1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 27 del 6-7-1988
SENTENZE ED ORDINANZE DELLA CORTE
N. 727 SENTENZA 20 - 30 giugno 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Edilizia residenziale pubblica - Assegnazione di alloggi - Difetto di stabile abitazione dell'assegnatario - Decadenza dall'assegnazione - Non fondatezza. (Legge regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 23, primo comma, lett. éb). (Cost., art. 117). Edilizia popolare, economica e sovvenzionata - Edilizia residenziale pubblica - Assegnazione di alloggi - Difetto di stabile abitazione dell'assegnatario - Decadenza dall'assegnazione - Provvedimento del sindaco - Opposizione al pretore - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, art. 23, quarto comma). (Cost., art. 108) (088C1062) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.27 del 6-7-1988)

LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA,
prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione
Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12 (Norme per l'assegnazione, la
gestione, la revoca e la disciplina dei canoni degli alloggi di
edilizia residenziale pubblica ai sensi dell'art. 2, secondo comma,
della legge 5 agosto 1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali
emanati dal C.I.P.E. con deliberazione del 19 novembre 1981),
promosso con ordinanza emessa il 14 febbraio 1986 dal Pretore di
Parma nel procedimento civile vertente tra Rainieri Enzo e il Comune
di Parma ed altro, iscritta al n. 486 del registro ordinanze 1986 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima
serie speciale, dell'anno 1986.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Parma e della Regione
Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Alberto Predieri per il Comune di Parma e l'avv.
Adriano Giuffrè per la Regione Emilia-Romagna.
Ritenuto in fatto
1. - Nel giugno del 1984 Enzo Rainieri proponeva davanti al
Pretore di Parma opposizione al provvedimento con cui il 13 aprile
1984 la Giunta municipale, a norma dell'art. 17 del d.P.R. n. 1035
del 1972, aveva revocato l'assegnazione dell'alloggio popolare in
quanto abbandonato per un periodo superiore a tre mesi senza
autorizzazione.
Nel giudizio si costituiva il Comune di Parma e quindi, chiamato
in causa ai sensi dell'art. 107 c.p.c., l'Istituto Autonomo per le
case popolari.
Il Comune preliminarmente eccepiva il difetto di giurisdizione
dell'a.g.o. in quanto l'art. 11 del d.P.R. n. 1035 del 1972
consentiva di proporre opposizione al Pretore solo avverso la
pronuncia di decadenza per mancata occupazione e non anche contro i
provvedimenti di revoca e di annullamento dell'assegnazione
dell'alloggio; nel merito, deduceva che il provvedimento era comunque
legittimo alla luce della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo
1984, n. 12. Eccepiva quindi l'illegittimità costituzionale
dell'art. 23 della legge regionale in quanto considerava come
decadenza un'ipotesi già prevista dall'art. 17 lett. b) del d.P.R.
n. 1035 del 1972 come causa di revoca, disponendo che contro il
provvedimento si applicasse "la procedura (l'opposizione dinanzi al
pretore) prevista dagli ultimi tre commi dell'art. 11" del d.P.R.
menzionato.
Lo I.A.C.P. di Parma, dal canto suo, eccepiva
l'incostituzionalità dell'intera legge regionale 14 marzo 1984, n.
12, in quanto la Regione, dettando norme per l'assegnazione e la
revoca di alloggi di edilizia residenziale pubblica, aveva legiferato
in una materia non compresa fra quelle per le quali ha competenza
legislativa.
Il Pretore di Parma, ritenendo non manifestamente infondate le
questioni di costituzionalità tanto dell'art. 23 che dell'intera
legge regionale 14 marzo 1984, n. 12 sollevava l'incidente rimettendo
gli atti a questa Corte.
1.1. - Rileva in primo luogo il giudice a quo che il d.P.R. n.
1035 del 1972, dopo aver previsto che, disposta l'assegnazione, se ne
possa pronunciare in determinati casi la decadenza (art. 11), la
revoca (art. 17) o l'annullamento (artt. 15 e 16), ed avere stabilito
all'art. 11, comma dodicesimo, che il decreto del Presidente dello
I.A.C.P. costituisce titolo esecutivo, prevede ai successivi commi la
possibilità di ricorrere al pretore contro il decreto. Gli artt. 16
e 17, dettati per i provvedimenti di annullamento e revoca, si
limitano a richiamare il comma dodicesimo dell'art. 11 e non anche i
successivi che regolano il ricorso al pretore.
Sull'impugnativa esperibile contro i provvedimenti di revoca ed
annullamento dell'assegnazione di alloggio è da tempo insorto
contrasto di giurisprudenza.
Mentre infatti le Sezioni Unite della Corte di cassazione
ritengono che le norme sul ricorso al pretore sono espressioni di un
princi'pio generale, i giudici amministrativi sostengono che le
disposizioni dell'art. 11, dettate per l'ipotesi di decadenza, hanno
carattere eccezionale e pertanto non sono applicabili alle diverse, e
più complesse, ipotesi di annullamento e revoca per le quali, attesa
la natura di concessione-contratto del rapporto che si instaura con
la assegnazione ed il successivo contratto di locazione, dovrebbe
trovare applicazione l'art. 5 della legge n. 1035 del 1971 istitutiva
dei T.A.R.
Ora, osserva l'autorità remittente, l'art. 23 della legge della
Regione Emilia-Romagna n. 12 del 1984, considerando come decadenza
una ipotesi (quella dell'assegnatario che non abiti stabilmente
nell'alloggio) prevista dal d.P.R. n. 1035 del 1972 come causa di
revoca e disponendo che contro il provvedimento si applichi "la
procedura prevista negli ultimi tre commi dell'art. 11" del d.P.R. n.
1035 del 1972, istituisce un ricorso al pretore non previsto dalla
legge dello Stato, ponendosi in contrasto con l'art. 108 Cost., che
riserva appunto alla legge dello Stato la disciplina della tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi.
La questione appare rilevante, ad avviso del giudice a quo, in
quanto, attesa la controversa interpretazione degli artt. 11, 16 e 17
del d.P.R. n. 1035 del 1972, investe la giurisdizione del pretore
adito.
1.2. - Il Pretore di Parma ritiene, poi, non manifestamente
infondata la questione di legittimità costituzionale dell'intera
legge regionale 13 marzo 1984, n. 12, in quanto, dettando norme per
l'assegnazione e la revoca di alloggi di edilizia residenziale
pubblica, la Regione avrebbe violato l'art. 117 Cost., legiferando in
una materia per la quale non ha competenza legislativa.
L'edilizia residenziale pubblica, infatti, osserva il giudice a
quo, non è ovviamente compresa come tale nell'elenco dell'art. 117
Cost.; essa è una materia composita che comprende, come
puntualizzato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 221 del
1975, "una materia essenzialmente urbanistica, un'altra riconducibile
a quella dei lavori pubblici ed una terza che attiene alla
prestazione e gestione del servizio della casa, come la disciplina
delle assegnazioni degli alloggi. Mentre le prime due materie sono
comprese nell'elenco dell'art. 117 Cost., la terza - "determinazione
dei criteri per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei
canoni" - è di competenza statale a mente dell'art. 88, n. 13, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
La legge 5 agosto 1978, n. 457, all'art. 2, ha attribuito tale
competenza al C.I.P.E. che, con la delibera 19 novembre 1981, ha
stabilito tali criteri, definendoli però "princi'pi direttivi" cui
le Regioni devono uniformarsi nell'esercizio della loro attività
legislativa in materia di assegnazione e locazioni di alloggi; in
questo modo, però, ad avviso dell'autorità remittente, il C.I.P.E.
finiva per operare alle Regioni una delega di materia non compresa
nell'art. 117 Cost.
La questione è rilevante, ad avviso del Pretore di Parma, in
quanto l'opponente ha eccepito il vizio di incompetenza dell'atto
impugnato, "non emanato dal Sindaco, ma dalla Giunta municipale,
secondo l'art. 95 del d.P.R. n. 616 del 1977 che attribuiva questa
facoltà genericamente al Comune".
2. - Si è costituito in giudizio il Comune di Parma, in persona
del Sindaco pro-tempore,chiedendo sia dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 23 della legge regionale nella parte in cui
estende a tutte le ipotesi di revoca le disposizioni dettate, dagli
ultimi tre commi dell'art. 11 d.P.R. n. 1035 del 1972, unicamente per
le ipotesi di decadenza dall'assegnazione.
Ad avviso del Comune di Parma alle Regioni non spetta alcuna
potestà legislativa in materia giurisdizionale in quanto l'art. 108
Cost. riserva alla legge dello Stato la disciplina dell'ordinamento
giudiziario e di ogni magistratura, e quindi la determinazione, per
l'intero territorio nazionale e nei confronti di tutti, dei mezzi di
tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (artt.
24, primo comma, e 113 Cost.).
Rileva il Comune di Parma che la materia della revoca e
dell'annullamento delle assegnazioni spetta al giudice
amministrativo, in quanto il privato assegnatario è titolare
unicamente di un interesse legittimo; con l'assegnazione gli I.A.C.P.
non si spogliano del potere di controllare la sussistenza dei
presupposti del provvedimento e, quindi, della sua permanente
legittimità.
3. - È intervenuta in giudizio la Regione Emilia-Romagna
concludendo per la manifesta infondatezza delle questioni di
legittimità costituzionale tanto del solo art. 23 della l. Regione
Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, che dell'intera legge.
In ordine alla prima questione osserva infatti che l'art. 23 della
legge regionale è formulato in conformità di un costante indirizzo
giurisprudenziale secondo cui le disposizioni contenute negli ultimi
tre commi dell'art. 11 d.P.R. n. 1035 del 1972 - che espressamente
attribuiscono al Pretore la competenza a conoscere dei ricorsi
dell'assegnatario avverso il provvedimento di decadenza - sono
espressione di un principio di portata generale, sicchè il regime
della tutela nei confronti dei decreti di annullamento e di revoca è
sostanzialmente identico a quello stabilito in tema di decadenza. La
norma censurata della legge regionale non avrebbe quindi introdotto
alcuna innovazione nella disciplina vigente.
Quanto alla seconda questione, rileva la regione che l'art. 88, n.
13, del d.P.R. n. 616 del 1977 riserva allo Stato la determinazione
dei criteri per le assegnazioni di alloggi e la fissazione dei
canoni, il che costituisce il terzo dei tre aspetti o fasi in cui si
snoda la composita materia dell'e.r.p.: l'aspetto urbanistico e
quello concernente la programmazione e la esecuzione delle
costruzioni rientrano sicuramente tra le competenze regionali. Tale
disposizione però, come pure quella contenuta nell'art. 93 del
medesimo d.P.R., va letta alla luce della "specificazione e chiara
individuazione delle attribuzioni regionali" nell'intera materia
compiuta dalla legge n. 457 del 1978, che ha dato assetto definitivo
al sistema e, segnatamente, al riparto delle funzioni tra Stato e
Regioni.
Spetta alla Regione, quindi, dare specificazione ed attuazione ai
criteri di assegnazione fissati dallo Stato ai sensi dell'art. 88 n.
13 d.P.R. 616/1977; in tale ambito si è mossa la Regione
Emilia-Romagna che ha promulgato la legge censurata "ai sensi
dell'art. 2, secondo comma, legge 5 agosto 1978, n. 457, in
attuazione dei criteri generali emanati dal C.I.P.E., cui è stato
attribuito il compito di indicare gli indirizzi programmatici".
Così operando, la Regione si è limitata a disciplinare "la
concreta realizzazione dei criteri stabiliti in sede di
programmazione nazionale, a ciò essendo legittimata sia in virtù
del rapporto di attinenza e connessione dei profili dell'e.r.p. con
le attribuzioni regionali in materia urbanistica, sia in virtù delle
espresse attribuzioni" riconosciute dalla legge statale.
Nell'imminenza dell'udienza, fissata per il 9 marzo 1988, il
Comune di Parma ha depositato memoria nella quale insiste perchè sia
dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 23 legge
Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12.
Richiamata la giurisprudenza, anche recente, della Corte circa
l'assenza di competenza regionale in materia giurisdizionale, il
Comune rileva che, anche qualora si ritenesse, aderendo ad una delle
interpretazioni fatte proprie dalla giurisprudenza, che la normativa
regionale coincide con le corrispondenti norme statali, la
illegittimità costituzionale della disposizione impugnata
discenderebbe comunque dalla considerazione che alle Regioni è
preclusa "ogni possibilità di riproduzione nelle proprie leggi di
norme legislative statali, in quanto comporterebbe un'indebita
novazione della fonte" (così la sent. n. 203 del 1987; la sent. n.
128 del 1963 e la sent. n. 615 del 1987).
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Parma dubita della legittimità costituzionale
della legge della Regione Emilia-Romagna
14 marzo 1984, n. 12 (Norme per l'assegnazione, la gestione, la
revoca e la disciplina dei canoni degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della
legge 5 agosto 1978, n. 457, in attuazione dei criteri generali
emanati dal C.I.P.E. con deliberazione del 19 novembre 1981) nel suo
complesso e dell'art. 23 della legge medesima, in riferimento agli
artt. 108 e 117 Cost.
Nel giudizio di opposizione promosso, con ricorso depositato il 18
giugno 1984, innanzi ad esso Pretore, ai sensi dell'art. 11, comma
tredicesimo, del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, avverso
provvedimento di revoca di assegnazione di alloggio popolare adottato
il 13 aprile 1983 dalla Giunta municipale ex art. 17, lett. b), del
suindicato d.P.R. per avere l'assegnatario abbandonato l'alloggio,
l'opposto Comune di Parma aveva infatti eccepito il difetto di
giurisdizione del Pretore, derivante dall'omesso richiamo, nell'art.
17 del d.P.R. n. 1035 del 1972 (concernente le cause di revoca
dell'assegnazione), dell'art. 11, comma tredicesimo, dello stesso
d.P.R. (concernente il rimedio dell'opposizione avverso i
provvedimenti di decadenza dall'assegnazione).
Il giudice a quo ha rilevato che, nella specie, è applicabile la
legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12, la quale,
nel dettare norme per l'assegnazione di alloggi di edilizia
residenziale pubblica, dispone, all'art. 23, comma quarto, che è
proponibile l'opposizione avanti al Pretore, ai sensi dell'art. 11,
comma tredicesimo e segg., del d.P.R. n. 1035 del 1972, avverso i
provvedimenti di decadenza dall'assegnazione, e ricomprende tra
questi (al comma primo, lett. b, dello stesso articolo) la mancata
stabile abitazione nell'alloggio, la quale configura invece, ex art.
17, lett. b), del d.P.R. n. 1035 del 1972, ipotesi di revoca.
Ha conseguentemente sollevato le seguenti questioni di
legittimità costituzionale:
a) dell'art. 23 della legge della Regione Emilia-Romagna n. 12
del 1984, in quanto, qualificando come ipotesi di decadenza
dall'assegnazione di alloggio popolare fattispecie configurate dal
d.P.R. n. 1035 del 1972 come ipotesi di revoca, e disponendo che
avverso i provvedimenti adottati nelle suindicate ipotesi sia
esperibile l'opposizione al Pretore di cui all'art. 11, comma
tredicesimo, del d.P.R. n. 1035 del 1972, sarebbe in contrasto con
gli artt. 108 e 117 Cost., che riservano allo Stato la disciplina
della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi;
b) dell'intera suindicata legge regionale n. 12 del 1984 per
contrasto con l'art. 117 Cost., in quanto la Regione avrebbe
legiferato in una materia - assegnazione e revoca di alloggi di
edilizia residenziale pubblica - per la quale non ha competenza
legislativa.
2. - Osserva la Corte che la questione sub b), nonostante la sua
ampia formulazione, finisce con l'investire - secondo la precisazione
contenuta nella parte motiva dell'ordinanza di rimessione ed in
relazione al limite oggettivo della sua rilevanza - esclusivamente
l'art. 23, comma primo, lett. b), della legge della Regione
Emilia-Romagna n. 12 del 1984, in quanto "ha disciplinato come
decadenza comportamenti (dell'assegnatario) già regolati
diversamente dalla legge dello Stato".
La questione, in tal modo individuata, non è fondata.
Occorre infatti considerare che, nella materia dell'edilizia
residenziale pubblica, l'art. 88, n. 13, del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, attribuisce allo Stato soltanto "la determinazione dei
criteri per le assegnazioni di alloggi e per la fissazione dei
canoni", mentre l'art. 93 dello stesso d.P.R. dispone un ampio
trasferimento alle regioni delle funzioni di programmazione e di
gestione (comma primo, concernente la programmazione, la
localizzazione, la realizzazione e la gestione degli interventi, le
funzioni connesse alle procedure di finanziamento), nonchè di
organizzazione del servizio della casa (comma secondo, relativo alla
riorganizzazione degli I.A.C.P.).
La successiva legge n. 457 del 1978, all'art. 2, comma secondo, ha
ulteriormente specificato l'ambito della competenza statale,
attribuendo al C.I.P.E. la determinazione dei "criteri generali" per
le assegnazioni e la fissazione dei canoni, nel mentre ha ancora
arricchito la sfera della competenza regionale in materia con l'art.
4, in base al quale spetta, fra l'altro, alle regioni: individuare il
fabbisogno abitativo nel territorio regionale (lett. a); formare
programmi quadriennali e progetti biennali di intervento per
l'utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili (lett. b);
ripartire e coordinare gli interventi per ambiti territoriali (lett.
c); formare e gestire l'anagrafe degli assegnatari (lett. f);
disporre la concessione dei contributi pubblici (lett. l); esercitare
il controllo sui soggetti incaricati della realizzazione dei
programmi (lett. m).
Ne deriva che, al di fuori della formulazione dei "criteri
generali" da osservare nelle assegnazioni, è attribuita alle regioni
la più ampia potestà legislativa nella materia, e quindi la
disciplina attinente alle assegnazioni e alle successive vicende dei
relativi rapporti.
E tale potestà, del resto, risulta largamente esercitata dalle
regioni (cfr. legge reg. Friuli-Venezia Giulia 1 settembre 1982, n.
75; legge prov. Trento 6 giugno 1983, n. 16; legge reg. Toscana 14
dicembre 1983, n. 78; legge reg. Puglia 20 dicembre 1984, n. 54).
Pertanto, non può ritenersi esorbitante dalla competenza della
Regione Emilia-Romagna l'aver disciplinato, all'art. 23, lett. b),
della legge impugnata, tra le ipotesi di decadenza, il difetto di
stabile abitazione, da parte dell'assegnatario, nell'alloggio
trattandosi, appunto, di disciplina specifica di una vicenda (la
decadenza) dell'assegnazione.
Senza dire che, così disponendo, la legge regionale non si è
neppure discostata - come invece ritiene il giudice a quo - dalla
normativa statale, dal momento che il C.I.P.E., con deliberazione 19
novembre 1981, adottata ai sensi dell'art. 2, comma secondo, della
legge n. 457/1978, ha previsto, al punto 14, lett. b), che "si
verifica la decadenza dall'assegnazione nel caso in cui
l'assegnatario non abiti stabilmente nell'alloggio occupato".
3. - È per converso fondata la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 23, comma quarto, della legge impugnata.
Tale norma prevede che "contro il provvedimento del sindaco" (che
dispone la decadenza dall'assegnazione nelle ipotesi definite dal
precedente comma primo) "si applica la procedura prevista dagli
ultimi tre commi dell'art. 11 del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035",
e cioè l'opposizione al Pretore.
In tal modo la legge regionale ha peraltro preteso di dettare
norme in tema di tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti di
decadenza dall'assegnazione, così illegittimamente interferendo
nella materia giurisdizionale, che l'art. 108 Cost. riserva alla
legge dello Stato (cfr. sentt. di questa Corte nn. 81/1976; 72/1977;
43/1982; 203/1987; 615/1987).
Nè la violazione dell'art. 108 Cost. è esclusa dall'avere la
legge regionale richiamato la normativa processuale statale, in
quanto anche la mera riproduzione delle norme statali comporta, in
base alla giurisprudenza di questa Corte, una indebita novazione
della fonte (sentt. nn. 128/1963; 203/1987; 615/1987).

PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 23, comma
quarto, della legge della Regione Emilia-Romagna 14 marzo 1984, n. 12
(Norme per l'assegnazione, la gestione, la revoca e la disciplina dei
canoni degli alloggi di edilizia residenziale pubblica ai sensi
dell'art. 2, secondo comma, della legge 5 agosto 1978, n. 457, in
attuazione dei criteri generali emanati dal C.I.P.E. con
deliberazione del 19 novembre 1981);
Dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, comma primo, lett. b), della suddetta legge regionale
n. 12 del 1984, come proposta, in riferimento all'art. 117 Cost., dal
Pretore di Parma con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 giugno 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 30 giugno 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C1062