1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 14-3-2007
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 82 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 settembre 2006
Ordinanza emessa il 11 settembre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da La Delfa Adolfo ed altra contro Consorzio per l'Area di Sviluppo Industriale del Calatino ed altri. Giustizia amministrativa - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana art. 23. (007C0257) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 14-3-2007)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953.
Sul ricorso n. 1134/05 R.G., proposto da La Delfa Adolfo e Frasca
Carmelina, rappresentati e difesi dall'avv. Maria Concetta La Delfa a
e dall'avv. Emilio Castorina, con domicilio eletto presso lo studio
del secondo in Catania, Piazza Roma n. 9 e motivi aggiunti ad esso;
Contro il consorzio per l'Area di Sviluppo Industriale del
Calatino, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentato e difesa dall'avv. Giacomo Agati, con domicilio eletto
in Catania via Galermo, 129/A presso avv. Salvatori Spampinato, e nei
confronti di Regione Siciliana, Assessorato regionale industria,
ministero delle infrastrutture e dei trasporti, commissario delegato
per emergenza rifiuti e tutela acque, tutti rappresentanti e difesi
dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio ex lege in Catania, via
Vecchia Ognina, 149, per l'annullamento con il ricorso introduttivo:
della determina del direttore generale del Consorzio di
sviluppo industriale numero 15 dell'8 febbraio 2005, avente ad
oggetto «deduzioni sulle osservazioni presentate dagli interessati
alle procedure espropriativa e per le opere di completamento e di
ammodernamento dell'impianto di depurazione e conseguente impianto di
interconnessione per riuso delle acque reflue» pervenuta in data
26 febbraio 2005, con la quale sono state respinte le osservazioni
presentate dai ricorrenti ai sensi dell'articolo 16 della d.P.R.
8 giugno 2001 numero 327;
delle controdeduzioni dei progettisti alle osservazioni dei
ricorrenti trasmesse con nota prot. 3532 del 21 ottobre 2004;
del progetto dell'opera con relazione ed elaborati tecnici;
del piano particella d'esproprio e della relazione di stima;
dell'atto del 29 luglio 2004 prot. 2764;
di tutti provvedimenti non conosciuti elencati nella
determina del direttore generale numero 15 dell'8 febbraio 2005 e
più precisamente: della determina D.G. n. 133 del 24 settembre 2002,
con la quale è stato approvato amministrativamente il progetto
esecutivo relativo alle «Opere di completamento e di ammodernamento
dell'impianto di depurazione»; della determina D.G. n. 134 del
24 settembre 2002, con la quale è stato approvato
amministrativamente il progetto esecutivo relativo alle «Opere di
completamento a valle dell'impianto di depurazione per il riuso delle
acque reflue»; dell'Accordo di programma quadro tutela delle acque e
gestione integrata delle risorse idriche - opere fognarie, depurative
e di riuso, stipulato in data 23 dicembre 2003, tra i Ministeri
competenti, la regione Sicilia ed il commissario delegato per
l'emergenza ambientale e la tutela delle acque (A.P.Q.); della
delibera C.D. n. 13 del 15 marzo 2004, con la quale è stato
unificato in unico intervento per le «Opere di completamento ed
ammodernamento dell'impianto di depurazione e conseguente impianto di
interconnessione per il riuso delle acque reflue» il cui progetto
esecutivo sarebbe in corso di approvazione tecnico amministrativa;
con i motivi aggiunti al ricorso:
dell'atto di autorizzazione dell'ufficio del genio civile
di Catania prot. n. 29783/04, prodotto in giudizio dal Consorzio
resistente;
dell'atto di autorizzazione dell'Ufficio del genio civile
di Catania prot. n. 37797 del 27 dicembre 2004, prodotto in giudizio
dal Consorzio resistente;
dell'atto di autorizzazione e nulla osta idraulico
dell'Ufficio del genio civile di Catania prot. n. 29785 del
27 ottobre 2004, prodotto in giudizio dal Consorzio resistente;
di tutti gli atti e del giudizio di validazione contenuti
nel Verbale di validazione del progetto esecutivo ex art. 47 d.P.R.
n. 554/1999 dell'11 marzo 2005, prodotto in giudizio dal Consorzio
resistente, nonchè del medesimo progetto esecutivo;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione nel giudizio del Consorzio ASI;
Visti i motivi aggiunti al ricorso introduttivo;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, all'udienza pubblica del 6 luglio 2006, il
Referendario dott. Salvatore Gatto Costantino;
Uditi altresì gli avvocati delle parti, come da relativo
verbale;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue.
