1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 54 del 28-12-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 143 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 novembre 2011
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 novembre 2011 (della Regione Trentino-Alto Adige). Regioni a statuto speciale - Finanza regionale - Riserva all'erario statale delle maggiori entrate derivanti dall'accisa sui tabacchi lavorati e da altre entrate tributarie previste dal decreto impugnato nonche' dalla lotta all'evasione fiscale - Previsione di un decreto ministeriale che stabilisca le modalita' di individuazione del maggior gettito, attraverso separata contabilizzazione - Contrasto con il contenuto e le modalita' procedurali di cui all'accordo Stato-Regione Trentino-Alto Adige in attuazione del «federalismo fiscale», quale prefigurato dalla legge delega n. 42 del 2009, lamentata deroga con legge ordinaria unilaterale al sistema di concorso della Regione agli obiettivi di finanza pubblica, indebita sottrazione all'erario regionale delle entrate gia' di sua spettanza derivanti dalla lotta all'evasione, mancata previsione di intesa - Ritenuta possibilita' di interpretare le norme censurate nel senso della loro inapplicabilita' alle Province autonome - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria speciale della Regione Trentino-Alto Adige, violazione dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 2, commi 3, ultimo periodo, e 36. - Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 69, comma 2, lett. c) e b), 79, 103, 104 e 107; legge 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, commi 107-125; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268, artt. 9, 10 e 10-bis. Regioni a statuto speciale - Disposizioni sui consiglieri regionali - Determinazione del numero massimo dei consiglieri e degli assessori regionali, previsione di un limite massimo degli emolumenti e delle indennita', commisurazione del trattamento economico alla effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio, introduzione del trattamento previdenziale contributivo, istituzione e disciplina di un organo regionale denominato «Collegio dei revisori dei conti» - Necessita' di adeguamento anche per le Regioni a statuto speciale ai fini dell'applicazione di misure premiali o sanzionatorie previste dalla normativa vigente - Contrasto con lo speciale regime organizzativo e finanziario riconosciuto alla Regione Trentino-Alto Adige, deroga unilaterale con fonte ordinaria a norme statutarie - Ricorso della Regione Trentino-Alto Adige - Denunciata violazione della speciale autonomia organizzativa e finanziaria della Regione, violazione dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza. - Decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, nella legge 14 agosto 2011, n. 148, art. 14, comma 2. - Costituzione, artt. 117, comma sesto, e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, n.1, 25, 36, 48, 79, 103, 104 e 107; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 2; d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, artt. 2, 6 e 10. (011C0758) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.54 del 28-12-2011)

della regione Trentino-Alto Adige/Autonome region Trentino-Südtirol
(codice fiscale n. 80003690221), in persona del Presidente della
Giunta regionale pro-tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n. 237 del 26 ottobre 2011 (doc.
1), rappresentata e difesa, come da procura speciale numero rep. 3028
del 4 novembre 2011 (doc. 2), rogata dall'avv. Edith Engl, ufficiale
rogante della Regione, dal prof. avv. Giandomenico Falcon di Padova
(codice fiscale n. FLCGDM45C06L736E) e dall'avv. Luigi Manzi di Roma
(codice fiscale n. MNZLGU34E15H501Y), con domicilio eletto presso
quest'ultimo in Roma, via Confalonieri n. 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale:
dell'art. 2, comma 3, ultimo periodo, e comma 36, se ritenuti
applicabili alla Regione;
dell'art. 14, comma 2,
del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14
settembre 2011, n. 148, conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega
al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 216
del 16 settembre 2011, per violazione:
degli articoli 4, n. 1, 25, 36 e 48 dello Statuto speciale;
del Titolo VI dello Statuto speciale, e in particolare degli
articoli 69 e 79;
degli articoli 103, 104 e 107 del medesimo Statuto speciale;
delle relative norme di attuazione, tra le quali il decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (in particolare, art. 2), il
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (in particolare articoli 9,
10 e 10-bis), ed il decreto del Presidente della repubblica 15 luglio
1988, n. 305;
dell'art. 117, comma 6, Cost., dell'art. 119 Cost. e
dell'art. 10 1. cost. n. 3/2001;
nonchè dei principi di leale collaborazione e
ragionevolezza,
per i profili di seguito illustrati.

Fatto

Il presente ricorso riguarda due distinti ambiti delle
disposizioni di cui al decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148: da un lato - se
ritenute applicabili alla Regione - le disposizioni dell'art. 2,
comma 3, ultimo periodo, e comma 36, relative alla riserva all'erario
statale delle maggiori entrate derivanti dal decreto stesso,
dall'altro l'applicazione alla Regione delle disposizioni dell'art.
14, comma 1, relative ai consiglieri regionali e ad altri aspetti
dell'organizzazione regionale, nei termini in cui essa è disposta
dal comma 2 dello stesso articolo.
Quanto alla riserva delle entrate all'erario, conviene in primo
luogo ricordare lo speciale regime di autonomia finanziaria della
Regione autonoma Trentino-Alto Adige, disciplinato dal Titolo VI
dello Statuto di autonomia.
In particolare, l'art. 69 stabilisce che «sono devoluti alla
regione i proventi delle imposte ipotecarie percette nel suo
territorio, relative ai beni situati nello stesso» (comma 1).
Inoltre, in base al comma 2, «sono altresì devolute alla regione le
seguenti quote del gettito delle sottoindicate entrate tributarie
dello Stato, percette nel territorio regionale: a) i nove decimi
delle imposte sulle successioni e donazioni e sul valore netto
globale delle successioni; b) i due decimi dell'imposta sul valore
aggiunto, esclusa quella relativa all'importazione ...; c) i nove
decimi del provento del lotto, al netto delle vincite».
Accanto a tale attribuzione di entrate, il Titolo VI dello
Statuto regola anche altri profili dell'autonomia finanziaria della
Regione: e per molti di tali profili la disciplina statutaria è
stata da poco modificata per meglio armonizzare la speciale autonomia
della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province autonome di Trento
e di Bolzano con le esigenze della situazione finanziaria dello Stato
italiano, anche nel quadro degli impegni assunti nell'ambito
dell'Unione europea, e per tenere conto delle esigenze di
solidarietà derivanti anche dalla attuazione del «federalismo
fiscale», quale prefigurato dalla legge di delega n. 42 del 2009.
Le modifiche hanno formato oggetto di uno specifico accordo tra
lo Stato e la Regione e le Province autonome, e sono state adottate,
con la procedura di cui all'art. 104 dello Statuto speciale,
attraverso l'art. 2, commi da 107 a 125, della legge n. 191 del 2009.
In particolare, il comma 107, lettera h) della legge n. 191/2009 ha
introdotto un nuovo testo dell'art. 79 dello Statuto, il quale ora
stabilisce al comma 1 che «la regione e le province concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà e
all'esercizio dei diritti e dei doveri dagli stessi derivanti nonchè
all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario posti
dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e dalle
altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla
normativa statale» nei modi che di seguito sono elencati e descritti.
Il comma 2 dell'art. 79 aggiunge che «le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono
il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1».
Il comma 3 dispone poi che, «al fine di assicurare il concorso
agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province
concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi
relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di
bilancio da conseguire in ciascun periodo».
Il comma 4 ribadisce che «le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo».
Infine, per i rapporti con le norme statali che non siano
direttamente misure di finanza pubblica, lo stesso comma 4 precisa
che «la regione e le province provvedono alle finalità di
coordinamento della finanza pubblica contenute in specifiche
disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
e 5», cioè secondo le regole ordinarie dei rapporti tra legislazione
regionale e legislazione statale.
Le previsioni del sopra citato art. 69 dello Statuto sono state
completate e meglio definite dalle norme di attuazione di cui al
decreto legislativo n. 268/1992. Per quanto qui rileva, l'art. 9 di
tale decreto dispone che «il gettito derivante da maggiorazioni di
aliquote o dall'istituzione di nuovi tributi, se destinato per legge,
per finalità diverse da quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al
comma 1, lettera b), dell'art. 10-bis, alla copertura, ai sensi
dell'art. 81 della Costituzione, di nuove specifiche spese di
carattere non continuativo che non rientrano nelle materie di
competenza della regione o delle province, ivi comprese quelle
relative a calamità naturali, è riservato allo Stato, purchè
risulti temporalmente delimitato, nonchè contabilizzato
distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile»; si
aggiunge poi che «fuori dei casi contemplati nel presente articolo si
applica quanto disposto dagli articoli 10 e 10-bis».
L'art. 10 regola la quota variabile di cui all'art. 78 dello
Statuto (ora soppressa; essa, comunque, riguardava solo le province)
ed il comma 6 stabilisce che «una quota del previsto incremento del
gettito tributario, escludendo comunque gli incrementi derivanti
dall'evoluzione tendenziale, spettante alle province autonome e
derivante dalle manovre correttive di finanza pubblica previste dalla
legge finanziaria e dai relativi provvedimenti collegati, nonchè
dagli altri provvedimenti legislativi aventi le medesime finalità e
non considerati ai fini della determinazione dell'accordo relativo
all'esercizio finanziario precedente, da valutarsi al netto delle
eventuali previsioni di riduzione di gettito conseguenti
all'applicazione di norme connesse, può essere destinata,
limitatamente agli esercizi previsti dall'accordo, al raggiungimento
degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica previsti dai
precedenti provvedimenti».
A sua volta, l'art. 10-bis dispone che «entro la data di cui al
comma 2 dell'art. 10 è altresì definito l'accordo tra il Governo e
il presidente della giunta regionale che individua: a) la quota da
destinare al bilancio dello Stato del gettito tributario derivante da
maggiorazioni di aliquote di tributi o dall'istituzione di nuovi
tributi, se destinato per legge alla copertura, ai sensi dell'art. 81
della Costituzione, delle spese di cui all'art. 9, qualora il
predetto gettito non risulti distintamente contabilizzato nel
bilancio dello Stato, ovvero temporalmente delimitato; b) l'eventuale
quota delle spese derivanti dall'esercizio delle funzioni statali
delegate alla regione, che rimane a carico del bilancio della regione
medesima, in relazione alle disposizioni di cui al comma 6 dell'art.
10, da determinarsi nei limiti del previsto incremento del gettito
tributario derivante dalle manovre correttive di finanza pubblica,
nonchè tenuto conto della quota di cui alla lettera a)».
Sulla base di tali premesse e regole, la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige deve contestare - almeno in via cautelativa, come
di seguito meglio si dirà - la legittimità costituzionale dei commi
3 e 36 dell'art. 2 del decreto-legge n. 138/2011, inserito nel Titolo
I, Disposizioni per la stabilizzazione finanziaria, che detta
Disposizioni in materia di entrate.
Il comma 3 riguarda le entrate derivanti da giochi pubblici.
Esso statuisce in primo luogo che «il Ministero dell'economia e
delle finanze - Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato ...
emana tutte le disposizioni in materia di giochi pubblici utili al
fine di assicurare maggiori entrate, potendo tra l'altro introdurre
nuovi giochi, indire nuove lotterie, anche ad estrazione istantanea,
adottare nuove modalità di gioco del Lotto, nonchè dei giochi
numerici a totalizzazione nazionale, variare l'assegnazione della
percentuale della posta di gioco a montepremi ovvero a vincite in
denaro, la misura del prelievo erariale unico, nonchè la percentuale
del compenso per le attività di gestione ovvero per quella dei punti
vendita».
Stabilito poi il possibile aumento dell'aliquota di base
dell'accisa sui tabacchi lavorati, si precisa che «l'attuazione delle
disposizioni del presente comma assicura maggiori entrate in misura
non inferiore a 1.500 milioni di euro annui a decorrere dall'anno
2012» e di seguito dispone che «le maggiori entrate derivanti dal
presente comma sono integralmente attribuite allo Stato».
Dunque, quest'ultima norma riserva integralmente allo Stato le
maggiori entrate derivanti dalle nuove disposizioni in materia di
giochi pubblici emanate al fine di assicurare maggiori entrate, fra
le quali quelle relative al gioco del Lotto.
Mentre il comma 3 ha lo specifico oggetto sopra illustrato, il
comma 36 dell'art. 3 si riferisce a tutte le maggiori entrate
derivanti dalle disposizioni del decreto legislativo n. 149 del 2011,
come quelle derivanti dall'art. 2 (che aumenta l'aliquota IVA al
21%).
In termini generali, infatti, esso dispone che «le maggiori
entrate derivanti dal presente decreto sono riservate all'Erario, per
un periodo di cinque anni, per essere destinate alle esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea, anche alla luce della eccezionalità
della situazione economica internazionale», aggiungendo in termini
attuativi che «con apposito decreto del Ministero dell'economia e
delle finanze, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono
stabilite le modalità di individuazione del maggior gettito,
attraverso separata contabilizzazione».
Ancora, il comma 36 prevede che, «a partire dall'anno 2014, il
Documento di economia e finanza conterrà una valutazione delle
maggiori entrate derivanti, in termini permanenti, dall'attività di
contrasto all'evasione», e di seguito dispone che «dette maggiori
entrate, al netto di quelle necessarie al mantenimento del pareggio
di bilancio ed alla riduzione del debito, confluiranno in un Fondo
per la riduzione strutturale della pressione fiscale e saranno
finalizzate alla riduzione degli oneri fiscali e contributivi
gravanti sulle famiglie e sulle imprese».
Anche il comma 36, dunque, riserva allo Stato le maggiori entrate
di natura tributaria risultanti o dalle nuove norme contenute nel
decreto o dalla lotta all'evasione.
Peraltro, l'art. 19-bis dello stesso decreto-legge n. 138/2011
dispone che «l'attuazione delle disposizioni del presente decreto
nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento
e di Bolzano avviene nel rispetto dei loro statuti e delle relative
norme di attuazione e secondo quanto previsto dall'art. 27 della
legge 5 maggio 2009, n. 42».
Il comma 1 di quest'ultima disposizione stabilisce che «le
regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di
Bolzano, nel rispetto degli statuti speciali, concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed
all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonchè al
patto di stabilità interno e all'assolvimento degli obblighi posti
dall'ordinamento comunitario, secondo criteri e modalità stabiliti
da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le
procedure previste dagli statuti medesimi, entro il termine di
ventiquattro mesi stabilito per l'emanazione dei decreti legislativi
di cui all'art. 2 e secondo il principio del graduale superamento del
criterio della spesa storica di cui all'art. 2, comma 2, lettera m)».
Non è esclusa, dunque, un'interpretazione delle disposizioni in
questione nel senso che la riserva all'Erario non operi per le somme
relative alla regione Trentino-Alto Adige. Nel senso
dell'interpretazione «adeguatrice» potrebbe far concludere il
principio di specialità, confortato anche da quanto considerato
nella sentenza di codesta Corte n. 152 del 2011, che ha ritenuto
l'applicabilità anche nella Regione siciliana di norme simili a
quelle qui impugnate, che riservavano all'erario il gettito di
tributi compartecipati dalla regione Sicilia, «posto che il
decreto-legge in esame non contiene alcuna formula che possa
configurarsi quale clausola di salvaguardia delle attribuzioni delle
regioni ad autonomia speciale»: clausola che invece, come ora
esposto, in questo caso esiste.
Tuttavia, la drastica formulazione del comma 3 (secondo cui le
maggiori entrate derivanti dal presente comma sono integralmente
attribuite allo Stato) e l'assonanza di alcune delle regole del comma
36 con le condizioni che potrebbero legittimare una riserva allo
Stato ai sensi dell'art. 9 del decreto legislativo n. 268/1992 (la
limitazione della durata a cinque anni e la contabilizzazione
separata) inducono a temere che l'art. 2, commi 3 e 36, possa essere
inteso nel senso della riserva allo Stato anche nei confronti della
ricorrente Regione autonoma.
Ove così intese, le norme in questione sarebbero illegittime e
lesive delle prerogative di questa Regione.
Il secondo aspetto della presente impugnazione è relativo
all'art. 14 del decreto-legge n. 138/2011, che è inserito nel Titolo
IV, Riduzione dei costi degli apparati istituzionali, ed è
intitolato Riduzione del numero dei consiglieri e assessori regionali
e relative indennità. Misure premiali.
Il comma 1 dispone che, «per il conseguimento degli obiettivi
stabiliti nell'ambito del coordinamento della finanza pubblica, le
Regioni, ai fini della collocazione nella classe di enti territoriali
più virtuosa di cui all'art. 20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, oltre al rispetto dei parametri già previsti dal
predetto art. 20, debbono adeguare, nell'ambito della propria
autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti» ad
«ulteriori parametri», che riguardano: il numero massimo dei
consiglieri regionali, in proporzione alla popolazione regionale; il
numero massimo degli assessori regionali, in proporzione al numero
dei consiglieri; la riduzione dell'indennità dei consiglieri; la
previsione che il trattamento economico dei consiglieri regionali sia
commisurato all'effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio
regionale; l'istituzione di un Collegio dei revisori dei conti; il
passaggio al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri
regionali.
Tale disposizione riguarda le sole Regioni ordinarie.
Tuttavia, in base al comma 2, «l'adeguamento ai parametri di cui
al comma 1 da parte delle Regioni a Statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano costituisce condizione per
l'applicazione dell'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, nei
confronti di quelle Regioni a statuto speciale e province autonome
per le quali lo Stato, ai sensi del citato art. 27, assicura il
conseguimento degli obiettivi costituzionali di perequazione e di
solidarietà, ed elemento di riferimento per l'applicazione di misure
premiali o sanzionatorie previste dalla normativa vigente».
L'art. 14, comma 2, dunque, richiama espressamente le Regioni a
statuto speciale e, pretendendo di imporre loro l'adeguamento ai
parametri fissati nel primo comma, si pone in contrasto con numerose
norme statutarie e di attuazione.
Anche tale disposizione, ad avviso della ricorrente Regione
autonoma, risulta illegittimamente lesiva della propria autonomia.

Diritto

1) Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, ultimo
periodo, e comma 36, se ritenuti applicabili alla Regione.
a. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 3, ultimo
periodo, e comma 36, primo periodo.
Come sopra esposto, l'art. 2, comma 3, decreto-legge n. 138/2011
prevede che «il Ministero dell'economia e delle finanze -
Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato ... emana tutte le
disposizioni in materia di giochi pubblici utili al fine di
assicurare maggiori entrate, potendo tra l'altro introdurre nuovi
giochi, indire nuove lotterie, anche ad estrazione istantanea,
adottare nuove modalità di gioco del Lotto, nonchè dei giochi
numerici a totalizzazione nazionale, variare l'assegnazione della
percentuale della posta di gioco a montepremi ovvero a vincite in
denaro, la misura del prelievo erariale unico, nonchè la percentuale
del compenso per le attività di gestione ovvero per quella dei punti
vendita»; si aggiunge poi che «l'attuazione delle disposizioni del
presente comma assicura maggiori entrate in misura non inferiore a
1.500 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2012» e che «le
maggiori entrate derivanti dal presente comma sono integralmente
attribuite allo Stato». Si è anche ricordato che, in base all'art.
69 dello Statuto, spettano alla Regione «i nove decimi del provento
del lotto, al netto delle vincite».
