1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 30-4-1997
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 206 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 dicembre 1996
N. 206 Ordinanza emessa il 6 dicembre 1996 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Berteramo Angela contro l'U.S.L. FG/10 ed altro Impiego pubblico - Concorsi pubblici per il reclutamento degli impiegati civili dello Stato - Riserva di posto per le categorie protette (invalidi per servizio, del lavoro e civili) - Ingiustificato privilegio del riservatario rispetto agli altri concorrenti - Incidenza sui principi dell'accesso agli uffici pubblici in condizioni di uguaglianza e mediante concorso. (Legge 2 aprile 1968, n. 482, art. 12, ultimo comma). (Cost., artt. 3, primo comma, 51, primo comma, e 97 ultimo comma). (097C0369) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 30-4-1997)

IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sull'appello proposto dalla
dott.ssa Angela Berteramo, residente in Cerignola, difesa dall'avv.
Raffaele Versace e domiciliata presso di lui in Roma, corso Trieste
185, appellante, contro l'unità sanitaria locale FG/10, con sede in
Cerignola, non costituita in giudizio; e nei confronti del dott.
Francesco Monopoli, residente in Cerignola, difeso dall'avv. Giorgio
Recchia e domiciliato presso di lui in Roma, corso Trieste 88,
resistente, per l'annullameto della sentenza 25 giugno 1993, n. 231,
con la quale il tribunale amministrativo regionale per la Puglia,
seconda sezione, ha respinto il ricorso contro il provvedimento 12
marzo 1992, n. 103 dell'amministratore straordinario dell'unità
sanitaria locale, di nomina del dott. Monopoli a collaboratore
amministrativo;
Visto il ricorso in appello, notificato il 10 novembre 1993 e
depositato il 19 successivo;
Visto il controricorso del dott. Monopoli, depositato il 29 gennaio
1994;
Vista la memoria presentata dal resistente il 25 novembre 1996;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 6 dicembre 1996 la relazione del
consigliere Raffaele Carboni e uditi, altresì, l'avv. Santo Manes -
su delega dell'avv. Raffaele Versace - per l'appellante e l'avv.
Giorgio Recchia per l'appellato Monopoli;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
L'unità sanitaria locale di Cerignola, con deliberazione del
comitato di gestione 30 novembre 1988, n. 834, indisse un concorso
pubblico per due posti di collaboratore amministrativo (di settima
qualifica funzionale, richiedente il diploma di laurea), e con
deliberazione del comitato di gestione 14 marzo 1990, n. 145 nominò
i primi due classificati, senza provvedere sulla posizione del dott.
Francesco Paolo Monopoli, quinto classificato, che nella domanda di
partecipazione al concorso aveva dichiarato di essere iscritto
nell'elenco provinciale degli invalidi civili.
Successivamente, resisi vacanti altri posti di collaboratore
amministrativo, l'unità sanitaria locale assunse in servizio il
terzo classificato, e poi ancora, con provvedimento dell
'amministratore straordinario 12 marzo 1992, n. 103, il dott.
Monopoli in forza della riserva a suo favore. Il provvedimento fu
impugnato dalla dott.ssa Berteramo, quarta classificata, al tribunale
amministrativo regionale per la Puglia, che lo ha respinto con la
sentenza indicata in epigrafe.
Ha appellato la dott.ssa Berteramo, per i seguenti motivi:
1) nell'unità sanitaria locale la pianta organica era
considerata completa, anche riguardo alle categorie riservatarie,
sino al momento in cui si è presentata la necessità di effettuare
l'assunzione contestata; soltanto in sede di ricognizione è stato
elevato il numero dei posti da assegnare agli invalidi civili, con
atto che, però, non può retroagire in danno del diritto acquistato
dalla ricorrente con la collocazione in graduatoria;
2) eccesso di potere per sviamento, in quanto l'atto ricognitivo,
effettuato dopo il concorso e dopo che per anni, a causa dei divieti
di assunzione, la situazione del personale era rimasta
cristallizzata, non era conforme alle regole d'imparzialità e buon
andamento, imposte all'amministrazione dall'art. 97 della
Costituzione.
La sezione, con decisione non definitiva resa in data odierna, ha
dichiarato inammissibile, perchè nuovo, il primo motivo d'appello.
D i r i t t o
Il collegio dubita della legittimità costituzionale dell'art. 12,
ultimo comma, della legge 2 aprile 1968, n. 482, contenente la
disciplina generale delle assunzioni obbligatorie presso le pubbliche
amministrazioni e le aziende private, in base al quale è stato
emanato il provvedimento impugnato dalla dott.ssa Berteramo.
Il motivo di doglianza rimasto da esaminare in appello, con il
quale in definitiva la ricorrente non fa che dolersi che le sia stato
preferito il concorrente che la seguiva in graduatoria, non appare
fondato alla stregua della vigente legislazione, che appunto prevede,
nei concorsi pubblici, una riserva di posti a favore degli invalidi
civili e delle altre categorie protette dalla legge n. 482 del 1968;
donde la rilevanza della questione di legittimità costituzionale
della disposizione di legge, che, se ritenuta fondata, potrebbe
invece comportare l'accoglimento dell'appello.
La legge citata, dopo aver previsto, nel primo comma dell'art. 12,
l'assunzione senza concorso, degli invalidi e delle persone
appartenenti alle altre categorie protette, in posti di operaio e
delle carriere esecutive ed ausiliarie presso le pubbliche
amministrazioni (secondo l'ordinamento di allora del pubblico
impiego), all'ultimo comma prevede che "Nei concorsi a posti delle
carriere direttive" (alle quali corrisponde l'odierna settima
qualifica funzionale presso gli enti locali) "e di concetto o
parificati, gli appartenenti alle categorie indicate nel precedente
titolo, che abbiano conseguito l'idoneità, verranno inclusi
nell'ordine di graduatoria tra i vincitori fino a che non sia stata
raggiunta la percentuale del 15% dei posti di organico".
L'istituto della riserva di posti nei concorsi risulta introdotto
nella legislazione con la legge 21 agosto 1921 n. 1312, concernente
l'assunzione obbligatoria degli invalidi di guerra nelle pubbliche
amministrazioni e nelle aziende private. Detta legge all'art. 8
prevedeva la precedenza degli invalidi di guerra (salve alcune altre
preferenze) fino a una certa aliquota dei posti esistenti, nelle
assunzioni da compiere dalle pubbliche amministrazioni, richiedendo,
"qualora si tratti di posti da assegnare per concorso", che
l'assunzione fosse subordinata al conseguimento dell'idoneità.
Successivamente, con numerosi provvedimenti legislativi a partire dal
1945 e per tutto il decennio degli anni cinquanta, le disposizioni
furono estese agli orfani dei caduti e dispersi dei vari eventi
bellici o connessi con i sovvertimenti politici. Nel frattempo la
legge 3 giugno 1950, n. 375 aveva meglio disciplinato le procedure
per l'assunzione obbligatoria degli invalidi di guerra, prevedendo
all'art. 9 che, per i posti pubblici di gruppo A e di gruppo B o
parificati, gli invalidi di guerra che avessero conseguito
l'idoneità fossero inclusi in graduatoria sino al raggiungimento di
un certo rapporto con i posti d'organico, e che per i posti iniziali
di gruppo C o di ordine o di subalterno si procedesse invece
all'ammissione diretta. Il testo unico delle leggi sugli impiegati
civili dello Stato, emanato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 in forza
della delega contenuta nella legge 20 dicembre 1954, n. 1181,
all'art. 5 ha configurato la riserva di posti come un istituto, in un
certo senso, di carattere ordinario e generale, richiamando, per i
concorsi per l'ammissione alle carriere direttive e di concetto, "le
riserve di posti previste da leggi speciali in favore di particolari
categorie di cittadini"; e d'altra parte ha posto, come argine a
difesa dell'utilità della procedura concorsuale, la regola che le
riserve "non possono complessivamente superare la metà dei posti".
La legge 2 aprile 1968, n. 482, a sua volta, riprendendo le
disposizioni della legge del 1950 sugli invalidi di guerra nel quadro
di una disciplina organica sull'avviamento al lavoro delle categorie
svantaggiate, fra cui gli invalidi per servizio, del lavoro e civili,
ha previsto la riserva come specifico mezzo di tutela di quelle
categorie. Nel frattempo e successivamente, altre leggi e accordi
collettivi hanno utilizzato l'istituto non più a favore di categorie
svantaggiate, bensì di qualsivoglia categoria d'impiegati o di altre
persone, di cui favorire, in generale o in via transitoria, il cambio
di amministrazione, l'accesso all'impiego pubblico o a determinati
ruoli o a posti di qualifica superiore. Infine, il regolamento sui
concorsi emanato con d.P.R. 9 maggio 1994, n. 487, all'art. 5 ha
disciplinato il concorso tra loro delle varie categorie di
riservatari, per il caso in cui gli aventi diritto a riserva superino
la metà dei posti da coprire.
Fatta questa premessa e tornando alle categorie protette dalla
legge n. 482 del 1968, va osservato che il legislatore, limitando
alle qualifiche, che per brevità si possono indicare come inferiori,
l'assunzione diretta degli appartenenti alle categorie protette, ha
evidentemente ritenuto che, per le qualifiche superiori, l'interesse
pubblico alla scelta dei candidati migliori sia preminente rispetto
al collocamento lavorativo degli appartenenti alle categorie
protette.
Il concorso, secondo la nostra univoca tradizione legislativa, è
una procedura che assolve alla duplice funzione, di accertare
l'idoneità degli aspiranti (intesa come specifica capacità di
svolgimento delle mansioni inerenti ai posti messi a concorso), e di
assumerli secondo il grado d'idoneità dimostrato. L'essenza del
concorso, peraltro, non risiede nell'accertamento dell'idoneità
(specifica), di per sè compatibile anche con sistemi di assunzione
per libera scelta, ma nell'assunzione secondo l'ordine della
graduatoria di merito, in attuazione del principio sancito dall'art.
51 della Costituzione, secondo cui tutti i cittadini possono accedere
agli uffici pubblici in condizioni di uguaglianza.
Ora, per quanto riguarda la categoria degli invalidi, quel che può
accadere e che accade è che una determinata invalidità, compatibile
con lo svolgimento delle mansioni proprie di un determinato posto,
impedisca però alla persona, che ne è affetta, di svolgere le
ordinarie prove concorsuali, oppure la ponga, nella competizione, in
una condizione sfavorevole, non corrispondente a un inferiorità del
merito. In considerazione di ciò, e in ottemperanza al disposto
dell'art. 3, secondo comma, della Costituzione, verosimilmente ben
potrebbe la legge, che in principio ha considerato preminente
l'interesse pubblico all'accertamento comparativo della idoneità
allo svolgimento delle funzioni, adattare la regola del concorso
pubblico con la previsione di apposite procedure, secondo la
particolarità dei singoli casi, di accertamento d'idoneità e di
comparazione per coloro che, per ragione d'invalidità, non possono
competere secondo le ordinarie regole concorsuali.
La legge, all'ultimo comma del citato art. 12, muove invece dal
presupposto che l'invalido, come l'appartenente alle altre categorie
protette, partecipi alle ordinarie procedure concorsuali in posizione
di parità e senza che nulla gli precluda di classificarsi fra i
vincitori in base ai criteri di selezione concorsuali. Ad esempio
l'odierno resistente si è classificato quinto, ma non risulta che la
sua invalidità gli abbia impedito di classificarsi quarto, e quindi
di vincere per merito. A questo punto non si riesce a scorgere la
giustificazione dell'indiscriminata riserva, che, mentre non risolve
per nulla i casi di invalidità ostativa alla partecipazione
paritaria alla procedura concorsuale, torna, invece, a far prevalere
l'interesse dell'appartenente alla categoria protetta su quello della
scelta del migliore, senza nessun nesso tra il tipo d'invalidità e
il beneficio. Obiettivamente considerata, la logica della
disposizione, avulsa da situazioni d'emergenza come potevano essere
quelle postbelliche, è quella di "compensare" la situazione
d'inferiorità fisica o sociale; intendendo per compensazione, non
già la rimozione di uno svantaggio, bensì l'attribuzione di un
vantaggio per consolazione di una sventura; atteggiamento che,
apprezzabile sul piano dell'eticità personale, non sembra però aver
niente a vedere con un razionale sistema, nè di assistenza sociale
nè di gestione della cosa pubblica.
Il dubbio di legittimità della disposizione di legge si pone,
quindi, in riferimento all'art. 3, primo comma, della Costituzione,
per il privilegio istituito a favore del concorrente appartenente
alle categorie protette rispetto agli altri concorrenti; e di
conseguenza, anche in riferimento agli artt. 97, ultimo comma, e 51,
primo comma, della Costituzione, dal momento che la scelta secondo
l'ordine della graduatoria di merito, nella quale la regola del
concorso consiste, viene alterata senza razionale giustificazione. Il
privilegio, infatti, non sembra giustificato alla stregua delle
valutazioni effettuate dallo stesso legislatore, il quale per certi
posti ha scelto la via del concorso, ma poi ha derogato all'ordine di
graduatoria in ragione di qualità personali di certi concorrenti,
non conferenti con la collocazione in graduatoria da loro ottenuta.
Il dubbio di violazione degli art. 51 e 97 della Costituzione si
pone anche sotto altro profilo. L'art. 97 della Costituzione, con
l'inciso "salvo i casi stabiliti dalla legge", consente di derogare
alla regola del concorso, naturalmente quando la deroga trovi
ragionevole giustificazione alla luce di altri princi'pi
dell'ordinamento. Si ha una deroga al concorso quando la legge
prevede la nomina per scelta, o in ogni caso per assunzione diretta,
ovvero per elezione. Cioè la Costituzione consente che, per
soddisfare certi interessi, si nomini un pubblico impiegato con
procedura diversa dal concorso. Ma non sembra che la deroga al
concorso possa stare all'interno della procedura concorsuale, e che
il legislatore possa sottrarsi in questo modo, con una procedura di
riserva di posti che mischia il concorso con l'assunzione diretta,
alla responsabilità di decidere se in certi posti d'impiego si possa
assumere direttamente, per favorire certe persone a causa delle loro
condizioni personali, o se invece si debba assumere per concorso,
secondo un accertamento comparativo di merito. Vero è che
l'attribuzione di posti per riserva può essere configurata, in
sostanza, con un'assunzione diretta previo esame d'idoneità, ma
allora appunto si torna alla logica dell'assunzione diretta, per
posti per i quali, invece, il legislatore ha ritenuto di dare
preferenza al concorso. Insomma, la riserva di posti nei concorsi
pubblici si risolve in una commistione tra le due procedure, che
viceversa si escludono a vicenda, dell'assunzione diretta e
dell'assunzione per concorso. Tale commistione non è senza rilievo,
nè l'assunzione per riserva di posti è la stessa cosa che
un'assunzione diretta previo esame d'idoneità; perchè nel caso
dell'assunzione diretta, come quello previsto dal primo comma
dell'art. 12 in esame, si sottraggono pur sempre dei posti d'impiego
al concorso dei cittadini che vi aspirino, ma genericamente, per
assolvere ad obblighi di solidarietà sociale senza che nessuno,
concretamente e specificamente, possa chiamarsi danneggiato: e va da
sè che la solidarietà sociale, in quanto valore sottostante a norme
come quelle dell'art. 38 o dell'art. 3, secondo comma, della
Costituzione, è una solidarietà collettiva.
La disposizione che si esamina, invece, dispone l'assunzione di un
invalido civile, o di altro riservatario, a preferenza del
concorrente utilmente incluso in graduatoria, che secondo le normali
regole amministrative dovrebbe essere nominato in uno dei posti
d'impiego messi a concorso; e in tal modo fa gravare il vantaggio,
accordato dalla legge alla persona invalida o altrimenti
svantaggiata, tutto quanto sulla persona che viene pretermessa dopo
aver sostenuto le prove concorsuali ed essersi classificata in posto
utile.
La norma fa così gravare l'onere, della solidarietà sociale o
dell'altro principio che consenta di derogare alla regola del
concorso, tutto su una sola, determinata persona, che quel posto ha
meritato secondo la procedura indetta dall'amministrazione in
ottemperanza alla legge e valendosi del suo diritto a concorrere per
i pubblici uffici in condizione di uguaglianza con gli altri
cittadini; come è manifesto nel caso in esame, in cui la pretesa
solidarietà sociale verrebbe tutta sostenuta, con la propria
disoccupazione, dalla ricorrente; pur dopo che lo stesso legislatore
ha rifiutato l'assunzione diretta e ha ritenuto prevalente
l'interesse pubblico a ricoprire i posti per concorso.

P. Q. M.
Il Consiglio di Stato, sezione quinta giurisdizionale, così
provvede:
sospende il giudizio in corso;
solleva la questione di legittimità costituzionale dell'art.
12, ultimo comma, della legge 2 aprile 1968 n. 482, con riferimento
agli artt. 3, primo comma, 51, primo comma, e 97, terzo comma, della
Costituzione;
manda al segretario della sezione di notificare la presente
ordinanza alle parti in causa, nonchè al Presidente del Consiglio
dei Ministri e di comunicarla ai Presidenti delle due camere del
Parlamento, e di trasmettere, poi, gli atti alla Corte
costituzionale.
Così deciso in Roma il 6 dicembre 1996.
Il presidente: Catallozzi
Il consigliere estensore: Carboni
97C0369