1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 13-5-1998
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 158 ORDINANZA 4 - 8 maggio 1998
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente (Tutela dell') - Abusivismo edilizio - Trattamento sanzionatorio penale - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (vedi sentenze nn. 247/1997, 67/1992, 151/1986 e ordinanze nn. 68/1998 e 431/1991) - Ammissibilita' della previsione legislativa di reati di mero pericolo - Manifesta infondatezza. (D.-L. 27 giugno 1985, n. 312, artt. 1-ter e 1-sexies, introdotti dall'art. 1, legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431; legge 29 giugno 1939, n. 1497, art. 7). (Cost., artt. 3, 9, 13, 25 e 27). (098C0526) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 13-5-1998)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv.
Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Annibale MARINI;

ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1-ter e
1-sexies, del decreto-legge 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni
urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse
ambientale), introdotti dall'art. 1 della legge di conversione 8
agosto 1985, n. 431, e 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497
(Protezione delle bellezze naturali), promosso con ordinanza emessa
il 22 ottobre 1996 dal pretore di Camerino nel procedimento penale a
carico di Sordoni Rosanna ed altri, iscritta al n. 88 del registro
ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 10, prima serie speciale, dell'anno 1997;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1997 il giudice
relatore Riccardo Chieppa;
Ritenuto che nel corso del procedimento penale a carico di Sordoni
Rosanna ed altri, per aver concorso a realizzare abusivamente una
veranda di legno in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, ai sensi
degli artt. 110 cod. pen., 1-ter, 1-sexies della legge 8 agosto 1985,
n. 431 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27
giugno 1985, n. 312, recante disposizioni urgenti per la tutela di
zone di particolare interesse ambientale), il pretore di Camerino ha
sollevato, in riferimento agli artt. 25, 9, secondo comma, 3, 13 e 27
della Costituzione, questione di legittimità costituzionale degli
artt. 1-ter, 1-sexies della legge 8 agosto 1985, n. 431 - recte: del
d.-l. 27 giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela
delle zone di particolare interesse ambientale), introdotti dalla
legge di conversione 8 agosto 1985, n. 431 - e 7 della legge 29
giugno 1939, n. 1497;
che il giudice rimettente sottolinea come gli imputati abbiano
ottenuto, dopo la realizzazione dell'opera, l'autorizzazione dal
sindaco di Ussita e che, nonostante ciò, alla stregua della
consolidata giurisprudenza di legittimità, riconosciuta la natura di
reato di pericolo, essi sono perseguibili e punibili penalmente senza
che l'integrità del bene tutelato sia stata lesa;
che, a parere del giudice a quo, il combinato disposto delle
norme censurate sarebbe affetto da incongruità costituzionale
rilevante sotto distinti profili; il primo di essi si incentrerebbe
sulla violazione del principio di legalità di cui all'art. 25,
secondo comma, della Costituzione nella sua proiezione sul piano
sostanziale di determinatezza della fattispecie penale, laddove le
pluralità delle ipotesi sanzionatorie previste dall'art. 20 della
legge n. 47 del 1985, cui rinvia quoad poenam l'art. 1-sexies del
d.-l. n. 312 del 1985, introdotto dall'art. 1 della legge n. 431 del
1985, consente che giudici diversi possano applicare a fatti diversi
le stesse sanzioni;
che, sempre secondo il giudice a quo sotto il secondo profilo,
risulterebbe violato l'art. 9, secondo comma, della Costituzione,
perchè la tutela paesaggistica, con uno specifico e circoscritto
ambito di tutela, in relazione ai valori da essa considerati, viene
estesa anche alla materia ambientale che, dal punto di vista
giuridico, ha origine convenzionale, del tutto estranea alla
disciplina paesaggistica;
che, infine, secondo il pretore rimettente, la necessaria
offensività del reato, presidiata dagli artt. 3, 13, 25 e 27 della
Costituzione, non consentirebbe di sanzionare penalmente condotte
prive del connotato della lesività concreta, nè di sacrificare
arbitrariamente, senza la violazione dell'interesse protetto dalla
norma penale, la libertà personale ai sensi dell'art. 13 della
Costituzione; l'irragionevolezza delle norme censurate sarebbe
palesata altresì dal trattamento penale deteriore comminato,
rispetto a quello previsto dall'art. 734 cod. pen. che, essendo
reato di danno, sanziona in misura meno severa la condotta
concretamente lesiva;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha concluso per l'infondatezza della questione richiamando
gli specifici precedenti della Corte (sentenze nn. 376 e 269 del
1993), e sottolineando che la fattispecie è estranea al condono
edilizio (l'imputazione si riferisce ad accertamento del 26 luglio
1995), e che, sul piano sistematico, vi è coerenza normativa in
ragione degli interessi pubblici sottesi, afferenti alla tutela
paesaggistica ed ambientale, sulla previetà del controllo di
compatibilità di ogni intervento potenzialmente incidente sul
paesaggio.
Considerato che questa Corte ha ripetutamente affermato che la
ratio della introduzione di vincoli paesaggistici generalizzati (in
base a tipologie di beni) risiede nella valutazione che l'integrità
ambientale è un bene unitario, che può risultare compromesso anche
da interventi minori e che va, pertanto, salvaguardato nella sua
interezza (sentenze nn. 247 del 1997, 67 del 1992 e 151 del 1986;
ordinanze nn. 68 del 1998 e 431 del 1991);
che, quanto alla lamentata violazione dell'art. 25, secondo
comma, della Costituzione, questa Corte ha già ritenuto infondate
analoghe questioni sollevate con riferimento al medesimo rilievo,
osservando che "la scansione ... dell'ambito sanzionatorio e della
conseguente quantificazione della pena, distinta su tre livelli,
sulla base della tipologia di condotte incriminate ... risulta - alla
luce sia della interpretazione adeguatrice operata dalla
giurisprudenza che dell'indirizzo interpretativo della Corte di
cassazione - corrispondere ai precetti di determinatezza della
sanzione penale, soddisfacendo, inoltre, il canone di adeguatezza e
congruità della pena nel rapporto di proporzionalità, sia nel
minimo che nel massimo, alla tutela del bene presidiato dalla norma"
(sentenza n. 247 del 1997; ordinanza n. 68 del 1998; v. anche
sentenze nn. 122 del 1993 e 67 del 1992);
che, d'altra parte, la giurisprudenza costituzionale ha
ripetutamente posto in evidenza che l'accentuata severità del
trattamento, che può risultare dalla norma di cui si tratta, trova
giustificazione nella entità sociale dei beni protetti e nel
ricordato carattere generale, immediato ed interinale, della tutela
che la legge ha inteso apprestare di fronte alla urgente necessità
di reprimere comportamenti tali che possono produrre danni gravi e
talvolta irreparabili all'integrità ambientale (sentenze nn. 269 e
122 del 1993; ordinanza n. 68 del 1998);
che questa Corte ha, altresì, già esaminato il problema del
diverso, e più grave, livello sanzionatorio previsto dall'art.
1-sexies rispetto al trattamento riservato a chi compia opere di
trasformazione non autorizzata in zona vincolata ai sensi della legge
29 giugno 1939, n. 1497, osservando che le censure avverso un
differente trattamento sanzionatorio operante su piani diversi, quali
sono quelle di cui si tratta, sono manifestamente infondate per la
non comparabilità dei due sistemi presi in considerazione, l'uno dei
quali (legge n. 1497 del 1939) prevede una tutela diretta alla
preservazione di cose e località di particolare pregio estetico
isolatamente considerate, mentre l'altro (d.-l. n. 312 del 1985,
convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1985, n. 431)
introduce una tutela del paesaggio (per vaste porzioni del territorio
individuate secondo tipologie paesistiche, ubicazioni o
morfologiche), improntata a integrità e globalità, implicante una
riconsiderazione assidua dell'intero territorio nazionale alla luce e
in attuazione del valore estetico-culturale (v., da ultimo, ordinanze
nn. 68 del 1998 e 431 del 1991);
che inoltre il reato di cui all'art. 1-sexies citato è
espressamente previsto dal legislatore come concorrente con tutte le
sanzioni di cui alla legge 29 giugno 1939, n. 1497, e nello stesso
tempo, quando ricorra l'elemento del danno, può essere integrata
anche l'ulteriore violazione di cui all'art. 734 cod. pen., con il
conseguente cumulo di pene;
che, anche per quanto concerne il problema della compatibilità
delle norme impugnate con il principio della necessaria offensività
del reato, desumibile, come ritiene il giudice a quo dal plesso
normativo costituito dagli artt. 3, 25, 27 e 13 della Costituzione,
questa Corte ha anzitutto rilevato - come ha già affermato in
riferimento all'art. 1-sexies - la inconferenza del parametro
dell'art. 13 della Costituzione, rispetto alle fattispecie normative
di cui si tratta, che prevedono una nuova figura criminosa ed una
forma sanzionatoria che si aggiungono a quelle di cui alla legge 29
giugno 1939, n. 1497; sicchè le norme denunciate non hanno alcun
rapporto con la libertà personale "se non nel senso generale ed
indiretto che il responsabile di un reato è soggetto alle misure
restrittive previste dalla legge" (sentenza n. 247 del 1997);
che, quanto agli altri paramenti indicati, è sufficiente
richiamare l'indirizzo interpretativo di questa Corte, secondo il
quale l'accertamento della stessa è in ogni caso devoluto al
sindacato del giudice penale (v., da ultimo, sentenza n. 247 del
1997; ordinanza n. 68 del 1998);
che, d'altro canto, deve ritenersi ammissibile, sul piano
costituzionale, la previsione legislativa di reati di mero pericolo,
qualora il bene tutelato, per il suo valore - come apprezzato dallo
stesso legislatore (e nella specie vi è una espressa considerazione
nel testo costituzionale tra i principi fondamentali: art. 9 della
Costituzione) - esiga protezione anche da potenziali interventi di
manomissione, conseguenti alla mancanza di previa verifica
dell'amministrazione mediante intervento abilitativo per determinate
attività o condotte;
che, in altri termini, il previo controllo amministrativo
rispetto a determinate attività può essere giustificato per la
rilevanza e la natura dell'interesse pubblico in gioco - come ha
osservato l'Avvocatura dello Stato - quando il legislatore ritenga
imprescindibile la verifica preventiva della compatibilità
dell'attività privata con l'interesse pubblico tutelato (principio
desumibile dall'art. 7 della legge n. 1497 del 1939 in relazione
all'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come modificato
dall'art. 1 del d.-l. 27 giugno 1985, n. 312 nel testo risultante
dalla legge di conversione n. 431 del 1985);
che la sopravvenienza dell'autorizzazione è irrilevante ai fini
della sottoposizione a sanzione penale ai sensi dell'art. 1-sexies
(sentenza n. 318 del 1996); infatti l'autorizzazione intervenuta dopo
l'inizio dell'attività soggetta al necessario previo controllo
paesaggistico, non è sufficiente per rimuovere in via generale
l'antigiuridicità (penalmente rilevante) dell'attività già
compiuta in assenza di titolo abilitativo (salvo si intende espressa
previsione normativa come effetto di sanatoria), mentre non può
invocarsi un diverso principio dalla espressa previsione di sanatoria
(assoggettata a precise condizioni prefigurate dal legislatore)
contenuta nell'art. 22 della legge n. 47 del 1985, che riguarda
esclusivamente la materia urbanistica;
che la tutela del paesaggio deve ormai ritenersi non legata alla
visione frammentaria propria della legge 29 giugno 1939, n. 1497 -
diretta in prevalenza alla tutela di singole bellezze naturali
isolatamente considerate - sicchè essa è diventata sinonimo di
tutela ambientale (sentenza n. 46 del 1995), della quale, quindi,
deve ritenersi comprensiva per quanto attiene al territorio su cui
vive l'uomo;
che, pertanto, tutte le questioni sollevate dal giudice a quo
devono essere dichiarate manifestamente infondate.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità
costituzionale degli artt. 1-ter e 1-sexies del decreto-legge 27
giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di
particolare interesse ambientale), introdotti dall'art. 1 della legge
di conversione 8 agosto 1985, n. 431, e dell'art. 7 della legge 29
giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze naturali) sollevate,
in riferimento agli artt. 25, 9, secondo comma, 3, 13, e 27 della
Costituzione, dal pretore di Camerino, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 maggio 1998.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 maggio 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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