1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 23 del 28-5-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 172 SENTENZA 19 - 23 maggio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Contributi versati ad enti previdenziali di Paesi esteri in conseguenza di convenzioni ed accordi internazionali di sicurezza sociale - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, della determinazione della retribuzione pensionabile relativa al periodo di lavoro svolto all'estero moltiplicando per cento l'importo dei contributi trasferiti e dividendo il risultato per l'aliquota contributiva in vigore nel periodo cui si riferiscono i contributi stessi - Ritenuta violazione del principio di affidamento imputabile all'efficacia retroattiva di norma di carattere innovativo - Asserito ingiustificato deteriore trattamento dei lavoratori italiani emigrati all'estero ed incidenza sulla garanzia previdenziale - Esclusione - Mera esplicitazione di un precetto gia' ricavabile dalle disposizioni oggetto di interpretazione autentica, con salvezza delle posizioni dei lavoratori liquidati in base ad un criterio piu' favorevole - Non fondatezza della questione. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 777. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 35, comma quarto, e 38, comma secondo. (008C0409) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.23 del 28-5-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco
GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria
Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente

Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 777,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2007), promosso con ordinanza del 5 marzo 2007 dalla Corte di
cassazione nel procedimento civile vertente tra Valerio Morettini e
l'INPS iscritta al n. 507 del registro ordinanze 2007 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, 1ª serie speciale,
dell'anno 2007.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS nonchè l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2008 il giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato Nicola Valente per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da Valerio Morettini
contro l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), la Corte
di cassazione ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, primo comma,
35, quarto comma, e 38, secondo comma, della Costituzione, questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 777, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2007).
La rimettente premette che il Morettini, titolare di pensione di
anzianità liquidata sulla base sia di contributi versati in
Svizzera, sia di contributi versati in Italia, ha proposto ricorso
per cassazione contro la sentenza d'appello che ha respinto la
domanda di accertamento del suo diritto al ricalcolo della pensione
tenendo conto della retribuzione effettivamente percepita in Svizzera
negli ultimi cinque anni di lavoro ed ha statuito (accogliendo la
tesi sostenuta dall'INPS) che tale retribuzione deve essere
riparametrata secondo le aliquote contributive vigenti
nell'assicurazione generale obbligatoria.
Il giudice a quo aggiunge che, nelle more del giudizio di
cassazione, è sopravvenuta la legge n. 296 del 2006, la quale,
all'art. 1, comma 777, prevede che «L'articolo 5, secondo comma, del
decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e
successive modificazioni, si interpreta nel senso che, in caso di
trasferimento presso l'assicurazione generale obbligatoria italiana
dei contributi versati ad enti previdenziali di Paesi esteri in
conseguenza di convenzioni ed accordi internazionali di sicurezza
sociale, la retribuzione pensionabile relativa ai periodi di lavoro
svolto nei Paesi esteri è determinata moltiplicando l'importo dei
contributi trasferiti per cento e dividendo il risultato per
l'aliquota contributiva per l'invalidità, vecchiaia e superstiti in
vigore nel periodo cui i contributi si riferiscono. Sono fatti salvi
i trattamenti pensionistici più favorevoli già liquidati alla data
di entrata in vigore della presente legge».
Ad avviso della Corte di cassazione, tale disposizione,
applicabile nel giudizio principale, ancorchè si autoqualifichi come
interpretativa, ha invece carattere innovativo.
Infatti, sul regime dei contributi trasferiti in forza della
convenzione italo-svizzera del 14 dicembre l962, resa esecutiva con
la legge 31 ottobre 1963, n. 1781 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione tra l'Italia e la Svizzera relativa alla sicurezza
sociale col Protocollo finale e Dichiarazioni comuni, conclusa a Roma
il 14 dicembre 1962), non sussisteva alcun contrasto di
giurisprudenza, ma si era invece affermato un orientamento unico ed
ormai consolidato, secondo il quale, ai sensi dell'art. 1
dell'accordo aggiuntivo alla predetta convenzione del 14 dicembre
1962, concluso a Berna il 4 luglio 1969, reso esecutivo con la legge
18 maggio 1973, n. 283 (Ratifica ed esecuzione dell'Accordo
aggiuntivo alla Convenzione tra l'Italia e la Svizzera relativa alla
sicurezza sociale del 14 dicembre 1962, concluso a Berna il 4 luglio
1969), il lavoratore italiano può chiedere il trasferimento all'INPS
dei contributi versati in Svizzera in suo favore, al fine di
conseguire i vantaggi derivanti dalla legislazione italiana
sull'assicurazione invalidità, vecchiaia e superstiti e, tra questi,
quello della determinazione della pensione con il metodo retributivo.
Sicchè, non essendo state adottate dal legislatore italiano
disposizioni particolari per regolare l'effetto del trasferimento dei
contributi, nella determinazione del trattamento previdenziale in
favore del lavoratore doveva farsi riferimento alla retribuzione da
questi percepita, a nulla rilevando che i contributi accreditati in
Svizzera e trasferiti in Italia fossero stati calcolati sulla base
dell'aliquota prevista dalla legislazione elvetica.
Quindi, prosegue la rimettente, la norma censurata ha introdotto
un nuovo criterio contabile non ricavabile dalla disposizione
interpretata, il quale, nei casi cui si applica la menzionata
convenzione italo-svizzera, è peggiorativo per il pensionato,
perchè, essendo l'aliquota contributiva vigente in Svizzera
sensibilmente inferiore a quella vigente in Italia nel periodo
rilevante per il calcolo della pensione, anche la retribuzione
pensionabile è proporzionalmente minore di quella computabile
secondo il diverso criterio affermato dalla citata giurisprudenza di
legittimità.
Inoltre, la nuova disposizione trova applicazione anche nel caso
in cui il lavoratore abbia maturato il diritto alla pensione di
anzianità e ne abbia già chiesto la corresponsione, ancorchè non
abbia ottenuto la liquidazione della stessa per aver l'INPS opposto
l'applicabilità di un criterio di calcolo diverso (e meno
favorevole) rispetto a quello affermato dalla giurisprudenza di
legittimità. Pertanto, un lavoratore (come quello ricorrente nel
giudizio principale), pur avendo già maturato il diritto ad un
trattamento pensionistico calcolato sulle retribuzioni effettivamente
percepite in Svizzera senza alcuna riparametrazione in base alle
aliquote contributive vigenti nell'assicurazione generale
obbligatoria in Italia, si trova a subire ex tunc una decurtazione di
tale trattamento già entrato nel suo patrimonio.
Ad avviso della rimettente, la riduzione ex post di un trattamento
previdenziale già maturato ridonda in lesione dell'art. 38, secondo
comma, Cost., giacchè priva il pensionato di mezzi adeguati alle
proprie esigenze di vita. Inoltre, è leso l'affidamento riposto
nella certezza dei rapporti giuridici dal pensionato che, avendo
operato scelte di vita collocandosi in quiescenza sulla base della
normativa all'epoca vigente, si vede ridimensionato un diritto già
maturato ed anche esercitato, con conseguente irragionevolezza
intrinseca dell'efficacia retroattiva dell'art. 1, comma 777, della
legge n. 296 del 2006, in violazione dell'art. 3, primo comma, della
Costituzione.
La Corte di cassazione sostiene, poi, che la norma censurata
collide anche con il principio costituzionale della tutela del lavoro
all'estero (art. 35, quarto comma, Cost. in combinato disposto con
l'art. 3, primo comma, Cost.), perchè - a parità di retribuzione
percepita in Italia e all'estero - svantaggia il lavoratore emigrato
rispetto al lavoratore rimasto in Italia, in quanto riparametra
retroattivamente la retribuzione pensionabile del primo in termini
ingiustificatamente riduttivi e penalizzanti.
