1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 2-5-2019
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 66 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2019
Ordinanza del 28 febbraio 2019 del Consiglio nazionale forense sul reclamo proposto da Giuliani Carla, Novaro Lucrezia e Sanna Giovanni contro Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Savona e altri . Professioni - Avvocato e procuratore - Elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi - Limiti all'elettorato passivo - Ineleggibilita' degli avvocati che abbiano gia' espletato due mandati consecutivi - Norma di interpretazione autentica che, ai fini del rispetto del divieto di rielezione, prevede che si tenga conto anche dei mandati espletati, anche solo in parte, prima dell'entrata in vigore dell'art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge n. 113 del 2017. - Legge 12 luglio 2017, n. 113 (Disposizioni sulla elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi), art. 3, comma 3, secondo periodo; decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge 13 (recte: 11) febbraio 2019, n. 12, art. 11-quinquies. (19C00122) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 2-5-2019)

CONSIGLIO NAZIONALE FORENSE

Il Consiglio, nelle persone dei consiglieri:
avv. Francesco Logrieco, Presidente f.f.;
avv. Carla Broccardo, segretario f.f.;
avv. Fausto Amadei, componente;
avv. Antonio De Michele, componente;
avv. Lucio Del Paggio, componente;
avv. Diego Geraci, componente;
avv. Anna Losurdo, componente;
avv. Enrico Merli, componente;
avv. Arturo Pardi, componente;
avv. Michele Salazar, componente;
avv. Vito Vannucci, componente;
avv. Francesca Sorbi, componente;
avv. Francesco Marullo Di Condojanni, componente;
avv Carlo Allorio, componente;
avv Priamo Siotto, componente;
avv. Giuseppe Getano Iacona, componente.
Il Consiglio nazionale forense, nel reclamo elettorale iscritto
al n. 9/2019 di ruolo generale proposto il 17 gennaio dagli avv.ti
Carla Giuliani, Lucrezia Novara e Giovanni Sanna, assistiti da
quest'ultimo e dall'avv. Giovanni Delucca, avverso il provvedimento
di proclamazione degli eletti della Commissione elettorale
dell'ordine degli avvocati di Savona dell'11 gennaio 2019 nonchè
avverso tutti gli atti prodromici relativi alla consultazione
elettorale per il rinnovo del Consiglio dell'ordine di Savona per il
quadriennio 2019/2022, contro il Consiglio dell'ordine degli avvocati
di Savona, e la commissione elettorale costituita presso il medesimo
Ordine in persona della presidente avv. Vittoria Fiori, nonchè nei
confronti dei consiglieri eletti avv.ti Alessandro Aschero, Fabio
Cardone, Daniela Giaccardi, Mario Randacio, Mario Spotorno, e dei
candidati non eletti avv.ti Andrea Geddo, Giuseppe Farrauto, Simone
Mariani e Francesco Bruno quest'ultimo costituito nel presente
giudizio;
udita la relazione del consigliere avv. Michele Salazar;
sentito il Procuratore generale presso la Corte di cassazione,
cons. dott. Riccardo Fuzio;
sentito l'avv. Giovanni Sanna per i reclamanti;
sentito il prof. avv. Luigi Piscitelli per il Consiglio
dell'ordine degli avvocati di Savona, nonchè per gli avv.ti Daniela
Giaccardi, Alessandro Aschero, Mario Randacio, Mario Spotorno,
Francesco Bruno e per la presidente della commissione elettorale,
avv. Vittoria Fiori;
Letti gli atti ed i documenti prodotti;
A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 15 febbraio
2019;
ha pronunciato la seguente ordinanza.
I. L'oggetto del giudizio.
1.1. In data 7 dicembre 2018 venivano indette le elezioni per il
rinnovo del Consiglio dell'ordine di Savona per la consiliatura
2019/2022. L'assemblea elettorale veniva convocata per i giorni 10
gennaio 2019 in Albenga, presso la sede dell'Organismo di mediazione
(ex Palazzo di giustizia) e 11 gennaio 2019 in Savona presso la sede
del Consiglio (Palazzo di giustizia). La data ultima per la
presentazione delle candidature veniva individuata nel
quattordicesimo giorno precedente la data del voto, ai sensi
dell'art. 8 della legge n. 113/2017.
Con provvedimento consiliare del 27 dicembre 2018 veniva nominata
la commissione elettorale, la quale, il successivo 31 dicembre 2018,
ammetteva alla competizione elettorale sedici delle candidature
presentate, ed in particolare quelle degli avvocati: Alessandro
Aschero; Francesco Bruno; Fabio Cardone; Daniela Giaccardi; Simone
Mariani; Mario Randacio; Mario Spotorno; Lucrezia Novaro; Elisabetta
Ferrero; Mario Noberasco; Claudia Arduino; Paolo Dogliotti; Barbara
Pasquali; Alessandra Magliotto; Giuseppe Farrauto; Andrea Geddo.
Dichiarava irricevibile perchè tardiva una diciassettesima
candidatura.
In data 11 gennaio 2019, la medesima commissione, in ragione
degli esiti delle votazioni, dichiarava eletti undici consiglieri,
fra i quali si collocavano gli avv.ti Fabio Cardone, con 286
preferenze, Daniela Giaccardi, con 226 preferenze; Alessandro
Aschero, con 186 preferenze, Mario Randacio, con 161 preferenze,
Mario Spotorno, con 87 preferenze. Non risultavano tra gli eletti gli
avv.ti Francesco Bruno e Simone Mariani.
1.2. Gli avv.ti Carta Giuliani, Lucrezia Novaro, e Giovanni Sanna
hanno proposto reclamo avverso il provvedimento di proclamazione
degli eletti nonchè avverso tutti gli atti prodromici e comunque
relativi al procedimento elettorale, articolando, dopo aver
argomentato circa la propria legittimazione al reclamo, i tre motivi
di reclamo di seguito esaminati.
i) Violazione del combinato disposto degli articoli 6 e 11, legge
n. 113/2017 in ordine allo svolgimento delle operazioni elettorali
anche per nullità dell'avviso di convocazione dell'Assemblea.
I reclamanti hanno contestato la nullità assoluta delle
consultazioni elettorali in ragione dell'individuazione di due
differenti luoghi per il voto, in violazione del disposto dell'art.
6, commi 3 e 11 della legge n. 113/2017 che, nell'indicare al
singolare «il luogo» delle votazioni, non consentirebbe di ritenere
legittima l'opzione prescelta dal Consiglio dell'Ordine. Per
l'effetto hanno individuato come unico seggio validamente prescelto
quello di Savona, ritenendo di conseguenza viziata la convocazione
dell'Assemblea elettorale nella parte in cui conteggia l'ultimo
giorno utile per la presentazione delle candidature in relazione alla
data del 10 gennaio, giorno delle votazioni in Albenga, e non del
giorno successivo,
ii) Violazione dell'art. 3 della legge n. 113/2017 in relazione
al disposto dell'art. 17 della medesima e iii) Violazione della norma
di interpretazione autentica di cui all'art. 1 del decreto-legge n.
2/2019.
I reclamanti hanno contestato che gli avv.ti Fabio Cardone (1°
eletto) Daniela Giaccardi (2ª eletta) Alessandro Aschero (3° eletto)
Mario Randacio (6° eletto) e Mario Spatorno (11° eletto), nonchè i
candidati non eletti, Simone Mariani e Francesco Bruno, si trovassero
e si trovino nella situazione di incandidabilità e/o ineleggibilità
prevista dall'art. 3, comma 3 della legge n. 113/2017. Tutti e sette
i candidati avrebbero svolto due mandati precedenti di durata
superiore al biennio, risultando eletti sia nella tornata elettorale
per il rinnovo relativo agli anni 2012/2015, sia in quella successiva
relativa agli anni 2015/2018. Da tali circostanze conseguirebbe la
nullità assoluta delle operazioni elettorali in contestazione, in
quanto ben sette delle sedici candidature ammesse non avrebbero
potuto legittimamente dare luogo ad elezioni valide ai fini del
rinnovo dell'Organo consiliare, composto per legge da undici
consiglieri.
A sostegno delle proprie argomentazioni, i reclamanti hanno
richiamato il principio di diritto affermato dalla sentenza n. 32781
del 19 dicembre 2018 delle Sezioni Unite, poi recepito dall'art. 1
del decreto-legge 11 gennaio 2019, n. 2 che, in via di
interpretazione autentica, ha disposto che «L'art. 3, comma 3,
secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, si interpreta
nei senso che, ai fini del rispetto del divieto di cui al predetto
periodo, si tiene conto dei mandati espletati, anche solo in parte,
prima della sua entrata in vigore, compresi quelli iniziati
anteriormente all'entrata in vigore della legge 31 dicembre 2012, n.
247. Resta fermo quanto previsto dall'art. 3, comma 3, terzo periodo,
e comma 4, della legge 12 luglio 2017, n. 113».
1.3. Tanto premesso, i reclamanti concludevano chiedendo a questo
Giudice di 1) dichiarare la nullità assoluta delle elezioni, stante
lo svolgimento delle stesse in due luoghi differenti, anzichè in uno
solo contemplato dagli articoli 6 e 11 della legge n. 113/2017
nonchè di qualunque atto presupposto e conseguenziale; 2) dichiarare
la nullità delle elezioni in quanto ben sette candidati su sedici
erano ineleggibili e quindi, era impossibile l'elezione di un
Consiglio dell'Ordine composto da undici soggetti eleggibili; 3)
annullare l'atto di proclamazione degli eletti dell'11 gennaio 2019,
prot. 36/19, pubblicato sul sito istituzionale dell'Ordine il 12
gennaio 2019, dichiarando invalidi i risultati delle elezioni e
qualunque atto presupposto e conseguenziale.
1.4. In data 14 febbraio i reclamanti depositavano note difensive
le quali, oltre a reiterare le argomentazioni già svolte negli atti
introduttivi contenevano motivi nuovi, in particolare là dove
denunciavano: 1) la nullità della deliberazione del COA di Savona
dei 7 dicembre 2018 per violazione dell'art. 4, comma 1, della legge
n. 113/2017 e della allegata Tabella A; 2) diversi profili di
nullità della convocazione senza data e senza firma pubblicata sul
sito del COA in data 10 dicembre 2018; 3) la violazione dell'art. 9
della legge n. 113/2017 in relazione alle modalità di scelta dei
componenti della commissione elettorale; 4) la violazione degli
articoli 3, 5 e 6 della legge n. 113/2017 in relazione alle modalità
di svolgimento delle elezioni; 5) la violazione dell'art. 3 della
legge n. 113/2017 in relazione alle modalità di svolgimento delle
elezioni; 6) la violazione di cui all'art. 4, comma 1, della legge n.
113/2017 e della Tabella A della legge medesima.
1.5. In data 14 febbraio 2019, si costituivano in giudizio il
Consiglio dell'Ordine degli avvocati di Savona, nonchè i consiglieri
eletti Fabio Cardone, Daniela Giaccardi, Alessandro Aschero, Mario
Randacio e Mario Spotorno, il candidato non eletto Avv. Francesco
Bruno e la presidente della commissione elettorale, avv. Vittoria
Fiori, tutti rappresentati e difesi dal prof. avv. Luigi Piscitelli.
La difesa dei resistenti chiedeva il rigetto delle richieste
avversarie, eccependo, in via preliminare, un vizio di
contraddittorio attesa la notificazione del reclamo soltanto a taluni
dei controinteressati e non a tutti gli eletti, e articolando nel
merito argomentazioni volte a replicare alle allegazioni avversarie e
a sollecitare il giudice adito a sollevare un incidente di
legittimità costituzionale con riferimento alle norme applicabili al
giudizio.
In particolare, i resistenti replicavano al primo motivo di
reclamo confermando la legittimità dell'opzione prescelta dal
Consiglio dell'ordine nel consentire le operazioni di voto in due
diversi seggi elettorali, entrambi forniti di uno stabile
collegamento con l'Assemblea elettorale, trovandosi l'uno presso la
sede dell'Organismo di mediazione forense di Albenga, l'altro presso
i locali del Consiglio in Savona. L'opzione, lungi dal violare gli
articoli 6 e 11 della legge n. 113/2017, avrebbe consentito una più
ampia partecipazione degli elettori alla consultazione elettorale.
I resistenti, dopo aver dato conto della circostanza che gli
interventi normativi sulle norme asseritamente violate fossero
intervenuti successivamente tanto al momento dell'ammissione delle
candidature quanto a quello successivo della proclamazione degli
eletti, contestavano la ragionevolezza del disposto dell'art. 3,
comma 3 della legge n. 113/2017, con riferimento all'interpretazione
offertane sia dalle SS.UU. con la decisione n. 32781/2018, sia dal
legislatore con l'art. 1 del decreto-legge n. 2/2019 prima e con
l'art. 11-quinquies del decreto-legge n. 135/2018, come inserito
dalla legge di conversione n. 12/2019 poi, depositando all'uopo la
memoria difensiva in data 14 febbraio 2019.
Infine il Consiglio dell'ordine di Savona e gli avv.ti con esso
costituiti, chiedevano il rigetto del reclamo e sollecitavano il
Giudice adito a rimettere alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale «delle disposizioni che stabiliscono il
divieto del terzo mandato dopo due mandati consecutivi e di quelle
che impongono la considerazione a tal fine dei mandati svolti fino al
31 dicembre 2018, data dalla quale possono dirsi applicate a regime
le nuove regole sull'ordinamento degli Ordini», ovvero degli articoli
3 della legge n. 113/2017 e 1 del decreto-legge n. 2/2019. Con la
memoria difensiva depositata il 14 febbraio 2019, tali eccezioni sono
state estese all'art. 1 della legge n. 12/2019 di conversione del
c.d. decreto-legge semplificazioni (n. 135/2018), che al terzo comma
ha disposto che «il decreto-legge 11 gennaio 2019, n. 2, è abrogato.
Restano validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono fatti salvi
gli effetti prodottisi ed i rapporti giuridici sorti sulla base del
medesimo decreto-legge 11 gennaio 2019, n. 2»; e all'art.
11-quinquies del decreto-legge n. 135/2019, che in sede di
conversione ha riproposto le prescrizioni della disposizione
abrogata.
1.6. In particolare, la difesa dei resistenti ha posto in dubbio
la costituzionalità delle norme citate per le ragioni che seguono.
i) In primo luogo, i resistenti hanno denunciato l'illegittimità
costituzionale delle norme richiamate nonchè «dell'interpretazione
fornita dalle SS.UU, della Corte di cassazione con la sentenza n.
32781/2018», in quanto volte a comprimere, in violazione dell'art.
51, comma 3 della Costituzione l'elettorato passivo in assenza di
ragionevoli giustificazioni dotate di uguale rilievo costituzionale.
Evidenziano, a questo proposito, le profonde differenze tra la
fattispecie oggetto del giudizio e gli analoghi divieti previsti per
le cariche elettive di sindaco e di presidente della regione. Ciò,
da un lato, in ragione della diversa natura degli enti considerati:
in un caso, l'Ordine degli avvocati, formazione sociale
rappresentativa di una specifica e ben individuata categoria
professionale orientato al perseguimento di fini settoriali;
nell'altro caso comuni e regioni, «enti pubblici a fini generali
[...] rappresentativi dell'intera collettivita'». Ulteriore e
rilevante profilo di differenziazione viene individuato nella
collegialità delle funzioni del Consiglio dell'Ordine, che non
riconosce neppure in capo al presidente funzioni proprie che possano
condurre ad una personalizzazione nella gestione dell'Ente. Non a
caso, osservano i resistenti, le limitazioni al diritto di elettorato
passivo introdotte per gli enti locali a partire dal 1993 hanno
sempre riguardato gli organi monocratici di vertice e mai le
assemblee consiliari, come invece fatto per i Consigli forensi con le
norme in discussione.
Il ricambio e la gestione democratica dell'Organo, nel sistema
forense, sarebbero ad opinione della difesa, ampiamente garantiti
dalle concrete modalità di svolgimento delle elezioni (elettorato
attivo generalizzato, periodicità dei rinnovi), come dimostrato
proprio dalle operazioni elettorali contestate che - nonostante la
presenza di più candidati con ampia esperienza consiliare - hanno
consentito il rinnovamento di una quota consistente della
composizione del Consiglio.
A riprova della violazione dell'art. 51 Cost. richiamano perciò
l'insegnamento costante della giurisprudenza costituzionale, secondo
la quale la legittima compressione del diritto di elettorato passivo
deve essere giustificata dal perseguimento di un interesse pubblico,
assente, per quanto osservato nel caso di specie.
ii) In secondo luogo i resistenti rilevano ulteriore violazione
dei precetti costituzionali, e segnatamente degli articoli 2 e 118,
precetti che tutelano rispettivamente le formazioni sociali a
carattere associativo ed individuano «nella sussidiarietà
orizzontale (alla quale viene ricondotta l'autonomia funzionale) una
fondamentale linea di costruzione dello Stato ordinamento» vincolante
per il legislatore, «soprattutto quando l'autogoverno è funzionale
alla tutela di diritti costituzionalmente protetti (art. 24)».
Reputano, infine, irragionevoli e disfunzionali le norme censurate
sotto il profilo della violazione dell'art. 3 Cost. e del principio
di buon andamento (art. 97 Cost.).
iii) I resistenti deducono altresì la violazione degli articoli
3 e 51 Cost., nonchè dell'art. 117 in relazione all'art. 6
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali, sotto il profilo della violazione del
principio di certezza del diritto e di affidamento, nonchè
dell'interpretazione dell'art. 3, comma 3 della legge n. 113/2017 e
delle leggi di interpretazione autentica che si sono succedute, in
quanto volte ad attribuire rilevanza a fatti avvenuti prima
dell'entrata in vigore delle norme stesse. Contestano a questo
proposito in primo luogo, l'irragionevolezza di una soluzione
interpretativa che, in violazione degli articoli 3 e 51 Cost., mentre
consente pro futuro di ricoprire la carica per una durata complessiva
di otto anni, pari a due mandati quadriennali (durata prevista a
partire dalla legge n. 247/2012), dall'altro vieta una terza
candidatura a quanti abbiano svolto due mandati consiliari di pari al
biennio prima dell'entrata in vigore del divieto. In secondo luogo,
richiamano l'eccezionalità dei casi in cui la legge può disporre in
senso retroattivo e la violazione, nel caso di specie, del principio
dell'affidamento di quanti hanno legittimamente confidato nella
generale operatività della legge per l'avvenire, nonchè del
principio di certezza dei rapporti giuridici, viepiù importante in
una materia sensibile come quella elettorale.
iv) Ulteriori questioni di legittimità vengono poste con
riferimento al decreto-legge n. 2/2019 in relazione alle prescrizioni
dell'art. 77 Cost. per tre ordini di ragioni concorrenti. In primo
luogo per l'assenza dei presupposti della decretazione d'urgenza per
l'adozione di una norma interpretativa di una disposizione vigente
meramente riproduttiva di un'interpretazione giurisprudenziale; in
secondo luogo per la violazione della riserva di legge formale in
materia elettorale stabilita dall'art. 72 Cost.; in terzo luogo, in
relazione al principio di ragionevolezza, in quanto il decreto-legge,
che la Costituzione qualifica «provvedimento provvisorio», non
sarebbe idoneo a garantire la certezza necessaria in materia
elettorale.
v) Del medesimo decreto-legge, e con esso dell'art. 11-quinquies
del decreto-legge n. 135/2018, come inserito dalla legge di
conversione n. 12/2019, si contesta altresì la natura di
interpretazione autentica, attesone il carattere «innovativo» che
avrebbe oltretutto determinato un'abnorme interferenza sulle
operazione elettorali in atto al momento della pubblicazione, in tal
modo compromettendo l'uguaglianza e la libertà dei voto e ledendo il
corretto esercizio del diritto di difesa e del giusto procedimento,
in violazione degli articoli 2, 24, 48, 51, e 111 Cost.», violando in
tal modo altresì «l'art. 117 in relazione all'art. 6 Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali come interpretato dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, in base al quale il principio di preminenza del diritto e
la nozione di giusto processo consacrati dall'art. 6 della
Convenzione non consentono l'emanazione di norme con effetti
retroattivi, tra cui quelle di interpretazione autentica, idonee ad
incidere sui procedimenti già in corso».
1.7 All'udienza del 15 febbraio 2019, è intervenuto il
Procuratore generale presso la Corte di cassazione, sottolineando la
particolare complessità dell'interpretazione della disciplina delle
elezioni forensi, la quale, nonostante i numerosi interventi
normativi e giurisprudenziali succedutisi a far data
dall'approvazione del nuovo ordinamento professionale con la legge n.
247/2012, ha dato occasione per la prospettazione di questioni di
costituzionalità certamente da condividere nella loro premessa, là
dove mettono in evidenza i «guasti» di una poco comprensibile
modifica, intervenuta prima con la legge del 2012 e poi con la
integrazione della normativa del 2017, della disciplina per la
elezione e costituzione dei nuovi COA che, pur dopo una decisione
delle Sezioni Unite, non ha raggiunto un grado di affidabilità e
razionalità in un sistema già pesantemente ostacolato dalle vicende
del precedente regolamento ministeriale e, da ultimo, con la
introduzione della norma di interpretazione autentica. Il medesimo ha
rilevato la delicatezza dei valori sui quali interviene la legge n.
113/2017, per come interpretata prima dalle SS.UU. nel suo unico
precedente sul tema, e dal legislatore, poi, con il decreto-legge n.
2/2019 e con la legge n. 12/2019.
Il P.G. ha richiamato, innanzitutto, l'art. 2 della Costituzione
atteso che, ferma la natura pubblicistica della generalità delle
funzioni attribuite ai Consigli dell'ordine degli avvocati,
l'intervento sulla materia elettorale e, dunque, sulla scelta dei
propri rappresentati istituzionali da parte degli iscritti
all'Ordine, avviene in modo incisivo sull'autonomia di un corpo
intermedio - formazione sociale ove il singolo svolge la propria
personalità - condizionando tanto il diritto di elettorato attivo,
quanto quello di elettorato passivo, garantiti dagli articoli 48 e 51
della Costituzione.
I dubbi di costituzionalità, in assenza del contrappeso di
valori costituzionali ugualmente fondanti - in primis il criterio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.) - potrebbero essere prospettabili
anzitutto con riferimento alle disposizioni prima espresse dalla
legge n. 247/2012, poi dalla legge n. 113/2017, volte a vietare
l'elezione di quanti abbiano già svolto due precedenti mandati
consiliari.
In secondo luogo, e a maggior ragione, gli stessi potrebbero
essere sollevati con riferimento alle previsioni di legge che ne
hanno disposto l'applicazione retroattiva, ferma restando la piena
discrezionalità del legislatore il quale, in ragione dell'art. 11
delle preleggi, può in casi eccezionali disporre anche in questo
senso, come già ha fatto legittimamente in precedenza anche in
materia elettorale. Le scelte legislative di tale segno, però,
dovrebbero essere espresse in modo chiaro e attraverso una
dettagliata normativa transitoria, in modo tale da restituire
all'interprete un quadro di applicazione razionale. Le vicende che
hanno interessato l'interpretazione dell'art. 3, comma 3 della legge
n. 113/2017, dimostrano l'esatto opposto, in considerazione che
neppure l'arrêt delle Sezioni Unite, quale giudice dell'impugnazione
delle sentenze del Consiglio nazionale forense e non già in funzione
nomofilattica, ha dissolto i dubbi, tanto da aver richiesto ulteriori
interventi interpretativi, peraltro meramente riproduttivi di quelli
espressi dalla sentenza n. 32781/2018.
La chiarezza del quadro normativo è a maggior ragione necessaria
allorquando il legislatore intervenga in deroga al principio
stabilito dall'art. 11 delle preleggi, incidendo su diritti
costituzionalmente garantiti come il diritto all'elettorato e
l'autonomia delle formazioni sociali. In questo caso, ha rilevato il
P.G., «l'eccezionalità è al quadrato» perchè comprime il diritto
di elettorato attivo e passivo garantiti dalla Costituzione,
compressione di per sè eccezionale, come più volte ha avuto modo di
chiarire la Consulta. Nel caso oggetto del giudizio, pertanto, il
Collegio adito è chiamato a ricercare valori costituzionali
utilmente bilanciabili in assenza dei quali i dubbi di
costituzionalità supererebbero il livello della non manifesta
infondatezza prescritto dall'ordinamento costituzionale.
In terzo luogo, ai richiamati dubbi di costituzionalità riferiti
alla violazione dell'art. 2 Cost. e degli articoli 48 e 51, si
aggiungono quelli relativi all'art. 77 del testo costituzionale, per
cui non è semplice scorgere i requisiti di straordinarietà ed
urgenza prescritti dal costituente anche in considerazione della
natura di interpretazione autentica delle disposizioni.
Il P.G. rileva come si tratti di vicenda normativa del tutto
singolare. Il decreto-legge n. 2/2019, prima, e la legge n. 12/2019
poi, sono entrambi intervenuti nel momento in cui molte consultazioni
elettorali erano state già indette ovvero in corso di svolgimento e
finanche sub judice, circostanze che potrebbero ingenerare dubbi con
riferimento al principio di separazione trai poteri che costituisce
uno dei fondamenti del moderno Stato di diritto. Come pure singolare,
e potenzialmente foriera di dubbi di costituzionalità, è la
successione intervenuta tra le due distinte leggi di interpretazione
autentica.
Tanto premesso. in ragione del dovere di fornire
un'interpretazione della legge conforme a Costituzione, anche tenuto
conto del primo vaglio di costituzionalità, per cosi dire «esterno»,
effettuato dal Capo dello Stato in sede di promulgazione della legge
n. 12/2019, il P.G. ha concluso per il superamento delle eccezioni di
costituzionalità proposte e l'accoglimento del reclamo.
1.8. Nella medesima udienza le parti si sono richiamate ai
rispettivi atti difensivi ed hanno ulteriormente illustrato le
reciproche deduzioni ed istanze, anche con riferimento all'art.
11-quinquies del decreto-legge n. 135/2018 come inserito dalla legge
di conversione n. 12/2019.
La difesa dei reclamanti ha argomentato con riferimento alla
perfetta tenuta costituzionale del sistema normativo relativo al
divieto di terzo mandato consecutivo, richiamando a tal proposito la
decisione della Corte costituzionale n. 236/2015 - che ha ritenuto
costituzionalmente legittime le ipotesi di decadenza e sospensione
previste dall'art. 11, comma 1, lettera a), del decreto legislativo
31 dicembre 2012, n. 235 anche se riferite a fatti precedenti alla
propria entrata in vigore - nonchè l'ordinanza n. 12461/2018 della
Corte di cassazione, che ha ritenuto conformi a Costituzione le
analoghe previsioni del decreto legislativo n. 139 del 2005 con
riferimento all'elezione dell'Ordine dei commercialisti ed esperti
contabili.
Di talchè il Collegio ha trattenuto la causa in riserva.
II. La proposizione della questione di legittimità costituzionale.
Nella sua qualità di giudice speciale ai sensi dell'articolo 111
Cost. e della VI disp. trans. Cost., il Collegio, non potendo
decidere la questione senza fare applicazione delle norme di cui
all'art. 3, comma 3 della legge 12 luglio 2017, n. 113 e all'art.
11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come
inserito dalla legge di conversione 13 febbraio 2019, n. 12, nè
fornirne una interpretazione costituzionalmente orientata, solleva la
questione di legittimità costituzionale delle norme stesse, ex art.
23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per le seguenti argomentazioni
in

Diritto

1. Sulla rilevanza delle questioni.
1.1. La questione di legittimità costituzionale delle norme di
cui all'art. 3, comma 3 della legge 12 luglio 2017, n. 113 e all'art.
11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (come
inserito dalla legge di conversione 13 febbraio 2019, n. 12) è
rilevante per la decisione del giudizio principale innanzi al
Consiglio nazionale forense. Tale giudizio non può, infatti, essere
definito indipendentemente dalla risoluzione della sollevata
questione (art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87).
In particolare, i reclamanti chiedono l'annullamento delle
elezioni del Consiglio dell'ordine degli avvocati di Savona, fondando
le proprie doglianze, tra l'altro, sulla ammissione, asseritamente
illegittima, alla competizione elettorale e sulla successiva
proclamazione quali eletti degli avvocati i quali incorrerebbero
nella causa di ineleggibilità di cui alle disposizioni sospettate di
illegittimità costituzionale. Inoltre, l'ammissione delle
candidature, nella prospettiva dei reclamanti, invaliderebbe il
procedimento elettorale nel suo complesso, atteso che i candidati in
situazione di ineleggibilità sarebbero ben sette rispetto alle
diciassette candidature presentate e agli undici componenti del
Consiglio da eleggere.
Le predette disposizioni sono, dunque, di applicazione necessaria
nel presente giudizio, incidendo direttamente la loro interpretazione
e applicazione sulla fondatezza delle doglianze dei reclamanti e,
conseguentemente, sulla validità delle elezioni del Consiglio
dell'ordine degli avvocati di Savona
1.2. A tale valutazione di rilevanza si giunge in seguito alla
delibazione delle eccezioni pregiudiziali e delle censure preliminari
in senso non ostativo rispetto all'esame delle questioni logicamente
successive implicanti l'applicazione delle norme sulle quali si
solleva questione di legittimità costituzionale.
1.3. Va, allora, innanzitutto esclusa la violazione del principio
del contradditorio e/o l'inammissibilità del reclamo perchè
notificato, a detta dei resistenti, soltanto a cinque e non a tutti i
candidati eletti.
Per costante giurisprudenza domestica e di legittimità, difatti,
l'integrazione del contraddittorio avviene ad opera del giudice adito
senza che l'originaria omissione possa comportare alcuna conseguenza
sull'ammissibilità o sulla procedibilità del giudizio.
1.4 Allo stesso modo l'individuazione di un seggio distinto ed
ulteriore rispetto alla sede del Consiglio dell'Ordine non pare
integrare alcun motivo di invalidità delle operazioni elettorali.
Atteso che l'art. 11 della legge n. 113/2017 consente che il
seggio elettorale venga determinato in luogo diverso dai locali del
tribunale presso cui è costituito il Consiglio, del tutto legittima
appare la deliberazione consiliare che, nell'ambito della propria
autonomia, può regolare nel dettaglio lo svolgimento delle
operazioni elettorali nel modo ritenuto più consono, purchè tali
modalità non violino i diritti degli elettori o degli aspiranti alle
cariche consiliari, Nel caso oggetto del presente giudizio, la
previsione di un luogo e di una data ulteriori rispetto a quelli
fissati per la sede del Consiglio in Savona non ha compresso, nè
violato, ma al contrario ampliato, l'effettivo esercizio del diritto
degli elettori, tanto che nessuna violazione di tale diritto è stata
denunciata dai reclamanti stessi.
1.5. Non v'è necessità, al contrario, di delibare
preliminarmente ai fini della sussistenza del requisito della
rilevanza della questione di costituzionalità, i motivi aggiunti
proposti dai reclamanti con le note difensive depositate il 14
febbraio u.s. in quanto gli stessi sono inammissibili. Al giudizio
innanzi al Consiglio nazionale forense, ai sensi dell'art. 36 della
legge n. 247/2012, trovano applicazione in via sussidiaria le
disposizioni del codice di procedura civile con la conseguenza che la
rituale proposizione del reclamo consuma il potere di impugnazione,
con la conseguenza che non è possibile presentare motivi aggiunti,
oltre a quelli già formulati in sede di reclamo, opzione consentita,
al contrario, nel giudizio amministrativo, seppur entro certi limiti.
1.6. Tanto premesso, il Consiglio nazionale forense viene
chiamato a fare applicazione, anzitutto, della disposizione di cui
all'art. 3, comma 3 della legge 12 luglio 2017, n. 113, la quale
prevede al secondo periodo che, «fermo restando quanto previsto al
comma 4, i consiglieri non possono essere eletti per più di due
mandati consecutivi», escludendo dal relativo computo, ai sensi del
successivo comma 4, i mandati di durata inferiore a due anni.
Tale disposizione è stata oggetto di una recente pronuncia delle
Sezioni Unite della Corte di cassazione (sentenza n. 32781 del 19
dicembre 2018), la quale ha ritenuto la previsione in parola
applicabile anche ai mandati espletati anteriormente all'entrata in
vigore della legge 12 luglio 2017, n. 113.
È poi intervenuto l'art. 1 del decreto-legge 11 gennaio 2019, n.
2 (entrato in vigore il giorno stesso), a mente del quale: «l'art. 3,
comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, si
interpreta nel senso che, ai fini del rispetto del divieto di cui al
predetto periodo, si tiene conto dei mandati espletati, anche solo in
parte, prima della sua entrata in vigore, compresi quelli iniziati
anteriormente all'entrata in vigore della legge 31 dicembre 2012, n.
247. Resta fermo quanto previsto dall'art. 3, comma 3, terzo periodo,
e comma 4, della legge 12 luglio 2017, n. 113». Successivamente, la
legge 13 febbraio 2019, n. 12, nel convertire in legge il
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, ha integrato il testo dello
stesso con la disposizione di cui all'art. 11-quinquies. Tale
disposizione riproduce integralmente il contenuto dell'art. 1 del
richiamato decreto-legge n. 2/2019 che, conseguentemente, viene
abrogato dall'art. 1, comma 3 della medesima legge di conversione.
Assieme all'art. 3, comma 3, secondo periodo della legge 12
luglio 2017, n. 113, il Consiglio nazionale forense è, pertanto,
chiamato ad applicare anche la norma di interpretazione autentica
contenuta nel richiamato art. 11-quinquies del decreto-legge n.
135/2018, come introdotto dalla legge di conversione.
1.7. La soluzione della questione di legittimità costituzionale
delle disposizioni di cui all'art. 3, comma 3, secondo periodo, della
legge 12 luglio 2017, n. 113 e all'art. 11-quinquies del
decreto-legge n. 135/2018, come introdotto dalla legge di conversione
13 febbraio 2019, n. 12, è dunque pregiudiziale rispetto alla
trattazione del merito del reclamo.
2. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale relativa all'art. 3, comma 3, secondo periodo, della
legge 12 luglio 2017, n. 113.
2.1 L'art. 3, comma 3, secondo periodo della legge 12 luglio
2017, n. 113 - che dispone il divieto di elezione nel Consiglio
dell'ordine degli avvocati per più di due mandati consecutivi - è
sospettato di illegittimità costituzionale per contrasto con gli
articoli 2, 3, 18, 48, 51 e 118 della Costituzione, sotto i profili
della irragionevole limitazione del diritto di elettorato attivo e
passivo (articoli 3, 48 e 51 Cost.) e della illegittima ed
irragionevole compressione dell'ambito di autonomia riservato agli
ordini circondariali forensi (enti pubblici non economici a carattere
associativo) dagli articoli 2, 18 e 118 della Costituzione, anche in
relazione all'art. 3 Cost.
2.2. Sul primo profilo di illegittimità (irragionevole
compressione del diritto di elettorato attivo e passivo, con
violazione degli articoli 3, 48 e 51 Cost.), si osserva quanto segue.
La giurisprudenza costituzionale annovera il diritto di
elettorato passivo tra i diritti assistiti dal predicato della
inviolabilità di cui all'art. 2 Cost. (cfr., ex multis, sentenza n.
388/1991). Ne consegue che restrizioni di tale diritto, perseguite,
ad esempio, mediante la previsione di cause di incandidabilità,
ineleggibilità o incompatibilità, sono ammissibili esclusivamente
all'esito di un bilanciamento riservato alla discrezionalità del
legislatore, ma soggetto allo scrutinio di ragionevolezza e
proporzionalità - tra il diritto stesso e concorrenti interessi di
rilievo costituzionale. Infatti, «se l'art. 51 Cost. assicura in via
generale il diritto di elettorato passivo senza porre discriminazioni
sostanziali tra cittadini, è proprio tale precetto costituzionale a
svolgere il ruolo di garanzia generale di un diritto politico
fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri
dell'inviolabilità e dell'uguaglianza (ex articoli 2 e 3 della
Costituzione); [...] pertanto, le restrizioni del contenuto di tale
diritto sono ammissibili in presenza di situazioni peculiari ed in
ogni caso per motivi adeguati e ragionevoli, finalizzati alla tutela
di un interesse generale, che presuppone un bilanciamento che deve
operare tra il diritto individuale di elettorato passivo e la tutela
delle cariche pubbliche, cui possono accedere e permanere solo coloro
che sono in possesso delle condizioni che tali cariche, per loro
natura, appunto richiedono (sentenze n. 25 del 2008 e n. 288 del
2007)» (cfr. Corte costituzionale, ordinanza n. 276/2012).
Così, ad esempio, è stata ritenuta costituzionalmente legittima
la previsione di cause di incandidabilità o ineleggibilità legate
alla commissione di fatti penalmente rilevanti, accertati
dall'autorità giudiziaria. In tali casi, il bilanciamento avviene,
in effetti, per «assicurare la salvaguardia dell'ordine e della
sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli
organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle
amministrazioni pubbliche, allo scopo di fronteggiare una situazione
di grave emergenza nazionale coinvolgente interessi dell'intera
collettività, connessi a valori costituzionali di primario rilievo»
(cfr. Corte costituzionale n. 118/1994, punto 3.1 del «considerato»
in diritto). In dette situazioni, la valutazione di ineleggibilità
compiuta dal legislatore - confermata come ragionevole dal Giudice
delle leggi - risulta apprezzabilmente legata ad un predicato di
indegnità morale - espressa dal giudicato penale - riferibile al
soggetto sul quale grava la preclusione.
Tale predicato non è, invece, manifestamente configurabile in un
contesto normativo, quale quello che qui interessa, dove la
preclusione all'esercizio del diritto di elettorato passivo è
agganciata esclusivamente al fatto di essere stati già eletti in
passato. Un presupposto «neutro», che non appare collegabile alla
tutela di valori costituzionali di primario rilievo, come invece nel
caso della sostanziale inidoneità a ricoprire la carica sotto il
profilo etico e morale, in ragione della commissione di fatti di
rilievo penale (si pensi, ad esempio, al decreto legislativo n.
235/2012).
La consolidata giurisprudenza costituzionale segnala da tempo che
le cause di ineleggibilità, derogando al principio costituzionale
della generalità del diritto di elettorato passivo, sono di stretta
interpretazione e devono perciò rigorosamente contenersi entro
limiti di quanto sia ragionevolmente indispensabile per garantire la
soddisfazione delle esigenze di pubblico interesse a cui esse sono
preordinate (ex multis, vedi Corte costituzionale, sentenze numeri
46/1969; 58/1972; 166/1972; 53/1990).
In questa ottica, il diritto di elettorato passivo ed il
principio di libertà di accesso alle cariche pubbliche, protetti
dall'art. 51 Cost., devono perciò essere scrutinati in stretta
correlazione con il corrispondente diritto all'elettorato attivo ed
al principio di libertà di voto, consacrati con particolare
solennità nell'art. 48 Cost., (cfr. sentenze Corte costituzionale
numeri 96/1968; 42/1987; 429/1995; 4/2010), Ogni preclusione legale
alla possibilità di taluni soggetti di partecipare a competizioni
elettorali ed essere eletti si traduce, infatti, inevitabilmente
nella compressione dello spazio di libera scelta lasciato
all'elettore, il quale si vedrà sottrarre la facoltà di scegliere,
quali destinatari del proprio voto taluni a vantaggio di altri.
Mentre nel caso esaminato dalla Corte costituzionale nel 1994 (cfr.
la citata sentenza n. 118/1994), tale compressione si giustifica -
come si è visto - in relazione a valutazioni legate all'indegnità
morale dei candidati, «allo scopo di fronteggiare una situazione di
grave emergenza nazionale», nel caso qui esaminato tali
giustificazioni non sono invece replicabili, cosicchè la
compressione della facoltà di scelta dell'elettore appare
particolare grave. Sono, infatti, sottratte alla sua libertà di voto
proprio quelle persone alle quali già in passato aveva ritenuto di
assegnare la preferenza, all'esito di una o più valutazioni
favorevoli circa le capacità del soggetto votato e la sua idoneità
a svolgere il mandato. La preclusione legale finisce così anche per
differenziare il voto all'interno del corpo elettorale considerato,
comportando essa l'invalidità del voto assegnato al candidato
ineleggibile rispetto al voto dato al candidato che non incorre
invece nella preclusione legale stessa. In definitiva, il divieto di
terzo mandato consecutivo finisce per comprimere non solo il diritto
di elettorato passivo, impedendo a taluni avvocati di essere rieletti
(pur in assenza di presupposti di rilievo penale), ma anche - forse
soprattutto - il diritto di elettorato attivo, precludendo alla
classe forense la scelta di farsi rappresentare da colleghi più
esperti e affidabili, già in possesso delle competenze più utili
allo svolgimento del mandato consiliare. Viene dunque ad essere leso
il diritto civile e politico di cittadini-avvocati di concorrere
liberamente alla scelta dei propri rappresentanti.
Dalla pur rapida disamina volta a scrutinare la non manifesta
infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale che
questo Giudice si trova ad esaminare, emerge pertanto con nettezza la
particolare consistenza dei diritti costituzionalmente fondati e dei
principi costituzionali coinvolti, in considerazione anche della loro
intima connessione con il principio democratico, che è uno dei
principi supremi del vigente ordine costituzionale repubblicano.
2.3. Avendo individuato negli articoli 48 e 51 Cost. i diritti e
gli interessi costituzionalmente rilevanti da bilanciare con quelli
alla base delle disposizioni legislative da applicare al caso di
specie, occorre ora accertare se altri interessi meritevoli di tutela
siano in grado di giustificare le limitazioni al diritto di
elettorato determinate dal legislatore statale.
Come afferma la Corte costituzionale, il criterio alla luce del
quale effettuare tale valutazione non può che essere quello della
«indispensabilità del limite [al diritto di elettorato passivo]
rispetto all'esigenza primaria di assicurare una libera competizione
elettorale» che la Corte stessa, «a partire dalla sentenza n. 46 del
1969, costantemente richiede in riferimento al principio fondamentale
contenuto nell'art. 51 della Costituzione». Ne consegue che
«l'eleggibilità è la norma, l'ineleggibilità è l'eccezione [di]
modo che, ove la giustificazione dell'eccezione si rivelasse
ragionevolmente priva di un legame necessario con l'esigenza di
assicurare una corretta e libera concorrenza elettorale, non può non
seguirne la dichiarazione d'illegittimità costituzionale della
disposizione che la prevede» (così la sentenza n. 344/1993, che
peraltro richiama, a sostegno, le sentenze numeri 388 e 310 del 1991;
539 del 1990; 510 del 1989; 1020 e 235 del 1988).
Applicando tale criterio al caso concreto che ci occupa, si rende
pertanto necessario procedere all'individuazione di un interesse di
rilievo costituzionale in grado di «competere in ponderazione» con il
diritto di elettorato passivo.
La ratio del divieto di elezione per il terzo mandato consecutivo
è stata individuata dalla richiamata sentenza n. 32781/2018 delle
SS.UU. della Corte di cassazione nella tutela del «preminente valore
dell'avvicendamento o del ricambio nelle cariche rappresentative»
(così, in particolare, p. 20 di tale sentenza), da assicurarsi
evitando che rendite di posizione derivanti dalla permanenza nella
carica per periodi eccessivamente lunghi possano condurre ad esiti di
sclerotizzazione della rappresentanza, limitando la par condicio tra
i candidati e alterando la libera competizione elettorale.
Pare a questo giudice che quello descritto integri un obiettivo
di carattere essenzialmente politico che, nelle motivazioni della
decisione sopra richiamata, la Cassazione stessa lega agli
orientamenti attualmente prevalenti nell'opinione pubblica, un
obiettivo che, seppur liberamente perseguibile dal legislatore
nell'ambito della sfera di discrezionalità politica che gli è
propria, sembra difficilmente comparabile, sotto il profilo del tono
costituzionale, ai diritti ed ai principi in tema di elettorato
attivo e passivo già illustrati. Si tratta, in particolare, di
interessi che, pur ritenuti meritevoli di tutela dal legislatore,
presentano elementi di intrinseca irragionevolezza. E ciò per le
seguenti particolari ragioni.
2.3.1. Anzitutto, va osservato che la Corte di cassazione nella
decisione n. 32781/2018 ha fatto premio sull'analogia con i divieti
di rielezione previsti per i sindaci, nonostante in precedenti
arresti, relativi al sistema ordinistico, avesse al contrario
rimarcato l'impossibilità di «comparazione» tra il sistema delle
elezioni previsto per le cariche amministrative di province e comuni
e quello previsto «per i componenti dei consigli degli ordini, avuto
riguardo alla diversità degli enti di cui sono organi il sindaco ed
il presidente della provincia ed alle profonde differenze
riscontrabili tra i rispettivi sistemi elettorali» (Cass. ordinanze,
21 maggio 2018, numeri 12461 e 1462).
Come correttamente rilevato dalla difesa del Consiglio
dell'Ordine e degli altri controinteressati costituiti, l'analogia
tra i differenti sistemi citati elettorali è insussistente, oltre
che infondata: alla base del divieto di rielezione dei sindaci vi
sono, infatti, ragioni che discendono direttamente dalla natura
dell'ente e dalla configurazione dell'organo. Altro è, infatti,
ragionare della rappresentatività di un ente territoriale avente
carattere politico, altro è ragionare della rappresentatività di un
ente pubblico associativo, e altro è, soprattutto, ragionare del
divieto di rielezione relativo ad organi monocratici di vertice di
enti politici - come il sindaco, rappresentante organico del comune
e, di conseguenza, dotato di poteri gestionali diretti e di poteri
autoritativi e di indirizzo di sicuro rilievo - e altro è ragionare
sul divieto di rielezione di membri di un organo collegiale chiamato
a reggere un ente pubblico associativo avente natura meramente
amministrativa. Non è, dunque, un caso che il divieto di rielezione
sia previsto solo per gli organi di vertice degli enti politici
territoriali e non anche per i membri delle assemblee rappresentative
locali.
2.3.2. Si consideri poi che al consigliere dell'Ordine (e a ben
vedere anche al presidente, che ha bisogno di una delibera consiliare
anche per atti ordinari come il conferimento di un mandato
giudiziale) non sono attribuiti poteri propri, oltre a quelli che gli
competono in quanto componente di un collegio. Soprattutto, non si
ravvisano nei poteri attribuiti al consigliere dell'Ordine, in quanto
componente dell'organo collegiale, elementi sufficienti a ritenere
che il consigliere stesso possa sfruttare il proprio ruolo per
precostituire le condizioni per una rielezione, così falsando la
rappresentatività e la qualità democratica delle elezioni forensi.
La collegialità dell'organo stempera la posizione del singolo
consigliere che, d'altronde, non possiede poteri diretti ad incidere
- direttamente e indipendentemente dalla partecipazione alla
formazione della volontà dei collegio - sul funzionamento e sugli
indirizzi dell'ente.
2.4. La stessa Corte costituzionale, nel precedente più prossimo
al caso che ci occupa (sent. n. 344/1993), ha condotto un
ragionamento non dissimile. Nel dichiarare l'illegittimità
costituzionale delle disposizioni che prevedevano l'ineleggibilità
del consigliere regionale alla carica di deputato o senatore essa ha,
infatti, escluso che dalla mera titolarità dei poteri derivanti
dallo status di consigliere - sia individuali, sia collegiali -
potesse discendere la capacità di incidere sul libero svolgimento
della competizione elettorale «nel senso di alterare la par condicio
fra i vari concorrenti attraverso la possibilità di esercitare una
captatio benevolentiae o un metus publicae potestatis nei confronti
degli elettori» (così la sentenza n. 5/1978, richiamata dalla sent.
n. 344/1993).
In questo significativo precedente la Corte esamina i poteri
propri del consigliere regionale ed esclude recisamente la rilevanza
di tutti i poteri che competono al consigliere in quanto componente
l'assemblea regionale. E ciò nel presupposto che di tali poteri e
facoltà, in quanto riferiti al collegio nel suo insieme, il
consigliere non possa ontologicamente giovarsi ai fini dell'eventuale
condizionamento del corpo elettorale in proprio favore. Il
ragionamento è, come detto, replicabile per il consigliere
dell'ordine, che, a ben vedere, non gode di alcun potere individuale,
ma solo partecipa all'esercizio di poteri collegiali.
Nè, afferma assai significativamente la Corte, preclusioni
legali al diritto di elettorato potrebbero essere fatte discendere
dal mero rilievo del prestigio associato alla carica. Di conseguenza,
«si rivelerebbe palesemente irragionevole una disciplina della
ineleggibilità che mirasse a delimitare l'influenza nella
competizione elettorale della notorietà derivante dal ricoprire
determinate cariche pubbliche, tanto più nell'ambito di società,
come quella nella quale viviamo, dove l'emergere di figure note al
pubblico dipende da fattori molteplici e si verifica in svariati
settori della vita sociale» (così ancora la sentenza n. 344/1993).
2.5. Non si può, pertanto, inficiare il rapporto di
rappresentanza a mezzo della previsione di cause di ineleggibilità o
incompatibilità irragionevoli e/o sproporzionate (o ancora,
disponendo divieti di rielezione). È proprio ciò, e non già la
possibilità di essere rieletti, ad alterare la corretta e libera
competizione elettorale, considerata con giurisprudenza costante
valore costituzionale essenziale, che in più occasioni ha indotto la
Corte a censurare disposizioni che stabilivano cause di
ineleggibilità irragionevoli e dagli effetti sproporzionati (cfr.
ancora Corte costituzionale, n. 344 del 1993).
Da ciò consegue l'irragionevolezza del bilanciamento operato dal
legislatore nel disporre il divieto di rielezione per il terzo
mandato consecutivo, con violazione degli articoli 3, 48 e 51 della
Costituzione.
2.6. Il divieto di rielezione per più di due mandati consecutivi
realizza, inoltre, una irragionevole compressione dell'ambito di
autonomia riservato agli ordini forensi dagli articoli 2, 18 e 118
della Costituzione, in relazione all'art. 3 Cost.
2.6.1. La natura di ente pubblico non economico a carattere
associativo dell'Ordine circondariale forense è disciplinata
dall'art. 24, comma 3 della legge 31 dicembre 2012, n. 247, che
riconosce e valorizza l'autonomia regolamentare, organizzativa e
finanziaria delle comunità degli avvocati organizzate in ordini
professionali. Corre sottolineato dal Procuratore generale nel suo
intervento, si tratta, dunque, di vere e proprie formazioni sociali,
cui la legge, in attuazione del principio pluralista che caratterizza
la forma di Stato delineata dal costituente, assicura uno statuto
autonomo basato sull'autogoverno, in modo non dissimile, a ben
vedere, da quanto previsto per l'ordine giudiziario.
Da tale assetto ordinamentale discendono specifiche conseguenze,
anche e soprattutto sul piano dei principi che governano la
formazione degli organi dell'ente. Da un lato, infatti, l'elettività
dei Consigli è pienamente coerente con la natura associativa
dell'ente. D'altro canto, la natura amministrativa e non politica
dell'ente medesimo non consente, per le ragioni già viste, di
estendere alle elezioni forensi la ratio del divieto di rielezione
previsto per gli organi di vertice degli enti politici territoriali.
2.6.2. A ciò si aggiunga che il carattere associativo dell'ente
incide direttamente sulla natura e sulle dinamiche del rapporto di
rappresentanza tra l'iscritto e l'eletto: proprio perchè l'ordine
forense è ente esponenziale di una comunità di professionisti, il
rapporto di rappresentanza è caratterizzato da tratti peculiari di
prossimità, che a loro volta discendono dalla specifica solidarietà
che conforma la comunità professionale e l'ente che la
istituzionalizza. Dalla peculiare declinazione che, su questa base,
assume il rapporto di fiducia tra elettore ed eletto, consegue, ad
esempio, che nelle elezioni forensi non sia previsto voto di lista,
ma solo il voto a singoli candidati (art. 8, legge n. 113/2017; Cass.
SS.UU. sentenza n. 32781/2018); e consegue soprattutto che, ferma
restando la piena libertà della competizione elettorale (evidente,
ad esempio, nella possibilità di accedere in condizioni di piena
eguaglianza alle candidature, anche al di fuori da liste o cordate),
l'iscritto sia sovente guidato, nell'espressione del proprio voto,
dalla considerazione dell'autorevolezza che deriva al candidato
dall'esperienza maturata nella gestione dell'ente e dal radicamento
nella comunità professionale, a loro volta strettamente legate
(almeno in potenza) all'aver ricoperto per più mandati la carica
elettiva.
2.6.3. Quello della disciplina del rapporto di rappresentanza è,
dunque, ambito disciplinare profondamente connesso all'autonomia
dell'ordine circondariale forense e alla peculiare natura della
relazione associativa che lega gli iscritti tra loro e questi ultimi
ai rappresentanti eletti. Ne consegue che, nel rispetto della
libertà di associazione (art. 18 Cost., riferibile anche alle
associazioni ad appartenenza obbligatoria quali l'ordine forense) e
del principio di sussidiarietà orizzontale (art. 118 Cost.), la
legge dovrebbe opportunamente astenersi dall'interferire nel ridetto
ambito, lasciando che la permanenza in carica per più mandati
discenda dal libero articolarsi dei rapporti di fiducia e
solidarietà interni alla comunità professionale, piuttosto che
dall'intervento autoritativo di un divieto di rielezione.
In buona sostanza, la preclusione legale de qua integra una
interferenza statale nelle dinamiche elettorali interne ad una
formazione sociale che non appare sorretta da una adeguata
ragionevolezza e proporzionalità, e sotto tale profilo realizza un
ulteriore vulnus al parametro costituito dall'art. 3 della
Costituzione della Repubblica.
3. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale relativa all'art. 11-quinquies del decreto-legge 14
dicembre 2018, n. 135, come introdotto dalla legge di conversione 13
febbraio 2019, n. 12.
3.1. Se quanto sopra riportato segnala i dubbi di legittimità
costituzionale che riguardano il limite dei due mandati consecutivi
in quanto tale, a maggior ragione ancor più gravi dubbi si pongono
con riferimento all'intervento normativo statale operato, a
procedimenti elettorali già iniziati ed in corso, per conferire
rilievo in senso retroattivo ai mandati svolti prima dell'entrata in
vigore delle norme preclusive.
Sussistono, infatti, ulteriori e specifici dubbi di legittimità
costituzionale in relazione all'art. 11-quinquies del decreto-legge
14 dicembre 2018, n. 135, come introdotto dalla legge di conversione
13 febbraio 2019, n. 12. La disposizione contrasta, in particolare,
con l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della violazione del
principio di ragionevolezza delle norme retroattive di
interpretazione autentica.
Innanzitutto, la possibilità per il legislatore di dettare norme
retroattive - quali quelle di interpretazione autentica - non è
esente da limiti. Se, da una parte, un espresso divieto di
retroattività è previsto in Costituzione solo dall'art. 25 in
relazione alle disposizioni penali sfavorevoli, dall'altra, le
disposizioni retroattive incontrano il limite dell'art. 3 Cost. ove
tale limite sia frutto di un ragionevole e puntuale bilanciamento
«tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori,
costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi
dall'efficacia a ritroso della norma adottata» (cfr., da ultimo,
Corte costituzionale, sentenza n. 73/2017).
Sulla base di tale principio, la Corte ha individuato alcuni
limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi attinenti alla
salvaguardia di principi costituzionali. Tra tali limiti è, in
particolare ricompreso «il rispetto del principio generale di
ragionevolezza, che si riflette nel divieto di introdurre
ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo
Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell'ordinamento
giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al
potere giudiziario» (così, in particolare, la sentenza n. 170 del
2013, ma cfr. anche le sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010).
Il contrasto della disposizione censurata con il principio di
ragionevolezza rileva sotto molteplici profili.
3.1.1. Anzitutto, essa interviene su procedimenti elettorali
attualmente in corso, incidendo pesantemente non solo sulla
presentazione delle candidature, ma anche sull'ammissibilità di
candidature già presentate e, talora, già ammesse al voto. Anche a
voler ritenere, dunque, in astratto che il legislatore sia
intervenuto per chiarire il quadro giuridico determinato dalla
sentenza della Cassazione sopra ricordata (in questo senso si esprime
la relazione di accompagnamento al decreto-legge n. 2/2019, e la
motivazione dell'emendamento governativo alla legge di conversione
del decreto-legge n. 135/2018), si palesano irragionevoli le concrete
modalità con le quali tale obiettivo è stato perseguito e, in
particolare l'assoluta assenza di considerazione per la circostanza
che erano in corso le elezioni per il rinnovo dei Consigli degli
ordini forensi; circostanza notoria, conosciuta al legislatore e
palesata anche nella disposizione successiva a quella qui considerata
(il comma 2), che consente, appunto, il differimento della tornata
elettorale fino al mese di luglio 2019.
L'incidenza della disposizione censurata su procedimenti
elettorali in corso, inoltre, ridonda in una violazione del principio
del legittimo affidamento sia di coloro che, in buona fede, si siano
candidati confidando nella possibilità di essere eletti, sia di
coloro che, altrettanto in buona fede, abbiano deciso di esprimere il
proprio voto a favore di tali candidati. La lesione del principio di
legittimo affidamento si traduce, pertanto, in una ulteriore
irragionevole violazione dei diritti di elettorato passivo e di
elettorato attivo di cui ai più volte richiamati articoli 48 e 51
Cost.
3.2. D'altro canto, la giurisprudenza costituzionale che si è
occupata, a diverso titolo, della retroattività di interventi
normativi in materia di elettorato passivo ha chiarito, per un verso,
che la ragionevolezza della retroattività in materia elettorale deve
essere valutata «con particolare rigore» (cfr. sentenza n. 376/2004);
e, per altro verso, ha ritenuto la legittimità di disposizioni
immediatamente operanti su mandati elettivi in essere solo in
presenza di un rilevante interesse pubblico concorrente, quale, ad
esempio, quello alla tutela della legalità nella pubblica
amministrazione (cfr. sentenza n. 236/2015, relativa all'immediata
operatività della sospensione dalla carica in caso di condanna anche
non definitiva per delitti di corruzione, pure se intervenuta prima
dell'entrata in vigore della legge), interesse non ravvisabile
ovviamente nel caso di specie.
Non pare, infatti, potersi dubitare che la norma in questione
disponga, appunto, in senso retroattivo, consistendo la
retroattività propriamente nel conferimento di effetti pro futuro a
fatti accaduti in passato o a rapporti giuridici esauriti. Si
recuperano così, senza valide ragioni, vicende del passato già
regolate in un certo modo, e si conferisce loro un nuovo e diverso
rilievo giuridico per il futuro.
È questo proprio il caso che ci occupa: i mandati consiliari
precedenti all'entrata in vigore delle disposizioni preclusive sono
manifestamente rapporti giuridici esauriti. Eppure ad essi il
legislatore, in sede di interpretazione autentica, riconduce un
effetto per il futuro. Un effetto, lo si è detto, particolarmente
grave ed incisivo: quello di comprimere il diritto di elettorato
passivo ed il diritto di elettorato attivo degli avvocati. E ciò
sempre per un fine: evitare sclerotizzazioni e favorire
l'avvicendamento che, come pure si è detto, non appare dotato dello
stesso tono costituzionale.
3.3. Quanto sopra trova conforto anche nel generale principio di
irretroattività che regola la successione delle fonti
dell'ordinamento nel tempo. Questo principio, infatti, non consente
alcuna derogabilità da parte del legislatore, almeno in tutte le
ipotesi in cui la legge, come nel caso di specie, incide su un
diritto costituzionalmente garantito quale è quello di elettorato
passivo ex art. 51 Cost., producendo così un «sacrificio del suo
nucleo essenziale» (Corte cost., n. 85/2013). L'art. 11 delle
preleggi al codice civile, nel prevedere espressamente la
irretroattività della legge, pur non avendo diretta forza
costituzionale e pur essendo derogabile dal legislatore successivo,
assume indubbiamente rilievo costituzionale quando sono in gioco
diritti fondamentali come quelli protetti dagli articoli 48 e 51
Cost. In tali casi, infatti, le leggi che li comprimono non possono
essere retroattive anche se non sono leggi penali. Il fatto che,
nella specie, l'art. 11-quinquies del decreto-legge n. 135/2018 come
modificato dalla legge di conversione (n. 12/2019) intacchi «nel suo
nucleo essenziale» il diritto di cui all'art. 51 Cost., rende perciò
inderogabile il principio di irretroattività sancito dall'art. 11
delle preleggi.
Deve ritenersi insomma che, pur non essendo tale principio
implicitamente costituzionale, tuttavia la sua rilevanza al riguardo
può rinvenirsi in campi ben individuati come in tutte le materie
costituzionalmente riservate, data l'esigenza che esse vengano
disciplinate in via generale ed astratta, anzichè avendo riguardo a
situazioni definite o definibili quali sono i fatti passati (in tale
senso, L. Paladin, Appunti sul principio di irretroattività delle
leggi, in Foro amm., I, 1959, pag. 248). Nel nostro caso risulta di
tutta evidenza che, proprio attraverso l'intervento retroattivo di
interpretazione autentica, detto art. 11-quinquies ha inciso
illegittimamente su una materia - quella dell'elettorato attivo e
passivo - che, essendo oggetto di una tutela astratta e generale
riservata alla legge, non può essere in alcun modo ricondotta a
situazioni e fatti comunque da definire, come sono appunto i fatti
passati.
3.4. Come rilevato anche dal Procuratore generale presso la Corte
di cassazione, viene in evidenza, inoltre, per effetto
dell'irragionevolezza della retroattività della disposizione
censurata, la violazione delle funzioni costituzionalmente riservate
al potere giudiziario, che - come risulta dalla giurisprudenza
costituzionale richiamata - è uno dei canoni di valutazione della
ragionevolezza delle norme di interpretazione autentica. La
sopravvenienza legislativa ha infatti pesantemente inciso
sull'esercizio delle funzioni attribuite dalla legge a questo
Consiglio, che è giudice speciale anche ove investito del
contenzioso in materia di elezioni dei consigli degli Ordini forensi
e si è trovato a dover decidere sull'ammissibilità delle
candidature e sull'eleggibilità dei candidati già eletti in
passato. La giurisdizione elettorale domestica è infatti elemento
caratterizzante l'ordinamento forense, ed attuazione specifica del
principio di autonomia cui l'ordinamento italiano ha inteso
conformare l'ordine degli avvocati, secondo una risalente tradizione
confermata dalla Costituzione, che - come noto - non ha soppresso i
giudici speciali precostituzionali (cfr. VI disp. trans. Cost). Nel
momento in cui è entrata in vigore la norma di interpretazione
autentica retroattiva, erano già pendenti diversi procedimenti
giurisdizionali presso questa Autorità giudiziaria, ed è anzi di
tutta evidenza che, scegliendo di intervenire normativamente sui
procedimenti elettorali della tornata del 2019, il legislatore abbia
inteso intervenire - al fine di orientarli in una direzione specifica
- anche (o forse soprattutto) sugli inevitabili conseguenti
procedimenti giurisdizionali attivati nelle forme dei reclami
elettorali previsti dall'ordinamento forense.
4. Per le ragioni sopraesposte la norma in questione non pare a
questo Giudice sfuggire a seri dubbi di costituzionalità sotto il
profilo della ragionevolezza e della proporzionalità, alla luce dei
limiti che le norme di interpretazione autentica, come detto,
incontrano nel sistema costituzionale delle fonti.

P.Q.M.

Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento
agli articoli 2, 3, 18, 48, 51 e 118 della Costituzione, la questione
di legittimità costituzionale delle norme di cui all'art. 3, comma
3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113 e all'art.
11-quinquies del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, come
inserito dalla legge di conversione 13 febbraio 2019, n. 12;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Sospende il giudizio fino alla decisione della Corte
costituzionale.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti costituite, al Procuratore generale presso la
Corte di cassazione, nonchè al Presidente del Consiglio dei
ministri, e sia comunicata al Presidente del Senato della Repubblica
ed al Presidente della Camera dei deputati.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del 15 febbraio
2019.

Il Presidente f.f.: Logrieco


Il segretario f.f.: Broccardo