1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 18 del 5-5-2021
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 86 SENTENZA 24 marzo - 5 maggio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione autonoma Sardegna - Gestione dei resti della pianta marina posidonia sulle spiagge - Possibilita', per i Comuni o i gestori concessionari, previa comunicazione alla Regione, di spostare temporaneamente gli accumuli di posidonia in aree idonee appositamente individuate all'interno del territorio del Comune - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Ambiente - Norme della Regione autonoma Sardegna - Gestione dei resti della pianta marina posidonia sulle spiagge - Divieto di procedere allo smaltimento della posidonia in discarica - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione autonoma Sardegna - Gestione dei resti della pianta marina posidonia sulle spiagge - Possibilita' di effettuare la vagliatura del materiale organico spiaggiato nel sito in cui e' conferita la posidonia - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Ambiente - Norme della Regione autonoma Sardegna - Gestione dei materiali e biomasse vegetali depositati sulle sponde di laghi e fiumi e sulla battigia del mare, diversi dalla pianta marina posidonia - Applicazione della normativa sui rifiuti - Esclusione - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Sardegna 21 febbraio 2020, n. 1, art. 1, commi 1, 4, 5 e 8. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); statuto speciale per la Sardegna, artt. 3 e 4. (T-210086) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.18 del 5-5-2021)

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 1,
4, 5 e 8, della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio
2020, n. 1 (Disposizioni sulla gestione della posidonia spiaggiata),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 22-27 aprile 2020, depositato in cancelleria il 28
aprile 2020, iscritto al n. 44 del registro ricorsi 2020 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie
speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 2021 il Giudice relatore
Giovanni Amoroso;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Letizia Guida per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Sonia Sau per la
Regione autonoma Sardegna, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 16 marzo 2021;
deliberato nella camera di consiglio del 24 marzo 2021.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 28 aprile 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione e agli artt. 3 e 4 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), nei
confronti dell'art. 1, commi 1, 4, 5 e 8, della legge della Regione
autonoma Sardegna 21 febbraio 2020, n. l (Disposizioni sulla gestione
della posidonia spiaggiata).
Il ricorrente osserva che le disposizioni impugnate, le quali
hanno ad oggetto la disciplina dei resti della pianta marina
denominata "Posidonia oceanica", eccedono dalla competenza statutaria
della Regione autonoma Sardegna e contrastano con la legislazione
emanata dallo Stato nell'esercizio della propria competenza esclusiva
in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., cui è riconducibile la
disciplina in materia di rifiuti.
Le disposizioni regionali, in particolare, si porrebbero in
contrasto con gli artt. 180-bis, comma 1-bis, 182, 183, comma 1,
lettere n) e bb), 184, comma, 2, lettera d), 185, comma l, lettera
f), e 193 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante
«Norme in materia ambientale» (d'ora in poi: cod. ambiente), e
dell'art. 39, comma 11, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n.
205 (Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai
rifiuti e che abroga alcune direttive).
Ad avviso del ricorrente gli accumuli di posidonia spiaggiata
sono, infatti, da qualificarsi rifiuti ai sensi dell'art. 184, comma
2, lettera d), cod. ambiente, il quale dispone che costituiscono
«rifiuti urbani» i rifiuti «di qualunque natura o provenienza,
giacenti [...] sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei
corsi d'acqua» e sono, quindi, soggetti alla disciplina generale sui
rifiuti contenuta nella Parte quarta cod. ambiente.
L'art. 39, comma 11, del d.lgs. n. 205 del 2010 dispone, inoltre,
che nel caso sussistano elementi univoci che facciano ritenere la
presenza di posidonia e di meduse spiaggiate direttamente dipendenti
da mareggiate o altre cause comunque naturali, è consentito
l'interramento in sito dei materiali sopracitati, purchè ciò
avvenga senza trasporto nè trattamento.
Nel ricorso si pone in rilievo, poi, come al fine di dare
corretta attuazione alle disposizioni legislative in materia, il
Ministero dell'ambiente e della tutela e del territorio e del mare ha
emanato le circolari, prot. n. 8123 del 17 marzo 2006 e n. 8838 del
20 maggio 2019, entrambe aventi ad oggetto la «[g]estione degli
accumuli di Posidonia oceanica spiaggiati», allo scopo di fornire a
tutte le Regioni le corrette modalità di gestione di tali materiali.
Ciò posto, e passando alle specifiche disposizioni, la difesa
statale osserva che con riferimento all'art. 1, comma 1, della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2020, il legislatore regionale ha previsto che
nel caso in cui il mantenimento in loco della posidonia impedisca la
regolare fruizione della spiaggia a fini turistici, i Comuni o i
gestori concessionari, previa comunicazione alla Regione, possono
spostare temporaneamente gli accumuli di posidonia in zone idonee
dello stesso arenile o, qualora non disponibili, in aree idonee
appositamente individuate all'interno del territorio del Comune.
Tale disposizione sarebbe censurabile nella parte in cui prevede
lo spostamento temporaneo degli accumuli di posidonia in «aree idonee
appositamente individuate all'interno del territorio del comune», e
quindi, in zone diverse da quelle individuate dalla disciplina
statale e dalle disposizioni di prassi adottate in materia,
implicando altresì attività di trasporto che deve essere esercitata
nel rispetto del regime previsto dall'art. 193 cod. ambiente.
L'art. 183, comma 1, lettera n), cod. ambiente, infatti, esclude
dall'ambito di gestione dei rifiuti, e consente di esercitare
liberamente, soltanto le operazioni di prelievo, raggruppamento,
cernita e deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze
naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici, ivi incluse
mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine
antropica, che siano effettuate nel tempo tecnico strettamente
necessario, presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno
depositati.
Il ricorrente, nel richiamare la circolare ministeriale prot. n.
8838 del 2019, afferma che tutt'altro genere rivestono invece le
operazioni di spostamento verso non ben specificate «aree idonee
individuate all'interno del territorio comunale», consentite dalla
norma regionale impugnata.
In tal caso si determinerebbe un'attività di vera e propria
gestione di rifiuti, che deve essere pienamente assoggettata alla
legislazione statale di riferimento.
Il citato art. 183, comma l, lettera n), cod. ambiente dispone
infatti che qualunque operazione di raccolta, trasporto, recupero e
smaltimento dei rifiuti deve essere considerata attività di gestione
dei rifiuti, al di fuori delle ipotesi sopra indicate.
Inoltre, il ricorrente osserva che, se con la generica
espressione «aree idonee appositamente individuate all'interno del
territorio del comune», il legislatore regionale avesse voluto
riferirsi al deposito temporaneo, la norma si porrebbe, comunque, in
contrasto con la disposizione di cui all'art. 183, comma l, lettera
bb), cod. ambiente, che prevede che sia effettuato nel luogo stesso
in cui i rifiuti sono stati prodotti e nella tassativa ricorrenza di
tutte le condizioni previste dall'art. 185-bis cod. ambiente.
In particolare, in considerazione degli impatti che le sostanze
così accumulate possono produrre sull'ecosistema, è necessario che
l'invio sia effettuato presso aree ricomprese negli specifici centri
di raccolta previsti dall'art. 180-bis, comma l-bis, cod. ambiente,
che richiama il successivo art. 183, comma 1, lettera mm) - e non
presso gli spazi generici cui fa riferimento la disposizione
impugnata - che possano costituire valido presidio di garanzia per la
salute e per l'ambiente.
Quanto al comma 4 dell'art. 1 della legge reg. Sardegna n. 1 del
2020, che prevede un divieto assoluto di procedere allo smaltimento
in discarica, il ricorrente rileva il contrasto con la disciplina
statale di cui all'art. 182 cod. ambiente, secondo cui si ricorre
allo smaltimento in discarica ogni qualvolta non sia possibile dal
punto di vista tecnico ed economico eseguire le operazioni di
recupero o accedervi a condizioni ragionevoli, anche considerando il
rapporto costi/benefici.
In riferimento, poi, al comma 5 dello stesso art. l della legge
regionale in esame, che consente di effettuare la vagliatura del
materiale organico spiaggiato, anche presso il sito ove si intende
conferire la posidonia, ai sensi del comma 1, il ricorrente osserva
che la disposizione si pone in contrasto con quanto espressamente
stabilito dall'art. 183, comma 1, lettera n), cod. ambiente, che
considera estranea all'attività di gestione dei rifiuti
esclusivamente l'esecuzione delle operazioni di cernita che sia
compiuta presso il medesimo sito ove gli eventi li hanno depositati.
Infine, il comma 8 dell'art. 1 della medesima legge regionale
esclude dal campo di applicazione della normativa sui rifiuti, i
materiali costituiti di materia vegetale di provenienza agricola o
forestale, che si siano depositati naturalmente sulle sponde di laghi
e fiumi e sulla battigia del mare, derivanti da eventi atmosferici o
meteorici, ivi incluse le mareggiate e le piene, anche ove frammisti
ad altri materiali di origine antropica.
Anche questa disposizione, ad avviso del ricorrente, prevedendo
l'esclusione dalla normativa ambientale dei materiali non
espressamente previsti dall'art. 185, comma l, lettera f), cod
ambiente, si pone in contrasto con la normativa statale, e potrebbe
altresì comportare l'apertura di una procedura di infrazione
comunitaria.
Le norme regionali impugnate sarebbero pertanto
costituzionalmente illegittime, non potendo le Regioni invadere le
competenze attribuite in via esclusiva allo Stato, come quelle in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema; nè gli artt. 3 e
4 dello statuto reg. Sardegna attribuiscono alla Regione competenze
legislative in materia ambientale.
Infine, osserva il ricorrente, richiamando la giurisprudenza
costituzionale, che i profili di tutela ambientale sono assorbenti e
prevalenti rispetto ad ogni altra questione che possa incidere su
altre materie interferenti, che siano ricomprese nell'ambito delle
proprie competenze statutarie.
2.- Con atto depositato in data 27 maggio 2020, si è costituita
in giudizio la Regione autonoma Sardegna ed ha chiesto di dichiarare
le questioni non fondate.
La resistente, in via generale, osserva come ai sensi degli artt.
183, comma 1, lettera a), e 184, commi 2, lettera d), e 5, cod.
ambiente, la posidonia spiaggiata sia qualificabile come rifiuto e,
quindi, soggetta alla relativa disciplina, soltanto in presenza della
volontà di disfarsene.
Le Regioni, pertanto, sarebbero legittimate a disciplinare le
modalità di utilizzo della posidonia spiaggiata quale risorsa per
contrastare l'erosione dei litorali e salvaguardare gli ecosistemi
costieri, in assenza di una disciplina statale in merito, al di fuori
di quanto stabilito nelle circolari, le quali non sarebbero
vincolanti.
Ciò precisato, secondo la difesa della Regione, il legislatore
regionale ha inteso disciplinare l'utilizzo della posidonia
unicamente quale risorsa, in conformità alla sua naturale attitudine
di barriera contro l'erosione dei litorali e di salvaguardia degli
ecosistemi costieri.
Passando alle specifiche censure, con riferimento all'art. 1,
comma l, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020, la difesa regionale
osserva che l'art. 183, comma l, lettera n), trova applicazione
esclusivamente nelle ipotesi in cui il materiale da gestire sia un
rifiuto, ovvero un materiale di cui si intenda disfarsi.
Ed anche l'art. 39, comma 11, del d.lgs. n. 205 del 2010, trova
applicazione esclusivamente nell'ipotesi in cui si sia deciso di
disfarsi della posidonia spiaggiata, dal momento che introduce una
modalità alternativa di smaltimento.
La circolare ministeriale prot. n. 8838 del 2019 - secondo la
difesa regionale - disciplina i casi in cui si sia deciso di
mantenere la posidonia nella sua naturale funzione di barriera anti
erosione e di presidio a tutela dell'ecosistema costiero. Sarebbe
quindi evidente che al legislatore regionale è contestato di essersi
discostato dal contenuto di una circolare ministeriale, facendo
discendere da tale scostamento la qualifica della posidonia come
rifiuto, con conseguente pretesa applicabilità della normativa in
materia.
Quanto all'obbligo di gestione in loco, la resistente osserva che
esso è previsto esclusivamente nella citata circolare del 2019, la
cui eventuale violazione non può comportare l'automatica
trasformazione della posidonia spiaggiata, che si è deciso di
mantenere alla sua funzione, da risorsa a rifiuto.
Neanche il richiamo dell'art. 183, comma l, lettera n), cod.
ambiente sarebbe pertinente, dal momento che lo stesso disciplina
l'attività di gestione di rifiuti, quale certamente non è la
posidonia spiaggiata spostata per il periodo estivo in luogo idoneo
diverso da quelli di cui ad una circolare ministeriale e in attesa di
essere riposizionata in una spiaggia al fine di impedirne l'erosione.
L'affermazione del ricorrente, secondo cui «in tutti i casi in
cui il materiale organico viene prelevato dalla spiaggia per essere
trasportato altrove, si rende necessaria l'integrale applicazione
della normativa sui rifiuti» e, quindi dell'art. 183, comma l,
lettera bb), cod. ambiente (che disciplina il deposito temporaneo di
rifiuti) non poggerebbe su alcun supporto normativo e sarebbe
contraddetta, oltre che dalle circolari ministeriali citate, anche
dalle direttive comunitarie e dagli accordi internazionali in esse
richiamate.
Nella circolare prot. n. 8123 del 2006, osserva la resistente, è
previsto lo spostamento stagionale degli accumuli, rimettendo agli
enti competenti l'individuazione delle località di destinazione e
delle modalità dello spostamento, senza limitazione alcuna.
Viene anche chiarito che non vi sono evidenze scientifiche per
possibili meccanismi di criticità delle biomasse spiaggiate nei
confronti della salute dell'uomo.
Inoltre, nella circolare prot. n. 1005 del 1° aprile 2015 è
ribadito che le località di spostamento e le modalità dello stesso
sono rimesse agli enti parco o alla Regione competente, sentiti i
Comuni interessati. Soltanto nella circolare prot. n. 8838 del 2019
sono imposte le zone di spostamento e le modalità dello stesso,
senza peraltro alcun riferimento alle motivazioni per cui si sia
introdotta tale modifica rispetto alle precedenti circolari, in
particolare alle ragioni di tutela ambientale.
Il comma 1 dell'art. 1 impugnato, che disciplina le modalità per
il mantenimento della pianta marina nella sua funzione naturale -
discostandosi dalle indicazioni ministeriali che, per la prima volta
nel 2019, hanno previsto che lo spostamento stagionale potesse essere
effettuato solo nelle spiagge situate all'interno della stessa unità
fisiografica - non ha quindi ad oggetto la gestione di rifiuti.
Secondo la difesa regionale, poi, la locuzione «aree idonee
individuate all'interno del comune» sarebbe certamente riferibile a
quelle situate all'interno della stessa unità fisiografica, ciò in
quanto il concetto di idoneità non può non includere la distanza,
anche perchè il miglior rapporto costi/benefici impone la
prossimità.
Per quanto concerne il comma 4 dell'art. 1 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2020, la Regione osserva come la ratio non sia
quella di vietare lo smaltimento della posidonia, posto che tale
scelta sarebbe illogica ove della stessa non potesse essere fatto
alcun utilizzo. L'intento sarebbe, invece, quello di vietare il
previo spostamento degli accumuli destinati allo smaltimento.
La disposizione è, infatti, collocata dopo i commi che
prevedono, quale opzione preferibile, il mantenimento della posidonia
alla sua funzione naturale (commi 1 e 2) e, ove ciò non sia
possibile, la rimozione permanente con conferimento prioritario
presso impianti di recupero e/o riciclaggio e/o lavaggio, in
particolare di compostaggio.
La Regione non ha quindi vietato il conferimento in discarica
tout court, ma individuate le priorità, ha però chiarito che il
materiale da smaltire non deve essere soggetto a spostamenti
intermedi.
Per ciò che riguarda il comma 5 dell'art. 1 della legge reg.
Sardegna n. l del 2020 la difesa osserva che l'invocato art. 183,
comma 1, lettera n), cod. ambiente non troverebbe applicazione in
quanto, come più volte ribadito, la cernita della posidonia non ha
ad oggetto un rifiuto.
Nessuna norma, pertanto, impone che la vagliatura avvenga
esclusivamente nel sito di provenienza, non comprendendosi la
finalità di tale limitazione, posto che in ogni caso l'operazione è
destinata a garantire il recupero della sabbia da destinare al
ripascimento dell'arenile di provenienza.
Peraltro, la disposizione impugnata impone che le operazioni di
raccolta, spostamento e riposizionamento siano precedute dalla
separazione della sabbia e dalla rimozione dei rifiuti. La vagliatura
nel sito di spostamento temporaneo si configura pertanto come
operazione ulteriore, ove necessaria.
Quanto al comma 8 dell'art. 1 impugnato, la difesa regionale
osserva che esso non ha ad oggetto la posidonia e che la disposizione
intendeva recepire il contenuto dell'art. 5, comma 3, del disegno di
legge recante «Disposizioni per il recupero dei rifiuti in mare e
nelle acque interne e per la promozione dell'economia circolare»,
così detta "legge SalvaMare", già approvata dalla Camera e in esame
al Senato (A.S. n. 1571), nella convinzione che sarebbe stata
celermente approvata.
3.- Con memoria depositata in data 9 febbraio 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha replicato alle argomentazioni difensive
della Regione autonoma Sardegna, insistendo nella richiesta di
declaratoria di illegittimità costituzionale.
Osserva in proposito che l'elemento volitivo, cui fa riferimento
l'art. 183, comma l, lettera a), cod. ambiente, riguarda il soggetto
che intenda trasformare una "sostanza" o un "oggetto" da lui detenuti
in un rifiuto, mediante l'abbandono e la conseguente interruzione del
rapporto con la cosa.
Il soggetto che venga in possesso di una "sostanza" o di un
"oggetto" abbandonato, invece, non manifesta nessuna volontà ed
acquista la posizione di "detentore del rifiuto", ed è per ciò
stesso obbligato ad osservare integralmente l'inderogabile disciplina
relativa al trattamento di tale categoria di materiali.
La sua volontà si potrà riferire dunque solo ed esclusivamente
alle modalità di trattamento del rifiuto da lui detenuto, optando
tra le varie possibilità offerte dalla legge.
In tale contesto, egli potrà anche considerare il rifiuto come
sostanza da recuperare per altre finalità; ma tale recupero
comporterà solo la perdita della sua qualificazione come rifiuto, ai
sensi dell'art. 184-ter cod. ambiente, e non escluderà affatto che
esso dovesse essere considerato tale ab origine e dovesse essere
assoggettato alla relativa disciplina nel tempo precedente. In
particolare, la difesa statale precisa che la nozione di "utilizzo"
(o di "riutilizzo") si distingue da quella di "recupero" perchè si
riferisce a materiali che non hanno acquisito la qualificazione di
"rifiuto" e che possano essere «reimpiegati per la stessa finalità
per la quale erano stati concepiti» (art. 183, comma l, lettera r,
cod. ambiente).
Il ricorrente dunque ribadisce che la lettera a) del comma 1
dell'art. 183 cod. ambiente si riferisce alla volontà di disfarsi di
una sostanza detenuta per trasformarla in rifiuto, mentre la
fattispecie descritta «riguarda la volontà di "recuperare" (e non di
"utilizzare") un rifiuto in proprio possesso, considerandolo come una
risorsa e facendo così cessare tale qualificazione».
Infatti, nell'ipotesi della posidonia ricorre un caso di recupero
del rifiuto che si ha quando esso può «svolgere un ruolo utile,
sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati
per assolvere una particolare funzione».
Per il resto, la difesa statale ribadisce le argomentazioni già
svolte nel ricorso.

Considerato in diritto

1.- Con ricorso depositato il 28 aprile 2020, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità
costituzionale, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione e agli artt. 3 e 4 della legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), nei
confronti dell'art. 1, commi 1, 4, 5 e 8, della legge della Regione
autonoma Sardegna 21 febbraio 2020, n. l (Disposizioni sulla gestione
della posidonia spiaggiata).
Il ricorrente afferma che i resti della pianta marina denominata
"Posidonia oceanica" sono assoggettabili alla disciplina sui rifiuti,
ai sensi dell'art. 184, comma 2, lettera d), del decreto legislativo
3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale» (d'ora
in poi: cod. ambiente), secondo cui costituiscono «rifiuti urbani»
quelli «di qualunque natura o provenienza giacenti [...] sulle
spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d'acqua».
La qualificazione degli accumuli della posidonia spiaggiata come
sostanze assoggettate alla disciplina sui rifiuti determinerebbe,
secondo il ricorrente, che le disposizioni regionali impugnate
eccederebbero dalla competenza statutaria della Regione autonoma
Sardegna e contrasterebbero con plurime norme del codice
dell'ambiente, espressione dell'esercizio della competenza esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., cui è riconducibile
la disciplina in materia di rifiuti.
Più specificamente, quanto alle singole norme, il ricorrente
afferma che l'art. 1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 1 del
2020, nella parte in cui prevede lo «spostamento temporaneo» degli
accumuli di posidonia in «aree idonee appositamente individuate
all'interno del territorio del comune», contrasta con i menzionati
parametri costituzionali, in quanto individua zone di deposito
temporaneo, diverse da quelle stabilite dalla disciplina statale e
«dalle disposizioni di prassi» adottate in materia.
La norma impugnata, inoltre, nel prevedere lo spostamento dei
resti della pianta marina presso non meglio specificate aree
implicherebbe, altresì, un'operazione di trasporto in contrasto con
la specifica disciplina di cui all'art. 193 cod. ambiente.
La difesa statale impugna, poi, l'art. 1, comma 4, della legge
reg. Sardegna n. 1 del 2020, nella parte in cui stabilisce che
«[q]ualora si proceda allo spostamento della posidonia, è fatto
assoluto divieto procedere al suo smaltimento in discarica».
Tale norma recherebbe una disciplina in contrasto con quella di
cui all'art. 182 cod. ambiente che, invece, prevede la possibilità
di ricorrere allo smaltimento in discarica ogni qualvolta non sia
possibile, dal punto di vista tecnico ed economico, eseguire le
operazioni di recupero o accedervi a condizioni ragionevoli, anche
considerando il rapporto costi/benefici.
È inoltre, impugnato l'art. 1, comma 5, della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2020, nella parte in cui consente di effettuare la
«vagliatura» del materiale organico spiaggiato, consistente nella
separazione della sabbia dal materiale organico, anche presso il
«sito in cui è conferita la posidonia».
Tale norma si porrebbe in contrasto con la disciplina recata
dall'art. 183, comma 1, lettera n), cod. ambiente, secondo cui
l'esecuzione delle operazioni di «cernita», solo se compiute presso
il medesimo sito ove gli eventi naturali hanno depositato la
posidonia, è estranea all'attività di «gestione dei rifiuti»,
rilevante ai fini dell'applicazione della Parte quarta cod. ambiente.
Infine, il ricorrente impugna l'art. 1, comma 8, della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2020, nella parte in cui prevede l'applicazione
dell'art. 185, comma 1, lettera f), cod. ambiente ai «prodotti
costituiti di materia vegetale di provenienza agricola o forestale,
depositata naturalmente sulle sponde di laghi e fiumi e sulla
battigia del mare, derivanti da eventi atmosferici o meteorici, ivi
incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di
origine antropica», in tal modo sottraendo tali sostanze dal campo di
applicazione della normativa sui rifiuti.
Ad avviso della difesa statale, la disposizione regionale,
ampliando il catalogo dei materiali sottratti alla disciplina dei
rifiuti, recherebbe una disciplina incompatibile con l'art. 185,
comma l, lettera f), cod. ambiente.
2.- Nell'atto difensivo la Regione resistente confuta le
argomentazioni del ricorrente assumendo che la posidonia spiaggiata,
oggetto dell'art. 1, commi 1, 4 e 5, della legge reg. Sardegna n. 1
del 2020, sia assoggettabile alla disciplina statale sui rifiuti,
soltanto in presenza della volontà di disfarsene, secondo il
disposto di cui agli artt. 183, comma 1, lettera a), e 184, commi 2,
lettera d), e 5, cod. ambiente. Le disposizioni regionali, infatti,
perseguirebbero l'unico fine di disciplinare l'utilizzo della pianta
marina quale risorsa ambientale, in conformità alla sua naturale
attitudine di barriera contro l'erosione dei litorali e di
salvaguardia degli ecosistemi costieri, non essendo espressive della
volontà del legislatore regionale di disfarsene.
Quanto al comma 8 dell'art. 1 impugnato, avente ad oggetto
materiali diversi dalla posidonia, la difesa regionale osserva che la
disposizione intendeva recepire il contenuto dell'art. 5, comma 3,
del disegno di legge recante «Disposizioni per il recupero dei
rifiuti in mare e nelle acque interne e per la promozione
dell'economia circolare», così detta "legge SalvaMare", già
approvata dalla Camera e in esame al Senato (A.S. n. 1571), nella
convinzione che sarebbe stata celermente approvata.
3.- In via preliminare deve osservarsi che, successivamente al
ricorso, plurime disposizioni della Parte quarta cod. ambiente sono
state modificate dall'art. 1 del decreto legislativo 3 settembre
2020, n. 116, recante «Attuazione della direttiva (UE) 2018/851 che
modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti e attuazione
della direttiva (UE) 2018/852 che modifica la direttiva 1994/62/CE
sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio».
Ai soli fini che qui interessano, deve rilevarsi che per effetto
dell'art. 1, comma 9, lettera a), del d.lgs. n. 116 del 2020, il
riferimento normativo indicato dal ricorrente per la qualificazione
dei resti di posidonia quale rifiuto urbano si rinviene, attualmente,
nell'art. 183, comma 1, lettera b-ter), numero 4), cod. ambiente.
Inoltre, l'art. 1, comma 9, lettera e), del d.lgs. n. 116 del
2020, ha sostituito la lettera n), dell'art. 183, comma 1, cod.
ambiente, inserendo tra le attività di «gestione dei rifiuti»,
soggette alla disciplina di cui alla Parte quarta cod. ambiente, la
«cernita» quale attività espletabile in funzione del recupero dei
rifiuti, e introducendo tra le attività che, invece, non
costituiscono «attività di gestione», la «selezione» dei materiali,
confermando per il resto il contenuto della norma.
Si tratta di modifiche, dunque, che non assumono rilievo in
ordine alle censure del ricorrente.
4.- Prima di passare all'esame delle censure contenute nel
ricorso, occorre soffermarsi sul quadro normativo nel cui ambito si
colloca la disciplina della pianta marina della posidonia e, in
particolare, dei suoi residui, i quali soltanto sono oggetto della
disciplina regionale impugnata.
Le praterie di posidonia, ai sensi dell'art. 1 della Direttiva n.
92/43/CEE, recepita in Italia con il d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357
(Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè
della flora e della fauna selvatiche), sono classificate tipi di
habitat naturali prioritari, ossia tipi di habitat che rischiano di
scomparire e per la cui conservazione la «Comunità ha una
responsabilità particolare».
Tali piante marine sono, inoltre, tutelate dal Protocollo
relativo alle aree specialmente protette e alla biodiversità nel
Mediterraneo (ASPIM), sottoscritto nell'ambito della Convenzione per
la protezione del Mare Mediterraneo dall'inquinamento (Convenzione di
Barcellona), ratificato con legge 27 maggio 1999, n. 175 (Ratifica ed
esecuzione dell'Atto finale della Conferenza dei plenipotenziari
sulla Convenzione per la protezione del Mar Mediterraneo
dall'inquinamento, con relativi protocolli, tenutasi a Barcellona il
9 e 10 giugno 1995).
Si tratta di atti normativi che perseguono, tra gli altri,
l'obiettivo di salvaguardare gli ecosistemi marini, quali habitat che
sono in pericolo di estinzione o che sono necessari per la
sopravvivenza di specie animali e vegetali, nel cui ambito sono state
inserite anche le praterie di "Posidonia oceanica".
Mentre per la pianta marina in esame è dunque apprestata una
significativa normativa di tutela, nazionale e sovranazionale, non
altrettanto può affermarsi per i suoi residui spiaggiati, i quali
però svolgono una fondamentale funzione di conservazione delle coste
e dei loro ecosistemi.
È univocamente affermato, infatti, che le strutture lamellari
(così dette banquettes) presenti lungo i litorali costieri -
composte dagli accumuli delle foglie morte, dei rizomi e dei resti
fibrosi della posidonia frammisti alla sabbia - svolgono un ruolo
importante nella protezione dei litorali dall'erosione, in quanto
ostacolano l'azione e l'energia del moto ondoso, contribuendo alla
stabilità delle spiagge e della costa.
In assenza di una specifica disciplina statale sulla gestione
delle biomasse vegetali spiaggiate, derivanti da piante marine o
alghe - allo stato è all'esame del Senato della Repubblica il
disegno di legge recante «Disposizioni per il recupero dei rifiuti in
mare e nelle acque interne e per la promozione dell'economia
circolare», così detta "legge SalvaMare", approvata dalla Camera dei
deputati il 24 ottobre 2019 (A.S. n. 1571) - l'importante ruolo di
protezione ambientale è oggetto di considerazione delle circolari
del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare
(MATTM), contenenti puntuali indicazioni volte a contemperare la
rilevante funzione ecologica dei residui della posidonia con la
necessità di rendere fruibili le spiagge; così da tutelare le
esigenze turistico-ricreative dei concessionari demaniali, degli enti
interessati e, comunque, della collettività in generale.
Infatti, già la circolare prot. n. 8123 del 17 marzo 2006 aveva
rilevato come la preferibile soluzione del mantenimento in loco della
posidonia spiaggiata potesse spesso confliggere con l'esigenza di
rendere usufruibili le spiagge ed aveva perciò indicato ulteriori
soluzioni legate alla specificità dei luoghi. Accanto al
mantenimento in situ degli accumuli quale opzione auspicabile nelle
aree marine protette, aveva indicato lo spostamento di accumuli in
zone meno frequentate della stessa spiaggia o in spiagge diverse,
stabilendo che le modalità dello spostamento dovessero essere
stabilite con provvedimento da adottarsi da parte degli enti parco o
della Regione, sentiti i Comuni interessati. In presenza, poi, di una
oggettiva incompatibilità tra gli accumuli dei residui di posidonia
e la possibilità di utilizzo delle spiagge, nella menzionata
circolare si era prevista anche la rimozione permanente ed il
trasferimento in discarica.
In merito alle possibili misure gestionali dei resti spiaggiati,
poi, la recente circolare prot. n. 8838 del 20 maggio 2019, in
aggiunta al mantenimento in loco o allo spostamento in zone della
stessa spiaggia o in spiagge limitrofe, ha indicato ulteriori
possibili rimedi.
In particolare, si è previsto l'interramento in sito, ai sensi
dell'art. 39, comma 11, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n.
205 (Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai
rifiuti e che abroga alcune direttive); il trasferimento degli
accumuli presso gli impianti di riciclaggio; la reimmissione in
ambiente marino previa vagliatura volta a rimuovere eventuali rifiuti
e la sabbia.
Infine, e soltanto per impossibilità di ricorrere alle soluzioni
descritte, la circolare ha indicato la soluzione del trasferimento in
discarica.
In sintesi, la disciplina sia della posidonia, come pianta
marina, sia dei residui della stessa che il moto ondoso deposita
sugli arenili ricade nella materia «tutela dell'ambiente» e
«dell'ecosistema», di competenza esclusiva del legislatore statale
(art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.); la gestione di tali
accumuli - come si dirà in seguito - è assoggettata, in
particolare, alla disciplina dei "rifiuti", quale prevista dal cod.
ambiente.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «la disciplina dei
rifiuti va ricondotta alla "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema"
[...], materia naturalmente trasversale, idonea perciò a incidere
sulle competenze regionali» (sentenza n. 289 del 2019 che richiama,
ex multis, le sentenze n. 215 e n. 151 del 2018, n. 54 del 2012, n.
380 del 2007 e n. 259 del 2004; più recentemente, in senso conforme,
la sentenza n. 227 del 2020).
5.- In questo contesto normativo è intervenuta la legge
regionale n. 1 del 2020 con cui il legislatore sardo sul presupposto
della importanza del ruolo della posidonia spiaggiata - proclamata
già nell'incipit della disposizione di cui al comma 1 dell'art. 1,
secondo cui la «Regione riconosce la posidonia spiaggiata come
strumento di difesa naturale contro l'erosione costiera e come
risorsa riutilizzabile» - ha inteso approntare una specifica
disciplina di protezione che però, al contempo, favorisca il
turismo, facendo sì che le coste e gli arenili possano presentarsi
sgombri da tali accumuli nella stagione estiva. Ed infatti l'art. 2,
comma 1 - disposizione non impugnata dal Governo - enuncia in
generale che «[l]a Regione promuove e incoraggia il recupero e il
riuso dei residui di posidonia, rimossi durante il periodo
primaverile-estivo che non è possibile ridistribuire nelle spiagge
di provenienza o in altre idonee, in particolare presso impianti di
trattamento».
È, dunque, ben chiaro il meritevole fine del legislatore
regionale di predisporre una disciplina che miri a contemperare
l'esigenza di rendere maggiormente fruibili le spiagge nel periodo
estivo - nel contesto della disciplina del «turismo», espressione
della potestà legislativa di cui all'art. 3, lettera p), dello
statuto speciale, pur con il limite delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica - con la necessità della
salvaguardia ambientale e del possibile recupero e riuso della
posidonia.
6.- Il ricorso del Governo si è mosso proprio tenendo conto
delle esigenze di tutela e sostegno del turismo, sottese alla legge
reg. Sardegna n. 1 del 2020, dal momento che l'impugnativa non ha
riguardato tutta la legge, ma selettivamente solo quelle disposizioni
che sono state ritenute in frizione con la disciplina statale in
materia di rifiuti, senza che, ad opera delle stesse, vi sia
un'elevazione dello standard di tutela ambientale.
E infatti non sono state impugnate varie altre norme contenute
nella stessa legge regionale: quelle sul riposizionamento della
posidonia spiaggiata (art. 1, comma 2), sulla sua rimozione
permanente (art. 1, comma 3), sull'utilizzo dei mezzi meccanici per
il suo spostamento e riposizionamento (art. 1, comma 6), sul recupero
degli accumuli antropici (art. 1, comma 7), sui contributi ai Comuni
per lo svolgimento di tali attività (art. 1, comma 9), nonchè più
in generale sul «Piano di gestione della posidonia» (art. 1, comma
11).
Accanto alla fondamentale funzione ecologica degli accumuli
spiaggiati, il legislatore regionale ha inteso valorizzare anche gli
ulteriori impieghi di tali materiali, potendosi per questi far
riferimento all'utilizzo per la produzione di fertilizzanti, ai sensi
dell'art. 1 del decreto legislativo 29 aprile 2010, n. 75 (Riordino e
revisione della disciplina in materia di fertilizzanti, a norma
dell'articolo 13 della legge 7 luglio 2009, n. 88).
In particolare la legge regionale impugnata prevede anche la
concessione agli operatori di «appositi contribuiti in conto capitale
[...] da destinarsi alla realizzazione e all'adeguamento degli
impianti di trattamento, recupero e compostaggio» (art. 2, comma 2).
7.- Alla luce di tali premesse, che valgono anche a fissare la
perimetrazione delle censure mosse dal Governo, è ora possibile
affrontare, nel merito, le questioni di legittimità costituzionale
che pone il ricorso.
8.- Deve rilevarsi, in primo luogo, come la sopra ricordata
naturale vocazione della posidonia - sia quale pianta marina, sia
come accumulo dei suoi residui depositati sulle coste e sugli arenili
- alla tutela dell'ambiente comporti che la sua regolamentazione
ricada in ogni caso nella competenza esclusiva del legislatore
statale in materia di «tutela dell'ambiente» e «dell'ecosistema» ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
In proposito questa Corte ha affermato che le Regioni possono
esercitare competenze legislative proprie per la cura di interessi
funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali purchè
l'incidenza nella materia di competenza esclusiva statale sia solo in
termini di maggiore e più rigorosa tutela dell'ambiente (ex multis,
sentenze n. 227, n. 214, n. 88 del 2020 e n. 289 del 2019). In
particolare, con riferimento ad altra Regione a statuto speciale,
questa Corte (sentenza n. 215 del 2018) ha precisato che la
competenza esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente» e
«dell'ecosistema» può incontrare altri interessi e competenze, con
la conseguenza che - ferma rimanendo la riserva allo Stato del potere
di fissare livelli di tutela uniforme sull'intero territorio
nazionale - possono dispiegarsi le competenze proprie delle Regioni
per la cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali.
Tali sono, nella fattispecie, quelli legati al turismo,
importante fonte di risorse per l'economia della Regione autonoma
Sardegna, ed essi possono intercettare profili che attengono
all'ambiente, ma sempre che comportino un'elevazione dello standard
di tutela.
La questione, quindi, se i residui della posidonia depositati
sulle coste e sugli arenili costituiscano, o no, "rifiuti" - sulla
quale ha incentrato le proprie argomentazioni la difesa della Regione
- in realtà non revoca in dubbio la radicale considerazione che la
loro regolamentazione riguardi comunque l'ambiente, sicchè in ogni
caso la competenza legislativa in materia è quella esclusiva statale
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., mentre quella
regionale in materia di «turismo» può essere esercitata, quanto alla
sua incidenza sulla regolamentazione della posidonia come risorsa
ambientale, soltanto in quanto non risulti in frizione con la
disciplina statale.
9.- Peraltro, nella fattispecie plurimi indicatori normativi
concorrono univocamente a qualificare come "rifiuti" tali residui -
accumuli di foglie morte e altri detriti vegetali - nel senso che si
tratta di materiali, certamente rilevanti per l'ecosistema in ragione
del loro impatto ambientale, ma che il legislatore statale,
nell'esercizio della sua competenza esclusiva, assoggetta in
particolare alla disciplina dettata dalla Parte quarta cod. ambiente,
recante, tra l'altro, norme in materia di gestione dei «rifiuti».
Va però precisato che la riconducibilità dei residui della
posidonia alla nozione di «rifiuto» non ha quella connotazione
negativa associata a tale termine nel linguaggio corrente, ma esprime
solo la qualificazione giuridica da cui discende l'assoggettamento
alla specifica regolamentazione dettata dal cod. ambiente per i
"rifiuti".
Segnatamente rileva innanzi tutto l'art 183, comma 1, lettera
b-ter), numero 4), cod. ambiente, secondo cui i rifiuti «di qualunque
natura o provenienza, giacenti [...] sulle spiagge marittime e
lacuali e sulle rive dei corsi d'acqua», costituiscono «rifiuti
urbani», sì da ricomprendere a pieno titolo in tale definizione
anche la posidonia spiaggiata.
Inoltre, l'art. 39, comma 11, del d.lgs. n. 205 del 2010 - nel
contesto quindi della disciplina europea dei rifiuti - prevede,
espressamente per la posidonia spiaggiata, non diversamente che per
le meduse che il moto ondoso deposita sugli arenili, una specifica
norma, stabilendo che essa possa essere oggetto di interramento in
loco «laddove sussistano univoci elementi che facciano ritenere la
loro presenza sulla battigia direttamente dipendente da mareggiate o
altre cause comunque naturali, [...] purchè ciò avvenga senza
trasporto nè trattamento».
Sicchè, come affermato dalla giurisprudenza di legittimità, se
non sussistono tutte le condizioni previste da tale norma, non è
possibile derogare alla disciplina sui rifiuti: il trasporto ed il
deposito temporaneo della posidonia devono sottostare alla disciplina
di cui alla Parte quarta cod. ambiente, dovendosi in mancanza
ravvisare la sussistenza del reato di discarica non autorizzata
(Corte di cassazione, sezione terza penale, sentenza 17 dicembre
2014-28 gennaio 2015, n. 3943).
Già in passato la giurisprudenza aveva ritenuto, con riferimento
alle alghe marine depositate sugli arenili, che il loro stoccaggio in
assenza di autorizzazione configurasse il reato di cui all'art. 51,
comma 1, lettera a), del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22
(Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), qualificando le alghe
stesse come rifiuti urbani non pericolosi ex art. 7, comma 2, lettera
d), del citato d.lgs. n. 22 del 1997 (Corte di cassazione, sezione
terza penale, sentenza 21 marzo-12 aprile 2006, n. 12944).
Rileva altresì l'art. 14, comma 8, lettera b-bis), del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni urgenti per il
settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico
dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo
delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe
elettriche, nonchè per la definizione immediata di adempimenti
derivanti dalla normativa europea), convertito, con modificazioni,
nella legge 11 agosto 2014, n. 116, che ha modificato l'art. 183,
comma 1, lettera n), cod. ambiente, in riferimento alla definizione
della attività non costituenti «gestione dei rifiuti» ai fini della
applicazione della Parte quarta del medesimo codice. La disposizione
statale ha aggiunto nella lettera n) dell'art. 183, comma 1, cod.
ambiente, un ulteriore periodo secondo cui «[n]on costituiscono
attività di gestione dei rifiuti le operazioni di prelievo,
raggruppamento, cernita e deposito preliminari alla raccolta di
materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o
meteorici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad
altri materiali di origine antropica effettuate, nel tempo tecnico
strettamente necessario, presso il medesimo sito nel quale detti
eventi li hanno depositati».
Pertanto, con riferimento agli accumuli di posidonia, soltanto
quando le indicate attività siano espletate in situ, non trova
applicazione l'articolata disciplina sui rifiuti di cui alla Parte
quarta cod. ambiente.
Si è così ammessa una più spedita rimozione dei materiali
portati dalle piene, dalle mareggiate o da altri eventi atmosferici
rendendo più snelle le indicate operazioni, ma a condizione che
siano effettuate presso il medesimo sito nel quale gli eventi hanno
depositato i materiali, consentendo - come risulta dagli atti
parlamentari - «l'utilizzo anche di soggetti non iscritti nell'ambito
dei gestori ambientali», requisito necessario per lo svolgimento, tra
le altre, delle attività di raccolta e trasporto di rifiuti ai sensi
dell'art. 212 cod. ambiente.
In definitiva, dal descritto contesto normativo e
giurisprudenziale discende, dunque, che i residui della posidonia
depositati sulle coste e sugli arenili hanno una peculiare natura per
essere, al contempo, risorsa di salvaguardia ambientale da un lato, e
sostanza da assoggettare alla disciplina sui rifiuti, dall'altro.
Da tale speciale connotazione deriva che tali accumuli, al pari
di altri materiali spiaggiati, sono assoggettati alla disciplina
statale in tema di rifiuti, che espressamente ne prevede l'esonero
nei soli casi in cui gli stessi siano "trattati" in situ; disciplina
che non può essere inficiata da una scelta normativa regionale.
10.- Sulla base di queste premesse, le questioni di legittimità
costituzionale sono tutte fondate.
Dall'analisi complessiva della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020
risulta l'obiettivo del legislatore regionale di assicurare, ove
possibile, l'impiego della posidonia spiaggiata in funzione di
risorsa ambientale di contrasto all'erosione delle coste,
contemperandolo con l'esigenza di mantenere le spiagge "pulite" anche
alla vista, maggiormente fruibili in chiave turistica.
Nel perseguire tale intento, però, il legislatore sardo,
limitatamente alle norme impugnate, ha esorbitato dalle proprie
competenze statutarie, sovrapponendosi in modo contrastante con la
disciplina recata dal cod. ambiente in tema di rifiuti e senza
elevare, in questa parte, il livello di tutela dell'ambiente.
11.- In particolare la prima delle disposizioni impugnate (art.
1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020) prevede, per
l'ipotesi in cui non sia possibile il mantenimento in loco della
posidonia spiaggiata, e i depositi impediscano la regolare fruizione
delle spiagge durante la stagione estiva, che i Comuni interessati
possano procedere, anche tramite i titolari delle concessioni
demaniali, previa comunicazione ai competenti uffici regionali e
statali, allo «spostamento temporaneo» dei relativi accumuli, in zone
idonee dello stesso arenile o qualora non disponibili «in aree idonee
appositamente individuate all'interno del territorio del comune».
Le operazioni previste dalla disposizione regionale, in quanto
non svolte in situ, costituiscono una effettiva attività di gestione
dei rifiuti che, come tale, è assoggettata alla normativa statale di
riferimento al fine di tutela dell'ambiente. Infatti, lo
«spostamento» dei residui presso aree individuate all'interno del
territorio comunale integra una attività di trasporto che trova una
specifica e articolata disciplina nell'art. 193 cod. ambiente.
Inoltre, la temporaneità dello spostamento implica la
realizzazione di una attività di «deposito temporaneo», definita
dall'art. 183 comma 1, lettera bb), cod. ambiente a seguito delle
modifiche introdotte dal d.lgs. n. 116 del 2020, ed è disciplinata
dall'art. 185-bis cod. ambiente.
Ed, ancora, la previsione di «aree idonee appositamente
individuate all'interno del territorio del comune», presso cui
spostare i depositi di posidonia, realizza una attività di raccolta,
le cui condizioni sono indicate nell'art. 183, comma 1, lettera mm),
cod. ambiente.
Si tratta di operazioni che, per non essere effettuate presso il
medesimo sito nel quale gli eventi naturali hanno comportato il
deposito di materiale organico, non possono sottrarsi alla disciplina
della Parte quarta cod. ambiente, stante il già richiamato disposto
dell'art. 183 comma 1, lettera n), dello stesso codice.
Si ha quindi che la disposizione regionale impugnata, nel
consentire che i residui di posidonia possono essere prelevati dalle
spiagge per essere trasportati temporaneamente in altri luoghi, senza
il rispetto delle prescrizioni di cui alla normativa statale di
riferimento, si pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., senza elevare il livello di tutela ambientale,
bensì riducendolo in un'ottica di deregolamentazione di tale
attività, seppur al fine di semplificare e accelerare le operazioni
di pulizia delle spiagge; ciò che senz'altro è possibile fare, per
favorire il turismo estivo, ma nel rispetto della normativa statale
sui rifiuti.
Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020,
limitatamente alla parte in cui prevede lo spostamento temporaneo
degli accumuli di posidonia in aree idonee appositamente individuate
all'interno del territorio del Comune; spostamento che sarà
possibile solo con il rispetto della normativa statale.
12.- Viene poi in rilievo l'art. 1, comma 4, della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2020 secondo cui, «[q]ualora si proceda allo
spostamento della posidonia spiaggiata, è fatto assoluto divieto
procedere al suo smaltimento in discarica».
La norma regionale, con l'intento di valorizzare il recupero
degli accumuli di posidonia, stabilendo il divieto assoluto dello
smaltimento degli stessi in discarica, si è indebitamente
sovrapposta alla norma statale di cui all'art. 182 cod. ambiente,
secondo cui occorre procedere allo smaltimento ogni qualvolta
sussista l'impossibilità tecnica ed economica di espletare le
procedure di recupero di cui all'art. 181 cod. ambiente, anche alla
luce della valutazione dei costi e dei vantaggi delle stesse.
Del resto lo stesso comma 3 del medesimo art. 1 della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2020 prevede l'ipotesi che, a causa di particolari
condizioni, sia «necessario optare per la rimozione permanente dei
depositi di posidonia non altrimenti gestibili».
La disposizione impugnata, intervenendo sulla disciplina delle
attività di smaltimento dei rifiuti, viola la competenza legislativa
esclusiva dello Stato nella materia «tutela dell'ambiente».
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimità costituzionale
dell'art. 1, comma 4, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020.
Rimane comunque applicabile la già richiamata norma prevista dal
successivo art. 2, comma 1, non impugnato dal Governo, secondo cui va
privilegiato in ogni caso il recupero e il riuso dei residui di
posidonia, rimossi durante il periodo primaverile-estivo, che non è
possibile ridistribuire nelle spiagge di provenienza o in altre
idonee.
13.- È impugnato, poi, l'art. 1, comma 5, della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2020 secondo cui «[t]utte le operazioni di
raccolta, spostamento e riposizionamento sono effettuate previa
separazione della sabbia dal materiale organico, con rimozione dei
rifiuti frammisti di origine antropica al fine del recupero della
sabbia da destinare al ripascimento dell'arenile di provenienza. Tale
vagliatura può avvenire nella spiaggia di prelievo o nel sito in cui
è conferita la posidonia».
La disposizione - al pari del comma 1 già esaminato - è
impugnata limitatamente alla parte in cui consente di effettuare la
«vagliatura» del materiale organico spiaggiato anche «nel sito in cui
è conferita la posidonia» e quindi non soltanto in situ.
Deve rilevarsi - come già considerato in riferimento al comma 1
del medesimo art. 1 - che la norma regionale, nel consentire la
«vagliatura» anche in un sito diverso da quello in cui i residui
della posidonia sono depositati per effetto del moto ondoso del mare,
implica il loro previo spostamento e dunque il trasferimento presso
il sito di destinazione, sì da essere assoggettata alla disciplina
statale quanto alla gestione dei rifiuti. Sotto tale profilo, la
norma regionale, disciplinando direttamente questo aspetto della
gestione dei residui della posidonia spiaggiata, si sovrappone alla
disciplina statale, contrastando con essa.
Le operazioni di «vagliatura», consistenti nella separazione
della sabbia (da recuperare per il ripascimento dell'arenile) dal
materiale organico, con rimozione dei rifiuti frammisti di origine
antropica, integrano un'attività soggetta alla disciplina della
Parte quarta cod. ambiente, ad eccezione del caso in cui essa avvenga
in situ, ossia nel luogo in cui gli accumuli di posidonia sono stati
depositati a causa degli eventi atmosferici; ciò che è consentito
dalla stessa norma regionale (art. 1, comma 5) nella parte non
oggetto di impugnazione.
Invece la norma regionale, laddove stabilisce che le operazioni
di vagliatura possono essere espletate anche «nel sito in cui è
conferita la posidonia», reca una disciplina incompatibile con la
Parte quarta cod. ambiente e si pone in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Va, dunque, dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art.
1, comma 5, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020, limitatamente
alla parte in cui prevede che la vagliatura possa avvenire nel sito
in cui è conferita la posidonia; ciò che è possibile sì, ma nel
rispetto della normativa statale sui rifiuti.
14.- Infine, è impugnato l'art. 1, comma 8, della legge reg.
Sardegna n. 1 del 2020, che dispone che «[f]atto salvo quanto
previsto dal presente articolo, ai prodotti costituiti di materia
vegetale di provenienza agricola o forestale, depositata naturalmente
sulle sponde di laghi e fiumi e sulla battigia del mare, derivanti da
eventi atmosferici o meteorici, ivi incluse mareggiate e piene, anche
ove frammisti ad altri materiali di origine antropica si applica
l'articolo 185, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale)».
Il rinvio all'art 185, comma 1, lettera f), cod. ambiente,
rubricato «Esclusioni dall'ambito di applicazione», determina la non
assoggettabilità dei prodotti ivi indicati, diversi dalla posidonia
spiaggiata, alla disciplina della Parte quarta cod. ambiente.
Così facendo, però, la norma regionale amplia il catalogo dei
materiali esclusi dall'applicazione della normativa statale,
intervenendo nella materia «tutela dell'ambiente» riservata alla
competenza esclusiva del legislatore statale.
Deve essere, dunque, dichiarata l'illegittimità costituzionale
anche dell'art. 1, comma 8, della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione autonoma Sardegna 21 febbraio 2020, n. 1
(Disposizioni sulla gestione della posidonia spiaggiata),
limitatamente alla parte in cui prevede lo spostamento temporaneo
degli accumuli di posidonia in aree idonee appositamente individuate
all'interno del territorio del Comune;
2) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4,
della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020;
3) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 5,
della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020, limitatamente alla parte in
cui prevede che la «vagliatura» può avvenire nel sito in cui è
conferita la posidonia;
4) dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 8,
della legge reg. Sardegna n. 1 del 2020.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 2021.

F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Giovanni AMOROSO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 5 maggio 2021.

Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA