1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 37 del 8-9-1993
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 470 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 maggio 1993
N. 470 Ordinanza emessa il 25 maggio 1993 dal giudice per le indagini preliminari presso la pretura di Salerno nel procedimento penale a carico di Russo Alfonso. Regione Calabria - Edilizia e urbanistica - Adozione, da parte della regione, di un piano urbanistico territoriale, prevedente il divieto di rilasciare concessioni edilizie fino all'approvazione dei piani regolatori generali - Conseguente creazione di un vincolo di inedificabilita' assoluto ed inderogabile data la mancata previsione di un termine per l'adozione dei piani regolatori - Lamentata inosservanza dei principi stabiliti dalla legislazione statale in materia, con incidenza sul diritto di proprieta'. (Legge regione Campania 27 giugno 1987, n. 35, art. 5). (Cost., artt. 42 e 117; legge 29 giugno 1939, n. 1497, art. 7; legge 8 agosto 1985, n. 431, art. 1, quinto comma; legge 28 gennaio 1977, n. 10, art. 1). (093C0911) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.37 del 8-9-1993)

IL GIUDICE PER LE INDAGINI PRELIMINARI
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel procedimento penale n.
7073/92/A r.g. notizie di reato e n. 8346/92 r.g. g.i.p., nei
confronti di Russo Alfonso nato a Cava dei Tirreni il 1 luglio 1947.
F A T T O
Il procuratore della Repubblica presso questa pretura
circondariale ha esercitato l'azione penale nei confronti di Russo
Alfonso sopra generalizzato, contestandogli il reato previsto
dall'art. 20, lettera C), della legge 28 febbraio 1985, n. 47, per
aver eseguito, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e di
inedificabilità ai sensi della legge regionale della Campania 27
giugno 1987, n. 35, ed in assenza di concessione edilizia, opere di
sopraelevazione di un preesistente fabbricato, nonchè i reati
previsti dall'art. 1-sexies della legge 8 agosto 1985, n. 431, per
aver eseguito le opere suddette senza la prescritta autorizzazione ex
art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497; dall'art. 734 del c.p.
per aver alterato le bellezze naturali di località soggetta alla
speciale protezione dell'autorità; dagli artt. 1, 2, 13 e 14 della
legge 5 novembre 1971, n. 1086, e dagli artt. 17 e 20 della legge 2
febbraio 1974, n. 64, rispettivamente in materia di costruzioni in
conglomerato cementizio armato ed in zona sismica.
Su richiesta dell'indagato, il p.m. esprimeva il consenso per la
celebrazione del giudizio con rito abbreviato.
All'odierna udienza in camera di consiglio le parti concludevano
come da verbale in atti.
D I R I T T O
Il p.m. ha sollecitato la condanna dell'imputato per il reato
previsto dall'art. 20 lettera C), della legge n. 47 del 1985,
ritenuto il più grave tra quelli a lui ascritti, unificabili sotto
il vincolo della continuazione.
A sostegno della richiesta, la pubblica accusa ha argomentato che
il Russo aveva eseguito - senza concessione - una costruzione
edilizia sul territorio del comune di Cava dei Tirreni, compreso nel
piano urbanistico territoriale (p.u.t.) adottato dalla regione
Campania con legge 27 giugno 1987 n. 35 e come tale soggetto a
vincolo paesaggistico e, ai sensi dell'art. 5 della citata legge
regionale, a vincolo di inedificabilità assoluta.
Ad avviso del p.m. il p.u.t. in questione non è soltanto un piano
territoriale di coordinamento e pertanto non contiene esclusivamente
direttive rivolte ai comuni per l'adeguamento dei rispettivi
strumenti urbanistici, bensì individua direttamente alcune zone
vincolate. Tale potere di individuazione e creazione del vincolo -
sempre ad avviso del p.m. - è stato correttamente esercitato dalla
regione Campania senza la necessità di alcuna intermediazione di
atti amministrativi, giacchè - per effetto del richiamo contenuto
nell'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985, n. 431 - le regioni
possono rendere immediatamente operante il vincolo paesaggistico e di
inedificabilità in zone non vincolate dalle leggi n. 1497 del 1939 e
n. 431 del 1985 in quanto legiferano in forza della delega (Idest:
trasferimento) di funzioni statali operata con l'art. 82 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616.
Con memoria depositata in udienza, la difesa ha sostenuto al
contrario che il p.u.t. sarebbe esclusivamente un piano territoriale
di coordinamento, come peraltro espressamente recitato dall'art. 3,
primo comma, della legge 27 giugno 1987, n. 35, e come previsto dagli
artt. 5 e 6 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, prima ancora che
dall'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985, n. 431.
Pertanto - ad avviso della difesa - il p.u.t. contiene soltanto
direttive e prescrizioni alle quali devono adeguarsi gli strumenti
urbanistici dei comuni interessati e non introduce (nè può farlo)
vincoli diretti, nè tantomeno in aree non espressamente contemplate
dalla legge n. 431 del 1985.
A sua volta l'art. 5 della legge regionale n. 35 del 1987, che -
come detto - introduce un vincolo di inedificabilità assoluta, deve
essere letto con esclusivo riferimento alle zone già soggette a
vincolo in forza di legge statale.
Ciò premesso, la difesa ha concluso per la derubricazione del
reato più grave in quello previsto dalla lettera b) dell'art. 20
della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
Così delineate le rispettive posizioni processuali delle parti,
appare evidente che questo giudice è chiamato a pronunciarsi - in
diritto - sulle seguenti questioni:
1) se il p.u.t. adottato dalla regione Campania ha soltanto
natura di piano territoriale di coordinamento ovvero introduce anche
espressi vincoli di tutela ambientale;
2) se la regione Campania poteva esercitare tale potere di
vincolo e se lo ha esercitato nel rispetto della Costituzione e delle
leggi statali in materia;
3) quale rapporto intercorre tra il vincolo eventualmente
introdotto e la fattispecie penale contestata, anche con riferimento
alla presunzione di conoscenza della legge penale ed all'eventuale
errore su legge extrapenale.
Sotto il primo profilo lo scrivente osserva che il p.u.t. adottato
dalla regione Campania, quantunque definito espressamente "piano
territoriale di coordinamento" e quantunque contenente "norme
generali di uso del territorio", di fatto all'art. 5, vietando il
rilascio di concessioni edilizie in tutti i comuni compresi nel piano
stesso, crea un vincolo generale ed assoluto di inedificabilità
(salve limitate eccezioni in materia di edilizia pubblica) senza per
giunta alcuna limitazione temporale della sua efficacia, giacchè la
vigenza del vincolo è prevista fino all'approvazione dei piani
regolatori generali comunali adeguati al p.u.t., per il che non è
tuttavia previsto un termine perentorio.
Sembra pertanto fondata la tesi sostenuta dalla pubblica accusa,
ma, se così è, si profila immediatamente un contrasto tra l'art. 5
citato e l'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, nonchè con
l'art. 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e 1, quinto comma, della
legge n. 431/1985.
Invero la legge regionale di adozione del p.u.t. (che pure all'art.
1 contiene un espresso richiamo dell'art. 1- bis della legge n.
431/1985) esorbita dai limiti imposti dalla suddetta legge statale.
Essa estende il vincolo paesaggistico indiscriminatamente a tutto il
territorio di ben 34 comuni, quantunque il legislatore statale avesse
consentito l'intervento delle regioni soltanto "con riferimento ai
beni ed alle aree elencati dal quinto comma dell'art. 82 del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, come integrato dall'art. 1 della legge n.
431/1985", laddove tali beni e tali aree non riguardano l'intero
territorio dei 34 comuni compresi nel piano. Inoltre, introducendo
all'art. 5 un vincolo di inedificabilità assoluta e non derogabile
contrasta con la disciplina dettata in materia dalle leggi dello
Stato ed in particolare dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 e
dall'art. 1, comma IX, della legge n. 431 del 1985, le quali
prevedono la derogabilità del vincolo in forza di apposita
autorizzazione.
Nè si ritiene invocabile nella specie l'art. 1- ter della legge
n. 431 del 1985, il quale consentiva alle regioni di individuare le
aree in cui era possibile vietare "ogni modificazione dell'assetto
del territorio, nonchè qualsiasi opera edilizia", ma sotto le
condizioni che tale individuazione venisse effettuata entro 120
giorni dalla data di entrata in vigore della legge n. 431 del 1985 e
soprattutto limitatamente alle zone elencate dalla legge medesima e
dal d.P.R. n. 616 del 1977 e fino all'adozione del p.u.t. anzichè a
partire da tale approvazione come risulta aver fatto la regione
Campania con il censurato art. 5 della legge regionale n. 35 del
1987.
Le esposte considerazioni conducono questo Giudice a ravvisare la
non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5 della legge regionale citata per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, desunto dall'inosservanza dei
principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato sopra
richiamate. La questione appare altresì rilevante nel giudizio
incorso, giacchè la norma censurata è l'unica che introduce il
vincolo di tutela paesaggistica e di inedificabilità nell'area su
cui è sorta la costruzione oggetto del presente procedimento penale
(altrimenti esclusa dalle previsioni della legge n. 431/1985), per
cui la sua applicazione costituisce il presupposto per la
configurabilità del reato ex art. 20, lettera c), della legge n. 47
del 1985 contestato dal p.m.
Questo giudice ravvisa anche un contrasto tra il più volte citato
art. 5 della legge regionale n. 35 del 1987 e l'art. 42, secondo
comma della Costituzione nella parte in cui riconosce e garantisce la
proprietà privata, riservando alla legge statale di determinarne i
modi di godimento.
Invero la legge statale (legge 28 gennaio 1977, n. 10), pur
sostituendo il regime autorizzatorio con quello concessorio in
materia di esercizio dello jus aedificandi, ha espressamente
riconosciuto il diritto del proprietario ad edificare sul proprio
terreno, purchè tale diritto venga esercitato nel rispetto del
gerenale interesse territoriale e purchè il proprietario partecipi
agli oneri relativi all'attività edilizia che intende intraprendere.
Pertanto la legge statale ha previsto una dettagliata procedura
per il rilascio della concessione edilizia, insieme con un'espressa
tutela giurisdizionale contro il diniego di concessione (art. 16).
Viceversa la legge regionale della Campania n. 35 del 1987 con
l'art. 5 abroga di fatto la legge statale n. 10 del 1977 nel
territorio di 34 comuni, precludendo ai rispettivi sindaci
l'esercizio del potere-dovere di esaminare le richieste di
concessioni edilizie ed eventualmente di accoglierle, salvo in ogni
caso, il controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi.
In tal modo la legge regionale, rendendo praticamente
irrealizzabile lo jus aedificandi nei comuni in questione, finisce
per esercitare il potere di determinazione dei modi di godimento
della proprietà privata, riservato dall'art. 42, secondo comma,
della Costituzione esclusivamente alla legge statale.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante nel giudizio in corso e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 5 della legge
regionale della Campania 27 giugno 1987, n. 35, avente ad oggetto il
piano urbanistico territoriale dell'aree Sorrentino-amalfitananella
parte in cui vieta il rilascio di concessioni edilizie per tutti i
comuni dell'area fino all'approvazione dei piani regolatori generali
comunali e pertanto sine die, non essendo previsto per tale
approvazione un termine perentorio, profilandosi un contrasto con le
leggi statali 29 giugno 1939, n. 1497, art. 7 e 8 agosto 1985, n.
431, art. 1, quinto comma (diventato nono comma dell'art. 82 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) e di riflesso con l'art. 117, primo
comma, della Costituzione; nonchè un contrasto con l'art. 1 della
legge 28 gennaio 1977, n. 10, e di riflesso con l'art. 42, secondo
comma, della Costituzione;
Sospende pertanto il giudizio in corso ed ordina la immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzione previa notifica della
presente ordinanza alle parti ed al Presidente del Consiglio dei
Ministri e previa comunicazione ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento a cura della Cancelleria.
Salerno, addì 25 maggio 1993
Il giudice per le indagini preliminari: RODOLFO

93C0911