Ne risulta chiaramente il contrasto fra l'art. 2, comma 3, ultimo
periodo (qualora ritenuto applicabile alla Regione) e l'art. 69,
comma 2, lettera c) dello Statuto speciale. Mentre quest'ultima
disposizione riserva alla Regione «i nove decimi del provento del
Lotto, al netto delle vincite», la norma impugnata attribuisce
«integralmente ... allo Stato» le «maggiori entrate derivanti dal
presente comma». È da notare che la norma impugnata non contiene una
delimitazione temporale della riserva nè una destinazione specifica
delle risorse, dato che il suo carattere di specialità induce a
ritenere che essa prevalga, in relazione ai proventi del Lotto, sulla
disciplina «generale» di cui all'art. 2, comma 36, prima parte.
D'altronde anche il comma 36, primo periodo, seppur differente
rispetto al comma 3, ultimo periodo, risulta contrastante con l'art.
69, comma 2, lettera b), dello Statuto, che riserva alla Regione «i
due decimi dell'imposta sul valore aggiunto, esclusa quella relativa
all'importazione». Esso, infatti, riserva all'Erario, per un periodo
di cinque anni, «le maggiori entrate derivanti dal presente decreto»,
per destinarle «alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, anche alla
luce della eccezionalità della situazione economica internazionale».
Si rinvia poi ad un decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze, per stabilire «le modalità di individuazione del maggior
gettito, attraverso separata contabilizzazione».
Nè è possibile sostenere che le norme censurate siano
giustificate in virtù del decreto legislativo n. 268/1992. Esse,
infatti, non rispettano affatto i requisiti posti dall'art. 9 decreto
legislativo n. 268/1992 per la riserva all'Erario del «gettito
derivante da maggiorazioni di aliquote o dall'istituzione di nuovi
tributi». Tali requisiti sono stati sintetizzati dalla sentenza di
codesta Corte n. 182/2010, secondo la quale «tale articolo richiede,
per la legittimità della riserva statale, che: a) detta riserva sia
giustificata da «finalità diverse da quelle di cui al comma 6
dell'art. 10 e al comma 1, lettera b), dell'art. 10-bis» dello stesso
decreto legislativo n. 268 del 1992, e cioè da finalità diverse
tanto dal «raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica» (art. 10, comma 6) quanto dalla copertura di «spese
derivanti dall'esercizio delle funzioni statali delegate alla
regione» (art. 10-bis, comma 1, lettera b); b) il gettito sia
destinato per legge «alla copertura, ai sensi dell'art. 81 della
Costituzione, di nuove specifiche spese di carattere non continuativo
che non rientrano nelle materie di competenza della regione o delle
province, ivi comprese quelle relative a calamità naturali»; c) il
gettito sia «temporalmente delimitato, nonchè contabilizzato
distintamente nel bilancio statale e quindi quantificabile».
L'assenza di tali requisiti è evidente per il gettito di cui
all'art. 2, comma 3, dato che mancano la destinazione a «nuove
specifiche spese di carattere non continuativo», la delimitazione
temporale e la contabilità distinta. Ma anche il comma 36, primo
periodo, non rispetta le condizioni poste dall'art. 9 decreto
legislativo n. 268/1992 e riassunte nella sent. 182/2010.
Infatti, la prima parte del comma 36 riserva all'Erario «le
maggiori entrate derivanti dal presente decreto» (per un periodo di
cinque anni, attraverso separata contabilizzazione) per destinarle
«alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea, anche alla luce della
eccezionalità della situazione economica internazionale». In questi
termini, la norma censurata ha la medesima finalità di cui all'art.
10, comma 6, decreto legislativo n. 268/1992 («raggiungimento degli
obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica»), il che già da
sè esclude la sussistenza del requisito indicato sub a) nella sent.
182/2010 (che la riserva sia giustificata da finalità diverse da
quelle di cui al comma 6 dell'art. 10 e al comma 1, lettera b),
dell'art. 10-bis» dello stesso decreto legislativo n. 268 del 1992).
Ugualmente la disposizione impugnata non soddisfa il requisito
sub b), in quanto il comma 36, prima parte, non destina le maggiori
entrate a «nuove specifiche spese»: è da ricordare che la sent.
182/2010 fece salva la norma impugnata in quell'occasione (l'art.
13-bis, comma 8, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78) proprio in
quanto essa destinava il gettito dell'imposta «al finanziamento della
ripresa economica, quali: il sostegno alle imprese, anche attraverso
il finanziamento del fondo di garanzia e l'alleggerimento del carico
fiscale ...; gli interventi sul mercato del lavoro, anche attraverso
il finanziamento del fondo per l'occupazione ...; il finanziamento
degli investimenti pubblici, con particolare riguardo alle
infrastrutture e alle attività di ricerca e sviluppo ...; il
supporto alle famiglie, con misure di salvaguardia del potere
d'acquisto, di tutela dei piccoli risparmiatori, di risposta
all'emergenza abitativa ...; il finanziamento della cooperazione
internazionale allo sviluppo ...; il finanziamento delle opere di
ricostruzione dell'Abruzzo». Si tratta, come si può vedere, di spese
e finalità ben diverse dal mero e generale «raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea».
Escluso che il comma 36, prima parte, possa trovare fondamento
nell'art. 9 decreto legislativo n. 268/1992, è anche da escludere
che esso possa ricondursi all'art. 10 e all'art. 10-bis del medesimo
decreto.
In primo luogo, la disciplina dell'art. 10 riguardava la c.d.
quota variabile e, quindi, solo le Province, per cui essa è a priori
inapplicabile alla Regione (che, infatti, non è menzionata nell'art.
10, comma 6).
Inoltre, abrogato l'art. 78 dello Statuto e soppressa la somma
spettante in base ad esso (v. anche l'art. 79, comma 1, St.), sono da
ritenere comunque inapplicabili le norme attuative dell'art. 78,
quale l'art. 10 decreto legislativo n. 268/1992 ... Questo vale anche
per l'art. 10, comma 6, strettamente connesso alla disciplina
dell'accordo (menzionato in due punti del comma 6) relativo alla
determinazione della quota variabile, ora soppressa.
Infine, l'art. 10, comma 6, prevedeva un meccanismo consensuale
per far partecipare le Province «al raggiungimento degli obiettivi di
riequilibrio della finanza pubblica» che è stato ora sostituito da
quelli, sempre consensuali, regolati dall'art. 79: anche sotto questo
profilo, dunque, il meccanismo precedente non risulta più operativo.
Conferma espressa di ciò si ricava dal testo attuale dell'art. 79,
comma 4, secondo cui «le disposizioni statali relative all'attuazione
degli obiettivi di perequazione e di solidarietà, nonchè al
rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno,
non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle province
e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal presente
articolo».
Qualora, in denegata ipotesi, non si ritenesse superato l'art.
10, comma 6 e - contro l'evidenza del testo - lo si ritenesse
applicabile anche alla Regione, si dovrebbe perlomeno riconoscere che
la determinazione della quota in questione dovrebbe pur sempre
rispettare il principio di leale collaborazione e, in particolare, il
principio consensuale che domina le relazioni finanziarie fra lo
Stato e le Regioni speciali. In altre parole, anche venuto meno
l'accordo per la determinazione della quota variabile, lo Stato
avrebbe pur sempre dovuto cercare l'accordo con la Regione e le
Province, non potendo unilateralmente alterare le regole sulle
compartecipazioni e gli strumenti con cui la Regione partecipa al
risanamento finanziario, disciplinati dall'art. 79 dello Statuto.
Del resto, tutto il regime dei rapporti finanziari fra Stato e
Regioni speciali è dominato dal principio dell'accordo, pienamente
riconosciuto nella giurisprudenza costituzionale.
Così, ad esempio, la sent. n. 82 del 2007 ha riconosciuto che
«la previsione normativa del metodo dell'accordo tra le Regioni a
statuto speciale e il Ministero dell'economia e delle finanze, per la
determinazione delle spese correnti e in conto capitale, nonchè dei
relativi pagamenti, deve considerarsi un'espressione» della «speciale
autonomia in materia finanziaria di cui godono le predette Regioni,
in forza dei loro statuti» (punto 6 del Diritto); e nella sent. n.
353 del 2004 la Corte ha affermato che il metodo dell'accordo (sempre
per la determinazione delle spese), introdotto per la prima volta
dalla legge finanziaria per il 1998 e riprodotto in tutte le leggi
finanziarie successivamente adottate, deve essere tendenzialmente
preferito ad altri, dato che «la necessità di un accordo tra lo
Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce dall'esigenza di
rispettare l'autonomia finanziaria di questi ultimi».
Si può ricordare anche la sent. n. 39 del 1984, che ha annullato
un atto ministeriale che aveva unilateralmente modificato l'elenco
delle imposte ai fini dell'art. 49 dello Statuto, precisando che «il
legislatore statale ben potrebbe intervenire, se lo ritenesse
opportuno, nell'ambito della sua specifica competenza in materia: ma
dovrebbe farlo, comunque, dopo aver sentito la Regione (art. 65
Statuto Friuli-Venezia Giulia) e avendo i poteri per mettere ordine
nella complessa vicenda senza turbare i delicati rapporti coll'Ente
Regione».
Pertinente è anche il richiamo alla sent. n. 98 del 2000, che ha
giudicato di alcune norme legislative statali che disponevano la
riserva a favore dell'erario delle entrate derivanti da altre
disposizioni e che erano contestate per violazione dello Statuto
siciliano e delle relative norme di attuazione. La Corte ha
riconosciuto l'esistenza del «principio ... di leale cooperazione fra
Stato e Regione, che domina le relazioni fra i livelli di governo là
dove si verifichino, come in queste ipotesi accade, interferenze fra
le rispettive sfere e i rispettivi ambiti finanziari», e ha
sottolineato che «sono espressioni significative di tale esigenza le
norme di attuazione di altri statuti speciali, le quali, a tal
proposito, contemplano procedimenti cui sono chiamate a partecipare
le Regioni». La Corte ha, dunque, statuito che le norme impugnate
dovevano prevedere «procedimenti non unilaterali, ma che contemplino
una partecipazione della Regione direttamente interessata».
Il principio consensuale è stato ribadito più di recente, in
relazione alla Provincia di Trento, dalla sent. 133/2010. La
Provincia aveva impugnato l'art. 9-bis, comma 5, decreto-legge n.
78/2009, che attribuiva al Presidente del Consiglio dei ministri il
potere di fissare «i criteri per la rideterminazione, a decorrere
dall'anno 2009, dell'ammontare dei proventi spettanti a regioni e
province autonome, compatibilmente con gli statuti di autonomia delle
regioni ad autonomia speciale e delle citate province autonome, ivi
compresi quelli afferenti alla compartecipazione ai tributi erariali
statali». La Corte ha accolto le questioni sollevate nel ricorso,
ritenendo che tale norma incidesse sui rapporti finanziari
intercorrenti tra lo Stato, la Regione e le Province autonome, e che
«pertanto avrebbe dovuto essere approvata con il procedimento
previsto dal citato art. 104 dello Statuto speciale, ove è richiesto
il necessario accordo preventivo di Stato e Regione».
In effetti, è assolutamente inaccettabile che lo Stato, con una
fonte primaria unilateralmente adottata, alteri in modo così
rilevante l'assetto dei rapporti finanziari tra Stato e Regione
autonoma, laddove il principio consensuale è da tempo riconosciuto
in questa materia ed è stato ribadito proprio con la recente riforma
statutaria.
Inoltre, la norma impugnata non rispetta Part. 10, comma 6
(sempre nella denegata ipotesi che essi sia ritenuto applicabile),
anche perchè riserva all'erario tutte «le maggiori entrate», mentre
la norma di attuazione limita ad «una quota del previsto incremento
del gettito tributario» la possibilità di destinazione «al
raggiungimento degli obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica».
Ancora, l'art. 2, comma 36, primo periodo del decreto-legge n.
138/2011 si pone in contrasto con l'art. 79 dello Statuto, che - come
visto - definisce le modalità con cui la Regione e le Province
concorrono «all'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario
posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di stabilità interno e
dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica stabilite
dalla normativa statale» (comma 1), e aggiunge che «le misure di cui
al comma 1 possono essere modificate esclusivamente con la procedura
prevista dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma 1» (comma 2), e che, «al fine di assicurare il concorso agli
obiettivi di finanza pubblica, la regione e le province concordano
con il Ministro dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi
al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi di bilancio
da conseguire in ciascun periodo» (comma 3).
Sia il comma 3 («Non si applicano le misure adottate per le
regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale») che
il comma 4, poi, stabiliscono la non applicazione alla Regione e alle
Province delle norme statali che, in questa materia, valgono per
altre Regioni.
Poichè l'art. 2, comma 36, prima parte riserva le maggiori
entrate «alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi
di finanza pubblica concordati in sede europea», ne deriva la
violazione delle norme - sopra citate - contenute nell'art. 79 St.,
che configurano un sistema completo di concorso della Regione e delle
Province agli obiettivi di finanza pubblica, non derogabile se non
con le modalità previste dallo Statuto.
Infine, proprio perchè agli articoli 69 e 79 St. si è derogato
con una fonte primaria «ordinaria» (in realtà, un decreto-legge
convertito), l'art. 2, commi 3 e 36, prima parte, violano anche gli
articoli 103 (che prevede il procedimento di revisione costituzionale
per le modifiche dello Statuto), 104 (che prevede la possibilità di
modificare «le norme del titolo VI ... con legge ordinaria dello
Stato su concorde richiesta del Governo e, per quanto di rispettiva
competenza, della regione o delle due province») e l'art. 107 (che
disciplina la speciale procedura per l'adozione delle norme di
attuazione dello Statuto) dello Statuto speciale.
b. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 36, secondo
periodo.
Il secondo periodo del comma 36 dell'art. 2 dispone che «con
apposito decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, da
emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto, sono stabilite le
modalità di individuazione del maggior gettito, attraverso separata
contabilizzazione». Si tratta dunque di una norma volta a regolare
l'attuazione del primo periodo: la quale, pertanto, è affetta dai
medesimi vizi sopra illustrati.
In subordine, essa è poi censurabile specificamente ed
autonomamente sotto un ulteriore aspetto, cioè per la mancata
previsione dell'intesa con la Regione Trentino-Alto Adige in
relazione al decreto che stabilisce le modalità di individuazione
del maggior gettito. Infatti, poichè si tratta di intervenire in
relazione a risorse che spetterebbero alla Regione, in una materia
dominata dal principio consensuale, risulta specificamente
illegittima, per violazione del principio di leale collaborazione, la
previsione di un decreto ministeriale. senza intesa con questa
Regione.
c. Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 36, terzo e
quarto periodo.
Il terzo ed il quarto periodo del comma 36 dell'art. 2
dispongono, rispettivamente, che «a partire dall'anno 2014, il
Documento di economia e finanza conterrà una valutazione delle
maggiori entrate derivanti, in termini permanenti, dall'attività di
contrasto all'evasione» e che «dette maggiori entrate, al netto di
quelle necessarie al mantenimento del pareggio di bilancio ed alla
riduzione del debito, confluiranno in un Fondo per la riduzione
strutturale della pressione fiscale e saranno finalizzate alla
riduzione degli oneri fiscali e contributivi gravanti sulle famiglie
e sulle imprese».
Il quarto periodo risulta, ad avviso della ricorrente Regione
autonoma, del tutto illegittimo, mentre il terzo periodo è impugnato
solo in quanto l'attività di rilevazione in esso prevista è
finalizzata all'attuazione del quarto periodo.
Si tratta, infatti, di maggiori entrate che non derivano
dall'aumento delle aliquote o dall'introduzione di nuovi tributi, ma
semplicemente dalla lotta all'evasione, cioè da un più rigoroso
accertamento degli obblighi tributari preesistenti.
Le maggiori entrate che ne derivano sono pur sempre entrate
connesse alle aliquote e ai tributi esistenti, quelli il cui gettito
spetta in parte alla Regione, secondo le disposizioni statutarie
sopra citate (art. 69).
Manca dunque qualunque fondamento per la destinazione ad un Fondo
statale di tali maggiori entrate, che risulta pertanto in frontale
contrasto con lo Statuto.
La fondatezza di tale censura è confermata anche dalla recente
sent. 152/2011, che ha dichiarato «costituzionalmente illegittimo
l'art. 1, comma 6, del decreto-legge n. 40 del 2010, nella parte in
cui stabilisce che le entrate derivanti dal recupero dei crediti
d'imposta "sono riversate all'entrata del bilancio dello Stato e
restano acquisite all'erario", anche con riferimento a crediti
d'imposta inerenti a tributi che avrebbero dovuto essere riscossi nel
territorio della Regione siciliana». La sentenza stabilisce che «è
alla 'Regione siciliana ... che spetta, non solo provvedere al detto
recupero, ma anche acquisire il gettito da esso derivante, posto che
tale gettito, lungi dal costituire frutto di una nuova entrata
tributaria erariale, non è altro che l'equivalente del gettito del
tributo previsto (al di fuori dei casi nei quali è concesso il
credito d'imposta), che compete alla Regione sulla base e nei limiti
dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1074 del
1965».
La medesima sent. 152/2011 ha poi annullato l'art. 3, comma
2-bis, decreto-legge n. 40/2010, in quanto «la previsione della
esclusiva destinazione a fondi erariali del gettito derivante dalla
definizione agevolata di tali controversie inerenti alla
contestazione di tributi erariali che avrebbero dovuto essere
riscossi nel territorio regionale si pone in contrasto con il
principio di cui all'art. 2 delle norme di attuazione, non potendo
peraltro neppure ritenersi che le entrate derivanti dalla richiamata
definizione agevolata delle controversie tributarie siano "entrate
nuove"».
Per quanto riguarda poi il terzo periodo del comma 36, esso è
affetto dagli stessi vizi appena illustrati (essendo strettamente
collegato al quarto periodo).
Inoltre, ove in denegata ipotesi dovesse risultare legittimo il
trattenimento delle somme in questione al bilancio dello Stato, esso
risulterebbe illegittimo per violazione del principio di leale
collaborazione, perchè la quantificazione delle maggiori entrate
derivanti dalla lotta all'evasione viene operata senza intesa con la
Regione autonoma, benchè tale quantificazione incida direttamente e
negativamente sulla dimensione delle risorse che spettano alla
Regione.
2) Illegittimità costituzionale dell'art. 14, comma 2.
L'art. 14, comma 1, subordina la collocazione di ogni singola
Regione ordinaria nella classe di enti territoriali più virtuosa di
cui all'art. 20, comma 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 11,
all'ottemperanza ad una serie di criteri e parametri riguardanti: il
numero massimo dei consiglieri regionali, in proporzione alla
popolazione regionale (lettera a); il numero massimo degli assessori
(lettera b); la riduzione dell'indennità dei consiglieri (lettera
c); la previsione che il trattamento economico dei consiglieri
regionali sia commisurato all'effettiva partecipazione ai lavori del
Consiglio regionale (lettera d); l'istituzione di un Collegio dei
revisori dei conti (lettera e); il passaggio al sistema previdenziale
contributivo per i consiglieri regionali (lettera f).
In base all'art. 14, comma 2, decreto-legge n. 138/2011,
«l'adeguamento ai parametri di cui al comma 1 da parte delle Regioni
a Statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano
costituisce condizione per l'applicazione dell'art. 27 della legge 5
maggio 2009, n. 42, nei confronti di quelle Regioni a statuto
speciale e province autonome per le quali lo Stato, ai sensi del
citato art. 27, assicura il conseguimento degli obiettivi
costituzionali di perequazione e di solidarietà, ed elemento di
riferimento per l'applicazione di misure premiali o sanzionatorie
previste dalla normativa vigente».
