1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 28 del 12-7-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 93 ORDINANZA (Atto di promovimento) 10 marzo 2023
Ordinanza del 10 marzo 2023 della Corte d'appello di Firenze nel procedimento civile promosso da J.M. contro Regione Toscana e Comune di Arezzo. Assistenza e solidarieta' sociale - Disabilita' - Norme della Regione Toscana - Contributo a favore delle famiglie con figli minori disabili - Requisiti per la concessione del contributo - Residenza del genitore e del figlio minore disabile in Toscana, in modo continuativo, in strutture non occupate abusivamente, da almeno ventiquattro mesi antecedenti la data del primo gennaio dell'anno di riferimento del contributo. - Legge della Regione Toscana 27 dicembre 2018, n. 73 (Disposizioni di carattere finanziario. Collegato alla legge di stabilita' per l'anno 2019), art. 5, comma 4, lettera b). (23C00126) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.28 del 12-7-2023)

LA CORTE D'APPELLO DI FIRENZE
Sezione lavoro

composta dai magistrati:
dott. Flavio Baraschi, Presidente;
dott.ssa Elisabetta Tarquini, consigliera;
dott.ssa Paola Mazzeo, consigliera relatrice;
ha emesso la seguente ordinanza nella causa iscritta al n.
434/2021 del ruolo generale, promossa da J. M., rappresentata e
difesa dagli avv.ti Roberta Randellini e Alberto Guariso, appellante;
nei confronti di:
Regione Toscana, rappresentata e difesa dall'avv. Nicola
Gentini, appellata;
Comune di Arezzo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Lucia
Rulli e Stefano Pasquini, appellato.
Letti gli atti ed i documenti di causa, osserva quanto segue.
La sig. J. M., cittadina albanese, ha proposto azione civile
contro la discriminazione dei disabili ex art. 3 legge n. 67/2006
dinanzi al Tribunale di Arezzo in funzione di giudice del lavoro,
convenendo la Regione Toscana ed il Comune di Arezzo.
Ha esposto di aver richiesto al suddetto comune il contributo
economico previsto dall'art. 5 della legge regionale della Toscana n.
73/2018 in favore delle famiglie con figli minori disabili,
dell'importo di euro 700 all'anno; contributo che è a carico della
regione, ma viene assegnato dal comune di residenza. Ha lamentato
che, nonostante suo figlio minore sia gravemente disabile perchè
affetto da ..., e nonostante che il nucleo familiare abbia un reddito
Isee inferiore a 30.000 euro all'anno (come richiesto dal suddetto
art. 5, al comma 4, lettera c), essa si è vista rigettare la domanda
di contributo per l'anno ..., presentata il ..., perchè mancante
dell'ulteriore requisito previsto dall'art. 5, comma 4, lettera b):
sia il genitore richiedente, sia il figlio, devono avere la residenza
anagrafica in Toscana da almeno ventiquattro mesi continuativi
antecedenti al 1° gennaio dell'anno in cui viene presentata la
domanda. La ricorrente, invero, è divenuta residente nel Comune di
Arezzo solo il ..., quindi da meno di ventiquattro mesi.
M. ha dedotto il carattere discriminatorio di tale requisito, in
ragione della disabilità ed in ragione della nazionalità. Ha
dedotto, inoltre l'incostituzionalità del suddetto comma 4, lettera
b) per contrasto con gli articoli 3 e 120 della Costituzione.
Ha concluso chiedendo accertarsi il carattere discriminatorio
della condotta della Regione Toscana e del Comune di Arezzo,
consistente, per la prima, nel pretendere da M. il requisito della
residenza in Toscana fin dal 1° gennaio 2018, e per il secondo nel
negarle la prestazione richiesta; condannarsi entrambi gli enti a
pagarle il contributo richiesto, o in subordine di risarcimento del
danno, sempre dell'importo di euro 700; adottare un piano di
rimozione volto ad evitare il ripetersi della discriminazione;
ordinarsi la pubblicazione della decisione sui siti istituzionale
della regione e del comune.
Gli enti convenuti si sono costituiti chiedendo il rigetto del
ricorso. Hanno argomentato variamente che il requisito de quo per la
concessione del contributo non ha carattere discriminatorio, ma serve
a selezionare i richiedenti per assicurare ai destinatari un importo
di una qualche consistenza economica, tenuto conto della limitatezza
delle risorse disponibili. Il comune ha anche eccepito, comunque, che
M. non ha presentato una vera domanda di contributo, in sede
amministrativa, ma si è limitata a rivolgere una richiesta di
informazioni, senza compilare ed inviare l'apposito modulo pubblicato
sul sito web del Comune; e che M., in ogni caso, non poteva
presentare tale domanda perchè dall'iscrizione all'anagrafe non
risulta essere madre del minore A., ma semplicemente convivente con
lo stesso.
Con ordinanza del 21 aprile 2021 n. 965 resa ex art. 702-bis
c.p.c., il Tribunale ha respinto le domande di M. Il giudice,
accogliendo le difese degli enti, ha ritenuto che, da un lato, il
requisito della residenza anagrafica in Toscana da almeno due anni
non contrasti con il principio di uguaglianza e non sia
irragionevole; dall'altro lato, che il comma 4, lettera b) dell'art.
5 legge regionale n. 73/2018 non può essere disapplicato per
incompatibilità con le norme sovranazionali segnalate dalla
ricorrente, cioè l'art. 21 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, l'art. 14 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, e
la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità,
trattandosi di disposizioni non sufficientemente precise e
dettagliate.
La ricorrente ha impugnato tale ordinanza dinanzi a questa Corte
d'appello. Ha criticato in primo luogo la declaratoria di manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art.
5, comma 4, lettera b), in quanto, anche in base alla consolidata
giurisprudenza costituzionale, la limitazione dell'accesso al
contributo non può ritenersi ragionevole, avulsa com'è dal bisogno
specifico che la norma intende tutelare. In secondo luogo ha
lamentato che il Tribunale abbia considerato prive di efficacia
diretta le fonti sovranazionali sopra indicate, che in realtà, in
quanto vietano le discriminazioni in danno dei disabili, devono
ritenersi di per sè precise ed incondizionate. Gli enti convenuti si
sono costituiti, ribadendo le difese già esposte in primo grado.
All'udienza del 17 novembre 2022 questa Corte ha disposto lo
scambio delle comparse conclusionali e delle memorie di replica ai
sensi dell'art. 352 codice di procedura civile Le parti hanno
depositato i rispettivi atti.
Recita l'art. 5 legge regionale Toscana n. 73/2018, per quanto
interessa in questa sede:
«1. La Regione, al fine di sostenere le famiglie con figli
disabili minori di diciotto anni, istituisce un contributo annuale
per il triennio 2019-2021 pari a euro 700,00 a favore delle famiglie
in possesso dei requisiti di cui al comma 4, per ogni minore disabile
ed in presenza di un'accertata sussistenza nel disabile della
condizione di handicap grave di cui all'art. 3 comma 3, della legge 5
febbraio 1992 n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione
sociale e i diritti delle persone handicappate).
2. (...)
3. I contributi di cui al comma 1 sono concessi dal comune di
residenza del richiedente a seguito di istanza presentata entro il 30
giugno di ciascun anno di riferimento del contributo. L'istanza di
concessione del contributo è presentata dalla madre o dal padre del
minore disabile, o da chi esercita la responsabilità genitoriale. I
contributi concessi sono comunicati alla regione, che provvede ai
relativi pagamenti.
3-bis. (...)
4. I requisiti per la concessione del contributo sono i
seguenti:
a) il genitore che presenta domanda deve far parte del
medesimo nucleo familiare del figlio minore disabile per il quale è
richiesto il contributo;
b) sia il genitore sia il figlio minore disabile devono
essere residenti in Toscana, in modo continuativo, in strutture non
occupate abusivamente, da almeno ventiquattro mesi antecedenti la
data del 1° gennaio dell'anno di riferimento del contributo;
c) il genitore che presenta domanda e il figlio minore
disabile devono far parte di un nucleo familiare convivente con un
valore dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE)
non superiore ad euro 29.999,00;
d) (abrogato).
5. Le istanze di concessione dei benefici sono redatte
secondo uno schema-tipo approvato con decreto del responsabile della
competente struttura regionale, e sono corredate da certificato
comprovante l'handicap grave di cui all'art. 3, comma 3 della legge
n. 104/1992 e dall'attestazione Isee aggiornata in corso di
validità. La modulistica è pubblicata sul sito istituzionale della
regione.
6. (...)
6-bis. (...).
Ad avviso di questa Corte, la questione di costituzionalità di
tale norma, precisamente della lettera b) del comma 4, è rilevante e
non manifestamente infondata, con riguardo all'art. 3 Cost.
Di seguito vengono esposte le ragioni della rilevanza della
questione nel presente giudizio.
1. J. M. ha regolarmente presentato la domanda amministrativa di
contributo, condizione per il riconoscimento del diritto. Risulta
infatti dai documenti di causa che essa, dopo aver effettivamente
richiesto tramite mail il .... mere informazioni al Comune di Arezzo
circa la possibilità di ottenere il beneficio, in data ... ha
inviato una nuova mail che conteneva, in allegato, il modulo
predisposto dal comune da lei compilato, oltre alla documentazione
necessaria (Isee, codice fiscale del minore, verbale di accertamento
della sua condizione di persona handicappata in situazione di
gravita'). Non rileva il fatto che la mail sia stata inviata
all'indirizzo di posta elettronica della funzionaria del servizio
sociale dott.ssa ..., anzichè al diverso indirizzo indicato dal
comune nel proprio sito istituzionale: la legge non prevede modalità
vincolanti per inoltro dell'istanza, che comunque ha avuto luogo.
2. Deve ritenersi provato che la ricorrente sia madre del minore
A. M., risultando tale qualità dal decreto del Tribunale di minori
di Firenze n. ..., in atti, con cui è stata autorizzata la
permanenza in Italia per tre anni ai sensi dell'art. 31, comma 3,
decreto legislativo n. 286/1998 (ossia per «gravi motivi connessi con
lo sviluppo psicofisico e tenuto conto dell'età e delle condizioni
di salute del minore ...)». Il rapporto di mera convivenza di cui
riferisce il Comune di Arezzo è, in realtà, di convivenza con
l'intestatario della scheda anagrafica, diverso da J. M.
Superate tali due eccezioni logicamente pregiudiziali, e nella
pacifica ricorrenza degli altri requisiti previsti dall'art. 5, comma
4, deve poi darsi atto che non è possibile la disapplicazione della
lettera b) di tale comma per contrasto con fonti sovranazionali,
quali l'art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea o l'art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo;
disapplicazione che, eliminando il requisito della residenza almeno
biennale nel territorio regionale, condurrebbe di per sè alla
decisione del giudizio con l'accoglimento della domanda di M , il cui
petitum principale, come si è detto, è la condanna dei convenuti al
pagamento del contributo. Tali norme sanciscono il divieto di
discriminazione fondata, tra l'altro, sull'handicap o comunque su
qualsiasi condizione personale. Ma M. non è discriminata in quanto
disabile o in quanto madre di un disabile. La sua esclusione dal
contributo dipende invece, dal fatto che ha la residenza anagrafica
in Toscana da meno di due anni prima della presentazione della
domanda.
Per questo motivo, la disapplicazione non è possibile neppure
per contrasto con la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti
delle persone con disabilità, ratificata dall'Italia con legge n.
18/2009, trattato che impegna gli Stati contraenti a tutelare in
vario modo le persone disabili dalle discriminazioni di cui possono
essere vittime in ragione, appunto, della loro disabilità. La
ricorrente sostiene che, comunque, la sua esclusione dal contributo
integra una discriminazione ai sensi dell'art. 2 della suddetta
Convenzione ONU, perchè costituisce rifiuto di un «accomodamento
ragionevole». Nella sua prospettazione, la stessa previsione
legislativa di un contributo economico in favore delle famiglie con
minori disabili costituirebbe un «accomodamento ragionevole», quindi
l'ente pubblico non potrebbe negarlo sulla base di criteri che nulla
hanno a che vedere con la disabilità, perchè ciò violerebbe l'art.
5 comma III della Convenzione («Al fine di promuovere l'uguaglianza
ed eliminare la discriminazione, gli stati Parti adottano tutti i
provvedimento appropriati, per garantire che siano forniti
accomodamenti ragionevoli»). Senonchè, ad avviso di questa Corte una
misura legislativa di carattere generale come quella prevista
dall'art. 5, legge regionale n. 73/2018 non rientra nella nozione di
«accomodamento ragionevole», fornita dallo stesso art. 2 della
Convenzione («per accomodamento ragionevole si intendono le misure e
gli adattamenti necessari ed appropriati che non impongano un onere
sproporzionato o eccessivo, adottati, ove ve ne sia necessità in
casi particolari, per garantire alle persone con disabilità il
godimento e l'esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di
tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali») e confermata
dall'art. 23 della stessa, in materia di diritto dei disabili
all'istruzione («Nell'attuazione di tale diritto, gli Stati Parti
devono assicurare che: ... c) venga fornito un accomodamento
ragionevole in funzione dei bisogni di ciascuno»). La disposizione in
esame, finalizzata a sostenere il reddito delle famiglie con minori
disabili in ragione delle maggiori spese di cura e di assistenza che
devono sostenere, pare piuttosto rientrare nell'art. 4 della
Convenzione, in base al quale «Con riferimento ai diritti economici,
sociali e culturali, ogni Stato Parte si impegna a prendere misure,
fino al massimo delle risorse di cui dispone e, ove necessario, nel
quadro della cooperazione internazionale, al fine di conseguire
progressivamente la piena realizzazione di tali diritti, senza
pregiudizio per gli obblighi contenuti nella presente Convenzione che
siano immediatamente applicabili in conformità al diritto
internazionale.». Tale disposto, tuttavia, nel prevedere l'obbligo
degli Stati membri di adottare azioni positive in favore dei
disabili, non ha effetto diretto nel diritto interno. Certamente la
Convenzione fa parte del diritto dell'Unione europea, che vi ha
aderito con la decisione del Consiglio del 26 novembre 2009 n.
2010/48/CE, come sottolinea la difesa appellante, ma il contenuto del
citato art. 4 non è sufficientemente preciso, e non è
incondizionato, perchè presuppone necessariamente una normativa di
attuazione.
La norma in questione non può essere neppure ritenuta
discriminatoria per motivi di nazionalità, e quindi disapplicabile
per questa via. Se è vero che, secondo i dati statistici forniti
dalla difesa appellante, è più difficile per gli stranieri maturare
un requisito di «lungoresidenza» avendo un tasso di mobilità sul
territorio nazionale più elevato di quello dei cittadini italiani,
tale maggior difficoltà non sembra rilevare quando la durata della
residenza richiesta è di due anni, ma piuttosto quando - come nei
casi richiamati dalla stessa difesa - la si esige per periodi più
lunghi, tali da interferire effettivamente con le necessità di
spostamento sul territorio nazionale per motivi legati al lavoro.
Pertanto, alla luce di tali considerazioni, e tenuto conto delle
conclusioni della ricorrente, risulta ineludibile ai fini della
decisione l'applicazione dell'art. 5, legge regionale n. 73/2018, ed
in particolare del suo comma 4, lettera b). Si sottolinea che tale
norma introduce un requisito dirimente, per l'ottenimento della
prestazione, e non un semplice criterio preferenziale. In mancanza
del requisito della residenza anagrafica almeno biennale la
ricorrente non può ottenere il contributo, indipendentemente dal
fatto che suo figlio minore sia stato dichiarato handicappato in
situazione di gravità dalla competente commissione dell'Azienda
sanitaria pubblica, e indipendentemente dal fatto che l'ISEE del
nucleo familiare sia inferiore a 30.000 euro.
Non è possibile un'interpretazione costituzionalmente orientata
di tale disposizione, anzi non è possibile alcuna interpretazione
che sia diversa da quella fatta palese dal significato proprio delle
sue parole, semplici ed inequivocabili («I requisiti per la
concessione sono i seguenti: ...»; «b) sia il genitore sia il figlio
minore disabile devono essere residenti in Toscana, in modo
continuativo ... da almeno ventiquattro mesi antecedenti la data del
1° gennaio dell'anno di riferimento del contributo».
Quanto alla non manifesta infondatezza, si osserva quanto segue.
Alla luce del principio di uguaglianza espresso dall'art. 3 della
Costituzione, l'esclusione della ricorrente dal contributo appare un
trattamento ingiustificatamente deteriore, rispetto a quello delle
altre famiglie con minori disabili che risiedono in Toscana da almeno
due anni prima del 1° gennaio dell'anno in cui chiedono il
contributo. La mancanza di giustificazione si vede in due aspetti. Il
primo è che la residenza almeno biennale in Toscana non ha a che
vedere con la condizione di svantaggio che la legge regionale vuole
alleviare, cioè quella della disabilità unita ad un reddito medio-
basso, sicchè non si vede perchè, in relazione a tale condizione,
dovrebbero essere preferite le famiglie residenti da almeno due anni
nella Regione a quelle che invece, per vicende casuali di vita, di
lavoro etc., non hanno ancora maturato questa stanzialità. Il
secondo aspetto è che le famiglie residenti da almeno due anni - che
costituiscono appunto il tertium comparationis - potrebbero avere al
loro interno minori con un grado di disabilità meno grave di quello
di A. M., oppure potrebbero possedere un reddito più elevato - sia
pur entro la soglia di 30.000 euro - e nonostante ciò fruirebbero
del contributo.
Non è qui in discussione il potere discrezionale dell'ente di
limitare l'erogazione del contributo economico, tenuto conto
evidentemente delle risorse finanziarie disponibili. Ma il criterio
di limitazione deve essere pur sempre ragionevole, e quindi correlato
alla disabilità, eventualmente associata al bisogno economico.
Sicchè, come osserva la difesa della ricorrente, sarebbe ragionevole
riservare il contributo alle famiglie con minori che presentano una
disabilità particolarmente accentuata, o che presentano determinati
bisogni di inserimento, oppure alle famiglie che versano in stato di
bisogno economico più stringente, ma non limitarlo in base al
criterio della residenza almeno biennale. Nè può ritenersi che il
requisito della residenza almeno biennale serva a negare
legittimamente il contributo a chi scelga di abitare in Toscana solo
per approfittare di tale prestazione economica; è improbabile,
infatti, che una famiglia sposti la sua abitazione da una regione ad
un'altra, con tutto ciò che comporta un trasferimento - soprattutto
avendo al proprio interno un minore disabile - solo per fruire di un
assegno di 700 euro all'anno.
La giurisprudenza costituzionale si è già pronunciata più
volte sulla compatibilità con l'art. 3 Cost. del requisito della
residenza più o meno prolungata sul territorio di una regione, per
l'accesso a prestazioni sociali. Ed ha ritenuto tale compatibilità
soltanto alla condizione che, appunto, sussista un ragionevole
collegamento tra detto requisito e la funzione del servizio offerto,
dichiarando invece illegittime le norme di legge - quasi sempre
regionale - che lo prevedono senza alcuna coerenza con l'obiettivo
dell'intervento sociale. Così le sentenze n. 7/2021, n. 44/2020, n.
281/2020, n. 107/2018; nonchè la sentenza n. 222/2013, in cui, come
nel caso in esame, la durata della residenza «legittimante» era di
due anni. Si legge in particolare, in tale sentenza: «Questa Corte,
relativamente alla analoga violazione del canone di ragionevolezza
determinata dalla esclusione da un beneficio per tutti coloro
(italiani e stranieri) che non siano residenti da un periodo
protratto e continuativo nel territorio regionale, ha osservato che
la legittimità di una simile scelta non esclude che i canoni
selettivi adottati debbano comunque rispondere al principio di
ragionevolezza, in quanto l'introduzione di regimi differenziati è
consentita solo in presenza di una causa normativa non palesemente
irrazionale o arbitraria, che sia cioè giustificata da una
ragionevole correlazione tra la condizione cui è subordinata
l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio (sentenza n.
172/2013). Bisogna ora aggiungere che, diversamente che nell'ipotesi
di discriminazione introdotte tra cittadino e straniero, un elemento
che qui caratterizza il giudizio di ragionevolezza è costituito
dalla rilevanza che assume la dimensione regionale nella concessione
o nel diniego di una prestazione sociale. La regione, in quanto ente
esponenziale della comunità operante sul territorio, ben può
infatti favorire, entro i limiti della non manifesta
irragionevolezza, i propri residenti, anche in rapporto al contributo
che essi hanno apportato al progresso della comunità operandosi per
un non indifferente lasso di tempo, purchè tale profilo non sia
destinato a soccombere, a fronte di provvidenze intrinsecamente
legate ai bisogni della persona, piuttosto che al sostegno dei membri
della comunità.... È perciò manifestamente irragionevole, ed
incongruo, negare l'erogazione della prestazione a chiunque abbia la
(sola) residenza nella regione, posto che non vi è alcuna
correlazione tra il soddisfacimento dei bisogni primari dell'essere
umano insediatosi nel territorio regionale e la protrazione nel tempo
di tale insediamento».
Per quanto detto, va sollevata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 5, comma 4, lettera b) nella parte in cui
subordina la concessione del contributo di cui al comma 1 alla
residenza nella Regione Toscana da almeno ventiquattro mesi
antecedenti la data del 1° gennaio dell'anno di riferimento del
contributo, con riferimento al principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione.

P.Q.M.

visti gli articoli 137 Cost. e 23 legge n. 87/1953;
dichiara non manifestamente infondata, in relazione all'art. 3
Cost., la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, comma
4, lettera b) legge regionale della Toscana n. 73 del 27 dicembre
2018 nella parte in cui subordina la concessione del contributo di
cui al primo comma dello stesso articolo alla residenza continuativa
nel territorio regionale per almeno ventiquattro mesi antecedenti
alla data del 1° gennaio dell'anno di riferimento del contributo;
sospende il presente giudizio;
manda la cancelleria per la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
manda la cancelleria per la notifica della presente ordinanza
alle parti, al presidente della giunta regionale e al presidente del
Consiglio regionale della Toscana.
Firenze, 10 marzo 2023

Il Presidente: Baraschi


L'estensore: Mazzeo