1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 46 del 22-11-2006
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 505 ORDINANZA (Atto di promovimento) 15 giugno 2006
Ordinanza emessa il 15 giugno 2006 dal tribunale di Lamezia Terme nel procedimento civile promosso da Andricciola Salvatore contro Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca ed altro Impiego pubblico - Personale degli enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario statale (A.T.A.) - Trattamento economico - Previsione, con norma di interpretazione autentica dell'attribuzione del trattamento economico annuo in godimento al 31 dicembre 1999 - Ingiustificato deteriore trattamento di detto personale rispetto ai lavoratori A.T.A., a parita' di qualifica ed anzianita' di servizio - Violazione dei principi di certezza del diritto e di affidamento - Violazione del principio della retribuzione proporzionata ed adeguata. - Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 218. - Costituzione, artt. 3 e 36. (006C1034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.46 del 22-11-2006)

IL TRIBUNALE

A scioglimento della riserva di cui al verbale di udienza che
precede, viste le note prodotte dalle parti ha pronunciato la
seguente ordinanza nella causa iscritta al n. 60 del Ruolo
Gen. Lavoro dell'anno 2005 tra Andricciola Salvatore rappresentato e
difeso dall'avv. Francesco Balsamo e M.I.U.R., in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Catanzaro.

Premesso

Con ricorso depositato il 27 gennaio 2005 il ricorrente in
epigrafe adiva questo tribunale esponendo di aver lavorato, quale
collaboratore scolastico, presso vari istituti scolastici alle
dipendenze della Provincia di Catanzaro e di essere stato trasferito,
in applicazione dell'art. 8 della legge n. 124/1999, nell'omologo
ruolo scolastico statale presso la Scuola elementare statale «E.
Borrello» di Lamezia Terme. Esponeva altresì che in contrasto con
quanto stabilito dal comma secondo della norma richiamata non gli era
stata integralmente riconosciuta l'anzianità maturata presso l'ente
locale di provenienza. In particolare deduceva che era stato
applicato un criterio di inquadramento che prevedeva il
riconoscimento del c.d. «maturato economico» e non anche del c.d.
«maturato giuridico». Tanto premesso, chiedeva il riconoscimento del
diritto ad una retribuzione correlata alla anzianità di servizio
complessivamente maturata e la condanna al pagamento in suo favore
delle conseguenti differenze retributive.
Si costituiva il M.I.U.R. eccependo l'infondatezza della domanda
e la legittimità del trattamento economico riconosciuto al
ricorrente in osservanza alle vigenti disposizioni normative,
concludendo per il rigetto della domanda.
All'udienza del 23 febbraio 2006 parte resistente deduceva che
nelle more del giudizio era stato emanata la legge n. 266/2005 (legge
finanziaria per l'anno 2006) il cui art. 1, comma 218, disponeva con
norma interpretativa nel senso del totale rigetto della domanda.
Parte ricorrente depositava note eccependo l'illegittimità
costituzionale della norma ed il giudice si riservava sulla questione
proposta.

Ritenuto

Si ritiene opportuno premettere sinteticamente il quadro
normativo di riferimento della fattispecie.
L'art. 8 della legge n. 124/1999 ha stabilito al comma 1 che «il
personale Ata degli istituti e scuole statali di ogni ordine e grado
è a carico dello Stato. Sono abrogate le disposizioni che prevedono
la fornitura di tale personale da parte dei comuni e delle province».
Il comma 2 ha previsto che «il personale di ruolo di cui al comma
1, dipendente dagli enti locali, in servizio nelle istituzioni
scolastiche statali alla data di entrata in vigore della presente
legge è trasferito nei ruoli del personale Ata statale ed è
inquadrato nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali
corrispondenti per lo svolgimento dei compiti propri dei predetti
profili. A detto personale vengono riconosciuti ai fini giuridici ed
economici l'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza
nonchè il mantenimento della sede in fase di prima applicazione in
presenza della relativa disponibilità di posto».
Il comma 4 ha previsto che «il trasferimento del personale di cui
ai commi 2 e 3 avviene gradualmente secondo tempi e modalità da
stabilire con decreto della Pubblica istruzione emanato di concerto
con i Ministri dell'interno, del tesoro e della programmazione
economica e per la funzione pubblica sentite le associazioni dei
comuni, province ed enti montani.».
In attuazione del rinvio contenuto in tale disposizione per la
disciplina di modalità e tempi del trasferimento sono stati emanati
il d.i. n. 184 del 23 luglio 1999 e, previo accordo Aran/OO.SS. del
20 luglio 2000, il d.i. del 5 aprile 2001.
Il decreto interministeriale n. 184/1999 ha imposto agli enti
locali di provvedere, sino al termine dell'esercizio finanziario
1999, alla retribuzione del personale Ata, transitato allo Stato per
effetto dell'art. 8 della legge n. 124/1999, mediante applicazione
del Ccnl del Comparto regioni e autonomie locali, demandando a
successivi decreti dei Provveditorati agli studi e del Ministero
della pubblica istruzione il compito di determinare la retribuzione
stipendiale in godimento al personale trasferito e la definizione dei
criteri di inquadramento nell'ambito del Comparto scuola. Il comma 2
dell'art. 3 di tale decreto ha previsto che «con successivo decreto
del Ministero della pubblica istruzione, di concerto, verranno
definiti i criteri di inquadramento nell'ambito del comparto scuola
finalizzati all'allineamento degli istituti retributivi del personale
in questione a quelli del comparto medesimo con riferimento alla
retribuzione stipendiale, ai trattamento accessori ed al
riconoscimento ai fini giuridici ed economici dell'anzianità
maturata presso gli enti, previa contrattazione collettiva tra l'Aran
e le organizzazioni sindacali rappresentative del comparto scuola ed
enti locali ai sensi dell'art. 34 d.lgs. n. 29/1993 e dell'art. 47,
legge n. 428/1990. Gli inquadramenti stipendiali verranno realizzati
con decreti disposti dai Provveditorati agli studi».
L'accordo Aran/OO.SS. del 20 luglio 2002 - recepito con d.m. del
05 aprile 2001 - ha stabilito che al personale di cui all'accordo,
pur nella prosecuzione ininterrotta del relativo rapporto di lavoro,
cessa di applicarsi a decorrere dal 1° gennaio 2000 il Ccnl 1° aprile
1999 di regioni ed autonomie locali e dalla stessa data si applica il
Ccnl della scuola.
L'art. 3 comma 1, riferendosi al personale transitato dal
Comparto regioni e autonomie locali al Comparto scuola ex lege
n. 124/1999 ha previsto che «ai suddetti dipendenti viene attribuita
la posizione stipendiale, tra quelle indicate nell'allegata tabella B
di importo pari o immediatamente inferiore al trattamento in
godimento al 31 dicembre 1999».
In tale quadro normativo è intervenuta la recente disposizione
di cui al comma 218 dell'art. 1 della legge n. 266/2005 del 23
dicembre 2005 che ha disposto che «il comma 2 dell'art. 8 della legge
3 maggio 1999, n. 124, si interpreta nel senso che il personale degli
enti locali trasferito nei ruoli del personale amministrativo,
tecnico ed ausiliario (ATA) statale è inquadrato, nelle qualifiche
funzionali e nei profili professionali dei corrispondenti ruoli
statali, sulla base del trattamento economico complessivo in
godimento all'atto del trasferimento, con l'attribuzione della
posizione stipendiale di importo pari o immediatamente inferiore al
trattamento annuo in godimento al 31 dicembre 1999 costituto dallo
stipendio, dalla retribuzione individuale di anzianità nonchè da
eventuali indennità, ove spettanti, previste dai contratti
collettivi nazionali di lavoro del comparto degli enti locali vigenti
alla data dell'inquadramento. L'eventuale differenza tra l'importo
della posizione stipendiale di inquadramento e il trattamento annuo
in godimento al 31 dicembre 1999, come sopra indicato, viene
corrisposta ad personam e considerata utile, previa temporizzazione,
ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale. È
fatta salva l'esecuzione dei giudicati formatisi alla data di entrata
in vigore della presente legge.».
Appare evidente come con tale intervento il legislatore abbia
modificato radicalmente i termini giuridici della questione incidendo
in modo sostanziale sulla portata applicativa della precedente
normativa.
La norma infatti, pur facendo salva l'esecuzione dei giudicati
formatisi alla data della sua entrata in vigore, ha portata
retroattiva, in sintonia con il carattere dichiaratamente
interpretativo della stessa.
Essa dunque deve essere applicata ai giudizi in corso - quale
quello in oggetto - già pendenti alla data di entrata in vigore
della legge, incontrando quale unico limite la formazione del
giudicato, ed assume quindi valore rilevante ai fini del decidere.
Occorre brevemente ricordare come sulla base della oramai
consolidata interpretazione dell'art. 8 della legge n. 124/1999,
(cfr. ex multis Cass. nn. 3224/2005, 3225/2005, 7747/2005 e
18829/2005) cui questo giudicante ha già in diverse circostanze
aderito, il diritto del personale Ata al riconoscimento integrale
della anzianità maturata sotto il profilo non solo del maturato
economico ma anche di quello giuridico sia stato uniformemente
riconosciuto dalla giurisprudenza.
Diversamente l'applicazione dell'art. 1, comma 218 della legge
n. 266/2005 determinerebbe, senza possibilità alcuna di difforme
interpretazione, il rigetto della domanda.
Appare dunque chiara in tutta la sua evidenza la rilevanza della
questione di costituzionalità sollevata.
Quanto al profilo della non manifesta infondatezza si osserva
invece come lo stesso vada ravvisato, ad avviso del rimettente, non
tanto nel profilo di irragionevolezza della norma quanto nella
violazione del principio di affidamento dei cittadini alla certezza
dei rapporti giuridici ed in ultima analisi del diritto ad un
retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro
prestato secondo il disposto dell'art. 36 della Costituzione.
Si osserva infatti in via preliminare come la norma in esame non
abbia natura interpretativa bensì innovativa dell'ordinamento.
Ritiene questo giudicante di pervenire a questa conclusione non
tanto alla luce delle osservazioni relative alla assenza di dubbi
interpretativi nelle numerose controversie insorte in tutto il
territorio nazionale, potendosi diversamente opinare che il comma
secondo dell'art. 8 nella sua previsione letterale di riconoscimento
dell'anzianità giuridica ed economica volesse comunque rinviare per
la fase applicativa anche delle modalità giuridiche e non solo
temporali del passaggio (vedi comma 4) ai decreti ministeriali di
attuazione.
Prospettando un siffatto dubbio interpretativo si potrebbe quindi
con forza sostenere la necessità di una norma interpretativa, volta
anche a sostenere, come argomentato dalla difesa tecnica
dell'Avvocatura dello Stato, un significato della norma in linea con
la sua copertura finanziaria ai sensi dell'art. 81 Cost., stabilita
dal quinto comma dell'art. 8 della legge n. 124/1999 nei limiti del
risparmio per lo Stato derivante dalla cessazione dei trasferimenti
agli enti locali nella misura prevista per l'attribuzione dei
trattamenti retributivi di specie.
Quel che osta però, ad avviso del rimettente, al riconoscimento
della natura interpretativa della norma è la sua modalità
espressiva che, con maldestra operazione tecnico-legislativa, non
fornisce un significato alla norma interpretata ma ne sostituisce
integralmente il contenuto recependo in toto quello previsto dalle
norme regolamentari emanate in precedenza in materia.
Appare evidente l'intento del legislatore, che mosso da
considerazioni di natura economica e di pubblico bilancio, per
aggirare il senso delle critiche riscontrate in ambito
giurisprudenziale, ha voluto fornire una veste formale di norma
primaria alle previsioni prima espresse con norme secondarie in modo
tale da consentire alle stesse di derogare ai principi generali in
materia ed in particolare al disposto dell'art. 31 del d.lgs.
n. 165/2001, richiamato dalle numerose decisioni della Corte di
cassazione in senso sfavorevole alla amministrazione dello Stato.
Non può definirsi dunque interpretativa, nonostante la sua
proclamata intestazione, una norma che non indica il senso della
norma interpretata ma ne sostituisce integralmente il disposto.
Pur non risultando la norma avere natura interpretativa bensì
innovativa dell'ordinamento, indiscusso resta però il suo valore
dichiaratamente retroattivo.
È noto come la irretroattività della norma sia garanzia
assicurata dalla Carta costituzionale nella sola materia penale e
dunque alcuna censura di illegittimità può rilevarsi sul punto.
Per quanto riguarda poi diritti di natura economica, come quelli
in oggetto, non è dato desumere una particolare protezione contro
l'eventualità di norme retroattive (vedi Corte cost. sentenza
n. 153/1994).
Quanto alla ragionevolezza della previsione, indubbiamente le
sottese esigenze di tutela del pubblico bilancio appaiono
giustificare una scelta legislativa volta a restringere il campo di
applicazione di una norma.
Occorre però analizzare il profilo della tutela dell'affidamento
dei cittadini alla sicurezza giuridica, che, come insegna la
giurisprudenza della Corte, costituisce un essenziale elemento dello
Stato di diritto (vedi sentenza n. 446/2002).
In linea generale può affermarsi che tale diritto non può
essere leso da disposizioni retroattive che trasmodino in regolamento
irrazionale di situazioni giuridiche sostanziali fondate su leggi
anteriori.
Nella fattispecie esaminata in sentenza n. 446/2002 il Giudice
delle leggi rigettava la questione di costituzionalità, proposta in
materia previdenziale, ricordando al remittente la facoltà concessa
al legislatore di introdurre in materia disposizioni più restrittive
rispetto a situazioni giuridiche già consolidate.
Nella fattispecie oggi in esame però, esclusa per i motivi già
visti la natura interpretativa della norma, deve rilevarsi come la
norma in esame non sia intervenuta a modificare in modo più
restrittivo un diritto già consolidato bensì a regolamentare ex
novo il passaggio del personale Ata dagli enti locali allo Stato già
interamente compiutosi sotto l'impero della norma ratione temporis
vigente.
Con la modifica legislativa introdotta una norma che ha già
consumato i suoi effetti una tantum verrebbe implicitamente abrogata
e, salvo per i casi già passati in giudicato, privata di ogni
efficacia giuridica mentre la fattispecie concreta verrebbe
sottoposta a nuova disciplina.
Si ritiene che tale modus legiferandi produca un indubitabile
vulnus al surricordato principio della certezza dei rapporti
giuridici creando peraltro una evidente disparità tra soggetti
sottoposti alla stessa situazione sostanziale soltanto in conseguenza
dell'aleatorio svolgersi dei tempi processuali.
Infine appare opportuno ricordare come l'art. 8 della legge
n. 124/1999, secondo la costante interpretazione della Corte di
cassazione, abbia stabilito in modo conforme a quanto disposto
dall'art. 31 del d.lgs. n. 165/2001 e dall'art. 2112 c.c., come il
personale de quibus agitur avesse diritto ad un trattamento
retributivo rapportato ad un parametro contrattuale del comparto
pubblico che tenesse conto di tutti gli anni di servizio svolti alle
dipendenze degli enti locali. Tale parametro contrattuale, come è
noto, costituisce valore di riferimento per l'art. 36 Cost. e per la
definizione di retribuzione proporzionata alla qualità e quantità
del lavoro prestato.
Con la norma sopravvenuta il legislatore ha dunque modificato in
peius in modo retroattivo tale parametro intaccando il diritto alla
retribuzione già consolidatosi in capo al personale transitato dagli
enti pubblici allo stato, violando quindi in ultima istanza lo stesso
art. 36 della Carta costituzionale. Per i profili esposti si ritiene
la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità
della norma in esame.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1957, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 218, della legge
n. 266/2005 in relazione agli artt. 3 e 36 della Costituzione.
Sospende il giudizio.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè comunicata al Presidente del Senato ed al Presidente della
Camera dei deputati.
Lamezia Terme, addì 15 giugno 2006
Il giudice del lavoro: Marrone
06C1034