1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 21 del 25-5-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 558 SENTENZA 11 - 19 maggio 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione Toscana - Controllo fitosanitario all'importazione, esportazione e al transito di prodotti agricoli - Direttive statuali per l'esercizio di funzioni amministrative di competenza regionale - Non spettanza allo Stato - Annullamento parziale dell'atto statale impugnato (088C0805) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.21 del 25-5-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
6 luglio 1978, depositato in cancelleria il 14 successivo ed iscritto
al n. 18 del registro ricorsi 1978, per conflitto di attribuzione
sorto a seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri
in data 29 aprile 1978, recante: "Direttive per l'esercizio delle
funzioni amministrative alle Regioni a statuto ordinario in materia
di controllo fitosanitario all'importazione, all'esportazione e al
transito dei prodotti agricoli".
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Paolo Barile per la Regione Toscana e l'Avvocato
dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Toscana
con il ricorso indicato in epigrafe concerne la contestazione delle
competenze esercitate dallo Stato con il D.P.C.M. 29 aprile 1978,
intitolato "Direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative
alle regioni a statuto ordinario in materia di controllo
fitosanitario all'importazione, all'esportazione e al transito di
prodotti agricoli". Assumendo che le funzioni oggetto delle direttive
in questione siano state delegate alle regioni a statuto ordinario,
il decreto impugnato prevede in particolare:
a) l'obbligo delle anzidette regioni di attenersi nella materia
indicata a criteri di massima e standards tecnici stabiliti dal
Ministero dell'agricoltura (art. 1);
b) il potere degli "Osservato'ri per le malattie delle piante"
(i quali sono uffici trasferiti alle regioni) di rilasciare
certificati fitopatologici per le importazioni, esportazioni e
transito, tramite funzionari di detti uffici espressamente delegati
dal Ministero dell'agricoltura (art. 2);
c) la facoltà delle regioni di avvalersi, in determinati casi,
di funzionari dell'Istituto nazionale per il commercio con l'estero
(I.C.E.), previe apposite convenzioni (art. 3);
d) l'attribuzione ai funzionari delegati dal Ministro
dell'agricoltura, in relazione allo svolgimento di funzioni per conto
dello Stato, della qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria, ai
sensi dell'art. 8, u.c., r.d. 12 ottobre 1933, n. 1700 (art. 4).
La ricorrente ritiene che, nell'emanare tali direttive, lo Stato
abbia leso le competenze garantite alle regioni a statuto ordinario
dagli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dagli artt. 66, primo
comma, 74, primo comma, e 111, primo comma, in riferimento al n. 7
della tabella "A", del d.P.R. n. 616 del 1977, che hanno trasferito
alle regioni stesse le funzioni relative alla difesa e alla lotta
fitosanitaria e, in particolare, gli uffici "Osservato'ri per le
malattie delle piante", vincolandone l'attività al rispetto degli
standards tecnici definiti dallo Stato.
1.1. - A sostegno delle proprie posizioni, la Regione Toscana
allega, innanzitutto, che le funzioni contestate, contrariamente a
quanto affermato dal decreto impugnato, non sono delegate alle
regioni, ma trasferite ad esse. Infatti, non solo l'art. 66, primo
comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 include nella materia "agricoltura
e foreste" la difesa e la lotta fitosanitaria, ma soprattutto l'art.
74, primo comma, dello stesso decreto trasferisce alle regioni "le
funzioni e gli uffici degli osservato'ri per le malattie delle
piante", riservando allo Stato soltanto la definizione degli
standards tecnici che devono esser rispettati nell'esercizio delle
predette funzioni, oltre, ovviamente, al potere di indirizzo e
coordinamento previsto dall'art. 3 della legge 22 luglio 1975, n.
382.
Nè, sempre secondo la ricorrente, potrebbe affermarsi com'è
invece detto nella premessa del decreto impugnato, che le direttive
in contestazione potevano essere legittimamente adottate sulla base
dell'art. 71, lett. b) e c) del d.P.R. n. 616 del 1977, che ha
conservato allo Stato le funzioni amministrative relative
all'organizzazione del commercio con l'estero, nonchè quelle
concernenti la determinazione degli interventi obbligatori in materia
fitosanitaria. Per un verso, infatti, tale riserva riguarderebbe gli
aspetti prettamente commerciali degli scambi con i Paesi terzi e, per
altro verso, si riferirebbe invece alle imposizioni o divieti
operanti erga omnes e riferibili a determinate categorie di piante,
non già di controlli specifici sui singoli prodotti.
1.2. - In ogni caso, anche ad assumere la natura delegata delle
funzioni in contestazione, il decreto impugnato sarebbe, a giudizio
della ricorrente, egualmente illegittimo per un triplice ordine di
ragioni:
a) in quanto le direttive sono state impartite con un decreto,
anzichè tramite il Commissario del Governo (art. 4, d.P.R. n. 616
del 1977);
b) in quanto le direttive cui fa riferimento l'art. 1 del
decreto impugnato non potrebbero essere adottate da un singolo
ministro, come è prescritto, ma dal Governo nella sua unità (art.
121, quarto comma, Cost. e art. 4, terzo comma, d.P.R. n. 616 del
1977);
c) in quanto l'attribuzione al Ministero dell'agricoltura del
potere di delegare espressamente singoli funzionari degli
osservato'ri fitopatologici al rilascio dei certificati (art. 2)
contrasterebbe con i principi dell'autonomia organizzativa regionale
e col divieto di codipendenza funzionale tra uffici statali e
regionali (art. 1, terzo comma, n. 2, legge n. 382 del 1975).
2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri per
sostenere, sulla base dell'affermata natura delegata (e non
trasferita) delle funzioni contestate, l'inammissibilità o
l'infondatezza del ricorso.
2.1. - Secondo l'Avvocatura dello Stato, che rappresenta in
giudizio la resistente, mentre non si può negare che la difesa e la
lotta fitosanitaria, insieme agli Osservato'ri per le malattie delle
piante, rientrino fra le materie trasferite alle regioni dagli artt.
66 e 74 del d.P.R. n. 616 del 1977, si dovrebbe tuttavia ammettere
che, sulla base dell'art. 71, lett. b), dello stesso decreto, che
riserva allo Stato l'organizzazione del commercio estero, i compiti
inerenti alle predette materie, quando siano connessi a funzioni di
importazione-esportazione o di transito da o per l'estero,
continuerebbero ad essere di competenza statale e sarebbero,
pertanto, soltanto delegate alle regioni a norma dell'art. 111,
secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 (il quale dispone che,
qualora uffici trasferiti alle regioni esercitino, oltre alle
funzioni regionali, anche funzioni rimaste allo Stato, queste ultime,
ove non sia espressa disposizione in contrario, sono delegate alle
regioni).
Questa disciplina, che, a giudizio dell'Avvocatura, non sarebbe
contraddetta dalle altre disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977, in
quanto l'art. 74, primo comma dello stesso decreto, nel trasferire
generalmente alle regioni le funzioni e gli uffici degli Osservato'ri
per le malattie delle piante, sarebbe derogato dalla norma speciale
del ricordato art. 71, lett. b), trova, del resto, un riscontro nella
disciplina esistente in proposito nelle regioni a statuto speciale.
In queste, infatti, la delega delle corrispondenti funzioni è
giustificata, secondo l'Avvocatura, dalla specificità delle funzioni
connesse ai rapporti internazionali e dalla opportunità di usare gli
uffici specializzati già esistenti.
Nessun riferimento fa invece la difesa dello Stato, contrariamente
all'atto impugnato, alla riserva statale relativa alle funzioni
amministrative concernenti la determinazione degli interventi
obbligatori in materia fitosanitaria (art. 71, lett. c).
2.2. - Quanto alle pretese illegittimità del decreto impugnato,
prospettate dalla Regione Toscana nell'ipotesi che si tratti di
funzioni delegate, l'Avvocatura replica: a) che la pubblicazione in
Gazzetta Ufficiale del decreto è una forma di pubblicità più ampia
che assorbe quella effettuabile tramite comunicazione al Commissario
del governo; b) che, quando l'art. 4, terzo comma, del d.P.R. n. 616
del 1977, si riferisce al Governo come titolare del potere di
direttiva, non esclude, che per esso, si possa intendere anche il
singolo Ministro; c) che la delega al rilascio di certificati,
prevista all'art. 2 del decreto impugnato, è giustificata dal fatto
che il rilascio dei certificati comporta la qualifica di ufficiale di
polizia giudiziaria (art. 4, dello stesso decreto), la quale può
essere conferita soltanto dallo Stato.
