1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 6-12-2006
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 397 SENTENZA 20 novembre - 1 dicembre 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Enti locali - Comunita' montane - Legge della Regione Sardegna - Previsione di adempimenti a carico dei Presidenti delle Comunita' montane - Mancato espletamento nel termine stabilito - Previsione della nomina di un commissario ad acta da parte del Presidente della Regione - Ricorso del Governo - Eccezione di inammissibilita' per mancato chiarimento in ordine ai parametri evocabili - Reiezione. - Legge della Regione Sardegna 2 agosto 2005, n. 12, art. 11, comma 3. - Costituzione, artt. 117 e 120. Enti locali - Comunita' montane - Legge della Regione Sardegna - Previsione di adempimenti a carico dei Presidenti delle Comunita' montane - Mancato espletamento nel termine stabilito - Previsione della nomina di un commissario ad acta da parte del Presidente della Regione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei limiti imposti alla potesta' legislativa regionale - Genericita' della censura - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Sardegna 2 agosto 2005, n. 12, art. 11, comma 3. - Costituzione, art. 117. Enti locali - Comunita' montane - Legge della Regione Sardegna - Previsione di adempimenti a carico dei Presidenti delle Comunita' montane - Mancato espletamento nel termine stabilito - Previsione della nomina di un commissario ad acta da parte del Presidente della Regione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei limiti posti al potere sostitutivo regionale nonche' lamentata violazione del principio di leale collaborazione - Insussistenza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Sardegna 2 agosto 2005, n. 12, art. 11, comma 3. - Costituzione, art. 120. (006C1089) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 6-12-2006)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Franco BILE;
Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO,
Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 3,
della legge della Regione Sardegna 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le
unioni di comuni e le comunità montane. Ambiti adeguati per
l'esercizio associato di funzioni. Misure di sostegno per i piccoli
comuni), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato l'11 ottobre 2005, depositato in cancelleria il
successivo 19 ottobre ed iscritto al n. 87 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 24 ottobre 2006 il giudice
relatore Alfonso Quaranta;
Uditi l'Avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Graziano Campus
e Alberto Salvatore Romano per la Regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'11 ottobre 2005 e depositato presso
la cancelleria della Corte il successivo 19 ottobre, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 3, della legge della Regione
Sardegna 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le unioni di comuni e le
comunità montane. Ambiti adeguati per l'esercizio associato di
funzioni. Misure di sostegno per i piccoli comuni).
2. - Il suddetto art. 11, al comma 1, stabilisce che le comunità
montane - istituite con le leggi regionali indicate nella tabella A
allegata alla medesima legge n. 12 del 2005 - operano fino al
novantesimo giorno successivo alla pubblicazione del piano di
riordino degli ambiti territoriali ottimali; a decorrere dal
novantunesimo giorno, pertanto, si intendono abrogate le leggi e le
disposizioni regionali elencate nella suddetta tabella e le comunità
montane sono soppresse.
È previsto, inoltre (art. 11, comma 2), che entro sessanta
giorni prima della scadenza del suddetto termine, i presidenti delle
comunità montane comunichino all'assessore degli enti locali una
serie di dati (lo stato di consistenza dei beni mobili ed immobili,
la ricognizione di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi; la
situazione di bilancio; l'elenco dei procedimenti in corso; le
tabelle organiche, la composizione degli organici, l'elenco del
personale per qualifiche e ogni altra indicazione utile a definirne
la posizione giuridica).
Ai sensi del comma 3 dell'art. 11 della suddetta legge regionale,
«qualora i presidenti delle comunità montane non provvedano entro il
termine, il Presidente della Regione nomina un commissario ad acta».
3. - Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri tale
ultima disposizione sarebbe costituzionalmente illegittima, in quanto
violerebbe gli articoli 117 e 120 della Costituzione.
3.1. - La difesa dello Stato, preliminarmente, da un lato,
riconosce che la Regione Sardegna ha «competenza legislativa
esclusiva» in materia di «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni», richiamando l'art. 1, comma 2, lettera b)
(recte: art. 3, lettera b), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), e, dall'altro, afferma
che la competenza legislativa attribuita alle Regioni in relazione
alle comunità montane deve essere ricondotta all'art. 117, quarto
comma, della Costituzione.
Non di meno, nell'esercizio di tale potestà legislativa, ad
avviso del ricorrente, come ritenuto dal Consiglio di Stato con il
parere n. 1506/2002 del 2003, le Regioni devono rispettare «la
Costituzione, i vincoli derivanti dagli obblighi internazionali e
dall'ordinamento comunitario, nonchè le prerogative costituzionali
degli enti locali (art. 114 della Costituzione), tenendo anche conto
delle indicazioni che possono trarsi in materia dagli articoli 123,
ultimo comma, e 44 della Costituzione».
3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, quindi, pur
riconoscendo che le Regioni possono disciplinare le comunità
montane, anche prevedendo l'esercizio di un potere sostitutivo
regionale nei confronti dei medesimi enti, afferma in sostanza che
tale potere, per essere legittimo, deve rispettare i principi
enunciati da questa Corte in ordine al potere sostitutivo esercitato
dalle Regioni nei confronti degli enti locali (è richiamata, al
riguardo, la sentenza n. 43 del 2004).
In particolare, il ricorrente ricorda che la giurisprudenza
costituzionale, sul punto, ha affermato che:
le ipotesi di esercizio dei poteri sostitutivi devono essere
previste e disciplinate dalla legge;
la sostituzione può essere prevista solo per compiere atti o
attività prive di discrezionalità nell'an;
il potere sostitutivo deve essere esercitato da un organo di
governo della Regione o sulla base di una decisione di questo;
la legge deve disporre idonee garanzie procedimentali per
l'esercizio di tale potere, in conformità al principio di leale
collaborazione.
La disposizione impugnata, pertanto, poichè non prevede alcuna
procedura per l'esercizio del potere in questione, nè alcun
meccanismo di collaborazione con l'ente inadempiente (sentenza n. 69
del 2004), si porrebbe in contrasto con l'art. 120 della
Costituzione, anche perchè le Comunità montane dispongono di
un'autonomia fortemente garantita, come dimostrerebbe l'attribuzione
alle stesse della potestà statutaria e regolamentare (si cita la
sentenza n. 244 del 2005).
Infine, alla luce delle considerazioni che precedono,
l'Avvocatura dello Stato ha dedotto che la norma regionale impugnata
violerebbe il principio costituzionale di leale collaborazione, in
quanto la richiamata autonomia statutaria ed organizzativa delle
Comunità montane deve essere, in ogni caso, salvaguardata da parte
delle Regioni, mediante norme che prevedano un procedimento volto a
promuovere il loro coinvolgimento nell'ambito della procedura di
esercizio dei poteri sostitutivi.
4. - Si è costituita in giudizio la Regione Sardegna e ha
chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile o, in subordine,
non fondato.
4.1. - In via preliminare, la Regione ha dedotto che il
fondamento delle proprie competenze legislative, in materia di
Comunità montane, deve essere rinvenuto nel proprio statuto speciale
di autonomia e, in particolare, nell'art. 3, lettera b), dello
stesso.
La difesa regionale osserva, quindi, come il Presidente del
Consiglio dei ministri, pur richiamando la suddetta norma statutaria,
abbia invocato, quali parametri, le sole disposizioni costituzionali,
senza chiarire per quale motivo le stesse debbano essere applicate
alla Regione Sardegna.
Di conseguenza, il ricorso sarebbe inammissibile, in quanto lo
Stato, nel contestare la legittimità costituzionale delle leggi
delle Regioni ad autonomia speciale, deve argomentare per quale
ragione debba essere preso in considerazione il parametro
costituzionale anzichè lo statuto speciale (sono richiamate le
sentenze n. 304 del 2005, n. 8 del 2004, n. 213 del 2003).
4.2. - Nel merito, la Regione resistente ha affermato che la
questione di costituzionalità non è fondata, e ha dedotto una
pluralità di argomenti difensivi.
In primo luogo, le Comunità montane non sono previste da alcuna
norma costituzionale, e gli articoli 114 e 120 della Costituzione
fanno riferimento solo ai Comuni, alle Province, alle Città
metropolitane e alle Regioni.
La difesa della Regione ricorda che, in un caso analogo, la Corte
ha ritenuto compatibile con le norme costituzionali, anche a
prescindere da particolari articolazioni procedimentali, la
previsione, con legge regionale, di poteri sostitutivi esercitati
dalla Regione nei confronti delle comunità montane (si cita la
sentenza n. 244 del 2005).
Infine, la resistente sottolinea come la comunicazione prevista
dalla disposizione impugnata avrebbe carattere obbligatorio, in
quanto integralmente vincolata nel contenuto, attinente
all'adempimento di una serie di obblighi di comunicazione di dati
oggettivi, indispensabili per dare attuazione alla nuova disciplina
regionale in materia di comunità montane.
In ogni caso, afferma la difesa regionale, qualora si dovesse
ritenere necessario consentire all'ente sostituito di «interloquire»,
ciò potrebbe dare luogo ad una integrazione della disciplina
regionale in via interpretativa, ma non ad una declaratoria di
illegittimità costituzionale.
5. - In data 10 ottobre 2006 la Regione Sardegna ha depositato
memoria con la quale ha ribadito le difese già svolte.
In particolare, la resistente ha riaffermato la sussistenza di
una propria competenza legislativa esclusiva, in merito al riordino
delle unioni di comuni e delle comunità montane, in ragione di
quanto previsto dall'art. 3, lettera b), dello statuto di autonomia.
Quindi, in via preliminare, la Regione ha riproposto l'eccezione
di inammissibilità del ricorso, in quanto il Presidente del
Consiglio dei ministri, nel dedurre l'illegittimità costituzionale
della norma de qua, non avrebbe preso in esame le disposizioni
statutarie, come, invece, ritenuto necessario dalla giurisprudenza di
questa Corte.
Nel merito, la difesa regionale ha richiamato le argomentazioni
già sottoposte all'esame della Corte, ponendo in evidenza come,
medio tempore, la giurisprudenza costituzionale, con la sentenza
n. 456 del 2005, abbia riaffermato che le comunità montane non sono
enti dotati di autonomia costituzionale garantita.
Pertanto, poichè solo Comuni, Province e Città metropolitane
sono gli enti locali forniti di garanzia costituzionale, solo a
quest'ultimi sono applicabili le disposizioni costituzionali invocate
dallo Stato. Le comunità montane, invece, costituiscono enti locali
creati e disciplinati da norme di rango sub-costituzionale, la cui
adozione è rimessa, per la Regione Sardegna, alla potestà
legislativa esclusiva della medesima, in base alle previsioni dello
statuto speciale e, per le Regioni a statuto ordinario, alla potestà
legislativa residuale delle stesse.

Considerato in diritto

1. - Il ricorso proposto dal Presidente del Consiglio dei
ministri è volto a censurare l'art. 11, comma 3, della legge della
Regione Sardegna 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le unioni di comuni
e le comunità montane. Ambiti adeguati per l'esercizio associato di
funzioni. Misure di sostegno per i piccoli comuni), nella parte in
cui prevede che il Presidente della Regione nomina un commissario ad
acta qualora i presidenti delle comunità montane non provvedano,
entro il termine stabilito dal primo comma dello stesso art. 11, ad
inviare all'assessore degli enti locali una serie di dati indicati al
precedente comma 2 (lo stato di consistenza dei beni mobili ed
immobili, la ricognizione di tutti i rapporti giuridici attivi e
passivi; la situazione di bilancio; l'elenco dei procedimenti in
corso; le tabelle organiche, la composizione degli organici, l'elenco
del personale per qualifiche e ogni altra indicazione utile a
definirne la posizione giuridica). Secondo il ricorrente, tale norma
violerebbe gli artt. 117 e 120 della Costituzione, in relazione,
quest'ultimo, al principio di leale collaborazione.
2. - Ha carattere preliminare l'esame dell'eccezione di
inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione Sardegna,
nonchè della ulteriore questione pregiudiziale, rilevabile
d'ufficio, afferente ad una delle censure prospettate dal ricorrente.
3. - Per quanto attiene alla eccezione sollevata dalla
resistente, quest'ultima deduce la inammissibilità del ricorso, per
non avere lo Stato chiarito per quale ragione dovrebbero trovare
applicazione le disposizioni contenute nel nuovo Titolo V della
Costituzione e non già quelle statutarie.
L'eccezione non è fondata.
In realtà, sia pure sinteticamente, il ricorrente si è dato
carico di individuare la norma statutaria (art. 1, comma 2, lettera
b: recte, art. 3, lettera b, della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3, recante «Statuto speciale per la Sardegna») attributiva
della potestà legislativa regionale in materia di enti locali e
dunque anche di comunità montane, ancorchè abbia successivamente
svolto le censure avendo riguardo ai parametri costituzionali
contenuti nel nuovo Titolo V, con riferimento alla asserita
violazione degli artt. 117 e 120 della Costituzione.
Ciò può ritenersi sufficiente ai fini dell'ammissibilità del
ricorso, avendo questa Corte già chiarito che il riconoscimento
della competenza legislativa di tipo residuale, di cui al quarto
comma dell'art. 117 della Costituzione, rappresenta, ex art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione), una «forma di autonomia più
ampia» rispetto alla competenza legislativa esclusiva attribuita
dalle norme statutarie (cfr. sentenza n. 274 del 2003). Il che,
appunto, giustifica, sul piano processuale, la prospettazione da
parte del ricorrente della violazione degli evocati parametri
costituzionali.
4. - Ciò chiarito, deve comunque osservarsi, anche in assenza di
rilievi di parte, la inammissibilità per genericità della censura
di violazione dell'art. 117 della Costituzione: l'Avvocatura dello
Stato non ha, infatti, specificato quali sarebbero le ragioni per cui
tale norma costituzionale risulterebbe violata, rimanendo oscuro
tanto il richiamo al parere del Consiglio di Stato n. 1506/2002 del
2003, quanto il riferimento ai limiti che incontra la potestà
legislativa regionale.
5. - Alla luce di quanto sopra, il thema decidendum deve essere
limitato all'esame della censura di violazione dell'art. 120 della
Costituzione, con la quale si lamenta che la Regione - pur avendo il
potere di disciplinare la materia afferente alle comunità montane e
di prevedere poteri sostitutivi in capo ad organi regionali - avrebbe
disatteso i limiti che questa Corte ha fissato con riferimento alla
modalità di esercizio dei suddetti poteri. In particolare, la difesa
dello Stato ritiene che non sarebbe stato garantito il rispetto del
principio di leale collaborazione attraverso la previsione di un
procedimento volto a promuovere il coinvolgimento degli enti
inadempienti.
5.1. - La questione non è fondata.
5.2. - Al riguardo, è necessario, innanzitutto, muovere dalla
individuazione della portata e dell'ambito di applicazione dei limiti
posti al potere sostitutivo regionale dalla sentenza n. 43 del 2004
di questa Corte, il cui contenuto è richiamato dal ricorrente a
sostegno della censura formulata.
La Corte - con tale sentenza e con altre successive (in
particolare, v. sentenze numeri 167 del 2005; 236 e 69 del 2004) - ha
chiarito che l'art. 120, secondo comma, della Costituzione «non può
essere inteso nel senso che esaurisca, concentrandole tutte in
capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi».
La Corte ha, pertanto, ritenuto ammissibile che la legge regionale,
intervenendo in materie di propria competenza e nel disciplinare, ai
sensi degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo
comma, della Costituzione, l'esercizio di funzioni amministrative di
competenza degli enti territoriali minori, preveda «anche poteri
sostitutivi in capo ad organi regionali, per il compimento di atti o
di attività obbligatorie, nel caso di inerzia o di inadempimento da
parte dell'ente competente, al fine di salvaguardare interessi
unitari che sarebbero compromessi dall'inerzia o dall'inadempimento
medesimi» (così la citata sentenza n. 43 del 2004).
Nella stessa sentenza sono stati, inoltre, indicati i criteri che
devono essere rispettati affinchè si possa ritenere legittimo
l'esercizio di poteri sostitutivi regionali.
In particolare, la Corte ha affermato che la legge regionale deve
«apprestare congrue garanzie procedimentali (...), in conformità al
principio di leale collaborazione (...), non a caso espressamente
richiamato anche dall'articolo 120, secondo comma, ultimo periodo,
della Costituzione a proposito del potere sostitutivo «straordinario»
del Governo, ma operante più in generale nei rapporti fra enti
dotati di autonomia costituzionalmente garantita». E le garanzie
procedimentali, assicurate dalla previsione di idonee forme
collaborative, devono essere osservate anche quando venga in rilievo
una attività interamente vincolata nel contenuto.
6. - Orbene, i suddetti principi, così enucleati dalla
giurisprudenza costituzionale, devono necessariamente trovare
ingresso nella legge regionale la quale preveda l'esercizio di poteri
sostitutivi nei confronti degli enti locali; pena la illegittimità
costituzionale della legge stessa.
L'esercizio di detti poteri, con i limiti innanzi precisati,
presuppone, infatti, che ci si trovi di fronte ad «enti dotati di
autonomia costituzionalmente garantita» (sentenza n. 43 del 2004).
Deve cioè trattarsi degli enti previsti dagli articoli 114 e 118
della Costituzione, vale a dire Comuni, Province e Città
metropolitane.
Soltanto quando la Regione eserciti il suddetto potere
sostitutivo nei confronti di tali enti si rende necessario, sul piano
costituzionale, il rispetto di una procedura articolata di garanzia
che impone, tra l'altro, la costante osservanza di regole di
cooperazione e consultazione con i soggetti inerti o inadempienti. In
altri termini, la Regione, mediante l'esercizio di un siffatto potere
sostitutivo, subentra, per il soddisfacimento di interessi unitari,
nell'esercizio di funzioni amministrative di cui all'art. 118 Cost.
Venendo, pertanto, in rilievo funzioni costituzionalmente garantite a
tali soggetti, trova giustificazione la necessità che sia previsto e
disciplinato un «procedimento nel quale l'ente sostituito sia
comunque messo in grado di evitare la sostituzione attraverso
l'autonomo adempimento, e di interloquire nello stesso procedimento»
(sentenza n. 43 del 2004). La ragione insita nella necessità
costituzionale di un rigido meccanismo cooperativo risiede, dunque,
nella esigenza di consentire all'ente locale, all'esito di una
puntuale contestazione o diffida da parte del competente organo
regionale, di potere svolgere le funzioni che la Costituzione
direttamente gli attribuisce. In quest'ottica, soltanto nel caso in
cui detto ente persista nella inerzia o nell'inadempimento può
giustificarsi un esercizio in via sostitutiva delle relative funzioni
da parte della Regione.
7. - La medesima procedura di garanzia, caratterizzata dagli
stessi limiti, non deve necessariamente essere prevista dalla
normativa regionale, a pena di incostituzionalità, nella ipotesi in
cui si consenta l'esercizio di poteri sostitutivi regionali nei
confronti di enti sub-regionali sforniti di autonomia costituzionale,
come appunto le comunità montane dopo la riforma del Titolo V.
Ciò in diretta conseguenza della affermazione fatta da questa
Corte in ordine alla circostanza che gli artt. 114 e 117, secondo
comma, lettera p), della Costituzione, non trovano applicazione nei
confronti delle comunità montane, in quanto in tali disposizioni si
fa esclusivo riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città
metropolitane e l'indicazione deve ritenersi tassativa (sentenze
numeri 456 e 244 del 2005). Allo stesso modo non si estende alle
comunità montane il sistema delle garanzie, in sede di esercizio
delle funzioni amministrative, assicurato dal nuovo art. 118 della
Costituzione.
In conclusione, dunque, non venendo in rilievo enti ad autonomia
costituzionalmente garantita, non possono essere utilmente richiamati
i criteri e i limiti che la giurisprudenza di questa Corte ha
elaborato in relazione al modello di potere sostitutivo - diverso da
quello contemplato dalla norma impugnata - esercitato nei confronti
degli enti che, invece, per espressa statuizione costituzionale,
godono di siffatte garanzie.
8. - È bene, tuttavia, precisare che quanto sin qui detto non
significa che nei casi in cui il potere sostitutivo concerne enti non
dotati di autonomia costituzionalmente garantita, quali sono le
comunità montane, esso possa essere esercitato senza alcuna garanzia
per gli enti stessi.
L'esercizio di un siffatto potere - inserendosi in un
procedimento amministrativo in funzione di controllo sostitutivo -
soggiace alle regole procedimentali eventualmente predeterminate di
volta in volta dal legislatore, nonchè al principio generale del
giusto procedimento, che impone di per sè la garanzia del
contraddittorio a tutela degli enti nei cui confronti il potere è
esercitato.
Pertanto, ai presidenti delle comunità montane dovranno comunque
essere assicurate, sulla base dei suddetti principi, forme di
partecipazione e consultazione nel corso del procedimento
amministrativo così come definito dalla legge. E l'eventuale
violazione delle prescritte regole partecipative, ricorrendone i
presupposti, potrà essere fatta valere innanzi ai competenti organi
della giurisdizione amministrativa nelle forme di rito.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 11, comma 3, della legge della Regione
Sardegna 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le unioni di comuni e le
comunità montane. Ambiti adeguati per l'esercizio associato di
funzioni. Misure di sostegno per i piccoli comuni), proposta, in
riferimento all'art. 117 della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
del suddetto art. 11, comma 3, della legge della Regione Sardegna
n. 12 del 2005, proposta, in riferimento all'art. 120 della
Costituzione, in relazione al principio di leale collaborazione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in Cancelleria il 1° dicembre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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