1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 8 del 20-2-2013
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 26 SENTENZA 11 - 15 febbraio 2013
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Previdenza - Norme della Regione Sardegna - Previdenza complementare ed integrativa per i dipendenti regionali - Ricorso del Governo - Lamentata inosservanza delle esigenze di contenimento della spesa pensionistica conseguenti agli impegni internazionali dell'Italia - Asserita violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della previdenza complementare ed integrativa - Asserita violazione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di previdenza sociale - Censura riferita all'intera legge regionale - Disciplina che investe una pluralita' di ambiti materiali potenzialmente interferenti con la potesta' legislativa statale - Necessita' di puntuale individuazione delle singole norme con riguardo alle materie effettivamente incise - Carenza - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Sardegna 22 dicembre 2011, n. 27. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett.o), e 117, terzo comma. Previdenza - Norme della Regione Sardegna - Previdenza complementare ed integrativa per i dipendenti regionali - Fondo per l'integrazione del trattamento di quiescenza, di previdenza e di assistenza a favore dei dipendenti dell'amministrazione regionale (FITQ) - Erogazione di un contributo specifico della Regione finalizzato al raggiungimento dell'equilibrio finanziario del Fondo - Contrasto con la normativa statale di riferimento che richiede l'indicazione espressa delle risorse necessarie relativamente ad ogni esercizio interessato al riequilibrio, nonche' la previa definizione di una specifica clausola di salvaguardia per la compensazione delle eventuali eccedenze di spesa rispetto alle previsioni, ed una dettagliata relazione tecnica funzionale all'individuazione della copertura finanziaria - Violazione dell'obbligo di copertura delle nuove e maggiori spese - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 22 dicembre 2011, n. 27, art. 4, comma 2. - Costituzione, art. 81, comma quarto; legge 31 dicembre 2009, n. 196, art. 17. Previdenza - Norme della Regione Sardegna - Previdenza complementare ed integrativa per i dipendenti regionali - Fondo per l'integrazione del trattamento di quiescenza, di previdenza e di assistenza a favore dei dipendenti dell'amministrazione regionale (FITQ) - Erogazione di un contributo specifico della Regione finalizzato al raggiungimento dell'equilibrio finanziario del Fondo - Rinvio, per la copertura del relativo onere, a successivi provvedimenti da assumere con legge finanziaria - Questione strettamente connessa con quella avente ad oggetto l'art. 4, comma 2, gia' dichiarato incostituzionale - Illegittimita' costituzionale in via consequenziale. - - Legge della Regione Sardegna 22 dicembre 2011, n. 27, art. 16, comma 2. - Costituzione, art. 81, comma quarto. Previdenza - Norme della Regione Sardegna - Previdenza complementare ed integrativa per i dipendenti regionali - Liquidazione delle prestazioni pensionistiche in forma di capitale - Ricorso del Governo - Asserita applicazione di un regime di imposizione produttivo di minori entrate fiscali, in violazione della competenza legislativa statale nella materia esclusiva del sistema tributario e contabile dello Stato e nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica - Insussistenza - Censura riferita ad una disposizione che non reca alcuna norma in materia di trattamento fiscale - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Sardegna 22 dicembre 2011, n. 27, art. 7, comma 5. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. e), e terzo. Previdenza - Norme della Regione Sardegna - Previdenza complementare ed integrativa per i dipendenti regionali - Liquidazione delle prestazioni pensionistiche in forma di capitale secondo le modalita' stabilite dall'emanando regolamento di gestione - Omessa menzione del limite del 50% all'esercizio di detta opzione, prescritto dalla normativa statale di riferimento espressiva di un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Regione Sardegna 22 dicembre 2011, n. 27, art. 7, comma 5. - Costituzione, art. 117, terzo comma; d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252, art. 11, comma 3. (T-130026) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.8 del 20-2-2013)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Franco GALLO;
Giudici :Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli articoli 4,
comma 2, e 7, comma 5, della legge della Regione autonoma Sardegna 22
dicembre 2011, n. 27, recante «Riforma della legge regionale 5 maggio
1965, n. 15 (Istituzione di un fondo per l'integrazione del
trattamento di quiescenza, di previdenza e di assistenza del
personale dipendente dall'Amministrazione regionale)», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 27
febbraio - 1° marzo 2012, depositato in cancelleria il 5 marzo 2012
ed iscritto al n. 51 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 15 gennaio 2013 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione autonoma Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 27 febbraio - 1° marzo 2012 e
depositato il 5 marzo 2012, su deliberazione consiliare del 24
febbraio 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato in via principale l'intera legge della Regione autonoma
Sardegna 22 dicembre 2011, n. 27, recante «Riforma della legge
regionale 5 maggio 1965, n. 15 (Istituzione di un fondo per
l'integrazione del trattamento di quiescenza, di previdenza e di
assistenza del personale dipendente dall'Amministrazione regionale)»
e pubblicata sul B.U.R. della Sardegna n. 38 del 29 dicembre 2011, ed
in particolare gli articoli 4, comma 2, e 7, comma 5.
1.1. - Premette il ricorrente che la legge regionale n. 27 del
2011 ha inteso modificare la disciplina del Fondo per l'integrazione
del trattamento di quiescenza, di previdenza e di assistenza a favore
dei dipendenti dell'amministrazione regionale (FITQ), istituito dalla
legge della Regione autonoma Sardegna 5 maggio 1965, n. 15
(Istituzione di un fondo per l'integrazione del trattamento di
quiescenza, di previdenza e di assistenza del personale dipendente
dall'amministrazione regionale), in epoca precedente alla disciplina
organica della previdenza complementare - dettata dal decreto
legislativo 21 aprile 1993, n. 124 (Disciplina delle forme
pensionistiche complementari, a norma dell'art. 3, comma 1, lettera
v, della legge 23 ottobre 1992, n. 421), successivamente abrogato dal
decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252 (Disciplina delle forme
pensionistiche complementari) - che, viceversa, deve applicarsi al
personale non iscritto al FITQ o assunto a decorrere dal 1° gennaio
2012.
1.2. - Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la legge
regionale, oltre ad eccedere dalla competenza legislativa concorrente
in materia di «previdenza complementare e integrativa» di cui
all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione - estesa, ex art.
10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), quale forma di
autonomia più ampia, alla Sardegna, cui è riconosciuta al riguardo
competenza integrativa-attuativa dall'art. 5, lettera b), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) - ed a violare la competenza legislativa spettante in via
esclusiva allo Stato in materia di «previdenza sociale» ex art. 117,
secondo comma, lettera o), Cost., presenterebbe ulteriori profili di
illegittimità costituzionale.
