1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 42 del 23-10-1991
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 44 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 8 ottobre 1991
N. 44 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'8 ottobre 1991 (della provincia autonoma di Bolzano) Turismo e spettacolo - Liberalizzazione dei prezzi del settore turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche - Previsione della libera determinazione, da parte dei singoli operatori, dei prezzi dei servizi alberghieri e delle strutture ricettive - Determinazione libera e comunicazione alle regioni, nei termini indicati e con le modalita' stabilite con decreto del Ministro del turismo e dello spettacolo, dei prezzi delle attivita' turistiche ad uso pubblico gestito in regime di concessione - Materia gia' disciplinata con le leggi provinciali 14 dicembre 1988, n. 58 e 15 gennaio 1982, n. 3 - Asserita violazione della sfera di competenza provinciale in materia di turismo ed industria alberghiera - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 517/1987 e 204/1991. (Legge 25 agosto 1991, n. 284, art. 1, primo, secondo, terzo e quarto comma). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 20, 9, n. 7, e 16, primo comma). (091C1133) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.42 del 23-10-1991)

Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis
Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 5516/91
del 23 settembre 1991, rappresentata e difesa, tanto unitamente
quanto disgiuntamente, in virtù di procura speciale 23 settembre
1991, rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario
della giunta ed ufficiale rogante (rep. n. 16202), dagli avv.ti
proff.ri Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro: la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica, per la dichiarazione di incostituzionalità
dell'art. 1, primo, secondo, terzo e quarto comma; della legge 25
agosto 1991, n. 284, recante "Liberalizzazione dei prezzi del settore
turistico e interventi di sostegno alle imprese turistiche", per
violazione dell'art. 8, cifra 20; art. 9, cifra 7; art. 16, primo
comma; del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670, e delle relative norme di attuazione approvate con decreti del
Presidente della Repubblica 1º novembre 1973, n. 686 e 22 marzo 1974,
n. 278.
F A T T O
1. - La provincia autonoma di Bolzano ha potestà legislativa
primaria in materia di turismo ed industria alberghiera compresi le
guide, i portatori alpini, i maestri e le scuole di sci (art. 8,
cifra 20, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, statuto speciale) e potestà
secondaria in materia di esercizi pubblici (art. 9, cifra 7, d.P.R.
n. 670/1972).
In base all'art. 16, primo comma, esercita altresì le relative
potestà amministrative.
L'ambito di tali competenze risulta poi specificato da due
dettagliate norme di attuazione che regolano la materia del turismo e
dell'industria alberghiera (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278), nonchè la
materia degli esercizi pubblici e degli spettacoli pubblici (d.P.R.
1º novembre 1973, n. 686).
La provincia ricorrente ha a sua volta ampiamente esercitato le
sue attribuzioni, dettando tra l'altro un ampia ed organica
disciplina relativa all'intero settore turistico, ed in particolare
nella legge provinciale 14 dicembre 1988, n. 58, che detta "Norme in
materia di esercizi pubblici", la legge provinciale 15 gennaio 1982,
n. 3, che disciplina l'attività di affittacamere e la legge
provinciale 7 giugno 1982, n. 22, che prevede la "Disciplina dei
rifugi alpini - Provvidenze a favore del patrimonio alpinistico
provinciale". In particolare va ricordata l'anzidetta legge
provinciale 15 gennaio 1982, n. 3, che detta una specifica disciplina
in materia di determinazione e comunicazione dei prezzi.
La legge dello Stato 25 agosto 1991, n. 284, lede l'autonomia ed
invade le competenze esclusive (legislative, amministrative e
finanziarie) della provincia autonoma di Bolzano, che la impugna per
i seguenti motivi in
D I R I T T O
I. - Violazione delle competenze legislative della provincia
autonoma di Bolzano di cui all'art. 8, cifra 20; art. 9, cifra 7;
art. 16, primo comma del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative
norme di attuazione approvate con decreti del Presidente della
Repubblica 1º novembre 1973, n. 686 e 22 marzo 1974, n. 278 da parte
dell'art. 1, primo secondo e terzo comma della legge 25 agosto 1991,
n. 284.
1. - L'impugnata legge n. 284/1991 detta all'art. 1 norme in tema
di liberalizzazione dei prezzi del settore turistico, stabilendo al
primo comma che "1. Dalla data in entrata in vigore della presente
legge i prezzi dei servizi alberghieri e delle altre strutture
ricettive, di cui alla legge 17 maggio 1983, n. 217, e successive
modificazioni, sono liberamente determinati dai singoli operatori".
Tale norma s'intende impugnata in via condizionata solo nella
denegata ipotesi che si dovesse ritenere che essa ha abrogato sul
punto la legge statale 17 maggio 1983, n. 217, che ha fatto salva la
competenza primaria della provincia autonoma di Bolzano, stabilendo
che: "La presente legge, emanata in attuazione dell'art. 117 della
Costituzione, definisce i principi fondamentali in materia di turismo
ed industria alberghiera, ferme restando le competenze previste dal
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. ..
Sono fatte salve le attribuzioni in detta materia delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano
previste nei rispettivi statuti e norme di attuazione" (art. 1).
In altri termini, solo qualora si ritenesse che l'art. 1, primo
comma, della impugnata legge n. 284/1991 fosse applicabile alla
provincia autonoma di Bolzano esso dovrebbe essere dichiarato
incostituzionale per contrasto con le competenze provinciali di cui
agli artt. 8, cifra 20; art. 9, cifra 7; art. 16, primo comma del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
2. - Gravemente lesiva è la disposizione di cui all'art. 1,
secondo comma, della legge impugnata n. 284/1991 laddove stabilisce
che: "2. Gli operatori comunicano i prezzi di pernottamento nelle
strutture alberghiere ed i prezzi dei servizi turistici delle altre
strutture ricettive alle regioni ed alle province autonome di Trento
e Bolzano ai soli fini della pubblicità di cui al r.d.-l. 24 ottobre
1935, n. 2049, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo
1936, n. 536 e successive modificazioni".
Ai sensi dello statuto di autonomia, art. 8, cifra 20 e successive
norme di attuazione, in particolare d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, la
materia di turismo ed industria alberghiera è primariamente devoluta
alla competenza provinciale.
Il trasferimento delle competenze primarie è stato integrato ai
sensi dell'art. 1 del d.P.R. sopracitato: "l. Le attribuzioni
dell'amministrazione dello Stato in materia di turismo e industria
alberghiera, comprese le guide, i portatori alpini, i maestri e le
scuole di sci, esercitate sia direttamente dagli organi centrali e
periferici dello Stato sia per il tramite di enti e di istituti
pubblici a carattere nazionale o sovraprovinciale e quelle già
spettanti alla regione Trentino-Alto Adige nella stessa materia sono
esercitate, per il rispettivo territorio, dalle province di Trento e
Bolzano, ai sensi e nei limiti di cui all'art. 16 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, e con
l'osservanza delle norme contenute negli articoli seguenti".
Ai sensi dell'art. 5 del d.P.R. n. 278/1974, cioè per espresso
disposto della norma di attuazione sono rimaste di competenza statale
solamente le seguenti materie: "5. Restano riservati allo Stato: 1) i
rapporti internazionali nelle materie di cui al precedente art. 1; 2)
l'istituzione e gestione di uffici di rappresentanza, di informazioni
e di promozione all'estero, nonchè degli uffici turistici di
frontiera; 3) la promozione all'estero a favore del turismo
nazionale, che viene esercitata dallo Stato per mezzo dell'Ente
nazionale italiano per il turismo (E.N.I.T.), esclusa l'attività
promozionale turistica all'estero per iniziative da realizzare nel
territorio delle due province, le quali a tal fine possono avvalersi
dell'Ente nazionale italiano per il turismo".
Questa norma era frutto di un'intesa nell'ambito delle trattative
sul pacchetto ed ha trovato approvazione unitaria e consenso comune:
essa non può essere ora superata unilateralmente da un inciso di una
legge ordinaria.
In esecuzione delle proprie competenze così determinate la
provincia autonoma di Bolzano ha compiutamente definita una
disciplina procedurale che regola la materia e che ha dato ottimi
risultati come possono del resto constatare tutti coloro che
conoscono l'ambiente.
All'art. 43, terzo comma, della legge provinciale n. 58/1988 è
stabilito: "43. (Pubblicità dei prezzi). .. Copia del listino dei
prezzi giornalieri è comunicata, entro il 10 settembre di ogni anno,
all'assessorato provinciale del turismo, che provvede alla notifica
ai sindaci competenti, e i prezzi stessi hanno effetto dal successivo
1º dicembre al 30 novembre dell'anno seguente.
Variazioni possono essere apportate entro il 31 marzo di ogni
anno, e con effetto dal 1º giugno al 30 novembre, con comunicazione
di nuovo listino dei prezzi. In caso di subingresso o di nuova
apertura o di riclassificazione, la comunicazione del listino dei
prezzi deve essere effettuata nel termine dei sessanta giorni
successivi. In caso di mancata comunicazione sono prorogati i prezzi
precedenti".
Per quanto riguarda poi la determinazione e comunicazione dei
prezzi di pernottamento delle stanze degli affittacamere esso avviene
ai sensi della l.p. 15 gennaio 1982, n. 3.
L'art. 2 di tale legge prevede al primo comma: "Chi intende
esercitare l'attività di cui all'art. 1, primo comma, della presente
legge ne deve dar dichiarazione scritta al sindaco competente per
territorio, indicando i prezzi massimi per le prestazioni offerte,
riferite eventualmente a determinati periodi stagionali, .." e terzo
comma: "Il sindaco, sentita l'organizzazione turistica locale,
determina la classificazione assegnando i vani destinati
all'attività ricettiva alle categorie I, II, III o IV e indica la
categoria attribuita nell'attestazione nel comma precedente. In tale
atto devono essere anche indicati il numero dei vani destinati
all'attività ricettiva, il rispettivo numero dei posti-letto e i
prezzi massimi per le prestazioni offerte".
Ai sensi dell'art. 4 di tale legge anche una eventuale modifica
dei prezzi soggiace alla stessa disciplina.
Per le suesposte considerazioni riteniamo che lo Stato non possa
dettare - come invece ha fatto - disposizioni circa la comunicazione
dei prezzi per tali servizi anche alle province autonome di Trento e
Bolzano (espressamente citate). Ad esso manca qualsiasi competenza
sul punto.
Non basta dichiarare che la comunicazione avverrebbe ai soli fini
della pubblicità di cui r.d.-l. 24 ottobre 1935, n. 2049,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 1936, n. 526, e
successive modificazioni, in quanto - come abbiamo visto sopra - il
trasferimento delle competenze statali alla provincia ai sensi dello
statuto autonomo e successive norme di attuazione è stato integrale
(eccetto - giova ripeterlo - "i rapporti internazionali,
l'istituzione e gestione di uffici di rappresentanza, di informazioni
e di promozione all'estero, nonchè degli uffici turistici di
frontiera, e la promozione all'estero a favore del turismo
nazionale") e quindi riguardava anche le disposizioni di cui ai regi
decreti e leggi sopracitati.
3. - Altrettanto incostituzionale è il terzo comma, dell'art. 1
dell'impugnata legge n. 284/1991 nel punto in cui specifica
addirittura le date entro le quali le comunicazioni devono avvenire:
"Ciascun operatore comunica entro il primo marzo ed altro il primo
ottobre di ogni anno, i prezzi di cui al comma 2 che intende
applicare, rispettivamente dal primo giugno e dal primo gennaio
dell'anno successivo".
Come esposto sopra il termine entro il quale ai sensi della legge
provinciale n. 58/1988 la comunicazione dei prezzi in provincia di
Bolzano deve avvenire è il 10 settembre di ogni anno con
possibilità di comunicazione delle variazioni entro il 31 marzo di
ogni anno, e su queste date si è ormai consolidato tutto un sistema
turistico, amministrativo e contabile.
Per quanto riguarda invece la denuncia delle tariffe dei rifugi
alpini ai sensi dell'art. 5 della l.p. n. 22/1982, essa deve essere
effettuata in provincia di Bolzano congiuntamente alla domanda
annuale di rinnovo dell'autorizzazione o per quanto riguarda le
modifiche entro il 30 giugno di ogni anno.
Anche nel presente caso vale quanto è già stato detto sopra.
Lo Stato non ha alcuna competenza in materia e non deve dettare
date diverse da quelle previste dalle leggi provinciali.
Anzi, la provincia autonoma di Bolzano, in base alla sua
competenza legislativa primaria (turismo) e secondaria (esercizi
pubblici) sul punto sarebbe anche libera di non prevedere alcuna data
o disciplinare la materia in modo del tutto differente.
II. - Violazione delle competenze legislative della provincia
autonoma di Bolzano di cui all'art. 8 cifra 20; art. 9 cifra 7; art.
16, primo comma: del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme
di attuazione approvate con decreti del Presidente della Repubblica
1º novembre 1973, n. 686 e 22 marzo 1974, n. 278, da parte dell'art.
1, quarto comma, della legge 25 agosto 1991, n. 284.
Censure del tutto analoghe vanno rivolte anche contro la
disposizione di cui all'art. 1, quarto comma, nella parte in cui
stabilisce che "Il Ministro del turismo e dello spettacolo, entro
trenta gioni dalla data di entrata in vigore della presente legge,
stabilisce, con proprio decreto le modalità di trasmissione e di
pubblicazione dei prezzi di cui al secondo comma".
Con tale norma (e quindi con una semplice legge) viene trasferito
ad un ministro un potere legislativo della provincia autonoma di
Bolzano.
I decreti ministeriali di cui sopra verrebbero de facto a
modificare le disposizioni di leggi provinciali emanate in esecuzione
di potestà legislative provinciali costituzionalmente garantite.
La incostituzionalità della disposizione in esame appare evidente
nella parte in cui prevede interventi da parte di un organo statale
quale il Ministro del turismo e dello spettacolo nei settori che sono
di esclusiva competenza della provincia autonoma di Bolzano e che
sono stati da essa regolati con apposita legge.
La denunciata lesione delle competenze provinciali si sarebbe
potuta evitare qualora nell'art. 1, quarto comma, della legge n.
284/1991 fosse stata inserita la disposizione contenuta nelle leggi
precedenti, che tali decreti ministeriali non si applicano alla
provincia autonoma di Bolzano. Ma una siffatta disposizione non c'è;
anzi dall'espresso riferimento al secondo comma, della legge
impugnata, il quale parla espressamente della provincia autonoma di
Bolzano, si è costretti a ritenere che il potere attribuito al
Ministro del turismo e dello spettacolo debba estendersi alla
provincia e trovare applicazione nella provincia stessa.
Facciamo doverosamente presente che l'incostituzionalità di
disposizioni del genere è già stata affermata da numerose sentenze.
Con la sentenza n. 517/1987 per esempio, l'ecc.ma Corte
costituzionale ha affermato che al Ministro del turismo e dello
spettacolo non può spettare alcun potere per gli interventi sugli
impianti necessari per soddisfare le esigenze dei campionati delle
varie discipline e per promuovere l'esercizio dello Sport: ("Quando
l'art. 1, quarto e quinto comma, (legge 6 marzo 1987, n. 65),
disciplina tali interventi attribuendone la programmazione allo Stato
nella persona del Ministro per il turismo e lo spettacolo si pone in
stridente contrasto con l'art. 9 n. 11, st. T.-A.A., del d.P.R. n.
745 del 1975 che affida all'autonomia legislativa provinciale la
disciplina e la programmazione delle attività sportive, agonistiche
e non, che non hanno un carattere programmato e non sono regolate
dall'ordinamento sportivo internazionale").
Visto che nella fattispecie il potere attribuito dalla presente
legge al Ministro del turismo e dello spettacolo è ancor più
specificamente lesivo, e tenuto conto che esso viene ad incidere in
parte su materie assegnate alla provincia autonoma di Bolzano quale
competenza primaria, la violazione dell'ordinamento costituzionale
appare ancora più grave.
Sotto un ulteriore profilo, osserviamo che il quarto comma
dell'art. 1 della legge n. 284/1991 attribuisce al Ministro del
turismo il potere di adottare un atto normativo qualificabile come un
vero e proprio regolamento ministeriale. Ne risulta così confermata
la incostituzionalità della disposizione legislativa impugnata,
posto che (come già affermato da codesta ecc.ma Corte nella sentenza
n. 204/1991) in base ad un principio derivante dalle regole
costituzionali - ed oggi espressamente sancito dall'art. 17, primo
comma lett. c), e terzo comma, della legge n. 400/1988 - i
regolamenti ministeriali non possono in alcun modo intervenire nelle
materie riservate alla competenza esclusiva della provincia
ricorrente.
Se poi (in estrema ipotesi) il decreto del Ministro previsto dalla
disposizione legislativa impugnata si dovesse considerare come un
atto di indirizzo e coordinamento, anche in tal caso tale
disposizione sarebbe incostituzionale e lesiva delle competenze
provinciali.
In tal caso, infatti, risulterebbero violati i principi che
presiedono allo svolgimento della funzione statale di indirizzo e
coordinamento: in particolare il principio della legalità
sostanziale, mancando nella disciplina legislativa in questione
qualsivoglia criterio od indicazione che valga a guidare e
circoscrivere il potere del Ministro.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte dichiarare la illegittimità costituzionale,
in parte qua, dell'art. 1 primo, secondo, terzo e quarto comma, della
legge 25 agosto 1991, n. 284, recante "Liberalizzazione dei prezzi
del settore turistico ed interventi di sostegno alle imprese
turistiche" per violazione dell'art. 8, cifra 20; art. 9, cifra 7;
art. 16, primo comma, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e delle rel-
ative norme di attuazione approvate con decreti del Presidente della
Repubblica 1º novembre 1973, n. 686 e 22 marzo 1974, n. 278.
Si depositano con il presente atto:
1) autorizzazione a stare in giudizio (deliberazione giunta
provinciale di Bolzano n. 5516/1991 del 23 settembre 1991);
2) procura speciale rep. n. 16202 dd. 23 settembre 1991.
Roma, addì 25 settembre 1991
Avv. prof. Roland RIZ - Avv. prof. Sergio PANUNZIO

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