A parere del giudice a quo, è violato, infine, il principio di
eguaglianza enunciato dall'art. 3, primo comma, Cost., poichè
l'efficacia retroattiva dell'art. 1, comma 777, della legge n. 296
del 2006 si arresta di fronte all'avvenuta liquidazione della
pensione che costituisce una circostanza contingente e casuale,
inidonea di per sè a giustificare un regime differenziato.
2. - Nel giudizio si è costituito l'INPS, il quale chiede che la
questione di illegittimità costituzionale sia dichiarata infondata.
Ad avviso dell'istituto previdenziale non sussiste violazione
dell'art. 38 della Costituzione, non essendo vulnerato il principio
dell'adeguatezza del trattamento pensionistico.
Nè la retroattività della norma lede l'affidamento nutrito dai
lavoratori circa i criteri di computo della pensione, perchè
sussisteva un'obiettiva incertezza in ordine alle modalità di
determinazione della retribuzione pensionabile, incertezza causata
dalla contrapposizione fra la costante prassi amministrativa e
l'orientamento giurisprudenziale della Corte di cassazione.
L'INPS sostiene che la questione è infondata anche con
riferimento all'art. 35, quarto comma, Cost., perchè l'art. 1, comma
777, della legge n. 296 del 2006 non introduce alcuna discriminazione
a danno del lavoratore impiegato all'estero, ma, al contrario,
elimina la rilevante disparità di trattamento che si verifica a
danno dei lavoratori che non possono avvalersi del trasferimento, i
quali, applicando il criterio di calcolo affermato dalla
giurisprudenza di legittimità, si troverebbero, a parità di
retribuzione percepita, ad usufruire dello stesso trattamento
pensionistico di chi ha trasferito all'INPS i contributi versati in
Svizzera, nonostante che, a causa della rilevantissima differenza
delle aliquote vigenti nei due Paesi, abbiano versato una
contribuzione molto maggiore.
Infine, a parere dell'istituto previdenziale, la norma censurata
non viola neppure il principio di eguaglianza laddove individua
nell'avvenuta liquidazione del trattamento pensionistico il limite
alla sua efficacia retroattiva, poichè una simile clausola di
salvezza non è irragionevole, valendo solamente ad escludere il
ricalcolo in peius delle pensioni costituite in forza di sentenze
passate in giudicato ovvero dei pochissimi trattamenti pensionistici
liquidati in conformità all'orientamento espresso dalla Corte di
cassazione a seguito dell'accoglimento di ricorsi amministrativi da
parte dei comitati centrali dell'INPS.
3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso nel senso dell'infondatezza della questione.
Ad avviso della difesa erariale, la norma censurata enuncia una
delle possibili varianti di senso del testo della disposizione
interpretata e non lede il principio della tutela dei lavoratori
italiani all'estero, perchè il sistema di calcolo della retribuzione
pensionabile sulla base del trasferimento dei contributi versati in
Svizzera, rimasto in vigore fino al 2002, è comunque maggiormente
favorevole rispetto a quello in vigore per i lavoratori italiani
occupati nei Paesi dell'Unione europea.
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione dubita, in riferimento agli artt. 3,
primo comma, 35, quarto comma, e 38, secondo comma, della
Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art. 1, comma
777, della legge 27 dicembre 2006 n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), a norma del quale «L'articolo 5, secondo comma,
del decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, e
successive modificazioni, si interpreta nel senso che, in caso di
trasferimento presso l'assicurazione generale obbligatoria italiana
dei contributi versati ad enti previdenziali di Paesi esteri in
conseguenza di convenzioni ed accordi internazionali di sicurezza
sociale, la retribuzione pensionabile relativa ai periodi di lavoro
svolto nei Paesi esteri è determinata moltiplicando l'importo dei
contributi trasferiti per cento e dividendo il risultato per
l'aliquota contributiva per l'invalidità, vecchiaia e superstiti in
vigore nel periodo cui i contributi si riferiscono. Sono fatti salvi
i trattamenti pensionistici più favorevoli già liquidati alla data
di entrata in vigore della presente legge».