I n f a t t o
I ricorrenti, proprietari di un fondo sito in agro del comune di
Grammichele, meglio identificato in atti, espongono di avere ricevuto
il 29 luglio 2004 l'avvio del procedimento per l'espropriazione di
parte del fondo di loro proprietà finalizzata alla realizzazione
delle «opere di completamento ed ammodernamento dell'impianto di
depurazione e conseguente impianto di interconnessione per il riuso
delle acque reflue», apprendendo così, per la prima volta,
dell'esistenza di detto progetto e delle relative procedure di
esproprio.
Proposte nei termini le loro osservazioni, i coniugi ricorrenti
le vedevano respinte con il primo dei provvedimenti in epigrafe, con
il quale il responsabile del procedimento aderiva alle
controdeduzioni dei progettisti e confermava le previsioni
progettuali ed espropriative.
Avverso detto diniego ed i provvedimenti in esso pure richiamati,
sia progettuali che procedimentali, i ricorrenti hanno quindi
proposto l'odierno gravame, con l'atto notificato il 29 aprile 2005 e
depositato il 10 maggio successivo, con il quale hanno dedotto le
seguenti censure:
I) 1 - Violazione dell'art. 10 comma 1 e dell'art. 11 del
d.P.R. n. 327/2001; omesso avviso dell'avvio del procedimento di
apposizione del vincolo preordinato all'esproprio; 2 - Omesso avviso
dell'avvio del procedimento (legge n. 241/1990; legge regionale
n. 10/1991); 3 - Violazione e falsa applicazione dell'art. 16 comma
4, d.P.R. n. 327/2001; 4 - Incompetenza del Consorzio ASI;
II) Eccesso di potere per cattivo esercizio della
discrezionalità tecnica nella allocazione dell'opera e nella
redazione del progetto - Illegittimità derivata della determina
n. 15 dell'8 febbraio 2005 - Motivazione insufficiente - Violazione
del D.M. n. 185/2003 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e
travisamento di fatti - violazione della legge regionale 27 dicembre
1978, n. 71, art. 2, comma 5.
Alla udienza pubblica del 6 luglio 2006 la causa è stata
trattenuta in decisione.

I n D i r i t t o

Parte ricorrente lamenta l'illegittimità della procedura
espropriativa posta in essere dal Consorzio in relazione al suddetto
immobile, per violazione dei diritti di partecipazione al
procedimento stesso previsti dalla legge e per difetto di
motivazione, oltre che per incompetenza del Consorzio a procedere
alle espropriazioni.
I) Il ricorso è rivolto avverso più provvedimenti, tra i quali
l'Accordo di programma quadro, sottoscritto tra i Ministeri meglio
ivi indicati, la regione Sicilia ed il commissario delegato per
l'emergenza idrica nella Regione Sicilia; l'intervento in esame,
inoltre, risulta rientrare nell'art. 141 comma 4 legge n. 388/2000 ed
ai sensi dell'art. 2 dell'O.P.C.M. 3136 del 2001 esso è da
intendersi compreso nelle competenze di quest'ultimo (cfr. la nota
del commissario delegato prot. 122 del 17 febbraio 2004 allegata in
atti nella produzione dell'Avvocatura). I provvedimenti oggetto di
gravame sono dunque tutti avvinti da evidente nesso di unicità
procedimentale all'Accordo di programma quadro che approva
l'intervento così come poi posto in essere dal Consorzio (anche
perchè, in base a quanto comunicato nella predetta nota,
l'approvazione del progetto spetta al Commissario), in esecuzione del
quale è stato unificato in unico progetto l'intervento prima diviso
in due atti separati (delibera C.D. n. 13 del 15 marzo 2004); ed
infine gli atti impugnati sono stati adottati all'esito di una
procedura posta in essere dal concerto tra le varie autorità
coinvolte nel suddetto accordo di programma ed il Presidente della
regione nell'esercizio dei poteri a questo conferiti in qualità di
commissario delegato di protezione civile per l'emergenza riuniti e
tutela delle acque nella Regione Sicilia (O.P.C.M. 3136 del 25 maggio
2001, come successivamente prorogata ed integrata).
Pertanto, il Collegio deve affrontare la questione relativa alla
competenza inderogabile recentemente attribuita al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio per la cognizione di vicende quale
quella in esame.
Tale competenza sorge per effetto della norma di cui alla legge
n. 21/2006, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio
2006, che, all'art. 3, per quel che qui rileva dispone:
...omissis... «2-bis. In tutte le situazioni di emergenza
dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, la competenza di primo grado a conoscere della
legittimità delle ordinanze adottate e dei consequenziali
provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per
l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con sede in Roma.
2-ter. Le questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio è definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge.
2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata può riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame è attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3, in quanto il
potere amministrativo che è stato esercitato nell'adozione dei
provvedimenti impugnati coinvolge direttamente funzioni e potestà
commissariali; inoltre l'impugnazione è stata rivolta avverso
provvedimenti commissariali veri e propri (l'Accordo di programma
quadro).
Pertanto, la fattispecie in esame rientra pienamente nel novero
delle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5,
comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 e dei «consequenziali
provvedimenti commissariali applicativi».
Il collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimità costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sarà esposto nei seguenti paragrafi e come
già fatto in ordine ad altra fattispecie per la cui decisione è
venuta in rilievo la medesima norma (cfr. Tribunale amministrativo
regionale Sicilia, I, ord. n. 90 del 7 marzo 2006).
I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere è di tutta evidenza. Il collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della
incostituzionalità di essa e quindi non ritenesse necessario
investire il giudice delle leggi della relativa questione - a
trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio, e
ciò per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione ai procedimenti pendenti e quindi anche per
il procedimento odierno, trattenuto in decisione dopo l'entrata in
vigore della disciplina in esame (la quale è stata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale del 23 gennaio 2006 ed è entrata in vigore il
giorno successivo alla sua pubblicazione).
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalità, osserva il
collegio che la normativa introdotta dal legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater, della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2, comma 1. lettera «c) della legge n. 225/1992,
richiamato dall'art. 5 comma 1 legge cit.) essi sono adottati per
fare fronte a situazioni che «per intensità ed estensione debbono
essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
III) Anzi, sotto questo aspetto, la norma è altresì
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1 della legge 24 febbraio 1992,
n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera disposizione
normativa, i casi in cui (ex art. 2 comma 1 lettera c) della legge
n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e poteri
straordinari alle calamità naturali, catastrofi o gli altri eventi
che richiedano tale intervento per intensità ed estensione. La
previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2 lettera a) e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2 lettera b).
Quindi, il sistema della Protezione civile è articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Sicchè per ogni tipologia
territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza è
chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo più vicino
alla concreta dimensione delle comunità colpite e della natura
dell'emergenza, secondo un chiaro criterio di sussidiarietà e senza
escludere - funzionalmente e residualmente - che determinate funzioni
siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di più
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformità possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizioni delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessità che di esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992 posto che assegna la competenza funzionale a conoscere
delle relative questioni al Tribunale amministrativo regionale Lazio
(e quindi spinge l'interprete a dover ritenere che il legislatore
abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale di
qualsiasi questione, inerente la protezione civile, richieda
interventi extra ordinem).
Il problema acquista uno spessore considerevole se solo si
riflette sul fatto che, «ordinariamente», tali provvedimenti «extra
ordinem» delegano quali commissari per l'emergenza il Presidente
della regione o altri organi locali già titolari di poteri propri in
quella materia; in tal senso, spesso non fanno altro che «istituire»
poteri e programmi di emergenza affidandoli quindi (per nomina o
delega), a quegli stessi organismi regionali o comunque locali che
con i poteri ordinari loro conferiti dall'Ordinamento non hanno
saputo fare fronte alle cause che hanno determinato l'emergenza (come
il caso dell'emergenza rifiuti, o dell'emergenza idrica, o
dell'emergenza traffico). Pertanto, l'effetto di tale prassi è
essenzialmente quello di rendere i provvedimenti degli organi
regionali «rafforzati» sotto il profilo della capacità di derogare a
norme dell'Ordinamento; a tale già rilevante «alterazione»
dell'Ordinamento medesimo, si aggiunge quindi una ulteriore «tutela»
giurisdizionale, sottraendo la cognizione della lite ai Tribunale
amministrativo regionale regionali su provvedimenti che sono e
restano a tutti gli effetti locali per provenienza soggettiva oltre
che per effetti, per affidarla ad un unico giudice nazionale con il
quale essi non hanno alcun collegamento «naturale».
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'articolo 5 della legge n. 225 del 1992, è attribuito
al Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di
emergenza in ipotesi di calamità naturali, ed a seguito della
dichiarazione di emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso
Presidente del Consiglio dei Ministri o, su sua delega, il Ministro
dell'interno possano adottare ordinanze in deroga ad ogni
disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo .998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale.
queste ultime due previsioni, inoltre, sono già stata
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicchè deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'articolo 4, comma 4, della legge della legge regionale
Campania n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al
Sindaco di Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del
2001 del Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla
cui soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto
con l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte Cost.
n. 82/2005).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107 comma 1 lettere b) e c), d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
è irragionevole per contraddittorietà e disparità di trattamento
processuale, poichè utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualità degli interessi pubblici coinvolti, nonchè per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poichè implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
IV) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta indubbia violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilità di
tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma;
detta tutela ne risulta minorata, per la evidente maggiore
difficoltà di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Ciò vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti, in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», perciò stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, è nello stesso modo applicabile. Accade infatti, nel caso
presente, che chi abbia già un giudizio pendente davanti al
Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia
ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove nella
propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlerà più
diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalità va ravvisato, inoltre,
nella violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno può essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma «che vi possa essere una designazione tanto da
parte del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio è in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte n. 393 del 2002. Come la Corte
ha insegnato, perchè tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che è proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalità si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e ciò ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-Tribunale
amministrativo regionale»). Così facendo, in sostanza, il
legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non è di secondo
grado e che finisce per costituire un doppione del già espletato
giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilità di
inquadramento tra i rimedi noti e tipizati (appello, revocazione,
reclamo). Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale
risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio; e se ne
trae conferma da una recente decisione della Corte costituzionale,
che, sebbene in relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto
modo di affermare un principio generale, che è quello della
appartenenza della competenza territoriale alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del
2006 afferma, anzi, ribadisce (come testualmente essa si esprime,
citando sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del
giudice naturale precostituito per legge non è affatto estranea «la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del
giudizio»(sentenze.. n. 251 del 1983 e n. 410 del 2005)».
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
già il collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La
regola è che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte
soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti
di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito;
giammai è prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato
a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad avviso del
collegio, siffatta disciplina integra altresì violazione del
principio del «giusto processo», di cui all'art. 11, comma primo,
della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il giusto
processo regolato dalla legge». Sempre con riferimento ai processi
pendenti, infatti, la parte soccombente nel giudizio cautelare
verrebbe ad essere fornita di uno strumento giurisdizionale anomalo e
atipico a tutela della propria (legittima, ma da esercitare in modi
conformi ai principi costituzionali) aspirazione ad ottenere una
pronuncia favorevole in secondo grado (che deve tuttavia essere un
vero giudizio di secondo grado, e non, si ribadisce, un inedito
duplicato del giudizio di primo grado).
Ciò comporterebbe altresì una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» testè richiamato.
VI) Da ultimo, si rileva un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, e che deriva in via immediata e
diretta dall'analisi appena esposta. La norma in esame, infatti,
viola l'art. 23 dello Statuto della regione Sicilia (legge
costituzionale n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli
organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive
sezioni per gli affari concernenti la regione. Le sezioni del
Consiglio di Stato e della Corte dei conti svolgeranno altresì le
funzioni, rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati, di
accordo, dai Governi dello Stato e della regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente della regione
sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma è
stata «interpretata» dall'art. 5 del decreto legislativo 6 maggio
1948, n. 654, contenente norme per l'esercizio delle funzioni
spettanti al Consiglio di Stato nella regione Sicilia, il quale
prevede che il Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni
devolute dalla legge al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
nei confronti di atti e provvedimenti definitivi
«dell'amministrazione regionale e delle altre autorità
amministrative aventi sede nel territorio della regione».
Osserva il collegio che già con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975 n. 61, dichiarando l'illegittimità
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40, legge 6 dicembre
1971, n. 1034 alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, è stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1 decreto legge 15 maggio 1946, n. 455,
comprendendosi in tale categoria le controversie sorte da
impugnazione di atti amministrativi di autorità centrali aventi
effetti limitati al territorio regionale ovvero concernenti pubblici
dipendenti in servizio nella regione siciliana» (Consiglio Stato,
sezione VI, 26 luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/2006, in esame, è costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello Statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, riserva al Consiglio di
giustizia amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorità centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
Se le controversie quali quella in esame fossero sottratte alla
competenza del Tribunale amministrativo regionale Sicilia, in primo
grado e, affidate alla cognizione dal Tribunale amministrativo
regionale Lazio, fossero decise da quest'ultimo, si radicherebbe, per
tale motivo, la cognizione sulla lite in appello del Consiglio di
Stato e non della sua Sezione costituita dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la regione Sicilia, avente competenza funzionale
sulle liti rientranti nella previsione statutaria siciliana appena
citata. Per mero scrupolo espositivo, si deve rilevare che in
proposito non potrebbe obiettarsi che la norma «sposta» solo la
cognizione della lite nel primo grado di giudizio, facendo salva
quella d'appello: se così fosse, per la regione Sicilia, la norma
dovrebbe essere ulteriormente tracciata di irragionevolezza e
contraddittorietà perchè la medesima questione, decisa in primo
grado al Tribunale amministrativo regionale Lazio, quindi
«concentrata in capo all'«unico giudice» per la sua (cristallizzata
dal legislatore) rilevanza nazionale, tornerebbe ad essere poi decisa
in appello da una articolazione regionale del giudice di secondo
grado, senza quindi che abbia più valenza alcuna la ritenuta
«centralita» della vicenda, con evidenti ed incomprensibili
«trasmigrazioni» giudiziarie «vettoriali» della lite dalla Sicilia a
Roma (per il primo grado) e da Roma a Palermo (per il secondo grado).
Intuitivamente, dunque, questa ipotetica obiezione presterebbe il
fianco ad ulteriori argomenti di censura anche sotto il profilo della
effettività della tutela del diritto alla difesa già trattato prima
(nel senso di obbligo di non aggravamento e, quindi, anche del giusto
processo ex art. 11 Cost. in termini di tempi decisionali ed
adempimenti del processo.
VII) Per tutte le esposte considerazioni, deve sollevarsi la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello Statuto della regione Sicilia.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimità costituzionale, sospendendosi il giudizio instaurato con
il ricorso in epigrafe, fino alla restituzione degli atti da parte
della medesima Corte.

P. Q. M.
Solleva, ritenutala rilevante e non manifestamente infondata,
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia.
Dispone, a norma dell'art. 23/2, legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il giudizio resta sospeso sino alla restituzione degli atti da
parte della Corte costituzionale.
Manda alla Segreteria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Catania, il 6 luglio 2006.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Gatto Costantino
07C0257