1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 7 del 14-2-1990
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 10 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 febbraio 1990
N. 10 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 febbraio 1990 (dalla regione autonoma Trentino-Alto Adige) Finanza regionale - Norme urgenti in materia di finanza locale e di rapporti finanziari tra lo Stato e le regioni - Riduzione di fondi per le regioni a statuto speciale e per le province autonome (Fondo comune per i servizi dei consultori familiari, ivi compresi quelli relativi all'interruzione volontaria della gravidanza, fondo speciale per l'esercizio delle funzioni gia' ex Onmi, fondo per gli asili nido) ed esclusione dal riparto del fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151 Riduzione del Fondo sanitario nazionale per le regioni a statuto speciale e le province autonome - Esclusione dai seguenti fondi: per i programmi regionali di sviluppo a destinazione indistinta, per l'attuazione degli interventi programmati in agricoltura, per l'attuazione del piano forestale nazionale, per gli investimenti nel settore dei trasporti pubblici locali e sanitario di conto capitale - Asserita violazione dell'autonomia finanziaria delle regioni a statuto speciale e delle province autonome e del principio della copertura finanziaria per le minori entrate conseguenti alle norme impugnate - Ingiustificata discriminazione delle regioni a statuto speciale rispetto alle regioni ordinarie Violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. e di tutela della salute dei cittadini - Richiamo alle sentenze della Corte nn. 21/1956, 307/1983, 245/1984 e 452/1989. (D.L. 28 dicembre 1989, n. 415, artt. 18, 19 e 20). (Cost., artt. 3, 32, 81, 97, 116 e 119; statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 4, 6, 8, 10, 16, 69 e segg.) (090C0157) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.7 del 14-2-1990)

Ricorso della regione autonoma Trentino-Alto Adige, in persona del
presidente della giunta regionale pro-tempore dott. Tarcisio
Andreolli, giusta delibera della giunta del 25 gennaio 1990, n. 162,
rappresentata e difesa - in virtù di mandato speciale del 26 gennaio
1990 per atto del segretario della giunta avv. Franco Visetti (rep.
n. 2740) - dall'avv. prof. Sergio Panunzio, e presso quest'ultimo
elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del
Consiglio in carica, per la dichiarazione di incostituzionalità
degli artt. 18, 19 e 20 del d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415, recante
"Norme urgenti in materia di finanza locale e di rapporti finanziari
tra lo Stato e le regioni, nonchè disposizioni varie".
F A T T O
È ben noto che l'autonomia delle regioni e delle province di
Trento e Bolzano trova il suo essenziale supporto nella loro
autonomia finanziaria. Onde - come è stato affermato da codesta
ecc.ma Corte fin dalla sentenza n. 21/1956 - le regioni e province
autonome hanno un "diritto costituzionalmente garantito" a disporre
dei mezzi finanziari occorrenti per le spese necessarie ad adempiere
alle loro normali funzioni. Un diritto che, nel caso della regione
ricorrente, trova il suo fondamento (oltre che nell'art. 119 della
Costituzione) nello statuto speciale della regione Trentino-Alto
Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), spec. artt. 69 e segg. (titolo
sesto) - come di recente modificati ed integrati dalla legge 30
novembre 1989, n. 386 - anche in relazione agli artt. 4 e 6, e nelle
relative norme d'attuazione.
Se poi si considera come anche per le regioni ad autonomia
speciale e per le due procince autonome di Trento e Bolzano, la
massima parte delle loro risorse finanziarie sia costituita da una
finanza "derivata", e cioè consistente nei periodici trasferimenti
di risorse da parte dello Stato, ben si comprende come non solo la
quantità, ma anche la regolarità, la tempestività e, in una
parola, la affidabilità di tali trasferimenti sia essenziale per
garantire alle regioni e province autonome una effettiva autonomia
nell'esercizio delle loro funzioni, il buon andamento delle loro
amministrazioni e dei servizi pubblici di loro competenza, la
programmabilità della loro azione.
È esemplare, a questo rigurdo, il caso delle attività regionali
e provinciali in materia di sanità, la cui spesa è alimentata
essenzialmente dai trasferimenti annuali provenienti dal fondo
sanitario nazionale. Proprio in relazione a tale settore codesta
ecc.ma Corte ha più volte sottolineato la necessità (derivante dal
rispetto dei valori costituzionali) che gli interventi dello Stato,
ivi compresi quelli finanziari, siano improntati ad organicità e
stabilità. In particolare nella sentenza n. 307/1983 essa ha
rilevato come "il susseguirsi di anno in anno di provvedimenti a
carattere contingente, in deroga alla disciplina ordinaria renda
quanto mai disorganico e provvisorio il quadro attuale della finanza
regionale"; e poi nella sentenza n. 245/1984 - a proposito delle
disposizioni in materia sanitaria contenute nella legge finanziaria
1984 - osserva come per dare una disciplina organica e per assicurare
efficienza al servizio sanitario nazionale "non servono allo scopo le
leggi finanziarie, nè gli altri provvedimenti di carattere urgente o
comunque contingente: là dove sono in gioco funzioni e diritti
costituzionalmente previsti e garantiti, è infatti indispensabile
superare la prospettiva del puro contenimento della spesa pubblica,
per assicurare la certezza del diritto ed il buon andamento delle
pubbliche amministrazioni, mediante discipline coerenti e destinate a
durare nel tempo".
Tali ammonimenti, come è evidente, hanno un valore che và al di
là del solo settore sanitario, poichè il problema cui essi si
riferiscono riguarda in genere tutte le attività di competenza
regionale e provinciale, che risultino condizionate da scelte dello
Stato e da trasferimenti finanziari da questo operati. Ma si tratta
di ammonimenti ai queli lo Stato è stato sino ad oggi sordo. In
particolare per quanto riguarda il servizio e la spesa sanitaria lo
Stato ha continuato ad emanare tentativi di riforme peraltro abortite
(i dd.-ll. 25 marzo 1989, n. 111, e 29 maggio 1989, n. 189, non
convertiti dal Parlamento) ed interventi "tampone" di vario genere,
ma per lo più adottati con lo strumento improprio del decreto-legge
(nonostante i moniti che, anche a proposito del cattivo uso di tale
strumento, sono stati fatti da codesta ecc.ma Corte - sentenza n.
245/1984 - e nonostante la rigorosa disciplina oggi stabilita dalla
legge n. 400/1988).
È una strada sbagliata, questa, sulla quale lo Stato ha compiuto
di recente un ulteriore passo, assai grave. Ci si riferisce, appunto,
al d.-l. 28 dicembre 1989, n. 415 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 303 del 30 dicembre 1989) di cui al presente atto. Non
riuscendo, da un lato, a portare avanti in Parlamento il disegno di
legge sulla autonomia finanziaria delle regioni e sui rapporti
finanziari fra lo Stato e le regioni e province autonome (una delle
leggi "di accompagnamento" della legge finanziaria 1990) e volendo
comunque realizzare in qualche modo dei tagli alla spesa pubblica, il
Governo ha pensato bene di adottare un provvedimento - quale è
appunto il suddetto decreto-legge - che, come ora si vedrà, è per
vari aspetti censurabile.
Di tale decreto-legge viene in evidenza, in primo luogo l'art. 18
("Riduzione di fondi per le regioni a statuto speciale e per le
province autonome"). In particolare al primo comma esso stabilisce
che a partire dal 1990 cessa la corresponsione alle sole regioni a
statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano di
una serie di fondi, e cioe': il fondo comune per i servizi dei
consultori familiari, ivi compresi quelli relativi all'interruzione
volontaria della gravidanza (di cui all'art. 5 della legge 29 luglio
1975, n. 405, e art. 3 della legge 22 maggio 1978, n. 194), il fondo
speciale per l'esercizio delle funzioni già ex O.N.M.I. trasferite
(di cui all'art. 10 della legge 23 dicembre 1975, n. 698), il fondo
per gli asili nido (di cui all'art. 1 della legge 29 novembre 1977,
n. 891, ed art. 2 della legge 6 dicembre 1971, n. 1044). Sempre lo
stesso primo comma dell'art. 18, nella sua ultima parte, stabilisce
che "Le predette regioni sono altresì escluse dal riparto del fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto di cui all'art. 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151, e
provvedono alla concessione dei contributi alle aziende di trasporto
con propri mezzi finanziari. Restano comunque fermi per le medesime
regioni i principi di cui alla legge 10 aprile 1981, n. 151".
Il successivo art. 19 del decreto-legge reca il titolo "Riduzione
del Fondo sanitario nazionale per le regioni a statuto speciale e per
le province autonome". Esso al primo comma stabilisce che "A
decorrere dall'anno 1990 alle regioni a statuto speciale e alle
province autonome di Trento e di Bolzano le assegnazioni di parte
corrente del Fondo sanitario nazionale sono ridotte, tenuto conto del
livello delle compartecipazioni ai tributi statali risultanti dai
rispettivi ordinamenti, del 20 per cento per la regione Valle
d'Aosta, e per le province autonome di Trento e di Bolzano, del 10
per cento per le regioni Sicilia e Friuli-Venezia Giulia e del 5 per
cento per la regione Sardegna".
Il secondo comma dello stesso art. 19 stabilisce poi che "Ai fini
della ripartizione del Fondo sanitario nazionale di parte corrente il
C.I.P.E., per l'anno 1990, fa riferimento all'importo complessivo, al
lordo delle riduzioni di cui al primo comma, valutate in lire 970
miliardi".
Infine vi è l'art. 20, che reca il titolo "Esclusione delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome da taluni fondi
settoriali". Esso così recita nel suo unico comma: " Le regioni a
stauto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano sono
escluse, a partire dal 1990, dal riparto dei seguenti fondi:
a) fondo per i programmi regionali di sviluppo a destinazione
indistinta di cui all'art. 9 della legge 16 maggio 1970, n. 281, al
netto della quota spettante ai sensi della legge 30 maggio 1965, n.
574;
b) fondo per l'attuazione degli interventi programmati in
agricoltura di cui all'art. 3, primo comma, della legge 8 novembre
1986, n. 752, al netto delle somme spettanti ai sensi del secondo
comma del predetto art. 3;
c) fondo per l'attuazione del piano forestale nazionale di cui
all'art. 6 della legge 8 novembre 1986, n. 752;
d) fondo per gli interventi nel settore dei trasporti pubblici
locali;
e) fondo sanitario di conto capitale".
Si tratta, come è evidente, di una disciplina sotto vari aspetti
censurabile e lesiva delle autonomie speciali, regionali e
provinciali. In primo luogo perchè essa costituisce un ennesimo
esempio di quel tipo di intervento contingente e disorganico che non
è ammissibile in una materia così delicata e costituzionalmente
rilevante. Inoltre perchè esso, operando dei tagli tanto consistenti
quanto irrazionali ai trasferimenti finanziari riguardanti le regioni
a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano, in
relazione ad attività e spese che peraltro queste debbono comunque
effettuare (per vincolo costituzionale o di legge dello Stato), lede
l'autonomia degli enti stessi: sia quella finanziaria sia quella
"funzionale" (costringendo in ogni caso gli enti a coprire quelle
spese sottraendo proprie risorse finanziarie ed altre destinazioni e
comprimendo e pregiudicando il livello e la qualità dell'esercizio
delle funzioni e dei servizi). Infine perchè i tagli sono stati
effettuati solo a carico delle regioni ad autonomia speciale e delle
province autonome di Trento e Bolzano. A quest'ultimo riguardo non si
può non osservare sin d'ora come il decreto-legge manifesti ancora
una volta un atteggiamento discriminatorio del Governo nei confronti
delle autonomie speciali di per sè inammissibile, e comunque tanto
più censurabile per il fatto che, in tal modo, la "specialita'"
delle autonomie in questione si traduce, anzichè - come deve essere
- in un arricchimento di tali autonomie, in una compressione delle
medesime, che è del tutto incompatibile con i principi
costituzionali.
Pertanto la regione autonoma Trentino-Alto Adige si vede costretta
ad impugnare la suddetta disciplina legislativa per i seguenti
modivi.
D I R I T T O
La esposizione dei motivi del presente ricorso necessita di una
premessa.
I fondi cui si riferisce la disciplina impugnata riguardano per la
maggior parte le competenze delle province autonome di Trento e di
Bolzano ( ex artt. 8 e segg. dello statuto T.-A.A.) più che della
regione Trentino-Alto Adige (artt. 4 e segg. dello statuto). Fa
eccezione il fondo per i programmi regionali di sviluppo a
destinazione indistinta, di cui all'art. 20, lett. a), del d.-l. n.
415/1989.
Dunque, per quanto concerne il Trentino-Alto Adige, le relative
decurtazioni di trasferimenti finanziari colpiscono di regola le due
province autonome prima e più che la regione.
Tuttavia, il fatto che siano le due province autonome ad essere
colpite "in prima battuta" dalla gran parte della disciplina in
questione non significa che il presente ricorso della regione
Trentino-Alto Adige possa essere rivolto a contestare solo
l'esclusione della medesima dal fondo per i programmi regionali di
sviluppo disposta dall'art. 20, lett. a). Nè comporta che ad esso -
per il resto - possa essere riconosciuto solo il valore di un
intervento effettuato dalla regione per manifestare una solidarietà
politica nei confronti delle azioni promosse - innanzi a codesta
ecc.ma Corte - dalle due province autonome e da altre regioni ad
autonomia speciale, per contrastare in modo unitario un atto
legislativo che è palesemente diretto, nel suo complesso, a
comprimere e mortificare il suolo e la portata di tutte le autonomie
speciali nel sistema regionale italiano.
Invero non si tratta solo di questo. Vi è piuttosto da tenere
presente, in primo luogo, il nesso inscindibile, fondato sul comune
statuto di autonomia, che lega la regione e le due province autonome
e che si manifesta anche "fisicamente" nella coincidenza degli
elementi territoriali, personali ed organizzativi dei tre enti: per
cui i cittadini delle province autonome sono gli stessi cittadini
della regione, il territorio provinciale è al tempo stesso
territorio regionale, i consiglieri provinciali sono al tempo stesso
consiglieri regionali.
Al di là della articolazione e distinzione delle varie competenze
distribuite dallo statuto fra i tre enti, vi è dunque fra essi una
unitarietà ed inscindibilità di interessi che si manifesta proprio
in relazione a vicende come quella del decreto-legge qui impugnato.
Come si vedrà, i tagli finanziari da questo apportati a carico delle
province autonome comportato inevitabilmente un abbassamento del
livello quantitativo e qualitativo dei relativi servizi ed interventi
pubblici di competenza provinciale: sanità, trasporti, ecc. I tagli
comportano, dunque, conseguenze negative per la soddisfazione degli
interessi e dei bisogni di soggetti che sono cittadini delle province
autonome, ma che sono anche cittadini della regione.
Insomma, vi è una unitarietà o, comunque, una complementarietà
ed inscindibilità di interessi (prima ancora che organizzativa) fra
gli enti che non può non trovare la sua espressione al livello
regionale.
Tanto basta, riteniamo, a legittimare la regione, a proporre il
presente ricorso. Legittimazione che trova del resto il suo positivo
fondamento in una norma speciale, quale l'art. 98, primo comma, dello
statuto T.-A.A., che attribuisce alla regione il potere di impugnare
gli atti legislativi dello Stato non solo per lesione delle proprie
particolari "competenze" - secondo la formula più restrittiva
impiegata dal comma successivo per i conflitti di attribuzione - ma
per ogni "violazione del presente statuto". E non vi è dubbio che la
disciplina qui impugnata violi gravemente le norme dello Statuto
T.-A.A. (oltre che della Costituzione).
È chiaro, tuttavia, che le censure formulabili dalla regione nei
confronti della disciplina impugnata altre non possono essere,
essenzialmente, che le medesime formulabili dalle stesse province.
Quelle, cioè, che queste ultime hanno dedotto con separti ricorsi,
proposti parallelamente innanzi a codesta ecc.ma Corte.
Censure che pertanto con il presente atto vengono qui di seguito
proposte anche dalla regione Trentino-Alto Adige. Con l'avvertenza,
peraltro, che con le censure concernenti in particolare l'esclusione
dal fondo per i programmi regionali di sviluppo - disposta dall'art.
20, lett. a), del decreto-legge impugnato (infra, n. 2.3) - la
regione deduce una violazione della propria autonomia che
(diversamente dalle censure relative agli altri fondi) è diretta e
non già mediata dalla violazione delle autonomie provinciali. Così
come una immediata e diretta lesione della autonomia regionale è
quella dedotta con il terzo motivo del presente ricorso, concernente
la mancata convocazione del presidente della giunta regionale - ex
art. 40, ultimo comma, dello statuto - alla seduta del Consiglio dei
Ministri del 22 dicembre 1989.
1. - Violazione, da parte dell'art. 19 del decreto-legge
impugnato, delle attribuzioni regionali e provinciali di cui agli
artt. 4, 6, 8, 10, 16, 69 e segg. (titolo sesto, come modificato ed
integrato dalla legge 30 novembre 1989, n. 386, spec. art. 5) dello
statuto speciale T.-A.A. e delle relative norme d'attuazione, nonchè
degli artt. 3, 32, 81, 97, 116 e 119 della Costituzione.
Il "taglio" dei finanziamenti (per riduzione o esclusione)
disposto dalla disciplina legislativa impugnata a carico della
regione e delle province autonome assune particolare gravità per
quanto riguarda i fondi relativi a prestazioni sanitarie: sia per
l'entità dei tagli, sia per la essenzialità e peculiarità dei
servizi su cui essi finiscono per incidere. Conviene dunque partire
dall'art. 19 del decreto-legge inpugnato, il cui contenuto si è già
riportato in precedenza e che, come si è visto, riduce del 20% le
assegnazioni alle province autonome della parte corrente del Fondo
sanitario nazionale, di cui all'art. 51 della legge n. 833/1978.
Un aspetto essenziale della disciplina contenuta nell'art. 19
impugnato - che, come poi si vedrà, ricorre anche negli artt. 18 e
20, ma che per la spesa sanitaria di cui all'art. 19 è
particolarmente evidente - sta nel fatto che con tale disciplina lo
Stato riduce alle province le risorse che ad essa sono peraltro
necessarie al fine di effettuare prestazioni di servizi e correlative
spese obbligatorie per le provincie stesse: prestazioni e spese, del
tutto "rigide" nella loro entità e, comunque, non dipendenti da
autonome scelte regionali, ma piuttosto da determinazioni dello
Stato.
In altri termini, con tale disciplina si pone a carico delle
province la spesa sanitaria senza che però esse abbiano gli
strumenti per controllarla e tanto meno ridurla; e quindi le si
costringe a coprire il deficit risultante da tagli nei trasferimenti
del Fondo sanitario destinato a tali spese le risorse proprie che
debbono quindi essere distolte dai loro impieghi, così riducendo
altri tipi di interventi provinciali, ostacolando l'esercizio delle
normali funzioni delle province, impedendole una razionale
programmazione degli interventi, sconvolgendo le stessse previsioni
di bilancio.
Che le province autonome non abbiano effettivi poteri di controllo
sulla spesa sanitaria è cosa sin troppo nota per indugiare qui ad
analitiche dimostrazioni. Salvo ritornare sul punto in ulteriori
scritti difensivi, basti per ora richiamare alcuni esempi. Per quanto
riguarda le funzioni ospedaliere, sia i livelli retributivi che in
genere il trattamento del personale non dipendono dalle province (ma
sono regolati da accordi stipulati a livello nazionale); anche le
spese per acquisti di beni e servizi dipendono essenzialmente da
necessità obiettive e dal livello dei prezzi. Per quanto riguarda
l'assistenza farmaceutica spetta allo Stato il controllo sui prezzi
dei prodotti farmaceutici, l'inserimento nel prontuario terapeutico,
la disciplina dei tiket. Anche per quanto riguarda l'assistenza
specialistica e la medicina di base è a livello statale che vengono
predisposte le convenzioni con i medici privati. Così come, in
genere, è sempre a livello statale che vengono stabiliti gli
standards dei servizi sanitari.
Tutto cio, del resto, è ben noto a codesta ecc.ma Corte, la quale
già in passato (sentenze nn. 245/1984, e poi 452/1989) ha rilevato
come "non si può presupporre 'che le amministrazioni regionali
portino (. . . ) l'effettiva responsabilità degli eventuali
disavanzi delle unità sanitarie localì, in quanto gran parte della
spesa sanitaria e, fra questa, gli oneri derivanti dalle prescrizioni
mediche, si formano indipendentemente dalle scelte regionali (e dalle
stesse deliberazioni degli organi di gestione delle unità sanitarie
locali), essendo prevalentemente legati al soddisfacimento di diritti
costituzionalmente garantiti e, quindi, essenzialmente a scelte di
ordine generale degli organi centrali di governo dettate
dall'esigenza di assicurare parità di trattamento fra i cittadini".
Ed ha poi ribadito (sentenza n. 452/1989) che la garanzia della
autonomia delle regioni (e delle province autonome) "comporta che non
possano essere addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli
oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa (o
alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di
tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini,
la cui cura è affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non
certo quella essenziale - alla regione".
È appena il caso di osservare, a questo punto, che il senso delle
osservazioni che precedono (e di quelle che seguiranno) non è certo
quello di contestare la necessità di un intervento dello Stato per
il risanamento della spesa pubblica. Nè si ritiene, evidentemente,
che le regioni e le province autonome non debbano essere chiamate a
sopportarne anch'esse l'onere in modo proporzionale. Il problema è
piuttosto un altro. Ed è che l'onere non può essere caricato
esclusivamente sulle regioni a statuto speciale e sulle due province
di Trento e Bolzano. E che se il Governo vuole risanare il deficit
della spesa sanitaria lo dovrà fare, in primo luogo, riformandone in
modo organico - come è di sua competenza - le strutture, i servizi,
gli standards, la disciplina del personale del servizio sanitario, il
tutto in modo da ridurre le spese; e solo a seguito di questo
riducendo poi i relativi trasferimenti a tutte le regioni. Non invece
- come pretenderebbe di fare il Governo con la disciplina impugnata -
lasciando immutate la regolamentazione del servizio e la entità
degli oneri, e però riducendo i relativi finanziamenti alle sole
regioni a statuto speciale e province autonome, e quindi scaricando
su di esse (e solo su di esse) il costo e le conseguenze della
manovra finanziaria.
Una siffatta disciplina, che attribuisce alle regioni ad autonomia
speciale ed alle province autonome la responsabilità della spesa per
un servizio volto a soddisfare un diritto costituzionale dei
cittadini, senza fornire però ad esse i mezzi finanziari necessari,
nè strumenti rilevanti per il controllo ed il governo della spesa
stessa, viola dunque, ad un tempo, il principio costituzionale di
ragionevolezza e quello di autonomia finanziaria della regione ed in
particolare delle province autonome, specie (ma non solo) in materia
di sanità (artt. 9, n. 10, e 16, e titolo sesto dello statuto); ed
al tempo stesso viola il principio di copertura finanziaria stabilito
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione. Un principio,
quest'ultimo, che si estende anche alle spese accollate dallo Stato
agli enti del c.d. settore pubblico allargato, e del quale è
puntuale espressione l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468,
secondo cui "Le leggi che comportano oneri, anche sotto forma di
minori entrate, a carico dei bilanci degli enti di cui al precedente
art. 25 devono contenere la previsione dell'onere stesso nonchè
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci annuali e pluriennali".
La fondatezza di tali censure trova sostegno, invero, nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che in più occasioni (ma
spec. con le già citate sentenze nn. 245/1984 e 452/1989), proprio
facendo leva sul necessario raccordo tra il governo del settore e la
responsabilità della relativa spesa ha dichiarato la
incostituzionalità di norme legislative statali con le quali si
veniva a far gravare sui bilanci delle regioni e delle province
autonome (senza disporre i corrispondenti trasferimenti di risorse
finanziarie) spese necessarie per il funzionamento del servizio
sanitario nazionale derivanti da decisioni non imputabili peraltro a
tali enti, o comunque da essi non controllabili: così costringendo
le regioni stesse (e le province autonome) a prelevare le risorse
necessarie a colmare il deficit o dal fondo comune di cui all'art. 8
della legge n. 281/1980 (per le regioni a statuto ordinario) o dalle
corrispondenti entrate di parte corrente previste dai rispettivi
ordinamenti (per le altre regioni a statuto speciale e le province
autonome) o comunque dalla finanza "propria".
Riassumendo. La disciplina stabilita dall'art. 19 del
decreto-legge impugnato è dunque incostituzionale, in primo luogo,
perchè essa viola il principio della copertura della spesa stabilita
dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione, come esplicitato ed
attuato anche dall'art. 27 della legge n. 468/1978, in quanto essa
accolla alle regioni ad autonomia speciale ed alle province autonome
nuove spese senza prevedere e fornirle i mezzi finanziari per farvi
fronte.
Così facendo la disciplina impugnata viola, al tempo stesso,
l'autonomia finanziaria delle province in materia - in primo luogo di
sanità (artt. 9, n. 10, e 16, e titolo sesto dello statuto, nonchè
art. 119 della Costituzione), ma anche nelle altre materie di
competenza propria (artt. 8 e 10 dello statuto). Ciò in quanto tale
disciplina, senza tenere minimamente conto delle esigenze di
coordinamento della spesa statale con quella provinciale, scarica sul
bilancio delle province spese di cui esse non hanno il governo, e che
non possono da esse essere sostenute altro che stornando proprie
risorse finanziarie destinate ad altri settori; e, quindi, riducendo
le capacità di spesa e di intervento delle province anche nelle
altre materie di propria competenza.
Tale disciplina appare ancora incostituzionale sotto un ulteriore
profilo, per violazione anche degli artt. 3, 32 e 116 della
Costituzione. In modo del tutto irrazionale ed ingiustificato essa,
infatti, discrimina due volte le province autonome, e con esse anche
la regione ricorrente. In primo luogo, e soprattutto, nei confronti
delle regioni ad autonomia ordinaria che non subiscono riduzioni di
assegnazioni di quote del Fondo sanitario di parte corrente; ma già
si è detto all'inizio come tale discriminazione in peius, oltre che
inammissibile in sè, è in contrasto proprio con le ragioni della
specialità delle autonomie delle province di Trento e di Bolzano e
della regione ricorrente, sancita dallo statuto del Trentino-Alto
Adige e, ancor prima, dall'art. 116 della Costituzione. Una seconda
volta, poi, la discriminazione viene fatta dalla disciplina impugnata
- sempre in modo del tutto arbitrario - nei confronti delle regioni
Sicilia, Friuli-Venezia Giulia e Sardegna, per le quali è stabilita
una riduzione di assegnazione assai minore (la metà, o addirittura
un quarto).
In tal modo, si badi, non si discrimina irragionevolmente solo fra
enti, ma fra gli stessi cittadini italiani, a seconda della loro
residenza. Poichè mentre essi hanno tutti, egualmente, un diritto
costituzionalmente garantito ad un eguale trattamento sanitario da
parte delle strutture pubbliche, viceversa la disciplina impugnata
(per quanto le regioni e province autonome da essa discriminate
possono cercare di far fronte ai nuovi oneri della spesa sanitaria
trasferendovi altre risorse) non potrà non riflettersi negativamente
sulla funzionalità e qualità dei servizi resi dalle strutture delle
due province autonome, dando così luogo ad una ingiustificata
differenziazione di trattamento a scapito di cittadini della regione
ricorrente.
Infine, le stesse considerazioni fatte da ultimo evidenziano come
la disciplina in questione determini, altresì, una violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, pregiudicando il buon andamento
delle amministrazioni provinciali e dei servizi pubblici di loro
competenza.
Tutti i surriferiti profili di incostituzionalità risultano poi
tanto più gravi ed evidenti ove si consideri che la disciplina
impugnata si scontra con un fondamentale principio che - ad
integrazione e svolgimento della disciplina del titolo sesto dello
statuto - è stabilito dall'art. 5 della legge 30 novembre 1989, n.
386 (legge, si badi bene, adottata ai sensi e con la speciale
procedura di cui all'art. 104 dello statuto). Stabilisce infatti il
primo comma dell'art. 5 che "Le province autonome partecipano alla
ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi
di prestazione in modo uniforme su tutto il territorio nazionale,
secondo i criteri e le modalità per gli stessi previsti". Ed
aggiunge il successivo secondo comma che "I finanziamenti recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto il
riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere
utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle
rispettive province".
In base a tali principi, dunque, le province autonome non possono
essere discriminate nell'assegnazione dei fondi in questione, poichè
quei principi vogliono appunto garantire l'eguaglianza di trattamento
delle province autonome rispetto alle altre regioni, e così anche
l'eguaglianza di trattamento dei cittadini (di tali province e) della
regione ricorrente, che assieme a tutti gli altri cittadini italiani
hanno un eguale diritto alla tutela della salute, ed alle prestazioni
ed alla efficienza del servizio sanitario nazionale.
2. - Violazione, da parte degli artt. 18 e 20 del decreto-legge
impugnato, delle attribuzioni regionali e provinciali e dei principi
di cui alle norme costituzionali già indicate in precedenza.
2.1. - Non è solo l'art. 19 del decreto-legge impugnato a
riguardare la spesa sanitaria, ma anche l'art. 18 e l'art. 20.
Quest'ultimo, in particolare, alla lett. e) addirittura esclude
totalmente le province autonome dal riparto del Fondo sanitario
nazionale per ciò che riguarda le assegnazioni in conto capitale:
quindi per il finanziamento di tutta la spesa sanitaria relativa, fra
l'altro, alla manutenzione straordinaria delle strutture, degli
impianti e delle attrezzature sanitarie, al rinnovo degli stessi;
allo sviluppo ed agli investimenti.
Quanto poi all'art. 18, primo comma, si è già visto come anche
questo stabilisca la esclusione delle province autonome da fondi
concernenti la spesa sanitaria: come il Fondo per i servizi dei
consultori familiari (di cui alle leggi nn. 405/1975 e 194/1978), che
svolgono in particolare anche il servizio di assistenza alla donna
che voglia interrompere la gravidanza.
È palese come tutte le censure già formulate in precedenza nei
confronti della disciplina contenuta nell'art. 19 del decreto-legge
impugnato valgono, a maggior ragione, anche nei confronti degli
ulteriori tagli al finanziamento della spesa sanitaria stabiliti
dalle surrichiamate disposizioni dell'art. 18. Anche in questo caso,
infatti, si tratta di tagli al finanziamento di spese ed oneri, in
relazione ai quali le province autonome non ha poteri rilevanti di
scelta o di controllo, pur dovendo necessariamente farvi fronte
caricandoli sul proprio bilancio.
E tanto più grave ed evidente - trattandosi non già di una
semplice riduzione, ma di una totale esclusione dai fondi - appare
poi il contrasto con il principio stabilito dal già richiamato art.
5 della legge n. 386/1989, che in ogni caso preclude in modo
insuperabile che le province autonome possano essere escluse dai
fondi di cui al primo comma, ed anche - più in generale - dai
finanziamenti previsti per le regioni di cui al secondo comma dello
stesso art. 5.
Pertanto si richiamano integralmente le censure ed argomentazioni
svolte nel precedente motivo di ricorso, relative alla violazione:
a) del principio della copertura della spesa ex art. 81 della
Costituzione (ed art. 27 della legge n. 468/1978);
b) dall'autonomia finanziaria della regione e delle province
autonome nelle materie di competenza in base alle norme
costituzionali già richiamate, ed in particolare in materia di
assistenza e di sanità (spec. artt. 8, n. 25, 9, n. 10, 16 e titolo
sesto dello statuto; ed art. 5 della legge n. 385/1989);
c) degli artt. 3, 32, 97 e 116 della Costituzione, sotto i
profili già illustrati, per le irragionevoli discriminazioni e
disfunzioni cui dà luogo la normativa in questione.
2.2. - Ancora per quanto riguarda la disciplina stabilita dal
primo comma dell'art. 18 del decreto-legge impugnato, merita di
essere particolarmente sottolineata la esclusione che pure vi è
disposta, a carico delle province autonome, dal riparto del fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di
trasporto di cui all'art. 9 della legge n. 151/1981. Come già si è
visto, lo stesso primo comma dell'art. 18 aggiunge che le regioni
dovranno provvedere alla concessione dei contributi alle aziende di
trasporto (per il ripiano dei disavanzi) "con propri mezzi
finanziari"; e che restano fermi per le regioni i principi di cui
alla legge n. 151/1981: fra cui, dunque, quello che impone alle
regioni di intervenire per ripianare (almeno in parte) i disavanzi
delle aziende di trasporto (artt. 6 e 9 della legge n. 151/1981).
Invero, la formulazione della disposizione, che si riferisce
testualmente solo a "Le predette regioni..." dovrebbe portare ad
escludere che essa si applichi anche alle province autonome di Trento
e Bolzano. Ma nell'ipotesi in cui codesta ecc.ma Corte ritenesse
invece che tale disposizione vada diversamente interpretata,
estendendola anche alle province autonome, si propongono allora nei
suoi confronti - almeno in via cautelare - le seguenti censure.
Si tratta di una disciplina che incide particolarmente in una
materia di competenza provinciale di grado primario, quale è quella
in materia di trasporti di interesse provinciale di cui all'art. 8,
n. 18, dello statuto (oltre che in quella pure primaria in materia di
servizi pubblici di interesse provinciale, ex art. 8, n. 19, dello
statuto). Anche questa disciplina adottata alle province un nuovo
onere senza però fornirgli le risorse per fronteggiarlo.
Pertanto anche nei confronti di tale disciplina valgono
integralmente le censure già formulate in precedenza (ivi compresa
quella relativa al contrasto con l'art. 5 della legge n. 386/1989), e
che non è il caso di ripetere ancora.
Infatti, anche in questo caso ci si trova di fronte ad una spesa
che attiene (come per il servizio sanitario) all'espletamento di un
servizio pubblico essenziale quale è quello dei trasporti diretto a
soddisfare - direttamente od indirettamente - rilevanti valori
costituzionali (quali quelli che garantiscono il diritto dei
cittadini ad avere mezzi idonei per circolare sul territorio, anche
per motivi di lavoro, e per l'esercizio di attività economiche). Un
servizio il cui espletamento le province autonome sono dunque
obbligate a garantire, pur avendo poteri assai limitati di controllo
sulla relativa spesa, specie se si considerano i poteri dello Stato
in ordine alla determinazione delle tariffe (cfr. d.-l. 4 marzo 1989,
n. 77, convertito in legge 5 maggio 1989, n. 160).
Di conseguenza, per i motivi già illustrati in precedenza, non è
costituzionalmente corretto addossare alle (sole) regioni ad
autonomia speciale ed alle province autonome - escludendole dal
riparto dell'apposito fondo nazionale - l'onere di ripianare,
esclusivamente con le finanze proprie, i disavanzi delle aziende di
trasporto in questione. La incostituzionalità della disciplina
impugnata trova del resto conferma in quanto affermato in argomento
da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 307/1983 (n. 15 della
motivazione in diritto), che pure dichiarò incostituzionale una
analoga norma legislativa dello Stato che obbligava le regioni a
ripianare i deficit delle aziende locali di trasporto attingendo alle
proprie finanze (anzichè al Fondo nazionale di cui alla legge n.
151/1981).
2.3. - Infine, come pure si è visto, l'art. 18, primo comma, del
decreto-legge impugnato esclude le province autonome dalle erogazioni
provenienti dal fondo speciale per l'esercizio delle funzioni della
soppressa O.N.M.I. (legge n. 698/1975) e dal fondo per gli asili nido
(legge n. 891/1977); mentre l'art. 20 del decreto-legge impugnato,
alle lettere da a) a d) esclude le province autonome ed anche la
regione ricorrente da altri fondi di settore (oltre che da quello
sanitario di conto capitale, di cui si è già detto in precedenza).
Orbene, per quanto riguarda la esclusione delle province dal
"fondo per gli investimenti nel settore dei trasporti pubblici
locali" (art. 20, lett. d), valgono, evidentemente, le stesse censure
ed argomentazioni già svolte in precedenza (n. 2.2.) a proposito
della esclusione dal fondo per il ripiano dei disavanzi delle aziende
di trasporto.
Ma anche per quanto riguarda la esclusione dagli altri fondi di
cui al primo comma dell'art. 18, come pure da quelli di cui all'art.
20 (per i programmi regionali di sviluppo, per l'attuazione degli
interventi programmati in agricoltura, per l'attuazione del piano
forestale nazionale - pur avendo un particolare rilievo, in relazione
ai relativi interventi regionali e provinciali, anche ulteriori norme
statutarie attributive di competenze proprie della regione e delle
province in varie materie (spec. artt. 4, n. 9, ed 8, nn. 21, 25 e
26) - si possono formulare censure ed argomentazioni sostanzialmente
analoghe a quelle già svolte in precedenza: specie in considerazione
del fatto che si tratta di spese per interventi che la regione
ricorrente e le province autonome sono tenute a svolgere per
soddisfare alle finalità di pubblico interesse ad esse affidate
dallo statuto e dalle leggi, del principio di non esclusione delle
province dai fondi e dai finanziamenti alle regioni ex art. 5 della
legge n. 386/1989, e della irragionevole discriminazione operata a
loro danno dalla disciplina impugnata, che ammette invece al riparto
del fondo le regioni ad autonomia ordinaria.
3. - Violazione dell'art. 40, ultimo comma, dello statuto e
relative norme d'attuazione.
La disciplina impugnata riguarda soltanto le regioni ad autonomia
speciale e le province di Trento e Bolzano, disponendo solo a carico
di esse - e non di tutte le altre regioni - pesanti tagli di risorse
finanziarie. Non vi è dubbio, quindi, che si tratta di una
disciplina che "riguarda" la regione ricorrente. Pertanto, ai sensi
dell'art. 40, ultimo comma, dello statuto e dell'art. 19 del d.P.R.
1 febbraio 1973, n. 49, il presidente della regione doveva essere
convocato per intervenire alla seduta del Consiglio dei Ministri del
22 dicembre 1989, in cui venne deliberato il decreto-legge impugnato
(così come esso era stato doverosamente invitato a partecipare al
Consiglio dei Ministri del 29 settembre 1989 per l'esame del disegno
di legno "di accompagnamento" alla legge finanziaria 1990 intitolato
"Norme di delega in materia di autonomia impositiva delle regioni e
altre disposizioni concernenti i rapporti finanziari tra lo Stato e
le regioni" - il cui contenuto è stato poi ripreso dal decreto-legge
impugnato).
Ma il presidente della giunta regionale del Trentino-Alto Adige
non è stato convocato in occasione della deliberazione del Consiglio
dei Ministri relativa al decreto-legge in questione. Ciò comporta
una puntuale violazione della norma statutaria e dell'autonomia
regionale, e quindi la incostituzionalità della disciplina
legislativa impugnata.

P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte dichiarare la illegittimità costituzionale,
in parte qua, degli artt. 18, 19 e 20 del d.-l. 28 dicembre 1989, n.
415, in relazione alle norme costituzionali indicate.
Roma, addì 26 gennaio 1990
Prof. avv. Sergio PANUNZIO

90C0157