1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 47 del 12-11-2014
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 198 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 febbraio 2014
Ordinanza del 17 febbraio 2014 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Consiglio nazionale geometri e geometri laureati e Savoldi Fausto contro Ministero dell'economia e delle finanze ed altri.. Professioni - Svolgimento di attivita' in materia di atti catastali ed in materia estimativa nel settore immobiliare - Estensione dell'abilitazione (prima riservata alle categorie dei geometri, dei geometri laureati e dei periti agrari) ai soggetti iscritti nell'albo professionale degli agrotecnici - Violazione del principio di uguaglianza per ingiustificato eguale trattamento degli agrotecnici rispetto alla categoria dei geometri fornita di piu' adeguata preparazione in materia catastale - Violazione dei limiti costituzionali alla decretazione d'urgenza per l'assenza dei presupposti di straordinarieta' ed urgenza - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, art. 26, comma 7-ter. - Costituzione, artt. 3, 77, comma secondo, e 97, comma secondo. (14C00290) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.47 del 12-11-2014)

IL CONSIGLIO DI STATO

In sede giurisdizionale (Sezione quarta) ha pronunciato la
presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 2008 del
2013, proposto da: Consiglio nazionale geometri e geometri laureati,
Fausto Savoldi, rappresentati e difesi dall'avv. Alessandro Pace, con
domicilio eletto presso Alessandro Pace in Roma, piazza delle Muse n.
8, contro
Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia del territorio e
Agenzia delle entrate, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici, ope legis, domiciliano in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti di Collegio nazionale
degli agrotecnici e degli agrotecnici laureati, rappresentato e
difeso dagli avv. Marco Prosperetti, Domenico Tomassetti, con
domicilio eletto presso Marco Prosperetti in Roma, via Pierluigi Da
Palestrina n. 19; Collegio nazionale dei periti agrari e dei periti
agrari laureati; per la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio -
Roma: sezione II n. 07395/2012, resa tra le parti, concernente
garanzie ipotecarie per la rateazione di somme dovute a seguito di
controlli automatici e di controlli formali - perizie giurate rese da
agrotecnici, che ha dichiarato inammissibili i ricorsi per
l'annullamento:
della risoluzione del 3 aprile 2008, n. 10/DF (prot. n. 2888)
del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento delle
finanze, Direzione legislativa tributaria avente ad oggetto «Art. 1,
comma 144, legge 24 dicembre, n. 244 (legge finanziaria per il 2008).
Garanzie ipotecarie per la rateazione di somme dovute a seguito di
controlli automatici e di controlli formali»;
della circolare dell'Agenzia del territorio, Direzione
Agenzia, del 14 aprile 2008, n. 3 (prot. n. 28606) avente ad oggetto:
«Atti di aggiornamento geometrico e redazione e sottoscrizione ad
opera degli agrotecnici e degli agrotecnici laureati»;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero
dell'economia e delle finanze e di Agenzia del territorio e di
Ministero della giustizia e di Collegio nazionale degli agrotecnici e
degli agrotecnici laureati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2013 il cons.
Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Pace,
l'avvocato dello Stato Giulio Bacosi e Domenico Tomassetti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: con
sentenza n. 7395 del 2012 il T.A.R. Lazio dichiarava inammissibili i
ricorsi, proposti dagli attuali appellanti, per carenza
dell'interesse ad impugnare:
la risoluzione del 3 aprile 2008, n. 10/DF (prot. n. 2888)
del Ministero dell'economia e delle finanze in base alla quale, la
categoria dei soggetti iscritti all'albo degli agrotecnici, sarebbe
tra quelle legittimate (al pari delle categorie dei geometri e dei
geometri laureati e dei periti agrari) allo svolgimento delle
attività in materia di atti catastali ai sensi dell'art. 145, comma
96, legge 23 dicembre 2000, n. 388, e dell'art. 26, comma 7-ter,
decreto-legge n. 248 del 2007, nonchè al compimento delle attività
in materia estimativa nel settore immobiliare;
la circolare dell'Agenzia del territorio 14 aprile 2008, n. 3
(prot. n. 28606) con la quale si è ritenuto, con interpretazione
autentica, che l'art. 26, comma 7-ter del decreto-legge 31 dicembre
2007, n. 248, avesse abilitato anche i soggetti iscritti nell'albo
professionale degli agrotecnici a redigere e sottoscrivere atti
catastali di cui all'art. 81, n. 679/1969 ed agli articoli 5 e 7,
decreto del Presidente della Repubblica n. 650/1972.
In tale sede, il giudice di primo grado, dichiarata
l'inammissibilità dei ricorsi, ha ritenuto di non analizzare la
questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 7-ter,
decreto-legge n. 248 del 2007, convertito con modificazioni nella
legge n. 31 del 2008, prospettata dai ricorrenti per l'asserita
violazione degli articoli 77, 3, 35, 97 Cost., in quanto difetterebbe
il requisito, richiesto per la rimessione, della rilevanza della
questione ai fini della definizione del giudizio a quo.
La questione di legittimità costituzionale, sollecitata
nuovamente dal Collegio nazionale geometri e geometri laureati e
riproposta nel presente grado di appello, risulta, invece, a parere
di questo Consiglio di Stato, rilevante e non manifestamente
infondata, secondo quanto di seguito esposto.
In via preliminare, rispetto alla prospettazione della questione
rimessa all'esame della Consulta, occorre dichiarare, rigettando
l'eccezione proposta con l'appello incidentale, la giurisdizione del
giudice amministrativo con riferimento all'impugnazione della
risoluzione e della circolare sopra menzionate, qualificate dai primi
giudici come meramente interpretative.
A fronte dell'orientamento prevalente (ex plurimis Cass. civ.,
Sez. un. n. 23031/2007) che ritiene non impugnabile la circolare
interpretativa, in quanto avente natura di «parere della P.A.», nè
innanzi al giudice amministrativo, nè innanzi al giudice ordinario,
«non essendo atto di esercizio di potestà amministrativa» e
sussistendo, pertanto, in ordine ad essa, «un difetto assoluto di
giurisdizione», va segnalato un altro indirizzo di questo Consiglio
che appare preferibile e che evidenzia come la circolare, pur
qualificandosi come mero atto interno alla P.A., può realizzare, in
riferimento ai suoi atti applicativi, profili di eccesso di potere
deducibili con ricorso dinanzi al giudice amministrativo (cfr. Cons.
St., Sez. VI, n. 177 del 2011).
La rilevanza della questione di costituzionalità rispetto al
giudizio a quo, attiene in primo luogo, all'identificazione della
risoluzione n. 10/DF e della circolare n. 3 dell'Agenzia delle
entrate in termini non di atti meramente interprativi della legge n.
31/2008, bensì di atti a contenuto regolamentare, in quanto, con
capacità innovativa rispetto al quadro normativo preesistente,
attribuiscono, di fatto, alla categoria degli agrotecnici, competenze
in materia di redazione di atti di aggiornamento catastale, a
discapito e con pregiudizio delle categorie dei geometri, dei
geometri laureati e dei periti agrari, di cui appaiono giustificate
le doglianze prospettate in questa sede. L'interesse a ricorrere,
infatti, da parte delle categorie dei geometri e dei periti agrari,
s'identifica nel pregiudizio subito dallo svolgimento
dell'illegittimo esercizio, da parte dei periti agrari, di attività
concorrenziali che si estrinsecano nello svolgimento di attività
professionali, quelle di aggiornamento catastale, per legge riservate
alle sopra menzionate categorie, e che fondano la loro legittimazione
in un'arbitraria estensione avvenuta ad opera della legge n. 31 del
2008 (in particolare l'art. 26-ter), per come interpretata dalla
risoluzione n. 10/DF e dalla circolare n. 3.
Tali atti recano un'indubbia portata costitutiva di situazioni
giuridiche in capo agli agrotecnici, ponendosi nei confronti del
citato art. 26, comma 7-ter, legge n. 31/2008 come atti applicativi
in quanto, oltre ad estendere, alle citate categorie, le competenze
in materia catastale, consentono l'utilizzabilità del sistema
informatico, includendo, così, di fatto, gli agrotecnici, tra gli
operatori abilitati.
Gli atti in esame, infatti, risultano in primo luogo contrastanti
con la pronuncia della Corte costituzionale n. 441/2000 che, con
riferimento alla medesima questione, aveva ritenuto di attribuire
all'esclusiva discrezionalità del legislatore, sulla scorta del
principio di professionalità, il compito di individuare le
competenze di ciascuna categoria professionale, garantendo un
adeguato livello di preparazione e di conoscenza delle materie
inerenti alle attività stesse.
In particolare, nel caso in esame, la Consulta rilevava che «la
preparazione dell'agrotecnico è rivolta, prevalentemente, agli
aspetti economici e gestionali dell'azienda agraria, laddove le
cognizioni in materia di catasto appaiono circoscritte ad un livello
descrittivo, si da risultare soltanto un completamento della
formazione primaria ed essenziale», escludendo, così,
l'attribuzione, agli agrotecnici, dei compiti inerenti alla
formazione e redazione di tipi: di frazionamento e mappati, ai quali
fanno riferimento l'art. 8, legge n. 679/1969, nonchè gli articoli 5
e 7, decreto del Presidente della Repubblica n. 650/1972.
Inoltre, gli atti in esame contrastano anche con gli accordi
assunti tra Senato e Governo in sede di conversione del decreto-legge
n. 248/2007 (convertito con la sopramenzionata legge n. 31/2008) e in
base ai quali, a parere del Senato, l'art. 26-ter estenderebbe, con
dubbia legittimità, la competenza degli agrotecnici alla redazione
degli atti catastali, attualmente non prevista da alcuna norma
vigente e oggetto di numerose pronunce (Corte costituzionale n.
441/2000; Cons. Stato, Sezione quarta, n. 2204/2288 del 2007) dalle
quali emerge, in modo certo, che gli agrotecnici posseggono un
livello di preparazione e di conoscenza delle materie che non sarebbe
adeguato per le ulteriori attività professionali in oggetto,
riservate, invece, alla diversa cognizione tecnica dei geometri.
Gli atti parlamentari, infatti, per il loro valore politico
vincolante, delimitano gli indirizzi e l'attività del Governo ed in
ogni caso esprimono la volontà del legislatore, in questo caso
evidente nell'escludere l'estensione delle competenze agli
agrotecnici e nell'imporre al Governo, con l'accettazione dell'ordine
del giorno, la non applicazione dell'illegittimo art. 26, comma
7-ter, con invito ad una sua esplicita abrogazione.
La sollecitazione del sindacato di costituzionalità dell'intero
apparato normativo in esame, risulterebbe, pertanto, l'unico
spiraglio di tutela delle categorie pregiudicate.
Inoltre, per quanto più specificatamente attiene alla non
manifesta infondatezza della questione, viene in evidenza, in primo
luogo, il contrasto del citato art. 26, comma 7-ter, con i requisiti
di straordinarietà e necessità previsti dall'art. 77 Cost. per
l'eliminazione del decreto-legge.
In particolare, l'art. 26, comma 7-ter, difetterebbe del
requisito della straordinarietà e dell'urgenza che pervade
l'intervento normativo c.d. mille proroghe, ampliando le competenze
degli agrotecnici, senza, inoltre, prevedere quell'intervento di
risistemazione normativa auspicato dalla pronuncia della Corte
costituzionale.
L'urgente necessità può riguardare più disposizioni,
accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate
ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie
complesse allo scopo di rimediare a circostanze analoghe venutesi a
determinare. L'inserimento, pertanto, di norme diverse rispetto
all'oggetto o alla finalità del decreto-legge, spezza il legame
logico-giuridico tra la valutazione d'urgenza, fatta dal Governo ed
il provvedimento emesso che, seppur successivamente sottoposto al
controllo formale del Parlamento, deve comunque presentarsi come un
intervento normativo coerente e armonico, anche se articolato e
differenziato al suo interno.
La disposizione in esame esula del tutto dalla finalità
perseguita dal decreto-legge, non trovando affatto una sua
collocazione coerente con la ratio dell'intervento straordinario e
urgente.
Inoltre, l'art. 26 comma 7-ter del decreto-legge n. 248 del 2007
contrasta con l'art. 3 Cost. nella parte in cui, in maniera del tutto
arbitraria, incide sulla leale concorrenza in danno della categoria
dei geometri, ad onta della comprovata e più adeguata preparazione
dei geometri nella materia catastale.
L'ingiustificata estensione delle competenze degli agrotecnici
incide poi anche sul buon andamento della pubblica amministrazione ex
art. 97 Cost., che risulta pregiudicato dallo svolgimento di
attività ad opera di soggetti non dotati di un'adeguata capacità
professionale.
In conclusione, sussistono i presupposti di rilevanza e di non
manifesta infondatezza che impongono al Collegio di sollevare
questione di legittimità costituzionale dell'art. 26, comma 7-ter
del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, aggiunto dalla legge di
conversione 28 febbraio 2008, n. 31, per contrasto con gli articoli
3, 77, comma secondo e 97, comma secondo, della Costituzione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta),
visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la
rilevanza e non manifesta infondatezza, rimette alla Corte
costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell'art.
26, comma 7-ter del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, aggiunto
dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31, per contrasto con
gli articoli 3, 77, comma secondo e 97, comma secondo, della
Costituzione, nella parte in cui prevede che «il comma 96 dell'art.
145 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, si interpreta nel senso che
gli atti ivi indicati possono essere redatti e sottoscritti anche dai
soggetti in possesso del titolo di cui alla, legge 6 giugno 1986, n.
251, e successive modificazioni», sospende il giudizio e dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 9
luglio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Giaccardi, Presidente;
Nicola Russo, consigliere, estensore;
Raffaele Greco, consigliere;
Francesca Quadri, consigliere;
Oberdan Forlenza, consigliere.

L'estensore: Russo


Il Presidente: Giaccardi