1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 19 del 14-5-2003
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 256 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 febbraio 2003
Ordinanza emessa il 18 febbraio 2003 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sui ricorsi riuniti proposti da Furini Angela ed altri contro Provveditorato agli studi di Ferrara ed altri Istruzione pubblica - Personale docente - Nomina in ruolo - Docenti inseriti nella terza e quarta fascia ai sensi del Decr. Ministro P.I. n. 123/2000 - Previsione della confluenza in un unico scaglione e della salvezza delle nomine in ruolo gia' conferite nei casi in cui gli interessati non siano piu' in posizione utile ai fini della nomina stessa - Violazione del principio dell'affidamento - Trattamento peggiorativo dei docenti della terza fascia per la confluenza in un unico scaglione con i docenti di quarta fascia - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255, convertito nella legge 20 agosto 2001, n. 333, art. 1, commi 2 e 7. - Costituzione, artt. 3 e 97. (003C0463) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.19 del 14-5-2003)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi proposti
rispettivamente da:
a) nel ricorso n. 1581/2001 -- Angela Furini, Valeria
Minguzzi, Maria Bonzagni, Iolanda Nagliati, Valentina Padovani,
Daniela Gambi, Maria Cristina Menghini, Sandro Zannarini, Denni
Govoni;
b) nel ricorso n. 1583/2001 -- Domenico Rosati;
c) nel ricorso n. 1585/2001 -- Francesco Pertili;
tutti rappresentati e difesi dagli avv. C. Mauceri e F. Monaldi e
domiciliati presso la segreteria di questo tribunale;
Contro Provveditorato agli studi di Ferrara; Ministero
dell'istruzione, dell'università e della ricerca; Direzione
regionale scolastica dell'Emilia-Romagna; rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale di Stato, domiciliataria per legge; e
nei confronti a) nel ricorso n. 1581/2001 -- Grazia Laterza ed
Antonio Sosella; b) nel ricorso n. 1583/2001 -- Manuela D'Urso; c)
nel ricorso n. 1585/2001 -- Daniele Borghini; per l'annullamento nel
ricorso n. 1581/2001: della graduatoria permanente relativa alla cl.
di concorso A047 -- Matematica, compilata dal Provveditore agli studi
di Ferrara, nella parte in cui i ricorrenti sono stati collocati dopo
i docenti che nella graduatoria pubblicata per effetto dei decreti
ministeriali 27 marzo 2000, n. 123 e 18 maggio 2000, n. 146 erano
stati collocati nel IV scaglione nonchè, per quanto di ragione,
della C.M. n. 117 del 6 luglio 2001; nel ricorso n. 1583/2001 della
graduatoria permanente relativa alla cl. di concorso A051 -- Materie
letterarie e Latino nei licei, compilata dal Provveditore agli studi
di Ferrara, nella parte in cui il ricorrente è stato collocato dopo
i docenti che nella graduatoria pubblicata per effetto dei decreti
ministeriali 27 marzo 2000, n. 123 e 18 maggio 2000, n. 146 erano
stati collocati nel IV scaglione nonchè, per quanto di ragione,
della C.M. n. 117 del 6 luglio 2001; nel ricorso n. 1585/2001: della
graduatoria permanente relativa alla cl. di concorso A019 --
Discipline giuridiche ed economiche, compilata dal Provveditore agli
studi di Ferrara, nella parte in cui il ricorrente è stato collocato
dopo i docenti che nella graduatoria pubblicata per effetto dei
decreti ministeriali 27 marzo 2000, n. 123 e 18 maggio 2000, n. 146
erano stati collocati nel IV scaglione nonchè, per quanto di
ragione, della C.M. n. 117 del 6 luglio 2001.
Nella fase preliminare dell'udienza pubblica del 14 novembre 2002
gli avv. F. Monaldi e L. Paolucci (per l'Avvocatura distrettuale di
Stato) si sono direttamente rimessi agli scritti già depositati in
giudizio;
Considerato quanto segue:

F a t t o

I ricorrenti impugnano gli atti meglio indicati dinanzi e
presentano censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto
diversi aspetti, nonchè questioni di legittimità costituzionale
(per violazione degli articoli 3, 33 e 97 Cost.) della normativa
sopravvenuta di riferimento nella materia in oggetto mentre
l'amministrazione resistente controdeduce nel merito dei ricorsi
predetti chiedendone il rigetto.
Con ordinanza 28 giugno 2002, n. 75, questa sezione ha disposto
preliminarmente la riunione ai soli fini istruttori dei ricorsi in
esame, per evidenti ragioni di connessione, nonchè l'acquisizione in
via istruttoria di ulteriore documentazione ritenuta rilevante ai
fini della decisione e la integrazione del contraddittorio a tutti i
controinteressati, mediante notificazione dei ricorsi per pubblici
proclami ai sensi dell'art. 150 c.p.c., ritualmente adempiuta.

D i r i t t o

Va preliminarmente confermata la riunione dei ricorsi meglio
indicati in epigrafe, già disposta a fini istruttori, per evidenti
ragioni di connessione oggettiva in quanto ciascuno dei giudizi
concerne le operazioni di prima integrazione delle graduatorie
permanenti del personale docente compiute ai sensi dell'art. l del
decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 convertito in legge 20 agosto
2001, n. 333 (recante disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato
avvio dell'anno scolastico 2001-2002), graduatorie da utilizzare per
le immissioni in ruolo per gli anni scolastici 2000-2001 e 2001-2002
ai sensi del citato art. 1.
Quanto alle censure dedotte nei detti ricorsi, di contenuto
sostanzialmente identico, questa sezione ritiene inesistente
l'asserita violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990 (di cui al
primo motivo), in quanto la nuova articolazione delle graduatorie
permanenti avviene in diretta attuazione della norma di
interpretazione autentica a tali fini introdotta dal decreto-legge
n. 255/2001, mentre, passando alle censure di illegittimità
costituzionale prospettate con gli altri motivi di ricorso, la
sezione ritiene irrilevanti quelle di cui al terzo e quarto mezzo in
quanto la contestata equiparazione completa tra il servizio prestato
nelle scuole statali e quello nelle scuole private non influisce
sulla definizione delle presenti controversie attinenti la fase di
prima integrazione delle graduatorie permanenti, fase in cui in via
transitoria, ai sensi dei commi 3 e 4 dell'art. l decreto-legge
n. 255/2001 per le immissioni in ruolo del 2000-2001 e 2001-2002, il
punteggio per l'insegnamento prestato nelle scuole paritarie è
ancora valutato secondo la tabella allegato A del regolamento
ministeriale n. 123/2000 e cioè, la metà di quello prestato nelle
scuole pubbliche.
Invece il collegio ritiene rilevante e non manifestamente
infondata l'eccezione di illegittimità costituzionale prospettata
con il secondo motivo e relativa all'art. 1, commi 2 e 7 del citato
decreto-legge n. 255/2001 convertito, in legge n. 333/2001, con
riferimento agli articoli 3 e 97 della Costituzione, sotto i profili
dell'illogicità, dell'ingiustificata disparità di trattamento e di
contrasto con il principio del buon andamento della pubblica
amministrazione, nella parte in cui tale disposizione con norme
qualificate di interpretazione autentica dell'art. 2 della legge 3
maggio 1994, n. 124, invece prevede, al comma 2 che gli insegnanti
già inseriti nella terza e quarta fascia, ai sensi del D. Min. Pubb.
Istruzione 27 marzo 2000, n. 123, confluiscono in un unico scaglione
(nel quale sono graduati secondo il punteggio spettante in base alla
tabella di valutazione allegata al decreto ministeriale citato
n. 123/2000; punteggio che resta fermo anche per l'anno scolastico
2001/2002 (commi 2 e 3), nonchè esclude (art. 1, comma 7) che la
riarticolazione delle graduatorie permanenti conseguente alle esposte
previsioni abbia effetti sulle nomine in ruolo già conferite che
sono fatte salve nei casi in cui gli interessati non siano più in
posizione utile ai fini delle nomine stesse.
L'applicazione delle indicate disposizioni in via retroattiva, in
quanto dichiarate di interpretazione autentica, dell'art. 2 della
legge n. 124/1999 (recante a sua volta norme transitorie in materia
di prima integrazione delle neo-istituite graduatorie permanenti per
le assunzioni in ruolo del personale docente), è certamente
rilevante nella decisione dei giudizi instaurati innanzi a questo
giudice: infatti, ognuno dei docenti ricorrenti, collocato nella
nuova terza fascia nella graduatoria permanente per la propria classe
di concorso, si è trovato in posizione meno favorevole pur
conservando lo stesso punteggio attribuitogli pochi mesi prima, in
quanto è stato sopravanzato da docenti che, non avendo effettuato
trecentosessanta giorni di servizio nelle scuole statali, nella
precedente graduatoria redatta ai sensi del decreto ministeriale
n. 123/2000 con il modulo delle quattro fasce erano stati inseriti
nella quarta fascia, mentre a seguito dell'introduzione del nuovo
modulo a tre scaglioni, venivano a confluire nel terzo ed ultimo di
questi insieme agli altri docenti che, avendo il requisito dei
trecentosessanta giorni di servizio nelle scuole statali, si
trovavano già da prima collocati nel terzo scaglione.
Quanto, poi, al profilo di non manifesta infondatezza della
questione, è opportuno chiarire preliminarmente il quadro normativo
di riferimento sul quale vengono ad incidere le disposizioni di
interpretazione autentica della cui legittimità si dubita.
Va, pertanto, ricordato che la legge 3 maggio 1999, n. 124
(Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico), a modifica
degli articoli 399 e 401 del testo unico in materia di istruzione
n. 297/1994, ha previsto:
a) art. 1, comma 1: l'accesso ai ruoli del personale docente
avviene per il 50 per cento mediante concorsi per titoli ed esami e
per la restante parte attingendo alle graduatorie permanenti di cui
all'art. 401 del t.u. n. 297/1994 citato;
b) art. 1, comma 6: le graduatorie provinciali relative ai
concorsi per soli titoli del personale docente sono trasformate in
graduatorie permanenti da utilizzare per le assunzioni in ruolo e
vengono periodicamente aggiornate ed integrate via via con
l'inserimento dei docenti che hanno superato l'ultimo concorso
regionale per titoli ed esami effettuando tale operazione secondo
modalità da definire con regolamento ministeriale e nel rispetto del
principio di semplificazione e della salvaguardia delle posizioni di
coloro che sono già inclusi in graduatoria;
c) art. 2, commi 1, 2 e 3 (Norme transitorie relative al
personale docente): nella prima integrazione delle graduatorie
permanenti hanno titolo ad esservi inseriti sia i docenti in possesso
dei requisiti previsti dalle norme previgenti per la partecipazione
ai soppressi concorsi per soli titoli sia quelli che, alla data di
entrata in vigore della legge, abbiano superato le prove di un
precedente concorso per titoli ed esami oppure esami di abilitazione
oppure gli esami della sessione riservata di abilitazione indetta
appositamente in epoca immediatamente successiva all'entrata in
vigore della legge medesima; le modalità di prima integrazione di
queste graduatorie sono stabilite con il regolamento ministeriale
già indicato nell'art. 1, comma 6.
Quindi, in base a tale quadro normativo, nel corso del 2000 il
Ministero della pubblica istruzione con i decreti ministeriali 27
marzo e 18 maggio 2000, rispettivamente, n. 123 e n. 146 dettò le
modalità per la trasformazione delle graduatorie provinciali dei
concorsi per soli titoli in graduatorie permanenti ed, in
particolare, quelle di prima integrazione, stabilendone
l'articolazione in quattro distinte «fasce» (di cui la prima
corrispondeva alla «graduatoria base» dei soppressi concorsi per soli
titoli) da utilizzare secondo l'ordine progressivo; in particolare va
ricordato che - come sopra accennato - i detti regolamenti, nel dare
attuazione all'art. 2 della legge n. 124/1999, in pratica avevano
tenuto distinti in due diverse fasce i docenti che, alla data di
scadenza del termine per la presentazione delle domande di inclusione
nella graduatoria permanente, erano in possesso dell'abilitazione e
dei trecentosessanta giorni di servizio nelle scuole statali dal
restante gruppo di quelli che, invece, non erano in possesso del
requisito dei trecentosessanta giorni di servizio, ma soltanto
dell'abilitazione e risultavano inseriti in una graduatoria per
l'assunzione del personale non di ruolo.
Sul quadro normativo sopra illustrato, successivamente
all'annullamento in sede giurisdizionale dei citati decreti nella
parte in cui prevedevano graduatorie articolate in quattro scaglioni
(v. Tribunale amministrativo regionale Lazio, sez. 3-bis, dec. 2838 e
3411 dell'aprile 2001 poi annullate dal Consiglio di Stato, sez. VI,
nel 2002 in quanto si è ritenuto che la modifica del quadro
normativo, nel frattempo intervenuta, facesse venir meno l'interesse
al ricorso di primo grado) nel luglio 2001 è intervenuta
l'interpretazione autentica del legislatore che, con l'art. 1, comma
2, ha con efficacia retroattiva inteso «modificare» le corrispondenti
disposizioni contenute nel regolamento n. 123/2000 «nel senso che i
docenti per cui è previsto, separatamente, l'inserimento nei
distinti scaglioni di cui all'art. 2, comma 4, lettere a e b
confluiscono in un unico scaglione».
Ma tale intervento, in realtà, non presenta le caratteristiche
dell'interpretazione autentica conforme ai principi costituzionali in
quanto, in effetti, questa ipotesi si configura quando la norma si
limiti a chiarire la portata applicativa di una disposizione
precedente, non integri il precetto di quest'ultima e non adotti una
opzione ermeneutica non desumibile dall'ordinaria attività di
esegesi dello stesso (vedi Corte cost. 22 novembre 2000, n. 525).
Infatti è agevole rilevare che, mentre l'art. 1, primo comma,
del decreto-legge n. 255/2001 in sostanza ripropone le norme
transitorie dell'art. 2, comma 1, della legge n. 124/1999, il preteso
intervento interpretativo con efficacia retroattiva al comma 2 si
concretizza nella modifica della disposizione regolamentare del 2000
che aveva tenuto distinti in due separate sub graduatorie i docenti
abilitati con trecentosessanta giorni di servizio nelle scuole
statali da quelli privi, invece, di tale requisito.
Ma, in tal modo considerata, la pretesa interpretazione autentica
risulta in contrasto con l'art. 3 Cost. sotto il profilo della
ragionevolezza: infatti l'efficacia retroattiva della stessa se, da
un lato, non trova giustificazione nella portata meramente
chiarificatrice del significato dubbio dell'art. 2, comma 1, della
legge n. 124/1999 in quanto quest'ultima aveva - invece - tenuto ben
distinte la posizione dei docenti che erano in possesso non solo
dell'abilitazione, ma anche del servizio di trecentosessanta giorni
nelle scuole statali da quella dei docenti privi di tale requisito di
servizio, dall'altro il mancato rispetto del principio
dell'affidamento del cittadino nella certezza dell'ordinamento
giuridico non rappresenta lo strumento ineludibile per la
salvaguardia di altri valori costituzionalmente tutelati; ragione per
cui la portata retroattiva del nuovo sistema a due scaglioni,
predisposto dal legislatore con il decreto-legge n. 255/2001, non
trova la sua ragione d'essere neanche in un complessivo bilanciamento
di interessi costituzionalmente protetti.
D'altra parte anche alla luce dei principi affermati più volte
dal giudice delle leggi (v. sent. n. 136/2001 e n. 229/1999) la
disciplina predetta appare, ad avviso di questa sezione, in contrasto
con l'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, anche a
prescindere dal suo preteso carattere interpretativo: infatti la sua
portata retroattiva non trova, comunque, alcuna giustificazione nella
esigenza di bilanciare contrapposti interessi di pari dignità oppure
di garantire una uniforme e più adeguata applicazione delle
disposizioni transitorie in questione, in quanto, trattandosi di
norma di prima integrazione delle graduatorie permanenti, questa per
definizione e per esigenze di sistema amministrativo aveva già
esaurito di fatto i propri effetti al momento dell'intervenuta
modifica legislativa, mentre, per converso, le rilevanti modifiche
apportate alle graduatorie permanenti già definitive certamente
collidono con il principio della ragionevole certezza
dell'ordinamento giuridico.
Nè sul punto varrebbe obiettare che l'intervento legislativo ha
trovato la sua occasione nell'annullamento del regolamento
ministeriale disposto da alcune pronunce del giudice amministrativo
di primo grado, in quanto l'oggetto della censura di
incostituzionalità non è la modifica in sè delle disposizioni
transitorie in questione, ma la parte irragionevolmente retroattiva
delle stesse che incide su situazioni già definite in conformità
alla diversa regola secondo cui il personale docente in possesso
dell'abilitazione e dei trecentosessanta giorni di servizio nelle
scuole statali aveva una posizione sopraordinata nei confronti di
quello proveniente da esperienze didattiche nella scuola privata.
D'altra parte non va dimenticato che il disposto accorpamento in
un unico scaglione della ex terza e quarta fascia risulta anche
intrinsecamente in contrasto con lo stesso art. 7 della legge n. 124
del 1999 che, in sede in integrazione delle graduatorie permanenti,
imponeva al Ministero della pubblica istruzione l'adozione di criteri
che salvaguardassero, comunque, la posizione di coloro che erano già
inclusi in graduatoria.
La disposizione in questione, inoltre, ad avviso del collegio,
sarebbe in contrasto anche con l'art. 97 Cost., sotto il profilo del
buon andamento della p.a., in quanto lo scorrimento della istituita
graduatoria permanente - a seguito della commissione di docenti con o
senza il pregresso servizio di trecentosessanta giorni nelle scuole
statali - porterebbe ad effettuare assunzioni in ruolo e conferimento
di supplenze annuali con criteri disomogenei ed incoerenti rispetto
sia al parametro di valutazione del curriculum personale sia
all'individuazione dei requisiti richiesti fino al 1999 per la
partecipazione ai concorsi per soli titoli (ora soppressi); elemento
di differenziazione rilevante in quanto criterio discretivo fissato
per l'inserimento del docente abilitato nelle ex graduatorie
provinciali e preso in considerazione anche dalle norme transitorie
dettate dalla stessa legge n. 124/1999, all'art. 2, per la fase di
prima integrazione delle graduatorie permanenti di base appena
istituite.
Inoltre, per considerazioni analoghe a quelle finora svolte, il
collegio dubita della legittimità costituzionale anche del comma 7
dell'art. l del decreto-legge n. 255/2001 in questione, con
riferimento all'art. 3 Cost., sotto i profili dell'illogicità
manifesta e della ingiustificata discriminazione: la disposizione
citata, infatti, prevede che la «riarticolazione» delle graduatorie
permanenti conseguenti alle modifiche introdotte (accorpando in un
unico scaglione le ex terza e quarta fascia) non ha effetti sulle
nomine in ruolo già conferite che «sono fatte salve nei casi in cui
gli interessati non siano più in posizione utile ai fini delle
nomine stesse».
Pertanto i docenti della ex terza fascia - attuali ricorrenti
innanzi al Tribunale amministrativo regionale - da un lato, vedono
deteriorata la loro posizione in graduatoria a seguito della
confluenza in un unico scaglione anche dei docenti della ex quarta
fascia, mentre, dall'altro, sono discriminati senza giustificazione
nei confronti di quelli tra loro che, per posizione migliore o per la
maggiore efficienza dell'amministrazione, hanno già avuto la nomina
in ruolo in base alla prima modulazione delle graduatorie permanenti.
La disposta salvaguardia, invero, se, per un verso, tutela gli
affidamenti dei docenti assunti in ruolo, dall'altro concretizza
un'irragionevole disparità di trattamento nei confronti degli altri
docenti collocati nella stessa graduatoria i quali perdono la
disponibilità di un numero di nomine corrispondente a quello delle
posizioni salvaguardate.
Per le esposte considerazioni, quindi, questa sezione, visto
l'art. 23, legge n. 87/1953, ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimi costituzionale dell'art. 1, commi
2 e 7 decreto-legge 3 luglio 2001, n. 255 conv. in legge 20 agosto
2001, n. 333, con riferimento agli articoli 3 e 97 Costituzione nella
parte in cui si dispone che i docenti già inseriti nella terza e
quarta fascia ai sensi del D.M.P.I. n. 123/2000 confluiscono in un
unico scaglione e che siano fatte salve le nomine in ruolo già
conferite nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione
utile ai fini delle nomine stesse.
Sospende, pertanto, il giudizio in attesa della pronuncia della
Corte costituzionale sulla questione prospettata e dispone la
trasmissione degli atti alla stessa Corte.
Manda alla segreteria di provvedere alle notifiche di rito alle
parti in causa nonchè al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonchè di darne comunicazione alle due Camere del Parlamento.

P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge n. 87 del 1953, ritiene rilevante e
non manifestamente infondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, commi 2 e 7 del d.l. 3 luglio 2001,
n. 255 (Disposizioni urgenti per assicurare l'ordinato avvio
dell'anno scolastico 2001-2002) convertito in legge 20 agosto 2001,
n. 333, con riferimento agli articoli 3 e 97 Costituzione, nella
parte in cui si dispone che i docenti già inseriti nella terza e
quarta fascia ai sensi del D.M.P.I. n. 123/2000 confluiscono in un
unico scaglione e che siano fatte salve le nomine in ruolo già
conferite nei casi in cui gli interessati non siano più in posizione
utile ai fini delle nomine stesse.
Sospende il giudizio di merito in attesa della pronuncia della
Corte costituzionale sulla questione di costituzionalità sollevata e
dispone la rimessione degli atti alla stessa Corte.
Manda alla segreteria della sezione seconda di provvedere alla
notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al
Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè di darne comunicazione
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Così deciso in Bologna, nelle Camere di Consiglio del 14
novembre e del 12 dicembre 2002.
Il Presidente: Papiano
Il consigliere relatore: Mozzarelli
03C0463