1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 24 del 17-6-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 167 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 marzo 2009
Ordinanza del 23 marzo 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia - Sezione di Lecce sul ricorso proposto da Papadia Agata contro Comune di Sogliano Cavour ed altri 2. Comuni, province e citta' metropolitane - Regione Puglia - Modifica della circoscrizione territoriale dei comuni - Modifica effetto di permuta e/o di cessione di terreni tra contermini - Adozione con decreto del Presidente della Regione su delibera della Giunta regionale - Referendum consultivo delle popolazioni interessate - Mancata previsione - Contrasto con il principio della consultazione delle popolazioni interessate sancito dalla Costituzione. - Legge della Regione Puglia 20 dicembre 1973, n. 26, art. 5, quarto alinea, come modificato dall'art. 1 della legge della Regione Puglia 30 settembre 1986, n. 28. - Costituzione, art. 133, comma secondo; legge 22 maggio 1971, n. 349, art. 63. (009C0390) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.24 del 17-6-2009)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza.
A) Sul ricorso numero di registro generale 293 del 2007, proposto
da Agata Papadia, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Bruno, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Antonio Carrozzo in
Lecce, via Trinchese 126;
Contro Comune di Sogliano Cavour, rappresentato e difeso
dall'avv. Carmelo Casarano, con domicilio eletto presso lo studio del
medesimo, in Lecce, via 95 Rgt. Fanteria 9; Comune di Galatina, non
costituito; Regione Puglia, non costituita, per l'annullamento:
del provvedimento n. 47/06 del 30 novembre 2006, con cui il
responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Sogliano Cavour
ha rigettato la domanda di rilascio del permesso di costruire,
presentata dalla ricorrente in data 7 novembre 2006;
nonchè di ogni altro atto presupposto, connesso e/o
consequenziale, ed in particolare del decreto del Presidente della
Giunta regionale della Puglia n. 326 del 23 aprile 2004, e per la
condanna del Comune di Sogliano Cavour al risarcimento dei danni
relativi alle spese sostenute per la progettazione e per la
presentazione della domanda cli rilascio del permesso di costruire;
B) Sui motivi aggiunti al predetto ricorso, notificati in data
1-2 ottobre 2007 e depositati in data 25 ottobre 2007, per
l'annullamento del provvedimento del Servizio urbanistica del Comune
di Sogliano Cavour n. 174 dell'11 giugno 2007, recante la revoca del
certificato di destinazione urbanistica del 3 ottobre 2006.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Sogliano
Cavour;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2009 il
dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti gli avv. Bruno e
Casarano.
Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.
I) La ricorrente, proprietaria di un fondo insistente in agro di
Sogliano Cavour, in data 7 novembre 2006 presentava al comune domanda
di rilascio di un permesso di costruire, relativo ai lavori di
costruzione di un fabbricato rurale. Prima di presentare la domanda,
la ricorrente si era fatta rilasciare dallo stesso Comune un
certificato di destinazione urbanistica (documento allegato n. 6 al
ricorso introduttivo), dal quale risulta che il fondo ricade in agro
di Sogliano Cavour, Contrada Pilamuzza, in zona classificata dal
vigente strumento urbanistico E1 - agricola.
In data 30 novembre 2006, però, l'istanza della sig.ra Papadia
veniva rigettata, sul presupposto che il fondo in questione non
ricade più nel territorio di Sogliano Cavour, bensì nel territorio
di Galatina, e ciò a seguito della modifica delle circoscrizioni
territoriali dei due comuni contermini, approvata con decreto del
Presidente della Giunta regionale n. 326/2004, adottato ai sensi
dell'art. 5, quarto alinea, della l.r. pugliese 20 dicembre 1973, n.
26, come modificato dall'art. 1, comma 1, della l.r. pugliese 30
settembre 1986, n. 28, e pubblicato sul Bollettino ufficiale della
regione n. 50 del 27 aprile 2004.
L'art. 5 della l.r. n. 26/1973 dispone che «I Comuni il cui
territorio risulti insufficiente in rapporto all'impianto,
all'incremento o al miglioramento del pubblici servizi,
all'espansione degli abitanti e degli insediamenti industriali o alle
esigenze dello sviluppo economico in generale, possono richiedere
l'ampliamento della loro circoscrizione sul territorio dei comuni
contermini.
La regione provvede con legge, previa consultazione delle
popolazioni interessate.
All'accertamento delle condizioni di cui al primo comma
provvederà la competente commissione consiliare.
Quando la modifica della circoscrizione territoriale ha luogo per
effetto di permuta e/o di cessione di terreni fra comuni contermini
che, d'accordo, ne regolino anche i rapporti patrimoniali ed
economico-finanziari di cui al successivo art. 7, alle istanze dei
comuni interessati provvede il Presidente della Giunta regionale con
proprio decreto, su conforme deliberazione della Giunta medesima».
Nel caso di specie, si è fatta applicazione proprio di
quest'ultima disposizione, atteso che i due comuni interessati erano
addivenuti ad un accordo per la permuta di terreni (vedasi le
deliberazioni consiliari allegate al ricorso).
II) La sig.ra Papadia, che aveva confidato nel rilascio del
titolo edilizio e che non era a conoscenza della modifica delle
circoscrizioni comunali approvata dal Presidente della regione,
impugna il diniego e il presupposto decreto n. 326/2004, evidenziando
in primo luogo che l'interesse ad agire discende dalla circostanza
che la normativa urbanistica vigente nel Comune di Galatina (molto
più restrittiva di quella operante nel Comune di Sogliano Cavour) le
impedisce allo stato la realizzazione dell'intervento edilizio in
questione.
Il ricorso è affidato alle seguenti doglianze:
violazione dell'art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n.
241, aggiunto dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15;
incompetenza assoluta del Comune di Sogliano Cavour a
pronunciarsi sulla domanda di rilascio del titolo edilizio;
contraddittorietà con il certificato di destinazione
urbanistica rilasciato dal Comune in data 3 ottobre 2006;
difetto di istruttoria e disparità di trattamento;
illegittimità del decreto n. 326/2004 per contrasto con
l'art. 5 della l.r. n. 26/1973 e con gli artt. 97 e 133 Cost.;
incostituzionalità dell'art. 5, quarto alinea, della l.r. n.
26/1973.
III) Con motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato l'atto con
cui il Comune di Sogliano Cavour ha, nelle more del giudizio,
revocato (rectius, annullato d'ufficio) il certificato di
destinazione urbanistica del 3 ottobre 2006.
IV) Si è costituito solo il Comune di Sogliano Cavour, eccependo
preliminarmente la tardività del ricorso, nella parte in cui è
impugnato il decreto P.G.R. n. 326/2004 (decorrendo il termine
decadenziale dalla data di pubblicazione del provvedimento sul
B.U.R.P.) e chiedendone in ogni caso il rigetto nel merito.
V) Ciò Premesso in punto di fatto, il tribunale ritiene che la
decisione della causa presuppone una pronuncia della Corte
costituzionale sulla dedotta questione di legittimità costituzionale
dell'art. 5, quarto alinea, della l.r. pugliese n. 26/1973.
VI) Ciò impone in primo luogo,al fine della valutazione della
rilevanza dell'incidente di costituzionalità, l'esame dell'eccezione
preliminare sollevata dal Comune di Sogliano Cavour, la quale appare
infondata in quanto:
se è vero che il decreto P.G.R. n. 326/2004 è stato
pubblicato sul B.U.R.P. del 27 aprile 2004 (dal che discende una
presunzione di conoscenza dell'atto nei riguardi di tutti i
cittadini), è altrettanto vero che il provvedimento in questione si
atteggia come atto a carattere generale idoneo ad incidere altrui
posizioni giuridiche solo attraverso la intermediazione di un atto
applicativo;
in effetti, affinchè la modifica delle circoscrizioni
territoriali dei due comuni contermini odiernamente intimati produca
effetti lesivi per gli interessi di un cittadino che possegga beni
immobili a Galatina o a Sogliano Cavour debbono verificarsi due
condizioni (ovviamente, ci si riferisce alla lesione dello ius
aedificandi, ben potendo la modifica incidere su altri interessi
ugualmente rilevanti - ad esempio, l'aumento dell'importo dell'I.C.I.
-, che però non vengono in evidenza nel presente giudizio). In primo
luogo, è necessario che l'interessato avvii il procedimento
finalizzato al rilascio di un titolo edilizio, in secondo luogo, che
la normativa urbanistica vigente ratione temporis nel Comune in cui
viene a ricadere il bene immobile sia più restrittiva di quella
vigente nel comune in cui il bene ricadeva prima della modifica. È
ovvio infatti che alcuna lesione può verificarsi se tale normativa
sia identica o, addirittura, più favorevole;
pertanto, il decreto P.G.R. n. 326/2004 ha prodotto effetti
lesivi nella sfera giuridica della sig.ra Papadia solo al momento in
cui di esso ha fatto applicazione il Comune di Sogliano Cavour.
VII) Proseguendo nella trattazione della rilevanza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, il Collegio è
dell'avviso che la norma in argomento influisce sull'esito del
ricorso dato che questo sarebbe accolto se la norma venisse espunta
dall'ordinamento.
In effetti, dato il chiaro disposto legislativo, non appare
possibile dare alla norma contenuta nel quarto alinea
un'interpretazione secundum Constitutionem, e ciò soprattutto se la
si raffronta con le disposizioni contenute nei primi due alinea
dell'art. 5.
Il Legislatore regionale pugliese ha infatti ritenuto di
individuare due fattispecie distinte, regolate in maniera diversa:
a) nel caso in cui la modifica (in senso accrescitivo per uno
degli enti coinvolti) della propria circoscrizione territoriale sia
richiesta da uno dei comuni interessati ed essa sia giustificata
dall'esigenza di disporre di ulteriori porzioni del territorio ove
insediare impianti produttivi, oppure che siano reputati necessari
per il miglioramento dei pubblici servizi e/o per lo sviluppo
economico in generale, il procedimento è «rinforzato». L'art. 5, al
riguardo, prevede infatti che sull'istanza si provvede con legge
regionale, sentite le popolazioni interessate. Viene quindi
assicurato il rispetto del precetto costituzionale sancito dall'art.
133, secondo comma, Cost. (il quale prevede che «La regione, sentite
le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio
territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni»);
b) nel caso in cui la modifica delle circoscrizioni comunali
sia invece il frutto di una permuta di terreni fra gli enti
interessati, il procedimento è semplificato, visto che non è
previsto il coinvolgimento delle popolazioni interessate e che la
determinazione finale è assunta con decreto del Presidente della
regione su conforme deliberazione della Giunta regionale.
Che questa sia l'unica interpretazione possibile della norma è
confermato del resto dal concreto svolgersi del procedimento che ha
portato all'adozione del decreto n. 326/2004: in effetti, nè dagli
atti consiliari assunti dai Comuni di Galatina e Sogliano Cavour, nè
dal decreto n. 326/2004 emerge che i cittadini interessati alla
permuta sono stati coinvolti nel procedimento, neanche ai sensi degli
artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990.
Pertanto, i provvedimenti impugnati, del tutto conformi alla
vigente legislazione regionale, non potrebbero essere annullati dal
tribunale finchè l'art. 5, quarto alinea, della l.r. n. 26/1973 è
vigente nella sua attuale formulazione, e ciò anche in
considerazione dell'infondatezza degli altri motivi di ricorso (in
particolare, ed in applicazione del principio di cui all'art.
21-octies della legge n. 241/1990, si appalesa irrilevante l'assenta
violazione dell'obbligo di adottare il c.d. preavviso di rigetto ex
art. 10-bis della stessa legge n. 241/1990, non potendo il
provvedimento finale avere contenuto dispositivo diverso).
VIII) Per quanto concerne, invece, la non manifesta infondatezza
della questione, il tribunale ritiene che l'art. 5, quarto alinea,
confligge con l'art. 133, secondo comma, Cost., oltre che con l'art.
63 della legge 22 maggio 1971, n. 349, recante l'approvazione del
previgente Statuto della Regione Puglia (sostituito dallo Statuto
approvato con l.r. 12 maggio 2004, n. 7, pubblicata sul B.U.R.P. n.
57 in pari data). La formulazione dell'art. 133 è stata riportata al
precedente punto VII, mentre l'art. 63 del previgente Statuto
stabiliva che «L'istituzione di nuovi comuni e i mutamenti delle
circoscrizioni e delle denominazioni comunali hanno luogo con legge
regionale sentite le popolazioni interessate».
Per inciso, nel caso di specie l'analoga disposizione contenuta
nell'art. 19, comma 2, del nuovo Statuto regionale (il quale prevede
che «Sono, altresì, sottoposte a referendum consultivo delle
popolazioni interessate, secondo modalità stabilite con legge
regionale, le proposte di legge concernenti l'istituzione di nuovi
comuni e i mutamenti delle circoscrizioni e delle denominazioni
comunali») non è rilevante, in quanto, anche a volerne ipotizzare
una portata parzialmente abrogatrice dell'art. 5 della l.r. n.
26/1973, essa è entrata in vigore dopo che il decreto n. 326/2004
era stato pubblicato sul B.U.R.P.
Tornando alla delibazione della non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, il
convincimento del tribunale poggia sulle seguenti considerazioni:
nè l'art. 133 Cost., nè l'art. 63 della legge n. 349/1971
operano una distinzione fra le varie ipotesi in cui si può
addivenire ad una modificazione delle circoscrizioni comunali (e
cioè fra i casi in cui la modificazione discenda da un accordo fra
gli enti interessati e quelli nei quali essa è in qualche modo
«subita» da uno dei comuni coinvolti), ponendo essi il generale
principio per cui le popolazioni interessate debbono essere in ogni
caso sentite;
nè si potrebbe sostenere che, in caso di accordo fra gli
enti territoriali, tale diritto partecipativo possa essere in qualche
modo obliterato in considerazione del fatto che la «convenienza»
della permuta viene valutata dai consigli comunali dei comuni
coinvolti. In questo modo i cittadini proprietari dei terreni
permutati verrebbero sostanzialmente espropriati del loro diritto di
proprietà, senza avere nemmeno la possibilità di interloquire, il
che, come detto in precedenza, viola financo i principi generali del
procedimento amministrativo, sanciti dalla legge n. 241/1990
la Corte costituzionale, in numerose occasioni (vedasi, senza
pretesa di esaustività, le sentenze n. 453 del 1989, n. 279 del
1994, n. 433 del 1995, n. 94 del 2000, n. 47 del 2003 e n. 237 del
2004) ha avuto modo di occuparsi di vicende analoghe, affermando il
principio generale per cui «... L'obbligo di sentire le popolazioni
interessate, che l'art. 133, secondo comma, della Costituzione
sancisce come presupposto della legge regionale modificativa di
circoscrizioni e denominazioni dei comuni, è espressione di un
''generale principio ricevuto dalla tradizione storica'' che vuole la
partecipazione delle comunità locali a ''talune fondamentali
decisioni che le riguardano''. Tale rilevanza del precetto
costituzionale si coglie nel senso di garanzia che essa assume a
tutela dell'autonomia degli enti minori nei confronti delle regioni,
al fine di ''evitare che queste possano addivenire a compromissioni
dell'assetto preesistente senza tenere adeguato conto delle realtà
locali e delle effettive esigenze delle popolazioni direttamente
interessate'' (sentenza n. 453 del 1989).
Con specifico riguardo alle regioni a statuto ordinario, questa
Corte ha altresì ribadito più volte il carattere di indispensabile
forma che il referendum consultivo riveste per appagare l'esigenza
partecipativa delle popolazioni interessate (cfr. sentenze nn. 204
del 1981 e 107 del 1983).
3. - Nel caso in esame i mutamenti delle circoscrizioni non
risultano deliberati nel rispetto di detta fondamentale garanzia
(riaffermata anche nell'art. 46, secondo comma, dello statuto della
Regione Calabria approvato con legge 28 luglio 1971, n. 519). E non
valgono certo il numero dei soggetti in ipotesi interessati e la
scarsa entità dell'intervento ad esimere la regione dall'osservare
le forme referendarie, costituzionalmente vincolate, con sostituzione
ad esse di deliberazioni dei consigli comunali, pur sempre vertendosi
in ipotesi di modifica delle circoscrizioni territoriali e non già
di mera rettifica di confini ...» (sentenza n. 279 del 1994). Tra
l'altro, la sentenza n. 453 del 1989 si è occupata proprio di una
norma regionale (adottata, in quel caso, dalla Regione Sicilia) che
aveva disegnato un procedimento del tutto analogo a quello previsto
dall'art. 5, quarto alinea, della l.r. pugliese n. 26/1973. Ebbene,
la Consulta ha statuito che non è sufficiente l'assenso dei consigli
comunali interessati, l'art. 133 cost. prescrivendo la consultazione
delle «popolazioni interessate»;
infine, per quanto riguarda la procedura delineata dall'art.
5, quarto alinea, della l.r. pugliese n. 26/1973, non appare conforme
a Costituzione nemmeno lo strumento normativo che chiude il
procedimento «semplificato», ossia il decreto del Presidente della
regione. Al riguardo, sia l'art. 133 Cost., sia l'art. 63 della legge
n. 349/1971 e sia l'art. 19 del nuovo Statuto regionale prevedono
espressamente che alle modificazioni delle circoscrizioni comunali e
delle denominazioni si deve provvedere con legge regionale, il che
anche è funzionale al massimo rispetto delle garanzie partecipative
che le norme dianzi richiamate intendono tutelare.
Pertanto, si deve ritenere che la riserva di legge prevista
dall'art. 133 cost. è assoluta.
IX) Premesso quanto sopra, il Tribunale amministrativo regionale
per la Puglia, terza sezione di Lecce, solleva la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 5, quarto alinea, della l.r.
pugliese n. 26/1973, come modificato dall'art. 1 della l.r. n.
28/1986, per contrasto con l'art. 133 Cost.
Il presente giudizio va quindi sospeso nelle more della decisione
della Corte costituzionale.
Visti gli artt. 134 cost. e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P. Q. M.
Sospende il giudizio;
Rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 quarto alinea, della l.r. pugliese 20
dicembre 1973, n. 26, come modificato dall'art. 1 della l.r. pugliese
30 settembre 1986, n. 28;
Dispone che, a cura della segreteria, gli atti del giudizio siano
trasmessi alla Corte costituzionale e che il presente atto sia
notificato alle parti e al Presidente della Giunta regionale della
Puglia, e sia comunicato al Presidente del Consiglio regionale della
Puglia.
Così deciso in Lecce, nella Camera di consiglio del giorno 19
febbraio 2009.
Il Presidente: Cavallari