1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 16 del 22-4-2015
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 64 SENTENZA 10 marzo - 17 aprile 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Consiglio regionale (poteri in regime di prorogatio) - Pianificazione paesaggistica (procedimento per la conformazione e l'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali al Piano Regionale Paesistico). - Legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 26 (Disposizioni regionali per il coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione), intero testo; medesima legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 26, art. 2, commi 4 e 5, nel testo originario, antecedente alla modifica apportata dall'art. 1 della legge della Regione Abruzzo 12 novembre 2014, n. 40 (Modifiche ed integrazioni all'art. 2 della legge regionale 28 aprile 2014, n. 26, all'art. 14 della legge regionale 25 ottobre 1996, n. 96, alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2 e ulteriori norme in materia di edilizia residenziale pubblica). - (T-150064) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.16 del 22-4-2015)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'intero testo e
dell'art. 2, commi 4 e 5, della legge della Regione Abruzzo 28 aprile
2014, n. 26 (Disposizioni regionali per il coordinamento della
pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di
pianificazione), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato l'8-9 luglio 2014, depositato in cancelleria
il 15 luglio 2014 ed iscritto al n. 53 del registro ricorsi 2014.
Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2015 il Giudice relatore
Paolo Grossi;
udito l'avvocato dello Stato Alessandro Maddalo per il Presidente
del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso notificato l'8-9 luglio 2014 e depositato il
successivo 15 luglio, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
ritualmente proposto in via principale questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n.
26 (Disposizioni regionali per il coordinamento della pianificazione
paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione), per
violazione dell'art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto regionale
28 dicembre 2006 (Statuto della Regione Abruzzo), in riferimento
all'art. 123 della Costituzione. E, gradatamente, ha altresì
proposto questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, commi
4 e 5, della stessa legge regionale, in riferimento all'art.117,
secondo comma, lettera s), Cost., per contrasto con le norme
interposte di cui agli artt. 135, 143, 145 e 156 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137).
1.1.- Il ricorrente rileva, innanzitutto, che la legge censurata,
nella sua interezza, è illegittima perchè adottata dal Consiglio
regionale nel periodo di prorogatio successivo allo scioglimento
dell'assemblea regionale per fine legislatura (ed antecedente alla
data fissata per lo svolgimento delle nuove elezioni), in assenza dei
presupposti per l'esercizio del potere legislativo regionale che
caratterizzano tale periodo.
La difesa dello Stato osserva, infatti, che la legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
l'autonomia statutaria delle Regioni), ha attribuito alla fonte
statutaria la definizione della forma di governo e l'enunciazione dei
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della
Regione, in armonia con la Costituzione (ai sensi dell'art. 123,
primo comma, Cost.); ed ha demandato allo stesso legislatore
regionale (nel rispetto dei principi fondamentali fissati con legge
della Repubblica, «che stabilisce anche la durata degli organi
elettivi», ex art. 122, primo comma, Cost.), la disciplina del
sistema elettorale. In particolare, l'art. 86, comma 3, lettera a),
dello statuto della Regione Abruzzo prevede che, «[...] nei casi di
scioglimento anticipato e di scadenza della Legislatura: a) le
funzioni del Consiglio regionale sono prorogate, secondo le modalità
disciplinate nel Regolamento, sino al completamento delle operazioni
di proclamazione degli eletti nelle nuove elezioni limitatamente agli
interventi che si rendono dovuti in base agli impegni derivanti
dall'appartenenza all'Unione Europea, a disposizioni costituzionali o
legislative statali o che, comunque, presentano il carattere della
urgenza e necessità [...]».
Pertanto, secondo il ricorrente, il Consiglio regionale dispone,
in tale situazione, di poteri attenuati, verificandosi, in sostanza,
una sorta di "depotenziamento" delle sue funzioni, la cui ratio è
volta a coniugare il principio di rappresentatività con quello di
continuità funzionale dell'organo. Per cui, se va escluso che tale
depotenziamento possa spingersi fino ad una indiscriminata e totale
paralisi dell'organo stesso, tuttavia al Consiglio regionale è
consentito di deliberare in circostanze straordinarie o di urgenza, o
per il compimento di atti dovuti o di ordinaria amministrazione (come
chiarito nella sentenza n. 68 del 2010), ma non di legiferare oltre
tali indefettibili limiti (ribaditi dall'art. 141 del Regolamento
interno per i lavori del Consiglio regionale, approvato con delibera
del Consiglio regionale della Regione Abruzzo n. 56/2 del 12 ottobre
2010), rispetto ai quali, peraltro, le concrete situazioni di urgenza
ed indifferibilità devono essere adeguatamente motivate.
Ciò posto, la difesa dello Stato rileva che la legge in esame
non presenta alcuno dei richiamati caratteri di indifferibilità ed
urgenza, nè si configura quale atto dovuto tale da non poter essere
rinviato per non recare danno alla collettività regionale o al
funzionamento dell'ente. Tali presupposti, infatti, non sarebbero
ravvisabili (come invece affermato nella relazione al relativo
disegno di legge) nella volontà di rimuovere la situazione di
incertezza creatasi, nella materia de qua, a seguito della sentenza
n. 211 del 2013, con cui la Corte ha dichiarato l'incostituzionalità
dell'art. 2 della legge della Regione Abruzzo 28 agosto 2012, n. 46,
che apportava «Modifiche alla legge regionale 13 febbraio 2003, n. 2,
recante "Disposizioni in materia di beni paesaggistici e ambientali,
in attuazione della Parte Terza del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio)"», come dimostrato dal
fatto che la Regione medesima non ha ancora adeguato il piano
paesaggistico alle disposizioni del codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi degli articoli 135, 143, 145 e 156 del citato
d.lgs. n. 42 del 2004.
1.2.- In secondo luogo, il ricorrente impugna l'art. 2, commi 4 e
5, della medesima legge regionale, che disciplina il caso in cui, in
sede di adeguamento della pianificazione urbanistica a quella
comunale, «la proposta comunale si configuri come proposta di
variante al P.R.P.».
In particolare, per la difesa dello Stato, il procedimento
descritto in tali disposizioni - non prevedendo l'apposito accordo
con il competente organo statale previsto dagli artt. 143, comma 2, e
156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, ma la mera partecipazione
degli organi ministeriali ad una conferenza di servizi - non
garantisce adeguatamente il coinvolgimento del Ministero per i beni
culturali ed ambientali nella pianificazione paesaggistica, e quindi
viola l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Poichè, infatti,
la fattispecie disciplinata dal comma 4 dell'art. 2 si configura
sostanzialmente in una revisione, ancorchè limitata, del piano
paesaggistico (non derogabile da parte degli strumenti urbanistici,
ex art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004), essa dovrebbe
essere soggetta alle medesime garanzie previste dal codice dei beni
culturali e del paesaggio in materia di elaborazione congiunta del
piano paesaggistico (ex artt. 135, comma 1, 143 e 156 del medesimo
d.lgs. n. 42 del 2004). Viceversa, le disposizioni censurate
presentano i medesimi profili di illegittimità costituzionale
(sanzionati con la sentenza n. 211 del 2013) dell'art. 2 della legge
reg. n. 46 del 2012, che escludeva qualsiasi forma di partecipazione
di qualsivoglia organismo ministeriale al procedimento di
conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle
previsioni della pianificazione paesaggistica.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri propone innanzitutto
questione di legittimità costituzionale dell'intero testo della
legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 26 (Disposizioni
regionali per il coordinamento della pianificazione paesaggistica con
gli altri strumenti di pianificazione), in quanto provvedimento
adottato dal Consiglio regionale nel periodo di prorogatio successivo
allo scioglimento dell'assemblea regionale per fine legislatura (ed
antecedente alla data fissata per lo svolgimento delle nuove
elezioni), in assenza dei presupposti per l'esercizio del potere
legislativo regionale che caratterizzano tale periodo.
In particolare, il ricorrente denuncia la violazione dell'art.
123 della Costituzione, per l'insussistenza delle condizioni che
legittimano il Consiglio regionale a legiferare, contemplate
nell'art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto regionale 28
dicembre 2006 (Statuto della Regione Abruzzo), in base al quale
«[...] nei casi di scioglimento anticipato e di scadenza della
Legislatura: a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate,
secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al
completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle
nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in
base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessità [...]».
