1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 48 del 4-12-2002
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 501 ORDINANZA 28 novembre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanzioni amministrative - Sanzioni pecuniarie (nella specie, per omessa registrazione di rifiuti pericolosi) - Applicazione della legge in vigore al momento del fatto - Mancata previsione della applicabilita' della legge posteriore piu' favorevole all'autore della violazione - Prospettata, irragionevole, disparita' di trattamento, rispetto ad altri sistemi sanzionatori (in particolare, tributario e valutario oltreche' penale) - Questione gia' oggetto di esame - Mancanza di argomenti nuovi - Manifesta infondatezza. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 1; d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389, art. 7, comma 13. - Costituzione, artt. 3, 24, 25, secondo comma, e 111, secondo comma. (002C1125) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.48 del 4-12-2002)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Cesare RUPERTO;
Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA,
Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto
CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,
Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA; Paolo
MADDALENA;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), e
dell'art. 7, comma 13, del decreto legislativo 8 novembre 1997,
n. 389 (Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22, in materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di
imballaggi e di rifiuti di imballaggio), promossi con ordinanze
emesse il 21 gennaio 2002 dal Tribunale di Milano e il 31 dicembre
2001 (n. 2 ordinanze) dal giudice di pace di Trino, iscritte ai
numeri 144, 226 e 227 del registro ordinanze 2002 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 14 e 20, 1a serie
speciale, dell'anno 2002.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 6 novembre 2002 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky.
Ritenuto che, con ordinanza del 21 gennaio 2002 (r.o.
n. 144/2002), il Tribunale di Milano, nel corso di un giudizio di
opposizione a ordinanza-ingiunzione, ha sollevato, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, questione di costituzionalità (a)
dell'art. 1, secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), "ovvero" (b) dell'art. 7, comma 13,
del decreto legislativo 8 novembre 1997, n. 389 (Modifiche ed
integrazioni al decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, in
materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di imballaggi e di rifiuti
di imballaggio), "entrambi nella parte in cui non prevedono che, se
la legge in vigore al momento in cui fu commessa la violazione e
quella posteriore stabiliscono sanzioni amministrative [pecuniarie]
diverse, si applichi la legge più favorevole al responsabile, salva
la definitività del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto
pagamento";
che, previa esposizione della fattispecie oggetto del
giudizio a quo concernente l'opposizione proposta dal legale
rappresentante di una tintoria avverso una ordinanza-ingiunzione di
pagamento di una somma di oltre trenta milioni di lire, ai sensi
degli articoli 12, comma 1, e 52, comma 2, del decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), per avere omesso la
registrazione di un prodotto considerato rifiuto speciale pericoloso
dalla legislazione vigente, il rimettente sottolinea come,
successivamente al tempo della commessa violazione, la sanzione
amministrativa pecuniaria prevista per l'omessa registrazione di
rifiuti pericolosi (variabile da lire trenta milioni a lire
centoottanta milioni) sia stata ridotta, "nel caso di imprese che
occupano un numero di unità lavorative inferiore a 15 dipendenti"
(come è nella specie per l'opponente), a un importo più esiguo (da
lire quattro milioni a lire ventiquattro milioni), a opera
dell'art. 7, comma 13, del decreto legislativo n. 389 del 1997;
che però, in mancanza - nel citato decreto legislativo
n. 389 del 1997 - di una norma tale da consentire l'applicazione
della nuova disciplina ai fatti pregressi, è necessario fare ricorso
ai principi di irretroattività e di legalità ricollegabili
all'art. 1, secondo comma, della legge n. 689 del 1981;
che, ciò premesso, il giudice a quo - che richiama una
propria precedente ordinanza di rimessione di analoga questione di
costituzionalità in data 11 aprile 2001 [iscritta al r.o.
n. 473/2001] - osserva che la questione è rilevante in quanto
l'eventuale accoglimento della stessa consentirebbe l'irrogazione,
nel caso di specie, di una sanzione di importo sensibilmente minore
rispetto a quella prevista e applicata;
che, nel merito, il giudice rimettente muove da recenti
interventi del legislatore con i quali, in materia di successione di
leggi nel tempo, è stato esteso a talune tipologie di illecito
amministrativo il principio - proprio della materia penale (art. 2,
terzo comma, cod. pen.) - dell'applicazione della legge più
favorevole al responsabile della violazione, e ciò in particolare:
a) nel sistema delle sanzioni amministrative tributarie, a opera
dell'art. 3, comma 3, del decreto legislativo 18 dicembre 1997,
n. 472 (Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative
per le violazioni di norme tributarie, a norma dell'art. 3, comma
133, della legge 23 dicembre 1996, n. 662), il quale dispone che "Se
la legge in vigore al momento in cui è stata commessa la violazione
e le leggi posteriori stabiliscono sanzioni di entità diversa, si
applica la legge più favorevole, salvo che il provvedimento di
irrogazione sia divenuto definitivo"; (b) nel sistema delle sanzioni
amministrative valutarie, con norma di formulazione identica alla
precedente, a opera dell'art. 23-bis, comma 3, del d.P.R. 31 marzo
1988, n. 148 (Approvazione del testo unico delle norme in materia
valutaria), come modificato dalla legge 7 novembre 2000, n. 326
(Modifiche al testo unico approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 31 marzo 1988, n. 148, in materia di sanzioni per le
violazioni tributarie);
che tali scelte, secondo il giudice a quo sarebbero
espressive di una "evoluzione ordinamentale", che troverebbe conferma
sia nell'intervenuta abrogazione, a opera dell'art. 24 del decreto
legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 (Depenalizzazione dei reati
minori e riforma del sistema sanzionatorio, ai sensi dell'art. 1
della legge 25 giugno 1999, n. 205), dell'art. 20 della legge
7 gennaio 1929, n. 4 (Norme generali per la repressione delle
violazioni delle leggi finanziarie), che prevedeva l'"ultrattivita'"
delle norme penali finanziarie, sia in talune iniziative
parlamentari, non concluse a causa dello scioglimento delle Camere,
rivolte appunto all'introduzione, nel corpo del decreto legislativo
n. 22 del 1997, della previsione dell'applicazione della legge più
favorevole all'autore della violazione;
che, in tale quadro, al rimettente appare non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità delle norme impugnate,
per l'irragionevole disparità di trattamento sanzionatorio che esse
verrebbero a determinare (a) per fatti di identica natura commessi a
distanza di pochi mesi e poi contestualmente giudicati e (b) per i
fatti oggetto del giudizio a quo cui sarebbe applicabile il principio
dell'applicazione della legge in vigore al momento del fatto,
rispetto a "settori contigui dell'ordinamento sanzionatorio
amministrativo (tributario e valutario) oltrechè penale", per i
quali vige il contrapposto principio di retroattività della legge
posteriore più favorevole;
che nel giudizio così promosso è intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per l'infondatezza della
questione;
che con due ordinanze di contenuto analogo, emesse entrambe
in data 31 dicembre 2001 nel corso di due distinti giudizi di
opposizione a ordinanza-ingiunzione promossi dal medesimo soggetto
(r.o. n. 226 e n. 227 del 2002), il giudice di pace di Trino ha
sollevato, in riferimento agli articoli 3, primo comma, 24, 25,
secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione, questione di
costituzionalità dell'art. 1 della legge n. 689 del 1981, nella
"parte di esclusione dell'applicazione del favor rei alle sanzioni
amministrative";
che il rimettente osserva come i giudizi a quibus abbiano ad
oggetto opposizioni a ingiunzioni di pagamento di sanzioni
amministrative pecuniarie irrogate per violazione dell'art. 74 del
d.P.R. 12 febbraio 1965, n. 162 (Norme per la repressione delle frodi
nella preparazione e nel commercio dei mosti, vini ed aceti), e
rileva che la suddetta disposizione è stata abrogata dall'art. 3,
comma 1, del d.P.R. 9 novembre 1998, n. 433 (Regolamento recante
norme per la semplificazione dei procedimenti relativi alla
detenzione e alla commercializzazione di sostanze zuccherine, ai
sensi dell'art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59);
che, prosegue il rimettente, nonostante l'intervenuta
abrogazione dell'illecito amministrativo contestato all'opponente, le
sanzioni per esso previste devono continuare a trovare applicazione
in relazione ai fatti commessi durante la vigenza della norma, in
forza dei principi di legalità, di irretroattività e di divieto di
applicazione dell'analogia, risultanti dall'art. 1 della legge n. 689
del 1981, con conseguente inapplicabilità della disciplina
posteriore più favorevole, "sia che si tratti di illeciti
amministrativi derivanti da depenalizzazione, sia che essi debbano
considerarsi tali ab origine, senza che rilevi in contrario la
circostanza che la più favorevole disciplina posteriore alla data
della commissione del fatto sia entrata in vigore anteriormente
all'emanazione dell'ordinanza-ingiunzione per il pagamento della
sanzione pecuniaria e senza che possano trovare applicazione
analogica, attesa la differenza qualitativa delle situazioni
considerate, gli opposti principi di cui all'art. 2, commi secondo e
terzo, del codice penale";
che il rimettente ritiene che la mancata estensione del
principio dell'applicabilità della disciplina posteriore più
favorevole anche alla materia degli illeciti amministrativi si ponga
in contrasto con gli articoli 3, primo comma, e 25, secondo comma,
della Costituzione, "poichè tale istituto è invece applicabile in
materia penale (art. 2, commi 2 e 3 c.p.) ed ora anche in materia
tributaria (art. 3 del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472 e
art. 3 della legge 27 luglio 2000, n. 212 [Statuto contribuente])" e,
di conseguenza, "visti gli articoli 3, 24, 25 e 111, secondo comma,
della Costituzione", solleva, in entrambi i giudizi, la medesima
questione di legittimità costituzionale, nei termini sopra indicati;
che anche nei due giudizi così promossi è intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, che, con argomentazioni
coincidenti a quelle formulate nel giudizio di cui al r.o. n. 144 del
2002, ha concluso per l'infondatezza della questione.
Considerato che le tre ordinanze di rimessione sollevano
questioni in parte coincidenti e sorrette da analoghe argomentazioni,
e che pertanto è opportuno che i relativi giudizi siano riuniti per
essere definiti con unica pronuncia;
che, chiamata a pronunciarsi su precedente questione di
costituzionalità (r.o. n. 473/2001), analoga a quella (r.o.
n. 144/2002) ora in esame, anche se riferita al comma 12 dell'art. 7
del decreto legislativo n. 389 del 1997, e sollevata dal medesimo
organo giudiziario (Tribunale di Milano), questa Corte, con
l'ordinanza n. 140 del 2002, ne ha dichiarato la manifesta
infondatezza, escludendo il contrasto con l'invocato art. 3 della
Costituzione: (a) sia dell'impugnato art. 1 della legge n. 689 del
1981, che pone in generale il principio di stretta legalità nella
materia delle violazioni e delle sanzioni amministrative pecuniarie,
con assoggettamento della violazione alla disciplina in vigore al
tempo della sua commissione e con la conseguente inapplicabilità
della eventuale disciplina posteriore più favorevole, perchè, in
mancanza di un vincolo costituzionale per il legislatore, appartiene
alla discrezionalità di quest'ultimo la valutazione circa l'adozione
di criteri di maggiore o minor rigore, a seconda dell'oggetto, come
appunto si è verificato per le discipline in tema di illeciti
valutari e tributari assunte a termini di raffronto; (b) sia
dell'art. 7, comma 12, del decreto legislativo n. 389 del 1997, per
la già rilevata inesistenza, alla stregua dell'art. 3 della
Costituzione, di un obbligo di estensione delle scelte legislative
effettuate in determinate materie ad altre e diverse materie;
che nella richiamata decisione di questa Corte si è inoltre
osservato che neppure potrebbe dirsi, sotto altro aspetto, violato il
principio di uguaglianza per il fatto della sottoposizione di
medesime fattispecie di illecito amministrativo a una diversa
disciplina, in dipendenza del tempo in cui sono state commesse, ciò
che costituisce semplicemente la conseguenza, sul piano applicativo,
del principio di stretta legalità che sorregge la materia delle
sanzioni amministrative pecuniarie;
che le osservazioni che precedono sono ripetibili anche per
la questione sollevata dal Tribunale di Milano, in particolare in
relazione al comma 13 dell'art. 7 del decreto legislativo n. 389 del
1997, il quale, per quanto qui rileva, pone una disposizione più
favorevole per la violazione amministrativa dell'art. 52, comma 2,
del decreto legislativo n. 22 del 1997, al pari del comma 12 -
oggetto della citata pronuncia n. 140 del 2002 di questa Corte -
relativo alla violazione amministrativa di cui al comma 1 dello
stesso art. 52 del decreto legislativo n. 389;
che i medesimi rilievi valgono altresì per le questioni
sollevate, sul solo art. 1 della legge n. 689 del 1981, dal giudice
di pace di Trino (r.o. n. 226 e n. 227/2002), che invoca in modo
assertivo gli ulteriori parametri degli articoli 24, 25, secondo
comma, e 111, secondo comma, della Costituzione, facendo menzione di
alcuni di essi (articoli 24 e 111) nel solo dispositivo di entrambe
le ordinanze di rinvio, e comunque senza fornire una corrispondente
motivazione per ciascuno;
che, in mancanza di argomenti che possano indurre questa
Corte a discostarsi dalle conclusioni raggiunte nella citata
pronuncia, le questioni sollevate devono pertanto essere dichiarate
manifestamente infondate.
Visti gli articoli 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.

Per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 24 novembre 1981,
n. 689 (Modifiche al sistema penale), e dell'art. 7, comma 13, del
decreto legislativo 8 novembre 1997, n. 389 (Modifiche ed
integrazioni al decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, in
materia di rifiuti, di rifiuti pericolosi, di imballaggi e di rifiuti
di imballaggio), sollevate, in riferimento agli articoli 3, 24, 25,
secondo comma, e 111, secondo comma, della Costituzione, dal
Tribunale di Milano e dal giudice di pace di Trino con le ordinanze
indicate in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002.

Il Presidente: Ruperto

Il redattore: Zagrebelsky

Il cancelliere: Di Paola

Depositata in cancelleria il 28 novembre 2002.

Il direttore della cancelleria: Di Paola

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