1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 4-10-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 128 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 agosto 2023
Ordinanza del 4 agosto 2023 della Corte di giustizia Tributaria di primo grado di Messina sul ricorso proposto da Palmeri Cono contro Mef - Segret. Corte di Giustizia tributaria di primo grado di Messina. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Previsione che assegna al Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) la determinazione discrezionale del compenso dei giudici tributari, sia per la parte variabile che per quella fissa, nei limiti minimi fissati dalla legge. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Procedimenti di nomina dei componenti delle corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado - Previsione che alla prima e alle successive nomine dei magistrati tributari e a quelle dei giudici tributari di cui all'art. 1-bis, comma 1, del decreto legislativo n. 545 del 1992, si provvede con decreto del MEF, previa deliberazione conforme del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria - Prevista attribuzione al MEF del potere di nomina della commissione esaminatrice. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Previsione che tutto il personale di supporto delle Corti tributarie sia dipendente del MEF- Prevista determinazione ogni anno, da parte del medesimo Ministero, delle variazioni da apportare alle dotazioni del contingente in relazione alle variazioni del numero di sezioni e del flusso dei ricorsi presso ogni corte di giustizia tributaria di primo e secondo grado - Previsione che il MEF svolge le funzioni di spettanza statale nei settori, tra l'altro, della programmazione e gestione amministrativa dell'attivita' giudiziaria tributaria e della gestione delle procedure di acquisizione di beni e servizi connessi al funzionamento delle corti di giustizia tributaria. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Istituzione del servizio automatizzato per la gestione delle attivita' degli uffici di segreteria delle corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado del consiglio di presidenza - Previsione che a tale servizio sia preposto il centro informativo del dipartimento delle entrate e che le modalita' di gestione dei servizi automatizzati siano disciplinate con regolamento - Prevista introduzione della norma che attribuisce al MEF funzioni di spettanza statale anche nel settore della gestione e sviluppo del sistema informativo della giustizia tributaria e del processo tributario telematico. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Attivita' della direzione centrale per gli affari giuridici e per il contenzioso tributario presso il Dipartimento delle entrate del Ministero delle finanze in relazione a questioni sulle quali non vi sia un univoco orientamento giurisprudenziale - Prevista formulazione e proposizione al Ministro di indirizzi per gli uffici periferici ai fini della difesa dell'Amministrazione finanziaria, in ordine alle questioni rilevate ed esaminate, secondo criteri di uniforme e corretta interpretazione della legge. Giurisdizione tributaria - Ordinamento e organizzazione della giustizia tributaria - Disposizioni per il potenziamento e la funzionalita' del Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) - Istituzione, nell'ambito del Ministero dell'economia e delle finanze, del Dipartimento della giustizia tributaria deputato allo svolgimento delle attivita' individuate dall'art. 24, comma 1, lettera d-bis), del decreto legislativo n. 300 del 1999. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 545 (Ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria ed organizzazione degli uffici di collaborazione in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), artt. 4-ter; 4-quater; 9; 13, anche in combinato disposto con l'art. 6 del medesimo decreto legislativo e con l'art. 51 del codice di procedura civile; 32; 36 e 37; legge 31 agosto 2022, n. 130 (Disposizioni in materia di giustizia e di processo tributari), art. 8, comma 4, secondo periodo; decreto-legge 22 aprile 2023, n. 44 (Disposizioni urgenti per il rafforzamento della capacita' amministrativa delle amministrazioni pubbliche), convertito, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2023, n. 74, art. 20, commi 2-bis e 2-ter. (23C00169) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 4-10-2023)

LA CORTE DI GIUSTIZIA TRIBUTARIA DI PRIMO GRADO DI MESSINA
Sezione 1

Riunita in udienza il 21 luglio 2023 alle ore 11,00 con la
seguente composizione collegiale:
Longo Natale, Giudice monocratico;
in data 21 luglio 2023 ha pronunciato la seguente ordinanza sul
ricorso n. 602/2023 depositato il 1° febbraio 2023;
proposto da: Cono Palmeri - PLMCNO71A14G699S, difeso da Santo
Insana - NSNSNT45A25B198S ed elettivamente domiciliato presso
insanasanto@pec.it;
contro Mef-Seg. - Corte Gius. trib. di I Grado di Messina - via
Giordano Bruno n. 146 - 98100 Messina (ME), elettivamente domiciliato
presso corte.tributaria.me@pce.finanze.it
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
invito al pagamento n. V432022000223654A contributo unificato
tributario 2022, a seguito di discussione in Camera di consiglio.

Elementi in fatto e diritto premesso in fatto

La Segreteria di questa Corte tributaria, con provvedimento V43
2022 000223654 datato 4 novembre 2022, ha disposto la
regolarizzazione del pagamento del contributo unificato da parte del
sig. Palmieri Cono, relativo al ricorso depositato presso questa
Corte tributaria RGR n. 2419/2022, CUT dovuto, in tesi, in relazione
a otto atti impugnati.
Avverso detto provvedimento ha proposto ricorso il contribuente,
rappresentato e difeso dal dott. Insana Santo, adducendo
l'illegittimità del medesimo in quanto egli, con il ricorso
introduttivo RGR n. 2419/2022, ha impugnato soltanto la intimazione
di pagamento e non anche le prodromiche cartelle (nell'an e nel
quantum); pertanto, l'importo corretto del contributo unificato
sarebbe inferiore rispetto all'importo richiesto, senza che possa
considerarsi la pretesa (valore della causa) indicata nelle cartelle
di pagamento, non impugnate.
Ciò in quanto «l'oggetto del contenzioso riguarda l'avviso di
intimazione di pagamento implica l'unitarietà della controversia, a
prescindere dell'eventuale rimedio recuperatorio avverso gli atti ad
essa prodromici».
Il ricorrente ha altresì evidenziato che «in caso di ricorso
cumulativo, ovvero di ricorso proposto avverso più provvedimenti,
(il CUT) è dato dalla somma dei vari tributi (o delle varie uniche
sanzioni) contenuti nei provvedimenti impugnati. La disciplina del
ricorso cumulativo nel processo tributario, nella carenza di alcuna
disposizione specifica, è posta, come sopra premesso, dall'art. 104
del codice di procedura civile (per il quale opera il generico rinvio
disposto dall'art. 1 decreto legislativo n. 546 del 1992) e che il
predetto art. 104 impone l'osservanza dell'art. 10, secondo comma del
codice di procedura civile, secondo il quale il valore della causa,
in caso di pluralità di domande proposte nello stesso processo
contro la medesima parte, è determinato dalla somma di esse».
Successivamente l'art. 1, comma 598, lett. a), legge n. 147/2013 ha
modificato tale art. 14, comma 3-bis, decreto del Presidente della
Repubblica n. 115/2002 ed ha precisato che il contributo unificato
deve essere corrisposto per ogni atto impugnato: «Nei processi
tributari, il valore della lite, determinato, per ciascun atto
impugnato anche in appello, ai sensi del comma 5 dell'art. 12 del
decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, e successive
modificazioni, deve risultare da apposita dichiarazione resa dalla
parte nelle conclusioni del ricorso, anche nell'ipotesi di
prenotazione a debito».
Il ricorrente ha evidenziato che le segreterie delle Corti
tributarie, basandosi su detta modifica legislativa, richiedono, in
caso di impugnazione di intimazioni di pagamento (nonchè di
iscrizione di ipoteca o fermi amministrativi), importi non dovuti per
il contributo unificato.
Il ricorrente ha quindi concluso chiedendo di dichiarare
l'illegittimità della pretesa impositiva e di condannare l'Ente
impositore alla refusione delle spese del giudizio.
Con memoria del 22 febbraio 2023 si è costituito il Ministero
dell'economia e delle finanze, Segreteria della Corte di giustizia
tributaria di primo grado di Messina, che ha preliminarmente eccepito
l'improcedibilità del ricorso, essendosi il ricorrente costituito in
giudizio precedentemente alla conclusione della procedura di reclamo/
mediazione.
Nel merito, il MEF ha sostenuto la piena legittimità del
provvedimento impugnato, alla luce del disposto dell'art. 14, comma
3-bis, del TUSG, dell'art. 12, comma 5 del decreto legislativo n.
546/1992, della direttiva n. 2/DGT del 14 dicembre 2012 e infine
della legge 27 dicembre 2013, n. 147, (Legge di stabilità per il
2014).
In particolare, il Mef ha sostenuto che prima la menzionata
direttiva e poi l'art. 1, comma 598, lett. a), della legge n.
147/2013 hanno chiarito che, nel caso di ricorso cumulativo avverso
più atti, si deve preliminarmente individuare il valore di ogni
singolo atto impugnato e calcolare il contributo dovuto (nell'ambito
del rispettivo scaglione di riferimento di cui all'art. 13, comma
6-quater, del T.U.S.G.) e quindi procedere alla sommatoria dei
contributi unificati dovuti, versando l'importo corrispondente in
un'unica soluzione secondo le modalità previste (si menziona copiosa
giurisprudenza in termini).
Ciò in quanto ogni atto impositivo costituisce l'esito di
separati procedimenti accertativi e la domanda di annullamento
formulata con il ricorso impone al giudice di valutare la
legittimità della pretesa tributaria in relazione ai singoli atti
impositivi eventualmente impugnati cumulativamente.
In sostanza, anche dal punto di vista processuale, non vi può
essere una valutazione del valore complessivo degli atti, ma ognuno
di essi mantiene la propria autonomia accertativa e di valore.
Con riguardo al caso di specie, il MEF ha osservato che il
ricorrente, nel ricorso introduttivo del giudizio, ha negato che il
ricorso sia cumulativo («non ha impugnato nè l'an nè il quantum
debetur della pretesa indicata in cartella»), ma che dall'esame del
ricorso de quo si evince l'avvenuta impugnazione di «ruoli e
cartelle», non potendosi richiedere alle segreterie di interpretare
le intenzioni del ricorrente ove difformi dalla formulazione
letterale del ricorso (cfr.: Cass. ordinanze n. 16823/2021 e
16284/2021).
Il Mef ha concluso chiedendo di dichiarare la legittimità del
provvedimento gravato, con condanna del ricorrente al pagamento delle
spese del giudizio.
Con memoria di replica del 29 marzo 2023, il ricorrente ha
ulteriormente argomentato (richiamando recente giurisprudenza di
merito) la tesi già esposta e ha sostenuto la procedibilità del
ricorso, considerato che, a norma del vigente art. 17-bis del decreto
legislativo n. 546/1992, l'omesso esperimento della previa mediazione
non determina automaticamente l'inammissibilità, ma solo la sua
temporanea improcedibilità, fino alla scadenza del termine di
novanta giorni dalla data di notifica del ricorso (nella specie ormai
intervenuta).
Il Ricorrente ha quindi concluso confermando la richiesta di
accoglimento del ricorso, con condanna del MEF al pagamento delle
spese processuali (difensore antistatario).

Considerato

[1] In via pregiudiziale, occorre innanzitutto evidenziare come,
secondo ormai pacifica giurisprudenza (Corte costituzionale, sentenza
n. 73/2005), il contributo unificato si configuri quale prelievo
coattivo volto al finanziamento delle spese degli atti giudiziari»
(così la rubrica dell'art. 9 della legge n. 488/1999) connesso alla
fruizione del servizio giudiziario, commisurato forfetariamente al
valore dei processi e non al costo del servizio reso o al valore
della prestazione erogata, assumendo pertanto natura tributaria, con
conseguente devoluzione del relativo contenzioso alla magistratura
tributaria.
[2] In via preliminare, deve essere disattesa l'eccezione di
inammissibilità avanzata da parte resistente, argomentata con
l'avvenuta costituzione del ricorrente prima della conclusione della
procedura di reclamo/ mediazione.
In proposito, non può che osservarsi come l'art. 17-bis del
decreto legislativo n. 546/1992 preveda che «il ricorso non è
procedibile» fino alla scadenza del termine di novanta giorni dalla
data di notifica, entro il quale deve essere conclusa la procedura,
aggiungendo che il giudice, se «rileva che la costituzione è
avvenuta in data anteriore rinvia la trattazione della causa per
consentire l'esame del reclamo».
Nel caso di specie, il termine per la conclusione della procedura
del reclamo è ormai scaduto, cosicchè il ricorso risulta non solo
ammissibile, ma anche procedibile.
[3] Il ricorrente, nel ricorso introduttivo, contesta l'errata
applicazione, da parte del provvedimento MEF impugnato, della
disposizione che regola la determinazione del CUT, da commisurarsi
invece, in tesi, sulla base del «valore della lite, determinato per
ciascun atto impugnato» e non già del valore del tributo contestato.
In proposito, si osserva primariamente, in via di fatto, che
parte attrice, con il ricorso introduttivo del giudizio RGR n.
2419/2022 (cui si riferisce il CUT oggetto del presente giudizio), ha
effettivamente chiesto l'annullamento non soltanto di una intimazione
di pagamento, ma anche di ruoli e cartelle prodromiche.
[4] Tanto premesso, questa Corte ritiene di non poter adottare
alcuna decisione nella controversia dianzi descritta, senza avere
prima sottoposto alla Corte costituzionale la questione di
legittimità costituzionale di alcune delle norme di legge che
disciplinano l'organizzazione e il funzionamento dell'ordinamento
giudiziario tributario e segnatamente delle seguenti disposizioni:
a) art. 13 del decreto legislativo n. 545/1992 (dettato in
materia di «trattamento economico dei componenti delle Corti di
giustizia tributaria»), norma che affida alla discrezionalità del
MEF (parte anche processuale-formale nel presente giudizio) la
determinazione del compenso variabile, norma da leggere in combinato
disposto con l'art. 51 cpc (obblighi di astensione) e con l'art. 6
del decreto legislativo n. 546/1992;
b) articoli 9, 32, 36 e 37, decreto legislativo n. 545/1992;
art. 4-ter e 4-quater del decreto legislativo n. 546/1992; art. 20,
commi 2-bis e 2-ter del decreto-legge n. 44/2024 (convertito in legge
n. 74/2023).
In proposito, questo giudice non ignora che la Corte
costituzionale, con ordinanza n. 227/2016, ha dichiarato
l'inammissibilità delle ivi avanzate (solo in parte sovrapponibili a
quelle nella specie avanzate) questioni di legittimità
costituzionale in ragione del tenore e dell'eterogeneità degli
interventi manipolativi prospettati dal giudice a quo.
Pertanto, pur evidenziando l'abnormità della situazione
istituzionale della giustizia tributaria (tanto più alla luce della
recente riforma), questo giudice ha avuto cura di individuare
puntualmente le specifiche norme su cui si appuntano le questioni di
costituzionalità, nella consapevolezza che l'ormai ampia tipologia
di decisioni della Corte (tanto più tenuto conto del disposto
dell'art. 27 della legge n. 87/1953) potrà consentire interventi
sull'ordinamento giudiziario tributario anche di significativo
respiro.
[5] Sulla rilevanza nel giudizio a quo.
Questo giudice ritiene opportuno esaminare specificamente la
problematica della rilevanza nel giudizio a quo, considerato che la
giurisprudenza della Corte costituzionale ha più volte ravvisato
l'inammissibilità delle questioni proposte in materia analoga,
«Considerato che la questione non è rilevante nel giudizio a quo,
poichè, come in fattispecie analoghe ha affermato questa Corte
(ordinanze nn. 594 del 1989 e 326 del 1987, sentenza n. 196 del
1982), le disposizioni denunciate non incidono sul rapporto che il
giudice rimettente è chiamato a decidere, in quanto non sono
direttamente attinenti alla titolarità della funzione
giurisdizionale nè di esse deve farsi applicazione sul giudizio a
quo» (Corte costituzionale, ordinanza n. 57/1990).
a) Per quanto concerne la rilevanza nel giudizio a quo della
questione di costituzionalità specificamente inerente all'art. 13
del decreto legislativo n. 545/1992, norma da leggere in combinato
disposto con gli articoli 6 del decreto legislativo n. 546/1992 e
l'art. 51 del codice di procedura civile (obblighi di astensione), si
evidenzia che questo giudice, come ogni altro dell'ordinamento
italiano (e non soltanto), è chiamato a verificare, prima di
assumere la decisione, la sussistenza di cause di astensione
obbligatoria (e anche facoltativa).
Detto istituto viene disciplinato, nell'ordinamento giudiziario
tributario, dall'art. 6 del decreto legislativo n. 546/1992, norma
che, oltre a prevedere l'obbligo di astenersi «in ogni caso in cui
abbia o abbia avuto rapporti di lavoro autonomo ovvero di
collaborazione con una delle parti», richiama le disposizioni del
codice di procedura civile in materia, tra le quali viene in evidenza
l'art. 51 del codice di procedura civile, ove si prevede, tra
l'altro, che costituisca causa di astensione obbligatoria del
giudice, l'esistenza di «rapporti di credito o debito con una delle
parti».
In proposito (anche volendo ritenere che non sussista, stricto
sensu, un rapporto di lavoro autonomo e di collaborazione tra i
giudici tributari e il MEF), pare del tutto evidente che tra i
giudici tributari onorari (gli unici in organico presso questa Corte
tributaria di primo grado, così come nella totalità, ad oggi, delle
Corti tributaria italiane) e il MEF sussista un rapporto di debito -
credito derivante dalla peculiare conformazione normativa della
«retribuzione» (o indennita') dei giudici tributari, tale da porre
questi ultimi in un peculiare situazione di dipendenza
economico-giuridica rispetto al MEF, con conseguente obbligo di
astensione.
In particolare, come noto, l'art. 13, commi 1 e 2, del decreto
legislativo n. 545/1992 prevede che un Decreto del MEF determini
discrezionalmente, oltre al compenso mensile fisso, «un compenso
aggiuntivo per ogni ricorso definito, anche se riunito ad altri
ricorsi, secondo criteri uniformi, che debbono tener conto delle
funzioni e dell'apporto di attività di ciascuno alla trattazione
della controversia, compresa la deliberazione e la redazione della
sentenza, nonchè, per i residenti in comuni diversi della stessa
regione da quello in cui ha sede la commissione, delle spese
sostenute per l'intervento alle sedute della commissione».
Orbene, in ragione del disposto del suddetto art. 13 (liquidato a
ragguardevole distanza di tempo dalle sentenze pronunziate), si viene
dunque a determinare uno stabile e permanente rapporto di debito -
credito tra ciascun giudice tributario di questa Corte di Giustizia
(ma analogo discorso vale per tutti i giudici tributari onorari
d'Italia) e il MEF (che è parte processuale-formale e sostanziale
del presente giudizio), in quanto la calibrazione del parte variabile
del compenso sull'attività espletata nel tempo richiede
inevitabilmente computi e procedure di considerevole durata
(attualmente almeno quadrimestrali).
In proposito, lungi dal costituire una mera constatazione
fattuale, l'assenza di un termine finale per il pagamento del
compenso variabile è stata puntualmente evidenziata dalla Stessa
Corte di Cassazione (in materia di tassazione separata dei compensi
dei giudici tributari; sentenza n. 3581/2020), la quale ha
testualmente affermato:
«Il decreto legislativo n. 545 del 1992, art. 13, cit., non
indica per i compensi variabili un termine di pagamento e tale dato
non è fissato nemmeno nei documenti di prassi: per la circolare 11
marzo 1998, n. 80, del Ministero delle finanze - Dip. Entrate affari
giuridici serv. H, infatti: "la liquidazione dei compensi avviene
mensilmente; nel mese successivo sono operati gli eventuali conguagli
e a fine anno viene operato il conguaglio relativo all'anno medesimo.
Particolari esigenze delle singole commissioni consentono, comunque,
di prevedere una diversa cadenza temporale. Il compenso fisso mensile
va conteggiato unitamente a quello aggiuntivo"; per la nota n. 48710
dell'11 marzo 2004 della Direzione centrale dell'Agenzia delle
entrate, i compensi dei giudici tributari "relativi al secondo
semestre dell'anno sono corrisposti nel mese di maggio dell'anno
successivo a quello cui si riferiscono", con la precisazione che la
predetta corresponsione nel mese di maggio costituisce "ritardo
fisiologico rispetto ai tempi tecnici ordinariamente occorrenti per
la corresponsione dei compensi variabili"; per la direttiva del
Ministero dell'economia e delle finanze n. 39616 del 20 giugno 2005,
le scadenze per la chiusura contabile periodica vengono individuate
dopo il 15 luglio per il primo semestre (periodo 1° gennaio - 30
giugno); dopo il 15 ottobre per il terzo trimestre (periodo 1° luglio
- 30 settembre); dopo il 15 gennaio per il quarto trimestre (periodo
1° ottobre - 31 dicembre), anche in tal caso, senza alcuna previsione
di un termine finale. Più in dettaglio, "1. alle scadenze previste
deve essere effettuata la chiusura contabile periodica e/o annuale
(15 luglio per il periodo 1° gennaio - 30 giugno anno corrente; 15
ottobre per il periodo 1° luglio 30 settembre anno corrente; 15
gennaio per il periodo 1° ottobre - 31 dicembre anno precedente); il
rispetto di tale tempistica costituisce inderogabile propedeuticità
per poter procedere alla rilevazione del fabbisogno dei compensi
aggiuntivi ed al pagamento dei medesimi; 2. entro i quindici giorni
successivi alle singole chiusure contabili la Segreteria del
Consiglio di Presidenza della Giustizia Tributaria provvede alla
rilevazione dei dati contabili e, dopo aver definito con le singole
Commissioni Tributarie casi particolari di difformità, procede alla
predisposizione del parere da parte dell'organo Consiliare; 3. le
Segreterie delle Commissioni Tributarie, dopo aver ricevuto la
comunicazione dell'avvenuta emissione del parere positivo del
Consiglio di Presidenza sui definitivi importi spettanti per compensi
aggiuntivi, procederanno alla predisposizione dei mandati individuali
di pagamento, inoltrandoli alle rispettive Commissioni Regionali, per
l'esecuzione di quanto di loro competenza».
Ad ogni modo, appare evidente che lo scrivente, come ogni giudice
tributario di questa (e di ogni altra) Corte tributaria, si trova,
allo stato e in via permanente, in ragione della struttura stessa
dell'obbligazione para-retributiva, in situazione di debito-credito
(attualmente con riguardo ad emolumenti variabili del primo semestre
2023) proprio verso il creditore del rapporto tributario sub iudice
che è anche parte formale del rapporto processuale tributario
pendente.
Ma ciò che più rileva, nei termini di una vera e propria
sudditanza economico-giuridica tra il giudice tributario e il MEF, è
la peculiarità dell'obbligazione indennitaria, il cui ammontare (per
quanto riguarda il compenso variabile) è liberamente determinato,
sulla base del menzionato art. 13, nel quantum e nella tempistica di
aggiornamento (oltre che nelle modalità attuative) dal debitore MEF
(che è parte del presente giudizio).
In proposito, si osserva che, anche al di là dalla chiara
lettera della legge, la stessa giurisprudenza della Suprema Corte
(Cass. SS.UU. sentenza n. 21592/2013) ha avuto modo di affermare che
detto compenso risulta ex lege «affidato alle determinazioni
discrezionali dell'autorita'», che la misura del compenso variabile
«non è predeterminata direttamente dalla legge, ma è stabilita a
discrezione dell'amministrazione, senza alcun automatismo», a fronte
del cui potere l'ordinamento non riconosce ai giudici tributari un
diritto soggettivo ma soltanto un interesse legittimo.
Al fine di evidenziare come la qualificazione in termini di
discrezionalità del potere del MEF di determinazione del compenso
variabile sia tutt'altro che teorica, può farsi riferimento
all'evoluzione della disciplina in materia, di seguito sinteticamente
compendiata:
l'ammontare del compenso fisso è rimasto determinato dal Mef
in misura risibile (da euro 391 del giudice ad euro 485 lordi per il
Presidente della Commissione/Corte) sino alla recente riforma della
giustizia tributaria;
analogamente, l'ammontare del compenso variabile (100 euro
complessivi lordi a sentenza, ma da suddividere tra relatore, altri
componenti del collegio, Presidente della Corte, presidente e
vicepresidente di Sezione) è rimasto sostanzialmente pietrificato
(dal 2006) e fino a tempi recenti (si veda post);
considerata la condotta del MEF (che non ha sostanzialmente
provveduto ad aggiornare gli irrisori compensi per lungo tempo), il
legislatore è intervenuto con i decreti-legge n. 98/2011 (art. 37) e
n. 16/2012 (art. 12, comma 3-ter), determinando direttamente per
legge una ulteriore quota aggiuntiva variabile (poi abrogata) del
compenso dei giudici tributari, sebbene finanziariamente correlato al
CUT e con corresponsione eventuale in quanto subordinata
all'abbattimento del 10% delle pendenze dell'ufficio giudiziario;
sempre nell'inezia del MEF nella determinazione/aggiornamento
dei compensi dei giudici tributari, il legislatore è nuovamente
intervenuto nella materia con la legge n. 130/2022, per un verso
eliminando la quota variabile CUT introdotta nel 2011 ma nel contempo
innalzando (si fa per dire) direttamente con legge la quota fissa
(che attualmente ammonta da euro 899 lorde mensili per i giudici fino
ad euro 1139,00 per i presidenti di Corti di giustizia, cifre lorde);
peraltro, il Mef, nel determinare (decreto ministeriale del 24
marzo 2023, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana n. 109 del giorno 11 maggio 2023) i compensi ex art. 13 del
decreto legislativo n. 545/1992 per i giudizi attratti alla
competenza (determinata dalla riforma) del giudice tributario
monocratico (lasciando sostanzialmente fermi quelli per le attività
collegiali), ha ritenuto discrezionalmente di incidere negativamente
su una minimale quota di contributo per fuori sede, andando in parte
qua di contrario avviso rispetto al parere (delibera n. 231 del 14
febbraio 2023) del CPGT, che aveva evidenziato: - l'invarianza dei
compensi aggiuntivi fin dal 2006; la mancata previsione di compensi
per i provvedimenti cautelari; l'esiguità del rimborso spese
forfetario di euro 1,5, e comunque la mancata previsione di analogo
rimborso per i giudici tributari residenti in Regioni diverse da
quelle della Corte di giustizia di appartenenza, prima corrisposto
dal MEF.
Peraltro, detto decreto ministeriale, che ha discrezionalmente
determinato in pendenza del presente giudizio anche il compenso
relativo alla sentenza che lo definirà, ha «autonomamente» sancito
la sua applicazione retroattiva a decorrere da giorno 1° gennaio
2023.
Ad ogni modo e riassumendo il profilo della rilevanza nel
giudizio a quo (per quanto concerne specificamente l'art. 13 del
decreto legislativo n. 545 del 1992), questo giudice viene a trovarsi
(come il complesso dei giudici tributari di questa e di tutta Italia)
in una attuale e permanente situazione creditoria-debitoria verso il
MEF, che è creditore del rapporto sostanziale controverso e parte
del presente giudizio a quo. Rapporto obbligatorio che peraltro si
contraddistingue per il potere unilaterale discrezionale (sia nell'an
dell'aggiornamento che nel quantum) del MEF (parte anche
formale-processuale del Giudizio) di determinare la misura dei
compensi aggiuntivi variabili, in ragione della riferita disciplina
di cui all'art. 13 del decreto legislativo n. 546/1992.
Situazione che impone di astenersi dalla causa ai sensi del
combinato disposto degli articoli 6 del decreto legislativo n.
545/1992 e 51 del codice di procedura civile e che peraltro è
necessariamente comune a tutti i giudici in forza a questa Corte (ove
non sussistono, come in quasi tutta Italia, ancora magistrati
tributari professionali), cosicchè non risulta neppure possibile
(ferma rimanendo l'abnormità della descritta situazione di
dipendenza del giudice rispetto ad una parte), per lo scrivente
avente funzioni di presidente di questa Corte, assegnare il giudizio
ad altro giudice di questo plesso giurisdizionale (almeno fino alla
futura - almeno un paio di anni - assunzione di magistrati
professionali).
b) Sempre sul terreno della rilevanza nel giudizio a quo, si
osserva peraltro, con riguardo all'insieme delle ulteriori
disposizioni legislative sulle quali si appuntano le sollevate
questioni di costituzionalità, che esse, pur non concernendo
direttamente l'oggetto del giudizio, attengono (così come l'art. 13
del decreto legislativo n. 545 del 1992) allo status del giudice e in
genere ai suoi doveri nonchè alle relative garanzie e incidono
quindi sull'indipendenza dell'organo giurisdizionale nonchè sulla
natura della funzione giurisdizionale, compresa la posizione di
parità delle pari del processo.
Del resto, in punto di rilevanza ex art. 23 della legge n. 87 del
1953, la giurisprudenza ormai consolidata della Consulta (sentenze n.
243/1989; sent. n. 25/1977; n. 196/1982; Corte costituzionale, n.
18/1989; n. 243/1989), ritiene influenti sul giudizio (e, dunque,
rilevanti le relative questioni di costituzionalita') anche le norme
che, pur non essendo direttamente applicabili nel giudizio a quo,
attengono allo status del giudice, alla sua composizione nonchè, in
generale, alle garanzie e ai doveri che riguardano il suo operare e
quindi la realizzazione della funzione giurisdizionale.
Tanto anche con riguardo anche alle magistrature speciali (quale
deve esser considerata anche quella tributaria, tanto più alla luce
della legge n. 130/2022), per le quali il principio costituzionale di
indipendenza e imparzialità rinviene riconoscimento costituzionale,
invece che nell'art. 104 della Carta, negli articoli 101, comma
secondo, in connessione con l'art. 108 della Carta fondamentale,
nonchè negli articoli 10, 11 e nell'art. 117 della Costituzione, in
riferimento all'art. 6 della CUDU e all'art. 47 della CDFUE.
[6] Sulla non manifesta infondatezza delle questioni proposte.
A) Art. 13 del decreto legislativo n. 545/92 (e il correlato art. 8,
comma 4, secondo periodo della legge n. 130/2022), anche in combinato
disposto con gli articoli 6 del decreto legislativo n. 545/1992 e 15
del codice di procedura civile.
La disposizione in questione, nella misura in cui assegna proprio
al MEF la determinazione discrezionale del compenso (in particolare,
variabile, ma anche il fisso, nei limiti minimi ormai fissati dalla
legge) dei giudici tributari, costituisce di per sè una regola
anomala nel panorama dei soggetti, che, anche con funzioni onorarie
(peraltro nella specie particolarmente impegnative sia per la
interdisciplinarietà della materia che sia per la elevata quantità
del contenzioso), garantiscono lo svolgimento delle funzioni
giurisdizionali nei riguardi dei cittadini.
Peraltro, nella specie e come già riferito, il potere di
determinazione in via amministrativa della retribuzione viene
paradossalmente affidato proprio al MEF, soggetto che costituisce la
parte sostanziale del giudizio tributario (rectius: il creditore
ultimo del rapporto tributario) sui tributi statali, che ha funzioni
(art. 24 del decreto legislativo n. 300/1999) di «coordinamento,
indirizzo, vigilanza e controllo» sulle Agenzie fiscali e «sugli
altri enti o organi che comunque esercitano funzioni in materia di
tributi ed entrate erariali», presso cui è incardinata la Guardia di
Finanza, e che talora (come per il tributo di causa) costituisce
anche la parte formale-processuale del giudizio tributario.
La disciplina in questione, insieme alle ulteriori disposizioni
di cui si tratterà nel prosieguo, determina, come già evidenziato
in sede di ricostruzione della rilevanza nel giudizio a quo, una
particolare situazione di soggezione di questo giudice e dell'intero
corpo dei giudici tributari al potere discrezionale del MEF, per un
aspetto (ma non il solo) non certo secondario quale la determinazione
del compenso e delle sue modalità attuative.
Situazione di soggezione (nell'an dell'aggiornamento nonchè nel
quantum e nelle modalità di erogazione) in cui i giudici tributari
si trovano stabilmente a decidere con riguardo a tutti i tributi
erariali, anche se gestiti non dalle Agenzie fiscali ma direttamente
dal MEF.
Detta situazione appare, ad avviso di questo giudice, di assai
dubbia compatibilità con i principi di indipendenza del giudice,
garantiti anche ai giudici speciali e agli «estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia» ex art. 108 della Costituzione
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 87 del 2009) e soprattutto di
indipendenza e imparzialità della funzione giurisdizionale ovvero
del «giusto processo», in condizioni di «parita'» tra le parti,
dinanzi ad un giudice «terzo e imparziale» (art. 111 della
Costituzione; nonchè articoli 101, comma 2; art. 6 CEDU).
Ciò tanto più in quanto anche gli istituti (in particolare
quello dell'astensione obbligatoria, oltre che facoltativa, ex art.
51 del codice di procedura civile), posti ordinariamente a presidio
dell'imparzialità e indipendenza della funzione giurisdizionale per
il singolo caso concreto, non possono utilmente operare, in presenza
di una situazione di soggezione (nella specie, debitorio-creditoria)
che involge paradossalmente l'intero plesso giurisdizionale
remittente (anzi l'intera categoria dei giudici tributari); in
definitiva e come già riferito, lo scrivente dovrebbe astenersi, ma,
quale presidente della Corte di giustizia, non avrebbe altro giudice
a disposizione cui poter assegnare il giudizio, in quanto tutti i
componenti versano in situazione analoga di soggezione verso una
delle parti del giudizio.
L'abnormità di detta situazione evidenzia dunque una manifesta
violazione dei principi già evocati nonchè del principio di buon
andamento dell'amministrazione (art. 97) della giustizia tributaria,
realizzandosi una situazione di stallo istituzionale-processuale che
è arduo risolvere se non pretermettendo la disciplina
sull'astensione del giudice, posta invece a presidio
dell'indipendenza e imparzialità della funzione giurisdizionale e
della parità tra le parti del processo.
Ma soprattutto, la norma in questione evidenzia, in combinato
disposto con quelle di seguito indicate sub B, problematiche di
costituzionalità con riguardo ai principi costituzionali di giusto
processo e di parità delle parti del processo (111 della
Costituzione nonchè 117, in correlazione con l'art. 6 CEDU e l'art.
47 CDFUE), trovandosi il Mef- creditore sostanziale e parte del
giudizio, in una posizione certamente non pari-ordinata rispetto a
quelle del contribuente e addirittura di supremazia rispetto al
giudice.
In detta prospettiva internazionale ed eurounitaria, il principio
costituzionale di terzietà e imparzialità quale status del giudice
si completa e si esplicita nella prospettiva del cittadino e si
declina, in una prospettiva di ermeneusi multilivello dell'art. 111
della Costituzione), quale «diritto» di «ogni persona» (prima che del
giudice) «ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole,
davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per
legge».
Analogamente, l'art. 47 della CDFUE testualmente prevede il
«diritto» di «ogni individuo» «a che la sua causa sia esaminata
equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un
giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge».
In detto quadro evolutivo della normativa
internazionale-convenzionale ed eurounitaria (che rinviene ingresso
costituzionale negli articoli 10, 11 e 117 della Costituzione e nella
stessa genesi dell'art. 111 della Costituzione), dunque, il diritto
del cittadino a rivolgersi per la tutela dei propri diritti ad «un
giudice terzo e imparziale», implica la necessità di assicurare
l'indipendenza e l'imparzialità del giudice indipendentemente dallo
status di quest'ultimo (ordinario o speciale, professionale o
onorario), in quanto ciò che rileva è il diritto del cittadino ad
una tutela piena ed effettiva, svincolata da condizionamenti
impropri.
Da ultimo, si osserva per incidens che questa Corte non ignora le
argomentazioni rese dalla Consulta nella recente sentenza n. 27/2022,
ma ritiene che in detta sede non siano stati oggetto di scrutinio,
anche in ragione della peculiarità del presente caso concreto (MEF
parte anche formale-processuale del giudizio e situazione
debitorio-creditoria verso il giudice), tutti i profili di
costituzionalità riferiti nella presente ordinanza con riguardo
all'art. 13 del decreto legislativo n. 546/1992.
B) Le ulteriori norme lesive dell'indipendenza e imparzialità del
giudice tributario (intesi anche come diritto di ciascuna parte), del
principio del giusto processo e di parità tra le parti del giudizio
e del buon andamento della giustizia tributaria.
Lo stato di soggezione del giudice tributario (nonchè del futuro
ma codificato magistrato tributario) e di lesione dei principi del
giusto processo (inteso anche come diritto del cittadino di potersi
rivolgere ad un giudice indipendente e imparziale) e di parità tra
le parti processuali descritto rispetto al Ministero dell'economia
risulta altresì scolpito da ulteriori disposizioni di rango
legislativo, la cui portata è stata addirittura paradossalmente
implementata a seguito della recente riforma della giustizia
tributaria (legge n. 130/2022), di seguito specificate:
a) Nomine e concorsi relative ai giudici e magistrati tributari
(art. 9 del decreto legislativo n. 545/1992; art. 4-ter e 4-quater
del decreto legislativo n. 546/1992; art. 20, comma 2-bis del
decreto-legge n. 44/2024).
In particolare, l'art. 9 del decreto legislativo n. 545/1992
(modificato dalla legge n. 130/2022), rubricato «Procedimenti di
nomina dei componenti delle corti tributarie», prevede che «alla
prima e successive nomine dei magistrati tributari nonchè alle
nomine dei giudici tributari di cui all'art. 1-bis, comma 1, si
provvede con decreto del Ministro dell'economia e finanze», previa
deliberazione conforme del CPGT.
Anche con riguardo al reclutamento dei futuri magistrati
tributari professionali, l'art. 1-bis del decreto legislativo n.
546/92 (introdotto con la legge n. 130/2022) prevede, al comma 2, che
i magistrati tributari «sono reclutati secondo le modalità previste
dagli articoli da 4 a 4-quater», l'art. 4-ter del medesimo decreto
legislativo prevede che il concorso (previa conforme deliberazione
del Consiglio di Presidenza della Giustizia tributaria) venga bandito
dal Ministro dell'economia e finanze con proprio decreto; nel
contempo, l'art. 4-quater della medesima fonte normativa attribuisce
al Ministro dell'economia e delle finanze (previa conforme
deliberazione del CPGT) il potere di nomina della commissione
esaminatrice.
Inoltre, l'art. 1 della legge n. 130 prevede l'autorizzazione al
Ministero dell'economia e delle finanze per assumere cento magistrati
per l'anno 2023 mediante procedura di interpello (riservata ai
magistrati ordinari e delle altre magistrature speciali non collocati
in quiescenza e già presenti nel ruolo unico dei tributari) e
successivamente, per gli anni fino al 2029, ulteriori magistrati
tributari mediante pubblico concorso.
In buona sostanza i futuri concorsi per l'accesso all'intero
organico della magistratura tributaria saranno autonomamente gestiti
dal MEF, che bandirà le procedure e nominerà anche le commissioni
di concorso.
Per giunta, da ultimo e nel quadro di una «esplosione» (della
quale si dirà più innanzi) delle competenze del Mef in materia,
l'art. 20, comma 2-bis del decreto-legge n. 44/2023 ha inserito
nell'art. 24, comma 1, del decreto legislativo n. 300/1999, la
lettera d-bis, che prevede, tra le altre competenze in materia
«tributaria», che il MEF svolge le «funzioni di spettanza statale»
nella «gestione amministrativa ed economica dei magistrati e giudici
tributari».
Si tratta dunque di un ulteriore ampliamento delle competenze
amministrative del Mef su tutta la magistratura tributaria, anche
quella futura professionale.
b) Gestione del personale amministrativo e dei servizi di
segreteria (art. 32 del decreto legislativo n. 545/1992; l'art. 20,
comma 2-bis del decreto-legge n. 44/2023).
1) In particolare, l'art. 32 del decreto legislativo n. 545/1992
prevede espressamente che tutto il personale di supporto delle Corti
tributarie sia dipendente del Ministero delle Finanze (oggi MEF),
senza assegnare alcuna funzione (neppure per l'assegnazione di
obiettivi, indennità di risultato etc.) ai presidenti delle Corte e
al CPGT.
Per giunta, l'art. 32 comma 2, prevede che il Ministero, senza
neppure consultare i presidenti di Corte e il CPGT, «determina ogni
anno le variazioni da apportare alle dotazioni del contingente in
relazione alle variazioni del numero di sezioni e del flusso dei
ricorsi presso ogni corte di giustizia tributaria di primo e secondo
grado».
Giusto per offrire una rappresentazione icastica della situazione
gestionale in cui versano i presidenti delle Corti e lo stesso CPGT,
il Mef decide autonomamente l'organico del personale amministrativo,
le assunzioni di personale, i comandi e distacchi, le mobilità, i
trasferimenti, i premi di produttività, etc.
In buona sostanza, i presidenti della Corte non hanno a
disposizione alcuna leva gestionale per assicurare il buon andamento
degli uffici, se non quella della «vigilanza» (generica e ben poco
costruttiva), il cui esito può peraltro solo tradursi in una
«segnalazione» al MEF per «i provvedimenti di competenza» (art. 15,
decreto legislativo n. 545/1992) del Dicastero medesimo.
Anche per questo aspetto, l'art. 20, comma 2-bis del
decreto-legge n. 44/2024 ha inserito nell'art. 24, comma 1, la
lettera d-bis, ove si prevede che il MEF svolge le «funzioni di
spettanza statale» nei seguenti settori, ovvero, tra gli altri,
«programmazione e gestione amministrativa dell'attività giudiziaria
tributaria» nonchè «gestione delle procedure di acquisizione di beni
e servizi connessi al funzionamento delle corti di giustizia
tributaria».
In proposito, pare appena il caso di rilevare come questa
situazione di totale dipendenza gestionale dei giudici/magistrati
tributari dal titolare del rapporto sostanziale (creditore e talora
anche parte processuale) dedotto in giudizio non si riscontri in
nessun'altra magistratura, ordinaria o speciale (anche
«transitoria»), in cui il soggetto governativo di riferimento ha
funzioni ben separate dall'attività giurisdizionale (nella Corte dei
conti e nella Magistratura amministrativa vi è un autonomo
segretariato generale che fa solo latamente capo alla Presidenza del
Consiglio; nella magistratura militare il Ministero non è mai parte
del giudizio) e in cui al magistrato - capo dell'ufficio viene
ovviamente riconosciuto un potere di indirizzo e controllo più o
meno ampio sull'andamento dell'ufficio, esteso alla gestione del
servizio giustizia nel suo complesso, con la finalità di ottimizzare
i risultati ed evitare che inefficienze anche dei servizi di supporto
di cancelleria o segreteria gestiti da personale non magistratuale si
ripercuotano sui tempi e modi dell'attività giudiziaria (cfr.: Corte
giust. Trib. II Lombardia ordinanza n. 50/2022).
c) Sistema informativo e servizi informatici anche relativi al
processo tributario (art. 36 del decreto legislativo n. 545/1992;
art. 20, comma 2-bis del decreto-legge n. 44/2023).
Già l'art. 36 del decreto legislativo n. 545/1992,
nell'istituire il servizio automatizzato per la gestione delle
attività degli uffici di segreteria delle corti di giustizia
tributaria di primo e secondo grado e del consiglio di presidenza, ha
previsto che ad esso sia «preposto il centro informativo del
dipartimento delle entrate», nonchè che le modalità di gestione dei
servizi automatizzati sono disciplinate da regolamento.
Peraltro, anche per questo aspetto, l'art. 20, comma 2-bis del
decreto-legge n. 44/2024 ha inserito nell'art. 24, comma 1, del
decreto legislativo n. 300/1999, la lettera d-bis, ove si prevede che
il MEF svolge le «funzioni di spettanza statale» anche nel settore
«gestione e sviluppo del sistema informativo della giustizia
tributaria e del processo tributario telematico».
È superfluo sottolineare come, tanto più in ragione della
progressiva implementazione del processo tributario telematico,
l'affidamento delle competenze in via dominante al MEF lascia i
presidenti di Corte di giustizia privi di adeguate leve gestionali.
d) La natura anfibia o proteiforme delle competenze del MEF
(art. 37 del decreto legislativo n. 545/1992).
