1981 dal TAR per il Lazio sul
ricorso proposto da Piram Sergio ed altri contro l'Ordine dei
farmacisti di Roma ed altri, iscritta al n. 263 del registro
ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 212 dell'anno 1983;
2) ordinanza emessa il 25 gennaio 1984 dal TAR per il Piemonte
sul ricorso proposto da Bertolini Sergio contro l'Unita Sanitaria
Locale n. 52 ed altri, iscritta al n. 837 del registro ordinanze 1984
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 301
dell'anno 1984;
Visti gli atti di costituzione dell'Ordine dei Farmacisti di Roma,
di Bertolini Sergio, nonchè gli atti di intervento delle Regioni
Lazio e Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi gli avvocati Vincenzo Colacino e Giuseppe Ramadori per
l'Ordine dei Farmacisti di Roma, Giuseppe Lagonegro per la Regione
Lazio e Mario Sanino per la Regione Piemonte;
Ritenuto in fatto
1. - L'art. 10 della Legge Regione Lazio 3 giugno 1975 n. 42
impone l'obbligo alle farmacie urbane e rurali di osservare turni di
chiusura annuale per ferie non inferiori a venti giorni e non
superiori a trenta, secondo turni stabiliti con decreto del
competente Medico provinciale su proposta dell'Ordine provinciale dei
Farmacisti e sentiti i Sindaci e gli ufficiali sanitari dei comuni
interessati.
Il TAR del Lazio, esaminando il ricorso proposto da taluni
titolari di esercizi farmaceutici in Roma avverso il decreto del
Medico provinciale (applicativo della norma suddetta) di
determinazione dei turni di chiusura per l'anno 1976 (e ritenutolo
ammissibile perdurando la pendenza, a carico di uno almeno dei
ricorrenti, di un procedimento disciplinare in ragione del mancato
adempimento dell'obbligo di chiusura) ha dichiarato (con ordinanza
del 6 maggio 1981, pervenuta alla Corte costituzionale il 21 marzo
1983) non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale della norma regionale in relazione all'art. 117 Cost.
Dopo aver premesso che la rilevanza della questione nel giudizio
si concreta nel fatto che un'eventuale dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell'art. 10 della Legge regionale
citata comporterebbe l'invalidità in via derivata del provvedimento
impugnato, osserva il TAR che può fondatamente dubitarsi della
possibilità per le Regioni a statuto ordinario di emanare norme
aventi ad oggetto l'imposizione di un obbligo di chiusura annuale per
ferie degli esercizi farmaceutici, con riguardo ai limiti della sfera
di attribuzioni in materia trasferite alle Regioni ed ai principi
fondamentali, sulla materia stessa, desumibili dalla legislazione
statale vigente.
Ad avviso del TAR infatti la legislazione statale in tema di
disciplina del servizio di assistenza farmaceutica non solo non
prevede la chiusura per ferie delle farmacie ma anzi chiaramente (se
pur non espressamente) la esclude.
A detta conclusione dovrebbe giungersi in base all'esame dell'art.
119 T.U. LL. SS. (sull'obbligo di mantenere "ininterrottamente" il
regolare esercizio della farmacia), dell'art. 29 R.D. 30 settembre
1938 n. 1706 (sul riposo settimanale) e dell'art. 11 Legge 2 aprile
1968 n. 475 (sulla possibilità di sostituzione temporanea del
titolare solo per motivi di famiglia o per " ferie annuali", con il
che si presupporrebbe l'ininterrotta apertura dell'esercizio stesso
per tutto l'anno).
Così individuato il senso della normativa statale, prosegue il
TAR, può ancora affermarsi che la esigenza di continuità del
servizio costituisce non una disciplina di dettaglio bensì un
principio fondamentale della materia, come tale non derogabile
dall'autonomia legislativa regionale.
La disposizione in esame sarebbe infatti ispirata alla medesima
ratio sottesa ad una serie di previsioni proprie della legislazione
del settore (procedure concorsuali per l'assegnazione degli esercizi,
personalità delle autorizzazioni, disciplina delle piante organiche,
indennità a favore di farmacie rurali, controlli sulla gestione,
decadenze) dalle quali può evincersi l'intento del legislatore
statale di assicurare rigorosamente la massima efficienza,
professionale ed organizzativa, nell'espletamento di un servizio
finalizzato alla tutela della salute pubblica.
Nè gioverebbe obiettare, in contrario, che il fulcro della legge
regionale sul punto sta nell'assicurare il diritto alle ferie,
poichè tale interesse deve ritenersi senz'altro subordinato a quello
prevalente alla tutela della salute assicurato dalla continuità del
servizio che i farmacisti svolgono nella loro preminente qualità di
professionisti sanitari.
