1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 29-1-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 6 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 ottobre 2019
Ordinanza dell'11 ottobre 2019 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso dal Ministero della salute contro O. A.. Salute (Tutela della) - Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie - Spettanza anche ai soggetti che abbiano subito lesioni e/o infermita', da cui siano derivati danni irreversibili all'integrita' psico-fisica, per essere stati sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, anti epatite A - Mancata previsione. - Legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazioni di emoderivati), art. 1, comma 1. (20C00015) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 29-1-2020)

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione lavoro

Composta dagli ill.mi sigg.ri magistrati:
dott. Antonio Manna, presidente;
dott. Umberto Berrino, consigliere;
dott. Enrica D'Antonio, relatore consigliere;
dott. Paola Ghinoy, consigliere;
dott. Rossana Mancino, consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso n.
1880-2017 proposto dal Ministero della salute 96047640584,in persona
del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, alla via
dei Portoghesi n. 12, ope legis, ricorrente;
Contro O. A. elettivamente domiciliata in Roma, viale G. Mazzini
n. 113, presso lo studio dell'avvocato Rosa Alba Grasso,
rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Gabellone,
controricorrente;
Nonchè contro ASL Brindisi, Regione Puglia, intimate, avverso la
sentenza n. 1854/2016 della Corte d'appello di Lecce, depositata il 5
ottobre 2016; r.g. n. 1748/2015;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza
dell'11 settembre 2019 dal consigliere dott. Enrica D'Antonio;
Udito, il pubblico ministero in persona del sostituto procuratore
generale dott. Stefano Visonà che ha concluso per rimessione Corte
costituzionale;
Udito l'avvocato Rosa Alba Grasso per delega avvocato Giovanni
Gabellone.

Considerato in fatto

1. La Corte d'appello di Lecce, pronunciando in sede di rinvio a
seguito della sentenza di questa Corte n. 19365/2015, in riforma
della sentenza del Tribunale di Brindisi ha accolto la domanda di A.
O. (nata il ......) volta ad ottenere l'indennizzo previsto dall'art.
1 della legge n. 210/1992, l'indennizzo di cui all'art. 1 della legge
n. 229/2005 e l'assegno una tantum di cui all'art. 4 della legge n.
229/2005.
La Corte d'appello ha rilevato che, come precisato dalla Corte di
cassazione, il giudice di primo grado aveva dato atto della
sussistenza del nesso di causalità tra la patologia lupus
eritematoso sistemico e la vaccinazione anti epatite A cui era stata
sottoposta la ricorrente in data 13 giugno 2003 e 8 gennaio 2004 e
che, invece, nulla era stato precisato circa la possibilità di
riconoscere il diritto all'indennizzo richiesto pur in presenza di
vaccinazioni non obbligatorie, quale era la vaccinazione per epatite
A, accertamento che la Suprema Corte aveva demandato al giudice di
rinvio.
Secondo la Corte d'appello il caso di specie rientrava nella
sfera di applicabilità della legge n. 210/1992. Ha richiamato le
sentenze della Corte costituzionale n. 27/1998, n. 423/2000, n.
107/2012 che avevano dichiarato l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge citata nella parte in cui non
prevedeva il diritto all'indennizzo di coloro che erano stati
sottoposti a vaccinazioni non obbligatorie (antipolio, antiepatite B,
morbillo parotite e rosolia) a seguito di campagne legalmente
promosse dall'autorità sanitaria per la diffusione di tali
vaccinazioni.
La Corte d'appello ha rilevato che la vaccinazione antiepatite A,
pur non imposta come obbligo giuridico, era stata fortemente
incentivata dalla Regione senza lasciare spazio alla discrezionalità
del singolo e che, dunque, il caso della vaccinazione imposta per
legge non poteva differenziarsi da quello in cui essa era
raccomandata da specifici atti normativi, come avvenuto nella vicenda
in esame. Infatti, la ricorrente era stata sottoposta a vaccinazione
dopo una specifica convocazione da parte della ASL di Brindisi
nell'ambito di una campagna di vaccinazioni avviata nel 1997 ed
estesa contro l'epatite A che rendeva palese l'intento di
considerarle obbligatorie. Pertanto, concludeva la Corte
territoriale, in base ad un'interpretazione costituzionalmente
orientata della norma, anche i danni derivati dalla vaccinazione di
epatite di tipo A dovessero essere indennizzati ai sensi della legge
n. 210/1992.
2. Avverso la sentenza ha proposto ricorso il Ministero della
sanità con un unico motivo. Ha resistito con controricorso A. O.
La Procura generale ha concluso chiedendo la rimessione alla
Corte costituzionale.

Ritenuto in diritto

3. Il Ministero ricorrente denuncia violazione dell'art. 1 della
legge n. 210/1992 e dell'art. 4 della legge n. 229/2005. Ritiene che
la Corte d'appello abbia illegittimamente esteso l'ambito applicativo
della legge n. 210 del 1992, che riconosce il diritto all'indennizzo
per le sole vaccinazioni obbligatorie e non per quelle meramente
raccomandate. Deduce che anche il riferimento alle sentenze della
Corte costituzionale (cfr. Corte costituzionale n. 27/1998 per
l'antipolio; n. 423/2000 per antiepatite C; n. 107/2012 per morbillo,
parotite, rosolia) sarebbe del tutto erroneo non potendosi assimilare
tali fattispecie a quella dell'epatite A.
4. Questa Corte ritiene rilevante e non manifestamente infondata,
in riferimento agli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della
legge 25 febbraio 1992, n. 210 (Indennizzo a favore dei soggetti
danneggiati da complicanze di tipo irreversibile a causa di
vaccinazioni obbligatorie, trasfusioni e somministrazione di
emoderivati) , nella parte in cui non prevede che il diritto
all'indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge e alle
condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subito
lesioni e/o infermità da cui siano derivati danni irreversibili
all'integrità psico-fisica, per essere stati sottoposti a
vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, anti epatite A.
5. In punto di rilevanza si consideri che A. O. è stata
sottoposta a vaccinazione anti epatite A (in data 13 giugno 2003 e 8
gennaio 2004) a seguito di una convocazione scritta da parte della
ASL di Brindisi che, seppur non definendo come obbligatoria la
somministrazione del vaccino, la lasciava implicitamente intendere.
Si legge nella sentenza impugnata che con delibera della giunta
regionale n. 1327 del 4 settembre 2003 si era affermato che «le
attività di prevenzione e precisamente le vaccinazioni obbligatorie
e raccomandate rientrano tra le prestazioni di assistenza sanitaria
garantite dal Sistema sanitario nazionale e come tali ricomprese nei
livelli essenziali di assistenza di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 29 novembre 2001, recepiti con delibera della
giunta regionale n. 310 dell'8 aprile 2002».
La Corte territoriale ha poi riferito che, nel momento in cui la
O. si era sottoposta alla vaccinazione, era in atto una campagna di
vaccinazione antiepatite A in seguito alla conclusione della
vaccinazione antiepatite B e all'abbandono del vaccino combinato A+B;
che, infatti, secondo le indicazioni tecnico scientifiche
dell'Osservatorio epidemiologico regionale approvate dalla
Commissione regionale vaccini, tra cui quelle relative all'epatite A,
la conclusione della vaccinazione antiepatite B nel dodicenne e
l'abbandono del vaccino combinato A+B avrebbe potuto far diminuire il
livello di attenzione nei confronti di questa malattia con
conseguenze fortemente negative; da qui la necessità di continuare a
garantire l'offerta attiva della vaccinazione a tutti i soggetti con
anamnesi negativa all'epatite A nella fascia d'età passando
all'utilizzo del prodotto singolo, sia pure non risultando che la
vaccinazione in discorso fosse stata resa obbligatoria da ordinanza
dell'autorità sanitaria italiana.
6. Circa il nesso causale tra il lupus eritematoso da cui è
affetta A.O. e la vaccinazione cui si era sottoposta, deve rilevarsi
che ogni questione a riguardo è ormai preclusa a seguito
dell'ordinanza n. 19365/2015 di questa Corte. Con detta pronuncia si
è dato atto che il giudice di prime cure, richiamata la consulenza
d'ufficio, aveva espressamente ritenuto la sussistenza del nesso di
causalità («ne deriva che la patologia è stata causata da una
vaccinazione») e che l'unico profilo devoluto al giudice d'appello
atteneva alla possibilità di riconoscere il diritto all'indennizzo
di cui alla legge n. 210 del 1992 pur in presenza di vaccinazioni non
qualificabili come obbligatorie ai sensi della detta legge.
7. La questione di costituzionalità sollevata è, pertanto,
rilevante sussistendo ogni altra condizione per il riconoscimento del
richiesto indennizzo ed essendo, quindi, dirimente per l'esito della
controversia la decisione di cui si investe la Corte costituzionale.
8. Non sembra invece attuabile un'interpretazione
costituzionalmente conforme della disposizione censurata che
riconosca il diritto all'indennizzo sulla base degli stessi principi
che hanno condotto la Corte costituzionale a dichiarare
l'illegittimità costituzionale del medesimo art. 1, comma 1, della
legge n. 210 del 1992, nella parte in cui non prevedeva quel diritto,
a seguito di menomazione permanente derivante da altre vaccinazione:
infatti, le precedenti pronunce di incostituzionalità si riferiscono
a determinate vaccinazioni e non potrebbero essere estese al caso di
specie, perchè ciò determinerebbe la sostanziale disapplicazione
ope iudicis della disposizione censurata. Il tenore testuale della
disposizione - inequivocabilmente riferita alle «vaccinazioni
obbligatorie per legge o per ordinanza di una autorità sanitaria
italiana» - e l'impossibilità di ravvisare nelle mere
raccomandazioni della Regione atti amministrativi di sostanziale
imposizione d'un obbligo di vaccinazione impediscono di risolvere la
controversia mediante una mera interpretazione compatibile con i
parametri costituzionali invocati (come, invece, ha fatto la sentenza
impugnata).
9. Circa la non manifesta infondatezza della questione qui
sollevata, giova segnalare che il legislatore del 1992 (art. 1, comma
1, legge n. 210 cit.) ha introdotto nell'ordinamento, in via
generale, il diritto ad un indennizzo per chiunque abbia riportato, a
causa di vaccinazioni obbligatorie per legge o per ordinanza di
un'autorità sanitaria italiana, lesioni o infermità, dalle quali
sia derivata una menomazione permanente della integrità psicofisica.
Identico diritto ha riconosciuto ai soggetti contagiati da infezioni
da HIV a seguito di somministrazione di sangue e suoi derivati (art.
1, comma 2, legge n. 210 cit.) e a coloro che presentino danni
irreversibili da epatiti post-trasfusionali (comma 3 del citato art.
1: sulla ratio della norma si vedano i passaggi evidenziati dalla
Corte costituzionale con la sentenza n. 27 del 1998).
La tutela indennitaria, inizialmente riconosciuta solo
nell'ambito delle vaccinazioni obbligatorie, è stata ampliata
ricomprendendovi le vaccinazioni imposte o sollecitate da interventi
finalizzati alla protezione della salute pubblica a seguito di
significativi arresti della Corte costituzionale, fino a
ricomprendere conseguenze invalidanti di vaccinazioni assunte
nell'ambito della politica sanitaria anche solo promossa dallo Stato.
10. La Corte costituzionale, da ultimo con la sentenza 22
novembre 2017, n. 268, ridisegnando, ancora una volta, l'asse
portante della tutela indennitaria (art. 1, comma 1, legge n. 210),
con la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma
nella parte in cui non prevede il diritto all'indennizzo in favore di
soggetti danneggiati da vaccinazione antinfluenzale; tale pronuncia
ha ribadito che nella prospettiva incentrata sulla salute quale
interesse, anche obiettivo, della collettività non vi è differenza
qualitativa tra obbligo e raccomandazione, essendo l'obbligatorietà
del trattamento vaccinale semplicemente uno degli strumenti, a
disposizione delle autorità sanitarie pubbliche, per il
perseguimento della tutela della salute collettiva, al pari della
raccomandazione, sicchè i diversi attori (autorità pubbliche e
individui) finiscono per realizzare l'obiettivo della più ampia
immunizzazione dal rischio di contrarre la malattia, a prescindere da
una loro specifica volontà di collaborare. E ancora, quanto alle
vaccinazioni raccomandate, in presenza di diffuse e reiterate
campagne di comunicazione a favore dei trattamenti vaccinali, il
giudice delle leggi, con la decisione da ultimo richiamata, ha
ribadito il naturale svilupparsi di un affidamento nei confronti di
quanto consigliato dalle autorità sanitarie, il che rende la scelta
individuale - di aderire alla raccomandazione - di per sè
obiettivamente votata alla salvaguardia anche dell'interesse
collettivo, al di là delle particolari motivazioni che muovono i
singoli e che perciò, sul piano degli interessi garantiti dagli
articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, è giustificata la traslazione
in capo alla collettività, anch'essa obiettivamente favorita dalle
scelte individuali, degli effetti dannosi che eventualmente
conseguano dalle vaccinazioni.
Ancora il giudice delle leggi, con la decisione del 2017,
illumina nel rimarcare che la ragione determinante del diritto
all'indennizzo non deriva dall'essersi sottoposti a un trattamento
obbligatorio in quanto tale, ma risiede, piuttosto, nelle esigenze di
solidarietà sociale che si impongono alla collettività, ove il
singolo subisca conseguenze negative per la propria integrità
psico-fisica derivanti da un trattamento sanitario (obbligatorio o
raccomandato) effettuato anche nell'interesse della collettività;
per questo, la mancata previsione del diritto all'indennizzo in caso
di patologie irreversibili derivanti da determinate vaccinazioni
raccomandate si risolve in una lesione degli articoli 2, 3 e 32 della
Costituzione perchè le esigenze di solidarietà sociale e di tutela
della salute del singolo richiedono che sia la collettività ad
accollarsi l'onere del pregiudizio individuale, mentre sarebbe
ingiusto consentire che siano i singoli danneggiati a sopportare il
costo del beneficio anche collettivo (arg. da Corte costituzionale
numeri 268 del 2017 e 107 del 2012).
11. Sembra a questo Collegio che possano essere estese alla
fattispecie in esame i principi affermati dalla ricordata
giurisprudenza costituzionale, dovendo valere anche per la
vaccinazione antiepatite A le medesime considerazioni relative alle
vaccinazioni non obbligatorie, ma raccomandate atteso che «in
presenza di diffuse e reiterate campagne di comunicazione a favore
dei trattamenti vaccinali, è naturale che si sviluppi un affidamento
nei confronti di quanto consigliato dalle autorità sanitarie: e ciò
rende la scelta individuale di aderire alla raccomandazione di per
sè obiettivamente votata alla salvaguardia anche dell'interesse
collettivo, al di là delle particolari motivazioni che muovono i
singoli».
12. Come si è detto, nella vicenda in esame la vaccinazione
antiepatite A risulta somministrata alla ricorrente a seguito di
convocazione da parte della ASL di Brindisi che la rappresentava non
tanto come prestazione raccomandata, ma quasi come se fosse stata
obbligatoria nell'ambito di una campagna di vaccinazioni avviata nel
1997 (la ricorrente è nata il ..........) ed estesa contro l'epatite
A sulla base delle considerazioni dell'Osservatorio epidemiologico
regionale, il quale sollecitava un alto mantenimento dei livelli di
copertura al fine di ottenere una riduzione consistente della
circolazione del virus e ciò in particolare modo in seguito alla
conclusione della vaccinazione antiepatite B e all'abbandono del
vaccino combinato A+B.
13. Sembra dunque a questo Collegio che anche la vaccinazione
antiepatite A, pur non imposta come obbligo giuridico, ma fortemente
incentivata dalla Regione Puglia, possa ricondursi nella sfera di
applicabilità della legge n. 210/1992, rientrando a pieno titolo tra
quelle raccomandate.
14. Alle argomentazioni sin qui svolte consegue che deve
dichiararsi rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge 25
febbraio 1992, n. 210, nella parte in cui non prevede che il diritto
all'indennizzo, istituito e regolato dalla stessa legge e alle
condizioni ivi previste, spetti anche ai soggetti che abbiano subito
lesioni e/o infermità, da cui siano derivati danni irreversibili
all'integrità psico-fisica, per essere stati sottoposti a
vaccinazione non obbligatoria, ma raccomandata, anti epatite A.
15. A norma dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, va
dichiarata la sospensione del presente procedimento con l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. La cancelleria
provvederà alla notifica di copia della presente ordinanza alle
parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e alla comunicazione
della stessa ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica.

P.Q.M.

La Corte di cassazione, visti l'art. 134 della Costituzione,
l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e l'art. 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge 25 febbraio 1992, n. 210, in
riferimento agli articoli 2, 3 e 32 della Costituzione, nella parte
in cui non prevede che il diritto all'indennizzo, istituito e
regolato dalla stessa legge e alle condizioni ivi previste, spetti
anche ai soggetti che abbiano subito lesioni e/o infermità, da cui
siano derivati danni irreversibili all'integrità psico-fisica, per
essere stati sottoposti a vaccinazione non obbligatoria, ma
raccomandata, anti epatite A.
Manda la cancelleria per gli adempimenti previsti dall'art. 23,
ultimo comma, legge 11 marzo 1953, n. 87 e dispone l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Così deciso in Roma in data 11 settembre 2019.

Il Presidente: Manna