1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 44 del 2-11-2005
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 398 ORDINANZA 12 - 25 ottobre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Amministrazione pubblica - Incarichi dirigenziali di livello generale e di direttore generale - Prevista cessazione entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge (c.d. «spoil system»), con efficacia retroattiva e prevalenza anche su diverse disposizioni pattizie e di contrattazione collettiva - Incidenza sul diritto fondamentale di liberta' ed autonomia negoziale - Violazione del diritto al lavoro, del principio di retribuzione proporzionata ed adeguata, del principio di tutela dell'iniziativa economica privata, del principio di tutela giurisdizionale e del principio del servizio esclusivo alla Nazione dei pubblici impiegati - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Indebito uso dello strumento legislativo per conseguire finalita' proprie di provvedimento amministrativo (revoca) - Sopravvenuta modificazione di una delle disposizioni censurate e conseguente mutamento del complessivo quadro normativo di riferimento - Restituzione degli atti al remittente. - Legge 15 luglio 2002, n. 145, art. 3, commi 1, lettera b), e 7. - Costituzione, artt. 1, 2, 3, 4, 35, 36, 41, 70, 97, 98 e 113. (005C1097) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.44 del 2-11-2005)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI;
Giudici: Fernanda CONTRI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni
Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA,
Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO,
Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI;

ha pronunciato la seguente

Ordinanza

nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera b) (sostitutivo dell'art. 19, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 «Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze della amministrazioni pubbliche») e
comma 7 della legge 15 luglio 2002, n. 145 (Disposizioni per il
riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di
esperienze e l'interazione tra pubblico e privato), promossi con
ordinanze del 1° aprile, del 30 aprile, dell'11 maggio e del 14
giugno 2004 dal Tribunale di Roma, rispettivamente iscritte ai numeri
672, 673, 674 e 893 del registro ordinanze 2004 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 33 e 46, 1ª serie
speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione di Bruno Salvi, Rossana Rummo,
Michele Calascibetta e Eugenio Ceccotti, nonchè gli atti di
intervento di Vincenza Cesareo Grillo e del Presidente del Consiglio
dei ministri.
Udito nell'udienza pubblica del 27 settembre 2005 il giudice
relatore Franco Bile.
Uditi gli avvocati Claudio Scognamiglio per Bruno Salvi, Amos
Andreoni, Vittorio Angiolini e Luisa Torchia per Rossana Rummo,
Michele Calascibetta e Eugenio Ceccotti, Massimo Luciani per Vincenza
Cesareo Grillo e l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto che il Tribunale di Roma - chiamato a decidere, tra le
altre, sulla domanda proposta (nei confronti della Presidenza del
Consiglio dei ministri e del Ministero dei trasporti e della
navigazione), dall'ex capo del Dipartimento dell'aviazione civile del
Ministero dei trasporti e della navigazione, per l'accertamento del
proprio diritto alla prosecuzione fino alla scadenza contrattualmente
stabilita dell'incarico dirigenziale originariamente conferitogli,
revocato in applicazione dell'art. 3, comma 7, della legge 15 luglio
2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e
per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e
privato) - con ordinanza emessa il 1° aprile 2004 (r.o. n. 672 del
2004), ha sollevato questione di legittimità costituzionale del
menzionato art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002, nella parte
in cui ha disposto che gli incarichi di funzione dirigenziale di
livello generale e quelli di direttore generale degli enti pubblici
vigilati dallo Stato cessano il sessantesimo giorno dall'entrata in
vigore della legge;
che, secondo il rimettente, la norma impugnata (avente natura
retroattiva) viola: a) gli artt. 2, 4 e 41 della Costituzione, che
tutelano la libertà negoziale e l'autonomia privata dell'individuo e
sono funzionali anche alla realizzazione dei valori della sua
personalità, e che, come tali, ammettono interventi da parte di
norme eteroformate soltanto nel rispetto della ragionevolezza; b)
l'art. 3 Cost., per irragionevole disparità di trattamento dei
soggetti cui la norma si applica, rispetto a «tutti gli altri» che
hanno stipulato un contratto e che sono assoggettati alla regola
fondamentale dell'art. 1372 del codice civile; c) l'art. 97 Cost.,
poichè lo scioglimento automatico e incondizionato di tutti i
contratti, senza la previsione di qualsiasi motivazione costituisce
un grave vulnus al principio di imparzialità, atteso che il
meccanismo di cessazione automatica degli incarichi potrebbe essere
agevolmente utilizzato dall'amministrazione per perseguire finalità
ben diverse da quella della cura dell'interesse pubblico;
che nel corso di analogo giudizio - proposto (nei confronti
del Ministero per i beni e le attività culturali, della Presidenza
del Consiglio dei ministri, del Dipartimento della funzione pubblica
e di altro controinteressato) da una dirigente generale, per ottenere
tra l'altro il ripristino, fino alla naturale scadenza pattuita,
nelle originarie funzioni di direttore della direzione generale per
il cinema, da cui era cessata per effetto dell'applicazione della
normativa de qua - il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il
30 aprile 2004 (r.o. n. 673 del 2004), ha sollevato congiuntamente
questione di legittimità costituzionale del citato art. 3, comma 7,
della legge n. 145 del 2002, nella parte in cui ha disposto la
cessazione degli incarichi dirigenziali di livello generale al
sessantesimo giorno dall'entrata in vigore di detta legge, e
dell'art. 3, comma 1, lettera b), della stessa legge nella parte in
cui, in relazione al nuovo regime della dirigenza, stabilisce un
limite massimo triennale di durata di detti incarichi, in quanto -
una volta dichiarata l'incostituzionalità del comma 7 - sarebbe
d'ostacolo al ripristino dei rapporti cessati per la maggior durata
convenzionale;
che, a giudizio del rimettente, entrambe le norme confliggono
con: a) l'art. 97 Cost., per lesione del principio di buon andamento
ed imparzialità dell'amministrazione, in quanto, inducendo i
dirigenti generali alla ricerca del gradimento politico, li
distoglierebbero dal perseguimento di quelle finalità e
consentirebbero al Ministro di assumere un ruolo gestionale non
bilanciato dall'assunzione delle correlate responsabilità
amministrative, contabili e penali; b) l'art. 98 Cost., che esige che
i pubblici impiegati siano al servizio della Nazione; c) gli artt. 1,
2, 3, 4, 35, 36 e 97 Cost., poichè l'intervento su rapporti
contrattuali in corso e la loro risoluzione senza motivazione ledono
i principi di ragionevolezza, buon andamento ed imparzialità
dell'amministrazione e di affidamento, determinando un
demansionamento dei dirigenti titolari di tali rapporti;
che il solo art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002 è
censurato, altresì, per violazione: d) degli artt. 70 e 97, primo e
secondo comma, Cost., in quanto si concreta nell'utilizzo dello
strumento legislativo per raggiungere effetti propri di un atto
amministrativo, e quindi implica eccesso di potere legislativo; e)
dell'art. 3 Cost., per disparità di trattamento a favore dei
dirigenti non di livello generale per i quali si è invece prevista
la conferma automatica in caso di mancata tempestiva rotazione degli
incarichi, debitamente motivata ed alle condizioni previste dal
contratto collettivo;
che, ancora - chiamato a decidere, tra le altre, sulla
domanda proposta (nei confronti del Ministero dell'istruzione,
dell'università e della ricerca, della Presidenza del Consiglio dei
ministri, del Dipartimento della funzione pubblica e di altro
cointrointeressato) da un dirigente generale, per il suo reintegro,
fino alla scadenza naturale del contratto, nelle originarie funzioni
di direttore dell'Ufficio scolastico regionale della Sicilia, da cui
era cessato per effetto dell'applicazione della normativa in esame -
il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa l'11 maggio 2004 (r.o.
n. 674 del 2004), ha sollevato questione di legittimità
costituzionale, in via principale, dell'art. 3, comma 7, della legge
n. 145 del 2002, nella parte in cui ha disposto la cessazione degli
incarichi dirigenziali di livello generale al sessantesimo giorno
dall'entrata in vigore di detta legge, e, in subordine, dell'art. 3,
comma 1, lettera b), della stessa legge, nella parte in cui, in
relazione al nuovo regime della dirigenza, stabilisce un limite
massimo triennale di durata di detti incarichi, ove si ritenesse che
- una volta dichiarata l'incostituzionalità del comma 7 - la norma
sarebbe d'ostacolo al ripristino dei rapporti cessati per la maggior
durata convenzionale;
che, secondo il rimettente, entrambe le norme impugnate
violano: a) gli artt. 97 e 98 Cost., in quanto non garantiscono il
rispetto dell'autonomia dell'amministrazione e, quindi, sono lesive
del principio di buon andamento e di imparzialità della stessa e di
quello per cui l'amministrazione deve essere al servizio esclusivo
della Nazione e non della maggioranza di governo; b) l'art. 3 Cost.,
sotto il profilo della irragionevolezza, ove si riconosca che i
dirigenti generali hanno una natura che li avvicina ai segretari
generali ed ai capi dipartimento, in quanto solo per essi è stata
prevista la cessazione automatica del rapporto una tantum, ovvero per
disparità di trattamento rispetto ai dirigenti di secondo livello,
ove si riconosca loro una natura che ad essi li avvicini; c) gli
artt. 1, 2, 3, 4 e 35 Cost., per lesione del principio di stabilità
dei contratti di lavoro e dell'affidamento dei lavoratori, della loro
personalità, e per disparità di trattamento nei confronti degli
altri lavoratori;
che, infine - chiamato a decidere, tra le altre, sulla
domanda proposta (nei confronti dell'ISFOL - Istituto per lo sviluppo
della formazione professionale dei lavoratori - e di altro
controinteressato) dall'ex direttore generale del suddetto istituto,
per ottenere il ripristino, fino alla scadenza contrattuale nelle sue
funzioni - il Tribunale di Roma, con ordinanza emessa il 14
giugno 2004 (r.o. n. 893 del 2004), ha sollevato questione di
legittimità costituzionale del citato art. 3, comma 7, della legge
n. 145 del 2002, nella parte in cui ha disposto la cessazione degli
incarichi dirigenziali di livello generale al sessantesimo giorno
dall'entrata in vigore di detta legge;
che la norma è censurata in riferimento: a) all'art. 3
Cost., per lesione della sicurezza delle situazioni giuridiche; b)
all'art. 2 Cost., per lesione dell'autonomia negoziale; c)
all'art. 41 Cost., per lesione della libertà di iniziativa economica
privata; d) agli artt. 3, 70, 97 e 113 Cost., per eccesso di potere
legislativo, sotto il profilo che avrebbe posto non una regola
generale, ma una disposizione avente il contenuto obiettivo di un
atto amministrativo; e) all'art. 3 Cost., per disparità di
trattamento in relazione alla situazione di cui all'art. 6 della
legge n. 145 del 2002; f) all'art. 33 Cost., per lesione
dell'autonomia riconosciuta da tale norma costituzionale alle
istituzioni cui fa riferimento;
che, in tutti i giudizi, si sono costituite le parti private
ricorrenti nei processi a quibus, che hanno concluso tutte per
l'accoglimento delle sollevate questioni; ed è, altresì,
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la
inammissibilità e la non fondatezza delle sollevate questioni;
che, in tutti i giudizi, è intervenuto - concludendo per
l'accoglimento delle sollevate questioni - altro soggetto privato,
parte di un processo diverso da quelli nei quali sono state
pronunciate le ordinanze di rimessione; e che detti interventi sono
stati dichiarati inammissibili come da ordinanza presidenziale
pronunciata in udienza.
Considerato che tutte le ordinanze di rimessione propongono la
questione di legittimità costituzionale - in riferimento a
molteplici parametri - dell'art. 3, comma 7, della legge 15 luglio
2002, n. 145 (Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e
per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e
privato) nella parte in cui prevede che gli incarichi di funzione
dirigenziale di livello generale e quelli di direttore generale degli
enti pubblici vigilati dallo Stato in corso all'entrata in vigore
della legge medesima (che ha modificato la disciplina della dirigenza
nella pubblica amministrazione) cessano il sessantesimo giorno da
tale data;
che, con le ordinanze iscritte al numeri r.o. 673 e 674 del
2004, i rimettenti censurano altresì, oltre la citata disposizione
transitoria, anche l'art. 3, comma 1, lettera b), della stessa legge
n. 145 del 2002, nella parte in cui, in relazione al nuovo regime
della dirigenza, pone la disciplina a regime della durata degli
incarichi in esame, prevedendo un limite massimo triennale, in quanto
tale previsione - pur se il citato comma 7 fosse dichiarato
incostituzionale - impedirebbe il ripristino dei rapporti cessati per
la maggior durata convenzionalmente stabilita;
che, data l'evidente connessione delle sollevate questioni -
concernenti le stesse disposizioni, denunciate con riferimento a
parametri in larga parte coincidenti - i relativi giudizi devono
essere riuniti e congiuntamente decisi;
che - successivamente alla proposizione delle ricordate
questioni di legittimità costituzionale - l'art. 14-sexies del
decreto-legge 30 giugno 2005, n. 115, inserito dalla legge di
conversione 17 agosto 2005, n. 168, ha ulteriormente modificato la
disciplina a regime della durata degli incarichi dirigenziali in
esame posta dall'art. 19, comma 2, secondo periodo, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e già modificata dall'art. 3,
comma 1, lettera b), della legge n. 145 del 2002, impugnato dalle
ordinanze di rimessione numeri r.o. 673 e 674 del 2004;
che in particolare la norma sopravvenuta ha - al comma 1 -
reintrodotto per tali incarichi una durata minima, fissandola in tre
anni, e portato quella massima da tre a cinque anni, e - al comma 2 -
ha precisato che «La disposizione di cui al comma 1 non si applica
agli incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali resi
vacanti prima della scadenza dei contratti dei relativi dirigenti per
effetto dell'art. 3, comma 7, della legge 15 luglio 2002, n. 145»;
che pertanto il comma 1 del sopravvenuto art. 14-sexies ha
modificato una delle norme impugnate, così incidendo sui profili di
rilevanza e non manifesta infondatezza delle questioni riguardanti il
citato art. 3, comma 1, lettera b), della legge n. 145 del 2002, onde
se ne impone il riesame da parte dei giudici rimettenti;
che, d'altra parte, siffatta sopravvenuta modifica di una
delle due norme censurate - pur se i nuovi limiti temporali non si
applicano agli incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali
resi vacanti prima della scadenza dei contratti dei relativi
dirigenti per effetto della impugnata cessazione automatica -
comporta comunque un rilevante mutamento del complessivo quadro
normativo di riferimento da cui tutti i rimettenti hanno tratto
argomentazioni in ordine alla non manifesta infondatezza delle
questioni riguardanti l'altra norma impugnata, ossia l'art. 3,
comma 7, della legge n. 145 del 2002;
che, pertanto, in via del tutto preliminare, si impone la
restituzione degli atti ai giudici rimettenti, ai quali spetta di
rivalutare le questioni alla luce dello ius superveniens.

Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Ordina la restituzione degli atti ai giudici del Tribunale di
Roma rimettenti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 ottobre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 25 ottobre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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