1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 13 del 2-4-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 141 ORDINANZA (Atto di promovimento) 27 marzo 2002
Ordinanza del 27 marzo 2002 (pervenuta alla Corte costituzionale il 28 febbraio 2003) emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Vetromile Gerardina contro INPDAP - Gestione autonoma ENPAS di Salerno. Previdenza e assistenza sociale - Indennita' di buonuscita corrisposta dall'INPDAP - Riliquidazione per l'inclusione nella stessa dell'indennita' integrativa speciale, in attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 243/1993 - Applicazione, ai dipendenti gia' cessati dal servizio dopo il 30 novembre 1984, a domanda, da presentare entro il termine perentorio del 30 settembre 1994 - Decorrenza del termine per la presentazione della domanda dalla comunicazione dell'onere di presentazione della domanda stessa - Mancata previsione - Violazione dei principi di affidamento e di leale collaborazione tra le parti del procedimento - Lesione dei principi di tutela giurisdizionale e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 29 gennaio 1994, n. 87, art. 3, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 24 e 97. (003C0250) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.13 del 2-4-2003)

CONSIGLIO DI STATO

Vista la relazione in data 13 aprile 2001 del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale (ora Ministero del lavoro e delle
politiche sociali), dir. gen.le della previdenza ed assistenza
sociale, con la quale si chiede il parere del Consiglio di Stato sul
ricorso straordinario proposto dalla sig.ra Gerardina Vetromile
avverso una delibera dell'INPDAP con la quale si negava alla
ricorrente il computo dell'indennità integrativa speciale nella
indennità di buonuscita.
Esaminati gli atti e udito il relatore estensore cons. Vincenzo
Borea;

P r e m e s s o

La ricorrente impugna una delibera dell'INPDAP di Salerno con la
quale le si nega il computo della indennità integrativa speciale
nell'indennità di buonuscita. Da un lato deduce i vizi di difetto di
motivazione e di mancato avvio del procedimento (artt. 3, 7 e 10,
della legge 7 agosto 1990, n. 241), e, dall'altro, sostiene che
l'i.i.s. costituisce un diritto come tale non soggetto a decadenza ma
solo a prescrizione.
Oppone il Ministero referente, in adesione ad analoga nota
dell'INPDAP, che la ricorrente, collocata a riposo a decorrere dal 31
agosto 1992, non ha titolo a quanto richiesto non avendo presentato
la domanda di riliquidazione della indennità di buonuscita con il
computo della indennità integrativa speciale nel termine perentorio
fissato dall'art. 3, comma 2, della legge 29 gennaio 1994, n. 87 (30
settembre 1994).

C o n s i d e r a t o

Occorre in primo luogo sgomberare il campo delle censure d'ordine
formale dedotte dalla ricorrente, già dipendente
dell'Amministrazione della pubblica istruzione, collocata a riposo
dal 31 agosto 1992, avverso il diniego oppostole di riliquidazione
della indennità di buonuscita includendo nel computo l'indennità
integrativa speciale.
Non ha pregio in primo luogo il vizio di difetto di motivazione,
essendo questo proprio degli atti discrezionali, mentre nella specie
la pretesa avanzata ha i connotati propri di un diritto soggettivo
(spettanza o meno di quanto richiesto), con conseguente totale
vincolatezza dell'azione amministrativa. Neppure può ritenersi nella
specie necessario il preventivo avvio di procedimento, sia perchè,
come detto, nella specie si fa valere un diritto a fronte del quale
si contrappone un'attività totalmente vincolata, nei cui confronti
non si vede spazio per alcun utile contributo partecipativo, e sia
perchè il diniego opposto alla ricorrente fa seguito evidentemente
ad una sua domanda, la quale di per sè costituisce avvio di
procedimento e quindi consente quell'apporto conoscitivo in cui
consiste la ratio della norma contenuta nell'art. 7, della legge
n. 241/1990 (C.d.S., V Sez., 13 gennaio 1998, n. 65; II Sez., 3
novembre 1999, n. 1401/1999).
Venendo dunque alla sostanza della pretesa azionata, appare, alla
luce delle contreduzioni della P.A., sul piano della legittimità
ordinaria, fuori di ogni dubbio l'infondatezza della pretesa stessa.
La ricorrente è stata collocata a riposo, come detto, in data 31
agosto 1992, e cioè prima dell'entrata in vigore della legge 29
gennaio 1994, n. 87, con la quale si sono dettate le norme necessarie
per dare attuazione alla sentenza della Corte costituzionale n. 243
del 19 maggio 1993, che aveva dichiarato l'incostituzionalità della
disciplina normativa concernente il calcolo della indennità di fine
rapporto dei dipendenti dello Stato, delle Ferrovie dello Stato e
degli enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, nella parte in cui
non è previsto il computo dell'indennità integrativa speciale
percepita in costanza di servizio.
In particolare, per ciò che qui interessa, l'art. 3, dopo aver
stabilito che "il trattamento di cui alla presente legge (e cioè
l'inclusione della i.i.s. nella base di calcolo dell'indennità di
fine rapporto secondo le misure e i modi previsti nell'art. 1) viene
applicato anche ai dipendenti che siano cessati dal servizio dopo il
30 novembre 1984 ... " (comma 1), dispone che "l'applicazione della
presente legge ai dipendenti già cessati dal servizio avviene a
domanda, che deve essere presentata all'ente erogatore su apposito
modello nel termine perentorio del 30 settembre 1994" (comma 2).
Ciò posto, poichè non risulta che l'interessata, cessata dal
servizio prima dell'entrata in vigore della legge, abbia presentato
la domanda nel termine e nei modi sopra indicati, appare ineccepibile
la posizione dell'Amministrazione ove questa afferma l'infondatezza
della pretesa.
Ritiene peraltro la Sezione che la disciplina ora indicata in
ordine alla perentorietà e rigidità del termine entro il quale i
dipendenti già collocati a riposo devono presentare la domanda a
pena di decadenza dal diritto ponga problemi di legittimità
costituzionale, nella parte in cui non prevede che il termine stesso,
anzichè essere ancorato ad una data prefissata, decorra dalla data
di ricezione di una comunicazione dell'onere di presentazione della
domanda stessa.
Prima peraltro di affrontare nel merito la suddetta questione di
legittimità costituzionale la Sezione deve farsi carico in via
preventiva di valutare se la stessa sia proponibile dal Consiglio di
Stato, in sede di espressione del parere ai sensi dell'art. 11,
d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, e quindi non in sede (formalmente)
giurisdizionale.
È noto che per lungo tempo, proprio sul presupposto che in sede
consultiva il Coniglio di Stato non esplica attività
giurisdizionale, si è ritenuta preclusa la proponibilità
dell'incidente di costituzionalità.
Di recente peraltro la Sezione I di questo Consiglio, con parere
19 maggio 1999, n. 650/1996, si è espressa in senso favorevole alla
proponibilità (sia pur dichiarando la questione posta manifestamente
infondata), prendendo a fondamento della propria pronuncia la
sentenza della V Sezione della Corte di giustizia delle comunità
europee 16 ottobre 1997, emessa nelle cause riunite da C-69/1996 a
C-79/1996. In tale sentenza la Corte di giustizia, chiamata a
pronunciarsi sull'interpretazione di una disposizione della direttiva
86/457, ha affermato che il Consiglio di Stato anche in sede
consultiva costituisce una giurisdizione ai sensi dell'art. 177 del
Trattato.
La Corte di giustizia è pervenuta a tale conclusione dopo aver
riscontrato nel Consiglio di Stato la rispondenza ai criteri
stabiliti dalla medesima Corte di giustizia per definire la nozione
di "giurisdizione", e cioè l'origine legale dell'organo, il suo
carattere permanente, l'obbligatorietà della sua giurisdizione, la
natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l'organo
applichi norme giuridiche e che sia indipendente.
Inoltre, rileva la Corte il fatto che l'ordinamento italiano
prevede la scelta, per il soggetto che chiede l'annullamento di un
provvedimento amministrativo, tra due rimedi, il ricorso
straordinario e il ricorso giurisdizionale al Tribunale
amministrativo regionale, "entrambi dotati delle comuni
caratteristiche giurisdizionali e ciascuno alternativo rispetto
all'altro".
Pur dovendosi considerare convincenti, oltre che particolarmente
autorevoli (se non addirittura vincolanti, avendo più volte
affermato la Corte di giustizia che le decisioni dalla stessa emesse
costituiscono fonte primaria di diritto comunitario, come tali
abilitate ad introdurre norme giuridiche prevalenti nel diritto
interno), le argomentazioni addotte dalla Corte di giustizia, la
Sezione ritiene altresì di poter richiamare il fatto che anche la
Corte costituzionale, nel pronunciarsi su di una fattispecie per
molti versi analoga, ebbe a suo tempo modo di affermare che la Corte
dei conti, in sede di controllo, è legittimata a sollevare questioni
di costituzionalità delle leggi che devono essere applicate
nell'esercizio della suddetta funzione di controllo.
Nella sentenza 18 novembre 1976, n. 226, infatti, il giudice
delle leggi perveniva alla suddetta conclusione sulla base della
considerazione secondo la quale la funzione svolta dalla Corte dei
conti in sede di controllo è, per molteplici aspetti, ai fini
dell'art. 1, della legge costituzionale n. 1 del 1948, e
dell'art. 23, della legge n. 87 del 1953, analoga alla funzione
giurisdizionale piuttosto che assimilabile a quella amministrativa; e
ciò in quanto:
a) la funzione di controllo si risolve nel valutare, in modo
neutrale e disinteressato, la conformità degli atti alle norme di
diritto oggettivo, con esclusione di qualsiasi apprezzamento che non
sia di ordine strettamente giuridico;
b) pur non potendosi parlare di giudicato, le pronuncie
emesse in sede di controllo, sia positive che negative, hanno
certamente contenuto decisorio, non sono modificabili da parte della
stessa Corte nè sindacabili in altra estranea sede;
c) non mancano nel procedimento di controllo elementi formali
e sostanziali che riconducono alla figura del contraddittorio
(l'art. 24, del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, prevede che in caso di
deferimento alla sezione di controllo, qualora il consigliere
delegato non abbia ritenuto di apporre il visto, viene data
comunicazione scritta alle amministrazioni interessate almeno otto
giorni prima della seduta fissata per la discussione, con facoltà
delle amministrazioni stesse di farsi rappresentare da propri
funzionari);
d) infine, la Corte dei conti è composta di magistrati, che
sono dotati delle più ampie garanzie di indipendenza ex art. 100,
Cost., e che, al pari dei magistrati dell'ordine giudiziario, si
distinguono fra loro solo per diversità di funzioni.
Ritiene la Sezione che le considerazioni svolte dalla Corte
costituzionale nella citata sentenza possano agevolmente trovare
riscontro anche con riguardo alle sezioni consultive del Consiglio di
Stato.
Nei suoi connotati sostanziali, infatti, l'esercizio
dell'attività consultiva svolta ai sensi dell'art. 11, del d.P.R. 24
novembre 1971, n. 1199 (è inutile ricordare che la richiesta di
parere è obbligatoria) si caratterizza per la sua imparzialità e
neutralità e si risolve, al pari dell'attività giurisdizionale (e
dell'attività di controllo della Corte dei conti) in una valutazione
della conformità degli atti alle norme di diritto oggettivo.
Inoltre, i pareri resi hanno senza dubbio contenuto decisorio, nel
senso che non sono modificabili nè dalla Sezione che li ha emessi
nè sindacabili in altra sede, salva l'impugnazione da parte del
controinteressato pretermesso, rimedio che d'altra parte si connota
in sostanza come un'opposizione di terzo, esperibile anche nei
confronti delle sentenze dei Tribunale amministrativo regionale e del
Consiglio di Stato dopo la sent. n. 177/1995 della Corte
costituzionale (cfr., tra le tante, C.d.S., VI Sez., 10 febbraio
1999, n. 146). Ancora, il contraddittorio è garantito dall'obbligo
di notificazione ai controinteressati e dall'obbligo di comunicazione
o notificazione all'organo che ha emanato l'atto e al Ministero
competente. Si sottolinea poi che il principio di alternatività con
il ricorso giurisdizionale pone i due rimedi sul medesimo piano, in
quanto dotati entrambi, come afferma la Corte di giustizia, di comuni
caratteristiche giurisdizionali, tanto è vero, ad esempio, che
l'art. 15, del d.P.R. n. 1199/1971 cit., prevede l'impugnazione per
revocazione dei decreti del Presidente della Repubblica che decidono
i ricorsi straordinari, ai sensi dell'art. 395 del c.p.c. (e ciò
vale anche per il caso di conflitto con un giudicato precedente, con
la conseguenza che, in caso di mancata impugnazione per revocazione,
sul giudicato precedente prevale la decisione del Capo dello Stato).
Senza dire che, da ultimo, si è ammesso il ricorso per ottenere
l'ottemperanza a decisioni emesse sul ricorso straordinario, sul
ritenuto presup-posto della natura giurisdizionale del parere reso
(cfr. C.d.S., IV Sez., 15 dicembre 2000, n. 6695). Infine, non si
può certo dubitare che anche le Sezioni consultive del Consiglio di
Stato siano composte da magistrati, i quali, come tali, offrono le
garanzie di indipendenza e imparzialità che sono proprie degli
organi giurisdizionali.
In conclusione si ritiene che i pareri emessi in sede del ricorso
straordinario nella sostanza rivestono natura giurisdizionale, con la
conseguenza che i provvedimenti finali emessi dal Capo dello Stato si
pongono come esternazione di un momento decisionale verificatosi
aliunde (cfr. IV Sez., n. 6695/2000 cit); non diversamente si esprime
la ricordata sentenza della Corte di giustizia, ove si afferma che il
parere è un "progetto" di decisione "formalmente" emanata dal
Presidente della Repubblica.
La Sezione, ritenuto quindi di poter concludere nel senso della
proponibilità, in sede straordinaria, di questioni di legittimità
costituzionale da sottoporre al vaglio della Corte costituzionale,
ritiene altresì di dover sollevare d'ufficio, ai sensi dell'art. 1,
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, considerandolo non
manifestamente infondato, incidente di costituzionalità con riguardo
al comma 2, dell'art. 3, della legge n. 87/1994 cit., nella parte,
come si è accennato in precedenza, in cui detta disposizione indica
un termine rigido, ancorato ad una data prefissata (30 settembre
1994), per la presentazione della domanda volta ad ottenere il
computo dell'i.i.s. nel trattamento di fine rapporto così come
previsto nell'art. 1, anzichè prevedere un termine mobile, a
decorrere cioè dalla data di ricezione della comunicazione
dell'onere di presentazione della domanda stessa.
Va chiarito che la Corte costituzionale, più volte investita del
vaglio di costituzionalità della citata legge n. 87/1994 (sempre con
esito negativo) non risulta che abbia mai avuto occasione di
pronunciarsi sulla questione ora prospettata (cfr. sentt. n. 103 del
31 marzo 1995 e n. 175 del 13 giugno 1997; vedansi anche ord. n. 207
del 18 maggio 1995, n. 324 del 28 luglio 1995, n. 468 del 19 ottobre
1995, n. 19 del 22 gennaio 1996, n. 55 del 12 febbraio 1997, n. 72
del 12 marzo 1998).
Ciò posto, ritiene la Sezione che non siano manifestamente
infondati i dubbi di incostituzionalità della norma in questione,
per contrasto con gli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.
Con sentenza 16 aprile 1998 n. 111 la Corte cost. ha dichiarato
l'illegittimità costituzionale dell'art. 75, comma due, secondo
periodo, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 e successive
modificazioni (contenente disposizioni sul processo tributario) nella
parte in cui fissa in via definitiva (art. 2, d.l. 26 novembre 1993,
n. 477, conv. in legge 26 gennaio 1994, n. 65) alla data del 28
febbraio 1994 il termine entro il quale, per i giudizi pendenti
innanzi alla Commissione tributaria centrale, doveva essere
presentata, in via transitoria, a pena di estinzione del giudizio,
domanda di trattazione.
Il Giudice delle leggi, dopo aver chiarito che il problema di
costituzionalità riguardava non tanto il termine in sè considerato,
da considerarsi adeguato, quanto la mancata previsione di una
decorrenza "mobile" del termine stesso, e cioè di una preventiva
comunicazione agli interessati, ha dichiarato la incostituzionalità
della disciplina dettata al riguardo per irragionevolezza e
disparità di trattamento, per violazione dei principi in materia di
effettività della tutela giurisdizionale e per violazione dei
principi dell'affidamento e della conoscibilità dell'atto (e cioè,
come si precisa, del momento da cui derivano oneri con effetti
preclusivi o pregiudizievoli).
Appare in primo luogo evidente l'analogia della fattispecie
esaminata dalla Corte costituzionale con quella ora in esame, avendo
in comune entrambe la previsione di un termine fissato ex lege per
adempiere ad un onere a pena di inammissibilità (in un caso
estinzione del giudizio e nell'altro decadenza dal diritto alla
riliquidazione del trattamento di fine rapporto).
Vero è che nell'un caso si tratta di un onere processuale, e
nell'altro di un onere procedimentale, ma se si pone mente al fatto
che nei giudizi pendenti ai quali si riferisce la norma censurata
dalla Corte costituzionale le parti possono essere presenti senza
assistenza tecnica, non trovando attuazione le nuove norme introdotte
in proposito dal d.lgs. n. 546 del 1992, appare evidente come tale
segnalata differenza perda consistenza, in entrambi i casi ponendosi
i soggetti interessati come normali cittadini chiamati, per far
valere un loro diritto, a rispettare un termine fissato ex lege a
pena di inammissibilità o decadenza della relativa domanda.
In altri termini, appare configurabile, nel caso in esame come
nella fattispecie esaminata dalla Corte, una ingiustificata
disparità di trattamento tra i soggetti interessati a seconda della
loro idoneità personale al comportamento più adeguato alla tutela
dei propri diritti, da un lato ponendosi quelli più agguerriti (e
sindacalizzati), certamente in grado di conoscere la norma e quindi
di presentare la domanda tempestivamente, e, dall'altro, essendo
agevole presumere l'esistenza di numerosi altri soggetti i quali, o
per l'età avanzata, o per condizioni personali di salute, non sono
in grado, incolpevolmente, di conoscere le restrizioni introdotte
dalla legge all'esercizio di un loro diritto, qual è quello relativo
alla riliquidazione del trattamento di fine rapporto secondo le
modalità previste dalla legge stessa.
E, sotto altro profilo, sembra possa ritenersi vulnerato anche il
principio di effettività della tutela giurisdizionale sancito
dall'art. 24 della Costituzione, posto che la norma in questione
sottopone in sostanza, in via eccezionale, a un termine breve di
decadenza l'esercizio di un diritto, che quindi non potrà più
essere utilmente azionato in caso di mancata presentazione della
domanda nel termine stesso.
Infine, sotto un ulteriore profilo, anche nella presente
fattispecie, come in quella esaminata dalla Corte costituzionale
nella sentenza sopra ricordata, la mancata previsione di un
qualsivoglia accorgimento procedurale volto a garantire la concreta
conoscibilità dell'onere imposto e delle conseguenze che ne
derivano, sembra porsi in contrasto con i generali principi di
affidamento e di leale collaborazione tra le parti del procedimento,
riconducibili a loro volta ai principi di uguaglianza ed
imparzialità sanciti dagli artt. 3 e 97, Cost. (cfr. Corte cost., 4
novembre 1999, n. 416).
Per le considerazioni che precedono, ritiene dunque la Sezione di
dover sospendere l'emanazione del richiesto parere, tenuto conto
della proponibilità, della rilevanza ai fini del decidere e della
non manifesta infondatezza della esaminata questione di legittimità
costituzionale dell'art. 3, comma 2, della legge 29 gennaio 1994,
n. 87.

P. Q. M.
Ai sensi dell'art. 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara proponibile, rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2, della
legge 29 gennaio 1994, n. 87, in relazione agli artt. 3, 24 e 97
della Costituzione, nella parte in cui non prevede che la domanda di
riliquidazione dell'indennità di fine rapporto (secondo quanto
previsto dall'art. 1 stessa legge) decorra dalla comunicazione
dell'onere di presentazione della domanda stessa.
Sospende l'emanazione del parere e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale, a cura della segreteria della
sezione.
Ordina che, a cura della medesima segreteria, la presente
ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonchè comunicata al Presidente del Senato della
Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati.
Il Presidente della sezione: Iannotta
L'estensore: Borea
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