3. - Essendo stata fissata la causa per la camera di consiglio del
25 novembre 1987, la Regione Toscana ha presentato una prima memoria,
con la quale mirava a dimostrare l'inapplicabilità al caso in
questione delle precedenti pronunzie di questa Corte
sull'inammissibilità dei conflitti nell'ipotesi di funzioni
delegate.
Rinviata la causa all'udienza pubblica del 9 febbraio 1988, in
prossimità di quest'ultima la stessa Regione ha presentato
un'ulteriore e più ampia memoria, con la quale, in replica
all'Avvocatura riafferma la natura di funzioni trasferite delle
competenze in contestazione, osservando in particolare: a) che l'art.
74 del d.P.R. n. 616 del 1977 non ripete più, significativamente, la
riserva allo Stato delle funzioni relative "all'importazione,
esportazione e transito di piante o parti di piante e semi di
provenienza estera", presente nel primo trasferimento effettuato
dall'art. 4, lett. d), del d.P.R. n. 11 del 1972; b) che, pur
riconoscendo, come si deve, che il controllo fitosanitario può
essere strumentale allo scambio e alla circolazione dei beni anche da
o per l'estero, non per questo lo si può ritenere parzialmente
assorbito nella "organizzazione del commercio estero", poichè, come
insegna la giurisprudenza costituzionale, la materia va definita
secondo il suo significato oggettivo, non teleologicamente.
Contro la pretesa inammissibilità del conflitto, ove si trattasse
di competenze delegate, la ricorrente afferma che, nel caso, non si
riscontra nessuna delle condizioni negative che hanno indotto in
passato la Corte Costituzionale a pronunzie di inammissibilità. In
particolare, non mancherebbe, innanzitutto, la violazione di un
parametro costituzionale, poichè il decreto impugnato appare
contrastare con gli artt. 66, 74 e 111 del d.P.R. n. 616 del 1977, i
quali, come ha più volte affermato la Corte Costituzionale, sono
norme integrative o attuative della Costituzione, dirette a
completare necessariamente l'autonomia costituzionale garantita alle
regioni. In secondo luogo, non si potrebbe dire che, nell'ipotesi in
questione, la titolarità delle funzioni amministrative resti allo
Stato, in quanto, secondo la ricorrente, la delega del mero esercizio
delle funzioni stesse sarebbe propria delle sole deleghe
inter-organiche, ma non di quelle inter-soggettive, tanto più quando
il soggetto delegato è, come nel caso, un ente dotato di autonomia
costituzionale. Infine, sempre ad avviso della ricorrente, le deleghe
di funzioni amministrative contenute nel d.P.R. n. 616 del 1977 non
rientrerebbero fra quelle c.d. libere, ma dovrebbero essere definite
come deleghe "necessarie", in quanto dirette a garantire l'"esercizio
organico" delle funzioni "proprie" delle regioni, in connessione con
il tipo di amministrazione per programmi stabilito per le regioni
stesse.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso oggetto del presente giudizio per conflitto di
attribuzione la Regione Toscana chiede che sia dichiarato che non
spetti allo Stato impartire direttive ai sensi dell'art. 4, terzo
comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (direttive per l'esercizio
delle funzioni amministrative delegate alle regioni) in relazione al
controllo fitosanitario svolto dagli osservato'ri delle malattie per
le piante. Ciò in quanto si tratterebbe di materia trasferita in
base agli artt. 66, primo comma, 74, primo comma, e 111, primo comma,
del d.P.R. n. 616 del 1977, emanati in attuazione degli artt. 117 e
118 Cost., che hanno conferito alle regioni competenze amministrative
in materia di "agricoltura e foreste". Per i medesimi motivi, la
ricorrente chiede altresì che sia conseguenzialmente annullato il
D.P.C.M. 29 aprile 1978, contenente "Direttive per l'esercizio delle
funzioni amministrative alle regioni a statuto ordinario in materia
di controllo fitosanitario all'importazione, all'esportazione e al
transito di prodotti agricoli".
La stessa ricorrente presenta pure una domanda subordinata per
l'ipotesi in cui sia accolta la prospettazione che si tratti di
funzioni delegate alle regioni, chiedendo, innanzitutto, che sia
dichiarato ammissibile il conflitto in esame, essendosi in presenza
di atti incidenti negativamente sull'esercizio di funzioni
costituzionalmente garantite alle regioni; e, in secondo luogo, che
sia esclusa la competenza dello Stato nell'impartire direttive
ritenute lesive dell'autonomia costituzionale garantita alle regioni
in materia di difesa e lotta fitosanitaria, rispetto alla quale le
funzioni ipoteticamente delegate, di cui si lamenta la lesione,
costituirebbero un'integrazione necessaria. Anche in tale ipotesi,
pertanto, si chiede altresì l'annullamento del D.P.C.M. 29 aprile
1978, precedentemente citato.
In ogni caso, la questione che si pone pregiudizialmente a questa
Corte è quella di stabilire se le funzioni amministrative in materia
di controllo fitosanitario effettuato dagli osservato'ri per le
malattie delle piante, quando siano finalizzate all'importazione o
all'esportazione o al transito delle piante, debbano considerarsi
trasferite alle regioni in base all'art. 74, primo comma, del d.P.R.
n. 616 del 1977, che include fra gli oggetti del trasferimento "le
funzioni e gli uffici degli osservato'ri per le malattie delle
piante", oppure se debbano farsi rientrare fra le competenze delegate
alle stesse regioni, a norma dell'art. 71, lett. b), e 111 dello
stesso decreto n. 616 del 1977, che, rispettivamente, riservano allo
Stato le funzioni attinenti all'organizzazione del commercio con
l'estero in materia di agricoltura e foreste e delegano le funzioni
esercitate dagli uffici trasferiti che risultino estranee alle
materie di competenza regionale.
2. - Va innanzitutto puntualizzato che il D.P.C.M. 29 aprile 1978,
nel dettare direttive per l'esercizio delle funzioni di controllo
fitosanitario all'importazione, all'esportazione e al transito dei
prodotti agricoli, assume espressamente che si sia in presenza di
funzioni delegate.
Di ciò v'è un duplice e formale riconoscimento nella premessa
del decreto: in primo luogo, laddove si evidenzia una delle basi
legislative del provvedimento stesso nell'art. 71, lett. b), del
d.P.R. n. 616 del 1977, che riguarda appunto le funzioni
amministrative relative all'organizzazione del commercio con
l'estero, nonchè quelle concernenti la determinazione degli
interventi obbligatori in materia fitosanitaria; in secondo luogo,
laddove si esplicita "la necessità di impartire opportune istruzioni
alle regioni al fine di assicurare l'uniformità nell'esercizio delle
funzioni loro delegate per quanto attiene al controllo fitosanitario
all'importazione, all'esportazione e al transito dei prodotti
agricoli, nonchè al rilascio dei certificati fitopatologici
relativi".
Inoltre, e ciò è ancor più rilevante, all'interno
dell'articolato del decreto impugnato vi sono puntuali e ripetuti
riferimenti alla natura delegata delle funzioni cui sono rivolte le
direttive ivi contenute. Nell'art. 1, innanzitutto, si dispone che le
regioni si atterranno ai criteri di massima e agli standards tecnici
stabiliti dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste nei
confronti dell'esercizio "delle funzioni amministrative delegate, in
ordine al controllo fitosanitario all'importazione, all'esportazione
e al transito dei prodotti agricoli". Nell'art. 2, poi, si disciplina
il rilascio dei certificati fitopatologici tramite funzionari degli
osservato'ri delle malattie per le piante espressamente delegati dal
Ministro dell'agricoltura. Infine, ancora nell'art. 4 dello stesso
decreto, si fa riferimento agli stessi funzionari delegati dal
Ministro al rilascio dei predetti certificati, per riconoscere loro
la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria.
3. - Tale assunzione, tuttavia, non ha riscontro nelle
disposizioni costituzionali e in quelle attuative della Costituzione
attinenti alla ripartizione delle competenze fra Stato e regioni in
materia di controlli fitosanitari, dalle quali si evince, al
contrario, che le funzioni per il cui esercizio sono state dettate le
direttive in contestazione debbono considerarsi trasferite alle
regioni, e non già delegate.
3.1. - Sotto il profilo dei parametri costituzionali in base ai
quali risolvere il presente conflitto di attribuzione, i termini
della questione vanno definiti essenzialmente in relazione agli artt.
66, primo comma, 74, primo comma e 111, primo comma, del d.P.R. n.
616 del 1977.
Il primo dei suddetti articoli, nel definire le sub-materie
ricomprese nel settore dell'"agricoltura e foreste" che gli artt. 117
e 118 Cost. affidano alle competenze amministrative delle regioni,
ricomprende fra di esse "la difesa e la lotta fitosanitaria". Nel
precisare, poi, le funzioni di cui si compone la difesa contro le
malattie delle piante coltivate, il ricordato art. 74 dispone che
sono trasferite alle regioni "le funzioni e gli uffici degli
osservato'ri per le malattie delle piante", riservando peraltro allo
Stato la definizione degli standards tecnici che le stesse regioni
devono osservare nell'esercizio delle predette funzioni. Infine,
l'art. 111 dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977, puntualizza ancora
che sono trasferiti alle regioni gli uffici dello Stato indicati
nell'allegata tabella "A", nella quale, al n. 7, sono elencati gli
"osservato'ri per le malattie delle piante".
Al fine di interpretare correttamente l'insieme di tali
disposizioni, occorre innanzitutto esaminare la disciplina statale in
materia di difesa delle piante, onde enucleare da essa la parte di
competenza che, con il trasferimento delle funzioni e degli uffici
degli osservato'ri per le malattie delle piante, è stata assegnata
alle regioni.
La materia è disciplinata dalla legge 18 giugno 1931, n. 987 e
dal relativo regolamento (r.d. 12 ottobre 1933, n. 1700), i quali
affidano agli uffici degli osservato'ri per le malattie delle piante
tanto il compito di garantire l'osservanza delle norme relative alla
circolazione all'interno delle piante, quanto il controllo
fitosanitario per l'esportazione dei vegetali (artt. 20 e 22 del
citato r.d. n. 1700 del 1933) e la visita fitopatologica delle piante
di cui è ammessa l'importazione (art. 5, quinto comma, della citata
legge n. 987 del 1931).
Da queste disposizioni risulta chiaro che le funzioni degli
osservato'ri per le malattie delle piante, cui si riferiscono le
disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977 allo scopo di trasferirle
alle regioni, attengono soltanto alla vigilanza e al controllo sul
rispetto delle regole e degli standards tecnici (da altri) dettati a
fini fitosanitari, qualunque sia la destinazione delle piante o dei
semi interessati, vale a dire tanto se diretti alla circolazione
interna, quanto se diretti a quella da o per l'estero. In altri
termini, appare evidente che le funzioni devolute alle regioni in
connessione con il trasferimento degli uffici degli osservato'ri per
le malattie delle piante concernono i controlli sulle caratteristiche
fitosanitarie delle piante stesse come tali, indipendentemente
dall'ulteriore disciplina relativa alla loro circolazione all'interno
oppure da o per l'estero, rispetto alla quale già l'art. 5, quinto
comma, della legge n. 987 del 1931, poneva "la visita fitopatologica"
come un presupposto che non restava, comunque, assorbito nella
stessa.
3.2. - Tale demarcazione di funzioni, peraltro già chiaramente
deducibile dalla disciplina normativa sulla difesa fitosanitaria cui
si riferiscono i decreti di trasferimento, appare confortata da
ulteriori criteri interpretativi di portata più generale.
Secondo il costante e consolidato orientamento di questa Corte
(cfr. ad es. sentt. nn. 94 e 165 del 1985, 304 e 433 del 1987), ai
fini della determinazione del riparto delle funzioni fra Stato e
regioni, la materia oggetto di competenza regionale non può essere
identificata soltanto in base a una correlazione di strumentalità,
ma deve esserlo con particolare riguardo alla consistenza ontologica
dell'oggetto della competenza stessa. Sicchè che l'esercizio di una
funzione generi effetti o ripercussioni su un'altra materia, ovvero
possa essere correlata al fine (ulteriore) del soddisfacimento di
interessi inerenti ad altra materia, non basta a far considerare la
funzione stessa ricompresa nell'ambito delle competenze definite
materialmente dal settore dove ricadono tali effetti ulteriori.
Su tali basi va pertanto negata l'assunzione sottostante al
decreto impugnato e difesa in questo giudizio dall'Avvocatura
Generale dello Stato, secondo la quale la finalizzazione dei
controlli fitosanitari alla circolazione delle piante da o per
l'estero porta ad assorbire, per questa parte, le relative funzioni
nella competenza dello Stato concernente "l'organizzazione del
commercio estero" in materia di agricoltura (art. 71, lett. b), del
d.P.R. n. 616 del 1977). Tanto più che, anche a non voler delimitare
quest'ultima competenza alla semplice garanzia degli
approvvigionamenti alimentari, com'è pure sostenuto in dottrina,
l'eventuale assorbimento finalistico della funzione neutrale del
controllo fitosanitario, cioè della verifica del rispetto in
concreto delle regole fissate per il predetto settore, porterebbe a
un'irragionevole ritaglio della stessa funzione, tale da produrre una
sua frantumazione in sottofunzioni variamente riferibili allo Stato e
alle regioni, che vanificherebbe in definitiva la competenza
trasferita a queste ultime dall'art. 74, primo comma, del d.P.R. n.
616 del 1977.
Anche questa argomentazione sembra, dunque, confermare che una è
la funzione diretta ad accertare se le piante siano sane o no ovvero
quali siano le loro caratteristiche fitosanitarie (funzione
trasferita alle regioni), altra è la funzione diretta a porre regole
e a decidere in concreto in relazione al fatto se certe piante,
tenuto conto delle loro caratteristiche fitosanitarie, possano essere
importate da certi Paesi per farle circolare nel mercato interno o
possano essere esportate verso questo o quel Paese estero (funzione
riservata allo Stato).
3.3. - Sempre ai fini dell'interpretazione delle norme sulla
ripartizione di competenze fra Stato e regioni in materia di difesa e
lotta fitosanitaria, non è poi senza significato la differenza fra
la disciplina del trasferimento del 1972 e quella che viene in gioco
nel presente giudizio. Nella prima occasione, mentre l'art. 1, lett.
d), del d.P.R. n. 11 del 1972, trasferiva alle regioni "gli
interventi di prevenzione e la difesa delle piante coltivate", l'art.
4, lett. d), dello stesso decreto conservava allo Stato non solo la
competenza in ordine "all'importazione, all'esportazione e al
transito di piante o parte di piante e semi di provenienza estera",
ma anche - ed è ciò che rileva soprattutto in ordine agli artt. 2 e
4 dell'atto impugnato - le funzioni relative "al rilascio di
certificati fitopatologici per l'esportazione e l'importazione di
prodotti agricoli".
Al contrario, con l'art. 74, primo comma, del d.P.R. n. 616 del
1977, il trasferimento ha avuto riguardo a tutte le funzioni
esercitate dagli osservato'ri per le malattie delle piante, con la
sola esplicita riserva allo Stato della definizione degli standards
tecnici che le regioni sono tenute ad osservare nell'esercizio delle
predette funzioni. Sicchè si deve ritenere che la mancata
riformulazione, nella norma appena menzionata, della riserva a favore
dello Stato presente nel decreto di trasferimento del 1972, impedisca
di considerare ancora di competenza statale le attività di controllo
fitosanitario finalizzate alla certificazione dei prodotti agricoli e
delle piante destinati all'importazione o all'esportazione.
Nè può valere in senso contrario il richiamo all'art. 111,
secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, operato dall'Avvocatura
dello Stato onde dimostrare la natura delegata delle funzioni in
contestazione. L'articolo appena citato prevede che, quando viene
trasferito alle regioni un ufficio periferico dello Stato, le
funzioni esercitate da detto ufficio che risultino estranee alle
materie di competenza regionale debbono considerarsi assegnate alle
regioni a titolo di delegazione. Ma una tale previsione non può
trovare applicazione nel caso sottoposto al presente giudizio, nel
quale, in base all'espresso tenore dell'art. 74, primo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977, risultano trasferiti non soltanto gli uffici
degli osservato'ri per le malattie delle piante, ma anche (tutte) le
funzioni imputate agli stessi. In altre parole, il meccanismo di
assegnazione "residuale" a titolo di delega, previsto dall'art. 111,
secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, non può certo riferirsi a
casi, come quello presente, nel quale la considerazione dell'inerenza
delle funzioni a determinati uffici è espressamente compiuta dal
legislatore in sede di trasferimento delle medesime funzioni.
3.4.- Resta da esaminare un'ultima obiezione mossa dall'Avvocatura
dello Stato, la quale, per sostenere che in ipotesi si abbia a che
fare con funzioni delegate, ricorda che le medesime competenze di cui
si controverte nel presente giudizio risultano delegate, e non
trasferite, anche nelle regioni ad autonomia speciale, di modo che,
accogliendo la tesi principale della ricorrente, si determinerebbe
una situazione deteriore a danno delle regioni ad autonomia speciale.
In senso contrario va subito detto che, non solo la situazione
normativa anteriore non suffraga la prospettazione dell'Avvocatura,
ma anche che quella attuale non è più quella tratteggiata dalla
resistente.
È ben vero che in Sardegna, all'epoca della proposizione del
presente ricorso, le funzioni di controllo fitosanitario oggetto del
decreto impugnato risultavano delegate, ma ciò accadeva in quanto
era allora previsto soltanto un trasferimento parziale delle
competenze degli osservato'ri per le malattie delle piante e
sussisteva l'espressa disposizione che i predetti uffici dovessero
continuare "a provvedere, in base alle direttive degli organi
statali, al rilascio dei certificati fitopatologici per le
esportazioni e le importazioni " (d.P.R. 22 agosto 1972, n. 669, art.
1, secondo comma). E anche in Friuli-Venezia Giulia si prevedeva che
gli osservato'ri di Gorizia e di Trieste, pur essendo trasferiti
all'amministrazione regionale, continuassero a provvedere, in base a
direttive di organi statali, al rilascio dei certificati
fitopatologici per le esportazioni e le importazioni (d.P.R. 26
agosto 1965, n. 1116, art. 4). Mentre in Trentino-Alto Adige era
previsto che, per quanto la difesa fitosanitaria fosse trasferita
alla regione, restasse ferma la competenza degli organi statali in
ordine al rilascio dei certificati fitopatologici per l'esportazione,
il transito e l'importazione dei prodotti agricoli (d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279, art. 8).
In altri termini, in tutti questi casi la delega delle funzioni in
ordine al rilascio dei predetti certificati veniva enucleata dalla
materia generale dei controlli fitosanitari, che si considerava
trasferita alle regioni, in virtù dell'espressa eccezione prevista
nelle norme appena citate. Pertanto, il fatto che nel caso delle
regioni a statuto ordinario manchi un'esplicita eccezione nello
stesso senso dimostra, semmai, la tesi della ricorrente: cioè che le
funzioni in contestazione devono considerarsi ricomprese in quelle
trasferite.
In ogni caso, proprio a seguito dell'emanazione del d.P.R. n. 616
del 1977, le norme di attuazione appena esaminate, che prevedevano le
eccezioni relative al rilascio dei certificati fitosanitari, sono
state modificate per essere adeguate alla nuova disciplina stabilita
per le regioni a statuto ordinario (cfr. d.P.R. 19 giugno 1979, n.
348; d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469; d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526). Di modo che l'accoglimento del presente ricorso non potrebbe
determinare oggi alcuna posizione deteriore delle regioni ad
autonomia differenziata rispetto a quelle ad autonomia ordinaria.
4. - Per i motivi enunciati nei paragrafi precedenti si deve
concludere, dunque, che non spetta allo Stato impartire alle regioni
a statuto ordinario direttive ai sensi dell'art. 4, terzo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977. Poichè lo Stato è abilitato a emanare
queste ultime sul presupposto che si tratti di funzioni delegate e di
farlo nei limiti e con le modalità specificamente previste per tali
funzioni, il fatto che i controlli disciplinati dal decreto impugnato
debbano essere ascritti alle competenze trasferite, anzichè a quelle
delegate, comporta la negazione allo Stato della correlativa
competenza.
Conseguenzialmente va annullato il D.P.C.M. 29 aprile 1978
riportato in epigrafe, con riferimento agli artt. 1, 2, 4, che
disciplinano appunto le funzioni in contestazione assumendone la
natura delegata. Al contrario, non può considerarsi illegittimo
l'art. 3 dello stesso decreto, il quale prevede la possibilità per
le regioni di avvalersi dei funzionari dell'I.C.E., previe apposite
convenzioni. E ciò non soltanto perchè contro di esso non è stata
formulata alcuna censura, ma soprattutto perchè la previsione
normativa ivi contenuta non è in alcun modo collegata alla presunta
natura delegata delle funzioni in contestazione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato impartire alle regioni a statuto
ordinario direttive, ai sensi dell'art. 4, terzo comma del d.P.R. n.
616 del 1977, per l'esercizio delle funzioni amministrative in
materia di controllo fitosanitario all'importazione, esportazione e
transito di prodotti agricoli, ed in conseguenza annulla gli articoli
1, 2 e 4 del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29
aprile 1978 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 126 del 9 maggio
1978.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 19 maggio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0805