1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 11 del 16-3-2022
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 13 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 febbraio 2022
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 febbraio 2022 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio - Pianificazione - Norme della Regione Lombardia - Modifiche alla legge regionale n. 31 del 2008 - Locali da destinare ad attivita' agrituristiche - Previsione della possibilita', per una sola volta, dell'ampliamento nella misura massima del dieci per cento della superficie lorda dei fabbricati, individuati nel certificato di connessione, gia' destinati o da destinare all'attivita' agrituristica. - Legge della Regione Lombardia 16 dicembre 2022 (recte: 2021), n. 23 (Seconda legge di revisione normativa ordinamentale 2021), art. 6, comma 1, lettera a). (22C00034) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.11 del 16-3-2022)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (codice fiscale 80224030587; Pec
per il ricevimento degli atti: ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it),
presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi n. 12, legalmente
domicilia;
Contro la Regione Lombardia (codice fiscale 80050050154), in
persona del Presidente pro tempore, con sede in Milano, piazza Città
di Lombardia n. 1;
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
Regione Lombardia n. 23 del 16 dicembre 2022, «Seconda legge di
revisione normativa ordinamentale 2021», limitatamente all'art. 6,
comma 1, lettera a), come da delibera del Consiglio dei ministri
dell'11 febbraio 2022.
Nel BUR n. 51 del 20 dicembre 2021 è stata pubblicata la legge
regionale della Lombardia 16 dicembre 2021, n. 23, «Seconda legge di
revisione normativa ordinamentale 2021».
Il Governo ritiene che tale legge sia censurabile nella
disposizione supra indicata, e propone pertanto questione di
legittimità costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma 1 della
Costituzione per i seguenti

Motivi

1. Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1, lettera a)
della legge Regione Lombardia 16 dicembre 2021, n. 23, per contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, in
riferimento agli artt. 135, 143 e 145 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42, e alla legge n. 14 del 2006, di recepimento
della Convenzione europea del paesaggio (norme interposte).
L'art. 6, comma 1, lettera a) della legge n. 23 del 2021, che
sostituisce il secondo periodo del comma 3 dell'art. 154 della legge
n. 31 del 2008, risulta manifestamente affetto da illegittimità
costituzionale, sotto i profili di seguito illustrati.
Così recita la disposizione impugnata:
«Alla legge regionale 5 dicembre 2008, n. 31 (Testo unico
delle leggi regionali in materia di agricoltura, foreste, pesca e
sviluppo rurale) è apportata la seguente modifica:
"a) il secondo periodo del comma 3 dell'art. 154 è
sostituito dal seguente: 'È, altresì, consentito, per una sola
volta, l'ampliamento nella misura massima del dieci per cento della
superficie lorda dei fabbricati, individuati nel certificato di
connessione, già destinati o da destinare all'attività
agrituristicà.
Con la norma impugnata viene quindi sostituito il secondo
periodo del comma 3 dell'art. 154 che così recitava: 'È, altresì,
consentito per una sola volta, l'ampliamento nella misura massima del
dieci per cento della superficie lorda di pavimento destinata a uso
agrituristico sulla base della potenzialità agrituristica risultante
dal certificato di connessionè.
Per effetto di tale modifica, il comma 3 dell'art. 154
risulta ora così complessivamente formulato: '3. Il riuso degli
immobili rurali destinati ad agriturismo, anche distaccati, può
avvenire attraverso interventi di ristrutturazione edilizia, di
restauro e risanamento conservativo e attraverso ampliamenti
necessari all'adeguamento igienico-sanitario e tecnologico. È,
altresì, consentito, per una sola volta, l'ampliamento nella misura
massima del dieci per cento della superficie lorda dei fabbricati,
individuati nel certificato di connessione, già destinati o da
destinare all'attività agrituristica'"».
È quindi evidente che la modifica introdotta dall'art. 6 della
legge impugnata ha l'effetto ampliare la portata della disposizione
di cui al citato art. 154.
Se infatti anteriormente alla stessa, ad essere consentito era
solo l'ampliamento nella misura massima del dieci per centro della
superficie lorda di pavimento destinata ad uso agrituristico, oggi,
dopo la modifica, è consentito l'ampliamento, sempre nella misura
massima del dieci per cento, della superficie dei fabbricati non solo
già destinati, ma anche da destinare, in futuro, ad attività
agrituristica.
Ma tale possibilità generalizzata di realizzare incrementi
volumetrici nella misura massima indicata, è prevista senza alcuna
considerazione o riferimento al contesto paesaggistico.
La scelta operata dalla Regione Lombardia presenta dunque, ictu
oculi, rilevanti profili di criticità rispetto alla disciplina di
tutela dei beni culturali e paesaggistici, contenuta nel Codice dei
beni culturali e del paesaggio (decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42), risultando invasiva della potestà legislativa esclusiva
spettante allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s) della Costituzione.
Gli incrementi volumetrici in questione sono, infatti, collocati
al di fuori del necessario quadro di riferimento, costituito dalle
previsioni del piano paesaggistico, ai sensi degli artt. 135, 143 e
145 del Codice di settore. Soltanto a quest'ultimo strumento,
elaborato d'intesa tra Stato e Regione, spetta infatti di stabilire,
per ciascuna area tutelata, le c.d. prescrizioni d'uso (e cioè i
criteri di gestione del vincolo, volti a orientare la fase
autorizzatoria) e di individuare la tipologia delle trasformazioni
compatibili e di quelle vietate, nonchè le condizioni delle
eventuali trasformazioni. L'art. 6, dunque, contrasta con la scelta
del legislatore statale di rimettere alla pianificazione la
disciplina d'uso dei beni paesaggistici (c.d. vestizione dei vincoli)
ai fini dell'autorizzazione degli interventi, come esplicitata negli
artt. 135, 143 e 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio,
costituenti norme interposte rispetto al parametro costituzionale di
cui agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione.
La parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio, in
particolare, delinea un sistema organico di tutela paesaggistica,
inserendo i tradizionali strumenti del provvedimento impositivo del
vincolo e dell'autorizzazione paesaggistica nel quadro della
pianificazione paesaggistica del territorio, che deve essere
elaborata concordemente da Stato e Regione.
Il legislatore nazionale, nell'esercizio della potestà
legislativa esclusiva in materia, ha assegnato, dunque, al piano
paesaggistico una posizione di assoluta preminenza nel contesto della
pianificazione territoriale.
Gli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del Codice di settore
sanciscono infatti l'inderogabilità delle previsioni del predetto
strumento da parte di piani, programmi e progetti nazionali o
regionali di sviluppo economico, e la loro cogenza rispetto agli
strumenti urbanistici, nonchè l'immediata prevalenza del piano
paesaggistico su ogni altro atto della pianificazione territoriale e
urbanistica (cfr. Corte costituzionale n. 180 del 2008).
Si tratta di una scelta di principio la cui validità e
importanza è già stata affermata più volte da codesta Corte, in
occasione dell'impugnazione di leggi regionali che intendevano
mantenere uno spazio decisionale autonomo agli strumenti di
pianificazione dei comuni e delle regioni, eludendo la necessaria
condivisione delle scelte attraverso uno strumento di pianificazione
sovracomunale, definito d'intesa tra lo Stato e la Regione. Si è,
infatti, affermata l'esistenza di un vero e proprio obbligo
(costituente un principio inderogabile della legislazione statale),
di elaborazione congiunta del piano paesaggistico, con riferimento ai
beni vincolati (Corte costituzionale n. 86 del 2019) e ha rimarcato
che l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica «è
assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore
regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una
metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei
beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale»
(Corte costituzionale n. 182 del 2006; cfr. anche la sentenza n. 272
del 2009).
Come evidenziato da codesta Ecc.ma Corte, «Quanto detto non
vanifica le competenze delle regioni e degli enti locali, "ma è
l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta
a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in
quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia
uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali
e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va,
cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo
unitario che superi la pluralità degli interventi delle
amministrazioni locali" (sentenza n. 182 del 2006; la medesima
affermazione è presente anche nelle successive sentenze n. 86 del
2019, n. 68 e n. 66 del 2018, n. 64 del 2015 e n. 197 del 2014)»
(Corte costituzionale n. 240 del 2020).
Mediante la legge in esame, dunque, la Regione Lombardia si
sottrae ingiustificatamente all'obbligo di redazione congiunta con lo
Stato del piano paesaggistico, esercitando una funzione di disciplina
del paesaggio e dei beni paesaggistici in modo del tutto autonomo,
nonostante la co-pianificazione costituisca un principio inderogabile
posto dal Codice (Corte costituzionale n. 240 del 2020).
Il dedotto profilo di illegittimità costituzionale della
disposizione regionale censurata non può essere superato sulla base
della considerazione che non è prevista la possibilità di
realizzare gli incrementi volumetrici in contrasto con la
pianificazione paesaggistica e che tali interventi rimangono,
comunque, subordinati al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
Quanto al primo aspetto, è sufficiente ricordare che la Regione
Lombardia, nonostante il tempo trascorso dall'entrata in vigore del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, non si è ancora munita di
un piano paesaggistico conforme alla disciplina legislativa statale,
ossia adottato in esito al processo di co-pianificazione e avente i
contenuti di cui agli artt. 135 e 143 del medesimo Codice.
Conseguentemente, la disposizione censurata, pur non violando un
(inesistente) piano paesaggistico ai sensi del Codice, risulta essa
stessa elusiva dell'obbligo di co-pianificazione, in quanto svolge
una funzione di disciplina del paesaggio agrario che il Codice
demanda proprio al piano paesaggistico.
Inoltre, il fatto che gli interventi consentiti dalla legge
regionale rimangano subordinati all'autorizzazione paesaggistica non
elide l'illegittimità costituzionale della previsione. Al riguardo,
deve rammentarsi che, sin dalla legge n. 1497 del 1939, il
legislatore ha previsto, con riferimento alla tutela del paesaggio,
tre distinti strumenti: (i) il vincolo, mediante il quale il bene
viene individuato e sottoposto a tutela; (ii) l'autorizzazione, che
è finalizzata a controllare le trasformazioni del bene; (iii) il
piano paesaggistico, che ha lo scopo di operare una valutazione
complessiva del contesto tutelato, proprio allo scopo di evitare che
la considerazione parcellizzata degli interventi (quale operata a
valle mediante l'autorizzazione) non consenta di mettere a fuoco e di
tutelare gli specifici profili di pregio paesaggistico.
Il ruolo del piano paesaggistico è stato successivamente
rilanciato e potenziato dalla legge n. 431 del 1985 (c.d. legge
Galasso), che ha previsto l'obbligo di pianificazione paesaggistica
per tutti gli ambiti vincolati ex lege ai sensi dell'art. 1 della
medesima legge (oggi trasfuso nell'art. 142 del Codice) e in
ulteriori ambiti individuati dalle regioni.
Da ultimo, il Codice dei beni culturali e del paesaggio ha
stabilito l'obbligo generalizzato di pianificazione paesaggistica
regionale di tutto il territorio, vincolato e non, nonchè l'obbligo
di co-pianificazione con lo Stato per tutti gli ambiti soggetti a
vincolo paesaggistico (art. 135).
Il ruolo sempre più pregnante assegnato dal legislatore alla
pianificazione paesaggistica deriva proprio dalla consapevolezza
dell'insufficienza del solo strumento dell'autorizzazione a
costituire un adeguato presidio di tutela dei valori paesaggistici.
In sede di rilascio dell'autorizzazione è infatti consentita,
come detto, soltanto una valutazione del singolo intervento, che non
consente di apprezzare e di governare l'effetto derivante dal cumulo
delle trasformazioni.
Ne deriva che la previsione regionale censurata non può essere
ritenuta legittima per il mero fatto che non deroga all'obbligo di
autorizzazione paesaggistica, atteso che essa comunque elide, per le
ragioni sopra illustrate, la pianificazione paesaggistica,
costituente strumento cardine di tutela del paesaggio, con finalità
autonome e specifiche rispetto al singolo provvedimento
autorizzatorio.
A ciò va aggiunto che la Regione Lombardia, in data 21 luglio
2017, ha sottoscritto con il Ministero per i beni e le attività
culturali (ora Ministero della cultura) un protocollo di intesa per
la redazione congiunta del piano paesaggistico e, al momento, sono in
corso interlocuzioni finalizzate al rinnovo della stessa.
In tale prospettiva, dunque, l'art. 6 della legge regionale in
oggetto si presenta ancor più come frutto di una scelta assunta
unilateralmente dalla Regione, al di fuori del percorso avviato con
lo Stato per l'attività di co-pianificazione paesaggistica.
Con conseguente violazione del principio di leale collaborazione,
il quale, secondo l'insegnamento di codesta Corte, «deve presiedere a
tutti i rapporti che intercorrono tra Stato e regioni», atteso che
«la sua elasticità e la sua adattabilità lo rendono particolarmente
idoneo a regolare in modo dinamico i rapporti in questione,
attenuando i dualismi ed evitando eccessivi irrigidimenti» (così, ex
multis, Corte costituzionale n. 31 del 2006).
Al riguardo, è stato chiarito, tra l'altro, che il predetto
principio «(...) anche in una accezione minimale, impone alle parti
che sottoscrivono un accordo ufficiale in una sede istituzionale di
tener fede ad un impegno assunto» (così ancora la sentenza da ultimo
richiamata).
La scelta della Regione, dunque, di assumere iniziative
unilaterali, al di fuori del percorso di condivisione avviato con lo
Stato per l'attività di co-pianificazione paesaggistica, si pone, in
sostanza, in contrasto anche con il principio di leale collaborazione
(con riferimento alla leale collaborazione ai fini della
pianificazione paesaggistica cfr. Corte costituzionale n. 240 del
2020, nonchè Corte costituzionale n. 257 del 2021 e n. 219 del
2021).
Alla luce di tutto quanto sopra illustrato, emerge la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s) della Costituzione, rispetto
al quale costituiscono norme interposte gli artt. 135, 143 e 145 del
Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonchè del principio di
leale collaborazione.
Inoltre, l'abbassamento del livello della tutela determinato
dall'art. 6 della legge n. 23 del 2021 comporta la violazione anche
dell'art. 9 della Costituzione, che sancisce la rilevanza della
tutela del paesaggio quale interesse primario e assoluto (Corte
costituzionale n. 367 del 2007).
L'art. 6 della legge regionale in oggetto si pone anche in
contrasto con il principio di necessaria considerazione dei valori
paesaggistici del territorio, anche non vincolato, e della sua
apposita pianificazione.
Tutto il paesaggio, infatti, incluso il territorio non
assoggettato al regime dei vincoli paesaggistici, costituisce
comunque oggetto di tutela ai sensi della Convenzione europea del
paesaggio, sottoscritta a Firenze del 20 ottobre 2000 e ratificata
dall'Italia con la legge 9 gennaio 2006, n. 14. La Convezione prevede
infatti, all'art. 1, lettera a), che il termine «paesaggio» «designa
una determinata parte di territorio, così come è percepita dalle
popolazioni, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali
e/o umani e dalle loro interrelazioni». Oggetto della protezione
assicurata dalla Convenzione sono, quindi, tutti i paesaggi, e non
solo i beni soggetti a vincolo paesaggistico.
Con riferimento ai paesaggi, così definiti, la Convenzione
prevede, all'art. 5, che «Ogni Parte si impegna a:
a) riconoscere giuridicamente il paesaggio in quanto
componente essenziale del contesto di vita delle popolazioni,
espressione della diversità del loro comune patrimonio culturale e
naturale e fondamento della loro identità;
b) stabilire e attuare politiche paesaggistiche volte alla
salvaguardia, alla gestione e alla pianificazione dei paesaggi,
tramite l'adozione delle misure specifiche di cui al seguente art. 6;
c) avviare procedure di partecipazione del pubblico, delle
autorità locali e regionali e degli altri soggetti coinvolti nella
definizione e nella realizzazione delle politiche paesaggistiche
menzionate al precedente capoverso b);
d) integrare il paesaggio nelle politiche di pianificazione
del territorio, urbanistiche e in quelle a carattere culturale,
ambientale, agricolo, sociale ed economico, nonchè nelle altre
politiche che possono avere un'incidenza diretta o indiretta sul
paesaggio.».
In forza del successivo art. 6, inoltre, l'Italia si è impegnata
all'adozione di misure specifiche, tra l'altro, in tema di
«Identificazione e valutazione», da attuare «Mobilitando i soggetti
interessati conformemente all'art. 5.c, e ai fini di una migliore
conoscenza dei propri paesaggi, ogni Parte si impegna a:
a):
(i) identificare i propri paesaggi, sull'insieme del
proprio territorio;
(ii) analizzarne le caratteristiche, nonchè le dinamiche e
le pressioni che li modificano;
(iii) seguirne le trasformazioni;
b) valutare i paesaggi identificati, tenendo conto dei valori
specifici che sono loro attributi dai soggetti e dalle popolazioni
interessate; ( ... )».
Le misure richieste dalla Convenzione prevedono, inoltre, la
fissazione di appositi obiettivi di qualità paesaggistica e
l'attivazione degli «strumenti di intervento volti alla salvaguardia,
alla gestione e/o alla pianificazione dei paesaggi».
L'adempimento degli impegni assunti mediante la sottoscrizione
della Convenzione richiede che tutto il territorio sia oggetto di
pianificazione e di specifica considerazione dei relativi valori
paesaggistici, anche per le parti che non siano oggetto di tutela
quali beni paesaggistici. Nel sistema ordinamentale, ciò si traduce
nei precetti contenuti all'art. 135 del Codice, il cui testo è stato
integralmente riscritto dal decreto legislativo n. 63 del 2008, a
seguito del recepimento della Convenzione europea del paesaggio.
In particolare, il comma 1 del predetto art. 135, stabilisce che
«Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia
adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in
ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo
costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica
normativa d'uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero
piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei
valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: "piani
paesaggistici". L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene
congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni
paesaggistici di cui all'art. 143, comma 1, lettere b), c) e d),
nelle forme previste dal medesimo art. 143.».
Il medesimo art. 135 disciplina, poi, la funzione e i contenuti
del piano paesaggistico.
Ne deriva che, anche con riferimento al paesaggio non vincolato,
le regioni sono tenute alla pianificazione paesaggistica.
In tale prospettiva, prevedere che interventi di impatto assai
rilevante sul territorio, quali quelli previsti dall'art. 6 della
legge n. 23 del 2021, avvengano sulla base di mere previsioni di
legge (avulse dalla considerazione dei singoli contesti), invece di
essere pianificati nell'ambito dello strumento apposito previsto
dalla medesima disposizione nazionale, tenendo conto dei valori
paesaggistici specificamente riferibili a ciascun ambito
territoriale, risulta confliggente con le disposizioni dell'art. 135
del Codice e, quindi, con l'attuazione alla Convenzione europea sul
paesaggio.
La disposizione censurata, dettando una disciplina generale e
astratta - per di più non temporanea, ma strutturale - è destinata
a incidere in modo indiscriminato sui diversi contesti, prescindendo
dai profili di pregio agricolo, ecologico e paesaggistico dei singoli
ambiti, dalle concrete esigenze da soddisfare (la disciplina si
applica, infatti, a tutti gli edifici destinati o anche soltanto da
destinare ad attività agrituristiche), dalle dimensioni di partenza
dell'edificio, nonchè dall'eventuale effetto cumulativo rispetto ad
altri fattori che abbiano compromesso il contesto agricolo.
Sotto tali profili, peraltro, la disciplina censurata risulta
anche manifestamente arbitraria e irragionevole.
Per le ragioni illustrate, emerge la violazione degli artt. 3,
117, primo comma, e 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione, rispetto ai quali costituiscono norme interposte la
legge n. 14 del 2006, di recepimento della Convenzione europea del
paesaggio, nonchè gli artt. 135, 143 e 145 del Codice dei beni
culturali e del paesaggio.
I profili di illegittimità costituzionale illustrati trovano
conferma nella consolidata giurisprudenza di codesta Corte.
Si è, infatti, già affermata l'illegittimità costituzionale
della reiterazione delle discipline derogatorie alla pianificazione
urbanistica comunale - in particolare, quelle dei c.d. piani casa
regionali - in considerazione del vulnus che la stabilizzazione di
tali deroghe arreca alla tutela paesaggistica, la quale deve trovare
attuazione attraverso la copianificazione con lo Stato, prevista dal
Codice dei beni culturali e del paesaggio e alla quale le regioni,
tra le quali la Lombardia, si sono anche specificamente impegnate
(cfr. Corte costituzionale n. 219 del 2021 e n. 24 del 2022).
Tale vulnus è ancora maggiore a fronte di una previsione, quale
quella oggetto di contestazione, che, a differenza del c.d. piano
casa, deroga alla pianificazione urbanistica senza trovare alcun
fondamento in una norma statale di principio e che, inoltre, non è
destinata a operare per un periodo limitato (e poi eventualmente
prorogato), ma è addirittura introdotta a regime.
In una tale fattispecie, trovano applicazione, a fortiori, le
considerazioni svolte dalla giurisprudenza costituzionale, la quale
ha avuto modo di affermare - per di più nei confronti della Regione
Sardegna, dotata di potestà legislativa esclusiva in materia di
urbanistica ed edilizia - che «La previsione impugnata, nel sancire
per un tempo apprezzabile un'ulteriore proroga di disposizioni che
derogano alla pianificazione urbanistica, consente reiterati e
rilevanti incrementi volumetrici del patrimonio edilizio esistente,
isolatamente considerati e svincolati da una organica disciplina del
governo del territorio, che lo stesso legislatore regionale individua
come la sede più appropriata per la regolamentazione di interventi
di consistente impatto, nel rispetto dei limiti posti dallo statuto
di autonomia alla potestà legislativa primaria.
La legge regionale, consentendo interventi parcellizzati,
svincolati da una coerente e stabile cornice normativa di
riferimento, trascura l'interesse all'ordinato sviluppo edilizio,
proprio della pianificazione urbanistica, e così danneggia "il
territorio in tutte le sue connesse componenti e, primariamente, nel
suo aspetto paesaggistico e ambientale" (sentenza n. 219 del 2021,
punto 4.2. del Considerato in diritto).
D'altro canto, tale proroga, disposta in pendenza del
procedimento, condiviso con lo Stato, di adeguamento del piano
paesaggistico relativo alle aree costiere e di elaborazione di quello
relativo alle aree interne, peraltro in corso da lungo tempo, finisce
per compromettere la stessa pianificazione paesaggistica, deputata a
indicare le linee fondamentali della tutela del paesaggio.
La disciplina impugnata contrasta dunque con la normativa
codicistica posta a tutela del paesaggio, che costituisce limite
anche alla competenza legislativa primaria della Regione autonoma
Sardegna nella materia dell'urbanistica e dell'edilizia» (Corte
costituzionale n. 24 del 2022).
Anche la disciplina di cui si discorre prevede la possibilità di
realizzare incrementi volumetrici nelle aree agricole, le quali
frequentemente presentano rilevanti profili di interesse
paesaggistico. E ciò in modo indiscriminato, al di fuori di un
disegno ordinato ex ante, imponendo così il rilascio delle
autorizzazioni paesaggistiche sulla base della valutazione degli
interventi caso per caso, con evidente abbassamento dello standard di
tutela del paesaggio normativamente prescritto.
2. Illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1, lettera a)
della legge Regione Lombardia 16 dicembre 2021, n. 23, per contrasto
con l'art. 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione, e degli
artt. 5 e 118, primo e secondo comma della Costituzione, in relazione
all'art. 14, comma 27, lettera d) del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n.
122.
Sotto altro profilo, la disposizione censurata risulta
illegittima anche in quanto realizza una indebita compressione della
potestà dei comuni di pianificare il proprio territorio, ponendosi
conseguentemente in contrasto con il combinato disposto dell'art.
117, secondo comma, lettera p) della Costituzione, relativamente alla
competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali dei comuni,
e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma della Costituzione, in
riferimento al principio di sussidiarietà verticale.
Il legislatore statale, nell'esercizio della competenza ad esso
esclusivamente attribuita dall'art. 117, secondo comma, lettera p)
della Costituzione, ha individuato, «ferme restando le funzioni di
programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle
materie di cui all'art. 117, commi terzo e quarto della
Costituzione», quali funzioni fondamentali dei comuni «la
pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale, nonchè la
partecipazione alla pianificazione territoriale di livello
sovracomunale» (art. 14, comma 27, lettera d) del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitività economica»,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122).
Come ricordato da codesta Corte, «Con tale previsione è stato
legislativamente riconosciuto un orientamento costante della
giurisprudenza costituzionale, secondo cui quella attinente alla
pianificazione urbanistica rappresenta una funzione che non può
essere oltre misura compressa dal legislatore regionale, perchè "il
potere dei comuni di autodeterminarsi in ordine all'assetto e alla
utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che
le regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano
libere di compiere" (sentenza n. 378 del 2000) e la suddetta
competenza regionale "non può mai essere esercitata in modo che ne
risulti vanificata l'autonomia dei comuni" (sentenza n. 83 del 1997)»
(Corte costituzionale n. 202 del 2021).
Nella medesima pronuncia ora citata, richiamando ancora la
propria giurisprudenza, codesta Corte ha affermato che «laddove si
assuma lesa la potestà pianificatoria comunale, lo scrutinio di
legittimità costituzionale si concentrerà "dapprima, in astratto
sulla legittimità dello scopo perseguito dal legislatore regionale e
quindi in concreto con riguardo alla necessità, alla adeguatezza e
al corretto bilanciamento degli interessi coinvolti", così da
verificare se la sottrazione di potere ai comuni costituisca
effettivamente "il minimo mezzo utile per perseguire gli scopi del
legislatore regionale" (sentenza n. 179 del 2019). Tale giudizio di
proporzionalità, mirante a verificare l'"esistenza di esigenze
generali che possano ragionevolmente giustificare le disposizioni
legislative limitative delle funzioni già assegnate agli enti
locali" (sentenza n. 286 del 1997), consente quindi di appurare "se,
per effetto di una normativa regionale rientrante nella materia del
governo del territorio, come quella sub iudice, non venga menomato il
nucleo delle funzioni fondamentali attribuite ai comuni all'interno
del 'sistema della pianificazionè, così da salvaguardarne la
portata anche rispetto al principio autonomistico ricavabile
dall'art. 5 della Costituzione" (sentenza n. 119 del 2020)» (così
ancora Corte costituzionale n. 202 del 2021, cit.).
Attenendosi ai criteri sopra delineati dalla giurisprudenza
costituzionale, deve rilevarsi che la disposizione regionale
censurata persegue lo scopo, di per sè non censurabile, di favorire
l'attività agrituristica. Le modalità con cui le premialità
volumetriche sono state previste dalla disciplina in esame, e la loro
stessa entità, determinano tuttavia una compressione della funzione
fondamentale dei comuni in materia di pianificazione urbanistica che
si spinge «oltre la soglia dell'adeguatezza e della necessita'»
(sentenza n. 119 del 2020).
La previsione dell'ultimo periodo del comma 3 dell'art. 154 della
legge regionale n. 31 del 2008, come sostituita dall'art. 6 della
legge regionale n. 23 del 2021, infatti, consente incrementi
volumetrici fino al dieci per cento per gli immobili già destinati o
anche soltanto da destinare ad attività agrituristica. Tale
disposizione si combina con le ulteriori previsioni contenute nel
medesimo art. 154 della legge regionale n. 31 del 2008, il quale
consente l'utilizzazione «per attività agrituristiche di tutti gli
edifici in possesso del requisito di ruralità rilevante ai fini
fiscali, già esistenti da almeno tre anni, a condizione che la loro
destinazione all'attività agrituristica non comprometta l'esercizio
dell'attività agricola» (comma 1) e stabilisce, inoltre, che tali
edifici rurali «sono compatibili con ogni destinazione d'uso prevista
dagli strumenti urbanistici comunali e sovracomunali».
Dal quadro così ricostruito si evince che le premialità
volumetriche, in quanto riferite agli edifici destinati o da
destinare ad attività agrituristiche, sono consentite in modo
indiscriminato nelle zone agricole, le quali presentano di frequente
profili di pregio paesaggistico e sono, inoltre, soggette a una
particolare disciplina urbanistica, essendo previsti standard di
densità edilizia particolarmente restrittivi (cfr. art. 7, n. 3 del
decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 e art. 59 della legge
regionale della Lombardia n. 12 del 2005), a tutela della
destinazione agricola di tali aree e delle ulteriori importanti
funzioni - ecosistemiche, paesaggistiche, di ordinato assetto del
territorio, e altre ancora - connesse al mantenimento di una cintura
verde intorno all'abitato (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 12
febbraio 2013, n. 830; Id., 16 novembre 2011, n. 6049).
Tali premialità presentano quindi potenzialmente un rilevante
impatto sul paesaggio agrario, anche alla luce delle ulteriori
previsioni sopra richiamate, volte a incentivare la destinazione
degli edifici rurali ad attività agrituristiche.
A ciò deve aggiungersi che le premialità volumetriche non sono
modulate in alcun modo in base alle caratteristiche dei luoghi, ma
sono consentite in modo indiscriminato in tutte le aree agricole,
senza eccettuare gli ambiti sottoposti a tutela paesaggistica o
quelli qualificati come zone agricole strategiche (ai sensi dell'art.
15, comma 4 della legge regionale n. 12 del 2005).
Infine, come già evidenziato, la misura introdotta con la
disposizione censurata non ha carattere transitorio, ma pienamente
vigente a regime.
Tutti tali elementi inducono a ritenere che la previsione di tali
premialità volumetriche, non modulabili in alcun modo da parte dei
comuni, comprima in modo indebito la potestà riservata a tali enti
in ordine alla pianificazione del proprio territorio, impedendo ai
medesimi comuni di assicurare prevalenza, in determinati contesti, a
interessi costituzionali anche primari - quale quello alla tutela del
paesaggio agrario - rispetto all'interesse economico privato.
Al riguardo, occorre infatti ricordare che, secondo quanto da
tempo chiarito dal Giudice amministrativo, «l'urbanistica, ed il
correlativo esercizio del potere di pianificazione, non possono
essere intesi, sul piano giuridico, solo come un coordinamento delle
potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, così
offrendone una visione affatto minimale, ma devono essere ricostruiti
come intervento degli enti esponenziali sul proprio territorio, in
funzione dello sviluppo complessivo ed armonico del medesimo.
Uno sviluppo che tenga conto sia delle potenzialità edificatorie
dei suoli - non in astratto, bensì in relazione alle effettive
esigenze di abitazione della comunità ed alle concrete vocazioni dei
luoghi -, sia di valori ambientali e paesaggistici, sia di esigenze
di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti,
sia delle esigenze economico-sociali della comunità radicata sul
territorio, sia, in definitiva, del modello di sviluppo che si
intende imprimere ai luoghi stessi, in considerazione della loro
storia, tradizione, ubicazione e di una riflessione "de futuro" sulla
propria stessa essenza, svolta - per autorappresentazione ed
autodeterminazione - dalla comunità medesima, attraverso le
decisioni dei propri organi elettivi e, prima ancora, attraverso la
partecipazione dei cittadini al procedimento pianificatorio.
In definitiva, il potere di pianificazione urbanistica non è
funzionale solo all'interesse pubblico all'ordinato sviluppo edilizio
del territorio in considerazione delle diverse tipologie di
edificazione distinte per finalità (civile abitazione, uffici
pubblici, opifici industriali e artigianali, etc.), ma esso è
funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una
pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento
in valori costituzionalmente garantiti.
Ne consegue che, diversamente opinando, e cioè nel senso di
ritenere il potere di pianificazione urbanistica limitato alla sola
prima ipotesi, si priverebbe la pubblica amministrazione di un
essenziale strumento di realizzazione di valori costituzionali, quali
sono almeno quelli espressi dagli artt. 9, comma secondo, 32, 42, 44,
47, comma secondo della Costituzione» (Cons. Stato, Sez. IV, 10
maggio 2012, n. 2710).
Tenuto conto di tali principi, i quali delineano la latitudine
della potestà che i comuni devono poter esercitare in rapporto al
proprio territorio, risulta predicabile, anche con riferimento alla
disposizione censurata, quanto già rilevato dalla Corte
costituzionale rispetto a un'altra previsione legislativa regionale
della Lombardia, dovendosi riscontrare come «la disposizione in esame
non faccia residuare in capo ai comuni alcun reale spazio di
decisione, con l'effetto di farli illegittimamente scadere a meri
esecutori di una scelta pianificatoria regionale» (Corte
costituzionale n. 202 del 2021).
Per le ragioni sin qui esposte, emerge, pertanto, la violazione
combinato disposto dell'art. 117, secondo comma, lettera p) della
Costituzione, relativamente alla competenza esclusiva statale sulle
funzioni fondamentali dei comuni, e degli artt. 5 e 118, primo e
secondo comma della Costituzione, in riferimento al principio di
sussidiarietà verticale.
Al fine di prevenire infondate eccezioni, si evidenzia inoltre
che non assume alcun rilievo, al fine di elidere i profili di
illegittimità costituzionale sopra illustrati, la circostanza che il
Governo non abbia proposto impugnativa avverso l'art. 1, comma 1,
lettera d) della legge regionale 18 giugno 2019, n. 11 che aveva, fra
le altre cose, sostituito l'art. 154 della legge n. 31 del 2008, il
cui comma 3, anche prima della modifica portata dall'art. 6 della
legge in oggetto, già prevedeva i predetti ampliamenti del dieci per
cento, nei diversi termini sopra illustrati.
La giurisprudenza di codesta Corte ha infatti da tempo chiarito
che «nei giudizi in via principale non si applica l'istituto
dell'acquiescenza, atteso che la norma impugnata, anche se
riproduttiva, in tutto o in parte, di una norma anteriore non
impugnata, ha comunque l'effetto di reiterare la lesione da cui
deriva l'interesse a ricorrere» (cfr. sentenza Corte costituzionale
n. 56 del 2020, che richiama le precedenti sentenze n. 41 del 2017,
n. 231 e n. 39 del 2016).
Per questi motivi la suddetta legge regionale viene impugnata,
limitatamente alle norme sopra evidenziate, ai sensi dell'art. 127
della Costituzione.

P.Q.M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittimo e conseguentemente
annullare l'art. 6, comma 1, lettera a) della legge Regione Lombardia
n. 23 del 16 dicembre 2022, «Seconda legge di revisione normativa
ordinamentale 2021», come da delibera del Consiglio dei ministri
dell'11 febbraio 2022, per i motivi illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri dell'11
febbraio 2022;
2. legge regionale Lombardia n. 23 del 16 dicembre 2021,
pubblicata nel BUR Lombardia del 20 dicembre 2021, Supplemento n. 51.
Roma, 14 febbraio 2022

Il Vice Avvocato generale dello Stato: Figliolia

L'Avvocato dello Stato: Di Leo