1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 8-5-1991
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 193 SENTENZA 12 aprile - 2 maggio 1991
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Pubblici dipendenti - Inclusione dell'indennita' integrativa speciale nella base di calcolo della contribuzione per l'assistenza sanitaria - Efficacia retroattiva - Maggiori oneri per gli enti pubblici locali - Giustificazione dell'intervento legislativo in via di interpretazione autentica - Non fondatezza. (D.-L. 12 settembre 1983, n. 463, art. 24, convertito, nella legge 11 novembre 1983, n. 638). (Cost., artt. 3, 5, 53, 81, quarto comma, 97, 119 e 128). (091C0567) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 8-5-1991)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Ettore GALLO;
Giudici: dott. Aldo CORASANITI; prof. Giuseppe BORZELLINO, dott.
Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI,
prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof.
Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof.
Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 24 del d.-l. 12
settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti in materia previdenziale e
sanitaria e per il contenimento della spesa pubblica, disposizioni
per vari settori della pubblica amministrazione e proroga di taluni
termini), convertito con modificazioni nella legge 11 novembre 1983,
n. 638 promosso con ordinanza emessa il 26 gennaio 1990 dalla Corte
di cassazione sul ricorso proposto dall'Amministrazione provinciale
di Milano contro l'I.N.P.S. iscritta al n. 4 del registro ordinanze
1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 5,
prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione dell'Amministrazione provinciale di
Milano, dell'I.N.P.S., nonchè l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 1991 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Valerio Onida per l'Amministrazione provinciale
di Milano, Carlo De Angelis e l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi
per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel giudizio sul ricorso promosso dall'Amministrazione
provinciale di Milano contro la sentenza del Tribunale di Milano 18
giugno 1988 che, in riforma della sentenza di primo grado, ha
dichiarato l'obbligo della ricorrente di pagare all'I.N.P.S. i
contributi di malattia e Gescal sull'indennità integrativa speciale
corrisposta ai propri dipendenti dal 1 marzo 1978 all'11 settembre
1983, la Corte di cassazione, con ordinanza del 26 gennaio 1990,
pervenuta alla Corte costituzionale l'8 gennaio 1991, ha sollevato
questione di legittimità costituzionale dell'art. 24 del d.l. 12
settembre 1983, n. 463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n.
638, "interpretato come norma dotata di efficacia retroattiva, per
contrasto con gli artt. 81, quarto comma, 5, 97, 119 e 128, nonchè 3
e 53 della Costituzione".
La norma impugnata dispone che l'inclusione dell'indennità
integrativa speciale nella retribuzione imponibile ai fini della
contribuzione per l'assistenza sanitaria, prevista dall'art. 4 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1053, con riferimento agli enti di
previdenza e assistenza per i dipendenti statali e per i dipendenti
da enti di diritto pubblico, è da intendersi riferita a tutti i
dipendenti pubblici cui venga corrisposta la medesima indennità, e
quindi anche ai dipendenti degli enti pubblici territoriali.
Ad avviso del giudice remittente, tale disposizione è munita di
efficacia retroattiva non in ragione di una pretesa natura
interpretativa, "ma piuttosto perchè la sua formulazione in termini
di norma interpretativa rileva quale espressione di una scelta, da
parte del legislatore, di una determinata tecnica, tra quelle a sua
disposizione, per attribuire efficacia retroattiva alla legge che
emana".
Così interpretata, la norma denunciata è ritenuta contrastante
anzitutto con l'art. 81, quarto comma, Cost. perchè l'obbligazione
contributiva di cui è causa, riferita a esercizi finanziari
anteriori al 1983, si traduce nell'imposizione di maggiori spese agli
enti interessati, e in particolare alle province, senza provvista dei
mezzi finanziari per farvi fronte. D'altra parte, la collocazione
dell'onere relativo nell'esercizio in corso al momento del pagamento
dei contributi arretrati comporterebbe una intollerabile compressione
dell'autonomia finanziaria dell'ente, il quale dovrebbe destinare a
tale scopo i trasferimenti di fondi previsti dalle disposizioni leg-
islative che assicurano il pareggio degli enti locali, onde sarebbero
violati anche gli artt. 5, 119 e 128 Cost. e in pari tempo il
principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97.
Si lamenta infine la violazione degli artt. 3 e 53 Cost. perchè
l'imposizione dell'obbligo contributivo in esame si risolve in un
prelievo di ricchezza senza verificare, per la parte afferente agli
esercizi finanziari anteriori all'entrata in vigore del decreto n.
463 del 1983, se sia ancora sussistente la capacità contributiva del
soggetto onerato, del che si può dubitare atteso che i detti
esercizi si sono chiusi in pareggio.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti
l'Amministrazione provinciale di Milano e l'I.N.P.S. concludendo
l'una per una dichiarazione di fondatezza, l'altro di infondatezza
della questione.
L'Amministrazione provinciale sviluppa le argomentazioni della
Corte remittente insistendo soprattutto sulla tesi dell'assoluta
novità dell'obbligo contributivo previsto dal decreto del 1983 a
carico degli enti pubblici con efficacia retroattiva al 1972, salva
la prescrizione quinquennale. Tale obbligo non avrebbe potuto
desumersi nemmeno dalla legge 3 giugno 1975, n. 160, come ha
riconosciuto, proprio nei confronti dell'Amministrazione ricorrente,
il Tribunale di Milano con sentenza 2 giugno-20 luglio 1977, passata
in giudicato, sul riflesso che questa legge ha assoggettato a
contribuzione previdenziale e assistenziale solo l'indennità
integrativa speciale corrisposta al personale dello Stato.
In una memoria di replica, depositata nell'imminenza dell'udienza
di discussione, la ricorrente sottolinea come le leggi del 1965, del
1972 e del 1980, che hanno assoggettato a contribuzione l'indennità
integrativa speciale corrisposta ai dipendenti degli enti locali, si
siano sempre riferite esclusivamente alla contribuzione previdenziale
e non a quella assistenziale.
L'I.N.P.S. richiama la giurisprudenza di questa Corte secondo cui,
fuori dalla materia penale, il principio di irretroattività della
legge non assurge a precetto costituzionale, nonchè le pronunce che
hanno escluso la specifica connotazione tributaria dell'attuale
disciplina dei contributi per il servizio sanitario. In materia
previdenziale e assistenziale il legislatore è intervenuto più
volte con norme dotate di efficacia retroattiva.
3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata infondata.
Alla stregua del parere del Consiglio di Stato n. 910/3 del 16
febbraio 1976 l'Avvocatura sostiene che l'indennità integrativa
speciale corrisposta ai dipendenti pubblici non statali deve
intendersi assoggettata alla contribuzione per l'assistenza sanitaria
quanto meno dal 1 gennaio 1974 in base all'art. 22 della legge 3
giugno 1975, n. 160. Poichè questa interpretazione dei giudici
amministrativi non ha trovato concorde la giurisprudenza ordinaria,
il legislatore ha ritenuto opportuno eliminare l'incertezza con la
disposizione impugnata, la quale pertanto è una norma di
interpretazione autentica in senso proprio.
Considerato in diritto
1. - La Corte di cassazione dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 24 del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463,
convertito in legge 11 novembre 1983, n. 638, nella parte in cui
dispone, con efficacia retroattiva, che l'inclusione dell'indennità
integrativa speciale nella base di calcolo della contribuzione per
l'assistenza sanitaria, prevista dall'art. 4, terzo comma, della
legge 6 dicembre 1971, n. 1053, è da intendersi riferita a tutti i
pubblici dipendenti ai quali sia corrisposta la detta indennità.
Secondo il giudice remittente la norma impugnata non ha natura di
interpretazione autentica, bensì introduce un nuovo onere
contributivo a carico degli enti pubblici locali, in particolare
delle province. In quanto munita di efficacia retroattiva, essa
violerebbe l'art. 81, quarto comma, Cost. perchè non indica i mezzi
con cui l'ente pubblico possa far fronte alla maggiore spesa
afferente a esercizi finanziari passati, già chiusi in pareggio; gli
artt. 5, 119 e 128 Cost. perchè comprime l'autonomia dell'ente
costringendolo a collocare le somme occorrenti per i contributi
arretrati nell'esercizio finanziario in corso al momento del
pagamento, distraendole da altre destinazioni, con conseguente
violazione anche del principio di buona amministrazione di cui
all'art. 97 Cost.; infine gli artt. 3 e 53 Cost. perchè l'onere in
questione, per la parte relativa agli esercizi finanziari del periodo
1978-1983, si tradurrebbe in un prelievo di ricchezza senza
verificare la sussistenza della capacità contributiva del soggetto
onerato.
2. - La questione non è fondata.
Conviene preliminarmente ricapitolare la complessa sequenza delle
leggi intervenute sul punto in controversia.
L'art. 1 della legge 27 maggio 1959, n. 324, modificato dalla
legge 3 marzo 1960, n. 185, attribuì ai dipendenti dello Stato una
indennità integrativa speciale avente la funzione di adeguare
automaticamente alle variazioni del costo della vita la fascia dello
stipendio corrispondente al minimo vitale, determinato in L. 40.000.
In considerazione di questa funzione l'indennità era esentata da
qualsiasi ritenuta, comprese quelle erariali. L'art. 16 della legge
n. 324 del 1959, modificato e integrato dall'art. 7 della legge n.
185 del 1960, autorizzò gli enti locali e gli enti e istituti di
diritto pubblico, subordinatamente alle disponibilità dei rispettivi
bilanci, a "estendere" al proprio personale tale "miglioramento".
Per i dipendenti degli enti locali l'indennità integrativa
speciale si trasformò parzialmente in un elemento integrante della
retribuzione già nel 1965 e totalmente nel 1972: la legge 26 luglio
1965, n. 965, incluse l'indennità, fino a un massimo di L. 50.000
(limite soppresso dall'art. 19 del d.-l. 30 giugno 1972, n. 267,
convertito con modificazioni dalla legge n. 485 del 1972) tra gli
emolumenti costitutivi della retribuzione annua contributiva degli
iscritti alla Cassa per le pensioni ai dipendenti degli enti locali
(C.P.D.E.L.), e correlativamente tra gli emolumenti costitutivi della
base di calcolo della pensione (artt. 2 e 3, primo comma, lett. a).
Sopravvenuta la legge 30 aprile 1969, n. 153, il cui art. 12 non
menziona l'indennità integrativa speciale nell'elenco tassativo
delle somme escluse dalla retribuzione imponibile per il computo dei
contributi di previdenza e di assistenza, il Consiglio di Stato, con
parere del 20 gennaio 1970, n. 1582/67/69, argomentò dalla
disposizione citata "un principio di ordine generale, secondo cui
l'indennità integrativa speciale doveva ritenersi avere non più la
esclusiva finalità di adeguare la retribuzione base alle variazioni
del costo della vita, bensì anche quella di operare un correlativo
adeguamento delle prestazioni previdenziali e assistenziali, con
conseguente suo pieno assoggettamento ai contributi relativi alle
prestazioni stesse, alla pari di qualsiasi altro elemento della
normale retribuzione".
Questa interpretazione fu però disattesa implicitamente dalla
legge 6 dicembre 1971, n. 1053, ed esplicitamente dalla legge 3
giugno 1975, n. 160. La prima (art. 4) ha incluso nella base di
computo del contributo dovuto per l'assistenza sanitaria all'Ente
nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti statali
(E.N.P.A.S.) anche l'indennità integrativa speciale a decorrere dal
1 gennaio 1973, lasciando così intendere che precedentemente
l'aliquota contributiva non doveva essere applicata su tale
indennità. La seconda (art. 22) ha disposto in generale, sempre per
il personale dello Stato (e salva, s'intende, la determinazione già
assunta con la legge del 1971 in ordine al contributo per
l'assistenza sanitaria), che l'indennità integrativa speciale è da
considerare tra gli elementi della retribuzione previsti dall'art. 12
della legge n. 153 del 1969 per il calcolo dei contributi di
previdenza e di assistenza sociale, a decorrere dal 1 gennaio 1974.
In forza di quest'ultima legge, sebbene formalmente dettata per i
soli dipendenti statali, il Consiglio di Stato, con un nuovo parere
del 16 febbraio 1976, n. 910/3, ha ritenuto soggetta a contribuzione
previdenziale e assistenziale anche l'indennità integrativa speciale
corrisposta ai dipendenti degli enti locali, sul riflesso che questi
enti "corrispondono l'indennità in parola sulla base di apposite
deliberazioni con le quali la normativa statale del settore è stata
recepita nei rispettivi ordinamenti". Tale valutazione fu
parzialmente confermata dall'art. 3 della legge 7 luglio 1980, n.
299, con riguardo ai contributi dovuti all'I.N.A.D.E.L. - Gestione
previdenziale (mentre la legge precedente n. 965 del 1965 includeva
l'indennità integrativa speciale solo nella base di calcolo dei
contributi dovuti alla C.P.D.E.L.).
Finalmente è intervenuto il d.-l. n. 463 del 1983, il cui art.
24, oggetto del presente giudizio incidentale di legittimità
costituzionale, ha precisato che per tutti i dipendenti pubblici
l'indennità integrativa speciale deve intendersi assoggettata a
contribuzione per l'assistenza sanitaria già in virtù dell'art. 4
della legge n. 1053 del 1971, con decorrenza del 1 gennaio 1973.
3. - Non si può dire, pertanto, come sembra sostenere
l'Amministrazioneprovinciale ricorrente, che nella legislazione
vigente fino al 1983 fosse esclusa pacificamente l'esistenza
dell'obbligo contributivo previsto dalla norma denunciata a carico
degli enti locali. L'obbligo fu ritenuto sussistente dal Consiglio di
Stato, nel parere sopra richiamato, almeno a decorrere dal 1 gennaio
1974, e nel medesimo senso si è pronunciata, in sede
giurisdizionale, la quarta Sezione con la sentenza 4 febbraio 1986,
n. 84, alla quale si è conformata la decisione 10 novembre 1986, n.
420, del T.A.R. della Campania passata in giudicato. Alla
giurisprudenza del Consiglio di Stato si sono adeguate altre
amministrazioni provinciali, tra cui la Provincia autonoma di Trento,
come si apprende dalla prima delle decisioni ora ricordate, che ha
respinto un ricorso contro la delibera della giunta provinciale di
procedere al recupero delle quote dei contributi arretrati a carico
dei dipendenti. Del resto, a suffragare questa interpretazione
concorre anche il rilievo dell'irrazionalità pratica dell'argomento
contrario, non essendo dato di scorgere una ragione plausibile per
cui l'indennità integrativa speciale erogata ai dipendenti degli
enti locali, a differenza di quella corrisposta ai dipendenti dello
Stato (e della analoga indennità di contingenza percepita dai
lavoratori privati), meriterebbe di essere esentata dal contributo
per il servizio sanitario.
Alla lettera dell'art. 22 della legge n. 160 del 1975 si è,
invece, strettamente attenuto il Tribunale di Milano nella sentenza 2
giugno-20 luglio 1977, con cui, accogliendo la domanda della
Provincia di Milano, ha dichiarato non essere dovuti i contributi
assistenziali sull'indennità integrativa speciale corrisposta ai
dipendenti per gli anni 1972-1976. Ma, fuori dai limiti di efficacia
del giudicato, tale accertamento giurisdizionale non poteva
costituire un criterio sicuro di affidamento nella legittimità del
rifiuto di pagamento dei contributi per gli anni successivi, tanto
più che il motivo addotto dal Tribunale per disattendere
l'interpretazione del Consiglio di Stato - divieto di estensione per
analogia delle norme impositive di obblighi contributivi, in quanto
norme di natura penale - è ictu oculi non pertinente. L'assunto
espresso nel più volte ricordato parere non è fondato
sull'analogia, ma sul rinvio recettizio alla normativa statale che,
secondo il Consiglio di Stato, è contenuto nelle deliberazioni con
cui gli enti locali, ai sensi dell'art. 16 della legge n. 324 del
1959, hanno esteso l'indennità integrativa speciale ai propri
dipendenti.
Occorrono, peraltro, due precisazioni. In primo luogo non si
tratta propriamente di recezione della normativa statale
nell'ordinamento dell'ente per volontà del medesimo, bensì di
rinvio formale collegato alla deliberazione dell'ente, come effetto
legale, dal citato art. 16. La facoltà di "estendere" ai propri
dipendenti il "miglioramento" costituito dall'indennità in parola è
stata accordata agli enti pubblici col limite della conformità alla
disciplina statale. Ne dà conferma l'art. 2 della legge n. 965 del
1965, il quale, con formula chiaramente improntata al concetto di
rinvio formale, precisa che la concessione dell'indennità al
personale degli enti locali comporta "l'estensione delle norme
contenute nell'art. 1 della legge 27 maggio 1959, n. 324, e succes-
sive modificazioni". In secondo luogo, stabilito che l'indennità
integrativa speciale corrisposta ai dipendenti degli enti locali è
disciplinata per relationem alla normativa statale, consegue che
l'assoggettamento a contribuzione per l'assistenza sanitaria deriva
non dall'art. 22 della legge n. 160 del 1975, ma già dall'art. 4,
terzo comma, della legge n. 1053 del 1971. È questa, infatti, la
norma che, in deroga all'art. 1, terzo comma, lett. c) della legge
istitutiva del 1959, ha incluso l'indennità integrativa speciale
nella base di calcolo del contributo dovuto per l'assistenza
sanitaria.
4. - Il secondo rilievo dimostra la correttezza dell'art. 24 del
d.-l. n. 463 del 1983, il quale è intervenuto con una norma di
interpretazione autentica riferita al terzo comma dell'art. 4 della
legge 6 dicembre 1971, n. 1053, chiarendolo nel senso più volte
rammentato. L'intervento legislativo è giustificato dalla precedente
situazione di incertezza interpretativa e la sua natura di legge di
interpretazione si argomenta, più che dalla frase del primo comma
"è da intendersi", dal secondo comma, che riduce eccezionalmente a
cinque anni il termine di prescrizione dei contributi dovuti per gli
esercizi finanziari anteriori al 12 settembre 1983 "ai soli fini
della eventuale regolarizzazione delle posizioni contributive
pregresse". Se la norma del primo comma non avesse natura
interpretativa di una disposizione preesistente, tale che gli
interessati avrebbero dovuto osservarla già da prima, ma innovasse
introducendo, con efficacia retroattiva, un nuovo contributo
assistenziale a carico degli enti pubblici e dei loro dipendenti, non
si potrebbe evidentemente parlare di posizioni contributive pregresse
da regolarizzare nei limiti della prescrizione quinquennale. Rispetto
a un'obbligazione contributiva nuova, pur se rapportata anche a
mensilità o annualità retributive pregresse, non possono
configurarsi fatti di inadempimento anteriori al momento della sua
costituzione.
5. - Posto che l'obbligo contributivo in questione ripete la sua
fonte dall'art. 4 della legge n. 1053 del 1971, il cui significato
normativo è acclarato dalla norma denunciata in via di
interpretazione autentica, cadono tutte le censure di
costituzionalità prospettate dal giudice remittente.
Non è violato l'art. 81, quarto comma, Cost. perchè l'art. 24
del d.-l. n. 463 del 1983 non importa nuove o maggiori spese, ma
piuttosto mette fine a uno stato di incertezza soggettiva circa
l'esistenza dell'obbligo di contribuzione di cui è causa. Non sono
violati l'autonomia dell'ente, garantita dagli artt. 5, 119 e 128
Cost., nè il principio di buon andamento dell'amministrazione
tutelato dall'art. 97, perchè la necessità di iscrivere la spesa
occorrente per il pagamento dei contributi arretrati nell'esercizio
finanziario in corso, destinando a tal fine i trasferimenti di fondi
previsti dalle leggi che assicurano il pareggio dei bilanci degli
enti locali, deriva da una decisione dell'ente assunta in base a una
sua interpretazione dell'art. 4 della legge n. 1053 del 1971 poi
rivelatasi non corretta; nè importa, per le ragioni già dette, che
tale interpretazione fosse avallata da una sentenza di primo grado
passata in giudicato.
In nessun caso, infine, potrebbero dirsi violati gli artt. 3 e 53
Cost., sia perchè i contributi previdenziali e assistenziali sono
estranei alla materia tributaria (cfr. sent. n. 167 del 1986 e ord.
n. 752 del 1988), sia perchè la capacità contributiva dell'ente è
assicurata dalle leggi già ricordate che prevedono trasferimenti di
fondi in favore degli enti locali ai fini del pareggio dei loro
bilanci.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 24 del d.-l. 12 settembre 1983, n. 463 (Misure urgenti in
materia previdenziale e sanitaria e per il contenimento della spesa
pubblica, disposizioni per vari settori della pubblica
amministrazione e proroga di taluni termini), convertito nella legge
11 novembre 1983, n. 638, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 5,
53, 81, quarto comma, 97, 119 e 128 della Costituzione, dalla Corte
di cassazione con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 aprile 1991.
Il Presidente: GALLO
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 maggio 1991.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
91C0567