1.3. - In particolare, l'art. 4, comma 2, della legge impugnata,
prevedendo l'erogazione di un contributo specifico da parte della
Regione per il raggiungimento dell'equilibrio finanziario determinato
dall'entrata a regime del sistema contributivo di cui al precedente
art. 3, comma 1, fa rinvio, per la copertura dell'onere, a successivi
provvedimenti da assumere con legge finanziaria (art. 16, comma 2).
Ad avviso del ricorrente, simile modalità di copertura non terrebbe
conto dei principi espressi dalla vigente normativa contabile - art.
17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e
finanza pubblica) - che, in attuazione dell'art. 81, quarto comma,
Cost., prevede che ogni legge che comporti nuovi o maggiori oneri -
soprattutto per quei provvedimenti che determinano l'insorgenza di
diritti soggettivi, come quelli spettanti ai beneficiari delle
prestazioni pensionistiche integrative - debba indicare espressamente
le previsioni di spesa per ciascun anno, definendo una specifica
clausola di salvaguardia per la compensazione delle eventuali
eccedenze di spesa rispetto alle previsioni ed individuando, sulla
base di una dettagliata relazione tecnica, la puntuale copertura
degli oneri di regime, senza rinviare a successive disposizioni per
la copertura finanziaria. Risulterebbe pertanto violato l'art. 81,
quarto comma, Cost.
1.4. - A dire del Presidente del Consiglio, inoltre, l'art. 7,
comma 5, della legge regionale censurata, ammettendo la liquidazione
in capitale delle prestazioni, con conseguente applicazione di un
regime di imposizione fiscale più favorevole, determinerebbe minori
entrate fiscali, con effetti negativi per la finanza pubblica, così
incidendo sulla materia del sistema tributario e contabile dello
Stato, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
e contrasterebbe con il «principio di coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost.». Inoltre, poichè, nel rinviare al regolamento di gestione, la
norma censurata non sancirebbe alcun criterio direttivo che chiarisca
che la liquidazione in capitale non possa essere effettuata per
intero, essa contrasterebbe con l'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 252
del 2005, che prevede l'erogazione in capitale delle prestazioni
pensionistiche integrative fino ad un massimo del 50% del montante
finale accumulato.
1.5. - Infine, secondo il ricorrente «il complesso delle
disposizioni recate dalla legge regionale», pur modificando in
termini restrittivi la disciplina dettata dalla legge regionale n. 15
del 1965, non terrebbe conto delle inderogabili ed urgenti esigenze
di contenimento della spesa pensionistica, conseguenti agli impegni
internazionali assunti in sede di Unione Europea, nonchè delle
richieste formulate all'Italia dagli organismi economici a livello
internazionale.
2. - Con atto depositato il 10 aprile 2012 si è costituita in
giudizio la Regione autonoma Sardegna, chiedendo che le questioni
relative agli artt. 4, comma 2, e 7, comma 5, della legge regionale
n. 27 del 2011 siano dichiarate inammissibili o, in subordine,
infondate.
2.1. - Anzitutto, la resistente evidenzia come la legge impugnata
incida sulla materia della previdenza complementare per i soli
dipendenti regionali, così come si evincerebbe dal tenore dell'art.
1 (Finalita'). Ciò confuterebbe l'assunto del ricorrente, secondo
cui la legge regionale eccederebbe dall'ambito competenziale della
«previdenza complementare e integrativa» previsto dall'art. 117,
terzo comma, Cost. Infatti, essa sarebbe riconducibile alla materia
«stato giuridico ed economico del personale» di cui all'art. 3, primo
comma, lettera a), dello statuto, concernendo non la generalità dei
lavoratori operanti in Sardegna, ma solamente i dipendenti regionali,
a cui assicura particolari vantaggi anche in corso di rapporto di
lavoro, come nel caso delle anticipazioni (art. 11) e dei piccoli
prestiti ai dipendenti (art. 12). Da qui, secondo la Regione,
l'infondatezza, se non l'inammissibilità, dell'intera impugnazione,
per non aver invocato, tra i parametri alla stregua dei quali operare
lo scrutinio, l'art. 3, primo comma, lettera a), dello statuto.
2.2. - Peraltro, sempre secondo la resistente, quand'anche si
riconducesse la legge impugnata alla materia della previdenza
complementare ed integrativa, la Regione non avrebbe ecceduto dalla
propria competenza, avendola esercitata, ai sensi dell'art. 1, comma
1, della stessa legge regionale, nell'ambito dei principi stabiliti
dalla legislazione statale, secondo quanto previsto dall'art. 3,
comma 1, lettera d), del d.lgs. n. 252 del 2005 - il quale dispone
che «le forme pensionistiche complementari possono essere istituite
da [...] le regioni, le quali disciplinano il funzionamento di tali
forme pensionistiche complementari con legge regionale nel rispetto
della normativa nazionale in materia» - riformando un'esperienza
pluridecennale di trattamento integrativo attraverso la sostituzione
del sistema di calcolo c.d. contributivo a quello c.d. retributivo.
2.3. - Parimenti inammissibili, prima ancora che infondate,
sarebbero, ad avviso della resistente, le censure mosse alla legge
regionale per non aver tenuto conto delle esigenze di contenimento
della spesa pensionistica. Tale doglianza sarebbe apodittica, in
quanto priva di ogni argomentazione di supporto, e non
specificherebbe nè le norme a cui si dirige nè i parametri che si
assumono violati. Peraltro, essa sarebbe anche destituita di
fondamento, atteso che la legge avrebbe determinato il passaggio, per
le prestazioni maturate a decorrere dal 1° gennaio 2012, dal sistema
retributivo a quello contributivo e, pur facendo salvi i diritti
quesiti, avrebbe previsto ulteriori misure di contenimento della
spesa, stabilendo che il calcolo dell'indennità di fine rapporto
avvenga assumendo a base la media delle retribuzioni degli ultimi
dieci anni al 31 dicembre 2011 e non più l'ultima retribuzione, come
nel regime precedente.
2.4. - Quanto alle censure specificamente mosse all'art. 4, comma
2, la Regione ne assume l'infondatezza.
2.4.1. - Evidenzia, infatti, come la copertura finanziaria della
riforma sia assicurata dall'art. 16 della stessa legge regionale n.
27 del 2011. Detta disposizione prevede che gli oneri rappresentati
dal contributo a carico del bilancio regionale di cui all'art. 4,
comma 2, finalizzato all'integrazione del capitale accumulato
attraverso gli ordinari flussi contributivi versati al FITQ, siano
coperti mediante rinvio alla legge finanziaria, secondo quanto
previsto dall'art. 4, comma 1, lettera e), della legge della Regione
autonoma Sardegna 2 agosto 2006, n. 11 (Norme in materia di
programmazione, di bilancio e di contabilità della Regione autonoma
della Sardegna. Abrogazione della legge regionale 7 luglio 1975, n.
27, della legge regionale 5 maggio 1983, n. 11 e della legge
regionale 9 giugno 1999, n. 23), trattandosi di una spesa
continuativa (in quanto prevista fino al raggiungimento
dell'equilibrio finanziario determinato dall'entrata a regime del
sistema contributivo) e ricorrente (in quanto contributo annuale).
Poichè l'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 11 del 2006
assegna alla legge finanziaria la finalità di determinare, in
apposita tabella, «la quota da iscrivere nel bilancio di ciascuno
degli anni considerati dal bilancio pluriennale per le leggi di spesa
con onere permanente, la cui quantificazione è rinviata alla legge
finanziaria» (lettera e) e, «per ciascuno degli anni considerati dal
bilancio pluriennale, le riduzioni e/o gli incrementi di
autorizzazioni legislative di spesa» (lettera f), la prevista
modalità di copertura sarebbe pienamente conforme all'art. 81,
quarto comma, Cost., così come ritenuto dalla stessa Corte
costituzionale (si cita la sentenza n. 386 del 2008) e dalla legge
[recte, decreto legislativo] 28 marzo 2000, n. 76 (Principi
fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di
contabilità delle regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4,
della legge 25 giugno 1999, n. 208), che, all'art. 3 (Leggi regionali
di spesa), comma 1, primo alinea, prevede che «Le leggi regionali che
prevedono attività o interventi a carattere continuativo o
ricorrente determinano le procedure da seguire, rinviando alla legge
di bilancio la quantificazione della relativa spesa». Inoltre, con la
disciplina della fase transitoria del passaggio dal sistema
retributivo al sistema contributivo la Regione non avrebbe fatto
altro che salvaguardare le posizioni acquisite dai dipendenti,
insuscettibili di pregiudizio proprio in virtù del principio
fondamentale della legislazione statale quale risulterebbe espresso
dagli artt. 1, comma 27, e 3, comma 12, della legge 8 agosto 1995, n.
335 (Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare),
vincolante per la Regione, che con la norma censurata avrebbe inteso
appunto prestarvi ossequio.
2.4.2. - La Regione eccepisce inoltre la cessazione della materia
del contendere (o l'inammissibilità od improcedibilità del ricorso
per sopravvenuta carenza di interesse) per l'intervenuta attuazione
dell'art. 16, comma 2, della legge impugnata ad opera della legge
della Regione autonoma Sardegna 15 marzo 2012, n. 6, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione (legge finanziaria 2012)». Essa prevede all'art. 1,
comma 6, che: «Le autorizzazioni di spesa per le quali si dispone una
riduzione o un incremento, a termini dell'articolo 4, comma 1,
lettera f), della legge regionale 2 agosto 2006, n. 11 (Norme in
materia di programmazione, di bilancio e di contabilità della
Regione autonoma della Sardegna. Abrogazione della legge regionale 7
luglio 1975, n. 27, della legge regionale 5 maggio 1983, n. 11 e
della legge regionale 9 giugno 1999, n. 23), sono determinate, per
gli anni 2012-2014, nella misura indicata nell'allegata tabella D».
La citata tabella D contempla uno stanziamento di euro 7.340.000,00
per l'anno 2012 e di euro 4.440.000,00 per gli anni 2013 e 2014. In
tal modo dette disposizioni, integrando sul punto la disciplina della
legge impugnata, farebbero in ogni caso venir meno la pretesa
violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost.
2.5. - Quanto alle censure specificamente mosse all'art. 7, comma
2, la Regione ne sostiene l'inammissibilità e l'infondatezza.
2.5.1. - Sotto il primo profilo la resistente evidenzia anzitutto
come il contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
sia dedotto in via apodittica. Inoltre, la censura sarebbe
inammissibile perchè formulata solo in via ipotetica, al fine di
risolvere un mero problema interpretativo, palesando la mancanza di
un concreto interesse all'impugnazione da parte del Presidente del
Consiglio. L'art. 7, comma 5, infatti, rinvia ad un successivo
regolamento la determinazione delle modalità di liquidazione del
trattamento, con la conseguenza che, fino alla relativa adozione, non
vi sarebbe interesse giuridicamente qualificato a coltivare la
censura (il regolamento ben potrebbe prevedere misure inferiori al
totale per il versamento del montante contributivo).
2.5.2. - Nel merito, sul punto il ricorso sarebbe infondato,
atteso che la materia in rilievo nella fattispecie sarebbe quella
dello «stato giuridico ed economico del personale», di competenza
legislativa esclusiva della Regione ai sensi dell'art. 3, primo
comma, lettera a), dello statuto. Di conseguenza, la resistente non
sarebbe vincolata dalla quota massima di liquidazione del montante
contributivo accumulata dal lavoratore quale stabilita dall'art. 11,
comma 3, del d.lgs. n. 252 del 2011. Tale decreto, peraltro,
richiama, nelle premesse al testo, la legge di delega 23 agosto 2004,
n. 243 (Norme in materia pensionistica e deleghe al Governo nel
settore della previdenza pubblica, per il sostegno alla previdenza
complementare e all'occupazione stabile e per il riordino degli enti
di previdenza ed assistenza obbligatoria), la quale a sua volta
dispone che il Governo, nel suo esercizio, faccia salve le competenze
delle Regioni a statuto speciale. Con ciò il legislatore delegato
non avrebbe potuto interferire con le attribuzioni costituzionalmente
garantite della Regione autonoma Sardegna a pena d'illegittimità
della normativa introdotta. Inoltre, tra i principi ed i criteri
direttivi imposti dal legislatore delegante e richiamati nella
premessa del d.lgs. n. 252 del 2005 non figurerebbe alcun riferimento
a limiti di liquidazione del montante contributivo.
2.5.3. - Sempre a sostegno dell'infondatezza, la resistente
sostiene che, a parte il contributo a copertura delle necessità
della fase transitoria, a regime la Regione parteciperebbe
all'accumulo del montante solo per lo 0,59% (ex art. 4, comma 1,
lettera b, della legge impugnata) mentre il dipendente concorrerebbe
per il 5%, con il che la liquidazione del 100% del montante all'atto
della cessazione del servizio altro non rappresenterebbe che la
restituzione di quanto versato dal lavoratore, senza nessun onere
particolare o maggiore per la Regione, che sostanzialmente avrebbe
risparmiato in corso di servizio la cifra non corrisposta con la
retribuzione, postergandone l'erogazione.
3. - Con memoria depositata il 12 dicembre 2012 il Presidente del
Consiglio dei ministri reitera le argomentazioni esposte in ricorso,
contestando l'assunto della controparte circa la sopravvenuta
cessazione della materia del contendere per effetto di quanto
disposto dalla legge reg. Sardegna n. 6 del 2012.
4. - Con memoria depositata il 21 dicembre 2012 la Regione
autonoma Sardegna ribadisce le difese contenute nell'atto di
costituzione, sviluppandone di ulteriori.
Evidenzia anzitutto come l'impugnazione si sia limitata
esclusivamente agli artt. 4, comma 2, e 7, comma 5, della legge
regionale n. 27 del 2011.
Afferma nuovamente la riconducibilità delle disposizioni
censurate alla materia «ordinamento degli uffici e degli enti
amministrativi della Regione e stato giuridico ed economico del
personale», di cui all'art. 3, comma 1, lettera a), dello statuto -
considerata anche la disciplina dell'attività amministrativa di
gestione del fondo - e non alla «previdenza sociale», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera o), Cost., con conseguente
inammissibilità delle questioni - per non essersi tenuto alcun conto
delle competenze attribuite dalla citata norma statutaria - o
infondatezza delle stesse.
Ripropone altresì, in via subordinata, la tesi della
riconducibilità della legge all'ambito competenziale concorrente
rappresentato dalla «previdenza complementare e integrativa», di cui
al combinato disposto degli artt. 117, terzo comma, Cost. e 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001, legittimandosi in tal modo la
riforma del trattamento previdenziale attraverso la sostituzione del
sistema retributivo con quello contributivo.
Evidenzia come sia lo stesso ricorrente a riconoscere che le
modifiche apportate alla legge reg. Sardegna n. 15 del 1965 da quella
impugnata siano "in termini restrittivi", salvo poi lamentare che
quest'ultima non tenga conto delle "esigenze di contenimento della
spesa pensionistica, conseguenti agli impegni internazionali del
nostro Paese, assunti in sede di Unione Europea" (senza peraltro
indicare specificamente i parametri violati, con conseguente
inammissibilità della censura). Viceversa, il regime previgente,
fondato sul sistema retributivo del calcolo delle prestazioni, ove
mantenuto, avrebbe, esso sì, determinato un aggravio di esborso.
Secondo la resistente, proprio questi argomenti dovrebbero
indurre anche ad escludere che la legge regionale n. 27 del 2011 - in
alcune parti del ricorso censurata anche nel complesso delle sue
disposizioni e, dunque, in maniera inammissibile (si citano al
riguardo le sentenze n. 141 del 2010 e n. 64 del 2007) - abbia
ingenerato nuovi o maggiori oneri a carico della finanza regionale -
perseguendo, al contrario, finalità di riduzione di spesa - con ciò
inficiando in radice la fondatezza del motivo d'impugnazione
prettamente afferente all'art. 4, comma 2, della legge medesima.
Inoltre, con specifico riguardo all'art. 7, comma 5, della legge
impugnata, oltre a richiamare le difese già svolte nell'atto di
costituzione, la Regione sostiene l'inconferenza del richiamo operato
in ricorso alla materia «sistema tributario e contabile dello Stato»,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., atteso che la
disposizione non disciplinerebbe alcuna forma di imposizione fiscale
o momento di gestione della fiscalità regionale e, comunque, in
nessun modo si ingerirebbe in quella statale. Infine, in via
subordinata, la Regione evidenzia come l'art. 1, comma 1, della legge
regionale imponga il rispetto dei principi stabiliti dalla
legislazione statale, alla luce dei quali la disposizione censurata
dovrebbe essere interpretata.

Considerato in diritto

1. - Con ricorso ritualmente notificato il 27 febbraio - 1° marzo
2012 e depositato il 5 marzo 2012, su deliberazione consiliare del 24
febbraio 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato
in via principale la legge della Regione autonoma Sardegna 22
dicembre 2011, n. 27, recante «Riforma della legge regionale 5 maggio
1965, n. 15 (Istituzione di un fondo per l'integrazione del
trattamento di quiescenza, di previdenza e di assistenza del
personale dipendente dall'Amministrazione regionale)», sia con
riguardo agli articoli 4, comma 2, e 7, comma 5, che nel suo
complesso.
1.1. - L'art. 4, comma 2, di detta legge viene censurato in
relazione all'erogazione di un contributo specifico della Regione
autonoma finalizzato al raggiungimento dell'equilibrio finanziario
del Fondo per l'integrazione del trattamento di quiescenza, di
previdenza e di assistenza a favore dei dipendenti
dell'amministrazione regionale (FITQ), facendo rinvio, per la
copertura del relativo onere, a successivi provvedimenti da assumere
con legge finanziaria. La norma sarebbe in contrasto con l'articolo
81, quarto comma, della Costituzione, e con il parametro interposto
costituito dall'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge
di contabilità e finanza pubblica), poichè comporterebbe nuove e
maggiori spese senza indicare espressamente le risorse necessarie per
farvi fronte relativamente ad ogni esercizio interessato al
riequilibrio ed in assenza della previa definizione di una specifica
clausola di salvaguardia, finalizzata alla compensazione delle
eventuali eccedenze di spesa rispetto alle previsioni, e di una
dettagliata relazione tecnica funzionale all'individuazione della
copertura finanziaria.
1.2. - L'art. 7, comma 5, della stessa legge regionale n. 27 del
2011 viene impugnato in relazione alla prescrizione che consente la
liquidazione delle prestazioni pensionistiche in forma di capitale
secondo le modalità stabilite dall'emanando regolamento di gestione.
La disposizione sarebbe in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., che attribuisce al legislatore statale la
competenza esclusiva nella materia «sistema tributario e contabile
dello Stato» e con l'art. 117, terzo comma, Cost., che indica come
materia di legislazione concorrente il «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», poichè determinerebbe
l'applicazione di un regime di imposizione latore di minori entrate
fiscali, come tale pregiudizievole per la finanza pubblica, e
consentirebbe comunque di evitare ai beneficiari delle prestazioni
pensionistiche integrative la soggezione al limite massimo del 50%
nella liquidazione diretta del montante finale accumulato; limite
previsto dall'apposita norma interposta individuata nell'art. 11,
comma 3, del decreto legislativo 5 dicembre 2005, n. 252 (Disciplina
delle forme pensionistiche complementari).
1.3. - L'intera legge viene poi impugnata in quanto il complesso
delle sue disposizioni non terrebbe in alcun conto delle
«inderogabili e urgenti esigenze di contenimento della spesa
pensionistica, conseguenti agli impegni internazionali del nostro
Paese, assunti in sede di Unione Europea, nonchè delle richieste
esplicitamente formulate all'Italia dagli organismi economici a
livello internazionale». Tale impugnazione, che non indica alcun
parametro costituzionale, emerge dalla parte iniziale del ricorso la
quale, riprendendo la deliberazione del Consiglio dei ministri,
rileva che «la legge regionale è censurabile in quanto eccede dalla
competenza legislativa concorrente in materia di "previdenza
complementare ed integrativa", prevista per le regioni ordinarie
dall'art. 117, comma 3, Cost., ed estesa ex art. 10 della l. cost. n.
3 del 2011, quale forma di autonomia più ampia, alla regione
Sardegna, alla quale è riconosciuta al riguardo, dall'art. 5 lettera
b) dello statuto speciale di autonomia di cui alla legge
costituzionale n. 3/1948, competenza integrativo-attuativa. La legge
regionale, inoltre, viola la competenza esclusiva statale in materia
di "previdenza sociale" di cui all'articolo 117, comma 2, lettera o)
della carta Costituzionale».
2. - Con atto depositato il 10 aprile 2012 si è costituita in
giudizio la Regione autonoma Sardegna, chiedendo che le questioni
relative agli artt. 4, comma 2, e 7, comma 5, della legge regionale
n. 27 del 2011 siano dichiarate inammissibili o, in subordine,
infondate.
2.1. - In linea generale, la resistente eccepisce che lo spazio
legislativo in cui si muove la legge impugnata è quello della
previdenza complementare ed integrativa per i soli dipendenti
regionali; per questo la stessa non eccederebbe l'ambito
d'attribuzione derivante sia dall'art. 3, primo comma, lettera a),
dello statuto che dall'art. 117, terzo comma, Cost. La Regione,
infatti, avrebbe esercitato in primo luogo la propria competenza
legislativa esclusiva nella materia «stato giuridico ed economico del
personale» (art. 3, primo comma, lettera a, dello statuto), alla
quale afferirebbero i vantaggi derivanti dall'offerta dei servizi di
previdenza complementare contenuta nella legge regionale n. 27 del
2011. In secondo luogo, sempre secondo la Regione, la legge
impugnata, anche se fosse ricondotta al solo ambito previdenziale,
rientrerebbe ampiamente nei limiti della competenza concorrente in
materia di «previdenza complementare e integrativa» (art. 117, terzo
comma, Cost.).
2.2. - Per quel che riguarda le singole censure, la difesa della
Regione rileva che le doglianze rivolte alla legge regionale nel suo
complesso sarebbero inammissibili, perchè formulate in modo
assolutamente assertivo, in assenza di individuazione del parametro
costituzionale violato e delle specifiche disposizioni che vi
contrasterebbero.
Quanto agli oneri previsti dall'art. 4, comma 2, della legge
regionale n. 27 del 2011 inerente al riequilibrio del FITQ, la
relativa copertura sarebbe assicurata dal combinato disposto
dell'art. 16 della stessa legge regionale e della successiva legge
della Regione autonoma Sardegna 15 marzo 2012, n. 6, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione (legge finanziaria 2012)». In particolare l'art. 1,
comma 6, di quest'ultima assicurerebbe la copertura attraverso il
rinvio alla tabella D, allegata al provvedimento legislativo, la
quale stanzierebbe risorse pari ad euro 7.340.000,00 per l'anno 2012
e ad euro 4.440.000,00 per gli anni 2013 e 2014.
Questa modalità di copertura sarebbe conforme alla legge
regionale 2 agosto 2006, n. 11 (Norme in materia di programmazione,
di bilancio e di contabilità della Regione autonoma della Sardegna.
Abrogazione della legge regionale 7 luglio 1975, n. 27, della legge
regionale 5 maggio 1983, n. 11 e della legge regionale 9 giugno 1999,
n. 23) ed all'art. 3, comma 1, del decreto legislativo 28 marzo 2000,
n. 76 (Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di
bilancio e di contabilità delle Regioni, in attuazione dell'articolo
1, comma 4, della legge 25 giugno 1999, n. 208), conformemente agli
orientamenti giurisprudenziali di questa Corte.
Secondo la resistente, infatti, nel caso di specie si tratterebbe
di spese continuative e ricorrenti la cui copertura ben potrebbe
essere assicurata al momento della redazione e dell'approvazione del
bilancio annuale in conformità alla legge finanziaria regionale.
Circa la pretesa illegittimità dell'art. 7, comma 5, della legge
impugnata, la Regione eccepisce preliminarmente l'inammissibilità
della censura, in quanto formulata in via ipotetica e congetturale.
Al contrario, detta norma rinvierebbe ad un successivo regolamento la
determinazione delle modalità di liquidazione diretta del montante
pensionistico. Pertanto fino alla sua entrata in vigore non vi
sarebbe - sempre secondo la resistente - alcuna lesione della
disposizione interposta, costituita dall'art. 11, comma 3, del d.lgs.
n. 252 del 2005. Inoltre, l'ambito di competenza materiale nel caso
di specie sarebbe lo «stato giuridico ed economico del personale»,
attribuito in via esclusiva alla Regione ai sensi dell'art. 3, primo
comma, lettera a), dello statuto della Regione autonoma Sardegna, dal
momento che il contenuto della disposizione si limiterebbe a regolare
lo status del dipendente dell'amministrazione regionale in
prospettiva della futura quiescenza.
Nel corso della udienza la difesa della Regione ha osservato che,
in ogni caso, la citata disposizione della legge regionale non
precluderebbe al regolamento di confermare il limite del 50% alla
liquidazione diretta del montante pensionistico.
3. - La complessità dei contenuti della legge regionale
impugnata e la pluralità dei parametri costituzionali invocati dal
ricorrente e dalla difesa della Regione impongono una breve premessa
ricostruttiva del quadro costituzionale in cui si inseriscono le
prescrizioni di detta legge.
3.1. - Innanzitutto, occorre precisare che le censure effettuate
con riguardo all'art. 81, quarto comma, Cost. devono essere
scrutinate in riferimento al testo vigente della norma, poichè la
revisione introdotta con la legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), si applica a decorrere dall'esercizio finanziario
2014, come disposto dall'art. 6 della stessa legge.
3.2. - È opportuno poi sottolineare come la legge regionale
oggetto del presente giudizio, nel prevedere il riassetto globale del
fondo per l'integrazione del trattamento di quiescenza, previdenza e
assistenza del personale dipendente dell'amministrazione regionale,
investa una pluralità di ambiti materiali, alcuni dei quali
potenzialmente interferenti con la potestà legislativa esclusiva
statale, altri ascrivibili a quella esclusiva regionale, altri,
infine, riconducibili alla potestà legislativa concorrente dello
Stato e delle Regioni.
Quanto alla sovrapposizione di ambiti materiali, un simile
riassetto può certamente intercettare la competenza esclusiva dello
Stato in materia di previdenza sociale di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera o), Cost. - laddove si verifichi in concreto
l'interazione con prescrizioni generali poste dallo Stato
nell'esercizio della sua potestà in subiecta materia (in tal senso
sentenza n. 274 del 2003) - ed in materia di sistema tributario e
contabile dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. (ad esempio per il trattamento fiscale e l'allocazione
contabile della spesa). Inoltre, detta sovrapposizione può
interagire con la potestà concorrente statale in materia di
previdenza complementare e integrativa e di coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario, di cui all'art. 117, terzo
comma, Cost. Infine, essa può rimanere correttamente nell'alveo
della competenza regionale esclusiva (art. 3, primo comma, lettera a,
dello statuto: stato giuridico ed economico del personale) e nei
confini di quella concorrente (l'art. 5, lettera b, dello statuto
Sardegna prevede la potestà integrativa-attuativa regionale in
materia di previdenza, i cui limiti vanno estesi in applicazione
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
recante «Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione», ed in ragione della maggiore autonomia accordata
dall'art. 117, terzo comma, Cost. alle Regioni a statuto ordinario in
materia di previdenza complementare e integrativa).
La contiguità delle descritte competenze legislative statali e
regionali avrebbe dovuto suggerire, nell'impugnazione dell'intera
legge regionale, la puntuale individuazione delle diverse norme con
riguardo alla materia o al complesso di materie effettivamente
intercettati. Ciò al fine di verificare se il legislatore regionale
abbia, in concreto, esercitato la propria competenza nel rispetto
degli ambiti riservati allo Stato o dei principi posti in materia di
legislazione concorrente da quest'ultimo. Infatti, quando si verifica
simile intersecazione di materie - caratterizzata da una fitta trama
di rapporti tra interessi statali, regionali e locali - la cui
titolarità è ripartita tra Stato e Regioni e quando risulta
impossibile all'interno dell'intero tessuto normativo individuarne
una prevalente, gli ambiti di spettanza dei due legislatori possono
essere relativamente mobili (sentenza n. 271 del 2008) e suscettibili
di scrutinio analitico con riguardo alla ratio ed alla finalità di
ciascuna norma esaminata.
3.3. - Quanto all'impugnazione dell'intera legge regionale queste
precisazioni sono assenti e pertanto le relative censure devono
essere dichiarate inammissibili.
Esse risultano generiche, non soltanto per la carente
individuazione dei parametri costituzionali. Anche interpretando
l'impugnazione nel senso che la doglianza sia riferita agli artt.
117, terzo comma, e 117, secondo comma, lettera o), Cost., non
risultano indicate le singole norme regionali che avrebbero ecceduto
dalla competenza legislativa concorrente in materia di previdenza
complementare ed integrativa e determinato l'invasione della
competenza esclusiva statale in materia di previdenza sociale.
Sul punto è opportuno precisare che il riassetto ed il
contenimento della spesa pensionistica e previdenziale costituiscono
adempimenti indefettibili da parte di tutte le pubbliche
amministrazioni coinvolte nella loro regolazione e gestione. Nello
specifico caso degli enti territoriali dette operazioni si inquadrano
nella prospettiva sia del contenimento della spesa pubblica che della
trasparenza delle politiche di governo dell'amministrazione. Infatti
solo allocazioni contabili coerenti ed ordinate possono consentire di
mettere in relazione la programmazione aggregata delle singole
partite di bilancio con le scelte concretamente effettuate nella
complessiva utilizzazione delle risorse. Per questo motivo le
prospettazioni del Presidente del Consiglio avrebbero dovuto essere
più puntuali e caratterizzate da un saldo collegamento tra oneri
economici di ciascuna operazione di riassetto e parametri
costituzionali attinenti al loro scrutinio. Al contrario, la
genericità delle doglianze e la lacunosità nell'individuazione dei
parametri costituzionali rendono inammissibili le questioni sollevate
nei confronti dell'intera legge.
4. - Venendo allo scrutinio delle singole norme censurate dal
ricorrente, la questione sollevata nei confronti dell'art. 4, comma
2, della legge regionale n. 27 del 2011 in riferimento all'art. 81,
quarto comma, Cost. è fondata in relazione ad entrambi i profili
dedotti.
Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la mancata
copertura della spesa in questione, invocando quale norma interposta
l'art. 17 della legge n. 196 del 2009, il quale prescrive che ogni
legge comportante nuovi o maggiori oneri quantifichi espressamente le
previsioni di spesa per ciascun anno, definendo una specifica
clausola di salvaguardia per la compensazione degli effetti che
eccedano le previsioni medesime.
Il ricorrente censura altresì il rinvio della copertura
finanziaria a successiva disposizione.
4.1. - Quanto al giudizio di idoneità delle modalità di
copertura delle diverse tipologie di spesa, questa Corte ha già
avuto modo di affermare che il principio dell'equilibrio di bilancio
di cui all'art. 81, quarto comma, Cost., opera direttamente, a
prescindere dall'esistenza di norme interposte. Con riguardo al caso
in esame, il carattere precettivo generale dell'art. 81, quarto
comma, Cost. è in grado di vincolare la disciplina delle fonti di
spesa di carattere pluriennale, aventi componenti variabili e
complesse (sentenze n. 70 del 2012, n. 25 del 1993, n. 384 del 1991,
n. 19 del 1970). Gli artt. 17 e 19 della legge n. 196 del 2009
costituiscono una mera specificazione del principio in questione con
riguardo a detta categoria di spese: l'art. 17 inerisce alle
modalità di copertura finanziaria delle leggi statali; l'art. 19 le
estende a tutte le Regioni e alle Province autonome di Trento e
Bolzano. In sostanza le due disposizioni non comportano
un'innovazione al principio della copertura, bensì una semplice
puntualizzazione tecnica (come confermato, tra l'altro, dall'incipit
dell'art. 17: «in attuazione dell'articolo 81, quarto comma, della
Costituzione...») ispirata dalla crescente complessità della finanza
pubblica.
Questa Corte ha costantemente affermato che: a) le leggi
istitutive di nuove spese debbono contenere una «esplicita
indicazione» del relativo mezzo di copertura (ex plurimis, sentenze
n. 386 e n. 213 del 2008, n. 359 del 2007 e n. 9 del 1958); b) che a
tale obbligo non sfuggono le norme regionali (ex plurimis, sentenze
n. 213 del 2008 e n. 16 del 1961); c) che solo per le spese
continuative e ricorrenti è consentita l'individuazione dei relativi
mezzi di copertura al momento della redazione e dell'approvazione del
bilancio annuale, in coerenza con quanto previsto - tra l'altro -
dall'art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 76 del 2000 (sentenze n. 446 del
1994, n. 26 del 1991 e n. 331 del 1988).
La fattispecie in esame non è ascrivibile, come sostenuto dalla
resistente, alla categoria delle spese continuative e ricorrenti, le
quali sono caratterizzate da una costante incidenza su una pluralità
indefinita di esercizi finanziari. Al contrario, essa deve essere
catalogata tra le spese pluriennali aventi una consistenza variabile
e circoscritta nel tempo, secondo il concreto fabbisogno che le
esigenze di riequilibrio del fondo pensionistico comportano. Per
questo motivo la disposizione in esame, come ciascuna legge che
produce nuovi o maggiori oneri, avrebbe dovuto indicare
espressamente, per ciascun esercizio coinvolto, il limite di spesa e
la specifica clausola di salvaguardia finalizzata a compensare gli
effetti eccedenti le previsioni iniziali. In situazioni nelle quali
la quantificazione degli oneri non può prescindere da stime
economiche presuntive basate su calcoli matematici e statistici, il
legislatore prevede (art. 17 della legge n. 196 del 2009) l'obbligo
di una relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di
bilancio ed illustrativa delle modalità dinamiche attraverso le
quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al
principio dell'equilibrio del bilancio.
In particolare, l'art. 17, comma 7, della legge n. 196 del 2009 -
le cui modalità sono estese alle Regioni e alle Province autonome
dal successivo art. 19, comma 2 - prescrive per le disposizioni
legislative in materia pensionistica «un quadro analitico di
proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento
delle variabili collegate ai soggetti beneficiari». Nel caso di
specie alla disposizione impugnata avrebbe dovuto accompagnarsi
apposita relazione tecnica riferita ad elementi di valutazione
indispensabili, quali il censimento delle categorie dei destinatari,
il loro numero, le diversificate dinamiche di sviluppo, con
particolare riguardo alle aspettative di vita, agli automatismi -
diretti ed indiretti - inerenti all'intero periodo necessario per
provvedere al riequilibrio del fondo, nonchè ad ogni altro elemento
utile per assicurare l'attendibilità delle quantificazioni. In
assenza di dette componenti la clausola di salvaguardia diventerebbe
elemento puramente formale, senza possibilità di operare in modo
efficace ogni qualvolta l'andamento degli oneri programmati dovesse
discostarsi in aumento rispetto alle previsioni iniziali.
Dunque, gli adempimenti previsti per la copertura di detta
tipologia di spesa non sono stati rispettati nè con la legge
regionale impugnata nè con la successiva legge finanziaria. Il tipo
di spesa in esame appartiene alla categoria degli oneri pluriennali
con carattere non uniforme e temporalmente circoscrivibile e per
questo motivo esso non può essere assentito attraverso una stima
apodittica dei conseguenti oneri.
In ogni caso anche l'articolazione di tale non consentita
copertura ex post non corrisponde all'affermata congruità delle
risorse impiegate per la specifica finalità del riequilibrio.
Infatti, l'invocata copertura in sede di legge finanziaria (legge
regionale n. 6 del 2012), che condurrebbe - ad avviso della Regione -
alla cessazione della materia del contendere, non corrisponde,
neppure sotto il profilo contabile, alla spesa contestata dal
Presidente del Consiglio. L'art. 1, comma 6, della legge regionale n.
6 del 2012, prescrivendo che «Le autorizzazioni di spesa per le quali
si dispone una riduzione o un incremento, ai termini dell'articolo 4,
comma 1, lettera f), della legge regionale 2 agosto 2006, n. 11
[...], sono determinate, per gli anni 2012-2014, nella misura
indicata nell'allegata tabella D» si riferisce agli oneri nascenti
dall'art. 20, commi 17 e 18, della legge della Regione autonoma
Sardegna 11 maggio 2006, n. 4 (Disposizioni varie in materia di
entrate, riqualificazione della spesa, politiche sociali e di
sviluppo), i quali non coincidono con la tipologia di spesa
censurata. Il comma 17 prevede infatti versamenti regionali al FITQ
relativi all'iscrizione dei dipendenti dei soppressi enti provinciali
del turismo ed aziende autonome di cura e soggiorno, mentre il comma
18 dispone versamenti regionali al FITQ «a titolo di pagamento di
quote di contribuzioni pregresse dovute per la copertura contributiva
di periodi di servizio riconosciuti utili a favore di personale
transitato nei ruoli regionali in virtù di norme statali e regionali
e di quote integrative di quiescenza spettanti al personale degli
enti regionali soppressi». Poichè l'impugnato art. 4, comma 2,
prevede che «Fino al raggiungimento dell'equilibrio finanziario
determinato dall'entrata a regime del sistema contributivo di cui
all'articolo 3, comma 1, e al fine di salvaguardare le posizioni
maturate ai sensi della legge regionale n. 15 del 1965, nonchè di
far fronte a iscrizioni o riconoscimenti di anzianità pregresse non
interamente coperti da contribuzione, disposti entro la data del 1°
settembre 2011 a favore di specifiche categorie di personale da
disposizioni di legge regionale, la Regione corrisponde al FITQ un
contributo annuale», è di tutta evidenza la non integrale
sovrapponibilità delle prescrizioni di cui alla tabella D con quelle
della disposizione impugnata.
4.2. - È inoltre fondata, in ragione della stretta connessione
con la precedente, anche la questione posta in riferimento all'art.
81, quarto comma, Cost., sotto l'ulteriore profilo inerente al rinvio
dell'individuazione dei mezzi di finanziamento della spesa ad una
legge successiva a quella che le ha dato origine.
Va dichiarata pertanto, in via consequenziale, anche
l'illegittimità dell'art. 16, comma 2, della legge della Regione
autonoma Sardegna n. 27 del 2011, il quale prevede che agli oneri di
riequilibrio di cui all'impugnato art. 4, comma 2, si provveda con
successiva legge finanziaria.
5. - Nei confronti dell'art. 7, comma 5, della legge regionale n.
27 del 2011, sono state presentate sostanzialmente due distinte
censure.
La prima è posta in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., che attribuisce al legislatore statale la
competenza esclusiva nella materia «sistema tributario e contabile
dello Stato» ed all'art. 117, terzo comma, Cost. Secondo il
Presidente del Consiglio dei ministri, la norma impugnata,
consentendo la liquidazione in forma di capitale delle prestazioni
pensionistiche, determinerebbe l'applicazione di un regime di
imposizione fiscale più favorevole ai beneficiari, produttivo di
minori entrate fiscali con conseguente pregiudizio per la finanza
pubblica.
La seconda, formulata in riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost., lamenta la violazione del principio di coordinamento della
finanza pubblica, in relazione all'art. 11, comma 3, del d.lgs. n.
252 del 2005, che ne costituirebbe norma attuativa, prevedendo
l'erogazione in capitale delle prestazioni pensionistiche integrative
fino ad un massimo del 50% del montante finale accumulato.
5.1. - La questione sollevata in riferimento agli artt. 117,
secondo comma, lettera e), e 117, terzo comma, Cost., non è fondata.
È fuor di dubbio che, ai fini dell'identificazione della materia
nella quale si collocano le norme impugnate, non assuma rilievo la
qualificazione che di esse dà il legislatore, bensì sia necessario
il riferimento all'oggetto ed alla ratio delle stesse in modo da
identificare correttamente e compiutamente l'interesse in concreto
tutelato (ex multis sentenze n. 300 del 2011, n. 235 del 2010, n. 168
del 2009, n. 430 del 2007 e n. 165 del 2007). Nel caso in esame,
tuttavia, sia la collocazione della norma che la sua intrinseca
formulazione non consentono di attribuirle natura e implicazioni di
carattere tributario. Essa ha per oggetto esclusivamente le modalità
di erogazione di una delle prestazioni complementari corrisposte dal
FITQ, senza alcun riferimento al relativo regime fiscale, che segue
le regole generali della materia poste dallo Stato. La
diversificazione del trattamento fiscale è un mero effetto riflesso,
inidoneo ad influenzare la classificazione della norma, trasferendola
nell'ambito competenziale del «sistema tributario e contabile dello
Stato», riservato in via esclusiva al legislatore statale.
Dunque, la norma censurata e la legge regionale nel suo complesso
non introducono alcuna disposizione in materia di trattamento
fiscale, in relazione al quale rimane applicabile il regime previsto,
per la fattispecie in esame, dalla legislazione statale all'art. 11,
comma 6, del d.lgs. n. 252 del 2005, il quale - peraltro - non
esprime affatto un trattamento impositivo più favorevole per la
liquidazione in capitale.
5.2. - È invece fondata la questione sollevata nei riguardi
della medesima disposizione impugnata, in riferimento alla materia
concorrente del coordinamento della finanza pubblica, di cui all'art.
117, terzo comma, Cost., ed in relazione alla norma interposta
costituita dall'art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 252 del 2005, il
quale prescrive in via generale il limite del 50% alla possibilità
di liquidare direttamente in capitale il montante accumulato dal
beneficiario della prestazione pensionistica.
Infatti la norma in esame consente di chiedere la liquidazione
della pensione integrativa in forma di capitale, secondo le modalità
stabilite dall'emanando regolamento di gestione, senza menzionare il
limite del 50% all'esercizio di detta opzione prescritto dall'art.
11, comma 3, del d.lgs. n. 252 del 2005. Il precetto statale -
invocato dal ricorrente quale disposizione interposta - esprime un
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica. Esso
mira, infatti, ad assicurare ai beneficiari delle prestazioni
integrative situazioni giuridiche uniformi su tutto il territorio
nazionale. La variante normativa introdotta dalla Regione incide
sulla determinazione degli oneri pluriennali gravanti sul bilancio,
in rapporto all'esercizio delle differenziate opzioni a disposizione
dei soggetti interessati. In tal guisa la più ampia facoltà di
scelta delle modalità di liquidazione della prestazione
pensionistica integrativa determina indubbiamente - nella sua
complessiva configurazione - un'intrinseca influenza sul riparto
quantitativo e temporale della relativa spesa gravante sui futuri
esercizi.
L'art. 11, comma 3, esprime altresì un principio di favore nei
riguardi dell'opzione per il vitalizio rispetto a quella per la
liquidazione una tantum del montante, almeno nella forma radicale del
100% delle competenze spettanti e - in quanto tale - è ascrivibile
anche all'esercizio della potestà concorrente dello Stato in materia
di previdenza complementare e integrativa (sulla possibilità che una
norma interposta afferisca a più materie di competenza statale si
vedano le sentenze n. 325 del 2011 e n. 162 del 2007). Proprio in
ragione di tale valenza binaria del principio espresso dalla norma
interposta, non è rilevante che il Presidente del Consiglio dei
ministri non abbia invocato l'articolo 117, terzo comma, Cost., con
riferimento alla materia concorrente «previdenza complementare e
integrativa», essendo a tal fine sufficiente l'invocazione del
richiamato principio fondamentale di coordinamento della finanza
pubblica.
Peraltro, non può essere condivisa l'eccezione formulata in via
subordinata dalla parte resistente nel corso dell'udienza, secondo
cui spetterebbe all'emanando regolamento di gestione fissare i limiti
del beneficio in conto capitale, in conformità con la norma statale
interposta. La materia in esame involge, infatti, questioni inerenti
al sorgere ed all'esercizio di diritti soggettivi, in relazione ai
quali la certezza dei rapporti giuridici e la tutela dell'affidamento
dei potenziali beneficiari delle prestazioni (l'espressione letterale
della norma può facilmente ingenerare l'aspettativa, non
esplicitando limiti di sorta, di una liquidazione del montante
integrale o comunque superiore a quella prevista dalla legislazione
statale) assumono valenza indefettibile, la cui cura e salvaguardia
non può essere rimessa ad una fonte regolamentare regionale.
In ragione di quanto argomentato deve essere dichiarata
l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5, della legge
della Regione autonoma Sardegna n. 27 del 2011 nella parte in cui non
prevede, per il dipendente beneficiario della prestazione
pensionistica integrativa, che la facoltà di chiedere la
liquidazione in forma di capitale sia limitata alla misura del 50%
del montante finale accumulato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 4, comma 2,
della legge della Regione autonoma Sardegna 22 dicembre 2011, n. 27,
recante «Riforma della legge regionale 5 maggio 1965, n. 15
(Istituzione di un fondo per l'integrazione del trattamento di
quiescenza, di previdenza e di assistenza del personale dipendente
dall'Amministrazione regionale)»;
2) dichiara, altresì, in via consequenziale, l'illegittimità
costituzionale dell'art. 16, comma 2, della medesima legge regionale
n. 27 del 2011;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 7, comma 5,
della legge regionale n. 27 del 2011, nella parte in cui non prevede,
per il dipendente beneficiario della prestazione pensionistica
integrativa, che la facoltà di chiedere la liquidazione in forma di
capitale sia limitata alla misura del 50% del montante finale
accumulato;
4) dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'intera legge regionale n. 27 del 2011, promossa,
in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera o), e 117,
terzo comma, Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 7, comma 5, della legge regionale n. 27 del
2011, sollevata in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., e 117, terzo comma, Cost., con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2013.

F.to:
Franco GALLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 15 febbraio 2013.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI