1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 13-1-2016
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 103 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 9 dicembre 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 9 dicembre 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri) . Caccia - Norme della Regione Puglia - Autorizzazione al prelievo in deroga dello sturnus vulgaris. - Legge della Regione Puglia 2 ottobre 2015, n. 28 (Autorizzazione al prelievo in deroga dello sturnus vulgaris), art. 1, commi 1, 2 e 3. (15C00460) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 13-1-2016)

Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, c.f.
80224030587, n. fax 0696514000 ed indirizzo p.e.c. per il ricevimento
degli atti ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui uffici
domicilia in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12;
Contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta
Regionale in carica, con sede in Bari per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale:
dell'art. 1, comma 1, comma 2 e comma 3, della legge Regione
Puglia 2 ottobre 2015, n. 28, recante «Autorizzazione al prelievo in
deroga dello sturnus vulgaris», pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Puglia n. 132, del 9 ottobre 2015, per contrasto:
dell'art. 1 comma 1 cit. con l'art. 117, comma 1 e comma 2,
lettera s), della Costituzione, con l'art. 9 della direttiva
2009/147/CE del 30 novembre 2009, con l'art. 9 della direttiva
79/409/CEE e con l'art. 19-bis, comma 2 e 4, della legge n. 157 del
1992;
dell'art. 1 comma 2 cit. con gli articoli 11 e 117, comma 1 e
comma 2, lettera s), della Costituzione, nonchè con gli articoli 2,
5 e 9, della direttiva 2009/147/CE, con l'art. 9 della direttiva
79/409/CEE e con l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992;
dell'art. 1 comma 3 cit. con gli articoli 11 e 117, comma 1 e
comma 2, lettera s), della Costituzione, nonchè con l'art. 9 della
direttiva 2009/147/CE, con l'art. 9 della direttiva 79/409/CEE e con
l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992;
e ciò a seguito ed in forza della delibera di impugnativa assunta
dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 19 novembre 2015.

Fatto

L'art. 1 della legge regionale Puglia n. 28 del 2 ottobre 2015
dispone:
al comma 1 che: «Al fine di proteggere i raccolti agricoli e
limitare le conseguenze di natura igienico-sanitaria, è autorizzato
il prelievo in deroga della sturnus vulgaris in concomitanza con la
stagione venatoria 2015-2016».
al comma 2 che: «L'autorizzazione al prelievo di cui al comma 1
è priva di efficacia qualora la Giunta regionale non dichiari la
compatibilità del prelievo in deroga sulla base degli studi di
monitoraggio sul fenomeno migratorio della sturnus vulgaris e in
conformità con l'art. 9 della direttiva 2009/147/CE del Parlamento
Europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici (versione codificata) e con
l'art. 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), come sostituito dal comma 2 dell'art. 26 della legge 6
agosto 2013, n. 97 (Disposizioni per l'adempimento degli obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - legge
europea 2013)».
al comma 3 che: «La deliberazione della Giunta regionale prevista
dal comma 2 è adottata nel termine perentorio di quindici giorni
dall'acquisizione formale degli studi di monitoraggio e del relativo
parere di cui alla legge regionale 31 ottobre 2007, n. 30 (Disciplina
del regime di deroga in attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221
- Integrazioni alla legge 11 febbraio 1992, n. 157 - e dell'art. 9
della direttiva 79/409/CEE).».
Le disposizioni della legge regionale summenzionate sono
illegittime e, giusta determinazione assunta dal Consiglio dei
Ministri nella seduta del 19 novembre 2015, sono impugnate per i
seguenti motivi di

Diritto

Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2 della
legge regionale Puglia n. 28 del 2 ottobre 2015 per violazione
dell'art. 117, commi primo e secondo lettera s) della Costituzione,
11 e 117, primo comma, della Costituzione, nonchè degli articoli 2,
5 e 9, della direttiva 2009/147/CE, dell'art. 9 della direttiva
79/409/CEE e dell'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992.
La norma regionale incide sul regime giuridico del prelievo
venatorio in deroga disciplinato dall'art. 9 della direttiva
2009/147/CE del 30 novembre 2009 e dall'art. 19-bis della legge 11
febbraio 1992, n. 157.
Essa difatti - per la stagione venatoria 2015-2016 ed al generico
fine di «proteggere i raccolti agricoli e limitare le conseguenze di
natura igienicosanitaria» - al comma 1 dell'art. 1 autorizza in
maniera generalizzata il prelievo venatorio in deroga della specie di
uccello selvatico denominata «Storno».
Così disponendo essa si pone in contrasto con la normativa
interna e con la normativa europea per le seguenti considerazioni.
L'art. 9, paragrafo 1, della direttiva 2009/147/CE del 30
novembre 2009, attribuisce agli Stati membri la possibilità di
derogare al divieto di uccidere o di catturare deliberatamente, con
qualsiasi metodo, uccelli selvatici (art. 5, comma 1, lettera a)
della citata direttiva).
Secondo detto articolo l'atto di concessione della deroga:
deve accertare che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti,
per delle ragioni espressamente tipizzate quali sono, in via
esemplificativa, la tutela della salute e sicurezza pubblica, la
necessità di prevenire gravi danni alle colture o per consentirne in
condizioni rigidamente controllate la cattura;
deve specificare: «a) le specie che formano oggetto delle
medesime (altre soluzioni); b) i mezzi, gli impianti o i metodi di
cattura o di uccisione autorizzati; c) le condizioni di rischio e le
circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono essere applicate;
d) l'autorità abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite
sono soddisfatte e a decidere quali mezzi, impianti o metodi possano
essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone; e) i
controlli che saranno effettuati» (art. 9, paragrafo 2, della
direttiva 2009/147/CE del 30 novembre 2009).
In attuazione del menzionato art. 9, l'art. 19-bis della legge n.
157 del 1992, dopo aver statuito che «Le regioni disciplinano
l'esercizio delle deroghe previste dalla direttiva 2009/147/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009,
conformandosi alle prescrizioni dell'art. 9, ai principi e alle
finalità degli articoli 1 e 2 della stessa direttiva ed alle
disposizioni della presente legge» (art. 19-bis, comma 1), dispone:
«Le deroghe possono essere disposte dalle regioni e province
autonome, con atto amministrativo, solo in assenza di altre soluzioni
soddisfacenti, in via eccezionale e per periodi limitati. Le deroghe
devono essere giustificate da un'analisi puntuale dei presupposti e
delle condizioni e devono menzionare la valutazione sull'assenza di
altre soluzioni soddisfacenti, le specie che ne formano oggetto, i
mezzi, gli impianti e i metodi di prelievo autorizzati, le condizioni
di rischio, le circostanze di tempo e di luogo del prelievo, il
numero dei capi giornalmente e complessivamente prelevabili nel
periodo, i controlli e le particolari forme di vigilanza cui il
prelievo è soggetto e gli organi incaricati della stessa, fermo
restando quanto previsto dall'art. 27, comma 2. [...] Le regioni
prevedono sistemi periodici di verifica allo scopo di sospendere
tempestivamente il provvedimento di deroga qualora sia accertato il
raggiungimento del numero di capi autorizzato al prelievo o dello
scopo, in data antecedente a quella originariamente prevista» (art.
19-bis, comma 2).
Alla stregua del riportato quadro normativo europeo e nazionale
lo strumento prescelto dalla Regione per autorizzare il prelievo
venatorio in deroga risulta in contrasto con l'art. 19-bis, comma 2,
della legge n. 157 del 1992, che richiede all'uopo l'adozione di un
atto amministrativo.
Lo strumento prescelto dalla Regione, invece, non soltanto
consente di eludere il rigido obbligo motivazionale imposto, ai fini
della concessione della deroga, dalla normativa interna e da quella
europea, ma elide, di fatto, il potere di annullamento attribuito al
Consiglio dei ministri dall'art. 19-bis, comma 4, della legge n. 157
del 1992.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 250 del 2008, che ha
dichiarato l'illegittimità della legge della Regione Lombardia n. 2
del 2007 per violazione della legge statale attuativa di prescrizioni
europee, ha affermato che «l'art. 19-bis prevede, al primo comma, che
le Regioni disciplinano l'esercizio delle deroghe previste dalla
cennata direttiva «conformandosi alle prescrizioni dell'art. 9, ai
principi e alle finalità degli artt. 1 e 2 della stessa direttiva» e
alle disposizioni della legge n. 157 del 1992.
I commi successivi del citato art. 19-bis riprendono le
condizioni espressamente individuate dalla direttiva 79/409/CEE, in
base alle quali è consentito il regime delle deroghe, e prevedono,
inoltre, che il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro per gli affari regionali, di concerto con il Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio, possa annullare i
provvedimenti di deroga adottati, previa delibera del Consiglio dei
ministri e dopo aver diffidato la Regione interessata.
Dal raffronto tra la norma statale e la norma regionale emerge
che il legislatore regionale, nello stabilire che l'esercizio delle
deroghe avvenga attraverso una legge-provvedimento, ha introdotto una
disciplina in contrasto con quanto previsto dal legislatore statale
al cennato art. 19-bis.
L'autorizzazione del prelievo in deroga con legge (regionale)
difatti preclude l'esercizio del potere di annullamento, da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri, dei provvedimenti derogatori
adottati dalle Regioni che risultino in contrasto con la direttiva
comunitaria 79/409/CEE e con la legge n. 157 del 1992: e il potere di
annullamento è finalizzato a garantire una uniforme ed adeguata
protezione della fauna selvatica su tutto il territorio nazionale.
Nè può ritenersi che il citato art. 1 della legge regionale, in
quanto al comma 2 subordina l'efficacia della prevista autorizzazione
al prelievo ad una delibera della Giunta regionale, renda il prelievo
stesso sufficientemente rispettoso della riserva di amministrazione
prevista dalla citata norma statale.
Invero, difatti, come ben si evince dal tenore letterale della
disposizione regionale, il prelievo in deroga è autorizzato
direttamente dalla disposizione di legge di cui al comma 1.
Ed invece la dichiarazione di compatibilità che dovrà essere
resa dalla Giunta regionale non si pone quale atto amministrativo
autorizzatorio del menzionato prelievo, ma si concreta in mera
condizione sospensiva, e cioè quale evento futuro ed incerto dalla
cui verificazione si fa dipendere l'efficacia dell'autorizzazione
già concessa con legge regionale.
La norma regionale in esame quindi, ponendosi in contrasto con
l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992, di recepimento delle
citate norme europee di tutela dell'avifauna, comporta la violazione
del parametro di cui all'art. 117, primo e secondo comma, lettera s),
della Costituzione, quest'ultimo nella parte in cui attribuisce alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali» (si veda, tra le
tante, Corte costituzionale n. 278 del 2012).
Illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1 e 2 della
legge regionale Puglia n. 28 del 2 ottobre 2015 per violazione
dell'art. 117, commi primo e secondo lettera s) della Costituzione,
11 e 117, primo comma, della Costituzione, nonchè degli articoli 2,
5 e 9, della direttiva 2009/147/CE, dell'art. 9 della direttiva
79/409/CEE e dell'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992.
Nel caso in cui si ritenga che il comma 2 del citato art. 1, in
quanto subordina l'efficacia della prevista autorizzazione al
prelievo in deroga ad una delibera della Giunta regionale, configuri
tale delibera come provvedimento amministrativo che opera come
condizione necessaria alla rimozione di un ostacolo all'operatività
dell'autorizzazione medesima, e rispetti quindi la riserva di atto
amministrativo richiesta dall'art. 19-bis, comma 4, della legge n.
157/1992, la norma regionale presenta comunque ulteriori profili di
illegittimità costituzionale per le seguenti considerazioni.
Il citato art. 1, comma 2 non prevede la possibilità di
provvedere alla sospensione tempestiva dell'autorizzazione al
prelievo in deroga, antecedentemente alla data prevista, in caso di
raggiungimento dello scopo o del numero dei capi autorizzati al
prelievo medesimo.
La direttiva 2009/147/CE - concernente la conservazione degli
uccelli selvatici, detta i principi volti alla protezione, gestione e
regolazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo
stato selvatico, nel territorio europeo - dispone:
all'art. 2 che «gli Stati membri adottano le misure necessarie
per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli
di cui all'art. 1 a un livello che corrisponde in particolare alle
esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto
delle esigenze economiche e ricreative»;
all'art. 5 che «[...] gli Stati membri adottano le misure
necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte
le specie di uccelli [...]».
all'art. 9 che ove non vi siano altre soluzioni soddisfacenti,
gli Stati membri possano derogare al regime restrittivo per la caccia
della fauna selvatica, purchè dette deroghe soddisfino tutte le
rigide condizioni di cui al medesimo articolo.
L'art. 19-bis, comma 2, della legge n. 157/1992, in attuazione
del citato art. 9 della direttiva 2009/147/CE, dispone che «Le
regioni prevedono sistemi periodici di verifica allo scopo di
sospendere tempestivamente il provvedimento di deroga qualora sia
accertato il raggiungimento del numero di capi autorizzato al
prelievo o dello scopo, in data antecedente a quella originariamente
prevista».
Dalla riportata normativa risulta evidente che la possibilità di
sospendere tempestivamente la deroga in precedenza stabilita
rappresenti un elemento assolutamente indispensabile ai fini di una
efficace tutela degli uccelli selvatici, poichè solo in tal modo si
è in grado di assicurare che l'attività di prelievo non si
esplichi, in danno delle specie interessate, anche quando non
sussistano più le condizioni che la giustificano.
La normativa regionale in esame, al contrario, non contiene alcun
riferimento ai sistemi periodici di verifica, previsti dall'art.
19-bis, comma 2, sopra citato, al fine di poter sospendere il
provvedimento di deroga con la tempestività necessaria a garantire
il rispetto del principio, di derivazione comunitaria, della
«protezione generale di tutte le specie».
Per di più, l'art. 1 della legge regionale, mentre indica
espressamente, quale modus operandi per l'esercizio del prelievo in
deroga, la necessità che venga adottato un apposito atto
amministrativo, quale condizione necessaria alla concreta
operatività della autorizzazione indicata dalla legge, non contiene,
invece, alcun riferimento alle modalità che consentirebbero alla
Regione di poter intervenire sospendendo tempestivamente in via
amministrativa il provvedimento di deroga, qualora sussistano le
condizioni previste dal succitato comma 2 dell'art. 19-bis della
legge n. 157/1992.
E una simile previsione è invece necessaria per garantire il
rispetto dei parametri evocati, poichè, in base al testo vigente
della legge regionale, una volta adottata la delibera di cui all'art.
1, comma 2, sopra citato, opera in via diretta ed immediata la deroga
legislativa stabilita dal precedente comma 1. Nè tale deroga
legislativa potrebbe essere successivamente eliminata da una
sospensione disposta con mero atto amministrativo, posto che tale
atto sarebbe illegittimo a causa della mancanza di un'apposita
previsione legislativa che lo contempli.
In sintesi, poichè l'unico modo di effettuare una sospensione
della deroga sarebbe un provvedimento legislativo, e poichè ciò
impedisce in radice di intervenire tempestivamente, non si può che
concludere nel senso che l'art. 1, comma 2, è costituzionalmente
illegittimo per violazione dei parametri costituzionali sopra
indicati, nella parte in cui non prevede la possibilità, di
sospendere tempestivamente in via amministrativa l'autorizzazione al
prelievo in deroga, in data antecedente a quella originariamente
prevista, in caso di raggiungimento dello scopo o del numero dei capi
autorizzati al prelievo medesimo.
Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 3, della legge
regionale Puglia n. 28 del 2 ottobre 2015 per violazione dell'art.
117, commi primo e secondo lettera s) della Costituzione, 11 e 117,
primo comma, della Costituzione, nonchè della direttiva 2009/147/CE,
dell'art. 9 della direttiva 79/409/CEE e dell'art. 19-bis della legge
n. 157 del 1992.
Il comma 3 del citato articolo l subordina l'autorizzazione al
prelievo in deroga al parere dell'Osservatorio faunistico regionale
di cui alla legge regionale 31 ottobre 2007, n. 30, anche in
sostituzione del parere ISPRA.
La menzionata legge regionale n. 30 del 2007 prevede:
a) all'art. 3, comma 1, che le deroghe siano adottate dalla
Giunta regionale «sentito il Comitato tecnico faunistico venatorio
regionale, sulla scorta del parere espresso dall'Osservatorio
faunistico regionale di Bitetto, struttura tecnica riconosciuta a
livello regionale, ovvero l'Istituto nazionale per la fauna selvatica
(INFS)»;
b) all'art. 4 che «l'Osservatorio faunistico regionale, ovvero
l'INFS, è individuato quale autorità abilitata a dichiarare che le
condizioni previste dall'art. 9, comma 2, della direttiva 79/409/CEE
sono realizzate».
Mentre il comma 2 del medesimo articolo della legge regionale
prevede che l'autorizzazione al prelievo sia priva di efficacia
qualora la Giunta regionale non deliberi la compatibilità del
prelievo stesso, sulla base degli studi di monitoraggio ed in
conformità con la direttiva 2009/147/CE e l'art. 19-bis della legge
n. 157/1992, il successivo comma 3, dispone che la deliberazione
della Giunta regionale debba adottarsi nel termine perentorio di 15
giorni dall'acquisizione formale degli studi di monitoraggio e del
parere di cui alla legge regionale 31 ottobre 2007, n. 30.
Ebbene, risulta chiaro che l'art. 1, comma 3, della legge
regionale consente di sostituire il parere dell'Istituto nazionale
per la fauna selvatica (oggi ISPRA) con quello dell'Osservatorio
Faunistico regionale e del Comitato tecnico venatorio regionale.
La norma, difatti, subordina l'autorizzazione al prelievo in
deroga ad una dichiarazione di compatibilità della Giunta regionale,
da adottarsi necessariamente entro il termine perentorio di 15
giorni, dall'acquisizione del parere dell'osservatorio faunistico
regionale e del Comitato tecnico faunistico venatorio regionale, in
luogo del richiesto parere ISPRA.
L'art. 1, comma 3, consente l'autorizzazione al prelievo in
deroga per la stagione venatoria 2015/2016 a seguito di una
dichiarazione di compatibilità della Giunta regionale, da adottarsi
necessariamente entro il termine perentorio di quindici giorni.
La previsione è difforme in ordine ai tempi e alle procedure
previste a livello nazionale,
La norma regionale infatti, nell'autorizzare il prelievo in
deroga dello sturnus vulgaris già per la stagione venatoria
2015/2016 ormai in corso, in combinato disposto con la perentorietà
del termine di quindici giorni entro il quale la Giunta deve
deliberare la compatibilità del prelievo in deroga, non consente di
rispettare le procedure e i tempi previsti dall'art. 19-bis della
legge n. 157/1992.
Si deve, infatti, evidenziare che il provvedimento di deroga che
abbia ad oggetto specie migratrici deve necessariamente essere
comunicato entro il mese di aprile di ogni anno all'ISPRA, il quale
si dovrà esprimere entro e non oltre quaranta giorni dalla ricezione
della comunicazione.
Pertanto, appare evidente l'impossibilità di autorizzare, per la
stagione venatoria 2015-2016 ormai in corso, il prelievo in deroga in
conformità alle rigorose condizioni di cui all'art. 19-bis della
legge nazionale.

P.Q.M.

Per le considerazioni esposte, il Presidente del Consiglio dei
ministri, come sopra rappresentato e difeso, chiede che codesta
ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare l'illegittimità
costituzionale:
dell'art. 1, comma 1, comma 2 e comma 3, della legge Regione
Puglia 2 ottobre 2015, n. 28, recante «Autorizzazione al prelievo in
deroga dello sturnus vulgaris», pubblicata nel Bollettino Ufficiale
della Regione Puglia n. 132, del 9 ottobre 2015, per contrasto:
dell'art. 1 comma 1 cit. con gli artt. 11 e 117, comma 1 e comma
2, lettera s), della Costituzione, nonchè con gli articoli 2, 5 e 9,
della direttiva 2009/147/CE, con l'art. 9 della direttiva 79/409/CEE
e con l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992;
dell'art. 1 comma 2 cit. con gli articoli 11 e 117, comma 1 e
comma 2, lettera s), della Costituzione, nonchè con gli articoli 2,
5 e 9, della direttiva 2009/147/CE, con l'art. 9 della direttiva
79/409/CEE e con l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992;
dell'art. 1 comma 3 cit. con gli articoli 11 e 117, comma 1 e
comma 2, lettera s), della Costituzione, nonchè con gli articoli 2,
5 e 9 della direttiva 2009/147/CE, con l'art. 9 della direttiva
79/409/CEE e con l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992.
Con l'originale notificato del presente ricorso si deposita:
1. Estratto della determinazione del Consiglio dei Ministri,
assunta nella seduta del 19 novembre 2015 e della relazione allegata
al verbale;
2. Copia della impugnata legge della Regione Puglia n. 28/2015.
Roma, 4 dicembre 2015

Avvocato dello Stato: Mangia