1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 38 del 18-9-1996
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 879 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 aprile 1996
N. 879 Ordinanza emessa il 22 aprile 1996 dal pretore di Bari nel procedimento civile vertente tra il Gruppo editoriale Sigma 86 S.p.a. e il Garante per la radiodiffusione e l'editoria Elezioni - Disciplina delle campagne elettorali - Violazioni commesse da emittenti televisive private operanti in ambito locale - Previsione di sanzione amministrativa pecuniaria minima di lire cinquanta milioni - Lamentata eccessivita' - Irragionevole parita' di trattamento rispetto alle emittenti operanti in ambito nazionale - Lesione dei principi di solidarieta' e di libera manifestazione del pensiero - Incidenza sulla liberta' di iniziativa economica privata - Violazione del principio di buon andamento dell'attivita' amministrativa. (Legge 10 dicembre 1993, n. 515, art. 15, primo comma). (Cost., artt. 2, 3, 21, 41 e 97). (096C1289) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.38 del 18-9-1996)

IL PRETORE
Premesso in fatto
Con atto notificato il 16 marzo 1994 il Garante per la
radiodiffusione e l'editoria ha contestato alla S.p.a. Gruppo
editoriale Sigma 86, titolare della emittente televisiva RTG Puglia,
la violazione di cui all.art. 1, comma quinto, legge 10 dicembre
1993, n. 515, e dell'art. 16, comma quarto, del proprio
provvedimento 26 gennaio 1994 (regolamento per la disciplina delle
trasmissioni di propaganda elettorale), per avere mandato in onda il
4 marzo 1994 una trasmissione denominata "Francamente" nella quale
era intervenuto il sig. Sorrentino Franco, membro della giunta
comunale e vicesindaco di Bari, senza che tale intervento fosse
giustificato dalla esigenza di assicurare la completezza e la
imparzialità della informazione. Successivamente il Garante,
ritenute insufficienti le giustificazioni fornite dalla società, con
ordinanza del 5 maggio 1994, notificata l'11 maggio 1994, ha ingiunto
alla stessa di pagare la somma L. 50.000.000 a titolo di sanzione
amministrativa per la violazione contestata. Con ricoso decretato l'8
giugno 1994 la S.p.a. Gruppo editoriale Sigma 86, in persona
dell'amministratore unico Tedone Giuseppe, ha proposto opposizione
avverso la ordinanza-ingiunzione, ha dedotto la insussistenza della
violazione, essendo la trasmissione svincolata dalla campagna
elettorale ed essendo la presenza del Sorrentino giustificata solo
dalla sua qualità di giornalista, conduttore e titolare esclusivo
della rubrica; ha eccepito in subordine la illegittimità
costituzionale dell'art. 1, comma quinto, legge n. 515/1993, per
lesione del diritto al lavoro del giornalista, nonchè per violazione
del principio di eguaglianza e del diritto alla informazione; ha
chiesto quindi l'annullamento della ordinanza-ingiunzione ovvero la
rimessione degli atti alla Corte costituzionale. Si è costituito il
Garante, a mezzo della avvocatura distrettuale dello Stato,
contestando i motivi della opposizione e chiedendone il rigetto.
In corso di causa, l'opponente ha altresì dedotto la eccessività
della sanzione.
Autorizzato il deposito di note difensive, la causa è stata
discussa in più riprese, e, in sede di repliche, alla udienza del 22
gennaio 1996.
In diritto
I. - Va sollevata di ufficio la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 15, comma primo, legge 10 dicembre 1993, n.
515, in riferimento agli artt. 2, 3, 21, 41 e 97 Cost., nella parte
in cui non prevede una sanzione amministrativa con minimo edittale
meno elevato per le violazioni commesse da emittenti radiotelevisive
private operanti in ambito locale, rispetto ai minimo stabilito per
le violazioni commesse dalla concessionaria del servizio pubblico e
dalle emittenti private operanti in ambito nazionale. La questione
appare rilevante nell'ambito del presente giudizio. Invero la
opponente ha dedotto, tra l'altro, la eccessività della sanzione,
chiedendone in subordine la riduzione, ed ha quindi sollecitato
l'esercizio del potere del giudice di modificare, ai sensi dell'art.
23, comma undicesimo, legge n. 689/1981, la entità della sanzione
stessa. Tale potere non risulta esercitabile nel caso concreto pur
nella ritenuta ipotesi di lievità della violazione, atteso che la
sanzione è stata irrogata nella misura del minimo edittale di L.
50.000.000, misura stabilita dall'art. 15 legge n. 515/1993 senza
distinguere a seconda della natura e dalle dimensioni della emittente
radiotelevisiva.
II. - Oltre che rilevante, la questione appare non manifestamente
infondata. Secondo l'orientamento consolidato della Corte
costituzionale, il legislatore ha il potere di determinare
discrezionalmente la qualità e la quantità della sanzione
nell'ambito del diritto penale, con il solo limite costituito dal
rispetto dei principi della ragionevolezza e della proporzionalità
tra il disvalore sociale del fatto illecito ed il trattamento
sanzionatorio. Tali principi costituiscono dunque il parametro
obiettivo di valutazione del concreto ed adeguato uso della
discrezionalità legislativa in materia. Ne consegue che il sindacato
di legittimità costituzionale in ordine alle questioni concernenti
il tipo e la misura della sanzione resta limitato alla verifica del
rispetto delle citate regole di ragionevolezza e proporzionalità.
Tale orientamento - di recente confermato con sentenza 25 luglio
1994, n. 341, con cui la Corte ha dichiarato la illegittimità
dell'art. 341 c.p., nella parte in cui prevede come pena minima
edittale la
reclusione per mesi sei - appare ben trasponibile alla materia,
strutturalmente affine, dell'illecito amministrativo, trattandosi
anche in questo caso di valutare la congruità del trattamento
afflittivo. Esso giustifica, in concreto, il dubbio di
cestituzionalità della norma sanzionatrice in discorso.
Va rilevato al riguardo che l'art. 15, comma primo, della legge n.
515/1993 è stato espressamente abrogato dall'art. 22, comma primo,
del d.-l. 19 maggio 1995, n. 182, reiterato con i successivi dd.-ll.
18 luglio 1995, n. 289, 18 settembre 1995, n. 386, 18 novembre 1995,
n. 488, 16 gennaio 1996, n. 19 e 19 marzo 1996, n. 129. L'art. 14,
commi primo e secondo, dei predetti decreti-legge ha fissato
differenti limiti edittali della sanzione amministrativa, a seconda
che l'illecito sia commesso da emittenti private operanti in ambito
nazionale e da editori, ovvero da emittenti private operanti in
ambito locale: per quanto attiene alla specifica violazione in
discorso, da 50 a 500 milioni e, rispettivamente, da 20 a 200
milioni. Il raffronto con la normativa previgente evidenzia, da un
lato, che il precetto è sostanzialmente identico nei suoi requisiti
soggettivi ed oggettivi, salvo che per l'elemento temporale (cfr.
l'art. 6, quarto comma, dei decreti-legge citt.), e, dall'altro lato,
che la disciplina attuale diversifica il trattamento sanzionatorio, a
seconda che la violazione sia commessa da una emittente privata
operante in ambito nazionale ovvero da una emittente privata operante
in ambito locale (secondo un rapporto da 2,5 ad 1, tanto nel minimo
quanto nel massimo). Orbene, il diverso trattamento è palesemente
fondato sulla diversa portata e capacità offensiva dell'illecito
amministrativo consumato dalla emittente a diffusione nazionale
rispetta a quello compiuto dalla emittente operante in ambito locale.
Invero, è di tutta evidenza che la violazione dei principi della
completezza e della imparzialità della informazione da parte della
prima produce effetti lesivi di risonanza ben più grave ed estesa di
quelli conseguenti alla violazione attribuibile ad una emittente
locale, atteso che, quanto più vasto è il bacino di utenza
televisiva, e quindi la capacità di diffusione del messaggio nelle
varie zone del territorio e nei vari strati della popolazione, tanto
più incisivi risultano gli effetti pregiudizievoli riconducibili
alla trasgressione delle regole di parità di trattamento da
osservare nelle trasmissioni radiotelevisive. Le norme introdotte dai
decreti-legge in discorso hanno appunto recepito la esigenza di
calibrare la entità della sanzione, adeguandola alla struttura e
dimensioni dell'operatore radiotelevisivo e quindi alla diversa
entità degli effetti lesivi in dipendenza della maggiore o minore
sfera di diffusione del messaggio. Altrettanto ovvia appare la
connessa esigenza, di adeguare la entità della sanzione alla
consistenza delle risorse patrimoniali ed alla struttura
organizzativa della emittente. Pertanto le modifiche legislative
valgono, da sè, a dare ragione del dubbio di legittimità
costituzionale della norma abrogata, tuttora applicabile alla
violazione in discorso ai sensi dell'art. 1 della legge n. 689/1981,
norma che non opera alcuna differenziazione, prevedendo nel minimo e
nel massimo identiche sanzioni per le violazione commesse dalle
emittenti televisive di qualunque dimensione e portata.
III. - I rilievi svolti danno conto del sospetto di violazione
dell'art. 3 della Costituzione. Il principio di uguaglianza si
sostanzia nella necessaria previsione della parità di trattamento
giuridico per situazioni storiche identiche o simili, salvo che
ragionevoli e congrue esigenze impongano di tratteggiare una
disciplina differenziata al fine di realizzare il bilanciamento degli
interessi coinvolti. Nel caso di specie, la capacità offensiva del
messaggio emesso in violazione dei precetti in materia e la entità
concreta del pregiudizio che ne consegue sono ben diverse, come già
rilevato, a seconda della ampiezza del bacino di utenza, dell'ambito
territoriale e demografico raggiunto, del livello organizzativo della
emittente, della sua capacità patrimoniale e dello stesso diverso
interesse degli utenti per la fonte di irradiazione. La previsione dl
sanzioni identiche e di rilevante consistenza nel minimo edittale,
prescindente da ogni richiamo alla potenzialità lesiva quale
determinata dalle qualità soggettive ed oggettive dell'impresa
radiotelevisiva, sembra quindi sottrarsi alle regole della
proporzionalità e della ragionevolezza.
Analoghe considerazioni possono svolgersi con riguardo al precetto
dell'art. 2 della Costituzione. Il principio di solidarietà,
consacrato dalla citata norma, implica tra l'altro la esigenza di
assicurare particolare tutela, in favore dei soggetti che versano
comunque in una situazione di svantaggio, anche nella fase del
concreto esercizio dei diritti loro attribuiti. Nel settore in esame,
il principio di solidarietà comporta, parallelamente alla
attribuzione del diritto di costituire mittenti operanti in ambito
locale, la garanzia di mezzi idonei e proporzionati. Alla fase del
concreto esercizio del diritto attiene anche la disciplina
sanzionatoria degli illeciti (in particolare, della violazione delle
regole di completezza e imparzialità della informazione). Non sembra
arbitrario affermare che la previsione di un trattamento
sanzionatorio non ragionevolmente differenziato, a seconda che
l'illecito sia realizzato da una emittente operante in ambito locale
ovvero in ambito nazionale, può risolversi in ostacolo di seria
entità per il soggetto che operi com mezzi assai più limitati,
comportando così un sacrificio che mal si concilia con il precetto
dell'art. 2 Cost.
IV. - Vengono altresì in rilievo, negli stessi termini, i diritti
garantiti dagli artt. 21 e 41 della Costituzione. Non può dubitarsi
che l'esercizio di impianto radiotelevisivo costituisca una peculiare
modalità sia del diritto di libera manifestazione del proprio
pensiero, sia del diritto di svolgimento di attività
imprenditoriale. La garanzia della effettività dell'esercizio di
tali diritti fondamentali non può prescindere da una disciplina che:
a) assicuri pari apportunità ai soggetti che intendano operare nel
settore della emittenza radiotelevisiva; b) garantisca il pluralismo
dei mezzi; c) realizzi il contemperamento tra esigenze della
collettività ed aspirazioni individuali. Tali
finalità di equilibrio presuppongono, come è ovvio, una disciplina
bilanciata dei limiti di volta in volta stabiliti per l'esercizio
dell'impresa radiotelevisiva, a seconda della struttura organizzativa
e del potenziale di diffusione dei messaggi: quindi, anche un
trattamento sanzionatorio differenziato in relazione alle varie
ipotesi di illeciti,
che risponda a principi di proporzionalità rispetto alla capacità
offensiva di ogni singola violazione, a seconda del soggetto da cui
promana e dei mezzi di cui questo si avvale. Un trattamento
sanzionatorio identico, per lo stesso tipo di violazione commesso da
una emittente operante in ambito locale ed una emittente a diffusione
nazionale, rischia di risolversi, per la mancata considerazione della
diversa potenzialità lesiva della condotta, in una spropositata
reazione nei riguardi del soggetto dotato di risorse e mezzi
inferiori, e quindi in un sacrificio esorbitante, idoneo a mettere
in pericolo la esistenza stessa dell'impresa e, di conseguenza,
l'esercizio in sè dei diritti costituzionali in discorso.
V. - Utile appare, infine, il richiamo all'art. 97 Cost. Il
principio del buon andamento della attività amministrativa si
realizza, tra l'altro, nell'adeguamento della azione della p.a. alle
esigenze del caso concreto e, segnatamente, nella adozione di
provvedimenti appropriati e congrui, idonei ad assicurare, secondo i
parametri di opportunità, correttezza e adeguatezza, il
soddisfacimento degli interessi pubblici perseguiti. Nel caso di
specie, la ordinanza irrogativa della sanzione è un tipico
provvedimento amministrativo, sia perchè adottato da un organo della
amministrazione statale nell'esercizio dei poteri di controllo e
vigilanza sulle emittenti radiotelevisive, sia perchè inteso a
reprimere un illecito che (a differenza di quello penale) investe non
l'ordinamento sociale generale bensì l'ordinamento proprio della
stessa pubblica amministrazione, in relazione ad interessi affidati
alla cura della stessa. Non è dubbio quindi che la entità edittale
della sanzione amministrativa, concretamente applicabile
nell'esercizio di detta attività, debba rispondere anche al
principio della adeguatezza della azione amministrativa: in tanto
questa può ritenersi rispondente a parametri di funzionalità e di
congruità, e idonea quindi a conseguire gli obiettivi prescelti, in
quanto possa esplicarsi in riferimento alla previsione normativa
basata su una ragionevole differenziazione quantitativa o qualitativa
delle sanzioni, a seconda della capacità offensiva dell'illecito,
della struttura organizzativa e delle condizioni
economico-patrimoniali dell'autore. Tali requisiti non sembrano
sussistere nel caso concreto, per le ragioni innanzi illustrate.

P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 15, comma primo, della legge 10
dicembre 1993, n. 515, nella parte in cui prevede una sanzione
minima identica per l'illecito commessi da emittenti operanti in
ambito locale e per quello commesso da mittenti operanti in ambito
nazionale, in relazione agli artt. 2, 3, 21, 41 e 97 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso ed ordina trasmettersi gli atti alla
Corte costituzionale;
Dispone che copia della presente ordinanza sia notificata alle
parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai
Presidenti della Camera e del Senato.
Bari, addì 22 aprile 1996
Il pretore: Di Lalla
96C1289