L'oggetto e la portata delle censure mosse dal ricorrente, e le
ragioni poste a sostegno delle medesime, attengono dunque alla
formale contestazione, a monte, del potere stesso di approvare la
legge da parte del Consiglio regionale abruzzese. Di conseguenza
(conformemente ai precedenti casi in cui questa Corte è stata
chiamata a pronunciarsi sulla denunciata violazione dei poteri in
regime di prorogatio: sentenze n. 181 del 2014 e n. 68 del 2010) è
pienamente ammissibile che l'impugnazione riguardi l'atto legislativo
nel suo testo integrale, a prescindere dal carattere dispositivo più
o meno eterogeneo del suo contenuto normativo.
2.- La questione non è fondata.
2.1.- Questa Corte ha già avuto occasione di riferirsi alla
eventualità che i poteri dei Consigli delle Regioni ad autonomia
ordinaria possano essere prorogati al periodo successivo al loro
scioglimento, in previsione delle imminenti nuove elezioni.
La sentenza n. 68 del 2010 - premessa la ricostruzione
dell'antecedente regolamentazione dell'istituto della prorogatio dei
Consigli regionali (sentenze n. 515 del 1995 e n. 468 del 1991) - ha
sottolineato come il quadro normativo ed applicativo sia notevolmente
mutato a seguito della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1
(Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della
Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni). Questa ha
attribuito allo statuto ordinario la definizione della forma di
governo e l'enunciazione dei principi fondamentali di organizzazione
e funzionamento della Regione, in armonia con la Costituzione (art.
123, primo comma, Cost.); e ha demandato, nel contempo, la disciplina
del sistema elettorale e dei casi di ineleggibilità e di
incompatibilità allo stesso legislatore regionale, sia pure nel
rispetto dei principi fondamentali fissati con legge della
Repubblica, «che stabilisce anche la durata degli organi elettivi»
(art. 122, primo comma, Cost.). Cosicchè - anche sulla base di
quanto successivamente previsto nella legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della
Costituzione) - questa Corte ha affermato che «una interpretazione
sistematica delle citate nuove norme costituzionali conduce a
ritenere che la disciplina della eventuale prorogatio degli organi
elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni,
e degli eventuali limiti dell'attività degli organi prorogati, sia
oggi fondamentalmente di competenza dello statuto della Regione, ai
sensi del nuovo articolo 123, come parte della disciplina della forma
di governo regionale»; e che, nel disciplinare questo profilo, gli
statuti «dovranno essere in armonia con i precetti e con i principi
tutti ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell'art. 123, primo
comma, della Costituzione» (sentenza n. 196 del 2003; anche sentenza
n. 304 del 2002).
Va pertanto ribadito, in sintesi, che l'istituto della prorogatio
riguarda, in termini generali, fattispecie in cui «coloro che sono
nominati a tempo a coprire uffici rimangono in carica, ancorchè
scaduti, fino all'insediamento dei successori» (sentenza n. 208 del
1992); che, con specifico riferimento agli organi elettivi, e
segnatamente ai Consigli regionali, esso attiene solo all'«esercizio
dei poteri nell'intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di
tale mandato, e l'entrata in carica del nuovo organo eletto»
(sentenza n. 196 del 2003); e che l'istituto in esame presuppone la
scadenza, naturale o anticipata, del mandato dell'organo, non
potendovi logicamente esservi prorogatio prima di tale scadenza
(sentenze n. 181 del 2014 e n. 68 del 2010). Detto esercizio va
inteso come necessariamente limitato alle esigenze di rispondere a
speciali contingenze, quale ragionevole soluzione di bilanciamento
tra il principio di rappresentatività e il principio di continuità
funzionale (sentenze n. 55 e n. 44 del 2015).
2.2.- Ciò premesso (in termini generali, quanto alla
individuazione del momento in cui sorge e vige il regime di
prorogatio), sotto un profilo più specifico va anche rilevato che la
Regione Abruzzo ha effettivamente regolamentato il contenuto e la
portata dei poteri attribuiti al Consiglio regionale in periodo di
prorogatio.
In particolare l'art. 86, comma 3, dello statuto, nella sua
originaria previsione disponeva che «[...] in caso di scioglimento
anticipato e di scadenza della legislatura, il Consiglio e
l'Esecutivo regionale sono prorogati sino alla proclamazione degli
eletti nelle nuove elezioni, indette entro tre mesi dal Presidente
della Giunta, secondo le modalità definite dalla legge elettorale».
Peraltro, a seguito della sentenza n. 68 del 2010 - con cui questa
Corte, in assenza di una espressa limitazione dei poteri dell'organo
prorogato, aveva interpretato la norma statutaria come «facoltizzante
il solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari e
urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili», ritenendo che
tale limitazione dei poteri del consiglio fosse «immanente
all'istituto della stessa prorogatio» e rappresentasse una
«ragionevole soluzione di bilanciamento tra il principio di
rappresentatività ed il principio di continuità funzionale» - la
norma statutaria è stata sostituita dall'art. 10 della legge
statutaria regionale 9 febbraio 2012, n. 1 (Modifiche allo Statuto
della Regione Abruzzo). Nel testo oggi vigente, essa prevede che
«[...] nei casi di scioglimento anticipato e di scadenza della
Legislatura: a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate,
secondo le modalità disciplinate nel Regolamento, sino al
completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle
nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in
base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessità [...]».
È indubbio che l'impugnata legge reg. Abruzzo n. 26 del 2014,
sia stata approvata e promulgata in periodo di prorogatio del
Consiglio regionale abruzzese, essendo scaduti il 14 dicembre 2013 i
cinque anni di durata in carica del Consiglio regionale, mentre le
successive elezioni regionali sono state indette per il giorno 25
maggio 2014 (con decreto del Presidente della Giunta regionale 14
gennaio 2014, n. 6); e la proclamazione dell'ultimo degli eletti è
avvenuta l'11 giugno 2014 (come da nota del Consiglio regionale -
Direzione affari della presidenza e legislativi n. prot. 12396
dell'11 giugno 2014).
2.3.- Ciò premesso, va sottolineato che le censure svolte dal
ricorrente appaiono tutte incentrate sull'assunto (mutuato dalle
motivazioni espresse nella sentenza n. 68 del 2010 e dal contenuto
dell'art. 141 del Regolamento interno per i lavori del Consiglio
regionale, approvato con delibera del Consiglio regionale n. 56/2 del
12 ottobre 2010, cui la norma statutaria fa richiamo) dell'assenza
dei caratteri di indifferibilità ed urgenza nel provvedimento
legislativo de quo, che non si configurerebbe "quale atto dovuto tale
da non poter essere rinviato per non recare danno alla collettività
regionale o al funzionamento dell'ente".
A queste affermazioni può essere opposto un duplice ordine di
considerazioni. Il primo attinente al fatto che le condizioni fissate
dalla norma statutaria per consentire l'esercizio delle funzioni
legislative del Consiglio regionale in periodo di prorogatio non sono
limitate ai soli casi di interventi che presentino i caratteri
dell'urgenza e della necessità. L'art. 86, comma 3, lettera a),
dello statuto (in ordine al quale da questa Corte è stato affermato
che non sono stati superati i limiti imposti dall'art. 123 Cost. e
sul cui contenuto non è stata mossa alcuna censura, neppure ai sensi
e nei termini di cui al secondo comma dell'art. 123 Cost.) si
riferisce agli interventi «che, comunque, presentano il carattere
dell'urgenza e necessita'», come ad una ipotesi autonoma ed
aggiuntiva rispetto «agli interventi che si rendono dovuti in base
agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione Europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali». Questi interventi
dunque (secondo il senso inequivoco desumibile dalla lettera della
norma e dalla sua ratio) non devono essere necessariamente connotati
nei fatti dalla configurabilità dei presupposti della necessità e
urgenza, che, viceversa, giustificano la legittimità di interventi
diversi da quelli tipizzati.
Il secondo, derivante dalla considerazione che la asserita
portata estensiva e generalizzante del limite della necessità ed
urgenza (legittimante, come detto, il prorogato esercizio dei poteri
legislativi del Consiglio regionale) non può trarsi dalla portata
precettiva della norma regolamentare (anch'essa richiamata dal
ricorrente), giacchè - se è vero che il comma 2 dell'art. 141 del
citato Regolamento interno per i lavori del Consiglio regionale
disciplina i termini di evidenziazione delle «situazioni di estrema
gravità che esigono interventi immediati ed improcrastinabili, la
cui adozione non può essere rinviata senza arrecare grave danno per
gli interessi affidati alla cura della Regione» - ciò è riferito
proprio (e solo) a quegli interventi residuali connotati dalla
necessità ed urgenza.
Pertanto, l'enfatizzazione del requisito della necessità ed
urgenza, quale unico e generale presupposto per l'esercizio dei
poteri in periodo di prorogatio, è frutto di un erroneo presupposto
interpretativo in cui è incorso il ricorrente, fermo restando che la
prorogatio comporta che non possa essere invaso il campo delle scelte
normative connaturate al pieno esercizio del mandato elettorale
(sentenze n. 55 e n. 44 del 2015).
2.4.- Sotto altro profilo, poi, va posto in evidenza il fatto
che, dalla relazione al progetto di legge in questione (da cui, in
base a quanto affermato nella sentenza n. 68 del 2010, può trarsi la
ratio dell'intervento e la sussistenza dei connaturati limiti di
legittimazione), il legislatore abruzzese premette espressamente che
l'adozione dell'atto normativo nasce dalla «esigenza di rimuovere la
situazione di incertezza, sul piano normativo, in ordine alla
procedura da seguire per assicurare il coordinamento della
pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di
pianificazione». E che tale situazione «trae origine dal vuoto
normativo creatosi con la pronuncia della Corte costituzionale n. 211
del 3-18 luglio 2013, che ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale dell'art. 2 della L.R. 28 agosto 2012, n. 46 [...], il
cui testo aveva sostituito l'art. 2-bis della L.R. 2/2003, recante la
disciplina del coordinamento delle previsioni fissate nella
pianificazione paesaggistica regionale con quelle contenute negli
strumenti pianificatori sottordinati». Sicchè, è proprio in seguito
alla citata sentenza che «si registra, pertanto, la necessità di
procedere [...] all'approvazione di un nuovo provvedimento
legislativo allo scopo di colmare il vulnus provocato dalla
declaratoria di incostituzionalità dell'art. 2 della L.R. 46/12,
attraverso l'introduzione nell'ordinamento regionale di una
disciplina che individui le procedure da seguire per l'esercizio
delle funzioni di coordinamento dell'attività di pianificazione
paesaggistica con quella di pianificazione locale, in ossequio ai
principi di tutela e partecipazione fissati dall'art. 145 del Codice
dei Beni Culturali e del Paesaggio, nonchè in linea con la lettura
fornita dal Giudice delle Leggi circa gli obblighi di pianificazione
concertata».
Orbene, va rilevato come proprio nella sentenza n. 211 del 2013
(dal cui decisum è derivato il vuoto normativo conseguente alla
integrale caducazione della disposizione censurata a seguito della
declaratoria di incostituzionalita'), questa Corte, da un lato, abbia
sottolineato espressamente la necessità che la Regione (nell'ottica
della salvaguardia del territorio mediante pianificazione
paesaggistica ad opera congiunta dello Stato e delle Regioni, ex art.
135, comma 1, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137) predisponga una disciplina del
«procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti
urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica,
assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al
procedimento medesimo» (ai sensi dell'art. 145, comma 5, del d.lgs.
n. 42 del 2004). E, dall'altro lato, abbia affermato che la
circostanza (prospettata dalla difesa dello Stato anche nel presente
giudizio, al fine di negare ulteriormente la necessità ed urgenza
della legge impugnata) che «non risulti ancora adottato un piano
paesaggistico regionale adeguato alle disposizioni del Codice dei
beni culturali e del paesaggio finisce per rendere ancor più acuta
la vulnerazione delle prerogative statali, considerato che, in
relazione a quelle che saranno le concrete previsioni dello stesso
piano, dovranno poi essere verosimilmente ridisciplinate, dalla legge
regionale, le procedure di adeguamento degli "altri strumenti di
pianificazione"».
Pertanto, le richiamate ragioni contenute nei lavori preparatori
(citati dallo stesso ricorrente), lungi dal configurarsi come
giustificazioni meramente pretestuose circa la sussistenza dei
requisiti del legittimo esercizio del potere legislativo in tempo di
prorogatio consentono di ricomprendere, quello impugnato, nel novero
degli interventi che si rendano comunque dovuti in base a
disposizioni costituzionali e/o legislative statali, e dunque
consentiti dalla più volte richiamata norma statutaria.
3.- Il ricorrente censura ulteriormente i commi 4 e 5 dell'art. 2
della medesima legge regionale, che disciplinano il caso in cui, in
sede di adeguamento della pianificazione urbanistica a quella
comunale, «la proposta comunale si configuri come proposta di
variante al P.R.P.». La difesa dello Stato lamenta la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., poichè il
procedimento descritto in tali disposizioni - non prevedendo
l'apposito accordo con il competente organo statale di cui agli artt.
143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, ma la mera
partecipazione degli organi ministeriali ad una conferenza di servizi
- non garantisce adeguatamente il coinvolgimento del Ministero per i
beni culturali ed ambientali nella pianificazione paesaggistica.
Viceversa, configurandosi l'intervento sostanzialmente in una
revisione, ancorchè limitata, del piano paesaggistico, esso dovrebbe
essere soggetto alle medesime garanzie previste dal codice dei beni
culturali e del paesaggio in materia di elaborazione congiunta del
piano paesaggistico (ex artt. 135, comma 1, 143 e 156 del d.lgs. n.
42 del 2004).
3.1.- Occorre innanzitutto rilevare che - a seguito della
proposizione del presente giudizio in via principale ed al fine
(esplicitato nella relazione di accompagnamento al relativo progetto
di legge) di comporre il conflitto originato dalla impugnativa dei
citati commi 4 e 5 dell'art. 2, mediante accoglimento dei rilievi
governativi «in linea con una lettura costituzionalmente orientata»
ed in uno spirito di leale collaborazione che consenta di addivenire
alla cessazione della materia del contendere - la Regione Abruzzo ha
emanato la legge regionale 12 novembre 2014, n. 40 (Modifiche ed
integrazioni all'art. 2 della legge regionale 28 aprile 2014, n. 26,
all'art. 14 della legge regionale 25 ottobre 1996, n. 96, alla legge
regionale 10 marzo 2008, n. 2 e ulteriori norme in materia di
edilizia residenziale pubblica), il cui art. 1, in particolare, ha
sostituito l'art. 2 della impugnata legge regionale n. 26 del 2014.
Le censure mosse dal ricorrente a sostegno della impugnazione del
testo originario dei commi 4 e 5 di detta norma riguardano (nel caso
in cui, in sede di adeguamento della pianificazione urbanistica a
quella comunale, «la proposta comunale si configuri come proposta di
variante al P.R.P.») la previsione di una mera partecipazione degli
organi ministeriali ad una conferenza di servizi, senza la garanzia
di un adeguato coinvolgimento (finalizzato al raggiungimento di un
accordo ai sensi degli artt. 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs.
n. 42 del 2004), e quindi in violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost. La sopravvenuta modifica normativa risulta
pienamente satisfattiva delle pretese del Governo, giacchè la nuova
disposizione espressamente prevede (con particolare riferimento ai
commi 4 e 5) che «Nel caso in cui la proposta comunale si configuri
come proposta di variante al P.R.P., il parere espresso, in seno alla
Conferenza di Servizi di cui al comma 2, dai competenti organi del
Ministero dei beni e delle Attività Culturali e del Turismo è
vincolante. All'esito della Conferenza di Servizi, la proposta,
unitamente al parere espresso dal Ministero viene trasmessa, per il
tramite della Direzione regionale competente, al Consiglio regionale
che si esprime con apposito atto deliberativo» (comma 4); e che «Il
provvedimento di cui al comma 4, pubblicato sul BURA, costituisce
variante al P.R.P. ed è condizione imprescindibile per la definitiva
approvazione della variante proposta» (comma 5).
Ne consegue che la previsione della vincolatività di tale parere
obbligatorio nei casi di proposta di variante e la sua riconosciuta
valenza di condizione imprescindibile per la definitiva approvazione
della variante medesima (commi 4 e 5) presuppongono e
procedimentalizzano il necessario coinvolgimento degli organi
ministeriali al procedimento medesimo, finalizzato (e strumentale
rispetto) alla effettiva elaborazione congiunta e concordata dei
piani paesaggistici (ex artt. 135, comma 1, 143, comma 2, 145, comma
5, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004).
3.2.- Se può dunque ritenersi realizzata la prima delle due
condizioni che la giurisprudenza di questa Corte ha enucleato per
pervenire alla declaratoria di cessazione della materia del
contendere (da ultimo, sentenze n. 2 del 2015 e n. 269 del 2014),
tuttavia non altrettanto può dirsi in ordine alla configurabilità
dell'ulteriore requisito della mancata applicazione medio tempore
della norma censurata, in mancanza di prova del verificarsi di
siffatta condizione ed in considerazione del non breve tempo di
vigenza (nella specie oltre sei mesi) della disposizione abrogata
(sentenze n. 108 e n. 97 del 2014, e n. 272 del 2013).
Alla impossibilità di pervenire ad una pronuncia di cessazione
della materia del contendere, consegue, dunque, la necessità di
esaminare le censure nel merito.
3.3.- La questione è fondata.
3.4.- Risulta evidente come il testo originario dell'impugnato
art. 2, commi 4 e 5, della legge reg. n. 26 del 2014 presentasse
profili di illegittimità costituzionale analoghi a quelli
(sanzionati con la citata sentenza n. 211 del 2013) dell'art. 2 della
legge reg. 28 agosto 2012, n. 46 (Modifiche alla legge regionale 13
febbraio 2003, n. 2 recante "Disposizioni in materia di beni
paesaggistici e ambientali, in attuazione della Parte Terza del
D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 - Codice dei beni culturali e del
paesaggio"), che escludeva qualsiasi forma di partecipazione di
qualsivoglia organismo ministeriale al procedimento di conformazione
ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della
pianificazione paesaggistica. Allo stesso modo, infatti, la qui
censurata previsione (nel caso in cui «la proposta comunale si
configuri come proposta di variante al P.R.P.») di una mera
partecipazione degli organi ministeriali alla conferenza di servizi,
senza sancire la necessità di pervenire ad una soluzione concordata
dell'ente locale con il competente organo statale previsto dagli
artt. 143, comma 2, e 156, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, non
garantiva adeguatamente il coinvolgimento del Ministero per i beni
culturali ed ambientali nella pianificazione paesaggistica.
Infatti, questa Corte, anche di recente (sentenza n. 197 del
2014), ha ribadito che la mancata (o non adeguata) partecipazione
degli organi ministeriali al procedimento di conformazione ed
adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della
pianificazione paesaggistica determina l'evidente contrasto con la
normativa statale, che - in linea con le prerogative riservate allo
Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (tra le molte,
sentenza n. 235 del 2011) - specificamente impone che la Regione
adotti la propria disciplina di conformazione «assicurando la
partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo»
(sentenze n. 211 del 2013 e n. 235 del 2011). Costituisce, infatti,
affermazione costante - su cui si fonda il principio della gerarchia
degli strumenti di pianificazione dei diversi livelli territoriali,
dettato dall'evocato art. 145, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004
(sentenze n. 197 del 2014, n. 193 del 2010 e n. 272 del 2009) -
quella secondo cui l'impronta unitaria della pianificazione
paesaggistica «è assunta a valore imprescindibile, non derogabile
dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso
a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione
di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio
nazionale» (sentenza n. 182 del 2006). Al contrario, la generale
esclusione o la previsione di una mera partecipazione degli organi
ministeriali nei procedimenti di adozione delle varianti, nella
sostanza, viene a degradare la tutela paesaggistica da valore
unitario prevalente e a concertazione rigorosamente necessaria, in
mera esigenza urbanistica (sentenza n. 437 del 2008).
3.5.- Poichè la fattispecie disciplinata dalla norma censurata
si configurava sostanzialmente in una revisione, ancorchè limitata,
del piano paesaggistico (non derogabile da parte degli strumenti
urbanistici, ex art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004), il suo
mancato assoggettamento alle medesime garanzie previste dal codice
dei beni culturali e del paesaggio in materia di elaborazione
congiunta del piano paesaggistico (ex artt. 135, comma 1, 143, comma
2, 145, comma 5, e 156, comma 3, del medesimo d.lgs. n. 42 del 2004),
si pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., che determina l'illegittimità costituzionale della norma
impugnata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 4
e 5, della legge della Regione Abruzzo 28 aprile 2014, n. 26
(Disposizioni regionali per il coordinamento della pianificazione
paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione), nel testo
originario, antecedente alla modifica apportata dall'art. 1 della
legge della Regione Abruzzo 12 novembre 2014, n. 40 (Modifiche ed
integrazioni all'art. 2 della legge regionale 28 aprile 2014, n. 26,
all'art. 14 della legge regionale 25 ottobre 1996, n. 96, alla legge
regionale 10 marzo 2008, n. 2 e ulteriori norme in materia di
edilizia residenziale pubblica);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità
costituzionale della medesima legge reg. Abruzzo n. 26 del 2014,
proposta - in riferimento all'art. 123 della Costituzione, per
violazione dell'art. 86, comma 3, lettera a), dello statuto regionale
28 dicembre 2006 (Statuto della Regione Abruzzo) - dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2015.

F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 17 aprile 2015.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI