1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 12-10-1994
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 615 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 marzo 1994
N. 615 Ordinanza emessa il 24 marzo 1994 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Vinciguerra Franco ed altri contro prefetto della provincia di Roma ed altri Regione Lazio - Procedimento referendario per l'istituzione di nuovi comuni (nella specie: comune di Boville) - Mancata diversificazione del procedimento a seconda che si tratti di distacco di una o piu' frazioni ovvero di proprio smembramento nel qual caso dovrebbe essere prevista l'obbligatoria consultazione non solo della popolazione che intende staccarsi, bensi' di tutta la popolazione dell'originario ente locale - Inosservanza dell'obbligo della previa consultazione di tutta la popolazione interessata. (Legge regione Lazio 8 aprile 1980, n. 19, art. 1, secondo comma, lett. a), modificato dalla legge regione Lazio 20 agosto 1987, n. 49, art. 1). (Cost., art. 133). (094C1119) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 12-10-1994)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn. 16006/1993 e
18724/1993, proposti entrambi da Vinciguerra Franco, Cametti Giorgio,
Bennato Alfredo e dal Comitato "Città di Marino", rappresentati e
difesi dall'avv. Alessandro Pace e presso lo stesso elettivamente
domiciliati, in Roma, piazza delle Muse, 8; contro il prefetto della
provincia di Roma; la regione Lazio, costituitisi in giudizio,
rappresentati e difesi dall'avvocatura generale dello Stato e presso
la stessa domiciliati ex lege, in Roma, via dei Portoghesi, 12; il
comune di Marino, non costituitosi in giudizio; il comune di Boville,
in persona del commissario prefettizio (limitatamente al ricorso n.
18724/1993), costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso
dall'avv. Giorgio Marino ed elettivamente domiciliato in Roma, viale
Regina Margherita, 157 (presso avv. Giuseppe Agosta); con
l'intervento ad opponendum di Manni Mauro (in proprio e quale
presidente del comitato promotore per il comune di Boville),
rappresentato e difeso dall'avv. Domenico Davoli e presso lo stesso
elettivamente domiciliato, in Roma, via di Santa Maria Maggiore, 112
(ricorso n. 18724/1/993); e di Corbelli Walter Maria, Forti Pietro,
Corbelli Alessandro e Aversa Maurizio, tutti rappresentati e difesi
dall'avv. Giorgio Marino ed elettivamente domiciliati in Roma, viale
Regina Margherita, 157 presso lo studio dell'avv. Giuseppe Agosta
(ricorso n. 18724/1993); per l'annullamento del decreto del Prefetto
della provincia di Roma 21 ottobre 1993, n. 40459, che sospende i
comizi elettorali per l'elezione diretta del sindaco, del consiglio
comunale e dei consigli circoscrizionali del comune di Marino
(ricorso n. 16006/1993); e per l'annullamento del decreto del
prefetto della provincia di Roma 16 novembre 1993, n. 12360, di
nomina del commissario prefettizio presso il comune di Boville.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
intimate;
Visti gli atti di intervento oppositivi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Udito, alla pubblica udienza del 24 marzo 1994, il cons. Eugenio
Mele;
Udito, altresì, l'avv. Alessandro Pace, per i ricorrenti,
l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per le amministrazioni intimate,
l'avv. Giorgio Marino e l'avv. Domenico Davoli, per gli interventi;
l'avv. G. Marino anche per il comune di Boville;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
F A T T O
Con il primo dei due ricorsi indicati in epigrafe (n. 16006/1993),
i ricorrenti impugnano il decreto di sospensione della indizione dei
comizi elettorali del comune di Marino, quale primo atto inteso a
dare esecuzione alla istituzione autonoma del comune di Boville, per
separazione da quello di Marino, prospettando i seguenti motivi di
diritto:
1) Violazione dell'art. 133, secondo comma, della Costituzione,
illegittimità costituzionale della legge regionale del Lazio del 21
ottobre 1993, n. 56 e dell'art. 1, secondo comma, lett. a), della
legge regionale del Lazio 8 aprile 1980, n. 19, e illegittimità
derivata del decreto prefettizio del 21 ottobre 1993; e ciò perchè
nella specie sono stati chiamati ad esprimersi sul referendum
soltanto i cittadini residenti nelle frazioni da distaccare e non
tutti i cittadini di Marino, la qual cosa è nella specie evidente,
in considerazione del fatto che il referendum interessava tutta la
popolazione;
2) Incostituzionalità della legge regionale del Lazio n. 56/1993,
per violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, per
inosservanza della normativa di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142
e illegittimità derivata dal provvedimento prefettizio, in quanto si
è proceduto in contrasto con i principi della legge-quadro in
materia di autonomie locali, ad ulteriori frammentazioni di enti
locali e si è vulnerato il quadro complessivo dell'area
metropolitana di Roma;
3) Incostituzionalità della suddetta legge regionale del Lazio
per violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 20, comma secondo, della legge n. 142/1990 e
all'art. 2, secondo comma, della legge regionale del Lazio n.
63/1974, oltre che illegittimità derivata del provvedimento
prefettizio; per non sussistere le condizioni minime per la "tenuta"
istituzionale del comune di Boville.
Con il secondo ricorso (n. 18724/1993), i medesimi ricorrenti
impugnano, poi, il decreto di nomina del commissario prefettizio per
la provvisoria amministrazione del comune di Boville, formulando gli
stessi motivi di censura già presentati in occasione del precedente
ricorso.
Si costituiscono in giudizio, per il tramite dell'avvocatura
generale dello Stato, sia il prefetto di Roma che la regione Lazio, i
quali chiedono la reiezione dei suddetti ricorsi, evidenziando come,
da un lato, i provvedimenti prefettizi fossero atti necessari e
dovuti, e, dall'altro, come il concetto di popolazione interessata
non possa che riguardare i soggetti che vivono nelle zone che
intendono distaccarsi.
Il comune di Boville, anch'esso ritualmente costituitosi in
giudizio, eccepisce l'improcedibilità, l'inammissibilità e comunque
l'infondatezza dei ricorsi, rilevando in particolar modo come l'atto
lesivo dell'interesse dei ricorrenti non possa essere altro che
quello della indizione del referendum, che viceversa non risulta
impugnato.
Gli interventori (entrambi ad opponendum rispetto ai ricorrenti)
presentano rispettive memorie, nelle quali rilevano vari profili di
inammissibilità e di infondatezza del secondo ricorso.
I ricorrenti presentano, infine, due memorie illustrative, nelle
quali insistono nelle conclusioni di cui ai ricorsi.
All'udienza pubblica, le cause sono discusse. Successivamente, le
stesse sono spedite in decisione.
D I R I T T O
I due ricorsi sono fra loro intimamente connessi, sia da un punto
di vista soggettivo che da un punto di vista oggettivo, incentrandosi
su un'unica vicenda tra gli stessi soggetti, e possono perciò essere
preliminarmente riuniti, in ossequio al principio di economia
processuale.
Il collegio ritiene, poi, aderendo ad una delle istanze dei
ricorrenti, di sollevare questione di costituzionalità dell'art. 1,
secondo comma, lett. a), della legge regionale del Lazio 8 aprile
1980, n. 19, come modificato dall'art. 1 della legge regionale del
Lazio 20 agosto 1987, n. 49, per contrasto con l'art. 133, secondo
comma, della Costituzione.
La questione è sicuramente rilevante nei giudizi riuniti
all'esame del collegio, in quanto soltanto la declaratoria di
incostituzionalità della norma suddetta può portare
all'accoglimento dei ricorsi, avendo la regione Lazio posto in essere
il procedimento referendario di istituzione del comune di Boville
sulla base della sopraindicata norma legislativa.
La questione medesima appare, altresì, al collegio non
manifestamente infondata.
L'art. 133, secondo comma, della carta costituzionale afferma,
infatti, senza fornire ulteriori precisazioni, che la regione può,
dopo aver sentito "le popolazioni interessate", istituire nuovi
comuni.
Il problema si incentra, quindi, tutto sulla locuzione
"popolazioni interessate", con riferimento al fatto se queste siano
solo quelle delle frazioni che chiedono il distacco da un comune già
costituito (nel nostro sistema non esistono aree non comunalizzate)
ovvero con la locuzione suddetta si debba intendere tutta la
popolazione dell'originario ente locale, chiamata in questo caso a
consentire o meno lo smembramento del comune.
Entrano qui in gioco due principi ordinamentali entrambi
rivenienti dalle norme costituzionali: quello della cosiddetta
autodeterminazione, per il quale un soggetto o un gruppo può
scegliere alcune caratteristiche della propria esistenza giuridica, e
quello della volontà della maggioranza di una collettività, per il
quale la modifica di qualsiasi elemento costitutivo deve essere
deciso dal maggior numero dei soggetti che partecipano della
originaria composizione, il tutto calato nell'altro principio
ordinamentale, di carattere fondamentale, del nostro sistema
giuridico per il quale gli enti locali sono, sì, autonomi, ma non
anche indipendenti, per cui ogni loro decisione deve pur sempre
rapportarsi agli interessi della comunità organizzata in ordinamento
sovrano.
I due principi sopraddetti, intoccabili nella loro assolutezza,
debbono trovare un punto di mediazione ordinamentale tutte le volte
che essi si materiano in una vicenda concreta, per evitare che il
prevalere dell'uno o dell'altro finisca per vanificare un più grande
principio ordinamentale: quello della effettiva libertà di tutti
nell'ambito di un sistema unitario, nel senso che, se, da un lato,
non è pensabile che qualsiasi gruppo di cittadini in qualsiasi
momento possa decidere di staccarsi da un altro gruppo già
costituito dando luogo o potendo dare luogo ad una vorticosa
fibrillazione ordinamentale che sarebbe il segno più evidente della
fine di un ordinamento giuridico, dall'altro, neppure è concepibile
che un piccolo gruppo, solo perchè piccolo da un punto di vista
numerico, mai possa rendersi autonomo, dovendo soccombere alla rigida
legge della maggioranza, il che determinerebbe il fenomeno opposto di
un eccessivo irrigidimento che non rispetta una effettiva volontà di
modificazione della base sociale.
Quale, quindi, il quid intermediationis, il delicato punto di
equilibrio ordinamamentale nel quale entrambe le esigenze della
collettività prima evidenziate possono trovare quella composizione
satisfattiva che renda giustizia complessiva a tutti e, affermando la
superiorità dell'ordinamento giuridico inertizzi le contrapposte
spinte?
Ritiene il collegio di poter sottoporre la questione alla Corte
costituzionale, partendo da una considerazione logica e sociologica.
I gruppi organizzati di carattere pubblico, come nella specie gli
enti locali di carattere comunale, sono tali perchè i singoli
soggetti che ne fanno parte hanno fra loro una qualche comunanza più
o meno intensa, che non è mai solo l'elemento oggettivo del
territorio, ma che si connette ad usi, costumi, dialetti, cemento
storico, comunanze geografiche e atmosferiche, coerenza sociale,
costumanze religiose, specificità folcloristiche, ecc., per cui esso
gruppo, prima di "essere" tale, si "sente" tale e la sovrapposizione
istituzionale finisce soltanto per coprire una realtà già
aggregata.
Ove, però, le multiformi esperienze del nostro Paese, se hanno
sicuramente segnato la nascita e la consapevolezza di gruppi locali
sicuramente compatti, possono anche aver determinato il sorgere di
entità solo amministrativamente unificate, senza il supporto di
quella necessaria coscienza ordinamentale che fa diventare un ente
locale anche un gruppo omogeneo.
Se questo è probabilmente il dato di base, è fuori discussione
che l'ordinamento nazionale, nella ricerca di quel consenso che forma
e rafforza il suo prestigio e la sua vitalità, non può che favorire
movimenti al suo interno che tendano a compattare e ad omogeneizzare
le singole strutture sociali di cui esso si compone.
Non, quindi, qualsiasi richiesta di qualsiasi gruppo in qualsiasi
momento (con la certezza peraltro di ottenere il distacco) può
essere presa in considerazione per smembrare unità sociali che
presentano caratteri di compattezza, ma soltanto quelle richieste che
sono collegate con un gruppo che ha una nitida differenziazione
complessiva che lo rende già di per sè autonomo, come è potuto
accadere per il recente scorporo del comune di Fiumicino dal comune
di Roma, dove era evidente il rapporto puramente amministrativo che
collegava le due comunità.
In casi del genere è fuori discussione che basta la
manifestazione della volontà del gruppo che intende distaccarsi;
questo è già esistente come fatto sociologicamente distinto, è
collegato con un'area geografica eccentrica rispetto al capoluogo ed
ha quindi una sua caratterizzazione distintiva, per cui l'autonomia
amministrativa non può che discendere dalla volontà degli
autonomisti, potendosi vanificare un fatto naturale per una questione
di maggioranza già di per sè precostituita, nel caso si ammettesse
al voto l'intera cittadinanza.
Diverso è, invece, il caso, come nel comune di Marino,
allorquando la richiesta di distacco non proviene da una precisa e
ben identificata (per elementi storico-sociali propri) comunità di
cittadini, ma scaturisce invece dall'interno della stessa comunità,
da parte di quasi i due terzi dei cittadini dell'originaria
comunità, perchè in questo caso non si tratta di far conseguire
l'autonomia ad un grupo che già la possiede, ma si tratta invece di
operare uno smembramento di una collettività organica, determinando,
essa sì, una suddivisione che può essere artificiale e che, quindi,
l'ordinamento ha tutto l'interesse ad evitare.
In tali casi, allorquando cioè in una collettività di oltre
35.000 abitanti, più della metà di essa chieda l'autonomia, non
può ignorarsi la volontà degli altri soggetti e tutti debbono
essere chiamati a poter manifestare il loro voto circa la volontà di
smembrare o meno la collettività locale da tempo esistente, come
pure è avvenuto nel recente referendum per la separazione tra
Venezia e Mestre, dove appunto non si è trattato di un piccolo ed
identificato gruppo che chiedeva il distacco da un capoluogo, ma di
due notevoli entità di un'unica comunità, con vari collegamenti.
Ritiene, pertanto, il collegio che l'art. 1, secondo comma, lett.
a), della legge regionale del Lazio 8 aprile 1980, n. 19, come
modificato dall'art. 1 della legge regionale del Lazio 20 agosto
1987, n. 49, nella parte in cui non diversifica il procedimento
referendario per l'istituzione di nuovi comuni, a seconda che
trattasi di distacco dal capoluogo di una o più frazioni ovvero di
vero e proprio smembramento della originaria comunità, sia in
contrasto con l'art. 133, secondo comma, della Costituzione.

P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 23 e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Ritenuta la questione rilevante ai fini della decisione della
controversia e non manifestamente infondata;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina alla segreteria della sezione l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale per la soluzione della questione
di legittimità costituzionale dell'art. 1, secondo comma, lett. a),
della legge regionale del Lazio 8 aprile 1980, n. 19, come modificato
dall'art. 1 della legge regionale del Lazio 20 agosto 1987, n. 49,
nella parte in cui non diversifica il procedimento referendario per
l'istituzione di nuovi comuni, a seconda che trattasi di distacco di
una o più frazioni ovvero di vero e proprio smembramento, per
contrasto con l'art. 133, secondo comma, della Costituzione.
Ordina alla segreteria della sezione che la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e comunicata al Presidente del
Consiglio regionale del Lazio nonchè notificata al Presidente della
giunta regionale del Lazio.
Così deciso in Roma, il 24 marzo 1994, dal tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
Il presidente: MASTROCOLA
Il consigliere: PULLI
Il consigliere estensore: MELE
94C1119