1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 9-4-2008
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 92 ORDINANZA 31 marzo - 4 aprile 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Attribuzione della competenza in primo grado, in via esclusiva, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma - Lamentata irragionevolezza - Denunciata lesione del diritto di difesa e violazione dei principi del giusto processo, del giudice naturale, del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Questioni identiche ad altre gia' dichiarate non fondate - Manifesta infondatezza. - D.L. 30 novembre 2005, n. 245 (convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21), art. 3, commi 2-bis e 2-ter. - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 125. (008C0258) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 9-4-2008)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA,
Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente

Ordinanza
nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis e
2-ter del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di
protezione civile), commi aggiunti dalla relativa legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, promossi con cinque ordinanze dal
Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro,
rispettivamente iscritte ai nn. dal 692 a 696 del registro ordinanze
2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, 1ª
serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione dell'E.N.I. S.p.a. - Divisione
Refining e Marketing nonchè gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 12 marzo 2008 il giudice
relatore Alfonso Quaranta.
Ritenuto che, con le ordinanze in epigrafe, il Tribunale
amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, ha
sollevato - in riferimento agli articoli 3, 24, 111 e 125 della
Costituzione - questioni di legittimità costituzionale dell'articolo
3, commi 2-bis e 2-ter, del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245
(Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei
rifiuti nella regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia
di protezione civile), commi aggiunti dalla relativa legge di
conversione 27 gennaio 2006, n. 21, ipotizzandone l'illegittimità
«nella parte in cui prevedono la competenza in primo grado, esclusiva
ed inderogabile, estesa anche ai giudizi in corso, del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sui ricorsi
giurisdizionali proposti avverso le ordinanze ed i provvedimenti
adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225»
(Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile);
che l'oggetto dei giudizi principali - secondo quanto premesso,
in punto di fatto, dal rimettente - è costituito dall'impugnativa di
provvedimenti emessi dal Commissario delegato per l'emergenza
ambientale nel territorio della Regione Calabria;
che il giudice a quo deduce, inoltre, di essere chiamato a
conoscere della domanda cautelare proposta dai ricorrenti dei giudizi
principali, ma di dover declinare la propria competenza, ai sensi di
quanto previsto dal comma 2-bis dell'art. 3 del d.l. n. 245 del 2005,
secondo cui, in «tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle
ordinanze adottate e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma»;
che il Tribunale amministrativo rimettente dubita, tuttavia,
della conformità alla Costituzione di detta disciplina;
che il rimettente ipotizza, innanzitutto, la violazione
dell'art. 3 Cost., «per la disparità di trattamento che la deroga
alle ordinarie regole di riparto delle competenze comporta, per la
tutela giurisdizionale delle rispettive situazioni giuridiche, tra
soggetti in situazioni eguali»;
che, difatti, risulterebbero assoggettati ad un trattamento
differenziato privo di giustificazione i «destinatari delle ordinanze
adottate dagli organi governativi o dai commissari delegati, nelle
situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia limitata al
territorio di una Regione», rispetto ai «destinatari dei
provvedimenti, aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati, in via
ordinaria», e posti in essere, in genere, «dagli organi esponenziali
di enti territoriali regionali o sub regionali»;
che in definitiva, osserva il giudice a quo, «mentre
l'impugnazione dei provvedimenti adottati nell'esercizio delle
ordinarie attribuzioni rientra nella competenza del Tribunale
amministrativo regionale regionale del luogo ove i provvedimenti
hanno incidenza», in caso di dichiarazione della situazione di
emergenza ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992,
la cognizione a conoscere di quegli stessi provvedimenti, sebbene
«volti alla cura dei medesimi interessi» e quindi «idonei a produrre
le medesime conseguenze, eventualmente a comprimere uguali posizioni
soggettive», spetta al Tribunale amministrativo regionale del Lazio;
che, d'altra parte, tale diversità neppure potrebbe essere
giustificata «dalla maggiore o minore rilevanza dell'interesse
sotteso ai provvedimenti» in questione, in quanto - assume il giudice
a quo - il sistema di giustizia amministrativa non contempla una
distribuzione di competenza tra gli organi giurisdizionali di primo
grado fondata su un simile criterio, che sarebbe, oltretutto, «in
contrasto con le disposizioni costituzionali» (segnatamente con
l'art. 125 Cost.) che li «pongono su un piano paritario»;
che, inoltre, decisiva - nella stessa prospettiva - sarebbe la
constatazione che le situazioni di emergenza di cui all'art. 5 della
legge n. 225 del 1992 «non si caratterizzano per il particolare
rilievo dell'interesse considerato», bensì soltanto «per l'urgenza
di provvedere»;
che le disposizioni censurate non possano, neppure in ipotesi,
trovare fondamento nella pretesa maggiore rilevanza dell'interesse
curato, sarebbe confermato dal fatto - osserva ancora il rimettente -
che il peculiare regime processuale da esse previsto riguarda
unicamente le ordinanze e gli atti commissariali adottati in
situazioni emergenziali, «ma non i provvedimenti che tali situazioni
di emergenza dichiarino», con conseguente irragionevolezza del
«disegno complessivo» realizzato dal legislatore;
che, poi, a giustificazione di tale disegno - e quindi della
deroga introdotta all'ordinario criterio di riparto della competenza
territoriale tra tribunali amministrativi regionali previsto dagli
artt. 2 e 3 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
Tribunali amministrativi regionali) - neppure potrebbero invocarsi
ragioni analoghe a quelle valorizzate dalla sentenza della Corte
costituzionale n. 189 del 1992;
che, infatti, tale sentenza - nello scrutinare la legittimità
costituzionale dell'art. 4 della legge 12 aprile 1990, n. 74
(Modifica alle norme sul sistema elettorale e sul funzionamento del
Consiglio superiore della magistratura), articolo che attribuisce al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio «la competenza esclusiva
sull'impugnazione degli atti del C.S.M.» - ha ritenuto di individuare
la ratio legis
, secondo il rimettente, soltanto nella peculiare posizione
costituzionale del Consiglio superiore della magistratura;
che, per contro, la disciplina contestata «non appare supportata
da alcuna plausibile ragione, dotata di copertura costituzionale»;
che essa, inoltre, violerebbe sia l'art. 24 Cost., in ragione
dell'«ingiustificato aggravio organizzativo e di costi a cui debbono
andare incontro i soggetti incisi dai provvedimenti impugnati» a
causa della prevista translatio iudicii
nei confronti del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sia
l'art. 125 della Carta fondamentale che, «in sostanziale coerenza e
continuità logica» con il precedente art. 24, enuncia il principio
«del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa»
con riferimento a tutte le controversie scaturenti dalla
contestazione di atti amministrativi «destinati ad esaurire i propri
effetti in loco»;
che, infine, le censurate disposizioni creano «una sorta di
gerarchia tra i Tribunale amministrativo regionale territoriali»,
realizzando anche un «non irrilevante vulnus
del principio generale del giusto "processo", quale desumibile dal
testo novellato dall'art. 111 della Costituzione»;
che è intervenuto, in tutti giudizi, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano
dichiarate manifestamente infondate, atteso che questioni identiche a
quelle oggetto degli odierni giudizi sono state ritenute non fondate
dalla Corte costituzionale con sentenza n. 237 del 2007;
che si è costituita in tutti i giudizi (salvo quello originato
dall'ordinanza di rimessione iscritta al n. 696 del r.o. 2007) la
società Eni s.p.a., ricorrente in ciascuno dei giudizi principali,
chiedendo l'accoglimento della questione di legittimità
costituzionale.
Considerato che, con cinque ordinanze di contenuto pressochè
identico, il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede
di Catanzaro, ha sollevato - in riferimento agli articoli 3, 24, 111
e 125 della Costituzione - questioni di legittimità costituzionale
dell'articolo 3, commi 2-bis e 2-ter, del decreto-legge 30 novembre
2005, n. 245 (Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel
settore dei rifiuti nella regione Campania ed ulteriori disposizioni
in materia di protezione civile), commi aggiunti dalla relativa legge
di conversione 27 gennaio 2006, n. 21, ipotizzandone l'illegittimità
«nella parte in cui prevedono la competenza in primo grado, esclusiva
ed inderogabile, estesa anche ai giudizi in corso, del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sui ricorsi
giurisdizionali proposti avverso le ordinanze ed i provvedimenti
adottati nell'ambito delle situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225»
(Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile);
che, in via preliminare, deve essere disposta la riunione dei
giudizi, atteso che la loro comunanza di oggetto ne giustifica
l'unitaria trattazione ai fini di un'unica pronuncia;
che, quanto al merito delle censure formulate dal giudice
rimettente, deve osservarsi come questa Corte, con sentenza n. 237
del 2007, abbia già escluso la fondatezza di analoghi dubbi di
legittimità costituzionale aventi ad oggetto la disciplina
processuale in contestazione;
che, in primo luogo, le motivazioni della citata sentenza n. 237
del 2007 possono essere qui richiamate in relazione all'ipotizzata
violazione dell'art. 3 Cost., prospettata adducendo tanto l'esistenza
di una supposta «disparità di trattamento che la deroga alle
ordinarie regole di riparto delle competenze comporta, per la tutela
delle rispettive posizioni giuridiche, tra soggetti in situazioni
eguali» (giacchè le disposizioni censurate riserverebbero un
trattamento ingiustificatamente differenziato ai «destinatari delle
ordinanze adottate dagli organi governativi o dai commissari
delegati, nelle situazioni di dichiarata emergenza, aventi efficacia
limitata al territorio di una regione, rispetto ai destinatari dei
provvedimenti aventi lo stesso ambito di efficacia, adottati, in via
ordinaria, dagli organi esponenziali di enti territoriali regionali o
sub regionali»), quanto l'irragionevolezza della scelta compiuta dal
legislatore, poichè «lo spostamento delle competenza su questa
materia è irrazionalmente solo parziale», giacchè riguarderebbe
unicamente «le ordinanze ed i consequenziali provvedimenti
commissariali, ma non i decreti governativi che dichiarano lo stato
di emergenza»;
che, tuttavia, in ordine alla presunta disparità di trattamento
alla quale le norme in contestazione sottoporrebbero «situazioni
eguali di fronte alla tutela giurisdizionale», può in questa sede
ribadirsi come sia «proprio l'avvenuta dichiarazione della situazione
di emergenza, ex art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 1992», a
costituire «l'elemento caratterizzante la fattispecie oggetto della
censurata disciplina, impedendo, così, di ravvisare quel profilo di
omogeneità tra tale ipotesi e quella - con cui essa viene posta a
confronto - dell'ordinario esercizio dei poteri amministrativi»,
profilo che rappresenta, invece, «il presupposto indispensabile ai
fini della loro valutazione comparativa» (così la sentenza n. 237
del 2007);
che in relazione, invece, al supposto difetto di ragionevolezza,
questa Corte ha rilevato come i giudici rimettenti «non si sono posti
alla ricerca di una differente interpretazione» che - «sulla base,
peraltro, della semplice lettera della norma» - consenta di ritenere
sottoposta alla competenza del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio «anche l'impugnativa dei provvedimenti dichiarativi dello stato
di emergenza, qualunque sia il loro ambito territoriale di efficacia,
attesa, tra l'altro, la loro natura di atti presupposti» (così,
nuovamente, la sentenza n. 237 del 2007);
che, del pari, manifestamente infondata è la censura sollevata
con riferimento all'art. 24 Cost. e motivata in ragione
dell'«ingiustificato aggravio organizzativo e di costi» che
subirebbero «i soggetti incisi dai provvedimenti impugnati» a causa
della prevista translatio iudicii
nei confronti del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede
di Roma;
che, tuttavia, in relazione al primo di tali profili, la
sentenza n. 237 del 2007 ha osservato come il denunciato
inconveniente non costituisca un «grave ostacolo» al «conseguimento
della tutela giurisdizionale», non concretizzando quella condizione
di «sostanziale impedimento all'esercizio del diritto di azione
garantito dall'art. 24 della Costituzione» suscettibile «di integrare
la violazione del citato parametro costituzionale»;
che, del pari, è manifestamente infondata la censura
concernente la presunta violazione dell'art. 111 Cost., motivata in
base all'argomento che le disposizioni censurate, creando «una sorta
di gerarchia» tra il Tribunale regionale amministrativo per il Lazio
e gli altri tribunali, recherebbero un vulnus
al principio del «giusto processo»;
che in ordine a tale doglianza - a parte, evidentemente, il
rilievo che valgono qui le stesse considerazioni svolte circa
l'asserita violazione dell'art. 24 Cost. - può ribadirsi, ancora una
volta, quanto osservato nella sentenza n. 237 del 2007, ovvero «che
tali censure non sono dotate di una propria autonomia rispetto
all'ipotizzata violazione dell'art. 125 della Carta fondamentale»;
che in relazione, poi, proprio a tale censura non può che
tornarsi a sottolineare che «l'attribuzione della competenza al
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, anzichè ai diversi
Tribunali amministrativi regionali dislocati su tutto il territorio
nazionale, non altera il sistema di giustizia amministrativa»,
esistendo, nella specie, «ragioni idonee a giustificare la deroga
agli ordinari criteri di ripartizione della competenza tra gli organi
di primo grado della giustizia amministrativa» (sentenza n. 237 del
2007);
che, difatti, tali ragioni sono state individuate - sempre nella
citata sentenza n. 237 del 2007 - «nel peculiare regime che connota
le situazioni di emergenza - e particolarmente quelle di cui alla
lettera c) del comma 1 dell'art. 2 della legge n. 225 del 1992 »,
atteso che, ricorrendo tale evenienza, «i provvedimenti posti in
essere dai commissari delegati sono atti dell'amministrazione
centrale dello Stato (in quanto emessi da organi che operano come
longa manus
del Governo) finalizzati a soddisfare interessi che trascendono
quelli delle comunità locali coinvolte dalle singole situazioni di
emergenza, e ciò in ragione tanto della rilevanza delle stesse,
quanto della straordinarietà dei poteri necessari per farvi fronte»;
che, pertanto, non essendo state prospettate - in relazione a
nessuna delle censure formulate dal giudice rimettente -
argomentazioni nuove, rispetto a quelle già esaminate da questa
Corte, si impone, nel caso di specie, la declaratoria di manifesta
infondatezza delle questioni sollevate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale dell'articolo 3, commi 2-bis e 2-ter, del
decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione
Campania ed ulteriori disposizioni in materia di protezione civile),
commi aggiunti dalla relativa legge di conversione 27 gennaio 2006,
n. 21, sollevate - in riferimento agli articoli 3, 24, 111 e 125
della Costituzione - dal Tribunale amministrativo regionale della
Calabria, sede di Catanzaro, con le ordinanze in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 31 marzo 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 aprile 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola