1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 5 del 1-2-1989
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 23 SENTENZA 11 - 24 gennaio 1989
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Pensioni I.N.P.D.A.I. - Calcolo perequativo - Sottoposizione alla giurisdizione della Corte di disposizioni normative contenute in provvedimento di natura regolamentare - Richiamo alla sentenza n. 349/1985 - Inammissiblita' Legge 27 febbraio 1978, n. 41 articolo unico; d.P.R. 11 febbraio 1987, n. 32, art. 1, primo e terzo commaa)(Cost., artt. 36 e 38) (089C0063) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.5 del 1-2-1989)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco Saja;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge
27 febbraio 1978, n. 41 ("Conversione in legge, con modificazioni,
del decreto-legge 23 dicembre 1977, n. 942, concernente provvedimenti
in materia previdenziale") e artt. 1 e 3 del d.P.R. 11 febbraio 1987,
n. 32 ("Norme di attuazione dell'art. 10 della legge 15 aprile 1985,
n. 140, sulla previdenza dei dirigenti di aziende industriali gestita
dall'Istituto nazionale di previdenza per i dirigenti di aziende
industriali"), promosso con ordinanza emessa il 18 febbraio 1988 dal
Pretore di Aosta nel procedimento civile vertente tra Gianasso
Giovanni e I.N.P.D.A.I., iscritta al n. 180 del registro ordinanze
1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20,
prima Serie speciale, dell'anno 1988;
Visti gli atti di costituzione di Gianasso Giovanni e
dell'I.N.P.D.A.I., nonchè l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi l'avv. Franzo Grande Stevens per Gianasso Giovanni, l'avv.
Mario Capaccioli per l'I.N.P.D.A.I. e l'Avvocato dello Stato Gaetano
Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
Nel corso di un giudizio in cui era stata richiesta la
declaratoria d'illegittimità del calcolo perequativo effettuato
dall'I.N.P.D.A.I. sulla pensione del ricorrente, il Pretore di Aosta,
con ordinanza emessa il 18 febbraio 1988, ha sollevato, in relazione
agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, questione di legittimità
costituzionale dell'art. 1, rectius articolo unico, della legge 27
febbraio 1978, n. 41 e dell'art. 1, commi primo e terzo, del d.P.R.
11 febbraio 1987, n. 32.
Il giudice a quo richiama la sentenza n. 349 del 12 dicembre 1985
con la quale questa Corte ha dichiarato non fondata la questione di
legittimità dell'articolo unico della legge n. 41 del 1978, norma
estensiva ai pensionati delle gestioni di previdenza, sostitutive ed
integrative dell'A.G.O. dei meno favorevoli criteri di perequazione
delle pensioni superiori al minimo (introdotti, per l'assicurazione
generale, dalla legge n. 160 del 1975).
Premesso che gli effetti negativi della già denunziata normativa
erano destinati ad essere eliminati con separati, specifici,
provvedimenti, secondo la previsione dell'art. 10 della legge n. 140
del 1985, il Pretore osserva che al contrario il successivo d.P.R. n.
32 del 1987, attuativo del citato art. 10, non avrebbe integralmente
realizzato la preannunciata rivalutazione, avendo adeguato le sole
pensioni concesse dopo il 1982, e non anche quelle dei lavoratori
che, come il ricorrente, erano stati collocati in pensione negli anni
1967-1974.
Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituite entrambe le
parti private, le quali hanno anche depositato memorie nell'imminenza
dell'udienza.
L'Istituto ha insistito sull'inammissibilità della questione in
conseguenza del carattere regolamentare del denunziato d.P.R.,
ribadendo, nel merito, la peculiarità che prima degli interventi
normativi caratterizzava le pensioni dei dirigenti industriali
nonchè la coerenza del congegno perequativo con il principio
solidaristico e sottolineando infine come la ratio dell'art. 10 della
legge n. 140 del 1985, risieda nell'art. 3 della legge n. 297 del
1982, che, per le pensioni successive al 1 luglio 1982, ha
introdotto il meno favorevole meccanismo di calcolo della pensione
consistente negli ultimi cinque anni di contribuzione (di qui
l'esigenza di riparametrare le pensioni con decorrenza anteriore,
rapportate all'indice dell'ultimo triennio contributivo).
La difesa del ricorrente ha diffusamente argomentato nel senso
della sindacabilità del d.P.R. n. 32 del 1987, osservando poi come
questa Corte avesse subordinato - nella citata sentenza n. 349 del
1985 - la conformità al precetto costituzionale della normativa
allora denunziata all'eliminazione di una disparità di trattamento
che la disciplina ora impugnata ha viceversa perpetuato.
È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha preliminarmente
eccepito l'inammissibilità della questione concernente l'art. 1 del
d.P.R. n. 32 del 1987 e ha concluso per la declaratoria della
manifesta infondatezza di quella relativa all'articolo unico della
legge n. 41 del 1978.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Aosta, con ordinanza del 18 febbraio 1988 (R.O.
n. 180/1988), solleva questione di costituzionalità, in relazione
agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, dell'art. 1, rectius unico,
della legge 27 febbraio 1978, n. 41 ("Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 23 dicembre 1977, n. 942,
concernente provvedimenti in materia previdenziale") e dell'art. 1,
commi primo e terzo, del d.P.R. 11 febbraio 1987, n. 32 ("Norme di
attuazione dell'art. 10 della legge 15 aprile 1985, n. 140, sulla
previdenza dei dirigenti di aziende industriali gestita dall'Istituto
nazionale di previdenza per i dirigenti di aziende industriali").
Il Pretore remittente considera le norme impugnate un "sistema"
che "per il suo aspetto sostanziale, prescindendo dalla veste formale
indossata, è riconducibile al rapporto esistente fra legge di
delegazione e legge, come diffusamente illustrato nella memoria del
ricorrente".
2. - Nella richiamata memoria si prospettano ben quattro ipotesi
alternative di configurabilità della forza di legge per le norme
impugnate, onde consentire quella verifica della loro conformità a
Costituzione, che sarebbe altrimenti preclusa:
a) malgrado il nomen iuris di "norme di attuazione", il d.P.R.
n. 32 del 1987 conterrebbe norme innovative per una compiuta e
organica disciplina della materia, sorte sulla base di un semplice
"generico impulso programmatico" della legge n. 140 del 1985, e
pertanto esse devono essere riconosciute per norme dotate di forza di
legge;
b) tra la legge n. 140 del 1985 e il d.P.R. n. 32 del 1987 è
delineabile un rapporto di "delegazione implicita o atipica", di cui
ricorrerebbero gli elementi: indicazione della materia, del termine
entro cui esercitare il potere delegato, dei criteri cui questo deve
attenersi; con la conseguenza che il d.P.R. sarebbe non provvedimento
regolamentare, ma legge delegata;
c) il d.P.R. n. 32 del 1987 sarebbe "regolamento delegato"
contenente norme di carattere innovativo esorbitanti "dallo schema
strettamente esecutivo", e rientranti invece nel fenomeno della
"delegificazione";
d) l'art. 10 della legge n. 140 del 1985 non sarebbe
intelligibile se non alla luce delle norme di attuazione di cui al
d.P.R. n. 32 del 1987, dal cui combinato disposto o continuum
normativo deriverebbe il precetto da sottoporre al vaglio della
legittimità costituzionale.
3. - La questione è inammissibile.
L'art. 10 della legge n. 140 del 1985 dispone: "Entro il 30 giugno
1985, le pensioni aventi decorrenza anteriore al
1 luglio 1982, a carico delle forme di previdenza sostitutive ed
esonerative del regime generale dei lavoratori dipendenti, del Fondo
di previdenza per il personale dipendente dalle aziende private del
gas e del Fondo di previdenza per gli impiegati dipendenti dalle
esattorie e ricevitorie delle imposte dirette saranno rivalutate,
sentite le categorie interessate, con separati provvedimenti che
tengano conto dei criteri previsti in materia dalle specifiche
normative delle singole gestioni. I relativi oneri saranno posti a
carico delle gestioni predette e delle categorie interessate".
Dal tenore della disposizione risulta palese la natura del
precetto come mera cautio prodita de futuro, in quanto promessa di
interventi migliorativi avvenire con pluralità di "separati
provvedimenti" di cui non si predeterminano nè la forma, nè il
numero. La genericità della previsione normativa su riportata, per
l'identificazione formale e sostanziale dei provvedimenti ivi
menzionati, esclude che la legge n. 140 del 1985 possa valere come
legge di delegazione e il provvedimento contenente le norme di
attuazione, di cui al d.P.R. n. 32 del 1987, qualificarsi come legge
delegata.
Quest'ultimo presenta invece caratteri formali e di contenuto
propri dei provvedimenti di natura regolamentare che la Corte per
costante giurisprudenza non ha mai ritenuto di poter sottoporre alla
propria giurisdizione di costituzionalità (cfr. Corte cost. ord. n.
50/1960; sentt. n. 47/1963, n. 94/1964, n. 53/1965; ord. n. 24/1971;
sent. n. 74/1978; ordd. n. 501/1987, n. 344/1988; sentt. n. 504/1988,
n. 1104/1988).
Finchè l'evoluzione storica del sistema costituzionale, pur nel
crescente pluralismo delle forme di produzione normativa, conserverà
l'attuale configurazione monistica di forma di governo con potere
legislativo riservato al Parlamento e non riconosciuto in via
originaria e concorrente anche all'esecutivo o ad altri organi, il
controllo, demandato a questa Corte, dall'art. 134 della Costituzione
deve intendersi limitato alle sole fonti primarie.
I regolamenti, privi di abilitazione parlamentare, ne restano
esclusi.
4. - Il tentativo di assorbire, nella specie, il contenuto del
regolamento nella legge, costruendo diacronicamente un precetto
comprensivo dell'articolo unico della legge 27 febbraio 1978, n. 41,
dell'art. 10 della legge 15 aprile 1985, n. 140, nonchè dell'art. 1,
commi primo e terzo, del d.P.R. 11 febbraio 1987, n. 32, viene
logicamente a dipendere dalla possibilità di analizzare nel merito
le disposizioni normative racchiuse nella fonte secondaria,
formalmente non collegabile con la interposta legge n. 140 del 1985,
consistendo questa in una mera previsione programmatica e non in una
legge di abilitazione. Il continuum normativo prospettato nella
memoria di parte, pertanto, appare insussistente ai fini del giudizio
di costituzionalità, essendo escluso il controllo della fonte
secondaria.
In ordine a quella che, nella sequenza temporale e asserita
combinazione sistematica, può dirsi la prima delle norme impugnate,
l'art. 1 del decreto-legge 23 dicembre 1977, n. 942, convertito
nell'articolo unico della citata legge 27 febbraio 1978, n. 41, va
ricordato, inoltre, ch'essa è passata indenne all'esame di
costituzionalità operato da questa Corte con sentenza n. 349 del
1985, nonchè, più recentemente, con ordinanza n. 712 del 1988, in
ordine agli stessi parametri 3, 36 e 38 della Costituzione invocati
nell'ordinanza di rimessione.

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 1, rectius unico, della legge 27 febbraio 1978, n. 41
("Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23
dicembre 1977, n. 942, concernente provvedimenti in materia
previdenziale") e dell'art. 1, commi primo e terzo, del d.P.R. 11
febbraio 1987, n. 32 ("Norme di attuazione dell'art. 10 della legge
15 aprile 1985, n. 140, sulla previdenza dei dirigenti di aziende
industriali gestita dall'Istituto nazionale di previdenza per i
dirigenti di aziende industriali"), sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, con l'ordinanza in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 1989.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CASAVOLA
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 24 gennaio 1989.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
89C0063