Ad avviso del giudice a quo, tale disposizione ha carattere
innovativo, perchè, quanto al regime dei contributi trasferiti in
Italia in forza di convenzioni ed accordi conclusi con la Svizzera,
si era già affermato un orientamento giurisprudenziale
incontrastato, secondo il quale il lavoratore italiano che chiede il
trasferimento all'INPS dei contributi versati in Svizzera in suo
favore ha diritto di conseguire i vantaggi derivanti dalla
legislazione previdenziale italiana, in particolare quello della
determinazione della pensione con il metodo retributivo sulla base
della retribuzione effettivamente percepita in Svizzera, a nulla
rilevando che i contributi accreditati in Svizzera e trasferiti in
Italia siano stati versati secondo l'aliquota prevista dalla
legislazione elvetica, di gran lunga inferiore a quella stabilita
dalla legislazione italiana.
La norma censurata avrebbe quindi introdotto un nuovo criterio
contabile non ricavabile dalla disposizione interpretata, con
conseguente violazione dell'art. 3, primo comma, Cost., poichè
sarebbe leso l'affidamento riposto nella certezza dei rapporti
giuridici dai titolari di pensione, i quali, essendosi collocati in
quiescenza sulla base della normativa all'epoca vigente, si
vedrebbero ridimensionati diritti già maturati, e perchè
l'efficacia retroattiva della norma censurata, arrestandosi di fronte
all'avvenuta liquidazione della pensione (che costituisce una
circostanza contingente e casuale), lederebbe il principio di
eguaglianza
Sarebbero poi violati il principio della tutela del lavoro
all'estero (enunciato dall'art. 35, quarto comma, Cost.), perchè - a
parità di retribuzione percepita in Italia e all'estero - la norma
censurata svantaggerebbe il lavoratore emigrato rispetto a quello
rimasto in Italia, e l'art. 38, secondo comma, Cost., poichè la
riduzione ex post di un trattamento previdenziale già maturato
priverebbe il pensionato di mezzi adeguati alle proprie esigenze di
vita.
2. - La questione non è fondata.
In base al sistema «retributivo» di computo delle pensioni erogate
dall'assicurazione generale obbligatoria, introdotto dal d.P.R. 27
aprile 1968, n. 488 (Aumento e nuovo sistema di calcolo delle
pensioni a carico dell'assicurazione generale obbligatoria), e
valevole per l'assicurato attore del giudizio principale, la pensione
si calcola applicando un coefficiente (proporzionato al numero
complessivo di settimane di contribuzione vantate dall'interessato)
alla retribuzione annua pensionabile, vale a dire alla retribuzione
annua media percepita dal lavoratore durante un certo periodo di
riferimento.
Interventi legislativi succedutisi nel tempo hanno definito in
maniera diversa i criteri di determinazione della retribuzione
pensionabile: si vedano, in particolare, l'art. 5, secondo comma, del
d.P.R. n. 488 del 1968, l'art. 14 della legge 30 aprile 1969, n. 153
(Revisione degli ordinamenti pensionistici e norme in materia di
sicurezza sociale), l'art. 3 della legge 29 maggio 1982, n. 297
(Disciplina del trattamento di fine rapporto e norme in materia
pensionistica), l'art. 3 del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei
lavoratori privati e pubblici, a norma dell'articolo 3 della legge 23
ottobre 1992, n. 421), l'art. 1 del decreto legislativo 11 agosto
1993, n. 373 (Attuazione dell'art. 3, comma 1, lettera o), della
legge 23 ottobre 1992, n. 421, recante calcolo delle pensioni per i
nuovi assunti).
