Serie Generale n. 61 del 14-3-2015
DECRETI E DELIBERE DI ALTRE AUTORITA'
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DETERMINA 25 febbraio 2015
Linee guida per l'affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria. (Determina n. 4). (15A01838) (GU Serie Generale n.61 del 14-03-2015)

IL CONSIGLIO DELL'AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE

Nell'Adunanza del 25 febbraio 2015;
1. Inquadramento generale.
L'affidamento dei servizi attinenti all'architettura ed
all'ingegneria è disciplinato dall'art. 91 del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE
e 2004/18/CE) (nel seguito, Codice), in relazione all'importo dei
relativi corrispettivi: inferiore ovvero pari o superiore a 100.000
euro. Per l'affidamento dei servizi di importo superiore a 100.000
euro sono previste due diverse forme di pubblicita': per gli appalti
fra 100.000 euro e la soglia comunitaria è prescritta la pubblicità
in ambito nazionale, mentre per gli appalti sopra tale soglia è
prescritta la pubblicità sia in ambito nazionale che comunitario.
Un primo elemento caratterizzante la disciplina in esame è quello
per cui non sono consentite modalità di affidamento dei servizi
tecnici diverse da quelle individuate dal Codice. L'art. 91, comma 8,
del Codice, vieta, infatti, «l'affidamento di attività di
progettazione, coordinamento della sicurezza in fase di
progettazione, direzione dei lavori, coordinamento della sicurezza in
fase di esecuzione collaudo, indagine e attività di supporto a mezzo
di contratti a tempo determinato o altre procedure diverse da quelle
previste dal presente Codice».
Un secondo elemento cardine è che l'affidatario della
progettazione preliminare può legittimamente partecipare anche alla
gara per il servizio di progettazione definitiva ed esecutiva. Anzi,
alla luce degli artt. 90 e ss., del Codice, si può ritenere che il
legislatore abbia privilegiato un criterio di continuità nello
svolgimento delle varie fasi della progettazione, prevedendo il solo
divieto per gli affidatari degli incarichi di progettazione di
partecipare alla gara per l'appalto dei lavori (cfr. Avcp, parere di
precontenzioso del 13 febbraio 2014, n. 33). Infatti, la disciplina
dell'art. 90, comma 8, del Codice, al momento vigente, riguarda
esclusivamente l'appalto dei lavori e non la gara per l'affidamento
della progettazione e non prevede alcuna incompatibilità per i
professionisti che abbiano curato i precedenti livelli di
progettazione per il medesimo intervento.
Tuttavia, tale assetto normativo è stato recentemente modificato
dalla legge recante «Disposizioni per l'adempimento degli obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge
europea 2013-bis», approvata il 21 ottobre 2014, al fine di
consentire l'adeguamento della normativa nazionale ai principi
comunitari in tema di libera concorrenza e di parità di trattamento
e la possibile apertura di un procedimento d'infrazione.
Il comma 8 è modificato nel senso di prevedere un divieto generale
di affidamento degli appalti e delle concessioni di lavori pubblici e
degli eventuali subappalti e cottimi a soggetti affidatari della
progettazione. Viene, tuttavia, inserita al successivo comma 8-bis la
disposizione secondo la quale il divieto non trova applicazione
laddove i progettisti dimostrino che l'esperienza acquisita
nell'espletamento dell'incarico di progettazione non è tale da
determinare un vantaggio che possa falsare la concorrenza con gli
altri operatori. In adeguamento alla giurisprudenza comunitaria, la
nuova disposizione concede all'affidatario la possibilità di
provare, in concreto, che l'esperienza acquisita nello svolgimento
dell'incarico non ha potuto falsare la concorrenza, attraverso
l'acquisizione di flussi informativi che abbiano determinato
un'asimmetria di conoscenze rispetto agli altri concorrenti. Nel
bando di gara per l'affidamento dei lavori dovrà essere previsto che
il concorrente, ove fosse il soggetto affidatario della progettazione
dell'appalto in questione, produca la documentazione atta a
dimostrare che l'esperienza acquisita nello svolgimento dell'incarico
non ha potuto falsare la concorrenza.
Un terzo elemento di base è quello previsto dall'art. 91, comma 3,
del Codice, in base al quale non è consentito il subappalto di
prestazioni relative alla redazione della relazione geologica - che
non comprende, va precisato, le prestazioni d'opera riguardanti le
indagini geognostiche e geotecniche e le altre prestazioni
specificamente indicate nel citato comma 3. Conseguentemente, il
bando deve prevedere che, nel gruppo di progettazione, sia presente
almeno un geologo, ove siano necessarie tali prestazioni (1) .
Sotto il profilo generale, inoltre, è utile rammentare che, ai
sensi degli artt. 268 e 269 del d.P.R. del 5 ottobre 2010, n. 207
(nel seguito, Regolamento), non può essere richiesta alcuna
cauzione, provvisoria o definitiva, per partecipare a una gara
d'appalto avente ad oggetto la redazione della progettazione e del
piano di sicurezza e di coordinamento (2) , mentre dovranno essere
richieste, con le modalità di cui agli artt. 75 e 113 del Codice,
per i restanti servizi di cui all'art. 252. Pertanto, la stazione
appaltante può chiedere al progettista soltanto la prestazione di
una copertura assicurativa per la responsabilità civile e
professionale, per i rischi derivanti dallo svolgimento delle
attività di competenza, ai sensi dell'art. 111 del Codice.
Da un punto di vista operativo, una volta stabilite la classe/i e
la categoria/e di appartenenza dei servizi da affidare, sono
necessarie tre operazioni:
1. la determinazione del corrispettivo da porre a base di gara;
2. la determinazione dei requisiti di carattere speciale che
devono possedere i concorrenti per poter partecipare alla gara;
3. la specificazione - nel caso la gara si svolga mediante il
criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa - del contenuto
dell'offerta da presentare, ai fini della dimostrazione della
professionalità e della adeguatezza dell'offerta.
Per quanto riguarda il primo punto, come sarà precisato meglio
oltre, al fine di determinare l'importo del corrispettivo da porre a
base di gara per l'affidamento dei servizi di ingegneria ed
architettura, ivi compreso l'appalto c.d. "integrato", è
obbligatorio fare riferimento ai criteri fissati dal decreto del
Ministero della giustizia del 31 ottobre 2013, n. 143 (Regolamento
recante determinazione dei corrispettivi da porre a base di gara
nelle procedure di affidamento di contratti pubblici dei servizi
relativi all'architettura ed all'ingegneria). In proposito, si
sottolinea che, nel rispetto di quanto previsto dall'art. 9, ultimo
periodo, del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, il corrispettivo non
deve determinare un importo a base di gara superiore a quello
derivante dall'applicazione delle tariffe professionali previgenti.
Per motivi di trasparenza e correttezza è obbligatorio riportare
nella documentazione di gara il procedimento adottato per il calcolo
dei compensi posti a base di gara (art. 264, comma 1, lett. d), del
Regolamento). Ciò permetterà ai potenziali concorrenti di
verificare la congruità dell'importo fissato, l'assenza di eventuali
errori di impostazione o calcolo, permettendo al contempo di
accertare che il procedimento non produca tariffe superiori a quelle
derivanti dal sistema precedente.
Per la seconda operazione - definizione dei requisiti di carattere
speciale che devono possedere i concorrenti per poter partecipare
alla gara - si debbono identificare le opere cui appartengono gli
interventi oggetto dell'incarico, secondo quanto riportato nella
tabella Z-1 del citato d.m. 143/2013 e le corrispondenti classi e
categorie di cui alle precedenti disposizioni tariffarie, in quanto:
i) il requisito professionale da possedere è costituito dall'aver
svolto servizi tecnici per interventi in quelle specifiche classi e
categorie; ii) l'entità del predetto requisito è determinata
applicando all'importo dell'intervento cui si riferisce il servizio,
un coefficiente moltiplicatore, da stabilire nei documenti di gara,
tra il valore minimo e quello massimo previsti dal Regolamento.
La medesima necessità di identificazione sussiste anche per la
