1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 49 del 22-12-2004
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 381 SENTENZA 1 - 14 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorso regionale - Prospettazione di questioni di legittimita' costituzionale - Trattazione separata - Riserva di ulteriori decisioni. Finanza regionale - Sospensione, con legge statale, degli aumenti di spettanza regionale delle addizionali IRPEF e delle maggiorazioni delle aliquote IRAP - Modifiche alla disciplina dell'IRAP comportanti riduzione del gettito e applicabilita' di misure di condono fiscale, facolta' di introdurre misure di condono relative a tributi propri - Ricorso della Regione Toscana - Denunciata lesione delle competenze regionali riguardo ad un tributo regionale proprio, lesione dell'autonomia finanziaria regionale e dell'autonomia impositiva - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, artt. 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del comma 17), 13, comma 3, 15 e 16. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. Finanza regionale - Sospensione, con legge statale, degli aumenti di spettanza regionale delle addizionali IRPEF e delle maggiorazioni delle aliquote IRAP - Modifiche alle discipline dell'IRAP e dell'IRPEF comportanti riduzione del gettito e applicabilita' di misure di condono fiscale, facolta' di introdurre misure di condono relative a tributi propri - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione delle competenze regionali riguardo ad un tributo regionale proprio, lesione dell'autonomia finanziaria regionale e dell'autonomia impositiva - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, artt. 2, 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del comma 17), 13, comma 3, 15 e 16. - Costituzione, artt. 114, 117, 118 e 119. Finanza regionale - Sospensione, con legge statale, degli aumenti di spettanza regionale delle addizionali IRPEF e delle maggiorazioni delle aliquote IRAP - Modifiche alle discipline dell'IRAP e dell'IRPEF comportanti riduzione del gettito - Ricorso della Regione Veneto - Denunciata lesione delle competenze regionali riguardo ad un tributo regionale proprio, lesione dell'autonomia finanziaria regionale e dell'autonomia impositiva - Non fondatezza delle questioni. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, artt. 2, 3 e 5. - Costituzione, artt. 114, 117, 118 e 119. Finanza regionale - Sospensione, con legge statale, degli aumenti di spettanza regionale delle addizionali IRPEF e delle maggiorazioni delle aliquote IRAP - Proroga per l'esercizio 2004 - Ricorso della Regione Emilia-Romagna - Denunciata lesione delle competenze regionali riguardo ad un tributo regionale proprio, lesione dell'autonomia finanziaria regionale e dell'autonomia impositiva - Non fondatezza della questione. - Legge 24 dicembre 2003, n. 350, art. 2, comma 21. - Costituzione, artt. 117, 118 e 119. (004C1375) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.49 del 22-12-2004)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Valerio ONIDA;
Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA,
Piero Alberto CAPOTOSTI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio
FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;

ha pronunciato la seguente

Sentenza

nei giudizi di legittimità costituzionale degli articoli 2, 3
comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9, 13, comma 3, 15 e 16 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003) e
dell'art. 2, comma 21, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004) promossi con ricorsi della
Regione Toscana, della Regione Emilia-Romagna (n. 2 ricorsi) e della
Regione Veneto, notificati il 25, il 26 febbraio ed il 1° marzo 2003
ed il 24 febbraio 2004, depositati in cancelleria il 5 ed il 7 marzo
2003 ed il 4 marzo 2004, iscritti ai nn. 15, 25 e 26 del registro
ricorsi 2003, ed al n. 33 del registro ricorsi 2004.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 28 settembre 2004 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Giandomenico Falcon e Franco Mastragostino per la Regione
Emilia-Romagna, Mario Bertolissi per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei
ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 26 febbraio 2003, depositato presso la cancelleria della
Corte costituzionale il 5 marzo 2003 e iscritto al n. 15 registro
ricorsi del 2003, la Regione Toscana ha chiesto alla Corte
costituzionale dichiararsi, fra l'altro, l'illegittimità degli
artt. 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del
comma 17), 13, comma 3, 15 e 16 della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2003), per indebita invasione della
propria sfera di competenza, con violazione degli artt. 117, 118 e
119 della Costituzione.
La Regione ricorrente lamenta che lo Stato, disciplinando, con le
norme impugnate, forme di condono fiscale, determina effetti
sostanziali, come l'estinzione delle sanzioni amministrative
tributarie, comprese quelle accessorie, relative alle dichiarazioni
condonate.
In particolare:
l'art. 3, comma 1, lettera a), sospende gli aumenti delle
addizionali all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) per
i comuni e le regioni, nonchè la maggiorazione dell'aliquota
dell'imposta regionale sulle attività produttive (IRAP), fino a
quando non si raggiunga un accordo in sede di Conferenza unificata
tra Stato, regioni ed enti locali sui meccanismi strutturali del
federalismo fiscale;
l'art. 5 introduce una serie di modifiche al decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta
regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni,
delle aliquote e delle detrazioni dell'IRPEF e istituzione di una
addizionale regionale a tale imposta, nonchè riordino della
disciplina dei tributi locali);
l'art. 6 istituisce il concordato triennale preventivo cui
possono accedere i contribuenti titolari di reddito soggetto ad IRAP,
con la conseguenza che eventuali maggiori imponibili, rispetto a
quelli oggetto del concordato, non sono soggetti ad imposta;
l'art. 7 prevede la definizione automatica dei redditi di
impresa e lavoro autonomo per gli anni pregressi, con ricaduta sulle
addizionali IRPEF e IRAP per le Regioni, che si perfeziona con
versamento, mediante autoliquidazione, dei tributi derivanti dai
maggiori ricavi o compensi determinati sulla base dei criteri e delle
metodologie stabiliti con il decreto di cui al comma 14 della
medesima disposizione;
l'art. 8 prevede che le dichiarazioni relative ai periodi
d'imposta per i quali i termini per la presentazione sono scaduti
entro il 31 ottobre 2002, possono essere integrate, con effetti anche
ai fini delle addizionali IRPEF e IRAP;
l'art. 9 prevede la definizione automatica per tutte le
imposte ed i periodi d'imposta per i quali i termini di presentazione
siano scaduti entro il 31 ottobre 2002, con modalità di
perfezionamento diverse, a seconda dei tipi di imposta: per l'IRAP si
prevede il pagamento del 18% dell'imposta lorda, con percentuale del
16% applicabile all'eccedenza, se l'imposta lorda supera i 10.000
euro, e del 13% se l'imposta lorda supera i 20.000 euro;
l'art. 13 prevede che le regioni e gli enti locali possano
stabilire la riduzione dell'ammontare delle imposte e tasse loro
dovute (da intendersi come i tributi la cui titolarità giuridica ed
il cui gettito siano integralmente attribuiti ai predetti enti, con
esclusione delle compartecipazioni e addizionali a tributi erariali e
delle mere attribuzioni ad enti territoriali del gettito, totale o
parziale, di tributi erariali), nonchè l'esclusione o la riduzione
dei relativi interessi e sanzioni, qualora i contribuenti adempiano
ad obblighi tributari precedentemente in tutto o in parte non
adempiuti;
l'art. 15 prevede che possono essere definiti in via
agevolata avvisi di accertamento, inviti al contraddittorio, processi
verbali di constatazione non ancora definiti, relativamente a tutte
le imposte, compresa l'IRAP, e stabilisce le percentuali da pagare
per la definizione stessa;
l'art. 16 disciplina la chiusura delle liti fiscali pendenti,
che possono essere definite, anche per l'IRAP, con il pagamento di
determinate somme.
Le disposizioni impugnate, poi, nella misura in cui si applicano
anche all'IRAP, si pongono in contrasto con gli artt. 117 e 119
Cost., trattandosi di tributo proprio delle regioni.
Secondo la ricorrente, l'IRAP va annoverata nella categoria dei
tributi propri delle regioni, sia in relazione al vecchio testo
dell'art. 119 Cost., in contrapposizione alle quote di tributi
erariali, sia in relazione alla nuova versione della norma
costituzionale, che riferendosi non più alle quote di tributi
erariali, ma alla compartecipazione agli stessi, sposta l'attenzione
sulla spettanza del gettito del tributo (il gettito dell'IRAP spetta
integralmente alle regioni), poichè la competenza a disciplinare il
tributo è questione che dipende poi dal modo in cui la Costituzione
ripartisce, tra Stato e regioni, i poteri in ordine ai tributi propri
delle regioni.
Non sono oggi più valide le ragioni per cui in passato si
ritenne la legge istitutiva dell'IRAP non in contrasto con
l'autonomia finanziaria regionale: la potestà impositiva è
riconosciuta direttamente dall'art. 119 Cost., in quanto la legge
statale non è più preposta a definire le forme e i limiti
dell'autonomia finanziaria e in quanto i tributi propri non sono più
attribuiti da tale legge; la competenza legislativa dello Stato in
materia tributaria riguarda soltanto il proprio sistema contabile e
tributario, e non anche quello delle regioni e degli enti locali, che
dunque rientra nella potestà residuale esclusiva delle regioni. In
tale ambito lo Stato può solo dettare, nell'esercizio della potestà
concorrente di coordinamento del sistema tributario e della finanza
pubblica, principi fondamentali, ovvero deve limitarsi a definire gli
ambiti entro i quali può essere esercitata la potestà impositiva
dei vari livelli di governo, ma, riguardo ai tributi propri delle
Regioni, non può emanare normative come quella istitutiva dell'IRAP
(la cui disciplina resta in vigore finchè le Regioni non
provvederanno a modificarla), nè può legiferare su questa forma di
prelievo con norme di dettaglio, anche riducendone il gettito.
Venendo alle singole disposizioni impugnate della legge n. 289
del 2002, la Regione Toscana afferma quanto segue.
In particolare, con la sospensione degli aumenti delle
addizionali IRPEF per i comuni e le regioni, nonchè della
maggiorazione dell'aliquota dell'IRAP fino a quando non si raggiunga
un accordo in sede di Conferenza unificata tra Stato, Regioni ed enti
locali sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale, essendo
l'IRAP tributo proprio della Regione, lo Stato, con l'art. 3,
comma 1, lettera a), blocca un canale di finanziamento regionale, a
tempo indeterminato, con la conseguente contrazione delle politiche
regionali, violando il principio di autosufficienza finanziaria di
cui all'art. 119, terzo comma, Cost., e non consentendo l'esercizio
delle competenze legislative regionali di cui agli artt. 117 e 118
Cost.
Infatti, riguardo alle addizionali IRPEF, pur essendo vero che è
la legge statale di coordinamento che attribuisce la potestà di
istituirle, attesa la funzione di stabilire l'area di prelievo
spettante a ciascun livello di governo e di evitare che ciascuno di
essi sia disturbato dal modo con cui gli altri esercitano le loro
potestà, ciò non è sufficiente a giustificare misure sospensive,
poichè se la potestà degli enti autonomi compromette la politica di
prelievo dello Stato, delle due l'una, o la disciplina va ridefinita
in termini generali, e con effetto retroattivo sulle scelte adottate
dagli enti, oppure tale potestà non compromette la politica di
prelievo dello Stato, e allora non vi è motivo di limitarne
l'esercizio.
Con riguardo agli artt. 5 e alle altre disposizioni relative ai
vari tipi di condono applicabili anche all'IRAP (artt. 6, 7, 8, 9,
15, 16), il carattere di tributo regionale proprio dell'imposta non
consente allo Stato l'emanazione di norme di dettaglio, quali la
riduzione del gettito, le modalità di applicazione ed il condono,
dovendosi limitare a dettare norme per il coordinamento finanziario
dei diversi livelli di governo e definire gli ambiti entro cui può
essere esercitata la potestà impositiva delle varie amministrazioni.
Con riferimento, infine, all'art. 13, che attribuisce alle
Regioni e agli enti locali la facoltà di introdurre e disciplinare
misure di condono relative a tributi propri, la ricorrente rileva che
lo stesso detta una definizione di tributi propri - come tributi la
cui titolarità giuridica ed il cui gettito siano integralmente
attribuiti ai predetti enti, con esclusione delle compartecipazioni
ed addizionali a tributi erariali, nonchè delle mere attribuzioni ad
enti territoriali del gettito, totale o parziale, di tributi erariali
- tale che, riguardo a tale ultimo aspetto, la «mera attribuzione»
dipende dal solo fatto che un tributo sia disciplinato dallo Stato, e
non in base al principio, valido già prima della riforma del titolo
V, per cui debbono essere definiti tributi propri quelli il cui
gettito spetti integralmente alle Regioni. Che l'IRAP non possa esser
considerata tributo erariale, è dimostrato dal fatto che la
precedente disciplina statale vige, alla luce del nuovo art. 119
Cost., solo finchè le Regioni non decidano di esercitare la propria
potestà legislativa, il che significa che lo Stato ha perso il
potere di modificarla e di neutralizzarne gli effetti con forme di
condono. La norma si pone dunque in contrasto con gli artt. 117, 118
e 119 Cost.
2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, con il ministero dell'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale assume l'infondatezza del ricorso, osservando,
relativamente agli artt. 3 e 5, che l'IRAP (ma analoghe
considerazioni riguardano l'addizionale regionale IRPEF) è tributo
destinato ad alimentare le finanze della Regione in cui è operato il
prelievo, al netto della quota di gettito spettante allo Stato, e che
ciò avviene in base ad una legge dello Stato che l'ha istituita e ne
detta la disciplina, in funzione dell'esigenza di coordinamento della
finanza pubblica. Sicchè l'IRAP è inquadrata nel sistema tributario
dello Stato, che continua a dettarne la disciplina base, pur
modificativa della precedente, e comunque è fuori di dubbio che la
funzione statale di coordinamento della finanza pubblica e del
sistema tributario consenta di dettare la disciplina delle riduzioni
di cui all'art. 5, quale anticipata e complessiva attuazione della
riforma del sistema fiscale statale, e della sospensione degli
aumenti deliberati dopo la presentazione del d.d.l. finanziaria per
il 2003, di cui all'art. 3, fino all'accordo in sede di Conferenza
unificata sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale, al fine
di dar vita ad una disciplina uniforme del sistema tributario, per
evitare che singole e sperequate iniziative pregiudichino la
realizzazione degli obiettivi.
Analoghe considerazioni valgono per le altre disposizioni,
racchiuse sotto il capo II della legge n. 289 del 2002.
3. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 1° marzo 2003, depositato presso la cancelleria della
Corte costituzionale il 7 marzo 2003 e iscritto al n. 25 registro
ricorsi del 2003, la Regione Emilia-Romagna ha chiesto alla Corte
costituzionale dichiararsi, fra l'altro, l'illegittimità degli
artt. 2, 3, comma 1 lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del
comma 17), 13, comma 3, 15 e 16 della legge 27 dicembre 2002, n. 289,
per violazione degli artt. 114, 117, 118, 119 Cost.
L'art. 2 della legge n. 289 del 2002 introduce il principio per
cui è consentita una quota di deduzione dal reddito imponibile,
suscettibile di produrre un reddito d'imposta: in particolare,
stabilendo (comma 4) che la deduzione da esso disposta (il comma 1
introduce un nuovo art. 10-bis al d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917,
recante «Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi» non
rileva ai fini della base imponibile per le addizionali IRPEF, e che
resta fermo quanto previsto dall'articolo 50, comma 2, secondo
periodo, del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, e dall'articolo 1,
comma 4, del d.lgs. 28 settembre 1998, n. 360 (Istituzione di una
addizionale comunale all'IRPEF, a norma dell'art. 48, comma 10, della
legge 27 dicembre 1997, n. 449, come modificato dall'art. 1,
comma 10, della legge 16 giugno 1998, n. 191), qualora l'IRPEF non
sia dovuta del tutto, non sarebbe dovuta neppure l'addizionale IRPEF,
regionale e comunale, dello stesso anno. La conseguenza è la
diminuzione delle risorse a disposizione della Regione, senza la
previsione di misure compensative, in contrasto con l'art. 119, comma
quarto, Cost.
Riguardo agli artt. 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9, 13,
comma 3, 15 e 16 della legge n. 289 del 2002, la Regione
Emilia-Romagna svolge considerazioni del tutto coincidenti con quelle
del ricorso n. 15 del 2003, della Regione Toscana.
4. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, con il ministero dell'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale assume l'infondatezza del ricorso, osservando,
relativamente all'art. 2, che rientra nella potestà esclusiva dello
Stato regolare le deduzioni IRPEF al fine di assicurarne la
progressività, e che l'irrilevanza ai fini del calcolo
dell'imponibile delle addizionali esclude un pregiudizio per la
Regione. Mantenendosi fermo quanto stabilito da altre norme,
significa che l'addizionale IRPEF è dovuta nella misura in cui sia
dovuta l'IRPEF stessa, e quindi non è dato comprendere in cosa
consista la diminuzione delle risorse a disposizione delle Regioni.
Riguardo alle altre norme censurate dal ricorso della Regione
Emilia-Romagna, l'Avvocatura svolge considerazioni del tutto analoghe
a quelle mosse a contrastare il ricorso n. 15 del 2003 della Regione
Toscana.
5. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 25 febbraio 2003, depositato presso la cancelleria della
Corte costituzionale il 7 marzo 2003 e iscritto al n. 26 registro
ricorsi del 2003, la Regione Veneto ha chiesto alla Corte
costituzionale dichiararsi, fra l'altro, l'illegittimità degli
artt. 2, 3, 5, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per indebita
invasione nella propria sfera di competenza, con violazione degli
artt. 114, 117, 118, 119 Cost.
L'art. 2 della legge n. 289 del 2002 dà avvio al programma di
riforma fiscale partendo dalle modifiche della disciplina relativa
all'IRPEF: il principio è quello della no tax area, introdotto dal
comma 1 dell'art. 2 con l'inserimento dell'art. 10--bis del d.P.R.
n. 917 del 1986 (Testo unico delle imposte sui redditi), che prevede
la deduzione di una quota di reddito imponibile, che dovrebbe
comportare un risparmio d'imposta. Il comma 4 stabilisce che la
deduzione non rileva ai fini della determinazione della base
imponibile delle addizionali IRPEF, fermo restando quanto previsto
dall'articolo 50, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. 15 dicembre
1997, n. 446, e dall'articolo 1, comma 4, del d.lgs. 28 settembre
1998, n. 360. Tali norme prevedono che l'addizionale è dovuta se per
lo stesso anno l'IRPEF, al netto delle detrazioni e dei crediti
riconosciuti rilevanti dal testo unico, è dovuta. In altre parole,
il sistema della no tax area non incide sul calcolo delle
addizionali, ma sempre che l'imposta sia dovuta, perchè se il
contribuente non deve versarla, non è tenuto neppure all'addizionale
regionale e comunale. In sostanza l'art. 2 comporta una diminuzione
delle risorse a disposizione delle Regioni, senza alcuna forma
compensativa, ponendosi così in contrasto con l'art. 119, quarto
comma, Cost.
Con l'art. 3, prevedendosi la sospensione delle addizionali
finchè non si arrivi all'accordo sul federalismo fiscale, lo Stato
dimostra di considerare gli artt. 119 e 117, terzo comma, in cui tra
le materie di legislazione concorrente vi è l'armonizzazione dei
bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», come disposizioni prive di efficacia immediata, che
richiedono l'intervento attuativo del legislatore statale. Tale
impostazione, che vede le Regioni costrette ad attendere la
formulazione dei principi fondamentali da parte dello Stato, prima di
emanare la legislazione di dettaglio, è stata respinta dalla
giurisprudenza costituzionale prima della riforma dell'art. 117 Cost.
A maggior ragione l'impostazione non è sostenibile dopo la riforma
del titolo V: dalla legislazione statale sono già desumibili
principi di coordinamento della finanza pubblica in tema di leva
fiscale delle Regioni, perchè sia in tema di IRAP (art. 16 del
d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446), che in tema di addizionali IRPEF
(art. 50 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446) è data la
possibilità, rispettivamente, di variare le aliquote e di maggiorare
le addizionali. Per non parlare dell'obbligo delle Regioni di
ricorrere all'aumento dei tributi per la copertura dei maggiori
fabbisogni di spesa sanitaria, avendo l'art. 4 del d.lgs. 15 aprile
2002, n. 63, convertito in legge 15 giugno 2002, n. 112, esteso agli
anni 2002, 2003, 2004, le disposizioni dell'art. 40 della legge
28 dicembre 2001, n. 448, che lega l'integrazione del finanziamento
della spesa sanitaria al rispetto regionale degli impegni indicati
nell'Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome dell'8 agosto
2001, tra i quali, al punto 2, è prevista la facoltà delle Regioni,
di applicare un'addizionale IRPEF o ad altri aumenti previsti dalla
normativa fiscale vigente, nella misura necessaria a coprire
l'incremento di spesa.
In conclusione, essendo il potere di manovra fiscale coessenziale
al riconoscimento dell'autonomia finanziaria, e presupposto per
l'esercizio delle funzioni legislative e amministrative
costituzionalmente riconosciute, l'art. 3 impedisce di ipotizzare una
qualsiasi politica regionale autonoma, determinando grave
arretramento rispetto al passato, in violazione degli artt. 114, 117,
terzo comma, 118 e 119, Cost.
Riguardo all'art. 5, che prevede una serie di riduzioni dell'IRAP
sotto forma di deduzioni della base imponibile, va osservato,
impregiudicato il problema se l'imposta sia classificabile come
statale, regionale o locale, che essa ricade nell'area del sistema
tributario regionale: ne consegue che, stabilendosi una riduzione del
tributo senza alcuna forma compensativa, non può disconoscersi il
contrasto con gli artt. 114, 117, terzo comma, 118 e 119.
6. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, con il ministero dell'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale, relativamente all'art. 2, assume
l'inammissibilità del ricorso, osservando che pur in mancanza di
precisazione è impugnato il comma 4, in quanto determinerebbe una
diminuzione delle risorse a disposizione delle Regioni: resta fuori
l'art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 360 del 1998, che riguarda le
addizionali provinciali e comunali (quella regionale è disciplinata
dall'art. 50 del d.lgs. n. 446 del 1997). La norma impugnata ha
elevato il reddito minimo non soggetto a imposta; ed ha precisato che
la disposizione non incide su quanto previsto dall'art. 50, comma 2,
del d.lgs. n. 446 del 1997. Anche in mancanza di tale precisazione,
che ha la sola funzione di chiarimento, l'addizionale non sarebbe
stata applicabile in base all'art. 50. Di conseguenza, la norma
investita dalla questione è l'art. 50 del d.lgs. n. 446 del 1997,
non l'art. 2 della legge n. 289 del 2002.
Riguardo all'art. 3, per quanto concerne l'addizionale IRPEF, la
natura accessoria al tributo statale osta alla configurazione di una
potestà regionale di istituirla, spettando allo Stato istituirla e
dettarne la misura massima, anche al fine di evitare che un carico
tributario eccessivo possa costituire stimolo all'evasione, mettendo
a rischio la preponderante entrata tributaria dello Stato; per quanto
concerne l'IRAP, è indubbio che lo Stato, che quell'imposta ha
creato, ben può modificarla, considerando che ogni legge ha una sua
coerenza interna e specie in materia tributaria è richiesta una
verifica economica quando la situazione finanziaria è cambiata.
Nella specie è singolare che la Regione ricorrente rivendichi il suo
potere (riconosciuto da una noma dello Stato) di variare l'aliquota
dell'imposta, ma contesta il potere dello Stato di modificare la
disciplina, per di più non in attesa di varare una riforma
unilaterale, bensì in attesa di una nuova disciplina concordata in
sede di Conferenza unificata. In definitiva: la situazione
dell'economia nazionale richiede interventi correttivi; quelli che
investono la finanza non statale saranno deliberati dalla Conferenza;
poichè l'intervento di questa richiederà del tempo, la situazione
è cristallizzata al 2002, alla situazione che ogni Regione ha potuto
delineare in modo autonomo.
Riguardo all'art. 5, va osservato come l'aliquota e le deduzioni
non possono costituire da sole elementi attendibili per la
determinazione della pretesa tributaria, dovendosi anche tener conto
della materia imponibile. Le disposizioni impugnate, come risulta dai
lavori parlamentari, rispondono all'obiettivo che in un periodo di
ripresa economica molto lenta l'ampliamento della base imponibile non
si dovesse accompagnare all'inasprimento delle aliquote per evitare
una maggior pressione fiscale complessiva. In sostanza il gettito
complessivo non è stato ridotto, ma si è voluto evitare solo che
esso diventasse più gravoso, in misura da pregiudicare la politica
economica, di competenza del Governo.
7. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri il 24 febbraio 2004, depositato presso la cancelleria della
Corte costituzionale il 4 marzo 2004 e iscritto al n. 33 registro
ricorsi del 2004, la Regione Emilia-Romagna ha chiesto alla Corte
costituzionale dichiararsi, fra l'altro, l'illegittimità
dell'art. 2, comma 21, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004), per violazione degli
artt. 117, 118, 119 Cost.
La norma impugnata proroga, per l'esercizio 2004, la sospensione
degli aumenti per le addizionali IRPEF e delle maggiorazioni
dell'aliquota IRAP, ma, al contrario di quella prevista dall'art. 3,
comma 1, lettera a),della legge n. 289 del 2002, essa non è
transitoria in attesa di un imminente accordo in sede di Conferenza
unificata sui meccanismi strutturali del federalismo fiscale, ma vale
fino al 31 dicembre 2004.
La più recente giurisprudenza costituzionale afferma che anche i
tributi di cui la legge destina il gettito in tutto o in parte alle
Regioni e agli enti autonomi, riconoscendo limitati spazi di
autonomia agli enti quanto alla loro disciplina, sono istituiti da
legge dello Stato ed in essa trovano la loro disciplina, salvo che
per i soli aspetti rimessi all'autonomia degli enti territoriali. La
Regione quindi non può contestare il potere dello Stato di
modificare la disciplina dei tributi locali esistenti, in attesa che
il legislatore statale definisca il rapporto tra legislazione statale
e regionale per quanto attiene alla disciplina del grado primario dei
tributi locali. Tuttavia non è consentito allo Stato di sopprimere
gli spazi di decisione autonoma che la legislazione previgente
consentiva alle Regioni e agli enti locali, legiferando in direzione
diversa da quella imposta dall'art. 119 Cost. La norma costituzionale
fissa quanto meno una clausola di stand still, vietando una modifica
in peius del livello di autonomia già garantito dalla legislazione
statale, cosa che invece è avvenuta con la sospensione della
potestà regionale, riconosciuta da legge statale, di aumentare
l'addizionale IRPEF e di maggiorare l'aliquota IRPEF, rispetto alle
misure fissate dalle leggi istitutive: il risultato è quello di
bloccare un fondamentale canale di finanziamento regionale, con la
conseguente contrazione delle politiche regionali, con ciò
violandosi il principio di autosufficienza finanziaria di cui
all'art. 119, terzo comma, Cost., e non consentendosi l'esercizio
delle competenze legislative regionali di cui agli artt. 117 e 118
Cost.
8. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, con il ministero dell'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale svolge argomentazioni attinenti a varie parti
del ricorso, tra le quali tuttavia non è compresa la censura
relativa all'art. 2, comma 21, della legge n. 350 del 2003, e
resistendo comunque, genericamente, a tutti i motivi del ricorso,
rinvia ad una successiva memoria, da depositare entro il 10 maggio
2004, la trattazione delle censure al momento non esaminate.
9. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Toscana ha
depositato memoria con cui conferma le argomentazioni svolte nel
ricorso, insistendo per l'accoglimento. Quand'anche si debba
riconoscere la natura statale dei tributi regolati dalle norme
impugnate, il relativo gettito è attribuito alle Regioni e serve a
finanziarne le funzioni. Ne consegue che la sospensione della
potestà regionale di aumento delle addizionali IRPEF e delle
aliquote IRAP, la riduzione del gettito IRAP e il condono fiscale,
determinano il blocco di un fondamentale canale di finanziamento
delle competenze regionali.
Le norme denunciate violano dunque il principio
dell'autosufficienza finanziaria regionale non solo sotto il profilo
di una menomazione nella capacità di esercitare le proprie
competenze, ma anche sotto il profilo che il necessario intervento
del legislatore statale per l'attuazione del rinnovato sistema posto
dall'art. 119 Cost. (come riconosciuto dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 37 del 2004) non consente alle Regioni di
legiferare in materia fiscale, anche perchè una legge statale di
coordinamento è ben lontana dall'essere emanata.
Se il sistema di finanziamento regionale è ancora oggi a
carattere derivato, è essenziale il mantenimento del minimo
indispensabile per il finanziamento regionale, il che la Corte
costituzionale ha chiaramente posto come condizione all'esercizio
della funzione legislativa statale, riconoscendo il limite
discendente dal divieto di procedere in senso inverso a quanto oggi
prescritto dall'art. 119 Cost., e, quindi, l'impossibilità di
sopprimere, senza sostituirli, gli spazi di autonomia regionale in
precedenza riconosciuti, e di configurare un sistema finanziario
complessivo che contraddica i principi dell'art. 119 Cost. La
finanziaria 2003 peggiora le regole vigenti sopprimendo i limitati
spazi di intervento delle Regioni sui tributi esistenti.
Le disposizioni censurate non possono ritenersi legittime in nome
del coordinamento della finanza pubblica. In detta materia,
attribuita alla potestà legislativa concorrente, lo Stato deve
limitarsi a fissare i principi, e le norme impugnate non possiedono i
requisiti di generalità e astrattezza propri della legislazione di
principio, presentando viceversa carattere di dettaglio,
autoapplicative, incidenti sulla pur esigua autonomia finanziaria
dapprima posseduta dalla Regione.
10. - Secondo l'Avvocatura, la premessa su cui si basa il ricorso
regionale, che l'IRAP e le addizionali IRPEF costituiscano tributi
propri delle Regioni, è erronea. Trattandosi di tributi esistenti,
già istituiti con legge statale, e da questa fondamentalmente
regolati - salvi i limitati spazi di autonomia riconosciuti dalle
leggi stesse - non è precluso allo Stato legiferare, dettando norme
modificative, in ipotesi, anche di dettaglio: potestà rientrante
nella esclusiva competenza dello Stato in materia erariale, secondo
quanto previsto dall'art. 117, secondo comma, lettera e).
Correlativamente, non essendo ammissibile la piena esplicazione delle
potestà regionali autonome, in difetto della fondamentale
legislazione di coordinamento, è da ritenere preclusa alle Regioni -
se non nei limiti espressamente riconosciuti dalla legge statale - la
potestà regionale di legiferare in materia di tributi esistenti,
istituiti e regolati da legge statale, onde il richiamo regionale
all'art. 117, quarto comma, della Costituzione è inconferente
(sentenze n. 297 e n. 311 del 2003).
Con specifico riferimento all'art. 3, comma 1, lettera a), che
dispone la sospensione delle potestà di aumenti regionali delle
addizionali IRPEF e delle aliquote IRAP, si osserva, in primo luogo,
che dette imposte si inquadrano nel sistema tributario statale, e, in
secondo luogo, che la norma va letta con quanto disposto dalla
successiva lettera b), onde la temporanea sospensione della potestà
regionale fino all'accordo Stato -Regioni - che dovrà costituire la
base su cui l'Alta Commissione di studi dovrà indicare al Governo i
principi generali della finanza pubblica e del sistema tributario ai
sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. - è concepita al
fine di assicurare la coordinata configurazione del nuovo sistema
tributario, che viceversa singole iniziative regionali potrebbero
condizionare o pregiudicare nella fase transitoria, tenendo conto che
nel nuovo sistema, coerentemente all'art. 119, è dubbio possano
trovare ulteriore cittadinanza addizionali regionali e locali su
tributi diretti statali, e che l'IRAP è destinata ad essere
progressivamente ridotta ed eliminata (sentenza n. 241 del 2004).
Sotto un altro profilo, non è sostenibile che nella norma
impugnata sarebbe ravvisabile la soppressione, senza contestuale
sostituzione, di spazi di autonomia già riconosciuti: non si è,
infatti, trattato di sottrazione di un potere regionale, ma di
semplice sospensione, fino al previsto accordo sui meccanismi
strutturali del nuovo federalismo fiscale.
In conclusione, l'intervento legislativo statale è esercizio
della potestà esclusiva riconosciuta dall'art. 117, secondo comma,
lettera e) (appartenenza dei prelievi tributari in oggetto al sistema
tributario statale), o comunque espressione di un principio generale
di coordinamento del sistema tributario e della finanza pubblica,
sotto il profilo della potestà concorrente di cui al terzo comma
dell'art. 117 Cost.
11. - Anche la Regione Emilia-Romagna ha depositato memoria
insistendo per l'accoglimento del ricorso e replicando all'atto di
costituzione dell'Avvocatura dello Stato.
Pur prendendo atto della più recente giurisprudenza
costituzionale, che esclude possano definirsi tributi regionali
propri le imposte istituite con legge statale, la Regione sottolinea
che la competenza statale non può essere esercitata in senso inverso
a quanto stabilito dal nuovo art. 119 Cost., ovvero sopprimendo senza
sostituirli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali
o configurando un sistema complessivo in contraddizione con il citato
art. 119 (n. 37 e n. 241 del 2004).
Ne consegue che, non intendendo persistere nella contestazione
della competenza statale a legiferare sulle imposte in oggetto, resta
in piedi il problema di fondo, che lo Stato continua a procrastinare
senza termine l'attuazione dei principi del federalismo fiscale,
modificando la disciplina delle imposte del cui gettito le Regioni
sono compartecipi pregiudica unilateralmente l'equilibrio finanziario
delle Regioni stesse senza consentire possibilità di recupero,
atteso il blocco del potere di autogoverno delle aliquote, e, con
atto unilaterale, nella più completa violazione del principio di
leale collaborazione.
12. - Secondo l'Avvocatura, che replica alla Regione
Emilia-Romagna, riguardo alla modifica della disciplina dell'IRPEF,
di cui all'art. 2 (che ha introdotto l'art. 10-bis. Del testo unico
delle imposte sui redditi), la doglianza può riguardare la sola
addizionale regionale, essendo inammissibile nella parte riferita
alle addizionali destinate agli altri enti locali, e inoltre
l'intervento è inquadrabile nella materia di esclusiva competenza
statale (art. 117, secondo comma, lettera e). Inoltre il comma 4
dell'art. 2 espressamente prevede la sua non rilevanza ai fini della
determinazione dell'imponibile delle addizionali: in tal modo,
derogando al principio base secondo cui l'addizionale si applica sul
reddito complessivo IRPEF al netto degli oneri deducibili, si pone
piuttosto a salvaguardia del relativo gettito spettante a Regioni ed
enti locali. Se, invece, in virtù della nuova disciplina delle
deduzioni, non è dovuta l'IRPEF base, non sarà dovuta
l'addizionale, ma solo come effetto indiretto e riflesso (e
prevedibilmente di modestissimo impatto) di una modifica alla
disciplina dell'imposta base, che rientra nei poteri dello Stato: il
principio costituzionale richiamato, di cui al quarto comma
dell'art. 119, implica la necessità di valutazione dell'adeguatezza
delle entrate complessive delle Regioni in relazione alle funzioni
proprie, il che non discende certo da eventuali variazioni di gettito
di singole entrate tributarie.
Per il resto la memoria segue, anche testualmente, il tenore
delle difese contenute nella memoria riguardo al ricorso della
Regione Toscana, già esaminata.
13. - Anche la Regione Veneto ha depositato memoria insistendo
per l'accoglimento del ricorso.
La ricorrente osserva, in via generale, che il potere legislativo
statale di imporre vincoli alle politiche di bilancio che possono
tradursi in compressioni di autonomia deve necessariamente avere
carattere transitorio, in vista di specifici obiettivi (sentenza
n. 36 del 2004), senza che possa essere sistematicamente invocato per
vulnerare il complessivo sistema delle autonomie. Nel dettare il
nuovo titolo V, e, con esso, il nuovo assetto istituzionale degli
enti locali, il Parlamento aveva ben presenti le esigenze di
contenimento della spesa pubblica e il rispetto degli obblighi di
bilancio che discendono dalla appartenenza all'Unione europea. Non è
dunque consentito al legislatore statale di prendere a pretesto
disavanzi di bilancio - già manifestatisi, e in modo anche più
grave, in passato, all'interno di un sistema accentrato - per
comprimere gli spazi di autonomia, come se la distribuzione
costituzionale dei poteri tra Stato, Regioni ed enti locali fosse
rimasta immutata, e presupponendo letture del testo costituzionale
atte a stravolgere il sistema delle autonomie.
Entrando nello specifico, riguardo all'art. 2 della legge n. 289
del 2002, la previsione della no tax area non incide sul calcolo
delle addizionali IRPEF, a patto però che l'imposta sia dovuta.
La Regione Veneto non discute il potere dello Stato di
disciplinare l'imposta sul reddito, ma sottolinea come l'esercizio di
tale potere non può sottrarre alle Regioni le risorse necessarie
allo svolgimento essenziale delle proprie funzioni. La disposizione
impugnata determina una diminuzione di risorse a disposizione delle
Regioni, per il caso in cui, in base al nuovo sistema delle
deduzioni, l'imposta non sia dovuta, senza prevedere alcuna forma
compensativa.
Riguardo all'art. 3, sospendendo la potestà regionale di aumento
delle addizionali IRPEF e aliquote IRAP, lo Stato svuota gli
artt. 117, terzo comma, e 119 - norme prive di efficacia precettiva
immediata, che attendono l'intervento del legislatore statale per
trovare piena attuazione - di un reale contenuto normativo: è vero
che lo Stato può modificare la disciplina dei propri tributi, ma
ciò non può avvenire in senso inverso a quanto stabilito dal nuovo
art. 119 Cost., ovvero sopprimendo, senza sostituirli, spazi di
autonomia già riconosciuti dalle leggi statali o configurando un
sistema complessivo in contraddizione con l'art. 119 (sentenza n. 34
del 2004). E del resto la giurisprudenza costituzionale respinge in
modo costante letture che comprimano le autonomie a causa
dell'inerzia statale (sentenza n. 282 del 2002).
Riguardo alla potestà regionale di maggiorazione dell'aliquota
IRAP, l'art. 4 del decreto-legge n. 63 del 2002, convertito nella
legge n. 112 del 2002, la rende addirittura necessaria per via
dell'estensione agli anni 2002, 2003 e 2004 delle disposizioni
dell'art. 40 della legge n. 448 del 2001, che, a sua volta, lega le
integrazioni del finanziamento della spesa nel settore sanitario,
previste dall'Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome
dell'8 agosto 2001, alla diretta applicazione regionale di misure di
contenimento della spesa, attraverso l'introduzione di strumenti di
controllo della domanda, la riduzione della spesa sanitaria o in
altri settori, ovvero di una addizionale regionale all'IRPEF e altri
strumenti fiscali previsti dalla normativa vigente, ai fini di
coprire l'incremento di spesa. Come si vede, attraverso le
disposizioni impugnate, lo Stato ha privato unilateralmente le
Regioni delle risorse necessarie all'esercizio delle funzioni
costituzionalmente riconosciute. In particolare la sospensione del
potere di maggiorazione, di cui all'art. 3, impedisce di ipotizzare
una qualsiasi politica finanziaria regionale autonoma, segnando un
grave arretramento rispetto al passato.
Con riferimento alla modifica della disciplina dell'IRAP di cui
all'art. 5, la definizione dell'imposta come statale non esime dal
porre una barriera alla discrezionalità del legislatore statale,
comprimendo l'autonomia già riconosciuta alle Regioni, senza
prevedere alcuna misura compensativa.
In definitiva, non si tratta di mettere in discussione il potere
statale di legiferare sull'IRAP, ma di impedire che lo Stato,
nell'esercitare malamente il suo potere, possa determinare una
reformatio in peius del sistema fiscale regionale (sentenza n. 34 del
2004).
14. - Secondo l'Avvocatura, riguardo alla modifica della
disciplina dell'IRPEF, di cui all'art. 2, la doglianza è
inammissibile nella parte riferita alle addizionali destinate ai
comuni, potendo la Regione impugnare leggi statali nella sola misura
in cui ritenga che esse ledano la sua sfera di competenza, mentre
nella fattispecie la lesione si produrrebbe sui singoli comuni in
quanto dotati di autonomia finanziaria. L'autonomia regionale non è
comunque lesa, relativamente all'addizionale comunale, perchè la
potestà regionale in materia, attinente al coordinamento nell'ambito
dei principi fondamentali fissati dalla legge statale, ha come
riferimento e punto di partenza la normativa statale, e può muoversi
solo in ambito interregionale, così che una legge statale che incida
indirettamente sulle entrate dei comuni, non può violare l'art. 117,
comma terzo, Cost. La stessa norma, nel ribadire quanto stabilito
dall'art. 50, secondo comma, del d.lgs n. 446 del 1997, chiarisce che
l'irrilevanza della deduzione, ai fini della determinazione
dell'addizionale, è limitata alla determinazione della base
imponibile, non al suo sorgere, per cui anche se non vi fosse stato
il rinvio a detta norma, essa sarebbe stata comunque applicabile
(ovvero nel senso che non applicandosi l'IRPEF, nemmeno sarebbe
dovuta l'addizionale): sotto tale profilo la questione sarebbe
inammissibile.
Essa è anche infondata, essendo l'addizionale imposta
parassitaria che segue le sorti dell'imposta principale, sicchè
sarebbe irragionevole l'applicazione dell'una in assenza dei
presupposti per l'altra. Inoltre, sotto il profilo del potere
legislativo, essa rientra nella esclusiva competenza statale.
Riguardo all'art. 3 sulla sospensione delle potestà regionali
delle addizionali IRPEF e delle aliquote IRAP, lo Stato ha posto come
limite il raggiungimento dell'accordo in sede di conferenza tra Stato
e Regioni.
Con riferimento all'art. 5, la modifica legislativa dell'IRAP è
giustificata dal non potersi definire l'imposta come tributo
regionale proprio.
15. - La Regione Emilia-Romagna ha depositato memoria anche
relativamente alla finanziaria del 2004, insistendo per
l'accoglimento del ricorso.
Con l'art. 21, quarto comma, è protratto il termine di
sospensione dell'aumento delle addizionali e, in tal modo, lo Stato
procrastina l'attuazione dei principi del federalismo fiscale,
modifica continuamente le disposizioni regolatrici delle imposte al
cui gettito le Regioni partecipano, pregiudica l'equilibrio
finanziario delle Regioni, in palese violazione del principio di
leale collaborazione.
16. - L'Avvocatura dello Stato, nella memoria relativa al ricorso
n. 33 del 2004, si limita a rinviare alla memoria redatta in
relazione al ricorso n. 25 del 2003.

Considerato in diritto

1. - Le Regioni Toscana (ricorso n. 15 del 2003) ed
Emilia-Romagna (ricorso n. 25 del 2003) hanno impugnato, fra gli
altri, gli artt. 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione
del comma 17), 13, comma 3, 15, e 16 della legge 23 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), mentre la Regione
Veneto (ricorso n. 26 del 2003) ha impugnato i soli artt. 3 e 5 della
stessa legge perchè le citate norme, disponendo la sospensione degli
aumenti delle addizionali IRPEF per comuni e Regioni, e delle
maggiorazioni delle aliquote IRAP di spettanza regionale in attesa
del raggiungimento di un accordo sui meccanismi strutturali del
federalismo fiscale (art. 3, comma 1, lettera a), stabilendo
modifiche alla disciplina dell'IRAP, con conseguente riduzione del
gettito (art. 5) e prevedendo varie misure di condono fiscale
applicabili alla stessa IRAP (art. 6, 7, 8, 9, 15, 16), e attribuendo
alle Regioni e agli enti locali la facoltà di introdurre e
disciplinare misure di condono relative a tributi propri (art. 13) -
violano l'art. 114 Cost. richiamato nel solo ricorso n. 26 del 2003;
gli artt. 117 e 118 Cost., non consentendo l'esercizio delle
competenze legislative regionali riguardo ad un tributo regionale
proprio; l'art.119 Cost., che stabilisce il principio dell'autonomia
finanziaria regionale e dell'autonomia impositiva.
2. - Le Regioni Emilia-Romagna (ricorso n. 25 del 2003) e Veneto
(ricorso n. 26 del 2003) hanno impugnato, fra gli altri, l'art. 2,
comma quarto, della legge 23 dicembre 2002, n. 289, perchè,
stabilendo che la deduzione disposta dal comma 1 (che introduce un
nuovo art. 10-bis al d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 recante
«Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi» dal reddito
imponibile ai fini IRPEF non rileva ai fini della base imponibile per
le addizionali regionali e comunali, e che resta fermo quanto
previsto dall'art. 50, comma 2, secondo periodo, del d.lgs.
15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell'imposta regionale sulle
attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e
delle detrazioni dell'IRPEF e istituzione di una addizionale
regionale a tale imposta, nonchè riordino della disciplina dei
tributi locali), e dall'art. 1, comma 4, del d.lgs. 28 settembre
1998, n. 360 (Istituzione di una addizionale comunale all'IRPEF, a
norma dell'art. 48, comma 10, della legge 27 dicembre 1997, n. 449,
come modificato dall'art. 1, comma 10, della legge 16 giugno 1998,
n. 191), e in tal modo diminuendo le risorse regionali senza misure
compensative, viola l'art. 119, quarto comma, Cost., che stabilisce
il principio dell'autornomia finanziaria regionale.
3. - La Regione Emilia-Romagna, con ricorso n. 33 del 2004, ha
impugnato, fra gli altri, l'art. 2, comma 21, della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), che prorogando per
l'esercizio 2004 e fino al 31 dicembre 2004 la sospensione degli
aumenti per le addizionali IRPEF e delle maggiorazioni dell'aliquota
IRAP violerebbe gli artt. 117 e 118 Cost., non consentendo
l'esercizio delle competenze regionali, nonchè l'art. 119 Cost., che
stabilisce il principio dell'autonomia finanziaria regionale e
dell'autonomia impositiva.
4. - In considerazione dell'identità della materia, nonchè dei
profili di illegittimità costituzionali fatti valere, i ricorsi
vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
5. - I ricorsi sono infondati sulla base delle considerazioni che
seguono.
6. - Con riferimento all'art. 2 della legge n. 289 del 2002 le
Regioni ricorrenti lamentano che in base alla modifica
dell'imponibile IRPEF, l'addizionale è dovuta solo se per lo stesso
anno è dovuta l'IRPEF, con la conseguenza che tale norma comporta
una diminuzione delle risorse a disposizione delle Regioni senza
alcuna forma compensativa, ponendosi così in contrasto con
l'art. 119, quarto comma, Cost.
La questione è infondata.
Va, infatti, ribadito l'orientamento di questa Corte secondo il
quale lo Stato può disporre in merito alla disciplina dei tributi da
esso istituiti, anche se il correlativo gettito sia di spettanza
regionale (sentenza n. 311 del 2003), purchè non sia alterato il
rapporto tra complessivi bisogni regionali e mezzi finanziari per
farvi fronte, circostanza, quest'ultima, non emersa nel giudizio
(sentenze n. 29 del 2004 e n. 337 del 2001).
7. - Parimenti infondate sono le censure sollevate con
riferimento agli artt. 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9, 15 e
16, tutte centrate sulla deduzione della insussistenza del potere
dello Stato di modifica riguardo ad imposte che le Regioni ritengono
«tributi propri», in tema di sospensione degli aumenti delle
addizionali IRPEF e delle aliquote IRAP, con conseguente riduzione
delle entrate.
Al fine del loro rigetto è sufficiente, da un lato, rinviare a
quanto esposto in precedenza nell'esaminare la censura all'art. 2
della legge n. 289 del 2002 e, dall'altro, richiamare la più recente
giurisprudenza di questa Corte per la quale l'istituzione dell'IRAP
con legge statale, e l'espressa attribuzione alle Regioni a statuto
ordinario, destinatarie del tributo, di competenze di carattere solo
attuativo, rendono palese che l'imposta stessa - nonostante la sua
denominazione - non può considerarsi «tributo proprio» della Regione
nel senso in cui oggi tale espressione è adoperata dall'art. 119,
secondo comma, della Costituzione, dovendosi intendere il riferimento
della norma costituzionale relativo ai soli tributi istituiti dalle
Regioni con propria legge, nel rispetto dei principi di coordinamento
con il sistema tributario statale. Conseguentemente la disciplina
sostanziale dell'imposta rientra tuttora nella esclusiva competenza
dello Stato in materia di tributi erariali, secondo quanto previsto
dall'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, ed è
escluso che essa possa considerarsi oggetto di legislazione
concorrente (sentenze n. 296 del 2003 e n. 241 del 2004).
Queste conclusioni non sono, del resto, contestate nelle memorie
dalle Regioni ricorrenti, le quali, peraltro, insistono nella
incostituzionalità della normativa impugnata invocando il mancato
rispetto della condizione di legittimità posta dalla richiamata
giurisprudenza e, precisamente, il divieto per lo Stato di procedere
in senso inverso a quanto prescritto dal nuovo art. 119 della
Costituzione, sopprimendo, senza sostituirli, gli spazi di autonomia
già riconosciuti dalle leggi statali, o configurando un sistema
finanziario complessivo in contraddizione con l'art. 119 (sentenze
n. 37 e n. 241 del 2004).
È vero che la norma impugnata dell'art. 3, comma 1, lettera a),
sospende il potere delle Regioni di utilizzare uno spazio di
autonomia nel prelievo tributario, che la legge statale loro
riconosceva. Ma tale misura risulta giustificabile, sul piano della
legittimità costituzionale, in base alla considerazione che essa si
traduce in una temporanea e provvisoria sospensione dell'esercizio
del potere regionale in attesa di un complessivo ridisegno
dell'autonomia tributaria delle Regioni, nel quadro dell'attuazione
del nuovo art. 119 Cost., nonchè di una manovra che investe la
struttura di un tributo indubitabilmente statale, quale è l'IRPEF,
destinato, nella prospettiva del legislatore statale, a modificazioni
profonde, nonchè di un tributo, come l'IRAP, che resta un tributo
istituito e tuttora disciplinato dalla legge dello Stato.
Nè, per altro verso, risulta dimostrato e nemmeno dedotto che la
misura dia luogo ad una complessiva insufficienza dei mezzi
finanziari a disposizione delle Regioni per l'adempimento dei loro
compiti.
Quanto all'art. 5, che introduce una serie di modifiche al
decreto legislativo n. 446 del 1997, istitutivo dell'IRAP,
l'infondatezza della censura deriva da quanto si è osservato circa
la perdurante potestà dello Stato di disciplinare detto tributo
(cfr. sentenza n. 241 del 2004).
Per quanto poi riguarda le norme concernenti i meccanismi di
concordato, di definizione automatica e di definizione agevolata
(artt. 6, 7, 8, 9 - ad eccezione del comma 17 - 15 e 16), esse, da un
lato, riguardano tributi su cui permane la potestà statale di
disciplinarli, dall'altro lato, pur potendo comportare una indiretta
diminuzione di gettito a favore degli enti territoriali, non
risultano tali, ancora una volta, da compromettere la complessiva
capacità finanziaria delle Regioni in relazione ai loro compiti.
8. - Con l'impugnazione dell'art. 13, comma 3, le Regioni Toscana
ed Emilia-Romagna contestano la definizione data dalla norma alla
nozione «tributi propri» delle Regioni, delle province e dei comuni,
deducendo che devono essere definiti «tributi propri» quelli il cui
gettito spetti integralmente alle Regioni.
La censura è infondata.
A prescindere dal fatto che la definizione è enunciata «ai fini
delle disposizioni del presente articolo» (scilicet: art. 13) e non
è quindi di carattere generale, la stessa è conforme a quella
enunciata da questa Corte con la più recente giurisprudenza, secondo
cui sono «tributi propri regionali», nel senso del nuovo art. 119,
quelli stabiliti dalle Regioni con propria legge e non anche quelli
il cui gettito sia «attribuito» alle Regioni, ma siano stati
istituiti con legge statale (v. sentenze n. 297 e n. 311 del 2003, in
tema di tassa automobilistica regionale; sentenze n. 296 del 2003 e
n. 241 del 2004, in tema di IRAP; nonchè sentenza n. 37 del 2004, in
tema di imposta sulla pubblicità, di ICI e di addizionale
all'IRPEF).
9. - È infine infondata la censura con la quale la Regione
Emilia-Romagna deduce l'illegittimità dell'art. 2, comma 21, della
legge 24 dicembre 2003 n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004),
per violazione degli artt. 117, 118, 119 Cost., in quanto proroga,
fino al 31 dicembre 2004, la sospensione degli aumenti per le
addizionali IRPEF e delle maggiorazioni dell'aliquota IRAP.
La sospensione si giustifica in base alle stesse considerazioni
sopra esposte a proposito dell'art. 3, comma 1, lettera a), della
legge n. 289 del 2002. Vale, inoltre, la considerazione che la nuova
norma, a differenza di quanto faceva la precedente, limita
espressamente al 31 dicembre 2004 l'effetto della sospensione
medesima, confermandone e rafforzandone il carattere transitorio.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie la decisione sulle ulteriori
questioni di legittimità costituzionale sollevate con i ricorsi in
epigrafe;
Riuniti i giudizi relativamente alle questioni concernenti gli
articoli 2, 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione del
comma 17), 13, comma 3, 15 e 16 della legge 27 dicembre 2002, n. 289,
e articolo 2, comma 21, della legge 24 dicembre 2003 n. 350;
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione
del comma 17), 13, comma 3, 15 e 16 della legge 27 dicembre 2002,
n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2003), sollevate, in
riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla
Regione Toscana, con il ricorso in epigrafe (r. ric. n. 15 del 2003);
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 2, 3, comma 1, lettera a), 5, 6, 7, 8, 9 (ad eccezione
del comma 17), 13, comma 3, 15 e 16 della legge 27 dicembre 2002,
n. 289, sollevate, in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119
della Costituzione, dalla Regione Emilia-Romagna, con il ricorso in
epigrafe (r. ric. n. 25 del 2003);
Dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli articoli 2, 3, 5 della legge 27 dicembre 2002, n. 289,
sollevate, in riferimento agli artt. 114, 117, 118 e 119 della
Costituzione, dalla Regione Veneto, con il ricorso in epigrafe (r.
ric. n. 26 del 2003);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'articolo 2, comma 21, della legge 24 dicembre 2003, n. 350
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2004), sollevata, in riferimento agli
artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, dalla Regione
Emilia-Romagna, con il ricorso in epigrafe (r. ric. n. 34 del 2004).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1° dicembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
04C1375