1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 15 del 12-4-2023
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 15 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 14 marzo 2023
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 14 marzo 2023 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Disposizioni collegate alla legge di stabilita' provinciale per l'anno 2023 - Copertura degli oneri per l'anno 2025 e successivi in relazione a determinati interventi - Previsioni secondo le quali si provvede mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale "Fondo globale per far fronte ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti legislativi", nell'ambito del programma 03 della missione 20 del bilancio di previsione 2023-2025. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 9 gennaio 2023, n. 1 (Disposizioni collegate alla legge di stabilita' provinciale per l'anno 2023), artt. 2, comma 3; 3, comma 2; 8, comma 4; 11, comma 2; 12, comma 8; 14, comma 2, lettere a) e b); 15, comma 2; 17, comma 7; 18, comma 5, lettere a) e b). (23C00054) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.15 del 12-4-2023)

Ricorso ex art. 127 della Costituzione per il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici è
domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12, contro la
Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige, in persona del presidente
pro tempore; con sede in piazza Silvius Magnago 1 (pec:
anwaltschaft.avvocatura@pec.prov.bz.it - adm@pec.prov.bz.it -
gesetzgebung.legislativo@pec.prov.bz.it -
praesidium.presidenza@pec.prov.bz.it);
Per la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge
della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige 9 gennaio 2023, n.
1, recante: «Disposizioni collegate alla legge di stabilità
provinciale per l'anno 2023», come da delibera del Consiglio dei
ministri in data 9 marzo 2023.
Sulla BUR n. 2 del 12 gennaio 2023 è stata pubblicata la legge
della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige 9 gennaio 2023, n. 1
che reca «Disposizioni collegate alla legge di stabilità provinciale
per l'anno 2023».
Il Presidente del Consiglio ritiene che la legge, in particolare
agli articoli:
2, terzo comma;
3, secondo comma;
8, quarto comma;
11 secondo comma;
12, ottavo comma;
4, secondo comma, lettera a);
13, secondo comma, lettera b);2
15, secondo comma;
17 settimo comma;
18, quinto comma, lettera a);
18, quinto comma, lettera b);
così come promulgata, presenti dei vizi di illegittimità
costituzionale per la violazione dello Statuto della Provincia
autonoma di Bolzano, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, «Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino -Alto Adige», nonchè per la violazione dell'art. 81, terzo
comma riguardante la necessaria copertura di spesa in relazione a
leggi che comportino nuovi o maggiori oneri.
Pertanto, propone questione di legittimità costituzionale ai
sensi dell'art. 127, comma 1 della Costituzione per il seguente

Motivo

Illegittimità costituzionale degli articoli 2, terzo comma; 3,
secondo comma; 8, quarto comma; 11 secondo comma; 12, ottavo comma;
4, secondo comma, lettera a); 13, secondo comma, lettera b); 15,
secondo comma; 17 settimo comma; 18, quinto comma, lettera a); 18,
quinto comma, lettera b) della legge della Provincia autonomo di
Bolzano Alto Adige n. 1/2023. Violazione dell'art. 81 della
Costituzione nonchè della norma interposta costituita dall'art. 19,
comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità
e finanza pubblica), dell'art. 3 del decreto legislativo n. 118 del
2011 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42), nonchè, per quanto occorra degli articoli 4, 5, 8, 9 e
83 dello Statuto speciale per il Trentino -Alto Adige, approvato con
il decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670.
Con la legge n. 1 del 2023, la Provincia autonoma di Bolzano -
Alto Adige, ha approvato le disposizioni collegate alla legge di
stabilità provinciale 2023.
La legge ha un impatto finanziario sul bilancio di previsione
provinciale per gli esercizi 2023/2025, approvato dalla provincia
autonoma con legge n. 17/2022.
Si ritiene che alcune norme contenute negli articoli supra
indicati subiscano il riflesso dell'impugnativa della summenzionata
legge della Provincia autonoma di Bolzano Alto Adige, n. 17 del 2022,
nonchè della legge provinciale n. 16/2022, «Legge di stabilità
provinciale per l'anno 2023», in relazione alle quali, il Presidente
del Consiglio ha denunciato i profili di incostituzionalità per
carenza di copertura finanziaria nell'esercizio finanziario 2025, con
i ricorsi nn. 11 e 13 del 2023, attualmente pendenti dinanzi a
codesta Corte.
In particolare, come già si è accennato, le norme della cui
costituzionalità si dubita sono contenute nelle seguenti
disposizioni:
art. 2, comma 3 che prevede la copertura degli oneri
quantificati in 1.250.000 euro per l'anno 2025 mediante
corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale «Fondo
globale per far fronte ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti
legislativi» di parte corrente nell'ambito del programma 03 della
missione 20 del bilancio di previsione 2023-2025;
art. 3, comma 2 che prevede la copertura degli oneri
1.000.000 euro per l'anno 2025, mediante corrispondente riduzione
dello stanziamento del fondo speciale «Fondo globale per far fronte
ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti legislativi» di parte
capitale nell'ambito del programma 03 della missione 20 del bilancio
di previsione 2023-2025;
art. 8, comma 4 che prevede la copertura degli oneri
quantificati in 200.000 euro per l'anno 2025 mediante corrispondente
riduzione dello stanziamento del fondo speciale «Fondo globale per
far fronte ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti legislativi» di
parte corrente nell'ambito del programma 03 della missione 20 del
bilancio di previsione 2023-2025. Gli oneri a regime sono
quantificati in 200.000 euro all'anno;
art. 11, comma 2 che prevede la copertura degli oneri
quantificati in 1.000.000 euro per l'anno 2025 mediante
corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale «Fondo
globale per far fronte ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti
legislativi» di parte corrente nell'ambito del programma 03 della
missione 20 del bilancio di previsione 2023-2025;
art. 12, comma 8 che prevede la copertura degli oneri
2.200.000 euro per l'anno 2025, mediante corrispondente riduzione
dello stanziamento del fondo speciale «Fondo globale per far fronte
ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti legislativi» di parte
capitale nell'ambito del programma 03 della missione 20 del bilancio
di previsione 2023-2025;
art. 14, comma 2, lettera a) che prevede la copertura degli
oneri 500.000 euro per l'anno 2025, mediante corrispondente riduzione
dello stanziamento del fondo speciale «Fondo globale per far fronte
ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti legislativi» di parte
capitale nell'ambito del programma 03 della missione 20 del bilancio
di previsione 2023-2025;
art. 14, comma 2, lettera b) che prevede la copertura degli
oneri quantificati in 836.000 euro per l'anno 2025 mediante
corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale «Fondo
globale per far fronte ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti
legislativi» di parte corrente nell'ambito del programma 03 della
missione 20 del bilancio di previsione 2023-2025;
art. 15, comma 2 che prevede la copertura degli oneri
quantificati in euro 47.450 per l'anno 2025 mediante corrispondente
riduzione dello stanziamento del fondo speciale «Fondo globale per
far fronte ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti legislativi» di
parte corrente nell'ambito del programma 03 della missione 20 del
bilancio di previsione 2023-2025;
art. 17, comma 7 che prevede la copertura degli oneri
quantificati in 500.000 euro per l'anno 2025 mediante corrispondente
riduzione dello stanziamento del fondo speciale «Fondo globale per
far fronte ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti legislativi» di
parte corrente nell'ambito del programma 03 della missione 20 del
bilancio di previsione 2023-2025;
art. 18, comma 5, lettera a) che prevede la copertura degli
oneri obbligatori determinati in 19.360.000 euro per l'anno 2025 e in
12.906.666,67 euro per l'anno 2026, mediante corrispondente riduzione
dello stanziamento del fondo speciale «Fondo globale per far fronte
ad oneri derivanti da nuovi provvedimenti legislativi» di parte
corrente nell'ambito del programma 03 della missione 20 del bilancio
di previsione 2023-2025;
art. 18, comma 5, lettera b) che prevede la copertura degli
oneri obbligatori, quantificati per l'anno 2025 e successivi in
1.650.000 euro (onere annuale a regime a partire dall'esercizio
2023), mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo
speciale «Fondo globale per far fronte ad oneri derivanti da nuovi
provvedimenti legislativi» di parte corrente nell'ambito del
programma 03 della missione 20 del bilancio di previsione 2023-2025.
Appare chiaro che le disposizioni della legge impugnata, laddove
prevedono oneri di spesa, siano necessariamente correlate con le
disposizioni dettate dalla legge di bilancio per gli anni 2023-2025
della provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige approvato con la
legge provinciale n. 17 del 2022 e con quelle della legge provinciale
n. 16 del 2022 (Misure di stabilità per l'anno 2023).
Nel ricorso, proposto dal Presidente del Consiglio avverso le
leggi della provincia autonoma n. 16/2023 (ricorso, n. 11/2023) e n.
17/2023 (ricorso n. 13/2023), alcune norme (1) sono state denunciate
come non costituzionalmente legittime in quanto emanate in contrasto
con l'art. 81, terzo comma della Costituzione, nonchè con la norma
interposta di cui all'art. 19, secondo comma 2 della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (2) .
Di conseguenza, anche le disposizioni della legge provinciale n.
1 del 2023 appaiono viziate per i medesimi motivi evidenziati nei
ricorsi avverso la legge provinciale n. 16 del 2022 ed avverso la
legge provinciale n. 17 del 2022, in quanto, all'evidenza, comportano
oneri a carico del bilancio della provincia autonoma.
Il rispetto del vincolo costituzionale della copertura
finanziaria delle leggi comporta che l'onere (in termini sia di
incremento di spesa, sia di riduzione di entrata) debba essere
correttamente quantificato e, soprattutto, che siano precisamente
individuati i mezzi finanziari necessari i per far fronte agli
effetti onerosi che le norme in corso di approvazione sono
suscettibili di determinare sul bilancio.
Le disposizioni oggi impugnate, al pari di quelle già impugnate
con i ricorsi nn. 11 e 13 del 2023, non pare tengano conto del fatto
che, a mente dell'art. 1, comma 4, della legge 30 dicembre 2021, n.
234 (3) , per ciascuno degli anni dal 2023 al 2024, è venuto meno il
trasferimento, dal bilancio dello Stato, di somme pari a
103.100.000,00 euro.
La riduzione dei trasferimenti statali, all'evidenza, comporta
che l'approntamento delle risorse finanziarie non è stato
correttamente quantificato, in relazione ai rispettivi oneri nè
risultano esser state individuate le fonti di finanziamento, come,
invece, richiesto dall'art. 19, comma 1, della legge 31 dicembre
2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica) - che si
pone, dunque, quale norma interposta.
Le disposizioni della legge n. 196/2009, in quanto esplicative
dei principi di equilibrio di bilancio e di copertura delle leggi
espressi dall'art. 81 della Costituzione, trovano applicazione anche
per le leggi regionali nonchè per le province autonome. La copertura
finanziaria, infatti, deve essere credibile, sufficientemente sicura,
non arbitraria o irrazionale. La copertura deve essere in equilibrato
rapporto con la spesa che si intende effettuare anche per gli
esercizi futuri; essa deve essere prevista senza rinvio ad altra
fonte sia pure legislativa.
Inoltre, il principio di copertura di spesa, sempre secondo la
giurisprudenza di codesta Corte si pone come principio a carattere
direttamente precettivo e, dunque, vincola, sin dalla sua entrata in
vigore, non solo lo Stato ma anche le regioni e le province autonome,
alle quali si applicano parimenti i principi elaborati
dall'interpretazione della giurisprudenza costituzionale.
«i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale
in materia di 'coordinamento della finanza pubblicà - funzionali
anche ad assicurare il rispetto del parametro dell'unità economica
della Repubblica (sentenze n. 104, n. 79, n. 51, n. 28 del 2013, n.
78 del 2011) e a prevenire squilibri di bilancio (sentenza n. 60 del
2013) sono applicabili anche alle regioni a Statuto speciale ed alle
province autonome (ex plurimis, sentenze n. 229 del 2011; n. 120 del
2008, n. 169 del 2007). Ciò in riferimento alla necessità di
preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche in riferimento a parametri costituzionali
(articoli 81, 119 e 120 della Costituzione) e ai vincoli derivanti
dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea (articoli 11 e 117,
primo comma, della Costituzione): equilibrio e vincoli oggi ancor
più pregnanti - da cui consegue la conferma dell'estensione alle
autonomie speciali dei principi di coordinamento della finanza
pubblica - nel quadro delineato dall'art. 2, comma 1, della legge
costituzionale n. 1 del 2012, che nel comma premesso all'art. 97
della Costituzione, richiama, come già osservato, il complesso delle
pubbliche amministrazioni ad assicurare, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013)».
Alla luce delle ragioni supra riportate, le disposizioni
impugnate contrastano con principi contabili generali di veridicità,
attendibilità e correttezza previsti dall'art. 5 dell'allegato 1 al
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42) ai quali le regioni
e le province autonome devono conformare la propria gestione ai sensi
dell'art. 3 del citato decreto legislativo n. 118 del 2011,
richiamato dall'art. 38-bis, comma 3, della legge 31 dicembre 2009,
n. 196.
Il rispetto dei principi contabili è, come noto, finalizzato ad
assicurare la formazione dei documenti del sistema di bilancio che
risulti veritiero e attendibile.
Secondo l'orientamento di codesta Corte costituzionale le risorse
stanziate in entrata devono essere congrue e attendibili, poichè
dalla loro effettiva realizzazione dipende la tutela dell'equilibrio
il cui canone costituzionale dell'art. 81, terzo comma della
Costituzione, «opera direttamente, a prescindere dall'esistenza di
norme interposte».
È stato, infatti, ha precisato che:
«(...) la violazione di tale regola virtuosa comporta
inevitabilmente la mancata copertura di una parte della spesa per
effetto dell'iscrizione invalida nel bilancio della posta attiva non
attendibilmente stimata. E come già più volte evidenziato da questa
Corte, difetto di copertura e pregiudizio dell'equilibrio del
bilancio sono facce della stessa medaglia, tenuto conto che la
predetta irregolarità della parte entrata consente una dimensione di
spesa altrimenti non sostenibile con inevitabile riverbero sul
successivo risultato di amministrazione che viene a peggiorare in
misura pari all'entrata non realizzabile».
Ne consegue che le disposizioni in esame oltre che non prevedere
correttamente la copertura finanziaria degli oneri che sorgono dalla
legge approvata, difettano dei requisiti richiesti dalla disciplina
armonizzata, in contrasto con il decreto legislativo n. 118 del 2011,
e violano anche l'art. 117, secondo comma, lettera e) della
Costituzione che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva in
materia di armonizzazione dei bilanci pubblici in quanto l'emanazione
di norme contrastanti con la disciplina armonizzata di redazione dei
bilanci pubblici, esula chiaramente, dalla competenza legislativa
della Provincia autonoma di Bolzano - Alto Adige.
Si evidenzia, da ultimo, che si ritiene che la legge impugnata si
ponga in contrasto con alcune norme dello Statuto della Provincia
autonoma di Bolzano - Alto Adige. Gli articoli 4, 5, 8, 9 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con il decreto
del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670, individuano
le competenze della regione e delle province autonome, elencando,
altresì le materie nell'ambito delle quali viene esercitata la
potestà legislativa primaria, secondaria. L'elencazione delle
materie contenute non autorizza la provincia autonoma a legiferare in
materia di bilancio (art. 83 dello Statuto) disallineandosi dalla
disciplina di armonizzazione stabilita con legge dello Stato, che,
come visto, all'art. 19, secondo comma 2 della legge 31 dicembre
2009, n. 196, prevede l'obbligo per le province autonome di
rispettare il principio della copertura finanziaria delle leggi di
spesa.
La non corretta individuazione della copertura di spesa,
effettuata dalla Provincia autonoma di Bolzano con la legge
impugnata, oltre che in violazione dei già individuati parametri
costituzionali, si pone, dunque, in contrasto anche con le norme
dello Statuto.
Alla luce di quanto sopra illustrato, si ritiene che ricorrano i
presupposti per l'impugnativa, davanti alla Corte costituzionale, ex
art. 127 della Costituzione, della legge in esame.

(1) Ci si riferisce, per quanto riguarda la legge provinciale n.
16/2023, al sospetto di incostituzionalità dell'art. 7,
rubricato «Copertura finanziaria» che prevede: «1. Alla copertura
degli oneri per complessivi 379.511.127,31 euro a carico
dell'esercizio finanziario 2023, 151.259.459,64 euro a carico
dell'esercizio finanziario 2024 e 737.677.795,30 euro a carico
dell'esercizio finanziario 2025 derivanti dall'art. 2, commi 1
(tabella A) e 3 (tabella C), nonchè dall'art. 6, comma 2, della
presente legge, si provvede con le modalità previste dalla
tabella E». Per ciò che concerne la legge provinciale n. 17/2023
l'impugnativa riguarda: art. 1 approvazione dello stato di
previsione dell'entrata per l'esercizio finanziario 2023, 2024 e
2025; art. 2 approvazione dello stato di previsione della spesa
per l'esercizio finanziario 2023, 2024 e 2025; art. 3
approvazione degli allegati al bilancio; art. 4 approvazione del
documento tecnico di accompagnamento al bilancio.

(2) La norma, come noto, prevede: «ai sensi dell'art. 81, terzo
comma, della Costituzione, le Regioni e le Province autonome di
Trento e di Bolzano sono tenute a indicare la copertura
finanziaria alle leggi che prevedano nuovi o maggiori oneri a
carico della loro finanza e della finanza di altre
amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di
nuove funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite.
A tal fine utilizzano le metodologie di copertura previste
dall'art. 17»

(3) La norma prevede che «4. In relazione agli effetti finanziari
conseguenti all'avvio della riforma fiscale, allo scopo di
concorrere all'adeguamento dei bilanci delle regioni a Statuto
speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano è
previsto, per gli anni 2022-2024, un trasferimento a titolo di
compensazione della riduzione del gettito riguardante la
compartecipazione IRPEF derivante dai commi 2 e 3. Gli importi
spettanti a ciascuna autonomia speciale sono stabiliti, entro il
31 marzo 2022, con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, sulla base dell'istruttoria operata da un apposito
tavolo tecnico, coordinato dal Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento delle finanze e Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato, con la partecipazione di
rappresentanti di ciascuna autonomia speciale».

P. Q. M.

Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia
dichiarare costituzionalmente illegittima la legge della Provincia
autonoma di Bolzano Alto Adige 9 gennaio 2023, n. 1 per i motivi
illustrati nel presente ricorso.
Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno:
1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri;
2. legge della Provincia autonoma di Bolzano Alto Adige, n.
1/2023 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità provinciale
per l'anno 2023).
Roma, 13 marzo 2023

L'Avvocato dello Stato: Rocchitta