terza operazione: la determinazione della migliore professionalità o
della migliore adeguatezza dell'offerta. E ciò perchè il
candidato/concorrente deve conoscere in base a quale articolazione
degli interventi, identificabili tramite le classi e categorie, sarà
effettuata la valutazione della stazione appaltante, dal momento che
un elemento di valutazione positiva sarà costituito dalla maggiore
omogeneità fra l'intervento cui si riferisce il servizio e quelli
già svolti.
In relazione all'affidamento delle attività di supporto alla
progettazione, si ricorda che le stesse possono attenere ad attività
meramente strumentali alla progettazione (indagini geologiche,
geotecniche e sismiche, sondaggi, rilievi, misurazioni e
picchettazioni, predisposizione di elaborati specialistici e di
dettaglio, con l'esclusione delle relazioni geologiche, nonchè la
sola redazione grafica degli elaborati progettuali). La "consulenza"
di ausilio alla progettazione di opere pubbliche nel quadro normativo
nazionale non è contemplata; ciò discende dal principio generale in
base al quale la responsabilità della progettazione deve potersi
ricondurre ad un unico centro decisionale, ossia il progettista; tra
l'altro, l'art. 91, comma 3, del Codice vieta espressamente il
subappalto delle attività di progettazione, nei limiti di cui al
medesimo comma, precisando che, resta comunque impregiudicata la
responsabilità del progettista.
A questo proposito giova ricordare che al responsabile del
procedimento è affidata la responsabilità, la vigilanza ed i
compiti di coordinamento sull'intero ciclo dell'appalto
(progettazione, affidamento, esecuzione), affinchè esso risulti
condotto in modo unitario, in relazione ai tempi ed ai costi
preventivati. In particolare, in materia di progettazione, al
responsabile unico del procedimento è demandato il compito di
redigere il documento preliminare alla progettazione e di coordinare
le attività necessarie alla redazione del progetto preliminare,
definitivo ed esecutivo. Pertanto, gli eventuali soggetti esterni
individuati possono supportare il responsabile unico del procedimento
nelle sue attività di coordinamento e vigilanza sulla progettazione,
fermo rimanendo che la progettazione è compito di esclusiva
competenza del progettista. È consentito, invece, l'affidamento di
attività a supporto del responsabile del procedimento, con le
modalità già indicate dall'Avcp nella determinazione n. 3/2004.
2. Affidamento di incarichi di importo inferiore a 100.000 euro.
L'art. 91, comma 2, del Codice stabilisce principi e regole per
l'affidamento degli appalti di importo inferiore a 100.000 euro.
L'obbligo di rispettare i principi generali richiamati, quali il
principio di non discriminazione, parità di trattamento,
proporzionalità e trasparenza, viene infatti indirizzato allo
svolgimento di una procedura, ancorchè negoziata (cfr. art. 57,
comma 6, del Codice), da svolgere tra soggetti scelti sulla base di
informazioni desunte dal mercato, relative alle loro caratteristiche
di qualificazione economico-finanziaria e tecnico-organizzativa, e
invitando almeno cinque concorrenti, salva la facoltà della stazione
appaltante di utilizzare le ordinarie procedure aperte o ristrette.
Ai sensi dell'art. 57, comma 6, del Codice, inoltre, la selezione
degli operatori economici deve avvenire nel rispetto dei principi di
concorrenza e rotazione.
Ulteriori indicazioni sono poi fornite dall'art. 267, del
Regolamento. In primo luogo la disposizione stabilisce che la scelta
dei soggetti da invitare deve avvenire tramite gli elenchi di
operatori economici, all'uopo costituiti, ovvero sulla base di
indagini di mercato finalizzate al singolo affidamento, assicurando
il pieno rispetto del principio di rotazione (cfr. comma 2).
Per espressa previsione dell'art. 267, comma 3, nel rispetto del
principio di trasparenza, è necessario che all'istituzione
dell'elenco di operatori economici consegua un'adeguata pubblicità,
secondo le modalità di cui all'art. 124, comma 5, del Codice,
mediante un avviso contenente criteri e requisiti per la formazione
dell'elenco stesso, quali, a titolo esemplificativo:
il richiamo a quanto disposto dall'art. 253, del Regolamento, che
vieta la partecipazione del professionista singolarmente e come
componente di un raggruppamento di professionisti, nonchè la
contemporanea partecipazione a più di un raggruppamento;
il principio della rotazione nella scelta dei nominativi inseriti
nell'albo, ai quali rivolgere la richiesta di offerta;
il divieto di cumulo degli incarichi al di sopra di un certo
importo totale;
la correlazione dell'esperienza pregressa richiesta al
professionista con le tipologie progettuali previste
dall'amministrazione, così come individuate in sede di
programmazione, in modo che le professionalità richieste rispondano
concretamente alle classi e categorie dei lavori da realizzare.
Nell'avviso le stazioni appaltanti indicano l'articolazione
dell'elenco sulla base delle classi e categorie dei lavori da
progettare e le fasce di importo in cui si intende suddividere
l'elenco; nell'avviso può essere richiesto anche un requisito minimo
dell'esperienza pregressa relativo alla somma di tutti i lavori,
appartenenti ad ognuna delle classi e categorie in cui si intende
suddividere l'elenco. Le stazioni appaltanti devono poi prevedere
l'aggiornamento periodico degli elenchi, adottando, in ogni caso,
forme di pubblicità adeguate, in modo che risulti garantito ai
professionisti in possesso dei prescritti requisiti il diritto di
iscriversi all'elenco stesso, senza limitazioni temporali.
Anche l'indagine di mercato deve essere svolta previo avviso, da
pubblicarsi secondo le medesime modalità dell'elenco degli
operatori. Qualora non si intenda invitare tutti coloro che sono in
possesso dei prescritti requisiti presenti nell'elenco o individuati
tramite indagine di mercato, la selezione dei soggetti deve avvenire,
previa indicazione del numero di soggetti da invitare, con modalità
di scelta oggettive, non discriminatorie e proporzionali, quali la
rotazione e il sorteggio.
Nella scelta degli operatori economici da invitare, sia essa
effettuata mediante l'elenco o tramite indagini di mercato, si
ricorda la grande importanza del rispetto dei principi generali
richiamati dall'art. 267, comma 2, del Regolamento: trasparenza, non
discriminazione e proporzionalità. Pertanto, nell'avviso di
selezione dovranno essere indicati i requisiti minimi richiesti dalla
stazione appaltante che consentano al professionista - tramite un
elenco delle prestazioni effettuate negli anni precedenti - la
dimostrazione del possesso di una esperienza professionale adeguata
alla tipologia e all'importo dell'incarico. L'art. 267, comma 9,
prevede che la scelta dell'affidatario debba essere resa nota
mediante la pubblicazione dell'esito della selezione sui siti
informatici di cui all'art. 66, comma 7, del Codice, entro un termine
non superiore a quello indicato nell'art. 65, comma 1, del Codice.
Gli incarichi di importo inferiore a 40.000 euro possono essere
affidati secondo la procedura di cui all'art. 125, comma 11, del
Codice (cfr. art. 267, comma 10, del Regolamento e per la sua
interpretazione la determinazione Avcp n. 8/2011). In questo caso, il
ribasso sull'importo della prestazione viene negoziato fra il
responsabile del procedimento e l'operatore economico cui si intende
affidare la commessa, sulla base della specificità del caso.
3. Affidamento di incarichi di importo superiore a 100.000 euro.
L'art. 263, comma 1, del Regolamento stabilisce i requisiti da
richiedere ai partecipanti alle procedure di affidamento di servizi
tecnici di importo superiore a 100.000 euro. In particolare,
l'adeguata esperienza nello svolgimento di servizi analoghi è
provata con riferimento:
a) al fatturato globale per servizi di cui all'art. 252, del
Regolamento espletati negli ultimi cinque esercizi antecedenti la
pubblicazione del bando, per un importo variabile tra 2 e 4 volte
l'importo a base di gara;
b) all'avvenuto espletamento negli ultimi dieci anni di servizi
di cui all'art. 252, relativi a lavori appartenenti ad ognuna delle
classi e categorie dei lavori cui si riferiscono i servizi da
affidare, individuate sulla base delle elencazioni contenute nelle