Caratteristica comune di tutte le menzionate norme di definizione
della retribuzione pensionabile è che esse si collocano nell'ambito
di un sistema previdenziale tendente alla corrispondenza fra le
risorse disponibili e le prestazioni erogate. E ciò anche in
ossequio al vincolo imposto dall'art. 81, quarto comma, della
Costituzione. Difatti, lo stesso passaggio dal criterio
«contributivo» a quello «retributivo» nel calcolo delle pensioni, non
è avvenuto a discapito dell'esigenza della sostenibilità
finanziaria del sistema. Il principio secondo il quale la pensione
deve essere calcolata applicando alla retribuzione mediamente
percepita dal lavoratore in un determinato arco di tempo una certa
percentuale direttamente proporzionale al numero di settimane coperte
da contribuzione ha sempre avuto per presupposto la circostanza che
le aliquote contributive vigenti fossero tali da garantire
l'equilibrio finanziario di un tale sistema.
Se, dunque, le previsioni espresse dall'art. 5, secondo comma, del
d.P.R. n. 488 del 1968 e dalle successive disposizioni in materia,
implicano che il rapporto tra la retribuzione pensionabile e la massa
dei contributi disponibili sia quello espresso dalle aliquote
contributive previste in Italia, non è affatto incompatibile con
tali norme una loro applicazione, secondo la quale, nei casi in cui
occorra calcolare la retribuzione pensionabile di chi abbia versato i
contributi secondo sistemi diversi da quello italiano, si proceda ad
una riparametrazione della retribuzione percepita all'estero che
consenta di rendere il rapporto tra retribuzione pensionabile e
contributi versati omogeneo a quello vigente in Italia nello stesso
periodo di tempo. Ed è ciò che ha stabilito l'art. 1, comma 777,
della legge n. 296 del 2006, disponendo che la retribuzione percepita
all'estero, da porre a base del calcolo della pensione, sia
riproporzionata al fine di stabilire lo stesso rapporto percentuale
previsto per i contributi versati nel nostro Paese nel medesimo
periodo. In altri termini, la norma ha reso esplicito un precetto
già contenuto nelle disposizioni oggetto dell'interpretazione
autentica. Sotto tale profilo essa non è quindi irragionevole
(sentenze n. 274 e n. 135 del 2006).
La norma censurata, inoltre, assegnando alla disposizione
interpretata un significato rientrante nelle possibili letture del
testo originario, non determina alcuna lesione dell'affidamento del
cittadino nella certezza dell'ordinamento giuridico, anche perchè
nella fattispecie l'ente previdenziale ha continuato a contestare
l'interpretazione sostenuta dalle controparti private - ed accolta
dalla giurisprudenza - rendendo così reale il dubbio ermeneutico.
Nè sussiste violazione del principio di eguaglianza, anch'esso
sancito dall'art. 3, primo comma, Cost., perchè la salvezza delle
posizioni dei lavoratori, cui già sia stato liquidato il trattamento
pensionistico secondo un criterio più favorevole, risponde, questo
sì, all'esigenza di rispettare il principio dell'affidamento ed i
diritti ormai acquisiti di detti lavoratori.
Non è leso neppure l'art. 35, quarto comma, Cost., perchè l'art.
1, comma 777, della legge n. 296 del 2006 non attribuisce al lavoro
prestato all'estero un trattamento deteriore rispetto a quello svolto
in Italia, ma anzi assicura la razionalità complessiva del sistema
previdenziale, evitando che, a fronte di una esigua contribuzione
versata nel Paese estero, si possano ottenere le stesse utilità che
chi ha prestato attività lavorativa esclusivamente in Italia può
conseguire solo grazie ad una contribuzione molto più gravosa.
Infine, non è ravvisabile un contrasto con l'art. 38, secondo
comma, Cost., perchè la norma censurata non determina alcuna
riduzione ex post del trattamento previdenziale spettante ai
lavoratori. Essa, in definitiva, non fa altro che imporre per legge
un'interpretazione già desumibile dalle disposizioni interpretate.
Nè la rimettente offre elementi per far ritenere che la norma
determini un trattamento pensionistico addirittura insufficiente al
soddisfacimento delle esigenze di vita del lavoratore.

Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 777, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 35, quarto comma, e 38, secondo comma, della
Costituzione, dalla Corte di cassazione con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 23 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola