1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-1995
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 14 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 novembre 1994
N. 14 Ordinanza emessa il 29 novembre 1994 dal pretore di Cosenza nel procedimento di esecuzione promosso dalla S.p.a. Dasit nei confronti della U.S.L. n. 2 di Castrovillari ed altra Sanita' pubblica - Esecuzione forzata - Azione esecutiva nei confronti delle uu.ss.ll. - Impignorabilita' dei fondi di pertinenza di tali enti destinati all'espletamento di servizi essenziali - Irrazionalita' - Disparita' di trattamento rispetto ad altri soggetti (enti locali) che versano in identiche condizioni giuridiche, ma la cui disciplina per l'impignorabilita' dei fondi e' diversa - Incidenza sul diritto alla tutela giurisdizionale dei creditori - Lesione del principio di buon andamento della p.a. per il blocco dei fondi stessi, anche se impignorabili, in caso di sospensione e di opposizione all'esecuzione. (D.-L. 18 gennaio 1993, n. 9, art. 1, quinto comma, convertito nella legge 18 marzo 1993, n. 67; c.p.c., artt. 615, secondo comma, e 624; legge 18 marzo 1993, n. 67, art. 1, quinto comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 24, secondo comma, e 97, primo comma). (095C0128) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-1995)

IL PRETORE
Sciogliendo la riserva;
Esaminati gli atti di causa;
OSSERVA E RILEVA
L'u.s.l. n. 2 opponente invoca, a sostegno dell'istanza di
sospensione dell'esecuzione, l'applicazione dell'art. 1, comma
quinto, della legge 18 marzo 1993, n. 67, di conversione del d.-l. 18
gennaio 1993, n. 9, che prevede l'impignorabilità dei fondi di
pertinenza dell'u.s.l. destinati all'espletamento dei servizi
essenziali individuati con decreto del Ministro della sanità del 15
ottobre 1993, pubblicato in Gazzetta Ufficiale del 20 ottobre 1993.
La disciplina dettata dall'art. 1, quinto comma, in questione
appare, tuttavia, lesiva di molteplici diritti costituzionalmente
garantiti ed in particolare si pone in contrasto con i principi di
cui agli artt. 3, primo comma, 24, secondo comma, 97, primo comma,
della Costituzione.
Al riguardo, al fine di un esaustiva interpretazione della ratio
della norma in questione è opportuno richiamare preliminarmente i
principi normativi e quelli giurisprudenziali elaborati in tema di
pignoramento di somme di pertinenza di enti pubblici secondo cui,
anzitutto, le limitazioni della responsabilità patrimoniale sono
ammesse solo nei casi espressamente previsti dalla legge e le somme
di denaro ed i crediti dello Stato e degli altri enti pubblici
possono essere sottratte all'azione esecutiva soltanto se un'apposita
norma di legge (od un provvedimento amministrativo che nella legge
trovi fondamento) disponga in tal senso od imprima a tali beni il
vincolo di destinazione ad un pubblico servizio.
È stato, inoltre, precisato che tale atto, per poter imprimere
alle somme di denaro quel vincolo di destinazione al pubblico
servizio e, pertanto, quella rilevanza esterna che le rende
impignorabili, deve necessariamente essere univoco e specifico,
diretto, in concreto, al pagamento degli stipendi o all'erogazione
dei servizi essenziali, per il tramite di delibere aventi natura
precettiva o mediante l'emissione di mandati di pagamento,
risolvendosi, altrimenti, in un atto avente rilevanza interna, non
opponibile al creditore.
Ciò posto, l'art. 1, comma 5, della legge in esame, integrato dal
decreto citato, introduce una significativa innovazione nella
disciplina dell'impignorabilità delle somme di pertinenza delle
u.s.l.
Infatti la ratio che emerge dalla norma in esame, evidenzia la
volontà del legislatore di sottrarre all'esecuzione le somme di
denaro destinate all'erogazione dei servizi sanitari per evitare di
compromettere la gestione di tesoreria delle u.s.l. in relazione alle
spese correnti e quindi la paralisi in settori delicati
dell'attività sanitaria per carenza di liquidità.
In tale ottica si attribuisce una diversa rilevanza agli atti
amministrativi dell'u.s.l. che destinano ai servizi sanitari di cui
al decreto richiamato le somme di denaro di pertinenza dell'ente.
A differenza, infatti, del regime giuridico che impone stretti
vincoli e condizioni ai fini della rilevanza esterna di atti
amministrativi dell'ente pubblico esecutato, la normativa in
questione sembra attribuire alle delibere delle uu.ss.ll. non solo
l'efficacia interna di disciplinare e vincolare l'attività
amministrativa dell'ente, ma anche un'efficacia esterna che si
risolve nell'opponibilità ai creditori dell'ente del vincolo di
destinazione impresso al denaro con la delibera.
Diversamente opinando, infatti, la norma sarebbe priva di concreto
ed innovativo significato, discendendo, comunque, già dai principi
generali richiamati, in presenza di mandati di pagamento,
l'impignorabilità delle somme destinate ai servizi essenziali.
La norma in questione nella sua unica interpretazione plausibile,
viola però il diritto del creditore procedente, a fronte
dell'eccepita impignorabilità, di resistere in giudizio, sancito
dall'art. 24 della Costituzione in quanto, attribuendo rilevanza, nei
rapporti privatistici, ad un atto dell'organo dell'ente esecutato
avente natura meramente previsionale, programmatica e come tale
inevitabilmente generico, impedisce di fatto al creditore di potersi
in concreto difendere mediante la verifica e la contestazione
dell'effettiva destinazione delle somme di denaro di pertinenza
dell'ente all'espletamento in concreto, del servizio pubblico,
effettiva destinazione che, sola, può giustificare il trattamento
rafforzato e privilegiato riservato alla p.a. nel perseguimento del
preminente interesse pubblico e la conseguente sottrazione del
patrimonio dell'ente all'esecuzione forzata.
L'art. 1, comma quinto, della legge 67/1993 appare, inoltre, in
evidente contrasto con l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo
della ragionevolezza se si considera che il creditore che fornisce
una prestazione necessaria all'espletamento di un servizio essenziale
per il cui pagamento sono previsti fondi impignorabili, può vedersi
opposto, in sede di pignoramento, a seguito del mancato
soddisfacimento della propria pretesa creditoria, l'impignorabilità
dei fondi medesimi perchè destinati allo stesso od ad altro servizio
essenziale, come è avvenuto nel caso di specie.
Sotto altro diverso profilo l'art. 1, comma quinto, della legge
67/1993 viola l'art. 3 della Costituzione in quanto determina
un'irragionevole disparità di trattamento tra soggetti che versano
nelle identiche condizioni giuridiche.
Ed invero, con l'art. 11 della legge 68/1993, successiva a quella
in esame, il legislatore ha inteso disciplinare i pignoramenti
effettuati nei confronti degli enti locali al fine di preservare e
consentire l'espletamento di servizi essenziali, sulla falsariga di
quanto previsto per le u.s.l. ma con delle significative correzioni.
È stato, infatti, previsto che l'impignorabilità dei fondi
destinati all'espletamento dei servizi essenziali degli enti locali
sia subordinata alla duplice condizione dell'adozione di una delibera
che quantifichi trimestralmente il fabbisogno dell'ente per
l'espletamento dei servizi essenziali e, soprattutto, che non siano
stati emessi mandati di pagamento se non seguendo l'ordine
cronologico delle fatture.
Essendo stata subordinata la pignorabilià dei fondi destinati ai
servizi essenziali alla sussistenza della duplice condizione
ricordata, si consente sostanzialmente al creditore dell'ente, a
differenza di quello della u.s.l., di poter procedere a pignoramento
e soddisfare il proprio credito qualora l'ente esecutato non sia in
grado di assolvere all'onere probatorio richiesto e quindi di
dimostrare il corretto svolgimento dell'azione amministrativa che
giustifica il prevalere della tutela dell'interesse pubblico sulla
pretesa del singolo creditore.
Conseguentemente si finisce per assicurare a soggetti che versano
nella medesima condizione giuridica, ossia creditori della p.a. che
pignorano somme destinate all'espletamento di servizi essenziali, una
differente possibilità di tutela e di azione giuridica, senza che
tale differenziazione trovi una logica ragione giustificatrice.
Va, infine evidenziato, che, in ogni caso, il combinato disposto
degli artt. 615, secondo comma, 624 c.p.c. e 1, comma quinto, della
legge 67/1993 si pone in insanabile contrasto con l'art. 97, comma
primo, della Costituzione.
Il c.d. principio del buon andamento della pubblica
amministrazione, che impone, attraverso un efficiente grado di
organizzazione amministrativa, la migliore realizzazione
dell'interesse pubblico, risulta vulnerato dall'impossibilità
dell'ente di disporre delle somme, destinate all'espletamento dei
servizi essenziali, assoggettate ad esecuzione, e, quindi, bloccate a
seguito del pignoramento.
Ed infatti, malgrado la normativa sia stata emanata per assicurare
il regolare espletamento dei servizi ritenuti essenziali e
fondamentali per la collettività, evitando che, a seguito di
pignoramenti l'ente possa trovarsi in carenza di liquidità,
l'opposizione, e la relativa istanza di sospensione dell'esecuzione,
spiegata dall'u.s.l. per far valere l'impignorabilità e sottrarre,
pertanto, le somme di denaro all'esecuzione, in assenza di una
espressa previsione di esonero del tesoriere dall'obbligo di
accantonamento, determina l'indisponibilità delle predette somme.
Conseguentemente i fondi destinati all'espletamento dei servizi
essenziali, nonostante siano impignorabili, rimangono bloccati
qualora il giudice sospenda l'esecuzione in attesa dell'esito del
giudizio di merito dell'opposizione, con grave pregiudizio dell'ente
che, di fatto, non può disporre delle somme necessarie per assolvere
ai suoi compiti istituzionali, e che deve ricorrere, come spesso
avviene, ad anticipazioni di cassa presso il tesoriere con
inevitabili ritardi e notevoli costi aggiuntivi.
Considerato, pertanto, che la questione di legittimità
costituzionale, nei limiti di quanto evidenziato, non è
manifestamente infondata, e che la procedura in esame non può essere
definita senza la risoluzione della questione medesima.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale, nei sensi di cui in
motivazione, dell'art. 1, comma quinto, della legge 18 marzo 1993, n.
67, di conversione del d.-l. 18 gennaio 1993, n. 9, con riferimento
agli artt. 3, primo comma, 24, secondo comma, e del combinato
disposto degli artt. 615, secondo comma, 624 cpc. e 1, quinto comma,
della legge 18 marzo 1993, n. 67, di conversione del d.-l. 18 gennaio
1993, n. 9, con riferimento all'art. 97, primo comma, della
Costituzione;
Sospende la presente procedura e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale;
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri
nonchè comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Cosenza, addì 29 novembre 1994
Il pretore: LENTO

95C0128