1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 18-11-1992
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 418 SENTENZA 22 ottobre - 9 novembre 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Amministrazione pubblica - Regione Lombardia - Istituzione del Servizio nazionale della protezione civile - Attribuzioni - Invasione di competenze regionali con riappropriazione da parte dello Stato di materie riservate alle regioni - Rilevanza nazionale delle attivita' di tutela - Indispensabilita' di un'azione organizzata e coordinata - Non fondatezza. (Legge 24 febbraio 1992, n. 225, artt. 1, secondo e terzo comma, 2, 4, primo comma, 5, quarto comma, e 14). (Cost., art. 117). (092C1228) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 18-11-1992)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo e
terzo comma, 2, 4, primo comma, 5, quarto comma e 14 della legge 24
febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della
protezione civile), promosso con ricorso della Regione Lombardia,
notificato il 15 aprile 1992, depositato in cancelleria il 23
successivo ed iscritto al n. 47 del registro ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'avv. Maurizio Steccanella per la Regione Lombardia e
l'avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 15 aprile 1992, la Regione Lombardia ha
impugnato l'art. 1, commi secondo e terzo, l'art. 2, l'art. 4, comma
primo, l'art. 5, comma quarto e l'art. 14 della legge 24 febbraio
1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione
civile).
Osserva la regione che le norme impugnate attribuiscono al
Presidente del Consiglio dei ministri o, per sua delega, al ministro
per il coordinamento della protezione civile, la promozione e il
coordinamento di tutte le attività di protezione civile.
Esse inoltre: dispongono che il Presidente del Consiglio dei
ministri, ovvero - in caso di delega - il ministro per il
coordinamento della protezione civile, si avvalgano unicamente del
Dipartimento della protezione civile; classificano gli eventi
calamitosi solo con riguardo alla causa degli stessi, omettendo
qualsiasi distinzione di ambiti territoriali; consentono la nomina di
commissari delegati, pur in presenza di eventi calamitosi di
interesse territorialmente limitato; attribuiscono al prefetto ogni
potere dispositivo, non solo a livello di pianificazione preventiva,
ma anche a livello di direzione dei servizi e, quindi, di attuazione
degli interventi, senza alcuna considerazione della dimensione
territoriale dell'evento calamitoso.
Tali previsioni appaiono alla regione ricorrente contrastanti con
l'art. 117 della Costituzione, in quanto invasive di sfere di
competenza riservate alle regioni, oltre che contrastanti, in chiave
di invasività, con principi fondamentali dell'ordinamento in punto
di riparto di funzioni tra Stato e regioni.
La Costituzione attribuisce invero alle regioni la competenza
legislativa (e conseguentemente l'esercizio di funzioni
amministrative) nella materia della "urbanistica", oltre che nella
materia della "viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse
regionale".
Nella nozione aggiornata di "urbanistica" - argomenta la
ricorrente - deve ritenersi rientrare la "tutela del territorio" e,
conseguentemente, la "difesa del suolo", intesa anche come difesa
dello "habitat naturale".
A tale competenza deve aggiungersi quella dei "lavori pubblici di
interesse regionale", anch'essa contemplata dall'art. 117 della
Costituzione,
Con la legge impugnata, entrambe le materie verrebbero fatte
oggetto di riappropriazione esclusiva da parte di organi e uffici
dello Stato.
Da ultimo la ricorrente ricorda che la regione Lombardia si è
dotata della legge organica in materia di organizzazione di servizi e
di interventi di protezione civile 12 maggio 1990, n. 54, nei
confronti della quale nessun rilievo è stato mosso dal Governo. In
detta legge poteri, strutture, modalità di esercizio delle funzioni
e di attuazione degli interventi sono stati minutamente regolati. È
incomprensibile come si possa, con l'attuale legge statale, porre
tutto ciò nel nulla, dopo che la legge regionale è stata ritenuta
conforme ai principi dell'ordinamento appena due anni orsono.
2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
In materia di protezione civile - osserva l'Avvocatura - la legge
n. 225 del 1992 ha attribuito al Presidente del Consiglio dei
ministri, ovvero, su sua delega ai sensi dell'art. 9 della legge n.
400 del 1988, al ministro per il coordinamento dell'azione civile, le
funzioni di coordinamento.
La nozione di coordinamento comporta un'azione coerente volta alla
realizzazione di obiettivi specifici, sulla base delle esigenze
generali. Così inteso, il coordimento presuppone ovviamente la
direzione e comporta necessariamente il controllo e la vigilanza
sulle conseguenti azioni.
È per tale motivo che la legge n. 225 (art. 1, comma terzo) ha
previsto come necessaria una sia pur minima struttura di supporto per
l'attività di coordinamento, struttura individuata in un
"dipartimento", secondo un criterio già posto dalla legge n. 400 del
1988.
Ciò non significa che solo al "dipartimento" competa lo
svolgimento delle attività previste dalla legge n. 225. La contraria
opinione che la regione ricorrente manifesta non ha fondamento, posto
che l'attività di protezione civile - attività di carattere
trasversale - è svolta ai vari livelli dalle diverse amministrazioni
e dai diversi enti individuati dalla legge n. 225 come "componenti
del servizio nazionale della protezione civile" (art. 6), ovvero come
"strutture operative nazionali del servizio" (art. 11).
Compito del Dipartimento è dunque soltanto quello di coadiuvare
il titolare della funzione di coordinamento, individuando all'interno
delle varie competenze gli aspetti attinenti alla protezione civile
per indirizzarli ed opportunamente coordinarli verso un obiettivo
comune.
Ne risulta, in linea generale, che la legge impugnata non ha
operato alcuna invasione di competenze. Queste, infatti, restano
affidate alle singole componenti del Servizio di protezione civile.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ricorre alla Corte avverso l'art. 1,
commi secondo e terzo, l'art. 2, l'art. 4, comma primo, l'art. 5,
comma quarto e l'art. 14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225
(Istituzione del servizio nazionale della protezione civile).
Le norme sarebbero in contrasto con l'art. 117 della Costituzione
e con i principi fondamentali dell'ordinamento giuridico, in quanto
comporterebbero la riappropriazione da parte dello Stato di materie
riservate alle regioni.
Le questioni sono infondate e il ricorso va conseguentemente
respinto.
2. - La legge impugnata trae origine da alcune proposte di
iniziativa parlamentare, presentate già all'inizio della decima
legislatura.
Per l'esame di tali proposte le Camere hanno svolto un intenso e
prolungato lavoro, ulteriormente protrattosi a seguito del rinvio per
il riesame della legge già approvata, disposto dal Presidente della
Repubblica con messaggio motivato del 15 agosto 1990.
La nuova disciplina è stata sollecitata da due esigenze
fondamentali, diffusamente avvertite a seguito degli eventi
calamitosi verificatisi nel nostro paese negli ultimi decenni: la
prima attiene alla necessità di evitare il disordine,
l'accavallamento e la dispersione degli interventi che spesso hanno
ridotto l'efficacia dell'opera di soccorso, pur quando si sia svolta
in modo pronto e generoso. L'esperienza ha insegnato - come rilevava
già nel 1965 la commissione parlamentare d'inchiesta sul disastro
del Vajont - che nelle improvvise e gravi emergenze è indispensabile
una direzione unitaria, che possa agire immediatamente, in un quadro
di chiarezza e di certezza per quanto attiene alle competenze e ai
poteri.
La seconda esigenza fondamentale concerne l'estensione dei compiti
della protezione civile alla previsione ed alla prevenzione degli
eventi calamitosi.
Si è ritenuto infatti necessario che l'attività di protezione
assuma carattere permanente, dovendo tempestivamente dirigersi sia
alla individuazione dei possibili rischi sia allo studio e alla
predisposizione degli interventi da attuarsi al verificarsi
dell'evento calamitoso.
3. - Il fulcro della legge n. 225 sta, per quanto attiene alla
esigenza di unitarietà di direzione che qui viene in rilievo, nel
secondo comma dell'art. 1, il quale attribuisce al Presidente del
Consiglio dei ministri o, per sua delega, al ministro per il
coordinamento della protezione civile, il compito di promuovere e
coordinare le attività di tutte le amministrazioni pubbliche, degli
enti pubblici e di ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica
e privata presente sul territorio nazionale.
La disposizione trova significativo riscontro nell'art. 6, dove si
sancisce che alle attività di protezione civile provvedono, "secondo
i rispettivi ordinamenti e le rispettive competenze", le
amministrazioni dello Stato, le regioni, le province, i comuni e le
comunità montane.
Dalle norme menzionate risulta evidente che la legge n. 225 non ha
inteso modificare la ripartizione delle materie e delle competenze
tra Stato e regioni.
Essa ha voluto invece assicurare che i molteplici organismi, a
vario titolo interessati alle attività di protezione civile,
agiscano in modo armonico e razionale, di modo che le risorse
disponibili vengano impiegate opportunamente e conducano alla
maggiore efficacia degli interventi.
Per raggiungere lo scopo la legge non ha accentrato competenze e
poteri, nè ha organizzato gli stessi secondo schemi di dipendenza
gerarchico-funzionale. Essa si è limitata a prevedere e a
disciplinare nelle loro specifiche esplicazioni - come si è già
ricordato e come più in dettaglio si osserverà di seguito -
funzioni dirette per un verso alla promozione e per l'altro al
coordinamento di tutte le attività che possono convergere al "fine
di tutelare la integrità della vita, i beni, gli insediamenti e
l'ambiente" (art. 1, comma primo).
L'organizzazione di queste funzioni risulta indispensabile, ove si
considerino l'estrema gravità che possono assumere gli eventi
calamitosi, l'intrinseca difficoltà delle operazioni di soccorso e
l'immediatezza con cui le stesse devono essere poste in atto. In più
si deve aver riguardo all'estensione e alla complessità
dell'apparato operativo che va mobilitato e che, almeno
potenzialmente, coinvolge l'intera amministrazione pubblica in tutte
le sue articolazioni
centrali e periferiche. Alle attività di prevenzione e tutela
concorrono infatti in larga misura competenze aspecifiche, il cui
efficace esercizio può anzi - almeno in parte - prevenire gli eventi
o ridurne i danni, e che comunque sono chiamate a cooperare quando si
verifica la calamità.
Tenuto conto della rilevanza nazionale delle attività di tutela
nel loro complesso, e dell'ampio coinvolgimento in esse
dell'amministrazione statale, i poteri di promozione e coordinamento
non possono che essere conferiti al Governo. La loro attribuzione al
Presidente del Consiglio dei ministri o, per sua delega, al ministro
per la protezione civile risulta coerente con le previsioni dell'art.
95 della Costituzione e con le specificazioni che esse hanno ricevuto
nell'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, sulla disciplina
dell'attività di Governo e sull'ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri.
4. - Ad avviso della ricorrente, la legge n. 225 del 1992 sarebbe
invasiva delle competenze delle regioni, anzitutto con riguardo alla
materia della "urbanistica".
Nella nozione aggiornata di "urbanistica" - si argomenta - deve in
parte ritenersi rientrare la "tutela del territorio" e,
conseguentemente, la "difesa del suolo", intesa anche come difesa
dello "habitat naturale". A tale competenza andrebbe poi aggiunta
quella dei "lavori pubblici di interesse regionale", contemplata
anch'essa dall'art. 117 della Costituzione.
Le affermazioni risultano palesemente non fondate, se si ha
riguardo alla effettiva estensione delle materie menzionate.
Ciò è di tutta evidenza per i lavori pubblici, materia assai
ampia e di straordinario rilievo, e tuttavia per sua natura
circoscritta ad una determinata categoria di opere. Ma lo è non meno
per l'urbanistica, pur nella portata che si ritiene di attribuirle
con la doppia comprensione della tutela del territorio e della difesa
del suolo.
Quand'anche si volesse accettare quest'ultima nozione, resterebbe
chiaro che non vi è coincidenza tra la difesa del suolo (oggetto
della legge 18 maggio 1989, n. 183, già esaminata da questa Corte
con sentenza n. 85 del 1990) e la protezione civile, consistente in
un complesso di attività che, relativamente al fine di tutelare da
eventi calamitosi beni fondamentali degli individui e della
collettività, potenzialmente coinvolgono - come si è già osservato
- l'intero arco dell'azione delle amministrazioni, degli enti e delle
istituzioni presenti sul territorio.
Le valutazioni trovano chiaro riscontro nel d.P.R. n. 616 del
1977, che soltanto nell'art. 70 ha considerato temi che possono
ritenersi attinenti alla protezione civile, limitandosi a disporre il
trasferimento alle regioni degli interventi previsti dalle lettere
a), b) e c) dell'art. 1 della legge 25 maggio 1970, n. 364: si tratta
degli interventi diretti ad aiutare le aziende agricole a superare le
difficoltà derivanti da calamità naturali o da avversità
atmosferiche di carattere eccezionale.
5. - Se si ha riguardo a quanto finora osservato, risulta più
agevole considerare le singole contestazioni mosse alla legge dalla
regione ricorrente.
Non può dar luogo a censure, anzitutto, l'art. 1, comma secondo,
che prevede la promozione e il coordinamento delle attività di
protezione e ne rende titolare il Presidente del Consiglio dei
ministri, consentendogli la delega al Ministro per la protezione
civile. Come si è già osservato, la disposizione risponde ad una
insopprimibile esigenza di unitarietà degli interventi e comunque va
letta in collegamento con le norme che salvaguardano le competenze
degli altri organismi, in particolare non statali (artt. 6, 12, 13,
15, 16), e con quelle che prevedono per gli stessi forme di
partecipazione alla predisposizione dei programmi nazionali di
previsione e prevenzione (art. 4, comma secondo), nonchè alle
attività del Consiglio nazionale della protezione civile (art. 8,
comma terzo), della Commissione nazionale per la previsione e la
prevenzione dei grandi rischi (art. 9, comma terzo) e del Comitato
operativo della protezione civile (art. 10, comma sesto). In realtà,
la legge risulta coerentemente ispirata al criterio di assicurare il
concorso di tutte le singole componenti della protezione civile alla
previsione e alla prevenzione dei rischi, così come alle attività
di emergenza.
Le considerazioni appena fatte valgono a respingere anche il
secondo dubbio di costituzionalità, sollevato con riguardo all'art.
1, comma terzo, sul presupposto che secondo la norma il Presidente
del Consiglio dei ministri o il suo delegato si avvarrebbero
unicamente del "dipartimento della protezione civile". L'assunto non
trova alcun riscontro nel comma impugnato, che si limita a prevedere
l'indispensabile struttura di supporto per le attività di promozione
e coordinamento, mentre risulta smentito dall'impianto complessivo
della legge e in particolare dalle disposizioni ultimamente
richiamate.
In contrasto con le linee generali del provvedimento si pone anche
l'impugnazione dell'art. 2, che, secondo la regione ricorrente,
rivelerebbe l'intento monopolistico del legislatore statale,
omettendo ogni riferimento territoriale nel definire le categorie di
eventi calamitosi. La classificazione del resto non ha attinenza con
la ripartizione delle competenze, e inoltre nelle lettere a) e b) fa
espresso riferimento alle attività di amministrazioni ed enti
competenti in via ordinaria, tra i quali certamente sono comprese le
regioni, le province e i comuni.
Viene contestata anche la legittimità costituzionale dell'art. 4,
comma primo, che affida al "dipartimento della protezione civile" la
predisposizione dei programmi nazionali di previsione e prevenzione
dei rischi, nonchè i programmi nazionali di soccorso ed i piani per
l'attuazione delle conseguenti misure di emergenza. Al riguardo la
regione ricorrente trascura di considerare che detti piani e
programmi nazionali, indispensabili base di un'azione organizzata e
coordinata, sono predisposti in conformità ai criteri determinati
dal Consiglio nazionale della protezione civile, del quale fanno
obbligatoriamente parte i presidenti delle giunte regionali e delle
province autonome di Trento e di Bolzano (art. 8), e sono adottati
previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentita la
"Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano" (art. 4, comma secondo).
A sua volta, l'art. 5, comma quarto, prevedendo che gli organi
centrali si avvalgano di commissari delegati, secondo la ricorrente
priverebbe delle rispettive funzioni la regione o l'ente locale, pur
in presenza di un evento calamitoso di interesse territorialmente
limitato.
Si deve al riguardo considerare anzitutto quanto si è già
osservato circa il carattere fondamentale dei beni individuali e
collettivi coinvolti nelle attività di protezione civile, che
richiede la mobilitazione generale dell'apparato pubblico, incluse le
diverse amministrazioni statali.
Va sottolineato poi che la nomina dei commissari delegati è
consentita nelle ipotesi indicate dall'art. 2, lett. c), cioè quando
si verifichino eventi calamitosi che, per intensità ed estensione,
devono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari. In tali
casi è lo stesso Consiglio dei ministri a deliberare lo stato di
emergenza (art. 5, comma primo), a seguito del quale per l'attuazione
degli interventi di emergenza possono essere emanate ordinanze anche
in deroga ad ogni disposizione vigente (art. 5, comma secondo),
mentre il Presidente del Consiglio dei ministri o il suo delegato
possono a loro volta emanare ordinanze dirette ad evitare situazioni
di pericolo o maggiori danni a persone o a cose.
Nel ricorrere di così gravi emergenze, quando l'ambiente, i beni
e la stessa vita delle popolazioni sono in pericolo e si richiede
un'attività di soccorso straordinaria ed urgente, risulta
giustificato che si adottino misure eccezionali, quale può essere la
nomina di commissari delegati (per i quali peraltro la norma
impugnata prevede che vengano determinati col provvedimento di delega
contenuto, tempi e modalità di esercizio dell'incarico).
Allo stesso modo risulta giustificato che, nelle ipotesi già con-
siderate o comunque quando la natura e l'estensione dell'evento
comportano l'intervento coordinato di più enti ed amministrazioni,
il prefetto assuma la direzione unitaria dei servizi di emergenza da
attivare a livello provinciale ed eserciti tutte le altre funzioni
demandategli dall'art. 14. Non risulta irrazionale infatti che, di
fronte alla imminenza e alla gravità del pericolo per l'integrità
di beni fondamentali per l'uomo, siano individuate autorità in grado
di agire immediatamente, coordinando l'azione di tutti gli organismi
implicati, nè risulta irrazionale che tali autorità siano
individuate in quelle statali, tenuto conto del coinvolgimento nella
emergenza di amministrazioni di ogni livello, incluso per l'appunto
quello centrale.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate, in riferimento all'art. 117 della
Costituzione, le questioni di legittimità costituzionale degli
artt. 1, secondo e terzo comma, 2, 4, primo comma, 5, quarto comma e
14 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio
nazionale della protezione civile), sollevate dalla Regione Lombardia
col ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 ottobre 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: PESCATORE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 9 novembre 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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