1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 3 del 17-1-1996
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 2 SENTENZA 8 - 9 gennaio 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Comune di Merano - Testo unico delle leggi provinciali - Omessa inclusione delle opere pubbliche statali o di interesse nazionale tra quelle per le quali non e' richiesta la concessione edilizia - Opere ferroviarie - Preventiva intesa con la provincia interessata - Esclusione della richiesta - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Decreto del presidente della giunta provinciale di Bolzano 23 giugno 1970, n. 20, art. 24, secondo comma, secondo periodo). (Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, artt. 4 e 8). (096C0035) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.3 del 17-1-1996)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: avv. Mauro FERRI;
Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato
GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24, secondo
comma, secondo periodo, del decreto del Presidente della Giunta
provinciale di Bolzano 23 giugno 1970, n. 20 (Approvazione del testo
unico delle leggi provinciali sull'ordinamento urbanistico), promosso
con ordinanza emessa il 25 febbraio 1994 dal Consiglio di Stato,
pervenuta alla Corte costituzionale il 3 gennaio 1995, sul ricorso
proposto dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato contro il
Comune di Merano e la Provincia autonoma di Bolzano, iscritta al n. 4
del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 4, prima serie speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione della Provincia di Bolzano;
Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 25 febbraio 1994 (pervenuta alla Corte
costituzionale il 3 gennaio 1995) nel corso di un giudizio promosso
dall'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato nei confronti del
Comune di Merano e della Provincia autonoma di Bolzano - diretto ad
ottenere l'annullamento sia del diniego di rilascio, da parte del
Sindaco di Merano, della concessione edilizia per lavori nella
stazione ferroviaria che dell'art. 13 del regolamento di esecuzione
delle leggi urbanistiche provinciali -, il Consiglio di Stato ha
sollevato, in riferimento agli artt. 4 e 8 dello statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), questione di
legittimità costituzionale dell'art. 24, secondo comma, secondo
periodo, del decreto del Presidente della Giunta provinciale di
Bolzano 23 giugno 1970, n. 20 (Approvazione del testo unico delle
leggi provinciali sull'ordinamento urbanistico). L'art. 24 del testo
unico prevede, al primo comma, che chiunque intenda eseguire nuove
costruzioni deve chiedere apposita licenza al sindaco del comune;
stabilisce, al secondo comma, che la licenza edilizia è pure
richiesta "per le opere da eseguirsi sui terreni demaniali, ad
eccezione delle opere destinate alla difesa nazionale". Quest'ultima
disposizione sarebbe in contrasto con un principio generale
dell'ordinamento giuridico dello Stato in materia
urbanistico-edilizia, nella parte in cui, limitando l'eccezione alle
sole opere di difesa nazionale, non comprende tra quelle sottratte al
regime della licenza, ora della concessione edilizia, anche le opere
pubbliche di competenza statale o di interesse nazionale.
I lavori considerati nel processo principale riguardano
modificazioni edilizie nella stazione, che il Consiglio di Stato
considera opera ferroviaria ed in quanto tale opera pubblica statale
o di interesse nazionale.
Ad avviso del giudice rimettente, la legislazione
urbanistico-edilizia statale avrebbe sempre escluso per tali opere la
necessità di una concessione del comune. Già con l'art. 29 della
legge urbanistica (17 agosto 1942, n. 1150) si prevedeva in questi
casi che fosse il Ministro dei lavori pubblici ad accertare la
conformità dell'opera agli strumenti urbanistici. La legislazione
successiva ha preordinato, in generale, procedimenti di intesa tra
l'amministrazione competente per l'opera pubblica ed il comune,
indicando anche l'autorità che decide se non si raggiunge l'intesa
(art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). Per le opere ferroviarie
è inoltre previsto che l'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato
accerti, d'intesa con le regioni le quali devono sentire gli enti
locali interessati, la conformità delle opere da eseguire alle
prescrizioni delle norme e degli strumenti urbanistici (art. 10 della
legge 12 febbraio 1981, n. 17). Un'analoga procedura di verifica,
basata sulla comunicazione dei progetti alle regioni ed agli enti
locali interessati e su eventuali intese, è prevista per le opere
comprese nel piano generale dei trasporti (art. 25 della legge 17
maggio 1985, n. 210, istitutiva dell'ente Ferrovie dello Stato).
