1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 6 del 8-2-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 26 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 novembre 2005
Ordinanza emessa il 16 novembre 2005 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Alse Medica S.r.l. contro Azienda Policlinico Umberto I di Roma Sanita' pubblica - Decreti ingiuntivi e sentenze divenute esecutive dopo la data di entrata in vigore del D.L. n. 341/1999 (conv. in legge n. 453/1999), relativi a crediti nei confronti della soppressa azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Prevista inefficacia con norma di interpretazione autentica nei confronti della nuova azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Irragionevolezza - Violazione dei limiti alla retroattivita' dell'interpretazione autentica - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale. - D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n. 43, art. 7-quater, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 103 e 113. Sanita' pubblica - Pignoramenti intrapresi in forza di titoli esecutivi e giudizi di ottemperanza pendenti in base al medesimo titolo, nei confronti della soppressa azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Prevista inefficacia per i primi ed estinzione anche d'ufficio per i secondi, con norma di interpretazione autentica, nei confronti della nuova azienda ospedaliera Policlinico Umberto I - Irragionevolezza - Violazione dei limiti alla retroattivita' dell'interpretazione autentica - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale. - D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n. 43, art. 7-quater, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 103 e 113. Sanita' pubblica - Azioni esecutive iniziate sui medesimi titoli di cui al comma 1 - Prevista sostituzione processuale alla soppressa azienda ospedaliera Policlinico Umberto I del commissario preposto dalle norme vigenti (art. 2 D.L. n. 341/1999, conv. in legge n. 453/1999) alla liquidazione della stessa - Irragionevolezza - Violazione dei limiti alla retroattivita' dell'interpretazione autentica - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale - Indebita interferenza sul potere giurisdizionale. - D.L. 31 gennaio 2005, n. 7, convertito in legge 31 marzo 2005, n. 43, art. 7-quater, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 101, 103 e 113. (006C0065) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.6 del 8-2-2006)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2283/2003 RG
proposto da Alse Medica S.r.l., in persona del legale rappresentante
in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Sergio Como ed Ennio
Luponio presso i quali è elettivamente domiciliata in Roma, Michele
Mercati n. 51;
Contro l'Azienda Policlinico Umberto I in persona del legale
rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati
Antonio Capparelli e Mariangela Rinaldi dell'Avvocatura aziendale e
domiciliata in Roma, viale del Policlinico n. 155, per l'esecuzione
del decreto ingiuntivo del Tribunale civile di Roma n. 19825/2000 del
7 dicembre 2000.
Viste le sentenze di questa sezione 29 ottobre 2003, n. 9142 e 29
gennaio 2005, n. 704 di nomina e successiva sostituzione del
commissario ad acta, per l'esecuzione del decreto ingiuntivo in
epigrafe;
Vista l'istanza della ricorrente, depositata il 6 aprile 2005,
con la quale lamenta che il predetto commissario ad acta, con proprio
fax del 4 aprile 2005, abbia comunicato, alla scadenza del termine
concessogli per l'espletamento dell'incarico, di rinviare sine die
l'emissione della delibera di pagamento, ritenendo ostativa la
disposizione di cui all'art. 7-quater del d.l. 31 gennaio 2005, n. 7
convertito dalla legge 31 marzo 2005, n. 43;
Viste le memorie successivamente proposte dalle parti, in
previsione della discussione in camera di consiglio del relativo
incidente di esecuzione;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi nella camera di consiglio del 4 maggio 2005, relatore il
cons. Guido Romano, i difensori delle parti, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

F a t t o

e d i r i t t o 1. - Con sentenza n. 9142, pubblicata in data
29 ottobre 2003, questa sezione, in accoglimento del ricorso
n. 2283/2003 R.G., proposto dall'istante per l'esecuzione del decreto
ingiuntivo dei Tribunale civile di Roma n. 19825 del 7 dicembre 2000,
verificata l'esecutività del decreto anzidetto, ordinava all'azienda
Policlinico Umberto I di Roma ed al suo legale rappresentante pro
tempore di darvi piena ed integrale esecuzione mediante pagamento
delle relative somme, da effettuarsi nel termine di sessanta giorni,
decorrente dalla data di notifica della sentenza, «... fatto salvo il
regresso nei confronti della gestione liquidatoria ...».
Disponeva, nello stesso contesto decisorio, che, in caso di
ulteriore inottemperanza dell'azienda suddetta, pur dopo il nuovo
termine assegnato, il direttore generale in carica dell'azienda
debitrice, dott. Dino Cosi, provvedesse, quale commissario ad acta,
direttamente o «... mediante apposito funzionario delegato ...», ad
emanare i «provvedimenti di esecuzione...», entro ulteriori sessanta
giorni, per garantire l'esatta e tempestiva ottemperanza del
giudicato formatosi sul decreto ingiuntivo in questione.
Con istanza depositata il 19 gennaio 2005, l'istante lamentava
che il commissario ad acta predetto fosse rimasto del tutto inerte,
con suo gravissimo danno, essendo «... società di modeste
dimensioni, incapace dì sopportare gli effetti negativi della
insolvenza dell'Azienda Policlinico, in relazione ad un credito di
notevoli proporzioni (euro 3.200.000 circa), maturato ormai da oltre
cinque anni...», e chiede la sostituzione di detto commissario.
Con sentenza n. 704 del 29 gennaio 2005 questa Sezione - rilevato
su istanza di parte che, pur dopo la notifica da parte dell'impresa
creditrice, in data 16 novembre 2004, di apposito atto di diffida ad
adempiere, nessun atto era stato posto in essere, nè spontaneamente
dall'azienda debitrice, ne dal nominato commissario ad acta - pur
tenuto all'esecuzione in virtù dell'apposito incarico conferitogli
iussu judicis - per cui poteva ritenersi provata, allo stato degli
atti, la permanente inottemperanza all'ordine impartito con la
sentenza n. 9142 del 29 ottobre 2003, non solo da parte dell'azienda
in parola, ma anche da parte del citato commissario, disponeva con la
stessa sentenza la nomina di un nuovo commissario ad acta il quale,
previa verifica che nelle more il soggetto obbligato non avesse
eventualmente già provveduto all'esecuzione del decreto ingiuntivo
in questione, adottasse tutti gli atti necessari all'adempimento
dell'incarico conferitogli nel termine nuovamente indicato.
Con istanza depositata il 6 aprile 2005, il ricorrente solleva
incidente di esecuzione, lamentando che il predetto commissario ad
acta, con proprio fax del 4 aprile 2005, abbia deciso, alla scadenza
del termine concessogli per l'espletamento dell'incarico, di rinviare
sine die l'emissione della delibera di pagamento, ritenendo ostativa
la disposizione di cui all'art. 7-quater del d.l. 31 gennaio 2005,
n. 7 convertito dalla legge 31 marzo 2005, n. 43.
Si è costituita l'azienda Policlinico Umberto I che con due
memorie ha eccepito che il presente giudizio deve essere dichiarato
estinto, anche di ufficio, alla luce dell'espresso disposto
dell'art. 7-quater del d.l. 31 gennaio 2005, n. 7 convertito dalla
legge 31 marzo 2005, n. 43.
Con memoria la ricorrente ha controdedotto all'eccezione
anzidetta, affermando:
che la norma andrebbe interpretata, per costante
giurisprudenza del giudice delle leggi e del giudice amministrativo,
come inapplicabile alla fattispecie in esame, non essendo consentito
al legislatore ordinario travolgere il giudicato con norme successive
al formarsi del giudicato stesso;
che, in subordine, la stessa norma sarebbe sospetta di
incostituzionalità per violazione degli articoli 3, 24, 25, 97, 101,
102, 104 e 113, comma 2, della Costituzione, motivando sul punto alla
luce della giurisprudenza, sia della Corte costituzionale, sia del
giudice amministrativo.
Nella camera di consiglio del 4 maggio 2005, uditi i difensori
dellle parti, come da verbale, il ricorso è stato assegnato in
decisione.
2. - Parte resistente, come già indicato nel capo che precede,
sostiene che il presente giudizio dovrebbe essere dichiarato estinto
per effetto dell'entrata in vigore della citata disposizione
dell'art. 7-quater del d.l. 31 gennaio 2005, n. 7 convertito dalla
legge 31 marzo 2005, n. 43, sotto la rubrica «Controversie relative
alla soppressa azienda universitaria Policlinico Umberto I».
Tale disposizione stabilisce quanto segue:
«1) I decreti di ingiunzione di cui all'articolo 641 del
codice di procedura civile e le sentenze divenuti esecutivi dopo la
data di entrata in vigore del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341,
convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453,
sono inefficaci nei confronti dell'azienda ospedaliera Policlinico
Umberto I, qualora gli stessi siano relativi a crediti vantati nei
confronti della soppressa omonima azienda universitaria per
obbligazioni contrattuali anteriori alla data di istituzione della
predetta azienda ospedaliera Policlinico Umberto I, secondo quando
disposto dall'articolo 2, comma 1, del citato decreto-legge n. 341
del 1999, come interpretato dall'articolo 8-sexies del decreto-legge
28 maggio 2004, n. 136, convertito, con modificazioni, dalla legge 27
luglio 2004, n. 186.
2) I pignoramenti eventualmente intrapresi in forza dei
titoli di cui al comma 1 perdono efficacia e i giudizi di
ottemperanza in base al medesimo titolo pendenti sono dichiarati
estinti anche d'ufficio.
3) Nelle azioni esecutive iniziate sui medesimi titoli di cui
al comma 1, alla soppressa azienda universitaria Policlinico Umberto
I subentra il commissario di cui al comma 3 dell'articolo 2 del
decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con modficazioni,
dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453.
4) Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Il riferimento ai decreti di ingiunzione di cui all'art. 641
c.p.c. rende chiaro che la disposizione che ne dispone l'inefficacia
e stabilisce l'estinzione dei relativi giudizi di ottemperanza si
applica a tutti i decreti ingiuntivi emessi nei confronti
dell'Azienda Policlinico Umberto I dopo la sua istituzione ma per
obbligazioni contrattuali anteriori ad esse, in qualunque modo
divenuti esecutivi, sia per mancata opposizione o per mancata
attività dell'opponente (art. 647 c.p.c.) che per rigetto
dell'opposizione o per estinzione del giudizio di opposizione
(art. 653 c.p.c.).
Nè dal fatto che nel presente giudizio siano già intervenute
due sentenze di ottemperanza può condurre a ritenere che non si sia
in presenza di un giudizio pendente.
Il giudizio di ottemperanza, infatti, si esaurisce soltanto con
l'integrale attuazione dell'interesse del ricorrente accertato dal
giudicato, com'è fatto palese dal presente incidente di esecuzione
promosso dalla ricorrente per rimuovere un arresto operativo del
commissario ad acta.
L'eccezione anzidetta dovrebbe quindi essere accolta ed il
giudizio dichiarato estinto.
3. - Ciò rende manifesta la rilevanza della questione di
legittimità costituzionale della disposizione in esame eccepita
dalla ricorrente in riferimento agli articoli 3, 24, 25, 97, 101,
102, 104 e 113, comma 2 della Costituzione, trattandosi di
disposizione di cui il giudice adito deve fare applicazione al fine
di decidere circa l'eccezione di estinzione formulata dalla
resistente.
3.1. - La predetta questione dì legittimità costituzionale
appare non manifestamente infondata.
La ratio legis della disposizione in esame sembra essere quella
di estendere ai giudizi di esecuzione pendenti il criterio della
limitazione della successione della nuova azienda ospedaliera
Policlinico Umberto I nei rapporti in corso facenti capo alla
soppressa omonima azienda universitaria al solo troncone delle
obbligazioni relative alla esecuzione dei contratti di durata
successivo alla data della sua istituzione, criterio stabilito con la
norma dell'art. 8-sexies del d.l. 28 maggio 2004, n. 136 inserito
dall'art. 1 della legge di conversione 27 luglio 2004, n. 186,
interpretativa dell'art. 2 del d.l. 1° ottobre 1999, n. 341
convertito nella legge 3 dicembre 1999, n. 453.
La tecnica normativa usata è quella di stabilire l'inefficacia
dei titoli esecutivi (decreti ingiuntivi e sentenze divenuti
esecutivi) formatisi nei confronti dell'azienda ospedaliera per
crediti sorti in data anteriore a quella dì istituzione della stessa
e come corollario l'inefficacia dei pignorantenti e l'estinzione dei
giudizi di ottemperanza pendenti.
Per le azioni esecutive iniziate per gli stessi titoli alla
soppressa azienda universitaria subentra il commissario preposto
dalle norme vigenti (art. 2, d.l. n. 341/1999 conv. nella legge
n. 453/1999) alla sua liquidazione.
Quanto meno per i decreti ingiuntivi, la norma, riferendosi sie
et simpliciter a provvedimenti divenuti esecutivi di cui sancisce
l'inefficacia, ne presuppone il passaggio in giudicato.
3.2. - Circa le leggi retroattive, la Corte costituzionale ha
ripetutamente segnalato, da ultimo con la sentenza n. 282 del 2005,
che l'emanazione di leggi con efficacia retroattiva da parte del
legislatore incontra una serie di limiti che attengono alla
salvaguardia, tra l'altro, di fondamentali valori di civiltà
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza e di eguaglianza, la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto e il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenze n. 376
del 2004, n. 291 del 2003 e n. 446 del 2002) e che in particolare, al
legislatore è precluso intervenire, con norme aventi portata
retroattiva, «per annullare gli effetti del giudicato» (sentenza
n. 525 del 2000): se vi fosse un'incidenza sul giudicato, la legge di
interpretazione autentica non si limiterebbe a muovere, come ad essa
è consentito, sul piano delle fonti normative, attraverso la
precisazione della regola e del modello di decisione cui l'esercizio
della potestà di giudicare deve attenersi, ma lederebbe i principi
relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale
e le disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e
degli interessi legittimi (sentenze n. 374 del 2000 e n. 15 del
1995).
Nella disposizione in esame, per l'appunto, il legislatore non si
limita a intervenire con lo strumento dell'interpretazione autentica
sulle norme precedenti che disciplinavano la successione dell'azienda
ospedaliera Policlinico Umberto I alla omonima azienda universitaria,
ciò che del resto aveva già fatto con l'art. 8-sexies del d.l. 28
maggio 2004, n. 136 inserito dall'art. 1 della legge di conversione
27 luglio 2004, n. 186, ma, disponendo l'inefficacia dei decreti
ingiuntivi divenuti esecutivi dopo la data di istituzione
dell'azienda ospedaliera, pone nel nulla non meri provvedimenti
giurisdizionali impugnati o impugnabili, ma giudicati già formatisi.
A nulla poi rileva che l'intervento legislativo in esame tenda
non tanto a negare i diritti soggettivi dei creditori pecuniari
dell'azienda ospedaliera quanto piuttosto ad escludere la
legittimazione passiva di quest'ultima in favore della gestione
liquidatoria della soppressa azienda universitaria.
La disposizione in esame, infatti, travolge interamente i
giudicati, così sembrando vulnerare il diritto di agire in giudizio,
in quanto implicante il diritto del cittadino di ottenere una
pronuncia di merito senza onerose reiterazioni (Corte cost., sent.
n. 123 del 1987).
Inoltre, la legittimazione passiva concorre comunque a formare
oggetto dell'accertamento giurisdizionale coperto da giudicato.
Infine, appare dubbia anche la conformità al principio di
ragionevolezza di una disposizione che incide sui giudicati allo
scopo di dare rilevanza esterna retroattiva ad un criterio
organizzativo di centri di spesa che si sarebbe potuto conseguire con
strumenti interni di regresso.
La questione di legittimazione costituzionale della disposizione
in esame, pertanto, appare non manifestamente infondata in
riferimento:
agli articoli 101 e 103 Cost., sotto il profilo della lesione
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere
giurisdizionale;
agli artt. 24 e 113 Cost., sotto il profilo della lesione del
diritto del cittadino di agire in giudizio e di ottenere una
pronuncia di merito senza onerose reiterazioni;
all'art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione dei
principi di ragionevolezza. di uguaglianza e di tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti dell' ordinamento.
Deve disporsi, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio, per la
pronuncia sulla legittimità costituzionale della su indicata
disposizione.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 7-quater del d.l. 31 gennaio 2005, n. 7 convertito
dalla legge 31 marzo 2005, n. 43, in riferimento agli articoli 3, 24,
101, 103 e 113 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, e sospende il giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei
ministri e comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e
della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 4 maggio
2005.
Il Presidente: Baccarini
Il consigliere estensore: Romano
06C0065