1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 26 del 28-6-2017
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 maggio 2017
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 maggio 2017 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo - Rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2013. - Legge della Regione Abruzzo 7 marzo 2017, n. 16 (Rendiconto generale per l'esercizio 2013. Conto finanziario, conto generale del patrimonio e nota illustrativa preliminare), intero testo e artt. 1, commi 1 e 2, 8, 9, 10, 11 e 12. (17C00143) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.26 del 28-6-2017)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione del Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura Generale dello Stato, c.f. 80224030587, fax
06/96514000 e PEC roma@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui
uffici ex lege domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12,
manifestando la volontà di ricevere le comunicazioni all'indirizzo
PEC ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it
Nei confronti della Regione Abruzzo, in persona del Presidente
della Giunta Regionale pro tempore per la dichiarazione di
illegittimità costituzionale della legge Regionale Abruzzo n. 16 del
7 marzo 2017, recante «Rendiconto generale per l'esercizio 2013.
Conto finanziario, conto generale del patrimonio e nota illustrativa
preliminare», pubblicata nel B.U.R. n. 35 del 20 marzo 2017 e, in
particolare degli articoli 1, commi 1 e 2, 8, 9, 10, 11 e 12, giusta
delibera del Consiglio dei ministri in data 19 maggio 2017.
Con la legge regionale n. 16 del 20 marzo 2017 indicata in
epigrafe, che consta di diciotto articoli, la Regione Abruzzo ha
emanato le disposizioni in tema di Rendiconto generale per
l'esercizio 2013. Conto finanziario, conto generale del patrimonio e
nota illustrativa preliminare.
È avviso del Governo che, con le norme denunciate in epigrafe,
la Regione Abruzzo abbia ecceduto dalla propria competenza in
violazione della normativa costituzionale, come si confida di
dimostrare in appresso con l'illustrazione dei seguenti

Motivi

1. L'art. 1, commi 1 e 2, della legge Regione Abruzzo n. 16/2017
viola gli articoli 81, in particolare, il comma 4, e 117, comma 3,
della Costituzione, in riferimento all'art. 29, comma 1, del decreto
legislativo 28 marzo 2000, n. 76 e all'art. 39, comma 1, della legge
Regione Abruzzo 25 marzo 2002, n. 3.
L'art. 1 della legge regionale n. 16/2017 citata prevede, primo
comma, che «il rendiconto generale per l'esercizio finanziario 2013
è approvato con le risultante negli articoli che seguono» e, al
secondo comma, che «sono approvate le previsioni definitive di
competenza come indicate nel conto di bilancio allegato alla presente
legge».
In base al successivo art. 19, comma 1, la legge regionale n.
16/2017 citata è entrata in vigore il 21 marzo 2017, giorno
successivo a quello della sua pubblicazione nel BURAT (Bollettino
Ufficiale della Regione Abruzzo in versione telematica).
Va rilevato, pertanto, che la legge regionale n. 16/2017 citata
è stata approvata in forma legislativa oltre i termini imposti
dall'art. 39, comma 1, della legge 25 marzo 2002, n. 3, contenente l'
«Ordinamento contabile della Regione Abruzzo». Tale norma prevede,
infatti, al primo comma, che «Il rendiconto generale è predisposto
dalla Giunta, ed è approvato dal Consiglio entro il 30 giugno e
comprende il conto del bilancio e il conto generale del patrimonio e
dimostra i risultati della gestione».
D'altronde, tale tassativa previsione temporale è coerente con
quanto dispone l'art. 29, comma 1, del decreto legislativo 28 marzo
2000, n. 76, che detta «Principi fondamentali e norme di
coordinamento in materia di bilancio e di contabilità delle regioni,
in attuazione dell'articolo 1, comma 4, della legge 25 giugno 1999,
n. 208».
L'art. 29, comma 1, citato prevede, infatti, che «il rendiconto
generale della regione è approvato con legge regionale entro il 30
giugno dell'anno successivo all'esercizio cui questo si riferisce».
Il predetto comma si applica alla fattispecie in esame, poichè
è stato abrogato dalla lettera c) del comma 1, dell'art. 77, decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118, aggiunto dall'art. 1, comma 1,
lettera aa), decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126, ma a
decorrere dal 1° gennaio 2015.
Come si evince dalla giurisprudenza costituzionale in materia,
indipendentemente dalla loro autoqualificazione come norme di
principio e di coordinamento, guardando al loro contenuto diretto a
fissare il perseguimento degli «obiettivi di convergenza e di
stabilita'» derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea e «in coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito
nazionale» (art. 1, legge n. 76/2000 citata), deve concludersi che si
tratta, appunto, di disposizioni dirette a incidere sulla finanza
regionale.
Va ricordato, quindi, che «il coordinamento della finanza
pubblica, cui fa riferimento l'art. 117, comma terzo, della
Costituzione, è, più che una materia, una funzione che, a livello
nazionale, e quanto alla finanza pubblica nel suo complesso, spetta
allo Stato». (sentenza n. 414/2004).
È, pertanto, sussistente con riferimento al parametro di
costituzionalità invocato e rappresentato dagli articoli 81, comma
4, e 117, comma 3, il contrasto indiretto, cioè, con le citate norme
interposte, di cui all'art. 39 della legge regionale n. 3/2002 citata
e all'art. 29, comma 1, del decreto legislativo n. 76/2000, che sono
idonee a specificare nel caso concreto l'operatività dei principi
fondamentali richiamati.
2. Gli articoli 8, 9, 10, 11 e 12 della legge Regione Abruzzo n.
16/2017 violano gli articoli 81, in particolare, il comma 4, e 117,
commi 2, lett. e), e 3, della Costituzione.
Va, preliminarmente, rilevato che, con la delibera n.
39/2016/PARI, la Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per
l'Abruzzo, ha parificato il rendiconto 2013 dell'Abruzzo con talune
eccezioni, tra cui i capitoli concernenti economie vincolate
riprogrammate per finalità diverse da quelle inizialmente previste e
la mancata neutralizzazione dell'anticipazione di liquidità ricevuta
ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge n. 35 del 2013.
Inoltre, su tali argomenti, la predetta Corte ha sollevato
questioni di legittimità costituzionale avverso: gli articoli 7,
commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Abruzzo n. 2 del 2013 -
legge finanziaria regionale 2013; gli articoli 1, 4, 11 e 15, comma
3, della legge della Regione Abruzzo n. 3 del 2013 (Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale
2013/2015); l'art. 16 della legge della Regione Abruzzo 16 luglio
2013, n. 20.
Conseguentemente ha sospeso il giudizio per le voci non
parificate, interessate dalle suddette disposizioni.
La Corte costituzionale, con la recentissima sentenza n. 89/2017,
depositata il 27 aprile 2017, ha dichiarato l'illegittimità
costituzionale delle predette norme censurate.
In estrema sintesi, la sentenza ha rilevato una violazione del
principio di equilibrio del bilancio con riferimento ad economie
vincolate riprogrammate per obiettivi diversi da quelli inizialmente
previsti, finanziate da avanzo non accertato in via definitiva con
l'approvazione del rendiconto relativo all'esercizio precedente. Tale
«riprogrammazione» ha determinato un incremento indebito della spesa,
attraverso l'iscrizione illegittima dell'avanzo di amministrazione ed
in assenza di un autentico vincolo di destinazione.
Per quel che rileva in particolare in questa sede, la Corte
costituzionale non ha accolto le difese svolte dalla Regione Abruzzo,
tra le quali l'argomento secondo cui la sopravvenuta legge regionale
n. 16 del 2017 (Rendiconto 2013), impugnata con il presente ricorso,
avrebbe risolto il problema della copertura attraverso l'accertamento
di un congruo avanzo di amministrazione (punto 4. del Considerato in
diritto); poichè - ha statuito la Corte costituzionale - la predetta
legge regionale «produce norme e meccanismi contabili elusivi dei
medesimi precetti in questa sede invocati».
Tale risultato di amministrazione, infatti, secondo la Corte
costituzionale, non risulta affidabile, poichè «ritenuto parziale e
non attendibile» dalla Corte dei Conti - Sezione regionale di
controllo per l'Abruzzo, che non ha parificato ingenti poste dei
residui attivi e passivi, rilevando considerevoli criticità sia in
merito alla loro sussistenza ed al loro mantenimento in bilancio sia
riguardo alle ricadute dell'operazione di riaccertamento dei residui
compiuta dalla Regione, in termini di certezza delle risultanze di
bilancio.
Detto avanzo viene ottenuto attraverso un' operazione contabile
non corretta, in quanto indipendentemente dalla procedura di
riaccertamento straordinario dei residui prevista dal decreto
legislativo n. 118 del 2011 (che non è qui in discussione) sussiste
comunque l'obbligo indefettibile per ciascun ente territoriale di
effettuare annualmente, ed in ogni caso prima della predisposizione
del rendiconto, l'esatta ricognizione dei residui attivi e passivi.
La ricognizione annuale dei residui attivi e passivi è
operazione propedeutica a qualsiasi rendiconto, in quanto consente di
individuare formalmente: crediti di dubbia e difficile esazione;
crediti inesigibili ed insussistenti (per l'avvenuta legale
estinzione o per indebito o erroneo accertamento del credito); debiti
prescritti; somme da portare in economia ed, in ogni caso, tutte le
componenti degli esercizi decorsi che influiscono sul risultato di
amministrazione.
È evidente che senza una verifica di tal genere non si può
procedere all'approvazione del rendiconto ancorchè tale procedura
sia rafforzata, come nel caso delle Regioni, dall'adozione di un atto
legislativo. In definitiva, la legge sopravvenuta, oltre a non avere
un legame diretto con le norme impugnate, non assicura chiarezza e
stabilità ai conti regionali, peggiorando la situazione dell'ente
territoriale, anche per l'assenza di punti di riferimento sicuri
quali la continuità con le risultanze degli esercizi pregressi e l'
esatta contabilizzazione dei crediti e dei debiti allo stato
esistenti (punto 6.4. del Considerato in diritto).
La legge regionale n. 16/2017 citata, all'art. 8 determina i
residui attivi a chiusura dell'esercizio 2013; all'art. 9 determina i
residui passivi a chiusura dell'esercizio 2013; all'art. 10 il saldo
finanziario positivo al 31 dicembre 2013; all'art. 11, approvando la
tabella «Residui perenti ed economie vincolate 2013», riconosce gli
importi delle «economie riprogrammate», oggetto di rilievo della
Corte dei Conti, e, all'art. 12, rileva un disavanzo effettivo che
include l'importo dell'anticipazione di liquidità, sebbene non sia
rappresentato nel conto finanziario.
Come rilevato nella citata sentenza n. 89/2017 (punto 8 del
Considerato in diritto), «la regolarizzazione della tenuta dei conti
non consiste nel mero rispetto della sequenza temporale degli
adempimenti legislativi ed amministrativi afferenti al bilancio
preventivo e consuntivo. Il nucleo della sana gestione finanziaria
consiste, al contrario, nella corretta determinazione della
situazione economico-finanziaria da cui prende le mosse e a cui,
successivamente, approda la gestione finanziaria».
Tale determinazione, sottolinea la Corte costituzionale, "è
strettamente correlata al principio di continuità degli esercizi
finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele del
risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi
successivi. Ne risulta così coinvolto in modo durevole l'equilibrio
del bilancio: quest'ultimo, considerato nella sua prospettiva
dinamica, la quale «consiste nella continua ricerca di un armonico e
simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie
per il perseguimento delle finalità pubbliche» (sentenza n. 266 del
2013; in senso conforme, sentenza n. 250 del 2013), esige che la base
di tale ricerca sia salda e non condizionata da perturbanti
potenzialità di indeterminazione."
Sono «proprio la costanza e la continuità di tale ricerca» che
«ne spiegano l'operatività nell'arco di più esercizi finanziari; al
contrario, prendere le mosse da infedeli rappresentazioni delle
risultanze economiche e patrimoniali provoca un effetto "domino" nei
sopravvenienti esercizi, pregiudicando irrimediabilmente ogni
operazione di risanamento come quella rivendicata dalla Regione
Abruzzo attraverso le norme censurate e la legge sopravvenuta» [n.
16/2017 citata n.d.t.].
«In questa prospettiva sia le disposizioni di legge denunciate
dalla magistratura rimettente, sia la richiamata legge reg. Abruzzo
n. 16 del 2017 pregiudicano ulteriormente l'equilibrio finanziario
della Regione Abruzzo, già storicamente inciso dalle pregresse
gestioni e dalle disposizioni di legge regionale che ne erano alla
base».
Nella citata sentenza n. 89/2017 si pone in luce, poi, che «le
norme censurate ripetono e aggravano fenomeni distorsivi della
finanza regionale già oggetto di sindacato negativo da parte di
questa Corte (infedeltà del risultato d'amministrazione e mancato
accertamento dei residui; sforamento dei limiti di spesa attraverso
l'iscrizione di fittizie partite di entrata quali l' avanzo di
amministrazione presunto: sentenze n. 192 del 2012 e n. 250 del
2013), mentre la sopravvenuta legge reg. Abruzzo n. 16 del 2017,
oltre a non tenere in alcun conto la parifica parziale della Corte
dei conti effettuata con delibera n. 39/2016/PARI, finisce per
alterare in modo ancor più grave le disfunzioni accertate per gli
anni precedenti». (punto 8.1. del Considerato in diritto).
Nella sentenza si rileva, infine, come «l'operazione di
risanamento dei conti auspicata dalla Regione non può che passare
dall'adeguamento ai principi espressi da questa Corte.
Ciò soprattutto attraverso un corretto riaccertamento dei
residui attivi e passivi che possa consentire una credibile e
congruente determinazione del risultato d'amministrazione,
eventualmente usufruendo - ove risulti un deficit non riassorbibile
in un solo anno - delle opportunità di copertura dilazionata
consentite dalla legislazione statale agli enti territoriali in
particolare situazione di disagio (in ordine a tali disposizioni
legislative, sentenze n. 6 del 2017 e n. 107 del 2016)».
«È evidente che, senza tali verifiche, ogni procedimento volto
ad assicurare chiarezza e stabilità ai conti regionali ed a
recuperare fondi vincolati, incamerati e non spesi negli esercizi
precedenti, rischia di fallire, se non di peggiorare la situazione
dell'ente territoriale per l'assenza di punti di riferimento sicuri,
in ordine alle risorse disponibili ed allo stato dei programmi e
degli interventi a suo tempo intrapresi». (punto 8.2. del Considerato
in diritto).
Gli articoli 8, 9, 10, 11 e 12 citati si pongono, quindi, in
contrasto con gli articoli 81 nella sua interezza, e, in particolare
con il comma 4, 117, comma 3, con riguardo ai principi fondamentali
di coordinamento della finanza pubblica e 117, comma 2, lett. e), in
materia di sistema contabile dello Stato, con le fonti interposte,
rappresentate dai principi di coordinamento della finanza pubblica
emanati dal legislatore statale, nei quali, appunto, sono ravvisabili
limitazioni ai saldi dei bilanci regionali (in tal senso, in
particolare, le sentenze n. 70/12 e n. 115/12).
Va, infine, rilevato come tutte le richiamate disposizioni della
legge regionale n. 42/16 debbano ritenersi costituzionalmente
illegittime proprio sulla base delle considerazioni svolte nel
secondo motivo di ricorso.
Si tratta, infatti, di un provvedimento normativo che nel suo
complesso e nella sua interezza non solo pregiudica «ulteriormente
l'equilibrio finanziario della Regione Abruzzo», ma finisce anche
«per alterare in modo ancor più grave le disfunzioni accertate per
gli anni precedenti», in violazione dei richiamati parametri
costituzionali di cui agli articoli 81, in particolare il cometa 4,
117, commi 2, lett. e), 3.
L'illegittimità costituzionale del Rendiconto 2013 deriva,
quindi, dalla sua non conformità ai «principi fondamentali» supra
illustrati anche in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici,
applicabile alla fattispecie ratione temporis.

P.Q.M.

Per i suesposti motivi si conclude perchè la legge regionale
Abruzzo n. 16 del 7 marzo 2017, recante «Rendiconto generale per
l'esercizio 2013. Conto finanziario, conto generale del patrimonio e
nota illustrativa preliminare», e, in particolare degli articoli 1,
commi 1 e 2, 8, 9, 10, 11 e 12, indicata in epigrafe, siano
dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei
ministri del 19 maggio 2017.

Roma, 19 maggio 2017

Il Vice Avvocato Generale dello Stato: Palmieri