1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 4-2-2009
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 19 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 - 11 novembre 2008
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 21 novembre 2008 (della Provincia autonoma di Bolzano). Sicurezza pubblica - Controlli di polizia inerenti alla somministrazione presso esercizi pubblici di bevande alcoliche oltre le ore 2.00 - Accertamento nei confronti dell'esercizio pubblico «Kalterer Weinstadl» in Caldano (BZ) - Provvedimento del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano di chiusura per 7 giorni dell'esercizio medesimo - Ricorso per conflitto di attribuzione della Provincia di Bolzano - Denunciata violazione della competenza legislativa e amministrativa della Provincia autonoma in materia di esercizi pubblici - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano, il potere di chiudere temporaneamente un esercizio pubblico e per l'effetto di annullare l'atto impugnato. - Provvedimento del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano prot. n. 964/2008 Area III del 10 settembre 2008. - Costituzione, artt. 6, 97 e 117; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Trentino-Alto Adige, artt. 9, comma 1, nn. 6 e 7, 16, 20, 105 e 107; d.P.R. 1° novembre 1973, n. 686, artt. 3, primo comma, e 4, primo comma, lett. b); d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, commi 1 e 2. (008C0981) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 4-2-2009)

Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del
Presidente pro tempore della Provincia, dott. Luis Durnualder,
rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale del 5 novembre
2008 rep. n. 22303 (all. 1), rogata dal Segretario Generale della
Giunta Provinciale della Provincia autonoma di Bolzano, nonchè in
virtù di deliberazione di G.P. di autorizzazione a stare in giudizio
n. 3870 del 27 ottobre 2008 (all. 2), dagli avv. proff. Giuseppe
Franco Ferrari e Roland Riz, e con questi elettivamente domiciliata
presso lo studio del primo in Roma, via di Ripetta n. 142;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per
l'effetto del provvedimento del Commissario del Governo per la
Provincia di Bolzano. prot. n. 964/2008 Area III del 10 settembre
2008, comunicato alla Provincia di Bolzano in data 19 settembre 2008,
con cui è stata disposta la chiusura per 7 giorni dell'esercizio
pubblico «Kalterer Weinstadl», sito in Caldano (Bolzano), Strada del
Vino n. 9, gestito da Erika Dissertori (all. 3).
Con provvedimento prot. n. 964/2008 Area III del 10 settembre
2008, il Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano ha
disposto la chiusura per 7 giorni dell'esercizio pubblico «Kalterer
Weinstadl», sito in Caldano (Bolzano), Strada del Vino n. 9, gestito
da Erika Dissertori, titolare di licenza di esercizio n.
1.4/73.09/47/03/BA/f, rilasciata dal Presidente della Provincia di
Bolzano in data 7 gennaio 2003.
Copia di siffatto provvedimento è stata inoltrata alla Provincia
di Bolzano in data 19 settembre 2008.
La pretesa esigenza cautelare su cui il provvedimento si
riconnette all'intervenuto accertamento, nei corso di controlli di
polizia, della somministrazione di bevande alcoliche, presso
l'esercizio, oltre le ore 2.00, in violazione del disposto dell'art.
6, d.l. n. 117/2007 (1. conv. 160/2007).
Siffatto provvedimento di chiusura temporanea dell'esercizio, in
realtà, operando un'illegittima invasione delle competenze
provinciali in materia di «esercizi pubblici» e «spettacoli pubblici
per quanto attiene alla pubblica sicurezza», e delle attribuzioni
già spettanti all'autorità di pubblica sicurezza, ma assegnate al
presidente della provincia dallo statuto speciale e dalle norme di
attuazione, risulta gravemente lesivo delle prerogative
costituzionali della ricorrente Provincia autonoma di Bolzano - come
segnalato dalla medesima provincia con la propria nota del 18 agosto
2008 (all. 4) -, e si configura conseguentemente illegittimo per i
seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione degli articoli 9, comma 1, nn. 6 e 7), 16, 20,
105 e 107 del d.P.R. n. 670/1972, del d.PR. n. 686/1973 e del d. lgs.
n. 266/1992, nonchè degli articoli 6, 97 e 117 della Costituzione e
dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001.
1.1. - Con l'adozione del provvedimento di cui in epigrafe, il
Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano ha dato corso ad
una evidente violazione delle competenze provinciali, che la
Provincia di Bolzano ha interesse a far rilevare mediante il presente
giudizio, benchè il provvedimento amministrativo in questione,
datato 10 settembre 2008, avesse efficacia temporanea fissata in
sette giorni, decorrenti dalle 48 ore successive alla notificazione
del medesimo, intervenuta in data 17 settembre 2008, e abbia, dunque,
dispiegato i propri effetti per intero.
Infatti, l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato lascia
aperto il dibattito circa la spettanza del potere, permanendo, così,
l'interesse della parte ricorrente ad ottenere la decisione del
ricorso, con l'eventuale annullamento dell'atto emanato, di cui
l'effetto è cessato (Corte costituzionale, n. 222/2006; Corte
costituzionale, 289/1993; Corte costituzionale, n. 3/1962).
1.2. - La Provincia autonoma di Bolzano è titolare di peculiari
competenze in materia di «spettacoli pubblici per quanto attiene alla
pubblica sicurezza» (art. 9, comma 1, n. 6, St.) ed «esercizi
pubblici» (art. 9, comma 1, n. 7, St.), sia di natura legislativa,
sia, ai sensi dell'art. 16 St., amministrativa.
L'art. 9, comma 1, n. 7), St., più in particolare, attribuisce
alla provincia la potestà legislativa concorrente in materia di
esercizi pubblici, con esclusione dei soli «poteri di vigilanza dello
Stato ai fini della pubblica sicurezza» e della facoltà del
Ministero dell'interno di «annullare d'ufficio, ai sensi della
legislazione vigente, i provvedimenti adottati nella materia, anche
se deflnitivi»: l'esercizio di tale potere di autotutela non può che
avere ad oggetto provvedimenti provinciali di pubblica sicurezza, non
comprendendosi, altrimenti, nè il fondamento, ne la ratio di
siffatta prerogativa ministeriale.
L'art. 16 dello Statuto di Autonomia prevede, poi, che «nelle
materie e nei limiti entro cui la regione o la provincia può emanare
norme legislative, le relative potestà amministrative, che in base
all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, sono
esercitate rispettivamente dalla regione e dalla provincia».
L'art. 20, comma 1, dello Statuto di Autonomia, dispone, inoltre,
che «i presidenti delle province esercitano le attribuzioni spettanti
all'autorità di pubblica sicurezza, previste dalle leggi vigenti, in
materia [...] di esercizi pubblici», stabilendo che sono di
competenza del Stato, e per esso del questore, le «altre attribuzioni
che le leggi di pubblica sicurezza vigenti devolvono al prefetto». La
norma è chiara ed univoca nella sua interpretazione: lo Stato, e per
esso il questore, è competente per l'esercizio di poteri di pubblica
sicurezza solo ove intervenga in materia diverse da quelle elencate
dall'art. 20, comma 1, Statuto di Autonomia. A ciò si aggiunga il
disposto dell'art. 9, comma 1, n. 6, St., il quale prevede che spetta
alla provincia la potestà legislativa concorrente in materia di
spettacoli pubblici «per quanto attiene alla pubblica sicurezza»: il
combinato disposto di siffatta prescrizione con l'art. 16 St. assegna
alla provincia anche le correlative competenze amministrative.
Nell'esercizio delle descritte attribuzioni, il presidente della
provincia, ex art. 20 St., si avvale degli organi di polizia statale,
ovvero della polizia locale, urbana e rurale.
L'art. 3, comma 1, d.P.R. n. 686/1973, è esplicito, poi,
nell'affermare che, «nelle materie di cui all'art. 20, primo comma,
dello statuto, i provvedimenti che le leggi attribuiscono
all'autorità di pubblica sicurezza sono adottati, nell'ambito del
rispettivo territorio, dal Presidente della giunta provinciale»: al
presidente della giunta provinciale sono assegnate espressamente
funzioni di pubblica sicurezza, da esercitarsi nelle materie elencate
dall'art. 20 dello Statuto di Autonomia. Il Presidente della
Provincia di Bolzano è, quindi, anche Autorità di Pubblica
Sicurezza, cui compete l'adozione dei provvedimenti necessari a
garantire l'ordinato svolgersi della vita civile.
A conferma del ruolo residuale degli, interventi statali nelle
materie de quibus, pur quando vengano in rilievo esigenze di pubblica
sicurezza, si veda anche l'art. 4, comma 1, lett. b), d.P.R. n.
686/1973, in virtù del quale le attribuzioni dell'autorità di
pubblica sicurezza sono esercitate «dai questori, nei comuni di
Trento e di Bolzano, per tutte le materie non di competenza delle due
province e diverse da quelle indicate nel primo comma dell'art. 20
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670».
Si osserva che anche il legislatore statale, con le modifiche
apportate all'art. 110 T.U.L.P.S., dove ha individuato la competenza
dello Stato alla irrogazione della sanzione della sospensione della
licenza del pubblico esercizio in caso di violazione delle norme
sugli apparecchi per il gioco d'azzardo, ha tentato di comprimere le
competenze provinciali in materia di pubblica sicurezza: tuttavia, la
Provincia autonoma di Bolzano, in applicazione delle disposizioni
statutarie citate, ha mantenuto inalterata la propria disciplina
provinciale e, nonostante ciò, nessuna impugnazione è stata
proposta, ai sensi dell'art. 97 St. e dell'art. 2, d.lgs. n.
266/1992, dal P.C.M. innanzi la Corte costituzionale.
È rimasto dunque inalterato il quadro ordinamentale che, nella
Provincia di Bolzano, regge la ripartizione della competenza in
materia di pubblica sicurezza tra Stato e provincia autonoma.
Ad ulteriore conferma dei principi, sopra enucleati, che
regolamentano siffatto riparto di competenze, si richiama l'art. 4,
comma 1, d.lgs. n. 266/1992, il quale stabilisce che «nelle materie
di competenza propria della regione o delle province autonome la
legge non può attribuire agli organi statali funzioni
amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia
amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative,
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo Statuto speciale e
le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai
sensi dell'art. 22 dello Statuto medesimo». Ai sensi del successivo
comma 2, poi, «quando nell'esercizio delle proprie funzioni gli
organi o uffici statali e quelli regionali o provinciali riscontrino
violazioni di norme o provvedimenti rispettivamente regionali o
provinciali, ovvero statali, ne riferiscono all'autorità
amministrativa competente per i provvedimenti ad essa spettanti».
L'ordinamento, quindi, individua nel presidente della provincia
il titolare di poteri di pubblica sicurezza in materia di pubblici
esercizi e spettacoli pubblici, qualificando in via meramente
residuale i poteri di pubblica sicurezza spettanti agli organi
statali.
In base allo Statuto speciale (norma di rango costituzionale) ed
alle relative norme di attuazione (rango di legge rinforzata - art.
107 St.), nella Provincia di Bolzano la linea di demarcazione non
corre, dunque, fra le funzioni di polizia amministrativa e l'area
delle funzioni di polizia di pubblica sicurezza, ma si staglia anche
all'interno di quest'ultima, per separare alcune funzioni dalle
altre.
Non trova, conseguentemente, applicazione tout court il criterio
risolutivo del conflitto di attribuzione individuato da codesta
ecc.ma Corte nella contrapposizione della nozione di «pubblica
sicurezza» a quella di «polizia amministrativa locale», che ha
condotto, in altri giudizi, concernenti le regioni ordinarie, ad
affermare la legittimità di interventi statali in materie di
competenza regionale, poichè volti a salvaguardare l'ordine
pubblico. Tale criterio può essere applicato solo ove sia possibile
individuare - e non è il caso della Provincia di Bolzano, nelle
materie sopra indicate - una netta separazione tra i compiti di
polizia amministrativa locale e gli interventi a tutela della
pubblica sicurezza, da intendersi peraltro e comunque, ex art. 17,
secondo comma, lettera h), della Costituzione, in senso restrittivo,
come volti alla prevenzione dei reati o al mantenimento dell'ordine
pubblico (Corte costituzionale nn. 407/2002; 383/2005; 6/2004;
162/2004; 95/2005).
Nel presente caso, gli interessi tutelati dall'Autorità statale
di pubblica sicurezza non hanno comunque rilevanza esterna alla
materie di cui agli articoli 9, comma 1, nn. 6 e 7 e 20, St., ed alle
connesse attribuzioni provinciali, sia di matrice legislativa che,
per quanto qui più direttamente rileva, amministrativa, non
attenendo in modo diretto all'ordine pubblico strettamente inteso,
quanto piuttosto rientrando nell'ampia competenza provinciale
delimitata dallo Statuto di Autonomia e dalle relative norme di
attuazione in materia di esercizi pubblici, a norma dei quali il
presidente della provincia esercita le attribuzioni spettanti
all'autorità di pubblica sicurezza previste dalle leggi vigenti
nelle materie di competenza provinciale, avvalendosi anche degli
organi di polizia statale, oltre che della polizia locale.
La questione soggetta al sindacato di codesta ecc.ma Corte deve,
pertanto, essere risolta tenendo conto delle sopra richiamate
disposizioni statutarie e di attuazione statutaria, ex art. 105 St.,
che riservano alla Provincia di Bolzano competenze più ampie di
quelle riconosciute alle regioni ordinarie, le quali peraltro
apparivano non marginali già prima della revisione costituzionale
del 2001, in base ad un criterio di riparto affidato alla verifica
se, nell'attività di gestione di bar e caffè, «sicurezza e ordine
pubblico - rispetto ad ogni altro interesse pubblico e segnatamente
rispetto allo sviluppo economico della comunità locali - assumano un
rilievo talmente preminente da imporre, come soluzione
costituzionalmente obbligata, che le funzioni e i compiti in materia
siano attribuiti non all'autorità locale, ma a quella di pubblica
sicurezza e che comunque in capo a questa debba essere mantenuto il
potere di disporre sospensioni, revoche o annullamenti» (Corte
costituzionale n. 290/2001); competenze provinciali che oggi, anche
alla luce della legge cost. n. 3/2001, non possono certamente dirsi
recessive, pena l'evidente violazione, sotto il profilo del
particolare regime di autonomia spettante alle province autonome, dei
principi costituzionali, che giustificano interventi statali tesi
alla valorizzazione delle peculiarità delle province medesime (art.
6 Cost.) e non alla compressione delle stesse.
A maggior ragione, nell'invocato quadro di garanzie statutarie e
di attuazione statutaria posto a tutela dell'autonomia della
ricorrente, appare necessario accertare se l'intervento, del
Commissario del Governo sia giustificabile alla luce di sovraordinate
esigenze di tutela dell'ordine pubblico strettamente intese o non
costituisca, piuttosto, un'illegittima erosione di competenze
provinciali.
A questo riguardo, occorre osservare che il legislatore
provinciale, con la legge provinciale n. 58/1988, ha individuato
peculiari misure a tutela del corretto esercizio dell'attività
ricettiva, nel rispetto delle esigenze di pubblica sicurezza.
In primo luogo, l'art. 4, legge provinciale n. 58/1988, dispone
che gli esercizi autorizzati allo svolgimento di attività di
intrattenimento e di svago che intendano svolgere attività di
somministrazione, possono esercitarla previo rilascio di apposita
licenza, di competenza provinciale.
L'art. 47, comma 3, legge provinciale n. 58/1988, dispone, poi,
che, «ove un pubblico esercizio sia abituale ritrovo di persone
pregiudicate o pericolose o sia stato luogo di tumulti o gravi
disordini, o costituisca, comunque, un pericolo per 1'ordine, la
moralità o la sicurezza pubblica, il sindaco può sospendere la
licenza di esercizio fino a un massimo di tre mesi, oppure
anticipare, in casi meno gravi o di reiterato o indebito disturbo del
vicinato a causa dell'attività dell'esercizio stesso, 1'orario di
chiusura.
Qualora i fatti che hanno determinato la sospensione si ripetano,
può revocare la licenza di esercizio».
L'art. 5, legge provinciale n. 13/1992, prevede ulteriori misure
volte a reprimere condotte potenzialmente idonee ad arrecare
turbativa alla sicurezza pubblica, prevedendo l'adozione di misure
cautelative ad hoc (comma 3), la sospensione o la revoca della
licenza (commi 4 e 5).
L'art. 46, legge provinciale n. 58/1988, e l'art. 11, legge
provinciale n. 13/1992, prevedono, inoltre che la vigilanza sui
pubblici esercizi sia esercitata dalla polizia statale e locale,
dalle amministrazioni provinciali e comunali, nonchè dagli organi di
polizia statali e amministrativi competenti.
Da un lato, quindi, il sistema provinciale garantisce l'esistenza
di una rete di tutela sufficiente ad assicurare che l'attività del
pubblico esercizio si svolga in modo regolare e sicuro, e,
dall'altro, la medesima attività non presenta caratteristiche
connaturate tali da rendere immanente il collegamento con la tutela
dell'ordine pubblico.
L'art. 6, d.l. n. 117/2007 (legge conv. n. 180/2007), al comma 2,
dispone che «tutti i titolari e i gestori di locali ove si svolgono,
con qualsiasi modalità e in qualsiasi orario, spettacoli o altre
forme di intrattenimento, congiuntamente all'attività di vendita e
di somministrazione di bevande alcoliche, devono interrompere la
somministrazione di bevande alcoliche dopo le ore due della notte e
assicurarsi che all'uscita del locale sia possibile effettuare, in
maniera volontaria da parte dei clienti, una rilevazione del tasso
alcolemico». Il successivo comma 3 stabilisce che «1'inOsservanza
delle disposizioni di cui al comma 2 comporta la sanzione di chiusura
del locale da sette fino a trenta giorni, secondo la valutazione
dell'autorità competente».
Posto che siffatta disposizione presenta evidenti funzioni di
tutela della sicurezza pubblica, promuovendo un consumo più
consapevole delle bevande alcoliche, e si correla in modo
inscindibile con la materia dei «pubblici esercizi», imponendo ai
gestori peculiari obblighi, è evidente, alla luce di tutto quanto
sopra esposto, che «1'autorità competente» alla irrogazione di
sanzioni in caso di violazione delle prescrizioni di cui al medesimo
art. 6, d.l. n. 117/2007 (legge conv. n. 180/2007), è il Presidente
della Provincia.
Certamente non può essere portata a detrimento della fondatezza
della tesi esposta la circostanza che la disposizione esaminata fosse
ricompresa nel decreto legge deputato a dettare prescrizioni urgenti
modificative del codice della strada.
Come osservato da codesta ecc.ma Corte «nessuna ragionevole
distinzione potrebbe essere individuata tra una tutela della
sicurezza pubblica (da intendersi trasferita alla Provincia) e una
tutela dell'ordine pubblico (da intendersi, invece, riservata allo
Stato). Parimenti non può risultare fondata la tesi, avanzata
dall'Avvocatura, che vorrebbe riferire il potere di cui è causa
soltanto alla materia della circolazione stradale (riservata allo
Stato)»: con tale sentenza (n. 277/1988), la Corte, pronunciando in
materia di riparto di competenze sulla sicurezza pubblica tra Stato e
provincia, avendo riguardo alle prerogative spettanti a quest'ultima
in punto di «spettacoli pubblici per, quanto attiene alla sicurezza»
(art. 9, n. 6, St., e art. 16 St.), ha individuato un criterio
discretivo che deve trovare applicazione anche nel caso di specie,
chiarendo che, ove il collegamento con l'utilizzo della strada sia
solo eventuale, la competenza ad intervenire al fine di garantire il
rispetto delle disposizioni volte ad assicurare la tutela della
pubblica incolumità deve essere individuata in capo alle Province.
Il divieto di somministrazione di bevande alcoliche è certamente
da inquadrarsi nella materia della pubblica sicurezza, con profili di
connessione innegabili con le competenze provinciali di cui all'art.
9, comma 1, nn. 6 e 7, St. ed art. 20 St., essendo chiaro che non
ogni avventore dell'esercizio, soggetto, senza distinzione di sorta,
al divieto di somministrazione di bevande alcoliche oltre le ore 2
della notte, sarà poi utente della strada.
Il divieto di somministrazione opera ex se, senza che sia
subordinato all'effettivo utilizzo della strada da parte
dell'avventore, ed è pertanto evidente come lo stesso non possa
essere inquadrato quale misura posta a tutela dell'ordine pubblico.
Non rilevando, quindi, finalità intrinseche alla materia
dell'ordine pubblico, nell'accettazione restrittiva delineata da
codesta ecc.ma Corte (Corte costituzionale nn. 237/2006; 383/2005;
6/2004); 162/2004; 95/2005), è evidente che l'esercizio dei poteri
di intervento sulla gestione dell'esercizio spetta unicamente al
presidente della provincia.
Come affermato da codesta ecc.ma Corte, «quando venga in
considerazione 1'attività di privati a contenuto economico, nelle
svariate forme giuridiche nelle quali essa può manfestarsi, la
scelta di larga massima compiuta dal'legislatore [...] è stata
quella di rimettere ogni valutazione agli organi che sono espressione
diretta o indiretta della comunità, sulla non irragionevole premessa
che siano in primo luogo questi, per la loro maggiore vicinanza alle
popolazioni amministrate, ad averne a cuore lo sviluppo economico, in
applicazione del principio di sussidiarieta» (Costituzionale cost.,
n. 190/2001).
L'attribuzione a livello provinciale della competenza legislativa
ed amministrativa, ivi compresa quella della garanzia della sicurezza
pubblica, in determinate materie risponde, dunque, ad esigenze di
contemperamento tra un adeguato collegamento con il territorio ed un
sufficiente grado di accentramento della funzione, certamente,
necessario posta la natura degli interventi richiesti, in ossequio ai
principi di cui all'art. 9 della Costituzione, rafforzati nell'ambito
del quadro statutario e di attuazione statutaria, à salvaguardia
dell'autonomia speciale della Provincia autonoma di Bolzano.
In Provincia di Bolzano, tale impostazione - oltre che dalle
richiamate disposizioni statutarie e di attuazione statutaria - è
rafforzata anche dalla circostanza che, in virtù dell'art. 59, legge
provinciale n. 58/1988, nel territorio provinciale, a decorrere dalla
data di entrata in vigore della medesima legge, non trova più
applicazione l'art. 100, r.d. n. 773/1931.

P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare,
per i profili illustrati nel presente ricorso, che non spetta allo
Stato, e per esso al Commissario del Governo per la Provincia di
Bolzano, imporre la chiusura temporanea di un esercizio pubblico
attraverso l'emanazione del provvedimento n. 964/2008 Area III del 10
settembre 2008, e per l'effetto annullare l'atto impugnato nella sua
interezza per violazione delle norme statutarie e di attuazione
statutaria citate.
Roma, addì 11 novembre 2008
Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Roland Riz