1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 17 del 28-4-2021
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 gennaio 2021
Ordinanza del 18 gennaio 2021 del Tribunale di Rovigo nel procedimento di esecuzione nei confronti di doValue Spa contro Polato Renato. Esecuzione forzata - Misure connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 - Proroga, inizialmente al 31 dicembre 2020 e, successivamente, al 30 giugno 2021, della sospensione di ogni procedura esecutiva immobiliare avente ad oggetto l'abitazione principale del debitore, prevista dall'art. 54-ter del decreto-legge n. 18 del 2020, convertito, con modificazioni, nella legge n. 27 del 2020 - Inefficacia di ogni procedura per il pignoramento immobiliare di cui all'art. 555 cod. proc. civ., avente ad oggetto l'abitazione principale del debitore, effettuata dal 25 ottobre 2020 alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 137 del 2020. - Decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137 (Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 18 dicembre 2020, n. 176, art. 4; decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183 ("Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonche' in materia di recesso del Regno Unito dall'Unione europea"), art. 13, comma 14. (21C00087) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.17 del 28-4-2021)

TRIBUNALE ORDINARIO DI ROVIGO
Sezione Esecuzioni Immobiliari

Nell'esecuzione immobiliare iscritta al n. r.g. 194/2019;
Il giudice dott. Giulio Borella, a scioglimento della riserva
assunta all'udienza del 15 gennaio 2021, ha pronunciato la seguente
ordinanza:
visto il pignoramento notificato in data 12 novembre 2019 col
quale Unione di banche italiane Spa ha promosso espropriazione
immobiliare nei confronti di Polato Renato;
rilevato che il creditore procedente ha iscritto la procedura
esecutiva a ruolo;
rilevato che il medesimo in data 27 dicembre 2019 ha
depositato istanza di vendita e ha depositato la documentazione di
cui all'art. 567 del codice di procedura civile;
rilevato che all'udienza ex art. 569 del codice di procedura
civile del 15 gennaio 2021 il creditore procedente ha chiesto la
vendita dell'immobile;
rilevato che, a detta del custode, l'immobile pignorato
costituisce abitazione principale del debitore e, quindi, dovrebbe
essere disposta la sospensione ex lege delle procedure esecutive
immobiliari che abbiano ad oggetto l'abitazione principale del
debitore, ex art. 54-ter del decreto-legge n. 18/2020, novellato
dapprima dall'art. 4 del decreto-legge n. 137/2020 e poi dall'art.
13, comma 14, del decreto-legge n. 183/2021;
visto l'art. 54-ter del decreto-legge n. 18/2020, inserito
dalla legge di conversione n. 27/2020;
visto l'art. 4 del decreto-legge n. 137/2020;
visto l'art. 13, comma 14, del decreto-legge n. 183/2020;
rilevato che, per effetto delle predette disposizioni
normative, l'esecuzione che abbia ad oggetto l'abitazione principale
del debitore deve essere sospesa fino al 30 giugno 2021;
Solleva eccezione di illegittimità costituzionale dell'art. 4
del decreto-legge n. 137/2020 e dell'art. 13, comma 14, del
decreto-legge n. 183/2020, in quanto confliggenti con gli articoli 3,
41, 42, 47, 24, 111, 117 della Costituzione, quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, in relazione
all'art. 13 della Carta di Nizza, per i seguenti

MOTIVI

1. Libertà di iniziativa economica, affidamento dei cittadini,
inosservanza di norme sovraordinate.
L'art. 54-ter del decreto-legge n. 18/2020 (inserito dalla legge
di conversione n. 27/2020) ha previsto la sospensione delle procedure
esecutive per il pignoramento immobiliare, aventi ad oggetto
l'abitazione principale del debitore.
La sospensione ha avuto inizialmente una durata di sei mesi, dal
30 aprile 2020 fino al 31 ottobre 2020, ma per effetto delle
disposizioni censurate essa è stata dapprima prorogata fino al 31
dicembre 2020, quindi ora fino al 30 giugno 2020.
L'art. 4 del decreto-legge n. 137/2020, inoltre, ha previsto
l'inefficacia dei pignoramenti immobiliari notificati fino alla
entrata in vigore della legge di conversione del decreto stesso (il
che non p ancora avvenuto).
Ebbene, si ritiene che l'inefficacia dei nuovi pignoramenti e le
proroghe all'efficacia dell'art. 54-ter del decreto-legge n. 18/2020
(e quindi la proroga della sospensione delle procedure esecutive
immobiliari), dapprima in forza dell'art. 4 del decreto-legge n.
137/2020, poi in forza dell'art. 13, comma 14, del decreto-legge n.
183/2020, contrastino innanzitutto con gli articoli 3, 41, 117 della
Costituzione (quest'ultimo in relazione all'art. 2 del Trattato
sull'Unione europea, all'art. 3 della Costituzione per l'Europa e
all'art. 16 della Carta di Nizza).
L'art. 41, comma 1, della Costituzione prevede che l'iniziativa
economica privata è libera. Essa si svolge in un contesto che è
quello descritto dall'art. 2 del Trattato sull'Unione europea, che
parla di un'Europa basata sulla crescita economica, la stabilità dei
prezzi, un'economia sociale di mercato altamente competitiva.
Le disposizioni censurate pregiudicano l'affidamento
dell'imprenditore sulla stabilità del sistema, sulla certezza e
speditezza delle procedure di recupero dei crediti, che come noto
costituiscono un mezzo di finanziamento dell'impresa. Con ciò
pregiudicano la possibilità stessa dell'imprenditore di programmare
la propria attività e, in definitiva, di fare impresa.
Infatti per l'art. 2740 del codice civile il debitore risponde
delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri; per
l'art. 2910 del codice civile poi il creditore, per conseguire quanto
gli spetta, può far espropriare i beni del debitore, secondo le
norme del codice di procedura civile.
L'espropriazione civile contribuisce quindi al funzionamento
dell'economia di mercato, perchè la certezza di un rapido recupero
del credito comporta una maggior sicurezza e speditezza nella
circolazione dei beni e servizi e in genere nei traffici economici.
L'impatto delle espropriazioni immobiliari sull'economia è certo
ed è ben espresso nelle linee guida per le esecuzioni immobiliari
dell'11 ottobre 2017 del C.S.M., paragrafo § 4, da intendersi in
parte qua ivi integralmente richiamato.
Vi è altresì un necessario e imprescindibile affidamento del
privato sulla stabilità dell'ordinamento, nel momento in cui lo
stesso avvia una iniziativa imprenditoriale, quale il recupero
giudiziale di un credito.
Se è vero che il processo è retto dal principio tempus regit
actum, ciò è vero unicamente per le disposizioni di carattere
formale, quelle cioè che disciplinano semplicemente le modalità di
svolgimento del processo, non certo per quelle che, pur disciplinando
il processo (come nel caso della sospensione), incidano però anche
su posizioni giuridiche soggettive, procrastinando il conseguimento
del bene della vita cui l'iniziativa è rivolta.
La Corte costituzionale ha già precisato che vi è lesione della
libertà di iniziativa economica, allorchè l'apposizione di limiti
di ordine generale al suo esercizio non corrisponda all'utilità
sociale o alla protezione di valori primari, attinenti alla persona
umana, ai sensi dell'art. 41, secondo comma, della Costituzione,
purchè l'individuazione sociale non appaia arbitraria e gli
interventi del legislatore non la perseguano mediante misure
palesemente incongrue.
A sua volta la Corte ha precisato, con riferimento alla tutela
dell'affidamento dei cittadini, che vi è lesione del principio del
legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, salvo che vi siano
interessi pubblici sopravvenuti tali da giustificare il fatto di
andare ad incidere peggiorativamente su posizioni consolidate, con
l'unico limite della proporzionalità dell'incisione rispetto agli
obiettivi di interesse pubblico perseguiti.
Nel caso di specie come detto va riconosciuto che le iniziative
giudiziarie di recupero dei crediti rientrano nel concetto di
attività d'impresa e di iniziativa economica.
Ciò è ancor più vero, poi, per tutti quei soggetti, quali le
banche, tra le cui attività istituzionali vi è la concessione del
credito, sicchè il relativo recupero (e l'affidamento sulla
prontezza del recupero, attraverso le procedure e i mezzi messi a
disposizione dallo Stato) non è attività occasionale, bensì un
ramo determinante dell'attività.
Ogni discussione sul punto non può certo prescindere dalla
realtà economica e giudiziaria concreta, che è quella per cui la
maggioranza delle esecuzioni immobiliari sono avviate da istituti di
credito.
Il complesso tema dei NPL, che non è qui il caso di affrontare,
è lì a ricordarlo e a dimostrarlo, trattandosi anzi di problema che
trascende il singolo creditore, per diventare questione di sistema,
dalla cui soluzione dipendono la stabilità del sistema stesso.
Di conseguenza l'impatto delle disposizioni sull'iniziativa
economica, in questo settore, deve essere valutato con estremo
rigore; i principi di necessità, adeguatezza e proporzionalità di
ogni intervento normativo che vada ad incidere sull'iniziativa
economica, nei termini sopra descritti, devono essere valutati con
estremo rigore, per le ricadute di sistema che ne possono conseguire
nell'ambito di cui si discute e per la qualità dei soggetti
coinvolti.
Tradizionalmente sono stati ritenuti legittimi limiti imposti
all'iniziativa economica e alla libertà d'impresa quelli dovuti a
motivi di lavoro, ambiente e salute (sempre a condizione di
proporzionalita').
Ebbene, deve ritenersi che nel caso di specie manchino i
presupposti individuati dalla Corte costituzionale perchè siano
legittimi interventi limitativi dell'iniziativa economica, della
libertà d'impresa, dell'affidamento dei cittadini che ne costituisce
il presupposto.
La ratio della norma non può infatti essere individuata
nell'esigenza di tutela di una parte colpita dalla crisi scatenata
dall'emergenza Covid: le procedure sospese alla data del 30 aprile
2020 riguardano debitori divenuti insolventi ben prima di quella
data.
La ratio non può neppure essere quella, sempre legata
all'emergenza sanitaria, di tutela della salute pubblica: non avrebbe
senso altrimenti fermare solo le procedure aventi ad oggetto
l'abitazione principale del debitore e, in ogni caso, il fine sarebbe
già adeguatamente assicurato con le ordinarie misure dell'uso della
mascherina, del distanziamento sociale e dell'igienizzazione
frequente, oltre che con la possibilità di celebrare le udienze da
remoto o con trattazione scritta, oltre che, quanto alle vendite,
mediante le vendite telematiche.
In questo modo le procedure esecutive immobiliari
(sull'abitazione principale del debitore) potrebbero proseguire, al
pari di come stanno proseguendo le cause civili ordinarie e i
processi penali presso ogni tribunale.
La ratio, a giudicare dal riferimento all'abitazione principale
del debitore, intende quindi probabilmente tutelare il bisogno
abitativo di una categoria di cittadini.
Va ribadito tuttavia che una tale finalità è estranea
all'emergenza Covid (non essendo il problema abitativo dei debitori
attualmente esecutati collegato alla pandemia) e si tratta piuttosto
di una ordinaria scelta di politica abitativa da parte del
legislatore.
Si tratta però di una scelta alla quale dovrebbe provvedere lo
stesso legislatore e che questi, invece, scarica su un'altra parte di
cittadini (tra l'altro quella contrapposta al debitore esecutato),
con una scelta di parte non giustificata da ragioni redistributive,
oltre che pesantemente pregiudizievole per l'affidamento e la
libertà d'impresa dei soggetti interessati.
Difetta dunque il requisito di necessità dell'intervento
sospensivo del legislatore, che, nel pregiudicare l'affidamento del
cittadino e la libertà di iniziativa economica (le due cose sono
collegate), lo fa per sgravarsi dal dovere di risolvere un problema
abitativo di carattere generale e non eccezionale, non determinato
cioè dall'emergenza sanitaria in corso, ma ad esso antecedente.
In ogni caso la Corte costituzionale ha già affermato che le
esigenze di utilità sociale (soprattutto se riferite ad un generico
bisogno abitativo, come nella specie) debbono essere bilanciate col
principio della concorrenza (Corte costituzionale n. 386/1996),
tenuto altresì conto che l'individuazione di tali esigenze non deve
essere arbitraria e/o perseguita dal legislatore con misure
palesemente incongrue (Corte costituzionale n. 548/1990), assumendo
valore anche il carattere temporalmente limitato della disciplina che
le prevede (Corte costituzionale n. 94/2009), mentre nella specie la
sospensione è destinata a durare oltre un anno.
In ogni caso l'iniziativa economica non può essere
funzionalizzata: sempre a detta della Corte, nell'individuazione da
parte del legislatore dell'utilità sociale, gli interventi
legislativi non debbono essere tali da condizionare le scelte
imprenditoriali in modo così elevato, da indurre sostanzialmente la
funzionalizzazione dell'attività economica (Corte Costituzionale n.
548/1990), come è nella specie, dove una delle ordinarie attività
di qualsiasi impresa rimane impedita per tutelare (ed è qui la
funzionalizzazione) un generico bisogno abitativo che dovrebbe
rimanere a carico della collettività, per un tempo elevato (oltre un
esercizio).
Le norme censurate violano l'iniziativa economica anche perchè
pregiudicano irragionevolmente, oltre quanto necessario e in maniera
sproporzionata, l'imprenditore che debba procedere al recupero
forzoso del credito, rispetto all'imprenditore che non debba
ricorrere allo Stato per ottenere l'adempimento degli obblighi della
propria controparte, impattando sulla concorrenza.
La Corte costituzionale ha già avuto modo di evidenziare come la
libertà di concorrenza tra imprese abbia una duplice finalita': da
un lato essa integra la libertà di iniziativa economica, che spetta
nella stessa misura a tutti gli imprenditori, e dall'altro, è
diretta alla protezione della collettività, in quanto l'esistenza di
una pluralità di imprenditori in concorrenza tra loro giova a
migliorare la qualità dei prodotti e a contenerne i prezzi (Corte
costituzionale n. 94/2009).
La concorrenza è totalmente falsata dalle norme censurate, in
quanto, se un imprenditore può imputare a rischio d'impresa che
certi clienti non onorino gli impegni assunti e, quindi, se può
imputare sempre a rischio d'impresa la necessità di dover procedere
giudizialmente al recupero dei crediti e i tempi necessari, per tal
via, per conseguire il bene della vita (predisponendo all'uopo anche
i necessari mezzi, caparre, garanzie, penali, accantonamenti,
riserve, ecc.), non rientra certo nel rischio d'impresa che le regole
del gioco vengano modificate a partita iniziata, alterando la
necessaria, sana programmazione e pianificazione aziendale.
Se poi si considera, come già evidenziato, che la maggior parte
delle espropriazioni immobiliari è avviata da istituti di credito
e/o società veicolo per il recupero di NPL, l'aspetto della sana
programmazione e pianificazione e l'impatto delle disposizioni
censurate sulla programmazione aziendale e sulla concorrenza appare
ancor più evidente.
2. Ablazioni reali.
Sotto altro profilo, le disposizioni censurate violano l'art. 42,
comma 3, della Costituzione, a norma del quale la proprietà privata
può essere, nei casi previsti dalla legge e dietro indennizzo,
espropriata per motivi di interesse generale.
Le modalità attraverso cui il creditore può trovare
soddisfazione non contemplano solo la trasformazione del bene
pignorato in denaro, mediante la vendita forzata.
La soddisfazione del creditore può realizzarsi anche attraverso
la richiesta di assegnazione del bene, in caso di asta deserta.
Sempre nell'ambito del complesso settore dei NPL, anzi, deve
rilevarsi come molte delle società veicolo, verso le quali le banche
cartolarizzano i propri crediti deteriorati, utilizzino questa
possibilità al fine di evitare manovre speculative e, quindi,
l'eccessiva svalutazione di assets che magari hanno un mercato e
quindi un valore importante (non per niente proprio la disciplina
dell'assegnazione venne modificata col decreto-legge n. 83/2015,
convertito con legge n. 132/2015), proprio per rendere più agevole
alle società veicolo il ricorso a questo strumento.
La sospensione della liquidazione dei beni pignorati impedisce
ovviamente anche al creditore di divenirne proprietario tramite
l'istanza di assegnazione.
All'espropriare, ossia al provvedimento ablativo della
proprietà, deve ritenersi equivalente l'impedimento imposto alla
possibilità di divenire proprietario.
Tale sacrificio può essere imposto per legge, quando sia
necessario per finalità di pubblico interesse, ma solo dietro
indennizzo o altra forma di intervento compensativo del pregiudizio.
Nel caso di specie non vi è un interesse pubblico preminente (in
forza di tutto quanto sopra detto) e non è prevista alcuna forma di
intervento compensativo.
3. Tutela del risparmio.
Sotto altro profilo ancora, la norma viola l'art. 47 della
Costituzione.
Sul punto basti richiamare quanto sopra evidenziato in ordine
all'impatto delle esecuzioni immobiliari sul circuito del credito
bancario e sui NPL e, in definitiva, sulla stabilità stessa del
sistema economico.
Alla stessa esigenza di tutela della stabilità del sistema
bancario presiede anche la garanzia di celere ed efficiente recupero
del credito (cfr linee guida C.S.M.).
Eventuali difficoltà eventualmente frapposte all'efficienza del
sistema di recupero del credito, tra l'altro a partita in corso,
ossia quando l'iniziativa recuperatoria è già stata avviata,
possono comportare il default della banca, che, in base alla
direttiva UE n. 59/2014 (BRRD), recepita con decreto legislativo n.
180/2015 e n. 181/2015, può portare ad intaccare anche il risparmio
dei depositanti.
Il potenziale sacrificio del risparmio dei cittadini non risulta
giustificabile per la semplice finalità di tutela del bisogno
abitativo di una classe di debitori.
Ancora, le disposizioni censurate violano l'art. 47 della
Costituzione anche nella parte in cui quest'ultimo prevede che la
Repubblica favorisce l'accesso del risparmio alla proprietà
dell'abitazione.
Ogni difficoltà (non necessaria, adeguata e proporzionata)
frapposta al recupero del credito, provoca come reazione una stretta
nell'erogazione di ulteriore credito da parte degli istituti, in
particolare ai ceti meno facoltosi della popolazione, cosi che si
produce il paradosso per cui una norma pensata per favorire una
fascia di soggetti ritenuti deboli (alcuni, quelli insolventi)
finisce con il danneggiare proprio l'intera fascia dalla quale molti
di quei soggetti provengono.
Per salvare alcuni, si danneggiano tutti.
4. Accesso alla giustizia per la tutela dei propri diritti,
violazione delle norme sul giusto processo, sotto il profilo della
parità tra le parti e della ragionevole durata del processo, mancato
rispetto di norme sovraordinate.
Ancora, le disposizioni censurate violano gli articoli 24, 111,
117 della Costituzione.
La prima disposizione prevede che tutti possono agire in giudizio
per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, le
disposizioni sovranazionali prevedono il diritto ad un ricorso
effettivo.
Vi è poi violazione del diritto alla ragionevole durata del
processo, previsto dall'art. 111 della Costituzione e tutelato anche
dall'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali, il cui rispetto è dovuto ex
art. 117 della Costituzione.
Posto che l'esecuzione è servente alla cognizione, è evidente
che il diritto di agire in giudizio e il diritto ad un ricorso
effettivo vengono svuotati di significato a fronte
dell'impossibilità o eccessiva difficoltà (che è data anche dalla
sospensione continuamente prorogata) a far eseguire le decisioni
giudiziarie o gli altri titoli esecutivi previsti dall'art. 474 del
codice di procedura civile.
Che l'eccessiva durata del processo equivalga a denegata
giustizia era evidente fin dai tempi di Calamandrei ed è oggi
principio acquisito, tanto che ogni anno all'inaugurazione dell'anno
giudiziario si parla della lentezza della giustizia, dell'ingiustizia
e soprattutto dei costi che ciò implica, e da anni si promulgano
leggi che accorciano i tempi o eliminano formalismi ritenuti inutili
per giungere con rapidità alla decisione.
Nelle esecuzioni immobiliari dal decreto-legge n. 35/2005, alla
legge n. 69/2009, al decreto-legge n. 83/2015, al decreto-legge n.
59/2016, per continuare con le linee guida del C.S.M. dell'11 ottobre
2017.
Eventuali limitazioni all'esercizio di diritti e/o libertà
fondamentali possono essere ammesse, anche nella giurisprudenza
sovranazionale, solo se siano non discriminatorie, giustificate da
imperiosi motivi di interesse pubblico, essere idonee al
raggiungimento dello scopo e non andare oltre quanto necessario a tal
fine (cfr sentenza 31 marzo 1993 causa C-19/1992).
Così eventuali misure limitative dell'accesso alla giustizia e
della ragionevole durata dei processi debbono essere non
discriminatorie, necessarie per raggiungere finalità di interesse
pubblico di pari rango e dignità, adeguate allo scopo e
proporzionate, nel senso che possono imporre un sacrificio ad una
delle parti, ma non tradursi in denegata giustizia o irragionevole e
sbilanciata tutela di una delle parti (che dovrebbero trovarsi in
condizioni di parita'), sicchè si richiede che siano previste per un
tempo limitato e che prevedano delle contropartite per alleviare il
pregiudizio.
Nel caso di specie tutti questi principi appaiono violati.
Infatti l'intento del legislatore non può identificarsi nella
tutela di soggetti divenuti insolventi a causa delle misure anti
Covid, atteso che le procedure aperte alla data del 30 aprile 2020
riguardavano debitori già da tempo insolventi.
La ratio non può identificarsi neppure nella tutela della salute
pubblica, atteso che, se in occasione del primo lockdown c.d. duro vi
è stata chiusura di tutte le attività non essenziali, in seguito e
all'attualità vi sono misure diversificate territorialmente, a
seconda del grado di rischio sanitario, ma perfino nelle zone c.d.
rosse le attività lavorative sono consentite.
Senza considerare che, in definitiva, l'unica preoccupazione dal
punto di vista sanitario in materia di esecuzioni può essere quella
di evitare assembramenti, finalità che tuttavia può essere
adeguatamente soddisfatta mediante altre misure già previste dalla
legislazione emergenziale (udienza da remoto, udienza cartolare) o
già esistenti (aste telematiche).
Se la ratio quindi fosse la tutela della salute, bene sicuramente
primario, la misura dell'inefficacia dei pignoramenti e della
sospensione delle procedure in corso (sull'abitazione principale del
debitore), così come prorogata dalle disposizioni censurate, non
appare necessaria/o adeguata e, comunque, è del tutto
sproporzionata, andando oltre quanto necessario allo scopo.
Ma non è la tutela della salute che le norme hanno di mira,
atteso che, se così fosse, non vi sarebbe ragione di impedire o
sospendere solo i pignoramenti e le procedure sull'abitazione
principale del debitore. La norma sarebbe allora anche del tutto
irrazionale, con violazione dell'art. 3 della Costituzione.
Le disposizioni censurate realizzano piuttosto una tutela
generalizzata della classe debitoria (quanto meno dei debitori per i
quali sia pignorata l'abitazione principale), senza distinguere tra
coloro che effettivamente siano divenuti insolventi a causa della
crisi Covid e coloro che invece lo erano a prescindere (e il
processo, eventualmente una parentesi cognitiva all'interno
dell'esecuzione, è appunto il luogo dove anche queste questioni
possono e debbono dipanarsi, nel contraddittorio tra le parti).
Ancora, apparentemente la finalità pare quella di tutelare il
bisogno abitativo di una classe di cittadini.
Ora la tutela sociale del debitore può avvenire o con intervento
diretto dello Stato in favore di chi si trovi in situazione di
bisogno, a tutela della dignità della persona, oppure tramite un
sacrificio imposto a certe categorie di cittadini.
Tuttavia tale sacrificio deve essere necessario, adeguato e
proporzionato.
Insomma, lo Stato ha il dovere di aiutare i bisognosi e può
decidere se e come intervenire, ma deve farlo in modo proporzionato e
non può farlo a costo zero e scaricando su una categoria di
cittadini (tra l'altro la parte contrapposta a quella in stato di
bisogno) i costi per la tutela di altra categoria di cittadini.
Se l'intento del legislatore è quello di realizzare una tutela
generalizzata di una classe di debitori (quelli per i quali è
pignorata l'abitazione principale), lo strumento esiste già, ed è
la disciplina sul sovraindebitamento (legge n. 3/2012 e, oggi, le
disposizioni del C.C.I.I., per effetto della legge n. 176/2020),
mentre l'inefficacia dei pignoramenti e la sospensione delle
procedure in corso non fa che procrastinare il problema e l'agonia
del debitore stesso.
Il che vieppiù fa apparire sproporzionata e irragionevole la
misura dell'inefficacia dei pignoramenti prevista dall'art. 4 del
decreto-legge n. 137/2020 e la proroga della sospensione delle
procedure già avviate, prevista dallo stesso art. 4 e dall'art. 13,
comma 3, del decreto-legge n. 183/2020.
In realtà la finalità del legislatore pare essere puramente e
semplicemente quella di una tutela di principio del ceto debitorio
(tutela alla quale già provvede adeguatamente la disciplina
sovraindebitamento), con una immotivata discesa in campo dello Stato
nell'ambito di questioni di carattere privatistico, in violazione
della parità e uguaglianza dei cittadini (art. 3 della Costituzione)
e del principio di responsabilità delle proprie azioni (art. 2 della
Costituzione in relazione all'art. 2740 del codice civile).
In ogni caso difettano le condizioni della limitata durata (si va
verso i quattordici mesi di sospensione, salvo ulteriori proroghe) e
delle misure compensative.
In relazione alle censure sopra evidenziate meritano di essere
richiamati alcuni precedenti della Corte costituzionale su questioni
analoghe.
Nella sentenza n. 155/2004, avente ad oggetto proroga in materia
di sfratti, il giudice delle leggi aveva richiamato la propria
precedente sentenza n. 310/2003, nella quale aveva affermato che il
legislatore, pur dovendosi far carico dei soggetti in situazioni di
bisogno, non può tuttavia indefinitamente limitarsi, per di più
senza alcuna valutazione comparativa, a trasferire l'onere relativo
in via esclusiva a carico del privato (il locatore nel caso all'esame
della Corte), che potrebbe trovarsi in identiche o anche peggiori
situazioni di disagio.
Sicchè, sempre a giudizio della Corte, il sacrificio imposto ad
un soggetto per tutelare altro soggetto debole può giustificarsi
solo per un periodo transitorio ed essenzialmente limitato, il che
non è nella specie, atteso che la sospensione delle esecuzioni
immobiliari perdura da aprile 2020 e, nell'intenzione del
legislatore, è destinata a protrarsi fino a giugno 2021 (salvo
ulteriori proroghe).
Infatti, prosegue la Corte, non solo non è prevista alcuna
comparazione tra la posizione delle parti, ma neppure è prevista una
congrua misura che, addossando alla collettività l'onere economico
inerente la protezione di una categoria di soggetti, allevii il
pregiudizio delle categorie sacrificate.
Il vulnus che le proroghe arrecano alla ragionevole durata del
processo e alla coerenza dell'ordinamento è evidenziato anche in
altre sentenze (cfr Corte costituzionale n. 108/1986).
Per concludere, con la sentenza n. 186/2013 la Corte ha ritenuto
lesi i principi di ragionevolezza, uguaglianza, tutela
giurisdizionale dei diritti, legittimo affidamento dei creditori, le
condizioni di parità tra i litiganti, in quanto venivano ad essere
vanificati gli effetti della tutela giurisdizionale già conseguita
da numerosi creditori (nel caso della sentenza in commento i
creditori delle ASL), in assenza delle condizioni di temporaneità e
di garanzia di realizzazione del diritto oggetto di procedura
esecutiva, in presenza delle quali la stessa aveva, in precedenza,
ritenuto tollerabili i sacrifici imposti.
Infine, quanto alla tutela del bisogno abitativo di alcuni
cittadini, valga quanto segue.
Va premesso e ribadito innanzitutto che trattasi di problema che
prescinde dall'emergenza sanitaria, trattandosi di bisogno abitativo
non generato dalla pandemia, sicchè trattasi di una ordinaria scelta
politica nell'affrontare il problema della soluzione abitativa di una
classe di cittadini.
Ciò deve essere tenuto ben presente nel giudicare della
necessità, adeguatezza e proporzionalità delle misure, in quanto è
evidente che, se il bisogno fosse creato dall'emergenza, l'urgenza di
provvedere del legislatore giustificherebbe un minor rigore nella
valutazione.
Nella Costituzione non esiste un diritto alla casa (tanto meno a
conservarla quando, ad esempio, la si è data in garanzia o,
comunque, il che è lo stesso, si debba rispondere ex art. 2740 del
codice civile), atteso che l'art. 47 della Costituzione prevede
unicamente la tutela del risparmio (necessario per poter accedere
alla proprieta') e il dovere dello Stato di creare le condizioni
affinchè tutti possano accedere alla proprietà.
Il discorso dell'abitazione è quindi più che altro un discorso
di dignità umana, da inquadrare nell'ambito dell'art. 2 della
Costituzione, come emerge anche dall'art. 25 della Carta ONU, ove si
legge che ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente
a garantire la salute e il benessere proprio e della famiglia, con
particolare riguardo all'alimentazione, al vestiario, all'abitazione,
alle cure mediche e ai servizi sociali essenziali.
Si possono quindi leggere pronunce della Corte costituzionale che
affermano come sia doveroso da parte della collettività impedire che
delle persone possano rimanere prive di abitazione (Corte
Costituzionale n. 49/1987), o che il diritto all'abitazione rientra
tra i requisiti essenziali caratterizzanti la società cui si
conforma lo Stato democratico voluto dalla Costituzione (cfr Corte
costituzionale n. 217/1988).
Tuttavia deve comunque rilevarsi che le misure previste dalle
disposizioni censurate, se la ratio è quella di risolvere un bisogno
abitativo, lo fanno addossando l'onere alla controparte processuale
(e sostanziale), non ponendo l'onere a carico della collettività,
così violando la parità tra le parti in causa stabilita dall'art.
111 della Costituzione.
Le disposizioni censurate inoltre non appaiono indispensabili
allo scopo e, comunque, sono del tutto inadeguate e sproporzionate
atteso che basterebbe prevedere una graduazione degli sfratti, come
già previsto in passato - e di recente dal decreto-legge n.
102/2013, convertito con legge n. 124/2013, attuato con decreto
ministeriale 14 luglio 2014 del Ministero delle infrastrutture -, per
consentire alla pubblica autorità competente di reperire
un'alternativa abitativa, mentre appare ultroneo rendere inefficaci i
pignoramenti e/o sospendere l'intero processo.
Comunque si tratta di misure non previste per un periodo limitato
di tempo (lo erano forse nella prima fase, ma ormai perdurano da otto
mesi e sono destinate a proseguire per altri sei mesi almeno) e che
non prevedono alcuna compensazione per la classe di cittadini
danneggiata.
Se poi l'idea del legislatore - come in definitiva risulta
evidente essere - è quella di introdurre una sorta di homestead
exemption, anche solo temporanea, ma protratta per un periodo di
tempo apprezzabile e ormai divenuto eccessivo, può naturalmente
farlo, ma solo per il futuro (in quanto cambierebbero le condizioni
di accesso al credito, le condizioni alle quali gli istituti di
credito avrebbero concesso il credito finalizzato all'acquisto
dell'abitazione; cosi come le condizioni e le garanzie dietro le
quali i privati avrebbero concluso affari coi debitori), oppure, se
intenda farlo con efficacia retroattiva, vi è obbligo di rispetto
delle condizioni previste dall'art. 3 della Costituzione e nei limiti
di cui agli articoli 24, 111, 117 della Costituzione e all'art. 6
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali, sopra descritti.
La Corte della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali ha sul punto più
volte avuto modo di censurare interventi legislativi retroattivi a
processo in corso, precisando che il principio di preminenza del
diritto e del processo equo di cui all'art. 6 della Convenzione si
oppongono, salvo imperativi motivi di interesse generale,
all'ingerenza del potere legislativo nell'amministrazione della
giustizia (cfr Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle libertà fondamentali Scordino contro Italia 29
marzo 2006).
Nella specie i motivi imperativi di interesse generale difettano,
in quanto, come già esposto, le disposizioni censurate mirano
unicamente a realizzare una tutela a partita in corso di una classe
specifica di cittadini-debitori, ritenuta parte debole, oppure, a
tutto concedere, a risolvere un bisogno abitativo di una parte dei
cittadini, scaricandolo però sulla parte avversa.
Limiti nel caso di specie tutti palesemente violati.
A livello di giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, è stato detto, quanto al diritto di accesso al processo -
ma il discorso può traslarsi anche sui provvedimenti che creino
immotivati ostacoli, interruzioni, sospensioni -, esiste un margine
di discrezionalità degli Stati, ed è quindi concesso che la
relativa disciplina possa variare nel tempo e nello spazio in
funzione dei bisogni e delle risorse della comunità degli individui
(cfr Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle libertà fondamentali Ashingdane contro Regno Unito 28 maggio
1985 §57), ma eventuali limiti non possono restringere l'accesso in
modo che il diritto venga intaccato nella sua sostanza (cfr
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali Airey contro Irlanda 9 ottobre 1979 §24) e
comunque i limiti sono legittimi solo in quanto sia legittimo lo
scopo e se esiste un ragionevole rapporto di proporzionalità tra
mezzi impiegati e obiettivo perseguito dallo Stato (cfr Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali Khalfaoui contro Francia 14 dicembre 1999 §36).
Non v'è dubbio che le regole del giusto processo si applichino
anche alla fase esecutiva, poichè, precisa la Corte, il diritto di
accesso ad un giudice sarebbe illusorio se l'ordinamento interno
dello Stato permettesse che una decisione giudiziaria definitiva e
obbligatoria restasse inoperante - seppur per un apprezzabile periodo
di tempo, ndr -, a detrimento di un'altra parte (cfr Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali Immobiliare Saffi contro Italia 28 luglio 1999 §63).
Anche alla luce della giurisprudenza sovranazionale citata,
dunque, le norme censurate risultano vieppiù illegittime.

P. Q. M.

Ritenuto che le questioni sollevate siano pregiudiziali, non
potendosi decidere sull'istanza di emissione dell'ordinanza di
vendita proposta dal creditore procedente senza i intervento della
consulta;
Ritenuto che le questioni siano rilevanti e non manifestamente
infondate, per tutti i motivi sopra esposti;
Ritenuto che non sia possibile una diversa interpretazione delle
disposizioni censurate, conforme a Costituzione, in quanto tra
sospensione e prosecuzione del processo tertium non datur; inoltre
non è possibile ad avviso dello scrivente la disapplicazione delle
norme censurate, per contrasto col diritto sovranazionale, in quanto
le disposizioni della Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e della Carta di
Nizza non risultano immediatamente applicabili;
Il giudice del Tribunale di Rovigo solleva questione di
legittimità costituzionale:
dell'art. 4 decreto-legge n. 137/2020, nella parte in cui ha
novellato l'art. 54-ter del decreto-legge n. 18/2020, convertito con
modificazioni dalla legge n. 27/2020, sostituendo alle parole «per la
durata di sei mesi a decorrere dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto» le parole «fino al 31
dicembre 2020», nonchè nella parte in cui prevede che «è inefficace
ogni procedura per il pignoramento immobiliare di cui all'art. 555
del codice di procedura civile, che abbia ad oggetto l'abitazione
principale del debitore, effettuata dal 25 ottobre 2020 alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto»;
dell'art. 13, comma 14, del decreto-legge n. 183/2020, nella
parte in cui prevede che all'art. 54-ter del decreto-legge n.
18/2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 27/2020, le
parole «fino al 31 dicembre 2020» sono sostituite dalle seguenti:
«fino al 30 giugno 2021!»
Dispone la sospensione del processo e ordina la trasmissione
della presente ordinanza e degli atti alla Corte costituzionali,
unitamente alla prova delle notificazioni eseguite.
Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti, alla Presidenza del Consiglio dei ministri e
ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della
Repubblica, ex art. 23, ult.co., della legge n. 87/1953.

Rovigo, 15 gennaio 2021

Il giudice: Borella