vigenti tariffe professionali, per un importo globale per ogni classe
e categoria variabile tra 1 e 2 volte l'importo stimato dei lavori
cui si riferisce la prestazione, calcolato con riguardo ad ognuna
delle classi e categorie;
c) all'avvenuto svolgimento negli ultimi dieci anni di due
servizi di cui all'art. 252, relativi ai lavori appartenenti ad
ognuna delle classi e categorie dei lavori cui si riferiscono i
servizi da affidare, individuate sulla base delle elencazioni
contenute nelle vigenti tariffe professionali, per un importo totale
non inferiore ad un valore compreso fra 0,40 e 0,80 volte l'importo
stimato dei lavori cui si riferisce la prestazione, calcolato con
riguardo ad ognuna delle classi e categorie e riferiti a tipologie di
lavori analoghi per dimensione e per caratteristiche tecniche a
quelli oggetto dell'affidamento;
d) numero medio annuo del personale tecnico utilizzato negli
ultimi tre anni (comprendente i soci attivi, i dipendenti e i
consulenti con contratto di collaborazione coordinata e continuativa
su base annua iscritti ai relativi albi professionali, ove esistenti,
e muniti di partiva IVA e che firmino il progetto, ovvero firmino i
rapporti di verifica del progetto, ovvero facciano parte dell'ufficio
di direzione lavori e che abbiano fatturato nei confronti della
società offerente una quota superiore al cinquanta per cento del
proprio fatturato annuo, risultante dall'ultima dichiarazione IVA, e
i collaboratori a progetto in caso di soggetti non esercenti arti e
professioni), in una misura variabile tra 2 e 3 volte le unità
stimate nel bando per lo svolgimento dell'incarico.
In base all'attuale formulazione dell'art. 253, comma 15-bis, del
Codice, fino al 31 dicembre 2015, per la dimostrazione dei requisiti
di capacità tecnico-professionale ed economico-finanziaria, il
periodo di attività documentabile è quello relativo ai migliori tre
anni del quinquennio precedente o ai migliori cinque anni del
decennio precedente la data di pubblicazione del bando di gara. La
disposizione di cui all'art. 253, comma 15-bis, del Codice, incide,
quindi, sui requisiti indicati alle lett. a) e d) dell'art. 263, del
Regolamento, consentendo di valutare il fatturato globale per servizi
espletati in un arco temporale decennale (nei migliori 5 anni del
decennio precedente), in luogo del periodo quinquennale, nonchè di
considerare l'organico medio annuo del personale tecnico utilizzato
su base quinquennale (nei migliori tre anni del quinquennio
precedente) in luogo del periodo triennale previsto dal Regolamento.
Con riferimento ai requisiti di fatturato, si ricorda che,
relativamente agli appalti di servizi e forniture, la giurisprudenza
amministrativa e l'Avcp hanno sempre indicato come congruo e
proporzionato un requisito non superiore al doppio dell'importo a
base di gara (3) . Si ritiene che tale indirizzo sia estendibile
anche al requisito di fatturato cui all'art. 263, comma 1, lett. a),
del Regolamento. In sostanza, si considera congruo fissare un
fatturato in misura pari al doppio dell'importo a base di gara, fermo
restando che, ai sensi dell'art. 41, comma 2, del Codice, eventuali
requisiti più stringenti devono essere debitamente motivati in
relazione a specifiche e circostanziate esigenze, e non possono
essere in ogni caso superiori al limite di 4 volte l'importo della
gara (corrispondente all'estremo superiore previsto dalla lett. a).
Tale indicazione è anche coerente con l'art. 58, par. 3, comma 2 e
con il considerando 83, della direttiva 2014/24/UE, secondo cui il
requisito non dovrebbe di norma superare, al massimo, il doppio del
valore stimato dell'appalto, salvo in circostanze debitamente
giustificate. Circostanze che - secondo la norma e il considerando
richiamati - potrebbero attenere, ad esempio, agli alti rischi
connessi alla esecuzione dell'appalto o al fatto che la sua
tempestiva e corretta realizzazione è di fondamentale importanza in
quanto costituisce un presupposto necessario per l'esecuzione di
altri appalti. Questo è certamente il caso della progettazione delle
opere.
Ai fini della dimostrazione dei requisiti occorre rilevare che il
Regolamento, pur richiamandosi ad importi dei lavori di entità in
genere particolarmente elevata, si riferisce genericamente a servizi
di cui all'art. 252, ovvero a «servizi attinenti all'architettura ed
all'ingegneria anche integrata e gli altri servizi tecnici
concernenti la redazione del progetto preliminare, del progetto
definitivo ed esecutivo nonchè le attività tecnico-amministrative
connesse alla progettazione». Nella generica definizione è
ragionevole ritenere che siano ricompresi anche gli studi di
fattibilità relativi ad opere pubbliche realizzate, anche tramite
finanza di progetto, e ogni altro servizio propedeutico alla
progettazione che abbia condotto alla realizzazione di un'opera
pubblica o di pubblico interesse.
Pertanto, il requisito in argomento non può essere inteso nel
senso di limitare il fatturato ai soli servizi specificamente posti a
base di gara. Ne discende che, ad esempio, nell'ipotesi di
affidamento della progettazione e della direzione lavori, ai fini
della dimostrazione della specifica esperienza pregressa, anche per i
servizi c.d. «di punta», in relazione ad ognuna delle classi e
categorie dei lavori cui si riferiscono i servizi da affidare, detti
requisiti sono dimostrati con l'espletamento pregresso di incarichi
di progettazione e direzione lavori, di sola progettazione ovvero di
sola direzione lavori. Si deve, infatti, considerare che, per
consolidata giurisprudenza, la logica sottesa alla richiesta del
requisito del "servizio di punta" è quella di aver svolto singoli
servizi di una certa entità complessivamente considerati e non di
aver svolto servizi identici a quelli da affidare (cfr. ex multis,
Avcp, parere di precontenzioso del 13 febbraio 2014, n. 33).
Pertanto, a titolo esemplificativo, nel caso di affidamento della
progettazione e della direzione lavori è necessario e sufficiente
che il concorrente dimostri di aver espletato, in relazione ad ognuna
delle classi e categorie e per gli importi dei lavori indicati, o
incarichi di progettazione e direzione lavori, o solo incarichi di
progettazione ovvero solo incarichi di direzione lavori. (4) A tale
fine, è necessario che nel bando sia richiesto ai concorrenti di
allegare alla domanda di partecipazione alla gara l'elenco dei lavori
per i quali hanno svolto servizi attinenti all'architettura e
all'ingegneria, anche integrata, nel decennio antecedente la data di
pubblicazione del bando.
Per quanto riguarda gli appalti di progettazione ed esecuzione dei
lavori, occorre chiarire che l'«approvazione» richiamata dall'art.
263, comma 2, del Regolamento ai fini dell'individuazione dei servizi
valutabili, si riferisce all'approvazione da parte della stazione
appaltante come definita dagli artt. 168 e 169, del medesimo
Regolamento. Per i progetti affidati da committenti privati,
l'approvazione potrebbe essere riferita alla concessione del titolo
autorizzativo da parte dell'ente pubblico competente (es. concessione
edilizia rilasciata dal Comune).
Per quanto riguarda le unità facenti parte dell'organico medio
annuo (5) , da fissarsi in misura variabile tra 2 e 3 volte le unità
stimate nel bando di gara, la norma deve essere interpretata alla
luce di quanto previsto dall'art. 90, comma 1, lett. d), del Codice,
ai sensi del quale è ammessa la partecipazione alle gare di liberi
professionisti (singoli o associati), i quali, proprio in virtù loro
natura giuridica, non dispongono di un organico di personale/tecnici.
Al citato requisito dell'organico deve, pertanto, essere
necessariamente data una lettura in ragione della tipologia diversa
tipologia di soggetti partecipanti alla gara. Il requisito va dunque
inteso come organico medio annuo negli ultimi tre anni per i soggetti
organizzati in forma societaria (società di professionisti e
società di ingegneria) e come possesso delle unità minime stimate
nel bando per i liberi professionisti. Questi ultimi potranno
raggiungere il numero di unità fissate nel bando di gara mediante la
costituzione di un raggruppamento temporaneo di professionisti.
Si evidenzia alle stazioni appaltanti la necessità di effettuare
un'attenta valutazione in ordine alle unità minime richieste ai
concorrenti. Tale analisi deve essere volta a bilanciare
opportunamente l'esigenza di avere un organico idoneo per
l'espletamento dell'incarico con la necessità di garantire la più
ampia partecipazione alla gara.
Va ricordato, infine, che, qualora la progettazione di cui alla
classe I categorie a), b), c), d) ed e) riguardi immobili di
interesse storico artistico sottoposti a vincoli culturali la
progettazione, ai sensi dell'art. 52, del regio decreto del 23
ottobre 1925, n. 2537, è riservata ai laureati in architettura
(Cons. St., sez. VI, 11 settembre 2006, 5239).
4. Classi, categorie e tariffe professionali.
Ai fini della qualificazione per la partecipazione alla gara, si
ritiene che i criteri da adottare debbano essere analoghi a quelli
già forniti con la precedente determinazione Avcp n. 5/2010.
Pertanto, nell'ambito della stessa categoria edilizia, le attività
svolte per opere analoghe a quelle oggetto dei servizi da affidare
(non necessariamente di identica destinazione funzionale) sono da
ritenersi idonee a comprovare i requisiti quando il grado di
complessità sia almeno pari a quello dei servizi da affidare.
Esemplificando, l'aver svolto servizi tecnici per la realizzazione di
ospedali (E.10), caratterizzati dal grado di complessità pari a
1,20, può ritenersi idoneo a comprovare requisiti per servizi
tecnici caratterizzati da pari complessità, quali quelli per la
realizzazione di tribunali (E.16), o da minore complessità, quali
quelli per la realizzazione di scuole (E.09 con grado di complessità
pari a 1,15).
Tale criterio è confermato dall'art. 8 del d.m. 143/2013, ove
afferma che «gradi di complessità maggiore qualificano anche per
opere di complessità inferiore all'interno della stessa categoria
d'opera». Le considerazioni di cui sopra, applicabili alle opere
inquadrabili nelle attuali categorie «edilizia», «strutture»,
«viabilita'», non appaiono estensibili ad ulteriori categorie
(«impianti», «idraulica», ecc.), in quanto nell'ambito della medesima
categoria convivono destinazioni funzionali caratterizzate da diverse
specificità; a titolo esemplificativo, l'aver espletato servizi per
la realizzazione di impianti elettrici non appare idoneo a
qualificare il progettista per la realizzazione di impianti
termoelettrici, sebbene questi ultimi siano caratterizzati da minore
grado di complessità nella tabella Z-1, come dimostrano i
riferimenti, nella stessa tabella, alle classi e categorie di cui
alla legge n. 143/1949.
In relazione, poi, alla comparazione, ai fini della dimostrazione
dei requisiti, tra le attuali classificazioni e quelle della legge n.
143/1949, si rileva l'esigenza che le stazioni appaltanti evitino
interpretazioni eccessivamente formali che possano determinare
ingiustificate restrizioni alla partecipazione alle gare.
In particolare, per le opere di edilizia ospedaliera, identificate
dal d.m. 143/2013, nella categoria E.10, deve essere indicata la
corrispondenza con le opere precedentemente classificate dalla legge
n. 143/1949 quali I/d (alla quale erano ascrivibili in genere tutti
gli edifici di rilevante importanza tecnica ed architettonica); si
osserva, invece, come, in base alla classificazione di cui alla
tabella dell'art. 14 della legge n. 143/1949 gli ospedali
risultassero riconducibili anche alla classe e categoria I/c, con una
valutazione circa la complessità delle opere da ritenersi da tempo
superata.
Nella determinazione Avcp n. 5/2010, tale questione è stata già
affrontata, evidenziando come «molte stazioni appaltanti, in passato,
hanno interpretato l'articolo 14, della legge n. 143/1949, in modo
discutibile, per ridurre i corrispettivi di progettazione al di sotto
dei minimi tariffari allora inderogabili. Per esempio gli ospedali
sono stati considerati come appartenenti alla classe I categoria c) e
non alla categoria d) [....]. Pertanto, nei bandi occorre precisare
che i requisiti sono dimostrati, oltre che con progetti valutati
dalle stazioni appaltanti classe I categoria d), anche sulla base di
progettazioni di opere che le stazioni appaltanti hanno considerato
appartenenti alla classe I, categoria c)».
Tale criterio deve ritenersi esteso, ai fini della valutazione del
possesso dei requisiti di partecipazione, anche ad altre categorie di
opere, evidenziando come, in caso di incertezze nella comparazione,
deve in ogni caso prevalere, in relazione alla identificazione delle
opere, il contenuto oggettivo della prestazione professionale svolta.
Infine, si ricorda, alla luce delle disposizioni intervenute,
l'obbligo per le stazioni appaltanti di determinare i corrispettivi
per i servizi di ingegneria e architettura applicando rigorosamente
le aliquote di cui al d.m. 143/2013; tale determinazione deve
risultare da un quadro analitico delle prestazioni da affidare e dei
corrispettivi da porre a base di gara. Ciò, oltre che per evidenti
motivi di consentire la formulazione di offerte congrue ed
adeguatamente valutate da parte dei concorrenti, anche per evitare
che una sottostima dell'importo dei servizi da affidare sia elusiva
delle soglie di importo previste dal Codice e dal Regolamento per il
ricorso procedure più rigorose imposte dalla corretta determinazione
dell'importo da porre a base di gara.
5. Criteri di aggiudicazione.
Per gli affidamenti superiori a 100.000 euro il criterio
dell'offerta economicamente più vantaggiosa, come espressamente
indicato all'art. 266, del Regolamento, appare il più idoneo a
garantire una corretta valutazione della qualità delle prestazioni
offerte dagli operatori economici. La stessa premessa al Regolamento,
recita, tra l'altro, che «Ritenuto che, in relazione all'articolo
266, comma 4, la disposizione che configura il criterio dell'offerta
economicamente più vantaggiosa come unico criterio di aggiudicazione
applicabile per l'affidamento dei servizi di architettura ed
ingegneria, sia necessaria in quanto trattasi di specifici servizi
che richiedono una valutazione dell'offerta non limitata al solo
elemento prezzo ma estesa anche ad elementi relativi all'aspetto
tecnico dell'offerta e che la disposizione trova copertura normativa
di rango primario nell'articolo 81, comma 1, del codice, attuativa
degli articoli 55 e 53, rispettivamente della direttiva 2004/17/CE e
2004/18/CE, che fa salve disposizioni, anche regolamentari, relative
alla remunerazione di servizi specifici». (6)
Tale criterio è visto con favore anche dal legislatore comunitario
che, con l'art. 67, della direttiva 2014/24, incoraggia l'utilizzo
del c.d. criterio del miglior «rapporto qualita'/prezzo».
Uno degli aspetti controversi dell'utilizzo del criterio
dell'offerta economicamente più vantaggiosa, o miglior rapporto
qualita'/prezzo secondo la nuova direttiva, era legato all'esperienza
pregressa, elemento ascrivibile ai requisiti di natura soggettiva da
valutarsi in sede di ammissione a cui la giurisprudenza ha via via
attribuito anche connotati di tipo «oggettivo» con possibilità,
quindi, di una sua valutazione anche in sede di aggiudicazione.
Con particolare riferimento ai servizi di ingegneria, tale ultima
interpretazione trovava già conferma nella previsione contenuta
all'art. 266, comma 1, lett. b), n.1), del Regolamento, secondo cui
l'offerta tecnica deve essere documentata da «un numero massimo di
tre servizi relativi a interventi ritenuti dal concorrente
significativi della propria capacità a realizzare la prestazione
sotto il profilo tecnico, scelti fra interventi qualificabili affini
a quelli oggetto dell'affidamento». Un'ulteriore conferma viene dalla
nuova direttiva 2014/24, che, al considerando 94, ammette
espressamente tale possibilità, ribadita poi dall'art. 67, comma 2,
lett. b). Si ritiene, quindi, che eventuali criteri di valutazione
tecnica connessi all'esperienza passata siano ammissibili anche nel
caso dei servizi tecnici, semprechè abbiano un'influenza diretta
sull'offerta e siano connessi all'oggetto della prestazione.
6. Indicazioni sull'applicazione dell'offerta economicamente più
vantaggiosa.
6.1. Fissazione della soglia e formula per il prezzo.
L'art. 83, comma 2, del Codice, prevede la possibilità di fissare
una soglia minima di punteggio che i concorrenti devono raggiungere
su uno o più criteri di valutazione. Ciò consente alla stazione
appaltante di selezionare, per la successiva fase di valutazione del
prezzo, solo i concorrenti che hanno offerto soluzioni progettuali
che soddisfano determinati standard di qualità. Particolare
attenzione deve essere posta nella determinazione della soglia. Un
valore troppo basso potrebbe vanificarne gli effetti, mentre un
valore troppo alto potrebbe portare all'esclusione di offerte
tecniche comunque adeguate in relazione agli obiettivi della stazione
appaltante.
Relativamente alla valutazione del prezzo, si deve far riferimento
alla formula prevista dall'allegato M al Regolamento. La formula
limita il coefficiente (il punteggio economico) assegnato ad offerte
di ribasso superiori alla media aritmetica delle offerte presentate,
corretta per un coefficiente X. La finalità di tale limitazione è
quella di disincentivare i concorrenti a formulare ribassi eccessivi
e ai quali possano corrispondere progetti di scarsa qualità (cfr.
determinazione Avcp del 24 novembre 2011, n. 7).
Accanto alla possibilità di prevedere soglie minime di sbarramento
al punteggio tecnico, si evidenzia la necessità di procedere alla
c.d. «riparametrazione» dei punteggi tecnici qualora nessun
concorrente raggiunga il massimo del punteggio tecnico previsto nel
bando di gara (cfr. Allegato M al Regolamento). L'operazione risponde
all'esigenza di garantire un rapporto invariabile tra il fattore
prezzo ed il fattore qualità stabiliti nel bando di gara (cfr. Cons.
St., sez. V, 12 giugno 2009, n. 3716). In assenza di
riparametrazione, infatti, poichè il punteggio economico assegnato
alla migliore offerta di prezzo è sempre pari al punteggio economico
massimo previsto mentre ciò non si verifica per il punteggio
tecnico, si rischia di attribuire all'offerta economica un peso
effettivo maggiore di quello inizialmente fissato nel bando di gara.
Con riferimento alla disposizione di cui all'art. 266, comma 1,
lett. c), punto 1), del Regolamento, relativo alla misura percentuale
di ribasso prestabilita nel bando, si ritiene che detto limite non
possa essere previsto. Pur comprendendo la finalità della previsione
normativa di contenere eventuali eccessi di ribasso in sede di gara,
si ritiene che la disposizione presenti profili di contrasto con la
normativa comunitaria e che la selezione di progetti di qualità
possa efficacemente avvenire adottando le seguenti strategie:
limitazione del peso della componente del prezzo che, ai sensi
dell'art. 266, comma 5, del Regolamento può variare da 10 e 30
punti. Fissare, ad esempio, un peso pari a 10, significa ridurre
notevolmente il confronto concorrenziale sul prezzo relativamente
alla qualità;
fissazione di un coefficiente X elevato (0,85 o 0,9) nella
calibrazione della formula di cui Allegato M;
inserimento di una soglia di sbarramento al punteggio tecnico, in
modo da selezionare solo le offerte che soddisfano determinati
standard qualitativi;
la descritta riparametrazione dei punteggi tecnici, con la quale
si premiano le offerte di maggiore qualità.
Una maggiore qualità può essere ottenuta anche mediante controlli
maggiormente rigorosi sulla congruità delle offerte presentate e con
la predisposizione del documento preliminare all'avvio della
progettazione, di competenza del responsabile unico del procedimento,
puntuale, prescrittivo e completo di tutti gli elementi necessari per
il raggiungimento degli obbiettivi ivi fissati.
6.2. Elementi di valutazione e criteri motivazionali.
L'art. 266, comma 4, del Regolamento, prevede i seguenti criteri di
valutazione delle offerte:
a) adeguatezza dell'offerta secondo quanto stabilito al comma 1,
lett. b) punto 1);
b) caratteristiche metodologiche dell'offerta desunte dalla
illustrazione delle modalità di svolgimento delle prestazioni
oggetto dell'incarico;
c) ribasso percentuale unico indicato nell'offerta economica;
d) riduzione percentuale indicata nell'offerta economica con
riferimento al tempo.
Il successivo comma 5, dell'art. 266, stabilisce che ai criteri di
valutazione debbano essere attribuiti i fattori ponderali nei limiti
delle forcelle di seguito indicate:
1) per il criterio a) (professionalità o adeguatezza
dell'offerta): da 20 a 40;
2) per il criterio b) (caratteristiche qualitative e
metodologiche dell'offerta o caratteristiche metodologiche
dell'offerta): da 20 a 40;
3) per il criterio c) (ribasso percentuale): da 10 a 30;
4) per il criterio d) (riduzione percentuale): da 0 a 10.
Il Regolamento dispone, altresì, che:
1. la professionalità o l'adeguatezza dell'offerta (criterio di
valutazione a) è valutata sulla base della documentazione presentata
dai concorrenti costituita (art. 266, comma 1, lett. b), punto 1) da
schede di formato A3 o formato A4 in un numero compreso tra tre e
cinque, nel caso di schede di formato A3, e tra sei e dieci, nel
caso, di schede di formato A4 (art. 264, comma 3, lett. a) di un
numero massimo di tre servizi relativi a interventi ritenuti dal
concorrente significativi della propria capacità a realizzare la
prestazione sotto il profilo tecnico, scelti fra interventi
qualificabili affini a quelli oggetto dell'affidamento, secondo i
criteri desumibili dalle tariffe professionali (art. 266, comma 1,
lett. b), punto 1);
2. le caratteristiche qualitative e metodologiche dell'offerta o
le caratteristiche metodologiche dell'offerta (criterio di
valutazione b) sono valutate sulla base di una relazione tecnica
costituita da un numero massimo di cartelle, compreso tra venti e
quaranta (art. 264, comma 3, lett. b)), illustrativa delle modalità
con cui saranno svolte le prestazioni oggetto dell'incarico con
riferimento, a titolo esemplificativo, ai profili di carattere
organizzativo-funzionale, morfologico, strutturale e impiantistico,
nonchè a quelli relativi alla sicurezza e alla cantierabilità dei
lavori (art. 266, comma 1, lett. b), punto 1).
Qualora la prestazione riguardi opere caratterizzate da più
aspetti, per esempio, qualora si tratti di progetti integrati e,
cioè, progetti che prevedono prestazioni di natura architettonica,
strutturale ed impiantistica, il criterio di valutazione a)
(professionalità o adeguatezza dell'offerta) dovrebbe essere
suddiviso in sub-criteri e relativi sub-pesi (professionalità o
adeguatezza dell'offerta sul piano architettonico, professionalità o
adeguatezza dell'offerta su piano strutturale, professionalità o
adeguatezza dell'offerta sul piano impiantistico).
Come rilevato dall'Avcp nella determinazione n. 7/2011, la
costruzione della scala delle valutazioni in riferimento sia al
criterio di valutazione a) (professionalità o adeguatezza
dell'offerta) sia al criterio di valutazione b) (caratteristiche
qualitative e metodologiche dell'offerta o caratteristiche
metodologiche dell'offerta) impone che il disciplinare di gara
stabilisca i criteri motivazionali che permettano alla commissione di
gara di valutare quando un'offerta è migliore di un'altra. La
documentazione a corredo dell'offerta ed i criteri motivazionali
previsti nei documenti di gara devono, per entrambi i criteri a) e
b), essere differenti a seconda che i servizi da affidare riguardino
la sola prestazione di progettazione, la sola prestazione di
direzione dei lavori o entrambe le prestazioni.
Il Regolamento stabilisce in modo chiaro ed esaustivo quale
contenuto deve avere la documentazione a corredo dell'offerta. Non
contiene, invece, alcuna indicazione sui possibili contenuti dei
criteri motivazionali da impiegare nella fase valutativa delle
offerte. Si offrono di seguito alcune indicazioni al riguardo:
a) per quanto riguarda il criterio di valutazione a), il criterio
motivazionale dovrebbe prevedere che si riterranno più adeguate
quelle offerte la cui documentazione consenta di stimare, per più
aspetti, il livello di specifica professionalità, affidabilità e,
quindi, di qualità del concorrente, in quanto si dimostra che il
concorrente ha redatto progetti che, sul piano tecnologico,
funzionale, di inserimento ambientale, rispondono meglio agli
obiettivi che persegue la stazione appaltante e che sono da ritenersi
studiati con il fine di ottimizzare il costo globale di costruzione,
di manutenzione e di gestione lungo il ciclo di vita dell'opera;
b) per quanto riguarda il criterio di valutazione b), il criterio
motivazionale dovrebbe prevedere che sarà considerata migliore
quella offerta per la quale la relazione dimostri che la concezione
organizzativa e la struttura tecnico-organizzativa prevista
nell'offerta, nonchè i tempi complessivi che il concorrente
impiegherà per la realizzazione della prestazione sono coerenti fra
loro e, pertanto, offrono una elevata garanzia della qualità
nell'attuazione della prestazione.
Per quanto riguarda la valutazione della migliore professionalità
o adeguatezza dell'offerta, un concorrente che, a dimostrazione delle
proprie capacità professionali, presenta progetti appartenenti non
soltanto alla stessa classe e categoria ma che sono strumentali alla
prestazione dello specifico servizio (per esempio il progetto
riguarda una scuola media ed il concorrente presenta tre progetti
appartenenti anch'essi al gruppo di interventi strumentali alla
prestazione di servizi di istruzione), potrebbe avere una valutazione
migliore.
Nel caso di affidamento della prestazione di sola progettazione,
per il criterio di valutazione b), i criteri motivazionali dovranno
specificare che sarà considerata migliore quella relazione che
illustrerà in modo più preciso, più convincente e più esaustivo:
a) le tematiche principali che a parere del concorrente
caratterizzano la prestazione;
b) le eventuali proposte progettuali migliorative che il
concorrente, in relazione alle esigenze della committenza, a quelle
dell'utenza finale e al generale contesto territoriale ed ambientale
in cui vanno inserite le opere da realizzare, ritiene possibili
rispetto al documento preliminare alla progettazione;
c) le azioni che intende sviluppare in relazione alle
problematiche specifiche degli interventi, dei vincoli correlati e
delle interferenze esistenti nel territorio in cui si realizzeranno
le opere;
d) le modalità di esecuzione del servizio anche con riguardo
all'articolazione temporale delle varie fasi previste evidenziando,
fra le altre cose, le modalità di interazione/integrazione con la
committenza nelle diverse sedi (conferenza dei servizi, acquisizione
pareri, validazione e approvazione del progetto, procedure
espropriative, ecc.), nonchè le misure e gli interventi finalizzati
a garantire la qualità della prestazione fornita;
e) le risorse umane e strumentali messe a disposizione per lo
svolgimento del servizio, attraverso la redazione:
dell'elenco dei professionisti personalmente responsabili
dell'espletamento delle varie parti del servizio, con l'indicazione
della posizione di ciascuno nella struttura dell'offerente (socio,
amministratore, dipendente), delle rispettive qualificazioni
professionali, delle principali esperienze analoghe all'oggetto del
contratto e degli estremi di iscrizione nei relativi albi
professionali, nonchè il nominativo, la qualifica professionale e
gli estremi di iscrizione al relativo albo professionale della
persona incaricata dell'integrazione fra le varie prestazioni
specialistiche;
dell'organigramma del gruppo di lavoro adibito all'espletamento
delle diverse fasi attuative della prestazione.
Nel caso di affidamento della sola direzione dei lavori, i criteri
motivazionali dovranno specificare che sarà considerata migliore
quella relazione che illustrerà in modo più preciso, più
convincente e più esaustivo:
a) le modalità di esecuzione del servizio in sede di esecuzione
delle opere progettate con riguardo all'organizzazione dell'Ufficio
di direzione lavori, alle attività di controllo e sicurezza in
cantiere;
b) le modalità di interazione/integrazione con la committenza;
c) la consistenza e qualità delle risorse umane e strumentali
messe a disposizione per lo svolgimento del servizio, attraverso la
redazione:
dell'elenco dei professionisti personalmente responsabili
dell'espletamento delle varie parti del servizio di direzione dei
lavori, con l'indicazione della posizione di ciascuno nella struttura
dell'offerente (socio, amministratore, dipendente), delle rispettive
qualificazioni professionali delle principali esperienze analoghe
all'oggetto del contratto e degli estremi di iscrizione nei relativi
albi professionali;
organigramma del gruppo di lavoro adibito all'espletamento
delle diverse fasi attuative del servizio.
In caso di affidamento congiunto di progettazione e direzione
lavori logicamente i criteri motivazionali devono essere costruiti
tenendo conto di quanto sopra indicato per entrambe le prestazioni.
7. Verifica e validazione della progettazione.
La verifica e la validazione dei progetti con il Regolamento ha
acquisito un'importanza peculiare nell'ambito della contrattualistica
pubblica, importanza che era solo implicitamente riconosciuta dal
precedente d.P.R 21 dicembre 1999, n. 554. Il ruolo della verifica
dei progetti è stato ulteriormente rafforzato dal decreto legge 13
maggio 2011, n. 70, che ha introdotto il comma 1-bis all'art.
240-bis, del Codice, nel quale si prevede che «Non possono essere
oggetto di riserva gli aspetti progettuali che, ai sensi
dell'articolo 112, del Regolamento, sono stati oggetto di verifica».
L'Autorità ha costantemente affermato (si veda per tutti la
deliberazione Avcp del 18 marzo 2009, n. 22) l'obbligo per le
stazioni appaltanti di procedere all'affidamento di appalti di lavori
sulla base di progetti esecutivi redatti e validati in conformità
alla vigente normativa e quello del responsabile unico del
procedimento di verificare, in contraddittorio con le parti, che il
progetto esecutivo sia conforme alla normativa vigente e al documento
preliminare della progettazione.
A testimonianza dell'importanza attribuita ai processi di verifica
e validazione dei progetti vi è il fatto che il Regolamento dedica
alla materia ben 16 articoli (dal 44 al 59). Secondo quanto previsto
dal Regolamento «la verifica è finalizzata ad accertare la
conformità della soluzione progettuale prescelta alle specifiche
disposizioni funzionali, prestazionali, normative e tecniche
contenute nello studio di fattibilità, nel documento preliminare
alla progettazione ovvero negli elaborati progettuali dei livelli
già approvati». La verifica accerta in particolare:
a) la completezza della progettazione;
b) la coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi
aspetti;
c) l'appaltabilità della soluzione progettuale prescelta;
d) i presupposti per la durabilità dell'opera nel tempo;
e) la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di
contenzioso;
f) la possibilità di ultimazione dell'opera entro i termini
previsti;
g) la sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori;
h) l'adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati;
i) la manutenibilità delle opere, ove richiesto.
Ai sensi dell'art. 55, del Regolamento: «La validazione del
progetto posto a base di gara è l'atto formale che riporta gli esiti
delle verifiche. La validazione è sottoscritta dal responsabile del
procedimento» e si basa sul rapporto conclusivo che il soggetto
preposto alla verifica deve redigere ai sensi dell'art. 54, comma 7,
del Regolamento e sulle eventuali controdeduzioni del progettista. In
sede di validazione il responsabile del procedimento può dissentire
dalle conclusioni del verificatore, in tal caso l'atto formale di
validazione o mancata validazione del progetto deve contenere
specifiche motivazioni. La validazione del progetto posto a base di
gara è un elemento essenziale del bando o della lettera di invito
per l'affidamento dei lavori.
Per quanto riguarda i soggetti che possono svolgere l'attività di
verifica, il Regolamento, al pari della progettazione, prevede che la
verifica sia effettuata dalle strutture interne della stazione
appaltante o di altre amministrazioni di cui può avvalersi ai sensi
dell'art. 33, comma 3, del Codice (7) . Il successivo art. 48,
stabilisce che, in caso di impossibilità di affidare la verifica
alle strutture interne, il responsabile del procedimento possa
affidare l'appalto di servizi avente ad oggetto la verifica della
progettazione ad un soggetto esterno dotato di determinati requisiti.
Entrambe le citate disposizioni prevedono caratteristiche diverse che
devono possedere i soggetti verificatori, riassunte nella tabella
seguente, per importo dei lavori.


Parte di provvedimento in formato grafico

Secondo la norma europea UNI CEI EN ISO/IEC 17020 «Valutazione
della conformità, Requisiti per il funzionamento di vari tipi di
organismi che eseguono ispezioni»:
a) l'organismo di ispezione di tipo A deve essere indipendente
dalle parti coinvolte; non deve far parte o essere collegato ad un
soggetto giuridico che è impegnato nella progettazione,
fabbricazione, fornitura, installazione, acquisto, proprietà,
utilizzo o manutenzione degli elementi sottoposti ad ispezione; nè
lui nè il suo personale devono impegnarsi in attività che possano
essere in conflitto con la loro indipendenza di giudizio ed
integrità;
b) l'organismo di ispezione di tipo B può svolgere servizi
unicamente a favore dell'organizzazione di cui fa parte (ovvero della
stazione appaltante); deve essere stabilita una chiara separazione
delle responsabilità del personale di ispezione dalle
responsabilità del personale impiegato nelle altre funzioni; nè lui
nè il suo personale devono impegnarsi in attività che possano
essere in conflitto con la loro indipendenza di giudizio ed
integrità;
c) l'organismo di ispezione di tipo C è una struttura che può
essere incardinata nell'ambito di organizzazioni che svolgono anche
attività di progettazione; tuttavia, deve disporre, all'interno
dell'organizzazione, di meccanismi di salvaguardia per assicurare
adeguata separazione di responsabilità e di rendicontazione tra le
ispezioni e le altre attività; la progettazione e l'ispezione dello
stesso elemento, effettuate da un organismo di ispezione di Tipo C,
non devono essere eseguite dalla stessa persona.
L'articolo 49, comma 2, del Regolamento prevede che: «L'attività
di verifica della progettazione, con esclusione dell'attività di
verifica relativa ai livelli di progettazione verificati
internamente, qualora sia affidata a soggetti esterni alla stazione
appaltante, è affidata unitariamente». La norma stabilisce che,
qualora la stazione appaltante voglia affidare all'esterno
l'attività di verifica, il soggetto verificatore deve essere
selezionato con un'unica gara per tutti i livelli e tutti gli ambiti
(architettonico, ambientale, strutturale, impiantistico, ecc.) di
progettazione appaltati. Non appare, quindi, possibile affidare
l'attività di verifica della progettazione a soggetti diversi.
Per quanto concerne le procedure di affidamento, per espresso
rimando contenuto nell'art. 51, del Regolamento, si applicano le
disposizione relative all'affidamento dei servizi di ingegneria e
architettura, già esaminate in altra parte delle presenti linee
guida, cui si rimanda.
Peculiare è invece la disciplina relativa ai requisiti di
partecipazione. L'art. 50, comma 1, prevede che i requisiti
economico-finanziari e tecnico-organizzativi di partecipazione alle
gare sono definiti dalle stazioni appaltanti con riguardo ai seguenti
elementi:
a) fatturato globale per servizi di verifica, realizzato negli
ultimi cinque anni, per un importo da determinare in una misura non
inferiore a due volte l'importo stimato dell'appalto del servizio di
verifica;
b) avvenuto svolgimento, negli ultimi cinque anni, di almeno due
appalti di servizi di verifica di progetti relativi a lavori di
importo ciascuno almeno pari al 50% di quello oggetto dell'appalto da
affidare e di natura analoga allo stesso. Per l'individuazione di
servizi di verifica analoghi si fa riferimento alle classi e
categorie previste dalla legge n. 143/1949.
I requisiti di cui alla lettera a), per le ragioni già esposte
nella parte relativa ai requisiti di partecipazione alle gare di
progettazione, devono ora intendersi in misura non superiore al
doppio dell'importo a base di gara. Si precisa che il fatturato
globale richiesto è quello attinente ai soli servizi di verifica.
Per quanto concerne la redazione dei bandi di gara, questi
dovrebbero contenere tutta la documentazione necessaria per
permettere ai concorrenti di effettuare un'attenta valutazione delle
implicazioni tecnico-temporali ed economiche connesse con le
attività di verifica del progetto posto a base di gara. Si tratta di
garantire la possibilità di accedere al documento relativo al
livello inferiore a quello della progettazione per cui si chiede la
verifica (il documento preliminare alla progettazione e/o lo studio
di fattibilità per il progetto preliminare; il progetto preliminare
per il progetto definitivo; il progetto definitivo per il progetto
esecutivo), nonchè all'elenco degli elaborati per il livello da
verificare.
8. Affidamento dei concorsi di progettazione e di idee.
Accanto alle procedure per l'individuazione di un progettista, il
Codice prevede delle procedure finalizzate alla individuazione di un
progetto, ovvero i concorsi di idee e di progettazione.
L'art. 3, comma 41, del Codice, stabilisce che «I concorsi di
progettazione sono le procedure intese a fornire alla stazione
appaltante, soprattutto nel settore della pianificazione
territoriale, dell'urbanistica, dell'architettura, dell'ingegneria o
dell'elaborazione dei dati, un piano o un progetto, selezionato da
una commissione giudicatrice in base ad una gara, con o senza
assegnazione di premi».
Il concorso di progettazione e il concorso di idee sono procedure
che si concludono con l'acquisto di un prodotto di ingegno, ovvero il
progetto, giudicato migliore sul piano qualitativo ed economico da
un'apposita commissione, in relazione ad una preindicata esigenza,
distinguendosi in ciò dall'appalto di servizi di progettazione nel
quale l'oggetto del contratto è una prestazione professionale tesa
ad un risultato, per cui la procedura è finalizzata alla selezione
del relativo progettista (cfr. deliberazione Avcp del 9 maggio 2007,
n. 125).
Nell'ambito dell'acquisizione di prestazioni attinenti ai servizi
di architettura e di ingegneria per la realizzazione di opere
pubbliche, l'art. 91, comma 5, del Codice, afferma che, quando la
prestazione riguarda la progettazione di lavori di particolare
rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale,
storico-artistico e conservativo, le stazioni appaltanti valutano in
via prioritaria l'opportunità di applicare la procedura del concorso
di progettazione o del concorso di idee.
Sotto il profilo procedurale, si rammenta, anzitutto, che gli artt.
102 e 103 del Codice stabiliscono l'obbligatorietà dei bandi e degli
avvisi, nonchè i relativi contenuti. Detti bandi e avvisi sono
pubblicati conformemente all'art. 66, commi 2 e seguenti, del Codice.
Nel bando o avviso occorre specificare il costo presunto che la
stazione appaltante prevede per la realizzazione dell'opera posta a
concorso, dato al quale i concorrenti devono fare riferimento nella
redazione delle proposte progettuali. Questo dato deve essere
relazionato ai dati fisici e dimensionali dell'opera da realizzare e
va indicato a seguito di una precisa valutazione e studio di merito,
che deve potersi riscontrare in maniera evidente nel documento
preliminare alla progettazione. La sua indicazione è basilare nella
generalità dei concorsi, ma diviene comunque indispensabile
ogniqualvolta la commissione giudicatrice debba formulare le proprie
valutazioni anche in base al criterio del «costo» per la
realizzazione del progetto proposto. È importante, altresì,
informare i concorrenti, specificandolo nel bando, del carattere
vincolante o meno di tale importo. In quest'ultimo caso, i
concorrenti dovranno motivare adeguatamente la previsione di spesa
connessa al progetto e gli scostamenti dall'importo indicato.
Si evidenzia, inoltre, l'importanza di una chiara indicazione
dell'oggetto del concorso con riferimento allo studio di fattibilità
a base della programmazione triennale ed al documento preliminare
alla progettazione. Al riguardo, nel caso di concorso di
progettazione, l'art. 15, comma 7, del Regolamento, prevede che il
documento preliminare sia integrato con i documenti preparatori del
concorso stesso, predisposti a cura del responsabile del
procedimento, e che tali documenti siano redatti ai fini di una
maggiore corrispondenza della progettazione all'identificazione e
quantificazione dei bisogni dell'amministrazione aggiudicatrice, e
che definiscano il contenuto del concorso (cfr. art. 128, comma 1,
del Codice).
Per i concorsi sotto soglia comunitaria, l'art. 110 del Codice
precisa che devono essere espletati nel rispetto dei principi
generali di trasparenza, parità di trattamento, non discriminazione
e proporzionalità, con la procedura di cui all'art. 57, comma 6, del
Codice; l'invito deve essere rivolto ad almeno cinque soggetti. In
merito ai principi menzionati, si richiamano le considerazioni e le
indicazioni svolte con riferimento agli appalti di importo inferiore
a 100.000 euro e quanto disposto dall'art. 66, comma 15, del Codice.
In base all'attuale normativa, quindi, le procedure, mediante le
quali si può indire un concorso di progettazione, sono:
a) procedura aperta, che consente la partecipazione a tutti
coloro che si trovano in possesso dei requisiti minimi richiesti dal
bando e dalla normativa;
b) procedura ristretta, che consente la partecipazione soltanto a
soggetti preselezionati con una delle seguenti modalita':
selezione svolta mediante una valutazione preventiva e
soggettiva dei concorrenti;
selezione di carattere progettuale, mediante lo svolgimento di
un concorso di idee senza formazione di graduatoria.
Relativamente alla procedura ristretta, il legislatore ha inteso
porre come facoltativa la possibilità di finalizzare o meno la
procedura concorsuale al conferimento di successivi incarichi e ciò
tanto nel concorso di idee quanto nell'ambito della procedura
concorsuale a due gradi. Tale facoltà, però, deve essere esercitata
nel bando di gara (art. 109 del Codice).
Va specificato che il concorso di progettazione può essere
considerato anche la prima fase di una procedura di affidamento di un
servizio di progettazione (art. 99, comma 2, lett. a), del Codice).
In tal caso, poichè l'affidamento dei livelli di progettazione
successiva avviene con procedura negoziata, il legislatore ha posto
l'attenzione sulla necessità di riportare nel bando del concorso i
requisiti richiesti per lo svolgimento di tale prestazione (art. 108,
comma 6, del Codice) e di considerare applicabile l'art. 62, del
Codice. Ai fini della selezione dei concorrenti occorre fare
riferimento ai criteri indicati nell'allegato L nel Regolamento.
Nei concorsi, siano essi di progettazione o di idee, è necessario
adottare criteri di valutazione di carattere essenzialmente
qualitativo e specificamente legati al progetto, sulla base degli
obiettivi stabiliti dal documento preliminare alla progettazione. Si
ricorda, in proposito, che l'Autorità ha affermato che non possono
essere previsti nella fase di prequalifica elementi di natura
economica (cfr. Avcp, parere di precontenzioso del 23 aprile 2008, n.
124).
Tutto ciò premesso e considerato;

Determina

secondo quanto espresso nei punti che precedono.
Approvato dal Consiglio nella seduta del 25 febbraio 2015.

Il presidente: Cantone

Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 4 marzo 2015.

Il segretario: Esposito

(1) Al riguardo si rinvia alla determinazione Avcp del 27 febbraio
2002 n. 3, «Relazione geologica», laddove sono chiarite le
modalità con le quali l'amministrazione acquisisce la relazione
geologica e, in particolare, si chiarisce che «il rapporto fra
geologo ed affidatario possa essere indifferentemente sia di
natura indipendente, sotto forma di associazione temporanea, sia
di natura subordinata, in qualità di dipendente, sia di natura
parasubordinata, attraverso forme di collaborazione professionale
coordinata e continuativa».

(2) Si veda, sul punto, la determinazione Avcp dell'11 luglio 2007 n.
6.

(3) Cfr. deliberazioni Avcp del 19 dicembre 2013, n. 40, del 7
novembre 2012, n. 92; parere sulla normativa del 7 maggio 2009,
n. 59.

(4) In tal senso, nell'ottica di individuare requisiti adeguati e
proporzionati alla prestazione e di consentire la più ampia
partecipazione di professionisti, per l'affidamento dell'incarico
di collaudo risulterebbe restrittivo della concorrenza richiedere
un'esperienza professionale maturata con esclusivo riferimento al
collaudo, senza tener conto di altre attività che presentano
aspetti affini o attinenti quali, ad esempio, la direzione
lavori, la progettazione, il coordinamento della sicurezza nei
cantieri (cfr. determinazione Avcp n. 2/2009).

(5) Si rammenta che tale numero debba intendersi come somma del
personale impiegato negli anni considerati (tre esercizi) diviso
il numero degli anni (tre).

(6) Il ricorso al criterio del prezzo più basso è ammissibile solo
per gli affidamenti di importo inferiore a centomila euro e in
caso di semplicità delle prestazioni da svolgere. Si ritiene che
le ragioni per il ricorso al criterio del prezzo più basso
debbano comunque essere ben motivate nella lettera di invito.
Nell'ipotesi di utilizzo del criterio del prezzo più basso, per
evitare che i risparmi conseguiti a seguito di forti ribassi sul
prezzo possano avere ricadute negative sulla qualità dell'opera,
si può ricorrere all'esclusione automatica dalla gara delle
offerte di cui all'art. 124, comma 8, del Codice.

(7) Il citato art. 33, comma 3, prevede: «Le amministrazioni
aggiudicatrici e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1,
lettere b), c), f), non possono affidare a soggetti pubblici o
privati l'espletamento delle funzioni e delle attività di
stazione appaltante di lavori pubblici. Tuttavia le
amministrazioni aggiudicatrici possono affidare le funzioni di
stazione appaltante di lavori pubblici ai servizi integrati
infrastrutture e trasporti (SIIT) o alle amministrazioni
provinciali, sulla base di apposito disciplinare che prevede
altresì il rimborso dei costi sostenuti dagli stessi per le
attività espletate, nonchè a centrali di committenza».