1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 18-1-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 5 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 ottobre 2005
Ordinanza emessa il 4 ottobre 2005 dalla Corte di appello di Venezia nel procedimento penale a carico di Zamfir Nicusor Adrian Straniero e apolide - Espulsione amministrativa - Delitto di trattenimento, senza giustificato motivo, nel territorio dello Stato, in violazione dell'ordine di allontanamento impartito dal questore - Reclusione da uno a quattro anni - Violazione del principio di ragionevolezza e di proporzionalita' della pena - Disparita' di trattamento rispetto a fattispecie analoghe - Lesione del principio della finalita' rieducativa della pena. - Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, art. 14, comma 5-ter, prima parte, sostituito dall'art. 1, comma 5-bis, della legge 12 novembre 2004, n. 271, (recte: del decreto-legge 14 settembre 2004, n. 241, convertito, con modificazioni, nella legge 12 novembre 2004, n. 271). - Costituzione, artt. 3 e 27, comma terzo. (006C0008) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 18-1-2006)

LA CORTE DI APPELLO

Ha emesso la seguente ordinanza.
Zamfir Nicusor Adrian veniva tratto in arresto il 6 aprile 2005
ai sensi dell'art. 14 comma 5-ter d.lgs. n. 286/1998, così come
modificato dalla legge 12 novembre 2004, n. 271, perchè, espulso con
decreto prefettizio e con l'intimazione del questore di lasciare
l'Italia entro il termine di 5 giorni, si era trattenuto «senza
motivo» nel territorio nazionale; processato col rito abbreviato dal
Tribunale monocratico di Verona, era stato riconosciuto responsabile
del delitto ascrittogli e condannato alla pena di mesi 8 di
reclusione, senza benefici; avverso tale decisione, la difesa aveva
proposto rituale impugnazione, ottenendo, nelle more del giudizio di
secondo grado, la scarcerazione del prevenuto, incensurato e privo di
precedenti di polizia (v. ordinanza 26 agosto 2005 della Corte
d'appello di Venezia); la celebrazione del processo veniva poi
fissata per l'udienza odierna.
La Corte osserva preliminarmente che il delitto in esame prevede,
per lo straniero che si rende inadempiente all'ordine di espulsione,
la pena della reclusione da 1 a 4 anni, laddove in precedenza, per la
stessa violazione, era stabilita quella dell'arresto da sei mesi ad
un anno, con la conseguenza che il massimo della pena della
precedente ipotesi contravvenzionale corrisponde ora al minimo
edittale del nuovo delitto; ritiene pertanto che tale macroscopico
inasprimento della sanzione contrasti con i criteri di
proporzionalità e ragionevolezza, con il principio di uguaglianza
(art. 3, comma 1, Cost.) e con il fine rieducativo della pena
(art. 27, comma 3, Cost.), principi cardine del nostro ordinamento e,
di conseguenza, solleva, di ufficio, eccezione di legittimità
costitituzionale della norma in esame sotto questo duplice profilo.
Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, infatti, il
principio di cui all'art. 3, comma 1, Cost. «esige che la pena sia
proporzionata al disvalore del fatto illecito commesso, in modo che
il sistema sanzionatorio adempia nel contempo alla funzione della
difesa sociale ed a quello di tutela delle posizioni individuali»
(sentenza n. 409/1989); e proprio rilevando un «bilanciamento
irragionevole» tra il bene tutelato dalla norma e quello della
libertà personale del soggetto agente, la Corte ha infatti
dichiarato «illegittimo», perchè sproporzionato, il minimo edittale
previsto dall'art. 341 c.p. in materia di oltraggio a pubblico
ufficiale (sentenza n. 341/1994).
La stessa Corte ha inoltre affermato che la mancanza di
proporzionalità rispetto ai fatti reato vanifica il fine rieducativo
della pena sancito dall'art. 27, comma 3, c.p. (sentenza
n. 343/1993), poichè è necessario che il destinatario della stessa
si renda conto del torto commesso e ritenga «giusta» la sanzione
stabilita dalla legge; principio questo che è ormai divenuto
patrimonio comune della cultura giuridica europea, ora recepito anche
formalmente da quella Costituzione (art. II - 109, u.p.: «le pene
inflitte non devono essere sproporzionate rispetto al reato»).
Orbene, il legislatore del 2002 aveva compiuto, al tempo della
legge n. 189/2002, una propria, discrezionale, valutazione del
fenomeno della immigrazione clandestina, ritenendo che, per svolgere
un'efficace attività di contrasto, il bilanciamento degli interessi
in gioco, esigenze di ordine pubblico da un lato, diritti di libertà
personale, dall'altro, trovava il suo punto di equilibrio
introducendo una fattispecie contravvenzionale, che puniva, con
l'arresto da sei mesi ad un anno, lo straniero irregolare che violava
l'ordine di allontanamento emesso dal questore nei suoi confronti (v.
art. 13, comma 5-ter, legge n. 189/2002).
Dopo soli due anni, il legislatore è intervenuto nuovamente, con
un emendamento approvato in sede di conversione del d.l. 14 settembre
2004, ed ha trasformato la contravvenzione in un delitto,
raddoppiando il minimo edittale della pena e quadruplicandone il
massimo: ma nè l'autore dell'emendamento, nè il relatore della
legge hanno fatto riferimento ad un eventuale, vistoso, incremento
del fenomeno dell'immigrazione clandestina, unico fatto, questo, in
grado di fornire una giustificazione razionale al provvedimento in
tal modo varato (secondo dati elaborati dalla Commissione europea il
numero delle effettive espulsioni di cittadini extracomunitari
dall'Italia nei due anni considerati sarebbe addirittura in costante
diminuzione: 25226 nel 2002, 19.729 nel 2003, 17.200 nel 2004); di
contro, proprio l'esame dei lavori delle Camere consente di
individuare la «ragione» unica dell'emendamento, esplicitata dallo
stesso relatore della legge, che ha spiegato come questo inasprimento
di pena si fosse reso necessario per poter continuare ad arrestare e
mantenere in carcere il disobbediente dopo che «la mannaia della
Corte costituzionale» aveva, il 20 luglio 2004, dichiarato
illegittima la precedente normativa elaborata sul punto (v. A.C.
5369, discussione del 2 novembre 2004).
In tal modo il legislatore non solo ha introdotto
nell'ordinamento una pena sproporzionata ed incongrua rispetto a
quella prevista per quello stesso fenomeno solamente due anni prima,
violando gli artt. 3 e 27 Cost., ma ha inserito nell'ordinamento un
ulteriore elemento di irragionevolezza, piegando il diritto penale
sostanziale alle esigenze di quello processuale e ponendo entrambi a
sostegno dell'attività di polizia, con un'inversione dei piani e dei
ruoli istituzionali di tutta evidenza.
Ma il principio di cui all'art. 3 Cost. appare violato anche
sotto un diverso, ma altrettanto significativo profilo, quello
dell'irragionevole trattamento differenziato che viene in tal modo
predisposto per la disciplina di casi sostanzialmente analoghi.
Il comportamento di chi non osserva l'ordine impartito dalla
pubblica autorità, nella tradizione giuridica del nostro Paese, è
stato a volte sanzionato solo in via amministrativa (la violazione
delle ordinanze sindacali: art. 106 comma 2 R.D. n. 383/1934, dopo la
depenalizzazione di cui alla legge n. 706/1975), a volte invece in
sede penale (in materia appunto di pubblica sicurezza: art. 163
TULPS); ma, in questo caso, sin dai tempi del codice Rocco, questo
reato è sempre stato configurato quale fattispecie
contravvenzionale, come prevede appunto la principale norma di
riferimento in materia, l'art. 650 c.p., che consente di punire anche
con la sola ammenda «chiunque» non osservi «un provvedimento
legalmente dato dalla pubblica autorità per ragioni... di sicurezza
pubblica o d'ordine pubblico...»; ed è significativo che persino il
legislatore del 1938, per sanzionare gli stranieri ebrei
«inottemperanti» all'ordine di lasciare il Paese dopo la
promulgazione delle leggi razziali, non si fosse allontanato da
questa tradizione, limitandosi a prevedere una nuova ipotesi di
contravvenzione, sempre punita con la pena alternativa dell'arresto o
dell'ammenda (v. art. 24, comma 2, r. d.l. 17 novembre 1938,
n. 1728).
In entrambi i casi, quello disciplinato dall'art. 650 c.p. e
quello previsto dalla norma che qui si censura, ci si trova di fronte
a «reati di inottemperanza», posti entrambi a tutela di un comando
emanato da un'autorità amministrativa e caratterizzati perciò da
rilevanti analogie strutturali per quanto riguarda il comportamento
sanzionato e il bene protetto.
Proprio per questo, la drastica divaricazione nella quantità e
nella qualità delle sanzioni oggi previste tra i due reati, non
razionalmente fondata, appare volutamente discriminatoria nei
confronti dello straniero irregolare, che, se riconosciuto colpevole,
verrebbe ad essere sanzionato con una pena che già nel limite minimo
di un anno appare sproporzionata rispetto a quello previsto
dall'art. 650 c.p., che lo prevede in 5 giorni di arresto o in 2 euro
di ammenda.
Ancora più incongrua, se possibile, appare la disciplina
irtrodotta dalla norma in esame se comparata con il trattamento
previsto dagli artt. 2, legge n. 1423/1956 e 163 TULPS per coloro
che, muniti di foglio di via obbligatorio, abbiano ricevuto
l'intimazione di raggiungere il luogo di residenza e non vi abbiano
ottemperato nel termine previsto. Identica è, nelle due ipotesi, la
struttura del reato (ordine del questore, obbligo di allontanamento,
inottemperanza), ma in questo secondo caso il provvedimento può
colpire solo persone risultate «pericolose per la sicurezza pubblica»
(art. 2, legge cit.), mentre l'art. 14 cit. non richiede un analogo
accertamento per lo straniero che si vuole allontanare.
Malgrado questo, il residente «pericoloso», se inadempiente, è
punibile con una pena da 1 a sei mesi di arresto per il reato
contravvenzionale, mentre lo straniero «non pericoloso» è punibile,
come visto, con la ben maggiore pena da 1 a 4 anni di reclusione per
il medesimo comportamento, ora definito delittuoso.
Anche sotto questo ulteriore profilo, dunque, la norma in esame
appare in contrasto con gli artt. 3, comma 1, e 27, comma 3, Cost.
Si solleva pertanto, con riferimento a detti articoli, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 14, comma 5-ter,
prima parte, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, come sostituito
dall'art. 1, comma 5-bis, legge 12 novembre 2004, perchè non
manifestamente infondata e perchè rilevante nel caso di specie, dato
che la nuova qualificazione del reato ed il drastico ed irragionevole
aumento della sanzione ivi prevista avranno diretta incidenza sulla
posizione processuale del prevenuto, nel caso la sua penale
responsabilità, affermata in primo grado, dovesse essere anche in
questa sede riconosciuta.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost., 23 e segg. legge 11 marzo 1953, n. 87;
Solleva d'ufficio e dichiara rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14,
comma 5-ter, prima parte, d.lgs. n. 286/1998, come sostituito
dall'art. 1, comma 5-bis, legge 12 novembre 2004, n. 271, nella parte
in cui prevede la pena della reclusione da uno a quattro anni per lo
straniero che, senza giustificato motivo, si trattiene nel territorio
dello Stato in violazione dell'ordine impartito dal questore e ciò
con riferimento agli artt. 3 e 27, comma 3, Cost.
Sospende di conseguenza il giudizio in corso, disponendo
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; ordina
che la presente ordinanza, a cura della cancelleria, sia notificata
al Presidente del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere.
Venezia, addì 4 ottobre 2005
Il Presidente estensore: Scarpari
06C0008