1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n. 14 del 1-4-2020
ATTI DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE
N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 febbraio 2020
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 febbraio 2020 (della Regione autonoma Valle d'Aosta). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2020 - Termini e condizioni per l'utilizzo delle graduatorie dei concorsi pubblici approvate nell'anno 2011, negli anni dal 2012 al 2017, e negli anni dal 2018 al 2019. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2020 - Modifica del termine di validita' delle graduatorie per il reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche - Individuazione del termine in due anni decorrenti dalla data di approvazione. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di bilancio 2020 - Limiti di spesa per il personale degli enti del Servizio sanitario nazionale - Ambito di applicazione. - Legge 27 dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022), art. 1, commi 147, 149 e 269. (20C00071) (GU 1a Serie Speciale - Corte Costituzionale n.14 del 1-4-2020)

Ricorso ex art. 127 Cost. della Regione autonoma Valle d'Aosta,
con sede in Aosta, Piazza Deffeyes n. 1, c.f. 80002270074 - P.iva
00368440079, in persona del Presidente e legale rappresentante pro
tempore, Renzo Testolin, rappresentata e difesa nel presente in
virtù della deliberazione della Giunta regionale n. 54 del 7
febbraio 2020, nonchè in forza di procura in calce, dal prof. avv.
Francesco Saverio Marini del foro di Roma (MRNFNC73D28H501U; Pec:
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; n. fax 06.36001570),
ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, via di
Villa Sacchetti, 9, ricorrente;
Contro Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri pro tempore, con sede in Roma (00187), Palazzo
Chigi, Piazza Colonna, 370, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma (00186), via dei
Portoghesi, 12, è domiciliata ex lege, resistente;
Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge
27 dicembre 2019, n. 160, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio
2020-2022», pubblicata sul S.O. n. 45 alla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana 30 dicembre 2019, n. 304, limitatamente all'art.
1, commi 147, 149 e 269 di tale atto normativo, nella parte in cui si
applicano alla Regione autonoma Valle d'Aosta.

Fatto

1. Nella Gazzetta Ufficiale n. 304 del 30 dicembre 2019, S.O. n.
45, è stata pubblicata la legge 27 dicembre 2019, n. 160, recante
«Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2020 e
bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022».
2. L'art. 1 della citata legge contiene alcune norme inerenti
alle graduatorie concorsuali per il reclutamento del personale
dipendente delle pubbliche amministrazioni, nonchè norme riguardanti
limiti di spesa per gli enti del Servizio sanitario nazionale.
3. In particolare:
il comma 147 dell'art. 1 prevede:
«Le amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono utilizzare le graduatorie
dei concorsi pubblici, fatti salvi i periodi di vigenza inferiori
previsti da leggi regionali, nel rispetto dei seguenti limiti:
a) le graduatorie approvate nell'anno 2011 sono utili abili
fino al 30 marzo 2020 previa frequenza obbligatoria, da parte dei
soggetti inseriti nelle graduatorie, di corsi di formazione e
aggiornamento organizzati da ciascuna amministrazione, nel rispetto
dei principi di trasparenza, pubblicità ed economicità e
utilizzando le risorse disponibili a legislazione vigente, e previo
superamento di un apposito esame colloquio diretto a verificarne la
perdurante idoneità;
b) le graduatorie approvate negli anni dal 2012 al 2017
sono utilizzabili fino al 30 settembre 2020;
c) le graduatorie approvate negli anni 2018 e 2019 sono
utilizzabili entro tre anni dalla loro approvazione.».
il comma 149 dell'art. 1 prevede:
«All'art. 35, comma 5-ter, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, le parole: "tre anni dalla data di pubblicazione" sono
sostituite dalle seguenti: "due anni dalla data di approvazione".».
Per effetto della modifica in esame, l'art. 35, comma 5-ter, del
decreto legislativo n. 165 del 2001 e successive modificazioni ed
integrazioni, stabilisce quanto segue:
«Le graduatorie dei concorsi per il reclutamento del
personale presso le amministrazioni pubbliche rimangono vigenti per
un termine di due anni dalla data di approvazione. Sono fatti salvi i
periodi di vigenza inferiori previsti da leggi regionali.[...]».
il comma 269 dell'art. 1 prevede:
«All'art. 11 del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35,
convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 2019, n. 60,
sono apportate le seguenti modificazioni:
a) al comma 1 le parole: "delle regioni, nell'ambito del
livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard
ad concorre lo Stato e ferma restando la compatibilità finanziaria,
sulla base degli indirizzi regionali" sono sostituite dalle seguenti:
"di ciascuna regione e Provincia autonoma di Trento e di Bolzano,
nell'ambito del livello del finanziamento del fabbisogno nazionale
standard cui concorre lo Stato e ferma restando la compatibilità
finanziaria, sulla base degli indirizzi definiti da ciascuna regione
e provincia autonoma di Trento e di Bolzano»;
b) al comma 3, dopo le parole: "Le regioni" sono inserite
le seguenti: "e le provincie autonome di Trento e di Bolzano";
c) al comma 4, dopo le parole: "Le regioni" sono inserite
le seguenti: "e le provincie autonome di Trento e di Bolzano";
d) il comma 4-bis è abrogato.».
Per effetto della modifica normativa in esame, e per quanto qui
interessa, l'art. 11 del decreto-legge n. 35 del 2019, convertito con
modificazioni dalla legge n. 60 del 2019 e successive modificazioni
ed integrazioni, così recita:
«1. A decorrere dal 2019, la spesa per il personale degli
enti del Servizio sanitario nazionale di ciascuna regione e provincia
autonoma di Trento e di Bolzano, nell'ambito del livello del
finanziamento del fabbisogno nazionale standard cui concorre lo Stato
e ferma restando la compatibilità finanziaria, sulla base degli
indirizzi definiti da ciascuna regione e provincia autonoma di Trento
e di Bolzano e in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di
personale, non può superare il valore della spesa sostenuta
nell'anno 2018, come certificata dal Tavolo di verifica degli
adempimenti di cui all'art. 12 dell'Intesa 23 marzo 2005 sancita in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le Province autonome di Trento e di Bolzano, o, se superiore, il
valore della spesa prevista dall'art. 2, comma 71, della legge 23
dicembre 2009, n. 191. I predetti valori sono incrementati
annualmente, a livello regionale, di un importo pari al 5 per cento
dell'incremento del Fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio
precedente. Nel triennio 2019-2021 la predetta percentuale è pari al
10 per cento per ciascun anno. Per il medesimo triennio, qualora
nella singola Regione emergano oggettivi ulteriori fabbisogni di
personale rispetto alle facoltà assunzionali consentite dal presente
articolo, valutati congiuntamente dal Tavolo tecnico per la verifica
degli adempimenti e dal Comitato permanente per la verifica
dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza, può essere
concessa alla medesima Regione un'ulteriore variazione del 5 per
cento dell'incremento del Fondo sanitario regionale rispetto all'anno
precedente, fermo restando il rispetto dell'equilibrio economico e
finanziario del Servizio sanitario regionale. Tale importo include le
risorse per il trattamento accessorio del personale, il cui limite,
definito dall'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio
2017, n. 75, è adeguato, in aumento o in diminuzione, per garantire
l'invarianza del valore medio pro-capite, riferito all'anno 2018,
prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio
al 31 dicembre 2018. Dall'anno 2021, i predetti incrementi di spesa
sono subordinati all'adozione di una metodologia per la
determinazione del fabbisogno di personale degli enti del Servizio
sanitario nazionale, in coerenza con quanto stabilito dal decreto
ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, e con l'art. 1, comma 516, lettera
c), della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
2. Ai fini del comma 1, la spesa è considerata, al lordo
degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'imposta
regionale sulle attività produttive, per il personale con rapporto
di lavoro a tempo indeterminato, a tempo determinato, di
collaborazione coordinata e continuativa e di personale che presta
servizio con altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con
convenzioni. La predetta spesa è considerata al netto degli oneri
derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali di lavoro
successivi all'anno 2004, per personale a carico di finanziamenti
comunitari o privati e relativi alle assunzioni a tempo determinato e
ai contratti di collaborazione coordinata e continuativa per
l'attuazione di progetti di ricerca finanziati ai sensi dell'art.
12-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502.
3. Le regioni e le provincie autonome di Trento e di Bolzano
previo accordo da definirsi con il Ministero della salute ed il
Ministero dell'economia e delle finanze, possano ulteriormente
incrementare i limiti di spesa di cui al comma 1, di un ammontare non
superiore alla riduzione strutturale della spesa già sostenuta per
servizi sanitari esternalizzati prima dell'entrata in vigore del
presente decreto.
4. Le disposizioni di cui all'art. 2, comma 73, della legge
23 dicembre 2009, n. 191, si applicano con riferimento a quanto
previsto dal presente articolo. Le regioni e le provincie autonome di
Trento e di Bolzano indirizzano e coordinano la spesa dei propri enti
del servizio sanitario in conformità a quanto è previsto dal comma
1».
Si specifica che il comma 4-bis dell'art. 11, abrogato dall'art.
1, comma 269 della legge n. 160 del 2019, stabiliva che «Le
disposizioni di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 non si applicano alle
regioni e alle province autonome che provvedono al finanziamento del
fabbisogno complessivo del Servizio sanitario nazionale sul loro
territorio senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato.».
4. Le disposizioni in esame, nella parte in cui si applicano
anche alla Regione autonoma Valle d'Aosta, violano numerosi profili
competenziali costituzionalmente attribuiti alla medesima, come pure
i principi di ragionevolezza e leale collaborazione, sicchè se ne
impone la dichiarazione di incostituzionalità sotto i seguenti
profili in

Diritto

In limine. Contenuto delle disposizioni impugnate e relativa
applicabilità alla Regione autonoma Valle d'Aosta.
1. Prima di scendere nel merito dei motivi di incostituzionalità
delle norme impugnate, è bene sottolineare come la relativa
applicabilità alla Regione autonoma Valle d'Aosta appare incerta, ma
non implausibile.
2. Quanto al comma 147 dell'art. 1, esso introduce alcune
previsioni di proroga della validità temporale delle graduatorie in
essere nelle pubbliche amministrazioni, approvate dal 1° gennaio
2011, differenziata «per scaglioni» in ragione del termine di
approvazione finale, condizionando il reclutamento, per quelle più
risalenti (cioè quelle approvate nell'anno 2011), a ulteriori
adempimenti procedurali (quali la frequenza di corsi di aggiornamento
e formazione e il superamento di apposito esame-colloquio). La norma
in esame fa espressamente salvi i soli «periodi di vigenza inferiori
stabiliti da leggi regionali».
Il comma 149 dell'art. 1, dal canto suo, modifica il decreto
legislativo n. 165 del 2011 e s.m.i., nella parte in cui individua il
termine di validità delle graduatorie per il reclutamento del
personale della pubbliche amministrazioni (art. 35, comma 5-ter),
riducendolo da tre anni a due anni dalla data di relativa
approvazione.
Anche il comma 5-ter dell'art. 35 del testo unico sul pubblico
impiego fa salvi i soli «periodi di vigenza inferiori previsti da
leggi regionali».
Ora, è vero che l'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.
165 del 2001 non prevede la diretta applicabilità delle disposizioni
del testo unico alle Regioni autonome, limitandosi a stabilire che «I
principi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
e successive modificazioni, e dall'art. 11, comma 4, della legge 15
marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni e integrazioni,
costituiscono altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le
province autonome di Trento e di Bolzano, nome fondamentali di
riforma economico-sociale della Repubblica». Come pure è vero che il
citato art. 2, della legge n. 421 del 1992, stabilisce espressamente,
al terzo comma, che: «Restano salve per la Valle d'Aosta le
competenze statutarie in materia, le norme di attuazione e la
disciplina sul bilinguismo. [..]».
Al contempo, però, le disposizioni contestate si riferiscono,
indistintamente, alle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1,
comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, elenco in cui
rientrano anche «le Regioni» e «le aziende e gli enti del Servizio
sanitario nazionale», e recano esplicito riferimento a «leggi
regionali» che prevedano periodi di vigenza inferiori delle
graduatorie di accesso all'impiego pubblico.
Da ciò potrebbe essere desunta la volontà - indebita - del
legislatore statale di applicare tali disposizioni anche alla Regione
odierna ricorrente.
3. Per quanto riguarda, ancora, il comma 269 dell'art. 1, esso
modifica l'art. 11 del decreto-legge n. 35 del 2019 e s.m.i., che
reca norme in materia di spesa per il personale degli enti del
Servizio sanitario nazionale, estendendone l'applicazione integrale e
diretta anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome.
La norma non dovrebbe applicarsi direttamente alla Regione
autonoma Valle d'Aosta, considerato che: i) la Regione finanzia
autonomamente il Servizio Sanitario regionale, dunque il legislatore
statale non ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario
in materia, tanto più che il comma 1 del citato art. 11 fa
riferimento al «livello del finanziamento del fabbisogno nazionale
standard cui concorre lo Stato» quale perimetro dei vincoli alla
spesa per il personale del SSN; ii) l'art. 15-bis del medesimo
decreto-legge n. 35 del 2019, inserito dalla legge di conversione n.
60 del 2019 e rubricato «Clausola di salvaguardia», stabilisce che
«Le disposi ioni del presente decreto si applicano alle regioni a
statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti e con le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3». Tuttavia, il comma 269 dell'art. 1, legge n. 160
del 2019, ha modificato l'art. 11 del decreto-legge n. 35 del 2019,
ai commi 1, 2 e 4, al solo fine di esplicitarne l'applicazione anche
alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome. Inoltre
esso ha abrogato il comma 4-bis del medesimo art. 11, che prevedeva
appunto l'esclusione dell'applicabilità dei limiti alla spesa
previsti dai precedenti commi 1-4 alle Regioni e alle Province
autonome che - come la Valle d'Aosta - provvedono al finanziamento
del fabbisogno complessivo del Servizio sanitario nazionale sul loro
territorio senza alcun apporto a carico del bilancio dello Stato.
Dal che potrebbe desumersi l'indebita volontà del legislatore
statale di applicare direttamente i limiti e vincoli alla spesa per
il personale degli enti del SSN, di cui all'art. 11 del decreto-legge
n. 35 del 2019, anche alla Regione autonoma Valle d'Aosta.
4. Stante quanto precede si impone, in via cautelativa,
l'impugnazione delle norme sopra richiamate, nella parte in cui
fossero ritenute applicabili anche alla Regione autonoma Valle
d'Aosta.
Secondo pacifica giurisprudenza di questa Corte, del resto, nel
giudizio in via principale possono trovare ingresso anche questioni
promosse in via cautelativa ed ipotetica, sulla base di
interpretazioni prospettate soltanto come possibili, purchè non
implausibili e comunque ragionevolmente collegabili alle disposizioni
impugnate (sentenze n. 154 del 2017, n. 189, n. 159, n. 156 e n. 3
del 2016).
I. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 147, della legge
n. 160 del 2019.
Il comma 147 dell'art. 1, legge n. 160 del 2019, reca norme in
materia di proroga dei termini delle graduatorie di concorso per
l'accesso alle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2,
del decreto legislativo n. 165 del 2001, in essere alla data di
entrata in vigore della legge, differenziandone la perdurante
validità sulla base di alcuni scaglioni. Precisamente:
le graduatorie approvate nell'anno 2011 sono prorogate al 30
marzo 2020, e la relativa utilizzabilità è subordinata alla
frequenza obbligatoria di corsi di formazione e aggiornamento
organizzati dall'amministrazione, nonchè al superamento di un
esame-colloquio diretto a verificarne la perdurante idoneità;
le graduatorie approvate dal 2012 al 2017 sono prorogate e
utilizzabili fino al 30 settembre 2020;
le graduatorie approvate negli anni 2018 e 2019 sono
utilizzabili entro tre anni dalla relativa approvazione.
Giova precisare, in proposito, che la norma in esame incide sul
quadro normativo vigente in Regione Autonoma Valle d'Aosta, come
disciplinato dalla legge regionale n. 22 del 2010 (Nuova disciplina
dell'organizzazione dell'Amministrazione regionale e degli enti del
comparto unico della Valle d'Aosta. Abrogazione della legge regionale
23 ottobre 1995, n. 45, e di altre leggi in materia di personale) e
dalla legge regionale n. 19 del 2019 (Riconoscimento dei debiti fuori
bilancio della Regione e proroga di termini).
In particolare:
i) l'art. 41, comma 6, della legge regionale n. 22 del 2010
stabilisce un termine di validità delle graduatorie di concorso per
l'assunzione negli enti del comparto unico regionale pari a tre anni,
prorogabili ai fini dell'eventuale scorrimento;
ii) l'art. 2 della legge regionale n. 19 del 2019 ha
prorogato al 31 dicembre 2020 la validità. delle graduatorie degli
enti del comparto unico regionale di cui all'art. 1, comma 1, della
legge regionale n. 22 del 2010, esitate da procedure bandite entro il
31 dicembre 2018, senza alcuna condizione quanto alla relativa
utilizzabilità.
Tanto premesso, nei motivi a seguire si illustreranno i motivi di
incostituzionalità della norma in esame, laddove ritenuta
applicabile alla Regione Valle d'Aosta.
A) Violazione dell'art. 2, comma 1, lettere a) e b), dell'art. 3,
lettere l) e f), e dell'art. 4 dello Statuto speciale Valdostano (l.
cost. n. 4 del 1948), nonchè dell'art. 117, commi 3 e 4 Cost., in
combinato disposto con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001.
1. L'art. 1, comma 147, della legge n. 160 del 2019 - nella parte
in cui fosse ritenuto applicabile alla Regione ricorrente, ai suoi
enti locali e agli enti a essi strumentali, all'AUSL Valle d'Aosta e
agli enti del servizio sanitario regionale - è incostituzionale in
quanto invasivo della competenza normativa primaria attribuita alla
ricorrente dall'art. 2, lettera a) e b), dello Statuto speciale
valdostano (legge cost. n. 4 del 1948), nelle materie «ordinamento
degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione e stato giuridico
e economico del personale» e «ordinamento degli enti locali» e delle
competenze amministrative su tali materie attribuite dall'art. 4
dello Statuto stesso. Sussiste altresì l'indebita invasione della
competenza residuale di cui all'art. 117, comma 4, Cost., spettante
anche alla Regione ricorrente in forza della clausola di cui all'art.
10 della legge cost. n. 3 del 2001, nella materia «ordinamento e
organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici
regionali» più volte riconosciuta da questa Corte per l'accesso
all'impiego pubblico regionale.
Nel perimetro di queste materie rientra la potestà esclusiva
della Regione di disciplinare le modalità di accesso al lavoro
pubblico all'interno del comparto unico regionale, come pure il
reclutamento del personale medico, tecnico-professionale e
infermieristico presso l'ASL Valle d'Aosta e gli enti del S.S.R. Vi
rientra, in particolare per che qui rileva la definizione di criteri
termini e limiti di utilizzabilità delle graduatorie di concorso;
ambito che, come visto, risulta peraltro già compiutamente
disciplinato dalla legislazione regionale, appunto nell'esercizio
delle predette potestà legislative statutariamente sancite.
2. La giurisprudenza di questa Corte è costante e consolidata
nell'affermare che, per quanto riguarda la competenza legislativa a
disciplinare l'impiego pubblico regionale, ivi compreso quello
relativo al personale degli enti del servizio sanitario regionale, «i
profili pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale
rientrano nell'ordinamento e organizzazione amministrativa regionale,
e quindi appartengono alla competenza legislativa residuale della
Regione», di cui all'art. 117, quarto comma, Cost. (sentenze n. 149
del 2012, n. 63 del 2012, n. 191 del 2017).
Per quanto qui rileva, rientra nell'ambito di questa competenza,
ancora secondo univoca giurisprudenza costituzionale, «la
regolamentazione delle graduatorie di procedure selettive pubbliche»
(sentenza n. 241 del 2018).
Più in generale, questa Corte ha affermato il principio per cui
la disciplina dei concorsi per l'accesso al pubblico impiego, in cui
rientra quella relativa all'utilizzabilità delle relative
graduatorie, «per i suoi contenuti marcatamente pubblicistici e la
sua intima correlazione con l'attuazione dei principi sanciti dagli
articoli 51 e 97 Cost. [...] è invero sottratta all'incidenza della
privatizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni, che
si riferisce alla disciplina del rapporto già instaurato» (Corte
cost., sentenza n. 380 del 2004). La regolamentazione delle modalità
di accesso al lavoro pubblico regionale, infatti, «spiega la sua
efficacia nella fase anteriore all'instaurati del contratto di lavoro
e incide in modo diretto sul comportamento delle amministrazioni
nell'organizzazione delle proprie risorse umane e solo in via
riflessa ed eventualmente sulle posizioni soggettive» (Corte cost.,
sentenza n. 235 del 2010). La competenza statale in materia di
ordinamento civile è invece limitata ai soli «interventi legislativi
che [...] dettano misure relative a rapporti lavorativi già in
essere» (ex multis Corte costituzionale, sentenze numeri 32 del 2017,
251 e 186 del 2016, 180 del 2015).
Non vi è dubbio che la disposizione impugnata non riguarda nè
incide su rapporti lavorativi già in essere, ma spiega la propria
efficacia nella fase se anteriore all'instaurazione del rapporto di
lavoro, vale a dire in quella inerente all'utilizzo delle graduatorie
di concorso, così impingendo direttamente sulle prerogative
regionali di reclutamento e organizzazione delle proprie risorse
umane.
3. Tutti questi principi sono stati recentemente confermati da
questa Corte, proprio con riferimento alla Regione ricorrente, con la
già citata sentenza n. 241 del 2018, che pronunciandosi sulla
questione di legittimità costituzionale dell'art. 22, comma 1, della
legge della Regione Valle d'Aosta 22 dicembre 2017, n. 23, di proroga
delle graduatorie della AUSL della Valle d'Aosta al 31 dicembre 2019,
sollevata dal Governo per pretesa violazione degli articoli 2 e 3
della legge costituzionale n. 4 del 1948 e degli articoli 3, 97 e
117, comma secondo, lettera l), e comma terzo, della Costituzione, ha
dichiarato non fondate le questioni, riconoscendo, appunto, la
competenza esclusiva regionale in materia ex art. 117, comma 4, Cost.
e art. 10, 1. cost. n. 3 del 2001.
Competenza esclusiva che è stata esplicitata anche con
riferimento all'accesso all'impiego pubblico presso l'ASL Valle
d'Aosta e gli enti del S.S.R, tanto più che la spesa per il
personale del settore sanitario nel territorio valdostano è
integralmente finanziata Regione Valle d'Aosta, senza oneri a carico
del bilancio statale.
I principi in esame sono stati ulteriormente ribaditi con la
recente sentenza di questa Corte n. 5 del 2020.
Anche in questo caso, è stata ritenuta non fondata la questione
di legittimità costituzionale di una norma di legge di una regione a
statuto ordinario, recante proroga di alcune graduatorie pubbliche
regionali, impugnata dal Governo per pretesa violazione della
competenza statale in materia di ordinamento civile. In quella sede
è stato ribadito che «la disciplina dei concorsi per l'accesso al
pubblico impiego, "per i suoi contenuti marcatamente pubblicistici e
la sua intima connessione con l'attuazione dei principi sanciti dagli
articoli 51 e 97 Cost. [...] è invero sottratta all'incidenza della
privatizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni, che
si riferisce alla disciplina del rapporto già instaurato" (sentenza
n. 380 del 2004)», e che «[l]a regolamentazione delle graduatorie di
procedure selettive pubbliche rientra nella disciplina dell'accesso
al pubblico impiego», in quanto le graduatorie «costituiscono il
provvedimento amministrativo conclusivo delle procedure selettive
pubbliche», con cui «l'amministrazione esaurisce l'ambito proprio del
procedimento amministrativo e dell'esercizio dell'attività
autoritativa». Con la conseguenza che la disciplina dei termini di
validità delle graduatorie per l'accesso all'impiego pubblico
regionale è attratta alla competenza residuale in materia di
«ordinamento e organizzazione amministrativa delle Regioni e degli
enti pubblici regionali», ed è quindi estranea alla sfera di
competenza esclusiva del legislatore statale in materia di
ordinamento civile.
4. Si specifica, infine, che per quanto riguarda la validità e
l'utilizzabilità delle graduatorie per l'assunzione presso l'AUSL
Valle d'Aosta e gli enti del servizio sanitario regionale, la
disposizione impugnata viola anche la competenza integrativa nelle
materie «finanze regionali e comunali» e «igiene e sanita'», di cui
all'art. 3, lettere f) ed l) dello Statuto di autonomia, nonchè, in
forza della clausola di maggior favore di cui all'art. 10, l. cost.
n. 3 del 2001, nelle materie di competenza concorrente «coordinamento
della finanza pubblica» e «tutela della salute» ex art. 117, comma 3,
Cost. E del resto, con specifico riferimento al personale medico
sanitario, in Regione Valle d'Aosta la relativa spesa è interamente
finanziata dalla ricorrente, senza oneri a carico del bilancio
statale. Ai sensi dell'art. 34, comma 3, terzo periodo, della legge
n. 724 del 1994, infatti, «la Regione Valle d'Aosta e le province
autonome di Trento e di Bolzano provvedono al finanziamento del
Servizio sanitario nazionale nei rispettivi territori, senza alcun
apporto a carico del bilancio dello Stato, utilizzando
prioritariamente le entrate derivanti dai contributi sanitari ad esse
attribuiti dall'art. 11, comma 9, del decreto legislativo 30 dicembre
1992, n. 502, e successive modificazioni e integrazioni, e, ad
integrazione, le risorse dei propri bilanci».
5. Ne consegue che la disciplina in esame non può nemmeno essere
applicata alla Regione ricorrente a titolo di principio generale di
coordinamento della finanza pubblica, dal momento che, laddove il
legislatore statale non concorre al finanziamento di un determinato
aggregato di spesa, non ha nemmeno titolo per dettare norme di
coordinamento finanziario in materia (cfr. la più volte richiamata
Corte costituzionale, sent. n. 241 del 2018).
5. Si chiede quindi la declaratoria di incostituzionalità della
disposizione impugnata, nella parte in cui si applica alla Regione
Valle d'Aosta, sotto questo primo assorbente profilo.
B) Violazione dei principi di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 Cost., nonchè dei principi di ragionevolezza e
proporzionalità ex articoli 3 e 97 Cost., anche in relazione
all'art. 117, commi secondo, terzo e quarto, Cost. (in combinato
disposto con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001), e agli articoli
2, lettere a) e b), 3, lettera l), e 4 della legge cost. n. 4 del
1948.
1. Anche nella denegata ipotesi in cui volesse rinvenirsi un
titolo competenziale statale a copertura della gravata disposizione,
essa si confermerebbe comunque illegittima, in primo luogo, per
violazione del principio di leale collaborazione ex articoli 5 e 120
Cost.
L'inestricabile intreccio con materie di competenza regionale,
peraltro di tipo esclusivo/residuale, comporta infatti il dovere del
legislatore statale di predisporre adeguati strumenti di
coinvolgimento delle regioni, a difesa delle loro competenze, al fine
di contemperare le ragioni dell'esercizio unitario delle stesse con
la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle
autonomie (Corte cost., sentt. nn. 65 del 2016, 88 del 2014 e 139 del
2012).
La giurisprudenza costituzionale ha sempre più valorizzato la
leale collaborazione quale principio guida nell'evenienza, che qui
sarebbe chiaramente ricorrente anche a ipotizzare un titolo
competenziale statale, di uno stretto intreccio fra materie e
competenze, e ha ravvisato nell'intesa la soluzione che meglio
incarna la collaborazione (di recente, Corte costituzionale, sentt.
nn. 1 e 21 del 2016).
Questa ecc.ma Corte ha individuato nel sistema delle conferenze
«il principale strumento che consente alle regioni di avere un ruolo
nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali
che incidono su materie di competenza regionale» (Corte cost.,
sentenza n. 401 del 2007) e «una delle sedi più qualificate per
l'elaborazione di regole destinate ad integrare il parametro della
leale collaborazione» (Corte cost., sentenza n. 31 del 2006), sicchè
l'intesa in sede di Conferenza unificata è stata ritenuta lo
strumento più idoneo a realizzare la leale collaborazione tra lo
Stato e le autonomie (ex plurimis, Corte costituzionale, sentt. nn.
88 del 2014, 297 e 163 del 2012), «qualora non siano coinvolti
interessi esclusivamente e individualmente imputabili al singolo ente
autonomo» (Corte cost., sentenza n. 1 del 2016). Circostanza,
quest'ultima, di cui peraltro si dubita in ragione di quanto eccepito
sub A.
Con particolare riferimento agli aspetti
pubblicistico-organizzativi dell'impiego pubblico regionale, che
afferiscono alla competenza residuale delle regioni (fra le tante,
Corte costituzionale, sentenza n. 149 del 2012), si è chiarito che,
se anche il legislatore statale può intervenire, la relativa
competenza è limitata alla fissazione di principi generali a
garanzia del buon andamento e dell'imparzialità dell'amministrazione
(Corte cost., sentenza n. 105 del 2013), e in ogni caso deve muoversi
nel rispetto del principio di leale collaborazione, indispensabile
anche in questa ipotesi a guidare i rapporti tra lo Stato e il
sistema delle autonomie (ex plurimis Corte costituzionale, sentenze
numeri 251, 26 e 1 del 2016, 140 del 2015, 44 del 2014, 237 del 2009,
168 e 50 del 2008).
2. In senso diametralmente difforme dai richiamati principi, il
legislatore statale ha adottato la disposizione impugnata senza
prevedere alcuno strumento partecipativo delle regioni, nè nella
forma dell'intesa nè in altro tipo di forma collaborativa, e ciò
sebbene la disciplina contestata incida su titoli competenziali
esclusivi della Regione ricorrente.
Il difetto di concertazione è mancato tanto a monte, in sede di
adozione della disposizione impugnata, quanto a valle, non essendo
stati predisposti adeguati modelli concertativi per l'attuazione
delle stesse. Tanto più che la natura di massimo dettaglio della
citata disposizione impedisce comunque indipendentemente dall'omessa
previsione dell'intesa nel testo della medesima, che qualsiasi
meccanismo collaborativo possa essere posto in essere in sede
applicativa. In altri termini, è la stessa scelta legislativa di
introdurre una previsione di natura auto applicativa a viziare in
nuce la disposizione impugnata per violazione dei principi di leale
collaborazione.
3. Nè si può sostenere che la natura di (mero) principio
generale discenderebbe dal fatto che la norma impugnata rimette alle
leggi regionali la facoltà di dettare «periodi più brevi» di
validità e utilizzabilità delle graduatorie: i principi generali, e
ancora di più le norme di grande riforma, infatti, sono tali se
accordano alle autonomie un adeguato spazio di manovra, che non può
essere «unidirezionale» (nel nostro caso, a ribasso), giacchè in
questo senso si tratterebbe, come infatti si tratta, di norme di
dettaglio. E come detto, trattandosi di norma di dettaglio incidente
su un ambito materiale che è attratto a competenze
esclusive/residuali della Regione ricorrente, risulta confermata - in
ogni caso - la sua incostituzionalità quanto meno sotto il profilo
dell'elusione dei principi di leale collaborazione.
4. Sotto un ulteriore, concorrente profilo, e anche a ritenere
che la norma impugnata sia stata legittimamente adottata quale
principio generale nella materia del pubblico impiego, essa appare
comunque lesiva dei principi di ragionevolezza, economicità e buon
andamento ex articoli 3 e 97 Cost., con conseguente incidenza e
menomazione delle attribuzioni regionali statutariamente attribuite
dall'art. 2, lettere a) e b), 3, lettera l), e 4 dello Statuto di
autonomia, nonchè dall'art. 117, commi 3 e 4, Cost., in combinato
disposto con l'art. 10, l. cost. n. 3 del 2001.
Come anticipato, la proroga della validità temporale delle
graduatorie in essere nelle pubbliche amministrazioni, differenziata
in ragione del termine di approvazione e per di più condizionata,
per l'utilizzo a scorrimento di quelle più risalenti,
all'esperimento di corsi di aggiornamento e formazione e a un
giudizio di «perdurante idoneita'», impatta sulla vigente
legislazione regionale, che, da ultimo, ha stabilito la proroga senza
condizioni e senza differenziazioni temporali al 31 dicembre 2020
delle graduatorie in scadenza al 31 dicembre 2019 per il compatto
unico (cfr. 2 della l.r. n. 19 del 2019).
Ne discende, sotto il profilo dell'elusione dei principi di
ragionevolezza, economicità e buon andamento, che per effetto della
disposizione impugnata si determina:
i) una proliferazione di concorsi da bandire con decorrenze
differenziate a seconda dello scaglionamento dei termini di
utilizzabilità stabilito dal legislatore statale (30 marzo 2020, 30
settembre 2020), con conseguente incremento della spesa pubblica, in
violazione del principio di economicità, e con nocumento dei
principi di semplificazione, efficienza ed efficacia dell'azione
amministrativa, che vendono tanto più in rilievo in una realtà
piccola come quella valdostana;
ii) un notevole impatto sull'organizzazione degli enti che
saranno chiamati a bandire nuovi concorsi, nonchè sul legittimo
affidamento degli idonei collocati nelle graduatorie, giacchè
prorogate ex lege dalla Regione in misura diversa da quella stabilita
dal legislatore statale;
iii) un evidente aggravio dell'attività amministrativa
conseguente all'obbligo di predisporre «corsi di aggiornamento e
formazione» e di tenere un «apposito esame colloquio», «organizzati
da ciascuna amministrazione, nel rigetto dei principi di trasparenza,
pubblicità ed economicità e utilizzando le risorse disponibili a
legislazione vigente», ai fini del reclutamento degli idonei
collocati nelle graduatorie approvate nell'anno 2011, a fronte del
necessario impiego di risorse umane, materiali ed economiche. Risorse
che non sarebbero necessarie in base alla legislazione vigente in
Valle d'Aosta, che per le graduatorie approvate in quell'arco
temporale (come per tutte le altre in scadenza al 31 dicembre 2019)
ha previsto una proroga al 31 dicembre 2020 senza alcuna condizione
ulteriore per l'eventuale reclutamento degli idonei ivi collocati.
Sotto il profilo dell'economicità e della ragionevolezza, non si
vede neppure quale sia la ratio di organizzare corsi di aggiornamento
e formazione e di sottoporre a esame-colloquio tutti «i soggetti
inseriti nelle graduatorie» approvate nell'anno 2011, come
testualmente prevede la disposizione impugnata, piuttosto che, a
tutto concedere, i soli soggetti da assumere per scorrimento.
5. Si insiste quindi per la declaratoria di incostituzionalità
dell'art. 1, comma 147, della legge n. 160 del 2019, nella parte in
cui si applica alla Regione Valle d'Aosta, anche sotto i profili in
esame.
II. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 149, della legge
n. 160 del 2019.
Il comma 149 dell'art. 1, legge n. 160 del 2019, ha modificato
l'art. 35, comma 5-ter, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e
s.m.i., stabilendo per l'effetto che ««Le graduatorie dei concorsi
per il reclutamento del personale presso le amministrazioni pubbliche
rimangono vigenti per un termine di due anni dalla data di
approvazione. Sono fatti salvi i periodi di vigenza inferiori
previsti da leggi regionali. [...]».
La durata di validità delle graduatorie è stata dunque ridotta
da tre anni a due anni.
Come anticipato, in forza dell'art. 1 del decreto legislativo n.
165 del 2001 e s.m.i., le disposizioni del Testo unico non si
applicano alle regioni ad autonomia speciale. Solo i principi
desumibili dall'art. 2 della legge n. 421 del 1992 e s.m.i. e
dall'art. 11, comma 4, della legge n. 59 del 1997 e s.m.i.,
costituiscono per le autonomie speciali norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica (Corte cost., sentenza n. 383 del
1994).
Le disposizioni in esame non dettano principi in materia di
validità delle graduatorie concorsuali, e anzi l'art. 2, comma 3,
del decreto legislativo n. 421 del 1992 prevede espressamente che
«Restano salve per la Valle d'Aosta le competenze statutarie in
materia, le norme di attuazione e la disciplina sul bilinguismo», e
quindi fa salva la competenza statutaria primaria in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione e
stato giuridico e economico del personale» e «ordinamento degli enti
locali».
Tuttavia, nel caso in cui il comma 149 dell'art. 1 dovesse
ritenersi applicabile alla Regione ricorrente, come potrebbe
desumersi dal fatto che vengono fatti salvi periodi di validità
inferiori stabiliti da «leggi regionali», esso dovrà essere
dichiarato incostituzionale sotto i profili che seguono.
A. Violazione dell'art. 2, comma 1, lettere a) e b) dell'art. 3,
lettera f) ed l), e dell'art. 4 dello Statuto speciale valdostano (l.
cost. n. 4 del 1948), nonchè dell'art. 117, commi 3 e 4 Cost., in
combinato disposto con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001.
1. In primo luogo la disposizione impugnata - nella parte in cui
fosse ritenuta applicabile alla Regione ricorrente, ai suoi enti
locali e agli enti a essi strumentali, all'AUSL Valle d'Aosta e agli
enti del servizio sanitario regionale - è incostituzionale in quanto
invade una sfera di competenza legislativa esclusiva della Valle
d'Aosta.
La disciplina dell'accesso all'impiego nel comparto unico e per
gli enti del SSR è attratta alle materie di competenza primaria
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla regione e
stato giuridico e economico del personale» e «ordinamento degli enti
locali» di cui all'art. 2, comma 1, lettere a) e b), dello Statuto,
nonchè, in forza dell'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, alla
materia di competenza residuale «ordinamento e organizzazione
amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici regionali» ex art.
117, comma 4, Cost.. Per le graduatorie di accesso all'impiego
pubblico presso la USL Valle d'Aosta è invasa altresì la competenza
integrativa nelle materie «finanze regionali e comunali» e «igiene e
sanita'», di cui all'art. 3, lettere f) ed l), dello Statuto, nonchè
la competenza concorrente nelle materie «tutela della salute» e
«coordinamento della finanza pubblica», ex art. 117, comma 3, Cost.,
in combinato disposto con l'art. 10, l. cost. n. 3 del 2001.
Nel perimetro di tale competenza rientra la disciplina delle
graduatorie per l'accesso all'impiego pubblico regionale e presso gli
enti del servizio sanitario regionale.
Anche recentemente, e proprio con riferimento alla disciplina
delle graduatorie concorsuali per l'accesso all'impiego pubblico
nella Regione ricorrente, questa Corte ha ribadito che lo Stato non
ha titolo a dettare disposizioni in materia, posto che «la
regolamentazione delle graduatorie di procedure selettive pubbliche»
per l'accesso all'impiego pubblico regionale afferisce alla
competenza esclusiva della Regione Valle d'Aosta (sentenza n. 241 del
2018).
In Regione Valle d'Aosta la materia risulta del resto
puntualmente disciplinata dalla legge regionale n. 22 del 2020 (Nuova
disciplina dell'organizzazione dell'Amministrazione regionale e degli
enti del comparto unico della Valle d'Aosta. Abrogazione della legge
regionale 23 ottobre 1995, n. 45, e di altre leggi in materia di
personale), che all'art. 41, comma 6, stabilisce un termine di
validità delle graduatorie di concorso per l'assunzione negli enti
del comparto unico regionale pari a tre anni.
La norma impugnata incide dunque su un quadro normativo già
puntualmente disciplinato dal legislatore valdostano, nell'esercizio
delle richiamate competenze statutarie.
2. Nè il termine biennale di validità delle graduatorie
pubbliche, introdotto dal contestato comma 149, può ritenersi
applicabile alla Regione ricorrente a titolo di principio
fondamentale o di norma fondamentale di riforma economico-sociale
della Repubblica, dal momento che, anche a intenderlo in questo modo,
esso è comunque illegittimo per l'estremo dettaglio e la natura
auto-applicativa, che esautora qualsiasi spazio attuativo per
l'autonomia regionale.
La possibilità attribuita al legislatore regionale di dettare
termini di validità inferiori delle graduatorie pubbliche, rispetto
ai due anni fissati dal contestato comma 149, non attribuisce certo
alle regioni quel margine di manovra che è proprio dei principi
fondamentali, e tanto più delle norme fondamentali di riforma. Se, a
livello generale ed empirico, è del tutto inverosimile che le
regioni bandiscano concorsi con graduatorie a durata para-istantanea,
in ogni caso attribuire alle regioni un margine di manovra
unidirezionale - e cioè solo in riduzione del termine di validità
delle graduatorie - vincolo di normazione che non si attaglia, con
ogni evidenza, alla generalizzazione propria dei principi.
E ciò fermo restando che, in base all'art. 1, del decreto
legislativo n. 165 del 2001 e s.m.i., le sole norme di grande riforma
applicabili alla Regione Valle d'Aosta sono quelle di cui all'art. 2
della legge n. 421 del 1992 e s.m.i, e di cui all'art. 11, comma 4,
della legge n. 59 del 1997 e s.m.i., tra le quali non figurano
principi in materia di validità e durata delle graduatorie
concorsuali. Anzi, come detto, l'art. 2, comma 3, della legge n. 421
del 1992, fa espressamente «salve per la Valle d'Aosta le competente
statutarie in materia, le norme di attuazione e la disciplina sul
bilinguismo. [...]» (Corte cost., sentenza n. 383 del 1994).
3. La disposizione impugnata non può intendersi applicabile alla
Regione ricorrente neppure quale principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica.
E ciò, in primo luogo, in quanto il legislatore statale non
concorre a finanziare la spesa per il personale del comparto unico
regionale e per quello degli enti del servizio sanitario regionale,
sicchè comunque non ha titolo a dettare norme di coordinamento
finanziario in materia.
In secondo luogo e in via assorbente, in quanto eventuali misure
in materia, se adottate a questo titolo, non possono prescindere
dalla conclusione di accordi bilaterali con le autonomie speciali.
4. Si insiste quindi per la declaratoria di incostituzionalità.
dell'art. 1, comma 149, della legge n. 160 del 2019, nella parte in
cui si applica alla Regione Valle d'Aosta, sotto questo primo
profilo.
B) Violazione dei principi di leale collaborazione di cui agli
articoli 5 e 120 Cost., nonchè dei principi di ragionevolezza e
proporzionalità ex articoli 3 e 97 Cost., anche in relazione
all'art. 117, commi secondo, terzo e quarto, Cost. (in combinato
disposto con l'art. 10, legge Cost. n. 3 del 2001), e agli articoli
2, lettere a) e b), 3, lettera f) e l), e 4 della legge cost. n. 4
del 1948.
1. Analogamente a quanto eccepito sub I), lettera b), anche
laddove volesse ritenersi che il contestato comma 149 dell'art. 1
costituisca esercizio di competenza legislativa statale, in ogni caso
dovrebbe esserne dichiarata l'incostituzionalità, nella parte in cui
si applica anche alla Regione ricorrente, per violazione del
principio di leale collaborazione ex articoli 5 e 120 Cost..
È infatti evidente, in ragione di quanto detto sub A), che la
disciplina introdotta dal legislatore statale incide su ambiti di
competenza esclusiva e residuale della Regione Valle d'Aosta, ambiti
peraltro in cui la relativa spesa è autonomamente finanziata da
quest'ultima. Pertanto gravava sullo Stato il dovere di predisporre
adeguati strumenti di coinvolgimento della medesima, al fine di
contemperare le ragioni dell'esercizio unitario delle competenze
statali con la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite
alla ricorrente stessa dallo Statuto di autonomia (Corte cost.,
sentenze numeri 65 del 2016, 88 del 2014 e 139 del 2012).
Il fatto, invece, di avere introdotto una disciplina di
dettaglio, sostanzialmente auto-applicativa, che per quanto detto non
lascia alcun margine di autonomia alla Regione, se non quanto a
un'impensabile fissazione al ribasso del termine biennale di
validità delle graduatorie, è già di per sè scelta normativa
elusiva dei principi di leale collaborazione.
Se è vero, infatti, che secondo la giurisprudenza di questa
Corte tale principio non si applica alla legislazione primaria, è
anche vero che, interpretata rigidamente e acriticamente, questa
giurisprudenza consentirebbe agevolmente al legislatore statale di
sfuggire al doveroso coordinamento con le autonomie, pure nelle
ipotesi del sovrapporsi e concorrere di competenze statali e
regionali, trincerandosi dietro l'adozione di norme di legge. È
invece evidente che, affinchè il principio della leale
collaborazione possa essere effettivamente operante, la scelta
normativa di imporre soluzioni di dettaglio in settori afferenti a
più materie di competenza statale e regionale debba essere
dichiarata incostituzionale per violazione degli articoli 5 e 120
Cost.. In altri termini, la stessa scelta di introdurre disposizioni
autoapplicative, e quindi di escludere, per l'effetto, la
possibilità di esperire procedure concertative «a valle», elude i
richiamati principi costituzionali, e non è ammissibile nel nostro
sistema.
2. Sotto un ulteriore profilo, pur a volerla considerare
principio fondamentale in materia di impiego pubblico regionale, la
disposizione impugnata è comunque illegittima per violazione degli
articoli 3 e 97 Cost., perchè elusiva dei principi di ragionevolezza
intrinseca (adeguatezza e proporzionalità rispetto allo scopo
perseguito), di economicità e buon andamento dell'azione
amministrativa.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, il principio di
razionalità, emancipato rispetto a quello di uguaglianza, deve
essere inteso sia nel senso di razionalità formale, cioè del
principio logico di non contraddizione, sia nel senso di razionalità
pratica, ovvero di ragionevolezza, di coerenza intrinseca della norma
rispetto alla ratio che ne à a fondamento (Corte cost., sentenza n.
172 del 1996). La coerenza è rispondenza logica della norma rispetto
al fine perseguito dalla legge, ovvero alla sua ratio. Difetta la
ragionevolezza laddove «la legge manca il suo obiettivo e tradisce la
sua ratio» (Corte cost., sentenza n. 43 del 1997).
Il giudizio di ragionevolezza, lungi dal comportare il ricorso a
criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati, si svolge
attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi
prescelti dal legislatore nella sua discrezionalità, rispetto alle
esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende
perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni
concretamente sussistenti (Corte cost., sentenza n. 108 del 1994).
Questi limiti risultano travalicati dalla disposizione impugnata.
Come noto, la possibilità di utilizzare a scorrimento
graduatorie concorsuali pubbliche rappresenta uno strumento di
contemperamento tra la regola del concorso pubblico di cui all'art.
97 Cost., da un lato, e dall'altro i principi di buon andamento ed
economicità dell'azione amministrativa, e di tutela dei soggetti
collocati nelle graduatorie, anche «in considerazione del blocco
delle assunzioni» (cfr. Consiglio di Stato, adunanza plenaria,
sentenza n. 14 del 2011).
La previsione della durata solo biennale delle graduatorie spezza
il predetto punto di equilibrio: è, infatti, del tutto improbabile
che un'Amministrazione necessiti di procedere per scorrimento entro
un così breve lasso di tempo. sicchè una simile previsione di legge
finisce per essere di fatto inapplicabile. Ciò vale tanto più in
una realtà di ridotte dimensioni come quella valdostana.
L'obiettivo di valorizzare l'attualità della preparazione dei
candidati a concorsi per l'accesso al pubblico impiego, certamente
apprezzabile, finisce così, tuttavia, per schiacciare indebitamente
le altre esigenze, parimenti rilevanti, sottese alla disciplina
dell'accesso all'impiego pubblico regionale: vale a dire il
contenimento dei costi necessari per bandire nuove procedure
selettive, e l'opportunità di tutelare le posizioni dei soggetti
immessi in posizione utile nelle graduatorie di concorso.
La ratio perseguita dal legislatore statale si pone altresì in
contraddizione con le finalità dichiarate in sede di adozione dello
stesso decreto legislativo n. 165 del 2001 e s.m.i.: l'art. 1 del
Testo Unico, in particolare, specifica che le relative disposizioni
sono volte, fra l'altro, a «realizzare la migliore utilizzazione
delle risorse umane nelle pubbliche amministrazioni, assicurando la
formazione e lo sviluppo professionale dei dipendenti, applicando
condizioni uniformi rispetto a quelle del lavoro privato [...]»
(comma 1, lettera c)).
Pertanto, prevedere una durata solo biennale delle graduatorie di
concorso, sul presupposto per cui simile misura potrebbe assicurare
un maggiore aggiornamento del personale dipendente delle pubbliche
amministrazioni, stride con i principi di economicità e buon
andamento anche perchè, costringendo le Amministrazioni a bandire
nuovi concorsi con così elevata frequenza, oblitera completamente
l'opportunità che l'adeguata formazione e lo sviluppo professionale
dei dipendenti, che passa anche per il relativo aggiornamento, sia
garantita all'interno dell'Amministrazione, una volta immessa in
ruolo la risorsa. Soluzione che, appunto, appare l'unica
proporzionata nel bilanciare i vari interessi costituzionali in
rilievo.
La disciplina introdotta dal legislatore statale è quindi
viziata per irragionevolezza intrinseca, sub specie di inadeguatezza
del mezzo apportato rispetto al conseguimento dello scopo perseguito,
e in ogni caso di non proporzionalità del mezzo rispetto allo scopo.
Tale lesione, come detto, ridonda sulle attribuzioni regionali
esclusive in materia di «ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla regione e stato giuridico e economico del personale»
e «ordinamento degli enti locali» di cui all'art. 2, comma 1, lettere
a) e b), dello Statuto, su quelle integrative in materia di «finanze
regionali e comunali» e «igiene e sanita'» di cui all'art. 3, lettere
f) ed l), dello Statuto, nonchè, in forza dell'art. 10, l. cost. n.
3 del 2001, sulle attribuzioni nella materia residuale «ordinamento e
organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti pubblici
regionali», ex art. 117, comma 4, Cost., e nelle materie concorrenti
«tutela della salute» e «coordinamento della finanza pubblica», ex
art. 117, comma 3, Cost.
3. Si chiede quindi di dichiarare l'incostituzionalità dell'art.
1, comma 149, della legge n. 160 del 2019, nella parte in cui si
applica alla Regione Valle d'Aosta, anche alla luce dei profili in
esame.
III. Illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 269, della
legge n. 160 del 2019.
Il comma 269 dell'art. 1 reca norme inerenti alla spesa per il
personale degli enti del Servizio sanitario nazionale.
In particolare la posizione in esame ha esteso alle Regioni a
statuto speciale e alle Province autonome la disciplina recata
dall'art. 11 del decreto-legge n. 35 del 2019, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 60 del 2019. inserendo il riferimento
alle autonomie speciali ai commi 1, 3 e 4, e abrogando il comma 4-bis
del medesimo art. 11, secondo cui «Le disposizioni di cui ai commi 1,
2, 3 e 4 non si applicano alle regioni e alle province autonome che
provvedono al finanziamento del fabbisogno complessivo del Servizio
sanitario nazionale sul loro territorio senza alcun apporto a carico
del bilancio dello Stato.».
Più precisamente, in base alla nuova formulazione dell'art. 11
del decreto legge n. 35 del 2019 e s.m.i., si prevede che la spesa
per il personale degli enti del servizio sanitario di ciascuna
Regione - comprese quelle ad autonomia speciale - non possa superare
il valore della spesa sostenuta nel 2018, come certificato dal Tavolo
di verifica degli adempimenti di cui all'Intesa in Conferenza
permanente del 23 marzo 2005, ovvero il valore della spesa stabilito
dall'art. 2, comma 71, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, ove
superiore. Tali valori, applicabili a decorrere dal 2019, possono
essere incrementati annualmente di un importo pari al 5%
dell'incremento del Fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio
precedente, mentre in sede di prima applicazione (triennio 2019-2021)
tale percentuale è pari al 10% per ciascun anno, incrementabili di
un ulteriore 5% qualora nella singola Regione emergano oggettivi
ulteriori fabbisogni di personale rispetto alle facoltà assunzionali
consentite, valutati congiuntamente dal Tavolo tecnico per la
verifica degli adempimenti e dal Comitato permanente per la verifica
dell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza.
La spesa da prendere in considerazione è quella relativa al
personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, a tempo
determinato, di collaborazione coordinata e continuativa e di
personale che presta servizio con altre forme di rapporto di lavoro
flessibile o con convenzioni, e con esclusione degli oneri derivanti
da rinnovi del CCNL successivi al 2004 per personale a carico di
finanziamenti UE o privati, e relativi alle assunzioni a tempo
determinato e ai contratti di collaborazione coordinata e
continuativa per l'attuazione di progetti di ricerca finanziati ai
sensi dell'art. 12-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n.
502.
Nella predetta spesa sono incluse anche le risorse per il
trattamento accessorio del personale, con la previsione che il limite
definito dall'art. 23, comma 2, del decreto legislativo n. 75 del
2017 è adeguato, in aumento o in diminuzione, per garantire
l'invarianza del valore medio pro capite, riferito all'anno 2018,
prendendo a riferimento come base di calcolo il personale in servizio
al 31 dicembre 2018. Dall'anno 2021, i predetti incrementi di spesa
sono subordinati all'adozione di una metodologia per la
determinazione del fabbisogno di personale degli enti del Servizio
sanitario nazionale, in coerenza con quanto stabilito dal decreto
ministeriale 2 aprile 2015, n. 70, e con l'art. 1, comma 516, lettera
c), della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
Si prevede, inoltre, che le regioni e le provincie autonome,
previo accordo da definirsi con il Ministero della salute ed il
Ministero dell'economia e delle finanze, possono ulteriormente
incrementare i limiti di spesa di cui al comma 1, di un ammontare non
superiore alla riduzione strutturale della spesa già sostenuta per
servizi sanitari esternalizzati prima dell'entrata in vigore del
decreto-legge n. 35 del 2019.
Il comma 4 dell'art. 11 del decreto-legge n. 35 del 2019, come
modificato dalla norma impugnata, stabilisce infine l'applicabilità
delle disposizioni di cui all'art. 2, comma 73, della legge n. 191
del 2009 con riferimento alla disciplina recata dal medesimo art. 11,
precisando che «Le regioni e le provincie autonome di Trento e di
Bolzano indirizzano e coordinano la spesa dei propri enti del
servizio sanitario in conformità a quanto è previsto dal comma 1».
Si potrebbe ritenere che, per effetto delle modificazioni in
esame, il legislatore statale abbia dunque inteso dettare norme
direttamente e integralmente applicabili anche alla Regione autonoma
Valle d'Aosta, nonostante quest'ultima finanzi autonomamente il
proprio servizio sanitario.
Laddove ritenuta applicabile alla ricorrente, tuttavia, la
disciplina introdotta con la disposizione impugnata è
incostituzionale sotto i profili che seguono.
Violazione dell'art. 2, comma 1, lettera a), 3, comma 1, lettere f) e
l), e 4, legge cost. n. 4 del 1948. Violazione dell'art. 117, commi 3
e 4 Cost., in combinato disposto con l'art. 10, legge cost. n. 3 del
2001. Violazione degli articoli 48-bis e 50, legge cost. n. 4 del
1948, in relazione agli articoli 34 e 36 della legge n. 724 del 1994.
Violazione dei principi di leale collaborazione ex articoli 5 e 120
Cost. Violazione dei principi di ragionevolezza ex articoli 3 e 97
Cost.
1. In primo luogo la disposizione impugnata incide indebitamente
su materie di competenza regionale ai sensi dello Statuto di
autonomia, e sulle conseguenti funzioni amministrative.
Ci si riferisce, in particolare, alle materie di competenza
primaria inerenti a «ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti
dalla Regione e stato giuridico ed economico del personale» di cui
all'art. 2, lettera a), dello Statuto valdostano, a quelle di
competenza integrativa in materia di «finanze regionali e comunali» e
«igiene e sanita'», di cui all'art. 3, lettere f) ed l) del medesimo
Statuto di autonomia, nonchè, in forza della clausola di maggior
favore di cui all'art. 10, l. cost. n. 3 del 2001, alle materie di
competenza concorrente «coordinamento della finanza pubblica» e
«tutela della salute» ex art. 117, comma 3, Cost., e a quella di
competenza residuale «ordinamento e organizzazione amministrativa
delle Regioni e degli enti pubblici regionali», ex art. 117, comma 4,
Cost.
La spesa per il personale del servizio sanitario regionale
afferisce infatti alla competenza legislativa della Regione
ricorrente, tanto sotto il profilo del coordinamento finanziario,
quanto per il versante dell'organizzazione del servizio sanitario
regionale.
2. Il legislatore statale non ha alcun titolo per dettare norme
di coordinamento finanziario direttamente applicabili al servizio
sanitario della Regione autonoma Valle d'Aosta.
La Regione ricorrente, infatti, finanzia autonomamente il proprio
servizio sanitario, senza oneri a carico del bilancio statale. Ai
sensi dell'art. 34, comma 3, terzo periodo, della legge n. 724 del
1994, «la Regione Valle d'Aosta e le province autonome di Trento e di
Bolzano provvedono al finanziamento del Servizio sanitario nazionale
nei rispettivi territori, senza alcun apporto a carico del bilancio
dello Stato, utilizzando prioritariamente le entrate derivanti dai
contributi sanitari ad esse attribuiti dall'art. 11, comma 9, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni e integrazioni, e, ad integrazione, le risorse dei
propri bilanci».
Ne consegue che, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, «lo Stato, quando non concorre al finanziamento della spesa
sanitaria, neppure ha titolo per dettare norme di coordinamento
finanziario» (ex plurimis Corte costituzionale sentenze numeri 341
del 2009, 133 del 2010, 115 e 187 del 2012, 125 del 2015).
Con specifico riferimento alla Regione autonoma Valle d'Aosta,
simile conclusione è stata recentemente esplicitata dalla più volte
richiamata sentenza n. 241 del 2018, laddove tale principio è stato
ribadito a chiare lettere, proprio in virtù del mancato concorso
statale al finanziamento del servizio sanitario regionale, ai sensi
del richiamato art. 34, comma 3, legge n. 724 del 1994.
È evidente, quindi, l'incostituzionalità della norma impugnata,
laddove ritenuta applicabile alla Regione ricorrente, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, e delle richiamate
attribuzioni statutarie.
3. Sotto un connesso profilo, si rileva altresì
l'incostituzionalità della disposizione impugnata per violazione
degli articoli 48-bis e 50, quinto comma, dello Statuto speciale
valdostano, ancora in relazione all'art. 34 della legge n. 724 del
1994, e 36 del medesimo atto normativo (in forza del quale «Rimangono
salve le competenze attribuite alla regione Valle d'Aosta dalla legge
26 novembre 1981, n. 690»), e per violazione del principio di leale
collaborazione ex articoli 5 e 120 Cost.
In virtù delle predette disposizioni statutarie, la disciplina
dell'ordinamento finanziario della Regione autonoma Valle d'Aosta
può essere modificata solo con l'accordo della medesima (cfr. Corte
costituzionale, sentenza n. 133 del 2010): più precisamente, in
relazione alla competenza legislativa nella materia «finanze
regionali e comunali», le prerogative della Regione ricorrente sono
assistite dalla garanzia procedurale prevista dall'art. 1 del decreto
legislativo n. 320 del 1994 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Regione Valle d'Aosta), in base al quale l'ordinamento
finanziario della Regione, stabilito con la legge n. 690 del 1981
(Revisione dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta),
può essere modificato solo nelle forme e col procedimento di cui
all'art. 48-bis del suo Statuto speciale, cioè mediante l'emanazione
di decreti legislativi elaborati dalla commissione paritetica
prevista dal secondo comma di tale articolo.
L'impugnato comma 269 dell'art. 1, legge n. 160 del 2019 incide
invece in modo unilaterale, violando il principio di leale
collaborazione, sull'autonomia finanziaria della ricorrente, la cui
specialità, come pure ha sottolineato questa Corte, «sarebbe
vanificata se fosse possibile variare l'assetto dei rapporti
finanziari con lo Stato attraverso una semplice legge ordinaria»
(cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 125 del 2015, resa in materia
di contenimento della spesa del personale degli enti del servizio
sanitario, nonchè la già richiamata sentenza n. 133 del 2010).
4. Infine la disposizione impugnata, nel rendere applicabili
direttamente alla Regione ricorrente i commi 1, 3 e 4 dell'art. 11,
decreto-legge n. 35 del 2019 e s.m.i., appare avvinta da intrinseca
irragionevolezza e contraddittorietà, in violazione dell'art. 3
Cost.
L'intrinseca irragionevolezza consegue al fatto che i vincoli di
spesa sono richiesti alla ricorrente «nell'ambito del livello del
finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui
concorre lo Stato» (art. 11, comma 1, decreto-legge n. 35 del 2019),
e come visto lo Stato non concorre al finanziamento del servizio
sanitario regionale.
La contraddittorietà si lascia apprezzare rispetto alla clausola
di salvaguardia contenuta nell'art. 15-bis del medesimo decreto-legge
n. 35 del 2019, inserito dalla legge di conversione n. 60 del 2019 (e
rubricato, appunto, «Clausola di salvaguardia»), a norma del quale
«Le disposizioni del presente decreto si applicano alle regioni a
statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano
compatibilmente con i rispettivi statuti e con le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3».
5. Nè si dica che la norma impugnata recherebbe, rispetto alle
autonomie speciali, una disciplina di maggior favore rispetto a
quella prevista dall'art. 2, commi 71 e 72, della legge n. 191 del
2009, e dall'art. 17, comma 3, del decreto-legge n. 98 del 2011, come
modificato dall'art. 1, comma 584, lettera a), della legge n. 190 del
2014. Le disposizioni in esame hanno rispettivamente istituito e poi
previsto la perdurante applicazione in ciascuno degli anni dal 2013
al 2020 di vincoli alla spesa per il personale degli enti del
servizio sanitario nazionale, stabilendo che tale spesa non debba
superare il corrispondente ammontare dell'anno 2004, diminuito
dell'1,4%.
Anche i limiti previsti da tali disposizioni, secondo
un'interpretazione costituzionalmente orientata delle stesse, non si
applicano infatti alla Regione autonoma Valle d'Aosta, dal momento
che si tratta di norme di coordinamento finanziario che non possono
trovare ingresso nell'ordinamento finanziario della Regione
ricorrente, la quale concorre senza oneri per lo Stato al
finanziamento del servizio sanitario regionale.
6. Stante quanto precede, si chiede a questa ecc.ma Corte
costituzionale di dichiarare l'incostituzionalità dell'art. 1, comma
269, della legge n. 160 del 2019, nella parte in cui si applica alla
Regione autonoma Valle d'Aosta, per violazione di tutti i suesposti
parametri.

P.Q.M.

Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, respinta ogni contraria
istanza, eccezione e deduzione, accogliere il presente ricorso e per
l'effetto dichiarare l'illegittimità costituzionale della legge 27
dicembre 2019, n. 160, recante «Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio
2020-2022», pubblicata nel S.O. n. 45 alla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana 30 dicembre 2019, n. 304, limitatamente all'art.
1, commi 147, 149 e 269 di tale atto normativo, nella parte in cui si
applicano alla Regione autonoma Valle d'Aosta.
Si depositerà, unitamente al presente ricorso notificato, copia
conforme della DGR n. 54 del 7 febbraio 2020.
Roma, 24 febbraio 2020

Prof. avv. Marini