1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 40 del 7-10-1998
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 694 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 maggio 1998
N. 694 Ordinanza emessa il 21 maggio 1998 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Federazione nazionale trasporti pubblici locali contro il Ministero del tesoro ed altra Giustizia amministrativa - Sentenze emesse dai tribunali amministrativi regionali - Carattere di esecutivita' - Mancata previsione di strumenti processuali per assicurare l'esecuzione delle stesse - Proponibilita' del giudizio di ottemperanza solo nei confronti delle sentenze passate in giudicato - Lesione del principio di eguaglianza e del diritto di azione - Violazione del diritto alla tutela giurisdizionale nei confronti della p.a. - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 419/1995). (Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, artt. 33 e 37; r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 27, primo comma, n. 4). (Cost., artt. 3, 24, 103 e 113). (098C1096) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.40 del 7-10-1998)

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2519 del 1998,
proposto dalla Federazione nazionale trasporti pubblici locali, in
persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Paolo Tesauro ed elettivamente domiciliata presso lo
studio di questi in Roma, largo Messico n. 7;
Contro il Ministero del tesoro e la Direzione generale servizio
secondo, in persona del legale rappresentante pro-tempore
rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, via dei
Portoghesi n. 12, Roma, nonchè contro la Banca d'Italia, in persona
del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli
avvocati Pier Luigi Lorenti e Vincenza Profeta dell'Avvocatura della
stessa Banca;
Per l'esecuzione della sentenza del 24 luglio 1997 n. 1747 e
provvedimento di correzione dell'8 ottobre 1997, n. 2522, gravata
dalla parte soccombente, con istanza respinta dal giudice
dell'appello il 2 dicembre 1997, n. 2255;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Vista la memoria prodotta dalle ricorrenti;
Visti gli atti della causa;
Uditi, nella camera di consiglio del 21 maggio 1998 l'avv. Tesauro
per la parte ricorrente e l'avv. Profeta per la Banca d'Italia;
Udita la relazione del consigliere Linda Sandulli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
F a t t o
La Federazione nazionale trasporti pubblici locali (ora
Federtrasporti) chiede l'esecuzione della sentenza con la quale
questa sezione, in accoglimento della richiesta avanzata dalla
medesima Federazione, ha annullato il provvedimento del Ministero del
tesoro di diniego di svincolo delle aziende consociate dal sistema di
tesoreria unica.
Avverso tale sentenza il Ministero del tesoro ha presentato appello
avanti al Consiglio di Stato ed il relativo giudizio è tuttora
pendente mentre l'istanza cautelare, già esaminata, risulta
respinta.
Prima di proporre l'odierno ricorso la Federazione ha chiesto alla
Banca d'Italia ed al Ministero del tesoro l'esecuzione della sentenza
di merito, vale a dire lo svincolo dall'assoggettamento al sistema di
tesoreria unica ed ha ottenuto soltanto una lettera di disponibilità
ad eseguire, da parte della prima, che ha però subordinato
l'esecuzione alla previa formulazione di indicazioni da parte del
Ministero del tesoro. Non è pertanto riuscita a realizzare un
risultato concreto.
La conferma dell'esecutività della sentenza di primo grado,
proveniente dal giudice di appello, sia pure limitatamente alla sede
cautelare, a causa del rigetto dell'istanza di sospensione di essa
presentata dal Ministero del tesoro, e le esigenze di riconoscere
effettività alla sentenza esecutiva ed alla pronuncia cautelare,
consentono, secondo la ricorrente, di richiedere i provvedimenti
necessari ad una tutela effettiva, in particolare sia pure in via
subordinata: l'ottemperanza alla decisione già assunta e, per il
caso di ulteriore inerzia, la nomina di un commissario ad acta.
Rileva a tale proposito che se è pacifico che il giudice può
ordinare l'esecuzione di un giudicato formatosi su una sentenza o di
un'ordinanza adottata in sede cautelare, non può non ammettersi la
possibilità di un provvedimento giurisdizionale capace di assicurare
ad una sentenza di merito, confermata almeno sotto il profilo del
fumus boni juris dalla mancata concessione della sospensione
cautelare da parte del giudice dell'appello, lo scopo perseguito con
l'originaria impugnativa.
Nel merito rileva che la tesoreria unica trova il suo presupposto
normativo nella legge 720 del 1984, legge che è stata ritenuta non
applicabile alle aziende consociate dell'ATVO rispetto alle quali,
pertanto, afferma che è venuto meno qualunque titolo normativo
legittimante.
D i r i t t o
Va dato atto della carenza di legittimazione passiva della Banca
d'Italia che deve pertanto essere estromessa dal presente giudizio.
Il collegio condivide, invero, l'argomentazione svolta dalla
medesima sulla sua mancata autonomia decisionale nell'apertura e
chiusura delle contabilità speciali intestate agli enti pubblici che
partecipano al sistema di "tesoreria unica".
Secondo gli artt. 585 e seguenti del r.c.g.s. dalla stessa
richiamati l'azione della Banca d'Italia, in casi quali quello di
specie, è subordinata alla previa autorizzazione del Ministero del
tesoro sicchè la mancata autorizzazione da parte di quest'ultimo non
consente di richiedere l'esecuzione della sentenza nei confronti di
quest'ultima.
La Federazione ha chiesto, con le formalità dell'ordinario
giudizio di cognizione, l'adozione di provvedimenti idonei ad
assicurare l'esecuzione della sentenza di questo tribunale, sez. III,
24 luglio 1997, n. 1747, gravata di appello, tuttora pendente,
mentre l'istanza di sospensione proposta dall'appellante è stata
respinta.
La questione è certamente estranea all'ambito del giudizio di
ottemperanza, difettando il necessario presupposto dell'avvenuta
formazione del giudicato formale tra le parti (cfr. Cons. Stato, Ad.
Plen. 23 marzo 1979, n. 12; id., 10 aprile 1980, n. 10), e quindi
parte ricorrente invoca correttamente, a sostegno della propria
domanda, l'art. 33 della legge 5 dicembre 1971, n. 1034, ai sensi del
quale le sentenze dei tribunali amministrativi regionali sono
esecutive, richiamando altresì la sentenza n. 190 del 28 giugno 1985
della Corte costituzionale e la giurisprudenza della Corte di
giustizia CE.
Ritiene il collegio che la questione non possa essere risolta alla
luce del principio dell'effettività della tutela giurisdizionale
espressamente enunciato nella citata sentenza della Corte
costituzionale (artt. 24, 103 e 113 della Costituzione) in quanto si
tratta di questione che presenta profili di maggiore complessità
dovendosi, al riguardo, valutare se, in ossequio a tale principio,
esiste, nella vigente disciplina del processo amministrativo, un
procedimento che consente di riconoscere quanto richiesto dalla parte
ricorrente e cioè l'esecuzione di un sentenza non passata in
giudicato.
La giurisprudenza amministrativa, in tema di esecuzione delle
sentenze di primo grado gravate da appello, offre una risposta chiara
sull'inesistenza di un procedimento di esecuzione capace di dare
concretezza al principio di effettività della tutela giurisdizionale
dopo una pronuncia di un giudice di primo grado.
Tale giurisprudenza ha rilevato che l'esecuzione coattiva delle
statuizioni giudiziali alle quali l'Amministrazione non ha inteso
uniformarsi può realizzarsi solo mediante il giudizio di
ottemperanza, disciplinato dall'art. 37, legge n. 1034 del 1971; art.
27, primo comma, n. 4, r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 e dagli artt. 90
e 91 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642, che presuppone definito e
concluso l'iter giudiziale con il passaggio in giudicato della
sentenza, mentre nessun procedimento è previsto per l'esecuzione di
una statuizione giurisdizionale non dotata dell'autorità di cosa
giudicata.
Pertanto il carattere esecutivo delle sentenze di primo grado,
fissato dall'art. 33 della legge n. 1034 del 1971 e conseguente
obbligo della stessa amministrazione di uniformarsi al comando
impartito dal giudice di primo grado, non trovano possibilità di
diretta attuazione mediante la realizzazione in concreto, sia pure a
titolo provvisorio, della pretesa del ricorrente riconosciuta fondata
in primo grado, ritenendosi, di conseguenza, che l'esecutività è
limitata all'effetto cadutorio della pronuncia giurisdizionale e a
quello preclusivo per l'amministrazione di adottare ulteriori
provvedimenti che nell'atto annullato trovino fondamento e
giustificazione ovvero provvedimenti contrari alle statuizioni
contenute nella sentenza, con esclusione dell'effetto conformativo
della successiva attività dell'amministrazione (Cons. Stato, sez.
IV, 4 luglio 1990, n. 548; id., sez. VI, 12 marzo 1994, n. 332).
Al di là di questi limitati ed angusti confini non è stata
rinvenuta altra possibilità di esecuzione, nel diritto positivo,
sicchè ove l'amministrazione non intenda assumere le determinazioni
necessarie per assicurare la realizzazione dell'interesse sostanziale
per cui il ricorso è stato proposto, l'art. 33 della legge prima
citata, in quanto non assistito da alcuna regola processuale per la
sua attuazione, non consente di assicurare il bene richiesto.
Ne consegue che la domanda di esecuzione proposta dall'ATVO - alla
luce delle considerazioni che precedono dovrebbe essere ritenuta
inammissibile in quanto preordinata ad un risultato per il quale non
esiste alcun procedimento all'interno del nostro ordinamento
positivo.
Prima di intervenire a tale risultato occorre però farsi carico
della costituzionalità o meno delle norme che impediscono il
raggiungimento di tale risultato, soprattutto alla luce delle
considerazioni svolte dalla Corte costituzionale nella sentenza n.
419, dell'8 settembre 1995, riguardante l'attuazione dei
provvedimenti cautelari adottati dal giudice amministrativo.
Dopo aver precisato che il principio di legalità dell'azione
amministrativa unitamente a quello di effettività della tutela
giurisdizionale, "se da un lato affermano l'indipendenza
dell'amministrazione dall'altro comportano esplicitamente
l'assoggettamento dell'amministrazione medesima a tutti i vincoli
posti dagli organi legittimati a creare diritto, fra i quali
evidentemente, gli, organi giurisdizionali" il giudice delle leggi ha
precisato che "una volta intervenuta una pronuncia giurisdizionale la
quale riconosca come ingiustamente lesivo dell'interesse del
cittadino un determinato comportamento dell'amministrazione, o che
detti le misure cautelari ritenute opportune e strumentali
all'effettività della tutela giurisdizionale, incombe
sull'amministrazione l'obbligo di conformarsi ad essa; ed il
contenuto di tale obbligo consiste appunto nell'attuazione di quel
risultato pratico, tangibile, riconosciuto come giusto e necessario
dal giudice".
Ha affermato altresì, alla luce di un preciso criterio che deve
assistere la funzione giurisdizionale come funzione caratterizzata da
imprescindibile esigenza di credibilità collegata al suo esercizio
anche coattivo, che "la previsione di una fase di esecuzione coattiva
delle decisioni di giustizia, in quanto connotato intrinseco ed
essenziale della stessa funzione giurisdizionale, deve ritenersi
costituzionalmente necessaria".
Ora se il potere riconosciuto al giudice amministrativo con la
sentenza surriferita riguarda la possibilità di portare ad
esecuzione le ordinanze cautelari adottate da quest'ultimo - a
seguito di una sommaria delibazione - anche mediante la nomina di un
commissario ad acta, non può non ritenersi necessario un, almeno
pari, potere, in capo allo stesso giudice, nei riguardi di
statuizioni contenute in una sentenza di merito, anche se non ancora
passata in giudicato. Basta, a tale riguardo, porre mente al fatto
che la sentenza costituisce un provvedimento giurisdizionale
pronunciato a conclusione di una approfondita valutazione della
questione sottoposta a giudizio e non una pronuncia adottata, come
quelle proprie della fase cautelare, sulla base di una sommaria
delibazione.
E d'altro canto non riconoscere un potere di esecuzione delle
sentenze del giudice amministrativo significa consentire un diverso
trattamento di queste ultime rispetto alle pronunce del giudice
ordinario, le quali se sono assistite da un giudizio di ottemperanza
solo nel caso di un loro passaggio in giudicato sono però
assoggettabili all'esecuzione forzata nelle forme stabilite dalla
legge processuale civile.
Una ulteriore disparità di trattamento va ravvisata fra ricorrenti
che abbiano fatto valere in giudizio un interesse di natura meramente
oppositiva, per la cui realizzazione è sufficiente l'efficacia
demolitaria e ripristinatoria delle sentenze del giudice
amministrativo di primo grado, non occorrendo al riguardo alcun
ulteriore intervento dell'amministrazione o del giudice, e coloro i
quali, essendo titolari di un interesse di tipo pretensivo, non
possono ottenere effettiva tutela, in caso di inerzia
dell'amministrazione soccombente, in mancanza di uno strumento
processuale ad hoc.
Il riconoscimento di un potere di esecuzione, e per suo tramite,
della effettività della tutela giurisdizionale garantita dagli artt.
24 e 113 della Costituzione, serve del resto a salvaguardare
quell'imprescindibile esigenza di credibilità che deve assistere
l'esercizio della funzione giurisdizionale, richiamata espressamente
nella sentenza della Corte costituzionale n. 419 del 1995, prima
citata, senza che da ciò derivi necessariamente un contestuale
sacrificio del definitivo assetto degli interessi coinvolti, quale
risulterà al momento della formazione del giudicato.
Non va, infatti, dimenticato che la sentenza del giudice di primo
grado, secondo l'espressa statuizione contenuta nel terzo comma
dell'art. 33 della legge n. 1034 del 1971, può essere sospesa dal
giudice dell'appello nel caso in cui dalla sua esecuzione possa
derivare alla pubblica amministrazione, un danno grave ed
irreparabile. Sicchè accertata l'assenza di tale possibile evento è
difficile comprendere le ragioni di un rinvio dell'esecuzione con
sacrificio, certo dell'interesse riconosciuto come fondato e
sussistente in sede giurisdizionale e perdita di quella
imprescindibile esigenza di credibilità della funzione
giurisdizionale, prima riferita.
Dalle argomentazioni svolte, riconosciuta la rilevanza, ai fini
della decisione del ricorso, e la non manifesta infondatezza della
questione di legittimità costituzionale nei sensi prima espressi, in
riferimento agli artt. 3, 24, 103 e 113 della Costituzione, deve,
conseguentemente, disporsi la sospensione del presente giudizio e la
remissione della citata questione all'esame della Corte
costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87.
Tale questione va sollevata sia nei confronti dell'art. 33 della
legge n. 1034 del 1971, che stabilisce l'esecutività delle sentenze
dei tribunali amministrativi regionali e ne disciplina la possibile
sospensione dell'efficacia, senza peraltro prevedere alcuno strumento
processuale capace di rendere concreta la statuizione introdotta, sia
nei confronti dell'art. 37 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e
dell'art. 27, primo comma, n. 4, del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054,
nella parte in cui limitano alle sentenze passate in giudicato la
possibilità di ricorsi diretti ad ottenere l'adempimento
dell'obbligo dell'autorità amministrativa di conformarsi alle
decisioni giurisdizionali.

P. Q. M.
Solleva d'ufficio questione di incostituzionalità dell'art. 33,
della legge n. 1034, del 6 dicembre 1971 e 37, della medesima legge
oltre all'art. 27, primo comma, n. 4, del r.d. 26 giugno 1924, n.
1054; nelle parti in cui non prevedono un procedimento di esecuzione
delle sentenze degli organi di giustizia amministrativa non passate
in giudicato;
Sospende il giudizio in corso e dispone, a cura della segreteria
della sezione, che gli atti dello stesso siano trasmessi alla Corte
costituzionale per la risoluzione della prospettata questione e che
la presente ordinanza sia notificata alle parti al Presidente del
Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento della Repubblica.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 21 maggio 1998.
Il presidente: Giulia
Il consigliere, estensore: Sandulli
98C1096