I princi'pi che si possono ricavare da questa disciplina sarebbero:
il coordinamento tra l'opera pubblica da realizzare e la
pianificazione territoriale; il venir meno degli ordinari poteri
comunali in materia urbanistica per le opere pubbliche di altre
amministrazioni. Quest'ultimo principio ne rispecchierebbe uno più
generale dell'ordinamento giuridico dello Stato, per il quale
l'autorità preposta ad una funzione deve avere i poteri occorrenti
per esercitarla. Quando pubbliche funzioni comportano la
realizzazione di un manufatto edilizio, necessariamente compreso nel
territorio di un ente locale, verrebbero meno gli ordinari poteri di
governo urbanistico-edilizio dell'ente territoriale. Ad avviso del
giudice rimettente, l'evoluzione legislativa porterebbe da una
procedura che vede il Ministro sostituire il comune, a forme di
partecipazione mediante intese tra le amministrazioni interessate.
Ma non si potrebbe rovesciare la situazione, attribuendo al comune il
potere di condizionare, con la propria determinazione sulla
concessione edilizia, le funzioni e le decisioni rimesse ad altre
autorità.
Ad avviso del Consiglio di Stato, il principio per il quale non
spetta al comune il potere di concessione edilizia per le opere
pubbliche di competenza statale o di interesse nazionale sarebbe da
classificare tra i princi'pi dell'ordinamento giuridico dello Stato,
in armonia con i quali deve essere esercitata la potestà legislativa
attribuita alla Provincia autonoma di Bolzano in materia urbanistica.
La norma denunciata, non rispettando questo limite, sarebbe in
contrasto con gli artt. 4 e 8 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige.
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale è
motivata considerando che il ricorso dell'Azienda autonoma delle
ferrovie dello Stato si fonda solo sulla carenza del potere di
concessione da parte del sindaco. Non avrebbe alcun rilievo, ad
avviso del giudice rimettente, la trasformazione dell'ente Ferrovie
dello Stato in società per azioni, perchè la legittimità dell'atto
impugnato deve essere valutata con riferimento alla disciplina
vigente al momento della sua emanazione e la privatizzazione
dell'ente non avrebbe fatto venir meno la qualificazione dell'opera
pubblica come di interesse nazionale.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Provincia
autonoma di Bolzano, chiedendo che la questione di legittimità
costituzionale sia dichiarata inammissibile o comunque infondata.
Ad avviso della Provincia, la questione sarebbe irrilevante nel
giudizio principale: sia perchè la regola della necessità della
concessione edilizia per chiunque intenda edificare è contenuta nel
primo comma dell'art. 24 del testo unico delle leggi provinciali
sull'ordinamento urbanistico, mentre la questione è stata proposta
esclusivamente per il secondo comma dello stesso articolo, sicchè
una dichiarazione di incostituzionalità di quest'ultima disposizione
non influirebbe sul giudizio principale; sia perchè il ricorso
originariamente proposto e pendente dinanzi al Consiglio di Stato
sarebbe improcedibile, in quanto la sopravvenuta trasformazione
dell'Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato in ente pubblico e
poi di questo in società per azioni non consentirebbe più di
applicare le norme sulle opere di amministrazioni statali, nè quelle
sulle opere dell'ente Ferrovie dello Stato (art. 25 della legge n.
210 del 1985 e art. 7 della legge 15 dicembre 1990, n. 385).
L'irrilevanza della questione deriverebbe, infine, dall'erroneità
della qualifica di opera pubblica ferroviaria di interesse nazionale
attribuita ai lavori nella stazione di Merano.
Nel merito la Provincia di Bolzano ritiene che la questione sia
infondata, giacchè non esisterebbe un principio per il quale
l'esercizio di funzioni pubbliche, che comporti la realizzazione di
manufatti edilizi, fa venir meno gli ordinari poteri di governo
urbanistico-edilizio del comune nel cui territorio l'opera deve
essere realizzata.
In presenza di molteplici autorità pubbliche, le cui funzioni
interagiscono, l'esercizio dei rispettivi poteri deve essere
coordinato e non risolto secondo un criterio gerarchico con il venir
meno del potere di un'autorità.
In materia urbanistica, la necessità della concessione comunale
anche per le opere pubbliche è la regola; ad essa fa eccezione il
regime speciale riservato alle opere statali, per le quali
l'accertamento della conformità alle prescrizioni urbanistiche è
compiuto, anzichè dal comune col rilascio della concessione, dallo
Stato d'intesa con la regione interessata. Ma, ad avviso della
Provincia, questa disciplina non sarebbe applicabile nel giudizio
principale, perchè l'intervento da realizzare nella specie non
sarebbe un'opera pubblica di interesse nazionale, ma un'opera che
deve essere eseguita da un ente divenuto di diritto privato.
In via subordinata la Provincia osserva che la disciplina, la quale
per le opere pubbliche dello Stato prescrive l'intesa con la regione
sottraendole al regime della concessione edilizia, non costituirebbe
un principio generale dell'ordinamento giuridico, che in quanto tale
limita la competenza legislativa della Provincia.
In prossimità dell'udienza la Provincia di Bolzano ha depositato
una memoria ribadendo ed illustrando ulteriormente le argomentazioni
già svolte.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata dal
Consiglio di Stato, investe il testo unico delle leggi provinciali
sull'ordinamento urbanistico, approvato dal Presidente della Giunta
provinciale di Bolzano con decreto del 23 giugno 1970, n. 20, che, al
secondo comma dell'art. 24, omette di includere le opere pubbliche
statali o di interesse nazionale tra quelle per le quali non è
richiesta la concessione edilizia. Questa disposizione sarebbe in
contrasto con un principio generale dell'ordinamento dello Stato in
materia urbanistico-edilizia, che vincolerebbe anche la potestà
legislativa della Provincia autonoma di Bolzano (artt. 4 e 8 dello
Statuto speciale per il Trentino Alto-Adige, approvato con d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670). Secondo tale principio (desunto in generale
dall'art. 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 ed in modo specifico,
per le opere ferroviarie, dall'art. 10 della legge 12 febbraio 1981,
n. 17 e dall'art. 25 della legge 17 maggio 1985, n. 210), non
spetterebbe al comune il potere di rilasciare la concessione edilizia
per le opere pubbliche statali o di interesse nazionale, per le quali
vale il rispetto delle previsioni urbanistiche, ma anche la
cedevolezza del potere di decisione del comune. E la modificazione
edilizia di una stazione costituirebbe opera ferroviaria, alla quale
applicare tale principio.
2. - La Provincia di Bolzano ha eccepito l'inammissibilità della
questione di legittimità costituzionale per difetto di rilevanza
sotto diversi profili:
a) la regola che obbliga chi intende eseguire costruzioni
edilizie a chiedere apposita licenza al sindaco sarebbe espressa dal
primo comma dell'art. 24 del testo unico delle leggi provinciali
sull'ordinamento urbanistico, mentre viene denunciato il secondo
comma di tale disposizione, sicchè la dichiarazione di
illegittimità costituzionale non avrebbe effetto sul giudizio
principale;
b) a seguito della trasformazione delle Ferrovie dello Stato
prima in ente pubblico economico e poi in società per azioni, non
potrebbero più trovare applicazione le norme relative alle opere
edilizie delle amministrazioni statali o da realizzare su aree
demaniali;
c) sarebbe erronea la qualificazione degli interventi da eseguire
in locali adibiti a servizi nelle stazioni come opere pubbliche
ferroviarie o di interesse nazionale.
L'eccezione di inammissibilità non può essere accolta.
Il giudice rimettente incentra la questione di legittimità
costituzionale nella omessa indicazione - nel contesto della
disposizione che menziona le opere edilizie, solo quelle destinate
alla difesa nazionale, per le quali non è richiesta la concessione
edilizia - anche delle opere di interesse nazionale o di quelle
ferroviarie. L'esito del giudizio dovrebbe condurre, nella
prospettazione dell'ordinanza di rimessione, all'estensione
dell'eccezione, contenuta nel secondo comma dell'art. 24, alla
regola generale dell'obbligo di concessione edilizia, stabilita nel
primo comma della stessa disposizione. In questa prospettiva è
innegabile l'incidenza della soluzione del dubbio di legittimità
costituzionale, riferito al secondo comma dell'art. 24, sul giudizio
principale, il cui esito è condizionato dall'affermazione o meno
della sottrazione alla concessione edilizia comunale delle opere
ferroviarie.
Gli altri profili di inammissibilità per difetto di rilevanza
tendono a trasferire nel giudizio di legittimità costituzionale
valutazioni che trovano appropriata collocazione nel giudizio a quo:
sia per quanto attiene all'incidenza delle trasformazioni dell'ente
ricorrente sulla prosecuzione di quel giudizio; sia per la
qualificazione delle opere da eseguire come opere ferroviarie o di
interesse nazionale; sia, infine, per l'applicabilità ad esse delle
norme relative alle opere pubbliche, per le quali il potere comunale
di concessione verrebbe meno.
Il giudice rimettente, dopo aver esposto e valutato i fatti da cui
ha avuto origine la controversia sottoposta al suo giudizio, ha
ravvisato l'esistenza dei presupposti per l'attribuita qualificazione
delle opere e per l'individuazione delle norme ad esse applicabili,
con una motivazione sorretta da argomentazioni non implausibili, in
quanto tale sufficiente a dare ingresso alla questione di
legittimità costituzionale.
3. - Nel merito la questione non è fondata, nei sensi di seguito
precisati.
Il dubbio di legittimità costituzionale riguarda la ritenuta
necessità che, per le opere ferroviarie, le quali comportino
trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, sia sempre
richiesto, secondo la disciplina legislativa della Provincia autonoma
di Bolzano, un apposito provvedimento del sindaco: nella forma della
licenza edilizia, secondo la dizione dell'art. 24 del testo unico
delle leggi provinciali sull'ordinamento urbanistico (approvato con
decreto del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano n. 20 del
1970, vigente all'epoca della relativa richiesta per opere nella
stazione ferroviaria di Merano), o sotto forma di concessione
edilizia, secondo l'art. 60 del successivo testo unico nella stessa
materia (approvato con decreto del Presidente della Giunta
provinciale di Bolzano 26 ottobre 1993, n. 38).
Le qualificazioni della stazione come opera ferroviaria, in quanto
dipendenza o pertinenza della ferrovia, e della modificazione
edilizia per essa progettata come opera pubblica di interesse
nazionale, rimangono nella sfera delle valutazioni proprie del
giudice rimettente, attenendo agli elementi della fattispecie
sottoposta al suo esame, non sindacabili nel giudizio di legittimità
costituzionale.
In materia di linee ferroviarie anche le norme di attuazione dello
statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige prevedono, come
per altre opere pubbliche, la competenza statale; stabiliscono
inoltre che, ai fini dell'attuazione del piano urbanistico
provinciale e dei piani territoriali di coordinamento, gli interventi
siano effettuati previa intesa con la provincia interessata (art. 20
del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381). Lo strumento dell'intesa per
l'accertamento della conformità delle opere alle prescrizioni
urbanistiche è previsto, nella più ampia considerazione delle opere
che devono realizzare amministrazioni statali o che insistono su aree
demaniali, dall'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977, che disciplina
anche le procedure da seguire quando si debba provvedere in
difformità dalla previsione degli strumenti urbanistici.
Le norme relative allo specifico settore delle opere ferroviarie
stabiliscono che l'accertamento della conformità alle prescrizioni
urbanistiche sia fatto direttamente da parte dell'Azienda
ferroviaria, d'intesa con le regioni interessate, le quali devono
sentire gli enti locali (art. 10 della legge n. 17 del 1981); o
prefigurano verifiche di conformità alle regole urbanistiche
mediante procedure semplificate e con l'applicazione dell'art. 81 del
d.P.R. n. 616 del 1977 (art. 25 della legge n. 210 del 1985). In
ogni caso non opera la disciplina dell'ordinario potere di
concessione edilizia comunale e si manifesta, con modalità diverse,
un principio di collaborazione e di coordinamento tra amministrazioni
ed enti portatori dei vari interessi pubblici, egualmente rilevanti e
coinvolti nella realizzazione di opere di competenza di una delle
amministrazioni o di interesse statale.
Tanto le norme di attuazione dello statuto speciale quanto la
disciplina dettata dall'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977, o dalle
altre norme previste specificamente per le opere ferroviarie,
delineano quindi una regolamentazione che implica il coordinamento
tra competenze statali in materia di opere pubbliche e competenze
regionali o provinciali e locali relative all'assetto urbanistico e
del territorio, in base a princi'pi che trovano applicazione anche
nella Provincia autonoma di Bolzano (cfr. sentenze n. 180 del 1989 e
n. 216 del 1985).
In questo contesto normativo, l'art. 24 del testo unico delle leggi
provinciali sull'ordinamento urbanistico, stabilendo la regola
generale dell'obbligo della licenza per nuove costruzioni o per
modificazioni di quelle esistenti, ed indicando con una specifica
eccezione le opere destinate alla difesa nazionale (per le quali
l'art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977 non richiede neanche le
procedure d'intesa), non esclude l'applicabilità di altre
disposizioni legislative che preordinano strumenti e procedure di
collaborazione per la realizzazione di opere pubbliche in conformità
e, se necessario, anche in deroga agli strumenti urbanistici
esistenti.
La disposizione si sottrae pertanto alle censure proposte dal
giudice rimettente, essendo possibile un'interpretazione della stessa
adeguata ai principi costituzionali invocati; interpretazione del
resto già altre volte accolta anche dalla giurisprudenza
amministrativa e seguita dalla prassi dell'amministrazione
provinciale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell'art. 24, secondo comma, secondo
periodo, del decreto del Presidente della Giunta provinciale di
Bolzano 23 giugno 1970, n. 20 (Approvazione del testo unico delle
leggi provinciali sull'ordinamento urbanistico), sollevata, in
riferimento agli artt. 4 e 8 dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, dal Consiglio di Stato con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 gennaio 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 9 gennaio 1996.
Il direttore di cancelleria: Di Paola
96C0035