1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 21-11-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 702 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 aprile 1990
N. 702 Ordinanza emessa il 30 aprile 1990 dal tribunale di Roma nei procedimenti civili riuniti vertenti tra la Presidenza del Consiglio dei Ministri e Federazione nazionale delle rappresentanze di base Lavoro e previdenza (controversie in materia di) - Controversie in materia di lavoro e di diritti sindacali - Mancata previsione tra le controversie alle quali si applicano le disposizioni del libro secondo, titolo quarto, capo primo, del c.p.c. anche delle controversie promosse (nelle forme ordinarie e non con ricorso ex art. 28 della legge n. 300/1970) dal sindacato ed in particolare dalle organizzazioni sindacali dell'impiego statale, per far valere i propri diritti soggettivi alla liberta' e alla attivita' sindacale e all'esercizio del diritto di sciopero - Ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni identiche - Incidenza sul diritto di difesa in giudizio e sul principio del buon andamento della p.a. - Riferimenti alla sentenza della Corte costituzionale n. 204/1982 e all'ordinanza n. 860/1988. (C.P.C., art. 409; legge 8 novembre 1977, n. 847, art. 1). (Cost., artt. 3, 24 e 97). (090C1348) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 21-11-1990)

IL TRIBUNALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa civile iscritta
al n. 27234 del 1987 e al n. 35757 del 1986 vertente tra la
presidenza del Consiglio dei Ministri elettivamente domiciliata in
Roma, via dei Portoghesi, 12, presso l'Avvocatura generale dello
Stato, appellante, e la Federazione sindacale delle rappresentanze di
base elettivamente domiciliata in Roma, via Po, 49, presso l'avv.
Emilio Rinaldi che la rappresenta e difende in virtù di procura in
atti, appellato.
Oggetto: ordinanza ai sensi dell'articolo 23, terzo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87.
M O T I V I
1. - Con ordinanza ex art. 700 del c.p.c. emessa il 29 novembre
1986 su ricorso della Federazione sindacale rappresentanze di base,
il pretore di Roma, quale giudice del lavoro, ordinò alla Presidenza
del Consiglio dei Ministri di invitare la Federazione ricorrente alle
trattative per il rinnovo dei contratti nel comparto enti pubblici
non economici, fissando la data del 15 dicembre 1986 per l'inizio del
giudizio di merito.
Con atto di citazione notificato il 12 dicembre 1986, non iscritto
a ruolo nei termini e riassunto con atto notificato il 23 dicembre
1986, la Presidenza del Consiglio dei Ministri convenne a giudizio la
Federazione sindacale delle rappresentanze di base davanti al
tribunale di Roma chiedendo che fosse revocata l'ordinanza cautelare,
che fosse dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione - o, in
subordine, il difetto di giurisdizione dell'autorità giudiziaria
ordinaria - in ordine alla pretesa del sindacato ricorrente di essere
ammesso a partecipare alle trattative suddette, oppure, in via
ulteriormente subordinata, che fosse dichiarato che la Federazione
sindacale delle rappresentanze di base non era da considerarsi
organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa ex lege n.
93/1983.
La Federazione sindacale delle rappresentanze di base, da parte
sua, provvide ad iniziare il giudizio di merito ex art. 702, secondo
comma, del c.p.c. con ricorso depositato il 15 dicembre 1989 nella
cancelleria del pretore di Roma, quale giudice del lavoro, chiedendo
che fosse accertato il suo diritto a partecipare alle trattative per
l'accordo di comparto relativo agli enti pubblici non economici.
Costituendosi nel giudizio pretorile, la Presidenza del Consiglio
dei Ministri deduceva, in successione, la litispendenza, in relazione
al giudizio da essa promosso dinnanzi al tribunale; il difetto di
giurisdizione del giudice ordinario; l'incompetenza del giudice del
lavoro; l'inammissibilità del provvedimento d'urgenza e
l'infondatezza, nel merito, della pretesa del sindacato ricorrente.
Con sentenza non definitiva dell'11 aprile 1987 e con sentenza
definitiva dell'8 giugno 1987, il pretore respinse tutte le eccezioni
pregiudiziali opposte dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e
accolse la domanda proposta dalla Federazione sindacale delle
rappresentanze di base, dichiarando il diritto di quest'ultima a
partecipare alle già menzionate trattative.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri proposte appello contro
tali decisioni con ricorso depositato il 12 ottobre 1987 nella
cancelleria della sezione lavoro del tribunale di Roma, ribadendo
l'eccezione di litispendenza e chiedendo che, in accoglimento di
essa, il tribunale annullasse la sentenza impugnata e disponesse poi
ai sensi dell'art. 39 del c.p.c. In via gradata veniva riproposta
l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario e di
incompetenza del pretore quale giudice del lavoro. In estremo
subordine, l'appellante chiedeva il rigetto delle domande proposte
dalla Federazione sindacale delle rappresentanze di base perchè
infondate.
Con ordinanza del 7 luglio 1989, il collegio della prima sezione
civile (ordinaria), davanti al quale pendeva il procedimento di primo
grado promosso dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, dispose
la trasmissione degli atti al Presidente del tribunale per i
provvedimenti di sua competenza ai sensi dell'art. 273 del c.p.c.,
avendo ritenuto che i due procedimenti, quello in grado di appello e
quello in primo grado, erano relativi alla stessa causa essendo
idendico il thema decidendum; che la contemporanea pendenza di tali
due procedimenti davanti a sezioni diverse el tribunale non dava
luogo ad una questione i litispendenza, bensì ad una diversa
anomalia, da dirimere con provvedimento di riunione; che quest'ultima
non era impedita dal fatto che i due procedimenti, pendenti davanti
allo stesso organo giudicante, si trovassero in grado diverso,
poichè restava salva la possibilità di distinguere le statuizioni
relative a ciascuno dei due procedimenti, anche ai fini di eventuali
autonome impugnazioni.
Il presidente del tribunale ordinò la riunione delle cause
disponendo che il procedimento proseguisse davanti alla sezione
lavoro.
2. - Dopo averla indicata alle parti ai sensi dell'art. 183,
secondo comma c.p.c., il collegio solleva d'ufficio la questione di
legittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 3, 24 e 97
della Costituzione, dell'art. 409 del c.p.c., e dell'art. 1 della
legge 8 novembre 1977, n. 847, nella parte in cui non comprendono,
tra le controversie alle quali si applicano le disposizioni del libro
secondo, titolo IV, capo I, del c.p.c., anche le controversie
promosse dal sindacato - nelle forme ordinarie e non con ricorso ex
art. 28 della legge n. 300/1970 - per far valere, nei confronti del
datore di lavoro, ed in particolare nei confronti dello Stato, i
propri diritti soggettivi alla libertà e all'attività sindacale e
all'esercizio del diritto di sciopero, non correlati con posizioni
soggettive inerenti al rapporto individuale di impiego di singoli
dipendenti (cfr., per tale interpretazione della normativa impugnata,
le sentenze delle sezioni unite della Cassazione n. 4389 e 4390 del
26 luglio 1984, 4155 del 16 luglio 1985).
3. - Valutando l'eccezione pregiudiziale di difetto di
giurisdizione del giudice ordinario in via interlocutoria e al solo
fine di dare ingresso alla deliberazione sulla rilevanza della
suddetta questione di costituzionalità, il tribunale osserva che
l'eccezione stessa appare priva di fondamento, alla luce delle
statuizioni enunciate dalle sezioni unite della cassazione con la
sentenza n. 5569 del 14 ottobre 1988, secondo cui spetta al giudice
ordinario la cognizione della controversia promossa contro
l'amministrazione statale da un sindacato del pubblico impiego e
avente ad oggetto la lamentata violazione del proprio diritto, quale
organizzazione maggiormente rappresentativa, di essere riconosciuta
titolare del diritto di esercitare quelle attività sindacali che la
legge connetta a tale qualificazione ed in particolare del diritto a
partecipare all'attività negoziale destinata a formare gli accordi
collettivi del settore.
4. - Per quanto riguarda la contestata deduzione della Federazione
sindacale delle rappresentanze di base, secondo cui sarebbe da
dichiarare cessata la materia del contendere in questo giudizio
(posto che essa, dopo aver partecipato alla trattativa, non
sottoscrisse l'accordo collettivo che la concluse, mentre fu poi
ammessa senza contestazione e con pieno riconoscimento alla
trattativa per il successivo rinnovo contrattuale), il tribunale
osserva, sempre ai fini della deliberazione sulla rilevanza della
suddetta questione di costituzionalità, che la cessazione della
materia del contendere non può essere dichiarata se non siano state
superate le questioni di competenza, in quanto queste ultime
precludono l'esame del merito della controversia e quindi anche
l'accertamento e la dichiarazione che l'oggetto di essa è cessato.
5. - Il giudizio non può quindi essere definito indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale
enunciata al precedente n. 2. Questo collegio deve infatti decidere
se competente a giudicare della controversia in oggetto in primo
grado era il pretore, quale giudice del lavoro, ovvero il tribunale
civile ordinario, dovendo, nel primo caso, annullare la sentenza
pretorile e proseguire la trattazione del merito quale giudice di
primo grado; nel secondo, dichiarare l'incompetenza del tribunale
adito in primo grado dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e
giudicare sull'appello da essa proposto contro la sentenza del
pretore.
6. - La questione stessa appare non manifestamente infondata per i
seguenti motivi.
6.1. - In molteplici occasioni la Corte costituzionale ha
stabilito che il principio di uguaglianza rappresenta un canone
generale di coerenza dell'ordinamento normativo (sentenza n.
204/1982) e che pertanto situazioni omogenee possono essere
sottoposte a trattamenti normativi diversi senza ledere tale
principio soltanto se gli elementi di diversità che dette situazioni
presentano possano ragionevolmente giustificare tale diversità di
disciplina. In caso contrario, se cioè le situazioni non presentano
elementi di differenziazione oppure se gli elementi di
differenziazione che esse presentano sono tali da non lasciare
ipotizzare alcun ragionevole collegamento con la disparità di
trattamento per esse disposta, tale disparità non può essere
ricondotta all'esercizio della insindacabile discrezionalità
politica del legislatore, ma si presenta quale manifestazione di
arbitrio o di intrinseca irrazionalità e quindi è censurabile
secono il metro dell'art. 3. Tale ipotesi si verifica in particolare
- anche se non esclusivamente - allorquando la disparità non è
frutto di una consapevole scelta legislativa, ma di causale mancanza
di coordinamento normativo tra disposizioni.
Questo è proprio ciò che si verifica nella fattispecie in esame.
La volontà del legislatore di ricomprendere anche le controversie
aventi ad oggetto il diritto delle organizzazioni sindacali al libero
esercizio dell'attività ad esse propria nell'ambito di applicazione
della legge n. 533/1973 venne resa manifesta dalla legge 9 dicembre
1977, n. 903, significativamente intitolata, appunto "Norme di
coordinamento...". La lettera dell'art. 1 di detta legge, così come
la lettera dell'art. 409 del c.p.c., secondo l'apparente
interpretazione delle sezioni unite, non consentirebbe peraltro di
comprendere nell'ambito di applicazione della legge 11 agosto 1973,
n. 533, anche le controversie aventi il medesimo oggetto di quelle
previste dall'art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300, ma iniziate
nelle forme ordinarie anzichè nelle forme del procedimento speciale;
in particolare non consentirebbe l'applicazione delle disposizioni
della legge 533 alle controversie proposte dalle organizzazioni
sindacali dell'impiego statale per far valere i diritti soggettivi di
libertà e di attività propri delle organizzazioni stesse e non
correlati a posizioni soggettive inerenti al rapporto individuale di
impiego, posto che tali controversie non possono essere promosse con
il ricorso di cui all'art. 28. Le stesse andrebbero quindi proposte
davanti al tribunale civile ordinario - essendo di valore
indeterminabile - e si svolgerebbero nelle forme dell'ordinario
giudizio di cognizione.
Non è invece dubitabile che tali controversie presentino
caratteri identici ed esigenze uguali rispetto alle analoghe
controversie iniziate con il procedimento di cui all'art. 28 per
quanto riguarda sia la specializzazione del giudice, sia le forme ed
i caratteri del rito.
È pur vero che la Corte costituzionale, nel disattendere la
questione di costituzionalità riguardante l'inapplicabilità del
procedimento di cui all'art. 28 ai sindacati dell'impiego statale, ha
messo in luce le differenze che sussistono tra impiego statale, da un
lato, ed impiego privato o impiego pubblico non statale, dall'altro,
in ragione, principalmente, del fatto che il rapporto di impiego
statale è strumentalmente collegato a finalità istituzionali le
quali, per essere assunte direttamente dallo Stato, debbono
intendersi come basilari per l'esistenza stessa ed il mantenimento
delle condizioni indispensabili alla vita della comunità (Corte
costituzionale, ordinanza n. 860 del 21 luglio 1988). Tale
considerazione, peraltro, mentre appare mettere in luce una
ragionevole ipotesi di giustificazione - come tale non sindacabile
dal giudice delle leggi - della scelta di salvaguardare lo Stato da
uno srumento di tutela particolarmente incisivo ed efficace, quale
quello apprestato dall'art. 28, non appare razionalmente collegabile
ad una differente disciplina delle forme del processo ordinario di
cognizione, anche in relazione alle implicazioni che ciò determina
in tema di qualificazione professionale del giudice.
6.2. - L'irrazionalità della esclusione delle controversie in
oggetto dall'applicabilità delle norme processuali previste per la
generalità delle controversie di lavoro e delle controversie in
materia di diritti sindacali in senso stretto appare costituire una
violazione anche del principio della naturalità del giudice
stabilito dall'art. 25 della Costituzione, inteso come
specificazione, in tema di ripartizione delle competenze, di quel
medesimo canone di coerenza dell'ordinamento di cui all'art. 3 è
espressione generale.
6.3. - La medesima irrazionalità, per le disfunzioni e le
diseconomie processuali che essa comporta, oltre che per il maggior
rischio di orientamenti giurisprudenziali inconsapevolmente
disarmonici che ne deriva, appare rappresentare anche una violazione
del criterio del buon andamento, che l'art. 97 della Costituzione
stabilisce come canone organizzativo generale, riferibile a tutta
l'organizzazione pubblica e quindi anche all'organizzazione della
funzione giudiziaria (Corte costituzionale n. 177/1973, n. 86/1982,
n. 18/1989).

P. Q. M.
Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, per violazione degli artt.
3, 24 e 97 della Costituzione, dell'art. 409 del c.p.c. e dell'art. 1
della legge 8 novembre 1977, n. 847, nella parte in cui non
comprendono, tra le controversie alle quali si applicano le
disposizioni del libro secondo, titolo IV, capo I, del c.p.c., anche
le controversie promosse - nelle forme ordinarie e non con ricorso ex
art. 28 legge n. 300/1970 - dal sindacato ed in particolare dalle
organizzazioni sindacali dell'impiego statale, per far valere, nei
confronti del datore di lavoro, ed in particolare nei confronti dello
Stato, i propri diritti soggettivi alla libertà e all'attività
sindacale e all'esercizio del diritto di sciopero, non correlati con
posizioni soggettive inerenti al rapporto individuale di impiego di
singoli dipendenti;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Sospende il giudizio;
Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti, nonchè al Presidente del Consiglio dei
Ministri, e che la medesima sia comunicata anche ai Presidenti delle
due Camere del Parlamento.
Così deciso in Roma il 30 aprile 1990.
Il presidente: (firma illeggibile)

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