1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 33 del 13-8-1997
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 293 SENTENZA 18 - 30 luglio 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sanita' pubblica - Rapporto tra USL e medici di medicina generale e i pediatri di libera scelta - Cessazione al compimento del settantesimo anno di eta' - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenze nn. 422/1994 e 162/1997) - Discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. (Legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 4). (Cost., artt. 3, 4, 32 e 33). (097C0962) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.33 del 13-8-1997)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Renato GRANATA;
Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo
ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, prof. Guido
NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;

ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma 4,
della legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione
della finanza pubblica) e 6 del d.P.R. 22 luglio 1996, n. 484
(Accordo collettivo nazionale per@la disciplina dei rapporti con i
medici di medicina generale), promossi con ordinanze emesse il 16
giugno 1996 dal pretore di Napoli, il 22 novembre 1996 (n. 2 ordd.)
dal pretore di Bari ed il 3 dicembre 1996 dal tribunale di Avellino,
rispettivamente iscritte ai nn. 897 del registro ordinanze 1996 ed ai
nn. 29, 30 e 142 del registro ordinanze 1997 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,
dell'anno 1996 e nn. 6 e 14, prima serie speciale, dell'anno 1997;
Visto l'atto di costituzione di Amalio Battista, nonchè gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1997 il giudice relatore
Piero Alberto Capotosti;
Udito l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente
del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il pretore di Napoli, in funzione di giudice del lavoro, con
ordinanza del 16 giugno 1996, ha sollevato questione di legittimità
costituzionale dell'art. 2, comma 4, della legge 28 dicembre 1995, n.
549 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica) che
stabilisce: "il rapporto tra le unità sanitarie locali e i medici
di medicina generale ed i pediatri di libera scelta, convenzionati
con il Servizio sanitario nazionale (...), cessa al compimento del
settantesimo anno di eta'", in quanto si porrebbe in contrasto con
gli artt. 3, 4, 32 e 33, quinto comma, della Costituzione.
Il giudice era stato adito dai dottori Nicola Mezzacapo e Giuseppe
Petrilli, medici di medicina generale di libera scelta, perchè
riconoscesse loro il diritto di continuare a svolgere le prestazioni
in regime di convenzione con la azienda sanitaria locale, che aveva
comunicato ad entrambi la risoluzione del rapporto per il
raggiungimento del limite di età previsto dall'art. 11 del d.P.R. 28
settembre 1990, n. 314, recante "Accordo collettivo nazionale per la
regolamentazione dei rapporti con i medici di medicina generale".
Il pretore accoglieva la domanda cautelare, previa disapplicazione
della norma regolamentare, ma, nel corso del giudizio di merito,
entrava in vigore la legge 28 dicembre 1995, n. 549, che prevede la
medesima causa estintiva della convenzione già contenuta
nell'accordo collettivo.
Il rimettente, nel delineare le argomentazioni che fondano il
dubbio di costituzionalità della norma in esame, premette che "il
rapporto medico generale di base-servizio sanitario è (...) un
rapporto libero-professionale e quello tra il medico ed il paziente
è fondato sulla libertà di scelta dell'assistito". Le due
essenziali connotazioni sarebbero state progressivamente accentuate
dall'evoluzione legislativa prodottasi dalla istituzione del Servizio
sanitario nazionale fino al più recente riordino del settore
sanitario pubblico, rispetto alla quale "la norma introdotta dalla
legge 28 dicembre 1995 n. 549, nel prevedere un rigido limite legale
di età all'esercizio dell'attività di medico di base (...)" appare
del tutto incoerente, ponendosi in contrasto anche "con la
deregulation in atto" e con l' evoluzione del sistema verso forme
sempre più flessibili di organizzazione.
La reiterata enunciazione legislativa di principio secondo cui
compete all'assistito la facoltà di scelta del proprio medico con
reciproche e costanti possibilità di revoca da parte del primo e di
ricusazione da parte del secondo, la riconduzione del professionista
al controllo e, se del caso, al potere sanzionatorio dell'Ordine di
appartenenza, nonchè la valorizzazione di concrete situazioni di
incompatibilità in luogo di predeterminati e astratti criteri di
efficienza del sistema costituiscono - ad avviso del pretore - gli
elementi che confortano la linea di tendenza interrotta dalla norma
in esame.
2. - Qualificato come libero-professionale il rapporto tra
amministrazione sanitaria e medico di base, il giudice a quo
identifica nell' imposizione del termine finale della convenzione una
lesione irragionevole dell'eguaglianza di trattamento (art. 3 della
Costituzione), dato che analoga regolamentazione non è mai prevista
per altro libero professionista, nè "per nessun altro tipo di
convenzione"; neanche, in particolare, per lo "specialista
ambulatoriale convenzionato", figura per la quale il dies ad quem è
liberamente fissato dai contratti collettivi.
Inoltre, poichè per "l'abilitazione all'esercizio professionale"
l'art. 33, quinto comma, della Costituzione stabilisce la sola
condizione del superamento di "un esame di Stato", la disposizione
confliggerebbe anche con detta norma.
La considerazione che, secondo il rimettente, "il limite di
settant'anni deve ritenersi fissato nell'interesse della tutela della
salute dei cittadini, sul presupposto che il passare degli anni ed il
naturale invecchiamento dell'individuo lo rendono non più affidabile
sul piano dell'efficienza professionale", indurrebbe, altresì, a
ritenere
che l'art. 2, comma 4, della legge 28 dicembre 1995, n.549, violi
anche l'art. 32 della Costituzione, ossia "il diritto alla salute
degli assistiti", perchè questi ultimi "si vedono privati del
proprio medico di fiducia dopo anni di assistenza".
La norma violerebbe, infine, anche l'art. 4 della Costituzione, che
riconosce il "diritto-dovere" al lavoro, in vista del benessere
individuale e collettivo, in quanto, in contrario, neppure giova
osservare che al medico è comunque consentito di svolgere
l'attività libero-professionale, tenuto conto della difficoltà di
intraprenderla all'età di settanta anni.
3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo l'infondatezza della questione.
La difesa erariale osserva che "la previsione del limite di
settanta anni di età si ricollega a generali esigenze connesse con
lo svolgimento del servizio sanitario nazionale, nel quadro delle
finalità organizzative, con tipiche connotazioni pubblicistiche, per
la regolamentazione uniforme dei rapporti in questione". La norma
impugnata potrebbe, quindi, addirittura esprimere un favor verso i
soggetti che si assumono lesi, se si considera che, nel lavoro
autonomo, vige la regola generale del recesso ad nutum (art. 2237
cod. civ.).
La ratio legis deve, in realtà, essere individuata nel fine di
garantire rapporti ottimali tra il medico inquadrato in una struttura
pubblica ed il cittadino utente, che è del resto l'unico profilo sul
quale la disposizione spiega effetti: infatti, essa non pone alcun
ostacolo all'esercizio professionale del medico ultrasettantenne,
sicchè appare chiaro che il richiamo del parametro dell'art.33,
quinto comma, della Costituzione non è pertinente.
La disparità prospettata nell'ordinanza tra la serie di soggetti
cui appartengono gli attori in causa e gli specialisti ambulatoriali
convenzionati sarebbe, inoltre, inesistente, dato che anche per
questi ultimi è stabilita una identica causa di risoluzione.
Il rapporto fiduciario medico-paziente, proprio in virtù dell'art.
32 della Costituzione, ben può, infine, costituire oggetto di
regolamentazione qualora miri, come nella specie, ad incentivare
l'offerta di prestazioni sanitarie da parte di persone più giovani e
scientificamente aggiornate, nell'interesse stesso dell'utenza.
4. - Il pretore di Bari, in funzione di giudice del lavoro, con due
ordinanze del 22 novembre 1996, di identico tenore, sostanzialmente
riproduttive degli argomenti contenuti nel provvedimento del pretore
di Napoli, ha del pari proposto questione di costituzionalità
dell'art. 2, comma 4, della legge n. 549 del 1995, in riferimento
agli artt. 3, 4, 32, e 33, quinto comma, della Costituzione, nel
giudizio proposto dai dottori Domenico Lorusso e Vito Iacobellis,
quali "medici generalisti", al fine di ottenere la continuazione del
rapporto convenzionale con la azienda sanitaria locale, che, invece,
intendeva risolverlo per il raggiungimento dei settanta anni di età
da parte dei due sanitari.
Il giudice, dopo aver accolto per decreto le domande cautelari di
entrambi i ricorrenti, ascoltate le parti in contraddittorio,
"sospende(va) la convalida del decreto emesso inaudita altera parte",
al fine appunto di sollevare d'ufficio la questione di legittimità
costituzionale.
Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri che, per il tramite dell'Avvocatura generale
dello Stato, ha chiesto che la questione sia dichiarata infondata.
Il resistente, a sostegno delle conclusioni, richiama la
giurisprudenza del Consiglio di Stato, orientata nel ritenere
l'adeguatezza della previsione della risoluzione del rapporto di
lavoro autonomo con enti pubblici a seguito del raggiungimento di
un'età incompatibile con le finalità della struttura di
riferimento. La difesa erariale osserva, altresì, che gli accordi
collettivi per il triennio 1995-1997, hanno fissato in settanta anni
l'età che dà luogo alla cessazione del rapporto convenzionale per
tutte le categorie di professionisti interessate alla sollevata
questione, così sopprimendo la stessa possibilità di ritenere
esistenti le disuguaglianze prospettate dal rimettente. La
considerazione che il privato gode di un'ampia possibilità di scelta
del nuovo medico di fiducia, destinato a sostituire quello
allontanato dal Servizio sanitario nazionale, il quale, dal canto
suo, rimane arbitro di aderire o meno alla convenzione, specialmente
se intende sottrarsi al relativo regime evitando di incontrare
condizioni ulteriori rispetto a quella posta a presidio
dell'adeguatezza della sua preparazione tecnica (art. 33, quinto
comma, della Costituzione), fa, infine, escludere, ad avviso
dell'Avvocatura, la dedotta violazione dell'art. 33, quinto comma,
della Costituzione.
5. - Il tribunale di Avellino, nel decidere il reclamo avverso il
diniego della misura cautelare richiesta dal dottor Amalio Battista,
allo scopo di ottenere la prosecuzione del rapporto convenzionale,
nonostante il compimento del settantesimo anno di età, con ordinanza
del 3 dicembre 1996, ha parimenti sollevato questione di legittimità
costituzionale della norma in esame ed inoltre dell'"art. 6 del
d.P.R. 22 luglio 1996" (verosimilmente riferendosi all'atto distinto
dal n. 484, recante "Accordo collettivo nazionale per la disciplina
dei rapporti con i medici di medicina generale, ai sensi dell'art. 4,
comma 9, della legge n. 412/1991 e dell'art. 8 del decreto
legislativo n. 502/1992, come modificato dal decreto legislativo n.
517/1993, sottoscritto il 25 giugno 1996 e modificato in data 6
giugno 1996"), in riferimento agli stessi parametri indicati dai
giudici di Napoli e di Bari e sulla scorta delle stesse
argomentazioni da essi svolte.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, nel costituirsi in
giudizio, ha eccepito l'inammissibilità e comunque l'infondatezza
della questione, esplicando nella memoria depositata in prossimità
dell'udienza le ragioni a conforto della conclusione, sostanzialmente
reiterative di quelle articolate nelle difese depositate negli altri
giudizi.
Si è costituita in giudizio anche la parte privata, svolgendo
argomentazioni a sostegno della tesi prospettata nell'ordinanza di
rimessione e deducendo, ulteriormente, la violazione anche dell'art.
97 della Costituzione.
6. - All'udienza pubblica l'Avvocatura dello Stato ha insistito
nelle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con
quattro distinte, ma sostanzialmente coincidenti, ordinanze, concerne
l'art. 2, comma 4, della legge 28 dicembre 1995, n.549 (nonchè
l'art. 6 del d.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, di identico contenuto
dispositivo, ma insindacabile in questa sede non avendo forza di
legge), il quale dispone la risoluzione del rapporto di convenzione
tra i medici di base (nonchè i pediatri di libera scelta) e le
aziende sanitarie locali al raggiungimento del settantesimo anno di
età dei professionisti. Secondo i giudici rimettenti la norma
predetta viola una pluralità di disposizioni costituzionali: l'art.
3 della Costituzione, in quanto determina disparità di trattamento,
in generale, rispetto agli esercenti l'attività professionale libera
e, in particolare, rispetto ai professionisti legati da rapporto di
lavoro con l'amministrazione sanitaria secondo il modulo
convenzionale, vale a dire gli specialisti ambulatoriali; l'art. 4
della Costituzione, in quanto limita il diritto individuale al
lavoro; l'art. 32 della Costituzione, in quanto, sottraendo al
paziente la facoltà di avvalersi dell'opera del proprio medico di
fiducia, incide negativamente sulla tutela del bene della salute;
l'art. 33, quinto comma, della Costituzione, in quanto introducendo
una condizione anagrafica, ulteriore rispetto all'unica prevista,
cioè "l'esame di Stato", restringe il libero esercizio
dell'attività professionale.
2. - I giudizi hanno ad oggetto la risoluzione di identiche
questioni e vanno quindi riuniti per essere decisi con un'unica
sentenza.
3. - I dubbi di legittimità costituzionale che investono l'art.
2, comma 4, della legge 28 dicembre 1995, n. 549 - unica norma
scrutinabile - non sono fondati in riferimento a tutti i profili
prospettati.
3.1. - Il rapporto convenzionale di prestazione d'opera, che lega i
medici di base (ed i pediatri di libera scelta) alle aziende
sanitarie locali, si qualifica, secondo il costante indirizzo
giurisprudenziale della Corte di cassazione, per la significativa
compresenza di momenti pubblicistici e di momenti privatistici che lo
connotano di sicura peculiarità, tale da impedirne l'omologazione
con l'attività professionale esercitata dai lavoratori autonomi,
quali prestatori d'opera intellettuale.
Si deve, infatti, ricordare che, secondo lo stesso indirizzo
giurisprudenziale, il rapporto individuale di convenzionamento va
inquadrato in un sistema che, sia alla stregua della disciplina
attuativa dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, sia
alla stregua della trasformazione dovuta ai successivi atti
normativi, ha avuto di mira il pieno coinvolgimento funzionale dei
sanitari convenzionati nelle finalità e nell'organizzazione della
azienda sanitaria locale, considerata come struttura qualificante del
Servizio sanitario nazionale, chiamandoli così ad operare secondo
una logica di integrazione sia reciproca, sia rispetto a tutti i
servizi della azienda sanitaria locale, in una visione promozionale
della tutela della salute.
In tale contesto, il rapporto individuale di convenzionamento,
anche per effetto dei contenuti specifici della disciplina collettiva
stabilita in funzione del perseguimento delle complesse finalità del
Servizio sanitario nazionale, presenta profili del tutto peculiari,
tipici dei cosiddetti rapporti di parasubordinazione (art. 409,
numero 3, del codice di procedura civile), che giustificano la
previsione di modalità di espletamento della prestazione diverse da
quelle libero-professionali. Ne consegue che, data la non omogeneità
delle situazioni di riferimento, appare incongrua la prospettata
comparazione e quindi insussistente l'ipotizzata violazione del
principio di eguaglianza.
Parimenti incongrua è la proposta comparazione con i medici
specialisti ambulatoriali - anche essi peraltro legati
all'amministrazione sanitaria da vincoli sorti sulla base di accordi
collettivi nazionali - quali soggetti che, assertivamente a parità
di situazioni, riceverebbero tuttavia un trattamento diverso rispetto
ai medici di medicina generale. Innanzi tutto, va premesso che
l'ipotizzata diversità di disciplina, per quanto riguarda il limite
di età per la cessazione del rapporto, oggi non sussiste più,
poichè l'art. 6, comma 4, lettera e), del d.P.R. 29 luglio 1996, n.
500, recante "Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei
rapporti con i medici specialisti ambulatoriali, sottoscritto il 2
febbraio 1996", ha espressamente previsto anche per questi ultimi,
quale causa di "revoca dell'incarico (con) effetto immediato", il
compimento del 70 anno di età. Ciò premesso, va comunque notato che
tra queste due categorie professionali di sanitari prese in
considerazione dai giudici rimettenti è riscontrabile una pluralità
di elementi di differenziazione delle relative discipline
organizzative ed economiche, tra i quali sicuramente rilevante è il
profilo attinente alla natura privata o pubblica del luogo - come
struttura organizzata - in cui le rispettive prestazioni
professionali sono erogate, in quanto proprio quest'ultimo emerge dai
relativi accordi collettivi nazionali come elemento specificamente
discretivo dei diversi tipi di rapporto di lavoro, che possono
intercorrere con le strutture sanitarie locali.
D'altra parte, su un piano più generale, occorre ricordare che la
contrattazione collettiva per la disciplina dei rapporti fra il
Servizio sanitario nazionale e le varie categorie dei medici
convenzionati si è tendenzialmente uniformata, negli ultimi anni,
nel prestabilire l'età di 70 anni quale termine di cessazione del
rapporto di convenzionamento. In ogni caso, va tenuto presente che
questa Corte ha più volte riconosciuto, sia pure in diversi contesti
normativi, l'ampia discrezionalità del legislatore in tema di
fissazione e prolungamento dell'età pensionabile, con il solo limite
della manifesta arbitrarietà (da ultimo: sentenze n. 422 del 1994 e
n. 162 del 1997).
Appare quindi infondata, sotto i profili prospettati, la censura di
violazione del principio di eguaglianza.
3.2. - Neppure sussiste la violazione dell'art. 4 della
Costituzione. La norma infatti, secondo l'interpretazione di questa
Corte, concerne precipuamente "l'accesso al mercato del lavoro" e non
può quindi essere evocata in riferimento alla questione dei limiti
di età per la risoluzione del rapporto, in base ad un principio
applicato da questa Corte proprio in una fattispecie analoga a quella
ora in esame (ordinanza n. 380 del 1994). D'altra parte, la norma
censurata dell'art. 2, comma 4, della legge n. 549 del 1995 non
incide affatto sul diritto in generale di esercitare l'attività
libero-professionale, ma limita esclusivamente l'esercizio di quella
svolta all'interno delle strutture sanitarie pubbliche, secondo un
criterio non irragionevole, in quanto finalizzato ad assicurare la
migliore funzionalità del servizio.
3.3. - La norma denunciata non contrasta neppure con l'art. 32
della Costituzione.
La tutela della salute è infatti diritto fondamentale
dell'individuo e interesse della collettività e proprio in questa
prospettiva è consentito, secondo la giurisprudenza costituzionale,
all'amministrazione sanitaria di predisporre, nel quadro di
"preminenti esigenze organizzative e funzionali" (sentenza n. 175 del
1982), una disciplina del diritto di scelta del medico, da parte del
cittadino utente, tale da assicurare, attraverso un ragionevole
bilanciamento di interessi contrapposti, come si verifica nella
specie, la più adeguata garanzia del singolo e la migliore
efficienza del servizio. In ogni caso, si deve osservare che la norma
denunciata non comporta alcuna lesione del diritto alla tutela della
salute, perchè non impedisce certo al cittadino utente di continuare
ad avvalersi, anche se in regime libero-professionale puro, delle
prestazioni del proprio medico di fiducia, anche dopo la risoluzione
della convenzione che lega quest'ultimo con il Servizio sanitario
nazionale.
3.4. - Infine deve essere rigettata anche la questione di
costituzionalità sollevata in riferimento all'art. 33, quinto comma,
della Costituzione, il quale non viene certo in rilievo quando si
discuta non dell'"abilitazione all'esercizio professionale", in
quanto tale, bensì del solo mantenimento di un particolare rapporto
di lavoro, che ha ad oggetto prestazioni tipicamente professionali.
È quindi evidente come l'art. 2, comma 4, della legge n. 549 del
1995 non ponga alcuna condizione ulteriore, oltre all'"esame di
Stato", per l'"abilitazione" allo svolgimento della professione
medica.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 4, della legge 28
dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della finanza
pubblica), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 4, 32 e 33, quinto
comma, della Costituzione, dal pretore di Napoli, dal pretore di
Bari, e dal tribunale di Avellino, con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 luglio 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 luglio 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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