L'art. 14, comma 2, dunque, richiama espressamente le Regioni
speciali e pretende di imporre loro l'adeguamento ai parametri
fissati nel primo comma.
Tale imposizione è tuttavia costituzionalmente illegittima per
le ragioni di seguito esposte.
Premesso che la disposizione del comma 2 (come quella del comma 1
per le Regioni ordinarie) è chiaramente una norma sanzionatoria - e
non una norma premiale come vorrebbe far intendere la rubrica
dell'articolo - è in primo luogo clamorosamente illegittima
l'imposizione del dovere di adeguamento al numero di consiglieri
previsto dal comma 1, per violazione degli articoli 25 e 48 dello
Statuto.
L'art. 25, infatti, statuisce che «il Consiglio regionale è
composto dai membri dei Consigli provinciali di Trento e di Bolzano»,
e l'art. 48 dispone che «ciascun Consiglio provinciale ... è
composto di trentacinque consiglieri e dura in carica cinque anni».
Il numero dei consiglieri regionali, dunque, è fissato
direttamente dal combinato disposto degli articoli 25 e 48 dello
Statuto. Sembra impossibile dover ricordare che lo Statuto è una
legge costituzionale dello Stato, e che dunque nè la legge ordinaria
nè atti di qualunque natura della stessa Regione autonoma sono in
grado di mutarlo.
Per quanto riguarda il numero massimo degli assessori regionali,
occorre ricordare che, in base all'art. 36 St., «la giunta regionale
è composta del Presidente della Regione, che la presiede, di due
vice Presidenti e di assessori effettivi e supplenti» (comma 1). Il
Presidente, i vice Presidenti e gli assessori «sono eletti dal
Consiglio regionale nel suo seno a scrutinio segreto ed a maggioranza
assoluta» (comma 2). Il comma 3 dispone poi che «la composizione
della giunta regionale deve adeguarsi alla consistenza dei gruppi
linguistici quali sono rappresentati nel Consiglio della regione»,
che «i vice Presidenti appartengono uno al gruppo linguistico
italiano e l'altro al gruppo linguistico tedesco», e che «al gruppo
linguistico ladino è garantita la rappresentanza nella Giunta
regionale anche in deroga alla rappresentanza proporzionale».
La Regione Trentino-Alto Adige è poi dotata di potestà
legislativa primaria in materia di organizzazione interna (art. 4, n.
1, St.). L'art. 12 legge regionale n. 25/1952 dispone che, «nella
stessa seduta nella quale è avvenuta l'elezione del Presidente della
Giunta regionale, o nella prossima seduta del Consiglio, si delibera
anzitutto il numero degli assessori effettivi e degli assessori
supplenti, che devono comporre la Giunta regionale».
Il dovere di adeguamento imposto dall'art. 14, comma 2, in merito
al numero degli assessori, dunque, viola l'art. 36 dello Statuto, che
regola la Giunta regionale senza porre limiti massimi alla sua
composizione, lasciando quindi libertà sul punto alla Regione
stessa; è poi violato, l'art. 4, n. 1, St., che attribuisce potestà
primaria alla Regione in materia di organi regionali (potestà
soggetta al solo limite della Costituzione, che vale per la
corrispondente autonomia delle Regioni ordinarie; comunque, l'art.
14, comma 2, non risulta idoneo ad integrare nessuno dei limiti di
cui all'art. 4 St., non potendosi certo definire norma fondamentale
delle riforme economico-sociali della Repubblica).
Anche i doveri di adeguamento imposti dall'art. 14, comma 2, in
relazione al trattamento economico dei consiglieri regionali ledono
l'autonomia organizzativa regionale (art. 4, n. 1, St.), soggetta al
solo limite della Costituzione ex art. 10 l. cost. n. 3/2001.
Appare dunque evidente che l'imposizione, diretta o indiretta, di
qualunque ulteriore limite, sia pure sotto forma di «onere» di
adeguamento, costituisce una illegittima interferenza nell'autonomia
costituzionalmente garantita alla Regione, con conseguente
illegittimità costituzionale dell'intero art. 14, comma 2.
Ugualmente illegittima appare l'impugnata disposizione ove
considerata dal punto di vista della lesione dell'autonomia
finanziaria garantita dal Titolo VI dello Statuto nonchè dall'art.
119 della Costituzione.
La disposizione qui impugnata viola l'autonomia finanziaria
comminando conseguenze finanziariamente negative a comportamenti che
costituiscono esercizio dei diritti statutari della Regione.
Nè la disposizione impugnata potrebbe essere giustificata come
principio di coordinamento della finanza pubblica.
Lo esclude, sul piano generale, il carattere dettagliato delle
misure imposte, che vanno a limitare voci minute di spesa e, dunque,
non costituiscono principi idonei a far scattare un dovere di
adeguamento. Con specifico riferimento alla riduzione delle
indennità di organi regionali, si può ricordare che la Corte
costituzionale ha già dichiarato illegittimo l'art. 1, comma 54,
legge n. 266/05, che riduceva del 10% le indennità corrisposte ai
titolari degli organi politici regionali (sentenza n. 157 del 2007).
Per quanto riguarda la Regione Trentino-Alto Adige, oltre che
l'art. 119 Cost. risulta specificamente violato l'art. 79 dello
Statuto, introdotto dalla legge n. 191 del 2009 con la procedura
prevista dall'art. 104 dello Statuto, che disciplina esaustivamente
il concorso della Regione «al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarietà e all'esercizio dei diritti e dei
doveri dagli stessi derivanti nonchè all'assolvimento degli obblighi
di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal
patto di stabilità interno e dalle altre misure di coordinamento
della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale» (comma 1),
e che per il rimanente esonera espressamente la Regione e le Province
dall'applicazione delle misure di coordinamento che valgono per le
altre Regioni.
Il comma 2, infatti, dispone che «le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'art. 104 e fino alla loro eventuale modificazione costituiscono
il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui al comma 1»,
fra i quali «l'assolvimento degli obblighi di carattere finanziario
posti ... dalle altre misure di coordinamento della finanza pubblica
stabilite dalla normativa statale».
Il comma 3 aggiunge che «non si applicano le misure adottate per
le regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale» ed
il comma 4 ribadisce che «le disposizioni statali relative
all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di solidarietà,
nonchè al rispetto degli obblighi derivanti dal patto di stabilità
interno, non trovano applicazione con riferimento alla regione e alle
province e sono in ogni caso sostituite da quanto previsto dal
presente articolo».
Infine, lo stesso comma 4 precisa, per i rapporti con le norme
statali che non siano direttamente misure di finanza pubblica, che
«la regione e le province provvedono alle finalità di coordinamento
della finanza pubblica contenute in specifiche disposizioni
legislative dello Stato, adeguando la propria legislazione ai
principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4 e 5».
Dunque, poichè l'art. 14, comma 1, contiene norme che sono
espressamente volte al coordinamento finanziario, l'applicazione di
esse a questa Regione è esclusa dai primi tre commi dell'art. 79 St.
L'art. 14, comma 1, contempla concrete misure di riduzione dei
costi di funzionamento degli organi rappresentativi regionali che lo
Stato pone come condizione per la valutazione della virtuosità
dell'ente ai fini della determinazione del concorso agli obiettivi di
finanza pubblica. In questo senso, la disposizione introdurrebbe per
la Regione Trentino-Alto Adige un ulteriore elemento di
determinazione del concorso agli obiettivi di finanza pubblica
diverso ed aggiuntivo rispetto a quello previsto dal predetto art.
79, e quindi in sua violazione. Il generico riferimento alle misure
premiali o sanzionatone previste dalla normativa vigente introduce
una condizione di virtuosità che è in contrasto con il sistema
delle relazioni finanziarie con lo Stato definito nel nuovo Titolo VI
dello Statuto, ed in particolare nel predetto art. 79.
Il contrasto tra l'art. 14, comma 2, e l'art. 79 St. implica
anche la violazione degli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto e del
principio di leale collaborazione, perchè una fonte primaria
ordinaria, adottata unilateralmente, ha derogato ad una norma
statutaria, adottata con la speciale procedura di cui all'art. 104
St.
In subordine, una ulteriore specifica censura la Regione deve
svolgere in relazione alla disciplina relativa al Collegio dei
revisori dei conti, che dovrebbe essere istituito a decorrere dal 1°
gennaio 2012 «quale organo di vigilanza sulla regolarità contabile,
finanziaria ed economica della gestione dell'ente».
Il comma 1, lettera e) prevede che «il Collegio, ai fini del
coordinamento della finanza pubblica, opera in raccordo con le
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti», e che «i
componenti di tale Collegio sono scelti mediante estrazione da un
elenco, i cui iscritti devono possedere i requisiti previsti dai
principi contabili internazionali, avere la qualifica di revisori
legali ..., ed essere in possesso di specifica qualificazione
professionale in materia di contabilità pubblica e gestione
economica e finanziaria anche degli enti territoriali, secondo i
criteri individuati dalla Corte dei conti».
In tal modo l'art. 14 non tiene conto della circostanza che -
comunque la norma possa essere valutata in relazione alle Regioni
ordinarie - il ruolo e le funzioni della Corte dei conti nella
regione Trentino-Alto Adige sono compiutamente definiti dal decreto
del Presidente della Repubblica n. 305/1988. L'art. 14, dunque, sotto
questo profilo invade un settore di competenza delle norme di
attuazione, violando l'art. 107 St. ed il decreto del Presidente
della Repubblica n. 305/1988 (v. soprattutto gli articoli 2, 6 e 10,
che individuano le funzioni della Corte dei conti in relazione alla
Regione Trentino-Alto Adige).
In particolare, la previsione del dovere del Collegio di operare
«in raccordo con le sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti» viola l'art. 10, comma 3-ter, decreto del Presidente della
Repubblica n. 305/1988 (introdotto dal decreto legislativo n.
166/2011), che considera come facoltativa la richiesta di ulteriori
forme di collaborazione alle sezioni della Corte dei conti (3-ter.
«La Regione e le Province possono richiedere ulteriori forme di
collaborazione alle sezioni della Corte dei conti ai fini della
regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia
dell'azione amministrativa, nonchè pareri in materia di contabilità
pubblica anche per conto degli enti locali, singoli o associati, e
degli altri enti e organismi individuati dall'art. 79, comma 3, del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670»).
Ancora più invasiva è la previsione del potere della Corte dei
conti di definire i criteri di qualificazione professionale dei
membri del Collegio: si tratta, in sostanza, di un potere normativo
secondario in materia di competenza regionale (ordinamento degli
uffici: art. 4, n. 1, St.), dato che il Collegio sarebbe un organo
interno della Regione.
È da precisare che i componenti di tale Collegio già «devono
possedere i requisiti previsti dai principi contabili internazionali»
e «avere la qualifica di revisori legali di cui al decreto
legislativo 27 gennaio 2010, n. 39» (art. 14, comma 1, lettera e)
decreto-legge n. 138/2011), per cui la «specifica qualificazione
professionale in materia di contabilità pubblica e gestione
economica e finanziaria anche degli enti territoriali» dovrebbe
essere regolata dalla Regione, nell'esercizio della propria
competenza in materia di organizzazione interna. È dunque
illegittima l'attribuzione di un potere normativo secondario ad un
organo statale, per contrasto con l'art. 117, comma 6, Cost. e l'art.
2 decreto legislativo n. 266/1992, che ritiene solo gli atti
legislativi statali idonei a far sorgere un dovere di adeguamento.
L'art. 2 decreto legislativo n. 266/1992 è violato anche perchè
l'art. 14, comma 2, non pone un termine per l'adeguamento, per cui è
da ritenere che valgano i termini fissati dal comma 1, alcuni dei
quali (lettere c), d) ed e) sono inferiori ai sei mesi previsti
dall'art. 2 decreto legislativo n. 266/1992.

Per le esposte ragioni, la Regione autonoma Trentino-Alto
Adige/Autonome Region Trentino-Siidtirol, come sopra rappresentata e
difesa, chiede voglia codesta Ecc.ma Corte costituzionale accogliere
il ricorso, dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'art. 2,
comma 3, ultimo periodo, e comma 36, se ritenuti applicabili alla
Regione; dell'art. 14, comma 2, del decreto-legge 13 agosto 2011, n.
138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148, Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e
per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della
distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, nelle parti,
nei termini e sotto i profili esposti nel presente ricorso.
Padova-Roma, 14 novembre 2011

Prof. avv. Giandomenico Falcon


Avv. Luigi Manzi


Allegati
1) Deliberazione della Giunta regionale n. 237 del 26 ottobre
2011.
2) Procura speciale n. rep. 3028 del 4 novembre 2011.