1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 39 del 14-9-2011
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 184 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 aprile 2011
Ordinanza del 21 aprile 2011 emessa dal Tribunale di Torino nel procedimento civile promosso da Cooper Stephan contro l'Universita' degli studi di Torino ed altro. Universita' - Norme in materia di organizzazione delle universita', di personale accademico e reclutamento - Lettori di scambio - Trattamento economico corrispondente a quello di ricercatore confermato a tempo definito, in esecuzione della sentenza della Corte di Giustizia CE 26 giugno 2001, nella causa C-212/99 - Previsione dell'estinzione dei giudizi in materia, in corso alla data di entrata in vigore della legge censurata - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del diritto di azione e di difesa in giudizio - Violazione del principio di ragionevole durata del processo - Violazione degli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240, art. 26, comma 3, ultimo periodo. - Costituzione, artt. 3, 24, 111 e 117; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 6. (011C0532) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.39 del 14-9-2011)

IL TRIBUNALE

Con la presente ordinanza si intende promuovere giudizio
incidentale di costituzionalità in merito all'ultimo periodo
dell'articolo 26, comma 3, legge n. 240/2010 il quale testualmente
recita «sono estinti i giudizi in materia in corso alla data di
entrata in vigore della presente legge».
Tale periodo si colloca al termine di una norma definita di
interpretazione autentica, con la quale il legislatore si è inteso
pronunciare in merito alla questione dei collaboratori esperti
linguistici delle Università italiane. La prima parte di tale
articolo è infatti dedicata a disciplinare il trattamento economico
di tali soggetti; l'ultimo periodo, come sopra riportato, è invece
una norma che non può essere considerata, per ovvi motivi logici, di
natura interpretativa del decreto-legge n. 2/2004, articolo 1, comma
1: infatti tale disposizione prevede l'estinzione dei giudizi in
corso alla data di entrata in vigore della «presente legge», laddove
pare ovvio che si faccia riferimento alla legge del 2010 e non,
com'è evidente, al decreto-legge del 2004.

I fatti di causa

Il procedimento da cui trae origine la presente ordinanza è la
richiesta, da parte di un collaboratore esperto linguistico, assunto
presso l'Università degli studi di Torino, di ottenere
l'equiparazione del proprio trattamento economico a quello del
ricercatore assunto a tempo definito, con conseguente condanna
dell'Università convenuta al pagamento delle differenze retributive
per il passato e all'adeguamento del trattamento economico per il
futuro. Nelle more del giudizio è entrata in vigore la legge di cui
oggi si tratta; durante la discussione orale, le parti hanno preso
posizione in merito all'effettiva natura interpretativa o meno di
tale norma nonchè in merito ai profili di eventuale
incostituzionalità della medesima: in particolare, parte ricorrente
ha ritenuto che, qualora la norma fosse dichiarata interpretativa (e
quindi con effetto retroattivo), vi sarebbero degli evidenti profili
di illegittimità costituzionale per contrasto con gli articoli 3, 24
e 117 (con riferimento alle pronunce della Corte di Giustizia
dell'Unione europea intervenute in merito) della Costituzione; per
quanto riguarda l'ultimo periodo, parte ricorrente ha manifestato
chiaramente i propri dubbi sulla costituzionalità di tale previsione
che imporrebbe per via legislativa di estinguere immediatamente il
processo in corso, impedendo quindi alla parte di ottenere una
pronuncia nei merito, esistendo inoltre dei dubbi sul regime
impugnatorio cui un tale provvedimento giudiziale dovrebbe essere
sottoposto.

In merito alla rilevanza

La rilevanza della norma è del tutto palese: infatti la novella
legislativa è senz'altro applicabile ai giudizi in corso e la
controversia de quo dovrebbe essere necessariamente decisa (o meglio
dovrebbe essere immediatamente estinta) sulla base dell'articolo 26,
comma 3, legge 240/2010.
Non vi è infatti spazio per il giudice poichè tale previsione,
nella sua sinteticità («sono estinti i giudizi in materia in corso
alla data di entrata in vigore della presente legge»), è chiarissima
nell'imporre all'organo giudicante di pronunciare l'estinzione del
processo: è pacifico che, essendo la pronuncia di estinzione una
definizione della causa in mero rito, quindi preliminarmente ad ogni
esame nel merito, preclude alle parti la possibilità di ottenere una
sentenza definitiva.
Senza dubbio, quindi, qualora non si decidesse di rimettere gli
atti alla Corte costituzionale, lo scrivente dovrebbe necessariamente
applicare tale norma di legge ed estinguere immediatamente il
processo.

In merito alla non manifesta infondatezza

I plurimi rilievi in merito alla incostituzionalità della norma
contenuta nell'ultimo periodo dell'articolo 26, comma 3, legge
240/2010, appaiono non manifestamente infondati: tale disposizione
che impone al giudice di estinguere immediatamente i processi in
corso alla data di entrata in vigore della legge, appare essere in
contrasto con diversi articoli della Costituzione italiana. Lo
scrivente, peraltro, non ritiene possibile fornire un'interpretazione
costituzionalmente orientata alla disposizione suddetta, la quale è
assolutamente stringente e, prevedendo un'ipotesi extra ordinem di
estinzione del processo, impedisce ogni possibile ulteriore azione al
giudice diversa dalla ordinanza dichiarativa, appunto,
dell'estinzione.
Le norme costituzionali che si possono ritenere violate dalla
disposizione di legge indicata sono, in particolare:
articolo 24: «Tutti possono agire in giudizio per la tutela
dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto
inviolabile in ogni stato e grado del procedimento». Il profilo di
contrasto della norma di cui si chiede l'esame alla Consulta appare
evidente: con l'applicazione della norma richiamata, la parte privata
vedrebbe definire il procedimento dalla medesima iniziata per
tutelare il proprio asserito diritto mediante una pronuncia di mero
rito, che non prende in esame la fondatezza della propria pretesa ma
che si limita a estinguere il processo. Le possibili conseguenze
sarebbero quindi che o il soggetto privato desista dalla propria
pretesa; oppure depositi un nuovo ricorso giudiziale, con evidente
compressione del suo diritto ad ottenere una pronuncia in tempi
ragionevoli, in quanto egli dovrebbe iniziare l'iter giudiziario dal
principio; oppure impugnare la pronuncia di estinzione (e non è
chiaro neppure sotto quale profilo, perchè la norma non lascia
discrezionalità al giudice), decisione che, nella migliore delle
ipotesi (cioè che il giudice di grado superiore ritenga errato tale
provvedimento), porta nuovamente e inevitabilmente ad un ulteriore
prolungamento dei tempi di giudizio. Pertanto il contrasto di tale
norma con l'articolo 24 della Costituzione non appare manifestamente
infondato, perchè gli esiti dell'applicazione di tale norma
sarebbero o la negazione al cittadino (mediante una pronuncia che
definisce il processo senza esaminare la pretesa sostanziale) della
possibilità di tutela del proprio diritto in via giudiziale oppure,
nella migliore delle ipotesi, una dilatazione notevole dei tempi per
poter arrivare ad un esame e ad una pronuncia di merito.
Qualunque soluzione consegua all'applicazione della norma di cui
si chiede l'esame, si riflette in una lesione del diritto di difesa
che l'art. 24 Cost. definisce, al contrario, «inviolabile».
articolo 111: «La giurisdizione si attua mediante il giusto
processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge nel
contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a
giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole
durata». I profili di contrasto della disposizione di cui si tratta
con tale principio costituzionale sono due: la violazione del «giusto
processo» per disparità delle parti e il prolungamento irragionevole
della durata del processo.
Sotto il primo profilo, si deve sottolineare come una delle parti
in causa sia pubblica: che lo Stato decida di intervenire, con una
sua legge, definendo (o meglio chiudendo) in via autoritativa
mediante l'estinzione i procedimenti giudiziari nei quali le
Università sono coinvolte, appare una chiara manifestazione della
violazione del principio di parità delle parti, poichè una delle
due utilizza un mezzo inaccessibile all'altra parte, posteriore
all'inizio del procedimento nonchè isolato nel nostro sistema
giuridico, per ottenere l'assoluzione dalle pretese avanzate nel
giudizio.
Sotto il secondo profilo, si è già sottolineato che, sia che il
ricorrente decida di presentare un nuovo ricorso, sia che decida di
impugnare il provvedimento che dichiara l'estinzione del giudizio, vi
è un'evidente e inevitabile prolungamento dei tempi processuali,
senza che vi sia alcuna ragione effettiva a giustificarlo. Appare
quindi che, con la presente disposizione, la legge intervenga non per
assicurare la ragionevole durata del processo ma in senso del tutto
contrario a questo principio costituzionale.
articolo 117: «La potestà legislativa è esercitata dallo
Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonchè dei
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali» in relazione all'articolo 6 della Convenzione europea
dei Diritti dell'Uomo: «1. Ogni persona ha diritto a che la sua causa
sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine
ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per
legge, il quale deciderà sia delle controversie sui suoi diritti e
doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa
penale che le venga rivolta (...)». Le critiche sollevate nei
confronti della norma di cui si chiede l'esame, in base al combinato
disposto di tali due articoli, sono sostanzialmente analoghe a quanto
riportato al punto precedente: infatti l'articolo 6 della CEDU
contiene sia il principio di parità delle parti nel processo, sia
della ragionevole durata del medesimo. Inoltre la Corte europea dei
Diritti dell'Uomo ha ormai stabilito, con un orientamento che appare
consolidato, che l'ingerirsi dello Stato, qualora sia parte del
processo ed il medesimo sia già instaurato (come nel caso di
specie), mediante provvedimenti legislativi o regolamentari che
mirino a tutelare la parte pubblica introducendo una disparità di
condizioni con quella privata, viola tale articolo della Convenzione
(cfr. ex multis CEDU 10 giugno 2008 Grande Camera, Bortesi e altri
contro Italia: «La Corte ha stabilito che, se in linea di principio
non è vietato al potere legislativo regolamentare la materia civile
con nuove disposizioni aventi effetto retroattivo, i diritti
derivanti dalle leggi in vigore, il principio della preminenza del
diritto e la nozione di equo processo di cui all'articolo 6 della
Convenzione si oppongono, salvo ragioni imperiose di interesse
generale, all'ingerenza del potere legislativo nell'amministrazione
della giustizia allo scopo di influenzare la conclusione giudiziaria
della controversia»).
articolo 3: «Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e
sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza,
di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni
personali e sociali». La disposizione esaminata presenta profili di
contrasto, di cui si ritiene la non manifesta infondatezza, anche con
tale articolo della Costituzione sia sotto il profilo della
uguaglianza dei cittadini sia sotto profilo della ragionevolezza
della legge.
Dal primo punto di vista, infatti, non si può che rilevare che
la norma di cui si chiede l'esame alla Corte preveda l'effetto
estintivo dei processi solo per le cause in corso alla data di
entrate in vigore della legge. Non appaiono quindi manifestamente
infondati i rilievi che si possono muovere in merito alla disparità
di trattamento riservata ai soggetti che hanno iniziato una
controversia relativa al trattamento economico dei collaboratori
esperti linguistici in base al mero dato temporale della definizione
del processo prima o dopo l'entrata in vigore di tale legge; i primi
avranno potuto ottenere una sentenza di merito che dichiarasse
fondata o infondata la propria pretesa, mentre i secondi
necessariamente vedrebbero estinto il processo. Si noti, oltretutto,
che tale effetto estintivo non si verifica nei confronti di coloro
che abbiano promosso una controversia successivamente alla data di
entrata in vigore di tale legge. È quindi evidente che, estinguendo
solo i giudizi in corso, la disposizione introduce una disparità di
trattamento tra i cittadini che non appare giustificata da alcuna
ragione comprensibile, perchè si basa su un mero dato temporale (la
pendenza del processo) sul quale oltretutto i privati non possono
influire più di tanto, in quanto dipende sia dalla celerità o meno
della trattazione della causa, sia da un dato totalmente casuale e
cioè il momento del deposito dell'atto introduttivo.
Dal secondo punto di vista, non è chiaro a quale esigenza di
tutela risponda la norma che impone di estinguere i processi in
corso, nè quale correlazione vi sia tra la pronuncia di estinzione e
la volontà del legislatore di fornire un'interpretazione autentica
dell'articolo 1, comma 1, decreto-legge n. 2/2004, convertito dalla
legge n. 63/2004. È infatti del tutto pacifico che l'estinzione è
un istituto processuale che ha precise finalità e fondamentalmente
mira a una definizione in rito a seguito dell'inerzia, del
disinteresse o del mancato adempimento delle parti rispetto a un
ordine del giudice: tale istituto è sostanzialmente una sanzione
processuale che risponde all'interesse generale di non portare avanti
procedimenti ove gli attori abbiano manifestato, in maniera espressa
(ad esempio con la rinuncia) o in maniera implicita (con la loro
inerzia), di non voler proseguire nella controversia: l'utilizzo di
tale istituto ope legis, per paralizzare le azioni in corso, è
sicuramente singolare e non trova analogie nel nostro ordinamento
giuridico: È evidente che il legislatore, intervenendo con la legge
n. 240/2010, abbia voluto intervenire in una controversia ormai
dilagante: che tale intervento si sia poi tradotto in una norma di
interpretazione autentica o in una disposizione nuova, e compito
dell'interprete definirlo; l'imposizione al giudice di estinguere il
processo che riguarda la materia in oggetto, è però una previsione
che appare ultronea rispetto allo scopo della legge quale reso
manifesto dall'incipit del comma 3, articolo 26 («l'articolo 1, comma
1, del decreto-legge 14 gennaio 2004, numero 2, convertito, con
modificazioni, dalla legge 5 marzo 2004, n. 63, si interpreta nel
senso che [...]»).
Per quanto finora esposto, le critiche in merito
all'incostituzionalità della norma non appaiono manifestamente
infondate e quindi è necessario che la questione sia rimessa alla
Corte costituzionale.

P.Q.M.

Visto l'art. 23, legge n. 53/1987;
Accertata la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale sollevata, sospende il
giudizio e rimette gli atti alla Corte costituzionale affinchè la
stessa si pronunci, adottando i provvedimenti di competenza, in
merito alla costituzionalità dell'ultimo periodo dell'art. 26, comma
3, legge 30 dicembre 2010 n. 240 per contrasto con gli artt. 3, 24,
111 e 117 della Costituzione (quest'ultimo con riferimento all'art. 6
della Convenzione europea dei diritti dell'Uomo);
Manda alla cancelleria di notificare il presente provvedimento
alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri nonchè di
comunicarlo ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.

Torino, addì 21 aprile 2011

Il Giudice: Mollo