1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 2 del 8-1-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 51 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 18 dicembre 1996
N. 51 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 18 dicembre 1996 (della provincia autonoma di Trento) Agricoltura - Interventi programmati per il 1996 - Programmi di rilevanza interregionale - Prevista approvazione di essi, in seguito a proposte del Ministero delle risorse agricole o di almeno tre regioni o province autonome di Trento e di Bolzano, da parte del comitato permanente istituito nell'ambito della Conferenza Stato-regioni - Conseguente possibilita' che le azioni da individuarsi, nell'ambito di tali programmi, qualora questi, come la normativa de qua consente, siano stati proposti solo dal Ministero e approvati dal comitato permanente, solo a maggioranza, vengano effettuate nei territori delle province autonome, senza il consenso delle stesse - Obbligo delle province autonome, anche nelle suddette ipotesi, di finanziare la spesa relativa agli interventi ricadenti nei propri territori - Violazione dei limiti stabiliti dall'art. 4 delle norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige emanate con d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, riguardo alle funzioni amministrative che nelle materie (quale e' certamente quella dell'agricoltura) di competenza della regione o delle province autonome possono essere attribuite dalla legge agli organi statali - Violazione, altresi', dell'autonomia finanziaria delle province autonome. (D.-L. 20 settembre 1996, n. 489, art. 2, commi 1 e 4; convertito con modificazioni nella legge 5 novembre 1996, n. 578). (Statuto regione autonoma Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 21, e 16, primo comma). (096C1877) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.2 del 8-1-1997)

Ricorso per la provincia autonoma di Trento, in persona del
presidente della Giunta provinciale pro-tempore dott. Carlo
Andreotti, autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n.
15438 del 29 novembre 1996 (all. 1), rappresentata e difesa - come da
procura speciale del 2 dicembre 1996 (rep. n. 62654) rogata dal
notaio dott. Pierluigi Mott del Collegio notarile di Trento e
Rovereto (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e
Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio
dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri per la dichiarazione di illegittimità
costituzionale dell'art. 2, commi 1 e 4, del d.-l. 20 settembre
1996, n. 489, come convertito con legge 5 novembre 1996, n. 578,
Interventi programmati in agricoltura per l'anno 1996, pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 268 del 15 novembre 1996, per violazione
dell'art. 8, n. 21) dello statuto; dell'art. 16 dello statuto; delle
norme di attuazione, e in particolare dell'art. 4 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266; dell'autonomia finanziaria provinciale sancita dal
Titolo VI dello statuto e dai principi costituzionali; per i profili
e nei modi di seguito illustrati.
F a t t o
La ricorrente provincia è titolare della potestà legislativa
primaria in materia di agricoltura e foreste, ai sensi dell'art. 8,
n. 21) dello statuto speciale di autonomia, ed è altresì titolare
delle corrispondenti potestà amministrative previste dall'art. 16,
comma 1, dello statuto stesso. Tali competenze legislative ed
amministrative sono d'altronde pacificamente riconosciute, e da molti
anni ormai esercitate dalla provincia autonoma di Trento.
Giova anche ricordare che la titolarità esclusiva della provincia
nell'esercizio delle funzioni amministrative, nelle materia ad essa
affidate, ha trovato particolare garanzia nell'art. 4 del d.lgs. 16
marzo 1992, n. 266, il quale dispone che "nelle materie di competenza
propria della regione o delle province autonome la legge non può
attribuire agli organi statali funzioni amministrative ... diverse da
quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative
norme di attuazione" (comma 1), e che ancora nelle stesse materie "le
amministrazioni statali, comprese quelle autonome, e gli enti
dipendenti dallo Stato non possono disporre spese nè concedere,
direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per
attività nell'ambito del territorio regionale o provinciale".
Tale è il quadro normativo entro il quale va considerato il
sopraggiungere della legge qui impugnata, di conversione del d.-l. 20
settembre 1996, n. 489, del quale vanno ora sinteticamente esposti i
contenuti lesivi.
Il decreto-legge in questione, dopo aver all'art. 1 disposto il
finanziamento delle attività regionali e delle attività del
Ministero secondo il criterio stabilito dalla legge 4 dicembre 1993,
n. 491, all'art. 2 dispone (comma 1) che "i programmi di rilevanza
interregionale possono essere proposti dal Ministero o da almeno tre
regioni e province autonome di Trento e di Bolzano", che tali
programmi "individuano le azioni attuate rispettivamente, dalle
regioni e dalle province autonome e dal Ministero", e che essi "sono
approvati dal Comitato permamente".
Inoltre, tale decreto dispone anche che "qualora i programmi di cui
al presente articolo riguardino azioni da realizzare nelle regioni a
statuto speciale o nelle province autonome di Trento e di Bolzano, le
stesse finanziano la spesa relativa agli interventi ricadenti nei
propri territori".
Senonchè, tali disposti, palesemente lesivi della autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria della ricorrente provincia
autonoma di Trento, appaiono costituzionalmente illegittimi per le
seguenti ragioni di
D i r i t t o
1. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, in quanto
dispone che i programmi di rilevanza interregionale interessanti la
provincia autonoma di Trento possano essere proposti dal Ministero e
approvati dal Comitato permanente.
Come esposto in narrativa, l'art. 2, comma 1 del decreto-legge
(come convertito con l'impugnata legge) dispone che "i programmi di
rilevanza interregionale possono essere proposti dal Ministero o da
almeno tre regioni e province autonome di Trento e di Bolzano", e che
essi "sono approvati dal Comitato permamente".
Ora, la ricorrente provincia non intende certo contestare la
possibilità e la potenziale utilità della collaborazione tra le
regioni e le province autonome per la realizzazione di programmi di
comune interesse, e non intende neppure pregiudizialmente negare
l'ipotesi che tali programmi possano essere concepiti, su base
consensuale, anche con la collaborazione del Ministero, ove
richiesta.
Non può non balzare tuttavia all'occhio l'incongruità della
circostanza che - stando alla lettera della disposizione - i
programmi interregionali previsti dalla disposizione ora riportata
possono essere proposti e persino approvati a prescindere dal
consenso specifico della regione o provincia autonoma interessata. Ma
questa possibilità è innegabilmente insita nel testo della legge,
dato che il Ministero appare addirittura come il primo dei possibili
"proponenti" dei programmi, e dato che, una volta proposti (in
ipotesi, dal Ministero), i programmi sono approvati dal Comitato
permamente.
Infatti, a termini dell'art. 2, comma 6, della legge 4 dicembre
1993, n. 491, tale Comitato permamente, istituito nell'ambito della
Conferenza permanente Stato-Regioni, è presieduto dal Ministro ed è
composto dai Presidenti delle regioni e delle province autonome o da
loro delegati. In esso dunque è certo presente un esponente della
Provincia autonoma di Trento, ma non si può affatto dire che il suo
voto sia determinante, se all'approvazione dei piani interregionali
il Comitato provveda, come sembra, mediante un voto a maggioranza.
Naturalmente, se il piano interregionale sottoposto
all'approvazione del Comitato potesse essere proposto soltanto dalle
regioni o province autonome interessate, il problema evidentemente
non si porrebbe, essendo il loro consenso condizione stessa
dell'inizio della procedura; come ugualmente non si porrebbe alcun
problema se il programma, da chiunque proposto, richiedesse
necessariamente il consenso della regione o provincia autonoma
interessata per l'approvazione.
Se invece si congiunge la possibilità della proposta ministeriale
con l'approvazione a maggioranza da parte del Comitato, ne risulta
inevitabile la possibilità che il programma interregionale venga
approvato senza il consenso della regione o provincia autonoma
direttamente interessata. Ma questa, che appare a prima vista come
una stranezza, dal punto di vista del diritto costituzionale
regionale non può che apparire piuttosto come una illegittima
invasione delle valutazioni e delle decisioni riservate all'autonomia
regionale e provinciale.
Non si vede infatti quale logica o criterio potrebbe mai
giustificare che un programma destinato a realizzarsi entro la
provincia, e prevedente azioni che interessano gli agricoltori della
provincia stessa, venga approvato senza il consenso di essa,
legittima ed esclusiva titolare di tale funzione decisionale.
Ne risulta violata, ad un tempo: la potestà legislativa primaria
in materia di agricoltura e foreste, prevista dell'art. 8, n. 21)
dello statuto speciale di autonomia, in quanto modalità e regole di
una azione amministrativa interna alla provincia vengono decise al di
fuori della legislazione provinciale; la corrispondente potestà
amministrativa prevista e dall'art. 16, comma 1, dello statuto
stesso, in quanto specifiche azioni amministrative vengono decise da
un soggetto diverso dal titolare esclusivo della funzione; le
particolari garanzie disposte dall'art. 4 del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266 (secondo il quale, come detto, da un lato "nelle materie di
competenza propria della regione o delle province autonome la legge
non può attribuire agli organi statali funzioni amministrative ...
diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme di attuazione" dall'altro "le amministrazioni
statali, comprese quelle autonome, e gli enti dipendenti dallo Stato
non possono disporre spese nè concedere, direttamente o
indirettamente, finanziamenti o contributi per attività nell'ambito
del territorio regionale o provinciale"). È evidente infatti che in
tale ultima disposizione è pienamente riconosciuta l'esclusività
della titolarità provinciale del potere di decisione delle azioni
amministrative, e che tale esclusività - che pure tollera
limitazioni ed anche indirizzi statali, da esprimersi nei modi
statutariamente previsti - comporta però che entro quei limiti,
così come recepiti dalla provincia, sia la provincia stessa a
decidere ed attuare i propri programmi di azione amministrativa.
Palese risulta perciò ad avviso della ricorrente provincia la
lesività e l'illegittimità delle disposizioni impugnate.
2. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, in quanto
dispone che i programmi di rilevanza interregionale interessanti la
provincia autonoma di Trento possano individuare azioni attuate nella
provincia stessa dal Ministero.
Le stesse ragioni ora esposte non possono non valere a dimostrare
con evidenza - ed a maggiore ragione - anche l'illegittimità della
disposizione (sempre dell'art. 2, comma 1), secondo cui i programmi
interregionali, proposti ed approvati come si è esposto,
"individuano le azioni attuate rispettivamente, dalle regioni e dalle
province autonome e dal Ministero".
Infatti, per quanto riguarda le azioni attuate "dalle regioni e
dalle province autonome" (e dunque, nel caso, dalla provincia
autonoma di Trento), sarebbe palesemente illegittima la pretesa che
la Provincia stessa abbia a compierle, in termini attuativi, senza
previamente avervi consentito ed averle, in definitiva, decise: e di
ciò in sostanza si è detto sopra.
Per quanto poi riguarda le azioni che in ipotesi debbano essere
attuate dal Ministero, sembra anche troppo evidente che la loro
previsione, già illegittima in via di principio in quanto consente
una attività amministrativa ministeriale in sede locale, cozza in
ogni caso contro il preciso disposto dell'art. 4 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266, il quale, come detto, da un lato vieta di attribuire
"agli organi statali funzioni amministrative ... diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
di attuazione", dall'altro vieta alle amministrazioni statali di
"disporre spese nè concedere, direttamente o indirettamente,
finanziamenti o contributi per attività nell'ambito del territorio
regionale o provinciale".
Di qui la specifica illegittimità anche di tale disposizione.
3. - Illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 4, in quanto
dispone il finanziamento da parte provinciale del finanziamento degli
interventi dei programmi interregionali riguardanti azioni da
realizzare nel proprio territorio, in quanto si tratti di interventi
decisi ed attuati da soggetti diversi dalla provincia stessa.
Come ricordato in narrativa, l'art. 2, comma 4, del decreto-legge
n. 489 del 1996 dispone che "qualora i programmi di cui al presente
articolo riguardino azioni da realizzare nelle regioni a statuto
speciale o nelle province autonome di Trento e di Bolzano, le stesse
finanziano la spesa relativa agli interventi ricadenti nei propri
territori".
Ad avviso della ricorrente provincia l'illegittimità
costituzionale della disposizione, per violazione della propria
autonomia finanziaria, è evidente e palese in quanto l'obbligo del
finanziamento provinciale si riferisca a programmi o comunque ad
azioni decise senza il proprio consenso, o comunque non realizzate
nell'ambito di una propria decisione e responsabilità.
In tale caso, infatti, la provincia verrebbe paradossalmente - e
del tutto illegittimamente - chiamata a "pagare il conto" di ciò che
altri hanno proposto, deciso e realizzato|
In altre parole, all'illegittimità già lamentata di azioni
amministrative in sede locale proposte, decise ed attuate da soggetti
diversi dalla provincia, titolare costituzionale della funzione,
verrebbe qui ad aggiungersi e sommarsi, quale ulteriore
illegittimità, la circostanza che la provincia dovrebbe poi
finanziare sul proprio bilancio tali decisioni ed azioni altrui.

Tutto ciò premesso, la ricorrente provincia autonoma di Trento,
come sopra rappresentata e difesa chiede voglia l'eccellentissima
Corte costituzionale dichiarare l'illegittimità costituzionale
dell'art. 2, commi 1 e 4, del d.-l. 20 settembre 1996, n. 489, come
convertito con legge 5 novembre 1996, n. 578, per violazione della
Costituzione e dello statuto di autonomia, secondo quanto indicato in
premessa ed illustrato nel ricorso.
Padova-Roma, 9 dicembre 1996
Avv. prof. Giandomenico Falcon - avv. Luigi Manzi
96C1877