Queste incisive competenze «di supporto», autonomamente
esercitate proprio dal MEF - creditore del rapporto tributario e
talora anche parte processuale-formale del giudizio, sono altresì
«completate» da competenze anche direttamente involgenti l'esercizio
dell'attività giurisdizionale, contribuendo a disegnare un dicastero
giuridico sui generis che, nell'ambito giudiziario tributario, viene
ad assumere un'anomala natura anfibia e proteiforme, evidentemente
non in linea con i principi di indipendenza/imparzialità del giudice
e con quello di parità delle parti (cfr.: Corte giust. Tribunale di
II grado del Veneto, ordinanza n. 408/2022), essendo il Ministero
«capace» di destreggiarsi potentemente e concorrentemente (come
nessuna altra parte) nell'ambito dell'attività amministrativa (di
varia tipologia), di difesa e processuale in senso stretto nonchè di
iniziativa legislativa (governativa).
In proposito, l'art. 37 del decreto legislativo n. 545/1992
prevede espressamente che «la direzione centrale per gli affari
giuridici e per il contenzioso tributario presso il Dipartimento
delle entrate del Ministero delle finanze ... sentita quando occorre
l'Avvocatura generale dello Stato, in particolare quando si tratti di
questioni sulle quali non vi sia un univoco orientamento
giurisprudenziale, formula e propone al Ministro indirizzi per gli
uffici periferici ai fini della difesa dell'Amministrazione
finanziaria, in ordine alle questioni rilevate ed esaminate, secondo
criteri di uniforme e corretta interpretazione della legge», nonchè
«esamina l'attività di rappresentanza e difesa degli uffici
periferici dinanzi alle corti di giustizia tributaria di primo e
secondo grado e, se necessario, impartisce le direttive del caso per
la loro organizzazione».
Questa situazione si è plasticamente realizzata anche con
riguardo al caso di specie, in cui questa Corte, che dipendente
totalmente in via amministrativa (indennità, fondi, personale, beni
strumentali, sistema informatico etc.) dal Ministero - ente
creditore, si trova a dover decidere un giudizio in cui il Dicastero
- parte anche in senso formale-processuale, dopo aver esaminato la
giurisprudenza in merito, ha impartito la direttiva n. 2/DGT del 14
dicembre 2012, perorando la correttezza di una precisa
interpretazione dell'istituto giuridico controverso, verosimilmente
innescando altresì, sempre quale Ministero dell'economia -
componente fondamentale di qualsiasi governo, la modifica normativa
intervenuta con la legge di stabilità per il 2014, n. 147/2013
(fonte normativa di iniziativa legislativa governativa).
Si tratta peraltro di attività interpretativa «quasi autentica»
che ordinariamente viene svota anche e soprattutto dalle «vigilate e
coordinate» (dal MEF) Agenzie fiscali, con circolari o atti
amministrativi variamente denominati che trovano inevitabile e
diuturno ingresso (pur non vincolando il giudice) nel contenzioso
tributario.
e) L'istituzione/«promozione», nell'ambito del MEF, del
Dipartimento della giustizia tributaria per la gestione delle vecchie
e nuove competenze in materia. (art. 20, comma 2-ter del
decreto-legge n. 44/2023, convertito nella legge n. 74/2023).
Si evidenzia altresì, da ultimo, come l'estrema ampiezza e la
progressiva implementazione (paradossalmente, anche a seguito della
istituzione formale della magistratura tributaria professionale)
delle competenze del MEF in materia di giustizia tributaria ha
assecondato l'esplosione del relativo plesso organizzativo, che da
unica Direzione centrale del Dipartimento delle finanze è stato
promosso a struttura Dipartimentale del MEF.
Infatti, l'art. 20 (significativamente rubricato «Disposizioni
per il potenziamento e la funzionalità del Ministero dell'economia e
delle finanze»), al comma 2-ter, ha istituito un nuovo «Dipartimento
della giustizia tributaria», «deputato allo svolgimento delle
attività individuate dall'art. 24, comma 1, lettera d-bis), del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, introdotta dal comma 1,
lettera b), del presente articolo... il Dipartimento della giustizia
tributaria è articolato in una direzione generale, due direzioni
centrali, una posizione di livello dirigenziale generale di
consulenza, studio e ricerca e diciotto uffici dirigenziali non
generali, nonchè in centoventiquattro uffici di segreteria delle
Corti di giustizia tributaria di cui al decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 545, di cui trentacinque di livello dirigenziale
non generale e 89 di livello non dirigenziale. La dotazione organica
dirigenziale del Dipartimento della giustizia tributaria è
determinata in quattro posti di funzione dirigenziale di livello
generale, di cui un capo del Dipartimento, nonchè in cinquantacinque
posti di funzione dirigenziale di livello non generale, di cui
diciotto presso gli uffici centrali...».
Il legislatore ha in sostanza ritenuto che le ulteriormente
implementate competenze del MEF richiedessero una «esplosione», per
qualità (struttura dipartimentale) e quantità (basti penare al
numero dei direttori generali e dei dirigenti), della struttura
burocratica ministeriale, che appare tuttavia non ragionevole e
contraria al principio costituzionale di buon andamento (art. 3 e 97
della Costituzione), sia in quanto funzionale a sostenere quel
descritto complesso di funzioni proteiformi ed autoreferenziali
disegnate dal legislatore sia in quanto evidentemente incoerente
(anche in termini di maggiore spesa pubblica) rispetto all'assetto
della magistratura tributaria disegnato dalla legge n. 130/2022,
composta a regime da poco più di 500 magistrati tributari in tutta
Italia (a fronte degli attuali circa 3.000 giudici tributari).
In definitiva, l'insieme della disciplina legislativa esaminata
disegna il quadro di un attore istituzionale predominante della
giustizia tributaria, il Ministero dell'economia e delle finanze, che
domina (una sorta di diarchia conflittuale scazonte, a tutto
svantaggio dell'istituzionalmente esangue CPGT e dei giudici
tributari) la partita del processo e della giustizia tributaria
giocando contemporaneamente su più tavoli, ovvero quello
finanziario-organizzativo, quello della gestione del personale
amministrativo e giudiziario (compresi i compensi dei giudici
tributari), quello degli studi e monitoraggi sul contenzioso
tributario, quello delle circolari interpretative su norme
sostanziali e processuali tributarie, quello politico e
dell'iniziativa legislativa sui decreti legge (quale ministero
centrale nell'ambito di qualsivoglia governo), quello sostanziale del
rapporto tributario (essendo titolare del credito tributario) e
quello processuale anche diretto quanto il tributo è gestito
direttamente dal Mef e non anche mediante enti vigilati e coordinati.
Dinanzi a questo panorama istituzionale, la cui irragionevolezza
viene ormai da qualche decennio denunziata da univoca dottrina,
appaiono non irragionevoli le questioni di costituzionalità già
rassegnate, innanzitutto con riguardo alla necessaria indipendenza e
autonomia della magistrature speciali e prima ancora della funzione
giurisdizionale (giusto processo e parità delle parti), per come
previsto dagli articoli della carta fondamentale n. 101 comma 2, 104,
108 (per le magistrature speciali), 110, nonchè 10, 11 e 117, questi
ultimi in relazione all'art. 6, comma 1, della Convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali, nella parte in cui prevede il diritto che ogni causa
sia esaminata «da un tribunale indipendente e imparziale», nonchè
con riferimento all'art. 47 della CDFUE (essendo i tributi materia
anche unionale), nella parte in cui prevede che «Ogni individuo ha
diritto a che la sua causa sia esaminata equamente ... da un giudice
indipendente e imparziale, precostituito per legge».
In proposito, la Corte costituzionale ha avuto modo di affermare
che «il requisito essenziale posto dalla Costituzione a presidio del
retto esercizio della funzione giurisdizionale» è proprio «quello
della indipendenza del giudice, la cui attività deve essere immune
da vincoli che possano comportare la sua soggezione formale o
sostanziale ad altri organi, e deve altresì essere libera da,
prevenzioni, timori, influenze, che possano indurre il giudice a
decidere in modo. diverso da quanto a lui dettano scienza e
coscienza» (sentenza n. 128 del 1974).
Peraltro, secondo giurisprudenza costituzionale, i principi di
autonomia e indipendenza dei giudici e della funzione giurisdizionale
da ogni altro potere devono conformare non soltanto la sostanza delle
funzioni, ma anche la loro apparenza nei confronti della
collettività, che ha diritto ad avere e a poter maturare la
ragionevole rappresentazione di un giudice terzo ed imparziale e non
già dipendente ovvero soggetto comunque al potere di influenza di
una delle parti del processo.
Aspetto del principio che peraltro si coniuga e si completa con
la menzionata disciplina Costituzionale (111 Cost.: «Ogni processo si
svolge nel contradditorio tra le parti, in condizioni di parità,
davanti a giudice terzo e imparziale»), oltre che internazionale, sul
giusto processo, con particolare riguardo per il principio della
«parità delle parti», che la descritta situazione altera
vistosamente.
Infatti, come già sottolineato, i principi costituzionali di
giusto processo e di parità delle parti si completano con il
disposto dell'art. 6 della CEDU e dell'art. 47 CDFUE, norme nelle
quali il principio costituzionale di terzietà e imparzialità quale
status del giudice si sublima e si esplicita nella prospettiva del
cittadino e si declina quale «diritto» di «ogni persona» (prima che
del giudice) «ad un'equa e pubblica udienza entro un termine
ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale
costituito per legge».
In detto quadro evolutivo della normativa
internazionale-convenzionale ed eurounitaria (che rinviene ingresso
costituzionale negli articoli 10, 11 e 117 della Costituzione),
dunque, il diritto soggettivo di ciascuna persona a rivolgersi per la
tutela dei propri diritti ad «un giudice terzo e imparziale», implica
la necessità di assicurare l'indipendenza e l'imparzialità del
giudice indipendentemente dallo status di quest'ultimo (professionale
o onorario), in quanto ciò che rileva (quantomeno concorrentemente)
è il diritto individuale dei consociati ad una tutela piena ed
effettiva, in quanto svincolata da condizionamenti impropri.
In definitiva, secondo la riferita disciplina internazionale,
l'indipendenza e l'imparzialità sono anche un requisito necessario
per garantire ai singoli, nell'ambito di applicazione del diritto
dell'Unione (vi sono tributi a disciplina comunitaria) e
Convenzionale CEDU, il diritto fondamentale a un giudice indipendente
e imparziale, che riveste importanza cardinale quale garanzia della
tutela dell'insieme dei diritti conferiti ai singoli dal diritto
dell'Unione (v., in tale senso, segnatamente, sentenza del 26 marzo
2020, Riesame Simpson/ Consiglio e HG/Commissione, C-542/18 RX-II e
C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232, punti 70 e 71 nonchè giurisprudenza
ivi citata) e dalla CEDU.
La nozione di indipendenza si declina peraltro in due aspetti,
l'uno di carattere esterno, che impone che il giudice eserciti le sue
funzioni in piena autonomia, senza essere soggetto ad alcun vincolo
gerarchico o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza
ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, anche indirettamente.
È dunque necessario che i giudici «si trovino al riparo da
eventuali tentazioni di cedere ad interventi (come può ben essere un
aumento o la diminuzione discrezionale dei compensi, n.d.r.) o
pressioni esterni che possano mettere a repentaglio la loro
indipendenza» [Sentenza della Corte, Grande Sezione, del 24 giugno
2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema)
(C-619/18, EU:C:2019:531), punto 112 e giurisprudenza ivi citata].
Nel contempo, i giudici devono godere di autonomia finanziaria
rispetto al potere esecutivo e al potere legislativo, cosicchè, ad
esempio, le loro retribuzioni (in senso lato) siano adeguate alla
natura delle loro funzioni giurisdizionali. Ciò significa, inoltre,
che tali retribuzioni non devono essere ridotte (se non dalla
tassazione generalmente applicabile) nel corso del loro mandato (si
è già riferito della discrezionalità del Mef in materia di
indennità del giudice tributario).
L'altro aspetto, quello interno, si ricollega alla nozione di
imparzialità e riguarda l'equidistanza dalle parti della
controversia e dai loro rispettivi interessi riguardo all'oggetto di
quest'ultima. Questo aspetto impone il rispetto dell'obiettività e
l'assenza di qualsivoglia interesse nella soluzione da dare alla
controversia all'infuori della stretta applicazione della norma
giuridica (sentenze del 19 settembre 2006, Wilson C-506/04,
EU:C:2006:587, punti da 49 a 52 e sentenza della Grande sezione già
citata, del 24 giugno 2019, punti 121 e 122, e giurisprudenza
citata).
Peraltro, il principio di indipendenza impone la predisposizione
di garanzie che assicurino che il giudice appaia (oltre che sia)
indipendente (Corte EDU, 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e
Sa c. Portogallo, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 144 e
giurisprudenza ivi citata), con la precisazione, a quest'ultimo
riguardo, che viene in rilievo la fiducia stessa che ogni giudice
deve ispirare ai singoli in una società democratica (v., in tal
senso, Corte EDU, 21 giugno 2011, Fruni c. Slovacchia, CE:
ECHR:2011:0621JUD000801407, § 141).
Come già accennato, la situazione italiana della giustizia
tributaria risulta ormai fermamente stigmatizzata, in particolare per
la posizione istituzionale e funzionale del MEF, da univoca dottrina,
tanto più in quanto la collettività percepisce diffusamente (fatto
notorio evidenziato da miriadi di articoli giornalistici) la
situazione di dominanza dell'amministrazione finanziaria.
Del resto, la situazione istituzionale in cui versano le Corti di
giustizia tributaria non appare propriamente coerente rispetto a
quanto previsto dalla Carta Costituzionale e dalle riferite norme
internazionali.
Prevedere che il creditore di un rapporto obbligatorio sub iudice
(in specie caratterizzato da penetranti poteri pubblicistici nella
sua attuazione), per giunta parte processuale anche in senso formale
(come nel caso di specie), gestisca amministrativamente e soprattutto
finanziariamente i giudici, possa determinarne discrezionalmente il
compenso, assegni alle Corti le risorse finanziarie, gestisca del
tutto autonomamente il personale di supporto, interpreti la normativa
fiscale anche processuale, influisca (in quanto componente eminente
di qualsivoglia governo) nell'iniziativa legislativa processuale e
sostanziale tributaria significa evidentemente abbandonare il giudice
in una condizione istituzionale e anche di coscienza certamente non
commendevole e soprattutto finisce per confinare il
cittadino-contribuente (e parte processuale) in una situazione
«civile-esistenziale», prima che giuridico-processuale, dai contorni
non propriamente confacenti ad un Paese civile come l'Italia.

P. Q. M.

La Corte di giustizia tributaria di I grado di Messina, Sez. I,
in composizione monocratica,
visto l'art. 23 della legge 1° marzo 1953, n. 87;
ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza delle
esposte questioni di costituzionalità in ordine alle disposizioni di
rango legislativo già indicate:
1) Sospende il presente giudizio;
2) Ordina l'immeditata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, a cura, della segreteria di questa Corte, che
provvederà, altresì, alla comunicazione della presente ordinanza
alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri, nonchè ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento e ad ogni altro incombente
previsto dal predetto art. 23.

Il Giudice: Longo