1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 22-8-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 465 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 gennaio 1990
N. 465 Ordinanza emessa il 30 gennaio 1990 dalla Corte d'appello di Milano nel procedimento civile vertente tra la soc. cooperativa Acli Rosella a r.l. ed altre e Jacometti Angelo Piero ed altri Espropriazione per pubblico interesse - Effetti della dichiarazione di illegittimita', con sentenza passata in giudicato, del provvedimento espropriativo nel caso in cui il terreno espropriato sia stato utilizzato per finalita' di edilizia residenziale, pubblica, agevolata e convenzionata - Previsione a favore del soggetto espropriato di un diritto al risarcimento del danno ma con esclusione della retrocessione del bene - Inammissibile equiparazione, riguardo all'incidenza ablatoria sulla proprieta', di una espropriazione illegittima all'espropriazione legittima - Violazione del principio della riserva di legge in materia di espropriazione in quanto e' rimessa alla mera discrezionalita' della p.a. la possibilita' di espropriare un bene al di fuori dei casi preveduti dalla legge. (Legge 27 ottobre 1988, n. 458, art. 3, primo comma). (Cost., art. 42). (090C0900) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 22-8-1990)

LA CORTE D'APPELLO
Riunita in camera di consiglio per deliberare sulla causa iscritta
al n. 1376/1988 r.g., promossa in grado d'appello da: cooperativa
Acli Rosella a r.l., cooperativa La Comune a r.l., cooperativa La
Vigna a r.l. e cooperativa Del Magentino a r.l., con gli avv.ti
Osvaldo Pedroni e Federico Setti, appellanti, contro Angelo
Jacometti, con l'avv. Ercole Romano, appellato, la Banca Nazionale
del Lavoro, con l'avv. prof. Giuseppe Tarzia, appellata, Piera
Jacometti e Banca Commerciale Italiana, appellati contumaci, letti
gli atti ed i documenti della causa, ha pronunciato la seguente
ordinanza;
PREMESSO IN FATTO
che alcuni terreni ubicati nel territorio comunale di Corbetta,
appartenenti ai sigg. Angelo e Piera Jacometti e gravati da vincoli
ipotecari in favore della Banca Nazionale del Lavoro e della Banca
Commerciale Italiana, dopo essere stati inclusi in un piano
particolareggiato per l'edilizia popolare ed economica elaborato dal
comune ed approvato dalla giunta regionale lombarda nel 1976, furono
assoggettati ad occupazione d'urgenza e quindi assegnati alle
cooperative oggi appellanti, in anni compresi tra il 1977 ed il 1981,
con concessione del diritto di superficie per la durata di
novantanove anni, ai sensi dell'art. 35 della legge n. 865/1971;
che gli Jacometti, lamentando la violazione di una precedente
convenzione di lottizzazione stipulata con il comune di Corbetta,
fecero ricorso al giudice amministrativo ed, all'esito di un giudizio
cui parteciparono anche le anzidette cooperative, ottennero che il
Consiglio di Stato, con sentenza del 7 marzo 1984 ormai passata in
giudicato, annullasse gli atti di formazione del piano di
fabbricazione e del piano di zona per l'edilizia popolare, il decreto
con cui era stata iniziata la procedura espropriativa, nonchè i
decreti con i quali era stata disposta l'occupazione d'urgenza dei
terreni in questione per assegnarli alle cooperative edilizie;
che dette cooperative, con atti notificati nell'aprile e nel
maggio del 1984, convennero dinanzi al tribunale di Milano gli
Jacometti, il comune di Corbetta, la Banca Nazionale del Lavoro e la
Banca Commerciale Italiana allo scopo di far accertare che la
realizzazione ormai compiuta delle previste opere di edilizia
residenziale sui terreni occupati in via d'urgenza aveva determinato
l'acquisizione della proprietà di detti terreni in favore del comune
e che nessuna pretesa di natura reale poteva perciò più essere
avanzata sui medesimi terreni da alcuno degli altri convenuti;
che il comune di Corbetta, costituitosi in giudizio, chiese
invece accertarsi che la proprietà delle aree in questione era stata
acquistata, per effetto delle intervenute costruzioni, dalle stesse
cooperative edificatrici;
che gli altri convenuti (eccezion fatta per la Banca Commerciale
Italiana, rimasta contumace) resistettero alla domanda delle
cooperative attrici assumendone l'inammissibilità ed, in subordine,
l'infondatezza nel merito, mentre la Banca Nazionale del Lavoro
spiegò anche, in via subordinata, domanda riconvenzionale per far
accertare l'avvenuta estensione alle costruzioni delle ipoteche
iscritte e dei pignoramenti da essa a suo tempo eseguiti sui terreni
degli Jacometti;
che il tribunale, con sentenza depositata il 3 dicembre 1987,
dichiarò inammissibili sia la domanda proposta dalle cooperative
attrici sia quella formulata dal comune di Corbetta: ravvisò infatti
in entrambi i casi un difetto di legittimazione attiva, giacchè le
cooperative avevano inteso far accertare l'acquisizione del diritto
di proprietà in favore del comune, e questi aveva proposto analoga
domanda volta a far valere un preteso diritto reale delle
cooperative;
che contro tale sentenza hanno proposto appello dinanzi a questa
corte solo le suindicate cooperative;
che Angelo Jacometti e la Banca Nazionale del Lavoro si sono
costituiti in giudizio per resistere all'impugnazione, mentre le
altre parti del giudizio di primo grado, tutte ritualmente citate
anche per l'appello, sono rimaste contumaci in questa sede.
CONSIDERATO IN DIRITTO
che non pare possibile esimersi dall'esame del merito della
domanda proposta dalle cooperative appellanti;
che infatti il significato e la portata di tale domanda vanno
individuati, oltre che attraverso l'analisi testuale delle parole
adoperate, anche alla stregua del senso logico complessivo
palesemente sotteso all'azione intrapresa e desumibile dall'insieme
delle argomentazioni e delle difese spiegate;
che, pertanto, il nucleo dell'anzidetta domanda appare
ravvisabile nella richiesta di accertare che nessuna pretesa di
natura reale sulle aree edificate potrebbe più essere avanzata nè
da parte dei proprietari (o ex proprietari) Jacometti, nè da parte
degli istituti bancari a favore dei quali erano state iscritte
ipoteche o eseguiti pignoramenti sulle aree medesime;
che la domanda cosi formulata è configurabile in termini di
actio negatoria, esercitata da chi assume di essere titolare di un
ormai definitivamente acquisito diritto di superficie sulle aree in
discorso, ed appare quindi volta a tutelare appunto tale diritto;
che, pertanto - sia pur nei limiti di sommaria valutazione
consentiti nella presente ordinanza, ed al solo scopo di vagliare la
rilevanza della questione di legittimità costituzionale di cui poi
si dirà - non sembra affatto possibile escludere la legittimazione
attiva delle cooperative appellanti a proporre detta domanda, volta
che, com'è noto, il requisito della legittimazione è da verificare
unicamente alla luce della prospettazione fatta da chi agisce per la
tutela di una determinata situazione giuridica di cui assume essere
titolare, indipendentemente dalla fondatezza nel merito delle
argomentazioni in base alle quali l'invocata tutela potrà essere in
concreto concessa o dovrà essere invece negata;
che all'esame nel merito della domanda in questione non sembra
osti neppure l'eccezione di giudicato, sollevata dalla difesa degli
appellati con riferimento alla pronuncia di definitivo annullamento
degli atti amministrativi di occupazione d'urgenza emessa dal
Consiglio di Stato: giacchè l'oggetto di quel giudizio è rimasto
rigorosamente circoscritto al tema dell'invalidità degli accennati
atti amministrativi e non ha in alcun modo investito il problema di
cui qui si discute, cioè la questione dei riflessi prodotti dalla
costruzione delle opere di edilizia residenziale sulla proprietà del
suolo e della soprastante superficie;
che assumono perciò rilevanza le questioni attinenti al merito
della presente controversia, ed in specie quella concernente
l'acquisto, da parte delle cooperative appellanti, per effetto delle
modificazioni apportate ai fondi occupati con le costruzioni ivi
edificate, di un valido diritto di superficie, inteso sia come
proprietà separata avente ad oggetto ciò che sorge al di sopra del
suolo sia come ius in re aliena rispetto al suolo medesimo;
che, a sostegno della propria tesi, la difesa delle appellanti
ha invocato il prevalente indirizzo giurisprudenziale in forza del
quale il fondo occupato dalla pubblica amministrazione per la
realizzazione di un'opera pubblica in virtù di un provvedimento di
cui venga successivamente meno la validità, qualora l'opera sia
stata eseguita ed abbia implicato una definitiva e radicale
trasformazione della struttura e della destinazione del fondo,
comporterebbe pur sempre l'acquisizione della proprietà del terreno
in favore dell'occupante, a titolo originario, fatto salvo il diritto
del privato al risarcimento dei danni (cfr., tra le altre, Cass. 10
giugno 1988, n. 3940, Cass. 20 dicembre 1988, n. 6954, Cass. 27
luglio 1989, n. 3513, e Cass. 3 ottobre 1989, n. 3963);
che la difesa degli appellati, per contro, oltre a mettere in
dubbio, in linea generale, la fondatezza di detto indirizzo, ne ha
contestato l'applicabilità al caso in esame: la separazione tra il
regime giuridico del suolo e quello della costruzione che lo
sovrasta, caratteristica del diritto di superficie invocato dalle
cooperative appellanti, non consentirebbe in questo caso di ravvisare
quell'unitarietà funzionale e giuridica tra il terreno
illegittimamente occupato e l'opera pubblica su di esso realizzata, e
quindi priverebbe la fattispecie di uno degli elementi cardine su cui
si fonda il principio della così detta "occupazione acquisitiva";
inoltre, tale principio necessariamente postulerebbe l'appartenenza
ad un ente pubblico dell'opera realizzata sull'altrui fondo giacchè
proprio da ciò discende l'asserita impossibilità di applicare la
disciplina dell'accessione ordinaria, in favore del proprietario del
suolo, a norma dell'art. 936 del c.c. - laddove, invece, nel caso in
esame gli edifici costruiti sui terreni degli Jacometti
apparterrebbero a soggetti di diritto privato, quali pur sempre sono
le cooperative appellanti, e difetterebbero quindi di quei peculiari
connotati giuridici solo in forza dei quali sarebbe ipotizzabile la
così detta "accessione invertita", ossia l'attrazione del suolo nel
regime giuridico degli edifici e non viceversa;
che un più compiuto esame della fondatezza di siffatte
argomentazioni - ictu oculi non del tutto prive di logica - parrebbe
peraltro precluso dall'entrata in vigore della recente legge 27
ottobre 1988, n. 458, il cui art. 3, primo comma, testualmente
stabilisce: "Il proprietario del terreno utilizzato per finalità di
edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata, ha diritto
al risarcimento del danno causato da provvedimento espropriativo
dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato, con
esclusione della retrocessione del bene";
che tale norma - ed in particolare la disposizione che
drasticamente esclude la "retrocessione del bene" in favore del
proprietario illegittimamente espropriato - sembrerebbe senz'altro
applicabile al caso di specie, perchè la ragione ispiratrice della
disposizione stessa, confermata anche dall'esame dei lavori
preparatori della legge, persuade del fatto che l'inibita
"retrocessione" è qui appunto da intendersi come esclusione di ogni
possibilità, per il proprietario espropriato, di vedersi ancora
riconoscere la titolarità del diritto reale sul terreno ormai
utilizzato per la realizzazione dell'opera di edilizia pubblica
residenziale, titolarità che resta quindi definitivamente acquisita
al beneficiario del provvedimento espropriativo illegittimo;
che la medesima norma, nel riferirsi indistintamente ad ogni
terreno "utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica,
agevolata e convenzionata", mostra palesemente di voler ricomprendere
nel proprio ambito anche situazioni, come quella in esame, nelle
quali la costruzione dell'opera di edilizia residenziale pubblica sia
stata demandata a privati, con concessione agli stessi del diritto di
superficie a norma del citato art. 35 della legge n. 865/1971;
che l'applicabilità della norma in questione alla presente
fattispecie non potrebbe essere esclusa neppure sul presupposto di
un'asserita irretroattività della norma medesima e della sua
conseguenziale inattitudine ad incidere su diritti già ormai
quesiti;
che, infatti, il tenore letterale della disposizione di cui
trattasi induce a reputare che il legislatore abbia con essa voluto
disciplinare tutte le situazioni già in essere, caratterizzate
dall'utilizzazione, per le accennate finalità, di un terreno privato
acquisito dalla pubblica amministrazione in base ad un atto
"dichiarato illegittimo con sentenza passata in giudicato" (opinione
che appare implicitamente condivisa anche dalla suprema Corte nella
motivazione della citata sentenza n. 3963/1989);
che decisiva conferma di quanto appena osservato può trarsi
dall'esame dei lavori preparatori della legge, ed in specie dalle
parole pronunciate, durante la discussione svoltasi il 20 luglio 1988
in seno alla sesta commissione della Camera, da parte del deputato
Ferrari (proponente dell'emendamento poi tradottosi, con marginali
variazioni di forma, nel testo della norma sopra riportata), ove è
ben puntualizzato come la norma stessa intenda risolvere situazioni
di pregressa incertezza, provocate in argomento da difformi pronuncie
giudiziarie, e come appunto si sia voluto così "riaffermare il
principio che la proprietà dell'immobile è del soggetto
assegnatario della concessione per la costruzione dell'edificio di
tipo residenziale e pubblico, ovvero dell'edificio in regime di
concessione": onde appare evidente che il legislatore si è in tal
modo riproposto di dettato una disposizione volta ad interpretare
autenticamente l'insieme delle norme e dei principi vigenti in
materia, con la valenza retroattiva che è propria appunto delle
norme a carattere interpretativo;
che, tuttavia, prima di procedere senz'altro ad applicare una
norma siffatta, il collegio non può non interrogarsi in ordine alla
conformità di essa ai dettami della costituzione;
che, in particolare, seri dubbi di legittimità costituzionale
sono ingenerati dal meccanismo stesso cui la citata norma dà luogo:
ossia dal fatto che, in base ad essa, il risultato ablatorio tipico
del provvedimento espropriativo si produce in conseguenza della mera
apprensione ed utilizzazione del fondo privato per finalità di
edilizia residenziale pubblica, pur quando difettino le condizioni di
legittimità all'uopo richieste dalla legge talchè il provvedimento
espropriativo è stato appunto dichiarato illegittimo;
che una simile previsione sembra, in definitiva, svincolare del
tutto l'espropriazione dal rispetto di condizioni di legalità
predeterminate, perchè consente che il risultato espropriativo sia
realizzato non certo in base ad un atto giuridicamente illegittimo (e
quindi, per ciò stesso, inidoneo a produrre quegli effetti), bensì
unicamente in forza di una deliberazione affatto discrezionale della
pubblica amministrazione, che decida di dar corso alla concreta
utilizzazione edilizia del terreno, illegittimamente occupato,
nonostante la giustificata e tempestiva reazione del proprietario a
tutela del suo diritto;
che, in altri termini, la disposizione in esame viene ad
equiparare gli effetti di un provvedimento espropriativo legittimo,
ossia adottato nei casi e nelle condizioni previste dalla legge, a
quelli di un comportamento ablatorio assunto invece dalla pubblica
amministrazione anche al di fuori di quei casi e di quelle condizioni
(nè fa differenza, a questo fine, che al privato venga attribuito il
diritto al risarcimento del danno invece che all'indennizzo, posto
che, in entrambi i casi, egli è tenuto comunque a subire il coatto
trasferimento ad altri della sua proprieta');
che si prospetta pertanto come non manifestamente infondato il
dubbio che la norma in questione violi i principi fissati dagli artt.
42 e 44 della Costituzione, ed in particolare si ponga in contrasto
con la riserva di legge espressamente stabilita, in materia di
espropriazione, dal secondo e dal terzo comma del citato art. 42,
finendo appunto per consentire l'espropriazione anche al di fuori dei
casi preveduti dalla legge;
che, infatti, la suaccennata riserva di legge in materia di
espropriazione, ancorche di carattere relativo, implica che siano
dalla legge stessa fissati gli elementi ed i criteri idonei a
delimitare l'ambito dei poteri attribuiti alla pubblica
amministrazione nel disporre della proprietà privata (cfr., in tal
senso, le sentenze della Corte costituzionale n. 94 dell'11 maggio
1971, n. 38 del 14 maggio 1966, n. 40 del 23 maggio 1964 e n. 13 del
2 marzo 1963): di talchè non è possibile, come anche la dottrina ha
rilevato, che alla pubblica amministrazione sia lasciata la libertà
di espropriare ad libitum qualunque bene, sia pure in nome del
pubblico interesse, ma occorre invece che sia la legge ad indicare
l'autorità investita del relativo potere, i beni che possono essere
espropriati e le regole procedurali cui bisogna attenersi per
espropriarli;
che, come già accennato, appare dubbio che il meccanismo
espropriativo ipotizzato dal primo comma del citato art. 3 della
legge n. 458/1988 sia conforme ai summenzionati precetti
costituzionali, onde si profila la necessità di rimettere l'esame
della prospettata questione alla competente corte costituzionale,
sospendendo frattanto il presente giudizio.

P. Q. M.
Reputa rilevante ai fini della propria decisione, e non
manifestamente infondata, la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 3, primo comma, della legge 27 ottobre 1988, n. 458, con
riferimento all'art. 42, secondo e terzo comma, della Costituzione;
Dispone, conseguentemente, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina la sospensione del giudizio in corso sino a quando la Corte
costituzionale si sarà pronunciata sulla suindicata questione;
Dà mandato al cancelliere perchè provveda alla notificazione
della presente ordinanza alle parti, nonchè al Presidente del
Consiglio dei Ministri, e perchè ne dia comunicazione ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento, a norma dell'art. 23 della legge 11
marzo 1957, n. 87.
Milano, addì 30 gennaio 1990
Il presidente: PAJARDI

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