2. - Argomentazioni del tutto analoghe sono state svolte dal TAR
del Piemonte avanti il quale è stato impugnato il provvedimento
determinativo dei turni di chiusura infrasettimanale (deliberato dal
comitato di gestione dell'U.S.L. n. 52 di Galliate) in applicazione
dell'art. 3, secondo comma, della Legge Regione Piemonte 27 agosto
1982 n. 22.
Richiamata espressamente l'ordinanza di rimessione alla Corte
costituzionale pronunciata dal TAR del Lazio, il TAR del Piemonte
osserva che il problema si presenta, nel merito, in termini analoghi
anche se la discussione è circoscritta, nel caso al suo esame,
all'imposizione della chiusura di un secondo giorno feriale alla
settimana.
Poichè infatti il provvedimento impugnato riguarda la sola
determinazione dei turni di chiusura infrasettimanale, la questione
deve essere necessariamente limitata alla disposizione del secondo
comma dell'art. 3 della Legge regionale citata, e non può
evidentemente estendersi alla valutazione del terzo comma, nel quale
si dispone sull'analogo obbligo di chiusura annuale per ferie. In
ogni caso, prosegue il Tribunale rimettente, tutti i dubbi espressi
nell'ordinanza del TAR del Lazio permangono anche se riferiti
all'ipotesi più contenuta del caso di specie; sia la chiusura
prolungata per ferie che l'interruzione ripetuta del servizio per
più giorni alla settimana sembrano infatti non conciliarsi con le
esigenze primarie dell'assistenza farmaceutica che si rinvengono
nella necessaria continuità e diffusione territoriale del relativo
servizio pubblico, ed appaiono esorbitare dai principi fondamentali
della materia non derogabili dall'autonomia legislativa delle
Regioni.
Nemmeno assume pregio, ad avviso del TAR del Piemonte, il rilievo
che la legge regionale miri ad assicurare maggior tutela
all'integrità psicofisica dei lavoratori degli esercizi
farmaceutici, attuando altresì la par condicio dei medesimi nei
confronti dei numerosi altri che in vari settori usufruiscono ormai
normalmente di un secondo giorno di riposo settimanale.
A parte la prevalenza dell'interesse alla tutela della salute
pubblica, prosegue il TAR, non è rinvenibile nel sistema una regola
generale che limiti l'attività lavorativa settimanale a soli cinque
giorni, ma è tuttora diffusa la settimana lavorativa di sei giorni
in ampi settori dell'impiego pubblico statale, ed in particolare in
quello del personale delle USL, assai vicino, per affinità di
compiti, al personale ora considerato.
La norma censurata, attraverso l'imposizione di un obbligo di
chiusura supplementare settimanale delle farmacie, verrebbe per altro
verso a porsi in contrasto con il principio costituzionale della
libertà di iniziativa economica privata (art. 41), in quanto
suscettibile di incidere oltre misura sulla gestione della relativa
impresa commerciale, supporto essenziale per lo svolgimento della
professione del farmacista.
Ciò tanto più ove si consideri che l'imposizione dell'obbligo
non sembrerebbe lo strumento unico o il più idoneo al perseguimento
di particolari finalità di pubblico interesse.
3. - Nel giudizio innanzi a questa Corte si sono costituiti
l'Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, la Regione Lazio, il
dott. Sergio Bertolini e la Regione Piemonte.
L'Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma ha chiesto che la
Corte dichiari l'infondatezza della questione e contesta in primo
luogo che la normativa statale escluda ogni possibilità di chiusura
delle farmacie per un periodo di ferie annuali.
Ha poi rilevato che, se da un lato può effettivamente
riconoscersi valore di principio generale all'esigenza di assicurare
al servizio farmaceutico la massima efficienza, la regolamentazione
dei turni di chiusura delle farmacie costituisce semplicemente una
normativa di specie, o di dettaglio, che non può assurgere a limite
di conformità per la legislazione regionale la quale può quindi
disciplinare nel modo in concreto più opportuno le modalità di
espletamento del servizio nel suo complesso.
La Regione Lazio, svolgendo argomentazioni del tutto analoghe, ha
concluso per l'infondatezza della questione ed ha sostenuto che la
normativa regionale ha fissato, in sostanza, criteri oggettivi che
meglio garantiscono il servizio pubblico e finalizzano la disciplina
dei turni di ferie esclusivamente ad un maggior ordine; ciò nel
rispetto delle attribuzioni e delle funzioni stabilite dagli artt.
117 e 118 Cost.
Il dottor Bertolini, ricorrente avanti il TAR del Piemonte, si è
costituito chiedendo che la Corte dichiari la illegittimità
costituzionale dell'art. 3, secondo comma, Legge Regione Piemonte 27
agosto 1982 n. 22, per i profili sollevati dall'ordinanza di
rimessione.
La Regione Piemonte, premesso che la norma censurata ha
semplicemente disposto che le farmacie usufruiscono di una giornata
intera o di due mezze giornate di chiusura per riposo
infrasettimanale, ha sostenuto che è proprio l'esistenza dei turni
feriali e festivi che permette di comporre il principio di
continuità del pubblico servizio con il principio costituzionale
dell'art. 36 comma terzo, che garantisce il diritto al riposo per
tutti i lavoratori; l'obbligo dei turni, peraltro, sarebbe già
presente nella normativa statale, e proprio nel regolamento per il
servizio farmaceutico, citato dal TAR rimettente, allorchè vengono
regolate le chiusure feriali e festive degli esercizi farmaceutici.
Quanto alla prospettata violazione dell'art. 41 Cost., ha
osservato la Regione che, se si parte dal concetto (condiviso dal
giudice a quo) che le farmacie costituiscono stabilimenti di pubblico
servizio, la conseguenza è che nei confronti di tale tipo di
imprese, l'autorità deve avere potestà di controllo, conformative e
simili: l'art. 41 Cost. risulterebbe quindi totalmente fuori luogo
perchè non è riferibile ai pubblici servizi gestiti nella forma
dell'impresa privata, che formano oggetto di normative speciali che
possono semmai fare capo all'art. 43 e non all'art. 41 Cost.
Considerato in diritto
1. - I giudizi, concernendo questioni analoghe, possono essere
riuniti e decisi congiuntamente.
2. - Occorre preliminarmente rilevare, in relazione a quanto
osservato in udienza dalla difesa della Regione Lazio, che con legge
2 giugno 1980 n. 45 la detta Regione ha provveduto ad emanare una
nuova disciplina dell'orario, dei turni e delle ferie delle farmacie,
la quale, all'art. 10, modifica la precedente normativa ed introduce
la possibilità di ridurre il periodo obbligatorio di chiusura
feriale a domanda dell'interessato e previo parere dell'Ordine
provinciale dei farmacisti.
L'innovazione legislativa non comporta tuttavia effetti sul
giudizio innanzi questa Corte poichè avanti il TAR del Lazio è in
discussione la legittimità di un provvedimento applicativo della
norma regionale impugnata il quale proprio da una eventuale
dichiarazione d'incostituzionalità di quest'ultima trarrebbe in via
derivata la sua invalidità, secondo quanto, sul punto della
rilevanza, ha esaurientemente motivato il giudice a quo.
3. - Ciò posto, la Corte è chiamata in primo luogo a giudicare
se le norme regionali impugnate (art. 10 L.R. Lazio n. 42 del 3
giugno 1975 e art. 3, secondo comma, L.R. Piemonte n. 22 del 27
agosto 1982) nella parte in cui, rispettivamente, impongono agli
esercizi farmaceutici gli obblighi di chiusura annuale per ferie e di
un ulteriore turno di riposo settimanale, violino l'art. 117 Cost.
per contrasto con il principio fondamentale della continuità del
servizio farmaceutico stabilito, in materia, dalle leggi dello Stato.
4. - La questione non è fondata.
Come è detto in narrativa entrambe le fattispecie esaminate dai
giudici remittenti si presentano in termini del tutto analoghi: sia
la chiusura annuale per ferie che l'ipotesi, più contenuta,
dell'ulteriore turno di chiusura infrasettimanale sono state ritenute
in contrasto con l'indispensabile requisito della continuità del
servizio di assistenza farmaceutica.
La tesi postula necessariamente che nella legislazione statale sia
rinvenibile, quale espressione di un principio fondamentale,
l'esigenza in termini assoluti di continuità nell'apertura di
ciascun esercizio farmaceutico, senza interruzione alcuna, nell'arco
dell'intero anno, nè per ferie nè per riposo infrasettimanale.
Invero, dall'esame delle norme invocate a fondamento di tale
asserzione (art. 119 T.U.L.S.; art. 29 R.D. n. 1706 del 30 settembre
1938; art. 11 legge 2 aprile 1968 n. 475), mentre risulta da un lato
evidente che il legislatore ha senz'altro inteso garantire, sotto il
profilo della continuità, la massima efficienza organizzativa e
professionale di un servizio direttamente finalizzato alla tutela
della salute pubblica, risulta però altrettanto chiaro che, nelle
stesse sedi normative ove tale obiettivo è delineato, le relative
modalità di attuazione non sono state regolate in modo del tutto
rigido ma ne è stato invece demandato il coordinamento ad una
previsione di ordine generale sui turni di apertura (diurna,
notturna, per riposo settimanale), da stabilirsi in relazione alle
esigenze pratiche locali proprio per consentirne un costante
adeguamento alle effettive necessità.
Il quadro normativo delineato dai giudici a quibus va inoltre
completato richiamando la norma di cui all'art. 1 lettera l) e
lettera m) del d.P.R. 14 gennaio 1972 n. 4 che, attribuendo
espressamente al legislatore regionale il compito di provvedere alla
formazione e revisione della pianta organica delle sedi
farmaceutiche, di vigilare sulla efficienza del servizio, di
autorizzare la gestione provvisoria degli esercizi non ancora
assegnati definitivamente, ribadisce l'intento di realizzare,
attraverso valutazioni che potranno essere compiute solo in sede
locale, l'ottimale funzionamento del servizio nel suo insieme.
5. - Ora, come questa Corte ha affermato sin dalla sentenza n. 49
del 1958 (e ribadito nelle sentenze n. 41 del 1966, n. 88 del 1973,
n. 102 del 1979, n. 83 del 1982, n. 153 del 1985) i principi
stabiliti dalle leggi dello Stato non sono ovviamente tutte le regole
della legge statale, ma da tali regole va desunta la ratio
ispiratrice da cui la Regione, o la Provincia, non devono discostarsi
nel soddisfare le condizioni particolari e gli interessi propri al
loro territorio.
Nella specie, alla stregua di quanto prima rilevato, la ratio
della legge ed il principio che ne va ricavato sono quelli della
continuità nell'assistenza farmaceutica prestata, in un adeguato
ambito territoriale, dal servizio nel suo insieme e non già dalla
singola farmacia. Resta quindi alla competenza del legislatore
regionale il compito di assicurarne la realizzazione provvedendo, nel
rispetto delle norme costituzionali e degli altri principi fissati
nelle leggi dello Stato, alla necessaria disciplina di dettaglio, ivi
compresa, indubbiamente, la razionale previsione di turni di apertura
adeguatamente coordinati tra loro sia temporalmente che
territorialmente.
Entrambe le norme regionali impugnate, nella loro
discrezionalità, hanno ritenuto di raggiungere tale risultato,
nonchè - e non va dimenticato - quello del necessario equilibrio tra
il principio di continuità del servizio farmaceutico e quello di cui
all'art. 36, terzo comma, Cost., che garantisce a tutti i lavoratori
il diritto al riposo, nelle sue diverse forme, ponendo un obbligo di
chiusura annuale per ferie e di riposo infrasettimanale con
valutazioni immuni da irragionevolezza che sfuggono pertanto al
sindacato di questa Corte.
6. - Analoghe considerazioni vanno infine espresse nei confronti
dell'ulteriore censura dedotta avverso l'art. 3, secondo comma, della
Legge Regione Piemonte 27 agosto 1982 n. 22 in riferimento all'art.
41 della Costituzione.
Tenuto per fermo che lo svolgimento di una professione sanitaria
quale quella in esame inerisce in primo luogo ad un servizio di
pubblica necessità le cui finalità non possono essere condizionate
o snaturate con il richiamo all'aspetto privato ed imprenditoriale
dell'esercizio farmaceutico, basterà osservare che la norma
impugnata si muove chiaramente in direzione di una uniformità di
trattamento tra i lavoratori del settore e di un ampliamento del
diritto al riposo settimanale cui l'evoluzione della collettività
sociale tende indubbiamente a conferire maggiore rilievo e più
adeguata durata.
Ravvisata quindi l'esistenza in concreto di ragioni di utilità
sociale legittimanti la compressione dell'iniziativa economica
privata, la Corte non può che ribadire (con ciò conformandosi ad un
orientamento già costantemente espresso: v. ad es. sentt. nn. 137
del 1971 e 20 del 1980) che il suo potere "di giudicare in merito
alla utilità sociale alla quale la Costituzione condiziona la
possibilità di incidere sui diritti della iniziativa economica
privata concerne solo la rilevabilità di un intento legislativo di
perseguire quel fine e la generica idoneità dei mezzi predisposti
per raggiungerlo".
Anche detta questione deve pertanto essere dichiarata non fondata.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 10 della Legge della Regione Lazio 3 giugno 1975 n. 42
(Norme sulla disciplina dell'orario, dei turni e delle ferie delle
farmacie del Lazio) sollevata, con l'ordinanza in epigrafe, dal TAR
del Lazio in riferimento all'art. 117 della Costituzione;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, secondo comma, della Legge della Regione Piemonte 27
agosto 1982 n. 22 (Orari, ferie e turni delle farmacie) sollevata,
con l'ordinanza in epigrafe, dal TAR del Piemonte in riferimento agli
artt. 41 e 117 della Costituzione.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 14 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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